vd_omni · PS.2025.0053 · 2026-01-20 · fr

A.________/Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et, EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants | L'autorité intimée a violé le droit d'être entendue de la recourante en omettant de lui transmettre une détermination dans le cadre de la procédure devant elle. Ce vice est cependant réparé devant la CDAP (consid. 3). Sur le fond, la recourante ne pouvait pas se prévaloir de l'exception à la restitution du montant de l'aide versée dès lors que cette exception ne s'applique qu'à la restitution de prestations d'assistance fournies indûment et non au remboursement de prestations fondé sur le principe de subsidiarité de l'aide soclaie au sens de l'art. 27 LARA. Le recours est rejeté sur ce point (consid. 6). L'autorité intimée n'a pas expliqué les raisons pour lesquelles elle a fixé l'indemnité de dépens pour la procédure devant elle sous le seuil minimum. Il se justifie d'admettre le recours sur ce point et de fixer dite indemnité légèrement au dessus du montant minimal pour tenir compte des circonstances du cas (consid. 8). Admission partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.01.2026 PS.2025.0053

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 janvier 2026
Composition
M. Raphaël Gani, président;
Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; M. Jérôme Sieber,
greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée par Me Sébastien BOSSEL, avocat à Fribourg,
P_FIN
Autorité intimée
Département de
l'économie, de l'innovation, de l'emploi et
du patrimoine,
à Lausanne,
P_FIN
Autorité concernée
EVAM, Etablissement
vaudois d'accueil des migrants,
à Lausanne.
P_FIN
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision du Département de
l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine du 13 mai 2025.
Vu les faits suivants :
A.
A.________, ressortissante d'Angola, née le ******** 1986, est entrée en
Suisse avec ses enfants, B.________, née le ******** 2008, et C.________, né le
******** 2010, et a déposé une demande d'asile le ******** 2012. A.________ et
ses enfants ont été attribués au Canton de Vaud et ont été pris en charge par
l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: l'EVAM). Ils ont
notamment perçu régulièrement des prestations financières d'assistance
mensuelles, d'hébergement, ou encore de prise en charge des frais médicaux
entre 2012 et 2022.
A.________ a donné naissance, le ******** 2012, à D.________.
Par décision du 13 juin 2017, le Secrétariat d'Etat
au migrations (SEM) a prononcé l'admission provisoire en faveur de A.________
et de ses enfants.
A.________ et ses enfants sont devenus autonomes
financièrement à compter du 1
er
octobre 2022, de sorte que l'EVAM a
interrompu ses prestations.
B.
Avant cela, le 25 juin 2021, A.________ a déposé auprès de l'Office de
l'assurance-invalidité une demande d'allocation pour impotent pour mineurs en
faveur de C.________.
Dans le cadre de cette demande, elle a signé, le 27
janvier 2022, un document intitulé "
Compensation avec des paiements
rétroactifs de l'AVS/AI et APG (allocation de maternité)"
par lequel
elle donne son consentement au paiement rétroactif de l'AVS/AI/APG directement
en mains de l'EVAM.
C.
Par décision du 4 octobre 2022, l'Office de l'assurance-invalidité a
octroyé une allocation pour impotence de degré moyen en faveur de C.________
avec effet rétroactif au 30 juin 2020, d'un montant journalier de 39 fr. 50
pour l'année 2020 et de 39 fr. 85 pour les années 2021 et 2022.
D.
Le 11 janvier 2023, sous la forme de 26 décomptes d'assistance
correctifs pour les mois d'août 2020 à septembre 2022, l'EVAM a demandé à A.________
la restitution d'un montant total de 24'407 fr. 85 au titre de revenu
déterminant en lien avec l'allocation pour impotent versée en faveur de C.________
pour la période précitée, déduction faite d'une franchise de 200 fr. au titre
de frais d'acquisition du revenu.
A.________ a formé opposition, le 24 janvier 2023,
contre ces décisions.
Par décision sur opposition du 14 juin 2023, l'EVAM a
rejeté l'opposition formée par l'intéressée et a confirmé ses précédentes
décisions.
E.
A.________ a recouru contre cette décision, le 19 juillet 2023, auprès
du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine
(ci-après: le DEIEP ou l'autorité intimée). En particulier, elle a conclu à ce
qu'aucun remboursement en faveur de l'EVAM ne lui soit demandé en raison de sa
situation financière difficile.
L'EVAM s'est déterminé sur ce recours le 6 octobre
2023.
Par décision du 13 mai 2025, le DEIEP a
partiellement admis le recours susmentionné et a annulé la décision sur
opposition du 14 juillet 2023 en tant qu'elle prononce le maintien des
décomptes correctifs établis pour les mois d'août 2020 à décembre 2021,
demandant la restitution d'un montant de 16'208 fr. 40. Cette admission se
fondait sur le fait que l'ancienne version, en vigueur jusqu'en décembre 2021,
du Guide d'assistance relatif au principe de subsidiarité précisait que les
allocations AI pour mineur impotent, de même que l'allocation en faveur des
familles s'occupant d'un mineur en situation de handicap à domicile n'étaient
pas considérées comme des revenus et étaient laissées à la libre disposition
des bénéficiaires. Pour le surplus, le DEIEP a confirmé la décision sur
opposition en tant qu'elle prononce le maintien des décomptes correctifs
établis pour les mois de janvier 2022 à décembre 2022, demandant la restitution
d'un montant de 8'199 fr. 45.
F.
Le 13 juin 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal), concluant à l'annulation de la
décision sur recours rendue par le DEIEP le 13 mai 2025 et à ce
qu'aucun remboursement en faveur de l'EVAM ne lui soit demandé à la suite de
l'obtention des allocations pour impotent. Subsidiairement, elle conclut au
renvoi du dossier au DEIEP pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. A.________ conclut également à ce qu'une équitable indemnité de
partie lui soit octroyée pour la procédure de première instance, d'un montant
de 3'553 fr. 36 à charge de l'EVAM, respectivement à son mandataire.
Le 2 juillet 2025, l'EVAM a renoncé à déposer des
observations sur ce recours et s'en est remise aux arguments développés dans la
décision contestée.
La Cheffe du DEIEP a déclaré maintenir sa décision
le 7 juillet 2025. Le 7 août 2025, la recourante a persisté dans ses
conclusions.
G.
Sur interpellation du juge instructeur, la recourante, l'EVAM et le
DEIEP se sont encore déterminés respectivement les 21 octobre, 3 et 5 novembre
2025.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 72 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux
requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; BLV 142.21),
les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'EVAM
peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement.
Selon l'art. 73 LARA, les décisions sur opposition du directeur de l'EVAM sont
susceptibles de recours devant le DEIEP. Les décisions rendues par le DEIEP
peuvent ensuite être portées devant le tribunal de céans (art. 74 LARA et 92 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
En l’espèce, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD) auprès du tribunal compétent, et respectant les autres conditions de
recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le
recours est recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière
sur le fond.
2.
Il convient tout d'abord de préciser l'objet du litige.
a) Dans la procédure de recours de droit
administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques
que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante,
sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la
contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du
litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement
contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1).
b) En l'occurrence, selon le dispositif de la
décision sur opposition du 13 mai 2025, le recours interjeté contre
la décision de restitution prononcée par l'EVAM le 14 juillet 2023 a été
partiellement admis en ce sens que la demande de restitution ne porte que sur
les décomptes correctifs établis pour les mois de janvier 2022 à décembre 2022,
soit sur un montant de 8'199 fr. 45. Dans son recours du 13 juin 2025, la
recourante ne conteste pas, sur le principe, la restitution des prestations
versées pour la période en cause mais demande uniquement la remise du
remboursement en raison de sa situation financière au sens de l'art. 24 al. 2
LARA. Cela étant, d'une part, il n'apparaît pas clairement que la décision de
l'autorité intimée se prononce sur ce point puisqu'elle mentionne uniquement
que, si la situation financière actuelle de la recourante ne lui permet pas de
rembourser le montant dû en un versement unique, celle-ci peut solliciter la
mise en place d'un plan de paiement échelonné. Comme il sera en outre vu
ci-dessous, l'autorité intimée n'était pas nécessairement tenue d'examiner la
question d'une éventuelle remise à ce stade puisqu'elle peut faire l'objet
d'une procédure distincte de celle de la restitution (cf. consid. 3c
infra
).
D'autre part, il n'est pas non plus certain que l'art. 24 al. 2 LARA trouve
application en l'espèce (cf. consid. 6
infra
). Quoi qu'il en soit, dès
lors que toutes les parties se sont déterminées sur la requête de remise dans
le cadre de la présente procédure, il y a lieu d'entrer en matière sur les
griefs que développe la recourante à ce propos.
3.
Dans des griefs d'ordre formel qu'il y a lieu de traiter en premier
lieu, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue sous
deux aspects. Tout d'abord, elle reproche à la décision entreprise d'être
insuffisamment motivée dès lors qu'elle ne mentionne pas les arguments relatifs
à l'application de l'art. 24 al. 2 LARA, particulièrement sa bonne foi et son
indigence. Elle voit également une violation de son droit d'être entendue dans
le fait que l'autorité intimée ne lui a pas notifié la détermination du 6
octobre 2023 de l'EVAM sur son recours. Partant, la recourante relève qu'elle
n'a ni pu en prendre connaissance, ni pu se déterminer sur les éléments de
faits ou de droit présentés par l'EVAM.
Dans sa réponse du 7 juillet 2025, le DEIEP se
limite à constater que la violation du droit d'être entendue de la recourante a
désormais été réparée par la présente procédure, de telle sorte que cet élément
ne saurait justifier l'annulation de la décision entreprise.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comporte, notamment, pour les parties le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès
au dossier, de proposer et fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur la décision, d’en prendre connaissance, de participer à leur
administration et de se déterminer à leur propos (ATF 143 lll 65 consid. 3.2;
141 V 557 consid. 3.1; 140 I 99 consid. 3.4 et les références). La condition
préalable au droit de s'expliquer est une connaissance suffisante du
déroulement de la procédure, ce qui équivaut au droit d’être informé à l’avance
et de manière appropriée des procédures et des bases essentielles de la
décision (ATF 144 I 11 consid. 5.3).
Le droit d’être entendu
implique également
pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé
puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de
recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à
l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid.
2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid.
5.1; 137 II 266 consid.
3.2
).
L'essentiel est que la décision indique clairement
les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de
l'état de fait déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 II 145
consid. 8.2 p. 153).
La motivation peut être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1; arrêt
TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (
ATF 144 I 11
consid.
5.3;
142 II 218
consid.
2.8.1). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, une telle réparation
doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse
d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de
la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être
entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque
le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement
inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (
ATF 142 II 218
consid.
2.8.1 et les références).
b) En l'occurrence, il ressort en effet du dossier
de l'autorité intimée que l'EVAM s'est déterminée le 6 octobre 2023 sur le
recours du 14 juin 2023 déposé par la recourante. Cette détermination n'a,
semble-t-il, jamais été envoyée à la recourante et l'autorité intimée a rendu
sa décision le 13 mai 2025. Il faut ainsi constater, avec la recourante,
qu'elle n'a été n'a pas été en mesure de prendre connaissance et de se
déterminer sur cet envoi, de sorte que son droit d'être entendu a été violé par
l'autorité intimée. Il lui aurait en effet appartenu à tout le moins de porter
cette écriture à sa connaissance avant de rendre sa décision. Toutefois, cette
écriture figure dans le dossier transmis par l'autorité intimée dans le cadre
de la présente procédure et la recourante n'invoque pas qu'elle a été privée de
la possibilité d'en prendre connaissance dans le cadre de la préparation de son
recours. Elle a par ailleurs eu l'occasion de faire valoir ses arguments devant
le tribunal dans le cadre de la présente procédure, soit dans son recours ainsi
que dans ses déterminations des 7 août et 21 octobre 2025. Un renvoi
de l'affaire au DEIEP à ce stade de la procédure apparaît dès lors comme une
vaine formalité: l'autorité intimée s'est déterminée à plusieurs reprises dans
le cadre de la présente procédure, de même que la recourante et il n'y a pas
lieu de penser qu'un renvoi permettrait de poursuivre l'instruction ou de
conserver pour cette autorité un pouvoir d'appréciation dont le Tribunal ne
disposerait pas. Dès lors, ce vice doit être considéré comme étant guéri, la
Cour de céans disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit.
Il devrait en principe être tenu compte de cette
violation formelle par une réduction appropriée des frais de justice. Dès lors
que la présente procédure est gratuite, il n'est pas possible de les réduire
dans une plus grande mesure.
c) S'agissant ensuite de la motivation de la
décision, il faut certes relever que la recourante a demandé, dans son recours
du 14 juin 2023, à être exemptée du remboursement requis en raison de sa
situation financière sur la base de l'art. 24 al. 2 LARA. Cela étant, à
supposer que cette disposition soit applicable en l'espèce, il faut tout
d'abord relever que la pratique concernant la remise n'est pas uniforme. S'il
arrive en effet que l'autorité détermine l'obligation de restituer et refuse la
remise dans la même procédure, ce dernier examen a en principe lieu dans une
autre procédure, une fois la décision de restitution entrée en force (cf.
PS.2025.0026 du 16 juin 2025 consid. 5b et les références citées). Cela
permettrait d'expliquer pourquoi la décision attaquée ne statue pas
explicitement sur la remise de la créance. D'ailleurs, si l'autorité intimée ne
cite pas expressément l'art. 24 al. 2 LARA dans sa décision querellée, il faut
souligner qu'elle mentionne brièvement que, dans l'hypothèse où sa situation
financière ne permettrait pas le remboursement du montant en un versement
unique, elle pouvait solliciter de l'EVAM la mise en place d'un plan de
paiement échelonné, de sorte que l'autorité intimée a implicitement considéré
que la restitution des prestations requises n'était pas incompatible avec la
situation financière de la recourante, ce qu'elle a confirmé dans son écriture
du 7 juillet 2025. On verra au surplus, qu'il est douteux que cette disposition
trouve application en l'espèce. Les parties se sont d'ailleurs amplement
exprimées sur ce point à la demande du juge instructeur dans le cadre de la
présente procédure.
Dans tous les cas, dès lors que les parties ont eu
l'occasion de se déterminer sur l'application de l'art. 24 al. 2 LARA, toute
éventuelle violation du droit d'être entendue de la recourante sur ce point
devrait également être considérée comme réparée et un renvoi de la cause à
l'autorité intimée s'avérerait vain.
d) Partant, au vu de ce qui précède, il n'y a pas
lieu d'annuler la décision entreprise pour aucun de ces deux motifs.
4.
La recourante ne conteste pas, sur le principe, la restitution du
montant de 8'199 fr. 45 pour les mois de janvier à décembre 2022 prononcée à la
suite du versement rétroactif des allocations pour impotent, de sorte que
celle-ci doit être confirmée.
Au fond, la recourante reproche toutefois à
l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte de sa situation qu'elle qualifie
de précaire pour apprécier si la remise de ce montant se justifiait. Elle
estime que la décision entreprise est contraire à la volonté du législateur
d'épargner les personnes de bonne foi en difficulté financière. Pour toutes ces
raisons, elle est d'avis que le DEIEP a fait preuve d'arbitraire. Ensuite, elle
invoque une violation de l'art. 24 al. 2 LARA dont elle estime les conditions remplies.
Elle allègue avoir été de bonne foi puisqu'elle a demandé à l'EVAM de la
soutenir dans les démarches pour l'obtention des allocations pour impotent et
qu'elle l'a renseigné en toute transparence sur le dépôt de cette requête. Elle
souligne aussi le fait que le remboursement des 8'199 fr. 45 la mettrait dans
une situation désastreuse puisqu'elle présente un déficit mensuel de 299 fr.
50.
Sur ce point, le DEIEP relève, dans sa réponse du 7
juillet 2025, que le montant dû a considérablement diminué et maintient que la
recourante peut solliciter un arrangement de paiement afin de faciliter le
remboursement et éviter de se trouver dans une situation difficile.
5.
Avant de trancher la question de savoir si la restitution du montant de
8'199 fr. 45 peut être exigée de la recourante ou si, compte tenu des
circonstances, il y a lieu d'y renoncer au sens de l'art. 24 al. 2 LARA, il
convient d'examiner si cette disposition est applicable à la présente cause.
a) La LARA s'applique notamment,
selon son art. 2, aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire.
Elle prévoit que l'EVAM octroie l'assistance, soit l'aide ordinaire prodiguée
conformément à l'art. 80 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi;
RS 142.31). Ses art. 23 ss disposent ce qui suit:
"Art. 23   Subsidiarité
1
L'assistance aux demandeurs d'asile est accordée
à titre subsidiaire.
2
Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert
un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui
incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat
ou l'établissement lui fournissent.
Art. 24   Restitution
1
L'assistance fournie indûment aux demandeurs
d'asile doit être restituée.
2
La restitution ne peut être exigée si le
demandeur d'asile était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation
financière difficile.
3
Lorsqu'il constate que des prestations ont été
fournies indûment, l'établissement fixe le montant à restituer et le réclame,
par voie de décision, auprès de la personne concernée.
4
La décision entrée en force de l'établissement
est assimilée à un jugement exécutoire au sens de l'article 80 de la loi
fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 25   Prescription
1
L'obligation de restitution se prescrit par dix
ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie.
2
Lorsqu'un demandeur d'asile a induit en erreur
l'autorité compétente sur sa situation financière, le délai de prescription
court dès que l'erreur a été découverte. Toutefois la prescription est acquise
dans tous les cas après vingt ans à compter du jour où la dernière prestation a
été fournie.
Art. 27   Subrogation
1
Le demandeur d'asile qui a déposé ou qui dépose
une demande de prestations d'assurances sociales ou privées ou d'avances sur
pensions alimentaires en informe sans délai l'établissement. Si les prestations
d'assurance sont octroyées rétroactivement, le bénéficiaire est tenu de
rembourser les prestations perçues au titre de l'assistance durant la période
concernée.
2
L'établissement est subrogé dans les droits du
demandeur d'asile à concurrence du coût des prestations qu'il a fournies."
b) Depuis le 1
er
septembre 2006, la
restitution des prestations d'aide sociale en raison de l'obtention –
rétroactive – de prestations d'assurances sociales repose sur une base légale
expresse, à savoir l'art. 27 al. 1, 2
ème
phrase, LARA. Dans un arrêt
PS.2012.0096 du 27 décembre 2012, la CDAP a jugé, au terme d'une interprétation
systématique, que l'obligation de restitution au sens de l'art. 27 LARA ne faisait
pas l'objet de l'exception prévue par l'art. 24 al. 2 LARA. En d'autres termes,
cette obligation subsiste même si le bénéficiaire de bonne foi est mis de ce
fait dans une situation difficile (arrêt précité consid. 7).
6.
Les parties ont été interpellées sur l'application de cette
jurisprudence au cas d'espèce. Selon la recourante, le but du législateur
étant, de manière générale, d'éviter que les personnes soient maintenues dans
une situation précaire par une obligation de remboursement inadaptée à leur
situation financière, une distinction quant à l'application de l'art. 24 al. 1
LARA ne se justifie pas. En outre, elle conteste l'interprétation systématique
de la loi effectuée par la CDAP dans l'arrêt PS.2012.0096 précité. Selon elle,
l'art. 27 LARA établit une forme d'assistance indue sans mentionner que l'art.
24 al. 2 LARA ne serait pas applicable.
Selon l'EVAM, l'obligation de restituer découlant de
l'art. 27 al. 1 LARA ne saurait faire l'objet d'une exception prévue par l'art.
24 al. 2 LARA.
Quant au DEIEP, il constate que l'obligation de
rembourser des prestations d'assurances octroyées rétroactivement est prévue
tant par l'art. 27 al. 1 LARA que par l'art. 5 al. 1 du règlement d'application
du 29 septembre 2021 de la LARA (RLARA; BLV 142.21.1).
a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la
véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur
telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique) (ATF 140 III 315 consid. 5.2.1 et les
références).
aa) Le texte de l'art. 27 LARA énonce clairement que
si les prestations d'assurance sont octroyées rétroactivement, le bénéficiaire
est tenu de rembourser les prestations perçues au titre de l'assistance durant
toute la période concernée (al. 1) et que l'établissement est subrogé dans les
droits du demandeur d'asile à concurrence du coût des prestations qu'il a
fournies (al. 2). Quant au texte de l'art. 24 al. 2 LARA, il énonce clairement
les conditions auxquelles une restitution ne peut être exigée. Une interprétation
littérale ne permet cependant pas de retenir que l'exception à la restitution
vaut également dans le cadre d'une subrogation au sens de l'art. 27 LARA. Bien
que l'art. 5 al. 1 RLARA (entré en vigueur postérieurement à l'arrêt
PS.2012.0096 précité) précise que les montants qui ne sont pas remboursés par
le bénéficiaire alors qu'il a perçu rétroactivement des prestations
d'assurances sociales constituent de l'assistance indûment fournie au sens
notamment de l'art. 24 al. 1 LARA, il confirme que ces prestations doivent être
restituées et ne traite pas de l'exception à la restitution au sens de l'art.
24 al. 2 LARA. Dans tous les cas, il convient de souligner que, s'agissant
d'une disposition réglementaire, l'art. 5 RLARA ne saurait déroger aux règles
cantonales de rang supérieur, ce qui s'impose tant au regard du principe de la
hiérarchie des normes que de celui de la séparation des pouvoirs (ATF 129 V 335
consid. 3.3).
bb) Selon une interprétation systématique, l'art. 24
al. 2 LARA précité ne s'applique qu'à la restitution de prestations
d'assistance fournies indûment au sens de l'alinéa 1
er
de la même
disposition, et non au remboursement de prestations fondé sur le principe de
subsidiarité de l'aide sociale au sens d'une autre disposition, soit l'art. 27
LARA. Cette interprétation est confirmée par une comparaison avec la LASV,
régissant l'aide sociale aux citoyens suisses et étrangers titulaires d'une
autorisation de séjour ou d'établissement: l'obligation de rembourser les
prestations obtenues indûment et l'exception accordée au bénéficiaire de bonne
foi sont prévues par la même let. a de l'art. 41 LASV; en revanche,
l'obligation de restituer les prestations fondée sur le principe de
subsidiarité de l'aide sociale est régie par la let. d de l'art. 41 LASV
(renvoyant à l'art. 46 LASV, intitulé "subrogation"), qui ne prévoit
aucune exception (PS.2024.0018 du 12 novembre 2024 consid. 3; PS.2011.0043 du
28 novembre 2011 consid. 2d).
cc) Selon une interprétation historique, il y a tout
d'abord lieu de relever que, avant l'entrée en vigueur de la LARA au 1
er
septembre 2006, les requérants d'asile et les étrangers admis provisoirement
étaient soumis, au même titre que les autres bénéficiaires de l'aide sociale, à
la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (aLPAS), laquelle a
été remplacée par la LASV. Ce n'est qu'à partir de l'entrée en vigueur au 1
er
septembre
2006 de la LARA qu'ils ont été soumis à cette dernière. Ainsi, avant l'entrée
en vigueur de la LARA, l'obligation de rembourser les prestations d'assistance
en raison de l'obtention – rétroactive – de prestations d'assurances sociales
reposait également sur l'art. 46 al. 1, 2
ème
phrase, LASV, selon
laquelle "
si ces prestations d'assurance sont octroyées
rétroactivement, le bénéficiaire est tenu de restituer les montants reçus au
titre de prestations du RI
" (PS.2012.0096 précité
consid. 6b et 6c). En conclusion, qu'il s'agisse de l'ancienne LPAS, de la LASV
ou de la LARA, les bénéficiaires ont toujours été tenus de rembourser les
prestations d'aide sociale reçues pour subvenir à leur entretien, si des
prestations d'assurances sociales leur étaient octroyées rétroactivement, dans
le même but et pour la même période. Le système voulu par le législateur dans
la LARA est historiquement lié à celui de la LASV qui prévoit, certes de
manière plus explicite, qu'aucune exception de restitution n'est envisageable
dans ce cas de figure. Cette interprétation est confortée par les travaux
préparatoires de la LARA qui précisent que l'art. 27 LARA (art. 17 de l'avant‑projet)
est largement repris de l'art. 46 LASV qui vise à permettre de récupérer les
avances qu'elle aurait pu fournir aux demandeurs d'asile dans l’attente d'une
prestation d'assurance sociale (Exposé des motifs et projets de lois (294) sur
l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, Bulletin
du Grand-Conseil du 31 janvier 2006, p. 7815).
dd) Enfin, d'un point de vue téléologique, il
apparaît évident que le législateur a voulu mettre sur un pied d'égalité les
bénéficiaires de l'aide sociale au sens de la LASV et les bénéficiaires de
l'aide sociale au sens de la LARA. On ne voit en effet pas que cette dernière
catégorie de bénéficiaires soit en quelque sorte favorisée en ne devant pas
restituer les prestations pour lesquelles l'EVAM est subrogé.
b) Partant, au vu de ce qui précède, il y a lieu de
confirmer la jurisprudence de la CDAP qui retient que l'art. 24 al. 2 LARA ne
s'applique qu'à la restitution de prestations d'assistance fournies indûment au
sens de l'al. 1
er
de la même disposition, et non au remboursement de
prestations fondé sur le principe de subsidiarité de l'aide sociale au sens de
l'art. 27 LARA.
Par conséquent, l'obligation de restitution au sens
de l'art. 27 LARA ne faisant pas l'objet de l'exception prévue par l'art. 24
al. 2 LARA, elle subsiste même si la recourante était de bonne foi et est mise,
de ce fait, dans une situation difficile.
c) A titre superfétatoire, il faut relever que, dans
le cadre de la demande d'allocation pour impotent, la recourante a signé le
formulaire "Compensation avec des paiements rétroactifs de l'AVS/AI et APG
(allocation de maternité)", donnant ainsi son consentement au paiement
rétroactif de l'AVS/AI/APG directement en mains de l'EVAM qui a consenti aux
avances. Dès lors qu'elle avait été d'emblée informée de cette subrogation, et
qu'elle y avait consenti, on ne saurait de toute façon retenir qu'elle puisse
se prévaloir de sa bonne foi au sens de l'art. 24 al. 2 LARA. Ce d'autant moins
qu'il ne s'est écoulé qu'un peu plus de trois mois entre la décision du 4
octobre 2022 d'octroi de l'allocation pour impotence et les décomptes
d'assistance correctifs du 11 janvier 2023 (cf.
supra
Faits let. C
et D).
d) Ainsi, les griefs de la recourante en lien avec
l'art. 24 al. 2 LARA doivent être écartés.
7.
La recourante invoque encore une violation du principe de la bonne foi.
Selon elle, l'EVAM aurait refusé de la soutenir dans ses démarches visant la
demande d'allocations pour impotent mais réclame désormais les fruits de sa
démarche. Elle qualifie ce comportement de contradictoire et constitutif d'un
abus de droit.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. (cf. ég.
art. 5 al. 3 Cst.) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à
la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (sur le principe de la bonne foi, cf, notamment, FI.2024.0057
du 21 août 2024 consid. 6a).
Le droit à la protection de la bonne
foi peut aussi être invoqué en présence d'un simple comportement de
l'administration, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez
l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 129 II 361 consid.
7.1, 129 I 161 consid. 4.1; TF 1C_307/2019 du 3 avril 2020 consid. 5.1).
La précision selon laquelle l'attente ou l'espérance doit être "
légitime
"
est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons
sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration
et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées; tel n'est notamment pas le
cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir
des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce propos
auprès de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; TF 2D_50/2019 du 17
janvier 2020 consid. 4.1, 2C_1013/2015 du 28 avril 2016 consid. 3.1).
b) En l'occurrence, il ne ressort pas du dossier, et
la recourante ne l'allègue d'ailleurs pas, que l'EVAM lui aurait donné une
quelconque assurance quant à la restitution des montants octroyés. Le tribunal
ne distingue au demeurant aucun autre élément de nature à établir un
comportement contradictoire de la part de l'autorité. Il appert au contraire
que l'autorité s'est d'emblée montrée transparente sur la situation dès lors
qu'elle lui a fait signer, dans le cadre de la demande d'allocation pour
impotent, le formulaire "Compensation avec des paiements rétroactifs de
l'AVS/AI et APG (allocation de maternité)", donnant ainsi son consentement
au paiement rétroactif de l'AVS/AI/APG directement en mains de l'EVAM.
c) Partant, le grief de la recourante sera rejeté.
8.
Enfin, dans un dernier grief, la recourante critique le montant des
dépens qui lui ont été accordés par la décision entreprise, soit 150 francs.
Sur ce point, elle relève que la décision du 13 mai 2025 du DEIEP lui donne
gain de cause sur un montant de 16'208 fr. 40 relativement aux 24'407 fr.
85 qui étaient requis à l'origine, ce qui signifie qu'elle a eu gain de cause
sur un pourcentage de 66,5% de la valeur litigieuse initiale. Elle requiert
qu'une équitable indemnité de partie pour la procédure de première instance lui
soit octroyée à hauteur de 3'553 fr. 36, à charge de l'EVAM.
a) Selon l’art. 55 LPA-VD, en procédure de recours
et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient
totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a
engagés pour défendre ses intérêts (al. 1), cette indemnité étant mise à la
charge de la partie qui succombe (al. 2). En l'absence de fixation, par le
Conseil d'Etat, du tarif des dépens pour les procédures ouvertes devant une
autorité administrative, il convient d'appliquer par analogie les dispositions
du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), tout en laissant une large marge
d'appréciation à l'autorité administrative (CDAP PS.2025.0018 du 19 mai 2025
consid. 3a).
Aux termes de l'art. 10 TFJDA, les dépens alloués à
la partie qui obtient gain de cause comprennent les frais d'avocat ou d'autres
représentants professionnels et les autres frais indispensables occasionnés par
le litige. L'art. 11 TFJDA prévoit pour sa part que les frais d'avocat ou
d'autres représentants professionnels comprennent une participation aux
honoraires et les débours indispensables (al. 1). Les honoraires sont fixés
d'après l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué.
Ils sont compris entre 500 et 10'000 francs. Ils peuvent dépasser ce montant
maximal, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure
d'une ampleur ou d'une complexité spéciales (al. 2). Les débours sont fixés
forfaitairement, sauf circonstances exceptionnelles, à 5% de la participation
aux honoraires, hors taxe (al. 3).
Il ressort de ce qui précède que le montant de
l'indemnité ne vise pas une pleine compensation des frais d'avocat ou d'autres
représentants professionnels mais ne constitue qu'une participation aux
honoraires et comprend les débours indispensables. En outre, il n'est pas
d'emblée exclu que le montant minimal des dépens devant une autorité
administrative puisse, selon les circonstances, être inférieur à celui de 500
fr. prévu par l'art. 11 al. 2 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal
cantonal, qui sont généralement plus complexes (PS.2017.0008 du 8 juin 2017
consid. 3b). Dans ce cas, il y a toutefois lieu de motiver la décision en
matière de dépens (PS.2020.0027 du 7 octobre 2020 consid. 3).
Si la juridiction administrative jouit d'un pouvoir
d'appréciation étendu quant à l'allocation de dépens, cela ne signifie pas
qu'elle soit entièrement libre en la matière. La fixation des dépens s'effectue
en fonction des circonstances particulières de chaque cas d'espèce, tenant
compte notamment de la nature et de l'importance de la cause, du temps utile
que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre
d'audiences auxquelles il a pris part, des opérations effectuées et du résultat
obtenu (PS.2025.0018 précité consid. 3a et les références citées). L'issue
d'une procédure ne peut toutefois pas être calculée de manière purement
mathématique en fonction du nombre de points pour lesquels un recourant doit
être considéré comme ayant obtenu gain de cause, mais nécessite en outre une
évaluation qualitative de l'importance des différents points obtenus par
rapport à l'objet (global) du litige (TF 9C_570/2025 du 17 décembre 2025
consid. 10.3.1).
b) En l'espèce, l'autorité intimée n'a jamais
indiqué, ni dans la décision attaquée, ni dans le cadre de la présente
procédure de recours, les motifs pour lesquels elle a fixé le montant des
dépens pour la procédure devant elle à 150 francs. Il faut en outre relever
que, lorsqu'elle a rendu sa décision, il n'appert pas que l'autorité intimée disposait
de la liste des opérations du mandataire de la recourante puisqu'il ressort de
la décision du 14 octobre 2024 relative à l'assistance judiciaire que
ce dernier disposait d'un délai de 20 jours à l'issue de la procédure pour la
produire. Dans la liste produite à l'appui de la présente procédure, le
mandataire de la recourante a indiqué avoir consacré, pour la procédure auprès
de l'autorité intimée, 12h36 au tarif horaire de 250 francs. Il prétend ainsi à
des honoraires de 3'150 fr. 05, montant auquel s'ajoutent les débours à hauteur
de 5%, soit 157 fr. 50. Au total, le mandataire de la recourante fait donc
valoir un montant de 3'553 fr. 36, TVA comprise.
D'emblée, il faut constater que la présente cause
présentait une complexité relative dès lors que, sur le principe, la
restitution demandée n'était pas contestée, la recourante faisant uniquement
valoir l'exception à la restitution en raison de sa situation financière. On
relèvera cependant que l'intervention du mandataire de la recourante a permis
de réformer la décision de l'EVAM en sa faveur.
Même en tenant compte de la relative complexité de
l'affaire, on peine à comprendre les raisons pour lesquelles l'indemnité de
dépens est inférieure au seuil minimal de la fourchette prévue à l'art. 11 al.
2 TFJDA, à défaut d'explications de la part de l'autorité intimée sur ce point.
S'il est vrai que cette dernière jouit d'un pouvoir d'appréciation étendu quant
à l'allocation de dépens, elle n'est toutefois pas entièrement libre en la
matière. Le DEIEP n'invoque à ce propos aucun motif pour lequel il y aurait eu
lieu, selon lui, de s'écarter du seuil minimum. Partant, il se justifie de
fixer l'indemnité de dépens pour la procédure devant l'autorité précédente
légèrement au-dessus du montant minimal de la fourchette, soit à 800 francs.
Cette indemnité semble équitable en la présente affaire en tenant compte du
fait que la cause présentait une complexité relative d'une part, et que la
recourante n'a obtenu que partiellement gain de cause, d'autre part. On
rappellera également que la LPA-VD ne prévoit pas l'allocation de pleins dépens
et que ceux-ci ne sont censés représenter qu'une contribution aux frais
d'avocat.
9.
Vu ce qui précède, le recours du 13 juin 2025 doit être partiellement
admis en tant qu'il porte sur l'indemnité de dépens pour la procédure devant
l'autorité intimée et rejeté pour le surplus. La décision attaquée est réformée
dans le sens qui précède.
a) L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans
les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 91 et 99 LPA-VD; art.
4 al. 3 TFJDA).
b) Compte tenu de ses ressources, la recourante a
été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 9 juillet 2025.
L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de
Vaud a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui
est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de
l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis
d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires
pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un
avocat (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur
l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par
renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). L'avocat commis d'office peut
préalablement produire une liste détaillée de ses opérations (art. 3 al. 1
RAJ). Les débours sont en principe fixés forfaitairement à 5% de la
participation aux honoraires (hors taxe) (art. 11 al. 3 TFJDA; art. 3bis al. 1
RAJ).
En l'occurrence, dans sa liste des opérations du 11
décembre 2025, l'avocat de la recourante a annoncé avoir consacré à l'affaire 15
heures et 31 minutes, ce qui paraît approprié au vu des nécessités de la cause
et de l'échange d'écritures intervenu dans le cadre de la présente procédure. L'indemnité
d'office s'élève donc à 2'793 fr. (15h31 x 180 fr./h), auxquels s'ajoute encore
la TVA au taux de 8,1%, soit 226 fr. 25 (8,1% x 2'793), pour un total de 3'019
fr. 25. S'agissant des débours, Me Bossel a indiqué qu'ils se montaient à 139
fr. 65. L'indemnité de conseil d'office peut ainsi être arrêtée au montant
arrondi de 3'158 fr. 90 (3'019 fr. 25 + 139 fr. 65).
L'indemnité de conseil d'office est supportée
provisoirement par le canton, la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle
est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de
le faire (art. 122 al. 1 let. a et b et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi
de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (DGAIC), de fixer les modalités de ce
remboursement (art. 5 RAJ).
c) Dès lors qu'elle n'obtient que très partiellement
gain de cause dans le cadre de la présente procédure, il convient d'octroyer
des dépens réduits à la recourante, lesquels viendront en déduction de
l'indemnité de conseil d'office allouée (cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du 13 mai 2025 du Département de l'économie, de
l'innovation, de l'emploi et du patrimoine est réformée, le ch. III de son
dispositif étant désormais le suivant:
"La recourante a droit
à des dépens, à la charge de l'Etat, par CHF 800.- (huit cents), qui lui seront
versés par l'intermédiaire de l'EVAM".
La décision attaquée est
confirmée pour le surplus.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de l'économie, de
l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, versera à la recourante une
indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
L’indemnité allouée à Me Sébastien Bossel, conseil d’office de la
recourante, est fixée, à 3'158 fr. 90 (trois mille cent cinquante-huit francs
et nonante centimes), débours et TVA compris, dont à déduire le montant perçu à
titre de dépens.
VI.
La bénéficiaire de l’assistance judiciaire est, dans la mesure de l’art.
123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au
remboursement de l’indemnité du conseil d’office mis à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 20 janvier 2026
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.