vd_omni · AC.1998.0065 · 1998-12-10 · fr

FAYET Renée c/DJPAM/Noville | Ces dispositions autorisent, hors du périmètre du bas-marais d'importance nationale, mais à l'intérieur du site des activités d'exploitation à des fins touristiques et récréatives; cas du camping des Grangettes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.1998 AC.1998.0065

cANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 décembre 1998
sur le recours formé par
Renée FAYET
,
représentée par l'avocat Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision rendue sur recours le 2 avril 1998
par le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(ci-après : DJPAM), relative au PAC 291 "Site marécageux de Noville".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Rhône se jette dans
le lac Léman à la limite entre les cantons de Vaud et du Valais; il a formé,
sur le territoire de la Commune vaudoise de Noville, un delta, caractérisé
notamment par la présence de nombreux bas-marais. Ce secteur, longtemps
préservé des interventions humaines, sous quelques réserves, a fait l'objet
très tôt de mesures diverses de protection. Tel a notamment été le cas dès
1957, avec l'adoption par le Conseil d'Etat du plan d'extension cantonal no 56
(ci-après : PEC 56). Ce plan comportait la mise sous protection d'un territoire
de plus de 500 hectares, se trouvant dans un périmètre délimité schématiquement
à l'ouest par la berge du Rhône, jusqu'à la hauteur du hameau de Crebelley, au
nord par la rive du lac Léman, à l'ouest par le Grand Canal, à quoi s'ajoutait
une bande riveraine du lac rejoignant en direction de l'est le territoire de la
Commune de Villeneuve. Selon le règlement du plan, n'étaient autorisées que les
constructions existantes ou destinées à compléter une exploitation existante,
ainsi que les constructions ou installations nécessaires à l'exploitation
agricole et sylvicole. Saisi de divers recours dirigés contre ce plan, le
Tribunal fédéral les a écartés le 28 mai 1958; il a relevé à cette occasion
déjà l'intérêt public consistant à protéger les berges et grèves ainsi que la
faune et la flore, ce qui justifiait la protection réservée à ce site (ATF 84 I
175).
Le Conseil d'Etat a
adopté par la suite des amendements à ce plan, dans le but d'autoriser la
construction du camping des Grangettes, puis son extension (PEC 56 bis, adopté
le 8 septembre 1961, et PEC 56 ter, adopté le 24 novembre 1989).
B.                    L'initiative populaire
dite de Rothenthurm a été acceptée en votation le 7 décembre 1987, ce qui a
entraîné l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale
(ci-après : Cst.); cette disposition visait à assurer une protection rigoureuse
des marais et des sites marécageux d'importance nationale.
La Confédération a
alors envisagé, pour mettre en oeuvre cette disposition constitutionnelle,
l'adoption d'un arrêté fédéral urgent. Cependant, celle-ci et les cantons sont
en définitive convenus de procéder par le biais d'autres mesures pour assurer
la protection provisoire des marais et des sites marécageux d'importance
nationale; ainsi, dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat a-t-il mis à
l'enquête l'adoption d'un certain nombre de zones réservées, en particulier
dans l'optique de la délimitation du site marécageux des Grangettes. L'enquête,
qui s'est déroulée pour cet objet du 13 novembre au 13 décembre 1990 a suscité
1375 oppositions. On relève que le périmètre de celle-ci recouvrait dans une
large mesure celui du PEC 56; il était toutefois un peu plus important dans le
secteur est, à proximité de la Commune de Villeneuve. A teneur du règlement
accompagnant le projet, tous travaux sont provisoirement interdits dans le
périmètre de la zone, sauf autorisation spéciale à forme de l'art. 120 LATC
pour autant qu'ils ne soient pas contraires au but de protection poursuivi.
Compte tenu de l'issue
de l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (ci-après : le DTPAT) a créé un groupe de travail, dont le mandat
consistait notamment à reconsidérer le périmètre de la zone réservée, mais
aussi à poursuivre les études en vue de l'adoption d'un plan. Ce groupe de
travail, qui comprenait le syndic de la Commune de Noville, des représentants
des services cantonaux et de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage (OFEFP) a établi un rapport dont le Conseil d'Etat a pris acte le 6
décembre 1991; ce document mettait déjà en évidence des secteurs soulevant des
difficultés importantes, notamment ceux du camping des Grangettes, du port du
Vieux-Rhône et des "Fourches".
En définitive le
Conseil d'Etat a adopté la zone réservée le 11 juin 1993; sur la base des
conclusions du groupe de travail, il a dans ce cadre apporté quelques
modifications par rapport au projet mis à l'enquête, notamment en excluant du
périmètre le secteur de la "Grange-du-Bras", au sud du village de
Noville, sur la rive gauche du Grand Canal, ainsi que la zone intermédiaire
sise au nord-ouest du village. Simultanément, il a également complété le
règlement de la zone réservée en prévoyant que le secteur du camping des
Grangettes serait sorti de la zone réservée, dès que le plan d'affectation
communal y relatif serait approuvé par lui. Au demeurant, le groupe de travail
précité avait constaté à ce sujet qu'une augmentation de la capacité du camping
n'était pas admissible; en revanche, une extension de son emprise devait être
possible sur la partie remblayée, moyennant un réaménagement des surfaces, cela
pour assurer sa mise en conformité avec les exigences de la loi sur les
campings et caravaning résidentiels du 11 septembre 1978. Le 13 avril 1994, le
Conseil d'Etat a d'ailleurs approuvé un plan partiel d'affectation communal
pour la zone du camping, répondant à ces exigences.
C.                    Au printemps 1992, un
nouveau groupe de travail a été mis sur pied et un mandat a été attribué à
"Espace Chablais" afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal
destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures
définitives de protection du site.
Le plan d'affectation
cantonal no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a
été mis à l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224
oppositions.
Le périmètre du PAC
291 tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone
réservée adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. La seule modification
concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman. En effet, contrairement
au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.
L'art. 1er du
règlement du PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit : ...
"Ce plan poursuit les buts suivants :
a)    garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des
biocénoses qui les caractérisent;
b)    favoriser l'amélioration des valeurs biologiques du site et la
réparation des atteintes qu'il a subies;
c)    maintenir un paysage proche de l'état naturel;
d)    permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où
celles-ci sont compatibles avec les buts de protection."
Le plan précité
comprend huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire
forestière :
1)    zone
des biotopes;
2)    zone des prairies tampons;
3)    zone agricole protégée;
4)    zone de plage;
5)    zone du port et du chantier naval;
6)    zone du camping;
7)    zone du hameau des Grangettes;
8)    zone des Fourches.
A l'issue de l'enquête
publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi
un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation
du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques
modifications.
Le rapport précité
rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de
Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :
-        inventaire cantonal prévu par
l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des
sites;
-        inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);
-        convention internationale de Ramsar
de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement
comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);
-        inventaire annexé à l'ordonnance
fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
nationale (OROEM; RS 922.32);
-        inventaire fédéral des zones
alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié
sous No 123);
-        inventaire des bas marais
d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais
suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le
Gros Brasset (No 1382).
On mentionnera
également l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du
1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière
et d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne notamment,
en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description, figurant en
annexe II de l'OSM est la suivante :
"Formé sur le delta du Rhône, à son
embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de
l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de
la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions
marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance
nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à
l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts riveraines
occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par
de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les
anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant
tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les
secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande diversité :
tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la
roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste
ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle,
les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont
développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de
revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans
le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des
bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que
des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à
Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production maraîchère,
maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des
étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques
constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert)
participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du
temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des
cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un
milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses
espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site.
C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les
oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
On reviendra plus bas,
pour le surplus, sur le contenu du rapport d'aménagement précité.
D.                    Renée Fayet a fait
opposition au PAC 291, par lettre du 24 mai 1995; celle-ci ayant été écartée
par décision du 20 mai 1997, l'intéressée a recouru contre cette dernière
auprès du DJPAM, par acte du 16 juin 1997, déposé par l'intermédiaire de
l'avocat Jean-Claude Perroud. Elle concluait à cette occasion avec dépens :
"... à la modification du plan
d'affectation cantonal no 291, en ce sens que :
-    le caractère constructible de sa parcelle no 398 est maintenu,
-    les projets de création d'une nouvelle plage et d'aménagement de
nouvelles places de parc sont supprimés."
Dans une écriture
complémentaire du 5 novembre 1997, la recourante confirmait qu'elle demandait
la modification de l'affectation de sa parcelle 398, celle-ci devant être
classée dans un secteur constructible, soumis aux restrictions nécessaires pour
assurer une bonne intégration des constructions.
Par décision du 2
avril 1998, le DJPAM a rejeté le recours.
E.                    On ajoutera encore que
le PAC 291 a fait l'objet, parallèlement à la présente procédure d'autres
recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud.
Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police
et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du
plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site
marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral. En outre, ces
décisions sur recours ont corrigé le règlement sur plusieurs points; l'art. 7
al. 2, qui permettait certains aménagements dans la zone de plage, a ainsi été
supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre modifié pour exclure la création
d'une buvette dans le périmètre de la zone du port.
F.                     Renée Fayet, agissant
par acte du 14 avril 1998, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Claude
Perroud, a recouru derechef auprès du Tribunal administratif; elle conclut avec
dépens à ce que l'art. 9 al. 3 lit. d RPAC soit modifié dans le sens d'une
réduction sensible du nombre de places de parc autorisées, ainsi qu'à la
suppression de l'art. 10 al. 4 RPAC, toutes autres ou plus amples conclusions
étant de surcroît réservées.
Au cours de
l'instruction, le SAT, la Conservation de la nature et le Service des
transports ont conclu au rejet du pourvoi (écritures des 28, 15 et 28 mai 1998,
respectivement). Par ailleurs, l'exploitant du camping, directement concerné
par l'une des conclusions du recours, a été appelé à la procédure; il n'a
cependant pas déposé de déterminations.
La recourante a pour
sa part complété ses moyens dans une écriture du 6 août 1998.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience à Noville le 8 septembre 1998, en présence des
parties et intéressés. A cette occasion, il a procédé à une vision locale; on
reviendra plus bas sur les constatations que cette mesure d'instruction lui a
permis de faire.
La recourante,
interpellée au sujet des nuisances provoquées cas échéant par le camping, a
déclaré que ce dernier ne la dérangeait guère, raison pour laquelle elle n'a
pas formé opposition au plan partiel d'affectation du camping des Grangettes,
pas plus que lors de la mise à l'enquête du projet d'extension de ce camping,
en 1994. Néanmoins, Renée Fayet a pris, lors de l'audience, de nouvelles
conclusions tendant à une modification de l'art. 9 al. 3 lit. a RPAC, dans le
sens d'une réduction à 240 places, voire même à un chiffre inférieur du nombre
des emplacements de camping-caravaning prévu par cette disposition; les autres
parties représentées, notamment la Municipalité de Noville, propriétaire du
fonds, et Martin Gasser, exploitant du camping et bénéficiaire à cet effet d'un
droit distinct et permanent sur la parcelle communale, ont conclu à
l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet de cette conclusion nouvelle.
H                     Renée Fayet est
propriétaire de la parcelle 398 du cadastre de Noville, sise dans le hameau des
Grangettes. En bordure nord, ce bien-fonds jouxte la zone riveraine; il est par
ailleurs bordé, en limite sud-ouest, par une parcelle commune, à usage de
chemin, qui la sépare des parcelles 394, 911 et 396. A l'ouest de ces dernières
se trouve le camping des Grangettes.
La parcelle 398, on
l'a vu, est colloquée dans la zone du hameau des Grangettes, régie par l'art.
10 RPAC, dont la teneur est la suivante :
"La zone du hameau des Grangettes est
destinée à permettre le maintien des constructions et installations existantes
ainsi qu'à garantir un accès au lac depuis Noville.
Elle est soumise à l'élaboration d'un plan
partiel d'affectation communal dans un délai de trois ans après l'approbation
du présent plan.
Le PPA définit les conditions dans lesquelles
les bâtiments existants peuvent être transformés et de quelle manière de
modestes agrandissements ou constructions annexes peuvent être réalisés.
Le PPA localise une plage ainsi que les voies
de circulation et chemins piétonniers dans et aux abords du hameau. Pour ce
faire, de modestes remblayages empiétant sur le lac pourront être aménagés dans
la mesure où ils auront été autorisés selon la procédure prévue à cet effet; le
bien-fondé de leur localisation et de leur mode de réalisation sera
démontré."
A titre de
comparaison, on notera que le PAC 291 délimite également une zone du camping,
régie pour sa part par l'art. 9 RPAC; cette disposition prévoit également
l'adoption d'un plan partiel d'affectation communal, lequel est d'ores et déjà
entré en vigueur avec son approbation par le Conseil d'Etat le 13 avril 1994.
Une partie des réalisations prévues à l'art. 9 RPAC a déjà vu le jour (le
réaménagement des emplacements de camping-caravaning, la construction du
restaurant et le parking de 300 places de stationnement; la petite piscine
prévue à l'art. 9 al. 3 lit. f RPAC se trouve toutefois encore à l'état de
projet).
I.                      Lors de la vision
locale, le tribunal a pu constater que la rive était constituée à cet endroit
par un mur continu. Celui-ci forme limite avec le lac, son extrémité ouest
prenant place devant le camping (au nord-est de celui-ci), et se prolonge, en
direction de l'est, notamment devant les parcelles 394, 395 et 398; cet ouvrage
se poursuit encore en direction de l'est sur une certaine distance. Selon les
indications fournies en audience par la Conservation de la nature, il s'agit-là
du seul tronçon de rive concerné par le plan comportant un aménagement de ce
type. On note également, au droit du camping, la présence d'un ponton de bois,
en empiétement sur le lac. En revanche, à l'ouest du mur se trouve un secteur
colonisé par une roselière. Une plage publique est actuellement aménagée entre
le camping et le mur décrit plus haut; elle est délimitée par une barrière en
treillis qui la sépare du camping, côté sud, et de la roselière, à l'ouest. Il
s'agit d'une surface herbée, de dimensions relativement modestes. Même si la
dite plage est ouverte au public, les habitants de Noville, selon les
déclarations du syndic de cette commune, ne viennent pas se baigner là, mais
recherchent d'autres emplacements, à l'ouest du Grand Canal. On notera
également que les eaux, à cet endroit, sont peu profondes et, partant, qu'elles
ne sont guère propices à la pratique de la nage. L'espace laissé libre entre le
mur décrit plus haut et les biens-fonds privés tend à se rétrécir d'est en
ouest; la recourante n'ayant pas clos son fonds, les promeneurs ou les
baigneurs ont tendance à pénétrer sur celui-ci. Au demeurant, la parcelle
commune qui sert d'accès notamment aux biens-fonds nos 395, 396 et 398 étant
ouverte aux piétons, ceux-ci sont en outre enclins à l'utiliser pour gagner le
lac, ce à proximité immédiate de l'immeuble de la recourante.
Cette dernière a
rappelé ses craintes relatives à la création d'une plage à cet endroit, un tel
aménagement étant susceptible d'attirer du public et de la gêne au droit de son
bien-fonds. La Conservation de la nature a relevé en préambule que l'art. 10
al. 4 RPAC contenait un certain nombre de cautèles et que, en l'état, il
n'était nullement certain que les aménagements prévus soient en définitive
conformes au but de protection poursuivi par le plan; selon toute
vraisemblance, si un projet devait finalement se concrétiser, il s'agirait
d'une plage qui serait créée dans le prolongement de celle sise devant le
camping, ce en direction de l'est. Pour sa part, la municipalité s'est déclarée
sensible aux remarques de la recourante et elle a précisé en outre que l'étude
d'un plan partiel d'affectation censée mettre en oeuvre l'art. 10 RPAC ne
constituait pas une priorité pour elle.
Considérant en droit:
1.                     a) Le mandataire de la
recourante a reçu la décision attaquée le 3 avril 1998; dès lors, selon lui, le
délai de recours de dix jours est venu à échéance le 14 avril suivant, le lundi
13 avril 1998 correspondant en effet au lundi de Pâques, soit un jour férié. Le
pourvoi est dès lors recevable de ce fait.
On ajoutera ici que,
vu l'entrée en vigueur de l'art. 61 al. 1 bis LATC, dans la teneur que lui a
donnée la novelle du 4 février 1998, ensuite de sa publication le 7 avril 1998
dans la Feuille des avis officiels, on aurait pu songer à appliquer le délai de
recours de vingt jours prévus par l'art. 31 LJPA. Cette question peut demeurer
indécise, le pourvoi ayant été, de toute manière, formé en temps utile.
b) La recourante est
propriétaire d'un bien-fonds touché par le projet de plan; elle est donc
incontestablement légitimée à recourir s'agissant des restrictions portant sur
sa parcelle. Elle l'est également dans la mesure où elle s'en prend à la
création d'une petite plage, laquelle devrait prendre place au droit de sa
propriété; en effet, une telle plage est susceptible d'occasionner pour elle certaines
nuisances (bruit des baigneurs ou des véhicules cherchant à gagner cette
portion de territoire, voire à y trouver des places de parc). La question est
plus délicate, dans la mesure où la recourante entend s'en prendre, non pas au
statut de la zone de hameau, mais bien plutôt à celui de la zone du camping,
notamment pour obtenir une réduction du nombre des emplacements destinés aux
campeurs ou des places de stationnement fixés à l'art. 9 al. 3 lit. a et d
RPAC, respectivement. En effet si l'on se réfère aux documents versés au
dossier, la villa de la recourante se situe à environ 130 mètres des places de
parc les plus proches prévues par le PPA du camping; il est vrai que les accès
à ce dernier passent à proximité immédiate de la parcelle 398. Il reste que la
recourante, de son propre aveu, paraît plus se plaindre en quelque sorte d'une
inégalité de traitement - en substance, le propriétaire du camping serait
avantagé par rapport à elle - que du fait que les installations du camping
seraient susceptibles de créer des nuisances préjudiciables pour elle; or, le
grief d'inégalité de traitement a plus de sens pour appuyer les conclusions
initiales de la recourante tendant à améliorer le statut de sa parcelle, que
pour celles visant à réduire les possibilités d'extension du camping. On
laissera cependant ouverte en définitive la question de la légitimation active
de la recourante s'agissant des conclusions qu'elle a prises à l'encontre de la
réglementation du PAC touchant le camping; on verra plus loin en effet que ces
dernières sont irrecevables en partie et doivent pour le surplus être rejetées
(ci-dessous lit. c et cons. 4).
c) On l'a vu
ci-dessus, la recourante a pris des conclusions fort différentes devant le
DJPAM, puis le Tribunal administratif.
Or, il faut noter que
l'objet du litige, en procédure administrative également, est circonscrit par
les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce
sujet ATF paru à la RDAF 1998, 263, qui se fonde sur le principe de libre
disposition, et Pierre Moor, Droit administratif II 444 et 446 s.). Cette règle
est absolue devant la juridiction administrative, mais elle peut être tempérée
devant l'autorité de recours interne à l'administration (v. art. 62 PA, sur le
plan fédéral). S'agissant de la présente procédure, ouverte devant le Tribunal
administratif, il suffit de constater, en l'absence de disposition expresse
dans la LJPA (v. art. 53 ss de cette loi notamment) qu'elle est régie sans
restriction par le principe de libre disposition. Quant à la procédure de
recours devant le département, elle est soumise, selon toute vraisemblance, au
même principe; au demeurant, ni la LATC (art. 60a al. 3; art. 73 al. 4) ni le
règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités
administratives inférieures ne prévoient expressément une solution divergente.
On ajoutera que l'objet du litige est circonscrit par la décision attaquée, à
quoi s'ajoutent les questions qui ont été soulevées par les parties, mais que
la décision aurait omis de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité
de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui
aurait dû l'être (Moor, op. cit., p. 446 s.). Dès lors, le Tribunal
administratif ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente
n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher.
aa) Dans le cas précis
toutefois, on doit noter tout d'abord que la recourante, suivant le principe de
libre disposition, avait bien sûr la faculté d'abandonner certaines conclusions,
soit notamment celle qui tendait à faire constater le caractère constructible
de la parcelle 398. Elle a d'autre part maintenu sans changement sa
contestation portant sur la création d'une nouvelle plage au droit de son
bien-fonds; ses conclusions tendant à la suppression de l'art. 10 al. 4 RPAC
vont tout au moins dans ce sens, même si, formellement, elles paraissent aller
quelque peu au delà de ce qui était demandé au département intimé. En outre, la
recourante, dans ses conclusions initiales, s'en prenait au projet
d'aménagement de nouvelles places de parc; malgré une formulation quelque peu
sibylline, elles pouvaient être comprises comme concernant les places de parc
du camping lui-même (v. d'ailleurs à ce propos la décision attaquée consid. V);
les conclusions prises par devant le Tribunal administratif et tendant à une
modification de l'art. 9 al. 3 lit. d RPAC n'apparaissent dès lors pas
nouvelles, mais doivent être considérées seulement comme une précision des
conclusions initiales peu claires. Il reste que le DJPAM, face à ces
conclusions qui pouvaient concerner l'exploitant du camping, n'avait pas jugé
nécessaire d'interpeller ce dernier; la procédure apparaît toutefois comme
ayant été régularisée sur ce point par devant le Tribunal administratif.
bb) La recourante,
jusqu'à l'audience précitée, n'avait jamais pris de conclusions dirigées contre
le camping lui-même (hormis celles dirigées contre les places de parc de cette
installation, déjà évoquées plus haut); dans son opposition au plan, datée du 24
mai 1995, elle n'avait d'ailleurs soulevé aucun moyen concernant le camping
lui-même. Interpellée dans un autre contexte sur la recevabilité de ses
conclusions, la recourante a évoqué les moyens qu'elle avait fait valoir dans
ses écritures devant le département intimé, lesquels concernent le camping;
elle en déduit qu'elle a pris des conclusions implicites concernant celui-ci.
Ce raisonnement ne saurait être suivi, dans la mesure où les griefs dirigés
contre le sort réservé par le plan au camping étaient pour la plupart en
relation avec le moyen tiré d'une violation du principe de l'égalité de
traitement. Il va de soi que de tels griefs ne sauraient être considérés en
eux-mêmes comme des conclusions dirigées contre l'art. 9 RPAC, alors même que
les recours successifs comportent des conclusions expresses qui n'en parlent
nullement (sous réserve toujours du problème des places de parc). Dans son
recours au Tribunal administratif, la recourante a renoncé à ses conclusions
tendant à ce que sa parcelle 398 soit colloquée en un secteur constructible,
tout en maintenant les moyens tirés de l'art. 4 Cst.; on ne saurait en déduire
que la recourante a maintenu, à titre implicite, sa conclusion initiale
relative à l'affectation de son bien-fonds. En résumé et conformément au
principe de libre disposition, il convient ici de s'en tenir aux conclusions
explicites de la recourante; ainsi, sous réserve des places de parc, la
contestation de la recourante ne s'étend pas au camping lui-même et à son
extension, à moins que les conclusions nouvelles prises en audience ne soient
également recevables.
Ces dernières, comme
on l'a vu, ont été soumises au tribunal lors de l'audience, soit en dehors du
délai de recours. Or, si la pratique du tribunal est très libérale s'agissant
de moyens nouveaux, présentés après l'échéance du délai de recours, cette
solution ne saurait être admise en outre pour des conclusions nouvelles ou
modifiées; force est en effet de considérer que, à l'échéance du délai de
recours, la contestation est nouée de manière définitive, soit dans le cadre
tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu'elles ont
prises en temps utile. Elles ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces
conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les
modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la contestation (v., dans le
même sens, RDAF 1998, 34). Au surplus, dans la mesure où le principe de libre
disposition est aussi applicable dans la procédure de recours devant le
département intimé - ce qui est vraisemblable, le présent arrêt laissant
toutefois cette question ouverte -, lesdites conclusions seraient également
irrecevables pour le motif qu'elles n'auraient jamais été soumises à l'autorité
inférieure (au demeurant, à supposer même que le principe précité ne s'applique
pas, encore faudrait-il que la recourante démontre que le département intimé
aurait dû se saisir d'office de cet objet et qu'il a violé une règle de
procédure en ne le faisant pas).
Quoi qu'il en soit, il
résulte des remarques qui précèdent que les conclusions de la recourante
relatives à l'art. 9 al. 3 lit. a RPAC doivent être déclarées irrecevables.
cc) Selon plusieurs
des autorités concernées par la présente procédure, la recourante se heurterait
en outre à la force de chose jugée des décisions relatives au plan partiel
d'affectation du camping des Grangettes, ainsi que du permis de construire
délivré pour l'extension de ce camping, ce à la suite d'une étude d'impact.
Cette objection viserait aussi bien les conclusions prises en audience que
celles touchant aux places de parc prévues à l'art. 9 al. 3 lit. d RPAC.
Toutefois, le PAC 291
apparaît comme le document d'aménagement de base, lequel est censé devoir être
complété, après son adoption, par des plans partiels d'affectation. En
l'occurrence, ce déroulement normal de la procédure a été inversé, puisque le
PPA du camping est entré en vigueur avant même la mise à l'enquête du PAC 291
et que des permis de construire fondés sur ce PPA ont d'ores et déjà été
délivrés, notamment s'agissant du parking litigieux. A cet égard, on doit
donner raison à la recourante lorsqu'elle indique qu'il importe peu que le PPA,
voire les permis de construire soient entrés en force, dans la mesure où le PAC
291, soit le document de base, n'est pas encore exécutoire, à tout le moins
s'agissant des éléments encore litigieux; en d'autres termes, le Tribunal
administratif ne saurait être empêché d'examiner l'art. 9 RPAC - pour autant
que les conclusions prises par la recourante à cet égard soient recevables - au
motif que le PPA précité et des permis de construire y relatifs seraient
aujourd'hui entrés en force. Le principe même de la hiérarchie des normes ici
déterminant (plan d'affectation cantonal, plan partiel d'affectation communal)
permet donc d'écarter sans hésitation l'objection évoquée plus haut; ce
résultat est d'ailleurs confirmé par la teneur de l'art. 74 LATC qui indique
expressément que les plans d'affectation cantonaux l'emportent sur les plans
d'affectation communaux.
d) Les conclusions de la recourante ne sont dès lors recevables que
dans la mesure où elles ont été formulées pendant le délai de recours et pour
autant qu'elles ne soient pas nouvelles.
2.                     On rappellera en
premier lieu les lignes essentielles du cadre légal.
a) L'art. 24 sexies
al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :
"Les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous
protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des
installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une
forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la
protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des
fins agricoles.
Disposition transitoire : il y aura lieu de
démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état
d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages
ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises
après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de Rothenthurm,
tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du canton de Zoug.
L'état initial sera rétabli."
Cette disposition a
été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de
l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification
résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996).
Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux
marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables
aux biotopes (au demeurant, les marais sont en effet des biotopes), pour autant
que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24 sexies al. 5, et les sites
marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au surplus, v. ci-dessous lit. c),
d'autre part.
Ces dispositions
légales ont en outre été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances;
outre l'OSM déjà citée, on citera ici l'ordonnance du Conseil fédéral du 7
septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance (ci-après : OBM),
applicable en l'occurrence, puisque le delta du Rhône comporte plusieurs
bas-marais d'importance nationale et celle du 28 octobre 1992 sur la protection
des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA).
b) Il appartient au
Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, respectivement des sites
marécageux d'importance nationale; il l'a fait simultanément à l'adoption des
deux ordonnances y relatives; outre la liste de ceux-ci, en annexe I, ces
textes comportent, en annexe II, la description des objets protégés,
accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux
cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres
tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1
OBM; art. 3 OSM). En outre, ils prennent les mesures de protection et
d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5
al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM); au demeurant, la description
des objets figurant en annexe II constitue pour eux une base contraignante pour
concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).
On relèvera que
l'adoption de mesures de planification apparaît comme l'un des instruments
privilégiés en mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes
exigences découlant de ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le
cas d'espèce, le plan litigieux a pour fonction principale de mettre en oeuvre
les mesures de protection exigées par le droit fédéral. Au demeurant, si l'on
en croit le rapport d'aménagement, ce plan doit permettre, outre la réalisation
des objectifs découlant de l'OSM et de l'OBM, de prendre en considération les
objectifs visés par d'autres inventaires fédéraux, évoqués plus haut dans la
partie faits (inventaire fédéral des paysages; inventaire des zones alluviales
d'importance nationale notamment; sur l'importance des inventaires, v. art. 6
LPN).
c) L'art. 5 OBM arrête
quelques lignes directrices à l'intention des cantons. Ceux-ci doivent en effet
veiller à ce que toute installation ou construction et toute modification de
terrain, notamment les drainages, soient interdites, seules pouvant faire
exception les constructions ou installations servant à assurer la protection
conformément au but visé (al. 2 lit. b). De même, ils doivent définir des zones
tampons, dans lesquelles les installations et constructions ne sont admissibles
que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à ce même but (al. 3). Cette
réglementation est rigoureusement conforme au texte de l'art. 24 sexies al. 5
Cst.
Par ailleurs, les art.
23d LPN et l'OSM ont retenu un régime plus souple que celui de la disposition
constitutionnelle précitée (dans ce sens, ATF 123 II 248, qui cite Bernhard
Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg 1997; ATF
124 II 19, qui cite Yves Nicole, La définition et la délimitation des sites
marécageux, RSJ 1996, 223). Ainsi, selon l'art. 23d al. 1 LPN, l'aménagement et
l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques de ceux-ci; quant à
l'énumération figurant à l'alinéa 2 de cette disposition, elle n'est en rien
exhaustive. Le Tribunal fédéral, après avoir constaté que la disposition légale
n'était pas conforme au texte constitutionnel, retient qu'il convient de donner
la préférence à une interprétation qui s'écarte le moins possible de la lettre
et du sens de l'art. 24 sexies al. 5 Cst. (ATF 123 II 253).
Cette différenciation
qu'il convient d'opérer entre les marais proprement dits et les sites
marécageux d'importance nationale résulte très clairement des interventions de
la conseillère fédérale Ruth Dreifuss (BOCN 1993, 2078) :
"Les biotopes doivent être protégés afin
de favoriser le développement de la flore et de la faune indigènes dans une
volonté de protéger la biodiversité et de veiller à ce que nous ne perdions pas
des manifestations de la vie indigène qui autrement seraient menacées. La
protection de la nature est l'objectif premier.
...
En ce qui concerne les sites marécageux, il
s'agit de protéger des paysages façonnés par l'homme, des paysages culturels
qui continuent à être habités, qui continuent à être exploités, qui sont la
base et le cadre de vie d'une population et dont nous ne voulons pas faire des
musées figés. Nous ne voulons pas transformer les habitants de ces régions en
purs gardiens d'une situation qui serait condamnée à ne plus évoluer."
On doit donc constater
que, s'agissant des marais eux-mêmes, le législateur, confirmant d'ailleurs la
solution constitutionnelle, a prévu une protection absolue; s'agissant des
surfaces des sites marécageux d'importance nationale, non comprises dans les
marais et leurs zones tampons, l'interdiction d'altération n'est absolue que
pour les projets incompatibles avec les buts de protection visés; en d'autres
termes, pour ces dernières, l'art. 23d LPN ne comporte pas une interdiction de
construire complète (v. à ce propos Keller in Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, Commentaire LPN, Zürich 1997, no 7 des
remarques préliminaires ad art. 23a-23d LPN et no 5 ad art. 23d; le rapport
d'aménagement du 20 mai 1997 va dans le même sens).
d) On l'a vu, l'art.
23d al. 2 LPN énumère, de manière non exhaustive, quelques exemples
d'affectation qui restent admissibles dans les surfaces de la seconde
catégorie; tel est le cas, outre l'exploitation agricole et sylvicole,
notamment de l'entretien et la rénovation de bâtiments dûment autorisés ou de
mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles (la même
disposition mentionne - mais il semble que cela soit superfétatoire - les
installations d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c de
l'art. 23d al. 2). L'art. 5 al. 2 OSM complète la liste qui précède; il
mentionne les installations et constructions servant à l'entretien des
biotopes, respectivement au maintien des habitats typiques; selon les
commentateurs, cette dernière mention se réfère à la possibilité de réaliser de
nouvelles constructions ou des transformations censées assurer l'occupation des
espaces libres sis dans les hameaux (dans ce sens, v. Keller no 9 ad art. 23d
LPN; dans le même sens apparemment : ATF 123 II 253). La même règle évoque
également l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, qui peut être
admise, pour autant qu'elle soit en accord avec les buts visés par la
protection (art. 5 al. 2 lit. e OSM); cette disposition paraît répondre
expressément aux voeux du parlement (Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN).
Le même texte permet enfin la construction ou l'agrandissement d'autres
installations encore, pour autant toutefois qu'elles revêtent une importance
nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent enfin
pas en contradiction avec l'objectif de protection (art. 5 al. 2 lit. d in fine
OSM; sur cette disposition, v. encore Keller, no 11 ad art. 23d LPN).
On ajoutera enfin que
les notions d'"
aménagement et d'exploitation
" des sites
marécageux, utilisées à l'art. 23d LPN, visent, à lire les commentateurs, toute
utilisation possible des surfaces comprises dans ce site, dès lors qu'elle est
susceptible d'entraîner une altération du sol; on pense par exemple au
tassement du terrain que peut entraîner le passage régulier de l'homme dans un
marais ou un site marécageux (sur ces notions, v. Keller, no 2 ad art. 23d LPN,
no 6 ss ad art. 25b LPN). Cette disposition est dès lors susceptible de saisir
également l'utilisation du site à des fins de baignade ou l'aménagement de
sentiers pour piétons.
Il résulte de l'exposé
qui précède que les activités énumérées à l'art. 23d al. 2 LPN sont
privilégiées par rapport à celles qui relèvent de la clause générale de l'art.
23d al. 1 LPN. En particulier, l'entretien et la rénovation de bâtiments et
d'installations réalisés légalement (23d al. 2 lit. b) sont admis pour autant
qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux;
un agrandissement d'une construction existante, une construction nouvelle,
voire une reconstruction - à moins qu'ils n'entrent dans une autre catégorie,
également privilégiée - ne sont possibles qu'à des conditions supplémentaires
très restrictives, ceux-ci devant, entre autres, répondre à un intérêt
d'importance nationale (dans ce sens, Peter M. Keller, op. cit., no 14 ad art.
23d; selon la formulation de cet auteur, la "Besitzstandsgarantie"
est ainsi accordée dans ce cadre de manière plus limitée qu'à l'art. 24 al. 2
LAT). L'art. 8 al. 1 RPAC confirme a priori cette solution pour le périmètre de
plan partiel du port et du chantier naval.
Outre les cas
expressément privilégiés par le législateur (art. 23d al. 2 LPN déjà cité),
mais néanmoins en accord avec les voeux qu'il a formulés, il faut citer en
outre celui de l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, admise
elle aussi à la seule condition d'être conforme au but de protection (art. 5
al. 2 lit. e OSM). Selon Keller (op. cit., no 10 ad art. 23d LPN), qui
s'exprime à propos d'installations de remontées mécaniques liées à la pratique
du ski, l'extension de celles-ci hors du périmètre des marais proprement dits
serait possible pour autant que cela ne conduise pas à l'ouverture de nouveaux
domaines skiables (v. également, même auteur, Nutzungskonflikte in
Auengebieten, DEP 1998, 119; au demeurant, le résumé en français de cette
contribution donne une image incomplète des propos de l'auteur, qui concernent
la réglementation relative aux zones alluviales; cette dernière admet
d'ailleurs expressément comme possibles, mais dans certaines limites, "les
activités de loisirs" dans le périmètre des zones alluviales : art. 5 al.
2 lit. c OZM).
e) La disposition
transitoire adoptée simultanément à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5
prévoit le démantèlement de toute installation ou construction contraire au but
de protection réalisée après le 1er juin 1983. Cette règle a été complétée par
l'art. 25b LPN; elle invite les cantons à désigner les installations et
constructions en question (postérieures à 1983) qui n'ont pas été autorisées
avec force de chose jugée sur la base de zones d'affectation conformes à la LAT
(al. 1); l'al. 3 précise que la décision de remise en état tient compte du
principe de la proportionnalité (v. à ce sujet art. 5 al. 2 lit. f OSM et
Keller, op. cit. no 22 ss ad art. 25b LPN).
3.                     La recourante s'en
prend d'abord à l'art. 10 al. 4 RPAC; elle souhaite exclure la création d'une
plage au droit de sa parcelle, ainsi que les infrastructures nécessaires à
celle-ci (voies d'accès, notamment).
a) S'agissant tout
d'abord de la plage, la création de celle-ci paraît exiger divers aménagements,
notamment, selon le règlement, de modestes remblayages empiétant sur le lac.
aa) De tels aménagements
ne sont pas a priori incompatibles avec la réglementation des art. 23d LPN et 5
al. 2 lit. e OSM; il reste à examiner s'ils sont compatibles avec les buts de
protection. Il est erroné d'exiger, comme paraît vouloir le faire la
recourante, que l'aménagement à caractère touristique précité doive présenter
en outre un caractère d'intérêt national (l'art. 5 al. 2 lit. e OSM ne l'exige
en effet nullement; v. d'ailleurs Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN).
A suivre l'auteur
précité, l'extension d'un aménagement à caractère touristique ou récréatif,
modeste au demeurant, ne pose pas de problème pour autant qu'il ne porte pas
atteinte aux éléments caractéristiques du site. Selon les déclarations de la
Conservation de la nature en audience, c'est bien dans ce sens qu'il faut
comprendre l'art. 10 al. 4 RPAC, en tant qu'il concerne la plage. Cette
disposition ouvre en effet la possibilité de créer une plage, tout en réservant
un examen attentif d'un projet éventuel quant à sa conformité avec les
objectifs de protection; ainsi, si le projet de plage présenté devait porter
atteinte à la roselière sise au droit du camping, à l'extrémité ouest du mur
décrit plus haut, celui-ci serait assurément refusé. En revanche, la
réalisation d'une plage et de remblais plus à l'est se heurterait sans doute à
moins d'obstacles, mais le bien-fondé de la solution retenue devra de toute
manière être démontré, comme le précise expressément la disposition ici
querellée.
bb) Si les
dispositions de la LPN, spécialement l'art. 23d de cette loi, ne font pas
obstacle au principe même de la création d'une plage avec remblais dans le
secteur ici considéré, il convient encore de vérifier que le parti retenu par
le plan n'est pas constitutif d'un abus du pouvoir d'appréciation conféré à l'autorité
intimée.
Celle-ci relève que
les auteurs du plan ont prévu une concentration des activités touristiques à
proximité du camping des Grangettes; cette solution, dans son principe, ne peut
qu'être approuvée par le Tribunal administratif. Au demeurant, ce tronçon de
rive est celui qui a fait l'objet des aménagements les plus incisifs par
l'homme dans le périmètre du plan; ainsi, le choix de cet emplacement pour de
nouvelles atteintes s'inscrit dans une certaine logique, qui ménage les autres
espaces naturels encore préservés. Au surplus, l'aménagement d'une plage pour
les occupants du camping s'imposait pour une telle installation voisine du lac.
En revanche, le besoin d'une plage plus étendue, destinée à un public plus
large ne paraît pas évident; le syndic de Noville, en particulier, doute que
les habitants de sa commune souhaitent l'aménagement d'une plage à cet endroit.
Cependant, il faut constater ici que le plan cantonal se borne à laisser
ouverte cette éventualité qu'il appartient ultérieurement au législateur
communal de concrétiser ou non, ce en fonction des besoins.
En d'autres termes,
même si la municipalité ne s'est pas montrée extrêmement favorable à cet aspect
du projet, on ne saurait considérer que le département intimé, en confirmant
l'art. 10 al. 4 RPAC, a commis un abus de son pouvoir d'appréciation.
b) La recourante, dans
son recours au Tribunal administratif, s'en prend en outre aux infrastructures,
notamment aux accès qui seraient rendus nécessaires par la création de la plage
précitée. Ses critiques concrètes ne portent guère que sur le fait que le plan
figure en blanc, soit comme accès transféré au domaine public, un chemin
actuellement privé, qui desservirait désormais la plage.
Lors de l'audience, le
représentant du SAT a été interpellé sur la portée qu'il convenait de donner au
fait que la parcelle commune précitée était teintée en blanc; il a indiqué à ce
propos que ce point ne portait pas à conséquence, dans la mesure où cette
parcelle commune était comprise dans le périmètre de la zone du hameau des
Grangettes et qu'il appartenait au plan partiel d'affectation y relatif de
définir plus précisément les possibilités de bâtir dans cette zone et d'y
délimiter, cas échéant, le régime des accès. Au surplus, les dessertes
éventuelles relèvent du plan des circulations prévu à l'art. 3 RPAC. En
d'autres termes, on ne saurait interpréter les teintes choisies par le PAC 291
dans ce secteur comme définissant une voie du domaine public permettant de
gagner la plage.
On ne peut guère en
dire plus en l'état, car seul un projet concret est de nature à permettre de
définir les infrastructures et accès qui pourraient se révéler nécessaires. Au
demeurant, la recourante ne formule d'ailleurs pas d'autres critiques à cet
égard.
c) Le recours doit dès
lors être rejeté sur ce point, étant précisé au surplus que le présent arrêt ne
préjuge pas du bien-fondé ou non d'un projet concret de création de plage à
proximité du hameau des Grangettes, ce point étant susceptible d'être vérifié à
l'occasion de procédures ultérieures (adoption du plan partiel d'affectation
communal, autorisations nécessaires pour des remblais sur le domaine public,
notamment).
4.                     On l'a vu, la
recourante critique l'inégalité de traitement dont elle serait la victime, la
zone du hameau des Grangettes étant prétéritée, dans le PAC 291, par rapport au
statut conféré au camping.
a) Quoi qu'en dise la
recourante, il faut rappeler ici que le grief tiré d'une violation du principe
de l'égalité de traitement a une portée limitée en matière d'aménagement du
territoire; il suffit en effet que la planification soit fondée sur des motifs
objectivement raisonnables, partant qu'elle ne soit pas arbitraire (JT 1992 I
418). En d'autres termes, les auteurs du plan, face à la situation préexistante
du hameau, respectivement du camping des Grangettes n'avaient à l'évidence pas
à arrêter des solutions identiques dans les deux cas, ne serait-ce qu'en
relation avec la législation vaudoise sur les campings et caravanings. Quoi
qu'il en soit, si le RPAC prévoit la possibilité de réaliser à l'intérieur du
périmètre de celui-ci des installations nouvelles, ainsi qu'une extension du
parking, il a retenu également, s'agissant du hameau, la possibilité de
réaliser de modestes agrandissements des constructions existantes, ainsi que
des constructions annexes. Dans les deux cas cette réglementation ne s'en tient
pas exclusivement à autoriser l'entretien et la rénovation de constructions
existantes, pour reprendre la formulation de l'art. 23d al. 2 lit. b LPN; il
est vrai que, par rapport à l'extension - en surface tout au moins - du
camping, les possibilités ouvertes par l'art. 10 RPAC peuvent paraître
modestes, le conseil de la recourante les comparant à celles accordées par
l'art. 24 LAT aux constructions sises hors des zones à bâtir. Il n'en reste pas
moins que, sur le plan de l'égalité de traitement, la solution retenue par le
plan ne paraît pas arbitraire, c'est à dire dépourvue de tout fondement
objectif (v. au surplus lit. c ci-dessous).
b) On l'a vu, seules
les conclusions relatives aux places de parc prévues à l'art. 9 RPAC sont ici
recevables. Il faut donc vérifier si l'aménagement de celles-ci est conforme
aux dispositions des art. 23d LPN et 5 OSM. La conclusion est à cet égard
assurément positive, dans la mesure où l'art. 5 al. 2 lit. e OSM autorise,
selon les commentateurs, une extension d'installations touristiques existantes,
pour autant que cela n'entraîne pas de nouvelles atteintes au site protégé
(Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN, déjà cité). Au demeurant, à supposer
que les conclusions relatives au camping lui-même soient recevables, force eût
été de les rejeter également, pour le même motif. On observera à cet égard que
le camping existe à cet emplacement depuis 1961. En 1982, le permis nécessaire
au remblayage de la zone légalisée en vue d'une extension du camping a été
délivré et il a été mis en oeuvre peu après; un rehaussement de ce remblai a
d'ailleurs été autorisé en 1985. Il est possible que le remblayage précité
portait atteinte à un site naturel, mais il a été réalisé avant la date butoir
fixée par l'initiative de Rothenthurm. Quoi qu'il en soit, à la suite de cette
dernière, les projets d'extension du camping ont été revus à la baisse, l'idée
du groupe de travail chargé de l'élaboration du PAC 291 étant d'exclure une
augmentation de la capacité du camping, tout en autorisant une extension en
surface de cette exploitation, ce pour la rendre conforme aux nouvelles
exigences découlant de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings
résidentiels. On observe ici qu'il s'agissait d'une option; une autre aurait pu
être retenue, consistant à limiter l'autorisation du camping des Grangettes au
nombre d'emplacements correspondant, sur le plan des exigences légales, à la
surface occupée antérieurement. Quoi qu'il en soit, comme l'indique le rapport
d'impact de 1990, établi par le bureau CSD, le parti a été choisi d'étendre
l'exploitation sur les surfaces gagnées par le remblai, cette solution étant de
nature à améliorer la situation sur le plan paysager (p. 5 du rapport :
"La
présence du remblai et de la décharge à l'ouest du site est, par contre, un
élément néfaste du paysage")
. Il est ainsi possible que le nombre de
places aujourd'hui exploitées soit un peu plus élevé que dans la situation
antérieure (270 places, au lieu de 240 avant 1990), mais même cette modeste
augmentation de capacité d'exploitation ne saurait modifier fondamentalement
l'appréciation sur le plan légal. En résumé, l'extension du camping des
Grangettes apparaît en définitive conforme à l'art. 5 al. 2 lit. e OSM, tout au
moins à l'interprétation qu'en donnent les commentateurs déjà cités (comme
d'ailleurs les possibilités de transformation et d'agrandissement prévues dans
le PPA du hameau des Grangettes sont conformes à l'art. 5 al. 2 lit. d OSM).
c) Par ailleurs, les
solutions d'aménagement choisies pour le camping des Grangettes, qui traduisent
le parti d'une concentration de la pression touristique dans ce secteur du
plan, n'apparaîssent pas constitutives d'un abus du pouvoir d'appréciation
conféré à l'autorité compétente. En l'occurrence, le camping a une vocation
d'accueil au tourisme, bien évidemment; quant au parking et au restaurant, ils
sont ouverts non seulement aux campeurs, mais plus largement au public, qu'il
s'agisse de randonneurs ou de baigneurs se rendant à la plage. Ces
installations apparaissent dès lors nécessaires et correctement dimensionnées.
Au demeurant, ces différents aménagements pourraient rendre partiellement
superflus ceux que prévoit l'art. 10 RPAC pour la zone du hameau des Grangettes
(selon l'al. 1er de cette disposition, cette zone doit en effet garantir un
accès au lac depuis Noville, sous forme de voie de circulation et d'accès
piétonnier, précise l'al. 4).
d) Il résulte des
considérations qui précèdent que le recours, en tant qu'il est dirigé contre
l'art. 9 RPAC doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
5.                     Vu l'issue du pourvoi,
un émolument, arrêté à 2'500 francs est mis à la charge de la recourante,
laquelle n'a en outre pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision
rendue sur recours le 2 avril 1998 par le Département de la justice, de la
police et des affaires militaires est confirmée.
III.                     L'émolument
mis à la charge de la recourante est arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents)
francs.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 10 décembre 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)