vd_omni · AC.2008.0322 · 2009-12-28 · fr

GARELLI, BERTHOLET, FONDATION CLAUDI RUSSEL-EYNARD c/ Département de l'économie, CONSEIL COMMUNAL DE ROLLE, Municipalité de Rolle, Service du développement territorial | Participation à la procédure comme condition de la qualité pour recourir. Procédure de plan d'affectation. Il est douteux que celui qui a retiré l'opposition qu'il avait déposée durant l'enquête publique puisse être considéré sans autre comme n'ayant pas participé à la procédure devant l'instance précédente au sens de l'art. 75 LPA, en tout cas lorsque l'opposition a été "retirée" sur le vu d'assurances fournies par la municipalité quant à la proposition de réponse que celle-ci adressera au conseil communal. En l'espèce, l'opposition retirée portait sur un point qui n'est plus litigieux mais l'autorité communale a introduit un amendement qui restreint l'usage de la parcelle. L'absence de l'enquête publique complémentaire exigée par l'art. 58 LATC aurait justifié l'annulation de la décision d'approbation préalable du département cantonal, qui est prématurée. Le tribunal statue au fond par économie de procédure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2009 AC.2008.0322

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 décembre 2009
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. Jean-Daniel Rickli et M. Monique
Ruzicka-Rossier, assesseusr; Mme Estelle Sonnay, greffière.
recourants
1.
Stéphane et
Joséphine GARELLI, Philippe et Evelyne BERTHOLET,
tous
à
Rolle, représentés par l'avocat Bernard de CHEDID, à Lausanne,
2.
FONDATION CLAUDI
RUSSEL-EYNARD,
à Rolle, représentée par l'avocat Denys
GILLIERON, à Nyon,
autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Service du développement
territorial,
représenté par l'avocat Yves NICOLE, à Yverdon-Les-Bains,
2.
CONSEIL COMMUNAL DE
ROLLE,
représentée par l'avocat Jacques HALDY, à
Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de
Rolle,
représentée par l'avocat Jacques HALDY,  à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours GARELLI et BERTHOLET
Recours Fondation CLAUDI RUSSEL-EYNARD
c/ décisions du Conseil communal de Rolle (adoption)
du 11 mars 2008 et du Département de l'économie  (approbation préalable) du
20 novembre 2008 (PPA de l'Ouest rollois)
Recours GARELLI
c/ décision du Département de l'économie,
du 7 novembre 2008 (abrogation du PEC 58A sur le secteur Pré-de-Vers et
Sous-Bellerive, à Rolle - dossier joint AC.2008.0327)
Vu les faits suivants
A.
La partie du territoire de la commune de Rolle
qui fait l'objet du présent litige est décrite de la manière suivante dans un
des documents du dossier communal (rapport 47 OAT concernant le PPA de l'Ouest
rollois, juin 2008):
"2. DONNEES DE BASE
2.1 Le site
Le périmètre de l’Ouest Rollois couvre une
partie du territoire qui se situe à l’entrée ouest de la partie urbanisée de la
ville et s’étend jusqu’à la Gillière à I'Est.
La route Suisse, qui devient route du Lac
(RC 1a), coupe des territoires qui appartenaient à des Grands Domaines,
propriétés sur lesquelles on trouvait des "campagnes" ou maison de
maître, entourées de leurs fermes, remise, pavillons d’agrément, ou toute forme
de dépendances. La plupart de ces grandes propriétés se sont vues divisées,
laissant parfois des maisons de maître sans dépendance (cas de Bellerive), et
parfois des dépendances d’origine rurale qui ont été transformées ensuite en
habitation.
Sur le secteur de Fleury, la route Suisse
est bordée en aval par le quartier de Fleur d’Eau, qui offre une "
façade" hermétique (forêt dense, haies vives, murs de clôture et murs
anti-bruit), fermant la vue sur le lac depuis la route. En amont, deux propriétés
bâties (la maison de Fleuri et une ancienne dépendance de celle-ci, transformée
en habitation) s’entourent elles aussi de verdure.
L’ouverture de la vue, toujours depuis la
route Suisse, s’opère d’abord en amont, avec le secteur de "Sous-la-Dolle".
Les terrains en pente sont largement plantés en vigne. Le haut de la pente est
marqué par une ligne de crête, qui correspond sensiblement à la limite
communale.
Le Domaine de Pré-de-Vers, qui n’a pas été
divisé, offre une vision généreusement ouverte vers le lac, et vers la maison
de maître. Aucun obstacle visuel ne vient altérer cette perception privilégiée,
devenue rare le long de la route Suisse. Une allée d’arbres et un cordon boisé
cloisonne le paysage côté Ouest de Pré-de-Vers, et un autre cordon boisé, qu’on
retrouve de l’autre côté de la route Suisse, marque la transition entre le
Domaine de Pré-de-Vers et celui de Bellerive.
Passé ce cordon boisé, on traverse le
Domaine de Bellerive et on entre dans Rolle.
Des haies vives, très denses, ferment
complètement la vue vers la maison et vers le lac.
La parcelle de Sous-Bellerive est elle aussi
l’une des dernières à être restée vierge de construction jusqu’à nos
jours."
B.
La Commune de Rolle a été instituée légataire
par Marguerite Russel née Eynard, décédée le 25 juillet 1924, aux termes de ses
dispositions de dernières volontés, de certains biens, sous la charge de créer
une fondation et de lui affecter lesdits biens. Ainsi, ont notamment été légués
à la commune, le Grand Domaine de Pré-de-Vers de la défunte, avec maison,
campagne et dépendances ainsi qu'un montant de 120'000 fr. à consacrer à une
fondation pour enfants indigents et délicats, atteints légèrement ou menacés de
tuberculose osseuse, sans distinction d'origine ni de religion.
Le Domaine de Pré-de-Vers comprend
ainsi une maison de maître et un domaine agricole sis sur la parcelle n° 326 du
Registre foncier de la Commune de Rolle, en amont de la RC n° 1a (superficie
totale de 158'490 m2). Elle comprend également la parcelle n° 327, objet du
présent litige, située entre la route et le lac (superficie totale de 31'363
m2). Un petit port est creusé dans la berge de cette parcelle, sensiblement à
mi-chemin entre la limite est et la limite ouest de la parcelle 327. Un cabanon
de 30 m
²
est construit à
quelques mètres de ce port.
C.
A l'ouest de la parcelle 327 précitée, soit dans
le secteur "Fleur d'Eau", Philippe et Evelyne Bertholet sont
copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 555, construite d'une
maison, qu'ils ont achetée le 15 novembre 1977, ainsi que de la parcelle
adjacente non bâtie n° 617. Ces deux parcelles sont limitée au Nord par la RC n°
1a et au Sud par le lac.
Il en va de même, à l'ouest des
deux parcelles Bertholet, des parcelles 327 et 638 de Stéphane Garelli, qu'il a
achetées en 1997 et 1998 après avoir été locataire, avec son épouse Joséphine
Garelli, de la maison qui y est construite.
La distance entre le cabanon à côté
du port et les deux maisons ci-dessus est respectivement de 160 et 220 m
environ.
Tandis que la planification communale
englobe les parcelles des époux Bertholet et Garelli dans le Plan de quartier
Fleur d'eau, les parcelles propriété de la Fondation sont comprises dans le
Plan partiel d'affection de l'Ouest-Rollois dont il sera question plus loin. A
l'exception d'une parcelle relative à un chantier naval, le degré de
sensibilité (DS) II est attribué au Plan de quartier Fleur d'eau.
D.
La Fondation Claudi Russel-Eynard (ci-après : la
Fondation), a été inscrite au registre du commerce le 12 mai 1932, avec le but
d'accueillir, en internat ou en externat, sans distinction d'origine ni de
religion et dans l'esprit des dernières volontés de Marguerite Russell-Eynard, dans
sa propriété de Pré-de-Vers, des enfants atteints ou menacés dans leur santé
physique ou mentale. Il s'agit d'une association au sens des art. 80 ss du
Code civil suisse. La Fondation, depuis sa constitution, accueille des enfants
en internat et en externat sur les parcelles n° 326 et 327, dont elle a la
jouissance. Elle exerce cette activité sous la forme de l'Institut Pré-de-Vers.
E.
Dans les années 1960, la Commune de Rolle a cédé
un terrain, gratuitement et à bien plaire, en bordure du lac, à l'AJETA
(Association d'aide aux jeunes travailleurs et apprentis de Genève), qui y
organisait, à l'intention de ses apprentis, des cours de navigation pour
bateaux à voile, pendant les mois de juillet et d'août. Dans l'obligation de
reprendre ce terrain pour le mettre à la disposition de la Société nautique
rolloise, la commune a proposé à l'AJETA de prendre contact avec la Fondation
pour utiliser à ces mêmes fins la parcelle n° 327. Le 22 juin 1970, l'AJETA et
la Fondation ont signé une convention à l'issue de laquelle la deuxième a mis à
disposition de la première un terrain d'environ 2'000 m2 en bordure de lac pour
l'installation provisoire d'un camp nautique, l'AJETA s'engageant de son côté à
créer, à ses frais sur ce terrain, une installation sanitaire provisoire et à
pourvoir à son bon entretien. Depuis cette date, la parcelle n° 327 est
équipée, à côté du petit port existant, d'un cabanon en bois, servant à
entreposer du matériel de voile et abritant une cuisinette, auquel sont
rattachés des toilettes et une douche. Les travaux d'aménagement réalisés par
l'AJETA ont été reconnus conformes après mise à l'enquête. Des camps de voile
ont dès lors été organisés, durant l'été. Les enfants et adolescents étaient
hebergés sur place, sous tentes.
A partir du milieu des années 1980,
l'AJETA n'a plus utilisé directement cet emplacement, mais l'a sous-loué à
Choiserolle, association ayant pour objectif d'organiser des camps de sports
nautiques pour adolescents, avant de se retirer complètement. En 2002, le
terrain a été alors loué directement à Choiserolle, jusqu'en 2007. Par
convention du 17 juin 2008, le terrain a été mis à la disposition de l'Institut
du Rosey – école privée qui dispose d'un campus sur le site du Château du
Rosey, à Rolle - en contrepartie d'un loyer annuel de 10'000 fr. d'une part, et,
d'autre part, du prêt d'infrastructures du Rosey aux protégés de la Fondation.
Les élèves de la Fondation utilisent également les aménagements situés sur la
parcelle n° 327.
Depuis plusieurs années, les
voisins de la parcelle litigieuse – dont les époux Bertholet et Garelli – se plaignent
des nuisances sonores, tant diurnes que nocturnes, occasionnées par la présence
des activités de loisir pratiquées sur la parcelle en cause durant l'été. Il
semble que les jeunes pour qui le terrain est mis à disposition ne soient pas
les seuls en cause, les rives du lac attirant nombre de personnes au
comportement indélicat. Les bruits sont clairement perceptibles depuis la
parcelle des époux Bertholet, qui se situe pourtant à environ 160 m. de là, et
également depuis celle de Stéphane Garelli, sise à environ 220 m. Par lettre du
28 août 2006, notamment, les époux Garelli ont écrit à la Municipalité de Rolle
pour leur faire part de leur intention de trouver une solution à ce problème.
Ils indiquaient que, depuis 20 ans, ils avaient essayé de gérer l'activité de
camps de voile en coordination avec les époux Bertholet. En substance, ils se
plaignaient de musique forte, de tam-tam la nuit, de hurlements, etc. Ils
ajoutaient que depuis trois ans, ils avaient essayé de dialoguer avec la
Fondation et, plus récemment, avec l'association Choiserolle. Suite à une
réunion entre les époux Bertholet, Garelli, un autre voisin, la Fondation et
les responsables du camp de vacances, les choses s'étaient relativement bien
passées en juillet 2006, mais lors du camp en août, les choses avaient à
nouveau dérapé. La municipalité a répondu dans un premier temps qu'elle
entendait constituer un dossier et recueillir les plaintes que le camp avait
provoquées (lettre du 15 septembre 2006). Après avoir été relancée (lettre du 8
mai 2007), la municipalité a fait savoir à Stéphane Garelli qu'elle avait
requis les noms des responsables des camps pour leur rappeler les règles de bon
voisinage et a indiqué que les autorisations données en son temps seraient
désormais assorties de conditions, nouvelles, qui devraient permettre de calmer
la situation (lettre du 5 juin 2007).
F.
Avant l'élaboration du plan partiel
d'affectation litigieux, les parcelles n° 326 et 327 propriété de la Fondation faisaient
l'objet de diverses mesures:
a) Le plan d'extension cantonal
(PEC) 58A du 27 septembre 1954 fixe les limites de constructions par rapport à
la RC n° 1a et par rapport aux rives du lac Léman, notamment dans les secteurs Pré-de-Vers
(litigieux en l'espèce) et Sous-Bellerive. Il détermine notamment une
"zone de non-bâtir" sur la parcelle n° 327 et sur une portion de la
parcelle sise à l'est (parcelle n° 325, Sous-Bellerive). La légende de ce plan
précise : "Dans la zone de non-bâtir, le Département des Travaux publics
peut autoriser des cabines de bains, des garages à bateaux (affectés à ce seul
usage) et des petites constructions nécessaires à l'exercice professionnel de
la pêche".
b) Le plan directeur communal (PDCom),
approuvé par le Conseil d'Etat en juin 2001, prévoit en particulier de
préserver et confirmer les éléments du paysage rollois relevés, en particuliers
les grandes propriétés et leur arborisation, les rives ainsi que les boisés en
bordure du lac par la conservation et/ou la compensation de l'arborisation, le
maintien ou la création d'un cordon boisé riverain, la conservation du cordon
riverain sur les rives naturelles au moyen d'essences buissonnantes afin de
favoriser la nidification des oiseaux et l'établissement d'un règlement
communal de classement des arbres. Pour le secteur particulier de Pré-de-Vers,
le PDCom prévoit d'étudier, dans le cadre d'un plan spécial, le relevé de
l'arborisation présente, la préservation de l'arborisation en cas de
construction ou compensation, l'analyse de l'influence du projet sur la faune
et sur le paysage par des spécialistes ainsi que l'étude du cheminement piéton.
Le PDCom est complété par des
fiches de mesures sectorielles :
Fiche
sectorielle n° 5 : l'Ouest Rollois :
Les objectifs
décrits dans cette fiche sont :
-
préserver les qualités exceptionnelles
paysagères du site;
-
préserver le caractère des grandes propriétés;
-
maintenir et préserver l'arborisation;
-
relier ce secteur à la ville.
Fiche
sectorielle n° 6 : Grandes propriétés :
Les objectifs
sont ici de préserver la qualité paysagère des sites aux abords des bâtiments,
par ailleurs recencés par les monuments historiques, et de retrouver l'unité
spatiale entre parcelles du haut et des rives du lac.
c) La parcelle n° 327 est en outre inclue
dans le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman qui prévoit la
mise en place d'un cheminement en rive de lac à travers elle. Les objectif et
mesure la concernant sont : "assurer, par des mesures appropriées, le
maintien des qualités architecturales, paysagères et écologiques du domaine de
Pré-de-Vers/garantir la protection du site (paysage et nature; cf. fiche n° 11;
mesure GP15). La fiche signale que l'affectation actuelle est en zone de
verdure et qu'un changement d'affectation est possible en zone de protection
offrant éventuellement quelques droits à bâtir.
G.
A la suite de l'admission par le Département des
infrastructures, en 2004, d'un recours pour déni de justice d'un propriétaire
foncier dans le secteur de l'Ouest de la commune, la Commune de Rolle a dû
établir un projet de Plan partiel d'affection (PPA) de l'Ouest Rollois. Ce PPA
porte sur plusieurs parcelles – notamment les parcelles n° 326 et 327 – dont l'affectation
avait été "suspendue" lors de l'adoption du plan général
d'affectation (PGA) de la Commune de Rolle, en 1992. Le Conseil d'Etat avait
alors refusé d'approuver l'affectation en zone constructible d'un vaste
périmètre situé à l'Ouest de la commune.
L'examen préalable du PPA par le
Service de l'aménagement du territoire (SAT, actuellement Service du
développement territorial, SDT) a fait l'objet d'un rapport du 29 août 2005. Ce
document retient en particulier que le périmètre prévu pour des constructions
annexes sur la parcelle aval de Pré-de-Vers (n° 327) pose problème par rapport
aux objectifs de protection du site qui figurent notamment dans le plan
directeur des rives du lac. Il conclut que le périmètre doit être réduit à ce
qui est nécessaire pour l'implantation des 40 m2 autorisés par le règlement et
doit être rapproché du chemin d'accès. S'agissant de la définition des
affectations, le SAT relève que "puisque le périmètre n'est pas affecté
par le PGA, il faut non seulement fixer les règles de construction dans les
différentes aires, mais aussi définir l'affectation des différentes zones sur
le plan et dans le règlement. Un encart dans le plan mentionnera la
délimitation des zones".
Dans les préavis des services qui
sont annexés au rapport d'examen préalable, on peut lire ce qui suit concernant
la parcelle n° 327 :
"(…)
Le Centre (de conservation de la faune et de
la nature; ndr) constate que l'aire d'implantation de constructions B a une
configuration très particulière, qui est de plus surdimensionnée pour abriter
une construction de 40 m2. La forme et la taille de cette aire doivent être
revues.
(…)
la partie aval de la propriété de
Pré-de-Vers n'a jamais été constructible. Par équité par rapport à Bellerive,
la Section monuments et sites s'oppose également à toute construction dans ce
secteur.
(…)
Dans une écriture du 13 octobre
2009, les recourants Garelli et Bertholet invoquent une remarque de la
Commission des rives du lac, reproduite dans le rapport d'examen préalable.
Cette remarque relève que "bien que revu, le projet prévoit toujours
d'importants droits à bâtir en aval de la route cantonale, ceux prévus en amont
vers la propriété existante ayant par contre été réduits". Elle expose en
outre que "des droits à bâtir trop importants vont à l'encontre de la
mesure prévue par la fiche 11, GP 16 du plan directeur, qui tend à préserver la
qualité payagère du site, ainsi que ses valeurs écologiques". Toutefois,
cette remarque se rapporte au secteur de Bellerive (en effet, la fiche 11, GP
16 se rapporte à ce secteur, la parcelle n° 327 étant traitée par la fiche 11,
GP 15 précitée).
H.
Le PPA de l'Ouest Rollois et son règlement ont
été adoptés par la Municipalité de Rolle dans sa séance du 24 août 2006 et
soumis à l'enquête publique du 1
er
septembre au 2 octobre 2006.
Le périmètre de ce PPA, d'une
superficie totale de 307'884 m2, englobe notamment les parcelles comprises dans
le PEC 58A – en particulier les parcelles n° 326 et 327 propriété de la
Fondation. Le Règlement du PPA, dans sa teneur soumise pour approbation au
Département de l'économie (DEC), prévoit par conséquent l'abrogation, dans le
périmètre du PPA, du PEC 58A (art. 8.1 Règlement PPA).
Le périmètre du PPA de l'Ouest Rollois
est subdivisé en trois secteurs : celui de Fleuri et Sous-la-Dolle, celui de
Pré-de-Vers et celui de Bellerive (art. 2.2 Règlement PPA). Le secteur de
Pré-de-Vers comprend les parcelles n° 326 et 327. Le règlement prévoit ce qui
suit:
"4. SECTEUR DE PRE-DE-VERS
Définition               Article 4.1
Le secteur de Pré-de-Vers comprend les
parcelles 326 au Nord de RC 1a, et 327 au Sud.
Destination            Article 4.2
Ce secteur est destiné à préserver les
caractéristiques du domaine dans son intégralité et de la maison de maître et
ses abords, ainsi qu’à permettre le maintien et le développement des activités
de l’institut en place.
Subdivision            Article 4.3
Ce secteur est subdivisé en 4 aires, destinées
à la mise en valeur du domaine et au développement de l’institut Pré-de-Vers:
> l’aire destinée à l'extension de la maison
de maître
> l’aire destinée aux activités sportives;
> l’aire destinée aux activités de loisirs
en rapport avec le lac
> l’aire de verdure.
La partie Nord Ouest de la parcelle 326 fait
l’objet d’un plan de quartier, « Le Caroubier», adopté par le conseil d’Etat le
21 août 1992.
L’aire destinée à l'extension de la
maison de maître, de même que
l'aire
destinée aux activités sportives, sont au-dessus de la route cantonale sur la
parcelle 326, qui n'est pas litigieuse dans la présente cause.
La parcelle 327, située entre la
route cantonale et le lac, est concernée pour l'essentiel par l'aire de verdure
et l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac. La
réglementation soumise à l'enquête publique avait la teneur suivante :
"
Aire destinée aux activités de
loisirs en relation avec le Lac
Article 4.6
Destination :
1
Cette
aire est destinée aux installations et constructions nécessitées par les
activités de l'Institut, et pour les activités de loisirs en liaison avec le
lac.
Affectation :
2
Cette
aire est affectée aux activités de loisirs.
Degré de sensibilité au bruit :
3
Le
degré de sensibilité III est attribué à cette aire.
Utilisation du sol :
4
Seules
2 constructions de 1 niveau y sont admises, y compris la construction existante
qui peut être maintenue et entretenue.
5
Les
nouvelles constructions s'implanteront dans le périmètre fixé en plan à cet
effet.
6
La
surface bâtie maximale est de 160 m2 (y compris le bâtiment existant de 30 m2).
Accès :
7
L'accès
existant (chemin en lisière du cordon boisé, parcelle 327) sera maintenu. Il
peut être élargi en prenant l'emprise nécessaire sur le côté Ouest, à l'opposé
de l'aire forestière. Le revêtement graveleux sera conservé.
Aire de verdure
Article 4.7
1
Cette
aire est réservée au maintien et à l'aménagement du parc en prolongement de la
maison de maître.
2
Cette
aire est inconstructible.
3
Le
dégagement visuel depuis la "campagne" de Pré-de-Vers doit être
préservé.
4
Seuls
des aménagements paysagers sont autorisés dans cette aire.
5
Les
mouvements de terrains de plus de 50 cm ne sont pas admis.
6
La haie
existante le long de la parcelle 327 est maintenue à la hauteur maximale de
1,50 m mesurés depuis le niveau de la RC 1a.
7
Le
chemin des rives du lac sera aménagé sur ce tronçon, le long de la parcelle
327. Son tracé se tiendra à distance de l'embouchure du ruisseau de
Pré-de-Vers."
Sur le plan correspondant, la
parcelle n° 327 est pour l'essentiel colloquée en "aire de verdure à
caractère de parc ou à usage agricole et viticole". S'y superpose, à
l'aide d'une trame quadrillée, le périmètre intitulé "aire destinée aux
activités de loisirs en relation avec le lac". Il s'agit d'une surface qui
s'allonge sur environ 170 m en suivant la berge du lac, entre le cabanon
existant à côté du port à l'Ouest et, à l'Est, le chemin d'accès qui longe la
limite de la parcelle. Se superposant à son tour à l'aire destinée aux
activités de loisirs en relation avec le lac, le périmètre d'implantation des
constructions était prévu, dans la version mise à l'enquête, à l'extrémité Est
de cette aire.
I.
a) Le 29 août 2006, la Fondation s'est opposée
au PPA en tant qu'il impose la création d'un chemin piétonnier avec emprise sur
la parcelle n° 327 en rive du lac et sur une partie de la parcelle n° 326 à
l'amont de la RC n° 1a, destiné à être ouvert au passage à pied pour tout
public, ainsi que la plantation de haies, bosquets et le renforcement des
cordons boisés existants. Une convention du 3 septembre 2007 a été conclue
entre elle et la Commune de Rolle. En bref, les parties s'y engagent à créer
une servitude de passage public à pied quand le tracé du chemin sera connu et à
transférer à la commune l'emprise qui sera définie par un futur plan routier
créant la "route RODEO" (cet élément n'est pas litigieux dans la
présente cause); la convention prévoit aussi que diverses obligations
financières (frais administratifs, de notaire, de registre foncier, de mise en
oeuvre et d'entretien du chemin) seront à la charge de la commune. La convention
prévoit que les parties en sont déliées si le plan n'est pas adopté et mis en
vigueur. Par lettre du 4 décembre 2007, la Fondation a confirmé que suite à la
convention, elle retirait son opposition.
Le 18 septembre 2006, Stéphane
Garelli a formé une opposition au PPA, au motif que la création d'une aire de
loisirs constructible au bord du lac sur la parcelle n° 327 en DS III contreviendrait
au principe de non constructibilité de bâtiments de grande taille en bordure du
lac et créerait un précédent fâcheux alors que le besoin de construire ne
serait pas démontré. Il redoute également que cette dérogation ne profite en
définitive pas à la Fondation, dès lors que la parcelle est louée à des tiers
pour des camps d'été. Les époux Bertholet ont également formé une opposition au
PPA le 26 septembre 2006, pour les mêmes motifs. La Commune de Rolle a organisé
deux séances de conciliation, les 30 mai et 2 août 2007, la seconde en présence
également de représentants de la Fondation. A l'issue de la deuxième séance, Stéphane
Garelli a signifié qu'il maintenait son opposition, ce qu'il a ensuite confirmé
par lettre du 7 septembre 2007.
b) Le préavis municipal n° 37, du
20 novembre 2007, a proposé au Conseil communal d'admettre partiellement l'opposition
des époux Garelli et Bertholet et de modifier comme il suit les points 2 et 4
de l'article 4.6 du Règlement PPA (modifications en souligné dans le texte) :
Affectation :
2
Cette
aire est affectée aux activités de loisirs et d'hébergement temporaire .
4
Seules
2 constructions de 1 niveau y sont admises, y compris la construction existante
qui peut être maintenue et entretenue à l'usage exclusif de stockage et
entrepôt de matériel.
La municipalité a proposé de mettre
les modifications à l'enquête publique complémentaire et de lever pour le
surplus l'opposition des époux Garelli. S'agissant de l'opposition formée par
la Fondation, la municipalité a proposé de la lever dans la mesure où elle
était maintenue et, le cas échéant, de prendre acte de son retrait.
d) Par lettre du 4 janvier 2008,
Joséphine Garelli a réitéré ses doléances et rappelé les nuisances sonores
provoquées par l'occupation estivale de la parcelle n° 327.
e) La Commission permanente
d'urbanisme du Conseil communal de Rolle, chargée d'étudier le préavis municipal
n° 37, a établi un rapport du 3 mars 2008. S'agissant des propositions de
modifications de l'art. 4.6, la commission a fait la remarque suivante :
"la construction d'un bâtiment dans la
zone au bord du lac avec la possibilité d'hébergement temporaire crée un
précédent par rapport à Bellerive.
La commission ne partage pas l'avis de la
Municipalité et propose de ne pas modifier l'alinéa 2.
D'autre part la commission propose
d'implanter le nouveau bâtiment dans la zone du chalet existant."
La commission proposait ainsi de
revenir au texte de l'enquête publique pour ce qui concerne l'alinéa 2, se
rangeait à la proposition municipale pour ce qui concerne l'alinéa 4 (usage
exclusif de stockage et entrepôt de matériel) et ajoutait à l'alinéa 5
l'indication "dans la zone du bâtiment existant".
f) Le Conseil communal de Rolle a examiné
le PPA et son règlement lors de sa séance du 11 mars 2008. On extrait ce qui
suit du procès-verbal de cette séance:
"La discussion est alors ouverte sur le
secteur de Près-de-Vers; M. Goël relit ce qui concerne ce secteur et précise
que la commission a proposé des modifications; la première est de ne pas
modifier, pour l’alinéa 2, le règlement de base tel que mis à l’enquête et donc
de supprimer l’ajout de la Municipalité qui concerne l’hébergement temporaire.
La seconde est compléter l’alinéa 4, l’utilisation du sol, “seules 2
constructions de 1 niveau y sont admises, y compris la construction existante
qui peut être maintenue et entretenue” avec: à l’usage exclusif de stockage et entrepôt
de matériel. Enfin la commission propose de compléter l’alinéa 5 “les nouvelles
constructions s’implanteront dans le périmètre fixé en plan”, avec: dans la
zone du bâtiment existant
Le Président demande à la Municipalité si
elle désire prendre position par rapport aux modifications, et M. Barraud
indique que l’implantation de ce bâtiment avait été choisie dans le but
d’assainir quelque peu la situation et d’éloigner les voisins des nuisances
produites par des camps de voile qui pratiquent le camping durant l’été.
Le Président signale qu’un nouvel amendement
a été déposé sur ce secteur par M. Deruaz qui concerne l’article 4.6 alinéa 3,
pour une modification du degré de sensibilité au bruit qui passerait de 3 à 2
sur celle zone.
Il propose ensuite de procéder au traitement
des amendements de la commission d’urbanisme puis de les voter, et ensuite
d’ouvrir la discussion sur l’amendement de M. Deruaz, procédure que M. Deruaz
accepte.
Le Président ouvre la discussion sur le
premier amendement de la commission d’urbanisme.
M. Martin prend la parole et demande si
c’est bien pour régulariser une situation gênante avec le camping que
l’hébergement temporaire est proposé. Donc la suppression de cet hébergement temporaire
risquerait de provoquer un retour à la situation actuelle, et il aimerait en
savoir davantage sur la question.
M. Barraud explique que le camping est
autorisé sur ce terrain privé mais qu’au-delà de 4 jours, une demande doit être
présentée à la Municipalité. Donc s’il n’y a pas de possibilité que le camping
s’effectue à l’intérieur, il continuera à s’effectuer à l’extérieur.
M. Goël donne un complément d’information
car ce problème a été discuté en Commission d’Urbanisme et deux points sont à
relever. La notion d’hébergement veut dire logement et cela pose problème en
bord de lac et par rapport à la propriété voisine. Il signale que dans la zone
de Près-de-Vers il y a des possibilités de campement ou de locaux; en regard
des activités lacustres, le petit chalet peut être agrandi pour l’entreposage de
matériel et peut-être même un coin réfectoire. Mais cette zone au bord du lac
est inconstructible, sauf des petites constructions en rapport avec les
activités lacustres. Donc la notion d’hébergement aurait nécessité une mise à
l’enquête et la Commission a donc préféré la supprimer.
M. Deruaz abonde alors dans le sens de M.
Goêl et dit qu’il faut être raisonnable et trouver un équilibre entre tous les
participants, ce qui est d’ailleurs le rôle du Conseil Communal. Près-de Vers
offre des possibilités de logement à moins de 400 mètres. Par ailleurs des
locaux avec dortoirs devraient être amortis et seraient donc fréquemment
fréquentés, ce qui engendrerait encore bien plus de nuisances que celles d’un
camping d’été. Il souhaite que cette solution convienne à tous les voisins et
que ceux-ci ne bloqueront pas l’entier du projet.
Le Président ouvre ensuite la discussion sur
le deuxième amendement de la commission d’urbanisme pour lequel la parole n’est
pas demandée.
Le Président ouvre ensuite la discussion sur
le troisième amendement de la commission d’urbanisme pour lequel la parole
n’est pas demandée.
On passe au vote des trois amendements
relatifs à l’article 4.6.
Le premier amendement, la suppression de la
notion d’hébergement temporaire, est accepté à l’unanimité.
Le deuxième amendement, l’ajout de: l’usage
exclusif de stockage et entrepôt de matériel, est accepté à la majorité.
Le troisième amendement, l’ajout de: dans la
zone du bâtiment existant, est accepté à la majorité."
Le conseil communal a ainsi renoncé
à modifier l'alinéa 2 de l'article 4.6 et a modifié les alinéas 4 et 5 comme il
suit (les amendements sont soulignés; le reste de l'article n'a pas fait
l'objet de modification par rapport à l'enquête) :
"Utilisation du sol :
4
Seules
2 constructions de 1 niveau y sont admises, y compris la construction existante
qui peut être maintenue et entretenue. Les constructions seront à l'usage
exclusif de stockage et entrepôt de matériel.
5
Les
nouvelles constructions s'implanteront dans le périmètre fixé en plan à cet
effet, à proximité du bâtiment existant."
Sur le plan correspondant, le
périmètre de construction initialement sis en limite Est de l'aire
"destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac" a été
déplacé à l'endroit où se trouve la construction existante.
C'est le texte du règlement et le
plan munis des amendements du Conseil communal de Rolle du 11 mars 2008 qui ont
été transmis au Département de l'économie (DEC) pour approbation.
Le 5 juin 2008, la Municipalité de
Rolle a rédigé une lettre destinée aux époux Garelli et Bertholet pour les
informer des décisions du conseil communal du 11 mars 2008 et leur fournir
quelques explications au sujet de l'attribution d'un degré de sensibilité III à
l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac sur la
parcelle n° 327. A lire le recours des époux Garelli et Bertholet, cette lettre
leur aurait été adressée à cette époque-là mais il est plus probable qu'a été
suivie, comme l'expose le recours de la Fondation, la procédure de l'art. 60
LATC selon laquelle la décision communale, qui est celle du conseil communal
mais se trouve exposée dans une lettre de la muncipalité du 5 juin 2008, a été
notifiée par l'autorité cantonale en même temps que la décision cantonale
d'approbation préalable dont il sera question plus loin.
Au dossier figure un rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT daté du 16 juin 2008. Il contient un chapitre
5 consacré au "suivi de la procédure" qui relate la procédure jusqu'à
la décision du conseil communal du 11 mars 2008. On en extrait les passage
final suivant:
"Les documents ont été adaptés pour correspondre
aux amendements votés par le Conseil communal. Après différents contacts avec
les services cantonaux, il a été admis par la Municipalité qu’il n’y avait pas
nécessité de soumettre ces adaptations à une nouvelle enquête publique.
(...)
Le dossier est transmis pour approbation
préalable au Département."
J.
Le projet d'abrogation partielle du PEC 58A sur
les secteurs Pré-de-Vers et Sous Bellerive ainsi que le rapport 47 OAT (daté de
juin 2008) y relatif ont été soumis à l'enquête publique du 27 juin au 28
juillet 2008 (certains documents du dossier font état d'une enquête publique du
21 septembre 2007 au 22 octobre 2007). Cette enquête publique a suscité deux
oppositions déposées, d'une part, par Joséphine et Stéphane Garelli le 23
juillet 2008, et d'autre part, le 28 juillet 2008 par Peter et Francisca
Künstner, Suzanne Bataillard, Gérald Meylan, Georges Matile et Marcel Hebeisen.
En substance, les opposants faisaient valoir que l'affectation prévue selon le
PPA de l'Ouest Rollois, notamment pour la parcelle n° 327, serait contraire aux
objectifs du PEC 58A ainsi qu'aux planifications directrices cantonale et
communale, de sorte qu'il ne serait pas admissible d'abroger le PEC 58A dans ce
secteur au profit du PPA précité.
Par décision du 7 novembre 2008
(également munie d'un tampon daté du 20 novembre), le chef du DEC a approuvé
l'abrogation partielle du PEC 58A sur les secteurs de Pré-de-Vers et de
Sous-Bellerive compris dans le PPA de l'Ouest-Rollois. La décision sur
opposition rejetant les oppositions citées ci-dessus est datée du 20 novembre
2008.
K.
Par décision du 20 novembre 2008, le DEC a approuvé
préalablement, sous réserve des droits des tiers, le PPA de l'Ouest Rollois.
Une copie de cette décision, une copie du préavis municipal du 20 novembre
2007, un extrait du procès-verbal du Conseil communal de Rolle du 11 mars 2008
ainsi que la lettre de la Municipalité de Rolle du 5 juin 2008 qui leur
communiquait la décision du conseil communal.
Cette communication a également été
faite à la Fondation.
Les décisions précitées, munies des
voies de droit, ont été adressées aux intéressés par le SDT en date du 20
novembre 2008.
L.
Le 12 décembre 2008, Stéphane et Joséphine
Garelli, par l'intermédiaire de leur conseil, ont recouru en temps utile contre
contre l'abrogation du PEC 58A sur le secteur Pré-de-Vers et Sous Bellerive auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils
concluent, avec dépens, principalement, à la réforme de la décision entreprise
en ce sens que leur opposition à cette abrogation est admise, de sorte que
l'abrogation n'est pas approuvée en tant qu'elle porte sur le secteur de
Pré-de-Vers et, subsidiairement, à l'annulation de la décision entreprise en
tant qu'elle porte sur ce secteur, ainsi qu'au renvoi du dossier à l'autorité
compétente pour nouvelle décision dans le sens des considérant. Le recours a
été enregistré sous la référence AC.2008.0322. L'effet suspensif a été provisoirement
accordé au recours.
A la même date, les époux Garelli
ont déposé un autre recours contre la décision approuvant préalablement le PPA
de l'Ouest Rollois. Ils concluent, avec dépens, principalement à la réforme de
la décision attaquée, en ce sens que ledit PPA n'est pas approuvé préalablement
en tant qu'il concerne le secteur de Pré-de-Vers et, subsidiairement, à son
annulation et au renvoi à l'autorité compétente pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Le 15 décembre 2008, la Fondation
Claudi Russel-Eynard a recouru à son tour contre cette décision, par le
truchement de son avocat. Elle conclut, avec dépens, principalement, à
l'annulation de la décision approuvant le PPA de l'Ouest-Rollois ainsi que des
quatre amendements ajoutés par le conseil communal de même qu'au renvoi à
l'autorité communale pour nouvel examen, et, subsidiairement, à la modification
du PPA en ce sens que les amendements ajoutés par le Conseil communal aux
dispositions de l'art. 4.6 al. 2, 4 et 5 du PPA sont supprimés, le PPA étant
approuvé préalablement dans ses autres dispositions pour le surplus. Les deux
recours ont été traités sous la même référence AC.2008.0327. L'effet suspensif
a été provisoirement accordé aux recours.
M.
Le 23 janvier 2009, les causes AC.2008.0322 et
AC.2008.0327 ont été jointes.
Le 12 février 2009, l'avocat de la
Municipalité et du Conseil communal de Rolle a déposé un mémoire concluant,
avec dépens, au rejet des recours, pour autant qu'ils soient recevables.
Par mémoire de son conseil du 2 mars
2009, le DEC a également conclu, avec dépens, au rejet des recours dans la
mesure de leur recevabilité de même qu'à la confirmation des décisions
attaquées.
Dans un mémoire du 24 avril 2009 de
leur avocat, les époux Garelli ont confirmé les conclusions de leurs recours.
La Fondation a fait de même s'agissant des siennes dans un mémoire
complémentaire du 17 juin 2009 de son conseil.
Suite à la décision du 12 mars 2009
du juge instructeur de la CDAP de lever partiellement l'effet suspensif, le
chef du Service du développement territorial a décidé de mettre en vigueur
partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PPA de l'Ouest Rollois, à
l'exclusion des parcelles n° 326 et 327 et d'abroger simultanément les plans et
les règlements antérieurs dans la mesure où ils lui sont contraires, à
l'exception du PEC 58A, en tant qu'il s'applique à la parcelle n° 327.
N.
La CDAP a tenu une audience le 2 octobre 2009, à
Rolle. Ont participé à cette audience: Joséphine Garelli, recourante, qui
représentait son époux Stéphane Garelli ainsi que Philippe et Evelyne Bertholet
et était assistée de Mes de Chedid et Prior, avocats; pour la Fondation
recourante, sa présidente, Katia Isaac, assistée de Me Gilliéron, avocat; des représentants
des autorités rolloises, son syndic, M. Belotti, et son urbaniste, Mme
Montanet, assistés de Me Haldy, avocat; et de Me Nicole, avocat, qui
représentait le DEC.
Konstantin Turnau, voisin, a été
entendu en qualité de témoin. Il habite au Nord de la propriété de Bellerive.
Quoiqu'à vol d'oiseau à 360 m. du cabanon construit sur la parcelle n° 327, il
dit avoir été fortement dérangé par les bruits nocturnes (cris, hurlements,
jeux), parfois même jusqu'à 4 heures du matin, à plusieurs reprises pendant les
mois d'été en 2007. Il s'est rendu une fois sur place, et a pu constater la
présence de jeunes qui campaient sous tentes et qui s'amusaient. Aucun
instructeur n'était présent. Avant 2007, il n'habitait pas là (il est possible
que les souvenirs évoqués en audience ne soient cependant pas tout à fait
exacts, dès lors que figure au dossier une plainte de sa part aux autorités
communales au sujet de tapages nocturnes pour l'année 2006, ndr). En 2008 et
2009, il n'a pas eu à se plaindre de bruits. En 2007, il s'était adressé à la
Fondation, pour trouver une solution à cette situation, qui l'a empêché à
plusieurs reprises de dormir la nuit. Le témoin s'est opposé au PPA de l'Ouest
Rollois en tant qu'il concernait le secteur de Bellerive, et non celui de
Pré-de-Vers.
Interpellés en audience, la
présidente de la Fondation et son conseil ont expliqué que la Fondation envisageait,
sur l'aire "constructible" prévue sur la parcelle n° 327,
d'agrandir la cuisine existante, rudimentaire, pour créer un réfectoire, afin
de permettre aux élèves de se mettre à l'abri pour se restaurer, soit rien de
plus que ce qui existe actuellement. Dans un premier temps, la Fondation avait
envisagé la possibilité d'une construction servant à l'hébergement, avant de
s'apercevoir que ce n'était pas judicieux (la Fondation ne dispose par exemple
pas des surveillants nécessaires). La présidente a souligné que la Fondation ne
disposait actuellement pas des fonds nécessaires pour une construction en dur.
Le tribunal a procédé à une inspection
locale, en présence des parties. Il a constaté que la parcelle litigieuse
dispose d'un chemin d'accès en terre carrossable qui relie la route cantonale
au cabanon érigé en bordure du lac en longeant un ruisseau puis le bord du lac.
Le cabanon est de construction sommaire, doté d'un toit en matériau transparent.
Il sert d'entrepôt pour le matériel de voile mais on y trouve aussi, le long
d'une des parois, un petit aménagement de cuisine (le jour de l'inspection
locale, un moniteur préparait le repas sur un réchaud installé à l'extérieur).
Le cabanon est flanqué d'un petit abri servant de toilettes et de douche. L'équipement
est rudimentaire. Autour du cabanon et de l'abri pour les WC/douche, un
emplacement herbeux, délimité par une petite haie de feuillus, sert à
l'entreposage des bateaux, planches à voile et autre matériel. La berge est
partiellement boisée. Le port est petit et sommaire. Il consiste en une excavation
ménagée dans la berge, maintenue par trois murs de béton au pied desquels une
petite étendue de sable permet d'entrer dans l'eau de plein pied. Un escalier permet
d'y descendre d'un côté et, de l'autre côté, fixé sur des rails aboutissant
dans le lac, un treuil permet de mettre les bateaux à l'eau et de les en
ressortir. Le terrain qui n'est pas occupé par le cabanon et le terre-plain qui
l'entoure est affecté à l'agriculture. Une plantation de kiwis occupe par
exemple la partie sud-est de la parcelle. La place pour parquer est limitée au
parcage des quelques véhicules transportant les enfants qui se rendent à leur
cours de voile.
La CDAP a délibéré à l'issue de
l'audience.
Le 13 octobre 2009, le conseil des
époux Garelli et Berholet a déposé des observations complémentaires suite à la
production, en audience, du rapport d'examen préalable du SAT.
Le présent arrêt a été approuvé par
voie de circulation.
Les arguments des parties seront
repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les autorités rolloises et le DEC mettent en
cause la recevabilité du recours déposé par la Fondation, à tout le moins
s'agissant des conclusions qui excèdent celles dirigées contre les amendements
apportés par le conseil communal, dès lors que son opposition formée au PPA de
l'Ouest Rollois a été purement et simplement retirée par courrier du 4 décembre
2007.
a) La loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui a remplacé la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009. Elle s'applique aux causes
pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative
lors de son entrée en vigueur (art. 117 al. 1). Toutefois les possibilités de
recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la
date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait
courir (arrêts AC.2008.0069 du 7 août 2009; BO.2008.0128 du 28 avril 2009;
PS.2006.0006 du 1
er
juin 2006; CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006;
Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
éd., p. 171 et
les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40). Ces arrêts
réservent l'hypothèse où le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue
serait plus favorable au recourant mais cette affirmation doit être prise avec prudence:
par exemple, si le délai de recours de vingt jours de l'art. 31 LJPA était déjà
échu dans les derniers jours de 2008, le recourant ne peut pas bénéficier du
délai de 30 jours de l'art. 77 LPA-VD, même si la décision sur la recevabilité
est prise après l'entrée en vigueur de cette disposition, le 1
er
janvier 2009. Ce n'est que si
le délai de recours n’est pas échu en 2008 qu'il est régi par le
nouveau délai de 30 jours applicable en 2009 (décision de coordination selon
l'art. 34 ROTC, communiquée aux parties dans la cause
PE.2009.0023,
rayée du rôle depuis lors par suite de retrait du recours).
b) Selon l’art. 37 LJPA, en vigueur
lors du dépôt du présent recours,
"
le droit de recours appartient à
toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
". Contrairement à l'art. 75 let. a LPA-VD, qui réserve la qualité
pour recourir à celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou qui a été privé de la possibilité de le faire, l'art. 37 LJPA ne
contient pas de règle astreignant celui qui veut recourir à participer
préalablement à la procédure d'opposition prévue par la loi. Cependant, en
matière de plans d'affectation, la jurisprudence considérait déjà de manière
constante que celui qui n'avait pas formé opposition à un plan d'affectation ne
pouvait pas le contester par la voie d'un recours (arrêts AC.2004.0123 du 18
mars 2005; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1995.0002 du 21 mars 1995,
confirmé par ATF 1P.269/1995 du 3 novembre 1995; AC.1994.0077 du 7 septembre
1994). Cette jurisprudence se fondait à l'origine sur le texte d'une ancienne
version de l'art. 60 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC;RSV 700.11) selon lequel l'opposant
débouté pouvait déposer
"un recours motivé tendant au réexamen de son
opposition".
Cette formulation légale a disparu du texte actuel, qui
ne fait plus allusion au "réexamen" d'une opposition préalable, mais
la jurisprudence a été maintenue depuis lors (
AC.2008.0069
du 7 août 2009; AC.2008.0117 du 26 janvier 2009 et les références citeés;
AC.2007.0010 du 10 novembre 2008; AC.2006.0248 du 20 avril 2007).
Ainsi, que ce soit selon l'ancien ou
selon le nouveau droit, le recours n'est recevable que si son auteur avait
formulé une opposition durant l'enquête ou, comme le précise l'art. 75 let. a
LPA-VD, s'il a été privé de la possibilité de prendre part à la procédure
devant l'autorité précédente.
c) La procédure devant le conseil
communal est régie par les art. 58 et 59 LATC qui ont la teneur suivante:
Art. 58    Adoption par le conseil
général ou communal
1
Après
la fin de l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus
par la municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de
conciliation. La municipalité transmet au département pour information les
procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des opposants
au sujet de ceux-ci. La municipalité transmet au département pour information
les oppositions, les retraits d'opposition, et le cas échéant, les décisions
sur la conciliation.
2
La
municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées. Les conclusions du
préavis indiquent s'il y a lieu les modifications proposées au projet soumis à
l'enquête.
3
Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions non
retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement
dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique.
4
Lorsque
le conseil de la commune adopte le projet sans modification susceptible de
porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé
sans délai par la municipalité au Service de l'aménagement du territoire en vue
de son approbation par le département.
5
Si le
conseil apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à
une enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du Service
de l'aménagement du territoire. Les oppositions ne sont alors recevables que
dans la mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique. Le
conseil de la commune adopte le projet dans un délai de huit mois dès la
clôture de l'enquête publique complémentaire. Les alinéas 1 à 4 sont
applicables pour le surplus.
6
L'envoi
au Service de l'aménagement du territoire, à l'intention du département, du
plan et du règlement définitivement adoptés par le conseil de la commune est
accompagné de toutes les pièces utiles, notamment du préavis municipal, de
l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de la commune comportant les
décisions prises, en particulier les décisions sur les oppositions.
Art. 59                Adoption partielle
par le conseil général ou communal
Le conseil de la commune peut, si les
circonstances le justifient, n'adopter qu'une partie du plan et du règlement
que la municipalité adresse au Service de l'aménagement du territoire pour
approbation partielle par le département. Les parties du projet non adoptées ou
modifiées font alors l'objet d'une nouvelle enquête publique après examen
préalable.
En l'espèce, la Fondation a formé
opposition dans le cadre de l'enquête publique contre le nouveau plan partiel
d'affectation. Cette opposition concernait la constitution du chemin public en
rive de lac et la végétalisation imposés tant par la planification cantonale
que par la nouvelle planification communale. Cette opposition a été ensuite
retirée après la convention passé le 3 septembre 2007 avec la Commune de Rolle,
qui prévoit pour le futur la constitution d'une servitude et la cession d'une
emprise de route ainsi que la prise en charge de divers frais par la commune.
d) Il est douteux que celui qui a
retiré l'opposition qu'il avait déposée durant l'enquête publique puisse
toujours être considéré sans autre comme n'ayant pas participé à la procédure
devant l'instance précédente au sens de l'art. 75 LPA. Il arrive en pratique
que l'opposition soit "retirée" sur le vu d'assurances fournies par
la municipalité quant à la proposition de réponse que celle-ci adressera au
conseil communal. Dans un tel cas, l'opposition n'est pas à proprement parler
"retirée" (peut-être s'agit-il là
de
l'hypothèse que le texte légal qualifie de "décision sur la
conciliation" à l'art. 58 al. 1 LATC, mais cette expression est également impropre
en soi car la municipalité n'a pas de pouvoir de décision sur les oppositions).
Dans cette situation peu claire, on ne voit pas ce qui pourrait empêcher l'auteur
de l'opposition de contester la décision du conseil communal si celle-ci
s'écarte des assurances fournies par la municipalité pour obtenir le
"retrait" de l'opposition. La situation est plus confuse encore quand
le retrait de l'opposition fait suite à une convention qui, comme en l'espèce,
est censée régler des questions qui sortent du cadre juridique délimité par le
plan litigieux et son réglement. On note d'ailleurs que le recours de la
Fondation déclare (cela sort de l'objet du litige) résilier la convention qu'elle
a passée le 3 septembre 2007 avec la Commune de Rolle, à tout le moins pour
erreur essentielle.
e) On peut toutefois laisser ouverte
les questions ci-dessus car on se trouve ici dans une hypothèse différente: dans
son recours, la Fondation s'en prend à la restriction figurant à l'alinéa 4 de
l'art. 4.6 du PPA de l'Ouest Rollois, qui limite l'utilisation des
constructions permises sur la parcelle n° 327 au stockage et à l'entreposage de
matériel. Cette restriction d'usage ne figurait pas dans le texte du règlement
soumis à l'enquête publique mais a été ajoutée par amendement du Conseil
communal de Rolle du 11 mars 2008. Elle porte atteinte aux droits de la recourante.
L'instruction a même fait apparaître que le bâtiment litigieux
est déjà utilisé comme abri avec cuisine. E
n
limitant l'usage du bâtiment existant à l'usage exclusif de
stockage et entrepôt de matériel, le règlement rend ce bâtiment contraire aux
règles de la zone et par conséquent soumis aux restrictions de l'art. 80 LATC,
comme l'a relevé le conseil de la commune en audience. Dans ces conditions, o
n ne voit pas comment on pourrait contester que cette restriction porte
atteinte à un intérêt digne de protection de la recourante au sens de l'art. 58
al. 4 et 5 LATC. Par conséquent, la municipalité aurait dû, en application de
cette disposition et comme le prévoyait son préavis municipal no 37, procéder à
une mise à l'enquête complémentaire après nouvel examen préalable par
l'autorité cantonale. Cela aurait permis cas échéant à la fondation recourante
de déposer une opposition sur ce point-là.
En soi, l'absence de l'enquête
publique complémentaire exigée par l'art. 58 LATC aurait justifié l'annulation
de la décision d'approbation préalable du département cantonal, qui est prématurée
et rendue en violation de l'art. 58 LATC. Toutefois, la portée concrète de
l'amendement litigieux était difficile à déceler sur la base du dossier
communal et n'est apparue que durant l'instruction du recours. Il n'est donc
plus temps, pour des motifs d'économie de la procédure, de renvoyer le dossier
à l'autorité communale.
2.
Les autorités communales et le DEC reprochent au
recours déposé par la Fondation d'être insuffisamment motivé et, partant
irrecevable.
L'art. 31 al. 2 LJPA prévoit que
l'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du
recours. En d'autres termes, il doit préciser en quoi la décision attaquée
devrait être annulée ou modifiée et exposer pour quels motifs cette décision
serait contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou
incomplète des faits.
Il est vrai que le recours est
particulièrement sommaire dans sa motivation mais on peut y lire que la Fondation
propriétaire a réalisé des aménagements (douches et sanitaires, local et
installation d’entreposage de matériel, etc...) et qu'elle conteste que l'usage
de sa parcelle puisse être restreint par les amendements apportés par la
conseil communal, dont elle demande la suppression. Supposée insuffisante,
cette motivation n'aurait pu justifier l'irrecevabilité du recours que si la
recourante avait été en vain invitée à la régulariser (art. 35 LJPA,
aujourd'hui art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD selon lequel le recours serait alors
"réputé retiré"). Tel n'est pas le cas.
3.
Les recourants Bertholet et Garelli se plaignent
de l'attribution d'un degré de sensibilité au bruit (DS) III à l'aire destinée
aux activités de loisirs en rapport avec le lac de la parcelle n° 327 et d'un
DS II au reste de celle-ci (aire de verdure) alors qu'actuellement l'entier de
la parcelle est colloqué en DS II. Les recourants font valoir que cette petite
aire en DS III fait figure d'intruse alors qu'elle se trouve entourée d'une
grande aire de verdure et que, à l'exception d'une parcelle, le plan de
quartier Fleur d'eau prévoit un DS II. Les recourants considèrent que
l'attribution d'un DS III – tandis qu'un DS II est attribué au camping de Rolle
- laisse présager un accroissement important des nuisances sonores au-delà de
la limite du tolérable pour les voisins. Ils rappellent enfin qu'il existe un
long contentieux à raison de telles nuisances occasionnées par la présence des
activités de loisirs pratiquées sur la parcelle n° 327 durant l'été.
Les autorités communales et le DEC
contestent la qualité des recourants à faire valoir ce moyen, dès lors que ces
derniers perdraient de vue que, pour eux, la situation ne changerait en rien
puisqu'ils restent dans une zone de DS II.
La contestation porte ainsi sur
l'attribution du DS III au périmètre de l'aire destinée aux activités de
loisirs en rapport avec le lac de la parcelle n° 327. La décision est fondée,
notamment, sur les dispositions de l'ordonnance sur la protection contre le
bruit (OPB; RS 814.41) relatives aux degrés de sensibilité (art. 43 et 44 OPB).
L'art. 43 OPB définit les degrés de sensibilité (I, II, III ou IV) en fonction
des zones où ils sont applicables. Ces degrés doivent en règle générale être
attribués aux zones d'affectation dans les règlements ou les plans
d'affectation (art. 44 al. 1 et 2 OPB).
Le degré de sensibilité a pour
fonction d'indiquer le niveau de protection de la zone contre les immissions
sonores générées non seulement à l'intérieur de la zone, mais également par des
installations situées à l'extérieur de celle-ci (Anne-Christine Favre, La
protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement,
thèse Lausanne 2002, p. 219).
Selon la doctrine, le propriétaire
du bien-fonds auquel un degré de sensibilité est attribué a bien entendu la
qualité pour contester celui-ci; dans ce cadre, il lui est possible de mettre
en cause tant le degré fixé pour sa parcelle que celui attribué à un bien-fonds
voisin, notamment lorsque le niveau de bruit autorisé sur le bien-fonds voisin
pourrait exercer une incidence sur le degré de sensibilité à fixer dans la zone
où est située sa propriété ou son installation. Il en résulte aussi que les
tiers voisins, dont le bien-fonds n'a pas fait l'objet d'une décision
concernant l'attribution d'un degré de sensibilité, sont fondés à agir, pour
autant qu'ils soient plus touchés que quiconque par les immissions de bruit en
cause; cette qualité leur est notamment donnée, lorsque, comme on vient de le
voir, leur bien-fonds pourrait se voir attribuer le même degré de sensibilité
que celui fixé sur des propriétés voisines et dont ils contestent le bien-fondé
(Anne-Christine Favre, op. cit.,  pp. 241-242).
L'hypothèse visée par la doctrine citée
ci-dessus se présente lorsque la planification ancienne n'a pas encore été
adaptée aux exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement et que
la fixation du degré de sensibilité au bruit fait encore défaut dans tout ou partie
du territoire. Cette situation n'est pas réalisée en l'espèce: il n'y a pas de
risque pour les recourants de voir leurs parcelles colloquées en DS III puisque
le plan de quartier Fleur d'eau attribue à celles-ci un DS II, plus favorable.
Les recourants sont ainsi protégés contre les immissions sonores générées tant à
l'intérieur de leur zone et que par des installations situées à l'extérieur de
celle-ci en fonction du DS II qui est attribué à leurs parcelles. Partant, les
recourants ne sauraient être admis à critiquer l'attribution d'un DS III au
périmètre litigieux, leur qualité pour agir à ce titre leur étant déniée. Ils
n'ont en effet aucun intérêt digne de protection à faire modifier le degré de
sensibilité au bruit de la parcelle de la fondation.
Pour les mêmes motifs, il n'y a pas
lieu de donner suite à la requête des recourants tendant la mise en œuvre d'une
expertise accoustique. On rappellera d'ailleurs que l'OPB ne fixe pas de
valeurs limite pour les bruits non techniques de tous les jours, tels qu'en
peut produire une place de sport (ATF
1C_169/2008 du 5
décembre 2008, consid. 3.3
). On voit donc mal ce que
des mesures de bruit pourrait amener à la solution du litige.
4.
C'est du reste probablement en vain que les
recourants invoquent le droit fédéral de la protection de l'environnement pour
s'en prendre au bruit dont ils se plaignent. Il
est vrai
que depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril
1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral,
qui l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant
quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et
règlement d'affectation. Il est exact aussi que le droit fédéral ne s'applique
pas uniquement aux bruits d'origine technique mais aussi aux bruits de
comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une
installation. Il faut en revanche réserver les bruits de comportement isolés
des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et
dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il
doit assurer. De tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles
cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau
d'intensité de nuisances toléré dans la zone (v. p. ex. l'arrêt AC.2007.0123 du
10 juin 2008 et la jurisprudence fédérale citée
; v. ég.
s'agissant de la portée des plans d'affectation communaux, AC.2008.0295 du 28
décembre 2009 ou l'ATF 1C_453/2007 du 10 mars 2008). Ainsi, si les nuisances
secondaires d'un établissement public (celles qui proviennent du comportement "ordinaire"
des clients, par exemple quand ils circulent dans le quartier) sont bien
soumises au droit fédéral, il n'en va pas de même des comportements isolés
contraires à la réglementation de police comme l'utilisation d'un véhicule à
moteur en dépit de l'interdiction, les bagarres, le tapage nocturne, les
actes d'incivilité, les menaces, les agressions ou les bagarres (ATF
1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.5.1 et 4.5.3, dans la cause cantonale
AC.2003.0022).
En l'espèce, le bruit dont se
plaignent les recourants ne fait pas partie de l'exploitation
"ordinaire" des installations existantes. Il s'agit bien plutôt de
débordements isolés provoqués, en particulier certaines nuits d'il y a quelques
années, par les jeunes laissés sans surveillance sur la parcelle. Ces
inconvénients relèvent de l'application du règlement communal de police, comme
l'autorité communale l'a relevé à juste titre en audience.
5.
Les recourants Bertholet et Garelli critiquent
ensuite l'absence de définition des activités qui pourront s'exercer dans
l'aire destinée aux activités de loisirs en rapport avec le lac de la parcelle
n° 327, estimant que cette absence posera des difficultés de gestion de cette
aire de loisirs, sans compter le problème des nuisances sonores déjà évoqué. Les
autorités communales et le DEC font valoir de leur côté que le plan partiel
d'affectation n'a pas pour but de déterminer toutes les possibilités concrètes
d'activités mais qu'il s'agit uniquement d'affecter le sol. Le conseil de la
commune a expliqué en audience que les problèmes de bruit évoqué par le
recourant relève du règlement communal de police et non des règles de
planification.
a) L'art. 14 LAT prévoit que les
plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et qu'ils délimitent
en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.
Selon la doctrine, les plans d’affectation sont les actes juridiques par
lesquels la collectivité définit de manière impérative les facultés
d’utilisation des biens-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés;
l’affectation des parcelles, le volume, les dimensions, le style, les distances
à respecter, le but des constructions admises, ou d’autres prescriptions encore
sont ainsi posées et localisées par zones. Autrement dit, les plans ont pour
fonction, en ayant force obligatoire pour chacun, de déterminer le mode, le
lieu et la mesure de l’utilisation admissible du sol (Moor, Commentaire LAT,
art. 14 N. 1).
b) En droit vaudois, c'est l'art.
47 al. 1 LATC qui fixe le contenu minimum des plans et des règlements. Dans sa
teneur introduite par la novelle du 4 février 1998, cette disposition prévoit
que, sous réserve des dispositions spéciales des lois et des règlements
cantonaux, les plans et règlements d'affectation fixent les prescriptions
relatives à l'affectation des zones et au degré de sensibilité au bruit, ainsi
qu'à la mesure de l'utilisation du sol. La mesure de l'utilisation du sol s'exprime
par le coefficient d'utilisation du sol, ou par le coefficient de masse, ou par
la référence aux volumes construits ou à la génération de trafic, ou par toute
autre disposition permettant de la déterminer.
Sont en revanche facultatives (cf.
art. 47 al. 2 LATC) les autres prescriptions que peuvent contenir les plans (relatives
aux conditions de construction par exemple ou aux paysages, aux sites, aux
rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux
bâtiments méritant protection, de même qu'à l'aménagement et à la destination
des espaces et des voies publiques existants ou à créer ainsi qu'aux accès aux
constructions ou encore à la création d'emplacements de délassement tels que terrains
ou locaux de récréations, places et pistes de sports, places de jeux, campings
et caravanings résidentiels et de lieux d'amarrage pour bateaux).
L'arrêt AC.2001.0215 du 31 janvier
2003 expose que la modification du droit cantonal en date du 4 février 1998
s'inscrit dans une perspective de déréglementation (BGC janvier 1998 p. 7179)
et que nombre de prescriptions précédemment mentionnées par l'art. 47 LATC ont
été éliminées pour le motif qu'elles incitaient les autorités communales à
prescrire des règles qui ne relèvent pas de la planification mais du parti
architectural, comme les prescriptions relatives aux dimensions, forme,
structure des bâtiments et des toitures, au traitement architectural, au choix
des matériaux et aux couleurs, etc. (BGC janvier 1998 p. 7190). Selon l'Exposé
des motifs du Conseil d'Etat, il s'agissait de tenir compte des exigences
particulières du droit fédéral qui présupposent que le plan d'affectation
définisse l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol, conformément à l'art.
14 LAT.
Pour éviter toute ambiguïté, le législateur a
introduit une distinction entre les prescriptions relatives à l'affectation, au
degré de sensibilité au bruit et à la mesure de l'utilisation du sol, qui sont
impératives, et les autres dispositions pour lesquelles est introduite une
liberté de conception (BGC janvier 1998 p. 7189).
c) On rappellera en outre, puisque
l'objet du litige est un plan de quartier, que le contenu d'un tel plan est
régi par l'art. 69 LATC qui a la teneur suivante:
1
En règle
générale, le plan comprend les éléments suivants:
a.  le périmètre général, le cas échéant les sous-périmètres;
b.  le périmètre d'implantation des constructions, les dimensions
minimales et maximales et la destination de celles-ci, ainsi que leurs prolongements
extérieurs;
c.  l'indication des bâtiments existants, à conserver ou à démolir;
d.  le cas échéant, les surfaces brutes de plancher, les cotes
d'altitude et le nombre de niveaux;
e.  les aires de circulation des piétons et des véhicules, les garages
et places de stationnement ainsi que leur accès;
f.   les autres équipements, en particulier les collecteurs et les
conduites d'énergie, existants ou à créer, y compris leurs raccordements.
2
Le plan
peut imposer notamment des emplacements collectifs de jeux et de loisirs, des
espaces de verdure et des plantations d'arbres, ainsi que des dispositions
concernant les étapes et les conditions de réalisation.
3
La
municipalité peut exiger une maquette ou un montage photographique ou la pose
de gabarits en vue de l'enquête publique."
d) En l'espèce, l'objet du litige
est l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac, dont le
plan montre qu'elle se superpose à l'aire "de verdure à caractère de parc
ou à usage agricole et viticole" qui couvre la quasi-totalité de la
parcelle 327. En elle-même, l'aire destinée aux activités de loisirs en
relation avec le lac, seule litigieuse, ne couvre qu'une portion réduite de la
parcelle 327 qui s'allonge sur environ 170 m au bord du lac, entre le cabanon
existant (qu'entoure le périmètre d'implantation des constructions) et la
limite Est de la parcelle.
L'aire "de verdure à caractère
de parc ou à usage agricole et viticole" est, selon l'art 4.7 du règlement
qui la désigne simplement comme "aire de verdure", destinée au
maintien et à l'aménagement du parc en prolongement de la maison de maître.
L'art. 4.7 prévoit en outre que seuls des aménagements paysagers et de faibles mouvements
de terrains y sont autorisés, et qu'elle est inconstructible (il faut évidemment
réserver les 160 m
²
de surface
constructible dans le périmètre délimité à cet effet à proximité du port, à
l'intérieur de l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac).
La parcelle 327 est ainsi soumise à
un régime qui n'est pas celui de la zone agricole (le conseil de la commune a
convenu en audience que l'art. 24 LAT n'y serait pas applicable) mais un régime
d'aire de verdure ou de parc comme on en trouve divers exemples au bord du lac
(v. pour un exemple l'arrêt AC.1996.0158 du 16 janvier 1997 à St-Prex) et qui
se caractérise, par son régime de constructibilité extrêmement restrictif,
comme une zone à bâtir de très faible densité.
Comme l'art. 4.6 du règlement, qui
régit l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac, a connu
plusieurs versions successives, il convient pour plus de clarté de rappeler,
pour chaque rubrique (en gras ci-dessous) composant cet article, la teneur mise
à l'enquête publique, celle que proposait le préavis de la municipalité n° 37
du 20 novembre 2007, celle de la commission du conseil communal et enfin la
teneur arrêtée par le conseil communal le 11 mars 2008:
Enquête
municipalité
commmission
conseil
communal
Destination :
1
Cette aire est destinée aux installations
et constructions nécessitées par les activités de l'Institut, et pour les
activités de loisirs en liaison avec le lac.
idem
idem
idem
Affectation :
2
Cette aire est affectée aux activités de
loisirs.
2
Cette aire est affectée aux activités de
loisirs et d'hébergement temporaire .
2
Cette aire est affectée aux activités de
loisirs.
idem
Degré de sensibilité au bruit :
3
Le degré de sensibilité III est attribué
à cette aire.
idem
idem
idem
Utilisation du sol :
4
Seules 2 constructions de 1 niveau y sont
admises, y compris la construction existante qui peut être maintenue et
entretenue.
4
Seules 2 constructions de 1 niveau y sont
admises, y compris la construction existante qui peut être maintenue et
entretenue à l'usage exclusif de stockage et entrepôt de matériel.
idem
4
Seules 2 constructions de 1 niveau y sont
admises, y compris la construction existante qui peut être maintenue. Les
constructions seront à l'usage exclusif de stockage et entrepôt de matériel.
5
Les nouvelles constructions
s'implanteront dans le périmètre fixé en plan à cet effet.
idem
5
Les nouvelles constructions
s'implanteront dans le périmètre fixé en plan à cet effet dans la zone du
bâtiment existant
5
Les nouvelles constructions
s'implanteront dans le périmètre fixé en plan à cet effet, à proximité du
bâtiment existant.
6
La surface bâtie maximale est de 160 m2
(y compris le bâtiment existant de 30 m2).
idem
idem
idem
Accès :
7
L'accès existant (chemin en lisière du
cordon boisé, parcelle 327) sera maintenu. Il peut être élargi en prenant
l'emprise nécessaire sur le côté Ouest, à l'opposé de l'aire forestière. Le
revêtement graveleux sera conservé.
idem
idem
idem
d) Si l'on analyse les dispositions
du règlement qui régissent les autres zones du PPA, on constate que la plupart
d'entre elles distinguent pour chaque zone, comme ci-dessus, entre la rubrique
"destination" et la rubrique "affectation". Il apparaît
qu'aux yeux des auteurs de ce texte, la "destination" définit les
constructions ou installations prévues tandis que le terme
"affectation" décrit l'activité humaine exercée dans la zone. Ainsi,
tels qu'ils ont finalement été adoptés par le conseil communal, le plan et le
règlement litigieux contiennent des prescriptions relatives à l'affectation de
la zone ainsi qu'à la "destination", c'est-à-dire à la mesure de
l'utilisation du sol. Pour ce qui concerne en particulier l'aire destinée aux
activités de loisirs en relation avec le lac, elle est affectée aux activités
de loisirs (alinéa 2) et elle est (alinéa 1)
"destinée aux
installations et constructions nécessitées par les activités de l'Institut, et
pour les activités de loisirs en liaison avec le lac"
. Si l'on fait
abstraction de sa syntaxe défectueuse, cette dernière disposition ne nécessite
pas d'autres précisions. En effet, compte tenu du cadre juridique redéfini lors
de la révision législative de 1998, qui était précisément de distinguer les
éléments impératifs des éléments que les communes sont libres de régler ou non,
on ne saurait exiger plus de détails. L'art. 69 qui définit les éléments que doivent
"en règle générale" contenir les plans de quartier est également
respecté par la définition d'un périmètre d'implantation des constructions et
l'indication des limites maximales de celles-ci (160 m
²
sur une seul niveau, y compris le bâtiment existant) et la
destination de celles-ci (sur laquelle on reviendra ci-dessous).
e) Les recourants Garelli et
Bertholet font valoir qu'il n'existe pas de définition de la notion d'aire de
loisirs, qu'il manque une délimitation du type d’activités qui pourront s’exercer
dans la zone, et qu'on ignore si celle-ci permettra la dispense quotidienne de
cours par un club nautique, l’organisation de manifestations ou concours, la
tenue d’une buvette pour les élèves, concurrents et/ou autres usagers, la
présence de tentes de camping et à terme l’hébergement temporaire, puis
permanent. Selon eux, le règlement devrait fixer le nombre maximum de personnes
pouvant être présentes en même temps.
Contrairement à ce que soutiennent
les recourants, les précisions qu'ils réclament n'ont pas leur place dans un
plan d'affectation ni dans son réglement. Le Tribunal fédéral a jugé que pour
déterminer les éléments qui doivent être fixés dans un plan de quartier, il
faut tenir compte de la place de cet instrument dans le processus de planification
(ATF 121 I 117, concernant le droit st-gallois qui comprend trois niveaux de
planification: Zonenplan, Überbauungsplan, Gestaltungsplan). Si par exemple un
plan de quartier prévoit la création d'un chemin nécessitant une expropriation,
l'emprise de ce chemin doit être déterminée avec suffisamment de précision pour
que le propriétaire puisse savoir, sans être obligé d'attendre que l'ouvrage
d'équipement soit exécuté, dans quelle mesure il pourra utiliser le solde de sa
parcelle (ATF 1C_385/2008 du 3 avril 2009). En revanche, le plan de quartier
n'a pas à être précis au point de ne laisser aucune marge à l'architecte qui
élabore le projet (Moor, Commentaire LAT, Art. 18 LAT, N. 127). Il n'y a pas
lieu d'exiger, notamment, que le plan de quartier fixe des éléments qui
pourront être tranchés de manière satisfaisante dans la procédure de permis de
construire (ATF 121 I 117 précité).
L'objectif de la planification
poursuivi par le PPA litigieux étant, selon le plan directeur communal cité
plus haut, de préserver les éléments caractéristiques du paysage, en
particuliers les grandes propriétés et leur arborisation, les rives ainsi que
les boisés en bordure du lac, on se trouve comme indiqué ci-dessus en présence
d'une zone de très faible densité. Ce sont ainsi principalement les
dispositions qui prévoient des constructions (ou plus exactement en l'espèce,
qui en limitent l'ampleur) qui fixent l'affectation et la mesure de
l'utilisation du sol, conformément à l'art. 14 LAT. Il n'y a en revanche pas
lieu de déterminer dans le règlement du plan de quartier quels sont les jeux
auxquels les utilisateurs pourront s'adonner, quels engins nautiques ils
pourront utiliser, ni de fixer l'horaire d'exploitation de cette aire de
loisirs ou le nombre de personnes qui y seraient admises. Peut-être certaines
des ces indications pourraient-elles résulter d'un éventuel permis de
construire ou faire l'objet de restrictions d'exploitation imposées en
application de l'art. 123 LATC (en cas d'autorisation cantonale spéciale) voire
dans une éventuelle procédure d'assainissement des installations existantes, mais
il n'y a pas lieu d'en juger au stade de l'adoption du plan de quartier.
Il n'est en particulier pas
nécessaire de reprendre l'amendement qui avait été proposé par le préavis
municipal n° 37 du 20 novembre 2007. On rappelera que la municipalité, tout en
restreignant la destination des constructions au stockage de matériel,
proposait d'affecter l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec
le lac aux "activités de loisirs et d'hébergement temporaire". Bien
que cela n'apparaisse pas tout à fait de manière explicite dans les documents
relatifs aux travaux préparatoires, il semble que la mention "hébergement
temporaire" visait à consacrer la possibilité de faire camper les jeunes
usagers de la parcelle dans l'aire destinée aux activités de loisirs en
relation avec le lac. Il n'y a pas plus lieu de régler cette question dans le
règlement (ni dans un sens ni dans l'autre) qu'il n'y en a de préjuger de
conditions d'exploitation d'éventuelles installations de loisirs dans la zone.
6.
Tous les recourants s'en prennent enfin aux
possibilités de construire offertes par l'art. 4.6 du règlement PPA dans l'aire
destinée aux activités de loisirs en relation avec le lac, qu'il s'agisse des
époux Bertholet et des époux Garelli qui les trouvent trop étendues ou de la
Fondation, qui les juge trop restreintes.
Comme le rappel l'arrêt AC.2009.0057
du 17 août 2009, le Tribunal examine d’office et avec un libre pouvoir d’examen
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf., en dernier lieu, arrêts
AC.2006.0130 du 3 juillet 2007; AC.2006.0129 du 11 janvier 2007, consid. 1, et
les arrêts cités). Comme autorité cantonale de recours au sens des art. 33 al.
2 LAT et 60 LATC, il dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b
LAT), qui s’étend à l’opportunité (art. 60 LATC, mis en relation avec les art.
41 al. 1 et 89 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se
réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate (ATF 1C_82/2008 & 1C_84/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1). Le
Tribunal intervient dès lors non seulement lorsque la mesure d’aménagement
retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas
(ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent
l’aménagement du territoire (arrêts AC.2005.0136 du 28 décembre 2006, consid.
2c, et AC.2005.0212 du 28 juin 2006, consid. 1, et les références citées). Il y
a également lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux
articles 2 et 3 OAT sont respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC
2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité
d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte
(art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la
prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
Cela ne signifie pas pour autant
que le Tribunal s’érige en autorité planificatrice; son rôle spécifique
d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour
adopter le plan. La liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans
l'accomplissement de sa tâche doit être préservée (art. 2 al. 3 LAT). Le
contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue; il ne s’agit pas pour le
Tribunal de substituer son appréciation à celle de l’autorité qui a adopté le
plan, s’agissant notamment de la prise en compte des intérêts locaux, mais
d’assurer la sauvegarde d’intérêts supérieurs (cf. Heinz Aemisegger/Stephan
Haag, in Commentaire de la LAT, 2
ème
éd.
Genève/Zurich/Bâle
2009, ad 33 LAT n° 56, réf. citées; ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 96/97, consid. 7.2.1 p. 100; 127 II 238 consid. 3b/cc p. 244;
arrêts AC.2005.0136 et AC.2005.0212, précités). Cela concerne les éléments qui
font l’objet du rapport OAT, soit notamment la conformité du PPA aux plans
directeurs, aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT, 2 et 3 OAT), y compris la protection de l’environnement au sens large
(art. 47 al. 1 in fine OAT), soit la sauvegarde de la nature, du paysage, des
forêts et des monuments historiques (arrêt AC.2005.0212, précité). Cette
liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit
être confirmée; l'autorité de recours, qui n’agit pas en tant qu’autorité de
planification, n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui
serait également convenable (Aemisegger/Haag, ibid.). Elle suppose également
que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242; ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1; 1C_348/2007 du 21
décembre 2007 consid. 4.2; 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
b) En l'espèce, le PPA litigieux
prévoit que, dans l'aire destinée aux activités de loisirs en relation avec le
lac sur la parcelle n° 327, seules 2 constructions de 1 niveau sont admises, y
compris la construction existante, qui peut être maintenue et entretenue, à
l'usage exclusif de stockage et d'entrepôt de matériel. La Fondation critique
l'amendement du conseil communal qui a consisté à restreindre l'usage de la
construction existante et de celle à venir. Expliquant avoir dans un premier
temps voulu construire un dortoir pour abriter les enfants participant aux
camps de voile, elle y a ensuite renoncé. Elle souhaite en revanche poursuivre
l'utilisation du bâtiment existant comme elle le fait à l'heure actuelle, tout
en se ménageant la possibilité d'agrandir son espace de stockage et d'entrepôt
de matériel. Elle souhaite également pouvoir continuer à mettre à disposition
des participants aux cours de voile une petite cuisine, voire un réfectoire
pour leur permettre de prendre un repas ou une boisson chaude, à l'abri du
froid.
L'activité déployée sur la parcelle
n° 327 existe depuis les années 1970, avec l'accord de la commune et répond à
un besoin qu'on pourrait presque qualifier de collectif. La construction d'une
installation sanitaire (douche et WC) ainsi que d'un cabanon a été reconnue
conforme après mise à l'enquête. Depuis lors, des camps sont organisés, avec
hébergement sous tente pendant l'été. Le fait que la Fondation loue
l'emplacement à des tiers est sans incidence sur l'affectation de la parcelle. Elle
l'utilise du reste également pour offrir à ses élèves des activités lacustres.
L'utilisation du port, des
constructions et d'une partie du terrain pour des activités de loisirs en
rapport avec le lac n'est pas incompatible avec le Plan d'extension cantonal (PEC)
58A dont le PPA de l'Ouest Rollois vise l'abrogation pour les zones concernées.
S'il instaure une zone de non-bâtir sur la parcelle n° 327, dit PEC 58A réserve
en effet des cabines de bains, des garages à bateaux (affectés à ce seul usage)
et des petites constructions nécessaires à l'exercice professionnel de la
pêche. On peut  ainsi considérer, vu leur usage, que les petites constructions
de la parcelle n° 327 en bordure de lac peuvent être assimilées aux catégories
réservées par le PEC 58A.
S'agissant de la conformité aux
impératifs de protection de la nature en rive de lac posées par le Plan
directeur communal (PDComm) et par le Plan directeur cantonal des rives
vaudoises du Léman, l'examen préalable du 29 août 2005 du SAT relevait que le
périmètre prévu pour des constructions annexes posait problème et qu'il
convenait de le réduire à ce qui était nécessaire pour l'implantation des 40 m2
autorisés par le règlement et devait être rapproché du chemin d'accès. Par
ailleurs le SAT mentionnait la nécessité de définir l'affectation des
différentes zones du plan, ce qui est désormais chose faite. Toujours dans le
cadre de cet examen préalable, le Centre de conservation de la faune et de la
nature constatait que la forme et la taille de l'aire d'implantation des
constructions devaient être revues et la Section des monuments et sites s'est
opposée à toute construction dans la partie aval de la propriété de Pré-de-Vers
par souci d'équité par rapport à celle de Bellerive, dès lors qu'elle n'avait
jamais été constructible. L'aire de construction, initialement située à l'Est
de la parcelle, a été par la suite été déplacée pour englober la construction
existante. Elle est contiguë au chemin d'accès. Sa taille a été modifiée. On
doit considérer qu'à l'heure actuelle, son emplacement répond à l'usage prévu
par le PPA litigieux. La remarque faite par la Section des monuments et sites
n'est pas entièrement exacte, car si la zone était précèdemment inconstructible
– et le reste avec le nouveau PPA de l'Ouest Rollois sous réserve d'une petite
aire constructible – un cabanon et des sanitaires y avaient été installés il y
a fort longtemps en rapport avec l'utilisation d'un petit port préexistant.
Partant, le maintien d'une possiblité de construire en relation avec les
activités lacustres ne s'oppose pas aux impératifs de préservation de la nature
et des rives du lac posées par les planifications cantonale et communale, ce
d'autant moins que la taille de l'aire constructible et sa situation sont
modestes au regard de l'ampleur de la zone de verdure qui l'entoure. Enfin, la
fiche n° 11, mesure GP15 du Plan directeur cantonal des rives vaudoises du Léman
qu'un changement d'affectation de la zone est possible en zone de protection
offrant éventuellement quelques droits à bâtir.
C'est le préavis municipal n° 37 qui
a limité l'usage des constructions au stockage et à l'entreposage de matériel. On
doit y voir une tentative de satisfaire aux oppositions des propriétaires des
parcelles alentours qui souffrent du bruit des camps organisés pour les jeunes
durant les mois d'été. Précèdemment, le projet de PPA ne prévoyait pas de
limitation dans l'usage des constructions existantes et futures. Cette
limitation a été entérinée par amendement du conseil communal dans sa séance du
11 mars 2008. Il s'agit d'une modification très importante des conditions et
possibilités de l'utilisation de la parcelle n° 327. Or cette limitation ne
trouve pas de justification convaincante. On peut même se demander si
l'autorité communale avait conscience que cette restriction rendait illicite
l'usage actuel du cabanon existant, avec cette conséquence de rendre applicable
le régime de l'art. 80 LATC sur les constructions non conformes aux règles de
la zone. Quoi qu'il en soit, la Fondation est au bénéfice depuis presque 40 ans
d'une petite structure d'accueil de jour, soit un petit cabanon à usage de
stockage mais aussi de petit abri avec cuisine et annexe sanitaire,
constructions rudimentaires qui avaient été à l'époque de leur édification
reconnues conformes après mise à l'enquête. Ces petites constructions servent à
des loisirs lacustres puisqu'elles abritent des sanitaires (douche et WC), un
emplacement de stockage ainsi qu'une kitchenette pour faire à manger et
réchauffer les apprentis navigateurs. Comme on l'a vu ci-dessus, cette
utilisation n'est pas incompatible avec la planification existante. Dans ces
conditions, la Fondation doit pouvoir continuer à utiliser les bâtiments comme
elle l'a fait jusque-là. En revanche, il paraît important de préciser que les
constructions ne pourront pas être utilisées à des fins d'hébergement car une
telle utilisation n'est pas conforme aux impératifs de protection de la nature
de la planification territoriale existante. L'art. 4.6 chiffre 4 du Règlement
du PPA sera donc modifié en ce sens que "à l'usage exclusif de stockage et
entrepôt de matériel" sera biffé et remplacé par "Un usage
d'hébergement est exclu".
Enfin, la question de savoir si les
projets de construction qui seront mis à l'enquête respecteront les qualités
patrimoniales, écologiques et paysagères caractéristiques des parcelles de
Rolle abritant des Grands Domaines sera examinée au moment de la délivrance des
autorisations de construire.
En définitive et sous réserve de la
modification précitée, c'est à juste titre que le projet de PPA a été adopté.
7.
Vu ce qui précède, les recours déposés par les
époux Bertholet et Garelli sont rejetés. Le recours déposé par la Fondation est
en revanche partiellement admis, dans le sens où l'art. 4.6 chiffre 4 du
Règlement du PPA est modifié. Un émolument de justice de 3'000 fr. sera mis à
la charge, pour moitié, des époux Bertholet et Garelli et, pour moitié, des
autorités communales rolloises. La Fondation, qui obtient partiellement gain de
cause, a droit à des dépens, qu'il convient d'arrêter à 2'000 fr. à charge pour
moitié des autorités communales et pour moitié de l'Etat de Vaud.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours déposés par les époux Bertholet et
Garelli sont rejetés.
II.
Le recours déposé par la Fondation Claudi
Russel-Eynard est partiellement admis en ce sens que l'art. 4.6 chiffre 4 du
Règlement du Plan partiel d'affectation de l'Ouest Rollois est modifié comme il
suit :
"
4
Seules deux constructions d'un seul niveau y sont admises, y compris la
construction existante qui peut être maintenue et entretenue. Un usage
d'hébergement est exclu."
III.
Les décisions du Conseil communal de Rolle et du
Département de l'Economie mentionnées en tête du présent arrêt sont maintenues
pour le surplus.
IV.
Un émolument de justice est mis à la charge des
époux Bertholet et Garelli par 1'500 (mille cinq cents) francs et de la Commune
de Rolle par 1'500 (mille cinq cents) francs.
V.
La Commune de Rolle versera à la Fondation
Claudi Russel-Eynard la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
VI.
L'Etat de Vaud, par le Département de
l'économie, versera à la Fondation Claudi Russel-Eynard la somme de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.