vd_omni · AC.2002.0023 · 2005-01-21 · fr

X./Municipalité de V./Service de l'agriculture, Service de l'aménagement du territoire, A. et B. X | Confirmation des autorisations cantonale et communale pour une halle d'engraissement de poulet en zone agricole à titre de développement interne d'une exploitation agricole. Etude d'impact mais pas d'obligation d'adopter un plan d'affectation ni de regrouper absolument les bâtiments autour de l'exploitation. Le SAT ne doit pas délivrer l'autorisation sans vérifier (même s'il s'agit de données personnelles du constructeur) que le projet de développement est nécessaire à la survie de l'exploitation et que celle-ci est viable. En l'espèce préavis positif du Service de l'Agriculture, recueilli en cours d'instance et dont le TA ne s'écarte pas en l'absence d'indice d'erreurs. Pas d'abus du pouvoir d'appréciation quant à l'impact paysager. Dossier analogue à AC.2002.0032 et AC.2002.0023

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.01.2005 AC.2002.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 janvier 2005
sur le recours interjeté par X.________et Y.________,
à ********,
contre
la décision rendue le 17 janvier 2002 par la
Municipalité de
V.________
, levant son opposition, et communiquant la
décision finale sur étude d'impact rendue le 7 janvier 2002 par le
Département
des infrastructures
relative au projet de halle d'élevage de poulets de
A.________ et B.________
(ci-dessous: les constructeurs), représentés par Société rurale
d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                       Du 1
er
au
20 juin 2001 a été mise à l'enquête la construction d'une halle d'engraissement
de poulets sur la parcelle no 1******** dont les constructeurs sont
propriétaires au nord du village, à la croisée de deux chemins agricoles dont
l'un débouche sur la route cantonale reliant V.________ à W.________.
Au dossier figure une
lettre des constructeurs adressée le 18 décembre 2000 à la Commune de V.________
qui explique que dans la perspective de la reprise de leur exploitation par
l'un de leur fils né en 1981, ils entendent diversifier leur domaine agricole
en construisant une halle de poulets de 12'000 place exploitée avec SEG-Poulets
SA. Ils explicitent le choix qu'ils ont fait entre trois emplacements qui sont respectivement
une parcelle propriété communale colloquée en zone para-agricole du plan de zone
de 1993, leur propre parcelle située au Château en bordure nord du village et
la parcelle finalement choisie au lieu-dit "C.________". Les critères
pris en considération sont la propriété de la parcelle, les accès à réaliser,
les terrassements en fonction du type de terrain et d'humidité, la proximité
des parcelles de l'exploitant pour l'étendage des engrais, la protection du
paysage et la protection du village à cause des nuisances.
Le projet a fait
l'objet d'une étude rédigée par SEG-Poulets SA en décembre 2000 qui analyse
successivement la viabilité de l'exploitation et la nécessité du développement
interne (art. 34 et 36 OAT), la part du développement interne (art. 36 OAT) et
qui comporte un rapport d'impact sur l'environnement muni de diverses annexes.
Cette étude contient notamment un tableau pluriannuel des flux financiers
(1998-1999, puis 2000-2004) établi par le Service romand des vulgarisations
agricoles en septembre 1999.
Le projet a fait
l'objet d'une séance de la Commission de coordination interdépartementale pour
la protection de l'environnement (CIPE) en date du 2 mai 2001. Cette commission
a requis divers compléments.
B.                    Le projet est l'objet
d'une opposition déposée par X.________et Y.________ qui contestaient
l'implantation du projet en plein champ (éparpillements des constructions,
"mitage du paysage") et préconisaient son implantation à proximité
d'autres bâtiments, à l'entrée du village côté D.________. L'opposition relevait
l'existence d'une zone para-agricole déjà légalisée et doutait que le projet
contribue au "développement interne", la construction s'implantant
loin de l'exploitation agricole existante.
Par décision du 5
juillet 2001, la municipalité a déclaré l'opposition irrecevable pour le motif
qu'elle avait été postée le dernier jour du délai d'enquête et n'était parvenue
au greffe que le lendemain.
Contestée devant le
Tribunal administratif, cette décision a été annulée par arrêt AC.2001.0142 du
28 septembre 2001 qui considère en bref que le délai d'enquête publique est
respecté lorsque l'opposition a été déposée le dernier jour du délai d'enquête
dans un office de poste suisse à l'adresse du greffe municipal.
C.                    Par décision du 17
janvier 2002, la municipalité a informé le X.________ qu'elle avait décidé
d'écarter l'opposition et de délivrer le permis de construire (délivré le 18
janvier 2002). Elle relevait notamment que les habitants de la zone villas se
plaignaient déjà de la halle existante à l'entrée du village du côté D.________.
Sur la question du développement interne, elle se référait à la décision finale
sur l'étude d'impact qui a été mise simultanément en consultation, du 18
janvier au 7 février 2002.
Cette décision finale a
la teneur suivante
DECISION FINALE
Au sens des articles 17 à 21 de
l'Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 19 octobre
1988, ci-après OEIE.
Projet de construction d’une halle pour
l’engraissement d’environ 12'000 poulets, sur la parcelle n° 1********,
propriété de MM. A.________ et B.________, située au lieu-dit  "C.________",
Commune de V.________.
En sa qualité d'autorité
compétente, le Département des infrastructures (ci-après DINF)
I.
CONSTATE
A  PROCEDURE
1.
Les
constructeurs MM. A.________ et B.________prévoient la réalisation d'une halle
pour l’engraissement d’environ 12'000 poulets sur la parcelle n° 1******** du
cadastre de V.________.
2.  Le projet prend
place au lieu-dit "C.________" en zone agricole du plan général
d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1995.
3.  Les installations
destinées à l’élevage comprenant plus de 6'000 places pour poulets à l'engrais
sont soumises à l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE), selon le chiffre
80.4 de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE).
4.  Le présent dossier
de demande de construire a fait l'objet d'une enquête publique du 1
er
au 21 juin 2001. Le rapport d'impact établi en décembre 2000 et complété
en mai 2001 par SEG-Poulets SA a été soumis à la consultation selon les mêmes
modalités que l'enquête publique du projet (article 15 OEIE).
5.  L'enquête publique a
suscité une opposition.
6.  Le projet a été
soumis aux instances cantonales suivantes:
-    Service vétérinaire
(SVET)
-    Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
-    Service de
l'agriculture, Prestations à l'agriculture et soutien à l'élevage (SAGR-BPA)
-    Service
de l’environnement et de l’énergie, Division environnement (SEVEN)
-     Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature
(
SFFN-CCFN)
-     Service des eaux,
sols et assainissement, Division assainissement, section assainissement urbain
et rural (SESA-AUR1)
-    Service des eaux,
sols et assainissement, Division eaux souterraines, l'Hydrogéologue adjoint
(SESA-HGA)
-     Commission de
coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE)
-     Voyer du 7
ème
arrondissement à G.________ (VA7)
-     Service
de l'aménagement du territoire, Unité territoire agricole (SAT-UTA2)
Le Service vétérinaire (SVET),
le Service de l'agriculture, Prestations à l'agriculture et soutien à
l'élevage (SAGR-BPA),
le Service de l'environnement et de l'énergie
(SEVEN), le
Service des eaux, sols et
assainissement, Division eaux souterraines, l'Hydrogéologue adjoint (SESA-HGA),
le Service des forêts, de la faune et de la nature, Conservation de la
faune et de la nature (SFFN-CCFN) et la Commission de coordination
interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) ont émis des
préavis favorables moyennant certaines remarques et conditions.
Le Voyer du 7
ème
arrondissement (VA7) n’a pas de remarque à formuler.
Le Service de l'aménagement du
territoire (SAT-UTA2) émet un préavis favorable, pour les raisons mentionnées
ci-dessous au chapitre II, chiffre 3, page 4.
7.  Ce projet est par ailleurs
soumis aux autorisations spéciales cantonales suivantes:
a) Autorisation de l’Etablissement cantonal
d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels selon l'article 12 de la
loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des
éléments naturels.
b)
Autorisation
du DSE (SESA-AUR) selon l'article 14 de la loi du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution.
B  RESUME DE
L’OPPOSITION
Opposition
du X.________Vaud,
1800 Vevey
L'opposant constate que
la nouvelle construction participe au « mitage » du paysage de par
son implantation en plein champ.
De plus, le X.________estime
plus judicieux de réaliser cette halle là où existent d'autres bâtiments et
relève que le choix d'implantation est d'autant plus malheureux qu'une zone
para-agricole a été légalisée sur le territoire communal.
Il doute également que le projet
contribue au développement interne de l'exploitation au vu de l'éloignement
géographique entre la halle et la ferme.
II.
CONSIDERE
A  Formellement
AUTORITE COMPETENTE
Selon l'article 2 du règlement
du 25 avril 1990 d'application de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact
sur l'environnement (REIE), l'EIE est effectuée par l'autorité qui, dans le
cadre de la procédure décisive, est compétente pour décider de la réalisation
du projet.
L'annexe au REIE désigne la
procédure décisive. Pour les installations destinées à l’élevage d’animaux de
rente, comprenant plus de 6'000 poulets à l’engrais, situées en zone agricole,
la procédure d'autorisation spéciale selon les articles 120 à 123 LATC est la
procédure décisive.
Conformément à l'article 121
LATC, les décisions fondées sur l'article 120 lettre a LATC relèvent de la
compétence du DINF. C'est donc à ce Département qu'il revient de procéder à
l'EIE.
B  Matériellement
1.    DESCRIPTION DU PROJET
Le présent projet prévoit la
construction d'une halle située au nord du village de V.________. Le site
retenu se trouve sur la colline faisant face au village, à l'Est de la route
menant à E.________. Une implantation sur la parcelle sise en "F.________",
en zone para-agricole, n'a pas été retenue.
MM.A.________ exploitent un
domaine de 28,3 ha (dont 1,2 ha en fermage). La plus grande partie de celui-ci
est constituée de terres ouvertes.
La halle projetée a une longueur
de 56,5 m sur une largeur de 20 m, jardin d'hiver compris. Ce dernier, avec ses
165 m
2
, prend place sur la face ouest du bâtiment. Des silos pour le
stockage des aliments seront également prévus et les eaux de lavage de la halle
sont dirigées sur une fosse.
La halle est conçue pour
l'engraissement de 7,45 séries de poulets par année. Les poussins, l'aliment et
le gaz pour le chauffage sont fournis aux exploitants sous la responsabilité de
la maison qui commercialise les poulets.
2.    POUVOIR D'EXAMEN DE L'AUTORITE
COMPETENTE
L'autorité cantonale statue sur
une demande d'autorisation spéciale se­lon l'article 120 LATC, sans préjudice
des règlements communaux d'affec­tation, sur les conditions de situation, de
construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de
surveillance (article 123, alinéa 1 LATC). Elle impose, s'il y a lieu, les
mesures propres à assurer la sa­lu­brité, la sécurité, ainsi qu'à préserver
l'environnement (article 123, alinéa 2 LATC).
Lorsque l'autorité cantonale qui
statue sur une demande d'autorisation spéciale est également l'autorité
compétente pour procéder à l'EIE, elle doit déterminer, sur la base des
éléments d'appréciation mentionnés à l'article 17 OEIE, si le projet répond aux
prescriptions fédérales et cantonales sur la protection de l'environnement.
Elle fixe, cas échéant, les conditions applicables à la réalisation du projet
ou les charges à imposer au requérant pour assurer le respect de ces
prescriptions.
3.    EXAMEN DU PROJET PAR RAPPORT À
L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
MM. A.________ et B.________exploitent un domaine sans
bétail (abandon de la production laitière en 1976) et la production de poulets
de chair représente une diversification pour cette entreprise agricole tant
d'un point de vue économique qu'écologique (valorisation du fumier sur des
terres labourables). En outre, cette production correspond aux tendances du
marché actuel (augmentation de la consommation de viande blanche).
Cette réalisation peut être admise en conformité à la
zone agricole (article 16a alinéa 2 LAT et 36 OAT). Elle peut en effet
être considérée comme un développement interne d'une exploitation agricole,
dans la mesure où celle-ci ne peut subsister que grâce au revenu complémentaire
qu'elle apporte. Par ailleurs, le potentiel de matières sèches de la culture
végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des animaux
(art. 36 OAT).
Selon l'analyse complémentaire (expertise selon les
articles 34 et 36 OAT) à l'étude d'impact, il apparaît que le projet répond aux
critères susmentionnés. Aussi, l'implantation du bâtiment est conforme à la
zone agricole.
Le plan général d'affectation de la commune de V.________
prévoit une zone para-agricole réservée "aux constructions et
installations nécessaires à l'élevage du menu bétail ou à d'autres activités
para-agricoles". Le choix de MM.A.________ s'est porté sur une parcelle
qui est en leur propriété et a été motivé par la proximité des parcelles pour
les épandages, les terrassements limités, l'éloignement du village. Seul
l'argument de la protection du paysage est défavorable au site choisi. Aussi,
pour limiter autant que possible ces impacts, le SAT demande que les mesures
d'intégration prévues dans le rapport d'impact soient complétées par la
plantation de 4 arbres haute-tige entre la pointe de la parcelle (côté 2********)
et l'accès au bâtiment.
Au vu de ce qui précède, et pour
autant que la demande impérative formulée soit prise en compte, le projet
respecte les objectifs majeurs de l'aménagement du territoire.
Par ailleurs, aucun intérêt public
prépondérant ne s'oppose au projet, comme l'étude d'impact le démontre.
4.    ETUDE DE L'IMPACT
Les prescriptions fédérales et
cantonales sur la protection de l'envi­ronnement applicables au projet en cause
sont notamment:
-      la législation
fédérale et cantonale sur la protection de l'environnement,
-      la législation
fédérale et cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des
sites,
-      la législation
fédérale et cantonale sur la protection des eaux.
Selon l'article 17 OEIE, l'étude
de l'impact sur l'environnement - à savoir l'examen de la conformité du projet
aux prescriptions fédérales et cantonales concernant la protection de
l'environnement - s'effectue notamment sur la base :
a)     du rapport
d'impact
b)    des avis et
conditions des services spécialisés et de la CIPE
c)    du résultat de
l'enquête publique
a)
Le rapport d'impact
Le rapport d'impact
établi en décembre 2000 et complété en mai 2001 par SEG-Poulets SA comporte une
analyse des conséquences du projet en matière d'odeurs, de bruit, de protection
des eaux superficielles et souterraines et du paysage.
Air (les odeurs)
Les prescriptions relatives aux
odeurs incommodantes sont fixées par l'ordonnance sur la protection de l'air
(OPair) et les distances minimales à respecter sont recommandées par la Station
fédérale de recherches d'économie d'entreprise et de génie rural (normes FAT n°
476).
Selon le rapport FAT n° 476, la
distance peut être réduite de 30 % par rapport à la zone de village. Il ressort
des calculs (voir annexe II/1) que la distance minimale corrigée s'élève à 77
m. La distance réelle entre la halle et la partie la plus proche de la zone
village étant de 495 m, elle est largement supérieure et la législation est
ainsi respectée.
Bruit
L'ordonnance sur la protection
contre le bruit (OPB) régit les problèmes d'émission de bruit. Les annexes 6 et
3 déterminent la méthode de calcul. Les facteurs de corrections ont été repris
d'une expertise réalisée par Prométerre pour le même type d'installation (voir
annexe III/1).
Le village de V.________
a un degré de sensibilité au bruit de III (valeur limite de jour de 60 dB(A) et
de 50 dB(A) de nuit). Les immissions calculées sont de 33,3 dB(A) de jour et
36,9 dB(A) de nuit.
Circulation
La circulation liée à l'exploitation
de la halle est de:
-
22,5 camions pour la livraison de l'aliment
- 22,5
camions pour le départ des poulets
- 10 camions
pour la livraison du gaz
soit un total de 55 camions par année.
Le chemin bétonné desservant la
parcelle ne sera emprunté que pour la circulation liée à la halle et pour les
travaux agricoles usuels. S'agissant du trafic lié à la halle, on peut compter
sur environ un camion par semaine, soit un trafic plus faible que celui lié aux
travaux agricoles à certaines époques de l'année.
Eaux superficielles et
souterraines
La protection des eaux
superficielles et souterraines est régie par la loi fédérale sur la protection
des eaux (LEaux) et par son ordonnance. Il en résulte que la charge en bétail
ne doit pas dépasser 3 UGB par ha de surface épandable (dès 2005: 2,5 UGB) et
la capacité d'entreposage des engrais de ferme doit être suffisante pour
assurer un stockage durant trois mois au moins. Dans le canton de Vaud, entre
601 m et 800 m d'altitude, la durée minimale est fixée à 4,5 mois.
Selon les calculs effectués à
partir du questionnaire 52 (annexe IV/1) et des notes de travail de l'EIE du 2
mai 2001, la situation à l'issue de la construction serait de 2,655 UGBF/ha sur
l'exploitation (48 UGBF en besoin total pour une surface fertilisable de 18,08
ha non compris la surface en zone de protection "S").
Un contrat (voir annexe IV/4)
pour la prise en charge de fumier (5 UGBF) a été signé avec M. Yves Jaquiéry,
ce qui permet d'équilibrer le bilan de fumure à 2,378 UGBF/ha, inférieur à la
limite de la loi version 2005.
Le fumier de poulets sera
valorisé sur les terres exploitées par MM.A.________ à l'exception des surfaces
PER, et peut être considéré comme un apport positif dans des terres exploitées
sans bétail.
Stockage des engrais de ferme
Les capacités d'entreposage se
présenteront de la manière suivante:
-
eaux
usées: pour un stockage de 4,5 mois: 22,4 m
3
(selon formulaire 52:
22,4 m
3
)
-
fumier:
65,5 m
3
, soit une surface de 43,7 m
2
et une hauteur de
1,5 m (selon formulaire 52:
43,7 m
2
)
La fosse récupérera les
eaux de lavage et les eaux pluviales de la plate-forme à fumier. Sa capacité
doit être suffisante et la plate-forme à fumier dimensionnée de manière à
pouvoir y stocker le fumier de poulets durant la période hivernale (voir annexe
IV/1).
La prise en charge de
fumier pour 5 UGBF permet de rester dans les normes admises pour la production
intégrée et de préserver de l'épandage la parcelle "S" (83'751 m
2
).
La fosse et la plate-forme seront dimensionnées en fonction des besoins de stockage
hivernal (22,4 m
3
et 43,7 m
2
).
Paysage
L'intégration au paysage est un
objectif à prendre en compte, bien que le site ne fasse partie d'aucun
inventaire de protection. Cependant, V.________ et son environnement
constituent un paysage encore intact et le site choisi ne contient aucune
construction.
De la route venant de W.________,
la halle est masquée par le tertre dominant la route sur la gauche. Par contre,
elle est visible depuis Z.________ et la route de G.________ par la H.________.
En venant de G.________, la halle est masquée jusqu'au dernier contour.
Les matériaux et les couleurs
s'apparentent aux constructions locales. Vu sa taille, le bâtiment marquera le
site dans lequel il est situé. Pour réussir son intégration, il est proposé de
restaurer la banquette herbeuse en bordure du chemin bétonné et de la planter
d'arbres fruitiers haute-tige. Ces derniers masqueront en grande partie le
bâtiment (voir annexe V/4).
Bilan des impacts et
appréciation finale
Domaine
Description de l'impact
Appréciation
Mesures intégrées au
projet
Bilan final
Protection
de l'air (OPair)
Emissions d'odeurs par les ventilateurs
Impact
nul
Implantation de la halle à grande distance de la zone
village (495 m)
Impact
nul
Protection
contre le bruit (OPB)
Emissions de bruit par les ventilateurs
Impact nul
Implantation de la halle à grande distance de la zone
village (495 m)
Impact nul
Augmentation du trafic routier
Impact
nul
Impact
nul
Protection
des eaux (LEaux)
Augmentation du nombre d'animaux détenus sur l'exploitation
Impact
nul
Impact nul
Augmentation du volume d'engrais de ferme à stocker
Impact défavorable
Construction d’une fosse pour les eaux de nettoyage
Impact
nul
Construction d'une plate-forme pour le stockage du
fumier
Contrat pour 5 UGBF
Protection
du paysage (LPN)
Modification de l'aspect du site
Impact défavorable
Création d'une rangée de fruitiers haute-tige sur la
façade sud-ouest du bâtiment
Impact
sans gravité
b)
Avis
et conditions des services spécialisés et de la CIPE
Le Service des eaux, sols et assainissement, Division
assainissement, Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR1)
délivre l’autorisation spéciale nécessaire (le texte
complet figure en annexe I). Le fond de la halle d'engraissement des poulets
doit être conçu selon le principe de l'enceinte étanche.
Les eaux de nettoyage de la halle d'engraissement et
les jus de fumière seront collectés dans une fosse d'une capacité utile de 22,4
m³.
La charge de fumure (12'000 poulets) atteint 48
unités-gros-bétail-fumure (UGBF). Pour l'épandage des engrais de ferme, il pris
note de la possibilité maximale d'épandage de 49,67 UGBF (44,67 UGBF en propre
et 5 UGBF sous contrat).
Enfin, il est rappelé que les épandages ne peuvent
être effectués qu'en période de croissance de la végétation, et en aucun cas
sur des sols enneigés, gelés, détrempés ou craquelés et seront effectués en
tenant compte des prévisions météorologiques, afin d'éviter tout risque de
"lessivage" des sols par de fortes pluies.
Le Service de l’environnement et de l’énergie,
Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement le présent projet (le texte complet figure en annexe II).
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le bruit de
la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) du 7 octobre 1983
ainsi que celles décrites dans l’ordonnance fédérale sur la protection contre
le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables. Dans le cas de cette
nouvelle construction, les niveaux d’évaluation mesurés dans le voisinage ne devront
pas dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB), ce qui est démontré par
le rapport d'impact.
PROTECTION DE L’AIR
Les prescriptions fixées par l’Ordonnance fédérale du
16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair) sont à respecter.
Émissions d’odeurs
Le voisinage doit être préservé d’immissions d’odeurs
incommodantes; il y a donc lieu de prendre des mesures préventives au niveau
des émissions, comme l’observation d’une distance minimale par rapport aux
habitations voisines ou la zone constructible. Pour cela, les conditions fixées
au chiffre 51 annexe 2 OPair doivent être respectées.
Pour ce type d’installation (halle d'engraissement de
poulets), la distance minimale est de 98 m et elle est largement respectée,
aussi le projet est conforme aux prescriptions.
Le fait d’assurer une bonne dispersion des odeurs, une
bonne exploitation des volumes des fumières pour pouvoir choisir un moment
d’évacuation favorable, de choisir des conditions météorologiques propices pour
les vidanges et évacuations, d'éviter les temps lourds et les directions de
vent défavorables, d'informer les voisins et de choisir des jours de début de
semaine, plutôt que la veille de week-ends ou de jours fériés permet en règle
générale d’éviter les problèmes de voisinage. Toutefois, en cas de plaintes
fondées, des mesures complémentaires pourraient être prescrites.
Le Service des eaux, sols et assainissement, Division
eaux souterraines, l’Hydrogéologue adjoint (SESA-HGA)
préavise favorablement le présent projet (le texte complet
figure en annexe II) compte tenu de la délimitation de la zone "Zu"
de protection des eaux souterraines des captages de Riondallet, propriété de la
commune de Chêne-Pâquier, et prend note de l'abandon du captage d'Hausse Cut
pour l'alimentation du réseau de la commune de Chêne-Pâquier en eau de boisson.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature,
Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN)
préavise favorablement le présent projet (le texte
complet figure en annexe II) sous réserve de mentionner explicitement
l'arborisation proposée (alignement d'arbres fruitiers haute-tige) au titre des
conditions de réalisation.
La Commission de coordination interdépartementale pour
la protection de l’environnement (CIPE)
préavise favorablement le présent projet (le texte
complet figure en annexe II) qu'elle estime conforme aux prescriptions légales,
sous réserve de la prise en compte des préavis des services cantonaux dans les
domaines de la protection des eaux, des odeurs et de la nature.
c)
Résultat
de l'enquête publique et
de la mise en consultation publique
On se réfère sur ce
point au chapitre I B, page 2.
5.    APPRECIATION GLOBALE DE LA
COMPATIBILITE DU PROJET AVEC L'ENVIRONNEMENT
En fonction du rapport d'impact
et de son évaluation par les services spécialisés et la CIPE, le projet est
compatible avec l'environnement, pour autant que les conditions émises par les
services spécialisés soient respectées.
6.            REPONSES AUX OPPOSITIONS
DEPOSEES A L'ENQUETE PUBLIQUE
Opposition
du X.________,
1800 Vevey
La zone para-agricole,
tout comme le terrain retenu, sont situés dans un espace vierge de toutes
constructions. En effet, les exigences en matière de protection contre les
odeurs et le bruit nécessitent que ce type de construction soit situé à
distance des zones habitées. En outre, les requérants ne possédant pas de
constructions autre que leur ferme au village, un regroupement architectural
n'est pas envisageable.
Dans la mesure où, selon
le nouveau droit de l’aménagement du territoire (art. 36 OAT), le projet est
conforme à la zone agricole, seule la prise en compte d’intérêts publics
prépondérants pourrait imposer une localisation différente (par exemple dans la
zone para-agricole). Or, moyennant le respect des conditions imposées en matière
de plantations, on ne peut pas dire qu’un autre site se révélerait plus
favorable. Les conditions légales relatives à l’implantation du projet
s’avèrent donc respectées.
Les mesures
d'intégration sont destinées à limiter les impacts de cette construction dans
le paysage. La plantation d'arbres fruitiers haute-tige contribuera à asseoir
ce bâtiment dans le site et à préserver la vue sur ce coteau depuis le village
7.    COORDINATION AVEC LES
AUTRES AUTORISATIONS SPECIALES
MENTIONNEE EN SECONDE PARTIE
La présente décision est
coordonnée avec toutes les autorisations mentionnées sous chapitre I A, chiffre
7, page 2.
III.  DECIDE
L'autorisation spéciale prévue
par l'article 120 lettre a LATC est délivrée pour la demande de permis de
construire une halle d'engraissement pour 12'000 poulets, sur la parcelle n° 1********
du cadastre de V.________.
Cette autorisation est
impérativement subordonnée au respect des conditions émises dans les préavis
contraignants et les autorisations spéciales, en particulier:
-    Toutes les mesures
propres à prévenir les émissions d'odeurs incommodantes seront prises en
matière de construction et d'exploitation de la halle d’engraissement. En
outre, en cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourraient être
prescrites.
-
Le fond
de la halle d'engraissement doit être conçu selon le principe d'une enceinte
étanche et les écoulements provenant des eaux de lavage du poulailler et de la
fumière doivent être collectés dans une fosse d'une capacité utile de 22,4 m
3
.
-
Les
épandages doivent respecter les exigences légales de protection de
l'environnement, en particulier, ils seront effectués en période de croissance
de la végétation en tenant compte des prévisions météorologiques, afin d'éviter
tout risque de "lessivage" des sols par de fortes pluies.
-
L'arborisation
proposée (alignement d'arbres haute-tige) devra impérativement être réalisée.
-
L'alignement
d'arbres fruitiers sera prolongé par la plantation de quatre arbres haute-tige
entre l'accès au bâtiment et la route 2********.
Voie de recours
(…)
D.                    Par acte du 22 février
2002, X.________et Y.________ ont déclaré recourir contre la décision de la
Municipalité de V.________. Ils concluent au refus du permis de construire.
Le X.________fait
valoir que la multiplication des halles d'engraissement, compte tenu de
plusieurs projets en cours ou à venir, constitue une réelle atteinte au paysage
et que l'assouplissement des possibilités de construire en zone agricole
résultant de la votation populaire du 7 février 1999 pose des problèmes d'interprétation
qui doivent être soumis à une instance neutre. Il se réfère à la position qu'il
a exprimée dans le cadre d'une rencontre relative au projet litigieux ainsi
qu'à un autre semblable. Le X.________développe trois arguments.
-   Invoquant le
principe de la séparation entre les zones constructibles et les zones
inconstructibles, il fait valoir que la nouvelle construction, dont le
caractère industriel saute aux yeux, est prévue en plein champ, loin de tout
autre  bâtiment, et qu'elle contribuera aux "mitage du paysage" par
l'éparpillement des constructions qui banalise les paysages ruraux. Selon les
recourants, quelques plantations d'arbres ne diminueront guère l'impact
paysager si bien que cet intérêt prépondérant devrait conduire à l'abandon du
projet même si une dérogation pourrait être accordée en faveur d'un
"développement interne".
-   Il conteste le
choix de l'emplacement, a plusieurs centaines de mètres de l'exploitation
principale, tout en admettant qu'il ignore si des variantes ont été utilisées
et pour quelles raisons elles ont été écartées. Il considère comme plus
judicieux de placer la halle à l'entrée du village côté D.________ et rappelle
qu'une zone para-agricole a été légalisée sur le territoire communal. Il
invoque un arrêt du Tribunal fédéral du 6 août 1997 ainsi que les directives de
l'Office fédéral du développement territorial. Il fait aussi valoir que l'art.
2 LATC impose l'obligation de planifier lorsqu'un projet hors zone à bâtir a un
impact important sur le territoire et l'environnement et qu'il est soumis à
étude d'impact.
-   S'agissant du
développement interne, le X.________fait valoir que la décision du Service de
l'aménagement du territoire ne s'exprime guère sur la question de savoir si le
projet, qui prévoit d'adjoindre à l'exploitation un secteur de production non
tributaire du sol, est indispensable pour la survie de l'exploitation selon
l'art. 36 LAT (recte : OAT). Il rappelle que le développement interne doit être
foncé partiellement sur sa propre base d'enfourragement, que le revenu qu'il
procure doit rester secondaire par rapport au revenu du secteur lié au sol, et
que le recourant doit prouver que son exploitation est effectivement une
entreprise agricole. Se référant au message du Conseil fédéral (FF 1996 III
489) il fait valoir qu'un concept de gestion devrait être présenté et que si
ces éléments ont certes un caractère privé, il s'agit de chiffres déterminants
pour l'issue du recours. Le X.________soutient en outre que les limites fixées
au développement interne excèdent celles qu'avait fixées le Tribunal fédéral
alors que lors des débats aux chambres, le Conseil fédéral s'était précisément
référé à cette jurisprudence.
-   enfin, le X.________faisait
valoir que la LATC, dans sa teneur actuelle à l'époque, ne considérait comme
conforme à la zone agricole que les activités liées directement à
l'exploitation du sol.
E.                    En enregistrant le
recours, le juge instructeur a interpellé le X.________sur sa qualité pour
recourir en exposant que celle-ci paraissait douteuse s'agissant d'un recours
contre une décision municipale puisque la municipalité n'est pas compétente
pour appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement et que
l'application des règles communales sur la délivrance du permis de construire
ne paraissait pas constitutive de l'accomplissement d'une tâche fédérale au
sens de la jurisprudence relative à l'art. 12 LPN.
Le X.________s'est
déterminé le 22 février 2002 en exposant que son recours était avant tout
dirigé contre la décision finale du Service de l'aménagement du territoire et
que selon l'art. 81 al. 3 LATC, les conditions fixées dans l'autorisation
spéciale sont incluses dans l'autorisation communale. Il relève en outre que
les griefs soulevés dans le recours attaquent la motivation et les conclusions
de la décision finale et qu'il y aurait formalisme excessif à ne pas admettre
que le recours est également dirigé contre cette décision finale.
F.                     La municipalité a
conclu au rejet du recours par lettre du 11 avril 2002.
Les constructeurs
intimés, dans des observations déposées le 15 avril 2002 par la Société rurale
d'assurance de protection juridique FRV, concluent au rejet du recours.
Le Service de
l'aménagement du territoire, par acte déposé par l'avocat de Braun le 26 avril
2002, conclut de même dans la mesure où le recours est recevable. Il relève que
le Service de l'aménagement du territoire a considéré que la réalisation
pouvait être admise en conformité à la zone (art. 16 a al. 2 LAT et 36 OAT)
pour le motif qu'elle peut être considérée comme un développement interne d'une
exploitation agricole, dans la mesure où celle-ci ne peut subsister à long
terme que grâce au revenu complémentaire qu'elle apporte. Ledit service a
constaté que le potentiel de matière sèche de la culture végétale représente au
moins 70% des besoins en matière sèche des animaux (art. 36 OAT).
Après avoir appointé
l'audience, le tribunal a interpellé les parties par lettre du 27 mai 2003 en
relevant qu'au vu des exigences du Tribunal fédéral en la matière (1A.86/2001
du 21 mai 2002; AC 2001/0066 du 21 octobre 2002), le dossier paraissait à
première vue peu explicite sur la réalisation des conditions permettant
d'autoriser le projet comme développement interne d'une exploitation agricole,
en particulier pour ce qui concerne la nécessité du revenu complémentaire pour
la subsistance à long terme de l'exploitation.
Par lettre du 12 juin
2003, le conseil du Service de l'aménagement du territoire a exposé que dans sa
pratique constante, ce dernier ne procède pas lui-même à un contrôle complet
des comptes de l'exploitation dans le sens des exigences du Tribunal fédéral et
qu'il considère que ces précisions relèvent de la sphère privée de l'exploitant
concerné et qu'il n'a pas à se procurer ni à contrôler lui-même les comptes du
requérant. Il ajoute qu'en cas de litige, le Service de l'aménagement du
territoire demande l'établissement d'un rapport d'expertise par un organe
professionnel compétent. Ce conseil demandait le renvoi de l'audience
(appointée malgré son absence) et il requérait qu'une expertise des comptes de
l'exploitation soit ordonnée.
G.                    Par lettre du 13 juin
2003, la FRV a versé au dossier le budget d'exploitation des constructeurs dans
sa version corrigée du 1
er
février 2002, avec ses annexes, un
complément d'août 2002 ainsi qu'une attestation de viabilité et de nécessité
établie par l'Office de Crédit agricole le 3 avril 2001. Dans cette dernière
pièce, l'Office de Crédit agricole de Prométerre déclare qu'il a accordé aux
constructeurs un prêt destiné au financement de la construction d'une halle
pour poulets d'engraissement en se fondant notamment sur le budget
d'exploitation, établi par l'Office de conseil agricole de Moudon, qui confirme
la viabilité économique de l'entreprise en tenant compte d'un revenu hors
exploitation de 15'000 fr., et que la succession familiale est assurée puisque
l'un des constructeurs a un fils au bénéfice d'une formation agricole complète
(CFF). Le budget d'exploitation établi par Prométerre, Office de conseil
agricole, en août 2002, résume les principaux résultats économiques calculés
dans le budget, dans deux versions pour la situation 2004, l'une sans
changement, l'autre avec la construction de la halle à poulets. Tenant compte
pour ces deux hypothèses de la marge brute totale et des charges de structure, il
calcule l'excédent brut d'exploitation (EBE). Prenant ensuite en compte une
provision pour le renouvellement de la mécanisation, les revenus annexes ainsi
que la consommation familiale, et après déduction de l'annuité prévisible selon
l'Office de Crédit agricole, il aboutit, pour la situation "sans
changement" à un résultat négatif de 27'035 fr., et pour la situation
"avec la halle à poulets" à un solde positif de 8'170 francs.
H.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 26 juin 2003 successivement dans les trois
dossiers AC.2002.0023, AC.2002.0032 et AC.2002.0185. Ont participé à l'audience
concernant la présente cause I.________, pour le recourant X.________, les
représentants de la municipalité J.________ et K.________, accompagnés de Caroline
Baroz et Georges Cesari, de SEG-Poulets SA, et assistés de Daniel Gay, de la
FRV, accompagné de Jean-Luc Martrou, de Prométerre.
Le tribunal a procédé
à une inspection locale en présence des parties.
I.                      Par lettre du 30 juin
2003, le Tribunal administratif a informé les parties qu'il avait décidé de
compléter l'instruction sur les questions de la viabilité de l'exploitation et
de la nécessité du développement interne en soumettant le dossier au Service de
l'agriculture conformément à l'organisation récemment mise en place en
application de l'art. 12 al. 2 LATC entré en vigueur le 16 août 2002. Dans ce
courrier, le tribunal a pris note que le mandataire des constructeurs, tout en
contestant sur le principe que n'importe quel particulier opposant puisse
accéder aux données personnelles et financières des constructeurs, ne
s'opposait pas en l'espèce à ce que le recourant, s'agissant du X.________,
prenne connaissance de ces données.
Le Service de
l'agriculture a établi un rapport du 14 juillet 2003 dont la teneur est la
suivante :
Sur la base des éléments figurant au dossier,
des données d'exploitation les plus récentes en sa possession, et d'autres
éléments portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture constate que:
1. Viabilité :
-      Sur la base des éléments et conclusions
de l'analyse économique et financière (figurant au dossier), établie par
l'Office de crédit agricole (professionnel qualifié), qui est au surplus
mandaté par l'Etat de Vaud pour la gestion du Fonds d’investissements agricoles
et de la Fondation d’investissement rural pour l'octroi des aides financières
aux investissements structurels dans l'agriculture, prévues par l'ordonnance
fédérale sur les améliorations structurelles (OAS, RS 913.1), aides requises
par MM.A.________,, il se confirme qu'avec la halle projetée un excédent annuel
brut d'exploitation de 213'615 francs pourra être dégagé, déduction faite d'une
provision pour renouvellement de machines. Celui-ci, augmenté de revenus
accessoires de 2'100 francs, permettra de couvrir les besoins de consommation
des deux ménages tout en assurant le service de la dette à hauteur de 105'065
francs, avec un solde positif (disponible) de 650 francs, assurant ainsi la
viabilité de l'exploitation dans une prévision pluriannuelle.
2. Nécessité :
-      Ce projet de construction d'une halle
de 12'000 places d'engraissement de poulets est nécessaire à la survie de
l'exploitation dans la mesure où son équilibre financier n'est plus garanti à
moyen terme sans l'apport de cette production complémentaire escomptée. Sans
cette halle, il faudra compter avec une perte annuelle de 27'035 francs, qui ne
permettra pas la survie de cette exploitation à long terme.
3. Développement interne :
-      Cette production de volaille répond
également à un projet de développement interne car la marge brute
complémentaire liée à cette production de poulets sera inférieure à 50% de la
marge brute totale de l'exploitation (effectivement confirmée à 23 % par le
budget d'exploitation, soit 73'955 francs sur une marge brute totale de 318'149
francs) et le potentiel du domaine permettra de couvrir plus de 70%
(effectivement vérifié à 116%) des besoins en matières sèches des poulets
(cf. annexe).
4. Considérations complémentaires :
-      Le poulailler projeté est lié à une
exploitation agricole reconnue (au sens de l'OTerm, RS 910.91), recensée par le
Service de l’agriculture sous le numéro 5912.0014, et qui peut bénéficier à ce
titre des mesures de politique agricole prévues par la législation fédérale et
cantonale (paiements directs et autres contributions). Elle est gérée par MM. A.________
et B.________, deux frères travaillant en association et qui en font vivre
leurs familles.
-      Cette exploitation sans bétail, d'une
surface agricole totale de 28,33 hectares, est une entreprise agricole (au sens
de la LDFR, RS 211.412.11) car elle nécessite annuellement 286 jours standard
de travail (cf. annexe), soit 2'860 heures. Elle se consacre principalement aux
grandes cultures (12,10 ha de céréales; 4,10 ha de betteraves sucrières; 3,47
ha de colza; 4,40 ha de pommes de terre).
-      Compte tenu de l'opportunité présente
sur le marché national de produire de la viande de volaille indigène de haute
qualité, répondant à des critères très sévères à la fois aux plans du mode de
production, de la traçabilité alimentaire et dans le respect des normes
éthologiques et environnementales, ainsi que de la nécessité impérative faite
aux agriculteurs suisses de préserver leurs parts de marché dans un contexte
d’ouverture (accords OMC, accords bilatéraux avec l’UE), la démarche visée par
ce projet s'inscrit en conséquence en parfaite concordance avec l'article 104
de la Constitution fédérale.
-      Ce type de production est, de par la
législation fédérale, réservé à des petites unités (en principe de 12'000
places au maximum) s’inscrivant dans des exploitations de type familial,
comparativement aux grandes unités (supérieures à 100'000 places) présentes
dans les pays limitrophes et qui concurrencent directement la production suisse
sur le marché intérieur.
-      En Suisse, cette production, en général
sous contrat d’un groupe intégrateur (coopérative de producteurs, grand
distributeur), qui en assure la prise en charge, s’est progressivement
développée à partir des années 60. Elle représente  aujourd’hui environ une
bonne moitié de la consommation intérieure, qui tend à progresser encore en
fonction d’habitudes alimentaires en mutation, accordant une préférence aux
viandes blanches (maigres). L’implantation des halles d’engraissement de
volailles est de facto limitée à certaines régions de plaine (au climat pas
trop rigoureux), situées dans la zone d’alimentation d’un abattoir spécialisé
(Courtepin (FR), Zell (LU), …) et leur construction, de même que leur
exploitation, s’inscrivent dans un planning de production très précis. Lorsqu’une
extension de la production est planifiée, les agriculteurs intéressés doivent
se décider rapidement au risque de voir échapper une possibilité de
diversification des productions leur assurant un revenu d’appoint régulier.
-      Compte tenu des nuisances,
principalement olfactives (Opair), mais aussi des contraintes sanitaires (liées
aux risques épizootiques), il convient d’éviter d’implanter de telles halles à
proximité d’autres habitations, mais impérativement de les prévoir à l’écart
d’autres détentions de volailles susceptibles d’agir comme autant de vecteurs
de contamination en cas d’épizootie.
5. Conclusions :
Le Service de l'agriculture confirme que ce
projet, touchant à une entreprise agricole, et pour lequel la nécessité et la
viabilité économique sont clairement démontrées, respecte pleinement les règles
du développement interne. En outre, cette construction sera à considérer non
pas comme un mitage du paysage, mais au contraire comme le témoignage visible
et bien intégré d’un aménagement indispensable au maintien d’un territoire
rural vivant et entretenu par une agriculture multifonctionnelle conforme aux
objectifs du développement durable.
A l'écriture ci-dessus
étaient joints le calcul détaillé de la matière sèche et le calcul des jours
standards de travail.
J.                     Ayant reçu
communication des documents ci-dessus, le recourant X.________a demandé une
prolongation du délai de détermination qui lui était imparti afin de pouvoir
mandater un bureau de comptabilité agricole hors du canton (il a évoqué par
téléphone le nom d'Agro Treuhand). Il a déposé une unique écriture du 8
septembre 2003 (concernant les dossiers AC 2002/0023, AC 2002/0032 et AC
2002/0185), sans toutefois produire l'expertise annoncée.
Le Service de
l'agriculture et la FRV se sont déterminés à leur tour, respectivement les 11
et 12 septembre 2003.
Constatant que ces
ultimes écritures ne contenaient pas d'éléments nouveaux, le Tribunal
administratif, comme annoncé, a délibéré à huis clos le 15 septembre 2003 et
communiqué son dispositif aux parties par lettre du 17 septembre 2003.
L'arrêt rendu dans la
cause AC.2002.0032 (évoquée ci-dessus) le 8 janvier 2004 a fait l'objet d'un
recours du X.________que le Tribunal fédéral a rejeté par arrêt 1A.29/2004 du
21 septembre 2004.
Considérant en droit:
1.                     Le X.________ayant été
interpellé sur sa qualité pour recourir contre la décision de la Municipalité
de L.________, on rappellera tout d'abord que les associations à but idéal ne
sont habilitées à recourir que si et dans la mesure où elles peuvent fonder
leur légitimation sur une disposition légale (AC 1995/0073 du 28 juin 1996
publié dans RDAF 1996 p. 485, v. également: AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et,
pour des exemples récents, AC 2002/0159 du 5 novembre 2002 et AC.2002.0245 du
14 avril 2004). En l'occurrence, la qualité pour recourir du X.________peut se
fonder sur les dispositions de droit fédéral que sont l'art. 55 de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et l'art. 12 de la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN).
a)                     L'art. 55 al. 1 et 2
LPE prévoit ce qui suit:
Les organisations nationales dont le but est la
protection de l’environnement ont également le droit de recourir dans la mesure
où le recours administratif au Conseil fédéral ou le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral est admis contre des décisions des autorités
cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la
modification d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur
l’environnement selon l’art. 9, et pour autant qu’elles aient été fondées dix
ans avant l’introduction du recours.
Le Conseil fédéral désigne ces organisations.
En l'espèce, le projet
litigieux est effectivement soumis à étude d'impact sur l'environnement en
vertu de l'art. 9 LPA mais tel qu'il a été déposé dans le délai de 20 jours de
l'art. 31 LJPA, le recours du X.________est dirigé contre la décision de la
Municipalité de L.________. Or celle-ci est compétente pour délivrer le permis
de construire mais elle n'est pas compétente pour appliquer la loi fédérale sur
la protection de l'environnement (LPE). En effet, si une autorisation spéciale
(art. 120 LATC) est requise, la loi fédérale sur la protection de
l'environnement est appliquée par l'autorité cantonale, à l'exclusion de la
municipalité (art. 2 al. 2 du
règlement cantonal
d'application de la LPE, du 8 novembre 1989). On devrait en conclure que le X.________conteste
formellement une décision (celle de la municipalité) contre laquelle il ne peut
pas invoquer la qualité pour recourir que lui confère l'art. 55 LPE.
b)                     Il en va de même pour
ce qui concerne l'art. 12 LPN qui a la teneur suivante:
"Les communes et les organisations
d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins
et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la
conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables ont qualité
pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités fédérales si ces
décisions peuvent, en dernière instance, faire l’objet d’un recours au Conseil
fédéral ou d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
Le Conseil fédéral désigne les organisations
qui ont qualité pour recourir."
En effet, les
décisions cantonales visées à cette disposition ne sont que celles prises dans
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens des art. 24sexies al.
2 Cst. et 2 LPN (ATF 124 II 460 consid. 1c p. 465; 121 II 190 consid. 3c/aa p.
196; 120 Ib 27 consid. 2c p. 30). Or il est douteux que la délivrance d'un
permis de construire par la municipalité puisse être considérée comme prise
dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, ce qui devrait priver
le X.________de la qualité pour recourir et entraîner l'irrecevabilité du
recours.
c)                     On observera au passage
que même si la qualité pour recourir ne dépendait pas en l'espèce des règles
fédérales que sont l'art. 55 LPE et l'art. 12 LPN, on peut se demander si
l'acte de recours déposé en l'espèce ne devrait pas être considéré - d'après
son texte même - comme une contestation dirigée exclusivement contre la
décision municipale (appliquant le droit communal), ce qui aurait pour
conséquence qu'aucun recours n'aurait été valablement déposé contre la décision
cantonale faute pour cette dernière d'être désignée comme objet du recours dans
l'acte de recours. On n'aboutirait à la solution contraire qu'en admettant que
le recours doit être, malgré son intitulé formel mais comme le soutient son
auteur, considéré comme dirigé contre la décision finale du Service de
l'aménagement du territoire.
Soumise à l'ensemble
des juges de la chambre de l'aménagement et des constructions du Tribunal
administratif en application de l'art. 21 du règlement organique du Tribunal
administratif du 18 avril 1997 (qui prévoit que la solution adoptée par la
majorité des juges s'impose aux sections du tribunal), cette question de
procédure a été résolue par l'affirmative. Il faut en effet rappeler, comme le
Tribunal fédéral l'a fait récemment (arrêt 1P.440/2001 du 24 janvier 2002 concernant
la cause cantonale AC 2001/0014), que dans une procédure administrative, de
même que dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un particulier
adresse aux autorités doivent être interprétées selon le principe de la
confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit leur être donné de
bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les
circonstances qui les ont précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a
p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p. 436/437; Jean-François Egli, La protection
de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction
administrative, Zurich 1992, p. 236/237). A cet égard, il serait excessivement
formaliste, lorsque le recours est dirigé d'après son texte contre une décision
communale relative à la délivrance d'un permis de construire, de refuser
d'entrer en matière sur les moyens qui relèvent en réalité de la compétence de
l'autorité cantonale dont la décision, si l'art. 123 LATC est respecté (la
pratique montre que tel n'est pas toujours le cas, v. p. ex. AC 2002/0132 du 26
juin 2003), doit être notifiée simultanément à la décision de la municipalité.
Au reste, le Tribunal administratif a déjà jugé que lorsqu'une autorisation
spéciale cantonale n'a pas été communiquée par la municipalité aux opposants à
un projet de construction, le recours que ceux-ci forment contre la délivrance
du permis de construire municipal est censé être également dirigé contre
l'autorisation spéciale, dans la mesure où les griefs invoqués concernent des
points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner (arrêt
AC 000/7529 du 7 avril 1992 précité, RDAF 1992, p. 377; arrêts AC
1996/0216 du 18 juin 1998 et AC 1997/0195 du 13 mars 1998; AC 1998/0154 du 26
janvier 2001). Il y lieu de s'en tenir à ce principe même lorsque la décision
cantonale a été jointe (comme l'exige l'art. 123 LATC) à la décision municipale
lors de la notification. On observera d'ailleurs qu'il est fréquent que la
décision municipale, comme c'est le cas en l'espèce, se réfère dans sa
motivation à la décision cantonale, voire la reproduise ou la paraphrase d'une
manière ou d'une autre. Déterminer de cas en cas si ce renvoi plus ou moins
explicite justifie d'interpréter un recours contre la décision municipale comme
une contestation de la décision cantonale obligerait le Tribunal administratif
à développer une casuistique inutile et compliquée.
On retiendra donc
finalement que l
e recours formé contre la décision
municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est
censé être également dirigé contre la décision cantonale relative à
l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent
des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision.
Instaurée dans l'arrêt
AC.2002.0032 du 8 janvier 2004, cette jurisprudence est désormais constante (AC.2002.0046
du 20 août 2004; AC.2003.0248 du 6 octobre 2004).
2.                     Sur le fond, il faut
examiner à titre préalable le moyen du recourant X.________qui fait valoir que
l'art. 2 LATC (recte: LAT) impose l'obligation de planifier lorsqu'un projet
hors zone à bâtir a un impact important sur le territoire et l'environnement et
qu'il est soumis à étude d'impact.
a)                     Il est vrai que selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, le fait qu'une étude d'impact soit exigée
pour une installation donnée constitue un indice important pour conclure que le
projet ne peut être autorisé que sur la base de l'adoption d'un plan
d'affectation (ATF 120 Ib 436, consid. 2d p. 449 ss., 119 Ib 439 consid. 4b;
ATF 124 II 252, consid. 3; v. aussi l'ATF 1A.27/1998 du 9 juin 1998 concernant
une porcherie à Grandson, cause cantonale AC 1997/0054, avec les références
citées). On parle alors d'une "obligation d'aménager", ("Planungspflicht")
et c'est ce qu'entend le recourant par "obligation de planifier".
Dans ce cas, les installations en question ne peuvent pas être autorisées en
application de l'art. 24 LAT relatif aux constructions hors de la zone à bâtir.
Il faut d'abord adopter un plan d'affectation qui instaure une zone à bâtir.
Toutefois, dans
plusieurs arrêts du 10 février 2000 (qui concernaient tous des halles
d'engraissement de poulets existantes dont la capacité devait passer de 5'000 à
10'000 places (le seuil de l'OEIE est de 6'000 places), le Tribunal fédéral a
jugé que les incidences du projet litigieux sur la planification locale ou sur
l'environnement ne paraissent pas si importantes que celui-ci ne puisse être
élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécifique: l'hypothèse d'une
autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT peut donc être examinée (ces
arrêts, 1A.96/1999 à 1A.100/1999, se réfèrent à ATF 120 Ib 207 consid. 5 p.
212, avec références; ainsi qu'à ATF 124 II 391 consid. 2a p. 393). Le Tribunal
fédéral en a jugé de même dans l'arrêt 1A.101/1999 du même jour où était en
cause la construction initiale d'une halle pour 12'000 poulets (voir encore
dans le même sens l'arrêt 1A.102/1999, halle de 5'000 places augmentées de
6'000 places, soit 11'000 places en tout).
Les circonstances
étant identiques en l'espèce, il n'y a pas lieu d'exiger que la commune adopte
un plan d'affectation avant que puisse être autorisée la halle d'élevage de
poulets litigieuse.
b)                     On peut d'ailleurs
tirer la même conclusion de l'actuel art. 16a al. 3 LAT, qui est entré en
vigueur le 1er septembre 2000 (avec les autres modifications légales détaillées
plus loin) dans la teneur suivante:
Les constructions et installations dépassant le
cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être
déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles
seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée
à cet effet moyennant une procédure de planification.
En effet, si le législateur
a prévu que des installations dépassant le cadre du développement interne
nécessitent une planification spéciale de la zone agricole, on peut en déduire
a contrario que les installations qui demeurent dans le cadre du développement
interne peuvent prendre place en zone agricole sans que celle-ci fasse l'objet
d'une planification spéciale. Comme le dit une récente décision bernoise, le
législateur a tranché lui-même, en matière de développement interne -
contrairement à ce qu'il a fait s'agissant de la réglementation générale des
art. 24 ss LAT - la question de savoir s'il est obligatoire d'établir un plan
d'affectation ("Planungspflicht"): le critère n'est pas la nécessité
d'une étude d'impact (selon la tendance de la jurisprudence fédérale citée plus
haut) mais bien dans la question de savoir si le projet litigieux dépasse ou
non les limites du développement interne (JAB 2003 p. 447 cons.5; voir dans le
même sens AC.2002.0032 du 8 janvier 2004 et AC 2002/0108 du 11 février 2004).
c)                     Pour terminer, on rappellera
que lors des audiences du 26 juin 2003, le représentant du recourant X.________a
fait valoir que la construction d'installations d'élevage telles que le projet
litigieux devrait faire l'objet d'une planification intercommunale permettant
de regrouper ces installations. Cette exigence ne peut toutefois être fondée
sur aucune base légale. En outre, elle se heurterait de toute manière à des
obstacles techniques. En effet, l'exploitation des halles d'engraissement de
poulet nécessite, pour des motifs de lutte contre les risques d'épizooties, que
ces installations soient laissées vides pendant quelques jours entre deux
séries d'animaux (diverses pièces du dossier font état de cette exigence).
Cette précaution serait toutefois mise à néant s'il devait se trouver
simultanément, à proximité immédiate, d'autres halles de poulets occupées par
des animaux en cours d'engraissement.
On relèvera pour
terminer qu'au vu des pièces examinées en audience, la parcelle communale
située en zone para-agricole, invoquée par le recourant X.________comme
emplacement préférable, est trop exiguë pour accueillir la halle projetée.
Comme le relève la décision de la municipalité, ladite zone para-agricole n'a
pas été prévue pour une construction de cette envergure.
3.                     Il faut aussi examiner
à titre préalable le moyen du recourant X.________qui soutient que la LATC
(dans sa teneur en vigueur au moment du dépôt du recours) ne considère comme
conforme à la zone agricole que les activités liées directement à
l'exploitation du sol.
Comme l'observe le
mandataire des constructeurs, les règles du droit fédéral relatives au
développement interne des exploitations agricoles sont directement applicables.
Elles ne font pas partie des dispositions fédérales dont la mise en oeuvre
nécessite l'édiction d'une disposition cantonale pour utiliser une marge de
manoeuvre ouverte par le droit fédéral, comme c'est le cas par exemple pour
l'utilisation comme habitation, par des non-agriculteurs, de constructions en
zone agricole (sur ces questions, voir l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat
sur la modification de la LATC et de la LAF, BGC avril-mai 2002, p. 350 ss; les
dispositions correspondantes ont d'ailleurs, après le dépôt du recours, été
adoptées par loi cantonale du 28 mai 2002 et mises en vigueur par arrêté du
Conseil d'Etat du 16 août 2002).
4.                     Principalement, le
recourant X.________fait valoir que l'assouplissement des possibilités de
construire en zone agricole résultant de la votation populaire du 7 février
1999 pose des problèmes d'interprétation qui doivent être soumis à une instance
neutre. Le X.________soutient aussi que les limites fixées au développement
interne excèdent celles qu'avait fixées la jurisprudence du Tribunal fédéral
alors que lors des débats aux Chambres, le Conseil fédéral s'était précisément
référé à cette jurisprudence.
a)                     La modification du 20
mars 1998 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) a fait
l'objet d'un référendum. D'après les explications du Conseil fédéral relatives
à la votation du 7 février 1999, les référendaires, l’Association des petits et
moyens paysans, le Parti écologiste suisse, plusieurs organisations de
protection de l’environnement et diverses associations spécialisées dans
l’aménagement, craignaient notamment que les serres et les "fabriques
d’animaux" envahissent les campagnes, et que le développement désordonné
des constructions continue à défigurer le paysage
(http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19990207/explic/f-pp2300.pdf). Toutefois,
cette modification de la LAT, suite à son acceptation en votation populaire,
est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (art. 16, 16a et 16b LAT), en même
temps que la nouvelle Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire
(OAT), du 28 juin 2000 (v. not. les art. 34 à 38 OAT).
b)                     Parmi ces nouvelles
dispositions, on citera la teneur des suivantes:
Art. 16 LAT
Zones agricoles
Les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
a.    les terrains qui se prêtent à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à
l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture;
b.    les terrains qui, dans l’intérêt
général, doivent être exploités par l’agriculture.
Il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue.
Dans leurs plans d’aménagement, les cantons
tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones
agricoles.
Art. 16
a LAT
Constructions et installations conformes à l’affectation
de la zone agricole
Sont conformes à l’affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de
conformité peut être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3.
Les constructions et installations qui servent
au développement interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation
pratiquant l’horticulture productrice restent conformes à l’affectation de la
zone.
Les constructions et installations dépassant le
cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être
déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles
seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée
à cet effet moyennant une procédure de planification.
Art. 34 OAT
Constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole:
conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)
Sont conformes à l’affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation
tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties
de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT
– nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement
interne et qui sont utilisées pour:
a.    la production de denrées se prêtant à la
consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et
de la garde d’animaux de rente;
b.    l’exploitation de surfaces proches de
leur état naturel.
Sont en outre conformes à l’affectation de la zone
les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou
à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a.    si ces derniers sont produits dans la
région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se
trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant
à une communauté de production;
b.    si la préparation, le stockage ou la
vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c.    si l’exploitation où se trouve lesdites
constructions et installations conservent son caractère agricole ou horticole.
Sont enfin conformes à l’affectation de la zone
les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
Une autorisation ne peut être délivrée que:
a.    si la construction ou l’installation est
nécessaire à l’exploitation en question;
b.    si aucun intérêt prépondérant ne
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu; et
c.    s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme.
Les constructions et installations qui servent
à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à
l’affectation de la zone agricole.
Art. 35 OAT
Constructions et installations destinées à la garde en commun d’animaux de
rente
Une construction ou une installation destinée à
la garde d’animaux de rente et dont une seule personne physique est
propriétaire peut être érigée pour plusieurs exploitations:
a.    si les exploitations constituent une
communauté d’exploitation ou une communauté d’élevage reconnue par l’autorité
cantonale compétente;
b.    si le contrat signé par tous les membres
de la communauté est joint à la demande; et
c.    si la durée minimale du contrat est de
dix ans au moment de l’octroi de l’autorisation de construire.
Art. 36 OAT
Développement interne dans le domaine de la garde d’animaux de rente
Est considérée comme un développement interne
(art. 16a, al. 2, LAT) l’édification de constructions et installations
destinées à la garde d’animaux de rente selon un mode de production indépendant
du sol lorsqu’il est prévisible que l’exploitation ne pourra subsister à long
terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu et:
a.    que la marge brute du secteur de
production indépendante du sol est inférieure à celle de la production
dépendante du sol; ou
b.    que le potentiel en matières sèches de
la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des
animaux de rente.
La comparaison des marges brutes et des
matières sèches doit être effectuée en fonction de valeurs standard. A défaut,
on utilisera des critères de calcul comparables.
Si le critère de la marge brute aboutit à un
potentiel de développement interne plus élevé que le critère des matières
sèches, il faudra, dans tous les cas, veiller à ce que la couverture de 50 %
des besoins en matières sèches des animaux de rente soit assurée.
c)                     Peu avant l'entrée en
vigueur des nouvelles dispositions, le Tribunal fédéral avait refusé d'entrer
en matière sur de nouvelles méthodes de définition du développement interne
(fondées sur le taux d'auto-approvisionnement en matière sèches) en exposant
que la portée de la nouvelle loi comportait des incertitudes et faisait l'objet
de controverses (arrêts du 10 février 2000, 1A.96/2000 à 1A.100/1999). Depuis
lors en revanche, le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'exposer la portée de la
nouvelle réglementation fédérale dans un arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002, dont
on citera textuellement divers passages ci-dessous:
"3.2 Le nouvel art. 16a al. 1, 1ère
phrase LAT pose le principe selon lequel sont conformes à l'affectation de la
zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition
correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien
art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la
vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT; en d'autres termes, le sol doit être le
facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf.
ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; voir aussi, Rudolf
Muggli, Projet de loi du 20 mars 1998 modifiant la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Territoire & Environnement 1998, n. 1 et 2 ad
art. 16a LAT, p. 59/60). Ainsi, les constructions et installations pour l'élevage
d'animaux de rente ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si
une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à
l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504,
s'agissant d'une halle d'engraissement de volaille; ATF 117 Ib 379 consid. 2c
p. 382; 115 Ib 295 consid. 2c p. 298, concernant des élevages de porcs; ATF 122
II 160 consid. 3c p. 163, s'agissant d'une entreprise agricole traditionnelle
prenant quatre chevaux en pension, voir aussi Message relatif à la réforme de
la politique agricole: Deuxième étape, FF 1996 IV 85). Tel n'est pas le cas
d'une porcherie liée à une laiterie, qui fournit une partie des aliments sous
la forme de petit-lait (ATF 118 Ib 17 consid. 2a p. 18), ou d'un élevage de
porcs qui doit recourir à l'achat de plus de la moitié de la nourriture
nécessaire à l'alimentation des animaux (arrêt du Tribunal fédéral 1A.265/1997
du 19 mars 1998, consid. 4b/bb, cité par Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2000, n. 1418, p. 243). La conformité d'un projet ou d'une installation à la
zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale à long terme du système
d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 502
consid. 4a p. 504).
3.3 La novelle du 20 mars 1998 étend par
ailleurs la définition de la conformité à l'affectation de la zone agricole:
celle-ci est désormais admise non seulement pour les constructions et
installations répondant à la définition de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT,
mais également, aux termes de l'art. 16a al. 2 LAT, pour celles qui servent au
développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation
pratiquant l'horticulture productrice. Il y a « développement interne »
lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol - garde d'animaux de
rente (art. 36 OAT), cultures maraîchères ou horticoles indépendantes du sol
(art. 37 OAT) - est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante
du sol afin que la viabilité de cette exploitation soit assurée (cf. Message du
Conseil fédéral du 22 mai 1996 relatif à la dernière révision partielle de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1996 III 489). Il apparaît
ainsi que la loi fédérale définit aujourd'hui plus largement la conformité à la
zone agricole car, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 16a al. 2 LAT, la
jurisprudence n'admettait les constructions ou les installations servant au
développement interne qu'aux conditions restrictives de l'art.
24 LAT (Stephan H. Scheidegger, Neue Spielregeln für das Bauen
ausserhalb der Bauzonen, DC 3/2000, p. 84; cf. ATF 118 Ib 17; 117 Ib 270
consid.
4a et b p. 281, 379 consid. 3a p. 383, 502 consid.
5a/cc p. 506). Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal fédéral admettait
que l'adjonction ou l'accroissement d'une production animale indépendante du
sol puisse éventuellement être nécessaire aux besoins du développement interne
de l'exploitation agricole concernée, et que l'implantation hors de la zone à
bâtir des constructions ou installations servant à cette production soit alors
imposée par la destination de celles-ci. Chaque cas devait être examiné d'après
la nature et l'importance de la production agricole traditionnelle de l'exploitation,
de la production indépendante du sol que l'on veut entreprendre ou développer,
et des circonstances locales. Le revenu supplémentaire à attendre de la
production indépendante du sol devait apparaître nécessaire pour assurer à long
terme la survie de l'exploitation. Afin que le sol demeure le facteur de
production globalement prépondérant, ce revenu supplémentaire ne devait pas
excéder le quart ou, tout au plus, le tiers du revenu total de l'exploitation,
cette proportion plus élevée étant admissible pour les plus petites
exploitations. Enfin, l'emplacement prévu pour les installations devait être
justifié par les besoins de la surveillance et de l'entretien des animaux (ATF
117 Ib 270 consid. 4b p. 281, 279 consid. 3 p. 383, 502 consid. 5a p. 505 et les
références citées; voir aussi, arrêts du Tribunal fédéral 1A.147/1988 du 14
mars 1990, consid. 4b/bb, paru à la ZBl 92/1991 p. 174, et 1A.67/1999 du 30
novembre 1999, consid. 4b). En vertu de l'art. 36 al. 1 OAT, une construction
ou installation destinée à l'élevage ou à la garde d'animaux de rente non
tributaire du sol et qui n'est pas située dans une zone spécialement désignée à
cet effet par le canton au sens de l'art. 16a al. 3 LAT ne peut être autorisée
au titre de développement interne que s'il est prévisible que l'exploitation ne
pourra subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu.
En d'autres termes, le développement interne doit être indispensable au
maintien de l'exploitation; il doit également être apte à atteindre ce but.
Cette aptitude ne pourra être reconnue s'il est prévisible que l'entreprise ne
pourra subsister à long terme, même après avoir tiré parti de tout son
potentiel de développement interne. Ces questions doivent être examinées en
fonction de l'évolution des conditions-cadres de la politique agricole (Message
du Conseil fédéral du 22 mai 1996 relatif à une révision partielle de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1996 III 490, chiffre 112). Par
ailleurs, l'art. 36 al. 1 OAT suppose que la marge brute du secteur de
production indépendante du sol soit inférieure à celle de la production
dépendante du sol (let. a) ou que le potentiel en matières sèches de la culture
végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des animaux de
rente (let. b). Dans les cas où le critère des marges brutes aboutit à un
potentiel de développement interne plus élevé que le critère des matières
sèches, il faut veiller à ce que les besoins en matières sèches soient couverts
à raison de 50 % (art. 36 al. 3 OAT). La marge brute provenant du secteur de
production agricole non tributaire du sol doit impérativement constituer moins
de 50 % de la marge brute totale. Enfin, les installations allant au-delà du
développement interne d'une exploitation agricole peuvent être déclarées
conformes à la destination de la zone et autorisées, lorsqu'elles sont
implantées dans une partie de la zone agricole que le canton aura désignée à
cet effet moyennant une procédure de planification (art. 16a al. 3 LAT et 38
OAT)."
d)                     L'une des conditions
d'admissibilité d'une installation en zone agricole est la viabilité de
l'exploitation agricole. Il importe peu à cet égard de savoir si l'installation
litigieuse est conforme à la zone agricole parce qu'elle serait nécessaire à
l'exploitation agricole, au sens de l'art. 16a al. 1 LAT, ou parce qu'elle
servirait au développement interne de l'exploitation selon l'art. 16a al. 2 LAT
(arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002 déjà cité, consid. 3.4):
"...dans l'un et l'autre cas, une
autorisation de construire ne peut être délivrée en application de l'art. 22
al. 2 let. a LAT que s'il est prévisible que l'exploitation agricole pourra
subsister à long terme.
Cette condition est donc
indispensable pour admettre la compatibilité du projet avec la destination de
la zone agricole, (...) que ce soit pour une installation conforme à la zone
parce qu'elle est en relation avec une exploitation tributaire du sol (art. 34
al. 4 OAT) ou pour une installation conforme à la zone au titre de
développement interne (art. 36 al. 1 OAT). La possibilité de construire de
nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles dont le maintien
semble assuré à long terme d'après le concept de gestion présenté; il convient
en effet d'éviter que des autorisations de construire en zone agricole ne
soient délivrées de manière inconsidérée et que les constructions et
installations autorisées soient rapidement mises hors service, à la suite de
l'abandon de l'exploitation agricole (FF 1996 III 503). La réalisation de cette
condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas
particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de
l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêt du Tribunal fédéral
1A.96/2000 du 10 février 2000, concernant un projet de porcherie dans la Broye
fribourgeoise). Pour les projets de grande envergure, il peut se révéler
judicieux d'exiger du requérant l'établissement d'un concept de gestion
d'entreprise (Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de
l'aménagement du territoire, Berne 2000, chiffre 2.3.1 ad art. 34 OAT, p. 31).
Sous l'empire de l'ancien droit, pour
qu'une installation d'élevage d'animaux de rente non tributaire du sol puisse
être autorisée au titre de développement interne, le revenu de l'exploitation
ne devait pas dépasser le montant de 85'000 fr. par année, après
l'accroissement des effectifs (cf. art. 13 al. 1 let. a de l'ordonnance sur la
construction d'étables du 13 avril 1988, abrogée en 1994), ceci sans
augmentation de la surface cultivée. Le Tribunal fédéral a ainsi admis une
halle d'engraissement pour 5'500 poulets de chair qui permettait de porter de
52'000 fr. à 71'250 fr. le revenu annuel d'un domaine agricole de 10,5
hectares, comportant 18 bovins et une quarantaine de porcs (ATF 117 Ib 502). Il
a également autorisé la réalisation d'une installation pour l'élevage et
l'engraissement de 60 porcs, 10 truies et 8 verrats, qui impliquait une
augmentation du revenu provenant de l'exploitation du lait de 60'000 fr. à
85'000 fr. (ATF 117 Ib 379). En revanche, il a refusé de délivrer
l'autorisation nécessaire à l'implantation d'un élevage de volaille, car le
revenu complémentaire résultant de cette activité, même limité à 30 % du revenu
total de l'exploitation, n'était pas nécessaire à la survie à long terme de
celle-ci, le requérant réalisant un revenu annuel provenant d'activités
dépendantes du sol d'environ 160'000 fr. (arrêt 1A.67/1999 du 30 novembre 1999,
consid. 4). Enfin, il a laissé ouverte la question de savoir si un revenu
annuel de 122'600 fr., provenant déjà en partie d'une activité non tributaire
du sol, était suffisant pour assurer à long terme la survie de l'exploitation
(arrêt 1A.403/1996 du 6 août 1997, consid. 2)".
C'est à la lumière de
cette jurisprudence, du moins en tant qu'elle concerne le droit actuellement en
vigueur, qu'il conviendra d'examiner la présente cause. On relèvera en
particulier que l'OAT ne se réfère plus, comme le faisait la jurisprudence du
Tribunal fédéral, au revenu social, mais qu'elle utilise le critère de la marge
brute, qui est la différence entre le rendement et les charges variables d'une
branche de production, qui est censée couvrir les coûts fixes mais ne prend pas
en compte les charges de structures (Nouveau droit de l'aménagement du
territoire, Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, DETEC, Office fédéral du
développement territorial, Berne février 2001, p. 34).
On notera enfin que le
Tribunal fédéral a confirmé qu
il y a lieu, pour déterminer la viabilité
de l'exploitation, de s'en tenir à des critères objectifs, ceux-ci ne devant pas
être schématiques, puisque c'est la situation concrète qui est déterminante
(ATF 1A.29/2004 du 21 septembre 2004, dans la cause AC.2002.0032, qui rejette le
critère d'une famille "standardisée" composée de deux parents et de
trois enfants, préconisé par l'Office fédéral du développement territorial,
mais qui ne trouve aucun fondement direct dans la loi).
5.                     S'agissant du développement
interne, le recourant X.________fait valoir que la décision du Service de
l'aménagement du territoire ne s'exprime guère sur la question de savoir si le
projet est indispensable pour la survie de l'exploitation selon l'art. 36 LAT
(recte: art. 36 OAT).
a)                     Il est exact que le
seul passage qui évoque cette question dans la décision finale rendue le 7
janvier 2002 par le Département des infrastructures, Service de l'aménagement
du territoire, est le bref texte suivant:
"Cette réalisation peut être admise en conformité
à la zone agricole (article 16a alinéa 2 LAT et 36 OAT). Elle peut en
effet être considérée comme un développement interne d'une exploitation
agricole, dans la mesure où celle-ci ne peut subsister que grâce au revenu
complémentaire qu'elle apporte. Par ailleurs, le potentiel de matières sèches
de la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches
des animaux (art. 36 OAT).
Selon l'analyse complémentaire (expertise selon les
articles 34 et 36 OAT) à l'étude d'impact, il apparaît que le projet répond aux
critères susmentionnés. Aussi, l'implantation du bâtiment est conforme à la
zone agricole."
Quant à la réponse au
recours déposée par l'avocat mandaté par le Service de l'aménagement du
territoire, elle se borne à paraphraser cette affirmation. Ledit mandataire,
interpellé avant l'audience, a par la suite affirmé que le Service de
l'aménagement du territoire ne procède pas lui-même à un contrôle complet des
comptes de l'exploitation dans le sens des exigences du Tribunal fédéral et
qu'il considère que ces précisions relèvent de la sphère privée de l'exploitant
concerné et qu'il n'a pas à se procurer ni à contrôler lui-même les comptes du
requérant. Cette affirmation, dont la conformité à la réalité pratique a été
contestée en audience par le mandataire des constructeurs (et par celui de la
commune dans la cause AC 2002/0185), n'est évidemment pas compatible avec les
obligations de l'autorité qui doit statuer sur une demande d'autorisation en
matière de développement interne.
b)                     Autre est la question
de savoir si les données personnelles et financières des constructeurs peuvent
ou doivent être divulguées à des tiers à l'occasion de l'enquête publique
relative à un projet de développement interne d'une exploitation agricole, ou
dans la procédure de recours ultérieure. Cette question, que le Tribunal
administratif réserve ici expressément, peut rester ouverte en l'espèce car le
Tribunal a pu prendre note en cours d'instruction que les constructeurs ne
s'opposaient pas à ce que le recourant X.________(leur mandataire a expliqué
que le X.________est en quelque sorte une entité abstraite) prenne connaissance
de ces données.
c)                     En présence d'un
dossier manifestement insuffisant (comme ici sur la question de la nécessité du
développement interne et sur celle de la viabilité de l'entreprise agricole),
le Tribunal administratif devrait en principe annuler purement et simplement la
décision attaquée car il ne lui appartient pas, en tant qu'autorité judiciaire
dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA),
d'instruire, comme s'il était l'autorité de première instance, des éléments
techniques pour l'appréciation desquels les autorités administratives
compétentes disposent de connaissances spéciales et d'un certain pouvoir
d'appréciation (dans le même sens
AC.2002.0181
du 20
décembre 2004, v. ég. les autres exemples cités dans l'arrêt GE.2002.0107). En
l'espèce toutefois, le tribunal a complété l'instruction en soumettant le
dossier au Service de l'Agriculture. En effet, en vertu de l'art. 12 al. 2
LATC, introduit par la loi du 28 mai 2002 en vigueur depuis sa promulgation
publiée le 16 août 2002, le Département cantonal de l'Economie donne son
préavis sur les projets de construction et d’installation liés à des
exploitations agricoles et situés hors de la zone à bâtir.  Le législateur
cantonal entendait précisément que ce département, par son Service de
l’agriculture, se prononce sur la viabilité des exploitations agricoles, sur la
nécessité des constructions projetées du point de vue de l’économie rurale et
sur le « développement interne » d’une exploitation agricole (BGC avril-mai
2002, p. 350 et 354). Dans le cadre de cette compétence nouvelle, le Service de
l'Agriculture s'est prononcé le 14 juillet 2003 et les parties ont pu se
déterminer à leur tour sur son préavis.
d)                     L'art. 34 al. 4 OAT
prévoit, parmi les conditions générales auxquelles sont subordonnées les
constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole,
qu'une autorisation ne sera délivrée que s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme. En outre, les art. 36 al. 1 OAT et 37 al. 1 lit.
a OAT subordonnent l'admission des constructions et installations destinées au
développement interne à la condition qu'il soit prévisible que l’exploitation
ne pourra subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi
obtenu.
aa)      La viabilité
à long terme d'une exploitation fait l'objet d'une définition qu'on retrouve
dans un document élaboré par le Service de l'aménagement du territoire:
"La viabilité à long terme d'une
exploitation agricole est assurée lorsque l'excédent brut d'exploitation (EBE)
ou l'excédent sur opérations courantes (ESO) permet, dans une prévision
pluriannuelle de l'entreprise agricole (budget), de financer les annuités
d'emprunt, les prélèvements privés et le solde des investissements nécessaires
(autofinancement)".
(brochure "En zone agricole: quelles
constructions agricoles ?" éditée par le Conseil d'Etat et conçue par le
Service de l'aménagement du territoire, Lausanne, mai 2003,
http://www.dinf.vd.ch/target/body/services/sat/guide_constructions_agricoles.pdf).
En l'espèce, le
préavis du Service de l'Agriculture du 14 juillet 2003 est fondé sur différents
documents du dossier provenant notamment de l'Office de crédit agricole de
Prométerre. On observera d'ailleurs au passage que l'art. 12 al. 2 LATC déjà
cité prévoit que le Service de l'agriculture peut confier tout ou partie de
l’examen nécessaire à l’élaboration de son préavis à un professionnel qualifié
et que Prométerre est précisément le professionnel qualifié que le Grand
Conseil, sur la base des informations fournies par le Conseil d'Etat, a
envisagé lors de ses débats (BGC avril-mai 2002, p. 395 - rapport de la
commission - et p. 410 et 763). En l'espèce, il ressort du préavis du Service
de l'Agriculture:
qu'avec la halle projetée un excédent annuel
brut d'exploitation de 213'615 francs pourra être dégagé, déduction faite d'une
provision pour renouvellement de machines. Celui-ci, augmenté de revenus
accessoires de 2'100 francs, permettra de couvrir les besoins de consommation
des deux ménages tout en assurant le service de la dette à hauteur de 105'065
francs, avec un solde positif (disponible) de 650 francs, assurant ainsi la viabilité
de l'exploitation dans une prévision pluriannuelle.
Dans ses
déterminations du 8 septembre 2003, le recourant X.________expose que le
disponible de 650 francs démontre la fragilité de l'exploitation et il en
déduit que l'on se trouve en présence d'un cas limite de développement interne
auquel on devrait renoncer en vu de l'intérêt prépondérant à la sauvegarde du
paysage. Le Tribunal s'en remet toutefois à l'analyse du Service de
l'agriculture dans ses déterminations du 11 septembre 2003, qui proteste contre
l'a priori qui consisterait à préconiser la disparition pure et simple de
l'agriculture. Le tribunal relève en effet qu'une exploitation pour laquelle un
"développement interne" au sens des art. 34, 36 et 37 OAT est
envisagé se trouve nécessairement dans une situation tendue puisqu'elle doit à
la fois être suffisamment menacée pour que le développement interne soit
nécessaire à sa survie, et inversement démontrer qu'il est " prévisible
que l’exploitation pourra subsister à long terme".
De manière plus
générale, le mandataire des constructeurs a exposé de manière convaincante à
l'audience qu'en tant que dispensateur de crédit, l'Office de crédit agricole
procède à un examen de la situation qui, puisqu'il tend à permettre au
créancier d'analyser les risques et de s'assurer que le crédit pourra être
remboursé, d'apprécier également si les conditions légales sont remplies quant
à la survie de l'exploitation. Cet examen de la situation ne saurait être
considéré comme complaisant puisque son auteur a un intérêt propre, comme futur
créancier, à déceler les risques de l'opération. Le Service de l'Agriculture
relève d'ailleurs précisément, dans ses ultimes déterminations di 11 septembre
2003, que nombre de projets sont d'emblée abandonnés déjà au stade de l'examen
financier auquel procède l'Office de crédit agricole. Dès lors que le Service
de l'agriculture, ayant examiné l'ensemble du dossier, confirme les conclusions
de Prométerre et de l'Office de crédit agricole, le Tribunal ne saurait se
départir du préavis de ce service en l'absence d'éléments démontrant que ce
préavis serait fondé sur des faits contraires à la réalité ou sur une analyse
erronée.
On retiendra donc pour
terminer qu'une autorisation peut être délivrée car il est prévisible que
l’exploitation pourra subsister à long terme, comme l'exige l'art. 34 al. 4
OAT.
bb)      S'agissant de
la nécessité du développement interne pour que l'exploitation des recourants
puisse subsister, elle n'est pas contestée par le recourant X.________qui fonde
au contraire son argumentation sur une contestation de la viabilité même de
l'exploitation. On retiendra donc que les constructeurs se trouvent bien dans
la situation des art. 36 al. 1 OAT et 37 al. 1 lit. a OAT qui subordonnent
l'admission des constructions et installations destinées au développement
interne à la condition qu'il soit prévisible que l’exploitation ne pourra
subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu.
6.                     Pour le surplus, il
résulte du préavis du Service de l'Agriculture que les conditions auxquelles
l'art. 36 OAT subordonne le développement interne dans le domaine de la garde
d’animaux de rente sont remplies. En effet, ce service expose que:
"…la marge brute complémentaire liée à
cette production de poulets sera inférieure à 50% de la marge brute totale de
l'exploitation (effectivement confirmée à 23 % par le budget d'exploitation,
soit 73'955 francs sur une marge brute totale de 318'149 francs) et le
potentiel du domaine permettra de couvrir plus de 70% (effectivement vérifié
à 116%) des besoins en matières sèches des poule
ts"
Ces éléments ne sont
finalement pas contestés au vu des dernières écritures déposées.
7.                     Invoquant le principe
de la séparation entre les zones constructibles et les zones inconstructibles,
le recourant X.________fait valoir que le projet, dont le caractère industriel
sauterait aux yeux selon lui, ne peut être prévu en plein champ, loin de tout
autre bâtiment, et qu'il contribuera au mitage du paysage par un éparpillement
des constructions banalisant les paysages ruraux.
Il s'agit là de savoir
si, comme le prévoit l'art. 34 al. 4 lit. b OAT, aucun intérêt prépondérant ne
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu. Il n'y a en revanche pas de règle expresse du droit fédéral, notamment
dans la LAT, qui imposerait que les bâtiments destinés au développement interne
soient implantés à côté des autres bâtiments de l'exploitation agricole.
Certes, le Conseil d'Etat, dans le règlement d'application de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions, a ajouté aux exigences du
droit fédéral une règle spécifique dont la teneur est la suivante (art. 83 al.
3 RATC):
"Les différents bâtiments d'exploitation
d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant,
doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations
peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation
le justifient."
Selon le Tribunal
fédéral, cette exigence de regroupement des bâtiments ne fait pas expressément
partie des conditions posées à l'art. 16a LAT pour admettre la conformité d'une
construction à l'affectation de la zone agricole; la nécessité de ne pas
disperser les constructions en zone agricole, et de regrouper autant que
possible les bâtiments d'une même exploitation, découle certes de l'art. 16
LAT, et en particulier de l'exigence de maintenir des surfaces libres d'une
certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT), mais cette question est sans rapport avec
celle du respect proprement dit de l'affectation de la zone agricole (ATF
1A.22/2003 du 13 mai 2003, cause cantonale AC 2002/0020). Il est vrai cependant
que l'Office fédéral du développement territorial considère aussi que
"en
général, les bâtiments servant au développement interne devront se situer à
proximité immédiate des bâtiments d’exploitation existants"
(Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre, déjà cité, p. 31). Quoi qu'il en soit,
l'expression "en général" montre, comme la possibilité de dérogations
réservées par l'art. 83 al. 3 RATC, que les circonstances peuvent imposer qu'on
s'écarte de cette exigence.
S'agissant du choix de
l'emplacement du projet, on constate que les constructeurs ont d'emblée exposé
les motifs qui les ont conduit au choix de l'emplacement litigieux (leur lettre
du 12 janvier 2001) et que la décision finale du 7 janvier 2002 leur impose la
création d'une banquette herbeuse plantée d'arbres fruitiers masquant le bâtiment.
Sur ce point, le recourant X.________se borne à opposer sa propre appréciation
de la situation mais il ne démontre pas que l'autorité intimée aurait abusé de
son pouvoir d'appréciation.
8.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être rejeté aux frais de X.________et Y.________, qui doivent des
dépens aux constructeurs (conformément au dispositif notifié aux parties, qu'il
n'est plus possible de modifier quant bien même l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.29/2004
rendu le 21 septembre 2004 dans la cause AC.2002.0032 retient au contraire que
les parties qui sont représentés par une assurance de protection juridique
n'ont pas droit à des dépens si l'assurance de protection juridique n'a
elle-même pas recouru aux services d'un avocat, ce qui concorde avec de
nombreux arrêts du tribunal de céans mais paraît contraire à d'autres arrêts,
ATF 117 Ia 295, ATF 122 V 278). Le montant de l'émolument et des dépens sera
toutefois réduit, par rapport à l'émolument ordinaire de 2'500 fr. prévu pour
les affaires de la chambre de l'aménagement et des constructions (art. 4 du
règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais du Tribunal
administratif) pour tenir compte du fait que le sort du recours a en grande
partie été déterminé par des éléments qui manquaient au dossier au moment de la
décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 17 janvier 2002 par la Municipalité de V.________, ainsi que la
décision finale sur étude d'impact rendue le 7 janvier 2002 par le Département
des infrastructures, sont maintenues.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de X.________et Y.________,
solidairement entre eux.
IV.                    La somme de
1'500 francs (mille cinq cents) francs est allouée à A.________et B.________,
solidairement entre eux, à titre de dépens à la charge de X.________et Y.________,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 21 janvier 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)