vd_omni · AC.2021.0078 · 2022-01-26 · fr

A.________ /Municipalité de Montreux | Recours contre le refus de délivrer un permis de construire un chalet à Caux dans la commune de Montreux. Pas de violation du principe de la bonne foi. L'autorité communale n'a pas fait preuve d'un manque de diligence particulièrement grave dans le traitement du dossier et il n'y a pas eu de retards ou d'exigences aberrantes. Dans la mesure où le plan et le règlement relatifs aux zones réservées de la commune n'avaient pas encore été mis à l'enquête publique, la municipalité avait la faculté de refuser le permis de construire puisqu'il est apparu pour elle que le projet était contraire aux plans de zones réservées envisagés, conformément à l'art. 47 LATC. L'instauration d'une zone réservée sur l'entier des zones à bâtir du village de Caux répond a priori à un besoin et pouvait justifier que la municipalité fasse application de l'art. 47 LATC. Pas de violation du principe de l'égalité de traitement, les parcelles citées par la recourante n'ayant pas des situations similaires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2022 AC.2021.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 janvier 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. François Kart, juge;
Mme Pascale Fassbind-de-Weck, assesseure.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux
du 25 janvier 2021 refusant de délivrer un permis de construire un chalet
avec pose de panneaux solaires et d'une PAC sur la parcelle n
o
6001 (CAMAC 188703)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est
propriétaire de la parcelle n
o
6001 de la Commune de Montreux (ci-après: la commune), actuellement affectée à
la zone de résidence d'agrément par le plan d'affectation communal (PGA 1972) et
le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA 1972),
qui ont été approuvés par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre
1972.
D'une surface de 2'899 m
2
,
ce bien-fonds se situe dans la localité de Caux, le long de la route des Monts
(DP 1236), dans la partie haute du village. La parcelle supporte une maison
d'habitation de 91 m
2
sise dans sa partie sud, en aval du terrain en
pente. Elle est en nature de jardin sur 852 m
2
et de champ, pré,
pâturage sur 1’956 m
2
.
Le village de Caux est un village de
montagne, le plus haut de Montreux, sis à environ 1'200 mètres d'altitude sur
les hauts de la commune, à environ 8 kilomètres du centre-ville. Le village est
accessible par la route et par le train depuis Montreux.
Des parcelles bâties se trouvent directement à l'est
et à l'ouest de la parcelle n
o
6001, avec des constructions alignées
le long de la route, ainsi qu'au nord, de l'autre côté de la route des Monts.
La parcelle n
o
6001 est longée côté sud par la voie ferrée du Montreux-Oberland-Bernois
(MOB). Au-delà de la voie ferrée se trouve un vaste secteur en zone agricole et
en aire forestière.
En image, la configuration du secteur est la suivante
(cf. www.geo.vd.ch):
B.
Par courrier non daté, reçu le 23 novembre 2015, A.________ s'est adressée
au Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux (ci-après: le service de
l'urbanisme ou le service) indiquant qu'elle entendait construire, sur sa
parcelle n
o
6001, une seconde habitation dans l'alignement de celle,
alors en construction, sur la parcelle n
o
12688 voisine à
l'ouest. Elle souhaitait connaître les possibilités de construction liées à son
bien-fonds et savoir si elle pouvait rapidement déposer une demande de permis
de construire.
Par courrier du 4 décembre 2015, le service de
l'urbanisme renseignait l'intéressée, l'informant que le territoire communal faisait
l'objet d'une procédure de révision sur sa partie urbanisée et qu'une fois
celle-ci aboutie, le travail de révision devrait s'attacher au territoire rural
et aux villages des Avants, de Caux, ainsi qu'au Vallon de Villard. Dans
l'attente de l'engagement des études de révision, les dispositions en vigueur
restaient, dans la règle, applicables. La parcelle n
o
6001 étant
colloquée en zone de résidence d'agrément, le cadre légal de cette zone permettait,
compte tenu des dimensions de la parcelle un potentiel théorique de 241 m
2
de surface bâtie. La configuration des lieux et la topographie du terrain
impliquaient selon le service une implantation à l'amont de la parcelle de la
nouvelle construction, afin d'assurer un alignement au droit de la route des
Monts, de laisser libre de construction le bas des terrains constitués de
prairies à narcisses et de faciliter l'accès depuis la route. L'attention de la
propriétaire était attirée sur le fait qu'il s’agissait d'un potentiel
théorique et non un droit acquis en toutes circonstances.
Par lettre du 7 février 2016, A.________ informait
le service de l'urbanisme avoir mandaté un bureau de géomètre et un bureau d'architectes
pour la préparation d'un dossier de mise à l'enquête publique.
Le 14 avril 2016, une entrevue s'est tenue entre un architecte
mandaté par la propriétaire et le service de l'urbanisme s'agissant d'un avant-projet
de construction d'un chalet.
Par courrier du 4 mai 2016, le service de
l'urbanisme faisait ses remarques sur l'avant-projet présenté, ce qui a conduit
à une deuxième entrevue le 14 juillet 2016. Par une nouvelle lettre du 27
juillet 2016, le service de l'urbanisme a fait part de ses remarques au bureau d'architectes
mandaté.
Le 8 octobre 2018, A.________ s'est adressée au
service de l'urbanisme pour obtenir une attestation écrite que la parcelle n
o
6001 était bien située en zone à bâtir (zone d'agrément) car elle souhaitait
vendre une partie de son terrain.
Par lettre du 16 octobre 2018, le service de
l'urbanisme a répondu de la façon suivante:
"[…]
La parcelle No 6001 du cadastre de la Commune de Montreux est
actuellement affectée à la zone de résidence d'agrément par le plan des zones en
vigueur de 1972.
[…]
Le maintien de
cette affectation ne peut être garanti à l'issue des études de révision du
statut du sol des Hauts du territoire communal entreprises par la Municipalité.
En effet, cette partie du territoire communal a été identifiée par l'Etat de
Vaud comme mal située en termes de développement et présentant d'importantes
réserves à bâtir; ces dernières devront être diminuées afin de se conformer aux
exigences légales en la matière.
La Municipalité attend des
réponses du Département cantonal sur les orientations à suivre pour les études
de révision et il est impossible de garantir aujourd'hui que les portions de
parcelles qui présentent encore un potentiel constructible puissent être
maintenues dans une affectation qui permettrait de le concrétiser et, par là-même,
d'accentuer encore la situation de non-conformité identifiée par l'Etat de Vaud
pour les Hauts de Montreux
.[…]"
Par courrier non daté reçu par le service de
l'urbanisme le 23 octobre 2018, A.________ informait ledit service, qu'elle
avait pris note que la parcelle n
o
6001 en sa propriété était pour
l'heure affectée à la zone constructible par le plan des zones de 1972 et qu'une
partie de ce terrain pouvait alors être vendue comme terrain à bâtir.
En date du 14 mars 2019, un nouveau projet de
construction d'un chalet a été présenté au service de l'urbanisme par une entreprise
de construction générale.
Par courrier du 29 mars 2019, le service de
l'urbanisme donnait un retour sur l'avant-projet présenté et demandait diverses
modifications et précisions.
Le 15 avril 2019, le service de l'urbanisme a reçu
un projet de construction d'un chalet sur la parcelle de l'intéressée dont l'auteur
était un nouveau bureau d'architectes. Suite à l'envoi du dossier, le service a,
par lettre du 16 mai 2019, formulé diverses remarques en particulier sur
l'implantation du chalet envisagée et a requis de la constructrice de revoir son
projet sur la base des remarques formulées.
Il ressort du dossier que de nombreux échanges sont
alors intervenus entre le service de l'urbanisme et l'auteur du projet pour
mettre au point le dossier, qui a été modifié et complété à plusieurs reprises en
vue de sa mise à l'enquête publique. Plusieurs modifications ont été en particulier
opérées sur les plans originaux qui dataient du 8 avril 2019.
A.________ a finalement déposé, le 1
er
novembre
2019, une demande de permis de construire portant sur la construction d'un chalet,
la pose de panneaux solaires et d'une PAC sur sa parcelle n
o
6001.
Suite au dépôt du dossier, le service de l'urbanisme
s'est adressé le 10 décembre 2019 au bureau d'architectes en charge du projet
en requérant des modifications et compléments du dossier s'agissant en particulier
des plans d'élévation et coupes et en informant que le profilement de la
construction, par la pose de gabarits, était obligatoire préalablement à l'ouverture
de l'enquête publique.
De nouveaux plans ont été déposés le 17 février 2020
par le bureau d'architectes.
Le 9 avril 2020, le service de l'urbanisme a encore
demandé quelques corrections s'agissant en particulier du plan de situation et
de la représentation des courbes de niveau générées par le projet. Il relevait
que la parcelle n
o
6001 était concernée par des dangers naturels de
glissements de terrain profonds permanents et qu'une étude géotechnique devait
être produite et son résultat, traduit par d'éventuelles mesures constructives,
intégré au projet. Il suggérait encore de lui soumettre un exemplaire du dossier
corrigé pour ultime contrôle en vue de sa publication, qui ne pourrait avoir
lieu qu'une fois les gabarits posés et attestés par le géomètre. Le service
informait encore qu'en raison des circonstances sanitaires liées à la COVID-19,
les procédures d'enquête publique étaient interrompues pour une durée
indéterminée.
Le bureau d'architectes a déposé de nouveaux plans
corrigés ainsi qu'un dossier "géologue" le 20 mai 2020.
Le 15 juin 2020, un plan de situation daté du même
jour et figurant la pose de gabarits effectuée le 11 juin 2020, a été adressé
au service par un bureau de géomètres.
La demande de permis de construire déposée le 1
er
novembre 2019 a été alors soumise à l'enquête publique du 8 juillet 2020 au 6
août 2020, sans susciter d'opposition.
La synthèse CAMAC a été établie le 31 août 2020 et
délivre les préavis et autorisations nécessaires. La Direction des ressources
et du patrimoines naturels, Division Ressources en eau et économie hydraulique,
Section Eaux souterraines (DGE/DIRNA/EAU/HG) préavisait favorablement au
projet, à certaines conditions impératives. En particulier, elle relevait
s'agissant de la gestion des eaux claires, que la faisabilité de l'infiltration
des eaux claires prévue dans le terrain devait être réévaluée avec le bureau
compétent qui ne recommandait pas la solution proposée en raison de la présence
de glissement de terrain. Sous réserve de l'accord de l'ECA et du bureau spécialisé
par rapport au danger naturel, la section autorisait l'infiltration des eaux
claires à diverses conditions impératives.
Faisant suite à la synthèse CAMAC du 31 août 2020 et
constatant que l'infiltration des eaux claires dans le terrain n'était pas
adaptée à la configuration du sol, le service de l'urbanisme a, par lettre du
25 septembre 2020, préconisé la mise en place d'une solution technique privilégiant
un système de pompage pour le refoulement des eaux claires dans un collecteur communal,
en précisant que si la constructrice souhaitait maintenir un projet d'infiltration
des eaux claires tel que soumis à l'enquête publique, il devrait être validé
selon les conditions expresses que fixe la synthèse CAMAC, à savoir notamment, par
la réévaluation de la faisabilité de l'infiltration des eaux claires et sa
validation par les différents acteurs cantonaux concernés. D'autre part, la
modification d'une dimension d'une lucarne rampante était requise.
La constructrice a produit de nouveaux plans modifiés
le 2 décembre 2020 pour satisfaire à la demande du service de l'urbanisme s'agissant
en particulier du refoulement des eaux claires.
C.
Par décision du 25 janvier 2021, la Municipalité de Montreux (ci-après:
la municipalité) a refusé le permis de construire requis en application de l'art.
47 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), qui lui permet de refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique. Cette
décision est en particulier motivée de la façon suivante:
"[…]
Suite à l'annulation du plan général d'affectation (PGA) de Montreux,
par décisions du Tribunal fédéral reçues le 3 juin 2020, la Municipalité a
publié un avis officiel dans la FAO du 14 juillet 2020. Cet avis informe des
études liées à l'élaboration des zones réservées au sens de l'article 46 LATC.
Les zones réservées ont pour
objectif d'empêcher toutes constructions qui iraient à l'encontre du but de la
révision du statut du sol auquel la Municipalité doit tendre, soit une diminution
des possibilités de construire sur l'entier du territoire communal, par rapport
au régime en vigueur de 1972.
Ainsi, aucun projet de
construction qui aboutit à la production de davantage de surfaces bâties et
habitables par rapport à ce que présente le terrain concerné dans son
occupation actuelle, ne peut pour l'heure être envisagé.
La Municipalité fait, par conséquent,
application de l'article 47 LATC et refuse le permis de construire requis.
[…]"
Par acte du 25 février 2021, A.________ (ci-après: la
recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) contre la décision du 25 janvier 2021. Elle conclut à l'admission
du recours et à ce que le dossier soit renvoyé à la commune pour qu'elle délivre
le permis de construire ayant fait l'objet de la mise à l'enquête du 8 juillet
au 6 août 2020 avec les compléments fournis suite à sa demande du 25 septembre
2020. Elle invoque notamment les assurances reçues de bonne foi de l'autorité
intimée qui résultent des échanges de correspondances avec elle. Elle fait
valoir également les droits que lui confèrent la classification de sa parcelle
en zone de résidence d'agrément pour obtenir un permis de construire respectant
la règlementation applicable et se conformant à toutes les exigences formulées à
ce sujet par l'autorité intimée. Elle estime en outre, être victime d'une
inégalité de traitement dans la mesure où des permis de construire auraient été
récemment délivrés sur deux parcelles voisines et invoque encore le fait que
toutes les parcelles bordant la route des Monts sont bâties le long de cette
dernière et qu'il s'agit dès lors de terrains déjà largement bâtis au sens de
l'art. 36 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700).
La municipalité a déposé sa réponse le 28 mai 2021
concluant au rejet du recours. Elle requiert une inspection locale.
La recourante a déposé des déterminations
complémentaires le 15 septembre 2021 en maintenant ses conclusions. A titre de
mesures d'instruction, elle requiert une vision locale ainsi que la production
des dossiers concernant les permis délivrés ou mis à l'enquête sur les
parcelles n
os
12688, 12740 et 6005.
La recourante a encore produit le 16 novembre 2021 l'avis
d'ouverture d'une enquête publique du 9 octobre au 8 novembre 2021 sur les
parcelles voisines à la sienne n
os
6005 et 6006 concernant la construction
nouvelle d'une maison unifamiliale avec pose de panneaux solaires en toiture. Elle
requiert en outre la production en mains de la commune de toute décision
qu'elle serait amenée à rendre suite à cette mise à l'enquête.
D.
La procédure de permis de construire litigieuse est imbriquée avec la
procédure relative à la révision du PGA 1972 et RPGA 1972, ainsi qu'à l'instauration
de zones réservées sur le territoire de la commune qui s'en est suivie, qu'il
convient de décrire de la manière suivante mais qui ne font pas l'objet de la
présente cause.
a) En 2007, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le PGA 1972, les autorités communales
de la commune ont mis à l'enquête publique un projet de Plan général
d'affectation (PGA 2007) et de règlement (RPGA 2007) entièrement révisés
concernant la partie urbanisée du territoire communal, mais sans la partie
supérieure de celui-ci dont fait partie Caux. Le 2 septembre 2009, le conseil communal
a adopté le projet de PGA 2007 et son règlement. Ces actes ont subi diverses
modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les
modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire
et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA,
à l'exception d'une portion de zone à bâtir. Les décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur
d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau
PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction
des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui
assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère,
considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à
l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a
adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par
le DTE le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et a statué par différents arrêts
rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains
aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP.
Le département cantonal (DTE), constatant que les
recours au Tribunal fédéral n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment
arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), a mis en vigueur le nouveau PGA
(PGA 2019 et RPGA 2019) dans plusieurs zones, notamment du territoire urbanisé
de la commune. Cette entrée en vigueur partielle a été publiée le 22 janvier
2019 (selon le communiqué figurant sur le site internet de la commune, rubrique
urbanisme, plan général d'affectation).
Le Tribunal fédéral a statué sur les recours précités
par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publiée aux
ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP
(AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et
la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens
des considérants
" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la
réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant
14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:
"
Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I
à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours
cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la
décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les
chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est
admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que
la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
). Il lui appartiendra d'adapter son
projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des
portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier
des exigences de l'
art. 15 LAT
(cf. consid. 5.3 et
6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation
préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa
zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être
exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la
coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son
territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure
de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa
planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA
(cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). La
cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur
les frais et dépens cantonaux (cf.
art. 67 LTF
).
"
Dans un autre arrêt du 16 avril 2020 (1C_449/2018),
le Tribunal fédéral a également prononcé la réforme de l'arrêt attaqué
(AC.2015.0225, AC.2017.0039 du 17 janvier 2018) et le renvoi de la cause
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
(ch. 1 du dispositif). Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt correspond à celui
du consid. 14 de l'arrêt 1C_632/2018, avec la précision suivante: "
Les
suites à réserver au présent renvoi devront en outre être coordonnées avec
celles commandées par le renvoi découlant de l'admission du recours dans la
cause parallèle 1C_632/2018
".
Par ailleurs, dans la cause 1C_398/2018, le Tribunal
fédéral a rejeté, également par arrêt du 16 avril 2020, le recours formé par un
propriétaire foncier opposé à une mesure de planification du nouveau PGA (arrêt
AC.2015.0224 du 17 janvier 2018). Au consid. 6 de cet arrêt, la précision
suivante a été donnée: "
Il y a cependant lieu de mentionner ici les
arrêts du Tribunal fédéral, rendus ce jour dans les causes parallèles 1C_449/2018
et 1C_632/2018, par lesquels les décisions communales et cantonales d'adoption
et d'approbation du nPGA ont été annulées
".
b) Ces décisions rendues par le Tribunal fédéral le
16 avril 2020 ont été portées à la connaissance de l'autorité intimée le 5 juin
2020, soit deux mois avant l'enquête publique du projet litigieux de la recourante,
étant précisé que la parcelle n
o
6001 ne fait pas partie des
secteurs directement visés par les arrêts.
Suite aux arrêts du Tribunal fédéral précités, la municipalité
a dû réagir pour protéger le territoire communal des répercutions des décisions
prononcées. Elle indique alors, sans que cela ne puisse être véritablement contesté,
avoir examiné les solutions dont elle disposait pour ce faire.
Le 14 juillet 2020, la municipalité a publié dans la
Feuille des Avis Officiels (FAO) une annonce informant le début des études
d'élaboration des zones réservées au sens de l'art. 46 LATC en indiquant
qu'elle imposerait dorénavant l'application de l'art. 47 LATC à tout projet de
construction qui irait à l'encontre des intentions de planifications annoncés
par l'avis.
Les réflexions menées par la municipalité sur les
zones réservées se sont poursuivies. Elle explique avoir approché le département
cantonal et l'office fédéral compétents en matière de développement territorial,
pour définir les démarches à entreprendre, afin de disposer des instruments de
l'aménagement du territoire nécessaires et suffisants pour gérer la situation
territoriale de la commune.
Elle a constaté que même s'il n'avait pas été
formellement annulé par décision de justice, le PGA 1972 n'était plus conforme
au droit fédéral de par sa date de légalisation et de par le potentiel
constructible important qu'il présente en regard de l'article 15 LAT. Il ne
pouvait dès lors plus trouver application, au risque de générer des situations
incompatibles avec l'article 15 LAT, qui viendraient péjorer le travail de
redimensionnement de la zone à bâtir que la municipalité doit reprendre dans le
cadre d'une nouvelle procédure de révision de l'affectation du sol de l'entier
de son territoire suite aux arrêts du Tribunal fédéral.
Elle a envisagé l'élaboration de zones réservées, au
sens des articles 27 LAT et 46 LATC, comme solution temporaire pour protéger le
territoire communal de l'application du PGA 1972, en amont d'une procédure de
révision du statut du sol compte tenu des décisions du Tribunal fédéral.
Dans le cadre de sa réflexion, la municipalité indique
que, depuis le mois de décembre 2020, elle savait que la parcelle n
o
6001, même si le PGA 2019 ne concernait pas directement le village de Caux, serait
concernée par les zones réservées et ne pourrait temporairement recevoir de
construction nouvelle, ce qui l'a conduite à notifier la décision de refus querellée
le 25 janvier 2021.
La municipalité a mis à l'enquête à l'enquête
publique des zones réservées du 24 avril 2021 au 25 mai 2021 afin de suspendre
temporairement la constructibilité des terrains dans l'objectif d’éviter des
développements pouvant entraver le redimensionnement futur de la zone à bâtir.
La justification de la zone réservée a été exposée
dans un "
rapport d'aménagement (47 OAT)
" présenté en mars 2021
par le service d'urbanisme (sur le site internet de la commune: https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune-de-
montreux.ch/pdf/Urbanisme/zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf).
Partant de la constatation que dans ses décisions,
le Tribunal fédéral critiquait le fait que la commune ait séparé la révision de
la planification de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et
la partie rurale et compte tenu de la nécessité d’assurer une vision globale
des besoins et de supprimer les risques d’inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal, le
futur plan d'affectation communal (PACom) entend traiter l’entier du territoire
communal et dans cette attente, les zones réservées prévues couvrent l’entier de
ce territoire.
En se basant sur divers critères conceptuels, la municipalité
a proposé la délimitation de 6 zones réservées mises en place par un plan des
zones réservées.
La zone réservée 1, qui couvre une surface de 120,31
hectares, concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du
périmètre de centre. Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone
à bâtir par le PGA 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont
colloquées en zone réservée 1, inclus l'ensemble du territoire constructible de
Caux, et donc la parcelle n
o
6001. Le dispositif de la zone réservée
1 est le plus stricte du règlement. Il permet d’exclure l’application des
règles en vigueur de 1972 tout en gardant son application pour toutes les
règles constructives d’ordre général. Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien
du bâti et l’optimisation des volumes construits existants.
A ce jour, il ne ressort pas du dossier que les
zones réservées mises à l'enquête aient été adoptées par le Conseil communal.
E.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse un permis de construire (cf. art. 114
et 115 LATC, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La propriétaire de l'immeuble concerné
a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les parties ont requis que le tribunal procède à une inspection locale,
la recourante sollicitant par ailleurs la production de dossiers concernant des
permis délivrés ou mis à l'enquête sur les parcelles du voisinage n
os
12688, 12740, 6005 et 6006.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant
qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir
accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et
de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les
réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose
notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve
proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu
découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être
entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1).
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF
130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est
suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute
connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée entre
la recourante et l'autorité intimée. Les parties ont pu faire valoir leurs
arguments lors de l'échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Les
éléments figurant au dossier, notamment les plans et photographie du bâtiment
concerné et de ses abords permettent au tribunal de se faire une idée complète
et précise des faits pertinents et de la configuration de la parcelle concernée.
De plus, celle-ci, et ses abords, peuvent être observés sur les images disponibles
sur les sites internet de l'Etat de Vaud (guichet cartographique cantonal), de
Cartoriviera (
https://map.cartoriviera.ch
)
et de Google Street View. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le
Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera en
conséquence à une vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit
d’être entendu des parties.
En outre, la production des dossiers requis relatifs
aux parcelles voisines, qui concernent des permis de construire ayant suivi des
chronologies distinctes de la présente procédure, n’apparaissent pas
nécessaires ou propres à influer sur le sort de la cause, comme cela résulte
aussi des motifs qui suivent. On relèvera en outre, s'agissant des parcelles n
os
6005 et 6006, que le projet en question a simplement été mis à l'enquête
publique sans que cela ne préjuge de la décision municipale sur le permis
requis.
Il n'y a donc pas lieu d'administrer ces moyens de
preuve.
3.
La recourante invoque une violation du principe de la bonne foi. Elle
relève que près de trois mois après avoir pris connaissance des arrêts du
Tribunal fédéral (1C_632/2018 et 1C_449/2018), le service de l'urbanisme - une
fois l'enquête terminée sans opposition - a demandé à la recourante une rectification
des plans sur une question mineure relative aux aspects d'infiltration des eaux
et elle considère qu'elle pouvait dès lors considérer de bonne foi que -
moyennant cette modification - le permis serait accordé, malgré l'avis publié
dans la FAO du 14 juillet 2020 concernant le début des études d'élaboration des
zones réservées. Elle invoque que le service de l'urbanisme a demandé à plusieurs
reprises des compléments ou des modifications qui auraient pu être apportés en
une seule fois et qui auraient ainsi généré des allers et retours inutiles.
a) La procédure de mise à l'enquête publique est
régie notamment par les art. 108 et 109 LATC. Aux termes de l'art. 108 al. 1 LATC,
la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui
qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds
d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises
et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées. L'art. 109
al. 1 LATC dispose que la demande de permis est mise à l'enquête publique par
la municipalité pendant trente jours.
Les art. 69 et 71 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) listent les éléments et
indications qui doivent être compris dans la demande de permis de construire et
dans l'avis d'enquête qui est publié.
Au niveau communal, s'agissant de la police des constructions,
l'art. 108 RPGA 1972 prévoit un certain nombre d'éléments que doit comprendre
obligatoirement le dossier d'enquête outre les pièces énumérées à l'article 69
RLATC. L'art. 109 RPGA 1972 a en outre notamment la teneur suivante:
"
Art.
109 Profilement de la construction
En règle générale, le profilement (gabarits)
de la construction projetée est obligatoire. Il figure impérativement la
position des corniches et des faîtes. Exceptionnellement, lorsque la pose de gabarits
se révèle particulièrement malaisée, la production de simulations obtenues par
un procédé scientifique peut être autorisée en lieu et place des gabarits (par ex.
photographies au théodolite, montage par ordinateur, etc.). Les emplacements de
prise de vue sont déterminés d'entente avec la Municipalité.
Le profilement est effectué aux frais
du constructeur et sous sa responsabilité. Sous réserve de travaux de minime importance,
l'exactitude des gabarits posés doit être certifiée par un géomètre officiel.
Cette attestation est produite avant l'ouverture de l'enquête publique.
"
Le RPGA 2019 contenait des dispositions similaires
(art. 82 et 83 RPGA 2019), l'art. 83 RPGA 2019 prévoyant sans réserve que le profilement
(gabarits) de la construction projetée était obligatoire.
b) L'enquête publique a un double but. D'une part,
elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires
voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au
sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation
d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts.
Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part,
l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme
aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, et le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. Les défauts
dont l'enquête publique peut être affectée ne peuvent être invoqués à l'encontre
d'une décision sur la demande d'autorisation que s'ils ont pour conséquence de
gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice
(arrêts AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 2a; AC.2014.0348 du 14 mars 2017 consid.
2c et les réf. cit.). Une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante,
lorsque la consultation des autres pièces a permis de la combler, ou que le
vice a été réparé en cours de procédure (arrêt AC.2017.0296 du 28 octobre 2018).
Il ressort également de la jurisprudence cantonale
que lorsqu'un propriétaire foncier demande une autorisation de construire (permis
de construire "principal" ou permis de construire
"complémentaire") ou une autorisation préalable d'implantation, la
mise à l'enquête publique constitue la règle, dont la municipalité ne peut
s’écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la
nature de l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le
projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou
lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une
idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut
exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes
raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête
(arrêt AC.2012.0321 du 26 février 2013 et les réf. cit.)
Il appartient ainsi au requérant de l'autorisation
de construire de présenter sa demande en utilisant une formule officielle et de
joindre les annexes prescrites par le RLATC. La municipalité doit alors
organiser l'enquête publique, c'est-à-dire en fixer les dates, définir les
modalités de consultation (au greffe, au service technique communal, etc.) et
publier les avis (au pilier public, dans la presse). Ces démarches n'incombent
pas au propriétaire. S'il décrit mal son projet dans l'intitulé
("description de l'ouvrage"), il est admis que la municipalité puisse
modifier ce texte, afin que dans les publications (avis d'enquête), la
dénomination soit propre à informer clairement ou objectivement les intéressés
(cf. Benoît Bovay, Le permis de construire, thèse Lausanne 1986, p. 78).
c) Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l’État
et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne
foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les autorités,
consacré à l'art. 9 Cst. in fine (cf. TF 2C_78/2019 du 20 septembre 2019
consid. 8.1).
Au sens large, le principe de la bonne foi (ou
principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances
et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce
sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. arrêt
AC.2020.0073 du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2e éd., Genève/Zurich 2018, n. 568 p. 203 et les références). Ce
principe suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une
base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté
impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux
règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter
un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
d) Le 1
er
septembre 2018
est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie
"aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens
art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47
et 49 LATC. Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:
"
Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1
La municipalité peut refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
2
L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à
l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis
de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de
l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le
requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité
doit alors statuer dans les 30 jours.
"
Art.
49    Plans soumis à l'enquête publique
1
La municipalité refuse tout permis de construire
allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique
concernant un plan d'affectation.
2
L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter
dans les 12 mois qui suivent le refus du permis.
"
Des mesures conservatoires fondées
sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration
d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée
au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2019.0044 du 17 septembre
2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin
2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit vaudois,
l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même procédure que
l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation
(art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant une zone réservée (cf. arrêt AC.2019.0216 du
15 janvier 2020 consid. 2b et les réf. cit.). La mesure provisionnelle "de
type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la
base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle
"de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque
de compromettre la future planification (cf. arrêt AC.2016.0339 du 17 mars 2017
consid. 2b; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal,
Lausanne 1990, p. 178 s.).
Un refus fondé sur l'art. 47 LATC
doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation
devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application
de l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en
vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme
d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin
de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;
1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7).
Compte tenu des concepts
juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC – qui
correspondent à ceux de l'ancien art. 77 aLATC – la municipalité qui applique
cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir
d’appréciation important (arrêts AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c;
AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b). L'art. 47 LATC lui confère en effet
une simple faculté. La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation
qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le
projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. AC.2015.0049
du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa;
AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Toutefois, lorsque la loi accorde une
certaine liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir
comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir
d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le
droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement
et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du
sens et du but de la réglementation applicable (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p.
314 s.; 125 II 385 consid. 5b p. 390 s.; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid.
2c).
e) Dans le cas présent, la zone
réservée communale, qui inclut la parcelle n
o
6001, a été mise
à l'enquête publique 24 avril 2021 au 25 mai 2021. La demande de permis de
construire litigieuse a quant à elle été déposée le 1
er
novembre
2019 et a été alors soumise à l'enquête publique du 8 juillet 2020 au 6 août
2020, soit antérieurement à la mise à l'enquête de la zone réservée. Le refus
litigieux a été notifié le 25 janvier 2021. La décision attaquée se fonde sur
l'art. 47 LATC pour refuser le permis de construire. Il convient d'examiner si,
vu les circonstances particulières du cas d'espèce, l'application du principe
de la bonne foi imposait que la municipalité renonce à invoquer l'art. 47 LATC
pour faire obstacle au permis de construire requis.
aa) En l'occurrence, il ressort du dossier que les
échanges entre la recourante et l'autorité intimée sur les possibilités de
développement de la parcelle n
o
6001 remontent à 2015. Très rapidement,
la recourante a été informée des incertitudes liées à la révision du PGA et au
maintien de sa parcelle en zone constructible, ainsi que de l'état avéré du
surdimensionnement des réserves à bâtir communales; à tout le moins, elle savait
que les études de révision du statut du sol de la partie rurale du territoire
communal, dont Caux fait partie, devaient intervenir. Ainsi, la lettre du
service de l'urbanisme adressée à la recourante le 4 décembre 2015 attire déjà
expressément son attention sur le fait que le potentiel constructible de sa
parcelle n'est pas un droit acquis et la lettre du 16 octobre 2018 mentionne que
les réserves de zone à bâtir des hauts de la commune devront être diminuées et
qu'il est impossible de garantir que le potentiel constructible dans cette zone
puisse être maintenu.
L'examen de la chronologie de la procédure suivie
permet aussi de constater que plusieurs échanges et modifications sont intervenus
à la demande du service de l'urbanisme. Ce n'est que le 1
er
novembre
2019 que la demande de permis a finalement été formellement déposée. Très rapidement,
le 10 décembre 2019, l'architecte a été avisé que le dossier devait être
complété. Son attention a également été attirée sur le fait que la pose de
gabarits était un préalable impératif à la mise à l'enquête publique conformément
au règlement communal. Plusieurs compléments et nouveaux plans ont été déposés
et, en avril 2020, le service de l'urbanisme précisait encore que la publication
du dossier corrigé ne pourrait avoir lieu qu'une fois les gabarits posés et
attestés par un géomètre. En l'occurrence, la pose des gabarits est intervenue le
11 juin 2020 et a été attestée le 15 juin 2020. A partir du moment où les
conditions formelles étaient remplies et que la recourante avait requis la mise
à l'enquête, la municipalité a suivi les règles ordinaires, en particulier en mettant
le projet à l'enquête publique en application de l'art. 109 LATC (par renvoi de
l'art. 119 al. 1 LATC) et en publiant le dossier d'enquête le 8 juillet 2020,
soit moins d'un mois après la pose des gabarits.
On aurait pu théoriquement concevoir que le projet,
déposé le 1
er
novembre 2019, soit mis à l'enquête publique plus
rapidement. On ne saurait toutefois déduire du seul fait que le projet n'a pas
été mis à l'enquête publique à bref délai après le dépôt du dossier un
comportement abusif ou déloyal de la municipalité, qui violerait le principe de
la bonne foi au point de ne plus lui permettre d'invoquer l'art. 47 LATC lorsqu'elle
s'est prononcée sur la demande de permis de construire le 25 janvier 2021.
Certes, l'art. 114 al. 1 LATC prévoit un délai de 40 jours depuis le dépôt d'une
demande de permis de construire pour accorder ou refuser le permis. Il s'agit
toutefois d'un délai d'ordre (cf. Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral
et vaudois de la construction, LAT - OAT - LATC - RLATC annotés, Bâle, 4e éd.,
2010, p. 450). Au surplus, ce délai ne part que dès le dépôt d'une demande de
permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui
doivent l'accompagner. Or, il ressort du dossier que la demande déposée le 1
er
novembre 2019 par l'architecte de la recourante n'était pas complète et que plusieurs
documents ou modifications ont dû être requis. Ces documents complémentaires
ont dû être demandés à plusieurs reprises et la recourante, ou ses mandataires,
ont mis à chaque fois plusieurs mois avant de les déposer. Il en est de même
s'agissant de la pose des gabarits qui n'est intervenue finalement qu'en juin
2020. Quoi qu'il en soit, on ne saurait considérer sur le vu du dossier que
l'autorité communale aurait fait preuve d'un manque de diligence particulièrement
grave dans le traitement de celui-ci. A l'examen du dossier, on ne saurait non
plus considérer qu'il y ait eu des retards ou des exigences aberrantes en l'occurrence.
bb) Par ailleurs, la recourante ne saurait se
prévaloir d'aucun acte concret équivalant à une assurance selon laquelle un
permis lui serait finalement délivré.
L'enquête publique de la demande de permis de
construire litigieux a débuté le 8 juillet 2020, soit avant la parution de l'avis
officiel dans la FAO de l'instauration de zone réservée. La municipalité indique
qu'elle ne savait pas alors encore si le dispositif des zones réservées envisagé
concernerait la parcelle n
o
6001 et, par conséquent, elle n'avait
pas de raison d'empêcher la publication de la demande de permis de construire
litigieuse. Au regard de la situation juridique complexe à laquelle elle était
alors confrontée, ces déclarations ne peuvent être remises en question, ce d'autant
moins que l'autorité intimée ne pouvait aisément anticiper que le Tribunal
fédéral remettrait en question le PGA 2019 et que cela aurait des répercussions
sur l'ensemble du territoire communal, les considérants du Tribunal fédéral
ayant critiqué le fait que la commune ait séparé la révision de son territoire en
deux parties, soit la partie urbanisée et la partie supérieure. Il n'est ainsi pas
étonnant que l'autorité intimée n'ait pas immédiatement eu une idée précise de
la manière dont elle entendait redéfinir la zone à bâtir, en particulier
lorsque cela ne découlait pas d'une simple intention de sa part mais d'une
obligation résultant directement des décisions du Tribunal fédéral.
Comme évoqué plus haut, la mise à l'enquête d'un
projet de construction est la règle et la municipalité ne peut s’en écarter que
dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions
réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne
peut se faire une idée exacte du projet (arrêt AC.2012.0321 déjà cité). Au
demeurant, si l'art. 49 LATC permet le refus du permis de construire dès la
mise à l'enquête d'une modification de l'affectation, il n'empêche pas qu'un
projet particulier soit mis à l'enquête, quel que soit le sort qui soit donné finalement
à la demande de permis.
Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'autorité
intimée d'avoir publié son avis du 14 juillet 2020 concernant le début des
études d'élaboration des zones réservées, juste après la mise à l'enquête du projet
ou d'avoir exigé une rectification des plans pour permettre un mise à l'enquête
valable en refusant par la suite le permis: dans la mesure où plus aucune formalité
ne permettait de refuser la mise à l'enquête du projet litigieux, cela
n'impliquait naturellement pas qu'il puisse le cas échéant être autorisé,
notamment au regard de la mise en place future d'une zone réservée sur la
parcelle et de l'art. 47 LATC.
Pour le surplus, et dans la mesure où le plan et le
règlement relatifs aux zones réservées de la commune n'avaient pas encore été
mis à l'enquête publique, la municipalité avait la faculté de refuser le permis
de construire dans la mesure où il est apparu pour elle que le projet était
contraire aux plans de zones réservées envisagés, conformément à l'art. 47 LATC,
étant par ailleurs rappelé le large pouvoir d'appréciation dont la municipalité
dispose lorsqu'il s'agit d'adapter sa planification d'affectation aux exigences
de la LAT (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000
sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; arrêt 1C_156/2019 du 26
novembre 2019 consid. 2.4.5; s'agissant de l'autonomie des communes vaudoises
en matière de planification, voir arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid.
4.1.1 ss).
cc) La recourante estime encore
que dans la mesure où, près de trois mois après avoir pris connaissance des
arrêts du Tribunal fédéral et une fois l'enquête terminée sans opposition, le
service de l'urbanisme lui a demandé le 25 septembre 2020 une rectification des
plans sur une question mineure relative aux aspects d'infiltration des eaux,
elle pouvait considérer de bonne foi que - moyennant cette modification - le
permis serait accordé malgré l'avis publié dans la FAO du 14 juillet 2020
concernant le début des études d'élaboration des zones réservées.
Cette argumentation tombe à faux. On
rappellera en préambule que dans le canton de Vaud, l'autorité désignée par la
loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément
à l'art. 104 LATC. Selon une jurisprudence constante, les décisions d'octroi ou
de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la
municipalité, à l'exclusion de celles d'un conseiller municipal, du syndic, d'une
direction des travaux ou d'un fonctionnaire communal (cf. arrêt AC.2018.0324
consid. 2b/aa; AC.2017.0195 du 14 mars 2018 consid. 2b).
Vu ce qui précède, dès lors qu'il
ne s'agit pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, la
recourante ne saurait se prévaloir de prises de position positives relatives à
son projet émanant du service de l'urbanisme, a fortiori lorsque ce dernier se
borne à exiger des modifications techniques à la suite des indications données
par les services cantonaux dans la synthèse CAMAC, sans autre garantie. A cela
s'ajoute que la période d'incertitude ayant suivi la prise de connaissance des décisions
du Tribunal fédéral, permet également d'expliquer que le service de l'urbanisme
ait continué de gérer le dossier sans que le traitement de l'affectation du sol
et les réflexions menées par la municipalité à ce sujet ne soit encore
clairement arrêtées. La municipalité indique d'ailleurs n'avoir su qu'à partir
du mois de décembre 2020 que la parcelle litigieuse serait comprise dans la
zone réservée et ne pourrait, à tout le moins temporairement, recevoir de
construction nouvelle (cf. lettre D.b
supra
). Dans ces conditions, il
n'était par conséquent pas insolite que le service de l'urbanisme requière
encore une modification mineure relatives aux infiltrations le 25 septembre
2020.
dd) Compte tenu de ce qui précède,
on ne saurait considérer que la municipalité aurait eu comportement contradictoire,
abusif ou déloyal qui permettrait à la recourante d'invoquer une violation du
principe de la bonne foi.
f) Pour le surplus, il convient en
l'occurrence de constater d'une part qu'au moment du refus du permis de
construire, l'intention de mettre en place une zone réservée couvrant le
secteur concerné avait fait l'objet d'un début de concrétisation avec des
études en cours et, d'autre part, que l'instauration de cette zone réservée
répond à un besoin, un problème de surdimensionnement du village de Caux ayant
été identifié depuis plusieurs années (cf. lettres de 2015 et de 2018 du
service de l'urbanisme mentionnées ci-dessus), élément qui n'est d'ailleurs pas
contesté par la recourante.
On peut ajouter par surabondance
que la parcelle n° 6001 se situe à la frange (limite) du territoire constructible
et jouxte la zone agricole et une importante aire forestière. Il s'agit d'une
parcelle de dimension relativement importante qui se trouve en dehors du
périmètre compact de l'agglomération, à plusieurs kilomètres du centre de la
commune. Il faut constater que la plus grande partie de la parcelle est en
nature de champ et pâturage et forme une unité paysagère avec la zone agricole
sise en contrebas. La parcelle n° 6001 se trouve dans un secteur éloigné des
principaux éléments d'équipements (notamment des écoles, des magasins de grande
surface et des services) et dans une commune où le travail de redimensionnement
de la zone à bâtir (qui devra porter sur l'ensemble du territoire communal)
s'annonce a priori complexe et délicat. La zone réservée correspond à un
périmètre concerné par l'obligation de planifier.
Il découle de ce qui précède que l'instauration
d'une zone réservée sur l'entier des zones à bâtir du village de Caux, y
compris la parcelle n° 6001, répond a priori à un besoin et pouvait justifier
que la municipalité fasse application de l'art. 47 LATC en relation avec la
zone réservée projetée pour refuser le permis de construire litigieux.
4.
La recourante développe des arguments pour lesquels elle estime que sa
parcelle ne devrait pas être incluse dans la zone réservée, respectivement que
son projet devrait être autorisé. Sans contester que le PGA 1972 n'est plus
conforme à la LAT, la recourante estime que l'art. 36 al. 3 LAT doit s'appliquer
et que c'est sous cet angle que doit être examinée la question de l'application
des règles sur la zone à bâtir provisoire, dans le contexte chronologique de
l'élaboration du projet et de l'achèvement de la mise à l'enquête sans
opposition. Selon elle, dans la mesure où toutes les parcelles bordant la route
des Monts aux alentours de la parcelle n
o
6001 sont bâties le long de
cette dernière, il faut considérer qu'il s'agit de "
terrains déjà
largement bâtis
" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Elle relève que la parcelle
n
o
6001 est déjà bâtie dans sa partie inférieure, de même que la parcelle
n
o
6014 en aval et toutes les parcelles contigües situées le long de
la route des Monts.
a) aa) Comme évoqué, la recourante
ne conteste pas que la commune est tenue de modifier son plan d'affectation
afin de répondre aux exigences de l'art. 15 LAT et des décisions du Tribunal
fédéral, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir.
Même si le secteur de Caux n'est a
priori pas touché par les décisions précitées, le Tribunal fédéral a critiqué le
fait que la commune ait séparé la révision de son territoire en deux parties,
soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder
ne permet pas de connaître l’entier des réserves à bâtir sur le territoire
communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zonage et des
coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.
Il était dès lors impératif pour la
commune d’assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques
d’inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties
du territoire communal.
La création de zones réservées apparaît
ainsi, sur le principe, justifiée, afin de ne pas rendre plus difficiles, voire
impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations sur l'ensemble de ce territoire
et de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la
révision du plan d'affectation. Elles devraient permettre une liberté d'action
suffisante de la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation
à l'échelle de tout le territoire communal (cf. arrêt 1C_267/2019 du 5 mai 2020
consid. 3.3 et 5.2).
bb) Quoiqu'il en soit, et dans la
mesure où la recourante développe les arguments pour lesquels elle estime que
sa parcelle ne devrait pas être incluse dans la zone réservée, ces considérations
dépassent le cadre de la décision attaquée qui ne porte que sur la question de
l'octroi, ou le refus du permis de construire. Ces arguments sont, partant,
irrecevables (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
b) Ensuite, la recourante fait
valoir que, dans la mesure où son terrain constitue une brèche dans le tissu
bâti, il doit nécessairement faire partie de la zone constructible.
aa) Dans son premier arrêt le
Tribunal fédéral n'a pas annulé le PGA 1972, mais a relevé que ses parties qui
n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT – concernant notamment la
délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – étaient devenues caduques le 1
er
janvier 1988, les parties largement bâties étant réputées zones à bâtir
provisoires au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui a la teneur suivante:
"
3
Tant que le
plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir
provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf
disposition contraire du droit cantonal."
Seules les parties largement
bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir provisoires.
bb) Quoiqu'il en soit, il n'est en
l'occurrence pas nécessaire de déterminer si la parcelle de la recourante fait
partie de terrains largement bâtis du territoire communal et appartient de ce
fait à la zone à bâtir, en application de la jurisprudence fédérale relative
aux planifications non conformes à la LAT, singulièrement celles antérieures à
cette loi (cf. arrêts TF 1C_635/2020 du 11 octobre 2021 consid. 3; 2C_543/2020
du 25 mai 2021 consid. 4 et 1C_231/2019 précité consid. 2). Cette argumentation
de la recourante excède en effet le cadre du présent litige qui porte
exclusivement sur la question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité
intimée a refusé de délivrer le permis de construire sur la base de l'art. 47
LATC.
Comme déjà mentionné, cette disposition
légale habilite la municipalité à refuser un permis de construire lorsqu'un projet
de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique. Par conséquent, en appliquant l'art.
47 LATC, la décision entreprise ne retient pas que la parcelle de la recourante
ne serait actuellement pas situé dans la zone à bâtir – quel qu'en soit du
reste le fondement: PGA 1972, respectivement zone à bâtir provisoire de l'art.
36 al. 3 LAT en raison de la non-conformité à la LAT du PGA 1972 (cf. arrêts
précités TF 1C_635/2020 consid. 3; 2C_543/2020 consid. 4 et 1C_231/2019 consid. 2).
Elle refuse en revanche la délivrance du permis de construire pour une
construction, pourtant conforme aux PGA et RPGA, au motif qu'elle pourrait compromettre
la planification à venir, ce qui n'est pas douteux au vu des considérants qui
précèdent. En d'autres termes, même à supposer que l'argumentation de la
recourante relative à la zone à bâtir provisoire soit fondée – ce qui n'est pas
acquis –, l'application de l'art. 47 LATC par l'autorité intimée n'en devrait
pas moins être confirmée, afin de ne pas faire obstacle à la révision de son PGA
par l'autorité intimée.
Il en résulte que l'argument tombe
à faux et que le grief doit être rejeté.
cc) On relèvera encore que même à suivre
la recourante et à considérer que la parcelle n
o
6001 puisse être
considérée comme étant situé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire de la
commune selon l'article 36 alinéa 3 LAT, une autorisation de la Direction
générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir (DGTL-HZB),
serait nécessaire à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire, pour tous les
travaux de construction ou transformation selon l'article 135 LATC.
En l'occurrence, la DGTL-HZB n'a
pas été consultée et l'autorisation spéciale, qui serait requise, n'a pas été
délivrée, ce qui empêcherait dans tous les cas la délivrance d'un permis par
l'autorité municipale.
5.
Les recourants invoquent en outre une violation du principe de l'égalité
de traitement.
a) Une décision ou une norme viole
le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80).
b) En l'occurrence, il ressort du
dossier et des explications fournies par l'autorité communale intimée que les
projets des parcelles n
os
12688 et 12740 auxquels se réfère la recourante
ont été autorisés respectivement en 2015 et en 2017, ce que confirme la
consultation de la CAMAC, soit bien avant les décisions d'annulation du PGA
2019 prononcées par le Tribunal fédéral en 2020. La situation de la parcelle de
la recourante diffère par conséquent de celles de ces parcelles et elle ne
saurait ainsi se prévaloir d'une inégalité de traitement à cet égard. Quant au
projet sur les parcelles n
os
6005 et 6006 concernant la construction
d'une maison unifamiliale avec pose de panneaux solaires en toiture, ce dossier
a fait l'objet d'une demande de permis de construire qui a été soumise à enquête
publique, conformément à l'art. 109 LATC, sans que cela ne permette de préjuger
de la décision municipale à intervenir. La procédure d'autorisation de
construire est toujours en cours. Le dossier est en circulation auprès des
services cantonaux selon la CAMAC. Comme évoqué plus haut, la mise à l'enquête
d'un projet de construction est la règle et il est ainsi prématuré d'invoquer à
cet égard une violation du principe de l'égalité de traitement, ce d'autant
plus que les parcelles en question ont également été englobées dans la zone
réservée 1 de la commune. Il n'apparaît en conséquence pas nécessaire
d'instruire davantage cette question. On rappellera que si l'art. 47 LATC permet
le refus du permis de construire dès la mise à l'enquête d'une modification de
l'affectation, il n'empêche pas qu'un projet particulier soit mis à l'enquête,
quel que soit le sort qui finalement réservé à la demande de permis.
Ce grief est en conséquence rejeté.
4.                Il ressort de ce qui précède que c'est à
juste titre que la municipalité a refusé le permis de construire en se fondant
sur l'art. 47 LATC. Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et
la confirmation des décisions attaquées. Un émolument de justice sera mis à la
charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du
tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 25 janvier 2021 est
confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________
IV.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2022
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.