vd_omni · AC.2001.0067 · 2002-03-12 · fr

PERRIN FRERES SA et crt c/SAT/Signy | Remblayage sur une surface de 58'000 m2 avec 138'000 m3 de matériaux d'excavation. Projet non conforme à la zone agricole et obligation d'aménager en raison des impacts sur l'environnement et la planification.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2002 AC.2001.0067

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 mars 2002
sur le recours interjeté par :
1.
Syndicat
Chevalin de Nyon et environs
, à Signy - Avenex,
2.
Perrin Frères SA
, à Vich,
tous deux représentés par Me Benoît Bovay,
avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 8 mars 2001 (refus de délivrer l'autorisation spéciale
relative à un projet de remblayage partiel de la parcelle 114 de la Commune de
Signy - Avenex).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Pierre-Paul Duchoud et Mme Silvia Uehlinger,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Syndicat Chevalin de
Nyon et environs  (ci après: syndicat), organisé sous la forme d'une société
coopérative, est propriétaire de la parcelle 114 du cadastre de la Commune de
Signy - Avenex. Cette parcelle, d'une surface de 234'798 m2, est colloquée en
zone agricole. Située à proximité immédiate de la jonction autoroutière de
Nyon, elle est bordée par l'autoroute Lausanne-Genève au sud-est, la route
cantonale 19 au sud-ouest et par une zone non-construite au nord. Le sud de la
parcelle fait partie du site 1261-302 du plan directeur des dépôts d'excavation
et de matériaux adopté par le Conseil d'Etat le 3 novembre 1997 (PPDEM). La
parcelle est également comprise dans le périmètre du pôle de développement
économique "Pôle Nyon".
B.                    Le syndicat a conclu une
convention avec l'entreprise Perrin Frères SA portant sur le remblayage partiel
de la parcelle 114 au moyen de dépôts d'excavation terreux et pierreux
provenant des travaux de réalisation de la nouvelle entrée en ville de Nyon du
chemin de fer Nyon-St-Cergue. Le 6 décembre 2000, le syndicat a mis à l'enquête
publique un projet de remblayage qui prévoit le comblement de la partie sud de
la parcelle 114 sur une surface d'environ 58'000 m2 par un remblai terreux d'un
volume de 130'000 m3. Le remblayage est prévu sur une durée d'environ deux ans.
Selon le rapport technique figurant au dossier de la mise à l'enquête publique,
l'accès depuis Nyon s'effectuera par la RC19 dans le sens Lac-Jura; après avoir
déchargé les déblais, les camions soit reviendront par la même route après
avoir franchi le giratoire de Signy-centre soit poursuivront leur route en
direction du giratoire du Moulin-Velliet avant de revenir vers Nyon.
C.                    Le 8 mars 2001, la
Centrale des autorisations du Département des infrastructures a adressé à la
Municipalité de Signy une synthèse mentionnant le refus du Service de
l'aménagement du territoire (SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise
pour les constructions hors zone à bâtir. Le 20 mars 2001, la municipalité a
transmis cette synthèse au syndicat en relevant le refus du SAT de délivrer
l'autorisation spéciale requise.
Les recourants se sont
pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 10 avril
2001. Dans des déterminations déposées le 24 avril 2001, la municipalité a
indiqué qu'elle approuvait le projet de remblayage, concluant implicitement à
l'admission du recours. Le SAT a déposé sa réponse le 20 juillet 200, concluant
au rejet du recours. Le Service des routes s'est déterminé le 9 août 2001 en
renonçant formellement à prendre des conclusions. Le Service des eaux, sols et
assainissement s'est déterminé le 23 août 2001 en concluant au rejet
du recours tout en laissant ouverte la possibilité d'une mesure de
planification. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 28
septembre 2001. Le tribunal a tenu audience le 19 décembre 2001 en présence de
représentants des recourants, assistés de l'ingénieur géomètre Schenk, auteur
du rapport technique figurant au dossier d'enquête et de leur conseil, du
syndic de la Commune de Signy-Avenex ainsi que de représentants du SAT, du
Service des eaux, sols et assainissement et du Service des routes.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 9 de
l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD) range les
matériaux d'excavation et les déblais non pollués parmi les déchets de chantier
(al. 1 lit. a). Il les distingue des déchets stockables définitivement en
décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement
préalable (lit. b), des déchets combustibles, tels que le bois, le papier,
le carton et les matières plastiques (lit. c) et des autres déchets (lit. d).
Selon l'art. 16 al. 3
lit. d OTD, le plan de gestion des déchets que les cantons ont l'obligation
d'établir doit notamment tenir compte du principe selon lequel les matériaux
d'excavation et les déblais non pollués seront utilisés pour des remises en
culture. L'annexe 1 à l'OTD précise que le stockage définitif en décharge
contrôlée pour matériaux inertes de matériaux d'excavation et de déblais non
pollués est autorisé dans la mesure où il n'est pas possible de les utiliser
pour des remises en culture (ch. 12 al. 2). Le plan cantonal de gestion
des déchets, approuvé par le Conseil d'Etat le 3 décembre 1993, en déduit
que ces matériaux sont destinés en priorité au comblement de cavités
artificielles (gravières notamment) ou naturelles (dépressions, vallons). Il
fixe les principes régissant la planification des besoins en dépôts pour
matériaux d'excavation sur le plan vaudois, en prévoyant notamment la recherche
d'une coordination dans les périmètres visant à évaluer les volumes générés et
les besoins en volumes de stockage (principalement dans le but d'une réduction
des nuisances dues au transport) ainsi que la nécessité de trouver des zones
susceptibles de subir un réaménagement topographique (vallons, versants; v. ch.
2.3.4, p. 50 et 51). La mise en oeuvre de ces principes a fait l'objet d'un
"
plan directeur des dépôts d'excavation et de matériaux
",
abrégé PPDEM, adopté par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1997. Dans
l'introduction au PPDEM, il est précisé que ce dernier constitue un plan
sectoriel du plan directeur cantonal et qu'il complète le chiffre 5.5 "
gestion
des déchets
".
Le secteur litigieux
fait partie du site 1261-302 du PPDEM. Sous la rubrique "
synthèse des
contraintes
", la fiche relative à ce site expose ce qui suit :
"L'épaulement
des talus jouxtant les voies d'accès à l'autoroute devra tenir compte d'un
projet d'urbanisation régionale, d'un usage futur du secteur comme zone
d'activité, ainsi que de la reconstitution de la bordure boisée le long des
chaussées (...)"
2.                     Le SAT soutient que le
comblement litigieux n'est pas conforme à la destination de la zone agricole,
qu'il n'est pas imposé par sa destination au sens de l'art. 24 lit. a de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et qu'il
mettrait  en péril la constructibilité du site, ceci contrairement aux
objectifs du pôle de développement économique. Le SAT soutient également que le
projet nécessite une procédure de planification.
Pour leur part, les
recourants font valoir que le projet est conforme à la zone puisqu'il figure au
PPDEM avec un degré de priorité 1. Selon eux, on pourrait même considérer que
le projet est conforme à la zone agricole dès lors que les dépôts vont
améliorer la pratiquabilité du terrain. Les recourants soutiennent en outre
qu'une procédure de planification n'est pas nécessaire en raison du volume
réduit des terres qui seront entreposées, de leur nature et du fait que le
projet n'est pas soumis à une étude d'impact sur l'environnement en application
de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE)
et de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (OEIE). Ils relèvent dans ce cadre qu'il serait prématuré de
définir d'ores et déjà toutes les possibilités de bâtir ou d'aménager dans ce
secteur. Ils soutiennent enfin que, si l'on considère que le projet n'est pas
conforme à la zone, ce dernier doit être admis en application de l'art. 24 LAT
dès lors que son implantation, prévue par le PPDEM, s'impose à cet endroit et
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
a) L'art. 16 a al. 1
LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice. Dans un arrêt du 7 octobre 1992 (AC 91/0216
résumé in RDAF 1995 p. 103), le Tribunal administratif a jugé qu'un projet de
décharge terreuse de 45'000 m3 n'était manifestement pas conforme à la zone
agricole. Cette jurisprudence vaut également pour le dépôt d'excavation
litigieux puisque le projet lui aussi aura pour conséquence de soustraire le
secteur considéré à l'agriculture, en tous les cas aussi longtemps que durera
le comblement. Il ne s'agit dès lors pas d'une construction ou installation
nécessaire à l'exploitation agricole ou à l'horticulture au sens de l'art. 16 a
al. 1 LAT. De même, on n'est manifestement pas en présence d'une construction
ou d'une installation servant au développement interne d'une exploitation
agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice au sens de
l'art. 16a al. 2 LAT puisque les recourants ne sont pas des exploitants
agricoles. On relèvera enfin que la conformité à l'affectation de la zone ne
résulte pas de l'inscription du site au PPDEM. Lors de l'adoption de ce plan,
le Conseil d'Etat était en effet conscient que l'affectation de la plupart des
sites retenus, situés en zone agricole ou en aire forestière, ne permettait pas
l'établissement de dépôts d'excavation et de matériaux et qu'il conviendrait
par conséquent de modifier préalablement cette affectation (cf. PPDEM
p. 17).
b) Dès lors que le
projet litigieux n'est pas conforme à la destination de la zone, il convient de
déterminer si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut
entrer en ligne de compte ou si l'importance du projet nécessite l'adoption
d'un plan d'affectation.
aa) Conformément à
l'art. 24 ter aCst (actuellement 75 Cst), il appartient aux cantons d'établir
des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et
une occupation rationnelle du territoire (v. notamment ATF 115 Ib 148; 113 Ib
148). Ce mandat constitutionnel est concrétisé au niveau législatif par l'art.
2 LAT qui, à son alinéa 1, prévoit que, pour celles de leurs tâches dont
l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement
en veillant à les faire concorder. Selon la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, la planification doit se dérouler par étape : plan directeur, puis
plan d'affectation, puis autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un étroit rapport entre eux et doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant protection juridique (art. 33 ss LAT) et
participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans
d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 14 ss LAT),
après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1er
al. 1 2ème phrase et art. 2 al. 1 LAT) et sur les indications du plan
directeur (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de
bâtir, quant à elle, sert à vérifier si les constructions et installations sont
conformes à la réglementation exprimée par le plan d'affectation (art. 22
LAT); elle vise à assurer la réalisation du plan de cas en cas, mais ne doit
pas créer de mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne
dispense pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous
l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, à
compléter ou à modifier le plan d'affectation (v. notamment ATF 116 Ib 50
ss).
En application de
l'art. 24 LAT, des constructions ou installations peuvent, à titre exceptionnel,
être autorisées lorsqu'elles ne sont pas conformes à la destination de la zone
dès lors que l'implantation de ces constructions ou installations hors de la
zone à bâtir est imposée par leur destination (art. 24 lit. a LAT) et qu'aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 lit. b LAT). Même si ces conditions
sont réunies, l'octroi d'autorisations exceptionnelles en application de l'art.
24 LAT trouve ses limites dans l'obligation de planifier rappelée ci-dessus
pour les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire au sens
de l'art. 2 al. 1 LAT. Une autorisation exceptionnelle ne peut ainsi pas être
octroyée pour des constructions ou des installations dont les dimensions ou les
incidences sur la planification locale ou l'environnement impliquent qu'elles
soient correctement étudiées dans le cadre d'une procédure de planification. Le
fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis
à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des
principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan
directeur cantonal et de la portée du projet au regard du dispositif procédural
instauré par la LAT (art. 4 et 33 LAT; v. ATF 120 Ib 207 et références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé que cette obligation d'aménager s'applique en
principe aux projets d'installation soumis à une étude de l'impact sur
l'environnement, dans la mesure où, aux termes de l'art. 9 LPE, ces
installations sont supposées affecter sensiblement l'environnement (ATF 119 Ib
439; arrêt non publié du 9 juin 1998 dans la cause Commune de G. contre
Tribunal administratif du canton de Vaud). En application de ces principes, le
Tribunal fédéral a notamment reconnu l'obligation de planifier pour un secteur exploité
comme gravière et décharge (ATF 120 Ib 207), pour une décharge
multifonctionnelle (ATF 116 Ib 53), pour une gravière (ATF 115 Ib 306), pour un
terrain de golf (ATF 114 Ib 314) et pour d'autres installations sportives ou de
loisirs importants (ATF 114 Ib 186), pour de grands parkings (ATF 115 Ib 513)
et des ports (ATF 113 Ib 371). Pour sa part, le Tribunal administratif a
notamment jugé qu'une procédure de planification était nécessaire pour un
projet de comblement d'une cuvette par un remblai terreux d'un volume de
195'300 m3 sur une surface d'environ 70'000 m2 (arrêt TA AC 94/0004 du 12
août 1997).
On ajoutera que le
PPDEM mentionne expressément que les dépôts d'excavation et de matériaux
doivent faire l'objet d'une procédure de planification, l'octroi d'une
autorisation exceptionnelle sur la base de l'art. 24 LAT n'étant concevable que
pour de petits dépôts, en général justifiés par un autre but que la seule
possibilité de disposer d'un endroit où se débarrasser de matériaux
d'excavation, terrassements ou aménagements de parcelles. Une procédure de
planification est ainsi prescrite pour tous les sites d'un volume supérieur à
50'000 m3 (cf PPDEM p. 17).
bb) Le projet
litigieux aura des incidences importantes sur la planification locale et
l'environnement. Ceci résulte déjà de sa dimension dans l'espace (58'000 m2) et
du volume qui sera déposé (130'000 m3). Il aura ainsi un impact sur le
paysage avec notamment la suppression de toute végétation sur une surface
considérable, même si c'est sur une durée limitée, ainsi que des remblais
allant jusqu'à plusieurs mètres de hauteur. Le projet aura également un impact
sur la circulation et le trafic avec environ huitante mouvements de camions par
jour. Or, les documents mis à l'enquête publique, et notamment le rapport
technique établi par le géomètre Bernard Schenk, n'indiquent pas si les camions
emprunteront des secteurs habités et quelles seront le cas échéant les
nuisances subies par les habitations. Le dossier ne permet ainsi notamment pas
d'examiner si, en application du principe de la prévention (art. 11 al. 2 LPE),
des mesures peuvent être prises pour diminuer les nuisances.
S'agissant des impacts
sur la planification, il convient notamment de prendre en considération le fait
que le secteur considéré est compris dans le pôle de développement économique
de Nyon (ci après:pôle Nyon).
Les pôles de
développement ont été mis en oeuvre afin de faciliter l'implantation
d'entreprises dans le canton, ceci dans une démarche combinant l'aménagement du
territoire et la promotion économique. Dans ce cadre, 19 pôles de développement
d'importance cantonale concernant 40 communes ont été identifiés, dont le pôle
Nyon, et le Grand Conseil a voté un crédit maximum de fr. 104'875'000 afin de
financer le soutien à la mise en oeuvre et à la promotion de ces pôles (v. BGC
nov. 1996 p 4117ss).  Lors de l'audience finale, le syndic a produit un
document émanant du pôle Nyon dont il ressort que le secteur concerné devrait à
terme être affecté à des constructions dans le domaine des services et de
l'industrie. Le SAT prétend que le projet compromet les futures constructions
en raison de la nature des matériaux qui seront entreposés, ce qui est contesté
par les autres parties et notamment par la municipalité qui participe aux travaux
du pôle Nyon.
Il n'est pas
nécessaire que le tribunal tranche cette question dans le cadre de la présente
procédure. En l'état, il suffit de constater que, notamment en raison de son
appartenance au pôle Nyon, le secteur considéré est important pour le
développement au niveau communal, régional, voire cantonal. Or, le recours à
une procédure d'autorisation exceptionnelle plutôt qu'à une procédure
d'affectation ne permet pas de déterminer si, au niveau de l'aménagement du
territoire, le projet s'inscrit valablement dans ces différents objectifs de
développement.
c) Sur la base de ce
qui précède, on constate que seule une procédure de planification permettra de
prendre en considération et d'assurer une pesée complète de tous les intérêts
publics et privés qui entrent en ligne de compte. Peu importe à cet égard que
le projet ne soit pas assujetti à une étude d'impact en application de la LPE
et de l'OEIE. Si cet assujettissement justifie en effet en règle générale une
obligation de planifier en raison des impacts du projet sur l'environnement,
ceci n'implique pas, à contrario, que les installations non assujetties
puissent être systématiquement soustraites à l'obligation de planifier. Il
convient par conséquent d'examiner de cas en cas si les incidences d'un projet
sur la planification et l'environnement justifient une procédure de
planification, ce qui est manifestement le cas en l'espèce pour les motifs
mentionnés ci-dessus.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Conformément à
l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des
recourants déboutés. Il n' y a pas lieu d'allouer de dépens au SAT  dès lors
que ce dernier n'a pas fait appel à un mandataire professionnel extérieur à
l'administration.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 8 mars 2001 est maintenue.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Perrin
Frères SA et Syndicat Chevalin de Nyon et environs, solidairement entre eux.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2002.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)