vd_omni · FO.2019.0017 · 2020-05-28 · fr

A.________/Commission foncière rurale Section I, B._________, C.________, D.________, E.________, F._________, Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Municipalité d'Aigle | Rejet du recours formé contre la décision de la CFR qui constate qu'une parcelle est située en zone à bâtir et donc qu'elle n'est pas assujettie à la LDFR. Le régime d'affectation de la parcelle, classée en zone villas, n'a pas changé depuis l'entrée en vigueur de la LDFR en 1994. Même si la municipalité a prévu de mettre en zone réservée une partie de cette parcelle, ce projet n'avait pas encore été adopté par le conseil communal à la date de la décision attaquée. Le contrôle préjudiciel ou incident d'un plan d'affectation n'est pas prévu par la jurisprudence dans une procédure régie par la LDFR, de sorte qu'il n'a pas à intervenir quand la CFR rend une décision en constatation sur la base de l'art. 84 LDFR.Recours en matière de droit public admis par le TF (2C_543/2020 du 25 mai 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.05.2020 FO.2019.0017

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 mai 2020
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________
,
à ********, représenté
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité i
ntimée
Commission foncière rurale (Section
I),
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
à Lausanne,
2.
Municipalité d'Aigle,
à Aigle,
Tiers intéressés
1.
B.________
, à ********,
2.
C.________
,
à ********,
3.
D.________
,
à ********,
4.
E.________
,
à ********,
5.
F.________
,
à ********,
tous représentés par Me Anne-Rebecca BULA,
avocate à Lausanne,
Objet
droit foncier
rural
Recours A._______ c/ décision de la Commission foncière
rurale (Section I) du 30 août 2019 (assujettissement à la LDFR de la parcelle
n° 549 d'Aigle).
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 549 du registre foncier, sur le territoire de la commune
d'Aigle, appartient en propriété commune (société simple) à C._______, B._______,
F._______, E._______, D._______ et A._______. D'une surface de 4'706 m
2
,
la parcelle n
o
549 est entièrement en nature de vigne.
B.
Le territoire de la commune d'Aigle est régi par un plan des zones et un
règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) dont
l'approbation par le Conseil d'Etat remonte au 28 avril 1961. Une procédure de
révision de ce plan est en cours. Avant l'élaboration du nouveau plan général
d'affectation (PGA), la Municipalité d'Aigle (ci-après: la municipalité) a
prévu l'établissement d'une zone réservée pour le secteur du "Centre-Ville".
Le plan de cette zone réservée a été mis à l'enquête publique en octobre 2019.
En vertu du plan des zones en vigueur, la parcelle
n° 549 est classée dans la zone de villas (art. 31 ss RPE). Elle fait partie
d'un périmètre de zone de villas délimité par quatre voies publiques (route
d'Ollon, chemin de Rochebord, chemin de Marjolin, chemin des Cerisiers). Dans
ce périmètre, certains terrains sont bâtis et d'autres sont plantés en vigne. Il
est prévu d'inclure la plus grande partie de ce périmètre dans la zone réservée
(selon le projet mis à l'enquête publique: zone réservée type A, liée à la
protection du paysage et des jardins, inconstructible à l'exception de
bâtiments d'utilité publique). La zone réservée projetée inclurait une partie
de la parcelle n° 549 mais cette mesure ne serait pas applicable à une bande de
terrain large de 20 m au bord du chemin de Rochebord (environ 1200 m
2
).
C.
A._______ est divisé d'avec les autres propriétaires de la parcelle n°
549 dans une procédure civile en partage de la propriété commune, pendante
devant le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois.
D.
Le 14 janvier 2019, A._______ a adressé à la Commission foncière rurale,
Section I (ci-après: la CFR) une requête tendant au constat que la parcelle n°
549 est assujettie à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11). Dans la procédure civile, A._______ fait en effet valoir
cet argument pour s'opposer au partage ou la vente du bien-fonds requis par les
autres propriétaires C._______, B._______, F._______, E._______ et D._______.
Ces derniers (C._______ et consorts) se sont opposés
à cette demande. Ils soutenaient qu'A._______ ne disposait pas d'un intérêt
légitime à requérir la décision en constatation. Sur le fond, ils contestaient
que leur parcelle soit soumise au droit foncier rural, puisqu'elle ne se situe pas
hors de la zone à bâtir. Ils faisaient valoir que le bien-fonds est entouré de terrains
construits et qu'un projet de fractionnement en trois parcelles, avec des
périmètres d'évolution des constructions conformes à un plan directeur localisé
communal de 2004 ("Le Château et ses abords"), avait obtenu un
préavis positif de la part de municipalité en 2017.
La CFR a demandé au Service du développement
territorial (SDT) de lui indiquer si la parcelle n° 549 était située ou non
dans une zone à bâtir. Le SDT a répondu ce qui suit, le 8 février 2019:
"
La
parcelle sous rubrique est colloquée en zone villa selon le PGA de la commune
d'Aigle du 28 avril 1961. Il s'agit donc de zone à bâtir.
Nous
précisons que selon l'art. 35 LAT
[loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire; RS 700]
, les plans
d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent
leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité
compétente, des plans établis selon cette loi.
"
Invité à se déterminer, A._______ a fait valoir en
substance, le 4 avril 2019, que le plan des zones de la commune, établi selon
l'ancien droit – avant la LAT entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980
– avait perdu sa validité à partir du 1
er
janvier 1988 en ce qui
concerne le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 let. b LAT); à
compter de cette date, la zone à bâtir comprenait la partie de l'agglomération
déjà largement bâtie jusqu'à l'adoption d'un plan d'affectation respectant les
principes de la LAT (art. 36 al. 3 LAT). Pour A._______, il appartenait à la
CFR d'examiner la situation de la parcelle n° 549 au regard de ces critères.
Aussi demandait-il à la CFR soit de prononcer l'assujettissement de la parcelle
précitée à la LDFR soit de transmettre son courrier à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), pour qu'il soit traité
comme un recours contre la lettre du SDT du 8 février 2019, considérée comme
une décision.
E.
Le 23 avril 2019, la CFR a transmis le courrier du 4 avril 2019 d'A._______
à la CDAP comme objet de sa compétence. Elle précisait: "
la décision
attaquée émane du Service du développement territorial, la Commission foncière
rurale n'étant pas en mesure de statuer tant que la question de la zone
d'affectation de dite parcelle n'est pas clarifiée au sens de la loi sur
l'aménagement du territoire
".
La CDAP a déclaré ce recours irrecevable par un
arrêt rendu le 4 juin 2019 (AC.2019.0122). Elle a rappelé que la voie du
recours de droit administratif était ouverte contre les décisions au sens de
l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36) mais que le courrier du SDT était une simple prise de position et
non pas une décision, ce service ne disposant en l'occurrence d'aucune compétence
pour rendre une
décision constatatoire sur le
statut du sol. L'arrêt retient qu'il appartient à
la CFR de statuer sur
la requête formée par A.________ le 14 janvier 2019 en tenant compte au besoin
et selon son appréciation de la prise de position du SDT.
F.
Après cet arrêt de la CDAP, la CFR a invité la municipalité à se
déterminer au sujet de la zone d'affectation à laquelle la parcelle n° 549 est
soumise. Le 4 juillet 2019, la municipalité a répondu que cette parcelle était
actuellement en zone de villas. Elle a en outre mentionné son projet de "
colloquer
en grande partie cette parcelle en zone réservée afin de donner toute latitude
à la commune pour déterminer le sort final de cette parcelle dans le cadre du
futur PGA; la zone longeant le chemin de Rochebord reste constructible dans le
projet actuel
".
G.
Par une décision rendue le 30 août 2019, la CFR a prononcé que la
parcelle n° 549 n'était pas soumise à la LDFR. Dans les motifs, elle a retenu
que selon les indications obtenues de la municipalité et du SDT ainsi que selon
les données du guichet cartographique cantonal, la parcelle n° 5409 était
colloquée en zone de villas, soit en zone à bâtir, et que "
conformément
aux principes de base assurant la sécurité du droit, la Commission ne saurait
statuer sur la base d'un potentiel changement futur d'affectation d'une partie
de la parcelle en question
".
H.
Agissant le 17 octobre 2019 par la voie du recours de droit administratif,
A._______ demande à la CDAP de réformer la décision de la CFR du 30 août 2019
en ce sens que la parcelle n° 549 est assujettie à la LDFR. A titre
subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de
la cause à la CFR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La CFR conclut au rejet du recours.
Les tiers intéressés C._______ et consorts concluent
au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable. Dans leur réponse, ils
mettent en doute la qualité pour recourir d'A._______ car, d'après eux, tous
les membres de l'indivision (communauté des propriétaires) devraient agir en
commun.
La municipalité s'en remet à justice.
Le recourant a répliqué le 14 janvier 2020.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée a été rendue en application de l'art. 84 LDFR qui
dispose que "celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire
constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation si une entreprise
ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à
l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de
la charge maximale" (let. a). Une telle décision en constatation peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon
les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par l'art. 88 LDFR
(cf. CDAP FO.2018.0017 du 16 mai 2019 consid. 1). Le recours respecte les
formes prescrites par la loi (art. 79 LPA-VD) et il a été formé dans le délai
légal (art. 95 LPA-VD). Le recourant a, en tant que membre de la communauté des
propriétaires de l'immeuble concerné, un intérêt légitime, au sens de l'art. 84
LDFR, à obtenir une décision en constatation, même s'il ne peut pas disposer
seul de cet immeuble; une telle décision n'a pas d'effet formateur et ne
modifie en rien l'objet du droit de propriété commune. Il faut partant lui
reconnaître un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD,
à obtenir la modification de la décision en constatation, et en conséquence la
qualité pour recourir (cf. ATF 129 III 186, où le Tribunal fédéral a déclaré
recevable le recours d'un membre d'une hoirie). Il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Saisie d'une demande de décision en constatation selon l'art. 84 LDFR, la
CFR a examiné plusieurs critères. La contestation porte cependant exclusivement
sur la portée, dans le cas particulier, de la règle de l'art. 2 al. 1 let. a
LDFR qui dispose que cette loi "
s'applique aux immeubles agricoles
isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole qui
sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire
". En d'autres termes, il
s'agit uniquement de déterminer si la parcelle n° 549 est située à l'intérieur
ou en dehors d'une zone à bâtir. Le recourant prétend que c'est à tort que la
CFR a constaté le classement dans la zone à bâtir.
a) La clause précitée de l'art. 2 LDFR permet de
définir, avec d'autres clauses, le champ d'application d'une loi qui a pour
buts d'encourager la propriété foncière rurale (maintien des entreprises
familiales, amélioration des structures), de renforcer la position de
l'exploitant à titre personnel et de lutter contre les prix surfaits des
terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). Cette législation ne poursuit pas les
mêmes buts que la législation sur l'aménagement du territoire, qui vise
notamment à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables
(en particulier les surfaces d'assolement) et à créer un milieu bâti compact,
en limitant l'extension des zones à bâtir voire en réduisant les zones à bâtir
surdimensionnées (cf. art. 1 al. 2 let. b LAT, art. 3 al. 2 let. a LAT, art. 15
al. 2 LAT). Les dispositions de la LDFR ne servent donc pas à la mise en œuvre
des principes de l'aménagement du territoire.
b) En l'occurrence, le régime d'affectation de la
parcelle litigieuse n'a pas été modifié depuis l'entrée en vigueur de la LDFR
le 1
er
janvier 1994. Cette parcelle a constamment été classée dans
la zone de villas. La municipalité a prévu d'appliquer une mesure conservatoire
sur une partie de ce terrain, sous la forme d'une zone réservée (cf. art.
46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]), avant un éventuel déclassement qui pourrait
être imposé par le nouveau plan général d'affectation. A la date de la décision
attaquée, cette zone réservée n'était cependant pas encore adoptée par le
conseil communal et le projet de nouveau PGA n'était pas connu. Partant, en se
fondant sur la réglementation communale entrée en vigueur en 1961 et jamais
modifiée depuis lors, la CFR devait constater que la parcelle était à
l'intérieur, et non pas en dehors, d'une zone à bâtir.
c) Dans les procédures relevant de l'aménagement du
territoire, singulièrement dans la procédure d'autorisation de construire (art.
22 LAT), la jurisprudence admet, à titre exceptionnel, qu'un plan d'affectation
puisse faire l'objet d'un
contrôle
incident ou
préjudiciel à l'occasion d'un acte d'application, si les
conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT
sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références). Cette dernière
règle prévoit que
lorsque les circonstances se sont sensiblement
modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires;
une modification sensible des circonstances au sens de l'
art.
21 al. 2 LAT
peut être purement factuelle, mais également d'ordre
juridique, comme une modification législative imposant la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Ce contrôle préjudiciel ou
incident du plan d'affectation, qui doit rester exceptionnel, n'est pas prévu
par la jurisprudence dans une procédure régie par la LDFR. Il ne doit donc pas
intervenir lorsque l'autorité compétente selon la LDFR est appelée à rendre une
décision en constatation sur la base de l'art. 84 LDFR.
Il faut relever que la décision en constatation de
la CFR n'a aucune influence sur les possibilités de construire sur la parcelle
litigieuse, telles qu'elles découlent du droit de l'aménagement du territoire.
En cas de demande de permis de construire, l'autorité compétente selon la LATC
pourra, s'il y a lieu et si les conditions de l'art. 21 al. 2 LAT sont remplies,
procéder au contrôle préjudiciel du plan des zones de 1961. En d'autres termes,
si comme le recourant l'allègue, il y a un intérêt public suffisant à réduire
les dimensions de la zone à bâtir dans le périmètre concerné, les autorités
compétentes pourront prendre les mesures nécessaires dans le cadre de la LATC
sans qu'une décision en constatation de la CFR puisse leur être opposée.
Le recourant invoque encore les dispositions finales
de la LAT. Lorsque cette loi a été adoptée le 22 juin 1979, le législateur a
prescrit aux cantons, selon l'art. 35 al. 1 let. b LAT, de veiller à ce que
"
les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans
un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi
"
(le 1
er
janvier 1980). A propos des "mesures introductives
cantonales", l'art. 36 al. 3 LAT a prévu que "
tant que le plan
d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir
provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf
disposition contraire du droit cantonal
". Dans une procédure relevant
de l'aménagement du territoire, en particulier dans une procédure
d'autorisation de construire, il peut incomber aux autorités compétentes de
vérifier si un terrain, classé en zone à bâtir par un plan antérieur à la LAT
mais non encore révisé, doit être considéré comme constructible au regard de
l'art. 36 al. 3 LAT (cf. TF 1C_361/2011 du 28 juin 2012, cité par le recourant –
il s'agissait alors d'une "brèche dans le tissu bâti", de près de 2
ha, ne faisant pas partie de l'agglomération déjà largement bâtie). Cet examen
s'apparente au contrôle incident ou préjudiciel décrit plus haut. Il faut
certes présumer que les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis
l'adoption du plan (lequel ne bénéficie pas d'une garantie de stabilité) mais,
pour retenir le cas échéant le caractère non constructible du terrain, il faut
procéder à une appréciation qui requiert une analyse précise des données
concrètes et à une pesée des intérêts. C'est une tâche des autorités chargées
de l'aménagement du territoire, dans une procédure d'aménagement du territoire.
Elle n'incombe pas aux autres autorités, et en particulier pas à l'autorité
compétente pour les décisions en constatation de l'art. 84 LDFR (ni du reste à
l'autorité qui applique la loi sur le bail à ferme agricole [LBFA; RS
221.213.2], qui doit aussi tenir compte de l'affectation du terrain en zone à
bâtir pour définir le champ d'application de cette loi [cf. art. 2a LBFA]). Une
autre solution serait discutable du point de vue de la sécurité juridique.
d) En l'espèce, la CFR pouvait retenir, sans plus
ample examen, que le plan des zones avait été valablement adopté avant 1980 et
qu'il définissait, en périphérie des quartiers du centre, une zone de villas.
Consultés, la municipalité et le SDT lui ont indiqué que cette mesure de
planification était toujours applicable. Dans ces conditions, cette Commission
devait exposer, dans sa décision en constatation, que la parcelle n'était pas
située en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
Il s'ensuit que la décision attaquée ne viole pas
l'art. 2 al. 1 let. a LDFR, en relation avec l'art. 84 let. a LDFR.
3.
Le recourant demande la tenue d'une "audience publique ainsi que d'une
inspection locale". Etant donné que l'appréciation des circonstances
locales n'est pas pertinente pour le sort du recours, il n'est pas nécessaire
de voir les lieux ni d'entendre les explications des parties. La procédure est
écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD) et le recourant a pu suffisamment s'exprimer dans
ses deux mémoires. En outre, en demandant une audience publique en relation
avec l'inspection locale, il faut comprendre qu'il requiert des mesures
d'instruction (cf. art. 27 al. 2 LPA-VD et art. 29 al. 1 let. a et b LPA-VD) et
non pas une audience de débats ou de plaidoiries (cf. art. 27 al. 3 LPA-VD). Le
recourant ne s'est pas prévalu, expressément ou sans équivoque, de la garantie
de l'art. 6 § 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Il n'a au demeurant
pas prétendu que dans cette procédure de constatation, il serait statué sur le
sort d'une contestation sur ses droits de caractère civil au sens de cette
disposition conventionnelle. La requête tendant à la production de données
démographiques communales est elle aussi sans pertinence.
4.
Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté.
Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument
judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il est en outre condamné à verser des dépens
à C._______ et consorts, qui ont procédé avec l'assistance d'une avocate (art.
55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 30 août 2019 par la Commission foncière rurale
(Section I) est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge du recourant A._______.
IV.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à C._______, B._______, F._______,
E._______ et D._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la
charge du recourant A._______.
Lausanne, le 28 mai 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.