vd_omni · GE.1997.0109 · 1998-01-29 · fr

MARTI Jean-Paul et consorts c/DIPC | Notion de décision attaquable. Tel n'est pas le cas des grilles-horaires des écoles vaudoises.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.1998 GE.1997.0109

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 janvier 1998
sur le recours interjeté le 18 juillet 1997
par
Jean-Paul MARTI et consorts
, tous représentés par l'avocat Philippe
Rossy, rue de Bourg 8, à Lausanne
contre
la "décision" du chef du
Département
de l'instruction publique et des cultes
du 14 juillet 1997 (heures
d'enseignement du sport dans les écoles secondaires supérieures).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le 25 juin 1996, le
Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une nouvelle législation en matière
scolaire (projet dit "EVM 96"). Cette législation a été approuvée en
votation populaire à la suite d'une demande de référendum. Les modalités de son
entrée en vigueur ont été fixées par arrêté du 25 juin 1997 (FAO 1997 N
o
57), qui prévoit
une entrée en vigueur progressive dès le 1er août 1997.
B.                    En avril 1997, et
conformément à l'art. 52 al. 2 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (RSV 4.2), le
Département de l'instruction publique et des cultes (ci-après : le DIPC) a
adopté les grilles-horaires des écoles publiques vaudoises. Il s'agit d'une
quinzaine de documents, qui fixent selon les différentes voies prévues par la
nouvelle législation et par degré la répartition temporelle hebdomadaire des
matières enseignées. En ce qui concerne l'éducation physique et les activités
corporelles, ces grilles prévoient la répartition suivante :
-                       trois leçons
hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves des premiers et
second cycles;
-                       trois leçons
hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves du cycle de
transitions;
-                       trois leçons
hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves de 7
ème
, 8
ème
et 9
ème
degrés des voies
secondaires à options, générale et de baccalauréat;
-                       trois leçons
hebdomadaires pour les élèves de 1
ère
année de l'Ecole de diplôme et de l'Ecole
de maturité;
-                       deux leçons
hebdomadaires pour les élèves de 2
ème
et 3
ème
année de ces écoles,
avec possibilité pour les élèves le souhaitant de bénéficier d'une troisième
leçon.
Ces grilles-horaires
ont été communiquées par le DIPC aux directeurs et directrices des
établissements ainsi qu'aux commissions scolaires, par courrier du 6 mai 1997.
C.                    Le 22 juin 1997,
agissant au nom des recourants Marti et Troyon, l'avocat Philippe Rossy s'est
adressé au département pour demander, en substance, que ce programme soit revu,
en ce qui concerne l'enseignement de la gymnastique, pour qu'il soit rendu
conforme à la loi fédérale encourageant la gymnastique et les sports (RS 415.0)
et à son ordonnance d'application (RS 415.01) qui prescrit notamment trois
heures par semaine d'éducation physique pour les écoles primaires et secondaires,
inférieures et supérieures. Par courrier du 14 juillet 1997, le département a
confirmé le programme fixé par les grilles-horaires adoptées en avril 1997, tel
que résumé ci-dessus. Par actes des 18 et 24 juillet 1997, les intéressés ont
déposé un recours auprès du Tribunal administratif qui a enregistré la cause le
21 juillet 1997, avant d'en suspendre l'instruction le 25 juillet 1997, dans
l'attente d'une décision sur sa compétence à prendre par le Conseil d'Etat
(auprès duquel les recourants avaient également déposé un pourvoi).
D.                    Par lettre du 29
septembre 1997 du Service de justice et législation, le Conseil d'Etat a fait
savoir au Tribunal administratif qu'il considérait que l'affaire relevait de la
compétence du Tribunal administratif, dans la mesure où la procédure était
recevable au regard de la qualité pour recourir et de la nature de la décision
attaquée. La procédure d'instruction a dès lors été reprise.
E.                    Par courrier du 13
octobre 1997, le conseil des recourants a informé le Tribunal administratif que
le Dr R.W. Bielinski se joignait à la procédure de recours, tant en son nom
personnel qu'éventuellement au nom de ses filles et de sept autres personnes.
F.                     Le 17 octobre 1997, le
département a déposé sa réponse au recours, contestant tant la qualité pour
recourir des auteurs d'un pourvoi que la nature de la mesure attaquée et
faisant valoir pour le surplus, sur le fond, que le nouveau régime n'était pas
contraire à la législation fédérale. Le département a déposé une écriture
complémentaire le 12 janvier 1998, confirmant en substance ses conclusions
d'irrecevabilité. Le conseil des recourants a encore, le 19 janvier 1998, fait
une brève mise au point.
Les moyens des parties
seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit :
1.                     Le recours déposé en
juillet 1997 par les recourants Marti et Troyon est recevable à la forme, dans
la mesure où le droit de recours a été exercé dans le délai et selon les formes
légales (après qu'un mémoire complémentaire exposant la motivation du recours a
été exigé par le juge instructeur). Il n'est pas certain qu'il en aille de même
pour le recourant Bielinski ainsi que pour les sept autres personnes qui ont
déclaré ultérieurement se joindre à la procédure. La question peut toutefois
demeurer ouverte parce que sa solution est sans incidence sur le sort de la
procédure.
2.                     La qualité pour
recourir des recourants Marti et Troyon (ainsi que des associations qu'ils
affirment représenter) est très douteuse. Dans la mesure ou les recourants
feraient valoir la garantie constitutionnelle d'un enseignement suffisant (art.
27 ch. 2 de la Cst, qui ne concerne que l'instruction primaire), seuls les
élèves et leurs parents, à l'exclusion des enseignants, sont habilités à se
prévaloir d'une violation du droit constitutionnel ainsi garanti (ATF 123 I 1
consid. 9). Il a également été jugé que la prétention d'une personne à recevoir
un enseignement suffisant, au sens d'un droit à une prestation étatique, ne
relevait pas de la garantie de la liberté personnelle, mais devait être
tranchée exclusivement dans le cadre de l'art. 27 de la Cst (ATF 117 Ia 27,
consid. 5b). Quoi qu'il en soit, la question de la qualité pour recourir des
auteurs du pourvoi, ou de certains d'entre eux, peut également être laissée
ouverte, le recours devant de toute manière être déclaré irrecevable pour les
raisons exposées ci-dessus.
3.                     Conformément à l'art.
29 LJPA (dont la teneur correspond en substance à celle de l'art. 5 PA), seule
une décision peut faire l'objet d'un recours. Est ainsi exprimé le principe
qu'en procédure contentieuse administrative, on statue sur des rapports de
droit fixés de manière obligatoire par une décision préalable de l'autorité qui
détermine ainsi l'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand), notion à distinguer
de l'objet du litige (Streitgegenstand) qui est défini par l'acte de recours,
plus précisément sa motivation et ses conclusions (ATF 122 V 36 consid. 2a; 119
Ib 36 consid. 1b; 118 V 313 consid. 3b).
Une décision est un
acte étatique (Hoheitsakt) concernant un particulier par lequel un rapport
juridique concret, relevant du droit administratif est réglé de manière
contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 Ia 73). La doctrine relève en
général trois éléments dans la décision : elle est unilatérale, elle a un ou
des destinataires déterminés, elle est destinée à produire des effets
juridiques (Moor, Droit administratif, vol. II p. 106; Giacomini, ZBl 94/1993
p. 237 ss). La décision est normalement un acte individuel, mais elle peut
aussi parfois se présenter sous une forme collective (Allgemeinverfügung), qui
se caractérise par le fait qu'elle concerne des destinataires en nombre
indéterminé ou indéterminable, mais dans une situation individuelle et
concrète, et porte sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les
droits et obligations d'un nombre inconnu de destinataires (Moor, op. cit., p.
117; ATF 101 Ia 73 consid. 3).
En revanche, échappent
au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois
au sens matériel, par quoi il faut entendre toutes les règles de droit,
qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou
communaux. Par règles de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un
régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent à un cercle
indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations
(voir un arrêt du Tribunal administratif du 25 février 1994, RDAF 1994 p. 233,
plus spécialement 237 consid. 2b).
4.                     En l'espèce, les
recourants Marti et Troyon s'en prennent formellement à la lettre du 14 juillet
1997 du DIPC (le pourvoi des recourants Bielinski et consorts étant quant à lui
dirigé contre une absence de réponse). En substance, cette lettre ne fait que
confirmer le régime prévu pour l'enseignement de l'éducation physique par la
nouvelle grille-horaire, refuse de donner des explications et renvoie pour le
surplus, s'agissant de questions posées à propos du Gymnase de Chamblandes, à
un courrier précédent du 4 juillet 1997. Sa seule portée est de renseigner les
intéressés sur l'existence des nouvelles grilles-horaires et sur leur contenu
s'agissant de l'enseignement des sports. Or la fourniture de renseignements ne
constitue pas une décision attaquable (ATF 121 II 473, déjà cité; voir aussi
JAAC 59 (1995) N
o
36, s'agissant de renseignements fournis à propos d'un tarif
douanier), de sorte que cette lettre ne saurait se voir attribuer un tel
caractère.
5.                     En fait, c'est aux
grilles-horaires elles-même, et plus précisément au régime prévu pour l'enseignement
de l'éducation physique, que les recourants s'en prennent. Mais ces actes ne
sauraient revêtir le caractère de décision, au sens défini ci-dessus. Ils ne
règlent aucune situation individuelle et concrète de manière contraignante, que
l'on pense à cet égard aux élèves ou aux membres du corps enseignant. Ils
instaurent un régime juridique qui s'applique à un cercle de personnes
indéterminées (soit les élèves inscrits dans les différentes classes en
question et les enseignants susceptibles d'y donner des leçons) et réglementent
l'enseignement du sport en fonction des cycles et degrés de classes concernées.
Il s'agit bien de règles de droit, au sens où l'entend la jurisprudence du
Tribunal administratif (voir RDAF 1994 p. 237, déjà cité, arrêt qui a refusé le
caractère de décision à un acte pourtant intitulé comme tel, fixant les
quantités de production maximales de raisin pour la vendange en 1993).
6.                     Dans l'argumentation
développée à propos de la recevabilité du pourvoi, les recourants invoquent un
jugement du 11 septembre 1996 du Tribunal administratif du canton de Lucerne.
Mais ce jugement concerne une ordonnance, soit un "... Rechtssatz
verwaltungsrechtlichen Inhalts...", au bénéfice d'une disposition de la
loi lucernoise de procédure contentieuse administrative ouvrant expressément la
voie du recours dans un tel cas. On ne peut donc rien tirer de ce jugement en
faveur de la recevabilité du présent recours en procédure vaudoise.
7.                     Il résulte de ce qui
précède que, faute d'être dirigés contre une décision au sens de l'art. 29
LJPA, les recours doivent être déclarés irrecevables. Les recourants
supporteront un émolument et n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Les recours
sont irrecevables.
II.                     Un émolument
de 600 (six cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement
entre eux.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 1998/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où est en cause la garantie
de l'art. 27 ch. 2 Cst, soit l'enseignement dans les écoles publiques
cantonales (ATF 107 Ia 262), le présent arrêt peut faire l'objet, dans les
trente jours dès sa notification, d'un recours au Conseil fédéral. Le recours
s'exerce conformément aux art. 50, 51 et 52 PA (RS 172.021).