vd_omni · FI.2022.0092 · 2023-08-31 · fr

A.________/Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Commugny, Municipalité de Commugny | Emolument et frais perçus en lien avec l'octroi d'un permis de construire. La contestation porte sur les honoraires du service technique intercommunal qui ont été refacturés au recourant, qui les estime disproportionnés par rapport à l'avantage reçu. Pas de violation des principes de couverture des frais et d'équivalence, étant rappelé le schématisme reconnu par la jurisprudence en la matière. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.08.2023 FI.2022.0092

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 août 2023
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
M. Raphaël Gani, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Commission de recours en matière d'impôt
de la Commune de Commugny,
Autorité concernée
Municipalité de Commugny,
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision sur recours de la
Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Commugny du 29
avril 2022 (taxation pour permis de construire no 30999/21 pour frais
administratifs).
Vu les faits suivants:
A.
a) A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 26 mars au 26
avril 2021, la Municipalité de Commugny a délivré à A.________ et B.________ un
permis de construire pour la réalisation d'un immeuble de neuf appartements,
avec parking extérieur, sur la parcelle n° ******** de Commugny. A l'envoi du
permis de construire (n° 30999) était annexée une facture datée du 10 juin
2021, portant sur une somme totale de 9'149 fr. 15; celle-ci se décompose en
trois postes, étant rappelé que la valeur de la construction s'élevait à 3'100'000
fr.:
-
taxe
communale, minimum 200.- ou 1/1000 de la valeur de construction
3'100.00
-
frais
administratifs
5'744.70
-
frais de
publication
304.45
Suite à une demande de A.________, la municipalité a
adressé à l'intéressé la facture notifiée à la Commune de Commugny par le
Service technique intercommunal, à savoir C.________, à ********, par 5'744 fr.
70 (soit des honoraires, calculés à hauteur de 1,7/1000 de la valeur des
travaux, auxquels s'ajoutent divers frais et la TVA).
b) A la suite d'un échange de correspondances entre A.________
et la municipalité, cette dernière a confirmé la taxe en cause dans une
décision du 25 octobre 2021.
B.
Les émoluments perçus lors de l'octroi d'un permis de construire sont
traités dans divers textes adoptés par la Commune de Commugny ou dans le cadre
de conventions auxquelles elle est (ou était, au moment de faits) partie.
a) Tout d'abord, l'art. 3 du Règlement communal 24
juin 2009 sur les émoluments et les contributions de remplacement en matière de
police des constructions comporte un barème des émoluments perçus, notamment
lors de l'octroi d'un permis de construire. S'agissant d'une construction
neuve, comme en l'espèce, ce barème prévoit un émolument de 1/1000 de l'estimation
totale du coût des travaux, mais au maximum de 5'000 francs. Le même article
mentionne un montant minimum de "
Fr. 200.--
plus frais annexes selon art. 4"
. Cette dernière disposition se lit
comme suit:
"
[...]
Art. 4 – Frais annexes
Si la complexité d'un dossier
nécessite le recours d'un spécialiste, tel qu'un ingénieur-conseil, un
architecte, un géomètre, un urbaniste, les honoraires des spécialistes seront
ajoutés et portés en charge de l'auteur de la demande du permis de construire
ou du requérant du plan de quartier.
A tous les émoluments prévus à l'article
3 ci-dessus, s'ajoutent les frais administratifs (ouverture et traitement du
dossier, honoraires du service technique intercommunal, frais de port, de
photocopies et de publication dans les journaux, mise à jour du plan cadastral
par le géomètre, etc.).
Si la sécurité d'un chantier
nécessite des mesures de surveillance particulière, les frais et honoraires des
intervenants seront facturés en fonction du temps consacré.
[...]
"
b) Le 1
er
avril 2009, les Communes du
district de Nyon, dont celle de Commugny, ont passé une convention, en vue de
la création d'une association ayant pour but le maintien d'un service technique
intercommunal (ci-après: STI). Ce service serait chargé de l'étude des dossiers
et des plans à soumettre à l'enquête publique selon les obligations découlant
de la législation cantonale; il serait chargé également de procéder à la mise à
l'enquête de ces dossiers et enfin de procéder aux visites préalables à l'octroi
du permis d'habiter ou d'utiliser (art. premier de la convention). A teneur de
l'art. 4 de celle-ci, tout projet de construction soumis à la procédure de mise
à l'enquête publique selon la LATC en vigueur est traité par le STI, qu'il s'agisse
d'un ouvrage public ou privé. L'art. 20 concerne le financement du
fonctionnement du STI; il prévoit sous let. a, soit pour les ouvrages visés à l'art.
4 précité, une finance basée sur le nombre d'habitants, une finance par permis
de construire délivré.
c) A la même date, soit le 1
er
avril
2009, l'Association des communes précitées a conclu avec C.________ un contrat;
par ce contrat, l'association confie à cette société la gestion et l'exploitation
du service technique intercommunal, en se référant à la convention
intercommunale précitée. Ce mandataire est ainsi chargé d'accomplir les tâches
mentionnées dans la convention; il représente, par délégation, les
municipalités auprès des autorités, des bureaux techniques, des maîtres d'ouvrage,
ainsi qu'auprès de leurs mandataires; cependant la même disposition précise que
les municipalités restent seules compétentes pour délivrer les permis de
construire, d'habiter ou d'utiliser (art. 2 al. 2 et 5 du contrat); l'art. 3
précise en outre les tâches confiées au STI dans ce cadre. L'art. 6 de ce
contrat porte ensuite sur la rémunération de ce bureau. S'agissant des ouvrages
visés à l'art. 4 de la convention, la partie de la rémunération dépendant du
nombre de dossiers traités est calculée sur la base de la valeur de l'ouvrage
faisant l'objet de la demande de permis de construire; le taux appliqué est de
1,7/1000. La même disposition prévoit des exceptions (notamment un montant
minimal de 200 fr. par dossier; un abattement du taux à 1,2/1000 lorsque la
valeur de construction dépasse 5'000'000 fr., le montant maximum étant fixé à
15'000 francs).
C.
a) Agissant par acte du 23 novembre 2021 adressé à la Cour de droit
administratif du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), A.________ a recouru
contre la décision municipale du 25 octobre 2021. Cependant, dans la mesure où
les décisions municipales en matière de taxes sont susceptibles d'un recours
préalable auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôt (art.
45 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux: LICom;
BLV 650.11), la juge instructrice, par décision du 17 décembre 2021, a constaté
que le pourvoi auprès de la CDAP était prématuré, celui-ci devant être transmis
à la Commission communale compétente. La municipalité a ainsi saisi cette
commission en date du 23 décembre 2021.
b) Dite commission a statué par décision du 29 avril
2022; elle a rejeté le recours. Cette décision a été communiquée au recourant
par l'intermédiaire de la municipalité, par lettre du 19 mai 2022.
D.
Agissant par acte daté du 14 juin 2022, mais confié à La Poste le
lendemain, soit en temps utile, A.________ a recouru contre la décision de la
Commission communale de recours auprès de la CDAP. Il s'en prend au premier
chef au poste "
Frais administratifs
",
dont le montant lui paraît excessif; il estime également que la taxe perçue ne
respecte pas le principe de l'équivalence (de nombreuses communes perçoivent en
effet selon lui des montants bien inférieurs).
a) Dans sa réponse du 8 août 2022, la commission
conclut au rejet du recours, en y joignant diverses pièces. Par ailleurs, la
municipalité, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Alain Thévenaz, a elle
aussi déposé une réponse au recours, ce en date du 9 septembre 2022. Elle
conclut avec dépens au rejet de celui-ci.
b) Le recourant a enfin déposé une écriture
complémentaire, dans laquelle il confirme ses moyens, ce en date du 28 octobre
2022. Il relève que la commune de Commugny aurait quitté l'association
intercommunale et mis fin à sa collaboration avec le STI, pour procéder, à l'avenir,
avec le concours d'un architecte, employé à temps partiel par la commune.
Considérant en droit:
1.
L'objet du recours est une taxe communale perçue en lien avec la
délivrance d'un permis de construire. Certes, le recourant paraît se limiter à
l'un des postes de cette taxe soit les frais administratifs; il a d'ailleurs
payé les autres montants demandés. Toutefois, lorsqu'il évoque une violation du
principe de l'équivalence, ce moyen concerne l'ensemble de la taxe, qu'il faut
considérer, en tant que tel, comme litigieux.
2.
Avant d'aborder le cas d'espèce, on rappellera quelques principes
applicables en matière de contributions publiques et spécialement s'agissant de
taxes causales.
a) Parmi les contributions publiques, la
jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et
les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1).
Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique
de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche,
constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage
particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles
reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause
(ATF 135 I 130 consid. 2; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer
Berücksichtigung von Lenkungsgebühren,
in
: Häner/Waldmann [édit.],
Kausalabgaben, 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent généralement en
émoluments, charges de préférences et taxes de remplacement (ATF 147 I 16
consid. 3.2.1). L'émolument représente le "prix" (ou la contrepartie)
de la fourniture d'un service par l'Etat. L'émolument administratif est la
forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative (Xavier
Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., 2021, § 1 n. 7).
b) aa) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble
de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal
où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.
Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes
généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet
de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La
contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il
peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise –
exigence de la densité normative (
Erfordernis der Normdichte
) – pour que
les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin
de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146
II 97 consid. 2.2.4). En outre, les éléments essentiels de la contribution –
soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul –
doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la
règlementation (
Erfordernis der Normstufe
) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1;
René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40),
ce qui exclut une règlementation au niveau d'une ordonnance uniquement. S'agissant
du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre
(montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs
déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr,
op. cit
., p.
46 et les renvois à la jurisprudence).
Les exigences mentionnées ci-dessus valent en
principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La
jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de
certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut
ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une
contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le
principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,
inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en
contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la
pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 7.2). L'assouplissement
suppose généralement que les deux principes précités soient applicables
(Wiederkehr,
op. cit
., p. 47).
L'assouplissement concerne le mode de calcul de la
taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des
contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op.cit., p. 47 avec renvoi à
l'ATF 143 II 283 consid. 3.5; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2
avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a). Le sujet et l'objet de la contribution
peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op.
cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit. p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement
consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la
contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les
principes de la couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter
le montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la
valeur de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut
être comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des
particuliers (Wiederkehr, op. cit., p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182
consid. 4f; voir aussi arrêt FI.2020.0032 du 4 juin 2021 consid. 2b/aa).
bb) Le principe de l'équivalence – qui est l'expression
du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –
implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La
valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à
son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde
dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou
à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet
être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et
de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées
par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2). L'avantage économique
retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire
impossible à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exclut pas une
certaine schématisation ou l'usage de moyennes d'expérience (TF 2C_519/2013
du 3 septembre 2013 consid. 5.1; Oberson, op. cit., § 3 n. 89).
cc) Selon le principe de la couverture des frais, le
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très
peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les
amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le
principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire
lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF
143 I 220 consid. 5.2.1). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas
aux frais directs ou immédiats générés par l'activité administrative
considérée; elles englobent les frais généraux, en particulier ceux de port, de
téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement
des capitaux investis et des équipements (ATF 120 Ia 171 consid. 2a; TF
5A_55/2008 du 22 avril consid. 5.1). Les émoluments perçus pour des prestations
fournies dans une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement
correspondre exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines
prestations, qui coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être
taxées plus lourdement que leur prix de revient, et inversement (ATF 101 Ib 462
consid. 3b). La collectivité peut compenser par un émolument perçu sur des
affaires importantes l'insuffisance des émoluments prélevés pour d'autres
opérations qui, en raison du peu d'intérêt qu'elles présentent, ne permettent
pas de réclamer des émoluments couvrant tous les frais qu'elles occasionnent
(ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300; Xavier Oberson, op.
cit., § 3 n. 88). Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, le calcul
des coûts considérés comportant une part d'appréciation. Les excès que cela
pourrait impliquer sont, le cas échéant, corrigés par l'application du principe
de l'équivalence (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Vol. III,
2018, p. 533).
Le principe de la couverture des frais s'applique
seulement aux contributions causales dépendant des coûts (
kostenabhängige
Kausalabgaben
). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui
constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant nécessité
du travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1).
c) Sous l'angle de la base légale, la taxe ici
litigieuse peut s'appuyer sur le règlement communal sur les émoluments déjà
cités plus haut (adopté d'ailleurs en conformité avec l'art. 46 al. 2 LPA-VD).
Cependant, la question des frais administratifs, topique dans le cas d'espèce,
mérite une attention particulière.
3.
a) Dans le cas d'espèce, il faut souligner tout d'abord que l'art. 4 du
Règlement communal sur les émoluments prévoit, à son al. 2, de manière
expresse, que les frais administratifs et notamment les honoraires du service
technique intercommunal s'ajoutent en qualité de frais annexes (comme le
mentionne aussi le barème de l'art. 3) à l'émolument de base. Force est ainsi
de retenir, comme le soutient la municipalité dans sa réponse, que la base
légale nécessaire au prélèvement de ces montants existe. Au demeurant, la
situation est effectivement différente de celle traitée dans une autre affaire
(CDAP, arrêt du 8 septembre 2020, FI.2019.0166), dans laquelle le règlement
communal ne comportait aucune indication sur le report sur le contribuable de
tels frais administratifs ou débours (on laissera ici ouverte la question de
savoir si l'art. 45 LPA-VD constituait une base légale suffisante à cet égard
ou si le règlement adopté par la commune, en application de l'art. 46 al. 2,
doit la traiter expressément).
Il demeure, sous l'angle de la base légale, que le
calcul des "
frais administratifs
" ne repose sur aucune norme,
même de niveau réglementaire. Face au silence de ces textes, on peut se
demander si les principes précités (principe de la couverture des frais et de l'équivalence)
peuvent y suppléer.
b) Pour le recourant, la question centrale porte d'ailleurs
sur le principe de l'équivalence et son respect par la contribution qui lui est
demandée. En effet, selon lui, une taxe de base de 1/1000 de la valeur des
travaux, à laquelle s'ajoutent des honoraires du Service intercommunal à
hauteur de 1,7/1000 de cette même valeur, débouchent sur un prélèvement
excessif et disproportionné par rapport à l'avantage reçu du fait de l'octroi
du permis de construire. Le recourant va même jusqu'à laisser entendre que les
prestations successives du STI, puis de l'administration communale, en lien
avec les procédures de permis de construire, seraient en partie inutiles. Il en
veut pour preuve le rapport n° 55 de la Cour des comptes, qui concerne la
commune de Tannay, également membre de l'association intercommunale des
communes du district de Nyon et qui recourt aux prestations du STI. Le fait que
la commune ait mis fin à sa collaboration avec le STI serait d'ailleurs, à ses
yeux, une manière d'admettre le point de vue du recourant.
Pour sa part, la municipalité met l'accent sur le
fait que la commune de Tannay prélevait en fin de compte un émolument
correspondant à un forfait supérieur à 3/1000 du coût de construction; s'agissant
au contraire de la Commune de Commugny, le prélèvement se monte à 2,7/1000
seulement, ce qui devrait rester admissible. Elle relève au surplus que les
émoluments encaissés, à hauteur de 1/1000 du coût de construction, ne
permettent même pas de couvrir le salaire de l'employée communale dévolue à la
police des constructions.
4.
La contestation porte, on l'a vu, d'abord sur les "
frais
administratifs
", encourus par la commune dans la procédure de permis
de construire ici en cause. Les frais en cause lui ont été facturés par le STI
et constituent des frais de tiers, soit des débours.
a) Faisant partie de la Sous-section I "Frais"
et intitulé "Principe", l'art. 45 LPA-VD dispose ce qui suit:
"Hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les
autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des
frais occasionnés par l'instruction et la décision."
aa) Selon la doctrine, qui s'étend peu à ce sujet,
les débours sont des dépenses particulières que l'autorité avance au cours de
la procédure ou en rapport avec celle-ci (Benoît Bovay, Procédure
administrative, 2e éd., 2015, p. 636 s.) et que la loi permet de répercuter sur
les parties (Grégory Bovey, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/ Frésard,
Commentaire de la LTF, 3e éd., 2022, n. 2 ad art. 62 LTF). Outre l'art. 45
LPA-VD, le droit positif connaît diverses règles relatives aux débours. Par exemple,
le tarif du Tribunal cantonal du canton de Vaud des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; BLV 173.36.5.1)
emploie le terme de "
frais
" (en l'occurrence, ce terme désigne
les débours de l'autorité judiciaire de recours), définis comme les montants
versés par le tribunal à des tiers pour l'accomplissement de certaines
opérations (art. 1 al. 3 TFJDA). Il s'agit notamment des frais d'expertise, de
traduction ou du défraiement des témoins (cf. art. 7 al. 2 TFJDA et art. 16 ss
du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral, du 21 février 2008 [FITAF; RS 173.320.2]). On rencontre
également des dispositions régissant les frais de la procédure administrative
non contentieuse. Ainsi, selon l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance générale du
Conseil fédéral sur les émoluments du 8 septembre 2004 (OGEmol; RS 172.041.1),
les débours font partie intégrante des émoluments (en l'occurrence perçus par l'administration
fédérale, soit au premier chef par l'autorité qui mène la procédure
non-contentieuse, pour les décisions qu'elle rend et les prestations qu'elle
fournit [cf. art. 1 al. 1 OGEmol]), mais sont calculés séparément. L'art. 6 al.
2 OGEmol énumère les dépenses qui sont réputées constituer des débours, à
savoir les frais afférents aux prestations effectuées par des tiers (let. a);
les frais liés à la collecte de documentation (let. b); les frais de
transmission et de communication (let. c) et les frais de déplacement et de transport
(let. d).
bb) Comme les frais de procédure dont ils font
partie, les débours constituent des contributions causales, plus précisément
des émoluments administratifs (voir, en lien avec l'art. 63 al. 1 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021],
Michael Beusch, in: Auer/Müller/Schindler [édit.], Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2e éd., 2019, n. 2, 3 et 10 ad art. 63 PA).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, les débours sont
soumis – comme les émoluments dont ils font partie – aux principes de la
couverture des frais et de l'équivalence (TF C-1264/2013 du 2 mai 2014 [où les
débours consistaient en les coûts du rapatriement d'un corps en Suisse,
facturés par une entreprise de pompes funèbres à l'Ambassade de Suisse en
Colombie, laquelle les avait répercutés sur un parent du défunt] consid. 4.5).
cc)
Les débours devraient
également respecter le principe de la légalité, au même titre que les
émoluments, étant rappelé que la jurisprudence admet un assouplissement de ce
principe, pour autant qu'il soit compensé par les principes de couverture des
coûts et de l'équivalence (consid. 2 b ci-dessus). Cet assouplissement va d'ailleurs
très loin, non pas s'agissant du sujet et de l'objet du prélèvement, mais bien
de son calcul: le Tribunal fédéral va en effet même jusqu'à admettre l'absence
de toute norme (qu'il s'agisse d'une base légale formelle ou matérielle) pour
le calcul de ces contributions. Tel a été le cas dans un arrêt concernant l'émolument
lié à l'élaboration d'un plan de quartier; à cet émolument s'ajoutait d'ailleurs
des frais administratifs correspondant à l'exécution d'un mandat confié à un
bureau d'architectes. La disposition cantonale prévoyait à cet égard seulement
que de tels frais pouvaient être répercutés sur les propriétaires, en
proportion des surfaces détenues par les intéressés dans le périmètre du plan
de quartier (TF 2C 407/2010 du 16 novembre 2010 consid. 2.3 à 2.8; autrement
dit cette règle régissait la clé de répartition des frais, mais non le calcul
de leur montant).
La cour de céans, pour sa
part, a développé des considérations similaires dans un arrêt du 7 octobre 2022
(cause FI.2021.0039, consid. 4 et 5, concernant les frais de prise en charge de
chiens séquestrés et hébergés à la fourrière cantonale, exploitée par la
Société vaudoise protectrice des animaux).
b) Il est constant que le
cas d'espèce concerne une taxe dépendante des coûts, en l'occurrence ceux engagés
par la commune intimée en lien avec la procédure de permis de construire. Tel
est le cas en particulier des "frais administratifs" facturés aux
recourants en sus de la taxe communale de permis de construire de 1/000 de la
valeur des travaux.
aa) S''agissant du
principe de la légalité, l'art. 45 LPA-VD, comme le règlement communal
comportent, au niveau de la loi au sens formel, une règle permettant de
répercuter ces frais sur le requérant du permis de construire. En revanche,
aucune de ces dispositions ne traite du calcul de ces frais; on ne trouve par
ailleurs pas de disposition réglementaire (soit au moins dans une base légale
au sens matériel) réglant ce point. Ce constat est troublant; il n'en demeure
pas moins que la jurisprudence citée plus haut admet cette solution (TF
2C_407/2010 du 16 novembre 2010 consid. 2.3 à 2.8). On observera encore à ce
sujet que la convention passée entre l'Association des communes du district de
Nyon et le STI ne saurait suppléer à cette absence de base légale; il s'agit en
effet d'un texte de droit privé, qui ne bénéficie d'ailleurs pas de la
publicité d'une disposition légale ou réglementaire (voir à ce propos le
rapport n° 55 du 28 août 2018 de la Cour des comptes du canton de Vaud, lequel
porte notamment sur le STI du district de Nyon, p. 47).
bb) Par ailleurs, le
respect du principe de la couverture des coûts peut être examiné en adoptant
deux points de vue distincts. Le premier, celui de la commune intimée elle-même
aboutit au constat que ce principe est à l'évidence respecté. En effet, dite
commune reçoit une facture du STI, qu'elle répercute directement sur le
requérant au permis de construire; tel a été le cas en l'espèce. Autrement dit,
elle ne réalise aucun bénéfice dans cette opération.
Le second point de vue est
celui du STI lui-même, mandaté par la commune. La question est de savoir si ce
dernier peut ou non réaliser des bénéfices à l'occasion de la facturation de
ses prestations à la commune. En règle générale, en présence de débours liés à
des frais de prestations de tiers, cette question n'est guère déterminante.
Ainsi, dans le cas d'une expertise ordonnée par un tribunal ou une autre
autorité, il est admis que le mandataire choisi puisse établir une facture
comportant une marge bénéficiaire. L'autorité concernée, dans la règle, s'en
tiendra à cette facture, sans procéder à une réduction de celle-ci (sauf dans
des hypothèses très particulières, par exemple lorsque le rapport de l'expert
est inutilisable ou lorsque ce dernier a procédé à des opérations inutiles;
voir à ce sujet Stéphane Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance
administrative, 2014, n° 694 ss, spécialement 696 et 697). Certes, il arrive
que la règle applicable se réfère à un tarif; dans ce cas, l'expert est tenu de
le respecter, à défaut de quoi l'autorité procédera à une modération de la note
de ce dernier. Il demeure que l'existence de tels tarifs n'est pas généralisée
(s'agissant de l'existence, rare, de tarifs, Voisard, op. cit. n° 691). L'exemple
que l'on vient de de développer concerne des prestations de tiers de nature
ponctuelles (l'expertise n'est en effet pas la règle).
Le cas d'espèce est
particulier en ce sens qu'un ensemble de prestations est en l'occurrence
sous-traitées à un bureau privé (sans que l'on puisse parler d'une véritable
délégation de tâches publiques; à tout le moins la relation entre les communes
du district de Nyon et le STI n'englobe pas le transfert d'un pouvoir de
décision à ce dernier). On pourrait dès lors se demander si le procédé utilisé
en l'espèce n'a pas pour effet de contourner le principe de la couverture des
coûts, puisque le bureau mandataire privé est habilité à réaliser un bénéfice
(sur la possibilité pour le tiers de réaliser un bénéfice, voir Voisard, op.
cit. n° 684). Or, le principe de la couverture des coûts prévoit que les
recettes globales dégagées par les contributions perçues ne dépassent pas l'ensemble
des coûts liés à la tâche en cause; il ne devrait ainsi pas être possible pour
la commune elle-même de réaliser un tel bénéfice. Là encore, cependant, selon
la jurisprudence, un dépassement modeste de l'enveloppe des coûts est possible,
à concurrence de 5% environ (voir à ce sujet René Wiederkehr/Paul Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrecht, vol. II,  Berne 2014, n° 682 ss). En
fin de compte, on ne voit pas que le mandataire privé puisse être empêché de
réaliser lui aussi une marge bénéficiaire appropriée lorsqu'il fournit de
telles prestations à une collectivité publique.
Dans le cas d'espèce, il
ne paraît pas nécessaire d'instruire cette question plus avant, dans la mesure
où rien n'indique que le STI réalise un bénéfice excessif, au travers de sa
rémunération à hauteur de 1,7/000 de la valeur des constructions. Il semble au
contraire que le STI estime cette rémunération insuffisante, compte tenu de la
complexification des procédures de permis de construire; à lire le rapport de
la Cour des comptes précité (p. 46 ss), le STI facture séparément des frais
administratifs liés aux objets de compétence cantonale ou à l'utilisation de
divers formulaires officiels, postes qui ne sont pas prévus dans la convention
(ces frais ont effectivement été perçus dans le cas d'espèce), mais ces frais
demeurent modestes; le STI tend également, selon ce rapport, à limiter ses
prestations.
Le recourant critique
encore le fait que le STI ait été mandaté sans procédure de marché public
préalable; selon le rapport de la Cour des comptes précité, ce contrat a d'ailleurs
été conclu avec cette entité dès sa fondation, soit il y a plus de 50 ans. Il n'en
demeure pas moins que ce mandat a été renouvelé depuis lors; ce mandat a en
effet été renouvelé, la dernière fois en 2009, alors que la législation sur les
marchés publics était déjà en vigueur. Le grief du recourant pourrait dès lors
être formulé ainsi: à défaut d'un appel d'offres, les prestations du STI ne
peuvent pas être considérées comme économiquement les plus favorables;
(potentiellement) trop chères, elles ne devraient dès lors pas pouvoir être
répercutées sans aménagement sur le contribuable. Cet argument n'est toutefois
pas déterminant; le principe de la couverture des coûts permet en effet de
percevoir auprès de l'administré bénéficiant de la prestation une contribution
à hauteur (au plus) des dépenses consenties et le principe de l'équivalence ne
permet pas de considérer comme excessive une taxe, fondée sur des critères
raisonnables et reconnus, au seul motif que les coûts de celle-ci, par
hypothèse, auraient pu être inférieurs. On relève d'ailleurs que l'offre
économiquement la plus favorable, en faveur de laquelle l'adjudication doit
intervenir, n'est pas nécessairement l'offre dont le prix est le plus bas (ce
dernier pouvant déboucher, à court terme, sur une taxe d'un montant inférieur).
En définitive, il apparaît
que la facture du STI, répercutée par la commune sur le requérant, respecte le
principe de la couverture des coûts.
Sous l'angle de la
couverture des coûts (mais il s'agit de l'ensemble des coûts consentis,
internes à la commune ou frais de tiers) , il faut observer encore que la Cour
des comptes avait constaté que la Commune de Tannay, malgré le niveau élevé des
émoluments perçus, n'atteignait qu'un taux de couverture de 80%; ce taux est
certainement plus faible s'agissant de la commune intimée
cc) Le recourant, on l'a
vu, invoque principalement la violation du principe de l'équivalence, qui
implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. Il s'appuie
pour cela sur le rapport précité de la Cour des comptes (p. 47; 55 et 58 ss).
Le rapport en question concerne la Commune de Tannay, laquelle recourt
également aux services du STI; l'émolument perçu par cette dernière (si l'on
cumule l'émolument communal avec les honoraires perçus par le STI) dépasse
3/000, ce qui, selon ce rapport, est largement plus élevé que les montants
perçus dans d'autres communes (toujours selon ce rapport, l'émolument en
question se situerait dans une fourchette entre 1 et 2/000 de la valeur de la
construction). Les remarques qui précèdent montrent tout d'abord que le critère
de la valeur de construction est adéquat et très usité pour le calcul de l'émolument
de permis de construire; il n'est donc guère critiquable, pour autant qu'une
dégressivité par paliers soit aménagée; la réglementation communale ne paraît
pas critiquable à cet égard.
Sous cet aspect, la
critique présentée par le recourant porte essentiellement sur la taux global
(taxe communale plus frais administratifs) appliqué à la valeur de construction
par la commune intimée; mais il ne convainc pas sur ce point. Certes, l'émolument
perçu par la commune intimée, compris globalement, est relativement lourd,
puisqu'il s'élève à 2,7/000 de la valeur de la construction; par contre,
celui-ci doit encore être considéré comme se situant dans des limites
raisonnables, puisqu'il est inférieur à 3/1000, plafond mentionné par la Cour
des comptes. L'équivalence, on le rappelle est difficile à mesurer; on peut
prendre en considération à cet égard l'avantage retiré par le recourant de la
prestation communale, mais il est possible également de tenir compte des
dépenses publiques consenties pour le traitement du cas, et pour les deux
critères de manière schématique. Dans la mesure où les charges d'une commune
(sinon ses prestations) diffèrent d'une collectivité publique à l'autre, on ne
voit guère que les variations de taux puissent, si ce taux est plus élevé (ce
dans des limites raisonnables tout au moins), être considérés comme une entorse
au principe d'équivalence.
dd) En définitive, il faut
conclure que l'émolument global perçu auprès du recourant est conforme au
droit, même si le calcul de l'un des postes de celui-ci, soit "les frais
administratifs", ne repose sur aucune norme. La taxe litigieuse, dans la
mesure où elle satisfait aux principes de la couverture des coûts et de l'équivalence,
doit ainsi être confirmée.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,
doit être rejeté. L'émolument d'arrêt devra ainsi être supporté par le
recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il doit au surplus des dépens à
la commune intimée, qui l'emporte avec le concours d'un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue sur recours par la Commission de recours en matière d'impôt
de la Commune de Commugny le 29 avril 2022, confirmant la taxation liée au
permis de construire n° 30999/21 est maintenue.
III.
L'émolument d'arrêt, est fixé à 600 (six cents) francs et mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Ce dernier doit en outre à la Commune de Commugny un montant de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 août 2023
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.