vd_omni · RE.2007.0017 · 2007-11-06 · fr

X.__________ /Le Juge instructeur (PJ) du recours au fond, Service de l'économie, du logement et du tourisme, ********, ********, ******** Sàrl | Le recours au fond porte sur le refus de l'octroi d'une autorisation spéciale de débit d'alcool dans un café-bar exploité comme salon de prostitution (art. 21 LADB), et la fermeture immédiate de cet établissement (art. 60 al. 1 let. a et b LADB). Le Juge instructeur a accordé l'effet suspensif et laissé se poursuivre l'exploitation du café-restaurant. Cette décision équivaut à des mesures provisionnelles. La pesée des intérêts en présence penche pour le maintien de l'activité économique protégée par la Constitution, faute pour la Municipalité de faire valoir d'autres intérêts que la simple atteinte à l'image de la ville.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.11.2007 RE.2007.0017

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
6 novembre 2007
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Eric Brandt et M. François
Kart, juges.
Recourante
Municipalité de X.________,
à X.________,
représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey
Autorité intimée
Le Juge instructeur (PJ) du recours
au fond
Autorité concernée
Service de l'économie, du logement
et du tourisme,
représentée par Police cantonale du commerce, à Lausanne
Tiers intéressés
1.
A.________ SA,
à X.________,
représentée par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne
2.
B.________,
à C.________,
représenté par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne
3.
D.________ Sàrl, E.________ et F.________,
à********,
représentée
par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne,
Objet
effet suspensif
Recours Municipalité de X.________ c/ décision du juge
instructeur (PJ) du recours au fond du 31 août 2007 dans l'affaire
GE.2007.0152
Vu les faits suivants
A.
La société G.________ S.A. (ci-après: G.________) était
propriétaire de la parcelle n°1******** du Registre foncier de X.________. Sur
ce bien-fonds, sis au J.________, est érigé un bâtiment comprenant cinq
logements, ainsi qu’un local commercial au rez-de-chaussée. Dans ce local était
exploité un café-restaurant à l’enseigne du «H.________». Le 30 novembre 2006, G.________
S.A. avait loué le bâtiment à la société A.________ S.A. (ci-après: A.________).
Le 19 décembre 2006, elle a vendu la parcelle n°1******** à la société I.________
S.A. (ci-après: I.________). Le 29 janvier 2007, A.________ a sous-loué les
locaux à la société D.________ Sàrl (ci-après: D.________).
B.
Le 20 avril 2004, le Département de l’économie a délivré à
K.________ l’autorisation l’autorisation d’exploiter et d’exercer, au sens des
art. 35 et 36 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons
(LADB; RSV 935.31), relativement au «H.________». Le 23 novembre 2006, le
Service de l’économie, du tourisme et du logement (ci-après: le SELT) a annulé
ces autorisations, avec effet au 31 octobre 2006, à raison de la cessation
d’activité de la titulaire; il a ordonné la fermeture de l’établissement. Le 20
novembre 2006, B.________ a fait part à la Municipalité de X.________ de son
intention de reprendre l’exploitation du «H.________». Le 21 novembre 2006,
tout en le félicitant de son initiative, la Municipalité a averti B.________
que la réalisation de son projet impliquait de disposer de l’autorisation
requise et qu’elle s’opposerait à toute exploitation de l’établissement sous la
forme d’un bar, propice à une certaine faune de noctambules. Le 1
er
décembre 2006, le SELT a autorisé la réouverture du «H.________», comme
café-restaurant.
C.
Le 19 décembre 2006, B.________ a déposé une demande d’exercer,
en vue de l’exploitation du «H.________» comme café-bar (cf. art. 14 LADB).
Après avoir constaté que des travaux de transformation étaient en cours dans
les locaux du «H.________», la municipalité a, le 21 décembre 2006, accordé à I.________
un délai pour présenter une demande d’autorisation de construire; elle lui a
imparti un délai pour procéder à des aménagements de sécurité, comprenant
notamment l’installation d’un extincteur, la réalisation d’un plafond
coupe-feu; l’installation d’une porte et la création de deux sorties de
secours. Le 21 décembre 2006, le SELT a ordonné la fermeture immédiate du «H.________»
et autorisé la réouverture de l’établissement comme café-bar, jusqu’au 23
février 2007, sous réserve de l’installation d’un extincteur et d’éclairages de
secours. Le 1
er
février 2007, la municipalité a exigé de I.________
qu’elle fasse poser immédiatement l’extincteur et que soient exécutés dans un
délai expirant le 31 juillet 2007, des travaux portant sur la pose d’un
coupe-feu sur le plafond séparé le café des étages supérieurs; la modification
de la porte reliant le café et la cage d’escaliers menant aux étages
supérieurs; le murage ou la réalisation d’une porte, située à côté du bar,
donnant accès à l’appartement du premier étage. Le 8 février 2007, la municipalité
a autorisé les travaux portant sur la suppression d’une cuisine, la création
d’une ouverture dans une cage d’escaliers et l’obturation de deux ouvertures
sur la façade Sud-Est du bâtiment.
D.
Le 12 janvier 2007, entre 22h et 00h30, le SELT a fait
procéder à une surveillance discrète des abords du «H.________»; selon le
rapport établi le 15 janvier 2007, les observations faites laissaient supposer
que l’établissement et les logements sis dans les étages supérieurs servaient à
la prostitution. Les 31 janvier et 28 février 2007, D.________ a annoncé au
SELT que le «H.________», ainsi que les logements sis dans les étages
supérieurs du bâtiment, accueillaient un salon au sens des art. 8ss de la loi
du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05). Les 9
février, 6 mars et 15 juin 2007, la municipalité a indiqué au SELT qu’elle
s’opposait à ce que le «H.________» soit exploité comme bar ouvert la nuit. Le
12 mars 2007, B.________ a déposé une demande d’autorisation spéciale au sens
de l’art. 21 LADB. Le 7 juin 2007, un inspecteur de la Police cantonale du
commerce, ainsi que deux agents de la police municipale de X.________, ont
inspecté le «H.________». Selon le rapport établi le 10 juin 2007, il a été
constaté que des prostituées se trouvaient dans le bar, y avaient racolé des
clients qui les avaient accompagnés dans les étages supérieurs; les travaux de
sécurité demandés n’avaient pas été effectués. Le 30 juillet 2007, le SELT a
rejeté la demande d’autorisation spéciale présentée par B.________ le 12 mars
2007 (ch. 1 du dispositif de sa décision) et ordonné la fermeture immédiate du
«H.________» (ch. 2). Il a retenu, en bref, que l’établissement ne répondrait
pas aux exigences en matière de police des constructions (art. 39 LADB), que l’affectation
des locaux aurait été modifiée sans autorisation (art. 44 LADB), que B.________
aurait prêté les autorisations dont il était le titulaire, en contravention de
l’art. 28 du règlement du 15 janvier 2003, portant exécution de la LADB
(RLADB ; RSV 935.31.1), que l’autorisation spéciale requise le 12 mars
2007 devrait être refusée et l’établissement fermé en application de l’art. 60
al. 1 let. a et b LADB.
E.
D.________, B.________ et A.________ ont recouru, en
concluant principalement à l’annulation de la décision du 30 juillet 2007 et à
l’octroi de l’autorisation spéciale requise le 12 mars 2007, subsidiairement au
renvoi de la cause au SELT (cause GE.2007.0152). Ils requièrent l’effet
suspensif. Ils font valoir que les travaux de sécurité ont été effectués au
début du mois d’août 2007 et qu’aucun changement d’affectation n’était
intervenu. La municipalité propose le rejet du recours. Le 31 août 2007, le
Juge instructeur a admis la demande d’effet suspensif (ch. I du dispositif),
suspendu l’exécution de la décision du 30 juillet 2007 (ch. II) et constaté que
l’exploitation du «H.________» pouvait se poursuivre (ch. III).
F.
La Municipalité de X.________ a formé un recours incident
contre cette décision, dont elle demande implicitement l’annulation. Elle
requiert en outre, par voie de mesures provisionnelles, que le «H.________»
soit fermé immédiatement.
Le SELT s’oppose à la décision sur effet suspensif
du 31 août 2007 et propose implicitement l’admission du recours. D.________, B.________
et A.________, pour leur part, concluent au rejet du recours.
G.
Le 12 septembre 2007, le Juge instructeur de la présente
cause a rejeté la demande de mesures provisionnelles.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La décision relative à l’effet suspensif peut être portée
devant la section des recours (art. 50 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV 173.36). Les
conditions formelles sont remplies (art. 51 LJPA). Il y a lieu d’entrer en
matière.
2.
Aux termes de l’art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne
suspend pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire du
magistrat instructeur. L’octroi de l’effet suspensif vise à maintenir une
situation donnée, afin de ne pas vider le recours de son objet par une
exécution prématurée de la décision attaquée; il constitue la règle, dont on ne
s’écarte que pour des motifs particulièrement qualifiés (cf. arrêts
RE.2006.0004 du 7 mars 2006; RE.2006.0002 du 23 février 2006, et les références
citées). Appelé à statuer sur l’effet suspensif, le magistrat instructeur pèse
les intérêts en présence, soit, d’une part, celui commandant l’exécution
immédiate de la décision attaquée, soit, d’autre part, celui imposant le
maintien des choses en l’état jusqu’à droit connu. La section des recours ne
jouit dans ce domaine que d’un pouvoir d’examen limité: elle n’a pas à
substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle se
borne à vérifier que ce dernier a apprécié correctement les intérêts en jeu
(arrêt RE.2006.0004, précité).
3.
a) Dans la procédure au fond, la décision attaquée
comprend deux volets: le premier porte sur le refus de l’autorisation spéciale
requise le 12 mars 2007 par B.________ (ch. 1 du dispositif); le second porte
sur la fermeture immédiate du «H.________» (ch. 2 du dispositif). La demande
d’effet suspensif contenue dans le recours dirigé contre la décision du 30
juillet 2007 ne distingue pas entre ces deux éléments. Elle vise à la
suspension de la fermeture de l’établissement. En d’autres termes, les
recourants ont demandé à poursuivre l’exploitation du «H.________», jusqu’à
droit jugé. Cette conclusion semble viser uniquement le ch. 2 du dispositif de
la décision du 30 juillet 2007, tant il est vrai que le juge ne peut pas
accorder, par le truchement de l’effet suspensif, une autorisation de police
que l’autorité a refusé de délivrer au recourant. Cela étant, il n’est pas
concevable de permettre la continuation de l’exploitation d’un établissement
soumis à la LADB si le tenancier ne dispose pas de l’autorisation requise. On
peut dès lors se demander si la demande d’effet suspensif présentée dans le
recours au fond ne vise pas en réalité les ch. 1 et 2 de la décision du 30
juillet 2007. Si tel était le cas, il faudrait admettre que les recourants ont,
outre l’effet suspensif attaché au ch. 2 de la décision du 30 juillet 2007,
requis – par voie de mesures provisionnelles au sens de l’art. 46 LJPA – que
l’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, requise le 12 mars 2007, soit
accordée à titre provisoire, jusqu’au terme de la procédure au fond dans la
cause GE.2007.0152. L’ambiguïté de la requête d’effet suspensif se reflète dans
la décision du Juge instructeur du 31 août 2007, car le dispositif de celle-ci
ne distingue pas entre les différents éléments du dispositif de la décision du
30 juillet 2007 qu’elle touche. Cela étant, dès lors que le Juge instructeur a
admis la demande qui lui était faite et autorisé la poursuite de l’exploitation
du «H.________», il a également considéré, de manière implicite, que le défaut
d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB ne devait pas faire obstacle
à la continuation de l’exploitation de l’établissement. Cette solution allant
dans le sens de ce que les recourants dans la cause GE.2007.0152 lui avaient
demandé, on ne saurait sur ce point reprocher au Juge instructeur d’être allé
au-delà des conclusions qui lui ont été soumises («ultra petita»).
b) Pour ce qui est de la fermeture de
l’établissement, le Juge instructeur a considéré, en bref, que les travaux
exigés par la municipalité le 1
er
février 2007 avaient été exécutés
dans l’intervalle; la sécurité du public fréquentant l’établissement étant
ainsi assurée, aucun motif de la police des constructions ne s’opposait à
l’octroi de l’effet suspensif. Pour le surplus, la décision du 30 juillet 2007
n’ordonnant que la fermeture du café, cette mesure ne pouvait étendre ses
effets aux locaux sis dans les étages supérieurs du bâtiment, utilisés à des
fins de prostitution. Ce point pourrait prêter à discussion, car les différents
locaux du bâtiment forment un tout, du point de vue de l’exercice de la
prostitution: le bar sert de lieu de rencontre et de rabattage des clients vers
les prostituées racoleuses; le bar et les locaux sis dans les étages supérieurs
sont reliés par des cages d’escaliers intérieures. Cette unité fonctionnelle
n’a au demeurant pas échappé aux exploitants, qui ont rempli des formulaires
d’annonce du salon de prostitution pour chacun des locaux pris séparément, y
compris le bar. La question de savoir quelle est la portée exacte de la
décision du 30 juillet 2007 à cet égard souffre cependant de rester indécise,
car les moyens que développe la recourante à l’appui du recours incident
portent sur un autre aspect du litige.
4.
a) Pour la municipalité en effet, l’octroi de l’effet
suspensif n’entrerait pas en ligne de compte parce qu’aucune autorisation
d’exercer et d’exploiter, ainsi que de débiter de l’alcool, n’aurait été
octroyée, s’agissant du «H.________». Un intérêt public majeur, lié au contrôle
de la vente de l’alcool dans les établissements publics, imposerait de fermer
immédiatement le «H.________». A cet égard, le Juge instructeur de  la cause au
fond a considéré que le SELT avait accordé à A.________ et à B.________ une
autorisation provisoire d’exploiter l’établissement en question, jusqu’au 23
février 2007, puis qu’il avait toléré la continuation de l’exploitation, ce qui
équivalait à une prolongation tacite de l’autorisation provisoire (consid. 1 de
la décision attaquée). La recourante conteste cette appréciation.
b) L’usage de locaux pour la consommation, contre
rémunération, de mets ou de boissons est soumis à la LADB (art. 2 let. b LADB).
L’exercice d’une telle activité présuppose l’octroi d’une licence
d’établissement, qui comprend l’autorisation d’exercer et l’autorisation
d’exploiter (art. 4 al. 1 LADB). Après que K.________ ait renoncé à
l’exploitation du «H.________», le SELT a, le 23 novembre 2006, constaté la
caducité des autorisations d’exploiter et d’exercer, et ordonné la fermeture de
l’établissement, avec effet au 31 octobre 2006 (cf. art. 59 LADB). Le 1
er
décembre 2006, le SELT a autorisé B.________ à réouvrir provisoirement le «H.________»,
comme café-restaurant. B.________ a, le 19 décembre 2006, déposé une demande
d’autorisation d’exercer, en vue de l’exploitation de l’établissement comme
café-bar. Or, le SELT n’a pas statué formellement sur cette requête, dans la
suite de la procédure. Cela s’explique par le changement de sous-locataire des
locaux, le 29 janvier 2007. Dès l’époque où D.________ a repris
l’établissement, la nature de celui-ci s’est modifiée, comme le montrent le
rapport du 15 janvier 2007 et le fait que le 31 janvier 2007 (soit le
surlendemain de la reprise du bail), D.________ a annoncé la création, dans les
locaux du «H.________», d’un salon de prostitution. Dès ce moment, le fait de
débiter de l’alcool dans cet établissement nécessitait l’obtention d’une
autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB. En effet, l’art. 8 al. 3 LPros
exclut que des établissements soumis à la LADB et qui servent de salon de
prostitution, soient mis au bénéfice d’une licence ou d’une autorisation simple
d’établissement. C’est précisément pour cela que B.________ a, le 12 mars 2007,
requis l’octroi d’une autorisation au sens de l’art. 21 LADB. On peut s’étonner
que le SELT ait mis plus de quatre mois à examiner cette demande, restée en
suspens jusqu’au 30 juillet 2007. Cet atermoiement conforte l’appréciation du
Juge instructeur de la cause au fond, selon laquelle le SELT a toléré que
l’exploitation du «H.________» se poursuive sous la forme d’un bar et d’un
salon de prostitution, y compris pour ce qui concerne le débit de boissons. Il
n’en demeure pas moins que depuis le prononcé de la décision du 30 juillet
2007, rejetant la demande d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, le
débit de boissons dans les locaux du «H.________» est interdite. Sous ce
dernier aspect, il semble que le Juge instructeur ait considéré que l’autorisation
d’exploiter le bar, accordée provisoirement à B.________ suffirait pour lever
cet obstacle. Cette conception ne peut être partagée, puisqu’un salon de
prostitution doit, pour débiter de l’alcool, disposer de l’autorisation
spéciale au sens de l’art. 21 LADB.
c) Il ressort de manière implicite de la décision
attaquée que le Juge instructeur de la cause au fond a estimé que l’intérêt
privé des recourants, lié à la continuation de l’exploitation de
l’établissement comme salon de prostitution (y compris pour ce qui concerne le
débit de boissons), l’emportait sur l’intérêt public contraire. Relativement au
débit de boissons, la décision attaquée présente ainsi les traits d’une mesure
provisionnelle, accordant provisoirement l’autorisation spéciale au sens de
l’art. 21 LADB, rejetée selon le ch. 1 du dispositif de la décision du 30
juillet 2007.
aa) Aux termes de l'art. 46 LJPA, d'office ou à la
demande d'une partie, le magistrat instructeur ordonne les mesures
provisionnelles nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde
des intérêts litigieux. Les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas
tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le
jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions
du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection
des droits ne peut être réalisée autrement (arrêts RE.2007.0008 du 5 juin 2007;
RE.2004.0026 du 6 août 2004; RE.2004.0010 du 26 mai 2004). C'est dans le cadre
d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des
circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure
provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui la
requiert et lui causer ainsi un préjudice irréparable (arrêts RE.2007.0008,
précité; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005; RE.2001.0031 du 28 décembre 2001). La
section des recours examine la décision du magistrat instructeur sous l’angle
de la légalité uniquement, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (arrêts RE.2007.0008, précité; RE.2005.0003 du 24 mars 2005);
elle ne statue pas en opportunité, faute de dispositions spéciales le prévoyant
(arrêts RE.2007.0008, précité; RE.1999.0028 du 27 septembre 1999).
bb) Du point de vue de l’effet suspensif et des
mesures provisionnelles, la fermeture du «H.________» et le rejet de la demande
d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB sont étroitement liées, car
on ne conçoit guère qu’un salon de prostitution soit privé de la possibilité de
débiter de l’alcool, sans parler du fait qu’une mesure qui consisterait à
autoriser provisoirement l’exploitation du salon de prostitution, tout en y
interdisant le débit de boissons, serait difficile à exécuter. L’intérêt des
recourants au maintien de la situation actuelle est indéniable, notamment sous
l’angle de la liberté économique. Quant à l’intérêt public opposé, il est
également important. Si la municipalité n’a pas objecté à la réouverture de
l’établissement après le départ de la précédente tenancière, elle s’est
d’emblée et de manière constante opposée à la transformation de ce
café-restaurant en un bar ouvert la nuit, sans parler du salon de prostitution.
Compte tenu de la situation prévalant à X.________ et du grand nombre
d’établissements publics dans cette ville, cet avis pèse d’un grand poids. Le
SELT s’y est au demeurant référé expressément pour justifier la fermeture de
l’établissement. Encore faudrait-il pour cela que les conditions visées par
l’art. 16 LPros soient réunies. Cette question ne peut être résolue, puisque le
SELT a, dans sa décision du 30 juillet 2007 attaquée au fond, examiné la
situation uniquement sous l’angle de la LADB. Il a considéré que la fermeture
du «H.________» s’imposerait au regard de l’art. 60 al. 1 let. a et b de cette
loi, visant le respect de l’ordre public et des conditions d’exploitation des
locaux. En l’état de la procédure au fond, il est impossible de faire des
prévisions sur le sort qui lui sera réservé. Selon son appréciation, le Juge
instructeur pourrait ordonner un second échange d’écritures; il devra statuer
sur les mesures d’instruction proposées par les parties; il n’est pas exclu à
première vue qu’il ordonne des débats et procède à une inspection locale. La
perspective du prononcé de l’arrêt au fond paraît ainsi encore assez éloignée.
Il s’ensuit que le refus, au titre des mesures provisionnelles, de
l’autorisation de débiter des boissons dans les locaux du salon de prostitution
aménagé dans le bâtiment abritant le «H.________», entraverait grandement
l’exercice par les recourants de leur activité économique, garantie par la
Constitution, et leur causerait un dommage difficilement réparable, pour le cas
où le recours au fond devait être admis. Cet intérêt l’emporte sur celui de la municipalité
de faire cesser immédiatement le trouble que cause l’exploitation du salon de
prostitution. A cet égard, la municipalité invoque essentiellement le tort que
fait à l’image de la ville ce type d’activités.
5.
Le recours incident doit ainsi être rejeté. Les frais en
sont mis à la charge de la municipalité, ainsi qu’une indemnité à verser aux tiers
intéressés, à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 31 août 2007 par le Juge instructeur
de la cause GE.2007.0152 est confirmée.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge de la Municipalité de X.________.
IV.
La Municipalité de X.________ versera aux tiers intéressés
une indemnité de 1'000 (mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 6 novembre 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de
droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.