vd_omni · AC.2021.0299 · 2022-05-12 · fr

A.________ B.________, C.________, D.________, E.________/Municipalité de Lausanne, F.________, G.________, H.________ | Recours contre une décision municipale refusant le permis de construire un immeuble d'habitation conforme au règlement, pour des motifs liés exclusivement à l'esthétique, à l'intégration et à la protection du patrimoine bâti. La parcelle est soumise à un plan d'extension de 1985, qui n'autorise dans le périmètre que deux bâtiments neufs, selon des niveaux et hauteur définis. Le législateur de 1985 a estimé, après une analyse ciblée, que ces gabarits suffisaient à garantir l'intégration des deux nouveaux bâtiments dans le milieu bâti existant, inchangé à ce jour. On ne discerne pas en quoi l'appréciation de 1985 serait aujourd'hui dépassée au point de permettre à la municipalité d'imposer au constructeur la suppression d'un niveau, respectivement une réduction significative de la capacité constructive réglementaire. Il en va d'autant moins que la parcelle en cause se trouve à proximité du centre ville, où l'intérêt public à densifier le milieu bâti doit être pris en considération. L'inscription de la localité à l'ISOS n'est pas décisive (c. 3c). En revanche, la municipalité a considéré à juste titre que la configuration des deux derniers niveaux ainsi que des balcons devait être revue (c. 3d). Recours dès lors rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2022 AC.2021.0299

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mai 2022
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
Mme Renée-Laure Hitz et
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseuses; Elodie Hogue, greffière.
Recourants
1.
A.________,
2.
B.________,
3.
C.________
représenté par ses
parents, A.________ et B.________,
4.
D.________
représentée par ses
parents, A.________ et B.________,
tous
à Lausanne et représentés par
Me Laurent Pfeiffer, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'urbanisme
,
représentée par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Opposants
1.
E.________
à ********,
2.
F.________
à ********,
3.
G.________
à ********
tous
représentés par E.________,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 2 août 2021 refusant de délivrer le permis pour
la construction d'un immeuble de 24 logements avec installation de panneaux
solaires en toiture sur la parcelle 2980 (CAMAC 186042)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont usufruitiers de la parcelle 2980 de Lausanne,
à la rue du Vallon 12 et 14. Leurs enfants C.________ et D.________ en sont les
nus-propriétaires. D'une surface de 304 m
2
, dite parcelle supporte un
bâtiment d'habitation ECA 8914 de 51 m
2
, une habitation avec
affectation mixte ECA 11852 de 93 m
2
, ainsi qu'un bâtiment ECA 8915
de 20 m
2
(bûcher, cabanon).
Le bien-fonds 2980 est colloqué dans le périmètre du
plan d'extension (PE) 623 approuvé par le Conseil d'Etat le 24 juillet
1985. Ce plan correspond au secteur délimité par la rue du Vallon au nord, la parcelle
2964 (non comprise) à l'est et la rue du Nord au sud et à l'ouest. Sur la
parcelle 2980, il prévoit notamment un périmètre d'implantation, une hauteur au
faîte et une hauteur à la corniche. Par ailleurs, les biens-fonds soumis au PE 623
sont régis, à titre supplétif, par le règlement du plan général d'affectation (RPGA)
du 26 juin 2006 (cf. art. 155 al. 3 RPGA).
La ville de Lausanne est inscrite à l'Inventaire fédéral
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Le bien-fonds 2980 est situé
dans le périmètre 10, relatif à un groupement d'immeubles d'origine industrielle,
artisanale et ouvrière.
B.
En 2019, A.________, B.________, C.________ et D.________ (ci-après: les
constructeurs) ont présenté aux services communaux un premier projet visant à
démolir les bâtiments sis sur la parcelle 2980 et à construire un immeuble
d'habitation.
A la suite d'une rencontre avec le Service
d'architecture et la Déléguée à la protection du patrimoine bâti, les constructeurs
ont apporté quelques corrections, à savoir la réduction de la largeur des fenêtres
de la façade sud, le remplacement des stores par des volets, et une partition,
par appartement, des balcons filant le long de la façade sud.
C.
En mars et juin 2020, les constructeurs ont formellement déposé une demande
de permis portant sur la démolition des bâtiments ainsi que sur la construction
d'un immeuble de 24 logements (soit 4 logements d'une pièce de 28 m
2
et 20 logements de deux pièces, dont 17 de 40 m
2
et 3 de 30 m
2
)
avec installation de panneaux solaires en toiture et 22 places pour vélos (sans
place pour voitures) (CAMAC 186042). La surface bâtie serait de 213 m
2
et la surface brute de plancher utile (SBPU) de 1'094 m
2
. Le
dossier comportait un plan de situation du 5 juin 2020, des plans d'architecte du
5 mars 2020, un photomontage, des photographies des bâtiments du secteur et d'autres
bâtiments de Lausanne, ainsi que le profil de la rue du Vallon (du n° 2 [parcelle
2986] au n° 20 [parcelle 2970]) avec et sans le futur bâtiment.
Le bâtiment serait implanté, au nord, sur le front
de la rue du Vallon et, au sud, légèrement en arrière du périmètre
d'implantation, en oblique. Le bâtiment compterait sept niveaux (-1, -2, rez,
1, 2, 3, combles). Tous les niveaux seraient dégagés au sud, et en mitoyenneté à
l'ouest et à l'est; cinq niveaux seraient dégagés au nord, sur la rue du Vallon.
Les deux derniers niveaux (3 et combles) s'inscriraient dans une toiture en
quelque sorte à la Mansart, orientée ouest-est. Les balcons seraient tous aménagés
sur la façade sud, courant sur celle-ci sur cinq niveaux (-2, rez, 1, 2 et 3) et
desservant trois appartements par niveaux. Les balcons auraient une profondeur allant
de 2,71 m à l'ouest à 1,87 m à l'est; ils déborderaient de manière constante, à
savoir de 1,80 m, du périmètre d'implantation. Les deux derniers niveaux (3 et
combles) comporteraient chacun une rangée de lucarnes positives. La toiture projetée
étant plus élevée que celle des bâtiments mitoyens, ses façades pignons ouest et
est présenteraient un mur borgne.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 7 août
au 7 septembre 2020. Il a suscité des oppositions, notamment celle de E.________,
F.________ et G.________, propriétaires de la parcelle 2983 jouxtant la limite
sud-est de la parcelle 2980.
Le 28 septembre 2020, l'architecte des constructeurs
s'est exprimé sur les oppositions. Il relevait notamment que le quartier du Vallon
ne formait pas, sur le plan architectural, un ensemble homogène. Il suffisait
de comparer l'aspect du bâtiment érigé sur la parcelle 2983 (appartenant à la
famille des opposants), l'immeuble locatif du début du siècle de cinq niveaux
dit "Joli Vallon" (rue du Vallon 4, en note 2, parcelle 2985), l'ancienne
"Marmotte" et la rangée d'immeubles d'origine industrielle à l'est de
la rue du Vallon. S'agissant des balcons, l'architecte relevait:
"
Dans notre projet, les balcons sont pensés
comme des extensions de l'espace de vie, offrant ainsi aux futurs locataires
une qualité de vie indéniable. Il serait dommage de les en priver, d'autant
plus qu'ils sont conformes à la pratique communale de la ville de Lausanne. Par
ailleurs, le service de l'architecture, représenté par I.________, avait
félicité la lecture claire de la façade représentative de la typologie du bâtiment.
La réduction à 1,5 m engendrerait 4 rangées de «balconnets» trop petits pour y
installer une table, mais plus favorables par leur dimension à une fonction d'entreposage
de toute sorte, bien connue dans nos communes.
"
Par courrier du 1
er
décembre 2020, le Bureau
des permis de construire a informé l'architecte qu'il devait impérativement réduire
l'empiétement des balcons en dehors du périmètre d'implantation à une profondeur
de 1,50 m au lieu de 1,80 m.
D.
Le 15 décembre 2020, l'architecte a déposé de nouveaux plans de situation
et d'architecte, datés du même jour, illustrant la modification des balcons
demandée. La profondeur, réduite de 0,3 m, allait désormais de 2,41 m à l'ouest
à environ 1,57 m à l'est (le débordement constant de la limite des
constructions étant diminué à 1,50 m). On extrait ce qui suit du plan de
situation:
E.
Le 15 janvier 2021, l'avocat nouvellement mandaté par les constructeurs a
souligné que les balcons avaient été modifiés: non seulement leur profondeur
avait été réduite, mais leur dalle avait été affinée, passant de 25 cm à 18 cm,
et leurs garde-corps avaient été allégés visuellement. Il a communiqué également
un profil plus étendu de la rue du Vallon, daté du 14 décembre 2020 (du n° 2
[parcelle 2986] au n° 32 [parcelle 2965]) avec et sans le futur bâtiment.
F.
Le 24 février 2021, le Service d'architecture a considéré le nouveau projet
de décembre 2020 comme admissible. La conclusion de son préavis est ainsi
libellée:
"
3. En conclusion
Ce projet est
une proposition d'augmenter l'offre de logements d'une à deux pièces, de 14 à
24 appartements, tout en restant dans des coûts de loyers raisonnables, ce qui
génère des logements très petits.
Le projet
implique la démolition de deux immeubles relativement vétustes et sans valeur
patrimoniale et permet ainsi de combler un espace « dent creuse » non valorisé
jusqu'alors. Sur le principe, cette densification est qualitative. D'un point
de vue intégratif, le projet, s'inscrit dans un profil de bâtis relativement
hétérogène et n'est pas de nature à prétériter la substance d'origine du site.
La façade Sud
contemporaine nous paraît admissible principalement par ces ouvertures généreuses
et ses balcons propices à qualifier et valoriser l'habitabilité des
appartements. Il n'en demeure pas moins, qu'un travail avant exécution devra
être fait pour assurer un traitement des balcons les plus légers possible.
Compte tenu
de ce qui précède, le Service d'architecture, en vertu des articles 86 LATC et
69 RPGA, considère le projet comme admissible.
"
La synthèse CAMAC a été établie le 2 mars 2021,
délivrant les autorisations et préavis cantonaux nécessaires.
La Déléguée à la protection du patrimoine bâti a
communiqué son préavis, défavorable, le 18 mars 2021. Elle déplorait la hauteur
au faîte, générant deux murs borgnes, le double registre de lucarnes et la
géométrie des balcons. Elle recommandait de diminuer d'un niveau la façade projetée,
à savoir de supprimer le dernier niveau des balcons et de retravailler
architecturalement et matériellement ceux-ci. Plus précisément, elle indiquait:
"
(…)
Les deux immeubles de logement et la dépendance implantée dans la cour
concernés par ce projet de démolition/reconstruction ne figurent pas au
recensement architectural du canton de Vaud.
La possibilité de les démolir et
de les remplacer par une construction nouvelle a été actée par l'adoption en
1985 du Plan d'extension n° 623 approuvé par le conseil d'Etat le 24 juillet
1985.
Ils sont
situés dans le périmètre n° 10 de l'Inventaire fédéral des sites construits
d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) qui lui a attribué un objectif
de sauvegarde «A» qui préconise «la sauvegarde de la substance. Conservation
intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les
espaces libres, suppression des interventions parasites.» Ce périmètre est décrit
ainsi: «Groupement d'origine industrielle niché dans le vallon du Flon, série
de rangées d'immeubles parallèles soulignant l'orientation de l'entaille et
reliant la place du Vallon au quartier de la Barre et à la place du Nord,
premières casernes locatives ouvrières de cinq à sept niveaux, quelques rez artisanaux,
réalisations plus cossues sur les têtes occidentales des rangées,
essentiellement années 1870-1920, quelques immeubles reconstruits, 2e moitié
20° siècle.»
[Illustration: rue du Vallon, 1838]
[Illustration:
rue du Vallon, 1896]
Les plans de ville mettent en
évidence l'occupation ancienne de ce petit tronçon de la rue du Vallon, avec un
redent déjà lisible en plan en 1838. La date de construction de 1884 semble
admise (donnée EGID) et ce dispositif est confirmé par le plan de ville de
1896. Il s'agit peut-être alors d'une reconstruction sur des fondations antérieures.
Ces immeubles présentent actuellement une architecture simple et modeste
correspondant à l'histoire de ce quartier industriel et artisanal, offrant des logements
à une population ouvrière.
Etant donné le cadre réglementaire
donné par le plan d'extension en vigueur, nous n'avons pas procédé à une visite
des bâtiments existants afin d'évaluer la présence de substance ancienne digne
de conservation. C'est par conséquent l'adéquation du projet qui nous est
soumis aux objectifs de sauvegarde formulés par l'ISOS que nous avons examinée.
Un premier projet nous a été
présenté préalablement au cours du premier semestre 2019 et nous avons alors formulé
un avis négatif. Un projet modifié tenant compte partiellement de nos remarques
nous été présenté quelques mois plus tard. Nous avons alors apprécié
positivement l'évolution du traitement de la façade côté rue du Vallon. Mais
nous avons également exprimé nos plus grands doutes concernant l'intégration de
cette nouvelle construction dans le quartier en raison du gabarit de la
nouvelle construction, de la saillie des balcons et du double registre de
lucarnes. Ces caractéristiques architecturales ne permettent pas d'assurer l'intégration
de cette nouvelle construction au périmètre identifié par I'ISOS.
Après une rencontre en janvier
2020 réunissant la soussignée, un collaborateur du Bureau des permis de
construire, le chef du service de l'urbanisme, les propriétaires et leur mandataire
au cours de laquelle nous avons exprimé à nouveau notre point de vue, le dossier
tel que présenté préalablement a été déposé auprès du Bureau des permis de
construire.
Projet
définitif
Nous observons que la cote au
faîte est plus élevée que la plupart des immeubles de la rue, même si la
corniche est alignée sur la rue du Vallon. Ce dispositif génère deux murs
borgnes, l'un de faible importance en mitoyenneté avec l'immeuble rue du Vallon
16, l'autre d'environ 4 m, en mitoyenneté avec l'immeuble rue du Vallon 10. La
toiture de type Mansart est percée d'un double registre de lucarnes, dispositif
totalement étranger aux caractéristiques de ce quartier et aux constructions
historiques en ville de Lausanne. Il est d'ailleurs intéressant de relever que
l'article 92 § 1 du RPGA concernant la zone du centre historique proscrit ce dispositif.
Les balcons en façade sud-est ont une profondeur comprise entre 2.41m et 1.60m.
Leur géométrie est réglée par la limite des constructions (figurée dans le plan
d'extension) mais pas par la composition architecturale de la façade, ni
d'ailleurs par leur voisinage avec les immeubles mitoyens. Débutant
pratiquement au droit du mur mitoyen, leur géométrie n'assure pas de transition
avec les façades voisines auxquelles ils portent préjudice. Le dernier niveau
de balcons en saillie au niveau de la corniche est en contradiction architecturale
avec le brisis du Mansart et en conflit visuel avec les immeubles voisins.
Nous considérons que cette
nouvelle construction introduit une perturbation dans ce périmètre ISOS «A»,
incompatible avec l'objectif de sauvegarde formulé par cet Inventaire fédéral.
Elle compromet le caractère de ce quartier par le traitement de la façade
sud-est, la volumétrie générale et le traitement de la toiture et introduit une
rupture dans le tissu bâti existant. Par conséquent, en application des articles
86 LATC et 69 RPGA, nous formulons un préavis défavorable à ce projet.
Nous recommandons de diminuer d'un niveau la construction
projetée, de supprimer le dernier niveau de balcons et de retravailler
architecturalement et matériellement ceux-ci.
Nous confirmons
que nous ne formulons pas d'objection à la démolition des bâtiments concernés.
Une documentation photographique de qualité professionnelle sera réalisée avant
tous travaux.
"
Toujours sous la plume de leur avocat, les constructeurs
se sont exprimés le 19 avril 2021.
Le 3 mai 2021, la municipalité a informé
l'architecte des constructeurs que la Commission consultative d'urbanisme et
d'architecture (CCUA) mise en place en 2020 était entrée en fonction le 1
er
janvier 2021; la municipalité avait décidé de soumettre le projet à dite
commission. Le 28 mai 2021, la CCUA a à son tour émis un préavis défavorable, ainsi
libellé:
"
Contexte
Dans ce périmètre protégé, les immeubles,
pour la plupart anciens mais souvent transformés, sont organisés en ordre contigu,
présentant des façades simples et dont les rez sont occupés par des logements
donnant directement sur la rue. Ces maisons hautes sont pour la plupart coiffées
de toitures à deux pans, parfois percées de lucarnes. Dans cet alignement se
trouve une dent creuse formant une petite cour, au pied d'un immeuble de plan
carré avec un balcon filant au dernier étage. Le PPA exigeant le maintien du
bâti en front contigu, le comblement de cette dent creuse est réglementairement
possible.
Le projet
Le projet prévoit la
démolition des Nos 12 et 14, pour reconstruire un seul volume de cinq niveaux
plus la toiture. Celle-ci compte un double registre de lucarnes. Au sud, de grands
balcons continus courent sur toute la façade et à tous les étages. Quatre
appartements de petite taille sont prévus par niveau.
Commentaires de la CCUA
La commission remet
fortement en question le programme, manifestement trop dense pour la capacité
d'accueil du site. Le projet ne s'intègre pas dans l'identité du lieu, qu'il ne
reconnaît pas. Les références citées en guise de justification, souvent très
éloignées du site concerné, ne sont pas appropriées et ne font que renforcer l'inadéquation
avec le contexte. La commission émet les commentaires suivants:
Implantation et gabarit:
le bâtiment projeté est trop haut, trop saillant, trop dense, tant en volume
qu'en plan. L'alignement de référence au sud devrait être celui des façades du
bâtiment situé à l'ouest et le gabarit de référence devrait être celui du
bâtiment situé à l'est.
Architecture: Il y a
lieu de revoir le nombre d'appartements par étage, qui génère directement cette
perception de trop-plein. Avec trois appartements par niveau, les typologies
offriraient une meilleure habitabilité, d'autant plus importante dans des logements
de petite taille.
Toiture: le double registre de lucarnes en toiture n'est pas admissible
dans ce contexte ; le nombre de niveaux doit se limiter au sud à cinq plus toiture,
côté rue à trois plus toiture. Cette dernière peut comporter deux pans avec un
seul registre de lucarnes, ou côté sud s'approcher de celle, presque plate, du
bâtiment existant, en s'alignant sur la corniche du bâtiment situé à l'ouest.
Façades
: les balcons filants à tous les étages, trop saillants, rendent imperceptible
l'alignement de la façade et sont contradictoires avec le principe de front.
Ils confèrent à l'immeuble projeté une expressivité en total décalage avec les
façades modestes, lisses, des autres bâtiments. Ils peuvent être remplacés par
de petits balcons ponctuels. D'une manière générale, la façade avant (sud)
gagnerait à s'inspirer de la façade arrière (nord), simple et dépourvue de
grandes baies, offrant un rapport entre les pleins et les vides plus adapté
dans ce contexte.
Au vu de ces
éléments, la commission se prononce défavorablement à ce projet.
"
Le 24 juin 2021, A.________ et B.________ se sont exprimés
personnellement auprès de la municipalité, faisant valoir les efforts déjà accomplis
et leur désarroi face aux exigences toujours plus élevées des services municipaux,
jusqu'à l'avis défavorable de la Déléguée, ayant entraîné celui de la CCUA.
G.
Par décision du 2 août 2021, la municipalité a refusé le projet, en
application des normes sur l'intégration et l'esthétique, le projet étant
réglementaire pour le surplus. Dans sa décision, la municipalité a déclaré
qu'elle faisait totalement sien le préavis défavorable de la CCUA et qu'elle adhérait
au préavis défavorable de la Déléguée, reproduisant ces deux préavis. Elle a en
outre informé les parties de la teneur du préavis du Service d'architecture.
H.
Agissant le 10 septembre 2021 sous la plume de leur avocat, les
constructeurs ont déféré la décision de la municipalité du 2 août 2021 devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à
la réforme de la décision attaquée et à la délivrance du permis de construire.
Subsidiairement, ils se déclaraient prêts à modifier une fois de plus la disposition
des balcons, selon des plans du 23 août 2021. Ils précisaient que cette
modification avait été réalisée en collaboration avec un architecte et
historien spécialiste du quartier.
La municipalité a déposé sa réponse le 29 novembre
2021, concluant au rejet du recours.
Les opposants E.________, F.________, G.________ se
sont exprimés par écriture du 3 novembre 2021.
I.
Une audience avec inspection locale a été aménagée le 2 février 2022. Un
compte-rendu a été établi, auquel il est renvoyé.
Les recourants et la municipalité ont ensuite communiqué
une série de courriers, comportant notamment une nouvelle proposition de modification,
selon des plans du 28 mars 2022. Les constructeurs se sont exprimés une ultime fois
le 29 avril 2022 et la municipalité le 3 mai 2022.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Les recourants, propriétaires,
respectivement usufruitiers, de la parcelle concernée et destinataires de la
décision attaquée, ont manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 let.
a et 99 LPA-VD). Leur recours respecte au surplus les conditions formelles
énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
L'autorité intimée refuse le projet pour des motifs tenant exclusivement
à l'esthétique, à l'intégration des constructions et à la protection du
patrimoine, au regard de l'art. 86 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), des art. 69 et 73 RPGA, ainsi
que de l'ISOS. En revanche, elle ne conteste pas que le projet s'avère réglementaire
pour le surplus.
a) A teneur de l’art. 86 LATC, la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour
les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et
le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire
à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale qui apprécie les circonstances locales dans le cadre de
l'octroi d'une autorisation de construire, bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière. Dès lors, le Tribunal cantonal s’impose une certaine retenue dans
l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas son
propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à
ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution
dépendant étroitement des circonstances locales (cf. art. 98 let. a LPA-VD).
L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti
doit être examinée sur la base de critères objectifs et systématiques, sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière
que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe
que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément
admises (cf. CDAP AC.2017.0381 du 7 novembre 2018 consid. 2g; AC.2015.0182 du
26 avril 2016 consid. 6b; AC.2013.0478 du 3 septembre 2014 consid. 1a/cc et les
références).
Toutefois, selon la jurisprudence, l'application
d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention
des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne
serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans
la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent
en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités.
Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain
volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction
de construire fondée sur l'art. 86 LATC – par exemple en raison du contraste formé
par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes – ne peut
se justifier que par un intérêt public prépondérant. Ceci implique que
l’autorité motive sa décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques
– ainsi les dimensions, l’effet urbanistique et le traitement architectural du
projet –, l'utilisation des possibilités de construire réglementaires devant
apparaître déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d, 363 consid. 3a, 370
consid. 5; 101 Ia 213 consid. 6c; TF 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7.2;
1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2; 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.3).
Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral,
sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la
commune de motiver soigneusement sa décision. La prise en considération
adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton,
doit être imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de
recours d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par
la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des
intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I
52 consid. 3.6; CDAP AC.2020.0223 du 18 mars 2021 consid. 2d).
Parmi les intérêts d'ordre supérieur à prendre en
considération figurent les intérêts à la réalisation des objectifs
d'aménagement du territoire de la Confédération, tels qu'ils sont énoncés dans
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700)
depuis la révision entrée en vigueur en 2014, singulièrement l'intérêt à la
densification (développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti), face aux intérêts à la protection des monuments historiques (cf. art. 1
al. 1 al. 2 let. a
bis
et art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT;
ATF 147 II 125 consid. 9; CDAP AC.2020.0223 du 18 mars 2021 consid. 2d).
b) A Lausanne, le RPGA comporte en matière
d'esthétique, d'intégration et de protection du patrimoine les art. 69 et 73,
ainsi libellés:
Art. 69. Intégration des
constructions
1
Les constructions,
transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le
caractère d’un quartier, d’un site, d’une place ou d’une rue, ou de nuire à
l’aspect d’un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont
interdites.
2
Les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements
qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et
s’intégrer à l’environnement.
Art. 73. Objets
figurant dans un recensement
1
La direction des
travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et
des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins
d’intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.
2
Tous travaux les
concernant font l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du
patrimoine bâti précisant ses déterminations.
3
Sur la base de ce
préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et
interdire les constructions, transformations ou démolitions.
4
Elle peut, également, lorsqu’un ensemble bâti est identifié et qu’il s’agit,
notamment, d’éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie
générale d’ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et
horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des
espaces libres.
Le plan général d'affectation de Lausanne et son
règlement ne protègent aucun bâtiment particulier et se bornent à instaurer une
procédure interne faisant intervenir le Délégué communal à la protection du patrimoine
bâti. Les art. 69 et 73 RPGA concrétisent au niveau communal la clause
d’esthétique prévue par l’art. 86 LATC. Leur portée ne va pas au-delà de cette
norme (CDAP AC.2012.0114 du 26 février 2013; AC.2008.0324 du 15 novembre 2010
consid. 9 et les références citées). Il convient donc de se référer à la
jurisprudence du tribunal relative à la clause générale d'esthétique (CDAP AC.2013.0308
du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb; AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid.
4c/cc; AC.2012.0037 précité consid. 4b/bb). Ainsi, comme la Cour de céans l'a
déjà constaté, l'art. 73 RPGA, à l'instar de l'art. 86 LATC, définit de manière
particulièrement large les objets susceptibles d'être protégés et ne fixe
pratiquement aucun cadre aux mesures qui peuvent être imposées par la municipalité,
lesquelles peuvent aller jusqu'à l'interdiction de construire, de transformer
ou de démolir. Une base légale aussi large exige que l'on se montre rigoureux
lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité
de la limitation par rapport aux buts poursuivis et à l'objet de la protection
(CDAP AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/cc; AC.2009.0209 du 26 mai
2010 consid. 3a avec renvoi aux ATF 115 Ia 363 consid. 2c; 97 I 639
consid. 6b; cf. aussi CDAP AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid. 4d, selon
lequel il faut que la base légale réglementaire communale comporte les précisions
suffisantes sur les restrictions au droit de propriété qui en découlent; il
importe que les buts de la protection et les mesures qui en résultent soient
déterminables avec suffisamment de prévisibilité par les propriétaires
concernés).
c) L’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) prévoit
l'établissement d'inventaires des objets d'importance nationale. L'ordonnance
du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger
en Suisse (OISOS; RS 451.12) contient la réglementation afférente à l'ISOS.
Selon l’art. 2 OISOS, le Département fédéral de l’intérieur édite une
publication séparée, avec
la description des objets, leur présentation
sous forme de plans, de photographies et de textes. Depuis le 1
er
janvier 2006, l'annexe de cette ordonnance mentionne Lausanne parmi les sites
construits d'importance nationale à protéger, en tant que ville. Lausanne a
ensuite été inventoriée au moyen de la méthode ISOS et son relevé est en
vigueur depuis le 1
er
octobre 2015.
L’art. 6 al. 1 LPN dispose que "
l'inscription
d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé
le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates
".
Cela étant, les objectifs de l'ISOS ne sont pas
directement applicables ni contraignants lorsque, comme en l’espèce, le litige
concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris
en considération dans la pesée des intérêts et dans l’interprétation des
dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à
la clause d’esthétique.
L'évaluation
de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des
inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation
à disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la
clause d'esthétique (
TF 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.3;
CDAP AC.2020.0223 du 18 mars 2021 consid.
3b;
AC.2015.0089 du 11
novembre 2015 consid. 3a/dd; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb)
.
3.
En l'occurrence, la parcelle litigieuse 2980 se situe dans
le PE 623 approuvé en 1985.
a) En substance, ce plan distingue d'une part les
bâtiments à "maintenir" et d'autre part les bâtiments à "démolir",
devant être remplacés par un "bâtiment nouveau dont la forme est figurée à
titre indicatif". Cette seconde catégorie comprend exclusivement les
immeubles sis sur deux parcelles, à savoir la parcelle 2983 (selon le PE le futur
bâtiment A, entre-temps réalisé, appartenant aux opposants) et la parcelle en
cause 2980 (selon le PE le futur bâtiment B).
Le règlement du PE 623 régit les bâtiments
nouveaux notamment à ses art. 4 à 6, ainsi qu'il suit:
"
4.  Les
bâtiments nouveaux respecteront le périmètre d'implantation, la surface brute
de plancher utile et le nombre de niveaux indiqués (…)
5.  La pente des toitures principales des bâtiments nouveaux
A et B sera comprise entre 30° et 45°. La hauteur maximale au faîte est fixée à
5,5 m au-dessus du niveau de la corniche principale. Les pans de toitures pourront
être interrompus par un terrasson.
6.  Les balcons (…) ne sont pas comptés comme surface
brute de plancher utile. Ces ouvrages pourront déborder les périmètres
d'implantation.
Le
plan réserve en outre les dispositions légales et réglementaires fédérales,
cantonales et communales complétant ledit plan.
"
Pour les futurs bâtiments A et B, le PE 623 comporte
ainsi un périmètre d'implantation et une SBPU. Il inclut une coupe B-B, traversant
le périmètre du nord au sud à travers la parcelle litigieuse 2980; celle-ci montre,
pour le futur bâtiment B, sept niveaux, dont deux sous la toiture, et une cote
d'altitude de 539 m à la corniche (la hauteur au faîte s'élevant ainsi à 544,50
m [ajout de 5,5 m, cf. art. 5 RPE]). Le PE 623 illustre également l'élévation
du périmètre, vue depuis la rue du Nord (du n° 4 [parcelle 2985] au n° 32
[parcelle 2965]), dont il ressort que le futur bâtiment B sera plus haut que les
immeubles contigus, à l'ouest et à l'est.
b) La municipalité, s'appuyant sur les
préavis de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti et de la CCUA, considère
que la construction projetée, trop élevée, devrait être diminuée d'un niveau, que
le double registre de lucarnes ne peut être admis, que le dernier niveau de
balcons devrait être supprimé et que les balcons subsistants devraient être retravaillés
architecturalement et matériellement.
c) Il sied d'examiner en premier lieu
la hauteur et le nombre de niveaux du bâtiment.
Il est exact que la cote du faîte, de
544,50
m,
sera plus
élevée que celle des immeubles adjacents de part
et d'autre, ce qui générera
deux murs borgnes,
l'un d'une
hauteur de l'ordre de 4 m à l'ouest (en mitoyenneté avec Vallon 10, parcelle
2981) et l'autre de 2,5 m à l'est (en mitoyenneté avec Vallon 16, parcelle
2970).
Toutefois, et cela n'est pas contesté, la cote du faîte
est conforme au PE.
Or, les
règles édictées par le
PE 623 pour les bâtiments neufs ne concernent que deux bâtiments, à savoir l'immeuble
litigieux (B) et celui déjà réalisé (A). Le législateur a ainsi rédigé ces
règles de manière ciblée, en ayant à l'esprit précisément ces deux immeubles. Pour
ce faire, il a même établi une élévation de l'ensemble des bâtiments de la rue,
afin de mieux évaluer l'adéquation des gabarits autorisés. Il y a ainsi lieu de
considérer que le législateur de l'époque (1985) a estimé, après une analyse approfondie
, que les règles fixées pour les deux nouveaux bâtiments suffisaient
à garantir leur intégration dans le milieu bâti déjà existant, qu'il
connaissait dans le détail.
En particulier, il n'a pu qu'accepter l'érection
de murs borgnes, dès lors que ceux-ci résultent nécessairement de son choix de fixer
la hauteur du bâtiment à une cote largement supérieure à celle de ses voisins. Il
faut souligner à cet égard que le milieu bâti n'a pas changé (hormis le bâtiment
érigé sur la parcelle 2983, i.e. le bâtiment A), et pour cause, dès lors que le
PE 623 imposait le maintien de tous les autres bâtiments du périmètre.
Ce choix n'apparaît pour le surplus pas incohérent.
D'une part, la rue du Vallon
elle-même compte des murs borgnes,
soit entre Vallon 10 et Vallon 8 (parcelles 2981 et 2982), ainsi qu'entre Vallon
6 et Vallon 4 (parcelles 2984 et 2985). D'autre part, il
découle des
profils présentés que le futur faîte, de 544,50 m, sera supérieur de moins d'un
mètre de l'altitude moyenne des toitures, de 543,59 m. Le profil de bâtis étant
relativement hétérogène, le futur faîte n'aura donc pas d'impact excessif sur la
silhouette du secteur.
Certes, entre-temps, en 2015, l'ISOS a été mis en œuvre.
Comme exposé par la Déléguée à la protection du patrimoine bâti (cf. let. F
supra), la parcelle est située dans le périmètre 10, décrit comme un groupement
d'origine industrielle niché dans le vallon du
Flon
. Il fait
l'objet d'un objectif de protection "A" préconisant la sauvegarde de
la substance, à savoir la conservation intégrale de toutes les constructions et
composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des
interventions parasites. Cela étant, les bâtiments sis sur la parcelle 2980 ne
sont pas expressément relevés par l'ISOS, ni par le recensement architectural, pas
plus que les immeubles érigés dans leur environnement immédiat. Dans ces
conditions
, il n'apparaît pas que
le gabarit du projet
prétériterait la substance du site jusqu'à justifier la réduction de sa hauteur
ou la suppression d'un niveau. Au demeurant, encore une fois (cf. consid. 2c
supra), l'ISOS n'est pas un élément contraignant pour la municipalité.
Enfin, force est de relever que le quartier du
Vallon
se trouve à proximité du centre-ville. L'intérêt public à
densifier le milieu bâti doit par conséquent être pris en considération.
En définitive, il n'est pas établi à suffisance en
quoi, au vu d'une évolution des conceptions urbanistiques ou des principes de protection
du patrimoine bâti, l'appréciation effectuée par le législateur de 1985 sur la
base d'une étude détaillée et attentive serait dépassée, au point de permettre à
la municipalité d'imposer au constructeur la suppression d'un niveau,
respectivement une réduction significative de la capacité constructive à
laquelle il a droit selon le règlement en vigueur. En d'autres termes, la
municipalité abuse de sa latitude d'appréciation – même large – en imposant la réduction
de la hauteur au faîte et la suppression d'un niveau. Les griefs des recourants
sont ainsi bien fondés sur ce point.
d) La configuration de la toiture, des lucarnes, du
balcon du niveau 3 et des balcons des niveaux inférieurs doit également être
examinée.
aa)
Les recourants rappellent avoir
déjà tenu compte des nombreuses exigences posées au fil du temps par les
services communaux, en modifiant l'aspect des façades pour leur donner une
expression minérale, en revoyant la typologie des ouvertures, en remplaçant les
stores par des volets, en réduisant la surface des fenêtres de la façade sud, et
en restructurant ladite façade pour restituer une partition verticale, certes
contemporaine, mais en adéquation avec le voisinage.
Ils relèvent qu'une importance
particulière a été apportée aux balcons, situés uniquement sur la façade sud du
bâtiment, et sur cinq niveaux. Ils les ont souhaités généreux afin d'offrir un
véritable prolongement de l'espace de vie, permettant de qualifier et valoriser
l'habitabilité des appartements. Ils répètent que les balcons, qui étaient initialement
conçus comme un seul élément horizontal par étage, ont été scindés en trois
parties distinctes pour avoir une lecture visuelle du nombre d'appartements. Leur
profondeur a en outre été réduite de 0,3 m à la demande de l'autorité intimée;
la dalle les supportant a encore été affinée et les balustrades ont été
modifiées afin de les rendre encore plus discrètes. Ils ajoutent que les balcons
du niveau 3 sont certes sous toiture, mais qu'il en va de même des balcons
existants sur le bâtiment contigu à l'est, au Vallon 16 (parcelle 2970). Enfin,
donnant sur une "cour intérieure", ces balcons ne seraient pratiquement
pas visibles depuis l'espace public.
bb) La licéité des deux niveaux situés au-dessus de
la corniche (3 et combles) a été retenue au consid. 3c supra. Ces deux niveaux
étant habitables, les règles de salubrité obligent à les éclairer, ce qui
implique d'autoriser deux registres d'ouvertures en toiture. Une double rangée de
percements doit ainsi être admise, du moins sur le principe.
cc) C'est toutefois sans abuser de sa grande marge
d'appréciation que la municipalité a considéré que l'expression architecturale
de ces deux niveaux devait être revue. En effet, les lucarnes ont des
dimensions particulièrement généreuses, ce qu'il ne serait pas exclu d'admettre
pour un seul registre, mais pas pour deux, l'impact visuel d'une toiture aussi
chargée étant trop important. Le niveau dit "3" est en réalité entièrement
sous la toiture, de sorte qu'il consiste non pas en un étage ordinaire, mais en
des combles. Or, il compte au sud un balcon aménagé au-dessus de la corniche (i.
e. sur la façade gouttereau), dont il déborde largement, qui plus est selon les
mêmes dimensions que les balcons des étages. Un tel balcon en saillie, difficilement
compatible avec un niveau de combles, masque le début de la toiture, s'inscrit
en rupture avec le brisis, contribue à accentuer la perception de hauteur du
bâtiment et crée un conflit visuel avec les immeubles voisins.
De même, la municipalité n'a pas débordé
de sa large latitude d'appréciation en considérant que la conception des balcons
des étages n'est pas conforme aux règles de l'esthétique et de l'intégration. Les
bâtiments de la
rue du Vallon
, d'origine industrielle,
artisanale et ouvrière, sont caractérisés par la simplicité de leurs façades,
présentant
un aspect lisse et nu. En particulier, celles-ci sont pour l'essentiel
dépourvues de balcons, ou tout au plus munies de balcons modestes, tels que les
balcons aménagés sur la façade sud du bâtiment contigu à l'est (de 4,30 m de
longueur sur 1,80 de profondeur, au milieu de la façade, laissant ainsi nus les
pans latéraux; CAMAC 109423).
Or, les balcons litigieux disposent
non seulement une profondeur significative (allant
de 2,41 m à l'ouest à
environ 1,57 m à l'est), impliquant une saillie d'autant plus marquante, mais encore
ils courent sur toute la longueur de la façade, de bout en bout sur plus de 15 m,
ce qui contribue à alourdir leur empreinte dans le tissu bâti existant, les étroites
partitions n'étant pas décisives à cet égard. Il en découle un impact excessif
et une rupture d'harmonie du quartier, de même qu'une transition insuffisamment
aboutie avec les bâtiments contigus.
En d'autres termes, même s'il n'y a pas lieu de négliger
l'intérêt des locataires à bénéficier d'une extension bienvenue de leurs
logements, la municipalité était légitimée, compte tenu de son importante marge
d'appréciation, à refuser le projet en raison des dimensions et de la configuration
des lucarnes et des balcons.
Dans ces conditions, c'est à juste
titre que la municipalité a refusé le permis de construire.
cc) Pour le surplus, il n'appartient
pas au tribunal de statuer en première instance sur les projets modifiés présentés
en cours de procédure selon des plans du 23 août 2021, puis du 28 mars 2022.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et
la décision attaquée de la municipalité refusant le permis de construire doit être
confirmée. Succombant, les recourants doivent assumer des dépens à charge de la
municipalité. Les opposants, qui ne sont pas assistés, n'ont pas droit à des dépens.
Au vu des circonstances, il sera renoncé à un émolument judiciaire.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 2 août 2021 est confirmée.
III.
Les recourants A.________ et B.________ sont débiteurs de la Commune de
Lausanne, solidairement entre eux, d'un montant de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 12 mai 2022
La
présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.