vd_omni · AC.2008.0111 · 2009-08-05 · fr

FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), PRO NATURA, SOS Arvel, BIANCHIN, c/ Département de la sécurité et de l'environnement, Carrières d'Arvel SA | Prolongation de la durée d'exploitation des carrières d'Arvel accordée en 2005 sans enquête publique (exigée en l'absence de plan d'extraction préalable précis) ni même publication dans la Feuille des avis officiels. Application de la jurisprudence selon laquelle celui qui entend s'opposer doit agir dès le moment où il a connu l'autorisation ou aurait pu la connaître s'il avait été diligent. En l'espèce, les opposants connaissaient l'échéance des précédentes autorisations et la poursuite de l'exploitation, très visible, ne pouvait pas leur échapper: les autorisations délivrées en 2005 sont entrées en force et ne peuvent plus être contestées. Examen d'office de l'éventuelle nullité absolue, vu la gravité du vice: le département intimé a fait précédemment bénéficier les carrières d'Arvel d'une pratique (simple publication dans la Feuille des avis officiels) que la loi n'autorise pas dans ce cas et pour les prolongations accordées en 2005, il s'est abstenu de toute publication et n'y a fait aucune allusion durant la procédure de recours précédente qui concernait le projet d'extension de l'extraction. Cependant, la sécurité du droit serait sérieusement mise à mal par une constatation de la nullité absolue de l'autorisation sur la base de laquelle l'exploitante poursuit son activité. Néanmoins, octroi de dépens aux recourants, à la charge du département, en application du principe selon lequel les frais inutiles doivent être supportés indépendamment de l'issue du litige par la partie qui les a occasionnés: une erreur de l'administration peut avoir pour conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les dépens d'une partie qui succombe.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.08.2009 AC.2008.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 août 2009
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. Pascal
Langone et Mme Aleksandra Favrod, juges.
Recourants
1.
FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE
(FP),
à Berne,
2.
PRO NATURA,
à Bâle,
3.
PRO NATURA VAUD,
à Lausanne,
4.
SOS Arvel,
à Villeneuve,
5.
Felix BIANCHIN,
à Villeneuve,
6.
Erminia BIANCHIN,
à Villeneuve,
7.
Benjamin BIANCHIN,
à Villeneuve,
8.
Georgette BIANCHIN,
à Villeneuve,
tous représentés par l'avocat
Pierre CHIFFELLE, à Vevey,
Autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement
Exploitante
Carrières d'Arvel
SA,
à Villeneuve,
représentée par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne,
Objet
carrières
Décision du Département de la sécurité et
de l'environnement du 14 avril 2008 (carrières d'Arvel - validité des permis
d'exploiter pour les sites "Châble du Midi" et
"Planche-Boetrix, requête d'expertise sur les volumes exploités)
Vu les faits suivants
A.
Les Monts d'Arvel, dont les sommets culminent
entre 1200 et 1700 m environ, surplombent la localité de Villeneuve située sur
la partie sensiblement plane du rivage bordant l'extrémité est du lac Léman,
dont l'altitude est de 372 m. Compte tenu de la configuration du rivage et des fortes
pentes qui le surplombent, les Monts d'Arvel sont visibles loin à la ronde. On
distingue nettement sur leur pied la surface de roche dénudée par
l'exploitation des carrières d'Arvel. Le déroulement de l'exploitation peut
également être observé depuis l'autoroute A9 qui passe à proximité.
La roche des Monts d'Arvel, dans sa
partie située sur le territoire de la commune de Villeneuve, est exploitée de
manière régulière depuis le début du XIXème siècle. Les sites de la
"Brûlée", de la "Charmotte", de "Planche Boetrix"
et du "Châble du Midi" ont été successivement mis en activité; les
deux premiers ont été fermés en 1990. L'exploitation est conduite actuellement
par la société Carrières d'Arvel SA sur les deux derniers. La carrière d'Arvel
est mentionnée dans le plan directeur des carrières adopté le 9 septembre 2003
par le Grand Conseil du canton de Vaud.
Les Monts d'Arvel ont été englobés en
1998 dans le périmètre du site n° 1515 "Tour d'Aï - Dent de Corjon"
de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance
nationale (IFP; RS 451.11). Selon le commentaire IFP, les objectifs de
protection sont la conservation intégrale de l'ensemble paysager
caractéristique, surtout des pentes avec de vastes forêts qui montrent une
succession complète des étages forestiers et qui sont actuellement intacts, la
conservation intégrale de la mosaïque d'habitats rares et dignes de protection
et de leur valeur floristique caractéristique et la conservation intégrale de
la richesse faunistique, en particulier la faune herpétologique et
entomologique.
L'exploitante a projeté d'étendre
l'extraction à une nouvelle zone située en forêt, dans le prolongement
supérieur du périmètre déjà exploité du site du "Châble du Midi". Un
premier projet s'est heurté en 1994 à une non entrée en matière de la
Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFPN). Un
second projet a été mis à l'enquête en août - septembre 1998. Suite aux
nombreuses oppositions, une version réduite du projet a été déposée. Elle a
fait l'objet d'une autorisation de défrichement du 25 septembre 2001, puis d'une
décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 22
novembre 2001, rendue par le Département de la sécurité et de l'environnement. Ces
décisions ont été contestées par des recours émanant notamment des recourants
de la présente cause. Ces recours ont été rejetés successivement par le
Département de l'Economie (
statuant comme autorité
intermédiaire de recours, et suite à la récusation du chef du Département des
institutions et des relations extérieures, selon l'appellation de l'époque)
dans une décision du 9 mai 2005, puis par le Tribunal administratif
(avec divers autres recours qui ne sont plus litigieux, l'un concernant
l'assainissement de la rive gauche du Châble du Midi) dans un arrêt
AC.2005.0109 du 27 décembre 2005.
Ce dernier arrêt a été annulé par
le Tribunal fédéral le 13 mars 2007 (ATF 1A.25/2006). En bref, le Tribunal fédéral
a considéré que l'approvisionnement du pays en roches dures ne pourrait
justifier l'atteinte à l'objet IFP qu'après examen des variantes
d'approvisionnement sur un plan suprarégional: les autorités fédérales et
cantonales doivent mettre en place une conception nationale, par exemple sous
la forme de la planification nationale déjà envisagée dans diverses documents
figurant au dossier.
B.
S'agissant des autorisations délivrées pour
l'exploitation actuellement en cours, la décision du 9 mai 2005 du Département
de l'Economie indique ce qui suit:
"L’exploitation est conduite par la
société Carrières d’Arvel SA au bénéfice d’un permis d’exploiter délivré le 30
mai 1974 et modifié, respectivement complété, comme suit :
- pour le Châble du Midi en date des 20 décembre 1984, 21 avril
1986, 19 décembre 1997, 25 novembre 1998 et 9 mars 2001. Le dernier avenant
prévoit un solde de volume exploitable de 6'000’000 m3 avec un délai au 30 juin
2006 pour la remise en état des lieux.
- pour la Planche Boetrix en date des 16 août 1985, 19 décembre
1997, 3 août 1998 et 23 novembre 2000. Le dernier avenant prévoit une remise en
état des lieux au plus tard le 30 juin 2005."
Ce passage de cette décision est
citée dans l'arrêt du Tribunal administratif AC.2005.0109 du 27 décembre 2005. L'arrêt
du Tribunal fédéral 1A.25/2006 du 13 mars 2007 retient aussi que les derniers
"avenants" prévoient un délai au 30 juin 2006 pour la remise en état
des lieux pour le site du "Châble du Midi", et une remise en état des
lieux au plus tard le 30 juin 2005 pour le site de "Planche Boetrix".
Il en résulte à première vue que
l'autorisation d'exploiter le site de "Planche Boetrix" aurait été
sur le point d'expirer au moment de la décision du 9 mai 2005 du Département de
l'Economie, qu'elle aurait été échue au moment de l'arrêt du Tribunal
administratif AC.2005.0109 du 27 décembre 2005, et que celle du site du
"Châble du Midi" aurait été également échue au moment de l'arrêt du
Tribunal fédéral 1A.25/2006 du 13 mars 2007. En réalité, les autorisations
avaient été prolongées durant l'année 2005. En effet, deux "permis de
carrière" avaient été établis cette année-là par le Département de la
sécurité et de l'environnement.
L'un, du 18 janvier 2005, concerne
le site Planche Boetrix dans la teneur suivante:
"Conformément à la loi sur les
carrières et à l’Ordonnance sur la sécurité dans les travaux de construction,
vu la demande du 16 décembre 2004,
suite à l’enquête du 21 mai 1973,
le département prolonge le permis
d’exploiter le secteur 1264-1 05 du PDCar 2003. dans l’attente de la décision
du Département des institutions et des relations extérieures, relative à la
procédure de demande d’extension du secteur 1264-102 du Châble du Midi.
1. Entrée en vigueur de l’autorisation le
1er juillet 2005.
2. Selon les prescriptions techniques et
administratives du 13 août 1985.
3. Pour un solde du volume exploitable de
matériaux pierreux limité à 1‘500’000 m
³
.
4. Avec une remise en état des lieux
annoncée au 30 juin 2013.
5. Couvert par des sûretés d’exécution d’un
montant de fr. 520’000.-.
6. Soumis à un émolument administratif
réglementaire de fr. 500.-."
L'autre, délivré en date du 15
novembre 2005, concerne le site Planche du Midi et avait la teneur suivante:
"Conformément à la loi sur les
carrières et à l’Ordonnance sur la sécurité dans les travaux de construction,
vu la demande du 1
er
novembre
2005,
suite à l’enquête du 29 mai 1973,
le département prolonge le permis
d’exploiter le secteur n° 1264-102 « Châble du Midi», dans l’attente de l’arrêt
du Tribunal administratif sur la suite de la procédure relative à la demande
d’extension d’ « Arvel 2000 », projet diminué selon celui du 27 octobre 1999.
1. Entrée en vigueur de l’autorisation le
1er juillet 2006.
2. Selon les prescriptions techniques et
administratives du 19 décembre 1984.
3. Sans volume exploitable supplémentaire de
matériaux pierreux.
4. Avec une remise en état des lieux
annoncée au 30 juin 2011.
5. Couvert par des sûretés d’exécution d’un
montant de fr. 600’000.-.
6. Soumis à un émolument administratif
réglementaire de fr. 500.-"
Contrairement aux précédentes, ces
deux prolongations n'ont pas été publiées dans la Feuille des Avis officiels.
En outre, ni les demandes de prolongation, ni les décisions ci-dessus ne
figuraient dans le dossier transmis à l'époque au Tribunal administratif.
C.
Après réception du dispositif de l'arrêt du
Tribunal fédéral 1A.25/2006 du 13 mars 2007 concernant le projet d'extension de
l'exploitation, le conseil des recourants a interpellé le Département de la sécurité
et de l'environnement, notamment dans une première lettre du 21 mars 2007 où il
rappelait les dates et les délais de remise en état (celles qui lui étaient
connues à l'époque) et se plaignait que les documents déterminant les
périmètres concernés n'avaient jamais été produits. Après divers échanges de
correspondance, le département lui a indiqué que les Carrières d'Arvel étaient
au bénéfice de permis d'exploiter valables jusqu'au 30 juin 2011 pour le Châble
du Midi et jusqu'au 30 juin 2013 pour Planche Boetrix. Il a joint à sa lettre
les décisions correspondantes, déjà citées ci-dessus. C'est ainsi que les
recourants ont appris l'existence des prolongations accordées en 2005.
Diverses correspondances ont suivi
entre l'autorité, l'exploitant et les deux conseils (à l'époque) des
recourants, qui ont été invités à venir consulter les données des volumes
d'extraction des deux carrières. Ces conseils ont exposé que l'exploitation
devait cesser. Le département a demandé au professeur Anne-Christine Favre un
avis de droit, déposé le 7 décembre 2007, dont les recourants ont reçu copie.
Le 14 mars 2008, le conseil des recourants a demandé la cessation de
l'exploitation, la remise en état des lieux et partant l'annulation des
prolongations des permis d'exploiter, ou à tout le moins une nouvelle enquête
publique et une expertise neutre sur les volumes exploités.
D.
Par décision du 14 avril 2008, la Cheffe du Département
de la sécurité et de l'environnement a répondu ce qui suit:
"Votre lettre du 14 mars 2008 m’est
bien parvenue.
Compte tenu des éléments du dossier et de
l’avis de droit délivré par Madame le Professeur Anne-Christine Favre, je n’entends
pas remettre en cause, en l'état de la situation, les prolongations de permis
d’exploiter délivrées pour les sites du « Châble du Midi » et de «
Planche-Boetrix ».
Je me réfère d’autre part à la position
récemment adoptée par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et l’Office
fédéral du développement territorial (ARE), position que reflète l’accord
qu’ils ont conclu avec l’Association suisse des carrières de roches dures
(ASC).
Cet accord, rendu public, précise qu’au vu
des données actuelles de la planification, I’OFEV et l’ARE jugent les projets
d’extension de carrières de roches dures d’Arvel et de Zingel (SZ) conformes au
droit fédéral. Cette décision est prise à titre de solution transitoire pour
assurer l’approvisionnement en roches dures à court et moyen termes.
La position ainsi adoptée par I’OFEV et
l’ARE ouvrirait la voie au projet d’extension de la carrière d’Arvel, que le
Tribunal fédéral a refusé au motif de l’absence d’une planification nationale
justifiant l’exploitation de roches dures à l’intérieur d’un périmètre inclus
dans un inventaire fédéral.
Mon service spécialisé, le Service des eaux
sols, et assainissement (SESA), procède à diverses vérifications.
Votre requête d’une expertise aux fins de
déterminer les volumes exploités depuis 1974 et restant à exploiter ne semble
pas fondée. Les informations recueillies auprès du Bureau B+C SA, géomètre
officiel, confirment l’absence de dépassement en termes de périmètre et de
volume, et l’existence d’une réserve suffisante. Vous trouverez en annexe copie
de la lettre de ce bureau adressée au SESA le 31 mars 2008."
E.
Par acte du 5 mai 2008, les recourants énumérés
en tête du présent arrêt ont contesté cette décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (précédemment Tribunal
administratif) en prenant les conclusions suivantes:
"I.  Admettre le recours.
II.  Annuler les permis d’exploitation délivrés le 18 janvier 2005
pour la carrière de Planche Boetrix et le 15 novembre 2005 pour la carrière du Châble
du Midi et la décision refusant une expertise aux fins de déterminer les
volumes exploités depuis 1974 et restant à exploiter."
L'autorité intimée, par le Service
des eaux, sols et assainissement (SESA), s'est déterminée le 17 juin 2008 et
l'exploitante le 19 septembre 2008. On extrait ce qui suit des déterminations
du SESA;
"2.     Les permis et prolongations accordés sur les sites en
exploitation du Châble du Midi et de Planche-Boetrix
2.1     Le permis de 1974
Le 30 mai 1974, un permis commun à
l’exploitation des deux sites a été délivré aux Communes de Villeneuve, Noville
et aux Carrières d’Arvel SA.
Il les autorisait à poursuivre l’exploitation
des carrières au Châble du Midi et de Planche-Boetrix, en disposant notamment
que l’extraction prendrait fin en l’an 2000.
Le 7 juin 1974, le Secrétaire général du Département des travaux
publics, alors en charge des carrières, aux Carrières d’Arvel SA [sic],
écrivait aux Carrières d’Arvel que l’échéance de 2000 ne fermait pas la porte à
une nouvelle extension.
Le permis délivré en 1974 faisait suite à une
enquête publique ouverte du 29 mai au 16 juin 1973.
2.2     Les permis subséquents de 1984 et 1985, liés à des
prescriptions d’exploitation
Des « permis subséquents » d’exploitation de
carrière ont été délivrés le 20 décembre 1984 pour le site du Châble du Midi et
le 16 août 1985 pour le site de Planche Boetrix.
Ils visaient à imposer des prescriptions
d’exploitation, auxquelles ils faisaient référence. II s’agissait de
prescriptions d’exploitation du 19 décembre 1984 pour le site du Châble du Midi
et du 13 août 1985 pour le site de Planche Boetrix.
Ces deux permis subséquents se référaient
également à l’enquête publique ouverte en 1973. Ils prévoyaient la fin de
l’exploitation au 30 juin 1999 pour le site de Planche Boetrix et au 31 décembre
1999 pour le Châble du Midi.
Les prescriptions d’exploitation ont encore été
modifiées le 2 juin 1995 sur les conditions de dévalage, afin de réduire les
émissions de poussières.
2.3.    Les prolongations accordées entre 1998 et 2005
Les prolongations décrites ci-après pour les
sites en exploitation remontent à une période où le dossier du projet d’extension
d’Arvel, mis à l’enquête en 1998, autorisé par décision finale EIE du D.S.E. du
22 novembre 2001 notifiée avec une autorisation de défrichement du 25 septembre
2001, était l’objet de recours instruits par le Département des institutions et
relations extérieures, sur lesquels le Département de l’Economie s’est prononcé
par décision du 9 mai 2005, portée ensuite devant le tribunal administratif (AC
2005.0109).
Relevons que les prolongations portaient
exclusivement sur la durée d’exploitation. Elles n’impliquaient aucune
extension par rapport aux périmètres déjà autorisés sur les deux sites, ni
aucune augmentation de volume.
Le permis de Planche Boetrix a été prolongé:
- le 3 août 1998, jusqu’au 30 juin2001,
- le 23 novembre 2000, jusqu’au 30 juin 2005.
- le 18 janvier 2005, jusqu’au 30 juin 2013
Le permis du Châble du Midi a été prolongé:
- le 25 novembre1998, jusqu’au 30 juin 2001,
- le 9 mars 2001, jusqu’au 30 juin 2006,
- le 15 novembre 2005, jusqu’au 30 juin 2011.
Publication
Pour chacun des deux sites, les deux premières
prolongations, de 1998 et 2000/2001, ont été publiées dans la FAO.
La dernière prolongation (janvier 2005 pour le
site de Planche Boetrix et novembre 2005 pour le Châble-du-Midi), n’a pas été
publiée (l’explication de cette différence de traitement échappe au soussigné,
le responsable des carrières d’alors étant entre-temps parti à la retraite).
Relevons cependant que les prolongations, y
compris les dernières de 2005, ont été communiquées à la Municipalité de
Villeneuve, ainsi qu’au Service des forêts, de la faune et de la nature.
Relevons encore qu’une instabilité géologique
localisée, au-dessus du périmètre en exploitation du Châble-du-Midi, a donné
lieu à une enquête publique ouverte en 2005 en vue de permettre le défrichement
nécessaire à des travaux de sécurisation de la falaise. Cette mise à l’enquête,
visant exclusivement la sécurisation de l’exploitation actuelle, a d’ailleurs
suscité des interventions.
Ces prolongations accordées l’ont été sur des
périmètres et volumes précédemment autorisés et non épuisés, dans l’attente de
la décision sur le projet d’extension. Le Bureau de géomètres officiels B+C à
Montreux l’a encore confirmé récemment."
Les parties ont été interpellées à
nouveau et l'autorité intimée invitée à produire un dossier complet. Elles ont
procédé les 8 et 23 octobre 2008. Les recourants ont reçu le dossier en
consultation. On note que celui-ci n'est toujours pas complet, les
correspondances ayant précédé la décision attaquée n'étant disponibles que dans
le bordereau des recourants.
Ont également été versées au
dossier des correspondances concernant la communication de données relatives à
la planification nationale de l'approvisionnement en roches dures ainsi qu'à un
éboulement rocheux au Châble du Midi en décembre 2008.
Le tribunal a annoncé le
composition de la cour (MM. les juges Brandt et Kart) mais les recourants ont
signalé que ce dernier avait probablement donné un avis de droit au département
au sujet des Carrières d'Arvel (il n'était alors pas encore juge à plein
temps), raison pour laquelle, selon avis aux parties du 9 juin 2009, cette
composition a été affectée à un autre dossier et la cause traitée par les juges
figurant en suivant dans le tour de rôle tenu par le greffe, désignés en tête
du présent arrêt.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
La présente cause ne concerne pas le projet
d'extension des Carrières d'Arvel qui a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal
administratif AC.2005.0109 du 27 décembre 2005 et de l'arrêt du Tribunal
fédéral 1A.25/2006 du 13 mars 2007, rappelés ci-dessus. Il n'y a pas lieu
d'évoquer ici la procédure de planification nationale qui semble en cours d'après
les explications des parties car cette procédure tend à permettre aux autorités
compétentes de statuer ultérieurement sur de nouvelles demandes d'exploitation
ou d'extension.
2.
Le recours tend pour l'essentiel à l'annulation
des permis d'exploitation délivrés les 18 janvier 2005 pour la carrière de
Planche Boetrix et le 15 novembre 2005 pour la carrière du Châble du Midi.
a)                A première vue, ces
décisions sont entrée en force car le délai de recours pour les contester
paraît échu depuis longtemps. Les recourants se prévalent toutefois de
l'absence de publication de ces décisions.
On comprend bien la suspicion que
suscite chez les recourants, dont divers éléments du dossier montrent qu'ils
mettent en cause l'attitude de l'ancien responsable du dossier, le fait que contrairement
aux précédentes, les prolongations accordées en 2005 n'aient pas été publiées
dans la Feuille des Avis officiels, alors qu'elles ont été rendues
respectivement quelques mois avant et quelques mois après la décision sur
recours du Département de l'économie du 9 mai 2005. Suscite également la
perplexité le fait que le département intimé s'est abstenu, durant toute la
procédure relative au projet d'extension terminé par l'arrêt du Tribunal
fédéral du 13 mars 2007, de faire la moindre allusion à la délivrance des ces
prolongations. Il s'agit néanmoins d'examiner les conséquences de cette
informalité.
b)                Sont déterminantes à cet
égard les règles - postérieures au permis d’exploiter délivré le 30 mai 1974 et
à la plupart de ses avenants - de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières
(LCar, RSV 931.15) et de son règlement d'application du 26 mai 2004 (RLCar, RSV
931.15.1). Cette loi distingue, d'une manière calquée sur les règles régissant
le plan d'affectation et le permis de construire, le plan d'extraction d'une
part, et d'autre part le permis d'exploiter.
La loi et son règlement prévoient notamment
ce qui suit au sujet du plan d'extraction:
Art. 6 al. 1 LCar
1
L'exploitation commerciale ou industrielle de nouvelles carrières ne peut
s'effectuer que dans une zone affectée à cet effet et selon les conditions
particulières d'exploitation fixées pour l'extraction des matériaux. Ces
éléments font l'objet d'un plan spécial dit «plan d'extraction» s'il n'existe
pas une zone d'extraction dans le plan général d'affectation communal.
Art. 9 RLCar - Eléments
1
Le plan
d'extraction comporte le plan proprement dit, établi par un géomètre officiel,
et ses annexes.
2
Son
contenu de détail fait l'objet d'une directive du département.
Art. 10 RLCar - Etapes et traitement
1
Les
gisements importants sont exploités par étapes successives fixées selon le volume
nécessité pour les besoins du marché et pour maintenir les nuisances au-dessous
des seuils admissibles.
2
En
règle générale, chaque étape est délimitée dans le plan pour une durée
d'exploitation de cinq ans, à compter de la découverte jusqu'à la remise en
état qui suit la fin de l'étape.
3
Le plan
d'extraction peut prévoir plusieurs fronts d'exploitation simultanés, soit
parallèles, soit convergents ou s'écartant de manière à permettre un travail
rationnel en limitant les nuisances.
4
Il
tient aussi compte des autres conditions à respecter, dans l'ordre de priorité
des terrains à exploiter.
Art. 15 RLCar - Programme d'exploitation
et remise en état
1
Le
programme d'exploitation, qui fait partie intégrante du plan, indique la durée
probable de l'extraction ainsi que l'affectation et la destination du sol après
exploitation, notamment sa qualité pédologique, sa stabilité et les mesures à
prendre pour en assurer la remise en état. Ces travaux seront effectués de
manière à préserver ou reconstituer au mieux le paysage et les biotopes
existants.
2
Le
programme est établi de manière que seule soit en exploitation la plus petite
surface nécessaire, par rapport au volume, à la durée et aux contraintes
environnementales. La remise en état sera projetée en réduisant autant que
possible les transports de matériaux de comblement, tout en recherchant un
aménagement des terrains favorables à leur future affectation.
3
Le plan
d'extraction est conçu en tenant compte du principe de l'exploitation en trois
étapes simultanément en cours; une en phase préparatoire, une d'extraction et
la dernière en phase de remise en état.
Art. 12 LCar
1
Après
l'examen préalable, le Service des eaux, sols et assainissement remet le projet
de plan aux municipalités des communes intéressées et recueille leurs
déterminations. Le droit d'opposition de la commune dans l'enquête est réservé.
Le projet fait l'objet d'une enquête publique de trente jours dans les communes
dont le territoire est concerné, l'article 57 LATC étant applicable pour le
surplus.
2
A
l'issue de l'enquête, la ou les municipalités transmettent leurs observations
et les oppositions au Département de la sécurité et de l'environnement,
ci-après : le département. Les articles 73 et 74 LATC sont applicables par
analogie.
Art. 14 LCar
Toute modification du plan d'extraction
telle qu'extension du périmètre, approfondissement, changement des étapes
prévues pour l'exploitation, déplacement des installations ou changement
notable du mode de traitement des matériaux, modification de la remise en état
ou des circulations fait l'objet de la même procédure que l'adoption du plan.
Quant au permis d'exploiter, il
fait l'objet des dispositions suivantes:
Section II Permis d'exploiter
Art. 15 LCar
Aucun travail d'extraction ou préparatoire de
l'extraction ne peut débuter avant que le département n'ait délivré le permis
d'exploiter.
Art. 16 LCar
1
La
demande d'autorisation d'exploiter est présentée au département par le
propriétaire et par l'exploitant conjointement.
2
Le
règlement d'application détermine le contenu de la demande et fixe la liste des
pièces annexes.
3
Le
département s'assure que les dispositions prises pour l'exploitation répondent
aux exigences du plan d'extraction.
4
Si
toutes les conditions réglant l'extraction ont été définies sur le plan de
manière précise, la demande n'est pas soumise à l'enquête publique, l'octroi du
permis d'exploiter faisant l'objet d'une publication dans la Feuille des avis
officiels du Canton de Vaud. Si tel n'est pas le cas, ou si l'exploitation ne
fait pas l'objet d'un plan d'extraction, la demande de permis d'exploiter est
soumise à l'enquête publique selon la procédure prévue aux articles 109 et
suivants LATC. Les propriétaires riverains et les bénéficiaires de servitudes
sont avisés personnellement par lettre recommandée de la municipalité. Les
éléments déjà approuvés dans le cadre du plan d'extraction ne peuvent faire
l'objet d'une opposition.
Art. 23 RLCar- Délivrance du permis
La demande de permis d'exploiter et ses
annexes sont mises à l'enquête publique selon la procédure de l'article 109
LATC lorsque toutes les conditions réglant d'une manière précise l'exploitation
n'ont pas déjà fait l'objet d'une enquête publique dans le cadre du plan
d'extraction ou qu'un plan d'extraction n'est pas exigé selon la loi.
Art. 24 RLCar - Modification du plan d'extraction
La procédure prévue à l'article 12 de la loi
est applicable lorsque des modifications du plan d'extraction sont requises ou
que des compléments sont nécessités par des lacunes du plan d'extraction ou du
plan d'affectation.
c)                En fonction de la portée
qui est susceptible de leur être attribuée, les prolongations litigieuses
pouvaient avoir à suivre trois procédures différentes:
-      Considérée comme une
modification du permis d'exploiter dans l'hypothèse où le plan d'extraction est
suffisamment précis, la prolongation du permis d'exploiter ne serait assujettie
qu'à une publication dans la Feuille des Avis officiels (art. 16 al. 4 LCar,
première phrase). C'est ce qui paraît constituer en l'espèce la pratique de
l'autorité intimée (on note au passage que selon l'avis de droit figurant au
dossier, les sites d'Arvel font l'objet d'un plan partiel d'affectation, qui
remplace le plan d'extraction, approuvé par le Département des infrastructures
le 8 septembre 1998, avec un addendum approuvé le 2 mai 2005; ces documents ne
sont apparemment pas au dossier; l'addendum est probablement celui qui concerne
la décharge contrôlée évoquée dans l'arrêt AC.2005.0109).
-      A défaut de plan précis, il
faudrait au contraire une enquête publique en vertu des règles sur le permis
d'exploiter (art. 16 al. 4 LCar, deuxième phrase, LCar) selon la procédure de
permis de construire (art. 109 ss LATC). C'est la solution que préconise l'avis
de droit figurant au dossier.
-      Comme le relève l'avis de droit
figurant au dossier, l'interprétation littérale des art. 14 LCar et 15 RLCar
conduirait à la conclusion que la modification de la durée d'exploitation,
puisque cette durée est fixée par le programme d'exploitation qui fait lui-même
partie intégrante du plan d'extraction, devrait faire l'objet d'une
modification du plan d'extraction, ce qui implique une enquête publique selon
la procédure applicable aux plans d'affectation cantonaux (art. 12 al. 1 et 2
LCar). L'avis de droit considère à juste titre que la modification de la seule
durée d'exploitation, qui figure aussi dans le permis d'exploiter (art. 21 al.
1 ch. 5 RLCar), ne devrait pas faire l'objet d'une procédure aussi lourde.
Il est douteux que l'on se trouve
dans l'hypothèse de l'art. 16 al. 4 LCar, première phrase, qui prévoit que si
toutes les conditions réglant l'extraction ont été définies sur le plan de
manière précise, la demande n'est pas soumise à l'enquête publique, l'octroi du
permis d'exploiter faisant l'objet d'une publication dans la Feuille des avis
officiels du Canton de Vaud. En effet, il n'est pas établi qu'un plan
définirait en l'espèce de manière précise toutes les conditions réglant
l'extraction.
On se trouve donc dans l'hypothèse
de la seconde phrase de l'art. 16 al. 4 LCar: la demande de prolongation
devrait alors être traitée comme une nouvelle demande de permis d'exploiter et
être soumise à l'enquête publique selon la procédure prévue aux articles 109 et
suivants LATC applicable aux permis de construire. Cependant, même dans cette
seconde hypothèse, il résulte d'une jurisprudence aussi ancienne que constante
que lorsque des travaux de construction n'ont pas fait l'objet d'une enquête
publique et ont été soit exécutés sans autorisation, soit autorisés moyennant
dispense d'enquête, le postulat de la sécurité du droit implique que le tiers
qui entend mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier agisse avec
diligence et invite dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à
défaut, saisisse l'autorité de recours. L'intéressé doit agir dès le moment où
il a connu l'autorisation municipale ou aurait pu la connaître s'il avait été
diligent. Quant à celui qui proteste contre l'exécution d'un ouvrage édifié
sans autorisation (ou en violation d'une autorisation), il doit intervenir sans
délai auprès de l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les
travaux dont il entend contester le principe; il n'est donc plus fondé à agir
des semaines, voire des mois plus tard (v. en dernier lieu AC.2008.0144 du 5
mars 2009; AC.2004.0253 du 4 juillet 2005; AC 2002.0009 du 8 avril 2005 et les
références citées par ces arrêt, ou encore RDAF 1978 p. 120; 1973 p. 220; 1964
p. 195).
Cette jurisprudence doit
s'appliquer également au cas où les formalités (enquête publique ou publication)
prévues par l'art. 16 al. 4 LCar ont été omises. En l'espèce, les recourants
ont eu à différentes reprises sous les yeux des décisions qui rappelaient les dernières
échéances alors connues des permis d'exploitation, à savoir le 30 juin 2005
pour Planche Boetrix et le 30 juin 2006 pour le Châble du Midi. Tel était
notamment le cas de la décision du Département de l'Economie du 9 mai 2005, qui
a ensuite été reproduite textuellement dans l'arrêt du Tribunal administratif
du 27 décembre 2005. Apparemment, tous les participants à la procédure sont
partis du constat que les permis d'exploiter faisaient périodiquement, tout les
cinq ans environ, l'objet de prolongations successives. On n'imagine d'ailleurs
pas qu'il ait pu en aller autrement aux échéances de 2005 et 2006 dès lors qu'une
demande d'extension de l'exploitation faisait précisément l'objet d'une
procédure. Dès lors, si les recourants entendaient contester ces prolongations
prévisibles et aisément constatables (puisque l'exploitation, très visible, n'a
jamais cessé), il leur appartenait d'intervenir pour le moins peu après les
échéances précitées, ce qu'ils n'ont pas fait. C'est donc à tard qu'ils
prennent prétexte de la notification de l'arrêt du Tribunal fédéral du 13 mars
2007 pour soutenir que les prolongations des permis d'exploiter intervenues en
2005 devraient être annulées. Ces décisions entrées en force ne peuvent plus
être contestées.
d)                Les recourants relèvent que
les prolongations litigieuses ont été accordées dans l’attente des décisions sur
recours (du département, puis du Tribunal administratif) sur la procédure
relative à la demande d’extension de l'exploitation. Ils ne prétendent pas, à
juste titre, que cette mention figurant dans les prolongations accordées en
2005 devrait être interprétée en ce sens que le refus de la demande d'extension
de l'exploitation rendrait caduque cette prolongation de l'exploitation déjà
autorisée et encore en cours. Une telle interprétation serait en contradiction
avec le fait qu'à l'époque, le Département de la sécurité et de l'environnement
concluait, dans la procédure de recours alors pendante, au maintien de se décision
finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 22 novembre 2001
qui autorisait l'extension litigieuse.
3.
Le fait que les prolongations litigieuses
n'aient pas été contestées en temps utile (et qu'elles ne soient donc plus
sujettes à annulation sur recours) n'empêche pas l'autorité de recours
d'examiner d'office si ces décisions ne sont pas frappées de nullité absolue.
En effet, si une décision est radicalement nulle, cette nullité  peut être
constatée d’office et hors de toute règle de délai (voir pour un exemple récent
l'arrêt de la Cour constitutionnelle relative à la prise de position du Conseil
d’Etat sur la prolongation de l’exploitation de la centrale nucléaire de
Mühleberg, CCST.2008.0007 du 16 juin 2009).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, la nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou
bien d'une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme
en question. En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis
les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les
circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement
pas la protection nécessaire. Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une
décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est
particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si,
en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la
sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la
nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que
l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs
de nullité (ATF 132 II 21 consid. 3.1 p. 27, ATF 132 II 342, et les références
citées; pour un exemple récent: 2C_191/2008 du 24 juin 2008; en français: ATF 122
I 97). Les vices de procédure qui consistent dans une violation de droit d'être
entendu peuvent être guéris et ne conduisent en règle générale qu'à
l'annulabilité de l'acte vicié. S'il s'agit toutefois d'une atteinte
particulièrement grave contre un droit fondamental de la partie, même des
violations du droit d'être entendu peuvent entraîner la nullité absolue de
l'acte vicié. Tel est en particulier le cas si l'intéressé, faute de
notification, ignore tout d'une décision ou s'il n'a eu aucune occasion de
participer à une procédure dirigée contre lui (ATF 129 I 36).
En l'espèce, le département intimé fait
bénéficier les carrières d'Arvel, depuis de nombreuses années, d'une pratique
consistant à limiter la publicité des prolongations accordées à une publication
dans la Feuille des avis officiels. Cette pratique est critiquable car la loi
ne l'autorise que pour les exploitations dont les conditions d'extraction sont
définies de manière précise dans un plan d'extraction, condition qui n'est pas
réalisée en l'espèce: comme on l'a vu plus haut, les prolongations auraient dû
faire l'objet d'une enquête publique pour laquelle le législateur a prescrit
une publicité particulière en exigeant que les propriétaires riverains et les
bénéficiaires de servitudes soient avisés personnellement par lettre
recommandée (art. 16 al. 4 LCar, troisième phrase). Il est donc
particulièrement grave que pour les prolongations accordées en 2005, dont la
durée était en outre supérieure à celle des précédentes prolongations, le
département soit allé jusqu'à s'abstenir de toute publication. C'est d'autant
plus choquant que ces prolongations ont été délivrées durant la procédure de
recours concernant le projet d'extension des carrières d'Arvel, que le
département s'est abstenu d'y faire la moindre allusion durant cette procédure
de recours et qu'il ne peut aujourd'hui pas fournir d'autre explication que
celle consistant à reconnaître que le motif de
cette
différence de traitement lui échappe parce que le responsable des carrières
d’alors est entre-temps parti à la retraite.
Il n'en reste pas moins que dans la
situation actuelle, la sécurité du droit serait sérieusement mise à mal par une
constatation de la nullité absolue de l'autorisation sur la base de laquelle
l'exploitante poursuit son activité. L'arrêt de l'exploitation serait
disproportionné. Il n'y a donc pas lieu de prononcer cette nullité.
4.
Il résulte de ce qui précède que nonobstant les
vices dont les décisions litigieuses sont entachés, elles peuvent être
maintenues.
Vu l'issue du litige, la demande d'expertise en relation avec la
prolongation de l'exploitation n'a plus d'objet.
Il y a lieu en revanche de tenir
compte des manquements du département, lors de la délivrance des autorisations
litigieuses en 2005, en appliquant
le principe selon
lequel les frais inutiles doivent être supportés indépendamment de l'issue du
litige par la partie qui les a occasionnés: une erreur de l'administration peut
avoir pour conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les dépens
d'une partie qui succombe (RDAF 1994 p. 324; v. p. ex.
FO.2001.0016
du 21 avril 2004
). Il y a donc lieu de laisser
les frais à la charge de l'Etat. Quant aux dépens, il convient, pour
les mêmes motifs, d'en allouer aux recourants, malgré le sort du recours, pour
tenir compte du fait que leurs griefs relatifs aux vices entachant les
autorisations de 2005 sont bien fondés.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l'environnement du 14 avril 2008 est maintenue.
III.
Les frais restent à la charge de l'Etat.
IV.
La somme de 3'000 (trois mille) francs est
allouée aux recourants à titre de dépens à la charge du Département de la
sécurité et de l'environnement.
Lausanne, le 5 août 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.