vd_omni · FI.2015.0020 · 2016-01-04 · fr

A. X.________, B. X.________/Direction générale de l'environnement | Prise en charge des coûts de l’exécution par substitution d’une décision de mise en conformité, entrée en force (arrêt AC.2013.0449 du 25 août 2014). Facture contestée par les perturbateurs, qui critiquent notamment la répartition entre eux du coût de la mise en conformité des lieux.Confirmation de la prise en charge du 80% de la facture par l'exploitant de l'entreprise ayant créé une situation contraire au droit, soit le perturbateur par comportement. Il importe peu que cette situation ait également été créée par une société dont, entre-temps, la radiation a été d'office ordonnée. Si cette société a contribué à créer la situation contraire au droit, cela est dû aux actes ou omissions de son administrateur, qui est précisément le même perturbateur.Confirmation de la prise en charge du solde, soit 20%, par le propriétaire de l'immeuble sur lequel cette exploitation s'est développée, lequel apparaît comme étant perturbateur par situation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.01.2016 FI.2015.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 janvier 2016
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Guy Dutoit et M. Antoine
Thélin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A. X.________,
à 1********,
2.
B. X.________,
à 1********,
représentés par Me Grégoire Rey, avocat
à Genève.
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement,
à
Lausanne.
Objet
Exécution par substitution; frais d’exécution
Recours A. et B. X.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 6 janvier 2015 (exploitation d'une entreprise d'auto-démolition, parcelle 2********, route 3********, à 1******** - décision sur
les frais d'exécution forcée)
Vu les faits suivants
A.
B. X.________ est propriétaire de la parcelle n°2******** de la commune
de 1********. Statuant par arrêt AC.2013.0449 du 25 août 2014, sur un recours formé par Y.________ S.àr.l. en liquidation, B. X.________ et A. X.________ contre
la décision de la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE) du
3 octobre 2013, interdisant toute exploitation d'auto-démolition/récupération
sur cette parcelle et ordonnant sa remise en conformité, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a retenu les
faits suivants:
(…)
A.           B. X.________ a exploité depuis les années 1970
une entreprise de commerce de véhicules automobiles accidentés, de démolition
de ceux-ci, de vente de pièces détachées, de vente de pneus et d’achat de
métaux dans la zone industrielle de 4******** à 1********, sur les parcelles
contiguës n
os
5******** et 2********. Son activité consistait à
recevoir des véhicules hors d’usage, à en récupérer les pièces et les liquides
valorisables, à éliminer le reste et à vendre des pièces aux garagistes, privés
et exportateurs.
B.           Rapidement, des difficultés sont apparues. Une
première dénonciation d'irrégularités a été émise en date du 28 janvier 1981
par l'Inspection cantonale du travail.
Il s'en est suivi une demande de mise en conformité, datée du
2 avril 1981. Par lettre du 26 juin 1981, le chef du Département des travaux publics a constaté un résultat satisfaisant, sous réserve de deux points à corriger
dans un bref délai. Souhaitant que l'exploitation continue dorénavant de
manière conforme, il a classé "momentanément" l'affaire et annoncé la
visite d'un représentant de l'Office de la protection des eaux au 25 août
1981. Ce dernier a relevé encore trois éléments à corriger jusqu'à fin octobre
1981 (aire de pré-champs et route de circulation intérieure à libérer de tout
véhicule, place à bétonner). Le 8 septembre 1981, la Municipalité de 1******** (ci-après: la municipalité), relevant que la situation s'était améliorée
suite aux interventions énergiques des services de l’Etat depuis le mois de
juin 1981, a délivré le permis d'utiliser le hangar, assorti de conditions.
Ayant constaté, lors d'une inspection du 30 octobre 1981, soit quelques semaines après la délivrance du permis, de nouvelles irrégularités en
plus des trois points précités, le secrétaire général du Département des
travaux publics a, par courrier du 16 novembre 1981, fixé à B. X.________
un délai jusqu'à la fin du mois pour faire part de propositions d'assainissement,
faute de quoi son entreprise se verrait retirer la position de "place
officielle de dépôt pour véhicules hors d'usage". L'intéressé n'y a pas
donné suite.
Le 2 avril 1982, l'Etat de Vaud, représenté par le
Département des travaux publics, et B. X.________ ont signé une convention qui
octroyait à ce dernier le droit d'exploiter à titre officiel une place de dépôt
pour véhicules automobiles hors d'usage et autres déchets métalliques; en
contrepartie, l'intéressé s'est notamment engagé à équiper la place de dépôt
selon les instructions du Département des travaux publics (art. 5 de ladite
convention), à respecter les conditions figurant dans le permis d’utiliser
délivré le 8 septembre 1981 par la Municipalité de 1******** (art. 7 al. 1), à veiller à la propreté et au bon ordre des lieux, à s'abstenir de faire des feux et à
prendre toutes mesures propres à éviter les risques de pollution et les
nuisances (art. 7 al. 2). A la suite d'une visite des lieux du 10 juin 1982, le représentant du département a souligné le "sérieux effort pour
assainir la situation" et a rappelé l'engagement de l'intéressé de libérer
en totalité la surface devant la clôture et sur le passage de secours au sud de
la place.
De 1985 à 1998, de nombreuses et répétitives irrégularités
(élimination des véhicules insuffisante, entassement sur les voies d'accès ou
les alentours du site, accès aux bornes hydrantes obstrué, matières
inflammables mélangées aux matières métalliques, etc.) ont été constatées et
dénoncées par différentes autorités: le Département des travaux publics (26
novembre 1985, 11 juin, 11 août, 24 novembre 1986, 13 février, 30 mars, 8
décembre 1987, 8 avril, 16 août 1991, 2 octobre 1992, 25 février, 27
avril, 6, 11 et 26 mai, 26 juillet, 26 septembre, 4 novembre 1994, 1
er
septembre,
2 novembre 1995, 2 février, 25 octobre 1996, 11 décembre 1997), la municipalité
(16 avril 1986, 20 décembre 1988, 15 mars 1990, 28 juillet 1992,
12 décembre 1995, 8 mai 1998), l'Office cantonal de la protection des eaux
(8 janvier 1987), l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA)
(23 mai, 29 juillet 1986, 3 avril 1998) et l'Inspection cantonale du travail
(11 décembre 1997, 14 avril 1998).
Une exécution forcée a eu lieu du 25 au 27 mars 1987, aux frais de B. X.________; elle a permis l'évacuation de 120 tonnes de matériaux (env.
200 véhicules).
C.           En novembre 1997, B. X.________ a sollicité une
déclaration de conformité des locaux en vue du renouvellement de ses plaques
professionnelles. Une première inspection du site a eu lieu le 1
er
avril 1998 en présence de plusieurs services communaux, l'ECA, la Police cantonale du commerce, le Service cantonal des eaux et de la protection de
l'environnement, l'Inspection cantonale du travail. Diverses irrégularités
ayant été constatées, il a été décidé que chaque service établirait un rapport
comportant ses propres conditions. Lors d'une seconde inspection du 4 mai 1998, il a été relevé que B. X.________ avait fait des efforts, mais qu'il restait
beaucoup trop de points non respectés pour un avis favorable. A l'issue d'une
troisième visite le 8 juin 1998, il a été constaté que les améliorations depuis
avril étaient minimes et empêchaient de déclarer le site conforme. Réunis une
nouvelle fois sur place le 1
er
septembre 1998, les autorités
précitées ont accordé à l'intéressé un ultime délai au 31 octobre 1998 pour exécuter une douzaine de mesures déterminées en avril. Le 3 novembre 1998, des irrégularités subsistaient malgré les efforts consentis par B. X.________.
Le 9 décembre 1998, le Département de la sécurité et de
l’environnement a notifié à B. X.________ le retrait de son autorisation
d’exploiter son entreprise d’auto-démolition et l’a sommé de procéder sans
délai à l’évacuation de tous les véhicules et matériaux entreposés, d’ici au 15 janvier 1999. Cette décision a fait l’objet d’un recours au Tribunal administratif, de
même que les six décisions subséquentes rendues, soit par la municipalité (16 décembre 1998, 7 février 2000, 22 janvier 2001 et 25 juin 2001), soit par le département (5 janvier 1999). B. X.________ s’est en revanche soumis à la décision du 1
er
novembre 1999 de la municipalité ordonnant
l’évacuation de véhicules hors d’usage entreposés sur la parcelle voisine de
l’entreprise. B. X.________ a procédé aux aménagements et assainissements
requis de sorte que son entreprise n'a pas été fermée et que le tribunal a
rendu un arrêt le 2 avril 2002 (AC.1998.0223), constatant que les recours
étaient pour la plupart sans objet et confirmant l'ordre d'évacuation d'objets
déposés sur un espace réservé au stationnement de véhicules.
D.           Le 4 novembre 2002, la municipalité a informé le
Département de la sécurité et de l'environnement que l'entreprise avait "repris
de plus belle ses pratiques antérieures", les chemins, les bornes
hydrantes de défense incendie situées à l’intérieur de l’exploitation, les
dispositifs séparateurs de graisses étant inaccessibles et des carcasses de
véhicules étant déposées à l'extérieur de l'enceinte de l'entreprise. Le
18 novembre 2002, un constat à l’improviste a été opéré par deux
représentants du Service des eaux, sols et assainissement (SESA), confirmant
notamment l’inaccessibilité des bornes hydrantes et des dispositifs de
séparateurs de graisses et relevant plusieurs amoncellements de pneus parmi les
épaves.
Par décision du 3 décembre 2002, le chef du Département de la sécurité et de l’environnement a interdit avec effet immédiat à B. X.________
de recevoir de nouvelles épaves et l’a sommé de procéder à l’assainissement
dans les plus brefs délais de sa parcelle. Cette décision n’a pas fait l’objet
d’un recours.
En 2003 et 2004, des irrégularités (élimination des véhicules
insuffisante, entassement sur les voies d'accès ou aux alentours du site, accès
aux bornes hydrantes obstrué, matières inflammables mélangées aux matières
métalliques, amoncellement de pneus, etc.) ont été constatées et dénoncées par
l’ECA (19 mars 2003, 7 mai 2004) et l'Inspection cantonale du travail (16 mai
2003, 13 mai 2004).
Le 29 avril 2005, des représentants de la municipalité et de
services de l'Etat se sont rendus sur les lieux et y ont constaté diverses
anomalies.
Par décision du 2 mai 2005, le chef du Département de la sécurité et de l’environnement a retenu que ces irrégularités avaient déjà été
constatées le 15 décembre 2004, que la situation était dangereuse au regard de
la prévention des incendies et que de nombreux ordres de mise en conformité
avaient été signifiés en vain au cours des dernières années. Il a en
conséquence interdit à B. X.________ de poursuivre l’exploitation de son entreprise
et il a ordonné, par substitution, l’évacuation des épaves et des déchets dans
la mesure nécessaire à la restitution des passages libres selon le permis de
construire. Il a en outre sommé B. X.________ de remettre le site en l’état
sans délai. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
Le 20 mai 2006, B. X.________ a demandé au SESA de lui
octroyer une nouvelle autorisation de réceptionner et d’éliminer des déchets
spéciaux.
Le 7 juin 2006, le SESA a dénoncé l’entreprise X.________
pour non-respect des normes de sécurité fixées dans le permis de construire.
Une audience s’est tenue par devant le préfet du district de 1******** au cours
de laquelle B. X.________ a affirmé qu’il allait régulariser la situation. Le 11 septembre 2006, le SESA a informé le préfet qu’il avait effectué un contrôle le 25 août 2006 et constaté que la situation s’aggravait. Le 6 octobre 2006, le préfet a convoqué toutes les parties concernées à une séance sur le site. B. X.________, sa
famille, le syndic de 1********, le chef de l’urbanisme de la Commune de 1******** et deux représentants du SESA ont participé à cette réunion.
E.           Par décision du 11 octobre 2006, le SESA a donné l’ordre à B. X.________ de ne plus recevoir de nouvelle épave et d’évacuer
tous les véhicules, pneus et autres objets métalliques d’ici au 20 décembre 2006.
Le 19 décembre 2006, le préfet, accompagné d’un représentant
du SESA, s'est rendu sur place et a constaté que rien n’avait été entrepris
pour assainir l’installation et que la situation avait même empiré.
Le 16 février 2007, le préfet s’est à nouveau rendu sur place
et a constaté que la situation s’était encore aggravée, à l’exception du hangar
qui avait été dégagé de l’amoncellement de pièces mécaniques. Il a déposé un
rapport le 20 février 2007 à l’intention du Conseiller d’Etat chef du
Département de la sécurité et de l’environnement arguant que la situation était
intolérable. Il a rappelé que dans son prononcé préfectoral du 3 octobre 2005, il avait conclu que l’amende ne suffirait pas à faire prendre conscience à
B. X.________ des dangers potentiels de son exploitation. Il préconisait le
retrait pur et simple de l’autorisation spéciale.
F.           Par décision du 22 mars 2007, le chef du Département de la sécurité et de l’environnement, se référant aux nombreuses demandes
et sommations de mise en conformité adressées ces vingt dernières années en
vain, a ordonné la fermeture de l’exploitation avec effet immédiat (chiffre 1),
a interdit à B. X.________ de recevoir de nouveaux véhicules, épaves, pièces ou
autres déchets (chiffre 2), a interdit au public l'accès au site (chiffre 4) et
a annulé toutes les autorisations rendues par le Département des travaux
publics de l'aménagement et des transports et par le Département de la sécurité
et de l'environnement, qui permettaient l'exploitation du site (chiffre 5).
Il a autorisé uniquement les opérations d'assainissement
décrites dans les décisions des 3 décembre 2002 et 2 mai 2005, soit le
dégagement du chemin d'accès au bâtiment, du chemin de sécurité en pourtour du
bâtiment, des accès aux hydrantes, de l'entrée et des abords du site, ainsi que
la mise en conformité des conditions de stockage des pneumatiques et des
liquides inflammables ou polluants (chiffre 3).
Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif
en date du 17 juillet 2008 (AC.2007.0095).
G.           Par décision du 14 juin 2010, la cheffe du
Département de la sécurité et de l’environnement, se référant à la décision de
fermeture du 22 mars 2007 ainsi qu’aux nombreuses demandes et sommations de
mise en conformité adressées ces vingt dernières années en vain, et en
particulier à l’ordre d’assainissement du 11 octobre 2006, a ordonné ce qui suit :
« I. Vous êtes sommés de vous conformer sans délai à la
décision de fermeture de votre exploitation.
II. Il vous est signifié qu’une entreprise tierce sera
prochainement chargée de procéder à l’assainissement requis, avec l’assistance
de la force publique, (…)
Les frais de l’intervention seront mis à votre charge par
décision distincte. Le Canton et la Municipalité de 1******** solliciteront au besoin l’inscription de l’hypothèque légale privilégiée prévue aux articles 35 de la
loi sur la gestion des déchets et 74 de la loi sur la protection des eaux
contre la pollution.
Il vous est loisible de commencer entre-temps vous-même les
travaux d’assainissement requis.
III. Une surveillance sera ensuite mise en œuvre. Des
contrôles seront opérés aux environs et dans le site de votre entreprise. Toute
infraction constatée au chiffre I ci-dessus fera l’objet d’une dénonciation
pénale. Toute épave ou autre déchet introduit dans l’enceinte de l’entreprise
ou ses environs sera évacué d’office à vos frais ».
La décision prévoyait également que le recours n’aurait pas
d’effet suspensif.
H.           Le 24 juin 2010, B. X.________, représenté par Me Bénédict, a formé recours contre cette décision, en concluant à son
annulation. Il a requis l’octroi de l’effet suspensif. Il exposait avoir
entrepris d’assainir son entreprise dans les jours qui ont suivi la
notification de la décision du 14 juin 2010 et être à même de terminer les travaux d’assainissement demandés d’ici au 5 juillet 2010; il ne comprenait dès lors guère l’intervention d’une entreprise tierce mandatée par l’Etat le 23 juin 2010. Il soutenait que la décision attaquée devait être annulée parce qu’elle
n’avait pas été précédée d’une sommation valable. Subsidiairement, il faisait
valoir que la décision ne serait pas conforme au droit dans la mesure où elle
n’indique pas le coût de l’opération d’assainissement. Ainsi il n’aurait pas
été informé des conséquences financières d’un éventuel refus de se conformer
aux ordres de l’autorité.
Le SESA s’est déterminé le 30 juin 2010 en concluant au rejet
de la demande de restitution de l’effet suspensif et au rejet du recours sur le
fond. Il justifiait l’exécution d’office en relevant que les ordres
d’assainissement passés n’avaient jamais eu d’effet et que la situation
présentait un danger grave et inacceptable.
Par arrêt du 6 décembre 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a rejeté le recours de B. X.________ et
elle a confirmé la décision du Département de la Sécurité et de l'environnement du 14 juin 2010 (voir l’arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010).
I.                        La Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE) a notifié à A. X.________ et à B. X.________
une nouvelle décision le 3 octobre 2013 dont la teneur est la suivante:
"Les constats opérés sur le site confirment:
› que vous avez repris une activité d'auto-démolition et
récupération d'envergure, sans avoir requis les autorisations nécessaires en
vertu notamment des articles 22 et 24 de la loi sur la gestion des déchets
(LGD; RS-VD 814.11),
› que des épaves sont déposées sur des aires non sécurisées,
en violation des articles 17 du règlement d'application de la loi sur la
gestion des déchets (RLGD; RS-VD 814.11.1) et 40 du règlement d'application de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RS-VD
700.11.1), induisant un risque de pollution des eaux superficielles,
› que des récipients divers contenant des liquides de nature
à polluer les eaux sont entreposés sans précaution, notamment sans volume de
rétention, en violation des règles de l'état de la technique et de l'obligation
générale de diligence imposées par les articles 3, 6 et 22 de la loi fédérale
sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20)
Cela étant, vous êtes sommés:
de cesser, avec effet immédiat, toute exploitation
d'auto-démolition / récupération,
d'évacuer les épaves et autres déchets entreposés sur la parcelle
2********, dans un délai au 31 octobre 2013.
En cas de non observation de ce qui précède:
I.            Une nouvelle dénonciation sera déposée auprès
du Ministère public de l'arrondissement de La Côte pour insoumission à une décision de l'autorité, au sens de l'article 292 du Code pénal, qui prévoit une peine
d'amende.
II.           Le département chargera une entreprise tierce
de procéder à la mise en conformité du site, le cas échéant avec l'aide de la
force publique. Les frais d'intervention seront mis à votre charge et pourront
donner lieu à l'inscription d'une hypothèque légale privilégiée, selon les
articles 61 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; RS-VD 173.36),
72 et 74 de la loi sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS-VD
814.31)."
A. X.________ et B. X.________ ainsi que la société
Y.________ Sàrl ont contesté la décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal). Ils
concluent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision de la Direction générale de l'environnement du 3 octobre  2013. Ils demandent également la restitution de l'effet suspensif retiré par la décision attaquée.
Après que les parties se soient déterminées sur la question
de la restitution de l'effet suspensif, le tribunal a, par une décision du 7
janvier 2014, rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif sous
réserve de l'exécution mentionnée au chiffre 2 de la décision attaquée,
reportée au 31 janvier 2014. Cette décision est entrée en force sans faire
l’objet d’un recours incident.
J.           En date du 18 février 2014, la DGE a notifié à Y.________Sàrl, une sommation lui impartissant un ultime délai au 15 mars 2014 pour l’évacuation des épaves et des déchets sur la parcelle 2********, en
précisant qu’en cas de non observation, le département chargera une entreprise
tierce de procéder à la mise en conformité du site, le cas échéant avec l’aide
de la force publique.
Le 17 mars 2014, les représentants de la DGE, accompagnés de la gendarmerie ont procédé à une inspection des lieux et ont constaté
qu’aucune suite n’avait été donnée à la sommation du 18 février 2014.
Par une décision d’exécution par substitution du 27 mars 2014, la DGE a chargé l’entreprise Z.________ de procéder à la mise en conformité
du site, le cas échéant avec l’aide de la force publique, ceci à partir du 19 mai 2014. La décision précise aussi que les frais d’intervention seront mis à la charge
des destinataires de la décision et pourront donner lieu à l’inscription d’une
hypothèque légale. La décision mentionne encore les délais et voie de recours,
et retire l’effet suspensif à un éventuel recours. Cette décision est entrée en
force sans faire l’objet d’un recours.
K.           Les recourants ont déposé des explications
complémentaires le 5 juin 2014. Puis, par une requête urgente du 19 juin 2014,
ils ont demandé la restitution immédiate de l'effet suspensif en ce sens que
les mesures d'évacuation entreprises sur le site ne pouvaient porter que sur
les épaves des véhicules déposés sur des aires non protégées et sur des
récipients contenants des liquides de nature à polluer les eaux. A réception de
la requête, et à titre de mesures préprovisionnelles urgentes, le tribunal a
restitué l'effet suspensif au recours en ce qui concerne l'évacuation d'objets
qui ne sont pas susceptibles de présenter un risque pour la pollution des eaux.
Par la suite, les parties se sont déterminées sur la nouvelle requête de
restitution de l'effet suspensif et par une nouvelle décision sur effet
suspensif du 26 juin 2014, le tribunal a rejeté la requête de restitution
partielle de l'effet suspensif en maintenant la décision sur effet suspensif du
7 janvier 2014. La Direction générale de l'environnement s'est ensuite
déterminée le 7 juillet 2014 sur le mémoire complémentaire des recourants qui
ont déposé un mémoire duplique le 30 juillet 2014.
L.           Il
ressort de la feuille des avis officiels du canton de Vaud que la société
Y.________ Sàrl a été dissoute par décision du Président du tribunal de
l'arrondissement de la Côte du 13 février 2014 et sa liquidation a été ordonnée selon les dispositions applicables à la faillite. La raison de commerce
est devenue : "Y.________ Sàrl en liquidation". La procédure de
faillite, suspendue faute d'actif, a été clôturée le 31 mars 2014 et la société a été radiée d'office du Registre du commerce en date du 16 juillet 2014 et n'a plus d'existence juridique.
(…)»
Dans l’arrêt précité, auquel on se réfère également
en droit, la CDAP a déclaré irrecevable le recours de Y.________S.àr.l. entre-temps
radiée du registre du commerce, cependant qu’il a rejeté celui de B. X.________
et A. X.________ (ci-après: les consorts X.________) contre la décision de la DGE du 3 octobre 2013.
B.
Du 17 au 20 juin 2014, puis du 2 au 7 juillet 2014, la décision du 3 octobre 2013 a fait l’objet d’une exécution forcée par l’entreprise Z.________
SA, laquelle a été assistée par la DGE et les forces de police. Il a également été
fait appel à l’entreprise C.________ SA, à 6********, qui a déplacé un camion cureur-vidangeur
sur la parcelle n°2********, ainsi qu’à D.________ SA, à 7********, pour le
ramassage et le traitement des déchets spéciaux. Le 30 juin 2014, C.________ SA a adressé à la DGE sa facture pour un montant de 6’551 fr.40. Le 31 juillet 2014, Z.________ SA a fait parvenir à la DGE sa facture pour un solde dû de
41'941 fr.95 (frais d’intervention:101'263 fr.45 – note de crédit: 59'321
fr.50). Le 29 août 2014, D.________ SA a facturé à la DGE son intervention à concurrence de 1'671 fr.40. L’entreprise chargée d’évacuer les containers
de pneus usagers, E.________ & fils S.àr.l., à 8********, a pu compenser
les coûts grâce à la récupération de certains pneus.
Par courrier du 10 octobre 2014 à leur précédent conseil, la DGE a invité les consorts X.________ à se déterminer sur les frais
d’exécution forcée, chiffrés à 50'164 fr.75. La DGE a informé les intéressés de ce qu’elle envisageait de répartir ces frais à concurrence de 80% à la charge de
A. X.________, au titre de perturbateur par comportement, et 20% à la charge de
B. X.________, au titre de perturbateur par situation. Les consorts X.________
se sont déterminés le 1
er
décembre 2014, par la plume de leur
nouveau conseil, Me Grégoire Rey, avocat à Genève. Ils se sont prévalus de
faits nouveaux, ont annoncé le dépôt d’une demande en révision de la décision
du 3 octobre 2013 et ont contesté les frais d’exécution forcée. Le 6 janvier 2015, la DGE a notifié au conseil des consorts X.________ sa décision relative
aux frais d’exécution forcée. Elle a arrêté le montant de ceux-ci à 50'164
fr.75, qu’elle a mis à la charge de A. X.________ à hauteur de 80% et à la
charge de B. X.________, à hauteur de 20% (ch. 1 et 2). La créance de l’Etat
pourra être garantie par une hypothèque légale (ch. 3). La présente décision,
une fois définitive, vaut titre exécutoire au sens de l’art. 80 de la loi
fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS
281.1 [ch. 4]).
C.
Les consorts X.________ ont recouru contre cette décision. Ils ont pris
les conclusions suivantes:
«(…)
Au fond:
Préalablement:
2.           Suspendre la procédure administrative jusqu’à
l’issue de l’expertise à diligenter dans le cadre de la procédure pénale
PE13.014974-JRU à l’encontre des recourants.
3.           Ordonner l’audition de:
Monsieur B. X.________;
Monsieur A. X.________;
Z.________ SA;
D.________ SA.
Principalement:
4.           Annuler la décision sur les frais d’exécution
forcée de la DIRECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT, soit pour elle l’Etat de
Vaud, datée du 6 janvier 2015, prise à l’encontre de Monsieur A. X.________ et
de Monsieur B. X.________ en ce qui concerne l’exploitation d’une entreprise
d’auto-démolition, parcelle 2********, route 3********,  1********.
Cela fait et statuant à nouveau:
5.           Décider qu’est nul le montant de la décision sur
les frais d’exécution forcée à l’encontre de Monsieur A. X.________ et de
Monsieur B. X.________, en ce qui concerne l’exploitation d’une entreprise
d’auto-démolition, parcelle 2********, route 3********,  1********.
6.           Décider que le montant sur les frais d’exécution
forcée, dans le cadre de l’exploitation d’une entreprise d’auto-démolition, parcelle
2********, route 3********,  1********, est à la charge de la collectivité
publique.
7.           Débouter la DIRECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT, soit pour elle l’Etat de Vaud, de toutes autres, plus
amples ou contraires conclusions.
8.           Condamner la DIRECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT, soit pour elle l’Etat de Vaud, à tous frais et dépens.
Subsidiairement:
9.           Ordonner un complément d’instruction sur la
nature, la quantité et la valeur du matériel débarrassé par les entreprises
dépêchées, notamment dans les containeurs maritimes.
10.          Dire, le cas échéant, que la DIRECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT, soit pour elle l’Etat de Vaud, est redevable en faveur
de Monsieur A. X.________ et de Monsieur B. X.________, d’un solde positif à
leur rembourser.
Plus subsidiairement encore:
11.          Renvoyer la cause à la DIRECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT, soit pour elle l’Etat de Vaud, pour qu’elle statue à
nouveau dans le sens des considérants du présent recours.
(…)»
Dans sa réponse, la DGE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Les consorts X.________ se sont déterminés; ils
maintiennent leurs conclusions.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance
cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités
administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par la
loi pour en connaître.
b) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les
formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), le recours est
formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
Les recourants ont requis à titre préalable la suspension de la présente
procédure jusqu’à l’issue de la procédure d’expertise à diligenter dans le
cadre de la procédure pénale ouverte à leur encontre.
a) Aux termes de l’art. 25 LPA-VD, l'autorité
peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la suspension d'une
procédure comporte le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte
qu'elle n'est admise qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité
posée par l'art.
29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse, du 18 avril 1999 (
[
Cst.; RS 101
]
ATF 130 V 94 consid. 5; arrêt B 143/05 du 24 mai 2006 consid. 4.1
).
La sécurité du droit commande d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du
juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des
mêmes faits (arrêt 1C_181/2014 du 8 octobre 2014; ATF 139 II 95 consid.
3.2; 137 I 363 consid. 2.3.2). Le juge saisi dispose d'une certaine marge
d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts
des parties. Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (cf. ATF
119 II 388 s. consid. 1b).
b) A suivre les explications des recourants,
l’autorité intimée aurait, à l’appui de la décision du 3 octobre 2013, modifié
à la main le plan de la parcelle n°2******** à leur détriment. Ils exposent que
l’autorité intimée n’aurait pas tenu compte, dans cette décision, des travaux
importants de remise en conformité effectués sur la parcelle et font valoir que
cet immeuble représente un intérêt concret pour la Commune de 1********, qui ferait preuve d’acharnement à leur encontre. Dans leur recours, les
recourants entendent ainsi obtenir la révision ultérieure de la décision du 3
octobre 2013 d’exécution forcée par substitution de la mise en conformité de la
parcelle n°2********. A cet effet, ils entendent démontrer ce qui précède en
requérant la mise en œuvre d’une expertise dans la procédure ouverte par le
Ministère Public de l’arrondissement de La Côte, sous n°PE13.014974-JRU. Dans sa réponse, l’autorité intimée s’est indignée contre les graves accusations portées
par les recourants; elle a ajouté que les plans produits à l’appui de la
demande d’autorisation de construire CAMAC n°9******** au nom de B. X.________
étaient les mêmes que ceux produits par elle dans le cadre de la présente
procédure. Dans leur détermination du 17 avril 2015, les recourants réitèrent
leur réquisition, ajoutant que seule l’expertise permettra de confirmer ou non
la modification du plan de la parcelle n°2********. Quoi qu’il en soit, il n’y
a pas lieu de donner suite à leur réquisition tendant à ce que la présente
procédure soit suspendue dans l’attente de cette expertise. Les recourants
entendent se placer au demeurant sur le terrain de l’art. 100 al. 1 LPA-VD, aux
termes duquel une décision sur recours ou un jugement rendus en application de
la présente loi et entrés en force peuvent être annulés ou modifiés, sur
requête: s'ils ont été influencés par un crime ou un délit (let. a), ou si le
requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait
pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait
pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b).  Or, à ce jour, l’on
ignore sans doute si le Procureur chargé de l’enquête dans la procédure pénale ouverte
à leur encontre a réservé une suite favorable à la demande des recourants et
ordonné la mise en œuvre d’une expertise du plan produit par l’autorité intimée
dans la procédure ayant abouti à l’arrêt AC.2013.0449. On peut être certain en
revanche que si une telle expertise avait effectivement été ordonnée, les
recourants n’auraient pas manqué de s’en prévaloir, à l’appui de leur
réquisition, dans la présente procédure, ce dont ils se sont abstenus. Dès
lors, aucune raison ne commande de retarder davantage l’issue de celle-ci.
3.
Les recourants ont requis par ailleurs la tenue d’une audience, afin de
pouvoir s’expliquer oralement devant la Cour et de faire entendre des
représentants des entreprises Z.________ SA, D.________ SA et E.________ &
fils S.àr.l., en qualité de témoins.
a) Sans qu’il n’en résulte une
violation du droit d’être entendu, garanti par les art.
29 al. 2 Cst. et
27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst./VD ;
RSV 101.01), l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie,
pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas
changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p.
429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe
écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves
(art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment, entendre les
parties et recueillir des témoignages (cf. art. 29 al. 1 let. a et f LPA-VD). Elle
n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties
(art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et
administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2
Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la
juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni
celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à
moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 134 I 140
consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une
audience et d’entendre des témoins. L’autorité intimée a produit son dossier
complet, les faits sont établis et les offres de preuve qui motivent la
réquisition des recourants ne sont pas déterminantes pour la résolution du
litige, comme on le verra ci-dessous. Ce dernier a en effet trait à des
questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un
plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation
anticipée des preuves, la Cour s’estime en mesure de statuer en connaissance de
cause, en se dispensant de donner suite à la réquisition d’instruction formulée
par les recourants.
4.
Sur le plan matériel, le litige a trait, dans le cas
d’espèce, à la prise en charge des coûts de l’exécution par substitution d’une
décision de mise en conformité, entrée en force, et à leur répartition.
a) Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait
qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force
ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de
cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de
l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; v. en outre
AC.2011.0030 du 16 décembre 2011; AC.2009.0247 du 30 mars 2010;
AC.2004.0295 du 5 août 2005;
AC.2005.0052
du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision
antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être
invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel,
Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 994). En revanche,
les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur,
ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestés dans la
mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base (cf. arrêts
AC.2011.0030 précité; AC.2009.0247 précité; AC.2007.0113 du 27 juin 2007;
AC.1992.0098 du 13 novembre 1992).
b) S'agissant d'une exécution par substitution, la
collectivité publique qui est contrainte d'intervenir n'a pas à traiter
l'affaire comme si elle était elle-même mandatée par le propriétaire déficient.
Ce n'est pas son affaire que de tout mettre en œuvre pour sauvegarder les
intérêts de celui qui l'oblige à agir en raison de sa mauvaise volonté ou de
son incurie. Seule la négligence grave peut lui être reprochée dans la manière
de mandater l'entreprise choisie et d'exécuter sa décision. Dans ce cadre, elle
n'a pas à se soucier de trouver la solution la plus judicieuse ou la moins
chère pour faire cesser le trouble causé par le perturbateur (cf. arrêts
AC.2012.0368 du 31 mars 2014; AC.2011.0030 précité; cf. en outre RDAF 2006 I,
pp. 67 à 72; v. ég. arrêt du Tribunal administratif fribourgeois, 1
er
octobre 2004, et les réf. citées). Il résulte de ce qui précède que l'obligation
de prendre en charge les frais d'exécution par substitution ne s'étend qu'à
ceux nécessités par la bonne exécution de la mesure de rétablissement des
lieux, dans le cadre des prix usuels (arrêts du Tribunal fédéral 1C_462/2014 du
16 octobre 2015 consid. 4.1.1; 1P.84/2001 du 10 avril 2001 consid.
3a; références citées).
Dans ce cadre, l'autorité jouit d'un
important pouvoir d'appréciation et seules les dépenses manifestement inutiles
doivent être retranchées (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211; arrêt  1A.248/2002
du 17 mars 2003 consid. 2.2). Les frais ne doivent toutefois pas être
déterminés de manière trop restrictive (ATF 122 II 26 consid. 4c p. 32;
1A.250/2005 du 14 décembre 2006 consid. 6.1).
c) Les articles 74 al. 2, 2
ème
phrase,
Cst., 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) et 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) codifient le principe dit
"de causalité", en posant le principe selon lequel celui qui est à
l'origine d'une mesure prescrite par la loi doit en supporter les frais. L'art.
54 LEaux prévoit que les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour
prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour
réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces
interventions. De manière très similaire, l'art. 59 LPE précise que les frais
provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte
imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à
la charge de celui qui en est la cause.
Sur le plan cantonal, l’art. 61 al. 1 LPA-VD prescrit,
de manière plus générale, que pour exécuter les décisions non pécuniaires,
l'autorité peut procéder: à l'exécution directe contre la personne de l'obligé
ou ses biens (let. a); à l'exécution par un tiers mandaté, aux frais de
l'obligé (let. b). L'autorité peut au besoin recourir à l'aide de la police
cantonale ou communale (al. 2). Avant de recourir à un moyen de contrainte,
l'autorité en menace l'obligé et lui impartit un délai approprié pour
s'exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu'il peut encourir
(al. 3). S'il y a péril en la demeure, l'autorité peut procéder à l'exécution
sans en avertir préalablement l'obligé (al. 4). Les frais mis à charge de
l'obligé sont fixés par décision de l'autorité (al. 5). La loi cantonale du 2
mars 2010 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; RSV
963.15) a repris, à son art. 22b, la prescription contenue jusqu’alors à l’art.
9 de la loi cantonale
du 17 septembre 1974 sur la protection des
eaux contre la pollution
(LPEP; RSV 814.31). Aux
termes de cette disposition, les frais d'intervention, d'assainissement et des
autres mesures de lutte contre les cas de pollution, ainsi que les frais liés à
la prévention d'un danger de pollution, sont mis à la charge de ceux qui en
sont la cause, par décision du département (al. 1). Les personnes qui subissent
un dommage du fait d'une intervention en matière de lutte contre les cas de
pollution peuvent en réclamer la réparation à l'Etat, à moins qu'elles n'aient
causé elles-mêmes cette intervention. Les prétentions à l'égard de ceux qui ont
causé la pollution, au sens de l'alinéa 1 ci-dessus, sont réservées (al. 2). Les
avances de frais faites par l'Etat lui sont remboursées. Les dépenses
occasionnées par l'intervention des services publics sont facturées sur la base
d'un tarif établi par le Conseil d'Etat (al. 3). A teneur de l’art. 72 LPEP,
lorsque les mesures ordonnées en application de la présente loi ou des
règlements tant cantonaux que communaux ne sont pas appliquées, l'autorité
compétente peut y pourvoir d'office aux frais du responsable (al. 1). Ces frais
font l'objet d'un recouvrement auprès du responsable; l'autorité compétente en
fixe dans chaque cas le montant et le communique au responsable, avec
indication des motifs et des possibilités de recours (al. 2). A cela s’ajoute
que la loi cantonale du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD;
RSV 814.11) prescrit à son art. 34 que lorsque les mesures ordonnées en
application de la présente loi ou de ses dispositions d'application ne sont pas
exécutées, l'autorité compétente pourra y pourvoir d'office aux frais du
responsable (al. 1). Ces frais sont arrêtés par l'autorité compétente (al. 2).
Une fois définitive, la décision sur les frais vaut titre exécutoire au sens de
l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite
(al. 3). L’art. 74 al. 1 LPEP permet à l'Etat et aux communes de garantir par
une hypothèque légale privilégiée, conformément au code de droit privé
judiciaire vaudois, leurs créances résultant de la présente loi, ainsi que le
remboursement des frais qu’ils ont assurés pour l'exécution des décisions par
substitution. A teneur de l’art. 35 LGD, les créances en recouvrement des frais
d'intervention et en restitution des subventions sont garanties par une
hypothèque légale privilégiée grevant le fond concerné, conformément au code de
droit privé judiciaire vaudois.
L’art. 59 LPE ne règle toutefois que la répartition
des frais lorsque l’Etat prend des mesures anticipées d’exécution par
substitution, sans notifier une décision formelle d’exécution préalable, ni
faire de sommation. Cette disposition n’a en revanche pas vocation à
s’appliquer dans les mesures d’exécution dites ordinaires, soit dans les
situations où l’administration réalise elle-même ou confie à un tiers une
mesure inexécutée par l’administré, telle qu’elle a préalablement été fixée
dans une décision de base et rappelée par une sommation. L’obligation de
rembourser n’exige cependant aucune base légale spéciale ; elle découle de
la norme qui pose l’obligation violée de prendre une mesure. La répartition des
frais obéit cependant aux mêmes critères que ceux résultant de l’art. 59 LPE
(cf. Stéphane Grodecki,
in
: La loi sur la protection de l’environnement,
Moor/Favre/Flückiger [éds], 2
ème
tranche, Berne 2010, ad art. 59 LPE
pp. 4/5, nos 3 à 5).
Ni l’art. 54 LEaux, ni l’art. 59 LPE ne contiennent toutefois
d’indication sur les règles de responsabilité applicables (cf. Claude Rouiller,
L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André
Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de
l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la
pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités
(ATF 122 II 26 consid. 3 p. 29), le Tribunal fédéral a désigné les
personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter
les conséquences financières en recourant aux notions de perturbateur par
comportement et de perturbateur par situation (cf. aussi ATF 118 Ib 407 consid.
4c p. 414 s.). Les frais peuvent être mis à la charge tant du perturbateur
par situation que du perturbateur par comportement (arrêt du 14 décembre 2006
in
:
RDAF 2007 I p. 307 consid. 5.3 p. 314;
ATF 131 II 743
consid.
3.1 p. 746
; 121 II 378
consid.
17a/bb p. 413; arrêt 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2b, publié
in
:
ZBl 102/2001 p. 547; 1A.214/1999 du 3 mai 2000 consid. 2a publié
in
: ZBl
102/2001 p. 536). Doit être considérée comme un perturbateur par comportement
la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son propre
comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, alors que le
perturbateur par situation s'entend de la personne qui dispose de la maîtrise
effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à
l'ordre public (cf.
ATF 127 I 60
consid.
5c p. 71
; 122 II 65
consid. 6a p. 70
; 118 Ib 407
consid. 4c p. 414
; 114 Ib 44
consid.
2c/aa p. 50 et consid. 2c/bb p. 51
; 107 Ia 19
consid. 2a
p. 23). Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au
remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou
d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en relation de
causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures;
il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la
cause elle-même ait franchi les limites de la mise en danger (arrêt 1A.366/1999
du 27 septembre 1999 consid. 2c publié
in
: ZBl 102/2001 p. 547). Le
perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger
ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la
chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette
atteinte (
ATF 119 Ib 492
consid.
4b/dd p. 503
; 118 Ib 407
consid.
4c p. 415 et les références citées). La désignation des perturbateurs est
indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces
éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais
d'assainissement entre les différents responsables (Elisabeth Bétrix, Les coûts
d'intervention, difficultés de mise en oeuvre, DEP 1995 p. 385/386; Pierre
Tschannen/Martin Frick, La notion de personne à l'origine de l'assainissement
selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de l'environnement,
des forêts et du paysage, septembre 2002, p. 7/8 et les références citées).
En cas de pluralité de perturbateurs, la répartition
des frais est effectuée en tenant compte de toutes les circonstances objectives
et subjectives, par une application analogique des principes généraux énoncés à
l’art. 51 CO. Si plusieurs personnes sont impliquées, elles doivent prendre en
charge les frais proportionnellement à leur part de responsabilité (cf. Grodecki,
op. cit., p. 21, n° 73, références citées).
d) En conclusion, la procédure de recouvrement des
frais, qui, par définition, ne peut être engagée qu'une fois la situation
redevenue normale sur le plan de la protection des eaux et de l'environnement,
impose avant tout à l'autorité d'établir les faits avec une précision telle
qu'elle lui permette de déterminer le ou les perturbateurs, de rendre compte de
l'amplitude des mesures prises puis de justifier du caractère adéquat de
celles-ci, pour ne mettre finalement à la charge de ceux dont la responsabilité
administrative se sera trouvée engagée que les frais qui se sont avérés
nécessaires pour atteindre le but légitime poursuivi (AC.2012.0251 du 16 mai
2013 consid. 3b; AC.2012.0149 du 26 février 2013 consid. 3e;
AC.2012.0059 du 10 septembre 2012 consid. 2d).
A cet égard, on rappelle que le principe de
proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.) se compose traditionnellement des
règles d'aptitude, qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but
fixé, de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse
celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, et de
proportionnalité au sens étroit, qui met en balance les effets de la mesure
choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point
de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136
I 87 consid. 3.2 p. 91/92; 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, et la
référence citée).
5.
A la lumière de ce qui précède, le Tribunal fait, dans le cas d’espèce,
plusieurs constatations qui le conduisent à confirmer la décision attaquée.
a) Les recourants critiquent le choix de
l’entreprise Z.________ SA; ils relèvent en outre que la décision d’exécution
par substitution du 27 mars 2014 cite seulement cette entreprise, mais pas C.________
SA, ni D.________ SA.
Les recourants n’ont donné aucune suite à la
décision de l’autorité intimée du 3 octobre 2013 ordonnant la mise en conformité de la parcelle n°2********, bien que leur requête tendant à la
restitution de l’effet suspensif ait été rejetée par décision du juge
instructeur de la CDAP, du 7 janvier 2014. Dès lors, par décision d’exécution par substitution du 27 mars 2014, la DGE a chargé l’entreprise Z.________ SA de
procéder à la mise en conformité du site. Cette dernière décision n’ayant pas
été contestée, les recourants sont fort malvenus de critiquer le choix de ce
prestataire.
Comme l’indique l’autorité intimée dans sa réponse,
il est en outre apparu, au cours de l’intervention de Z.________ SA sur place,
que le concours de tierces entreprises devenait nécessaire. Il a ainsi été fait
appel à l’entreprise C.________ SA pour vidanger le séparateur, ce qui n’avait
plus été fait depuis le 28 novembre 2012, et à l’entreprise D.________ SA pour prendre en charge les récipients en mauvais état et à évacuer, contenant deux
tonnes d’huiles usagées. Les recourants perdent sur ce point de vue que,
lorsque des mesures sont commandées par l’urgence de la situation,
l’administration est fondée à intervenir elle-même ou à déléguer l’intervention
à un tiers, sans prendre au préalable de décision (formelle) d’exécution, ni
faire de sommation (exécution anticipée par substitution ou par équivalent; cf.
consid. 4c, supra). En l’occurrence, compte tenu de l’urgence et des mesures à
prendre, l’autorité intimée pouvait ainsi faire appel à C.________ SA et à D.________
SA, sans rendre de décision complémentant celle du 27 mars 2014, laquelle ne faisait pas mention de ces deux entreprises. A cela s’ajoute que ces
interventions s’inscrivent dans le cadre de la bonne exécution de la mesure de
rétablissement des lieux. Les critiques des recourants à cet égard apparaissent
dès lors comme étant vaines.
b) Les recourants s’en prennent à la facture de
l’entreprise Z.________ SA, du 31 juillet 2014. On rappelle que celle-ci se monte à 41'941 fr.95, soit le total des frais d’intervention, lesquels ont
été chiffrés à 101'263 fr.45, sous déduction d’une note de crédit de 59'321
fr.50. Les recourants font valoir que cette facture serait lacunaire, tout
d’abord en ce qu’elle n’inventorie pas chaque objet évacué du site. L’autorité
intimée rappelle sur ce point qu’une quantité avoisinant les 300 tonnes de marchandise
a été évacuée de la parcelle n°2********; dans ces conditions, il aurait
effectivement été disproportionné d’exiger de Z.________ SA qu’elle dresse un
inventaire détaillé. Du reste, il est certain que les coûts administratifs de
cette entreprise auraient augmenté en proportion s’il avait fallu exiger de sa
part qu’elle dresse, par surcroît, un inventaire de chaque objet évacué. Cela se
serait assurément traduit dans la facture finale par une augmentation des frais
à la charge des recourants, ce qui rend la critique d’autant moins
compréhensible.
Les recourants relèvent que cette facture a
notamment trait à des pneus que Z.________ SA aurait évacués, ceci en dépit du
fait que E.________ & fils S.àr.l. ait été chargée de cette tâche. Comme
l’indique l’autorité intimée, cette dernière entreprise s’est limitée à
déplacer le conteneur de pneus empêchant l’accès au site et à en récupérer le
contenu. Les autres gommes disséminées sur la parcelle n°2******** ont en
revanche été prises en charge par Z.________ SA. C’est par conséquent en vain
que les recourants évoquent une possible facturation à double.
En outre, les recourants se plaignent de ce que
cette facture ne distinguerait pas suffisamment la valeur marchande des
produits pouvant être récupérés. Les explications des recourants sur ce point ne
peuvent être retenues. La facture contient une note de crédit de 59'321 fr.50, détaillée
sur neuf pages. Il s’avère que Z.________ SA a pu récupérer, parmi le matériel
stocké sur le site, plusieurs véhicules, préparés ou non mais tous sans permis
de circulation. Elle a en outre récupéré des moteurs, des batteries avec ou
sans acide, des métaux ferreux, du fer léger et de la ferraille à broyer. Sur
ce point, on relève que l’autorité intimée a prié un expert, F.________,
consultant automobile à 10********, de se déplacer dans les entrepôts de Z.________
SA, à 11********. Après avoir examiné le contenu des conteneurs de pièces
détachées, cet expert est arrivé à la conclusion que la valeur de celles-ci
était proche du prix représenté par leur poids de ferraille, ce qu’il a
confirmé dans sa correspondance du 16 juillet 2014, versée au dossier. Les
recourants prétendent sans doute que le montant de la note de crédit serait de
50% inférieur au prix qui aurait pu être obtenu par la fonte ou la
revalorisation des produits. Mis à part le prix unitaire de la ferraille à la
fin du mois d’août 2014, ils n’apportent toutefois aucun élément concret à
l’appui de leur affirmation. Quoi qu’il en soit, les recourants perdent à cet
égard de vue que le prestataire auquel l’Etat confie la tâche d’exécuter une
mesure par substitution ne saurait être confondu avec un gérant d’affaires sans
mandat, au sens où l’entendent les articles 419 et ss CO, lequel est effectivement
tenu de gérer l’affaire d’autrui conformément aux intérêts et aux intentions
présumables du maître. Or, comme on l’a vu ci-dessus, Z.________ SA n’était
nullement tenue d’obtenir le meilleur prix possible pour les produits récupérés
sur le site; ceci d’autant moins que la mauvaise volonté évidente des
recourants a contraint l’autorité intimée à se substituer à eux et à mettre en
œuvre cette entreprise pour mettre les lieux en conformité. A suivre du reste
les recourants, la valeur des produits récupérés couvrant le coût de
l’exécution de la mesure, celle-ci aurait dû, au final, se solder par une
opération neutre, voire même dégager un léger bénéfice. Or, cela est plus que
douteux si l’on garde à l’esprit que Z.________ SA doit offrir, pour les
matériaux récupérés, un prix d’achat inférieur au prix de vente, ne serait-ce
que pour couvrir ses propres coûts. Du reste, à supposer même que les
circonstances présentées par les recourants puissent effectivement se réaliser,
l’on comprendrait d’autant moins qu’ils n’aient pas procédé eux-mêmes à cette
mise en conformité. La même remarque vaut également pour les liquides
prétendument neufs, entreposés sur le site, dont D.________ SA aurait pris
possession.
La facture mentionne par ailleurs un montant de
21'535 fr. pour une intervention sur place de l’entreprise G.________ SA, à 12********.
Il s’agit de la prise en charge et de l’évacuation des nombreux containers
entreposés sur la parcelle n°2********. Les recourants ont rappelé sur ce point
que quatre conteneurs étaient toutefois demeurés sur le site. Comme l’autorité
intimée l’indique, ceux-ci, qui n’étaient pas accessibles durant les premiers
jours de l’intervention, n’ont pas été évacués. Eu égard au coût important que
génèrerait une nouvelle intervention sur place de l’entreprise G.________ SA,
l’autorité intimée a préféré y renoncer.
Les recourants soutiennent en dernier lieu que le
montant de la facture de Z.________ SA de 101'263 fr.45 serait erroné, dans la
mesure où l’addition de tous les postes permettrait d’arriver à un montant de
93'762 fr.50, soit une différence de 7'501 francs. Ils perdent de vue que la
différence constatée correspond à la TVA, calculée à 8%.
c) Les recourants critiquent enfin la répartition du
coût de la mise en conformité, telle qu’elle résulte de la décision attaquée.
Dans l’arrêt AC.2013.0449, cité plus haut (consid. 1c), le Tribunal avait à cet
égard retenu qu’en sa qualité de propriétaire de la parcelle 2********, B. X.________
répondait à la qualification de perturbateur par situation, cependant que A. X.________,
exploitant sur cette parcelle d’une activité d'auto-démolition dépourvue
d’autorisation, répondait quant à lui à la définition de perturbateur par
comportement. Il n’y a pas lieu d’y revenir et tous deux doivent répondre du
coût de la mesure d’exécution forcée par substitution.
Les recourants font cependant valoir sur ce point
que la décision attaquée omet de prendre en considération la contribution de Y.________S.àr.l.,
entre-temps radiée du registre du commerce. Il est vrai que la décision
d’exécution par substitution du 27 mars 2014, selon laquelle les frais
d’intervention seront mis à la charge des destinataires, a été notifiée non
seulement aux recourants mais également à Y.________ S.àr.l., alors en
liquidation. On rappelle à cet égard que le régime de responsabilité des
perturbateurs a été développé par la jurisprudence du Tribunal fédéral en
relation avec les art. 54 LEaux et 59 LPE en matière d’exécution anticipée (v.
Isabelle Romy, Sites pollués, sociétés et responsabilités,
in
: Journées
du droit de la construction 2009, p. 163 et ss, not. 176 et note de bas de page
46). Selon ce régime, les perturbateurs ne répondent pas solidairement entre
eux (Grodecki, op. cit., n°81 ad art. 59 LPE). Chaque personne doit assumer la
quote-part des frais correspondant à sa part de responsabilité, ce qui vaut
aussi en présence de plusieurs perturbateurs par comportement (Romy, op. cit.,
p. 176). La collectivité prend toutefois en charge les frais de défaillance, à
savoir la part des frais qui ne peut plus être assumée par un perturbateur
déterminé, notamment parce que celui-ci ne peut plus être identifié ou est
insolvable (Romy, op. cit. p. 177; Grodecki, op. cit., n°82). Toutefois, dans
certaines situations, lorsque l’un des perturbateurs ne peut être identifié, il
a parfois été admis que les frais pouvaient être laissés à la charge des
autres, notamment le perturbateur par situation (Grodecki, n°83, jurisprudence
citée). L’administrateur d’une société peut être perturbateur par comportement
et répondre des conséquences financières d’une contamination selon le droit
public, s’il a contribué à la pollution par ses actes ou ses omissions. Cette
question doit s’examiner à la lumière du cas concret et des tâches
effectivement exercées par l’organe en question (cf. Romy, op. cit., p.
176 ; v. ég. ATF 130 II 321 consid. 2.3  pp.327/328). En l’occurrence,
Y.________ S.àr.l. a eu une existence relativement brève; elle a été inscrite
au registre du commerce le 10 juin 2009 et en a été radiée le 13 février 2014.
Du 6 juin 2009 au 29 novembre 2011, A. X.________ en a été le seul associé
gérant. A compter de cette dernière date, il l’a été aux côtés de H.________
(associé gérant président) et de I.________ (gérant), jusqu’au 1
er
mars 2012, date à laquelle ce dernier a été radié. H.________ a, pour sa part,
été radié le 19 juin 2012, A. X.________ étant depuis lors de nouveau unique associé
gérant de la société. Ce dernier est donc demeuré associé gérant de la société
durant toute son existence. En outre, il n’était pas seulement organe de la
société, mais aussi exploitant de l’entreprise d’auto-démolition dont la
société était le support juridique. Il y a ainsi tout lieu d’admettre que si la
société a contribué à créer la situation contraire au droit, cela est dû aux
actes ou omissions de A. X.________. Il se justifie dans ces conditions
d’imputer à ce dernier la part de responsabilité qu’Y.________ S.àr.l. aurait
dû éventuellement assumer. Partant, le grief soulevé par les recourants est mal
fondé et doit être rejeté.
L’autorité intimée a opéré une distinction,
puisqu’elle a mis le montant des frais par 50'164 fr.75 à la charge de A. X.________
à concurrence de 80%, le 20% restant étant mis à la charge de B. X.________. Toutefois,
l’autorité intimée ne s’est guère montrée prolixe sur les motifs à l’appui de
cette clef de répartition. On rappelle cependant sur ce point que la doctrine
et la jurisprudence répartissent en règle générale les frais en se fondant
principalement sur le critère du type de pollueur, le perturbateur par
comportement auteur d’une faute devant supporter en premier lieu le dommage,
alors que le perturbateur par situation non fautif n’est recherché qu’en
dernier lieu (Grodecki, op. cit. p. 22 n°74, réf. citées). Ainsi, chaque
perturbateur doit prendre à sa charge une part des coûts proportionnelle à sa
responsabilité objective et subjective. En revanche, la doctrine et la
jurisprudence rejettent clairement le principe de la "deep-pocket"
qui consisterait, pour l’autorité, à rechercher en priorité et à titre
principal le responsable disposant des moyens financiers les plus importants
pour effectuer les mesures nécessaires (ibid., n° 76; Isabelle Romy,
in
:
Commentaire LPE, op. cit., ad art. 32d LPE n°17 et les références citées). Cela
signifie concrètement en l’espèce que la part des frais que A. X.________ doit
assumer est nécessairement plus importante que celle qui incombe à B. X.________.
En effet, postérieurement à l’arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010, A. X.________ a repris, sans autorisation, une activité d'auto-démolition et récupération
d'envergure, à son nom et au nom de sa société. Or, il a été établi, dans
l’arrêt AC.2013.0449, déjà cité, que cette activité présentait un risque
concret pour l’environnement (consid. 3c). Ainsi, tant d’un point de vue
objectif que subjectif, la responsabilité principale de A. X.________ dans
l’ordre de mise en conformité du site exige de ce dernier qu’il prenne en
charge la majeure partie des frais générés par l’exécution par substitution. En
revanche, la responsabilité de B. X.________, propriétaire du site non
sécurisé, apparaît plutôt comme étant secondaire. Pour toutes ces raisons, la
clef de répartition contenue dans la décision attaquée, bien que critiquée par
les recourants, échappe à toute critique.
d) Les recourants s’en prennent en dernier lieu à la
décision de l’autorité intimée, en tant qu’elle permet de garantir la créance
de l’Etat par une hypothèque légale. Comme on l’a vu plus haut, les art. 35 LGD
et 74 LPEP confèrent à l’Etat et aux communes la faculté de constituer des
sûretés en garantie du paiement de leurs créances résultant de l’exécution par substitution
de mesures définitives et exécutoires. Or, la parcelle n°2******** a fait
l’objet d’une décision de mise en conformité, laquelle a été exécutée par les
services de l’Etat avec les concours d’entreprises spécialisées. L’inscription
d’une hypothèque légale grevant cette parcelle en garantie du paiement du
montant de 50'164 fr.75 est par conséquent fondée et ne souffre guère de
discussion. Elle n’est pas contraire au principe de proportionnalité, dans la
mesure où elle ne prive nullement B. X.________ de l’exercice ou de la
jouissance de son droit de propriété, tant et aussi longtemps qu’il n’aliénera
pas son immeuble.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours
commande de mettre un émolument judiciaire à la charge des recourants,
solidairement entre eux, ceux-ci succombant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Pour la même raison, il ne sera pas alloué de dépens (art. 55 al. 1, a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement, du 6 janvier
2015, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 5'000 (cinq mille) francs, sont mis à la charge
de B. X.________ et de A. X.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 janvier 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.