vd_omni · GE.2011.0018 · 2011-09-07 · fr

X.________ c/Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement | Admission du recours et annulation d'une décision de la police cantonale du commerce prononçant un avertissement avec menace de fermeture à l'encontre de la recourante, exploitante d'un salon au sens de la LPros, pour non-production du registre à l'occasion d'un contrôle de police. Les faits ne sont pas établis: ils n'ont pas fait l'objet d'un rapport d'inspection mais ont uniquement été laconiquement mentionnés ("[date et lieu] pas de registre") dans le rapport de l'audition, un mois après le contrôle, d'une tierce personne, paraissant impliquée dans l'exploitation du salon en cause. Cette mention n'est suivie d'aucune explication circonstanciée relative au déroulement des événements, et les inspecteurs de police concernés n'ont pas été en mesure de fournir l'identité de la personne présente dans le salon lors du contrôle (consid. 3).En outre, les inspecteurs de police auraient pu et dû, conformément au principe de la confiance, indiquer l'emplacement probable du registre, ou encore vérifier eux-mêmes la présence de celui-ci dans son lieu de rangement habituel, voire en requérir la production jusqu'au lendemain, si la personne présente n'avait pas pu donner suite à leur requête de production du registre (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.09.2011 GE.2011.0018

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7
septembre 2011
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M. Guy Dutoit et M. François Gillard,
assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
X.________,
à 1********, représentée par Me Franck AMMANN, avocat à Lausanne
.
Autorité intimée
Police cantonale du
commerce, Service de l'économie, du logement,
et
du tourisme
.
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X.________ c/ décision de la
Police cantonale du commerce du 7 janvier 2011 (avertissement avec menace de
fermeture d'un salon de massages à 2********).
Vu les faits suivants
A.
X.________ exploite depuis le 5 avril 2009 un
salon au sens de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution
(LPros; RSV 943.05), sis à l'Impasse 3******** à 2******** (appartement n° ********,
******** étage). Annoncée au Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Police cantonale du commerce (ci-après: le SELT-PCC) en tant que responsable
unique du salon, elle l'exploite avec Y.________.
B.
Le 3 juin 2009, X.________ a fait l'objet d'un
avertissement avec menace de fermeture en raison de la présence de personnes en
situation irrégulière et de la tenue incomplète du registre en relation avec
l'exploitation du salon "Z.________" sis Impasse 4******** à 2********.
A cette occasion, le SELT-PCC a expressément rappelé à X.________ la teneur des
obligations lui incombant - à savoir notamment la tenue régulière d'un registre
- ainsi que les suites possibles à une violation de celles-ci. Suite à la
réitération d'infractions, le salon précité a fait l'objet d'une fermeture
administrative pour une durée de quatre mois prononcée le 19 février 2011 par
le SELT-PCC.
C.
Le 27 juillet 2010, la Police de sûreté a
effectué un contrôle dans le salon sis à l'Impasse 3******** à 2********, qui
n'a pas fait l'objet d'un rapport circonstancié. On extrait d'un rapport d'audition
de Y.________ du 26 août 2010 les passages suivants:
"Avec mon
amie, on exploite encore un autre salon, à l'Impasse 3********, au ********
étage, appartement n°********, toujours à 2********. (…). Il est aussi au nom
de .________. (…)
D. 6 Nous vous
informons que nous avons effectué plusieurs contrôles en mars et juillet 2010
dans vos salons à 2********. Nous avons constaté la présence de clandestins et
d'anomalies au niveau de la tenue des registres. Nous vous donnons connaissance
de salons où des manquements ont été relevés:
(…) 27.07.2010: 2********,
3********, ******** étage, appartement No ******** (pas de registre).
R (…) Toujours
concernant le 27 juillet, 3********, je suis sûr qu'il devait y avoir un
registre. Il se trouve toujours au même endroit, soit enfilé entre des armoires
à la cuisine. Les filles auraient dû savoir où il était."
D.
Par décision du 7 janvier 2011, le SELT-PCC a prononcé
envers X.________ un avertissement avec menace de fermeture dont on extrait ce
qui suit:
"Nous nous
référons à un rapport du 26 août 2010, émanant de la Police de sûreté, relatif
à un contrôle effectué dans votre salon en date du 27 juillet 2010.
Ce document fait
état de l'absence de tout registre des personnes s'adonnant à la prostitution à
cet endroit.
Nous attirons
également votre attention sur le fait qu'il vous incombe de tenir un registre,
régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui, vous incluse, exercent
une activité de prostitution dans votre salon. Par ailleurs, ce dernier doit
être tenu à disposition des autorités compétentes en tout temps.
(…)
Nous vous
signalons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un
avertissement
avec menace de fermeture
. A ce propos, nous constatons qu'il s'agit de la
seconde infraction de ce type: un avertissement pour des motifs similaires
(présence de personnes en situation irrégulière et tenue de registre
incomplète) vous ayant été adressé en date du 3 juin 2009 pour un salon à
l'Impasse 4******** au rez-de-chaussée".
E.
Par acte du 7 février 2011, X.________ a recouru
devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
contre cette décision, concluant sous suite de frais et dépens à son annulation.
L'autorité intimée s'est déterminée
le 10 mars 2011, concluant, sous suite de frais, au rejet du recours. Elle a
produit son dossier.
A la requête du juge instructeur, la
Police de sûreté a produit le 6 mai 2011 une lettre dont le contenu est le
suivant:
"Comme
mentionné dans le procès-verbal d'audition Y.________ du 26.08.2010 (page 4,
demande 6, pièce en votre possession), la police cantonale a procédé, en mars
et juillet 2010, à plusieurs contrôles de routine dans les divers salons de
massages exploités par Mme X.________.
Le 27.07.2010, l'Ipa
A.________ et l'insp B.________ ont vérifié le fonctionnement du salon cité en
marge. Lors de ce passage,
[
ils
]
ont dû se rendre à l'évidence que la
personne présente sur les lieux ignorait où se trouvait le registre du salon.
Ce document, qui doit pouvoir en tout temps être examiné par l'autorité à des
fins de contrôles, n'a pu leur être présenté. L'intervention en question n'a
pas fait l'objet d'un rapport circonstancié par nos services. Par mesure de
simplification, la cas a été traité dans le cadre de l'audition précitée de Y.________.
Il ne nous est pas possible de fournir l'identité de la travailleuse du sexe
identifiée le jour en question.
Contactés
téléphoniquement par le soussigné, les deux inspecteurs précités n'ont pu
donner aucune information complémentaire permettant de répondre plus
précisément à la requête de la Cour".
Le 23 mai 2011, la recourante a
confirmé les conclusions prises dans son recours. Elle a à nouveau sollicité la
tenue d'une audience.
Le 31 mai 2011, l'autorité intimée
s'est déterminée sur les conclusions de la recourante du 23 mai 2011.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée prononce un avertissement
avec menace de fermeture à l'encontre de la recourante.
a) La LPros a notamment pour but de
réglementer les modalités de l'exercice de la prostitution afin de garantir en
particulier que les conditions d'exercice de cette activité soient conformes à
la législation (art. 2 LPros). La police cantonale procède à un recensement des
personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Selon l'art. 13 LPros, dans
tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous
renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le
salon (al. 1). Les autorités compétentes au sens de la présente loi
peuvent contrôler ce registre en tout temps (al. 2). Le Conseil d'Etat définit
le contenu de ce registre (al. 3). L'art. 7 du règlement d'application du 1
er
septembre 2004 de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) précise que par registre au
sens de l'art. 13 LPros, il faut comprendre tout support de données (notamment
papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des
personnes exerçant la prostitution dans le salon. L'alinéa 2 de cette
disposition énumère les rubriques que le registre doit comporter (nom, prénom,
date de naissance, lieu de naissance, nationalité, domicile, etc.). Aux termes
de l'art. 23 LPros, la police cantonale du commerce et la police cantonale,
notamment, sont les autorités compétentes au sens de cette loi.
b) L'art. 15 LPros permet à la
police cantonale de procéder à la fermeture immédiate d'un salon, pour trois
mois au moins, entre autres motifs lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (let.
a), qu'il a fait l'objet d'une annonce concernant des informations erronées sur
le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent (let. b),
qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière
d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (let. c) ou qu'il ne bénéficie pas de
l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour
exercer cette activité (let. d).
L'art. 16 LPros habilite la police
cantonale du commerce à prononcer la fermeture définitive d'un salon notamment
lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la
tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou
de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou
lorsque s'y trouve un mineur (let. a); il en va de même lorsque, dans ce salon,
les conditions d'exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la
législation, soit notamment qu'il y est porté atteinte à la liberté d'action
des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces
d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage,
d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur
dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel (let b).
Les art. 15 et 16 LPros ne
prévoient pas d’autre mesure que la fermeture immédiate ou définitive du salon.
Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal cantonal, l’exigence de la
gradation de la sanction découle directement du principe de la
proportionnalité. Selon l’adage "
qui peut le
plus
peut le moins
"
, l’autorité intimée est libre de
prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les
circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros,
prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon
(arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 et réf. cit.).
c) En l'espèce, l'autorité intimée
a prononcé un avertissement, qui constitue une sanction administrative, dont il
convient d'examiner le bien-fondé.
2.
L'autorité intimée a fondé sa décision sur
l'absence de registre dans le salon exploité par la recourante. La recourante
conteste l'état de fait retenu à l'appui de la décision litigieuse, faisant
valoir que la personne présente savait où se trouvait le registre et l'aurait
produit si la présentation en avait été demandée, ce qui n'aurait pas été le
cas.
a) L'administration supporte le
fardeau de la preuve lorsque la décision intervient, comme en l'espèce, au
détriment de l'administré (cf. arrêt PE.2010.0033 du 1
er
septembre
2010).
b) En l'espèce, le contrôle du salon
effectué le 27 juillet 2010 n'a fait l'objet d'aucun rapport, contrairement à
ce qui est habituellement le cas (voir arrêts GE.2005.0079 du 20 juin 2006,
GE.2007.0030 du 20 novembre 2007, GE.2008.0067 du 7 mai 2008 et GE.2009.0187 du
14 avril 2010). Il a uniquement été cité dans un rapport d'audition concernant Y.________,
qui paraît certes impliqué dans la gestion du salon en cause, mais n'est pas désigné
comme tel dans le formulaire d'annonce à l'autorité compétente; ce rapport
d'audition, établi un mois après les événements dont il est question, indique
laconiquement ce qui suit: "27.07.2010: 2********, 3********, ********
étage, appartement No ******** (pas de registre)". Cet extrait n'est suivi
d'aucune explication circonstanciée relative au déroulement des événements. Sur
requête du juge instructeur, la Police de sûreté, dont deux inspecteurs ont
procédé au contrôle litigieux, a certes affirmé le 6 mai 2011 que lesdits
inspecteurs "
[avaient] dû se rendre à l'évidence
que la personne présente sur les lieux ignorait où se trouvait le registre du
salon" et que ce document "n'[avait] pu leur être présenté".
Cette affirmation intervient cependant
plus de neuf
mois après les événements et n'est fondée que sur le rapport d'audition
précité;
en outre, les inspecteurs concernés n'ont pas
été en mesure de fournir l'identité de la personne alors présente dans le
salon.
Ainsi, les événements litigieux
n'ont fait l'objet, en tout et pour tout, que d'une mention indirecte laconique
("pas de registre") dans un rapport d'audition d'une autre personne
que la recourante exploitante du salon, un mois après les événements. Cette
mention indirecte ne permet d'établir ni le déroulement des événements, ni
l'identité de la personne qui se trouvait dans le salon au moment du contrôle. Force
est ainsi de constater que les faits ayant fondé la décision attaquée ne sont
pas suffisamment établis. Partant, la décision attaquée doit être annulée.
3.
Pour le surplus, la recourante fait valoir que
les inspecteurs, connaissant également l'endroit où se trouvait toujours le
registre, auraient pu et dû contrôler celui-ci eux-mêmes.
a)
La LPros
exige dans tout salon la tenue d'un registre, que les autorités compétentes
peuvent contrôler en tout temps. Le projet de loi prévoyait expressément que le
responsable du salon devait tenir le registre (voir Exposé des motifs et projet
de loi sur la prostitution, BCG 24 septembre 2003, p. 2838 s.). Le texte du
projet a cependant été modifié en ce sens que l'obligation initialement
rattachée à la personne du responsable du salon est désormais rattachée au
lieu. L'art. 13 al. 1 LPros dispose en effet que "dans tout salon doit
être tenu un registre (…)". Il n'est pas précisé si le registre doit être
présenté - et donc son emplacement être connu - par tout travailleur présent
dans le salon lors d'un contrôle par les autorités compétentes ou s'il suffit
que ces dernières, connaissant l'endroit où est rangé le registre, puissent
consulter celui-ci en tout temps à l'occasion d'un contrôle du salon. Quoiqu'il
en soit, la loi n'exige pas que toute personne présente dans le salon soit en
mesure de présenter le registre, mais que ce dernier doit pouvoir être consulté
par les autorités compétentes.
b) En l'espèce, ni l'autorité
intimée, ni la Police de sûreté ne contestent le fait que les inspecteurs
connaissaient l'endroit où était rangé ledit registre;
la
Police de sûreté ne prétend pas que ses inspecteurs l'auraient cherché et ne
l'y auraient pas trouvé, mais uniquement qu'il "n'[avait] pu leur être
présenté". L
'autorité intimée se borne à indiquer
qu'"il n'incombe pas aux inspecteurs d'aller spontanément ouvrir les
tiroirs du mobilier présent ou de tout autre endroit susceptible de renfermer
un registre, voire de contacter téléphoniquement le titulaire du salon ou une
quelconque tierce personne pour y accéder ou pour en déterminer sa
localisation. Il ne leur appartient pas non plus d'indiquer à qui que ce soit
l'emplacement probable dudit registre. Leur rôle se borne à le demander et,
celui des personnes présentes qui sont sollicitées, à le produire". Or, une
telle affirmation ne trouve aucun fondement dans le texte légal; bien plus, il
y a lieu de relever que
les inspecteurs de la Police de
sûreté auraient pu et dû, conformément au principe de la confiance, indiquer
l'emplacement probable du registre, ou encore vérifier eux-mêmes la présence de
celui-ci dans son lieu de rangement habituel en vue de sa consultation, voire
en requérir la production jusqu'au lendemain, si la personne présente n'avait
pas pu donner suite à leur requête de production du registre (ce qui fut le cas
dans l'arrêt GE.2009.0187 précité).
4.
L'autorité intimée prononce dans la décision
attaquée un avertissement avec menace de fermeture en relevant qu'il s'agit de
la seconde infraction de même type commise par la recourante. Cette dernière
fait valoir que, s'agissant d'un autre établissement, l'infraction précédente
ne saurait être prise en considération dans le cas présent. Elle estime que la
tenue du registre doit être considérée séparément pour chaque salon.
En l'espèce, cette question souffre
de demeurer indécise, vu l'issue du litige.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision attaquée, annulée. Il est statué sans frais. La
recourante, ayant agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a
droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative
[
LPA-VD;
RSV 173.36
]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Police cantonale du commerce,
Service de l'économie, du logement et du tourisme, du 7 janvier 2011 est
annulée.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
La Police cantonale du commerce, Service de
l'économie, du logement et du tourisme, versera à X.________ une indemnité de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 septembre 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.