vd_omni · AC.1999.0035 · 2001-10-19 · fr

WUILLEMIN Nadine c/DINF | La réglementation de zone réservée à la construction de logements sociaux où les plans d'affectation de détail prévoient de tels logements doit tenir compte des critères définis par le système d'évaluation des logements de l 'Office fédéral du logement (Bulletin du logement no 35).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2001 AC.1999.0035

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 octobre 2001
sur le recours interjeté par
Nadine
WUILLEMIN
, domiciliée Vy des Tschioquants 4 à 1295 Mies,
contre
la décision rendue par le
Département des
infrastructures
le 15 février 1999 rejetant le recours qu'elle a formé
contre la décision du Conseil communal de la Commune de Mies du 23 septembre
1998 levant son opposition et adoptant le plan partiel d'affectation aux
lieux-dits "Au Sorbier" et "Les Mouilles"
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Lydia Bonanomi et M. Gilbert Monay, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le plan des zones de la
Commune de Mies a été approuvé par le Conseil d'Etat le 8 mars 1985. Le plan
classe en zone agricole la parcelle 351 située au lieu-dit "Au
Sorbier" dans la partie nord-est du territoire communal compris entre la
route de Veytay et la Vy des Tschioquants. De l'autre côté de la route de
Veytay, au lieu dit "Les Mouilles", la parcelle communale 304 a été
classée en zone d'équipement public; elle se prolonge par deux bandes de
terrains relativement étroites, insérées entre les parcelles 302, 303, 305, 306
et 307, classées en zone agricole.
B.                    La Municipalité de Mies
(ci-après la municipalité) a entrepris l'étude d'un plan partiel d'affectation
destiné dans un premier temps à étendre la zone d'utilité publique sur la
parcelle 351. Le Service de l'aménagement du territoire s'est prononcé le 1er
juin 1995 sur cette proposition en demandant que la diminution de la surface de
la zone agricole soit compensée par la réaffectation en zone agricole des
parties très étroites de la parcelle communale 304 classées en zone
d'équipement public. Le projet impliquait donc une modification du plan général
d'affectation modifiant la limite entre la zone d'équipement public et la zone
agricole au lieu-dit "Les Mouilles" et d'autre part par la création
d'une nouvelle zone à bâtir sur la parcelle 351. Par la suite, la municipalité
a manifesté l'intention d'utiliser la parcelle 351 en vue de la construction de
logements sociaux. Selon le Service de l'aménagement du territoire, le projet
devait faire l'objet d'un plan partiel d'affectation qui permette de préciser
l'implantation des nouveaux logements avec une certaine précision. Il convenait
d'élaborer aussi un rapport justificatif précisant les objectifs recherchés par
la commune.
C.                    Un rapport établi en
octobre 1997 par l'architecte mandaté par la commune précise que la
municipalité envisage la construction de nouveaux logements sociaux sur la parcelle
351 pour les jeunes couples et personnes âgées. Il ressort en outre de ce
rapport qu'en date du 25 juin 1995, le Conseil communal avait accepté le
principe d'acquisition de la parcelle 351 notamment pour la construction
d'appartements à loyer modéré. Par ailleurs, dans le cadre des travaux
d'élaboration du plan directeur communal, la population a été appelée à
participer à la définition des objectifs d'aménagement et de développement de
la commune, notamment par l'intermédiaire d'un questionnaire adressé à tous les
ménages. Les habitants s'étaient prononcés en faveur du développement de
logements à loyer modéré en répondant de la manière suivante au questionnaire
concernant le chapitre "habitation" :
•             Faut-il densifier les zones à
construire existantes ?        oui                   43
non
84
sans
avis          29
•             Faut-il développer de nouvelles
zones à construire en périphérie du village ?
oui
61
non
65
sans
avis          30
•             Quelles nouvelles zones
d'habitation faut-il développer ou créer ?
Zone villa et résidentielle :                                            oui
49
non
39
sans
avis          68
Zone d'extension du village :                                         oui
56
non
37
sans
avis          63
•             Pensez-vous que la Commune
devrait avoir une politique d'acquisition de            terrains pour créer une
réserve pour le développement futur ?
oui
69
non
57
sans
avis          30
•             A vos yeux est-il important de
développer des logements à loyer modéré ?
oui
60
non
23
sans
avis          73
•             Qu'allons-nous proposer aux
personnes âgées ?
Construire des EMS supplémentaires :                          oui
26
non
90
sans
avis          40
Essayer de tout faire pour garder les personnes âgées à la maison
le plus           longtemps possible en leur offrant des équipements appropriés
:
oui                   137
non
6
sans
avis          13
Les mélanger avec de jeunes ménages pour recréer une intégration
dans le         village :                                                                         oui
91
non
23
sans
avis          42
C'est ainsi que la
proposition de créer une zone pour des logements à loyers modérés a été prise
en compte et intégrée dans l'étude du nouveau plan directeur communal. Les
principaux services concernés de l'administration avaient été consultés,
notamment le Service du logement, le Service de lutte contre les nuisances, le
Centre de la conservation de la faune et de la nature ainsi que le Service des
forêts, de la faune et de la nature, lesquels avaient donné leur accord à la
nouvelle planification. Le plan serait en outre conçu de manière à répondre aux
critères de l'Office fédéral du logement en vue du subventionnement possible
des futures constructions. Le coefficient d'utilisation du sol, fixé à 0,4,
limite la surface brute de plancher utile
à 3'700 m2 pour une surface
constructible totale du terrain de 9'250 m2. Le projet prévoit la construction
de cinq bâtiments dont les périmètres d'implantation sont répartis en éventail
depuis la route de Veytay et les bâtiments seraient desservis par une voie
d'accès longeant la limite nord-ouest du périmètre du plan de quartier afin de
ne pas créer une zone de circulation entre les futurs logements et l'école. Le
projet a été soumis à l'examen préalable du Service de l'aménagement du
territoire qui a émis un préavis favorable le 1er octobre 1997 sous réserve de
différentes remarques de forme concernant le règlement. Le Service de lutte
contre les nuisances (actuellement Service de l'environnement et de l'énergie)
a proposé le degré de sensibilité III pour la zone agricole et le degré de
sensibilité II pour la zone d'équipement public et la zone de logements.
D.                    Le projet de plan
partiel d'affectation au lieu-dit "Au Sorbier" avec la modification
du plan des zones au lieu dit "Les Mouilles" a été mis à l'enquête
publique du 4 novembre au 4 décembre 1997. Il a soulevé les oppositions de
propriétaires voisins, à savoir celles de Jacques Bungener, des époux
Régis-Aimé et Elga Clément, de Xavier Fanichet, d'Albert Ohayon et de Nadine
Wuillemin. Les opposants contestaient notamment la qualité des accès,
l'emplacement choisi pour la construction de logements sociaux, l'existence du
besoin, la perte de vue pour les habitations existantes et le manque de
concertation avec les autres communes de la région. La municipalité a organisé
une réunion avec les opposants le 9 février 1998 et elle a mandaté ensuite un
bureau spécialisé en matière de planification routière pour vérifier la
question des accès au plan de quartier. Il ressort de cette étude que la route
de Veytay présente les caractéristiques permettant de supporter l'accroissement
du trafic résultant de la réalisation du plan en ce qui concerne le profil
géométrique et la capacité du carrefour avec la route du village. L'étude met
en évidence le fait qu'une augmentation de la largeur de la route pouvait
entraîner une augmentation de la vitesse des véhicules et une diminution du
confort et de la sécurité des piétons qui devait être évitée. Il ressort aussi
de l'étude que le faible accroissement prévisible du trafic sur la route de
Veytay permettrait de respecter les valeurs limites fixées par le droit fédéral
de la protection de l'environnement. Les conclusions de l'étude sont notamment
basées sur la prise en considération du trafic supplémentaire provoqué par les
tournois de polo et les manifestations organisées sous tente dans le domaine du
polo. Ainsi, l'influence du trafic généré par les cinq immeubles de logements
sur l'exploitation du réseau routier et sur les niveaux sonores pouvait être
considérée comme très faible.
E.                    Par préavis du 1er
septembre 1998, la municipalité a proposé au Conseil communal d'adopter le plan
et de lever les oppositions. Lors de sa séance du 23 septembre 1998, le
Conseil communal a adopté le plan partiel d'affectation au lieu-dit "Au
Sorbier" avec son règlement et la modification du plan des zones au
lieu-dit "Les Mouilles"; il a en outre décidé de lever les
oppositions en adoptant les propositions de réponse contenues dans le préavis.
Jacques Bungener,
Régis-Aimé et Elga Clément, Albert Ohayon, Xavier Fanichet et Nadine
Wuillemin ont contesté la décision communale par le dépôt d'un recours auprès
du Département des infrastructures (le département) qui a été rejeté par
décision du 15 février 1999. Le département a considéré en substance que
l'appréciation de la commune sur les besoins en logements sociaux n'était pas
déraisonnable, que l'équipement du terrain pouvait être considéré comme
suffisant, compte tenu du rapport du bureau spécialisé, et que les contraintes
en matière de protection de l'environnement (bruit, forêt, nature, paysage)
étaient respectées.
D.                    Nadine Wuillemin a
contesté la décision du département par le dépôt d'un recours le 6 mars 1999
auprès du Tribunal administratif. Lors de l'acquisition de son terrain en 1984,
la parcelle 351 était classée en zone agricole et elle ne s'attendait pas à un classement
en vue de la réalisation de logements sociaux. Le projet la priverait de la vue
dont elle bénéficie sur la campagne et le Jura, entraînerait une perte
d'ensoleillement et un accroissement des nuisances, notamment de bruit,
provoquées par les nouveaux habitants. Des terrains plus propices à la
réalisation de logements sociaux seraient disponibles dans le village; de plus,
l'existence d'un besoin ne serait pas prouvée en raison des appartements
disponibles dans la commune voisine de Versoix. Elle relève aussi les problèmes
liés à la circulation et le stationnement des véhicules lors des manifestations
sportives organisées par le Polo Club et aussi le fait que la construction
projetée d'une halle de tennis aggraverait encore les conditions de circulation.
Elle critique encore la hauteur des immeubles projetés indiquée à 10,50 m. sur
les plans alors que la hauteur effective depuis son terrain s'élèverait à plus
de 15 m.
Le Service de
l'aménagement du territoire ainsi que le Service de justice et législation
(actuellement Service de justice, de l'intérieur et des cultes) ont renoncé à
se déterminer sur le recours et la municipalité a conclu à son rejet. Le
tribunal a tenu une audience à Mies le 11 juin 1999 au cours de laquelle il a
procédé à une visite des lieux en présence des parties.
A
la suite de l'audience, le Service du logement a produit la liste des immeubles
bénéficiant de l'aide des pouvoirs publics dans le district de Nyon. Il résulte
que seuls quinze immeubles représentant 302 logements bénéficient de
subventions destinées à l'abaissement du loyer selon la répartition suivante :
Communes
nombre
d'immeubles
nombres de
logements
Begnins
1
14
Coppet
1
27
Eysin
1
26
Genolier
1
4
Gland
4
85
Mies
1
12
Nyon
4
114
Prangins
1
12
Tannay
1
8
Total :
15
302
La
Commune de Mies comprend ainsi déjà un immeuble de douze logements bénéficiant
de l'aide des pouvoirs publics et comprenant un logement d'une pièce, huit
logements de deux pièces et trois logements de quatre pièces.
A la demande du tribunal,
la municipalité a encore produit un avant-projet du plan de logements envisagés
pour les immeubles dont la construction est prévue par le plan contesté.
Considérant en droit:
1.                     Le tribunal examine
d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (arrêts AC 00/0044 du 26 octobre 2000, AC 94/0062 du 9 janvier
1996, AC 93/0092 du 28 octobre 1993, AC 92/0345 du 30 septembre 1993 et AC
91/0239 du 29 juillet 1993).
a) La loi du 26
février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle
définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a
été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec
la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC
février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition de la qualité pour recourir
donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a
de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) selon
laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103
lit. a OJ est ainsi applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour définir l'étendue du
cercle des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif
une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA (arrêts
AC 98/005 du 30 avril 1999 et AC 98/098 du 30 novembre 1999).
b) Selon la
jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de
droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé
dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la
décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;
mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour
éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il
doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit
avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib
51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib
228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292
consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib
45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5
à 7).
c) Le voisin a en
principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ
lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit
des inconvénients liés à la réalisation et à l'exploitation du bâtiment
contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son
bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit,
odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un
site dont le voisin pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause
(arrêts AC 99/0074 du 9 avril 2001, AC 00/0001 du 5 octobre 2000, AC 00/0051 du
10 avril 2001, AC 99/0206 du 23 mai 2001, AC 99/0143 du
18 octobre 2000, AC 99/0119 du 20 septembre 2000, AC 99/0071 du 6
septembre 2000 et AC 98/005 du 30 avril 1999).
2.                     a) La planification du
territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela
signifie que les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent
être résolus sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences
de la protection de l'environnement (voir arrêt AC 97/0134 du 26 février 1999
publié à la RDAF 1999 p. 392 et ss, ainsi que les arrêts AC 96/0154 du 9
février 1999 consid. 3a, AC 95/0050 du 8 août 1996 consid. 2a).
b) La base
constitutionnelle du droit de l'aménagement du territoire
(art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du droit de la protection
de l'environnement (art. 74 Cst.); les mesures que les cantons sont appelés à
prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application de ces
normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les
solutions qui sont le mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires que
chacune de ces législations défendent (Alfred Kuttler, Protection de
l'environnement et aménagement du territoire, mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3).
L'aménagement du territoire vise avant tout l'utilisation mesurée du sol (art.
1er al. 1 LAT) qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels
que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la
création ou le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice
des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la
protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de
protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er
al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif les émissions de polluants
et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).
c) Pour atteindre les
buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la
protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en
veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum
les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d
OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). A cet égard, la nouvelle
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst), entrée en vigueur le 1er janvier
2000, consacre à son art. 2 al. 2 le développement durable comme l'un des buts
essentiels de la Confédération; l'art. 73 nCst précise cette notion en ce sens
qu'il s'agit de diriger le développement en vue d'assurer un équilibre durable
entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son
utilisation par l'être humain. Le Conseil fédéral a indiqué dans son rapport
sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, que le
développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques,
sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération
actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations
futures de satisfaire leurs propres besoins; il implique le maintien à long
terme du potentiel de développement des différentes régions (rapport sur les
Grandes lignes, in FF 1996 III p. 563). Pour assurer les conditions d'un
développement durable, le rapport sur les Grandes lignes précise que
l'urbanisation doit davantage être canalisée vers l'intérieur du milieu bâti
afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des
agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de
construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé par une densification
ou une meilleure utilisation des espaces résiduels ou des friches industrielles
à proximité des gares, ce qui permet d'utiliser plus rationnellement les
infrastructures existantes de transports, d'approvisionnement et d'élimination
des déchets. L'un des objectifs prioritaires de la politique du développement
en Suisse tend ainsi à consolider le réseau polycentrique des villes afin que
les petites et moyennes villes, bien desservies par le rail, offrent une
solution de rechange à l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte
que le développement doit être localisé à proximité des arrêts de transports
publics les mieux desservis, qui se prêtent particulièrement bien à une
densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement
(rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573). Ainsi,
tant les plans directeurs des cantons, qui déterminent le développement
souhaité (art. 8 let. a LAT) que les plans d'affectation (art. 14 LAT) doivent
garantir les conditions d'un développement durable au sens des art. 2 et 73
nCst.
d) Le décret du 22
février 1984 sur le plan directeur cantonal (ci-après: le décret) avait fixé
les principes de base du plan directeur cantonal et réglé la procédure
d'approbation (art. 1er du décret). Le décret retenait les quatre principes
suivants : la régionalisation, la décentralisation concentrée, la coordination
ainsi que l'information et la participation de la population. Le principe de la
régionalisation tend à soutenir le développement des régions, à favoriser
l'expression de leurs intérêts, et à atténuer les inégalités entre elles (art.
2 du décret). Quant à la politique de décentralisation concentrée, elle tend à
soutenir l'effort de développement des régions en évitant une dispersion des
mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de développement de
l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux régions les plus
défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui sont plus dynamiques
(art. 3 du décret). Depuis des décennies, le canton de Vaud est en effet
l'objet d'une concentration croissante de la population dans et à proximité des
agglomérations de l'arc lémanique. La décentralisation concentrée tend
essentiellement à corriger cette tendance pour répartir et concentrer le
développement et les efforts d'urbanisation dans les centres régionaux biens
desservis par les transports publics, ce qui est pour l'essentiel conforme à
l'exigence constitutionnelle du développement durable.
e) Le plan directeur
cantonal a été adopté par décret du 20 mai 1987; l'art. 2 de ce décret
précise que les objectifs adoptés par le Grand Conseil ainsi que les éléments
prospectifs contenus dans les cartes des plans sectoriels du plan directeur
cantonal lient les autorités. Le plan général d'urbanisation (carte 1.1.1) met
en place un réseau de centres urbains bien desservi par les transports publics
en prévoyant expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres
notamment par la concentration d'activités économiques et de services
diversifiés et par la densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan
directeur cantonal). Dans la région de Nyon, le plan directeur cantonal
mentionne comme centre régional de premier niveau l'agglomération de Nyon, et
comme centre local, les communes de Gland, de Prangins et de Coppet. Ainsi, les
efforts de densification de l'habitat doivent être entrepris en premier lieu
dans le centre régional. La Commune de Mies n'exerce pas une fonction
spécifique dans le réseau urbain défini par le plan directeur cantonal qui
justifie une densification de l'habitat. Elle appartient au milieu périurbain
dans lequel il convient de distinguer les espaces homogènes les plus propices à
l'agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des espaces déjà
largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à l'extension des
localités (objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). Le commentaire du plan
directeur cantonal précise encore que "pour économiser le sol et favoriser
les relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité
immédiate des villages." Il est également nécessaire de restructurer et de
vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et
d'un minimum de services courants." (plan directeur cantonal p. 111
commentaire à l'objectif 1.5.i).
f) Le plan directeur
régional du district de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 octobre 1994
reprend et précise au niveau de la région les objectifs du plan directeur
cantonal. Il prévoit de renforcer les centres régionaux existants à savoir,
celui de Nyon, comme pôle régional principal, celui de Gland, comme pôle
régional secondaire, celui de Coppet, comme "centre-relais", ainsi
que celui de St-Cergue comme centre de détente et de loisirs. En outre, un
renforcement des localités et une densification est envisagée le long des axes
de transports publics collectifs (ligne CFF Lausanne-Genève ainsi que la ligne
de Nyon-St-Cergue); seul un développement modéré est envisagé dans les autres
localités. Les annexes au plan directeur régional comportent un plan sectoriel
d'urbanisation dans lequel il est précisé que la Commune de Mies a la vocation
d'un pôle local où la croissance doit être limitée à 20 % par décennie et où il
convient de rechercher une densification du centre village et des secteurs
proches. Les annexes comportent également une fiche no 1.1.1 relative à la
promotion de logements à loyer modéré. L'objectif recherché consiste à
favoriser une diversification du type de logements par la création et la
gestion d'un parc de logements subventionnés.
Une fiche particulière
concernant la commune de Mies définit plus particulièrement les objectifs
d'aménagement de niveau régional à concrétiser au niveau communal; il s'agit de
maîtriser et contrôler une croissance démographique progressive ne dépassant
pas 20 % par décennie; il est en outre recommandé à la commune d'affecter les
zones à bâtir encore disponibles en zones intermédiaires. Les objectifs tendent
également à favoriser une diversification des différents types de logements, à
protéger les sites d'intérêt paysager, à encourager la mixité des fonctions et
à intensifier la concertation intercommunale en matière d'équipement et
d'emploi. Les recommandations liées à ces objectifs ont trait à la création de
logements à loyer modéré. En rapport avec les objectifs de protection du
paysage, les recommandations tendent à protéger les rives du lac, la partie du
bois Ruiné touchant la commune,  ainsi que les éléments caractéristiques des
lieux-dits le "Veytay" et la "Gouille Marion".
g) La Commune de Mies
a adopté un plan directeur communal le 20 septembre 2000, qui a été
approuvé par le Conseil d'Etat le 22 janvier 2001. Le document relève que la
population communale a passé de 908 habitants en 1980 à 1227 en 1990 et 1311 en
1997. Il présente également les réserves de capacité en distinguant d'une part,
les réserves diffuses de parcelles libres dans le village ou dans les zones légalisées
et dont la mise à disposition en vue de la construction est aléatoire, et
d'autre part, les réserves situées dans les plans de quartier relativement
récents. S'agissant des réserves à l'intérieur des zones déjà légalisées, il
existe une réserve de 160 logements dans la zone de villa correspondant à 400
habitants et 146 logements dans la zone de village correspondant à 350
habitants environ. S'agissant des plans de quartier légalisés, le plan de
quartier "Les Ouches" permet la construction de 25 logements
correspondant à 60 habitants; le plan de quartier "Les Hutins de
Travers" permet la construction de 135 à 145 logements, soit environ 325 à
350 habitants. Le plan partiel d'affectation "Au Sorbier" - "Les
Mouilles" présente une capacité potentielle de 35 à 40 logements
permettant d'accueillir entre 85 à 100 habitants. Le plan de quartier "Le
Triangle" prévoit la construction de 17 à 34 logements, avec une capacité
d'accueil de 40 à 80 habitants. Les réserves de capacité permettent ainsi un accroissement
théorique d'environ 1300 habitants dont le 60 % se situe en zone de villas. Il
est encore mentionné que la commune prend en considération les recommandations
du plan directeur régional concernant la création de logements à loyers modérés
dans le cadre du plan partiel d'affectation "Au Sorbier" - "Les
Mouilles", qui permet la réalisation de 3'700 m2 de surface de plancher
destinés à du logement social; en ce qui concerne les réserves de capacité, les
recommandations régionales visant à la réduction des capacités disponibles ne
pouvaient être appliquées en raison de la dispersion de ces réserves en de
multiples petites surfaces.
3.                     a) Le plan partiel
d'affectation litigieux a notamment pour effet de transférer la parcelle 351 de
la zone agricole en zone à bâtir destinée à la construction de logements
sociaux. La surface classée en zone à bâtir est entièrement compensée par le
déclassement d'une zone d'équipement public et sa nouvelle délimitation au
lieu-dit "Les Mouilles" sur des terrains agricoles de qualité
équivalente. Selon les art. 43 al. 2 et 48 al. 2 de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985,
ci-après (LATC) la création d'une nouvelle zone à bâtir doit respecter les
principes applicables à l'extension des zones à bâtir et s'inscrire dans le
cadre fixé par les plans directeurs. Ces dispositions s'interprètent dans le
cadre posé par l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT), précisant que les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps (let b).
b) La tâche centrale
des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à
délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi
fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335
ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà
largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.
3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement
bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la jurisprudence.
Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des
intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones
à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La
question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en
tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation
locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération,
notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage
(ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la
nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al.
2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la délimitation des zones à
bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports
publics (
Brandt, Moor
,
Commentaires LAT art. 18 N. 20).
c) En l'espèce, il
n'est pas contesté que la parcelle 351 n'est actuellement pas bâtie et qu'elle
ne répond pas à la condition de l'art. 15 let. a LAT concernant les terrains
déjà largement bâtis. Ainsi, l'extension d'une zone de logements sur ce terrain
n'est admissible que dans la mesure où elle répond à la seconde condition fixée
par l'art. 15 let. b LAT relative aux besoins prévisibles dans les 15 ans à
venir.
aa) Les capacités
théoriques des zones à bâtir déjà légalisées permettent de doubler la
population qui s'élevait à 1357 habitants au 31 décembre 1999 (annuaire
statistique du Canton de Vaud 2000, p. 68). Les zones à bâtir légalisées pour
la construction de logements dépassent probablement déjà les besoins
prévisibles pour les quinze ans à venir (voir ATF 116 Ib 221 ss), même si une
partie importante de ces réserves (environ sept cent cinquante habitants) a été
répertoriée à l'intérieur des zones de villa et de la zone de village, et que
sa mise en valeur reste aléatoire. La jurisprudence fédérale précise en effet
que les terrains thésaurisés doivent aussi être pris en considération au même
titre que les biens fonds disponibles sur le marché foncier (ATF 118 Ib 151
consid. 4d p. 158 et ATF 116 Ia 328 consid. 4b p. 331). L'autorité communale a
estimé qu'il n'était pas possible de mettre en oeuvre la recommandation
figurant dans le plan directeur régional, visant à classer le 50 % des réserves
de terrain à bâtir en zone intermédiaire en raison de la dispersion de ces
réserves de capacité en de multiples petites surfaces, qui ne permettent pas
d'élaborer une planification rationnelle. Mais la commune garde encore la
possibilité de créer des zones réservées au sens de l'art. 46 LATC dans les
secteurs excentrés où le développement de la construction peut être différé par
rapport aux autres secteurs plus proches de la gare ou du village et des
équipements publics. Au surplus, les seules restrictions temporaires de
construire résultant d'une zone réservée ne donnent en principe pas lieu au
versement d'indemnités pour expropriation matérielle lorsqu'elles sont
destinées à permettre la révision d'un plan d'affectation ou l'adoption d'un
plan de quartier (ATF 109 Ib 20 ss).
bb) Il n'existe pas
sur le territoire communal une zone destinée à la construction de logements
sociaux; or, une telle zone répond à un besoin exprimé au niveau régional que
la commune entend intégrer dans sa planification par l'adoption du plan
litigieux. L'adoption d'une zone de logements à loyers modérés répond aussi à
l'exigence posée par l'art. 7 de la loi vaudoise sur le logement du 9 septembre
1975 (LvL). Cette disposition prévoit en effet que lors de l'établissement de
plans d'urbanisme, les autorités communales veillent à réserver des zones
d'habitation collective conformes au besoin de la commune ou de la région en
tenant compte de leur développement prévisible.
cc) Par ailleurs, les
autres critères à prendre en considération lors de l'adoption d'une zone à
bâtir ne s'opposent pas non plus au projet de planification. En effet, même si
la parcelle en cause fait partie des surfaces d'assolement que les cantons
doivent en principe classer en zone agricole en vertu des art. 26 à 30 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT), cette
diminution de la surface agricole est entièrement compensée par le déclassement
de la zone d'équipement public en zone agricole au lieu-dit "Les
Mouilles". Il est vrai que l'extension de l'urbanisation dans le secteur
"Au Sorbier" entame un compartiment du paysage agricole encore
intact, mais cette extension de la zone à bâtir s'inscrit dans le prolongement
du groupe scolaire existant et n'apporte pas une atteinte au paysage
incompatible avec les impératifs de protection du paysage qui résultent de
l'art. 3 al. 2 LAT ni de ceux qui ressortent des plans directeurs régional et
communal dans ce secteur. L'extension de la zone à bâtir sur la parcelle 351
est ainsi conforme à l'art. 15 LAT.
4.                     La recourante se plaint
toutefois du fait que, lors de l'achat de son terrain, elle avait tenu compte
du fait que le classement de la parcelle 351 en zone agricole en 1985 devait
garantir une certaine stabilité de cette affectation; or, le plan contesté
avait pour effet de la priver de la vue sur la campagne et sur le Jura, de
diminuer son ensoleillement en fin de journée et d'augmenter le bruit par
l'activité des nouveaux habitants que les bâtiments projetés pourront
accueillir. Elle estime que des terrains plus proches du village se prêteraient
mieux à la construction de logements subventionnés en relevant encore que lors
des manifestations sportives, le quartier était envahi de voitures. Elle estime
que la parcelle 351 devrait garder la vocation d'une zone verte, faite pour le
repos et la détente de la population, comme en attestait le nombre de
promeneurs pendant le week-end. Elle critique également la hauteur des
constructions qui, même limitée à 10,50 m, attendrait environ 15 m depuis le
niveau de sa parcelle.
a) Selon l'art. 21 al.
2 LAT, des plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées. Le droit vaudois comporte une
restriction particulière concernant les zones agricoles en prévoyant à l'art.
53 al. 3 LATC qu'elles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq
ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures)
sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Cette disposition a
été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les
constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976 qui instaurait
à son art. 25 bis pour chaque commune l'obligation de créer des zones agricoles
et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux
agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (
Eric Brandt
, Les plans d'affectation
dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240; v. aussi BGC
session septembre 1976 p. 839). L'octroi ou le refus d'une dérogation
concernant la durée de vingt-cinq ans des zones agricoles doit être examinée à
la lumière des principes posés à l'art. 21 al. 2 LAT. Mais en raison de
l'intérêt particulièrement important à la création ou au maintien des zones
agricoles, une modification de l'affectation avant l'échéance du délai de
vingt-cinq ans doit être justifiée par un besoin impérieux au niveau local et
régional (
Eric Brandt
, op. cit.
p. 248). En l'espèce, le classement de la parcelle 351 en zone agricole résulte
de l'approbation par le Conseil d'Etat du plan des zones de la Commune de Mies
intervenue le 6 mars 1985. La zone agricole sur cette parcelle ne peut donc en
principe être modifiée avant l'écoulement du délai de vingt-cinq ans, qui
arrive à échéance en mars 2010, et pour autant que les autres conditions
applicables à la révision d'un plan d'affectation qui résultent de l'art. 21
LAT soient remplies. Comme le classement de ce terrain de zone agricole en zone
à bâtir intervient avant cette échéance, il convient de déterminer si un motif
impérieux au niveau local et régional impose l'abandon de cette mesure de
planification par l'extension d'une zone à bâtir réservée à la construction de
logements sociaux.
b) En l'espèce, la
promotion de logements à loyers modérés fait l'objet de l'un des objectifs
importants du plan directeur régional en matière d'urbanisme (v. objectif 1.3.2
ainsi que la fiche no 1.1.1.). La Commune de Mies a repris le même objectif
dans son plan directeur communal qu'elle entend concrétiser par la réalisation
du plan litigieux. Par ailleurs, les dernières statistiques produites par le
Service du logement montrent que le nombre de logements sociaux est
particulièrement faible dans l'ensemble de la région et que la création de
zones destinées à cet effet répond à un intérêt public important et à un besoin
au niveau régional. Il est vrai que la législation vaudoise d'application de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire ne comporte pas de zone
d'habitation particulièrement affectée au logement à caractère social et que
seule la maîtrise par la collectivité publique concernée de la propriété du
terrain sur lequel les logements sont prévus permet de garantir une réalisation
de logements dont les loyers sont adaptés aux ressources des populations à bas
revenu comme des personnes âgées ou des jeunes. L'acquisition de la parcelle
351 par la Commune de Mies permet de garantir les conditions d'une réalisation
de logements à caractère social dans une région où ce type d'habitat répond à
un besoin suffisamment important pour être exprimé dans la planification
directrice au niveau régional et communal. Il est vrai que la parcelle en cause
se situe en périphérie du milieu bâti mais elle reste relativement proche du
centre du village (environ 350 m) et se trouve à moins d'un kilomètre de la
gare CFF. Par ailleurs, l'instruction du recours a permis de constater que la
commune ne bénéficiait pas de possibilités d'acquérir des terrains à bâtir plus
proches du centre du village ou de la gare CFF dont le prix permette encore la
réalisation de logements sociaux. Enfin, la surface totale de la zone agricole
communale n'est pas modifiée par la réduction des zones d'équipement public qui
ont été transférées en zone agricole.
c) Par ailleurs, la
jurisprudence constante du Tribunal fédéral a relevé que les mesures prises par
les cantons en vue de créer et maintenir des catégories de logements
accessibles aux populations à bas revenu répondaient à un intérêt public
important (ATF 116 Ia 401 consid. 9b p. 414, ATF 101 Ia 502 consid. 2d p. 508
et ATF 99 Ia 35 consid. 3b p. 39); un tel intérêt est en l'espèce compatible
avec l'intérêt à la protection des terrains agricoles et justifie la dérogation
à la durée de vingt-cinq ans fixée pour les zones agricoles. Il est vrai que la
capacité totale du plan est relativement importante par rapport à la taille de
la commune, puisqu'il représente environ le 8 % de la population totale. Mais
la zone à bâtir ainsi légalisée est prévue pour répondre aux besoins dans les
quinze ans à venir et l'autorité communale peut procéder à la réalisation du
plan par étapes en fonction des besoins en débutant les travaux tout d'abord
par les périmètres de construction les plus proches de la route de Veytay et,
si la demande s'en fait sentir, en poursuivant la réalisation du plan
ultérieurement. Il convient encore de relever qu'une zone réservée à la
construction de logements sociaux rend applicable le système d'évaluation de
logements SEL (Office fédéral du logement, Berne 1996; Bulletin du logement
n°35) qui fixe les critères permettant de déterminer le niveau de qualité des
logements requis pour l'octroi des subventions fédérales et cantonales en la
matière; par exemple l'un des critères concerne l'exigence particulière
relative au prolongement extérieur des logements et l'aménagement de jardins
privatifs, un autre critère concerne les surfaces de rangement, ou encore les
dimensions des pièces habitables.
d) La recourante se
plaint également de la perte de vue en direction du Jura notamment par la
hauteur des constructions qui atteindrait 15 m depuis le niveau de son terrain.
Cependant, le périmètre d'implantation des bâtiments les plus proches se trouve
à plus de 60 m de la villa de la recourante; une telle distance assure un
éloignement suffisant et nettement plus important que l'extension prévue pour
le groupement scolaire. La perte de la vue dont la recourante bénéficie
actuellement, si elle représente un inconvénient de fait, ne constitue pas un
motif juridique suffisant pour s'opposer à la légalisation du plan litigieux à
défaut de quoi toute planification raisonnable et rationnelle serait impossible
dans le milieu bâti.
e) En ce qui concerne
les nuisances provoquées par la réalisation du plan, en particulier
l'accroissement du trafic, il faut relever que seule l'augmentation prévisible
sur la route de Veytay est mise en cause et ne touche pas la Vy des Tschioquants
longeant la parcelle 420 de la recourante. En outre, l'étude effectuée par le
bureau spécialisé en matière de trafic montre que cet accroissement est
compatible avec l'équipement existant en accès et respecte les valeurs limites
posées par le droit fédéral de la protection de l'environnement.
5.                     Il résulte des
explications qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Au vu de l'issue du recours, il y lieu de mettre un
émolument de justice de 1000 fr. à charge de la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 15 février 1999 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante Nadine
Wuillemin.
np/pe/Lausanne, le 19 octobre 2001.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, il peut faire l'objet, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa notification. Le recours s'exerce
conformément aux art. 97 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)