vd_omni · AC.2018.0074 · 2019-04-01 · fr

COMMUNE DE SAINTE-CROIX/Service du développement territorial | Recours d'une commune contre le refus du SDT de lui accorder l'autorisation spéciale requise s'agissant de l'aménagement d'un Eco-point et de cinq places de parc, sur une surface goudronnée (soumise à réfection), sur une parcelle dont la commune est propriétaire.- Contrairement à ce que soutient la commune, le secteur de la parcelle où devrait s'implanter le projet litigieux se situe hors de la zone à bâtir (consid. 3).- L'examen des conditions des art. 24a à 24e LAT peut d'emblée être écarté. La commune ne peut par ailleurs pas bénéficier de l'art. 24 LAT pour construire le projet litigieux (consid. 5).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.04.2019 AC.2018.0074

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
avril 2019
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Jacques Haymoz et M.
Jean-Marie Marlétaz, assesseurs.
Recourante
COMMUNE DE SAINTE-CROIX,
à Ste-Croix,
représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Commune de Sainte-Croix c/ décision du Service du
développement territorial du 9 janvier 2018 (refus d'autorisation pour
l'aménagement d'un Eco-point au lieu-dit Les Replans, sur la parcelle n° 2003
– CAMAC 173600)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Sainte-Croix est propriétaire de la parcelle n° 2003 du
cadastre communal de Sainte-Croix. D'une surface de 2'266'388 m
2
, ce
bien-fonds comprend des pâturages boisés ouverts (d'une surface de 1'107'471 m
2
),
de la forêt (d'une surface de 1'036'306 m
2
), des champs, prés et
pâturages (d'une surface de 79'179 m
2
), des routes et chemins
(d'une surface de 27'501 m
2
), des jardins (d'une surface de 12'636 m
2
),
des accès et places privées (d'une surface de 1'843 m
2
), de l'eau
stagnante (d'une surface de 667 m
2
), le solde étant constitué d'une
habitation (d'une surface de 109 m
2
), de six bâtiments (d'une
surface totale de 276 m
2
) et de six bâtiments publics (d'une surface
totale de 400 m
2
).
Selon le plan général d'affectation de la Commune de
Sainte-Croix (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1994, la
parcelle n° 2003 est classée, notamment, en zone agricole, en zone agricole
avec domaine skiable, en zone agropastorale avec domaine skiable, en zone mixte
de constructions sportives et touristiques, en zone mixte de constructions
sportives et touristiques avec domaine skiable, ainsi qu'en zone de verdure, en
zone intermédiaire et aire forestière.
B.
Le 22 novembre 2017, la Commune de Sainte-Croix a déposé une demande de
permis de construire, avec une demande de dérogation, pour l'aménagement d'un
Eco-point d'une surface totale de 16 m
2
et de cinq places de parc
sur la parcelle n° 2003, au lieu-dit Les Replans, sur une surface goudronnée
(soumise à réfection) distante de plusieurs dizaines de mètres du domaine
public, soit la rue des Rasses (DP 1214 et 1221). Sous la rubrique
"environnement", il est précisé que les travaux seront situés hors de
la zone à bâtir. Il ressort en outre du document précité que la demande de
dérogation est fondée sur les art. 66 et 67a, en application de l'art. 67b du Règlement
communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune
de Sainte-Croix (ci-après: RCPAPC), approuvé par le Conseil d'Etat le 5
novembre 1993. La demande est accompagnée des indications suivantes:
"construction d'utilité publique, implantation imposée par sa
destination". Le plan de situation du 17 août 2017 dressé pour l'enquête
publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant le visa de la
Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 2003 mentionne une
affectation en "zone agricole" et en "zone mixte de construction
sportives et touristiques avec domaine skiable". A la lecture de ce plan,
on constate que le secteur où le projet litigieux doit s'implanter est principalement
situé en zone agricole et qu'une toute petite partie du projet (côté Nord-Est) empièterait
zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable. Enfin,
la dérogation indiquée sur le plan est identique à celle qui est mentionnée
dans la demande de permis de construire.
La mise à l'enquête publique a eu lieu du 25
novembre au 24 décembre 2017.
La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC
n° 173600) du 9 janvier 2018 a été transmise à la Commune de Sainte-Croix le 12
janvier 2018. Le Service du développement territorial (ci-après: le SDT ou
l'autorité intimée) a décidé de refuser d'accorder l'autorisation spéciale
requise. Il a estimé que le projet litigieux est compris pour l'essentiel dans
la zone agricole du PGA de la Commune de Sainte-Croix et très partiellement dans
la zone du domaine skiable du plan partiel d'affectation (PPA)
"Replans-Chasseron" en vigueur depuis le 8 mars 2007. Or, d'après le
SDT, le projet litigieux qui servira principalement le quartier "Les
Replans" en zone constructible n'est lié ni à une exploitation agricole
(partie "PGA") ni à l'exploitation du domaine skiable (partie
"PPA"), de sorte qu'il ne peut pas être examiné sous l'angle des
dispositions légales conformes à la zone agricole et à la zone du domaine skiable.
Il est précisé que les installations liées à la collecte des déchets ménagers
(tels les Moloks ou bennes à ordures) ne peuvent être implantées hors des zones
à bâtir sans mesures de planification. Dans ce contexte, il a considéré que la
construction litigieuse ne peut être autorisée en zone agricole comme étant
imposée par sa destination au sens des dispositions dérogatoires de l'art. 24 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
De plus, "l'affectation de ce site imperméabilisé et utilisé comme chemin
carrossable desservant des parcelles constructibles est manifestement un
non-sens".  Enfin, le SDT a indiqué à la recourante comment procéder pour
régulariser l'utilisation de la parcelle n° 2003, affectant la portion
litigieuse de la parcelle communale soit en zone à bâtir (zone d'installations
publiques), soit  au domaine public (DP) communal dans le cadre de la révision
du PGA.
C.
Le 9 février 2018, la Municipalité de Sainte-Croix a adressé au SDT une
demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018. Elle estime que le plan
de situation figurant au dossier comprend des erreurs: le secteur où doit être
aménagé le projet litigieux ne serait pas situé en zone agricole et ne
"mordrait" pas sur la zone voisine, soit une zone mixte de constructions
sportives et touristiques avec domaine skiable. La Municipalité reconnaît que
le secteur où devrait s'implanter le projet litigieux est figuré en blanc dans
le PGA, soit la couleur de la zone agricole selon les indications mentionnées
sur le plan. Elle indique cependant que dans la mesure où la couleur blanche
est retenue dans le PGA pour toutes les routes et la voirie en général, on peut
difficilement retenir que toutes les routes de la Commune seraient colloquées
en zone agricole, de sorte qu'il faut considérer que l'on se trouve bien en
zone à bâtir. Enfin, en admettant que le projet se trouverait très
partiellement dans la zone mixte de constructions sportives et touristiques
avec domaine skiable, il s'agirait selon la Municipalité de Sainte-Croix d'une
zone à bâtir qui échapperait aussi au régime des autorisations spéciales
cantonales. Pour le surplus, la Municipalité de Sainte-Croix a précisé que dans
l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au réexamen de la décision du 9
janvier 2018, son écriture devrait être considérée comme un recours adressé à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) tendant
principalement à la réforme de la décision précitée, en ce sens qu'il est
constaté qu'une autorisation spéciale cantonale pour la construction hors de la
zone à bâtir n'est pas nécessaire en l'espèce, subsidiairement à l'annulation
de la décision entreprise.
Le 23 février 2018, le SDT a transmis à la CDAP
comme objet de sa compétence le recours du 9 février 2018 adressé par la Municipalité
de Sainte-Croix (ci-après: la recourante ou la municipalité) au SDT.
Dans sa réponse du 9 avril 2018, le SDT a conclu au
rejet du recours. Il a estimé en substance que la distinction entre la zone
agricole et le domaine public des routes ne fait aucun doute: seules les routes
du domaine public ou étant au bénéfice d'une servitude de passage public sont
régies par la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV
725.01). D'après le SDT, les autres routes, chemins et accès sont situés dans
le domaine privé et sont dès lors régis par la loi cantonale du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11 dans sa
teneur en vigueur jusqu'au 1
er
septembre 2018), c'est-à-dire qu'ils
sont soumis aux règles de la zone d'affectation correspondante au plan
d'affectation en vigueur. C'est ainsi à juste titre que le géomètre breveté a
indiqué la zone agricole sur le plan de situation. Enfin, la partie du projet
litigieux qui mord sur la zone adjacente d'après le plan de situation est
soumise au PPA intercommunal "Replans-Chasseron", qui a colloqué
cette partie de la parcelle n° 2003 en "zone du domaine skiable", qui
est une zone spéciale hors de la zone à bâtir.
La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, s'est
déterminée le 30 avril 2018. Elle a relevé que l'appartenance au domaine public
ou privé de la Commune est sans incidence sur son appartenance à la zone
agricole ou constructible. De son point de vue, c'est la nature des
aménagements sur la parcelle en question qui apparaît comme déterminante pour
décider si le fonds appartient ou non à la zone agricole. Or, comme le secteur de
la parcelle n° 2003 où devrait prendre place le projet litigieux est constitué
d'un chemin et d'une place goudronnée, qu'il est librement accessible à tout un
chacun, y compris pour les véhicules, il ne se situerait dès lors pas hors de
la zone à bâtir, de sorte que le projet litigieux ne relèverait pas de la
compétence de l'autorité intimée. Pour le surplus, la recourante a sollicité la
tenue d'une inspection locale.
Invitée par le Tribunal à produire différentes
pièces, la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a transmis le 5 juin
2018 un plan de situation  avec orthophoto rectifié du 22 mai 2018, un
exemplaire du PGA approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1994 ainsi que
son règlement, de même qu'un exemplaire du Plan partiel d'affectation
intercommunal du domaine skiable "Replans-Chasseron" ainsi que son
règlement mis en vigueur par le Département le 8 mars 2017.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le SDT s'en remet à dire de justice s'agissant de la recevabilité du
recours.
a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les
30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à
l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie
s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé
sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).
b) Le 9 février 2018, la recourante a adressé au SDT
une demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018 prise par cette même
autorité. Elle a précisé que dans l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au
réexamen de la décision du 9 janvier 2018, son écriture devrait être considérée
comme un recours adressé à la CDAP. Le 23 février 2018, le SDT a transmis à la
CDAP l'écriture de la recourante comme objet de sa compétence. Comme la
recourante s'est adressée au SDT en temps utile, le délai est réputé sauvegardé
(art. 20 al. 2 LPA-VD).
c) En tant que destinataire de la décision
entreprise et propriétaire de la parcelle n° 2003 sur laquelle le projet
litigieux est envisagé, la recourante revêt indéniablement la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 al. 1 LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
A l'appui de ses déterminations du 30 avril 2018, la recourante
sollicite la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.;
RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II
489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu
oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 22 p. 210).
b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet
pour permettre au Tribunal de céans de statuer en toute connaissance de cause.
Il y a dès lors lieu de rejeter, par une appréciation anticipée des moyens de
preuve, la requête de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une inspection
locale.
3.                Sur le fond, la recourante explique qu'en
raison d'un code de couleur identique, le PGA ne permet pas de distinguer la
voirie, qui est figurée en blanc, de la zone agricole, qui est également
figurée en blanc. Elle estime toutefois que le secteur de la parcelle n° 2003
où devrait s'implanter le projet litigieux est situé en zone bâtir. De son
point de vue, c'est la nature des aménagements se trouvant sur la parcelle en
question, en l'occurrence un chemin et une place goudronnée librement
accessibles à tout un chacun, y compris en véhicule, qui serait déterminante.
Le SDT considère quant à lui que le projet est entièrement situé hors de la
zone à bâtir et qu'il ne peut pas être autorisé au sens des dispositions
dérogatoires de l'art. 24 LAT. D'après lui, la distinction entre les deux
régimes ne fait aucun doute: seules les routes du domaine public ou étant au
bénéfice d'une servitude de passage public sont régies par la LRou. Les autres
routes, chemins et accès sont situés dans le domaine privé et sont régis par la
LATC. Elles sont donc soumises aux règles de la zone d'affectation
correspondante du plan d'affectation en vigueur. C'est ainsi à juste titre que
le géomètre breveté a indiqué la zone agricole sur le plan de situation.
a) L'obligation générale de planifier est posée par
l'art. 14 al. 2 LAT: les plans d'affectation "délimitent en premier lieu
les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger". La
répartition des affectations est le premier moyen de réaliser l'objectif
constitutionnel d'"une utilisation judicieuse du sol et [d']une occupation
rationnelle du territoire" (art. 75 al. 1 Cst.), dont la séparation du
bâti et du non-bâti est l'un des aspects essentiels; ce principe conduit à la
distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et les autres
zones, lesquelles sont, dans la règle, non constructibles (
Jeannerat/Moor
, Commentaire pratique
LAT: Planifier l'affectation, 2016, N. 10 ad art. 14 LAT). Les autorités
chargées d'élaborer les plans d'affectation – en particulier les communes –
jouissent en principe d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit de
définir le degré de précision des plans (
Jeannerat/Moor
,
op. cit., N. 14 ad art. 14 LAT). Elles doivent toutefois tenir compte des
caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le
contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est pas
possible d'adopter des plans d'affectation vide de toute substance et créant
une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. Il faut
que la situation juridique créée par le plan soit définitive et suffisamment
précise. Il n'est pas forcément possible de prendre, par le moyen d'un plan d'affectation,
une mesure dont la définition de la portée réelle est renvoyée à des actes
ultérieures (ATF 120 Ib 207 consid. 6, JdT 1996 I 504).
Les plans d'affectation règlent l'utilisation du
sol. Conformément à cette fonction, les plans se présentent généralement – mais
pas obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle
chaque bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones,
chacune ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui
définit ces statuts (
Jeannerat/Moor
,
op. cit., N. 20 ad art. 14 LAT). Ils forment ensemble le plan d'affectation. Le
droit fédéral ne fixe pas de limite directe quant à la forme que doit prendre
un plan d'affectation (
Jeannerat/Moor
,
op. cit., N. 21 ad art. 14 LAT). Simplement, la situation juridique doit être
clairement définie, afin notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les
intéressés. Le principe a une importance particulière pour l'élément graphique
du plan. En effet, la représentation graphique du plan doit être dépourvue d'ambiguïté.
En cas d'ambiguïté, il n'existe aucun principe d'interprétation prioritaire
selon lequel les limites de zones se calqueraient sur les limites parcellaires.
On peut tout au plus présumer une colinéarité dans les cas où les limites de
zones dérogeraient de manière non seulement minime, mais également inopportune
aux limites parcellaires, si bien que l'on doive déduire la volonté du
planificateur de faire coïncider une zone d'affectation avec le parcellaire (
Jeannerat/Moor
, op. cit., N. 22 ad
art. 14 LAT et les réf. cit.).
b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en
premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est
pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur
la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106
consid. 6).
Ces règles d'interprétation s'appliquent également
aux règlements communaux de police des constructions (arrêts TF 1C_138/2010 du
26 août 2010 consid. 2.4 et 1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3) et son
en conséquence également applicables à l'interprétation des plans et de leurs
règlements (arrêts AC.2010.0068 du 28 octobre 2010 consid. 3a; AC.2016.0311 du
28 février 2018 consid. 5a). Même si les communes disposent d'une autonomie
protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir
et leur affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation
d'une norme du règlement communal de police des constructions qui irait à
l'encontre de son texte ou de son but (arrêts précités TF 1C_138/2010 consid.
2.4 et TF 1P.543/2003 consid. 2.3).
c) L'interdiction des comportements contradictoires
découle de l'art. 9 Cst. et impose à l'autorité administrative une certaine
constance et cohérence dans son action. Cette règle est violée lorsque
l'autorité varie son comportement sans motif objectif (
Häfelin/Müller/Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016,
N. 712). Pour qu'il y ait contradiction, il faut qu'il s'agisse de la même
autorité, des mêmes intéressés, de la même affaire ou d'affaires identiques
(ATF 111 V 81; ATF 118 Ib 312). Cette règle ne semble pas s'imposer à
l'autorité administrative seulement lorsqu'elle agit à l'égard d'un administré
déterminé et en relation avec la situation individuelle de cet administré; elle
vaut pour l'ensemble des activités administratives (dans ce sens: Aurélie
Gavillet
, La pratique administrative
dans l'ordre juridique suisse, 2018, N. 576).
d) En l'espèce, la recourante et le SDT ont des
lectures différentes du PGA. La recourante estime que le secteur de la parcelle
n° 2003 où devrait s'implanter le projet litigieux se situe dans la zone à
bâtir, alors que le SDT est d'avis qu'il est entièrement situé hors de la zone
à bâtir. Il convient de procéder à l'interprétation du PGA en question.
aa) L'interprétation "littérale" du PGA
conduit à conclure que le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait s'implanter
le projet litigieux se situe bien hors de la zone à bâtir. En effet, le secteur
en question est figuré en blanc sur le plan, ce qui correspond à la couleur de
la zone agricole. Si le plan ne prévoit aucun code de couleur particulier pour
les routes et la voirie en général et que ces dernières apparaissent en blanc
sur le plan, il faut en déduire – sans contre-indications – que l'on se trouve
en zone agricole. De plus, toutes les zones à bâtir sont délimitées sur le plan
avec un code de couleur spécifique ("zone de village": rouge foncé; "zone
d'habitation forte densité": rouge clair; "zone d'habitation moyenne
densité": brun clair; "zone d'habitation faible densité (villas)":
jaune, etc.), de telle sorte que les zones qui ne sont pas délimitées par ces
couleurs doivent être considérées comme hors de la zone à bâtir. Ainsi, le
raisonnement de la recourante, qui tente de démontrer qu'une zone située en
blanc sur le plan devrait être considérée comme une zone à bâtir, car il s'agirait
d'une route ou d'une voirie, n'est pas soutenable, car il se heurte à l'interprétation
littérale du PGA. Plusieurs éléments permettent de confirmer que c'est l'interprétation
littérale du plan qui est déterminante.
bb) Tout d'abord, il convient de rappeler que la
recourante elle-même, a déposé le 22 novembre 2017 une demande de permis de
construire, avec une demande de dérogation, pour un projet (Eco-point de 16 m
2
avec cinq places de parc et réfection de la place goudronnée sur la
parcelle n° 2003)
hors de la zone à bâtir
. Le plan du 17 août 2017
dressé pour l'enquête publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant
le visa de la Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 2003
mentionne une affectation pour l'essentiel en
"zone agricole"
(et
très partiellement en
"zone mixte de construction sportives et
touristiques avec domaine skiable"
ou
plutôt en zone du domaine
skiable selon le PPA "Replans-Chasseron
")
.
Au vu de ce qui précède, il ne fait aucun doute à
propos du fait que la recourante, au moment du dépôt de son permis de
construire, estimait que son projet litigieux était situé hors de la zone à
bâtir. Ce n'est que lorsque le SDT l'a informée que son projet ne pouvait pas s'implanter
hors de la zone à bâtir, sans des mesures de planification, qu'elle a indiqué,
à l'appui de son recours, que "le plan de situation figurant au dossier [comprenait]
des erreurs". D'après la recourante, en contradiction avec ses précédentes
indications et celles de l'ingénieur géomètre breveté, le projet litigieux ne
serait désormais non seulement plus situé en zone agricole, mais il ne
"mordrait" également plus sur la zone voisine, soit une zone mixte de
constructions sportives et touristiques avec domaine skiable.
On relèvera, de manière étonnante, que le nouveau
plan déposé par la recourante ne prévoit désormais plus aucune mention permettant
de distinguer si le projet litigieux se situe en zone agricole ou en zone à
bâtir, alors que le premier plan déposé pour l'enquête publique était très
clair et mentionnait que le projet litigieux se situait, dans sa
quasi-totalité, en zone agricole. De l'avis du Tribunal de céans, on ne peut
rien déduire du second plan déposé par la recourante, à tout le moins on ne
peut pas en déduire que le projet litigieux se situerait en zone à bâtir. C'est
donc bien le premier plan déposé par la recourante qui est déterminant et qui
permet d'aboutir à la conclusion que le projet litigieux se situe hors de la
zone à bâtir – ce qui correspond à l'interprétation "littérale" du plan.
Au demeurant, la recourante, en tant qu'autorité
administrative, est soumise au principe de l'interdiction des comportements
contradictoires découlant de l'art. 9 Cst., qui lui impose une certaine
constance et cohérence dans son action. Dans ce contexte, un comportement
exempt de contradiction est d'autant plus important que la recourante est aussi
chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi
que les plans en matière d'aménagement du territoire et de construction (art.
17 al. 1 LATC). Le Tribunal de céans s'étonne de la nouvelle interprétation que
la recourante souhaite donner à son plan d'affectation, alors qu'elle estimait
dans un premier temps que son projet s'implantait hors de la zone à bâtir.
cc) La recourante estime que c'est la nature des
aménagements se trouvant sur la parcelle en cause, soit un chemin et une place
goudronnée, librement accessibles à tout un chacun, qui permettrait d'aboutir à
la conclusion que le fonds appartient à la zone à bâtir. De l'avis du Tribunal
de céans, la nature de ces aménagements n'est pas déterminante; il convient
plutôt d'examiner la nature de la parcelle n° 2003 sur laquelle doit s'implanter
le projet litigieux. On constate en premier lieu que les zones de village et de
chalets du PGA ont été exclues de la parcelle n° 2003, ce qui dénote indéniablement
une volonté d'exclure cette parcelle de la zone à bâtir. Par ailleurs, la
parcelle en question, d'une surface totale de 2'266'388 m
2
, est
composée à 99.9 % de pâturages boisés ouverts, de forêts, de champs, prés
et pâturages, de routes et de chemins, d'accès et de places privées. La
proportion de surfaces bâties, en l'occurrence des bâtiments, des bâtiments
publics et des habitations, ne représente que 785 m
2
. Dans ces
conditions, la nature de la parcelle en question correspond bien à celle d'une parcelle
située hors de la zone à bâtir, indépendamment du fait que le secteur concerné
par le projet litigieux soit goudronné et comporte un chemin privé.
Par ailleurs, on ne voit pas comment la parcelle n°
2003 aurait pu être classée en zone à bâtir lors de la première délimitation. L'art.
15 LAT, en vigueur avant la modification du 15 juin 2012, prévoyait que les
zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction qui étaient
déjà largement bâtis (al. 1 let. a) ou qui seraient probablement nécessaires à
la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de
temps (al. 1 let. b). Cette disposition était surtout destinée à formuler à
l'intention des cantons et des communes les prescriptions nécessaires pour la
délimitation initiale de zones à bâtir. Etant donné que l'art. 21 al. 1 LAT
prévoit que les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun, les
zones à bâtir incluent tout territoire ayant été affecté à une zone à bâtir, en
particulier le territoire déjà largement bâti (Message du Conseil fédéral
relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du
20 janvier 2010, FF 2010 959, p. 981). La notion de "terrains déjà
largement bâtis" doit être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 4.2). Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe
de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui
présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les
infrastructures habituelles. Les critères à prendre en compte sont notamment le
caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les
autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique.
En l'occurrence, la parcelle n° 2003 ne correspond
de toute évidence pas à la notion "de terrains déjà largement bâtis",
de telle sorte qu'elle ne pouvait pas être classée en zone à bâtir lors de la
première délimitation.
dd) En consultant le Guichet cartographique cantonal
accessible sur le site Internet de l'Etat de Vaud à l'adresse http://www.geo.vd.ch/
(ci-après: guichet cartographique), on constate que le secteur sur lequel
devrait s'implanter le projet litigieux est situé, d'après sa
"dénomination légale", dans une "zone non-affectée". Selon
l'art. 18 al. 2 LAT, le droit cantonal peut régler le cas des territoires non
affectés ou de ceux dont l'affectation est différée. Le droit cantonal prévoit
des zones intermédiaires qui comprennent les terrains dont la destination sera
définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (art. 51 al.
1 LATC). L'art. 51 al. 2 LATC précise que les zones intermédiaires sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.
D'après l'art. 65 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police
des constructions de la Commune de Sainte-Croix, la zone intermédiaire est
inconstructible. Toutefois, la Municipalité peut y autoriser l'extension ou la
construction d'ouvrages en relation avec la culture du sol dans la mesure où
ils ne compromettent pas l'affectation future de la zone.
Au vu de ce qui précède, en admettant que le projet
litigieux soit situé dans une "zone non-affectée", comme cela ressort
du guichet cartographique, le secteur en question devrait être considéré comme
inconstructible. A noter que la portion de la parcelle n° 2003 où devrait
prendre place le projet litigieux se trouve à plusieurs dizaines de mètres de
la rue des Rasses, située sur le domaine public (DP 1214 et 1221).
e) En définitive, le secteur de la parcelle n° 2003
où devrait s'implanter le projet litigieux est situé hors de la zone à bâtir,
contrairement à ce que soutient la recourante. C'est dès lors à juste titre que
le SDT a considéré que le projet litigieux requiert une autorisation cantonale
du département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT et
120 al. 1 let. a LATC).
Les griefs de la recourante doivent par conséquent
être rejetés.
4.                A l'appui de son mémoire de recours du 9
février 2018, la recourante estime que l'aménagement litigieux n'empiète pas
sur la zone voisine qu'elle considère comme une zone mixte de constructions
sportives et touristiques avec domaine skiable. Cependant, en admettant que le
projet litigieux se situerait très partiellement dans cette zone, la recourante
indique qu'il s'agirait quoi qu'il en soit d'une zone à bâtir qui échapperait
au régime des autorisations spéciales cantonales. Le SDT considère, quant à lui,
que le projet litigieux se situe en partie sur la zone adjacente qui est
soumise au PPA "Replans-Chasseron", qui a colloqué cette partie de la
parcelle n° 2003 en "zone du domaine skiable", qui est une zone spéciale
hors de la zone à bâtir, ce qui est d'ailleurs confirmé par le plan de
situation rectifié du 22 mai 2018,
En l'espèce, la question de savoir si le projet
litigieux est situé partiellement sur la zone voisine qui est soumise au PPA
"Replans-Chasseron" ou à la zone mixte de constructions sportives et
touristiques avec domaine skiable peut souffrir de demeurer indécise, dans la
mesure où la quasi-totalité du projet litigieux se situe hors de la zone à
bâtir (voir consid. 3 ci-dessus).
5.                L'examen des conditions des art. 24a, 24b,
24c, 24d, 24e LAT peut d'emblée être écarté, étant donné que le projet
litigieux ne consiste pas en un changement d'affectation (art. 24a LAT), qu'il
ne s'agit pas d'une construction ou d'une installation existante bénéficiant de
la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT), qu'il n'est pas question
d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne
s'agit pas non plus d'une construction ou d'une installation digne de
protection (art. 24d LAT) et que les bâtiments ne sont pas destinés à garder
des animaux (art. 24e LAT). Il reste à examiner si la construction litigieuse
est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT). A
l'origine, dans sa demande de permis de construire, la recourante sollicitait
en effet une dérogation en raison d'une "implantation imposée par sa
destination".
a) Selon l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent
être délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT pour de nouvelles
constructions et installations ou pour tout changement d'affectation si
l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne
s'y oppose (let. b).
b)
Selon la
jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de
l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée
satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à
l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux
conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à
la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut pas
être édifié à l'intérieur de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il
occasionne. Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants,
à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de
convenance personnelle (voir ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1;
arrêt AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b). Par exemple, une aire de
stationnement goudronnée pour véhicules, implantée hors de la zone à bâtir,
paraissant correspondre à un besoin en relation avec les activités exercées en
zone à bâtir, ne répond pas à une nécessité particulière et ne peut bénéficier
d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (voir arrêt AC.2013.0459 du 18
novembre 2014 consid. 2b et les réf. cit.). A l'inverse, un espace de
stationnement hors de la zone à bâtir peut avoir un motif technique objectif à
s'y trouver, notamment lorsque son absence ôterait une grande partie de son
sens à la zone considérée, dans ce cas précis dédiée aux loisirs (voir arrêt TF
1C_36/2009 du 14 juillet 2009, consid. 3.2;
Muggli
,
op. cit., N. 10 ad art. 24 LAT).
L'application de la condition de l'art. 24 let. a
LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de
séparation du bâti et du non-bâti (voir ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117
Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt TF 1C_877/2013 du 31
juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également
Muggli
,
op. cit., N. 3 ad art. 24 LAT).
c) Dans le cas particulier, on ne saurait considérer
que l'Eco-point envisagé ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à
bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Les nuisances qui pourraient
être occasionnées par l'installation litigieuse semblent en effet minimes. On
ne voit par ailleurs pas pourquoi cette installation, dont la fonction implique
qu'elle soit facilement accessible aux habitants du village, devrait
nécessairement être située en zone agricole ou dans une autre zone non
constructible (voir arrêt TF 1A.36/1998 du 22 septembre 1998 consid. 3b). Le
Tribunal fédéral a déjà indiqué que le fait qu'un emplacement retenu pour
installer une déchetterie soit qualifié de "presque idéal" ne
suffisait pas à justifier l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 al. 1 LAT
(arrêt précité, consid. 3b). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral avait
relevé qu'au cas où cette zone ne serait pas dimensionnée en fonction des
besoins, il appartiendrait aux autorités compétentes d'adapter le plan
d'affectation en conséquence (arrêt précité, consid. 3b). C'est précisément ce
que le SDT a suggéré à la recourante de faire. Dans sa décision du 9 janvier
2018, l'autorité intimée a indiqué que l'affectation du secteur concerné par le
projet litigieux en zone agricole, alors qu'il est utilisé comme un chemin
carrossable desservant des parcelles constructibles est un non-sens. Malgré
cela, il n'en demeure pas moins que la recourante doit respecter la procédure
prévue par la loi pour régulariser cette situation. On relèvera à ce sujet que
le SDT a expliqué à la recourante comment procéder dans la décision précitée à
laquelle il peut être renvoyé; il s'agit pour la recourante de modifier
l'affectation de la portion litigieuse de la parcelle communale dans le cadre
de la révision en cours de son PGA.
Au vu de ce qui précède, la recourante ne peut pas
bénéficier de l'art. 24 LAT pour construire son projet litigieux. Partant,
c'est à bon droit que le SDT lui a refusé l'autorisation nécessaire pour construire
hors de la zone à bâtir.
6.                Il résulte des considérants précédents que
le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la
confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera
les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le SDT, qui n'est pas assisté, n'a
pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté
II.
La décision du Service du développement territorial du 9 janvier 2018
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Sainte-Croix.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
avril 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE (OFDT).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.