vd_omni · AC.2020.0048 · 2021-02-09 · fr

A.________/Département de l'environnement et de la sécurité - DES, Municipalité de Provence | Recours d'une association de protection de la nature contre la décision cantonale de classement du Haut Plateau du Creux du Van et levant les oppositions.Consid. 1: Qualité pour recourir d’une association de protection de la nature (qui n'est pas domiciliée dans le canton de Vaud) laissée indécise.Consid. 2: Grief de la violation du principe de la coordination (art. 25a LAT): Définition et portée d'un plan de gestion intégrée (PGI) (consid. 2b). En adoptant la décision de classement pour qu'elle puisse servir de base au futur PGI et, plus généralement, pour fixer le cadre de l'exploitation des pâturages à long terme, le département n'a pas violé les principes de la coordination exprimés à l'art. 25a LAT (consid. 2c).Consid. 3: Grief relatif à l'insuffisance de la protection des biotopes (inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale; PPS) rejeté.Consid. 4: Grief relatif à l'absence dans la décision de classement de mesures efficaces afin de réduire les atteintes au site du Creux du Van (inclus dans le périmètre du site IFP 1004) en raison du tourisme "piétinement" par des visiteurs) et des activités de loisirs rejeté. La décision de classement qui instaure des mesures de protection de la nature et du paysage, ne crée pas de nouvelles atteintes au site. Les atteintes invoquées par la recourante sont des atteintes existantes et la décision du département de ne pas interdire toute présence de touristes sur le Haut plateau du Creux du Van n'est pas critiquable. Rejet du recours.Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable (arrêt 1C_131/2021 du 4 janvier 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.02.2021 AC.2020.0048

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 février 2021
Composition
M. André Jomini, président;
M. François Kart et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Céline VARA, avocate, à Neuchâtel,
Autorité intimée
Département de l'environnement et de
la sécurité (DES),
représenté par la Direction générale de
l'environnement (DGE), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Provence,
à
Provence.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Département du territoire
et de l’environnement du 21 janvier 2020 (décision de classement du Haut
Plateau du Creux du Van, levée des oppositions).
Vu les faits suivants:
A.
La région du Creux du Van est inscrite à l'inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP).
Il s'agit de l'objet IFP 1004 Creux du Van et Gorges de l'Areuse, qui couvre
une surface totale de 2121 ha. Le périmètre s'étend principalement sur le
territoire de communes du canton de Neuchâtel. Au sud toutefois, une surface de
74 ha est située sur le territoire de la commune vaudoise de Provence.
Le Creux du Van, demi-cercle de falaises de près de
400 m de haut, est situé sur le territoire neuchâtelois. Le plateau sommital
est en revanche partiellement sur le territoire vaudois. La description de
l'objet IFP 1004 (dans l'annexe à l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [OIFP; RS
451.11]) indique ce qui suit à ce propos:
"Le plateau sommital, très
vaste et irrégulièrement boisé, se caractérise par de vastes pâturages secs et
offre une vue dégagée sur les Alpes ainsi que sur le lac de Neuchâtel. Une
mosaïque de milieux très différents et contrastés confère à ce paysage un aspect
naturel et sauvage" (ch. 2.1, caractère du paysage).
"Le plateau sommital du
cirque du Creux du Van abrite de nombreux milieux herbacés caractérisés par des
pâturages boisés et de vastes prairies et pâturages secs d'importance
nationale. Les pâturages boisés constituent des habitats privilégiés pour les
tétraonidés, à l'exemple de la Gélinotte des bois (Bonasa bonasia), une espèce
en danger. Les pelouses mi-sèches médio-européennes (Mesobromion), les pelouses
calcaires sèches à seslérie (Seslerion) et les pâturages maigres acides
(Nardion) sont ici présents en proportions exceptionnelles et abritent de
nombreuses espèces de rhopalocères" (ch. 2.3, milieux naturels).
"Entre le Creux du Van et la
Montagne de Boudry, la zone sommitale se compose de grands alpages, parfois
sous forme de pâturages boisés parsemés de chalets, dans lesquels se fabriquait
autrefois le fromage. Les pâturages sont délimités par plusieurs murs de
pierres sèches, structures caractéristiques du paysage jurassien, dont le long
mur qui sépare les pâturages du haut de la falaise abrupte" (ch. 2.4,
paysage historico-culturel").
B.
Les autorités des cantons de Vaud et de Neuchâtel se sont coordonnées en
vue de mettre en œuvre des mesures de protection de ce site. Les autorités
neuchâteloises ont décidé d'établir un plan d'affectation cantonal (PAC). Dans
le canton de Vaud, le Département du territoire et de l'environnement (DTE –
depuis mars 2020: Département de l'environnement et de la sécurité, DES) a
choisi d'adopter une décision de classement (DC) au sens des art. 20 ss de la
loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (LPNMS; BLV 450.11), pour le "Haut Plateau du Creux du Van", à
savoir la partie vaudoise du périmètre du site IFP. Cela concerne trois
parcelles, sur le territoire de la commune de Provence: n° 2059 du registre
foncier (partie de l'alpage du Soliat); n° 2058 (partie de l'alpage de La
Baronne); n° 2445 (partie de l'alpage du Sétif). Selon le plan général
d'affectation de la commune, ces terrains sont classés en zone agricole (zone
agropastorale), les surfaces de forêt et le pâturage boisé étant soumis au régime
de l'aire forestière. Les bâtiments d'exploitation des alpages se trouvent en
dehors du périmètre (les fermes du Soliat et de La Baronne étant du reste situées
sur le territoire neuchâtelois).
La décision de classement a été adoptée le 21
janvier 2020 par la cheffe du DTE. Ses objectifs et son contenu sont brièvement
décrits ci-après, les étapes de la procédure d'adoption étant résumées plus bas
(à partir de la let. D).
C.
La nécessité de la protection résulte de la pression croissante, à la
fois touristique et agricole, à laquelle le site du Creux du Van est soumis. La
très forte affluence de visiteurs se marque majoritairement dans le secteur du
Soliat et plus spécialement sur le sentier au bord du cirque, où le piétinement
intense entraîne la destruction de la végétation naturelle et l'érosion du sol.
Du point de vue agricole, l'exploitation des pâturages s'est intensifiée ces
dernières décennies, avec une augmentation significative de la charge en bétail
qui entraîne une banalisation de la flore. En outre, le sanglier génère des
dommages parfois conséquents aux herbages et pâturages. Les objectifs de la DC visent
en substance la conservation de la qualité du paysage naturel, des habitats de
la faune ainsi que le maintien et le développement des espèces prioritaires ou
caractéristiques; ces objectifs généraux intègrent le maintien d'une
exploitation agricole et forestière durable (mettant en valeur la biodiversité
et les éléments caractéristiques du paysage), ainsi que l'accueil, la
canalisation et l'information du public pour la pratique de loisirs et de
tourisme durables (cf. art. 3 du règlement de la décision de classement [RDC]).
La DC comporte des plans (plan d'ensemble, plan de
détail d'une aire de protection floristique et plan des tracés hivernaux). Le
périmètre général est divisé en cinq secteurs:
"a) secteur sylvo-pastoral protégé I
b) secteur sylvo-pastoral protégé II
c) secteur sylvo-pastoral protégé III
d) secteur de forêt parcourue
e) aire de protection floristique. "
L'aire de protection floristique est une bande de
terrain au bord de la falaise. Une partie de cette aire est interdite d'accès,
à l'exception d'un point de vue (périmètre particulier 1 – partie nord, entre
un mur de pierres sèches existant et la falaise). Le reste est accessible et
aménageable (cf. art. 14 RDC). A propos de l'escalade et de l'arrivée de
grimpeurs dans l'aire de protection floristique – les voies d'escalade partant
du fond du cirque et donc du territoire neuchâtelois –, l'art. 8 al. 2 RDC
prévoit ce qui suit:
"L'escalade est autorisée
uniquement du 1
er
août au 31 décembre sur la voie dite "Couloir
du Pharmacien" débouchant sur un point de vue, et sur la voie dite
"Paratonnerre", avec descente en rappel, sans débouché sur le
périmètre particulier 1 interdit d'accès."
La réglementation applicable aux secteurs
sylvo-pastoraux protégés figure aux art. 15 à 17 RDC. Le secteur I – celui pour
lequel les objectifs de protection sont les plus exigeants – a pour but la
conservation des milieux naturels dignes de protection, de leurs zones-tampon
ainsi que des surfaces abritant des espèces prioritaires ou caractéristiques;
l'exploitation agricole est extensive, sans apport d'engrais autre que celui
provenant de la pâture du bétail sur place (art. 15 RDC). La partie sud du périmètre
est classée dans ce secteur sylvo-pastoral protégé I. A cet endroit, entre une
forêt (secteur de forêt parcourue) et la frontière cantonale, le pâturage,
faisant principalement partie de l'alpage de La Baronne, est inscrit à
l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale
(objet n° 6026 de l'inventaire annexé à l'ordonnance du 13 janvier 2010 sur les
prairies sèches [OPPPS; RS 451.37], d'une surface de 8.88 ha; cet objet a été
inscrit en 2010).
L'art. 8 al. 1 RDC énonce les restrictions
applicables aux activités de détente, loisirs et tourisme:
"Le cyclisme, le VTT,
l'équitation, le ski de fond et de randonnée, la raquette à neige et les
manifestations sportives ne peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur
le plan et sur les routes ouvertes à la circulation publique au sens de la loi
sur la circulation routière (LCR). Les manifestations sportives d'envergure ne
peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur le plan."
Par ailleurs, l'art. 10 al. 7 RDC dispose que
"seul le réseau pédestre désigné sur le plan peut faire l'objet d'une
signalisation au sens des directives établies par l'Office fédéral des routes
en application de la législation fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins
de randonnée pédestre".
Le plan d'ensemble figure le "réseau
pédestre" ainsi que le "réseau VTT". Il indique aussi le tracé
de la route ouverte à la circulation publique (reliant la ferme du Soliat à la
ferme de La Baronne). Cette route traverse la prairie sèche de l'inventaire
fédéral. A cet endroit, le tracé VTT suit la route.
A propos de la mise en œuvre de la protection et de
la gestion du site, l'art. 5 RDC dispose ce qui suit:
"
1
La mise en œuvre
de la décision de classement, de même que son suivi, sont placés sous la
responsabilité du service en charge de la protection de la nature (ci-après: le
service).
2
A cet effet, le
service établit ou fait établir, en collaboration avec les services concernés,
des plans de gestion ou d'autres conventions entre l'Etat et les propriétaires
ou les exploitants, ainsi qu'un concept de signalisation pour l'ensemble du
périmètre. Dans un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la décision de
classement, il établit un catalogue de mesures en coordination avec le Canton
de Neuchâtel.
3
Si aucun accord ne
peut être conclu, les mesures nécessaires font l'objet d'une décision du
département."
D.
Les projets de DC (vaudoise) et de PAC (neuchâtelois) ont d'abord été
mis en consultation publique du 23 décembre 2016 au 24 février 2017. L'Office
fédéral de l'environnement (OFEV) a formulé des remarques à cette occasion (préavis
du 20 mars 2017). La Commission fédérale pour la protection de la nature et du
paysage a communiqué son avis (du 26 avril 2017). Les autorités communales de
Provence se sont également prononcées.
E.
Le projet de DC a été mis à l'enquête publique, avec un rapport
explicatif, du 17 novembre au 18 décembre 2017.
A.________ (à savoir la fondation A.________, à ********)
a formé opposition le 18 décembre 2017 en faisant notamment valoir que le
projet manquait d'ambition par rapport à la dégradation alarmante de ce site
exceptionnel et comportait encore trop de dérogations possibles. D'autres
oppositions ont été enregistrées.
Le département cantonal a ensuite apporté certaines modifications
à son projet, qui ont été mises à l'enquête publique complémentaire du 5
octobre au 5 novembre 2018. A.________ a derechef formé opposition.
F.
Le 21 janvier 2020, la cheffe du DTE a adopté la DC et elle a levé les
oppositions, en communiquant aux opposants une réponse motivée à leurs
arguments. Elle a par ailleurs levé l'effet suspensif à un éventuel recours en
ce qui concerne la mise en œuvre des mesures de protection de la flore, jugées
urgentes.
G.
Agissant le 24 février 2020 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision de la cheffe du DTE, en tant qu'elle
adopte la décision de classement et lève son opposition, la cause étant
renvoyée au DTE pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Municipalité de Provence a déclaré, le 18 mars
2020, qu'elle était d'accord avec la décision de classement, représentant un
compromis acceptable entre les activités agricoles, touristiques et la protection
de la nature.
Dans sa réponse du 18 mai 2020, le département
cantonal (DES), représenté par la Direction générale de l'environnement (DGE),
conclut au rejet du recours.
Les propriétaires des trois alpages du périmètre ont
été interpellés; ils n'ont pas demandé à participer à la procédure de recours.
La recourante a répliqué le 14 juillet 2020, en
confirmant ses conclusions. La DGE s'est déterminée sur la réplique le 24 août
2020.
A la requête du juge instructeur, la DGE a encore
donné des explications au sujet des voies d'escalade. La recourante n'a pas
demandé à pouvoir se déterminer sur ces dernières écritures.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise en application des art. 20 ss LPNMS, peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36; cf.
art. 26 al. 3 LPNMS). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD)
et il respecte les formes légales (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
La recourante déduit sa qualité pour recourir de
l'art. 12 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Il s'agit d'un droit de recours fondé
sur une loi (cf. art. 75 let. b LPA-VD), en l'occurrence une loi fédérale.
Cette fondation est mentionnée dans la liste de l'ordonnance du 27 juin 1990 du
Conseil fédéral relative à la désignation des organisations habilitées à
recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la
protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076) et elle peut en
principe se prévaloir du droit de recours de l'art. 12 LPN (cf. art. 12 al. 3
LPN). Elle a en outre participé à la procédure d'adoption de la décision de
classement en formant opposition (cf. art. 12c al. 2 LPN). Encore faut-il,
selon le droit fédéral, que la décision cantonale attaquée ait été prise dans l'accomplissement
de tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (voir le titre du
chapitre 1 de la LPN, dont font partie les art. 12 ss LPN - cf. ATF 138 II 281
consid. 4.4, ATF 120 Ib 27 consid. 2c), étant rappelé que dans le système
fédéral, la protection de la nature et du patrimoine est en principe du ressort
des cantons (art. 78 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]).
Dans le cas particulier, il ne s'agit pas
d'autoriser la construction d'un ouvrage ou d'une installation dans le
périmètre concerné – le cas échéant par le biais d'une dérogation selon les
art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) –, ni d'octroyer une autorisation de défrichement (cf. art. 2 al.
1 let. b LPN). La décision de classement ne permet pas de modifier
l'utilisation du sol en portant atteinte aux éléments naturels ou aux biotopes
existants; au contraire, elle définit des mesures de protection ou de
conservation du site. Il n'y a pas, à cet endroit, de marais ni de site
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, qu'il incombe
directement à la Confédération de protéger en vertu du régime spécial de l'art.
78 al. 5 Cst. et des art. 23a ss LPN. Les biotopes présents dans le périmètre
sont visés par d'autres prescriptions de la LPN (art. 18a LPN pour la prairie
inscrite à l'inventaire PPS, art. 18b LPN pour d'autres biotopes).
Il n'est pas évident de déterminer si, en adoptant
ces mesures de conservation, le département cantonal accomplit exclusivement
une tâche cantonale, dans le cadre de la LPNMS, ou s'il accomplit également une
tâche de la Confédération. Cela étant, cette question peut demeurer indécise –
et, partant, la question de la qualité pour recourir selon l'art. 12 LPN –, vu
le sort qu'il faut réserver aux griefs de la recourante sur le fond.
Il faut encore relever que la recourante ne pourrait
quoi qu'il en soit pas se prévaloir du droit de recours conféré par l'art. 90
LPNMS aux associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts,
se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites. En effet,
cette fondation, domiciliée dans un canton voisin, n'est pas une association
vaudoise d'importance cantonale.
Il convient donc d'entrer en matière en laissant
indécise l'existence de la qualité pour recourir.
2.
Dans un premier grief, la recourante fait valoir que l'absence des conventions
d'exploitation ou des PGI (plan de gestion intégrée) dans le dossier mis à
l'enquête publique viole le principe de coordination selon l'art. 25a LAT.
a) A l'appui de ce grief, la recourante expose
d'abord que les principes de la coordination de l'art. 25a LAT ont une portée
générale parce qu'ils s'appliquent non seulement à la procédure du permis de
construire mais également à la procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La
norme précitée vise la situation où "l'implantation ou la transformation
d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de
plusieurs autorités" (art. 25a al. 1 LAT): une autorité chargée de la
coordination doit alors veiller, en particulier, à la concordance matérielle
des décisions, ou à l'absence de contradictions entre elles (art. 25a al. 2 et
3 LAT), et ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans
d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). Or la décision de classement n'est ni une
décision relative à une autorisation de construire (cf. art. 22 LAT) ni une
décision d'adoption d'un plan d'affectation (cf. art. 14 ss LAT). Il est vrai
que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire prescrit aux cantons
d'adopter, dans les plans d'affectation, des zones à protéger qui comprennent les
paysages d'une beauté particulière ainsi que les biotopes dignes d'être
protégés (art. 17 al. 1 let. b et d LAT), mais l'art. 17 al. 2 LAT prévoit
qu'au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire
d'autres mesures adéquates. En l'occurrence, la LPNMS institue depuis 1969 un
régime de "protection spéciale de la nature et des sites" avec les
instruments de l'inventaire (art. 12 ss LPNMS) et du classement (art. 20 ss
LPNMS). Un instrument de "protection spéciale" est la décision de
classement (auparavant, dans la terminologie de la LPNMS: arrêté de classement);
elle définit les mesures de protection de l'objet classé, à savoir les mesures
déjà prises et les mesures prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son
développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Cela ne remplace pas la mesure
d'aménagement du territoire en vigueur, à savoir le classement dans la zone
agropastorale, qui d'après l'art. 41 du règlement communal sur le plan général
d'affectation (RPGA) est régie et définie par les dispositions de la
législation forestière fédérale et cantonale (en substance, une interdiction
des constructions qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation du pâturage ou
de la forêt, les forêts pâturées et les pâturages boisés étant assimilés aux
forêts en vertu du droit fédéral [art. 2 al. 2 let. a de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur les forêts – LFo; RS 921.0). Les mesures de protection de la
décision de classement complètent le régime juridique déjà applicable dans ce
périmètre, ce qui est admissible au regard de l'art. 17 al. 2 LAT.
Il faut relever que l'art. 1
er
RDC, sous
le titre "nature juridique", dispose que la décision de classement
"définit une zone à protéger selon les art. 17 LAT et 20 LPNMS". Il apparaît
cependant que cette décision du département cantonal compétent selon la LPNMS
n'équivaut pas à une modification du plan général d'affectation de la commune,
n'ayant pas suivi la procédure d'établissement et d'approbation prescrite aux
art. 34 ss LATC. Il ne s'agit pas non plus d'un plan d'affectation cantonal au
sens des art. 11 ss LATC, comme cela est du reste exposé dans le rapport
explicatif du 31 octobre 2017 (p. 1). La mention de l'art. 17 LAT à l'art. 1
er
RDC doit dès lors être comprise comme une référence à l'art. 17 al. 2 LAT, le
classement selon la LPNMS étant une "autre mesure adéquate" pour la
protection du périmètre concerné. Cela étant, il convient néanmoins de veiller
à la coordination matérielle entre la décision de classement et les autres
mesures d'aménagement du territoire dans ce périmètre.
b) La recourante estime que les principes de
coordination sont violés parce que le projet de plan de gestion intégrée (PGI)
du Soliat a été mis "en suspens".
L'art. 3 RDC prévoit que la gestion forestière, dans
le périmètre de la DC, doit être conforme aux objectifs de la décision de
classement (al. 1). Les plans de gestion forestiers et les plans de gestion
intégrée du pâturage boisé sont établis en conformité avec les objectifs de la
décision de classement et coordonnés avec les mesures de mise en œuvre de la
décision de classement (al. 2). Ces plans de gestion sont élaborés sous le
contrôle de l'inspecteur des forêts d'arrondissement et ils sont soumis pour
approbation au service en charge de la protection de la nature (al. 3).
Le plan de gestion intégrée (PGI) de l'alpage du
Soliat n'est pas un instrument fondé sur la LPNMS. Dans la réponse aux
oppositions, le département cantonal a exposé ce qui suit, à propos de ce plan
(p. 8):
"L'élaboration du PGI du
Soliat a fait l'objet de discussions pendant plusieurs années entre les cantons
et l'exploitant, sans aboutir pour le volet agricole. Les cantons ont décidé de
mettre le projet de PGI en suspens, afin d'établir des règles d'utilisation de
l'ensemble des alpages du périmètre dans le cadre d'une procédure cantonale.
C'est sur cette base, une fois la DC entrée en force, que des conventions
d'exploitation ou des PGI pourront être établis. Le département souligne toutefois
que les objectifs et contraintes mises à l'exploitation agricole dans la DC
sont établis sur la base des données agronomiques élaborées dans le cadre du
PGI. Elles sont suffisamment précises pour permettre une exploitation des
pâturages conformes aux objectifs de protection."
Le PGI, dans la terminologie forestière, est un plan
qui règlemente de façon contraignante pour le propriétaire l'exploitation
sylvo-pastorale équilibrée d'un pâturage boisé (régime de pacage, clôtures,
récolte du bois, débroussaillement, restauration de pâturages, création d'îlots
forestiers dans des pâturages non boisés, etc. – cf. OFEV, Manuel sur les
conventions-programmes 2020-2024 dans le domaine de l'environnement, Berne
2018, p. 19). Le PGI n'est pas conçu comme une mesure de protection de la
nature, mais bien comme un instrument de gestion agricole. A cet égard, il faut
relever que d'après le rapport explicatif d'octobre 2017, l'alpage du Soliat
est géré administrativement par le service de l'agriculture du canton de
Neuchâtel, lequel a donné une autorisation provisoire de fumure et
d'augmentation de charge (p. 10).
c) En vertu de la DC, les pâturages vaudois de
l'alpage du Soliat sont soumis respectivement, selon les secteurs, aux
exigences des art. 15 (secteur I – exploitation agricole extensive, sans apport
d'engrais autre que celui provenant de la pâture du bétail sur place), art. 16
(secteur II – dans un délai de 3 ans, tout apport d'engrais autre que celui
provenant de la pâture du bétail sur place doit être supprimé) et art. 17 RDC
(secteur III – une charge et une gestion du bétail adaptées, les mesures
favorables à la biodiversité étant encouragées).
L'objectif de la DC pour ces secteurs est de fixer
des contraintes différenciées pour l'exploitation sylvo-pastorale. Il en sera
tenu compte pour définir le contenu du PGI. Ces mesures de protection, une fois
en force, pourront même être invoquées pour imposer contre son gré un PGI à
l'exploitant, selon ce que la DGE expose dans son écriture du 24 août 2020 (cf.
art. 5 al. 3 RDC). On ne voit pas pourquoi le PGI devrait être adopté en même
temps que la DC. Le PGI de l'alpage du Soliat n'est pas comparable à une
autorisation spéciale qui doit être délivrée conjointement avec l'autorisation
principale (par exemple: une autorisation de défricher nécessaire pour une
installation, qui doit donc être coordonnée avec l'autorisation de construire
ou le plan d'affectation détaillé); c'est un instrument qui peut être élaboré
ultérieurement, en tenant compte des mesures de protection du site naturel. En
adoptant la DC pour qu'elle puisse servir en quelque sorte de base au futur PGI
de l'alpage du Soliat et, plus généralement, pour fixer le cadre de
l'exploitation des pâturages à long terme (ce qui sera mis en œuvre par des
conventions ou des décisions – cf. art. 5 al. 2 RDC), le département n'a donc
pas violé les principes de la coordination exprimés à l'art. 25a LAT. Quoi
qu'il en soit, comme le relève la DGE, une décision de classement selon la
LPNMS n'est pas l'outil adéquat pour fixer de manière précise la charge en
bétail (ou les pâquiers normaux, correspondant à l'estivage d'une unité de gros
bétail-fourrage grossier pendant 100 jours) car cela nécessite une analyse fine
de la situation agronomique des alpages, intégrant l'évolution du pâturage et
de la production fourragère causée par l'extensification imposée dans certains
secteurs.
d) La recourante soutient encore "à titre très
subsidiaire" que l'absence d'une étude d'impact sur l'environnement
constituerait une violation du principe de la coordination. Cet argument est
dénué de tout fondement. En droit fédéral, l'étude de l'impact sur
l'environnement est exigée dans la procédure de planification ou d'autorisation
pour "les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement"
(art. 10a al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement [LPE; RS 814.01]), installations qui sont désignées par le
Conseil fédéral dans l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Or il ne s'agit pas en l'occurrence
d'autoriser la construction d'une telle installation, de sorte qu'une étude
d'impact ne saurait être effectuée sur la base du droit fédéral.
3.
La recourante fait valoir, en substance, qu'il n'a pas été tenu compte
de manière adéquate, dans la décision de classement, de l'inventaire fédéral
des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS).
a) La protection des biotopes est régie par diverses
normes du droit fédéral. Dans la LPN, les art. 18 ss règlent la protection de
la faune et de la flore du pays. Les trois premiers alinéas de l'art. 18 LPN,
qui expriment les principes de base en matière de protection des espèces
animales et végétales, ont la teneur suivante:
"
1
La disparition
d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien
d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres
mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte
des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture.
1bis
Il y a lieu de
protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les
associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses
sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
1ter
Si, tous intérêts
pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre
des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat."
Le plateau sommital du Creux du Van abrite des
biotopes que la décision attaquée tend à protéger. Il ressort du rapport
explicatif d'octobre 2017 (p. 6) que les milieux naturels présents dans le
périmètre sont principalement des pâturages et des pelouses maigres ou gras,
des parois de roches calcaires et des pelouses fraîches très exposées au bord
du cirque; au sud-est du périmètre se trouvent environ 8.5 ha de prairies et
pâturages secs d'importance nationale, inscrits sous le numéro 6026 à
l'inventaire fédéral des PPS (lieu-dit: "La Baronne" – la recourante expose
à tort que ce pâturage ferait partie de l'objet n° 2699 "Creux du
Van" de l'inventaire PPS; ce périmètre de 120 ha se trouve sur le
territoire du canton de Neuchâtel).
b) Le périmètre de l'objet n° 6026 constitue donc un
biotope d'importance nationale au sens de l'art. 18a LPN. En vertu de l'art.
18a al. 2 LPN, il incombe au canton de Vaud de régler sa protection et son
entretien en prenant à temps les mesures appropriées. Quelques prescriptions
complémentaires figurent dans l'ordonnance sur les prairies sèches (OPPPS), qui
est entrée en vigueur le 1
er
février 2010. L'art. 4 al. 1 OPPPS
dispose que les cantons fixent les limites précises des objets. L'art. 6 al. 1 OPPPS
définit les buts de la protection, dans les termes suivants:
"Les objets doivent être
conservés intacts. Les buts de la protection consistent notamment:
a. en la conservation et le
développement de la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments
écologiques indispensables à leur existence;
b. en la conservation des
particularités, de la structure et de la dynamique propres aux prairies sèches;
c. en une agriculture et une
sylviculture respectant les principes du développement durable."
L'art. 8 OPPPS règle ainsi les "mesures de
protection et d'entretien":
"
1
Les cantons, après
avoir pris l’avis des propriétaires fonciers concernés et des usagers, prennent
les mesures de protection et d’entretien adéquates pour atteindre les buts de
la protection. Ce faisant, ils veillent en particulier à conserver et à
développer une exploitation agricole et sylvicole durable et adaptée.
2
Les
mesures de protection et d’entretien font l’objet d’accords entre l’autorité
cantonale et les intéressés. Si la conclusion d’un accord n’est pas possible,
elles sont ordonnées.
3
Les
cantons veillent en particulier:
a.  à ce que les plans et les
prescriptions régissant l’utilisation du sol admise par la législation sur
l’aménagement du territoire tiennent compte de manière appropriée des
dispositions de la présente ordonnance;
b.  à ce qu’il ne soit entrepris
aucune construction ni installation ni aucune modification de terrain, qui
contreviendraient aux buts de la protection;
c. à ce que les utilisations
existantes ou nouvelles, notamment par l’agriculture, la sylviculture et le
tourisme ainsi que l’utilisation à des fins de détente, soient en concordance
avec les buts de la protection;
d. à ce que les éléments
structurels des objets soient conservés, voire améliorés ou recréés si cela
sert à atteindre les buts de la protection;
e. à ce que le développement des
espèces animales et végétales rares ou menacées ainsi que leurs biocénoses soit
favorisé."
D'après l'art. 9 OPPPS, les mesures prévues aux art.
4 al. 1 et 8 OPPPS doivent être prises dans un délai de dix ans à compter de
l'inscription des objets. L'inscription de l'objet n° 6026 à l'inventaire a été
effectuée en 2010, lors de l'entrée en vigueur de l'OPPPS.
c) Le plan d'ensemble de la DC n'indique pas, par un
trait ou une autre marque, le périmètre de l'objet n° 6026. Il apparaît
cependant clairement que ce périmètre est entièrement classé dans le secteur
sylvo-pastoral protégé I (cf. art. 15 RDC), soit là où les plus grandes
restrictions sont mises à l'exploitation agricole (interdiction de
fertilisation des surfaces); il s'agit d'une partie des alpages de La Baronne
et du Soliat. Dans son avis du 20 mars 2017, l'OFEV a estimé que les objectifs
de protection de la DC étaient conformes à la protection et à la promotion des
prairies et pâturages secs et que les mesures prévues "apport[aient] une
plus-value importante pour la conservation des biotopes d'importance
nationale"; avec la valorisation des lisières, des murs de pierre sèche,
etc., on favorise la création de milieux de transition écologiquement très
intéressants entre les milieux ouverts et fermés, "
les PPS [étant]
ainsi idéalement mis sous protection au sein d'un réseau écologique plus large
"
(p. 3). Dans son argumentation, la recourante ne critique pas la mesure de
protection consistant à soumettre le périmètre de l'objet n° 6026 aux
prescriptions énoncées à l'art. 15 RDC et elle ne prétend pas que d'autres
restrictions, pour l'exploitation agricole (ou sylvo-pastorale), devraient être
imposées. Cela étant, comme on l'a exposé plus haut, la décision de classement
fondée sur la LPNMS est un préalable ou une base pour les accords qui doivent
être conclus avec les exploitants, voire pour les mesures qui seront ordonnées
en l'absence d'accord (cf. art. 8 al. 2 OPPPS); sa validité ne saurait être
remise en cause parce que l'ensemble des mesures – singulièrement celles à
arrêter dans le PGI du Soliat – n'ont pas été adoptées dans le délai de dix ans
de l'art. 9 OPPPS. Cette circonstance permet aux autorités compétentes de
prendre s'il y a lieu des mesures de protection préventive, sur la base de
l'art. 10 OPPPS (qui dispose que "tant que les cantons n'ont pas pris de
mesures de protection ni d'entretien, ils veillent, par des mesures immédiates
appropriées, à ce que l'état des objets ne se détériore pas"); on ne
saurait en déduire que le contenu de la DC viole le droit fédéral.
d) La recourante reproche en revanche au département
cantonal d'avoir admis qu'une "piste VTT passe à travers des PPS".
Elle vise ainsi le tronçon du réseau VTT indiqué sur le plan d'ensemble, qui
emprunte la route forestière menant à la Baronne. Les plans annexés à la DC
n'indiquent en effet aucun autre tronçon du réseau VTT à l'intérieur du
périmètre de l'objet n° 6026 (comme cela ressort bien du plan annexé à la
réponse [pièce 8], les autres tronçons passent au nord et au sud de la prairie
sèche d'importance nationale; au demeurant, comme ces tracés empruntent des chemins
ou sentiers existants, ils ne portent pas atteinte à d'autres prairies sèches,
d'importance régionale ou locale). Cette route forestière, ouverte à la
circulation (cf. art. 9 RDC), existait avant l'adoption de l'inventaire PPS et
sa chaussée n'est pas, en tant que telle, une prairie; à l'évidence, en ne
modifiant pas le régime actuel qui admet le passage de VTT sur cette route, la
DC ne compromet pas la conservation des biotopes se trouvant de part et d'autre
de la route. Il convient de relever que, dans son avis précité, l'OFEV
demandait de contrôler l'impact des activités de VTT sur les valeurs naturelles
du site, en ajoutant ceci (p. 3): "
Une augmentation des activités de
VTT dans les PPS, par la mise en place de tracés supplémentaires, ne sera en revanche
pas considérée comme compatible avec l'ordonnance fédérale de protection des
PPS et ne devra par conséquent pas être envisagée
". Le département
cantonal a choisi une solution conforme au préavis de l'autorité fédérale
puisque, précisément, aucun tracé supplémentaire n'a été mis en place dans le
périmètre de l'objet n° 6026. Cette critique de la recourante est mal fondée.
4.
La recourante invoque l'inclusion du Haut Plateau du Creux du Van dans
le périmètre du site IFP 1004. Les objectifs de protection de ce site, tels
qu'ils ont été définis par le Conseil fédéral pour cet objet, n'auraient pas
trait au tourisme ni aux activités de loisirs; le département cantonal n'était
par conséquent pas fondé à fixer, dans les objectifs généraux de la décision de
classement, "l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la
pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables" (art. 3 al. 2
let. f RDC). La recourante fait valoir qu'actuellement, le site subirait une
importante dégradation à cause du tourisme ("piétinement" par des
visiteurs) et des activités de loisirs; la DC ne proposerait pas des mesures
efficaces de réduction de ces atteintes et elle violerait donc l'obligation de
conserver intacts dans toute la mesure du possible les sites protégés par les
inventaires fédéraux.
a) Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l’inscription
d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral tel l'IFP indique
que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être
ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de
remplacement adéquates. Les cantons doivent tenir compte de cette prescription
lorsqu'ils établissent les plans d'affectation, en définissant des zones à
protéger, ou lorsqu'ils mettent en œuvre d'autres mesures de protection selon
l'art. 17 al. 2 LAT (cf. ATF 135 II 209 consid. 2.1; TF 1C_545/2014 du 22 mai
2015  consid. 5.3). L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance concernant l'inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP) précise qu'il faut
veiller à ce que soient conservés intacts "
les caractéristiques
paysagères naturelles et culturelles des objets ainsi que leurs éléments
marquants
". En d'autres termes, quand les caractéristiques et les
éléments marquants sont conservés, des interventions ponctuelles à l'intérieur
du périmètre ne sont pas contraires à l'art. 6 al. 1 LPN. Des mesures de
protection ordonnées par un canton pour qu'un site IFP soit "ménagé le
plus possible" vont dans le sens préconisé par la loi fédérale. En
l'espèce, il est évident que c'est le but visé par la décision attaquée.
b) La recourante se réfère aux objectifs de
protection spécifiques à l'objet IFP n° 1004 (cf. art. 1 al. 2 OIFP), qui sont les
suivants:
"3.1 Conserver la qualité du
paysage naturel.
3.2 Conserver les formes
géologiques et géomorphologiques, en particulier le cirque et sa silhouette.
3.3 Conserver les falaises
calcaires des Gorges de l’Areuse.
3.4 Conserver la qualité, la
variété et l’étendue de la zone forestière et assurer la tranquillité de ces
espaces.
3.5 Conserver la qualité
biologique et paysagère des prairies sèches et des pâturages boisés dans leur
étendue.
3.6 Conserver la mosaïque de
milieux naturels.
3.7 Conserver la dynamique fluviale
de l’Areuse et les qualités naturelles de ses rives.
3.8 Conserver la diversité
floristique et faunistique et en particulier les espèces caractéristiques.
3.9 Conserver la zone en tant
qu’habitat privilégié pour la faune sauvage.
3.10 Conserver une utilisation
agro-pastorale adaptée au contexte local et permettre son évolution.
3.11 Conserver les structures et
éléments paysagers caractéristiques tels que le hameau de Fretereules, les
clairières et les murs de pierres sèches.
3.12 Conserver dans leur substance
et leur encadrement dans le paysage les voies de communication."
La recourante relève qu'il n'est pas fait mention du
tourisme, dans cette liste d'objectifs spécifiques. Cette liste n'est cependant
pas une énumération des activités autorisées. La présence de visiteurs dans un
site remarquable n'est en soi pas incompatible avec le maintien des
caractéristiques paysagères naturelles et culturelles. L'inscription d'un site
dans un inventaire fédéral, ce qui atteste de sa valeur, est au demeurant de nature
à attirer les visiteurs, même si cela n'est pas énoncé comme objectif
spécifique. Le site du Creux du Van est depuis des décennies un but d'excursion
(promenade, randonnée, escalade) et ses éléments marquants ont été conservés.
Les objectifs spécifiques précités sont en principe compatibles avec le tourisme,
pourvu que certaines mesures de protection soient prises. Or c'est précisément
l'objet de la décision attaquée.
c) En l'occurrence, les atteintes causées par les visiteurs
ne sont pas liées à l'exploitation d'installations techniques, comme des remontées
mécaniques par exemple; il n'est pas question ici de réglementer l'usage de
quelconques installations. La décision de classement ne vise pas à permettre
l'augmentation de la fréquentation touristique; elle n'est pas comparable à un
plan d'affectation créant, à côté d'une zone protégée, une zone
d'infrastructures touristiques, avec des bâtiments et des installations pour la
pratique de loisirs (cf. par exemple TF 1C_274/2019 du 28 septembre 2020). Elle
n'est pas non plus un instrument de planification de nouvelles routes ou de
nouvelles infrastructures destinées aux touristes. En d'autres termes, cette
décision, qui instaure des mesures de protection de la nature et du paysage, ne
crée pas de nouvelles atteintes au site. Il n'y a pas lieu, comme cela est
évoqué dans le recours, d'effectuer une pesée des intérêts, mettant en balance
l'intérêt à autoriser l'installation ou l'activité source de l'atteinte et
l'intérêt à la protection du site. Il s'agit bien plutôt de déterminer si les
mesures de conservation prévues sont adéquates au regard des objectifs précités
et si le département cantonal a fait un bon usage de son large pouvoir
d'appréciation, quand il estime qu'un classement selon les art. 20 ss LPNMS se
justifie.
Les atteintes invoquées par la recourante - le piétinement
de la prairie par des randonneurs, dérangement de la faune par les marcheurs,
les grimpeurs et les cyclistes, etc. – sont des atteintes existantes. Le
département cantonal n'entend pas interdire toute présence de touristes sur le
Haut plateau du Creux du Van car il n'estime pas cela nécessaire à la
réalisation des objectifs précités. Cette option consistant à ne pas créer une
réserve naturelle inaccessible dans les alentours du cirque rocheux, n'est pas
critiquable.
d) S'agissant des atteintes existantes, il convient
de citer la réponse du département cantonal, qui résume bien la situation (p.
7):
"Certes, le site du Creux du
Van est altéré par endroits, mais il s'agit clairement d'atteintes minimes,
même prises globalement. En effet, selon le rapport explicatif, les atteintes
au site dans le périmètre de la DC proviennent de l'intensification agricole, des
dérangements de la faune, de la dégradation de la végétation sur le sentier de
la falaise, de l'abroutissement excessif de la flore des vires rocheuses et des
sous-bois par les ongulés, ainsi que des dommages causés par le sanglier. Ces
atteintes sont diffuses (intensification, dérangement) ou localisées (sentier,
abroutissement), mais ne peuvent en aucun cas être qualifiées, à l'échelle du
site, de graves au sens de l'article 6 LPN, même prises globalement. De même,
les atteintes causées par les aménagements envisagés (cheminement pour piétons
et point de vue aménageable) sont de minime importance à l'échelle du site.
Surtout, ces aménagements visent à canaliser et à informer le public afin de
favoriser le but premier de la DC, soit la protection du site, tout en n'ignorant
pas les autres activités qui se déploient sur le site avec ou sans la DC, soit
l'agriculture et le tourisme.
Malgré des dégradations localement
importantes, aucun des éléments justifiant l'importance nationale du site dans
son ensemble n'est gravement atteint et aucun de ses objectifs de protection
n'est gravement compromis dans la situation actuelle. Au surplus, contrairement
à ce qu'affirme la recourante, les mesures permettent une amélioration de la
situation actuelle, en prévoyant la restauration de valeurs naturelles
actuellement dégradées."
L'argumentation de la recourante développe pour
l'essentiel des considérations générales sur les effets négatifs du tourisme sans
indiquer spécifiquement les endroits ni les biotopes à l'intérieur du périmètre
qui subiraient des atteintes sensibles et nécessiteraient une protection
accrue. La décision attaquée règle de façon détaillée le parcours des touristes
(promeneurs, grimpeurs) dans le secteur bordant directement le cirque rocheux,
à savoir l'aire de protection floristique, qui comporte un périmètre interdit
d'accès pour assurer la protection et la restauration entre le mur et la
falaise (cf. art. 14 RDC). A ce propos, au-delà de ses considérations
générales, la recourante se borne en réalité à critiquer "l'autorisation
de l'escalade". Or sur le territoire vaudois, c'est-à-dire dans le
périmètre du plan de classement litigieux, l'escalade n'est autorisée qu'à un
seul emplacement, sur quelques mètres, à savoir sur le tronçon final (les dix
derniers mètres de l'ascension) de la voie "Couloir du Pharmacien"
qui débouche sur un endroit qui n'est pas particulièrement protégé – un point
de vue accessible au public en vertu de l'art. 14 al. 2 let. c RDC –, entre
deux secteurs interdits d'accès (voir le plan des voies d'escalade établi le 28
septembre 2020 par la DGE). Pour le reste, la réglementation de l'art. 8 al. 2
RDC, définissant les conditions auxquelles l'escalade est autorisée, n'a pas
d'effet juridique direct et elle a une portée informative, puisqu'elle concerne
une activité exercée sur le territoire du canton de Neuchâtel (le long de la
voie dite "Paratonnerre", qui s'arrête avant d'atteindre le
territoire vaudois, et sur la majeure partie du "Couloir du
Pharmacien"). Les critiques de la recourante, qui visent en réalité la
pratique de l'escalade en dehors du périmètre du plan de classement, ne sont
donc pas concluantes.
5.
La recourante fait encore valoir que la réglementation des périmètres
particuliers 2 et 3 de l'aire de protection floristique (art. 14 RDC), où il
est permis d'aménager un chemin pour piétons (périmètre 2), respectivement des
points de vue munis de petits équipements pour l'information du public
(panneaux, tables d'orientation, etc. – périmètre 3), ne serait pas compatible
avec la norme du droit fédéral qui prévoit "la
séparation
du milieu bâti et du milieu non bâti".
Elle invoque la force
dérogatoire du droit fédéral et se réfère à l'art. 24c LAT.
Il convient d'abord de relever qu'il existe
actuellement un sentier au bord du cirque, faisant partie du réseau de chemins
de randonnée pédestre figurés sur les cartes topographiques; ce sentier permet
l'accès à des points de vue. La décision de classement ne tend pas à ouvrir au
public un espace jusque-là préservé de la présence humaine.
L'art. 10 al. 1 RDC dispose que
"le
périmètre de la décision de classement est inconstructible, à l'exception [...]
des constructions et installations prévues dans les périmètres particuliers 2
(accessible et aménageable) et 3 (points de vue)
". La décision de
classement ne contient cependant pas une autorisation de construire. L'art. 10
al. 8 RDC prévoit expressément que "
tous travaux doivent être soumis au
Département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT), qui
examine s'ils sont assujettis à autorisation et le cas échéant s'ils sont
conformes à l'affectation de la zone (art. 22 LAT) ou si une dérogation peut
être accordée (art. 24 et suivants LAT)
". Ainsi, la décision de
classement ne modifie pas l'affectation du sol dans l'aire de protection
floristique, qui demeure hors de la zone à bâtir.
Comme cela ressort du rapport explicatif d'octobre
2017 (p. 15-16), le projet de la DGE est d'organiser une canalisation du public
en réglementant l'accès au bord du cirque rocheux, avec des secteurs ouverts et
d'autres interdits d'accès. Au droit des secteurs interdits, le sentier
pédestre sera modifié et passera exclusivement dans le pâturage (au-delà du
mur). Le cirque reste accessible au public sur les deux points de vue
emblématiques actuels sur territoire vaudois, ainsi que sur les tronçons les
moins sensibles du point de vue de la flore et de la sécurité. Dans son
argumentation, la recourante ne prétend pas que cette option – si l'on n'interdit
pas totalement l'accès du public au Haut Plateau du Creux du Van – serait défavorable
pour la conservation du site, eu égard à la situation actuelle. . C'est dans
cette procédure ultérieure que sera tranchée la question de savoir si le nouvel
aménagement d'un tronçon de chemin dans le pâturage ou la mise en place
d'installations de minime importance aux deux points de vue sont matériellement
conformes au droit fédéral. Sur ce point, les griefs de la recourante sont donc
mal fondés.
6.
La recourante critique le régime prévu par la décision de classement
pour les activités de loisirs hivernales (ski de fond et de randonnée, raquette
à neige), à cause des impacts de ces activités sur la nature. Ce grief est
cependant présenté de manière très sommaire, avec une argumentation toute
générale sur l'impact sur la nature et la faune, ainsi que sur le
"principe de protection" et la pesée des intérêts.
Selon l'art. 8 al. 1 RDC, ces activités sportives
hivernales ne peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur le plan et
sur les routes ouvertes à la circulation publique. Cela concerne quatre
tronçons dans le périmètre classé: deux sur des routes publiques (celles menant
aux fermes du Soliat et de La Baronne) et deux au travers du pâturage mais en
dehors de l'objet n° 6026 de l'inventaire PPS. La décision de classement vise
donc à imposer aux adeptes de ces sports, dont le nombre est en augmentation,
un comportement respectueux de la faune, pour laquelle on préserve des espaces
de tranquillité (en faveur d'espèces sensibles au dérangement, comme certains
oiseaux présents dans les falaises ou les ongulés). La réponse du département
cantonal explique bien pourquoi cette réglementation est conforme aux objectifs
de protection du site; elle retient ce qui suit (p. 10/11):
"Concernant l'impact sur la
faune sauvage, la concentration des utilisateurs du site sur quelques tracés
balisés obligatoires présente une réelle amélioration par rapport à la
situation actuelle, où les randonneurs se dispersent et ont accès à l'ensemble
du périmètre. La DC va ainsi permettre de diminuer le dérangement de la faune,
en tenant les randonneurs à distance des zones boisées servant de refuge pour
la faune durant l'hiver. La DC contribue donc à améliorer la tranquillité de la
faune durant la période hivernale, qui est la plus sensible. Dans son avis du
20 mars 2017, l'OFEV demandait d'ailleurs au canton "de restreindre les
raquettes à neige et le ski de randonnée à des itinéraires, afin de créer une
vraie zone de tranquillité" [...]. On peut dès lors considérer que la DC
est adaptée aux besoins de tranquillité de la faune sauvage en hiver.
La distinction entre les pistes de
ski de fond (damées, mais sur routes ou chemins carrossables) et les autres
utilisations hivernales a été supprimée lors de la modification de la DC, par
souci de lisibilité du plan, pour que les autres utilisateurs (en raquettes ou
ski de randonnée) puissent aussi utiliser les tracés destinés au skieurs de
fond. Il n'a pas été question d'étendre les parcours damés. Les tracés
hivernaux définis en dehors de la route carrossable se prêtent d'ailleurs mal
au damage, en raison de la pente trop importante sur certains tronçons. Ces
précisions seront apportées dans le catalogue des mesures nature (CM-Nature),
la DC donnant le cadre général dans lequel s'inscrira ensuite le détail des
mesures."
Sur la base des explications du service spécialisé
du canton (la DGE), qui se réfère à l'avis de l'OFEV, il faut donc admettre que
cette réglementation pour les itinéraires hivernaux est appropriée. Il n'y a
pas, dans le recours, d'argument permettant de conclure à un mauvais usage, par
le département cantonal, de son pouvoir d'appréciation.
7.
La recourante soutient qu'il est nécessaire que la chasse soit interdite
sur l'ensemble du site du Creux du Van; elle se réfère au district franc
fédéral n° 27, Creux-du-Van, qui s'étend sur le territoire du canton de
Neuchâtel (à l'exclusion de celui du canton de Vaud - voir l'annexe à l'ordonnance
du 30 septembre 1991 concernant les districts francs fédéraux [ODF; RS 922.31]).
La décision de classement, avec une "autorisation de la chasse",
violerait le "principe de protection des espèces"; aucune étude ne
démontrerait la nécessité de tolérer la chasse, en particulier du sanglier,
animal qui "contribue à l'équilibre écologique des forêts". Par
ailleurs, le bruit causé par la pratique de la chasse provoquerait "des
dérangements et un fort stress à la faune présente". En définitive, la
recourante "estime que préserver un très modeste havre de paix pour la
faune sur un territoire tel que le site du Creux du Van n'est de loin pas
disproportionné, au regard du reste du territoire suisse où la chasse est
autorisée".
Cette argumentation n'est à l'évidence pas
concluante. Comme le relève le département cantonal dans sa réponse, l'impact
des chasseurs sur la flore et la végétation est insignifiant. Quant aux coups
de feu ou au comportement des chiens, ils peuvent provoquer une réaction de fuite
des animaux sauvages, mais ces dérangements ne sont pas de nature à créer des
dérangements multiples et graves. En outre, la présence à proximité d'un
district franc fédéral (où la chasse est en principe interdite [cf. art. 5 al.
1 let. a ODF] mais où des mesures cynégétiques doivent néanmoins être prises
par les cantons [art. 9 ss ODF]) n'impose pas la mise en place d'une zone tampon,
où la chasse serait soumise à des restrictions. En définitive, il n'y a aucun
motif de s'écarter de l'appréciation du département cantonal qui, comme cela
ressort bien de la réponse, a considéré que les intérêts de l'agriculture,
confrontée aux dommages causés par la faune sauvage, justifiaient le maintien
de la chasse, cette activité n'étant pas incompatible avec les buts de
protection du site. Ce grief du recours doit par conséquent être écarté.
8.
Enfin, la recourante critique l'art. 7 al. 2 RDC qui prévoit que "
si
les circonstances l'exigent, le département peut accorder certaines dérogations
aux mesures de protection prises en application de la présente décision de
classement. L'octroi de telles dérogations implique l'existence d'un intérêt
public prépondérant
". Selon la recourante, comme la LPNMS ne contient
pas une disposition expresse permettant une dérogation, cette clause serait
contraire au principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 Cst.).
Ce grief apparaît d'emblée mal fondé. Il n'est pas
question ici d'une dérogation à une norme légale, en l'occurrence à une prescription
de la LPNMS qui règlerait directement la protection du site. La clause de
l'art. 7 al. 2 RDC fait partie de la réglementation des mesures de protection
définies par la décision de classement. La sauvegarde, la restauration, le
développement et l'entretien de l'objet classé (cf. art. 21 let. c LPNMS)
peuvent être garantis nonobstant l'octroi, dans certains cas, de dérogations. Si
cette question se pose, l'art. 7 al. 2 RDC exige une pesée des intérêts par la
DGE (cf. art. 5 al. 1 RDC). Au regard du principe de la légalité, la définition
dans le même acte des restrictions et des possibilités de dérogation n'est pas
problématique.
9.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation
de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). Les autorités intimées, qui ne sont pas représentées
par un avocat, n'ont pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de classement du 21 janvier 2020 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 février 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.