vd_omni · AC.1994.0189 · 1996-01-12 · fr

APAR et crts c/DTPAT/St-Légier-La Chiésaz | A défaut de plan directeur communal, un PPA pour un vaste complexe commercial et de loisirs exige que les objectifs d'aménagement et le développement souhaités soient suffisamment définis et documentés pour permettre l'examen en opportunité de l'ensemble des intérêts en présence, non seulement sur le plan local, mais aussi à l'échelle de la région.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.01.1996 AC.1994.0189

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 janvier 1996
sur les recours formés par
1.                             l'
APAR
(Association pour un aménagement rationnel de Saint-Légier-La Chiésaz
),
Patrick BRUNSCHVIG
,
Yves FILIPOZZI
et
Pierre-Alain POLETTI
,
représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne,
2.                             le
GROUPEMENT D'ACTION CONTRE LEMANPARC-MIGROS
,
Chantal CASTELLA
,
Paul-Armand
DROZ
,
Magda GILLIERON-MULLER
,
Nelly VUADENS
,
Charles
BURKHALTER
,
André GUEX
et
Roger DECOSTERD
, représentés par Me
Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
3.
Rolf
SCHNEIDER
,
Christiane de PAOLA
,
Claudine BEAUSIRE
,
Stéphane
CARREL
,
Sabine
et
Bertrand ROUVE
,
Henri DIRREN
,
Edouard
et
Thérèse FIRINO-MARTELL
,
SI LES FRETES SA
,
SI VILLARD LA
TOUR SA
,
Hermine KIRKER
,
Max
et
Johanna FRÖLICHER
,
Jean-François
GRESET
et
Arthur EFINGER
, représentés par Me Benoît Bovay, avocat à
Lausanne
contre
les décisions du
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports
du 10 mars 1994
rejetant leurs requêtes en réexamen de leurs oppositions au plan partiel
d'affectation du "Au Pré Blanc",
Commune de Saint-Légier-La
Chiésaz
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. A. Zumsteg,
président; M. G. Monay et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société Lémanparc SA
est propriétaire sur le territoire de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz de
la parcelle no 1824 au lieu-dit "Au Pré Blanc". Ce bien-fonds, d'une
surface de 59'125 mètres carrés, est délimité au nord-est par l'autoroute N9 et
sa voie de sortie en direction de Vevey; au sud, par la route cantonale no 742d
(route de Hauteville); à l'ouest par la route cantonale no 743c (route de Rio
Gredon) et au nord-ouest par le chemin du Pré-au-Blanc. Il s'agit d'un terrain
non bâti, en nature de pré-champs, vendu en décembre 1972 par l'Etat de Vaud à
MMM St-Légier SA, société immobilière constituée par Migros Vaud, qui projetait
d'installer à cet endroit un centre commercial. Le 21 mars 1986, MMM St-Légier
SA s'est donné comme nouvelle raison sociale : Lémanparc SA (FOSC du 2.5.1986,
p. 1699).
B.                    Selon le plan des zones
approuvé par le Conseil d'Etat le 15 janvier 1963, la parcelle no 1824 était
destinée à la construction de locatifs résidentiels. Cette affectation a été
maintenue sous l'empire de l'arrêté fédéral du 29 mars 1972 instituant des
mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire (AFU). A l'occasion de
l'adoption de l'actuel plan des zones du 13 mai 1983, les autorités communales
de Saint-Légier ont voulu la modifier colloquant le terrain en question en zone
agricole. Le Conseil d'Etat a toutefois refusé d'approuver ce changement
d'affectation, admettant ainsi partiellement la requête en réexamen
d'opposition qu'avait déposée la société MMM St-Légier SA. Le 8 août 1984 il a
en outre placé la parcelle no 1824 sous le régime d'une zone réservée à
l'intérieur de laquelle rien ne devait être entrepris "
qui puisse
entraver l'établissement d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension fixant
une zone d'équipements d'intérêt régional ou cantonal, pouvant comprendre une
part réservée au commerce, en rapport avec la situation géographique
particulière de la parcelle.
" Prévue initialement pour une durée de
cinq ans, cette mesure a été prolongée de trois ans par décision du 19 juillet
1989.
C.                    Du 2 juin au 3 juillet
1989, la municipalité a soumis à l'enquête publique un projet de plan partiel
d'affectation au lieu dit "Au Pré Blanc". Le secteur concerné,
délimité au nord-est par l'autoroute N9, comprend deux parties distinctes,
séparées par la RC 742d (accès à l'autoroute N9). La partie septentrionale
correspond à la parcelle no 1824 propriété de Lémanparc SA. Le plan prévoit de
l'affecter à la construction d'un complexe commercial, hôtelier, sportif et de
loisirs, la subdivisant en plusieurs périmètres d'activités permettant
notamment la construction d'un hôtel, d'un centre commercial, d'installations
sportives variées et d'une station-service. La partie méridionale serait
colloquée en zone agricole, exception faite d'une surface réservée à la
création d'une voie de desserte reliant le complexe projeté au chemin des
Boulingrins.
Au sud-est, à
proximité de la jonction autoroutière, le périmètre des activités hôtelières
permettrait, outre la construction d'un hôtel, des installations annexes tels
que restaurants, salles de séminaire, auditorium, etc., ainsi que des activités
en relation avec le tourisme (information touristique, boutiques, exposition
présentant la région, etc.). La surface de plancher brut de l'ensemble des
constructions serait de 8'000 mètres carrés au maximum. Au sud, dans l'angle
formé par les RC 742d et 743c, le périmètre des activités commerciales
autoriserait l'implantation d'un commerce de grande surface, de boutiques, d'un
"
garden-centre
", d'un "
brico-loisirs
" et de
restaurants. Les surfaces de plancher brut seraient de 5'900 mètres carrés pour
la vente, 3'000 mètres carrés pour le secteur "
brico-loisirs
"
et le "
garden-centre
", ainsi que de 2'000 mètres carrés pour
les circulations couvertes, les locaux techniques, dépôts, et arrières-magasins
n'étant pas compris dans les surfaces susmentionnées. Au centre de la parcelle
est prévu un espace de rencontre, conçu comme un espace d'accueil principal
autour duquel "
gravitent les différents périmètres des activités
".
Des boutiques ponctuant les cheminements piétonniers y seraient autorisées, à
concurrence d'une surface de plancher brut de 3'000 mètres carrés maximum. Plus
au nord, le périmètre des activités sportives pourrait comprendre notamment des
installations de volley-ball, badmington, squash, bowling, fitness, sauna,
minigolf, etc., ainsi que des jeux d'eau avec bassins intérieur et extérieur et
un plan de glace pour patinage, spectacles, jeux, curling, etc. Des restaurants
et points de vente y seraient également autorisés. La surface de plancher brut
de l'ensemble des constructions prévue dans ce secteur serait de 15'600 mètres
carrés au maximum. Enfin, dans l'angle nord, un périmètre destiné au service
des véhicules permettrait la construction d'une station-service et
d'installations complémentaires (tunnel de lavage, locaux techniques, dépôt,
etc.) pour une surface de plancher brut de 700 mètres carrés au maximum. Le
projet de PPA prévoit en outre une aire de circulation et des secteurs de
stationnement extérieur, le règlement précisant que le nombre de places de parc
de stationnement serait au minimum de 1300, dont 1200 en parking souterrain.
D.                    Ce projet a suscité 830
oppositions, que le conseil communal a levées dans ses séances des 15, 16 et 17
juin 1992, adoptant le plan partiel d'affectation. Cette décision a fait
l'objet d'un referendum, à la suite duquel l'assemblée de commune a entériné la
décision du conseil communal, le 6 septembre 1992, par 831 voix contre 817. Les
réponses du conseil communal aux oppositions ont été notifiées aux opposants le
19 novembre de la même année.
Un certain nombre
d'opposants, parmi lesquels les actuels recourants, ont alors déposé des
requêtes tendant au réexamen de leur opposition par le Conseil d'Etat (art. 60
LATC). Ces requêtes ont été instruites sous l'autorité du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, lequel s'est vu attribuer
en cours de procédure la compétence de statuer sur leur sort, en vertu d'un
arrêté du 9 février 1994 modifiant notamment la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC) et son règlement d'application du 19
septembre 1986 (RATC). Le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports a rejeté les requêtes le 10 mars 1994.
E.                    L'APAR et consorts, Rolf
Schneider et consorts et le Groupement d'action contre Lémanparc-Migros et
consorts se sont pourvus contre ces décisions auprès du Tribunal administratif
le 21 mars 1994; ils ont validé leurs recours par le dépôt de mémoires motivés.
Ces procédures ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
L'APAR et consorts
ayant mis en cause la compétence du DTPAT en tant qu'autorité de recours de
première instance et celle du Tribunal administratif en tant que seconde
instance (ils contestaient la constitutionnalité du procédé consistant à
modifier une loi par un simple arrêté du Conseil d'Etat), le Tribunal
administratif a statué préjudiciellement sur cette question, par arrêt incident
du 7 septembre 1994. Il a admis que le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports était l'autorité compétente pour statuer sur
les requêtes en réexamen d'oppositions déposées par les recourants.
Dans sa réponse du 11
juillet 1994, le département intimé conclut au rejet des recours. La Commune de
Saint-Légier-La Chiésaz et Lémanparc SA en font de même, aux termes
d'observations déposées respectivement le 11 juillet et le 27 juin 1994. Le
Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé sur les griefs relevant
de la protection de l'environnement le 30 juin 1994.
Considérant en droit:
I.                      Compétence de
l'autorité intimée et du Tribunal administratif
1.                     Dans son arrêt incident
du 7 septembre 1994, le tribunal de céans a admis que le Conseil d'Etat n'avait
pas outrepassé les compétences que lui conférait l'art. 36 al. 2 LAT en
adoptant l'arrêté du 9 février 1994 qui a eu pour effet de déléguer au
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ou au
Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'il s'agit
de plans cantonaux) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen
d'oppositions (selon la terminologie employée par la LATC) ou, plus
précisément, en ouvrant une voie de recours au DTPAT contre les décisions
communales sur opposition (et au DJPAM contre les décisions sur opposition du
DTPAT en matière de plans cantonaux). Cette mesure provisoire était justifiée
par la nécessité d'adapter à bref délai la procédure vaudoise en matière
d'approbation de plans d'affectation ou de mesures analogues aux exigences de
l'art. 6 § 1 CEDH, ce que la procédure législative ordinaire ne permettait en
l'occurrence pas (l'exposé des motifs et les projets de loi consacrant dans
leur principe les nouvelles compétences résultant de l'arrêté du 9 février 1994
ont été soumis au Grand Conseil dans sa session de novembre 1995). On renvoie
pour le surplus aux considérants de l'arrêt incident.
Conformément à l'art.
4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) et à l'art. 60a, al. 3, LATC, le recours au Tribunal
administratif est ouvert contre la décision du département statuant sur un
recours en réexamen d'opposition à un plan d'affectation.
II.                     Qualité pour
recourir au Tribunal administratif
2.                     Aux termes de l'art. 37
LJPA, le droit de recourir appartient à toute personne physique ou morale qui
justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable; sont réservées les
dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à
recourir et les dispositions du droit fédéral. Au nombre de ces dernières,
l'art. 33 al. 3 lit. a LAT exige qu'en matière de recours contre les décisions
et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution,
le droit cantonal reconnaisse la qualité pour recourir au moins dans les mêmes
limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral. Sera notamment admis à recourir quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 103 lit. a OJ). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant
doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 112 Ib 158 ss.; 116 Ib 450). Ceci vaut également pour les
associations lorsqu'elles sont touchées à l'instar de n'importe quel
particulier, dans leurs intérêts propres. La jurisprudence reconnaît en outre
aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque
leurs statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important
d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (ATF
114 Ia 452; 113 Ia 468; 104 Ib 307; 99 Ib 51). Elles sont également habilitées
à recourir en invoquant non pas leur intérêt propre ou celui de leurs membres,
mais l'intérêt public, lorsque la législation fédérale ou cantonale leur
accorde ce droit (art. 103 lit. c OJ et 37 al. 2 lit. a LJPA). Enfin la
jurisprudence cantonale reconnaît également cette faculté aux organisations
privées à but idéal, possédant la personnalité juridique et fondée depuis cinq
ans au moins lors du dépôt du recours, lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant
essentiellement à l'intérêt public et que la défense des intérêts en cause
constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel (RDAF 1994, p. 137 et
les arrêts cités). On observera au passage que cette extension
jurisprudentielle du cercle des personnes autorisées à recourir, même si elle
bénéficie de l'aval de la majorité du Grand Conseil (v. BGC aut. 1989, p. 698,
766 à 769, 1948 et 1949), se concilie mal avec la lettre de la loi et sa
systématique. Elle revient en effet à admettre (sous quelques réserves) que
l'intérêt général suffit à légitimer le recours d'une association, pourvu qu'il
coïncide avec les buts statutaires de celle-ci. Pourtant une association qui
recourt pour la défense de l'intérêt public ne peut justifier d'un intérêt
protégé par la loi applicable : par définition, l'intérêt public qu'elle défend
n'est pas le
sien
, mais celui de la communauté. L'association n'exerce
pas à proprement parler un droit, elle assume plutôt une fonction de contrôle
des décisions de l'administration, une sorte de compétence déléguée (v. Pierre
Moor, Droit administratif, vol. II, p. 427). Pour être véritablement légitime,
ce rôle doit être attribué par le législateur, qui doit définir dans quels
domaines ce type de contrôle est opportun et quelles sont les associations
habilitées à l'exercer. Comme on le verra plus loin, il n'y a cependant pas
lieu d'examiner plus avant si la jurisprudence sur ce point devrait être
modifiée : l'une des associations recourantes peut invoquer une atteinte à ses
intérêts propres, en qualité de propriétaire; quant à l'autre, ses statuts ne
lui assignent aucun but d'intérêt public.
On relèvera enfin que
la jurisprudence a déduit de l'art. 60 LATC, dans sa version originelle, et des
art. 60 et 60a LATC, respectivement modifié et introduit par l'arrêté du
Conseil d'Etat du 9 février 1994, que la personne qui a omis de former
opposition au plan d'affectation est déchue du droit de recours, que ce soit
auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports ou
du Tribunal administratif (arrêt AC 94/077 du 7 décembre 1994, RDAF 1995, p.
84).
3.                     a) S'agissant de la
qualité pour agir de l'APAR et de Pierre-Alain Poletti, la décision attaquée
retient - et ce n'est pas contesté - qu'ils sont tous deux propriétaires de
parcelles sises au lieu-dit "En Botassiaux", soit sur un coteau qui
s'élève au-dessus de l'autoroute N9 et domine le secteur où devrait s'implanter
le complexe communément désigné sous le nom de "Lémanparc". Ils
justifient par conséquent d'un intérêt direct et digne de considération à
recourir contre le rejet de leur opposition.
Les recourants Patrick
Brunschvig et Yves Filipozzi prétendent avoir formé opposition lors de
l'enquête publique aussi bien en tant que représentants de l'APAR, dont ils
étaient respectivement président et vice-président, qu'en leur nom personnel.
Cette affirmation se heurte toutefois au libellé clair de l'opposition adressée
à la municipalité le 6 juillet 1989 par l'avocat Franklin Cordey, lequel
déclarait agir "
au nom de l'Association pour un aménagement rationnel
de St-Légier-La Chiésaz (APAR), représentée par son président Patrick
Brunschvig, son vice-président Yves Filipozzi, tous à St-Légier-La Chiésaz,
ainsi qu'au nom de M. Pierre-Alain Poletti, Val d'Angrogne 12, à 1012 Lausanne".
Le dossier municipal ne contient par ailleurs pas trace d'opposition formulée à
titre personnel par MM. Patrick Brunschvig et Yves Filipozzi. Conformément à la
jurisprudence précitée (RDAF 1995, p. 84), ceux-ci n'ont donc pas qualité pour
recourir. Cela n'affecte cependant pas la recevabilité du recours en tant qu'il
émane de l'APAR et de Pierre-Alain Poletti.
b) Dans la mesure où
ils prétendent que la qualité pour recourir leur a été déniée à tort par le
département intimé, Rolf Schneider et consorts sont légitimés à recourir au
Tribunal administratif pour faire reconnaître leur qualité de parties : en tant
que celle-ci relève du droit fédéral (art. 33 al. 2 LAT), le recours de droit
administratif leur serait en effet ouvert (ATF 119 Ib 59 consid. 1e); quant à
un éventuel droit de recours défini plus largement par le droit cantonal, il
peut être invoqué par quiconque prétend en avoir été privé indûment. Ils sont
d'autre part directement touchés par la décision attaquée dans la mesure où
celle-ci met à leur charge des frais et dépens.
c) Il en va de même
pour le Groupement d'action contre Lémanparc-Migros, Chantal Castella,
Paul-Armand Droz, Nelly Vuadens, Charles Burkhalter, André Guex et Roger
Decosterd, dont la qualité pour recourir a également été niée par le
département et qui, d'autre part, contestent l'émolument mis à leur charge par
la décision attaquée. Quant à Magda Gilliéron-Müller, dont la parcelle se
trouve à proximité immédiate du périmètre du PPA, à l'intersection de la RC
743c et de la route du Pré-au-Blanc, il est incontestable qu'elle est
spécialement touchée par le projet litigieux et justifie d'un intérêt digne de
considération à recourir contre le rejet de son opposition.
III.                     Qualité
pour agir devant l'autorité intimée
4.                     La décision attaquée
dénie à Rolf Schneider et consorts la qualité pour recourir sur le fond,
considérant en substance que ceux-ci ne sont pas touchés plus que quiconque par
le projet de plan d'affectation litigieux et ne démontrent pas en quoi ils se
trouveraient avec celui-ci dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris
en considération. Parmi ces consorts, seuls trois (Claudine Beausire,
Christiane de Paola et Arthur Efinger) sont propriétaires de parcelles situées
à moins d'un kilomètre de la zone constructible du PPA. Aucun ne se trouve dans
un secteur qui aurait vue sur Lémanparc (v. Rapport d'impact, p. 33 et figure
9). Les recourants ne le contestent pas, mais se prétendent néanmoins
spécialement touchés par les nuisances qu'engendrerait le projet, notamment en
raison de son incidence sur le trafic routier.
En pareil cas la
qualité pour recourir dépend de la nature et de l'intensité des immissions qui
pourraient atteindre les recourants. Elle doit être largement reconnue lorsque
les effets d'une exploitation sont clairement perceptibles comme tels, peuvent
être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions
générales comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228
consid. 1c). Elle sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible
du trafic, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une
nuisance distincte (v. ATF 112 Ib 158 consid. 3).
Sur le plan de
l'hygiène de l'air, le rapport d'impact établit que les immissions de NO
2
sur le site de Lémanparc et dans son voisinage ne
seraient pratiquement pas modifiées par le trafic engendré par Lémanparc et que
l'influence en charge polluante de ce trafic serait également négligeable en
2003 (v. ch. 4.4.5, p. 69 à 71). Les recourants ne peuvent donc pas se
prévaloir d'une atteinte particulière en relation avec l'hygiène de l'air. La
décision attaquée retient qu'il en va de même s'agissant du bruit consécutif au
trafic routier généré par le projet. Elle se réfère au rapport d'impact qui qualifie
ce bruit de négligeable par rapport à celui provenant de la N9 pour les
quartiers d'habitation situés au nord de celle-ci (ch. 4.2.9, p. 55). Cette
affirmation, toute générale, est probablement exacte pour ceux des recourants
dont les propriétés se trouvent relativement éloignées du site litigieux et sur
des voies de desserte qui n'auront pas à craindre un accroissement significatif
du trafic. Il n'en va en revanche pas de même pour la recourante Claudine
Beausire, dont les parcelles se trouvent à proximité immédiate de la RC 742d
(St-Légier-jonction N9) et du recourant Arthur Efinger, dont la parcelle est
très proche de la rampe d'accès à la N9. Si l'on en croit le rapport de
Transitec Ingénieurs-Conseils SA (Etude des accès et circulations, janvier 1988),
la première de ces deux voies subira un accroissement de trafic journalier
(jour ouvrable déterminant) de 9 % et la seconde de 22 %. Le premier de ces
chiffres tient en outre compte d'une distribution du trafic dans laquelle les
habitants des hauts de Saint-Légier et Blonay n'entraient que pour 6 % dans les
visiteurs de Lémanparc, ce qui paraît sous-évalué compte tenu des modifications
des habitudes de consommation que la création d'un grand centre commercial est
susceptible de créer.
On peut admettre qu'une augmentation du trafic
journalier moyen (TJM) de 15 %, soit un accroissement du bruit de 0,6 dB,
constitue la limite à partir de laquelle on peut éprouver une gêne plus
importante, ainsi qu'un accroissement de l'insécurité pour les piétons et les cyclistes,
ceci aux heures de pointe ou durant les jours à forte circulation, où le trafic
peut s'écarter notablement du TJM (1,5 à 2,5 fois). La situation dans la
présente cause se distingue ainsi nettement de celle jugée par le Tribunal
fédéral dans l'arrêt précité (ATF 112 Ib 154), où les recourants se trouvaient
à plus de 900 mètres d'un futur dépôt d'ordures dont l'exploitation devait
entraîner un surcroît du trafic poids lourds inférieur à 10 %.
En l'occurrence on ne
peut donc pas exclure d'emblée que l'accroissement prévisible du trafic sur la
RC 742d et la rampe d'accès à la N9 soit de nature à entraîner pour les
riverains soit des risques accrus, soit une augmentation perceptible des
immissions sonores. C'est donc à tort que la qualité pour recourir a été déniée
aux recourants Arthur Efinger et Claudine Beausire. Compte tenu de la situation
de leurs parcelles, ceux-ci justifient d'un rapport suffisamment étroit,
spécial et digne de considération avec l'objet du litige pour que leur soit
reconnu un intérêt digne de protection à ce que la décision levant leur
opposition soit annulée.
5.                     En présence d'un
prononcé d'irrecevabilité qui s'avère infondé, l'autorité de recours n'a en
principe d'autre choix que d'annuler la décision attaquée et renvoyer la cause
à l'autorité intimée. On peut s'écarter de cette solution lorsque cette
dernière, par surabondance de droit, s'est également prononcée sur les
questions de fond. Tel n'est pas le cas ici, le département s'étant contenté de
statuer sur les seuls moyens de procédure invoqués par Rolf Schneider et
consorts. Il n'y a pas lieu à renvoi non plus lorsque l'autorité intimée a
abordé dans la procédure de recours les moyens de fond initialement soulevés
par le recourant, pour conclure qu'ils sont mal fondés; dans une telle
hypothèse en effet, il serait contraire au principe de l'économie de la
procédure de renvoyer la cause à une autorité dont la position est d'ores et
déjà connue (dans ce sens ATF 116 V 28). Même si cette hypothèse paraît
réalisée en l'espèce, on verra plus loin que d'autres motifs obligent toutefois
à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité
intimée.
6.                     a) C'est en revanche à
juste titre que la qualité pour recourir a été refusée au Groupement d'action
contre Lémanparc-Migros. Constitué en association au sens des art. 60 et
suivants CC, il a pour but "
de s'occuper de l'aménagement de la
parcelle du Pré-au-Blanc et de ses voies d'accès. Il se propose en particulier
de combattre le projet Migros tel que présenté dans le dossier de propagande
Lémanparc du 2.3.87 (tout ménage) ainsi que d'autres projets éventuels de ce
genre"
(art. 1er des statuts du 8 septembre 1987). Contrairement à
l'APAR, il ne prétend pas être lui-même touché par le projet litigieux dans ses
intérêts propres de personne morale. Ses statuts ne le chargent par ailleurs
pas de recourir dans l'intérêt de ses membres, dont il entend au surplus
conserver l'identité secrète à l'égard des parties, de sorte qu'il est
impossible de vérifier si la majorité ou tout au moins un nombre important
d'entre eux seraient touchés et auraient personnellement qualité pour recourir.
Il y a tout lieu d'en douter, dans la mesure où l'association se borne à
prétendre que sur ses deux cent septante-neuf membres, deux cent vingt-quatre
sont des habitants de Saint-Légier, ce qui ne suffit pas à leur donner qualité
pour recourir. En outre aucune disposition du droit cantonal ou du droit
fédéral ne confère au Groupement d'action contre Lémanparc-Migros le droit de
recourir dans l'intérêt public. Les conditions auxquelles la jurisprudence du
Tribunal fédéral reconnaît aux associations la qualité pour déposer un recours
de droit administratif ne sont ainsi pas remplies. Il n'en va pas autrement de
la jurisprudence cantonale concernant les organisations privées à but idéal :
on a vu en effet (consid. 2) que pour qu'elles soient admises à invoquer des
moyens ressortissants à l'intérêt public, la défense des intérêts en cause
devait constituer leur but statutaire, spécifique et essentiel; or le
Groupement d'action contre Lémanparc-Migros ne poursuit selon ses statuts aucun
but d'intérêt public. Son action se limite à promouvoir ses propres conceptions
de l'aménagement de la parcelle "Au Pré Blanc" et à combattre le
projet de la Migros. On ne saurait voir dans un objectif aussi clairement
circonscrit un quelconque but d'intérêt public. Il apparaît au contraire que le
groupement entend offrir à ses membres la possibilité de défendre
collectivement et sous couvert de l'anonymat leur propre intérêt à s'opposer au
projet. Or le recours dans l'intérêt de tiers, aussi bien que le recours
populaire, dans l'intérêt de la loi, est exclu (v. ATF 119 Ib 60 consid. 2a in
fine).
b) Le département
intimé dénie également la qualité pour recourir à huit des neuf consorts du
Groupement d'action contre Lémanparc-Migros. Les motifs à l'appui de cette
décision sont les mêmes que ceux évoqués plus haut à propos des recourants Rolf
Schneider et consorts. Il n'est pas possible d'en apprécier le bien-fondé, le
dossier ne contenant pas d'indications précises sur la situation des différents
recourants par rapport au projet litigieux. Il n'apparaît cependant pas
nécessaire d'examiner plus avant cette question, dès lors que le département,
admettant la qualité pour agir de Mme Magda Gilliéron-Muller, est entré en
matière sur le recours.
IV.                    Griefs relatifs à la
régularité de procédure
7.                     L'APAR et consorts ont
critiqué le fait que le département intimé a recouru aux services d'un
mandataire privé pour instruire les recours. Ils n'exposent cependant pas à
quelle disposition légale ce procédé contreviendrait, ni quel préjudice les
recourants en auraient éprouvé. Si le grief qu'ils entendent invoquer est une
violation du droit d'être entendu, il convient de rappeler que ce dernier
n'oblige pas l'autorité à procéder elle-même à l'audition de l'intéressé ou à
participer à des mesures d'instruction telle qu'une inspection locale. Elle
peut parfaitement déléguer ces tâches à un fonctionnaire et fonder sa décision
sur le rapport que celui-ci lui fera (v. ATF 110 Ia 81; 98 Ia 129). On ne
saurait évidemment attendre du conseiller d'Etat chargé de statuer sur les
recours qu'il procède lui-même, personnellement, à toutes les mesures
d'instruction nécessaires. S'agissant plus spécialement de la procédure de
requête qui était prévue aux art. 60 et 61 LATC (dans leur teneur antérieure à
la modification du 9 février 1994), le Conseil d'Etat avait du reste entériné
une pratique qui autorisait le secrétaire général du Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports, ainsi que deux autres fonctionnaires
supérieurs, à "
coordonner, diriger et participer, au nom du Département
TPAT, à tous les actes d'instruction nécessaires dans le cadre de la procédure
de requête
" (décision du 22 juin 1990). Même dans la mesure où elle
implique la délégation d'un certain pouvoir de décision (dans le choix des
mesures d'instruction notamment), cette manière de faire est couverte par
l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat,
qui permet à un chef de département de déléguer à un fonctionnaire supérieur
certaines compétences dans des domaines déterminés. Apparemment, les recourants
ne critiquent d'ailleurs pas le fait que les recours en matière de plans
d'affectation soient usuellement instruits par des juristes de
l'administration; ils s'en prennent uniquement au fait qu'en l'occurrence cette
tâche ait été confiée à un mandataire privé, n'ayant pas le statut de
fonctionnaire. A cet égard on observera tout d'abord que la loi sur le statut
des fonctions publiques elle-même permet à certaines conditions d'engager par
contrat de travail de droit privé des collaborateurs chargés d'une fonction ou
d'un emploi temporaire, voire permanent (art. 5). Quoique la loi ne prévoie pas
expressément l'attribution de mandats portant sur l'exercice temporaire ou
auxiliaire d'une fonction publique, elle ne l'exclut pas non plus. Dans ces
conditions, le recours aux moyens du droit privé pour l'accomplissement d'une
tâche publique n'apparaîtrait critiquable que s'il contrevenait d'une manière
ou d'une autre aux principes généraux de l'activité administrative. Les
recourants ne tentent même pas de l'établir.
8.                     L'APAR et consorts
soutiennent que les décisions attaquées ont été portées à la connaissance de la
presse avant d'avoir été notifiée aux parties. Ils n'expliquent toutefois pas
quelle conséquence ce grief pourrait avoir sur la validité de ces décisions. Il
n'y a dès lors pas lieu de s'y attarder.
9.                     Les décisions attaquées
mettent à la charge de chaque groupe de recourants un montant global de 2'000
fr. à titre de frais et émolument, ainsi que des dépens en faveur de la Commune
de Saint-Légier-La Chiésaz et de Lémanparc SA, ceci en application de l'art. 38
LJPA "
par le renvoi prévu de l'art. 60a al. 3 "nouveau" LATC
qui est applicable à titre provisoire et transitoire selon l'art. 1er de
l'arrêté
" du 9 février 1994 modifiant la procédure de requête. En
réalité, comme le font valoir les recourants Rolf Schneider et consorts, l'art.
60a al. 3 se borne à indiquer que la décision du département est notifiée à
chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif
dans les dix jours et que les art. 31 ss LJPA sont au surplus applicables. Ce
renvoi vise notamment les autres conditions de recevabilité du recours au
Tribunal administratif. Par sa place dans la disposition légale, on peut
difficilement soutenir qu'il concerne également la procédure devant le DTPAT,
objet des deux premiers alinéas de l'art. 60a. Une telle interprétation irait à
l'encontre de l'art. 27 al. 1 LJPA, selon lequel les règles de procédure que
celle-ci contient s'appliquent devant les autorités cantonales de recours de
dernière instance. La procédure de recours devant les autorités administratives
inférieures devrait être fixée par un règlement du Conseil d'Etat (art. 27 al.
3 LJPA). Cet acte n'a toutefois pas encore vu le jour, si bien que la
perception d'un émolument par le Département TPAT ne peut trouver sa source que
dans le règlement du 22 novembre 1991 fixant les émoluments en matière
administrative, plus particulièrement dans la clause générale de l'art. 10 qui
prévoit qu'il peut être perçu "
pour toute autre décision, autorisation,
déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le présent règlement,
un émolument de 20 à 1'860 fr.
". On peut toutefois se demander si
cette base légale est suffisante, dans la mesure où elle permet d'assujettir à
un émolument pratiquement tous les actes de l'administration. D'autre part, il
n'existe pas de disposition légale prévoyant l'allocation de dépens à la partie
qui obtient gain de cause dans la procédure de recours devant le département.
Comme un tel droit ne découle pas directement de la Constitution fédérale, ni
d'un principe général du droit (ATF 104 Ia 9), les décisions attaquées
apparaissent dépourvues de base légale dans la mesure où elles allouent à la
Commune de Saint-Légier-La Chiésaz et à Lémanparc SA des indemnités à titre de
dépens.
V.                     Examen de
l'opportunité du plan d'affectation
10.                   Certains recourants
reprochent au département intimé de ne pas avoir examiné l'opportunité du
projet, restreignant ainsi son pouvoir d'examen contrairement à l'art. 60a
LATC. On ne saurait tirer cette conclusion du seul fait que le département a
qualifié d'"
appellatoires
" certaines critiques des recourants.
Les parties n'ont droit qu'une seule fois à une motivation; lorsqu'elles se
bornent à reprendre un argument sans tenir compte de la réponse qui lui a déjà
été donnée, l'autorité de recours peut parfaitement se référer à cette dernière
(v. Mark E. Villiger, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, Zbl 1989, p.
153). Il demeure que les décisions rendues par le département en matière de
plans d'affectation doivent être motivées en fait et en droit (fût-ce par
adhésion de motifs) et traiter en outre des questions d'opportunité, même si
aucun texte légal ou réglementaire ne l'exige expressément (TA, arrêt AC 94/054
du 7 septembre 1994). La motivation doit être pertinente et répondre, en
principe, à l'argumentation des parties, à moins que celle-ci ne soit
clairement insoutenable ou sans portée réelle sur l'issue du litige (ibid.).
En l'espèce les
recourants ont expressément soulevé devant le département la question de
l'opportunité de la création d'un centre commercial et de loisirs, invoquant à
ce sujet un rapport établi le 20 décembre 1987 à l'intention du Service de
l'aménagement du territoire (Atelier d'architecture et d'urbanisme A. et M.
Baud-Bovy, Création de places de loisirs dans le Canton de Vaud). Ils ont
formulé diverses critiques sur la conception même du projet et son caractère
prématuré, en l'absence d'un plan directeur permettant de le situer dans une
perspective globale de développement de la commune. A ces arguments le
département répond en substance qu'aucune disposition du droit fédéral ou
cantonal ne subordonne l'adoption d'un plan d'affectation à l'établissement
préalable d'un plan directeur communal, qu'en l'occurrence cette exigence
apparaîtrait d'autant moins fondée que la commune dispose déjà d'un plan
général d'affectation approuvé le 13 mai 1983, que le projet de plan de
quartier litigieux a été élaboré dans le respect du principe de coordination et
que "
rien ne permet d'affirmer que le PPA soit de quelque manière en
contradiction avec les objectifs de développement cohérents de la planification
communale en vigueur
".
a) La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire oblige les cantons à établir des plans directeurs
reposant sur des études de base qui définissent notamment l'état et le développement
souhaité : (a) de l'urbanisation et (b) des transports et des communications,
de l'approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques
(art. 6 et ss LAT). Elle ne traite en revanche pas de l'établissement de plans
directeurs à l'échelon communal ou régional, lequel relève du droit cantonal.
Selon ce dernier, le plan directeur communal détermine les objectifs
d'aménagement de la commune. Il tient compte des options cantonales et
régionales de développement (art. 35 LATC). Plusieurs communes peuvent établir
ensemble, de leur propre chef, un plan directeur régional. Le Conseil d'Etat
peut aussi imposer l'étude d'un tel plan à des communes contiguës, pour assurer
la cohérence et la continuité de leur aménagement, lorsque plusieurs d'entre
elles le demandent (v. art. 39 LATC). Les plans directeurs communaux et
régionaux constituent des plans d'intention servant de référence et
d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (art. 31
al. 2 LATC). Ils servent notamment de base à l'élaboration des plans
d'affectation (art. 43 al. 2 LATC). Les communes de plus de mille habitants ont
en principe l'obligation d'établir un plan directeur dans le délai fixé par le
Conseil d'Etat (art. 38 LATC). Toutefois, près de dix ans après l'entrée en
vigueur de cette disposition, peu d'entre elles l'ont fait. En ce qui concerne
Saint-Légier, ce plan est en cours d'élaboration. Il ne faisait pas partie,
même sous forme de projet ou d'études de base, des documents ayant servi à l'élaboration
du PPA litigieux.
Comme le relève la
Municipalité de Saint-Légier, l'absence de plan directeur communal ne constitue
cependant pas en soi un obstacle rédhibitoire à l'adoption ou à la modification
de plans d'affectation communaux. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs admis, dans
un cas de contradiction entre un plan d'affectation communal et le plan
directeur cantonal, que la hiérarchie des plans ne pouvait pas toujours être
observée, parce que cela conduirait dans certaines circonstances à bloquer des
planifications urgentes, ce que le législateur n'a manifestement pas voulu (ATF
108 Ia 299). Il demeure que, matériellement, le plan d'affectation doit
correspondre aux objectifs d'aménagement que le plan directeur est censé
déterminer (art. 35 LATC), en tenant compte du développement souhaité et de
l'évolution des besoins individuelles et collectifs (art. 25 al. 2 LATC). Cela
suppose qu'à défaut de plan directeur, ces objectifs puissent, par d'autres
moyens, être suffisamment déterminés eu égard à l'importance du plan
d'affectation prévu. Sans cela, il n'est pas possible de garantir que celui-ci
répondra aux buts et principes de l'aménagement du territoire (v. art. 1er et 3
LAT).
b) En l'occurrence,
les objectifs de développement de la commune ne sauraient être trouvés, comme
le suggère le département intimé, dans la planification communale en vigueur.
Celle-ci fournit certes des indications, ne serait-ce que par les affectations
attribuées aux terrains qui entourent le secteur litigieux. Elle ne règle en
revanche pas le sort de ce dernier, au sujet duquel les conceptions des
autorités communales ont considérablement varié. En 1983 la municipalité avait
proposé de placer l'ensemble du secteur En Milavy, Au Pré Blanc et La
Veyre-Devant en zone agricole, dans le but de constituer une "ceinture
verte" en aval de la N9. Cette proposition reposait notamment sur les
conclusions d'un groupe de travail mis en oeuvre par la municipalité pour
revoir, en collaboration avec le bureau Urbaplan, l'aménagement des abords de
l'échangeur des autoroutes N9 et N12. Selon le rapport de synthèse de cette
étude (janvier 1979), l'implantation d'un centre commercial MMM dans le secteur
D2 "Au Pré Blanc" devait être écartée parce qu'un tel centre "
perturberait
l'organisation du secteur au niveau des circulations et serait gênant pour le
voisinage (Cité des enfants)"
, que "
l'implantation
périphérique de grandes surfaces commerciales conduit de manière générale la
dévitalisation des centres urbains et locaux
" et qu'une telle surface
était "
en outre sans rapport avec les besoins commerciaux régionaux et
aurait des répercussions négatives sur le commerce local et régional
".
Suivant la proposition municipale, le conseil communal avait entériné le
classement en zone agricole, mais le Conseil d'Etat, saisi d'une requête de la
société MMM Saint-Légier SA, avait refusé d'approuver cette affectation pour la
parcelle no 1824, considérant que sa "
situation exceptionnelle
(...)
, à proximité immédiate d'un important noeud routier, la destine plutôt
à des constructions d'intérêt général ayant une portée régionale, ou même
cantonale, ou de type mixte, comprenant également une partie réservée au
commerce
". Il avait par ailleurs adopté pour ce secteur une zone
réservée de manière à éviter que l'affectation résultant du plan de 1963 (zone
de locatifs résidentiels) n'entrave la planification future. Il ne s'agissait
toutefois là que d'une mesure provisoire, qui ne signifiait pas que la parcelle
en cause devait être vouée à une grande surface de vente (v. réponse du Conseil
d'Etat à l'interpellation du député Rinaldo Rota, BGC automne 1984, p. 333).
Le seul objectif
d'aménagement qui ressorte clairement des décisions prises à l'époque par le
Conseil d'Etat, est que la collocation de la parcelle no 1824 en zone agricole
apparaît peu judicieuse compte tenu de sa proximité d'une jonction
autoroutière, elle-même voisine de l'échangeur de La Veyre. Les autorités
communales de Saint-Légier se sont aujourd'hui ralliées à cette idée. A juste
titre. Contrairement à ce que soutiennent l'APAR et consorts, on ne peut en
effet pas affirmer que les caractéristiques de la parcelle no 1824 imposent son
classement en zone agricole. Certes il s'agit d'un terrain constitué d'un sol
agricole de qualité satisfaisante à bonne et d'exploitation mécanique facile,
favorable aux cultures de labour, lesquelles constituent son mode
d'exploitation actuel. Cependant cette parcelle est entièrement ceinturée de
voies de circulation à fort trafic et coupée de toute exploitation agricole.
Hormis au sud, elle s'insère dans un secteur d'ores et déjà affecté à la
construction (Cité du Genévrier, zones industrielles de "La
Veyre-Devant" et de "Rio Gredon") ou promis à l'être ("En
Milavy"). De surcroît la zone intermédiaire dont elle est séparée au nord-est
par la N9 figure parmi les sites périurbains retenus dans le cadre de l'étude
sur les pôles de développement économique du canton de Vaud comme susceptibles
d'être développés à moyen terme (v. rapport intermédiaire du 17 janvier 1995).
Enfin, la parcelle no 1824 occupe une situation privilégiée du point de vue du
réseau de communications, à proximité immédiate d'une jonction autoroutière
voisine de l'échangeur N9-N12, et proche également de la ligne des Chemins de
fer électriques veveysans, donnant accès au centre ville de Vevey et à la gare
CFF. Dans ces conditions, l'affecter à l'agriculture irait clairement à
l'encontre de l'un des objectifs du plan directeur cantonal, qui est de
favoriser l'implantation des activités économiques dans les centres ou dans des
aires déterminées à proximité des jonctions des voies de communication
existantes ou projetées (objectif 1.0.e).
c) Cela dit,
s'agissant de l'affectation particulière de la parcelle no 1824, notamment de
la part qu'elle réserve aux différents types d'activités envisagées, on ne voit
en revanche pas sur quelles données objectives, concernant notamment
l'évolution démographique et économique de la région, ainsi que celle de
l'urbanisation et du trafic, repose la décision attaquée. Les différentes
études auxquelles elle se réfère ne contiennent en effet pratiquement aucune
information sur le tissu urbain de la région, sur le rôle des différentes
localités qui la compose, sur le degré d'équipement dans les domaines concernés
(hôtellerie, tourisme, grandes surfaces, commerce de détail, équipements
sportifs et de loisirs, etc.); elle ne renseigne pas non plus sur les réseaux
commerciaux et les réseaux de transport. Enfin elles sont muettes sur les
options régionales quant au développement souhaité. Le rapport d'impact relatif
au projet de PPA n'aborde pas non plus la question de l'opportunité des
affectations retenues du point de vue de l'aménagement du territoire,
considérant qu'elle relève de choix politiques (v. ch. 4.1, p. 16). Pourtant,
lorsqu'un projet est soumis à étude d'impact, l'examen des autorités
compétentes doit être large et avant tout prendre aussi en considération les
préoccupations de l'aménagement du territoire; à cet égard, l'art. 3 OEIE ne
contient pas une énumération exhaustive des domaines juridiques à prendre en
considération (ATF 116 Ib 60 c. 4d). C'est donc à tort que la Commission de
coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE),
dans son document de synthèse du 26 septembre 1991, a indiqué qu'il appartenait
à la commune, en ce qui concerne les principes généraux d'aménagement "
de
justifier des options principales qu'elle est tenue de définir en application
de l'art. 26 OAT"
. Ces options auraient déjà dû apparaître dans le
rapport d'impact, de manière à permettre la pesée générale d'intérêts qu'exige
le processus de planification (v. ATF 120 Ib 213 et les références). Le rapport
prescrit par l'art. 26 OAT fait d'ailleurs défaut en l'espèce. On rappelle
qu'aux termes de cette disposition, l'autorité qui établit les plans
d'affectation fournit, à l'intention de l'autorité cantonale compétente pour
approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT), un rapport démontrant la conformité du
plan aux buts et principes de l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT),
ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la
population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et plans sectoriels de la
Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences
découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation
sur la protection de l'environnement. La municipalité explique l'absence de ce
rapport par le fait que l'actuelle OAT n'est entrée en vigueur que le 20
octobre 1989, soit postérieurement à la mise à l'enquête publique du PPA
"Au Pré Blanc", et que l'ordonnance précédente ne contenait pas de
disposition correspondant à l'art. 26. Ces considérations ne sont cependant pas
pertinentes dans la mesure où le projet de PPA n'a été soumis au conseil communal
qu'en juin 1992; destiné à l'autorité cantonale compétente pour approuver les
plans, le rapport de l'art. 26 OAT était alors obligatoire. Faute d'un tel
rapport, ou d'éléments dans le dossier permettant d'en tenir lieu, le
département intimé n'était pas en mesure de procéder à un examen sérieux des
arguments des recourants qui tendaient à démontrer l'inopportunité du projet et
sa contrariété aux buts et principes de l'aménagement du territoire.
d) Cette conclusion
s'impose d'autant plus si l'on considère que, pour un projet de l'importance de
Lémanparc, les autorités doivent prendre en considération les besoins, les
conditions d'équipement et les effets de l'exploitation dans l'ensemble de la
région concernée, et non seulement au niveau local (ATF 120 Ib 455). Cette
exigence, qui apparaissait déjà au stade de l'examen préalable (le département
regrettait de ne pas disposer de l'avis des responsables de la région), n'a pas
été correctement observée. Dans son rapport du 21 septembre 1988 sur le projet
Lémanparc, la Commission consultative régionale pour l'aménagement du
territoire Vevey-Montreux (CORAT) mentionnait que les préoccupations et
objectifs principaux de la région en matière d'aménagement du territoire,
définis d'entente avec les municipalités des dix communes du district dans la
perspective du débat sur le plan directeur cantonal, exigeaient une
harmonisation des plans directeurs communaux et qu'il serait opportun d'établir
un plan directeur régional comportant un certain nombre de données
fondamentales (urbanisation, circulation, équipements touristiques, sportifs,
culturels, hospitaliers et sociaux, espaces verts, chemins piétonniers, etc.).
Elle soulignait également la place importante que tenait le projet Lémanparc
dans ce contexte. Si ses conclusions étaient largement favorables à la création
des équipements touristiques et hôteliers, ainsi qu'aux équipements sportifs
prévus par le projet, elle notait en revanche que la majorité des communes
concernées estimaient que les surfaces commerciales étaient très importantes en
comparaison avec l'ensemble des surfaces commerciales de la région et qu'elles
devraient être limitées au maximum; elle relevait également que, pour la
plupart des communes, le centre aquatique paraissait trop grand et non adapté à
la région. Lors de l'examen préalable du projet (art. 56 LATC) le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports émettait lui aussi des
réserves quant à la création d'un supermarché, "
ce qui n'était pas un
objectif de la zone réservée
". S'il admettait l'idée d'un centre
regroupant des commerces spécialisés, il lui semblait plus discutable qu'on s'y
rende pour des achats journaliers, pour des motifs de concurrence avec les
commerces locaux; il se demandait "
si, au lieu de limiter la surface
des commerces, il ne convenait pas d'intervenir plutôt sur le type et le genre
de commerces prévus dans le périmètre du PPA
". Ultérieurement le
Service de l'aménagement du territoire, quoiqu'il se soit déclaré favorable au
projet, notait cependant, en annexe à ses observations du 15 janvier 1993 sur
les requêtes, qu'une seule agglomération s'étend de Corseaux à Veytaux (voire à
Villeneuve) et que "
dans ce secteur, presque tout est lié et aucune des
communes du district de Vevey ne peut se permettre de pratiquer une politique
générale indépendante de ses voisines
". Il soulignait l'urgence et
l'importance d'élaborer un plan directeur intercommunal - ou un schéma
directeur régional - plutôt que des plans directeurs communaux réalisés
indépendamment les uns des autres; il ajoutait : "Q
u'il s'agisse de
démographie ou d'emploi, d'implantation de logements ou d'activités, de
complémentarité entre divers équipements et services et - bien sûr - de
transport et de circulation, nous relevons constamment à quel point il serait
utile de pouvoir se référer à des options et à des objectifs intercommunaux
bien définis
". Cette exigence de coordination revêt une importance
particulière pour un projet de l'envergure de Lémanparc. Le département intimé
ne pouvait par conséquent pas se contenter d'affirmer que le PPA n'était pas en
contradiction avec des objectifs de développement dont on a vu qu'ils n'avaient
été définis précisément ni à l'échelon local, ni à l'échelon régional; il ne
pouvait pas se dispenser d'un examen approfondi de l'opportunité du projet,
notamment sur les points suscitant des divergences de vues parmi les communes
de la région (part réservée au commerce et dimensionnement du centre
aquatique). Il se devait au contraire d'examiner notamment quels étaient les
besoins de terrain pour l'exercice des activités envisagées (v. art. 2 al. 1
lit. a OAT), quelles possibilités et variantes de solutions entraient en ligne
de compte (lit. b), si ces activités étaient compatibles avec les buts et
principes de l'aménagement du territoire (lit. c) et quelles possibilités
permettaient de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un
minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus
rationnelle du territoire (lit. d).
e) Le dossier sur la base duquel le département a statué ne lui
permettait du reste pas d'apporter une réponse objective à ces questions. Aucun
élément ne permet de démontrer objectivement l'opportunité du projet, dont les
incidences dépassent très largement le secteur pris en compte par les études.
Un centre commercial et de loisirs comme Lémanparc solliciterait de façon
accrue le réseau routier principal des communes de Saint-Légier et Blonay et
constituerait un facteur important de réorganisation du tissu commercial. En
matière de transports et de nuisances, ses effets s'étendraient à toutes les
communes voisines; en matière d'équipements commerciaux et de loisirs, ils
concerneraient l'ensemble de la région urbaine Vevey-Montreux. Seule la prise
en considération de l'ensemble de ces données aurait permis de dimensionner le
projet et de doser les diverses affectations prévues par le PPA. A cela aurait
dû s'ajouter une étude directrice ou sectorielle qui aurait fixé des objectifs
d'aménagement communs et fourni des réponses techniques à de nombreuses
questions soulevées au cours de la procédure d'adoption du plan litigieux.
L'expérience montre que le plan de quartier et l'étude d'impact sont des
instruments à eux seuls insuffisants pour insérer dans le territoire un
équipement d'un large rayonnement.
f) Reposant ainsi sur
un examen incomplet des intérêts en présence, la décision attaquée apparaît
entachée de déni de justice formel (v. ATF 114 Ia 126-127). Elle ne peut en
conséquence qu'être annulée.
VI.                    Principe de
coordination
11.                   L'un des aspects
essentiels du projet litigieux du point de vue de son impact sur
l'environnement, est son incidence sur le trafic local, voire régional.
L'enquête publique a révélé qu'en plusieurs points le réseau routier avoisinant
mériterait d'être adapté (carrefour du chemin du Pré-au-Blanc et de la route de
Rio Gredon
RC 743c
; carrefour du chemin des Boulingrins et de la route de Saint-Légier
RC 742d
; accès direct à Lémanparc par la route de
Hauteville). En octobre 1990 et avril 1991, soit après l'enquête publique, des
études ont été réalisées par le bureau d'ingénieurs Transitec, à la demande de
Lémanparc SA. Elles proposent la création d'un passage dénivelé permettant aux
véhicules en provenance de Vevey d'accéder à Lémanparc ou à la zone
industrielle de La Veyre sans avoir à couper le trafic descendant la route de
Rio Gredon, la création d'un giratoire au débouché du chemin des Boulingrins
sur la route de Saint-Légier et la création d'une piste supplémentaire
permettant aux véhicules descendant la route de Hauteville d'accéder à
Lémanparc en évitant le carrefour du Genévrier et la route de Rio Gredon.
Pour certains des
recourants, le fait que ces aménagements nouveaux n'aient pas fait l'objet
d'une enquête publique complémentaire et que les décisions les concernant aient
été renvoyées à une procédure ultérieure viole le principe de coordination.
Tel qu'il résulte de
la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de coordination exige que,
lorsque la réalisation d'un projet est soumise à diverses dispositions entre
lesquelles existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et
indépendamment les unes des autres, l'application du droit soit matériellement
coordonné (v. notamment ATF 116 Ib 57 c. 4b). Il s'impose non seulement lorsque
l'implantation ou la transformation d'une construction d'une installation
nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures
de plans d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance
d'autorisations spéciales (v. ATF du 24 février 1995, Zbl 1995 p. 519, consid.
3) ou encore lorsque les procédures de planification relevant d'autorités
différentes sont étroitement liées. L'obligation de coordonner a pour but
d'empêcher que les décisions nécessaires dans le cadre de l'implantation ou de
la transformation d'une construction ou d'une installation ne soient prises de
manière isolée et sans égard aux autres domaines juridiques déterminants (FF
1994 III 1069). Il reste cependant possible, et même requis dans certaines
circonstances, de subdiviser le processus de décision en plusieurs phases et de
statuer sur des questions de principe avant de décider de questions de détail (ibid.).
La procédure instituée
par les art. 11 et suivants de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes relève
à la fois du plan d'affectation et de l'autorisation de construire. Elle
implique un projet détaillé (v. art. 3 du règlement du 19 janvier 1994 d'application
de la loi sur les routes), qui ne pourrait pas être modifié sensiblement durant
la phase d'exécution. On peut comprendre dans ces conditions qu'il n'ait pas
paru judicieux de mener simultanément les procédures de plans d'aménagements
routiers avec celle du PPA litigieux, dans la mesure où celui-ci ne fixait pas
l'assiette définitive des voies de circulation à l'intérieur de son périmètre.
Ce n'est que si l'un ou l'autre des aménagements routiers prévus apparaissait
indispensable à la réalisation du PPA, à sa conformité aux principes de
l'aménagement du territoire ou à la législation sur la protection de
l'environnement, qu'il y aurait lieu de coordonner plus étroitement les
procédures en cause. Tel pourrait être le cas ici de l'accès direct à Lémanparc
par la route de Hauteville, qui permettrait de réduire les impacts dus au bruit
le long de la route de Rio Gredon, où les valeurs limites d'immissions sont
d'ores et déjà dépassées. Cette question n'a toutefois pas besoin d'être
tranchée définitivement en l'état du dossier; la question des impacts sur
l'environnement devra quoi qu'il en soit faire l'objet d'une étude plus
approfondie, ainsi qu'on va le voir.
VII.                   Protection de
l'environnement
12.                   Les études de bruit sur
lesquelles repose le rapport d'impact souffrent d'erreurs et d'imprécisions sur
plusieurs points :
a) Les prévisions
quant au trafic qu'engendrerait Lémanparc ne reposent pas sur des bases
solides. En effet les experts considèrent d'une part que la comparaison avec
Säntispark doit s'effectuer avec prudence, mais ils en tirent néanmoins
pratiquement tous les éléments (v. Transitec, Etude des accès et circulations,
janvier 1988, p. 14 à 17). Il aurait fallu se référer à des données plus
larges, en fonction des différents types d'activités prévues sur le site et de
leur importance. Cet aspect essentiel de l'étude n'a pas été suffisamment
développé. Il en va de même en ce qui concerne l'analyse de la distribution du
trafic généré par Lémanparc sur les différents axes, qui ne tient compte que
des bassins de population desservis.
b) Les études, qui se
sont déroulées sur plusieurs années, manquent de coordination et de cohérence.
Cela se marque notamment dans la diversité des estimations successives des
trafics, ainsi que des indicateurs de leur importance (trafic journalier moyen,
trafic journalier moyen des jours ouvrables, trafic journalier de pointe,
trafic à l'heure de pointe du soir). Il en résulte un manque de clarté et de
lisibilité des résultats et de leurs conséquences quant aux aspects de
pollution atmosphérique et de bruit. D'une étude à l'autre, les écarts
d'évaluation du trafic engendré par Lémanparc sur certaines voies d'accès sont
importants. On observe par exemple que les estimations du trafic journalier de
pointe (moyenne des dix à quinze jours les plus chargés de l'année) selon la
synthèse des études relatives au PPA "Au Pré Blanc" (Bonnard et
Gardel, 30 novembre 1988, p. 22 et 23) sont sensiblement inférieures aux
prévisions de trafic journalier moyen des jours ouvrables selon l'étude des
accès et circulations réalisée par Transitec Ingénieurs-conseils SA (Rapport
technique, janvier 1988, fig. 14).
c) L'étude des niveaux
sonores effectuée par Transitec (Rapport technique - 1ère étape, janvier 1988)
ne se réfère pas à un trafic journalier moyen mentionné dans l'étude. Les seuls
trafics auxquels il est fait allusion sont le résultat de comptages effectués
sur huit jours (?), du 30 mars au 6 avril 1987, qui donnent le trafic moyen
horaire de jour et de nuit sur certaines voies seulement. D'une manière
générale, en ce qui concerne le bruit, les effets du trafic engendrés par
Lémanparc ne sont que trop vaguement, voire pas du tout pris en compte en ce
qui concerne certains tronçons routiers mentionnés à l'annexe 4 du rapport
d'impact (tronçons nos 9, 11, 12, 13 et 4' de la figure I.1). Même quand les
effets sont négligeables, il conviendrait de le démontrer, plutôt que de
l'affirmer péremptoirement, surtout lorsque la prévision de trafic est très
approximative, comme c'est le cas pour la RC 742d en amont de la jonction
autoroutière, ainsi que pour la partie du chemin des Boulingrins parallèle à la
N9.
d) L'étude des niveaux
sonores réalisée par Transitec (rapport technique - 1ère étape, janvier 1988)
fait état de quarante points de mesure (p. 5). Elle donne des détails en ce qui
concerne l'instrumentation, mais pas sur les dates, l'emplacement des points de
mesure et les procès-verbaux de mesurage et de comptage. De plus les courbes
isophones figurant aux annexes 1 à 3 de cette étude apparaissent quelque peu
fantaisistes, surtout en élévation. Le rapport technique - 2ème étape (janvier
1989) reprend ces courbes et y ajoute le résultat des mesurages réalisés aux
bâtiments d'Eben Hezer et de la conciergerie du Château de Hauteville; toutefois
la méthode de calcul du niveau d'évaluation Lr, lorsqu'il y a mesurage
comprenant l'effet de plusieurs voies de circulation, n'est pas précisée.
e) On ne sait pas non
plus comment ni sur quelles bases les niveaux d'évaluation Lr aux fenêtres du
motel prévu dans le projet ont été déterminés. Les évaluations de trafic
journalier moyen que l'on peut extrapoler de la figure 5 de l'étude de bruit
(Transitec, Rapport technique - 2ème étape, janvier 1989) pour l'autoroute et
ses bretelles, pour l'accès à la N9 depuis le sud et pour le passage supérieur
de la RC 742d, ne sont jamais citées pour le calcul des Lr en question.
13.                   L'impact du trafic
engendré par Lémanparc sur les immissions de polluants atmosphériques souffre
de la même imprécision. Le rapport de la CIPE mentionne que, pour la deuxième
étape de l'étude d'impact, il faudra impérativement passer à un modèle de
dispersion plus performant et examiner assez tôt si la météorologie locale est
suffisamment documentée pour une exploitation adéquate de ce modèle. Il relève
en outre qu'il faudra aussi estimer, pour les conditions de météorologie et de
trafic les plus défavorables, si le respect des valeurs maximales journalières
pour le dioxyde d'azote peut être garanti. Certains recourants prétendent que ces
questions devraient être résolues au stade de la procédure de planification
déjà. Sur ce point, l'autorité intimée n'apporte pas de réponse satisfaisante.
Si, comme l'affirme la décision sur la requête du Groupement d'action contre
Lémanparc-Migros et crts (p. 20) on peut affirmer à ce stade déjà que les
normes en matière de protection de l'air ne risquent pas d'être transgressées,
on ne voit pas pourquoi il serait nécessaire de compléter l'étude au moment de
l'autori
sation de construire. Et s'il n'est nécessaire de
le faire, avec le risque de voir le pronostic initial démenti, on ne saurait
reporter cette vérification à un stade où, le PPA étant adopté, ses
dispositions qui règlent de manière très détaillées l'utilisation de la
parcelle no 1824 ne pourront en principe plus être remises en cause (v. ATF 119
Ib 486 consid. 5c; 116 Ia 211 consid. 3b; 115 Ib 341 consid. 4c).
VIII.                  Frais et dépens
14.                   Conformément à l'art. 55
LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui
succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et
l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont
opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à
l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou
modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Il y a dès lors
lieu de mettre à la charge de Lémanparc SA, outre un émolument de justice, une
indemnité à verser aux recourants à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     Les décisions
du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
rejetant, avec suite de frais et dépens, les requêtes de l'APAR et consorts, du
Groupement d'action contre Lémanparc-Migros et consorts, ainsi que de Rolf
Schneider et consorts, sont annulées.
III.                     La cause est
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle(s) décision(s).
IV.                    Un émolument de
5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge de Lémanparc SA.
VI.                    Lémanparc SA
versera à titre de dépens une indemnité de
2'000 (deux mille) francs à l'APAR et consorts;
2'000 (deux mille) francs à Magda Gilliéron et consorts;
2'000 (deux mille) francs à Rolf Schneider et consorts.
fo/Lausanne, le 12 janvier 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)