vd_omni · AC.1993.0223 · 1994-03-29 · fr

BURDET Michel et Raymond c. Valeyres | Opposition à l'agrandissement d'un poulailler en zone de village. Pas d'activité industrielle Caractère agricole ou para-agricole. RR

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.03.1994 AC.1993.0223

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 29 mars
1994
sur les recours interjetés par
Michel
BURDET et Raymond BURDET
, dont le conseil est l'avocat Jacques Haldy, à
1002 Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Valeyres-sous-Ursins
du 21 juillet 1993 (levant leurs oppositions à la construction d'une étable et
à l'agrandissement d'un poulailler - dossier joint AC 93/225).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, président
G. Dufour, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            Clément Beney
est propriétaire à Valeyres-sous-Ursins de la parcelle n° 10 du registre
foncier. Ce bien-fonds de 2'667 m2, de forme oblongue, s'étend d'est en ouest
suivant une légère déclivité de même orientation. Il supporte sur sa partie
supérieure un rural d'une surface au sol de 337 m2 dont l'étage inférieur,
partiellement enterré sur trois de ses côtés, abrite un poulailler de 500
pondeuses. L'étage supérieure est constitué d'aires de stockage. Situé à la
périphérie ouest du village, le terrain est contigu par sa limite nord à la
parcelle n° 19, propriété de Michel Burdet, sur laquelle ont été édifiés divers
bâtiments destinés soit à l'habitation, soit à des activités agricoles. Raymond
Burdet bénéficie d'un droit d'habitation sur cette parcelle.
La partie
est de la parcelle n° 10, soit 1'372 m2 est colloquée en zone du village au
sens des art. 5 et suivants du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions de Valeyres-sous-Ursins, approuvé par le Conseil
d'Etat le 2 mars 1984 (ci-après RPE). La partie ouest de la parcelle, soit
1'295 m2 est classée en zone agricole définie par les art. 14 et suivants du
RPE. Le rural est entièrement compris en zone constructible.
B.                            Du 4 au 24 mai
1993, Clément Beney a mis à l'enquête un projet de construction d'une étable et
d'un espace de stabulation libre dans le prolongement ouest du rural existant.
Il a également demandé l'autorisation d'excaver la portion est du rez inférieur
de son bâtiment de façon à agrandir son poulailler dont la capacité serait
ainsi portée à 1'300 unités. L'installation couvrirait alors une surface
d'environ 140 m2 et servirait à l'exploitation d'un élevage de poules pondeuses
dont l'effectif serait entièrement renouvelé chaque année. Les déjections
feraient également l'objet d'une évacuation annuelle. L'aération des locaux et
l'évacuation de l'aire vicié seraient assurées par un ventilateur d'un débit de
1'500 m3 par heure, relié à un conduit dont le débouché prendrait place au
milieu de l'étable projetée. L'ensemble serait complété par une fosse à purin
implantée au sud ouest de la parcelle.
L'augmentation
de l'effectif du poulailler a fait l'objet d'une autorisation de l'Office
fédéral de l'agriculture en date du 12 septembre 1992 en application de
l'ordonnance du 13 avril 1988 sur la construction d'étables (OCE).
La procédure
d'enquête a suscité le dépôt de sept oppositions dont celles de Michel et de
Raymond Burdet. Le projet était essentiellement critiqué du point de vue de
l'agrandissement du poulailler dont les dimensions et la capacité futures
étaient jugées contraires à la vocation de la zone du village. On reprochait également
au constructeur d'avoir prévu d'implanter sa fumière en limite sud de son
bien-fonds.
Le 6 juillet
1993, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
Centrale des autorisations (ci-après la Camac), a communiqué à la municipalité
l'ensemble des autorisations et préavis des autorités cantonales concernées par
le projet. Ce document de synthèse contenait notamment le préavis du Service de
lutte contre les nuisances, dont la substance portait sur l'examen du respect
des prescriptions de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement et de ses ordonnances d'application. Le Service de
l'aménagement du territoire a délivré son autorisation spéciale rendue
nécessaire par l'implantation d'une grande partie du projet en zone agricole.
Il a également attribué le degré de sensibilité III à la parcelle concernée
dans le cadre de la détermination cas par cas imposée par l'Ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
Par courrier
du 16 juillet 1993, Clément Beney a informé la municipalité qu'il modifiait
l'implantation de la fosse à purin de manière que celle-ci soit désormais à
plus de cinq mètres de la limite sud de la parcelle. Le changement apporté au
projet était figuré sur un plan de situation également daté du 16 juillet 1993.
Par
décisions du 21 juillet 1993, la municipalité a levé les oppositions formulées
à l'encontre du projet de Clément Beney et a informé les intéressés qu'elle
entendait délivrer le permis de construire sollicité.
C.                            Par actes
séparés du 31 juillet 1993, Raymond Burdet et Michel Burdet ont interjeté
recours contre ces décisions devant le Tribunal administratif et ont conclu à
leur annulation. Leurs pourvois ont été validés par un mémoire commun du 9 août
1993 dans lequel ils font essentiellement valoir que le projet d'agrandissement
du poulailler ne serait pas conforme à l'affectation de la zone du village. Les
deux procédures ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
Le Service
de lutte contre les nuisances, le Service de l'aménagement du territoire et la
municipalité se sont déterminés et ont proposé le rejet du recours. Le
constructeur s'est rallié à l'avis exprimé par l'autorité intimée.
Par décision
du magistrat instructeur du 24 septembre 1993, l'effet suspensif a été
partiellement accordé aux pourvois en ce sens que le constructeur a été
autorisé à édifier, à ses risques et périls, l'étable et la stabulation libre
projetées sur sa parcelle. En revanche, aucun travail concernant
l'agrandissement du poulailler n'a pu être entrepris sur la base du permis de
construire délivré par la municipalité le 23 juillet 1993.
Le Tribunal
administratif a tenu son audience finale le 8 décembre 1993 à
Valeyres-sous-Ursins en présence: des recourants personnellement assistés de
leur conseil, l'avocat Jacques Haldy; pour la municipalité, de Jean-Claude
Henry, syndic, des conseillers municipaux Jean-Daniel Miéville, Jacques Henry
et Willy Miéville ainsi que de la secrétaire municipale Gilberte Jordan, tous
assistés de leur conseil, l'avocat Robert Liron; pour les services de l'Etat,
de François Zürcher, juriste au Service de l'aménagement du territoire,
accompagné de M. Vautardy, conseiller technique ainsi que de Christian Schwab
du Service de lutte contre les nuisances; du constructeur Clément Beney. Le
tribunal a effectué une visite locale en présence des parties et intéressés qui
ont été entendus dans leurs explications. Au cours de l'audience, les
recourants ont déclaré ne pas vouloir exiger la mise à l'enquête complémentaire
de la modification d'implantation de la fumière. La municipalité a informé le
tribunal qu'un nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions était en voie d'adoption mais que sa mise à l'enquête n'avait
pas encore eu lieu.
Le tribunal
a délibéré le jour-même à huis clos et a notifié le dispositif de sa décision
aux parties en date du 21 décembre 1993.
et considère en droit :
________________
1.                             En premier
lieu, le tribunal de céans prend acte de la déclaration faite par les
recourants lors de la séance finale du 8 décembre 1993, selon laquelle ils
renoncent à invoquer comme motif de nullité de la décision attaquée l'absence
de mise à l'enquête complémentaire du changement d'implantation de la fumière.
Cependant le Tribunal administratif établit d'office les faits et applique le
droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). En
particulier, il examine librement la régularité de la procédure d'enquête ayant
conduit à l'octroi d'un permis de construire et constate sa nullité lorsqu'elle
est entachée d'un vice de nature à gêner l'administré dans l'exercice de ses
droits et à lui porter préjudice (Tribunal administratif, arrêt AC 93/034, du
29 décembre 1993, consid. 3a et les références citées).
Cela étant,
force est de constater que tel n'est manifestement pas le cas en l'occurrence.
Bien que le projet ait été modifié postérieurement à la clôture de l'enquête
par le plan de situation du 16 juillet 1993, ce changement a été clairement
indiqué aux recourants dans les décisions attaquées. Les intéressés avaient
donc tout loisir de demander des précisions à l'autorité intimée sur ce point
ou de consulter le nouveau plan. En outre, l'implantation de la fumière en
retrait des espaces réglementaires répondait à l'une de leurs critiques. Les
recourants n'ont donc pas été gênés dans l'exercice de leurs droits et n'ont
subi aucun préjudice du fait de l'absence d'une éventuelle mise à l'enquête
complémentaire pour que celle-ci ait été nécessaire. C'est donc avec raison qu'ils
ont renoncé à invoquer cet élément lors de débats puisque, après examen, le
grief doit de toute manière être écarté.
Dans la
mesure où parties et autorités concernées n'entendent pas remettre en question
la partie du projet située en zone agricole, à savoir la création d'une étable,
d'une fumière et d'un espace de stabulation libre, seule demeure litigieuse la
question de savoir si un poulailler de 1'300 unités peut prendre place en zone
du village.
2.                             Selon l'art.
5 RPE actuellement en vigueur, la zone du village est réservée à l'habitat, et
aux exploitations agricoles ainsi notamment qu'à la porcherie existante qui
pourra bénéficier d'une extension à concurrence du cinquième de sa surface
actuelle pour autant que son activité soit liée à celle de la laiterie; des
constructions destinées à l'exercice du commerce ou de l'artisanat non gênant
pour le voisinage sont admissibles. La construction d'établissements
industriels est interdite.
Les
recourants considèrent qu'un poulailler d'un effectif de 1'300 unités ne
répondrait plus à la notion d'exploitation agricole admise en zone du village
par la disposition précitée. Ils fondent leur argumentation sur une application
par analogie de la jurisprudence concernant l'implantation d'installations
semblables en zone agricole. Ils en tire comme conséquence que la construction
litigieuse n'aurait pas de caractère purement agricole et devrait être
proscrite de la zone du village à titre d'établissement industriel.
a) Lorsque
la conformité d'une activité à la vocation d'une zone à bâtir dépend de
l'interprétation d'un concept juridique indéterminé, le Tribunal administratif
n'est pas limité dans son pouvoir d'examen et revoit librement cette question
de droit. Toutefois, dans la mesure où le sens à donner à une disposition
dépend essentiellement de circonstances locales, il observe une certaine
retenue afin de ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
compétente (art. 36 LJPA; A. Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984 p. 334 et ss).
La
conformité de constructions ou installations servant à l'élevage intensif
d'animaux avec la destination d'une zone à bâtir doit être examinée
exclusivement au regard de la définition de la zone concernée. A cet égard, il
n'est pas déterminant que l'ouvrage litigieux soit conforme ou non à la
destination de la zone agricole. En outre, il n'est pas plus décisif de savoir
si les conditions d'une autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 24 LAT
seraient remplies ou encore si une implantation hors des zones à construire
nécessiterait l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial (sur ces
questions, cf. ATF 117 Ib 270 et 502). En revanche, les solutions données à ces
problèmes peuvent permettre de préciser la notion d'exploitation agricole et
des activités exercées dans le cadre d'une telle entreprise.
b) La notion
d'exploitation agricole regroupe l'ensembles des constructions et installations
utilisées dans le cadre des activités de production animale ou végétale du
domaine. Elle peut avoir un contenu fluctuant au gré du lieu et de l'époque.
S'il n'est pas douteux que l'élevage traditionnel d'animaux constitue une
branche de production à vocation agricole, il en va différemment des élevages
intensifs destinés à l'engraissement ou à l'exploitation de bovins ou de
volailles dont une part prépondérante du fourrage ne provient pas de la
production propre à l'exploitation du domaine. Le Tribunal fédéral a du reste
jugé que ce type d'activité n'était par principe pas conforme à la zone
agricole (ATF 116 Ib 134; 115 Ib 297). Plus récemment, il a toutefois admis
qu'un élevage intensif d'animaux pouvait, par sa destination, voir son
implantation imposée hors des zones à bâtir au sens de l'art. 24 LAT moyennant
qu'il corresponde à un revenu indispensable au maintien d'une exploitation
agricole et qu'il conserve un caractère complémentaire par rapport aux
activités purement agricoles (ATF 117 Ib 270; 117 Ib 502). Ces exigences qui se
justifient en raison de l'intérêt lié à la protection de terres agricoles, n'ont
en revanche pas de caractère déterminant en zone à bâtir. L'évolution de la
jurisprudence de notre Haute Cour montre cependant que l'élevage intensif
d'animaux constitue aujourd'hui l'une des sources de revenu accessoire d'un
agriculteur et qu'à ce titre il fait partie intégrante de son exploitation.
Cette conception est du reste conforme à l'un des objectifs de la politique
agricole de la Confédération qui est de mettre l'accent sur le développement
interne des exploitations. Celui-ci peut être assuré par l'intensification de
la production animale dans les petites exploitations sans augmentation de leur
surface cultivée (Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss.).
L'ordonnance
sur la construction d'étables du 13 avril 1988 (OCE, RS 916.016) soumet à
autorisation la construction d'installations destinées à l'engraissement,
l'élevage ou l'exploitation du gros bétail, des veaux, des porcs, des poules,
des poulets et des dindes qui postule un accroissement d'effectif (art. 1 et 2
OCE). L'augmentation des effectifs ne peut être autorisé que s'il satisfait aux
conditions posées par l'art. 13 OCE. En substance, cette disposition permet
d'exiger que l'élevage intensif conserve un caractère complémentaire par
rapport aux activités purement agricoles de l'exploitation. Par définition, une
installation qui bénéficie d'une autorisation délivrée en application de l'OCE
fait donc partie des branches de production de l'exploitation agricole. Pour
cette raison, la notion d'exploitation agricole ne saurait se limiter aux
activités purement agricoles mais doit également s'étendre aux élevages
intensifs autorisés en application de l'OCE. Les constructions et installations
qui servent à l'élevage ou à l'exploitation d'animaux au sens de cette
ordonnance doivent donc pouvoir prendre place dans une zone à bâtir mixte qui
prévoit de mêler l'habitat et les exploitations agricoles ( dans le même sens
Tribunal administratif, arrêt AC 91/087, du 20 juillet 1992 consid. 2a,
partiellement publié dans la RDAF 1993 p. 75 et ss).
Dans le cas
particulier, l'installation litigieuse qui permettrait l'exploitation d'un
élevage de 1'300 poules pondeuses a fait l'objet d'une autorisation de l'Office
fédéral de l'agriculture conformément à l'art. 2 OCE. Cette décision du 17
septembre 1992, entrée en force, constate que les conditions posées par l'art.
13 OCE sont remplies. Cela signifie en particulier que l'effectif du poulailler
projeté sera proportionné à l'importance de l'exploitation agricole existante
et qu'il constituera pour celle-ci un revenu d'appoint. Il s'agit donc
manifestement d'une unité de production qui s'intègre logiquement dans une
exploitation agricole. A cet égard, elle est conforme à la destination de la
zone du village.
c) Lorsque,
comme en l'espèce, le règlement communal proscrit d'une zone mixte à vocation
rurale les établissements industriels, on peut légitimement se demander s'il ne
vise pas les élevages intensifs qui dépassent une certaine importance et qui du
fait de leur dimension et de leurs effectifs possède effectivement un caractère
industriel. Cette question doit être résolue en premier lieu à la lumière des
dispositions communales qui précisent la vocation de la zone.
En
l'occurrence, le législateur communal a expressément mentionné parmi les
activités conformes à la destination de la zone du village, une porcherie
existant au moment de la planification. En outre, le vocable
"notamment" indique que d'autres types d'installations semblables
sont admissibles. C'est dire que l'art. 5 RPE vise les unités de production et
de transformation nécessitant un parc de machines ainsi qu'un personnel
important, à l'exclusion des installations servant à l'élevage intensif
d'animaux au sens de l'art. 1 OCE. Au surplus, on relèvera que le poulailler
litigieux ne répond pas à la notion d'activité industrielle même comprise dans
un sens très large au vu de son effectif, de ses dimensions et du travail qu'il
occasionnera soit deux heures par jour selon l'Office fédéral de l'agriculture
sans besoin de main-d'oeuvre extérieure à la famille de l'exploitant (voir not.
RDAF 1985 p. 331 et 1983 p. 190 et ss).
c) Bien que
la municipalité ait fait allusion à la nouvelle réglementation en cours
d'adoption, point n'est besoin d'examiner si l'installation litigieuse serait
conforme à ses dispositions dès lors qu'au moment où le tribunal statue, la
mise à l'enquête publique n'a pas encore eu lieu. Au demeurant, la municipalité
n'a pas exprimé l'intention de lui octroyer des effets anticipés ce qui
n'aurait rien changé au présent considérant puisque la nouvelle définition de
la zone du village apparaît plus large en ce sens qu'elle ne proscrit plus les
activités industrielles.
3.                             Les
recourants font encore valoir que l'installation litigieuse ne pourrait prendre
place à cet endroit en raison des nuisances olfactives qu'elle générera pour le
voisinage.
a) Depuis
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du
7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, la protection contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes est essentiellement régie par le droit fédéral. Les
dispositions cantonales et communales concernant la limitation des nuisances ne
conservent une portée propre que dans les domaines qui ne sont pas réglés par
le droit fédéral; tel est notamment le cas des prescriptions concernant des
objectifs particuliers d'urbanisme, comme les règles sur l'affectation du sol
destinées à définir les caractéristiques d'un quartier, en excluant certains
types d'activités gênantes ou celles dont le but consiste à limiter les
nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale (ATF
117 Ib 147 ss, 116 Ia 491 ss, 114 Ib 214 ss).
Ainsi qu'on
l'a dit plus haut, la nature de l'installation litigieuse ne fait pas obstacle
à son implantation en zone du village. Il reste donc à examiner si le niveau de
nuisances qu'elle provoquera peut être admis au regard de la législation
fédérale sur la protection de l'environnement.
b) D'une
manière générale, la loi sur la protection de l'environnement prévoit que les
émissions doivent être limitées à la source, de manière préventive,
indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure où le permettent l'état
de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit
économiquement supportable (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE); une limitation plus
sévère des émissions peut être ordonnée s'il appert ou s'il y a lieu de
présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement,
seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). En ce qui concerne la
limitation préventive des odeurs, les installations d'élevage sont soumises à
des règles particulières. En effet, selon l'art. 3 al. 2 OPair, elles doivent
respecter les prescriptions fixées à l'annexe 2, en particulier au ch. 512 qui prévoit
ce qui suit :
1.- Lors de la construction d'une
installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone
habitée, requises par les règles de l'élevage. Sont notamment considérées comme
telles les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie
d'entreprise et de génie rural.
2.- Si l'air évacué, chargé d'odeurs
pénétrantes, est épuré, il est alors permis de ne pas respecter les distances
minimales exigées.
En tant
qu'elles consacrent l'état des connaissances en la matière et que le Conseil
fédéral y renvoie expressément dans son ordonnance, les distances fixées sur la
base des recommandations FAT sont contraignantes pour les administrés et les
autorités; sous réserve du cas prévu au ch. 512 al. 2 précité, elles ne peuvent
pas être réduites (voir prononcés CCRC no 6969, 7 août 1991, Amiguet contre
Ollon; 6675, 15 août 1990, Rey contre DTPAT). Bien que la question n'ait pas
été expressément soulevée, le Tribunal fédéral a implicitement admis le
caractère obligatoire des recommandations FAT, auxquelles il s'est référé dans
un arrêt récent (ATF du 18 septembre 1991, Commune de Wislikofen, Canton
d'Argovie, résumé in DEP 1992, 266).
c) En
l'espèce, le Service de lutte contre les nuisances a calculé que la distance a
respecter entre le débouché du conduit d'aération du poulailler et les maisons
d'habitation voisines devait être de 57 mètres au minimum, compte tenu des
caractéristiques du projet et notamment du nombre de poules pondeuses et de la
hauteur de la cheminée d'aération. Il n'est pas contesté que cette distance
serait respectée. En revanche, le même service a admis qu'il demeurait probable
que certaines effluves incommodantes puissent être perçues au-delà du périmètre
fixé par la norme FAT. Il a toutefois estimé qu'elles étaient tolérables du
fait de leur caractère occasionnel lié aux conditions météorologiques ou à des
travaux d'entretien particuliers comme l'évacuation du fumier. Il a également
relevé qu'une certaine tolérance devait exister dans un village à caractère
rural lorsque sont en cause des odeurs liées aux activités d'une exploitation
agricole. En l'absence d'éléments permettant de douter de son exactitude, le
tribunal n'entend pas s'écarter de l'avis du service spécialisé en matière de
nuisances. Il relève au surplus qu'il est généralement admis que dans les
villages de campagne à tendance agricole la distance séparant la source
d'émissions incommodantes des habitations voisines puisse être diminuée de cas
en cas (rapport FAT 350 p. 2 chiffre 3). Les recourants ne sauraient donc
s'opposer avec succès à l'implantation de l'installation litigieuse pour des
motifs tenant plus à la commodité qu'à une gêne réellement préjudiciable au vu
des caractéristiques de l'endroit. En effet, lors de sa visite des lieux, le
tribunal a pu constater la présence d'un certain nombre de fumières plus
proches de la maison des recourants que ne le sera le débouché du conduit
d'aération du poulailler. En outre, les effluves ne seront particulièrement
perceptibles que lorsque souffleront les vents d'ouest. Or ces derniers ne sont
de loin pas les vents dominants de la région. Enfin, l'évacuation annuelle du
fumier produit par l'élevage se fera en hiver, à une période où les odeurs sont
moins incommodantes qu'à la belle saison.
d) En
définitive, le projet tel qu'autorisé par l'autorité intimée satisferait aux
normes FAT et par conséquent aux exigences de l'Opair. Le grief des recourants
sur ce point s'avère donc également mal fondé.
4.                             Au vu des
considérants qui précèdent, les recours doivent être rejetés. Les recourants
déboutés supporteront les frais de la cause et verseront des dépens à la
municipalité qui a procédé avec l'aide d'un homme de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les recours sont
rejetés.
II.                      La décision rendue
le 21 juillet 1993 par la Municipalité de Valeyres-sous-Ursins est confirmée.
III.                     a) Un émolument de
justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Raymond
Burdet.
b) Un émolument de
justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Michel
Burdet.
IV.                    a) Le recourant
Raymond Burdet versera un montant de Fr. 600.-- (six cents francs) à la Commune
de Valeyres-sous-Ursins, à titre de dépens.
b) Le recourant
Michel Burdet versera un montant de Fr. 600.-- (six cents francs) à la Commune
de Valeyres-sous-Ursins, à titre de dépens.
Lausanne, le 29 mars 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :