vd_omni · AC.2024.0363 · 2025-10-15 · fr

A.________ à L.________/Municipalité de Lausanne, Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP), Direction générale de l'environnement (DGE), M.________ | Annulation du permis autorisant la construction d'une installation de communication mobile composée d'un mât de 3 m de hauteur et de 3 antennes prévue en toiture d'un bâtiment situé au sud-ouest de la gare de Lausanne (quartier du Mont-d'Or) et compris dans un ensemble auquel l'ISOS a attribué le plus important objectif de sauvegarde et qui correspond quasiment en tous points à un site recensé en note *2* selon la réglementation cantonale.L'installation apparaît comme une atteinte sensible au vu de la qualité du secteur et de son haut degré de protection. En l'espèce, l'atteinte n'est pas justifiée par le besoin invoqué par la constructrice qui consiste essentiellement dans l'amélioration - toute relative - de la couverture du secteur. La balance des intérêts en présence aurait dû conduire au refus du projet. Par surabondance, la décision attaquée ne tient pas non plus suffisamment compte de la protection cantonale conférée par la LPrPCI au site dans lequel l'installation est prévue.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.10.2025 AC.2024.0363

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 octobre 2025
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Christina
Zoumboulakis, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
5.
E.________,
à ********,
6.
F.________,
à ********,
7.
G.________,
à ********,
8.
H.________,
à ********,
9.
I.________,
à ********,
10.
J.________,
à ********,
11.
K.________,
à ********,
12.
L.________,
à ********,
tous représentés par Me Luisa BOTTARELLI,
avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine (DGIP),
à Lausanne,
Constructrice
M.________,
à ********,
Propriétaires
1.
N.________,
à ********,
2.
O.________,
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 30 octobre 2024 autorisant l'installation d'une
nouvelle station de communication mobile (3G-4G-5G) sur la parcelle n° 4959
(CAMAC 211039) et levant les oppositions y relatives.
Vu les faits suivants:
A.
Les hoirs N.________, P.________ et O.________ sont inscrits au registre
foncier en qualité de propriétaires de la parcelle n° 4959, située au chemin du
Mont-Tendre 12, à Lausanne. P.________ est cependant décédée en 2005, seuls O.________
et N.________ étant aujourd’hui propriétaires de cette parcelle (cf. lettre de N.________
du 26 décembre 2024). D’une surface de 546 m
2
, ce bien-fonds est
construit de l’habitation locative ECA n° 887 d’une surface au sol de 193 m
2
le long d’une rangée d’habitations que bordent au nord les voies de chemin de
fer qui desservent, à l’est, la gare de Lausanne. Une note *4* a été attribuée
par le recensement architectural cantonal au bâtiment ECA n° 887. La parcelle
n° 4959 est colloquée en zone mixte de forte densité selon le plan général
d’affectation (PGA) et les art. 104 ss de son règlement (RPGA) adoptés par le
Conseil communal le 22 novembre 2005, approuvés par le département cantonal
compétent le 4 mai 2006 et mis en vigueur le 26 juin 2006.
B.
Lausanne figure à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance
nationale à protéger en Suisse (ISOS). La parcelle n° 4959 se trouve dans
l’ensemble 33.1 de la fiche d’inventaire décrit comme un groupement de maisons
individuelles ou locatives et d’immeubles d’habitation, dont la partie
inférieure est traversée par l’avenue du Mont-d’Or répondant à une
planification élaborée de concert avec l’aménagement du boulevard de Grancy
situé à l’est, comprenant des architectures soignées, datant du dernier quart du
19
e
siècle, essentiellement la toute fin du 19
e
siècle, jusqu’aux années 1930, avec de rares objets construits jusqu’au dernier
quart du 20
e
siècle. L’ensemble figure en catégorie d’inventaire
"
AB", avec un objectif de sauvegarde "A"
préconisant "la sauvegarde de la substance, la conservation intégrale de
toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres, ainsi
que la suppression des interventions parasites".
C.
Du 4 août au 4 septembre 2023 a été mis à l’enquête publique le projet
de M.________ d’installer en toiture du bâtiment ECA n° 887 une nouvelle installation
de communication mobile (3G-4G-5G) avec mât, systèmes techniques et nouvelles
antennes (station LSFL), ce qui a suscité de nombreuses oppositions, notamment
de A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________,
H.________, I.________, J.________, K.________ et L.________. En bref, les
opposants se sont notamment plaints du caractère inesthétique de l’installation
projetée et de son absence d’intégration paysagère, de même que de son
incompatibilité avec la protection fédérale de l’ISOS. Les opposants se sont
également plaints d’immissions nocives.
Le 9 septembre 2022, le projet avait fait l’objet
d’un préavis défavorable de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti de
la commune, qui avait demandé de trouver un autre emplacement sur un bâtiment
non recensé et si possible hors d’un secteur ISOS présentant un objectif de
sauvegarde "A". La déléguée considérait en effet que l’installation
d’une station de communication mobile, qui dépassait le niveau du faîte par 3 m,
n’était pas compatible avec la valeur patrimoniale du bâtiment sur le toit
duquel elle était prévue et qu’elle porterait une atteinte majeure non
seulement aux qualités architecturales de celui-ci, mais aussi à son
environnement, allant à l’encontre de l’objectif de sauvegarde formulé par
l’ISOS. L’opératrice avait néanmoins demandé, le 6 juin 2023, que son projet
soit soumis à l’enquête publique.
D.
Les autorisations spéciales cantonales requises ont été délivrées,
moyennant le respect de certaines conditions impératives (cf. synthèse CAMAC n°
211039 du 23 avril 2024). C’est le cas, en particulier, de celle de la
Direction de l’environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat
et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC), en matière de rayonnement non
ionisant. La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division
Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODI4) a indiqué n’avoir pas de remarque à
formuler.
E.
Le 2 juillet 2024, la Direction générale des immeubles et du patrimoine
(DGIP) a recensé, avec la note *2*, le SITE-18, délimité par la ligne de chemin
de fer au nord, l’avenue de Milan au sud et le chemin de Fontenay à l’ouest et
qui inclut notamment la parcelle n° 4959. Cet ensemble est actuellement en
examen au sein de la DGIP en vue de son inscription éventuelle, en tout ou
partie, à l’inventaire des objets méritant protection, comme site d’intérêt
prépondérant. L’évaluation retient ce qui suit:
"De qualité exceptionnelle,
le SITE-18 comporte une grande cohérence spatiale et architecturale, induite
par le plan d’urbanisation amorcée dès 1872 par la Société foncière des
Boulevards et par le cahier des charges joints aux actes de vente des parcelles
de l’époque. Ceux-ci ont influencé l’organisation de la voirie, la construction
des murs de soutènements, l’implantation et le gabarit des bâtiments, la
présence de jardins et d’aménagements extérieurs. Il en découle un tissu très
homogène composé de maisons et d’immeubles locatifs entourés de jardins arborés
et dotés d’aménagements extérieurs soignés. La préservation d’un tel secteur
est d’autant plus exceptionnelle, qu’il est situé à proximité de la gare,
subissant une forte pression immobilière. Par ailleurs, ce site est relevé en
tant qu’Ensemble (33.1) dans l’Inventaire fédéral des sites construits
d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) avec un objectif de
sauvegarde maximal (A)."
F.
Le 30 septembre 2024, la Déléguée à la protection du patrimoine a rendu
un nouveau préavis, qui prévoit cette fois-ci ce qui suit:
"(…)
Etant donné que l’antenne sera
installée sur la rangée de bâtiments en bordure directe de la voie ferrée, son
ajout ne compromettra pas cette partie du site, déjà impactée par les
installations des CFF. L’antenne sera positionnée en retrait du chemin du Mont-Tendre,
au centre de la toiture. De plus, l’installation ne nécessitera qu’une
intervention mesurée sur la toiture, consistant en un nouveau percement de
petite dimension (une lucarne d’accès de 80 x 80 cm), ce qui n’altérera ni la
qualité globale, ni la substance de l’édifice. Enfin, le quartier présente des
toitures hétéroclites, certaines intégrant déjà d’autres antennes (comme à
l’avenue des Epinettes 24) et des éléments techniques tels que des panneaux
solaires.
Nous émettons donc un
préavis
admissible
, assorti de charges visant à améliorer l’intégration de cette
installation technique dans le site:
Charges pour exécution
:
Etant donné que le bâtiment est
situé dans un périmètre ISOS A et un site en note 2, et afin d’assurer une
bonne intégration dans son environnement, nous demandons de porter un soin tout
particulier à la mise en œuvre et aux détails architecturaux. Les éléments
techniques projetés seront de couleur neutre et sobre, avec finition mate, afin
de limiter leur impact visuel. Le traitement de l’antenne au chemin des
Epinettes 24 (dans un cache de couleur ocre) présente une bonne qualité
d’intégration et pourrait faire figure d’exemple dans ce contexte.
Les éléments de couverture et de charpente
dignes de conservation seront soigneusement préservés. Les interventions
techniques nécessaires seront par conséquent réalisées de manière à éviter de
leur porter atteinte.
Toutes les interventions ou les
modifications n’apparaissant pas dans le présent dossier, y compris les mises
aux normes légales (sécurité, incendie, énergie…) devront nous être soumises
pour validation."
G.
Par décision du 30 octobre 2024, la Municipalité de Lausanne (la
municipalité) a levé les oppositions et autorisé le projet.
Le 4 novembre 2024, l’autorité a précisé à l’égard de la
constructrice que les charges prévues par la Déléguée à la protection du
patrimoine dans son préavis du 30 septembre 2024 pour l’exécution du projet faisaient
partie intégrante du permis de construire et devaient également être respectées
.
H.
Par acte du 28 novembre 2024 de leur avocate commune, A.________, B.________,
C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________,
J.________, K.________, L.________ et Q.________ ont recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décisions du 30 octobre
2024 concluant, principalement, à son annulation, subsidiairement à sa réforme
en ce sens que la demande de permis de construire est refusée et les
oppositions admises et, plus subsidiairement, à son annulation, le dossier
étant renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle instruction et décision dans
le sens des considérants.
Le 14 décembre 2024, N.________, l’un des
propriétaires de la parcelle n° 4959, a indiqué qu’ils ne voyaient pas
d’inconvénients à l’éventuelle acceptation du recours, tout en s’en remettant à
l’appréciation du tribunal. Interpellés ultérieurement par le juge instructeur
à propos de cette déclaration, les propriétaires ont toutefois précisé, le 28
juin 2025, toujours par l’intermédiaire de N.________, qu’ils maintenaient la
demande de permis de construire.
Le 8 janvier 2025, la DGE/DIREV-ARC s’est
déterminée et a produit son dossier. Elle a précisé que les vérifications
auxquelles elle avait procédé au sujet de la concordance entre les plans et la
fiche de données spécifique au site, la hauteur et l’utilisation des lieux de
séjour momentané (LSM) et des lieux à utilisation sensible (LUS) ainsi que les
critères de proximité spatiale et de coordination avec les installations de
téléphonie mobile existantes avaient démontré la conformité du projet aux
prescriptions légales. S’agissant du rayonnement, la DGE/DIREV-ARC s’est
référée au calcul de rayonnement résultant des antennes contestées dans les
appartements situés au Chemin du Mont-Tendre 10 que l’opératrice avait été
invitée à effectuer.
A la même date, la Direction générale des immeubles
et du patrimoine, Division des monuments et des sites (DGIP-MS), a fait savoir
qu’elle n’était pas systématiquement appelée à se prononcer concernant des
interventions sur des objets recensés en note *4*, dont la protection relève en
premier lieu des autorités communales mais qu’elle pouvait émettre un préavis
si la commune en faisait spécifiquement la demande. Cependant, la commune de Lausanne
bénéficie d’une délégation de compétence pour la protection des objets relevant
du patrimoine local (notes *3* et *4*), ce qui exclut ainsi toute intervention
de la DGIP-MS pour ce type d’objet sur le territoire communal. Quant à
l’existence d’un périmètre ISOS, elle n’impliquait pas non plus
systématiquement l’intervention de la DGIP-MS. En conséquence de quoi, le 2
octobre 2023, la DGIP-MS s’était déclarée non concernée. En juillet 2024, la
note *2* (valeur de site) - qui implique dès lors la détermination de la
DGIP-MS pour tout projet dans le secteur - a été mise en application. Appelée à
se déterminer, la DGIP-MS a relevé que le projet d’installation d’une antenne
sur la toiture du bâtiment ECA n° 887 constituait une altération mineure des
qualités du site et qu’elle était à ce titre acceptable d’un point de vue
patrimonial. En conclusion, le projet ne suscitait pas de remarque de la part
de la DGIP-MS.
I.
Le 18 février 2025, la constructrice a répondu au recours, concluant à
son rejet et à la confirmation de l’autorisation de construire. Requise de
produire une carte à jour des mâts et antennes 3G-4G-5G qu’elle exploite à
Lausanne, au moins dans un rayon de 3 km depuis le projet litigieux, avec
l’indication de leurs zones de couverture et un calcul du rayonnement résultant
des antennes contestées dans les appartements de l’immeuble sis au chemin du
Mont-Tendre 10, la constructrice a déposé des pièces, dont un document relatif
à la desserte en communication mobile aux environs du site LSFL litigieux ainsi
qu’un extrait de la fiche de données spécifique au site concernant les stations
de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (révision 1.17, mise à
jour le 14 janvier 2025).
A la même date, l’autorité intimée a déposé une
réponse, qui conclut également au rejet du recours.
Le 3 avril 2025, les recourants ont déposé des
observations complémentaires, par l’intermédiaire de leur avocate commune,
auxquelles l’opératrice a répondu, le 10 avril 2025.
J.
A la requête du juge instructeur, la DGIP-MS a précisé, le 26 mai 2025,
qu’elle n’avait pas estimé nécessaire de demander une expertise à la Commission
fédérale des monuments historiques (en référence à l’art. 7 al. 1
er
in
fine
de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN;
RS 451]) car le projet constituerait une altération mineure des qualités du
site mentionné par l’ISOS en raison du fait que l’opération était réversible et
qu’il n’y avait d’altération ni de la substance, ni de la structure.
K.
Le 17 juin 2025, le tribunal a tenu une audience d’instruction, à
l’occasion de laquelle il a entendu les parties et procédé à une inspection
locale. A cette occasion, Q.________ (qui n’avait pas fait opposition au cours
de l’enquête publique) s’est retirée du recours; elle est donc désormais hors
de cause. Les déclarations des parties et les constatations faites à l’occasion
de l’inspection locale ont été résumées dans un compte-rendu au sujet duquel
les parties se sont exprimées les 30 juin 2025, 9 et 14 juillet 2025.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé
en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95
LPA-VD et art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La
qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de
construire une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale
reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin
lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de
l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1). Ces critères doivent être
appliqués dans le cadre de l'art. 75 LPA-VD (arrêts CDAP AC.2024.0013 du 29
juillet 2024 consid. 1; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1); c'est en
fonction de cela que la fiche de données a évalué à 456 m 53 la distance
maximale pour pouvoir former opposition. Tous les recourants sont propriétaires
d’habitations sises sur les parcelles n
os
4961 (chemin du
Mont-Tendre 10) pour J.________, K.________ et L.________ ou 4966 (chemin de
Villard 21) pour les autres intéressés, immeubles constitués en propriété par
étages et situés dans le périmètre défini par la fiche de données. Comme les
recourants ont formé opposition durant l'enquête publique, ils remplissent les
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur
le fond.
2.
A titre liminaire, les recourants invoquent une violation de leur droit
d’être entendus sous l’angle du défaut de motivation de la décision attaquée. L’argumentation
qu’ils avaient développée dans le cadre des oppositions en lien avec
l’admissibilité d’une installation de téléphonie mobile prévue dans un ensemble
ISOS faisant l’objet d’une protection maximale n’aurait pas été examinée
effectivement et sérieusement par les autorités. Ainsi, la décision attaquée
n’en ferait nullement état.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), confère à toute personne le droit
d’exiger, en principe,
qu’une décision relative à sa cause soit
motivée. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par
des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue
ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des
indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances
particulières du cas; en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au
moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité peut se limiter à
l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le
justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et
l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle
(ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les références). L'obligation, pour l'autorité
administrative, de motiver sa décision est prescrite, au niveau légal, par
l'art. 42 LPA-VD: la décision doit notamment contenir "
les faits, les
règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie"
(al. 1
let. c).
b) En l’espèce, il est exact que la décision
attaquée examine la question de l’intégration de l’installation projetée sous
l’angle de la "protection du patrimoine" sans faire expressément mention
de l’ensemble 33.1 figurant à l’ISOS, dans lequel le projet doit prendre place.
Formellement, la décision ne se réfère qu’aux règles cantonales et communales
relatives à l’esthétique et à l’intégration des constructions. Cependant, même
sans référence aux règles fédérales relatives à la protection des sites
construits d’importance nationale à protéger en Suisse, la décision se prononce
sur l’intégration de l’installation litigieuse au site. La décision se fonde sur
le préavis de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti de la commune du
30 septembre 2024, qui impose des conditions à la construction de
l’installation pour assurer sa compatibilité avec l’ensemble 3.31 défini par
l’ISOS. Ces conditions ont été reprises par l’autorité intimée pour être
imposées à la constructrice après l’établissement du permis de construire, le 4
novembre 2024, et celle-ci ne les a pas contestées. S’il est regrettable que la
question de l’admissibilité de l’installation litigieuse dans un ensemble figurant
dans un inventaire fédéral n’ait pas été plus explicitement traitée, il faut
concéder à l’autorité intimée que la question de la bonne intégration du projet
au site a été examinée et que si la décision présentait un défaut de
motivation, cette violation du droit d’être entendu n’a pas empêché les
recourants de faire valoir leurs droits en toute connaissance de cause devant
le Tribunal cantonal. Ainsi, si vice il y a eu, celui-ci a été réparé devant la
présente instance de recours, qui revoit librement la cause en fait et en droit,
sur la base des dossiers produits par les autorités et des pièces déposées par
les parties, au terme d’une vision locale et sur la base d’écritures dans
lesquelles la question de la conformité du projet au droit fédéral a pu être
abondamment discutée.
Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu d’annuler
la décision attaquée pour violation du droit d’être entendu.
3.
L’installation de communication mobile litigieuse est prévue sur la
toiture d’une construction qui se trouve dans l’ensemble 33.1 inscrit à l’ISOS,
avec un objectif de sauvegarde "A", et, au plan cantonal, dans le
site n° 18 de Lausanne (auquel une note *2* [site d’intérêt prépondérant] a été
attribuée et qui pourrait peut-être faire prochainement l’objet (en tout ou
partie) d’une inscription à l’inventaire des objets méritant d’être protégés; cf.
art. 14 al. 3 de la loi vaudoise sur la protection du patrimoine culturel
immobilier du 30 novembre 2021 [LPrPCI; BLV 451.16] et 8 al. 4 let. b de son
règlement du 18 mai 2022 [RLPrPCI; BLV 451.16.1]).
Sur le fond, les recourants invoquent, notamment, une
violation des dispositions fédérales relatives à la protection du site
construit dans lequel le projet est prévu. Ils reprochent principalement à
l’autorité intimée de n’avoir pas correctement procédé à la pesée des intérêts
qui lui incombait lorsqu’elle a délivré le permis de construire demandé.
a) L’art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) prévoit
que le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des
inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur
des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des organisations
œuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou
de la conservation des monuments historiques. Les critères qui ont déterminé le
choix des objets seront indiqués dans les inventaires.
Sur cette base, le Conseil fédéral a établi l’ordonnance
du 13 novembre 2019 concernant l’ISOS (OISOS; RS 451.12).
Suivant l’art. 6 LPN, l’inscription d’un objet
d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite
spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates (al. 1). Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de
modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est
possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne
contrevient au but assigné à sa protection. Pour déterminer ce que signifie,
dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien
protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire et les fiches
qui l'accompagnent, du contenu de la protection (
ATF 127 II 273
consid.
4c;
123 II 256
consid. 6a;
arrêt TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 4.1).  Lorsqu’il s’agit de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, au sens de l’art. 2 LPN, la
règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions
fixées par l’inventaire ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents
ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN).
Selon l’art. 10 OISOS, dans le cadre de
l’accomplissement de tâches de la Confédération, les interventions qui n’ont
pas d’effets sur la réalisation des objectifs de sauvegarde ne représentent pas
une atteinte et sont admissibles; de légères atteintes sont également
admissibles si elles sont justifiées par un intérêt qui prime l’intérêt à
protéger l’objet (al. 1). Lors d’interventions sensibles dans le cadre de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, on ne peut procéder à une
pesée des intérêts qu’en présence d’intérêts équivalents ou supérieurs,
d’importance nationale également; des atteintes sensibles à un objet ne sont
admissibles que si elles sont justifiées par un intérêt d’importance nationale
qui prime l’intérêt à protéger l’objet (al. 2). Lorsqu’une atteinte est
considérée comme admissible suite à la pesée des intérêts, elle doit être aussi
limitée que possible; son auteur doit tenir compte de la règle selon laquelle
les qualités culturelles des objets, notamment leurs qualités urbanistiques,
méritent d’être ménagées le plus possible (al. 4).
L'octroi d'une autorisation de construire une
installation de téléphonie mobile à un exploitant de telles installations au
bénéfice d'une concession fédérale relève en principe d'une tâche de la
Confédération (
ATF 131 II 545
consid.
2.2). L'
art. 6 al. 2 LPN
est dès lors applicable en l’occurrence.
Cette disposition accorde un poids prioritaire à la conservation des objets
d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas qu'aucune
pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance
nationale peuvent entrer en considération pour justifier une atteinte à l’objet
protégé (arrêt TF
1C
_296/2022 du 7 juin
2023
consid. 4.1).
Lors de la pesée des intérêts à effectuer dans le
cadre d'un projet visant l'installation d'une antenne de téléphonie mobile dans
un site inscrit à l'inventaire ISOS, il y a lieu de prendre en compte le degré
de protection du site (consid. 3b
infra
), le degré d'atteinte que le
site subira en raison de l'installation projetée (consid. 3c
infra
), ainsi
que l'état de la couverture du réseau de téléphonie mobile dans la zone
concernée et l'amélioration que pourrait y apporter l'implantation d'une
nouvelle antenne (consid. 3d
infra
) (cf. arrêts TF 1C_361/2023 du 8
octobre 2024 consid. 4.2 et la réf. citée; 1C_362/2023 du 8 octobre 2024
consid. 4.2).
Dans un document établi à l’intention des autorités
responsables des autorisations de construire par la Département fédéral de
l’intérieur (DFI), Commission fédérale des monuments historiques (CFMH)
intitulé "Les installations de téléphonie mobile et la protection des
monuments" (version du 22 juin 2018), il est rappelé que les sites
d’importance nationale doivent être traités avec le plus grand ménagement (p.
4). Suivant la pratique actuelle, on autorise l’installation d’une antenne, qui
devra cependant ménager le plus possible l’objet concerné, seulement lorsque la
preuve a été donnée que le projet ne peut pas être réalisé hors de l’objet
inscrit à l’inventaire ISOS, que dans le périmètre de l’objet inscrit à l’ISOS
aucun autre emplacement n’est possible, ni aucune autre solution technique
ayant un moindre impact sur l’objet et que tous les efforts raisonnablement
exigibles ont été faits pour optimaliser le projet en faveur de l’objet inscrit
à l’ISOS (ibidem).
b) L’ensemble 33.1, dans lequel l’installation
litigieuse est prévue, est délimité au nord par les voies CFF, à l’est et au
sud-est par l’avenue de Milan, au sud-ouest par l’avenue de la Dent-d’Oche et à
l’ouest, approximativement, par l’avenue Marc-Dufour. L’ensemble est traversé,
d’ouest en est dans sa partie inférieure par l’avenue du Mont-d’Or et en son
milieu par le chemin des Fleurettes. La fiche ISOS correspondant à l’ensemble
décrit ci-dessus indique des qualités spatiales et historico-architecturales
prépondérantes. Elle décrit l’ensemble 33.1 comme un groupement de maisons
individuelles ou locatives et d’immeubles d’habitation, dont la partie
inférieure est traversée par l’avenue du Mont-d’Or et qui répond à une
planification élaborée de concert avec l’aménagement du boulevard de Grancy
situé à l’est. Elle relève des architectures soignées, dès le dernier quart du
19
e
siècle, essentiellement la toute fin du 19
e
siècle, avec de rares objets jusqu’au dernier quart du 20
e
siècle. L’ISOS
attribue à cet ensemble un objectif de sauvegarde "A", qui signifie sauvegarder
intégralement toutes les constructions et installations et tous les espaces
libres, ainsi que supprimer les interventions parasite (cf. art. 9 al. 4 let. a
OISOS).
Le quartier est inscrit dans un périmètre de
protection n° 33 qui est décrit comme il suit dans la fiche ISOS y relative (Canton
de Vaud, Volume 7, p. 248):
"
Avenue du Mont-d’Or (33,
34, 38, 39, XXI–XXIII)
L’avenue du Mont-d’Or prend le
relais du boulevard de Grancy. Projetée de concert avec cet axe, elle prolonge
vers l’ouest sa stricte horizontalité, accentuée par la présence d’arbres
d’alignement (33.1.5). Son côté amont est notamment marqué par une rangée de
maisons individuelles et locatives datant des années 1880 (33.1.1) sur le côté
sud desquelles s’étendent des jardins contenus par des murs de soutènement
délimitant rigoureusement l’espace-rue. Seul un carrefour giratoire interrompt
son parcours rectiligne. Il signale le départ de l’avenue Marc-Dufour, dont le
tracé est souligné par de solides et longs murs de soutènement (33.0.2).
Remontant le coteau en direction du nord-ouest, elle dessine une large courbe
avant de traverser les voies ferrées (LXXIX). Entre ces deux avenues et la
ligne de chemin de fer s’est développé un tissu discontinu composé de maisons
individuelles ou locatives et d’immeubles comprenant entre deux et six niveaux
et remontant à une période s’étalant entre le dernier quart du 19e siècle et
les années 1930 (33, 33.1). Dans la partie occidentale, les transformations et
adjonctions survenues au cours du 20e siècle et l’architecture parfois moins
élaborée des bâtiments confèrent au secteur des qualités légèrement inférieures
à celles de la partie orientale. Dans cette dernière, les gabarits respectent
une organisation particulière qui se reflète dans la trame régulière du tissu;
les constructions les plus élevées sont reléguées dans la partie supérieure,
tandis que les maisons avec jardins sont établies dans la partie inférieure, le
but étant que chaque habitat bénéficie au maximum de l’ensoleillement et de la
vue sur le lac. Le bâti constitue ainsi une succession d’alignements élégants
s’échelonnant dans la pente. La préservation de cette structure rehausse encore
davantage les qualités de cet ensemble qui recèle déjà une grande valeur
architecturale. Seul un groupe de six remarquables immeubles organisé autour
d’un square crée une ouverture plus grande dans le tissu (33.1.3). Parmi les rares
constructions se démarquant du bâti figurent les immeubles résidentiels de 1960
(33.0.1) implantés à proximité immédiate du carrefour giratoire et trois autres
bâtiments datant de la seconde moitié du 20e siècle (33.1.2)."
c) S’agissant du degré de l’atteinte portée au site
par l’installation litigieuse, les recourants la qualifient de grave, tandis
que la constructrice et les autorités la tiennent pour mineure.
La constructrice et les autorités considèrent que l’installation
litigieuse ne nécessitera qu’une intervention mesurée sur la toiture, ce qui
n’altérera ni la qualité globale, ni la substance de l’édifice.
Suivant les plans mis à l’enquête, l’installation de
communication mobile litigieuse comprend un mât supportant des antennes. La
base du mât et le caisson technique sont prévus dans les combles du bâtiment
ECA n° 887. Le mât nécessite le percement en toiture d’une petite lucarne
d’accès de 80 x 80 cm. La partie du mât émergeant de la toiture aura une
hauteur de 3 m et les trois antennes accrochées au mât auront chacune une
hauteur de 2.20 m. La constructrice précise que, pour des raisons techniques,
les antennes doivent dépasser les toits pour qu’elles puissent remplir leur
fonction mais qu’elle a limité au maximum la hauteur de son installation. Une
telle limitation de hauteur implique en outre une limitation de la puissance en
raison de la proximité des lieux à utilisation sensibles (LUS). Par ailleurs,
la constructrice fait valoir que des conditions lui ont été imposées dans le
cadre du permis de construire pour limiter la visibilité de son projet. Ces
conditions, basées sur le second préavis de la Déléguée à la protection du
patrimoine, prévoient que la constructrice devra porter un soin tout
particulier à la mise en œuvre et aux détails architecturaux: les éléments
techniques devront être de couleur neutre et sobre, avec finition mate, afin de
limiter leur impact visuel. A titre d’exemple à suivre, la déléguée cite
l’antenne aménagée au chemin des Epinettes 24, dans un cache de couleur ocre. La
constructrice est également chargée de préserver les éléments de couverture et
de charpente dignes de conservation et de réaliser les interventions techniques
de manière à éviter de leur porter atteinte.
Le tribunal note que des mesures ont été prises afin
de limiter l’impact de l’installation et d’en réduire le gabarit au maximum. Il
n’en demeure pas moins que l’installation litigieuse occasionnera une atteinte
à la substance du bâtiment pour en fixer les éléments nécessaires et aménager
un mât de 3 m muni de trois antennes mesurant chacune 2.20 m de hauteur. Si l’immeuble
en question, recensé en note *4*, ne bénéficie en lui-même pas d’une protection
particulière, il forme avec les bâtiments construits au chemin du Mont-Tendre
14 et 16 un ensemble harmonieux de petits bâtiments locatifs, de gabarits et
d’architecture similaires, coiffés de toitures à la Mansart percées de fenêtres
et bordés, côté rue, de jardins. Le bâtiment situé au chemin du Mont-Tendre 10,
de plus petite taille, présente des similitudes avec les habitations décrites
ci-devant. L’harmonie que présente ce petit ensemble est cependant rompue par
la construction contemporaine à toiture plate aménagée récemment au chemin du
Mont-Tendre n° 8 (parcelle n° 4962), beaucoup plus massive. Le bâtiment sis au chemin
du Mont-Tendre n° 12 est au demeurant parfaitement intégré au reste de l’ensemble
n° 33.1, qui se compose presqu’exclusivement de maisons individuelles et
collectives d’architectures comparables construites entre le dernier quart du
19
e
siècle et les années 1930. A part des cheminées, les toitures
des bâtiments situés au chemin du Mont-Tendre 10 à 16 ne sont munies d’aucune
autre infrastructure en toiture. En soi, l’installation de communication mobile
litigieuse, avec son mât et ses trois antennes, apparaît donc comme une
intervention parasite en toiture d’un bâtiment intégré à un ensemble protégé,
au sens de l’art. 9 al. 4 let. a OISOS.
Quant à l’impact sur le site protégé, les autorités
et la constructrice sont d’avis que l’ajout d’une antenne installée sur un
bâtiment en bordure directe de la voie ferrée ne compromettrait pas cette
partie du site, déjà impactée par les installations des CFF. Elles ajoutent que
le projet litigieux ne sera que très peu visible depuis le domaine public et
que les vues que l’on peut avoir sur le projet depuis l’extérieur de l’ensemble
ne seraient pas évoquées dans la fiche ISOS, de sorte que la présence de l’installation
litigieuse dans le champ visuel depuis l’extérieur du site ne porterait pas
atteinte aux objectifs de protection de l’ISOS.
En l’espèce, vue depuis la rue, l’installation projetée
se découperait dans le ciel sans arrière plan, les superstructures des voies de
chemin de fer situées immédiatement au nord du bâtiment en question, visibles
depuis le domaine public, étant situées bien en-dessous. Si l’on s’éloigne du
bâtiment sur lequel l’installation litigieuse est prévue et que l’on parcourt
le quartier, comme le tribunal l’a fait lors de l’inspection locale, on
constate, grâce au gabarit qui a été posé,  que le projet de la constructrice
sera visible depuis la fin du tronçon montant du chemin du Mont-Tendre, avant
le coude qu’il forme en direction de l’ouest au droit de la construction sise
au n° 10, ainsi qu’à l’extrémité de l’impasse lorsque l’on remonte vers le n°
16 du chemin des Fleurettes en direction du nord. Ailleurs, sur le trajet
parcouru lors de la vision locale, le bâtiment sur lequel l’infrastructure
litigieuse est projetée est en revanche masqué par d’autres constructions. Mais
lorsque l’on s’éloigne de l’ensemble protégé par l’ISOS en franchissant, au
nord-ouest, le pont Marc-Dufour, qui domine les rails de chemin de fer puis en
parcourant le tronçon ouest du chemin de Villard, situé en amont, l’installation
litigieuse est à nouveau visible, au sein d’un ensemble homogène. Depuis ces
deux derniers endroits, comme depuis la terrasse du dernier étage du bâtiment
construit au chemin de Villard 21, qui surplombe les voies CFF, le tribunal a en
effet pu constater que les toitures recouvertes de tuiles de l’ensemble 33.1 de
l’ISOS présentaient une cohérence claire, qu’encadraient les multiples
infrastructures des CFF puis, à l’est et à l’ouest, des habitations
collectives, plus hautes et plus imposantes, munies de toitures plates. Ces
vues confortent le tribunal dans l’appréciation selon laquelle le mât et les
antennes projetées apparaissent comme des interventions étrangères à l’ensemble
33.1 et qui l’affectent de manière sensible dans sa substance.
En parcourant l’ensemble 33.1, auquel l’ISOS a
attribué le plus important objectif de sauvegarde et qui correspond quasiment
en tous points au site n° 18 recensé en note *2* selon la réglementation
cantonale, le tribunal a pu constater l’harmonie préservée qui s’en dégageait.
Ce groupement de maisons individuelles ou locatives, dont la construction
s’étend pour l’essentiel du dernier quart du 19
e
siècle jusqu’aux
années 1930, présente des architectures soignées, des jardins arborés, des
aménagements extérieurs soignés. L’ensemble présente également une grande
cohérence spatiale, induite – d’après l’évaluation du site faite par la DGIP –
par un plan d’urbanisation amorcé dès 1872 par la Société foncière des
Boulevards et par le cahier des charges joints aux actes de vente des parcelles
de l’époque, qui ont influencé l’organisation de la voirie, la construction des
murs de soutènement, l’implantation et le gabarit des bâtiments, la présence de
jardins et d’aménagements extérieurs dont il découle un tissu très homogène. Si
le tribunal a pu constater, ici ou là, des panneaux photovoltaïques ou une
antenne de télévision, de telles infrastructures restent en nombre limité. Au
cœur de l’ensemble 33.1 protégé, le tribunal n’a pas constaté d’autres
installations telles que celle qui est projetée. Ainsi, l’installation de
communication mobile aménagée en toiture de l’immeuble construit au chemin du
Reposoir 2, au demeurant d’un mètre plus élevée que le projet litigieux, se
situe en dehors de l’ensemble 33.1, certes dans le périmètre 33 mais auquel est
attribué un objectif de sauvegarde B, entraînant la sauvegarde de la structure,
et non comme ici un objectif de sauvegarde A, occasionnant la sauvegarde de la
substance (arrêt CDAP AC.2021.0211 du 19 avril 2022 qui rejette le recours
contre l’autorisation de construire interjeté par des voisins et l’arrêt TF
1C_296/2022 du 7 juin 2023 dans le même sens).
Il suit de ce qui précède que le projet litigieux
constitue pour l’ensemble protégé par l’ISOS n° 33.1 une atteinte qui a été à
tort qualifiée de légère par l’autorité intimée. Cette atteinte doit au
contraire être considérée comme sensible au sens de l’art. 10 al. 2 OISOS, au
vu de la qualité du secteur et de son haut degré de préservation: hormis deux locatifs
plus récents, l’un dont il a déjà été question plus haut et l’autre le long du chemin
du Suchet, qui tranchent avec l’architecture du site, et dont on ne saurait
retenir qu’ils sont intégrés, les constructions sont d’origine. Les qualités
architecturales relevées par l’inventaire fédéral s’étendent bien évidemment
aux toitures, même si cela n’est pas expressément mentionné, lesquelles
nécessitent en conséquence d’être préservées d’interventions parasites.
Il n’y a enfin pas lieu de minimiser l’atteinte en
raison de la grande proximité des superstructures du chemin de fer voisin. En invoquant
cet argument, la constructrice et les autorités perdent de vue que la ligne de
chemin de fer, tout comme les bâtiments à toitures plates, plus hauts et plus
imposants, qui bordent à l’ouest et à l’est le secteur, se situent en dehors de
l’ensemble protégé et que leur présence ne saurait justifier d’atteinte à
l’ensemble 33.1, sauf à vider de son sens la protection conférée à l’ensemble
bâti par l’ISOS qui vise, avec l’attribution d’un objectif de sauvegarde "A",
la conservation de la substance, soit en principe la conservation intégrale des
constructions – dont font ici partie les toitures – et composantes du site,
ainsi que la suppression des interventions parasites (cf. art. 9 al. 4 let. a
OISOS). Même si le bâtiment en toiture duquel le projet est prévu est en
bordure de l’ensemble, il en fait partie intégrante et y est bien intégré.
d) Conformément à l’art. 10 al. 2 OISOS, il y a lieu
de procéder à une pesée des intérêts en mettant l’intérêt à la protection du
patrimoine bâti d’importance nationale en balance avec l'intérêt public à une
couverture suffisante du réseau de téléphonie mobile qui découle de l'art. 92
al. 2 Cst. et de l'art. 1
er
al. 1 et 2 de la loi fédérale sur les
télécommunications du 30 avril 1997 (LTC; RS 784.10). Selon la jurisprudence,
il n'est en principe pas nécessaire de prouver le besoin
de couverture lorsque l'installation d'une antenne de téléphonie mobile est
projetée en zone à bâtir (arrêts TF 1C_547/2022 du 19 mars 2024 consid. 4.4;
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les arrêts cités). Il n'en
demeure pas moins que la Confédération et les cantons doivent garantir la
coordination et l'optimisation nécessaire des sites de téléphonie mobile et
veiller à ce que les intérêts de l'aménagement du territoire, de
l'environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans
les procédures de concession et d'autorisation (arrêt TF 1A.162/2004 du 3 mai
2005 consid. 4). Dans la mesure où elle assure une couverture suffisante du
réseau, la construction d'une antenne de téléphonie mobile répond, en principe,
à un intérêt national.
En revanche, si la zone
concernée est déjà couverte par un réseau suffisant, cet intérêt (national) a
moins de poids (cf. Aurélien Wiedler, La protection du patrimoine bâti, Berne
2019, p. 179).
Des explications fournies par la constructrice dans
ses écritures, à l’audience et dans le document intitulé "Desserte de
communication mobile; LSFL", il ressort qu’entre 2000 et 2015, avec les
technologies de 2
e
(GMS-hors service depuis 2021) et de 3
e
générations (UMTS-hors service fin 2015), le réseau de téléphonie mobile était
principalement utilisé pour la téléphonie vocale. Mais avec l’introduction de
la 4
e
génération (LTE), le trafic mobile des données a connu une
croissance exponentielle, doublant en Suisse tous les 12 à 18 mois. D’après
l’opératrice, pour déterminer s’il existe un besoin, il n'est plus suffisant
d’examiner la couverture, à savoir si une liaison de téléphonie mobile est
possible. La qualité de la desserte est définie non seulement par la couverture
(indépendante du nombre d’utilisateurs simultanés), mais également par la
capacité (qui indique le débit disponible, autrement dit le volume de données
qui peut être transmis par seconde, le volume du trafic des données augmentant
de manière soutenue chaque année), la disponibilité (redondance; qui fait
référence au chevauchement de plusieurs cellules permettant d’assurer un
fonctionnement ininterrompu en cas de panne, particulièrement importante pour
les appels d’urgence) et le faible temps de latence (nécessaire dans des
domaines critiques). D’après l’opératrice, les exigences en matière de
couverture mobile moderne sont particulièrement élevées en ville, de sorte que
la densification du réseau est indispensable. La forte densité des LUS – qui
limitent la puissance des installations et la taille des cellules -, la
proximité des zones à fort trafic de données et les nombreux services liés à la
sécurité constituent un défi pour la couverture radio des zones urbaines et la
densification indispensable du réseau. L’extension du réseau ne peut se faire
principalement que par l’implantation de nouveaux sites, puisque les
installations en zone urbaine sont déjà exploitées au maximum de la puissance
autorisée et que les valeurs limites des installations (VLInst) sont épuisées.
Enfin, plusieurs technologies doivent être exploitées simultanément dans le
respect des valeurs limites fixées dans l’ordonnance sur la protection contre
le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). De plus, seule l’utilisation
commune de bandes basses et de bandes hautes permet d’assurer une bonne qualité
de service (couverture, capacité/débit et pénétration dans les bâtiments) mais
lorsque la proximité de LUS rend l’exploitation problématique, il faut parfois
renoncer à l’exploitation des bandes basses.
Pour la planification du réseau et l’identification
des besoins, l’opératrice utilise un logiciel professionnel de planification
radio. Les cartes de simulation présentées dans le dossier, réalisées au moyen
de ce logiciel, permettent de montrer la couverture, à savoir la surface
théorique où le signal est disponible, mais n’indiquent pas la capacité, qui
dépend du nombre d’utilisateurs. Pour identifier un besoin en ville, une
simulation de couverture en bandes hautes est réalisée. Là où le signal n’est
pas satisfaisant, une simulation est réalisée pour identifier les sites qui
émettent un signal dans la zone problématique. Si aucune cellule ne peut être
identifiée comme dominante, cela signifie que les terminaux dans cette zone
devront constamment changer du signal d’un site à celui d’un autre péjorant la
qualité de la desserte. En outre, les sites qui desservent cette zone sont
souvent très sollicités en matière de capacité, ce qui implique aussi une
péjoration de la qualité de desserte pour les cellules desservies par ces
sites.
S’agissant du site litigieux LSFL, la constructrice
a fourni une carte indiquant tous les sites Swisscom dans un rayon de 3 km
autour de son projet. Le réseau comporte ainsi de nombreux sites. Cela
s’explique, d’après l’opératrice, parce que la ville de Lausanne, 4
e
ville de Suisse, présente une topographie exigeante, avec un dénivelé très
important limitant la portée du signal, une importante densité de LUS et
d’utilisateurs limitant la puissance et la capacité des sites et qu’elle figure
à l’inventaire ISOS en tant que ville d’intérêt national ce qui a pour effet de
limiter la hauteur des sites (alors que prendre de la hauteur permettrait de
s’éloigner des LUS) et donc leur puissance et leur capacité. En conséquence, la
taille d’une cellule est particulièrement petite (300 m voire moins). Afin de
répondre à l’augmentation du trafic de données, qu’elle qualifie
d’exponentielle, l’opératrice a planifié depuis 2019 la construction de plus de
50 nouveaux sites en ville de Lausanne.
L’opératrice a ensuite reproduit des images
réalisées au moyen du logiciel décrit ci-dessus. Les deux premières traitent de
la couverture en bandes hautes dans une zone délimitée par un cercle rouge au
sud-ouest de la gare de Lausanne – correspondant à peu près à l’ensemble ISOS
33.1 dont il a été question plus haut – et de l’amélioration qu’apporterait le
projet litigieux. La première carte (image 1), d’après l’opératrice, montre que
la couverture actuelle en bandes hautes est limitée et qu’elle serait
clairement améliorée avec le projet (image 2). La première image montre que la
couverture en bandes hautes est limitée dans la plupart des habitations de ce
secteur. La simulation de couverture 1800 MHz avec le site litigieux,
représentée par l’image 2, montre que la couverture serait désormais standard,
notamment le long de l’avenue du Mont-d’Or, du chemin des Fleurettes, du chemin
des Epinettes et en partie le long du chemin du Mont-Tendre. Le tribunal
constate toutefois que pour le surplus il reste de nombreux endroits où la
couverture est limitée.
L’image 3 relate la taille de la zone problématique
(qui correspond approximativement à l’ensemble ISOS 33.1) et les distances
entre les installations existantes. L’opératrice indique à ce sujet que la
desserte est actuellement assurée par 5 sites (image 4). Le site LDUF
couvre une petite partie du nord-ouest de la zone; le site LATV à la puissance
très limitée couvre une toute petite partie du sud-ouest de la zone; le site LBAI
n’amène aucune capacité, seules les bandes basses étant exploitées en raison d’une
puissance limitée; le site LADU, très éloigné, couvre une toute petite partie du
secteur au sud-est et de manière très limitée au centre; le site LAGC couvre
toute la partie ouest et le centre de la zone problématique. L’opératrice
explique que le mélange de couleurs sur les images signifie que le signal
provient de plusieurs sites et que la desserte n’est pas de bonne qualité. Par
ailleurs, le site LAGC, destiné à couvrir un nombre d’utilisateurs extrêmement
élevé à proximité de la gare de Lausanne, dessert aussi une grande partie de la
zone problématique; or, ce site, co-utilisé avec les CFF et un autre opérateur,
est exploité au maximum de sa puissance et devrait en conséquence être réservé
à la desserte de la zone à l’ouest de la gare. Avec le site LSFL litigieux, la
zone problématique bénéficierait d’un signal dominant dans chaque direction, ce
qui améliorerait la desserte et les sites à proximité seraient beaucoup moins
sollicités pour garantir une bonne desserte de la zone dans laquelle ils sont
implantés (image 5). De ces images, le tribunal retire néanmoins que le secteur
en question est actuellement entièrement desservi, même si c’est par plusieurs
sites, et que le projet litigieux ne desservira pas l’entier du secteur; en
particulier, la partie sud-est continuera de l’être par un autre site.
L’opératrice affirme, au moyen de l’image 6, que la
capacité (débit) est insuffisante dans la zone problématique. Le tribunal
observe toutefois que seul le secteur ouest est signalé en faible débit (rouge),
le reste s’approchant d’un débit moyen (orange à jaune).
Par rapport au choix de l’emplacement et aux
paramètres d’exploitation, l’opératrice indique qu’elle prend en considération,
dans ce cadre, les aspects radio-techniques et les contraintes liées à la
réglementation en matière de police des constructions, notamment d’esthétique
et de protection des sites. Enfin, le choix de l’emplacement dépend aussi de
l’accord du propriétaire du fonds concerné. Il se trouve qu’en l’espèce, la
zone problématique identifiée se situe entièrement dans une zone de protection
ISOS avec un objectif de sauvegarde A. Un emplacement à la limite du périmètre
de protection et à proximité des installations ferroviaires a été privilégié.
Compte tenu de la topographie, cet emplacement dans la partie la plus haute
serait favorable d’un point de vue de la radiodiffusion, les antennes devant
dépasser des toits pour remplir leurs fonctions. Enfin, l’emplacement se situe
idéalement au centre de cette partie la plus haute pour permettre une bonne
couverture de l’entier de la zone. La hauteur de l’installation a été réduite
au maximum. Compte tenu de cela et de la proximité des LUS, l’opératrice
indique avoir renoncé à exploiter des bandes basses et par conséquent à une
qualité de desserte optimale.
Les explications qui précèdent et celles recueillies
en audience témoignent essentiellement de la volonté de la constructrice
d’améliorer la couverture du secteur et de soulager d’autres sites
particulièrement sollicités, tel celui de la gare. L’opératrice invoque un
besoin, non seulement en termes de couverture (à savoir si une liaison de
téléphonie mobile est possible), mais aussi en termes de capacité (à savoir de
volume de données qui peut être transmis par seconde), de disponibilité et de
temps de latence. Quoiqu’il en soit, les différentes images reproduites dans le
dossier montrent que le secteur est actuellement desservi par 5 sites.
L’opératrice fait valoir que la desserte ne serait pas de bonne qualité. Quoiqu’il
en soit, le secteur litigieux est actuellement desservi et le site LSFL vise à
améliorer la desserte en question. Par rapport à la capacité (débit), l’image 6
ne démontre un faible débit (rouge) qu’à l’ouest du secteur, le reste
s’approchant d’un débit moyen (orange à jaune). Si l’amélioration de la
couverture du réseau est sans doute un intérêt légitime poursuivi par
l’opératrice, cet intérêt ne saurait ici se concrétiser par la réalisation
d’une installation qui occasionne une atteinte importante à la substance d’un
ensemble bénéficiant du plus haut objectif de sauvegarde attribué par l’ISOS. A
cela s’ajoute que l’opératrice ne soutient pas avoir cherché des sites
alternatifs, moins dommageables pour la protection conférée au secteur par
l’ISOS, ni ne fait état de plaintes d’utilisateurs au sujet du manque de
qualité allégué de la desserte. Il s’ensuit que le besoin invoqué par la
constructrice pour son installation n’est pas suffisamment important pour
justifier une atteinte sensible à l’ensemble 33.1. Contrairement à ce qu’a
retenu l’autorité intimée, la balance des intérêts en présence devait ici conduire
au refus du projet de construction et non à la délivrance d’une autorisation de
construire.
Lors de l’inspection locale du 17 juin 2025, l’un
des représentants de la municipalité a confirmé que celle-ci n’avait pas pris
en compte la nécessité éventuelle d’une amélioration de la couverture ou de la
desserte en communication mobile à cet endroit, dans le cadre de la pesée des
intérêts à laquelle elle a procédé. Une telle manière de faire n’est pas
conforme aux art. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700) et 3 de l’ordonnance sur l‘aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1). Lorsqu’elle doit procéder à une pesée des intérêts, l’autorité
doit prendre en compte tous les intérêts concernés. En l’espèce, c’est
précisément l’amélioration de la desserte ou de la couverture en téléphonie
mobile qui pourrait justifier une atteinte à un ensemble patrimonial faisant
l’objet d’un objectif de sauvegarde découlant de l’ISOS. Ces deux intérêts d’importance
nationale, opposés, doivent être identifiés, appréciés et mis en balance pour
déterminer si l’installation litigieuse peut être autorisée. Aucun de ces
intérêts ne saurait d’emblée l’emporter sur l’autre; en soi, ils sont de nature
équivalente. Le législateur n’a pas recouru dans ce domaine à la technique de
la pondération anticipée des intérêts en présence (voir à ce sujet F. Chaix,
Pesée des intérêts en droit public: le législateur serait-il devenu le juge?,
in: Mélanges publiés à l’occasion des 150 ans du Tribunal fédéral, Berne 2025,
pp. 115 ss, spéc. pp. 118 ss). La nécessité de prendre en compte l’état de la
couverture du réseau de téléphonie mobile dans la zone concernée et
l’amélioration qu’un projet pourrait y apporter a récemment été rappelée par le
Tribunal fédéral dans des affaires genevoises concernant également
l’implantation d’antennes dans des sites patrimoniaux sensibles inscrits à
l’ISOS (arrêts TF 1C_361/2023 du 8 octobre 2024 consid. 4.2; 1C_362/2023 du 8
octobre 2024 consid. 4.2).
Le tribunal retient par surabondance que la décision
attaquée ne tient pas non plus suffisamment compte de la protection cantonale
conférée par la LPrPCI au site n° 18 dans lequel l’installation est prévue
alors que l’art. 8 al. 1 let. c LPrPCI enjoint à la municipalité, dans le cadre
de l’octroi des permis de construire, outre de prendre en considération les
objectifs de sauvegarde énoncés par les inventaires fédéraux prévus à l’art. 5
LPN, de favoriser la préservation des objets du patrimoine culturel immobilier
en se basant sur le recensement et les décisions de classement et d’inscription
à l’inventaire des objets méritant d’être protégés. Pour rappel, une note *2* a
été attribuée à ce site, ce qui signifie que le secteur présente un intérêt
prépondérant (cf. art. 8 al. 4 let. b RLPrPCI). Or, pour les motifs invoqués
ci-dessus, l’installation projetée entraîne une atteinte au site qui n’est pas
justifiée par un besoin suffisant de l’opératrice et qui n’est pas non plus
compatible avec la protection conférée au site par le droit cantonal.
Les considérants qui précèdent entraînent
l’admission du recours. Il n’y a dès lors pas lieu d’analyser les autres griefs
invoqués par les recourants.
4.
Le recours est admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que le
permis de construire est refusé. Les frais et les dépens sont mis à la charge
de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la
procédure met en présence, outre les recourants et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux des recourants,
c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la
collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les
frais et dépens (arrêt CDAP AC.2019.0307 du 14 février 2020 consid. 3 et les
réf. citées). Il appartient en conséquence à la constructrice, qui succombe, de
supporter les frais de justice. Les recourants, qui ont procédé avec
l’assistance d’un avocat, ont droit à des dépens (cf. 55 al. 1
er
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 30 octobre 2024 est
réformée en ce sens que le permis de construire est refusé.
III.
Les frais du présent arrêt, par 4'000 (quatre mille) francs, sont mis à
la charge de M.________.
IV.
M.________ doit verser aux recourants, solidairement entre eux, la somme
de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 octobre 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral de la culture (OFC) et à l’Office
fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.