vd_omni · FI.2015.0039 · 2019-11-29 · fr

A.________, B.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne Administration générale et culture | Taxe de base d'élimination des déchets fondée sur le nouveau règlement sur la gestion des déchets de la Commune de Lausanne et calculée sur la base du volume ECA:- pas de violation du principe de causalité (consid. 5): renvoi à l'arrêt rendu par le TF dans la cause 2C_1034/2017 concernant déjà la Commune de Lausanne;- pas de violation du principe d'égalité de traitement (consid. 6): renvoi à l'arrêt rendu par le TF dans la cause 2C_446/2016 concernant la Commune de Pully, dont le règlement sur la gestion des déchets prévoit également une taxe de base calculée sur la base du volume ECA;- pas de violation du principe d'équivalence (consid. 7): le montant réclamé ne saurait être considéré comme déraisonnable au regard de la prestation fournie; en particulier, l'impact causé par le fait que le règlement ne prévoit pas d'exonération pour les locaux techniques (qui représente 15% du volume bâti dans le cas particulier) reste dans les limites du schématisme admis par la jurisprudence pour la fixation de la taxe de base sur la gestion des déchets.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (2C_56/2020 du 2 juillet 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2019 FI.2015.0039

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 novembre 2019
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
Autorité intimée
Commission de recours en matière
d'impôts communaux
et de taxes spéciales de la Commune de Lausanne,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
représentée par Me Ariane AYER, avocate à Lausanne.
Objet
Taxe d'élimination des déchets
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Commission de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de
la Commune de Lausanne du 17 décembre 2014
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires sur le territoire de la
Commune de Lausanne de la parcelle no
********
. Ce bien-fonds
supporte un bâtiment d'habitation avec affectation mixte portant le numéro ECA ********
et abritant notamment un magasin ********. Selon les indications de
l'Etablissement cantonal d'assurance-incendie (ci-après: l'ECA), le volume
assuré de ce bâtiment s'élève à 15'460 m
3
.
B.
Le 7 juin 2012, la Municipalité de Lausanne a adopté un nouveau
règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été adopté
par le Conseil communal le 13 novembre 2012 et approuvé par la Cheffe du
Département de la sécurité et de l'environnement le 19 novembre 2012. Au
chapitre du financement, le RGD contient les dispositions suivantes:
"
Art. 11 - Principes
1
Le détenteur des déchets assume le coût de
leur élimination.
2
Pour  couvrir les coûts
d’élimination des  déchets urbains, y compris ceux de mise à disposition des
infrastructures, la Commune perçoit une taxe de base, une taxe proportionnelle
à la quantité de déchets et des taxes spéciales, dont l’ampleur et les
modalités sont définies à l’article suivant.
3
Jusqu’aux maximaux fixés ci-après,
la Municipalité est compétente, pour  fixer le montant des taxes et l’adapter à
l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité
communale. Elle prend en compte les charges prévisibles et les comptes des
années précédentes. Elle communique aux assujettis qui en font la demande les
bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.
Art. 12 - Taxes
Les montants des taxes indiqués ci-après s’entendent hors
impôts et taxes éventuels fixés par le canton ou la Confédération, qui sont
prélevés en sus.
A. Taxe de base
1
Les propriétaires d’immeubles paient
une taxe de base annuelle. Ils peuvent  la répercuter sur les locataires dans
la mesure où le contrat de bail le permet.
2
La taxe de base est fixée à 30
centimes par an au maximum par m
3
du volume total de l’immeuble
admis par l'Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels du Canton de Vaud (ECA).
3
La Municipalité est compétente pour
accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui
comprennent des locaux ou des espaces dont le  plafond est à une hauteur
moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d’escaliers et
d’ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en
principe pas droit à une telle exonération.
4
La  Municipalité est compétente pour
accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui abritent
une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la
totalité de ses déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en
considérant le volume total de l’immeuble réduit d’une part équivalente à 75 %
du volume effectivement occupé par l’entreprise.
5
La situation au 1
er
janvier est déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en  cours et pour
en déterminer le débiteur.
B. Taxe proportionnelle
1
Les  détenteurs de déchets incinérables doivent
acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d’une taxe anticipée.
2
Les taxes sur les sacs à  ordures
sont fixées à:
a.           1.25 francs au maximum par sac de 17 litres;
b.           2.50 francs au maximum par sac de 35 litres;
c.           4.75 francs au maximum par sac de 60 litres;
d.           7.50 francs au maximum par sac de 110 litres.
3
Les entreprises qui bénéficient d’une collecte
spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à des sacs non taxés pour
rassembler les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets de composition
analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700 francs au
maximum par tonne pesée.
4
Chaque naissance d’un enfant donne
droit à une distribution unique et gratuite de 80 sacs de 35 litres.
5
La  Municipalité peut, par
directive, prévoir une distribution  gratuite de sacs aux personnes  souffrant
d’incontinence au sens de la LAMal.
C. Taxes spéciales
1
La Municipalité peut prélever d’autres taxes pour
des prestations particulières liées à l’élimination des déchets, y compris les
déchets, spéciaux, les déchets particuliers et ceux de voirie, ou pour des
prestations dépassant la mesure habituelle, en fonction des frais occasionnés.
2
Elle peut prélever notamment une taxe
spécifique:
a.    pour le
pesage des conteneurs de déchets des entreprises qui le demandent;
b.    pour la
manutention et le vidage de conteneurs enterrés;
c.    pour
les collectes effectuées sur des chemins privés;
d.    pour
les collectes effectuées à la demande en-dehors des dates et heures prévues
dans les directives;
e.    pour
la  collecte des déchets spécifiques générés en lien direct avec l’activité
d’une entreprise (y compris pour la collecte sur le domaine public de déchets
abandonnés par les usagers de l’entreprise);
f.     pour
l’élimination de certains déchets valorisables;
g.    pour
l’élimination des déchets particuliers amenés aux centres de collecte;
h.    pour
l’enlèvement de déchets abandonnés sur le domaine public en  infraction aux
dispositions du présent règlement et des directives municipales;
i.     pour
les contrôles et pesages effectués à la demande des usagers, si leur résultat
donne tort à l’usager, ou confirme la décision ou la détermination de la
Commune.
3
La Municipalité précise dans les directives
municipales les prestations particulières qui sont soumises à des taxes
spéciales, ainsi que le montant de ces taxes."
Le RGD n’a pas été contesté devant la Cour
constitutionnelle. Il est entré en vigueur le 1
er
janvier 2013.
C.
Le 18 novembre 2013, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
municipalité) a adressé à A.________ et B.________ une facture no 456.3544 d'un
montant de 4'341 fr. 15 (TVA incluse), correspondant à la taxe de
base de ramassage des déchets pour l'année 2013 calculée sur la base du nouveau
RGD, à savoir en proportion du volume ECA du bâtiment concerné (0 fr.2808 x
15'460 m
3
).
Le 27 décembre 2013, A.________ et B.________ ont
contesté cette facture auprès de la Commission de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales de la Commune de Lausanne (ci-après: la
commission communale de recours). Ils se sont plaints pour l'essentiel d'une
violation des principes de causalité et d'égalité de traitement. Ils ont
critiqué l'utilisation du critère du volume bâti comme base de calcul de la
taxe de base et le fait que la taxe litigieuse ne frappait que les
propriétaires d'immeubles.
Interpellées, les parties ont expressément renoncé à
être entendues dans le cadre d'une audience.
Dans sa séance du 17 décembre 2014, la commission de
recours a rejeté le recours de A.________ et B.________. Cette décision a été
notifiée aux parties le 20 février 2015.
D.
a) Par acte du 23 mars 2015, A.________ et B.________ ont recouru contre
cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Reprenant en substance les arguments déjà soulevés dans le
cadre de leur recours devant la commission communale de recours, ils ont pris
les conclusions suivantes (reproduit tel quel):
"
Préjudiciellement
I.
L'art. 12 lit. A du Règlement communal de Lausanne sur la
gestion des déchets et nulle, respectivement annulée.
Principalement
II.
La facture no 456.3544 du 18 novembre 2013 de CHF 4'341.15
adressée par la Direction des travaux de la Ville de Lausanne aux recourants
est nulle, respectivement annulée."
b) L'instruction de la cause a été suspendue de mars
2015 à mai 2016 jusqu'à droit connu sur une série de recours portant sur une
problématique identique (admissibilité d'un règlement communal sur la gestion
des déchets prévoyant une taxe de base calculée sur la base du volume ECA) et
concernant la Commune de Pully.
c) Dans sa réponse du 20 juin 2016, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours, se référant intégralement aux
considérants de la décision attaquée.
Dans ses déterminations du 30 juin 2016, la
municipalité a conclu également au rejet du recours.
Les parties ont confirmé leurs conclusions
respectives dans le cadre d'un second échange d'écritures.
d) Parallèlement, la CDAP a été saisie d'autres
recours portant sur les taxes de base prévues par le nouveau RGD de la Commune
de Lausanne.
Par arrêt rendu le 3 novembre 2017 dans la
cause-pilote FI.2016.0060, la CDAP a écarté en particulier les griefs tirés de
la violation des principes de causalité, de couverture des frais et
d'équivalence.
Par arrêt du 16 mai 2019 (cause 2C_1034/2017), le
Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt cantonal.
e) Invités à se déterminer sur cette jurisprudence,
les recourants ont maintenu leur recours et complété leur argumentation dans
une écriture du 16 août 2019.
L'autorité intimée et la municipalité ont eu
l'occasion de se déterminer sur cette nouvelle écriture.
f) La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2.
Le litige ne porte que sur la taxe de base d'élimination des déchets due
par les recourants pour l'année 2013 en relation avec le bâtiment no ECA 16'766
leur appartenant.
La présente contestation ne concerne pas le contrôle
abstrait des dispositions du RGD, mais l'application de celles-ci au cas
d'espèce. Les critiques formulées par les recourant à l'encontre du système
global de financement de l'élimination des déchets mis en place par la Commune
de Lausanne seront dès lors examinées uniquement en relation avec la taxe de
base litigieuse. En particulier, l'éventuelle non-conformité au droit supérieur
des dispositions du RGD ne pourrait qu'entraîner l'annulation de la décision
qui les applique (dans ce sens, TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 1.4).
La conclusion demandant à la cour de prononcer la
nullité de l'art. 12 let. A RGD, respectivement d'annuler cette disposition,
est dès lors irrecevable.
3.
Dans leur dernière écriture du 16 août 2019, les recourants ont requis
la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu sur les recours
qu'ils avaient interjetés contre les taxes des années 2014 et suivantes et qui
étaient actuellement suspendus devant la commission communale de recours.
a) Aux termes de l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut,
d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
La suspension de la procédure comporte le risque de
retarder inutilement la procédure. Elle ne doit ainsi intervenir qu’à titre
exceptionnel, eu égard à l’exigence de célérité posée par l’art. 29 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101). L'autorité saisie dispose d'une certaine marge d'appréciation dont elle
doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (arrêts
PS.2018.0068 du 31 octobre 2018 consid. 3a; GE.2016.0184 du 16 décembre 2016
consid. 3a; GE.2016.0074 du 31 mai 2016 consid. 4a  et réf. citées). La
suspension vise notamment à éviter dans la mesure du possible des décisions
contradictoires lorsqu'une même personne fait l'objet pour un même complexe de
faits d'une procédure pénale et d'une procédure administrative (cf. en matière
de circulation routière, ATF 136 II 447 consid. 3.1.).
b) En l'espèce, les recourants invoquent le risque
de jugements contradictoires.
C'est précisément pour prévenir un tel risque que la
commission communale de recours a suspendu le traitement des recours portant
sur les taxes des années 2014 et suivantes jusqu'à droit définitivement connu
sur le sort de la procédure concernant l'année 2013. Elle pourra ensuite sur la
base de l'arrêt rendu dans la présente cause (ou celui du Tribunal fédéral en
cas de recours) statuer sur les recours portant sur les années ultérieures, les
problématiques et les griefs soulevés étant identiques. Ces procédures
actuellement suspendues devraient aboutir suivant l'issue de la présente cause
soit à des retraits de recours, soit à l'annulation des taxations litigieuses
ou à de nouvelles taxations. Le risque de jugements contradictoires est ainsi
totalement écarté.
Quant aux pièces produites par les recourants à
l'appui de leur écriture du 16 août 2019, elles seront prises en compte pour
déterminer s'ils ont droit à l'exonération partielle prévue par l'art. 12 let.
A al. 4 RGD, même si cette question n'a pas été traitée en première instance.
Ici encore, le risque de jugements contradictoires est écarté, étant précisé
toutefois que, pour les cas d'exonération, les demandes sont examinées chaque
année sur la base des pièces requises par la règlementation communale et qu'il
n'est pas exclu que les conditions soient remplies pour une année et plus pour
les années suivantes ou inversement.
Aucun motif ne justifie par conséquent de suspendre
la présente procédure. La demande des recourants doit dès lors être rejetée.
4.
a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité",
commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en
supporte les frais. Reprenant les termes de cette disposition, l'
art. 32a al. 1 LPE
dispose que "les cantons veillent à
ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci
leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres
taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité
de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et
d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements prévus
pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations,
pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations
relatives à leur exploitation (let. e).
Cette disposition constitue une disposition cadre
qui énonce uniquement les principes généraux sur le financement des
installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les
communes doivent concrétiser dans leur législation. Elle laisse à la
collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement des taxes (
ATF 141 II 113 consid. 5.5.1; 138
II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290
consid. 3.2
et les références citées). Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des
limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon
laquelle le montant est fixé en fonction "
du type et de la quantité de
déchets remis
". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent
être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer.
La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la
prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain
schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif,
c'est-à-dire qu'elle doit "
inciter financièrement le responsable à
réduire la pollution causée
" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le
Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257)
ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets
produits, tel que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF
2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2
in
DEP 1998 p. 739) ou la
consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au
principe de causalité. Il a relevé en revanche que les collectivités publiques
pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la
quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à
disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui pouvait
être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (
ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137
I 257 consid. 6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf. directive de l'OFEFP sur
le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité,
2001, [ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen,
in
Pierre
Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur
la protection de l'environnement, Berne 2010, no 42 ad art. 32 LPE;
Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains
et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF 2012
I 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a
al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement des
taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui
auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les
principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas
seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la
taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination
sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).
Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de
base peut n'avoir aucun effet incitatif. Elle peut se fonder sur des critères
comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume
habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; 2P.266/2003 précité consid.
3.2). Le rapport entre la
taxe de base
et la taxe
variable doit néanmoins correspondre approximativement au rapport entre coûts
fixes et coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016
précité consid. 8; 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Cette
proportion doit se comprendre comme une moyenne qui porte sur l'ensemble des
taxes périodiques prélevées par la collectivité publique; elle ne saurait donc
valoir individuellement pour chacun des contribuables (TF 2C_1034/2017 du 16
mai 2019 consid. 4.2.2; ég. TF 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 5.3 et
2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.3.2, rendus en matière de taxe
d'évacuation d'eau). En outre, du moment que, comme l'exige le principe de la
légalité (TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1 et 2C_356/2013 du 17
mars 2014 consid. 5.1.1), l'autorité compétente (cantonale ou communale) doit
fixer
à l'avance
le montant des taxes en question, sur la base
d'estimations et en tenant compte des résultats des périodes de taxation
précédentes (cf., pour la Commune de Lausanne, l'art. 11 al. 3 du règlement
communal sur la gestion des déchets, qui prévoit notamment que "[la Municipalité]
prend en compte les charges prévisibles et les comptes des années
précédentes"), le respect de cette proportion ne peut être exigé pour
chaque période de taxation prise séparément. Bien au contraire, le principe de
causalité impose d'examiner si,
de manière générale
(y compris
sur plusieurs années), les taxes - de base et proportionnelles - prélevées pour
la gestion et l'élimination des déchets par la collectivité publique concernée
sont conformes aux proportions exigées par la jurisprudence. En ce sens, lorsque
cette proportion n'est pas respectée pour une période de taxation donnée, et
que l'autorité adapte le montant des taxes (de base et proportionnelle) pour la
(les) période (s) suivante (s) afin d'en tenir compte, le principe de causalité
n'est pas violé si, globalement, le rapport entre lesdites taxes remplit les
exigences posées par la jurisprudence précitée. Cela vaut à plus forte raison
pour la première année soumise au nouveau régime de financement de la gestion
des déchets, dans la mesure où la collectivité publique, pour fixer le tarif de
la taxe de base et de la taxe proportionnelle, ne peut se fonder que sur des
estimations, qui peuvent par la suite s'avérer inexactes (TF 2C_1034/2017
du 16 mai 2019 consid. 4.2.2).
b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux
communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et
des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet
effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef
du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des
déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2013, prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des
déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au
minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement,
notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut
accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de
l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).
c) Dans la Commune
de Lausanne, le RGD, entré en vigueur le 1
er
janvier
2013, prévoit la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à
la quantité (taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets
urbains produits sur le territoire communal (art. 11 al. 2, art. 12 let. A et B
RGD). La taxe de base est due par les propriétaires d'immeubles; elle est
calculée sur la base du volume total de l'immeuble admis par l'ECA (art. 12
let. A al. 2 RGD).
Des directives municipales, d'application immédiate,
précisent les modalités d'application du RGD. Elles fixent en particulier la
taxe de base à 26 centimes (hors taxes) par m
3
(25 ct. dès le 1
er
janvier 2014; 24 ct. dès le 1
er
janvier 2015) pour les propriétaires
d’immeuble. Ceux-ci peuvent requérir une exonération partielle de la taxe de
base pour les immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le
plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres (cf.
art. 12 let. A al. 3 RGD) et une exonération à hauteur de 75% de la taxe de
base annuelle lorsque l'immeuble abrite une entreprise éliminant, par ses
propres moyens ou en mandatant un tiers autre que le service de la propreté
urbaine, la totalité de ses déchets (cf. art. 12 let. A al. 4 RGD).
5.
Dans leurs premières écritures, les recourants se plaignaient
essentiellement d'une violation du principe de causalité. Ils critiquaient le
choix du volume bâti comme base de calcul de la taxe de base, au motif qu'il
s'agissait d'un "critère totalement étranger à la question de la
production de déchets ménagers".
Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause
2C_1034/2017, le Tribunal fédéral a définitivement écarté le grief tiré de la
violation du principe de causalité (consid. 4), après une analyse
détaillée des comptes de la Commune de Lausanne, notamment au regard de
l'exigence de l'équivalence des proportions rappelée ci-dessus (cf.
supra
consid. 4a).
Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette
jurisprudence.
6.
Les recourants invoquent en outre une violation du principe d'égalité de
traitement. Le système mis en place par le nouveau RGD de la Commune de
Lausanne pénaliserait les propriétaires, et plus particulièrement les
propriétaires d'immeubles loués, qui ne peuvent répercuter la taxe de base sur
leurs locataires qu'à la prochaine échéance qui peut être lointaine en cas de
baux commerciaux. Il instaurerait par ailleurs une inégalité de traitement
entre propriétaires, la taxe de base pouvant varier de manière substantielle
suivant la hauteur sous plafond des locaux et l'importance des espaces
techniques.
Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause
2C_1034/2017, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur cette question.
Dans l'arrêt du 24 mai 2015 rendu dans la cause 2C_446/2016 concernant la
Commune de Pully, il l'a fait en revanche. Il a écarté le grief en relevant
que, sous réserve des coûts engendrés par l'élimination des déchets laissés sur
la place publique ou mis dans des poubelles publiques qui n'étaient pas en
cause et qui ne le sont pas non plus en l'espèce, la taxe de base en matière de
gestion pouvait ne frapper que les propriétaires fonciers et se fonder sur le
volume bâti sans violer le principe d'égalité de traitement (consid. 8).
Ici encore, il n'y a pas lieu de s'écarter de cette
jurisprudence.
7.
Les recourants dénoncent enfin une violation du principe d'équivalence. La
taxe de base litigieuse ne serait pas dans un rapport raisonnable avec la
valeur objective de la prestation fournie.
a) Les contributions causales ont en commun d'obéir
au principe de l'équivalence, qui est l'expression des principes de la
proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire en matière de
contributions publiques. Selon ce principe, le montant de la contribution
exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective
de la prestation fournie à celle-ci et rester dans des limites raisonnables (TF 2C_1034/2017
du 16 mai 2019 consid. 5.1; 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 4.5.5;
2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1 et les références citées). La valeur
de la prestation est souvent difficile - voire impossible - à déterminer en
pratique (ATF 128 I 46 consid. 4a [en matière de gestion des déchets]; TF 2C_1034/2017
du 16 mai 2019 consid. 5.1; 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1;
2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1 et les références citées). Elle se
mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à
l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un
certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions
doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de
créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents
(
ATF 128 I 46
consid.
4a et les références citées; TF 2C_226/2015 du 13 décembre 2015 consid. 4.1 et
2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1).
b) Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause
2C_1034/2017, le Tribunal fédéral a jugé que le recours au critère du volume
bâti n'était en soi pas problématique sous l'angle du principe de l'équivalence
(consid. 5.2). Il fallait toutefois examiner pour chaque cas particulier si le
montant réclamé, qui s'élève en l'espèce à 4'341 fr. 15 compte tenu du volume
relativement important du bâtiment (15'460 m
3
), n'était pas
déraisonnable au regard de la prestation fournie par la collectivité publique.
aa) Les recourants exposent que leur situation est
très différente de celle visée par l'arrêt du Tribunal fédéral. Ils soulignent
que leur bâtiment est en effet occupé aux 2/3 de sa surface par un magasin ********,
qui procéderait lui-même à l'élimination des déchets sans recours aux services
communaux. La taxe de base qu'ils doivent assumer serait ainsi exagérément élevée
par rapport aux prestations dont ils bénéficient effectivement.
Le RGD prévoit précisément à son art. 12 let. A al.
4 un motif d'exonération partielle pour les immeubles abritant une entreprise
qui élimine, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de
ses déchets. Il appartient aux propriétaires d'immeubles requérant une telle
exonération de produire notamment une déclaration de l'entreprise de transport
mandatée (cf. directive municipale pour la gestion des déchets à l'attention des
propriétaires d'immeubles, ch. 3B, disponible sur le site internet de la
commune, recueil systématique communal 830.4). Si, en l'occurrence, les
recourants n'ont pas déposé de demande d'exonération avant la notification de
la décision de taxation litigieuse, puisqu'ils contestent le principe même de
la taxe, ils ont néanmoins formellement requis en cours de procédure et à titre
subsidiaire qu'ils soient mis au bénéfice de l'exonération partielle de l'art.
12 let. A al. 4 RGD. Ils ont produit à cet égard une attestation établie le 28
juillet 2016 par la société C.________ Sàrl en charge de la gestion de
l'immeuble, dont la teneur est la suivante (reproduit tel quel):
"Par la présente, nous attestons que la gestion des
déchets de la part du Magasin ******** situé
[...]
sont traités de la forme suivante:
Tous les déchets commerciaux sont directement traités et
éliminés par la société ********.
[...]
"
Comme la municipalité l'a relevé dans sa duplique du
9 septembre 2016 déjà, cette attestation ne permet pas de déterminer si les
conditions de l'exonération partielle requise sont réalisées. Tout d'abord,
elle n'émane pas de l'entreprise de transport chargée effectivement de
l'élimination des déchets, de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer si
l'entreprise en question est titulaire de l'autorisation requise par l'art. 7
RGD. De plus, elle ne mentionne pas de période, mais atteste tout au plus de la
situation qui prévalait en juillet 2016. Or, pour qu'elle puisse être prise en
compte, elle devrait porter sur l'année 2013, qui est seule concernée par la
présente procédure. Enfin et surtout, elle ne fait état que des déchets
"commerciaux" de l'enseigne. L'art. 12 let. A al. 4 RGD est pourtant clair
sur ce point: l'exonération partielle n'est accordée que si l'entreprise
élimine par ses propres moyens la "totalité de ses déchets", soit non
seulement les déchets commerciaux, mais également les déchets ménagers, qui en
présence d'un magasin comportant plusieurs employés peuvent être relativement
conséquents. Ainsi, faute pour les recourants d'avoir établi que les conditions
de l'exonération partielle requise sont réalisées, ils ne peuvent pas en
bénéficier, à tout le moins pour l'année 2013 (cette décision ne préjugeant pas
du sort des demandes portant sur les années ultérieures).
On doit donc partir de l'idée qu'une partie au moins
des déchets du magasin ******** est pris en charge par les services de la
Commune, ce qui relativise l'argumentation des recourants.
bb) Les recourants font valoir comme autre
particularité que leur bâtiment comporte un volume important consacré aux
installations techniques. Ils le chiffrent à 2'200 m
3
environ, ce
qui représente 15% du volume total du bâtiment.
Le RGD ne prévoit pas un motif d'exonération
partielle pour les locaux techniques. Dans le cas particulier, ce choix du
législateur communal a certes une incidence non négligeable sur le montant de
la taxe de base réclamée. Cet impact reste néanmoins dans les limites du
schématisme admis par la jurisprudence pour la fixation de la taxe de base pour
la gestion des déchets (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 5.2, TF
2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid.
3.2). Ne prendre en compte que les volumes habitables comme les recourants le
voudraient occasionnerait pour les services de la commune un travail de
vérification considérable, sans rapport avec les montants des taxes de base
prélevées qui dans la majorité des cas restent très modestes.
On relèvera que le RGD prévoit néanmoins certains
correctifs et tient compte de la structure spécifique de certains immeubles
pour le calcul de la taxe de base, en prévoyant à son art. 12 let. A al. 3 un
cas d'exonération partielle pour les locaux ou espaces dont le plafond est à
une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à quatre mètres. Comme le
Tribunal fédéral l'a relevé (consid. 5.3), cette disposition permet d'éviter
ainsi des taxations déraisonnables s'agissant d'immeubles qui, par leur
structure particulière, ont un volume considérable qui est toutefois hors de
proportion avec la quantité de déchets produits (églises, silos, etc.).
cc) Au regard de ces éléments, on ne saurait
considérer que la taxe de base réclamée aux recourants est hors de proportion
avec les prestations dont ils bénéficient directement et indirectement. Le
grief tiré de la violation du principe de causalité doit par conséquent être
rejeté.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, supporteront les
frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux (art. 51 al. 2
LPA-VD).
Ils devront par ailleurs verser une indemnité à
titre de dépens à la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Commission de recours en matière d'impôts communaux et
de taxes spéciales de la Commune de Lausanne du 17 décembre 2014 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge
de Jean-François et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Jean-François et B.________, solidairement entre eux, verseront à la
Commune de Lausanne un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 novembre 2019
La
présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.