vd_omni · FI.2016.0091 · 2017-07-05 · fr

FEDERATION DES CARROSSIERS ROMANDS VAUD, FEDERATION DES CARROSSIERS ROMANDS/Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, FONDATION CANTONALE POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE | B. ne prétendant pas être touchée par la décision attaquée, seule la destinataire de la décision a la qualité pour recourir (consid. 2). Grief de nature formelle rejeté (défaut de motivation) (consid. 3). Les recourantes revendiquent la prise en charge intégrale, par la Fondation, du solde des coûts du CIE après le versement de la subvention cantonale. La Fondation n'est pas obligée d'allouer des contributions dans la mesure disponible et jusqu'à épuisement de ceux-ci. Base légale suffisante pour limiter la contribution de la Fondation au quintuple de la subvention cantonale. Les recourantes ne se prévalent pas de situations semblables à la leur dans lesquelle la Fondation aurait accordé des contributions dépassant le plafond fixé dans ses directives. Pas d'inégalité de traitement. Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.07.2017 FI.2016.0091

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juillet 2017
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; MM. Marc-Etienne Pache et Fernand
Briguet, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourantes
1.
FEDERATION
DES CARROSSIERS ROMANDS VAUD,
à
Moudon,
2.
FEDERATION
DES CARROSSIERS ROMANDS,
c/o
Fiduciaire Wyss SA,
à
Fribourg,
toutes
deux représentées par Me Jérôme Bénédict, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la formation, de la
jeunesse et de la culture,
Secrétariat général,
Autorité concernée
FONDATION CANTONALE POUR LA
FORMATION PROFESSIONNELLE,
représentée par Me Olivier Burnet, avocat à
Lausanne,
Objet
Recours
FEDERATION DES
CARROSSIERS ROMANDS VAUD
et
FEDERATION
DES CARROSSIERS ROMANDS
c/ décision du Département de la formation, de la
jeunesse et de la culture du 3 juin 2016
Vu les faits suivants
A.
La
Fédération des carrossiers romands
Vaud
(ci-après
FCR-VD
; anciennement:
Société vaudoise des carrossiers en automobiles
)
est une association au sens des art. 60ss CC. Selon ses statuts du 26 juin
2012, elle a notamment pour but d’assurer la formation des apprentis dans les
métiers de la
carrosserie
et d’organiser des
cours de formation continue (art. 2 let. a et b des statuts). Parmi les
ressources de la
FCR-VD
figurent les
subventions et autres participations des collectivités publiques (art. 7a des
statuts). La
Fédération des carrossiers romands
(ci-après:
FCR
) est une association au sens
des art. 60ss CC. Selon ses statuts du 16 septembre 2004, elle a notamment pour
but de grouper les associations cantonales de Suisse romande pour la défense de
leurs intérêts professionnels et d’encourager la formation professionnelle
(art. 2.1 et 2.5 des statuts). Les subventions font partie des ressources de la
FCR
(art. 13.3 des statuts).
B.
La formation professionnelle est une tâche commune de la Confédération,
des cantons et des organisations du monde du travail (partenaires sociaux,
associations professionnelles, autres organisations compétentes et autres
prestataires de la formation professionnelle), en vue d’assurer autant que
possible une offre suffisante dans le secteur de la formation professionnelle
(art. 1
er
de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation
professionnelle – LFPr; RS 412.10). La LFPr régit notamment la formation
professionnelle initiale et supérieure, ainsi que la formation continue à des
fins professionnelles (art. 2 al. 1 LFPr). La formation professionnelle
initiale est donnée dans l’entreprise formatrice (ou un réseau d’entreprises
formatrices), une école professionnelle et dans les cours interentreprises
(ci-après: CIE) ou d’autres lieux de formation comparables (art. 16 al. 2 LFPr).
Aux termes de l’art. 23 LFPr, les CIE visent à transmettre et à faire acquérir
un savoir-faire de base; ils complètent la pratique professionnelle et la
formation scolaire lorsque la future activité professionnelle l’exige (al. 1);
les cantons veillent, avec le concours des organisations du monde du travail, à
ce que l’offre de CIE soit suffisante (al. 2); la fréquentation des CIE est
obligatoire (al. 3); tout organisateur de CIE peut exiger des entreprises
formatrices une contribution adéquate aux frais (al. 4). Les cantons veillent à
assurer la surveillance de la formation professionnelle initiale (art. 24 al. 1
LFPr.).
La loi du 9 juin 2009 sur la formation
professionnelle (LVLFPr, RSV 413.01) est la loi d’application dans le canton de
Vaud de la LFPr (art. 1 LVLFPr). Les associations professionnelles sont
responsables de l’organisation des CIE (art. 56 al. 1 LVFPr). Selon l’art. 114
LVLFPr, le département en charge de la formation professionnelle peut octroyer,
pour une durée maximale de cinq ans, des subventions à des personnes morales
qui proposent des offres de formation ou qui assument des tâches déléguées en
application de la loi (al. 1); les subventions sont accordées par décision ou
par convention (al. 2). Peut notamment bénéficier d’une subvention l’offre de
CIE (art. 115 al. 1 let. a ch. 3 LVLFPr). La décision ou la convention de
subventionnement précise les conditions ou charges liées à l’octroi de la
subvention (art. 117 al. 1 LVLFPr). En adoptant la LVLFPr, le Grand Conseil a institué
une Fondation en faveur de la formation professionnelle (ci-après: la
Fondation); il s’agit d’une fondation de droit public dotée de la personnalité
morale et placée sous la surveillance de l’Etat (art. 124 LVLFPr). Selon l’art.
125 LVLFPr, la Fondation a pour but de répartir la charge des coûts non subventionnés
entre tous les employeurs du canton (let. a) et d’encourager les entreprises
prestataires de formation par la prise en charge des coûts de formation en
application du droit fédéral et cantonal sur la formation professionnelle (let.
b). La Fondation reçoit des employeurs (et de certains salariés), définis comme
assujettis, une contribution annuelle (art. 133 LVLFPr), dont le taux, fixé
annuellement par le Conseil de Fondation, ne peut dépasser la part de un pour
mille des salaires déterminants pour l’AVS versés par l’employeur (art. 134 al.
1 LVLFPr). Les éventuels excédents de fonds (dont le Conseil de fondation tient
compte pour fixer le taux de la contribution annuelle, art. 134 al. 2 LVLFPr),
peuvent être affectés par le Conseil de fondation à des projets de formation
duale d’intérêt général, notamment à la promotion de l’apprentissage, ou sont
reportés sur les exercices suivants (art. 136 al. 1 LVLFPr). Il n’y a pas de
droit au financement d’une prestation ou à l’obtention d’une aide (art. 138
LVLFPr). La Fondation contribue à financer les frais notamment des CIE à la
charge des entreprises (art. 139 al. 1 let. a LVLFPr). Le Conseil de fondation
admet la demande de financement si les ressources du fond le lui permettent et,
en particulier, si les prestataires de CIE sont subventionnés (art. 140 al. 1
let. a LVLFPr). La Fondation verse la contribution pour les CIE directement aux
prestataires de ces cours, exceptionnellement aux entreprises formatrices (art.
141 al. 1 let. a LVLFPr). Selon l’art. 82 du règlement d’application de la
LVLFPr, du 30 juin 2010 (RLVLFPr, RSV 413.01.1), les organisateurs des CIE
fournissent au département le détail de leurs coûts sur le plan comptable de
référence établi par le département en collaboration avec les organisations du
monde du travail. La Fondation, par son Conseil, est compétente notamment pour
édicter des directives (art. 182 let. e RLVLFPr). Le 22 mars 2016, la Fondation
a adopté des directives relatives à la contribution aux CIE, lesquelles prévoient
notamment que la Fondation établit sa décision de contribution sur les mêmes
bases de calcul que celles de la subvention cantonale (octroyée par la
Direction générale de l’enseignement postobligatoire (DGEP) du Département de
la formation, de la jeunesse et de la culture  -ci-après: le Département), à
savoir les forfaits établis selon les directives de la Conférence suisse de la formation
professionnelle (ci-après: la CSFP). Les directives de la Fondation sont
accessibles sur son site Internet. Dans la limite des fonds disponibles, la
contribution de la Fondation couvre le déficit des frais de cours après
déduction de toutes les autres subventions, mais au maximum cinq fois la
subvention accordée par la DGEP. Dans certains cas, la Fondation peut aller
au-delà de ce niveau de couverture, sous réserve que les charges présentées par
les prestataires ne soient pas disproportionnées.
Le canton de Vaud a adhéré à l’accord intercantonal
du 22 juin 2006 sur les contributions dans le domaine de la formation
professionnelle initiale (accord sur les écoles professionnelles – A-EPr, RSV
413.925). Cet accord règle la contribution des cantons aux frais de
l’enseignement professionnel ainsi qu’aux frais des formations professionnelles
à plein temps (art. 1 al. 1 A-EPr). La CSFP, en tant que conférence spécialisée
de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique
(CDIP), fait des propositions pour les contributions relatives notamment aux
CIE (art. 6 al. 1 A-EPr, mis en relation avec l’art. 6 al. 2 let. a de cet
accord). Sur cette base, la CSFP a édicté, le 16 septembre 2010, un règlement
sur le subventionnement des CIE, mis à jour le 23 mai 2013 (ci-après: le
règlement CSFP). Le modèle retenu se fonde sur un forfait unique, versé par
jour de cours et participant. Il prend en compte les coûts réels totaux des CIE
et inclut toutes les contributions publiques; est réservée la possibilité pour
les cantons de prévoir des subventions supplémentaires. Le règlement CSFP prévoit
la procédure pour l’élaboration des décomptes et leur contrôle, ainsi que le
versement des contributions.
C.
Pour l’année de formation 2013/2014, la subvention accordée par la DGEP
et la contribution octroyée par la Fondation à la
FCR-VD
se présentent selon le tableau suivant,
s’agissant des professions n°
45303
(
carrossier-tôlier
),
45304
(
carrossier-peintre
) et
45350
(
ouvrier de
carrosserie
), selon les décisions prises le 27 janvier 2015 par la DGEP et
la Fondation:
Pour la profession n°
45303
(
carrossier-tôlier
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
426’159
363,93
Subvention DGEP
58’550
50
Contribution Fondation
367’609
313,93
Solde à la charge des entreprises
0
0
Pour la profession n°
45304
(
carrossier-peintre
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
608’751
421,57
Subvention DGEP
86’640
60
Contribution Fondation
522’111
361,57
Solde à la charge des entreprises
0
0
Pour la profession n°
45350
(
ouvrier de carrosserie-tôlerie
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
17’175
350,51
Subvention DGEP
2’450
50
Contribution Fondation
14’725
300,51
Solde à la charge des entreprises
0
0
Dans un courrier adressé le 27 janvier 2015 à la
FCR-VD
, la Fondation a souligné qu’elle avait
attribué à la
FCR-VD
un financement allant
au-delà du quintuple du plafond fixé. Cet effort exigeait de la part des
organisateurs des CIE
«une certaine rigueur pour contenir les charges
affectées à cette prestation»
. La Fondation a informé la
FCR-VD
«que toute augmentation de coût
constatée donne lieu à une demande d’information adressée à l’organisateur du
CIE qui devra justifier cette variation»
.
D.
Pour l’année de formation 2014/2015, les subventions accordées par la
DGEP et la contribution octroyée par la Fondation à la
FCR-VD
se présentent selon le tableau suivant,
s’agissant des professions n°
45303
(
carrossier-tôlier
),
45304
(
carrossier-peintre
) et
45350
(
ouvrier de
carrosserie
), selon les décisions prises le 3 novembre 2015 par la DGEP et
la Fondation:
Pour la profession n°
45303
(
carrossier-tôlier
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
531’907
388,25
Subvention DGEP
68’500
50
Contribution Fondation
342’500
250
Solde à la charge des entreprises
120’907
88,25
Pour la profession n°
45304
(
carrossier-peintre
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
786’296
460,63
Subvention DGEP
102’420
60
Contribution Fondation
512’100
300
Solde à la charge des entreprises
171’776
100,63
Pour la profession n°
45350
(
ouvrier de carrosserie-tôlerie
)
Coûts
Frais par jour et apprenti
Cours CIE
10’884
388,71
Subvention DGEP
1’400
50
Contribution Fondation
7’000
250
Solde à la charge des entreprises
2’484
88,71
Pour l’année 2014/2015, le montant total mis à la
charge des entreprises formatrices était ainsi de 295'167 fr.
La
FCR-VD
a
recouru contre les décisions de la Fondation du 3 novembre 2015 auprès du
Département. Le 3 juin 2016, celui-ci a rejeté le recours.
E.
La
FCR
et la
FCR-VD
ont recouru contre la décision du 3
juin 2016, dont elles demandent principalement la réforme en ce sens que la
Fondation est tenue de verser le montant de 295'167 fr. à la
FCR-VD
et qu’il est statué sans frais pour la
procédure de recours devant le Département. A titre subsidiaire, les
recourantes concluent à l’annulation de la décision attaquée, avec renvoi de la
cause au Département pour nouvelle décision au sens des considérants. Le
Département et la Fondation proposent le rejet du recours.
F.
Le 10 janvier 2017, le juge instructeur a tenu une audience, au cours de
laquelle il a entendu les représentants des parties. Le 9 février 2017, il a
rendu une décision incidente par laquelle il a rejeté, dans la mesure où elle
avait conservé un objet, la demande de production des pièces n°51 à 54 requises
par les recourantes. Les parties ont produit des mémoires complémentaires.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît
des recours dirigés contre les décisions rendues sur recours par le Département
en matière de formation professionnelle (art. 101ss LVLFPr, mis en relation
avec l’art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative –
LPA-VD, RSV 173.36; cf. arrêt GE.2010.0134 du 13 décembre 2010, consid. 1).
2.
a) A qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris
part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD).
b) La
FCR-VD
est
la destinataire des décisions rendues par la Fondation le 3 novembre 2015, et
que celle-ci lui a notifiées au sujet de la contribution pour les CIE organisés
pendant l’année 2014/2015 pour les professions n°
45303
,
45304
et
45350
.
La
FCR-VD
a recouru au Département, sous
son nom et pour elle-même. Le rubrum de la décision attaquée, du 3 juin 2016,
désigne comme recourante la
FCR
,
représentée par sa présidente,
Hélène Bra
à
Moudon. Au pied du dispositif de la décision attaquée, après l’indication de la
voie de droit, la décision attaquée mentionne qu’elle est notifiée à la
FCR-VD
, à Moudon. Ainsi, même si le rubrum de
la décision attaquée est incomplet, il  ressort clairement de celle-ci que
seule la
FCR-VD
, à l’exclusion de la
FCR
, est partie à la procédure cantonale, de
première et dernière instance. Lors de l’audience du 10 janvier 2017, le
Département a admis que la désignation de la
FCR
parmi
les destinataires de la décision attaquée procédait d’une erreur de plume. Dans
leur mémoire complémentaire du 8 mai 2017, les recourantes, prenant acte de
cette explication, ont considéré que le recours, en tant qu’il émane de la
FCR
, serait privé de son objet. Elles
concluent à l’allocation de dépens en leur faveur, dès lors que la
FCR
aurait été contrainte de recourir. Cette
conception ne peut être partagée. On ne voit pas en quoi la
FCR
aurait
été obligée de recourir, pour ne pas mettre en danger les intérêts de la
FCR-VD
. Si celle-ci avait agi seule, sa
qualité pour agir aurait dû lui être reconnue, indépendamment du fait que
l’autre destinataire de la décision n’avait pas recouru. La fausse désignation
de la
FCR
dans le dispositif de la décision
attaquée ne crée aucune consorité avec la
FCR-VD
.
Le recours est irrecevable en tant qu’il est formé par la
FCR
, laquelle ne prétend pas, au demeurant,
être touchée par la décision attaquée, en tant qu’organisation faîtière romande
des associations professionnelles cantonales. En particulier, elle ne soutient
pas être destinataire des décisions rendues par la Fondation en matière de
contribution aux frais des CIE.
3.
Les recourantes se plaignent de la violation de leur droit d’être
entendues, en faisant valoir que les décisions rendues le 3 novembre 2015
étaient dépourvues de toute motivation.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 Cst.; art. 27 al. 2 Cst/VD). L'autorité doit examiner les arguments
des parties et indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa
décision (ATF 142 I 135 consid. 2.1  p. 145; 139 V 496 consid. 5.1 p. 503/504;
138 I 232 consid. 5.1 p. 237, et les arrêts cités; art. 42 let. c LPA-VD).
L’autorité n'est toutefois pas tenue de discuter de manière détaillée tous les
arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à
statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle
peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il
suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la
décision et l'attaquer à bon escient (ATF 142 III 433 consid. 4.3.2 p. 436; 142
I 135 consid. 2.1 p. 145; 142 II 154 consid. 4.2 p. 157, et les arrêts cités).
b) Les décisions rendues en première instance par la
Fondation se réfèrent aux CIE litigieux. Elles fixent le montant de la contribution
de la Fondation pour l’exercice concerné et indiquent la voie et délai de
recours au Département. Y sont joints des tableaux, intitulés «décompte
récapitulatif 2014/2015 du financement forfaitaire», qui détaillent l’état des
charges, avec en déduction la subvention cantonale et la contribution de la
Fondation. Cette motivation est suffisante. De toute manière, la procédure
conduite devant le Département, puis le Tribunal cantonal, qui a tenu une
audience et fait produire des pièces complémentaires, aurait permis de guérir un
éventuel défaut entachant les décisions de première instance. Le grief est mal
fondé.
4.
Au titre des mesures d’instruction, les recourantes ont demandé la
production de «pièces requises», sous les n°51 à 54 de leur bordereau. Elles
requièrent également l’audition de témoins.
a) Il découle du droit des parties d’être entendues
(art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 LPA-VD), celui de s'expliquer
avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier,
de proposer et fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la
décision, d’en prendre connaissance, de participer à leur administration et de
se déterminer à leur propos (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52/53; 141 V 557
consid. 3.1 p. 564; 140 I 99 consid. 3.4 p. 102/103, 285 consid. 6.3.1 p. 299,
et les arrêts cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1
LPA-VD). Le Tribunal cantonal a toutefois la faculté de tenir une audience et
ordonner des débats, y compris l’audition de témoins (art. 29 al. 1 let. f
LPA-VD), lorsque les besoins de l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3
LPA-VD). L’autorité est tenue d’examiner les demandes tendant à
l’administration de moyens de preuve, et de se déterminer à ce propos (ATF 138
V 125 consid. 2.1 p. 127; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b p.
102). Le droit d’être entendu n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel. L'autorité
peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle
puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction
(ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64, 285 consid. 6.3.1 p. 299; 138 III 374 consid.
4.3.2 p. 376, et les arrêts cités).
b) Les recourantes soutiennent que la Fondation
aurait dû prendre en charge la totalité des frais des CIE organisés en
2014/2015 pour les professions n°
45303
,
45304
et
45350
.
Elles allèguent en bref que les coûts effectifs des CIE se trouvent dans la
moyenne suisse; que la
FCR-VD
serait
confrontée à des frais de locaux importants; que les coûts liés aux CIE ne seraient
ni excessifs, ni disproportionnés; que le plafond équivalent au quintuple de la
subvention cantonale, selon les directives de la Fondation, serait dépourvu du
base légale; que les comptes des CIE avaient été vérifiés par la DGEP; que la
DGEP et la Fondation ne leur auraient demandé aucune pièce justificative ou
information quant aux coûts des CIE litigieux; que les excédents accumulés par
la Fondation devaient lui permettre de prendre en charge l’intégralité des
frais des CIE pour la période considérée. Les recourantes se plaignent en outre
d’une violation de l’égalité de traitement, en alléguant que la Fondation
aurait, dans d’autres cas, dépassé le plafond du quintuple, au point qu’elle
distribuerait ses contributions «à la tête du client». Tout en affirmant
disposer d’informations à ce sujet, les recourantes ne citent aucun cas
concret.
c) L’acte de recours est complété par un bordereau
de vingt-cinq pièces. Les recourantes requièrent en outre la production des
pièces suivantes:
« 51. En mains de l’autorité intimée et de la FONPRO,
toutes pièces établissant que cette dernière aurait invité les recourantes à
fournir des informations relatives aux coûts de l’année au sens de son courrier
du 27 janvier 2015.
52. En mains de la FONPRO, toutes les décisions rendues par
celles-ci depuis le 1
er
janvier 2010, accordant ou refusant un
financement supérieur à la prétendue limite de 5 fois le montant des
subventions cantonales, ainsi que toutes pièces explicitant les raisons de ces
octrois ou de ces refus.
53. En mains de l’autorité intimée, de la DGEP et de la
FONPRO, toutes pièces établissant que les comptes de la
FCR Vaud
pour les CIE 2014/2015 auraient fait
l’objet des correctifs requis par la DGEP.
54. En mains de la FONPRO, le détail de ses dépenses de fonctionnement
pour l’exercice 2015 (près de 800'000.- au total), tels que ressortant de la
pièce 5. »
Le juge instructeur a rejeté la requête des
recourantes, dans la mesure où elle avait conservé son objet, par une décision
incidente séparée du 9 février 2017. Il a considéré, en bref, que la pièce n°5
produite par la Fondation dans son bordereau du 12 octobre 2016 correspondait,
pour l’essentiel, à la pièce requise n°51; que le tableau produit le 6 février
2017 par la Fondation correspondait, pour l’essentiel, à la pièce requise n°52;
que ce qui était demandé comme pièce requise n°53 n’existait pas et n’était pas
nécessaire à la résolution du cas; que les explications fournies par la
Fondation lors de l’audience du 10 janvier 2017, s’agissant de ses dépenses de
fonctionnement, étaient suffisantes, de sorte que la production de la pièce
requise n°54 était superflue.
La Cour reprend intégralement à son compte la
décision incidente du 9 février, à laquelle les parties sont renvoyées, en tant
que de besoin.
d) Dans leur mémoire complémentaire du 8 mai 2017,
les recourantes sont revenues à la charge pour ce qui concerne la pièce n°52.
Dans sa décision du 9 février 2017, le juge instructeur a considéré que la
remise par la Fondation, le 6 février 2017, d’un tableau anonymisé des
exceptions accordées aux plafonds habituels, avec des explications, répondait
aux demandes du juge instructeur et aux besoins des recourantes. Celles-ci font
valoir qu’elles ont des raisons de penser que certains organisateurs de CIE ont
obtenu des aides supplémentaires plusieurs années d’affilée. Elles exigent la
production de la pièce n°52 dans sa version intégrale. Cette requête doit être
rejetée, dans le cadre d’une appréciation anticipée des moyens de preuve, au
sens de la jurisprudence qui vient d’être rappelée: le tableau produit par la
Fondation est suffisamment clair pour permettre de se faire une idée exacte de
la pratique suivie en la matière.
e) Dans leur mémoire complémentaire du 8 mai 2017,
les recourantes demandent la production d’une «pièce requise» n°55. Dans leur
bordereau n°IV du même jour, les recourantes précisent cette requête de la
manière suivante:
« En mains de la Conférence suisse des offices de la
formation professionnelle (…) toutes pièces et explications permettant
d’établir:
- quels sont les cantons qui ont été pris en considération
pour l’établissement de la pièce 1 produite par la FONPRO;
- à quelle date les chiffres mentionnés dans la pièce 1 ont
été obtenus;
- à quelle année comptable correspondent les coûts
répertoriés dans la pièce 1 précitée;
- quels sont dans le détail les coûts, pour chaque canton
concerné, pris en compte pour réaliser la pièce 1 précitée».
Dans son bordereau du 12 octobre 2016, la Fondation
a produit une pièce n°1, qui est un tableau établi par la CSFP, intitulé
«CIE-Forfaits
applicables aux décomptes 2015-2016»
. Ce tableau est déterminant pour le
calcul de la prise en charge des frais des CIE (cf. consid 5 ci-dessous). On
comprend que les recourantes contestent la pertinence de ce tableau, en
soutenant que les frais des CIE dans le canton de Vaud seraient plus élevés que
dans les autres cantons. Ce faisant, les recourantes fondent leur argumentation
sur l’assertion qu’elles disposeraient d’un droit, opposable à la Fondation et
à la DGEP, à faire prendre en charge l’intégralité de leurs coûts de formation.
Cette façon de voir les choses ne peut être partagée, comme on le verra (cf.
consid. 5 ci-dessous).  Dès lors que le système légal repose sur un mécanisme
de forfaits établis par la CSFP, qui implique nécessairement un certain
schématisme, il n’y a pas lieu de se substituer à la CSFP pour revoir les
forfaits qu’elle établit et procéder à des investigations d’envergure nationale
à cette fin. Pour le surplus, on ne voit guère comment le Tribunal cantonal
pourrait requérir la collaboration d’une autorité qui, comme la CSFP, dépend
d’une autre sphère étatique que la sienne (cf. art. 31 LPA-VD a contrario). La
demande de production de la pièce requise n°55 doit être rejetée.
f) Les demandes de production des pièces requises
n°51 à 55 doivent ainsi être rejetées, dans la mesure où elles ont conservé un
objet.
g) Les recourantes demandent à pouvoir faire
entendre des témoins. Ce droit n’est ni illimité, ni inconditionnel; il dépend
de l’appréciation, par l’autorité, de la valeur probante de ce moyen de preuve
(ATF 140 II 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33 al. 2
LPA-VD).
Les témoins à faire entendre, selon les recourantes,
devraient permettre d’établir que les coûts par apprenti, pris en compte pour
le calcul de la contribution de la Fondation, seraient inférieurs à la réalité
(ch. 51-52 de l’acte de recours) et parce que la
FCR-VD
serait confrontée à des frais supérieurs à ceux de la moyenne suisse (ch. 55-58
de l’acte de recours). Ces éléments ne sont pas déterminants. Sur le fond, les
recourantes soutiennent détenir un droit, opposable au Département et à la
Fondation, d’obtenir le remboursement intégral des frais effectifs des CIE.
C’est dans ce cadre que les témoignages requis seraient nécessaires pour étayer
la prétention des recourantes. Or comme on le verra (cf. consid. 5 ci-dessous),
la prémisse des recourantes repose sur une compréhension erronée du système
légal, qui ne prévoit qu’une prise en charge partielle des frais des CIE, sur
la base de forfaits établis de manière centralisée et schématique. L’audition
des témoins, dans le sens réclamé, est dès lors inutile pour la solution du
cas. La demande des recourantes doit être rejetée.
5.
Les recourantes revendiquent la prise en charge intégrale, par la
Fondation, du solde des coûts du CIE après versement de la subvention
cantonale. Les recourantes n’invoquent aucune norme qui leur accorderait ce
droit, dont elles soutiennent qu’il dériverait du système légal lui-même. Le
litige se limite à la prise en charge complémentaire des frais effectifs des
recourantes, par la Fondation.
a) La corporation de droit public qui octroie des
subventions doit se conformer aux principes généraux régissant toute activité
administrative, soit notamment le respect du principe de la légalité, de
l’égalité de traitement, de la proportionnalité et de la bonne foi, ainsi que
la prohibition de l’arbitraire (ATF 138 II 191 consid. 4.2.5 p. 200, et les
références citées). L’organisateur de CIE peut exiger des entreprises formatrices
une contribution adéquate aux frais (art. 23 al. 4 LFPr). La LVLFPr prévoit un
système en trois phases: les frais des CIE sont financés par une subvention
cantonale, versée par la DGEP (cf. art. 114 et 115 LVLFPr), complétée par la
contribution de la Fondation (art. 125 LVLFPr); l’éventuel solde est pris en
charge par les entreprises formatrices. Cela ressort notamment du fait que la
Fondation contribue aux frais des CIE dans la mesure où ses ressources le lui
permettent (art. 139 al. 1 let. a et 140 al. 1 let. a LVLFPr). Cela veut bien
dire que les contributions de la Fondation sont limitées à ses ressources. Une
fois celles-ci asséchées, l’aide cesse. Il est dès lors impossible de tirer de
la LFPr ou de la LVLFPr une règle selon laquelle l’aide de la Fondation,
combinée avec la subvention cantonale, serait illimitée et porterait sur la
prise en charge de l’intégralité des coûts des CIE. Au demeurant, l’art. 138
LVLFPr rappelle qu’il n’y a pas de droit au financement d’une prestation ou à
l’obtention d’une aide, conformément à une règle générale du droit des
subventions (art. 2 al. 1 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions - LSubv,
RSV 610.15; ATF 138 II 191 consid. 4.4.1 p. 203, et les références citées; arrêts
GE.2016.0187 du 7 juin 2017 et GE.2008.0109 du 29 avril 2009, consid. 1c/aa).
Le fait que la Fondation finance les CIE si les ressources du fond le lui
permettent (cf. art. 140 al. 1 let. a LVLFPr) ne signifie pas pour autant que
la Fondation serait obligée d’allouer des contributions dans la mesure des
fonds disponibles et jusqu’à épuisement de ceux-ci. Le système légal permet
expressément que le fonds présente un excédent, lequel peut être reporté sur
les exercices suivants (art. 136 al. 1 LVLFPr).
b) Pour les années 2013/2014 et 2014/2015, le
règlement CSFP prévoit que les coûts réels des CIE sont de 234,51 fr. par jour
et participant pour la profession n°
45303
, de
288,28 fr. pour la profession n°
45304
. Le
règlement CSFP ne fixe pas de montant pour la profession n°
45350
, sans doute parce que l’exercice de
celle-ci n’est pas liée à l’obtention d’un certificat fédéral de capacité. Pour
ces deux années, le forfait journalier est de 60 fr. par jour pour la
profession n°
45303
et de 40 fr. par jour pour
la profession n°
45304
. Pour fixer le montant
de sa subvention, la DGEP a retenu, pour ces deux années, des forfaits d’un
montant de 50 fr. pour la profession n°
45303
,
de 60 fr. pour la profession n°
45304
et de 50
fr. pour la profession n°
45350
. Les recourantes
ne contestent pas ce mode de calcul, mais la base de celui-ci: les montants
retenus dans le règlement CSFP reposeraient sur des statistiques dépassées,
établies en 2008/2009, qui ne correspondraient plus aux frais actuels et
effectifs des CIE. Quoi qu’il en soit, la Fondation se réfère à ce règlement,
comme tel, pour déterminer le calcul de sa contribution. Un autre système, tel
celui préconisé par les recourantes, serait envisageable. L’avantage du
règlement CSFP tient à ce qu’il fournit une base claire, valant pour toutes les
professions, permettant à chaque organisation formatrice de déterminer à
l’avance le montant de la contribution qu’elle peut espérer recevoir, et
adapter en conséquence, son organisation interne et la gestion de ses
ressources. On peut comprendre, du point de vue des recourantes, que ce
mécanisme n’est pas optimal, car trop schématique. Mais les propositions
qu’elles font pour sa réforme relèvent du droit désirable. Les recourantes ne
sauraient, de surcroît, exiger de la Fondation qu’elle fixe sa contribution sur
la base des données fournies par les recourantes elles-mêmes.
c) Pour l’année 2013/2014, le montant de la
contribution allouée par la Fondation correspond au sextuple de la subvention
cantonale pour l’année 2013/2014, au quintuple pour l’année 2014/2015. Pour la
première année, le montant de la contribution a dépassé le montant maximal
prévu par les directives de la Fondation. Pour la deuxième année, elle a
atteint le montant maximal. Ce mode de faire a permis de ne mettre aucun solde
à la charge des entreprises pour l’année 2013/2014, alors que l’alignement du
montant de la contribution de la Fondation au plafond prévu par ses directives
a conduit, pour l’année 2014/2015, à un découvert, d’un montant total de
295'167 fr., mis à la charge des entreprises. Cette situation s’explique par le
fait que, pour l’année 2014/2015, les recourantes ont décompté des frais (par
jour et participant) supérieurs à ceux retenus par le règlement CSFP (soit
388,25 fr. au lieu de 234,51 fr. pour la profession n°
45303
et 460,63 fr. au lieu de 288,28 fr. pour la
profession n°
45304
). L’autorité intimée en
déduit que sont disproportionnés les frais encourus par les recourantes, ce que
celles-ci contestent.
aa) Dans un premier moyen, les recourantes soutiennent
que les frais par jour et participant encourus restent dans la moyenne suisse
des coûts des CIE, pour les professions considérées. Le dépassement constaté,
minime, ne serait pas disproportionné. En cela toutefois, les recourantes
perdent de vue le système légal, qui repose sur les forfaits fixés dans le
règlement CSFP; ces forfaits sont établis sur les coûts effectifs des CIE.
bb) Dans un deuxième moyen, les recourantes exposent
que la
FCR-VD
doit faire face à des frais
de locaux plus élevés que les prestataires d’autres cantons. Ses frais de loyer
«plomberaient» son budget; cet accroissement de charges expliquerait «quasi
intégralement» la hausse des coûts des CIE entre les années 2013/2014 et
2014/2015 (recours ch. 45 et 46). Le Département a rendu une décision, le 24
août 2015, au sujet des subventions qu’il accorde au titre de la formation
professionnelle, au sens des art. 114ss LVLFPr. A cette occasion, le
Département a précisé que le forfait comprenait une participation aux frais
liés à la location ou à l’acquisition de locaux par le prestataire de CIE. Dans
la convention de subventionnement passée en février/mars 2013, avec effet au 5
décembre 2012, entre l’Etat de Vaud (représenté par la DGEP) et la
FCR-VD
, fondée sur l’art. 116 LVLFPr, le
canton a participé au financement du centre de formation des
carrossiers
, sis à Moudon et acquis par la
FCR-VD
pour remplacer ses anciens locaux de formation
sis à Prilly, tenus pour insalubres, vétustes et insuffisants en termes de
sécurité. Le montant de cette subvention, unique et forfaitaire, est de 700'000
fr. Le canton a ainsi déjà contribué aux frais invoqués par les recourantes
pour justifier le montant trop élevé du coût des CIE.
cc) D’un point de vue formel, les recourantes
reprochent au Département de n’avoir pas vérifié les assertions de la
Fondation, tenant les coûts des recourantes pour disproportionnés. L’approbation
des comptes de la
FCR-VD
par le Département
invaliderait de toute manière le point de vue de la Fondation.
Aux termes de l’art. 121 LVLFPr, le bénéficiaire de
la subvention cantonale remet chaque année au Département un bilan et un compte
de profits et pertes détaillant les coûts réels affectés à la tâche
subventionnée; il donne tout renseignement y relatif sur requête de l’autorité
(al. 1); le Département vérifie l’affectation des montants accordés et le
respect des conditions d’octroi des subventions; il assure le suivi de la
situation du bénéficiaire (al. 2). Cette disposition vise uniquement le
contrôle de l’utilisation de la subvention cantonale notamment par les
prestataires de CIE. Elle n’a pas pour but que le Département contrôle le
calcul du montant de la contribution complémentaire octroyé par la Fondation,
ni l’usage par celle-ci de ses fonds. Que le Département approuve les comptes
présentés par la
FCR-VD
pour justifier
l’utilisation de la subvention cantonale ne lie pas la Fondation dans
l’appréciation qu’elle porte sur le caractère disproportionné ou non des coûts
des CIE. A cela s’ajoute que le calcul du montant de la subvention cantonale
repose sur les mêmes données, à savoir le forfait journalier fixé dans le règlement
CSFP. Quant à la Fondation, contrairement à ce qu’affirment les recourantes,
elle a demandé des explications à la
FCR-VD
et obtenu de celle-ci des explications (cf. bordereau de la Fondation, p. 5).
6.
Selon les recourantes, la règle des directives limitant la contribution
de la Fondation au quintuple de la subvention cantonale ne reposerait pas sur
une base légale suffisante.
a) Dans le canton de Vaud, dont la Constitution
consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 89
Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst-VD),
les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112 et 123
Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "
édicte des règles de droit, dans la mesure où la
constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte les dispositions nécessaires à
l'application des lois et des décrets
". La compétence du Conseil
d'Etat pour édicter des règles de droit se limite aux cas où la Constitution ou
la loi lui attribue le pouvoir de régler lui-même un problème déterminé. Pour
le surplus, il ne peut adopter que des arrêtés ou des règlements d'exécution,
qui établissent des règles complémentaires de procédure, précisent et
détaillent certaines dispositions de la loi, éventuellement en comblent de
véritables lacunes (cf., en dernier lieu, arrêt CCST.2015.0006 du 9 juin 2016,
consid. 4a, et les références citées).
b) La LVLFPr ne délimite pas le champ de la
compétence du Conseil d’Etat pour édicter des normes d’application. Cette loi
institue la Fondation (art. 124 LVLFPr), définit ses tâches (art. 125 LVLFPr),
prévoit son financement par la contribution, l’assiette et le taux de celle-ci
(art. 133 et 134 LVLFPr). En matière de prestations aux organisateurs de CIE,
la LVLFPr n’accorde pas aux prestataires un droit inconditionnel et illimité à
la prise en charge des frais de ces cours, comme on l’a vu. Quant au RLVLFPr,
il délègue à la Fondation la compétence d’édicter des directives (art. 182 let.
e RLVLFPr). C’est sur cette base que la Fondation a posé le principe que le
moyen de la contribution qu’elle accorde ne peut dépasser, en principe, un
montant équivalent au quintuple de celui de la subvention cantonale. Cette
règle entre dans le champ d’activité de la Fondation et assure la transparence
de la procédure d’attribution des contributions, entre les différentes
professions concernées, ainsi que l’égalité de traitement. Du point de vue de
la densité normative, dont la portée est réduite dans le domaine de
l’administration de prestations (cf. ATF 141 V 688 consid. 4.1.2 p. 692; 138 I
378 consid. 7.2 p. 392), il n’y a rien à y redire.
7.
Selon les recourantes, la Fondation aurait accumulé un «trésor de
guerre» de plusieurs millions de francs, ce qui serait inconciliable avec le
but assigné à la Fondation, de redistribuer les fonds qu’elle collecte. Elles
en déduisent, de manière implicite, que la Fondation, compte tenu de ses excédents,
aurait dû prendre en charge l’intégralité des frais des CIE, telle qu’elle
subsisterait après l’octroi de la subvention cantonale, pour 2014/2015 comme
elle l’avait fait pour 2013/2014, quitte à s’écarter du plafond du quintuple
fixé par ses directives.
Selon le rapport d’activité de la Fondation pour
2015, le montant total du capital est de 31'649'773 fr. à fin 2015. Au titre
des charges figurant au compte d’exploitation figure un montant de 26'428'313
fr. de prestations, dont 20'203,038 fr. pour les CIE. Les frais de
fonctionnement sont de 804'533 fr., dont 594'000 fr. d’honoraires.  Lors de
l’audience du 10 janvier 2017, les représentants de la Fondation ont indiqué que
ce dernier montant correspondait à la rémunération du mandat d’administration
confiée au Centre patronal, mettant quatre employés à disposition de la
Fondation. Le Tribunal n’a pas de raison de remettre en doute cette
explication.
8.
Les recourantes se plaignent d’une inégalité de traitement par rapport à
d’autres prestataires de CIE qui auraient obtenu une contribution dépassant le
plafond du quintuple de la subvention cantonale, pour l’année 2014/2015.
a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art.
8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations
de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations
comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais
leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait
pertinents pour la décision à prendre (ATF 141 V 377 consid. 4.4 p. 383; 140 I
201 consid. 6.5.1 p. 210; 137 I 58 consid. 4.4 p. 68, et les arrêts cités). Il
y a notamment inégalité de traitement lorsque l’Etat accorde un privilège ou
une prestation à une personne, mais dénie ceux-ci à une autre personne qui se
trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 consid. 6.5.1 p. 210).
b) Les recourantes ne se prévalent pas de
situations, semblables à la leur, dans lesquelles la Fondation aurait alloué
des contributions dépassant le plafond fixée selon les directives édictées par
celle-ci. Les recourantes se bornent à faire état d’informations qu’elles
détiendraient, sur la foi de ce qu’elles auraient vu et constaté, étayant leurs
allégués, sans toutefois en communiquer la teneur au Tribunal (recours, p.
20).
9.
Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Les
frais sont mis à la charge des recourantes (art. 49 LPA-VD). Compte tenu d’une
valeur litigieuse de 295’167 fr., correspondant au montant total que les recourantes
auraient voulu voir la Fondation prendre en charge pour l’année litigieuse (cf.
ch. I des conclusions du recours), l’émolument sera fixé à 5'000 fr. (art. 2 du
Tarif des frais judiciaire et des dépens en matière administrative – TFJDA, RSV
173.36.5.1). La Fondation a droit à des dépens, car elle défend ses intérêts
patrimoniaux (cf. art. 56 al. 3 LPA-VD, mis en relation avec l’art. 52 al. 2 de
la même loi). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens pour le surplus.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 3 juin 2016 par le Département de la formation, de
la jeunesse et de la culture est confirmée.
III.
Un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge des
recourantes.
IV.
Les recourantes, prises solidairement entre elles, verseront à la
Fondation pour la formation professionnelle une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
V.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 5 juillet 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de
droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.