vd_omni · AC.2003.0204 · 2004-12-21 · fr

LOUP Ginette et consorts/Municipalité de Montmagny, Service de l'environnement et de l'énergie, Swisscom Immeubles SA | La règle communale qui impose des exigences spécifiques d'intégration dans un village typique fait obstacle à l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile. Mais la réglementation communale ne doit pas rendre impossible l'accomplissement d'une tâche fédérale. Condition remplie en l'espèce car l'antenne peut être installée dans une zone d'utilité publique sur laquelle un château d'eau est déjà construit et dont la structure peut être utilisée pour la pose des antennes. Le refus du permis est en outre compatible avec la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2004 AC.2003.0204

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 décembre 2004
Composition
M. Eric
Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Bertrand Dutoit
, assesseurs
recourante
LOUP Ginette et
consorts,
à Montmagny, représentés par Yves Nicole,
avocat, à Yverdon-Les-Bains,
autorité intimée
Municipalité de
Montmagny,
à Montmagny,
I
autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges,
constructrice
Swisscom Mobile
SA,
à Berne,
représentée
par Me Jean de Gautard, avocat, à Vevey
Objet
Permis de construire; antenne de téléphonie mobile
Recours Ginette LOUP et consorts contre
décision de la Municipalité de Montmagny du 3 septembre 2003 (construction
d'une antenne de téléphonie mobile)
Vu les faits suivants
A.
La société Swisscom Immeubles SA est
propriétaire de la parcelle 1431 comprise dans le village de Montmagny. Un
central téléphonique est édifié sur ce bien-fonds qui est classé dans la zone
de village du plan général d'affectation de la commune approuvé par le Conseil
d'Etat le 10 septembre 1993. La société Swisscom Mobile SA a déposé le 22
octobre 2002 une demande de permis de construire en vue de la construction d'un
mât de téléphonie mobile à implanter sur ce bien-fonds, à proximité directe du
central téléphonique. La société Swisscom Mobile SA avait établi préalablement
le 10 septembre 2002 les fiches de données spécifiques au site pour
l'évaluation des émissions des rayonnements non ionisants (RNI). La demande de
permis de construire a été mise à l'enquête publique le 14 janvier 2003 et elle
a soulevé l'opposition de divers propriétaires voisins, notamment Ginette Loup,
André Loup, Steve Loup, Loïse Baumann et Wilfred Loup, tous domiciliés à
Montmagny. Le dossier de la demande de permis de construire a été transmis à la
centrale des autorisations (CAMAC) qui a communiqué le préavis du Service de
l'environnement et de l'énergie (ci-après : SEVEN) à la municipalité le 30
janvier 2003. Il ressort de ce préavis que le mât projeté comporte deux
antennes GSM ainsi que deux antennes UMTS. Le SEVEN constatait, selon les
caractéristiques des antennes, que les valeurs limites de l'installation
étaient respectées pour les locaux les plus exposés; ainsi, les exigences
spécifiques aux rayons non ionisants étaient respectées.
B.
A la suite d'une séance d'information
à laquelle l'entreprise Swisscom Mobile SA a participé, la municipalité a
décidé de lever les oppositions le 3 septembre 2003. Ginette Loup, André Loup,
Steve Loup, Loïse Baumann et Wilfred Loup ont contesté cette décision par le
dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif; ils concluent à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Les
recourants invoquent notamment le fait que le modèle de fiche de données
spécifiques n'était plus conforme aux nouvelles recommandations établies par
l'autorité fédérale. Le SEVEN s'est déterminé sur le recours le 8 octobre 2003
en concluant à son rejet. La société Swisscom Mobile SA a déposé sa réponse au
recours le 27 octobre 2003 en concluant également au rejet du recours. La
possibilité a été donnée aux recourants de déposer un mémoire complémentaire et
la société Swisscom Mobile SA a produit le dossier des nouvelles fiches de
données spécifiques au site correspondant. Le SEVEN s'est déterminé sur les nouvelles
fiches produites par la constructrice.
C.
Le Tribunal administratif a tenu une
audience à Montmagny le 17 février 2004 en présence des parties.
a) Les représentants
de la constructrice ont expliqué que le village de Montmagny ne bénéficierait
pas d'une couverture suffisante et plusieurs personnes auraient demandé à la
municipalité une meilleure couverture. Actuellement, les antennes de la cellule
d'Avenches desservent une partie du village, qui se situe toutefois sur une
crête de sorte que d'autres antennes du côté neuchâtelois ou fribourgeois
peuvent également desservir le village sur le versant opposé, mais sans offrir
une qualité suffisante. Il existe une antenne de Swisscom tout au nord de la
commune, "Au Tremblais". Les représentants de la constructrice
précisent qu'il s'agit d'une antenne servant de relais radio, et qui serait
trop éloignée du village pour assumer les fonctions de l'antenne projetée. Il
existerait également une antenne sur le coteau viticole de la Commune de
Bellerive, qui ne permet toutefois pas d'atteindre le village de Montmagny qui
est globalement mal couvert. Les communes de Bellerive et de Constantine
desservies par les cellules d'Avenches, bénéficient en revanche d'une
couverture suffisante.
b) Les représentants
de Swisscom expliquent que la phase de construction des antennes pour la
réalisation du réseau GSM est bientôt achevée, la concession se terminant en
2008. Il est probable que cette concession soit renouvelée, mais actuellement,
la constructrice met la priorité sur la construction d'antennes UMTS,
essentiellement dans les grandes villes et le long des axes de transport (train
et route). En revanche, dans un village comme celui de Montmagny,
l'installation d'un réseau UMTS ne fait pas partie des priorités. Le réseau UMTS
utilise le signal électromagnétique pour transporter un nombre plus important
de données et assure ainsi notamment la connexion au réseau internet. Une
antenne de réseau GSM peut servir environ 30 à 50 utilisateurs  dans un rayon
de plusieurs kilomètres, ce indépendamment de la distance. Une antenne d'un
réseau UMTS voit sa portée diminuée lorsque le nombre d'utilisateurs augmente.
La qualité de la prestation dépend de l’amplitude du signal donc de
l'éloignement des utilisateurs. Pour ce type d'antenne, la constructrice est
tenue de se rapprocher le plus possible des habitations, ce qui explique le
choix dans le village. Une antenne à l'extérieur du village ne permettrait pas
à l'opérateur d'offrir des mêmes qualités de prestations UMTS en raison de l'éloignement
avec les habitations.
c) La constructrice
précise encore qu'elle avait envisagé d'installer l'antenne sur le château
d'eau, mais la municipalité s'était opposée à cette solution en raison des
autres antennes existantes sur cet édifice, exploitées actuellement par la
police fribourgeoise, une radio locale neuchâteloise et une radio locale
fribourgeoise. Toutefois, la police neuchâteloise, qui utilisait aussi le
château d'eau comme support d'une antenne, avait résilié son contrat, de sorte
que la municipalité avait changé d'avis et admettait que le château d'eau
puisse être utilisé pour la pose des antennes projetées. Mais la constructrice
avait déjà élaboré le projet à proximité du central situé dans le village et
elle a déposé la demande de permis de construire pour ce projet. Actuellement,
la constructrice serait plus réticente à installer l'antenne sur le château
d'eau, notamment en raison des problèmes posés par la structure de la
construction, qui date des années 30. Il ne serait pas possible de percer la
structure en béton pour fixer l'installation et la création des chemins de
câble poserait quelques difficultés; en outre, l'utilisation de la structure du
château d'eau nécessiterait la construction d'une installation technique au
pied de l'antenne, occupant une surface au sol de l'ordre de 12 m
2
.
La recourante Ginette Loup propose d'implanter l'antenne sur un terrain qu'elle
possède au nord du village, en zone agricole, pour assurer une meilleure
intégration. La représentante du Service de l'environnement et de l'énergie
relève toutefois que le Service de l'aménagement du territoire pourrait
s'opposer à une installation en zone agricole si des possibilités existent à
l'intérieur de la zone à bâtir.
d) En ce qui
concerne les fiches techniques de l'antenne, les représentants de la
constructrice précisent que les calculs sont fondés sur la puissance maximum
standard des antennes. A savoir 2 antennes GSM de 900 watts et 2 antennes
pouvant être utilisées soit dans le cadre du réseau GSM avec une puissance de
1'200 watts, soit dans le cadre du réseau UMTS avec une puissance de 800 watts.
Il s'agit de la puissance maximum. La puissance développée par l'antenne dépend
du nombre d’utilisateurs à servir simultanément. Une conversation téléphonique
éloignée de la cellule va provoquer une puissance plus importante qu'une
conversation rapprochée de l'antenne. Les représentants de Swisscom précisent
que dans les cas où la puissance standard ne peut être utilisée en raison du
dépassement des valeurs limites dans le voisinage de l'antenne, elle introduit
dans le système une alarme au niveau de la puissance admissible. Le service
cantonal effectue des mesures, notamment après la pose de l'installation et
vérifie si les valeurs limites indiquées dans l'autorisation sont respectées.
Il existe également des sociétés qui procèdent à de tels contrôles; toutefois
les coûts de ces contrôles s'élèvent de 3000 à 5000 francs. Pour l'antenne
prévue à Montmagny, la puissance standard peut être utilisée dans le respect
des valeurs limites d'immissions et le problème d'une augmentation de la
puissance ne se pose donc pas. Les représentants de la constructrice précisent
qu'il est difficile de définir une puissance  instantanée de l'installation,
car il s'agit d'une notion dynamique; par exemple, lors de la prise de contact
entre l'appareil portable et la cellule (antenne), chacun des 2 appareils
fournit une puissance maximum, qui par la suite, s'équilibre jusqu'au niveau
optimal. Le Service de l'environnement et de l'énergie procède à des contrôles
dans tous les cas où le résultat des calculs des valeurs d'exposition
atteignent le 80% des valeurs limites. Il est précisé que la puissance des
antennes est relativement faible par rapport aux antennes radio, notamment à
l'antenne de Sottens qui déploie une puissance de 600'000 watts.
e) Le tribunal
examine les caractéristiques de l'antenne projetée en comparant les fiches
techniques produites avec le dossier de l'enquête publique et celles fournies
après coup par la constructrice pendant l'instruction du recours. Il est
constaté que ces nouvelles fiches mentionnent la distance maximale pour pouvoir
former une opposition (753.92 m) contrairement au dossier mis à l'enquête
publique. Pour le calcul du rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM)
le plus chargé, le calcul mentionne une intensité de champ électrique dû à
l'installation de 5.47 V/m, ce qui correspond à une proportion de 10.7% de la
valeur limite. La fiche correspondante du dossier mis à l'enquête publique fait
état d'une valeur (0.108) correspondant à une proportion de 10.8% de la valeur
limite d'immissions. En ce qui concerne le calcul du rayonnement dans les lieux
à utilisation sensible, il est précisé que l'opérateur doit choisir 3 lieux les
plus exposés. Le choix des lieux dépend de la configuration de la station, des
alentours et de la présence de locaux à usage sensible. Pour les 3 points de
mesures choisis, le tribunal constate de légères différences. Pour le bâtiment
no 2, la fiche mise à l'enquête publique mentionne l'intensité du champ
électrique de 3.21 V/m alors que le nouveau dossier fait état de 3.41 V/m. Pour
le bâtiment no 3, la fiche mise à l'enquête publique mentionne une valeur de
3.73 V/m alors que la nouvelle fiche produite directement au tribunal mentionne
3.85 V/m. Pour le point de mesure no 4, les deux fiches concordent avec une
valeur de 3.71 V/m; enfin, pour le bâtiment no 5, la fiche mise à l'enquête
publique mentionne 4.12 V/m alors que la fiche produite au tribunal fait état
de 4.39 V/m.
f) Les recourants
ont reproché à la constructrice, dans leur recours, de ne pas avoir effectué de
calcul pour l'appartement de la recourante Ginette Loup situé dans l'immeuble
no 1, et pour le bâtiment no 9, actuellement à vocation agricole, mais que le
propriétaire a l'intention d'affecter à l'habitation à moyen terme. La société
constructrice a fait procéder dans l'intervalle aux calculs nécessaires et elle
produit les fiches au tribunal lors de l'audience. Il en ressort que
l'intensité de champ électrique dû à l'installation s'élève à 3.95 V/m pour
l'appartement de la recourante Ginette Loup et à 3.88 V/m pour le rural du
bâtiment no 9. Les représentants de la constructrice précisent encore que pour
ces mesures, les directives imposent un facteur de réduction limité à 15 dB
alors que les critères à prendre en considération conduisent à un abaissement
plus important, supérieur à 20 dB.
g) En ce qui
concerne les contraintes techniques liées à l'implantation de l'antenne,
l'emplacement choisi à proximité du central téléphonique permet de bénéficier
de l'infrastructure existante, du raccordement au réseau Swisscom et de
l'alimentation nécessaire en énergie. Pour une implantation de l'antenne dans
un autre lieu, par exemple sur la structure du château d'eau, il serait nécessaire
d'équiper l'antenne d'une local technique présentant une surface au sol de 10 à
12 m
2
. Ce local technique abrite notamment tout l'équipement
nécessaire pour transmettre le signal au réseau fibres optiques de Swisscom. Le
coût d'aménagement d'un tel local technique s'élèverait entre 50'000 et 60'000
francs, valeur à laquelle il convient de rajouter le coût des travaux de
raccordement pour l'alimentation en énergie et au réseau Swisscom. La
construction du mât projeté s'élèverait à 30'000 francs environ. Il se pose
encore la question de savoir comment le rayonnement des antennes existantes sur
le château d'eau est pris en considération dans l'évaluation du niveau
d'exposition des recourants. La société constructrice ainsi que la
représentante du Service de l'environnement et de l'énergie précisent que la
source d'émission du rayonnement se trouve en dehors du périmètre d'influence
de l'installation de sorte qu'elle ne devrait pas être prise en considération.
h) Le tribunal
procède ensuite à une visite des lieux et il se rend à proximité du central
téléphonique, où il peut observer la situation des bâtiments ayant fait l'objet
des évaluations par la société constructrice. Le tribunal se rend ensuite à
proximité du château d'eau. La recourante Ginette Loup indique au tribunal
l'emplacement de la parcelle qu'elle mettrait à disposition pour la
construction de l'antenne. Les représentants de la municipalité signalent en
outre qu'une antenne de téléphonie mobile avait été installée provisoirement
pendant Expo 02 à proximité du cimetière et que cet emplacement bénéficiait de
toute l'infrastructure nécessaire. Les représentants de Swisscom précisent
toutefois que cet emplacement serait trop éloigné pour que les habitants du
village puissent bénéficier des prestations UMTS. Les représentants de la
société constructrice précisent qu'ils ne seraient pas intéressés à construire
l'antenne s'ils ne pouvaient pas l'aménager avec les équipements nécessaires à
UMTS.
i) Les
parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal résumé mis
au net à la suite de l'audience. La municipalité s'est encore prononcée sur la
possibilité d'installer l'antenne sur le château d'eau du village en précisant
qu'elle avait toujours soutenu la pose de l'antenne de téléphonie mobile sur le
château d'eau depuis le dépôt du dossier de la demande de permis de construire.
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale sur les
télécommunications du 30 avril 1997 (LTC) a pour but d'assurer aux particuliers
et aux milieux économiques des services de télécommunication variés,
avantageux, de qualité et concurrentiels sur le plan national et international
(art. 1 al. 1 LTC). Ainsi, la législation fédérale sur les télécommunications
n'a pas pour objet de réglementer la procédure d'autorisation de construire des
antennes de téléphonie mobile qui ressortent de la seule compétence du droit
cantonal de l'aménagement du territoire dans les limites fixées par le droit
fédéral de l'aménagement du territoire pour les constructions situées hors des
zones à bâtir; la question de la limitation des rayons non ionisants fait
l'objet d'une réglementation fédérale exhaustive par l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (RS 814.710,
ORNI).
b) La loi fédérale
sur l'aménagement du territoire a pour but de veiller à une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non
seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données
naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons
et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui
sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement
aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques
(art. 1er al. 2 lettre b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du
territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment
de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble
ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b
LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent
non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais
également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les
éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien
des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets
mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement
du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets
dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit
d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui
constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art.
17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection
absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à
prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non
exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée
par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi
ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier
l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont
restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure
où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT,
art. 17, no 7).
c) Selon l'art. 17 LAT
les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les
localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou
culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette
disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité
harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur
environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées).
Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à
protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir
encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il
s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des
monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261).
L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a
envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la
protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination
avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures
d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise
sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines
utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres
affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un
plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que, malgré
l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie
des mesures de protections adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle
(Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures
réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des
situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection
ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor,
Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est
pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de
s'abstenir, - pouvant résulter d'un plan de zone classique et de son règlement
qui l'accompagnent - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment
l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de
restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur
(Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures
réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le
droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses
d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la
conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures
provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
2.                     a) En droit vaudois, la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter
des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47
LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives
notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux
localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2
ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives
à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et
à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son
côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans
d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de
lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les
arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). L'art. 86
LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions
présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à
l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle. (al.
2).
b) La Commune de
Montmagny a adopté un plan général d'affectation le 19 mars 1993 qui a été
approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1993 avec le règlement sur le
plan général d'affectation et la police des constructions (LPGA). Selon l'art.
5 RPGA, la zone de village est réservée à l'habitation, à l'exercice des
activités en rapport avec la culture du sol, au commerce et à l'artisanat, à
condition que celui-ci ne soit pas incommodant pour le voisinage ainsi qu'aux
activités d'utilité publique. La hauteur des façades des bâtiments ne doit pas
dépasser 7 mètres (art. 10 RPGA) et le nombre des étages habitables est limité
à deux sous la corniche, rez-de-chaussée compris, les combles étant habitables
sur un seul étage (art. 11 RPGA). L'art. 14 RPGA comporte une règle
particulière concernant l'intégration des constructions dans le site construit.
Selon cette disposition, les transformations ou constructions nouvelles devront
s'harmoniser avec les constructions existantes, notamment dans la forme, les dimensions,
les teintes et les détails de la construction, ainsi que dans l'orientation des
toitures. Cette disposition a une portée plus restrictive et bien distincte de
celle de la clause générale d'esthétique en ce sens qu'elle pose des exigences
spécifiques d'intégration des nouveaux bâtiments par rapport aux constructions
existantes et fait partie des mesures que les communes ont la compétence
d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites, les
localités et les ensembles méritant protection au sens de l'art. 47 al. 2 ch. 2
LATC conformément au principe de droit fédéral posé à l'art. 17 al. 1 let. c
LAT.
c) En
l'espèce, l'installation projetée est un mât métallique d'une hauteur de 21
mètres et d'un diamètre de 80 centimètres à la base. Le mât comporte dans une
hauteur comprise entre 16 et 20 mètres, quatre antennes de téléphonie mobile.
Une telle construction ne présente aucune des caractéristiques communes avec
les constructions existantes, ni dans la forme, ni dans ses dimensions, et ni
dans les teintes contrairement à ce qui est exigé par l’art. 14 RPGA. Les
constructions villageoises et les anciennes fermes sont des bâtiments qui
présentent plutôt une dominante horizontale avec de grandes toitures et des
hauteurs à la corniche qui ne dépassent pas 7 mètres soit le tiers de la
hauteur du mât projeté. Aussi, aucun détail de construction de l’antenne
projetée ne correspond aux constructions environnantes alors qu’il s’agit d’une
exigence claire de la réglementation communale. Ainsi, le tribunal constate que
le mât envisagé par la société constructrice n’est pas conforme à l’art. 14
LPGA.
d) Lorsque le droit fédéral
et le droit cantonal et communal règlent chacun un domaine différent pour un
projet de construction déterminé, ces trois différents ordres juridiques ne
constituent pas moins un tout unique. Dès lors, la Confédération, et donc les
entreprises concessionnaires visées par la loi sur les télécommunications,
doivent pouvoir pour ses propres constructions respecter les règles établies
par le droit cantonal et communal des constructions, dans la mesure où en tous
les cas, l’application de ce droit ne rend pas impossible ou beaucoup plus
difficile l’accomplissement de tâches constitutionnelles de la Confédération
(voir ATF 102 Ia 355, consid. 5 d p. 360). A cet égard, le tribunal constate
que l’art. 14 RPGA a pour effet d’exclure la construction d’antennes dans la
zone de village; mais cette interprétation ne rend pas la tâche de l’entreprise
concessionnaire impossible. En effet, à proximité directe de la zone de
village, existe une zone d’utilité publique sur laquelle un château d’eau a été
édifié. Cette zone est réservée aux constructions d’utilité publique existantes
ou à créer et les règles applicables seront celles nécessitées par la
destination de ces constructions pour autant qu’il n’en résulte pas
d’inconvénient majeur pour le voisinage (art. 17 RPGA). Cette disposition
précise aussi que l’intégration des constructions dans le paysage est
particulièrement soignée mais sans poser les exigences spécifiques de l’art. 14
RPGA concernant l’harmonisation avec la forme, les dimensions, les teintes et
les détails des constructions existantes. Il apparaît ainsi que la tâche
fédérale déléguée à l’entreprise concessionnaire peut être facilement remplie
par l’installation de l’antenne sur le château d’eau, ce que la constructrice
elle-même avait d’ores et déjà envisagé avant le dépôt de la demande de permis
de construire. Ainsi, l’application du règlement de la Commune de Montmagny sur
le plan général d’affectation ne rend pas impossible la tâche fédérale mais
permet la localisation de l’antenne à un endroit plus conforme à la
réglementation des zones.
2.
Il convient encore de déterminer si
un refus du permis de construire fondé sur l’art. 14 RPGA est compatible avec
la garantie de la propriété et de la liberté économique dont peut se prévaloir
la société constructrice.
a) L'art. 27 Cst. a une
portée comparable à celle l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874
(aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le tribunal peut
donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l'art. 31 aCst.
pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles
avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst protège toute activité
économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre
professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but
lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative
privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174;
R. Rhinow,
Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27).
Mais la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF
99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles
avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies
dans l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia
138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à
l'art. 36 Cst.
b) Une restriction à la
liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence
distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une
base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est
en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de
droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation
législative (
André Grisel
, op.
cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause
repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que
doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne
doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base
légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et
préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal
n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une
délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil
cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre
canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des
pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10
consid. 3b). Toutefois, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut
que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation
communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366
consid. 2).
En l’espèce, l’art. 47 al.
2 chiffre 2 LATC prévoit que les communes peuvent fixer dans leurs règlements
et leurs plans d’affectation les conditions concernant les paysages, les sites
et les localités ainsi que les ensembles et les bâtiments méritant protection.
La règle spécifique d’indexation des constructions posée par l’art. 14 RPGA
repose donc sur une délégation législative cantonale précise et constitue une
base légale suffisante pour refuser le permis de construire sollicité. Au
demeurant, cette délégation s’adresse au législateur communal dont la décision
d’adoption du règlement est soumise au référendum facultatif et présente ainsi
les caractéristiques d’une base légale de niveau communal (voir ATF 122 I 305
consid. 5 a p. 312 ainsi que l’ATF 120 Ia 265 consid. 2 a p. 266-267).
c) A la différence des
autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93
consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas encore à
justifier une restriction à la garantie de la liberté économique; la
jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police
destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de
l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la
correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et
les références citées); puis elle a étendu la notion d'intérêt public
justifiant des restrictions à la liberté économique, aux motifs de politique
sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59
consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102
Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues en revanche les
mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches
d'activité ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie selon un
plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF
120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss). En l’espèce, les règles destinées à
assurer l’intégration des constructions répondent à un intérêt public majeur
concrétisé au niveau du droit fédéral par les art. 1
er
al. 2 litt. b
LAT et 3 al. 2 litt. b LAT. Il en va de même en ce qui concerne l’art. 17 al. 1
litt. b LAT, étant précisé que les dispositions particulières sur l’intégration
des constructions font partie précisément des autres mesures réservées du droit
cantonal par l’art. 17 al. 2 LAT (Moor, Commentaire LAT, art. 17 n° 87 et 88).
La décision repose donc sur un intérêt public important et n’est pas destinée
uniquement à des motifs de politique économique.
d) Mais l'importance
majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore à justifier le
retrait des autorisations d'exploiter. Conformément au principe de la
proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par
un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire
pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références
citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce
principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent
d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui
lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC).
En l’espèce, le
Tribunal constate qu’une interdiction de construire fondée sur l’art. 14 RPGA
n’est pas contraire au principe de proportionnalité. En effet, la société
constructrice a la possibilité d’installer les 4 antennes projetées sur le
château d’eau qui présente une hauteur suffisante et dont la structure permet
d’accueillir toutes les installations techniques. La Municipalité de Montmagny,
propriétaire du terrain, a d’ailleurs donné expressément son accord et l’a
confirmé en cours de procédure pour l’installation des antennes sur cet
ouvrage. Il est vrai que la société constructrice a précisé qu’un tel
aménagement entraînerait des coûts supplémentaires. Au demeurant, la société
constructrice n’a pas prétendu que des motifs techniques liés à l’organisation
du réseau s’opposaient à l’implantation des antennes sur le château d’eau qui
avait été envisagée dès le départ.
e) Ainsi, il
apparaît que, en délivrant le permis de construire, la municipalité a excédé
son pouvoir d’appréciation en renonçant à faire application de l’art. 14 RPGA
pour s’opposer au permis de construire.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit donc être admis et la décision de la Municipalité de
Montmagny annulée. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de
justice, arrêtés à fr. 2'500.--, à la charge de la constructrice. En outre, les
recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit aux dépens qu’ils ont
requis, arrêtés à fr. 2'000.--.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision de la Municipalité de
Montmagny du 3 septembre 2003 est annulée.
III.
Un émolument de justice de 2'500
(deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société Swisscom
Mobile SA.
IV.
La société Swisscom Mobile SA est
débitrice des recourants d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre
de dépens.
jc/do/Lausanne, le 21 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure
où il applique le droit public fédéral, il peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)