vd_omni · AC.2021.0100 · 2021-12-23 · fr

A.________ à E.________/Municipalité de Veytaux, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale des immeubles et du patrimoine, F.________, G.________ | Recours contre les décisions cantonales et communale autorisant une installation de communication mobile, sur une parcelle sise hors zone à bâtir. - Le site d'implantation retenu, avec l'utilisation d'infrastructures existantes du domaine ferroviaire, répond aux conditions de l'art. 24 let. a LAT. - La solution consistant à intégrer l'ouvrage projeté sur une structure existante de la voie de chemin de fer des CFF permet de minimiser l'impact sur le paysage naturel et construit, en particulier les abords du Château de Chillon, site construit d'importance nationale inscrit à l'ISOS (art. 24 let. b LAT, 6 LPN, 10 OISOS).- Grief de violation des dispositions de droit cantonal et communal sur l'esthétique et l'intégration mal fondé.Rejet du recours.Recours au TF rejeté (1C_94/2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.12.2021 AC.2021.0100

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 décembre 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
tous représentés par Me Marc-Etienne FAVRE,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Veytaux,
à
Veytaux, représentée par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
à Epalinges,
3.
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne,
Constructrice
F.________,
à ********,
Propriétaire
G.________,
à ********,
Objet
permis de construire
Recours Communauté des
copropriétaires de la parcelle n° 85 et consorts c/ décision de la Municipalité
de Veytaux du 5 février 2021 et c/
décisions de la DGE
et de la DGTL contenues dans la synthèse CAMAC n° 170902 du 21 décembre 2020,
autorisant une installation de communication mobile de F.________, sur la
parcelle n° 76, propriété G.________
Vu les faits suivants:
A.
G.________ (G.________) sont propriétaires de la parcelle n° 76 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Veytaux. Cette parcelle a
une surface totale de 24'910 m². Il s'agit du terrain sur lequel a été
installée une ligne de chemin de fer des CFF (ligne du Simplon), entre la
limite nord et la limite sud du territoire communal. La gare de Veytaux et ses
abords se trouvent également sur cette parcelle.
Le plan général d'affectation de la commune (plan
des zones), entré en vigueur en 1980, définit le périmètre de plusieurs zones,
avec des teintes différentes. Aucune teinte n'a été appliquée sur la parcelle
n° 76 (laissée en blanc). Le règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions (RPE) ne définit pas l'affectation de cette bande de terrain.
B.
Le 8 novembre 2017, G.________ ont remis à la Municipalité de Veytaux
(ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour un ouvrage
décrit ainsi: "Nouvelle installation de communication mobile pour le
compte de F.________". Ce projet consiste à installer un mât d'une hauteur
d'environ 11 m, accroché à un mât des CFF supportant des caténaires, au sud des
voies (mât n° 164, haut d'environ 8 m); un groupe d'antennes émettrices pour
téléphonie mobile devrait être fixé au sommet du nouveau mât. Il est prévu par
ailleurs la pose d'une armoire technique (surface au sol: environ 2.5 m²) au
bord des voies ferrées et toujours sur la parcelle n° 76, à une cinquantaine de
mètres au sud du nouveau mât.
A l'emplacement prévu pour le nouveau mât, la voie
de chemin de fer est bordée à l'est par des vignes, qui s'étendent jusqu'à la
route cantonale (avenue de ********). Ce compartiment de terrain est classé en
zone viticole (art. 32 RPE). De l'autre côté, en direction de l'ouest, la
parcelle n° 76 est séparée du lac Léman par une bande de terrain classée en
zone de verdure (art. 27 RPE), aménagée sous forme de promenade ou de quai
(quai ********). Un peu plus au nord, où la voie ferrée s'écarte du bord du lac,
l'espace intermédiaire est classé en zone viticole. Aux abords de la gare de
Veytaux – la place de la gare, à une centaine de mètres au sud du mât n° 164, se
trouve à l'est de la voie ferrée, sur la parcelle n° 76 –, le plan des zones
délimite un secteur de zone d'habitations collectives, entre l'avenue de ********
et la place de la gare. A cet emplacement, de l'autre côté de l'avenue de ********,
les parcelles longeant la route sont également classées en zone d'habitations
collectives.
L'emplacement choisi par F.________
est à une distance de 450 m du Château de Chillon. Ce monument est inscrit à
l'inventaire ISOS (inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse).
La publication de l'Office fédéral de la culture (ISOS, canton de Vaud volume
6.1, 2015, p. 119 ss) décrit d'une part l'ensemble que constitue cette forteresse
médiévale (ensemble E 0.1) et d'autre part l'échappée dans l'environnement, au
nord et au sud du château (EE I). Dans l'inventaire ISOS (d'après les "explications
relatives à l'ISOS" figurant dans le volume précité), une échappée dans
l'environnement EE est une "aire ne présentant pas de limites clairement
définies, mais jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits
et paysage, p.ex. premier plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants,
versant de colline, rives, espace fluvial, nouveaux quartiers".
La désignation de l'échappée dans l'environnement EE
I est la suivante (p. 123):
"Rives du Léman formant une étroite bande arborisée
comprise entre le lac et les versants abrupts couverts de forêts, traversée par
des voies de communication importantes, promenade dégageant de beaux points de
vue sur le château."
Pour l'EE I, la catégorie d'inventaire est
"ab". Selon les explications relatives à l'ISOS, cela signifie qu'il
s'agit d'une partie indispensable ou d'une partie sensible du site construit.
L'objectif de sauvegarde est "a", ce qui signifie que l'on préconise "la
sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre - conservation
de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l'image du
site; suppression des altérations".
Dans la description détaillée du site, la
publication précitée indique notamment ce qui suit (p. 128):
"Les rives arborisées
Entre le lac et la ligne de chemin
de fer (0.0.1) s'étendent les rives arborisées (I). Bien qu'elles soient encore
bien préservées et que, vues du lac, leur apparence verdoyante domine, depuis la
route cantonale, l'impression est tout autre. En effet, en raison d'une
topographie très abrupte, l'espace de passage horizontal se resserre et devient
particulièrement étroit à la hauteur du complexe du château. Les voies de
communication forment alors une sorte de couloir canalisé dans des murs. La
proximité de la route et du rail crée un univers sonore et visuel assez agité.
Le long de la route cantonale, juste un peu après le point d'accès au château
en venant de Villeneuve, sont venus s'implanter une série d'habitations
individuelles et de restaurants (0.0.2), attirés sans doute par l'afflux touristique
qu'engendre le château. Toute nouvelle construction devrait être évitée dans
les abords du site de manière à préserver le joyau qu'est le château de Chillon
dans son écrin de verdure.
Au ras des rives prend place une
promenade qui offre, au gré des ouvertures ménagées entre les arbres, de
remarquables points de vue sur le château, que ce soit au nord en provenance de
Veytaux (0.0.5), ou au sud depuis Villeneuve, et en particulier du débarcadaire
(0.0.3). Vu du lac, ce cordon boisé crée une ligne végétale le long des rives,
qui permet au château de se détacher en tant qu'élément distinct, ponctuel et
minéral, contribuant ainsi à sa mise en valeur. [...]"
L'emplacement retenu pour
l'antenne F.________ se trouve, sur la carte (p. 122), à l'intérieur de la bande
de terrain constituant l'EE I
.
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 29
novembre au 28 décembre 2017.
La communauté des copropriétaires de la parcelle n°
85 (A.________) a formé opposition. Cette parcelle est directement voisine de la
voie ferrée, à quelques mètres de l'emplacement prévu pour le nouveau mât. B.________,
C.________ et D.________ et E.________ sont des copropriétaires de cet
immeuble.
D.
La municipalité a transmis le dossier à l'administration cantonale, par
l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC. La synthèse CAMAC n° 170902
du 28 mai 2018 contient deux autorisations cantonales spéciales délivrées par
la Direction générale de l'environnement (DGE), l'une nécessaire pour les équipements
de téléphonie et l'autre prévue pour les constructions situées à moins de 20 m
de la rive d'un lac ou d'un cours d'eau.
E.
Le 25 juin 2018, la municipalité a délivré aux G.________ le permis de
construire requis. Le 16 juillet 2018, elle a écrit aux opposants pour les
informer de sa décision. En rejetant les oppositions, la municipalité a
notamment retenu que l'antenne était "
conforme à l'affectation de la zone
à bâtir puisqu'elle vise à améliorer la couverture de la voie CFF, de la route
cantonale et du bas du village de Veytaux
".
F.
Le 14 septembre 2018, A.________, B.________, C.________ et D.________
et E.________, notamment, ont recouru au Tribunal cantonal
contre la décision de la municipalité autorisant la nouvelle installation de
communication mobile, ainsi que contre les décisions contenues dans la synthèse
CAMAC (cause AC.2018.0322). La Cour de droit administratif et public (CDAP) a
admis ce recours par un arrêt rendu le 29 janvier 2019. Elle a annulé la
décision de la municipalité et renvoyé la cause au Service du développement
territorial (SDT – actuellement: Direction générale du territoire et du logement,
DGTL) pour qu'il statue, au sens des considérants, au sujet de l'autorisation
spéciale requise (ch. II du dispositif).
La CDAP a considéré, en substance, que le projet de
l'opérateur de téléphonie mobile consistait à poser une installation sur le domaine
ferroviaire des CFF. Une telle installation de communication, qui n'appartient
pas aux CFF, est une "installation annexe" au sens de l'art. 18m de
la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101);
pour l'autorisation de construire, il découle de l'art. 18m al. 1 LCdF qu'il
faut appliquer la procédure définie par le droit cantonal de l'aménagement du
territoire et des constructions.
La parcelle n° 76 n'est pas classée dans une zone du
plan général d'affectation de la commune. Vu la réglementation de l'art. 18m
LCdF, il incombe dès lors aux autorités compétentes, dans la procédure cantonale
d'autorisation de construire, de déterminer si cette "zone" blanche fait
partie du périmètre général des zones à bâtir (art. 15 LAT), ou si au contraire
elle est incluse dans le périmètre non constructible qui comporte, d'après la
LAT, les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT). Si
la partie du domaine ferroviaire où doit prendre place cette installation annexe
est considérée comme étant hors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige qu'une
autorité cantonale – et donc pas uniquement l'autorité communale compétente, à
savoir la municipalité – décide si le projet est conforme à l'affectation de la
zone ou, le cas échéant, si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2
LAT). L'autorité cantonale compétente est le service en charge de l'aménagement
du territoire (la DGTL).
La CDAP a alors considéré qu'au nord et à l'ouest de
la gare de Veytaux et du groupe de bâtiments adjacents, les terrains ne faisaient
plus partie de la zone à bâtir, mais bien d'un espace non constructible
comportant des vignes d'une certaine étendue, à classer en zone agricole selon
l'art. 16 LAT, et la rive du lac Léman, à classer en zone à protéger selon
l'art. 17 LAT. Elle a en conséquence annulé le permis de construire, prématuré
en l'absence d'autorisation spéciale au sens de l'art. 25 al. 2 LAT. La cause a
été renvoyée à la DGTL pour qu'elle statue sur ce point, la municipalité devant
rendre ensuite une nouvelle décision sur la demande de permis de construire et
sur les oppositions.
G.
Une nouvelle synthèse CAMAC a été établie, qui remplace celle du 28 mai
2018 (synthèse n° 170902 du 21 décembre 2020). Elle contient une autorisation spéciale
de la DGTL, délivrée en application de l'art. 24 LAT, avec la motivation
suivante:
"[...] Le projet est destiné
à améliorer le réseau de téléphonie mobile ponctuellement sur la voie
ferroviaire et la route cantonale entre la gare de Veytaux et le Château de Chillon.
Il répond à un intérêt public. Le dossier de justification du site démontre
qu'aucune alternative située à l'intérieur de la zone à bâtir ne serait à même
de répondre d'une manière satisfaisante aux objectifs du projet.
Nous constatons que les travaux
projetés sont intégrés de manière discrète, le mât de la nouvelle antenne étant
associé à une infrastructure ferroviaire existante. Nous notons que le mât dépassera
l'infrastructure existante en hauteur d'environ 4 mètres (pylône existant mesurant
10.7 mètres de hauteur). L'armoire technique sera quant à elle réalisée contre
la façade d'une construction existante. Les arguments des constructeurs démontrent
de manière convaincante que la solution proposée hors zone à bâtir est nettement
plus favorable en ce qui concerne l'impact sur le territoire et l'environnement
qu'une ou plusieurs localisations en zone constructible. Ainsi l'impact supplémentaire
sur le paysage provoqué par l'installation projetée paraît acceptable et
justifié.
Etant donné ce qui précède, les
travaux projetés peuvent être considérés comme imposés par leur destination
hors de la zone à bâtir pour des motifs techniques (art. 24 let. a LAT). Selon
les autres services de l'Etat consultés dans le cadre de ce projet, aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose aux travaux envisagés (art. 24 let. b LAT).[...]"
La synthèse CAMAC contient par ailleurs les autorisations
spéciales de la Direction générale de l'environnement (DGE), déjà délivrées
auparavant (cf. let. D, supra).
L'autorisation spéciale de la DGTL se réfère à un
document intitulé "Justification du site", établi par F.________ le
12 novembre 2018. Ce document décrit en particulier certaines alternatives qui
ont été examinées lors de l'élaboration du projet, mais qui n'étaient "pas
praticables" (p. 4 ss).
H.
Le 5 février 2021, la municipalité a informé les opposants que, dans sa séance
du 18 janvier 2021, elle avait décidé de délivrer le permis de construire sollicité
par F.________, en se fondant sur le contenu de la nouvelle synthèse CAMAC;
elle a par conséquent confirmé la levée des oppositions.
I.
Agissant le 10 mars 2021 par la voie du recours de droit administratif, A.________,
B.________, C.________ et D.________ ainsi qu'E.________ demandent à la Cour de
droit administratif et public d'annuler l'autorisation de construire délivrée
par la municipalité ainsi que les décisions contenues dans la synthèse CAMAC n°
170902. Les recourants critiquent en substance la pesée des intérêts effectuée dans
l'autorisation spéciale de la DGTL, qui aurait été délivrée au mépris de la
protection du
paysage et du patrimoine bâti d'importance
nationale
.
Dans sa réponse du 13 avril 2021, F.________ (la
constructrice ou l'opérateur) conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 21 avril 2021, la municipalité
s'en remet à justice quant aux conclusions prises par les recourants contre les
décisions de la DGE et de la DGTL, mais conclut au rejet du recours dirigé contre
sa décision du 5 février 2021.
Dans sa réponse du 23 avril 2021, la DGTL conclut au
rejet du recours.
La DGE s'est déterminée le 22 avril 2021 en se
référant à son autorisation spéciale figurant dans la synthèse CAMAC du 21 décembre
2020. G.________ ont renoncé à se déterminer.
Les recourants ont répliqué le 16 juin 2021, en
confirmant leurs conclusions. Leurs requêtes concernant l'instruction seront
mentionnées dans les considérants ci-dessous. Ils se sont encore déterminés le
18 juin 2021.
Le 25 juin 2021, la Direction générale des immeubles
et du patrimoine (DGIP), Division monuments et sites, a été invitée à donner
des renseignements relatifs à la nécessité de requérir une expertise de la Commission
fédérale des monuments historiques (CFMH) et à la nature de l'atteinte éventuelle
portée par l'ouvrage projeté, compte tenu des objectifs de sauvegarde du
Château de Chillon.
La DGIP s'est déterminée le 8 juillet 2021. Elle a
indiqué qu'une expertise de la CFMH n'était pas nécessaire. Elle
estime
qu'au
vu de ses dimensions, d'une largeur équivalente au mât CFF sur lequel
elle se fixerait et dont elle dépasserait de quelques mètres seulement,
l'antenne projetée ne présente qu'une intervention minime par rapport à
l'ampleur de l'aire concernée du paysage dans lequel elle prend place. Dans la
mesure où elle est fixée sur un mât de l'installation ferroviaire existante, qui
constitue une des "voies de communication importante" relevées par l'ISOS,
l'emplacement prévu témoigne selon elle d'un certain effort pour réduire le
nombre de constructions dans le site et elle n'est donc pas incompatible avec les
objectifs de sauvegarde attribués par l'ISOS. La DGIP a par ailleurs relevé que,
vu la qualité exceptionnelle du site, chaque mesure permettant de réduire
l'impact visuel de l'installation mériterait d'être considérée, par exemple
l'utilisation d'une teinte discrète et d'une finition mate, "ainsi qu'éventuellement,
selon la proposition des recourants, et si aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose, en étudiant la possibilité de placer l'antenne sur le mât voisin, plus
à l'écart du château".
La constructrice s'est exprimée sur l'écriture de la
DGIP, le 5 août 2021. Les recourants se sont déterminés le 20 août 2021. La
DGTL a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations à faire sur les déterminations
de la DGIP.
Les recourants se sont encore déterminés spontanément
le 31 août 2021.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la municipalité délivrant
un permis de construire, en levant les oppositions (cf. art. 103 ss de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11], ainsi que contre des autorisations cantonales spéciales notifiées avec
le permis de construire (cf. art. 120 et 123 LATC). Ces décisions peuvent faire
l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les quatre
recourants, qui sont des propriétaires d'appartements situés à proximité
directe de l'emplacement de l'antenne litigieuse, ont qualité pour recourir en
vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD (cf. CDAP AC.2018.0322
du 29 janvier 2019 consid. 1); il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si
la communauté des copropriétaires est, en tant que telle, habilitée à recourir.
Le recours a été formé en temps utile et il respecte les exigences légales de
motivation (cf. art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
L'installation d'antennes de téléphonie mobile est subordonnée au respect
de certaines exigences fixées dans la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01) et dans l'ordonnance du 23 décembre 1999
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), ces
normes du droit fédéral contenant des prescriptions sur la limitation des émissions
(intensité du champ électrique – cf. art. 4 ss ORNI et ch. 6 de l'annexe 1 de
l'ORNI). L'application de ces prescriptions, en fonction des caractéristiques techniques
de l'installation décrites dans une fiche de données spécifiques au site établie
par l'opérateur (cf. art. 11 al. 1 ORNI), a été effectuée par le service cantonal
spécialisé (la DGE). Les résultats de cette analyse figurent dans
l'autorisation spéciale de la DGE, dans la synthèse CAMAC du 21 décembre 2020;
il est notamment retenu que "les immissions calculées pour les bâtiments
voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans
l'ORNI".
Dans le mémoire de recours, il n'est pas formulé de
griefs à ce propos. Les recourants se bornent à faire valoir qu'ils ignorent
"si l'antenne sera configurée pour la 5G" et demandent des précisions
à ce sujet. Dans sa réponse, l'opérateur a exposé que le projet "ne
prévoit pas d'antennes adaptatives 5G, puisque la fréquence 3600 MHz n'est actuellement
pas prévue comme cela ressort de la fiche de données". Cette question n'a
pas été rediscutée dans la réplique des recourants. Il n'y a dès lors pas lieu
d'examiner plus en détail l'application des normes de la LPE et de l'ORNI, la
conformité du projet au droit fédéral, de ce point de vue, n'étant pas contestée.
3.
Les recourants critiquent la pesée des intérêts effectuée par la DGTL,
pour admettre la réalisation des conditions d'une autorisation exceptionnelle
au sens de l'art. 24 LAT. Ils reprochent à l'autorité cantonale de s'être fondée
exclusivement sur un justificatif émanant de l'opérateur pour admettre qu'il
n'y aurait pas d'alternative en zone à bâtir; quant aux alternatives hors zone
à bâtir, aucun déplacement sur un autre mât CFF n'a été envisagé.
a) Etant donné que le domaine ferroviaire, à l'endroit
litigieux, est réputé situé hors de la zone à bâtir, le permis de construire
l'installation de téléphonie mobile, singulièrement le mât supportant l'antenne
– étant rappelé que l'implantation de l'armoire technique n'est pas critiquée –,
est subordonné à l'octroi d'une autorisation spéciale de la DGTL (cf. CDAP
AC.2018.0322 du 29 janvier 2019 consid. 2).
L'art. 24 LAT est applicable dans la mesure où la nouvelle
installation n'est pas conforme à l'affectation de la zone (ATF 145 II 245 consid.
2.4). Selon cette norme du droit fédéral, les conditions pour une autorisation
exceptionnelle sont les suivantes: l'implantation de l'installation hors de la
zone à bâtir est imposée par sa destination (let. a); aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
b) En ce qui concerne la première condition (art. 24
let. a LAT), l'opérateur indique que l'installation de téléphonie a principalement
pour but de couvrir la ligne de chemin de fer et la route cantonale entre Veytaux
et le Château de Chillon (elle couvrira aussi la zone située dans la région nord-ouest
du village, au bord du lac jusqu'au niveau de l'autoroute). La topographie de
la région rend la couverture de la zone difficile; selon les éléments
techniques figurant dans le rapport justificatif du 12 novembre 2018, il faut
que la station soit proche de la voie de chemin de fer, mais aussi le plus en retrait
possible par rapport à la route cantonale qui est située en contre-haut de la
voie de chemin de fer. Ces données objectives qui ne sont pas contredites par
le service technique spécialisé du canton (DGE/DIREV/ARC), n'ont pas à être
remises en question. L'emplacement retenu a donc une relation fonctionnelle
étroite avec la zone de couverture considérée, élément décisif pour l'application
de l'art. 24 let. a LAT (cf. ATF 138 II 570 consid. 4.2; 133 II 409 consid. 4.2;
133 II 321 consid. 4.3.3).
Le choix de l'opérateur, en fonction du périmètre à
couvrir, s'est porté sur le domaine ferroviaire, compte tenu notamment de l'existence
de mâts CFF (ou portiques supportant la caténaire), installés à intervalles réguliers
de 30 m environ, sur lesquels il est possible de fixer un mât de téléphonie d'une
hauteur légèrement supérieure (environ 4 mètres). Les recourants reprochent à la
DGTL et à l'opérateur d'avoir écarté trop rapidement la variante consistant à construire
un mât en zone à bâtir. Ils n'indiquent toutefois pas précisément dans quel
secteur de la zone à bâtir – dans la zone où se trouve leur bâtiment, ou plus
au nord dans le village – un emplacement alternatif approprié, vu les exigences
de couvertures recherchées, en particulier pour la ligne de chemin de fer
située en contrebas du village de Veytaux, pourrait être trouvé. Selon la jurisprudence,
l'implantation d'antennes de téléphonie mobile destinées à couvrir le territoire
urbanisé pourra être considérée comme imposée par leur destination hors zone à
bâtir, pour autant qu'une évaluation globale, tenant compte de tous les intérêts
déterminants, fasse apparaître un site d'implantation hors de la zone à bâtir
comme beaucoup plus favorable qu'un site en zone à bâtir, par exemple parce que
l'antenne peut être montée sur des installations existantes et que cela
n'implique donc pas de consommation de sol supplémentaire, et parce que les
emplacements alternatifs en zone à bâtir présenteraient des inconvénients objectifs
(ATF 145 II 245 consid. 7.6.1 et 7.6.2; 138 II 570 consid. 4.3; 133 II 321
consid. 4.3.3; 133 II 409 consid. 4.2).
Pour faire suite à la demande de la DGTL, l'opérateur
a étudié plusieurs possibilités d'implanter l'antenne de téléphonie en zone à
bâtir (cf. rapport justificatif du 12 novembre 2018). Il résulte de ce rapport que
les alternatives étudiées en zone à bâtir ne permettent pas de supprimer de
manière suffisante le déficit de couverture auquel le projet souhaite remédier,
notamment en raison de la topographie du terrain et la présence d'immeubles et
qu'elles provoqueraient des perturbations ou des interférences sur le réseau.
Les recourants ne préconisent du reste pas une localisation précise en zone à
bâtir. L'emplacement choisi est décrit comme nettement plus favorable car il
s'intègre dans une infrastructure existante et permet d'atteindre l'objectif de
couverture avec une seule installation. Une implantation en zone à bâtir aurait
un impact trop important car cela nécessiterait de prévoir un mât de 20 à 25 m
de haut contre une hauteur de 11 m pour le mât projeté. La DGTL s'est ralliée à
l'appréciation de l'opérateur selon laquelle une implantation de l'antenne litigieuse
en zone à bâtir serait défavorable. Les recourants ne remettent pas sérieusement
en cause le fait qu'un mât deux fois plus haut serait nécessaire en zone à
bâtir pour assurer une couverture adéquate dans la zone concernée, vu la topographie
du terrain et la présence d'immeubles. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, la
DGTL n'avait pas l'obligation d'exiger d'autres documents, en particulier des simulations
permettant d'apprécier les problèmes d'intégration d'une antenne en zone à bâtir,
les explications de l'opérateur contenues dans le rapport justificatif du 12 novembre
2018 étant suffisantes. L'opérateur a encore précisé, dans ses déterminations
du 5 août 2021, que la proposition des recourants de déplacer l'installation
sur un autre mât de la ligne ferroviaire, légèrement plus au nord,
rapprocherait beaucoup l'antenne d'un talus, avec par conséquent moins de
dégagement, ce qui péjorerait la couverture recherchée (voie de chemin de fer
et route cantonale). Quant à l'implantation de l'antenne dans le coteau de
vignes voisin (hors de la zone à bâtir), elle ne serait à l'évidence pas préférable
à l'emplacement retenu, dans un secteur en principe non constructible mais déjà
doté de nombreuses installations techniques.
Les recourants exposent en outre dans leur réplique que
l'installation litigieuse est une nouvelle construction, bien distincte des
infrastructures des CFF. Or ce sont bien les dispositions relatives aux
nouvelles constructions et installations qui ont été appliquées par la DGTL
(art. 24 LAT en relation avec l'art. 18m LCdF), et non pas celles sur les transformations
(art. 24c LAT); en d'autres termes, le mât avec l'antenne a été traité comme
une nouvelle installation.
Compte tenu de l'ensemble des ces éléments, le site
d'implantation retenu, avec l'utilisation d'infrastructures existantes du
domaine ferroviaire, répond aux conditions de l'art. 24 let. a LAT.
4.
Il reste à examiner la pesée des intérêts effectuée en application de
l'art. 24 let. b LAT. Le seul élément pertinent invoqué par les recourants à ce
propos est la protection du paysage, particulièrement celle des abords du Château
de Chillon, site construit d'importance nationale inscrit à l'ISOS. Les
recourants dénoncent également une violation des normes cantonales et communales
sur l'esthétique et l'intégration.
a) L'inventaire ISOS fait partie des inventaires fédéraux
d'objets d'importance nationale établis sur la base de l'art. 5 de la loi fédérale
du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451). L'art. 6 LPN dispose ce qui suit:
"1
L’inscription
d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé
le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates.
2
Lorsqu’il s’agit
de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle sui­vant
laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’in­ventaire
ne souffre d’exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’im­portance
nationale également, s’opposent à cette conservation."
L'autorité cantonale compétente (en l'occurrence la
DGTL) accomplit une tâche de la Confédération lorsqu'elle octroie une
autorisation selon l'art. 24 LAT (exceptions prévues hors de la zone à bâtir)
pour
l'installation d'une antenne de téléphonie mobile
d'un opérateur au bénéfice d'une concession fédérale (cf. art. 2 al. 1 let. b LPN)
(ATF 131 II 545 consid. 2.2; TF 1C_650/2019 du 10 mars 2020 consid.
3.2;
1C
_681/2017 du 1
er
février
2019 consid. 5.2).
Selon la jurisprudence, l'art. 6 LPN
n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS;
une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle
n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection.
Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de
"conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la description,
dans l'inventaire, du contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123
II 256 consid. 6a; TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid.3.1). Lorsqu'il
s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, une atteinte grave
et irréversible à l'un des objectifs de protection énoncés dans l'inventaire
est en principe inadmissible (TF 1C_116/2020 du 21 avril 2021 consid. 4.2.2 et
la référence). Cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne
soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer
en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (TF 1C_347/2016
du 5 septembre 2017 consid. 3.1). Lorsque l'objet protégé n'est pas touché de
manière sensible (ou grave), il faut procéder à une pesée des intérêts, tout en
veillant cependant à ménager le plus possible l'objet inventorié (ATF 127 II 273
consid. 4c; TF
1C_152/2017, 1C_164/2017 du 28 août 2018 consid. 4.5),
ce qui implique que l'autorité compétente examine soigneusement
les variantes entrant sérieusement en considération; les
options présentant des désavantages ou aucun avantage
important
peuvent en revanche être écartées sur la base d'un examen sommaire (ATF 139 II
499 consid. 7.3.1; TF 1C_152/2017, 1C_164/2017 du 28 août 2018 consid. 4.5).
b) L'art. 7 al. 1 LPN prévoit que
si
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe au canton, comme c'est
le cas en l'espèce, le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 LPN détermine la
nécessité qu’une expertise soit établie par la commission prévue à l’art. 25
al. 1 LPN (ici la Commission fédérale des monuments historiques, CFMH).
Dans le cadre de l'instruction du recours, la DGIP,
en sa qualité de service cantonal chargé de la conservation des monuments
historiques (art. 25 al. 2 LPN), a été invitée à se prononcer sur la nécessité de
mettre en œuvre une expertise de la CFMH en vertu de l'art. 7 al. 1 LPN dans le
cadre de la procédure d'autorisation de construire relative à l'installation litigieuse.
Elle a indiqué qu'une telle expertise n'était pas nécessaire. Il faut prendre
acte de cette appréciation de l'autorité compétente.
c) Selon l'art. 10 al. 1 de l'ordonnance
du 13 novembre 2019 concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), dans le cadre de l’accomplissement de
tâches de la Confédération, les interventions qui n’ont pas d’effets sur la
réalisation des objectifs de sauvegarde ne représentent pas une atteinte et
sont admissibles; de légères atteintes sont également admissibles si elles sont
justifiées par un intérêt qui prime l’intérêt à protéger l’objet.
En l'occurrence, l'emplacement retenu pour l'antenne
projetée est situé à    450 m au nord du Château de Chillon, dans l'échappée
dans l'environnement au nord du château (EE I; supra, let. B). Selon les
photographies au dossier (en particulier celles produites par les recourants),
ainsi que les photographies disponibles sur le guichet cartographique de l'Etat
de Vaud et sur le site internet "Google Maps", la vue en direction du
Château de Chillon, depuis la route cantonale située en contre-haut de la ligne
de chemin de fer des CFF est marquée par la présence de plusieurs infrastructures
techniques, à savoir les voies CFF avec lignes aériennes, la route cantonale
avec également des lignes aériennes pour le trolleybus, des lampadaires, ainsi
que le viaduc de l'autoroute qui passe au-dessus du village de Veytaux. Depuis le
chemin pédestre, qui longe en contrebas la ligne de chemin de fer des CFF, les
infrastructures ferroviaires (mâts et lignes aériennes) sont visibles, ainsi
que des lampadaires. Pour apprécier la situation, les recourants ont requis la tenue
d'une inspection locale; cette mesure n'est pas nécessaire, les photographies du
dossier et des sites internet étant suffisantes pour apprécier la situation. Sur
les photographies produites par les recourants, l'emplacement de l'antenne est
bien visible, ainsi que le château situé quelques centaines de mètres plus loin.
Dans le cadre de la procédure d'autorisation de
construire, la DGTL s'est prononcée sur l'impact de l'antenne projetée dans le
cadre de la pesée des intérêts requise par l'art. 24 let. b LAT (cf. synthèse CAMAC
du 21 décembre 2020) en relevant d'une part que l'ouvrage est intégré de manière
discrète, le mât de l'antenne étant associé à une infrastructure existante,
dont il ne dépassera que de quelques mètres, et d'autre part que la solution
proposée est nettement plus favorable en termes d'impact sur le paysage qu'une
ou plusieurs localisations en zone à bâtir. Pour des motifs qui ne ressortent
pas du dossier, la DGIP ne s'est pas prononcée dans la synthèse CAMAC n° 170902
sur l'éventuelle atteinte portée par l'antenne litigieuse
à
la réalisation des objectifs de sauvegarde du site construit du Château de
Chillon
. Elle a toutefois été invitée à le faire dans le
cadre de l'instruction du recours et les recourants ont pu se déterminer à ce
propos.
En résumé, la DGIP estime
que
l'installation prévue constitue une intervention minime par rapport à l'ampleur
de l'aire concernée et du paysage dans lequel elle prendrait place. Elle ne porte
pas une atteinte déterminante aux qualités du site du Château de Chillon et n'est,
de ce fait, pas incompatible avec les objectifs de sauvegarde qui lui ont été
attribués.
d) Les recourants contestent cette appréciation. Ils
invoquent des alternatives hors zone à bâtir, en exposant ceci (recours, p. 7):
"
aucun déplacement sur un autre mât CFF n'a été envisagé, alors même que
l'opposition formulait des propositions à cet égard
". L'opposition à
laquelle ils se réfèrent, celle déposée le 4 décembre 2017 par l'administrateur
de la PPE (pièce 3 de leur bordereau n° 1), ne contient cependant aucune
proposition alternative. Devant le Tribunal cantonal, les recourants ont fait
valoir qu'un déplacement de l'antenne projetée sur un mât ferroviaire, situé 30
m au nord de l'emplacement retenu, réduirait l'impact de l'ouvrage "
par
rapport à la vue, depuis la route cantonale, en direction du Château de Chillon
".
Ils en déduisent que l'étude contenue dans le rapport justificatif établi par
l'opérateur ne serait pas objective et que la pesée des intérêts effectuée par
la DGTL serait incomplète. Une expertise de la CFMH serait dans ces conditions nécessaire
selon eux.
Selon la jurisprudence, rappelée préalablement, en
cas d'atteinte légère à un bien protégé, l'autorité compétente doit soigneusement
examiner les alternatives sérieuses; en revanche, celles présentant des désavantages
ou aucun avantage important peuvent être écartées sur la base d'un examen
sommaire (ATF 139 II 499 consid. 7.3.1; TF 1C_152/2017 1C_164/2017 du 28 août
2018 consid. 4.5). Contrairement à ce qu'indiquent les recourants, des alternatives
hors zone à bâtir ont été examinées par l'opérateur selon le rapport justificatif
(p. 8 et 9). Une co-utilisation d'un site existant (antenne CFF), hors zone à
bâtir, aux abords du Château de Chillon a été écartée car elle n'offrait pas
une couverture suffisante. Une installation de l'antenne sur le domaine public
cantonal (le long de la route cantonale) a également été écartée car les objectifs
de couverture ne pourraient pas être atteints en raison de la topographie des lieux
(ligne CFF enterrée par rapport à la route et présence d'immeubles faisant
obstacle à une bonne réception). Quant à la proposition des recourants,
formulée au stade de leur recours, de déplacer l'antenne sur le mât voisin au
nord (distant de 30 m), force est de constater que pour la vue sur le château,
depuis Montreux ou Territet, un déplacement du mât d'une trentaine de mètres de
l'emplacement choisi n'est pas déterminant. Seuls les observateurs qui se trouveraient
à proximité directe de l'antenne auraient un intérêt à ce qu'elle soit reculée.
En revanche, l'antenne serait davantage visible pour celui qui contemplerait le
Château de Chillon d'un peu plus loin. A la hauteur de l'emplacement projeté,
il n'y a pas beaucoup de points d'observation accessibles au public. L'appréciation
de la DGIP selon laquelle la proposition des recourants permettrait éventuellement
un "
tant soit peu
" de réduire l'impact sur la vue en direction
du Château de Chillon n'est pas spécialement motivée puisqu'elle n'évoque pas les
éléments précités et qu'elle réserve de toute manière les intérêts
prépondérants opposés. La DGTL n'a du reste pas retenu qu'un déplacement sur un
mât voisin serait préférable du point de vue de l'intégration dans le paysage. A
cela s'ajoute que selon l'opérateur, l'emplacement proposé par les recourants rapprocherait
l'antenne du talus, ce qui péjorerait la couverture recherchée. Les photographies
produites par les recourants montrent effectivement que l'emplacement proposé
par les recourants est plus proche du talus (planté en vigne), qui est plus haut
qu'à l'emplacement choisi; la couverture de la route cantonale, située en
contre-haut du talus, pourrait donc être péjorée par un déplacement de
l'antenne en direction de celui-ci. Compte tenu de ces éléments, la variante
proposée par les recourants n'apporte pas d'avantage réel par rapport à la solution
retenue.
Il s'ensuit que la pesée des intérêts effectuée par
l'autorité cantonale intimée est correcte. La solution proposée par l'opérateur,
consistant à intégrer l'ouvrage projeté sur une structure existante de la voie
de chemin de fer des CFF, permet de minimiser l'impact sur le paysage naturel
et construit. La requête des recourants tendant à la mise en œuvre d'une expertise
de la CFMH, qui n'a pas été jugée nécessaire selon la DGIP, est rejetée. Il n'y
a pas davantage lieu, vu la nature de l'atteinte au site, de demander à l'Office
fédéral de la culture de se prononcer dans la présente procédure de recours cantonale,
les autorités spécialisées de l'administration cantonale ayant motivé de
manière complète leur appréciation.
e) Les recourants se plaignent
également d'une violation des dispositions de droit cantonal et communal sur l'esthétique
et l'intégration.
L'art. 86 LATC impose à la municipalité de veiller à
ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant
et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle peut refuser le permis de
construire pour des projets susceptibles de compromettre l'aspect ou le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à
l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les
règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3). Sur cette base, le législateur communal
a adopté l'art. 39 du règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions de Veytaux, dont la portée n'est pas différente de celle de la
norme cantonale.
Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef
aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (CDAP AC.2021.0101
du 21 juin 2021 consid. 3b).
Le Tribunal cantonal observe une
certaine retenue dans l'examen de cette question; il s’assurera que la question
de l’intégration d’une construction à l’environnement bâti a été examinée sur
la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique
particulièrement aigu
(notamment CDAP AC.2020.0260 du
7 juillet 2021 consid. b et les références).
Selon la jurisprudence, les installations de téléphonie
mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique
ou d'intégration. Dans l'application d'une clause générale d'esthétique, l'autorité
ne doit cependant pas se laisser guider par son sentiment subjectif; il lui
appartient de motiver soigneusement son appréciation (TF 1C_265/2014 du 22
avril 2015 consid. 4.1 non publié
in
ATF 141 II 245). Par ailleurs, les
normes communales et cantonales doivent être appliquées dans les limites du
droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part
et des télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer
les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et
doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile
de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie
mobile. En particulier,
l'application des normes
d'esthétique ou de protection des sites
ne peut rendre impossible
ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe
à l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1 de la loi sur les télécommunications
du 30 avril 1997 [LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II
173 consid. 6.3; 133 II 64 consid. 5.3).
Dans ce contexte, les normes de droit cantonal et
communal précitées n'ont pas une portée plus étendue que les normes de droit
fédéral sur la protection des sites construits d'importance nationale. Dans sa
réponse, la municipalité rappelle que le plan directeur communal, auquel se
réfèrent les recourants, a notamment pour objectif de protéger les rives du lac
et les abords du Château de Chillon et de préserver les points de vue de
qualité sur le château depuis les villas, les quais et le lac. Elle estime que
l'antenne projetée aura un faible impact sur le paysage, en particulier sur les
vues sur le château compte tenu du fait que l'antenne sera intégrée sur une structure
ferroviaire existante et vu la distance qui sépare les deux objets. Elle
conteste que les vues sur le château soient altérées La solution choisie est
selon elle nettement plus favorable qu'un emplacement en zone à bâtir. Cette
appréciation, qui rejoint celles des autorités cantonales spécialisées, n'est
pas critiquable. Le grief de violation de la clause d'esthétique est donc mal
fondé.
5.
Dans leur recours, les recourants ont demandé la tenue d'une "
audience
publique d'instruction (art. 6 CEDH) avec une inspection locale
" ainsi
que la pose de gabarits. Les recourants ont été invités à préciser s'il fallait
comprendre leur requête comme tendant à l'organisation d'une audience de débats
(audience publique au sens de l'art. 6 CEDH, plaidoiries en salle du tribunal à
Lausanne – cf. art. 27 al. 3 LPA-VD), ou au contraire à la tenue d'une inspection
locale (audience d'instruction, cf. art. 27 al. 2 LPA-VD). Les recourants ont
répondu qu'ils demandaient "
la tenue d'une audience publique
exclusivement en lien avec une inspection locale
". Il faut conclure de
leur réponse qu'ils souhaitent en réalité
la tenue d'une
inspection locale. Une telle mesure d'instruction n'est toutefois pas nécessaire,
comme cela a été exposé préalablement (supra, consid. 4c).
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que la décision de la DGTL, tout
comme la décision de la DGE (supra, consid. 2), ne violent pas le droit fédéral.
C'est également le cas de la décision de la municipalité qui lève les oppositions
et octroie le permis de construire, celle-ci étant conforme au droit cantonal et
communal. Partant, le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation
des décisions attaquées.
Succombant, les recourants supporteront l'émolument judiciaire
et une indemnité à titre de dépens en faveur de la commune qui a procédé avec
l'assistance d'un avocat. La constructrice qui a agi seule n'a pas droit à des
dépens (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Veytaux du 5 février 2021 ainsi que les
décisions de la Direction générale de l'environnement et de la Direction
générale du territoire et du logement contenues dans la synthèse CAMAC n°
170902 du 21 décembre 2020 sont confirmées. .
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
des recourants.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de
Veytaux à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______, B.________,
C.________, D.________ et E.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 23 décembre 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE) et à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.