vd_omni · AC.2001.0108 · 2001-10-31 · fr

ROUGE Anne et Edouard c/DINF/Montagny-près-Yverdon | L'art. 86 RPE, applicable à toutes les zones, prévoit une surface maximale au sol de 60 m2 pour les dépendances de peu d'importance. Au vu de la jurisprudence du Tribunal administratif rendue en la matière, une telle surface est disproportionnée, de même qu'elle heurte la définition donnée par le nouvel al. 2 de l'art.39 RATC, qui a introduit une relation de proportionnalité entre la dépendance et le bâtiment principal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2001 AC.2001.0108

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 2001
sur le recours interjeté par
Anne et
Edouard ROUGE
, représentés par Me Edmond C.M. de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du 14 mai 2001 rendue par le
Département
des infrastructures (DINF)
(modification du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions de la
Commune de
Montagny-près-Yverdon
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Renato Morandi, assesseurs.
Greffière : Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A.                     Les époux Anne et
Edouard Rouge sont copropriétaires par moitié de la parcelle no 341 du cadastre
de la Commune de Montagny-près-Yverdon. Sise au lieu dit "Secrétaires",
en zone du village, cette parcelle est régie par le plan d'affectation et le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction
(ci-après : RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1984. Le RPE a fait
l'objet de diverses révisions partielles, sans mise à l'enquête publique ni
soumission pour approbation auprès du Conseil d'Etat, respectivement les 14 mai
1986 (art. 86), 25 avril 1990 (art. 6, 35, 37, 54, 58, 73, 77, 86, 87 et 97) et
26 juin 1991 (art. 9, 11, 22, 24, 34, 73, 86, 89, 97).
B.                    En 1993, un immeuble de
trois unités de logement PPE s'est construit sur la parcelle voisine no 258,
d'une surface de 814 m², dont les copropriétaires sont Alain Wassmer pour 1/3,
Janine Compondu pour 1/3 et Jean-François ainsi que Laurence Garcia chacun pour
1/6. Cette parcelle comprend diverses dépendances, à savoir trois places de
parc extérieures aménagées au sud-est à plus de six mètres de la limite des
constructions, trois places de stationnement supplémentaires et une place pour
les cycles, construite sur un terre-plein à l'est, le long du chemin du Temple
et enfin deux cabanons sis sur un terre-plein au nord de la parcelle, l'une
d'elle occupant tout l'angle nord-est de la parcelle.
C.                    Plusieurs litiges entre
les époux Rouge et les propriétaires de la PPE ont abouti devant le Tribunal
administratif : d'abord lors de l'octroi du permis de construire l'immeuble,
les époux Rouge ayant toutefois retiré leur pourvoi lors de l'audience du 1er
avril 1993, le dossier ayant été classé par décision du 7 avril 1993 (causes AC
92/221 et 92/272); puis, en 1996, au sujet de la construction de dépendances
sur la PPE (mur de soutènement, cabanon de jardin de 5 m² et dallage de 9 m²),
le recours des époux Rouge ayant été rejeté par arrêt du 21 janvier 1998 du
Tribunal administratif (AC 96/0258) ; enfin, en 1999, au sujet d'un permis de
construire un couvert à voitures et un abri à vélos sur les places à l'air
libre existantes, à l'est de la parcelle no 258, procédure qui a abouti à une
décision de classement du juge instructeur du Tribunal administratif rendue le
31 mai 1999 avec allocation d'une indemnité de dépens en faveur des recourants,
compte tenu de l'annulation par la municipalité du permis de construire
litigieux (AC 00/0050).
D.                    Lors de la procédure de
révision totale du RPE, le nouveau texte a été soumis à l'enquête publique du
16 avril au 17 mai 1999, mais sans que le rapport préalable prévu par l'art. 26
OAT (actuellement art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28
juin 2000 entrée en vigueur le 1er septembre 2000) et par l'art. 56 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC) n'ait été requis auprès du Service de l'aménagement du
territoire (SAT). Les oppositions formées contre ce projet, dont deux émanant
de chacun des époux Rouge, ont toutes été levées par le Conseil général
lorsqu'il a adopté le RPE dans sa séance du 17 juin 1999 avec deux amendements.
E.                    Le 5 juillet 1999, les
époux Rouge ont adressé une demande de réexamen de leur opposition auprès du
DINF, concluant à ce que les modifications réglementaires adoptées au niveau
municipal ne soient pas légalisées. Selon eux, ces dispositions sont dépourvues
d'intérêt public, en particulier s'agissant de l'art. 86 RPE, dont la teneur
est incohérente par rapport aux principes d'aménagement du territoire local et
aux dispositions topiques du droit cantonal constitutif du régime particulier
dont sont admises à bénéficier les dépendances "de peu d'importance".
Sur le plan formel, les recourants se plaignent de l'absence d'un rapport
d'aménagement au sens de l'art. 26 OAT et soutiennent que l'art. 86 RPE est
arbitraire dans la mesure où il vise à entériner une pratique illégale de 9 ans
et vise en particulier à octroyer le permis de construire litigieux sur la
parcelle no 258. Les recourants soutiennent que cet article contient une
contradiction entre l'alinéa 1er et l'alinéa 2, le premier se référant à une ou
deux dépendances alors que le second se réfère à une ou plusieurs dépendances
pouvant atteindre au maximum 60 m². Selon les époux Rouge, cette disposition
est également contraire aux principes fondamentaux d'aménagement local, censés
promouvoir l'ordre non contigu des constructions, de même qu'elle permettrait
des constructions disproportionnées dans les espaces réglementaires réputés non
constructibles.
F.                     Par décision du 18
avril 2000, le chef du DINF a approuvé le RPE, sous réserve des droits des
tiers, à l'exception de l'art. 86, au sujet duquel la décision a été suspendue
jusqu'à droit connu sur l'issue du recours formé par les époux Rouge. Dans
cette décision, il a été proposé, d'un commun accord avec les autorités
communales, de suspendre l'approbation de l'art. 86 litigieux jusqu'à
connaissance du résultat de la consultation officielle du projet du nouveau
règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions (RATC). Il est de plus mentionné que par la suite, l'art. 86 du
règlement pourrait être modifié, en introduisant la notion de proportion entre
le bâtiment principal et la ou les dépendances, conformément à l'art. 39 RATC
nouveau.
G.                    Par décision du 14 mai
2001, le chef du DINF a rejeté le pourvoi, considérant en bref que l'art. 86
RPE est conforme à la législation en vigueur, l'autorité communale n'ayant pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation. La motivation de cette décision sera
reprise ci-dessous, pour autant que de besoin.
H.                    Par mémoire de recours
du 11 juin 2001, les époux Rouge se sont pourvus contre la décision précitée,
concluant, avec dépens, à l'admission du recours et, principalement, à
l'annulation de la décision attaquée et, subsidiairement, à ce que les
modifications projetées de l'art. 86 RPE soient refusées. A l'appui de leur
recours, les époux Rouge se plaignent de la procédure d'adoption du nouvel RPE,
de l'absence d'un rapport fondé sur l'art. 26 OAT, de même qu'ils élèvent des
griefs liés à la notification de la décision dont est recours. Ils soutiennent
par ailleurs qu'une contradiction existe entre le texte des alinéas 1 et 2 de
l'art. 86 RPE relatif aux dépendances de peu d'importance, au sens de l'art. 39
RATC et que cette disposition conduirait à une occupation déraisonnable de
l'espace réglementaire et permettrait d'entériner une pratique antérieure illégale,
en particulier s'agissant du projet en attente sur la parcelle no 258. Ces
moyens seront repris, ci-dessous, pour autant que de besoin.
Les recourants ont
effectué en temps utile le dépôt de garantie requis à hauteur de 2'500 francs.
I.                      Par courrier du 15
juin 2001, le Service de justice, de l'intérieur et des cultes (ci-après :
SJIC), chargé d'instruire les recours de première instance pour le chef du
DINF, a renoncé à produire ses déterminations, en chargeant le SAT de produire
le dossier de la cause.
J.                     Dans ses déterminations
du 29 juin 2001, la municipalité a conclu, sous suite de frais et dépens, au
rejet du recours. Elle relève que le nouvel art. 86 RPE a été proposé pour
satisfaire aux besoins de la population et à leur mode de vie. Selon elle en
effet, une surface de 60 m² n'est nullement excessive vu les besoins de
nombreuses familles qui possèdent deux véhicules ou plus, construisent des
piscines et ont besoin d'abri pour garer leurs vélos ou poussettes, ainsi que
de cabanons pour entreposer leurs outils. La municipalité relève de plus que
c'est à tort que les recourants imaginent le cas de plusieurs dépendances de 60
m², accolées les unes aux autres, alors que c'est l'ensemble des dépendances
qui doit faire un maximum de 60 m² et non chacune des dépendances. La
municipalité rappelle enfin que les dépendances restent de plus soumises à la
condition de l'art. 39 RATC de ne pas entraîner de préjudice pour les voisins,
cette restriction donnant toute garantie que l'on ne saurait faire une utilisation
déraisonnable de la possibilité de construire des dépendances, ce quelle que
soit la zone concernée, y compris lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de la
zone village.
K.                    Le SAT a déposé son
dossier le 6 juillet 2001 en renonçant également à se déterminer.
L.                     Par décision
présidentielle du 12 juillet 2001, le juge instructeur a refusé d'accorder
l'effet suspensif au recours.
M.                    Dans leurs écritures du
6 août 2001, les recourants ont complété leurs moyens, notamment en requérant
de la municipalité la production des rapports fondés sur l'art. 26 OAT et en
déposant trois attestations confirmant que lors de la séance du conseil général
du 15 mai 2001, le syndic a mentionné le fait que les époux Rouge ont été
déboutés par le DINF.
N.                    La municipalité s'est
encore déterminée le 8 août 2001, indiquant que le syndic, qui se réfère aux
déclarations de la secrétaire du conseil au sujet de ce qu'il a pu dire en
séance, conteste énergiquement avoir tenu les propos mentionnés par les
recourants et avoir eu des contacts directs avec l'autorité pour prendre
connaissance des décisions.
O.                    Dans leurs écritures des
10 et 21 août 2001, les recourants ont complété leurs moyens.
P.                    Par avis du 15 août 2001
du juge instructeur, le DINF a été invité à établir la date à laquelle la
décision attaquée a été communiquée aux parties, de même que le SJIC et la
municipalité ont été invités à se déterminer sur le fait résultant de la note
du 21 mars 2000 du SAT au chef du DINF selon laquelle, lors de la procédure de
recours devant le département, une proposition d'admission du recours aurait
été émise par le SJIC, provoquant l'intervention (apparemment hors procédure)
du syndic de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
Q.                    En réponse à l'avis du
15 août précité, le SJIC et le SAT ont répondu, respectivement les 28 et 29
août 2001, quant à la prise de décision proprement dite pour le premier et
quant à la notification des décisions du chef du DINF pour le second. Le SJIC a
exposé qu'il se voit déléguer l'instruction des recours pour les divers départements
ou pour le Conseil d'Etat et prépare des projets de décision à leur intention,
projets susceptibles de modification de la part de ces autorités. Le SJIC a
précisé qu'en l'espèce, il est exact qu'il a d'abord soumis au DINF un projet
tendant à l'admission du recours et que le DINF lui a retourné le dossier avec
instruction de lui rédiger un projet tendant au rejet du recours. Le SJIC a
mentionné le fait qu'il applique les règles en matière d'instruction du recours
et notamment le secret des délibérations. En aucun cas il n'informe l'une ou
l'autre partie du contenu d'un projet de décision susceptible d'être modifié.
Il informe tout au plus les parties qui le demandent de la date probable de la
notification de la décision. Pour le surplus, le SJIC a désigné le SAT comme
responsable de la notification des décisions du chef du DINF, qui se chargera
de se déterminer à ce sujet.
R.                    Le SAT a répondu que la
décision du DINF relative à l'approbation de l'art. 86 RPE a été prise le 14
mai 2001 et transmise à la municipalité le 15 mai 2001 avec les règlements
approuvés. Ce courrier n'étant pas adressé sous pli recommandé, il ne dispose
pas d'un récépissé postal. Le SAT a précisé que dans la pratique, les décisions
d'approbation et statuant sur les recours sont communiquées simultanément aux
parties. Dans le cas du recours des époux Rouge, la décision du DINF a été
notifiée aux parties le 21 mai 2001, la lettre d'envoi portant la date du 15
mai 2001, mais le récépissé postal est daté du 21 mai 2001. Le SAT a expliqué
que la Commune de Montagny-près-Yverdon, qui a procédé de 1990 à 1999 à la
modification de RPE en plusieurs étapes, souhaitait pouvoir enfin appliquer le
règlement modifié. Elle s'est donc inquiétée de savoir quant son dossier allait
pouvoir être approuvé et elle s'est informée auprès du SJIC pour avoir des
renseignements au sujet de l'état d'avancement du traitement du recours dirigé
contre l'art. 86 RPE puis auprès du SAT pour savoir si une approbation
partielle du règlement communal (sans l'art. 86) était envisageable. Selon la
note du 21 mars 2000 du SAT au chef du DINF, M. Wütrich, syndic de la Commune
de Montagny-près-Yverdon, a été informé par un ou une collaboratrice de l'Etat
de la proposition négative du SJIC relative à l'art. 86 RPE probablement pour
le dissuader d'appliquer le règlement par anticipation. Le SAT a jugé
nécessaire d'informer le chef du DINF de ce fait, de même qu'il a émis une
proposition de modification de l'art. 86 RPE pouvant tenir compte des
propositions de modification du RATC, suggérant que toutes les parties soient
entendues. Il a également proposé une approbation partielle du règlement.
S.                    Les parties ont renoncé
à la tenue d'une audience, de sorte que le présent arrêt a été rendu à huis
clos, conformément aux avis des 15 et 31 août 2001 du juge instructeur aux
parties.
Considérant en droit:
1.                     a) Interjeté dans le
délai et la forme prévus par la loi (art. 31 LJPA) auprès de l'autorité
cantonale compétente (art. 61 al. 1 bis LATC), le recours est recevable à la
forme.
b) L'objet du litige
est déterminé par la décision attaquée, fondée in casu sur l'art. 61 al. 1
LATC, par les conclusions et les moyens invoqués dans l'acte de recours. Dans
le cas d'espèce, les dispositions du RPE ont été approuvées par décision
séparée du 18 avril 2000, dans laquelle le DINF avait décidé de suspendre la
procédure quant à l'art. 86 RPE jusqu'à droit connu sur la procédure de
révision en cours du RATC. Par voie de conséquence, la décision du DINF est
litigieuse dans la mesure seule où elle a approuvé l'art. 86 RPE à l'exclusion
des autres dispositions du RPE.
c) Les recourants
soulèvent divers griefs se rapportant à la procédure d'adoption de l'art. 86
RPE, s'agissant de l'absence d'un rapport fondé sur l'art. 47 OAT, de la
volonté de l'autorité communale de favoriser un constructeur, de même que d'un
vice de procédure dans la notification de la décision entreprise, la
municipalité ayant selon eux été informée avant que la notification sous pli
recommandé ne soit exécutée à l'intention des parties. Sur le fond, les
recourants invoquent le fait qu'une contradiction existe entre le texte des
alinéas 1 et 2 de l'art. 86 RPE relatif aux dépendances de peu d'importance, au
sens de l'art. 39 RATC, que cette disposition du RPE - qui mentionne que les
dépendances peuvent atteindre une surface maximale de 60 m² - conduirait à une
occupation déraisonnable de l'espace réglementaire en permettant de plus
d'entériner une pratique antérieure illégale (voir la liste des déposée par les
recourants relatives aux dépendances autorisées), en particulier au sujet du
projet litigieux en attente sur la parcelle no 258.
2.                     a) Il sied d'examiner
en premier lieu les griefs formulés par les recourants quant à la procédure
d'adoption du nouvel art. 86 RPE et à la notification de la décision
entreprise. Les recourants se plaignent tout d'abord de l'absence du rapport
préalable fondé sur l'art. 47 OAT. Pour sa part, la municipalité n'a fourni
aucune explication à propos de l'absence de ce rapport.
b) Aux termes de cette
disposition, l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit, à
l'intention de l'autorité cantonale compétente pour approuver ces plans (art.
26 al. 1 LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et principes de
l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT), ainsi que la prise en
considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2
LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13
LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant d'autres
dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de
l'environnement. La jurisprudence du Tribunal administratif a déjà jugé que
l'absence de ce rapport n'est pas en soi constitutive d'une violation de la loi
qui pourrait conduire à elle seule à l'annulation du plan. La présentation
dudit rapport n'est pas une formalité dont l'absence constituerait un vice
irrémédiable ; c'est une norme qui définit le contenu minimal du compte-rendu
que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité cantonale
d'approbation (Ruch, Commentaires LAT, art. 26 note 13). Il ne s'agit pas d'une
prescription de forme dont la violation pourrait invalider la procédure (AC
98/0059 du 2 juin 2000; voir contra : AC 94/0189 du 12 janvier 1996 selon
lequel qu'un tel rapport est obligatoire depuis l'entrée en vigueur de l'OAT
mais cet arrêt expose aussitôt après que le département alors intimé n'était
pas en mesure de procéder à un examen sérieux des arguments du recourant
"faute d'un tel rapport, ou d'éléments dans le dossier permettant d'en
tenir lieu").
c) Ces considérations
ne sont cependant pas déterminantes, dans le cas d'espèce, dans la mesure où le
projet de RPE a été soumis à l'enquête publique et était destiné à l'autorité
cantonale compétente pour approuver les plans, le DINF ayant du reste reçu
l'avis du SAT selon la note du 21 mars 2000. La question de savoir si
l'omission d'un tel rapport est susceptible de remettre en cause la validité
même de l'art. 86 RPE, voire même de toutes les dispositions du RPE approuvées
séparément le 18 avril 2000 doit ainsi être résolue par la négative. Cette
conclusion s'impose également si l'on considère que le chef du DINF a, en tant
qu'autorité inférieure de recours, un libre pouvoir d'examen, qui s'étend à
l'opportunité, de telle sorte que qu'en l'espèce, le vice de procédure a pu
être comblé à satisfaction. De même, l'art. 61 al. 2 LATC, - selon lequel
l'approbation du RPE, exception faite de l'art. 86, par le chef du DINF, du 18
avril 2000 a rendu ces dispositions obligatoires - permet de conclure, compte
tenu du désistement partiel des recourants intervenu dans la procédure devant
le DINF, que la validité du RPE n'a pas été entravée par l'absence de ce
rapport et que c'est à bon droit que la décision attaquée ne porte que sur
ledit article ne laissant ouverte que la question de la portée de l'art. 86 RPE
(AC 94/0189 du 12 janvier 1996, consid. V.).
d) Il résulte ainsi de
la jurisprudence qu'il suffit que le dossier contienne matériellement les éléments
nécessaires, quelle qu'en soit la forme. Le tribunal de céans considère qu'en
l'espèce, le DINF a valablement approuvé l'ensemble du règlement et que dès
lors, seule la question des dépendances au sens de l'art. 86 RPE demeure
litigieuse. Force est de conclure que le défaut de ce rapport préalable ne
saurait non plus affecter la validité de cette disposition pour des motifs
procéduraux. Le moyen tiré de l'absence de rapport 47 OAT étant mal fondé, il y
a lieu d'examiner les autres griefs d'ordre formel formulés à l'encontre de la
décision dont est recours.
e) Les recourants se
plaignent en effet de ce que la décision attaquée a été portée à la
connaissance du syndic avant d'avoir été notifiée aux parties et que ce dernier
en aurait fait état lors de la séance du conseil général du 15 mai 2001, ce que
confirment trois pièces littérales versées au dossier et signées par trois
membres de ce conseil. Les recourants n'expliquent toutefois pas quelle
conséquence ce grief pourrait avoir, in casu, sur la validité de la décision du
DINF dont est recours.
Il est certain que le
fait de renseigner une partie avant les autres sur l'issue d'une procédure
serait contraire aux règles de l'équité et au principe de l'égalité des armes
entre parties, et par conséquent susceptible d'affecter la décision attaquée
d'un vice entraînant son annulabilité. Il en va de même de l'apparente
intervention "en procédure" du syndic dans le cadre de la procédure
de recours auprès du département, soit avant que la décision d'approbation du
18 avril 2000 soit prise (on se réfère ici aux déterminations du SJIC et du SAT
des 28 et 29 août 2001).
Enfin, si la
modification litigieuse de l'art. 86 RPE découlait - comme le soutiennent les
recourants, se heurtant sur ce point à une contestation formelle de la
municipalité - de la volonté d'entériner une pratique illégale et de favoriser
un constructeur particulier, on serait en présence d'un cas caractérisé de
détournement de pouvoir, soit d'un acte accompli par une autorité dans les
limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle
doit s'inspirer et en violation de certains droits et principes
constitutionnels tels que l'égalité, la protection de la bonne foi et la
proportionnalité (v. par exemple RDAF 1985 p. 397 et les références citées).
Faute de pouvoir acquérir une conviction sur tous ces points, ce qui
nécessiterait encore d'autres mesures d'instruction, le tribunal laissera
ouverte ces questions qu'il n'est pas nécessaire de trancher, dans la mesure où
le recours doit de toute manière être admis sur le fond.
3.                     a) L'art. 39 RATC, dont
l'alinéa 2 a été modifié par règlement du 14 mai 2001 entré immédiatement en
vigueur, a la teneur suivante (ancien art. 39 RATC ) :
"A défaut de
dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour
autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi,
dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites
de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont
l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de
peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment
principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un
rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche,
mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou
garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en
aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont
également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites
: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre
notamment.
Ces constructions ne
peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice
pour les voisins.
Sont réservées les
dispositions du Code rural et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil,
ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et
caravanings."
L'alinéa 2 nouveau se
présente ainsi :
"
Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions
distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et
dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment
principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour
deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à
l'habitation ou à l'activité professionnelle."
Le droit cantonal ne
définit donc pas, dans la nouvelle version de l'art. 39 al. 2 RATC, la
"dépendance de peu d'importance" par référence à une surface maximale
au sol, ou à d'autres critères quantitatifs - auparavant mentionnés, une
dépendance comportant un rez-de-chaussée et ne devant pas excéder une hauteur
définie maximale,  comme l'ancienne version le prévoyait -. Bien au contraire,
force est de constater que le texte nouveau a introduit un critère
d'appréciation variable, puisque le volume d'une dépendance "de peu
d'importance" doit désormais se trouver dans une relation de
proportionnalité suivant le volume du bâtiment principal. La loi distingue les
dépendances proprement dites, par opposition aux autres ouvrages implantés dans
les espaces dits réglementaires que l'art. 39 al. 3 RATC assimile aux
dépendances , à savoir les places de stationnement à l'air libre, les murs de
soutènement ou encore les clôtures (AC 99/0040 du 27 juillet 1999, RPE
permettant 36 m²). L'alinéa 3 est resté intact, si bien que l'exigence demeure
selon laquelle la construction de dépendances de peu d'importance dans les
espaces dits réglementaires est tolérée à titre exceptionnel pour autant
qu'elle ne crée pas des inconvénients appréciables pour les voisins ou qu'elle
soit supportable sans sacrifice excessif de ceux-ci (Droit vaudois de la construction,
2e éd. Lausanne 1994, p. 269, ch. 6 ad. art. 39 RATC).
b) Le litige au fond
s'inscrit dans la sphère de compétence des communes, les art. 2 al. 3 LAT et 2
al. 1er LATC imposant à l'Etat de laisser à celles-ci la liberté d'appréciation
nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. En matière d'aménagement du
territoire, les communes jouissent d'un pourvoir d'appréciation suffisamment
étendu pour que l'on puisse leur reconnaître une autonomie pour autant que
leurs décisions soient compatibles avec les buts de la LAT et de la LATC (voir
par exemple l'arrêt AC 99/099 du 18 novembre 1999; ATF 106 Ia 70, JdT 1982 I
552; ATF 104 Ia 139, JdT 1980 I 243).
De nature dérogatoire,
le régime des dépendances repose sur l'art. 6 al. 2 LATC (v. aussi art. 23 LAT)
et, comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le constater, les
restrictions auxquelles l'art. 39 al. 1 RATC soumet les dépendances sont
applicables en l'absence de dispositions communales contraires, à titre de
droit cantonal supplétif (AC 96/0045 du 16 octobre 1996, in RDAF 1997 I 232 ss;
AC 91/198 du 7 septembre 1992). Lorsque les règlements communaux prévoient des
dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci
prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus
restrictives ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette
dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour
toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (AC
99/0099 du 18 novembre 1999; AC 91/198 du 7 septembre 1992). De plus, cette
disposition est l'une des quelques dispositions dérogatoires de la législation
cantonale immédiatement applicables par les municipalités (cf. Didisheim,
Modifications de limites et dérogations en droit vaudois: quelques réflexions à
propos des articles 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss, not. 414). La
jurisprudence en a déduit que les règles applicables aux dépendances doivent
être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980, 361) et,
déniant à ce régime le caractère de
"Kannvorschrift"
, à savoir
que la décision n'est pas laissée à la libre appréciation de la municipalité,
le Tribunal administratif a interprété l'art. 39 RATC en ce sens que la
dépendance qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant
ainsi les limites imposées, doit être autorisée (voir TA, arrêt AC 96/0045 du
16 octobre 1996 consid. 2a).
c) Dans le cas
d'espèce, l'art. 86 RPE a la teneur suivante, suite à son adoption par le
conseil général en séance du 17 juin 1999 :
"La
Municipalité est compétente pour autoriser dans les espaces réglementaires
entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines la
construction de 1 ou plusieurs dépendances de peu d'importance. La surface
bâtie supplémentaire ainsi obtenue pour une ou deux dépendances ne peut
dépasser 60 m², surface destinée prioritairement au parcage des véhicules.
Par dépendances, on
entend des garages pour une ou deux voitures, bûchers, pavillons de jardin,
etc. Ces constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à
l'exercice d'une activité professionnelle.
La Municipalité peut
y autoriser des toits à deux ou à un pan.
La hauteur à la
corniche est de 2,00 m. au maximum.
La hauteur au faîte
ne dépassera pas 3,50 m.
Pour les garages,
des dérogations de hauteur peuvent être accordées.
L'art. 96 est
applicable."
d) Le moyen tiré du
contenu du nouvel art. 86 RPE, tant s'agissant du principe de la fixation d'une
surface maximale que s'agissant de l'étendue décidée, à savoir de 60 m²,
consiste à soutenir que la rédaction est contradictoire et qu'elle permettrait
de construire plusieurs dépendances de 60 m². La municipalité a contesté pour
sa part cette interprétation, exposant que le texte, clair selon elle et
principalement applicable aux véhicules automobiles, autorise une ou plusieurs
dépendances dont la surface totale peut atteindre 60 m² au maximum. La
municipalité relève qu'elle a tenu compte de l'évolution des modes de vie,
qu'une surface totale de 60 m² n'est pas excessive, mais qu'elle permet de
satisfaire aux besoins actuels de nombreuses familles qui souhaitent, outre un
cabanon de jardin et/ou une piscine, des dépendances pour réduire deux ou
plusieurs voitures, des vélos, poussettes, etc.
e) Selon le DINF, l'interprétation
de cette disposition, certes moins restrictive que les dispositions légales
cantonales supplétives, échappe néanmoins à la critique dès lors qu'elle vise
en premier lieu le parcage des voitures, qu'il est peu probable qu'un garage
puisse être autorisé sur la base de l'art. 86 al. 2 RPE au vu notamment de la
surface maximale au sol des dites dépendances, qui ne doivent pas atteindre 60
m². Selon l'autorité cantonale intimée, en définissant les dépendances
susceptibles d'être autorisées, l'autorité communale, dont les compétences sont
réservées par l'art. 39 al. 2 RATC, n'a pas outrepassé les compétences dévolues
par la loi.
f) Le Tribunal
administratif ne saurait suivre cette opinion et considère au contraire que
l'art. 86 RPE, qui est applicable à toutes les zones du RPE, est en
contradiction manifeste avec l'art. 39 RATC, duquel il ressort, désormais de
manière expresse, qu'une relation de proportionnalité doit être respectée entre
le bâtiment principal et la ou les dépendances admissibles. La fixation d'une
limite maximale "absolue" quant à la surface au sol des dépendances
de peu d'importance est également contraire aux principes dégagés par la
jurisprudence, le tribunal de céans n'ayant pas fixé une telle limite unique
quant à la dimension au sol, mais ayant toujours tranché les cas concrets au
coup par coup en effectuant une appréciation circonstanciée pour décider ou non
de la prise en compte du caractère "de peu d'importance", compte tenu
des autres conditions légales liées à l'aggravation de l'atteinte et à la
protection du voisinage (AC 96/072 du 26 mai 1998 autorisant un bloc de 4
garages; AC 96/0123 du 26 septembre 1996 refusant un garage de 4 places d'une
surface de 100 m²; AC 01/0025 du 17 mai 2001 refusant une piscine, un cabanon de
jardin et un couvert à voitures ; AC 00/0190 du 5 juin 2001 refusant une
terrasse de 3,20 m² au sol, confirmé par ATF du 24 septembre 2001; RDAF 2000 I
p. 257 ; voir encore un arrêt du Tribunal administratif in RDAF 1992 p. 488,
refusant à un couvert à voiture de 16,20 mètres sur 5,50 mètres.)
g) Il résulte de ce
qui précède qu'une surface au sol prédéfinie de 60 m² est totalement
disproportionnée à celles qui ont pu être admises, selon l'ensemble des
circonstances concrètes et eu égard aux autres conditions posées par l'art. 39
al. 3 RATC. Le tribunal ne peut pas considérer une si grande surface au sol
comme compatible avec la loi, le RATC, - dont la récente révision de l'art. 39
al. 2 RATC a supprimé la prise en compte d'un critère métrique commun à tous
les cas (hauteur maximale, existence d'un seul niveau) -, les exigences de
l'aménagement et les buts poursuivis par la loi. En effet, comme le tribunal de
céans a déjà eu l'occasion de le préciser, on ne saurait méconnaître le fait
que les espaces réglementaires entre bâtiments et la limite de propriété sont,
entre autres objectifs, destinés à protéger les intérêts des voisins (AC
00/0190 du 5 juin 2001 citant l'arrêt AC 98/0125 du 29 mars 1999), bien que la
jurisprudence ait donné une portée restrictive à la notion de préjudice pour
les voisins au sens de l'art. 39 al. 4 RATC : il suffit en effet que la
dépendance projetée n'entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire
insupportables sans sacrifices excessifs (voir notamment Droit vaudois de la
construction, 1994, Payot Lausanne, note 6 ad. art. 39 RATC; voir aussi TA,
arrêts AC 96/0125 du 16 avril 1997 et 96/0258 du 21 janvier 1998).
Force est de conclure
que l'on ne saurait suivre le DINF lorsqu'il considère que la municipalité n'a
pas dépassé le cadre de son autonomie en fixant une surface maximale de 60 m²
pour les dépendances dites "de peu d'importance" au sens de l'art. 39
RATC, une telle surface étant, sauf rares exceptions, disproportionnée eu égard
au bâtiment principal et aux nuisances engendrées pour les voisins. De ce point
de vue, cette limite pourrait conduire à ce que des décisions soient prises, de
manière répétées, alors même qu'elles se trouveraient en contradiction avec la
loi et la réglementation en vigueur. Le Tribunal administratif décide en
conséquence d'annuler la décision entreprise en tant qu'elle rejette le recours
des époux Rouge et approuve l'art. 86 RPE de la Commune de
Montagny-près-Yverdon.
4.                     Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Conformément à
l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou
les parties qui succombent. L'art. 55 al. 2 LJPA prévoit en outre que le
tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des
dépens. Vu l'issue du pourvoi, l'émolument de justice, arrêté à 2'500 francs,
est mis à la charge de la Commune de Montagny-près-Yverdon, de même que les
dépens, arrêtés à 1'500 francs, auxquels les recourants ont droit.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
14 mai 2001 rendue par le Département des infrastructures (DINF)
rejetant
le recours des époux Rouge et approuvant la modification de l'art. 86 du
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
(RPE), est annulée.
III.                     L'émolument
judiciaire, arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
IV.                    La Commune de
Montagny-près-Yverdon est débitrice de Anne et Edouard Rouge, solidairement
entre eux, d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2001
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint