vd_omni · PS.2009.0004 · 2009-04-21 · fr

X.________/Service de la population (SPOP) | Contenu de l'aide d'urgence; rappel non exhaustif de la jurisprudence relative à la constitutionnalité de ce régime (consid. 3). Même s'il est restrictif et contraignant, le régime d'urgence imposé au recourant n'équivaut pas à une privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. Dans ces conditions, il n'est pas erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d' "aide" au lieu de "mesure de contrainte", de sorte qu'une telle appellation ne perturbe pas l'accès à une voie de recours effective (consid. 4). Si la loi aurait effectivement pu prévoir deux catégories de décisions distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les autres d'octroi - sur requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en pratique demeure néanmoins suffisant. Enfin, on ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après l'écoulement d'une certaine période (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.04.2009 PS.2009.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 avril
2009
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M.
François Gillard et M. Guy Dutoit, assesseurs.
Recourant
X.________, p.a.
EVAM,
à Lausanne, représenté par le Service
d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne.
Autorité intimée
Service de la
population (SPOP)
.
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service
de la population (SPOP) du 12 janvier 2009 (octroi des prestations d'aide
d'urgence)
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissant du Togo né le 1
er
janvier 1983, est entré en Suisse le 29 avril 2005 pour y déposer aussitôt une
demande d'asile.
Par décision du
19 février 2007,
l'Office fédéral des
migrations (ODM) a rejeté la demande d'asile de l'intéressé. Cette décision a été
confirmée par le Tribunal administratif fédéral (TAF) le 12 décembre 2007. L'ODM
a fixé un nouveau délai de départ
au 7 février 2008.
La demande de révision formée par
X.________
le
17
janvier 2008
a été déclarée irrecevable par le TAF le
30 janvier 2008.
B.
En sa qualité de requérant d'asile débouté par
une décision définitive et exécutoire, et frappé d'un délai de départ échu, l'intéressé
n'a plus été autorisé à exercer une activité lucrative dès le 7 février 2008.
Il a alors obtenu des prestations d'aide d'urgence. Dans ce cadre,
l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) a mis à sa disposition une
chambre au foyer EVAM de Bex.
C.
Le 22 mai 2008, X.________ a déposé une requête auprès
du Comité contre la torture (Haut-Commissariat aux droits de l'homme, Nations
Unies), à l'encontre de la décision définitive de renvoi
Par courrier du 3 juillet 2008, le
Service des traités des droits de l'homme des Nations Unies a informé le
mandataire de l'intéressé qu' "
en vertu de l'article 108 de son règlement
intérieur, le Comité a prié l'Etat partie de ne pas renvoyer M. X.________ à la
République togolaise pendant que la requête est examinée par le Comité. Cette
demande est formulée sur la base des informations contenues dans la requête et
pourra être revue, à la demande de l'Etat partie, à la lumière des informations
et commentaires reçus de l'Etat partie, et de tout autre éventuel commentaire
du requérant.
"
En effet, l'ODM a prié le Service
vaudois de la population (SPOP) le 4 juillet 2008 "
de renoncer pour le
moment à l'exécution du renvoi. Les démarches (dont celles visant à l'obtention
de papiers) doivent également être suspendues
."
Par conséquent, l'Office fédéral de
la justice agissant au nom du "
Gouvernement suisse
" a informé
le Comité contre la torture le 8 juillet 2008 que "
conformément à sa
pratique constante, l'Office fédéral des migrations a demandé à l'autorité compétente
de n'entreprendre aucune démarche en vue de l'exécution du renvoi de l'auteur.
Ce dernier est ainsi assuré de demeurer en Suisse tant que sa communication
sera en cours d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif ne sera pas
levé.
"
D.
Par décision du 27 octobre 2008, l'EVAM a
prononcé une décision d’ "
Attribution d'un logement en structure
d'hébergement collectif 'Aide d'Urgence'
", attribuant l'intéressé au
centre EVAM de Vennes (av. de Valmont), à Lausanne, dès le 10 novembre 2008.
Le 6 novembre 2008, X.________
s'est opposé à la décision, demandant à pouvoir rester à Bex ou dans un centre
"
où je peux avoir le seul droit qui me reste de choisir, ce que je dois
mettre dans mon estomac.
" Au jour prévu, il a refusé d'être transféré.
Par décision du 11 novembre 2008,
le directeur de l'EVAM a rejeté l'opposition, précisant que le centre de Bex était
spécifiquement dédié aux familles et aux cas vulnérables, catégorie à laquelle X.________
n'appartenait pas. Son attribution initiale à Bex n'avait été décidée que pour palier
le manque de places disponibles dans les centres réservés aux hommes célibataires
sans enfant, notamment celui de Vennes, à Lausanne.
Le 25 novembre 2008, X.________ a déféré
cette décision au Département de l'intérieur.
E.
Entre-temps, par décision du 10 novembre 2008,
le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période
allant du 10 novembre au 10 décembre 2008, et a enjoint les organismes concernés
à lui délivrer les prestations suivantes:
"-   Hébergement au centre EVAM de
Vennes, av. Valmont 32, Lausanne (sous réserve d'une décision de transfert ultérieure
de l'EVAM)
-   Prestations en nature ou en espèces
conformément au Guide d'assistance (EVAM)
-   Soins médicaux dans le cadre de l'aide d'urgence
(selon liste des fournisseurs disponibles dans les centres d'EVAM et de santé
infirmier - CSI)"
De même, par décision du 12 janvier
2009, le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période
allant du 12 janvier au 12 février 2009. Il précisait:
"La présente décision sera exécutée par l'Etablissement vaudois
d'accueil des migrants (EVAM) qui
-   calculera le droit effectif aux
prestations, en tenant compte d'éventuels revenus ou droit à des revenus;
-   décidera du type et du lieu d'hébergement;
-   déterminera les modalités d'octroi d'éventuelles
prestations supplémentaires.
Hébergement au centre EVAM de Vennes, av. Valmont 32, 1010 Lausanne,
sous réserve de décisions ultérieures de l'EVAM."
F.
Par acte du 28 janvier 2009, X.________ a saisi
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours
dirigé contre la décision du SPOP 12 janvier 2009. Il a conclu à la
constatation de la violation de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, à la constatation
de la violation de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, partant à
l'annulation de la décision attaquée. Dans ses déterminations du 3 mars 2009,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Il y a d'abord lieu d'examiner la recevabilité
du recours.
a) La jurisprudence considère que
les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque l’administré a
simultanément la faculté de prendre des conclusions condamnatoires (ATF 121 V
311 consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi arrêt
PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 consid. 1, confirmé par le Tribunal fédéral par
arrêt 8C_681/2008 du 20 mars 2009, destiné à la publication). En l'espèce, on
peut admettre que le recourant conclut à ce que la décision attaquée soit réformée
en ce sens que l'assistance ordinaire lui soit maintenue, subsidiairement que les
prestations de l'aide d'urgence soient plus étendues que celles qui lui ont été
octroyées jusqu'ici, notamment sous l'angle de l'hébergement. En ce sens, il
peut être retenu que le recourant a pris une conclusion condamnatoire, de sorte
que le recours est recevable.
Par ailleurs, même si la décision
attaquée concerne la période du 12 janvier au 12 février 2009, soit une courte
période révolue, le recourant a un intérêt actuel à faire constater que l'aide
d'urgence est illicite. On doit en effet considérer que son recours critique
l'ensemble des décisions postérieures au 12 janvier 2009 et tend même à obtenir
des prestations accrues à l'avenir, quand bien même les décisions de première
instance n'auraient pas encore été prises à ce sujet (cf. PS.2006.0277 précité
consid. 1).
b) En revanche, dans la mesure où
le recourant conteste son transfert au centre EVAM de Vennes, le recours est
irrecevable. En effet, l'autorité intimée réserve la décision de l'EVAM sur ce
point (art. 10 al. 2 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux
requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21])
qui est susceptible d'opposition (art. 72 LARA), puis de recours au Département
de l'intérieur (art. 73 LARA). En l'espèce du reste, la décision sur opposition
de l'EVAM du 11 novembre 2008 attribuant le recourant au centre de Vennes a
fait l'objet d'un recours au Département de l'intérieur.
2.
Le recourant soutient d'abord que le régime de
l'aide d'urgence est incompatible avec son statut juridique, dès lors qu'il est
autorisé à séjourner en Suisse, l'autorité fédérale ayant prononcé des mesures
provisoires suspendant l'exécution de son renvoi. Puis, il affirme que le régime
de l'aide d'urgence est une mesure privative de liberté au sens de l'art. 5
par. 1 let. f CEDH; faute de base légale appropriée et de garanties de procédure
suffisantes, il serait ainsi arbitraire. En troisième lieu, le recourant déclare
que la situation perturbe l'accès à une voie de recours effective au sens de
l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, car le juge est appelé à statuer sur
autre chose (l'octroi d'une aide) que ce dont le recourant se plaint (le
prononcé d'une mesure de contrainte). Enfin, le recourant
reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de l'assistance
ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni
une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en
substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une
certaine période à l'aide d'urgence.
a) Selon l'art. 81
de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié
par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1
er
janvier
2008 (RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en
Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien
par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale
nécessaire,
à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale
ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la
demande.
L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi,
également dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005, a la
teneur suivante:
"
1
L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence
est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi
exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du
régime de l’aide sociale.
2
Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi
pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les
requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."
D'après le Tribunal fédéral, il
résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une
décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi
exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi,
mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF
130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe
aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des
prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5
p. 184).
b) La loi vaudoise du 7 mars 2006
sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA;
RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 al. 1 que les demandeurs d'asile ont
droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM. S'agissant
en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois,
elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département (art. 6
al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA [par le SPOP]). L'art. 49 LARA dispose en effet:
"
Art. 49             Principe
1
Les personnes séjournant illégalement sur territoire
vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation
de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.
2
(…)"
Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14
juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34
al. 1
er
du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre
2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que nonobstant le fait que la
LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des
modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats
parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter
différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de
non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le
canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le
cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier
que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire.
b) Requérant d’asile débouté, le
recourant est sous le coup d’une décision de renvoi de Suisse de l'ODM qui est
définitive et exécutoire depuis la décision du TAF du 12 décembre 2007. A cette
occasion, il s’est vu impartir un délai de départ au 7 février 2008. Certes, le
recourant a formé une plainte auprès du Comité contre la torture, au sens des
art. 17 et 22 de la Convention contre la torture et autres peines ou
traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984, entrée en
vigueur pour la Suisse le 26 juin 1987 (RS 0.105). Il est également vrai que le
recourant bénéficie, à la suite de cette requête, de la suspension de son
renvoi en vertu de l'art. 108 du règlement intérieur du Comité, de sorte qu'il
est légitimé à demeurer en Suisse tant que sa communication sera en cours
d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif ne sera pas levé. En
d'autres termes, son séjour n'est pas illégal. Toutefois, il n'en demeure pas
moins que la procédure formée auprès du Comité est une procédure
extraordinaire. Or, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus, les requérants
d'asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d'une procédure
extraordinaire ne peuvent bénéficier que de l'aide d'urgence, et non de l'assistance
ordinaire. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence, dont on
rappellera qu'elle a fait l'objet d'une coordination.
Le recours est ainsi rejeté dans la
mesure où il conteste la suppression de l'assistance ordinaire.
3.
a) Selon l'art. 12 Cst., "quiconque est
dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine."
Selon le Tribunal
fédéral, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon
l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture
des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de
la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les
soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid.
3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement
dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas
être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p.
373).
La mise en oeuvre
de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne
assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de
non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun
contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe
temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de
prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer
en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle
également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre
l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes
de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance
minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi,
la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de
l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du
territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour
obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers
(ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les
références citées; voir aussi Giorgio Malinverni, L'interprétation
jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse
in: Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433).
b) Dans le canton de Vaud, l'octroi
et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art.
4a
al. 3 LASV dans les termes suivants:
"L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme
de prestations en nature. Elle comprend en principe:
a.      le logement, en règle générale, dans
un lieu d'hébergement collectif;
b.     la remise de denrées alimentaires et
d'articles d'hygiène;
c.      les soins médicaux d'urgence dispensés
en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration
avec les Hospices cantonaux/CHUV;
d.      l'octroi, en cas de besoin établi,
d'autres prestations de première nécessité."
Ainsi, le contenu de l’aide
d’urgence tel que défini à l’art. 4a LASV comporte plusieurs aspects. Il s’agit
de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de
prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi
que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en
prestations financières (Exposé des motifs et projets de lois sur l'aide aux
requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, Bulletin du Grand
Conseil [BGC], février 2006, p. 8342 ss, spéc. p. 8348). Cet article
laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration.
Le Guide d'assistance 2009 adopté
par le Conseil d'Etat, qui concrétise l'art. 4a LASV et constitue une
directive au sens de l'art. 21 LARA, prévoit à son ch. 241 que l'aide d'urgence
est délivrée selon les modalités suivantes:
1
Art. 14 RLARA   Prestations d'aide
d'urgence.
Les bénéficiaires de
l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature.
2
L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux
personnes adultes sans enfants:
•    hébergement dans un centre collectif en principe
spécifiquement dédié à cette population;
•    trois repas par jour (prestation en nature);
•    articles d’hygiène indispensables sous forme de
bons;
•    vêtements sous forme de bons;
•    Art. 15 RLARA   Prestations
en nature
les soins médicaux
d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en
collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV
2
L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités
suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison
de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une
structure dispensant des prestations en nature:
•    hébergement dans un centre collectif en principe
spécifiquement dédié à cette population;
•    prestations en espèces conformément aux normes
d’aide d’urgence.
3
Types de prestations et leur délivrance selon
typologie:
Célibataires et
couples sans enfants
Familles et cas
vulnérables (définis par la PMU)
Hébergement
Centre d’aide
d’urgence
(présence d’un intendant)
Foyer collectif
(présence d’un intendant)
Assistance
En nature, y
compris les repas
En espèces: Fr.
9.50 par jour/personne
Encadrement
Psychosocial et
sécuritaire
Psychosocial,
social et sécuritaire
Médical
Assurance-maladie
et accès au réseau Farmed
Assurance-maladie
et accès au réseau Farmed
c) Le Tribunal cantonal a déjà
statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et
à la Constitution fédérale, notamment par arrêt précité du 14 juillet 2008
(PS.2007.0214) relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était
pas exécutoire, et par arrêt du 18 juillet 2008 (PS.2006.0277 précité, rendu
également selon la procédure de coordination, confirmé par arrêt du Tribunal
fédéral 8C_681/2008 du 20 mars 2009) traitant de requérants d'asile déboutés
séjournant illégalement en Suisse.
aa) Dans le premier cas
(PS.2007.0214), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée,
selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était
pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir
de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art.
13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art.
14 CEDH interdisant les discriminations.
En particulier, l'art. 8 CEDH ne
permettait pas d'imposer aux Etats, à titre "d'obligation positive",
qu'ils fournissent aux citoyens une assistance financière - ou un appartement -
afin qu'ils puissent profiter à un certain niveau de leur vie privée et
familiale (consid. 5). De surcroît, on ignorait le montant des prestations en
espèces que l'intéressé recevait, de sorte qu'on ne pouvait prétendre que
l'aide était si faible qu'elle rendait impossible toute relation personnelle;
il n'apparaissait donc pas, en l'état, qu'elle puisse porter atteinte à un
droit constitutionnel de l'intéressée, étant précisé que cette affirmation
pourrait ne pas être exacte une fois le contenu précis de l'aide connu ou si
celle-ci devait perdurer (consid. 7).
bb) Dans la seconde cause, le
Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a
LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse,
demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10
Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit
d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les
moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine,
et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale.
En particulier, le fait de ne pas
pouvoir choisir et cuisiner ses aliments ne constituait pas, en soi, une
atteinte à la dignité humaine, ne portait pas atteinte au noyau dur du droit au
minimum vital et n'équivalait pas davantage à un traitement inhumain ou dégradant
(consid. 7). Au consid. 6 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009 confirmant ce
jugement cantonal, le Tribunal fédéral a répété que le fait qu'en l'espèce
l'hébergement et la nourriture étaient fournis en nature n'apparaissait pas
contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst.).
De même, s'agissant du refus de
prestations financières (consid. 9), le Tribunal cantonal a retenu dans le cas
d'espèce que les prestations allouées toutes en nature satisfaisaient aux
besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de
soins médicaux d'urgence. Les décisions entreprises octroyaient également "d’autres
prestations de première nécessité ". Celles-ci devaient permettre de
répondre au droit fondamental notamment de pouvoir communiquer avec ses
semblables ou ses proches. Point n’était besoin que des prestations financières
soient versées pour que l’essence des droits garantis par les art. 13 Cst. ou 8
CEDH ne soit pas atteinte. Au consid. 7 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009
précité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le
destinataire de l'aide d'urgence pouvait prétendre à l'octroi d'un argent de
poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des
éventualités où l'aide d'urgence se prolongeait. En effet, il ressortait de la
prise de position de l'EVAM déposée devant la Haute Cour que les bénéficiaires
de l'aide d'urgence pouvaient suivre des programmes d'occupation qui avaient un
lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de
surveillance). Ils recevaient pour cela une rémunération qui s'ajoutait à
l'assistance en nature. En l'espèce, il fallait admettre que le recourant
serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses
propres moyens un minimum d'argent de poche.
Le Tribunal a néanmoins admis le
recours sur un point (consid. 8): dans la mesure où l'aide d'urgence était délivrée
à des personnes susceptibles d’y avoir recours pendant plus que quelques jours,
il était indispensable, pour qu’elle soit conforme à la dignité humaine, qu’un
espace privatif soit aménagé afin que ses bénéficiaires puissent s’isoler,
ainsi que notamment se dévêtir en échappant au regard d’autrui. Ainsi, l’hébergement
collectif devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l’aide
d’urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également
pour s’isoler, même temporairement.
4.
Le recourant affirme que le régime d'urgence qui
lui est imposé équivaut à une privation de liberté au sens de l'art. 5 par. 1
CEDH. Or, aucune base légale ne permettrait une telle privation dans sa
situation. Dans ce sens, le fait de qualifier le régime d'urgence "d'aide",
alors qu'il s'agit d'une mesure de contrainte perturberait l'accès à une voie
de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 par. 1
CEDH.
a) Comme l'a indiqué le Tribunal
fédéral au consid. 8.2 de son arrêt précité 8C_681/2008 du 20 mars 2009,
relatif à un ressortissant étranger en situation illégale, le statut du
recourant le plaçait, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de
dépendance, qui lui conférait certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui
impliquait en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes
pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restaient dans
des limites acceptables et ne constituaient pas une atteinte grave à ses droits
fondamentaux.
b) Selon l'art. 5 par. 1 CEDH,
toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de
sa liberté, sauf dans les cas énumérés sous les lettres a à f et selon les
voies légales. Tel est ainsi le cas, selon la let. f, s'il s'agit de
l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer
irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure
d'expulsion ou d'extradition est en cours.
Il n'est pas contesté que le
recourant, dont le renvoi a été suspendu, ne tombe pas sous le coup de l'art. 5
par. 1 let. f CEDH. Il reste à examiner si le régime d'urgence constitue une
mesure de contrainte assimilable à une privation de liberté.
c) Selon la jurisprudence de la CEDH
(ACEDH Guzzardi c. Italie du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33, par.
92 à 93),
le droit à la liberté protégé par l'art. 5
vise
la liberté physique de la personne; il a pour but
d'assurer que nul n'en soit dépouillé de manière arbitraire. En revanche,
il ne concerne pas en principe les simples restrictions à la liberté de
circuler. Pour déterminer si un individu se trouve "
privé de sa
liberté
" au sens de l'art. 5, il faut partir de sa situation concrète
et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les
effets et les modalités d'exécution de la mesure considérée. Entre privation et
restriction de liberté, il n'y a qu'une différence de degré ou d'intensité, non
de nature ou d'essence. Ainsi, dans l'ACEDH précité, la Cour a relevé, "
tout
bien pesé
", que les circonstances suivantes constituaient une
privation de liberté (par. 95):
"Si l’espace dont le requérant disposait pour se déplacer dépassait
largement les dimensions d’une cellule et si nulle clôture matérielle ne le
circonscrivait, il ne couvrait qu’une faible fraction d’une île d’accès malaisé,
du territoire de laquelle un pénitencier occupait les neuf dixièmes environ. M.
Guzzardi séjournait dans un secteur du hameau de Cala Reale, qui comportait
pour l’essentiel les bâtiments, vétustes voire délabrés, d’un ancien établissement
sanitaire, un poste de carabinieri, une école et une chapelle. Il y vivait
entouré surtout d’individus assujettis à la même mesure et d’agents de police.
La population permanente de l’Asinara habitait presque en entier à Cala
d’Oliva, où il ne pouvait se rendre, et elle n’usait apparemment guère de son
droit d’aller à Cala Reale. Partant, peu d’occasions de contacts sociaux
s’offraient à lui en dehors de ses proches, de ses compagnons et du personnel
chargé de la surveillance. Celle-ci s’exerçait de manière stricte et quasi
constante. Par exemple, l’intéressé ne pouvait sortir de chez lui entre 22 h et
7 h sans en avertir en temps utile les autorités. Il devait se présenter à ces
dernières deux fois par jour et leur indiquer le nom et le numéro de son
interlocuteur quand il désirait téléphoner. Il lui fallait leur accord pour
chacun de ses voyages en Sardaigne ou sur le continent, lesquels furent rares
et se déroulèrent eux aussi, naturellement, sous le contrôle étroit des
carabinieri. Il risquait une peine d’"arrêts" s’il enfreignait l’une
de ses obligations. Enfin, entre son arrivée à Cala Reale et son départ pour
Force s’écoulèrent plus de seize mois (paragraphes 11, 12, 21, 23-42 et 51
ci-dessus).
Aucun de ces éléments ne permet sans doute de parler de "privation
de liberté" si on le considère isolément, mais accumulés et combinés ils
soulèvent un problème sérieux de qualification au regard de l’article 5 (art.
5). Le traitement incriminé ressemble par certains côtés à l’internement dans
une "prison ouverte" ou à l’affectation à une unité disciplinaire
(arrêt Engel et autres, précité, p. 26, § 64)."
d) En l'espèce, le recourant
affirme que l'assignation à un centre collectif d'hébergement surveillé nuit et
jour par des agents de sécurité en uniforme qui exercent une fonction de
police, la réglementation de la vie dans le centre, la distribution des biens
par l'autorité, la suppression des prestations financières et de toutes les
prestations en matière de transports et communications, de toute forme de vie
privée à l'abri des regards de l'autorité ou en dehors du contrôle et de la
surveillance de l'autorité, l'obligation de se rendre par quinzaine au moins
(mais aussi souvent que l'autorité de police en décidera) auprès de l'autorité
de police des étrangers pour le renouvellement de la "
décision d'octroi
d'aide d'urgence
", l'ensemble de ces mesures restreignent sa liberté
personnelle au sens de l'article 5 par. 1 let. f CEDH, le but de ces mesures
restrictives étant de décourager la poursuite du séjour en Suisse. Parce que sa
survie en dépend, le recourant ne peut pas se soustraire à la surveillance dans
le centre, ni à la réglementation du régime de vie du centre, aux contrôles
dans les dortoirs, ni influer sur les horaires pour la distribution des biens.
L'absence à l'heure fixée entraîne la suppression de la prestation y compris
celle du repas. Errer dans la rue sans but à l'extérieur du centre, faute de
moyens financiers, ne permet que théoriquement de se soustraire à la contrainte
sur la vie privée. Sans argent, le recourant ne peut guère entretenir de
relations sociales ou affectives ni faire aucune activité. Il ne peut concrètement
pas se reconstruire une vie privée ou un espace de développement personnel à
l'extérieur du centre. Et il n'a pas le loisir de renoncer à l'aide d'urgence
après la suppression des prestations d'assistance ordinaire et du droit de
travailler.
En définitive, toujours selon le
recourant, il subit une double mesure de contrainte, à savoir une contrainte économique
sous surveillance et un contrôle administratif. La décision l'assignant au
centre de Vennes et lui imposant un service de prestations en nature constitue
dès lors une mesure privative de liberté, contraire aux exigences de l'art. 5
par. 1 CEDH.
e) En l'espèce, même si le régime
d'urgence est restrictif et contraignant, il ne saurait équivaloir à une
privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. En effet, le recourant
n'est pas confiné dans ou hors d'un espace. Fondamentalement, il demeure libre
d'aller et venir à l'intérieur et à l'extérieur du centre. Les contraintes liées
à l'heure des repas, le manque d'autonomie découlant de l'absence d'argent et
le sentiment d'emprisonnement résultant de la surveillance des agents (pour des
motifs d'ordre, de sécurité et de réattribution du logement en cas d'absence de
plus de 5 jours, cf. art. 30-33 LARA et ch. 61 et 62 du Guide d'assistance) ne
sont pas comparables aux conditions régissant une prison ouverte ou une unité
disciplinaire. Ces rigueurs sont certes des "restrictions" à la
liberté, mais, même prises dans leur ensemble, elles ne constituent pas une
"privation" de liberté au sens de la jurisprudence de la CEDH et cela
quand bien même, de l'aveu du législateur fédéral, ces restrictions visent
entre autres buts à dissuader les requérants d'asile déboutés d'introduire une
procédure de reconsidération et à les inciter à quitter rapidement la Suisse
(PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, précité, consid. 2b et les références citées).
Dans ces conditions, il n'est pas
erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d' "aide" au lieu de "mesure
de contrainte". Contrairement à ce que soutient le recourant, une telle
appellation ne perturbe donc pas l'accès à une voie de recours effective au
sens de l'art. 13 CEDH.
5.
a) Enfin, le recourant reproche à la loi de ne
pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire,
respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une
procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en
substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une
certaine période à l'aide d'urgence.
b) La décision attaquée, dite
"
d'octroi d'aide d'urgence
" indique expressément que le
destinataire ne peut plus prétendre "
qu'à
" une aide d'urgence.
Elle signifie ainsi simultanément la suppression de l'assistance ordinaire, suppression
contre laquelle l'intéressé peut recourir, comme en l'espèce du reste. En
d'autres termes, si la loi aurait effectivement pu prévoir deux catégories de décisions
distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les autres d'octroi - sur
requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en pratique demeure néanmoins suffisant
dans la mesure où la décision de suppression de l'assistance peut faire l'objet
d'un recours.
L'arrêt précité PS.2006.0277 s'est
longuement penché sur la question de la compatibilité avec l'art. 12 Cst. de
l'aide d'urgence sur une longue durée. En substance, il a conclu que le régime
pouvait subsister en tant que tel, même sur une longue durée, mais que son
contenu et son étendue devaient être adaptés aux besoins particuliers issus de
la longue durée du séjour (consid. 6, illustré par les consid. 7 à 9). En
particulier, selon les Recommandations des directrices et directeurs cantonaux
des affaires sociales (CDAS) relatives à l'aide d'urgence destinée aux
personnes tenues de quitter le pays (i. e. personnes frappées d'une NEM et
personnes frappées d'une décision de refus d'asile et de renvoi, à l'exclusion
des personnes admises à titre provisoire),
"en règle générale, les
prestations selon l'art. 12 Cst. sont inférieures à celles qui sont accordées
aux demandeurs d'asile en procédure régulière. Ici aussi, le principe du traitement
individuel est à respecter. Dans cette question, il faut aussi prendre en
compte les circonstances de chaque cas, entre autres la durée effective du
séjour en Suisse et le comportement des personnes en cause"
(éd. du 3
mai 2007, valides dès le 1
er
janvier 2008, ch. 4.2)
. "A
mesure que le séjour se prolonge, des besoins élémentaires peuvent être pris en
compte dans la sphère privée et au sens d'un minimum de participation à la vie
sociale (dynamique des besoins de l'existence)"
(CDAS, op. cit., note
5 ad ch. 4.2). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, de sorte qu'on
ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire
de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après
l'écoulement d'une certaine période.
6.
En conséquence, le recours doit être rejeté dans
la mesure de sa recevabilité et la décision
entreprise
confirmée. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa
recevabilité.
II.
La décision attaquée est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 avril 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.