vd_omni · AC.2020.0275 · 2022-08-17 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de St-Sulpice | Parcelle dont une partie de la surface est comprise à l'intérieur du périmètre du plan d'extension cantonal (PEC) adopté en 1949 pour un secteur de rive du lac à Saint-Sulpice. Réalisation sans autorisation de travaux d'agrandissement d'une place dallée (terrasse) sise dans la partie implantée dans le périmètre du PEC. Décision de la DGTL ordonnant la suppression de l'agrandissement précité et la remise en état du terrain, ainsi que prévoyant l'inscription d'une mention au Registre foncier indiquant le statut matériellement illicite - mais toléré en raison de l'écoulement du temps - du reste de l'ensemble de la terrasse en cause. Recours du propriétaire de la parcelle. La "zone de non bâtir" délimitée par le PEC correspond à une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT; aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans une autorisation spéciale de la DGTL, hors de la zone à bâtir. Interprétation de la règlementation du PEC de 1949, laquelle n'exclut pas fondamentalement la réalisation d'aménagements dans la zone de non bâtir; au regard de l'ensemble des circonstances d'espèce, la terrasse litigieuse, qui n'est pas implantée à un endroit compromettant l'objectif de conservation poursuivi dans la zone protégée, peut être considérée comme compatible avec l'affectation de la zone, contrairement à l'avis de la DGTL. Il revient par conséquent à cette autorité d'examiner à nouveau la question de la régularisation éventuelle de l'agrandissement de la terrasse réalisé sans autorisation, cas échéant de sa remise en état. Admission du recours, annulation de la décision attaquée et renvoi de la cause à la DGTL afin qu'elle procède dans le sens précité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.08.2022 AC.2020.0275

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 août 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. François Kart et M. Serge
Segura, juges; M. Daniel Perret, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement
, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Saint-Sulpice,
à
Saint-Sulpice (VD).
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 25 août 2020 ordonnant la suppression de l'agrandissement
de la terrasse aménagée sur la parcelle n° 398 de Saint-Sulpice
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 3 mars 2014 de la parcelle n° 398
du registre foncier, sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice (VD). Ce bien-fonds
d'une surface totale de 999 m
2
se trouve au bord du lac Léman. Il y est
érigé un bâtiment d'habitation avec garage, qui porte le n° ECA 629 (196 m
2
).
Le reste de la surface de la parcelle est en nature de jardin (731 m
2
)
ainsi que d'accès et place privée (72 m
2
).
S'agissant de son régime d'affectation au sens de l'aménagement
du territoire, la parcelle précitée est divisée en deux parties, l'une au nord,
l'autre au sud, représentant chacune la moitié environ de sa surface. La partie
nord est colloquée en zone à bâtir, savoir en "
zone de faible densité
"
selon le Plan général d'affectation de la commune de Saint-Sulpice approuvé par
le département cantonal compétent le 18 août 2011. La partie sud, qui s'étend
le long de la rive du lac, est classée quant à elle dans un périmètre régi par
un plan spécial, soit le Plan d'extension cantonal n° 41a pour le secteur L'Abbaye-Les
Pierrettes à Saint-Sulpice (ci-après : PEC n° 41a), adopté par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud le 15 février 1949. Ce plan institue en "
zone de non
bâtir
" une bande de terrain s'étendant le long du lac sur plusieurs centaines
de mètres.
B.
Le 29 octobre 2014, A.________ s'est vu délivrer un permis de construire
pour l'agrandissement de la villa et la création d'une place de parc, sur la
partie du bien-fonds affectée en zone à bâtir. Préalablement, le Service du
développement territorial (ci-après : SDT), qui faisant partie des instances
cantonales consultées dans le cadre de la demande de permis relative à ce
projet de construction, avait formulé la remarque suivante dans le rapport de synthèse
CAMAC n° 148993 établi le 16 octobre 2014 :
"
[...]
A la lecture du dossier, il
apparaît que l'entier du projet d'aménagement étant compris dans la zone
constructible, il ne requiert pas d'autorisation spéciale au sens des
dispositions de l'article 120 alinéa 1 lettre a de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC).
Notre service précise toutefois qu'aucun
aménagement quel qu'il soit ne peut être réalisé, même partiellement ou en
souterrain (par exemple fondations), en dehors de la zone constructible. Conformément
à la jurisprudence en la matière du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral
(1A.36/2001, AC.2005.0236, 1A.276/2006), tous les aménagements (places de
stationnement, mouvement de terre, murs, terrasse, chemin, routes privées,
cabanon de jardin, bûcher, serres, couverts, jeux pour enfants, piscine,
étangs, parcs pour animaux, installations de chantiers, etc.) en rapport direct
avec des constructions situées en zone à bâtir, doivent, en effet, être exclusivement
prévus à l'intérieur de cette dernière.
[...]
".
C.
Au début du mois de juillet 2017, il a été porté à la connaissance de la
Municipalité de Saint-Sulpice que A.________ aurait effectué des travaux d'agrandissement
de la place dallée située en limite de propriété à l'angle sud-ouest de sa parcelle.
Répondant à la Municipalité par lettre du 11 juillet
2017, le prénommé a confirmé avoir réalisé des "
travaux de réparation
de
[s]
a terrasse sud
", précisant qu'il s'agissait "
non
pas de dalles mais de pierres, identiques à celles déjà en place, posées sur de
la terre et du gravier, sans fondation mais avec un simple joint
". Il
indiquait qu'il s'agissait de "
menus travaux
" de "
réfection
d'un aménagement extérieur
", et pas d'une "
construction
nouvelle
". Selon lui, comme "
cette terrasse éta
[i]
t
régulièrement inondée lors d'intempéries, il était nécessaire de rectifier la
pente herbeuse et de la remplacer par quelques pierres afin de faciliter l'évacuation
des eaux de pluie
".
Par courrier du 17 juillet 2017, la Municipalité a informé
le SDT (à présent la Direction générale du territoire et du logement [DGTL];
cf. lettre G ci-dessous) qu'un "
aménagement extérieur (une surface
dallée)
" avait été réalisé sans autorisation sur la partie de la
parcelle n° 398 affectée en zone de non bâtir du PEC n° 41b (recte : n° 41a). Elle
exposait que, de son point de vue, cet aménagement contrevenait aux conditions
posées dans le rapport de synthèse CAMAC n° 148993 du 16 octobre 2014.
D.
Le 12 juillet 2019, le SDT a transmis à A.________ un projet de décision
de remise en état dans lequel il envisageait en substance d'ordonner la
suppression complète de la surface dallée (terrasse) aménagée sur la parcelle
n° 398 et le réensemencement du terrain. Il a imparti au prénommé un délai pour
se déterminer par écrit sur ce qui précède.
Faisant usage de cette faculté, A.________ s'est
déterminé par le biais de son conseil le 30 août 2019. En produisant deux prises
de vue aériennes datant de 1980 et 2008 tirées de sites internet de géodonnées,
il a fait valoir que la terrasse litigieuse existait depuis une quarantaine années
au moins, de sorte qu'il ne saurait être question d'en exiger l'enlèvement au
regard de la situation acquise. Il a également exposé qu'il avait uniquement déplacé
quelques pierres qui se trouvaient sur son terrain pour les déposer sur une
surface herbeuse d'environ 3 m
2
jouxtant la terrasse existante, ceci
afin de mettre un terme à de fréquentes inondations. Il considérait dès lors qu'il
serait disproportionné d'ordonner la remise en état des "quelques"
pierres en cause, aucun intérêt public ou privé ne justifiant une telle mesure.
E.
Par lettre de son avocat du 19 septembre 2019, B.________, représentée
par son fils C.________, a spontanément interpellé le SDT afin de connaître l'avancement
du dossier et a manifesté sa volonté d'intervenir dans la procédure et de se
constituer partie. La prénommée est propriétaire de la parcelle n° 399 du
cadastre de la commune de Saint-Sulpice, lequel bien-fonds jouxte directement à
l'ouest la parcelle n° 398 de A.________.
Compte tenu de la proximité de la parcelle de l'intéressée
avec l'ouvrage litigieux, le SDT lui a conféré le 30 septembre 2019 la qualité
de partie dans la procédure en cause, et il l'a invitée à se déterminer sur le
projet de décision du 12 juillet 2019.
Par lettre de son avocat du 18 novembre 2019, la
prénommée a en bref fait valoir qu'il ne ressortait pas des pièces produites
que la terrasse avait été construite avant 1972. En outre, elle considérait en
substance que l'agrandissement de la terrasse, sise hors de la zone à bâtir, devait
dans tous les cas faire l'objet d'une remise en état, le SDT étant au demeurant
fondé à ordonner la suppression intégrale de la terrasse, comme prévu dans le
projet de décision du 12 juillet 2019.
F.
Le 25 septembre 2019, le SDT a imparti un délai au 30 octobre suivant à A.________
pour produire des photographies anciennes et actuelles de la terrasse susceptibles
d'établir l'ancienneté de cette construction, ainsi que pour indiquer l'année
de réalisation de l'agrandissement d'environ 3 m
2
de la terrasse et
fournir un plan figurant cet agrandissement et la terrasse.
Le prénommé s'est exécuté le 30 octobre 2019, en
produisant une copie d'une plaquette de vente relative à la villa sur sa parcelle
datée du 18 décembre 2013 ainsi qu'une photographie récente de la terrasse litigieuse.
Il a fourni par ailleurs quelques précisions quant à l'agrandissement d'environ
3 m
2
réalisé.
Le 26 novembre 2019, A.________ a encore spontanément
produit plusieurs pièces nouvelles, parmi lesquelles notamment deux photographies
transmises par la précédente propriétaire, au sujet desquelles il a indiqué ce
qui suit :
"Sur la
première, prise en 1964, on constate la présence de dalles au pied de l'arbre
qui a, par la suite, été enlevé. La terrasse est en outre visible sur la photo
n° 2, prise le jour des 21 ans de son frère
[...]
,
soit le ******** avril 1967, puisque, comme le confirme l'historique du
Registre foncier, il est né le ******** avril 1946."
Le prénommé a en outre produit une lettre de la
précédente propriétaire datée du 21 novembre 2019, dont le contenu est le suivant
:
"Cher Monsieur,
Je fais suite à la conversation téléphonique
que vous avez eue ce jour avec mon mari et vous confirme quelques dates.
La maison de St-Sulpice
[...]
a été acquise par mes parents en 1963.
La propriété était alors déjà bordée par un mur au bord du lac et avait une
rampe pour haler un bateau hors de l'eau sur des rails. A droite de ces rails
il existait une petite terrasse dallée de pierres qui a été réaménagée après
que mes parents ont fait couper l'arbre qui s'y trouvait (entre 1965 et 1967).
Le ******** juin 1967 cette terrasse a été agrémentée d'un petit banc de
pierre. Je me souviens de cette date avec précision car ce petit banc était le
cadeau fait à mon père pour son cinquantième anniversaire.
Je vous fais
parvenir par e-mail deux photographies prises à cette époque sur lesquelles on
distingue cette terrasse dallée.
[...]
"
En se fondant sur les éléments qui précèdent, A.________
considérait qu'il était démontré que la terrasse litigieuse existait depuis les
années 1960 en tout cas. Il réitérait par conséquent son opposition à une
mesure de remise en état visant cette construction.
Par courrier du 31 mars 2020, le SDT a informé les parties
qu'il considérait l'instruction du dossier close, de sorte qu'une décision serait
rendue prochainement.
G.
Par décision du 25 août 2020, la Direction générale du territoire et du
logement (ci-après : DGTL, qui a succédé au SDT à partir du mois de mai 2020) a
ordonné les mesures suivantes en relation avec la parcelle n° 398 de la commune
de Saint-Sulpice :
"
A.   Remise en état
1)    L'agrandissement réalisé à l'angle nord-ouest de la terrasse
doit être supprimé et les matériaux évacués vers une décharge appropriée. Le terrain
laissé libre devra être réensemencé. La terrasse devra retrouver une surface
équivalente à l'année 2013, selon photographie ci-dessous :
[réd. : photographie tirée de la plaquette de vente
produite par A.________,
non reproduite
dans le présent arrêt]
.
B.    Travaux tolérés
2)    La surface dallée (terrasse) aménagée à l'angle sud-ouest de la
parcelle n° 398 du RF de Saint-Sulpice est illicite mais tolérée dans son état
une fois la mesure de remise en état mentionnée sous chiffre 1) ci-dessus
exécutée.
C.    Autres mesures
3)    Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT)
indiquant le statut illicite mais toléré en son état actuel (après suppression
de l'agrandissement) de la surface dallée (terrasse) aménagée à l'angle
sud-ouest de la parcelle n° 398 du RF de Saint-Sulpice et précisant qu'en cas
de destruction volontaire ou accidentelle , celle-ci ne pourra pas être
reconstruite et le site devra être remis en état et réensemencé.
4)    Un délai au 30 novembre 2020 est imparti au propriétaire, pour
procéder à la mesure de remise en état mentionnée sous le chiffre 1 ci-dessus.
5)    Une séance de
constat sera fixée ultérieurement. Le propriétaire devra être présent ou se
faire représenter. La date sera communiquée après l'entrée en force de la
présente décision.
Cette séance
sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce
qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne
sera pas représentée lors de cette séance de constat."
En substance, la DGTL a constaté qu'aucune
autorisation spéciale n'avait été délivrée pour l'aménagement de la surface
dallée (terrasse) litigieuse, de sorte qu'il s'imposait de statuer sur une
éventuelle régularisation de celle-ci
a posteriori
, voire sur une éventuelle
remise en état des lieux le cas échéant. Relevant que depuis l'adoption du PEC n°
41b (recte : n° 41a) en 1949, aucun aménagement ne pouvait être réalisé dans la
partie de la parcelle n° 398 affectée en zone de non bâtir, la DGTL a retenu
que la terrasse litigieuse était matériellement illicite et qu'elle ne pouvait être
régularisée, le régime d'inconstructibilité instauré par le PEC étant encore en
vigueur. Cela valait également pour l'agrandissement de la surface dallée réalisé
en 2017 à l'angle nord-ouest de la terrasse, les ouvrages matériellement illicites
ne pouvant bénéficier d'un potentiel de transformation ou d'agrandissement. Compte
tenu de ce qui précède, la DGTL a entrepris de statuer sur une éventuelle
remise en état des lieux. En se fondant sur les différentes pièces produites au
dossier, elle a considéré qu'il apparaissait très vraisemblable qu'une terrasse
existait déjà à l'endroit en cause depuis les années soixante. Par conséquent, la
suppression complète de la surface dallée était exclue au regard de l'écoulement
du délai de péremption de 30 ans. En revanche, il n'en allait pas de même pour
les travaux d'agrandissement réalisés postérieurement en 2017, si bien que la
remise en état de cet aménagement par la suppression de cet agrandissement à l'angle
nord-ouest de la terrasse était justifiée, le principe de la proportionnalité
ne s'opposant pas à cette mesure au terme d'une pesée des intérêts en présence.
H.
Par acte du 15 septembre 2020, A.________ a interjeté recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP)
contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, en
substance à ce que celle-ci soit réformée en ce sens que l'agrandissement réalisé
à l'angle nord-ouest de la terrasse aménagée sur la parcelle 398 de Saint-Sulpice,
ainsi que le reste de dite terrasse, sont autorisés, respectivement validés, sans
aucune restriction. A titre subsidiaire, le recourant a conclu à l'annulation
de la décision attaquée.
Le 12 octobre 2020, la Municipalité de Saint-Sulpice
a produit son dossier et a indiqué s'en remettre à justice s'agissant du sort
du recours, en renvoyant intégralement au contenu de la décision rendue par la
DGTL.
Le 30 octobre 2020, la DGTL a produit son dossier et
déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Dans le délai de réplique prolongé à sa demande, le
recourant a produit le 22 décembre 2020 deux rapports établis le 27
novembre et le 9 décembre 2020 par un conseiller en environnement - juriste, relatifs
notamment à l'évolution des rives du lac Léman sur la commune de Saint-Sulpice
depuis 1874. Selon lui, ces pièces démontraient que la terrasse aménagée sur sa
parcelle existait déjà en 1949.
Le 22 janvier 2021, la DGTL s'est déterminée sur le
contenu des rapports précités, considérant que ceux-ci n'étaient pas de nature
à remettre en cause sa décision attaquée. Elle a dès lors maintenu ses
conclusions tendant au rejet du recours.
Le 25 janvier 2021, la Municipalité de Saint-Sulpice
s'est aussi déterminée brièvement sur les deux rapports produits par le
recourant, en renvoyant en substance à la position de la DGTL.
Par avis du 27 janvier 2022, le juge instructeur a
relevé que, sur la base d'un examen sommaire du dossier, la présente cause présentait
des similitudes avec celle qui avait fait l'objet de l'arrêt AC.2020.0281 du 30
juin 2021 par lequel la CDAP avait annulé une autre décision de remise en état de
la DGTL concernant également des installations sises dans le périmètre d'un
plan d'extension cantonal sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice. Le
juge instructeur a dès lors imparti un délai à la DGTL pour se déterminer à ce
sujet et, le cas échéant, pour rapporter la décision attaquée.
Dans le délai prolongé à sa demande, la DGTL a déposé
le 18 mars 2022 des déterminations, dont copie a été transmise aux autres
parties pour information. En bref, estimant que les deux situations juridiques concernées
n'étaient pas comparables, elle a indiqué maintenir sa décision attaquée et
confirmer ses conclusions en rejet du recours.
Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Propriétaire de la parcelle sur laquelle se trouve la terrasse dont la
remise en état est ordonnée par la décision querellée, le recourant dispose par
conséquent de la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé
dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est
intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées
par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
A titre de mesures d'instruction, le recourant requiert la mise en œuvre
d'une inspection locale aux fins de démontrer "
le caractère disproportionné
"
de la décision attaquée. Il demande également la production par la Municipalité
de Saint-Sulpice de l'intégralité du dossier lié aux constructions réalisées
sur la parcelle n° 398 dont il est propriétaire.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend
le droit pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les réf. cit.). Ce droit suppose notamment que le
fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas
le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité
peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140
consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1 et les réf. cit.). La procédure administrative
est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins
de l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2
LPA-VD), recourir à une inspection locale et aux expertises (art. 29 al. 1 let.
b et c LPA-VD).
b) En l'occurrence, la Municipalité a produit son
dossier complet, qui comprend notamment une photographie de la terrasse
litigieuse dans sa partie longeant la limite de propriété avec la parcelle voisine;
ce cliché a été pris par le recourant en 2017, juste après les travaux d'agrandissement
de cette terrasse. La Municipalité n'a pas été en mesure de produire les plans
de construction d'origine relatifs au bâtiment d'habitation existant sur la parcelle
du recourant. Ceux-ci ne sont toutefois pas indispensables pour la solution juridique
du litige, comme on le verra dans la suite du présent arrêt. Par ailleurs, le dossier
produit par la DGTL comporte notamment une lettre du 21 novembre 2019 de la précédente
propriétaire du bien-fonds du recourant contenant des informations au sujet de l'aménagement
de la terrasse dans les années soixante, accompagnée de deux photographies représentant
les lieux prises à cette époque. Enfin, le recourant a également produit deux rapports
concernant l'évolution des rives du lac Léman sur la commune de Saint-Sulpice depuis
1874, dans lesquels figurent plusieurs cartes géographiques de différentes
époques. Au regard du contenu de ces différentes pièces, il n'apparaît pas nécessaire
d'ordonner encore la production d'éventuels documents supplémentaires.
Pour ce qui est de la tenue d'une inspection locale,
il convient de relever que le dossier de la cause comprend, outre les pièces et
documents précités, des photographies aériennes de la parcelle du recourant
prises à différentes époques, avec des agrandissements de la zone comportant la
terrasse dallée litigieuse, ainsi que plusieurs photographies de la terrasse en
question, en particulier un cliché récent pris en 2019, de sorte que, sur la
base de l'ensemble de ces éléments, une représentation suffisamment précise des
circonstances locales déterminantes et des faits pertinents peut être établie.
Pour le surplus, les lieux peuvent également être observés sur les images disponibles
sur les sites internet de l'Etat de Vaud (guichet cartographique cantonal à l'adresse
geo.vd.ch), de la Confédération suisse (portail de géodonnées à l'adresse
map.geo.admin.ch) et de Google Maps. On ne voit pas quels renseignements
supplémentaires décisifs une inspection locale serait susceptible d'apporter.
Partant, la Cour s'estime suffisamment renseignée
sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause.
Procédant à une appréciation anticipée des preuves, elle considère dès lors qu'il
n'y a pas lieu de donner suite aux réquisitions du recourant, lequel a au
demeurant pu s'exprimer par écrit sur l'ensemble des faits de la cause ainsi
que développer ses moyens juridiques et produire des pièces, faculté dont il a fait
usage dans le cadre de l'instruction du présent recours.
3.
a) Est d'abord litigieux l'ordre d'effectuer des travaux de remise en
état portant sur l'agrandissement réalisé à l'angle nord-ouest de la terrasse sise
en limite de propriété à l'angle sud-ouest de la parcelle du recourant (chiffre
1 du dispositif de la décision attaquée).
Sont également contestés le caractère illicite ‒
mais toléré ‒ de la terrasse précitée ainsi que l'ordre d'inscrire une
mention au Registre foncier indiquant ce statut et précisant qu'en cas de destruction
volontaire ou accidentelle, cette terrasse ne pourrait pas être reconstruite et
le site devrait être remis en état et réensemencé (chiffres 2 et 3 du
dispositif de la décision attaquée).
b) En premier lieu, il sied de rappeler le cadre légal
dans lequel s'inscrit le litige.
aa) La décision attaquée fait référence aux art. 105
al. 1 et 130 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Ces normes disposent que la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le
cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui
ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que leur formulation peut laisser
entendre, ces dispositions n'accordent pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui imposent une
obligation quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut
entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans
droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables.
En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne
suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner
la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et
procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect
de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans
permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (CDAP, arrêts AC.2018.0159 du
9 avril 2019 consid. 5a; AC.2016.0434 du 5 mai 2017 consid. 4a; AC.2015.0063 du
21 avril 2016 consid. 6a; AC.2013.0424 du 3 novembre 2014 consid. 5;
AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 17a et les références).
Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en
état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils
ont été réalisés sans autorisation. S'il apparaît que les ouvrages concernés ne
sont pas autorisables, alors se pose la question de la proportionnalité de la remise
en état.
bb) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente
(al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2).
Conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, les autorités cantonales sont compétentes
pour décider si les projets situés hors zone à bâtir sont conformes à l'affectation
de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud,
cette compétence appartient formellement au service en charge de l'aménagement
du territoire (cf. art. 4 al. 3 let. a, 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 let.
a LATC), soit actuellement la DGTL (anciennement SDT).
Les art. 24 ss LAT et les art. 39 ss de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) définissent les
constructions et installations qui peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées
hors de la zone à bâtir. Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011,
respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le
1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués.
Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au
constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention
d'échapper au droit futur plus restrictif (arrêts du Tribunal fédéral [TF]
1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2, 1C_139/2014 du 17 mars 2015 et
1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, concernant précisément l'art. 24c LAT;
ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et d'agrandissement
hors volume existant (CDAP AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2b;
AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b; cf. aussi Rapport explicatif de
la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale "
Constructions
hors des zones à bâtir
",
in
FF 2011 6533, p. 6539). Les
modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 n'instaurent
ainsi pas un régime plus favorable à l'égard du recourant.
4.
a) La décision attaquée se fonde essentiellement sur la considération
que la terrasse dallée existant sur la parcelle du recourant serait dans son
ensemble irrémédiablement illégale matériellement, dès lors que cette
installation ne pouvait tout simplement pas être réalisée dans la zone de non
bâtir instaurée par le PEC n° 41a adopté en 1949.
aa) Il n'est pas contesté que la partie de la
parcelle sur laquelle se trouve l'ouvrage visé par la décision litigieuse est
implantée hors de la zone à bâtir, dans le périmètre régi par un plan d'extension
cantonal, le PEC n° 41a pour le secteur L'Abbaye-Les Pierrettes à
Saint-Sulpice, adopté le 15 février 1949 par le Conseil d'Etat du canton de
Vaud. Le recourant fait remarquer que la décision attaquée se réfère de manière
erronée au PEC n° 41b ‒ relatif au secteur directement voisin Les
Pierrettes-La Chamberonne à Saint-Sulpice ‒ plutôt qu'au PEC n° 41a
précité. Ce point est corroboré par les copies des extraits de ces deux plans
produites par le recourant (pièces n
os
3 et 4), et confirmé par la
DGTL dans sa réponse du 30 octobre 2020. Ainsi rectifiée, cette erreur de
dénomination ne porte pas à conséquence en définitive.
bb) Le PEC n° 41a institue en "
zone de non bâtir
"
une bande de terrain s'étendant le long du lac sur plusieurs centaines de mètres.
C'est dans cette zone que se trouve la terrasse dallée en cause. Cette dernière
n'est pas une construction proprement dite (bâtiment), mais plutôt une
installation faisant partie des aménagements extérieurs. Il n'est pas évident
de savoir si les auteurs du PEC de 1949, qui ne décrit pas en détail la destination
de la "zone de non bâtir" instaurée, visaient également ce genre d'installation.
Cela étant, le PEC n° 41a étant toujours en vigueur, il faut examiner sa portée
en fonction des normes actuelles du droit de l'aménagement du territoire
définissant l'affectation des zones. A cet égard, la LAT prévoit que les plans
d'affectation délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles
et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT), le droit cantonal pouvant instituer
d'autres zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT).
En l'occurrence, il est manifeste que le périmètre
du PEC n° 41a, à tout le moins le secteur dont fait partie la parcelle du
recourant, n'a pas les caractéristiques d'une zone agricole au sens de l'art.
16 LAT; cette bande de terrain assez étroite, directement riveraine du lac, ne
se prête pas à l'exploitation agricole ni à l'horticulture productrice (cf.
art. 16 al. 1 let. a LAT) et ce n'est pas un espace devant, dans l'intérêt général,
être voué à l'agriculture (cf. art. 16 al. 1 let. b LAT). En réalité, seul le
régime de la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT entre en considération.
L'art. 17 al. 1 let. a LAT pose le principe selon
lequel "
les zones à protéger comprennent les cours d'eau, les lacs et
leurs rives
", et le périmètre du PEC n° 41a comprend précisément une
rive de lac. En droit cantonal, la définition des zones à protéger correspond à
celle du droit fédéral (cf. art. 31 LATC : "
les zones à protéger sont
définies conformément à l'article 17 LAT
"). La LAT ne définit pas les
concepts qu'elle emploie. Il est vrai que, dans la plupart des cas, lacs et
cours d'eau font partie du domaine public tel que les droits cantonaux le
délimitent. Toutefois, la protection à assurer ne se restreint pas à ce qui
relève à ce titre des collectivités publiques, et peut donc porter sur des
parcelles privées. Il est important de le relever pour les rives, dont la
délimitation ne doit pas se faire selon le critère juridique de la propriété, mais
en fonction d'un critère matériel : doit être considéré en tant que rive tout
l'espace formant, à raison de sa configuration et de sa population végétale,
une unité avec l'eau voisine, une "unité dans le paysage". Les cours
d'eau, les lacs et leurs rives ne sont cependant pas protégés uniformément ni
systématiquement. Les mesures à prendre tiendront compte de la situation concrète,
dont les caractéristiques permettront de définir le principe, le but et
l'étendue de la protection (E. Jeannerat / P. Moor,
in
H. Aemisegger / P.
Moor / A. Ruch / P. Tschannen, Commentaire pratique LAT : Planifier
l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, nn. 41 et 42 ad art. 17 LAT et les réf.
cit.).
La LAT énonce par ailleurs à son art. 3 plusieurs
principes régissant l'aménagement du territoire. Il incombe ainsi aux autorités
de préserver le paysage, notamment de "
tenir libres les bords des lacs
et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le
long de celles-ci
" (art. 3 al. 2 let. c LAT). La mise en œuvre de ce
principe peut impliquer la création de zones à protéger. Cela ne signifie
cependant pas que les bords des lacs doivent dans tous les cas rester libres de
constructions et d'installations. Les autorités de planification peuvent créer
des zones où sont autorisées des installations d'utilité publique (ports de
plaisance, plage, etc. – cf. ATF 118 Ib 503) voire d'autres installations (cf.
à propos d'une "
Freihaltezone
" au bord d'un lac dans le canton
de Zurich, TF 1C_311/2012 du 28 août 2013). Par ailleurs, quand l'autorité
compétente crée une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, le droit fédéral
n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur les rives d'un
lac soient conformes à l'affectation de la zone; mais hors de la zone à bâtir, de
façon générale, la conformité est liée à la nécessité, de sorte que la
construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, à des
besoins objectifs (ATF 132 II 10 consid. 2.4; TF 1C_411/2018 du 28 octobre 2019
consid. 3.1).
On peut relever ici que l'ancienne loi vaudoise du 5
février 1941 sur la police des constructions (aLPC) – devenue ensuite la loi
sur les constructions et l'aménagement du territoire (aLCAT) – permettait à l'Etat
d'établir des plans et règlements d'extension pour la protection des sites,
notamment pour les rives des lacs (art. 53 al. 1 ch. 3 LCAT, abrogé lors de l'entrée
en vigueur de la LATC; cf. ATF 84 I 167 consid. 4; CDAP AC.2010.0276 du 17
novembre 2011 consid. 4). C'est sur cette base que se fondait le PEC n° 41a de
1949, en tant qu'il délimitait une zone de non-bâtir sur une portion de la rive
du lac, à Saint-Sulpice. On ne peut cependant rien déduire de cette ancienne
loi cantonale sur la possibilité d'édifier une terrasse dallée dans une telle
zone.
cc) Dans un précédent arrêt rendu le 30 juin 2021,
la CDAP a été amenée à statuer sur un recours dirigé contre une décision de la
DGTL refusant de délivrer une autorisation pour l'installation de trois éléments
de clôture autour du jardin d'une villa (un mur de soutènement de 1.20 m, un
mur d'enceinte de 2 m et un enrochement de 1 m de hauteur), à l'intérieur du
périmètre du PEC n° 2 adopté en 1943 pour le secteur Venoge-L'Abbaye à
Saint-Sulpice. A cette occasion, la Cour a notamment relevé ce qui suit (AC.2020.0281
consid. 2b) :
"b) Les autorités cantonales ont
établi en 2000 le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman
(instrument adopté par le Grand Conseil le 7 mars 2000) dont la mesure générale
A4 est ainsi libellée: "Réviser l'ensemble des plans d'extension cantonaux
riverains du lac Léman afin de les adapter aux objectifs du plan directeur"
(cahier 1 p. 43). L'application de ce plan directeur sectoriel est prévue par
la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn).
L'actuel plan général d'affectation
(PGA ou plan d'affectation communal) de Saint-Sulpice, qui est entré en vigueur
le 18 août 2011, a remplacé un précédent PGA, du 18 décembre 1992. Au cours de
l'élaboration du nouveau PGA, il a été envisagé d'inclure le périmètre du PEC
n° 2 dans une zone de verdure (communale). Il ressort des différents rapports d'examen
préalable du projet de PGA que pour les services cantonaux, l'affectation
prévue pour cette zone de verdure n'était pas suffisamment précise (notamment,
la Commission cantonale des rives du lac préconisait la création d'une zone de
verdure spécifique pour les rives de lac, admettant les constructions de
manière plus restrictive que la zone de verdure "générale").
Finalement, les autorités communales, après avoir envisagé de créer une zone
riveraine inconstructible que le département cantonal aurait pu approuver (en
abrogeant par conséquent l'ancien plan d'extension cantonal), ont choisi de
maintenir les PEC en vigueur le long du lac (cf. notamment réponse de la
municipalité du 20 avril 2007 à un rapport d'examen préalable complémentaire du
SDT).
Dans le périmètre du PEC n° 2, le
PGA de 2011 ne prévoit donc aucune mesure d'affectation communale. Le régime
découlant du plan d'extension cantonal de 1943 est toujours applicable. En approuvant
préalablement (en 2009) et en mettant en vigueur (en 2011) le nouveau PGA de la
commune, le département cantonal a ainsi renoncé à réviser le PEC n° 2,
nonobstant la mesure A4 du Plan directeur des rives vaudoises du lac Léman. Il
faut en déduire que les autorités de planification ont estimé que le maintien
de l'ancien PEC n° 2 n'était pas en contradiction avec les principes du droit
fédéral, ni avec les objectifs de ce plan directeur, qui ne prescrit pas un
changement d'affectation pour ces secteurs protégés. Le résultat de la
procédure de révision du PGA correspond donc à un statu quo.
Même s'il a
été adopté il y a près de 80 ans, le PEC n° 2 n'est pas obsolète. Une rive de
lac que les autorités ont jugée digne de protection lorsque les premières mesures
d'aménagement du territoire ont été prises, peut rester soumise à la même
réglementation sous l'empire de la LAT (entrée en vigueur en 1980), quand l'évolution
des circonstances ne justifie pas une adaptation (cf. art. 21 al. 2 LAT) et que
cette réglementation est compatible avec l'art. 17 LAT. C'est bien ce que les autorités
de planification ont considéré, dans le cas particulier, au terme du processus
de révision du PGA.
[...]
."
Les considérations qui précèdent s'agissant du PEC n°
2 s'appliquent aussi au PEC n° 41a en l'occurrence, ces deux plans d'affectation
régissant chacun un secteur des rives du lac sur le territoire de la même
commune de Saint-Sulpice.
b) En l'espèce, la question primordiale qu'il
convient d'examiner est de savoir si la terrasse litigieuse est conforme à
l'affectation de la zone.
aa) Au plan du droit fédéral, il n'est pas fondamentalement
exclu qu'une terrasse puisse être aménagée dans une zone à protéger au sens de
l'art. 17 al. 1 let. a LAT; la conformité de l'installation à l'affectation de la
zone dépendra des circonstances concrètes du cas d'espèce (cf. consid. 4a/bb
ci-dessus).
Sous l'angle du droit cantonal, comme relevé plus
haut, la zone de non bâtir instaurée par le PEC n° 41a adopté en 1949 n'exclut
pas explicitement la réalisation de tout aménagement quel qu'il soit. En l'occurrence,
la DGTL admet que la création de la terrasse litigieuse remonte au moins aux
années 1960. Il résulte des photographies au dossier ainsi que de la consultation
du guichet cartographique de l'Etat de Vaud (www.geo.vd.ch) que cette installation,
qui présente actuellement une surface dallée en pierres d'une trentaine de m
2
environ, a été aménagée en limite de propriété dans l'angle sud-ouest de la
parcelle du recourant, dans l'espace compris entre un mur surplombant le bord
du lac au sud et une rampe de halage bateau rejoignant le lac à l'est.
Dans l'arrêt AC.2020.0281 du 30 juin 2021 cité plus
haut, la Cour de céans a considéré que l'aménagement au cours des années de
clôtures et de plantations (barrières en treillis, murs de soutènement et d'enceinte,
enrochement, haies, ...) en limite des propriétés privées et le long du chemin
public dans le périmètre du PEC n° 2 adopté en 1943 était compatible avec
l'affectation de la zone de non bâtir telle qu'elle avait été conçue à l'époque.
La Cour relevait ainsi qu'il s'imposait de déduire des circonstances que pour
les autorités compétentes au niveau cantonal et communal, le règlement du PEC n'interdisait
pas ces ouvrages, si bien que l'interprétation très restrictive que la DGTL
faisait à présent de cette réglementation ne pouvait être confirmée. La Cour constatait
en particulier ce qui suit
(consid. 3b
in fine
)
:
"Si le département cantonal estimait, au moment de la
révision du PGA de Saint-Sulpice, que le PEC n° 2 avait été jusqu'alors
interprété de manière erronée, il avait la possibilité d'imposer, dans sa
décision d'approbation de 2011 ou parallèlement à cette approbation, une
révision du règlement de 1943, afin de clarifier la situation juridique. Il a
renoncé à le faire, tolérant ainsi la subsistance d'un ancien régime juridique.
Le plan directeur des rives prévoyait précisément la révision des anciens plans
riverains, en cas de nécessité de préciser les mesures de protection; or le
département cantonal a estimé, à Saint-Sulpice, qu'il n'y avait pas lieu
d'adopter une réglementation différente. Dans ces circonstances, il faut
considérer que les clôtures et les plantations le long des limites des
parcelles et du chemin étaient et demeurent conformes à la destination de la
zone à protéger.
En principe, de telles installations ne compromettent
pas la conservation de cette bande de terrain, telle qu'elle est actuellement
aménagée (des parcs ou des jardins entre les maisons et le chemin public).
"
En l'espèce, la terrasse litigieuse existe depuis au
moins 50 ans, sans avoir apparemment fait l'objet d'une attention particulière des
autorités avant 2017, bien qu'elle ait été réaménagée auparavant (cf. consid. 4b/bb
ci-dessous). En retenant à présent cette installation comme matériellement incompatible
avec l'affectation de la zone protégée, la DGTL interprète désormais de manière
très restrictive le régime du PEC n°41a. Toutefois, on ne saurait considérer
que les autorités cantonales étaient d'emblée tenues d'interpréter aussi
strictement cette réglementation, dont la zone de non bâtir qu'elle instaure apparaît
fondamentalement comparable à celle instituée par le PEC n° 2 précité. Les circonstances
déterminantes du cas présent ne paraissent pas non plus foncièrement différentes.
Cela étant, l'autorité cantonale ne pouvait sans autre changer radicalement sa
façon de faire dans la zone spéciale du PEC n° 41a, alors que cette dernière
était manifestement gérée auparavant de manière relativement souple, et que cette
autorité n'a pas non plus saisi l'occasion du renouvellement du plan
d'affectation communal de Saint-Sulpice pour revoir sa pratique.
La terrasse litigieuse est aménagée en surplomb de
la rive du lac, dans un espace restreint compris entre un mur et une rampe de
halage à bateau, installations dont la conformité à l'affectation de la zone n'est
pas remise en cause. Lors de l'acquisition de la parcelle par le recourant en
2014, la surface dallée en pierres constituant la terrasse présentait ainsi des
dimensions limitées. On relèvera en outre qu'elle se trouve dans l'angle de la
parcelle, au débouché d'une grande surface de gazon qui constitue l'essentiel
du jardin de la propriété entre le lac au sud et le bâtiment d'habitation occupant
la partie nord de la parcelle. Elle est directement jouxtée à l'ouest par une
haie placée sur la limite de propriété entre la parcelle du recourant et la
parcelle voisine. Plus généralement, il résulte de la consultation des
représentations photographiques du guichet cartographique de l'Etat de Vaud
(www.geo.vd.ch) que la terrasse fait partie d'un environnement bâti constitué
de jardins et de maison d'habitation individuelles assez classique également
présent sur l'ensemble des parcelles alentours, dans un secteur densément bâti;
on peut noter encore la présence de multiples aménagements tels que des rampes
de halage voire des chemins d'accès en dalles sur les rives du lac aux alentours.
Au regard de ces éléments, il convient d'admettre que la terrasse litigieuse n'est
pas implantée à un endroit compromettant l'objectif de conservation poursuivi dans
la zone protégée. Dans ces circonstances, cette installation peut être
considérée comme compatible avec l'affectation de la zone.
bb) Les parties sont en désaccord sur le moment où la
terrasse a été créée, le recourant soutenant que cette installation existait
déjà avant l'adoption du PEC n° 41a en 1949, ce que conteste la DGTL. En
l'occurrence, il importe peu de déterminer précisément la date de construction
de la terrasse. En effet, dès lors que cette installation s'avère conforme à l'affectation
de la zone, le fait qu'elle ait été construite avant ou après 1949 n'est pas
déterminant. Elle a en outre été modifiée par la suite, comme il ressort des
déclarations écrites de la précédente propriétaire des lieux ainsi que des
différences apparaissant entre les photographies prises dans les années 1960 et
celles illustrant la plaquette de vente du 18 décembre 2013 produites au
dossier (la terrasse existante a été réaménagée et agrémentée d'un petit banc
de pierre dans les années 60; les arbres qui étaient présents à cette époque
ont disparu en 2013, de même que la végétation au sol, qui a cédé la place à une
surface entièrement dallée de pierres).
cc) Dans la mesure où la terrasse ne saurait être
considérée comme illicite, il s'ensuit qu'aucune mention en ce sens ne peut
être portée au Registre foncier en application de l'art. 44 OAT. De même, il ne
peut être question de n'accorder qu'un statut de tolérance à cette installation.
La décision attaquée doit dès lors être annulée s'agissant de ces points
respectifs.
c) Si la terrasse telle qu'elle existait lorsque le
recourant a acquis la parcelle en 2014 n'est pas incompatible avec
l'affectation de la zone, il reste à examiner la situation de l'agrandissement à
l'angle nord-ouest de sa surface dallée réalisé par l'intéressé en 2017.
aa) Il sied de rappeler qu'aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (art. 22 al. 1 LAT); pour qu'une autorisation soit délivrée, la
construction ou l'installation doit en principe être conforme à l'affectation
de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT).
Le recourant soutient que l'ajout à une terrasse existante
d'une petite surface dallée de pierres d'environ 3 m
2
ne serait pas
soumis à autorisation. Il perd cependant de vue que l'art. 120 al. 1 let. a
LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne
peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans
leur destination sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le
département cantonal (art. 121 let. a LATC), en l'occurrence la DGTL. Or, une
terrasse constituée d'une surface dallée en pierres d'une trentaine de m
2
environ doit bien être considérée comme une construction ou une installation au
sens de la jurisprudence ‒ à savoir un aménagement fixe et durable qui a
une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'il modifie sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'il charge l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'il est susceptible de porter atteinte à l'environnement (TF
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1 et les réf. cit.; 1C_618/2014 du 29
juillet 2015 consid. 3.1 et les réf, cit.) ‒, de sorte que son
agrandissement est assujetti à autorisation en application des dispositions
susmentionnées. La jurisprudence à laquelle se réfère le recourant (arrêt du
Tribunal administratif AC.2003.0115 du 27 octobre 2006, cité dans l'arrêt CDAP
AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid. 2a), qui porte sur une terrasse non couverte
de dimensions réduites de 20 m
2
environ sise sur une parcelle
colloquée en zone à bâtir, ne lui est d'aucun secours dans le cas présent.
bb) Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale. Hors de la zone à bâtir, de
façon générale et notamment pour les zones à protéger au sens de l'
art. 17 LAT
, la conformité est liée à la nécessité : la
construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux
besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (cf. consid. 3b/bb et
4/a/bb ci-dessus, et les réf. cit.).
En l'espèce, dans son écriture de déterminations du 18
mars 2022, la DGTL a estimé que la terrasse litigieuse ne pouvait pas être
autorisée en conformité à la zone dès lors qu'elle ne remplissait pas le critère
de la nécessité puisque le recourant disposait déjà d'une grande terrasse
accolée à sa villa, sise en zone à bâtir. L'autorité intimée perd toutefois de
vue que l'examen de conformité ne porte pas sur l'entier de la terrasse (laquelle
est compatible avec l'affectation de la zone), mais seulement sur son agrandissement
réalisé en 2017. A cet égard, le recourant a expliqué dès son interpellation
par la DGTL en 2017 qu'il avait utilisé des pierres présentes sur sa parcelle
pour recouvrir une surface de gazon d'environ 3 m
2
jouxtant la
surface dallée de la terrasse, après avoir remarqué que les lieux étaient
régulièrement inondés à cet endroit lors d'intempéries.
Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée
et de renvoyer la cause à la DGTL afin que cette dernière procède à l'examen de
la compatibilité de l'agrandissement litigieux, au regard des circonstances du
cas d'espèce et des conditions juridiques présidant à la conformité à l'affectation
hors de la zone à bâtir ainsi que dans la zone protégée instaurée par le PEC
n°41a. Elle devra donc déterminer notamment si les caractéristiques de cet agrandissement
sont compatibles avec les objectifs de protection de ce secteur, compte tenu
des besoins du propriétaire recourant. Elle contrôlera par ailleurs le respect
des autres conditions pertinentes prévues par le droit fédéral et le droit
cantonal éventuellement applicables le cas échéant; doivent notamment être
prises en compte les exigences de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la
protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des
rives (art. 21 LPN), ainsi que de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), qui impose aux cantons de déterminer
un "espace réservé aux eaux" le long des cours d'eaux et des lacs
pour garantir leurs fonctions naturelles, la protection contre les crues et
leur utilisation (art. 36a al. 1 LEaux). La DGTL se prononcera ensuite sur l'éventuelle
régularisation de l'agrandissement en cause.
A toutes fins utiles, il y a lieu de préciser que si
l'autorité devait au final considérer que l'agrandissement de la terrasse mis
en cause n'est pas régularisable, il conviendrait alors qu'elle examine soigneusement
sous l'angle de la proportionnalité la question de la remise en état de l'agrandissement.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause à la DGTL
afin qu'elle rende une nouvelle décision sur la base de ce qui précède.
Au vu de l'issue du litige, le présent arrêt est
rendu sans frais (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, la DGTL
versera des dépens au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 25
août 2020 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et
du logement, versera au recourant A.________ un montant de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 août 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.