vd_omni · AC.1999.0119 · 2000-09-20 · fr

VIRET Jean-Pierre et Jean-Philippe c/ DIRE et Payerne | Un DS III est adéquat pour un EMS sécurisé avec la mixité entre logement et activité. Problème de la planification limitée à une seule parcelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.09.2000 AC.1999.0119

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du  20 septembre 2000
sur le recours interjeté par
Jean-Pierre et
Jean-Philippe VIRET
, représentés par Me Renaud Lattion, avocat à
Yverdon-les-Bains
contre
la décision du
Département des institutions
et des relations extérieures, Service de justice et législation
, du 14
juillet 1999 (PAC 307 "Vuaz Vauchy" à
Payerne
), représenté par
Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. Rolf Ernst et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle
F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     La Fondation de droit
public La Passerelle a projeté la construction d'un établissement médico-social
sécurisé (ci-après: l'EMSs) destiné à accueillir 15 détenus hommes confrontés à
un handicap psychique et placés dans cet établissement par le Service
pénitentiaire; il s'agirait d'un lieu de vie, de traitement et d'évaluation de
la capacité du détenu à réintégrer un foyer spécialisé ou la vie libre.
La construction de cet
établissement a été projetée dans une partie de la zone industrielle de la
Commune de Payerne, au lieu-dit "Vuaz-Vauchy". A la suite de la mise
à l'enquête publique du projet en juin 1995, 400 oppositions ont été
enregistrées; un des arguments soulevés était la non conformité de la
construction (établissement médico-social sécurisé, soit habitat pour détenus)
aux règles de la zone industrielle. Il a alors été décidé de procéder par la
voie d'un plan d'affectation cantonal.
B.                    Le Service de l'aménagement
du territoire a ainsi élaboré le plan d'affectation cantonal, no 307 (ci-après:
le PAC). Le périmètre du PAC comprend une partie des parcelles no 2'559
(propriété de la société Morandi Frères SA), no 2'175 (propriété de la Commune
de Payerne) et no 2'176 (propriété de la Confédération), pour une surface
totale de 4'150 m² environ. L'ensemble de ces parcelles est situé à la
périphérie du territoire urbanisé de la Commune de Payerne, en bordure d'une
route communale. Selon le plan des zones de la Commune de Payerne approuvé par
le Conseil d'Etat le 1er septembre 1982, ce secteur se situe en zone
industrielle; le règlement du plan des zones prévoit un degré de sensibilité IV
pour cette zone. Le terrain se trouve en limite de la zone agricole et le
secteur de l'autre côté de la route communale est affecté aux activités
militaires de la Confédération.
Jean-Pierre Viret et
Pierre-Philippe Viret sont propriétaires respectivement de la parcelle no 2'169
et de la parcelle no 4'767 du cadastre de la Commune de Payerne, au lieu-dit
"Vuaz-Vauchy". Des installations industrielles sont aménagées sur la
parcelle no 2'169; cette parcelle n'est pas contiguë aux parcelles comprises
dans le PAC. Quant à la parcelle no 4'767, elle supporte la maison d'habitation
de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret et elle est contiguë aux
parcelles comprises dans le PAC; elle est toutefois distante de 150 mètres
environ du périmètre du PAC.
Selon l'art. 1 du
règlement du PAC, celui-ci a pour but de permettre l'édification d'un
établissement médico-social sécurisé sur ce secteur, ainsi que d'autres
constructions ou aménagements d'utilité publique. L'ensemble du périmètre du
PAC est affecté à des constructions d'utilité publique destinées à de
l'hébergement à caractère social en milieu fermé ainsi qu'à d'autres activités
et installations publiques compatibles (art. 3 du règlement du PAC).
Les différents
services concernés ont émis leurs préavis le 27 août 1998; le Service de
l'environnement et de l'énergie a indiqué ce qui suit:
"Les exigences en matière de lutte contre
le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites
dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre
1986 (OPB) sont applicables.
Le Service de l'environnement et de l'énergie
accepte l'attribution du degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du PAC
"307 EMSs Vuaz Vauchy" (art. 9 du règlement PAC)."
Le bureau Fischer et
Montavon Architectes-urbanistes SA à Grandson a établi un rapport sur le
processus d'aménagement selon l'art. 26 OAT, daté du 27 août 1998, dont on
citera les extraits suivants:
"(...)
Choix du site:
En regard de ce critère, la région de la Broye
a été choisie pour bénéficier de la proximité de l'EMS La Croix-de-Pierre situé
à Estavayer-le-Lac. Par ailleurs, le site cherché devait se trouver à proximité
d'une petite ville afin de pouvoir y organiser de petites sorties accompagnées
permettant de familiariser progressivement le pensionnaire avec la vie en
liberté et les tâches de la vie en société (achats, démarches administratives,
transports publics, etc).
Dès 1993, plusieurs sites ont été examinés. Des
premières recherches à Lucens et à Granges-Marnand se sont soldées par des
résultats négatifs. La Municipalité de Payerne a par contre appuyé cette
démarche, comprenant l'intérêt public de cette nouvelle institution et la
responsabilité que lui confère le statut de centre régional qu'elle entend
défendre pour sa localité.
Ainsi un site adéquat a pu être trouvé en
périphérie urbaine, sur des terrains en zone industrielle. Il a été retenu car
sa situation géographique correspond particulièrement bien aux exigences
décrites plus haut et que l'environnement permet d'envisager une bonne
intégration de cet établissement dans son contexte (types de constructions,
clôtures, etc.).
Actuellement propriétés de la ville et d'un
privé, les terrains concernés par le projet devraient, suite à un jeu d'échange
de parcelles, devenir propriété de la fondation La Passerelle, constituée en
novembre 1997. Une petite parcelle, propriété de la Confédération, a été
englobée dans le périmètre du PAC pour des raisons évidentes de cohérence
d'aménagement.
(...)
Degré de sensibilité au bruit:
Un degré de sensibilité III a été attribué à ce
périmètre, conformément à son affectation mixte: habitation et activités. Cette
mesure est compatible avec le voisinage de la zone industrielle à laquelle est
appliqué un degré de sensibilité IV.
Les nuisances s'appliquant à la parcelle ne dépassent pas les seuils limites
prescrits par l'OPB. Pour la route communale bordant le périmètre, il a été
tenu compte des charges de trafic futures, dans l'hypothèse où cette route
ferait partie d'un contournement nord de Payerne comme cela figure au plan
directeur communal en projet. Les charges de trafic estimées pour ce tronçon
qui figurent dans ce projet de plan directeur ont été prises en compte comme
base de calcul. (...).
(...)
Buts et principes de l'aménagement du
territoire, art. 1 à 3 LAT:
Le PAC "Vuaz Vauchy" répond aux
objectifs et aux principes généraux de l'aménagement du territoire, notamment
aux dispositions des articles 1 à 3.
En effet, le programme devant prendre place
dans ce périmètre répond à un besoin social important qui nécessite la
légalisation d'une aire de construction adéquate. Le site retenu correspond aux
critères prédéfinis pour cette activité (en particulier: secteur peu habité
mais proche d'une petite ville, proximité d'autres institutions collaborant
étroitement avec l'institution, accord des autorités locales). Se limitant à
modifier les règles de construction à l'intérieur de son périmètre, il
n'implique pas la création de nouvelle zone à bâtir.
Malgré les craintes compréhensibles et
légitimes de la population par rapport à ce projet, le PAC répond aux exigences
de l'art. 3 al. 4c dans la mesure où le site est suffisamment à l'écart de
zones résidentielles et où le projet prévoit des mesures de sécurité adaptées.
Pour le surplus, l'appréciation d'un risque excessif pour la population
relèverait plus d'un jugement sur les effets de la politique carcérale que sur
l'adéquation des mesures d'aménagement du territoire qui pourraient en
découler.
(...)
Plan directeur communal:
Le plan directeur communal est actuellement à
l'étude et a suivi la procédure d'examen préalable par les services de l'Etat.
Etant donné le caractère exceptionnel du programme prévu sur le site du PAC
"Vuaz Vauchy", ce dernier n'a pas été spécifiquement pris en compte
dans cette planification. Toutefois, selon le dossier de septembre 1997, on
peut relever qu'il s'inscrit sans contradiction dans la conception directrice
et respecte notamment les intentions suivantes:
Priorités d'extensions:
Selon la planche et les concepts exposés en p.
81, ces priorités sont portées sur d'autres secteurs. Dans le programme de
mesures, l'extension de la zone d'activité Nord (p. 132) ne concerne que la
partie située à l'ouest de la Broye.
Une extension des zones à bâtir vers l'est depuis le secteur du PAC n'est
donc pas envisagée pour l'instant, bien que cette possibilité reste préservée
par le "schéma directeur". On peut donc en déduire que le PAC ne
crée pas obstacle à la mise en oeuvre des projets d'extension des zones à
bâtir de Payerne.
Zones d'habitation:
Il n'est pas prévu d'étendre des zones
résidentielles en direction de l'aire du PAC.
Circulations:
La route communale existante en limite sud du
périmètre fait office de prolongement du "contournement nord" à
créer à moyen ou long terme. Dans ce concept, il ne s'agit pas d'un axe de
type "ceinture périphérique", comme c'est le cas pour les
contournements ouest et nord, mais plutôt de collectrice permettant de relier
à l'autoroute les quartiers nord et Corcelles, sans passer par le centre de
la localité. Les charges de trafic pronostiquées par Transitec ont été prises
en compte pour le contrôle des nuisances sonores. Les calculs, joints en
annexe, démontrent que même dans l'hypothèse maximale de 3'500 v/j, le seuil
limite d'immission est respecté. De surcroît, le plan directeur prévoit à
plus long terme la possibilité d'un évitement plus au nord. Ce dispositif se
justifierait si les charges de trafic devenaient plus importantes. On peut
donc en déduire que le PAC est compatible avec les projet de route au nord de
Payerne.
CONCLUSIONS:
Sur la base de ce qui précède, on peut donc
conclure à la conformité des dispositions du PAC avec les prescriptions de la
LAT et de la LATC, avec les différents instruments de planification légalisés
et avec les intentions générales du canton comme de la Commune de
Payerne."
Les différents
services de l'Etat concernés par le projet ont émis leur préavis qui ont été
réunis dans un rapport du 27 août 1998; ceux-ci étaient positifs moyennant
certaines conditions spécifiques à respecter.
Le 3 septembre 1998,
la municipalité a informé le Service de l'aménagement du territoire qu'elle
approuvait le projet, sous réserve d'un seul point, à savoir qu'elle souhaitait
que la servitude traversant le PAC d'ouest en est soit supprimée; celle-ci
étant devenue inutile.
Le PAC et son
règlement ont fait l'objet d'une mise à l'enquête publique du 11 septembre au
13 octobre 1998; ils ont suscité 17 oppositions et observations.
C.                    Par décision du 22
février 1999, le Chef du Département des infrastructures a levé les
oppositions. Le Département des infrastructures a approuvé le plan
d'affectation cantonal "Vuaz Vauchy" no 307 à cette même date.
Jean-Pierre Viret et
Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de
Me Lattion le 3 mars 1999 auprès du Département des institutions et des
relations extérieures. Ont également recouru contre cette décision Marcelle
Viret le 4 mars 1999 ainsi que Isabelle Viret et Suzanne Paccaud le 5 mars
1999.
Le Service de
l'environnement et de l'énergie s'est déterminé le 26 avril 1999 notamment sur
le degré de sensibilité:
"(...) le projet de plan d'affectation
cantonal no 307 prévoit un degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du
périmètre du plan. Dans ce plan, un bâtiment d'ateliers est prévu. Cet EMS
prévoit donc une mixité entre logement et activité. En application des
définitions de l'article 43 de l'ordonnance fédérale sur la protection contre
le bruit (OPB), c'est bien un DS III qui doit être attribué à l'EMS à caractère
carcéral.(...)"
D.                    Par décision du 14
juillet 1999, le Chef du Département des institutions et des relations
extérieures a rejeté les recours de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret,
de Marcelle Viret et de Isabelle Viret et il a déclaré le recours de Suzanne
Paccaud irrecevable. Il a considéré que le projet litigieux n'était pas
contraire au plan directeur cantonal dans la mesure où il n'aggravait pas la
situation de la région payernoise en termes de régionalisation des services
cantonaux; en outre, cette région bénéficiait de la présence d'autres
constructions et le centre carcéral présentait également des effets positifs.
Une étude sur les effets économiques de la répartition actuelle des services de
l'Etat n'était pas nécessaire; le projet était conforme aux principes
d'aménagement du territoire selon lesquels il convient de tenir compte des
besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités entre celles-ci.
Le choix du site était en outre fondé sur des critères raisonnables et la
planification réduisait les effets défavorables. L'établissement projeté ne déséquilibrait
pas la zone industrielle homogène et il ne faisait pas obstacle au
développement industriel de la région. Par ailleurs, le degré de sensibilité
III était justifié dans ce secteur qui est une zone mixte; des activités
artisanales seraient organisées dans l'établissement; le plan respectait en
outre les exigences légales relatives au degré de sensibilité. De plus, le
degré de sensibilité III était compatible avec les nuisances sonores
existantes, notamment avec le bruit lié à l'exploitation de l'aérodrome
militaire. Le projet s'insérait favorablement dans le système carcéral vaudois
compte tenu des établissements de Sylvabelle à Provence et de Croix-de-Pierre à
Estavayer-le-Lac: la proximité de ceux-ci favoriserait les échanges pour mettre
en place les structures. Enfin, il a considéré qu'il n'appartenait pas à
l'autorité de contrôle de la planification de se prononcer sur le bien-fondé
des coûts occasionnés par le projet.
E.                    Jean-Pierre Viret et
Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de
Me Lattion le 4 août 1999 auprès du Tribunal administratif. Ils estiment que le
plan d'affectation cantonal ne respecte pas le plan directeur cantonal,
notamment le principe de répartir équitablement les services de l'administration
dans les diverses régions du canton dans un but de promotion économique; un
établissement carcéral n'aurait que des répercussions négatives pour la
population et il amènerait des nuisances quant à la sécurité de la population
environnante. Ils renouvellent par ailleurs leur réquisition concernant une
mesure d'instruction tendant à exposer dans quelle mesure les principes
contenus dans le plan directeur cantonal au sujet des constructions et
installations publiques sont respectés, notamment en ce qui concerne les
retombées économiques. Ils estiment qu'un examen approfondi permettant de
contrôler l'application réelle du plan directeur cantonal et la conformité du
plan d'affectation cantonal litigieux n'a pas eu lieu alors qu'il est
nécessaire. Ils estiment également que les principes d'aménagement tels qu'ils
résultent de l'art. 3 LAT ne sont pas respectés en ce sens que le projet se
situe dans un environnement industriel formant un tout cohérent d'une quinzaine
d'entreprises importantes pour le développement économique de la ville et de la
région et que cet environnement industriel doit garder son identité et son
caractère homogène. Ils estiment qu'un EMS carcéral est un élément étranger à
une zone industrielle; l'implantation du projet à l'endroit envisagé est
défavorable; selon eux, le projet devrait être réalisé à un endroit isolé. Ils
font encore valoir que le seul point commun entre les trois établissements de
la région, à savoir : celui faisant l'objet du projet, l'établissement de
Sylvabelle et celui de Croix-de-Pierre résidait dans le fait qu'il s'agissait
du même directeur, les deux établissements existants n'étant pas conçus pour
accueillir des délinquants dangereux; ils renouvellent ainsi leur requête
visant à disposer de documents indiquant dans le détail l'organisation du
Service pénitentiaire et démontrant en quoi le site de Payerne est
particulièrement favorable à l'implantation du projet dans le cadre de cette
organisation. Ils estiment en outre qu'au vu de l'absence de toute activité
artisanale indiquée dans le plan litigieux, un degré de sensibilité II doit
être appliqué; ils craignent alors que de nouvelles constructions à fort indice
de bruit soient empêchées par la suite. Ils concluent avec suite de frais et
dépens à l'admission du recours et à la réforme de la décision en ce sens que
l'opposition est admise; subsidiairement à l'annulation de la décision et au
renvoi du dossier pour nouvelle décision.
Dans ses
déterminations du 9 août 1999, le Service de justice et législation se réfère à
la décision et renonce à déposer un mémoire de réponse.
Dans ses
déterminations du 19 août 1999, la municipalité se rallie à l'argumentation de
l'autorité intimée.
Le Service
pénitentiaire et le Département des infrastructures par le Service de
l'aménagement du territoire, ont déposé leurs observations sur le recours le 13
septembre 1999 par l'intermédiaire de Me Journot. Le projet serait équilibré
dans la mesure où il concernait des détenus stabilisés; il n'aurait ainsi pas
que des effets négatifs; de plus, l'arc lémanique comptait trois établissements
pénitentiaires, soit à Vevey, à Lausanne et à Lonay. Par ailleurs, le PAC ne
déséquilibrerait pas une zone industrielle homogène car la commune disposait
encore de réserves de terrains industriels. Le périmètre du plan se situait en
outre en marge de la zone industrielle et touchait à la fois une zone agricole
et une zone militaire. De plus, le Service pénitentiaire s'était efforcé de
tenir compte des intérêts liés à l'exploitation du projet mais également des
incidences du projet sur la population. Ils concluent avec suite de dépens au
rejet du recours.
Le Service de la santé
publique a renoncé à se déterminer sur le recours le 17 septembre 1999.
A la demande du
tribunal, le Service pénitentiaire a précisé par lettre du 28 septembre 1999
que le mode d'exploitation envisagé correspondait toujours aux indications
contenues dans le journal "La Passerelle No 1"; l'utilisation de
"La Passerelle" serait fixée dans le cadre concordataire comme le
prévoit l'art. 1 du concordat du 22 octobre 1984 sur l'exécution des peines et
mesures concernant les adultes dans les cantons romands et du Tessin.
A la demande du
tribunal, le Service de médecine et psychiatrie pénitentiaires des Hospices
cantonaux s'est déterminé sur le recours le 28 septembre 1999 en se ralliant
aux observations du Service pénitentiaire.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience sur place le 4 novembre 1999 en présence des
recourants personnellement, assistés de Me Lattion, de Francine Bujard au nom du
Service de l'aménagement du territoire; étaient également présents au nom du
Service pénitentiaire M. André Vallotton, chef du service, et M. Benoît
Terrapon, directeur EMS.
Les recourants
contestent le degré de sensibilité III compte tenu de "l'état d'esprit"
général de la zone industrielle; ils estiment qu'un tel EMS changerait
l'affectation de la zone industrielle; il ne serait en outre pas judicieux
d'installer un établissement carcéral à proximité d'habitations; ils font
valoir également des craintes pour leur famille.
M. Vallotton explique
qu'il existe une obligation légale de construire un tel établissement et que le
choix du site s'est fait compte tenu notamment des autres établissements dans
la région. En outre, la zone industrielle serait plus appropriée qu'une zone
résidentielle compte tenu des nuisances engendrées par les ateliers de travail
prévus. Ce projet serait analogue à la prison de Lonay; l'Institut de
criminologie de Lausanne avait réalisé une étude à propos de cet établissement:
sur 180 personnes interrogées, 20 ont émis des critiques négatives, mais
celles-ci étaient essentiellement subjectives, 20 personnes ont émis des
critiques positives et les autres personnes ont émis un avis neutre; les
craintes seraient donc infondées. Concernant les pensionnaires, ceux-ci
présentent un danger au moment où ils sont à la phase de stabilisation avec
médicaments qui se déroule à l'établissement de La Tuilière où un plan de
traitement est mis en place; ils sont ensuite transférés à Bochuz à la division
psychiatrique où ils suivent un traitement de fond qui est une prise en charge
très lourde; ainsi, les détenus arrivant à la Passerelle seront déjà stabilisés
et ils ne présenteraient qu'un risque très faible; cette étape comporte encore
des mesures de surveillance; la dernière étape se déroule à Estavayer-le-Lac où
il n'y a plus de mesure de sécurité. La structure intermédiaire sert à donner
une garantie de sécurité supplémentaire et à offrir aux pensionnaires une étape
intermédiaire vers la progression de la réinsertion. La proximité des
établissements serait importante notamment en raison du fait que le personnel
comme les pensionnaires seraient amenés à passer d'un établissement à l'autre.
M. Terrapond explique
qu'il est trop lourd pour les pensionnaires de passer directement en milieu
ouvert; au vu des différentes étapes, il est important d'avoir une même
politique de travail dans les établissements.
Selon les recourants,
le fait d'avoir cet établissement dans la même région que les autres du même
type ne serait pas un impératif.
Me Journot a précisé
qu'actuellement environ 20 personnes devraient transiter dans un tel
établissement de stade intermédiaire.
La représentante du
Service de l'aménagement du territoire a précisé que le territoire communal
disposait de surface suffisante en zone industrielle.
Les parties ont
confirmé leurs conclusions respectives.
G.                    Le Service pénitentiaire
a produit le 29 février 2000 le rapport intitulé "Les effets d'une prison
sur son voisinage" établi à la suite d'une enquête auprès des résidents du
voisinage de la prison de La Tuilière à Lonay, effectuée par l'Institut de
police scientifique et de criminologie à l'Université de Lausanne; les
conclusions de ce rapport sont les suivantes:
"Contrairement à certaines craintes
exprimées avant la construction de l'établissement pénitentiaire, l'impact
d'une telle institution est peu significatif. Les effets négatifs - tout ce
qui, notamment, se rapporte aux évasions (qui surviennent plutôt pendant les
congés des détenus et alors qu'ils sont déjà loin de la prison), sont compensés
par la sécurité raffermie autour de l'établissement grâce à la présence
constante de la police et des surveillants. Etant donné qu'aujourd'hui, on
remarque une délinquance élevée en rapport avec les cambriolages en Suisse, cet
accroissement de la sécurité est considéré comme un point positif par les
citoyens qui voient - de fait - leur quartier protégé par les autorités.
En ce qui concerne l'impact économique sur la
région, nous n'avons trouvé aucun élément significatif pouvant attester que le
marché ait été influencé de façon négative ni dans les réflexions émises par
les entreprises, ni dans celles provenant des ménages privés. Si les
protestations et les craintes sont plus vives avant l'implantation de
l'établissement, c'est sans doute parce qu'on a peur de ce qu'on ne connaît
pas."
Considérant en droit:
1.                     a) La loi du 26 février
1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle définition de
la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a
été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec
la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC
février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition correspond à celle de l'art.
103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la
qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103
let. a OJ peut donc être reprise pour définir l'étendue du cercle des
administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision
susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de
protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire
valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,
économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en
outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour
but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un
tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit
touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de
façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne
d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les
ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c;
116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111
Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib
93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF
104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
b) Le voisin a en
principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ lorsque son
terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des
inconvénients liés à la réalisation ou à l'exploitation du bâtiment contesté;
par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès situées devant
son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit,
odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un
site (arrêt AC 98/0005 du 30 avril 1999).
c) En l'espèce,
Jean-Pierre Viret est propriétaire de la parcelle no 2'169 sur laquelle sont
érigées des installations industrielles; Pierre-Philippe Viret est propriétaire
de la parcelle no 4'767 qui porte une maison d'habitation; ces deux parcelles
sont situées dans la zone industrielle, à une distance de 150 mètres environ du
périmètre du PAC en ce qui concerne la parcelle no 4'767 et la partie nord-est
de la parcelle no 2'169. Les recourants craignent d'une part que
l'établissement projeté ne soit une source de danger pour leur famille et
d'autre part que la zone industrielle perde ses caractéristiques et surtout
entrave ainsi le développement de leur propre entreprise. Ils sont donc touchés
dans leurs intérêts de fait de manière directe et plus importante que les
autres habitants de la commune; la qualité pour recourir peut donc leur être
reconnue.
2.                     Les recourants
soutiennent que le PAC ne respecterait pas le plan directeur cantonal.
a) La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) fixe les buts de cette
législation à son art. 1er; celui-ci dispose que la Confédération, les cantons
et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol; ils coordonnent
celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire
et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays; dans l'accomplissement de leurs
tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la
population et de l'économie (al. 1). Pour atteindre ces buts, les cantons
établissent des plans directeurs afin de déterminer dans ses grandes lignes le
cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire (art. 6 al. 1 LAT); ils
tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des
plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement
des régions (art. 6 al. 3 LAT). Selon l'art. 8 LAT les plans directeurs
définissent au moins la façon de coordonner les activités qui ont des effets
sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité (let.
a).
aa) A cet égard, la
nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst), entrée en vigueur le
1er janvier 2000, consacre à son art. 2 al. 2 le développement durable comme
l'un des buts essentiels de la Confédération; l'art. 73 nCst précise cette
notion en ce sens qu'il s'agit de diriger le développement en vue d'assurer un
équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de
renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Le Conseil fédéral a
indiqué dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire
suisse, que le développement est durable s'il tient compte des contraintes
économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la
génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des
générations futures de satisfaire leurs propres besoins; il implique le
maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions
(rapport sur les Grandes lignes, in FF 1996 III p. 563). Pour assurer les
conditions d'un développement durable, le rapport sur les Grandes lignes
précise que l'urbanisation doit davantage être canalisée vers l'intérieur du
milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante
des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en
matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé par une
densification ou une meilleure utilisation des espaces résiduels ou des friches
industrielles à proximité des gares, ce qui permet d'utiliser plus
rationnellement les infrastructures existantes de transports,
d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs
prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le
réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien
desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension
débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être
localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis, qui
se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la
localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996
III p. 566 à 569 et 571 à 573). Ainsi, il convient que les plans directeurs des
cantons fixent le développement souhaité selon l'art. 8 let.a LAT de manière à
garantir les conditions d'un développement durable au sens des art. 2 et 73
nCst.
bb) Le décret du 22
février 1984 sur le plan directeur cantonal (ci-après: le décret) avait fixé
les principes fondamentaux du plan directeur cantonal et réglé la procédure
d'approbation (art. 1er du décret). Le décret arrêtait quatre principes
fondamentaux : la régionalisation, la décentralisation concentrée, la
coordination ainsi que l'information et la participation de la population. Le
principe de la régionalisation tend à soutenir le développement des régions, à
favoriser l'expression de leurs intérêts, et à atténuer les inégalités entre
elles (art. 2 du décret). Quant à la politique de décentralisation concentrée,
elle tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une
dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de
développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux
régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui
sont plus dynamiques (art. 3 du décret). Depuis des décennies, le canton de
Vaud est l'objet d'une concentration croissante de la population dans et à
proximité des agglomérations de l'arc lémanique. La décentralisation concentrée
tend essentiellement à corriger cette tendance pour répartir et concentrer le
développement et les efforts d'urbanisation dans les centres régionaux biens
desservis par les transports publics, ce qui est pour l'essentiel conforme à
l'exigence constitutionnelle du développement durable.
cc) Le plan directeur
cantonal a été adopté par décret du 20 mai 1987; l'art. 2 précise que les
éléments liant les autorités sont d'une part les objectifs, et d'autre part les
éléments prospectifs contenus dans les plans sectoriels. Les objectifs 1.0.a à
1.0.e du plan directeur tendent à réaliser l'option de la décentralisation
concentrée. Ces objectifs généraux sont spécifiés pour chaque groupe de
régions. La vallée de la Broye présente une situation particulière dans la
configuration géographique vaudoise; il s'agit d'un axe industriel orienté vers
la Suisse alémanique sur lequel s'égrènent les agglomérations de Moudon à
Avenches. Le tissu industriel doit être renforcé afin de développer l'emploi
dans la vallée de la Broye, une attention particulière doit être portée à
l'intégration de l'habitat contemporain dans les bourgs historiques et Payerne
doit, par un soutien à ses équipements, jouer le rôle de centre régional de
premier niveau. Pour réaliser ces différents objectifs, le canton, les régions
et les communes disposent de moyens différents tels que le zonage, la
réalisation les infrastructures, la localisation des constructions et
installations publiques, l'offre de terrain à bâtir, le soutien aux
entreprises, les allégements fiscaux, le renforcement de l'offre en transports
publics et l'entretien du réseau routier (plan directeur, 1.1, p. 44-45).
dd) La tendance
préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever les centres locaux de
Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et Cossonay au niveau de
centre régional, et de maintenir à leur niveau les centres de Payerne,
Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex et d'Aigle et les renforcer; par
ailleurs, elle tend à limiter l'extension des agglomérations en restructurant
les zones du milieu périurbain dans certaines régions, notamment dans les
communes au nord-ouest de Lausanne, entre Morges et St-Prex, ou au nord-ouest
d'Yverdon-les-bains, ainsi que dans les régions de Nyon et de Vevey (voir plan
directeur cantonal, p. 46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur
cantonal a donné une force contraignante à ces options de développement (voir
les éléments prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).
ee) En l'espèce, la
ville de Payerne fait partie des centres régionaux pour lesquels des efforts particuliers
doivent être fournis pour les maintenir à leur niveau et les renforcer (voir
plan général d'urbanisation, carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).
b) Le chapitre III du
plan directeur traite des constructions et installations publiques. Compte tenu
de l'objectif de décentralisation concentrée, l'implantation des constructions
et installations publiques doit être examinée dans son ensemble sous trois
aspects: comme pôles de distribution des services à la population; comme source
d'emplois, principalement tertiaires, d'une importance particulière sur le
marché du travail des régions concernées; et comme antennes administratives des
pouvoirs publics centraux (plan directeur, p. 152). Les objectifs fixés sont
les suivants:
-    favoriser une
décentralisation judicieuse des constructions et installations publiques ou
d'intérêt public dans les centres du réseau urbain;
-    assurer à la
population de chacune des régions du canton les meilleures prestations
possibles en services publics et s'efforcer de garantir une répartition
optimale des emplois nouveaux tout en assurant le bon fonctionnement de
l'administration;
-    réévaluer le
fonctionnement et la répartition des services de l'administration en cherchant
à valoriser leurs effets au niveau régional (voir plan directeur, p. 154 à
158).
aa) En l'espèce,
l'implantation du projet d'EMSs à Payerne répond à l'objectif de la
décentralisation concentrée dans la mesure où Payerne est un centre du réseau
urbain pour lequel des efforts particuliers doivent être entrepris pour le
maintenir à son niveau et le renforcer; elle est également conforme à
l'objectif de répartir les emplois nouveaux dans la mesure où il va en
engendrer et s'intègre ainsi dans les objectifs décrit ci-dessus; le plan
litigieux est ainsi en harmonie avec les objectifs du plan directeur cantonal
sur ces points.
bb) Les services de
l'administration cantonale vaudoise sont parmi les premiers intéressés au
processus de régionalisation; compte tenu de leur mission respective et de leur
mode d'organisation, ils peuvent être regroupés en 3 catégories principales, à
savoir les antennes administratives, les services décentralisés et les services
centraux. La région de Payerne constitue un pôle où des constructions et
installations publiques à rayonnement régional (2), supra-régional (2) et
fédéral (1) sont existantes et où d'autres constructions fédérales sont prévues
(plan directeur, fiche n° 3.0.1).
cc) Les recourants
estiment que la région de Payerne n'accueille que des établissements à effets
négatifs; toutefois, tel n'est pas le cas, notamment si l'on tient compte du
fait que cette région se verra dotée d'un gymnase intercantonal qui représente
un établissement aux effets positifs. La réalisation du projet de l'EMSs
n'aurait ainsi pas pour effet une distribution inéquitable des établissements
entre les diverses régions. Par ailleurs, au regard des retombées économiques,
la réalisation du projet créerait des emplois; en outre, il ressort du rapport
intitulé "Les effets d'une prison sur son voisinage" qu'aucun élément
ne pouvait attester que le développement avait été influencé de façon négative
concernant l'impact économique de la prison de Lonay dans la région. Le projet
en cause apparaît similaire à cet établissement et il n'y a donc aucun motif de
douter qu'il en irait différemment quant à ses effets. En conséquence, il n'y a
pas lieu de considérer que la réalisation du projet serait préjudiciable du
point de vue du développement  économique de la commune et de la région.
c) Il résulte des
considérants qui précèdent que le choix du site retenu est conforme au plan
directeur cantonal tant en ce qui concerne la répartition territoriale des
constructions d'utilité publique que l'exigence de décentralisation concentrée
visant à diriger le développement dans les centre du réseau urbain et à
soutenir et renforcer certains centres, comme celui de Payerne.
3.                     Les recourants
critiquent également le choix du site au regard de l'organisation pénitentiaire
vaudoise.
Il ressort cependant
des explications données par le Chef du Service pénitentiaire lors de
l'audience du 4 novembre 1999 que le choix du site est au contraire judicieux.
En effet, les phases prévues de l'incarcération à la réinsertion impliquent un
séjour dans différents établissements de la région, notamment l'établissement
de Croix-de-Pierre à Estavayer-le-Lac; le personnel sera amené à se déplacer
dans les établissements et la proximité entre ceux-ci semble ainsi se
justifier. En outre, le lieu est adéquat également en raison du fait qu'il se
situe en dehors du centre ville de manière à ce que la population soit
protégée, mais tout de même suffisamment proche de celui-ci pour être
facilement accessible. En définitive, le lieu apparaît effectivement adéquat et
il se justifie ainsi de le confirmer.
4.                     Les recourants
critiquent le degré de sensibilité III et ils estiment que celui-ci serait
préjudiciable au développement d'activités industrielles.
a) Les plans
d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol; ils délimitent en premier
lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14
LAT). L'art. 43 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (OPB) dispose que dans les zones d'affectation selon les art. 14
ss LAT, les degrés de sensibilité de I à IV sont à appliquer de la manière
suivante:
"a. Le degré de sensibilité I dans les
zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les
zones de détente;
b. Le degré de sensibilité II dans les zones où
aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones
d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et
installations publiques;
c. Le degré de sensibilité III dans les zones
où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones
d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d. Le degré de sensibilité IV dans les zones où
sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones
industrielles."
Les cantons veillent à
ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans
les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux, dans un
délai de 10 ans dès l'entrée en vigueur de l'OPB (art. 44 al. 1 et 2 OPB); dans
l'intervalle, les degrés sont déterminés cas par cas au sens de l'art. 43 OPB
(art. 44 al. 3 OPB; RDAF 1992, p. 491).
Comme on l'a vu
ci-dessus, l'art. 43 OPB prévoit qu'un degré de sensibilité III est appliqué
dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment
dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les
zones agricoles (voir par exemple ATF 121 II 72, JT 1996, p. 483 concernant une
scierie; ATF 121 II 235, JT 1996, p. 488 concernant le déclassement d'un degré
de sensibilité II à un degré de sensibilité III pour une zone d'habitation le
long d'une voie ferrée).
b) En l'espèce, le PAC
litigieux attribue un degré de sensibilité III au secteur en cause. La
réalisation projetée qui fait l'objet du PAC consiste en un établissement de
type carcéral disposant de différents ateliers de travail; il s'agit donc
d'aménager une zone où sont admises des activités moyennement gênantes compte
tenu que l'affectation prévue comprend de l'activité artisanale mais également
de l'habitation. Selon le rapport sur le processus d'aménagement selon l'art.
26 OAT du 27 août 1998, le degré de sensibilité III attribué au périmètre est
conforme à l'affectation mixte, soit l'habitation et les activités. Dans ses
déterminations du 26 avril 1999, le SEVEN a encore confirmé qu'un degré de
sensibilité III devait être attribué compte tenu de la mixité entre logement et
activité. Par ailleurs, les parcelles des recourants, situées en zone
industrielle, ne sont pas directement voisines du périmètre du PAC; le fait qu'un
degré de sensibilité III soit attribué à ce périmètre n'apparaît ainsi pas
préjudiciable pour le développement de leurs activités sur leurs parcelles. En
conclusion, il convient de confirmer que le degré de sensibilité III est
adéquat et conforme à l'art. 43 OPB.
c) Il est vrai que le
degré de sensibilité III applicable au secteur régi par le plan contesté a pour
effet d'empêcher la venue d'entreprises dans le voisinage, qui pourraient
provoquer des nuisances de bruit supérieures aux valeurs limites applicables à
ce degré de sensibilité sur le terrain en cause. Mais cette restriction
n'empêche pas tout développement de la zone industrielle; il faut à cet égard
rappeler que le droit fédéral de la protection de l'environnement est basé sur
le principe de prévention, qui impose une limitation des émissions par étape.
Dans une première étape, tout projet de construction doit être étudié de
manière à ce que les émissions de bruit soient limitées à la source autant que
le permettent les contraintes techniques, économiques ou d'exploitation,
indépendamment de l'existence d'un préjudice au voisinage (art. 11 al. 1 et 2
de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983,
ci-après LPE). Lorsque les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, malgré
les mesures prises pour limiter les émissions à la source, une limitation plus
sévère des émissions peut être ordonnée même si elle n'est plus compatible avec
les impératifs économiques ou le mode d'exploitation envisagé (art. 11 al. 3
LPE; voir aussi Message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la
protection de l'environnement in FF 1979 III p. 774). Ainsi, les valeurs
limites d'exposition, qui sont fixée en fonction du degré de sensibilité
attribué à la zone, servent uniquement de critères pour déterminer si, après la
première étape de limitation des émissions, une limitation plus sévère des
émissions à la source peut être ordonnée en application de l'art. 11 al. 3 LPE;
ces valeurs limites ne constituent pas un droit permettant d'exploiter le
niveau sonore maximum admissible dans la zone (voir notamment sur le concept de
limitation des émissions par étape l'arrêt AC 98/0182 du 20 juillet 2000). Au
surplus, les recourants qui ont leur logement dans la zone, ne peuvent
objectivement se plaindre du fait que le degré de sensibilité III attribué au
plan litigieux empêchera des entreprises particulièrement gênantes de
s'installer à proximité de leur habitation.
d) Il y a lieu
toutefois de relever avec les recourants qu'une planification rationnelle
aurait dû comprendre un périmètre plus large afin d'aménager d'une manière
coordonnée tout le secteur et de disposer de règles d'intégration de la
construction projetée qui s'harmonisent avec les règles applicables aux
terrains voisins de la même zone. Mais, la compétence d'établir des plans
d'affectation cantonaux est strictement limitée dans les cas énumérés à l'art.
45 LATC et le périmètre ne peut s'étendre sur une surface qui dépasserait ce
qui est nécessaire pour le strict accomplissement des tâches d'importance
cantonale (art. 45 al. 2 lit. b LATC); cette contrainte particulière empêche
d'étendre le périmètre du plan d'affectation cantonal à l'ensemble du secteur
concerné par la planification litigieuse. Au demeurant, cette situation n'empêche
pas le Service de l'aménagement du territoire d'étudier en collaboration avec
la municipalité un plan d'aménagement de l'ensemble du secteur, qui tienne
compte des contraintes imposées par la future implantation de l'EMSs et, si
nécessaire d'élaborer un plan partiel d'affectation communal qui règle les
éventuels problèmes de voisinage et d'équipement. Mais l'absence d'une étude
d'ensemble, qui apparaît seulement comme une mesure d'accompagnement de la
planification, ne remet pas en cause la conformité du plan litigieux aux
exigences du droit fédéral et cantonal.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Les recourants, bien qu'ils n'obtiennent pas gain de cause,
ont tout de même soulevé un problème objectif que pose la planification limitée
à une seule parcelle et les lacunes qui en résultent pour l'aménagement de
l'ensemble du secteur. Même si ce grief n'est pas déterminant pour l'issue du
recours, il justifie en revanche de laisser les frais à la charge de l'Etat et
pour le même motif, de ne pas allouer de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
Département des institutions et des relations extérieures, Service de justice
et législation, du 14 juillet 1999 est maintenue.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 20 septembre 2000/fc/ft/pe
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)