vd_omni · AC.2021.0308 · 2022-04-12 · fr

A.________ /Municipalité d'Ormont-Dessous, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement (DGE) | Recours contre le refus de la DGE et de la DGTL d'accorder les autorisations spéciales pour régulariser le couvert en bois d'une terrasse de restaurant ainsi qu'un dôme amovible permettant d'accueillir des clients supplémentaires. Les installations litigieuses se situent dans le périmètre du site marécageux d'importance nationale "Col des Mosses/La Lécherette" et du plan d'affectation cantonal (PAC) réglant la protection de ce site. - Le couvert en bois finalement réalisé ne correspond pas au couvert composé de panneaux en verre qui avait été autorisé suite à l'arrêt de la CDAP (AC.2018.0088). Les travaux effectués vont au-delà de la simple rénovation admissible sous l'angle de l'art. 23d al. 2 let. b LPN et du RPAC et doivent être considérés comme un agrandissement du bâtiment existant.- Le dôme, compte tenu de ses dimensions, de son affectation et de son exploitation plusieurs mois par année doit être considéré comme une construction (mobilière) soumise à autorisation de construire (art. 22 al. 1 LAT et 68a RLATC). La législation fédérale et la règlementation du plan d'affectation cantonal ne permettent pas d'autoriser de nouvelles constructions à vocation touristique dans le périmètre du site marécageux. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.04.2022 AC.2021.0308

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 avril 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte et M.
Stéphane Parrone, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité d'Ormont-Dessous,
au
Sépey,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
3.
Direction générale de
l'environnement,
à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant un permis de construire pour la
régularisation d’un couvert en bois sur la parcelle n° 3180 et d’un dôme
amovible sur la parcelle n° 1414 aux Mosses, ainsi que contre les décisions
de la Direction générale de l’environnement (DGE) et de la Direction générale
du territoire et du logement (DGTL) refusant les autorisations spéciales pour
ce projet (CAMAC 199309)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, qui exploite le domaine skiable des Mosses, est propriétaire
de plusieurs parcelles au lieu-dit "Le Crettex", au bas des pistes.
Il s'agit en particulier des parcelles n° 3180 et n° 1414 du registre foncier,
sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous.
Sur la parcelle n° 3180 a été construit, au début
des années 1970, un bâtiment d'une surface au sol de 200 m
2
(n° ECA 1893)
abritant le restaurant B.________, qui est un self-service avec terrasse,
ouvert uniquement durant la saison d'hiver. Ce restaurant dispose d'une salle d'une
capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100 personnes.
B.
Ces deux parcelles se situent dans le périmètre du site marécageux d'importance
nationale "Col des
Mosses
/La
Lécherette", inscrit à l'inventaire fédéral (objet n° 99; cf. annexe I de
l'ordonnance du 1
er
mai 1996 sur la protection des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale [ordonnance sur les sites
marécageux; RS 451.35]). La fiche relative à cet objet le décrit ainsi:
"Situé au cœur des Préalpes vaudoises, ce site marécageux
s'articule autour d'un système de cols et d'une plaine centrale. Le flysch et
les dépôts morainiques imperméables sont à l'origine des formes douces du
relief et du développement des vastes surfaces de marais. L'agriculture
alpestre, bien présente avec ses alpages et quelques exploitations à l'année, a
favorisé depuis des siècles l'ouverture du paysage. La région est également
connue pour sa vocation touristique déjà ancienne.
Six hauts-marais et des centaines d'hectares de bas-marais
s'étendent pratiquement sans discontinuité dans les fonds de vallée, sur les cols
et sur certains versants. La variété de leurs formes, types et végétation est remarquable,
puisqu'on y rencontre une palette complète, du complexe de buttes et de
gouilles, aux prairies à petites laîches, en passant par les marais tremblants.
[...] D'autres éléments naturels sont d'une grande valeur: de
nombreux cours d'eau naturels [...], les forêts humides, les pâturages et prés
extensifs abritant une flore riche et diversifiée ou les milieux calcaires
séchards et les éboulis [...]. Les cordons boisés et les bosquets soulignant
les ruisseaux et le banc rocheux structurent le paysage. La diversité des milieux,
avec la mosaïque de zones humides, de prairies et de pâturages, constitue un ensemble
de grande valeur pour la faune, en particulier pour certains oiseaux,
papillons, libellules, reptiles et amphibiens. [...]"
Des hauts-marais et bas-marais d'importance
nationale (inscrits aux inventaires fédéraux spécifiques) s'étendent sur une
partie des parcelles n° 3180 et n° 1414.
En fonction de ces mesures fédérales de protection
du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan d'affectation
cantonal n° 292A "
Site marécageux Col des Mosses - La Lécherette
"
(ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique en été 2012 puis adopté
par le Département du territoire et de l'environnement (DTE; actuellement le Département
des institutions et du territoire [DIT]) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre
quasiment l'ensemble du périmètre du site marécageux; les parcelles précitées
sont soumises à cette réglementation, avec un classement en zone agricole protégée
ainsi qu'en zone d'activité touristique B (zone destinée à la pratique du ski,
aux installations de remontées mécaniques et à certaines autres installations
liées à la pratique sportive)
Le règlement du PAC (RPAC) fixe à ses art. 9 et 10
les règles applicables, dans tout son périmètre, aux constructions nouvelles et
existantes. Ces dispositions ont la teneur suivante:
"Art. 9     Constructions et installations licites
existantes
1
Dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux
éléments caractéristiques du site, les travaux suivants sont autorisés:
a) les constructions et installations
non agricoles ou ayant perdu leur affectation initiale peuvent faire l'objet de
travaux d'entretien et de rénovation à l'exclusion de toute reconstruction sauf
en cas de destruction par force majeure;
b) les constructions et
installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières peuvent être
entretenues, transformées ou reconstruites dans la mesure où ils sont conformes
aux objectifs de protection;
c) la transformation et la
reconstruction d'ouvrages liés à l'approvisionnement en eau des communes ainsi
qu'à la gestion des eaux claires et usées peuvent être autorisées dans la
mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;
d) les constructions ou installations
vétustes, menaçant ruine et portant atteinte au site marécageux doivent être
démolies;
e) les constructions et
installations à vocation touristique telles que remontées mécaniques, infrastructures
liées aux campings, buvettes d'alpage, restaurants et parcs de stationnement
peuvent être entretenues et réparées.
Art. 10     Constructions et réalisations nouvelles
1
Des constructions agricoles, forestières ou en
relation directe avec la gestion et la conservation du site et de ses biotopes,
ou des ouvrages nécessaires au réseau d'eau potable, peuvent être réalisés dans
la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection. Un soin particulier
doit être apporté à l'intégration des constructions au site, notamment en ce
qui concerne la volumétrie et le choix des matériaux.
2
Les équipements planifiés pour l'enneigement
technique doivent faire l'objet de mesures de compensations écologiques. Ils ne
peuvent être érigés que dans les zones d'activités touristiques B.
3
Les mesures particulières nécessitées par la
protection des biotopes et du site marécageux font partie intégrante du permis
de construire ou des autorisations de mise en chantier."
C.
Le 17 octobre 2017, A.________ a demandé le permis de construire "
un
couvert amovible non isolé sur la terrasse existante
". Le restaurant
dispose d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite avec des
planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une largeur
d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport au terrain
naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. La terrasse n'était alors pas
couverte le long de la façade sud (le prolongement de cette terrasse à l'ouest
du bâtiment était en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade sud du
restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du rez-de-chaussée.
Le projet consistait à abriter la terrasse sud sur
une longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m
2
environ, en installant
sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une largeur chacun
de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la façade du
restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse). Lorsque la
terrasse n'était pas couverte, les modules auraient été en quelque sorte
stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'était pas prévu d'installation
de chauffage de la terrasse couverte.
Etant donné que la parcelle n° 3180 est située hors
de la zone à bâtir, une autorisation spéciale du Service du développement
territorial (SDT – actuellement: Direction générale du territoire et du
logement, DGTL) était requise, en vertu de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi cantonale
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). Ce service a refusé de délivrer cette autorisation, il a considéré que
l'installation du couvert vitré amovible sur la terrasse existante était un agrandissement,
ce que ne permettait pas l'art. 9 RPAC. Il a par ailleurs retenu qu'une dérogation
selon l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) n'entrait pas en considération.
Etant donné que le projet touche un secteur de
biotopes protégé, une autorisation spéciale du département en charge de la
protection de la nature et du paysage (le DTE) était également requise, en vertu
de l'art. 4a al. 2 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Le service spécialisé,
à savoir la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV), s'était
prononcé en faveur du projet, qui concernait un espace limité et entièrement
déjà construit; il n'y aurait pas d'altération de l'aspect extérieur du site ni
d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage. D'après la synthèse
CAMAC, la DGE aurait pu délivrer l'autorisation spéciale à la condition que les
mesures nécessaires soient prises pour éviter les collisions des oiseaux contre
les vitres.
Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous
(ci-après: la municipalité) a communiqué à A.________ sa décision de refus du
permis de construire, justifié par le refus de l'autorisation spéciale du SDT.
D.
Le 5 février 2018, A.________ a recouru contre ces décisions devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Après une
inspection locale, par arrêt du 12 octobre 2018 (AC.2018.0088), la CDAP a admis
le recours et a annulé les décisions attaquées; elle a renvoyé la cause au SDT
afin que les autorités compétentes délivrent les autorisations requises. En
substance, la CDAP a considéré que le projet litigieux équivalait à une
rénovation partielle du restaurant, mais non pas à un agrandissement, et qu'il
était en principe conforme au droit fédéral (cf. infra, consid. 2). Les autorités
compétentes ont dès lors délivré les autorisations nécessaires (voir synthèse
CAMAC n° 174291 du 20 décembre 2018).
E.
Le 3 juin 2020, la DGTL a écrit à A.________ qu'elle avait constaté que
les travaux effectués sur la terrasse consistaient en une extension fixe avec des
parois en bois et une couverture en tôle; cet espace était en outre chauffé et
directement accessible depuis le restaurant. La DGTL, estimant que ces travaux
étaient illicites, a par conséquent invité la société propriétaire à se
déterminer.
Par courrier du 13 juillet 2020, A.________ a répondu
que le couvert amovible non isolé construit sur la terrasse était selon elle
conforme aux autorisations délivrées. Ce couvert était démonté pendant la
saison estivale. Seul un petit poêle à bois, amovible et démontable, avait été
ponctuellement installé à cet endroit et l'accès direct à la salle principale
du restaurant n'avait jamais été modifié. Le 4 novembre 2020, la DGTL a cependant
exigé de la propriétaire qu'elle dépose une nouvelle demande de permis de
construire qui corresponde aux caractéristiques de ce couvert en bois.
Le 3 décembre 2020, A.________ a déposé une demande
de permis de construire pour la régularisation du couvert en bois existant non
isolé. Dans la même demande, elle a requis que l'autorisation permette aussi l'installation
d'un "dôme amovible" durant la saison d'hiver sur la parcelle n° 1414,
à environ 60 m au sud du restaurant. D'une surface de 71 m
2
et d'une
hauteur de 4,75 m, ce dôme utilisé comme "bar à fondue" permet d'accueillir
32 clients supplémentaires du restaurant B.________. Posé sur une structure en
bois, il est composé de deux toiles superposées, tendues sur des barres en acier;
la première toile est de teinte blanche opaque et la seconde translucide.
Le dossier a été mis à l'enquête publique du 30
décembre 2020 au 28 janvier 2021. Aucune opposition n'a été déposée.
La synthèse CAMAC n° 199309 du 27 juillet 2021 contient
des décisions négatives de la DGE/BIODIV et de la DGTL. La DGE motive ainsi son
refus d'autorisation spéciale:
"
Couvert
La construction d'un couvert amovible vitré avait été
autorisée par la DGE-BIODIV en date du 29 novembre 2017, dans la mesure où il
s'agissait d'un aménagement constitué de modules entièrement démontables à chaque
fin de saison hivernale. Notre division avait considéré qu'il avait un impact
limité sur le paysage et qu'il ne constituait pas une atteinte sur le marais vu
qu'il se situe sur une terrasse existante. La DGE-BIODIV conditionnait son
autorisation au fait que toutes les mesures seront prises pour éviter les collisions
d'oiseaux contre les vitres de la terrasse couverte. L'aménagement étant
sensiblement différent de celui autorisé par notre division, il fait l'objet de
la présente procédure de régularisation et n'est pas couvert par l'autorisation
délivrée.
Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la cour de droit
administratif et public du tribunal cantonal concluait que la construction projetée
n'était pas susceptible d'accroître l'impact de ce bâtiment sur le paysage et ne
portait pas atteinte au biotope protégé, dans la mesure où il s'agissait d'une
modification insignifiante et très peu visible et entièrement démontable.
Le couvert actuel a été aménagé en bois percé d'ouvertures et
d'une toiture en tôle. Notre division relève que cette construction, couverte
de tôle non déployable à souhait et ne présentant plus des modules démontables
comme prévu et autorisé en 2017, est une atteinte non négligeable au paysage et
au site marécageux. Elle ne peut plus être considérée comme une modification
"insignifiante" du bâtiment, comme la CDAP l'avait conclu.
L'aménagement doit donc être considéré comme contraire à l'art. 9 RPAC et
contraire aux buts visés par la protection du site marécageux (OSM, art. 4 et
5).
Dôme
Le dôme amovible n'a pas fait l'objet de demande de permis de
construire, raison pour laquelle il fait l'objet aujourd'hui d'une demande de
régularisation.
Ce dôme est aménagé à l'intérieur du bas-marais d'importance
nationale et recouvre un milieu naturel protégé. Bien qu'entièrement démontable
en fin de saison hivernale, il est prévu de l'ériger chaque année à l'intérieur
du marais. Il ne peut ainsi pas être considéré comme un objet temporaire mais
bel et bien comme une construction nouvelle nécessitant une autorisation.
Notre division constate que cet aménagement est:
-
contraire à l'art. 4
de l'ordonnance sur les bas-marais, qui exige une conservation intacte de ces
biotopes:
-
contraire à l'art. 4
de l'ordonnance sur les sites marécageux, dans la mesure où il porte atteinte
au paysage;
-
contraire à l'art. 10
al. 1 RPAC, dans la mesure où le dôme ne peut pas être considéré comme une
construction agricole, forestière ou en relation directe avec la gestion et la
conservation du biotope et conforme aux objectifs de protection du site.
Par conséquent, la DGE-BIODIV considère que cet aménagement
porte atteinte au bas-marais, au site marécageux et au paysage et ne peut pas
être accepté"
La DGTL refuse de délivrer l'autorisation spéciale pour
les motifs qui suivent:
"
Couvert
Nous constatons que le couvert réalisé présente des façades
en bois ainsi qu'une toiture en tôle. Le couvert est effectivement démonté
durant la saison estivale comme démontré par les photographies transmises par les
propriétaires à notre direction durant l'été 2020. Il ne comprend néanmoins pas
de modules rétractables en tout temps comme cela était le cas du projet autorisé
le 20 décembre 2018.
Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la CDAP relevait notamment
que "par temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas
couverte" et qu'il n'était "pas prévu d'installation technique (chauffage
notamment)" (consid. 2, let. c), deux arguments retenus pour qualifier la
réalisation du couvert projeté de rénovation et non d'agrandissement. Par ailleurs,
il était retenu la conclusion suivante: "Il faut dès lors considérer que
la couverture de la terrasse existante est en quelque sorte insignifiante,
puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment du restaurant davantage visible"
(consid. 2, let. d).
La couverture de la terrasse existante, telle que finalement
réalisée, présente des façades pleines en bois percées d'ouverture surmontées
d'une toiture en tôle. Son caractère amovible réside dans le fait que cet objet
est entièrement démonté au terme de la saison hivernale, mais la couverture ne
peut pas être retirée et redéployée à souhait comme cela était le cas dans le
cadre du projet autorisé.
Etant donné ce qui précède, l'objet réalisé ne peut pas être
considéré comme ne présentant aucun impact sur l'aspect du bâtiment et son
intégration dans le paysage, un volume supplémentaire étant clairement visible
durant l'entier de la période d'installation. Cet élément doit donc être considéré
comme un agrandissement, certes présent de manière temporaire durant la saison
hivernale.
Etant donné ce qui précède, la couverture de la terrasse réalisée
n'est pas conforme aux dispositions de l'art. 9 RPAC et ne peut pas être
admise.
Dôme amovible
Le dôme amovible projeté étant destiné à être implanté durant
chaque saison hivernale, il ne peut pas être considéré comme un objet temporaire
non soumis à autorisation au sens de l'article 68a RLATC, comme pourrait être le
cas pour une installation érigée ponctuellement pour une unique utilisation.
En l'occurrence, l'article 12 RPAC, applicable à la zone
agricole protégée III, dans laquelle se situe le dôme projeté, indique
qu'aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais,
autres que celles figurant sur le plan du PAC, ne peut être autorisée (art. 12
al. 2 let. a).
Dès lors, l'installation du dôme amovible ne peut pas être
admise."
Au terme de sa décision, la DGTL a indiqué que la
couverture de la terrasse, actuellement en place, devait être démontée et ne
pourrait plus être remise en place. Par ailleurs, la décision de la DGE
refusant l'autorisation spéciale précise en conclusion que le dôme devra être
démonté à la fin de la saison hivernale 2020/2021 et ne pourra plus être réinstallé
par la suite.
Le 20 août 2021, la municipalité a rendu une
décision de refus du permis de construire, justifiée par le refus des autorisations
spéciales de la DGE/BIODIV et de la DGTL.
F.
Le 17 septembre 2021, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette
décision municipale et contre le refus de délivrer les autorisations spéciales de
la DGE/BIODIV et de la DGTL. Elle conclut à l'annulation de ces décisions.
Dans leurs réponses déposées respectivement les 19 et
25 octobre 2021, la DGE/BIODIV et la DGTL concluent au rejet du recours. La
municipalité a déposé des observations le 22 octobre 2021, sans prendre de conclusions
mais en se prononçant en faveur de la réalisation du projet litigieux.
La recourante a répliqué le 15 novembre 2021 en
confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), est ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les
services cantonaux spécialisés, notifiées de façon coordonnée, qui refusent un
projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art.
123 al. 3 LATC). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le
recours est intervenu en temps utile. La société propriétaire des biens-fonds,
qui a demandé en vain les autorisations de construire, a qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La contestation porte en premier lieu sur le refus d'autorisation pour
le couvert en bois installé sur la terrasse du restaurant. La recourante expose
qu'après avoir obtenu en 2018 l'autorisation de poser une véranda amovible
entièrement vitrée (sept modules de verre emboîtables), elle a constaté qu'il n'existait
aucune solution satisfaisante pour résoudre le problème de la collision des oiseaux
sur les vitres; la seule solution d'agrandissement consistait donc dans la réalisation
d'un couvert en bois non isolé avec toit et parois amovibles. Elle estime que
son projet est identique à celui qui déjà été autorisé et qu'il n'a aucun impact
supérieur à celui de la verrière; il devrait donc être également jugé conforme
au droit fédéral et au PAC 292A.
Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018, la
CDAP a rappelé les normes du droit fédéral applicables dans les sites
marécageux d'importance nationale (consid. 2a de cet arrêt). Ce régime est
rigoureux parce qu'il confère une "protection absolue" à ces sites
marécageux ainsi qu'aux marais qui s'y trouvent.
L'art. 23b al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) définit
la notion de site marécageux: on entend par là un paysage proche de l'état
naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique,
visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site. Le site Col
des Mosses/La Lécherette, reconnu d'importance nationale, a été délimité dans
l'inventaire fédéral en tenant compte de la vocation touristique de la région
(d'après la fiche de l'objet). Les terrains bâtis de la station, au col ou au
village de la Lécherette, ne font pas partie de ce périmètre; l'emplacement du
restaurant B.________ et ses abords, même s'ils assez proches du centre de la station,
sont en revanche à l'intérieur des limites du site marécageux. Après
l'établissement de l'inventaire fédéral, il incombait aux autorités cantonales,
conformément à l'art. 23c al. 2 LPN, de veiller à la concrétisation et à la
mise en œuvre des buts de la protection. Le plan d'affectation cantonal PAC 292A
a été adopté à cet effet. Dans cette procédure de planification, la possibilité
a été donnée aux propriétaires concernés de contester la délimitation du
périmètre protégé, en faisant valoir le cas échéant que les limites du site marécageux
dans l'inventaire fédéral auraient été mal définies parce qu'il manquerait un
lien (écologique, biologique, culturel, visuel) entre les marais protégés et
les abords (cf. à ce propos arrêt TF 1C_445/2019 du 27 août 2020). L'inclusion
des parcelles n
os
1414 et 3180 de la recourante dans les zones protégées
du PAC n'a pas été contestée.
Pour la mise en œuvre des buts de la protection, les
autorités cantonales compétentes doivent évaluer, pour chaque projet de
construction (de transformation, de rénovation), le risque d'atteinte non
seulement aux biotopes eux-mêmes (hauts-marais, bas-marais) mais également au
site dans sa composante paysagère. Pour ces aspects (conservation des biotopes,
préservation du paysage), l'avis de la DGE, service spécialisé, est déterminant.
Cela étant, les règles du droit fédéral, combinées avec celles du règlement du
PAC 292A, ne confèrent pas un grand pouvoir d'appréciation à cette autorité, ni
du reste à l'autorité cantonale compétente pour les autorisations et les
dérogations (art. 24 ss LAT) hors de la zone à bâtir, à savoir la DGTL. En effet,
pour les bâtiments et installations qui ne sont pas directement nécessaires à
l'exploitation agricole et sylvicole des terrains compris dans le site ni à la
protection des marais, la réglementation de l'art. 23d LPN ne permet que
"l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés
légalement" (al. 2 let. b). L'art. 9 RPAC précise qu'il en va ainsi pour
les constructions à vocation touristique existantes comme les restaurants qui
peuvent être "entretenues et rénovées" (let. e). La construction d'un
nouveau restaurant pour skieurs serait quoi qu'il en soit exclue en vertu des
art. 23d LPN et 10 RPAC.
Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018 (consid.
2b), la CDAP a cherché à préciser ce qu'il fallait entendre par rénovation au
sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN et de l'art. 9 let. e RPAC. Il ne s'agit ni
d'un agrandissement ni d'une reconstruction; cela vise le "gros"
entretien non périodique, que requiert le maintien d'une construction dans un
état conforme aux normes usuelles. Par l'adaptation aux besoins actuels, la
rénovation ne sert pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer le
maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point de
vue économique, un accroissement de cette valeur. Dans ce contexte, il importe
de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation puisque les
travaux dépassant le cadre de cette notion, c'est-à-dire constituant un agrandissement,
ne sont pas admis.
Il ressort de l'arrêt précité qu'il n'est pas évident
de tracer la limite entre une rénovation et un agrandissement. Les travaux
d'installation d'un couvert vitré amovible de la terrasse ont toutefois pu être
considérés comme des travaux de rénovation, pour différents motifs (consid. 2c):
abriter la terrasse quand les conditions météorologiques sont défavorables
correspond aux attentes actuelles des skieurs; la capacité d'accueil de
l'établissement n'est pas augmentée; la terrasse ne deviendrait pas une extension
de la salle, en l'absence d'accès direct; par temps ensoleillé et suffisamment
chaud, la terrasse ne serait pas couverte; il n'y aurait pas d'augmentation de
la surface utilisable mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de
vue commercial) de cette surface certains jours de la saison; il n'est pas
prévu d'installation technique (chauffage notamment).
Les travaux finalement réalisés par la recourante modifient
sensiblement l'aspect du restaurant et de sa terrasse, par rapport à ce qui avait
été autorisé en 2018. Pendant toute la saison de ski, c'est-à-dire pendant
toute la période d'exploitation du restaurant, la terrasse n'apparaît plus
comme telle, mais comme une extension du bâtiment. Les clients sont installés à
l'intérieur, et non pas dans un espace extérieur doté d'une protection vitrée
amovible. Bien qu'il soit possible de démonter les parois et la toiture en fin
de saison, pour les remonter avant le début de la saison suivante, et qu'il
s'agisse d'une structure légère, on peut retenir que les deux projets sont sensiblement
différents l'un de l'autre. Dans son appréciation de 2018 tenant compte de
l'impact paysager, la DGE avait jugé admissible la couverture vitrée. En
revanche, à propos du projet actuel, l'appréciation de cette autorité est
négative. Pour expliquer le refus de l'autorisation spéciale, la DGE retient que
les conditions de l'art. 9 RPAC ne sont plus réunies – donc que ces travaux
vont au-delà de la simple rénovation. La DGTL, dans sa décision, qualifie
expressément ces travaux d'agrandissement.
Dans un site marécageux, le droit fédéral laisse une
certaine marge d'appréciation aux autorités cantonales pour interpréter la
notion de rénovation et pour déterminer, concrètement, si la modification
projetée d'un bâtiment existant reste dans les limites de cette notion. Elles doivent
tenir compte de la valeur des éléments naturels du site (voir notamment la
fiche de l'inventaire fédéral, supra let. B) et du caractère visible de l'ouvrage,
à savoir de la perception par un observateur du bâtiment avant et après les
travaux. Si le résultat donne l'impression d'une extension en surface ou en
volume, de sorte qu'un élément étranger supplémentaire se trouve dans le site,
la modification doit être en principe qualifiée d'agrandissement et refusée. Le
caractère saisonnier de l'ouvrage peut éventuellement jouer un rôle; néanmoins,
s'il est installé chaque hiver durant quatre mois (de décembre à mars), il a un
impact durable sur le paysage. En d'autres termes, la possibilité de le
démonter facilement n'est pas un facteur déterminant. En l'occurrence, la DGE
et la DGTL sont parvenues à la conclusion que le nouveau mode de couverture de
la terrasse, qui crée en réalité une nouvelle salle de restaurant – avec des
façades pleines en bois dotées de fenêtres et une toiture fixe – équivalait à
un agrandissement. Cette appréciation n'est pas critiquable, dès lors que ce
projet est sensiblement différent du projet de couverture amovible autorisé en
2018, qui conservait l'aspect essentiel de la terrasse existante. Le refus des
autorisations spéciales est donc conforme aux règles sur la protection du site
marécageux.
3.
La recourante critique par ailleurs le refus des autorisations spéciales
cantonales pour le dôme démontable, ouvrage temporaire installé trois mois par
année durant la saison d'hiver.
La recourante ne conteste pas la nécessité d'une
autorisation de construire pour cette installation, située hors de la zone à
bâtir. Cette exigence découle en effet du droit fédéral. Aux termes de l'art.
22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence,
sont visés par cette disposition tous les aménagements durables, créés de la
main de l’homme, qui présentent une relation fixe au sol et qui ont une incidence
sur son affectation, soit qu’elles modifient sensiblement l’espace extérieur,
qu’elles aient un effet sur l’équipement ou qu’elles soient susceptibles de
porter atteinte à l’environnement (cf. ATF 140 II 473 consid. 3.4.1, ATF 139 II
134 consid. 5.2 et les références). Les constructions mobilières (voir la
définition de l'art. 677 al. 1 CC: "constructions légères telles que
chalets, boutiques, baraques, élevées sur le fonds d'autrui sans intention de
les y établir à demeure") installées pour une durée significative en un
lieu fixe, sont assimilées par la jurisprudence aux constructions et installations
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134 consid. 5.2; ATF 123 II 256
consid. 3; TF 1C_254/2016 du 24 août 2016 consid. 3.2). Il est vrai que le droit
cantonal permet à la municipalité, lorsqu'on lui présente un projet de
construction mobilière – comme une halle de fête, un chapiteau de cirque, une tribune
– destinée à être utilisée 3 mois au maximum, de dispenser ce projet d'une
autorisation (art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application de la LATC
[RLATC; BLV 700.11.1]). La municipalité doit cependant vérifier préalablement
si les travaux ne portent pas à atteinte à un intérêt public prépondérant
(protection de la nature ou des sites naturels notamment - art. 68a al. 1 let.
a RLATC); quand le projet est situé hors de la zone à bâtir ou dans un site
protégé, le règlement cantonal prévoit qu'il doit être soumis aux services cantonaux
concernés (art. 68a al. 1 let. b RLATC). C'est donc bien à la DGTL ou la DGE,
en l'espèce, qu'il incombe d'apprécier la situation et de décider si le projet
est soumis, ou non, à autorisation.
Le dôme, compte tenu de ses dimensions, de son
affectation (annexe d'un restaurant utilisée pour le service de repas) et de
son exploitation durant plusieurs mois chaque saison d'hiver, doit être considéré
comme une construction (mobilière) nouvelle, soumise à autorisation. Par conséquent,
les conditions de l'art. 10 RPAC sont applicables. Or il est évident qu'il n'y
a pas de relation directe entre l'exploitation du dôme, d'une part, et la gestion
et la conservation du site et de ses biotopes, d'autre part (cf. art. 10 al. 1
RPAC) et que cet ouvrage ne peut pas être autorisé sur la base de cette
disposition (qui correspond à ce que prévoit l'art. 23d LPN), ni bénéficier
d'une dérogation parce que son implantation serait imposée par sa destination
(cf. art. 24 LAT). Quand bien même la description du site marécageux rappelle
que la région est connue pour sa vocation touristique déjà ancienne, la
réglementation du droit fédéral et du plan d'affectation cantonal ne permet pas
d'autoriser de nouvelles constructions touristiques, singulièrement de nouveaux
restaurants pour les skieurs. Le refus des autorisations spéciales pour ce
projet ne viole donc pas le droit fédéral ni le droit cantonal.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation des décisions attaquées. Succombant, la recourante supportera les
frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art.
55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant
le permis de construire, ainsi que les décisions de la Direction générale de
l’environnement (DGE) et de la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL) refusant les autorisations spéciales, sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 avril 2022
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.