vd_omni · AC.2001.0074 · 2002-01-16 · fr

PIOT Jean-Claude c/SAT et Bournens | L'exploitant avait obtenu une autorisation pour construire une halle à usage exclusivement agricole; contre rémunération, il la met à disposition des propriétaires des chevaux en pension. Confirmation de l'ordre de mettre fin à cette situation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.01.2002 AC.2001.0074

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 janvier 2002
sur le recours interjeté par
Jean-Claude
PIOT
, représenté par l'avocat Philippe Conod, à Lausanne,
contre
les décisions prises le 21 mars 2001 par le
Service
de l'aménagement du territoire
et le 28 mars 2001 par la
Municipalité de
Bournens
, relatives à l'utilisation d'une halle implantée sur la parcelle
no 199.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Thierry Piot exploite
sur le territoire de la Commune de Bournens un domaine agricole qui, en 1997,
totalisait environ 34 hectares. La plupart des terrains appartiennent au père
de Thierry Piot, Jean-Claude Piot; celui-ci est notamment propriétaire de la
parcelle no 199 (31'208 m2) située au lieu-dit "Le Carassat", en
bordure de la route reliant Bournens à Daillens.
Le territoire communal
est régi par un plan d'affectation légalisé en 1981. Le bien-fonds dont il
vient d'être question est classé en zone agricole.
B.                    Du 14 avril au 4 mai
1998 a été mis à l'enquête publique le projet de construction d'une halle
agricole sur la parcelle no 199. Le 3 juin 1998, la CAMAC a transmis sa
synthèse à la municipalité; plus particulièrement, considérant l'ouvrage
projeté "comme nécessaire à l'exploitation du domaine (rangement de
fourrages et machines agricoles) ainsi qu'à l'exercice de l'activité accessoire
de cette entreprise agricole (garde de chevaux en pension)", le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) délivrait l'autorisation spéciale exigée hors
des zones à bâtir, moyennant l'inscription d'une charge foncière. Par acte
notarié du 11 août 1998, Jean-Claude Piot a constitué en faveur de l'Etat de
Vaud une charge foncière d'une valeur de 100'000 fr. : son but était de
garantir l'usage exclusivement agricole des bien-fonds et des bâtiments grevés,
y compris de la halle alors à l'état de projet.
Le permis de
construire a été délivré, à certaines conditions, en date du 18 août 1998. Il
autorisait la "construction d'une halle agricole pour entreposage de
fourrage et machines agricoles, avec 20 boxes à chevaux + place de débourrage
pour chevaux suisses en formation, à l'exclusion de toute activité
équestre".
C.                    Le 21 mars 2001, le SAT
s'est adressé à la municipalité dans les termes suivants :
"Suite à notre
entrevue sur place le 19 mars 2001 en présence du propriétaire et de
l'exploitant, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a constaté :
1) que l'exploitant Th. Piot dispose dans ses bâtiments
d'exploitation d'une trentaine de boxes pour chevaux, dont 20 se trouvent dans
la halle agricole ECA 172, le solde dans les bâtiments sis au village;
2) que ces boxes sont occupés par 5 chevaux propriété de
M. Piot (1 poulinière réformée, 1 poulinière en devenir et 3 jeunes) et 25
boxes loués à des tiers;
3) que le bâtiment ECA 172 a été autorisé par décisions
CAMAC 030666 et 028445 du 3 juin 1998 comme halle à usage exclusivement
agricole sur la base des indications fournies dans le dossier d'enquête. C'est
ainsi que le questionnaire 66 indique des besoins en rangement de machines (400
m2) et stockage de fourrage et paille (400 m2), le solde de la surface étant
occupée par 20 boxes et ses annexes.
Lors
de notre visite locale, nous avons pu constater que les 800 m2 environ prévus
pour les machines et les fourrages étaient recouverts des matériaux habituels
permettant l'évolution des chevaux en halle et que cet espace était mis à
disposition des locataires de stalles pour évoluer avec leurs animaux, cas
échéant pour se donner des conseils entre eux (pseudo-leçons d'équitation sans
professionnel).
4) Depuis quelques années, M. Piot a vendu une partie de
ses machines agricoles personnelles pour les remplacer par des machines plus
performantes en association avec d'autres agriculteurs de la région. Ses
besoins en rangement de machines ont donc passablement diminué par rapport à ce
qu'il prévoyait en 1997-98. Ces changements ne justifient cependant nullement l'usage
actuel de la halle.
Vu ce qui précède,
le SAT estime qu'il y a lieu d'ordonner au propriétaire et à l'exploitant de
respecter les termes de la charge foncière grevant en particulier cette halle
ECA 172 et garantissant son usage exclusivement agricole et en particulier :
- de transférer tous les chevaux qui sont sa
propriété dans la halle 172, de façon à faciliter cas échéant les besoins en
ébats et débourrage de ses animaux;
- d'exclure tout usage par des tiers ou les animaux
qui sont leur propriété de la partie de cette halle destinée au fourrage et aux
machines (800 m2);
- de ranger dans les bâtiments l'ensemble des
machines, matériel et fourrage actuellement entreposés à l'extérieur.
L'exécution des
ordres ci-dessus doit être effectuée dans un délai non prolongeable qu'il vous
incombe de fixer (un mois à notre avis).
Il est expressément
précisé que la notion de "débourrage" s'entend pour des animaux
d'élevage en formation, et non pour des animaux montés par des tiers.
(...)"
Le 28 mars 2001, la municipalité
a notifié cette correspondance à Jean-Claude Piot. Simultanément, elle lui a
imparti un délai d'exécution au 18 mai 2001.
D.                    Jean-Claude Piot a saisi
le Tribunal administratif par acte du 12 avril 2001, concluant à l'annulation
des décisions cantonale et municipale. Le SAT a proposé le rejet du recours; la
municipalité s'est déterminée dans le même sens. Par décision incidente du 3
août 2001, l'effet suspensif provisoire accordé au pourvoi a été confirmé : en
conséquence, le recourant a été autorisé à poursuivre l'utilisation critiquée
de la halle litigieuse jusqu'à droit connu.
Le tribunal a tenu
audience le 5 octobre 2001 : étaient présents le recourant accompagné de son
fils et assisté de son conseil, une délégation municipale ainsi qu'un représentant
du SAT. Luc Bardet, auparavant adjoint scientifique au SAT, a été entendu en
qualité de témoin. Il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à
l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse
n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également
être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC
99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000 et AC 01/0086 du
15 octobre 2001).
2.                     En zone agricole, un
projet de construction peut être autorisé soit comme étant conforme à
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 litt. a de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, LAT) soit à titre dérogatoire.
C'est la disposition précitée que le SAT avait appliquée en 1998, moyennant
certaines conditions tenant on l'a vu à l'utilisation de la halle en cause : la
première question qui se pose est donc celle de la conformité à la destination
de la zone agricole.
a) aa) Tel qu'il se
présentait en 1998, le droit fédéral (art. 16 LAT) liait étroitement à la
vocation du sol la conformité à l'affectation de la zone agricole. Le sol
devait être le facteur de production primaire et indispensable : ainsi,
n'étaient pas agricoles les modes d'exploitation dans lesquels il ne jouait pas
un rôle essentiel (ATF 125 II 278 = JT 2000 I 654).
Entrée en vigueur le
1er septembre 2000, la novelle du 20 mars 1998 a quelque peu élargi cette
définition. Désormais, la conformité à la destination de la zone agricole
englobe également les constructions qui servent au développement interne d'une
exploitation agricole (art. 16a al. 2 LAT; art. 34 à 38 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT); il y a
développement interne lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol est
adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol, afin que
la viabilité de cette exploitation soit assurée (FF 1996 III 489).
bb) La jurisprudence
rendue sous l'empire de l'ancien droit considérait comme conforme à la
destination de la zone agricole l'élevage par l'exploitant de jeunes chevaux,
de même que la prise en pension de chevaux appartenant à des tiers pour autant
que la base fourragère provienne du domaine. En revanche, elle jugeait
contraires à l'affectation de la zone agricole le dressage et l'entraînement de
chevaux déjà formés : en effet, une construction mise à la disposition de tiers
venus de l'extérieur pour pratiquer l'équitation ne présente aucun lien avec la
culture du sol (ATF 122 II 160 = JT 1997 I 473; ATF non publié du 1er mai 2001
en la cause Quatrevaux).
A cet égard, le
nouveau droit n'est pas plus permissif que l'ancien. Il ressort d'ailleurs des
travaux parlementaires que le législateur fédéral a expressément entendu
continuer à bannir de la zone agricole la pratique de l'équitation en tant que
sport ou activité de détente : le Conseil national a en effet refusé une proposition
tendant à instaurer une pratique plus souple que celle suivie jusqu'alors
(Bulletin officiel du Conseil national 1997, p. 1845 ss). Ainsi, comme par le
passé, les manèges, parcours de saut ouverts au public et autres installations
similaires doivent prendre place soit dans des zones à bâtir, soit dans des
zones spécialement désignées à cet effet (Office fédéral du développement
territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en
oeuvre, Berne 2000, ch. IV 2.3.1; Association suisse pour l'aménagement
national, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, édition août 2000,
p. 49).
b) Le recourant fait
tout d'abord valoir que la municipalité n'avait pas réagi à une lettre du 21
décembre 1998, où son fils exposait dans quel sens il avait compris les
restrictions d'utilisation de la halle telles que définies lors de la signature
de la charge foncière : interdiction de donner des cours d'équitation, de
mettre à disposition des chevaux d'école ou de location ainsi que de permettre
l'accès à des chevaux ne logeant pas sur place. Le recourant prétend également
que le débourrage n'a jamais été réservé à ses propres chevaux, mais uniquement
limité aux chevaux suisses en formation. Il ajoute que ses besoins en machines
ont diminué; quant aux fourrages conditionnés en balles rondes plastifiées, il
n'est pas nécessaire de les placer à l'abri des intempéries. En conclusion, le
recourant tient les décisions incriminées pour contraires à la lettre comme à
l'esprit des art. 16 et 16a LAT.
La municipalité
objecte avoir fait preuve d'une attitude cohérente; affirmant n'avoir voulu que
la transparence et l'application équitable des réglementations en vigueur, elle
estime avoir eu tort de faire confiance au recourant et à son fils. Quant au
SAT, il reproche au recourant d'avoir fait en sorte de réduire après coup ses
besoins en volumes de rangement pour privilégier l'espace libre dans la halle;
il ajoute que, en tant que le recourant y favorise d'autres activités équestres
que le seul débourrage de ses propres chevaux, il outrepasse les limitations
imposées en 1998.
c) aa) Les plans
d'enquête de 1998 annonçaient une halle de 60 m sur 20 m. Il était prévu
d'y aménager 20 boxes et une sellerie; le solde de l'ouvrage (soit environ 40 m
sur 20 m) devait être voué au "stockage foin, paille et machines".
Lors de la visite des
lieux, la majorité des boxes était vide; la halle elle-même abritait quelques
piles de bottes de fourrage dans sa partie nord et, rangés sur les côtés, des
obstacles d'équitation. Le fils du recourant n'a pas cherché à contester que
les propriétaires des chevaux placés en pension chez lui venaient régulièrement
les monter dans la halle, plus particulièrement le soir durant la belle saison
ainsi que par mauvais temps; si cette prestation n'était désormais plus
offerte, le prix de la pension devrait être diminué selon lui d'une centaine de
francs par mois pour le moins.
bb) On peut tenir pour
possible que le fils du recourant s'en soit tenu à son interprétation de la
charge foncière telle qu'exposée dans sa lettre du 21 décembre 1998;
du moins n'est-il pas établi que la halle ait été le théâtre de leçons
d'équitation ni qu'elle ait abrité les évolutions de chevaux ne logeant pas sur
place. En revanche, du propre aveu du fils du recourant, les propriétaires des
chevaux placés en pension viennent régulièrement les monter dans la halle, où
ils sont certains de trouver de bonnes conditions en toute saison; c'est en
contrepartie de cette prestation qu'ils paient un prix plus élevé que la
normale. Il est d'ailleurs significatif que, même au début de l'automne, la
halle demeure presque vide. Ainsi cette construction, qui ne devait servir
qu'au débourrage des chevaux du propriétaire, abrite aussi des activités
équestres à caractère lucratif : or, une telle utilisation est indiscutablement
contraire à la destination de la zone agricole au sens des principes
jurisprudentiels susrappelés.
Enfin, comme le
rappelle opportunément le SAT, l'existence d'une charge foncière ne permet en
aucun cas de rendre conforme au droit une situation qui ne l'est pas. Le but
d'un tel procédé se limite en effet à obtenir de la part du propriétaire un
certain comportement (art. 782 al. 1 du Code civil); en contrepartie,
l'autorité compétente peut accorder certains allégements à l'application
stricte du droit des constructions, pour des motifs d'équité ou en vertu du
principe de la proportionnalité (ATF non publié du 14 septembre 1993 en la
cause Borgeaud).
d) En conclusion, les
décisions attaquées se révèlent pleinement fondées dans leur principe. Il reste
à examiner si, comme le soutient le recourant, elles violent les principes de
la bonne foi et de la proportionnalité.
3.                     a) Le principe de la
bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3 et 9 Cst., permet à l'administré
d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect d'assurances données
éventuellement contraires au droit matériel. Il faut pour cela que l'autorité
ait agi dans une situation particulière, qu'elle ait été compétente ou censée
l'être, que l'administré n'ait pas pu de bonne foi reconnaître l'illégalité de
l'assurance donnée, qu'il ait pris sur cette base des dispositions
irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre temps (ATF 125 I
209 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, le
recourant n'a été mis au bénéfice d'aucune assurance de la part des autorités :
tant la synthèse de la CAMAC du 3 juin 1998 que le permis de construire ne
laissaient en effet planer aucune doute au sujet des conditions d'utilisation
de la halle. S'agissant de la discussion ayant précédé la signature de la
charge foncière, il n'y a pas de raisons de mettre en doute les déclarations du
témoin Bardet, alors représentant l'Etat de Vaud : à l'audience, celui-ci a
affirmé sans être contredit qu'il n'avait jamais été question d'admettre dans
la halle d'autres activités équestres que le débourrage des jeunes chevaux du
propriétaire. Quant à la lettre du 21 décembre 1998 où le fils du recourant
exposait sa propre interprétation des restrictions convenues, elle ne saurait à
elle seule permettre à son auteur d'invoquer sa bonne foi; au demeurant, lors
d'une séance du même jour précisément consacrée à l'examen de cette
correspondance, le fils du recourant paraît avoir laissé entendre à la
municipalité que l'Etat venait de "lâcher du lest" alors que, dans la
réalité, il n'en avait rien été.
b) L'ordre de mettre
fin à une situation contraire au droit et pour laquelle une autorisation ne
peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en
effet s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir un état
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 216). L'autorité doit en revanche renoncer à une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la mesure causerait au maître de l'ouvrage,
si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir ou encore s'il y a
des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248).
Dans le cas
particulier, on vient de le voir, le recourant ne peut se prévaloir de sa bonne
foi. Pour le surplus, l'intérêt public à empêcher toute activité illégale hors
de la zone à bâtir est en soi important au regard des principes essentiels
régissant l'aménagement du territoire; au surplus, il l'emporte manifestement
sur l'intérêt du recourant à poursuivre ses activités dans une zone qui n'est
pas, juridiquement, destinée à les accueillir. Il est vrai que la suppression
de l'utilisation de la halle par les propriétaires des chevaux placés en
pension obligera le fils du recourant à baisser ses prix; toutefois, c'est
d'une situation totalement illicite qu'il tirait jusqu'ici cet avantage
économique supplémentaire.
c) En résumé, les
décisions attaquées se révèlent conformes aux principes de la bonne foi et de
la proportionnalité : elles doivent donc être confirmées et le recours rejeté.
Le délai d'exécution imparti par la municipalité étant parvenu à échéance en
cours de procédure, un nouveau délai sera fixé au recourant.
4.                     Il y a lieu de mettre à
la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice arrêté à 2'500
fr. Le SAT et la municipalité obtiennent gain de cause sans l'assistance de
mandataires extérieurs à l'administration : ils ne sauraient donc prétendre ni
à des dépens ni - comme requis par la municipalité - à une indemnisation pour
frais de constitution du dossier.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
attaquées sont confirmées. Un délai au
28 février 2002
est fixé au
recourant pour s'y conformer.
III.                     Un émolument
de justice de deux mille cinq cents (2'500) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 16 janvier 2002.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)