vd_omni · AC.2020.0281 · 2021-06-30 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Saint-Sulpice, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre le refus de la DGTL de délivrer une autorisation cantonale pour l'installation d'une clôture, autour du jardin d'une villa, à l'intérieur du périmètre du plan d'extension cantonal (PEC) adopté en 1943 pour un secteur de rive du lac à Saint-Sulpice. La zone de verdure (zone de non bâtir) délimitée par le PEC correspond à une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT; la pose d'une clôture requiert une autorisation spéciale de la DGTL, hors de la zone à bâtir (consid.2). Interprétation de la règlementation du PEC de 1943, laquelle admet en principe les clôtures autour des parcelles privées (consid.3a-b). Admission du recours et renvoi de la cause à la DGTL pour qu'elle examine si les caractéristiques de la clôture (hauteur, structure) sont compatibles avec les objectifs de protection de ce secteur (consid.3c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2021 AC.2020.0281

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 juin 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
2.
Municipalité de Saint-Sulpice,
représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à
Vevey,
Objet
Remise en état
Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 5 août 2020 refusant une autorisation spéciale pour
régulariser des aménagements extérieurs sur la parcelle n° 132 et c/ décision
de la Municipalité de Saint-Sulpice du 19 août 2020.
Vu les faits suivants:
A.
La société A._______ est propriétaire de la parcelle n° 132 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice. Ce bien-fonds se trouve
au bord du lac Léman; il est occupé par une maison d'habitation.
La parcelle n° 132 a une surface totale de 2'390 m
2
.
Selon le plan général d'affectation de commune (PGA) en vigueur depuis le 18 août
2011, la partie nord de la parcelle (1'471 m
2
d'après les données du
cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, www.rdppf.vd.ch)
est classée en zone faible densité, qui est une zone d'habitation pour des
bâtiments de deux logements au plus, avec un indice d'utilisation du sol de 0.3
(art. 14 du règlement du PGA). Le solde de la parcelle (919 m
2
, au
sud donc le long de la rive du lac) est classé, d'après la légende du PGA, dans
un périmètre régi par un plan spécial; il s'agit d'une bande de terrain s'étendant
le long du lac sur plusieurs centaines de mètres, avec un chemin pédestre la
traversant d'un bout à l'autre (cf. infra, let. J).
B.
Ce plan spécial est le plan d'extension cantonal (PEC) n° 2, pour le
secteur Venoge-l'Abbaye à Saint-Sulpice. Le plan lui-même (échelle 1:1000 et
1:500) a été adopté par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 29 mars 1943 et,
d'après les données du cadastre RDDPF, il est constitué de trois documents: premièrement
le plan n° 2a qui figure, en vert, une "zone de non bâtir (verdure)",
dont la limite au nord est marquée par un trait rouge, avec l'indication
"limite des constructions"; deuxièmement le plan n° 2b, qui porte la
mention "zone II" dans la zone de non-bâtir du plan n° 2a, et
"zone I" (teinte rose) au nord, en amont de la zone de non-bâtir; troisièmement
un plan qui figure la limite des constructions, laquelle est également reportée
sur le plan n° 2a.
Le règlement du PEC n° 2 porte la date du 30 juillet
1947. Dans son préambule, il indique: "Le présent règlement fixe les règles
relatives aux zones prévues au plan cantonal d'extension n° 2, soit: 1°-  Zone
non contiguë; 2° - Zone de non bâtir". Le chapitre du règlement consacré à
la Zone I a été abrogé par le Conseil d'Etat le 27 août 1954 lors de l'approbation
du plan d'extension communal. Le règlement comporte désormais cette unique disposition:
"Zone II
Aucune construction ne pourra être édifiée dans cette zone.
"
C.
A._______ a obtenu de la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après: la
municipalité) deux permis de construire, respectivement du 25 mai 2016 et du 8
juillet 2019, pour des travaux de transformation de la villa existante sur sa
parcelle (création d'une annexe au volume principal et création d'un bassin de
nage, d'une salle de fitness et d'une salle de cinéma au sous-sol; installation
d'une pompe à chaleur géothermique avec installation photovoltaïque). La villa
et l'annexe se trouvent au nord de la parcelle, dans la partie classée en zone
faible densité.
D.
Le 22 novembre 2019, à la suite d'une inspection effectuée la veille par
son service technique, la municipalité a adressé à l'architecte de A._______ une
décision ordonnant "
l'arrêt immédiat des travaux des éléments
incriminés
", à savoir en particulier: "
Les travaux d'aménagement
effectués par l'entreprise de paysagiste tels que mur de soutènement, pose de
clôture, etc. empiètent le PEC 2a et 2b sans autorisation municipale et
autorisation spéciale de l'Etat de Vaud.
"
La municipalité a par ailleurs exigé le dépôt d'un
dossier complet de régularisation dans un délai de 10 jours. La décision du 22
novembre 2019 n'a pas été contestée.
E.
Le 7 février 2020, la municipalité a adressé à l'architecte de A.________
une décision ordonnant l'arrêt immédiat de l'ensemble des travaux d'aménagements
extérieurs en cours sur la parcelle n° 132, jusqu'à l'approbation des plans par
la municipalité et par les services cantonaux. Il était notamment indiqué ce
qui suit:
"
- Les travaux
d'aménagement effectués par l'entreprise de paysagiste tels que mur de soutènement,
pose de clôture, etc. qui empiètent le PEC 2a et 2b sans autorisation
municipale et autorisation spéciale de l'Etat de Vaud, ont continué malgré
l'injonction d'arrêt des travaux.
– Le dossier complet de régularisation n'a toujours pas été
déposé, malgré les demandes du 21 novembre 2019 et du 11 décembre 2019.
"
A.________ a recouru contre cette décision. La Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce
recours par un arrêt rendu le 9 juin 2020 (cause AC.2020.0064).
F.
A._______ a déposé une demande de permis de construire complémentaire
pour "
régularisation de la construction d'aménagement extérieur et de
sortie et prise d'air de ventilation
". D'après les plans de son
architecte, l'autorisation demandée concerne notamment un mur d'enceinte d'une
hauteur de 2 m le long de la limite ouest de la parcelle; un mur de soutènement
d'une hauteur de 1.20 m surmonté d'une palissade bois de 1 m au sud du jardin;
un enrochement inférieur à 1 m le long de la limite est de la parcelle. Un
tronçon du mur ouest (6 m), la totalité du mur sud (42 m) et une partie de
l'enrochement à l'est (10 m) se trouvent dans le périmètre du PEC n° 2 (zone de
non bâtir). Le mur sud longe un chemin pour piétons aménagé sur la parcelle n° 132
et sur les parcelles voisines. Entre ce chemin et la rive du lac, il reste encore
une bande de terrain large d'environ 10 m qui fait partie de la parcelle n° 132.
Une haie est plantée au bord du chemin.
G.
La demande d'autorisation a été mise à l'enquête publique du 19 juin au
20 juillet 2020 et elle a été transmise aux services concernés de
l'administration cantonale, par la centrale des autorisations CAMAC. La
synthèse n° 191646 du 5 août 2020 contient une prise de position de la
Direction générale du territoire et du logement (Division Hors zone à bâtir,
DGTL/HZB5), refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Il est
d'abord précisé que pour la partie du projet située en zone à bâtir, il revient
à la municipalité de se prononcer sur la conformité au règlement communal.
Cependant, comme des constructions sont situées dans le périmètre du PEC n° 2a,
le projet requiert une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 al. 1 let. a
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11). La DGTL a précisé ce qui suit:
"Notre direction générale a rappelé lors du dossier
CAMAC n°
183731 [pour le permis de construire
complémentaire du 8 juillet 2019]
qu'aucun aménagement quel qu'il soit
ne peut être réalisé, même partiellement ou en souterrain (fondations, etc.),
dans la partie du bien-fonds sise à l'intérieur du plan d'extension cantonal n°
2a du 29 mars 1943 (PEC n° 2a). Tous les aménagements (clôtures, plantation,
fondations, terrasses, cabanon, jeux, jardin, etc.) en rapport direct avec les
constructions situées dans la zone constructible doivent, en effet, être
exclusivement prévus à l'intérieur de celle-ci.
Le projet prévoit la construction d'un mur de soutènement de
1.20 m, d'un mur d'enceinte de 2 m de hauteur et d'enrochement de 1 m de hauteur,
situé dans le plan d'extension n° 2a au sud de la parcelle.
Il s'agit d'une zone de non-bâtir. Toutes les constructions
dans cette zone ne sont donc pas conformes aux dispositions du PEC.
En conclusion, notre direction générale refuse de délivrer
son autorisation pour le projet de construction de ces murs, pour non-respect
des exigences du PEC n° 2a.
"
H.
Le 19 août 2020, la municipalité a adressé à A._______ une décision de
régularisation des ouvrages situés dans la zone constructible (permis de construire
complémentaire n° 2186C). Dans cette même décision, la municipalité a indiqué,
en se référant à la synthèse CAMAC du 5 août 2020, que les ouvrages situés dans
le périmètre du plan d'extension cantonal ne pouvaient pas être régularisés.
Elle a ajouté à ce propos: "
Au vu de ce qui précède, nous vous
informons d'ores et déjà qu'il sera nécessaire de remettre en conformité les
parties d'ouvrage qui ont été réalisés avant que l'autorité compétente ne
statue
".
I.
Agissant le 18 septembre 2020 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ prend les conclusions suivantes:
"
I. Le recours
est admis.
Principalement:
II. La décision rendue par la Direction générale du
territoire et du logement incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020
est annulée, si elle n'est pas nulle et de nul effet.
III. La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice
le 19 août 2020 est réformée en ce sens que le permis de construire sollicité
pour les aménagements extérieurs prévus dans la zone de non-bâtir du PEC 2a est
octroyé.
Subsidiairement à la conclusion II:
IV. La décision rendue par la Direction générale du
territoire et du logement incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020
est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée.
Subsidiairement à la conclusion III:
V. La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice le
19 août 2020 est annulée, la cause étant renvoyée devant cette autorité afin
qu'elle statue dans le sens des considérants.
Subsidiairement aux conclusions III et V:
La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice le 19
août 2020 est réformée en ce sens qu'il est renoncé à demander la remise en
état des aménagements extérieurs réalisés dans le périmètre du PEC 2a.
"
Dans sa réponse du 19 octobre 2020, la DGTL conclut
au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Dans sa réponse du 19 novembre 2020, la municipalité
déclare d'abord confirmer "
ne pas avoir rendu de décision, ni délivré un
ordre de démolition, dans cette cause
", où la recourante conteste pour
l'essentiel une décision cantonale à laquelle l'autorité communale doit se
rallier. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours formé contre sa
communication du 19 août 2020.
La recourante a répliqué le 15 février 2021, en confirmant
ses conclusions.
J.
Il ressort du dossier ainsi que des plans et photographies aériennes figurant
sur les sites internet officiels (cadastre des restrictions de droit public,
guichet cartographique cantonal, cartes de l'Office fédéral de topographie) que
le sentier traversant la partie sud de la parcelle n° 132 est un chemin public,
aménagé sur la base d'une servitude de passage public (passage à pied en faveur
de l'Etat de Vaud) inscrite en 1934. La parcelle n° 132 se trouve sur le
dernier tronçon de ce chemin avant qu'il ne rejoigne la plage de Saint-Sulpice,
en provenance du centre de la localité (entre les accès au lac depuis le chemin
des Chantres et le chemin du Marquisat). Sur ce tronçon, le chemin est bordé de
part et d'autre de haies et/ou de clôtures; les piétons ne peuvent ainsi pas
accéder ni aux jardins des maisons d'habitation (au nord du chemin) ni à la
portion de rive faisant partie des parcelles privées (au sud du chemin). La
recourante a produit des photographies du chemin, également pour le tronçon suivant
en direction de l'est, qui montrent bien la configuration des lieux (le site
internet
www.google.ch/maps
, street view, permet
également de constater comment le chemin et ses abords étaient aménagés en
octobre 2020). Ce chemin de randonnée pédestre est inscrit à l'inventaire des
chemins pédestres du canton de Vaud. Par ailleurs, les différentes parcelles au
nord du chemin (villas avec jardins) sont séparées les unes des autres par des
haies et/ou des clôtures.
K.
A la requête du juge instructeur, la DGTL a fourni le 12 avril 2021 certains
renseignements sur les relations entre le plan d’affectation communal et le PEC
n° 2 (cf. infra, consid. 2b). Le juge instructeur a encore demandé à la DGTL
de se prononcer au sujet de l’espace réservé aux eaux. Le 19 mai 2021, la DGTL
a indiqué qu’il appartenait à la Direction générale de l’environnement
(DGE-DIRNA-EAU) de répondre. Le 1
er
juin 2021, la DGE a par conséquent
donné quelques explications à ce propos (cf. infra, consid. 3d).
Considérant en droit:
1.
D'après ses conclusions, le recours est dirigé contre deux décisions:
d'une part la décision rendue le 5 août 2020 par la DGTL et d'autre part la décision
rendue le 19 août 2020 par la municipalité. Il convient de délimiter l'objet du
litige en examinant quels éléments de ces décisions sont effectivement
contestés (cf. notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1).
La décision de la municipalité n'est pas contestée
en tant qu'elle autorise la régularisation des ouvrages situés dans la zone
faible densité du PGA (permis de construire complémentaire n° 2186C).
S'agissant des ouvrages situés dans le périmètre du PEC n° 2, cette décision
municipale se réfère au refus de l'autorisation spéciale de la DGTL – qui
empêche la délivrance d'une autorisation communale – et elle ne contient pour
le surplus aucune mesure contraignante pour la recourante. La municipalité l'a
précisé dans sa réponse et la recourante en a pris acte dans sa réplique. Il s'ensuit
que le litige ne porte pas sur la décision de la municipalité, mais
exclusivement sur la décision de la DGTL.
La DGTL a refusé une autorisation spéciale pour la construction
– en l'occurrence la régularisation – de certains ouvrages implantés dans le
périmètre du PEC n° 2. D'après elle, les installations litigieuses sont situées
hors de la zone à bâtir, de sorte que, conformé
ment à
l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), il incombe à une autorité cantonale – et non pas communale
– de décider si les ouvrages sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée (cf. aussi art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC).
Une décision de refus d'une autorisation cantonale peut faire l'obj
et d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La qualité
pour recourir doit être reconnue à la propriétaire concernée (art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et les autres conditions de recevabilité
du recours sont remplies (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La recourante fait valoir que la zone de verdure créée par le PEC n° 2,
d'une largeur d'une vingtaine de mètres, étroitement enserrée entre le milieu
bâti et le bord du lac, prolonge la zone à bâtir dont elle ferait partie; elle
serait en effet en rapport fonctionnel direct avec la zone faible densité. Comme,
d'après la recourante, les aménagements litigieux sont situés dans une zone à
bâtir au sens de l'art. 15 LAT, ils ne devraient pas faire l'objet d'une autorisation
spéciale sur la base de l'art. 25 al. 2 LAT. La recourante en déduit que la
décision de la DGTL, dépourvue de base légale, doit être annulée, voire
déclarée nulle.
a) Le PEC n° 2 crée une "zone de non-bâtir"
sans en décrire plus en détail la destination. Le règlement de ce plan est très
sommaire: il prévoit qu'aucune construction ne pourra être édifiée dans cette
zone, mais il ne définit pas la notion de construction. La contestation porte
sur trois éléments de clôture: un mur de soutènement de 1.20 m, un mur
d'enceinte de 2 m et un enrochement de 1 m de hauteur. Il ne s'agit pas de constructions
proprement dites (bâtiments), mais plutôt d'installations faisant partie des
aménagements extérieurs. Il n'est pas évident de savoir si les auteurs du règlement
du PEC de 1943, interdisant toute construction dans la zone de non-bâtir, visaient
également ce genre d'installations.
Cela étant, le PEC n° 2 étant toujours en vigueur, il
faut examiner sa portée en fonction des normes actuelles du droit de l'aménagement
du territoire définissant l'affectation des zones. La LAT prévoit que les plans
d'affectation délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles
et les zones à protéger (art. 14 al. 1 LAT), le droit cantonal pouvant
instituer d'autres zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). La recourante soutient
que le statut du sol, dans le périmètre du PEC n° 2, correspond à celui de la
zone à bâtir, selon l'art. 15 LAT. Quant à la DGTL, elle fait valoir ce qui
suit dans sa réponse: "
en l'absence d'une zone spéciale au sens de
l'art. 18 LAT, imposée par sa destination hors des zones à bâtir (art. 32
LATC), ce sont les dispositions de la zone agricole, voire d'une zone de protection
selon l'art. 17 LAT qui doivent s'appliquer. Il en résulte que les travaux
entrepris sans droit ne sont pas conformes à la zone d'affectation (art. 16a et
17 LAT)
".
Il est évident que le périmètre du PEC n° 2, à tout le
moins le secteur dont fait partie la parcelle litigieuse, n'a pas les
caractéristiques d'une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT; cette bande de
terrain assez étroite, directement riveraine du lac et parcourue par un chemin
pour piétons, ne se prête pas à l'exploitation agricole ni à l'horticulture productrice
(cf. art. 16 al. 1 let. a LAT) et ce n'est pas un espace devant, dans l'intérêt
général, être voué à l'agriculture (cf. art. 16 al. 1 let. b LAT). En réalité, seul
le régime de la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT entre en considération,
s'il faut retenir – comme la DGTL – que le périmètre du PEC n° 2 se trouve hors
de la zone à bâtir, avec la conséquence que les aménagements extérieurs
litigieux nécessitent une autorisation spéciale en vertu de l'art. 25 al. 2
LAT.
L’art. 17 al. 1 let. a LAT pose le principe selon
lequel "
les zones à protéger comprennent les cours d'eau, les lacs et
leurs rives
" et le périmètre du PEC n° 2 comprend précisément une rive
de lac. En droit cantonal, la définition des zones à protéger correspond à celle
du droit fédéral (cf. art. 31 LATC: "
les zones à protéger sont définies
conformément à l'article 17 LAT
").
La LAT énonce par ailleurs à son art. 3 plusieurs principes
régissant l’aménagement du territoire. Il incombe ainsi aux autorités de préserver
le paysage, notamment de "
tenir libres les bords des lacs et des cours
d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de
celles-ci
" (art. 3 al. 2 let. c LAT). La mise en œuvre de ce principe
peut impliquer la création de zones à protéger. Cela ne signifie cependant pas que
les bords des lacs doivent dans tous les cas rester libres de constructions et
d’installations. Les autorités de planification peuvent créer des zones où sont
autorisées des installations d’utilité publique (ports de plaisance, plage, etc.
– cf. ATF 118 Ib 503) voire d’autres installations (cf. à propos d’une "Freihaltezone"
au bord d’un lac dans le canton de Zurich, TF 1C_311/2012 du 28 août 2013). Par
ailleurs, quand l’autorité compétente crée une zone à protéger au sens de l’art.
17 LAT, le droit fédéral n'exclut pas que certaines constructions ou
installations sur les rives d’un lac soient conformes à l'affectation de la
zone; mais hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité est liée à
la nécessité, de sorte que la construction doit être adaptée, par ses dimensions
et son implantation, à des besoins objectifs (ATF 132 II 10 consid. 2a).
On peut relever ici que l'ancienne loi vaudoise du 5
février 1941 sur la police des constructions (LPC) – devenue ensuite la loi sur
les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) – permettait à l'Etat
d'établir des plans et règlements d'extension pour la protection des sites,
notamment pour les rives des lacs (art. 53 al. 1 ch. 3 LCAT, abrogé lors de
l'entrée en vigueur de la LATC; cf. ATF 84 I 167 consid. 4; arrêt CDAP AC.2010.0276
du 17 novembre 2011 consid. 4). C'est sur cette base que se fondait le PEC n° 2
de 1943, en tant qu'il délimitait une zone de non-bâtir sur une portion de la rive
du lac, à Saint-Sulpice. On ne peut cependant rien déduire de cette ancienne loi
cantonale sur la possibilité d’édifier, dans une telle zone, des murs ou des
clôtures.
b)  Les autorités cantonales ont établi en 2000 le
Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (instrument adopté par
le Grand Conseil le 7 mars 2000) dont la mesure générale A4 est ainsi libellée:
"
Réviser l'ensemble des plans d'extension cantonaux riverains du lac
Léman afin de les adapter aux objectifs du plan directeur
" (cahier 1 p.
43). L'application de ce plan directeur sectoriel est prévue par la mesure E25
du Plan directeur cantonal (PDCn).
L'actuel plan général d'affectation (PGA ou plan
d'affectation communal) de Saint-Sulpice, qui est entré en vigueur le 18 août
2011, a remplacé un précédent PGA, du 18 décembre 1992. Au cours de l'élaboration
du nouveau PGA, il a été envisagé d'inclure le périmètre du PEC n° 2 dans une
zone de verdure (communale). Il ressort des différents rapports d'examen préalable
du projet de PGA que pour les services cantonaux, l'affectation prévue pour
cette zone de verdure n'était pas suffisamment précise (notamment, la
Commission cantonale des rives du lac préconisait la création d'une zone de
verdure spécifique pour les rives de lac, admettant les constructions de
manière plus restrictive que la zone de verdure "générale").
Finalement, les autorités communales, après avoir envisagé de créer une zone
riveraine inconstructible que le département cantonal aurait pu approuver (en abrogeant
par conséquent l'ancien plan d'extension cantonal), ont choisi de maintenir les
PEC en vigueur le long du lac (cf. notamment réponse de la municipalité du 20
avril 2007 à un rapport d'examen préalable complémentaire du SDT).
Dans le périmètre du PEC n° 2, le PGA de 2011 ne
prévoit donc aucune mesure d'affectation communale. Le régime découlant du plan
d'extension cantonal de 1943 est toujours applicable. En approuvant
préalablement (en 2009) et en mettant en vigueur (en 2011) le nouveau PGA de la
commune, le département cantonal a ainsi renoncé à réviser le PEC n° 2,
nonobstant la mesure A4 du Plan directeur des rives vaudoises du lac Léman. Il
faut en déduire que les autorités de planification ont estimé que le maintien de
l’ancien PEC n° 2 n’était pas en contradiction avec les principes du droit fédéral,
ni avec les objectifs de ce plan directeur, qui ne prescrit pas un changement
d'affectation pour ces secteurs protégés. Le résultat de la procédure de
révision du PGA correspond donc à un
statu quo.
Même s'il a été adopté il y a près de 80 ans, le PEC
n° 2 n'est pas obsolète. Une rive de lac que les autorités ont jugée digne de
protection lorsque les premières mesures d'aménagement du territoire ont été
prises, peut rester soumise à la même réglementation sous l'empire de la LAT
(entrée en vigueur en 1980), quand l'évolution des circonstances ne justifie
pas une adaptation (cf. art. 21 al. 2 LAT) et que cette réglementation est
compatible avec l'art. 17 LAT. C'est bien ce que les autorités de planification
ont considéré, dans le cas particulier, au terme du processus de révision du
PGA. Il ne s'imposait donc pas d’inclure le périmètre du PEC n° 2 dans la zone
à bâtir adjacente.
c) En définitive, la recourante n'est pas fondée à
affirmer que la partie sud de sa parcelle est classée, ou aurait dû être classée
dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Le régime de la zone à protéger
au sens de l'art. 17 LAT s'applique et, comme la bande de terrain concernée se
situe hors de la zone à bâtir, les aménagements extérieurs liés à la transformation
de la villa doivent être autorisés non seulement par la municipalité mais
également par la DGTL (art. 25 al. 2 LAT, art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC).
3.
Il reste à examiner si c'est à juste titre que la DGTL a considéré
qu'aucun aménagement, quel qu'il soit, ne peut être réalisé, même partiellement
ou en souterrain (fondations, etc.), dans la partie du bien-fonds sise à l'intérieur
du périmètre du PEC n° 2, les aménagements en rapport direct avec les constructions
situées dans la zone constructible – clôtures, plantations notamment – devant
être exclusivement prévus à l'intérieur de la zone constructible.
a) Il apparaît clairement, sur les plans et
photographies figurant au dossier ainsi que sur les documents cartographiques
sur internet, que de part et d'autre du chemin public traversant le périmètre du
PEC n° 2, les propriétaires des parcelles ont installé des clôtures (barrières
en treillis, haies, etc.), empêchant le public empruntant le sentier d'entrer
sur leur propriété (dans le jardin au nord du chemin, ou sur la portion
riveraine au sud). On constate également que les propriétés privées sont
séparées les unes des autres par des clôtures.
Dans sa réponse, la DGTL expose que la présence de ces
installations "
résulte manifestement soit d'une mauvaise application du
PEC par le passé, soit il s'agit de constructions réalisées sans droit
".
L'interprétation de l'ancien Service de l'aménagement du territoire (SAT –
chargé avant la DGTL de statuer sur les autorisations spéciales pour les constructions
hors des zones à bâtir), qui jusqu'au début des années 2000, estimait qu'une
autorisation cantonale n'était pas nécessaire dans certaines parties du PEC,
était erronée; c'est pourquoi des infrastructures et des constructions ont pu
être réalisées. Dans son écriture du 12 avril 2021, elle ajoute: "
La
plantation de haies de thuya par certains propriétaires, manifestement afin de
préserver l'intimité de leurs jardins, ne change rien au régime légal applicable
à la zone d'affectation. Ces plantations n'ont par ailleurs pas fait l'objet
d'autorisations cantonales et leur présence peut au mieux être tolérée, due à
leur ancienneté
" (p. 2).
b) On voit que la DGTL interprète désormais de
manière très restrictive la réglementation du PEC de 1943. On ne saurait cependant
considérer que les autorités cantonales étaient d'emblée tenues d'interpréter cette
réglementation de manière aussi stricte et que la présence des clôtures et
plantations est simplement la conséquence d'erreurs des services du département
cantonal, voire de travaux effectués sans droit par les propriétaires concernés.
On doit au contraire déduire des circonstances que, pour les autorités
compétentes au niveau cantonal et communal, le règlement du PEC n° 2 n'interdit
pas les clôtures et les plantations en limite de propriété et le long du chemin
public, ces installations étant conformes à la destination de la zone de verdure.
Les autorités cantonales n'ont pas choisi de faire du périmètre du PEC une zone
entièrement accessible au public; au contraire, elles ont d'emblée choisi de
limiter l'accès des tiers à l'assiette de la servitude de passage public, les
parcelles privées pouvant pour le reste être préservées au moyen de clôtures. De
tels aménagements extérieurs sont compatibles avec l'affectation de la zone de non-bâtir
telle qu'elle a été conçue en 1943.
Si le département cantonal estimait, au moment de la
révision du PGA de Saint-Sulpice, que le PEC n° 2 avait été jusqu'alors
interprété de manière erronée, il avait la possibilité d'imposer, dans sa
décision d'approbation de 2011 ou parallèlement à cette approbation, une
révision du règlement de 1943, afin de clarifier la situation juridique. Il a
renoncé à le faire, tolérant ainsi la subsistance d'un ancien régime juridique.
Le plan directeur des rives prévoyait précisément la révision des anciens plans
riverains, en cas de nécessité de préciser les mesures de protection; or le
département cantonal a estimé, à Saint-Sulpice, qu'il n'y avait pas lieu
d'adopter une réglementation différente. Dans ces circonstances, il faut
considérer que les clôtures et les plantations le long des limites des parcelles
et du chemin étaient et demeurent conformes à la destination de la zone à
protéger. En principe, de telles installations ne compromettent pas la conservation
de cette bande de terrain, telle qu'elle est actuellement aménagée (des parcs
ou des jardins entre les maisons et le chemin public).
c) Quand bien même les clôtures ou les plantations
sont en principe conformes à l'affectation de la zone, une autorisation cantonale
est requise puisque le périmètre du PEC n° 2 est situé en zone à protéger, hors
de la zone à bâtir. La décision attaquée, qui refuse d'autoriser les installations
litigieuses au motif qu'elles ne seraient pas conformes à l'affectation de la
zone et qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT serait exclue, viole le
droit fédéral. Il incombe en effet à la DGTL d'examiner ces installations dans
le cadre prévu à l'art. 22 al. 2 let. a LAT ("l'autorisation est délivrée
si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la
zone").
Elle devra donc déterminer, en fonction de
la pratique des autorités depuis 1943 admettant certaines clôtures ou plantations
en limite de propriété ou le long du chemin, si les caractéristiques des installations
litigieuses (hauteur, structure, etc.) sont compatibles avec les objectifs de
protection de ce secteur, compte tenu des besoins du propriétaire foncier. L'autorisation
pourrait donc être refusée pour une clôture trop haute ou pour un aménagement
mal intégré dans cet espace protégé.
d) Il convient encore de relever ce qui suit.
Depuis le 1
er
janvier 2011, la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) contient des dispositions
sur l'"
espace réservé aux eaux
". Les cantons doivent déterminer
un tel espace, le long des cours d'eaux et des lacs, pour garantir leurs
fonctions naturelles, la protection contre les crues et leur utilisation (art.
36a al. 1 LEaux). La réglementation des modalités est déléguée au Conseil fédéral
(art. 36a al. 2 LEaux). Dans l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux; RS
814.201), le Conseil fédéral a fixé la règle selon laquelle "
la largeur
de l’espace réservé aux étendues d’eau mesure au moins 15 m à partir de la rive
"
(art. 41b al. 1 OEaux). Toutefois, "
dans les zones densément bâties, la
largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau peut être adaptée à la
configuration des constructions pour autant que la protection contre les crues
soit garantie
" (art. 41b al. 3 OEaux). L'art. 41c OEaux énonce les
exigences du droit fédéral concernant l'aménagement de l'espace réservé aux
eaux; dans les zones densément bâties, peuvent y être construites les
installations conformes à l'affectation de la zone (art. 41c al. 1 let. a OEaux).
La Direction générale de l'environnement
(service spécialisé en matière de protection des eaux) a indiqué, le 1
er
juin 2021, que sur la parcelle n° 132, la limite de l'espace réservé aux étendues
d'eau correspond à la limite du PEC et que cette zone est considérée comme
densément bâtie.
Etant donné que des installations telles
que les installations litigieuses sont en principe conformes à l'affectation de
la zone (cf. supra, consid. 3c), les dispositions précitées du droit fédéral ne
font pas obstacle à une autorisation spéciale de la DGTL.
4.
Il résulte des considérants que le recours doit être
partiellement admis: l
a décision rendue par la DGTL incluse dans la
synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 doit être annulée, la cause étant renvoyée
à cette autorité pour nouvelle décision sur la demande d'autorisation spéciale.
Ensuite, le cas échéant, l'autorisation spéciale sera communiquée à la
municipalité pour nouvelle décision communale sur la demande de permis de
construire (cf. art. 123 al. 3 LATC).
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de
percevoir des frais de justice. La recourante, représentée par un avocat, a
droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL
(art. 55 LPA-VD). Par ailleurs, vu la position de la municipalité dans cette
procédure, qui s'est prononcée uniquement sur une question non litigieuse, elle
n'a pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue par la Direction générale du territoire et du logement
incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 est annulée, la cause
étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante
A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par la caisse
de la DGTL).
Lausanne, le 30 juin 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.