vd_omni · PS.1997.0365 · 1998-05-04 · fr

c/SPAS | Celui qui a déposé une demande de rente AI n'est pas exclu, de ce seul fait, du bénéfice du RMR (directives du SPAS erronées sur ce point).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.1998 PS.1997.0365

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 mai 1998
sur le recours interjeté par
A.________
,
représenté par le Cabinet de conseils juridiques X.________, 1003 Lausanne
contre
la décision du 13 novembre 1997 du
Service
de prévoyance et d'aide sociales
(refus d'octroi du revenu minimum de
réinsertion)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; Mme Marianne Bornicchia et Mme Dominique Thalmann
assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________,
ressortissant de la République démocratique du Congo (ex-Zaïre), bénéficie
d'une autorisation annuelle de séjour (permis B), renouvelable, depuis le 15
décembre 1991. En date du 25 novembre 1995, A.________ et son épouse se sont
absentés de Suisse pour séjourner dans leur pays; dans son pourvoi, A.________
indique qu'il s'est agi pour lui de se rendre au chevet de sa fille, gravement
malade. Son épouse a regagné le domicile lausannois au bout de six mois et six
jours, tandis que A.________ n'est revenu en Suisse que le 17 septembre 1996.
Par décision du 13 juin 1997 - frappée de recours - l'Office fédéral des
étrangers (ci-après: OFE) a constaté que l'autorisation de séjour qui lui avait
été délivrée était caduque; une nouvelle autorisation a cependant été délivrée
à A.________, la date d'entrée déterminante étant toutefois repoussée au 17
septembre 1996.
B.                    Le 25 février 1997,
A.________ a déposé une demande de prestations de l'Assurance-invalidité (AI).
Ayant également épuisé son droit à l'assurance-chômage, A.________ a saisi, en
date du 24 juillet 1997, la Direction de la sécurité sociale et de
l'environnement de la Ville de Lausanne d'une demande en vue de pouvoir
bénéficier du revenu minimum de réinsertion (ci-après: RMR). Par décision du 6
août 1997, ce droit lui a été refusé. Sur recours de son conseil, X.________,
le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) a, par décision du
13 novembre 1997, confirmé dite décision.
C.                    A.________ s'est pourvu
en temps utile contre la décision du SPAS, en concluant à son annulation.
Postérieurement au dépôt de son recours, A.________ a retiré sa demande de
prestations AI; dès lors, le SPAS a constaté que son droit à l'octroi du RMR
avait pris naissance avec effet au 1er décembre 1997.
Le juge instructeur a
interpellé le recourant au sujet de son domicile durant la période du 15
novembre 1995 au 17 septembre 1996 et l'a invité à produire toutes les
recherches de travail effectuées depuis février 1997.
Le juge instructeur a
en outre invité le SPAS à se déterminer au sujet de l'aptitude au placement,
selon le régime du RMR, des personnes handicapées.
Considérant en droit:
1.                     Le litige porte sur
l'existence du droit du recourant au RMR durant la période du 30 juillet au 30
novembre 1997. Pour refuser ce droit, l'autorité intimée s'est en premier lieu
fondée sur le fait que le recourant, certes au bénéfice d'un permis B
susceptible de déboucher sur l'octroi d'un permis C, était entré en Suisse et
n'était domicilié dans le canton, que depuis le 17 septembre 1996, nouvelle
date d'entrée déterminante à teneur de la décision de l'OFE. L'autorité intimée
a donc implicitement considéré que durant son séjour au Zaïre du 25 novembre
1995 au 17 septembre 1996, le recourant s'était constitué un nouveau domicile,
ce qu'il conteste.
a) Le régime du RMR,
destiné aux personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux
prestations de l'assurance-chômage, est issu de l'art. 27 de la loi du 25
septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après: LEAC); il a
remplacé dès le 1er juillet 1997 l'ancien régime
"Bouton d'Or"
,
obsolète,
qui n'avait pas atteint tous les objectifs souhaités et ne
prévoyait notamment aucune mesure en vue de favoriser la réinsertion du
requérant (v. sur ce point l'exposé des motifs, in BGC septembre 1996, p. 2439
et ss, not. 2461).
b) Le cercle des
bénéficiaires du RMR est défini à l'art. 32 LEAC, à teneur duquel:
"Peuvent prétendre au RMR
les personnes remplissant notamment les conditions cumulatives suivantes:
a) être soit de nationalité
suisse, soit titulaire d'un permis d'établissement (C) ou de séjour (B)
susceptible de déboucher sur l'octroi d'un permis d'établissement et avoir son
domicile et sa résidence effective sur le territoire du Canton de Vaud depuis
une année au moins au moment du dépôt de la demande;
b) être sans emploi et n'avoir
pas droit ou avoir épuisé ses droits aux prestations fédérales
d'assurance-chômage;
c) avoir entre 18 ans révolus et
l'âge donnant droit à une rente de l'AVS."
aa) Sur la question du
domicile en Suisse, le Tribunal administratif s'est, lorsqu'il a été confronté
à l'application du chiffre 2.8 IBO, référé à la définition du domicile donnée
par le Code civil à l'art. 23 CC, et ceci à plusieurs reprises (arrêts PS
95/348 du 25 juin 1996; 95/009 du 12 février 1996; 95/021 du 15 septembre 1995;
95/036 du 24 août 1995; 93/126 du 23 septembre 1993). Eu égard au contenu de la
norme contenue à l'art. 32 lit. a LEAC, cette référence demeure pertinente.
Selon l'art. 23 CC, le domicile de toute personne
"est au lieu où elle
réside avec l'intention de s'y établir"
; cette notion de domicile
volontaire est composée de deux éléments: d'une part, la volonté de rester dans
un endroit de façon durable et, d'autre part, la manifestation de cette volonté
par une résidence effective dans ce lieu (cf. sur ce point,
Tuor/Schnyder/Schmid, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. Auflage, Zürich
1995, p. 84). L'intéressé doit avoir l'intention de se fixer au lieu de sa
résidence, ce pour une certaine durée (cf. Deschenaux/Steinauer, Personnes
physiques et tutelles, 3ème édition, Berne 1995, no 375). L'art. 26 CCS
institue une présomption selon laquelle le séjour dans une localité à des fins
spéciales ne suffit pas à constituer un domicile. Pour savoir quel est le
domicile d'une personne, la jurisprudence du Tribunal Fédéral a précisé qu'il
faut tenir compte de l'ensemble de ses conditions de vie, notamment de
l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts personnels, par exemple où vit
sa famille qu'elle va retrouver aussi souvent que son activité professionnelle
le lui permet (v. ATF 88 III 135); mais le lieu où les papiers d'identité ont
été déposés n'est qu'un indice et n'entre pas en ligne de compte par rapport
aux intérêts personnels (v. ATF 102 IV 162; 91 III 47). Pour savoir si une
personne réside dans un lieu avec l'intention de s'y établir, ce qui importe
n'est pas la volonté interne de cette personne, mais les circonstances,
reconnaissables pour des tiers, qui permettent de déduire qu'elle a cette intention
(cf. ATF 97 II 1).
bb) Dans les arrêts
précités, le Tribunal administratif a, à chaque fois, considéré qu'un séjour
temporaire à l'étranger ne mettait, par principe, pas fin au domicile en
Suisse. Si l'on s'inspire des principes tirés de l'art. 4 de la Loi fédérale
sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin
(ci-après: LAS), force est d'admettre que le domicile d'assistance ne prend pas
fin lorsqu'une personne quitte passagèrement le territoire cantonal à des fins
précises et garde son domicile antérieur, en particulier parce qu'elle y garde
son logement; ce sera chaque fois le cas de celui qui part pour une durée plus
ou moins longue séjourner à l'étranger, sans pour autant se constituer un
nouveau domicile (cf. Thomet, Commentaire de la LAS, Zurich 1994, no 146, p.
100, référence citée).
c) A la lumière de ce
qui précède, le tribunal fait, dans le cas d'espèce, les constatations
suivantes.
aa) On relève que le
recourant est domicilié depuis décembre 1991 dans le canton. On ne saurait en
effet dire que, durant son séjour effectué neuf mois et vingt-deux jours durant
au Zaïre, le recourant s'est véritablement constitué un nouveau domicile. A cet
égard, le recourant a fourni, notamment au Département fédéral de justice et police
(ci-après: DFJP), à l'appui de son recours contre la décision de l'OFE, des
explications au demeurant plausibles; son épouse et lui-même se sont absentés
du domicile conjugal lausannois, dont le bail n'a du reste pas été résilié,
pour se rendre au chevet d'un des enfants de celui-ci, malade, resté au pays.
Ces explications n'ont du reste pas été contestées par l'autorité intimée qui,
pourtant, a pris connaissance du contenu du recours au DFJP. Il n'est, dans ces
conditions, pas possible de déduire de ce séjour, certes long, le fait que le
recourant ait eu, au moins au départ, l'intention de revenir définitivement
dans son pays et de s'y établir. Force est, dans ces conditions, d'admettre que
le domicile en Suisse n'a, depuis décembre 1991, pas connu d'interruption
notable.
bb) Ainsi, le
recourant remplit, quant à sa personne, les conditions d'octroi du RMR, ce à
compter de la date de sa demande.
2.                     L'autorité intimée
s'est en second lieu fondée sur le fait que le recourant avait, préalablement à
sa requête en vue de bénéficier du RMR, demandé l'AI; ainsi, le recourant ne
serait pas, selon son avis et de celui du SPAS également, apte au placement. Du
reste, l'autorité intimée a attendu que le recourant retire formellement sa
demande de prestations AI pour lui reconnaître le droit au RMR; aussi ce droit
a-t-il été constaté depuis le 1er décembre 1997 seulement.
a) On rappelle tout
d'abord le texte de l'art. 33 LEAC:
"Les personnes qui reçoivent
des prestations d'aide sociale à titre de complément de revenu d'une activité
lucrative ou d'avances sur des prestations d'assurance sociale ne peuvent
prétendre au RMR."
Cette disposition
vise, notamment, les personnes qui bénéficient de l'aide sociale en attendant
une décision suite à une demande de rente de l'assurance-invalidité ou de
l'assurance-accident (cf. BGC septembre 1996, pp. 2494-2495). Ces personnes ne
font, par définition, pas partie du cercle des bénéficiaires de la LEAC auquel
appartiennent notamment les demandeurs d'emploi et les chômeurs résidant dans
le canton (art. 2 lit. a LEAC). Il faut en effet garder à l'esprit que
l'objectif de la nouvelle loi est, d'une part, de favoriser la réinsertion
professionnelle des bénéficiaires par des mesures visant le retour au marché de
l'emploi (ibid., p. 2467), d'autre part, de permettre leur réinsertion sous la
forme d'une contre-prestation d'utilité sociale (ibid., p. 2468); l'art.
premier lit c de la loi l'exprime d'ailleurs en soulignant qu'elle vise à
instaurer des mesures complémentaires à celles de la LACI. C'est la raison pour
laquelle l'art. 32 lit. b LEAC exige des prétendants au RMR qu'ils soient, on
l'a vu plus haut, sans emploi; or, l'art. 7 al. 3 REAC exclut expressis verbis
du cercle des demandeurs d'emploi, notamment, les personnes au bénéfice d'une
rente entière d'invalidité (v. à ce sujet, s'agissant du régime
"Bouton
d'Or"
, arrêt PS 96/194 du 7 mai 1997). Cela étant, on observe que
l'art. 33 LEAC, selon sa lettre, n'exclut du cercle des bénéficiaires du RMR
que les requérants qui reçoivent effectivement des prestations d'aide sociale,
que ce soit à titre de complément de revenu ou à titre d'avance sur des
prestations d'assurance sociale. Le requérant qui, quelles qu'en soient les
raisons, ne touche pas l'aide sociale n'est en revanche pas visé par cette
disposition. La loi prévoit du reste, à l'art. 34 LEAC, que le bénéficiaire
auquel des prestations d'assurance sociale seraient octroyées rétroactivement
est tenu à restitution des montants reçus au titre du RMR; cela implique à
première vue la possibilité pour la personne qui requiert des prestations AI de
bénéficier des prestations RMR.
b) On ne saurait dès
lors autant partager l'avis du SPAS selon lequel l'art. 33 LEAC pourrait avoir
pour conséquence d'exclure par principe ou de rendre plus difficile l'accès au
RMR à des requérants qui y auraient droit mais qui prétendent également à des
prestations de l'assurance-invalidité; tel n'est assurément pas le sens de
cette disposition. On retire en effet des travaux du législateur que les
bénéficiaires de l'aide sociale qui ne sont pas candidats à une réinsertion
sociale ou professionnelle sont exclus des conditions d'accès au RMR (BGC,
septembre 1996, p. 2463). Ainsi, de donner à l'art. 33 LEAC une portée aussi
restrictive tendrait à exclure du cercle des bénéficiaires des requérants qui,
tout en étant prêts à participer à cette réinsertion, souffrent d'un handicap
la rendant plus difficile. Du reste, par comparaison, la législation en matière
d'assurance-chômage prévoit une solution au demeurant plus nuancée; à teneur de
l'art. 15 al. 3 OACI:
"Lorsque, dans l'hypothèse d'une situation
équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n'est pas manifestement
inapte au placement et qu'il s'est annoncé à l'assurance-invalidité, il est
réputé apte au placement jusqu'à la décision de l'autre assurance".
Cette disposition consacre au demeurant la présomption que la personne
handicapée est apte au placement; dans plusieurs arrêts (v., notamment, PS
95/393 du 9 août 1996; 94/395 du 2 juin 1995; 92/368 du 14 mai 1993; 92/031 du
24 juillet 1992), le Tribunal administratif a à chaque fois admis que des
assurés présentant un handicap non négligeable, voire même sérieux, soient, en
dépit d'une prise en charge par l'assurance-invalidité, reconnus aptes, au sens
de l'assurance-chômage, à exercer une activité lucrative compatible avec leur
état. L'hypothèse d'une atteinte grave à la santé faisant clairement obstacle à
l'aptitude au placement doit cependant être réservée.
c) Dans le cas
d'espèce, on pourrait donc se borner à relever que le recourant, qui n'a pas
requis de recevoir des prestations de l'aide sociale à titre d'avance sur
l'octroi d'une future rente AI, ne saurait être exclu du cercle des
bénéficiaires du RMR. Pour ce seul motif, la décision attaquée ne peut en effet
être maintenue.
Mais par surabondance
de moyens, on retient également que le recourant indique qu'il souffre d'une
affection du dos qui le rend inapte à occuper certains emplois; on ne saurait
toutefois présumer de son incapacité à exercer ceux qui, au contraire,
épargneraient cette région. On constate par ailleurs que le recourant a,
certes, retiré la demande de prestations de l'AI dont il avait initialement
saisi la caisse cantonale vaudoise de compensation, suite à une affection
lombaire; il n'en demeure pas moins que depuis le 24 juillet 1997, le recourant
n'a cessé, simultanément, de remplir les conditions d'accès au RMR. Le dossier
produit recèle la preuve des recherches d'emploi que le recourant a effectué
avec régularité depuis février 1997 dans des secteurs d'activité au demeurant
variés, même si certains d'entre eux (pilote d'avion, courant juillet 1997) ne
paraissent au demeurant guère compatibles avec son état de santé. Ainsi, le
recourant a démontré, durant cette période, qu'il était disposé à participer à
sa réinsertion sociale. A cet égard, force est d'admettre que le recourant
paraît avoir même privilégié cette réinsertion en recherchant avec constance un
emploi qu'il ait été capable d'exercer; ce faisant, il réalise sans nul doute toutes
les conditions permettant l'accès au RMR.
3.                     a) Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours; la
décision attaquée est réformée en tant que le droit du recourant au RMR doit
être constaté depuis le 24 juillet 1997.
b) Le présent arrêt
est rendu sans frais. Au surplus, le recourant, qui obtient gain de cause, a
droit à l'allocation de dépens, arrêtés à 800 francs; cela rend sans objet la
demande d'assistance judiciaire dont il a saisi le tribunal (art. 17 al. 2, LAJ
par analogie).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
13 novembre 1997 du Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée, le
droit de A.________ au RMR prenant naissance le 24 juillet 1997.
III.                     Il n'est
prélevé aucun émolument.
IV.                    L'Etat de Vaud,
soit pour lui le Département de la prévoyance sociale et des assurances, doit à
A.________, à titre de dépens, la somme de 800 (huit cents) francs.
Lausanne, le 4 mai 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint