vd_omni · AC.2006.0298 · 2009-04-30 · fr

GIRARDET, HOIRIE de feu Samuel GIRARDET, CRETEGNY c/Conseil communal de Borex, Département de l'économie | Décision du Conseil d'Etat de 1988 selon laquelle la parcelle des recourants est la seule qui puisse accueillir les constructions d'utilité publique (école, parking ...) nécessaires à la commune. Cette affirmation ne lie pas 20 ans plus tard les autorités communales qui seraient contraintes soit d'acheter la parcelle soit de la colloquer en zone à bâtir, dès lors que les circonstances, notamment les besoins de la commune, se sont sensiblement modifiées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2009 AC.2006.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
M. François Gillard et M.
Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Recourants
1.
Daniel GIRARDET,
à Borex,
2.
HOIRIE de feu
Samuel GIRARDET,
composée de:
Daniel GIRARDET,
à Borex,
Elisabeth CRETEGNY,
à Genthod,
André GIRARDET,
à Nyon,
Christiane
GIRARDET,
à Genolier,
Raymond GIRARDET,
à Nyon,
Michel GIRARDET,
à Gland,
tous
représentés par Me Olivier FREYMOND, avocat
à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Conseil communal de
Borex,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
2.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté par Service du
développement territorial, à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours Daniel GIRARDET et consorts c/
décisions du Conseil communal de Borex du 26 juin 2006 et du Département des
institutions et des relations extérieures du 15 novembre 2006 (modification
du plan général d'affectation au lieu-dit "Le Grouet")
Vu les faits suivants
A.
Le plan des zones de la commune de Borex a été
approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 14 avril 1982. Il colloquait
en zone intermédiaire les parcelles n
os
20, 88, 89 et 398, au
lieu-dit "Le Grouet". Ces parcelles, formant approximativement un
carré, étaient encadrées au nord-ouest par la zone de faible densité (villas),
au sud-ouest par la zone d'extension du village, au sud et à l'est par la zone
village, et au nord-est par la zone agricole à l'exception d'une enclave de
quatre parcelles classées en zone de faible densité (villas).
Le 6 avril 1988, le Conseil d'Etat
a approuvé la modification du plan de zone au lieu-dit "Le Grouet". La
parcelle n
o
88, propriété de feu Samuel Girardet pour deux tiers et de
Daniel Girardet pour le tiers restant, a été colloquée aux 4/5
èmes
de sa surface totale, soit 24'278 m
2
, en zone d'utilité publique. Il
en a été de même des parcelles n
os
89 (16 m
2
) et 398 (35
m
2
), alors propriétés de la Compagnie Vaudoise d'Electricité. Selon
le règlement communal en vigueur à l'époque, la zone d'utilité publique était dévolue
aux constructions, installations et aménagements d'utilité publique et/ou
d'intérêt général réalisés pour une collectivité publique ou un service public.
L'achat de la parcelle n
o
88 par la commune n'avait alors pas encore
abouti, faute d'un accord sur le prix de vente.
En août 2002, le Département des
infrastructures a approuvé le nouveau règlement communal sur le plan général
d'affectation (anciennement plan des zones) et la police des constructions. La
zone d’utilité publique est définie à son art. 2.4 comme étant destinée aux
constructions, installations et aménagements d’utilité publique et/ou d’intérêt
généralisé réalisés pour une collectivité publique ou un service publique.
B.
A la demande de la Municipalité de Borex
(ci-après: la municipalité), le Bureau Urbaplan a établi en août 2001 un
document intitulé "développement et aménagement d'une zone d'utilité
publique - notice préliminaire", qui énumère les besoins communaux en
matière d'équipements publics et d'intérêt général: nouveau bâtiment communal,
salle de gymnastique, places de jeux et de sport, cantine scolaire, crèche, jardin
d'enfants, place de stationnements pour le transport des élèves, place de
stationnement à proximité du centre du village, local défense et incendie ainsi
qu'appartements à loyer modéré. Il y était envisagé d'acheter des terrains en
zone d'utilité publique, de modifier l'affectation des zones intermédiaires et,
pour satisfaire les propriétaires de la parcelle n
o
88, de
redimensionner la zone d'utilité publique en faveur de la zone résidentielle.
Il y était également relaté que depuis avril 1988, les municipalités
successives avaient cherché à acquérir le terrain précité, qu'elles s'étaient
heurtées aux propriétaires qui
"offraient des prix trop élevés ou
demandaient un redimensionnement de la zone d'utilité publique"
(p. 3)
et que la municipalité souhaitait
« vivement éviter une procédure d’expropriation d’où la
nécessité de se déterminer d’un point de vue urbanistique et paysager»
(p. 11). Il a alors été prévu une variante, consistant à changer l'affectation
de deux parcelles en zone intermédiaire situées de part et d'autre de la route
de Tranchepied (parcelles n
os
34 et 299), d'implanter un parking
dans la partie sud de la zone d'utilité publique, de dézoner le reste du
secteur et de créer des zones d'utilité publique sur deux autres sites, "Au
Petit Borex" (parcelle n
o
34) et "Le Pétaney"
(parcelle n
o
1).
C.
Du 25 juin au 24 juillet 2005, la municipalité a
mis à l'enquête publique un projet de modification du plan général
d'affectation sous trois formes:
·
La modification du secteur "Le Grouet"
par le déclassement en zone agricole-viticole des parcelles n
os
88,
89 et 398 anciennement classées en zone d'utilité publique;
·
La modification du plan de quartier "La
Poste" (ci-après: PQ "La Poste") par l'affection en aire de
verdure de la partie sud-est actuellement en zone agricole-viticole;
·
L’établissement d'un plan partiel d'affectation
au lieu-dit "Le Pétaney" (ci-après: PPA "Le Pétaney") pour
la création d'une zone d'utilité publique sur une surface de 14'992 m
2
jouxtant, au sud, la zone village.
Le rapport d'examen préalable du
Service de l'aménagement du territoire (devenu entre-temps le Service du
développement territorial; ci-après: le SDT) du 24 août 2004 rappelle que la
zone d'utilité publique créée au lieu-dit "Le Grouet" en 1988 n'a pu
être mise en oeuvre faute d'accord financier avec le propriétaire du terrain.
Il en conclut que cette zone peut être transférée sur d'autres terrains
favorables à la mise en oeuvre des programmes prévus par les autorités
communales, moyennant ce qui suit:
"Les
surfaces passant de zone d'utilité publique et zone intermédiaire à la zone
agricole-viticole servent de compensation aux nouvelles emprises sur la zone
agricole du développement prévu à "Pétaney" et des futures emprises
qui seront nécessaires pour l'extension des équipements scolaires et sportifs.
Cette compensation permettra de demander au département compétent les
dérogations à l'intangibilité de la zone agricole, conformément à l'article 53
LATC.
En
l'absence de zone d'utilité publique au "Grouet", la municipalité ne
soutient plus son développement de l'urbanisation à l'emplacement de la zone
intermédiaire de la parcelle 88 qu'il serait difficile de justifier selon des
critères d'aménagement du territoire. Le rapport d'aménagement devra être
complété sur ce point."
Le rapport selon l'article 47 OAT
du PPA "Le Pétaney" précise encore qu'il est prévu à terme d'aménager
une seconde zone d'utilité publique au lieu-dit "Au Petit Borex", qui
accueillerait les équipements scolaires (voir rapport, page 4).
D.
Le 21 juillet 2005, Daniel Girardet et les hoirs
de feu Samuel Girardet ont fait opposition à la modification du plan général
d'affectation projetant le retour à la zone agricole-viticole de la zone
d'utilité publique du lieu-dit "Le Grouet". Une séance de conciliation
a eu lieu le 13 septembre 2005, en vain. Au cours de celle-ci, les opposants
ont proposé à la municipalité de classer leur parcelle en zone constructible.
Ils ont proposé en février 2006 deux variantes d'affectation de la parcelle
sous forme de plan partiel d'affectation. La municipalité a répondu que de
telles propositions n'étaient pas négociables dans le cadre de la procédure du
plan partiel d'affectation en cours mais qu'elles pourraient être examinées, le
moment venu, dans le cadre d'une révision plus large du plan général
d'affectation.
Dans son préavis n
o
38/2006
d'avril 2006, la municipalité de Borex propose de lever l'opposition des hoirs
de feu Samuel Girardet et de M. Daniel Girardet, expliquant ce qui suit:
"b)
ab) Depuis 1988, la situation tant locale que régionale a bien évolué. La
commune n'a pas pu acquérir la parcelle en cause pour y développer des
constructions d'utilité publique. La commune n'ayant pas la maîtrise du
terrain, il est impensable que les propriétaires construisent eux-mêmes des
bâtiments d'utilité publique répondant à l'affectation de cette zone. Les
propriétaires ne demandent d'ailleurs pas son maintien en zone d'utilité
publique.
Au
surplus, les besoins en matière de construction et d'installations publiques
ont changé. En effet, à l'époque, on imaginait que chaque commune réaliserait
ses installations sur son propre territoire. Depuis lors, on privilégie la
collaboration intercommunale, voire régionale. En 1990, le plan directeur
régional du district de Nyon a recommandé une telle collaboration, en précisant
qu'un regroupement était souhaitable. L'évolution des finances des communes et
de l'Etat ces dernières années a renforcé cette tendance; la fiche traitant de
Borex, extraite de ce plan directeur et annexée au rapport 47 OAT du PPA
"Pétaney" prévoit explicitement la "collaboration intercommunale
en matière d'équipements intercommunaux". Pour la Commune de Borex, les
besoins recensés concernent l'extension de l'école et le logement des services
communaux. Les communes de Borex et Crassier ont prévu l'agrandissement de leur
école sur le terrain qu'elles occupent, en limite des deux communes. Un projet
de salle de gymnastique est également prévu sur ce terrain. C'est à cet endroit
que les communes se sont entendues pour considérer qu'il fallait poursuivre
l'extension des équipements, dans un secteur contigu à l'école existante, et
non pas à un autre endroit comme on l'avait envisagé à l'époque au lieu-dit
"Le Grouet". En revanche, pour les services communaux
(administrations, auberges et commerces), la municipalité a constaté qu'une
autre parcelle située en bordure de la rue centrale du village liant Borex à
Crassier et à proximité de la nouvelle poste serait mieux localisée que le
secteur du "Grouet". Au bénéfice de ces constatations et avec
l'accord du SAT, l'autorité communale a décidé les modifications en cause, en
considérant que la zone d'utilité publique du "Grouet" n'était plus
appropriée.
bb) Classer
l'entier de l'ancienne zone d'utilité publique du "Grouet" en zone à
bâtir serait prématuré, faute d'étude globale sur le territoire communal. On ne
partage pas l'avis des opposants selon lequel la parcelle du "Grouet"
aurait été reconnue comme destinée à la construction en tant que telle; elle a
été reconnue comme appropriée pour des constructions d'utilité publique. Faute
d'affectation à l'utilité publique, il faut déterminer quelle zone devrait se
substituer à l'abandon de la zone d'utilité publique. En l'état de
l'aménagement du territoire communal, il est logique de faire revenir cette
parcelle à la zone viticole et agricole, soit à l'affectation dont elle est
issue, conformément à l'utilisation réelle du terrain depuis des
décennies".
Dans son rapport du 25 juin 2006,
la Commission d'urbanisme propose de lever l'opposition des intéressés,
rappelant qu'en 2005, le Conseil communal avait accepté l'achat par la commune
de la parcelle n
o
1, située aux abords de l'école intercommunale,
dans l'intention d'y faire une zone d'utilité publique.
Dans sa séance du 26 juin 2006, le
Conseil communal de Borex a levé les oppositions au PPA "Le Pétaney"
et a accepté celui-ci, ainsi que les modifications du plan général
d'affectation au lieu-dit "Le Grouet" et du PQ "La Poste".
Par décision du 15 novembre 2006,
le Département des institutions et des relations extérieures a approuvé
préalablement le PPA "Le Pétaney", la modification du plan général d'affectation
"Le Grouet" et la modification du PQ "La Poste". Il relève
que les surfaces passant de la zone d'utilité publique à la zone agricole-viticole
servent de compensation aux nouvelles emprises sur la zone agricole du
développement prévu au lieu-dit "Le Pétaney" et aux futures emprises
qui seront nécessaires pour les extensions des équipements intercommunaux
scolaires et sportifs.
E.
Le 11 décembre 2006, Daniel Girardet et les
membres de l'hoirie de feu Samuel Girardet, soit Elisabeth Cretegny, Daniel,
André, Christiane, Raymond et Michel Girardet ont recouru contre les décisions
du Conseil communal et du Département acceptant la modification du plan général
d'affectation au lieu-dit "Le Grouet", concluant à leur annulation et
au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle procédure. Ils invoquent la
violation du principe de la proportionnalité, le déclassement de la parcelle n
o
88 en zone agricole-viticole portant une grave atteinte à leurs intérêts. Ils
se prévalent également du principe de la bonne foi dans la mesure où, depuis
avril 1988, cette parcelle devait être colloquée en zone constructible, en
particulier en zone d'utilité publique, et que c'est dans ce sens que des
négociations ont eu lieu avec la municipalité depuis lors, comportement de
nature à inspirer confiance quant à la collocation en zone à bâtir de ladite
parcelle. Ils indiquent enfin que ce déclassement est constitutif
d'expropriation matérielle contraire à la garantie constitutionnelle de la
propriété et au principe de la proportionnalité.
Dans sa réponse du 22 février 2007,
la municipalité constate que les recourants ne contestent que la nouvelle
affectation du lieu-dit "Le Grouet", à l'exclusion  du PPA "Le
Pétaney" et de celui du lieu-dit "Au Petit Borex" où sera également
"transférée" la zone d’utilité publique. Elle ajoute que la
compensation des terrains a été imposée par l’Etat, que la partie de la
parcelle n° 88 classée en zone intermédiaire ne change pas d’affectation,
respectant ainsi le principe de la proportionnalité, et que le classement en
zone à bâtir exigé augmenterait les droits du propriétaire. Elle précise
qu’elle n’a donné aucune assurance aux recourants quant à l'achat de ladite
parcelle, quels qu’en soient l’échéance ou le prix, ni fourni de garanties sur
son classement en zone à bâtir. Elle expose encore qu’un terrain classé en zone
d’utilité publique qui n’accueille pas de construction dans ce but ne sera pas
forcément voué par la suite à devenir une zone d’habitation de faible, moyenne
ou forte densité, ce d’autant plus que la parcelle en question ne fait pas
partie du noyau villageois, mais se situe à ses abords. Elle soutient enfin
que, dès lors que la zone d’utilité publique ne permettait pas aux recourants
de construire, son déclassement en zone agricole et viticole ne change pas les
droits de construction; il leur appartenait d’agir contre le classement en zone
d’utilité publique à l’époque.
Dans ses observations, le SDT
confirme avoir exigé la compensation de la zone agricole-viticole, que la
restriction de la garantie constitutionnelle de la propriété repose sur une
base légale et est justifiée par un intérêt public prépondérant (maintien de la
zone agricole), qu’il n’y a pas de besoin établi en nouvelle zone à bâtir pour
l’habitat et que, dans un tel cas, les autorités communales devraient procéder
à une réflexion directrice d’aménagement de leur territoire communal, sous
forme de plan ou schéma directeur communal. Par mémoire complémentaire du 29
mars 2007, les recourants précisent notamment que la collocation de la parcelle
n° 88 en zone d’utilité publique relève de la volonté communale, que la
municipalité a ensuite négocié l’achat de cette parcelle, ce qui constitue, à
leurs yeux, un comportement de nature à inspirer confiance "quant à la
collocation en zone à bâtir de la part de la parcelle concernée".
Le Département compétent a mis en
vigueur le PQ « La Poste » et le PPA «Le Pétaney ». Par décision
sur effet suspensif du 27 juillet 2007, la juge instructrice a confirmé l’effet
suspensif provisoirement accordé au recours, précisant que formellement le
recours ne portait que sur « le Grouet », mais qu’elle n’excluait pas
d’examiner, a priori, les moyens des recourants relatifs à la compensation avec
des zones agricoles
F.
Le 27 novembre 2007, le tribunal a procédé à une
inspection locale, suivie d’une audience, en présence des parties. Il en
ressort notamment que les terrains situés lieu-dit "Au Petit Borex"
n’ont pour l’instant pas pu être acquis par la commune. Des débats, il a
notamment été relevé ce qui suit:
"Des
explications de M. Olivier (réd : urbaniste communal), il ressort que la
zone d’utilité publique « Le Grouet » dépassait les besoins de la commune,
qui se groupent en quatre catégories : scolaires, communaux (grande salle
polyvalente de 200 places, local du feu, voirie), villageois (auberge
communale, crèche, parking, commerces) et divers (construction d'un EMS ou
d'habitations à loyer modéré). Il a donc été décidé de trouver une nouvelle
zone d’utilité publique plus adaptée. Plusieurs critères de sélection ont alors
été posés: la proximité, l'accessibilité, la centralité, la clientèle de
passage et la tranquillité (pour l’EMS). Ainsi, « Le Grouet » s'est
révélé trop éloigné en ce qui concerne l’école, puisque le complexe scolaire
intercommunal déjà existant, depuis 1976, se trouve à l’extrémité ouest du
village, sur la commune de Crassier. Les commerces se seraient vu étirés et l’EMS
trop éloigné des services administratifs (poste, administration). Le
« Petit Borex » s’est imposé comme parfait pour l’extension de
l’école, mais mal situé pour les autres besoins. « Le Pétaney »
répondait parfaitement à ces derniers, ce d'autant plus qu'il est proche de la
poste.
De l'avis
de la municipalité, ce revirement a aussi été la conséquence de la modification
de la loi scolaire qui impose un seul site pour tous les élèves du secondaire,
qui a conduit à choisir l’emplacement de Crassier-Borex, où il manque
actuellement un préau, une cantine, une place de sport et des places de parc.
En outre, le développement du quartier de la poste a déplacé le centre
villageois.
Selon Me
Bovay, l’expropriation n’est pas possible en zone d’utilité publique et l’achat
de la parcelle no 88 n’a jamais pu être réalisée, si bien qu’une nouvelle pesée
d’intérêts a conduit la municipalité à proposer d’autres solutions. A son avis,
l’art. 21 LAT n’est pas applicable, vu le délai de 15 ans passé.
Du point
de vue du SDT, les motifs soulevés par la municipalité pour le changement de la
zone d’utilité publique répondent à des critères pertinents, ce d’autant plus
qu’il n’a pas de compétence en opportunité. En outre, même s'il n'est pas
toujours nécessaire de compenser avec la zone agricole, le SDT l'a demandé ici
car la surface constructible disponible à court ou à moyen terme est déjà de 4
hectares, soit une réserve de 15 %. A cet égard, il ne s'opposerait pas à
reporter à plus tard une éventuelle compensation par péréquation d’une partie
de la parcelle n° 88 en zone agricole.
Les
recourants demandent que leur parcelle soit colloquée en zone à bâtir selon un
plan partiel d’affectation, dès lors qu’il n’y a pas de plan directeur
communal.
M. Perrin (réd :
conseiller municipal) explique qu’il y a un plan directeur régional en cours
d’élaboration, lequel devra influencer également leur futur plan général
d’affectation. Ce dernier ne sera pas élaboré tant que la situation du
« Grouet »  ne sera pas réglée.
Selon Me
Bovay, une zone d’utilité publique n’a pas de valeur en soi, mais c’est
uniquement le projet prévu sur celle-ci qui lui en apporte. En outre, la
péréquation a déjà été réellement effectuée sur les deux parcelles jouxtant la
parcelle litigieuse."
Par lettre du 27 février 2008, le
SDT a précisé que les réserves de zone à bâtir d’habitation et mixte sont de
2.2 ha et représentent un potentiel de croissance de population supérieur ou
égal à 15 %, ce qui suffit aux besoins pour les quinze prochaines années. Les
recourants ont émis des remarques sur ce compte-rendu. Le 14 mars 2008, la
municipalité a produit le préavis municipal relatif à la modification du plan
des zones et de son règlement du 10 juin 1987, ainsi qu’une expertise du 13
août 1990.
G.
La collocation de la parcelle 88 a fait l’objet
de négociations entre ses propriétaires et les municipalités qui se sont
succédées dès 1984. A cette date, cette parcelle ainsi que celles portant les
n° 20, 89 et 398 étaient affectées à la zone intermédiaire. Le 20 octobre 1984,
la municipalité a proposé à  Daniel et Samuel Girardet d’échanger la parcelle
88 contre un terrain de 31'091 m
2
situé aux « Combes » et
le versement de la somme de 1'000'000 francs. Ils ont refusé cette offre et
formulé trois propositions alternatives et schématiques le 8 novembre 1984. La
première consiste dans l’échange de la parcelle du Grouet de 30'000 m
2
avec les terrains sis aux « Combes » et le versement aux Girardet
d’une soulte de 2,8 millions de francs pour tenir compte de la différence de
valeur des terrains. La seconde prévoit la collocation de 15'000 m
2
de la partie supérieure de la parcelle en zone de villas, la cession gratuite
par la commune des terrains des « Combes » et la cession par la
famille Girardet à la Commune de 15'000 m
2
de la partie inférieure
de la parcelle. La troisième proposition consiste dans l’affectation de 20’000 m
2
du Grouet en zone de villas, en contrepartie la famille Girardet cède à la
commune 10'000 m
2
de la partie inférieure de la parcelle à la
Commune et elle rachète les terrains des « Combes » pour 600'000
francs.
Le préavis municipal du 10 juin
1987 au sujet de la modification du plan de zones et de son règlement
précise :
« Consciente
de l’importance stratégique que représente cette zone (réd : Le Grouet)
pour un aménagement harmonieux du centre de Borex, votre Municipalité a dès le
printemps 1984 abordé les propriétaires concernés et envisagés avec eux, au
cours de longues négociations, diverses possibilités de réaliser les
aménagements souhaités par la voie conventionnelle au moyen d’échanges de
terrains avec ou sans paiement de soulte. Les propositions émanant de la
Municipalité n’ont pas reçu l’agrément des propriétaires ; les offres de
ces derniers ont été jugées trop élevées. La Municipalité a dès lors entrepris
l’étude d’une modification du plan de zones afin de classer en zone d’utilité
publique une partie des terrains du Grouet. La solution retenue après une étude
approfondie consiste en la création, au sud-est du Grouet, d’une zone d’utilité
publique d’une surface d’environ 23'000 m
2
. (…) » (p. 4).
Il indique au sujet de l’opposition
interjetée par Samuel et Daniel Girardet contre ce projet que la surface de la
zone d’utilité publique n’est pas surdimensionnée pour une commune de 800
habitants et mentionne :
« Quant
aux indemnités qui, naturellement, pourraient être mises à la charge de la
collectivité publique dans le cadre d’une expropriation formelle de la parcelle
pour réaliser le projet, il appartiendra à l’autorité judiciaire d’en arrêter
les montants » (p. 9).
Dans le cadre des négociations qui
se sont déroulées entre mars 1988 et octobre 1994 et qui n’ont, comme exposé
ci-dessus, pas aboutis, la Municipalité a mandaté un expert qui a
considéré, dans un rapport du 31 janvier 1989 que la valeur vénale de la parcelle
88 de 31'128 m
2
est de 3'500'000 francs, soit 24'428 m
2
en zone d’utilité publique à 85 fr. le m
2
et 6'700 m
2
en
zone intermédiaire à 200 fr. le m
2
. Il précise que le montant de 200
fr. se justifie « par un délai de l’ordre de 5 ans  pour un
déclassement » et que la valeur vénale agricole de cette parcelle est de
778'200 fr, qui correspond à 31'128 m
2
à 25 fr. le m
2
.
L’expert a proposé diverses variantes comprenant également un échange ou une
vente de la parcelle des Combes sise en zone agricole. Le 12 avril 1989, Samuel
et Daniel Girardet ont affirmé que leur propre expert considère que la valeur
du terrain de la parcelle du Grouet située en zone d’utilité publique est de
210 fr. le m
2
et que cette valeur ne cesse d’augmenter. Ils
mentionnent qu’un terrain en zone d’utilité publique à Coppet s’est vendu en
janvier 1988 à 244 fr. le m
2
. D’octobre 1990 à mars 1992, diverses offres
ont été formulées de part et d’autre. En janvier 1992, les propriétaires ont
proposé que la Commune achète la zone d’utilité publique du Grouet de 24'000 m
2
à 100 fr. le m
2
, qu’elle leur cède les Combes pour 500'000 fr. et
qu’elle reste débitrice d’une soulte de 1'900'000 fr., dont 1'200'000 fr.
payables de suite et 700'000 fr. payables dans les trois ans, la famille
Girardet renonçant à cette dernière somme si l’affectation du solde de la parcelle
est modifiée. Dans une séance de 30 mars 1992, la municipalité a décidé de
dresser un inventaire des besoins communaux dans le but d’entreprendre des
démarches en vue d’expropriation. En novembre 1993, les propriétaires ont
relancé la municipalité qui, lors d’une séance le 17 octobre 1994, a proposé
d’acquérir la totalité de la parcelle en zone d’utilité publique, soit 24'000 m
2
en échange du terrain des Combes et la classement de 7'000 m
2
de la
parcelle en zone constructible, avec un coefficient d’utilisation du sol de
0,4. Les propriétaires n’ont pas accepté cette offre. Il semble qu’aucune
discussion n’ait eu lieu depuis lors et jusqu’au projet de 2001.
H.
Conformément à l'art. 2 de la
loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er
janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal
administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art.
31 LJPA, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, le recours a été interjeté en
temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Il convient au préalable de définir quel est
l’objet du litige.
Le Département a rendu une décision
unique le 15 novembre 2006 approuvant préalablement le PPA «Le
Pétaney », la modification du PGA au lieu-dit « Le
Grouet » et la modification du PQ « La Poste ». Le Conseil
communal a quant à lui voté séparément sur l’adoption du PPA «Le
Pétaney », la modification du PGA pour « Le Grouet » et la
levée des oppositions notamment des recourants au PPA « Le Pétaney ».
Or, les recourants ont formé opposition le 21 juillet 2005 contre la
« modification du plan général d’affectation prévoyant le déclassement de
24'278 m
2
de la parcelle 88 en zone agricole ». Ils invoquent
le fait que les terrains au « Pétaney » passent de la zone agricole à
une zone constructible, sans formellement déposer une opposition contre ce PPA.
C’est ainsi à tort que la décision communale indique d’une part qu’ils se sont
opposés au PPA « Le Pétaney », et omet d’autre part, de mentionner
leur opposition à la modification du PGA concernant « Le Grouet ».
Les recourants ont conclu à l’annulation
des décisions du 26 juillet (recte : juin) 2006 du Conseil communal et  de
la décision du Département du 15 novembre 2006, et au renvoi du dossier à la
Municipalité pour qu’elle procède conformément aux considérants de l’arrêt à
intervenir. Dans l’intitulé de leur recours, ils mentionnent les décisions
prises le 26 juillet (recte : juin) 2006  levant leur opposition et
acceptant la modification du secteur « Le Grouet », et la décision du
département approuvant préalablement la modification du plan général
d’affectation « Le Grouet ». Ils énumèrent en outre ces trois
décisions dans la partie recevabilité de leur acte. Ils requièrent que la
municipalité de la Commune de Borex soit invitée à entreprendre les démarches
nécessaires à la collocation de la parcelle n° 88 en zone à bâtir. Lors de
l’audience, ils ont répété que l’affectation en zone à bâtir de leur parcelle
s’imposait. Dans leur acte de recours, ils invoquent la violation des principes
de la proportionnalité et de la bonne foi et arguent que le déclassement de la
parcelle 88 est constitutive d’expropriation matérielle. Hormis la phrase suivante
« ainsi, le raisonnement de la commune selon lequel le déclassement de la
parcelle 88 servirait de compensation aux entreprises prévues sur la zone
agricole dans le cadre du PPA « Pétaney » ne peut être suivi »,
qui figure à la page 11 de l’acte de recours, aucun grief ne concerne les deux
autres plans adoptés le même jour.
De cet imbroglio, il ressort que,
d’un point de vue urbanistique, les modifications du PGA et du PPA « Le
Pétaney » sont intimement liées dans la mesure où la zone d’utilité
publique est transférée en partie du Grouet au Pétaney. En outre, le PQ « La
Poste » prévoit le transfert de 1'363 m
2
de la parcelle n° 3 en
zone agricole-viticole, à la zone de verdure, inconstructible, destinée à
assurer le prolongement extérieur de l’habitat.  Dès lors que la perte de zone
agricole-viticole est compensée par la nouvelle affectation de la parcelle 88,
ces deux objets sont également liés. Or, les recourants ne se sont pas
formellement opposés à l’adoption de ces deux derniers plans, alors même qu’en
matière de plan, n’a qualité pour recourir que celui qui s’est préalablement
opposé à la modification ou à l’adoption de celui-ci (RDAF 1995 84 ; ATF
1C_92/2009 du 1
er
avril 2009). Ils n’ont en outre pas recouru à leur
encontre. Dans ces circonstances, l’objet du litige ne peut concerner que la
modification du PGA au lieu-dit « Le Grouet » (cf. RDAF 1999 I 254
pour la notion d’objet du litige). Dans le cas contraire, le tribunal
statuerait ultra petita, en violation de l’autonomie communale. Il n’en demeure
pas moins que le tribunal doit dans le cadre de l’examen du présent recours examiner
l’ensemble de la planification locale, mais sans pouvoir annuler des décisions
qui ne ressortent pas de l’objet du litige (cf. RDAF 1998 I 263).
3.
a) Dans les procédures de recours contre les
plans d'affectation communaux, le tribunal jouit d'un libre pouvoir d'examen
(requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT] pour une autorité de recours au moins),
c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité
(AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT,
les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux
autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation
nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le
contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
b) Selon l’art. 21 al. 2 LAT, les
plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées. En exigeant une modification
sensible des circonstances avant qu’une procédure de révision ne soit engagée,
le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de l’intérêt du
propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son terrain en
vertu d’un plan d’affectation (ATF 127 Ia 227 consid. 2b p. 231). Lorsqu’un
plan d’affectation en vigueur a été établi sous l’empire de la LAT, afin de
mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une
présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers
touchés. Plus le plan d’affectation est récent, plus on peut compter sur sa
stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF
précité, consid. 2c p. 233 ; ATF 113 Ia 444 consid. 5b). En d’autres
termes, les motifs justifiant une révision doivent être d’autant plus
importants que le plan est récent. En outre, plus un plan d’affectation a été
mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire, plus sa stabilité doit
être garantie (Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, n. 414 p. 185).
L’art. 21 al. 2 LAT permet
l'adaptation des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la
situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut
entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par
exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des
circonstances de fait, elle peut consister notamment en une modification de
données purement factuelles du type modifications topographiques, changements
de comportements, mouvements démographiques, évolution des besoins de
transport, développement économique, mode de vie, ou encore situation
financière des collectivités (Tanquerel in Commentaire de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, n. 37 ad art. 21 LAT ; Manuel Bianchi, La
révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement du territoire
[OFAT];
AC.2006.0253 du 26 juillet 2007).
c) En l’espèce, la décision du
Département des institutions et des relations extérieures retient que la zone
d’utilité publique n’a pas pu être mise en œuvre par les municipalités
successives faute d’avoir trouvé un accord avec le propriétaire de la parcelle
88 et que cette zone doit donc être transférée sur d’autres terrains favorables
à une mise en œuvre des programmes prévus par les autorités communales. Le
rapport d’août 2001 du bureau Urbaplan mentionne que la municipalité souhaite
« vivement éviter une procédure d’expropriation d’où la nécessité de se
déterminer d’un point de vue urbanistique et paysager ».
Or, en 1984, soit avant même
l’adoption du plan de zones et l’affectation en zone d’utilité publique de la
parcelle 88, qui représente selon le préavis du 10 juin 1987 une
« importance stratégique », la municipalité avait engagé des
négociations. Toutefois,  ses propositions n’ont pas reçu l’agrément des
propriétaires dont les offres ont été jugées trop élevées. Elle était
consciente des difficultés qu’elle pourrait rencontrer dès lors qu’elle indique
que le montant des « indemnités qui, naturellement, pourraient être
mises à la charge de la collectivité publique dans le cadre d’une expropriation
formelle de la parcelle pour réaliser le projet » serait fixé par
« l’autorité judiciaire ». Déjà en 1984, des échanges de parcelles
ont été proposés. De mars 1988 à octobre 1994, les parties ont élaboré diverses
variantes, sans pouvoir se mettre d’accord. En bref et schématiquement, les
propriétaires considéraient  que la parcelle en zone d’utilité publique avait
une valeur d’au moins 210 fr. le m
2
, et l’autorité, 100 fr. le m
2
.
La question de savoir si les prétentions des uns étaient excessives ou si les
offres des autres trop faibles n’est pas déterminante. En effet, le désaccord
entre les protagonistes préexistait avant même l’adoption du plan de 1988, de
sorte qu’on ne saurait quoiqu’il en soit considérer qu’il constitue une
modification sensible des circonstances qui justifierait la modification du
plan.
En revanche, il est indéniable que
la Commune de Borex a un besoin pressant de pouvoir édifier des constructions
d’intérêt public et que les conceptions prévalant des les années huitante à
leur propos sont aujourd’hui dépassées. Il est en effet admis que les communes
ne doivent plus avoir chacune des installations propres, mais que des accords
doivent être trouvés que ce soit au niveau des bâtiments scolaires, ou des
services du feu notamment. Dans le préavis municipal de 1987, il n’est pas même
fait allusion à la collaboration intercommunale, seul le développement du
village est envisagé. Ainsi, la construction d’un bâtiment scolaire supplémentaire
au Grouet n’est à l’évidence pas adéquate, dès lors que les élèves des communes
de Borex, Crassier, Arnex, Eysins, Chavannes de Bogis, notamment, se rendent
dans l’établissement scolaire primaire et secondaire intercommunal. C’est
pourquoi l’agrandissement de celui-ci ne peut se faire qu’à proximité et que le
terrain du « Petit Borex » actuellement en zone agricole et viticole
paraît mieux situé. Au demeurant, le développement du village au Pétaney par la
construction de logements en partie subventionnés, d’une surface commerciale,
d’une auberge communale et d’une grande salle plutôt qu’au Grouet, paraît
également logique, le premier étant aujourd’hui plus centré et plus inséré dans
le tissu bâti. Enfin, en 1988, le Grouet paraissait adéquat pour construire une
place publique de stationnement et aménager les voies de circulation (cf.
préavis municipal p. 4), travaux qui ne sont plus aujourd’hui envisagés. Il
convient ainsi d’admettre que les conditions de l’art. 21 al. 2 LAT sont
remplies.
4.
Les recourants ne contestent pas la nécessité
d’une zone d’utilité publique ou son morcellement entre Le Pétaney et le Petit
Borex. Ils ne demandent pas que leur parcelle reste colloquée en zone d’utilité
publique, mais qu’elle soit affectée à une zone constructible selon un PPA et
non à la zone agricole et viticole. Ainsi, ils nient la justification d’un
classement dans la zone agricole, définie à l’art. 16 LAT, faisant valoir qu’il
s’agit d’une restriction disproportionnée à la garantie du droit de propriété
et prétendent que les exigences de l’art. 15 LAT sont remplies.
a) Les restrictions à la propriété
que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être
conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un
intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et
de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 132 II 408 consid. 4.3
p. 415; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe
suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les
résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures
moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du
but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts
publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les
arrêts cités).
Par ailleurs, une décision viole le
droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de
fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent
au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid.
5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la
nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des
inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 1C_386/2007 du 15 avril 2008 ; 1C_165/2007
du 5 novembre 2007 ; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités;
Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
Zurich 1999, n. 42 ad art. 14 ).
b) Aux termes de l'art. 16 al. 1
LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays
à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à
assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que
possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la
zone agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à
l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a),
ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par
l'agriculture (let. b). L'art. 16 al. 3 LAT prescrit aux cantons de tenir
compte de façon adéquate, dans leurs plans d'aménagement, des différentes
fonctions des zones agricoles.
En l’espèce, la conséquence de
l’abandon de la zone d’utilité publique au Grouet fixée en 1988 et la
suppression de 11'292 m
2
de zone agricole-viticole au Pétaney et
1'363 m
2
à La Poste doit être un classement en zone non
constructible si les exigences de l’art. 15 LAT, en relation avec l’art. 21 al.
2 LAT ne sont pas remplies. On pourrait également envisager le classement dans
le régime juridique antérieur à 1988, soit en zone intermédiaire. Toutefois
comme cette zone est en droit vaudois inconstructible (art. 51 LATC) il
convient sous cet angle également d’examiner si les conditions de l’art. 15 LAT
sont remplies. Ainsi, un intérêt général au classement en zone agricole au sens
de l’art. 16 al. 1 let. b LAT est établi d’une part si le classement en zone à
bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT, et si d'autre part un classement
dans la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, voire dans une autre zone
inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas (cf., à propos d'une
situation comparable, arrêt 1P.387/1994 du 12 décembre 1995, consid. 7c, in ZBl
98/1997 p. 266 ss).
Or, aucun élément au dossier ne
permet de considérer que les zones constructibles sont actuellement
insuffisantes à Borex. Selon les informations fournies par la Commune et par le
SDT (cf. aperçu de l’état de l’équipement du 16 novembre 2007 produit lors de
l’audience et lettre du 27 février 2008 précisant celui-ci), le territoire
communal compte 4.4 hectares de réserves de surfaces affectées en zone à bâtir
d’habitation et mixte ainsi qu’en zone intermédiaire. En outre, 2.2 hectares
d’entre eux sont colloqués en zone d’habitation et mixte, dont 1.2 hectares actuellement
équipés, 0.8 hectares partiellement équipés et 0.2 hectares non équipés.
Surtout, ces 2.2 hectares correspondent à un potentiel de croissance de la
population supérieur ou égal à 15 %, qui répond aux besoins pour les quinze
prochaines années. Enfin la parcelle 88 n’est pas équipée et elle a toujours
été vouée à l’agriculture. Dans ces circonstances, on ne saurait manifestement
considérer qu’il se justifie de colloquer la parcelle 88 en zone constructible,
les conditions de l’art. 15 LAT n’étant pas remplies.
c) Reste à examiner si la parcelle n°
88 doit être colloquée en tout ou en partie en zone agricole-viticole, voire en
zone intermédiaire.
Le plan litigieux ne modifie pas
l’affectation des 6'850 m
2
de cette parcelle en zone intermédiaire.
Le transfert de 24'278 m
2
de la zone d’utilité publique à la zone
agricole-viticole se justifierait par la suppression des 12'665 m
2
de terrain agricole des parcelles n° 1 et n° 3. Le rapport selon l’art. 47 OAT
expose que le solde des droits à bâtir de 13'037 m
2
sera utilisé
ultérieurement dans le cadre d’un autre PPA pour répondre aux besoins scolaires
et pour d’autres démarches. Les recourants ne démontrent pas que cette réserve
pour la future zone d’utilité publique est trop importante et ne font valoir
aucun argument pour une affectation en zone intermédiaire. En outre, une
promesse d’échange a déjà été passée avec le propriétaire du Petit Borex. Dans
ces circonstances, il convient d’admettre que rien ne justifie que les 24'278 m
2
de la parcelle litigieuse soient affectés à la zone intermédiaire.
5.
Les recourants font valoir que le principe de la
bonne foi a été violé, se référant aux pourparlers pour l’achat ou l’échange de
la parcelle n°88 et  à une décision du Conseil d’Etat du 6 avril 1988 qui
mentionne :
« il
n’existe sur le territoire de la Commune, aucun autre terrain que la parcelle
88 qui soit assez vaste pour accueillir les aménagements et constructions
envisagés, à moins de songer à des terrains sis en zone agricole-viticole,
comme le lieu-dit « Le Bouchet », ainsi que l’envisageait un plan
directeur daté du 5 août 1981, ce que le Conseil d’Etat ne saurait admettre en
l’espèce en raison de l’art. 53 al. 3 LATC. En outre, la parcelle 88 occupe une
position centrale dans l’agglomération ».
Le droit à la protection de la
bonne foi permet au citoyen d’exiger que l’autorité respecte ses promesses et
qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le
droit d’exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou aux
assurances précises qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a
placée à juste titre dans ses promesses ou ses assurances (ATF 118 Ib 580
consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité ait agi ou soit censée avoir
agi dans les limites de sa compétence, que le particulier ait eu de sérieuses
raisons de croire à la validité de l’acte selon lequel il a réglé sa conduite
et qu’il ait pris sur cette base des dispositions qu’il ne pourrait modifier
sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 ; 117 Ia 285
consid. 2b p. 287). En matière de plan d’affectation, même si une assurance
donnée par une autorité est susceptible de lier celle-ci,  il convient  encore
de peser l’intérêt public à l’application du droit objectif et celui à la
protection de la bonne foi de l’administré (Tanquerel, in Commentaire LAT, n.
41 ad art. 21 al. 2 ; ATF 116 Ib 185 consid. 4b).
Or, en l’espèce, on ne saurait
retenir que l’affirmation du Conseil d’Etat formulée 1988 lie près de vingt ans
plus tard les autorités communales, l’adoption des plans étant au premier chef
de la compétence communale. Au demeurant, les parcelles du PPA « Le
Pétaney » et du PQ « La Poste » étaient selon le plan de zones
approuvé le 14 avril 1982 par le Conseil d’Etat déjà affectées en zone
agricole-viticole, de sorte qu’on ne saurait soutenir que le délai de 25 ans
d’immutabilité de l’art. 53 al. 3 LATC n’est pas respecté et qu’une dérogation
s’impose. En outre, il est excessif de soutenir, comme semblent le faire les
recourants, que l’affectation d’un terrain en zone d’utilité publique entraîne
de facto l’obligation pour la collectivité publique soit d’acheter le terrain,
soit de le colloquer en zone à bâtir. Certes, ils ont pu croire qu’ils
vendraient leur parcelle en zone d’utilité publique réalisant ainsi un gain
supérieur à celui d’une vente de terrain agricole ; ils semblent avoir,
compte tenu de cette espérance, engager des dépenses. Mais, il n’en demeure pas
moins que les conditions posées par la jurisprudence au droit à la protection
de la bonne foi ne sont pas remplies et qu’en outre, si tel était le cas, la
pesée des intérêts en présence conduirait à faire prévaloir l’intérêt public à
la sauvegarde des terres agricoles et au non surdimensionnement des zones
constructibles sur leur intérêt privé.
6.
En définitive le recours doit rejeté et les
décisions du Conseil communal de Borex du 26 juin 2006 et du Département des
institutions et des relations extérieures du 15 novembre 2006 confirmées. Les
frais de la cause seront mis à la charge des recourants, qui verseront à la Commune
de Borex, qui a été représentée par un mandataire professionnel, des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Borex du 26
juin 2006 et la décision du Département des institutions et des relations
extérieures du 15 novembre 2006 modifiant le plan général d’affectation au
lieu-dit « Le Grouet » sont confirmées.
III.
L’émolument de justice par 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Daniel Girardet et hoirie
de feu Samuel Girardet, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux,
verseront à la Commune de Borex des dépens arrêtés à 2'500 (deux mille cinq
cents) francs.
Lausanne, le 30
avril 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.