vd_omni · CCST.2008.0005 · 2008-08-28 · fr

ARN, TARDY, ANSERMET, BRELAZ, GROSS, CEROTTINI, GRIN, DARBRE c/Grand Conseil | Lorsque le texte d'une initiative populaire se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être soumise au peuple, a fortiori lorsqu'il s'agit d'une initiative conçue en des termes généraux.L'initiative d'Artagnan, qui vise à modifier la loi sur la police cantonale dans le but d'unifier les polices municipales et la police cantonale est susceptible d'être réalisée dans la législation d'une manière conforme à la Constitution.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 28.08.2008 CCST.2008.0005

CANTON DE VAUD
Cour Constitutionnelle
Arrêt du 28 août 2008
Composition
M.
François Kart, président; MM. Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg et
Pierre-Yves Bosshard, juges; M. Joël Krieger, juge suppléant.
Recourants
Andrea ARN
, à Buchillon,
Yvan TARDY
, à Epalinges,
Jacques ANSERMET
, à Chéserex,
Daniel BRELAZ
, à Lausanne,
Nicole GROSS
, à Epesses,
Jean-Charles
CEROTTINI
, à Saint-Sulpice,
Nicole GRIN
, à Lausanne,
Michel DARBRE
, à Nyon,
tous représentés par
Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Grand Conseil
Autorité concernée
Conseil d'Etat
Tiers intéressé
Comité d'initiative
Opération d'Artagnan
Objet
Recours Andrea ARN et consorts
c/décret du Grand Conseil du 8 avril 2008
constatant la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour une
police unifiée et plus efficace", Opération d'Artagnan
Vu les faits suivants
A.
Le 30 janvier 2007 a été publiée
dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) une demande
d'initiative populaire cantonale intitulée "Pour une police unifiée et
plus efficace" ¿ Opération d'Artagnan. La question à soumettre aux
électeurs était la suivante : "Acceptez-vous que la loi du 17 novembre
1975 sur la police cantonale soit modifiée dans le but d'unifier les polices
municipales et la police cantonale?".
Dans les listes soumises à la
signature des électeurs, les initiants expliquaient comme suit les buts
poursuivis:
"En 1990, les communes et le
canton, constatant que le système sécuritaire vaudois n'était pas totalement
efficient, ont décidé de lancer la réforme Police 2000. Treize ans plus tard,
remarquant qu'il n'était pas possible de concilier les vues des communes et
celle du canton, la réforme P2000 est abandonnée par le Conseil d'Etat. La
Commission du Grand Conseil présentera prochainement une motion de police
coordonnée. Celle-ci est un mixage de police régionalisée et de police
cantonale.
Ces treize années passées se sont
soldées par un gâchis tant humain que financier.
Forte de ce constat, l'Association
professionnelle des gendarmes vaudois (APGV) a décidé de prendre les choses en
mains. Les policiers de terrain travaillent dans l'expectative et ne savent pas
de quoi sera fait l'avenir de la police.
C'est pourquoi l'APGV lance une
initiative cantonale afin d'unifier les corps de police du canton de Vaud. Il
est en effet grand temps que tous les policiers vaudois, qui ont la même
formation, puissent aborder toutes les phases de leur métier, sans qu'ils
soient limités dans leurs missions.
Toutefois, cela ne pourrait se faire
que sous un commandement unique. Les forces de police seraient alors réparties
équitablement sur tout le territoire, en renforçant la proximité.
L'avantage pour le citoyen est
qu'il ne serait plus renvoyé d'une police à une autre et qu'il ne payerait plus
pour deux polices, l'une ayant des pouvoirs limités et l'autre pouvant tout
faire.
Dans ce projet, les prérogatives
des communes ne sont pas oubliées. La révision de la loi devra intégrer la
notion de police de proximité et prévoir la création de Conseil régional de
sécurité publique, dans lesquels les représentants des communes pourront à tout
moment fixer, avec les représentants de la police, leurs priorités en matière
de sécurité. Il est également prévu d'adjoindre à ces conseils des
représentants des communautés religieuses, des milieux associatifs, des
commerces, des directions scolaires et de toute personne pouvant être
intéressée. (¿)"
Au préalable, le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) avait effectué un examen préliminaire
de la validité de l'initiative (art. 90 al. 2 de la loi sur l'exercice des
droits politiques, RSV 160.01, ci-après : LEDP) et rendu un préavis favorable
(avis du 18 janvier 2007).
Le comité d'initiative a recueilli
22'340 signatures valables dans le délai échéant au 30 mai 2007. Le DIRE a
constaté l'aboutissement de l'initiative et a publié cette décision dans la FAO
du 3 juillet 2007.
B.
Par décret du 8 avril 2008, le
Grand Conseil du Canton de Vaud a constaté la validité de l'initiative
populaire cantonale. Ce décret a été publié dans la FAO du 22 avril 2008.
C.
Par recours du 9 mai 2008, Andrea
Arn, Yvan Tardy, Jacques Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles
Cerottini, Nicole Grin et Michel Darbre ont conclu, avec suite de frais et
dépens, à l'annulation du décret constatant la validité de l'initiative
populaire cantonale "Pour une police unifiée et plus efficace ¿ Opération
d'Artagnan" et à l'invalidation de cette initiative.
Par courrier du 9 juin 2008, le
Conseil d'Etat s'en est remis aux déterminations du Grand Conseil.
Par réponse du 10 juin 2008, le
Grand Conseil a conclu, avec suite de frais, au rejet du recours.
Par mémoire du 13 juin 2008, le
Comité d'initiative Opération d'Artagnan a conclu, sous suite de frais et
dépens, au rejet du recours.
Par courrier du 17 juin 2008, le
Juge rapporteur a fait savoir aux parties que, sauf objection motivée au 24
juin 2008, l'instruction serait considérée comme close.
Le 24 juin 2008, Andrea Arn et
consorts, par l'intermédiaire de leur conseil, ont adressé des observations
complémentaires qui ont été transmises le 27 juin 2008 aux autres parties pour
information.
D.
La Cour a décidé à l'unanimité de
statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction
constitutionnelle, RSV 173.32, ci-après : LJC).
Considérant en droit
1.
La décision du Grand Conseil du
Canton de Vaud relative à la validité d'une initiative cantonale est
susceptible de recours à la Cour constitutionnelle (art. 123g LEDP et 19 al. 1
LJC). Le recours a été formé dans le délai légal de 20 jours suivant la
publication de la décision (art. 123i LEDP). Les recourants sont membres du
corps électoral cantonal et ont donc qualité pour recourir (art. 123h al. 1
LEDP).
Le recours étant au surplus
recevable à la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
L'initiative législative cantonale
peut être rédigée de toutes pièces, auquel cas elle se présente sous la forme
d'un projet de loi ou de décret susceptible d'être soumis au référendum
facultatif (art. 102 LEDP), ou être conçue en termes généraux; elle se limite
alors à désigner le contenu des dispositions législatives dont elle demande
l'élaboration ou la modification (art. 103 LEDP). L'initiative litigieuse entre
dans cette seconde catégorie.
La caractéristique essentielle de
l'initiative populaire conçue en termes généraux est d'être un instrument très
souple, qui consiste en une demande d'ordre général et non pas en un texte
contraignant rédigé; l'autorité législative dispose ainsi d'une marge de
man¿uvre étendue pour concrétiser l'initiative, ce qui lui permet par exemple,
dans le respect des règles d'interprétation reconnues, de réaliser dans un sens
conforme à la Constitution une initiative populaire générale qui serait
contraire à la Constitution (ATF 124 I 107, c. 5a/bb; CCST.2007.0002, arrêt du
6 juillet 2007, c. 3b).
L'autorité appelée à statuer sur la
validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le
sens le plus favorable aux initiants, en usant des méthodes d'interprétation reconnues.
Lorsque le texte de l'initiative se prête à une interprétation la faisant
apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable
et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter
autant que possible les déclarations d'invalidité, conformément à l'adage
in
dubio pro populo
(arrêt TF 1P.541/2006 du 28 mars 2007, c. 2.5, non publié
in
ATF 133 I 110; ATF 132 I 282, c. 3.1 et réf.). La marge d'appréciation de
l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative conçue en des termes
généraux que pour une initiative formulée de toutes pièces. En effet,
confrontée à un simple voeu articulé par des citoyens, l'autorité ne peut
méconnaître qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser l'initiative
en adoptant les normes nécessaires à sa réalisation, et en disposant pour ce
faire d'une certaine liberté. On peut présumer que le législateur agira dans le
respect du droit supérieur et que, tout en tenant compte de la volonté des
initiants, il pourra corriger les imperfections éventuelles de l'initiative
lors de sa concrétisation (arrêt TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001, c. 2b; ATF
124 I 107, c. 5b/aa; ATF 112 Ia 240, c. 5b). Toutefois, lorsque, par son but
même ou les moyens mis en ¿uvre, le projet contenu dans l'initiative ne
pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de
réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle
interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des
signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce
dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme
tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (arrêt TF 1P.387/2006 du 19
septembre 2007, c. 3.1; ATF 124 I 107, c. 5b/bb; ATF 105 Ia 362, c. 4; CCST
2007.0002, arrêt du 6 juillet 2007, c. 3c).
3.
a)
Pour être validée, une
initiative populaire cantonale doit tout d'abord satisfaire à trois conditions
formelles, à savoir l'unité de rang, de forme et de matière (art. 88 al. 1
litt. b et 97a litt. b LEDP). En l'espèce, il n'est pas contesté que ces
conditions sont réalisées, de sorte qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus
avant.
b) L'initiative législative
cantonale doit en outre respecter le droit supérieur (art. 88 al. 1 litt. a et
97a litt. a LEDP).
En l'occurrence, les recourants
soutiennent en substance que l'initiative contrevient aux articles 44 et 139
lettre e de la Constitution du Canton de Vaud (RSV 101.01, ci-après Cst-VD) et
qu'une police unifiée irait à l'encontre de l'autonomie communale.
Il convient dès lors d'examiner la
notion d'autonomie communale et la portée des dispositions précitées.
4.
a) On relèvera à titre
préliminaire que les recourants peuvent invoquer une violation de l'autonomie
communale même s'ils ne sont pas titulaires de ladite autonomie. En juger
autrement reviendrait à réintroduire dans la définition de la qualité pour agir
l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé et les recourants ne pourraient
invoquer la violation d'une règle de droit supérieur que dans la mesure où ils
se trouveraient eux-mêmes dans son champ de protection. Or dans le cadre du
contrôle abstrait des normes, il suffit de justifier d'un intérêt de fait à
l'annulation de la norme (de rang inférieur) contestée, le requérant pouvant
faire valoir que la norme attaquée est contraire à des principes
constitutionnels qui ne lui confèrent à eux seuls aucun droit (CCST 2007.0004,
arrêt du 16 avril 2008, c. 1c; cf. aussi art. 9 al. 1 LJC). Ces principes doivent
aussi valoir lorsqu'une partie recourante invoque l'invalidité d'une initiative
au motif qu'elle serait contraire au droit supérieur. Le législateur ne
requiert que la qualité d'électeur pour former un recours en matière de droits
politiques (art. 123h LEDP); en outre, si l'on devait définir de façon plus
stricte la qualité pour faire contrôler une initiative que la qualité pour
faire contrôler la norme elle-même, cela impliquerait que le citoyen doive
attendre l'adoption de la règle contestée pour pouvoir invoquer son grief, avec
la conséquence que les électeurs seraient ainsi amenés à voter sur un texte
susceptible d'être ensuite annulé (étant ici rappelé que les communes peuvent
former une requête pour violation de leur autonomie [art. 9 al. 2 litt. c LJC],
mais n'ont pas qualité pour agir contre les décisions relatives à la validité
d'une initiative populaire [art. 123h LEDP a contrario]).
b) Alors que l'ancienne
Constitution fédérale ne contenait aucune disposition à ce sujet, celle du 18
avril 1999 prévoit à son article 50 alinéa 1 (RS 101, ci-après : Cst. féd.) que
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Compte tenu de la diversité des réglementations cantonales, le
Tribunal fédéral a dû rechercher dès avant la nouvelle Constitution une
méthodologie uniforme pour déterminer le champ et la portée de l'autonomie
(Moor, Droit administratif III, p. 191).
A l'origine, les communes étaient
jugées autonomes dans les domaines où elles disposaient de compétences propres,
par opposition aux compétences déléguées. Compte tenu de l'érosion des
compétences propres des communes et de l'enchevêtrement croissant des
compétences, le Tribunal fédéral a abandonné ce critère au profit de celui du
pouvoir de surveillance du canton; selon que ce pouvoir se restreignait au
contrôle de la légalité ou s'étendait à celui de l'opportunité, l'on se
trouvait dans le champ de l'autonomie communale ou en dehors (sur cette
évolution, cf. Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse I, 2
ème
éd., n° 267 ss et réf. citées; Moor, op. cit., pp. 193 s.). La Haute Cour a
également renoncé à ce critère pour arriver à la définition suivante : une
commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de
façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en
conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision ("
eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
"). L'autonomie peut consister
dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal, ou
encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou
cantonal (arrêt TF 2P.46/2006 du 7 juin 2006, c. 2.1; ATF 129 I 313, c. 5.2;
ATF 128 I 3, c. 2a. A noter que certains arrêts en français évoquent une
liberté de décision "importante" [arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai
2008, c. 2.1], tandis que la jurisprudence rendue en allemand s'en tient
généralement au qualificatif "
relativ erheblich
" [arrêt TF
1C_346/2007 du 16 mai 2008, c. 3.3.2]). Il suffit que cette liberté puisse
s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans
l'accomplissement des tâches particulières qui sont en cause, quelle que soit
leur base juridique. Il y a autonomie lorsque la commune est libre de faire des
choix, sous sa propre responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit
elle-même (arrêt TF 1A.174/2001 et 1P.662/2001 du 26 février 2002, c. 2; Auer,
Malinverni et Hottelier, op. cit., n° 273). L'autonomie existe donc même dans
les domaines où les législations fédérales, cantonales et communales sont
imbriquées (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., n° 273).
L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont donc déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (arrêt TF
1C_384/2007 du 14 mai 2008, c. 2.1; ATF 129 I 410 c. 2.1). Comme le droit
cantonal détermine l'existence et la teneur de l'autonomie communale, le champ
et la portée de celle-ci peuvent être changés au gré des modifications
législatives. Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre l'autonomie
communale que s'il ne touche pas à des attributions directement garanties par
la constitution cantonale (CCST.2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 3).
Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en la restreignant,
l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en prendre à cet acte que
dans la mesure où il écarte indûment une compétence législative ou un domaine
d'autonomie garantis par la constitution cantonale. Elles ne peuvent se
plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal aurait restreint
les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même antérieurement posées
(arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008, c. 2.2; ATF 133 I 128, c. 3.3).
En d'autres termes, lorsque la
violation alléguée résulterait d'un acte normatif adopté ¿ ou à adopter ¿ par
le Grand Conseil, il faut d'abord se demander si la nouvelle législation porte
effectivement atteinte à des attributions des communes découlant directement de
la constitution cantonale. Si tel n'est pas le cas, la restriction contestée ne
constitue pas une violation de l'autonomie communale, mais une légitime
limitation de celle-ci (CCST.2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 3).
c) En droit vaudois, la
Constitution contient notamment les dispositions suivantes :
Art. 44    Sécurité et police
Dans les limites de ses compétences, l'État détient le
monopole de la force publique.
L'État et les communes assurent
l'ordre public ainsi que la sécurité des personnes et des biens.
Art. 137  Définition et garanties
Les communes sont des collectivités publiques dotées de la
personnalité juridique.
Leur existence et leur territoire
sont garantis dans les limites de la Constitution.
Art. 138  Tâches
Outre les tâches propres qu'elles accomplissent
volontairement, les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi
leur attribuent. Elles veillent au bien-être de leurs habitants et à la
préservation d'un cadre de vie durable.
L'État confie aux communes les tâches
qu'elles sont mieux à même d'exécuter que lui.
Art. 139  Autonomie communale
Les communes disposent d'autonomie, en particulier dans :
a. la gestion du domaine public et
du patrimoine communal;
b. l'administration de la commune;
c. la fixation, le prélèvement et
l'affectation des taxes et impôts communaux;
d. l'aménagement local du
territoire;
e. l'ordre public;
f. les relations intercommunales.
De par la Constitution vaudoise,
les communes ont donc la qualité de collectivités publiques dotées de la
personnalité juridique. Conséquence de ce statut d'entités dotées
d'attributions de puissance publique, les communes disposent d'autonomie et
peuvent décider librement des tâches qu'elles entendent assumer, pour autant
que la Confédération ou le canton ne se soient pas déjà attribués ces tâches
(cf. Moor, op. cit., pp. 158 et 192, qui parle de collectivité publique
"secondaire" ou "subordonnée"). L'article 138 Cst-VD opère
une distinction entre les compétences primaires propres des communes, par quoi
il faut entendre les tâches qu'elles peuvent accomplir volontairement sans
attribution expresse, et les compétences propres attribuées expressément par la
constitution ou la loi. S'ajoutent encore les compétences déléguées par le
canton. L'article 138 alinéa 2 exprime le principe de subsidiarité, l'idée
étant de privilégier une administration proche du citoyen (Haldy,
L'organisation territoriale et les communes,
in
Pierre Moor [éd.], La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, pp. 293 s.).
L'article 44 alinéa 2 Cst-VD
prévoit une compétence concurrente du canton et des communes en matière d'ordre
public, mais ne précise rien en ce qui concerne la quotité ou l'équilibre du
partage. Il appartient ainsi au législateur de délimiter cette répartition de
compétence. Il dispose à cet égard d'une large marge de man¿uvre (Recordon,
Tâches de l'Etat et des communes, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003,
p. 148). Par ailleurs, l'article 44 alinéa 2 Cst-VD empêche que l'entier de la
tâche soit dévolue au seul canton ou aux seules communes, dans leur ensemble.
Cela contraint ainsi les deux niveaux de la collectivité publique cantonale à
participer à l'exercice de ce service. La disposition est cependant
suffisamment large pour permettre des modes de partage de la tâche très
variables, aussi longtemps que ni le canton, ni les communes ne sont
complètement dispensés ou évincés du domaine (Recordon, ibidem).
Il résulte donc des articles 44 et
139 Cst-VD que les communes ont une compétence concurrente avec le canton en
matière d'ordre public et qu'elles disposent d'autonomie dans ce domaine. Il
reste à déterminer la portée de cette dernière disposition.
d) L'article 139 Cst-VD énonce que
les communes "disposent d'autonomie" dans des domaines énumérés de
façon non exhaustive, et en particulier en matière d'ordre public.
La loi sur les communes (LC, RSV
175.11) comporte notamment les dispositions suivantes :
Art. 2      Attributions
Les
autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur
sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales.
Ces
attributions et tâches propres sont, notamment:
a.    l'organisation
de l'administration communale;
b.    l'administration
des biens de la commune et des fonds à destination spéciale;
c.    l'administration du domaine public, le service
de la voirie et, dans les limites de la loi spéciale, la police de la
circulation;
d.    les mesures propres à assurer l'ordre et la
tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique;
e.    la
lutte contre le feu;
f.     les
tâches assumées par la commune à ses frais exclusifs, par exemple, les services
industriels;
g.    l'octroi
de la bourgeoisie;
h.    la fixation des contributions et
taxes communales.
Art. 43
Dans
les limites des compétences de la commune, la police a pour objet:
1.    la
sécurité, l'ordre et le repos publics, savoir, entre autres:
a.  la
protection des personnes et des biens,
b.  la
police des spectacles, divertissements et fêtes,
c.  la
police des établissements publics et des débits de boissons alcooliques,
d.  la
police de la circulation,
e.  les
mesures relatives à la divagation des animaux;
2.    le
service du feu;
3.    la
salubrité, savoir, notamment:
a.  le
contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi que des abattoirs,
b.  les mesures générales relatives à l'hygiène
et à la santé des hommes et des animaux,
c.  les
mesures relatives à la propreté des voies et places publiques;
4.    la
police des inhumations, des incinérations et des cimetières;
5.    la
police des moeurs;
a.  le
contrôle de toutes les activités commerciales temporaires ou ambulantes,
b.  la
police des foires et marchés,
c.  la
protection du travail,
d.  l'ouverture
et la fermeture des magasins,
6.    la
police de l'exercice des activités économiques, soit notamment :
a.  les
activités commerciales temporaires ou itinérantes,
b.  la
police des foires et marchés,
c.  la
protection du travail,
d.  l'ouverture
et la fermeture des magasins,
e.  le
commerce d'occasions,
f.   l'indication
des prix,
g.  les
appareils à paiement préalable;
7.    le recensement et le contrôle des habitants, la
police des étrangers, la délivrance des actes d'origine, la tenue du rôle des
électeurs;
8.    la
police des constructions et la surveillance des chantiers;
9.    la
police rurale;
10.   les
mesures à prendre en cas de sinistres causés par les forces naturelles;
11.   la délivrance des déclarations,
attestations et permis.
Art. 68a  Corps de police
Les
municipalités peuvent constituer un corps de police formé d'un ou plusieurs
agents.
Ceux-ci doivent être de nationalité suisse,
jouir de l'exercice des droits civils, bénéficier d'une bonne réputation et ne
pas avoir été condamnés pour des actes contraires à la probité ou à l'honneur.
Il sied enfin de préciser que la
loi sur la police cantonale (RSV 133.11, LPol) prévoit à son article 1 alinéa 4
que la police cantonale agit sur l'ensemble du territoire cantonal, les
attributions des autorités communales en matière de police étant réservées.
da) Dans une précédente affaire, la
Cour de céans a déjà eu l'occasion de procéder à une étude détaillée des
travaux préparatoires de la Constitution cantonale et en a conclu que le
constituant n'avait pas voulu empêcher le législateur cantonal d'adopter des
règles qui pourraient restreindre l'autonomie communale dans les domaines visés
par l'article 139 Cst-VD, en d'autres termes qu'il n'avait pas voulu
cristalliser les attributions communales, fixer un
statu quo
dans la
répartition des compétences cantonales et communales auquel seul le constituant
aurait pu toucher (CCST 2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 4c). Le but de
l'article 139 Cst-VD était beaucoup plus pragmatique et plus étroit. Il
s'agissait en effet, par l'adoption d'une liste non exhaustive des domaines où
les communes disposent d'autonomie, de clarifier les cas où le moyen tiré de la
violation de l'autonomie communale est susceptible d'être invoqué devant le
Tribunal fédéral. Le rapport de la Commission 6 à l'Assemblée constituante
(séance du 30 juin 2000, pp. 14-15 ad art. 6.1.4, pour l'essentiel semblable à
l'actuel article 139 Cst-VD) relevait que
"le but de la disposition
introduite est ainsi de permettre aux communes de savoir que, dans les domaines
mentionnés d'une façon non exhaustive, elles disposent de cette autonomie et
qu'elles ont donc qualité pour agir devant le Tribunal fédéral. Celui-ci, dans
ces domaines, n'aura ainsi plus à analyser la réglementation cantonale pour
déterminer si le recours de la commune est recevable ou non (¿). Il va de soi
que le fait qu'une commune puisse ainsi arguer de son autonomie dans tel ou tel
domaine ne signifie pas que sa prétention est bien fondée. Cela signifie
seulement qu'elle a qualité pour invoquer son autonomie, que son action est
ainsi recevable et qu'il appartiendra ainsi aux autorités judiciaires de juger
si cette autonomie a été ou non respectée, les décisions de la commune devant
naturellement respecter autant le droit fédéral, cantonal que communal
(¿)".
La Cour de céans était arrivée à la
conclusion que, pour le constituant vaudois, la notion d'"autonomie"
revêt la même acception large que pour le Tribunal fédéral (cf. également
Assemblée constituante, Bulletin de séance du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad
art. 6.1.4). L'article 139 Cst-VD implique certes que les autorités cantonales
doivent laisser aux communes, dans les domaines énumérés, un "pouvoir de
décision relativement important" (Haldy, op. cit., p. 295). Dans le même
temps, la garantie que les communes disposent d'autonomie notamment dans les
domaines précités est très générale, d'une part parce qu'on admet déjà qu'il y
a autonomie lorsque la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation dans
l'application du droit fédéral ou cantonal, et d'autre part en raison de
l'étendue des domaines énumérés tels que la gestion du domaine public ou
l'aménagement du territoire. En d'autres termes, on conçoit difficilement
qu'une loi cantonale puisse vider de toute substance une garantie aussi vague.
Ainsi conçue, l'autonomie communale apparaît essentiellement comme une arme de
défense des communes dans l'application du droit (CCST 2005.0002, arrêt du 7
octobre 2005, c. 4c).
Le Tribunal fédéral, saisi d'un
recours, a confirmé cet arrêt, en relevant que l'article 139 Cst-VD, tout en
reconnaissant une certaine autonomie aux communes, n'en délimite pas l'étendue
(ATF 133 I 128, c. 4.2).
db) Il n'y a pas lieu de remettre
en question cette jurisprudence. Les recourants se prévalent en vain du récent
arrêt CCST 2007.0003 du 7 mars 2008, dans lequel un recourant contestait un
règlement communal concernant le service des taxis, qu'il jugeait dénué de base
légale. Après avoir relevé que le recourant contestait ainsi la compétence
communale de réglementer le service des taxis, la Cour de céans a jugé que le
pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation
du domaine public qu'à l'ordre public, résulte directement de l'autonomie que
leur reconnaît la Constitution. L'article 8 de la loi vaudoise sur la
circulation routière, selon lequel les communes sont compétentes pour
réglementer le service des taxis, ne fait que confirmer ceci. On se trouve donc
ici en présence d'une tâche propre que les communes accomplissent
volontairement (arrêt précité, c. 5).
La commune tire de son statut de
collectivité publique la faculté d'entreprendre librement des tâches, même sans
attribution expresse; elle peut en particulier édicter des normes dans les
matières qui entrent dans les attributions communales, c'est-à-dire qui ne font
l'objet d'aucune règle cantonale ou fédérale (
supra
litt. c et Moor, op.
cit., p. 171). L'arrêt en question constate simplement que la commune, en
adoptant un règlement sur le service des taxis, a précisément exercé une
compétence primaire propre découlant du statut conféré par la Constitution
cantonale, soit celui de collectivité publique dotée d'autonomie, et qu'aucune
habilitation expresse n'était donc nécessaire. L'arrêt ne définit en rien les
contours et l'étendue de l'autonomie communale en la matière, ni surtout les
conditions dans lesquelles le législateur peut restreindre cette autonomie. Il
ne prétend en aucun cas que l'article 139 Cst-VD "garantit" le
pouvoir de réglementer le service des taxis, mais affirme que l'autonomie
laissée à cette collectivité publique secondaire constitue en l'occurrence le
fondement de sa compétence réglementaire.
dc) Les recourants se prévalent de
la volonté historique claire du constituant pour en conclure que l'article 139
lettre e Cst-VD garantit aux communes la possibilité de conserver un corps de
police communal. Ils citent en particulier le rapport de la Commission 6 à
l'Assemblée constituante, du 30 juin 2000, qui précise en page 15 ad article
6.1.4. (proche de l'actuel art. 139 Cst-VD) que
"par ordre public, soit
une notion volontairement large recouvrant notamment la sécurité publique et la
prévention, il faut entendre en particulier la police, d'où la latitude qui
doit être laissée aux communes de disposer de leur propre corps de
police".
L'interprétation des dispositions
constitutionnelles obéit aux mêmes règles que celle des lois ordinaires (ATF
128 I 288 c. 2.4; ATF 128 I 327 c.2.1), à savoir par une pluralité de méthodes
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse I, 2è éd. éd., no 1431
p. 506). La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est
pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (arrêt TF 2P.217/2006 du 24 janvier 2007, c. 4.1.2;
Auer/Malinverni/Hottelier, loc. cit.).
En l'espèce, on ne saurait fonder
une prétendue volonté historique claire du constituant sur cette seule citation
du rapport de la Commission 6. D'une part, cette citation ne fait que
transcrire l'état actuel des compétences en matière de police. Elle n'est pas
restée incontestée, certains constituants soulignant qu'il fallait avoir en
tête la restriction découlant du caractère conjoint des compétences entre Etat
et communes en matière d'ordre public (cf. Assemblée constituante, Bulletin de
séance du 22 septembre 2000, intervention Cohen-Dumani, p. 39). Pour le surplus,
la question des polices municipales n'a pas été abordée que de manière furtive.
La discussion sur l'opportunité d'énumérer les domaines dans lesquels les
communes "disposent d'autonomie" n'a pas vraiment porté sur le
contenu de cette garantie ou sur la délimitation d'un minimum intangible. On ne
peut donc pas déduire du rejet de l'amendement Piguet, qui tendait à supprimer
la liste énumérative de l'art. 139 des domaines dans lesquels les communes
disposent d'autonomie (Bulletin de séance du 22 septembre 2000 p. 44) une
volonté évidente de conserver aux communes le droit de disposer de leurs
propres corps de police. Inversement, on ne peut rien tirer non plus du fait
que l'assemblée constituante a repoussé un amendement Haldy tendant à ce que le
monopole de la force publique (art. 44 al. 1 Cst-VD) soit conféré à l'Etat et
aux communes ¿ et pas seulement à l'Etat (Bulletin du séance du 23 novembre
2001 pp. 29-30). Comme cela a été relevé au cours des travaux préparatoires, la
Constitution n'affirme pas que les communes sont autonomes en matière d'ordre
public ¿ ce qui serait contradictoire avec l'article 44 alinéa 2 Cst-VD, qui
consacre une compétence concurrente du canton ¿ mais qu'elles "disposent
d'autonomie" (cf. Assemblée constituante, Bulletin de séance du 22
septembre 2000, intervention Blanc, p. 40). Enfin et surtout, pour les raisons
indiquées dans l'arrêt CCST 2005.0002 précité et fondées sur l'ensemble des
travaux préparatoires, l'article 139 Cst-VD ne cristallise précisément pas
ladite répartition des compétences entre canton et communes, même en matière de
police. Il en résulte que si le constituant avait véritablement voulu garantir
l'existence des corps de police communaux, il l'aurait prévu expressément.
Ceci dit, même si l'on admet que la
Constitution cantonale ne fait que garantir une certaine "autonomie"
à la commune en matière d'"ordre public" sans définir plus
précisément les contours de cette liberté dans un domaine vaste, la question se
pose de savoir si le statut même de collectivité publique dotée de puissance
publique n'implique pas des attributs minimaux sur lesquels le législateur
cantonal ne devrait pas empiéter, en d'autres termes s'il n'existe pas un noyau
intangible de compétences formant l'essence même de l'autonomie (Moor, op. cit.
vol. III, pp. 194 s. et réf. citées, qui se dit sceptique face à ce genre de
construction dogmatique; cf. aussi ATF 103 Ia 191 c. 3
in fine
, où le
Tribunal fédéral laisse la question en suspens au motif que la réglementation
des heures d'ouverture des commerces n'appartient en tout cas pas à ce standard
minimal). Il faut en outre avoir égard à l'article 44 alinéa 2 Cst-VD, qui
consacre une compétence concurrente des communes en matière d'ordre public et
interdit d'évincer complètement celles-ci de ce domaine (cf.
supra
, c.
4c). En d'autres termes, la Constitution ne serait violée que si les communes
étaient complètement dispensées ou évincées en matière d'ordre public (cf.
Recordon, op. cit., p. 148). L'avis de Haldy, selon lequel une intégration complète
des polices communales dans la police cantonale est condamnée (Haldy, op cit.,
p. 295), ne pourrait être suivi que si toute compétence décisionnelle en
matière d'ordre public était dans le même temps enlevée aux communes. Cet
auteur admet d'ailleurs que, si l'on se réfère aux tâches publiques définies au
titre III de la Constitution, notamment à l'art. 44 al. 2 Cst, on constate que
nombre de ces tâches sont confiées à l'Etat et aux communes et qu'il appartient
en définitive au législateur, en application du principe de subsidiarité, de
définir les compétences propres de chacun (Haldy, op. cit., p. 294). Cela
étant, on ne saurait aller jusqu'à affirmer que la commune dispose en quelque
sorte d'un droit fondamental à disposer de son propre corps de police. Il faut
plutôt admettre que comme collectivité publique dotée de puissance publique, la
commune doit pouvoir seulement disposer d'un standard minimal d'autonomie en
matière de police, ce qui semble d'ailleurs ressortir des récentes
modifications législatives adoptées dans d'autres cantons (
infra
, c. 5).
Il s'agit à cet égard d'examiner la latitude que l'initiative attaquée laisse
au législateur vaudois.
5.
L'initiative tend à poser au corps
électoral la question suivante: "Acceptez-vous que la loi du 17 novembre
1975 sur la police cantonale soit modifiée dans le but d'unifier les polices
municipales et la police cantonale?".
Comme le relève l'autorité intimée,
l'initiative tend à unifier les corps de police sur l'entier du territoire
cantonal et à instaurer un commandement unique, mais elle ne demande pas la
suppression complète des compétences communales en matière de police et d'ordre
public.
Il ressort au contraire des
explications données par les initiants sur les feuilles de récolte de
signatures que les prérogatives des communes ne doivent pas être oubliées dans
ce projet et que la révision de la loi devra intégrer la notion de police de
proximité; les initiants suggèrent notamment la création d'un Conseil régional
de sécurité publique, dans lesquels les représentants des communes pourront à
tout moment fixer, avec les représentants de la police, leurs priorités en
matière de sécurité. Dans la mesure où l'initiative n'exclut pas un pouvoir
décisionnel des communes dans la définition et la conduite de la politique de
sécurité, cas échéant au niveau intercommunal, elle n'entend pas évincer les
communes en la matière et n'apparaît dès lors pas contraire à la constitution.
On pourrait aussi envisager que la loi précise que certaines tâches policières
exercées par la police ainsi unifiée soient exercées sous la direction des
autorités communales, lorsque les missions relèvent des compétences de ces
dernières.
Au demeurant, l'autorité intimée
relève à juste titre dans ses déterminations que l'existence d'un corps de
police unifié n'implique pas nécessairement que toutes les tâches exercées par
ce corps de police soient confiées à l'Etat. A cet égard, on peut se référer à
l'exemple du canton de Berne. Alors que sa Constitution (RSB 101.1) garantit à
l'article 109 l'autonomie communale en précisant d'une part que son étendue est
déterminée par le droit cantonal et fédéral, et d'autre part que le droit
cantonal doit accorder aux communes la plus grande liberté de décision
possible, ledit canton vient d'adopter une modification de l'organisation de sa
police. La nouvelle réglementation prévoit un corps unique de police à
l'échelon du canton tout en maintenant l'actuelle répartition des tâches entre
canton et communes, lesquelles restent compétentes pour la police de sécurité
et la police des routes, ainsi que pour l'entraide administrative et
l'assistance à l'exécution (art. 9 et 10 de la loi bernoise sur la police, RSB
551.1). Toutefois, lorsque l'accomplissement des tâches communales requiert des
mesures de police exigeant une formation spécifique, la police cantonale est
seule compétente pour les accomplir (art. 11). Les communes ont une compétence
exclusive en matière d¿administration et d¿exploitation de leur domaine public,
d'octroi d¿autorisations communales de toute nature et de réglementation des
inhumations et des cimetières (art. 10 al. 1). Les communes peuvent exercer
leur influence politique dans les contrats d'achat de prestations qu'elles sont
amenées à conclure avec le canton. La commune qui passe un tel contrat
communique en effet à la police cantonale les priorités de l'engagement, les
objectifs ainsi que les conditions-cadres (art. 12d). La loi bernoise institue
en outre un organe consultatif composé paritairement de représentants du canton
et des communes, qui traite notamment des questions de collaboration entre ces
entités (art. 13).
Un système similaire a été adopté
dans le canton de Neuchâtel, dont l'article 94 de la Constitution (RSN 101)
garantit l'autonomie des communes "dans les limites de la législation
cantonale". La nouvelle loi sur la police institue aussi un organe
consultatif cantonal composé de représentants des communes et offre aux
communes la faculté de constituer des Conseils régionaux de sécurité publique
pour définir une politique commune de sécurité publique (art. 3 et 4, RSN
561.1). Les communes conservent des tâches de police communale qui sont
attribuées par la législation, notamment en matière de police de circulation et
de police de proximité, les communes étant seules compétentes notamment en ce
qui concerne la gestion de leur domaine public, l'octroi d'autorisations
communales et le respect de prescriptions de droit administratif (art. 36). Les
communes doivent veiller à l'exécution des tâches de police communale et
peuvent engager des assistants de sécurité publique (art. 38 et 39). Si
toutefois l'exécution de ces tâches exige une formation spécifique, elles sont
accomplies par la police cantonale (art. 40). Les communes sont aussi amenées à
passer des contrats de prestations avec la police neuchâteloise (art. 42 ss).
De tels modèles n'apparaissent pas
dans leur principe contraires aux v¿ux des initiants et permettent de maintenir
diverses compétences de police en mains communales. Ils révèlent que la
protection de l'ordre public au sens des articles 44 et 139 lettre e Cst-VD est
une notion vaste et que toutes les tâches y relatives ne sont pas
nécessairement accomplies par une police en uniforme. Une unification des corps
de police n'aura donc pas pour conséquence de priver entièrement les communes
d'exercer les tâches qui lui sont confiées par la législation, en particulier
par les articles 2 alinéa 2 lettre d et 43 LC, ni n'empêchera les législatifs
communaux d'adopter un règlement de police.
Ces considérations conduisent à conclure
que l'initiative litigieuse est susceptible d'être réalisée dans la législation
d'une manière conforme à la Constitution, sans qu'il soit ici nécessaire de
définir de manière précise les contours de cette législation. Cela suffit,
s'agissant d'une initiative rédigée en termes généraux (cf.
supra
c. 2).
6.
En conclusion, le recours doit
être rejeté.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à
la charge des recourants, qui succombent (art. 1 al. 1 et 2 du Tarif des frais
judiciaires perçus par la Cour Constitutionnelle, RSV 173.32.5).
Le Comité d'initiative Opération d'Artagnan,
qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des
dépens, fixés à 2'000 francs.
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.                 Le Décret du Grand Conseil du 8 avril 2008
constatant la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour une
police unifiée et plus efficace", Opération d'Artagnan, est confirmé.
III.                L'émolument d'arrêt, par 1'000 fr. (mille
francs), est mis à la charge des recourants Andrea Arn, Yvan Tardy, Jacques
Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles Cerottini, Nicole Grin et
Michel Darbre, solidairement entre eux.
IV.               Les recourants Andrea Arn, Yvan Tardy, Jacques
Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles Cerottini, Nicole Grin et
Michel Darbre, solidairement entre eux, doivent verser au Comité d'initiative
Opération d'Artagnan la somme de 2'000 fr. (deux mille francs) à titre de
dépens.
Lausanne, le 28 août 2008
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.