vd_omni · GE.2024.0166 · 2024-11-11 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Mise en demeure notifiée à une fonctionnaire communale, assortie d'un délai probatoire de trois mois pour atteindre plusieurs objectifs assignés par sa hiérarchie.La recourante se plaint de ce que cette décision serait dépourvue de motivation et n'expose pas de manière précise les lacunes qui lui sont reprochées, ni en quoi celles-ci enfreindraient ses devoirs de fonction; le grief est infondé, dans la mesure où il est reproché à la recourante que, nonobstant ses années d'expérience, elle n’est pas parvenue à maîtriser les méthodes et outils de travail en lien avec la gestion de projet, ni à faire preuve d’autonomie à cet égard.Sur le fond, les manquements de la recourante, qui avait pour charge de piloter une exposition, ont eu pour conséquence de retarder la préparation et l'organisation de celle-ci, de sorte que sa supérieure a dû reprendre une partie de ses tâches; en outre, le resserrement des délais qui en a résulté a influé sur les tâches attendues de la part d’autres prestataires. Sur le plan de la proportionnalité, on ne voit pas qu’une autre mesure moins incisive eût atteint le même résultat.Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2024 GE.2024.0166

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 novembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Danièle Revey, juge; M. Fernand
Briguet, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Michel Chavanne, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne
du 28 mars 2024 (mise en demeure)
Vu les faits suivants:
A.
Le ******** 2007, A.________ été engagée par la Municipalité de Lausanne,
à titre provisoire, en qualité de conservatrice au sein du Musée ********, à un
taux d’activité de 70%. A.________ a été nommée fonctionnaire à titre définitif
le 1
er
mai 2008. Son taux d'activité s'élève à 80% depuis le 1
er
janvier 2010. A teneur de la description de son poste, elle est notamment en
charge d'assurer la conception scientifique des expositions et contribuer à
leur réalisation, pour un équivalent de 50% de son temps de travail. Dans les
évaluations de 2007 à 2021, ses prestations ont toujours été qualifiées
d'excellentes.
B.
B.________ a été nommée nouvelle directrice du ********,
en juin 2022, suite au départ à la retraite de son prédécesseur, C.________.
La Municipalité de Lausanne a dès lors entrepris de redéfinir
la gestion du musée ainsi que ses orientations. L
es rôles et
responsabilités du personnel, en particulier des conservateurs et
conservatrices, ont été redéfinis dans le cadre de diverses séances de travail
(notamment, séances individuelles en juin 2022 et séance de groupe du 29
septembre 2022), qui ont abouti à la clarification et précision des
descriptions de poste en avril 2023.
Maintenue, la description de poste de A.________
a été revue et affinée. Les tâches ont été resserrées autour des expositions et
des publications, cependant que l'intitulé de son poste ainsi que les missions
et tâches qui lui incombent n'ont pas été touchés. A teneur du ch. 3 «Buts et
responsabilités du poste»:
Buts
du
poste
Responsabilités
principales
%
moyen
Organiser et
collaborer à la réalisation
d'expositions temporaires et itinérantes
Seconde la directrice dans la
planification et l'organisation des expositions du musée
Organise
les expositions en tant que commissaire
Conçoit,
budgétise et réalise des projets d'expositions permanentes et temporaires,
participe à leur élaboration scientifique et scénographique
Assure le contrôle du planning et
le suivi budgétaire. Assure la coordination avec les autres secteurs du
musée, les partenaires externes et les mandataires
Procède aux recherches
scientifiques et documentaires
Recherche
les objets ******** à emprunter, prépare les inventaires en vue des demandes
de prêt
Gère les
contacts avec les institutions, le suivi administratif, le conditionnement et
les transports d'objets ********
Assume la rédaction de textes et notices
Gère la
conception et la préparation des différents supports de contenus (graphique,
audio, vidéo, numériques, etc.)
50
Gérer les publications
Seconde la directrice dans la
planification et l'organisation des publications du musée
Conçoit, budgétise et réalise les
publications, assure le suivi éditorial
Participe à la rédaction
20
Collaborer
à la mise en valeur des collections
Collabore à
des projets de mise en valeur des collections ******** et du site de ********
5
Collaborer à la médiation
culturelle et à la communication
Collabore
aux activités culturelles. Le cas échéant, conçoit et réalise des activités
ou autres formats de médiation
Assure la coordination de la ********
Collabore à l'élaboration des
supports de communication
5
Total :
80
A.________ a signé cette description
de poste le 3 avril 2023.
Au printemps 2023, un mandat a été
confié par la Municipalité à ********, adjointe administrative de la directrice
de la Collection de l'art brut (CAB), afin de dresser l'état des lieux de
l'administration du musée, établir les mesures prioritaires à mettre en œuvre
et formuler toute proposition pour résoudre les problématiques liées à
l'administratif.
En juin 2023, un mandat
d'accompagnement a été confié
par la Municipalité
à D.________, consultante en management et organisation, afin de
faciliter et accélérer la mise en œuvre du nouveau cadre de travail avec un
suivi personnalisé des personnes-clé, en charge de projets, ainsi qu'un
accompagnement à la réalisation de la prochaine exposition temporaire et à la
gestion des collections.
U
ne
méthodologie de gestion de projet ainsi qu'une formation sur mesure en gestion
de projet pour les conservateurs et conservatrices ont
notamment
été mises en place.
Les 29 juin et 5 juillet 2023, D.________ a rencontré chaque
conservateur et conservatrice individuellement afin d'identifier les besoins et
problématiques rencontrés dans la gestion quotidienne des tâches qui leur
étaient confiées, en particulier des projets dont ils avaient la
responsabilité.
Des outils de gestion
de projet, adaptés au contexte du ********, ont été mis en place.
C.
Des tensions, principalement liées à la communication ainsi qu'à la
gestion des tâches au sein du ******** sont apparues entre B.________, A.________
ainsi que d’autres collaborateurs du ********, plus particulièrement dans le
cadre de la préparation de l’exposition temporaire ******** (ou ********), dont
l’ouverture était prévue pour le 30 mai 2024 et qui a finalement été inaugurée
le ******** 2024.
Le 9 novembre 2023, le Chef du Service de la
culture, direction de la culture, du logement et du patrimoine (actuelle
direction de la culture et du développement urbain), E.________
,
accompagné de la responsable des ressources de la
direction, F.________, s'est adressé à l'ensemble de l'équipe du ******** afin
de faire part de ses constats, émanant des observations (portant en particulier
sur la mise en lumière de certains manquements) et des recommandations qui lui
avaient été transmises par ******** et D.________, et d'échanger au sujet du
fonctionnement du ******** et de la préparation de l'exposition temporaire de
2024. Le 12 novembre 2023, D.________ a établi un état de situation.
Afin d'obtenir un retour sur les
constats directement liés à son travail, A.________ a été reçue par la
directrice du ******** ainsi que la responsable RH de la direction le 16
novembre 2023. Lors de cet échange, un certain nombre de problématiques liées à
la collaboration de A.________, à son rendement ainsi qu'à ses prestations en
qualité de cheffe de projet ont été abordées.
Pour sa part, A.________
a remis en question le style managérial de la directrice du ********; elle a en
outre fait part de divergences quant à l'approche du travail, la ligne générale
du musée et plus spécifiquement l'axe de l'exposition temporaire. Elle a relevé
un manque de clarté de B.________ eu égard à la direction souhaitée pour le
musée et a déploré un manque de communication et de concertation entre les
départements. A.________ a également noté un problème au niveau du périmètre de
ses responsabilités et de celles de la directrice, notamment une confusion
entre les tâches qui lui incombent et celles qui relèvent de la direction.
D.
Le 1
er
décembre 2023, A.________ a été
convoquée à une audition en vue d'une mise en demeure; i
l lui a été
reproché de ne pas adhérer à la nouvelle direction du ********, aux nouvelles
méthodes de travail et d’avoir un rendement insuffisant.
Assistée
de G.________, du syndicat SSP, elle a été entendue en date du 12 décembre 2023
par E.________, B.________ ********, F.________ ******** et ********, cheffe du
domaine droit du personnel et procédures.
Aux
termes du compte-rendu de cette audition:
"(…)
2.1
Reconnaissez-vous les faits qui vous sont reprochés/tels qu'ils sont décrits ?
Non.
Je souhaite aborder en premier
lieu le sujet du rendement. Concernant ma contribution à l'ouvrage
anniversaire, c'est, au contraire, ******** et ********
(réd.: H.________)
qui m'ont abandonnée sur l'exposition
permanente qui avait lieu au même moment. Ce dernier a d'ailleurs exprimé ses
regrets à ce sujet. Je produis le cahier des charges de chacun. J'ai fait
nombres de tâches qui étaient attribuées à ******** et ********. J'ai notamment
mis tous les objets de l'exposition en place seule, hormis ceux qui étaient
trop lourds. Je vous remets un document soutenant mes dires. Vous parlez
également de l'engagement d'une assistante. Elle n'était pas là pour m'aider
moi mais pour venir en renfort à l'équipe technique, ainsi que pour remplacer ********
et ******** dans les tâches qui lui étaient initialement attribuées. Le délai
était cependant extrêmement court. Et ******** a pallié l'absence de ********.
En outre, toute l'équipe a trouvé que les délais étaient trop courts, pas que
moi. ********
(réd.: I.________)
a
demandé un report de l'ouverture de la vitrine consacrée aux religions car les
délais étaient trop courts. ******** a cependant préféré ouvrir l'exposition
non finie. Dans mon entretien de collaboration, il était question que
l'exposition consacrée à ******** ouvre en février 2024, c'est pourquoi j'ai
rejoint ********
(réd.: J.________)
dès
que possible pour démarrer le travail sur cette exposition.
******** ne m'a jamais demandé
d'encadrer ********. Selon la répartition des tâches que je vous ai transmise, ********
était responsable de la coordination générale et ******** des vitrines. Du
moment que ******** reprenait mes charges, ******** et ******** étaient relevés
de la publication. Cela ne m'a jamais empêché de relire les publications de ********
et d'y apporter des modifications. Nous n'avons pas compris pourquoi ******** a
confié ce dossier à ******** alors que nous avons, au sein de l'équipe, des
auxiliaires et ******** très compétents qui auraient pu finir les vitrines dans
les temps. Je pense notamment à ******** qui aurait été ravie d'accomplir cette
tâche.
Le 2 mai 2023, lors d'une séance,
j'ai rassuré ******** en lui disant que nous n'avions jamais utilisé la
totalité des budgets qui nous avaient été attribués. Je lui ai aussi indiqué
que les budgets pour les véhicules et transports étaient rarement utilisés et
pouvaient être réaffectés à d'autres fins. Bien que nous étions dans le flou
total quant au projet d'exposition, j'ai fait l'exercice de remplir la fiche de
budget demandée par ********
(réd. : D.________)
.
Elle a pu constater que j'avais noté au mieux les prix relatifs aux matières
premières et prestataires externes malgré un projet qui n'était pas clairement
défini. Pour vous répondre, à l'heure actuelle, le projet est clairement
définit. Tel est le cas depuis notre séance du 16 novembre avec ********
(réd.: F.________).
A ce moment, j'ai compris
que le projet sur les émotions était abandonné.
De juin à novembre, je n'ai pas
fait que des lectures mais également collecté des informations, développé le
projet muséographique avec ********, définit les thèmes principaux à traiter,
proposer des pistes sténographiques, effectué des recherches de sources ********
et d'objets ******** et rempli, le mieux possible compte tenu des difficultés
rencontrées, les nouvelles fiches de projets remises début octobre. S'agissant
la séance du 9 novembre, ********, nous a demandé de lui résumer l'ensemble du
travail relatif aux émotions. Selon ses demandes, nous avons mis l'accent sur
un thème particulier, lié à ********. Je précise que, ce jour-là, il y a eu la
panne générale des CFF et votre venue. Nous n'avons eu que 20 minutes pour
faire notre présentation. C'était malheureusement la dernière séance de partage
sur ce projet des émotions. Je tiens à préciser que ******** m'a annoncé par
email que nous discuterons lors de l'entretien de collaboration de certaines
problématiques, ce qui n'a pas été le cas vu que ******** a annulé cet
entretien, qui a été reporté ultérieurement. J'ai ensuite été reçue par ********
et ******** le 16 novembre 2023.
La recherche d'objets a été
achevée en octobre. La liste des références a été mise sur le serveur à la même
époque. Si elle est décevante, c'est car nous n'avons pas d'objet spectaculaire
dans nos collections. Nous n'avons par exemple aucune statuette. Les couteaux
ont été proposés en lien avec le thème de la peur liée à ******** car il
représente le thème de l'insécurité fréquemment cité dans les sources ********.
Pendant cette période, ma
recherche d'objet c'est étendu à l'ensemble des musées suisses afin de
respecter le délai de demande de prêts, qui est de minimum 5 mois avant le
début de l'exposition. Les objets d'avant 1934 conservés au Musée cantonal, ne
présentaient aucun intérêt. Je le sais car nous avons déjà fait la recherche en
2007 pour une autre exposition. Le seul objet qui aurait pu être intéressant
est un brasero.
Concernant le partage de mes
notes, je précise que ******** ne m'a jamais demandé de les lui transmettre.
Elle a toujours demandé des retours synthétiques, ce que j'ai fait.
Malheureusement, les quatre séances que nous avons eues se sont mal déroulées
et nous n'avons pas vraiment pu échanger sur mes recherches. Nous n'arrivions
pas à nous comprendre.
Quant à mes activités du
printemps, j 'étais occupée à reprendre les tâches de ********, ******** et
d'autres personnes. J'ai donc été écœurée quand ******** m'a demandé ce que j
'avais fait à cette période. Je précise que ******** a validé chaque étape du
projet et m'a remerciée lors de la séance de débriefing du 22 juin. J'avais
demandé trois mois pour mettre à bien ce projet qui demande tout un processus
qui ne se limite pas à des lectures. J'avais en outre fait part du manque d'effectif
étant donné que ******** ne travaille pas sur le projet de ********. ********
(réd.: C.________)
, quant à lui travaillait
activement sur les projets. J'estime ce manque à l'équivalent d'un 60%. J'ai
d'ailleurs insisté auprès de ******** de tenir compte de cette réalité. Face
aux craintes de ******** d'ouvrir l'exposition en mai, nous sommes tous des
professionnels et nous avons établi un planning réaliste. Nous avons tous faits
entre 15 et 20 expositions dans nos vies et rien n'indique que cette exposition
ne sera pas prête à temps. Le manque de confiance dont fait preuve ********
face à notre expérience est lourd à porter. Pour vous répondre, au vu de
l'absence de ********, je comprends qu'il y ait des attentes de jalons. Il
était d'ailleurs prévu de faire des points réguliers mais avec ma collègue, nous
ressortions avec d'avantage de confusion de chaque séance.
Il était prévu de présenter un
projet en octobre, de faire le budget en décembre et de mettre en place
l'exposition en février. Il est difficile d'être à ce point jugé, comme si nous
étions incompétents, malgré la charge de travail, dans un cadre nouveau. C'est
une grosse charge de travail. Je suis cependant toujours à l'aise avec la
nouvelle description de mon poste.
Concernant la répartition des
tâches de l'exposition permanente, je maintiens que ******** n'a pas fait
toutes celles qui lui étaient attribuées. Au sujet de la publication, j'ai
fourni un certain nombre d'articles de presse mais il n'a jamais été clarifié
qui devait faire quoi. J'ai arrêté de participer aux séances y relatives car je
n'avais plus le temps étant donné que j 'avais repris les tâches de ******** et
******** sur l'exposition. En janvier 2023, je travaillais sur un concept à
développer sur la ********. En février, j'étais occupée avec les deux ********,
textes et notices. A ce sujet, je me réfère au document que je vous ai
précédemment produit. J'ai en outre fait ce qui m'a été demandé pour la
publication.
Selon ******** la ligne directrice
et les éventuels thèmes de la future exposition ont été présentés lors d'une
séance du 15 décembre 2022. A cette occasion, étaient présent ********, ********,
********
(réd.: A.________)
et ********.
Elle a déclaré avoir présenté différents thèmes. Les conservateurs et
conservatrices en ont amenés d'autres. Le thème de ******** qu'elle a présenté
lors de sa postulation et qui avait été très bien accueilli, a été choisi. Le
29 septembre 2022, ******** a déclaré avoir communiqué les intentions et la
planification du projet culturel annuel.
Le 14 septembre 2023, une séance
de travail a été fixée par ********. Je tiens à rappeler que nous lui avions
présenté notre planning en juin, lequel avait été accepté. Personnellement, je
n'ai commencé à travailler qu'en juin 2023 sur l'exposition temporaire. La
première séance avec ******** a eu lieu le 5 septembre 2023. Il s'agissait
d'une présentation des outils. Par rapport au planning présenté au mois de
juin, même s'il était grossier, nous avions mis toutes les étapes principales
et ******** n'a à aucun moment dit qu'il n'était pas réalisable. Il était prévu
qu'il soit affiné en décembre 2023. Lors des séances des 28 septembre puis 12
octobre 2023, ******** a présenté des versions contradictoires et changeantes.
Le 14 septembre 2023, elle s'est d'emblée opposée à nos propositions en disant
que l'approche était trop sociologique. Elle nous a laissé entendre que l'axe
muséographique qui était le nôtre jusqu'alors n'était plus vraiment le sien. Le
7 décembre 2022, ******** avait dit vouloir conserver l'ADN du musée en se
basant sur les expositions qui avaient le mieux marché. J'ai par conséquent mal
réagit quand elle nous a indiqué vouloir faire le contraire. Le 28 septembre
2023, lors de la présentation de son projet culturel, ******** a dit que les
expositions ne devraient pas être cloisonnées dans ******** et que l'approche
passé-présent serait conservée en tant qu'ADN. En octobre, lors d'une
présentation des clarifications et intentions sur le projet de ******** devrait
être essentiellement sociologique et anthropologique. Alors que le 14 septembre
2023, elle nous a reproché d'avoir une approche trop sociologique. Nous étions
donc perdus. ******** réagit en indiquant que, ce qu'elle entendait par là,
c'est qu'elle désirait une approche anthropologique en opposition à science
naturelle. Je maintiens que les consignes n'étaient pas claires. Exemple, lors
d'une séance du 12 octobre, lorsque ******** devait nous donner des
clarifications sur le projet ********, elle a semblé séduite par notre
présentation sur le thème des émotions. Le lendemain, nous recevions cependant
un email demandant la suppression de parois, notamment, pour ******** et, dans
le même mail, de poursuivre nos recherches sur le thème des émotions. Nous ne
savions par conséquent plus ce que nous devions faire. Je précise que la phase
exploratoire était prévue jusqu'à décembre. Dans la phase d'exploration, il est
normal que plusieurs pistes soient exposées. Le problème était que, pour nous, ********
et émotions n'étaient pas des thèmes compatibles. Nous avons donc demandé à ********
des explications. Sa réponse a été qu'elle avait tout dans sa tête et qu'elle
n'avait rien lu. Vous me parlez du slide de 34 pages que ******** nous a
présenté. Celui-ci parlait à peine de ********.
Je n'ai jamais refusé de fixer des
séances de travail. C'est même moi qui ai fixé à ******** une séance en
bilatérale concernant le budget. J'ai finalement demandé s'il était judicieux
qu'elle ait lieu suite à la procédure ouverte devant ********. Mes fiches de
projet sont en outre disponibles sur l'informatique. Je précise que c'est au
mois d'octobre que ******** m'a demandé de prévoir des séances avec elle et
j'ai, dès mi-octobre, fixé des séances tous les 15 jours car je sentais qu'on
avait besoin de parler du contenu de l'exposition et de se mettre d'accord. A
cette occasion, ******** a refusé en disant qu'elle ne voulait pas surcharger
son agenda, qu'une fois par mois était suffisant. La première acceptée,
concernée à la présentation du projet, tombait donc le 21 novembre. Je me suis
ouverte de mon manque de compréhension des attentes de ******** auprès de ********.
C'est elle qui m'a conseillé de fixer plus de séances.
Quand je dis que ******** est peu
présente au musée, j'entends par là qu'elle est rarement disponible car elle a
un agenda très chargé. Il y a des choses qui ne peuvent être réglées par email
ou téléphone.
On me reproche d'avoir qualifié
certaines directives de ******** de «perte de temps». Ce n'est pas moi qui ai
écrit cette phrase mais ********. C'était en fait une note et, dans l'email,
les choses ont été formulées différemment, soit qu'il fallait trouver une façon
de collaborer, toutes les trois, qui soit plus agréable et moins chronophage.
Vous me dites que ******** a fait part de craintes par rapport au timing et à
la prise en charge du projet. Je suis surprise qu'elle évalue notre timing vu
que cela n'est pas son rôle. A ce sujet, je vous renvoie à son cahier des charges.
Je rappelle encore une fois que nous sommes plusieurs à affirmer qu'il tient la
route. Je ne l'ai pas fait seule et je ne comprends pas pourquoi elle pense
qu'il ne va pas être tenu. Concernant le budget, ******** m'a dit qu'il fallait
le fixer au 21 décembre au plus tard. Je vois que nous avons pris beaucoup de
retard en raison de la confusion entourant ce projet, mais tout n'est pas de ma
faute. Je rappelle que le budget est fait. ******** l'a d'ailleurs confirmé. ********
intervient en disant que tel n'est pas le cas et que je travaille sur une
enveloppe fictive. Je répète que j 'ai besoin de savoir exactement ce que nous
allons faire avant de pouvoir faire un budget précis. Je relève aussi que je
suis encore en formation sur la nouvelle façon de travailler. ******** demande
pourquoi je n'ai pas fait le nécessaire pour réunir une équipe et obtenir les
données dont j'ai 'ai besoin. Encore une fois, les séances que nous avons eues
se sont mal passées, d'autres ont été refusées. A ce jour, le projet a été
clarifié. Depuis que nous savons ce que nous devons faire, j'ai des chiffres
plus précis. Les chiffres que j'articule ont été déterminés avec ********. Ils
sont certes larges, mais nous avons toujours fait comme ça jusqu'alors. Cela ne
va en outre pas nuire au projet. Ces chiffres peuvent être utilisés pour la
répartition du budget entre les différents musées. ******** me reproche en
outre de ne pas avoir arrêté les étapes du planning. C'est faux. J'ai rempli
mes fiches. La première que j'aie reçue à remplir, c'était le 3 octobre 2023 et
je l'ai rendue à la date fixée par ********. Elle n'était pas complète, mais en
raison de la confusion entourant le projet. Je peux assurer que mes chiffres
ont été vus très larges car il y a du matériel que nous avons déjà et qui
pourra être réutilisé. Il y a aussi des données qui doivent m'être communiquées
par ********; notamment concernant l'illustrateur.
A son entrée en fonction, ********
a fait d'emblée part de son souhait d'introduire l'utilisation Outlook. J'ai de
suite exprimé ma préférence pour l'agenda papier, notamment pour pouvoir le
consulter depuis chez moi sans ouvrir l'ordinateur. Les autres membres de
l'équipe ont abondé dans mon sens. ******** a semblé comprendre. Elle a tout de
même demandé à ce que ses séances soient fixées dans Outlook. Ce qui, à ma
connaissance, est fait par tous. Cependant, entre nous, nous ne nous envoyons
pas des invitations Outlook, nous le faisons en s'interpellant. Nous posons
cependant nos vacances sur Outlook, sur la demande de ********, afin qu'elle
voie si nous ne sommes pas disponibles pour une séance qu'elle voudrait fixer.
Je n'ai jamais dit que je ressentais les emails comme une agression. J'en
reçois d'ailleurs beaucoup. Je pense toutefois qu'il est préférable de
communiquer de vive voix que par email, pour éviter des incompréhensions. ********
relève que de nombreuses personnes sont tout à fait satisfaite de cette façon
de faire et que de nombreuses personnes de l'équipe de ne voient pas
régulièrement, notamment en raison des temps partiels.
Il est faux que je n'ai pas adhéré
à la nouvelle méthodologie, laquelle a été mise en place depuis le mois
d'octobre, mais j'aimerais que vous compreniez que je suis en phase de
formation.
Il est vrai que je n'ai pas fixé
de séance de travail avec ******** entre juin et septembre. Les séances de
travail avec ******** sont généralement fixées les mercredis car c'est un jour
où elle est présente. La première a eu lieu en septembre. Je tiens à préciser
que j'ai commencé à travailler sur ce projet mi-juin. En été j'ai pris un mois
de vacances. A mon retour, en parallèle, j 'ai travaillé sur ********. En
septembre et octobre, avec ********, nous avons fait tout un travail de
conception muséographique, notamment avec la recherche d'objets.
Mis à part que la communication
qui a été enlevée, mon cahier des charges n'a pas foncièrement changé. Je ne
comprends pas que ******** attende de moi que je fixe une séance de lancement
du projet. J'estime que c'est à elle de nous dire ce qu'elle attend de nous.
Concrètement, le projet a été lancé lors de la séance du 14 septembre 2023.
D'après ********, je n'ai pas pris
en main le projet comme attendu en ma qualité de chef de projet et de ne pas
avoir respecté sa demande de fixer des séances de travail. Je répète encore une
fois que c'est elle qui a refusé mes demandes. ******** explique avoir refusé
la façon dont je l'ai fait, soit de manière automatique tous les 15 jours, pas
les séances en elles-mêmes.
Lors de la première séance de
travail du 14 septembre, ******** nous a communiqué ses attentes sur ********.
Nous avons eu une deuxième séance le 28 septembre car nous avions besoin de
clarifications. Une troisième séance s'est déroulée mi-octobre, sur son
impulsion, où elle nous a fait une petite présentation. Le 28 septembre 2023,
nous avons dit à ******** que le projet de ******** ne fonctionnait pas. Elle
affirme que j'ai refusé son projet mais n'était pas dans un esprit constructif.
C'est faux. Au sujet de la séance du 12 octobre 2023, je relève que ********
est arrivée avec 1 heure de retard, sans excuse, et que nous n'avons pas eu
réellement le temps de présenter notre travail.
Je ne suis pas opposée à la
gestion de projets mise en place par ********. Nous avons toujours pris les
décisions avec l'équipe du département exposition.
D'après le planning élaboré, la
première étape de validation est à la semaine prochaine. J'y travaille avec ********.
Il n'y avait pas de précédente étape de validation prévue. Ce que nous aurions
voulu valider avec ******** c'est le concept, mais nous nous sommes rendu
compte en septembre-octobre que ce n'était pas possible. En outre, je répète
encore une fois que la manière de travailler est nouvelle pour moi et que je
fais au mieux au vu des circonstances difficiles.
J'aimerais ajouter que Mme D.________,
lors des différents entretiens qu'elle a eu avec les conservateurs (********, ********
et moi) en juillet, a remarqué des problèmes de compréhension par rapport aux
directives données par ********. J'ai déjà fait part de la problématique lors
de notre entretien avec ********
. Toutes les réponses qui m'ont
été données sont informatiques, ce qui n'est, à mon sens, pas adéquat.
********
relève que d'autres personnes sont ravies des outils et de la méthode mis en
place et qui est une réponse aux problématiques par ******** et les
conservatrices et conservateurs, et aussi relevés par elle-même.
(…)
"
Au terme de l'audition, un délai au 19
janvier 2024 a été imparti à A.________ pour déposer des déterminations écrites
complémentaires, produire les pièces utiles et requérir les éventuelles mesures
d'instruction qu'elle jugerait utiles.
En parallèle, B.________ a remis à A.________
la planification des différentes étapes de travail à réaliser en vue de
l'exposition temporaire, afin d'avancer sur le projet dont elle avait la charge
et qui avait pris du retard.
Le 22 décembre 2023, le Syndicat SSP est
intervenu auprès de E.________ pour dénoncer la péjoration des conditions de
travail du personnel du ******** depuis l’arrivée de B.________.
Le 19 janvier 2024, A.________ s’est
déterminée par la plume du syndicat SSP; elle a rappelé sa collaboration de 17
ans avec la Ville de Lausanne dans ses fonctions de conservatrice au ********,
durant laquelle la qualité de ses prestations avait toujours été relevée. Selon
ses explications, l'arrivée de la nouvelle directrice en 2022 a péjoré ses
conditions de travail ainsi que celles de ses collègues. Elle a ajouté sur ce
point que la problématique rencontrée avec la directrice était collective et
qu'il était dès lors incompréhensible que l'employeur tente de l'individualiser
par le biais de la procédure pendante. Elle a joint à ses déterminations un
bordereau de pièces comprenant notamment une attestation de C.________ et lettre
de soutien signée par onze collaborateurs du ********.
Un nouveau mandat a été confié par la
Municipalité à D.________ à compter du 1
er
mars 2024, dans le but de
favoriser une communication fluide et comprise de la même façon par toutes les
personnes concernées, et afin de soutenir tant le personnel du ******** que sa
directrice, dans le contexte de la concrétisation de l'exposition temporaire ********
.
E.
Par courrier du 27 février 2024, E.________ a
informé A.________ que, nonobstant ses explications et compte tenu de
l'ensemble des pièces au dossier, il constatait que par son comportement et la
qualité insuffisante de ses prestations, cette dernière avait enfreint ses
devoirs de fonction. A.________ a ainsi été informée qu'une proposition serait
formulée à la Municipalité afin de la mettre formellement en demeure. Le
syndicat SSP et l'intéressée se sont exprimés le 5 mars 2024.
Par
décision du 28 mars 2024, la Municipalité a notamment retenu ce qui suit à
l’encontre de A.________:
"(…)
4.     Afin
de vous faire un retour sur les constats qui concernent directement votre
travail, vous avez été reçue par la directrice du ******** ainsi que par la
responsable RH de la direction en date du 16 novembre 2023.
Lors de cet échange,
un certain nombre de problématiques liées à la collaboration et à votre
rendement et à vos prestations en tant que cheffe de projet ont été abordées et
discutées. Ont ainsi été relevées une remise en question de votre part du style
managérial de la directrice du ********, des divergences quant à l'approche du
travail, à la ligne générale du musée et plus spécifiquement à l'axe de
l'exposition temporaire. De votre côté, vous avez, en substance, relevé un
manque de clarté de Mme B.________ eu égard à la direction souhaitée pour le
musée et avez déploré un manque de communication et de concertation entre les
départements. Vous avez également noté un problème au niveau du périmètre de
vos responsabilités et celles de la directrice, notamment une confusion entre
les tâches qui vous incombent et celles qui relèvent de la direction. Force est
de constater qu'il n'y a eu de votre part aucune prise de conscience sur les
manquements adressés.
(…)"
Elle a
ainsi notifié à A.________ une mise en demeure dans les termes suivants:
"(…)
Vu ce qui précède, nous vous
mettons en demeure, en vertu de l'art. 71
bis
RPAC
(réd.: Règlement pour le personnel de
l’administration communale de la ville de Lausanne, du 11 octobre 1977)
,
d'atteindre les objectifs suivants et de modifier votre attitude de suite:
-
Faire preuve d'adaptation au changement et à son contexte en
mettant pleinement en œuvre la ligne de la directrice et travailler en pleine
collaboration avec cette dernière.
-
Utiliser les outils, la méthodologie de gestion de projet et
appliquer de manière efficace les processus décisionnels concernant les
dossiers à traiter.
-
Être force de proposition en élaborant différentes options
adéquates soit en recherchant des solutions pragmatiques et concrètes ou en
développant des idées innovantes et réalisables qui s'intègrent dans la vision
du projet porté par la Direction.
-
Assurer la gestion de projet de l'exposition ********, endosser
pleinement le rôle de cheffe de projet et assumer les responsabilités liées à
la fonction.
-
Planifier des réunions régulières avec un ordre du jour aligné
sur les étapes de réalisation des projets afin d'informer sa hiérarchie de
manière ciblée et de partager régulièrement des informations de manière
transparente et ouverte, tout en fournissant des retours sur l'avancement du
travail afin de progresser conformément aux attentes de la hiérarchie.
-
Impliquer les membres internes et externes du musée dans la
réalisation des projets et leur communiquer une vision d'ensemble des étapes en
présentant un état des lieux régulier sur le projet. Tenir compte des besoins
des autres dans la réalisation de vos tâches et la planification des projets.
Un délai probatoire de trois mois
travaillés vous est imparti pour atteindre les objectifs susmentionnés. Une
nouvelle évaluation sera effectuée au terme de cette période par votre supérieure
hiérarchique, laquelle permettra de déterminer si les objectifs ont été
atteints ou non durant le délai probatoire. Des points intermédiaires et
réguliers seront organisés afin de vous permettre d'atteindre ces objectifs.
En cas de non
atteinte des objectifs fixés, nous vous rendons attentive au fait qu'une
procédure en vue du licenciement pour justes motifs (art. 70ss RPAC) pourrait
être ouverte à votre encontre.
(…)
Compte tenu de
ce qui précède, l'effet suspensif est d'ores et déjà retiré à un éventuel
recours, en application des articles 80 alinéa 2 et 99 de la Loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008.
(…)"
A.________ est en incapacité de
travail totale depuis le 4 avril 2024.
F.
Par acte du 7 mai 2024, A.________ a saisi la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours
contre cette dernière décision, dont elle demande la réforme, en ce sens que la
mise en demeure soit annulée.
Par décision incidente du 24 mai 2024,
le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif
présentée par A.________.
La Municipalité de Lausanne a produit
son dossier. Dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
b) La décision attaquée consiste en une mise en
demeure, prononcé qui est sujet à recours à la Cour de céans (cf. arrêt
GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Le recours ayant été déposé dans le délai et
la forme prescrite, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante offre de prouver plusieurs de ses allégués par l’audition
de plusieurs témoins, à savoir ses collègues J.________, I.________ et K.________,
ainsi que C.________, précédent directeur du ********.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48
consid. 4.1.1). A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe
écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut
tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal
cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD, l'autorité
établit les faits d'office (al. 1). L’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité
la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties
(let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et
rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des
autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art. 23 LPA-VD, ces
règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP. Les parties
participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre,
elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la
clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est
toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28
al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et
administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère
cependant pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition
de témoins. Le droit de faire administrer des preuves suppose en outre que le
fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire
pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et
délais prescrits par le droit cantonal (v. ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p.
505). Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle n'empêche
pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid.
6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425
consid. 2.1 p. 429). Ainsi, le juge peut renoncer à l'administration de
certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter
l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve
résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la
conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige,
voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II
427 consid. 3.1.3 p. 435).
b) En l’occurrence, la recourante invoque un certain
nombre de faits qui ne sont pas étayés par des pièces, mais que celle-ci entend
démontrer par le biais de l’audition de témoins, mesure d’instruction qu’elle
requiert expressément. L’autorité intimée a également produit à cet égard une
liste de témoins dont la déposition devrait être recueillie, pour le cas où il
s’avérait nécessaire de tenir une audience. Toutefois, l’état de fait retenu
dans la décision, tel qu’il résulte du dossier et malgré les critiques de la
recourante, suffit en l’occurrence pour permettre à la cour de statuer en
connaissance de cause. Autrement dit, par appréciation anticipée des preuves,
il n’y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante.
3.
a) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, la
recourante est soumise au RPAC qui, à son chapitre VIII "Cessation des
fonctions", prévoit notamment les dispositions suivantes:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ―
1
La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de
justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des
motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes
motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes
autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête administrative
est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la
connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.
2
Dès
l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être
assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition
fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé
qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui
seront données à l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un
licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé
d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si
le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise
en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le
cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3
Selon les
circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71.
ter
―
1
Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le
fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure,
le licenciement peut être prononcé.
2
Le
licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un
membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son
audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la
consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.
4
La décision
municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et
mentionne les voies et délais de recours.
d)
Déplacement à la place du renvoi
Art. 72.
–
Si la nature des justes
motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le
déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses
capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
"
b) L'art. 71
bis
RPAC prévoit ainsi une
mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose
pas. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à
plusieurs reprises. Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend
avant tout à respecter le principe de la proportionnalité. La révision sous
l’angle de l’application de ce principe ne devrait intervenir que si la mesure
visée ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés
(Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction
publique, Berne 2017, p. 115; Héloïse Rosello, Les influences du droit privé du
travail sur le droit de la fonction publique, Genève/Zurich/Bâle 2016, n°538 p.
265). En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher
certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les
régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions
disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination
consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence,
ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable
sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les
manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait
pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre
2020). Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite sans doute un
licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une gravité
modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour l'essentiel,
invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter mieux lorsqu'on
pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer
ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement
(ibid.; cf. ég. arrêt TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 7.2; voir en outre
arrêt CDAP GE.2019.0171 du 8 octobre 2020).
c) En l’espèce, les objectifs de la mise en demeure
litigieuse ont été reproduits plus haut. Quoi que ces dispositions ne soient
pas évoquées dans la décision attaquée, les reproches adressés par l’autorité
intimée à la recourante relèvent pour l’essentiel des art. 10 et 22 RPAC, aux
termes desquels:
"
Exercice de la fonction – a) en général
Art. 10. –
1
Le fonctionnaire doit exercer
sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
2
Sauf disposition contraire de l'acte de
nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il
doit y consacrer tout le temps prévu."
"
Devoir de fidélité – a) en général
Art. 22. –
1
Le fonctionnaire doit en
toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s’abstenir
de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2
Par son attitude il doit se montrer digne de la
considération et de la confiance que sa situation officielle exige."
L'art. 22 RPAC exprime un devoir général de
fidélité, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur
privé. L’étendue du devoir de fidélité qui incombe à l’employé s'inspire de
l'art. 321a CO. Le fonctionnaire viole son devoir de fidélité et de sauvegarde
des intérêts de l'employeur lorsqu'il n'observe pas les règles de droit, les
accords contractuels, les directives ou les instructions données (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-3148/2017 du 3 août 2017 consid. 7.1.3).
4.
La recourante se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être
entendue. Selon ses explications,
la décision attaquée serait dépourvue de
motivation et n'expose pas de manière précise quelles sont les lacunes que
l’autorité intimée reproche à la recourante, ni en quoi celles-ci
enfreindraient ses devoirs de fonction.
Elle fait
valoir qu’une
motivation aussi vague et générale que celle à l’appui de laquelle la
mise en demeure a été prononcée ne remplirait manifestement pas les exigences
du droit d'être entendu.
a) L'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit le droit d'être
entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui aboutissent
à une décision. Comme d’autres garanties de procédure, le droit d’être entendu
est applicable à la relation juridique entre un employeur publics et ses agents
(v. Rosello, op. cit., n°142, p. 172). Selon la jurisprudence, ce droit
comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
le droit de consulter le dossier et de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid.
3.2 p. 272; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132
V 368 consid. 3.1 p. 371;
129 II 497
consid. 2.2
p. 504;
127 I 54
consid. 2b
p. 56;
124 I 48
consid. 3a p.
51 et les arrêts cités). Il s’agit de permettre à une partie de mettre en
évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b;
105 Ia 193 consid 2b/cc). Le droit d’être entendu est un droit de nature
formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans
qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond
(ATF 124 I 49 consid. 3a et 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt CDAP GE.2004.0032 du 7
mai 2004).
Une autorité viole le droit d'être entendu découlant
de l'art. 29 al. 2 Cst., notamment lorsqu'elle ne respecte pas son obligation
de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et
exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence,
il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par
les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire,
peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II
266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les
faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état
de fait déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 II 145 consid. 8.2
p. 153).
En principe, le texte de l'art. 42 let. c LPA-VD
est clair: la motivation doit figurer dans la décision elle-même. Néanmoins, la
jurisprudence admet, de manière générale, que la motivation d'une décision peut
résulter de correspondances antérieures ou de documents séparés (ATF 131 I 18
consid. 3.1; 113 II 204 consid. 2; arrêts TF 2A.132/2003 du 24 octobre
2003 consid. 2.1; 2A.516/2000 du 6 novembre 2001; CDAP GE.2020.0070 du 4
février 2021; FI.2019.0086 du 26 juin 2020; AC.2019.0102 du 27 février 2020; voir
aussi Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, volume II: Les actes
administratifs et leur contrôle, 3
e
éd., Berne 2011,
ch. 2.2.8.3 p. 350).
b) La recourante explique qu’il lui serait
impossible de savoir quels sont les réels motifs qui ont conduit l'autorité
intimée à prononcer une mise en demeure à son encontre. Pourtant, la décision
attaquée comporte une motivation assez complète. Elle retient à cet égard que
le comportement de la recourante et la qualité de ses prestations ne répondent
pas aux exigences que l’autorité intimée serait en droit d'attendre de la part
d’une conservatrice et cheffe de projet au bénéfice de plus de quinze ans
d'expérience au sein du ********. Il est surtout reproché à la recourante que,
nonobstant ses années d'expérience, elle n’est pas parvenue à maîtriser les
méthodes et outils de travail en lien avec la gestion de projet, ni à faire
preuve d’autonomie à cet égard, de sorte que certaines expositions, dont
l’exposition temporaire ********, ont pris du retard. La décision attaquée
retient par ailleurs plus loin que les manquements constatés chez la recourante
ont eu des conséquences négatives sur l'élaboration de l'exposition ******** et
sur la conduite globale de l'institution, des décisions en lien avec les
projets d'autres départements ayant dû être mises en attente faute de vision
globale sur le budget notamment. En d’autres termes, la décision attaquée
apparaît surtout motivée par les difficultés de la recourante à s’adapter au
changement de direction du ********. Sans doute, la recourante conteste ce qui
lui est reproché; il n’en demeure pas moins qu’elle ne s’est pas méprise sur le
contenu de la décision attaquée, puisque, dans son recours, elle a pu faire
valoir et développer longuement l’ensemble de ses moyens. Du reste, elle discute
longuement dans ses écritures les différents motifs sur lesquels repose la décision
attaquée. Pour le surplus, savoir si l’appréciation des faits retenus par
l’autorité intimée est admissible ou non relève du fond.
Sur ce point, le recours s’avère par conséquent mal
fondé.
5.
Sur le plan matériel, la recourante fait valoir que les conditions qui
permettaient à l’autorité intimée de lui adresser une mise en demeure n’étaient
pas réalisées dans le cas d’espèce. Elle se plaint d’une constatation inexacte et
arbitraire des faits.
a) On rappelle à cet égard que l'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]).
Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut
des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch.
9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et
employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire
(art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière
autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et
employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté
d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier
s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports
de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20
février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité,
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2 p. 119; 108 Ib 209;
voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997; cf. ég.
Rosello,
op. cit., n°535 p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im
öffentlichen Personalrecht,
in
: Häner/Waldmann, Brennpunkte im
Verwaltungsprozess, Zurich 2013, p. 157).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de
fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir
d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut
notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD)
et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens,
arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le
recours est dirigé, comme dans la présente espèce, contre une mise en demeure du
fonctionnaire concerné (arrêts GE.2024.0130 du 24 juin 2024 consid. 4b; GE.2021.0026
du 19 novembre 2021 consid. 2).
b) aa) Il ressort de la décision attaquée que, pour
l’essentiel, le rendement de la recourante et ses prestations en tant que
cheffe de projet, au bénéfice de quinze ans d’expérience, depuis l’entrée en
fonction de la nouvelle directrice du ******** ont été mis en cause par ses
supérieurs. Comme on l’a vu ci-dessus, avec l’arrivée d’une nouvelle direction
en 2022, la description de poste de la recourante a été modifiée au printemps
2023. Si sa charge de cheffe de projet en charge des expositions n’a pas été
touchée, les buts et responsabilités de son poste ont été clarifiés,
essentiellement s’agissant de la rubrique
"
Organiser et
collaborer à la réalisation d'expositions temporaires et itinérantes
"
,
qui représente 50% sur un taux d’activité total de 80%, soit plus de 60% de
l’activité de la recourante. On relève que parmi les responsabilités du poste
de la recourante figurent les tâches suivantes:
"
Organise les
expositions en tant que commissaire
"
;
"
Conçoit,
budgétise et réalise des projets d'expositions permanentes et temporaires,
participe à leur élaboration scientifique et scénographique
"
;
"
Assure le contrôle du planning et le suivi budgétaire
"
;
"
Assure la coordination avec les autres secteurs du musée,
les partenaires externes et les mandataires
"
.
Le cahier
des charges du poste de la recourante implique dès lors qu’elle soit non
seulement en mesure d'assurer la conception scientifique des expositions
temporaires mais en outre de piloter leur réalisation. Or, il apparaît en la
présente occurrence qu’elle n’a pas entièrement satisfait à cette obligation. Dans
le cadre du mandat d’accompagnement destiné à
accélérer la mise
en œuvre du nouveau cadre de travail, l
a recourante, comme ses
collègues, a bénéficié à cet effet, entre les mois de juin à septembre 2023, d'une
formation en groupe puis d'un suivi individuel à la gestion de projet et à
l'utilisation des nouveaux outils mis à disposition pour l’exécution de ses
tâches. En effet, D.________ avait relevé, dans son rapport du 12 novembre
2023, le niveau de connaissance encore faible de la conduite de projet. Or,
ceci nonobstant, les événements ont montré que la recourante ne faisait pas
preuve d’autonomie dans la gestion de projet. Pour D.________, il est difficile,
après deux sessions de travail,
"
d'observer si les bases
théoriques de la gestion de projet sont maitrisées et non appliquées, ou s'il
s'agit d'une résistance au changement de méthodes de travail
"
.
Le temps que la recourante a pris pour organiser son travail en utilisant des
outils simples de gestion de projet a du reste interpellé cette consultante, au
vu de l’expérience de l’intéressée. Un autre élément important a par ailleurs
été relevé par D.________:
"
L'accompagnement portant principalement sur la préparation de la
prochaine exposition qui s'ouvrira le 30 mai 2024, des questions et remarques
ont été formulées concernant les délais indiqués pour finaliser les lectures
(novembre 2023), établir un budget et définir un concept et une scénographie
(décembre), réserver les prestataires externes (janvier). L'absence d'étapes de
validation par B.________ dans le planning a aussi été évoquée, avec ma
remarque générale que la planification du travail reste pour le moment trop
floue et risque de pénaliser la réalisation de l'exposition dans de bonnes
conditions.
Ceci a été
clairement indiqué comme problématique auprès de A.________ le 17 octobre,
sujet que j'avais évoqué le 19 septembre déjà.
"
De ce qui précède, il est résulté que l’exposition ********
(ou ********), dont la recourante avait la charge de piloter la réalisation dans
le cadre du ******** et dont l’ouverture était prévue pour le 30 mai 2024, a
pris un certain retard. En effet, à fin octobre 2023, la recourante n’a pas été
en mesure de fournir un planning et un budget réaliste pour ce projet
d'exposition, en utilisant l'outil élaboré à cette fin, de sorte que la
directrice du ******** a dû définir elle-même la planification du travail, avec
toutes les étapes et actions attendues. Cette situation a eu un impact sur les
prestations d’autres intervenants qui, à la fin du mois de février 2024, ont déploré
que des délais extrêmement serrés leur aient été impartis et se sont plaints du
manque d'informations essentielles pour l'exécution de leurs mandats respectifs,
ce lors même que l’exposition en question débutait dans quatre mois seulement.
bb) La recourante fait sans doute valoir une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Toutefois, elle se
borne à substituer sa propre version des faits à celle retenue à l’appui de la
décision attaquée. Durant son audition, la recourante a
remis en question le
style managérial de B.________; elle a longuement insisté sur leurs divergences
respectives quant à l'approche du travail, à la ligne générale du musée et plus
spécifiquement à l'axe de l'exposition temporaire. La recourante a déploré en
outre un manque de clarté de sa supérieure compte tenu de la direction
souhaitée pour le ********, ainsi qu’un manque de communication et de
concertation entre les départements. Enfin, elle a insisté sur la confusion
entre les tâches qui lui incombent et celles qui relèvent de la direction,
relevant à cet égard un problème au niveau du périmètre de ses responsabilités
et de celles de la directrice du ********. A aucun moment, la recourante ne
s’est positionnée sur les manquements constatés de manière concrète et
notamment le retard pris dans la préparation de l’exposition temporaire. Dans
son recours, la recourante rappelle la
solide expérience dont elle bénéficie et qui lui a
permis de mener à bien de nombreuses expositions, réalisées et exécutées, à
terme, avec succès, soin et diligence. Or, D.________ a relevé dans son rapport
que la recourante avait de la peine à se détacher du style de management très
participatif du prédécesseur de B.________ et des orientations culturelles
développées par ce dernier.
La
recourante relève en outre que la fonction de cheffe de projet ne lui a été
attribuée qu'ultérieurement, soit lors de l'introduction de la nouvelle
méthodologie et des outils de travail mis en place par la nouvelle directrice.
Pourtant, on constate que la description de poste qu’elle a signée le 22
juillet 2015 avec C.________ mentionne expréssément, dans les buts de celui-ci:
"
Organiser et collaborer à la réalisation d'expositions
temporaires
"
, à hauteur de 35% d’un temps de travail de 80%. La
recourante ne peut donc pas être suivie dans cette explication.
La recourante fait valoir que
son travail a toujours été parfaitement exécuté, les délais présentés ayant été
estimés de manière réaliste et réalisable, ne pénalisant en rien la réalisation
de l'exposition temporaire. Or, dans les faits, il s’est avéré qu’en raison du
retard mis par la recourante à présenter
un planning et un budget
réaliste, ce que l’autorité intimée pouvait attendre de la part d’un chef de
projet au bénéfice de quinze ans d’expérience, sa supérieure a dû reprendre une
partie de ses tâches et le resserrement des délais qui en a résulté a influé sur
les tâches attendues de la part d’autres prestataires.
La recourante ne peut pas non plus être suivie
lorsqu’elle retient que le principal problème entre elle-même et sa directrice
semble avant tout relever d'un problème de communication. En effet, la redéfinition
des responsabilités de son poste est intervenue à la suite d’un processus ayant
duré plusieurs mois durant lesquels le rôle et les responsabilités des
conservateurs et des conservatrices du ******** ont longuement été discutés
avec les intéressés. Force est plutôt de constater, comme le retient la
décision attaquée, que la recourante n’a pas saisi pleinement les nouvelles
orientations que la directrice du ******** souhaitait donner à l’institution.
Ainsi, la recourante n’a pas été en mesure de maîtriser l
es nouvelles méthodes
et les nouveaux outils de travail mis en place par la nouvelle direction du ********
en lien avec la gestion de projet, qui fait pourtant partie de son cahier des
charges depuis plusieurs années.
C’est seulement
après la mise en place d’une
planification du travail par B.________, postérieurement
à l’audition du 12 décembre 2023, comprenant différentes étapes à atteindre
pour les mois de janvier et février 2024 et leurs échéances, afin d'avancer
dans l'élaboration de l'exposition temporaire, que celle-ci a pu ouvrir dans le
délai fixé.
En conséquence, les critiques de la recourante sont
vaines et cette dernière n’emporte pas la conviction du Tribunal lorsqu’elle
fait valoir que les faits retenus dans la décision attaquée l’auraient été de
manière inexacte et arbitraire.
6.
La recourante soutient en dernier lieu que la décision attaquée ne
respecterait pas le principe de proportionnalité, dès l’instant où un délai
probatoire de trois mois travaillés lui a été imparti pour atteindre un certain
nombre d'objectifs.
a) Subdivisé en trois règles ou sous-principes, le
principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; v. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; 142 I 76 consid. 3.5.1 p.
84; 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts
cités; arrêts 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 6.1; 2C_206/2017 du 23 février
2018 consid. 8.3; v. ég. arrêt CDAP GE.2024.0130 du 24 juin 2024 consid. 4a/bb).
Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en
demeure vise précisément à respecter le principe de la proportionnalité. L’application
de ce principe ne devrait intervenir à l’encontre de la mesure visée que si
celle-ci ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts
protégés (Wyler/Briguet, op. cit., p. 115; Rosello, op. cit., n°538 p. 265). En
effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains
manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes
récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires
graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste
en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi
d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous
la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les
manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait
pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre
2020).
b) Pour la recourante,
la mesure choisie ne serait pas propre à atteindre le but
visé, puisque les divers objectifs mis en avant dans la mise en demeure revêtent
un caractère totalement subjectif et sont sujets à interprétation. Sur ce point
également, il n’y a pas lieu de suivre la recourante. Les cinq objectifs qui
lui ont été assignés ne relèvent pas d’un ressenti, comme elle paraît le
soutenir, mais des constats concordants faits par plusieurs intervenants, comme
on l’a vu au considérant précédent. Dès lors, on n’hésitera guère à confirmer,
s’agissant de la règle de l’aptitude, que
la mise en demeure attaquée
est de nature à permettre à la recourante de
remplir
sa fonction de conservatrice en charge de projets, donc
à la rappeler à
ses devoirs de fonction, afin de l’inviter à s’améliorer à cet égard. S’agissant
de la règle de la nécessité, on retiendra qu’au moment où la recourante a été
mise en demeure,
le ********, qui était
confronté à des retards dans la planification des tâches et l’élaboration du
budget, devait avancer dans la conception de l’exposition temporaire ********
(ou ********) dont la recourante devait mener à bien la conduite, afin que
l’ouverture au public puisse avoir lieu au 30 mai 2024 comme prévu. Un délai
probatoire de trois mois n’apparaît donc pas comme inopportun à cet égard. On
ne voit pas qu’une autre mesure moins incisive eût atteint le même résultat; le
RPAC ne prévoit pas qu’un avertissement – qui du reste ne diffère guère d’une
mise en demeure (v. Wyler/Briguet, op. cit., p. 65) – puisse être notifié au
fonctionnaire manquant à ses obligations.
Quant à notifier à la
recourante, en lieu et place de la mise en demeure contestée, un cahier
d'objectifs précis ou encore mettre sur pied des séances de formation
permettant à la directrice du ******** d'exposer de manière claire et précise
ses attentes envers ses collaborateurs, on voit que ces mesures ont été prises
en amont, sans le résultat escompté au demeurant.
Enfin, sous
l’angle de la règle de la proportionnalité au sens étroit, il importe de mettre
en balance l’intérêt public poursuivi, d’une part, la rigueur de la mesure en
cause, d’autre part. A cet égard, la mise en demeure dont la recourante fait
l’objet reste d’une gravité modérée; elle a pour effet principal de l’inviter à
remplir toutes les obligations découlant des buts et responsabilités du poste
qu’elle occupe. Certes, cette mesure précède la procédure de licenciement, mais
il ne tient qu’à la recourante d’améliorer ses prestations et de répondre aux
attentes qu’impliquent ses responsabilités, afin d’échapper à une mesure de licenciement.
Sans doute, la recourante est dans l’incapacité de
fournir ses prestations depuis le 4 avril 2024, de sorte que le délai
probatoire de trois mois qui lui a été imparti pour atteindre les objectifs assignés
dans cette mise en demeure n’a pas commencé à courir. Ce constat n’affaiblit
toutefois pas la décision attaquée. Il appartiendra à l’autorité intimée
d’adapter cette mesure à partir du moment où la recourante aura repris ses
activités au ********.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le
recours et à confirmer la décision attaquée.
Bien que la recourante succombe, aucun émolument de
justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf.
en outre arrêts CDAP GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du
15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4). En
revanche, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1,
91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du 28 mars 2024, est
confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.