vd_omni · CCST.2006.0007 · 2007-02-16 · fr

Coopérative Taxiphone/Association de communes de la région lausannoise pour la, Taxi Services Sàrl, Département des institutions et des relations extérieures | L'institution d'un monopole pour l'exploitation par un concessionnaire d'un central d'appel unique chargé de recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A (avec permis de stationner sur le domaine public) répond à un intérêt public suffisant pour justifier cette dérogation à la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 16.02.2007 CCST.2006.0007

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du
16 février 2007
Composition
M. Jean-Luc Colombini, vice-président; MM. Alain
Zumsteg et Pierre-Yves Bosshard, juges; MM. François Meylan et Jacques Giroud,
juges suppléants.
Requérante
Coopérative Taxiphone,
à
Lausanne, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Association de communes de la région
lausannoise pour la,
réglementation du service des taxis,
représentée
par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Tiers intéressé
Taxi Services Sàrl,
à Lausanne
16,
représentée par Me Christian
BACON, avocat à Lausanne,
Objet
Requête Coopérative Taxiphone c/ règlement du 9 juin
2006 sur le central d'appels des taxis A de l'Association de communes de la
région lausannoise pour la réglementation du service des taxis
Vu les faits suivants
A.
En mai 1960 la Commune de Lausanne avait confié à la
Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la
Coopérative) l'exploitation d'un central téléphonique que la commune avait
acquis pour faciliter et rationaliser l'utilisation des taxis dits "de
place", c'est-à-dire au bénéfice d'une autorisation A (avec permis de stationner
sur le domaine public).
En 1964 les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly,
Pully et Renens se sont groupées pour instituer des organes communs et
réglementer conjointement le service des taxis sur leur territoire. Elles ont à
cette fin adopté un règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après
: RIT) qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et est entré
en vigueur le 1
er
novembre de la même année. Se sont jointes
ultérieurement à cette entente intercommunale (art. 108 al. 2 de la
loi du 28 février 1956 sur les communes [LC] dans sa teneur en vigueur à
l'époque) les communes de Crissier (2 octobre 1967), Chavannes-près-Renens (30
octobre 1967), Ecublens (24 novembre 1967), Belmont-sur-Lausanne (30 août
1968), Paudex (27 septembre 1968) et Le Mont-sur-Lausanne (20 mars 1972).
Au nombre des organes intercommunaux chargés de
l'application du RIT figurent une conférence des directeurs de police délégués
par chacune des communes membre de l'arrondissement (ce terme désignant l'ensemble
des communes ayant adhéré à l'entente), une commission administrative, composée
de trois membres et de suppléants, ainsi qu'un préposé intercommunal aux taxis.
A son chapitre 7
ème
, le RIT consacre le système d'un central d'appel
destiné aux taxis de place. Il prévoit notamment que l'autorisation du type A
(soit avec permis de stationnement sur les emplacements désignés par les
directions de police) donne le droit et implique l'obligation pour l'exploitant
et les conducteurs à son service d'utiliser les installations téléphoniques et
de répondre aux appels téléphoniques (art. 67 al. 3). La conférence
des directeurs de police peut autoriser ou obliger les titulaires
d'autorisations A ou certaines catégories d'entre eux à munir leurs véhicules
d'installations de radio émettrices réceptrices assurant la liaison avec le
central d'appel des taxis de place (art. 68 al. 1) et la Municipalité
de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central
téléphonique et radio des taxis de place (art. 69 al. 1). Les
relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative ont fait l'objet d'une
convention conclue le 2 mai 1973, expirant initialement le 31 décembre de la
même année et reconduite tacitement de deux ans en deux ans, sauf dénonciation
de l'une ou l'autre des parties six mois à l'avance.
B.
A la fin des années 1990, les installations du central
étaient devenues techniquement insuffisantes et devaient être adaptées à de
nouvelles exigences de l'Office fédéral de la communication (OFCOM). Le renouvellement
nécessitait un important investissement que la Commune de Lausanne n'était pas
prête à faire. La Coopérative envisageait en revanche de financer elle-même
l'acquisition des nouveaux équipements, qui seraient devenus sa propriété.
En mars 2002, sous l'impulsion de compagnies de
taxis d'une part, d'un certain nombre de chauffeurs indépendants d'autre part,
s'est constituée, sous le nom d'Intertaxis SA, une société dont le but
devait être la "
prestation de tous services dans le domaine du
transport professionnel, notamment taxis et transports scolaires,
principalement dans le district de Lausanne
". Elle ambitionnait
également de se charger de l'exploitation du nouveau central téléphonique et
radio des taxis de place.
Après avoir examiné d'autres projets, dont l'un
émanait de la Coopérative, la municipalité a fait savoir à cette dernière, le
16 mai 2002, qu'elle lui laissait "
à bien plaire et transitoirement,
mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appel
actuel
", qu'elle chargeait la société Intertaxis SA "
de
mettre en œuvre, dès le 1
er
janvier 2003 et à ses frais, un central
d'appel répondant aux exigences de l'OFCOM et permettant d'assurer la
fourniture de l'ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l'arrondissement
de Lausanne et environs
" et qu'elle confiait à ladite société "
dès
le 1
er
janvier 2003, au sens de l'art. 69 al. 1 RIT,
l'exploitation du futur central d'appel des taxis de place
".
Saisi d'un recours contre ces "décisions",
le Tribunal administratif a décliné sa compétence (arrêt GE.2002.0048 du 1
er
novembre 2002), considérant en substance que les relations entre la Commune de
Lausanne et la Coopérative concernant l'exploitation du central d'appel avaient
été réglées sur une base contractuelle, de sorte que le "retrait" de
l'exploitation ne constituait pas une décision sujette à recours, mais la
manifestation de la volonté de la commune de mettre fin à la convention du 2
mai 1973, si bien que la contestation qui en découlait ne relevait pas de la
juridiction administrative (cf. art. 1
er
al. 3 de la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA -
RSV 173.36]).
La juridiction civile, saisie parallèlement par la
Coopérative de deux actions (l'une auprès de la Cour civile, l'autre du
Tribunal des baux) ayant elle aussi décliné sa compétence, le Tribunal neutre a
été appelé à résoudre ce conflit négatif de compétence. Par prononcé du 6
septembre 2004, il a jugé que la lettre de la Municipalité de Lausanne du 16
mai 2002 devait être considérée comme une décision au sens de l'art. 29
LJPA et que le Tribunal administratif était ainsi compétent pour statuer sur le
recours formé contre cette décision. Il a en conséquence annulé l'arrêt du 1
er
novembre 2002 et invité le Tribunal administratif à reprendre l'affaire en
l'état où elle se trouvait avant le prononcé de cet arrêt.
C.
Les communes formant l'arrondissement des taxis de
l'agglomération lausannoise ont constitué, sous la dénomination
"Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation
pour le service des taxis", une association de communes au sens des
art. 112 ss LC, dont les statuts ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 13 août 2003. Au nombre des organes de cette association figurent,
comme par le passé, une commission administrative et un préposé intercommunal
(art. 5 al. 3, 11 et 12 des statuts); l'association est également
dotée d'un conseil intercommunal ayant notamment pour compétence d'adopter le
règlement intercommunal des taxis et ses modifications (art. 5 al. 1,
6 et 7 al. 1 des statuts), ainsi qu'un comité de direction et une
commission de gestion.
D.
Statuant sur les recours de la Coopérative contre la
décision de la municipalité du 16 mai 2002 et contre des décisions connexes du
17 mars 2004 et du 7 mai 2004, le Tribunal administratif a admis les recours,
en tant qu'ils étaient recevables, et annulé la décision du 16 mai 2002, telle
que complétée le 7 mai 2004 (arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005). Dans ses
considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu que les dispositions
du RIT, si elles prévoyaient bien l'acquisition par la Commune de Lausanne des
installations nécessaires à la réalisation d'un central téléphonique et radio
(art. 108 al. 2), ainsi que la délégation de son exploitation à un
organisme privé (art. 69 al. 1), ne réglaient pas le cas où la
commune renonçait à tout investissement pour un tel central, si bien qu'il
n'existait pas de base légale à l'institution d'un monopole pour l'exploitation
par un organisme privé d'un central d'appel qu'il aurait lui-même créé. Le
Tribunal administratif a en particulier jugé que l'art. 69 al. 1 RIT,
qui dispose que la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé
l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place, ne
permettait pas de conclure à l'existence d'un monopole de service public et
qu'au surplus le RIT ne présentait pas une densité normative suffisante pour
fonder un tel monopole, faute d'en régler les aspects classiques, telle
l'obligation d'exploiter, l'obligation de contracter ou encore l'obligation
d'adapter le service public (consid. 5 c/bb/aaa p.23).
E.
Pour remédier à cette absence de base légale, le conseil
intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service des taxis a adopté, dans sa séance du 18 mai 2006, un
règlement sur le central d'appel des taxis A (ci-après : RCAp) dont la teneur
est la suivante :
"Vu : - l’article 8 LVCR
- les articles 4 et 7 des statuts de l'Association de communes
de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, le
Conseil intercommunal arrête :
Article 1  But du règlement
Le présent règlement a pour but, dans l'attente
de la nouvelle réglementation à venir sur le service des taxis, dont il fera
partie intégrante, de compléter le règlement intercommunal sur le service des
taxis, approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1964 (RIT), ainsi que les
prescriptions d’application du RIT, approuvées par le Conseil d’Etat le 23 août
1966 (PARIT), en ce qui concerne l’octroi d’une concession et l’exploitation
d’un central d’appels téléphoniques unique pour les taxis A dans la région
lausannoise. Sous réserve des dispositions ci-après, le RIT et les PARIT
s’appliquent.
Article 2  Principe et objectifs
Un central d'appel unique est chargé de
recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis
A. Les commandes de clients adressées directement à un exploitant sont
réservées.
La création et l'exploitation d'un central
d'appel unique des taxis A visent notamment les objectifs suivants :
- assurer la disponibilité de taxis dans l'agglomération
lausannoise de sorte à répondre à la demande de clients tous les jours de
l'année, et à toute heure;
- assurer une réponse rapide à toute commande de course;
- garantir la fiabilité et la qualité du service des taxis A;
- faire en sorte que le système de transmission des commandes
de courses des taxis A soit d'un coût modéré;
- contribuer à collaborer à une politique coordonnée des
transports.
Article 3  Exploitation du central, concession
L’exploitation du central d’appel unique des
taxis A par un tiers doit faire l’objet d’une concession délivrée par le Comité
de direction.
Le Comité de direction met en œuvre la
procédure relative à la concession de l'exploitation du central à un tiers.
L'exploitation est concédée pour une durée initiale de cinq ans. Cette
concession se renouvelle tacitement de trois ans en trois ans, sauf
notification expresse de non-renouvellement par l'autorité un an au moins avant
l'échéance.
Le concessionnaire peut de son côté déclarer
qu'il renonce au renouvellement de sa concession un an avant l'échéance de
celle-ci.
La concession est accordée à une personne
morale. La société, respectivement cette activité spécifique de la société doit
être dirigée par une personne physique ayant l'expérience du domaine des taxis,
disposant des compétences nécessaires en matière de gestion de façon générale,
jouissant d'une bonne réputation et d'un casier judiciaire vierge.
Le choix d'un nouveau concessionnaire fait
l'objet d'une procédure d'appel d'offres, publié dans la Feuille des avis
officiels, avec un délai de soumission de 30 jours au moins. Le Comité de
direction fait figurer dans l'appel les conditions auxquelles est soumise
l'exploitation du central ainsi que les critères de choix, déterminés en
fonction des objectifs à atteindre selon l'art. 2 ci-dessus. L'appel mentionne
également les conditions financières, notamment la solvabilité, qui peuvent
être imposées au concessionnaire. Les soumissionnaires sont invités à présenter
leur projet, en indiquant les ressources, le matériel et les méthodes de
travail qu'ils envisagent de mettre en œuvre.
Le Comité de direction dispose d'une large
liberté d'appréciation. Il communique sa décision à tous les soumissionnaires
par lettre signature.
L'Association de communes peut également
décider de financer elle-même le central, voire d'en assumer l'exploitation.
Les PARIT fixent alors les principales modalités.
Article 4  Obligations du concessionnaire
L'exploitant du central doit faire en sorte de
respecter les objectifs énumérés à l'art. 2 al. 2 ci-dessus et les conditions
posées par la concession.
Il est tenu d'admettre tous les exploitants de
taxis A à titre d'abonnés. Il prélève une contribution périodique auprès de
ceux-ci pour couvrir ses frais de fonctionnement, d'amélioration du système et
d'amortissement. Le barème de ces contributions est soumis à l'approbation du
Comité de direction.
L'exploitant diffuse les courses commandées par
téléphone de manière à ce que le client obtienne satisfaction le plus
rapidement possible, en tenant compte de l'ordre d'arrivée des taxis en attente
et/ou des trajets les plus courts. Il fait en sorte de pouvoir répondre au
mieux à d'éventuels désirs spécialement exprimés par les clients, tels que le
genre de véhicule, les connaissances particulières du chauffeur, etc.
Il enregistre, par écrit ou par un autre moyen
sûr et adéquat, la date et l'heure de diffusion de chaque commande, le lieu de
prise en charge et le numéro du taxi chargé de l'exécution.
Le concessionnaire établit, par traitement
informatique, des relevés statistiques sur le nombre d'appels et le nombre de
courses par jour par tranche horaire, ainsi que toute statistique utile à
l'amélioration de la qualité du service.
Il relève et conserve, pendant six mois, les
données informatiques concernant les temps de travail de chaque conducteur de
taxi ainsi que les indications chronologiques concernant la diffusion de chaque
commande téléphonique.
Il est tenu de collaborer à toute activité
nouvelle en rapport avec les taxis, justifiée par l'intérêt public, notamment
dans la perspective d'une collaboration avec d'autres moyens de transport et
d'une amélioration du système de mobilité.
Il a la faculté de prononcer des sanctions
internes à l'encontre des contrevenants. Il transmet à la Commission administrative
les faits paraissant constituer des infractions au Règlement intercommunal sur
le service des taxis (RIT) ou aux Prescriptions d'application de celui-ci
(PARIT).
Il transmet, sur demande, les données statistiques
et informatiques à la Commission administrative ou à l'autorité compétente. Il
est également tenu de communiquer toutes données utiles à l'instruction en cas
de soupçon d'infraction par un conducteur aux dispositions du RIT, de la
réglementation sur la circulation routière ou de l'OTR.
Il communique ses comptes annuels au Comité de
direction avant le 30 avril de l'année suivante.
Les PARIT et l'acte de concession précisent et
complètent les dispositions du présent article.
Article 5  Contrôle et surveillance
Le Comité de direction peut contrôler en tout
temps la bonne exécution des obligations de l'exploitant du central. Il peut
déléguer cette surveillance à la Commission administrative ou à une autre
autorité, de manière générale ou de cas en cas.
En cas de mauvaise gestion préjudiciable à
l'intérêt public, persistant malgré un avertissement exprès, le Comité de
direction peut retirer l'exploitation au concessionnaire à bref délai.
Article 6  Obligation des exploitants A de s'abonner
Tous les titulaires d'une autorisation
d'exploitation A sont tenus de souscrire un abonnement au service de
transmission de commandes diffusées par le central, à l'exclusion de tout
abonnement à un autre central. Ils sont tenus de verser les contributions
d'abonnement et de respecter les règles de fonctionnement du central, telles
qu'approuvées par le Comité de direction de l'Association de communes.
Un défaut d'abonnement ou une résiliation de
l'abonnement peut entraîner un retrait de l'autorisation d'exploitation par la
Commission administrative.
Article 7  Recours
Les décisions de la Commission administrative
prises en application du présent règlement sont susceptibles de recours au
Comité de direction, par acte écrit et motivé, dans un délai de 20 jours dès
réception de la décision attaquée.
Les décisions du Comité de direction sont
susceptibles de recours au Tribunal administratif, selon les formes prescrites
par les art. 27 et ss de la loi sur la juridiction et la procédure administratives,
soit dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée, avec
indication des motifs et des conclusions du recours.
Article 8  Abrogation
Les articles 69 à 72 et 108 du Règlement
intercommunal sur le service des taxis, tel qu’approuvé en dernier lieu par le
Conseil du canton de Vaud le 7 octobre/16 décembre 1977, ainsi que toute autre
éventuelle disposition contraire au présent règlement, sont abrogés".
Ce règlement a été approuvé par le Département des
institutions et des relations extérieures le 9 juin 2006, et cette approbation
a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 23 juin 2006.
F.
Le 7 juillet 2006 la société Coopérative Taxiphone, à
Lausanne, dont le but est d' "
améliorer la situation économique de ses
membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un
émetteur radio
", a déposé une requête à la Cour constitutionnelle
tendant à l'annulation du règlement précité, qu'elle considère comme contraire
à la liberté économique.
L'Association de communes de la région lausannoise
pour la réglementation du service des taxis s'est déterminée le 21 août 2006,
concluant principalement à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à
son rejet.
La société Taxi Services Sàrl, à Renens, provenant
de la transformation le 16 janvier 2006, de la Coopérative des exploitants de
taxis de la région lausannoise en société à responsabilité limitée s'est
déterminée sur la requête les 14 et 22 septembre 2006, concluant également à
son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.
La cour a statué par voie de circulation
(art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC
- RSV 173.32]).
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte sur les "
actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit
" (al. 1).
Peuvent également faire l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêtés
ou tarifs communaux et intercommunaux contenant des règles de droit
(art. 3 al. 3 LJC). Tel est le cas du règlement  sur le central
d'appels des taxis A édicté par l'Association de communes de la région
lausannoise pour la réglementation du service des taxis.
b) Déposé dans les vingt jours suivant la publication
de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5
al. 1 LJC). Elle invoque la violation de la liberté économique, qui est
l'un des droits fondamentaux garantis aussi bien par l'art. 27 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), que par
l'art. 26 Cst.-VD.
c) A qualité pour agir contre une règle de droit
communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).
Cette définition correspond à celle de l'art. 37 al. 1 de la loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA - RSV
173.36), elle-même reprise de l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur
antérieure à sa modification selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et à
l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16
décembre 1943 (OJ, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral [LTF - RS 173.110]). Elle peut être
interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces
deux dispositions. Le recourant doit être touché par la décision attaquée de
façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet de
litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération.
Il doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de
fait. Un simple intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général – sans le
rapport étroit qui est exigé avec l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à
recourir (v. ATF 125 I 7 consid. 3c p. 9; 123 II 376
consid. 2 p. 378 et les références). Ces exigences, qui concernent
les recours contre des décisions administratives, soit des actes individuels et
concrets, doivent cependant être nuancés dans le domaine du contrôle abstrait
des normes. La limitation du nombre des personnes ayant qualité pour agir ne
vaut que dans la mesure où la règle attaquée vise elle-même un nombre restreint
de personnes; lorsqu'elle s'adresse à tout un chacun ou quasiment, telle une
loi fiscale, le nombre des intéressés n'est guère restreint; ce n'est qu'au vu
de l'atteinte que chacun d'eux est susceptible de subir du fait de la
réglementation contestée, et non en tant qu'elle le distinguerait des autres
administrés, qu'il a qualité pour agir (arrêts CCST.2006.0003 du 27 octobre
2006, consid. 1e p. 7, et CCST.2006.0002 du 30 mai 2006,
consid. 2a p. 7). D'autre part, alors qu'un intérêt actuel peut être
exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le
cas pour le contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit donc que
l'intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de
vraisemblance il puisse être touché une fois ou l'autre par la norme en cause
(arrêts précités CCST.2006.0003 et CCST.2006.0002, et les références).
d) Pour l'association de communes intimée, comme
pour Taxi Services Sàrl, Coopérative Taxiphone ne démontrerait pas en quoi elle
serait touchée par le règlement contesté et aurait un intérêt digne de
protection à ce qu'il soit annulé. Dès lors qu'elle exploite un central d'appel
pour les taxis B - même si quelques exploitants de taxis A l'auraient rejointe -
la Coopérative Taxiphone ne serait pas elle-même touchée par la nouvelle
réglementation et ne pourrait pas agir en lieu et place des exploitants de
taxis A qui recourent à ses services; elle ne démontrerait pas "
en quoi
le maintien d'une claire séparation entre centraux d'appels des taxis A et des
taxis B (comme c'est le cas en principe actuellement) lui porterait tort
".
Si la Coopérative Taxiphone regroupe essentiellement
des exploitants de taxis B, son but social ne l'empêche pas d'accueillir des
exploitants de taxis A ou de leur offrir ses services (et même si c'était le
cas, ses statuts pourraient être modifiés) de sorte que la réglementation
contestée, qui oblige tous les exploitants de taxis A à souscrire un abonnement
de services auprès du central d'appel unique qu'elle institue, priverait la
Coopérative Taxiphone d'une partie de sa clientèle potentielle (à moins qu'elle
ne devienne elle-même titulaire de la concession d'exploitation dudit central
d'appel, ce qui ne lui est nullement assuré). En limitant ainsi un possible
développement des activités commerciales de la requérante, le règlement attaqué
est clairement susceptible de porter atteinte à ses intérêts économiques. Peu
importe donc que l'appel d'offres qui devra précéder le choix du concessionnaire
du central d'appel des taxis A soit encore à venir et que l'on ignore si la
requérante voudra ou non y participer : qu'elle y renonce ou qu'elle soit
évincée, elle a un intérêt, au moins virtuel, à un système où plusieurs centraux
d'appel seraient en concurrence. A cet égard, et contrairement à ce que
soutient l'association de communes intimée, la requérante est bel et bien
touchée plus que quiconque par la réglementation contestée. Quant à savoir si
c'est à bon droit qu'elle invoque le principe de libre concurrence, il s'agit
d'une question de fond, et non de qualité pour agir.
La requête est ainsi recevable.
2.
La liberté économique est garantie. Elle comprend
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 Cst.;
art. 26 Cst-VD). Cette liberté protège toute activité économique privée,
exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un
revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Aux termes de
l'art. 36 al. 1 Cst. toute restriction à ce droit fondamental doit
être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues
par une loi. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par
un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui
(art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36
al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable
(art. 36 al. 4 Cst.).
La création d'un monopole par une collectivité
publique constitue non seulement une restriction, mais bien une dérogation à
cette liberté. Selon l'art. 94 al. 4 Cst., les dérogations au principe de
la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne
sont admises que si elles sont prévues par la Constitution ou fondées sur les
droits régaliens des cantons. Quoique cette disposition paraisse interdire aux
cantons de prévoir de nouvelles dérogations à la liberté économique autres que
les monopoles historiques liés aux régales (René Rhinow [Grundzüge des schweizerischen
Verfassungsrecht, No 2872] considère que la situation découlant des textes
constitutionnels est confuse), le Tribunal fédéral a jugé qu'elle venait sur ce
point préciser la portée de la liberté économique, sans pour autant modifier la
situation qui prévalait sous l'ancienne constitution. La Constitution fédérale
consacre ainsi un ordre économique fondé sur la libre concurrence (Message
relatif à la Constitution fédérale, FF 1997 p. 176). L'obligation
pour l'Etat de se comporter de manière neutre sur le plan de la concurrence
n'est toutefois pas absolue. En dehors des droits régaliens historiques des
cantons, qui ne sont pas concernés ici, les dérogations à la liberté
économique, telle que l'instauration d'un monopole, sont admissibles pour
autant que ces dérogations poursuivent un but de police ou de politique
sociale, à l'exclusion de politique économique (ATF 132 I 282 consid. 3.1
et 3.3 p. 287 et les arrêts cités).
3.
En l'occurrence la recourante ne paraît pas contester que
le monopole dont elle combat l'instauration repose sur une base légale, soit un
règlement intercommunal soumis au référendum (art. 120a LC; art. 112
de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques
[LEDP –
RSV 160.01]) adopté conformément à la loi sur les communes (art. 119
LC) dans un domaine relevant de la compétence des communes (art. 8
al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière
[LVCR – RSV 741.01]). Tout au plus la requérante laisse-t-elle entendre que
cette réglementation ne serait pas suffisamment claire et précise, dans la
mesure où elle ne fait pas expressément mention du terme de monopole. Ce grief,
à peine ébauché parmi d'autres considérations sans pertinence au chapitre de
l'exigence de la base légale, apparaît manifestement mal fondé. Si une base
légale claire est nécessaire pour fonder une mesure aussi grave qu'un monopole
(Pascal Mahon, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse, n. 22b ad art. 27 Cst.), l'usage du terme
"monopole" comme d'une formule sacramentelle n'est pas requis. Dans
le cas particulier, la réglementation attaquée ne souffre d'aucune ambiguïté :
elle prévoit un "
central d'appel unique… chargé de recevoir et de
diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A
"
(art. 2 al. 1 RCAp), la délivrance d'une concession pour
l'exploitation de ce central unique (art. 3 al. 1 RCAp) avec
l'obligation pour le concessionnaire d'admettre tous les exploitants de taxis A
à titre d'abonnés (art. 4 al. 2 RCAp), ainsi que l'obligation pour
tous les titulaires d'une autorisation d'exploitation A de souscrire un
abonnement au service de transmission de commandes diffusées par le central, à
l'exclusion de tout abonnement à un autre central (art. 6 RCAp). On ne
saurait être plus explicite.
4.
Au chapitre de l'intérêt public, la requérante considère
que "
personne n'est en mesure d'expliquer en quoi l'intérêt public,
soit celui de la collectivité d'une part et de la clientèle d'autre part,
serait mieux desservi par un central unique plutôt qu'avec deux centrales".
Dans le préavis établi le 24 mars 2006 par le comité
de direction à l'intention du conseil intercommunal, la justification d'un
central d'appel unique pour les taxis A fait l'objet des considérations
suivantes (p. 3) :
"Pour assurer une réponse rapide, tous les jours de
l’année et à toute heure, à toutes les commandes de courses - c’est-à-dire non
seulement les courses "standard" qui aboutissent au central, mais
aussi les courses des écoles et celles effectuées dans le cadre de la
collaboration avec les Transports publics de la région lausannoise - un central
d’appel doit pouvoir disposer en tout temps d’un nombre suffisant de taxis. En
effet, l’expérience de ces trois dernières années a démontré qu’avec deux
centraux d’appel, de très nombreuses courses ont, faute de voitures
disponibles, soit été effectuées dans des délais insatisfaisants, soit
carrément pas pu être honorées. De plus, dans ce genre de cas, le client
rappelle et/ou appelle un autre central, avec le risque que deux taxis se
trouvent finalement au lieu de commande et que l’un d’eux reparte à vide. Il
apparaît donc que l’exploitation de deux centraux d’appel des taxis A, voire
plus, entraînerait une diminution sensible de la qualité du service tout en
provoquant la circulation inutile et un plus grand nombre de véhicules, par
rapport à la coordination optimale que permet d’obtenir un seul central.
"
Dans son arrêt du 7 avril 2005 sur le recours de la
Coopérative (GE.2004.0055), le Tribunal administratif a retenu qu'à compter du
1
er
janvier 2003, tant Intertaxis SA que la Coopérative exploitaient
l'une et l'autre un central d'appel pour taxis de place, que ces centraux
distribuaient les courses auprès des adhérents de chacune de ces sociétés et
qu'il en découlait, selon la municipalité et Intertaxis SA, une perte de
recettes importante, dans la mesure où les clients étaient tentés d'appeler
chacune de ces centrales et de prendre le premier véhicule qui se présentait,
le second circulant quant à lui à vide. Le tribunal a également retenu que la
Coopérative n'avait pas été en mesure de donner suite à l'ensemble des
commandes provenant de ses clients (soit quelque 50'000 courses en 2003 et
34'000 en 2004). Sur l'admissibilité d'une centrale d'appel unique pour les
taxis A, le Tribunal administratif (après avoir conclu au défaut de base légale
suffisante) s'est en outre exprimé de la manière suivante:
"En revanche, le tribunal estime par ailleurs que la
création d’un monopole, pour l’exploitation de la centrale ici en cause,
répondrait à un intérêt public suffisant. En particulier, il aurait pour
avantage d’éviter des trajets inutiles (on cite ici l’exemple d’un client
appelant les deux centrales). Il serait également conforme au principe de la
proportionnalité ; en particulier, l’existence d’une centrale unique
faciliterait l’accès du client au service de taxis et permettrait, dans une
plus large mesure qu’actuellement, que les commandes soient honorées.
L’autorité n’excéderait sans doute pas son pouvoir d’appréciation en
choisissant une telle solution, même si d’autres collectivités (tel le canton
de Genève où existent cinq centrales) connaissent des solutions différentes."
La cour de céans est aussi d'avis qu'il existe un
intérêt public à la création d'un monopole. La distinction entre taxis A et
taxis B ne tient pas uniquement dans la possibilité – et l'obligation – pour
les premiers d'utiliser les places de stationnement qui leur sont réservées sur
le domaine public (art. 12 al. 2 let. a et 66 RIT), alors que
les seconds doivent regagner un emplacement sis sur propriété privée sitôt leur
course achevée (art. 12 let. b RIT). En contrepartie de l'avantage
que constitue la possibilité d'attendre la clientèle sur les emplacements qui
leur sont réservés sur le domaine public (stations officielles de taxis), les
titulaires d'autorisations A se voient imposer de nombreuses obligations, dont
celle de se prêter aux mesures propres à assurer l'occupation régulière des
stations (art. 66 al. 2 RIT), d'utiliser les installations radio émettrices
réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux appels leur
parvenant par cette voie (art. 68 al. 3 RIT) et d'appliquer un tarif
uniforme et approuvé par l'autorité (art. 73 al. 3 RIT). Cela permet
de leur faire assurer un service public complémentaire aux transports publics
collectifs. Dans cette perspective, le souci de coordonner l’activité des
quelque 240 taxis A qui desservent l’arrondissement (v. arrêt GE.2004.0055 du 7
avril 2005, p. 12 in fine) répond assurément à une préoccupation d’intérêt
général. Un central unique permet de mieux satisfaire les besoins des usagers en
dirigeant vers eux la voiture disponible la plus proche - ce qui ne sera pas
nécessairement le cas si plusieurs centraux se partagent le marché - et, en cas
de forte demande, garantit de disposer de l'entier du parc de taxis, ce qui
améliore la qualité du service public. D'autre part, en empêchant qu’une même
course soit commandée à plusieurs taxis au travers de centraux différents, on prévient
d’inutiles courses à vide qui sans cela contribueraient à l’engorgement du
trafic et à la pollution atmosphérique.
5.
La requérante soutient encore que remédier aux inconvénients
susmentionnés par un central d’appel unique contreviendrait au principe de la
proportionnalité, dès lors qu’il ne serait pas établi
« que nulle autre
solution, plus douce, n’est possible, pour atteindre le but recherché. »
Or on voit mal comment cette preuve négative pourrait être rapportée, dès lors
que la requérante n’avance elle-même pas la moindre ébauche de solution plus
respectueuse de la liberté économique. La comparaison avec d’autres villes,
telles que Genève et Zurich, qui n’imposent pas à leurs taxis A un seul central
d’appels, n’apparaît à cet égard guère pertinente. D’une ville à l’autre, les
conditions locales peuvent être très différentes, et les autorités disposent
d’une grande liberté d’appréciation dans la manière de gérer la question des
transports publics. Pour qu’une dérogation à la liberté économique apparaisse
conforme à l’intérêt public et au principe de la proportionnalité, on ne
saurait exiger qu’elle présente un tel caractère de nécessité qu’elle serait
adoptée uniformément dans tout le pays.
On observera enfin que la réglementation contestée
remplace une situation de monopole de fait (ou plus exactement de monopole de
droit indirect – v. arrêt GE2004.0055 consid. 5 p. 21) qui a duré plus de
quarante ans, tant que la commune de Lausanne était propriétaire du central
d’appel des taxis de place. La reconduction d’un régime de monopole n’est en
l’occurrence pas de nature à causer un préjudice sensible à la requérante, qui
admet être d’abord un central d’appels des taxis B, même si elle accueille
également quelques taxis A.
La requête doit en conséquence être rejetée.
6.
Conformément aux art. 38 al.1 et 55 LJPA, applicables par
renvoi de l’art. 12 LJC, un émolument sera mis à la charge de la requérante,
qui supportera également les dépens auxquels peuvent prétendre l’association de
communes intimée et Taxi Services Sàrl, qui ont toutes deux procédé par
l’intermédiaire d’un avocat et obtiennent gain de cause.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête de Coopérative Taxiphone contre le règlement du
9 juin 2006 sur le central d’appels des taxis A de l’Association de communes de
la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, est rejetée.
II.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de Coopérative Taxiphone.
III.
Coopérative Taxiphone versera à l’Association de communes
de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis et à Taxi
Services Sàrl une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs chacune à titre
de dépens.
Lausanne, le 16 février 2007/gz
Le
vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.