vd_omni · PS.2005.0137 · 2005-11-29 · fr

X c/FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, Service de prévoyance et d'aide sociales, Service de la population Section asile | Ni la cession de créance signée par la recourante en faveur de la FAREAS, ni la notification de cette décision à son employeur, ni le changement de pratique de la FAREAS consistant à faire valoir systématiquement les cessions en sa possession ne répondent à la notion de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Partant, le recours est irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2005 PS.2005.0137

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
29 novembre 2005
Composition
M. François Kart, président;
M.
Charles-Henri Delisle et Mme Dina Charif Feller, assesseurs
recourants
1.
A. X.________,
représenté par le
SERVICE D'AIDE JURIDIQUE AUX EXILES (SAJE), à Lausanne
2.
B. X.________,
représentée par le SERVICE D'AIDE JURIDIQUE AUX
EXILES (SAJE), à Lausanne
autorité intimée
FAREAS, Fondation vaudoise pour
l'accueil des requérants d'asile,
à Renens
autorités concernées
1.
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
à Lausanne
2.
Service de la population Section
asile,
à Lausanne
Objet
aide sociale
Recours A. X.________ et consorts c/ décision de la FAREAS
du 26 avril 2005 (activation d'une cession-délégation en matière d'aide
sociale)
Vu les faits suivants
A.
B. X.________, née le 6 juin 1954, est entrée en Suisse le
23 juillet 1992 avec ses trois enfants. Elle a été rejointe le 15 janvier 1993
par son époux A. X.________, né le 15 mars 1956. La famille X.________ a été mise
au bénéfice d'une admission provisoire collective le 8 juillet 1993, qui a été
levée le 3 avril 1996. Par décision du 19 janvier 2001, ils ont été mis à
nouveau au bénéfice d'une admission provisoire dans le cadre de l'Action
humanitaire 2000.
Dès sa sortie des structures d'hébergement
collectif, la famille X.________ a bénéficié de prestations d'aide sociale sur
la base des normes applicables aux requérants d'asile et aux personnes admises
provisoirement. Depuis quelques année, B. X.________ a un emploi auprès de la
société Y.________ SA alors que A. X.________ est sans emploi. Le salaire perçu
par B. X.________ ne permet pas de garantir l'autonomie financière de la
famille  et celle-ci est par conséquent  partiellement assistée par la FAREAS.
B.
En date du 6 septembre 1996, B. X.________ et A.
X.________ ont signé un document établi par la FAREAS intitulé "cession-délégation
à l'encaissement". Ce document a la teneur suivante :
"(…)
CESSION-DELEGATION
A L'ENCAISSEMENT
Le (la) soussigné (e)        A. X.________ + B. X.________
Date de naissance           16.03.56
Nationalité                      Bosnie
No ODR                          251 639
No ODR indiv.                 12 406 396
Domicilié (e)                    1********
Adresse exacte               2********
No AVS
DONNE PROCURATION
GENERALE
ET AUTORISE
LA FONDATION VAUDOISE
POUR L'ACCUEIL DES REQUERANTS
D'ASILE (FAREAS)
de procéder auprès de son employeur actuel ou futur à la
retenue sur son salaire des prestations perçues au titre de l'assistance et de
les verser à la Fondation FAREAS
No bancaire
BCV 3********
Nature de l'assistance perçue:
- loyer FAREAS (selon convention d'hébergement)
- électricité
- tout autre frais lié au bail à loyer FAREAS
- cotisations d'assurance maladie et frais non couverts
- créance faisant l'objet d'une reconnaissance de dette
Un décompte détaillé sera transmis à l'assuré par la FAREAS.
Cette cession délégation à l'encaissement est établie en
application de l'arrêté du 1
er
mai 1996 du Conseil d'Etat du Canton
de Vaud sur l'activité lucrative provisoire des personnes ayant présenté une
demande d'asile et des étrangers admis à titre provisoire.
Cette cession délégation à l'encaissement est établie le
06.09.96 à 1********
Lu et approuvé par le
signataire                                    Signature :
(…)"
C.
Dans une note interne du 9 juillet 2004, la direction de
la FAREAS a informé l'ensemble de ses collaborateurs qu'elle avait pris la
décision d'activer l'envoi systématique des "cessions-délégations à
l'encaissement" auprès des employeurs pour les requérants d'asile et les
personnes admises provisoirement partiellement assistées avec une activité
lucrative. Selon la note, les buts de cette démarche  étaient les
suivants :
- sécuriser les flux monétaires,
- simplifier la gestion du suivi des débiteurs,
- rationaliser la gestion des travaux
administratifs,
- uniformiser les procédures de gestion des
débiteurs,
- prévenir l'endettement des requérants d'asile et
des personnes admises provisoirement.
D.
En date du 5 novembre 2004, la FAREAS a adressé aux époux X.________
un courrier dont la teneur était la suivante :
"
Information relative
à l'activation d'une cession-délégation à l'encaissement auprès de l'employeur
pour les requérants d'asile et admis provisoires disposant d'une assistance
partielle de la FAREAS"
Madame,
La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile
(FAREAS) est chargée par le conseil d'Etat de mettre en œuvre la politique
cantonale d'accueil des requérants d'asile. A ce titre et en sa qualité
d'autorité d'assistance, la direction FAREAS porte à votre connaissance qu'elle
a pris la décision d'activer l'envoi du document "Cession-délégation à
l'encaissement" auprès de votre employeur et ceci avec effet
dès
maintenant
.
Concrètement, depuis la date susmentionnée, la FAREAS recevra
directement le salaire versé par votre employeur et vous restituera dans le
cadre du calcul de votre budget mensuel le complément financier nécessaire
correspondant au barème de nos normes d'aide sociale FAREAS.
Ainsi dorénavant, en fonction de votre revenu, vous ne
recevrez plus de factures à payer émises par la FAREAS concernant votre participation
au paiement de votre loyer et de votre assurance-maladie.
Le montant
correspondant à cette participation sera directement prélevé sur le salaire
versé par l'employeur à notre fondation.
Il vous appartiendra donc chaque mois de prendre rendez-vous
avec la personne en charge de la gestion administrative de votre dossier et de
lui remettre votre fiche de salaire, afin de signer le décompte d'assistance et
de prendre acte du montant d'assistance qui vous sera versé sur votre compte
bancaire. La personne responsable de votre dossier se tient à votre disposition
pour vous donner au besoin toute information utile à ce sujet.
Cette décision d'activer l'envoi des cessions-délégations
s'applique pour tous les requérants/admis provisoires partiellement assistés
par la Fondation FAREAS et qui ne disposent pas de revenus suffisants pour
assurer leur autonomie financière.
Votre employeur recevra copie de cette lettre avec les
instructions nécessaires en vue de verser votre salaire sur le compte bancaire
de la FAREAS, sur la base de la cession-délégation déjà signée par vos soins
lors de votre prise en charge par la fondation.
Nous vous prions de bien vouloir prendre connaissance de ce
qui précède et vous remercions par avance vivement de votre collaboration.
Veuillez agréer, Madame, l'expression de nos salutations les
meilleures.
E.
Agissant au nom de B. X.________, le Service d'aide
juridique aux exilé(e)s (SAJE) a écrit à la FAREAS le 1
er
février
2005 afin de demander des explications au sujet du courrier adressé à sa
mandante le 5 novembre 2004. Le SAJE relevait notamment que la mesure annoncée
dans ce courrier obligeait cette dernière à se déplacer une fois par mois afin
de toucher le solde de son salaire alors qu'elle n'avait jamais posé de
problème s'agissant du paiement des prestations fournies par la FAREAS.
F.
En date du 26 avril 2005, la FAREAS a adressé au SAJE la
réponse suivante :
"(…)
Nous avons bien reçu votre correspondance du 1
er
février 2005, dont le contenu a retenu toute notre attention. Tout d'abord,
nous vous prions de bien vouloir nous excuser du retard mis à vous répondre.
En effet, il y a plusieurs mois, la décision a été prise par
notre Direction d'activer systématiquement des cessions-délégation pour tous
les requérants d'asile qui ont des liens financiers avec notre fondation. Nous
joignons à la présente copie de la lettre-circulaire adressée à tous les
requérants d'asile.
Ce mode de faire a grandement simplifié les procédures administratives
et cela a permis à de nombreux requérants d'asile de régler leurs dettes envers
notre fondation.
A l'étude du cas précis de M. et Mme X.________, nous
constatons que seule Madame a un revenu. Ce revenu est fluctuant et il ne
suffit pas pour leur permettre d'être complètement autonomes par rapport à leur
budget. Chaque mois, nous devons procéder à un calcul d'assistance
complémentaire pour eux.
Nous pouvons également noter qu'au 1
er
janvier
2003, M. et Mme X.________ avaient une dette envers notre fondation de plus de
fr.2'000.--. A ce jour, leur dette est entièrement réglée.
(…)"
G.
En date du 18 mai 2005,  agissant au nom de B. X.________
et A. X.________, le SAJE a déposé un recours auprès du Tribunal administratif.
L'acte de recours indique que ce dernier est dirigé contre "la Fondation
Vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile concernant leur décision  du 26
avril 2005 en matière d'activation d'une cession-délégation à l'encontre de non
mandants". Dans leurs conclusions, les recourants demandent au Tribunal
administratif :
"- de constater que l'activation d'une
cession-délégation par la FAREAS est contraire aux bases légales pertinentes,
- d'annuler la décision attaquée et d'enjoindre la
FAREAS de modifier sa pratique en la matière".
Le Service de la population, Division asile, a
transmis son dossier au Tribunal administratif le 9 juin 2005, en s'en
remettant à justice. La FAREAS a déposé sa réponse le 29 juillet 2005 en
concluant principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son
rejet. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 24 août
2005. Sur requête du magistrat instructeur, la FAREAS a transmis un exemplaire
de son "guide de l'accueil et de l'aide sociale" qui comprend
notamment les normes d'aide sociale applicables aux requérants d'asile et aux
personnes admises provisoirement. Ont également été versées au dossier les
Directives fédérales d'exécution relatives à l'ordonnance 2 sur l'asile.
H.                La question de la recevabilité du recours
revêtant une portée de principe, une concertation a eu lieu à son sujet entre tous
les juges de la chambre des prestations sociales du Tribunal administratif,
comme prévu à l'art. 21 du Règlement organique du Tribunal administratif (RSV
173.36.1).
Considérant en droit
1.
La FAREAS conteste que la lettre adressée au SAJE le 26
avril 2005 constitue une décision au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon
l'autorité intimée, celle-ci n'aurait pas d'impact sur les droits et
obligations des recourants et aurait pour seul objet d'expliquer pourquoi un
calcul d'assistance complémentaire doit être effectué. La FAREAS soutient par
conséquent qu'il s'agit d'une simple lettre de renseignement fournie suite à
une demande des recourants et par là même un acte matériel n'ayant pas pour
objet de produire un effet juridique.
a) Selon l'art. 29 al. 1 LJPA, la décision peut
faire l'objet d'un recours. Selon l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet :
aa) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou
des obligations;
bb) de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits ou d'obligations;
cc) de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations.
Une décision est un acte étatique concernant un
particulier par lequel un rapport juridique concret relevant du droit
administratif est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF
101 à 73; arrêt TA GE.2005.0043 du 17 mai 2005). La décision désigne ainsi, à
l'intérieur de tous les actes administratifs, les actes juridiques unilatéraux
concrets qu'une autorité prend en application du droit public (v. Pierre Moor,
Droit administratif, Volume II p. 152).
b) En l'occurrence, il convient de distinguer:
- la signature par B. X.________ et A. X.________ le
6 septembre 1996 du document intitulé "
Cession-délégation à l'encaissement"
.
- la décision interne de la direction de la FAREAS
prise au mois de juillet 2004 consistant selon ses termes à "activer
l'envoi systématique des cessions-délégations à l'encaissement auprès des
employeurs".
- la notification de cette décision aux employeurs
des personnes concernées, dont celui de la recourante.
aa) Le document intitulé "
Cession-délégation
à l'encaissement"
constitue, en termes juridiques, une cession de
créance au sens de l'art. 164 du Code des obligations (CO). Une cession de
créance constitue un acte de disposition bilatéral (Cf. Pierre Engel, Traité
des Obligations en doit suisse, 2
ème
édition, ch. 65, n. 274, IIa p.
873; Thomas Probst in Thévenoz/Werro [éd. Commentaire romand, Code des
obligations I, n. 4 ad. art. 164 CO). Il ne s'agit par conséquent pas d'une
décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA. Certes, il semblerait que,
en 1996, les époux X.________ se sont vu contraint de signer cette cession de
créance en faveur de la FAREAS afin de toucher des prestations de cette
dernière. Cet élément ne remet toutefois pas en cause le caractère bilatéral de
cet acte. On relèvera ainsi que seule une décision de refus de verser des
prestations d'aide sociale en raison du refus de la part des époux X.________
de signer le document "
Cession-délégation à l'encaissement"
aurait pu, cas échéant, constituer une décision administrative susceptible de
recours.
bb) La décision de principe prise au mois de juillet
2004 par la direction de la FAREAS consistant à faire valoir systématiquement
auprès des employeurs les créances de salaire qu'elle s'était fait céder en
garantie de ses prestations n'a pas eu d'effets à ce moment là sur la situation
juridique des recourants. Elle ne saurait par conséquent constituer une
décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA.
cc) Ce que la FAREAS nomme "
activation de
l'envoi de la cession-délégation
", à savoir la notification aux
employeurs de la décision prise au mois de juillet 2004, constitue
juridiquement une communication de la cession de créance au débiteur cédé. La
notification de la cession de créance au débiteur ne modifie en rien les droits
et obligations du cédant; conformément à l'art. 167 CO, son effet est purement
négatif puisqu'il empêche le débiteur de se libérer valablement en mains du
cédant. C'est ainsi la cession de créance elle-même qui modifie la situation
juridique du cédant et du cessionnaire, en transférant au second la créance du
premier et non pas la communication de cette cession.
On ne saurait au surplus déduire l'existence d'une
décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA du fait que la décision de la
direction de la FAREAS de faire usage des cessions qui lui ont été consenties a
été accompagnée de l'obligation pour les personnes concernées de se déplacer
mensuellement auprès de leur assistant social afin de signer un décompte et de
toucher l'argent qui leur est dû. Il s'agit en effet d'une mesure
d'organisation interne de la FAREAS, qui oblige les personnes concernées à
modifier leurs habitudes, sans toutefois que leur situation juridique ne soit
affectée. On est par conséquent pas en présence d'une "obligation" au
sens juridique du terme.
c) Il résulte de ce qui précède que ni la cession de
créances signée par la recourante le 6 septembre 1996 en faveur de la FAREAS,
ni la notification de cette cession à son employeur, ni le changement de
pratique de la FAREAS consistant à faire valoir systématiquement les cessions
en sa possession ne répondent à la notion de décision au sens de l'art. 29
LJPA. Partant, le recours est irrecevable.
En application de l'art. 15 al. 2 du Règlement
d'application du 18 novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur la
prévoyance et l'aide sociales, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Vu
le sort du recours, les recourants n'ont pas droit aux dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 29 novembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.