vd_omni · AC.2007.0103 · 2008-11-04 · fr

Municipalité de St-Sulpice, THEISEN, GAIMARD, SCHLUCHTER, MEYLAN, OVERNEY, RENAUD, THOMAS, GIUPPONE, KOPP/Département de l'intérieur, CONSEIL COMMUNAL DE ST-SULPICE, Département des infrastructures, Service du développement territorial, Service Immeubles, Patrimo | Protection d'un site au moyen d'un plan partiel d'affectation et d'une décision de classement. Le choix d'une mesure de protection d'un site dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés, des caractéristiques propres de chaque objet et du respect du principe de la proportionnalité. Ainsi, une décision de classement, qui peut entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété, ne s'impose que si les mesures prévues par le plan et règlement d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés. En l'espèce, le plan partiel d'affectation permet d'assurer le maintien d'anciens cabanons de pêcheurs et leur éventuelle reconstruction tout en ménageant l'intérêt privé des propriétaires de la parcelle par l'octroi de droits à bâtir supplémentaires sur leur parcelle voisine. Cette mesure ne permet en revanche pas d'imposer l'entretien des cabanons. Dès lors, le classement du site est également nécessaire pour assurer sa protection à long terme et imposer des mesures particulières pour assurer la conservation des cabanons à protéger (entretien, mise en conformité des aménagements extérieurs, etc.). Ces deux mesures doivent être coordonnées en vertu de l'art. 74 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.11.2008 AC.2007.0103

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 novembre 2008
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
et M. Eric Brandt, juge
; Mme Stéphanie Taher, greffière.
recourants
1.
Municipalité de
St-Sulpice,
à St-Sulpice, représentée par Jean DE
GAUTARD, Avocat, à Vevey,
2.
Ansgar THEISEN,
à St-Sulpice VD, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
3.
Denis GAIMARD,
à Lausanne, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
4.
Christiane
SCHLUCHTER,
à Lausanne, représentée par Yves NICOLE,
Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
5.
Jacques SCHLUCHTER,
à Lausanne, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à
Yverdon-Les-Bains,
6.
Bernard MEYLAN,
à La Conversion, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
7.
Gabrielle MEYLAN,
à La Conversion, représentée par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
8.
Bernard OVERNEY,
à Lausanne, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
9.
Marlène OVERNEY,
à Lausanne, représentée par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
10.
Lucien RENAUD,
à Prilly, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
11.
Natalina RENAUD,
à Prilly, représentée par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
12.
Juliette THOMAS,
à Ecublens VD, représentée par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
13.
André GIUPPONE,
à Lausanne, représenté par Daniel PACHE, Avocat, à Lausanne,
14.
Claudine KOPP,
à St-Sulpice VD, représentée par Daniel PACHE, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de
l'intérieur,
Secrétariat général,
représenté
par Service juridique et législatif, à Lausanne Adm cant,
autorités concernées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE
ST-SULPICE,
représentée par Jean DE GAUTARD,
Avocat, à Vevey,
2.
Département des
infrastructures,
Secrétariat général,
représentée
par Philippe VOGEL, Avocat, à Lausanne,
3.
Service du développement
territorial,
4.
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
représentée par Philippe VOGEL, Avocat, à Lausanne,
Objet
Recours Municipalité de St-Sulpice,
Ansgar THEISEN et consorts c/ décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 12 avril 2007 (classement de cabanons de pêche, à
St-Sulpice)- dossier joint AC.2007.0107 Recours André GIUPPONE et Claudine
KOPP c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures
du 12 avril 2007 (plan partiel d'affectation "Aux Pierrettes-Les Champs
du Lac")
Recours André GIUPPONE et Claudine KOPP c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 12 avril 2007 (plan partiel
d'affectation "Aux Pierrettes-Les Champs du Lac")
Vu les faits suivants
A.
André Giuppone et Claudine Kopp sont
propriétaires des parcelles 556 et 557 de la commune de Saint-Sulpice, à
proximité immédiate du port des Pierrettes. La parcelle 556 supporte une villa.
La parcelle 557 comporte quant à elle huit anciens cabanons de pêcheurs. Ansgar
Theisen, Denis Gaimard, Christiane et Jacques Schluchter, Bernard et Gabrielle
Meylan, Bernard et Marlène Overney, Lucien et Natalina Renaud et Juliette
Thomas sont propriétaires des cabanons sis sur la parcelle 557. Cette parcelle
jouxte la parcelle 564, appartenant à des tiers, qui inclut sept cabanons de
même type. Aucun de ces cabanons n’est porté à l’inventaire. André Giuppone et
Claudine Kopp souhaitant construire une villa individuelle sur les parcelles
556 et 557, après démolition des constructions existantes sur leurs parcelles,
les baux d’emplacement des cabanons sis sur la parcelle 557 ont été résiliés
avec effet au 31 décembre 2000. Les cabanons sont actuellement inoccupés et
font l’objet d’une défense publique d’accès (art. 420 ss CPC).
B.
Le plan directeur de la
commune de St-Sulpice, du 26 septembre 1997, retient
parmi les mesures d’aménagement relatives au port des Pierrettes ce
qui suit : «
A
proximité du port, respecter l’esprit du « village de pêcheurs » par
une implantation resserée (sic) de bâtiments de petites dimensions dont les
matériaux s’apparentent à ceux des constructions existantes
» (Fiche 7.2, secteur 40, chiffre 141) et «
Encourager la mixité habitat – travail où
les activités sont en relation avec les bateaux, les sports nautiques, la pêche
ou le tourisme. Poursuivre l’ambiance du « village de pêcheurs
» » (Fiche 7.2, secteur 40, chiffre 340). Dans ce
contexte, la Municipalité de St-Sulpice a entrepris une réflexion en vue
d’assurer une protection de l’ensemble des cabanons de pêcheurs, sis sur les
parcelles 564 et 557, formant un « village de pêcheurs ».
Un rapport d’expertise a ainsi été
requis de Mme Carine Bertola, Conservatrice du Musée du Léman, à Nyon. Dans son
rapport produit le 15 décembre 1999 (ci-après « rapport Bertola »),
cette dernière conclut notamment à l’intérêt d’inclure, dans la définition du
patrimoine, des sites témoignant d’activités artisanales ou industrielles.
S’agissant plus particulièrement du patrimoine lémanique, la Conservatrice définit
ce patrimoine comme suit :
«1. Des nombreux
types de bateaux créés sur les bords du Léman (barques à voile latine, bricks,
cochères mais également voiliers de plaisance, canots, bateaux à vapeur, etc.)
présentant des caractéristiques originales par rapport aux bateaux d’autres
plans d’eau.
2. Des différents
aménagements effectués le long du lac en vue de son utilisation multiple par
les hommes, c’est-à-dire les ports, les chantiers navals, les pêcheries, les
résidences, voire également les châteaux (ex. Chillon, Ripaille ou Yvoire) ou
même le jet d’eau de Genève.
Si certains
bâtiments ou aménagements peuvent paraître rustiques de prime abord, ils sont
néanmoins très représentatifs de la culture lémanique qui ne se caractérise pas
nécessairement par des constructions spectaculaires mais essentiellement par
des pratiques vivantes. Souvent, ces constructions sont aménagées de manière
simple (tout ou partiellement en bois), elles ont été agrandies au fil des ans
par leurs utilisateurs en fonction de leurs besoins et elles sont le reflet de
leurs pratiques artisanales. Ces bâtiments sont, par essence, modestes puisque
l’essentiel réside dans les activités qui y sont exercées.»
S’agissant du site des Pierrettes,
ce rapport de préciser :
«A proximité
immédiate du port, un ensemble de 13 cabanes a été construit sur deux parcelles
(557 et 564 du plan cadastral 16 de la Commune de St.-Sulpice). De telles
constructions figurent également sur des plans plus anciens (14 août 1938 et 14
avril 1948). Deux éléments nous paraissent significatifs :
1.
Ces constructions, à proximité immédiate du
port, sont en relation directe avec des activités liées au Léman, en particulier
la pêche.
2.
Il n’existe pas d’autre concentration de petites
constructions liées à la pêche sur le territoire de la commune de St.-Sulpice
(de même qu’il n’existe pas un autre port à St.-Sulpice).
Il nous paraît
certain qu’une étude historique plus poussée démontrerait l’existence d’un tel
« village de pêcheurs » depuis fort longtemps sur ce site. D’autre
part, en comparaison avec d’autres lieux similaires au bord du Léman, ce qui
nous paraît particulièrement remarquable ici, c’est cette concentration
exceptionnelle de petites constructions ainsi que leur agencement serré sur
deux petites parcelles en relation directe avec le port. Diminuer le nombre de
ces cabanes, ou ne les conserver que sur l’une des parcelles, conduirait à un
appauvrissement certain du site.
D’autre part, une
étude ethnographique démontrerait que ces petites constructions sont au cœur
d’un réseau de relations sociales très importantes qui contribuent à créer une
atmosphère spécifique au port dans son ensemble. Ce site fait donc partie
intégrante de notre culture lémanique.
De ce point de
vue, il nous paraît tout à fait légitime de considérer que cet ensemble de
pêcheries doit figurer à l’inventaire du patrimoine lémanique et qu’il présente
un caractère suffisamment exceptionnel pour être classé comme tel. La valorisation
d’un tel ensemble n’a rien de nouveau. A l’étranger, en France par exemple, le
port des pêcheurs de Thonon, autrefois menacé de démolition, a entièrement été
rénové et aujourd’hui plus [sic] il est occupé par plus de 12 pêcheurs
professionnels nouvellement installés.»
Le rapport émet enfin les
considérations suivantes relatives au développement durable du site :
«Nous connaissons
tous aujourd’hui l’attrait que le lac présente pour tous les riverains. De
manière à ce que ce site perdure et conserve des caractéristiques typiques de
la culture lémanique, il serait souhaitable qu’il reste un lieu de pratiques
vivantes (pêche amateur, voire si cela est possible pêche professionnelle).
Selon nos sources, le dernier pêcheur professionnel qui y résidait est
malheureusement décédé il y a deux ans.
A l’avenir, tout
devrait être mis en œuvre pour que ces cabanes retrouvent une fonction liée à
la pêche, concrétisant en cela les volontés de la commune de St.-Sulpice
exprimées dans son plan directeur d’aménagement des rives du lac. Si aucun
pêcheur professionnel ne pouvait s’y installer, il serait souhaitable que les
résidents de ces cabanes aient des pratiques en relation avec le lac (pêche
amateur ou navigation de « petite batellerie »), de manière à en
préserver l’esprit convivial et une certaine forme de sociabilité, elle aussi
typiquement lémanique. Il semble d’ailleurs que ce soit le cas aujourd’hui.
De même, la
préservation de ce site devrait inclure la notion qu’il ne s’agit pas d’un
patrimoine à figer de manière définitive, ces constructions doivent pouvoir
évoluer en fonction des besoins de leurs utilisateurs et s’adapter aux
nécessités de la pratique professionnelle de la pêche (conçue non pas comme une
activité folklorique ou archaïque mais comme une véritable profession reconnue
récemment par l’OFIAMT). L’apparence modeste de ces constructions, qui peut
sembler peu prestigieuse au regard de certains, ne saurait être un critère
valable pour leur démolition.
Par ailleurs, il
apparaît évident que la commune de St-Sulpice pourrait, dans l’intérêt général,
valoriser un tel ensemble. Ce site (les pêcheries ainsi que leurs abords
immédiats comme le port, les promenades au bord du lac, ainsi que la buvette et
les différents restaurants) présente de grands attraits culturels et naturels.
Différents moyens permettraient de mieux le faire connaître auprès du public,
en complément avec le centre historique du village. Une collaboration en ce
sens avec le Musée du Léman est envisageable (par. ex. création de panneaux
informatifs). Des financements extérieurs pourraient être trouvés comme cela a
été le cas pour les sentiers bordant le long du Boiron de Morges ou de Nyon (en
voie d’achèvement).»
Suite à ce rapport, la commune a
sollicité le Département des infrastructures (ci-après « DINF ») afin
que soit examinée la protection du site sous l’angle de la législation en
matière de protection de la nature, des monuments et des sites. M. Eric
Teysseire, Conservateur cantonal des monuments historiques, a confirmé le 30
mars 2000, l’appréciation faite dans ce rapport, en insistant également sur le
fait que «
la préservation saine de ce site ne saurait en outre être
dissociée de son usage, le plus grand risque qu’il courre, après celui d’être
démoli, étant une mutation progressive en résidence secondaire ou de week-end,
qui en altérerait alors totalement le caractère. Il conviendrait donc de
favoriser l’utilisation des cabanons par des pêcheurs professionnels, à défaut,
par des pêcheurs amateurs, et en tous cas, par des utilisateurs du port et du
lac.
»
Le 28 septembre 2001, un second
rapport d’expertise émanant de M. Aebi, expert de la Commission fédérale de la
culture, a encore confirmé l’importance du site méritant sauvegarde. On extrait
de son rapport ce qui suit :
«2. Le site,
constitué du port ancien agrandi ces dernières années et d’un groupement
compact de 13 cabanons de pêcheurs, forme une unité fonctionnelle. Depuis son
premier établissement, cet ensemble s’est continuellement développé et en
partie fortement densifié. Bien que peu de cabanons servent aujourd’hui encore
de dépôt ou d’atelier aux pêcheurs, ils sont largement exploités par leurs
propriétaires actuels – anciens pêcheurs ou leurs descendants – pour de
multiples activités liées à la proximité du lac.
3. Compte tenu de
sa dimension, de sa situation par rapport au lac et de sa densité, ce quartier
constitue pour le moins un établissement unique sur les rives des lacs suisses.
Il peut être qualifié de « biotope humain » de grande qualité, quand
bien même il ne relève pas de critères esthétiques usuels. Ses habitants s’y
sentent visiblement très protégés et les plantes – particulièrement les grands
arbres – croissent généreusement, signe d’un climat des plus favorable dans son
acception la plus large. Dans cette optique et au vu de son caractère unique,
ce quartier devrait être sanctionné d’une importance au moins régionale, sinon
nationale au sens de l’ISOS (en tant que cas particulier).
4. L’expert et
l’OFC arrivent à la conclusion que le projet de la commune et du canton
consistant à assurer la sauvegarde du quartier par le biais d’un plan d’aménagement
spécial est justifié. Cette mesure va dans le sens d’un usage public des rives
du lac et de la préservation pour les générations futures d’une situation
unique sur le Léman.»
C.
En 2000, André Giuppone a requis une
autorisation tendant à la démolition d'un pavillon, au démontage des huit
cabanons et à la construction d'une villa avec garage indépendant sur les deux
parcelles 556 et 557 réunies. Mis à l’enquête publique du 22 septembre au 12
octobre 2000, le projet a suscité de nombreuses oppositions.
Parmi celles-ci figure notamment l’opposition
de la Société d’art public, section vaudoise de l’association nationale
Patrimoine suisse (Ligue suisse du patrimoine national) du 6 octobre 2000, au
motif que le secteur des cabanes serait un secteur typique des abords du lac
révélant une activité ancienne de pêche à cet endroit et méritant sauvegarde.
Le 9 octobre 2000, s'est aussi
opposé au projet le Département des infrastructures, par son Service immeubles,
patrimoine et logistique (ci-après « SIPAL », alors dénommé Service
des monuments historiques), au motif que les cabanons en cause devraient être
conservés et protégés au titre de témoignages de pratiques vivantes de l'époque
en tant que cabanons de pêcheurs. Simultanément, cette autorité a précisé
que son opposition faisait partir le délai de trois mois prévu à
l'art. 18 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), prolongeable de six
mois conformément à l'art. 48 LPNMS, pour la mise à l'enquête devant conduire à
l'adoption d'un arrêté de classement. Enfin, elle a indiqué qu’en application
de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) et de l’art. 17 al. 2 LPNMS, aucun travail ne
pouvait être entrepris jusqu'à droit connu sur l'enquête publique relative au
permis de construire ou pendant l'enquête tendant au classement. Les mesures
d'extrême urgence au sens de l'art. 47 LPNMS étaient réservées.
Par décision du 29 novembre 2000,
la Municipalité de Saint-Sulpice a refusé d’accorder le permis de construire
sollicité en se référant à l’opposition du DINF et en considérant que le
démarrage de la procédure de classement rendait impossible la démolition des
cabanons.
D.
Agissant le 20 décembre 2000, André Giuppone et
Claudine Kopp ont déposé auprès du Tribunal administratif un recours dirigé
contre la décision de la Municipalité leur refusant le permis de construire et,
"
pour autant que de besoin, contre la décision du Département des
infrastructures (...) décidant d'ouvrir une procédure de classement concernant
la parcelle 557 et interdisant tous travaux en application de l'art. 17 al. 2
LPNMS
". Ils concluaient à l’annulation des "
décisions
attaquées
" et à la délivrance du permis de construire. Les recourants
affirmaient en particulier que les cabanons n'étaient pas dignes de protection,
compte tenu de leur usage de « week-end ». De plus, ces cabanons
étaient des meubles, de sorte qu'ils ne leur appartenaient pas - partant
devraient être déplacés une fois les baux résiliés - et sortaient du champ
d’application de la LPNMS. A l’appui, les recourants ont déposé un jugement du
10 août 2000 du Tribunal des baux rejetant la demande des propriétaires des
cabanons visant à contester la résiliation de leurs baux. Selon ce jugement,
les baux portaient exclusivement sur les emplacements, soit sur des terrains
nus; les constructions mobilières n'appartenaient pas aux propriétaires du
terrain, mais aux locataires (ce jugement sera confirmé par la Chambre des
recours du Tribunal cantonal le 25 avril 2001 puis par le Tribunal fédéral le
11 décembre 2001 [4C.293/2001]). Par arrêt du Tribunal administratif du 12
juillet 2006 (AC.2000.0212), ce recours a été rejeté, au vu du projet de
classement en cours, de même qu’au vu du plan partiel d’affectation communal en
voie d’approbation, l’intérêt privé des recourants à la réalisation de leur
projet de construction devant ainsi céder le pas dans l’attente de l’issue de
ces procédures.
E.
S’agissant de la procédure de classement, un
avis d’enquête d’une décision de classement concernant la sauvegarde du site du
port des Pierrettes, incluant les parcelles 557 (huit objets) et 564 (sept
objets) a été publié dans la Feuille des Avis Officiels le 25 janvier 2002. Des
oppositions ont été formulées, notamment par André Giuppone et Claudine Kopp.
Par décision du 20 mars 2002, le DINF a levé les oppositions et procédé au
classement du port des Pierrettes en vue d’en "
assurer la
sauvegarde et la conservation ".
Il précisait que le classement
s’étendait au port traditionnel des Pierrettes et aux anciens cabanons de
pêcheurs qui le bordent sur son flanc nord ; il ajoutait qu’à l’intérieur
de ce périmètre, "
les cabanons de pêcheurs doivent être conservés
à leurs emplacements actuels ; ils seront entretenus et pourront être
aménagés, dans la mesure où ces travaux ne portent pas atteinte au caractère
des constructions et du site
".
André Giuppone et Claudine Kopp ont
déféré cette décision le 8 avril 2002 devant le Département des institutions et
des relations extérieures. Ils affirmaient notamment que le DINF avait pris des
mesures conservatoires au sens de l’art. 18 LPNMS le 9 octobre 2000, sans les
valider dans les délais prévus par l’ouverture de l’enquête en vue de
classement, ce qui lui interdisait de prononcer une décision de classement. A
cela s’ajoutait que le classement de la parcelle 557 était irréalisable, dans
la mesure où les baux des emplacements des cabanons avaient été valablement
résiliés et les cabanons vidés.
Par décision du 8 juillet 2005, le
Département des institutions et des relations extérieures a admis le recours,
au motif que le DINF était déchu du droit d’ordonner le classement du site. En
effet, l’enquête en vue de classement avait été ouverte bien après l’échéance
du délai prévu par l’art. 18 LPNMS, délai qui courait dès le prononcé des
mesures conservatoires.
Statuant le 23 décembre 2005 sur
recours de la Commune de Saint-Sulpice et des propriétaires des cabanons
(AC.2005.0142), le Tribunal administratif a annulé le prononcé du Département
des institutions et des relations extérieures, estimant que la LPNMS ne
soumettait pas à un quelconque délai le droit de classer des objets ne figurant
pas à l’inventaire, tels que le port des Pierrettes et les cabanons. La cause
était ainsi renvoyée au Département des institutions et des relations
extérieures pour qu’il se prononce à nouveau en faisant abstraction du délai
dans lequel le DINF avait statué.
Par décision du 12 avril 2007,
le Département des institutions et des relations
extérieures (ci-après « DIRE », actuellement « Département de
l’intérieur ») a admis le recours d’André Giuppone et de Claudine Kopp
contre la décision de classement du chef du DINF du 20 mars 2002. Cette autorité
a considéré en substance que la législation en matière de protection des
monuments et sites n’avait pas pour objectif de protéger des ambiances ou des
atmosphères, tel l’esprit d’un village de pêcheurs. De plus le plan partiel
d’affectation communal serait mieux adapté pour imposer l’entretien, voire même
la transformation, des cabanons ainsi que le maintien d’un usage conforme à
l’usage initial. Dans ces circonstances, un classement serait inutile et
disproportionné.
La Municipalité de St-Sulpice a
recouru le 30 avril 2007 au Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal)
contre cette décision, par l’intermédiaire de son conseil.  Le 3 mai 2007,
Ansgar Theisen et consorts, soit les propriétaires des cabanons sis sur la
parcelle 557, ont également recouru contre cette décision, par l’intermédiaire
de leur conseil. La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.0103.
F.
Parallèlement à cette procédure, la commune de
St-Sulpice a entamé l’élaboration d’un plan partiel d’affectation (PPA)
intitulé "
Aux Pierrettes - Les Champs du Lac
". Ce plan a été
approuvé par la Municipalité le 15 octobre 2001, soumis à l'enquête publique du
25 janvier 2002 au 25 février 2002 puis adopté par le Conseil communal le
18 septembre 2002. Il inclut notamment dans un périmètre dit "
de
protection
" les parcelles 557 et 564, colloquées dans une aire dite "
des
cabanons
". Selon l'art. 2.2 du règlement du PPA, l'aire des cabanons a
un statut de site protégé. Cette disposition prévoit ce qui suit :
«Surface
correspondant aux terrains sur lesquels sont implantées des petites
constructions, témoignage d’un ancien village de pêcheurs. Cette petite entité
bâtie a un statut de site protégé, tant en ce qui concerne la destination des
constructions que leurs caractéristiques architecturales et la nature de leurs
prolongements.
Les constructions
actuelles doivent être conservées et entretenues. Elles peuvent être modifiées
et même reconstruites si des raisons objectivement fondées l’imposent. Lors de
constructions nouvelles ou lors de transformations d’ouvrages existants, les
travaux réalisés doivent respecter la nature du lieu et le caractère
prédominant des constructions existantes, notamment leur forme, les matériaux
utilisés et leurs aménagements extérieurs. La municipalité et le Service
cantonal des bâtiments, section monuments historiques sont habilités à imposer
toute mesure propre à atteindre ces objectifs.
Les petites
constructions type « cabanon » ne comprennent qu’un seul niveau
(rez-de-chaussée). Leur destination est en relation directe avec l’usage du
port de petite batellerie (pêche, navigation de plaisance), par exemple :
dépôts de matériel, locaux de service, lieux de détente.»
Quant à la parcelle 556, elle est
colloquée en aire de constructions, avec une possibilité de surface bâtie
allant jusqu’à 25% de la superficie du terrain (art. 3.1 du projet de règlement
du PPA). Cette possibilité de bâtir est ainsi considérablement augmentée par
rapport à celle autorisée dans la réglementation en vigueur. En effet l’actuel
règlement communal du 12 septembre 1990 sur le plan d’affectation et la police
des constructions (RPAC), approuvé par le Conseil d’Etat le 18 décembre 1992,
prévoit à son art. 28 que la surface bâtie en zone résidentielle A, dans
laquelle est sise la parcelle 556, ne peut excéder 1/10
ème
de la
surface totale de la parcelle.
Le 21 octobre 2002, André Giuppone
et Claudine Kopp ont déféré la décision du Conseil communal du 18 septembre
2002 devant le chef du DINF, en concluant en substance à la suppression de
l'art. 2.2 du projet de règlement du PPA, les parcelles en cause étant
colloquées en surface constructible, subsidiairement à ce que la parcelle 557
soit retirée de l'aire des cabanons. L’instruction de ce recours a été reprise
par le chef du DIRE le 9 mars 2005.
G.
Le 18 janvier 2005, le DIRE a autorisé le
Département des infrastructures, à titre de mesures provisionnelles, à
entreprendre les travaux nécessaires à la préservation des cabanons sur la
parcelle 557. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal
administratif qui a confirmé les mesures prises pour préserver les cabanons
dans l’attente d’un classement éventuel (Tribunal administratif, AC.2005.0017
du 16 mars 2007).
H.
Le 12 avril 2007, le DIRE a rejeté le recours
formé par André Giuppone et Claudine Kopp, confirmant ainsi la décision du
Conseil communal de St-Sulpice du 18 septembre 2002, de lever l’opposition
d’ André Giuppone et de Claudine Kopp et d’adopter le projet de PPA
« Aux-Pierrettes-Les Champs du Lac ».
Par l’intermédiaire de leur
conseil, André Giuppone et Claudine Kopp ont recouru contre cette décision le 3
mai 2007 devant le Tribunal administratif. La cause a été enregistrée sous
référence AC.2007.0107.
I.
Le 23 mai 2007, le juge instructeur a joint les
causes AC.2007.0103 et AC.2007.0107, considérant que la question du classement
était liée à celle de l’affectation.
Par courriers des 21 et 31 mai
2007, le DIRE, par l’intermédiaire du Service juridique et législatif, a
renoncé à se déterminer.
Le Service du développement
territorial (auparavant « Service de l’aménagement du territoire ») a
également renoncé à se déterminer, renvoyant simplement à ses déterminations du
12 janvier 2005 faites dans le cadre de la procédure devant le DIRE.
Le DINF et le SIPAL se sont
déterminés, par l’intermédiaire de leur conseil, le 31 mai 2007.
Les recourants Theisen et consorts
ont répliqué le 6 juin 2007, la Municipalité de St-Sulpice en date du 18 juin
2007 et les recourants Giuppone et Kopp en date du 4 juillet 2007.
L’instruction de la cause a été
reprise par un autre juge instructeur en mars 2008.
Une audience suivie d’une
inspection locale a eu lieu le 19 septembre 2008. A cette occasion, les parties
ont été entendues dans leurs explications. Le compte-rendu d’audience a été
transmis aux parties le 24 septembre 2008.
Le tribunal a délibéré à l’issue de
l’audience.
Les arguments des parties sont
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Formé en temps utile et dans les formes requises
(art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives [LJPA]; RSV 173.36), les recours sont recevables à la forme.
2.
Quant à la qualité pour recourir, les recourants
Giuppone et Kopp ont recouru contre la décision du DIRE approuvant le plan
partiel d’affectation (PPA) « Aux Pierrettes – Les Champs du Lac ».
En tant que propriétaires des parcelles 556 et 557 de la commune de St-Sulpice qui
sont incluses dans ce plan, ils ont manifestement qualité pour recourir au sens
de l’art. 37 al. 1 LJPA.
La Municipalité de St-Sulpice et
les recourants Theisen et consorts ont quant à eux recouru contre la décision admettant
le recours contre la décision de classement du 20 mars 2002. S’agissant d’une
décision prise en application de la LPNMS, le tribunal de céans a déjà
confirmé, dans une procédure antérieure impliquant les mêmes parties, la
qualité pour recourir fondée sur l’art. 90 LPNMS, tant de la municipalité que
des propriétaires touchés, tels les recourants Theisen et consorts qui sont
propriétaires des cabanons sis sur la parcelle 557 (Tribunal administratif,
AC.2005.0142 du 23 décembre 2005). Leur qualité pour recourir est partant
également admise dans le cadre de la présente procédure.
3.
Les décisions contestées concernent deux mesures
de protection du site du Port des Pierrettes à St-Sulpice, l’une portant sur le
classement du site, l’autre sur la planification communale.  D’une part, les
propriétaires de la parcelle 557 souhaitent disposer à leur guise de celle-ci
pour construire une villa familiale plus grande que la construction actuelle,
d’autre part la municipalité et les propriétaires des cabanons sis sur dite
parcelle souhaitent assurer le maintien de ceux-ci vu le caractère particulier
du site qui constituerait un élément du patrimoine lacustre méritant
protection.
Les recourants Giuppone et Kopp
contestent l’importance du site en considérant notamment que les cabanons en
cause auraient perdu leur usage initial de cabanons de pêcheurs et seraient
devenus de simples « week-end » destinés à accueillir des citadins
n’ayant pas de rapport particulier avec les activités lacustres.
4.
a)  La loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a pour but de veiller à une
occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de
l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités
tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la
population mais aussi des données naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi
que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des
mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et
maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à
l'exercice des activités économiques (art. 1er al. 2 let. b LAT). Les autorités
chargées de l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la
nécessité de préserver le paysage, notamment de veiller à ce que les
constructions, prises isolément ou dans leur ensemble, ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le
législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non
seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également
les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la
protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels
que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices
entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette
disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à
savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société
ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui
ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son
identité, sa mémoire collective (
Moor
, Commentaire LAT
, art. 17, nos 1 à 3).
L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces
objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en
considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un
certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les
caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux de
la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé
de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes.
Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne
s'agit pas d'un intérêt strictement financier (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, no 7 ; AC.2001.0159 du 23 février 2006).
b) Selon l'art.
17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour
"les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou
culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette
disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité
harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur
environnement (ATF 111 Ib 257 consid. 1a p. 260 et les références citées). Les
cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger
au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore
d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de
protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments
naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption
d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée
en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection,
son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les
autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du
territoire (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 74). La mise sous
protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines
utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres
affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un
plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que, malgré
l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie
des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 75 ;
AC.2001.0159 du 23 février 2006
).
En ce qui
concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent
en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans
lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un
zonage au sens de l'alinéa 1er (
Moor
, Commentaire LAT,
art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque
la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant
résulter d'un plan de zone classique et de son règlement qui l'accompagne -
nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation
d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à
entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des
autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et
classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection,
ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la
collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi
que les mesures provisionnelles (
Moor
, Commentaire LAT, art.
17, nos 83 à 93 ;
AC.2001.0159 du 23 février 2006
).
c) En droit
vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) attribue aux communes la
compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en
prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des
dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et
de cours d'eau, aux localités
et aux ensembles
ou aux bâtiments méritant protection
(art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Le canton peut de son côté aussi
établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation
cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours
d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de
classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et
des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). L'art. 86 LATC attribue à
la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La
municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions
susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une
localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une
valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2) (
AC.2001.0159 du 23
février 2006)
.
d) La LPNMS
fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette
législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant
tous les territoires, paysages, sites, localités, meubles et immeubles qui
méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment
esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4
LPNMS), et de plus une protection générale des monuments historiques et des
antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de
l'art et de l'architecture, ainsi que des antiquités mobilières et immobilières
trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique,
artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). Pour la protection
spéciale de la nature et des sites, la décision de classement désigne alors
l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises,
les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son
développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département
compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les
travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de
ce dernier (art. 29 LPNMS ;
AC.2001.0159 du 23
février 2006
). La décision de classement permet en
outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation pour
sauvegarder des sites (art. 44 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de
préemption légal sur les fonds et immeubles classés au sens des art. 20 ss
LPNMS (art. 45 LPNMS).
e) Il ressort
de ce qui précède que l
e choix d’une mesure de
protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés
et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du
principe de proportionnalité : lorsque plusieurs mesures permettent
d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les
intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, une décision de classement, qui peut entraîner
des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée
illimitée (art. 27 LPNMS), par les obligations d’entretien à charge du
propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et par le droit de préemption et
d’expropriation qu’elles impliquent en faveur de l’Etat (art. 44 et 45 LPNMS),
ne s’impose que si les mesures prévues par un plan et règlement d’affectation
ne permettent pas d’atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés
(voir notamment AC. 2000.0122 du 9 septembre 2004 ; AC.2001.0220 du 17
juin 2004).
5.
En l’occurrence, l’objectif visé par les deux
mesures litigieuses, soit le plan partiel d’affectation d’une part et la
décision de classement d’autre part, est la protection du site du port des
Pierrettes, en particulier le maintien des cabanons à leur emplacement actuel. Au
regard du principe de la proportionnalité, il convient en premier d’examiner si
cet objectif peut être atteint par la mesure la moins incisive, soit par un
plan d’affectation.
Le pouvoir d’examen du tribunal de
céans se limite à examiner si la liberté d’appréciation de l’autorité intimée
qui a statué tant sous l’angle de la légalité que de l’opportunité, a été exercée
de façon correcte et objective, mais en ayant conscience qu’il est autorité
cantonale de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib
123 consid. 5b et c = JdT 1985 I 542 ; JdT 1990 I 461 ; AC.2004.0213
du 22 juin 2006).
a) Conformément à l’art. 47 ch. 2
LATC, les plans et règlements d’affectation communaux peuvent contenir des
dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et
de cours d’eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection.
La protection d’un site au moyen d’un plan partiel d’affectation fondée sur
cette disposition présuppose ainsi l’existence d’un intérêt public à sa
préservation.
Dans le cas présent, le site figure
dans le plan directeur communal avec une recommandation du maintien du
caractère et de l’esprit « village de pêcheurs » constitué par les
cabanons sis sur les parcelles 564 et 557.
Tant le Conservateur cantonal des
monuments historiques, la Conservatrice du Musée du Léman, à Nyon, qu’un expert
de l’Office fédéral de la culture ont mis en avant le caractère particulier
digne de protection de ce site en ce qu’il constitue l’un des derniers
témoignages d’une activité typique de la région lacustre, qu’il se justifie dès
lors de maintenir et de valoriser, y compris les cabanons. La Société d’art
public a également fait opposition lors de la mise à l’enquête du projet de
construction des recourants Giuppone et Kopp en invoquant notamment
l’importance de préserver ce site. Le tribunal de céans n’a aucune raison de
s’écarter de cette appréciation.
Il ressort certes des avis exprimés
par les spécialistes précités que l’intérêt marqué pour les cabanons réside
surtout dans leur affectation à la pêche. Les recourants Giuppone et Kopp
relèvent qu’actuellement, les cabanons ne seraient plus voués à aucune activité
liée à la pêche mais seraient utilisés uniquement comme résidences secondaires
(« week-end ») pour faire des broches. Le rapport Bertola a toutefois
constaté qu’on ne pouvait figer les activités et que ces constructions devaient
évoluer en fonction des besoins de leurs utilisateurs et s’adapter aux
nécessités de la pratique professionnelle de la pêche. Il ne faut pas non plus
perdre de vue que, déjà alors que des pêcheurs y exerçaient leur activité, ces
cabanons comportaient une fonction de résidence secondaire et de détente. A
l’occasion de l’inspection locale, le tribunal a notamment pu constater que,
parmi les recourants propriétaires de cabanons, Madame Juliette Thomas  est la
veuve du dernier pêcheur professionnel à avoir œuvré sur le site, de sorte
qu’un acteur et témoin vivant de cette activité passée y est encore présent. En
outre, parmi les propriétaires actuels, plusieurs sont membres de l’union
nautique des Pierrettes, de sorte que si l’activité de pêche professionnelle a
bien disparu, on ne peut considérer qu’il n’y a plus aucune activité lacustre, même
si l’on doit constater une évolution de l’affectation qui s’est éloignée de
celle de la pêche professionnelle.
L’autorité intimée n’a dès lors pas
excédé son pouvoir d’appréciation en admettant un intérêt public du site et en
considérant que la commune avait procédé à une correcte pesée d’intérêts en
édictant le PPA qui règle les prescriptions relatives à l’affectation des zones
et à la mesure de l’utilisation du sol (art. 47 LATC). L’affectation de la
parcelle 557 en « aire de cabanons » est justement propre à assurer
le maintien de telles constructions à cet endroit.
b) Les recourants Giuppone et Kopp
contestent le plan partiel d’affectation litigieux en considérant notamment que
l’affectation de la parcelle 557 en « aire de cabanons » serait
disproportionnée, au vu de l’usage actuel des cabanons qui ne correspond pas à
l’affectation que la planification tend à protéger et contraire à leur droit de
propriété. Ils estiment qu’une autre solution, soit le déplacement des cabanons
sur une autre parcelle, serait envisageable.
Le principe de la proportionnalité
exige que les mesures, justifiées par un intérêt public prépondérant, se
limitent à ce qui est nécessaire pour la protection du but (ATF 117 Ia 318
consid. 4b et les références citées). Lorsque plusieurs mesures permettent
d’atteindre l’objectif recherché, l’autorité doit alors appliquer celle qui
lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC ; AC.2005.0280 du 25 juin 2007).
En l’occurrence, la planification
communale tend à assurer le maintien des cabanons tout en préservant l’intérêt
privé des propriétaires de la parcelle. Les cabanons étant des petites
constructions en bois, il n’est pas exclu qu’ils soient endommagés par des
éléments naturels ou ne résistent pas au temps et doivent un jour être
reconstruits. La planification communale colloquant les parcelles concernées en
aire de cabanons permet justement d’assurer qu’une éventuelle reconstruction
intervienne dans ces limites. Quant aux intérêts des propriétaires de la
parcelle litigieuse, le plan litigieux augmente les possibilités de bâtir de leur
parcelle voisine 556 de manière conséquente par rapport à la réglementation
actuelle. Elle constitue ainsi une mesure de compensation en contrepartie de la
protection des cabanons qui permet justement de tenir compte des intérêts des recourants
Giuppone et Kopp. Il convient en outre de garder à l’esprit que les propriétaires
de la parcelle 557 restent libres de conclure à nouveau des baux d’emplacement
rémunérés avec les propriétaires des cabanons et que la mesure ne les prive pas
de tout intérêt financier, même si un tel intérêt n’est à lui seul pas
déterminant (voir ci-dessus consid. 4a in fine).
Quant à l’argument consistant à
déplacer les cabanons sur une autre parcelle, il ne résiste pas à l’examen. Le
« village de pêcheurs » dont le maintien et la protection sont
préconisés dans le cadre du site plus large du port des Pierrettes est
constitué de cabanons sis sur deux parcelles contiguës, soit la parcelle 557 et
la parcelle 564. Le déplacement des seuls cabanons de la parcelle 557 sur une
autre parcelle plus éloignée, à supposer que cela soit possible, ce qui est
contesté compte tenu des droits de propriété du canton sur la parcelle proposée
par les recourants, aboutirait à appauvrir ce site qui est justement
intéressant en raison de l’agencement serré des cabanons, comme l’a relevé le
rapport Bertola.
c) Reste encore à déterminer si
l’adoption d’un plan partiel d’affectation est propre, dans le cas d’espèce, à
assurer une protection suffisante du site, en particulier des cabanons, au vu
de l’interdiction civile d’accès faite aux propriétaires de ces cabanons qui ne
peuvent dès lors pas les entretenir. L’art. 2.2. du règlement du PPA prévoit
certes le principe de la conservation et de l’entretien des cabanons.
Toutefois, il a déjà été relevé plus haut (consid. 4b) qu’un plan d’affectation
ne saurait imposer une obligation de faire à la charge des propriétaires concernés
(
Moor
, op.cit., art. 17, no
81 ; AC.2001.0159 du 23 février 2006). Force est ainsi de constater que si
la mesure de planification communale permet de limiter l’affectation de la
parcelle à des cabanons et d’assurer ainsi le maintien des cabanons actuels et
leur reconstruction, elle ne permet pas d’assurer le maintien et l’entretien
des cabanons qui doivent pouvoir être imposés au vu du litige entre les
propriétaires de la parcelle 557 et ceux des cabanons qui s’y trouvent.
6.
Il convient dès lors d’examiner le bien-fondé
d’une mesure de classement, au vu des objectifs recherchés, soit la
préservation du site, qui implique en l’espèce, la possibilité d’imposer un
entretien des cabanons.
a) La décision de classement prise
le 20 mars 2002 a été annulée par l’autorité intimée au motif notamment que la
législation en matière de protection de la nature, des monuments et des sites recouvrait
des objets au sens large sans pour autant englober des notions immatérielles
telles que des atmosphères ou un esprit convivial. Elle n’avait ainsi pas pour
objectif de protéger une ambiance, tel l’esprit d’un village de pêcheurs.
L’autorité intimée a également considéré que la protection instaurée par la
planification communale serait suffisante.
Cette appréciation quant au champ
d’application de la LPNMS perd de vue à la fois le texte clair de la loi et
l’objet qui est au centre du classement contesté. L’objet à classer est bien le
port des Pierrettes dans son ensemble, qui inclut les cabanons, mais ne se
limite pas à ceux-ci. Le texte de l’art. 1
er
LPNMS précise, parmi
les buts de la loi, celui de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des
localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 al.
1 let. b LPNMS). Il ne s’agit dès lors pas de protéger une « atmosphère ou
un esprit convivial » mais bien de protéger tout un site, dans la mesure
où il constitue un témoignage important de pratiques passées et qui mérite
protection en tant qu’élément du patrimoine lacustre.
b) Un classement n’est envisageable
que pour autant que l’objet à classer soit digne d’intérêt au sens de l’art. 4
LPNMS. Aux termes de l’art. 4 al. 1 LPNMS :
« Sont
protégés conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les
territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent
d’être sauvegardés en raison de l’intérêt général, notamment esthétique, historique,
scientifique ou éducatif qu’ils présentent. »
Au vu de cette disposition, peu
importe la qualification juridique des cabanons en tant que constructions
mobilières ou immobilières, dans la mesure où peuvent être considérés comme
dignes de protection tant des meubles que des immeubles. Dans le cas présent,
le caractère digne de protection de l’ensemble du site du Port des Pierrettes résulte
de l’appréciation unanime des spécialistes de la protection des monuments et
sites et doit dès lors être confirmé (voir ci-dessus, consid. 5a).
L’autorité intimée a ainsi
considéré à tort que la LPNMS ne devait pas s’appliquer dans le cas présent.
c) L’autorité intimée a également
nié le besoin de procéder à un classement en considérant que la planification
communale constituait une mesure suffisante. Comme il a été rappelé ci-dessus, un
plan partiel d’affectation ne saurait cependant permettre une obligation de faire
à la charge des propriétaires de la parcelle 557 (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 81 ; AC.2001.0159 du
23 février 2006).
Dans cette mesure, le classement
constitue une mesure proportionnée et adéquate pour assurer la protection des
cabanons qui se trouvent actuellement dans une situation précaire du fait de la
difficulté de les entretenir, les propriétaires de la parcelle 557 ayant obtenu
une interdiction civile d’accès aux cabanons par leurs propriétaires. Cette
dissociation entre les droits de propriété sur la parcelle et sur les cabanons
qui s’y trouvent a pour conséquence que les propriétaires des cabanons qui
voudraient entretenir les cabanons ne le peuvent pas. Or un site classé permet notamment
d’imposer une obligation d’entretien (art. 29 LPNMS). A la différence du plan
partiel d’affectation, le classement permet également d’imposer aux
propriétaires des cabanons une mise en conformité de ceux-ci avec les caractéristiques
protégées, notamment la suppression d’ajouts qui en dénaturent le caractère
d’origine, telles des antennes paraboliques (art. 30 LPNMS). Mais le maintien
d’un « village de pêcheurs » n’a de sens que si les cabanons peuvent
être occupés. Si la situation actuelle de blocage résultant de l’interdiction
civile d’accès n’est pas résolue, la mesure de classement permettra au besoin
une procédure d’expropriation (art. 44 LPNMS). Dans le cas présent, compte tenu
du litige qui perdure entre les propriétaires de la parcelle et ceux des
cabanons, il apparaît dès lors qu’une mesure de classement constitue une mesure
nécessaire et adéquate pour assurer la sauvegarde du site qui inclut les
cabanons de la parcelle 557.
d) Bien que la mesure de classement
constitue une atteinte grave au droit de propriété des recourants Giuppone et
Kopp, il convient de rappeler que ces derniers louent, depuis plus d’une
vingtaine d’années les emplacements aux propriétaires des cabanons, que le père
de M. Giuppone, qui a acquis la parcelle en 1954, les louait déjà auparavant et
que les recourants conservent la possibilité de prélever des loyers pour la
location des emplacements des cabanons. En outre, suite au classement, les
cabanons devront être conservés dans leur gabarit actuel, de sorte que les
recourants Giuppone et Kopp sont assurés que la situation actuelle ne peut pas
être péjorée par d’éventuelles modifications ultérieures de ces constructions.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, il
apparaît que tant la mesure de planification communale que la mesure de
classement cantonale s’imposent dans le cas présent. En effet, si le classement
permet d’assurer durablement la protection du site et d’imposer aux
propriétaires des mesures particulières, tels l’entretien ou la mise en
conformité d’aménagements contraires aux caractéristiques protégées du site, la
mesure de planification communale permet quant à elle d’assurer une protection
complémentaire en cas de destruction des cabanons. La complémentarité de ces
deux mesures permet en outre de ménager l’atteinte à l’intérêt privé des
recourants Giuppone et Kopp en leur permettant de construire un nouveau
bâtiment sur leur parcelle 556, avec une augmentation des possibilités de bâtir
accordées dans le cadre du plan partiel d’affectation.
8.
a) Dès lors que la décision de classement est
assimilée à un plan d’affectation cantonal (art. 24 LPNMS), ces deux mesures
doivent être coordonnées et conciliées au regard de l’art. 74 LATC qui précise
la force dérogatoire des plans cantonaux dans les termes suivants :
« Les plans d’affectation cantonaux et
les zones réservées l’emportent sur les plans d’affectation communaux ou
intercommunaux. »
En outre, l’art. 2 du règlement du
22 mars 1989 d’application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection
de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS, RSV 450.11.1) prévoit que les
autorités communales doivent tenir compte des objets méritant d’être
sauvegardés en élaborant leurs plans d’affectation. Cette disposition reprend
les principes de coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2 al. 1 et
25a al. 4 LAT) et du droit cantonal (art. 2 LATC) (AC.2006.0237 du 30 juillet
2007).
b) En l’occurrence, la teneur de l’art.
2.2 du règlement du PPA impose des exigences qui se recoupent avec la décision
de classement:
«Surface
correspondant aux terrains sur lesquels sont implantées des petites
constructions, témoignage d’un ancien village de pêcheurs. Cette petite entité
bâtie a un statut de site protégé, tant en ce qui concerne la destination des
constructions que leurs caractéristiques architecturales et la nature de leurs
prolongements.
Les constructions
actuelles doivent être conservées et entretenues. Elles peuvent être modifiées
et même reconstruites si des raisons objectivement fondées l’imposent. Lors de
constructions nouvelles ou lors de transformations d’ouvrages existants, les travaux
réalisés doivent respecter la nature du lieu et le caractère prédominant des
constructions existantes, notamment leur forme, les matériaux utilisés et leurs
aménagements extérieurs. La municipalité et le Service cantonal des bâtiments,
section monuments historiques sont habilités à imposer toute mesure propre à
atteindre ces objectifs.
Les petites
constructions type « cabanon » ne comprennent qu’un seul niveau
(rez-de-chaussée). Leur destination est en relation directe avec l’usage du
port de petite batellerie (pêche, navigation de plaisance), par exemple :
dépôts de matériel, locaux de service, lieux de détente.»
La décision de classement prévoit
quant à elle ce qui suit :
Au point 2 de la décision
: «… Les cabanons de
pêcheurs doivent être conservés à leurs emplacements actuels. Ils seront
entretenus et pourront être aménagés, dans la mesure où ces travaux ne portent
pas atteinte au caractère des constructions et du site… »
Au point 6 de la décision
: « Toutes
réparations, modifications ou transformations des parties de l’objet classé
devront, au préalable, recevoir l’autorisation du Département des
infrastructures. »
c) Conformément au principe de la
force dérogatoire des plans cantonaux (art. 74 LATC), la réglementation
communale ne saurait s’écarter des dispositions cantonales. Or, dans la mesure
où la décision de classement tend à conserver le site, d’éventuelles
possibilités de reconstruire selon la planification communale doivent respecter
les exigences figurant dans la décision de classement. De ce point de vue, le
texte de l’art. 2.2 paraît trop large et source d’incertitudes s’agissant de la
possibilité de modifier, de transformer et de reconstruire les cabanons. La
décision de classement pose les conditions et limites de l’entretien et des
modifications ou aménagements de ces constructions. Il convient dès lors de
limiter la réglementation communale à la question d’une éventuelle
reconstruction en cas de destruction d’un ou plusieurs cabanons. L’art. 2.2 du
règlement du PPA doit partant être réformée comme suit :
« Al.1 : inchangé
Al. 2 : Les constructions actuelles
peuvent être reconstruites, en cas de nécessité ou en cas de destruction
accidentelle, dans les gabarits existants au moment du classement et dans les
limites fixées par la décision de classement.
Al.3 : supprimé »
9.
Au vu de ce qui précède, la décision du DIRE
admettant le recours contre la décision de classement doit être annulée et la
décision de classement doit être maintenue. Celle confirmant le PPA doit être
réformée dans le sens indiqué ci-dessus. Les recours de la commune de
St-Sulpice et des recourants Theisen et consorts contre le rejet de la décision
de classement doivent ainsi être admis. Quant au recours des recourants
Giuppone et Kopp contre la décision confirmant le PPA, il est très
partiellement admis dans le sens des considérants et rejeté pour le surplus.
10.
Les recourants Giuppone et Kopp ayant succombé
pour l’essentiel, il se justifie de mettre à leur charge l’émolument de justice
réduit, par 2'000 fr. (art. 55 LJPA). Il se justifie également de mettre à leur
charge une indemnité à titre de dépens, de 1'500 fr., en faveur des recourants
Theisen et consorts, ainsi que de 1'500 fr. en faveur de la commune de
St-Sulpice qui a été assistée par un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours de Ansgar Theisen et consorts et de
la Municipalité de St-Sulpice contre la décision relative à l’arrêté de
classement sont admis et la décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 12 avril 2007 est annulée, la décision de classement
du 22 mars 2002 classant le site du Port des Pierrettes à St-Sulpice étant
confirmée.
II.
Le recours de André Giuppone et Claudine Kopp
est très partiellement admis, la décision d’approbation préalable du Département
des institutions et des relations extérieures du 12 avril 2007 concernant le
plan partiel d’affectation  « Aux Pierrettes – Les Champs du Lac » étant
réformée en ce sens que l’art. 2.2 du règlement du plan partiel d’affectation
est modifié de la manière suivante :
« Art.2.2
Al.1 :
inchangé
Al. 2 : Les
constructions actuelles peuvent être reconstruites, en cas de nécessité ou en
cas de destruction accidentelle, dans les gabarits existants au moment du
classement et dans les limites fixées par la décision de classement.
Al.3 :
supprimé »
Le recours est rejeté pour le surplus et la décision est maintenue
pour le surplus.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de André Giuppone et Claudine Kopp, solidairement entre eux.
IV.
André Giuppone et Claudine Kopp, solidairement
entre eux, verseront 1’500 (mille cinq cents) francs à Ansgar Theisen et
consorts solidairement entre eux, à titre de dépens.
V.
André Giuppone et Claudine Kopp, solidairement
entre eux, verseront 1’500 (mille cinq cents) francs à la Municipalité de
St-Sulpice, à titre de dépens.
Lausanne, le 4 novembre 2008
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.