vd_omni · AC.2019.0321 · 2020-11-27 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Grens, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre le refus par la DGTL d'accorder l'autorisation spéciale requise pour l'agrandissement, en dehors du volume du bâtiment existant, d'un appartement situé au rez-de-chaussée d'une villa, dont la parcelle est entièrement située en zone agricole. En l'espèce, le projet litigieux ne répond à aucun des critères alternatifs définis par l'art. 24c al. 4 LAT. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.2020 AC.2019.0321

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. Christian-Jacques Golay et Gilles Giraud, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.
Recourantes
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********,
toutes deux représentées par Me Alain
THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
anciennement Service du développement territorial
(SDT)
,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Grens
, à Grens.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision du Service du
développement territorial, Division Hors zone à bâtir, du 10 septembre 2019, refusant
l'autorisation spéciale requise pour l'agrandissement du bâtiment ECA
n° 129 sis sur la parcelle n° 91 de la commune de Grens (CAMAC
n° 186659)
Vu les faits suivants:
A.
Depuis septembre 2018, A.________ et B.________ sont propriétaires, chacune
pour une demie, des deux lots de propriété par étage (ci-après : PPE)
constitués sur la parcelle de base n° 91 du cadastre de la commune de
Grens. La parcelle présente une surface totale de 2'306 m
2
, qui
supporte un bâtiment d'habitation de 143 m
2
au sol (ECA
n° 129); le solde de 2'163 m
2
est en nature de jardin. Le
premier lot de PPE est constitué de l'appartement situé au rez-de-chaussée de
l'immeuble, ainsi que d'un garage et d'une cave au sous-sol. Le lot n° 2 de la
PPE inclut un appartement et un balcon à l'étage, ainsi qu'un garage et une
cave au sous-sol.
Selon le plan général d'affectation de la commune de
Grens et son règlement en matière de police des constructions approuvé par le
Conseil d'Etat le 24 septembre 1993, la parcelle n° 91 est entièrement située
en zone agricole. Elle est entourée de tout côté par des champs. On accède à la
villa érigée sur dite parcelle par le chemin de Chiblins, qui la borde du
nord-est au sud-ouest et ne dessert aucune autre habitation.
B.
Un premier projet de transformation du bâtiment ECA n° 129 avait
été mis à l'enquête publique du 11 septembre au 11 octobre 2018. Il portait sur
un agrandissement du bâtiment à l'angle ouest (construction d'une cuisine de
17,7 m
2
), des transformations intérieures et en façade, la construction
d'un balcon, la suppression d'un couvert à voitures de 27 m
2
et
la construction d'un nouveau de 34,5 m
2
, la construction de
places de parc, la création d'un accès depuis le chemin de Chiblins et la
construction d'un portail.
Selon la première synthèse de la Centrale des
autorisations en matière des constructions du 17 décembre 2018 (CAMAC n° 180408),
le Service du développement territorial, Division Hors zone à bâtir (ci-après:
le SDT-HZB; désormais la Direction générale du territoire et du logement,
Division Hors zone à bâtir [DGTL-HZB]), avait refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise. L'autorité cantonale estimait pour l'essentiel que l'extension
hors du volume du bâtiment et certains travaux sur les façades induisaient une
modification trop importante de l'identité du bâtiment.
Tenant compte des objections formulées, les
propriétaires avaient apporté des modifications au projet initial en février
2019. Le projet modifié renonçait en particulier à l'agrandissement du bâtiment
à l'angle ouest. Selon la nouvelle synthèse CAMAC n° 180408 du 4 mars
2019, le SDT-HZB avait délivré l'autorisation spéciale requise.
Par décision du 18 mars 2019, la Municipalité de
Grens (ci-après: la municipalité) avait accordé le permis de construire
sollicité.
Les travaux ont été réalisés du 26 avril 2019 au 1
er
mars 2020.
C.               Un
nouveau projet d'agrandissement de l'appartement du rez-de-chaussée a été mis à
l'enquête publique du 12 juillet au 12 août 2019. Il portait sur la création d'un
bureau, en dehors du volume du bâtiment existant, d'une surface de 18,28 m
2
,
à l'angle ouest du bâtiment ECA n° 129. Le projet n'a pas suscité
d'opposition. En revanche, selon la synthèse CAMAC n° 186659 du 10
septembre 2019, le SDT-HZB a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise
en ces termes :
"Etant situé hors de la zone
à bâtir (zone agricole) selon le Plan général d'affectation communal, tout
projet de construction, transformation ou démolition requiert une autorisation
de notre Département (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).
A. SITUATION
- [...] Ce bien-fonds supporte le
bâtiment ECA n° 129 (villa) qui n'a jamais eu de lien avec une
exploitation agricole.
- Ce bâtiment, construit
avant la date de référence du 1
er
juillet 1972 (1965), présentait
une surface habitable d'environ 227 m
2
et une surface annexe
d'environ 113.75 m
2
.
- Des travaux ont été
entrepris sur le bien-fonds et les bâtiments. Ceux-ci sont les suivants:
·
Après 1972: Construction d'un couvert au nord-ouest du bâtiment principal.
Ce couvert a augmenté la surface annexe hors volume d'environ 27 m
2
.
·
1980: Une véranda a été autorisée. Celle-ci a augmenté la surface
habitable d'environ 22.50 m
2
.
- Un projet similaire
(extension de la surface habitable par une extension de la cuisine) a été
refusé par notre service (première synthèse du dossier CAMAC n° 180408).
B. CONTEXTE LÉGAL
Comme précédemment précisé (CAMAC
n° 180408), tous travaux effectués sur le bâtiment d'habitation doit (sic)
être analysés sous l'angle des articles 24c LAT et 42 OAT qui permettent
des transformations partielles de constructions et installations sous réserve
du respect de l'identité du bâtiment à la date de référence (1
er
juillet 1972).
L'identité du bâtiment se traduit
par des caractéristiques propres constituées d'éléments tangibles et
identifiables objectivement tels que le volume, la structure, la typologie,
l'aspect extérieur et/ou les particularités spécifiques du bâtiment.
Les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment (extension hors du volume du bâtiment) doivent
être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (art. 24c al. 4 LAT) et respecter le critère quantitatif d'extension
des surfaces admissible hors volume (30 % de la surface existante au 1
er
juillet
1972).
C. EXAMEN DU PROJET
Selon notre décision du dossier
CAMAC n° 180408, le potentiel d'extension hors volume restant est
d'environ 45.60 m
2
.
Le projet prévoit une extension de
la surface habitable d'environ 18.20 m
2
par la création d'un bureau
hors du volume du bâtiment. Par conséquent, d'un point de vue strictement
quantitatif, l'extension de la SPBI entre dans le cadre des dispositions
dérogatoires en vigueur (18.20 m
2
< 46.50 m
2
).
Toutefois, outre cet aspect
purement quantitatif, le projet doit respecter l'identité du bâtiment et celle
de ses abords. A cet égard, un projet qui entre dans le cadre
"quantitatif" peut tout à fait être refusé si les travaux devaient
être jugés comme étant de nature à modifier les caractéristiques du bâtiment et
ses abords.
A ce sujet, le projet prévoit une
extension hors du volume en lieu et place d'un espace ouvert et végétalisé
caractéristique du bâtiment. Cette modification conséquente de l'identité du
bâtiment (volume, ouverture) ne répond pas aux critères de l'article 24c alinéa
4 LAT. En effet, le projet n'est pas entrepris afin de mettre aux normes
usuelles d'habitation le bâtiment, celui-ci pouvant être habité en l'état. D'autre
part, les travaux ne consistent pas en un assainissement énergétique (comme le
serait une isolation périphérique). Enfin, l'augmentation du volume du bâtiment
ne concourt pas à meilleure intégration dans le paysage du bâtiment.
D. CONCLUSION
En conclusion, après avoir pris
connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête
publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés
et des conditions y afférentes, notre service refuse de délivrer l'autorisation
requise pour ce projet (art. 24c LAT et 42 OAT)."
La synthèse CAMAC a été adressée à la
municipalité le 10 septembre 2019. Il y est relevé que, dans la mesure où le SDT-HZB
a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise, la municipalité ne peut
pas délivrer le permis de construire sollicité.
Le service technique intercommunal a transmis ladite
synthèse à l'architecte des propriétaires le 23 septembre 2019.
D.               Le 11
octobre 2019, A.________ et B.________ (ci-après : les recourantes),
assistées de leur conseil commun, ont saisi la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) d'un recours à
l'encontre de cette décision. Elles ont conclu, principalement, à la réforme de
la décision entreprise en ce sens que l'autorisation spéciale requise est
délivrée pour permettre l'agrandissement de l'appartement du rez-de-chaussée
construit dans le bâtiment ECA n° 129 sur la parcelle n° 91 de Grens
et, subsidiairement, à l'annulation de la décision du SDT-HZB et au renvoi du
dossier à celui-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants de
l'arrêt à intervenir. Les recourantes soutiennent que l'appréciation du SDT-HZB
selon laquelle l'augmentation du volume du bâtiment résultant du projet
litigieux ne concoure pas à une meilleure intégration du bâtiment dans le
paysage serait arbitraire. Elles expliquent que l'extension projetée ne
porterait pas atteinte à un espace végétalisé dès lors que la surface concernée
est actuellement une cour. En outre, dans la mesure où l'extension serait
réalisée à l'arrière du bâtiment par rapport au chemin de Chiblins, elle ne
serait absolument pas visible depuis les alentours, compte tenu notamment de
l'arborisation existante. Enfin, l'extension envisagée permettrait de fermer le
volume actuel de manière à ce que le bâtiment présente une surface au sol
rectangulaire alors que, pour l'heure, il comporterait un décrochement
relativement disgracieux. Les recourantes mentionnent encore que le bureau dont
la construction est prévue devrait permettre à l'époux d'une des recourantes de
travailler en partie à domicile, ce qui induirait une réduction du trafic.
Le 18 novembre 2019, la municipalité a produit son
dossier original et indiqué qu'elle n'avait pas d'objection à formuler
concernant l'agrandissement au rez-de-chaussée de l'immeuble, se déclarant
favorable à ce projet.
Dans sa réponse du 20 décembre 2019, le SDT-HZB a conclu
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il souligne
que c'est la question de l'intégration paysagère qui a été déterminante pour sa
décision négative. Il rappelle que selon la jurisprudence, les critères de
l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT; RS 700) doivent être appliqués de manière restrictive, ce qui
signifierait en particulier qu'un projet visant une meilleure intégration
paysagère devrait permettre de trouver une situation après travaux qui réduise
l'impact de la construction sur l'environnement et le paysage de manière
sensible; en l'espèce, on ne saurait, d'après lui, soutenir qu'un
agrandissement du volume du bâtiment puisse réduire son impact. S'agissant de
l'argument lié à la diminution du trafic, le SDT-HZB relève que les habitants
hors zone à bâtir provoquent un trafic motorisé individuel nettement supérieur
par rapport à des habitants en zone urbaine. Il souligne enfin que la révision
de la LAT de 2012 avait notamment pour but de limiter les agrandissements des
logements hors des volumes existants, un tel agrandissement ne devant désormais
être possible que pour des raisons objectives et non pour des motifs de
convenance personnelle.
E.                Le
tribunal a procédé à une inspection locale le 30 juillet 2020. Le compte rendu
de l'audience, tel que complété à la suite des observations des parties, a la
teneur suivante:
"Se présentent:
-
La recourante A.________, personnellement, accompagnée
de son époux C.________ et de D.________, architecte, assistée de Me Alain
Thévenaz, avocat à Lausanne;
-
Pour la Municipalité de Grens: Luc Kilchenmann,
syndic;
-
Pour la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL), Division Hors zone à bâtir, Richard Hollenweger.
La présidente informe les parties de ce que M. Golay, assesseur
architecte, ne participe pas à l'inspection locale de ce jour, mais fera partie
de la section appelée à juger.
La Cour constate que des travaux ont récemment été effectués sur la
parcelle. La présidente demande s'il s'agit de l'exécution du projet de
transformation du bâtiment ECA n° 129 pour lequel un permis de construire a été
délivré en mars 2019.
Me Thévenaz confirme que c'est bien le cas. Il explique que le projet
actuel constitue une transformation complémentaire. A l'époque du premier
projet, ses clientes souhaitaient réaliser l'intégralité des transformations en
une seule fois. Comme ce projet n'a pas obtenu l'aval du SDT, les
transformations envisagées ont été scindées en deux étapes, les propriétaires
ayant déjà réalisé les travaux pour lesquels un accord avait été donné.
La recourante montre à la Cour à quel endroit le projet d'agrandissement
demandé devrait être réalisé. D.________ explique que le projet consiste à
combler l'espace qui existe actuellement au nord-ouest du bâtiment principal,
permettant ainsi d'avoir une surface au sol parfaitement rectangulaire pour
l'ensemble de la villa. Il ajoute qu'une extension avait déjà été réalisée par
les précédents propriétaires. Il s'agit de la véranda.
La présidente se renseigne sur l'existence d'une cour
"dallée" au nord de la villa, telle qu'alléguée.
Me Thévenaz répond qu'en effet, tel était le cas avant les récents
travaux et que, depuis, cette partie a été enherbée. D.________ ajoute
qu'auparavant, le nord de la villa était aménagé en parking; le couvert à
voitures a été déplacé là où il se trouve actuellement dans le cadre des récents
travaux. La recourante confirme qu'à l'époque, lors de l'octroi du premier
permis de construire, le terrain était différent et comportait en particulier
une grande partie bétonnée; tout le béton a été supprimé et remplacé soit par
des surfaces engazonnées, soit par des gravillons conférant aux lieux un aspect
bien plus naturel que par le passé.
C.________ fait remarquer qu'au regard des surfaces et volumes, avec ce
projet d'extension, les recourantes sont en deçà de ce que la loi permet.
M. Hollenweger précise qu'il ressort du dossier que l'extension
existante du bâtiment principal, soit la véranda, a été réalisée dans les
années 1980.
C.________ insiste sur le fait qu'autrefois le bâtiment principal était
en très mauvais état. M. Kilchenmann confirme que le bâtiment était
quasiment à l'abandon; il salue les travaux de rénovation qui ont été réalisés
par les nouvelles propriétaires et qui apportent un soin bienvenu à cette
habitation.
La cour se déplace à l'ouest du bâtiment principal du côté de la
véranda et constate que celle-ci est vitrée sur deux côtés avec des portes
fenêtres coulissantes.
M. Giraud fait remarquer que l'on se trouve sur une butte. D.________
précise que le terrain a été rehaussé sur l'arrière de la villa. On observe les
champs aux alentours de la villa, de tout côté.
La cour retourne au nord du bâtiment principal.
La présidente demande à M. Hollenweger si cette inspection locale
induit une modification de l'appréciation de la DGTL par rapport au projet
d'extension.
M. Hollenweger rappelle la teneur de l'alinéa 4 de l'art. 24c LAT qui
est entré en vigueur en 2012: "Les modifications apportées à l'aspect
extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage". Il indique qu'aucune
des trois conditions alternatives de cette disposition ne sont remplies en ce
qui concerne le projet des recourantes. La loi ne permet pas ce projet
d'agrandissement.
M. Giraud demande si une transformation dont l'impact sur le paysage
serait nul pourrait être admise. M. Hollenweger répond que seule une
construction à l'intérieur du bâtiment aurait un impact nul sur le paysage.
Me Thévenaz fait remarquer que l'alinéa 4 de l'art. 24c LAT a été
introduit pour tenir compte de situations qui ne sont pas comparables au projet
d'extension déposé par ses clientes. Il rappelle qu'à l'occasion de la révision
partielle de la LAT adoptée par le parlement fédéral en 2011, un al. 4 a été ajouté
à l'art. 24c en raison de la crainte que l'élargissement du champ d'application
de cette disposition n'entraîne la transformation d'une grande partie du
paysage rural, puisque l'art. 24c LAT pourrait désormais s'appliquer aux fermes
désaffectées après 1972. Or, le bâtiment ici présent n'a jamais été une ferme
et ne correspond pas du tout à l'hypothèse qui avait été envisagée par le
législateur lors de l'adoption de l'art. 24c al. 4 LAT. Cette disposition
devrait dès lors être appliquée avec beaucoup de retenue dans le cas d'espèce.
Me Thévenaz critique au surplus l'interprétation que fait la DGTL-HZB
de l'art. 24c al. 4 LAT, qui revient à considérer qu'une construction ne
s'intègre mieux à son environnement que si elle est démolie, au moins
partiellement; cette interprétation ne correspondrait manifestement pas à
l'intention du législateur, qui aurait précisément voulu permettre certaines
transformations y compris si celles-ci engendrent une augmentation du volume du
bâtiment préexistant.
M. Hollenweger relève que le projet d'extension des recourantes modifie
la symétrie du bâtiment; la véranda prolonge déjà le pan ouest du toit par
rapport au pan est et cet effet serait renforcé en cas de construction de
l'extension requise, le pan ouest du toit devenant plus long que le pan est sur
l'ensemble du bâtiment. Il s'agit d'une transformation motivée uniquement par
le confort des recourantes, mais pas d'une amélioration esthétique.
La recourante insiste sur le fait que le bâtiment en question est une
"croute" datant de 1965 et pas un monument historique, ni même un
bâtiment digne d'intérêt. Elle rappelle que seule une extension de 14 m
2
est
demandée. Elle indique avoir de la peine à comprendre la position de M.
Hollenweger et la décision de la DGTL.
M. Hollenweger répond que le projet d'extension ne va pas rendre la
villa mieux intégrée dans le paysage au sens de la loi.
C.________ rappelle que le projet est conforme au niveau quantitatif.
Concernant l'évaluation qualitative ou esthétique du projet, il estime qu'on ne
peut pas prendre en considération un seul avis, soit celui de
M. Hollenweger.
La présidente souligne qu'il ne s'agit pas d'une question d'esthétique.
Elle explique que la loi distingue strictement les zones à bâtir des zones
agricoles et que les règles qui s'appliquent à ce projet sont celles de la zone
agricole.
D.________ relève qu'un embellissement doit être considéré comme une
meilleure intégration dans le paysage. Les bâtiments se trouvant hors zones à
bâtir ne doivent pas être totalement "bloqués", mais doivent pouvoir
évoluer dans une certaine mesure, le but de la loi étant de préserver les
espaces agricoles et non pas de figer l'apparence des maisons existantes.
M. Hollenweger considère que le projet d'extension des recourantes
n'offre pas une meilleure intégration dans le paysage; au contraire, il
augmente l'impact sur celui-ci. Il ajoute que ce n'est pas une question
d'esthétique.
S'agissant de l'intégration du projet des recourantes dans le paysage, C.________
estime que l'agrandissement ne sera visible de nulle part. On ne peut pas
considérer, d'après lui, qu'un agrandissement ne s'intègre pas dans le paysage
s'il n'est pas visible.
M. Hollenweger n'est pas d'accord avec cette affirmation. Selon lui,
l'extension du bâtiment sera visible depuis la route de Chiblins en descendant
de la déchèterie; de manière générale, le bâtiment a un fort impact sur le
paysage.
D.________ indique qu'il ne peut pas rejoindre l'avis de M. Hollenweger
selon lequel un agrandissement intégré serait un agrandissement qui ne se
verrait pas; il estime que la loi offre une petite marge de manœuvre dans le
cas d'espèce. Le projet d'extension des recourantes apporte une symétrie qui se
marie avec le reste du bâtiment.
M. Kilchenmann ajoute que depuis le village le projet d'extension de 14
m
2
ne se verra pas. Cette extension permettrait à C.________ de
disposer d'un bureau pour travailler depuis son domicile. Il n'y a à son avis
que des avantages: on désengorge les routes ou les transports publics et on
économise de l'énergie.
[…]
"
F.                Le tribunal a adopté
les considérants de cet arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (
in
casu
le SDT, désormais DGTL) au sujet des autorisations concernant des
constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de 30 jours fixé
par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les
propriétaires de la parcelle concernée ont manifestement qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le projet litigieux prévoit la transformation d'une villa existante, qui
est située hors de la zone à bâtir. Il n'est pas contesté que l'habitation
concernée, bien qu'érigée sur une parcelle affectée en zone agricole, n'a
jamais eu de lien avec une exploitation agricole. Les recourantes font valoir
que l'autorité intimée aurait dû autoriser la construction litigieuse sur la
base des art. 24c al. 4 LAT et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire
du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).
a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé
(al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres
conditions (al. 3). A l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal
qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues
hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT).
Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), pour tous les projets de construction ou de
changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante
situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes
à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120
al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à
bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou
modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité
compétente étant le département cantonal (art. 121 let. a LATC), respectivement
le SDT (la DGTL depuis mai 2020).
b) Tout projet constructif concernant la parcelle
n° 91 et le bâtiment ECA n° 129 doit donc bénéficier d'une
dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de l'art. 24c LAT, qui
dispose ce qui suit:
"
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa version en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de
plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de
plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]".
c) La transformation partielle (teilweise Änderung)
et l'agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l'art. 24c LAT,
regroupent les travaux n'équivalant pas à un changement complet d'affectation
(selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l'agrandissement mesuré n'est qu’une
transformation partielle, au même titre que le changement partiel d'affectation
(Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Cela suppose le
respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de
l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses
traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci
et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les
arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli,
Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir,
Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence,
l'"
agrandissement mesuré
" doit être apprécié dans son
ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives
intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction
(cf. ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277
consid. 5 p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à
la ZBl 103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il
s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte
l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son
utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa
vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du
territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète
souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c LAT).
Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une
autorisation en application de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va
ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166
consid. 5a/bb du 10 juin 2002; Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art. 24c LAT).
d) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le
régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées
pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à
décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à
l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère
typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid.
4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre
les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de
n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des
constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins.
Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires
considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les
constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour
l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect
extérieur étant soumises à des limites strictes (Muggli, op. cit, n° 10 ad art.
24c LAT).
La question de savoir si l'identité de la
construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT
est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la
jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la
construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de
l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations
doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la
construction (TF 1C_486/2015 précité consid. 3.3.1 et les références citées;
AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).
Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur
la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire
l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013
consid. 3a; cf. également Muggli
,
op.
cit., n° 36 ad art. 24c LAT). Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction
d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
, M
ichael Pflüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à
bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et
19). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes
usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle
quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par
exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres
et équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale
"Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011
6533 ss, spéc. p. 6540). La disposition doit en tout cas être
interprétée à l'aune du critère de l'identité : une modeste maison
paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op.
cit., p. 19).
e) Dans le cas particulier, aucune des conditions
alternatives définies par l'art. 24c al. 4 LAT n'est réalisée.
aa) Les recourantes insistent en premier lieu sur le
fait que leur immeuble n'aurait jamais été une ferme, ce qui impliquerait selon
elles d'appliquer l'art. 24c al. 4 LAT "
avec beaucoup de retenue dans
le cas d'espèce
".
On relèvera à ce sujet que la question de l'usage
agricole ou non du bâtiment en cause au 1
er
juillet 1972 – centrale
sous l'ancien droit (cf. Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale
"Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011
6533 ss, p. 6534) – n'est pas déterminante selon la nouvelle teneur des
art. 24c LAT et 42 OAT (voir aussi TF 1C_247/2015 consid. 4.3). En effet, cette
dernière réforme vise à permettre que les bâtiments d'habitation érigés sous
l'ancien droit, ainsi que ceux pourvus de bâtiments d'exploitation agricole
qui leur sont contigus, bénéficient de possibilités de transformation
identiques, que leur usage d'habitation ou leur utilisation en 1972 ait été de
nature agricole ou non agricole (cf. FF 2011 6533 ss, p. 6537).
La question de l'usage agricole ou non du bâtiment
au 1
er
juillet 1972 n'est dès lors pas pertinente dans le cas
d'espèce. Est en revanche déterminant le fait que la construction des
recourantes soit érigée sur une parcelle affectée entièrement en zone agricole.
bb) Les recourantes se bornent ensuite à relever que
la création d'un bureau (soit d'une pièce supplémentaire) aboutirait à une utilisation
plus rationnelle du logement, sans alléguer ni démontrer que le bâtiment
existant ne permettrait pas ou plus d'être habité conformément aux normes
usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT, ni que le projet litigieux serait
nécessaire pour assurer une telle utilisation.
Comme l'indique à juste titre l'autorité intimée, le
bâtiment des recourantes peut être habité en l'état, sans qu'il soit nécessaire
d'être agrandi en dehors du volume existant pour y aménager un bureau. En
réalité, c'est pour des motifs de convenance personnelle, et non pour des
raisons objectives, que les recourantes souhaitent agrandir le rez-de-chaussée du
bâtiment pour y aménager un bureau. On ne voit d'ailleurs pas pour quelles
raisons ce bureau ne pourrait pas être aménagé à l'intérieur du volume bâti
existant. En effet, le rez-de-chaussée du bâtiment, d'une surface de plus de 120
m
2
habitables, comprend plusieurs pièces dont l'une pourrait être
aménagée – partiellement ou entièrement – en bureau.
Si le télétravail a certes connu un intérêt croissant
à la suite de la crise sanitaire de la Covid-19, on ne peut cependant pas
affirmer que l'agrandissement d'un bâtiment pour y créer un bureau serait désormais
devenu nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens
de l'art. 24c al. 4 LAT, au même titre que le seraient une cuisine ou des
locaux sanitaires. Si le tribunal de céans comprend que l'agrandissement
projeté serait subjectivement utile pour le mari d'une des recourantes, qui
indique vouloir travailler une partie de son temps à domicile, il n'est pas
pour autant nécessaire pour assurer une utilisation du bâtiment d'habitation au
sens de la disposition précitée.
Comme évoqué, cette condition implique des exigences
relativement élevées (voir consid. 2 d) ci-dessus) qui ne sont pas remplies en
l'espèce. Il est manifeste que l'habitation en question peut continuer d'être
occupée sans qu'il soit nécessaire d'y adjoindre l'extension projetée.
cc) Les recourantes prétendent en outre que l'agrandissement
de l'appartement du rez-de-chaussée, qui serait utilisé comme bureau, irait
dans le sens d'une réduction de trafic, ce qui serait conforme aux objectifs de
développement durable défendus par les autorités. Ce point de vue, si tant est
qu'il soit correct concernant la réduction du trafic, ce que l'autorité intimée
conteste, n'est pas pertinent dans le cas d'espèce.
Force est en effet d'admettre que ce grief ne concerne
aucun des éléments de l'alternative prévue à l'art. 24c al. 4 LAT.
Quoi qu'il en soit, comme l'indique l'autorité
intimée, cet argument s'inscrit en porte à faux avec la
ratio legis
de
l'art. 24c al. 4 LAT et les objectifs de l'aménagement du territoire. En effet,
le développement durable vise plutôt à réduire le nombre de logements dispersés
dans le paysage et toute augmentation des surfaces habitables non conformes à
la zone agricole. Il s'agit d'un des objectifs de la révision de la loi de 2012
qui a introduit les trois critères de l'art. 24c al. 4 LAT dans le but de
limiter les agrandissements des logements hors des volumes existants.
dd) Les recourantes soutiennent encore que l'agrandissement
projeté "
améliorerait l'aspect esthétique du bâtiment et son
intégration dans la paysage
". En particulier, cette extension
permettrait de fermer le volume actuel, afin que le bâtiment ECA n° 129
présente une surface au sol rectangulaire, alors que le bâtiment présenterait aujourd'hui
un "
décrochement relativement disgracieux
".
On rappellera en premier lieu qu'en matière d'esthétique
des constructions, l'autorité intimée bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière que le tribunal de céans, en tant qu'autorité de recours, contrôle
avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT).
En l'espèce, comme le relève l'autorité intimée,
l'opinion des recourantes, qui tentent de soutenir qu'une forme rectangulaire
s'intégrerait mieux dans le paysage qu'une forme articulée, ne repose sur aucun
fondement objectif et doit partant être écartée. La volumétrie asymétrique du
bâtiment ECA n° 129 résulte par ailleurs de l'ajout d'une véranda
autorisée en 1980 qui a eu pour effet de prolonger le pan sud-ouest de la
toiture. Ainsi, l'autorité intimée souligne à juste titre qu'une forme
rectangulaire, jugée "
plus esthétique
" par les recourantes,
pourrait aussi être obtenue en supprimant l'annexe réalisée dans les années
1980.
Le tribunal de céans, qui examine avec retenue la
question de l'esthétique des constructions, n'a pas constaté, lors de
l'inspection locale du 30 juillet 2020, que le bâtiment, à son angle ouest, présenterait
un décrochement qui pourrait être qualifié de "
disgracieux
",
comme le soutiennent les recourantes. Au contraire, la construction actuelle
est intégrée dans le paysage et on ne voit pas en quoi une extension qui
fermerait le volume actuel du bâtiment pourrait servir à une meilleure
intégration au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. A tout le moins, les recourantes
n'ont pas été en mesure de démontrer que l'agrandissement projeté participerait
à l'amélioration de l'intégration du bâtiment existant dans le paysage.
C'est enfin à juste titre que les recourantes n'allèguent
pas que leur projet serait nécessaire à un assainissement énergétique du
bâtiment.
ee) En examinant de manière globale la condition du
respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42 al. 1 OAT),
on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par un
environnement rural. La villa est en effet entourée de tout côté par des champs
et le chemin de Chiblins qui borde la parcelle ne dessert aucune autre
habitation.
Sous l'angle de l'examen de la condition du respect
de l'identité de la bâtisse et de ses abords, l'argument des recourantes, qui prétendent
que l'extension projetée concernerait une cour et ne porterait pas atteinte à
un espace végétalisé, est désormais sans portée, dans la mesure où la cour à
l'angle ouest du bâtiment où l'extension est projetée a été supprimée lors des
travaux qui se sont terminés au printemps 2020 et remplacée par un espace végétalisé,
soit du gazon.
Par ailleurs, contrairement à ce soutiennent les recourantes,
on ne peut pas affirmer que l'extension projetée, qui fermerait le volume
actuel du bâtiment, serait invisible et qu'elle n'aurait aucun impact sur
l'identité de la construction et de ses abords. Comme évoqué, la question de
savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens
de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances; des effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation
du sol, de l'équipement et de l'environnement, suffisent à considérer que
l'identité du bâtiment n'est pas maintenue (voir consid. 2 d) ci-dessus).
Quoi qu'en disent les recourantes, le caractère de
la maison mis en valeur par un environnement rural serait diminué par
l'agrandissement projeté qui renforcerait visuellement le caractère construit
de la parcelle.
Au demeurant, au regard des nombreux travaux et
aménagements qui ont déjà été autorisés et réalisés sur le bâtiment ECA
n° 129 et la parcelle n° 91, les recourantes ne peuvent raisonnablement pas
reprocher à l'autorité intimée, comme elles l'indiquent, que leur bâtiment aurait
été "
bloqué
".
ff) Au vu de ce qui précède, il n'est pas
critiquable d'avoir considéré que le projet litigieux ne répondait à aucun des
critères alternatifs définis par l'art. 24c al. 4 LAT, l'agrandissement
envisagé tendant à la réalisation d'une pièce supplémentaire, hors du volume
bâti existant, dans une zone en principe inconstructible. La condition
préalable à la délivrance d'une autorisation fondée sur l'art. 42 al. 3 let. b,
première phrase, OAT n'est en l'espèce pas réalisée et c'est partant à bon
droit que l'autorité intimée a refusé d'accorder l'autorisation spéciale
requise.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
3.
Les recourantes, qui succombent, devront supporter les frais de la
présente procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV
173.36.5.1]) et ne peuvent prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1
LPA-VD
a contrario
). Les autres parties n'ayant pas agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elles n'ont pas sollicité de
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de A.________ et B.________ est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial, Division Hors zone
à bâtir, du 10 septembre 2019, est confirmée.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge de A.________ et B.________, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2020
La
présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE et à l'OFAG.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.