vd_omni · AC.2020.0002 · 2021-04-12 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, C.________ | Recours d'opposants dirigés contre le "réaménagement" d'un espace de bureau dans les combles d'un bâtiment. La lecture des plans révèle qu'objectivement et matériellement, l'ouvrage prévu consiste en réalité en la création d'un appartement. Peu importe à cet égard que le nouveau logement puisse demeurer, dans un premier temps, à l'usage de bureau et que le constructeur ne requière à ce stade aucun changement d'affectation (c. 3). La zone en cause est destinée à "l'habitation individuelle". Selon son sens commun et usuel, cette notion désigne les bâtiments réservés à un unique ménage, par opposition à l'habitat individuel groupé ou à l'habitat collectif. Le bâtiment existant comportant déjà un logement, la législation en vigueur ne permet donc pas d'y créer un second (c. 4c). La garantie de la situation acquise n'y change rien (c. 4d). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.04.2021 AC.2020.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 avril 2021
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Gilles Giraud et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
représentée par Me Marc-Antoine AUBERT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux,
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Constructeur
C.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la
Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 18 novembre 2019 levant leurs
oppositions et délivrant le permis de construire relatif à la transformation
du bâtiment ECA 5255 sis sur la parcelle 9168, propriété de C.________ -
CAMAC 176403 (dossier joint: AC.2020.0012)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ est propriétaire depuis le 16 octobre 1997 de la parcelle
9168 de la Commune de Bourg-en-Lavaux, dans la localité de Villette. D’une
surface de 1244 m
2
, le bien-fonds est en nature de jardin par
1085 m
2
; il supporte un bâtiment d’habitation de 130 m
2
(ECA
5255), ainsi qu’une annexe de 29 m
2
(ECA 5568).
De forme coudée, la parcelle 9168 s’étend au sud
jusqu’au lac. Au nord, elle était auparavant séparée de la route cantonale 780
(route de Lausanne, DP 379) par la parcelle 9192 de l’Etat de Vaud, située en
contre-haut et comportant une douzaine de places de parc. Le 1
er
novembre
2019, C.________ a toutefois acquis la parcelle 9192. Les deux biens-fonds ont
ensuite été réunis le 15 juin 2020, sous le numéro 9168.
La parcelle est colloquée dans le périmètre du
règlement du plan partiel d’affectation "Les Rives" approuvé et entré
en vigueur le 13 janvier 1998 (RPPA), qui concerne le territoire de l’ancienne
Commune de Villette entre la route cantonale 780 et le lac Léman. Le bien-fonds
est par ailleurs situé dans la zone d’agglomération II du plan de protection de
Lavaux au sens de l'art. 21 de la loi du 12 février 1979 sur le plan de
protection de Lavaux (LLAvaux; BLV 701.43).
Le bâtiment d'habitation existant compte trois
niveaux, à savoir un rez partiellement enterré, un étage et des combles. Les
deux premiers niveaux sont occupés par un appartement en duplex, et les combles
par des locaux aménagés en bureaux (destinés à l'activité des sociétés D.________
SA et E.________ SA, dont C.________ est administrateur avec signature
individuelle). L'immeuble est coiffé d’un toit à deux pans, au faîte orienté (globalement)
est-ouest. Sur le pan nord, un accès indépendant aux combles depuis la route a
été aménagé au moyen d'un sas d'entrée en forme de lucarne cintrée et d’une
passerelle.
En image, la
configuration est la suivante (www.vd.ch):
B.
Le 23 mai 2018, C.________ (ci-après: le constructeur) a déposé une
demande de permis de construire (CAMAC 176403) portant sur la transformation
des combles du bâtiment ECA 5255. Le projet était ainsi décrit: "
ré-aménagement
des combles: adjonction de salle d'eau, de nouvelles ouvertures et d'un balcon
sur façade pignon et modification de toiture
". A teneur du formulaire,
la surface bâtie, de 130 m
2
, demeurerait inchangée. La surface brute
utile des planchers passerait de 102 à 110 m
2
(ajout de 8 m
2
)
dans sa part destinée au logement, tout en restant inchangée dans sa part consacrée
aux activités, de 250 m
2
. Toujours selon le formulaire
(rubrique B13), le nombre total de logements après travaux serait de 2.
Le 1
er
mai 2018, la Commission
consultative de Lavaux avait émis un préavis positif au projet, pour autant que
les remarques suivantes soient prises en considération:
"
1.   La
toiture, sur la façade sud est déséquilibrée avec l’adjonction d’une fenêtre.
La démolition de la lucarne arrondie au profit d’une ouverture rectangulaire,
d’un seul tenant de 3,7 m de long est recommandée.
2.    Le balcon
pourrait être toléré s’il était maintenu de manière symétrique, avec des
fixations identiques et des garde-corps homogènes.
"
L’enquête publique a été ouverte du 16 juin au 16 juillet
2018. Elle a suscité des oppositions, notamment de A.________ et de B.________.
La synthèse CAMAC a été établie le 19 juillet 2018.
Les autorisations spéciales et préavis favorables y ont été délivrés.
Le constructeur a ensuite transmis de nouveaux plans
réduisant la profondeur du balcon à créer sur la façade pignon ouest (plans du
8 mai 2018, corrigés le 1
er
octobre 2018).
C.
Par décisions du 18 novembre 2019, la Municipalité de Bourg-en-Lavaux
(ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré le permis de
construire, daté du 11 novembre 2019. Elle constatait, en référence aux
plans soumis à l’enquête, que la surface des combles restait à l’usage d’un
bureau, non pas d'un logement, de sorte que le changement d'affectation n'était
pas avéré. La transformation des combles en bureau datait en outre de 1997 et
ne faisait pas l'objet de la présente enquête. Par ailleurs, la réduction de la
profondeur du balcon en façade pignon ouest permettait désormais de respecter
les distances requises à la propriété voisine.
D.
Agissant personnellement le 6 janvier 2020, A.________ a déféré cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP), concluant en substance à son annulation et à ce qu’une nouvelle enquête
publique soit menée. Il a communiqué des pièces, notamment une photographie de
la façade ouest du bâtiment existant. La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2020.0002.
Agissant le 13 janvier 2020 sous la plume de son
avocat, B.________ a également formé recours contre ce prononcé, concluant à
son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que la demande de
permis de construire litigieuse est rejetée. La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2020.0012.
Les deux recours ont été joints le 29 janvier 2020,
sous la première référence.
La municipalité a déposé sa réponse le 27 février
2020, concluant au rejet des recours.
Les 12 mai et 27 juillet 2020, le constructeur a
communiqué ses observations, proposant également le rejet des recours. Il a transmis
des pièces, notamment des copies d'extraits des plans, des deux recours et d'un
courrier de A.________ du 23 janvier 2020, toutes annotées par ses soins.
A.________ a déposé un mémoire complémentaire le 31
août 2020. B.________ s'est exprimée pour sa part le 30 septembre 2020.
La municipalité a indiqué le 18 novembre 2020
qu'elle n'avait rien à ajouter.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Déposés dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), les recours sont intervenus en temps utile.
Ils
respectent au surplus les conditions formelles énoncées notamment à
l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Enfin, les
recourants disposent de la qualité pour recourir en leur qualité de voisin
proche de la parcelle litigieuse. En effet, B.________ est propriétaire de la
parcelle 9166 jouxtant à l'ouest le bien-fonds litigieux, alors que A.________
est propriétaire de la parcelle 9164 bordant à son tour la parcelle 9166 à
l'ouest, à une quarantaine de mètres du bien-fonds litigieux. Enfin, aucun
élément ne justifie, compte tenu de cette proximité, de dénier aux intéressés
un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les parties requièrent des mesures d'instruction, à savoir l'aménagement
d'une inspection locale.
a) Tel qu'il est garanti par l'
art.
29 al. 2 Cst.
, le droit d'être entendu comprend en particulier le droit
pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance, de se déterminer à leur propos et d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre (ATF 143 V 71 consid. 4.1 p. 72). Cette garantie
constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de
mettre un
terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid.
4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299).
b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet
pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il
apparaît donc superflu d'ordonner des mesures d'instruction supplémentaires,
sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendus des parties.
3.
Les recourants considèrent que le projet de transformation des combles
impliquerait un changement d'affectation de bureau en habitation.
a) A ce jour, les combles sont aménagés en bureau et
bénéficient d'un accès indépendant. Le permis d'habiter relatif à "
l'aménagement
d'un bureau et d'un escalier extérieur" a été délivré le 21 juin 1999.
Le projet litigieux consiste en bref à réaménager l'intérieur
des combles, ainsi qu'à créer ou modifier des ouvertures dans les façades
pignon, de même que des lucarnes dans les pans de toiture.
Le constructeur expose que le point de départ du
projet a été la nécessité de réfection de la toiture, dénuée de sous-couverture
et dont l'isolation ne correspond pas aux normes actuelles. Il précise que
"
la réflexion a été de prévoir un aménagement de bureaux dont la
surface puisse, le cas échéant et par la suite, être utilisée comme logement,
comme le règlement l'y autorise
".
A lire les plans mis à l'enquête, une part des
locaux prévus ne sont effectivement pas incompatibles, selon leur intitulé,
avec une affectation de bureau. Il en va ainsi d'un
"accueil-réunion", d'un "salon repos", d'un "espace
1" et d'un "espace 2".
Toutefois, un examen des plans révèle que sont également
prévus une cuisine complète, une salle d'eau indépendante avec WC, lavabo et
douche, ainsi qu'une deuxième salle d'eau avec WC, lavabo et douche rattachée
exclusivement à la pièce intitulée "espace 1". De fait, la
configuration prévue correspond entièrement à celle d'un logement indépendant
muni d'une cuisine, de deux chambres, dont l'une avec salle-de-bains privative,
et d'un vaste séjour, sans même compter les nouvelles ouvertures et lucarnes.
Les transformations prévues visent ainsi d'emblée à créer un logement
indépendant, ainsi que tend du reste à le confirmer la rubrique B13 du
formulaire de demande de permis de construire (cf. let. B supra). Peu importe à
cet égard que le nouveau logement puisse demeurer, dans un premier temps, à
l'usage de bureau et que le constructeur ne requière à ce stade aucun
changement d'affectation. Ce qui est décisif est qu'objectivement et
matériellement, l'ouvrage prévu est un appartement, non pas un espace de bureau.
b) Contrairement à ce qu'a retenu la décision
attaquée, l'ouvrage consiste ainsi en un changement d'affectation de bureau à
habitation, entraînant dès lors la création d'un second logement dans le
bâtiment existant.
4.
Il reste à examiner si la création d'un second logement est licite, ce
que les recourants contestent.
a) Comme exposé ci-dessus, le bâtiment litigieux est
régi en première ligne par le règlement du plan partiel d’affectation "Les
Rives", entré en vigueur le 13 janvier 1998.
Selon son préambule, le RPPA vise notamment "
le
maintien de
l'habitat individuel et des gabarits ponctuels existants
".
Sous la note marginale "
Destination
", son art. 2 confirme que
la zone des rives est destinée "
à l'habitation individuelle et aux
équipements d'utilité publique en rapport avec le lac
".
Le nombre de niveaux est réglé par l'art. 11 RPPA,
ainsi libellé:
Art.  11
Nombre de
niveaux
Le nombre de niveaux habitables
est limité à deux. Les combles sont considérés comme habitables et comptent
toujours pour un niveau.
Le rez inférieur en partie enterré
(ou sous-sol) est considéré comme habitable, et donc compté dans le nombre de
niveaux autorisés, si la surface utilisée pour l'habitation et la circulation
verticale intérieure dépasse les 2/3 de la surface moyenne des niveaux
supérieurs. (fig.2)
Dans les cas où cette surface
n'excède pas les 2/3, le rez inférieur ne compte pas dans le calcul des niveaux
habitables autorisés, ceci afin de tenir compte de la topographie particulière
de toute cette zone.
Pour permettre une meilleure
adaptation à la pente du terrain, le décrochement des niveaux en élévation est
autorisé. Dans ce cas, le nombre de demi-niveaux habitables est limité à 6;
seuls les demi-niveaux entièrement enterrés n'entrent pas dans le calcul.
(fig.3)
Les
dispositions réglementaires concernant les hauteurs et les gabarits sont
applicables.
Par ailleurs, selon l'art. 22 al. 2 RPPA, "
pour
tout ce qui ne figure pas dans le présent règlement, les dispositions légales,
cantonales et communales, sont applicables
." Entre notamment en
considération à cet égard le règlement sur le plan d’extension et la police des
constructions de l'ancienne commune de Villette, approuvé par le Conseil d’Etat
le 2 novembre 1983 (RPE).
b) Le constructeur soutient que le RPPA ne
s'opposerait pas à la création de deux logements par bâtiment. En effet, un tel
nombre d'appartements serait compatible avec la notion d'habitation
individuelle. Au demeurant, l'art. 7 RPE, autorisant expressément la
construction de deux logements en zone villa, serait applicable par renvoi de
l'art. 22 RPPA.
Pour sa part, la municipalité affirme dans sa
réponse que l'objectif du PPA, tendant au maintien de l'habitat individuel et
des gabarits ponctuels existants, ne ferait pas obstacle à l'aménagement de
plusieurs logements dans un bâtiment existant. De même, le RPPA n'interdirait
pas un changement d'affectation dans les volumes existants. En ce sens, rien
n'empêcherait d'utiliser dans leur intégralité les trois niveaux déjà
existants. Les combles seraient d'ores et déjà affectés à une utilisation
durable, même s'il s'agissait de bureaux, non pas d'une habitation, et
devraient par conséquent être considérés comme des locaux habitables.
c) aa) Selon son sens commun et usuel, la notion
d'habitat "individuel" imposée par l'art. 2 RPPA désigne les
bâtiments réservés à un unique ménage, par opposition à l'habitat individuel
groupé ou à l'habitat collectif. Certes, une commune pourrait s'écarter de
cette interprétation et prévoir expressément dans son règlement que la notion
d'habitat "individuel" s'étend aux villas à deux ou trois logements.
Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce, le RPPA étant muet sur cette
question. Au demeurant, la municipalité ne soutient pas sérieusement,
indépendamment de la question de la garantie de la situation acquise, que le
RPPA autoriserait la construction de plus d'un logement par bâtiment (cf. aussi
CDAP AC.2020.0189 du 17 février 2021 consid. 2b, selon lequel la notion de
maison individuelle
est plus précise que la notion de villa, qui
peut être comprise non seulement comme une maison individuelle mais aussi comme
une maison comportant deux appartements).
Par conséquent,
l'art. 2 RPPA
n'autorise dans la zone des rives qu'un seul logement par bâtiment.
L'art. 22 RPPA évoqué par le constructeur ne lui est
d'aucun secours. Cette disposition consiste en un renvoi général particulièrement
large, puisqu'elle se réfère aux "
dispositions légales, cantonales et
communales
", pour tout ce qui ne figure pas dans le RPPA. Ce renvoi
aux dispositions communales s’applique très vraisemblablement aux règles
générales applicables à toutes les zones (soit les art. 24 ss du titre III du
RPE), ainsi qu’aux règles sur la police des constructions concernant le dossier
d’enquête, le profilement, les taxes (art. 51 ss titre IV du RPE). Si la
commune avait voulu rendre applicables les dispositions régissant la zone de
villas, singulièrement le nombre de logements (pouvant atteindre deux selon
l'art. 7 RPE), le renvoi aurait dû être plus explicite (cf. CDAP AC.2012.0201
du 12 novembre 2013 consid. 3c relatif aux règles sur la surface bâtie).
bb) Indépendamment du nombre de logements, le RPPA limite
à son art. 11 le nombre de "
niveaux habitables
" à deux. Or, il
n'est pas contesté que la villa litigieuse comporte déjà deux niveaux
habitables stricto sensu, à savoir le rez semi-enterré et l'étage occupés par
un duplex. Un troisième niveau voué à l'habitation n'est donc pas conforme au
règlement en vigueur.
d) Encore faut-il examiner le projet sous l'angle de
la garantie de la situation acquise.
Selon l'art. 4 al. 1 RPPA, "
les bâtiments
qui ne sont pas conformes au présent règlement peuvent être entretenus et
transformés. La Municipalité peut autoriser des agrandissements de peu
d'importance. Ces agrandissements doivent cependant respecter les dispositions
réglementaires
".
Au plan cantonal, l'art. 80 de la
loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
est
ainsi libellé:
Art. 80
Bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
1
Les bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force
postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux
limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des
constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2
Leur
transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement
peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte
sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les
travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou
les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
Il n'est pas certain que l'art. 4 al. 1 RPPA
conserve une portée face à l'art. 80 LATC (cf. CDAP AC.2017.0179 du 13 juillet
2018 consid. 4). Peu importe toutefois, le projet litigieux ne pouvant de toute
façon pas bénéficier de la garantie de la situation acquise.
En effet, dite garantie s'applique aux bâtiments qui
ont été érigés conformément au droit en vigueur à l’époque, mais qui sont
devenus non conformes à la suite d’une modification des règles de la zone. Or, tel
n'est pas le cas en l'occurrence. Sous l'angle du nombre de logements, le
bâtiment litigieux n'est pas devenu non conforme avec l'entrée en vigueur du
RPPA, respectivement de son art. 2: il est demeuré licite à cet égard, dès lors
qu'il ne compte qu'un seul appartement. Il intègre certes une surface de
bureau, mais - outre que l'on ignore à ce stade la date du permis de construire
ainsi que les motifs ayant conduit à sa délivrance - une telle surface ne
relève pas de l'habitat au sens de l'art. 2 RPPA. Il n'est pas décisif qu'une
surface de bureau puisse dans d'autres contextes juridiques être assimilée à
une surface dite "habitable" (notamment en matière de calcul des
surfaces utiles).
Par conséquent, le constructeur ne peut se prévaloir
de l'existence d'une surface de bureau pour obtenir l'autorisation d'aménager
un second logement au bénéfice de la garantie de la situation acquise.
e) En conclusion, le projet du constructeur, consistant
en réalité à créer un second logement dans les combles du bâtiment existant, ne
peut donc pas être accueilli. La décision levant les oppositions et délivrant
le permis de construire doit par conséquent être annulée.
Dans ces conditions, il apparaît superflu d'examiner
les autres griefs des recourants, tenant en particulier aux dimensions des ouvertures
en façades pignon et des lucarnes en toiture.
5.
Vu ce qui précède, les recours doivent être admis et la décision
attaquée annulée, aux frais du constructeur. Celui-ci assumera également une
indemnité de dépens en faveur de la recourante B.________. La municipalité, qui
succombe, n'a pas droit à des dépens, pas plus que le recourant A.________, qui
a agi sans l'assistance d'une personne de loi.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 18 novembre 2019
est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du constructeur C.________.
IV.
Le constructeur C.________ est débiteur de la recourante B.________ d'un
montant de 2'000 (deux mille) francs au titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 12 avril 2021
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.