vd_omni · RE.2022.0007 · 2023-01-23 · fr

A.________ /Le Juge instructeur (PL) du recours au fond, Municipalité de Nyon, Direction générale du territoire et du logement | Juge instructeur ayant levé l’effet suspensif au recours afin de permettre à la recourante de débuter les travaux. Recours incident de la recourante, qui demande, principalement, en plus de la levée de l’effet suspensif, l’octroi de mesures provisionnelles tendant à lever les conditions posées au permis de construire. La recourante ne démontre pas en quoi sa situation serait menacée par le fait de devoir attendre la résultat de la procédure de recours sur ces questions. Rejet de sa conclusion principale.Conclusion subsidiaire de la recourante en maintien de l’effet suspensif légal. Recours admis sur ce point car la recourante fait valoir un intérêt suffisant à ce maintien; aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie par ailleurs la levée de l'effet supsensif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.01.2023 RE.2022.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 janvier 2023
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Le Juge instructeur (PL) du recours
au fond,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Nyon,
représentée
par Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne.
Objet
Effet suspensif
Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (PL) du
recours au fond du 26 octobre 2022 dans la cause AC.2022.0315.
Vu les faits suivants:
A.
Propriétaire de la parcelle n
o
******** du registre foncier
de Nyon, la société A.________ a déposé le 17 juillet 2018 une demande de
permis de construire auprès de la Commune de Nyon pour la construction d'un
parc industriel de deux bâtiments sur le bien-fonds précité. La parcelle en
cause est située entre la route de ********, qui longe sa partie sud, et le
chemin de ********, situé le long de sa partie nord.
B.
La Municipalité de Nyon (ci-après: la Municipalité) n'a pas statué sur la
demande de construire susmentionnée, mais a inclus la parcelle n
o
********
dans le périmètre d'un projet de plan partiel d'affectation, mis à l'enquête
publique entre février et mars 2019, qui impliquait le réaménagement du chemin
de ********. Malgré plusieurs relances ultérieures pour la délivrance du permis
sollicité, la Municipalité n'a toujours pas statué sur cette demande, invoquant
à l'appui de son refus le processus d'adoption en cours du plan partiel
d'affectation précité.
Devant ce refus de statuer, A.________ s'est adressée
le 10 février 2021 au Département des institutions et du territoire en
invoquant que la manière de faire de la Municipalité s'apparentait à un déni de
justice. Vu l'absence de décision municipale sur le permis de construire, la
Direction du territoire et du logement (DGTL), dépendant de ce département, a
finalement informé A.________ le 21 avril 2021 qu'elle statuerait elle-même sur
cette demande en application de l'art. 114 al. 4 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11).
Le 6 mai 2021, la Municipalité a formellement notifié
à A.________ sa décision de refus du permis de construire au motif qu'il
compromettait la modification du plan d'affectation envisagée, notamment en
raison du fait que cette nouvelle planification exigeait que les projets de
construction présentent un plan des aménagements extérieurs spécifique conforme
à un plan d'ensemble encore à développer en matière d'arborisation et de
végétalisation.
C.
Par arrêt du 10 août 2022 (AC.2021.0189), la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours formé par A.________ à
l'encontre de cette décision et a enjoint à la Municipalité de délivrer sans
délai le permis sollicité.
La Municipalité s'est exécutée le 12 septembre 2022
et a délivré le permis de construire requis. Elle l'a toutefois soumis à
diverses conditions communales, dont en particulier celles-ci:
"1.1.3 L'accès du projet se fera principalement depuis
la route de ********, l'accès depuis le chemin de ******** est autorisé à titre
précaire
[…]
1.1.5 Le constructeur devra déposer avant délivrance de tout
permis d'utiliser une demande de permis de construire portant sur les
aménagements extérieurs, laquelle sera soumise à l'enquête publique
complémentaire. […]"
D.
A.________ a recouru à l'encontre de cette décision à la CDAP par acte
du 12 octobre 2022 et conclu principalement à ce que le permis de construire
soit réformé en ce sens que les conditions particulières 1.1.3 et 1.1.5 sont
supprimées. Elle a également requis que
« l’effet suspensif de son
recours soit levé, en ce sens qu’elle est autorisée à débuter les travaux sans
avoir à respecter les conditions ch. 1.1.3 et 1.1.5 du permis de
construire ».
Elle a précisé qu'elle ne souhaitait pas prendre le
risque de commencer la construction avant que ces conditions ne soient levées.
La Municipalité s'est déterminée sur cette requête
le 25 octobre 2022. Elle s'est déclarée d'accord avec le commencement des
travaux par A.________ pendant la procédure de recours, mais s'est opposée à ce
que le juge instructeur décide d'ores et déjà de lever les conditions
municipales litigieuses au titre de mesures provisionnelles.
Par décision incidente du 26 octobre 2022, le juge
instructeur de la cause au fond (ouverte sous référence AC.2022.0315) a levé
l'effet suspensif au recours en ce sens que les travaux autorisés peuvent
débuter, étant précisé que cette mesure ne porte pas sur les conditions
figurant sous chiffre 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire (objet du litige).
E.
A.________ (ci-après: la recourante) a déposé le 7 novembre 2022 un
recours incident à la CDAP contre la décision du juge instructeur du 26 octobre
2022. Elle y conclut principalement à ce que l'effet suspensif au recours déposé
le 12 octobre 2022 soit intégralement levé, la recourante étant autorisée à
débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3 et
1.1.5 du permis de construire, subsidiairement à ce que l'effet suspensif au
recours soit maintenu.
La Municipalité a déposé des observations le 25
novembre 2022 et conclu au rejet du recours incident et au maintien de la
décision du juge instructeur.
La recourante s'est encore déterminée le 8 décembre
2022.
La DGTL a informé le tribunal le 12 décembre 2022
qu'elle n'avait pas d'observations à formuler sur le recours incident.
Considérant en droit:
1.
En vertu de l'art. 94 al. 2, 2
ème
phrase, de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les
décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la
Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet
suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours (incident) au tribunal dans les
dix jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en temps utile
et il est recevable à la forme (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
a) Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au
recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet
suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité
administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet
suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
Selon la jurisprudence du Tribunal de
céans (RE.2018.0008 du 30 octobre 2018; RE.2017.0013 du 5 février 2018;
RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13
décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre
2010), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts
à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou
restitué au recours. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation
donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une
exécution prématurée de la décision attaquée. De manière générale, il convient
d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou
un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les
intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge
doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne
rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension
de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il
s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de
l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du
statu
quo
. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte,
mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur
la base d’un état de fait clairement établi.
b) Selon l'art. 86 LPA-VD, applicable par analogie
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité peut prendre d'office ou sur
requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de
fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.
Les mesures provisionnelles diffèrent de l'effet
suspensif prévu par l'art. 80 LPA-VD, en ce sens que l'effet suspensif ne peut
être octroyé que pour préserver un état de fait lorsqu'une décision positive a
été rendue, à savoir une décision qui confère un droit, impose une obligation
ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; elle empêche le bénéficiaire de la
décision d'en tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu
d'attribuer un effet suspensif à une décision négative qui écarte une demande,
car la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission
de la demande, ne rimerait à rien. Alors que l'effet suspensif est la règle en
cas de recours, en application de l'art. 80 al. LPA-VD, l'octroi de mesures
provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs
impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond (arrêt RE.2018.0010,
consid. 2a). En principe, les mesures provisionnelles ne doivent pas tendre à
créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement
définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la
protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2017.0004
consid. 2; RE.2016.0003. du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012 du 15
décembre 2015 consid. 1a; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a). Les
mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence
rendrait illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou placerait
manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans
qu'un intérêt public exige d'attendre la décision (cf. Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur
contrôle, 3
e
éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter
d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des
circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge
instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque
celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amener à statuer sur le
fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a et les références
citées).
c) Selon la jurisprudence, la
Cour qui
statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à
celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier –
dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif
ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants
ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a
appréciés de façon erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre
2017; RE.2017.0010 du 30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013;
RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007
du 31 décembre 2010).
3.
La recourante estime que le maintien des conditions municipales en
parallèle à la levée de l'effet suspensif ne lui permet pas de débuter les
travaux car elle prend le risque de se retrouver bloquée à la fin de ceux-ci.
Tel serait le cas si la construction ne pouvait être desservie depuis le chemin
de ******** et si elle se voyait refuser le permis d'utiliser au motif qu'elle
n'a pas obtenu de permis de construire subséquent portant sur les aménagements
extérieurs. Si la recourante ne débute pas les travaux alors que le recours n'a
pas d'effet suspensif pour la majeure partie d'entre eux, elle prend également
le risque que la municipalité soutienne ensuite que le délai de validité de
deux ans du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC a commencé à
courir. Elle invoque également à l'appui de sa requête le fait que le temps
écoulé depuis le dépôt de sa demande de permis de construire lui donnerait un
intérêt certain à lui permettre de débuter enfin les travaux.
A la forme, la recourante conclut principalement à
ce que l'effet suspensif soit intégralement levé, à savoir qu'elle soit autorisée
à débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3
et 1.1.5 du permis de construire. Il convient d'emblée de relever que la
recourante se méprend lorsqu'elle considère que la levée pure et simple,
respectivement intégrale, de l'effet suspensif au recours aurait pour
conséquence de lever les conditions posées par la Municipalité. En levant
l'effet suspensif, la décision du tribunal n'a pas pour effet de modifier la
décision de la Municipalité, mais uniquement de la laisser subsister dans ses
effets, y compris avec les conditions qu'elle comprend. En réalité, la
recourante sollicite à titre principal que le tribunal lève l’effet suspensif
et rende, en parallèle, des mesures provisionnelles dont l'objet serait de lui
allouer avant l'issue du recours au fond une modification de la décision
municipale par la levée des conditions posées.
4.
Il convient tout d’abord d’examiner s’il se justifiait d’octroyer des
mesures provisionnelles conjointement à la levée de l’effet suspensif.
Le but principal des mesures provisionnelles est de
préserver une situation de fait ou de droit, respectivement de sauvegarder des
intérêts menacés pour ne pas rendre l'admission éventuelle du recours sans
objet. Ces mesures doivent demeurer l'exception. En l'espèce, on ne distingue
pas en quoi la situation de la recourante serait menacée de façon irréversible par
l'obligation d'attendre l'issue de la procédure de recours au fond s'agissant
de la question du maintien des conditions posées par la décision querellée,
respectivement en quoi cette attente aurait des conséquences excessivement
rigoureuses pour elle. Il est vrai que la procédure d'octroi du permis de
construire a présenté une durée inhabituelle et que la recourante a un intérêt
privé à débuter rapidement les travaux. A cet égard, le juge instructeur a
décidé de lever l'effet suspensif au recours, permettant ainsi à la recourante de
commencer d'ores et déjà la construction dûment autorisée et d'envisager un
avancement du chantier. Cette décision tenait vraisemblablement compte du fait
que les deux conditions litigieuses portent sur des points dont l'exécution
concerne la phase finale de réalisation des travaux. Ce faisant, le juge
instructeur a tenu compte de l'intérêt privé de la recourante à l'avancement de
la construction. Par ailleurs, on observe que le recours ne paraît pas à ce
point bien fondé qu'il se justifie d’anticiper sur son résultat. Dans ces
conditions, le juge instructeur n'a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en
refusant d'ordonner les mesures provisionnelles sollicitées.
La conclusion principale de la recourante, tendant
en substance, en sus de la levée de l’effet suspensif, à l'octroi de mesures
provisionnelles consistant à lever les deux conditions litigieuses, doit donc
être rejetée.
5.
Au vu du rejet de la conclusion principale de la recourante, il convient
en second lieu d'examiner si c’est à raison que le juge instructeur a décidé de
lever uniquement l’effet suspensif au recours ou si, à défaut de lever
provisionnellement les deux conditions posées au permis de construire, il
aurait dû maintenir l’effet suspensif légal.
Conformément à l'art. 80 LPA-VD, de par le simple
dépôt du recours, la décision municipale litigieuse bénéficiait à l'origine de l'effet
suspensif puisque cet effet constitue la règle. Ce n'est qu'à la suite de sa
conclusion à titre préalable formulée par la recourante dans son acte de
recours que cet effet a été levé par le juge instructeur. En l'occurrence, on
ignore quels sont les motifs qui ont conduit le juge instructeur à lever
l’effet suspensif. A l’examen des circonstances de l’espèce, force est de
constater qu’aucun intérêt public prépondérant à tout le moins ne justifie sa
levée. La recourante estime qu’une simple levée de l’effet suspensif sans
octroi de mesures provisionnelles n’est pas conforme à ses intérêts. Elle
déclare, dans sa requête du 12 octobre 2022 déjà, qu’elle ne peut prendre le
risque de débuter les travaux si elle n’est pas assurée que la construction
pourra être desservie par le chemin de ******** et si elle peut se voir refuser
l’octroi d’un permis d’utiliser au motif qu’elle n’aurait pas obtenu
d’autorisation portant sur les aménagements extérieurs. Dans la mesure où elle annonce
qu’elle ne commencera pas les travaux sans levée de ces conditions, elle justifie
d'un intérêt privé à ce que les effets de la décision municipale soient
suspendus afin d'échapper au délai de péremption de deux ans du permis de
construire (art. 118 LATC). Dans ces conditions, le juge instructeur aurait dû reconnaître
l’existence d’un intérêt de la recourante à maintenir l’effet suspensif légal
au recours. Dans la mesure où il n’a pas motivé la levée de cet effet suspensif
par l’existence d’autres intérêts prépondérants, il aurait dû renoncer à sa
levée.
En conséquence, le recours, qui concluait
subsidiairement à la restitution de l’effet suspensif, doit être admis et la
décision du juge instructeur doit être annulée, ce qui aura pour conséquence de
faire revivre l'effet suspensif légal au recours.
6.
Selon l'art. 49 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), en procédure de
recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Des frais peuvent
néanmoins être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle
les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de la
procédure.
En l'occurrence, en omettant de faire clairement la
distinction entre effet suspensif et mesures provisionnelles, la recourante a
contribué à inciter le juge instructeur à se contenter de lever uniquement
l’effet suspensif au recours, de sorte qu’on doit considérer qu’elle est en
partie responsable de la procédure de recours. Dans ces conditions, elle n’aura
pas droit à des dépens. Le recours étant admis toutefois, les frais de la
présente procédure seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante ne doit
pas de dépens à la Municipalité, qui a au demeurant conclu à la confirmation de
la décision du juge instructeur (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision incidente du juge instructeur du 26 octobre 2022 dans la
cause AC.2022.0315 du 26 octobre 2022 est annulée.
III.
La présente décision est rendue sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 janvier 2023
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.