vd_omni · AC.2011.0075 · 2012-07-13 · fr

DEVELEY/Municipalité de La Sarraz | Ordre d'arrêter les travaux de rénovation et de transformation d'un bâtiment non conforme à la réglementation de la zone, au motif que des démolitions plus importantes que prévu les feraient apparaître comme une reconstruction, prohibée selon l'art. 80 LATC. Décision considérée comme une révocation du permis de construire et annulée: en l'occurrence l'intérêt à la sécurité du droit et à la protection de la confiance l'emporte sur l'intérêt à une application correcte du droit objectif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.07.2012 AC.2011.0075

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 juillet 2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président;
M. François Kart, juge;
;
M. François Gillard, assesseur
.
Recourants
Michel et Lorita DEVELEY,
à La Sarraz, représenté par Me Yves NICOLE, avocat
à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de La
Sarraz,
représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à
Lausanne,
Objet
Recours Michel et Lorita DEVELEY c/
décision de la Municipalité de La Sarraz du 24 février 2011
(ordre de suspendre les travaux de transformation du bâtiment n°
ECA 67, à la route de la Foule)
Vu les faits suivants
A.
Michel et Lorita Develey sont propriétaires à La
Sarraz de la parcelle n° 139, en zone d'habitation individuelle B régie par les
articles 42 à 44 du règlement du 6 août 1993 sur le plan général d'affectation
et la police des constructions (RPGA).
Sur ce bien-fonds de 776 m
2
, situé au n° 1 de la route de la
Foule, se trouve un bâtiment d'habitation (n° ECA 66) d'une surface de 185 m
2
, comprenant deux appartements, un au
rez-de-chaussée et un au 1
er
étage. La surface totale de planchers
est d'environ 250 m
2
.
A une dizaine de mètres au nord-est de ce bâtiment, séparé par une petite cour,
s'élevait un ancien bâtiment agricole (n° ECA 67), naguère utilisé comme
garage, qui comprenait à l'origine une écurie, un petit atelier et une grange.
Epousant la forme trapézoïdale de
la partie nord-est de la parcelle, ce bâtiment a été implanté à la limite des
parcelles voisines au nord-ouest (n° 141) et au sud-est (n° 138). Sa façade nord-est
se trouvait à environ un mètre de la limite avec la parcelle n° 143.
B.
Le 4 mars 2010, Michel et Lorita Develey ont
fait part à la Municipalité de La Sarraz de leur intention de transformer le
bâtiment n° ECA 67 pour y aménager deux appartements. Ils signalaient que ce
projet impliquait de nombreuses dérogations au RPGA, en particulier s'agissant
du coefficient d'utilisation du sol (CUS), limité à 0,30. Ils sollicitaient un
accord de principe avant d'engager des frais d'étude. Par lettre du 11mars
2010, la municipalité a répondu positivement, à condition que le volume du
bâtiment ne soit pas augmenté. Elle acceptait,"
vu la situation existante de ce
bâtiment, que ce projet se réalise en dérogation à certains articles (CUS par
exemple).
"
C.
Du 9 octobre au 8 novembre 2010, Michel et Lorita
Develey ont mis à l'enquête publique un projet de rénovation et de
transformation du bâtiment agricole n° 67 en vue d'y aménager deux appartements
en duplex. Il était prévu de conserver les murs extérieurs existants, de les
doubler (isolation intérieure), de démolir et de reconstruire toutes les
cloisons et murs intérieurs, ainsi que de remplacer la charpente. La toiture,
nouvelle, devait rester dans le même gabarit que l'existante, hormis
l'avant-toit sur la cour (façade sud-ouest) qui devait être raccourci. Des
fenêtres devaient être percées dans toutes les façades et des lucarnes
aménagées dans la toiture. La demande de permis de construire indique une
surface brute utile de planchers supplémentaire de 275 m
2
. Elle mentionne une demande de
dérogation à l'art. 34 RPGA (
cœfficient
d'utilisation du sol), applicable par renvoi de l'art. 42 RPGA.
Ce projet n'a pas suscité
d'opposition. La Municipalité de La Sarraz a délivré le permis de construire,
assorti de diverses conditions, le 21 décembre 2012.
D.
Le 15 février 2011, la municipalité a ordonné
l'arrêt des travaux, après avoir constaté que le bâtiment existant avait été en
grande partie démoli, seuls les murs du rez-de-chaussée ayant été maintenu à la
hauteur d'environ 2,40 m par rapport au niveau de la cour.
L'entreprise en charge des travaux
a exposé que si le projet prévoyait effectivement le maintien des murs du 1
er
étage et des pignons, il était apparu au début de la démolition de la toiture
que ces murs étaient "
en majorité de mauvaise qualité statique
",
qu'en fonction des percements à exécuter dans les façades nord-ouest et sud-est
et de "
la maçonnerie montée
", la quasi-totalité des murs était
appelée à disparaître, que les façades pignons "
moins trouées
"
avaient démontré une instabilité lors du démontage de la charpente et que
l'ensemble de ces éléments cumulés l'avait convaincue d'enlever les maçonneries
jusqu'au niveau du rez ce qui allait permettre d'effectuer une arasée (ceinture)
de tout le bâtiment. L'entreprise garantissait cependant l'absence de
modification du gabarit, en précisant qu'elle avait fait relever par le
géomètre officiel les différents points d'altitude de l'ancienne toiture.
E.
Par lettre recommandée du 24 février 2011, la
municipalité, considérant qu'on ne se trouvait plus en présence d'une
transformation, mais d'une reconstruction, a signifié aux époux Develey que le
permis de construire délivré le 21 décembre 2010 n'était "
plus
d'actualité
", qu'un nouveau projet devait être présenté dans le
respect des règles de la zone et qu'en attendant les travaux devaient être
suspendus, la municipalité se réservant le droit de demander la démolition du
solde des murs et une simple remise en état du terrain.
F.
Michel et Lorita Develey ont recouru à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision,
concluant à son annulation.
Au terme de sa réponse déposée le
20 mai 2011, la municipalité a pris les conclusions suivantes :
"
I.           Le recours du 28 mars 2011 est rejeté, dans la mesure
où il est recevable.
II.
La décision entreprise, du 24 février 2011, est
confirmée.
III.
L'ordre de suspension des travaux entrepris sur
le rural sis sur la parcelle n° 139 du Registre foncier de la commune de
La Sarraz est maintenu.
IV.
Le permis de construire n° 11/2010 du 21
décembre 2010 délivré aux recourants Lorita et Michel Develey est devenu sans
objet.
"
Le tribunal a procédé à une
inspection locale, en présence des parties, le 28 juillet 2011.
Postérieurement, les recourants ont
encore déposé quelques pièces et fourni des explications complémentaires sur
lesquelles la municipalité s'est déterminée.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Communiqué par lettre recommandée du 24 février
2011, adressée à l'entreprise de construction, la décision attaquée est
parvenue à celle-ci au plus tôt le lendemain. Le délai de recours de trente jours
fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36) est ainsi venu à échéance, au plus tôt, le lundi 28 mars
2011 (art. 19 al. 2 LPA-VD). Déposé ce jour à l'adresse de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, le recours est intervenu en temps
utile. Il est surplus recevable en la forme.
2.
Aucun travail de construction ou de démolition,
en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 al. 1, 1
ère
phrase, de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions
[LATC; RSV 700.11]). La municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas
échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne
sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1
et 130 al. 2 LATC).
En l'occurrence, comme la
démolition des façades du bâtiment à transformer est allée au-delà de ce que
prévoyait les plans sur la base desquels le permis de construire a été délivré,
la municipalité considère qu'elle ne pouvait qu'ordonner la suspension des
travaux. D'autre part, elle estime qu'en raison de cette démolition, le
bâtiment à transformer "
ne se présente plus que sous la forme d'une
ruine
", qu'il est ainsi devenu impossible de réaliser le projet tel
qu'il était autorisé par le permis de construire, de sorte que ce dernier est
devenu sans objet. La décision entreprise ne porterait ainsi "
pas définitivement sur la qualification des travaux
(transformation / reconstruction)
" et n'emporterait pas davantage
la révocation du permis de construire.
Ce raisonnement est spécieux. Si
l'irrégularité qu'il s'agit d'empêcher est la destruction des façades au-delà
de ce qui avait été autorisé, la suspension des travaux une fois cette démolition
achevée n'a pas de sens. Et le bâtiment à transformer existe toujours, quand
bien même les travaux sont plus importants que prévu, au point que la question
de leur qualification (transformation ou reconstruction) se pose. Quoi qu'en
dise la municipalité, c'est bien parce qu'elle a considéré qu'on se trouvait
désormais en présence d'une reconstruction qu'elle a ordonné l'arrêt des
travaux, ce qui équivaut à une révocation du permis de construire.
3.
a) Le bâtiment n° ECA 67, outre qu'il n'était
pas conforme à l'affectation de la zone (sinon dans son utilisation comme
garage), déroge sur plusieurs points à la réglementation en vigueur: Il ne
respecte pas la distance minimum entre bâtiment et limite de propriété, ni
entre bâtiments sis sur la même parcelle (art. 39 et 42 RPGA). La surface de la
parcelle n'est pas suffisante pour y construire (art. 43 RPGA). La surface
bâtie (345 m
2
)
excède largement le coefficient d'occupation du solde (1:8 selon l'art. 44
RPGA). La hauteur du faîte excède 8,5 m (art. 40 et 42 RPGA). Le coefficient
d'utilisation du sol de 0,30 est apparemment déjà dépassé par le bâtiment
d'habitation n° ECA 66 (art. 34 et 42 RPGA).
La municipalité a néanmoins délivré
le permis de construire en application de l'art. 80 LATC, dont la teneur est la
suivante :
"
Art. 80   Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à
bâtir
1
Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la
distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol ou
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des
constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3
Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas
aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être
reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de
moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son
gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur
la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par
analogie.
"
b) S'il est exact que le projet de
transformation a pour effet de rendre le bâtiment n° ECA 67 conforme à
l'affectation de la zone et que, du point de vue de ses dimensions et de son
implantation, il n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation en vigueur. Il
n'en va pas de même pour le coefficient d'utilisation du sol, qui atteindrait
plus du double du maximum autorisé. La municipalité n'en a pas moins admis
cette dérogation en toute connaissance de cause (cf. sa lettre du 11 mars
2010). Ce n'est pas pour ce motif qu'elle est revenue sur sa décision, mais
parce qu'elle considère que l'on n'est plus en présence d'une transformation
mais d'une reconstruction.
c) La jurisprudence a déduit des
alinéas 2 et 3 de l'art. 80 LATC que la transformation dans les limites des
volumes existants et l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire était
possible à certaines conditions, alors que sa reconstruction est interdite,
sous réserve de l'hypothèse d'une destruction accidentelle totale datant de
moins de cinq ans (AC.2010.0026 du 21 décembre 2010 consid. 2b; AC.2005.0203 du
18 mai 2006 consid. 3b/aa). Un arrêt plus récent (AC.2011.0158 du 7 mai 2012
consid. 3) met toutefois en doute le bien-fondé de cette distinction en
observant que l'art. 83 al. 3 LATC ne proscrit la reconstruction que pour des
bâtiments en ruine ou inutilisables, ainsi que pour ceux qui ont subi une
destruction accidentelle totale datant de plus de cinq ans. S'appuyant sur les
travaux préparatoires de la loi, cet arrêt suggère que le régime de l'art. 81
al. 3 LATC est le même que celui qu'instaure l'art. 24c de la LF du 22juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) hors de la zone à bâtir pour les
bâtiments non conformes à l'affectation de la zone: la possibilité de les
reconstruire n'est pas limitée à l'hypothèse d'une destruction accidentelle ou
par force majeure, mais elle est admissible également à l'issue d'une
démolition volontaire. La question a cependant été laissée ouverte, et il n'est
pas nécessaire de la trancher ici, dès lors que les conditions d'une révocation
du permis de construire ne sont pas remplies.
4.
Lorsque le délai de recours a expiré sans être
utilisé ou à l'issue de la procédure de recours, les décisions entrent
formellement en force et ne peuvent en principe plus être modifiées. Selon la
doctrine et la jurisprudence, il est cependant possible, sous certaines
conditions, de revenir sur de telles décisions. En particulier, les décisions
portant sur des rapports de droit durables peuvent être révoquées en cas de
constatation inexacte des faits, d'application erronée du droit ou de
changement subséquent de la situation de fait ou de droit, pour autant que des
intérêts publics importants soient touchés. En l'absence de dispositions
légales particulières sur la possibilité de modifier une décision, celle-ci
doit résulter d'une pesée d'intérêt dans laquelle l'intérêt à une application
correcte du droit objectif s'oppose à l'intérêt à la sécurité du droit et à la
protection de la confiance (ATF 127 II 306 consid. 2a p. 313-314 et les
références). Une décision ne peut en principe pas être annulée si l'intérêt à
la protection de la confiance prime l'intérêt à la mise en œuvre correcte du
droit; en règle générale, ce cas est réalisé lorsque la décision a fait naître
un droit subjectif, lorsqu'elle est intervenue à l'issue d'une procédure où
l'ensemble des intérêts en présence devaient être évalués globalement, ou
encore lorsque le particulier a déjà fait usage d'une faculté que lui conférait
la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue; même dans ces trois cas,
une révocation de la décision peut entrer en ligne de compte lorsqu'un intérêt
public prépondérant le requiert (ATF 137 I 69 consid. 2.3 b. 71-72 et les
références).
a) En l'occurrence, les recourants
ont reçu l'assurance expresse qu'ils pouvaient développer leur projet malgré
les dérogations qu'il impliquait, par exemple en matière de coefficient
d'utilisation du sol (lettre de la municipalité du 11 mars 2010). Ils ont
obtenu, après une enquête publique qui n'a pas suscité d'opposition, un permis
de construire dont ils ont fait usage en commençant les travaux de démolition
des éléments qu'il n'était pas prévu de conserver (toiture, charpente,
planchers et murs intérieurs). Les recourants affirment avoir d'ores et déjà
déboursés près de 100'000 fr. pour leur projet. Ce montant peut paraître élevé
si l'on considère que, selon le descriptif financier du 23 septembre 2010, les
frais de démolition et d'évacuation étaient évalués à 18'000 fr., et la
totalité des honoraires d'architecte, d'ingénieur et de géomètre à 88'500 fr.,
mais que ces mandataires n'avaient de loin pas exécuté la totalité de leurs
prestations au moment où les travaux ont été stoppés. Il n'en demeure pas moins
certain que les recourants ont déjà engagé plusieurs dizaines de milliers de
francs, en pure perte si la décision attaquée devait être confirmée.
b) La municipalité objecte que les
conditions dont dépend la protection de la confiance que l'administré place
dans les assurances qui lui ont été données par l'autorité ne sont pas réunies.
Elle soupçonne les recourants de l'avoir trompée au stade de la demande de
permis de construire, alors qu'ils savaient – ou auraient dû se douter – que la
mauvaise qualité des murs extérieurs ne permettrait pas de les conserver
intégralement. Les pièces produites et les explications données lors de
l'inspection locale ne confirment pas ce grief. Le devis initial de
l'entreprise Despont pour les travaux de démolition et d'évacuation des
matériaux, du 10 novembre 2010, ne concerne que la toiture, la charpente et
l'intérieur du bâtiment. La démolition des façades apparaît dans un second
devis, du 12 janvier 2011, et les explications données, à savoir que l'instabilité
des murs supérieurs - et même l'effondrement de la façade nord - n'étaient
apparus qu'au moment du démontage de la charpente, sont parfaitement crédibles.
Contrairement à ce que soutient la municipalité, il n'est pas d'usage, dans ce
type de travaux de transformation, de confier à un bureau d'ingénieurs une
étude préalable pour s'assurer que les éléments qu'il était prévu de conserver
présentent toutes les garanties de solidité requises. La bonne foi des
recourants n'apparaît donc pas douteuse.
c) Sous l'angle de l'intérêt public
qu'il y aurait à révoquer le permis de construire, on observera qu'entre la
construction transformée qu'a autorisé la municipalité et le bâtiment
reconstruit qu'elle entend maintenant interdire, il n'y aura finalement aucune
différence perceptible une fois les travaux achevés. L'aspect extérieur du
bâtiment sera identique, et les dérogations à la réglementation en vigueur,
expressément admises par la municipalité, ni plus ni moins importantes. Dans
ces conditions, il n'existe pas un intérêt public prépondérant à empêcher les
recourants d'achever les travaux conformément au permis de construire reçu.
d) Enfin, la crainte manifestée par
la municipalité de créer un précédent, qui l'obligerait à l'avenir à autoriser
d'autres reconstructions de bâtiments non conformes n'apparaît pas fondée. La
présente cause constitue un cas particulier, qui ne préjuge en rien de
l'interprétation qui doit être donnée à l'art. 80 LATC.
5.
Conformément aux art.
49
et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 les frais judiciaires
en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un
émolument
sera mis à la charge de la commune de La
Sarraz. Celle-ci supportera en outre les dépens auxquels peuvent prétendre les
recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain
de cause.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de La Sarraz du
24 février 2011 ordonnant la suspension des travaux objet du permis de
construire n° 11/2010 délivré le 21 décembre 2010 est annulé.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la commune de La Sarraz.
IV.
La commune de La Sarraz versera à Michel et
Lorita Develey une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 13 juillet 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.