vd_omni · AC.1997.0029 · 2000-02-14 · fr

CORPORATION PECHEURS PROFESSIONNELS DU LAC DE NEUCHÂTEL ET CRTS c/DJPAM/DAIC/Chevroux | Plan de classement LPNMS. Recours insuffisamment motivé, dépourvu de conclusions précises et n'exposant pas clairement en quoi ses auteurs seraient spécialement touchés. Irrecevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2000 AC.1997.0029

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 février 2000
sur le recours interjeté par
1)  la Corporation des pêcheurs professionnels du lac
de Neuchâtel,
2)  Roger Wolf, Jean-Claude Müller,
Pierre Marmier, Ivan Jaquier et Jean-        Paul Zryd
tous représentés par Me Paul-Arthur Treyvaux,
avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du
Département de la justice,
de la police et des affaires militaires
du 3 mars 1997 rejetant leur
recours contre une décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie
et du commerce
du 2 avril 1996 levant leurs oppositions au projet d'arrêté
de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le
territoire de la
Commune de Chevroux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg,
président; M. G. Berthoud et M. A. Thélin , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 7 novembre au 6
décembre 1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a
mis à l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à
instaurer, de part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures
de protection de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi
bien à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par
le Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du
Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit
dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté
de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone
protégée, du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil
d'Etat le 3 janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la
nature, notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve
naturelle.
Au nord-est du port et
de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois
secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de
forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la
frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite
correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la
rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route
d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel,
limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière
cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage,
à une distance de cinq à six cents mètres de celui-ci; il englobe également une
partie de la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent
à celles de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
internationale et nationale définie en application de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de
transition C couvre une surface réduite, au lieu-dit "Ostende".
Le périmètre protégé au
sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la présente
procédure.
B.                    La mise à l'enquête de
ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de la Corporation des
pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, au motif que les balises
délimitant le secteur lacustre B´
"seraient placées beaucoup trop
profondes et rendraient la pratique de la pêche impossible (...)"
,
ainsi que l'opposition collective de Roger Wolf et six consorts, dont les
actuels recourants. Cette dernière n'était pas motivée, mais il résulte de la
décision sur opposition que ses auteurs demandaient également que la limite du
secteur lacustre B´ soit rapprochée de la rive et, d'autre part, que la limite
sud-est du secteur naturel A´, correspondant à la lisière forestière, soit
déplacée au pied de la côte, soit en dehors de leurs propriétés.
Par décision du 2
avril 1996, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a
levé l'opposition de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de
Neuchâtel, au motif que
"la limite
[était]
fixée par
l'Ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
internationale et nationale et que les dispositions restrictives de l'Arrêté
découl
[aient]
directement de l'application de cette ordonnance."
Par décision du même jour, il a également rejeté l'opposition de Roger Wolf et
consorts, pour le même motif s'agissant de la limite du secteur lacustre B´, et
en considérant, s'agissant du secteur naturel A´, que le maintien d'un
boisement de valeur dans la côte constituait une zone tampon pour la zone
alluviale d'importance nationale située à sa base, de sorte qu'il y avait un
intérêt prépondérant à intégrer ce secteur dans le périmètre protégé.
C.                    La Corporation des
pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf et consorts,
ont recouru contre ces décisions le 15 avril 1996. Reprenant ses griefs
relatifs au balisage du secteur lacustre B´, la première contestait que
l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs obligeât le
canton de Vaud à prendre les mesures mises à l'enquête. Les seconds invoquaient
le même argument et mettaient en outre en cause, s'agissant - semble-t-il - du
secteur naturel A´, les restrictions qui leur seraient imposées dans l'usage de
leurs constructions. Ils incriminaient aussi la pose des balises, jugées
inesthétiques et onéreuses à l'excès.
Le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ces recours le 3 mars
1997. En bref, il a répété que la limite du secteur lacustre B´ correspondait
rigoureusement à la limite de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs
prévue par l'OROEM, que le balisage de ce secteur ne découlait pas du projet de
plan et d'arrêté de classement, mais de l'OROEM elle-même, ainsi que de l'ordonnance
du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses, qu'aucune
construction ni aucun accès appartenant à Roger Wolf et ses consorts ne se
trouvait dans des secteurs où la circulation des piétons était restreinte,
qu'enfin les travaux de nettoyage forestier étant réservés dans les secteurs
naturels, le projet de plan et d'arrêté de classement n'entraînait pour eux
aucune modification par rapport à la situation existante.
D.                    La Corporation des
pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf, Jean-Claude
Müller, Pierre Marmier, Ivan Jaquier et Jean-Paul Zryd, ont recouru contre
cette décision le 14 mars 1997, concluant à son annulation et à ce que le
dossier soit
"renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle prépare un
nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche".
Le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à répondre au
recours.
La Municipalité de
Chevroux a déposé des observations le 9 avril 1997 sans formuler de conclusions
précises sur le recours de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de
Neuchâtel, elle s'associe aux craintes de cette dernière s'agissant des
inconvénients que présente, pour l'exercice de la pêche professionnelle,
l'amarrage de balises délimitant le secteur interdit à la navigation. Elle
conclut implicitement au rejet du recours de Roger Wolf et consorts.
Le Conservateur de la
nature s'est déterminé sur le recours les 3 et 15 avril 1997. En bref, il met
en doute la qualité pour recourir de Roger Wolf et consorts et relève que leur
recours, qui porte exclusivement sur la délimitation et sur les normes
applicables dans le secteur lacustre B´ du projet de plan de classement, ne
traite que de points qui n'ont pas été soulevés dans leur opposition, ni dans leur
recours au département intimé. Il conclut au surplus au rejet du recours.
Constatant que le
recours était dépourvu de conclusions s'agissant de la délimitation de la zone
A´ et que sa motivation, sur ce point, se limitait à la phrase suivante :
"Quant
aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant
sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est
douteuse."
(écriture du 21 mai 1997), le juge instructeur a invité
Roger Wolf et consorts à motiver leur recours conformément à la loi et à
préciser leurs conclusions dans la mesure où ils contesteraient la délimitation
et la réglementation du secteur A´ du plan de classement litigieux. Il les a
également invité à justifier leur qualité pour recourir. On reviendra plus loin
sur leur réponse, du 26 mars 1998.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 37 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA) reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 49 PA
(v. exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995,
p. 13 et ss); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du
Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt
de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que
n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport
spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 125 I 9, consid. 3c;
124 V 398 consid. 2b et les références); il faut en outre que l'admission du
recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF
121 II 43, consid. 2c aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du
litige existe, il faut qu'il y ait véritablement un
préjudice porté de
manière immédiate à la situation personnelle
du recourant (Pierre Moor,
Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414).
a) Aux termes de ses
statuts, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel est une
association au sens des art. 60 ss du Code civil. Elle a notamment pour but
"de
grouper les pêcheurs du lac de Neuchâtel, de soutenir d'une manière générale
tous les intérêts de ces pêcheurs, et d'obtenir : (a) de bonnes lois et arrêtés
concernant la pêche; (b) la protection de la profession; (...)".
Cette
association ne prétend pas être touchée elle-même dans ses intérêts propres de
personnes morales, comme pourrait l'être n'importe quel particulier. Elle peut
en revanche se prévaloir d'une disposition spéciale réservée par l'art. 37 al.
2 LJPA, à savoir l'art. 67 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche, qui
confère le droit de recourir aux associations cantonales qui se vouent à la
protection des intérêts généraux de la pêche, de la faune et de la nature,
lorsque ces intérêts sont en cause. Tel est manifestement le cas ici.
b) Lors de la mise à
l'enquête publique du projet de plan et d'arrêté de classement, Roger Wolf et
consorts ont déposé une opposition non motivée. Sur la base d'informations
données lors d'une séance du 6 février 1996, qui n'a pas laissé d'autre trace
au dossier qu'une mention dans la décision du Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce, ce dernier a considéré que l'opposition portait
d'une part sur l'étendue de la zone B´ et l'interdiction de naviguer qui lui
est liée, d'autre part sur le tracé de la limite sud de la zone A´. Dans le
recours qu'ils ont ensuite formé auprès du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires contre le rejet de leur opposition, Roger
Wolf et consorts ont fait valoir des moyens qui se confondaient avec ceux
invoqués par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel à
l'encontre de la délimitation de la zone B´; ils n'avançaient aucun moyen
s'agissant de la délimitation du secteur A´. Dans le présent recours, que Roger
Wolf et consorts ont formé conjointement avec la Corporation des pêcheurs
professionnels du lac de Neuchâtel, les moyens invoqués concernent
exclusivement la délimitation du secteur lacustre B´; tout au plus peut-on
lire, dans une écriture déposée spontanément le 21 mai 1997 :
"Quant
aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant
sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est
douteuse"
.
Appelés à justifier
leur qualité pour recourir et à préciser leurs conclusions (le recours et
l'écriture complémentaire du 21 mai 1997 ne permettent pas de savoir en quoi le
plan ou l'arrêté de classement devrait être annulé ou modifié dans le secteur
A´), Roger Wolf et consorts ont répondu en substance que Roger Wolf,
Jean-Claude Müller et Pierre Marmier étaient propriétaires de parcelles dans le
périmètre de la zone protégée, qu'Ivan Jaquier était garde-port et lui aussi
propriétaire, mais avait été oublié dans la liste figurant dans le projet
d'arrêté, qu'enfin Jean-Paul Zryd était membre de la Commission de
l'environnement de la Fédération des lacs jurassiens, délégué de l'Union suisse
du yachting. Ils n'ont par ailleurs pas formulé de conclusions s'agissant de la
délimitation du secteur A´, se contentant d'affirmer que s'ils
"re
[cevaient]
l'assurance que les dispositions du projet d'arrêté se
[raient]
respectées
en ce qui concerne la zone A
´,
ils
[seraient]
prêts à retirer
leur pourvoi sur ce point."
aa) Le secteur
lacustre B´ se caractérise par une interdiction de toute navigation, ainsi que
de l'usage d'engins de plage. Les activités de la pêche professionnelle, ainsi
que la navigation permettant d'assurer l'entretien, la conservation et la
protection de la rive, restent autorisées. En outre, les disposition de l'OROEM
y sont applicables, ce qui implique notamment que la chasse y est interdite et
que les animaux ne doivent pas être dérangés (v. art. 5 al. 1 lit. a et b
OROEM). Le fait que Roger Wolf, Jean-Claude Müller, Pierre Marmier et -
peut-être - Ivan Jaquier, soient propriétaires terriens dans le périmètre
protégé, n'explique pas en quoi ils seraient, plus que d'autres habitants de la
Commune de Chevroux ou usagers du lac de Neuchâtel, touchés personnellement par
les mesures de protection relatives au secteur lacustre. Ils n'établissent
ainsi pas avec l'objet du litige l'existence d'un rapport spécial, direct et
digne d'être pris en considération. Il en va de même pour Jean-Paul Zryd, à qui
son appartenance à la Commission de l'environnement de la Fédération de la
voile des lacs jurassiens ne confère de surcroît pas une qualité particulière
pour agir. Leur recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il est dirigé
contre la délimitation du secteur lacustre B´ et les mesures de protection qui
s'y rapportent.
bb) Il n'en va pas
différemment s'agissant du secteur naturel A´. Sur ce point, le recours est en
effet dépourvu aussi bien de motifs que de conclusions précises : il n'expose
pas pour quels motifs cette partie du plan et de l'arrêté litigieux serait
contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou incomplète des
faits; il ne permet pas non plus de savoir en quoi elle devrait être annulée ou
modifiée. Le recours ne satisfait ainsi pas aux exigences de l'art 31 al. 2
LJPA, et les recourant n'y ont pas remédié dans le délai qui leur a été
expressément imparti pour ce faire (v. lettre du juge instructeur du 5 mars
1998). Leur dernière prise de position, selon laquelle ils seraient prêts à
retirer leur pourvoi concernant le secteur A´ s'ils avaient l'assurance que les
dispositions du projet d'arrêté seront respectées, confine d'ailleurs à
l'absurde : on ne voit pas comment on peut raisonnablement recourir contre une
réglementation dont on souhaite par ailleurs avoir l'assurance qu'elle sera
appliquée !
c) Au demeurant, si le
recours portait sur le tracé de la limite nord-est du secteur A´, il serait
manifestement mal fondé, pour les motifs exposés dans la décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 2 avril 1996
(ch. 2) et dans la décision attaquée (en particulier au consid. 6. VI lit. c à
e, p. 22 à 24). D'ailleurs la limite de la zone protégée par le plan de
classement correspond, à cet endroit, à celle de l'objet no 416 de l'inventaire
fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale (Grande Cariçaie) telle qu'elle résulte de l'annexe 2 de l'ordonnance
du Conseil fédéral du 1er mai 1996 (RS 451.35). Suivant la description générale
du site, le sommet des falaises boisées, dominant les grèves, constitue en
général la limite naturelle du paysage, séparant les terrains marécageux de
l'arrière pays à vocation agricole.
2.                     La Suisse est partie à
la Convention relative aux zones humides d'importance internationale
particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau, conclue à Ramsar le 2
février 1971 (RS 0.451.45). A ce titre, elle s'est engagée à désigner les
parties de son territoire à inclure dans la liste des zones humides
d'importance internationale et à en favoriser la conservation en créant des
réserves naturelles. Conformément à ces obligations, la loi fédérale du 20 juin
1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP)
charge le Conseil fédéral de délimiter des réserves de sauvagines et d'oiseaux
migrateurs d'importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP),
ainsi que d'édicter les dispositions concernant la protection dans ces réserves
(al. 6). Tel est notamment l'objet de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les
réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et
nationale (OROEM), qui comporte un inventaire des réserves comprenant, pour
chaque zone protégée, une représentation cartographique du périmètre et une
description de la zone, le but visé par la protection, les mesures
particulières pour la protection des espèces, ainsi que la durée de validité de
ces mesures. La réserve de Chevroux-Portalban constitue l'objet no 5 de
l'inventaire annexé à l'OROEM. Elle
"est caractérisée par des
roselières étendues dont la bordure côté lac est richement structurée. Elle
sert aussi bien de lieu de repos hivernal pour un grand nombre d'oiseaux
aquatiques que de lieu de séjour estival pour de nombreux oiseaux
nicheurs".
Les mesures particulières de protection des espèces
résultant de l'inventaire sont les suivantes :
"- La chasse est interdite pendant toute
l'année.
- La réserve ne peut être traversée à pied que
sur les sentiers balisés, sauf pour l'exploitation agricole et forestière ainsi
que l'entretien des rives et des biotopes.
- Toute navigation ainsi que les sports
nautiques sont interdits pendant toute l'année à l'intérieur de la réserve.
Exception faite pour l'accès du port de Glétterens et pour l'utilisation de
bateaux par les pêcheurs professionnels pour l'exercice de la pêche, pour
l'utilisation de bateaux de la police, ou pour la surveillance et l'entretien
des biotopes.
- Les chiens doivent être tenus en laisse à
l'intérieur de la réserve."
Le périmètre du
secteur lacustre B´ du plan de classement litigieux correspond rigoureusement
au périmètre de la partie vaudoise du lac de Neuchâtel incluse dans la réserve
d'oiseaux d'eau et de migrateurs délimitée par Conseil fédéral. Les mesures de
protection prévues dans ce secteur par le projet d'arrêté, en particulier
l'interdiction d'y naviguer (sauf exceptions en faveur de la pêche
professionnelle et la navigation liée à l'entretien, la conservation et la
protection de la rive), sont elles-mêmes calquées sur les mesures de protection
édictées par le Conseil fédéral. S'agissant du secteur lacustre B´, le projet
de plans et d'arrêté de classement est ainsi dépourvu de toute portée propre
par rapport aux restrictions découlant déjà de l'OROEM.
3.                     Dans le présent
recours, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel s'en
prend exclusivement à la pose des balises qui devront marquer, à 500 ou 600 m
du rivage, la limite de la zone interdite à la navigation. Elle fait valoir que
ces balises et leurs ancrages, dans lesquels les filets risquent de se prendre,
constitueront une entrave à la pêche professionnelle. Le recours conclut en
conséquence à ce que le dossier soit renvoyé à l'autorité intimée
"afin
qu'elle prépare un nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche";
il ne précise cependant pas exactement en quoi devraient consister les
modifications attendues. Il paraît toutefois ressortir des différentes
écritures que la recourante se satisferait d'une signalisation posée à 300 m du
rivage plutôt qu'à 600 m (v. lettre du 21 mai 1997).
a) Comme l'ont déjà
dit et redit les départements intimés, le balisage du plan d'eau interdit à la
navigation ne fait pas l'objet du plan et de l'arrêté de classement litigieux,
qui ne contiennent aucune prescription à cet égard. L'obligation de signaler
l'interdiction au moyen de bouées résulte directement de l'art. 37 de
l'ordonnance sur la navigation dans les eaux suisses (ONI, RS 747.201.1). Il va
de soi que les bouées doivent marquer visuellement les limites de l'espace
interdit à la navigation. Ainsi le plan ou l'arrêté de classement ne sauraient
prévoir pour la signalisation un emplacement qui ne correspondrait pas à la
limite de la voie navigable, à moins de contrevenir à l'ONI. Pour autant que ce
soit à cela que tend le recours, il apparaît manifestement mal fondé.
b) Il en va de même
dans la mesure où le recours tendrait à la réduction du secteur interdit à la
navigation. On a vu que le périmètre de ce secteur découlait directement de
l'OROEM. Sa modification est du seul ressort du Conseil fédéral (art. 11 al. 1
et 2 LChP), hormis les cas de minime importance (v. art. 3 OROEM), ce qui ne
serait pas le cas ici. En faisant correspondre la limite lacustre du secteur B´
avec celle de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs, le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce s'est conformé strictement à
l'obligation que l'art. 6 al. 2 OREM fait au canton de prendre en considération
dans ses plans d'affectation les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs.
c) On observera enfin
que les modalités techniques de signalisation du plan d'eau n'ont pas à être
réglées par le plan ou l'arrêté de classement; elles sont du ressort du
Département de la sécurité et de l'environnement, dont il n'y a pas lieu de
douter qu'en mettant en place le balisage de la réserve, il aura égard aux
intérêts de la pêche professionnelle dans toute la mesure compatible avec le
respect de l'ONI.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable,
un émolument de justice sera mis à la charge de ses auteurs (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable en tant qu'il émane de Roger Wolf et consorts; il est pour le
surplus rejeté.
II.                     La décision du
Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars
1997 confirmant le rejet des oppositions de la Corporation des pêcheurs
professionnels du lac de Neuchâtel et de Roger Wolf et consorts au projet
d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le
territoire de la Commune de Chevroux, est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)