vd_omni · FI.1996.0044 · 1996-09-06 · fr

BERCHER Henry et crs c/CcR Saint-Légier-La Chiésaz | Confirmation de l'admissibilité du critère de la valeur ECA du bâtiment pour la perception des taxes annuelles d'entretien du réseau collectif des égouts.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.09.1996 FI.1996.0044

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par
Henry BERCHER
et consorts
, avenue de Sully 16, 1814 La Tour-de-Peilz
contre
la décision sur recours du 17 avril 1996 de la
Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique
de Saint-Légier-La Chiésaz
(taxe annuelle d'entretien du réseau collectif
des égouts).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Samuel Pichon, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     L'hoirie de feu Louis
Bercher, soit pour elle Henry, Jean, François, Viriginie et Delphine Bercher,
est propriétaire d'un immeuble sis route de Saint-Légier 51, sur le territoire
de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz, raccordé aux réseaux de distribution
d'eau claire et d'évacuation des eaux usées.
B.                    De 1991 à 1994, cet
immeuble a fait l'objet d'une taxe annuelle pour l'entretien des égouts
équivalente à 0,25, puis 0,3 %
o
de sa valeur assurance-incendie (1'150'900 fr.), indice 100 de 1990.
Le 2 juin 1995, un bordereau de taxation de 1'150 fr. 90, soit 1 %
o
de la valeur assurance-incendie selon le même indice, plus 74 fr. 80 de
TVA, soit au total 1'225 fr. 70, a été notifié à l'hoirie Bercher. Pour
justifier cette augmentation, la municipalité a expliqué avoir fait par erreur
application, les années précédentes, du taux prévu dans le règlement pour
l'épuration des eaux usées de Vevey, en lieu et place de celui en vigueur dans
la commune, qu'elle a en revanche appliqué dans sa nouvelle décision, en
renonçant à percevoir la différence; il appert que vingt-six autres
propriétaires ont reçu une décision analogue.
C.                    Le recours de l'hoirie
Bercher a été rejeté par décision de la Commission communale de recours en
matière de taxes, impôts et informatique du 17 avril 1996; cette décision a été
déférée en temps utile, par acte du 24 avril 1996 validé par mémoire
complémentaire du 7 mai 1996, au Tribunal administratif.
Considérant en droit:
1.                     Bien que les recourants
ne doutent pas ici de l'existence d'une base légale justifiant la perception de
la taxation incriminée, il convient d'examiner au préalable sur quelles
dispositions se fonde la décision entreprise.
a) A teneur de l'art.
4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
Se fondant sur cette
disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts
communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement
et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations
d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une
redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des
canalisations publiques; cette dernière est proportionnelle au débit théorique
évacué dans les canalisations.
b) La commune de
Saint-Légier-La Chiésaz a adopté, le 28 avril 1987, un règlement communal sur
la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (ci-après:
RCE), approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, dont les art. 36 et ss
prévoient la perception d'une taxe unique lors du raccordement d'un bâtiment au
collecteur et d'une taxe annuelle; modifié le 28 septembre 1992 (modification
approuvée par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1992), l'art. 37 RCE a la teneur
suivante:
"Pour tout raccordement, direct ou
indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par
l'annexe au présent règlement. Cette taxe est perçue dès l'octroi du permis
d'habiter et prorata temporis.
Le produit de cette taxe est destiné à couvrir
les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs
publics communaux."
L'art. 38 du précédent
RCE avait une teneur identique.
Adoptée et approuvée
les mêmes jours, l'art. 2 de l'annexe au RCE, modifié, précise:
"La taxe annuelle d'entretien est calculée
au taux de 1%
o
de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990.
Selon le texte
précédémment en vigueur (art. 38 de l'annexe; cf préavis municipal no 6/92),
cette taxe était perçue au taux de 4 %
o
de la valeur de base ECA à l'indice 100 de 1939.
2.                     Les recourants s'en
prennent à la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de
la taxation incriminée et au taux choisi par le législateur communal; ils
reprochent ainsi à la taxation d'être contraire au principe de la
proportionnalité et de ne pas respecter le principe de la couverture des frais.
Avant d'examiner les
griefs que les recourants ont fait valoir à l'encontre de la décision de
taxation, il importe au préalable de définir la nature des taxes de
raccordement litigieuses et de tirer les conséquences de cette définition.
a) Les taxes de
raccordement prélevées par la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz sont
incontestablement des contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles
sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres
administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations
collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une
part, dû en échange d'une prestation déterminée de l'administration, et la
charge de préférence, d'autre part, destinée à compenser, sous forme de
participation, l'avantage économique particulier qu'un administré retire de la
création d'une installation collective (cf, notamment, Buffat, Les taxes liées
à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse, Lausanne
1989, p. 49).
b) La taxe annuelle
d'égout couvre les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des
installations collectives; elle est généralement fixée selon l'intensité de la
mise à contribution des canalisations (Buffat, op. cit., p. 171). Il a déjà été
jugé par le Tribunal fédéral que la taxe annuelle, perçue au moment où le
raccordement est déjà réalisé, était un émolument puisqu'elle est la
contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée
(v. cependant les critiques formulées par Buffat, op. cit. pp. 171-172).
3.                     Les taxes perçues par
la commune de Saint-Légier-La Chiésaz doivent, conformément au droit fédéral,
obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe
de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part
(v. notamment, Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314;
v. aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité).
a) Le principe de la
couverture des coûts suppose que le produit de l'ensemble des contributions ne
dépassera pas le coût total pour la collectivité. On relève que ce principe
connaîtrait, selon Buffat (op. cit., p. 172), certaines atténuations en matière
de de taxe d'utilisation. A suivre cet auteur, il faudrait dès lors admettre
qu'une collectivité publique communale tire quelques menus bénéfices de
l'exploitation de son réseau d'égouts ou de ses installations collectives
d'épuration (tel est d'ailleurs le cas pour d'autres services dits
"industriels", à savoir la distribution de l'eau, de l'électricité ou
du gaz; v. notamment ATF 109 Ib 308 = JT 1985 I 85; 104 Ia 113 = JT 1980 I 47).
L'examen des comptes
produits par la municipalité permet de constater que le compte "égouts et
épuration" a été équilibré durant les exercices 1992 et 1994, pour se
révéler en revanche bénéficiaire durant les exercices 1991, 1993 et 1995. Pour
autant qu'il s'applique, ce qui n'est pas certain, ce principe apparaît comme
observé en l'occurrence, ce d'autant plus que le compte en question enregistre,
comme recettes, aussi bien les taxes de raccordement que les taxes annuelles
et, comme charges, aussi bien les frais courants d'exploitation et d'entretien
que les amortissements des installations.
b) Le principe de
l'équivalence a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de
la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation,
doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques
particuliers que retirent le ou les assujettis. La taxe ne doit pas être en
disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit se
mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b).
Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions
causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement
(Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée).
aa) Ce principe
n'implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris
en considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière
(v. Knapp, op. cit. no 2824). Pour le Tribunal fédéral, cité par Buffat, il est
admissible de prendre en considération l'intérêt que l'acte administratif
représente pour l'obligé et la capacité de prestation de ce dernier, de telle
sorte que les émoluments pour les affaires les plus importantes compensent la
perte subie lors de l'accomplissement de travaux pour lesquels, en raison du peu
d'importance de l'intérêt mis en jeu, on ne peut pas exiger une indemnité qui
couvre les frais (op. cit., p. 78, références citées).
L'administration n'est
ainsi pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées par elle,
au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 231, cons.
4a). Il est admis qu'elle puisse recourir, à des fins de simplification à des
critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325;
108 Ia 114). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur
communal doivent être préservées dans cette mesure; l'utilisation de tels
barèmes ne sera ainsi sanctionnée par le juge qu'à la condition qu'ils
aboutissent à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils
établissent des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs
raisonnables (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241, déjà cité, cons. 3b).
bb) En l'espèce, il
est prévu pour tout bâtiment raccordé une taxe annuelle d'utilisation du
collecteur public (art. 37 al. 1 RCE). Cette taxe est fixée à 1 %
o
de la valeur
assurance-incendie du bâtiment raccordé (art. 2 annexe RCE). On observe que
cette dernière disposition a été modifiée pour satisfaire aux directives du
Conseil d'Etat du 28 février 1992 prescrivant aux communes de fixer le taux de
la taxe en %
o
de la valeur ECA du bâtiment, non plus à l'indice de l'année en cours ou à la
valeur du jour, mais rapportée à l'indice 100 de 1990.
aaa) S'agissant tout
d'abord de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de
la taxation, le Tribunal fédéral admet qu'une taxe forfaitaire soit prélevée
sur les immeubles en fonction de cette valeur, sans tenir compte de
l'utilisation effective des installations (v. par exemple ATF 109 Ia 325, rés.
in JT 1985 I 613). Tant la Commission cantonale de recours en matière d'impôt
(v. prononcé P. S.A. du 14 mars 1991), que le Tribunal administratif (arrêts FI
94/007 du 10 mars 1995; 93/180 du 4 avril 1995; 93/062 du 30 décembre 1993) ont
confirmé que ce critère était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de
raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées, aussi bien lors du
raccordement initial, qu'ultérieurement, lorsque la valeur du bâtiment augmente
à la suite de transformation ou de reconstruction. Dite commission avait
d'ailleurs admis également ce critère comme base de calcul des taxes annuelles
(RDAF 1980, 276; v. aussi RDAF 1981, 357, où il s'agissait de taxes annuelles
fondées sur le double critère de la valeur ECA et de la consommation d'eau).
L'art. 4a LIC a, dans
l'intervalle, été adopté et avec lui, l'utilisation de la valeur ECA à des fins
contributives a été entérinée (cf, pour l'historique de cette disposition,
arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996, consid. 4a, bb). Le projet de loi présenté par
le Conseil d'Etat comprenait initialement un alinéa 4 à teneur duquel cette
valeur ne pouvait être utilisée comme base de calcul pour les taxations
annuelles. Un amendement visant à la suppression de cet alinéa a toutefois été
adopté en commission (v. BGC septembre 1991, p. 1578 et ss, not. 1585), ce que
le Grand Conseil a suivi dans son vote final (ibid. p. 1592), notamment en
raison de la simplicité du système de perception adopté par plus de trois cents
communes du canton (malgré, pour rejoindre les recourants, les réserves
pertinentes du Conseiller d'Etat Pidoux pour lequel la charge de pollution est
davantage liée aux habitants de l'immeuble; ibid., p. 1591). On ne saurait dans
ces conditions exiger d'une commune qu'elle abandonne le recours à ce critère
schématique, certes non exempt de reproches, mais au demeurant fort simple,
pour la perception d'une taxe annuelle; dans deux arrêts FI 93/177 du 4 janvier
1996 (consid. 4), et FI 95/109 du 22 mai 1996, le Tribunal administratif l'a du
reste rappelé.
bbb) On l'a vu, le
Tribunal fédéral admet, dans le cadre des règles fiscales, l'adoption de
critères schématiques; en effet, l'impôt doit être praticable pour le
contribuable, ce dernier devant être en mesure de le comprendre aisément; il
doit l'être également pour les autorités fiscales, ce qui contraint le
législateur à renoncer à des réglementations de détail. Danielle Yersin
(L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport présenté à la Société suisse
des juristes, RDS 1992 II, 209 ss; de manière plus générale sur la question du
schématisme des dispositions législatives et réglementaires lié à la
praticabilité de leur application par l'administration, v. Béatrice
Weber-Dürler, in ZBl 1986, 193 ss) souligne que la praticabilité de l'impôt
garantit son application égale et juste et, à ce titre, contribue à assurer un
traitement égal des contribuables; d'un autre côté, le schématisme nécessaire
aboutit à des simplifications, qui peuvent apparaître comme créant des
distorsions entre contribuables. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral admet
l'adoption de solutions schématiques dans une très large mesure, soit tant et
aussi longtemps que de telles simplifications ne sont pas retenues dans le seul
but d'aménager un privilège fiscal  (ou une surimposition) incompatible avec le
principe d'une imposition égale découlant de l'art. 4 Cst. (Danielle Yersin, p.
210 et références jurisprudentielles citées). Cet auteur critique la retenue à
cet égard du Tribunal fédéral; elle suggère que l'on procède ici à une pesée d'intérêts
entre, en quelque sorte, l'efficacité du prélèvement de l'impôt, d'une part, et
l'intérêt de la catégorie des contribuables concernés à être traités comme les
autres contribuables, respectivement à faire l'objet de différences de
traitements spécifiques à leur situation (même auteur, p. 211).
Quoi qu'il en soit,
que l'on suive l'opinion du Tribunal fédéral, très large on l'a vu, ou celle de
Danielle Yersin, plus exigeante, rien n'indique que le critère exclusif de la
valeur d'assurance incendie pour le calcul de la taxe annuelle d'épuration
doive en définitive être condamné. On souligne ici que cette solution offre une
très grande praticabilité aux communes, la valeur ECA étant aisément disponible
pour elles, ce qui est loin d'être négligeable. Buffat suggère pour sa part
d'autres solutions, pour la plupart plus compliquées; il retient notamment des
solutions mixtes, combinant plusieurs critères, notamment la consommation d'eau
et la valeur ECA (op. cit., p. 285), mais d'autres, tel celui de l'équivalent-habitant,
pourraient également entrer en considération. Or, chacun reconnaît que le
critère de la consommation d'eau, par exemple, présente lui aussi des
difficultés, s'agissant notamment de l'eau qui n'aboutit pas, en définitive, au
réseau d'évacuation des eaux usées, notamment les eaux d'arrosage; de même le
problème est délicat s'agissant des immeubles non raccordés au réseau habituel
de distribution d'eau, parce que bénéficiant de sources privées. Par ailleurs,
ce critère n'est pas adéquat pour les immeubles connaissant une faible
utilisation ou une utilisation sporadique; en effet, les installations
publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maxima
qui doivent être offertes aux immeubles raccordés. Enfin, on ne saurait
affirmer que la taxe calculée sur la seule base de la valeur
d'assurance-incendie constitue une condition manifestement hors de proportion
avec la prestation fournie, ici l'évacuation des eaux usées. Dans ces
conditions et en définitive, le Tribunal administratif confirme l'admissibilité
du critère de la valeur d'assurance incendie pour calcul de la taxe annuelle
d'égouts.
ccc) Les recourants
font par ailleurs valoir que l'entretien du collecteur ne justifie pas la
quotité du taux choisi par le législateur communal, à savoir 1 %
o
de la valeur ECA; ils se
réfèrent par comparaison au taux applicable en pareille circonstance à Vevey,
dont les collecteurs en aval recueilleraient les eaux en provenance de
Saint-Légier-La Chiésaz, lequel serait trois fois inférieur.
Pour séduisante
qu'elle soit, la comparaison à laquelle se sont livrés les recourants n'en est
pas moins dangereuse. Il ne faut pas perdre de vue que les taxes sont destinées
à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation
du réseau des collecteurs publics communaux (art. 37 al. 2 RCE); le choix d'un
taux par le législateur communal dépend ainsi largement de l'importance, mais
aussi de la mise à contribution du réseau collectif, sans parler de la date à
laquelle il a été réalisé. Ces paramètres diffèrent forcément d'une commune à
l'autre. Au demeurant, Saint Légier-La Chiésaz constituant une commune à
l'habitat plus dispersé et au territoire plus accidenté que celui de la commune
de Vevey, il est compréhensible que les coûts des installations collectives y
soient plus élevés que chez sa voisine. Quoi qu'il en soit, le tribunal est lié
par le choix du législateur communal et ne peut sanctionner ce dernier que si
les principes susrappelés ne sont pas respectés.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la
décision entreprise. Un émolument de 500 (cinq cents) francs sera par
conséquent mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, qui
succombent.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
sur recours du 17 avril 1996 de la Commission communale de recours en matière
de taxes, impôts et informatique de Saint-Légier-La Chiésaz est confirmée.
III.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement
entre eux.
Lausanne, le 6 septembre 1996
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint