vd_omni · AC.2019.0023 · 2020-09-17 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Croy | Recours d'un propriétaire foncier contre l'inclusion de sa parcelle dans la zone réservée communale de Croy, qui s'étend sur toute la zone à bâtir communale. - Irrégularité supposée des plans soumis à l'enquête, le plan de zone réservée montrant des parcelles libres de construction alors qu'elles sont en réalité construites. La Commune a calculé le nombre d'habitants sur la base des dernières statistiques à disposition, et une éventuelle augmentation du nombre d'habitants ne viendrait que confirmer le surdimensionnement constaté. Cette imprécision du plan de zones n'est pas de nature à invalider la décision contestée. (consid. 2)- La création d'une zone réservée est justifiée vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale. (consid. 3)- Adéquation et proportionnalité de la mesure. Le recourant ne peut pas se prévaloir du permis d'implantation délivré antérieurement, dès lors que, du fait de la procédure de zone réservée engagée, la situation de droit déterminante a changé. Même si elle est équipée et entourée pour partie de parcelles construites, la parcelle n'est construite que d'un bâtiment agricole et demeure non-construite pour l'essentiel. Elle ne peut être d'emblée exclue d'un éventuel déclassement. (consid. 4)- Portée réduite du principe de l'égalité de traitement en matière de planification. (consid. 5)Rejet du recours.Recours au TF rejeté (1C_576/2020 du 1er avril 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.09.2020 AC.2019.0023

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 septembre 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone,
juge et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Aurélie Tille,
greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT, auparavant: Département du territoire et de l’environnement:
DTE),
représenté par la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL), à Lausanne Adm cant,
2.
Commune de Croy,
Conseil
Général,
représentée par Me Yves NICOLE,
avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Département du
territoire et de l’environnement (DTE), du 3 décembre 2018, et du Conseil
Général de Croy, du 1er octobre 2018, approuvant, respectivement adoptant,
une zone réservée communale selon l'art. 46 LATC
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 352 de la Commune de Croy.
D'une surface de 4'791 m
2
, cette parcelle supporte un bâtiment
agricole n° ECA 156. Elle est colloquée pour l'essentiel en zone du village B
au sens du Plan d'affectation (PGA) et du Règlement communal sur le plan
d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), approuvé par le
Département cantonal compétent le 7 octobre 1996.
B.
Le 3 mars 2016, la Municipalité de Croy (ci-après: la Municipalité) a
délivré un permis d'implantation n° 2015-08 à A.________, à la suite d'une
enquête préalable d'implantation pour la construction de trois immeubles et
d'un parking souterrain sur la parcelle n° 352.
C.
Le 14 mars 2017, la Municipalité a publié dans la Feuille des avis
officiels (FAO) un avis aux propriétaires, par lequel elle faisait part de son
intention d'établir une zone réservée, au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), sur certaines portions de la zone à bâtir. Dans l'intervalle, elle
invitait les intéressés à prendre contact avec elle, la Municipalité se
réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout
projet qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore
soumises à l'enquête.
D.
Par courriel du 19 mars 2017, A.________ a confirmé à la Municipalité
son intention de construire trois immeubles sur sa parcelle n° 352, selon
l'autorisation préalable d'implantation délivrée. Le 23 mars 2017, la
Municipalité s'est adressée à l'intéressé en les termes suivants:
"Monsieur,
Nous accusons réception de votre courriel du 19 courant faisant suite à
l'avis aux propriétaires publié dans la FAO du 14 mars 2017.
Par mesure d'équité envers tous les propriétaires et en application de
l'art. 77, la Municipalité refuse désormais toute demande de permis de
construire qui compromet la planification envisagée, quand bien même votre
projet est conforme à la loi et au règlement municipal.
[...]"
E.
Par courriel du 12 janvier 2018, l'architecte de A.________ a sollicité
la prolongation usuelle du permis délivré, compte tenu de la révision de la
réglementation en cours. La Municipalité a répondu, le 26 janvier 2018, que le
plan général d'affectation de la Commune de Croy allait être remanié et que le
projet de l'intéressé ne correspondait pas à la planification future. La
Municipalité refusait donc d'entrer en matière et n'entendait pas prolonger le
permis d'implantation au-delà de sa date d'échéance.
F.
La Municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 février au 9 mars 2018,
un projet de zone réservée. Le plan de cette zone inclut la parcelle n° 352. Le
Règlement de la zone réservée a la teneur suivante :
"Art. 1 But
1
La zone
réservée selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre provisoirement
inconstructible les parcelles comprises dans la zone définie en plan.
Art. 2 Périmètre
1
La zone
réservée est délimitée par le périmètre figurant sur le plan.
Art. 3 Effets
1
Toute
nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu
d'importance au sens de l'article 39 RLATC (garages, constructions annexes,
cabanons, etc.), situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
Les
rénovations ou transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées
dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les
surfaces habitables de façon disproportionnées
[sic]
. De
petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas
d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.
3
Des
agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils
sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.
Art. 4 Mise en vigueur, durée et abrogation
1
La
présente zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur.
2
Elle
peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'article 46 LATC.
3
Pendant
sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures,
notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraires."
Il ressort du rapport d'aménagement du 2 février
2018, élaboré conformément aux exigences de l'art 47 de l'ordonnance fédérale
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), établi par la
Municipalité en vue de l’enquête publique (ci-après: rapport 47 OAT), que la
croissance hors périmètre de centre (soit l'ensemble de la Commune) est limitée
par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn) à 0.75% par année sur la
période 2015-2036, faisant passer la population de 335 à 388 habitants (soit
une augmentation de 53 habitants). Le rapport précité indique que le bilan
étant établi à partir des dernières statistiques de population, soit 344
habitants le 31 décembre 2016, le besoin au moment du bilan se monte à 44
nouveaux habitants. Le rapport 47 OAT précise encore ce qui suit:
"Selon le bilan précité, la capacité des réserves partiellement ou
non bâties en fin 2013 correspond à 146 nouveaux habitants. A ce chiffre, il faut
ajouter le potentiel de densification, soit la capacité de rénover,
reconstruire, agrandir ou densifier le milieu bâti existant. Ce chiffre a été
calculé automatiquement par le SDT à 21 nouveaux habitants (1/3 d'un potentiel
total de 64 personnes). Au total, la capacité en fin 2013 se monte à 167
habitants, chiffre auquel il faut soustraire 28 nouveaux habitants arrivés
entre 2013 et 2016. La zone à bâtir actuelle permet donc une capacité totale
d'accueil de 139 nouveaux habitants."
Le rapport précité retient en conséquence un
surdimensionnement de 95 habitants (139 – 44). Afin de réduire ce surdimensionnement
et en vue d'assurer une égalité de traitement entre l'ensemble des
propriétaires, il est prévu d’étendre la zone réservée communale à l’ensemble
des zones à bâtir destinées à de l’habitat dans la Commune. Le périmètre
comprend ainsi l’ensemble des parcelles de la zone village A, de la zone
village B et de la zone d’habitation individuelle du plan général d’affectation,
ainsi que les sous-secteurs 2 et 3 d'un plan partiel d'affectation "Pra
Amiet".
G.
A.________ a formé opposition contre cette zone réservée le 1
er
mars 2018, sous la plume de son conseil.
H.
Le 22 février 2018, A.________ a déposé une demande de permis de
construire sur sa parcelle. Cette demande portait sur la démolition du bâtiment
n° ECA 156 et des silos, et la construction d'un immeuble de 8 appartements et
de 2 couverts à voitures.
Le 15 mars 2018, la Municipalité a refusé de mettre
à l'enquête publique la demande précitée, se prévalant des art. 77 et 46 LATC. A.________
a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), laquelle a admis son recours par arrêt du 18 juillet
2018 rendu dans la cause AC.2018.0119, invitant la Municipalité à procéder à la
mise à l’enquête requise. Une enquête publique a ainsi été ouverte, du 5
septembre au 4 octobre 2018.
I.
Dans sa séance du 1
er
octobre 2018, le Conseil général de
Croy (ci-après: le Conseil général) a décidé d’adopter le plan de la zone
réservée ainsi que son règlement et a autorisé la Municipalité a entreprendre
toutes démarches utiles en vue de l’approbation et de l’entrée en vigueur de la
zone réservée.
Cette décision a été approuvée sous réserve du droit
des tiers par le Département du territoire et de l'environnement (DTE,
actuellement le Département des institutions et du territoire: DIT) le 3
décembre 2018.
J.
En février 2018, A.________ avait présenté une seconde demande de permis
de construire portant sur la construction de deux immeubles de huit
appartements chacun, d'un parking souterrain et de deux couverts à voitures (n°
CAMAC 176754). Par décisions du 8 janvier 2019, la Municipalité a refusé la
délivrance des permis de construire sollicités. A.________ a contesté la
décision relative à la procédure CAMAC 176754, devant la CDAP. Ce recours a été
enregistré sous la référence AC.2019.0044, et rejeté par arrêt de ce jour.
K.
Par acte du 21 janvier 2019, A.________, agissant par l’intermédiaire de
son conseil, a formé recours contre la décision d'approbation de la zone
réservée par le DTE (DIT), du 3 décembre 2018, devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'annulation
de cette décision, de même qu'à l'annulation de la décision du Conseil général
de la Commune de Croy, du 1
er
octobre 2018, la cause étant renvoyée
aux autorités municipales et cantonales pour nouvelles décisions dans le sens
des considérants. Il invoque des irrégularités dans la mise à l’enquête
publique, ainsi qu’une violation du principe de proportionnalité et de
l’égalité de traitement, soutenant que l’autorité intimée n’aurait pas tenu
compte de sa situation de détenteur d’un permis d’implantation. Il relève
également que sa parcelle se trouve au centre d’autres parcelles construites,
ce qui ne ressort selon lui pas clairement du dossier de mise à l’enquête
publique. Il requiert en outre la jonction de la procédure avec la cause
AC.2019.0044. Il a produit diverses photographies des constructions érigées sur
les parcelles voisines à la sienne, ainsi qu’une vue aérienne récente de la
parcelle n° 352 et des parcelles voisines. A titre de mesures d’instruction, il
a notamment requis la mise en œuvre d’une inspection locale.
Dans son mémoire de réponse du 18 mars 2019, le
Conseil général de la Commune de Croy (ci-après: le Conseil général) a conclu
au rejet du recours.
Le Service du développement territorial (SDT,
actuellement: Direction générale du territoire et du logement, DGTL) s’est
déterminé le 18 avril 2019 pour le DTE (DIT), concluant au rejet du recours.
Le 25 avril 2019, le recourant s’est déterminé et a
réitéré sa requête tendant à la jonction avec la cause AC.2019.0044.
Par avis du 26 avril 2019, la Juge instructrice, se
référant à son avis du 5 février 2019 dans la cause AC.2019.0044, a rejeté la
requête de jonction de causes, dans la mesure où les deux procédures portaient
sur des objets distincts, à savoir une zone réservée pour la présente cause et
un permis de construire pour la cause AC.2019.0044, étant précisé que les
causes étaient coordonnées et instruites par la même juge instructrice.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le
14 mai 2019, auquel le Conseil général et le SDT (DGTL) ont répondu le 4 juin
2019.
Le 13 juin 2019, le recourant s’est déterminé et a
réitéré sa demande tendant à la mise en œuvre d’une inspection locale.
Le Conseil général s’est opposé à cette demande
d’instruction dans ses déterminations du 17 juin 2019.
Le recourant a ensuite déposé des déterminations
spontanées le 17 juillet 2019. Il s’est notamment référé au Plan directeur
régional accessible sur le site internet de la Région du Nord vaudois (www.adnv.ch/communes/pdr/approbation).
Il a indiqué avoir appris que le projet de nouveau PGA de la Commune de Croy
avait été soumis pour approbation définitive au SDT (DGTL) et que sa parcelle
resterait constructible. Il a notamment requis que la Commune soit invitée à
produire le projet de PGA tel que soumis au SDT (DGTL).
Le 9 août 2019, le SDT (DGTL) a indiqué ne pas avoir
de remarque à formuler. Le Conseil général s’est déterminé le 26 août 2019,
soutenant que la zone réservée restait justifiée dès lors que la possibilité
d’un déclassement devait être prise en considération dans le cadre de la future
révision du Plan d’affectation communal. Le 9 septembre 2019, le Conseil
général a en outre fait valoir que la nouvelle planification communale ne serait
pas adoptée avant 2021. En effet, l’élaboration du Plan d’affectation communal
en vue d’un examen préalable était prévue pour le premier semestre 2020, qui
serait suivi par une phase d’adaptation du projet début 2021, puis une mise à
l’enquête publique dans le courant 2021 et une approbation par le SDT (DGTL) en
2022.
Le 13 septembre 2019, le SDT (DGTL) a indiqué qu’il
n’avait pas d’observations complémentaires à formuler.
Le 30 janvier 2020, le recourant a requis la
production de la dernière version du PGA soumise au SDT (DGTL) par la Commune
de Croy, afin de déterminer si ledit projet maintenait la constructibilité de
sa parcelle.
Le 6 février 2020, le Conseil général a apporté des
précisions sur l’état d’avancement de la révision du plan d’affectation
communal et a indiqué que l’enquête publique relative à ce projet aurait
probablement lieu au début de l’année 2021. Il indiquait également estimer
impossible, à ce stade, de préciser si la parcelle du recourant conserverait
l’entier des droits à bâtir résultant de la planification actuellement en
vigueur.
Le 14 février 2020, le SDT (DGTL) a précisé qu’une
phase de coordination était en cours s’agissant de la révision du plan
d’affectation communal de Croy. Il a produit un avis préliminaire du 12 juillet
2019. Selon cette autorité, le projet n’avait pas d’incidence en l’état sur la
zone réservée contestée, aucun projet de plan communal n’ayant été formellement
déposé pour examen préalable.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Le recourant requiert plusieurs mesures d'instruction, en particulier la
mise en œuvre d’une inspection locale, la production des autorisations de
construire sur les parcelles voisines, la production de l'étude actuelle de la
modification du plan directeur régional du nord vaudois, ainsi que le projet de
révision du PGA.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48
consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être
entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être
entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références
citées). La procédure devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est en principe écrite (art. 27 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD: BLV 173.36])
b) En l'occurrence, les dossiers des autorités ont
été produits. Au vu de ces dossiers et des pièces produites par le recourant,
notamment des photographies des lieux, il n'apparaît pas nécessaire de procéder
à une inspection locale. Quant aux autres mesures d'instruction requises, les
parties ont été interpellées à plusieurs reprises sur les différentes questions
soulevées par le recourant et se sont déterminées à ce sujet. Compte tenu des
explications fournies par les parties dans leurs écritures, il n'apparaît pas
nécessaire de compléter davantage le dossier dans le sens requis par le
recourant. Le Tribunal s'estime en effet suffisamment renseigné par les
éléments au dossier, au vu également des motifs qui suivent. Il n'est donc pas
donné plus ample suite aux mesures d'instruction requises.
2.
Le recourant fait valoir une irrégularité des documents mis à l'enquête publique,
dès lors que les plans soumis à l'enquête indiquent que les parcelles voisines
à la sienne (n
os
434, 438 et 439) seraient libres de constructions,
alors qu'elles ont été bâties depuis lors. Le recourant s'interroge de la prise
en compte des habitants de ces constructions dans les calculs mentionnés dans
le rapport 47 OAT.
a) La procédure de mise à l'enquête est régie
notamment par l'art. 109 LATC. La demande de permis est mise à l'enquête
publique par la municipalité pendant trente jours, délai durant lequel tout
intéressé peut consulter le dossier et déposer par écrit au greffe municipal
des oppositions motivées et des observations sur le projet (al. 1 et 4). L'avis
d'enquête est affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la
Feuille des avis officiels du Canton de Vaud ainsi que sur le site Internet
officiel de l'Etat de Vaud; il indique de façon précise le propriétaire,
l'auteur du projet au sens de l'art. 106 LATC, le lieu d'exécution des travaux
projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les
dérogations éventuelles demandées (al. 3). L'enquête publique a un double but.
D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les
intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les
projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et
modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les
toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit
d'être entendu. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité
d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant
compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités
cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de
ces dispositions (AC.2017.0124 du 28 février 2020 et les références citées;
AC.2018.0264 du 22 mai 2019). De jurisprudence constante, l’enquête publique
n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les
intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont
elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une
décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice
de ses droits et qu'il en subit un préjudice (AC.2018.0364 précité;
AC.2017.0280 du 14 janvier 2019 consid. 2a et les références citées).
b) En l'occurrence, le plan de la zone réservée
litigieuse indique effectivement les parcelles n
os
434, 438 et 439
comme étant libres de constructions. Il ressort toutefois du guichet
cartographique cantonal (
www.geo.vd.ch
) que
ces parcelles sont construites. Quoi qu'il en soit, l'autorité communale
intimée a expliqué, dans sa réponse, que le nombre d'habitants a été calculé
sur la base des dernières statistiques à disposition au moment de l'élaboration
du projet de plan. Une augmentation de la population depuis lors n'aurait ainsi
pour conséquence que de confirmer le surdimensionnement constaté, de sorte que
l'on peine à saisir en quoi cette informalité aurait porté à conséquence dans
le cas présent. Dans sa réponse au recours, l'autorité cantonale intimée
retient pour sa part un surdimensionnement de 178 habitants, fondé sur le bilan
du dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Croy (pièce 2), soit un
nombre plus élevé que le surdimensionnement retenu dans le rapport 47 OAT (95
habitants). On peut donc présumer que l'augmentation des habitants induits par
ces constructions a été prise en considération, au moins au stade de cette
réponse. Enfin, le caractère construit des parcelles sises autour de celle du
recourant ne s'oppose pas non plus à une mise en zone réservée de celle-ci, dès
lors que la zone réservée a été prévue sur l'ensemble de la zone à bâtir du
territoire communal. Il n'y a ainsi pas lieu d'inférer que les autorités
intimées auraient mal apprécié la situation du fait de cette informalité. Le
recourant n'a pas non plus été gêné par cette éventuelle informalité dans
l'exercice de son droit de recours et a pu faire valoir l'ensemble de ses
griefs dans la présente procédure. Dans ces circonstances, cette imprécision du
plan de la zone réservée ne porte pas à conséquence et n'apparaît pas de nature
à invalider les décisions contestées.
Ce grief est rejeté.
3.
Sur le fond, est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 352 de la
Commune de Croy dans une zone réservée communale. Il convient d'examiner, en
premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.
a)
L'art. 27 LAT, intitulé
"
zones réservées
", prévoit ce qui suit:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai".
Sous la note marginale "
zone réservée
",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au 1
er
septembre 2018,
dispose ce qui suit:
"
1
Les communes ou le département peuvent établir
des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent
la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans,
pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La
procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."
b) Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement)
la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent
entraver cette liberté (ATF 136 I 142; TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 et les
références citées; ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2018.0176 du 28 août 2019;
AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
Selon la jurisprudence (cf. AC.2019.0114 du 20
janvier 2020 consid. 1b et les références citées), l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire exactement délimité
"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art.
27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006,
n° 21
ad
art. 27). Selon le Tribunal fédéral, une
délimitation conforme à ces principes est admise lorsque, comme dans le cas
présent, une commune a étendu la zone réservée à l'ensemble des zones
d'habitation et mixtes et non à l'ensemble du territoire communal (TF
1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3; cf. aussi AC.2018.0009 du 23 novembre
2018). Le Tribunal fédéral a encore précisé que la réflexion sur le sort
définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone réservée,
celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant
dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue
d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que
dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en
cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification
directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela
revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation
des terrains litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (AC.2016.0420
du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).
c) En l'occurrence, l'autorité communale intimée
invoque, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée, le
surdimensionnement de sa zone à bâtir.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer
une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014,
précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT dispose ce qui suit:
"
Art. 15  Zones à bâtir
1
Les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2019.0035 du 9 décembre 2019 consid. 2b/bb).
d) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT
que la surcapacité d'accueil dans la commune de Croy est estimée à 95
habitants, ce qui devrait obliger la Commune a procéder à une réaffectation
importante de parcelles actuellement colloquées en zone à bâtir. Dans sa
réponse du 18 avril 2019, l'autorité cantonale intimée retient pour sa part un
surdimensionnement de 178 habitants. Force est ainsi de constater l'existence
d'un surdimensionnement de la zone à bâtir, sans qu'il n'apparaisse nécessaire
de déterminer à ce stade si ce surdimensionnement est en définitive de 95 ou de
178 habitants. Le recourant semble contester le taux de croissance déterminant
(0.75%). Il fait valoir que selon le plan directeur cantonal, les localités
bien desservies en transports publics bénéficient d'un taux de croissance de 1.5%.
Or la Commune de Croy serait bien desservie et devrait bénéficier à moyen terme
d'un changement de statut. L'autorité communale intimée a précisé, dans sa
réponse du 18 mars 2019, que pour l'instant, la Commune de Croy n'était pas
répertoriée parmi les centres locaux, même si le volet stratégique du Plan
directeur régional envisageait de lui donner un tel statut. Cet outil de
planification n'était toutefois pas encore définitif. Les autorités intimées
ont ajouté que, même si un tel statut de centre local devait être conféré à la
Commune de Croy, son surdimensionnement serait encore existant. Les chiffres
indiqués par l'autorité cantonale intimée dans son écriture du 4 juin 2019 se
réfèrent au bilan du dimensionnement de la zone à bâtir pour la Commune de Croy
(pièce 2 de l'autorité cantonale intimée). A teneur de ce bilan, les possibilités
de développement, évaluées à 53 habitants, avec un taux de croissance de 0.75%,
devraient être doublées. En tenant compte du besoin effectif au moment du
bilan, soit 44 habitants, ces besoins seraient donc de 97 habitants (53 + 44), avec
un taux de croissance de 1.5 %. Or les capacités d'accueil au moment du bilan
sont estimées à 222. En conséquence, même en tenant compte d'un taux de
croissance de 1.5%, il subsisterait un surdimensionnement de la zone à bâtir de
125 habitants (222 – 97), qu'il conviendrait de réduire. Dans ces
circonstances, la création d'une zone réservée communale demeure justifiée,
même en admettant que la Commune de Croy acquière à terme le statut de centre
local. Il faut en effet éviter de rendre plus difficiles, voire impossibles, de
futurs déclassements et garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans
le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit
par conséquent être confirmée dans son principe.
4.
Le recourant se prévaut d'une violation du principe de la
proportionnalité, dès lors que sa parcelle fait partie du périmètre de centre,
sise à moins de 500 m de la gare et qu'elle est au bénéfice d'une autorisation
préalable d'implantation pour trois immeubles de huit logements chacun. En
cours de procédure, le recourant s'est encore prévalu de l'avancement de la
procédure d'adoption du PGA, qui aboutirait selon lui à rendre à nouveau
constructible sa parcelle, preuve de l'inopportunité de la zone réservée
litigieuse.
a) Dans un arrêt du 20 février 2019 (AC.2018.0273),
le Tribunal de céans a rappelé que l'autorisation préalable d'implantation au
sens de l'art. 119 LATC ne constitue pas un droit acquis qui garantirait que le
permis de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de
planification intervenus entre-temps. L'adoption de la zone réservée constitue
précisément un changement de planification modifiant, fût-ce à titre
provisoire, l'affectation de la parcelle destinée à la construction litigieuse
(cf. aussi TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020). Le recourant ne saurait en
conséquence se prévaloir de l'autorisation préalable d'implantation délivrée
sur sa parcelle, dès lors qu'une zone réservée a été adoptée dans l'intervalle.
Quant à la situation de sa parcelle, celle-ci se trouve
en bordure de la zone à bâtir, au sud-est du territoire communal. Même si elle
est équipée et entourée pour partie de parcelles construites, elle n'est pour
l'heure construite que d'un bâtiment agricole et demeure non-construite pour
l'essentiel. Ces caractéristiques ne permettent pas de l'exclure d'emblée d'un
éventuel déclassement.
La zone réservée litigieuse s'étend sur toute la
zone à bâtir communale. Une telle solution est de nature à permettre aux
autorités communales de procéder à une révision de la planification en ayant
une vue d'ensemble de tout le territoire communal. Le caractère proportionné
d'une telle mesure paraît ainsi manifeste et peut être confirmé. S'agissant par
ailleurs d'une mesure provisoire, il n'est pas nécessaire d'instruire davantage
l'état de la révision de la planification communale. Qu'il suffise de constater
que celle-ci n'est pas encore achevée et que dans cette mesure, l'instauration
d'une zone réservée demeure justifiée, nécessaire et adéquate. La zone
litigieuse respecte ainsi le principe de la proportionnalité.
5.
Le recourant invoque une violation du principe de l’égalité de
traitement.
Selon la jurisprudence, une décision ou une norme
viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; AC.2019.0114 précité consid. 4a et les références citées).
En l'occurrence, la Commune de Croy a pris la
décision d'instaurer une zone réservée sur l'ensemble de son territoire
constructible. Il s'agit d'une possibilité admise par le SDT (DGTL) et
approuvée par la jurisprudence, ce d'autant s'il s'agit de pouvoir étudier une
répartition judicieuse des droits à bâtir à l'intérieur de tout le territoire
urbanisé pour le prochain horizon de planification (cf. AC.2018.0329 du 2
septembre 2019 consid. 4b; AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e). Une
telle solution respecte manifestement l'égalité de traitement entre tous les
propriétaires de parcelles constructibles sises sur le territoire communal.
Le recourant allègue que les parcelles voisines de
la sienne auraient bénéficié d'autorisations de construire, ce qui serait
constitutif d'une inégalité de traitement. Il indique toutefois, dans son
écriture du 14 mai 2019, que le projet de construction sur la parcelle n° 434 a
été mise à l'enquête publique du 25 février au 26 mars 2017, soit avant
l'annonce faite par la Municipalité, le 14 mars 2017 et avant la mise à
l'enquête publique de la zone réservée, en 2018. La situation de cette parcelle
diffère ainsi de celle du recourant. Il convient en effet de rappeler qu'à ce
moment-là, le recourant ne bénéficiait que d'une autorisation préalable
d'implantation et une demande d'autorisation de construire n'a été requise que
postérieurement au début de la mise à l'enquête publique de la zone réservée.
Le recourant ne peut en conséquence se prévaloir de la situation d'autres
parcelles voisines, étant aussi rappelé que le principe de l'égalité de
traitement n'a qu'une portée réduite en matière de planification.
Ce grief est rejeté.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que la zone réservée litigieuse
respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Les décisions attaquées
doivent partant être confirmées et le recours rejeté.
Succombant, le recourant supportera l'émolument de
justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) ainsi qu'une
indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Croy, qui a procédé avec
l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de la Commune de Croy, du 1
er
octobre 2018, et du Département des institutions et du territoire (auparavant:
Département du territoire et de l'environnement), du 3 décembre 2018, sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens à
la Commune de Croy, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 17 septembre 2020
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial
ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.