vd_omni · AC.2025.0083 · 2025-09-24 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Pompaples | Recours contre une autorisation d'inscription d'une servitude de passage public et à pied. Les recourants soutiennent que le projet de servitude publique visé n'a pas fait l'objet de la planification obligatoire au sens de la LRou. L'art. 13 al. 2 LRou s'applique à des travaux ou des installations à l'intérieur d'un périmètre déjà affecté au domaine public ou à la circulation des véhicules ou des piétons. Le recours est admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.2025 AC.2025.0083

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 septembre 2025
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges; M. Florent Chevallier,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
à *******,*
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
tous les quatre représentés par Me Laurence
CORNU, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Pompaples,
représentée par Me Luc PITTET et Me Marc GREZELLA, avocats
à Lausanne
.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ (AC.2025.0083) et recours
C.________ et D.________ (AC.2025.0084) c/ décision de la Municipalité de
Pompaples du 14 février 2025 (constitution d'une servitude de passage public
à pied sur la parcelle n° 29).
Vu les faits suivants:
A.
La Municipalité de Pompaples (ci-après: la municipalité) a mis à
l'enquête publique, du 13 juillet au 11 août 2024, un projet intitulé:
"Parcelle 29, Au Village de Pompaples: constitution d'une servitude de
passage public à pied". L'avis d'enquête indique que ce projet est établi
"conformément aux dispositions de la loi sur les routes du
10 décembre 1991 et à l'art. 75 du code rural et foncier du 7 décembre
1987". Le dossier comprend un plan de servitude à l'échelle 1:500 établi
par un bureau de géomètres officiels. Ce plan figure l'assiette de la
servitude, sur la parcelle n° 29 du registre foncier (largeur d'environ 1 m,
longueur d'environ 50 m, en bordure de la limite sud du bien-fonds). Cette
parcelle, qui supporte un bâtiment d'habitation, appartient à plusieurs
copropriétaires (PPE). Elle est séparée du domaine public routier (route
cantonale traversant la localité, DP 23, 25 et 31 – anciennement, au moment de
l'introduction de la présente cause, DP 1045, 1046 et 1047) par la parcelle n°
28, propriété de la commune (école).
Un sentier est actuellement aménagé à l'emplacement
du passage public projeté, le long d'un mur bordant le domaine public cantonal
de la rivière Le Nozon (DP 30). Sur ce tracé, une servitude de passage à pied a
été inscrite en 1915 en faveur de l'Etat de Vaud (texte du titre de la
servitude au registre foncier: "
Le droit s'exerce sur une largeur d'un
mètre le long de la limite du Nozon
"). Cette servitude permet aux
agents de l'Etat chargés de l'entretien du cours d'eau d'y accéder; il ne
s'agit pas d'une servitude de passage public.
B.
A.________ et B.________ ont formé opposition le 6 août 2024, soit
pendant l'enquête publique. Ils sont copropriétaires de la parcelle n° 861 du
registre foncier, où se trouve leur villa. Cette parcelle est adjacente (à
l'ouest) à la parcelle n° 29.
C.________ et D.________ ont formé opposition le 9
août 2024, soit pendant l'enquête publique. Ils sont copropriétaires de la
parcelle n° 31, où se trouve leur villa. Cette parcelle est voisine (à l'ouest)
de la parcelle n° 861.
Les opposants faisaient valoir, en substance, que
l'objectif final de l'ouvrage était la réalisation d'un chemin entre le centre
du village et le chemin de La Vaux, à l'ouest, chemin qui passerait également,
après le tronçon sur la parcelle n° 29, sur leurs propres parcelles; l'utilité
d'un tel chemin était contestée. Les opposants soutenaient par ailleurs que la
planification nécessaire à l'établissement d'un chemin public faisait défaut.
C.
Le 14 février 2025, la municipalité a décidé de lever les oppositions et
de "délivrer l'autorisation d'inscription de la servitude de passage
public à pied
(art. 13 al. 2 LRou-VD)". Une décision motivée a été adressée à A.________
et B.________ ainsi qu'à C.________ et D.________.
D.
Agissant le 17 mars 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________
et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) d'annuler la décision de la municipalité du 14 février 2025.
Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de cette décision et au renvoi de
la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2025.0083.
E.
Agissant également le 17 mars 2025 par la voie du recours de droit
administratif,  C.________ et D.________ prennent les mêmes conclusions que les
recourants précités. Ce second recours a été enregistré sous la référence
AC.2025.0084.
F.
Les deux causes AC.2025.0083 et AC.2025.0084 ont été jointes par le juge
instructeur.
Dans sa réponse du 13 juin 2025, la municipalité
conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est fondée sur le droit public cantonal (à propos
des normes appliquées par la municipalité, cf.
infra
, consid. 2). Elle
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss
de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En
l'occurrence, les deux mémoires de recours respectent les conditions formelles
de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et ont été déposés dans le
délai légal (art. 95 LPA-VD). Les propriétaires fonciers voisins peuvent
invoquer un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de la décision
de la municipalité, en tant qu'elle vise à créer un nouveau chemin public dans
le quartier; ils ont donc qualité pour recours (art. 75 let. a LPA-VD). Les
deux recours étant recevables, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants soutiennent que le projet de servitude publique n'a pas
fait l'objet de la planification obligatoire en vertu de la loi du 10 décembre
1991 sur les routes (LRou; 725.01). Le plan aurait dû être adopté par le
conseil général de la commune. Les graves lacunes en matière de planification
sont, d'après les recourants, propres à justifier l'annulation de ce projet.
a) Dans sa décision motivée destinée aux opposants,
la municipalité s'est d'abord référée à l'art. 1 LRou (titre: Champ
d'application) dont la teneur est la suivante:
1
La présente loi régit tout ce qui a trait à la
construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et
qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.
2
Sont également soumis à la présente loi les
servitudes de passage public et les sentiers publics.
Elle a donc considéré que son "autorisation
d'inscription de la servitude de passage public à pied" était fondée sur
le droit public cantonal, cette servitude n'étant pas régie par le droit privé.
Cette interprétation de l'art. 1 al. 2 LRou est correcte et la servitude de
passage public est effectivement soumise à la loi sur les routes. Ce régime est
du reste expressément mentionné à l'art. 75 al. 1 du Code rural et foncier
(CRF; BLV 211.41), qui dispose que "
les servitudes de passages publics
qui ne sont pas directement prévues par des lois spéciales ne peuvent être
établies, modifiées ou supprimées sans que la procédure des
articles 13 et 17 de la loi sur les routes ne soit
respectée
".
b) Dans le chapitre II de la loi
("Planification et construction des routes"), l'art. 11 LRou  dispose
que "tout projet de construction de route comporte le tracé et les
ouvrages existants, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que
les raccordements aux routes existantes". L'art. 13 LRou (cité à l'art. 75
CRF) fixe la procédure l'adoption des projets routiers (ceux visés par l'art. 1
LRou):
1
Les projets de
construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les
communes territoriales intéressées.
2
Les projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à
l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de
construire.
3
Pour les plans
communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les
articles 34 et 38 à 45 LATC sont applicables par
analogie.
4
Pour les plans
cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC
sont applicables par analogie.
En adoptant ce système, le législateur souhaitait,
d'après les travaux préparatoires, que "le processus d'élaboration et de
construction des réseaux routiers [soit] coordonné selon les dispositions
régissant l'aménagement du territoire", la procédure de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) régissant
l'adoption des plans d'affectation communaux et cantonaux étant la plus
appropriée pour l'adoption des projets de construction (voir l'exposé des
motifs du Conseil d'Etat [EMPL] in Bulletin du Grand Conseil, 1991 tome 2A p.
750). Le projet de construction de route modifie en effet l'affectation du sol,
non seulement quand le terrain est transféré au domaine public, mais aussi en
cas de constitution d'une servitude de passage public; elle a en effet pour
conséquence de soustraire concrètement une partie déterminée du territoire
communal à l'affectation générale de la zone dans laquelle le projet doit se
réaliser. Si l'on applique des règles de procédure correspondant à celles
prévues pour les plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) – c'est ce que prescrit
actuellement le droit cantonal à l'art. 13 LRou –, on assure aux intéressés la
protection juridique nécessaire (art. 33 LAT) et on garantit un contrôle
cantonal de la planification communale comme le prévoit l'art. 26 LAT avec la
procédure d'approbation des plans (cf. ATF 112 Ia 164 consid. 4; cf. aussi
arrêt TF 1P.266/1988 du
5 septembre 1988
in
RDAF 1989 p. 208, qui rappelle l'obligation
d'assurer ces garanties dans toutes les procédures de planification de voies
publiques, y compris celles créées dans le cadre d'une entreprise de
remaniement parcellaire). Vu le texte clair de l'art. 1 al. 2 LRou, cette
procédure d'aménagement du territoire, qui modifie l'affectation ou la
destination du sol, est applicable chaque fois que la collectivité publique –
en pratique, la commune – crée une servitude de passage public (à propos de l'affectation
du sol pour les servitudes de passage public, et de leur inclusion dans la
classification des routes communales, même avant la LRou de 1991, cf. Denis
Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991 p. 851).
c) En l'espèce, la municipalité a considéré (après
avoir pris l'avis de l'administration cantonale) qu'il n'était pas nécessaire
de suivre la procédure ordinaire prescrite à l'art. 13 al. 3 LRou (projet
élaboré par la municipalité, soumis à l'examen préalable du service cantonal,
mis à l'enquête publique puis adopté le cas échéant par le conseil communal ou
général – art. 34 ss LATC) parce que l'exception de l'art. 13 al. 2 LRou
s'appliquait, avec la procédure simplifiée du permis de construire, relevant de
la seule compétence de la municipalité (art. 103 ss LATC). Comme elle
l'explique dans sa réponse, la servitude s'établit sur un chemin existant et
réaménagé en 1994 en tant que chemin pédestre.
Cette position n'est pas conforme au droit cantonal.
L'art. 13 al. 2 LRou s'applique, en effet, à des travaux ou des installations à
l'intérieur d'un périmètre déjà affecté au domaine public ou à la circulation
des véhicules ou des piétons (le "gabarit existant" d'une route déjà
au bénéfice d'une mesure de planification). On trouve dans la jurisprudence des
cas d'application de l'art. 13 al. 2 LRou à des installations d'éclairage
public ou de téléphonie mobile implantées sur le domaine public, ou encore à une
buvette (CDAP AC.2024.0116 du 24 juillet 2025; AC.2024.0069 du 19 décembre
2024; AC.2022.0237 du 8 juillet 2024; arrêt TF 1C_553/2024 du 16 juin 2025).
L'octroi de ces autorisations équivalant à un permis de construire suppose que
l'affectation du sol à la circulation publique ait déjà été décidée selon la
procédure de l'art. 13 al. 3 LRou, même si la surface concernée est peu
importante. Même lorsque le terrain constitue déjà l'assiette d'une servitude
de passage inscrite sur la base du droit privé qui n'a pas été constituée en
faveur du public en général (ou, en d'autres termes, qui n'est pas une
dépendance domaniale – cf. Piotet, op. cit., p. 854), il n'est pas possible de
passer outre la procédure de planification de l'art. 13 al. 3 LRou.
3.
Il s'ensuit que les recourants sont fondés à dénoncer une violation des
règles de procédure de la loi sur les routes à propos de la constitution d'une
servitude de passage public. Les deux recours doivent donc être admis et la
décision attaquée annulée.
Il ne se justifie dès lors pas d'examiner les autres
griefs des recourants. De même, dans la mesure où ils obtiennent gain de cause,
il n'est pas nécessaire de statuer sur leurs requêtes tendant à ce que soient
produites des pièces complémentaires, ou à ce que soit prolongé le délai de
réplique fixé par le juge instructeur.
4.
Le présent arrêt peut être rendu sans frais, vu les circonstances (cf.
art. 49 LPA-VD). Les recourants, représentés par une avocate, ont droit à des
dépens, à la charge de la Commune de Pompaples (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours AC.2025.0083 et AC.2025.0084 sont admis.
II.
La décision rendue le 14 février 2025 par la Municipalité de Pompaples
est annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs, à payer à titre de
dépens aux recourants A.________ et B.________, pris solidairement, est mise à
la charge de la Commune de Pompaples.
V.
Une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs, à payer à titre de
dépens aux recourants C.________ et D.________, pris solidairement, est mise à
la charge de la Commune de Pompaples.
Lausanne, le 24 septembre 2025
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.