vd_omni · GE.2025.0277 · 2026-01-09 · fr

A.________/Chambre des notaires | Rejet d'une demande de récusation dirigée contre les membres de la Chambre des notaires, fondée sur la transmission de pièces à l'autorité dénonciatrice (Commission foncière II) dans le cadre d'une procédure disciplinaire. L'autorité dénonciatrice pouvait être consultée comme tiers intéressé dans le cadre de l'entraide administrative. Aucune apparence objective de prévention n'est établie.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.01.2026 GE.2025.0277

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 janvier 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président;
M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Requérant
A.________,
à ********,
représenté par Me Jérôme BENEDICT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Chambre des notaires,
à
Lausanne.
Objet
Divers
Demande de récusation formée par A.________ à l'encontre
de l'ensemble des membres de la Chambre des notaires.
Vu les faits suivants:
A.
Le 24 octobre 2017, A.________, notaire à Château-d'Oex, a déposé une
requête auprès de la Commission foncière Section II (ci-après: la CF) afin
d'obtenir pour B.________, de nationalité saoudienne, et C.________, de
nationalité américaine (ci-après: les requérants) une autorisation d'acquérir
l'immeuble n° ******** de ******** à titre de logement de vacances au sens
de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41). Il était précisé dans la demande
que "
[l]e bâtiment comprend actuellement deux logements. Les acquéreurs
veulent en acheter chacun un après rénovation complète selon les plans
ci-joints et constitution d'une PPE de 2 lots de moins de 200 m
2
habitables chacun
". La requête était accompagnée de plans de propriété
par étages datés du 10 octobre 2017.
La CF a constaté que les lots de propriété par étage
n'avaient pas d'accès propre. Elle en a fait part au notaire, conseil des requérants,
par courrier du 7 novembre 2017.
De nouveaux plans ont été établis en date du 15
novembre 2017. Le notaire les a transmis avec les explications idoines le 28 novembre
2017.
B.
Le 1
er
décembre 2017, la CF a rendu une décision d'octroi de
l'autorisation sollicitée, assortie de plusieurs conditions et charges. Parmi
celles-ci figurait notamment l'obligation d'entreprendre les travaux de
transformation et de rénovation dans un délai échéant le 31 décembre 2018,
selon le projet présenté, et de requérir le consentement de la commission pour
toute modification importante de ce projet (lettre b), ainsi que l'obligation
de poser deux portes dans la cage d'escalier, afin de séparer clairement le lot
1 du lot 2, dans un délai échéant le 31 décembre 2018, et enfin l'obligation
d'adresser à la commission l'acte constitutif de la propriété par étages dans
le même délai (autres charges ou conditions, ch. 1 et 2 de cette décision).
C.
Le 21 janvier 2019, la CF a interpellé le notaire et lui a demandé de
l'informer de la suite donnée aux charges figurant dans la décision du 1
er
décembre 2017.
Le 29 janvier 2019, le notaire a informé la CF que
les travaux n'avaient pas encore pu commencer en raison de l'opposition de
certains voisins. Il sollicitait un délai au 30 juin 2019 pour informer la CF
de l'évolution du dossier. Le délai a été octroyé par la CF.
Le 15 juillet 2019, la CF a interpellé le notaire et
lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées.
Le 2 octobre 2019, le notaire a informé la CF que
les travaux n'avaient pas encore pu commencer. Il sollicitait un délai au 30
juin 2020 pour informer la CF de l'évolution du dossier. Le délai a été octroyé
par la CF.
Le 13 juillet 2020, la CF a interpellé le notaire et
lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées. Celui-ci
a indiqué que les travaux avaient commencé et que le terrassement était en
cours.
Le 18 août 2020, la CF a informé le notaire qu'elle
avait pris acte du fait que la charge b) était remplie. Elle restait toutefois
dans l'attente de renseignements concernant les charges 1) et 2), qu'elle
souhaitait obtenir pour le 30 septembre 2020.
Restée sans réponse, la CF a, le 13 octobre 2020,
interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux
charges précitées dans un délai échéant le 30 novembre 2020.
Restée sans réponse, la CF a, le 8 décembre 2020,
interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux
charges précitées dans un délai échéant le 31 janvier 2021.
Le 29 décembre 2020, le notaire a informé la CF que
les travaux seraient vraisemblablement terminés au printemps 2022. Un délai au
30 juin 2022 lui a été octroyé pour informer la CF.
Le 12 juillet 2022, la CF a interpellé le notaire et
lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées dans un
délai échéant le 31 août 2022.
Le 29 juillet 2022, le notaire a informé la CF que
les travaux seraient vraisemblablement terminés deux semaines plus tard.
Le 11 août 2022, la CF a adressé une mise en demeure
au notaire, avec copie aux requérants (dite copie étant revenue en retour), lui
impartissant de respecter toutes les charges assortissant la décision du 1
er
décembre 2017 d'ici au 30 septembre 2022. Elle précisait qu'à défaut de
production des documents demandés, elle envisageait de révoquer sa décision.
Cette mise en demeure est restée sans réponse.
Par publication dans la Feuille des avis officiels
(FAO) du 21 octobre 2022, la CF a avisé les requérants que, en l'absence de
réponse de leur part aux nombreux rappels qui leur avaient été adressés, ils
étaient mis en demeure de respecter toutes les charges assortissant la décision
du 1
er
décembre 2017 d'ici au 30 novembre 2022. La publication
précisait qu'à défaut de suite donnée à ces charges dans le délai imparti, la
décision précitée serait révoquée conformément à l'art. 25 al. 1
LFAIE.
D.
Par décision prise lors de la séance du 20 décembre 2022 (datée du 24
janvier 2023), la CF a révoqué sa décision du 1
er
décembre 2017
autorisant B.________ et C.________ à acquérir l'immeuble n° ******** de ********,
au motif que les charges dont la décision était assortie n'avaient pas été
respectées. Elle relève en particulier que la charge de constituer la propriété
par étages pouvait être réalisée sans délai, l'achèvement des travaux n'étant
pas une condition à cette constitution.
E.
Par arrêt du 25 août 2023 (cause FO.2023.0005), la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a rejeté le
recours formé par les bénéficiaires de l'autorisation contre la décision de
révocation du 20 décembre 2022.
F.
Le 22 septembre 2023, par l'intermédiaire du notaire A.________, les
intéressés ont déposé auprès de la CF deux nouvelles demandes d'autorisation
d'acquérir les mêmes immeubles à titre de logement de vacances au sens de la
LFAIE. De nouveaux plans ont été établis; en outre une PPE a été constituée par
acte notarié du 5 décembre 2023 sur la parcelle ******** du Registre
foncier de la Commune de ********, sous forme de deux lots (feuillets ********
et ********). Suite à quoi, la CF a rendu deux décisions le 19 décembre 2023
autorisant l'acquisition par les requérantes, respectivement des lots 1 et 2 de
la PPE; cette décision était assortie de diverses charges également. L'Office
fédéral de la justice a toutefois recouru contre ces deux décisions auprès de
la CDAP. En fin de compte, le projet a été modifié sur quelques points, afin
que chacun des deux logements en cause présente une surface inférieure à 200 m
2
.
Cela a amené la CDAP à admettre partiellement le recours; ce faisant elle a
confirmé l'octroi des autorisations en l'accompagnant d'une charge supplémentaire.
Cet arrêt est entré en force sans avoir fait l'objet d'un recours (arrêt
FO.2024.0007 du 19 février 2025).
G.
a) Par courrier du 23 février 2023, la CF a adressé à la Chambre des
notaires une dénonciation dirigée contre A.________, en lien avec les faits
énoncés ci-dessus. En substance, celle-ci a considéré que le notaire précité
avait négligé les intérêts de ses clients, provoquant, par son absence de
diligence, la révocation de la décision du 24 octobre 2017, comportant des autorisations
d'acquérir. Par lettre du 6 avril 2023, le notaire précité s'est déterminé sur
la dénonciation dont il était l'objet. Il a fourni à ce propos diverses
explications. En outre, il produisait un courrier adressé le 21 février 2023 à
la CF, dans lequel il allègue que les conditions posées par la décision de 2017
étaient désormais remplies, suggérant ainsi qu'il y avait lieu de révoquer la
décision de révocation de la CF du 20 décembre 2022.
D'emblée, on constate que le secrétariat de la
Chambre des notaires, dès qu'il a enregistré la dénonciation, a adressé ses
courriers - par exemple la réponse du notaire, du 6 avril 2023, à la
dénonciation - aussi bien au notaire incriminé qu'à l'autorité dénonciatrice,
la CF. Le secrétariat a maintenu cette manière de faire dans la suite de la
procédure (par exemple s'agissant du courrier du notaire précité du 14 juillet
2023 adressé à la Chambre des notaires).
b) Par décision du 7 septembre 2023, la Chambre des
notaires a prononcé l'ouverture d'une enquête disciplinaire à l'encontre de A.________;
l'instruction de l'enquête était confiée à D.________, avocate à Lausanne.
Cette décision a été notifiée aussi bien au notaire précité qu'à la CF. Par
courrier du 20 septembre 2023, la CF a communiqué à la Chambre des notaires un
exemplaire de l'arrêt FO.2023.0005 précité.
c) Le 23 mars 2025, l'enquêteur désigné a déposé son
rapport auprès de la Chambre des notaires. Ce rapport parvient à la conclusion
que le notaire dénoncé a violé les articles 40, 41 et 43 LNo; il ne se prononce
pas sur la sanction à infliger, un simple blâme pouvant cependant être
envisagé. A ce rapport était joint un procès-verbal d'audition du notaire
précité, laquelle s'est déroulée le 26 février 2024.
Le secrétariat de la Chambre des notaires a
communiqué ce rapport au notaire A.________, en l'invitant à se déterminer; il
en a fait de même auprès de la CF, donnant à celle-ci également l'occasion de
se déterminer. Le courrier adressé au notaire précité indiquait expressément
que le rapport de l'enquêteur et son annexe étaient transmis également à la CF.
d) La CF, dans une lettre du 2 mai 2025, a fourni
diverses explications en lien avec le rapport de l'enquêteur, suggérant des
nuances à ce propos, compte tenu de l’issue positive du dossier pour les
clients du notaire (voir d’ailleurs arrêt FO.2024.0007 du 19 février 2025
précité); ce courrier ne comporte pas de conclusions.
e) Agissant par l'intermédiaire de son conseil,
l'avocat Jérôme Bénédict, en date du 5 mai 2025, le notaire précité a fait part
de ses déterminations sur le rapport versé au dossier. Il requiert avec dépens,
le classement de l'enquête disciplinaire sans aucune sanction ni frais à sa
charge. Dans le cas où la Chambre n'entendrait pas suivre ses propositions, une
audience était requise. Cette écriture était en outre accompagnée d'un
bordereau de pièces. Cette écriture et le bordereau de pièces qui l'accompagnait
ont été transmis à la CF, pour information.
f) Le 9 mai 2025, le conseil du notaire précité a
adressé à la Chambre des notaires deux courriers. Dans le premier, il observe
avec étonnement que le dénonciateur, alors-même qu'il n'est pas partie à la
procédure selon lui, a reçu copie de son courrier du 5 mai précédent; celui-ci
comportait pourtant des informations protégées par le secret professionnel. Il
faisait expressément référence à l'art. 90 al. 1 LNo, qui soumet les membres de
la Chambre des notaires au secret de fonction. Par ailleurs, dans le second
courrier, le conseil précité développe ses griefs à cet égard, soutenant
notamment que le dénonciateur n'était pas partie à la procédure (invoquant à
cet égard l'art. 104 al. 3 LNo,
a contrario
). Dans la mesure où le
dénonciateur n'est pas partie à la procédure, la Chambre des notaires, en
transmettant à ce tiers des informations et des pièces confidentielles, a
potentiellement porté atteinte aux droits du notaire sous enquête (notamment
son secret professionnel). Aux yeux de celui-ci cette situation est apparemment
imputable à la Chambre des notaires dans la composition adressée à son client
dans la décision du 7 septembre 2023; cela étant, A.________ requiert
immédiatement la récusation des membres de la chambre évoqués dans cette
décision.
Une séance a été fixée par la Chambre des notaires
le 16 septembre 2025; la demande de récusation a été traitée à cette occasion.
Dans l'intervalle, la CF a continué de recevoir copie des correspondances
adressées au notaire incriminé.
g) Lors de la séance de la Chambre des notaires du
16 septembre 2026, le conseil de l'intéressé a versé au dossier un avis de
droit délivré par Me E.________, avocat à Genève; selon ce document, la Chambre
des notaires semble avoir agi en violation de ses obligations de secret de
fonction et du droit d'être entendu du notaire dénoncé et ces manquements
seraient de nature à justifier les demandes de récusation déposées.
h) Par lettre du 24 septembre 2025, la Chambre des
notaires a transmis à la CDAP le dossier, en l'invitant à statuer sur la
demande de récusation présentée contre l'ensemble des membres de la Chambre des
notaires; dans un tel cas en effet, la Chambre ne peut pas statuer elle-même
sur la requête de récusation, cette dernière relevant de la CDAP.
On relève encore que le dossier comporte un
procès-verbal de l'audition qui s'est déroulée le 16 septembre 2025; au cours
de celle-ci, la Chambre qui siégeait dans la composition annoncée, a adressé
diverses questions au notaire concerné. La CF n’était pas représentée.
H.
La CDAP a enregistré la demande de récusation sous la rubrique
GE.2025.0277.
Dans ce cadre, le requérant a complété ses
déterminations les 16 octobre et 25 novembre 2025, la Chambre faisant de même
en date du 4 novembre 2025. On relève que
"la Chambre ne voit pas en
quoi la transmission décriée serait susceptible de créer une apparence de
prévention de ses membres envers A.________"
expliquant que la
transmission d'écritures et de pièces à la partie adverse est une pratique
constante du secrétariat, les membres de la chambre n'étant d'ailleurs pas
informés de cette transmission.
Considérant en droit:
1.
a) A teneur de l’art. 11 LPA-VD, applicable à la procédure
administrative incombant à la chambre, l’autorité collégiale statue sur les
demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres (al. 1);
l’autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l’ensemble
d’une autorité ou la majorité de ses membres (al. 2). La Chambre des notaires
est une autorité collégiale. La demande de récusation du 9 mai 2025 ne désigne
pas nommément les membres de la Chambre des notaires dont le recourant a
demandé la récusation. Il en ressort toutefois, de manière suffisamment claire,
que le recourant a remis en cause l’impartialité non seulement de ses anciens
collègues notaires, qu’il accuse de l’avoir persécuté, mais de la Chambre des
notaires en corps (cf. ci-dessous consid. 4b). Le Tribunal cantonal, comme
autorité de recours, était dès lors en principe compétent pour connaître de la
demande de récusation (art. 11 al. 2 LPA-VD; cf. arrêt GE.2010.0001 du 21
octobre 2010, consid. 4). Cela étant, l’autorité dont la récusation est
demandée en bloc peut déclarer elle-même la requête irrecevable lorsque
celle-ci est abusive ou manifestement mal fondée, alors même que cette décision
incomberait à une autre autorité (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2 p. 464/465; 114
Ia 278 consid. 1 p. 279; 105 Ib 301 consid. 1c et d p. 304).
b) Dans le cas d'espèce, la Chambre n'a pas
considéré la requête de récusation comme abusive (contrairement au cas jugé par
la CDAP dans l'arrêt du 5 juillet 2011, GE.2011.0030), à juste titre.
Sans doute, le notaire requérant avait-il
connaissance dès le dépôt de la dénonciation puis de l'ouverture d'enquête que
la chambre intimée communiquait les écritures au dénonciateur. Il n'a pas
protesté d'emblée; il ne l'a fait que par la voie de son conseil, dès le 9 mai
2025. C'est à cette date que le conseil de l'intéressé a constaté que diverses
écritures et pièces, susceptibles de contenir des éléments protégés par le
secret professionnel du notaire, étaient transmises à la CF. On pense en
particulier à un onglet de pièces sous bordereau produit le 5 mai 2025;
l'intéressé n'a eu confirmation de la transmission de ces pièces qu'après le 9
mai 2025. Dans ces conditions, force est de constater que la demande de
récusation n'est pas tardive, contrairement à ce que laisse entendre la Chambre
des notaires.
Il convient ainsi d'entrer en matière.
2.
En substance, le requérant évoque l'art. 104 LNo, lequel examine dans
quelle mesure le dénonciateur peut ou non avoir qualité de partie; à ses yeux,
c'est à tort que la chambre a retenu que la CF pouvait être considérée comme
partie au sens de cette disposition. Il en déduit que la chambre ne pouvait
transmettre l'ensemble des écritures et des pièces à la CF (le rapport de
l'enquêteur; les déterminations du notaire et les pièces produites par ce
dernier). En transmettant ces documents à "un tiers", la chambre a
potentiellement violé le secret de fonction qui lui incombe, voire enfreint
l'art. 320 du Code pénal, protégeant le secret professionnel des notaires,
notamment.
Avant d'examiner ces griefs, un bref rappel du cadre
légal apparaît utile.
a) A teneur de l'art. 104 de la loi du 29 juin 2004
sur le notariat (LNo; RSV 178.11), l'ouverture d'une enquête disciplinaire est
décidée, d'office ou sur dénonciation, par la Chambre des notaires ou par son
président. Le notaire en est informé (al. 1). En présence d'une dénonciation
manifestement mal fondée, la Chambre peut refuser d'ouvrir une enquête. Cette
décision peut faire l'objet d'un recours (al. 2). Si l'ouverture de l'enquête a
été décidée après dénonciation, le dénonciateur a, sur requête, les droits et
les obligations d'une partie s'il a subi un préjudice du fait de l'activité
reprochée au notaire; il en est de même des personnes lésées intervenant en
cours d'instruction (al. 3).
La décision de l'autorité de surveillance de ne pas
donner suite à la plainte dirigée contre un notaire ne constitue pas une
atteinte à un intérêt digne de protection du dénonciateur, parce que la
procédure de surveillance disciplinaire des notaires - tout comme celle des
avocats - vise à assurer l'exercice correct de la profession et à préserver la
confiance du public et non pas à défendre les intérêts privés des particuliers
(ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2 p.
471 ss; cf. également arrêt GE.2014.0163 du 24 avril 2015, ainsi que l'ATF
2C_475/2015 du 1er juin 2015 rendu à la suite de cet arrêt; arrêt GE.2012.0110
du 2 octobre 2013).
Il découle ainsi de l'art. 104 al. 3 LNo que le
dénonciateur n'a qualité pour recourir que s'il a subi un préjudice du fait de
l'activité reprochée au notaire (CDAP, arrêt du 7 juin 2017, GE.2017.0023).
La jurisprudence s'est en effet prononcée
fréquemment sur la question du droit de recours du dénonciateur et, incidemment
seulement, sur la qualité de partie de celui-ci. Elle a relevé à plusieurs
reprises que l'art. 104 al. 3 LNo détermine les droits du dénonciateur ou d'une
autre personne lésée, après l'ouverture de l'enquête. La loi cantonale lui
reconnaît les droits d'une partie dans la cause instruite par la Chambre des
notaires. Cette affirmation n'est à vrai dire guère étayée, même si on la trouve
dans divers arrêts (CDAP, GE.2012.0110, consid. 1caa; voir aussi CDAP, arrêt du
23 mai 2018, GE.2018.0082, consid. 2). Ces arrêts s'étendent surtout sur la
question de savoir si cette qualité de partie implique d'accorder à celle-ci la
qualité pour recourir et ils donnent à cette question une réponse négative.
Quoi qu'il en soit, dans la pratique - encore que la
CDAP ne soit pas pleinement renseignée sur celle-ci -, il semble que la Chambre
des notaires traite le dénonciateur comme une partie en l'intégrant comme tel à
la procédure (et en lui accordant les droits prévus à l'art. 104 al. 4,
dernière phrase LN      o).
b) Le cas d'espèce présente toutefois une
particularité, en ce sens que le dénonciateur n'est pas une personne physique
ou morale, cliente d'un notaire qui dénoncerait ses agissements. Il s'agit bien
plutôt d'une autorité qui, dans le cadre de l'exécution de ses tâches, constate
des agissements potentiellement critiquables du praticien concerné. Il va de
soi en effet que l'autorité dénonciatrice ne saurait être assimilée à une
personne ayant subi un préjudice du fait de l'activité reprochée au notaire
(selon la formule de l'art. 104 al. LNo). On ne saurait en déduire, en quelques
sortes
a contrario
, qu'une autorité dénonciatrice, après sa
dénonciation, devrait être tenue dans une ignorance totale de la suite de la
procédure. On formulera quelques observations à ce propos:
aa) La démarche de la CF relève de l'entraide
administrative, plus précisément de l'entraide administrative spontanée (voir à
titre de comparaison, art. 112 al. 1 LIFD et à ce propos François Bellanger in:
Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz, Commentaire romand de la loi fédérale sur
la procédure administrative, Bâle 2024, n
os
46 s. ad art. 6 PA). On
relève, à propos du secret de fonction, qu'il n'y a pas de violation de
celui-ci lorsque l'information protégée est transmise à l'intérieur d'une chaîne
de subordination hiérarchique; dès que l'on sort de cette dernière, la
transmission d'informations entre autorités doit reposer sur un fondement,
permettant précisément ce que l'on appelle l’entraide administrative.
bb) Il paraît aller de soi que la CF, dans le cadre
de ses tâches, est habilitée à dénoncer (acte d'entraide spontané) des
violations par un notaire de ses obligations professionnelles. Une fois la
dénonciation déposée, il paraît assez naturel que l'autorité saisie puisse se
tourner vers l'autorité dénonciatrice aux fins de compléter son information
(voir à ce sujet Etienne Poltier, L'entraide administrative interne, in
Poltier/Favre/Martenet, L'entraide administrative, Zurich 2019, p. 61 ss.,
spécialement p. 64). Au demeurant, la Chambre des notaires peut à cet égard
s'adresser à la CF en s'appuyant sur l'art. 31 al. 1 LPA-VD; à teneur de l'al.
2, la CF devrait en principe répondre positivement et offrir son concours si
elle en est requise. Cette disposition consacre d'ailleurs l'obligation
d'entraide administrative entre les autorités vaudoises.
c) Le requérant insiste par ailleurs sur le fait
que, puisque la CF ne peut subir de préjudice, celle-ci ne saurait être
considérée comme partie.
aa) Dans une phase initiale, le secrétariat de la
chambre ne s'est en quelque sorte pas posé la question et il ne l'a en tous les
cas pas expressément tranchée. Il appartient désormais à la chambre, puisque la
question lui est soumise, de la trancher, ce après avoir offert au requérant la
possibilité de faire valoir son droit d'être entendu. Au demeurant, dans une
phase initiale, la Chambre des notaires semblait avoir traité la CF comme
partie, mais le notaire concerné n'a nullement réagi à ce propos.
A cet égard, on ne voit pas qu'il y ait eu violation
grave d'une règle de procédure dans la manière dont le secrétariat a agi
jusqu'ici - sous réserve des points qui seront examinés plus loin encore. Il va
cependant de soi que l'autorité, ici la Chambre des notaires, doit traiter la
question de la délimitation du cercle des parties, si elle est interpellée à ce
sujet, ce qui est désormais le cas.
bb) aaa) A teneur de diverses dispositions de la
LNo, la Chambre des notaires, dans le cadre de procédures disciplinaires,
dispose de pouvoirs d'investigation étendus (elle peut notamment s'adjoindre le
concours d'experts: art. 89 al. 3 et 104 al. 4 LNo; elle peut entendre des
témoins; saisir des documents ou contraindre des tiers à en produire [art. 91
LNo]). Au-delà de ces dispositions spéciales, comme on l'a vu, elle est
habilitée, comme d'autres autorités administratives, à requérir l'entraide, sur
la base de l'art. 31 al. 1 LPA-VD.
bbb) Par ailleurs, à teneur de l'art. 102 LTF, le
Tribunal fédéral est habilité à appeler d'"
autres participants
"
à la procédure. Le Tribunal administratif fédéral bénéficie de la même faculté
dans les procédures ouvertes devant lui (art. 57 PA; voir à ce sujet Raphaël
Gani, in: Commentaire romand de la PA, no 40 ss ad art. 57 PA, spécialement 41
et 44 s.; cette disposition mentionne d'"
autres intéressés
").
Il n'y a pas de motif de considérer que ce que le Tribunal fédéral peut faire
en dernière instance serait interdit à l'autorité administrative elle-même.
Autrement dit, la Chambre des notaires était habilitée à interpeller la CF en
tant qu'autre intéressée; en cette qualité, certes, l'autorité dénonciatrice
n'était pas habilitée à prendre des conclusions, ce qu'elle n'a d'ailleurs pas
fait.
ccc) En définitive, la Chambre des notaires, aussi
bien sous l'angle de l'art. 31 al. 1 LPA-VD, que par la désignation d'un "
autre
intéressé
" était habilitée à demander à tout le moins des
renseignements à la CF, par exemple pour compléter sa dénonciation. Il est vrai
que l'autorité dénonciatrice ne peut dans ce cas être considérée comme une
partie, au sens usuel du terme. Néanmoins la Chambre des notaires pouvait la
considérer comme un autre intéressé, à tout le moins.
cc) Le requérant souligne à juste titre les
potentiels problèmes de confidentialité susceptibles de surgir dans les
procédures disciplinaires impliquant des tiers (personnes physiques ou morales
ayant par exemple consulté un notaire pour l'accomplissement d'actes
ministériels). Au demeurant, la doctrine a mis en évidence depuis fort
longtemps les dangers que recèle la procédure ouverte à la suite d'une
dénonciation lorsqu'un droit d'information très large est consenti au
dénonciateur (voir à ce sujet Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures
disciplinaires, in: Tanquerel/Bellanger, Les tiers dans la procédure
administrative, Zurich 2004, p. 115 et 120). Toutefois, les problèmes soulevés
ici concernent l’hypothèse dans laquelle le dénonciateur est un tiers privé; en
revanche, la doctrine n’évoque pas la configuration dans laquelle une autorité
apparaît comme dénonciatrice. Le problème apparaît
a priori
moins aigu,
dans la mesure où l’autorité dénonciatrice est elle-même tenue au secret de
fonction. On le rappelle, on ne parle d’entraide administrative qu’en dehors du
périmètre délimité par le secret de fonction.
3.
Il convient maintenant d’aborder la requête de récusation sous l’angle
matériel.
a) L'art. 29 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
dispose que toute personne a droit, dans
une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]).
Selon l'art. 9 LPA-VD, doit se
récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment
si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans
la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, conseil
d'une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état
civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue
d'une autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié
personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette
dernière disposition n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29
al. 1 Cst., il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce
droit constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP
GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous
du 28 octobre 2015; GE.2014.0087 du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5
juillet 2011).
Selon la jurisprudence, le droit
conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d'exiger la récusation des membres
d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de
nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il
tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent
influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de
l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne
peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de
la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;
les impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas
décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF 127 I 196
consid. 2b; ATF 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid.
3.1).
La jurisprudence du Tribunal
fédéral considère de manière générale que les dispositions sur la récusation
sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les
autorités judiciaires (cf. arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le
même sens pour la jurisprudence cantonale, CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier
2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008
consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également art. 28 al. 1
Cst-VD), qui ne concerne que les procédures judiciaires,
l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du
27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF
125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités
administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait
partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans
le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un
comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter
la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF
140 I 326 consid. 7.3; ATF 138 IV 142 consid. 2.3).
On notera encore que certaines
autorités administratives – constituées en la forme de commissions notamment –
bénéficient d'une indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Dans une telle
configuration, la jurisprudence a admis que ces commissions, non soumises au
pouvoir hiérarchique départemental, devaient satisfaire des exigences en
matière d'indépendance et d'impartialité plus élevées qu'un département ou un
service de l'administration centrale (dans ce sens, cf. CDAP FO.2017.0005 du 1
er
septembre 2017 consid. 2d rendu à propos de la Commission foncière rurale II).
Il résulte de ce qui précède que
la portée de l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type
d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la
nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en
cause implique cette réduction (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd.,
Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27).
En ce qui concerne les autorités
administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes
physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF
1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1.; TF 2C_305/2011 du 22 août 2011
consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862; voir aussi TF 2C_1124/2015 du
31 mars 2017 consid. 4.2 confirmant l'arrêt de la CDAP GE.2015.0068 du 19
novembre 2015). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit
rester l'exception si l'on ne veut pas vider de son sens la procédure et la
réglementation de l'administration. Il a ajouté que tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des
tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire
ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b).
b) Il est difficile de faire une synthèse des motifs
susceptibles de justifier la récusation d’une autorité. Dans le cas d’espèce,
le requérant fait valoir la violation systématique de règles de procédure
destinées à le protéger. En substance, il a produit un certain nombre de
documents et ceux-ci ont été transmis sans réserve à l’autorité dénonciatrice,
alors même qu'ils étaient couverts, selon lui, par le secret professionnel.
aa) La demande de récusation est dirigée en premier
lieu contre la Chambre des notaires en corps. On se souvient qu’une telle
demande est en principe irrecevable, mais qu’elle peut être traitée comme une
demande de récusation portant individuellement sur les différents membres de
l’autorité collégiale concernée.
En l’espèce, le Secrétariat de la Chambre des
notaires a conduit la procédure d’instruction et transmis de nombreuses pièces
à la CF. Selon le requérant, ses griefs concernent bien les différents membres
de la Chambre des notaires, dans la mesure où il faut admettre que ceux-ci ont
validé les transmissions des documents contestés. Pour la chambre en revanche,
les membres de celle-ci n’avaient pas connaissance de ces transmissions
auxquelles son secrétariat a procédé de manière autonome.
Quoi qu’il en soit de ces différents arguments,
force est de relever que le secrétariat suit en l'occurrence une pratique de la
chambre, partant validée par cette dernière. On ne saurait d. lors exclure une
récusation en corps de la Chambre des notaires au seul motif que les
transmissions de pièces contestées seraient le fait du seul secrétariat (on
aurait d'ailleurs pu imaginer que le secrétariat conçoive certaines hésitations
en cours de route et consulte la Chambre ou à tout le moins son vice-président).
bb) Le requérant fait valoir que, en transmettant
des documents couverts par son secret professionnel, la Chambre aurait violé
son secret de fonction, au sens de l'art. 90 LNo. Il laisse ensuite
entendre que cela pourrait déboucher sur une procédure pénale à l'encontre de
chacun des membres de la Chambre. A ses yeux, il y aurait dès lors motif de
récusation, puisque les membres de la Chambre des notaires pourraient devenir
ses parties adverses dans une procédure pénale subséquente, relative à la
violation du secret de fonction.
Toutefois, selon la jurisprudence relative à l'art.
30 al. 1 Cst., concernant la récusation des juges, mais transposable aux
membres des autorités administratives, le fait qu'une partie s'en prenne
violemment à un juge trahit certainement l'inimitié que celle-là nourrit à
l'endroit de celui-ci, sans toutefois que cela ne permette de présumer qu'un
tel sentiment soit réciproque. Ces attaques n'ont pas, d'un point de vue
objectif, pour effet de faire naître une apparence de prévention du magistrat
en cause envers l'auteur de l'atteinte (CDAP, arrêt du 5 juillet 2011,
GE.2011.0030, consid. 5d). La situation est différente si c'est le magistrat
qui agit en justice contre la partie, notamment pour atteinte à l'honneur (ATF
134 I 20 consid. 4.3.2; voir aussi le Tribunal administratif, arrêt du 22 mars
2001, CP.2001.0001).
Dans le cas d'espèce, le requérant envisage une
procédure pénale à l'égard des membres de la Chambre des notaires; cela ne
permet pas de retenir l'existence d'une prévention des différents membres de la
Chambre des notaires désignés dans la présente procédure, de sorte que ce
premier moyen doit être écarté. L'admission de celui-ci offrirait en quelque
sorte à la partie requérante un moyen de choisir les membres de l'autorité
chargée de traiter sa cause, ce qui ne saurait être admis.
cc) Dans le même contexte, le requérant fait valoir
des violations systématiques et répétées de règles de procédure, propres à
porter atteinte à son secret professionnel.
aaa) La première question à examiner est celle de
savoir si l'on est effectivement en présence de violations de règles de
procédure.
On se souvient en effet que la dénonciation de la CF
à la Chambre des notaires s'inscrit dans un cadre d'entraide administrative. Dans
une première phase, le notaire interagit avec la CF et lui remet divers
documents, potentiellement soumis au secret professionnel. La CF estimant
ensuite, dans le cadre de l'examen de l'activité du notaire, que celle-ci
présente des indices d'une violation des devoirs professionnels de l'intéressé,
procède à une dénonciation; ce faisant, elle interagit avec la Chambre des notaires,
en lui révélant des faits potentiellement protégés par le secret professionnel.
Une fois la dénonciation déposée, la Chambre des notaires a la faculté de
s'adresser à nouveau à la CF, ne serait-ce que pour obtenir des compléments
d'information; elle le fait dans le prolongement de la dénonciation, soit
toujours dans le cadre d'une relation d'entraide administrative. La CF peut
d'ailleurs être considérée comme un "
autre intéressé
", au sens
de l'art. 57 PA (ou "
autre
participant
", au sens de
l'art. 102 LTF). Il faut préciser qu’un tel "autre intéressé" ne
bénéficie pas des droits des parties; il peut en revanche avoir connaissance de
tout ou partie du contenu de la procédure, voire même participer à certaines
audiences (dans ce sens, Bellanger, in Commentaire romand de la PA précité, n° 44
ad art. 6 PA; voir aussi n
os
46 s., relatifs à l'entraide
administrative); on constate d'ailleurs que, selon cet auteur, la notion de
tiers, considéré comme "autre intéressé", vaut également dans le
cadre de la procédure administrative non contentieuse et plus spécialement
s'agissant d'autorités (dans le même sens, Moor/Poltier, p. 287). Pour Bellanger
(n° 44 ad art. 6 PA), il appartient à l'autorité qui conduit la procédure
d'apprécier l'étendue des éléments communiqués aux "autres
intéressés", comme l'intensité de leur participation en fonction des
informations qu'elle entend obtenir dans l'intérêt de la procédure (voir
d'ailleurs ATF 120 Ib 351).
bbb) Dans le cas d'espèce, la Chambre des notaires
pouvait ainsi déterminer, selon son appréciation, l'étendue des documents
qu'elle entendait transmettre à la CF, en fonction du but de son instruction.
On peut certes regretter que la transmission de documents soit intervenue en
quelque sorte sous pilotage du secrétariat; quoiqu'il en soit, on ne saurait
déduire d'emblée l'existence d'une violation grave des règles de procédure
énoncées plus haut (soit par exemple une violation du principe de
proportionnalité dans la transmission opérée).
ccc) En l'occurrence, le requérant reproche
précisément à la Chambre des notaires des violations systématiques des règles
de procédure applicables. Or, selon la jurisprudence, des décisions ou des
actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi
une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement
lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs de
l'autorité, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les
circonstances dénotent que la personne en cause est prévenue ou justifient à
tout le moins objectivement l'apparence de prévention. En présence de
violations de règles de procédure, il appartient en principe aux juridictions
de recours normalement compétentes de les constater et de les redresser; la
procédure de récusation n'a pas pour objet de permettre aux parties de
contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les
différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure (ATF
143 IV 69, consid. 3.2; 141 IV 178, consid. 3.2.3; dans le même sens,
concernant d'ailleurs la Chambre des notaires, CDAP, GE.2011.0030 précité
consid. 5g; arrêt du 11 mai 2020, GE.2019.0243, consid. 3b; voir enfin Stéphane
Grodecki, in Commentaire romand de la PA précité, n° 43 ad art. 10 PA et les
références).
Dans le cas d'espèce, force est d'écarter
l'hypothèse de violations de règles de procédure systématiques lourdes ou
répétées. En l'occurrence, la CF a reçu divers documents produits par le
requérant, dont celui-ci affirme qu'ils sont couverts par le secret
professionnel. On note d'emblée que la CF, elle-même astreinte au secret de
fonction, avait connaissance pour partie de certains de ces documents (on pense
ici à l'onglet de pièces sous bordereau produit par le requérant en date du 5
mai 2025); certaines de ces pièces explicitent d'ailleurs les manquements
reprochés à ce notaire et, pour l'essentiel, complètent l'information dont la
CF était déjà nantie. On pense par ailleurs au rapport de l'enquêteur de la
Chambre des notaires, également communiqué à la CF; on relève d'ailleurs à ce
propos que cette dernière, dans un courrier du 2 mai 2025, a fourni à la chambre
des explications complémentaires, qui montraient que la cause avait connu une
issue favorable pour les clients du notaire incriminé.
En définitive, il apparaît que les violations de
règles de procédure imputées à la Chambre des notaires (au demeurant, par son
secrétariat) ne présentaient pas un caractère de gravité propre à faire douter
de l'impartialité des membres de la Chambre des notaires. Il se peut que la
transmission de documents à la CF ait été plus large que nécessaire, mais cela
ne permet pas encore de retenir un motif de récusation à l'encontre de chacun
des membres de la Chambre.
4.
Il découle des considérations qui précèdent que la demande de récusation
ici en cause doit être rejetée.
Vu l'issue de cette procédure, les frais de la cause
seront mis à la charge du requérant, qui succombe, celui-ci n'ayant au surplus
pas droit à l'allocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La demande de récusation présentée par A.________ à l'encontre de
l'ensemble des membres de la Chambre des notaires est rejetée.
II.
L'émolument d'arrêt, par 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de A.________.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 janvier 2026
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.