vd_omni · AC.2021.0149 · 2022-01-20 · fr

A.________/Département des institutions et du territoire, Municipalité de Corsier-sur-Vevey | Recours c/ décision du département cantonal approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle de la recourante, sise hors centre. Il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune, hors centre, sont surdimensionnées. La mesure contestée n'apparaît pas disproportionnée, dès lors que le périmètre litigieux pourrait objectivement être concerné par le remaniement de la zone à bâtir.Rejet du recours. Recours au TF rejeté (arrêt 1C_129/2022 du 18 avril 2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.01.2022 AC.2021.0149

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 janvier 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte, juge;
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure;
Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Fabien HOHENAUER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Corsier-sur-Vevey,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 19 mars 2021 (approuvant la zone réservée
cantonale sur la parcelle n° 1205 de la commune de Corsier-sur-Vevey).
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Corsier-sur-Vevey est régi par le plan
des zones et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (RPE), entrés en vigueur le 3 avril 1985. Le plan des zones réserve
les plans de quartiers ou d'extension partiels (PEP).
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1205
du registre foncier sur
le territoire de cette
commune. Cette parcelle, d'une surface totale de 1'544
m
2.
est
occupée exclusivement par un jardin. Elle est colloquée en zone de villas selon
le plan partiel d'extension "L'Hautigny" du 12 avril 1966 dans son
état au 16 juillet 1986 (ci-après: le PEP "L'Hautigny"). Les parcelles
directement voisines au nord, à l'est et au sud sont construites. Plus au sud
dans le périmètre du PEP "L'Hautigny", une autre parcelle (n° 1211)
n'est pas bâtie
. A l'ouest de la parcelle n° 1205 s'étend
la zone agricole.
Le territoire de la Commune de Corsier-sur-Vevey
comprend deux secteurs situés dans le périmètre compact de l'agglomération
Rivelac; le premier englobe toute la zone du village et le second la zone
industrielle dans un périmètre d'intérêt cantonal. La plus grande partie du territoire
communal ("Les Monts-de-Corsier") est comprise entre le canton de
Fribourg au nord et la Veveyse au sud. Le hameau de "L'Hautigny" se
trouve dans ce secteur, à environ 4 km du centre de Châtel-Saint-Denis. Situé de
part et d'autre de la route cantonale du même nom, ce secteur, composé de villas,
est entouré par la zone agricole.
B.
Au printemps 2020,
A.________
et B.________,
promettant-acquéreur de la parcelle n° 1205, ont déposé une demande d'autorisation
préalable d'implantation pour la construction d'une villa de deux appartements
(CAMAC 194015).
La demande a été mise à l'enquête publique du 30 mai
au 28 juin 2020.
La Direction générale du territoire et du logement
(DGTL) a formé opposition, le 17 juin 2020 en indiquant qu'elle allait mettre à
l'enquête publique une zone réservée sur la parcelle n° 1205.
C.
La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la
parcelle n° 1205. Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "
la zone réservée
est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle
n° 1205 comprise dans le périmètre défini sur le plan
". La durée de la
zone réservée est de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, une prolongation
de trois ans étant possible (art. 4 RZR).
La DGTL a rédigé un "Rapport
d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 23 juin 2020, qui décrit
notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait
référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il
expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Corsier-sur-Vevey
dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches
afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée
cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Corsier-sur-Vevey à poursuivre
la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation
fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Il est précisé que l'objectif de l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "
de
permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone
d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles
" (rapport 47 OAT, p. 5).
Le projet de plan de zone réservée a été mis à
l'enquête publique du 27 juin au 26 juillet 2020. B.________ ainsi que A.________
ont formé opposition, respectivement les 20 et 24 juillet 2020. Une séance de
conciliation a eu lieu le 3 novembre 2020, en présence de la DGTL, de la
commune de Corsier-sur-Vevey et des opposants.
D.
Le 19 mars 2021, la cheffe du Département des institutions et du territoire (DIT)
a rendu une décision d'approbation de la zone réservée cantonale sur la
parcelle n° 1205, les oppositions formées par A.________ et B.________ étant
levées.
La décision relève que le périmètre de la zone
réservée cantonale est limité à la parcelle n° 1205, laquelle fait l'objet
d'une demande d'autorisation de construire (autorisation préalable d'implantation)
susceptible d'entraver le redimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et
mixte communale. A ce propos, il est mentionné que le territoire communal situé
hors du périmètre compact de l'agglomération, présente une surcapacité
d'accueil de 182 habitants. Par conséquent, la zone à bâtir de la commune de
Corsier-sur-Vevey est surdimensionnée en dehors du périmètre compact de
l'agglomération de Rivelac et doit être réduite en application de l'art. 15 al.
2 LAT. Une zone réservée communale a été adoptée par le Conseil communal de
Corsier-sur-Vevey le 12 mars 2018 et approuvée préalablement par le Département
du territoire et de l'environnement (DTE) le 18 juillet 2018 (cette zone
réservée communale est en force - infra, let. F). Elle ne couvre toutefois pas
l'entier des potentiels d'accueil excédentaires hors centre. Deux zones réservées
cantonales instaurées sur les parcelles n
os
682 et 1211 situées dans
le hameau "L'Hautigny" ont déjà été approuvées par le département
cantonal (la décision approuvant la zone réservée sur la parcelle n° 1211, également
située dans le périmètre du PEP "L'Hautigny", fait l'objet d'un
recours au Tribunal cantonal enregistré sous la référence n° AC.2020.0333).
A propos de la situation de la parcelle n° 1205, la décision
de rejet des oppositions expose notamment ce qui suit (p. 5).
"La parcelle n°1205 n'est actuellement
pas bâtie et se situe hors du territoire urbanisé, dans le prolongement direct
des terres agricoles. Compte tenu de ces éléments et du surdimensionnement massif
de la zone à bâtir, ce bien-fonds devra très certainement faire l'objet d'une
mesure de redimensionnement dans le cadre de la révision de la planification
communale."
E.
Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
(art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la
4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée
par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles
pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance
démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie
du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique
Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux [...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier
[...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel
de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne
peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet
à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur
cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent
utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
[...]
Pour répondre aux besoins à 15 ans,
les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est
admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"
Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches
d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche
d'application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et
mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction
> Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit la
stratégie de redimensionnement suivante:
"– Dézoner toutes les franges
de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation
du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à
bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat,
analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des terrains
libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter
les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de redimensionnement
doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne
permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement
incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le
projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de
prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue
de l'aménagement du territoire ont été prises."
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est
une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation.
Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé
permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas
l'être. [...]
Dans une démarche de redimensionnement
des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier
les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à
bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou
hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre du
territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification."
F.
Corsier-sur-Vevey fait partie des "villages et quartiers hors
centre devant réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement
des zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT [actuellement
la DGTL], publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et
construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et
mixtes).
A la suite de l'entrée en vigueur, au 1
er
mai 2014, de la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
la Municipalité de Corsier-sur-Vevey a élaboré un bilan des réserves à bâtir sur
le territoire communal. Ce bilan, approuvé par le SDT le 19 juillet 2015, concluait
à une surcapacité d'accueil hors centre.
Un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatif
à une zone réservée communale sur le territoire de Corsier-sur-Vevey a été élaboré
le 17 mars 2017. Il retenait en résumé une surcapacité d'accueil hors centre de
90 habitants et proposait d'établir une zone réservée sur des secteurs de la
commune disposant de potentiels de développement importants en limite du
territoire urbanisé, soit les secteurs situés en limite ou en dehors du
territoire urbanisé et disposant de capacités de développement importantes,
supérieures à 650 m
2
de surface de plancher déterminante (SPd) avec
un coefficient de saturation de 80%. Le rapport 47 OAT indiquait encore que ce
gel temporaire de la capacité d'accueil hors centre permettrait de maintenir une
capacité d'accueil de 112 habitants sur d'autres parcelles (n
os
400,
470, 683, 866, 1205, 1207, 1211, 2303, 2326, 2331, 2332, 2336) qu'il n'y avait
pas lieu d'inclure dans la zone réservée
(pour plus de
précisions sur le calcul du surdimensionnement figurant dans le rapport 47 OAT;
voir arrêt CDAP AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16 décembre 2019).
Plusieurs oppositions contre le projet de zone réservée
communale ont été déposées; elles ont toutes été levées par décision du Conseil
communal de Corsier-sur-Vevey, du 12 mars 2018, adoptant le plan de zone
réservée communale. Le 18 juillet 2018, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE; désormais le DIT) a approuvé préalablement le plan de zone
réservée communale. Deux recours ont été formés contre les décisions communale
et cantonale précitées devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP).
Par arrêt du 16 décembre 2019 rendu dans les causes
jointes AC.2018.0309 et AC.2018.0310, la CDAP a rejeté les recours, retenant que
la zone litigieuse était correctement délimitée dès lors qu'elle reposait sur des
critères objectifs, et respectait le principe de la proportionnalité. Elle rejetait
également les griefs d'inégalité de traitement et de violation du principe de la
bonne foi. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé contre l'arrêt de la
CDAP par l'un des propriétaires, par arrêt 1C_57/2020 du 3 février 2021.
G.
Dans le cadre de la révision du plan d'affectation de la commune de
Corsier-sur-Vevey, la DGTL a rendu un préavis préliminaire en septembre 2019.
Une séance de présentation des travaux de révision du PGA (ou PACom) entre les
autorités communale et cantonale a eu lieu le 4 février 2021. Selon la DGTL, le
projet de redimensionnement présenté à cette occasion par la municipalité n'a
pas permis de confirmer que la révision du PGA était conforme, à ce stade, au
dimensionnement prévu par la mesure A11 du PDCn.
Le 26 janvier 2021, la DGTL a fait établir un document
intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir [de Corsier-sur-Vevey]
(d'habitation et mixte) – Pré-estimation automatique des réserves réalisée le 31.12.2019".
Les données suivantes y figurent:
"Population à la date de référence (31 décembre 2015): hors
centre 958 habitants
Possibilités de développement allouées par la mesure A11 [hors
centre] entre l'année de référence et l'horizon [habitants]: 151
Capacités d'accueil [hors centre] au moment du bilan: 276 habitants
Etat de la capacité d'accueil par rapport aux besoins (sur-capacité
si positif) [hors centre]: 182 habitants."
H.
Le 6 mai 2021, A.________ a déposé un recours de droit administratif contre
la décision du DIT du 19 mars 2021 approuvant la zone réservée cantonale sur sa
parcelle (supra, let. D). Elle demande à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal d'annuler cette décision, la parcelle n° 1205
n'étant soumise à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 16 juillet 2021, la DGTL (au nom
du Département des institutions et du territoire) conclut au rejet du recours.
La municipalité s'est déterminée le 29 juin 2021 en
indiquant qu'elle s'en remet à justice. Elle précise que selon les autorités
communales, la parcelle n° 1205 devrait rester constructible dans le futur plan
d'affectation communal en cours d'élaboration, compte tenu de sa situation et
de ses caractéristiques, étant relevé qu'elle est entourée sur trois côtés de
parcelles construites; il s'agit de permettre la construction de cette dernière
parcelle du secteur concerné, la seule qui n'est pas encore construite.
La recourante a répliqué le 27 septembre 2021 en
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation
d'un plan de zone réservée (art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), qui équivaut à un plan
d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par
laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours
au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif
réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile
(cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de
motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La
propriétaire touchée, qui a formé opposition, a Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La recourante conteste la nécessité d'instaurer une
zone réservée cantonale sur sa parcelle n° 1205.
Elle
nie la possibilité qu'un déclassement de sa parcelle puisse raisonnablement
être pris en considération dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal
.
a) La zone réservée est une mesure
définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1
LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des
zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au
maximum.
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (cf. notamment ATF 136 I 142; TF
1C_394/2019 du 14 août 2020 et les références citées).
La zone
réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC).
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification,
une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de
la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle
planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
CDAP
AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre 2020
consid. 2a et les arrêts cités)
.
La
CDAP doit
ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27 LAT) et
au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit fédéral et fixe
la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces conditions du droit fédéral
de l'aménagement du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut
pas dénoncer au surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26
Cst.). En effet, les conditions légales pour approuver une zone réservée se
confondent avec les conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie
de la propriété.
b) L'établissement d'une zone réservée
répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement,
que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier,
de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète.
Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de
la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque
cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de
l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
fixée à l'art. 15 al. 2 LAT.
La zone réservée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire (TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1
et la référence citée).
En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente.
La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond
au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf.
TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019
du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion
sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la
zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur
l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon
une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce
n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les
parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la
planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme
illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation
des terrains litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020
consid. 4.2).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée
de la zone réservée lie les cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée
même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure
provisionnelle n'est plus nécessaire (AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et
les références citées).
c) Il n'est pas nécessaire,
pour examiner la validité de la zone réservée cantonale, d'effectuer une
inspection locale (moyen de preuve qui peut être ordonné sur la base de l'art.
29 al. 1 let. c LPA-VD, et qui a été requis en l'espèce). Les documents au dossier
ainsi que les données pouvant être consultées sur le guichet cartographique cantonal
permettent au Tribunal cantonal de se faire une idée suffisamment précise des
circonstances locales pertinentes (cf. TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 2.2).
d)
Une zone réservée adoptée en
relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée
à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites
") dans le cadre prévu par
la mesure A11 du PDCn (supra, let. E) peut être une zone réservée communale
(décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal);
cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir,
voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal
(cf. TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée
par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf.
art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également
admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou
encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure
conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des
parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir,
la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant
être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général
d'affectatio
n (cf. CDAP AC.2021.0109 du 1
er
avril 2021 consid.
2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral a encore précisé qu'il était
indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La
commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus
répondre à la définition de l'
art. 15 LAT
. Dans ce
cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la
situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les
possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en
transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces
d'assolement ne constituent qu'un des critères (
art. 15 al.
3 LAT
) mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences
de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains
n'ayant aucune vocation agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3).
e) Le Tribunal cantonal a confirmé l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur certaines parcelles dans une commune ayant mis
en œuvre une zone réservée communale en vue de garantir le redimensionnement de
ses zones à bâtir (CDAP AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 et AC.2018.0361 du 15
avril 2019 concernant la Commune de St-Légier; récemment AC.2020.0237, AC.2020.0251
du 15 septembre 2021 concernant la Commune de Yens). Dans l'arrêt AC.2018.0361,
il a notamment souligné que la décision attaquée ne restreignait pas la marge
de manœuvre dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son
plan d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la
parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle
redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à
respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn.
Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone
réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière
d'aménagement du territoire  (voir également CDAP AC.2019.0035 du 9 décembre
2019 consid. 3b/ee).
f) Dans le cas de la Commune de Corsier-sur-Vevey,
la CDAP a déjà constaté, lorsqu'elle a statué sur les recours formés contre les
décisions cantonale et communale instaurant une zone réservée communale, qu'une
partie importante du territoire communal était située en dehors du périmètre du
centre et comportait des constructions en dehors du territoire urbanisé. Une
réduction de la zone à bâtir sur le territoire communal s'avérait nécessaire
(art. 15 LAT) et la création d'une zone réservée était justifiée de manière à
ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir
un redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision de la
planification communale (CDAP AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16 décembre 2019 consid.
3e).
Les
autorités
de planification, aux niveaux communal et cantonal, admettent que les zones à
bâtir de Corsier-sur-Vevey (zones d'habitation et mixtes) sont surdimensionnées,
ce qui n'est du reste pas contestée par la recourante,
et
qu'une révision du plan d'affectation communal doit intervenir, en principe avant
la fin du 1
er
semestre 2022; celle-ci est d'ailleurs en cours.
Comme indiqué ci-dessus, une zone réservée communale a été
instaurée et elle est en force. Cela étant, la DGTL estime que la mesure
conservatoire communale laisse encore trop de possibilités de construire, dans
des secteurs qui n'ont pas été inclus dans cette zone réservée, et que les
objectifs de réduction du potentiel d'accueil excédentaire hors centre imposent
des mesures conservatoires complémentaires. Selon les chiffres calculés par l'autorité
cantonale, la surcapacité d'accueil, hors centre, est de 182 habitants (supra let.
G), ce qui va au-delà de la surcapacité retenue lors de l'instauration de la
zone réservée communale en 2018 (90 habitants; AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16
décembre 2019). Dans ces circonstances, la création d'une zone réservée cantonale
est bien liée à la nécessité de modifier la planification pour mettre en œuvre
l'art. 15 al. 2 LAT. Il faut en effet éviter de rendre plus difficiles, voire
impossibles, de futurs déclassements et garantir le redimensionnement de la zone
à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone
réservée doit par conséquent être confirmée dans son principe.
3.
La recourante se plaint d'une violation du principe de la proportionnalité.
Selon elle, la parcelle litigieuse se trouve dans une zone largement bâtie;
elle est équipée et il s'agirait selon elle de la dernière parcelle non construite
à ce jour du quartier "L'Hautigny". Elle ajoute qu'un premier projet
de construction avait été initié il y a plusieurs années déjà et qu'un nouveau
projet de construction était en cours lorsque la mesure contestée a été prise.
Elle estime que la situation de sa parcelle est semblable à celle décrite dans
l'arrêt AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 dans lequel la CDAP avait
annulé la zone réservée communale en considérant en substance que compte tenu sa
situation, la parcelle en cause ne pouvait raisonnablement pas être prise en
considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation
communal.
a) Comme cela a été exposé préalablement, l'instauration
d'une zone réservée s'étendant à l'ensemble des surfaces, construites ou non,
situées hors centre doit permettre d'assurer une liberté d'action suffisante de
la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle
de tout le territoire communal. Dans ce cadre, le choix de l'autorité peut
porter sur l'ensemble ou une partie de la zone à bâtir hors centre, ou se concentrer
sur des parcelles qui, par leur importance, leur situation ou leurs
caractéristiques, se prêteraient le mieux à un éventuel dézonage afin de permettre
à la commune de disposer d'une marge d'appréciation suffisante (TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3).
Le territoire de la commune de Corsier-sur-Vevey
comprend deux secteurs situés dans le périmètre compact de l'agglomération
Rivelac (le premier englobe toute la zone du village et le second la zone
industrielle dans un périmètre d'intérêt cantonal). Le reste du territoire
communal en zone à bâtir, y compris la parcelle n° 1205, se trouve hors du périmètre
centre (dans le secteur "Les Monts-de-Corsier"). La parcelle n° 1205,
qui est éloignée du centre de Corsier-sur-Vevey de plusieurs kilomètres, est située
en bordure du périmètre du PEP "L'Hautigny". Jouxtant directement la
zone agricole à l'ouest, elle n'est pas construite.
Contrairement
à ce que soutient la recourante, il ne s'agit pas de la dernière parcelle non
construite du périmètre du PEP "L'Hautigny"; une parcelle voisine,
également située dans ce périmètre, fait l'objet d'une mesure de zone réservée
cantonale (il s'agit de la parcelle n° 1211; un recours est actuellement
pendant devant la CDAP contre la décision
cantonale d'approbation
de la zone réservée
– supra, let. D ). Selon la jurisprudence, dans un
contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même
commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les
"brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont pas raisonnablement
destinées à être comblées (TF 1C_394/2019 du 14 août 2019 consid. 3.2.1). Ainsi,
le fait que la plupart des parcelles du quartier "L'Hautigny" soient
construites n'empêche pas l'instauration d'une zone réservée sur la parcelle concernée.
b) La recourante estime que la situation de sa parcelle
est similaire à celle ayant donné lieu à l'arrêt du Tribunal cantonal dans
l'arrêt AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020. Dans cette affaire, le
Tribunal cantonal avait admis le recours des propriétaires d'une parcelle sise
sur le territoire de la commune du Chenit sur laquelle une zone réservée
cantonale avait été instaurée au motif qu'un déclassement ne pouvait pas être raisonnablement
exigé vu la situation de la parcelle: Il a tenu compte en particulier de la proximité
des infrastructures scolaires et ferroviaires (écoles primaires et secondaires distantes
d'environ 500 m de la parcelle, gare CFF à environ 800 m de la parcelle) ainsi
que de l'existence d'un tissu bâti continu entre les villages du Sentier et du
Brassus avec des constructions distantes de moins de 50 m les unes des autres, auquel
appartenait la parcelle concernée. La situation jugée par le Tribunal cantonal dans
cette affaire est différente de celle de la parcelle n° 1205. Le quartier "L'Hautigny"
se trouve à plusieurs kilomètres du centre de Corsier-sur-Vevey mais également du
centre de Châtel-Saint-Denis ainsi que des infrastructures publiques. Les
circonstances ne sont donc pas comparables à celles jugées par le Tribunal
cantonal dans cet arrêt concernant une zone réservée au Chenit.
Par ailleurs, le fait que dans le cas d'espèce une
demande d'autorisation préalable d'implantation a été déposée avant l'instauration
de la mesure contestée, tout comme le fait que la commune a manifesté son
intention de maintenir la parcelle concernée dans la zone à bâtir dans le cadre
la révision de son PGA, ne s'opposent pas à l'instauration d'une zone réservée
cantonale. Cette mesure conservatoire n'exclut en effet pas le maintien de la
parcelle n° 1205, ou d'une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si
au terme de la procédure de révision du plan général d'affectation il apparaît
qu'un déclassement n'est pas nécessaire à cet endroit mais ces considérations
sont prématurées, et par conséquent non pertinentes au stade de l'adoption de
la zone réservée.
c) La recourante fait valoir qu'en n'empêchant pas
la construction sur sa parcelle, on favoriserait la densification du territoire
déjà bâti. Le droit fédéral prévoit en effet la densification, dans les
objectifs relatifs à la zone bâtir (art. 1 al. 2 let. a
bis
et b et
art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT). Néanmoins, dans cette frange d'un ancien
quartier de villas, on ne voit pas qu'il s'imposerait de construire des
bâtiments avec un important coefficient d'occupation du sol; ce n'est pas, du reste,
le projet de la recourante et du promettant-acquéreur. Cet argument, relatif à
la densification, ne permet pas de considérer que, manifestement, la parcelle
n° 1205 devrait être maintenue en zone à bâtir et qu'une évolution du régime
d'affectation est d'emblée exclue.
4.
La recourante se plaint d'une inégalité de traitement par rapport à
d'autres propriétaires de parcelles sises sur le territoire communal dont la
situation serait comparable, voire plus adaptée à l'instauration d'une zone
réservée. Selon elle, la mesure contestée serait motivée uniquement par la taille
de sa parcelle.
Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation
de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent
au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière
inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (
ATF 141 I 153
consid.
5.1;
140 I 77
consid. 5.1;
134 I 23
consid. 9.1).
L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité
d'utilisation (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; TF 1C_218/2020 du 23
juillet 2021 consid. 3.1.2).
En l'occurrence, comme on l'a vu, la DGTL a instauré
une zone réservée cantonale sur une autre parcelle (n° 1211) comprise dans le périmètre
du PEP "L'Hautigny" qui présente des caractéristiques semblables - parcelle
non bâtie, bordant la zone agricole, pour laquelle une demande de permis de construire
avait été déposée auprès de la commune. Contrairement à ce que soutient la
recourante, la mesure n'est pas fondée uniquement sur la taille de sa parcelle (1'544
m
2
), bien qu'il s'agisse d'un critère pertinent (supra, let. E) mais
elle est aussi justifiée par des
données géographiques
objectives
. Du point de vue de l'égalité de traitement, les zones réservées
cantonales, qui s'ajoutent à la zone réservée communale, peuvent aussi être
vues comme une façon d'assurer une certaine égalité de traitement entre les
propriétaires de parcelles non construites, hors centre, qui sont tous soumis à
cette mesure conservatoire. En d'autres termes, les zones réservées cantonales ont
pour conséquence que les parcelles non construites du PEP "L'Hautigny"
ne sont pas dans une situation juridique particulière ou privilégiée, par
rapport aux terrains constructibles inclus dans la zone réservée communale.
Par conséquent, le grief d'inégalité de traitement doit
être rejeté.
5.
S'agissant des points pertinents, la décision attaquée est à l'évidence
suffisamment motivée, de sorte que le grief de violation du droit d'être entendu
est mal fondé (cf. ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les arrêts cités).
La recourante ne saurait par ailleurs critiquer de façon concluante,
à cet égard, le contenu du "Rapport d'aménagement (selon article 47
OAT)" qui a été rédigé par la DGTL et mis à l'enquête publique.
L'art. 47 OAT exige de l'autorité qui établit les plans
d'affectation qu'elle fournisse un rapport à l'autorité cantonale chargée d'approuver
ces plans; or, en l'occurrence, le projet a été établi par l'autorité
compétente pour l'approbation puisqu'il s'agit d'une zone réservée cantonale et
son contenu est suffisant pour une simple mesure conservatoire.
En définitive, la décision du département cantonal d'approbation
de la zone réservée et de rejet de l'opposition énonce de manière suffisamment
complète quels sont les intérêts concernés, au stade de la mesure
conservatoire, et comment le pouvoir d'appréciation a été exercé. La pesée des
intérêts a été effectuée d'une manière conforme à l'art. 3 OAT.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
département cantonal n'a pas violé le droit de l'aménagement du territoire en instituant
une zone réservée cantonale sur la parcelle litigieuse. Le recours, mal fondé,
doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision
attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à
l'autorité intimée qui a procédé sans l'assistance d'un avocat ni à l'autorité
concernée qui s'en est remise à justice et dont il ressort de sa réponse que la
mesure contestée est selon elle injustifiée (réponse de la municipalité, ch. 4)
(cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision
rendue le 19 mars 2021 par le Département des
institutions et du territoire est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs
est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 janvier 2022
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.