vd_omni · AC.2018.0201 · 2019-06-28 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Prex | Recours contre une zone réservée des propriétaires de trois parcelles sises à environ 80 m du lac Léman présentant au total une surface de 7175 m2. Rappel des conditions posées par la jurisprudence pour l'instauration d'une zone réservée (consid. 2). L'existence d'une volonté de modifier la planification communale et d'un besoin de modifier cette réglementation en raison du surdimensionnement des secteurs du territoire communal sis en dehors du périmètre de centre, dont font partie les parcelles litigieuses, est suffisamment établie. Peuvent être incluses dans une zone réservée des parcelles pour lesquelles est envisagée a priori une réduction des droits à bâtir plutôt qu'une réduction en m2 des surfaces affectées à la zone à bâtir. L'exigence selon laquelle la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause doit pouvoir raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA est remplie. Dans le cadre de l'élaboration du nouveau PGA, l'autorité de planification ne devra pas uniquement prendre en considération le critère relatif aux terrains propres à la construction déjà largement bâtis et au brèches dans la continuité du tissu bâti. Elle devra également prendre en considération les buts et pricipes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la constitution et de la LAT, notamment en ce qui concerne la protection du paysage et des zones lacustres. L'inclusion des parcelles litigieuses dans la zone réservée est conforme à la garantie de la propriété sous l'angle du principe de la proportionnalité (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2019 AC.2018.0201

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juin 2019
Composition
M. François Kart, président; M. Pierre Journot, juge, et
Mme Christina Zoumboulakis, assesseure.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
représentés par Me Stephan KRONBICHLER,
avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Municipalité de St-Prex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision du Conseil
communal de Saint-Prex du 7 février 2018 d'adopter la modification du plan
général d'affectation "Zone réservée" et décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 28 mai 2018 approuvant
préalablement cette modification
Vu les faits suivants:
A.
B.________ et A.________ sont propriétaires des parcelles voisines n
os
583, 603 et 605 de la commune de Saint-Prex, d'une surface de respectivement
863 m
2
, 1200 m
2
et 5'112 m
2
. Les parcelles n
os
583, 603 et 605 sont situées sur un coteau bordant le Lac Léman, entre le lac
et la route cantonale (RC 1). Elles se trouvent à environ 80
m du lac,
dont elles sont séparées par des forêts riveraines sises à proximité ainsi que par
plusieurs parcelles construites. Les parcelles n
os
583, 603 et
605  sont bordées à l'ouest et au sud par le chemin de ********. Elles sont
entourées de constructions, notamment  au nord et à l'est. Elles se situent à
environ 800 m du bourg de Saint-Prex et à 1,2 km de la gare. Elles sont
colloquées en zone de villas B selon le plan des zones approuvé par le Conseil
d'Etat le 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997 et mis à jour le 16 février
2011. La parcelle n° 583 supporte un bâtiment de 7 m
2
. Les deux
autres parcelles sont libres de construction.
B.
La commune de Saint-Prex constitue un centre local au sens de la mesure
B12 du Plan directeur cantonal (PDCn). Le périmètre de centre de la commune a
été approuvé par le Service du développement territorial le 20 juin 2012 et
adopté par la Municipalité de Saint-Prex (ci-après: la municipalité) le 25 juin
2012. Les parcelles n
os
583, 603 et 605  se situent à l'extérieur du
périmètre de centre.
C.
Une zone réservée communale, accompagnée d'un rapport selon l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a
été mise à l'enquête publique du 15 août au 14 septembre 2017. Le périmètre de
la zone réservée comprend, d'une part, les parcelles non localisées dans le
périmètre de centre et riveraines du lac, ou situées à moins de 150 m environ
de ce dernier et, d'autre part, les parcelles non localisées dans le périmètre
de centre et libres de construction, situées au contact d'une zone agricole et
viticole et qui ne font pas l'objet d'un permis de construire au 1
er
septembre 2016. Les parcelles n
os
583, 603 et 605 sont comprises
dans la zone réservée dès lors qu'elles se trouvent dans la frange riveraine de
150 m.
B.________ et A.________ ont formulé une opposition
le 14 septembre 2017. Par décision du 7 février 2018, le Conseil communal de
Saint-Prex a adopté la zone réservée, adopté les propositions des réponses aux
oppositions présentées par la Municipalité et levé lesdites oppositions. Par
décision du 28 mai 2018, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement la zone réservée.
D.               Par acte conjoint du 15 juin 2018, B.________
et A.________ ont recouru contre les décisions précitées auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent
principalement à leur annulation et à l'exclusion des parcelles n
os
583, 603 et 605 de la zone réservée, subsidiairement à leur annulation et à ce
que la cause soit renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision.
Le Conseil communal de Saint-Prex a déposé sa
réponse le 16 août 2018. Il conclut au rejet du recours. Le DTE a déposé sa
réponse le 17 août 2018, par l'intermédiaire du Service du développement
territorial (SDT). Il conclut au rejet du recours. Les recourants ont déposé
des observations complémentaires le 27 août 2018. Le SDT en a fait de même le
19 septembre 2018.
Le tribunal a tenu audience le 13 mars 2019. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
Se présentent:
Les recourants A.________
et B.________, assistés de Me Stephan Kronbichler;
C.________,
recourant et administrateur de la société recourante D.________, et E.________,
administrateur de la société F.________, assistés de Me Jean-Claude Perroud;
G.________, Syndic, H.________,
responsable du service de l'urbanisme et des infrastructures, et I.________,
directrice associée du bureau J.________ mandaté par la commune, assistés de Me
Benoît Bovay,
Pour le Service du
développement territorial (SDT), représentant le Département du territoire et
de l’environnement (DTE): L.________, avocate, et K.________, urbaniste.
La Municipalité produit
deux procurations en faveur d'une part de G.________ et H.________, et d'autre
part de I.________. Ces pièces sont versées au dossier.
Le président informe
les parties que l’audience est tenue simultanément dans le cadre des deux
procédures distinctes AC.2018.0201 et AC.2018.0221.
Le président
s'enquiert de l'état d'avancement de la procédure de révision du plan
d'affectation de Saint-Prex. M. G.________  déclare que plusieurs plans
d'affectation vont être élaborés et que la commune a entamé des réflexions avec
son bureau d'urbanisme portant sur d'autres secteurs du territoire communal
avec des mandats qui ont d'ores et déjà été attribués. Des prémisses de
réflexion sont en cours pour le secteur riverain du lac et aucun mandat n'a
encore été attribué pour ce secteur. Me Matter rappelle que les communes
vaudoises disposent d'un délai au 20 juin 2022 pour revoir leur plan
d'affectation. Une demande de subventionnement pour la révision du plan
d'affectation de la commune de Saint-Prex est en cours d'examen par le SDT. Mme
I.________  indique que la commune est par ailleurs en train de remanier son
plan directeur, qui n'est plus conforme au plan directeur cantonal (PDCn) du
point de vue des stratégies d'aménagement. Ce plan définira la vision de la
commune à l'intérieur et en dehors du périmètre de centre. Il constituera un
instrument en amont du plan d'affectation communal.
Le président déploie
le PGA actuel et demande quelle distance sépare les parcelles des recourants de
la gare. Des mesures sont prises à l'aide d'un cutch sur un plan de la zone
réservée en possession des parties. La distance est estimée à environ 1,2 km à
vol d'oiseau depuis les parcelles des recourants A.________ et B.________ et à
environ 1,6 km à vol d'oiseau depuis les parcelles des sociétés recourantes.
Concernant la
desserte en transports publics, M. G.________  indique que la commune travaille
sur le prolongement de la ligne de bus actuelle jusqu'à la gare d'Allaman, pour
assurer une meilleure liaison entre Morges et Allaman. Le nouvel itinéraire
suivra la RC1. Il devrait être mis en service au mois de décembre 2019. Me
Perroud précise que les parcelles de ses mandants se trouvent à seulement
400 m de la RC1. Mme B.________ affirme que l'on peut aisément se rendre
en transports publics à Lausanne depuis sa propriété, d'abord en bus jusqu'à
Morges, puis en train.
Mme I.________ déclare
que la commune a défini le périmètre de centre local à proximité de la gare,
après que le SDT lui avait indiqué que la desserte en transports publics n'était
pas assez attractive à Saint-Prex. Me Matter explique que le périmètre de
centre est défini selon les critères de la mesure B12 du PDCn, soit notamment
l'offre en services et en commerces. M. G.________  souligne la présence, dans
le périmètre de centre, de l'administration communale, de restaurants et de
plusieurs établissements scolaires.
Interpellée par Me
Perroud, qui s'enquiert de l'importance à donner à la notion de territoire
urbanisé, Me Matter répète que le périmètre de centre est défini entre le
canton et la commune sur la base des critères de la mesure B12 du PDCn, à
savoir les équipements, les services, l'accessibilité et le bassin de
population. La notion de territoire urbanisé est une autre problématique. Mme K.________
précise que la notion de périmètre de centre découle du PDCn, alors que le
territoire urbanisé est un concept lié à la nouvelle LAT de 2014, qui aide à
déterminer quelles portions de territoire doivent être densifiées,
respectivement déclassées. Ce sont deux notions différentes. Mme I.________  indique
que le territoire urbanisé à Saint-Prex n'a pas encore été définitivement
délimité par la municipalité. Une réflexion à ce sujet est en cours. Le
président relève que, dans des territoires presque complétement bâtis, il n'est
apparemment pas aisé de définir ce qu'est le territoire urbanisé. Me Matter se
réfère à cet égard au critère de la distance entre les bâtiments inférieure à
50 m.
Me Bovay affirme que
les réflexions qui viennent d'être abordées sont avant tout liées à la pesée
des intérêts qui interviendra au moment de la révision du PGA. La commune ne
veut pas entrer dans ces réflexions au stade de l'adoption de la zone réservée.
Elle entend procéder par étapes de planification.
Me Perroud critique
le fait que la zone réservée n'ait pas été instaurée sur tout le territoire
communal. Il rappelle que d'autres propriétaires ont obtenu des permis de
construire plus ou moins à la période où la municipalité a refusé d'autoriser
la construction d'une villa sur la parcelle n° 680 de ses mandants. Me Bovay
relève que la CDAP s'est déjà penchée sur cette question dans un arrêt
AC.2016.0388 du 29 juin 2018 et qu'elle a considéré qu'il n'y avait pas
d'inégalité de traitement. Il souligne que la zone réservée a été instaurée en
priorité sur les zones sensibles du territoire.
Le président demande
sur la base de quels critères la commune a sélectionné les terrains à inclure
dans la zone réservée hors du périmètre de centre. Mme I.________  explique que
la commune n'a pas souhaité geler toutes les possibilités de développement hors
centre. Elle a notamment constaté que les droits à bâtir étaient sous-utilisés
le long des rives du lac (référence quantitative) et qu'il existait des enjeux
de préservation du paysage et de la biodiversité à cet endroit (référence
qualitative). Ce constat l'a conduite à instaurer une zone réservée sur cette
portion de territoire. Me Bovay relève que les propriétaires de la parcelle n°
690 située dans ce secteur ont obtenu un permis de construire en 2016 parce qu'ils
ont proposé de réduire l'ampleur de leur projet de 30 %, ce que la municipalité
a accepté.
Me Kronbichler
souhaite connaître la raison pour laquelle la commune a identifié une bande de
150 m depuis les rives du lac, revenant à la zone réservée. Mme I.________
explique que l'entité paysagère choisie forme une poche de verdure sur laquelle
la commune va pouvoir travailler. Il en va notamment ainsi avec les parcelles
des recourants A.________ et B.________. La commune estime qu'il serait
notamment possible de réaliser des projets d'ampleur plus réduite à cet
endroit, pour préserver une partie du territoire sans pour autant faire du
mitage inversé. La brèche de Mont-de-Fourches classée en zone intermédiaire
constitue un bon exemple: son affectation pourra évoluer à l'avenir pour
permettre une meilleure utilisation du sol.
Me Kronbichler
affirme qu'il n'y a pas de réelles possibilités de modifier la planification
sur les parcelles de ses mandants et que la zone réservée n'a pas lieu d'être.
Me Perroud partage cet avis. Il estime qu'il ne se justifierait pas de
déclasser les parcelles de ses clients, vu leurs qualités paysagères et
spatiales. M. A.________ estime qu'il serait logique de pouvoir construire
sur ses parcelles, vu la densité du territoire environnant. Il relève que le
délai de validité de cinq ans de la zone réservée n'est pas négligeable pour
les particuliers.
Me Perroud remet à
la Cour et aux parties une copie du rapport d'examen du 16 janvier 2018 de
l'Office fédéral du développement territoire (ARE) concernant la 4
e
adaptation du PDCn. Ce document est versé au dossier. Me Perroud affirme que ce
rapport pose une série de réserves à l'approbation du PDCn. Il met notamment en
évidence le risque de
«
dédensification
»
provoqué par le recours à un indice d'utilisation
du sol minimal (IUS) de 0.4 hors des centres, même si l'on se trouve à
l'intérieur du territoire urbanisé. Le problème serait exacerbé à Saint-Prex
puisque l'IUS est de 0.125 en zone de villas B.
La question de
savoir si le PDCn a été approuvé par le Conseil fédéral avec les réserves
figurant dans le rapport d'examen de l'ARE ou s'il s'agit uniquement d'axes de
travail sur lesquels le canton devra travailler lors de la prochaine adaptation
du PDCn est discutée. Les parties sont divisées sur cette question.
Me Bovay rappelle
que dans les arrêts AC.2018.0001, AC.2018.0009 et AC.2018.0010 rendus au mois
de novembre 2018, la CDAP a considéré qu'il ne fallait pas anticiper ce qui se
ferait au niveau du PGA dans le cadre de la réflexion relative à la zone
réservée. La commune se réfère pleinement à ces arrêts. Le président relève
qu'un recours est actuellement pendant au Tribunal fédéral contre l'arrêt
AC.2018.0009.
Me Bovay relève que
la solution préconisée par le rapport de l'ARE, consistant à fixer des IUS
minimaux plus élevés, impliquerait de devoir déclasser davantage de terrains à
Saint-Prex. Une telle situation serait contraire à l'intérêt des recourants.
Mme I.________ insiste sur le fait qu'il faut tenir compte du périmètre auquel
on se réfère. Avec un IUS de 0.4 sur l'entier du territoire, la croissance
démographique exploserait. Me Perroud soutient qu'il ne faut pas
«
dédensifier
»
sur une zone qui est déjà peu densément construite. La commune relève
cependant qu'il n'est pas encore certain que les parcelles comprises dans la
zone réservée seront effectivement déclassées.
Me Perroud remet à
la Cour et aux parties les directives du SDT
«
Territoire urbanisé
»
et
«
Traitement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes
»
. Elles sont versées au
dossier. Me Perroud affirme que les parcelles de ses mandants ne répondent pas
aux critères des directives permettant un déclassement. Me Matter explique que
la notion de territoire urbanisé sera déterminée dans le cadre de la réflexion
relative à l'adoption du nouveau plan d'affectation communal. Il faut également
tenir compte du fait que le périmètre situé le long du lac fait partie d'un
plan d'extension cantonal (PEC), qui fixe une zone verte inconstructible. Mme K.________
ajoute qu'on peut définir différents types de secteur dans lesquels on doit
bâtir. Le SDT oriente actuellement la commune dans ses réflexions à ce sujet.
Me Bovay rappelle
qu'il est possible de déclasser même à l'intérieur du territoire urbanisé. Me
Matter explique à cet égard que dans les communes surdimensionnées, il faut
traiter les vides dans le territoire urbanisé. Selon les informations reçues du
SDT, la commune doit revoir le statut de chaque groupe de parcelles nues de
2500 m
2
et plus sur son territoire.
Me Perroud produit
un document contenant des copies du plan de la zone réservée et du rapport 47
OAT. Il désigne, sur l'extrait n° 2 du plan de la zone réservée, une parcelle
que la commune a renoncé à inclure dans la zone réservée du fait que le terrain
voisin venait d'être construit. La décision de la commune semble avoir été
guidée par l'idée de maintenir un front bâti cohérent. Me Perroud considère que
la commune aurait dû adopter le même raisonnement avec les terrains de ses
mandants et que sa position est contradictoire. Me Bovay affirme que les deux
situations ne sont pas du tout comparables.
L'audience est
suspendue à 15h10 pour procéder à la vision locale. Elle est reprise à 15h25
sur la parcelle des recourants A.________ e tB..
Me Kronbichler fait
valoir que les parcelles de ses mandants sont bien reliées à l'accès routier et
qu'il ne se justifierait donc pas de les déclasser. M. G.________  indique que
la réflexion relative à la zone réservée englobera tout le secteur à proximité
des rives du lac. Mme I.________  souligne qu'il existe un réel enjeu de
développement sur les parcelles en question, qui présentent une surface de plus
de 7'000 m
2
libre de construction. La commune n'en est toutefois
qu'au début de sa réflexion.
Me Matter produit
deux extraits du guichet cartographique cantonal, qui sont versés au dossier.
Il est constaté que
les terrains des recourants A.________ et B. sont compris entre deux aires
forestières.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'à la parcelle n° 1642 des sociétés recourantes.
Celle-ci est libre de construction, hormis la présence d'un petit hangar à
bateau.
M. H.________
explique que le PEC instaure une zone de verdure depuis la rive du lac. Cette
dernière est reprise dans le PGA. Mme I.________  relève que la zone verte doit
être prise en compte dans le calcul du surdimensionnement de la commune, quand
bien même elle est inconstructible.
M. Journot demande
quelle était la valeur du terrain avant l'instauration de la zone réservée. M. G.________
estime que cela devait être de l'ordre de 1000 fr. le m
2
, ce
chiffre pouvant varier suivant les parcelles.
Me Perroud souligne
que la parcelle ne présente pas de valeur naturelle particulière, de type
biotope. La zone réservée ne s'imposerait pas pour des raisons de protection
paysagère, puisque le PEC et la zone verte imposent de toute façon de
construire en retrait de la rive, en s'alignant sur les autres constructions.
La Cour et les
parties constatent la présence de deux grands pins et de deux bouquets
d'arbustes. Elles notent aussi l'existence des vestiges d'un ancien ponton. Me
Perroud signale encore la présence d'un enrochement et d'une sorte de mur de
soutènement au niveau de la rive.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'à la parcelle n° 680 des sociétés recourantes.
Me Perroud désigne
sur un plan de situation le projet de villa qui a été refusé par la
municipalité en 2016. Il relève que ce projet se situait très en retrait de la
zone de protection des rives du lac. Il souligne qu'à l'époque, la commune
avait dans un premier temps exigé l'établissement d'une servitude de passage à
pied le long de la rive.
Interpellée par Me
Perroud, Me Matter confirme qu'il n'y a pas de surface d'assolement sur la
parcelle.
La Cour et les
parties constatent la présence d'un hangar à bateau, d'un ancien chemin et de
plusieurs arbres. Me Perroud souligne en outre la présence d'un enrochement au
niveau de la rive.
Le président revient
sur la question des permis de construire qui ont été délivrés avant et après le
mandat de surveillance du département. Me Perroud affirme une nouvelle fois que
les réflexions autour de l'adoption de la zone réservée manquent de cohérence.
Il en veut pour preuve le fait que le permis de construire sur la parcelle n°
690 a été délivré simultanément à la décision de refus adressée aux recourants.
M. G.________  conteste les propos de Me Perroud et précise qu'un mois s'est
écoulé entre les deux décisions municipales.
Mme I.________  expose
que les méthodes de calcul du SDT ont évolué et que la commune a été sommée de
réduire davantage sa zone à bâtir. Elle a alors entamé une nouvelle réflexion
tenant compte des aspects à la fois quantitatifs et qualitatifs du territoire.
Me Matter relève que l'évolution des chiffres est due à l'abandon du taux de
saturation de 0,8 dans le cadre de la 4
e
adaptation du PDCn.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'aux parcelles n
os
690 et 2035, sur
lesquelles deux bâtiments ont été récemment construits grâce à des
autorisations délivrées en 2016.
Me Perroud soutient
que tous les critères étaient réunis pour inclure ces terrains dans la zone
réservée, puisqu'on se trouve au bout de la zone à bâtir, en bordure de la zone
agricole. Le président relève que les parcelles en cause sont précisément
comprises dans le périmètre de la zone réservée. Me Perroud estime toutefois
que le fait d'avoir autorisé des constructions à cet endroit ôte toute
crédibilité à la zone réservée.
Me Perroud demande
la production par la municipalité des permis de construire qui ont été délivrés
pour les parcelles n
os
690 et 2035. M. G.________  indique qu'ils
datent du 5 septembre 2016 environ et que la municipalité a refusé environ un
mois plus tard le projet de villa présenté par les sociétés recourantes. M.
Journot relève que les permis de construire sont disponibles sur le site de la
CAMAC.
"
Le 27 mars 2019, les recourants se sont déterminés
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Dans
le délai imparti, je me permets d'apporter la précision suivante au sujet des
propos que me sont attribués à la page 3, troisième paragraphe depuis la fin :
Il est exact que les parcelles des
Recourants sont bien reliées à l'accès routier et qu'il ne se justifierait donc
pas de les déclasser. Cependant, lorsque j'ai attiré l'attention du Tribunal
sur la route qui longe les parcelles de mes mandants, je voulais surtout faire
référence à l'explication donnée par la Municipalité à la page 9 de son préavis
au Conseil communal du 4 décembre 2017 où elle expose que « les biens-fonds de
deuxième rang par rapport au lac ont été inclus dans le périmètre de la zone
réservée, en l'absence d'éléments de desserte routière ». J'ai alors souligné
qu'au vu de l'existence de la route, qui de surcroît passe entre les parcelles
de mes mandantes et le lac, l'inclusion de leurs terrains dans la zone réservée
n'était même pas justifiée au regard du critère défini par la Municipalité
elle-même.
"
Le 2 avril 2019, le Conseil communal s'est déterminé
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Dans
le délai imparti, je vous transmets les remarques de ma mandante au sujet du
procès-verbal :
-
avant-dernier paragraphe de la première page (3
ème
phrase avant la
fin du paragraphe) :
«Mme I.________  indique que la
commune
n'est pas tenue à élaborer un plan directeur communal, mais qu'elle
est en train
d'élaborer une vision directrice
conforme au plan directeur
cantonal (PDCn) du point de vue des stratégies d'aménagement».
- 2
ème
paragraphe de la
deuxième page :
«Mme I.________  déclare que la
commune a défini le périmètre de centre local
selon la
proximité de la
gare
et les indications du SDT considérant
que la desserte en transports
publics n'était pas assez attractive à Saint-Prex
hors la gare
».
- Avant-dernière
(sic!)
paragraphe de la deuxième page
(dernière phrase) :
«...autant faire du mitage
inversé.
De plus, la brèche de Mont-de-Fourches classée en zone
intermédiaire ne pourra pas être développée, vu son affectation actuelle et la
difficulté d'empiéter sur la zone agricole
».
- 4
ème
page, 3
ème
paragraphe avant la fin :
«Mme I.________  souligne qu'il
existe un réel enjeu
pour
les parcelles en question, qui présentent une
surface de plus de 7'000 m
2
libre de construction».
"
Le 2 avril 2019, le SDT s'est déterminé comme suit
sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Dans le délai imparti et échéant ce jour, le
SDT souhaite apporter les modifications, adjonctions et suppressions suivantes
sur le procès-verbal de l'audience qui a eu lieu le 13 mars 2019 :
A la p. 3, premier
paragraphe
En réponse aux
affirmations de Me Perroud, Mme K.________ a rappelé que le PDCn a été approuvé
par le Conseil fédéral. Elle a en outre rappelé que l'indice d'utilisation du
sol minimal de 0.4 concerne les nouvelles zones à bâtir.
A la p. 3, deuxième
paragraphe
La question de
savoir si le PDCn...
A cet effet, Mme K.________ a précisé que les points
mis en évidence par Me Perroud (surlignés en jaune en p. 39), dans le rapport
établi par l'ARE le 16 janvier 2018, constituent uniquement des axes de
travail. D'ailleurs, le rapport cite expressément au point 9 que « le canton de
Vaud est invité lors de la prochaine adaptation à ... ».
A la p. 3, cinquième
paragraphe
Me Matter explique
que la notion de territoire urbanisé,
qui constitue une étape déterminante,
sera
déterminée dans le cadre de la réflexion relative à l'adoption du nouveau plan
d'affectation communal. Il faut également tenir compte du fait que le périmètre
situé le long du lac fait partie d'un plan d'extension cantonal (PEC), qui fixe
une zone
verte
inconstructible
et de manière générale, dans un
secteur présentant des qualités écologiques et paysagères particulières (au
bord du lac) dont il conviendra de tenir compte dans la pesée des intérêts.
Mme-K.________-ajoute
que l'on peut définir différents types de secteur dans lesquels on doit bâtir.
Le SDT oriente actuellement la commune dans ses réflexions à ce sujet.
"
Le 11 avril 2019, le Conseil communal s'est
déterminé sur l'écriture des recourants du 27 mars 2019.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'inclusion des parcelles n
os
583, 603 et 605
dans la zone réservée mise en place par la Commune de Saint-Prex en vue de la
mise en conformité de son plan d'affectation aux exigences découlant de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (plus
précisément des nouvelles dispositions entrée en vigueur le 1
er
mai
2014) et du PDCn.
2.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où les décisions attaquées ont été
rendues, dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Selon la jurisprudence (cf. arrêts AC.2017.0457
du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018 consid. 1b; AC.2017.0386
du 27 septembre 2018; AC.2017.0078 du 28 février 2018; AC.2016.0420 du 6 juin
2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le
périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au
chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour
l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas
pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
c) aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du
territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage,
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT), ceci impliquant notamment de prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants
décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les
dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du
13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p.
980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième
bis
le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et 21 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018 (ci-après: PDCn4).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité
de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en
priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation
du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).
La mesure de la croissance démographique admissible
a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn,
s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tel le secteur de
la commune de Saint-Prex qui est ici en cause.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la
quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier
assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de
2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la
période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les
communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part
en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre
part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil
en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de
planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement maximal
d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance
annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date de
référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à
redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et
soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux
besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et
les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11).
La capacité de développement résidentiel, dite
capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil
est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher
déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface
nécessaire par habitant de 50 m
2
(fiche d'application du SDT
intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes",
septembre 2018, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les
versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de
la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8,
destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en
valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus
mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en
principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT,
ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation
jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement
exploités à l'horizon du plan d'affectation).
3.
Les recourants contestent l'inclusion des parcelles n
os
583,
603 et 605  dans la zone réservée en invoquant une violation du principe de la
proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété. Ils font valoir
que ces parcelles font partie d'un quartier déjà largement bâti, ce qui
interdirait tout déclassement en zone inconstructible. Seule serait par conséquent
envisageable une réduction des droits à bâtir. Or, une telle mesure ne
réduirait pas le surdimensionnement géographique de la zone à bâtir, ce qui est
le but de la LAT, et aurait au contraire pour conséquence d'entraîner à terme
une extension de la zone à bâtir. Elle irait au surplus  à l'encontre des buts
de la LAT consistant à densifier le territoire déjà bâti et à créer un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT et 1 al. 2 let. b LAT).
Selon eux, il faudrait au contraire rechercher à augmenter la densité de la
zone de villas sise à proximité du centre. De manière générale, ils soutiennent
que la Mesure A11du PDCn implique de réduire l'extension de la zone à bâtir au
sol et non pas de réduire les droits à bâtir.
a) Il n'est pas contesté que l'instauration d'une
zone réservée incluant les parcelles des recourants porte atteinte à la
garantie de la propriété (art. 26 Cst.) dont ils peuvent se prévaloir. Selon la
jurisprudence, toute restriction à la garantie de la propriété doit reposer sur
une base légale, doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection
d'un droit fondamental d'autrui et, selon le principe de la proportionnalité,
se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts
d'intérêt public poursuivis (TF 1C_529/2915 du 5 avril 2016 consid. 4.1).
b) En l'espèce, l'existence d'une base légale n'est
pas contestée. Les recourants ne contestent également pas l'intention de modifier
la planification communale et ne mettent pas en cause
l'o
bligation de réduire les zones à bâtir
communales en application de l'art. 15 al. 2 LAT compte tenu du
surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Il faut ainsi constater que la
création de la zone réservée litigieuse répond à un intérêt public, à savoir ne
pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et garantir
le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal (cf arrêt AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1d). En
d'autres termes, la zone réservée répond à l'intérêt consistant à garantir aux
autorités la liberté d'action nécessaire à l'adoption d'une planification
conforme aux exigences de la nouvelle LAT (cf. TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018
consid. 3.2.2).
c) Pour ce qui est des éléments à prendre en compte
pour la délimitation du périmètre de la zone réservée, on constate que la
Commune de Saint-Prex est un centre local au sens de la mesure B12 du PDCn, qui
a délimité son périmètre de centre conformément à ce que prescrit le PDCn.
C'est ainsi à juste titre que, dans le cadre de la réflexion relative à la
planification future, on a distingué la zone à bâtir située à l'intérieur du
périmètre de centre de celle située à l'extérieur de ce périmètre. C'est
également conformément à la Mesure A11 du PDCn que l'on a retenu un taux de
croissance annuel de 0,75% pour le périmètre sis à l'extérieur du centre (soit
un "quartier hors centre" au sens de la Mesure A11 du PDCn), ce qui
a  abouti au constat d'une surcapacité d'accueil de 597 habitants pour cette
partie de la Commune de Saint-Prex, à laquelle appartiennent les parcelles n
os
583, 603 et 605 .
Avec son nouveau PGA, la Commune de Saint-Prex devra
faire correspondre à terme la capacité d'accueil de la zone d'habitation et
mixte avec la croissance démographique maximale admise par le PDCn4. Contrairement
à ce que soutiennent les recourants, cette démarche pourra se concrétiser aussi
bien par une diminution en m
2
des surfaces affectées à la zone à
bâtir que par une réduction des droits à bâtir dans certains secteurs. Certes, la
fiche d'application "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes,
comment traiter les zones à bâtir d'affectation et mixtes excédant les besoins
à 15 ans ou peu adéquats pour le développement" de septembre 2018
mentionnée par les recourants n'envisage une possibilité de réduction de droits
à bâtir que de manière restrictive puisqu'elle prévoit que les droits à bâtir
peuvent être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours
dignes d'intérêt et que toute restriction des droits à bâtir doit rester
conforme au développement vers l'intérieur et au principe d'économie du sol. On
ne saurait toutefois déduire de cette directive du SDT une impossibilité
d'inclure dans une zone réservée des parcelles pour lesquelles est envisagée
a priori
une réduction des droits à bâtir plutôt qu'une réduction
des surfaces en m
2
affectées à la zone à bâtir. Dans ses
déterminations complémentaires du 19 septembre 2018, le SDT a ainsi relevé que
les mesures de redimensionnement afin de respecter les exigences de l'art. 11
LAT et du PDCn ne concernaient pas nécessairement du dézonage. Sur ce point, on
peut relever que les zones constructibles de la commune de Saint-Prex ne
comprennent
a priori
pas de vastes secteurs non bâtis susceptibles
d'être dézonés de manière à diminuer la capacité d'accueil conformément à ce
qui est demandé par le PDCn. Pour atteindre le but fixé, l'autorité de
planification devra par conséquent également examiner si les droits à bâtir
dans certains secteurs sis en dehors du périmètre de centre doivent être
réduits, ceci concernant notamment les parcelles (ou groupes de parcelles) non
bâties de grandes dimensions.
d) Les recourants insistent sur le fait que toute
réduction des droits à bâtir sur leurs parcelles  irait  à l'encontre des buts
de la LAT consistant à densifier le territoire déjà bâti et à créer un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT et 1 al. 2 let. b LAT).
aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1
er
mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient
comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement
bâtis ou qui seraient probablement nécessaire à la construction dans les quinze
ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de terrains
déjà largement bâtis, à l'art. 15 let a aLAT, comprenait un territoire
construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du
tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a). Le critère de
l'appartenance au "territoire largement bâti" ne figure plus à l'art.
15 LAT. Il conserve toutefois sa validité après la révision partielle de 2012.
Il subsiste en effet dans les buts de planification, avant tout dans les
efforts pour orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et pour créer un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT). Par conséquent, l'attente selon
laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone à bâtir
subsiste (cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 96 ad art. 15 LAT; arrêt
AC.2017.0314 du 19 juillet 2018 consid. 3d).
En l'occurrence, il n'est pas nécessaire de trancher
la question de savoir si la surface de 7'135 m
2
correspondant aux
trois parcelles des recourants peut encore être considérée comme une "brèche
dans la continuité du tissu bâti" au sens de la jurisprudence relative l'art.
15 aLAT. En effet, dans le cadre de l'élaboration de son nouveau PGA,
l'autorité de planification ne devra pas uniquement prendre en considération le
critère relatif aux terrains propres à la construction déjà largement bâtis et
aux brèches dans la continuité du tissu bâti. Elle devra également prendre en
compte les buts et principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent
de la Constitution fédérale (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). La
commune devra ainsi prendre en considération l'art. 1 al. 2 let. a LAT relatif
à la protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau,
la forêt et le paysage; elle devra également prendre en compte l'art. 3 al. 1
let. c LAT, qui prescrit de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau.
Dans un arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le
Tribunal fédéral a en outre rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones
à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau,
les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Lors de l'élaboration de
son nouveau PGA, la commune devra également inclure dans sa réflexion les
objectifs du PDCn relatifs à la protection des rives du lac et à l'amélioration
du réseau de cheminements riverains (Mesure E 25). Dans ce cadre, il lui
appartiendra de prendre en considération les principes qui se dégagent du plan
directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman, exigence qui résulte
également de la mesure E25 du PDCn et qui a force obligatoire pour les
autorités (cf. arrêts AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1 e/aa;
AC.2015.0206 du
21 juillet 2016 consid. 1b/bb). Or, ce plan directeur mentionne notamment
l'objectif visant à maintenir, sur tout le pourtour du lac, une faible densité
des constructions (Mesure A1).
Les différents éléments mentionnés ci-dessus ont été
mis en évidence dans un arrêt du Tribunal fédéral postérieur aux modifications
de la LAT entrées en vigueur le 1
er
mai 2014 (arrêt 1C_630/2015 du
15 septembre 2016). A cette occasion, le Tribunal fédéral a confirmé que, si la
densification des zones à bâtir répond à l'intérêt public d'une utilisation
mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT; ATF 137 II 23 consid. 4.3 p. 27 et les arrêts
cités) et à la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al.
2 [recte: al. 3] let. a
bis
LAT), la protection du paysage correspond
elle aussi à un principe important de l'aménagement du territoire consacré par
l'art. 3 al. 2 LAT, cette protection imposant notamment de tenir libres les
bords des lacs et des cours d'eau. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral
mentionne également le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman
en relevant que celui-ci pose comme principe essentiel le maintien, sur tout le
pourtour du lac, d'une faible densité des constructions (consid. 7.2).
bb) De manière générale, la mise en place d'une zone
réservée doit  donner aux autorités de planification la marge de manœuvre
nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la planification
communale de nature non seulement quantitative, mais également qualitative,
avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et incluant les buts et
principes régissant l'aménagement du territoire, notamment les objectifs de
protection de la nature et du paysage. Pour ce qui est des parcelles des
recourants, cette réflexion de nature quantitative dans le cadre de
l'élaboration du nouveau PGA se justifie dès lors que, même si elles ne se
situent pas directement au bord du lac, ces parcelles correspondent à un secteur
non bâti de plus de 7000 m
2
avec des éléments de qualité au niveau
naturel et paysager dans les environs immédiats (notamment des forêts
riveraines). A cela s'ajoute le fait que périmètre litigieux – incluant les
parcelles des recourants – se situe en dehors du périmètre de centre de la
commune. La vision locale a ainsi confirmé qu'il s'agit d'un secteur excentré
relativement éloigné des principaux éléments d'équipement (gare, écoles,
bâtiments de l'administration communale, commerces). Ce secteur se caractérise
en outre par une certaine dispersion et un étalement des constructions hors du
centre, ce qui implique que l'on se trouve déjà en présence d'une forme de
mitage du territoire. Les biens-fonds concernés présentent également un
important potentiel de développement du bâti et d'accueil de nouveaux habitants.
Le rapport 47 OAT relève à cet égard que les parcelles riveraines comprises
dans la zone réservée présentent des droits à bâtir non mobilisés représentant
21'884 m
2
de surfaces de plancher (p. 22 ch. 4). Les parcelles
riveraines du lac ou situées à moins 150 m de ce dernier représentent environ
60% des réserves identifiées hors du périmètre de centre alors qu'elles ne
représentent que 11% des biens-fonds affectés en zone à bâtir à vocation
d'habitat hors du périmètre de centre et 25% de leur surface (cf. préavis n°10/12.2017
de la municipalité au conseil communal p. 8). Dans ces conditions, il s'avère
judicieux de mener, dans le cadre de l'élaboration nouveau PGA, une réflexion
sur les droits à bâtir que l'on souhaite avoir dans ce secteur, ce qui pourrait
notamment aboutir à une diminution du coefficient d'utilisation du sol. On l'a
vu, cette réflexion devra notamment tenir compte des enjeux de préservation du
paysage et de la nature.
e) Pour ce qui est du périmètre de la zone réservée,
le tribunal de céans n'a pas de raison de mettre en cause le choix des
autorités communales consistant à inclure dans cette zone une frange riveraine
d'une largeur de 150 m. La vision locale a en effet permis de constater qu'il existe
une bande de territoire sensible au bord du lac, en dehors du périmètre de
centre, pour laquelle une réflexion se justifie dans le cadre de l'élaboration
du nouveau PGA. Il est vrai que la largeur de cette bande peut se discuter. On
aurait ainsi pu concevoir une bande un peu plus étroite de même qu'on aurait pu
l'étendre, par exemple jusqu'à la route cantonale. Il n'appartient toutefois
pas au Tribunal cantonal d'imposer à la commune de modifier le choix qu'elle a
fait sur ce point dès lors que, comme on l'a vu plus haut (cf. consid. 2b), une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait, l’autorité de recours n’étant pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée. On peut encore
relever qu'on ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils soutiennent que la
limite de la zone réservée aurait dû suivre le tracé du chemin du Coulet. Il ne
s'agit en effet pas d'un élément déterminant qui pourrait justifier que
l'autorité de recours s'écarte du périmètre défini par l'autorité communale.
f) Finalement, s'avère décisif le fait que les
parcelles des recourants entrent raisonnablement en considération pour un
éventuel déclassement ou pour une éventuelle diminution des droits à bâtir lors
de la prochaine révision du PGA. A défaut de mesures provisionnelles
interdisant leur constructibilité, leur maintien en zone à bâtir avec les
droits à bâtir actuels serait de nature à compromettre la future planification
communale. Partant, l'inclusion de ces parcelles dans la zone réservée est
conforme à la garantie de la propriété sous l'angle du principe de la proportionnalité
et doit être confirmée.
4.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et que les
décisions du Département du territoire et de l’environnement du 28 mai 2018 et
du Conseil communal de Saint-Prex du 7 février 2018 doivent être confirmées. Vu
le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants
(art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Ces derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Saint-Prex,
qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l’environnement du
28 mai 2018 et du Conseil communal de Saint-Prex du 7 février 2018 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de B.________
et A.________, solidairement entre eux.
IV.
B.________ et A.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
de Saint-Prex une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.