vd_omni · AC.1992.0026 · 1992-10-02 · fr

Borgeaud c/DTPAT | immeuble locatif en zone agricole partiellement non conforme à la destin de la zone, mais au bénéfice d'une charge foncière; travaux consistant à affecter les logements du personnel à l'habitation de tiers; rejet

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.10.1992 AC.1992.0026

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
2 octobre
1992
sur le recours interjeté par
Alexandre
BORGEAUD
, à Villars-Lussery, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, rue
des Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
, du 17 janvier 1992, lui
refusant l'autorisation spéciale de transformer une construction en zone
agricole sur le territoire de la commune de Villars-Lussery.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Alexandre
Borgeaud est propriétaire de la parcelle no 5 du cadastre de la commune de
Villars-Lussery. D'une surface de 13'495 mètres carrés, ce bien-fonds se situe
à la sortie du village de Lussery en direction de Villars-Lussery, en bordure
de la route d'Eclépens. Le recourant exploitait avec ses fils une entreprise de
pépiniériste et d'aménagiste, constituée en société anonyme (Borgeaud &
Fils Paysagistes SA), qui employait jusqu'à vingt-sept collaborateurs suivant
la saison. La société a cessé définitivement à fin décembre 1991 son activité
para-agricole pour se concentrer sur la gestion de patrimoine.
B.                            a) A la fin de
l'année 1980, le recourant a entrepris des démarches auprès des autorités
compétentes en vue de construire sur sa parcelle no 5, alors classée en zone
sans affectation spéciale, un immeuble destiné d'une part au logement de son
personnel et d'autre part à un dépôt attaché à son exploitation.
Une
autorisation préalable cantonale étant nécessaire, Alexandre Borgeaud a soumis
son projet au du Service de l'aménagement du territoire. A l'occasion d'une
séance tenue le 16 décembre 1980 en présence du recourant et de l'autorité
intimée, celui-ci a assuré aux représentants de l'autorité cantonale que la
construction serait en relation étroite avec l'exploitation du propriétaire et
qu'elle était nécessaire au logement de son personnel nombreux.
"
Considérant
les assurances que nous avons obtenues concernant l'affectation du bâtiment en
relation avec l'activité du propriétaire (pépiniériste)
", le
Département des travaux publics, Service de l'aménagement du territoire, a
délivré le 11 mars 1981 l'autorisation spéciale requise.
La
Municipalité de Villars-Lussery a délivré le permis de construire en date du 2
juin 1981, en l'assortissant des conditions émises le 27 mai 1981 par l'Office
cantonal de la protection des eaux relatives à l'épuration des eaux usées.
Alexandre Borgeaud a ainsi construit un bâtiment comportant quatre appartements
de deux pièces, quatre appartements de quatre pièces et demie, quatorze
chambres avec les équipements collectifs correspondants (sanitaires, cuisine et
réfectoires communs) et un étage de locaux commerciaux.
b) Afin de
se conformer aux modifications législatives intervenues en matière
d'aménagement du territoire, la Municipalité de Villars-Lussery a élaboré un
nouveau plan d'extension adopté par le Conseil général le 3 mars 1981 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 12 juin 1981, qui classait la parcelle du
recourant en zone agricole.
c) A la fin
de l'année 1981, le recourant a fait paraître plusieurs annonces destinées à
promouvoir la location des appartements situés dans son immeuble. Le
département est intervenu le 21 décembre 1981 pour rappeler au propriétaire les
assurances qu'il avait données quant à la destination du bâtiment et les
conditions de l'autorisation cantonale du 11 mars 1981. Alexandre Borgeaud a
réagi par lettre du 8 janvier 1982 en protestant de sa bonne foi.
d) Alexandre
Borgeaud ayant été élu syndic de Villars-Lussery entre-temps, la Municipalité
de Villars-Lussery qu'il présidait alors a soumis à l'enquête publique une
modification du plan d'extension communal tendant notamment à colloquer en zone
de village la partie de la parcelle sur laquelle il avait construit l'immeuble
locatif. Dans sa séance du 14 juillet 1982, le Conseil général de Villars-Lussery
a décidé de rejeter les oppositions soulevées par le projet et d'accepter la
modification présentée.
Saisi d'une
requête de plusieurs opposants, le Conseil d'Etat a annulé l'avis motivé du
Conseil général de Villars-Lussery approuvant la modification du plan
d'extension, au motif qu'aucune circonstance nouvelle déterminante justifiant
la modification du plan de zones n'était intervenue. De la décision du Conseil
d'Etat, du 4 avril 1984, on extrait les passages suivants :
"III. En l'espèce, la municipalité
justifie l'extension prévue de la zone du village sur les parcelles 4 et 5
récemment classées en zone agricole en invoquant essentiellement le fait que
son syndic aurait construit sur la parcelle no 5 un immeuble comportant
notamment huit appartements de 3 à 5 pièces, sans connaître les exigences
posées par le Département des travaux publics dans sa décision du 11 mars 1981
et selon lesquelles l'utilisation de l'immeuble devait être en rapport avec les
besoins de l'exploitation (pépinière), c'est-à-dire que les logements prévus ne
pouvaient se justifier que dans la mesure où ils étaient nécessaires et
destinés au personnel de l'exploitation. Afin de démontrer la bonne foi de son
syndic, la Municipalité de Villars-Lussery précise que le permis de construire
délivré le 2 juin 1981 ne mentionnait, comme seule condition spéciale, une
lettre du Département des travaux publics du 27 mai 1981 relative à
l'évacuation des eaux usées.
Le Conseil d'Etat ne saurait toutefois retenir
une telle argumentation pour justifier l'octroi d'une dérogation au sens de
l'article 26, al. 2, LCAT :
a) Les éléments du dossier permettent de
douter très sérieusement de la prétendue bonne foi de Monsieur A. Borgeaud. Ce
dernier s'est en effet rendu en décembre 1980 au Service de l'aménagement du
territoire pour présenter son projet de construction et solliciter
l'autorisation cantonale préalable requise. A cette occasion, il lui fut
précisé de vive voix par le responsable d'arrondissement les conditions
d'octroi de ladite autorisation qui fut délivrée sur la base des assurances
données par Monsieur Borgeaud et selon lesquelles tous les logements prévus
étaient destinés au personnel de son exploitation. En outre, s'il est vrai que
le permis de construire délivré le 2 juin 1981 à Monsieur Borgeaud ne
mentionnait expressément qu'une lettre du Département des travaux publics du 27
mai 1981 relative aux mesures d'épuration des eaux usées, il ne faut pas perdre
de vue que celui-ci a commencé les travaux au mois de mars 1981, soit postérieurement
à l'enquête publique et à l'adoption du nouveau plan d'extension communal
classant la parcelle No 5 en zone agricole. Une telle attitude démontre bien
que Monsieur Borgeaud était déterminé à construire son immeuble locatif en zone
agricole, indépendamment des conditions qui pouvaient être précisées dans le
permis de construire délivré trois mois plus tard. En tout état, il est
manifeste que l'immeuble locatif édifié par le syndic de Villars-Lussery n'est
pas conforme à l'affectation de la zone agricole et qu'il s'agit d'une
construction illicite.
b) La construction litigieuse ne constitue pas
un élément nouveau modifiant les circonstances dans lesquelles le plan
d'extension communal classant la parcelle No 5 en zone agricole a été adopté
puis approuvé. Il faut rappeler que Monsieur Borgeaud a présenté sa demande de
permis de construire le 28 janvier 1981, soit pendant le délai d'enquête dudit
plan, ouverte du 23 janvier au 27 février 1981, et après avoir entrepris des
démarches auprès des autorités cantonales. La zone agricole, dont la
modification est demandée dans le cadre de la présente procédure, a été adoptée
par les autorités communales, puis approuvée par le Conseil d'Etat le 12 juin
1981 en tenant compte des projets du constructeur qui, selon les assurances
données et confirmées par les conditions de l'autorisation cantonale du 11 mars
1981, étaient compatibles avec la réglementation de la zone agricole. Le seul
fait qu'en violation de ses engagements et de ladite autorisation, Monsieur
Borgeaud ait loué des appartements à des tiers non employés dans son
exploitation ne constitue pas une modification sensible des circonstances
justifiant l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 26, al. 2, LCAT, mais
plutôt une infraction à la législation sur les constructions et l'aménagement
du territoire."
e) A la
suite du refus de ratification, une longue négociation s'est engagée avec le
Conseil d'Etat, qui a abouti à la constitution, le 15 mai 1984, d'une charge
foncière de maintien d'usage du bien-fonds et des constructions à des fins
strictement agricoles, aux conditions suivantes :
"1. Bénéficiaire : l'Etat de Vaud
2. Immeuble grevé : la parcelle 5 de la Commune de Villars-Lussery
susdésignée, à l'exception des parties suivantes du bâtiment portant le numéro
d'assurance incendie 54 :
- trois appartements de quatre pièces et demi avec leurs dépendances (caves,
bûcher et buanderie commune);
- deux appartements de deux pièces, avec leurs dépendances;
- cinq garages.
Exercice : le propriétaire du fonds grevé prend l'engagement formel
d'utiliser la parcelle 5 susdésignée conformément à son affectation résultant
du plan d'extension communal. Il s'oblige notamment à ne pas utiliser les
bâtiments qui y sont édifiés, à l'exception des locaux expressément désignés
ci-dessus, pour le logement d'autres personnes que les travailleurs et les
membres de sa famille employés dans son entreprise.
3. Durée : huit ans dès ce jour, l'échéance étant ainsi fixée au quinze
mai mil neuf cent nonante-deux.
4. Valeur de rachat :
DEUX CENT MILLE FRANCS
(fr. 200'000.--)
5. Rachat : le rachat de la charge foncière est exclu de la part du
propriétaire concerné pendant la durée susmentionnée."
L'acte
constitutif ne précisant rien à ce sujet, le conseil du recourant s'est
inquiété auprès du Conseil d'Etat du sort de l'immeuble après l'échéance de la
charge foncière dans une lettre du 6 avril 1984, en ces termes:
"(...)
2. La charge foncière.
M. Borgeaud me signale qu'elle est prête à
signature chez le notaire Noverraz, à Lausanne. Me Noverraz a posé une
excellente question qui bien entendu ne vous a échappé ni à vous, ni à moi;
celle du statut de la maison Borgeaud, une fois radiée la charge foncière. A
mes yeux comme aux vôtres, il est évident que son propriétaire pourra en
disposer librement; et qu'elle sera soumise en conséquence aux règles
ordinaires de la zone constructible, soit en l'espèce celle du village. Voilà
qui toutefois ne résulte ni de la charge foncière, ni d'une quelconque
correspondance avec le Conseil d'Etat. A mon sens, il conviendrait que, dans la
décision que le Conseil d'Etat va devoir notifier à la Commune de
Villars-Lussery, il spécifie avec toute la clarté désirable que, compte tenu de
la situation particulière, le bâtiment Borgeaud sera considéré comme soumis aux
dispositions de la zone agricole le temps de la durée de validité de la charge
foncière, mais qu'au-delà, il sera réputé bâtiment d'habitation soumis aux
dispositions de la zone du village. M. Borgeaud doit pouvoir, après 8 ans au
maximum, apporter des transformations à toute la partie supérieure de son
immeuble, aménagée en dortoirs et réfectoires; il envisage en effet de ne pas
exploiter son entreprise actuelle au-delà. Et il lui faut pouvoir
commercialiser le bâtiment."
Dans une
lettre du 25 avril 1984, le Service de justice et législation a répondu ce qui
suit :
"(...)
S'agissant en revanche des conséquences
qu'aura la radiation de la charge foncière à son échéance, il me paraît
nécessaire de dissiper tout malentendu :
La charge foncière règle uniquement l'usage
qui peut être fait du bâtiment litigieux dans son état actuel. Elle ne modifie
pas le statut du fonds grevé du point de vue de l'aménagement du territoire et
de la police des constructions. A l'échéance de la charge, l'usage du bâtiment
redeviendra libre. En revanche, toute transformation de ce bâtiment nécessitant
un permis de construire restera soumise aux règles applicables à la zone
agricole, tant que le plan de zones n'aura pas été modifié. Il est en effet
juridiquement exclu d'apporter des dérogations aux règles de la police des
constructions par un accord privé entre M. Borgeaud et le Conseil d'Etat.
La seule assurance qui puisse être donnée
aujourd'hui à votre client est qu'une éventuelle demande de transformation
partielle de son bâtiment, à l'échéance de la charge foncière, sera examinée
conformément aux dispositions légales et réglementaires qui seront alors
applicables. On remarquera que, sous l'empire de la législation actuelle, le
Département des travaux publics pourrait autoriser une telle transformation
pour autant qu'elle soit compatible avec les exigences de l'aménagement du
territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que de
modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de
destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et
qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement
ou l'environnement (art. 3 du Règlement du 19 octobre 1983 sur les
constructions hors des zones à bâtir)."
De son côté,
le conseil du recourant a, le 7 mai 1984, fait part au Service de justice de ce
qui suit :
"M. Borgeaud a pris acte avec
satisfaction de ce que, selon le Conseil d'Etat, à l'échéance de la charge
foncière, l'usage du bâtiment redeviendra libre. En d'autres termes, il pourra,
à ce moment-là, le louer en sa totalité à des tiers, si, d'aventure, il
n'exploite plus sa pépinière.
Quant à la demande de transformations
partielles qu'il pourrait envisager, touchant essentiellement le dernier étage,
dont vous avez eu connaissance de la nature particulière lors de l'inspection
locale que nous avons pratiquée tous deux, il a noté qu'elles étaient possibles
dans les limites naturellement du règlement actuellement en vigueur; puis de la
LCTA [
recte, LATC
], qui à l'époque - du moins veut-on l'espérer - sera entrée en
vigueur. S'agissant de modifications intérieures, on ne voit véritablement pas
ce qui au regard tant de la réglementation actuelle que de celle à futur
pourrait faire obstacle à des projets, naturellement raisonnables, de M.
Borgeaud, de transformations des chambres existantes en appartements."
f) Le
Conseil d'Etat a envisagé la radiation de la charge foncière en mai 1988 en
raison de la location d'un quatrième appartement de quatre pièces et demie au
concierge de l'immeuble dès l'automne 1984. Aucune suite n'a toutefois été
donnée en ce sens.
C.                            Ayant décidé
de mettre un terme à son activité professionnelle au 31 décembre 1991,
Alexandre Borgeaud a déposé le 15 juillet 1991, par l'intermédiaire de
l'atelier d'architecture Bannwart et Oggier, à Aclens, une demande de permis de
construire tendant à la transformation de l'immeuble locatif érigé sur la
parcelle no 5. Le projet qui lui était joint prévoyait la réalisation de deux appartements
de quatre pièces en lieu et place des quatorze chambres individuelles et des
équipements collectifs correspondants sis dans les combles et réservés
jusqu'alors au personnel de l'entreprise. Il prévoyait également le
raccordement de deux appartements existants au premier étage avec la partie
centrale des combles, de manière à créer deux appartements de trois pièces en
duplex. Le projet consacrait également l'aménagement en toiture de deux
lucarnes et de plusieurs velux.
Le 17
janvier 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du
territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la
notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait.
Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de délivrer
l'autorisation spéciale nécessaire aux constructions prévues hors zones à bâtir
au motif que "
la construction existante ayant déjà bénéficié de
plusieurs procédés dérogatoires, les changements d'affectation prévus ne
sauraient être admis, car ils tendraient à aggraver encore l'usage non conforme
à la destination de la zone qui est fait de ce bâtiment.
"
D.                            Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Robert Liron, Alexandre Borgeaud a recouru contre
cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. Dans le délai
imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Le
département s'est déterminé en date des 26 février et 7 avril 1992 en concluant
au rejet du pourvoi.
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 2 juin 1992 à Lussery en présence du recourant
assisté de son conseil, l'avocat Robert Liron, et accompagné de son fils
Claude, ainsi que des représentants de la Municipalité de Villars-Lussery et du
département. Il a procédé à une visite des lieux.
Le Tribunal
administratif a délibéré le même jour à huis clos et a communiqué le dispositif
de l'arrêt aux parties le 12 juin 1992.
En droit :
_________
1.                             a) Aux termes
de l'art. 22 LAT, un permis de construire ne peut être accordé que si le projet
est conforme à l'affectation de la zone et le terrain équipé. En dehors des
zones à bâtir, lorsque le projet ne concorde pas avec l'affectation de la zone,
une autorisation ne pourra être délivrée que par la voie d'une dérogation aux
conditions strictes énoncées à l'art. 24 LAT.
La parcelle
du recourant est classée en zone agricole. Selon l'art. 16 LAT, cette zone
comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou
qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules y
sont admises des constructions dont la destination correspond à la vocation
agricole du sol, à la condition qu'elles soient adaptées, notamment par leur
importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation
agricole (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, 115 Ib 297 consid. 2a, 114 Ib 133/134
consid. 3). L'art. 52 LATC reprend en substance ces exigences sur le plan
cantonal et autorise les constructions d'habitation de l'exploitant, de sa
famille et de son personnel, si l'exploitation constitue la partie
prépondérante de leur activité professionnelle et si les bâtiments d'habitation
en sont un accessoire nécessaire (lit. b).
b) En
l'espèce, le département a considéré le projet d'immeuble locatif du recourant
comme conforme à la destination de la zone agricole et délivré l'autorisation
spéciale requise hors des zones à bâtir "
sur la base des assurances
reçues concernant l'affectation du bâtiment en relation avec l'activité du
propriétaire (pépiniériste)
".
Alexandre
Borgeaud a par la suite loué une partie des logements à des tiers qui ne
faisaient pas partie de l'exploitation. Le département voit dans cette
opération une violation des engagements pris par l'intéressé avant l'octroi de
l'autorisation spéciale, engagements selon lesquels les appartements seraient
affectés à l'usage exclusif des membres de sa famille et du personnel nombreux
de l'exploitation. Il considère de ce fait la construction comme non conforme à
l'affectation de la zone. Pour sa part, le recourant soutient avoir dès le départ
eu l'intention d'affecter certains des logements à l'usage de tiers sans lien
avec son exploitation et prétend que le département en avait connaissance en
délivrant l'autorisation spéciale.
Dans sa
décision du 4 avril 1984 admettant la requête formulée par plusieurs habitants
de Villars-Lussery contre l'avis motivé du Conseil général de ladite commune
rejetant leurs oppositions à la modification du plan de zones communal, le
Conseil d'Etat a précisé que "
les éléments du dossier permettent de
douter très sérieusement de la prétendue bonne foi d
e
Monsieur A.
Borgeaud
". Il a notamment insisté sur l'entrevue que le recourant
avait eue avec le responsable d'arrondissement en décembre 1980 au Service de
l'aménagement du territoire pour présenter son projet et solliciter
l'autorisation requise. "
A cette occasion, il lui fut précisé de vive
voix par le responsable d'arrondissement les conditions d'octroi de ladite
autorisation qui fut délivrée sur la base des assurances données par Monsieur
Borgeaud et selon lesquelles tous les logements prévus étaient destinés au
personnel de son exploitation
". Fondé également sur le fait que le
recourant avait commencé les travaux postérieurement à l'enquête publique et à
l'adoption du nouveau plan d'extension communal prévoyant le classement de la
parcelle no 5 en zone agricole, le Conseil d'Etat a admis qu'Alexandre Borgeaud
avait violé ses engagements en louant plusieurs appartements à des tiers, et
conclu que l'immeuble locatif édifié par Alexandre Borgeaud n'était pas conforme
à l'affectation de la zone agricole et qu'il s'agissait d'une construction
illicite.
Le tribunal
n'a aucune raison de s'écarter des considérants ayant fondé la décision du
Conseil d'Etat, d'autant que celle-ci est entrée en force. On voit d'ailleurs
mal sur quoi portaient les assurances données par le recourant aux
représentants du département, si ce n'est sur la garantie que les logements
seraient affectés à un usage compatible avec la destination agricole de la
zone, ce qui n'est manifestement pas le cas de logements affectés à
l'habitation de tiers dont l'activité est sans rapport avec l'agriculture.
On doit en
conséquence admettre avec le Conseil d'Etat que le recourant a violé ses
engagements en louant une partie des appartements à des tiers non employés dans
son exploitation et que l'immeuble locatif qu'il a édifié sur sa parcelle no 5
est donc, en tant qu'il concerne les surfaces louées à des tiers non employés
dans son exploitation, partiellement non conforme à l'affectation de la zone
agricole.
c) Le
recourant prétend toutefois être au bénéfice d'un régime particulier découlant
de l'inscription d'une charge foncière l'autorisant expressément à louer
certains appartements à des tiers.
Les art. 81
al. 3 LATC et 86 al. 1 RATC autorisent le département à exiger l'inscription
d'une charge foncière en faveur de l'Etat pour assurer la destination future
d'une construction hors des zones à bâtir. L'art. 86 al. 2 RATC prescrit que la
valeur de la charge, fixée par le département, correspond à l'avantage
économique retiré par le propriétaire.
La faculté
d'exiger la constitution d'une charge foncière n'a été conçue que comme un
éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Le
législateur cantonal a ainsi voulu se donner un moyen propre à assurer, dans
certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit ayant fondé
l'octroi d'une autorisation : si les dispositions précitées font expressément
allusion à cet égard à l'affectation future, elles doivent également pouvoir
assurer le maintien du caractère agricole ou para-agricole prépondérant de
l'activité professionnelle de l'exploitant (art. 83 al. 1er RATC; voir
également sur ce point Etude relative à la LAT, DFJP/OFAT, 1981, note 17 ad
art. 22 LAT, p. 268). Toutefois, l'inscription d'une charge foncière ne saurait
avoir pour effet de rendre conforme au droit une situation qui ne l'est pas
(voir en ce sens, prononcé CCRC no 6125, 16 mai 1989, J.-M. Trottet c/DTPAT).
La constitutionnalité d'une telle charge dépend en effet
du point de savoir si les conditions juridiques d'un refus d'autorisation - en
l'occurrence d'une autorisation spéciale hors zone - sont réunies, si elle
repose sur une base légale
et si elle est
requise dans un but d'intérêt public en rapport étroit avec les intérêts que le
permis vise à sauvegarder (ATF 99 Ia 485, JT 1975 I 507; ATF 101 Ia 188, JT
1977 I 71; Etude relative à la LAT, DFJP/OFAT, 1981, note 17 ad art. 22 LAT, p.
268). Tel est le cas en l'espèce puisque la création en zone agricole de
logements destinés à des tiers dont l'activité est sans rapport avec
l'agriculture n'est jamais conforme à la destination de la zone.
Dans
ces conditions, la constitution d'une charge foncière ne pouvait avoir pour
effet de rendre conforme à la vocation de la zone la location à des tiers
d'appartements sis en zone agricole.
d) Il reste
encore à examiner les conséquences liées à la radiation de la charge foncière
intervenue en date du 5 mai 1992. Le recourant considère pour sa part qu'à
l'échéance de la charge, il pouvait disposer librement de l'immeuble. A l'appui
de son argumentation, il invoque notamment les assurances reçues par la lettre
du Service de justice selon lesquelles "
à l'échéance de la charge,
l'usage du bâtiment redeviendra libre
".
De même que
la constitution de la charge foncière ne pouvait avoir pour effet de rendre
licite l'affectation d'une partie des appartements à des tiers, de même ladite
charge n'a pour effet d'assurer à son échéance une liberté quant à la
destination particulière du bâtiment. L'inscription d'une charge foncière
visait avant tout à garantir le maintien du solde des logements dans une
affectation conforme à la destination de la zone par le paiement d'une somme
importante de rachat en cas de violation de cette obligation. La perte de la
garantie d'affectation n'entraîne pas pour autant la fin de l'obligation
d'affectation découlant du classement de l'immeuble en zone agricole que la
charge foncière visait à assurer. La conséquence que le recourant entend tirer
de la radiation de la charge foncière reviendrait à admettre en dehors de la
planification communale existante et dûment légalisée l'affectation d'un
bâtiment érigé en zone agricole à des buts étrangers à l'agriculture. Tel n'est
manifestement pas le sens de l'institution de la charge foncière, laquelle
serait en pareil cas incompatible avec l'étroite marge de manoeuvre accordée
aux cantons par le droit fédéral en matière d'autorisation de construire hors
des zones à bâtir.
La question
de la protection d'un administré contre les renseignements inexacts donnés par
une autorité relève de l'application du principe de la bonne foi. L'administré
qui se fonde sur une prescription, ou comme en l'espèce sur un engagement de
l'autorité, contraire à la loi et prend des dispositions en conséquence ne peut
en principe pas invoquer sa bonne foi lorsque la loi lui est appliquée selon sa
juste interprétation (ATF 101 I a 116, JT 1977 I 488). Cependant, dans certains
cas et sous certaines conditions, le principe de la protection de la bonne foi
permet de protéger l'administré qui a réglé sa conduite d'après les
déclarations ou le comportement de l'autorité, mais contrairement au texte
clair de la loi. Selon André Grisel (Traité de droit administratif, éd. 1984,
p. 390 ss), pour se plaindre avec succès de la violation d'une promesse,
l'administré doit établir l'existence d'éléments que la jurisprudence arrête
parfois à cinq (ATF 99 Ib 101 c. 4; ATF 106 V 143 c. 3; ATF 115 Ia 12, JT 1991
I 105; ATF 116 Ib 185), mais qui sont en réalité au nombre de sept, à savoir :
une promesse effective; une promesse émanant d'un organe compétent ou censé
compétent; une promesse de nature à inspirer confiance; une promesse relative à
une situation individuelle et concrète; une promesse ayant conduit son bénéficiaire
à adopter un comportement qui lui est préjudiciable; une promesse violée dans
les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission;  une
promesse enfreinte dans un état de droit semblable à celui où elle a été faite.
Dans le cas
particulier, il convient de replacer la phrase dans son contexte. Le conseiller
juridique du Service de justice a bien précisé que l'immeuble resterait soumis
aux règles applicables à la zone agricole tant que le plan de zones n'aurait
pas été modifié et qu'
"il est en effet juridiquement exclu d'apporter
des dérogations aux règles de la police des constructions par un accord privé
entre M. Borgeaud et le Conseil d'Etat
". Il concluait en précisant que
"
la seule assurance qui puisse être donnée aujourd'hui à votre client
est qu'une éventuelle demande de transformation partielle de son bâtiment, à
l'échéance de la charge foncière, sera examinée conformément aux dispositions
légales et réglementaires
". Aussi, le sens à donner à la phrase
litigieuse doit-il être interprété dans son contexte et exclut toute promesse à
l'égard du recourant quant aux possibilités d'affectation à l'échéance de
radiation.
Même si l'on
voulait donner aux propos de son auteur le sens que lui prête le recourant, le
conseiller juridique du Service de justice n'était pas habilité, de par sa
fonction, à définir le caractère librement disponible d'un immeuble érigé sur
un bien-fonds classé en zone agricole dès lors que tout projet doit faire
l'objet d'une autorisation spéciale préalable du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports. Partant, le recourant ne pouvait
valablement tenir pour compétente l'autorité qui lui a donné les
renseignements. Enfin, la loi applicable actuellement en vigueur n'est plus la
même et la jurisprudence a évolué dans un sens restrictif en ce qui concerne
l'admissibilité des maisons d'habitation hors des zones à bâtir.
e) En
conclusion, l'immeuble locatif que le recourant a édifié sur la parcelle no 5
doit être considéré comme partiellement non conforme à l'autorisation délivrée
par le département et à la vocation agricole de la zone. Les travaux de
transformation projetés, qui visent également une partie des appartements non
conformes du premier étage, ne sauraient dès lors être autorisés sur la base de
l'art. 22 LAT et il convient d'examiner si les conditions d'une dérogation au
sens de l'art. 24 LAT sont réunies.
2.                             a) Fondé sur
l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC prévoit que le département peut
autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à
l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction
pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire; une transformation est partielle lorsqu'elle ne
comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des
changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la
construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du
sol, l'équipement ou l'environnement. Cette définition correspond à la notion
de transformation partielle qui a été définie par la jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF non publié du 12 juillet 1989, C. Chollet c/CCR VD; ATF 113 Ib
303, JT 1989 I 458; ATF 113 Ib 307, JT 1989 I 445; ATF 113 Ib 314, JT 1989 I
455; ATF 110 Ib 264, JT 1986 I 556).
b) Selon le
questionnaire no 66 relatif aux constructions hors zones joint à la demande de
permis complémentaire, les travaux de transformation projetés n'auraient pas
pour effet d'augmenter le volume voué à l'habitation. Toutefois, ils auraient
pour effet d'affecter la totalité du volume habitable des combles à des tiers
qui n'exercent aucune activité en relation même indirecte avec l'agriculture.
Or, ces derniers n'entrent manifestement pas dans le cercle étroit des
personnes autorisées à habiter en zone agricole (prononcé CCRC no 6540, 29 mai
1990, Monod-Lullin c/Gilly; ATF 112 Ib 262 consid. 2a). L'affectation de
logements précédemment réservés au personnel de l'exploitation à l'habitation
de tiers sans lien avec l'agriculture doit ainsi être considéré comme un
changement d'affectation. Aussi, celui qui veut à la fois agrandir ou
transformer intérieurement un bâtiment ou une installation et changer sa
destination doit, pour ne pas tomber sous le coup de l'art. 24 al. 2 LAT,
démontrer que les modifications prévues satisfont tant aux conditions
afférentes à une transformation partielle qu'à celles dont dépend l'existence
d'un changement partiel d'affectation (Etude DFJP/OFAT relative à la LAT, 1981,
note 42 ad art. 24 LAT).
Pour juger
du caractère partiel des transformations apportées à la construction au sens de
l'art. 24 al. 2 LAT, il y a lieu de prendre en considération tous les
changements d'affectation et transformations - autorisés ou non - intervenus
depuis l'entrée en vigueur de la LAT (voir en ce sens, prononcé CCRC no 6253,
du 7 septembre 1989; Tribunal administratif, arrêt AC 91/180, du 27 avril 1992;
voir également JAB 1991, p. 343, qui fixe cette date au 1er juillet 1972, date
de l'entrée en vigueur de la LPE). Cette jurisprudence, qui tend à considérer
comme un tout les transformations partielles rapprochées dans le temps, est
justifiée par le fait que les exigences légales pourraient aisément être
éludées par ce biais (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 35 ad art.
24; Extraits 1990, p. 119 résumé dans DC 1991, p. 68). L'immeuble faisant
l'objet des transformations litigieuses a été érigé une année après l'entrée en
vigueur de la LAT. L'application de cette jurisprudence revient, en l'espèce, à
prendre en considération tous les changements d'affectation que le recourant a
apportés au bâtiment depuis sa construction.
Si l'on
admettait les travaux projetés, l'ensemble de l'immeuble, à l'exception du
niveau du sous-sol dont l'affectation n'est aujourd'hui plus clairement
définie, serait affecté au logement de tiers. Par rapport à l'affectation
initiale autorisée par le département qui ne prévoyait que des logements liés à
l'exploitation, le bâtiment serait affecté dans sa presque totalité au logement
de tiers n'ayant aucune activité en relation avec l'agriculture. Les travaux
projetés consacreraient un changement total d'identité de l'immeuble et
tendraient à aggraver une situation actuellement non conforme au droit dans une
mesure qui excèderait largement ce que la jurisprudence admet au titre de
transformation partielle et doivent pour cette raison être prohibés (voir
également Bulletin AT 1/88, ch. 3.24, p. 36).
c) Enfin,
même si l'on voulait suivre le recourant et admettre qu'un changement
d'affectation limité à l'étage des combles reste de peu d'importance, ou encore
que l'intéressé disposerait d'un libre usage de son immeuble à l'échéance de la
charge foncière, le tribunal constate que, pris pour eux-mêmes, les travaux de
transformation proprement dits dépasseraient également le cadre de la
transformation partielle.
Les combles
seraient certes toujours affectés au logement, mais les travaux projetés, qui
visent à créer dans les volumes existants des combles deux appartements et à
transformer deux appartements existants au premier étage en duplex,
impliqueraient une totale redistribution interne des volumes habitables de ce
niveau et d'une partie du premier étage, soit environ le tiers de la surface
habitable totale. Or, même sans vouloir attacher trop d'importance au critère
quantitatif, l'ordre de grandeur ainsi mis en évidence excèderait les limites
de ce que l'on peut admettre au titre de transformation partielle; n'ont ainsi
pas été considérés comme de minime importance l'affectation d'un rural en
annexe à la maison d'habitation existante qui aurait pour effet d'augmenter la
surface habitable de près du double (ATF 108 Ib 53), l'agrandissement d'environ
un tiers d'un restaurant et d'une maison de vacances (ATF 107 Ib 241) ATF 112
Ib 94, JT 1988 I 444 et la construction d'un garage indépendant représentant un
tiers du volume de la ferme existante (ATF non publié du 12 mars 1990, Goy
c/CCRC et Bofflens). Il convient également de prendre en compte que le changement
d'affectation litigieux s'accompagnerait en outre d'un léger agrandissement par
la création hors gabarit de deux lucarnes en toiture.
d) Vu ce qui
précède, on doit admettre que les travaux projetés ne seraient pas de minime
importance et dépasseraient aujourd'hui largement le cadre de ce qui peut être
admis au titre d'une transformation partielle.
3.                             Il reste
encore à examiner si les travaux litigieux pourraient être autorisés au regard
de l'art. 24 al. 1 LAT, étant précisé que cette disposition s'applique non
seulement aux constructions nouvelles, mais à tous les travaux effectués sur
des ouvrages existants qui, par leurs effets sur l'utilisation du sol,
l'équipement ou l'environnement, équivalent à de nouvelles constructions (Etude
DFJP/OFAT, note 11 ad art. 24 LAT). A teneur de cette disposition, que l'art.
81 al. 2 LATC reprend sur le plan cantonal, les constructions nouvelles et
celles qui leur sont assimilées ne peuvent être autorisées que si leur
implantation hors des zones à bâtir est imposée par leur destination (lit. a)
et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Pour satisfaire à la
première de ces exigences, il faut que des raisons objectives - techniques,
économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation
de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299,
consid. 3a; 113 Ib 141, consid. 5a).
La première
condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des
motifs techniques ou d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être
érigée que dans un endroit situé en dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger
selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou
d'agrément (ATF 113 Ib 141, JT 1989 I 454; Etude DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24
LAT). Or, la construction d'habitations indépendantes hors des zones à bâtir ne
remplit manifestement pas les conditions d'une implantation imposée par leur
destination (ATF 115 Ib 295, JT 1991 I 452; 113 Ib 142 consid. 5a, JT 1989 I
454). Les conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle sur la base des
art. 24 al. 1 LAT et 81 al. 2 LATC étant cumulatives, il n'est pas nécessaire
d'examiner si un intérêt prépondérant s'oppose au projet (ATF 113 Ib 313; 112
Ib 102 et 407).
L'autorisation
de procéder aux transformations envisagées ne saurait donc pas non plus être
accordée à titre dérogatoire. La préoccupation du recourant de ne pas laisser
inoccupé un bâtiment qui n'est plus conforme à la vocation de la zone en raison
de la cessation de son activité professionnelle relève d'une intention bien
compréhensible, mais le problème ne saurait être résolu par le biais de l'art.
24 LAT, mais bien par la voie d'une modification du plan de zones communal.
4.                             Les
considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la
décision attaquée. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument, que le tribunal
arrête à Fr. 2'000.--, doit être mis à la charge du recourant qui succombe.
Seul le recourant, qui succombe, étant assisté d'un homme de loi, l'allocation
de dépens ne se justifie pas.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge du recourant
Alexandre Borgeaud.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
jt/Lausanne, le 2 octobre 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet,
dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)