vd_omni · GE.2011.0150 · 2012-01-31 · fr

X.________ SA c/Département de la santé et de l'action sociale | C'est au Tribunal cantonal (CDAP) qu'il appartient de trancher les contestations relatives à la détermination de la valeur des immeubles des EMS, en vue du subventionnement public des investissements nécessaires à la rénovation, à la construction et à l'équipement des EMS. L'art. 8 de la Convention relative à la participation financière de l'Etat pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d'intérêt public en la forme commerciale et/ou ceux reconnus d'intérêt public locataires de tout ou partie de pareils biens immobiliers, est incompatible avec l'art. 92 al. 1 LPA-VD. La compétence ne peut être créée d'entente entre les parties. Pas de violation du principe de la bonne foi sous ce rapport.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2012 GE.2011.0150

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 31 janvier 2012
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. Alain Zumsteg et
M. Vincent Pelet, juges.
recourante
X.________ SA,
à 1******** VD, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
auto
rité intimée
Département de la
santé et de l'action sociale,
Secrétariat
général,
Objet
Recours X.________ SA c/ décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 13 juillet 2011 (fixation
de la valeur de l'immeuble de l'EMS Z.________ à 1********)
Vu les faits suivants
A.
La société anonyme Y.________ est propriétaire
de la parcelle n° ******** du Registre foncier de 1********. Sur ce bien-fonds,
sis au chemin ********, est érigée une maison d’habitation (n°ECA ********),
laquelle abrite l’établissement médico-social (EMS) Z.________, exploité par la
société anonyme X.________ S.A. (ci-après: X.________). Cet établissement a été
reconnu d’intérêt public, selon l’art. 4 de la loi du 5 décembre 1978 sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public
(LPFES, RSV 810.01).
B.
Le 10 septembre 2009, le Département de la santé
et de l’action sociale (ci-après: le Département) d’une part, l’Association
vaudoise d’établissements médico-sociaux (ci-après: l’AVDEMS) et la Fédération
patronale des EMS (ci-après: la FEDEREMS), d’autre part, ont conclu la
Convention relative à la participation financière de l’Etat pour la mise à
disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d’intérêt public en la forme
commerciale et/ou ceux reconnus d’intérêt public locataires de tout ou partie
de pareils biens immobiliers (ci-après: la Convention). La Convention est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009; elle échoit le 31 décembre
2013; elle est ensuite tacitement renouvelable, d’année en année  (art. 21).
Elle remplace une version antérieure, du 25 janvier 2002. La participation
financière de l’Etat est calculée sur la base de la valeur des biens
immobiliers mis à disposition par l’établissement pour accomplir sa mission;
sont pris en compte le terrain, les aménagements extérieurs, le bâtiment et les
équipements fixes (art. 4). A l’entrée en vigueur de la Convention, la valeur
des biens immobiliers prise en considération est celle retenue lors des travaux
préparatoires de la loi du 7 décembre 2004 sur les EMS (art. 5). Selon l’art.
6, jusqu’au 31 décembre 2010, la valeur des biens de tous les établissements
est progressivement réévaluée (al. 1); le Département, par le Service de la
santé publique (ci-après: le SSP), statue sur la base du préavis d’une
Commission paritaire (al. 2), dont la composition est arrêtée à l’art. 18, les
fonctions à l’art. 19, de la Convention. Aux termes de l’art. 7, les
établissements peuvent demander une réévaluation des biens immobiliers au plus
tôt cinq ans après la dernière estimation ou lors de transformations ou
d’extensions agrées par le Département et entraînant une modification de la
valeur de référence du bâtiment d’au moins 50'000 fr. (al. 1); la procédure de
traitement de ces demandes est régie par l’Annexe II à la Convention (al. 2).
L’art. 8 de la Convention, relatif aux contestations, est libellé comme suit:
«Le Département, par le SSP, notifie aux
établissements, pour eux-mêmes et pour leurs éventuels propriétaires
immobiliers les décisions prises concernant la réévaluation des valeurs et des
montants alloués. Les établissements ont un délai de 30 jours pour manifester
leur désaccord. Dans ce cas, ils transmettent au SSP leur opposition motivée en
fournissant les pièces justificatives, si nécessaire. Le Département prend une
nouvelle décision sur préavis de la Commission paritaire. Si les établissements
entendent contester cette décision, il leur appartient de saisir les
juridictions civiles compétentes selon les formes prévues à cet effet par la
procédure civile ».
C.
Pour 2010, la valeur du bâtiment de l’EMS Z.________
(valeur dite intrinsèque) a été fixée à 3'250'000 fr. Le 23 décembre 2010, X.________
a demandé au SSP la réévaluation de cette valeur, conformément à l’art. 6 de la
Convention, pour un montant d’au moins 250'000 fr. Le 24 janvier 2011, le SSP a
fixé la nouvelle valeur intrinsèque à 3’200'000 fr. Il s’est référé à une
expertise établie le 16 novembre 2009, ainsi qu’à un extrait du procès-verbal
de la séance tenue le 13 octobre 2010 par la Commission paritaire. Le SSP a
invité X.________ à lui faire part de sa détermination. En cas d’opposition,
l’évaluation du bâtiment serait soumise à la Commission cantonale immobilière
(ci-après: la CCI), laquelle procéderait, le cas échéant, à une nouvelle
expertise. Le Département rendrait ensuite une décision formelle, soumise à
recours. Le 14 février 2011, X.________ a formé une opposition auprès du SSP.
Le 13 juillet 2011, le Département a fixé la valeur intrinsèque à 3'200'000 fr.
Il s’est référé sur ce point au rapport établi par la CCI le 29 avril 2011.
Cette décision indique la voie du recours au Tribunal cantonal.
D.
Le 16 août 2011, X.________ a adressé au
Président du Tribunal d’arrondissement de Lausanne une requête de conciliation
contre l’Etat de Vaud, par le Département. Elle a conclu à ce que la valeur de
l’immeuble sis au chemin ********, à 1********, soit fixée à 6'000'000 fr. au
moins. Cette cause a été enregistrée sous la rubrique CC11.030753. Elle est
instruite par le Juge Patrick Stoudmann.
E.
Le 16 août 2011, X.________ a recouru auprès du
Tribunal cantonal contre la décision du 13 juillet 2011. Elle a pris les conclusions
suivantes:
«Principalement
I. Les voies de droit indiquées par
l’autorité intimée dans la décision attaquée sont erronées.
II. Le Tribunal cantonal n’est pas compétent
pour statuer sur le présent recours.
Subsidiairement
III. Le recours est admis.
IV. La décision attaquée est modifiée en ce
sens que la valeur de l’immeuble occupé par la recourante, à 1********, au sens
de la Convention relative à la participation financière de l’Etat pour la mise
à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d’intérêt public en la
forme commerciale et/ou de ceux reconnus d’intérêt public locataires de tout ou
partie de pareils biens immobiliers, est fixée à 6'000'000 fr. au minimum.
Encore plus subsidiairement
V. La décision attaquée est annulée».
F.
Le juge instructeur a limité l’instruction de la
cause à la question de la compétence du Tribunal cantonal (ch. 3 de l’avis du
18 août 2011). Il a invité l’autorité intimée à se déterminer à ce sujet.
Parallèlement, il a informé le Premier président du Tribunal d’arrondissement
de Lausanne de la procédure, en se réservant la faculté d’ouvrir ultérieurement
un échange de vues avec le Tribunal d’arrondissement au sujet de la compétence.
Le 9 septembre 2011, le Département a conclu à la compétence du Tribunal cantonal.
Le juge instructeur a imparti à la recourante un délai pour se déterminer sur
ce point. Le 9 septembre 2011, il a communiqué la réponse du Département au
Juge Patrick Stoudmann, en l’invitant à lui faire part de sa position au sujet
de la compétence. Le 5 octobre 2011, le Juge Patrick Stoudmann a indiqué
n’avoir pas d’opinion sur la question de la compétence. La recourante a
confirmé son point de vue selon lequel le Tribunal cantonal ne serait pas
compétent pour connaître de l’affaire.
G.
Le 25 octobre 2011, la Cour administrative du
Tribunal cantonal a rejeté la demande de récusation formée par la recourante
contre le juge instructeur. Cette décision est entrée en force.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il
ne tranche que les conclusions principales (I et II) formulées par la
recourante, ayant trait à la compétence du Tribunal cantonal, qu’elle conteste
(cf. art. 8 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
– LPA-VD, RSV 173.36, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009, mis en
relation avec l’art. 6 al. 1 de la même loi).
2.
a) L’Etat prend en charge les investissements
des établissements sanitaires d’intérêt public (art. 25 al. 1 LPFES). Il
octroie sa garantie et supporte, sous forme de subventions, les investissements
nécessaires à la rénovation, à la construction et à l’équipement des
établissements sanitaires reconnus d’intérêt public, à l’exception des dépenses
d’équipement des EMS d’intérêt public intégrées dans les charges d’exploitation
(art. 26 al. 1 LPFES). Les règlements d’application de la LPFES et, le cas
échéant, le contrat de prestation, au sens de l’art. 25a, précisent les
critères pour la prise en charge d’un investissement, ainsi que les modalités
de calcul et de versement des subventions, notamment les modalités relatives à
l’indexation; ces subventions sont versées sous forme de subvention du service
de la dette, de versements directs ou de forfaits, en fonction du mode
d’exploitation des établissements (art. 26 al. 2 LPFES). Selon l’art. 26f
LPFES, les charges d’entretien et mobilières des EMS d’intérêt public ne sont
pas considérées comme des charges d’investissements; elles sont intégrées dans
les charges d’exploitation et financées conformément aux conventions tarifaires
applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés
par le Conseil d’Etat (al. 1); celui-ci définit les modalités d’intégration des
charges d’entretien et moblières dans les conventions ou les tarifs, ainsi que
les modalités d’utilisation et d’affectation des revenus y relatifs (al. 2).
Ces dispositions, résultant d’une novelle du 14 novembre 2006, sont
concrétisées par le règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d’entretien et
mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d’intérêt public (RCEMMS,
RSV 810.31.5), entré en vigueur le 1
er
janvier 2007.
L’art. 3 RCEMMS, relatif à la
valeur intrinsèque, a la teneur suivante:
« 1
Au sens du présent règlement,
la valeur intrinsèque des bâtiments correspond :
a. pour les immeubles existants, à la valeur reconnue par le
département;
b. pour les constructions nouvelles, au
coût de l'immeuble, cas échéant plafonné            conformément aux règles
fixées par le département (coût maximum par lit).
2
Les EMS
peuvent demander une réévaluation de leurs biens immobiliers au plus tôt cinq
ans après la dernière estimation ou lors de transformations ou d'extensions
agréées par le département entraînant une modification de la valeur intrinsèque
du bâtiment d'au moins 10% lorsque cette valeur est inférieure à CHF
2'000'000.- et d'au moins 8% si celle-ci est supérieure».
Quant à l’art. 4 RCEMMS, il est
libellé comme suit:
«
1
Les charges d'entretien intégrées dans le tarif des prestations socio-hôtelières
correspondent à 1,25% de la valeur intrinsèque du (ou des) bâtiment(s) de l'EMS
concerné.
2
Le montant journalier se calcule
comme il suit :
(Vi x 1,25) / (365 x To x N)
où
Vi = valeur intrinsèque du bâtiment
To = taux d'occupation retenu conformément à l'article 6
N = nombre de lits».
b) La Convention définit les
critères et modalités de la participation financière de l’Etat pour la mise à
disposition de biens immobiliers par les EMS (art. 1). Le montant de cette
participation est calculé sur la base de la valeur de ces biens, soit le
terrain, les aménagements extérieurs, le bâtiment proprement dit, et les
équipements fixes (art. 4). Selon l’art. 9, à la valeur retenue des biens
immobiliers est appliqué un taux immobilier défini à l’art. 10, soit le taux
d’intérêt moyen des créances hypothécaires en Suisse, majoré d’un facteur
immobilier. Sur ce point, les art. 9 et 10 de la Convention renvoient à
l’Annexe III à celle-ci, selon laquelle le taux immobilier est composé de la
somme du taux de référence (3,5% dès le 1
er
janvier 2009) et du
facteur de majoration de 0,85%, soit 4,35%. Pour le reste, la Convention règle
la procédure dans le cadre de laquelle la valeur des biens est déterminée (art.
5 à 8), les engagements des parties et le contrôle de ceux-ci (art. 14-17);
elle institue la Commission paritaire (art.18-20).
c) L’articulation de ces textes entre
eux n’est pas optimale. La notion de valeur intrinsèque n’apparaît pas dans la
loi, mais seulement dans le RCEMMS (art. 3 et 4), et seulement en relation avec
l’intégration des charges d’entretien et mobilières dans les tarifs des
prestations socio-hôtelières, au sens de l’art. 26f LPFES. La Convention se
réfère à la valeur intrinsèque, et en précise les modalités et le calcul. Elle
se  rattache au RCEMMS, en tant qu’elle met en œuvre la procédure de
réévaluation de la valeur des biens immobiliers, en lien avec la valeur
intrinsèque, prévue par l’art. 3 al. 2 RCEMMS (cf. art. 7 de la Convention).
Malgré cela, il n’apparaît pas clairement en quoi le RCEMMS et la Convention se
rapportent aux dépenses d’investissement visées aux art. 25 et 26f LPFES. Pour
l’interprétation de ces normes, il est partant nécessaire de se rapporter aux
travaux préparatoires (cf. en dernier lieu, s’agissant de la méthode historique
de l’interprétation des lois, ATF 137 V 167 consid. 3.2 p. 170, et les arrêts
cités).
d) Lors de son adoption en 1978, la
LPFES distinguait les dépenses d’investissement (art. 26 ancien) des dépenses
d’exploitation (art. 27 ancien) des établissements sanitaires d’intérêt public.
Pour les premières, l’Etat supportait le service de la dette (intérêts et
amortissement) des emprunts nécessaires à la rénovation, à la construction et à
l’équipement sous forme de subventions. Il participait aux secondes
lorsqu’elles résultaient de l’hospitalisation en division commune et que
l’établissement sanitaire privé d’intérêt public avait adhéré à une convention.
Le 19 juin 2001, le Grand Conseil a
adopté un décret instituant une contribution des résidents à la couverture des
coûts d'investissement des EMS, mais celui-ci a été annulé par le Tribunal
fédéral, saisi d’un recours (ATF
2P.236/2001 du 24 juin
2003
). Le Conseil d'Etat a ensuite proposé au Grand
Conseil une réforme du système, concrétisée par une nouvelle loi sur les EMS reconnus
d'intérêt public (LEMS). Cette loi, adoptée par le Grand Conseil le 7 décembre
2004, a été rejetée par le  corps électoral, au terme de la procédure
référendaire, le 17 avril 2005.
Le 14 novembre 2006, le
Grand Conseil a modifié la LPFES.
Il ressort de l’exposé des motifs
et projet de loi (EMPL n°364) présenté par le Conseil d’Etat à l’appui de cette
novelle, que l’un des buts de celle-ci consistait à ne plus inclure, dans les
subventions versées aux EMS, la prise en charge des investissements, dans la
mesure où ceux-ci comprenaient des montants consacrés à l’entretien et au
mobilier; il s’agissait là de coûts d’exploitation, à financer comme prestation
socio-hôtelière (Bulletin du Grand Conseil – BGC, novembre 2006, p. 4995ss,
5002). Le Conseil d’Etat a proposé d’effectuer ce transfert sur la base d’une
quote-part de la valeur intrinsèque des bâtiments, pour l’entretien, et d’un
montant forfaitaire par lit, pour le mobilier; ce système présentait également
l’avantage d’harmoniser partiellement le système de financement, entre les EMS
exploités sous une forme commerciale, d’une part, et idéale, d’autre part (BGC,
novembre 2006, p. 5003). Cet élément, présenté comme cœur de la novelle, s’est
concrétisé par le projet de nouvel art. 26f LPFES (BGC, novembre 2006, p.
5004/5005, 5063). Dans son rapport du 1
er
octobre 2006, la
commission spécialisée du Grand Conseil a précisé que pour le financement des
infrastructures, l’harmonisation recherchée signifiait que le financement
étatique était fondé sur la valeur intrinsèque, établie conventionnellement. La
redevance payée à l’exploitant sur cette base équivaut à un loyer partiel pris
en charge par l’Etat au titre de la participation aux frais pour la mise à
disposition du bâtiment; elle est vouée au financement des infrastructures hors
mobilier (BGC, novembre 2006, p. 5075). Le projet d’art. 26f LPFES a été adopté
sans discussion par le Grand Conseil (BGC, novembre 2006, p. 5089, 5392). Il
apparaît ainsi que de l’avis du législateur, tel qu’exprimé par la commission
parlementaire, les frais de mise à disposition des immeubles entrent dans la
notion (large) des frais d’investissements prévus par l’art. 26 LPFES.
e) Cette brève rétrospective montre
que, malgré les obscurités rédactionnelles des textes en question, le
subventionnement public des investissements nécessaires à la rénovation, à la
construction, et à l’équipement des établissements sanitaires privés reconnus
d’intérêt public, prévu par l’art. 26 LPFES, dans une acception large de la
notion d’investissement, est concrètement mis en œuvre par le RCEMMS et la
Convention. Ce système, où la Convention  complète le RCEMMS qui lui-même
précise les dispositions de la LPFES, est conforme au principe de la légalité
(arrêt GE.2008.0109 du 29 avril 2009, consid. 3c et d), notamment au regard de
l’art. 26 al. 2 LPFES.
3.
a) Le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 LPA-VD, mis
en relation avec l’art. 5 de la même loi). Cette compétence, exercée par la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 83 de la loi
du 12 décembre 1979 d’organisation judiciaire – LOJV, RS 173.01, mis en
relation avec l’art. 67 al. 1 let. k de la même loi), est générale et
subsidiaire; à moins que la loi sur laquelle la décision est fondée n’institue
une voie de droit spéciale, c’est à la Cour de droit administratif et public
qu’il appartient de statuer (arrêt de la Cour constitutionnelle du 20 novembre
2009, CCST.2009.0007, consid. 5a). La LPFES n’institue aucune voie de droit
spéciale pour le règlement des litiges qui viendraient à surgir entre l’Etat et
les établissements médico-sociaux au sujet de l’aide publique prévue par cette loi.
b) Sont des autorités
administratives les organes du canton, des communes, des associations ou
fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes
physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions
(art. 4 LPA-VD). Le Département est l’autorité en charge de l’application de la
LPFES et de ses règlements d’application, notamment pour ce qui concerne la
planification et le financement (art. 9 al. 1 ch. 1 LPFES). En fixant la valeur
intrinsèque des bâtiments exploités par la recourante, le Département est
intervenu comme autorité administrative au sens de l’art. 4 LPA-VD.
c) Par décision, on entend, selon
l’art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas
d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de
modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (let. b); de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un
acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui
règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire,
un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3
p. 44/45, 328 consid. 2.1 p. 331, et les arrêts cités; cf. en dernier
lieu, arrêts GE.2011.0030 du 5 juillet 2011, consid. 1b; GE.2011.0052 du 14
avril 2011, consid. 2b, et les arrêts cités). En d'autres termes, la décision
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2 p. 24, et les arrêts cités).
En fixant la valeur intrinsèque du
bâtiment n°2408 à 3'200'000 fr., le Département a, le 13 juillet 2011, rendu
une décision, au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, qui touche la situation de la
recourante. En effet, la valeur ainsi arrêtée est l’un des éléments déterminant
le calcul de la participation financière de l’Etat au financement de l’EMS Z.________.
La recourante conclut elle-même à l’annulation de ce qu’elle désigne comme une
décision.
d) En conclusion, la décision du 13
juillet 2011 émane d’une autorité administrative qui a statué en application du
droit public cantonal; faute d’une voie de droit spéciale, le contentieux y
relatif ressortit à la compétence de la Cour de droit administratif et public.
4.
La recourante se prévaut de l’art. 8 de la
Convention, pour conclure à la compétence du juge civil.
a) Le système de la Convention est
de faire appel à une instance paritaire pour aider à la détermination de la
valeur des biens immobiliers des EMS art. 8, 18 et 19 de la Convention). Il
n’en demeure pas moins que c’est le Département qui décide en fin de compte,
sur la base de l’avis de la Commission paritaire, le cas échéant après
expertise (art. 6 et 7 de la Convention). Que les bénéficiaires de l’aide
étatique dispensée en application de la LPFES puissent influer sur le contenu
des décisions, par le biais de la composition paritaire de l’instance de
préavis, ne change rien au fait que la décision fixant la valeur intrinsèque
des biens immobiliers est rendue unilatéralement par le Département. On ne se
trouve dès lors pas dans le cas où la compétence de décider des critères
d’attribution de l’aide étatique serait  déléguée à des privés agissant selon
les formes du droit privé. Le fait que les décisions rendues par le Département
entrent dans les prévisions de l’art. 3 LPA-VD a pour corollaire que les voies
de droit à suivre sont celles instituées par cette loi (consid. 3 ci-dessus).
De ce point de vue, l’art. 8 in fine de la Convention, qui prévoit que
l’établissement insatisfait de la décision fixant la valeur de l’immeuble
s’adresse au juge civil, par les voies de la procédure civile, est une
incongruité. La notion de valeur intrinsèque étant la même au regard de la
LPFES, du RCEMMS et de la Convention, s’agissant du calcul de la participation
financière de l’Etat pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS
reconnus d’intérêt public exploités en la forme commerciale, cette valeur ne
peut pas, lorsqu’elle est intégrée dans le tarif des prestations socio-hôtelières,
être fixée par le Département (sous réserve d’un recours au Tribunal cantonal),
et, dans l’application de la Convention, être laissée à l’appréciation du juge
civil. Aucune autre considération tirée de la systématique de la Convention ou
du but qu’elle poursuit n’impose la compétence du juge civil. Ce choix, qui ne
peut s’expliquer que par le fait que la Convention négociée entre le
Département, d’une part, l’AVDEMS et la FEDEREMS, d’autre part, a succédé à une
version précédente, est d’autant plus étrange qu’au moment où la Convention a
été conclue, le 10 septembre 2009, la LPA-VD était déjà en vigueur. Or, cette
loi exclut que la compétence puisse être créée ou modifiée par accord entre les
parties et l’autorité (art. 6 al. 2 LPA-VD). Tel serait précisément le cas s’il
l’on admettait que les décisions rendues par le Département pour fixer la
valeur des immeubles des EMS puissent être portées devant le juge civil. Cela
est impossible, car l’art. 6 al. 2 LPA-VD, comme norme de compétence, est de
nature impérative (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne, p. 624/626;  cf. s’agissant de la norme équivalente de l’art. 7 al.
2 PA, Thomas Flückiger, n°49-51 ad art. 7 PA, in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger (ed), Praxiskommentar VwVG, Zurich, 2009; Michel Daum, n°23-24 ad
art. 7 PA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (ed), Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008). L’art. 8
de la Convention est partant incompatible avec l’art. 92 al. 1 LPA-VD, en tant
qu’il prévoit une autre compétence que celle du Tribunal cantonal pour
connaître des contestations relatives à la détermination de la valeur des
immeubles des EMS, au sens de la LPFES, du RCEMMS et de la Convention.
5.
La recourante reproche au Département un
comportement contraire aux règles de la bonne foi.
a)
Le principe de la bonne foi imprégn
ant
les relations entre l'Etat et les citoyens (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 131
I 166 consid. 6.1 p. 177; 126 II 97 consid. 4b p. 104/105) leur impose de se
comporter l'un vis-à-vis de l'autre de manière loyale. En particulier,
l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen
;
elle ne saurait tirer aucun avantage des
conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part (ATF 136 I 254
consid. 5.2 p. 261; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; 121 I 181 consid. 2a p.
183, et les arrêts cités).
b
) Le Département
n’aurait pas dû donner son aval à l’art. 8 in fine de la Convention. Il lui
incombait de rappeler la compétence exclusive du juge administratif dans le
domaine du contentieux relatif à la LPFES. Cela étant, en acceptant d’intégrer
dans la Convention une disposition renvoyant au juge civil les établissements
qui n’accepteraient pas sa décision relative à la détermination de la valeur
des bâtiments - ce qu’il a encore confirmé dans son courrier du 7 juin 2011
adressée à la recourante -, le Département n’a pas porté atteinte aux droits
des établissements, s’agissant notamment des garanties procédurales.
L’établissement mécontent de la décision du Département fixant la valeur de
l’immeuble n’est en effet pas privé du droit au juge. Au lieu de s’adresser au
juge civil, comme le prévoit erronément l’art. 8 in fine de la Convention, il
lui appartient de saisir le juge administratif, selon l’art. 92 al. 1 LPA-VD.
En l’espèce, la recourante ne subit aucun préjudice de l’erreur du Département,
puisqu’elle a a interjeté recours devant le Tribunal cantonal, conformément à
l’indication contenue dans la décision attaquée, tout en ouvrant parallèlement
action devant le Tribunal d’arrondissement. Elle est assurée de voir sa cause
soumise à un juge établi par la loi.
c) Le moyen tiré de la bonne foi doit
être écarté.
6.
Le Tribunal cantonal est ainsi compétent pour
connaître du recours formé contre la décision du 13 juillet 2011. L’instruction
se poursuit au fond. Le sort des frais et dépens est réservé. Le présent arrêt
est communiqué au J
uge Patrick Stoudmann, du Tribunal
d’arrondissement de la Lausanne, en charge de la cause CC11.030753, pour son
information. Si le Tribunal d’arrondissement entendait revendiquer sa
compétence, il lui appartiendrait de saisir la Cour constitutionnelle (art. 8
al. 2 LPA-VD; cf. arrêt CCST.2009.0007, précité).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le Tribunal cantonal est compétent pour
connaître du recours.
II.
L’instruction se poursuit au fond.
III.
Le sort des frais et dépens est réservé.
Lausanne, le 31 janvier 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.