vd_omni · GE.2009.0150 · 2011-03-14 · fr

Fondation école supérieure en éducation de l'enfance IPGL/Autorité de surveillance des fondations | En tant que l'autorité intimée prétend percevoir un émolument de 300 fr. à titre de sanction pour le retard dans le dépôt des comptes de la fondation, il s'agit d'une amende dépourvue de base légale, celle-ci ne résultant ni de la compétence légale du Conseil d'État d'édicter les dispositions assurant la surveillance des fondations, ni de celle de fixer les émoluments en matière administrative, ni de celle de prévoir une peine d'amende comme sanction des arrêtés et règlements d'exécution du Conseil d'Etat (on observe au passage qu'en matière d'État civil, la possibilité d'instaurer une amende pour défaut de déclaration, de même que la nature et la quotité des sanctions disciplinaires, font l'objet d'une disposition légale expresse dans le Code civil même, v. art. 40 al. 2 et 47 CC).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2011 GE.2009.0150

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2011
Composition
M. Pierre Journot, président.
M. Vincent Pelet et Mme Imogen Billotte, juges.
recourante
Fondation école
supérieure en éducation de l'enfance IPGL,
à
Lausanne,
autorité intimée
Autorité de
surveillance des fondations,
Objet
Surveillance des fondations, émolument
Décision de l'Autorité de surveillance
des fondations du 24 août 2009 (dépôt des documents relatifs à l'exercice
comptable 2008)
Vu les faits suivants
A.
Par acte notarié du 20 novembre 2003, l'Institut
Pédagogique Lausanne IPgL a constitué la "fondation ipgl", qui a pour
but le soutien de cet institut, la formation des éducateurs et éducatrices de
la petite enfance et tout projet en relation avec ces buts. Cette fondation,
qui dispose d'un capital initial de 500 000 fr., a été inscrite au
Registre du commerce le 2 décembre 2003. Selon ses statuts, qui avaient été
préalablement soumis à l'Autorité de surveillance des fondations, la fondation
établit des comptes annuels, arrêtés au 31 décembre de chaque année, la
première fois le 31 décembre 2004; le bilan et les comptes de chaque exercice
doivent être approuvés "dans les six mois dès leur clôture" (art. 8
des statuts).
Par décision du 12 janvier 2004, le
Département des finances a placé la fondation sous sa surveillance. Cette
décision prévoit notamment que dans les six mois qui suivent la clôture de
chaque exercice annuel, le conseil de fondation doit remettre à l'autorité de
surveillance le bilan, le compte de profits et pertes, le rapport de gestion et
le rapport des contrôleurs de la fondation.
Par décision du 19 mars 2004, l'Administration
cantonale des impôts a exonéré la fondation de l'impôt sur le bénéfice et le
capital, de même que des impôts communaux et de l'impôt fédéral direct.
B.
La fondation n'a pas déployé d'activité durant
l'exercice 2008. Selon les comptes annexés au rapport de son organe de révision
du 25 mai 2009, son bilan présente un total de 402 946,30 francs. Au
compte de pertes et profits, elle a enregistré des intérêts créancier de 8415,80
francs et des charges de 4672,40 francs (4626,80 francs de frais de bureau et
d'administration et 43,60 francs d'intérêts et frais de banque).
C.
Le 13 juillet 2009, l'Autorité de surveillance
des fondations a écrit ce qui suit à la fondation ipgl:
"
Documents relatifs à l’exercice
comptable 2008 - sommation
Madame, Monsieur,
Nous constatons que vous n’avez pas déposé
les pièces afférentes à l’exercice comptable susmentionné dans le délai imparti
(six mois qui suivent la clôture de chaque exercice comptable).
Dès réception de la présente, un ultime
délai de trente jours vous est accordé pour nous adresser ces documents.
Nous attirons votre attention sur le fait
qu’un émolument de CHF 300.- sera facturé à la Fondation qui ne respectera pas
ce dernier délai.
(...)"
L'Autorité de surveillance des
fondations a ensuite notifié une décision dont la teneur est la suivante:
"FACTURE N° 2009000408          Lausanne,
le 24/08/2009
Madame, Monsieur,
En ne déposant pas vos documents dans les
délais prescrits, vous avez enfreint les dispositions de l’article 11 du
règlement du 30 avril 2008 sur la surveillance des fondations.
La présente décision peut faire l'objet d’un
recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, Avenue
Eugène Rambert 15 1014 Lausanne, dans un délai de 30 jours dès sa notification.
Nous attirons votre attention sur le fait
que la facturation des frais ne vous dispense pas de l’obligation de nous
adresser les documents comptables. A défaut d’envoi de votre part dans les 30
jours dès réception de la présente, l'Autorité de surveillance prononcera les
sanctions prévues par le règlement sur la surveillance des fondations.
Veuillez agréer, Madame, Monsieur, nos
salutations distinguées.
300.00
MONTANT DE LA FACTURE PAYABLE A 30 JOURS NET         CHF   300.00"
D.
Par lettre du 27 août 2009, la fondation ipgl a
recouru contre cette décision du 24 août 2009 en expliquant qu'elle n'avait
reçu le courrier du 13 juillet 2009 qu'à la rentrée scolaire, soit le 10 août suivant,
parce que la distribution du courrier avait été suspendue dès le vendredi 10
juillet pour cause de fermeture de l'école durant l'été. Elle ajoutait que
cette facture avait croisé l'envoi des documents requis, effectué le 25 août.
Le dossier ne contient pas de trace de ce dernier envoi mais l'autorité de
surveillance des fondations a effectivement accusé réception des comptes 2008
le 28 août 2009, tout en réclamant le procès-verbal entérinant les comptes
ainsi qu'un deuxième exemplaire du rapport de l'organe de contrôle, pièces qui
lui ont été adressées par la fondation le 11 septembre 2009.
L'Autorité de surveillance des
fondations a répondu au recours le 9 octobre 2009 en concluant à son rejet.
La section saisie de la présente
cause a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
D'après son texte, la décision attaquée, du 24
août 2009, procède à la "facturation des frais". Dans la lettre qui
l'a précédée, du 13 juillet 2009, l'autorité intimée a indiqué qu'un émolument
serait facturé si la fondation ne respectait pas l'ultime délai pour déposer
ses comptes. Dans sa réponse au recours, du 9 octobre 2009, l'autorité intimée
expose en citant la doctrine qu'elle dispose de divers moyens répressifs. En
particulier, elle se prévaut du pouvoir d'infliger des amendes que lui confère l'art.
10 du
règlement sur la surveillance des fondations du
30 avril 2008 (RSF; RSV 211.71.1).
Il y a lieu d'examiner la décision
attaquée sous l'angle des dispositions relatives aux émoluments, puis sous
celui des règles concernant les amendes.
2.
a) On rappellera tout d'abord (comme le fait
l'arrêt GE.2009.0241 du 25 février 2011) la jurisprudence relative à la loi
vaudoise du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par
voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant
du Conseil d'Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55) ainsi qu'au
règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative
(RE-Adm; RSV 172.55.1).
Le tribunal a jugé
(v. p. ex. FI.2008.0042 du 27 novembre 2008, et la jurisprudence fédérale
citée) que selon le principe de la légalité, tout acte étatique doit reposer
sur une base légale matérielle, suffisamment précise et édictée par l’organe
compétent au regard de l’ordre constitutionnel. La délégation de compétences
législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant
qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, qu’elle ne soit pas prohibée
par le droit cantonal, qu’elle soit limitée à un domaine précis et que la loi
contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à adopter,
lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière importante.
En matière
fiscale, le principe même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe causale doit
reposer sur une base légale formelle, celle-ci devant être adoptée par le
législateur. Pour les taxes causales, les exigences du principe de la légalité
peuvent être réduites lorsqu'il est possible de contrôler que leur montant
respecte le principe de la couverture des frais et le principe d'équivalence. Toutefois,
les exigences en matière de base légale ne sont assouplies qu'en ce qui
concerne la mesure et le barème de la taxe. En revanche, l'objet de la taxe et
le cercle des personnes assujetties doivent être définis par une base légale
formelle, celle-ci devant être adoptée par le législateur, quand bien même le
principe de la couverture des frais et le principe d'équivalence seraient
respectés.
b) Comme le rappelle l'arrêt
AC.2007.0257 du 8 mai 2009, le tribunal a considéré, aussi bien en procédant à
une interprétation historique qu'en adoptant une approche téléologique, que la
LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le
Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments
administratifs à raison d'actes matériels de la Police cantonale (GE.2007.0155 du
18 janvier 2008, consid. 3d). Dans le prolongement de cette jurisprudence,
le tribunal a également estimé que la LEMO ne constituait pas une base légale
suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la
perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels du Service
des forêts, de la faune et de la nature (GE.2007.0120 du 22 février 2008).
c) Pour ce qui concerne en
particulier les émoluments perçus par l'autorité intimée en matière de
surveillance des fondations, le tribunal a jugé également (FI.2008.0042 du 27
novembre 2008) que la LEMO, si elle permet la perception d'émoluments pour des
décisions, ne constitue en revanche pas une base légale suffisante permettant
la fixation d'émoluments pour des prestations telles que la surveillance des
fondations. Il a considéré en outre que même si la LEMO avait pu être
considérée comme une base légale suffisante pour des émoluments rémunérant des
prestations, les exigences en matière de base légale ne seraient malgré tout
pas respectées parce que la LEMO est très vague et ne définit pas avec
suffisamment de précision l'objet de tels émoluments, contrairement à diverses
lois récentes qui contiennent un fondement spécial permettant de facturer les
frais d'intervention de l'Etat. Or les lois formelles topiques en matière de
surveillance des fondations ne contiennent aucune disposition réservant
expressément la possibilité de percevoir un émolument en contrepartie de
l'activité déployée par l'Etat. L'exigence du principe de la légalité, selon
lequel les bases de calcul et le montant des émoluments doivent être fixés dans
la loi, n'est pas remplie. Examinant enfin s'il existe une autre base légale, fédérale
ou cantonale, qui permette la perception de l'émolument litigieux, le tribunal
a jugé que l'on ne peut pas déduire de normes aussi générales que
l'art. 84 al. 2 CC ou l'art. 33 LVCC une base légale permettant
la perception d'un impôt, ne serait-ce que d'une taxe causale.
Cet arrêt FI.2008.0042 du 27
novembre 2008 a fait l'objet de la procédure de coordination entre tous les
juges de la Cour de droit administratif et public III au sens de l'art. 34
du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC,
RSV 173.31.1).
d) A la suite de cet arrêt (voir
également les considérants identiques des arrêts du même jour FI.2008.0041, FI.2008.0043,
FI.2008.0055, FI.2008.0080), la loi d'introduction dans le Canton de Vaud du
Code civil suisse du 30 novembre 1910 (LVCC; RSV 211.01) a fait l'objet
d'une modification du 5 mai 2009 qui a notamment introduit les art. 33a et 33b
LVCC. Dans la teneur dont l'entrée en vigueur a été fixée rétroactivement au
1er janvier 2009, les dispositions de la LVCC relatives à la surveillance des
fondations étaient les suivantes :
Art. 33 - (84
CCS)
1
Le
Conseil d'Etat édicte les prescriptions nécessaires pour organiser la
surveillance des fondations, y compris des institutions de prévoyance.
Art. 33a - Emolument
a) Principe
1
L'autorité
de surveillance des fondations perçoit des émoluments, de CHF 50.– à
CHF 5'500.– pour toute opération ou décision prise dans le cadre de ses
attributions légales en relation avec les fondations ou institutions de
prévoyance.
2
L'émolument
est calculé en fonction de l'importance du travail accompli et de la fortune
des fondations ou institutions de prévoyance.
3
Le
Conseil d'Etat fixe le tarif des émoluments dus à l'autorité de surveillance
des fondations.
4
Le
montant des frais extraordinaires, tels que frais d'expertise, d'enquête
ou de publication, est perçu en sus.
Art. 33b
b) Débiteur
1
En
règle générale, les émoluments et les frais sont supportés par la fondation ou
l'institution de prévoyance.
2
L'autorité
de surveillance des fondations peut les mettre à la charge d'un tiers si les
circonstances le justifient, notamment lorsque celui-ci a rendu nécessaire
l'intervention de l'autorité de surveillance ou a adopté un comportement
téméraire ou abusif.
La substance des dispositions
ci-dessus a depuis lors été transférée dans le Code de droit privé judiciaire
vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), entré en vigueur le 1er
janvier 2011 (art. 53, 54 et 55 CDPJ).
e) Le règlement du 8 janvier
2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1) a
fait l'objet, à son art. 3 concernant les émoluments perçus par le Département
des institutions et des relations extérieures, d'une modification du 5 novembre
2008, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, qui prévoit ce qui suit:
Le Département de l'intérieur perçoit les
émoluments suivants :
(ch. 1 à 34 : sans
changement) ;
35. En matière de surveillance des
fondations :
a.    Emolument annuel de surveillance (en fonction du total du
bilan) 330 à 5'500 CHF
b.    Mise sous surveillance, approbation et modifications de
statuts, transfert de siège, transfert de surveillance, y compris examen de
projet de règlement 330 à 5'500 CHF
c.    Examen de règlements, de modification de règlements, de
contrats, de conventions, approbation de règlement de liquidation
partielle 330 à 5'500 CHF
d.    Liquidation totale (y compris examen du plan de répartition),
dissolution, fusion, transfert de patrimoine (en fonction des fonds libres
transférés ou concernés) 330 à 5'500 CHF
e.    Inscription, modification ou radiation d'une mention au
registre de la prévoyance professionnelle 330 à 1'000 CHF
f.     Mesures propres à éliminer les insuffisances constatées et
les frais qui lui sont liés 1'000 à 4'000 CHF
g.    Décisions diverses, décisions sur
plainte 330 à 5'500 CHF
h.    Demande de délai pour la remise des états financiers annuels,
rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres
documents 50 à 500 CHF
i.     Dispense de l'obligation de désigner un organe de
révision 500 à 1'000 CHF
j.     Frais de rappel concernant les états financiers annuels,
rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres
documents 300 à 500 CHF
k.    Sommation concernant la remise des états financiers annuels,
rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres documents
(avec commination d'amende) 500 à 1'000 CHF
l.     Condamnation au versement d'amendes en cas de
non-présentation des états financiers annuels, rapports de l'organe de
révision, rapport d'activité ou d'autres
documents 330 à 4'000 CHF
m.   Travaux administratifs (selon le temps
requis) 100 à 350 CHF/H
n.    Autres mesures relevant du droit de la surveillance (selon le
temps requis) 100 à 350 CHF/H
o.    Frais liés à des demandes de renseignements, de liste de
fondations ou de copies de pièces 50 à 500 CHF."
Simultanément, l'art. 7 de ce
règlement a été modifié par suppression du ch. 8 prévoyant la perception
d'émoluments analogues par le Département des finances.
3.
La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal a jugé que l'art.
3 ch. 35
let. a RE-Adm prête le flanc à la critique parce qu'il fait dépendre
l'émolument annuel de surveillance du seul critère du total du bilan de la
fondation alors que l'art. 33a al. 2 LVCC prévoit de tenir compte à la fois de
l'importance du travail accompli et de la fortune de la fondation. Le tribunal
a également relevé diverses incohérences dans le barème interne adopté par
l'autorité de surveillance des fondations. Il a néanmoins jugé que les
principes de la couverture des coûts et de l'équivalence n'étaient pas violés
par un émolument annuel de surveillance de 1760 fr. pour une fondation dont le
bilan totalise environ 6 700 000 fr. et dont l'organe de contrôle
facture environ 3800 fr d'honoraires (GE.2010.0178 du 17 juin 2010). Sur
recours, le Tribunal fédéral a également constaté que
l'art.
3 ch. 35 let. a RE-Adm
contrevient à l'art. 33a al. 2 LVCC dans la mesure où il ne prend pas
suffisamment en considération le critère légal de l'importance du travail
accompli. Il a aussi relevé que les limites arrêtées par d'autres dispositions
apparaissent
peu cohérentes si on les compare à celles
de la lettre a: on ne voit ainsi pas pourquoi les lettres f, i et k fixent le
minimum à un niveau supérieur à celui de la lettre a, alors qu'il s'agit de
tâches de moindre importance, comme l'indique le fait que le maximum est, lui,
inférieur à celui de la lettre a (ATF 2C_615/2010 du 24 novembre 2010, consid.
3.3; cet arrêt a néanmoins rejeté le recours pour les mêmes motifs que l'arrêt
cantonal).
4.
Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé dans
l'arrêt 2C_615/2010 du 24 novembre 2010 déjà cité, le principe de l'équivalence
suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (
ATF 121 I 230
consid.
3g/bb p. 238). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le
justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de
l'activité administrative en cause (
ATF 120 Ia 171
consid.
2a et les références). Cela n'exclut pas une certaine schématisation ni la
prise en compte de la vraisemblance et de règles d'expérience (
ATF 126 I 180
consid.
3a/bb; arrêt 2C_817/2008 du 27 janvier 2009 consid. 10.1). S'il n'est pas
nécessaire que l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération
administrative visée, il doit toutefois être établi selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées
par des motifs pertinents (
ATF 126 I 180
consid.
3a/bb). Le montant de l'émolument ne doit en outre pas empêcher ou rendre
difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (
ATF 120 Ia 171
consid.
2a).
Dans un arrêt concernant un
émolument du registre foncier de 260 fr. pour 38 photocopies, le Tribunal
fédéral a rappelé qu'il avait confirmé des émoluments de 30 ou 40 fr. prélevés
pour l'établissement de photocopies recto-verso d'un texte certifié authentique
(4A.12/1999 du 2 mars 2000). Le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'un émolument
de 50 fr. pour une première sommation réclamant le dépôt d'une déclaration
d'impôt n'était pas exagéré, que ce soit du point de vue de la couverture des
frais ou de celui de l'équivalence (ATF 2P.89/2001 du 10. Juli 2001).
De son côté, le tribunal de céans a
jugé qu'un montant forfaitaire de 700 fr. relatif à des frais
d'intervention de police suite au déclenchement inopiné d'une alarme privée
était, en dépit d'un certain schématisme, admissible. Il a en particulier
relevé le montant peu élevé de l'émolument en rapport avec les coûts effectifs
engendrés par l'intervention policière et l'utilité potentielle de la
prestation pour le contribuable dans l'hypothèse où l'alarme aurait été donnée
à bon escient (arrêt GE.2009.0019 du 15 juin 2009). Dans un autre cas
concernant un contrôle de chantier, le tribunal de céans a retenu que le temps
consacré aux opérations de contrôle (19h30) apparaissait proportionné à la
prestation fournie par l'Etat compte tenu de l'ampleur de l'intervention
effectuée et du nombre de personnes contrôlées. Partant, l'émolument de 1'462
fr. 50 était justifié (arrêt GE.2008.0030 du 30 mai 2008).
On constate aussi que le règlement
fixant les émoluments en matière administrative ne prévoit pas, à part dans le
domaine de la surveillance des fondations, d'émolument pour un simple rappel.
Des émoluments de l'ordre de 300 fr. sont en général prévus pour des décisions
nécessitant l'examen d'un dossier comme en matière d'entreprise de sécurité
(art. 1 ch. 5 à 8 RE-Adm) ou d'équivalence de titres pour l'enseignement dans
les écoles publiques (200 fr. selon l'art. 2 ch. 7 RE-Adm). Il en va de même
pour certaines décisions d'importance comme les naturalisations (350 fr. pour
un dossier individuel de naturalisation ordinaire, 300 fr. pour un dossier de
naturalisation facilitée d'une famille complète, art. 3 ch. 25 et 26 RE-Adm) ou
pour l'autorisation d'exercer diverses professions dans le domaine médical (160
fr. pour la plupart d'entre elles, art. 4 ch. 1 RE-Adm).
En l'espèce, la
décision attaquée facture à la fondation recourante un émolument de 300 fr.
pour le rappel du 13 juillet 2009 réclamant le dépôt de ses comptes. Ce montant
est manifestement disproportionné si on le compare aux divers exemples tirés de
la jurisprudence et de la pratique administrative énumérés ci-dessus. En effet,
la lettre du 13 juillet 2009 de l'autorité intimée n'est qu'une lettre type
(voir par exemple la même lettre, du même jour, dans le dossier GE.2009.0241).
Son envoi ne nécessite probablement pas la tenue d'un échéancier individualisé
pour chaque fondation car la plupart des fondations soumises à la surveillance
de l'autorité intimée ont l'obligation statutaire (préconisée par l'autorité
intimée elle-même lors de l'examen préalable des statuts) de déposer leurs
comptes au 30 juin. Il suffit donc à l'autorité intimée d'envoyer la même
lettre à toutes les fondations dont elle n'a pas reçu les comptes à cette date.
L'opération est donc extrêmement simple et ne justifie pas la perception d'un
émolument de 300 francs. Comme le tarif prévoit une fourchette de 300 à 500
francs
(art. 3 ch. 35 let. j)
, la question
de savoir si un émolument plus modeste pourrait être prélevé ne se pose pas.
L'émolument litigieux doit donc
être annulé sans qu'il soit nécessaire d'examiner les motifs invoqués par la
fondation recourante pour expliquer son retard.
5.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée
se prévaut de sa compétence de prélever des amendes. De fait, l'émolument
litigieux est prélevé par une décision du 24 août 2009 notifiée après que la
fondation en avait été menacée, en cas d'inaction dans les 30 jours, dans le
rappel du 13 juillet 2009. L'émolument paraît donc bien avoir le caractère
d'une sanction pour l'inobservation du délai.
Sur
la base de l'art. 33 de la loi d'introduction du Code civil (cité plus haut;
aujourd'hui art. 53 CDPJ), le Conseil d'État a
édicté
le règlement sur la surveillance des fondations du 30 avril 2008 (RSF; RSV
211.71.1), lequel prévoit à son art. 10 que l’autorité de surveillance
s’assure que les fondations sont administrées conformément à la loi et aux
statuts, en vue de réaliser leur but (art. 10 al. 1 RSF) et qu’elle
prend, à cet effet, toutes mesures utiles, d’office ou sur plainte, notamment
l’amende (art. 10 al. 2 et al. 3 ch. 9 RSF).
Dans un arrêt GE.2009.0047 du 30
novembre 2009, le tribunal de céans a rappelé que le principe de la légalité
exige que la base légale revête une certaine
densité normative.
Il a jugé que le droit
cantonal ne prévoit pas la possibilité d’amender directement les membres du
conseil de fondation. Il a aussi relevé qu'il serait surprenant que les
émoluments, pourtant soumis à des exigences réduites, doivent disposer d'une
base légale formelle alors que les amendes en seraient dispensées et qu'aucun
texte n'en fixerait le montant maximal.
La question de savoir si une base
légale formelle est nécessaire pour que l'autorité de surveillance des
fondations puisse prononcer une amende a fait l'objet d'un arrêt de principe
soumis à la procédure de coordination de l'art. 34 ROTC (GE.2009.0241
du 25 février 2011. Le tribunal y a rappelé que selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le
principe de la
légalité trouve en droit disciplinaire une application stricte sur un point, à
savoir que l'autorité ne peut pas infliger une sanction qui n'est pas prévue
par la loi (ATF 2C_268/2010 du 18 juin 2010). La Cour de droit administratif et
public a jugé que ni
l'art. 84 al. 2 CC, trop général,
ni la délégation de l'art. 33 LVCC (actuellement art. 53 CDPJ) ne fournissent
la base légale requise (on ajoutera au passage qu'en matière d'État civil, la
possibilité d'instaurer une amende pour défaut de déclaration, de même que la
nature et la quotité des sanctions disciplinaires, font l'objet d'une
disposition légale expresse dans le Code civil même, v. art. 40 al. 2 et 47 CC).
Quant à l'art. 3 ch. 35 let. l RE-Adm (cité ci-dessus), il ne prévoit pas une
amende, mais semble viser seulement l'émolument (d'ailleurs disproportionné)
qui serait perçu lors de la "condamnation au versement d'amendes en cas de
non-présentation des états financiers annuels". Ensuite, selon la
jurisprudence, l'autorité de surveillance peut assortir ses instructions d'une
commination pénale mais celle-ci doit être fondée sur une disposition spéciale
du droit cantonal, ou à défaut sur l'art. 292 du Code pénal, qui permet de
sanctionner l'insoumission à une décision de l'autorité par une amende (ATF 99
Ib 255 consid. 4) prononcée par un juge pénal, et non par une autorité
administrative. Quant aux amendes que le Conseil d'État peut prévoir comme
sanction de ses arrêtés et règlements d'exécution (art. 2 al. 1 de la loi
pénale vaudoise du 19 novembre 1940 (LPén; RSV 311.15), elles sanctionnent des
contraventions qui sont de la compétence du préfet, sous réserve de celles que
la loi place dans la compétence exclusive d'autorités judiciaires (art. 14, 15
et 16 de l'ancienne loi du 18 novembre 1969 sur les contraventions en vigueur
jusqu'en 2010; actuellement art. 5 ss de la loi du 19 mai 2009 sur les
contraventions, en vigueur depuis le 1er janvier 2011: LContr ; RSV 312.11). Il
n'est donc pas possible qu'une autorité administrative comme l'autorité de
surveillance des fondations soit investie de la compétence d'infliger des
amendes par un règlement que le Conseil d'État adopterait sur la base de l'art.
2 al. 1 LP¿.
En résumé, une base légale formelle
serait nécessaire pour que l'autorité de surveillance des fondations puisse
prononcer des amendes. L'amende dont le règlement sur la surveillance des
fondations prévoit le principe ne peut se fonder ni sur la compétence légale du
Conseil d'État d'édicter les dispositions assurant la surveillance des
fondations, ni sur celle de fixer les émoluments en matière administrative, ni
sur celle de prévoir une peine d'amende comme sanction des arrêtés et
règlements d'exécution du Conseil d'Etat.
Dans ces conditions, l'émolument de
300 fr. facturé par la décision attaquée du 24 août 2009 ne peut pas être
considéré comme une amende que l'autorité intimée serait en droit de prélever
pour sanctionner le retard dans le dépôt des comptes de la fondation. Il ne
peut pas être maintenu.
6.
Le recours étant admis, l'arrêt sera rendu sans
frais. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de l'Autorité de surveillance des
fondations du 24 août 2009 est annulée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 14 mars 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.