vd_omni · RE.2019.0001 · 2019-03-22 · fr

A.________/la Juge Instructrice (IBI) du recours au fond, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Ballens, B.________ | Recours incident contre une décision de refus de restituer l'effet suspensif à un recours en matière de projet d'exploitation de gravière. Pas de violation du droit d'être entendu par le fait que le juge instructeur n'a pas transmis les déterminations de l'autorité intimée au recourant avant de rendre sa décision dans le cadre de mesures provisoires, d'autant plus que l'écriture ne contenait pas des éléments nouveaux décisifs sur lesquels le juge entendait se fonder (c. 2). La Cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier, dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée, a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée. En l'espèce, le juge instructeur a bien pris en considération, de manière complète et circonstanciées, les intérêts publics et privés concernés, et en particlulier un intérêt public prépondérant, pour permettre le dépôt sans délai d'un projet de plan d'extraction et d'une demande de permis d'exploiter auprès de l'autorité cantonale compétente. En revanche, aucun intérêt prépondérant ne commandait de différer l'établissement et le dépôt pour examen d'un autre projet (c. 4). Recours incident partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.03.2019 RE.2019.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 mars 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
MM.
André Jomini et Guillaume Vianin, juges;
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Léonard BRUCHEZ, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
la Juge Instructrice (IBI) du
recours au fond
,
Autorités concernées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par la Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA, à Lausanne,
2.
Municipalité de Ballens,
représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à ********
représentée par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,
Objet
Effet suspensif
Recours A.________ c/ décision de la Juge Instructrice
(IBI) du recours au fond du 18 décembre 2018 du recours au fond AC.2018.0400
(effet suspensif)
Vu les faits suivants:
A.
La fiche 1242-014 du Plan directeur des carrières (PDCar), dans sa
dernière version de 2014 (adopté par le Grand Conseil le 16 juin 2015), recense
un gisement de graviers sableux au lieu-dit "Le Sépey", sur les
communes de Ballens, Bière, St-Livres et Yens. Le volume de gravier est estimé
à 18'500'000 m
3
. Ce site se trouve essentiellement en zone
forestière et agricole. Il est également colloqué en secteur A
u
de
protection des eaux. Ce gisement est retenu en priorité 1 selon le Programme de
gestion des carrières (PGCar) élaboré en 2016 par le Département territorial de
l'environnement (DTE) en application de l'art. 7 al. 1 du règlement du 26 mai
2004 d'application de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (RLCar; BLV
931.15.1).
B.
A une date indéterminée, la B.________, ainsi que la société anonyme A.________,
ont manifesté leur intérêt à exploiter ce gisement. Le 10 juillet 2017, la
Direction générale de l'environnement (DGE) a pris acte de cet intérêt et a
informé les sociétés précitées que deux projets d'extraction simultanés sur le
même gisement n'étaient pas utiles pour l'approvisionnement en matière première
du Canton de Vaud et pas acceptables du point de vue des nuisances et de la
protection de l'environnement. Se référant à l'art. 11 de la loi du 24 mai 1988
sur les carrières (LCar, BLV 931.15) et à l'art. 7 RLCar, elle informait les
parties que le DTE entendait procéder à une analyse des deux projets, en
étudiant, pour la région concernée, l'adéquation entre les ressources
autorisées, celles projetées, les besoins et les nuisances engendrées, notamment
par le trafic.
Afin de pouvoir procéder à une telle analyse, la DGE
a imparti un délai au 30 septembre 2017 aux sociétés précitées pour lui faire
parvenir un projet d'exploitation.
C.
Dans une lettre commune du 12 septembre 2017 adressée à la DGE, les
sociétés ou consortiums LMT SA et Orllati SA, Gravière de Gratteloup (Sotrag
SA, Holcim Granulats et Béton SA et Implenia SA) et Gravière du Boiron (Holcim
Granulats et Bétons SA, Le Coultre SA et Gravières de l'Isle SA) ont mis en
doute l'opportunité de procéder à un arbitrage, mais proposaient que chaque
société dépose un dossier complet pour examen préalable par les autorités
cantonales, selon la procédure habituelle. La DGE a répondu en substance, le 29
septembre 2017 que la suggestion de différer l'arbitrage après l'examen
préalable de plusieurs projets n'était pas opportune dès lors que la
démonstration du besoin de l'ensemble des projets n'apparaissait pas pouvoir
être faite. Elle estime que l'art. 7 al. 3 RLCar, ainsi que le chiffre 4.4 du
PGCar, permettent de différer les demandes de permis d'exploiter et non les
permis d'exploiter. Elle indiquait être disposée à renoncer à un arbitrage si
un seul projet d'extraction rationnel par région était déposé.
D.
La B.________ a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux
projets de gravière, le 26 octobre 2017.
Le 30 octobre 2017, la société LMT SA, sous entête
du groupe Orllati SA, a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux
projets précités.
Ces deux projets concernent des parcelles sises sur
la Commune de Ballens.
La B.________ a été entendue par la DGE le 6 juin
2018 et la société Orllati Granulats & Béton SA, le 13 juin 2018. Ces
sociétés ont complété leur dossier à l'issue de ces auditions.
E.
Par décision du 4 octobre 2018, le DTE a procédé à une comparaison des
projets présentés. Dans ce contexte, il a notamment relevé que l'accès aux
bien-fonds concernés et à la ressource à exploiter étaient démontrés pour le
projet Gravière du Boiron. En revanche, s'agissant du projet A.________, il
ressort du registre foncier que cette société est propriétaire des parcelles n
os
524 et 544 de la Commune de Ballens, mais que celles-ci sont grevées d'une
servitude conférant à Holcim Granulats et Bétons SA le droit exclusif
d'exploitation des gisements de sable et gravier s'y trouvant. Cette servitude
ferait actuellement l'objet d'une procédure civile pendante. A l'issue d'une
pesée des intérêts tenant compte des autres critères indiqués, le DTE a rendu
le dispositif suivant:
"5. Décisions
Par ces motifs, le Département du territoire et de
l'environnement:
5.1 habilite la B.________ à déposer sans délai son
projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le
gisement du Sépey auprès de l'autorité cantonale compétente.
5.2 diffère le projet de plan d'extraction et la
demande de permis d'exploiter le gisement du Sépey de l'entreprise Orllati
Granulats et Bétons SA, pour une vingtaine d'années environ, soit de manière à
assurer la relève du projet précédent et ainsi assurer un approvisionnement
continu du canton.
5.3 réserve l'issue de la procédure d'adoption du plan
d'extraction et d'autorisation d'exploiter selon la loi sur les carrières, la
présente décision ne valant décision ni sur l'une ni sur l'autre.
5.4 lève l'effet suspensif d'un éventuel recours
contre la présente décision, laquelle est immédiatement exécutoire.
5.5 se réserve la possibilité de revenir sur la
présente décision au cas où le projet de plan d'extraction et la demande de
permis d'exploiter déposés par la B.________ diffèreraient de manière
significative du projet présenté dans le cadre du présent arbitrage."
F.
Sous la plume de son avocat, A.________ a recouru, le 5 novembre 2018,
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut sous suite de frais et dépens, à titre
préalable, à la restitution de l'effet suspensif à son recours. Sur le fond,
elle conclut à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision
attaquée, ainsi qu'à ce qu'elle soit habilitée à déposer sans délai son projet
de plans d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le
gisement du Sépey. Elle conclut encore que le projet de la B.________ soit
différé pour une vingtaine d'années au moins. Subsidiairement, elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Par avis du 6 novembre 2018, la Juge instructrice de
la CDAP a accusé réception du recours et fixé un délai au 26 novembre 2018,
prolongé au 6 décembre 2018 par avis du 16 novembre 2018, à l'autorité intimée,
aux autorités concernées et au tiers intéressé pour se déterminer sur la
requête de restitution de l'effet suspensif.
Le 6 décembre 2018, le DTE, représenté par la DGE,
ainsi que le tiers intéressé, soit la B.________, se sont déterminés sur la
demande de restitution de l'effet suspensif en concluant à son rejet.
L'autorité intimée a produit son dossier tout en réservant que celui-ci pouvait
comporter des éléments relevant du secret commercial. Le tiers intéressé a
requis que les pièces produites par l'autorité intimée et concernant son propre
projet ne soient pas transmises à la recourante.
Par décision incidente du 18 décembre 2018, la Juge
instructrice a refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________.
En substance, la décision incidente retient que l'intérêt public invoqué par
l'autorité intimée et le tiers intéressé, à savoir la continuité de
l'approvisionnement cantonal en gravier, pouvait être considéré comme
important. Compte tenu de la longueur de la procédure relative au traitement
d'un projet d'exploitation de gravière, il se justifie de ne pas retarder plus
que nécessaire les démarches du tiers intéressé afin de présenter son projet de
plan d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du
Sépey, afin de permettre une continuité dans l'approvisionnement cantonal. La
juge instructrice a encore considéré qu'il ressortait d'un examen
prima
facie
du dossier, et sans préjuger du fond du litige, que la possibilité
pour A.________ de concrétiser effectivement son projet à moyen terme était en
l'état incertaine.
G.
A.________ (ci-après la recourante) a formé un recours incident devant
la CDAP contre cette décision, le 31 janvier 2019. Elle conclut, sous suite de
frais et dépens, à l'admission de son recours incident, principalement, à la
restitution de l'effet suspensif, et, subsidiairement, à l'annulation de la décision
incidente du 18 décembre 2018 et son renvoi à la Juge instructrice de la CDAP
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La cause a été
enregistrée sous la référence RE.2019.0001.
Le 12 février 2019, la DGE s'est déterminée sur le
recours incident. Cette autorité conclut, avec suite de frais, au rejet du
recours incident dans la mesure de sa recevabilité. La DGE a encore déposé des
déterminations complémentaires le 11 mars 2019.
La Municipalité de Ballens (autorité concernée) et le
tiers intéressé se sont déterminés respectivement les 11 et 12 mars 2019 sur le
recours incident. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours.
La Juge instructrice au fond ne s'est pas déterminée.
H.
La section des recours a statué par voie de circulation. Dans la mesure
utile, les arguments des parties seront repris par la suite.
Considérant en droit:
1.
Les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la
CDAP, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet
d'un recours (incident) au tribunal dans les dix jours dès leur notification
(art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Ce recours relève de la
troisième Cour de droit administratif et public, statuant à trois juges (art.
30 al. 1 et 33 al. 1 let. a du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13
novembre 2007 [ROTC; BLV 173.31.1]).
En l'occurrence le recours a été interjeté en temps
utile et il est recevable en la forme (cf. art. 79 LPA-VD).
2.
Dans un premier grief de nature formelle, la recourante se plaint de la
violation de son droit d'être entendu (art. 29 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) au motif que les déterminations sur la demande de
restitution d'effet suspensif déposées par la DGE le 6 décembre 2018, et reçue
par la Juge instructrice le 10 décembre 2018, ne lui avaient pas été transmises,
de sorte qu'elle n'avait pas pu se déterminer sur cette écriture. Selon la
recourante, cette prise de position ferait une large place à l'allégation de la
rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier mise en exergue comme
intérêt public à la mise en œuvre de la décision de fond attaquée sans attendre
le sort du recours sur la décision de fond. Pour la recourante, la Juge instructrice
de la CDAP a donné un poids particulier à ces déterminations en retenant que le
risque de rupture d'approvisionnement était un intérêt public prépondérant
commandant l'exécution immédiate de la décision attaquée. Elle lui reproche de
ne pas lui avoir transmis ces déterminations avant de rendre la décision
incidente attaquée et de l'avoir ainsi privée de l'opportunité de se déterminer
sur cette écriture.
a) Compris comme l'un des aspects de la notion
générale de procès équitable au sens de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu
garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à son détriment, de prendre connaissance de toute argumentation
présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où elle
l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait
ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le
jugement à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.1
p. 197). Il appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de
position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments
déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de
position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux
parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de
leur faculté de se déterminer (ATF 139 I 189 consid. 3.2 p. 192 et les
références; cf. en outre les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme
dans les causes Schaller-Bossert contre Suisse du 28 octobre 2010 § 39 s. et
Nideröst-Huber contre Suisse du 18 février 1997, Recueil CourEDH 1997-I p. 101
§ 24). Dans les procédures judiciaires, ce droit existe que la cause soit ou
non soumise à l'art. 6 par. 1 CEDH, l'art. 29 Cst. devant, sous cet angle, être
interprété de la même manière (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157).
Toutefois, dans le cadre d'une procédure concernant
des mesures provisoires ayant un caractère d'urgence, l'art. 29 al. 2 Cst. n'a
pas la même portée que s'agissant de la procédure au fond. Ainsi, les décisions
judiciaires concernant l'effet suspensif doivent par nature être rendues
rapidement et sans de longues investigations complémentaires. L'autorité qui
statue peut donc, sauf circonstances spécifiques, se dispenser d'entendre de
manière détaillée les intéressés ou de procéder à un second échange
d'écritures. Tant la jurisprudence du Tribunal fédéral que celle de la Cour
européenne des droits de l'homme reconnaissent que, si elles ont une portée
étendue s'agissant des procédures au fond, les garanties découlant du droit
d'être entendu peuvent connaître quelques aménagements dans le cas d'une
procédure concernant des mesures provisoires, compte tenu du caractère
d'urgence de celles-ci. En d'autres termes, il ne peut être question, dans le
cadre de mesures provisoires, d'un droit absolu à une réplique découlant du
droit d'être entendu. Le cas échéant, si la réponse de l'autorité précédente
contient des éléments nouveaux décisifs sur lesquels le juge entend se fonder,
un droit de réplique peut alors se justifier. Cette solution constitue une mise
en œuvre pragmatique de l'art. 6 CEDH (ATF 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 47). Le
droit d'être entendu du requérant est donc, en principe, déjà garanti par le
dépôt de sa demande d'effet suspensif (Arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre
2018, ATF 139 I 189 consid. 3.3 p. 192 et les références).
b) En l'occurrence, il ressort du dossier principal
(AC.2018.0400) qu'après avoir accusé réception du recours du 6 novembre 2017,
la Juge instructrice a fixé un délai au 26 novembre 2018, prolongé par avis du
16 novembre 2018 au 6 décembre 2018, au DTE, à l'autorité concernée et au tiers
intéressé pour se déterminer sur la requête de restitution de l'effet
suspensif. Copie de cet avis a également été adressée au mandataire de la recourante.
La DGE, représentant le DTE, s'est alors prononcée par courrier du 6 décembre
2018, dont le contenu, s'agissant de la requête de restitution de l'effet
suspensif, est le suivant:
"
Requête de restitution de l'effet suspensif
Il est expressément renvoyé sur ce point au contenu de la
décision du DTE du 3 octobre 2018. Pour le surplus, nous soulignons ce qui
suit.
L'art. 80 LPA-VD, applicable en procédure de recours par
devant la CDAP par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit que « l'autorité
administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever
l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande ».
En l'espèce, il a été démontré, dans la décision querellée,
en quoi la garantie de l'approvisionnement cantonal l'emportait sur l'intérêt
privé de l'entreprise et commandait l'exécution immédiate de la décision
d'arbitrage. Dite décision intègre également le fait que le projet d'A.________
pourra être déposé ultérieurement, ce qui contribue à démontrer, pour autant
que de besoin, que les intérêts de cette entreprise ne s'en trouvent pas
irrémédiablement compromis.
Par surabondance, il est précisé que le projet de Gravière du
Boiron doit encore être soumis à l'entier de la procédure prévue par la Loi
vaudoise sur les carrières (LCar), soit en particulier : un examen préalable
conséquent au vu de l'ampleur du projet ; l'obtention de l'avis sommaire de
I'OFEV sur la question du défrichement ; la procédure OFT qui doit être
coordonnée à la procédure LCar ; la procédure d'enquête publique, y compris le
traitement des oppositions ; une décision finale sur étude d'impact soumise à
consultation et à recours.
Usuellement, cette procédure dure entre deux et trois ans. Il
arrive également que certains projets ne puissent se réaliser avant une dizaine
d'années, lorsque les circonstances sont particulièrement complexes. Ainsi, il
est hautement vraisemblable que la procédure LCar concernant le projet de
Gravière du Boiron ne sera pas achevée lorsque la Cour de céans tranchera le
recours déposé le 5 novembre 2018 par Orilati Granulats & Bétons SA. Il y a
ainsi lieu de considérer que ni la vraisemblance d'un éventuel préjudice et
encore moins l'importance de celui-ci le cas échéant, ne sont établis,
confortant ainsi l'opinion que la requête de restitution de l'effet suspensif
doit être rejetée."
Ce courrier a été transmis par la Juge instructrice
à la recourante avec la décision incidente du 18 décembre 2018.
c) En l'espèce, force est de constater que les déterminations
de la DGE ne contiennent aucun élément nouveau ou décisif sur lequel la Juge
instructrice se serait fondée. Bien au contraire, dans ses déterminations du 6
décembre 2019, l'autorité se réfère expressément à l'argumentation contenue dans
sa décision principale du 3 octobre 2018. En particulier, et s'agissant de
l'allégation de la rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier, la
DGE se borne à relever que sa décision démontre en quoi cette garantie de l'approvisionnement
cantonal l'emportait sur l'intérêt privé de l'entreprise et commandait
l'exécution immédiate de sa décision. Bref, on ne voit pas en quoi cette
"prise de position" aurait été décisive ou aurait eu un poids particulier
sur la décision attaquée. Elle ne contient aucun élément nouveau que la
recourante aurait ignoré ou sur lequel elle n'aurait pas pu se déterminer.
On ajoutera que bien qu'elle ait été informée de la prolongation
du délai imparti à l'autorité au 6 décembre 2018, la recourante n'a pas demandé
de connaître la réponse de celle-ci. Etant notamment assisté par un mandataire
professionnel, si elle avait voulu pouvoir s'exprimer sur dite réponse, on
aurait pu attendre de sa part qu'elle requiert du Tribunal sa transmission et
la fixation d'un délai pour déposer des observations.
Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du
droit d'être entendu doit être considérée comme ayant été réparée dans le cadre
de la présente procédure. La recourante a pu se déterminer en toute
connaissance de cause. Le renvoi du dossier à l'autorité intimée constituerait
dans ces circonstances une vaine formalité.
Le grief de violation du droit d'être entendu doit
dès lors être rejeté.
3.
En sus de la violation de son droit d'être entendue, la recourante
considère que la procédure suivie par la DGE pour écarter son projet en faveur
de celui de l'entreprise tierce intéressée constitue une privation de l'accès
au juge naturel garanti par les articles 29 ss Cst. et 6 CEDH. Elle fait valoir
que sur la base de la législation en vigueur, la DGE ne pouvait départager deux
projets d'exploitation du même gisement en concurrence en créant un ordre de
priorité entre eux ou déterminer qui a le droit d'exploiter un site pour lequel
deux parties sont en concurrence. Elle ne saurait non plus mettre en place une
procédure d'"arbitrage" qui n'existerait pas dans la loi, qui
reviendrait à créer un "tribunal d'exception" prohibé par le droit
constitutionnel et qui de plus créerait un risque plus important en termes
d'empêchement de rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier.
Les griefs de la recourante en relation avec la
procédure qui a été mise en place par la DGE et a conduit à la décision du 3
octobre 2018 relèvent du fond du litige et n'apparaissent
a priori
pas
évidents au point de justifier une restitution de l'effet suspensif. Ces griefs
débordent de l'objet de la présente procédure incidente qui se limite à
examiner si la pesée des intérêts effectuée par le magistrat instructeur, dans
le cadre de sa décision de refus de restituer l'effet suspensif, a pris en
compte l'ensemble des intérêts importants en jeu.
4.
La recourante conteste ensuite l'existence d'un intérêt public
prépondérant retenu dans la décision attaquée, à savoir la continuité de
l'approvisionnement cantonal en gravier, et soutient que la Juge instructrice a
faussement apprécié les intérêts en cause.
a) Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable
au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a
effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité
administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet
suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
Une décision n’est pas exécutoire tant que le délai
de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la
faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet
suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant
recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat
instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu
par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa
propre décision (CR.2009.0015 du 3 juin 2009; v. en outre décision incidente
dans la cause PS.2010.0013 du 25 juin 2010).
Selon la jurisprudence du Tribunal de céans (RE.2008.0008
du 30 octobre 2018; RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars
2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012;
RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge
doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en
considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au
recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet
suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne
commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent
pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que
l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la
voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte
attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les
raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent
sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout
en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures
provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces
mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de
l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en
compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière
évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.
La Cour qui statue sur le recours contre une
décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours incident)
ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur;
elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a
effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a
omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de
manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (RE.2018.0008
précité; RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du
30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012;
RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).
b) La recourante conteste l'existence
d'un intérêt public prépondérant et allègue que la continuité de
l'approvisionnement cantonal en gravier n'est pas menacé. Elle invoque en particulier
des éléments extraits du PGCar, des informations tirées du site internet de
l'Etat de Vaud ou l'existence de carrières autorisées, mais non encore
exploitées, tendant à établir qu'une rupture d'approvisionnement n'est pas
imminente.
Sur ce point la DGE, dans le cadre de ses
observations du 12 février 2019, donne des précisions sur les besoins
déterminants à considérer. Pour elle, si l'on prend en compte les délais moyens
des études (acquisition notamment des données hydrogéologiques sur une dizaine
d'années), puis d'une procédure LCar jusqu'à l'achèvement des travaux
préparatoires et le début de l'extraction (entre cinq et dix ans), le Canton ne
dispose actuellement d'aucune marge de manœuvre pour assurer la continuité de
l'approvisionnement cantonal sans une augmentation massive des importations.
Par ailleurs, aucun site figurant à l'annexe 1 du PGCar 2016 n'offre
d'alternative à la fois en termes de capacité et de délais de production. Dans
ces déterminations complémentaires du 11 mars 2019, la DGE précise encore que,
bien que l'exploitation de la Gravière des Ursins, mentionnée par la
recourante, ait été autorisée, sa mise en œuvre est, dans les faits,
actuellement bloquée sans qu'aucun pronostic ne puisse être posé quant à une
mise en exploitation concrète. Il n'existe selon l'autorité actuellement aucun
autre projet significatif pour approvisionner le canton, qui soit autorisé et
en instance de mise en exploitation.
La décision attaquée se réfère à la
garantie de l'approvisionnement en gravier, à la durée inhérente à la procédure
d'exploitation ainsi qu'au risque de rupture d'approvisionnement. C'est avant
tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les
mesures provisionnelles sont destinées à éviter, que doit dépendre le sort de
l’effet suspensif. Or, les éléments du PGCar mis en évidence par la recourante
ne permettent pas de douter du risque allégué par l'autorité intimée. Les déterminations
de la DGE sur ce point confirment que des besoins et des déficits de capacités
existent ce qui nécessite la planification de l'exploitation de nouveaux
gisements. La question de l'approvisionnement est complexe et dépend de facteurs
multiples et aléatoires. L'exploitabilité de certaines réserves ne serait en
particulier pas acquise tant qu'elles ne sont pas au bénéfice d'un permis
d'exploiter. D'autres blocages peuvent en outre intervenir, comme c'est
visiblement le cas pour la Gravière des Ursins. Les enjeux concernant le
maintien de la capacité de production du canton ressortent également du PGCar
qui précise qu'une répartition des sites d'extraction doit être adaptée afin
d'assurer un approvisionnement de proximité et limiter les transport (PGCar, p.
8) et précise que le pied du Jura recèle près de 80% des réserves en granulats
naturel alluvionnaires et approvisionne de manière substantielles les régions
de la Côte et Lausanne-Morges (PGCar, p. 19). En l'occurrence, la Juge instructrice
a considéré sur la base des éléments en sa possession, au vu d'un examen
sommaire du dossier, qu'il n'y avait pas de raison de s'écarter de
l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle, la mise en exploitation du
site du Sépey devrait intervenir aux environs de 2022, et qu'il se justifiait
de ne pas retarder plus que nécessaire celle-ci, afin de permettre une
continuité dans l'approvisionnement cantonal, compte tenu de la longueur, qui
n'est pas contestée par la recourante, de la procédure relative au traitement
d'un projet d'exploitation de gravière. A ce stade, cette appréciation n'est
pas contestable, étant précisé que la détermination exacte des besoins ou des
capacités en la matière au fil du temps nécessiterait une instruction poussée
qui ne saurait intervenir dans le cadre de mesures provisionnelles. La juge
instructrice pouvait raisonnablement retenir, à l'issue d'une pesée sommaire
des différents intérêts en présence, qu'il se justifiait d'éviter toute
suspension de la progression du projet privilégié par l'autorité intimée pendant
le recours sous peine d'un risque pour la continuité de l'approvisionnement du
canton en graviers. Il s'agit d'un intérêt public manifeste, compte tenu de la
longueur de la procédure relative au traitement d'un projet d'expansion de
gravière.
La juge instructrice a en outre pris en
considération, à l'issue d'un examen
prima facie
du dossier et sans
préjuger du fond du litige, l'incertitude de la possibilité pour la recourante
de concrétiser effectivement son projet à moyen terme, compte tenu de la servitude
existant sur ses parcelles nos 524 et 544 de la Commune de Ballens qui accorde
à la société Holcim Granulats et Bétons SA le droit exclusif d'exploitation des
gisements de sable et gravier s'y trouvant. Sur ce point également, cette
appréciation ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmée. Il est
indiscutable que cette question, qui fait l'objet d'un litige civil, est susceptible
de retarder une exploitation concrète de la gravière par la recourante d'un
point de vue temporel, ayant comme corolaire également une menace sur
l'approvisionnement du canton en graviers.
c) En l'occurrence, il faut constater que
la décision du 4 octobre 2018 se limite à prioriser les projets. Ainsi, le
chiffre 5.1 de son dispositif n'a pas pour effet d'autoriser le projet de la
Gravière du Boiron mais habilite la B.________ à déposer sans délai son projet
de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le gisement
du Sépey auprès de l'autorité cantonale compétente.
Le projet de Gravière du Boiron, après avoir été
complété, doit ainsi encore être soumis à l'entier de la procédure prévue par
la LCar, soit en particulier: un examen préalable conséquent au vu de l'ampleur
du projet; l'obtention de l'avis sommaire de l'Office fédéral de
l’environnement sur la question du défrichement; la procédure d'enquête
publique, y compris le traitement des oppositions; une décision finale sur
étude d'impact soumise à consultation et à recours. Selon les indications de la
DGE cette procédure dure entre deux et trois ans. Il arrive également que
certains projets ne puissent se réaliser avant une dizaine d'années, lorsque
les circonstances sont particulièrement complexes.
Ainsi, il convient de constater, à l'instar de
l'autorité, que la procédure LCar concernant le projet de Gravière du Boiron ne
sera manifestement pas achevée lorsque la Cour de céans tranchera au fond le
recours déposé le 5 novembre 2018 par A.________. Or, pendant ce temps, aucune
action irrémédiable ne pourrait être entreprise ou exécutée sur la base de la
décision du 4 octobre 2018 et le fait que la procédure d'autorisation progresse
pour la B.________ n'entraine aucun préjudice, à tout le moins irréparable,
pour la recourante.
Pour le surplus, les démarches nécessaires à la
procédure d'autorisation du projet privilégié qui pourraient être entreprises
ne rendent pas sans objet le recours au fond.
Ainsi, le magistrat instructeur a bien pris en
considération, de manière complète et circonstanciée, les intérêts publics et
privés concernés. C'est donc à juste titre que la décision attaquée retient
qu'un intérêt public prépondérant commande la levée de l'effet suspensif en
application de l'art. 80 al. 2 LPA-VD en ce qu'elle permet à la B.________ de
déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de
permis d'exploiter le gisement du Sépey auprès de l'autorité cantonale
compétente. Il s'agit du chiffre 5.1 du dispositif de la décision du 4 octobre
2018.
d) La recourante soutient qu'elle sera durablement
empêchée d'exercer ses activités sur le marché et qu'elle subit de ce fait un
préjudice qui va au-delà du préjudice financier. Elle évoque en particulier
l'interdiction de déposer son projet signifiée par le chiffre 5.2 du dispositif
de la décision attaquée au fond et estime être limitée de façon générale dans
son développement économique par rapport à l'entreprise tierce intéressée avec
laquelle elle est en concurrence. Elle risque ainsi, par rapport à celle-ci, de
perdre des parts de marché. On peut ainsi déduire de son recours incident que
la recourante fait également grief à la DGE de ne pas pouvoir compléter puis
déposer immédiatement un projet de plan d'extraction et une demande de permis
d'exploiter le gisement du Sépey. Cet empêchement découle du chiffre 5.2 du
dispositif de la décision du 4 octobre 2018.
Or, force est de constater que ni la décision du 4
octobre 2018, dans sa motivation sur le retrait de l'effet suspensif, ni la
décision incidente de la Juge instructrice du 18 décembre 2019 n'abordent directement
la question de l'effet suspensif du recours en tant qu'il vise également le
chiffre 5.2 du dispositif au fond.
Comme rappelé ci-dessus, de manière générale, il
convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt
public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et
que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis.
En l'espèce, le retrait de l'effet suspensif s'agissant du chiffre 5.2 du
dispositif a pour effet d'empêcher la recourante de déposer sans délai un
projet de plan d'extraction. Or, s'agissant du dépôt d'un projet pour examen
préalable dans le cadre d'une procédure telle que décrite ci-dessus, complexe
et longue, on ne discerne pas quel intérêt public ou quel intérêt privé
prépondérant commanderait d'empêcher la recourante de continuer à développer
son projet, voire le finaliser et le déposer pour examen préalable ou, en
d'autres termes, quel intérêt public justifierait une dérogation au régime de
l'effet suspensif
ex lege
. En l'espèce, plusieurs mois seront
nécessaires pour compléter les dossiers déjà préparés et déposer à l'enquête un
projet technique et un rapport d'impact sur l'environnement. Ces documents
devront ensuite faire l'objet d'un examen préalable par les services de l'Etat
qui durera nécessairement plusieurs mois. Après cet examen, le dossier devra
probablement être adapté et soumis à nouveau à un contrôle de l'administration
avant d'être mis à l'enquête.
Certes, le dépôt d'un deuxième projet pour examen
préalable, en parallèle à celui de la B.________ et pour autant qu'il
intervienne concrètement avant l'issue de la procédure au fond, serait de
nature à solliciter les services spécialisés sur deux projets, dont un seul
pourrait être autorisé, et à engendrer un surplus de travail auprès des
administrations et services concernés. Toutefois, éviter ce surcroît de travail
ne saurait relever d'un intérêt public propre à justifier une dérogation au
régime de l'effet suspensif
ex lege
, dont il est rappelé qu'il est limité
à la durée de la procédure au fond. La procédure LCar ne sera manifestement pas
achevée lorsque la Cour de céans tranchera le recours déposé le 5 novembre 2018
par A.________ et, dans l'entretemps, rien n'empêche de compléter les dossiers
et de développer des projets parallèlement.
En effet, l'examen préalable d'un projet de gravière
ne constitue pas encore une décision sur l'adoption du plan du projet
d'extraction. Ce n'est qu'une étape intermédiaire. Le dépôt d'un dossier en vue
d'examen préalable ne contraint en outre pas l'autorité cantonale à procéder
sans délai à cet examen préalable, en particulier s'il existe, comme cela
semble être le cas en l'espèce des obstacles sur le plan du droit privé et que
l'autorité veuille obtenir des éclaircissements avant de rendre un rapport
d'examen préalable. Il n'y a donc pas d'intérêt public évident à empêcher la recourante
de compléter son projet et d'accomplir cette démarche préparatoire. En restituant
l'effet suspensif au chiffre 5.2 du dispositif, la recourante pourra entreprendre,
à ses risques et périls, les études du projet et supportera, cas échéant, les
frais d'établissement d'un projet de plan d'extraction ou d'une demande de
permis d'exploiter, sans aucune certitude sur le sort du recours déposé contre
la décision du 4 octobre 2018. Elle aura également à supporter les incertitudes
liées au procès civil actuellement en cours concernant les parcelles n
os
524 et 544 de la Commune de Ballens dont elle est propriétaire.
En outre, la possibilité pour la recourante de
déposer un projet pour examen préalable ne prive pas la procédure principale
AC.2018.0400 de tout intérêt. Si le recours (principal) est rejeté, la DGE
pourra "geler" le projet de la recourante (refuser de l'examiner plus
avant) en confirmant la possibilité de le différer pendant 20 ans. Dans cette
hypothèse, les services de l'administration pourraient avoir été sollicités
inutilement et le DTE avoir eu à rédiger un rapport d'examen préalable inutile.
En cas d'admission du recours au fond, la procédure devrait recommencer
ab
ovo
. On pourrait, cas échéant, sans difficulté interrompre la procédure
d'élaboration du projet de la Gravière du Boiron et procéder à l'examen des
projets concurrents plus avant, la recourante ne pouvant alors pas se plaindre
d'avoir été retardée dans l'élaboration de son propre projet. Ainsi, la
restitution de l'effet suspensif au recours s'agissant du chiffre 5.2 du dispositif
n'est pas de nature à entraîner des conséquences irréversibles ou à mettre en
cause un intérêt public ou privé prépondérant.
En résumé, s'il existe un intérêt public à une
exécution immédiate du chiffre 5.1 du dispositif de la décision pour éviter un
risque de rupture d'approvisionnement, aucun intérêt public prépondérant ne
commande à l'inverse la levée de l'effet suspensif en application de l'art. 80
al. 2 LPA-VD s'agissant du chiffre 5.2 de dite décision. Le recours doit être
admis dans cette mesure.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours incident est partiellement
admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l’effet suspensif est restitué
en ce qui concerne le chiffre 5.2 du dispositif de la décision du 4 octobre
2018 rendue par le DTE.
Vu le sort du recours, les frais sont partagés à
parts égales entre A.________ et la B.________ et les dépens des parties sont
compensés (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours incident est partiellement admis.
II.
La décision incidente, du 18 décembre 2018, de la Juge instructrice au
fond dans la cause AC.2018.0400 est réformée en ce sens que l'effet suspensif
est restitué en ce qui concerne le chiffre 5.2 du dispositif de la décision du
4 octobre 2018 rendue par le DTE. Elle est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge d'A.________.
IV.
Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge de la B.________.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 mars 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.