vd_omni · AC.2006.0137 · 2007-01-04 · fr

CAISSE FEDERALE DE PENSIONS PUBLICA/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, FONDS INTERPROFESSIONNEL DE PRÉVOYANCE | Confirmation d'un ordre de remise en état relatif à des places de stationnement et à une place de jeux réalisées sans droit sous l'angle du principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.01.2007 AC.2006.0137

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 janvier 2007
Composition
M. François Kart, président ;
M. Georges Arthur Meylan
et M. Olivier Renaud
, assesseurs ; M. Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
CAISSE FEDERALE DE PENSIONS PUBLICA,
à Berne, représentée par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains
Opposant
FONDS INTERPROFESSIONNEL DE
PRÉVOYANCE,
à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours CAISSE FEDERALE DE PENSIONS PUBLICA c/ décision de
la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 1er juin 2006 (refus d'autoriser
l'aménagement de huit places de parc supplémentaires et le dédoublement de la
place de jeu sur la parcelle n° 3'768 d'Yverdon-les-Bains)
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains est régi
par un plan général d'affectation, légalisé le 17 juin 2003 (PGA).
B.
En date du 6 février 1986, le Conseil communal de la
Commune d'Yverdon-les-Bains a adopté le plan de quartier "Plaisance"
(ci après: le plan de quartier) et son règlement (RPQ), qui a été approuvé par
le conseil d'Etat le 23 avril 1986. Ce plan, qui comporte une vue en plan,
trois coupes et une illustration, régit un périmètre d'une surface totale de
83'636 m
², situé au sud est du territoire communal, affecté à l'habitat,
au commerce et à l'artisanat (art. 1
er
RPQ). Son périmètre est
subdivisé en quatre secteurs (I à IV). Le secteur IV, ici en cause, couvre le
terrain situé au nord-est du périmètre, dans l'angle formé par la rue de
Plaisance au nord et la rue Jean-André Venel à l'est. Il comprend, le long de
sa limite nord, la parcelle 3442 qui supporte un immeuble locatif existant de
forme rectangulaire (ECA 3107; Rue de Plaisance 1-3) et, au sud de celle-ci, la
parcelle 3768, d'une surface de 8'769 m². Sur la parcelle 3768 s'étendent trois
aires d'implantation (T,U et V; avec indication pour chacune du nombre de
niveaux habitables et de la surface habitable brute maximale) disposées autour d'une
surface réservée à des aménagements extérieurs et comportant une arborisation
obligatoire (ci-après l'aire de dégagement). L'aire V est rectangulaire et fait
face au bâtiment ECA 3107. L'aire U, en forme de demi fer à cheval, ferme l'aire
de dégagement à l'est et au sud. L'aire T, en forme de "L", fait de
même à l'ouest et au sud. Les aires T et U sont reliées au sud par une aire
d'implantation des constructions annexes. Sur la parcelle 3768, le plan prévoit
deux aires d'implantation pour des places de stationnement à ciel ouvert. La
première est située au sud-est et présente une capacité de 14 places, la
seconde au nord-est en comprend 8. Chacune dispose d'un accès sur la rue Jean-André
Venel. Une aire d'implantation des garages est située le long de la limite nord
du plan, à l'ouest du bâtiment ECA 3107. Le plan de quartier ne prévoit pas
d'aire obligatoire pour l'implantation de parking souterrain, qui peuvent être
édifiés jusqu'en limite de propriété (art. 21 al. 4 RPQ).
C.
Filtus Holding SA a mis à l'enquête publique du 22 juillet
au 11 août 2003 la construction d'un groupe de 4 immeubles de 64 logements et un
parking extérieur de 97 places sur la parcelle 3768. Des oppositions ont été
formées dans le cadre de cette enquête pour la préservation d'une rangée d'arbres
située au sud-est du secteur IV. Une conciliation a été recherchée entre les
intervenants, qui a abouti à une variante reproduite sur un plan des
aménagements extérieurs daté du 17 juin 2003 et portant référence 2003-02/206
(A). Le permis de construire a été délivré pour cette variante le 30 septembre
2003 (permis n° 7478). Cette variante prévoit la construction de 4 immeubles
rectangulaires de volumes similaires, répartis sur les aires d'implantation,
autour de l'aire de dégagement. Cette dernière est engazonnée et comporte en
son centre une place de jeux arborisée pour enfants. Le long de la rue Jean-André
Venel, un garage semi-enterré de 25 places a été prévu, auquel ont parvient en
empruntant l'accès situé au nord-est du secteur puis une rampe. Cette
construction est recouverte d'une toiture plate végétalisée. L'accès nord-est
mène également à un parking non couvert de 21 places, comprenant 10 places pour
visiteurs alignées le long de la limite nord de la parcelle. Les trois places
pour visiteurs situées les plus à l'ouest sont implantées face à l'angle
sud-est du bâtiment ECA 3107. Le plan des aménagements extérieurs figure en
outre un parking de 12 places au sud-ouest de la parcelle et un autre de 21
places au sud-est. Le projet comporte ainsi au total 79 places de
stationnement, dont 10 places pour visiteurs. Ce chiffre étant inférieur au
nombre minimum de 97 places requis par le RPQ pour un projet de cette ampleur, un
montant de 90'000 francs a été versé par la constructrice à titre de
contribution de remplacement pour les dix-huit places manquantes (18 X 5'000
francs).
D.
Après la délivrance du permis de construire, la Caisse
fédérale de pensions Publica est devenue propriétaire de la parcelle 3768.
E.
Le 19 janvier 2004, l'architecte de la constructrice a
informé le service de l'urbanisme de la commune que 3 places de stationnement
avaient été réalisées en plus dans le parking semi-enterré, dont la capacité
avait ainsi été portée à 28 places. Cet architecte joignait à sa correspondance
un plan présentant cette modification et daté de décembre 2003. Sur quoi, la
commune a adressé une nouvelle facture pour le versement d'une contribution de
remplacement de 75'000 francs, équivalant à 15 places de parc manquantes à
5'000 francs chacune.
Par courrier du 19 février 2004, l'architecte a
adressé au service de l'urbanisme un plan des aménagements extérieurs portant
le n° 2003-02/206 (A), mais comportant des modifications par rapport au plan du
17 juin 2003. La date du jour, soit le 19 février 2004, a  été apposée manuscritement
sur cette version. Selon ce plan, le parking souterrain comprend 30 places, le
parking situé au nord-est en comprend 24, tandis que les parking situés au
sud-ouest et au sud-est en comportent respectivement 14 et 21. Il en résulte un
total de 89 places de stationnement. Dans son courrier, l'architecte indiquait
que les places manquantes à facturer à la propriétaire se réduisaient dès lors
au nombre de 8 (97 - 89). C'est ainsi que le 2 avril 2004, le service communal
de l'urbanisme a adressé à la propriétaire une nouvelle facture arrêtant à
40'000 francs (8 X 5'000.-) le montant de la contribution de remplacement.
F.
Par courrier du 2 août 2005, l'entreprise générale
mandatée pour la réalisation du projet a fait tenir à la Direction des
bâtiments et de l'urbanisme de la commune un plan daté du 30 mai 2005 et figurant
les aménagements extérieurs tels que finalement réalisés, à savoir notamment un
parking non couvert de 29 places au nord-est (portant ainsi le total des places
à 94), et une place de jeux pour enfants située au nord-ouest de la parcelle.
G.
La commission de salubrité a constaté ces travaux lors
d'une visite sur place effectuée le 23 août 2005, à la suite de laquelle la
municipalité a refusé de délivrer le permis d'habiter. Celle-ci invitait la nouvelle
propriétaire à rechercher l'accord des voisins pour les modifications de son projet
par rapport au permis de construire du 30 septembre 2003.
H.
Faute d'avoir obtenu un tel accord et en vue de
régulariser ces modifications du projet initial, la Caisse de pensions Publica
a soumis à l'enquête complémentaire l'aménagement de 8 places de parcs
supplémentaires et le
"dédoublement"
de la place de jeux. Les
places de parcs, aménagées à la suite des places de parc pour visiteurs, sont
implantées à un mètre de la limite de la parcelle 3442 et à 6,50 mètres du bâtiment
ECA 3107. La place de jeux présente une surface de 320 m
² (16 X 20
mètres) et est implantée à la même distance par rapport à la limite de la
parcelle 3442 et à l'immeuble 3107. L'enquête s'est déroulée du 11 avril au 1
er
mai 2006.
I.
Par courrier du 24 avril 2006, le FIP Fonds
interprofessionnel de prévoyance (ci-après FIP), propriétaire de la parcelle
3'442, a formé opposition au projet mis à l'enquête complémentaire en demandant
la démolition des ouvrages réalisés sans autorisation. Il faisait valoir notamment
que les places de parc mises à l'enquête dérogeaient au règles du plan de
quartier et causaient des nuisances (bruit, pollution, éclairages de phares,
etc.) pour les locataires de l'immeuble ECA 3107. En ce qui concerne la place
de jeux, il faisait remarquer que le projet initial prévoyait déjà une place de
jeux de 393 m
², dont le dédoublement n'était dès lors pas nécessaire. Il
signalait enfin que la place de jeux mise à l'enquête était investie par des
adolescents ou des jeunes adultes du quartier, qui causaient des dégâts et du
tapage jusqu'à des heures tardives de la nuit, et que cette place devenait un
lieu de passage, y compris pour des voitures.
J.
La municipalité a adressé à la Caisse de pensions Publica
la décision suivante, datée du 1
er
juin 2006:
"Messieurs,
Dans sa séance du 24 mai 2006, la
Municipalité a décidé de ne pas délivrer le permis de construire sollicité.
A l'appui de sa décision, elle motive
sa position par le fait que le projet déroge à l'art. 21 du PQ no 130-585
"Plaisance" (aires d'implantation des places de stationnement à ciel
ouvert).
De plus la Municipalité constate
que les travaux ont déjà été exécutés. Elle décide dès lors de dénoncer les
constructeurs et leur architecte et ordonne la démolition avec remise dans
l'état antérieur.
(…)"
Suivait l'indication des voie et délai de recours.
Cette décision a été postée à sa destinataire le 7 juin 2006.
K.
La Caisse de pensions Publica s'est pourvue contre cette
décision auprès du Tribunal administratif par acte du 26 juin 2006. Elle
conclut avec suite de frais et dépens à son annulation et à ce que le permis de
construire les huit places de parc supplémentaires et la place de jeux soit délivré.
Le FIP a été invité à participer à la procédure et a déposé des observations le
26 juillet 2006 en concluant au rejet du recours. La municipalité a répondu au
recours par mémoire déposé le 3 août 2006, en concluant au rejet du recours
dans la mesure où il est recevable et à la confirmation de la décision
attaquée. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 15 septembre
2006. La municipalité s'est encore déterminée le 3 octobre 2006. Le FIP a fait
de même le 17 octobre 2006.
Les moyens et arguments des parties seront examinés
dans les considérants ci-après en tant que de besoin.
L.
Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son
audience du 25 octobre 2006. A cette occasion, il a entendu leurs explications
et procédé en leur présence à une vision locale. Il a constaté notamment que la
place de jeux pour enfants autorisée par le permis du 30 septembre 2003 au
centre des immeubles de la recourante n'avait pas été réalisée. En lieu et
place, une surface en gravier plantée d'arbres avait été aménagée qui, selon
les explications du représentant de la recourante, était destinée aux habitants
de l'immeuble, mais principalement aux adultes pour des jeux de pétanque, etc.
La place de jeux litigieuse est sommairement aménagée sur une surface engazonnée.
Elle comporte quelques balançoires sur ressorts, une structure de bois pourvue
d'un toboggan et un banc.
M.
A l'issue de cette audience, le Tribunal a ordonné la
production par la municipalité du dossier d'enquête relatif au permis de
construire du 30 septembre 2003 (n°7478), comprenant le plan des aménagements
finalement autorisés. L'autorité municipale était également invitée à indiquer
si des autorisations d'aménager des places de stationnement avaient été
délivrées postérieurement au 30 septembre 2003 en produisant cas échéant les
plans y relatifs. Elle a répondu par courrier du 31 octobre 2006 que tel
n'avait pas été le cas. Le Tribunal a donné l'occasion aux parties de déposer
des observations finales, ce que la municipalité et la recourante ont fait le
20 novembre 2006.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du
Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre a), à la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (lettre b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi
spéciale le prévoit (lettre c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en
l'espèce.
Commet un excès ou un abus de son pouvoir
d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en
usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une
solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse
d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu
d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (cf. notamment A.
Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).
2.
La recourante soutient que, parmi les 8 places mises à
l'enquête complémentaire en-dehors des aires de stationnement, 3 d'entre elles
auraient en fait déjà été autorisées, de telle sorte que l'objet du litige se
limiterait à 5 places de stationnement et à la place de jeux. Dans ses observations
finales du 20 novembre 2006, la municipalité relève que le plan des
aménagements extérieurs n° 2003-02/206 (A), auquel se réfère le permis du 30
septembre 2003, comprenait déjà 3 des 8 places mises à l'enquête. Il résulte de
ses explication qu'elle se réfère au plan n° 2003-02/206 (A) modifié, daté du
19 février 2004.
a) Selon l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Dans le canton de
Vaud, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire
est la municipalité (art. 17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante du
tribunal administratif, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de
construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de
celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un
fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99; 1976, 265; 1972, 341 et jurisprudence
citée; voir plus récemment arrêt du TA du 9 juin 2004, AC. 2003.0089) Par
ailleurs, une autorisation de construire revêt la forme écrite (cf. Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, p. 180).
b) En l'occurrence, la seule autorisation formellement
délivrée en ce qui concerne les aménagements extérieurs, en particulier les places
de stationnement, sur la parcelle 3768 est le permis de construire du 30
septembre 2003, ce que la municipalité a confirmé dans son écriture du 31
octobre 2006. Ce permis se réfère au plan portant le n° 2003 - 02/206 (A), qui
annule et remplace le permis 2003-02/206 qui avait été mis à l'enquête publique.
Cependant, comme on l'a vu sous lettre F ci-avant, le plan n° 2003 - 02/206 (A)
existe en deux versions: la version originale, datée du 17 juin 2003, comporte
79 places de stationnement, dont aucune ne correspond aux places mises à l'enquête
complémentaire; la version modifiée, datée du 19 février 2004, en comporte 89,
dont 3 sont situées au même endroit que les places litigieuses. Pour des
raisons chronologiques, le seul plan qui ait pu faire l'objet de l'autorisation
du 30 septembre 2003 est celui daté du 17 juin 2003. Le permis de construire
mentionne d'ailleurs dans ses conditions spéciales un montant de contribution
de remplacement correspondant à 18 places manquantes (97 - 79 places). Contrairement
à ce qu'indique la municipalité dans son écriture du 20 novembre 2006, ce plan
n'inclut pas les trois places situées le plus à l'est parmi les 8 places mises
à l'enquête complémentaire. Par conséquent, aucune d'elles n'a déjà été
autorisée formellement. On pourrait se poser la question de savoir si la
position exprimée par la municipalité dans sa dernière écriture signifie
qu'elle modifie sa décision, en sens que ces trois places sont autorisées. Tel
ne semble pas en être le sens. Il apparaît plutôt que l'autorité intimée
procède là à une analyse erronée du projet autorisé le 30 septembre 2003. Il en
résulte que l'objet du litige englobe tous les ouvrages mis à l'enquête
complémentaire, soit les 8 places de stationnement supplémentaires et le
"dédoublement de la place de jeu".
3.
Il y a lieu d'examiner ci-après si ces ouvrages auraient
dû être autorisés par la municipalité.
a)aa) L'art. 21 RPQ réglemente l'implantation des
places de stationnement sous le titre "Aires de stationnement". Il
prévoit:
"Pour l'habitation, une place
de stationnement doit être réalisée pour chaque tranche de 80 m² de surface
brute de plancher habitable; le 10 % de ces places est réservé aux visiteurs.
Pour les locaux réservés au commerce et à l'artisanat, les normes USPR sont
applicables.
Les places de stationnement à ciel
ouvert doivent être aménagées à l'intérieur des aires délimitées au plan par un
traitillé (---).
Les garages doivent être édifiés:
- dans les aires d'implantation
délimitées au plan par un trait mixte (-.-).
La toiture de ces garages peut
être plate. Leur hauteur, mesurée du sol fini à la face supérieure de la dalle
de toiture ou la corniche, ne dépassera pas 3 m.
- dans les sous-sols des
bâtiments,
- dans la zone anti-bruit.
Les garages souterrains peuvent être édifiés jusqu'à la
limite de propriété."
Les places de stationnement mises à l'enquête
complémentaire sont implantées en-dehors des aires de stationnement. Partant,
la municipalité ne pouvait les autoriser que moyennant l'octroi d'une
dérogation.
La faculté d'octroyer des dérogations aux règles du plan
de quartier est régie par l'art. 6 RPQ dont la teneur est la suivante:
"La Municipalité veille à
faire respecter les objectifs et principe énoncés à l'art. 2.
Elle peut accorder des dérogations
ponctuelles dans le but de régler des détails d'implantation et de volumétrie
des constructions, pour autant qu'elle estime que les objectifs du plan soient
respectés et que les propriétaires voisins ne soient pas lésés.
De même, elle favorise toute
réalisation architecturale de qualité, même si celle-ci déroge aux articles 12
et 13 du présent règlement.
Pour répondre à des nécessités non
prévues lors de l'élaboration du plan d'extension, la Municipalité peut
exceptionnellement autoriser le stationnement des véhicules à d'autres
emplacements que ceux prévus par le plan."
Selon la jurisprudence du Tribunal
de céans relative à l'art. 85 LATC (soit la disposition régissant, de manière
générale, la faculté d'accorder des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente dans la mesure où le règlement communal le prévoit),
comme toutes les autorisations exceptionnelles, les dérogations doivent être
soumises, du point de vue du droit matériel, à des conditions strictes mettant
en jeu les circonstances particulières justifiant la non-application de la loi,
l'absence d'intérêt public majeur et l'absence d'atteinte aux intérêts
prépondérants de tiers; l'appréciation de ces conditions conduit à effectuer
une pesée générale de trois catégories d'intérêts: l'intérêt public en jeu,
ceux du requérant et ceux du voisin (v. Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 555, p.
256). Cela étant, cette disposition ne doit pas nécessairement être interprétée
de manière restrictive; une dérogation peut en effet se révéler indispensable
pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n° 556). Toutefois, de par leur nature même, ces dérogations, en tant
qu'exceptions, ne doivent bien évidemment pas devenir la règle, à défaut de
quoi la règle légale serait précisément vidée de son contenu (ATF 117 Ia 141, consid.
4; 117 Ib 125, consid. 6d; 112 Ib 51, consid. 5; 107 Ia 214, spéc. p. 216; v.
aussi JAB 1985, 267 spéc. 277). Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation doit
apparaître comme une réponse à la particularité du cas; celui-ci, en d'autres
termes, doit apparaître comme extraordinaire par rapport à une situation
normale, seule visée par le législateur, et la dérogation doit tenir compte
précisément de ces circonstances spéciales (celles-ci peuvent tenir à l'intérêt
privé en jeu, voire aussi à un intérêt public). Enfin, l'intérêt à la
dérogation ne suffit pas; il faut au contraire le mettre en balance avec celui
que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter ou avec d'autres intérêts
publics ou privés opposés (v. sur toutes ces questions, TA, arrêt AC. 2002.0229
du 12 mai 2003).
bb) En l'occurrence, la vision locale a permis de
constater que les huit places de stationnements litigieuses font face au bâtiment
3107 à une distance d'environ 6,50 mètres. Malgré une légère différence de
niveau, les habitants de cet immeuble, dont les fenêtres des séjours ou des
chambres à coucher donnent sur la parcelle 3768, sont ainsi exposés à la
lumière des phares de voitures. Ceux-ci sont également susceptibles d'être
gênés par le bruit provoqué par les manœuvres de véhicules et les claquements
de portières, ce qui est d'ailleurs confirmé par les réclamations qu'ils ont
adressées à la municipalité après la construction des places litigieuses. Le
projet est ainsi de nature à engendrer des nuisances supplémentaires dans ce
secteur tranquille du quartier. Pour sa part, la recourante n'invoque pas
d'intérêt particulier à l'obtention d'une dérogation. Elle ne prétend notamment
pas que la création de ces places répond à des nécessités non prévues lors de
l'élaboration du plan de quartier au sens de l'art. 6 al. 4 RPQ. Dans ces
circonstances, le refus d'octroyer la dérogation requise se justifie au regard
de la pesée des intérêts en présence et on ne saurait en tous les cas
considérer que la municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation.
b) La place de jeux n'a pas été réalisée telle qu'autorisée
par le permis de construire du 30 septembre 2003. L'emplacement qui était prévu
à l'origine pour cette installation a finalement été affecté par la recourante à
une aire de délassement destinée principalement aux adultes. Le projet mis à
l'enquête complémentaire modifie ainsi le projet initial en ce sens que la
place de jeux pour enfants est déplacée du centre des immeubles de la recourante
vers leur périphérie, soit quasiment sous les fenêtres des voisins. Il convient
d'examiner si cet emplacement contrevient au plan de quartier.
aa) L'art. 25 RPQ, relatif aux aires d'aménagement,
a la teneur suivante:
"Aires d'aménagement
Ces aires, en principe inconstructibles, sont destinées aux
jardins privés ou publics, et aux dessertes d'immeubles.
Une arborisation, à raison d'au moins 1 arbre par 250 m² de
terrain non bâti, doit y être prévue.
Des aménagements de surface en dur, destinés aux jeux ou aux
sports, peuvent aussi y être réalisés.
Des petites constructions, telles que kiosques, fontaines,
peuvent y être érigées.
Des places de jeux pour enfants, à raison de 3 m² par
appartement, devront y être aménagées."
Le plan de quartier ne figure pas de manière
explicite les aires d'aménagement et il n'en est pas fait mention dans les
légendes du plan. L'interprétation du plan permet toutefois de déduire que celles-ci
correspondent en principe aux surfaces situées autour des aires de construction.
La question de savoir si la place de jeu litigieuse est implantée dans une aire
de dégagement peut toutefois demeurer indécise dès lors que la municipalité
pouvait de toute manière refuser d'autoriser la création de cette place à
proximité du bâtiment sis sur la parcelle voisine, ceci en application de la
loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE),
comme on va le voir ci-après
bb) La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux
et les plantes, leurs biocénose et leurs biotopes des atteintes nuisibles ou
incommodantes, et de conserver la fertilité du sol (art. 1
er
LPE).
Par atteintes, on entend notamment le bruit dû à la construction ou à
l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1
er
LPE). Par
installations, on entend les bâtiments, les voies de communication ou autres
ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain (art. 7 al. 7 LPE). Le
Tribunal fédéral a jugé que la législation fédérale en matière de protection de
l'environnement s'appliquait non seulement aux bruits d'origine technique, mais
également aux bruits de comportement des hommes et des animaux, liés
directement à l'exploitation d'une installation fixe (ATF 123 II 74 et ss, consid
3b, p.79). Une place de jeux pour enfants liée à l'utilisation d'un bâtiment
dont elle est un accessoire constitue ainsi une installation fixe (ATF 123 II
74 précité, consid. 3c, p. 80). Le bruit lié à l'utilisation d'une place de
jeux pour enfants doit par conséquent être qualifié d'atteinte au sens de
l'art. 7 al. 1
er
LPE; les art. 11 et ss LPE sont dès lors applicables
à ce type d'installation (ATF 123 II 74 précité, consid. 3 d in fine, p. 82).
cc) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement comprend notamment le principe dit "de prévention",
selon lequel les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes
seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1
er
al. 2 LPE).
Ce principe figure également à l'art. 11 al. 2 LPE, à teneur duquel, indépendamment
des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable.
S'agissant d'une place de jeu étroitement liée à la
construction d'un groupe d'immeubles, le principe de prévention exige de
prévoir une implantation qui permette de limiter autant que possible les
nuisances pour les habitants des immeubles voisins. En l'occurrence, on constate
que l'implantation de la place de jeux à l'endroit litigieux, soit à l'arrière
des bâtiments qu'elle est sensée desservir, ceci à 6,50 mètres de l'immeuble
locatif (ECA 3107) sis sur la parcelle voisine implique, notamment pour les
locataires de cet immeuble, davantage de nuisances que l'implantation autorisée
en 2003, qui était prévue sur la place entourée par les 4 bâtiments construits
sur la parcelle 3768. Le principe de prévention postule ainsi que la place de
jeux pour enfants soit aménagée à l'endroit prévu initialement, à savoir au
milieu des 4 immeubles situés sur la parcelle 3768, où elle ne causera
pratiquement pas de nuisances pour le voisinage. Ceci est notamment dû au fait
que cette solution devrait permettre une meilleure surveillance des enfants par
leurs parents. On relève au surplus que, compte tenu du caractère sommaire de
son équipement (un toboggan, quelques balançoires, un banc, etc.), le
déplacement de cet ouvrage à son emplacement initial ne devrait pas poser de
problème technique, ni limiter son utilisation, et devrait pouvoir s'effectuer
à moindre coût.
4.
La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir violé
le principe de la confiance, celui du droit à l'égalité de traitement et, plus
généralement, l'obligation faite aux autorités administratives de ne pas rendre
des décisions contradictoires, en refusant d'accorder une dérogation à l'art.
21 RPQ. A l'appui de ce moyen, elle fait valoir en substance que la
municipalité aurait déjà accordé de nombreuses dérogations à la réglementation du
plan de quartier. Elle relève ainsi que le projet autorisé le 30 septembre 2003
dérogeait déjà à la disposition précitée puisque les places de stationnement
sont implantées dans une large mesure au-delà des aires réservées à ces
aménagements. Par la suite, l'autorité municipale aurait persévéré dans cette
pratique dérogatoire en autorisant des places de stationnement supplémentaires,
ce qu'elle aurait fait notamment en adressant au début 2004, par
l'intermédiaire de son service de l'urbanisme, des factures pour le paiement
d'une taxe de contribution de remplacement inférieure à celle prévue
initialement. La décision attaquée consacrerait ainsi un revirement
inacceptable au regard des principes susmentionnés.
a) Découlant de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble
de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 130
I 26 consid 8.1). Ce principe est l'émanation d'un principe plus général, celui
de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et
s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée (Cf.
Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, 2
e
éd. p. 543 nos 1159). Le principe de la bonne foi
permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect
d'assurances données par l'autorité, même si elles sont contraires au droit
matériel, pour autant que l'autorité ait agi dans l'exercice de ses compétences
et que le destinataire des assurances données n'ait pas pu, de bonne foi,
reconnaître leur caractère contraire à la loi, qu'il ait pris sur cette base
des dispositions irréversibles, enfin que la réglementation n'ait pas changé
entre-temps (ATF 125 I 209 consid. 9c, et la jurisprudence citée). En vertu du
principe de la bonne foi, l'autorité doit notamment éviter des comportements
contradictoires. Cette exigence trouve application chaque fois que l'autorité
crée une apparence de droit. Elle ne concerne cependant que la même autorité,
agissant à l'égard des mêmes justiciables, dans la même affaire ou à l'occasion
d'affaires identiques (Cf. Andreas Auer, giorgio Malinverni, Michel Hottelier,
op. cit. p. 545 nos 1163 s et références).
b) En l'occurrence, on constate que, au moment de la
construction des quatre bâtiments sur la parcelle 3768, la municipalité a
effectivement accordé une dérogation à la recourante, qui concernait
l'implantation d'un des bâtiments et la réalisation de quelques places de parc,
dérogation qu'elle justifie par la volonté de préserver un bouquet d'arbres. En
agissant ainsi, l'autorité intimée a usé de la faculté que lui confère l'art. 6
RPQ et plus particulièrement l'al. 4 de cette disposition qui prévoit que le
stationnement de véhicules peut exceptionnellement être autorisé à d'autres
emplacement que ceux prévus par le plan. La recourante ne pouvait toutefois
déduire de l'octroi de ces dérogations une quelconque assurance que la
municipalité en accorderait d'autres. A cet égard, on ne saurait suivre la recourante
lorsqu'elle soutient que la "pratique dérogatoire" de la municipalité
serait devenue la règle. Pour le surplus, on a vu ci-dessus que la municipalité
avait de bons motifs de ne pas accorder les nouvelles dérogations sollicitées pour
l'aménagement des places de parc et de la place de jeux litigieuses dès lors
que ces dérogations n'étaient justifiées par aucun motif particulier et qu'elles
impliquaient des nuisances pour le propriétaire voisin. Dans ces circonstances,
on ne voit pas en quoi le fait de refuser ces nouvelles dérogations serait
constitutif d'une violation du principe de la bonne foi ou de celui de
l'égalité de traitement.
La recourante ne peut également pas invoquer le
principe de la bonne foi au motif que le service d'urbanisme lui a adressé en
dernier lieu une facture relative aux taxes compensatoires qui tient compte de
toutes les places réalisées. La recourante étant active dans le domaine de
l'immobilier, on peut en effet raisonnablement admettre que les procédures
d'autorisation de construire lui sont familières. Il en est de même à plus
forte raison des architectes qu'elle a mandatés pour ce projet, qui sont des
professionnels de la construction. A ce titre, il n'a pu leur échapper que
toute modification d'un projet nécessite en principe une autorisation, a
fortiori lorsque ces modifications supposent l'octroi de dérogations au plan de
quartier, ce dont la recourante et ses mandataires ont toujours été conscients (cf.
dans ce sens TA, arrêt du 9 juin 2004, AC. 2003.0089, consid. 1a). On ne
saurait par conséquent admettre qu'ils aient pu de bonne foi considérer la
facturation d'une contribution de remplacement pour les places manquantes, dont
le montant était revu à la baisse à deux reprises au début de l'année 2004, comme
autant d'autorisations d'augmenter la capacité des parkings sis sur la parcelle
3768.
5.
Il convient encore d'examiner si l'ordre de remise en état
figurant dans la décision municipale du 1
er
juin 2006 est conforme
au principe de la proportionnalité.
a) L'ordre de démolir une construction édifiée sans
permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit
certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les
dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se
croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le
principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir
une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires
concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 118 Ia
218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en
principe les ordres de remise en état (Arrêts TA, AC. 2003.0089 du 9 juin 2004,
AC. 2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette
sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (Arrêt TA, AC.
2000.0091 du 3 juillet 2002, AC. 2002.0008 du 6 juin 2002, AC. 1999.0007 du 28
avril 1999, AC. 1996.0206 précité).
b) En l'occurrence, les violations des règles du
plan de quartier ne sauraient être qualifiées de mineures, dans la mesure
notamment où elles impliquent des atteintes non négligeables aux intérêts des
voisins. Par ailleurs, on a vu que l'implantation de la place de jeux n'est pas
conforme à la législation fédérale sur la protection de l'environnement dans la
mesure où elle ne respecte pas le principe de prévention institué par les
articles 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE. De surcroît, la recourante n'a pu faire la
démonstration de sa bonne foi. On relève enfin que la remise en état
qu'implique la décision attaquée (soit la suppression des places de parc et le
déplacement de la place de jeu) peut être mise en œuvre à un coût raisonnable,
de telle sorte que l'ordre de démolition s'avère conforme au principe de la proportionnalité.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision dont est recours confirmée, les frais de la
cause étant mis à la charge de la recourante. La Commune d'Yverdon-les-Bains
ayant fait appel aux service d'un mandataire professionnel, elle a droit à des
dépens. Tel n'est en revanche pas le cas du FIP, qui n'était pas assisté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 1
er
juin 2006 est confirmée.
III.
Les frais de la présente procédure, fixés à 2'500 (deux
mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la recourante Caisse fédérale
de pensions Publica.
IV.
La recourante Caisse fédérale de pensions Publica versera
à la Commune d'Yverdon-les-Bains la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 4 janvier 2007
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.