vd_omni · FI.1998.0068 · 1998-10-02 · fr

c/ SA | Confirmation de ce que l'émolument dû au Service des automobiles lorsqu'un ordre de séquestre des plaques est notifié repose sur une base légale, quand bien même le détenteur fait en sorte que cet ordre ne soit pas exécuté. Respect des principes de couverture des coûts et d'équivalence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.10.1998 FI.1998.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 octobre 1998
sur le recours interjeté par
X.________
,
route de St-Légier 73, 1806 Saint-Légier-La Chiésaz
contre
la décision du 14 mai 1998 du
Service des
automobiles et de la navigation
(émolument lié à une procédure de séquestre
des plaques de contrôle).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Charles-F. Constantin et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________ détenait les
plaques d'immatriculation VD 1.******** et 2.******** pour lesquelles les
primes d'assurance responsabilité civile pour l'année en cours n'étaient pas
acquittées; l'ELVIA Assurances a informé le Service des automobiles et de la
navigation (ci-après: SA), le 1er avril 1998, de la cessation de couverture. Le
3 avril 1998, le SA a requis la Gendarmerie vaudoise d'ordonner le séquestre
des plaques et de percevoir auprès de leur détenteur un émolument de 200
francs. Par courrier du 10 avril 1998, la Gendarmerie de Vevey a ordonné le
séquestre des plaques; dite communication précise en outre:
"(...)
Vous pouvez éviter cette mesure en apportant
sans délai à notre poste:
une nouvelle attestation
d'assurance RC établie par votre compagnie
un récépissé prouvant que vous avez acquitté la taxe jusqu'à la fin
de      l'année courante ou le montant de Fr.
(...)
Emolument Fr. 200.--
(...)"
Cette formule
préimprimée cite de la façon suivante un extrait de l'art. 4 du Règlement du 11
décembre 1996 sur les émoluments et le tarif des  autorisations perçus par le
Service des automobiles, cycles et bateaux (ci-après: RESA):
"(...)
La procédure de séquestre de plaques, signes
distinctifs, permis de circulation, de navigation ou de conduire (des véhicules
ou des bateaux), par la police, est assujettie à un émolument de
Fr. 200.--.
L'émolument est dû le jour d'émission de
l'ordre de séquestre remis à la police. Dans le cas où l'intéressé à satisfait
à ses obligations avant ledit jour, l'émolument est réduit à
Fr. 100.--.
(...)"
En date du 21 avril
1998, X.________ a réglé les primes d'assurance RC; le 25 avril 1998, la
Gendarmerie de Vevey s'est vue remettre deux nouvelles attestations
d'assurance, valables depuis le 6 janvier 1998, établies par l'ELVIA au nom de
Y.________. Le 1er mai 1998, celle-ci a requis du SA le transfert à son nom des
deux plaques en question; par courrier du 4 mai 1998, le SA a retourné dite
demande à Y.________ en l'invitant, notamment, à s'acquitter préalablement de
l'émolument relatif à la procédure de séquestre. Après remise de nouvelles
attestations d'assurance et règlement de l'émolument administratif de 180
francs, le changement des plaques a été opéré le 6 du même mois.
B.                    Par décision du 14 mai
1998, le SA a invité X.________ à régler l'émolument de 200 francs, relatif à
la procédure de séquestre, précisant, notamment, qu'aucune prestation ne lui
serait à l'avenir accordée si cet émolument n'était pas réglé. X.________ a
déféré dite décision au Tribunal administratif, en concluant à son annulation.
Considérant en droit:
1.                     Pour le recourant,
aucune taxe ne saurait être perçue dès le moment où le séquestre ordonné n'a
finalement pas été exécuté, les primes ayant été acquittées et les attestations
dûment établies.
a) S'agissant tout
d'abord de la base légale, on relève, à teneur de l'art. 16 al. 1, première
phrase, LCR, que les permis et autorisations seront retirés lorsque l'autorité
constate que les conditions de leur délivrance ne sont pas ou plus remplies.
Entre autres conditions, l'art. 63 al. 1 LCR dispose qu'aucun véhicule
automobile ne peut être mis en circulation sur la voie publique avant qu'ait
été conclue une assurance responsabilité civile. Lorsque la couverture cesse ou
est suspendue, l'art. 68 al. 2 LCR impose à l'assureur d'annoncer à l'autorité
la suspension ou la cessation de la couverture; celle-ci, vu l'art. 7 al. 2 de
l'Ordonnance du 20 novembre 1959 sur l'assurance des véhicules (ci-après: OAV),
doit alors immédiatement retirer, à réception de l'avis donné par l'assureur,
le permis de circulation et charger la police de saisir ce dernier ainsi que
les plaques.
L'art. 105 al. 1 LCR
donne aux cantons la compétence d'imposer les véhicules et de percevoir des
taxes. Dans le Canton de Vaud, le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments
administratifs en matière de circulation routière (art. 2 ch. 3 de la loi
vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière; ci-après: LVCR); à
teneur de l'art. 4 RESA:
"(...)
- La procédure de séquestre de ou des permis
de conduire des véhicules automobiles ou des bateaux, est assujettie à un
émolument de
200.--
- L'émolument est perçu lors de l'exécution
forcée de la mesure par la police. L'émolument est dû dès que l'ordre de
séquestre a été remis à la police, même s'il peut être révoqué avant son
exécution, l'intéressé ayant entre-temps satisfait à ses obligations.
L'émolument sera réduit dans ce cas à
100.--
(...)"
b) Quant à sa nature,
la taxe prévue à l'art. 4 RESA apparaît comme un émolument. On rappelle que
l'émolument, comme la charge de préférence, sont des contributions causales
liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Blaise Knapp, Précis
de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, no 2775;
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49). S'agissant de la
contribution litigieuse, il ne fait guère de doute que celle-ci constitue la
contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser le
recours de l'administré au service public; elle représente la valeur de
l'accomplissement d'un acte étatique en faveur de l'administré (cf. Walter
Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, Berne 1994, p. 4). Cette
contribution répond ainsi à la définition d'un émolument (v. Buffat, op. cit.,
p. 54 et, par comparaison, p. 171); elle est par conséquent due dès que
l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est
requise ou a été fournie (Pierre Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no
7.2.4.1, p. 364, références citées). Les taxes perçues par le SA doivent ainsi,
conformément au droit fédéral, obéir à deux principes dérivés du principe de la
proportionnalité, le principe de la couverture des frais, d'une part, et celui
de l'équivalence, d'autre part (v. notamment, Moor, op. cit., no 7.2.4.3; v.
aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité). Dans la mesure où, selon l'auteur
précité, ces deux principes sont respectés, les éléments constitutifs de la
taxe peuvent être fixés, comme en l'occurrence, par une ordonnance législative
reposant sur une délégation (ibid., no 7.2.4.2; v. en outre, Xavier Oberson,
Droit fiscal suisse, Bâle 1998, §1 nos 6-8, pp. 24-25).
aa) Le principe de la
couverture des coûts suppose que le produit du total des émoluments ne dépasse
pas les dépenses globales du secteur administratif concerné (ATF 106 Ia 253).
S'agissant des émoluments administratifs, la relation peut n'être
qu'approximative dans la mesure où il est notoire que les coûts dépassent de
loin les recettes, en particulier pour les émoluments de contrôle (Moor, ibid.,
références jurisprudentielles citées).
bb) Selon le principe
de l'équivalence, le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son
caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance
des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis; en
d'autres termes la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la
valeur objective de la prestation et doit se mouvoir dans des limites
raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b). Ce principe n'est au fond
que l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la
proportionnalité et de l'égalité de traitement (v. ainsi, Buffat, ibidem, p. 82
et jurisprudence citée). Il n'implique toutefois pas que le coût de chacune des
prestations doive être pris en considération; au contraire, il tolère un
certain schématisme en la matière (v. Knapp, op. cit., no 2824).
L'administration n'est ainsi pas tenue de fixer le prix de chacune des
opérations effectuées par elle, au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle
exige (ATF 103 Ia 230, cons. 4a). Il est admis qu'elle puisse recourir, à des
fins de simplification à des critères schématiques, clairs et facilement
compréhensibles (ATF 109 Ia 325; 108 Ia 114). L'autorité législative jouit à
cet égard, pour établir la répartition de la couverture des frais du service
intéressé entre les différents administrés, d'un large pouvoir d'appréciation,
à condition toutefois de respecter le principe de la prohibition de
l'arbitraire et celui de l'égalité de traitement (cf. ATF 103 Ia 230, déjà
cité, cons. 4a); l'utilisation de tels barèmes ne sera ainsi sanctionnée par le
juge qu'à la condition qu'ils aboutissent à un résultat insoutenable et
absolument injustifiable et qu'ils établissent des différences qui ne se
justifieraient pas pour des motifs raisonnables (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241,
déjà cité, cons. 3b).
2.                     Appliquées au cas
d'espèce, ces quelques considérations permettent au tribunal de faire les
constatations suivantes.
a) L'émolument
querellé correspond à une prestation de l'autorité, à savoir la mobilisation de
la force publique pour retirer de la circulation les véhicules qui ne
remplissent plus les conditions, sinon assurer le respect par le détenteur
défaillant des conditions permettant à nouveau leur mise en circulation. Il
n'est ni contestable, ni du reste contesté, que, dans le cas d'espèce, la
couverture d'assurance avait momentanément été suspendue, vu le non-paiement,
par le recourant, des primes relatives aux deux polices établies à son nom pour
chacun de ses véhicules; dès cet instant, la saisie par l'autorité des plaques
d'immatriculation se justifiait pleinement. L'ordre de séquestre n'a, certes,
pas été exécuté, puisqu'en définitive, le recourant a fait le nécessaire pour
éviter cette mesure; il n'en demeure pas moins, et c'est là l'essentiel, que
l'ordre de séquestrer les plaques du recourant avait été donné par l'autorité
compétente à la gendarmerie, ce bien avant que celui-ci ne satisfasse à ses
obligations. En d'autres termes, les conditions de mise en circulation des deux
véhicules ont été réalisées à nouveau alors que la procédure d'exécution forcée
destinée à garantir le respect de l'obligation consacrée par l'art. 63 al. 1
LCR avait déjà été mise en oeuvre; cette constatation ne pouvait, contrairement
à ce qu'il indique, échapper au recourant. Enfin, le recourant a, nonobstant
plusieurs rappels et sommations, persisté à ne pas s'acquitter des primes
d'assurance et a attendu qu'une procédure d'exécution forcée soit engagée pour
exécuter son obligation; le principe d'égalité de traitement entre usagers d'un
même service public commande ainsi qu'il soit astreint au paiement des frais
auxquels le SA a été exposé par son comportement. On cherche en vain le
désordre administratif dénoncé par le recourant; au contraire, la mise en
oeuvre de la perception de la taxe contestée apparaît comme pleinement
justifiée.
Cela dit, en ayant
satisfait à ses obligations avant le séquestre manuel par la police, le
recourant réalise les conditions de l'art. 4, 3ème paragraphe RESA, 3ème
phrase; c'est donc à juste titre que l'émolument exigible a été ramené à 2 x
100 francs. On doit sans doute concéder au recourant que l'avis préimprimé de
séquestre qui lui a été notifié cite de façon erronée un extrait du RESA. Après
avoir rappelé que l'émolument était dû dès le jour de l'émission de l'ordre de
séquestre, cette formule ajoute en effet que cet émolument sera réduit à 100
francs dans le cas où l'intéressé à, avant la remise de l'ordre à la police,
satisfait à ses obligations. Or, on a vu ci-dessus qu'en réalité, cette
réduction se justifie lorsque l'intéressé s'exécute avant l'exécution forcée
par la police. Le recourant ne saurait toutefois invoquer avec succès la
protection de sa bonne foi pour s'être fié à ce texte; d'une part, la
formulation choisie par la gendarmerie est difficilement compréhensible - la
seconde phrase contredit en effet la première -, d'autre part, l'émolument a
effectivement été réduit.
b) Le montant
litigieux, 2 x 100 francs, ne prête en lui-même guère le flanc à la critique.
Les comptes 1997 de
l'Etat de Vaud font, certes, apparaître que le fonctionnement du SA est
largement bénéficiaire, puisque pour 30'780'548 fr.15 d'émoluments encaissés,
les charges atteignent 24'597'857 fr.45, ce qui représente une différence
positive de 6'182'691 fr.70. On ne saurait toutefois perdre de vue que la
prestation topique met également en oeuvre la gendarmerie vaudoise qui, vu
l'art. 7 al. 2 OAV, doit saisir les plaques lorsque les conditions de mise en
circulation ne sont plus remplies; or, à teneur desdits comptes, le
fonctionnement du Service de la sécurité publique, dont dépend la gendarmerie,
accuse pour sa part un déficit d'exploitation de 108'573'441 fr., les charges
comptabilisées atteignant 112'570'605 fr. contre 4'007'164 fr. de rentrées. On
peut, dans ces conditions, admettre que le produit des émoluments ne dépasse
pas le total des dépenses globales des services concernés par la taxe ici
querellée, de sorte que le principe de la couverture des coûts est bien
respecté.
Par ailleurs, au vu
des principes exposés ci-dessus au considérant 1b et, notamment, eu égard à la
liberté d'appréciation laissée au législateur d'arrêter lui-même le tarif des
émoluments dont la perception doit être mise en oeuvre, d'exiger un émolument
de 100 francs pour une sommation, chaque fois qu'un usager attend la mise en
oeuvre d'une procédure d'exécution forcée pour s'exécuter, n'est au demeurant
pas contraire au principe de l'équivalence (cf., par comparaison, arrêt du
Tribunal administratif neuchâtelois du 30 juin 1997, publié in SVR 1998 AHV Nr.
21, pp. 63-64; confirmation d'émoluments de sommation pour le paiement des
cotisations AVS fixés à 70, respectivement 100 fr.; réduction à 100 fr. d'une
taxe de 200 fr.). In casu, deux permis de circulation et deux plaques faisant
l'objet d'un séquestre, cet émolument a à juste titre été porté à 200 francs.
c) On ne saurait en
revanche admettre que le SA conditionne l'exécution de ses prestations futures
au règlement préalable par le recourant de l'émolument querellé. A partir du
moment où les conditions posées par les textes applicables sont réunies,
l'usager du SA a droit à l'octroi par celui-ci de l'autorisation de police dont
fait notamment partie la délivrance d'un permis de circulation; cette dernière
ne peut être assortie de clauses accessoires que si la loi elle-même le prévoit
(cf., par comparaison, arrêt AC 96/099 du 14 octobre 1997, dans lequel il a été
jugé qu'une municipalité ne saurait conditionner la délivrance d'un permis de
construire au règlement préalable de l'émolument relatif à un permis
précédent). L'art. 16 al. 4 LCR prévoit, certes, le retrait du permis de
circulation et des plaques en cas de non-paiement des impôts et des taxes de
circulation; un émolument lié à une procédure de séquestre ne fait en revanche
pas partie du champ d'application de cette disposition. Ainsi, pour l'exécution
forcée de cette créance de droit public, l'autorité n'a d'autre choix que de
suivre la procédure du recouvrement forcé consacrée par la LP; tout autre mode
d'exécution forcée, telle que la rétention de pièces officielles, apparaît
comme inadmissible (cf. ainsi, Imboden/Rhinow; Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergäzungsband, Basel 1990, p. 159 Nr. 50). Outre le
fait qu'elle apparaît comme particulièrement malheureuse, cette clause ne
saurait être maintenue.
3.                    Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à n'admettre que très
partiellement le recours; la décision attaquée sera modifiée en ce sens que la
clause à teneur de laquelle l'autorité intimée conditionne ses prestations
futures au règlement préalable de l'émolument de 200 francs est annulée. Dite
décision sera au surplus confirmée. Au vu des circonstances, il se recommande
de mettre à la charge du recourant un émolument judiciaire réduit à 200 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
très partiellement admis.
II.                     La décision du
14 mai 1998 du Service des automobiles et de la navigation est modifiée en ce
sens que la clause à teneur de laquelle l'autorité intimée conditionne
l'exécution de ses prestations futures au règlement préalable de l'émolument de
200 francs est annulée; dite décision est pour le surplus confirmée.
III.                     Un émolument
de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de X.________.
Lausanne, le 2 octobre 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint