vd_omni · AC.2009.0176 · 2010-12-29 · fr

ERNST c/ Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement, Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Nyon | Mise à l'enquête publique d'un projet prévoyant la construction d'un ponton (d'une longueur de 20m) et d'un lift à bateau. Le SFFN a délivré une autorisation spéciale, les propriétaires ont entrepris les travaux pensant que cette autorisation valait permis de construire, ce qui n'était pas le cas (l'autorisation se référait aux art. 51 LFSP et 7 LPNMS). La Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement a levé les oppositions et autorisé la construction du ponton et du lift à bateau à certaines conditions (longueur du ponton 14m). Les propriétaires ont recouru contre cette décision en concluant à ce que le ponton soit autorisé dans les dimensions correspondant à celles de l'enquête publique. Il s'agit donc de déterminer si une réduction/démolition du ponton s'impose. Le SdT a reconnu que le ponton avait un faible impact sur le paysage déjà fortement construit. Par conséquent, disproportionné d'exiger la réduction de la longueur du ponton car pas d'intérêt public à la sauvegarde à cet endroit du littoral. Rien ne justifie le dommage que la réduction/démolition causerait aux recourants. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2010 AC.2009.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29
décembre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
MM. Antoine Thélin et Sébastien
Nusslé, assesseurs
.
Recourants
Thomas et Alison ERNST,
à Nyon, représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne.
Autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général.
Autorités concernées
1.
Service des eaux,
sols et assainissement,
2.
Service du
développement territorial,
représenté par Me
Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
3.
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
représenté par le Centre
de Conservation de la Faune et de la Nature, Service forêts, faune et nature,
à St-Sulpice,
4.
Municipalité de
Nyon
.
Objet
permis de construire
Recours Thomas et Alison ERNST c/
décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 16 juin 2009
autorisant la construction d'un ponton, d'une plateforme et d'un lift à bateau
et réduisant leurs dimensions
Vu les faits suivants
A.
Alison et Thomas Ernest sont propriétaires de la
parcelle n° 1209 de la Commune de Nyon qui jouxte le Lac Léman.
Le 8 décembre 2006, par le biais de
l’atelier d’architecture Boujol & Delachaux SA, ils ont soumis au Service
des eaux, sols et assainissements (ci-après : Sesa) une demande préalable
d’autorisation pour la prolongation et l’élargissement du ponton existant au
droit de leur parcelle et l’installation d’un lift à bateau.
Le 11 janvier 2007, le Sesa les a
informés qu’il les autorisait à poursuivre la procédure, leur indiquant que le
Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la
faune et de la nature (ci-après : SFFN) estimait que le projet n’aura
qu’une incidence minime sur la faune aquatique et sur la pêche et qu’il n’entraînera
pas de modification de la rive, et que la Commission des rives du lac
(ci-après : CRL) n’avait pas de remarque à formuler.
B.
Les époux Ernest ont mis à l’enquête divers
travaux d’aménagement des combles, réfection de la toiture, ouvertures et
panneaux solaires en toiture, modification d’ouverture en façade et agrandissement
du ponton, qui ont fait l’objet de la synthèse CAMAC n° 80842 du 2 mai 2007. Le
Sesa y a rappelé qu’il avait demandé le 11 janvier précédent que l’agrandissement
du ponton et la mise en place d’un lift à bateau fasse l’objet d’une procédure
spécifique d’enquête publique. Dans ses déterminations, le Service de
l’aménagement du territoire (ci-après : SAT devenu Service du
développement territorial SdT), relevait que les constructeurs avaient retiré
le 30 mars précédent leur demande relative au ponton. Dans une correspondance
du 26 octobre 2007 à la municipalité, les architectes ont en effet confirmé que
leurs clients renonçaient pour l’instant aux aménagements portuaires projetés
(ponton et élévateur à bateau) et qu’ils étaient prêts à inscrire une servitude
de passage publique à l’arrière de leur parcelle.
C.
Le 3 mars 2008, les architectes des
propriétaires ont déposé un dossier d’enquête reprenant le projet de décembre
2006. Ils prévoient de remplacer la passerelle existante par un ponton d’une
largeur de 1 m 50 et d’une longueur de 20 m, plateforme de 3 m sur 3 m comprise.
Un lift à bateau devait prendre place sur la plateforme.
L’enquête publique s’est déroulée
du 14 mars au 17 avril 2008 et elle a suscité de nombreuses oppositions dont
notamment celles de Pro Natura Vaud, la Fondation pour la protection et
l’aménagement du paysage, la Municipalité de Nyon et Rives-Publiques
Le plan de situation se présente
ainsi :
Dans le cadre de la synthèse CAMAC
du 15 juillet 2008, le SFFN a rappelé qu’il avait préavisé favorablement le
projet, dès lors que les aménagements, qui étaient situés dans un périmètre
fortement construit (digues, bouées) auront une incidence minime sur la faune
aquatique et sur la pêche et n’entraîneront pas de modification de la rive. Il
a ainsi délivré l’autorisation spéciale en matière de pêche et l’autorisation
de la conservation de la nature. La CRL a formulé un préavis négatif, demandant
que la longueur du ponton soit réduite au moins d’un tiers, au motif qu’elle
n’est pas justifiée pour des questions de tirant d’eau ou de facilité d’accès.
Le SdT a refusé de délivrer une autorisation au motif que l’ouvrage n’est pas
nécessité par les besoins objectifs des constructeurs.
Le 8 septembre 2008
, le Sesa a demandé au SdT de revoir sa position dès
lors qu’un ponton existait déjà à cet endroit, précisant qu’il avait l’intention
d’autoriser un ponton moins long et moins large et une plateforme plus petite.
N’ayant pas reçu de réponse, le Sesa a fixé le 22 décembre 2008 au SdT un délai
au 15 janvier 2009 au
plus tard pour se prononcer. Des échanges de mails
ont suivi.
Dans le cadre de la nouvelle
synthèse CAMAC du 11 mars 2009, le SFFN a confirmé qu’il délivrait
l’autorisation spéciale demandée et la CRL a rappelé qu’elle préavisait
défavorablement le projet et qu’elle demandait une réduction d’un tiers de la
longueur du ponton. Le SdT a délivré l’autorisation requise, pour un ponton
d‘une longueur de 14 m plateforme comprise et d’une largeur de 1,2 m. Il a
affirmé que le projet répond à des besoins fondés, liés à l’utilisation normale
du lac et qu’il est donc conforme à l’affectation du domaine public du lac
(art. 22 LAT).
Le 28 avril 2009, le Sesa a informé
les propriétaires, les opposants et les autorités concernées, en leur fixant un
délai pour se déterminer, qu’il envisageait de rendre une décision levant les
oppositions et autorisant la construction d’un ponton de 14 m, plateforme
comprise, d’une largeur de 1 m 20, la largeur de la plateforme devant être
ramenée à 2 m 40 sur 2 m 40.
Le 1
er
mai 2009, les
architectes des propriétaires ont informé le Sesa qu’ils avaient cru que l’autorisation
avait été délivrée, de sorte que le ponton avait été construit en novembre 2008
et que le lift à bateau était en train d’être posé. Alison et Thomas Ernst ont
exposé dans une correspondance du 11 mai suivant qu’ils avaient reçu une autorisation
spéciale datée du 26 mars 2008, qui leur avait été directement adressée, et non
à leurs architectes, émanant du Centre de conservation de la faune et de la
nature. Celle-ci indique en effet que les autorisations délivrées
sont :
"-  Autorisation
en matière de pêche, conformément à l’art. 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur
la pêche.
- Autorisation de
la Conservation de la nature, conformément à l’article 7 de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
"
.
Le 20 avril 2008, leur architecte a
téléphoné au CCFN qui a déclaré qu’aucune opposition n’avait été déposée et que
les travaux pouvaient être entrepris.
D.
Par décision du 16 juin 2009, la Cheffe du
Département de la sécurité et de l’environnement a levé les oppositions et
autorisé la construction du ponton et du lift à bateau, aux conditions
suivantes : 1. la longueur du ponton doit être ramenée à 14 m plateforme
comprise, 2. la largeur du ponton doit être ramenée à 1 m 20,  3. la largeur de
la plateforme doit être ramenée à 2 m 40 sur 2 m 40.
E.
Par acte du 19 août 2009, Alison et Thomas Ernst
ont recouru contre cette décision, concluant, avec suite de dépens, à sa
réforme en ce sens que l’autorisation de construire les ouvrages mis à
l’enquête publique est octroyée sans conditions.
Dans ses observations du 15
septembre 2009, le SFFN expose que l’autorisation spéciale qu’il a délivrée concerne
la pêche et la conservation de la nature selon la LPNMS, qu’elle ne faisait pas
allusion à un permis de construire et qu’elle était accompagnée d’un
courrier explicatif concernant le prélèvement d’un émolument.
Par réponse du 6 octobre 2009, le
Sesa a conclu au rejet du recours. Il fait valoir que les recourants ne
pouvaient se fier à l’autorisation du SFFN alors que le Sesa avait dirigé toute
la procédure. Il soutient notamment qu’il n’y a eu aucune incohérence dans le
traitement du dossier.
Le 16 octobre 2009, la Municipalité
de Nyon a conclu au rejet du recours.
Le 6 novembre 2009, le SdT s’en est
remis à justice exposant que du point de vue matériel, la décision du Sesa
devait être confirmée, mais qu’au vu des assurances que les recourants
prétendent avoir obtenu des services et de délais très longs mis à statuer sur
la demande, une tolérance précaire de l’ouvrage litigieux pourrait être
envisagée.
Dans leur réplique du 25 janvier
2010, les recourants ont insisté sur le fait que leurs architectes avaient
téléphoné au SFFN le 22 avril 2008 pour s’assurer que l’autorisation était
entrée en force et que les travaux n’avaient pas été entrepris subrepticement.
Le 2 février 2010, le SFFN a
affirmé qu’il n’avait jamais autorisé les travaux et que lors de cet entretien
téléphonique, il n’a été question que des oppositions à l’encontre de son
autorisation spéciale, de sorte que les recourants ne pouvaient en conclure que
les travaux étaient autorisés.
Le Sesa a renoncé le 16 février
2010 à déposer des observations complémentaires.
Le 17 février 2010, le SdT a déclaré
persister dans les termes de son refus d’autorisation spéciale et s’en remettre
à justice quant au sort des constructions déjà réalisées « dans des
circonstances et une procédure insolite et parfois même contradictoire ».
F.
Le tribunal a tenu audience le 6 mai 2010 sur place
puis en salle. Le compte-rendu d’audience retient :
Se présentent:
le recourant, M.
Thomas Ernst, assisté de Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne, et accompagné de
M. Nicolas Delachaux ainsi que de Mme Ariane Penta-Dutruit, de l’Atelier
d’architectes Glatz et Delachaux SA;
pour le Service
des eaux, sols et assainissement (SESA), M. Michel Cosendai, ingénieur, et Mme
Silvia Ansermet, juriste;
pour le Service
du développement territorial (SDT), Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne;
pour la
Municipalité de Nyon, M. Hubert Silvain, chef du service de l’urbanisme.
Personne ne se
présente  pour le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN).
Il n’y a pas de
réquisition d’entrée de cause.
La parcelle n°
1'209 est bordée, à l’est, par un muret. Un portail permet d’accéder au ponton.
La partie supérieure de cet ouvrage est constituée de lattes de bois fixées sur
une structure métallique, laquelle repose sur des piliers ancrés dans le fond
du lac. Une échelle, permettant d’entrer dans l’eau, est accolée à la
plateforme. Le tribunal constate que le lift à bateaux n’a pas été construit
selon les plans mis à l’enquête, mais plus à l’ouest, à hauteur du quatrième
pilier de soutènement depuis le rivage. Un bateau est posé sur le lift, qui est
en position haute; ainsi, le bateau est complètement hors de l’eau.
M. Delachaux
déclare que l’accès à l’ancien ponton se faisait par le même portail.
La cour prend
place sur le ponton. M. Ernst déclare que son bateau reste à cet endroit à
l’année. Il est aussi utilisable en hiver. Quand cela est nécessaire, il est
recouvert d’une bâche. Le bateau ne quitte le lift que lorsqu’il navigue ou
quand il fait l’objet de travaux d’entretien conséquents. Interrogé par la
présidente, M. Ernst indique que son bateau mesure environ 7m 50 de longueur.
Il en avait auparavant un plus petit, qui était amarré à une bouée. Questionné
sur la nature et l’utilité du corps mort qu’il a fait installer, M. Ernst
répond qu’il s’agit d’une bouée d’amarrage utilisée par les visiteurs.
La cour observe
les aménagements du littoral en direction du nord. Un port, délimité par deux
jetées perpendiculaires à la rive, l'une droite et l'autre courbe, est situé à
l'est de la partie méridionale de la parcelle n° 665.
Trois lifts à
bateau sont visibles; aucun ne porte en ce moment un bateau. M. Ernst déclare
que les bateaux pour lesquels ces lifts ont été construits sont entreposés
ailleurs en hiver. M. Cosendai affirme que ces lifts existaient avant celui de
M. Ernst.
En direction du
sud, la cour remarque également un port, situé à l'est de la parcelle n° 664, plus
précisément à hauteur du bâtiment n° ECA 1919. Il est aussi, pour l'essentiel,
constitué de deux jetées, l'une droite et l'autre courbe, qui isolent ainsi une
portion du lac. Les dimensions de ce port sont cependant plus modestes que
celles de l'ouvrage situé au nord du ponton litigieux.
Me Bovay demande
quelle est la différence d’impact si le ponton est raccourci de 3 m et sa
largeur diminuée. M. Cosendai répond que la longueur du ponton est définie en
fonction de la profondeur d’eau. Le SESA considère comme suffisante pour
l’accès avec un bateau une profondeur de 80 cm ou 1 m, voire un 1m 50. La
diminution du ponton a été exigée pour préserver l’aspect de la rive et
diminuer l’emprise sur le littoral.
La présidente
demande au recourant pourquoi le lift a été installé à mi-longueur du ponton,
et non à son extrémité, comme cela était prévu dans les plans mis à l’enquête.
M. Ernst répond que cette solution est apparue, en cours de construction de
l’ouvrage, plus adéquate. La présidente lui demande si, en coupant le ponton à
2 m à l’est du quatrième pilier, on pourrait maintenir le lift. M. Ernst répond
par l’affirmative, en précisant toutefois qu’un pieu final devrait être ajouté
pour soutenir l’extrémité du ponton.
L’audience est
suspendue à 14h 55.
Elle est reprise
à 15h 10 en salle communale, en présence des mêmes parties.
Interrogé sur le
coût des travaux, Me Bovay déclare que la construction du ponton a coûté
environ 100'000 fr. et que la mise en conformité de l’ouvrage selon la décision
attaquée est estimée à 60'000 francs.
Evoquant la
genèse du projet de construction, M. Delachaux expose qu’il avait eu un contact
avec M. Patrick Bujard [note: Chef du secteur IV des lacs et cours d’eau,
comprenant l’adret lémanique et La Vallée], qui lui avait conseillé de
s’adresser à M. Cosendai. M. Ernst déclare pour sa part avoir rencontré deux
fois M. Bujard, qui lui avait indiqué, après avoir vu le plan de situation, les
dimensions de l’ouvrage tel qu’il a été par la suite réalisé. M. Delachaux dit
qu’il avait ensuite envoyé son courrier du 8 décembre 2006 et qu’il avait reçu
un préavis du 11 janvier 2007, favorable. Le projet a en conséquence été mis à
l’enquête.
La présidente
évoque la synthèse CAMAC du 2 mai 2007, dans laquelle le SESA avait rappelé que
l’agrandissement du ponton et la mise en place d’un lift à bateaux devaient
faire l’objet d’une enquête séparée. M. Delachaux et Me Bovay déclarent que
cette synthèse ne concerne que la maison. M. Delachaux précise qu’entre-temps,
l’idée de transformer le ponton avait été abandonnée. Après avoir concentré
leur attention sur les travaux du bâtiment, les architectes et les recourants
ont repris les démarches concernant le ponton. Des nouveaux plans, qui
reprenaient les dimensions du premier ponton soumis à enquête, ont été établis
et joints à une nouvelle demande de permis de construire. M. Cosendai expose
qu’à ce moment, vu les oppositions et les avis des divers services consultés,
et vu la coupe longitudinale présentée dans les plans, le SESA a décidé d’exiger
la réduction de l’ouvrage.
La présidente
demande si le SESA a envisagé de ne pas autoriser l’ouvrage. M. Cosendai répond
que la pratique administrative du SESA consiste à entrer en matière et discuter
des projets présentés. La présidente fait remarquer que la jurisprudence
topique du Tribunal fédéral envisage la question de la construction de pontons,
mais non de lifts à bateaux. M. Cosendai explique que la Commission des rives
du Lac Léman considère que, visuellement et biologiquement, un lift à bateaux a
moins d’impact qu’un hangar construit en bordure de propriété avec rails de
mise à l’eau. Il rappelle que les hangars sont volumineux et présentent une
importante façade en bordure de lac.
M. Delachaux
aborde la question des profils du fond du lac représentés dans la vue
longitudinale des plans. Il fait remarquer que la profondeur n’est pas cotée,
car elle n’a pas été précisément relevée. Il n’a pas été fait appel à un
géomètre officiel. L’idée était d’avoir des données indicatives pour un ponton
dont on avait à la base prévu qu’il ferait 20 m de long. M. Cosendai estime
cette manière de procéder regrettable, car le SESA s’est basé sur ces données
pour arrêter la longueur du ponton. Me Bovay fait remarquer que M. Delachaux
aurait pu fournir, sur demande, des plans plus précis. M. Cosendai réplique
qu’il lui paraît évident que, quand des plans sont demandés, les profils soient
corrects. M. Delachaux lui répond que normalement, quand un élément manque au
dossier, l’autorité en demande la production, ce qui n’a pas été le cas en
l’occurrence. M. Cosendai rétorque qu’il lui paraît manifeste que, pour la
construction d’un ponton, il est nécessaire d’établir un profil du fond du lac.
Il estime par ailleurs que l’absence de cote sur le plan ne signifie pas que le
profil est inexact. M. Delachaux rappelle que le profil n’a pas été établi par
un géomètre officiel, mais qu’il a été néanmoins mesuré depuis un bateau. Le
profil n’est donc pas trop éloigné de la réalité.
M. Ernst explique
que lorsqu’il accoste, le bateau avance encore un peu en raison de son inertie.
Pour cette raison, le lift ne peut pas être placé en bout de ponton. Après
débarquement des occupants, le bateau continue à avancer jusqu’à ce qu’il soit
freiné. C’est pour cela que le lift n’a pas été installé à l’endroit prévu dans
les plans de construction. M. Ernst ajoute que le raccourcissement du ponton
aurait pour effet de rendre le lift inutilisable. Non seulement le bateau ne
s’arrêterait pas au-dessus du lift, mais il risquerait encore de s’échouer contre
la rive.
Reprenant
l’historique de la construction du ponton, M. Delachaux déclare que son bureau
a représenté les recourants et a effectué les démarches de mise à l’enquête.
Après le dépôt des plans, ils n’ont reçu aucune information ni aucun accusé de
réception. M. et Mme Ernst ont alors reçu l’autorisation spéciale délivrée par
le SFFN le 26 mars 2008. M. Delachaux déclare qu’à la lecture de cette pièce,
il s’est posé diverses questions. Il fait remarquer qu’il s’agit d’une
autorisation spéciale et non d’un préavis. Il a attendu 30 jours puis a
téléphoné au SFFN pour savoir si "tout était ok"; il a alors reçu une
réponse positive. La présidente fait remarquer que le SFFN n’est pas le SESA,
et donc pas l’autorité directrice. M. Cosendai acquiesce et ajoute que le fait
que l’autorisation du SFFN soit délivrée pendant le délai de mise à l’enquête
aurait dû interpeller les recourants ou leurs architectes. M. Delachaux indique
que c’est pour cette raison qu’il a attendu la fin de l’enquête publique pour se
renseigner. M. Delachaux déclare qu’il a reçu des autorisations spéciales ou
des préavis par les biais des synthèses CAMAC, mais jamais directement. Il
admet qu’il aurait dû se renseigner auprès du SESA. Il s’est cependant adressé
au SFFN, car c’est cette autorité qui avait rendu la décision. M. Cosendai
explique que c’est en vertu du droit fédéral que le SFFN a notifié tout de
suite sa décision. Il expose que la formule d’autorisation spéciale du SFFN
pour ce genre de cas a été modifiée et précise désormais qu’elle ne vaut pas
permis de construire.
Appelé à
s’exprimer, Me de Braun rappelle que la Commission des rives du Lac Léman (CRL)
est rattachée au SDT, mais n’est pas le SDT. Il expose que, selon le SDT, un
lift à bateaux n’est pas conforme à l’affectation de la zone. Une telle
construction nécessite donc une dérogation. Cela étant, il déclare que, quand
le SDT a statué, il lui a échappé que la construction comprenait un lift à
bateaux. Le SDT considère qu’un bateau posé sur un lift, hors de l’eau, a un
impact visuel plus fort qu’un bateau mouillé ou qu’un hangar à bateaux. Me de
Braun affirme que si le SDT avait réalisé que la construction comprenait un
lift à bateaux, il se serait opposé à la construction. Il relève cependant que
le secteur est déjà urbanisé et que l’atteinte de la construction est peu
significative. En conséquence, le SDT renonce à exiger la démolition de
l’ouvrage, mais exige une double mention de précarité, premièrement car il
s’agit d’une construction sur le domaine publique, et deuxièmement car la
construction est illicite, même si l’on renonce à sa démolition.
Les parties
évoquent des solutions transactionnelles.
La présidente
informe les parties qu’un compte rendu d’audience leur sera envoyé dans
quelques semaines, ce qui leur laisse du temps pour des discussions
transactionnelles. Un délai de vingt jours dès réception du compte rendu leur
sera fixé pour se déterminer sur son contenu. Si les parties ne parviennent pas
à un accord dans ce délai, un arrêt sera rendu.
Sans autre réquisition,
l’audience est levée à 16h 55.
G.
Le compte-rendu d’audience a été envoyé aux
parties le 9 juin 2010 avec un délai pour le dépôt de leurs déterminations
éventuelles. Les recourants ont été invités à adresser au tribunal une copie de
la facture concernant la construction du ponton et du lift à bateau et un devis
de la remise en état de ceux-ci conforme à la décision entreprise.
Interpellé par la juge
instructrice, le Sesa et les recourants ont exposé les 13 et 15 juillet 2010
que les pourparlers transactionnels étaient en cours. Le SdT a déclaré le 15
juillet 2010 ne pas y avoir été associé et persister dans ses conclusions
initiales y compris en ce qui concerne la remise en l’état de l’ouvrage
litigieux.
Les recourants ont confirmé le 20
août 2010 que les pourparlers étaient toujours en cours. Le même jour, le SdT a
déclaré s’en tenir à la position qu’il a adoptée dans le cadre de ses écritures
et s’en remettre, pour le surplus, à la décision du tribunal s’agissant de la
décision attaquée et ou de celle qui pourrait être rendue compte tenu des
pourparlers.
Le 31 août 2010, le Sesa a exposé
que le dossier a été transmis aux services compétents avec la note explicative
suivante :
"
(…)
A ce jour, il
nous appartient de décider si nous acceptons de régulariser le ponton tel que
construit ou si nous maintenons  la décision de réduction.
La procédure
devant le Tribunal cantonal a été suspendue afin que les parties puissent
trouver un terrain d’entente. A cette occasion, la vue longitudinale du ponton
incluse dans le plan d’architecte a été remise en question. Nous avons alors
exigé qu’un relevé du fonds lacustre soit effectué par un bureau de géomètre
neutre. Le plan du 4 juin 2010 établi par le bureau BS+R, ingénieur officiel a
été produit par le recourant (annexe 2 – ci-après le plan de géomètre).
Eu égard à ce
nouveau profil reflétant la réalité du terrain, nous proposons ce qui
suit :
S’agissant de la
réduction de la largeur du ponton, au vu de principe de la proportionnalité,
nous proposons de renoncer à exiger la réduction de la largeur du ponton :
techniquement, cela engendrerait des travaux d’une grande complexité et d’un
coût élevé.
S’agissant de la
réduction de la longueur du ponton, il convient de relever ce qui suit :
-
Le niveau du fond du lac à l’extrémité du ponton
projeté, selon le plan d’architecte, est de 369.00 m.
-
Le niveau du fond du lac réel à l’extrémité du
ponton construit, selon le plan de géomètre, est à 371.01 m.
La différence
entre les 2 documents est donc de 2.01 m. La conséquence en est que le tirant
d’eau à l’extrémité du ponton construit est d’environ 1.30 m (372.30 – 371.01),
ce qui est donc juste suffisant pour l’accostage. Il ne paraît donc plus
envisageable d’exiger une réduction de la longueur du ponton ce qui le rendrait
totalement inutilisable.
Dès lors, nous
proposons de renoncer à exiger la réduction de la largeur du ponton.
Si ces
propositions sont acceptées par l’ensemble des services de l’Etat concernés,
une nouvelle décision allant dans le sens de la présente note devra être rendue
par le DSE.
(…)"
Le 26 octobre 2010, le Sesa exposé
qu’il avait proposé aux services de l’état de renoncer à exiger la réduction de
la largeur et de la longueur du ponton, que le SFFN maintenait son autorisation
spéciale, que la CRL réitérait son préavis négatif et que le SdT s’en tenait à
son autorisation figurant dans la synthèse CAMAC du 11 mars 2009, qui implique
donc une réduction des dimensions du ponton. Il a requis la reprise de la
procédure.
Le 27 octobre 2010 un délai a été
imparti aux recourants pour déposer des observations finales, étant précisé
qu’il serait statué à réception de celles-ci.
Les recourants se sont déterminés
le 10 décembre 2010, faisant valoir notamment que si le SdT avait voulu
empêcher toute construction d’un ponton, il aurait dû en contester le principe
même, ce qu’il n’a pas fait.
Il a été statué par voie de
circulation.
On précisera encore que cette
affaire a donné lieu à une interpellation au Grand Conseil du 31 août 2009
déposée par la députée et municipale de Nyon Fabienne Freymond Cantone, à
laquelle le Conseil d’Etat a répondu le 9 décembre 2009 (09/INT/276).
Considérant en droit
1.
En procédure contentieuse, l'objet du litige
("Streitgegenstand") est défini par trois éléments: l'objet du
recours ("Anfechtungsobjekt"), les conclusions du recours et les
motifs de celui-ci (cf. Thomas Merkli/Arthur Aeschliman/Ruth Herzog, Kommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, N. 13
ad art. 25 VRPG; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, N. 181). En vertu du principe
de l'unité de la procédure, l'autorité de recours supérieure ne peut statuer
que sur des points que l'autorité inférieure a déjà examiné (cf.
Merkli/Aeschlimann/Herzog, op. cit., N. 29 ad art. 65 VRPG, N. 5 ad art. 81
VRPG; Kölz/Häner, op. cit., N. 182, 265, p. 413-415). L'objet du litige et
l'objet du recours peuvent se recouper lorsque le recourant s'en prend à la
décision de première instance sous tous ses aspects; en revanche, lorsque le
recourant ne remet en cause que certains éléments de la décision attaquée,
l'objet du litige est plus restreint que l'objet du recours (ATF 117 V 294
consid.
2a p. 295; cf. Merkli/Aeschlimann/Herzog, op. cit., N. 13 ad
art. 25 VRPG).
En aucun cas l'objet du litige ne peut
s'étendre à des éléments qui ne sont pas compris dans l'objet du recours (ATF
117 IB 414 consid.
1d p. 417/418; Merkli/Aeschlimann/Herzog, op. cit.,
N. 2 ad art. 51 VRPG, N. 6 ad art. 72 VRPG).
A l'échéance du
délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le
cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu'elles
ont prises en temps utile; elles ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces
conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les
modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la contestation (AC 1998.0065
du 10 décembre 1998, qui se réfère à RDAF 1998 I p. 34).
En revanche, le tribunal peut, en vertu de
l’art. 89 al. 2 et 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD, RSV 173.36), modifier la décision entreprise au détriment
du recourant, en l’en informant et en lui donnant préalablement un délai pour
se déterminer ou pour retirer son recours.
Les recourants ont conclu à ce que
le ponton soit autorisé dans les dimensions qui correspondent à celles de
l’enquête publique. Dès lors que ces installations ont été édifiées et que
seuls les recourants ont contesté cette décision, il s’agit de déterminer si la
réduction de celles-ci s’impose. Or, au terme de la procédure, le Sesa a
déclaré accepter, pour des raisons techniques et pour des motifs de
proportionnalité, de régulariser le ponton, sans en exiger la modification. Le
SdT a au contraire affirmé le 7 octobre 2010, s’en tenir à son autorisation du
11 mars 2009, qui implique notamment la réduction de la longueur du ponton de
20 à 14 m plateforme comprise. La CRL a également répété que selon elle, la
longueur du ponton devait être réduite d’un tiers
Dans le cadre du recours, la
position du SdT a été fluctuante. Il a déclaré s’en remettre à justice,
exposant le 6 novembre 2009, que la décision du Sesa de réduction des
dimensions des ouvrages devait être confirmée, mais que compte tenu des circonstances,
une tolérance précaire pouvait être envisagée. En audience, il a expliqué que
lors de l’examen du dossier il lui avait échappé que l’installation comprenait
un lift à bateau et que le SdT se serait alors opposé à la construction ;
il a relevé cependant que le secteur est déjà urbanisé et que l’atteinte de la
construction est peu significative, de sorte qu’il renonçait à exiger sa
démolition et exigeait une double mention de précarité. Au terme de la
procédure, il a déclaré s’en tenir à son autorisation du 11 mars 2009, ce qui
suppose qu’il exige la réduction de l’installation. La démolition du ponton ne
ressortit pas de la présente procédure. Les autorités admettent en effet qu’un
ponton nouveau, plus grand que celui existant au 8 décembre 2006 peut être construit
à cet endroit. Elles se fondent sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF
132 II 10). Elles n’ont pas la même appréciation du lift à bateau, dont
l’admissibilité ne fait pas partie de l’objet du recours, seules les dimensions
du ponton ayant été contestées. Ainsi, il ne sera pas examiné si, comme le
soutient l’autorité intimée, un lift à bateau ne cause pas plus de nuisances
visuelles qu’un hangar à bateau avec un rail de mise à l’eau, ce que le SdT
semble contester. Au surplus, il est douteux que le SdT puisse modifier ses
conclusions dans la procédure de recours et exiger la modification du ponton
dès lors qu’il s’en est remis à justice, préconisant même que le ponton ne soit
pas réduit mais toléré, vu son faible impact sur le paysage. Quoiqu’il en soit,
la décision entreprise n’a pas été annulée et on examinera ci-dessous
brièvement si la réduction du ponton dans des dimensions moindres s’impose.
2.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que
celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que
des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (TF 1C_136/2009 du 4
novembre 2009 ad AC.2007.0322 du 26 février 2009 ; ATF 123 II 248 consid.
4a p. 255; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). Lorsqu'un administré se trouve au
bénéfice d'une décision nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le
protéger contre l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à
rétablir une situation conforme au droit (TF 1A.1/2005 du 11 novembre 2005
consid. 8.3). L'autorité renonce à ordonner la démolition si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.
3bb p.
252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe
de la proportionnalité.
Le niveau du fond du lac à l’extrémité
du ponton est selon le plan d’architecte de 369 m, alors qu’il est, selon le
plan de géomètre établi après l’audience de 371.01 m. Le premier ne reflète
ainsi pas la réalité. Le tirant d’eau est selon le Sesa de 1 m 30 (372.30 –
371.01) ce qui est juste suffisant pour l’accostage ; il estime ainsi
qu’une réduction de la longueur rendrait le ponton inutilisable. La CRL affirme
au contraire que la réduction d’un tiers est possible dès lors que le fond du
lac est d’une hauteur presque égale sur les derniers huit mètres du ponton.
Point n’est besoin de trancher cette question technique, le recours devant être
de toute manière admis.
Les recourants font valoir qu’ils
ont cru de bonne foi qu’ils avaient obtenu un permis de construire à réception
de l’autorisation délivrée par le SFFN. On ne saurait les suivre, dès lors que
cette autorisation se référait expressément à l’art. 51 de la loi du 29
novembre 1978 sur la pêche et à l’art. 7 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature des monuments et des sites. En outre leurs architectes
devaient savoir que toute la procédure était de la compétence du Sesa, avec
lequel ils avaient au demeurant traité jusqu’ici. Le fait qu’ils se sont adressés
par téléphone au SFFN qui leur a, à juste titre, dit qu’aucune opposition
n’avait été déposée contre sa décision spéciale n’y change rien. Il n’en
demeure pas moins que le SFFN a depuis lors modifié le texte des autorisations
spéciales qu’il délivre en ajoutant la mention qu’elle ne vaut pas permis de
construire. En outre, les services de l’état s’étaient montrés favorables au
projet en décembre 2007 et janvier 2008 et les recourants pouvaient ainsi s’attendre
à recevoir une décision positive. La procédure au sein du SdT et du Sesa a été
plus longue que d’ordinaire, sans que les recourants ne reçoivent d’information
durant son déroulement, de sorte qu’ils ont d’abord construit le ponton puis,
plusieurs mois plus tard posé le lift. Ces travaux n’ont pas été entrepris dans
la hâte. Toutefois, le lift n’a pas été posé en bout de ponton comme projeté,
mais le long de celui-ci. On ne saurait en outre leur reprocher, comme l’a fait
la municipalité, d’avoir voulu tromper l’autorité communale, puisqu’ils ont dit
qu’ils renonçaient lors de l’enquête publique relative aux travaux sur leur
maison « pour l’instant » aux aménagements portuaires. Ils ont enfin déposé
lors de l’enquête publique des plans inexacts, qui leur étaient au demeurant
moins favorables que ceux plus précis établis par un géomètre neutre. On ne
saurait ainsi retenir qu’ils ont voulu tromper les autorités.
L’inspection locale a confirmé que les
alentours étaient déjà fortement construits, tant au nord (port délimité par
deux jetées perpendiculaires, trois lifts à bateau) qu’au sud (port plus
modeste). Le représentant du SdT a reconnu en audience que le ponton avait un faible
impact sur le paysage déjà fortement urbanisé, comme l’a constaté le tribunal
également. L’intérêt public à ce que la longueur et la largeur du ponton et de
sa plateforme soient réduites pour diminuer l’impact sur le paysage paraît ainsi
faible.
Les recourants ont investi des sommes
importantes. La construction du ponton a coûté 95'000 francs. La remise en état
conforme à la décision entreprise reviendrait à un peu plus de 40'000 francs
selon le devis du 30 juin 2009. On ignore en outre si le ponton serait
utilisable en cas de diminution de sa longueur.  Les autorités ont préavisé
favorablement sur la base d’un premier projet, certes avant le dépôt d’un
dossier d’enquête publique. Bien que le plan d’enquête mentionnait clairement
la construction d’un lift à bateau, le SdT l’a ignoré, alors même que, sur les
plans à son dossier, un bateau est représenté sur le lift. La position de ce
service a été changeante au cours de la procédure de recours.
Dans ces circonstances bien
particulières, où certes les constructeurs ont agi de manière peu prudente,
mais où il serait disproportionné d’exiger la réduction de la largeur et de la
longueur du ponton, tant du point de vue de l’intérêt public à la sauvegarde, à
cet endroit, du littoral déjà très urbanisé, que du point de vue de l’intérêt
privé des recourants, il y a lieu d’admettre que le ponton, sa plateforme et le
lift peuvent rester en place tels qu’ils ont été construits.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis
et la décision entreprise réformée en ce sens que la réduction de la largeur et
de la longueur du ponton, n’est pas exigée, ni la modification de la
plateforme. L’Etat de Vaud, par la caisse du Sesa versera des dépens réduits aux
recourants, qui n’ont pas lors du dépôt du dossier produit un plan précis du
fond du lac et qui ont entrepris les travaux avant d’avoir reçu l’autorisation
du Sesa. Les frais resteront à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 16 juin 2009 est réformée en ce
sens que la réduction du ponton n’est pas exigée.
III.
L’émolument de justice est laissé à la charge de
l’Etat.
IV.
L’Etat de Vaud, par la caisse du Sesa, versera
aux recourants des dépens réduits de 1'000 (mille) francs.
Lausanne, le 29 décembre 2010
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.