vd_omni · AC.2018.0318 · 2020-06-02 · fr

Conseil général de Valeyres-sous- Montagny/Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours d'une commune contre la décision du département qui n'approuve que partiellement son nouveau plan général d'affectation et refuse d'approuver deux zones à affecter par plan de quartier et une zone qui comporte des parcelles inventoriées comme surfaces d'assolement.S'agissant des zones à affecter par plan de quartier (consid. 4), la commune soutenait que le fait que les détails de construction doivent être fixés dans une procédure ultérieure n'empêchait pas d'approuver l'affectation en zone en bâtir au stade du plan général d'affectation. Or, cette manière de procéder n'est plus conforme au nouvel art. 15 LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, qui exige, à son al. 4 let. d, la garantie de la disponibilité sur le plan juridique des nouveaux terrains classés en zone à bâtir. La procédure d'élaboration du PGA en cause a duré plus de dix ans; plusieurs modifications législatives sont intervenues et ont impliqué des remaniements du projet de PGA. La dernière modification de la LATC est entrée en vigueur le 1er septembre 2018. Les art. 52ss nLATC prévoient précisément des mesures d'incitation à la construction propres à assurer la disponibilité juridique des terrains au sens de l'art. 15 LAT. Il se justifie de renvoyer le dossier à la commune pour qu'elle adopte de telles mesures.En ce qui concerne les surfaces d'assolement (consid. 5), il est établi que les parcelles en cause ne remplissent pas les critères qui définissent des surfaces d'assolement. C'est donc à tort qu'elles ont été répertoriées en tant que tel. Selon le nouveau PS SDA du 8 mai 2020, les données pédologiques actuelles ne sont pas fiables; les cantons devront procéder à bref délai à de nouveaux relevés du sol selon une méthode définie par la Confédération. Dans l'intervalle, il serait contraire à la sécurité du droit de qualifier artificiellement des terrains de SDA alors que les critères légaux ne sont pas remplis et de geler, pour ce seul motif, l'approbation d'un PGA.Recours au TF admis

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2020 AC.2018.0318

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 juin 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Pascal Langone, juge; Mme Silvia Uehlinger, assesseure.
Recourant
Commune
de Valeyres-sous-Montagny,
agissant par sa Municipalité,
à Valeyres-sous-Montagny,
représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur et du
territoire (auparavant Département du territoire et de l’environnement),
représenté par la Direction générale du territoire
et du logement (auparavant  Service du développement territorial), à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours Commune de Valeyres-sous-Montagny c/ décision
du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 30 juillet 2018 (approbation
préalable partielle du plan général d'affectation – refus d'approuver deux
zones à affecter par plan de quartier et refus d'affecter en zone à bâtir des
parcelles inventoriées comme surfaces d'assolement).
Vu les faits suivants:
A.
Jusqu’au 30 juillet 2018, le territoire de la commune de
Valeyres-sous-Montagny était régi par un plan général d’affectation (ci-après:
PGA) et son règlement d’application (ci-après: RPGA) approuvés par le Conseil
d’Etat le 27 novembre 1996.
Dès l’année 2005, les autorités communales de
Valeyres-sous-Montagny ont entamé une réflexion sur une révision partielle du
RPGA; saisi d’un projet de révision limité à quelques articles, le Service de
l’aménagement du territoire (devenu ensuite Service du développement
territorial, ci-après: SDT) a invité la commune de Valeyres-sous-Montagny à
procéder à une révision complète de son PGA et du règlement d'application.
En novembre 2007, Valeyres-sous-Montagny a signé une
convention d’adhésion à AggloY, soit le projet d’agglomération constitué autour
de la ville d’Yverdon-les-Bains. L’élaboration du nouveau PGA de
Valeyres-sous-Montagny s’est dès lors faite en coordination avec les objectifs
d’AggloY aux fins de développer une urbanisation régionale de qualité. Le
projet d'agglomération yverdonnoise, dans sa version révisée en 2012, est désormais
intégré dans le Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn) et fait l'objet de la
mesure R12 de celui-ci (cf. PDCn 4
e
adaptation bis, approuvée par la
Confédération le 20 décembre 2019, p. 31 et 370ss).
B.
En juin 2010, la commune de Valeyres-sous-Montagny a soumis le dossier
de son projet de nouveau PGA et de son règlement aux autorités cantonales dans
le cadre de l’examen préalable prévu par la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dans sa
version alors en vigueur (cf. art. 56 aLATC). Le rapport d’examen
préalable du 14 mai 2012 mettait en évidence "
de nombreux problèmes
",
préavisait négativement ce projet de nouveau PGA et n’autorisait pas la
poursuite de sa procédure d’adoption. Le dossier a été remanié par les
autorités communales et soumis à nouveau au SDT, qui a rendu un rapport
d'examen préalable complémentaire le 13 octobre 2014. Compte tenu des
modifications de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT; RS 700), entrées en vigueur le 1
er
mai 2014 (novelle du
15 juin 2012; RO 2014 899; FF 2010 959), le projet de PGA de la commune de Valeyres-sous-Montagny
a dû être adapté une nouvelle fois, un dossier étant soumis au SDT le 18 mai
2015 pour ultime contrôle avant mise à l'enquête publique. Dans le courrier
accompagnant son dossier complet, la municipalité indiquait notamment:
"[...] En ce qui
concerne la coordination avec le SAgr [Service de l'agriculture, devenu
Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires
vétérinaires (DGAV)] pour les SDA [surfaces d'assolement], [notre] mandataire a
vainement essayé d'obtenir une confirmation de la part du service concerné.
N'ayant obtenu aucune réponse malgré les nombreuses demandes de la part du
mandataire, la Municipalité a décidé de soumettre le dossier pour ultime
contrôle, en l'état. [...]"
Le SDT a rendu un rapport d'examen préalable
complémentaire n° 2 le 14 mars 2016. Ce rapport comprenait le passage
suivant relatif à la conformité du projet au PDCn (dans sa version d'alors):
"
3.2        Conformité au
Plan directeur cantonal (PDCn) du 1
er
août 2008
La 4
e
adaptation du
Plan directeur cantonal (PDCn), en consultation publique du 18 janvier au
26 février 2016, intègre les changements de base légale induits par la révision
de la LAT. A cet égard, nous vous rappelons que le 18 janvier dernier, le
Conseil d'Etat a décidé que les mesures A11 et F12 modifiées par le projet de 4
e
adaptation du PDCn, devaient servir de référence aux planifications en cours et
nouvelles.
Mesure A11 "zones
d'habitation et mixte"
Les nouvelles règles pour le
dimensionnement des zones à bâtir mettent fin au principe de la croissance
illimitée à l'intérieur des périmètres de centres et dans les périmètres
compacts des agglomérations. Ainsi, la zone à bâtir de ces secteurs, tout comme
précédemment pour les secteurs hors des centres, doit correspondre aux besoins
de développement des quinze années qui suivent l'entrée en vigueur de la
planification.
La mesure A11 "Zones
d'habitation et mixte" définit les besoins à 15 ans pour les différents
territoires du Canton. Elle fixe des taux de référence qui, pour les agglomérations,
doivent être appréhendés à l'échelle du périmètre compact de l'agglomération.
Le dimensionnement de la zone à
bâtir de Valeyres-sous-Montagny doit par conséquent être examiné en considérant
l'ensemble du périmètre d'Agglo-Y. [...]
La démonstration de la conformité
de la zone à bâtir à la mesure A11 de la 4
e
adaptation du PDCn
devra être réalisée aussitôt que Agglo-Y aura établi la "feuille de
route".
Toutefois, cette démonstration
devra avoir été faite au moment de l'approbation du PGA par le Département.
Rien ne s'oppose donc à ce jour à la mise à l'enquête de ce projet.
Mesure F12 révisée
Le projet est conforme à la mesure
F12. Il ne génère pas d'emprise sur les surfaces d'assolement. [...]
Conformité à AggloY 2012
Le développement des périmètres de
Plan de quartier I, II, III, respectivement "La Combe", "Les
Grandes Vignes", et "En Crusilles" figurent dans AggloY 2012, en
tant que "potentiels d'accueil à court/moyen terme".
·
Les horizons de planification des projets doivent à présent être
justifiés compte tenu des nouvelles contraintes de la mesure A11. [...]"
Les projets de nouveaux PGA et RPGA ont été mis à
l'enquête publique du 11 juin au 10 juillet 2016. Ils ont suscité trois
oppositions de la part d'habitants de la commune, dont celle d'A.________,
propriétaire de la parcelle n° 362 du cadastre de la commune de
Valeyres-sous-Montagny.
Le projet mis à l'enquête publique en juin-juillet
2016 prévoyait trois secteurs affectés en zone à bâtir à développer par plan de
quartier, soit les PQ 1 (La Combe), PQ 2 (Grandes Vignes) et PQ 3 (En
Crusille). En réponse à une demande du SDT, il a été précisé, après la mise à
l'enquête publique de l'été 2016, que les propriétaires des parcelles comprises
dans les périmètres des PQ 1 et PQ 3 envisageaient de réaliser leurs projets de
construction à court terme. Dans la mesure où le PQ 2 ne devait pas être concrétisé
avant l'horizon 2030, le SDT a requis que ce périmètre soit maintenu dans son
affectation antérieure, soit la zone viticole, cette modification devant faire
l'objet d'une mise à l'enquête complémentaire. Celle-ci a eu lieu du 17 mai au
15 juin 2017, après que le SDT avait rendu son rapport d'examen préalable
concernant le PQ 2 le 21 mars 2017. Ce rapport comprenait le passage suivant :
"[...] La révision de la
LAT contient de nouvelles dispositions qui visent à assurer la disponibilité des
terrains constructibles. Selon l'art. 15 LAT, des terrains ne peuvent être
classés en zone à bâtir que si leur disponibilité est garantie sur le plan
juridique.
Le projet de révision de la LATC
met des outils à disposition des communes pour garantir cette disponibilité.
Cette modification n'est pas encore en vigueur, mais l'art. 15 LAT est
déjà applicable.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la
révision de la LATC, le SDT n'exige pas un dispositif complet garantissant la
disponibilité des terrains; il encourage cependant les communes à traiter cette
question. En effet, l'absence d'un tel dispositif risque d'affaiblir le projet
en cas d'opposition et de recours.
De plus, si le plan d'affectation
ne devait pas être (entièrement) réalisé sans possibilité d'intervention de la
commune, il créerait des réserves qui pourraient compromettre de futures
planifications communales, en application des autres conditions posées par
l'article 15 LAT.
Dans le cas de votre Commune, deux
zones à développer par plan spécial sont définies ("La Combe" et
"En Crusille"). Le règlement du PGA définit des indices d'utilisation
du sol, des destinations et des degrés de sensibilité au bruit. Il s'agit donc
de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Toutefois, la disponibilité des
terrains n'est pas garantie puisque ces secteurs sont soumis à des
planifications de détail dont la réalisation n'est pas assurée. Ces secteurs ne
sont donc pas conformes à la LAT et ne sauraient être approuvés en l'état par
le Département du territoire et de l'environnement (DTE).
Si la Commune maintient le dossier
en l'état, nous proposerons au DTE de ne pas approuver lesdits secteurs et leur
affectation sera celle en vigueur actuellement. [...]"
Par rapport au projet mis à l'enquête publique en
juin-juillet 2016, celui mis à l'enquête publique en mai-juin 2017 comprenait
une autre modification en sus du retrait du PQ 2. En effet, à la suite de
l'opposition d'A.________, propriétaire de la parcelle n° 362 du cadastre
de la commune de Valeyres-sous-Montagny, la municipalité a reconsidéré sa
position et prévu, dans le projet mis à l'enquête publique complémentaire, que
la parcelle n° 362 (colloquée en zone intermédiaire) serait affectée pour
moitié en zone d'utilité publique (la commune envisageant de racheter cette
portion de parcelle après division) et pour moitié en zone de village,
bénéficiant d'une aire de constructions. La parcelle n° 54, adjacente à la
parcelle n° 362 au sud-est et propriété de la commune, devait également
être affectée en zone d'utilité publique. A ce propos, le SDT s'est exprimé
comme suit dans son rapport d'examen préalable du 21 mars 2017 :
"[...] Dans l'examen
préalable complémentaire du 7 juin 2016, le SDT a admis que les terrains
agricoles classés en surface d'assolement (SDA) situés entre la Brine et le
village ne remplissaient pas les critères SDA. En conséquence, le SDT avait
considéré que l'emprise de la zone de verdure sur ces surfaces ne nécessitait pas
de justification. En outre, il était prévu que le Canton allait procéder à des
investigations sur d'autres portions du territoire communal afin de compenser
la perte tout de même effective engendrée par la correction de la géodonnée
cantonale (pour une surface d'approximativement 1.2 hectares).
Dans une situation similaire,
l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) a fait recours en indiquant qu'une
remise en question de la géodonnée cantonale des SDA risquait de diminuer
considérablement le quota cantonal. Dans l'immédiat, les surfaces concernées
restent donc considérées comme des SDA. Le SDT corrigera la géodonnée SDA dès
que la marge cantonale de SDA sera reconstituée. D'ici là, nous ne procéderons
à aucune correction de la géodonnée.
En raison de la première enquête
publique réalisée et dans un souci de rendre cohérent l'affectation avec la
réalité du terrain, le SDT accepte l'affectation en zone de verdure de la
frange sud de la zone village et donc l'emprise sur les SDA.
Toutefois, cette emprise impliquera
une diminution du quota cantonal de SDA. Or selon l'état actuel des
connaissances, le Canton ne bénéficie d'aucune marge de manoeuvre, le quota
étant juste garanti.
Afin de répondre à cette pénurie
de SDA, la mesure F12 du PDCn prévoit de nombreuses actions pour reconstituer
la marge cantonale. Celles-ci nécessitent tout de même du temps pour être
réalisées. Aussi, tant que la marge n'est pas reconstituée, le DTE ne peut pas
approuver des planifications ayant des emprises sur les SDA. Le SDT proposera
au DTE d'approuver la zone de verdure telle que définie lorsque la marge
cantonale sera suffisante.
Enfin, nous attirons l'attention
de la Commune sur le fait que l'emprise de la zone de verdure sur des SDA ne
remplit pas les conditions formelles de l'art. 30 OAT [ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000; RS 700.1]. Sachant que le dossier
de PGA sera transmis à l'ARE, en vertu de l'art. 46 OAT, le SDT informe la
Commune que le dossier pourrait faire l'objet d'un recours de la part des Offices
fédéraux.
[...]
Par ailleurs, au vu de ce qui
précède, les mises en zone à bâtir des parcelles N° 64 et 352 [recte: n
os
54 et 362], proposées dans le cadre de l'enquête publique complémentaire ne
sauraient être acceptées par notre Service puisqu'elles ne remplissent pas les
conditions de l'art. 30 OAT. Aussi le SDT demande :
·
De revenir, pour les parcelles N° 64 et 352 [recte: n
os
54 et 362], à l'affectation prévue lors de la première enquête
publique. [...]"
Le projet mis à l'enquête publique complémentaire a
suscité une opposition. Sans procéder à de nouvelles adaptations, la
municipalité a décidé de transmettre au Conseil général, en vue de leur
adoption, les projets de PGA et de RPGA tels que mis à l'enquête publique
complémentaire. Par un préavis du 4 septembre 2017 (n° 6/2017), la
municipalité a proposé au Conseil général de Valeyres-sous-Montagny:
"Art. 1.    D'adopter la
proposition de réponse aux oppositions, formulée par la Municipalité, et de lever
lesdites oppositions.
Art. 2      D'adopter le plan
général d'affectation de Valeyres-sous-Montagny.
Art. 3      D'adopter le
règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions de Valeyres-sous-Montagny.
Art. 4      D'autoriser la
Municipalité à entreprendre toute démarche pour mener à bien le projet, y
compris de le défendre en justice le cas échéant.
Art. 5      De réserver
l'approbation du Département du territoire et de l'environnement."
Le Conseil général de Valeyres-sous-Montagny, dans
sa séance du 2 octobre 2017, a suivi intégralement le préavis n° 6/2017 de
la municipalité et adopté le PGA, de même que le RPGA qui comprenait en
particulier les articles suivants relatifs aux PQ 1 et PQ 3:
"CHAPITRE III    ZONES A
AFFECTER PAR PLAN DE QUARTIER
Art. 17    PQ 1 "La
Combe"
1.
Affectation
1
Cette zone est
affectée à la zone d'habitation de moyenne densité. Les activités moyennement
gênantes y sont également admises.
2. Degré de sensibilité au bruit
1
Le degré de
sensibilité applicable est de III conformément aux prescriptions de l'OPB.
3. Constructibilité
1
L'indice d'utilisation du sol (IUS) est calculé
selon la norme SIA 504 421.
2
Il sera au
maximum de 0.60.
Art. 18    PQ 3 "En
Crusilles"
1.
Affectation
1
Cette zone est
affectée à la zone d'habitation de faible densité. L'habitat individuel groupé
et l'habitat collectif sont admis.
2. Degré de sensibilité au bruit
1
Le degré de
sensibilité applicable est de II conformément aux prescriptions de l'OPB.
3. Constructibilité
1
L'indice d'utilisation du sol (IUS) est calculé
selon la norme SIA 504 421.
2
Il sera au
maximum de 0.60."
Le PGA et le RPGA adoptés par le Conseil général ont
été transmis au Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE)
pour approbation.
C.
Avant que le DTE ne statue, plusieurs échanges de correspondances ont
encore eu lieu entre les autorités communales et le SDT, ainsi qu'avec divers
propriétaires de parcelles concernés par les nouveaux PGA et RPGA. Dans ce
cadre, B.________, propriétaire des parcelles n
os
218 et 219 de Valeyres-sous-Montagny,
constituant le périmètre PQ 1 La Combe, s'est adressé notamment en ces termes
au SDT par courrier du 3 mai 2018:
"[...] Nous [...] tenons à
préciser que l'urbanisation du secteur de La Combe est un objectif
particulièrement important pour nous. En effet, sans attendre l'approbation du
PGA qui identifie ces parcelles comme étant le principal secteur de
développement de la commune, nous avons mandaté le bureau d'urbanisme C.________
en août 2016 pour établir un plan de quartier. D'autre part, en septembre 2017,
un consortium formé de D.________, E.________ et F.________ se lie aux
propriétaires. Le consortium a mandaté G.________ qui participe à la démarche
afin de développer un projet de construction parallèlement à l'affectation du
site. Depuis lors, ces deux projets font l'objet d'une étroite collaboration et
coordination.
Vous constaterez donc notre
volonté d'aller de l'avant pour valoriser ces parcelles à court terme. A ce
jour, les frais engagés s'élèvent à Fr. 80'000.- pour le bureau d'urbanisme C.________
et Fr. 380'000.- pour G.________ (l'ensemble des dossiers d'étude et
avant-projet sont à disposition). Nous prévoyons de déposer le dossier de PQ à
l'examen préalable encore durant le premier semestre de cette année.
[...]"
La H.________, propriétaire de la parcelle n° 278 de
Valeyres-sous-Montagny, incluse dans le PQ 3 En Crusille, a indiqué pour sa
part ce qui suit au SDT, dans sa correspondance du 19 avril 2018:
"[...] Tout en comprenant les
exigences posées par la nouvelle LAT, nous regretterions que le périmètre
"PQ 3" ne puisse être affecté selon le souhait de l'autorité
communale - souhait qui n'avait pas été contesté, jusqu'ici, par le SDT.
Sous l'angle du principe de la
bonne foi, il nous semble que le SDT devrait renoncer à remettre en cause des
aspects qui, au fil des étapes de la procédure de révision du PGA, étaient
devenus des acquis. [...]
Par la présente, H.________
réaffirme sa détermination à participer au développement de ce périmètre et à y
réaliser un projet dans un délai raisonnable."
D.
Finalement, le 30 juillet 2018, le DTE a décidé "
d'approuver partiellement préalablement, sous réserve
des droits des tiers, le plan général d'affectation de Valeyres-sous-Montagny,
à l'exception des parties hachurées en rouge sur le plan qui demeurent dans
leur affectation initiale ainsi que les articles 17 et 18 du règlement.
"
Cette décision comporte la motivation suivante au sujet des secteurs non
approuvés:
"Le plan général
d'affectation prévoit deux zones à affecter par plan de quartier (plan de
quartier 1, La Combe et plan de quartier 3, En Crusilles) régies par les
articles 17 et 18 du règlement. Ces zones définissent des indices d'utilisation
du sol, des degrés de sensibilité au bruit et des destinations. Il s'agit donc
de zones à bâtir au sens de l'art. 15 de la LAT.
Selon l'art. 15 LAT, des terrains
ne peuvent être classés en zone à bâtir que si leur disponibilité est garantie
sur le plan juridique.
Dans les secteurs en question, la
disponibilité des terrains n'est pas garantie puisqu'ils sont soumis à des
planifications de détail qui doivent faire l'objet d'une procédure
complémentaire dont l'issue est incertaine. Ces secteurs ne sont donc pas
conformes à la LAT.
Pour cette raison, le Service du
développement territorial (SDT) a proposé de procéder à une approbation partielle
du plan général d'affectation en excluant de l'approbation les parcelles n
os
218,
219, 271, 274, 276 et 278 (secteur nord).
En outre, le plan général
d'affectation prévoit des extensions de la zone à bâtir sur des surfaces
d'assolement qui ne sont pas conformes aux dispositions légales. En effet,
elles ne répondent pas à l'art. 30 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ni à la mesure F12 du plan
directeur cantonal.
Pour cette raison, le SDT a
proposé de procéder à une approbation partielle du plan général d'affectation,
en excluant de l'approbation les parcelles n
os
54, 55 (secteur
centre), 58 (secteur centre), 60 (secteur centre), 61 (secteur sud), 64
(secteur centre), 65 (secteur centre), 66 (secteur centre), 74 (secteur centre),
98 (secteur nord-est), 362, 531 (secteur centre), 532 (secteur centre) et 542
(secteur centre). L'emprise du plan général d'affectation sur les surfaces
d'assolement est ainsi nulle.
En vertu de l'art. 33 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la
Municipalité et les propriétaires fonciers des parcelles concernées ont été
préalablement informés par courrier du SDT de cette proposition d'approbation
partielle. La Municipalité ainsi que quatre propriétaires se sont prononcés par
écrit.
Le Département fait sienne la
proposition du SDT quant aux parcelles n
os
54, 55 (secteur
centre), 58 (secteur centre), 60 (secteur centre), 61 (secteur sud), 64
(secteur centre), 65 (secteur centre), 66 (secteur centre), 74 (secteur
centre), 98 (secteur nord-est), 362, 531 (secteur centre), 532 (secteur
centre), 542 (secteur centre), 218, 219, 271, 274, 276 et 278 (secteur nord).
Ceci implique des modifications du plan (indiquées en rouge) et une suppression
d'articles réglementaires (art. 17 et 18).
Par conséquent:
-
les parcelles n
os
54, 218, 219, 271, 274, 276 et
362 demeurent en zone intermédiaire et sont régies par le plan général
d'affectation du 27 novembre 1996;
-
le nord de la parcelle n° 278 demeure en zone intermédiaire
alors que sa partie sud demeure en zone de villas et d'artisanat. Elle est
régie par le plan général d'affectation du 27 novembre 1996;
-
les parcelles n
os
55 (secteur centre), 58 (secteur
centre), 60 (secteur centre), 61 (secteur sud), 64 (secteur centre), 65
(secteur centre), 66 (secteur centre), 74 (secteur centre), 98 (secteur
nord-est), 362, 531 (secteur centre), 532 (secteur centre) et 542 (secteur
centre) demeurent en zone agricole et sont régies par le plan général
d'affectation du 27 novembre 1996."
Les plans suivants étaient notamment annexés:
E.
Par acte du 14 septembre 2018, la Commune de Valeyres-sous-Montagny
(ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d'un recours à l'encontre de la décision du
DTE du 31 juillet 2018. Par la plume de son conseil, elle a conclu, sous suite
de frais et dépens, à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que le
plan général d'affection (avec son règlement) est approuvé intégralement dans
sa version mise à l'enquête complémentaire du 17 mai au 15 juin 2017. La
recourante fait valoir en substance que les mesures contestées ne sont pas
litigieuses du point de vue de la planification puisque les deux plans de
quartier en cause (PQ 1 et PQ 3) sont intégrés dans la feuille de route de
l'agglomération yverdonnoise et dans les accords réglant la participation de la
Confédération et du Canton à la mise en oeuvre dudit projet d'agglomération; le
fait que les plans de quartier – dont les principes essentiels sont
fixés dans le règlement accompagnant le PGA – verront les détails de
construction fixés dans une procédure ultérieure n'empêcherait pas d'approuver
la mesure envisagée (affectation en zone à bâtir) au stade du plan général
d'affectation. Quant aux modifications touchant certaines parcelles de la
couronne sud du village, elles seraient remises en cause uniquement pour ne pas
porter atteinte au quota officiel cantonal de SDA alors qu'il serait établi que
les parcelles concernées ne répondent pas aux critères pris en considération
pour qualifier des terres de surfaces d'assolement.
Par ordonnance du 27 septembre 2018, le juge
instructeur de la CDAP a constaté que le recours visait le refus d'approuver
deux périmètres à légaliser par plans de quartier et une extension de la zone à
bâtir dans la couronne sud de la commune. Dans la mesure où le recours ne
tendait pas à remettre en question le reste du plan d'affectation, le juge
instructeur a précisé que le recours n'avait pas d'effet suspensif à l'égard du
reste du plan d'affectation qui avait été approuvé préalablement et qui pouvait
en principe faire l'objet d'une décision de mise en vigueur partielle
s'agissant des fonds non concernés par le recours.
Le 12 décembre 2018, le DTE, représenté par le SDT,
a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. S'agissant
des plans de quartier, l'autorité intimée expose que l'art. 15 LAT doit être
strictement respecté et en particulier la condition de la disponibilité des
terrains. Dans le cas de Valeyres-sous-Montagny, l'autorité cantonale est
d'avis que cette condition, au sens de l'art. 15 al. 4 let. d LAT, n'est pas
remplie dès lors qu'il n'y a pas, en l'état, de certitude que les parcelles
comprises dans les PQ 1 et PQ 3 seront construites d'ici les quinze prochaines
années, leur constructibilité étant conditionnée à l'adoption ultérieure d'une
planification de détail par le conseil général. Pour ce qui concerne
l'extension de la zone à bâtir sur des surfaces d'assolement du PGA litigieux,
l'autorité intimée soutient que ce constat résulterait de la consultation de la
géodonnée cantonale laquelle ne pourrait pas être remise en question, étant
précisé que, dans le cas de Valeyres-sous-Montagny, les conditions posées par
l'art. 30 OAT ne seraient pas réunies.
La recourante a déposé une réplique le 7 mars 2019
et maintenu intégralement les conclusions de son recours. Au sujet des plans de
quartier litigieux, la recourante souligne que ceux-ci ont été développés dans
le contexte de la planification régionale d'AggloY en étroite collaboration
avec les autorités cantonales, ce que relevait du reste le SDT dans son rapport
d'examen préalable du 14 mai 2012 au sujet du PQ 1 qualifié "
d'idéalement situé
". Elle se réfère
également au rapport d'examen préalable du 13 octobre 2014 dans lequel le
SDT considérait que "
les projets de
planification dans le projet d'agglomération inscrits dans les accords sur les
prestations établis entre le Canton et la Confédération sont des sites
d'importance cantonale pour le logement (mesure B31) et qu'à ce titre, il n'y a
pas d'obligation de compenser de façon simultanée l'extension de ces zones à
bâtir
" selon l'art. 52a al. 2 let. a OAT; selon le SDT, il
s'agissait au contraire d'appliquer au PQ 1 l'art. 52a al. 2 let.c OAT.
S'agissant des divergences relatives au SDA, la recourante conteste
l'affirmation de l'autorité intimée dans sa réponse au recours selon laquelle
la Commune de Valeyres-sous-Montagny n'aurait pas fourni les données chiffrées
de son bilan de SDA; elle rappelle que ces données ont été transmises à
l'autorité cantonale le 18 mai 2015 et que le SDT a expressément sollicité un
préavis du Service de l'agriculture à ce sujet en date du 8 juillet 2015, ledit
préavis ayant ensuite été annexé au rapport d'examen préalable du 14 mars 2016
qui constate que le projet de PGA "
ne
génère pas d'emprise sur les surfaces d'assolement
" (P. 7 de
l'autorité intimée [AUTI], p. 3), que "
les
terrains situés au sud du village ne remplissent pas les critères de qualité
SDA [et] par conséquent, il n'y a pas d'emprise sur les SDA
"
(P. 7 AUTI, p. 5) et enfin qu' "
une
vérification fine a été effectuée sur les parcelles classées en surfaces
d'assolement (SDA) sises au sud de la localité et nouvellement classées en zone
de verdure [et qu'] il s'avère que ces parcelles ne répondent pas aux critères
des SDA et que la couche devra être corrigée, [...] le bilan des SDA [étant]
équilibré
." (P. 7 AUTI, p. 10). La recourante mentionne en
outre que, dans le préavis annexé au rapport d'examen préalable complémentaire du
13 octobre 2014, le Service de l'agriculture avait déjà exprimé l'avis que les
"
surfaces répertoriées en SDA et qui se
trouvent en bordure de la Brine sont par trop morcelées, trop petites et de
forme trop peu géométrique pour prétendre demeurer dans cette catégorie
"
(p. 4 AUTI, p. 17).
L'autorité intimée a déposé une réplique le 26 avril
2019 et maintenu ses conclusions en rejet du recours. En ce qui concerne les PQ
1 et PQ 3, le SDT fait remarquer que l'art. 21 LAT n'interdit pas de compléter
un PGA par des plans de détail et que nul n'est besoin, au sens de cette
disposition, d'une anticipation dans une zone à affecter par plan de quartier.
Ainsi, il conviendrait de développer précisément ces plans de quartier puis,
lorsqu'ils seront prêts, de solliciter un changement d'affectation des
parcelles concernées. Au sujet de l'emprise sur les SDA, l'autorité intimée
reconnaît que la pratique du canton a évolué ces dernières années et a conduit
principalement le DTE à ne plus autoriser la remise en question de l'inventaire
des SDA à l'occasion de planifications locales et ce jusqu'à sa révision
complète. L'évolution de cette pratique serait due, premièrement, à un
changement de la pratique de l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: OFAG)
laquelle serait conforme au projet de révision du Plan sectoriel des surfaces
d'assolement édité par l'Office fédéral du développement territorial (ci-après:
ARE) dans sa version "projet pour consultation" de décembre 2018 et à
son rapport explicatif. L'autorité intimée met notamment en exergue le passage
suivant du projet de révision du Plan sectoriel des SDA: "
Jusqu'à ce que des données pédologiques fiables soient
disponibles, les relevés achevés en 1988 ne sont pas remis en question et les
surfaces qualifiées de SDA en 1988 et répertoriées dans les inventaires
continuent d'être considérées comme des SDA.
" (P. 25bis
AUTI, p. 8). Le SDT se réfère également à la 4
e
adaptation du
Plan directeur cantonal et en particulier à sa mesure F12 qui induirait une
modification de la politique cantonale en matière de SDA. Le principe de
compensation simultanée qui prévalait lors de l'emprise sur des SDA et
impliquait une appréciation au cas par cas aurait été abandonné et remplacé par
une gestion cantonale et centralisée des SDA, le Conseil d'Etat étant chargé de
prioriser les emprises sur les SDA et de les autoriser cas échéant sur la base
de l'inventaire. Enfin, le SDT affirme que la situation dans laquelle se trouve
le canton de Vaud en matière de SDA serait critique, la marge de manoeuvre
s'étant considérablement réduite au cours des dernières années. Il y aurait
lieu d'appliquer la législation fédérale avec la plus grande rigueur en
limitant le recours aux SDA pour accueillir le développement prévu.
La recourante s'est encore exprimée dans une
écriture datée du 11 juin 2019. A l'appui de celle-ci, elle a produit notamment
le rapport relatif à la détermination des SDA sur le territoire de
Valeyres-sous-Montagny établi en mars 2015 par le bureau I.________, ainsi qu'un
extrait du géoportail professionnel vaudois relatif aux pentes de terrain à
Valeyres-sous-Montagny.
L'autorité intimée a déposé des déterminations le 19
août 2019. Elle a indiqué en particulier que le Conseil d'Etat avait adopté le
26 juin 2019 la directive NORMAT 2 qui a pour objectif de structurer et
d'harmoniser les données d'affectation du sol des communes, notamment les types
de zones, cette directive ne prévoyant plus la possibilité de créer de zones à
affecter par plan de quartier. Quant aux SDA, le SDT répète que la géodonnée
cantonale, validée initialement par la Confédération, ne peut pas être remise
en question et qu'au surplus, on ne saurait déduire des documents produits par
la recourante que les terrains litigieux ne sont pas des SDA.
La recourante a déposé une ultime écriture le 12
septembre 2019.
F.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée, du 30 juillet 2018, émane de l'ancien
Département du territoire et de l'environnement, lequel a procédé à une
approbation préalable partielle du nouveau PGA de la commune de
Valeyres-sous-Montagny en application de l'art. 60 de la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) dans
sa teneur en vigueur jusqu'au 31 août 2018. Conformément aux art. 60 al. 2
aLATC et 92ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
(LPA-VD; BLV 173.36), un recours au Tribunal cantonal est ouvert à l'encontre
de la décision d'approbation préalable du département.
b) Interjeté en temps utile compte tenu des
féries judiciaires (art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD), le recours de la
Commune de Valeyres-sous-Montagny respecte en outre les exigences légales de
motivation (art. 76 et 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité
pour recourir de la commune (art. 75 al. 1 LPA-VD) est manifeste; en effet, la
Constitution cantonale garantit aux communes une autonomie dans l'aménagement
local du territoire (art. 139 let. d Cst-VD; BLV 101.01). Lorsqu'une mesure
d'aménagement local adoptée par les autorités communales est privée de force
obligatoire en vertu d'une décision d'un département cantonal, il est
nécessaire que la commune puisse être admise à recourir au Tribunal cantonal,
afin de défendre son autonomie. Le droit fédéral reconnaît aux communes
invoquant la violation de leur autonomie la qualité pour recourir au Tribunal
fédéral contre un jugement d'un tribunal supérieur du canton (art. 89 al. 2
let.c dela loi duu 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS.173.110]), ce
qui implique que, dans ces contestations, la qualité pour recourir leur soit
aussi reconnue devant l'autorité cantonale de dernière instance (cf. art. 111
al. 1 LTF). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de déterminer quel est le droit applicable.
a) La loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) a fait l'objet d'une importante
révision dont les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1
er
mai
2014 (novelle du 15 juin 2012; RO 2014 899; FF 2010 959). Cette novelle
incluait, à l'art. 38a LAT, une disposition transitoire en vertu de laquelle
les cantons devaient adapter leur plan directeur dans les cinq ans à compter de
l'entrée en vigueur de la modification de la LAT, soit d'ici au 1
er
mai 2019. L'art. 38a LAT était complété par l'art. 52a de l'Ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) qui prévoyait, pour
la période transitoire, des conditions particulières à respecter (notamment des
compensations de surfaces) pour que soit approuvé un classement en zone à bâtir.
Dans le canton de Vaud, la 4
e
adaptation du PDCn a été approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 (et la 4
e
adaptation bis le 20
décembre 2019), ce qui a entraîné, pour ce canton, la fin du régime transitoire
des art. 38a LAT et 52a OAT (cf. notamment CDAP AC.2016.0354 du 20
décembre 2018, consid. 1a; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019, consid. 3).
Par ailleurs, le Grand Conseil vaudois a adopté, le
17 avril 2018, une modification substantielle de la LATC (nLATC) touchant les
art. 1 à 79. La nLATC est entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018,
soit postérieurement à la décision entreprise en l'espèce.
b) La légalité d'un acte administratif, y
compris une autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en
principe être examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son
prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions transitoires contraires; en
conséquence, l'autorité de recours applique en principe le droit en vigueur au
jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6
et les réf. cit.; cf. aussi arrêt TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1).
Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en l'absence de disposition
transitoire expresse, la légalité d'une décision concernant un plan
d'affectation doit en principe être examinée selon le droit applicable au
moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe lorsqu'une
application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs par
exemple pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde
d'intérêts publics prépondérants (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 137 II 409
consid. 7.4.5; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid. 5e/aa; 123 II 359
consid. 3; arrêts TF 1C_36/2011 du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du
1
er
février 2012 consid. 3.1 et les réf. cit.).
c) En l'espèce, la nLATC qui a révisé de manière
complète la partie "aménagement du territoire" de la LATC, a pour
objectif de simplifier les outils d'aménagement et les exigences à l'égard des
communes, de simplifier les procédures d'aménagement, de mieux coordonner et
contrôler les avis des services cantonaux dans le cadre de la pesée des
intérêts, d'intégrer la politique des agglomérations et de mettre en œuvre la
révision du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014
(Exposé des motifs et projet de loi modifiant la partie aménagement du
territoire (art. 1 à 79) de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985, tiré à part 323, p. 2). Dès les
premières lignes de l'Exposé des motifs précité, le Conseil d'Etat décrivait
cette révision de la LATC comme une "
démarche
centrée principalement sur les simplifications
" dès lors que
l'aLATC avait "
régulièrement fait
l'objet de critiques à propos de la difficulté, notamment pour les communes, de
l'appliquer. La
complexité des
outils et des procédures, et par conséquent la durée de ces dernières
"
étant souvent mise en avant (cf. Exposé des motifs précité, p. 2). La novelle a
notamment supprimé la distinction qui existait auparavant entre plan général
d'affectation, plan partiel d'affectation, modification du plan général
d'affectation et plan de quartier. La loi ne connaît désormais plus que
l'instrument du plan d'affectation communal (art. 22 ss LATC) qui peut
concerner tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes (cf. Exposé
des motifs précité, p. 9). Afin de mettre en œuvre les art. 15 et 15a LAT, la
novelle prévoit des mesures favorisant et garantissant la disponibilité des
terrains à bâtir. Ainsi, l'art. 52 nLATC prévoit que la commune détermine
les mesures permettant d'assurer la disponibilité des terrains affectés en
zones à bâtir (al. 1). Elle peut en particulier soumettre une nouvelle mise en
zone à bâtir liée spécifiquement à la réalisation d'un projet défini à la
condition que la demande de permis de construire soit déposée dans les trois
ans (avec prolongation possible de deux ans), sous peine de réaffectation du
terrain à son affectation initiale (al. 2 let. a), prévoir un délai de
sept à douze ans dans lequel les parcelles non bâties doivent être construites
(al. 2 let. b) ou conclure des contrats fixant les modalités de disponibilité (incluant
des délais de construction et les conséquences du non-respect de ce délai) avec
les propriétaires des parcelles (al. 2 let. c). Cette disposition, qui a une
formule potestative à son alinéa 2, laisse une importante marge de manœuvre aux
communes pour déterminer les mesures qu'elles peuvent prendre pour assurer la
disponibilité des terrains en zone à bâtir. Contrairement au projet du Conseil
d'Etat (Exposé des motifs précité, p. 63), l'art. 52 nLATC n'exige notamment
pas que des mesures figurent dans le rapport à l'intention de l'autorité
cantonale selon l'art. 47 OAT.
Dans le cas d'espèce, on peut dès lors se demander
si les nouvelles dispositions de la LATC, en particulier l'art. 52, ne doivent
pas s'appliquer immédiatement pour des motifs impératifs qui tendent au respect
du nouvel art. 15 LAT et à celui du PDCn. En effet, l'entrée en vigueur de la 4
ème
adaptation du PDCn le 1
er
octobre 2017, approuvée ultérieurement le
31 janvier 2018 par le Conseil fédéral, pose des principes directement
applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures
pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de
même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid.
2.4 et 3 p. 398-399), en particulier celles énonçant les conditions permettant
de classer de nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces
zones (art. 15 LAT), à orienter le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti (art. 1
er
al. 2 let. a
bis
; 3
al. 3 let. a
bis
et 15 al. 4 let. b LAT) et celles concernant le
maintien et la protection des surfaces d’assolement (art. 3 al. 2 let. a,
15 al. 3 LAT et l’art. 30 al. 1bis OAT), dispositions qui sont toutes
complémentaires entre elles.
3.
Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas
à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de
plans d'affectation communaux (auxquels il convient d'assimiler les plans de
quartier) dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11
février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours
intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours
direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui
impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant
un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen
du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC],
janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le
pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du
projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (arrêts
AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 4; AC.2014.0090 du 30 juin 2015 consid.
3b; AC.2011.0188 du 11 avril 2012 consid. 1; AC.2010.0154 du 31 octobre 2011
consid. 2c; AC.2009.0135 du 26 mars 2010 consid. 2b).
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet,
en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la
jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de
recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts CDAP AC
2014. 0090 précité consid. 3b; AC.2011.0188 précité consid. 1). L’autorité de
recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la
planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245
consid. 2b p. 247, traduit in JdT 1990 I 462). La CDAP doit donc s’imposer
une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation
communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la
prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242; voir aussi arrêt TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2; CDAP
AC.2014.0090, AC.2011.0188 et AC.2009.0135 précités).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT
sont respectés (CDAP AC.2017.0104 précité consid. 4; AC.2013.0042 du 29 janvier
2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2006.0086 du 23
octobre 2006 consid. 1).
4.
La recourante fait valoir que l'autorité intimée aurait refusé à tort
d'approuver le nouveau PGA s'agissant des parcelles n
os
218 et 219
(PQ 1 La Combe) et n
os
271, 274, 276 et 278 (PQ 3 En Crusille) que
le projet litigieux entendait affecter à la zone à bâtir. Elle soutient que le
fait que les plans de quartier – dont les principes essentiels sont prévus
dans le règlement accompagnant le PGA – verront les détails de
construction fixés dans une procédure ultérieure n'empêcherait pas d'approuver
la mesure envisagée (affectation en zone à bâtir) au stade du plan général
d'affectation.
a) La procédure d'établissement d'un plan
d'affectation communal était réglée aux art. 56 ss aLATC, d'après la teneur des
dispositions en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue (cf.
consid. 2
supra
). Tout projet relatif à un plan général d'affectation
devait être soumis par la municipalité au SDT avant l'enquête publique, pour un
examen préalable (art. 56 al. 1 aLATC). Cet examen était mené sur la base du
rapport d'aménagement exigé par l'art. 47 OAT. Le SDT examinait le projet en
limitant son pouvoir d'examen à la légalité; il devait faire part de ses
observations à la municipalité dans un délai de six mois au maximum (art. 56
al. 2 aLATC). Au plus tard trois mois après réception des observations du service,
la municipalité devait soumettre le plan à l'enquête publique pendant une durée
de trente jours (art. 57 al. 1 aLATC). A l'issue de l'enquête publique, la
municipalité devait établir à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 aLATC). Le
conseil de la commune statuait sur les réponses motivées aux oppositions en
même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58
al. 3 aLATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire (à
l'époque de la décision entreprise, le DTE) décidait préalablement d'approuver
le plan et le règlement, respectivement de l'approuver partiellement ou de l'écarter
(art. 61 al. 1 aLATC). En vertu de l'art. 61 al. 3 aLATC, le département devait
se prononcer dans un délai de trois mois dès la réception du dossier complet.
L'art. 61a aLATC prévoyait encore que le département se prononçait
définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'avait été déposé
(al. 1). Le département pouvait mettre en vigueur la partie du plan et du
règlement non concernée par les recours dans la mesure où l'effet suspensif
n'avait pas été accordé sur tout le plan et le règlement (al. 2). Enfin, le
département devait mettre en vigueur la partie du plan concernée par les
recours après avoir pris connaissance des arrêts du Tribunal cantonal (al. 3).
b) La Municipalité de Valeyres-sous-Montagny a
débuté les travaux de révision de son PGA en 2005. Compte tenu de son adhésion
à AggloY en 2007, la municipalité a élaboré son nouveau PGA en coordination
avec les objectifs d’AggloY dans le but de développer l'urbanisation régionale
envisagée. Un premier projet de PGA a été soumis au SDT pour examen préalable,
conformément à l'art. 56 aLATC, en juin 2010; le dossier ayant été jugé
d'emblée incomplet par le SDT, une version retravaillée a été adressée au
service cantonal le 23 août 2011. Le premier rapport d'examen préalable du SDT
a été rendu le 14 mai 2012. Manifestement, le projet de PGA soulevait de
nombreuses questions et la municipalité a été priée d'étoffer ses explications;
néanmoins, le rapport relevait que Valeyres-sous-Montagny fait partie d'AggloY
et que son projet de PGA doit correspondre au concept d'urbanisation de
l'agglomération yverdonnoise. Au sujet de l'extension de la zone à affecter par
le plan de quartier La Combe, le rapport du 14 mai 2016 indiquait que "
cette modification, conforme au projet d'AggloY, est
idéalement située
"; il précisait que la commune avait "
demandé à pouvoir anticiper l'élaboration de ce PQ sur
la révision du PGA
" et le SDT déclarait "
ne pas être opposé à une telle demande compte tenu du
fait que ce secteur est prioritaire pour la commune et l'agglomération
"
(cf. P. 3 AUTI, p. 9). A propos de la zone à affecter par le plan de
quartier En Crusille, le rapport préalable de 2012 réservait son préavis dans
l'attente de compléments relatifs à la pente importante du secteur, aux accès à
aménager et au respect de la protection contre les rayonnements non ionisants;
il soulignait toutefois que "
ce secteur
fait partie des extensions de la zone à bâtir identifiées par le projet AggloY
"
et que "
le rapport [47 OAT] présente ce
secteur comme étant particulièrement favorable à l'urbanisation
"
ce qui est "
effectivement le cas du
point de vue de la continuité du bâti et de la limite claire donnée par la
route
" (cf. P. 3 AUTI, p. 9 et 10). Dans le préavis des
services cantonaux annexé au rapport préalable de 2012, le SDT- Division
aménagement cantonal et régional (SDT-ACR) affirmait que "
le projet d'agglomération 2007 [AggloY] intègre le
développement des secteurs 1-La Combe et 2-En Crusille
" et
concluait que "
la révision du PGA et de
son règlement sont accueillis favorablement en ce qui concerne les densités
proposées et les périmètres à développer par plan de quartier 1 [La Combe], 2
[En Crusille]
" (cf. P. 3 AUTI, p. 29).
A la suite du rapport d'examen préalable du 14 mai
2012, l'autorité communale a dû reprendre son projet, développer et compléter
les éléments manquants; elle l'a derechef soumis pour examen préalable
complémentaire au SDT, toujours en application de l'art. 56 aLATC, le 6 mai
2014. Dans son rapport d'examen préalable complémentaire du 13 octobre 2014, le
SDT ne remettait pas en cause les deux plans de quartier objets du recours. Il
se référait toutefois aux dispositions transitoires de la novelle de la LAT
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 et exigeait, en application de
l'art. 52a OAT, des compensations pour les nouvelles zones à bâtir prévues par
le projet de PGA. On a vu que ce régime transitoire avait pris fin pour le
canton de Vaud depuis l'approbation, par le Conseil fédéral, de la 4
e
adaptation du PDCn (cf. consid. 2a
supra
). Il n'y a dès lors plus lieu
d'examiner la conformité des PQ 1 et PQ 3 sous l'angle de la compensation
éventuelle de terrains à bâtir par le déclassement d'autres terrains.
Au mois de mai 2015, la municipalité a encore présenté
au SDT son projet retravaillé pour un "
ultime contrôle
" avant
la mise à l'enquête publique. Un rapport d'examen complémentaire n° 2 a
été rendu le 14 mars 2016. Une nouvelle fois, ce rapport confirmait que les PQ 1
La Combe et PQ 3 En Crusille figuraient dans AggloY 2012 "
en tant que potentiels d'accueil à court/moyen terme
"
(cf. P. 7 AUTI, p. 3); concernant ces deux plans de quartier, le rapport
demandait uniquement que le bilan des compensations des zones à bâtir selon
l'art. 52a OAT soit complété pour y inclure les parcelles situées dans les deux
périmètres en question (cf. P. 7 AUTI, p. 4 et 5).
Après la mise à l'enquête publique en application de
l'art. 57 aLATC ‑ qui a eu lieu du 11 juin au 10 juillet
2016 ‑ la municipalité a été contrainte de modifier le projet
de PGA pour en retirer le PQ 2 "Grandes Vignes" dont les
propriétaires n'envisageaient plus la réalisation avant l'horizon 2030. En
raison de ce retrait, le SDT a exigé de la municipalité une mise à l'enquête
complémentaire et a rendu un troisième rapport d'examen préalable complémentaire
en date du 21 mars 2017, dans lequel il invoquait, pour la première fois, la
problématique de la disponibilité des terrains au sens de l'art.15 LAT en ces
termes (P. 12 AUTI, p. 3):
"[...] La révision de la
LAT contient de nouvelles dispositions qui visent à assurer la disponibilité
des terrains constructibles. Selon l'art. 15 LAT, des terrains ne peuvent être
classés en zone à bâtir que si leur disponibilité est garantie sur le plan
juridique.
Le projet de révision de la LATC
met des outils à disposition des communes pour garantir cette disponibilité.
Cette modification n'est pas encore en vigueur, mais l'art. 15 LAT est
déjà applicable.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la
révision de la LATC, le SDT n'exige pas un dispositif complet garantissant la
disponibilité des terrains; il encourage cependant les communes à traiter cette
question. En effet, l'absence d'un tel dispositif risque d'affaiblir le projet
en cas d'opposition et de recours.
De plus, si le plan d'affectation
ne devait pas être (entièrement) réalisé sans possibilité d'intervention de la
commune, il créerait des réserves qui pourraient compromettre de futures
planifications communales, en application des autres conditions posées par
l'article 15 LAT.
Dans le cas de votre Commune, deux
zones à développer par plan spécial sont définies ("La Combe" et
"En Crusille"). Le règlement du PGA définit des indices d'utilisation
du sol, des destinations et des degrés de sensibilité au bruit. Il s'agit donc
de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Toutefois, la disponibilité des
terrains n'est pas garantie puisque ces secteurs sont soumis à des
planifications de détail dont la réalisation n'est pas assurée. Ces secteurs ne
sont donc pas conformes à la LAT et ne sauraient être approuvés en l'état par
le Département du territoire et de l'environnement (DTE).
Si la Commune maintient le dossier
en l'état, nous proposerons au DTE de ne pas approuver lesdits secteurs et leur
affectation sera celle en vigueur actuellement. [...]"
La municipalité a soumis son projet de PGA tel quel au
Conseil général qui, dans sa séance du 2 octobre 2017, a effectivement adopté
le PGA, de même que le RPGA.
c) L'art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit :
"
Art. 15   Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et
la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont
réunies:
a.
ils
sont propres à la construction;
b.
ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les
terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils
permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération
et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins."
Cette disposition est au coeur de la novelle de
2012; elle a pour but de renforcer les critères à respecter par les zones à
bâtir existantes et de freiner l'urbanisation vers l'extérieur en limitant en
particulier les nouvelles zones à bâtir qui devront répondre à des exigences
plus élevées. L'art. 15 LAT tend également à éviter la thésaurisation des terrains
constructibles, les cantons devant prendre des mesures pour que les parcelles à
bâtir soient bel et bien construites (cf. Message du Conseil fédéral relatif à
une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier
2010, FF 2010 959, spéc. 981 et 984 [ci-après: Message]; Jacques Dubey, La
garantie de la disponibilité du terrain à bâtir – A propos des art. 15 al. 4
let. d et 15a LAT
in
Zufferey/Waldmann (éd.), Révision 2014 de la loi
sur l'aménagement du territoire – Faire du neuf avec du vieux ?, Zurich, 2015, p.
179 et 183; Aemisseger/Kissling
in
Aemisseger/Moor/Ruch/Tschannen (éd.),
Commentaire pratique de la LAT: planifier l'affectation, Zurich, 2016, n. 1 et
2 ad art. 15).
Dans le cas des parcelles comprises dans les
périmètres La Combe (PQ 1) et En Crusille (PQ 3), il n'est pas contesté que ces
terrains répondent aux critères énoncés aux alinéas 1 à 3 de l'art. 15 LAT qui
définit la zone à bâtir. Il n'est question ni de surdimensionnement, ni
d'atteinte aux surfaces d'assolement, à la nature ou au paysage, ni de
contradiction avec une planification intercommunale ou régionale. La conformité
avec les principes résultant du PDCn n'est pas non plus remise en question. En
revanche, au regard de l'art. 15 al. 4 LAT, qui concerne spécifiquement les
nouveaux terrains à classer en zone à bâtir, l'autorité intimée considère que
les parcelles litigieuses ne remplissent pas la condition de la garantie
juridique de la disponibilité (art. 15 al. 4 let. d LAT).
L'al. 4 de l'art. 15 LAT exprime la volonté du
législateur d'appliquer plus rigoureusement que par le passé les critères
permettant de classer un nouveau terrain en zone à bâtir. Toutes les conditions
prescrites à l'al. 4 doivent être remplies de manière cumulative pour qu'une
nouvelle parcelle puisse être classée en zone à bâtir (cf. Aemisseger/Kissling,
op. cit
., n. 86 et 87 ad art. 15). En tant que condition de classement
en zone à bâtir, la garantie de disponibilité vise les terrains qui passent
d'un statut non constructible au statut constructible à l'occasion de
l'adoption d'un nouveau plan d'affectation au sens de l'art. 14 LAT (cf. Dubey,
op. cit
, p. 193). Selon l'ancien droit, l'encouragement de la
disponibilité des terrains à bâtir était souhaité, mais la garantie de leur
disponibilité n'était pas encore un critère décisif pour la délimitation de la
zone à bâtir (cf. Message, p. 983). Cela a changé avec la novelle de 2012:
désormais, le but de la nouvelle règle tend à ce que les autorités
planificatrices s'assurent que la construction est concrètement possible et
plus seulement probable; à cet effet, les autorités communales et cantonales
compétentes pour approuver ou décider un classement en zone à bâtir doivent
s'assurer qu'il n'existe aucun obstacle de nature juridique à ce que les fonds
classés en zone constructible puissent être effectivement construits
(Aemisseger/Kissling,
op. cit.
, n. 109 ad art. 15; Dubey,
op. cit.
,
p. 187). Par conséquent, il ne suffit pas qu'un propriétaire foncier exprime
simplement sa volonté de construire; les autorités chargées de la planification
ne peuvent plus se limiter à spéculer sur les intentions des propriétaires, ni
même à s'enquérir de ces intentions (cf. Aemisseger/Kissling,
op. cit.
,
n. 111 ad art. 15; Dubey,
op. cit.
, p. 187).
L'art. 15 al. 4 let. d LAT est une disposition
directement applicable. Elle s'impose donc aux autorités d'adoption et
d'approbation des plans d'affectation depuis son entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, sans égard à d'éventuelles dispositions d'exécution du droit cantonal
(cf. Dubey,
op. cit.
, p. 192; Aemisseger/Kissling,
op. cit.
, n.
116 ad art. 15)
La loi n'est pas explicite sur la question de savoir
à quel moment cette garantie juridique doit intervenir. La doctrine est
cependant unanime sur ce point: les mesures nécessaires doivent intervenir
avant que le plan révisé n'entre en vigueur. Dès lors que la loi exige que la
disponibilité des terrains classés en zone à bâtir soit garantie, elle requiert
que les mesures censées garantir cette disponibilité soient elles-mêmes aussi
garanties au jour de l'entrée en vigueur du nouveau plan (cf. Dubey,
op.
cit.
, p. 194; Aemisseger/Kissling,
op. cit.
, n. 111 et 113 ad art.
15).
d) Au vu de ce qui précède, il apparaît que
c'est à juste titre que les autorités cantonales se sont référées à l'art. 15
LAT, plus particulièrement à son al. 4 let. d, pour examiner la conformité des
projets de PGA et de RPGA aux exigences du droit fédéral. Cette disposition,
directement applicable, s'impose aux autorités de planification. L'entrée en
vigueur postérieure des modifications de la LATC (au 1
er
septembre
2018) est sans incidence à cet égard puisqu'il n'est pas nécessaire de prévoir
des dispositions d'exécution de droit cantonal pour imposer le respect de la
garantie juridique de la disponibilité des nouveaux terrains à classer en zone
à bâtir.
Le PGA litigieux place les parcelles n
os
218, 219, 271, 274, 276 et 278 en zone d'habitation à affecter par plan de
quartier. Sous l'empire de l'ancienne LATC, les terrains dont la destination
serait définie ultérieurement par plans des plans de quartier étaient
répertoriés en zone intermédiaire, laquelle était inconstructible (art. 51 al.
1 et 2 et art. 64 aLATC). La notion de plan de quartier n'a pas été reprise
dans les nouvelles dispositions de la LATC; en effet, depuis le 1
er
septembre 2018, le droit vaudois ne connaît plus qu'un seul plan d'affectation
communal (cf.
supra
consid. 2c), défini à l'art. 22 al. 1 nLATC. L'Exposé
des motifs et projet de loi relatif à la novelle du 17 avril 2018 précise que
le même outil pourra être utilisé pour prévoir des affectations à grande ou
petite échelle, générales ou détaillées, la mise en application pouvant
correspondre aux différents outils connus actuellement (Exposé des motifs
précité, p. 9). Les plans d'affectation à développer dans les deux périmètres
en cause (La Combe et En Crusille) devraient ainsi suivre la procédure
d'adoption des art. 34ss nLATC, qui passe par des plans établis par la
municipalité (art. 34 nLATC), une consultation des propriétaires concernés
(art. 35 nLATC), un examen préliminaire et un examen préalable de l'autorité
cantonale (art. 36 et 37 nLATC), une mise à l'enquête publique (art. 38 nLATC)
et une adoption par le conseil général (art. 42 nLATC) avant l'approbation par
l'autorité cantonale (art. 43 nLATC). Dans la mesure où ces plans ne sont pas
adoptés, respectivement approuvés à ce jour, et au vu des multiples étapes à
franchir encore, force est de constater que les parcelles des deux périmètres
en cause ne sauraient être considérées comme juridiquement disponibles au sens
de l'art. 15 al. 4 let. d LAT.
La recourante invoque un arrêt du Tribunal fédéral
du 15 janvier 2018 (1C_552/2016) pour soutenir le raisonnement selon lequel
procéder en deux temps pour l'aménagement de parcelles (affectation en zone à
bâtir, puis planification de détail par plan de quartier) ne serait pas
contraire au droit fédéral. La problématique examinée dans cet arrêt est
toutefois bien différente de celle qui nous occupe puisque dans la situation
examinée par la Haute Cour, les parcelles étaient déjà affectées en zone à
bâtir; les recourants tentaient de contester, au moment de l'approbation du
plan de quartier, des éléments qui étaient acquis à la suite de l'affectation
antérieure à la zone à bâtir. En outre, l'examen du Tribunal fédéral a eu lieu
en application de l'ancien art. 15 LAT qui, comme on l'a vu (cf.
supra
consid. 4c), ne comprenait pas encore l'exigence de la garantie de la
disponibilité juridique des nouveaux terrains à affecter en zone à bâtir. On ne
peut dès lors se fonder sur cette jurisprudence pour justifier la planification
en deux étapes prévue pour les PQ 1 et PQ 3 de Valeyres-sous-Montagny. Au
demeurant, cas échéant, cette solution serait contraire au droit cantonal
vaudois puisque, comme rappelé ci-dessus, la nouvelle LATC ne connaît plus le
plan de quartier (art. 22 nLATC) et lorsque la loi vaudoise l'autorisait, les
terrains concernés étaient répertoriés en zone intermédiaire (art. 51
aLATC) et ne pouvaient être admis en zone à bâtir dans le cadre d'un projet de
PGA.
On peut cependant regretter que la non-conformité
des projets de PGA et de RPGA avec le droit fédéral n'ait pas été évoquée plus
tôt dans la procédure d'examen par l'autorité cantonale. En effet,
l'art. 15 al. 4 let. d LAT a été adopté en votation populaire au mois de
mars 2013. Le Message du Conseil fédéral, daté du 20 janvier 2010, évoquait
déjà clairement les missions nouvelles qui incomberaient cas échéant aux
cantons pour faire respecter les nouvelles règles d'aménagement du territoire
découlant du droit fédéral (cf. Message, p. 983 et 989). L'art. 8a LAT,
adopté en même temps que le nouvel art. 15 LAT, mentionne du reste, à son al. 1
let. d, que "
le plan directeur définit la manière d'assurer la
conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15
". Or, ce
n'est qu'au troisième rapport d'examen préalable complémentaire que cette
question a été abordée par le SDT, alors qu'il aurait fallu inciter la
municipalité, dès la première version du projet, à développer de manière
anticipée les plans de quartier afin que la condition de la disponibilité
juridique des terrains soit remplie au moment de l'approbation du PGA et du
RGPA incluant l'affectation de nouveaux terrains en zone à bâtir.
Comme l'expose l'état de fait du présent arrêt, la
procédure d'élaboration du PGA de Valeyres-sous-Montagny a duré plus de dix
ans. Les autorités communales ont dû reprendre leur projet pour l'adapter,
notamment aux modifications législatives adoptées en cours de procédure. Ce
nouveau PGA s'inscrit dans le cadre du développement de l'agglomération
yverdonnoise, laquelle est validée par le PDCn. Les futures zones à bâtir de
Valeyres-sous-Montagny ont été prises en considération dans le calcul des
besoins en développement de logements pour la région; à cet égard, le
regroupement de parcelles en vue de développer un habitat individuel groupé ou
collectif permet d'atteindre l'objectif général de densification recherché. Les
grands principes d'aménagement prévus pour ces zones dans le PGA (types d'habitat
et d'activité admis, degré de sensibilité au bruit, indice d'utilisation du
sol) ne sont pas contestés. Il convient dès lors de permettre la réalisation
des constructions envisagées dans les meilleurs délais. L'art. 15 LAT a
d'ailleurs pour but d'empêcher la thésaurisation des terrains à bâtir et vise à
favoriser effectivement la construction sur les terrains constructibles. Les
nouvelles dispositions de la LATC, entrées en vigueur le 1
er
septembre 2018, ont également pour objectif de simplifier les processus
(notamment pour les communes) afin d'accélérer les procédures d'adoption
(cf.
supra
, consid. 2c). En l'espèce, les mesures d'incitation à la
construction du droit cantonal (art. 50 à 52 nLATC) n'ont pas pu être
envisagées dès lors qu'elles n'étaient pas encore en vigueur au moment où la
décision attaquée a été rendue, mais la municipalité a évoqué dans ses
écritures ne pas être opposée (ni les propriétaires concernés) au respect de
délais pour la réalisation effective des plans de quartier dans les périmètres
en cause. Comme évoqué au considérant 2c)
supra
, lorsque des motifs le
justifient, les nouvelles dispositions légales entrées en vigueur
postérieurement à une décision attaquée peuvent être appliquées immédiatement
devant la dernière instance de recours cantonale. In casu, le PGA objet du
recours concerne non seulement la commune de Valeyres-sous-Montagny, mais
l'ensemble de l'agglomération yverdonnoise dont le développement des zones à
bâtir doit être coordonné. Dans cette optique et afin d'éviter la reprise du
projet
ab initio
s'agissant de ces périmètres dédiés à l'habitation, il
paraît plus judicieux, non pas de refuser l'approbation des deux périmètres à
affecter en zone à bâtir, mais d'en suspendre l'approbation jusqu'à adoption par
l'autorité communale des mesures permettant d'assurer la disponibilité des
terrains affectés en zone à bâtir en application de l'art. 52 nLATC, le dossier
étant dès lors retourné à la Municipalité de Valeyres-sous-Montagny pour
qu'elle les élabore, cas échéant en collaboration avec les propriétaires des
parcelles concernées.
Le recours doit être dès lors partiellement admis
sur ce point et la décision attaquée réformée en ce sens que l'approbation des
articles 17 et 18 du RPGA, de même que l'affectation des parcelles n
os
218, 219, 271, 274, 276 et 278 en zone à bâtir est suspendue jusqu'à l'élaboration
des mesures les concernant au sens de l'art. 52 nLATC, le dossier étant renvoyé
à la municipalité à cet effet.
5.
En second lieu, la recourante conteste la décision attaquée dans la
mesure où celle-ci refuse de colloquer en zone à bâtir les parcelles n
os
54,
55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531, 532 et 542 au motif que cette
affectation porterait atteinte à des surfaces d'assolement. La recourante
soutient qu'il n'y pas d'atteinte aux SDA dans le cas particulier, dès lors que
les parcelles concernées ne répondent pas aux critères pour être considérées
comme des SDA.
L'autorité intimée fait valoir que la géodonnée
cantonale ne saurait être contestée et que, dès lors que le canton de Vaud ne
disposerait d'aucune marge dans le quota officiel de SDA imposé par la Confédération,
il ne serait pour l'heure pas possible de considérer que les parcelles
concernées pourraient être affectées à la zone à bâtir ou à une zone d'intérêt
public sans emprise sur des SDA. Elle allègue au demeurant que la recourante
n'aurait pas établi que les critères pour considérer les parcelles concernées
comme des SDA ne seraient pas remplis.
a) L'art. 15 al. 3 LAT, dans sa nouvelle teneur au
1er mai 2014, prévoit que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement
font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al.
2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout
les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies
naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du
territoire (al. 1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des
conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des
caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et
d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité
d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique
doit également être prise en considération (al. 2). Une surface totale minimale
d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement
suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement
serait perturbé (al. 3).
Selon l'art. 28 OAT, au cours de l'élaboration de
leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons circonscrivent les surfaces
d'assolement visées à l'art. 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la délimitation
des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (al. 1).
Ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes,
les chiffrent et en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils
montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à
bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al.
2).
Aux termes de l'art. 29 OAT, la Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement (ci-après: PS SDA) la
surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons, ce
qui a été exécuté par arrêté fédéral du 8 avril 1992 concernant le plan
sectoriel des surfaces d'assolement (FF 1992 II 1616); il en résultait, pour le
canton de Vaud, une surface minimale de 75'800 hectares (art. 1). Le PS SDA a
été soumis à un remaniement récent; il a fait l'objet d'un rapport d'un groupe
d'experts du 30 janvier 2018 et a été mis en consultation (P. 25bis AUTI),
accompagné d'un rapport explicatif (P. 26 AUTI), en décembre 2018. Sa
nouvelle version a été publiée par l'ARE le 8 mai 2020, accompagnée d'un
rapport explicatif du même jour. Le contingent de SDA pour le canton de Vaud
reste fixé, dans la version du PS SDA mai 2020, à 75'800 hectares (cf. ch. 3. 2,
p. 10), le rapport explicatif précisant que les contingents cantonaux ne
pourront être réexaminés et, cas échéant, adaptés qu'après l'achèvement d'une
cartographie des sols unifiée dans l'ensemble du pays (ch. 3.2, p. 12).
L'art. 30 OAT a pour sa part la teneur suivante:
"
Art. 30
Garantie des
surfaces d'assolement
1
Les cantons veillent
à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils
indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet.
1bis
Des surfaces
d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:
a)
lorsqu'un
objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint
judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement; et
b)
lorsqu'il
peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière
optimale selon l'état des connaissances.
2
Les cantons
s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 29)
soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut être garantie hors des
zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des
territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.
3
Le Conseil fédéral
peut délimiter des zones d'affectation de caractère temporaire (art. 37 LAT)
aux fins de garantir des surfaces d'assolement situées dans des zones à bâtir.
4
Les cantons suivent
les modifications qui affectent l'emplacement, l'étendue et la qualité des
surfaces d'assolement; ils renseignent au moins tous les quatre ans l'ARE sur
ces modifications (art. 9, al. 1)."
b) Les critères à
observer par les surfaces d'assolement tiennent aux qualités physiques et
biologiques des sols, à leurs caractéristiques, à leur aptitude agronomique, à
leur charge en polluants, ainsi qu'à la forme de la parcelle. Une surface
d'assolement doit remplir les trois principaux critères ainsi que les critères
complémentaires, au sens d'exigences minimales. Dans la pratique, il est
judicieux d'appliquer les critères dans l'ordre suivant (directive de l'Office
fédéral du développement territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement
SDA - Aide à la mise en œuvre 2006):
1. Critère
Zone climatique
A / B / C / D1-4
2.
Critère
Pente
≤
18 %
3. Critère
Profondeur
≥
50 cm
4. Critère complémentaire
Masse volumique apparente effective
≤
valeur indicative
5.
Critère complémentaire
Polluants
selon l'OSol
≤
valeur indicative
6.
Critères complémentaire
Superficie
d'un seul tenant
au moins
1 ha de superficie et forme adéquate de la parcelle
Ces
critères servent toujours de référence dans la version de mai 2020 du PS SDA
(cf. rapport explicatif, ch. 4.2 ad P6, p. 15 et 16).
c) Dans le canton de
Vaud, la Mesure F12 du PDCn (adaptation 4bis du 20 décembre 2019) fixe comme
objectifs de protéger les surfaces d'assolement, de garantir de manière durable
et en tout temps le contingent vaudois alloué par le plan sectoriel de la
Confédération, ainsi que de restituer une marge de manœuvre permettant
d'assurer la mise en œuvre des politiques à incidence territoriale du PDCn (p.
295). Sur ce dernier point, la mesure F12 précise qu'il convient de recenser
toutes les surfaces qui répondent aux critères des surfaces d'assolement mais
qui n'ont pas été prises en considération à ce jour, de retrouver des surfaces
d'assolement lors du redimensionnement des zones à bâtir, de procéder à des
améliorations de sols dégradés (par un usage particulier) et de réviser
l'inventaire cantonal (let. C p. 299 s.).
Dans le préambule de la Mesure F12, il est précisé
que les données cantonales sur les SDA ont été révisées à l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn ‑ entrée en vigueur en 2011 ‑ et
que, depuis, les emprises sur les SDA se sont poursuivies de telle sorte que la
marge de manoeuvre cantonale par rapport au contingent minimal ‑ alors
confortable (750 ha) ‑ a diminué de 110 ha par année en
moyenne. Aujourd'hui, le Canton de Vaud se trouve dans une situation critique:
à fin 2016, la marge cantonale ne s'élevait plus qu'à 61 ha; elle doit être
considérée comme quasi inexistante (p. 295).
Au début de l'année 2020, le SDT a cependant annoncé
qu'il envisageait d'intégrer dans les SDA (avec l'accord de principe de l'ARE)
les vergers intensifs qui n'avaient pas été pris en considération dans
l'inventaire cantonal en 2011. Une analyse des sols de l'ensemble de ces
vergers devra être effectuée, mais pourrait augmenter la marge de manoeuvre
cantonale par rapport au contingent de quelque 137 hectares, la portant à 145
hectares au total (cf. Communiqué du Bureau d'information et de communication
de l'Etat de Vaud du 5 mars 2020 et Feuille des avis officiels du Canton de
Vaud du 10 mars 2020, p. 32).
d) Dans le cas présent, il ressort du dossier que
les parcelles n
os
54, 55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362,
531, 532 et 542 forment une couronne au sud de la zone village de
Valeyres-sous-Montagny; certaines parcelles étaient du reste partiellement en
zone village dans le PGA de 1996. A l'exception de la petite parcelle n° 54 de
86 m
2
qui n'est pas bâtie, les autres parcelles en cause sont toutes
bâties dans leur partie nord, puis constituées d'un jardin qui descend en pente
jusqu'à la voie ferrée. Dans le rapport 47 OAT remis avec le dossier au SDT
pour examen préalable en mai 2015 (cf. P. 12 recourante), trois critères ont
été examinés pour déterminer si les parcelles en cause entraient dans la
définition des SDA. Aucune ne répondait simultanément aux trois critères. Si
toutes les parcelles se situent effectivement en zone de plaine, aucune n'a une
surface égale ou supérieure à un hectare et toutes présentent une pente
supérieure à 18 % exceptés les parcelles n
os
54, 66, 362 et
532. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la recourante a
bel et bien établi que les terrains litigieux ne constituent pas des SDA. Au
demeurant, ce point n'a jamais été contesté dans la phase antérieure au
recours. Comme l'a relevé la recourante, le Service de l'agriculture, dans le
préavis annexé au rapport d'examen préalable complémentaire du 13 octobre 2014,
exprime déjà l'avis selon lequel les "
surfaces
répertoriées en SDA et qui se trouvent en bordure de la Brine sont par trop
morcelées, trop petites et de forme trop peu géométrique pour prétendre
demeurer dans [la] catégorie des [SDA]
" (p. 4 AUTI, p. 17); en
outre, dans le rapport d'examen préalable complémentaire n° 2 du 14 mars
2016, le SDT mentionne que le projet de PGA "
ne génère pas d'emprise sur les surfaces d'assolement
"
(P. 7 de l'autorité intimée [AUTI], p. 3), que "
les terrains situés au sud du village ne remplissent
pas les critères de qualité SDA [et] par conséquent, il n'y a pas d'emprise sur
les SDA
" (P. 7 AUTI, p. 5) et enfin qu' "
une vérification fine a été effectuée sur les
parcelles classées en surfaces d'assolement (SDA) sises au sud de la localité
et nouvellement classées en zone de verdure [et qu'] il s'avère que ces
parcelles ne répondent pas aux critères des SDA et que la couche devra être
corrigée, [...] le bilan des SDA [étant] équilibré
." (P. 7
AUTI, p. 10). Cette appréciation est encore reprise brièvement dans le
rapport d'examen préalable complémentaire du 21 mars 2017 qui rappelle que
"
dans l'examen complémentaire du 7 juin
[recte: 14 mars] 2016, le SDT a admis que les terrains agricoles classés en SDA
situés entre la Brine et le village ne remplissaient pas les critères SDA. En
conséquence, le SDT avait considéré que l'emprise de la zone de verdure sur ces
surfaces ne nécessitait pas de justification. En outre, il était prévu que le
Canton allait procéder à des investigations sur d'autres portions du territoire
communal afin de compenser la perte tout de même effective engendrée par la
correction de la géodonnée cantonale (pour une surface d'approximativement 1.2
hectares)"
(P. 12 AUTI, p. 3).
Il est dès lors manifeste que les parcelles n
os
54,
55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531, 532 et 542 ne constituent pas matériellement
des surfaces d'assolement. Toutefois, elles sont formellement répertoriées
comme telles dans l'inventaire des SDA du canton de Vaud. Reste à déterminer si
ledit inventaire s'impose à toutes les parties, et cas échéant à la cour de
céans, comme semble le défendre l'autorité intimée.
e) L'autorité intimée se réfère au projet de
révision du PS SDA de décembre 2018 et à son rapport explicatif pour justifier
le caractère impératif de la géodonnée cantonale à laquelle il ne serait pas
possible de contrevenir compte tenu de sa validation par la Confédération.
La 4
e
adaptation bis du PDCn mentionne désormais
comme seul critère de sélection actuel des SDA "
l'inventaire basé sur les géodonnées validées par la Confédération lors
de la première adaptation du PDCn en 2011
", tout en précisant
que "
les données cantonales seront mises
à jour en application du modèle minimal défini en novembre 2015 par la
Confédération, au plus tard lors de la 5
e
adaptation du PDCn
."
(p. 297).
En revanche, dans le projet de révision du PS SDA
auquel se réfère le SDT tout comme dans la version du PS SDA de mai 2020, l'ARE
constate que les données du sol en Suisse restent très hétérogènes, les cantons
ayant utilisé des méthodes fort différentes tant pour la cartographie des sols
que pour la définition des critères de délimitation des SDA. Il relève
l'importance de fonder les inventaires sur des informations du sol fiables et comparables
sur l'ensemble du territoire suisse et enjoint les cantons à cartographier
leurs sols selon l'état actuel de la technique (FAL 24+) et à délimiter leurs
SDA en se conformant aux critères de qualité définis dans le PS SDA. La
nouvelle version de ce document impose au demeurant aux cantons d'actualiser
leurs géodonnées sur les inventaires de SDA au moins une fois par an, au 1
er
janvier (Principe 15, p. 13). Dans le projet de révision, l'ARE relevait que
quelques cantons disposaient déjà de bonnes données de base pour inventorier
leurs SDA.
Or, tel n'est pas le cas du canton de Vaud. Les
données actuellement disponibles ne sont pas considérées comme fiables, ce que
l'autorité intimée admet puisqu'elle suggère d'attendre que la géodonnée
cantonale soit mise à jour. Il paraît contraire à la notion de sécurité du
droit que l'on puisse reconnaître que des données sont erronées et que l'on
impose à une autorité communale d'attendre que ces données soient modifiées
pour approuver un PGA sur lequel la commune travaille depuis plus de dix ans
dans le respect des objectifs d'une agglomération régionale et du PDCn.
Il importe de souligner que le projet de révision du
PS SDA et son rapport explicatif contiennent une divergence notable sur la
question de savoir si l'on peut remettre en question les inventaires de SDA
actuellement validés. Le projet de révision contient le paragraphe suivant en
page 8 :
"
Jusqu'à ce que
des
données pédologiques
fiables soient disponibles
, les relevés achevés en
1988 ne
seront
pas remis en question et les surfaces qualifiées de SDA
en 1988 et répertoriées dans les inventaires cantonaux
continueront
d'être considérées comme des SDA."
Alors que le rapport explicatif, en page 8
également, dispose :
"
Quand
les données
pédologiques
disponibles sont fiables
, les relevés achevés en 1988 ne
sont
pas remis en question et les surfaces qualifiées de SDA en 1988 et répertoriées
dans les inventaires cantonaux
continuent
d'être considérées comme
telles."
Cette divergence n'est pas totalement dissipée par
la version mai 2020 du PS SDA, ni par le rapport explicatif qui le complète, ce
dernier reprenant la formulation du projet de révision du PS SDA (cf. ch. 4.2
ad P4, p. 14). Cependant, la version mai 2020 du PS SDA comprend un Principe 10
(p. 12), dont le texte est le suivant:
"Les cantons dont les
inventaires de SDA reposent sur une base de données imprécise sont tenus
d'introduire dans leur plan directeur des dispositions sur la compensation.
Celles-ci définiront les cas dans lesquels la consommation de SDA figurant dans
un inventaire de SDA doit être compensée.
[...]
Ces dispositions devront être
présentées à l'ARE dans le cadre de l'information selon P17. Elles devront
tenir compte de la quantité et de la qualité des SDA consommées. Dans l'idéal,
une obligation de compensation doit être introduite pour toute consommation de
SDA inscrite à l'inventaire."
Le rapport explicatif du 8 mai 2020 indique pour sa
part notamment ce qui suit:
"[ch. 2.1 (p. 8)] D'ici que
soient disponibles des données pédologiques fiables, les relevés cantonaux
réalisés jusque dans les années 1990 et régulièrement complétés resteront
valables. Les cantons sont toutefois tenus de fonder leurs inventaires sur des
informations pédologiques fiables.
[chiffre 3.1 (p. 9)] La garantie
(quantitative) à long terme des surfaces d'assolement passe par une utilisation
mesurée du sol. Ce sont les cantons qui sont responsables du respect de leurs
contingents.
[ch. 4.1 (p. 12)] Une utilisation
mesurée des SDA est impérative en tous les cas, même lorsque le canton dispose
(encore) d'une certaine marge de manoeuvre en matière de SDA. Ce principe [P1]
vise à freiner la diminution des SDA et à laisser au canton une marge de
manoeuvre aussi étendue que possible pour l'avenir. [...] Lorsqu'une consommation
de SDA est autorisée après l'examen de différentes alternatives et au terme
d'une pesée complète des intérêts (cf. chapitre 5.1 du Plan sectoriel et du
rapport explicatif) au sens du droit de l'aménagement du territoire, les
surfaces ainsi consommées sont déduites de l'inventaire cantonal correspondant.
[...] Dans les cas d'atteintes à la structure du sol (modifications du terrain)
ou de décapage du sol, il faut présumer que les surfaces en question perdent
leur qualité de SDA et ne peuvent plus figurer dans l'inventaire
cantonal."
Ainsi, on ne saurait déduire de ce qui précède que
l'inventaire cantonal des SDA est actuellement immuable dans l'attente de
données fiables. La volonté de l'autorité fédérale est de préserver les données
qui peuvent l'être pour ne pas supprimer toute référence aux contingents et
inventaires cantonaux, la protection des SDA répondant à un intérêt supérieur
de la Confédération. Mais les rapports et documents évoqués ci-dessus affirment
à plusieurs reprises que bon nombre de données ne sont pas fiables. Une lecture
attentive de la version mai 2020 du PS SDA permet de saisir que le respect évoqué
des inventaires existants a pour but d'empêcher autant que possible la
poursuite de l'atteinte aux SDA, dont les réserves n'ont cessé de diminuer au
fil du temps pour autoriser le développement de projets qui avaient
effectivement une emprise sur de véritables SDA. Dans le cas particulier, comme
on l'a vu (cf.
supra
consid. 5d), les parcelles n
os
54,
55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531, 532 et 542 ne sont pas matériellement
des SDA; l'inventaire est erroné en ce qui les concerne. L'autorité intimée
refuse de valider momentanément le PGA litigieux en faisant valoir la nécessité
du respect du quota cantonal de SDA sans autre motif. Certes, le maintien du
quota est un objectif primordial de la politique fédérale d'aménagement du
territoire et chaque canton est tenu de contribuer aux efforts requis pour la
préservation de ses terres arables. Cependant, les autorités fédérales sont conscientes
de ce qu'actuellement les SDA sont inventoriées de manière disparate et parfois
erronée; le projet de révision du PS SDA (version décembre 2018) encourageait
vivement les cantons à procéder à de nouveaux relevés, selon une méthode
uniforme et fiable; la version mai 2020 du PS SDA impose même ces nouveaux
relevés et institue un système de contrôle périodique des données pédologiques
de chaque canton. A cet égard, le rapport explicatif de décembre 2018 stipulait
que "
les nouvelles cartographies et les
relevés de SDA fondés sur celles-ci dans quelques cantons ont montré qu'il est
en principe possible de respecter les contingents, mais que les surfaces
concernées se trouvent en partie ailleurs."
(P. 25bis
AUTI, p. 8). Cela correspond aux arguments développés par la recourante,
qui mentionne à plusieurs reprises que, dans le cadre de la planification
régionale d'AggloY, de nouvelles surfaces d'assolement répondant aux critères
légaux pourront être inventoriées; il ne s'agit pas de "compensation"
puisque les parcelles concernées par le présent recours ne répondent pas aux
critères des SDA, mais il y a lieu de prendre en considération le fait que le
quota cantonal de SDA pourra très vraisemblablement être respecté lorsque des
relevés pédologiques fiables auront été effectués et que de nouvelles surfaces
seront inventoriées. Il est à l'évidence contraire à la sécurité du droit de
qualifier artificiellement des terrains de SDA alors que les autorités
compétentes admettent que les critères légaux ne sont pas remplis. Une telle
manière de procéder risquerait de proroger une situation erronée et de
repousser dans le temps l'établissement de relevés pédologiques fiables appelé
de ses voeux par l'autorité fédérale. Au surplus, comme on l'a vu, la situation
par rapport au quota officiel de SDA n'est plus aussi critique qu'évoquée en
cours de procédure puisque le Canton est en passe de porter sa marge de
manoeuvre à quelque 145 hectares (cf.
supra
consid. 5c).
Le recours doit par conséquent être admis sur ce
point et la décision attaquée réformée en ce sens que l'approbation préalable
partielle du PGA est également délivrée pour ce qui concerne l'affectation des
parcelles n
os
54, 55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531,
532 et 542.
L'examen du respect des conditions posées par l'art.
30 OAT n'a pas lieu d'être dès lors que les parcelles en cause ne sauraient
être considérées comme des SDA.
6.
La recourante obtenant partiellement gain de cause et agissant dans le
cadre de ses attributions de puissance publique au stade de la planification,
il se justifie de renoncer à percevoir des frais de justice (art. 49, 40 et 52
LPA-VD). Assistée d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des
dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD, 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative du 28 avril 2015 [BLV 173.36.5.1]), lesquels seront
réduits dans la mesure où le recours n'est que partiellement admis (art. 56 al.
2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département du territoire et de l'environnement du 30
juillet 2018 approuvant partiellement le plan général d'affectation de la
commune de Valeyres-sous-Montagny est réformée en ce sens que:
- l'approbation des articles 17 et 18 du règlement du plan
général d'affectation de même que l'approbation de l'affectation des parcelles
n
os
218, 219, 271, 274, 276 et 278 en zone à bâtir est suspendue
jusqu'à l'adoption des mesures permettant d'assurer la disponibilité des
terrains à bâtir au sens de l'article 52 LATC, le dossier étant renvoyé à la
Municipalité de Valeyres-sous-Montagny à cet effet;
- l'affectation des
parcelles n
os
54, 55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531, 532,
542 en zone à bâtir est approuvée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département de l'intérieur et du territoire,
versera à la Commune de Valeyres-sous-Montagny, la somme de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 juin 2020
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint,
ainsi qu’à l'Office fédéral du développement territorial (ARE) et à l'Office
fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.