vd_omni · AC.2012.0127 · 2012-11-22 · fr

HELVETIA NOSTRA/Municipalité de Gryon, GRAHAM, SALIM, Service du développement territorial | L'ordonnance du Conseil fédéral sur les résidences secondaires du 22 août 2012, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2013, n'est pas un règlement ou un plan d'affectation communal envisagé au sens de l'art. 77 al. 1 LATC et elle sort du champ d'application de cette norme.Recours au Tribunal fédéral admis (1C_22/2013 du 29 novembre 2013).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.11.2012 AC.2012.0127

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 22 novembre 2012
Composition
M. Pascal
Langone,
président
;
Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges; Mme Leticia Garcia,
greffière.
Recourante
HELVETIA NOSTRA,
à Montreux 1, représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey
2,
Autorité intimée
Municipalité de
Gryon,
à Gryon
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
à Lausanne
Constructeurs
Graham
Thomas
et Salim
Mohamed
,
tous deux représentés par Me Eric RAMEL avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA c/ décision de la
Municipalité de Gryon du 24 avril 2012 (levant l'opposition et délivrant le
permis de construire une chalet avec piscine et garage en sous-sol et un
passage souterrain sur les parcelles n° 3148 et 3149)
Vu les faits suivants
A.
a) Graham Thomas, de nationalité britannique, a
acquis, le 18 janvier 2011, la parcelle 3148 du cadastre de la Commune de Gryon
d’une superficie totale de 1'123 m2. Ce bien-fonds, situé au lieu-dit
″Les
Frasses″,
est libre de toute construction. Il a été classé en zone de
chalets A par le plan des zones et le règlement communal, approuvé le 6 mai
1983 par le Conseil d’Etat. Thomas Graham a été autorisé à acquérir la parcelle
3148 par une décision de la Commission foncière II du 2 novembre 2010, pour y
construire un logement de vacances, dont les plans ont été approuvés le 16
décembre 2011 par la Commission foncière II en vertu des art. 10 et 11 de
l'ordonnance fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger (OAIE; RS 211.412.411).
b) Salim Mohamed,
gendre de Graham Thomas, est propriétaire de la parcelle voisine 3149, d’une
superficie de 1'104 m2, qui comprend un chalet de vacances de 130 m2 au sol.
B.
a) Graham Thomas a déposé une demande de permis
de construire le 9 mars 2012 auprès de la Municipalité de Gryon
(ci-après : la municipalité) pour la construction d’un logement de
vacances. Le projet comprend au sous-sol un garage pour deux voitures, une
chaufferie, une buanderie, une cave, ainsi qu’une piscine souterraine avec les
installations techniques nécessaires et un couloir souterrain reliant la
piscine au chalet construit sur la parcelle voisine 3149 de Salim Mohamed. Le
rez-de-chaussée est prévu avec un espace ouvert comprenant la cuisine, la salle
à manger et le séjour; on trouve ensuite deux chambres indépendantes à l’étage,
bénéficiant chacune d’un équipement sanitaire complet.
b) La demande de
permis de construire a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 16 mars
au 16 avril 2012. L’enquête a soulevé l’opposition de l’association Helvetia
Nostra, à Montreux, le 16 avril 2012; l’opposante invoque essentiellement  le
nouvel art. 75b de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. RS 101),
accepté lors de la votation populaire du 11 mars 2012 à la suite de
l’initiative «
Halte aux constructions envahissantes de résidences
secondaires
»  déposée par l’association Helvetia Nostra.
c) Par décision
du 24 avril 2012, la municipalité a levé l’opposition d’Helvetia Nostra et elle
a délivré le permis de construire à Graham Thomas et Salim Mohamed. Elle a
estimé, en substance, que la notion de résidences secondaires n’avait pas
encore reçu de définition légale et que le projet n’était pas touché par la
disposition transitoire de l‘art. 197 ch. 9 Cst. qui vise les permis délivrés à
partir du 1er janvier de l’année qui suit l’acceptation de l’initiative en
votation populaire.
C.
a) Helvetia Nostra a contesté cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: le tribunal) par un recours du 29 mai 2012. Elle conclut à
l’annulation de la décision attaquée, se référant à la nouvelle disposition
constitutionnelle concernant les résidences secondaires ainsi qu’aux
dispositions du droit cantonal concernant l’effet anticipé négatif des plans et
règlements d’affectation.
b) La
municipalité s’est déterminée sur le recours le 7 juin 2012 et relève que le
permis de construire a été délivré
″sous réserve de l’application des
dispositions d’exécution de l’art. 75b Cst. fédérale (limitation des résidences
secondaires), la municipalité déclinant dès lors toute responsabilité dans
l’hypothèse où cette application entraînerait des conséquences sur les permis
de construire″
. La municipalité estime qu’à défaut d’une loi ou d’une
ordonnance d’application de la disposition constitutionnelle, les règles en
matière de police des constructions actuellement en vigueur demeurent valables
et doivent être appliquées.
c) Les
constructeurs Graham Thomas et Salim Mohamed se sont déterminés sur le recours
le 26 juin 2012 en concluant à son rejet.  Le Service du développement
territorial s’est également déterminé sur le recours le 27 juin 2012 en s’en
remettant à justice sur la question de la mise en œuvre immédiate de l’art. 75b
Cst. Helvetia Nostra s’est en outre déterminée, à la demande du tribunal, sur
la question de sa qualité pour recourir en date du 25 juillet 2012.
d) La question de
principe de l’application de l’art. 75b Cst. interprété en relation avec l’art.
197 ch. 9 Cst. à un permis de construire une résidence secondaire délivré en
2012 a fait l’objet d’une procédure de coordination entre les juges de la Cour
de droit administratif et public I (CDAP I), conformément à l'art. 34 al. 1 du
règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1). A la suite de la
récusation spontanée du juge Eric Brandt, la section a été modifiée comme
suit : M. Pascal Langone, président, Mme Imogen Billotte et M. André
Jomini, juges ; Mme Leticia Garcia, greffière.
Considérant en droit
1.
a) Selon l’art. 12 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966
(LPN ; RS 451), la qualité pour recourir contre les décisions des
autorités cantonales ou fédérales est reconnue aux organisations qui se vouent
à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des
monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant que
l’organisation soit active au niveau national et qu’elle poursuive un but non
lucratif (al. 1 let. b). Conformément à l’annexe de l’ordonnance du 27 juin
1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les
domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la
nature et du paysage (ODO
;
RS 814.076), Helvetia Nostra fait partie des organisations d’importance
nationale auxquelles la législation fédérale accorde un droit de recours selon
l’art. 12 LPN. Un tel droit de recours concerne toutefois exclusivement les
décisions prises dans l’accomplissement de tâches de la Confédération selon les
art. 78 al. 2 Cst et 2 LPN. Or, le Tribunal fédéral a jugé que les décisions
prises dans le cadre de la procédure cantonale d’autorisation de construire
selon l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT ; RS 700) ne font en principe pas partie des tâches de la
Confédération (ATF 112 Ib 70 consid 4b p. 75; 107 Ib 112 consid. 2a  p.114,
voir aussi l’ATF 115 Ib 335 consid. 4a p. 340 et l’ATF 1C_393/2011 du 3
juillet 2012 consid. 6).
b) La question de la
qualité pour recourir d’Helvetia Nostra peut cependant rester indécise dans la
mesure où le recours doit être rejeté pour les motifs qui suivent.
2.
a) Il convient de déterminer si l’art. 75b Cst.
peut faire obstacle à l’octroi d’un permis de construire une résidence
secondaire, délivré en 2012. L'art. 75b al. 1 Cst.
est formulé dans les termes suivants:
"Les
résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de
la surface brute au sol habitable de chaque commune".
Cet article
constitutionnel a été adopté en votation populaire le 11 mars 2012 et il est
donc en vigueur depuis cette date (art. 195 Cst.; RO 2012 p. 3628). Le peuple
et les cantons ont adopté simultanément la disposition transitoire de  l'art.
197 ch. 9 Cst. qui prévoit ce qui suit :
"1.
Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance les dispositions d’exécution
nécessaires sur la construction, la vente et l’enregistrement au registre
foncier si la législation correspondante n’est pas entrée en vigueur deux ans
après l’acceptation de l’art. 75b par le peuple et les cantons.
2. Les permis de
construire les résidences secondaires qui auront été délivrés entre le 1
er
janvier de l’année qui suivra l’acceptation de l’art. 75b par le peuple et les
cantons et la date d’entrée en vigueur de ses dispositions d’exécution seront
nuls."
b) L’art. 75b
Cst. ne peut pas être appliqué indépendamment de ses dispositions transitoires.
L’art. 197 ch. 9 Cst a pour but essentiel de fixer au législateur fédéral un
délai de deux ans dès l’adoption de l’art. 75b Cst. pour voter et mettre en
vigueur une loi d’application (soit jusqu’au au 11 mars 2014). Les initiants
ont prévu deux moyens pour assurer le respect de ce délai. Tout d’abord, l
e Conseil fédéral est chargé d’édicter par voie d’ordonnance les
dispositions d’exécution nécessaires si la législation d’exécution n’est pas
entrée en vigueur dans ce délai (al. 1). Le second moyen consiste à déclarer
nuls tous les permis de construire des résidences secondaires délivrés depuis
le 1
er
janvier de l’année qui suit l’acceptation de l’art. 75b
Cst. et l’entrée en vigueur des dispositions d’exécution (al. 2).
L’exigence
concernant l’adoption d’une législation d’exécution dans le délai de deux ans
tient au fait que l’art. 75b Cst. n’est pas une norme directement applicable.
En effet, cette disposition constitutionnelle ne réglemente pas les différents
aspects à prendre en considération pour sa mise en œuvre; en particulier,
comment la règle s’applique à la vente de résidences secondaires, aux travaux
de rénovations, de transformations ou de reconstructions de tels bâtiments, ou
encore aux changements d’affectation; en outre, la nouvelle norme peut
impliquer des opérations d’inscription au registre foncier, car la
qualification d’une résidence secondaire ne résulte pas directement d’un projet
de construction d’une habitation, mais de la situation personnelle de son
occupant, en particulier, de la question de savoir s’il est ou non domicilié
dans la commune en cause (
ATF 116 Ia 207 consid. 3c p.
212-213)
.
La mise en ouvre de
la norme constitutionnelle pose encore la question de savoir si les résidences
secondaires utilisées à l’année dans le cadre de contrats de location doivent
ou non compter dans la proportion de 20% et si elles sont soumises aux
restrictions de l’art. 75b Cst. En outre, seule une estimation permet
actuellement d’apprécier la proportion de résidences secondaires par rapport au
parc de logements et les cas limites nécessitent des investigations plus
poussées (R
apport explicatif du Conseil fédéral du 17
août 2012 relatif à l’ordonnance sur les résidences secondaires du 22 août 2012
p. 4, ci-après : rapport explicatif).
Si dans un cas
donné, il est possible de déterminer clairement que la proportion de 20% est
dépassée dans la commune et que le projet concerne sans doute possible une
résidence secondaire, cela ne suffit pas encore à considérer que l’art. 75b
Cst. est directement applicable, compte tenu de l’ensemble des autres aspects à
réglementer (vente, réfection, transformation, changement d’affectation,
inscription au registre foncier, communes limites pour le calcul des 20% etc.).
c) Enfin et surtout,
l’art. 197 ch. 9 Cst. prévoit des effets juridiques directement applicables
(nullité) uniquement aux permis de construire des résidences secondaires
délivrés après le 1
er
janvier 2013.
En
effet, on a vu que l’art. 75b Cst. ne peut pas être appliqué indépendamment de
ses dispositions transitoires (consid. b ci-dessus). Du point de vue du droit
intertemporel, l'art. 75b Cst. combiné avec l'art. 197 ch. 9 Cst. distingue
deux périodes. La première période est celle qui court de la date de l'adoption
(11 mars 2012) jusqu'à la veille du 1
er
janvier de l'année qui
suivra cette adoption (soit le 31 décembre 2012). La deuxième période est celle
qui court du 1
er
janvier 2013 à la date de l'adoption des
dispositions d'exécution. Les effets juridiques de l'art. 75b Cst. ne sont
réglés, par une disposition expresse, que pour la deuxième période. Il faut en
déduire que pour la première période, l'entrée en vigueur du texte
constitutionnel n'entraîne pas encore la nullité ni l'annulabilité des
autorisations de construire des résidences secondaires délivrées pendant ce
laps de temps. La disposition transitoire limite donc clairement l’effet
juridique direct de la nouvelle norme constitutionnelle à partir du 1
er
janvier 2013. Cette marge a vraisemblablement été prévue et voulue pour donner
une certaine souplesse à la mise en œuvre de la règle constitutionnelle et pour
tenir compte des intérêts des propriétaires fonciers ou des promoteurs ayant
engagé des frais d’établissement de projets avant la votation du 11 mars 2012
(cf. rapport explicatif, op. cit.  p. 16, où il est indiqué que l’art. 75b Cst.
laisse, à propos du régime transitoire, une certaine marge de manœuvre pour
effectuer une pesée d’intérêts). Rien n’empêchait d’ailleurs les initiants de
prévoir la conséquence de la nullité des permis de construire plus tôt, par
exemple, un ou deux mois après l’acceptation de l’initiative s’ils craignaient
un dépôt massif de demandes de permis de construire après la votation. En
définitive
,
l’art. 75b Cst.
interprété en relation avec l’art. 197 ch. 9 Cst. ne peut faire obstacle à
l’octroi d’un permis de construire une résidence secondaire délivré en 2012.
d) Le Tribunal
administratif du canton des Grisons a statué dans le même sens en considérant
que l’art. 75b Cst. ne peut pas déployer d’effets juridiques avant le 1
er
janvier 2013, date à laquelle l’ordonnance du Conseil fédéral sur les
résidences secondaires du 22 août 2012 entrera en vigueur. Il a ainsi jugé que
les permis de construire délivrés pour des résidences secondaires restaient
soumis au droit en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012 (arrêt du Tribunal
administratif du canton des Grisons rendu le 23 octobre 2012 en la cause R 12
77).
La Cour de droit
public du Tribunal cantonal du canton du Valais est arrivée à la même
conclusion. Elle considère que l’art. 75b Cst. ne fait que préciser l’exigence
de l’art. 8 al. 2 LAT visant à maintenir une proportion équilibrée de
résidences principales et de résidences secondaires dans les territoires
désignés par le plan directeur cantonal et que la norme constitutionnelle n’est
finalement pas destinée à s’appliquer immédiatement aux procédures de droit des
constructions en cours depuis le 11 mars 2012. En limitant la conséquence de la
nullité des permis de construire contraires à l’art. 75b Cst. à partir du 1
er
janvier 2013, le constituant s’accommodait d’une situation provisoire de moins
de dix mois (du 11 mars au 31 décembre 2012) dans laquelle les permis de
construire des résidences secondaires pouvaient être délivrés selon le droit en
vigueur (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais
rendu le 23 octobre 2012 en la cause A1 12 176, consid. J et K).
3.
a) L’association recourante invoque encore
l’application de l’art. 77 de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 5 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Cette disposition prévoit
que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un
projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux
règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est
contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal
envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Le tribunal a jugé que
la révision envisagée d’un plan directeur localisé ne permettait pas de refuser
un permis de construire sur la base l'art. 77 LATC, qui ne prévoit pas une
telle hypothèse (RDAF 2008 I 272, n° 78, voir aussi
Raymond
Didisheim: Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements
en droit vaudois de la construction, in RDAF 2010 I p. 5)
. Il en allait de même pour l’initiative cantonale Sauvez Lavaux
(AC.2011.0111 du 27 février 2012, consid. 3a).
b) En l’espèce,
la recourante estime que la municipalité aurait dû appliquer l’art. 77 LATC en
raison de la prochaine entrée en vigueur des dispositions d’application de l’art.
75b Cst. Toutefois, l’ordonnance du Conseil fédéral sur les résidences
secondaires du 22 août 2012, qui doit entrer en vigueur le 1
er
janvier
2013, n’est pas un règlement ou un plan d’affectation communal envisagé au sens
de l’art 77 al. 1 LATC et elle sort du champ d’application de cette norme. De
plus, le Tribunal fédéral a jugé qu’une réglementation comportant des règles
générales et abstraites régissant les résidences secondaires contient des
éléments étrangers aux plans d’affectation, ce qui exclut l’application des
règles cantonales, comme celles de l’art. 77 LATC, régissant l’effet anticipé
négatif des mesures de planification en cours d’élaboration ou de préparation
(voir l’ATF 116 Ia 207 consid. 4b p. 214-215 concernant le canton du Tessin).
4.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les
constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec l’aide d’un avocat, ont droit
aux dépens qu’ils ont requis (art. 55 LPA-VD). En outre, conformément aux art.
12f LPN et 49 al. 1 LPA-VD, l’association recourante doit aussi prendre à sa
charge les frais de la procédure.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
II.
Un émolument de justice de 2’000 (deux mille)
francs est mis à la charge de la recourante Helvetia Nostra.
III.
La recourante Helvetia Nostra est débitrice des
constructeurs Graham Thomas et Salim Mohamed
,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2012
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.