vd_omni · PS.2009.0023 · 2009-08-25 · fr

X.________ c/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne, Direction | L'étrangère sans papiers dont une demande de permis de séjour est en cours doit être considérée comme résidant illégalement sur territoire vaudois, ceci même si le canton a admis de transmettre son dossier à l'ODM en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour (procédure pendante devant le TAF). Elle est par conséquent réduite à recevoir l'aide d'urgence, à l'exclusion des prestations du revenu d'insertion (RI).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2009 PS.2009.0023

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 août 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M.
François Gillard, assesseur,
et M. Guy
Dutoit, assesseur; Mme Annick Borda, greffière.
recourante
X.________,
à Lausanne, représentée par le Centre social protestant La
Fraternité, Mme Myriam Schwab Ngamije, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales,
Autorités concernées
1.
Centre social régional
de Lausanne,
2.
Service de la
population,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 1er avril 2009 (confirmant la décision du
CSR de Lausanne du 11 décembre 2008 prononçant une suppression du RI dès
avril 2009)
Vu les faits suivants
A.
Ressortissante camerounaise née en 1977, X.________
(ci-après: X.________) est entrée en Suisse illégalement en juin 2003. Infectée
par le virus HIV, elle est suivie régulièrement depuis 2005 par le Service des
maladies infectieuses du CHUV, à Lausanne.
B.
Le 21 octobre 2005, X.________ a présenté une
demande d’autorisation de séjour. Le 22 février 2006, le Service de la
population (SPOP) a informé l’intéressée que, compte tenu de sa situation
médicale, il était disposé à donner une suite favorable à sa demande, tout en
attirant expressément son attention sur le fait que «
l’autorisation de
séjour ne sera valable que si l’Office fédéral des migrations en approuve
l’octroi.
»
C.
Par décision du 15 mai 2006, l’Office fédéral des
migrations (ODM) a refusé de mettre l’intéressée au bénéfice d’une exception
aux mesures de limitation au sens de l’art. 13 let. f de l’ordonnance du 6
octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). X.________ a recouru
contre cette décision le 12 juin 2006 et la cause est encore pendante devant le
Tribunal administratif fédéral (TAF).
D.
X.________ a bénéficié de l’ancienne aide sociale
vaudoise (ASV) dès le 1
er
mai 2005, avant de se voir allouer des
prestations du revenu d’insertion (RI) à compter du 1
er
janvier
2006.
E.
Le 11 décembre 2008, le Centre social régional de
Lausanne (CSR) a informé X.________ que si elle n’avait pas obtenu une
autorisation de séjour d’ici au 31 mars 2009, elle ne pourrait plus bénéficier
du RI mais uniquement de l’aide d’urgence mise en place en faveur des personnes
séjournant en Suisse sans autorisation. Dans une décision du 1
er
avril 2009, le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) a rejeté le
recours formé par l’intéressée contre la décision du CSR le 9 janvier 2009.
F.
X.________ s’est pourvue contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le
16 avril 2009 en concluant au maintien de son droit à recevoir le RI.
G.
Le SPAS a déposé sa réponse le 28 avril 2009 en
concluant à son rejet. Parallèlement, il a requis la levée de l’effet suspensif
au recours. Le CSR s’est déterminé le 8 mai 2009 en requérant également la
levée de l’effet suspensif. Le SPOP a déposé ses observations le 18 mai 2009 en
relevant que la recourante ne pouvait être tenue pour séjournant légalement en
Suisse dans la mesure où le TAF n’avait pas restitué l’effet suspensif au
recours déposé devant lui le 12 juin 2006. Dans ce contexte, le séjour de la
recourante est seulement toléré par le SPOP durant la procédure devant le TAF. X.________
a encore déposé des écritures le 26 mai 2009, dans lesquelles elle a notamment
confirmé que le TAF n’avait jamais rendu de décision sur effet suspensif.
H.
Par décision incidente du 28 mai 2009, la juge
instructrice a rejeté la requête précitée et confirmé l’effet suspensif accordé
de par la loi au recours.
I.
La recourante a produit des observations finales le
15 juin 2009.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
K.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante soutient en substance qu’elle ne
saurait être réduite à l’aide d’urgence car elle ne séjournerait pas
illégalement dans le canton de Vaud dès lors qu’elle a déposé une demande
d’autorisation de séjour en octobre 2005, que son domicile est connu des
autorités et que son dossier est à l’étude auprès du TAF depuis juin 2006.
Pour l’autorité intimée, la recourante
est entrée en Suisse sans autorisation en juin 2003, en enfreignant les
prescriptions sur la police des étrangers. Elle n’a depuis lors jamais obtenu
une quelconque autorisation de séjour et le fait que le canton de Vaud tolère
son séjour dans l’attente du jugement du TAF et que son adresse soit connue des
autorités depuis plusieurs années ne rendent pas le séjour légal pour autant.
2.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale
vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006,
a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales
(LPAS). Selon l’art. 1
er
LASV, la loi a pour but de venir en aide
aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens
nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale
cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion
(al. 2). Le revenu d’insertion comprend une prestation financière et peut, cas
échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion
sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est
composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer
effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi;
elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après
déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré
ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants
à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).
Peuvent bénéficier du RI les personnes
qui rentrent dans le champ d’application de la LASV. Aux termes de l’art. 4 al.
1 LASV, cette loi s’applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le
canton. Selon l’art. 4 al. 2 LASV en revanche, elle ne s’applique pas aux
personnes visées par la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines
catégories d’étrangers, à l’exception des dispositions relatives à l’aide
d’urgence. L’art. 1
er
du règlement d’application de la LASV du 26 octobre
2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui régit l’action sociale cantonale sans inclure l’aide
d’urgence (al. 1), précise qu’il s’applique aux personnes qui sont domiciliées
ou en séjour au sens de l’art. 4 LASV et qui disposent d’un titre de séjour
valable ou en cours de renouvellement (al. 2). A cet égard, la LASV se
distingue clairement de l’ancienne LPAS, qui ne subordonnait pas l’octroi de
l’aide sociale à la détention d’un titre de séjour, mais à la seule condition
de la résidence sur territoire vaudois (arrêt du Tribunal administratif
PS.2004.0166 du 13 avril 2005).
3.
La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux
requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2006, à l’exception de divers articles
ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006
(CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés
en vigueur le 1
er
novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2
et 4a LASV. En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique :
« 1.
aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois
en vertu de la législation fédérale;
2.    aux personnes au bénéfice d’une admission
provisoire;
3.    aux personnes à protéger au bénéfice
d’une protection provisoire;
4.    aux personnes séjournant illégalement sur
territoire vaudois;
5.    aux mineurs non accompagnés au sens de
l’article 3 de la présente loi. »
Les personnes séjournant illégalement
sur territoire vaudois (ch. 4 ci-dessus) font l’objet du titre V de la LARA
dont l’art. 49 prévoit qu’elles «
ont droit à l’aide d’urgence, si
elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de
subvenir à leur entretien
». En d’autres termes, ces personnes sont soumises
à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le
contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.
La LARA a été adoptée par le
législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1
er
avril
2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004
p. 1633 ss). Selon cette loi, les ressortissants étrangers sous le coup d'une
décision exécutoire de non-entrée en matière au sens des art. 32 et 34 de la
loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31) étaient exclus en principe
des dispositions de la loi sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le
renvoi et son exécution. Selon l’art. 44a LAsi, introduit à cette occasion et
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, ils étaient soumis depuis le 1
er
avril 2004 à la législation ordinaire sur les étrangers, de sorte que la
Confédération n'assumait plus directement l'assistance de ce groupe de
personnes expulsées, mais qu'elle octroyait aux cantons des forfaits limités
aux prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al. 1bis LAsi;
ATF 131 I 166 consid. 2.1 = JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid. 3.2.1;
Message du Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du budget
de la Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss). Dans un arrêt du 9
février 2005 (ATF 2A.692/2004), le Tribunal fédéral a toutefois jugé que,
lorsque l'autorité sursoyait à l'exécution du renvoi pour la durée d'une
procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, la décision de renvoi
n’était plus exécutoire et le demandeur d'asile était de ce fait soustrait à
l'art. 44a LAsi et pouvait donc bénéficier de l'assistance ordinaire. En
réponse à cet arrêt, le législateur fédéral a abrogé le 16 décembre 2005 l’art.
44a LAsi et introduit les art. 81 et 82 al. 1 et 2 LAsi. Ces modifications sont
entrées en vigueur le 1
er
janvier 2008. Il s’en suit que les
requérants d’asile déboutés pour lesquels une autorité sursoit à l’exécution du
renvoi pour la durée d’une procédure ouverte par une voie de droit
extraordinaire sont désormais réduits à recevoir l’aide d’urgence (PS.2007.0214
du 14 juillet 2008).
L’exposé des motifs et projet de loi
sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte
l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux
personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV,
le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations
d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des
bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations
financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées
dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est
l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2
al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les
prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les
conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est
l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant
illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
qui garantit le droit à toute personne qui
est dans une
situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être
aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En
matière d’aide d’urgence, l
e législateur cantonal a repris
à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son
programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que
l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en
situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne
pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826).
Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux
personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale
ordinaire ou de l’« assistance » aux demandeurs d’asile (
BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823)
. Il s’agit
d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par
le canton.
4.
Dans le cas présent, le litige porte sur le point
de savoir si la recourante est visée par la LARA au sens de son art. 2 al. 1
ch. 4, respectivement si elle séjourne illégalement sur le territoire vaudois
et doit donc être réduite à recevoir l’aide d’urgence. L’existence du domicile
de la recourante dans le canton de Vaud n’est pas contestée. Seule est
litigieuse l’existence d’un droit de présence en Suisse qui rendrait son séjour
légal.
La recourante est entrée en Suisse en
juin 2003 et a séjourné ensuite pendant deux ans sur sol helvétique sans s’être
annoncée auprès des autorités de police des étrangers et sans être au bénéfice
d’un titre de séjour valable. A ce stade, elle vivait donc dans la
clandestinité sans que sa résidence ne soit connue des autorités précitées. Ce
n’est qu’en octobre 2005 qu’elle a finalement requis une autorisation de séjour
auprès du SPOP. Toutefois, le dépôt d’une telle demande n’a pas pour effet de
modifier le statut juridique du séjour de la recourante. Certes, son domicile
et sa situation sont désormais connus de l’autorité, mais ces éléments n’ont
pas d’incidence sur le caractère non autorisé de sa présence en Suisse, qui
reste par conséquent formellement illégale en droit des étrangers. On rappelle
à cet égard que celui qui dépose une demande d’autorisation de séjour doit en
principe attendre la décision à l’étranger (art. 17 LEtr), de sorte que le
simple fait qu’une demande est en cours ne l’autorise pas à demeurer en Suisse.
La décision du SPOP du 22 février 2006 n’y change rien. Cette décision, qui
réserve d’ailleurs expressément l’approbation de l’ODM, ne pourra déployer
valablement ses effets qu’une fois l’exception aux mesures de limitation du
nombre des étrangers approuvée par l’autorité fédérale (art. 52 al. 1 let. a
OLE). Par conséquent, il ne fait pas de doute que, du point de vue du droit des
étrangers, la recourante séjourne actuellement en Suisse sans titre de séjour
valable. Tout au plus la poursuite de sa résidence sur sol helvétique fait-elle
l’objet d’une tolérance des autorités, qui n’est pas ancrée dans la loi.
Dans ces circonstances, il est patent
que la recourante ne peut être mise au bénéfice de l’aide sociale ordinaire
(RI) puisqu’elle n’est pas titulaire d’un titre de séjour valable ou en cours
de renouvellement (elle n’a jamais bénéficié d’une autorisation de séjour au
préalable), tel que le requiert l’art. 1
er
al. 2 RLASV. La tolérance
dont elle fait manifestement l’objet de la part des autorités n’est pas de
nature à modifier ce point. La recourante ne fait clairement pas non plus
partie de la catégorie des personnes ayant droit à l’« assistance »
des art. 19 ss LARA fournie aux demandeurs d’asile. Aussi, à défaut de pouvoir
bénéficier d’autres prestations sociales, la recourante est-elle réduite à
revendiquer son droit à une assistance minimale au sens de l’art. 12 Cst., dont
le siège des conditions se situe à l’art. 4a LASV sous forme de l’aide
d’urgence.
L’examen des débats du Grand Conseil
qui ont présidé à la modification, respectivement à l’introduction des art. 4
et 4a LASV sur l’aide d’urgence ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion.
Certes, à cette occasion, les parlementaires ont surtout débattu du statut des
requérants d’asile déboutés. Ils ont toutefois estimé que, outre cette
catégorie d’étrangers, ces articles visaient aussi
« toute autre
personne séjournant sur le territoire cantonal sans autorisation de séjour
(« clandestins ») »
(BGC janvier 2006, p. 7809). Lors de ces
débats, la récolte des signatures pour le référendum contre les modifications
des art. 81 et 82 LAsi était en cours (le référendum a abouti le 27 avril 2006
et il a été rejeté le 24 septembre 2006). Des députés ont voulu anticiper
l'entrée en vigueur éventuelle de ces dispositions en ajoutant à l'art. 2 al. 1
ch. 4 LARA, à savoir «
la présente loi s'applique aux personnes
séjournant illégalement sur territoire vaudois
», le texte «
pour
autant qu'elles ne soient pas en procédure au sens de la législation fédérale
sur l'asile et les étrangers
». Cet amendement aurait permis de
distinguer les requérants d'asile qui font l'objet d'une procédure de recours
extraordinaire des personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois. Il
a été refusé par 76 voix contre 74 et 3 abstentions (BGC février 2006, p.
8313-8315). Ainsi, le législateur cantonal n'a pas voulu « introduire de
différenciation pour les personnes qui sont en procédure de recours » et
les considère « comme séjournant illégalement », selon les termes
employés par le député Sandri (BGC février 2006, p. 8326). A cet égard, la
députée Bavaud a encore précisé que cet amendement ne concernait que les
demandeurs d’asile et non les personnes sans-papiers. Cet élément tend à
confirmer que les députés n’entendaient pas faire de distinction entre les « sans-papiers »
inconnus des autorités de police des étrangers et ceux pour lesquels une
procédure de recours était engagée, qui demeuraient dans tous les cas dans la
catégorie des personnes soumises à l’aide d’urgence (BGC février 2006, p.
8313).
Par conséquent, force est de constater
que la recourante séjourne illégalement sur le territoire vaudois et est soumise
à l’art. 49 LARA qui lui confère le droit à l’aide d’urgence, à l’exclusion des
prestations du RI.
5.
La décision entreprise doit donc être confirmée et
le recours rejeté. L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des
frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre
2007, RS 173.36.5.1). La recourante, qui succombe, n’a pas droit à des dépens
(art. 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD,
RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 1
er
avril 2009 est confirmée.
III.
L’arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 août 2009
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.