vd_omni · AC.2017.0413 · 2018-06-18 · fr

A.________/Municipalité de Villeneuve | Recours d'une propriétaire contre une décision de la Municipalité soumettant à permis de construire un changement d'affectation. L'aménagement d'une boutique ou d'un bureau à vocation commerciale dans des locaux précédemment occupés par un vigneron comme cave avec dégustation ne constitue pas un changement d'affectation significatif. L'affectation envisagée n'implique pas de nuisances significativement plus élevées pour le voisinnage qu'un caveau de vigneron qui reçoit des clients pour la dégustation ou la vente de vin. Changement d'affectation non soumis à permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.2018 AC.2017.0413

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 juin 2018
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M. Pierre Journot et Mme Danièle Revey, juges.
Recourante
A.________
,
à
********,
représentée par Adrienne FAVRE, Avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve,
représentée par John-David BURDET, Avocat, à
Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Villeneuve du 18 octobre 2017 (Bâtiment sis Grand Rue 7 - rue des Pressoirs 6
à Villeneuve)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 4 novembre 2016 de la parcelle
n°302 du cadastre de la commune de Villeneuve sise à la Rue des Pressoirs.
D'une surface de 84 m
2
, ce bien-fonds supporte le bâtiment
d'habitation ECA n°12. La parcelle est colloquée en "zone d'intérêt
historique" au sens des art. 7ss du Règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (ci-après : RPGA). Cette zone est
destinée à l'habitation collective et aux activités commerciales ou de
services. L'artisanat peut y être autorisé dans la mesure où il est compatible
avec l'habitation. Le bâtiment a une note 4 au recensement architectural. Le
rez-de-chaussée de l'immeuble est divisé en deux locaux distincts. Le premier
donne sur la Grand Rue. Il est actuellement occupé par un magasin de vente de
vinyles. Le second donne sur la rue des Pressoirs 6 et fait l'objet du présent
litige.
B.
La parcelle appartenait auparavant à B.________, puis, à son décès, à son
hoirie composée de C.________, D.________ et E.________. S'agissant de
l'historique du bâtiment ECA n°12, il ressort du dossier que le 1
er
juillet 1993, un permis de construire n°93/1422 a été délivré à B.________. Il
s'agissait de travaux de rénovations du bâtiment. La transformation projetée
concernait notamment, pour le rez-de-chaussée, la réalisation d'un caveau/dégustation,
par la fermeture d'espaces. Un local, une cuisine et un WC devaient aussi être
réalisés selon les plans à disposition. Une autorisation pour ces travaux a été
accordée par la municipalité de Villeneuve (ci-après la Municipalité) en date
du 29 juin 1993.
Le 8 juin 2007, un permis de construire n° 07/2059 a
été délivré par la Municipalité à C.________. Une mise à l'enquête publique
s'est déroulée du 21 avril 2007 au 21 mai 2007. La nature des travaux et description
de l'ouvrage étaient libellées comme suit: "Transformation,
Transformations intérieures du rez-de-chaussée et aménagement d'une cave".
Les plans remis à l'appui de la demande de permis de construire font état de
travaux au rez-de-chaussée uniquement ("transformation du rez-de-chaussée
: caves"). A la lecture des plans, il apparaît que l'hoirie C.________,
D.________ et E.________ envisageait de créer plusieurs caves en abattant
certains murs et en réunissant les deux locaux donnant respectivement sur la
Grand Rue et la rue des Pressoirs. Il ressort du dossier que ces travaux n'ont
jamais été réalisés.
Selon A.________, les locaux du rez-de-chaussée de
ce bâtiment ont été utilisés durant plusieurs années par le précédent
propriétaire, C.________, comme cave de dégustation et vente de vin sans
activité de vinification. A partir du mois de juillet 2015, ce dernier a loué le
local, comme bureau/atelier à F.________, designer industriel et webmaster. Le
bail à loyer, qui a été repris par A.________ lors de l'achat de l'immeuble,
s'est terminé en décembre 2016 suite à sa résiliation par le locataire.
Selon la Municipalité, aucune activité sédentaire
n'a eu lieu dans les locaux du rez-de-chaussée suite aux travaux autorisés en
1993 et 2007, l'espace étant occupé comme cave. La destination autorisée des
locaux était l'utilisation au titre de cave, soit à des fins de stockage.
Aucune activité sédentaire n'a jamais été autorisée par la Municipalité qui
explique ne pas avoir été avisée d'une quelconque activité de vente suite à la
délivrance des permis de construire de 1993 et 2007, qu'elle soit ponctuelle ou
non. La Municipalité affirme ne pas avoir été non plus été avisée du fait que
les travaux prévus dans le permis de construire du 8 juin 2007 n'avaient pas
été réalisés et n'a pas non plus été informée d'une location à un designer
industriel et webmaster.
S'agissant de l'historique de l'utilisation des
pièces du rez-de-chaussée de l'immeuble, un document a été établi et signé le
24 avril 2017 par A.________, en qualité de propriétaire actuelle, et C.________,
comme propriétaire précédent. Il a la teneur suivante:
"
Historique des affectations récentes des pièces au
rez ouest de l'immeuble de la Grand-Rue 7 et rue des Pressoirs 6 à 1844
Villeneuve :
En avril 1993 : propriétaire : Feu B.________; soumission du
projet de travaux d'aménagement au rez ouest, selon plan aux archives
communales.
Dans la 1e pièce, aménagement d'un local commercial (« caveau
de dégustation »), avec construction d'un WC — lavabo et d'une cuisinette avec
eau courante ; chauffage d'appoint électrique avec alimentation 380 V et 220 V.
Dans la pièce du fond, aménagement d'un local d'entreposage
avec chauffage d'appoint électrique avec alimentation et 220 V.
Le local a été mis à la disposition d'un parti politique
local, dans les années 1990, pour des réunions de parti (pièce du fond, aménagées
alors avec plusieurs bancs).
En mai 2007 : propriétaire : M. C.________; mise à l'enquête
21.04.2007 au 21.05.2007 (acceptée) de travaux d'aménagement au rez ouest,
aménagement d'une cave d'entreposage et stockage de bouteilles (pas de
vinification) dans la pièce du fond en complément au local commercial et projet
d'agrandissement de la cave en occupant également les locaux du rez de chaussée
côté de la Grand-Rue 7.
Cette extension, visible dans les plans de mise à l'enquête,
n'a finalement pas été réalisée. L'aménagement de la cave dans le local du fond
a été complété par un système de refroidissement et chauffage permanent
alimenté par électricité (380 V et 220 V) et par eau.
Dès le 10.07.2015 :
location de 6 mois, avec
renouvellement tacite de 6 mois en 6 mois, de ces locaux à un locataire
extérieur
(M. F.________, designer industriel et webmaster résidant lors de
la signature du bail à l'av. ********, ********) comme bureau-atelier.
Le bail à loyer, repris par la nouvelle propriétaire lors de
l'achat de l'immeuble le 27.10.2016, s'est terminé en février 2017 afin de
permettre les travaux d'assainissement (mise en séparatif des EC et EU)
indispensables et quelques travaux de plus-value (amélioration de l'isolation
thermique, phonique et de la porte d'entrée principalement).
Le contrôle électrique de l'ensemble du bâtiment a été
effectué en décembre 2016 (rapports de sécurité No 2042.01 à 20142.08) remis le
22.02.2017 par Contrôles Installations Electriques SA, rte d'Echallens 32, 1032
Romanel, M. ******** contrôleur agréé M+F K-01561)
Ainsi fait à Villeneuve le 24 avril 2017
Certifié exact."
Le bail à loyer signé par F.________ et C.________
le 10 juillet 2007 a été versé au dossier. Son objet est libellé de la façon
suivante: "local de 2 pièces au rez. WC séparé. Coin lavabo". Il est
précisé que "le locataire s'engage à ne pas faire de commerce dans ces
locaux".
C.
Début 2017, A.________ a procédé à divers travaux d'assainissement dans
son immeuble. Ces travaux ont fait l'objet d'autorisations, notamment pour un
changement de porte et pour la réalisation d'une mise en séparatif pour
l'évacuation des eaux claires et eaux usées. En date du 5 avril 2017, un
collaborateur de la Municipalité venu contrôler l'avancement des travaux en a
ordonné l'arrêt. Ils ont pu reprendre.
D.
Dans un courrier adressé à la commune le 10 avril 2017, A.________ a
confirmé qu'il n'y avait "aucune modification à l'affectation de ces
locaux" en faisant référence à un historique annexé et signé de sa main largement
similaire à celui reproduit ci-dessus. Le 24 avril 2017, l'intéressée a adressé
une nouvelle lettre à la commune identique à celle du 10 avril 2017 en précisant
qu'il s'agissait d'une mise à jour de sa lettre du 10 avril après entrevue avec
C.________. En annexe, figurait l'historique reproduit ci-dessus.
Par courrier du 28 avril 2017, la Municipalité a
avisé la propriétaire que les travaux de transformations intérieures pouvaient
être dispensés de la mise à l'enquête, pour autant que l'affectation des locaux
ne change pas. L'autorité explique encore que l'affectation légale des locaux
est définie uniquement suite à une mise à l'enquête et que celle des locaux
situés au rez-de-chaussée côté Ouest est une cave viticole, comme mentionné sur
le permis de construire délivré le 8 juin 2007. La Municipalité précise encore
que les locaux au rez-de-chaussée ne pourront en aucun cas être utilisés comme
logement ou comme bureau pour un travail sédentaire et ce malgré que l'ancien
propriétaire les louait à une tierce personne pour un travail sédentaire, à
l'insu de la commune.
E.
La propriétaire, par courrier du 22 septembre 2017, a sollicité une
autorisation de la Municipalité en lien avec divers travaux tout en requérant
une décision formelle concernant la "location à un commerce" en précisant
qu'elle souhaitait louer les locaux à un commerce conformément à "son
usage effectif passé".
F.
Le 18 octobre 2017, la Municipalité a rendu une décision autorisant un
changement de fenêtres, des travaux de peintures et l'ajout d'une boite aux
lettres. En ce qui concerne la location à un commerce, elle a considéré qu'une
enquête publique était nécessaire conformément à l'art. 68 du Règlement d'application
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (RLATC, RSV 700.11.1) pour changer l'affectation du local de
"cave/dépôt" à "commercial".
G.
A.________ (ci-après la recourante) a formé recours à l'encontre de
cette décision en date du 16 novembre 2017. Elle conclut à ce que la décision
soit réformée en ce sens que la location à un petit commerçant, à un petit
vigneron (cave avec ou sans dégustation) ou afin d'y installer des bureaux ne
représente pas un changement d'affectation et ne fasse dès lors pas l'objet
d'une mise à l'enquête, subsidiairement à ce que la décision du 18 octobre 2017
soit annulée et renvoyée à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
A titre de mesure d’instruction, la recourante a
requis l’audition de C.________, ancien propriétaire de l’immeuble, et F.________,
designer industriel ayant loué les locaux. Elle sollicite en outre qu'une
inspection locale soit effectuée afin de comprendre l'environnement dans lequel
se trouve le local.
Par lettre du 23 février 2018, adressée au conseil
de la commune, la recourante a indiqué avoir trouvé un locataire, lequel
envisageait de développer une activité de vente de vinyles tout style et de CD
dès le 1
er
avril 2018, sous la forme d'une "échoppe".
Cette activité de vente ferait l'objet d'heures d'ouverture les lundi,
mercredi, jeudi, vendredi et samedi, soit selon les heures habituelles d'un
commerce de détails.
Une rencontre entre les parties s'est déroulée sur
place en date du 6 mars 2018, en présence de la recourante et de son conseil,
ainsi que du municipal de la police des constructions, du responsable du
service technique et du conseil de la commune. Un lot de photographies ont été
prises à cette occasion. Selon la Municipalité, lors de cette visite, il a été
confirmé à la recourante que vu la future destination d'un magasin de détails,
il s'agissait d'un changement d'affectation et qu'une mise à l'enquête publique
était nécessaire. Diverses questions devaient être réglées, concernant par
exemple la vérification des voies de fuites, des normes incendies, du sens de
l'ouverture de la porte d'accès au magasin, des nuisances phoniques dans le
voisinage ou encore des places de stationnement.
Par lettre du 13 mars 2018, le conseil de la recourante
a informé le conseil de la Municipalité avoir indiqué au potentiel locataire la
possibilité, à compter du 1
er
avril 2018, du stockage des vinyles et
CD, ainsi que de la vente ponctuelle, sur rendez-vous. Le locataire a décliné
cette proposition et a renoncé à louer.
Dans sa réponse du 15 mars 2018, l’autorité intimée
a conclu au rejet du recours. Elle a requis à titre de mesure d'instruction une
inspection locale et l'audition de G.________, collaborateur du service
technique de la commune.
Dans ses déterminations du 8 mai 2018, la recourante
a quant à elle confirmé ses conclusions. Elle a réitéré ses réquisitions de
preuve.
E.                Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours
satisfait aux conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
A titre de mesure d’instruction, la recourante a requis l'audition de l'ancien
propriétaire de l’immeuble et du locataire designer industriel ayant loué les
locaux. Elle sollicite en outre qu'une inspection locale soit effectuée afin de
comprendre l'environnement dans lequel se trouve le local. L'autorité intimée a
requis quant à elle une inspection locale et l'audition d'un collaborateur du
service technique de la commune.
Le droit de faire administrer des preuves découlant
du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose que le fait à
prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour
constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais
prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment
renseigné par le dossier, en particulier par les plans, les photographies et
les écritures des parties, si bien que la tenue d'une audience sur place
n'apparaît pas nécessaire, ni susceptible d'influencer le sort de la cause. Il
est relevé, s'agissant en particulier de l'environnement du local, que la
conformité de sa location à des fins commerciales ou en vue d'y installer des
bureaux avec la zone "d'intérêt historique" définie aux articles 7ss
RPGA n'est pas contestée, cette dernière étant destinée à l'habitation
collective et aux activités commerciales ou de service, l'artisanat pouvant y
être autorisé dans la mesure compatible avec l'habitation. Il n'est pas
contesté non plus que l'ancien propriétaire de l'immeuble a utilisé pendant
plusieurs années le local en question comme caveau de dégustation, puis l'a
loué à un designer, même si l'autorité intimée se défend d'en avoir été
informée. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à l'audition de
l'intéressé ou de son ancien locataire. Quant à l'audition du collaborateur de
l'autorité intimée, elle n’est pas nécessaire, sa position ressortant
clairement des pièces et des écritures produites.
3.
La recourante estime que la location du local au rez-de-chaussée de son
immeuble à un petit commerçant, à un vigneron ou pour en faire des bureaux est
parfaitement conforme à l'affectation de la zone, s'intègrerait sans nuisance à
l'environnement et au voisinage et n'est pas constitutive d'un changement
d'affectation. Elle fait valoir que la décision attaquée fait une mauvaise
application de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT ; RS 700), de l'art. 103 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC ; RSV 700.11) et l'art. 68 al. 1 let. b du règlement
d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), ainsi que de la jurisprudence y
relative.
Comme évoqué, la conformité de la location de ce
local à des fins commerciales ou en vue d'y installer des bureaux avec la zone
"d'intérêt historique" de la Commune de Villeneuve n'est pas
contestée. Le litige ne porte finalement que sur la problématique de
l'affectation des lieux, l'autorité intimée estimant que la location du local à
des fins commerciales ou en vue d'y installer des bureaux serait constitutive
d'un changement d'affectation.
a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, un changement
d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction,
reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de
travaux, la modification du but de l'utilisation (Zweckänderung) peut cependant
être dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est
conforme à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement
et la planification est manifestement mineure (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p.
223; arrêt 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1; cf. également ATF 139
II 134 consid. 5.2 p. 139 s.; voir également ALEXANDER RUCH, Commentaire LAT,
2010, n. 34 s. ad art. 22 LAT). Si les effets engendrés par la nouvelle
utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de
construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas
d'augmentation significative des immissions (cf. arrêts 1C_395/2015 précité
consid. 3.1.1; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).
Pour déterminer si une mesure constructive est
suffisamment importante pour être soumise à la procédure d'autorisation, il
faut se demander si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, la
réalisation du projet entraînera sur le territoire, l'équipement et
l'environnement des conséquences si importantes qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 1C_509/2010 du 16
février 2011 consid. 2.3.1). Le droit fédéral n'exige pas que les constructions
peu importantes dépourvues d'influence notable sur le territoire, l'équipement
et l'environnement soient soumises à autorisation mais les cantons sont libres
d'introduire une telle autorisation (ATF 1C_433/2007 du 11 mars 2008;
1C_12/2007 du 8 janvier 2008).
b) En droit vaudois, la question est régie par
l'art. 103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui relève notamment
qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al.
1). Ne sont pas soumis à autorisation (al. 2) les constructions, les
démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à
l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à
l'occupation du bâtiment principal (let. a), ainsi que les aménagements
extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance
(let. b), à condition (al. 3), qu'ils ne portent pas atteinte à un intérêt
public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et
des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels
ceux des voisins (let. a) et qu'ils n'aient pas d'influence sur l'équipement et
l'environnement (let. b).
L'art. 68 RLATC ajoute que sont notamment
subordonnées à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a
les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures,
les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs
annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement (let.
a), le changement de destination de constructions existantes (let. b),
l'exécution ou la transformation d'installations fixes de chauffage ou
utilisant le gaz, de canaux de fumée et d'installations importantes de toute
nature (let. c).
L'art. 68a RLATC précise la notion d'objets
dispensés d'une autorisation de construire au sens de l'art. 103 al. 2 LATC.
Dans tous les cas cependant, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'al. 3
de l'art. 103 LATC exposées ci-dessus.
c) De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de
donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation,
qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement
fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple
l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple
l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre
le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement
d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la
liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de
contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur
l'utilisation des biens dans les constructions existantes (RDAF 2000 I, p. 244;
RDAF 2001 I, p. 248; AC.2007.0298 du 19 janvier 2009; AC.2008.0101 du 11 décembre
2008; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004;
AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2002.0060 du
31 octobre 2003; AC.2002.0127 du 23 avril 2003; AC.2000.0214 du 5 juin 2002;
AC.2001.0029 du 8 octobre 2001). En l'absence de travaux, on ne se trouve ainsi
en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de
changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue
de l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; voir en
outre arrêts AC.2009.0117 précité; AC.2009.0005 du 1er juillet 2009 consid. 3b;
AC.2007.0298 du 19 janvier 2009; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001; AC.1997.0044
et les arrêts cités).
Pour déterminer si une construction a fait l'objet
d'un changement d'affectation, il faut se fonder sur la nature de la
construction autorisée, telle qu'elle résulte en général des plans d'enquête,
ainsi que sur l'affectation admise dans l'autorisation (AC.2007.0298 du 19
janvier 2009 consid. 1).
C'est ainsi par exemple que l'occupation par un
centre de requérants d'asile d'une maison en zone d'habitation collective ayant
déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement
d'affectation nécessitant une autorisation (AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De
même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base
desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de
s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite; ainsi, on
ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait
qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans
le but d'y entreposer des sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Le
tribunal a également retenu que la transformation d'un cabaret en discothèque
n'entraînait pas de changement significatif du point de vue de l'environnement,
si bien que la municipalité ne pouvait considérer qu'on se trouvait en présence
d'un changement d'affectation nécessitant une procédure d'autorisation avec
mise à l'enquête publique (AC.2009.0117 précité). Il est arrivé à la même
conclusion concernant l’organisation ponctuelle de soirées privées dans les
locaux d’un ancien centre d’exposition (AC.2009.0034 du 3 février 2010). A
l’inverse, il a été considéré que l’installation d’un atelier de réparation
pour automobiles dans les locaux d’une ancienne entreprise de transports où
étaient effectués des travaux d’entretien et de réparation, laquelle était
toutefois désaffectée depuis treize ans, constituait bien un changement
d’affectation soumis à autorisation municipale de même que le remplacement d’un
garage (réparation et vente de véhicules avec prépondérance des premières
activités de nature artisanale) par une commerce de vente et d’exposition de
meubles (RDAF 1992, p. 219 et les références citées aux arrêts de l’ancienne
commission cantonale de recours en matière de constructions).
d) En droit vaudois, la procédure de mise à
l'enquête est régie notamment par l'art. 109 al. 1 LATC. L'enquête publique a
un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous
les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les
projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et
modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les
toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit
d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité
d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant
compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités
cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de
ces dispositions (cf. AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 1a/aa;
AC.2009.0235 du 3 juin 2010 consid. 1a; AC.2009.0116 du 15 février 2010 consid.
1; AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid. 1a). Seuls certains objets provisoires
ou de minime importance mentionnés à titre exemplatif à l’art. 72d RLARC
peuvent être dispensés d’enquête publique par la municipalité pour autant
qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas
susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en
particulier à ceux des voisins.
4.
a) En l'espèce, le dossier montre que le permis de construire délivré à B.________
le 1
er
juillet 1993 prévoyait la création d'un "caveau
dégustation", une cuisine et un WC. Le descriptif des travaux et les plans
soumis à l'enquête publique ne fournissent pas plus d'indications. Le
propriétaire y déployait donc officiellement une activité viticole, avec
entreposage des bouteilles. L'autorité intimée estime que la mention "dégustation"
sur les plans ne saurait englober la vente de vin au consommateur. Pour le
tribunal, cette appréciation ne peut être suivie tant il est vrai qu'un caveau
de dégustation permet la dégustation du vin dans un domaine viticole, chez un
caviste, pour le public, voire la consommation de mets simples d'accompagnement.
Il est dédié à la dégustation des vins qui sont à la vente dans
l’établissement. On retrouve alors souvent les différentes bouteilles exposées,
de la documentation, des décorations, etc... avec une possibilité d'acheter
directement les produits sur place. L'ouverture des locaux peut être ponctuelle
ou fixe.
Le permis de construire délivré à l'hoirie
C.________, D.________ et E.________ le 8 juin 2007 porte sur la transformation
de la cave en plusieurs autres caves apparemment destinées au stockage. On sait
toutefois que les travaux n'ont jamais été réalisés.
b) La recourante demande essentiellement à être
dispensée d'enquête alors qu'elle envisage la location à un commerce ou
l'installation de bureaux dans les locaux. Elle estime qu'en restreignant
d'emblée l'affectation de son local en un local de "cave/dépôt" et en
interdisant la location pour y installer un bureau, la municipalité intimée
viole manifestement sa liberté individuelle et procède à un contrôle contraire
au droit de l'activité des personnes ou des biens dans une construction
existante.
Que l'exploitation initialement menée dans
l'immeuble (caveau de dégustation) ait été conforme à l'affectation de la zone,
tout comme le sont les nouvelles activités, n'exclut pas nécessairement - au
contraire de ce que soutient implicitement la recourante - l'existence d'un
changement d'affectation. En effet, si la conformité d'une nouvelle activité à
la zone concernée constitue l'une des conditions requises par la jurisprudence
pour dispenser un changement d'affectation d'une autorisation de construire,
encore faut-il que ce changement n'entraîne pas d'incidence sur l'environnement
du bâtiment.
En l'espèce, il faut d'abord relever que la Municipalité
n'a pas restreint l'affectation du local en question ni interdit sa location
comme bureau mais les a subordonnées à une enquête en estimant qu'il s'agissait
d'un changement d'affectation. La question à résoudre est dès lors de
déterminer si la location à un commerce ou l'installation de bureaux dans les
locaux utilisés pendant de nombreuses années comme un caveau de dégustation et vente
entraîne un changement de la catégorie d'affectation. Il est rappelé que la
location envisagée ne nécessite pas d'autres travaux que les travaux déjà
réalisés par la propriétaire qui ont été autorisés par la Municipalité.
d) En l'occurrence, il faut considérer que la
location à un commerce de détail ou l'installation de bureaux dans les locaux
utilisés pendant plusieurs années comme cave destinée partiellement à la
dégustation et à la vente n'entraîne pas un changement fondamental de la
catégorie d'affectation. Comme déjà évoqué, un caveau destiné aussi à la
dégustation a bien une vocation commerciale. Il allie dégustation de vins et
vente de la production. Il doit ainsi être considéré comme un espace commercial
et de vente ouvert au public. Dans la mesure où les travaux autorisés en juin
2007 pour l'aménagement d'une cave n'ont pas été réalisés, l'affectation n'a
pas changé depuis 1993 et il faut retenir que le rez-de-chaussée du bâtiment
est demeuré un local à vocation commerciale. La catégorie d'affectation
envisagée est donc semblable à celle qui existe et, en l'absence de travaux, on
ne se trouve ainsi pas en présence d'un changement fondamental d'affectation.
Il n'y a pas non plus de changement significatif du
point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement. L'affectation
envisagée n’implique pas de nuisances significativement plus élevées pour le
voisinage qu'un caveau de vigneron qui reçoit des clients pour la dégustation
ou la vente. Une telle activité peut se prolonger dans la journée ou en soirée,
voire le week-end. Elle est susceptible d'engendrer des immissions de bruit
dans le voisinage, notamment lors de la sortie des clients. On ne voit pas que
l'exploitation d'une boutique, de dimension forcément limitée compte tenu des
locaux en question, ou d'un bureau puisse aggraver l'atteinte à des intérêts
dignes de protection, notamment des voisins, par rapport à un caveau de
dégustation. En l'espèce, l'examen des photographies met en évidence que le
local litigieux est passablement exigu. Il est à même d'héberger un commerce de
taille très modeste qui n'est pas susceptible de drainer ni d'accueillir de
nombreuses personnes. Une rapide consultation des images librement disponibles
sur internet (Google Street view) permet en outre de constater que la rue des
Pressoirs, située dans le Bourg de la commune, accueille déjà de petits
ateliers, des échoppes de vente direct de marchandises, ainsi que des bureaux.
Il faut aussi rappeler que la partie du rez-de-chaussée de l'immeuble donnant
sur la Grand Rue a été occupée par une boulangerie et héberge actuellement un
magasin de disques. Sur la base d’une appréciation concrète de la situation, il
faut ainsi considérer que la manière dont la recourante entend exploiter son
local n’implique pas de nuisances notablement supérieures à celle qui pouvaient
émaner de l’exploitation antérieure.
Partant, c’est à tort que l’autorité intimée a
considéré qu’on se trouvait en présence d’un changement d’affectation
nécessitant une procédure d’autorisation avec mise à l’enquête publique en
application des art. 103 ss LATC.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée annulée en ce qu'elle retient que les conditions sont
réunies pour qu'une mise à l'enquête publique soit nécessaire conformément à
l'art. 68 RLATC pour un changement d'affectation du local situé au rez-de-chaussée
de "cave/dépôt" à "commercial".
6.
L'autorité intimée, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art.
49 et 52 al. 1 a contrario LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause et
qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une
indemnité à titre de dépens à charge de la Commune de Villeneuve. Le montant de
cette indemnité est fixé à 1'500 fr. en application de l'art. 11 al. 2 du tarif
du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
(TFJDA; RSV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Villeneuve du 18 octobre 2018 est annulée
en ce qu'elle concerne la nécessité de déposer une demande de permis de construire
soumise à enquête publique pour le changement d'affectation du local situé au
rez-de-chaussée du bâtiment, rue des Pressoirs 6, à Villeneuve, dite décision
étant confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la Commune de Villeneuve.
IV.
La Commune de Villeneuve versera à A.________ la somme de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 juin 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.