vd_omni · AC.2013.0397 · 2014-08-19 · fr

Chanson/Municipalité de La Chaux, Service du développement territorial | Projet de construction d'un immeuble de sept appartements dans un ancien rural. Si le règlement communal autorise une réduction de la distance entre bâtiments et limite de propriété, la distance entre bâtiments sur la même propriété devrait également pouvoir être réduite dans la même proportion, les deux types de réglementation poursuivant un objectif d'urbanisme similaire. Il n'est toutefois pas certain que la municipalité puisse autoriser, par le biais d'une disposition dérogatoire, une aggravation de l'atteinte existante à la réglementation communale, à supposer qu'on se trouve dans un cas d'application de l'art. 80 LATC (consid. 8). La municipalité n'a pas adopté un comportement contraire aux règles de la bonne foi; le syndic, dont les éventuelles promesses n'engagent pas le corps collégial de la municipalité, s'est limité à indiquer que le projet semblait intéressant (consid. 9). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement, les travaux autorisés sur une autre parcelle par la municipalité n'étant pas comparables à ceux que souhaite réaliser le recourant (consid. 10). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2014 AC.2013.0397

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 août
2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Georges Arthur Meylan, assesseur
et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur
; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
Jacques Chanson,
à La Chaux, représenté par Me Olivier BURNET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La
Chaux,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
Objet
permis de construire
Recours Jacques Chanson c/ décision de la
Municipalité de La Chaux du 23 juillet 2013 (refusant de délivrer un permis
de construire 7 appartements dans un rural et 23 places de parc, sur la
parcelle n° 87)
Vu les faits suivants
A.
Jacques Chanson est propriétaire de la parcelle
n°87 de La Chaux. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 34'391 m2, est
colloqué pour partie dans la zone agricole, et pour une autre partie dans la
zone du village rural A au sens du règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions (ci-après: RPE) approuvé par le Conseil d'Etat
dans sa séance du 29 octobre 1980. Sur ce bien-fonds, sont notamment érigés une
habitation d’une surface de 98 m2 au sol (ECA n°30), un bâtiment agricole de
320 m2 de surface au sol (ECA n°152), une habitation et rural avec une
superficie au sol de 241 m2 (ECA n°163a). Dans le cadre de l’établissement du
recensement architectural des bâtiments du canton de Vaud, les bâtiments n°163a
et 163c ont été recensé avec une valeur correspondant à la note 6, alors que
les bâtiments ECA n°30 et 152 on été recensé avec une valeur correspondant à la
note 4.
B.
Jacques Chanson a communiqué à la Municipalité de
La Chaux (ci-après: la municipalité) un premier projet sommaire, du 10 décembre
2012, portant sur la création de cinq appartements dans le bâtiment agricole
ECA n°152. Les plans comprenaient une esquisse de la façade côté cour, une
coupe transversale (mentionnant schématiquement la coupe du rural existant et une
dérogation de 80 cm à la hauteur des constructions), ainsi que des plans des
niveaux 0, 1 et 2. Après avoir discuté de ce projet avec le syndic Paul-Henri
Marguet, Jacques Chanson et son architecte Philipe Grandgirard ont transmis à
la municipalité un projet esquissé au crayon plus détaillé, daté du 24 janvier
2013, portant sur la création de sept appartements. Le dossier comprenait une
coupe transversale, une esquisse des façades Nord-Est, Sud-Est et Nord-Ouest,
ainsi qu'un plan des niveaux 0, 1, 2 et des combles. Les plans mentionnent
l'existence d'un balcon baignoire à réaliser dans les combles. Le syndic a pris
connaissance de ces plans lors d'une séance qui s'est tenue le 28 janvier 2013.
Le 26 avril 2013, Jacques Chanson a
demandé un permis pour la transformation et la création de sept appartements
dans le rural (ECA  n°152). Le projet implique un agrandissement de la
construction au Nord et nécessite une dérogation à l'art. 7 al. 7 RPE, relatif
à la distance entre bâtiments. Il est prévu de réaliser au rez inférieur,
enterré du côté Est et entièrement dégagé en façade Ouest, une salle commune de
96 m2, disposant de sanitaires. Les sept appartements seraient répartis entre
le rez supérieur, l'étage et le niveau des combles. Il est prévu d'éclairer les
appartements situés dans les combles par deux balcons baignoires, ainsi que par
des Vélux. La cage d'escalier commune serait éclairée par un puits de lumière.
De la construction existante, seules les parties basses du mur gouttereau Est
seraient maintenues.
Le Service technique communal a
relevé, à la demande de la municipalité, que le projet dérogeait aux art. 8 et 9
RPE, relatifs à la hauteur des façades et au nombre d'étages autorisés, ainsi
qu'à plusieurs dispositions du futur règlement communal sur le plan général
d'affectation, le plan partiel d'affectation du village et la police des
constructions (RPGA), dans sa version du mois d'avril 2013, mis en relation
avec le nouveau plan général d'affectation, secteur du village (PGA), dans sa
version du mois de février 2013. Sur la base du rapport de son service
technique, la municipalité a indiqué au constructeur qu'elle n'entendait pas
délivrer le permis de construire sollicité. Lors d'une séance du 3 juin 2013,
en présence notamment du constructeur, la municipalité a indiqué qu'elle
entendait faire application de l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) pour
s'opposer au projet, dans la mesure où il est contraire aux futurs RPGA et PGA.
Le constructeur a demandé à ce que la demande d'autorisation de construire soit
malgré tout soumise à l'enquête publique. Celle-ci a eu lieu du 19 juin 2013 au
18 juillet 2013 et a suscité deux oppositions.
Il ressort de la synthèse CAMAC du
16 juillet 2013 que le Service Immeuble, Patrimoine et Logistique, Section
monuments et sites (SIPAL) a émis un préavis négatif. Il a relevé que La Chaux
figurait à l'ISOS comme un village d'intérêt national. Quant au bâtiment ECA
n°152, qui a reçu la note 4 au recensement architectural, il était bien intégré
pas son volume, sa composition et souvent encore sa fonction.
Selon le
SIPAL, les objets de cette catégorie forment en général la majorité des
bâtiments d'une localité. Ils sont donc déterminants pour l'image d'une
localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d'être
sauvegardée. Le SIPAL a en outre relevé ce qui suit:
"Des
structures du bâtiment ECA 152, le projet ne conserve [que] les parties basses
(rez-de-chaussée) du mur gouttereau Est (intitulé Sud sur les plans),
fragmentairement au premier étage (rez supérieur). Le bâtiment serait
reconstruit dans un gabarit sensiblement accru (à profondeur égale, mais avec
surélévation des murs gouttereaux, en particulier ceux des annexes au Nord, et
un faîte plus élevé). Avec 7,54 m de hauteur et trois niveau au chêneau, il
contrevient aux dispositions du PGA, sans que d'ailleurs les qualités
d'intégration du bâtiment en soient améliorées, loin s'en faut.
Par
sa volumétrie excessive et schématique (perte de réveillons du toit, de la
demi-croupe), et le nombre et les dimensions des percements, le bâtiment subit
une sorte de banalisation très regrettable. La toiture recevrait en outre de
nombreux percements non règlementaires (balcons baignoire).
Conclusion
:
Compte tenu de
l'examen du projet et des conditions particulières formulées ci-dessus, la
Section monuments et sites considère que cette réalisation porterait atteinte
au site protégé.
De plus, ce
projet ne respecte pas les dispositions réglementaires communales décrites
ci-dessus. Une dérogation les concernant n'ayant pas été demandée, et n'étant
d'ailleurs pas prévue par le RPGA, ne devrait pas être accordée à plus forte
raison que l'ISOS propose des objectifs de sauvegarde de type A."
C.
Le 23 juillet 2013, la municipalité a refusé de délivrer
le permis de construire sollicité, au motif qu'il présentait des irrégularités,
tant par rapport au RPE actuel, que par rapport au futur RPGA. Elle a en outre
invoqué l'art. 77 LATC.
D.
Jacques Chanson a recouru à l'encontre de la
décision du 23 juillet 2013 auprès de la cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci après: le tribunal), dont il a demandé la réforme, en
ce sens que l'autorisation de construire sollicitée lui est octroyée. Il se
plaint d'un défaut de motivation de la décision attaquée. Il conteste en outre
la possibilité de se référer à un document en cours d'élaboration, non public
et en perpétuelle modification, la révision étant en outre loin d'être aboutie.
Les conditions de l'art. 77 LATC ne seraient dès lors pas réunies. Le recourant
se plaint également d'une violation du principe de l'égalité et d'une attitude
de la municipalité contraire aux règles de la bonne foi. A l'appui de son
recours, il a en outre produit des plans modifiés, avec une hauteur à la
corniche de 7.00 m respectant le règlement.
E.
Le Service du développement territorial (SDT) a
indiqué avoir reçu, le 16 juillet 2007, une demande de révision du PGA et du
Plan partiel d'affectation "Le village" pour examen préalable. Cette
révision du PGA a fait l'objet d'un examen préalable en date du 26 février
2008, suivi de trois examens préalables complémentaires, respectivement le 9
octobre 2009, le 17 mai 2010, et le 3 décembre 2010. La municipalité ayant
ensuite changé de mandataire, elle a remanié en profondeur le PGA, pour tenir
compte notamment du contenu du Plan directeur cantonal. Cette nouvelle mouture
du PGA a fait l'objet de nombreuses séances de travail entre le représentant de
la municipalité, son mandataire et le SDT. Une séance d'information publique
présentant la révision du PGA a eu lieu le 27 juin 2013. Le SDT a confirmé que
le dossier était à bout touchant pour poursuivre la procédure prévue aux art.
57ss LATC. Il a relevé que la municipalité avait invoqué à juste titre l'art.
77 LATC pour refuser la délivrance du permis de construire.
Dans sa réponse au recours du 24
octobre 22013, la municipalité a conclu au rejet du recours de Jacques Chanson.
Invité à répliquer, Jaques Chanson a maintenu ses conclusions dans ses
observations du 25 novembre 2013. La municipalité a encore produit des
déterminations le 17 décembre 2013.
F.
Le tribunal a tenu une audience, avec inspection
locale, le 11 février 2014. Il a entendu le recourant Jacques Chanson,
représenté par Me Olivier Burnet, ainsi que, pour la municipalité, Paul-Henri
Marguet, Pascal Rossy, Dominique Guex et Thérèse Boffa, assistés de Me Benoît
Bovay. Le compte rendu de l'audience est formulé dans les termes suivants:
"La
Municipalité explique que le projet de plan général d'affectation (PGA) a fait
l'objet d'un rapport d'examen préalable en décembre 2010. A la fin de l'année
2011, en raison d'importants désaccords, la Municipalité a décidé de changer
d'urbaniste. Avec le nouvel urbaniste, elle a élaboré un nouveau plan, en
collaboration avec le SDT, qui intègre déjà la dernière révision de la LAT. Le
syndic explique avoir toujours signalé qu'un PGA était en cours d'élaboration à
l'architecte Philippe Grangirard, en l'invitant à venir consulter ces documents
à la Municipalité.
L'architecte
a été consulté par le recourant en octobre 2012. Il a élaboré un premier projet
sommaire le 10 décembre 2012, dont il a discuté avec le syndic. Il reconnaît,
qu'à cette occasion, le syndic lui aurait mentionné l'existence d'un nouveau
règlement en cours d'élaboration. L'architecte aurait ensuite rencontré une
nouvelle fois le syndic, pour lui soumettre un projet au crayon plus détaillé,
mentionnant déjà l'existence d'un balcon baignoire. A l'occasion d'une séance
du 28 janvier 2013, le syndic aurait alors fait savoir à l'architecte que des
balcons baignoires pouvaient être autorisés, à condition qu'ils soient de
petite dimension. Il aurait également relevé que le projet était plutôt bien
intégré. Il n'existe toutefois pas de procès-verbal de ces séances. C'est sur
la base de ces indications que l'architecte est allé de l'avant dans son projet
et qu'il a présenté à la Municipalité un projet définitif le 26 avril 2013. Le
recourant se plaint de l'attitude contraire aux règles de la bonne foi de
l'autorité communale, qui l'aurait laissé penser que le projet était
réglementaire. Le syndic explique qu'il a tout au plus indiqué à l'architecte
du recourant que le projet était intéressant. Il relève qu'il est toujours
resté prudent dans le traitement de ce dossier.
Le
président demande à la Municipalité s'il y a eu d'autres examens préalables du
SDT depuis le mois de décembre 2010. Le syndic explique que le projet de PGA a
fait l'objet de derniers ajustements, qui ont été transmis au mois de février
2014 au SDT pour le dernier examen préalable avant la mise à l'enquête
publique. Le dossier ne contient pas d'autres examens préalables que celui du
mois de décembre 2010. Dans l'intervalle, il y a eu surtout des séances de
travail, avec Mme Aubry dans un premier temps, puis actuellement avec M.
Richter. La Municipalité explique qu'elle n'est pas certaine de pouvoir mettre
le projet de PGA à l'enquête publique dans le délai prévu à l'art. 77 al. 2
LATC. Elle envisage de demander une prolongation de ce délai, comme le prévoit
l'art. 77 al. 4 LATC.
Selon
le recourant, le plan serait en permanence en changement, de sorte qu'il serait
dans l'impossibilité de déterminer quelles sont les règles actuellement
applicables.
La
Municipalité explique qu'elle a transmis la demande de permis de construire du
recourant au Service technique communal de Cossonay, qui a considéré que le
projet était en dérogation sur un nombre trop important de disposition du nouveau
PGA. Le recourant aurait ensuite demandé de manière insistante, contrairement à
l'avis de la municipalité, que le projet soit tout de même mis à l'enquête
publique. Le syndic relève que le SIPAL s'est également opposé à la délivrance
du permis de construire. Il regrette l'absence de discussions avec le
recourant.
Le
recourant savait que le projet ne respectait pas le règlement communal actuel,
en ce qui concerne la hauteur du bâtiment. Il mentionne la pièce 7 de son
recours, qui contient un projet respectant la hauteur de sept mètres à la
corniche.
S'agissant
de la problématique des ouvertures, le recourant relève que la commune comprend
déjà plusieurs bâtiments disposant de balcons baignoires. Il se réfère par
ailleurs aux pièces 11 et 12 de son recours, qui illustrent la transformation
récemment autorisée par la municipalité d'un bâtiment présentant des
caractéristiques similaires à celui du recourant, notamment en ce qui concerne
le nombre de niveaux habitables. Le recourant conteste au surplus que l'étage
qui comprend les portes de grange voutées en pierre du Jura, soit qualifié
d'étage habitable, dès lors qu'il est en grande partie enterré et comprendra
seulement une salle de réunion familiale et les garages couverts.
Le
recourant explique qu’il a quatre enfants et souhaite aménager un appartement
pour chacun des enfants ainsi que quatre appartements à louer. L’un des enfants
dispose déjà d’un logement dans le bâtiment existant qui ne fait pas l’objet
des travaux et c’est pourquoi le projet prévoit sept logements, l’idée étant
que les appartements des enfants soient si possible de plein pieds. Comme il
s’agit d’un projet familial, c’est la raison pour laquelle une salle de réunion
assez grande est prévue.
Me
Bovay relève que le bâtiment existant n'est pas réglementaire, en particulier
en ce qui concerne la distance entre bâtiments sis sur une même propriété. Les
possibilités de transformer le rural doivent s'examiner sous l'angle de l'art.
80 LATC. L'agrandissement projeté par le recourant aggraverait l'atteinte à la
réglementation communale. Me Bovay fait remarquer que l'avant-projet de
l'architecte soumis au syndic dans le cadre des discussions préalables ne
mentionne pas l'état existant (en jaune), à l'exception de la coupe.
Me
Burnet évoque l'existence de désaccords de la commission communale, au sujet de
l'élaboration du nouveau PGA. Le syndic conteste cette affirmation. Me Burnet
verse au dossier des articles de presse, relatifs au processus de fusion engagé
par les communes de La Chaux, de Cossonay et de Dizy. Cette démarche remettrait
en cause la pertinence d'une procédure tendant à la révision de la
réglementation communale. Le syndic explique à ce sujet que la fusion ne change
rien à la situation. Il est en effet prévu, en tous les cas dans un premier
temps, de faire coexister les différents plans d'affectation communaux.
Me
Burnet mentionne ensuite la procédure pendante relative au PPA le Château. Le
syndic explique que cette mesure de planification a donné lieu à diverses
oppositions. Une enquête complémentaire est prévue en même temps que la mise à
l'enquête publique du nouveau PGA. Le PPA le Château constitue un exemple type
de hameau, prévu par le nouveau plan directeur cantonal. Le SDT souhaitait
disposer d'une étude cadre pour le canton et il a financé cette démarche.
A
la demande de la municipalité, le recourant indique qu'il a été syndic de 2004
à 2006.
Le
tribunal se déplace ensuite sur la parcelle du recourant.
Sur
place, le recourant explique que l'actuelle façade pignon Nord sera démolie et
reconstruite. Le corps du bâtiment sera avancé vers le nord. Il est prévu
toutefois d'implanter ce nouvel espace en retrait de trois mètres environ. La
corniche du bâtiment rural existant se situe à 6,9 mètres environ.
Le
recourant relève que la construction actuelle est en mauvais état. Il fait par
ailleurs remarquer que le premier niveau rez-inférieur est partiellement
enterré, car il n'est dégagé que du côté cour par l'effet de la pente.
S'agissant
de la partie habitable existante, comprenant un seul logement, le recourant
explique qu'il envisage d'entreprendre uniquement des travaux de restauration
de la façade.
Pour
la partie rurale, le recourant projette de conserver les murs du bas. Compte
tenu de leur état, il n'est toutefois pas possible de conserver les façades
supérieures. L'architecte estime le coût global des travaux à 3'000'000 fr. Il
explique qu'une transformation aurait été possible dans le volume existant,
mais que cela ne correspondait pas au mandat confié par le recourant.
Le
tribunal se déplace à l'arrière du bâtiment. L'architecte explique que son
projet permet de simplifier les toitures et de supprimer les annexes, qui ont
été ajoutées au fil du temps sans grande cohérence, selon les besoins de
l'entreprise agricole. Le projet entraînerait une augmentation de 15% au
maximum de l'emprise du bâtiment au sol, selon un calcul produit par le
recourant.
La
Municipalité explique que, selon le nouveau règlement, les transformations
doivent être réalisées dans le volume existant. En effet, l'aire d'implantation
correspond à l'emprise du bâtiment actuel. Il s'agit d'une mesure destinée à
permettre de conserver la typologie du milieu bâti existant dans le village.
La
cour emprunte ensuite la rue des Poquis, pour constater depuis l’aval l'état
actuel de la construction qui figure en pièce 11 et 12 du recours. Le tribunal
se rapproche de l’autre côté du bâtiment en empruntant la rue de l’Eglise. Le
recourant relève que ces travaux de transformation d'un ancien rural, autorisés
en octobre 2011, portent également sur la création d'un bâtiment de plus de
trois étages, comprenant un sous-sol servant de garage, un rez-de-chaussée, un
étage, des combles habitables et une mezzanine. Le syndic précise que les
travaux s'inscrivent essentiellement dans le gabarit de l'ancien rural et que
l'agrandissement porte sur une très petite surface. Le tribunal constate
l'existence de vélux destinés à éclairer la mezzanine. Le recourant fait
également remarquer qu'une des façades pignon ne comprend aucune ouverture, qui
se situent exclusivement en toiture.
Le
recourant explique enfin que la volonté de réviser le PGA n'est pas nouvelle.
Plusieurs tentatives de mener à bien une procédure de révision n'auraient pas
abouti, alors qu'elles se trouvaient à un stade avancé."
Les parties ont été invitées à se
déterminer sur le compte rendu de l'audience. A la demande du tribunal, la
municipalité a produit la nouvelle version du PGA soumise pour examen préalable
au SDT, ainsi que le dossier relatif à la demande d'autorisation de construire,
portant sur les transformations autorisées en octobre 2011 sur une autre
parcelle. Le recourant a produit des déterminations complémentaires.
Considérant
en droit
1.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit
d'être entendu. La motivation de la décision attaquée serait insuffisante.
a) Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst.; 17 al. 2 Cst/VD; art. 33 ss de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]). Cela inclut
pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur
détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la
décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 136 I
265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les arrêts cités). Le
droit d'être entendu confère également à toute personne le droit d’exiger, en
principe, qu’une décision ou un jugement défavorable à sa cause soient motivés.
Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des
considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à
prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à
fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières
du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au
moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p.
109). L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour
l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement
la portée de la décision et l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de
recours puisse exercer son contrôle (
ATF 138 I 232
consid. 5.1 p. 237; 136 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 184 consid. 2.2.1 p.
188, 229 consid. 5.2 p. 236, et les arrêts cités
).
b) La municipalité a en l'occurrence
rejeté succinctement la demande d'autorisation de construire du recourant. Elle
s'est limitée à relever que le projet était contraire, tant au RPE actuel qu'au
futur RPGA, sans préciser quelles étaient précisément les dispositions qui
s'opposaient à la réalisation du projet. Elle n'a pas non plus examiné de
manière détaillée si les conditions d'application de l'art. 77 LATC étaient
réunies. Elle s'est enfin limitée à renvoyer le recourant aux objections d'un
opposant, ainsi qu'à la synthèse CAMAC, sans expliquer pour quels motifs les
remarques figurant dans ces documents s'opposaient à la réalisation de la construction
projetée. La municipalité a toutefois, avant de rendre sa décision du 23
juillet 2013, communiqué au recourant le rapport de son service technique, qui
contient une liste de toutes les dispositions réglementaires non respectées.
Dans sa réponse, ainsi qu'à l'audience, la municipalité a précisé sa position,
en indiquant quelles étaient les dispositions du RPE actuel, s'opposant au
projet. Le recourant a eu la possibilité de répliquer et de déposer une
écriture complémentaire à l'issue de l'audience.
c) Une violation du droit d'être
entendu peut de toute manière être guérie si le justiciable dispose de la
faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que
l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387
consid. 5.1 p. 390).
Même en présence d’une grave
violation du droit d’être entendu, il faut renoncer au renvoi de la cause à
l’autorité précédente, lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et
prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à
recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p.
197/198, et les arrêts cités).
A
supposer que
la décision attaquée soit insuffisamment motivée, ce défaut aurait été guéri
dans le cadre de la procédure de recours. Le recourant a pu faire valoir tous
ses moyens devant le Tribunal, lequel dispose d'un plein pouvoir d'examen, en
fait et en droit (art. 98 LPA-VD). En outre, admettre le recours sur ce point
reviendrait à prolonger inutilement la procédure et constituerait une mesure
vide de sens. Le grief tiré du droit d'être entendu doit être rejeté.
2.
L'art. 77 LATC présente, par rapport à la
réglementation en vigueur, un caractère subsidiaire, de sorte que ce n'est
qu'après avoir vérifié le caractère réglementaire du projet que l'autorité de
recours examine, le cas échéant, si la municipalité a invoqué arbitrairement
l'art. 77 LATC.
3.
Selon la municipalité, le projet présenté par le
recourant aurait une hauteur qui dépasserait celle autorisée par l'art. 8 RPE.
Selon cette disposition, la hauteur des façades ne doit pas dépasser la hauteur
de 7 mètres à la corniche. Le recourant ne conteste pas que la hauteur à la
corniche du projet litigieux est de 7,45 mètres. Il explique toutefois qu'il
aurait obtenu l'approbation de principe du syndic, s'agissant d'une possible
dérogation à l'art. 8 RPE. Dans le cadre de la présente procédure, le recourant
a produit de nouveaux plans, respectant selon lui la hauteur à la corniche. Compte
tenu de l'issue du recours, la question de savoir si le projet litigieux respecte
la hauteur maximale à la corniche peut demeurer indécise.
4.
La municipalité a en outre considéré que le
projet présenté par le recourant violerait la clause d'esthétique.
a) La préservation de la nature,
des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al.
1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3
al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation
doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais
également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les
éléments naturels que les
objets culturels et, parmi
ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux
ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point
essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le
territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer
librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent
pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire
collective (
Moor
, Commentaire LAT,
art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une
protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des
intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière
non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est
dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent
aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier
l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont
restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure
où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 7).
b) La mise en œuvre des mesures de protection prises en application
de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt public à la protection
du patrimoine. La mise sous protection a en principe pour effet de soustraire
les parcelles concernées à une utilisation économique ou du moins d'en réduire
les possibilités d'utilisation. La mise en place de mesures de protection
nécessite donc une volonté politique claire et forte qui leur assure une
légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines législations
cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les
attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire
pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers.
Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à
la protection du patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes
aux organisations à but idéal dont le but statutaire
se rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de
l'environnement (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 15 à 18). C’est pourquoi l’art.
90 de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10
décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) accorde aux
associations
d'importance cantonale, qui se vouent à la protection de la nature, des
monuments et des sites, la qualité pour recourir contre les décisions prises en
application de de cette loi (voir l’arrêt AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid.
1).
c) Selon l'art. 17 LAT les
cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les
localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou
culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette
disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité
harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur
environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées).
Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à
protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir
encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il
s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des
monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261).
L'adoption d'une zone de protection
est la
mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement
elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son
régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en
considération dans les procédures d'aménagement du territoire (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 74).
La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas
certaines utilisations, car la mesure de protection peut se superposer aux
autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire.
Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que,
malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope
bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la
parcelle (
Moor
, Commentaire LAT,
art. 17, no 75).
En ce qui
concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent
en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans
lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un
zonage au sens de l'alinéa 1er (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est
pas adapté lorsque la mesure de protection nécessite d'imposer une obligation
de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les
travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa
mise en valeur (
Moor
, Commentaire
LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art.
17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les
clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique,
l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de
contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à
93).
5.
a) En droit vaudois, la LATC attribue aux
communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1
LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir
des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs
et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant
protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir
des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts
ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4
LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le
cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les
paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les
ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur
la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45
al. 2 let. c LATC). Par ailleurs, l'art. 86 LATC, comporte une « clause
d’esthétique », qui invite la municipalité à veiller à ce que les
constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1), et lui attribue la compétence de refuser le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de
nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Cette disposition fait donc partie des autres mesures réservées par
l’art. 17 al. 2 LAT pour protéger les localités typiques.
b) La LPNMS fait aussi partie des
mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une
protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires,
paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison
de l'intérêt général, notamment esthétique historique, scientifique ou éducatif
qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments
historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire,
de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières
et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46
LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la
protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un
inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des
antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un
objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut
prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47
LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la
condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du
classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments
historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la
protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant
prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
d) En l’espèce, le village de La
Chaux est inscrit à un inventaire fédéral d’objet d’importance nationale au
sens de l’art. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451). L’annexe à l’ordonnance concernant
l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse du 9 septembre
1981 (OISOS; RS 451.12), répertorie le village de La Chaux comme site construit
d’importance nationale. Le village de La Chaux fait ainsi partie des
"localités typiques, lieux historiques, et
monuments naturels ou culturels", c’est-à-dire des ensembles bâtis qui
regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent
parfaitement à leur environnement, et pour lesquels les cantons doivent prévoir
des mesures de protection en application de l’art. 17 al. 1 let. c LAT.
Le règlement communal sur le plan d’extension et la police des
constructions, approuvé par le Conseil d’Etat le 29 octobre 1980 (RPE), prévoit
déjà certaines mesures de protection des éléments du patrimoine du village.
Dans la zone du vieux village rural, la réglementation pose à l’art. 11 RPE des
exigences spécifiques d’intégration en demandant que pour les transformations
ou les constructions nouvelles "la volumétrie générale et les types
d’ouverture des constructions anciennes soient respectés et que les couleurs et
les matériaux s’harmonisent à ceux de l’entourage". Pour la zone du
village rural A, où se situe le projet litigieux, l’art. 15 RPE prévoit
également des exigences d’intégration accrues en posant la règle
suivante :
«
Art.
15
Les
transformations ou constructions nouvelles devront s’harmoniser avec les
constructions existantes, notamment dans la forme, les dimensions et les
teintes, ainsi que dans les détails de construction. »
Dans sa jurisprudence, le tribunal
a considéré que de telles dispositions ont une portée plus restrictive et bien
distincte de celle de la clause générale d'esthétique, en ce sens qu'elles posent
des exigences spécifiques d'intégration des nouveaux bâtiments par rapport aux
constructions existantes et fait partie des mesures que les communes ont la
compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites,
les localités et les ensembles méritant protection au sens de l'art. 47 al. 2
ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2012.0346 du 28 août 2013 consid. 8d,
AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c, AC.2011.0068 du 27 décembre 2011
consid 1b, AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. consid. 3b,  AC.2006.0044 du
30 octobre 2006 consid. 3d, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004 consid. 2b). Dans
le cadre des critères d’intégration plus sévères résultant d’une zone à
protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT et 47 al. 2 ch. 2 LATC,
l’autorité communale ne bénéficie pas de la même marge d’appréciation que celle
résultant de l’application de la clause d’esthétique (art. 86 LATC), car les
impératifs de protection s’imposent de manière plus précise et détaillée
(arrêts AC.2012.0238 du 28 mars 2013, consid. 1c; AC.2010.0207 du 12 juillet
2011, consid. 2b, AC.2004.0204 du 21 décembre 2004, AC.2003.0204 du 21 décembre
2003 consid. 2b).
Par ailleurs, pour appliquer et
interpréter les dispositions communales qui, comme l’art. 15 RPE, fixent des
exigences de qualité d’intégration plus poussées que la simple clause
d’esthétique dans les localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let.c LAT,
l’autorité communale peut se référer aux critères d’évaluation qui ont été
utilisés pour procéder au recensement architectural des bâtiments du canton au
sens de l’art. 30 du règlement
d'application du 22 mars
1989 de la LPNMS (RLPNMS
; RSV
450.11.1).
Le recensement architectural comporte une classification des bâtiments de 1 à 7
en vue de déterminer lesquels seront portés à l’inventaire cantonal des
monuments historiques et des antiquités au sens de l’art. 49 LPNMS.
Selon la directive cantonale sur le
recensement architectural, la note 1 comprend les bâtiments d’importance
nationale. Le monument a une valeur justifiant un classement comme monument
historique et en tous les cas une inscription à l’inventaire. La note 2 recense
les monuments d’importance régionale, qui ont en principe une valeur justifiant
un classement comme monument historique. Ils sont également inscrits à
l’inventaire. La note 3 recense les objets intéressants au niveau local. Le
bâtiment mérite d’être conservé mais il peut être modifié à condition de ne pas
altérer les qualités qui ont justifié la note 3. Les objets auxquels la note 4
est attribuée sont qualifiés de bien intégrés. Selon le commentaire figurant
dans la directive, le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition
et, souvent encore, sa fonction. Les objets de cette catégorie forment en
général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc déterminants
pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité
mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une authenticité, ni
une qualité architecturale justifiant une intervention systématique de la
Section des monuments historiques en cas de travaux.
Ainsi, le recensement architectural
est un élément d’appréciation que les communes doivent prendre en considération
pour déterminer si un projet de transformation ou une nouvelle construction
respecte les exigences d’intégration spécifique de la réglementation communale
pour les localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT (arrêts AC.2010.0141
du 16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4,
AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113 du 12 mars 2007,
consid. 7c/cc, AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du 9
septembre 2004 consid. 3c).
e) Le projet s'inscrit en
l'occurrence dans un contexte particulier, puisqu'il concerne la transformation
d'un ancien rural en habitation, dans un village qui figure à l'Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse
(ISOS). Le bâtiment concerné fait partie de l'ensemble E 0.1, soit le quartier
supérieur d'Ittens, qui se caractérise par une superposition de trois rangées
inégales de fermes, formant avec les dessertes et les jardins potagers une
substance originale homogène. L'ISOS recommande la sauvegarde de la substance
et de la structure de ce périmètre. Il précise également que l'usage de
matériaux prétentieux et de détails fantaisistes lors de transformations
futures de la substance agricole en habitat est à éviter.
Le bâtiment en cause figure en
outre en note 4 au recensement architectural, qui désigne un objet bien
intégré. Le SIPAL a considéré que cet objet, par son volume, sa composition et
sa fonction, formait en général la majorité des bâtiments d'une localité et
était donc déterminant pour l'image d'une localité et constitutif du site.
C'est à ce titre que leur identité mérite d'être sauvegardée. Selon le SIPAL,
les travaux projetés, d'une volumétrie excessive et schématique (perte de
réveillons du toit, de la demi-croupe), banaliseraient le bâtiment d'une
manière très regrettable, en raison également du nombre et des dimensions des
percements, dont certains ne seraient au surplus pas réglementaires.
L'augmentation de la hauteur du bâtiment, outre qu'elle contreviendrait aux
dispositions du règlement communal, n'améliorerait pas les qualités
d'intégration du bâtiment. Cette appréciation n'apparaît pas critiquable, au
regard notamment des objectifs de protection de l'ISOS. En effet, l’inscription
d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé
le plus possible (art. 6 al. 1 LPN).
La
municipalité pouvait considérer que les travaux de transformation du rural,
dans la mesure où ils s'inscrivaient dans un site sensible, impliquaient un
dimensionnement et des percements excessifs par rapport aux qualités du tissu
bâti existant. Il lui incombe en effet de veiller à ce que les transformations
ou les constructions nouvelles s'harmonisent avec les constructions existantes
(cf. art. 15 RPE).
La municipalité n'a pas abusé de
son pouvoir d'appréciation, en considérant que le projet, tel que mis à
l'enquête publique, violait l'art. 15 RPE. C'est dès lors à juste titre que la
municipalité, se référant au préavis du SIPAL, a refusé de délivrer le permis
de construire pour ce motif.
6.
a) Selon la municipalité, le rez inférieur, qui
comprend une salle commune de 96 m2 et des sanitaires, devrait être pris en
compte comme étage. Le recourant conteste l'appréciation de la municipalité,
qui n'aurait pas tenu compte du fait que cet étage est en grande partie
enterré; il ne serait dégagé que par l'effet de la pente
b) Aux termes de l'art. 9 RPE, le
nombre des étages est limité à deux sous la corniche, rez-de-chaussée compris.
Les combles pourront être habitables, sur un seul étage. D'emblée, on relèvera
que l'art. 9 RPE se réfère à la notion d'"étage", et non à celle d'"étage
habitable". Il y a dès lors lieu d'examiner si l'étage désigné comme
"rez inférieur" devait être qualifié de sous-sol, comme le soutient
le recourant.
La qualification de sous-sol doit
tenir compte de toutes les caractéristiques de chaque cas particulier et
notamment des buts de la réglementation communale en se référant à un faisceau
de critères, assurant la prise en considération de l’ensemble des circonstances
déterminantes (arrêt AC.2007.0290 du 26 février 2008 consid. 3c et les
références; voir ég. arrêt AC.2008.0141 consid. 2b). Selon la jurisprudence de
l'ancienne Commission cantonale de recours et de l'ancien Tribunal
administratif, reprise à son compte par le Tribunal cantonal, la façon dont les
constructeurs dénomment un niveau n'est pas déterminant pour décider s'il
s'agit ou non d'un sous-sol. Pour décider si un niveau inférieur dégagé d'un
bâtiment doit être considéré comme habitable (et compter au nombre de ceux
autorisés), il convient de se rapporter à toutes les circonstances de l'espèce,
soit le rapport au terrain naturel, l'affectation des locaux et la situation
des accès. Est un sous-sol le niveau dont le volume situé au-dessous du terrain
naturel, est plus important que celui hors de terre, n'est pas affecté à
l'habitation et dont l'accès principal du bâtiment est situé à l'étage
supérieur.
Doit aussi être considéré comme
sous-sol un niveau totalement dégagé sur une façade et partiellement sur deux
autres, qui comprend l'entrée principale du bâtiment, à condition que ce
niveau, situé sous le niveau naturel pour plus de la moitié de son volume, ne soit
pas voué à l'habitation; que le plancher du rez-de-chaussée soit situé
en-dessous du terrain naturel en amont; que la hauteur du bâtiment au faîte
soit sensiblement inférieur au maximum réglementaire. Est également un sous-sol
un niveau sur lequel se trouve l'entrée du bâtiment (avec une façade percée de
grandes baies vitrées), mais lorsque la majeure partie du niveau est située
sous le terrain naturel. Inversement, un niveau comprenant des locaux
habitables hors de terre sur plus de la moitié de son pourtour, dégagé sur la
totalité de sa façade principale, n'est pas un sous-sol, pas davantage que le
niveau inférieur d'un bâtiment, presque entièrement hors de terre sur trois
façades, duquel on accède au bâtiment par un hall de plain-pied (arrêts AC.2011.0138
du 31 octobre 2011, in: RDAF 2012 I 117, p. 156; AC.2007.0276 du 13 juin 2008,
consid. 8c; AC.2007.0290 du 26 février 2008, consid. 3c; AC.2006.0044 du
30 octobre 2006, consid. 5; AC.2004.0232 du 8 décembre 2005, consid. 2, où
la qualification de sous-sol a été retenue; AC.2006.0118 du 26 juillet 2007,
consid. 2; AC.2006.0082 du 20 février 2007, consid. 5, où le niveau inférieur a
été considéré comme habitable). Ces conditions cumulatives fixées par la
jurisprudence doivent être remplies à défaut de réglementation communale
topique (arrêt AC.2011.0138 du 31 octobre 2011, in: RDAF 2012 I 117, p. 156).
c) En l'occurrence, l'étage désigné
"rez inférieur" sera entièrement dégagé aux façades Nord et Ouest,
soit les façades qui donnent sur la cour et sur les places de stationnement
prévues. Il sera partiellement dégagé au Sud et entièrement enterré à l'Est.
Les plans des coupes ne précisent toutefois pas où se situait le terrain
naturel, de sorte qu'il est difficile de déterminer si le volume de l'étage
"rez inférieur" se situe en majeure partie sous le terrain naturel.
L'étage "rez inférieur" comprend, outre une salle commune de 96 m2 munie
de WC, probablement isolée, les garages intérieurs, les caves et les
buanderies, ainsi que divers locaux techniques inhabitables. Tel que projeté,
ce niveau peut donner l'impression de création d'un étage supplémentaire, aussi
bien depuis la cour, que depuis la route. Seule une des façades visibles étant
en effet entièrement enterrée. L'accès principal aux appartements s'effectue
depuis le "rez supérieur", mais plusieurs des appartements sont
toutefois également accessibles par une cage d'escalier intérieure, depuis les
garages situés à l'étage inférieur. Au vu de la superficie de l'espace isolé,
ainsi que de l'apparence extérieur de l'étage désigné "rez
inférieur", on devrait plutôt considérer qu'il s'agit d'un étage habitable
au sens de la réglementation communale.  Compte tenu toutefois de l'issue du
recours, la question de savoir si la Municipalité a abusé de son pouvoir
d'appréciation en retenant que le "rez inférieur" devait être
qualifié d'étage, peut toutefois demeurer indécise. Le recourant devra de toute
façon soumettre à la Municipalité un nouveau projet.
7.
Le projet du constructeur serait, selon la
municipalité, également contraire à l'art. 40 RPE.
Selon cette disposition, lorsque
les combles sont habitables, ils sont éclairés par des ouvertures dans les
pignons. En tant qu'éclairage complémentaire, la Municipalité peut autoriser la
création de lucarnes rampantes; la plus grande dimension sera placée dans le
sens de la pente du toit. La hauteur minimum de vide d'étage des combles, entre
le plancher et le plafond doit être observée au moins sur le 50% de la surface
de chaque pièce. Une modification du deuxième paragraphe de cette disposition,
approuvée par le Conseil d'Etat dans sa séance du 18 mai 1984 précise qu'en
tant qu'éclairage complémentaire, la Municipalité peut autoriser la création de
lucarnes rampantes (ancien), ainsi que des lucarnes sortantes (nouveau).
Les lucarnes inscrites dans le
gabarit du toit sont appelées "lucarnes négatives" et celles en
saillie sur celui-ci "lucarnes positives" (v. notamment arrêt AC.2007.0251
du 20 mars 2008 consid. 3). Un balcon baignoire peut ainsi être qualifié de
"lucarne négative" lorsqu'il consiste en une ouverture percée dans le
toit et entourée de toute part par la toiture environnante, à la manière d'un
bassin circonscrit par des parois (arrêts
AC.2007.0326
du 17 novembre 2008 consid. 3d;
AC.1999.0002 du 25 juin
1999 consid. 12d/cc). En outre, la réglementation concernant les ouvertures en
toitures a essentiellement pour objet de protéger l'aspect de celles-ci, en
veillant à ce qu'elles ne soient pas dénaturées par des ouvertures trop
importantes qui auraient pour seul but d'augmenter les surfaces habitables dans
l'espace des combles (arrêt AC.2002.0111 du 10 juillet 2003 consid. 4b).
L'art. 40 RPE exclut en
l'occurrence clairement toute forme d'ouverture en toiture, à l'exception des
lucarnes rampantes et des lucarnes sortantes, pour autant que la plus grande
dimension soit placée dans le sens de la pente. Plusieurs vélux projetés, ainsi
que la verrière étant plus large que haut, il convient d'emblée de retenir
qu'ils contreviennent à l'art 40 RPE. Il en va de même de l'aménagement d'un
balcon baignoire, d'une profondeur de 2,05 m et d'une longueur de 3 m, qui
d'après les plans d'enquête sera plus large que haut également. La municipalité
a dès lors considéré à juste titre que les ouvertures réalisées en toitures
étaient contraires à l'art. 40 RPE, ce d'autant plus que, comme elle l'a
relevé, les appartements situés dans les combles tirent la majorité de leur
éclairage des ouvertures en toiture et non en façade pignon, contrairement à ce
qu'exige la réglementation communale.
Le recourant se réfère certes à la
pratique de la municipalité, qui a autorisé la réalisation de plusieurs balcons
baignoires sur le territoire communal. Les exemples mentionnés par le recourant
ont trait à des aménagements autorisés il y a plusieurs années. Le principe de
la légalité de l'activité administrative ancré à l'art. 5 al. 1 Cst. prévaut
sur celui de l'égalité de traitement. Aussi, le justiciable ne peut en règle
générale pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque la loi
est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement,
voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Exceptionnellement,
il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à la loi s'oppose à
une pratique illégale que l'autorité a l'intention de continuer de manière
générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité dans l'illégalité que
s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation
de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78). La municipalité a indiqué qu'elle
n'autorisait désormais plus ce type d'ouverture en toiture. Le recourant ne
saurait dès lors tirer argument de l'existence de plusieurs balcons réalisés
sur le territoire communal, contrairement au contenu de l'art. 40 RPE.
La municipalité a dès lors à juste
titre considéré que le projet du recourant était contraire à l'art. 40 RPE.
8.
La Municipalité a enfin relevé que le bâtiment
existant ne respectait pas la distance de 12 mètres entre les bâtiments situés
sur une même propriété.
L'art. 7 RPE, applicable par renvoi
de l'art. 13 RPE, dispose de ce qui suit:
"
1
Partout où la contiguïté existe, elle peut être maintenue.
2
Sur les parcelles jouxtant un
bien-fonds sur lequel un bâtiment est construit en limite de propriété, des constructions
peuvent être édifiées en contiguïté de ce bâtiment.
3
Si une nouvelle construction, érigée
en application des alinéas 1 et 2, est en décrochement par rapport aux façades
des bâtiments existants, celle-ci n'excédera pas 100 cm.
4
Des bâtiments nouveaux peuvent être
construits en contiguïté à condition d'être édifiés simultanément.
5
Pour les constructions en ordre non
contigu, la distance à la limite de la propriété voisine est fixée à 6 mètres.
6
Cette distance peut être ramenée à
trois mètres pour les façades pignon ne comportant pas de vue droite.
7
Les distances prescrites à l'alinéa
5 sont doublées entre bâtiments sis sur une même propriété.
8
Les dispositions cantonales en matière de police du feu sont
réservées, notamment l'arrêté du 31.3.76 concernant les prescriptions sur la
prévention des incendies."
L'art. 37 al. 1 RPE précise que la
Municipalité peut accorder des dérogations de minime importance lorsque l'état
des lieux présente des problèmes particuliers, notamment en raison de la
topographie du terrain, de la forme des parcelles, des accès, de l'intégration
des constructions dans l'environnement construit en particulier dans les
villages, pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénient majeur pour les
voisins.
L'art. 37 al. 2 RPE précise ce qui
suit:
"Ces
dérogations ne peuvent porter que:
a)
sur les règles concernant la distance entre un
bâtiment et la limite de propriété, à condition que celle-ci ne soit pas
inférieure à 3 m. Moyennant l'accord écrit du voisin, cette distance peut être
réduite.
b)
Sur les règles concernant la surface minimum ou
la proportion entre la surface bâtie ou des planchers et la surface de la
parcelle, à condition que cette surface minimum ou cette proportion soit
respectée pour l'ensemble formé par la parcelle en cause et une ou plusieurs
parcelles contiguës dans la même zone. La modification de la restriction légale
doit être mentionnée au Registre foncier avant la délivrance du permis de
construire. Elle est opposable à tout acquéreur de droit sur les parcelles
concernées."
En l'occurrence, les bâtiments ECA
n°163a et n°152 sont distants actuellement d'environ six mètres. Ils sont dès
lors contraires à l'art. 7 al. 7 RPE. Pour la municipalité, une dérogation au
sens de l'art. 37 RPE est exclue, dès lors qu'elle ne peut s'appliquer qu'à la
distance à la limite de la propriété, et non à la distance entre bâtiments sis
sur une même parcelle.
La réglementation sur la distance
aux limites et entre bâtiments sur une même parcelle tend principalement à
préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions
afin de garantir un aménagement sain et rationnel. Elle a pour but d'éviter
notamment que les habitants de biens-fonds contigus aient l'impression que la
construction voisine les écrase. Elle vise également à garantir un minimum de tranquillité
aux habitants (RDAF 2007 I 121, n°24). Les règles sur la distance aux limites
et sur la densité des bâtiments tendent aussi à organiser la relation spatiale
entre le bâtiment et le terrain. Elles exercent ainsi un effet direct sur
l'implantation du bâtiment dans la zone considérée compte tenu de la forme de
la parcelle (voir notamment l’arrêt AC.2004.0100 du 27 décembre 2004 consid.
1b).
L’ancienne Commission cantonale de
recours en matière de construction (CCRC) a précisé dans sa jurisprudence que l'énumération
des dispositions auxquelles une dérogation peut être apportée est limitative,
et que l’on ne saurait notamment étendre aux prescriptions relatives à la
distance entre bâtiment et limites de propriété la possibilité de dérogation
prévue quant à la distance entre bâtiments sis sur la même propriété (RDAF
1972, p. 415, prononcé CCRC No 2436 du 6 août 1970). Elle a jugé en revanche, que
si le règlement communal autorise une réduction de la distance entre bâtiments
et limite de propriété sur les terrains en forte pente, la distance entre
bâtiments sur la même propriété peut également être réduite dans la même
proportion (RDAF 1969, p. 244; RDAF 1970, p. 150).
On peut en l'occurrence se demander
si la dérogation prévue à l'art. 37 RPE, pour la distance à la limite de
propriété, doit s'appliquer également en ce qui concerne la distance à
respecter entre deux bâtiments sis sur une même propriété, ces deux types de règles
poursuivant un objectif d’urbanisme similaire. En effet ces deux règles visent
à organiser les relations spatiales entre les bâtiments et le terrain, car la
règle qui prévoit de doubler la distance à la limite de propriété voisine pour
fixer la distance entre bâtiments sur une même parcelle (art. 7 al. 7 RPE) a précisément
pour but de permettre un fractionnement ultérieur qui respecte la distance à la
limite de propriété, conformément à ce qui est exigé par l’art. 83 LATC. Compte
tenu de l'issue du recours, cette question peut toutefois demeurer indécise. Il
n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si les conditions d'applications de
l'art. 80 LATC sont en l'occurrence réunies. Quoi qu'il en soit, il n'est pas
certain que la municipalité puisse autoriser, par le biais d'une disposition
dérogatoire, une aggravation de l'atteinte existante à la réglementation
communale, à supposer qu'on se trouve dans un cas d'application de l'art. 80
LATC (cf. arrêt AC.2013.0401 du 4 mars 2014, consid. 4).
9.
Le recourant se plaint du fait que la
municipalité ait adopté un comportement contraire aux règles de la bonne foi.
a) Découlant directement de l’art.
9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la
protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met
dans les assurances reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l’administration (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 131 II 627 consid. 6.1
p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une décision erronés
de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l’autorité
soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées,
qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l’administré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait
pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid.
3.6.2 p. 193/194; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170).
b) En l'occurrence, la municipalité
n'a donné aucune assurance au recourant. Lors de la séance du 28 janvier 2013,
le syndic a en effet simplement indiqué que le projet lui paraissait intéressant,
sans toutefois examiner sa légalité. Il a précisé à l'audience s'être toujours
montré très prudent dans le cadre de l'examen du projet présenté par le
recourant. D'éventuelles promesses du syndic n'engageraient de toute manière
pas le corps collégial de la municipalité, qui est l'autorité compétente pour
délivrer le permis de construire. Faute de promesses faites par la
municipalité, le recourant ne peut ainsi se prévaloir d'une éventuelle attitude
contraire aux règles de la bonne foi de la municipalité.
10.
Le recourant se plaint par ailleurs d'une
inégalité de traitement. Il relève qu'un permis de construire a été récemment
délivré en vue de la transformation d'un ancien rural, situé au centre du
village.
a) Une décision viole le principe
de l'égalité de traitement, garanti par l'art. 8 al. 1 Cst., lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque
ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de
fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 136 II
120 consid. 3.3.2 p. 127; 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1
p. 125 et les arrêts cités). En outre, le principe de la légalité de l'activité
administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut en principe sur celui de
l'égalité de traitement (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références
citées; 115 Ia 81 consid. 2; 90 I 159 consid. 3 p. 167 ss; arrêt 2P.16/2005 du
9 août 2005 consid. 7.1, non publié in ATF 131 II 627 ; voir aussi ATF 126
V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement
pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p.
83 et les références citées).
b) Lors de l'audience, le tribunal
s'est déplacé sur la parcelle n°38 de la commune de La Chaux, ainsi qu'à ses
alentours, afin de constater l'ampleur des travaux réalisés, par rapport à
l'état du bâtiment avant les travaux. Après l'audience, le juge instructeur a
invité la Municipalité à transmettre le dossier d'enquête relatif à cette
construction. D'après les plans d'enquête, il apparaît que la construction en
question, même si elle ne s'implante pas strictement dans l'emprise de l'ancien
rural, n'a pas augmenté la surface au sol du bâtiment. Celle-ci semble même
avoir été réduite. La construction se tient en outre en grande partie, en ce
qui concerne la hauteur, dans les gabarits de l'ancien rural. Il y a enfin lieu
de relever que les ouvertures en toitures se limitent à des velux de petite
dimension. Le tribunal a pu constater que la construction réalisée sur la
parcelle n°38 s'intégrait bien dans son environnement, comprenant d'autres
constructions d'une volumétrie semblable. A l'inverse, le projet du recourant
vise une augmentation de la surface au sol du bâtiment, de même que de la
hauteur des bâtiments existants. Quant aux percements en toiture, ils n'ont
rien de comparables à ceux réalisés sur la parcelle n°38. Le tribunal ne voit
pas dans cette situation une violation du principe d’égalité. A supposer que le
projet réalisé sur la parcelle n°38 ne soit pas réglementaire, le recourant ne
pourrait se prévaloir d'une inégalité de traitement, le recourant n'ayant pas
apporté la preuve que l'autorité intimée entend persévérer dans l'éventuelle
inobservation de la loi (cf. consid. 6 ci-dessus).
11.
Par surabondance, il y a lieu d'examiner si la municipalité
pouvait se prévaloir de l'art. 77 LATC pour s'opposer au projet du recourant.
a) Selon l'art. 77 LATC, le permis
de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit
empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue
inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art.
77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait
fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (arrêt 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7).
b) L'art. 77 LATC prévoit la
possibilité de renouveler la demande de permis de construire après un certain
délai à partir du premier refus. Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet
anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (cf.
Manuel Bianchi
, La révision du plan
d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 187). Cette limitation découle
de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la
procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures
provisionnelles (cf.
Pierre Moor
,
Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994 p. 182; cf. également ATF
1P.501/2005 du 24 février 2006, consid. 3.1). Cette mesure provisionnelle dure
jusqu'à l'adoption du projet de plan ou de norme par l'autorité compétente,
pour autant que cette décision intervienne dans un certain délai (ATF
1P.421/2006 du 15 mai 2007 consid. 3.2).
c) Pour affirmer que les démarches
de la municipalité en vue de réviser son plan général d'affectation et le
règlement y afférent ne seraient pas suffisamment concrètes, le recourant se
réfère aux précédentes procédure de révision entamées sans succès, alors
qu'elles se trouvaient à un stade avancé. Du dossier produit par le SDT, il
ressort que l'intention de la municipalité de réviser sa planification est
assez ancienne. Le SDT a en effet été amené à effectuer un examen préalable le
26 février 2008. Le projet de PGA a en outre fait l'objet d'examens
complémentaires les 9 octobre 2009, 17 mai 2010 et 3 décembre 2010. Alors que
le projet était quasiment abouti, la municipalité a fait savoir au SDT, le 1
er
novembre 2011, qu'elle avait décidé de changer de mandataire. La municipalité a
expliqué de manière détaillée les motifs pour lesquels elle n'avait pas tenu à
mettre à l'enquête publique le projet de PGA à l'issue du dernier examen
complémentaire, du 3 décembre 2010. Dans ce contexte, la municipalité a remanié
son PGA. Elle a transmis son dossier au SDT en février 2014, pour le dernier
examen préalable avant la mise à l'enquête publique. Dans ces circonstances, il
convient d'admettre que la procédure de révision se trouve à un stade
suffisamment avancé pour que la municipalité puisse se prévaloir de l'art. 77
LATC.
L'actuel PGA a été approuvé par le
Conseil d'Etat dans sa séance du 29 octobre 1980. La municipalité a expliqué
que le projet de PGA visait à lui donner des outils supplémentaires pour
préserver le village de La Chaux, qui figure à l'ISOS comme village
d'importance nationale. Or, la première version de l'inventaire date de 1991,
soit après l'entrée en vigueur de l'actuel PGA. Dans la mesure où la révision
du PGA tend précisément à mieux intégrer des nouvelles constructions dans le
tissu bâti et à donner ainsi à la municipalité les moyens de mieux préserver les
qualités esthétiques du tissu bâti existant, la révision répond à un besoin de
planification. La présente cause montre en effet les difficultés de
compréhension de la portée particulière de l’art. 15 RPE pour le constructeur,
dès lors que cette disposition doit être mise en relation avec l’inventaire
ISOS, les exigence spécifiques d’intégration accrues résultant directement du
droit fédéral (art. 17 al. 1 c) et l’utilisation des critères du recensement
architectural pour l’interprétation et l’application de cette norme.
Bien que les conditions de l'art.
77 LATC semblaient remplies pour refuser de délivrer le permis de construire si
le projet était conforme à la réglementation actuelle, cette disposition
n’entre toutefois pas en ligne de compte dès lors que le permis de construire
doit être refusé pour des motifs tenant à la non-conformité du projet de la
réglementation communale en vigueur (voir les consid. 4-5 et 7 ci-dessus).
12.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours. Les frais sont mis à la charge du recourant, qui succombe.
Celui-ci versera en outre une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée,
qui est intervenue par l'intermédiaire d'un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de La Chaux du 23
juillet 2013 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge du
recourant.
IV.
Le recourant est débiteur de la commune de La
Chaux d'une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 19 août 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.