vd_omni · FO.2015.0007 · 2016-01-04 · fr

X.________ SA/Service des communes et du logement, Division logement | Autorisations de vendre trois appartements soumises à la LAAL. La condition relative à l'obligation de maintien en location et à la surveillance administrative des loyers pendant une période de 10 ans est suffisante pour garantir les objectifs de la LAAL tout en étant admissible au regard du principe de la proportionnalité et de la garantie de la propriété (l'arrêt s'écarte sur ce point de la solution retenue dans l'arrêt FO.2008.0019). Il n'y a pas lieu de donner suite à la demande de la recourante tendant à ce que le délai de 10 ans soit réduit compte tenu de la durée des procédures dès lors qu'elle a pu obtenir un rendement convenable durant cette période.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.01.2016 FO.2015.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 janvier 2016
Composition
M. François Kart,
président
; M. Antoine Rochat et M. Antoine
Thelin, assesseurs.
Recourante
X.________ SA,
à représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service des
communes et du logement,
Division logement,
Autorité concernée
Division logement,
Service du logement et des gérances,
Objet
Recours X.________ SA c/ décision du
Service des communes et du logement suite à l'arrêt rendu par le Tribunal
fédéral dans la cause FO.2014.0006 (ATF 1C_16/2015 du 3 septembre 2015)
Vu les faits suivants
A.
Par acte de vente à terme conditionnelle du 15
septembre 2008, Y.________ a vendu à la Société Z.________ SA quatre immeubles
situés sur les parcelles nos  ********, 1********, 2******** et 3******** de la
Commune de Lausanne pour un prix global de 13'400'000 francs. La parcelle no 1********,
sise à l’Avenue 6********, a une surface de 913 m
2
. Elle supporte un immeuble construit en 1911 (No ECA 7********,
ci-après : l’immeuble 6********) qui comprend onze appartements et deux
surfaces commerciales.
Le 19 décembre 2008, Z.________ SA a modifié sa raison sociale, devenant X.________ SA. Par acte du 29 octobre 2010, X.________ SA a constitué l’immeuble 6******** en propriété par étages
(ci-après : PPE) de 13 lots.
B.
Par trois décisions séparées du 13 décembre
2011, le Service de léconomie, du logement et du tourisme (SELT) a accordé à X.________
SA l’autorisation de vendre trois appartements (lots 5, 8 et 9) de l’immeuble 6********.
Ces autorisations ont été accordées sur la base de la loi du 11 décembre 1989
concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) ;
elles prévoyaient la fixation d’un prix de vente maximal fixé par le SELT pour
chaque appartement et l’obligation de maintenir chaque objet en location avec
une surveillance administrative du loyer pour une durée minimale de cinq ans.
Par acte du 26 janvier 2012, X.________ SA a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre les trois décisions
précitées, en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations sollicitées
soient accordées principalement sans restrictions et subsidiairement sans
aucune restriction concernant les prix de vente, les décisions étant maintenues
pour le surplus. L’Association suisse des locataires, section Vaud
(ci-après : ASLOCA-VAUD) et A.A.________ et B.A.________ (locataires du
lot 8) ont déposé des déterminations le 29 mars 2012. Ils concluaient principalement au rejet du recours et à l’annulation des autorisations de vente des trois
appartements et subsidiairement au rejet du recours et à la confirmation des
décisions attaquées.
Par arrêt du 10 octobre 2012 (FO
2012.0005), la CDAP a partiellement admis le recours, de même que les
conclusions de l’ASLOCA et des époux A.________. Elle constatait qu’un refus
pur et simple d’autoriser l’aliénation d’un appartement appartenant à une
catégorie où sévit la pénurie n’était pas admissible sous l’angle de la
garantie de la propriété en relation avec le principe de la proportionnalité si
la vente pouvait être autorisée moyennant le respect de conditions permettant
de garantir que le but visé par la loi sera respecté. Pour ce qui était des
conditions auxquelles les autorisations d’aliéner litigieuses avaient été
soumises, elle relevait au surplus, en se référant à un arrêt qui avait été
rendu peu de temps auparavant et qui avait fait l’objet d'une procédure de
coordination entre les juges de la CDAP (arrêt FO 2011.0026 du 5 octobre 2012),
que la fixation d’un prix de vente maximal en relation avec une autorisation
d’aliéner en application de l’art. 4 al. 2 LAAL ne reposait pas sur une base
légale suffisante et n'était par conséquent pas admissible. Les décisions
entreprises étaient annulées et le dossier retourné à l’autorité intimée pour
qu’elle examine si le si le but poursuivi par la LAAL était suffisamment garanti par la seule condition restante, à savoir l’exigence que les
logements soient maintenus en location pour une durée de cinq ans avec une
mesure de surveillance administrative du loyer.
C.
Dans trois décisions du 10 mars 2014, la
Division logement du Service cantonal des communes et du logement (qui a
succédé au SELT) a refusé de délivrer les autorisations de vente des trois
appartements.
Par acte du 9 avril 2014, X.________ SA a recouru contre ces trois décisions auprès de la CDAP. Elle concluait principalement à leur réforme en ce sens que les autorisations d'aliéner
les trois appartements étaient accordées, subordonnées exclusivement à un
contrôle des loyers fixés pendant une durée de 5 ans, subsidiairement à ce
qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entendait maintenir ses
recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives aux trois mêmes appartements et, plus subsidiairement, à leur
annulation. Par arrêt du 26 novembre 2014 (FO. 2014.0006), la CDAP a rejeté le recours formé par X.________ SA contre ces décisions. Elle considérait en
substance qu’on ne pouvait exclure que, en l'absence d'une condition relative
au prix de vente maximal, la seule surveillance administrative des loyers des
trois appartements concernés durant cinq ans aboutisse dès l'échéance de cette
période à une hausse des loyers - justifiée par le prix d'acquisition des
logements -, qui irait à l’encontre des objectifs de la LAAL. Contrairement à ce que soutenait la recourante, la CDAP constatait que les mécanismes du droit du bail n’étaient pas suffisants pour garantir la sauvegarde de ces
objectifs.
D.
Par arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal fédéral a admis le recours formé par X.________ SA contre l’arrêt cantonal du 26 novembre 2014, annulé cet arrêt et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle décision. En relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété,
le Tribunal fédéral rappelle que l’application des législations cantonales qui
- comme la LAAL - restreignent l’aliénation des maisons d’habitation, implique
d’effectuer une pesée des intérêts en présence et d’évaluer l’importance du
motif de refus au regard des intérêts privés en jeu. Il relève que la CDAP n’a pas procédé à cette pesée d’intérêts puisqu’elle n’a pas examiné si, outre la
fixation d’un prix de vente maximal, d’autres conditions peuvent être imposées
pour que les ventes puissent être autorisées, tout en assurant le respect des
objectifs posés par la LAAL. Il a ainsi renvoyé la cause à la CDAP pour qu’elle examine, conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation
de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles, peut être délivrée ou
si les objectifs à atteindre imposent un refus pur et simple de l’autorisation.
E.
Le 17 septembre 2015, les parties ont été
invitées par le juge instructeur à se déterminer sur la question de savoir si
une autorisation de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles,
pouvait être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposaient un refus pur
et simple de l’autorisation.
Le Service des communes et du
logement s’est déterminé le 9 octobre 2015. Il indique qu’une mesure de contrôle du loyer d’une durée de 10 ans permettrait d’atteindre l’objectif de
préservation du parc locatif vaudois assigné à la LAAL, tout en assurant le respect du principe de la proportionnalité, de la garantie de la
propriété et de la liberté économique. Se fondant sur une « juste
rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds telle qu’estimée par la Division logement » et sur les coûts de rénovation de l’immeuble, il mentionne un loyer
de 2'557 fr./mois pour le lot 5, de 2'596 fr./mois pour le lot 8 et de 2'244 fr./mois
pour le lot 9. Le Service des communes et des gérances de la Commune de Lausanne a déposé des observations le 23 octobre 2015. Il soutient que l’objectif légal consistant à conserver un parc immobilier à loyers abordables implique
de refuser l’autorisation d’aliéner les trois logements. X.________ SA s’est
déterminée le 26 octobre 2015. Sur le principe, elle admet que l’aliénation
soit soumise à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans. Se fondant sur le
fait que quatre années ont passé depuis que l’arrêt FO.2012.0005 a été rendu
durant lesquelles elle a été contrainte de maintenir le statu quo s’agissant des
trois appartements concernés (deux appartements inoccupés et un loué), elle
demande que les autorisations d’aliéner soient subordonnées à un contrôle des
loyers supérieure à cinq ans, mais inférieure au maximum de dix ans.
F.                La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans son arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal
fédéral a renvoyé la cause au Tribunal cantonal afin qu’il examine,
conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation de vente
assortie de conditions, cas échéant lesquelles, pouvait être délivrée ou si les
objectifs à atteindre imposaient un refus pur et simple de l’autorisation.
a) La LAAL a pour but de lutter
contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types
d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1). Elle tend à
empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logement
à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements
qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population
(ATF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la réglementation identique du
droit neuchâtelois; FO 2012.0005 du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.).
L’objectif poursuivi par la LAAL n’est pas de protéger un locataire individuel,
mais de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement
certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un
besoin de la population dont les loyers sont abordables (ATF 1C_504/2010 du 18
juillet 2011 consid. 3.5).
b) Dans le cas d’espèce, le
Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de relever que l’obligation de maintien
des objets en location pendant 5 ans avec une surveillance administrative des
loyers ne suffit pas à garantir le respect des objectifs de la LAAL. Dès lors que le Tribunal fédéral n’a pas remis en cause l’arrêt cantonal sur ce point, Il
n’y a pas lieu d’y revenir.
c) Parmi les autres conditions
susceptibles d’être imposées pour que la vente puisse être autorisée tout en
assurant le respect des objectifs de la LAAL, peuvent être envisagées la
fixation d’un prix de vente maximal ou la surveillance administrative du loyer
pendant une période supérieure à 5 ans.
aa) La fixation d’un prix de vente
maximal n’entre pas en considération dès lors que, selon un arrêt rendu au
terme d'une procédure de coordination entre les juges de la CDAP, une telle mesure ne peut pas, en l’état, se fonder sur une base légale suffisante pour
être conforme à la garantie de la propriété (cf. arrêt FO.2011.0026 du 5 octobre 2012).
bb) Dans son arrêt du 3 septembre
2015, le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité d’une
surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a
souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoit lui-même un contrôle des
loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 de la loi du 4
mars 1985 sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que
l’habitation [LDTR ; RSV 840.15]). Il a également rappelé la jurisprudence
du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure peut être compatible avec
la garantie de la propriété (ATF 131 I 333 consid. 2.1 p. 336 ; 101 Ia 502
consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé qu’on ne peut pas tirer une règle
générale de l’arrêt (isolé)  FO.2008.0019 du 3 février 2009 dans lequel le
Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du loyer devait être limitée à
cinq ans.
Dans leurs déterminations déposées à
la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, aussi bien la recourante X.________ SA
que l’autorité intimée ont admis que la condition relative à un contrôle des
loyers pendant dix ans était admissible et que cette condition permettait
d’atteindre les objectifs visés par la loi.
cc)  L’obligation de maintient en
location et la surveillance administrative des loyers pendant une période de
dix ans garantit que les objets concernés seront conservés dans le marché locatif
avec un loyer accessible pour la plus grande partie de la population durant une
période relativement longue. On peut ainsi admettre que ces conditions
permettent de respecter l’objectif principal de la LAAL, quand bien même il existe un risque que, après la période de dix ans, les objets soient
sortis du parc locatif ou fassent l’objet d’augmentations de loyers qui auront
pour conséquence qu’ils ne seront plus abordables pour une majorité de la population.
Il convient au surplus de constater que l’obligation de maintien en location
pendant dix ans avec un contrôle des loyers pendant cette période est un
sacrifice que l’on peut raisonnablement de la recourante, ce qu’elle a, sur le
principe, admis dans le cadre de la présente procédure. Sur ce point, il
convient par conséquent de s’écarter de la solution retenue dans l’arrêt
FO.2008.0019.
dd) Pour ce qui est des loyers contrôlés,
le Service des communes et du logement propose d’en fixer le montant non pas
sur la base du prix de vente conclu entre les parties, mais sur la base d’une
juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds (cf. déterminations
du 9 octobre 2015 ch. 3). Il n’y a pas lieu de mettre en cause ce mode de
fixation du loyer, qui n’a pas été contesté par la recourante dans son écriture
ultérieure.
ee) Pour le reste, il n’y a pas
lieu de donner suite à la demande de la recourante tendant à ce que le délai de
dix ans soir raccourci compte tenu de la durée des différentes procédures qui
ont suivi la demande d’aliénation des trois logements. On relèvera sur ce point
que la recourante était en mesure d’obtenir un rendement convenable de ces
trois appartements pendant la période considérée. On ne saurait ainsi la suivre
lorsqu’elle soutient qu’elle a été contrainte « de maintenir le statu
quo » et que subordonner aujourd’hui l’autorisation de vendre les trois
appartements litigieux à la condition de maintenir un contrôle des loyers
pendant dix ans serait « excessivement pénalisant ».
2.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être partiellement admis. Les trois décisions du Service des communes et du
logement sont réformées en ce sens que la vente des lots nos 5,8 et 9 de
l’immeuble 6******** est autorisée à la condition que les trois appartements
soient maintenus en location pour une durée minimale de dix ans à compter de
l’entrée en force du présent arrêt et à la condition que, pendant cette
période, les loyers fassent l’objet d’une mesure de surveillance
administrative. En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un
nouveau bail ou en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement
inoccupé, le loyer sera fixé par le Service des communes et du logement sur la
base d’une juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.
3.
Vu le sort du recours, un émolument réduit
est mis à la charge de la recourante, le solde des frais étant laissés à la
charge de l’Etat. La recourante a droit à des dépens dont le montant sera
également réduit (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Service des communes et du
logement du 10 mars 2014 sont réformées en ce sens que les autorisations de
vendre les trois appartements (feuillets 1********-5, 1********-8 et 1********-9
de la Commune de Lausanne) sont accordées aux conditions suivantes :
1.
Chaque objet devra être maintenu en
location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force du présent
arrêt.
2.
Durant ce laps de temps, le loyer de
chacun des logements fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative.
En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un nouveau bail ou
en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement inoccupé, le loyer
sera fixé par le Service des communes et du logement sur la base d’une juste
rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Un émolument réduit de 1000 (mille) francs est
mis à la charge de X.________ SA.
V.
Le solde des frais est laissé à la charge de
l'Etat.
VI.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service
des communes et du logement, versera à X.________ SA un montant de 1000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 janvier 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.