vd_omni · PE.2008.0070 · 2009-07-29 · fr

X.________ SARL c/Service de l'emploi | L'entreprise qui ne donne pas suite à une réquisition de production de documents concernant des travailleurs détachés, malgré deux rappels et l'avertissement qu'elle encourt une sanction administrative si elle ne s'exécute pas, réalise l'infraction visée par l'art. 12 al. 1 let. a LDét (refus de donner des renseignements). L'interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année correspond à la quotité minimale prévue pour cette infraction, si bien qu'elle ne peut qu'être confirmée. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.2009 PE.2008.0070

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2009
Composition
M. Vincent Pelet,
président
; MM. Laurent Merz et Antoine Thélin, assesseurs;
M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
X.________ SARL,
à 1.________, représentée par l'avocat John-David BURDET, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Objet
Refus de délivrer
Recours X.________ SARL c/ décision du
Service de l'emploi du 16 janvier 2008 (interdiction d'offrir ses services
prononcée à titre de sanction pour infraction à la loi sur les travailleurs
détachés)
Vu les faits suivants
A.
La société X.________ Sàrl (ci-après: X.________
Sàrl ou la recourante), dont le siège est à 1.________ en France, est une
entreprise active dans le domaine de la construction et en particulier dans le
domaine de l'isolation de travaux de grande importance (tunnels, stations de
métro, etc.).
B.
Dans le cadre du chantier du Y._____ à Lausanne, X.________
Sàrl a été mandatée pour procéder à des travaux de ******** sur le site de la 2.________.
Son intervention était initialement prévue du 29 mai 2007 au 1
er
juin 2007.
Deux semaines avant le début des
travaux prévus, le 15 mai 2007, X.________ Sàrl a annoncé au Service de l'emploi
qu'elle détachait cinq de ses employés sur ce chantier, au moyen du formulaire
officiel. Elle s'est toutefois trompée dans l'indication des dates, mentionnant
une intervention
"du 29 avril 2007 au 1
er
mai 2007"
.
L'intervention de X.________ Sàrl a
par la suite été reportée à la demande du maître d'ouvrage pour être fixée du
14 juin au 19 juin 2007. Le 17 mai 2007, X.________ Sàrl a adressé au Service
de l'emploi un nouveau formulaire d'annonce en faveur de quatre de ses employés
pour une période comptée du 11 au 15 juin et du 18 au 22 juin 2007 afin de
tenir compte des aléas du chantier.
Par courriel du 21 mai 2007, le
Service de l'emploi a donné suite à cette nouvelle demande et autorisé quatre
employés de X.________ Sàrl
"à exercer une activité lucrative sans
autorisation dans le lieu de travail mentionné aux dates mentionnées"
.
Le même jour, le Service de l'emploi a
adressé à X.________ Sàrl une lettre ainsi libellée:
"Nous avons pris connaissance de votre
annonce du 15 courant, concernant l'activité exercée en Suisse par cinq de vos
employés (…) à la 2.________ à Lausanne, du 29 avril au 1
er
mai
2007.
Il appert de ce qui précède que vous n'avez pas
effectué une annonce conforme à l'article 6 de la Loi sur les travailleurs
détachés. En effet, l'article 6 al. 1 prévoit que l'employeur doit communiquer
à l'autorité cantonale les indications nécessaires au dit contrôle avant le
début de l'activité.
Nous vous prions dès lors de vous déterminer
sur l'infraction constatée en l'espèce dans un délai de vingt jours.
De plus, le contrôle n'ayant pu être effectué,
nous vous prions, afin de suppléer à ce dernier, de nous transmettre les
documents et informations suivants, concernant vos cinq employés (…):
- Pièces d'identité;
- Fiches de paie relatives à la période de
détachement;
- Explications quant à la prise en charge des
frais de nourriture, de logement et de transport lors du détachement;
- Curriculum vitae;
- La raison pour laquelle la présence de vous
employés a été annoncée tardivement, soit quinze jours après la fin de
l'intervention."
X.________ Sàrl n'a pas réagi dans le
délai imparti. Le Service de l'emploi lui a dès lors adressé un rappel en date
du 26 juin 2007.
Lors d'un entretien téléphonique du 29
juin 2007, un représentant de l'intéressée a expliqué que le formulaire
d'annonce du 15 mai 2007 comprenait une erreur de saisie et qu'aucun employé
n'était venu travailler en Suisse du 29 avril au 1
er
mai 2007.
A la demande du Service de l'emploi, X.________
Sàrl a confirmé ses explications dans une lettre du 3 août 2007. S'agissant des
conditions salariales de ses employés détachés, elle a indiqué qu'elle ferait
parvenir les documents demandés dès le retour de son comptable, actuellement en
congé.
Etant sans nouvelles de la part de X.________
Sàrl, le Service de l'emploi lui a adressé un premier rappel le 9 octobre 2007,
puis un second le 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité impartissait
à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour transmettre les
documents demandés; elle la rendait par ailleurs attentive à la teneur de
l'art. 9 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 (sur les conditions minimales de
travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur
les mesures d'accompagnement [loi sur les travailleurs détachés; LDét; RS
823.20]) relatif aux sanctions encourues en cas d'infraction et l'informait que
le fait de ne pas répondre à ses demandes constituait une infraction.
N'ayant pas reçu les documents
demandés dans cet ultime délai imparti, le Service de l'emploi a, par décision
du 16 janvier 2008, fait interdiction à X.________ Sàrl d'offrir ses services
en Suisse pour une durée d'une année.
C.
X.________ Sàrl, par l'intermédiaire de son
conseil, a recouru le 18 février 2008 devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation de cette décision. La
recourante fait valoir qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations au
Service de l'emploi et que c'est uniquement en raison d'un problème
d'organisation interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le
délai imparti. Elle considère dès lors que la sanction prononcée par le Service
de l'emploi est disproportionnée par rapport à la faute commise: une interdiction
d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année entraînerait en
effet une importante perte de son chiffre d'affaire. En outre, elle fait valoir
qu'elle respecte les conditions relatives à la protection des travailleurs
lorsque ceux-ci sont détachés sur le territoire suisse. Elle se réfère à cet
égard à diverses pièces (fiches de salaires, contrats de travail et documents
attestant des périodes de congé) qu'elle a produites.
Par décision incidente du 4 avril
2008, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours.
Dans sa réponse du 16 avril 2008,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle rappelle que la
recourante n'a pas fourni les informations requises malgré cinq demandes de sa
part adressées entre le 21 mai et le 3 décembre 2007. Elle relève en outre:
"Les données récemment transmises par la
recourante n'ont cependant pas l'effet rassurant que le mémoire de recours
laisse entendre.
En effet, les salaires pratiqués par
l'entreprise […] feront l'objet d'un examen particulièrement attentif de la
commission tripartite chargée de la mise en œuvre des mesures d'accompagnement
à la libre circulation des personnes. Au vu des informations complémentaires
transmises et notamment des contrats de travail renvoyant à l'application de la
convention collective nationale française du bâtiment, la commission tripartite
devra se pencher sur l'éventuelle application de la convention collective de travail
du gros œuvre qui était encore applicable au moment des faits. Si la réponse à
cette question était positive, il est certain que les salaires pratiqués par l'entreprise
[…] seraient largement inférieurs aux minima de la CCT alors applicable.. Si la
réponse est négative, la Commission tripartite devra se pencher sur la
correspondance entre les salaires pratiqués par X.________ et les salaires en
usage dans la branche. Ce qui est certain, c'est que cet examen devra se faire
avec un retard non négligeable qui est dû à la société..."
La recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 16 juin 2008. Elle y expose notamment qu'elle respecte les
salaires minimaux régis par la convention collective nationale étendue du
bâtiment (en produisant les deux fiches de salaires qui manquaient  au
dossier). L'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur cette écriture.
Les arguments respectifs des parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art.
85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le
recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du
Service d'emploi d'interdire à la recourante d'offrir ses services en Suisse
pour une période d'une année.
3.
a) Les dispositions topiques de la LDét ont la
teneur suivante:
"
Art. 1    Objet
1
La présente
loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux
travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur
ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:
a.           fournir une prestation de travail
pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un
contrat conclu avec le destinataire de la prestation;
b.           travailler dans une filiale ou une
entreprise appartenant au groupe de l’employeur.
[…]
Art. 6      Annonce
1
Avant le
début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en
vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du
lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle,
notamment:
a.           l'identité des personnes détachées
en Suisse;
b.           l'activité déployée en Suisse;
c.           le lieu où les travaux seront
exécutés.
[…]
Art. 7      Contrôle
1
[…]
2
L'employeur
est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'al. 1 qui les
demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et
de salaires des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés
dans une langue officielle.
[…]
Art. 9      Sanctions
1
(...)
2
L'autorité
cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut:
a.           en cas d'infraction de peu de
gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende
administrative de 5000 francs au plus; […];
b.           en cas d'infractions plus graves à
l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de
non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné
d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;
[…]
Art. 12    Dispositions pénales
1
Sera puni
d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour
lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:
a.           quiconque, en violation de
l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou
aura refusé de donner des renseignements;
[…]"
b) En l'espèce, le Service de l'emploi
a fondé sa décision sur les art. 7 al. 2, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let. a
LDét. Il a considéré que la recourante avait
"refusé de donner des
renseignements"
au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait
référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét, en ne transmettant pas les documents
demandés sur les conditions salariales de ses employés détachés malgré les
rappels des 9 octobre et 3 décembre 2007. Dans sa réponse, l'intimé reproche à
la recourante de n'avoir même pas fourni les informations requises en déposant
son recours. Le grief a trait à deux fiches de salaires déposées ultérieurement
(et concerne encore un troisième ouvrier, annoncé dans l'avis erroné du 15 mai
2007, mais qui ne figure plus dans le formulaire du 17 mai 2007). La recourante
fait valoir pour sa part qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations à
l'autorité et que c'est uniquement en raison d'un problème d'organisation
interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le délai imparti.
Elle considère qu'elle n'a ainsi pas
"refusé de donner des
renseignements"
au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét. De l'avis de
la recourante, l'infraction visée par cette disposition requiert en effet une
intention, qui ferait défaut dans le cas d'espèce.
Il est vrai que la recourante n'a pas
refusé explicitement de transmettre à l'autorité intimée les documents demandés
sur les conditions salariales de ses employés détachés. Il convient en revanche
d'examiner si, compte tenu des circonstances, elle n'a pas refusé implicitement
de le faire. Par lettre du 3 août 2007, la recourante a informé le Service de
l'emploi qu'elle lui ferait parvenir les documents demandés dès le retour de
son comptable, actuellement en congé. Par la suite, elle n'a plus donné de
nouvelles à l'autorité intimée malgré deux rappels datés respectivement des 9
octobre et 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité avait pourtant
imparti à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour procéder, l'avait
rendu attentive à la teneur de l'art. 9 LDét relatif aux sanctions encourues en
cas d'infraction et l'avait avisée que le fait de ne pas répondre à ses
demandes constituait une infraction. Compte tenu de ces circonstances, le tribunal
considère que l'omission de la recourante de transmettre les documents demandés
ne saurait s'expliquer par un simple problème d'organisation interne et dépasse
le cadre de la négligence. La recourante n'a en effet pas réagi malgré deux
rappels de l'autorité intimée; elle disposait pourtant d'un peu plus de quatre
mois pour s'exécuter; par ailleurs, elle était parfaitement informée qu'elle
encourrait une sanction administrative si elle ne produisait pas les documents
exigés dans l'ultime délai imparti. On ne saurait sur ce point reprocher au
service intimé, comme le fait la recourante, une violation du droit d'être
entendu.
Au regard de ce qui précède, le
tribunal retient que la recourante a
"refusé de donner des
renseignements"
et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12
al. 1 let. a LDét.
c) Il reste à examiner la quotité de
la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante
d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année. La recourante soutient
que cette sanction est disproportionnée, car elle entraînerait pour elle une
importante perte de son chiffre d'affaires.
Dans la version initiale de la loi
fédérale sur les travailleurs détachés (RO 2003 p. 1370), la sanction
présentement litigieuse ("interdire à l'employeur concerné d'offrir ses
services en Suisse pour une période de un à cinq ans"), à infliger par
l'autorité administrative, était déjà prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais
seulement pour les cas d'infraction "plus grave" à l'art. 2,
concernant les conditions minimales de travail et de salaire. Les infractions
"de peu de gravité" à cette même disposition étaient réprimées par
l'amende administrative jusqu'à 5000 francs, selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il
existait donc une gradation des sanctions administratives et l'interdiction
pour un an n'était pas le minimum prévu pour l'infraction concernée. Par
ailleurs, le refus de donner des renseignements n'entraînait aucune sanction
administrative; il s'agissait uniquement d'une contravention pénale, selon
l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende jusqu'à 40'000 francs.
Par son message du 1
er
octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction
administrative à l'art. 9 al. 2 let. b, soit celui où "des amendes entrées
en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221); il s'agissait de
remédier aux difficultés considérables que les autorités rencontraient dans
l'encaissement des amendes à acquitter par les entreprises à l'étranger (FF
2004 p. 6202, par 1.4.1.5). L'Assemblée fédérale a suivi cette proposition; en
outre, de sa propre initiative, elle a encore ajouté les "cas d'infraction
[visés] à l'art. 12 al. 1", soit notamment le refus de donner des
renseignements (arrêté du 17 décembre 2004; RO 2006 p. 983).
Les travaux parlementaires ne
fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il
s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a
approuvée sans discussion (BOCN 2004 p.2032). Du texte actuellement en vigueur,
il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans des cas
"de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5000 francs.
Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 ont en commun qu'ils ont pour effet
d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2. On comprend
donc que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le
refus de donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction
"plus grave" à ce même art. 2, et que le principe de la
proportionnalité ne saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une
interdiction pour la durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le
texte adopté corresponde effectivement à l'intention du législateur. En
particulier, l'art. 9 al. 2 let. b ne peut pas être interprété en ce sens que
dans un cas "de peu de gravité", ou lorsque, pour une cause
quelconque, la durée minimum d'un an semble trop sévère, l'autorité
administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer
à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale.
Dans la présente affaire, la sanction
correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b. Alors même que, selon
ses dires, la recourante réalise une part importante de son chiffre d'affaires
en Suisse, cette sanction échappe donc à toute critique du point de vue du
principe de la proportionnalité.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui
succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'emploi du 16 janvier
2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à
la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 juillet 2009/dlg
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.