vd_omni · AC.1994.0225 · 1995-04-27 · fr

SUN STORE c.St-Sulpice | Le refus d'une construction à caractère commercial et partiellement artisanal dans une z. industrielle où les activités commerciales ne sont pas totalement interdites est contraire au principe de l'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.04.1995 AC.1994.0225

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 27
avril 1995
sur le recours
interjeté par
la société en nom collectif SUN STORE
et, en tant que de
besoin, par
William DE RHAM
, à Saint-Sulpice, tous deux représentés par
Me Philippe Pidoux, avocat à Lausanne,
contre
une décision de la
Municipalité de
Saint-Sulpice
du 7 octobre 1994 leur refusant l'autorisation d'aménager une
droguerie-parfumerie dans les locaux d'un bâtiment existant au n° 38 de la rue
des Jordils.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            William
de Rham est propriétaire de la parcelle n° 777 du cadastre de la Commune de
Saint-Sulpice. Cette parcelle de 2'386 mètres carrés est située dans la zone
industrielle des Jordils, réservée exclusivement aux établissements
industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, aux entreprises
artisanales, ainsi qu'aux écuries et étables selon l'art. 35 du règlement
régissant le plan d'extension de la Commune de Saint-Sulpice approuvé par le
Conseil d'Etat le 18 décembre 1992 (ci-après RPE). Elle accueille une halle
industrielle de 392 mètres carrés louée à l'entreprise L'Univers du Cuir SA qui
a affecté les locaux à l'usage d'une exposition et de ventes de meubles au
détail. Par la suite, les locaux ont été repris en vertu d'un contrat de bail
conclu le 30 juin 1993 par la société en nom collectif Sun Store, spécialisée
dans l'exploitation des pharmacies, drogueries et parfumeries, qui désirait y
regrouper les opérations de préparation des produits qu'elle distribue à toutes
ses succursales ainsi que son administration.
B.                            La
Société en nom collectif Sun Store a procédé à divers travaux d'aménagement
dans le volume nord du bâtiment (installation d'un monte-charge, création d'une
porte en façade est et d'un groupe de fenêtres en façade ouest) à la faveur de
deux permis de construire délivrés à William de Rham les 6 septembre et 19
octobre 1993. Elle a inauguré sa centrale d'achats et de distribution de
Saint-Sulpice le 6 janvier 1994. Pour répondre à diverses réclamations
d'entreprises concurrentes qui contestaient l'ouverture d'un commerce de détail
d'articles de droguerie et de parfumerie au rez-de-chaussée de la halle
industrielle, la société Sun Store a déposé le 11 mai 1994 un dossier d'enquête
visant à régulariser ce changement d'affectation. Selon ce document, le magasin
de vente occuperait une surface de 106 mètres carrés au rez-de-chaussée
comprenant un bureau de 12 mètres carrés donnant à l'ouest sur la cour d'accès;
il se prolongerait par un arrière-magasin de 208 mètres carrés, un local frais
à parois pleines de 42 mètres carrés, un local de 12 mètres carrés destiné à
l'entreposage des produits inflammables, un laboratoire de 12 mètres carrés et
des locaux sanitaires.
C.                            Soumis
à l'enquête publique du 14 juin au 4 juillet 1994, ce projet a notamment
suscité les oppositions individuelles d'une vingtaine de commerçants de
Saint-Sulpice et de l'association des commerçants de Saint-Sulpice qui
invoquaient essentiellement l'incompatibilité de l'ouverture d'un commerce de
détail en articles de droguerie-parfumerie avec la destination de la zone
industrielle. Les autorisations spéciales et autres décisions cantonales ont
été délivrées le 26 juillet 1994. Le Département de l'intérieur et de la santé
publique a délivré le 1er novembre 1994 l'autorisation d'exploiter le commerce
de détail requise à teneur de l'art. 3 du règlement du 5 mars 1986 sur
l'exercice de la profession de droguiste et l'exploitation des drogueries.
Par
décision du 7 octobre 1994, la Municipalité de Saint-Sulpice a refusé de
délivrer le permis de construire sollicité en raison de la non-conformité du
commerce de détail d'articles de droguerie et de parfumerie avec la destination
de la zone industrielle, ce dont elle a informé le propriétaire et les
opposants par plis du même jour. C'est contre cette décision qu'est dirigé le
recours formé par la société Sun Store et, en tant que de besoin, par William
de Rham.
Dans
ses déterminations du 17 novembre 1994, la Municipalité de Saint-Sulpice
conclut, avec dépens, au rejet du recours.
D.                            Le
Tribunal administratif a tenu audience le 13 janvier 1995 à Saint-Sulpice en
présence des représentants de la société recourante et de la Municipalité,
assistés de leur conseil respectif. Bien qu'invités à le faire, les opposants
n'ont pas demandés à être associés à la procédure de recours. La procédure a
été suspendue pour permettre à la Municipalité d'examiner l'opportunité de
modifier l'art. 35 RPE de manière à rendre compatibles les constructions
existant aujourd'hui en zone industrielle avec l'affectation de la zone. La
Municipalité a répondu le 20 janvier 1995 qu'après délibération, elle requérait
du tribunal qu'il rende son arrêt.
Considérant en droit :
________________
1.                             La
société recourante a reçu l'autorisation d'exploiter requise à teneur de l'art.
3 du règlement du 5 mars 1986 sur l'exercice de la profession de droguiste et
l'exploitation des drogueries. Elle en déduit que la Municipalité de
Saint-Sulpice n'était plus compétente pour s'opposer à l'exploitation d'une
surface de droguerie de détail pour motifs d'aménagement du territoire.
L'ouverture
d'une droguerie nécessite l'octroi d'une autorisation d'exploiter qui est
délivrée à la condition que les locaux soient agréés et que l'exploitation et
l'installation répondent aux exigences du règlement du 5 mars sur l'exercice de
la profession de droguiste et l'exploitation des drogueries (art. 3 du
règlement précité; RSV 5.12). L'autorisation d'exploiter délivrée à la
recourante le 1er novembre 1994 démontre uniquement que les locaux répondent
aux prescriptions d'hygiène et de sécurité posées à l'ouverture d'une
droguerie; elle ne préjuge toutefois pas de la compatibilité d'une telle
exploitation avec l'affectation de la zone dans laquelle elle se trouve. Si
l'on suivait l'argumentation développée par la société en nom collectif Sun Store,
il faudrait admettre qu'une entreprise au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter pourrait s'établir n'importe où sur le territoire communal
indépendamment de la situation et de la destination de la zone. L'autorisation
d'exploiter est une condition nécessaire, mais non suffisante à l'ouverture
d'un commerce de détail d'articles de droguerie et de parfumerie. L'art. 7 du
règlement renvoie d'ailleurs expressément à la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Or, selon l'art. 68
lit. b du règlement d'application de la LATC, tout changement de destination de
constructions existantes doit faire l'objet d'une autorisation municipale
précédée d'une enquête publique même s'il ne nécessite pas de travaux
particuliers (Droit vaudois de la construction, ad art. 68 lit. b RATC). Dans
la mesure où elle postule un changement d'affectation, l'ouverture d'un
commerce de détail d'articles de droguerie et parfumerie nécessitait
l'autorisation de la Municipalité de Saint-Sulpice et cette dernière était donc
compétente pour s'opposer à l'ouverture d'une surface de vente au détail dans
des locaux industriels en invoquant le caractère non conforme à la vocation de
la zone. Le premier moyen de la recourante doit ainsi être écarté.
2.                             Demeure
donc seule litigieuse la question de savoir si, en l'état, la vente de détail
d'articles de droguerie et de parfumerie peut être tolérée en zone industrielle
ou si cette activité doit trouver place dans un autre secteur.
a)
L'affectation de la zone industrielle est définie par l'art. 35 RPE en ces
termes:
" Cette zone est réservée exclusivement
aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou
industriels, aux entreprises artisanales, ainsi qu'aux écuries et étables (voir
art. 62); cependant, l'habitation peut être admise si elle est justifiée par
une obligation de gardiennage ou d'autres motifs jugés valables par la
Municipalité.
Cette habitation, si elle n'est pas incorporée
au bâtiment industriel, sera traitée selon les règles prévues pour la zone
résidentielle A, à l'exclusion des art. 28 et 29. La municipalité peut
interdire l'implantation d'une entreprise susceptible de porter préjudice à la
région par des émanations de fumées, poussières, bruits, etc. Si en cours d'exploitation,
une entreprise se révèle préjudiciable au voisinage dans le sens précisé
ci-dessus, la Municipalité ordonne toutes mesures utiles pour en supprimer les
inconvénients."
Le
texte de cette disposition, qui reprend les termes de l'ancien art. 34 RPE
approuvé le 16 septembre 1969 par le Conseil d'Etat, exclut de manière claire
la présence de commerces en zone industrielle. La disposition précitée ne
confère aucune liberté d'appréciation à la municipalité qui lui permettrait
d'autoriser, même dans des proportions réduites, l'implantation de surfaces
commerciales en zone industrielle. La Commune de Saint-Sulpice connaît d'autres
zones ouvertes au commerce, telles que les zones du village A et B et, dans la
mesure où l'activité commerciale n'entraîne aucun inconvénient pour le
voisinage, les zones résidentielles A et B. On rappellera que la création d'une
zone industrielle a pour but de favoriser le développement et le regroupement
d'activités industrielles ou artisanales qui seraient gênantes dans d'autres
zones (ATF du 10 octobre 1991, publié in AJP/PJA 4/92, p. 510; Tribunal
administratif, arrêts AC 91/135, du 9 mars 1993, et AC 92/409, du 31 août
1993). Il y a dès lors un intérêt public à réserver ces zones aux entreprises
industrielles et à en exclure les activités qui pourraient trouver place
ailleurs sans pour autant gêner le voisinage. En l'état actuel de la
réglementation communale, l'exploitation d'un commerce de détail d'articles de
droguerie et de parfumerie au rez-de-chaussée du bâtiment litigieux n'est donc
pas conforme à la destination de la zone industrielle.
3.                             La
recourante reproche à l'autorité de se montrer stricte à son égard quant à
l'affectation de ses locaux alors qu'elle ferait preuve d'une plus grande
souplesse dans le reste de la zone concernée.
Le
droit à l'égalité de traitement est directement déduit de l'art. 4 Cst. Il
interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires.
Tel est le cas lorsqu'elle règle de façon différente des situations dont la
ressemblance exige un même traitement ou à l'inverse lorsqu'elle règle de façon
semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct
(ATF 104 Ia 379 et les références citées). Dans tous les cas, le droit à
l'égalité peut se heurter à l'existence d'intérêts privés ou publics
prépondérants (ATF 108 Ia 214).
La
décision attaquée repose sur une interprétation stricte de la vocation de la
zone. Lors de sa visite du secteur, le tribunal a toutefois constaté un certain
nombre d'activités commerciales clairement prohibées par le règlement dans la
zone industrielle des Jordils. C'est ainsi qu'à proximité du bâtiment litigieux
on trouve un centre de stockage et de distribution de livres comportant un
service de vente au détail à la clientèle de passage. Cet exemple n'est pas
isolé puisque la Municipalité de Saint-Sulpice a autorisé le précédent
locataire de la halle industrielle occupée par la recourante à utiliser les
locaux comme surface d'exposition et de vente au détail de meubles. Enfin, elle
a autorisé l'implantation d'un commerce de vente au détail d'ordinateurs et de
matériel informatique dans la halle industrielle voisine, également propriété
de William de Rham. La Municipalité de Saint-Sulpice a donc appliqué avec
souplesse la disposition de l'art. 35 RPE alors même que la réglementation de
la zone industrielle y exclut les activités commerciales. Il apparaît ainsi
singulier qu'elle se montre très stricte avec la recourante, dont la situation
n'est pourtant guère différente.
En
bref, la décision attaquée ne se fonde pas sur des critères objectifs et
apparaît comme une exception à la pratique constante de l'autorité intimée dans
l'application des dispositions concernant la zone industrielle des Jordils. Au
vu des principes d'aménagement du territoire qui ont guidé la municipalité
jusqu'à ce jour dans le secteur en cause, l'affectation litigieuse n'est
manifestement pas de nature à porter préjudice au développement futur de la
zone. La municipalité a par conséquence abusé de son pouvoir d'appréciation et
violé le droit à l'égalité de traitement de la recourante. Pour ce motif, sa
décision doit être annulée (pour un cas analogue, voir AC 91/112, du 9
septembre 1993).
c)
Se pose au surplus la question de la bonne foi de l'autorité intimée. Découlant
directement de l'art. 4 Cst et valant pour l'ensemble de l'activité
administrative (ATF 107 Ia 211 consid. 3a), le principe de la bonne foi donne
au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans
les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ib 385 consid. b; 105 Ib 159
consid. b; 103 Ia 508). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Entre autres conditions - cumulatives - auxquelles la jurisprudence subordonne
le recours à cette protection (ATF 109 V 55 consid. 3a), il faut que
l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité des assurances
et du comportement dont il se prévaut et qu'il ait pris sur cette base des
dispositions qu'il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 104 Ib 237
consid. 4, 103 Ia 114, 508 et les arrêts cités). L'administré est en
particulier protégé contre les comportements contradictoires de l'autorité; tel
est le cas lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle
l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors
comme conforme au droit (P. Moor, Droit administratif, Les fondements
généraux, p. 361).
Dans
le cas particulier, la Municipalité de Saint-Sulpice ne s'était pas opposée à
l'implantation dans la halle litigieuse de surfaces d'exposition et de vente de
meubles au détail en faveur de l'entreprise L'Univers du Cuir. Lors de la
demande de permis de construire, l'autorité intimée s'est donc montrée
relativement souple quant à l'affectation possible du bâtiment. Son changement
d'attitude à l'égard de la même construction, pour le seul motif qu'il y a eu
un changement de locataire, porte atteinte à la confiance que peut avoir placé
William de Rham, en sa qualité de propriétaire, dans l'apparence de droit créée
par le permis de construire délivré initialement pour l'aménagement de surfaces
d'exposition et de vente de meubles au détail. Pour ce motif également la
décision attaquée doit être annulée.
4.                             Conformément
à la pratique du Tribunal administratif, il n'y a pas lieu de mettre un
émolument à la charge de la Commune de Saint-Sulpice, dont la municipalité a
statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts
pécuniaires de la commune soient en cause. Celle-ci devra en revanche verser
des dépens aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un
homme de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La
décision de la Municipalité de Saint-Sulpice du 7 octobre 1994 est annulée.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
IV.                    La
Commune de Saint-Sulpice versera à la société en nom collectif Sun Store et à
William de Rham, solidairement entre eux, un montant de Fr. 1'200.- (mille deux
cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 27 avril 1995
Au
nom du Tribunal administratif,
le président :                                                                                                                                       le
greffier :