vd_omni · AC.2010.0048 · 2010-11-08 · fr

AMEY, ADDOR AMEY/Département des infrastructures, Conseil communal d'Etoy | Adoption d'un projet d'aménagement d'un chemin piétonnier à travers un quartier résidentiel. Recours rejeté. Sur le premier tiers du tracé, la servitude publique se superpose à une servitude privée de passage à pied et pour véhicules.Voisins directs des parcelles touchées et bénéficiaires de la servitude privée de passage, les recourants ont qualité pour recourir. Le projet litigieux respecte le plan directeur localisé du village et répond à un intérêt public incontestable. Il remplit également les critères de sécurité, notamment sur le tiers emprunté par des véhicules (estimation du trafic véhicule journalier, référence aux normes VSS).Enfin, c'est à juste titre qu'une procédure d'expropriation n'a pas été menée à ce stade, dans la mesure où elle fait l'objet d'une procédure distincte.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.11.2010 AC.2010.0048

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 novembre
2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Pedro de Aragao, assesseur, et M.
Raymond Durussel, assesseur.
Recourants
1.
Jean-Claude AMEY,
à Etoy,
2.
Michèle ADDOR AMEY,
à Etoy,
tous représentés par Me
Mathias Keller, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des
infrastructures,
Secrétariat général,
représenté
par le Service des routes, à Lausanne,
2.
Conseil communal
d'Etoy,
représenté par Me Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,
Objet
plan routier
Recours Jean-Claude AMEY et Michèle ADDOR
AMEY c/ décision du 26 octobre 2009 du Conseil communal d'Etoy levant
l'opposition des recourants et adoptant le projet d'aménagement d'un chemin
piétonnier entre la rue d'Estuey et le chemin des Ecoliers et l'inscription
d'une servitude publique de passage à pied sur la parcelle n° 854 du cadastre
d'Etoy et c/la décision du Département des infrastructures du 4 janvier 2010
approuvant préalablement le projet susmentionné
Vu les faits suivants
A.
Jean-Claude Amey et Michèle Addor Amey sont
propriétaires en main commune de la parcelle 99 de la Commune d’Etoy (ci-après :
la commune). Cette parcelle, d’une surface de 844 m
²
, supporte une villa locative de trois appartements, dont l’un est
occupé par les prénommés, et quatre places de parc. Les deux autres logements
sont loués à des tiers.
La parcelle 99 bénéficie d’une servitude
de passage à pied et pour tous véhicules, constituée en 1987 et grevant la
parcelle voisine côté ouest 854. Les parcelles précitées sont colloquées en
zone d’extension du village selon le plan général d’affectation et son
règlement du 26 mars 2001 (ci-après : RPGA). Cette servitude de passage
relie par un accès privatif le fonds du couple Amey au domaine public (ch. des
Ecoliers) côté ouest. Elle est matérialisée par un chemin asphalté d’une
longueur de 40 m et d’une largeur légèrement inférieure aux 3 m concédés par la
servitude. Les frais de construction et d’entretien de ce chemin sont à la
charge du fonds dominant.
B.
Du 19 juin au 19 juillet 2009, la Municipalité
de la commune (ci-après : la municipalité) a mis à l’enquête publique la
création d’un chemin piétonnier reliant le ch. des Ecoliers et la rue d’Estuey.
Ce projet comprend la création d’un chemin piétonnier à travers les parcelles
854 et 98, d’une largeur de 2 m, d’îlots sur le ch. des Ecoliers pour sécuriser
la sortie du cheminement, la pose d’éclairage public et la création d’une
servitude publique de passage à pied. S’agissant de cette dernière, il prévoit de
superposer à la servitude existante grevant la parcelle 854 une servitude
publique de passage à pied et de prolonger cette servitude sur la parcelle 98
jusqu’à la rue d’Estuey. Pour plus de compréhension, le plan de situation du
projet est reproduit ci-dessous :
Légende : - tracé
jaune : projet de servitude litigieux
- tracé bleu : sentier privé actuel sur les parcelles 854-856 (existence
d’une servitude privée en faveur des parcelles 855 et 856),
C.
Dans le cadre de ce projet, le bureau d’études
Mosini et Caveziel SA, ingénieurs EPF-SIA géomètres officiels, à Morges, a
établi un rapport en date du 3 décembre 2008, aux termes duquel :
« (…)
2 SITUATION
ACTUELLE
Actuellement,
il n’existe pas de cheminement piétonnier public permettant de relier la Rue
d’Estuey au chemin des Ecoliers. Suite aux nouvelles constructions et l’afflux
de population dans ce quartier, il paraît nécessaire de procéder à la création
d’un tel passage. Par ailleurs, la municipalité l’avait intégré dans son plan
directeur localisé.
Un nombre
important de piétons transitent actuellement depuis la rue d’Estuey en
direction de l’école en empruntant un sentier privé faisant l’objet d’une
servitude en faveur des parcelles 855 et 856. Cette situation n’est pas
satisfaisante pour les autorités locales.
3 BUT
DE L’ETUDE
Le but de
ce projet est d’aménager un espace permettant le passage à pied des personnes se
rendant à l’école et faciliter le déplacement des piétons dans le quartier.
Ainsi, les
buts sont:
>
Améliorer la sécurité des piétons, en particulier des écoliers
>
Diminuer la vitesse de circulation sur le chemin des écoliers à la hauteur de
la parcelle 854.
>
Rendre l’espace public plus convivial
4
AMENAGEMENTS PROJETES
4.1
Cheminement piétonnier
Le tracé
du cheminement piétonnier a été défini par la commune d’Etoy selon son plan
directeur localisé et adapté à la situation sur le terrain. Le cheminement aura
une largeur de 2 mètres au minimum comme indiqué sur le plan de servitude, Il
sera matérialisé par une couche de grave de 30 cm surmonté d’une couche
d’enrobé ACT 16 N de 5 cm et d’un tapis d’AC 8 N de 3 cm.
L’assiette
de la servitude projetée se superpose avec une servitude de passage à pied et
pour tous véhicules en faveur de la parcelle 99, située en bordure de la
parcelle 854 sur une longueur de 40 m environ. Ce passage est emprunté par les
locataires de la parcelle 99 deux à trois fois par jour pour se rendre à leur
emploi et rentrer à la maison. Les horaires de passage des écoliers étant
différents de celui des pendulaires, cette mixité représente un risque faible.
4.2
Décrochements latéraux
Afin
d’améliorer la sortie de l’accès à la parcelle 99 et ainsi protéger également
les futurs usagers de la servitude projetée, deux décrochements latéraux sont
prévus sur le chemin des Ecoliers de part et d’autre de l’accès à la parcelle
99. Ceux-ci permettront également d’interrompre le caractère rectiligne du
chemin des Ecoliers et ainsi faire prendre conscience aux automobilistes de
l’environnement dans lequel ils se trouvent afin qu’ils diminuent leur vitesse.
Les décrochements seront signalés par des balises de sécurité afin de les
rendre le plus visible possible pour les usagers de la route.
(…) ».
Le 20 novembre 2008, une servitude
de passage à pied a été constituée en faveur de la commune sur les parcelles 98
et 854. L’acte de constitution précise que, dans la mesure où le passage à pied
existe déjà sur la parcelle 854, les frais de construction se limiteront à la
parcelle no 98 et seront supportés exclusivement par les propriétaires de
ladite parcelle. Quant aux frais d’entretien, ils seront pris en charge par la
commune sur la parcelle 854 et par les propriétaires de la parcelle 98 sur
ladite parcelle. L’acte susmentionné précise encore que la réquisition
d’inscription de la servitude ne sera déposée au Registre foncier qu’après
l’entrée en force du plan routier en cause.
D.
Jean-Claude Amey et Michèle Addor Amey ont fait
opposition au projet le 17 juillet 2009.
Le 13 octobre 2009, la Commission
d’urbanisme de la commune a établi un rapport sur le préavis de la municipalité
(No 7/2009) à l’intention du Conseil communal relatif au projet susmentionné.
Elle relève notamment que la superposition sur 40 m d’un cheminement piétonnier
sur l’accès carrossable à la parcelle 99 n’est pas idéale dans la mesure où le
croisement de véhicules et de piétons est malaisé en raison des clôtures de
chaque côté, lesquelles obligent le piéton à se plaquer contre elles pour
laisser passer une voiture. Selon elle, un élargissement est nécessaire, une
chicane devra sécuriser le débouché des piétons arrivant sur cette allée depuis
la parcelle 98 et un rabattement de la haie à cet endroit devra être effectuée (parcelle
854). Elle conclut à l’acceptation du préavis municipal complété en ce sens que
la municipalité est tenue de prendre les dispositions nécessaires notamment en
vue de la réalisation, à terme, d’un cheminement piétonnier parallèle à l’accès
routier de la parcelle 99.
E.
Dans sa séance du 26 octobre 2009, le Conseil
communal a décidé de confirmer la réalisation des aménagements piétonniers tels
que soumis à l’enquête publique ainsi que l’inscription d’une servitude y
relative. L’amendement proposé par la Commission d’urbanisme a été rejeté. Le 4
janvier 2010, le département a approuvé préalablement le projet de servitude et
d’aménagement routier au ch. des Ecoliers – rue d’Estuey.
F.
Jean-Claude Amey et Michèle Addor Amey ont recouru
contre ces décisions le 25 février 2010 en concluant à leur annulation. Ils
allèguent l’absence d’intérêt public du projet, l’insécurité de ce dernier, ses
nuisances et, à titre subsidiaire, l’absence de procédure d’expropriation de
leur droit de passage.
La Commission d’urbanisme a déposé
des déterminations le 23 mars 2010. Les autorités intimées ont déposé leur
réponse le 31 mars 2010 en concluant au rejet du recours. Le Service des routes
a également conclu au rejet du recours en date du 16 avril 2010. Par décision
du 20 avril 2010, la juge instructrice du tribunal a rejeté la requête de levée
d’effet suspensif présentée par les recourants. Ces derniers se sont encore déterminés
le 17 mai 2010.
G.
Le 22 juin 2010, le Tribunal a procédé à une
inspection locale en présence des parties et de leurs conseils. Le compte-rendu
établi à cette occasion a le contenu suivant :
«
(…)
Il
[
le Tribunal
]
constate
notamment que l’unique accès reliant la parcelle des recourants au domaine
public se fait en empruntant le chemin de la Vaux, puis celui des Ecoliers (en
zone 30), côté Nord. Ce dernier se poursuit vers le Sud, en direction de
l’école communale, à hauteur de laquelle il se divise en deux branches, l’une
longeant l’école précitée pour rejoindre la rue du Jura, côté Ouest, et l’autre
rejoignant en ligne droite le ch. Neuf, côté Sud. M. Caviezel expose, qu’à la
hauteur de la servitude litigieuse, un élargissement du ch. des Ecoliers est
prévu, coté Ouest, sur 2,50 m pour faciliter l’accès et améliorer la visibilité.
Les décrochements envisagés de part et d’autre, côté Est, seront réalisés sous
forme de bordures franchissables (balises de sécurité). Le tribunal constate
que, dans les faits, l’assiette de la servitude actuelle a une largeur
inférieure à 3 m à certains endroits, notamment en raison de barrières et de
haies, notamment sur la parcelle 854. Le tribunal emprunte ensuite l’autre
accès proposé par les recourants, soit celui du passage existant entre les
parcelles 854, 855 et 856. Il constate que la solution proposée par les
recourants consistant à aménager un débouché en travers de la parcelle 856 pour
arriver à l’angle du nouveau parking de la parcelle 98 impliquerait
l’aménagement d’une rampe, le terrain étant très en pente à cet endroit. Le
syndic précise que la commune a examiné cette alternative, mais l’a été écartée
en raison des difficultés de réalisation (obtention de l’accord des
propriétaires, travaux plus coûteux).
Les
recourants exposent que le camion de livraison du mazout (2 fois/an) doit
accéder à leur propriété en marche arrière, que cet accès est malaisé, et que 4
à 5 voitures en moyenne utilisent la servitude pour accéder à leur parcelle. De
son côté, le syndic précise que l’école communale accueille 130 élèves environ
(école enfantine et primaire), qu’une trentaine d’enfants empruntent chaque
jour le chemin litigieux, à concurrence de 4 passages par jour, soit 120
passages quotidiens.
Un test de
croisement entre la voiture des recourants et les participants à l’inspection
locale est enfin réalisé. Il est constaté à cette occasion que le croisement
implique, vu la largeur du véhicule utilisé en l’occurrence, l’arrêt des
piétons sur le côté du chemin.
(…). »
H.
Avec l’accord des parties, l’instruction de
recours a été suspendue à l’issue de l’audience jusqu’au 31 juillet 2010 pour
permettre à ces dernières d’entamer des pourparlers transactionnels. Par lettre
du 29 juillet 2010, les intimées ont informé le tribunal que l’instruction
pouvait être reprise, un élargissement du chemin tel que souhaité par les
recourants n’étant pas envisageable. Le 3 août 2010, ces derniers ont requis la
suspension de cause jusqu’à droit connu sur le litige civil les divisant d’avec
la propriétaire de la parcelle 854. Cette requête a été rejetée par la juge
instructrice le 10 août 2010 et l’instruction a été reprise. Le 26 août 2010,
les recourants ont déposé des écritures finales.
I.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
L'art. 75 al. 1er let. a de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RS 173.36), en vigueur
depuis le 1er janvier 2009, (auquel renvoie l’art. 99 LPA-VD) dispose que
«
a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant
pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée
»
.
Pour interpréter la notion d’intérêt digne de protection figurant à l’art. 75
al. 1
er
let. a LPA-VD, on peut se référer à la
jurisprudence relative à
l’art. 103 let. a de
l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire, qui demeure valable sous
l’empire de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF, RS 173.110) (cf.
ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grandes que la généralité des administrés et l'intérêt invoqué - qui n’est
pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt
de fait - doit se trouver, avec l'objet du litige, dans un rapport étroit,
spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l’admission du
recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou
idéale (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1, traduit, résumé et commenté par
Etienne Poltier, in RDAF 2008 I, p. 487 ss; 409 consid. 1.3 et
références citées). Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le
recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la
construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon
la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement
faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (
ATF 121 II 171
consid.
2b où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (
ATF 125 II 10
consid. 3a,
traduit et résumé in RDAF 2000, p. 759
s.
;
124 II 293
consid. 3a
, traduit et résumé in RDAF 1999 I, p.
569;
120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités; voir aussi ATF 1A.179/1996 du 8
avril 1997 in RDAF 1997 I, p. 242).
En l’occurrence, les recourants
sont non seulement voisins directs des parcelle sur lesquelles doit prendre
place le projet litigieux mais leur bien-fonds est encore au bénéfice d’une
servitude de passage sur l’une des parcelles précitées (854). Ils sont donc à
l’évidence atteints par les décisions attaquées et jouissent d’un intérêt digne
de protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées. De plus, ils ont pris
part à la procédure devant l’autorité précédente en déposant une opposition en
temps utile lors de l’enquête publique. Pour toutes ces raisons, la qualité
pour recourir doit leur être reconnue. Le recours a par ailleurs été déposé en
temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).
2.
a) Le projet litigieux tend à réaliser un chemin
piétonnier entre le ch. des Ecoliers et la rue d’Estuey. Selon l'art. 1er al. 1
la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou, RSV 725.01), la loi régit tout
ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes
ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.
Sont également soumis à la LRou les servitudes de passage public et les
sentiers publics (art. 1 al. 2 LRou). Il résulte de cette disposition que le
chemin litigieux ne sera pas régi par la LRou aussi longtemps qu'il sera
immatriculé au domaine privé et que ce n'est qu'au moment de son passage au
domaine public qu'il entrera dans le champ d'application de cette loi.
Ce sont les plans du réseau routier qui déterminent l'étendue
concrète du domaine public. En d'autres termes, la délimitation des dépendances
du domaine public routier par rapport au domaine privé implique l'adoption de
plans routiers dans le cadre de la procédure prévue à cet effet dans la LRou
(AC.2000.0164 du 23 mars 2001 + réf. cit.). Le passage du chemin litigieux au
domaine public, en tant qu'il implique une nouvelle délimitation du domaine
public routier communal, est par conséquent soumis à la procédure des articles
11 à 13 LRou.
b) L'art. 13 LRou fixe la procédure à
suivre pour les projets de construction de routes de la manière suivante :
«
1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant
trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.
2 Les
projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant
sont mis à l'enquête durant 20 jours. Ils font l'objet d'un permis de
construire.
3 Pour les
plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les
articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.
(…) ».
c) La procédure de recours en
matière de plan d'affectation, régie par les art. 60 à 62 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV
700.11), a été modifiée le 4 mars 2003. L’objectif recherché était de limiter
tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire (actuellement
Service du développement territorial) à un contrôle en légalité lors de
l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du
département à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des
plans d'affectation (art. 61 al. 1 LATC). La modification permet aux opposants
de contester directement auprès du Tribunal cantonal la décision d'adoption
d'un plan d'affectation communal et elle introduit enfin une nouvelle procédure
d’approbation préalable du plan au terme de laquelle le département compétent
notifie les décisions communales aux opposants (art. 61 LATC). Le nouvel art.
61a LATC prévoit que le département approuve définitivement et mette en vigueur
le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force
des arrêts du tribunal sur les éventuels recours des opposants (al. 3). Le tribunal
doit alors statuer avec le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3
let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT,
RS 700 ; BGC janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).
L'exigence relative à la liberté
d'appréciation des autorités subordonnées, prévue à l’art. 2 al. 3 LAT, ne
réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple
examen de la légalité. L'examen du tribunal s'exerce toutefois avec une
certaine retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT). Cependant, l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les
intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la
délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle
institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de
contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais
doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114
Ia 245 consid. 2b p. 247). Ainsi, le contrôle de l'opportunité ne permet pas à
l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de
planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en
revanche, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127
II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause
1P.320/2003 consid. 2, AC.2007.0093 du 29 août 2008).
3.
a) Selon l’art. 75 Cst., les cantons doivent
établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et
mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La LAT
prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la
procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un
rapport étroit entre eux et ils forment un tout au sein duquel chaque élément
remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la
protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la
population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans d'affectation
à
caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et
harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1
LAT) et selon les indications des
plans directeurs
(art. 6 ss et 26 al.
2 LAT). La procédure
d'autorisation de bâtir
(art. 22 LAT) sert à
vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la
réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la
réalisation du plan cas par cas (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
b) La planification et la construction
de routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités
régies par les instruments de planification prévus par la LAT. L'état et le
développement souhaité de l'urbanisation, des transports et communications,
ainsi que des constructions et installations publiques (art. 6 LAT) sont
définis par les cantons lorsqu'ils établissent leurs plans directeurs (art. 8
LAT), qui lient les autorités (art. 9 LAT). Les plans d'affectation généraux
déterminent globalement le mode d'utilisation du sol dans la commune, et les
plans d'affectation spéciaux - tels les plans d'alignement - fixent la réglementation
de détail qui déroge à l'affectation générale (ATF 111 Ib 13ss, 109 Ib 122/123
consid. 5a). Le projet de construction de route, qui doit être en principe
conforme au plan d'alignement, peut toutefois aussi être mis à l'enquête
publique sous la forme d'un plan d'affectation spécial. Selon l'art. 13 LAT, un
tel plan a aussi la portée matérielle d'une autorisation de construire quand,
par son approbation et son entrée en force, il permet d'entreprendre
directement les travaux; dans ce cas, le projet de construction fixe le tracé
de la route sur lequel il définit une affectation spéciale du sol, distincte de
la réglementation générale, qui permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib
159 consid. 1a p 162-163; 112 Ib 164 consid. 2b p. 166 ; voir aussi arrêts
AC.2007.0093 déjà cité, AC.2007.0202 du 14 septembre 2007, AC.2005.0138 du 28
décembre 2006 et AC.1999.0005 du 21 mars 2002).
c) Selon la jurisprudence fédérale,
le projet de route ne doit pas seulement se fonder sur des impératifs de
fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour tous les plans
d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts qui apparaissent
pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 Ia 504
ss). S'agissant d'une activité ayant des effets sur l'organisation du
territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de l'ordonnance fédérale sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT, RS 700.1), l'autorité de
planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l'art.
2 al. 1 OAT, en particulier, étudier les possibilités et variantes qui entrent
en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution choisie est compatible
avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions
et des communes, relatives à l'utilisation du sol, en particulier les plans
directeurs (let. e). L'autorité d'approbation du plan doit procéder à une pesée
globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la
coordination de l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de
compte (art. 25a LAT). Elle doit notamment prendre en considération les
intérêts privés des propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leur
fonds et l'expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des
intérêts de la protection de la nature et du paysage qui doivent faire l'objet
d'une pesée complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption
du projet définitif (ATF 118 Ia 504 consid. 5a et b p. 507).
d) Quant à la
création de parcours piétonniers, elle est
régie par la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (LCPR, RS 704). Cette loi a pour but essentiel
notamment l’établissement des plans des réseaux de chemins pour piétons, en
général à l’intérieur des agglomérations (art. 1 et 2 al. 1 LCPR).
Selon l'art. 2 LCPR, les réseaux de chemins pour piétons comprennent
les chemins pour piétons proprement dits, les zones piétonnes, les rues
résidentielles et autres voies du même type, judicieusement raccordées. Les
chemins pour piétons desservent et relient notamment les zones résidentielles,
les lieux de travail, les jardins d'enfants et les écoles, les arrêts des
transports publics, les établissements publics, les lieux de détente et les
centres d'achat (al. 3).
L'application de la LCPR
nécessite l’adoption d’une législation cantonale d’exécution pour fixer les
effets juridiques des plans des réseaux de chemins pour piétons et régler la
procédure d’établissement et de modification de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR).
Le canton de Vaud n’a cependant pas encore adopté une législation d’exécution
de la loi fédérale sur les chemins de randonnée. Le gouvernement vaudois n'a
pas fait usage non plus de la faculté que lui réserve l’art. 16 LCPR pour
désigner à titre provisoire les réseaux auxquels la loi fédérale doit être
appliquée.
Cependant, même en l'absence d'une législation cantonale
d'exécution et d'un plan du réseau des chemins pour piétons, les principes de
la LCPR doivent être pris en considération pour déterminer dans les procédures
de planification notamment si les mesures de sécurité suffisantes sont prises
ou prévues à l'endroit des cheminements piétonniers régulièrement utilisés par
les enfants pour se rendre à l'école ou le long de ce qui relie les commerces,
services publics et habitations aux arrêts des transports publics (arrêt AC
98/005 du 30 avril 1999, cf. aussi Jomini, Commentaires lat. article 19 no 25
et Dep. 1995 p. 609, AC.2004.0006 d 21 juin 2005).
4.
Les recourants contestent tout d’abord l’intérêt
public du projet litigieux au motif que seul le maintien de la situation
actuelle est capable de répondre aux souhaits de la commune.
a) Selon l’art. 9.2 RPGA, pour
toute nouvelle construction, reconstruction ou transformation, ainsi que pour les
aménagements extérieurs, le plan directeur localisé du village constitue le
document de référence (al. 1). Des solutions différentes que celles décrites
peuvent être autorisées si elles se justifient pour des raisons constructives
ou fonctionnelles, et pour autant qu’elles s’intègrent à l’architecture
actuelle du village (al. 2). Le 26 mars 2001 et le 11 mars 2002, le Conseil communal
a adopté un plan directeur localisé du village, approuvé par le Conseil d’Etat
le 9 septembre 2002 (ci-après : PDL). L’objectif tendant à la
planification de nouvelles liaisons piétonnes à destination du collège a été
repris du plan directeur communal (PDL, p. 1). S’agissant du chemin de La Vaux,
reliant côté nord le ch. des Ecoliers et la rue d’Estuey, le PDL prévoit (ch.4.2),
sous la rubrique « objectifs sectoriels », l’
«
aménagement d’un chemin piétonnier entre la
rue d’Estuey et le chemin des Ecoliers afin de remplacer celui existant au
travers du lotissement d’immeubles qui n’est ni confortable ni officiel
(liaison La Romanèche – Ecole). Liaison prévue dans le prolongement du chemin
Sous la Romanèche. ».
Selon l’art. 35 LATC, le plan
directeur communal détermine les objectifs d'aménagement de la commune. Il
tient compte des options cantonales et régionales de développement. Il comporte
les principes directeurs d'aménagement du territoire portant notamment sur
l'utilisation du sol dans les territoires situés hors et en zone à bâtir, les
constructions d'intérêt public, les espaces publics, les réseaux et les voies
de communication, les équipements techniques et les transports, les sites,
paysages, monuments et ressources naturelles à préserver, les territoires
exposés à des nuisances ou à des dangers et les installations de délassement et
de tourisme. Il contient les mesures qui concrétisent les principes directeurs
ainsi que le programme des mesures qui relèvent de la compétence de la
municipalité (art. 36 LATC). La portée juridique des plans directeurs communaux
est traitée à l'art. 31 al. 2 LATC, qui dispose que les plans directeurs approuvés
par le Conseil d’Etat sont des plans d'intention servant de référence et
d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales. En cela, ils
ne peuvent être qualifiés ni de règles de droit, ni d'ordonnances
administratives externes, ni de décisions (
AC.2006.0041 du
21 mai 2007
). Les plans directeurs n’ont donc en
principe pas d’effet contraignant.
Un projet conforme
au plan d'affectation ne peut pas être rejeté au motif qu'il contreviendrait à
un plan directeur liant les autorités, l'effet obligatoire d'un plan directeur
pouvant tout au plus se déployer là où l'ordre juridique confère un pouvoir
d'appréciation ou introduit des concepts juridiques indéterminés ménageant de
la sorte une marge de manoeuvre à l’autorité (ATF 1A.154/2002 publié in ZBL
2004, 107). Si le plan d’affectation y renvoie expressément, la jurisprudence a
admis que le plan directeur communal pouvait déployer, dans une certaine mesure
tout au moins, des effets obligatoires (AC.2003.0053 du 3 octobre 2003 et
AC.2008.0152 du 8 octobre 2009).
b) Dans le cas présent, le projet
litigieux respecte pleinement le PDL, qui, conformément à l’art. 9.2 RPGA,
constitue le document de référence pour toute nouvelle construction. Le PDL a
démontré l’intérêt d’une liaison piétonne reliant la rue d’Estuey au ch. des
Ecoliers de manière à améliorer la sécurité des piétons, plus particulièrement
celle des écoliers, au moment où des constructions nouvelles sur une parcelle concernée
par la création de la servitude de passage public (parcelle 98) vont être
réalisées. Ce chemin piétonnier présente l’avantage d’éviter des aménagements
trop importants et de régler une circulation jusqu’alors officieuse, au travers
d’un parcours non adéquat, puisqu’il emprunte actuellement un sentier privé le
long des parcelles 854, 855 et 856. A cet égard, on relèvera que ce sentier
privé, avec l’aménagement tel que proposé par les recourants consistant à
prévoir un débouché en travers de la parcelle 856 pour arriver à l’angle du
nouveau parking sur la parcelle 98, n’offrirait manifestement pas les avantages
que présente le tracé du chemin choisi par la municipalité. Comme l’a permis de
constater l’inspection locale, ce sentier est en effet étroit et sinueux ;
il n’assurerait pas une desserte adéquate de la parcelle 98. De plus, il
impliquerait l’aménagement d’une rampe à la hauteur du débouché sur la parcelle
98, le terrain étant très en pente à cet endroit. Dans de telles conditions, l’accès
à la parcelle précitée serait malaisé, principalement pour les personnes
handicapées, à mobilité réduite ou avec des poussettes. Cette solution
entraînerait également des coûts d’exécution beaucoup plus élevés que ceux du
projet litigieux. En revanche, ce dernier permet de relier en toute sécurité un
établissement scolaire aux zones résidentielles situées à proximité. Il évitera
notamment que les élèves se rendant à l’école communale – ce qui représente,
selon les déclarations du syndic que rien ne permet de mettre en doute, un
trafic piétonnier non négligeable puisqu’il correspond à près de 120 passages
par jour – ne longent la rue d’Estuey ouverte au trafic des véhicules et répond
ainsi aux objectifs recherchés par la législation fédérale sur les chemins
pour piétons. Il permettra également de réduire la vitesse de circulation sur
le ch. des Ecoliers à la hauteur de la parcelle 854, ainsi qu’à améliorer la
visibilité pour les véhicules, donc la sécurité pour les piétons, par
l’installation de bordures franchissables de part et d’autre de l’accès du
chemin en cause sur celui des Ecoliers.
c) Les recourants critiquent
ensuite la sécurité du projet dans la mesure où sa réalisation aurait pour
effet d’augmenter les croisements entre véhicules et piétons (composés de
nombreux écoliers) de manière contraire aux impératifs de sécurité. Le tracé de
la servitude au nord-est longe perpendiculairement la sortie de 9 places de parc
et il paraît invraisemblable pour les recourants, compte tenu de la petite
taille des écoliers, de faire cheminer ces derniers à un endroit où les manœuvres
des automobilistes en marche arrière sont courantes. Au surplus, le débouché du
projet depuis la parcelle 98 est dépourvu d’aménagements de sécurité alors même
qu’il est régulièrement emprunté par les automobiles des recourants. La
visibilité y est fortement réduite compte tenu de la haie existante. Le projet ne
prévoit enfin, selon les recourants, aucun aménagement spécifique aux piétons
sur le tracé également emprunté par les automobiles des recourants (y compris
occasionnellement une remorque), par celles de leurs locataires et des divers
livreurs. Ces griefs sont infondés. Le marquage du cheminement juste derrière
les neuf places de parc situées sur le parking extérieur de la parcelle 98 peut
en effet surprendre. On pourrait en définitive se passer d’un tel marquage, les
piétons ayant la liberté de traverser ledit parking à leur guise. Néanmoins, ce
cheminement sera utilisé en grande partie par des enfants : il n’est donc
pas inutile de canaliser leur parcours à travers ce parking, de façon à éviter
qu’ils ne s’éparpillent partout. Par ailleurs, ce marquage peut avoir un effet
bénéfique, dans la mesure où il attirera l’attention des automobilistes
quittant le parking sur l’existence d’un tel parcours et sur l’éventualité de
la présence de piétons.
On relèvera ensuite que
l’augmentation du croisement piétons-véhicules n’aura lieu que sur la partie de
la servitude permettant l’accès à la parcelle des recourants, soit sur une
distance de quelque 40 m, ce qui représente à peine plus d’un tiers du tracé
global.
En ce qui concerne l'estimation de la
génération de trafic, l'assesseur spécialisé du tribunal a précisé qu'il
existait différentes méthodes : selon les évaluations pratiquées par les
ingénieurs en trafic, une place de parc génère 2.5 à 3 mouvements de véhicules
par jour; en outre, selon les recommandations allemandes pour l'aménagement des
rues de quartier (EAE), chaque place génère environ 0.35 véhicules par heure de
pointe; enfin, selon les instructions fédérales concernant les rues résidentielles
(de 1984), le nombre de voitures ou de places de parc est divisé par deux pour
obtenir le trafic déterminant par heure. L’utilisation de ces critères ont déjà
été retenus par la jurisprudence du tribunal de céans (arrêt AC.2000.0051 déjà
cité). En l’espèce, s
i l’on tient compte des 4 places
de parc sur la parcelle 99, on obtient un nombre maximum de 12 mouvements de
véhicules par jour, soit respectivement 1,5 mouvement par heure de pointe (matin
et soir, soit 0.35 x 4). En d’autres termes, le trafic sera particulièrement
peu important sur le tronçon litigieux.
Par ailleurs, le nombre d’unités de
logement desservi par celui des recourants (inférieur à 30) et le nombre très réduit
de mouvements par jour (inférieur à 50 vh./h) font que l’on se trouve dans le
type de desserte qualifié de chemin d’accès selon les normes de l’Union des
professionnels suisses de la route (désignées normes VSS, octobre 1992, norme
SN 640 045, p. 3 et 5). C
es normes VSS ne sont pas des règles de droit et ne lient pas le
tribunal; elles sont néanmoins l'expression de la science et de l'expérience de
professionnels éprouvés; elles peuvent donc être prises en considération comme
un avis d'expert (arrêts AC 1998.0005 du 30 avril 1999 et AC 1999.0071 du 6
septembre 2000 et AC.2000.0051 du 10 avril 2001).
Pour le type de desserte susmentionné, il n’est pas nécessaire de
procéder à un marquage, ni d’assurer la possibilité de circuler sur toute la
longueur du chemin. La norme précitée et la norme SN 640 201 (cf. p. 2, 4 et 5)
préconisent une largeur de 3,20 mètres pour le croisement d’une voiture et d’un
piéton (sans bagage, ni parapluie, ni chaise roulante, avec ou sans voiture
d’enfant, soit 1 m pour le piéton, y compris 40 cm de marges de mouvement
et de sécurité, et 2,20 m pour la voiture, soit 1,80 m et 40 cm de marges de
sécurité, aucune marge n’étant prise en compte pour le mouvement dans la mesure
où la vitesse ne peut être, compte tenu de la configuration des lieux,
qu’inférieure à 30 km/h) et une largeur de 3,40 mètres pour le cas où le piéton
se déplace avec bagage, parapluie, ou chaise roulante (largeur mise à
disposition du piéton portée alors à 1,20 m). Or il est vrai que sur la
distance de 40 mètres longeant la parcelle 854, la largeur de la servitude
n’est que de 3 mètres. Cependant, la norme SN 640 201 précise qu’en cas de
manque de place ou pour des personnes cheminant en groupe, on peut renoncer pour
les piétons aux marges de mouvement (20 cm) et aux marges de sécurité (20
cm ; cf. norme précitée, p. 3, 2
ème
§ et p. 5). Cela présuppose
que l’un des usagers (l’automobiliste ou le piéton) s’immobilise pour laisser
passer l’autre. Si l’on renonce aux marges de mouvement pour les piétons (20
cm), le gabarit d’espace libre pour le croisement d’une voiture à l’arrêt et
d’un piéton est alors de 3 mètres. Cette largeur permet encore le croisement,
soit d’une voiture et d’un piéton encombré de bagages, en chaise roulante ou avec
un parapluie, sans marge de mouvement ni de sécurité (80 cm pour le piéton et
2,20 m pour la voiture), soit d’une voiture et d’un piéton accompagné ou non
d’une poussette, avec marge de sécurité (60 cm + 20 cm de marges de
sécurité et 2,20 m pour la voiture). Dans un cas comme dans l’autre, compte
tenu du contexte particulier de ce tronçon, et notamment de sa courte longueur,
la largeur de 3 mètres s’avère certes inconfortable, mais néanmoins suffisante.
Enfin, le ch. des Ecoliers est en zone 30 km/h, ce qui devrait contribuer à
assurer une meilleure sécurité pour les piétons y débouchant depuis le chemin
litigieux.
En conclusion, l’intérêt public de
ce projet est incontestable et on ne voit pas quelles raisons constructives ou
fonctionnelles justifieraient, au sens de l’art. 9.2 al. 2 RPGA, une solution
différente de celle prévue dans le PDL au sujet du cheminement litigieux. A
tout le moins, ne saurait-on admettre que la mesure de planification en cause,
qui prend considération les intérêts locaux, va à l’encontre du développement
souhaité par les autorités intimées. Cette dernière doit par conséquent être
confirmée.
d) Quant aux nuisances invoquées
par les recourants (nuisances sonores, déchets, mise en péril de leur haie,
désagréments liés à l’éclairage public prévu à l’angle des parcelles 854 et 98
et complication des manœuvres d’accès à leur parcelle en raison des
décrochements latéraux prévus sur le ch. des Ecoliers), on ne saurait pas non
plus les tenir pour établies. La partie du chemin projeté sur la parcelle 98
longe une place de jeux commune au lotissement. L’élagage éventuel au point de
jonction des parcelles 98 et 854 ne sera effectué, selon les explications de la
commune que rien ne permet de mettre en doute, que sur la parcelle 854 et non
sur celle des recourants. S’agissant de l’éclairage public, l’autorité précitée
s’est déclarée prête à placer des petites bornes lumineuses similaires à celles
prévues sur la parcelle 98 n’entraînant aucune véritable gêne pour les voisins.
Enfin, les décrochements latéraux au débouché du ch. des Ecoliers sont prévus
sous forme de bornes franchissables, qui ne perturberont en rien l’accès à la
parcelle des recourants, même avec des véhicules plus importants (type camions
de livraison ou remorque).
5.
A titre subsidiaire, les recourants contestent
le fait que les décisions attaquées incluent l’inscription d’une servitude publique
de passage à pied, dont l’assiette se superpose à leur propre servitude de
passage à pied et pour tous véhicules, sans qu’une procédure d’expropriation
n’ait préalablement été menée. Il convient donc d’examiner si l’art. 14 LRou
relatif à l’acquisition des terrains nécessaires à l’ouvrage projeté s’applique
à l’expropriation de droits réels restreints.
Aux termes de l’art. 14 LRou, les
terrains nécessaires à l’ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par
remaniement parcellaire ou par expropriation (al. 1). Les expropriations
nécessaires à la réalisation de l’ouvrage font l’objet d’une procédure
distincte. La loi sur les expropriations est applicable (al. 2). Cela étant, la
disposition précitée ne
mentionne pas expressément que,
dans le cadre de la création d'un nouvel aménagement routier au sens de l'art 1
LRou, on puisse procéder à l'expropriation de droits réels restreints.
Toutefois, l'objectif poursuivi est le même, à savoir acquérir les droits
nécessaires de manière à disposer de l'objet qu'on veut affecter au domaine
public. Comme le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de le dire, il convient
par conséquent de procéder à une interprétation extensive de l'art. 14 LR qui
aboutit au constat selon lequel cette disposition vise également l'expropriation
de droits réels restreints (AC.2000.0164 du 23 mars 2001).
Il résulte de ce qui précède que
l'expropriation litigieuse pourrait, dans le cas où une telle procédure serait
nécessaire, se fonder sur l'art 14 LRou. Toutefois, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, un projet de construction de route communale qui n'a pas
suivi la procédure prévue par les art. 11 à 13 LRou ne peut pas être considéré
comme un ouvrage pour lequel le droit d'expropriation peut être conféré sur la
base de cette disposition (arrêt du 1er septembre 1998 dans la cause
1P.317/1998, AC.2000.0164 déjà cité). En d'autres termes, dans le domaine des
aménagements routiers soumis à la LRou, l'expropriant doit impérativement mener
à bien la procédure prévue par les articles 11 à 13 LRou avant d'engager la
procédure d'expropriation. Dans son arrêt, le Tribunal fédéral relève à cet
égard que l'art. 14 LRou réserve la "procédure distincte" de la
déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation (art. 12 ss de la loi
vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation, RSV 710.01), qui n'a
précisément pas pour objet l'adoption de plans routiers, en soulignant que la
dualité des procédures - établissement du plan routier puis expropriation - a
précisément été évoquée dans les travaux préparatoires de la LRou (cf. BGC,
aut. 1991, p. 751 et p. 784/785). Cela étant, c’est à juste titre que la
commune a dans un premier temps adopté le plan routier litigieux avant de
procéder, cas échéant, à une procédure d’expropriation.
6.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu l’issue du pourvoi,
les frais seront mis à la charge des recourants (art. 49 LPA-VD). Obtenant gain
de cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, la
commune a droit à des dépens, à charge des recourants (art. 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions attaquées sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Jean-Claude Amey et Michèle Addor Amey
solidairement entre eux.
IV.
Jean-Claude Amey et Michèle Addor Amey sont les
débiteurs solidaires de la Commune d’Etoy d’un montant de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 novembre 2010
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.