vd_omni · GE.2021.0081 · 2022-02-14 · fr

A.________/Municipalité de ******** | Recours du locataire d'un immeuble, propriété d'une commune, contre deux lettres de la municipalité concernant sa demande que lui soient transmis, sur la base de la LInfo, des documents en lien avec l'acquisition de l'immeuble par un tiers et alors même qu'il s'était lui-même aussi porté acquéreur.- La première des deux lettres ne constitue pas une décision. La question de la qualité de décision peut rester indécise pour la seconde lettre. Le refus de la municipalité de donner suite à la demande d'informations ensuite réitérée par le recourant s'apparente à un déni de justice, malgré lequel il se justifie, par économie de procédure, de statuer immédiatement sur l'étendue du droit à l'information du recourant (consid. 1).- Dans la mesure où le recourant a reçu copie de l'un des deux procès-verbaux municipaux qu'il réclame, son recours est sans objet sur ce point. Il ne dispose, au vu de l'art. 64 al. 2 LC, d'aucun droit à se voir transmettre copie du second procès-verbal, ce qui paraît également conforme à l'art. 16 al. 2 let. a LInfo (consid. 2 et 3).- A la lumière de la jurisprudence du Tribunal de céans (cf. GE.2019.0005), il convient de retenir qu'en gérant son patrimoine financier, l'autorité intimée accomplit (indirectement) une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Quoi qu'il en soit, dès lors en particulier que les seuls échanges entre le tiers acquéreur pressenti et la Municipalité ne comportent aucun élément que le recourant ne connaît pas déjà, la nature des documents sollicités, respectivement un éventuel refus fondé sur l'art. 16 al. 2 let. a LInfo peuvent rester indécis (consid. 4).Recours rejeté dans la mesure où il conserve un objet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2022 GE.2021.0081

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 février 2022
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. François Kart et
M. Alex Dépraz, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________,
à ******** représenté par Me Marino MONTINI, avocat à Neuchâtel,
Autorité intimée
Municipalité de ********,
représentée par Me Marcel WASER, avocat à
Lausanne
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ lettres de la
Municipalité de ******** des 12 et 22 avril 2021 (LInfo-déni de justice).
Vu les faits suivants:
A.
En juin 2014, la Commune de ********, représentée
par sa Municipalité (ci-après: la commune), et A.________ ont conclu un contrat
de bail à loyer portant sur un chalet d’habitation de cinq pièces sis à ********,
nommé
"Chalet ********" (ci-après: le chalet),
et deux places de parc situées près d’un chalet ******** pour un loyer mensuel net
de 1'500 fr. Le contrat de bail à loyer commençait le 1
er
juillet
2014 pour une première durée fixe venant à échéance le 30 juin 2019.
Le 3 juillet 2014, la commune et le
prénommé ont conclu une convention selon laquelle ce dernier, en tant que locataire
du chalet, s’engageait à procéder à ses frais à différents travaux d’entretien.
La commune pour sa part s’engageait à changer les fenêtres en fonction de l’avancement
des travaux, à accorder un loyer annuel de 1'500 fr. durant les cinq premières
années et, à partir du 30 juin 2019, et pour autant que les travaux prévus
aient été réalisés (du moins en grande partie), à prolonger le bail pour cinq
ans (soit du 1
er
juillet 2019 au 30 juin 2024) pour un loyer annuel de
2'000 fr.
B.
Le 5 décembre (
recte
: février) 2021, le
mandataire du prénommé, qui avait appris plusieurs mois auparavant de la Municipalité
de ******** (ci-après: la Municipalité) que la commune entendait vendre le
chalet et auquel cette dernière avait demandé s’il était intéressé à une telle
acquisition, a rappelé à la commune que son client, qui désirait se porter
acquéreur dudit bien, avait formulé une offre. Il rappelait également à la
commune que son client avait aussi été informé du fait que cette dernière avait
d’autres offres, la meilleure se montant à 100'000 fr., et que, même s’il
faisait une offre identique à la mieux disante, il lui avait été indiqué qu’elle
devait débattre de la question de savoir si la vente interviendrait en sa
faveur. Le mandataire confirmait enfin le fait que son client était toujours
disposé à acquérir le chalet pour le prix de 100’000 fr. Il faisait par
ailleurs valoir des prétentions en matière de bail à loyer.
Le 8 février 2021, une expertise
établie par une société immobilière sur mandat de A.________ a procédé à une estimation
du coût des travaux exécutés par ce dernier dans le chalet. Cette expertise
relevait également la présence de problèmes d’infiltration d’eau, ce dont le
prénommé avait d’ailleurs informé la Municipalité plusieurs mois auparavant,
soit le 29 avril 2020.
Le 23 février 2021, A.________ a
indiqué à la Municipalité être toujours disposé à acquérir le chalet au même
prix que l’offre la mieux disante, soit pour 100'000 fr.
Par message électronique du 18 mars
2021, la secrétaire municipale a informé le mandataire de l’intéressé que, lors
de sa séance du 15 mars 2021, la Municipalité n’avait pris aucune disposition
quant à la vente du chalet ou au fait d’honorer le bail jusqu’à son terme.
Le 25 mars 2021, la Municipalité a
informé A.________ que, lors de sa séance du 15 mars 2021, elle avait abordé l’avenir
du chalet. Après discussion, elle n’avait alors pris aucune disposition quant à
sa vente ou honorer le bail jusqu’à son terme. Elle précisait qu’elle ne
manquerait pas de le tenir informé de l’avancée du dossier.
Le 6 avril 2021, l’intéressé a fait
valoir auprès de la Municipalité des prétentions relatives au contrat de bail à
loyer, tout en précisant rester ouvert à la discussion pour trouver une solution
à l’amiable. Il a également indiqué être toujours intéressé à se porter acquéreur
du chalet, confirmant par ailleurs être au bénéfice du financement nécessaire à
l’acquisition en question.
C.
Le 7 avril 2021, la Municipalité a informé A.________
en particulier que, dans sa séance du 29 mars 2021, elle avait décidé de vendre
le chalet, mais que son offre n’avait pas été retenue. Elle précisait que le
nouvel acquéreur acceptait de reprendre les conditions du bail et de la
convention rédigés en 2014 et que ce dernier se chargerait rapidement de la
remise en état de la façade.
D.
Le 8 avril 2021, A.________, par l’intermédiaire de
son mandataire, a en particulier fait part par courriel à la Municipalité de
son étonnement quant à son changement de position relatif à la vente du chalet.
Il a également fait valoir différents éléments en lien avec le bail à loyer existant.
Il a enfin requis de connaître l’identité de l’acquéreur et la date à laquelle
il était supposé devenir propriétaire, de même que ce qui suit:
"
[…]
Enfin et en application
de la Loi du 24 septembre 2002 sur l’information, je vous prie de bien vouloir
me transmettre, dans les 5 jours, copies des procès-verbaux de vos séances des 15
et 29 mars 2021, en ce qui concerne le Chalet ********; pour les mêmes motifs
et dans le même délai, vous voudrez bien me transmettre tous les échanges que
vous avez eus avec l’acquéreur supposé au sujet du Chalet ********
".
E.
Le 12 avril 2021, la Municipalité a informé
A.________
du fait que le nouvel acquéreur du chalet s’était
engagé à effectuer les travaux, qui seraient réalisés aussi rapidement que
possible. S’agissant par ailleurs de sa demande à pouvoir consulter certains
documents en lien avec la vente du chalet à un tiers, elle a indiqué au prénommé
que, conformément à la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l’information
(LInfo; BLV 170.21), il serait donné suite à sa demande dans les délais prescrits
et après consultation des personnes concernées.
Dans son courrier du 14 avril 2021 à
la Municipalité, le prénommé indiquait constater que cette dernière refusait en
l’état, à tout le moins, de mentionner l’identité du
"
prétendu
"
acquéreur. Il
faisait également valoir une nouvelle fois des prétentions liées au bail à loyer.
F.
Le 22 avril 2021, l’autorité intimée a écrit au
mandataire de A.________ un courrier duquel il ressortait en particulier que l’art.
16 al. 4 LInfo impose à l’autorité d’informer préalablement à toute communication
la personne dont les informations personnelles seraient transmises de manière
non anonymisées. Cet accord ayant été obtenu, elle lui confirmait que
"
les informations demandées peuvent être
consultées au bureau communal pendant les heures d’ouverture
", heures qu’elle précisait.
Le 23 avril 2021, accusant réception
du courrier de la Municipalité du 22 avril 2021, le mandataire de l’intéressé a
informé cette dernière qu’il se rendrait le 29 avril 2021 à 9h30 en ses locaux,
pour procéder à la consultation de son dossier.
Le 29 avril 2021, le mandataire de A.________
s’est plaint auprès de la Municipalité du fait que celle-ci ne respectait pas les
obligations découlant de la LInfo. Il relevait que, concernant les demandes
formulées dans son courriel du 8 avril 2021 et la confirmation de la Municipalité
du 22 avril 2021 indiquant que les informations demandées lui seraient
communiquées, seul un extrait du procès-verbal de la séance du 29 mars 2021 lui
avait finalement été remis. Dès lors notamment que, selon l’extrait précité, la
vente envisagée devrait se faire à un tiers, au même montant que celui offert
par son client, le fait d’avoir écarté l’offre de ce dernier apparaissait
clairement contestable, ce d’autant plus qu’à sa connaissance, le nouvel
acquéreur s’était chargé des travaux de bâchage de la façade défectueuse. Les
informations sollicitées apparaissaient ainsi d’autant plus déterminantes sous
l’angle de la LInfo. Son client mettait une nouvelle fois formellement en
demeure la Municipalité de transmettre les informations demandées. Il confirmait
par ailleurs expressément son offre d’achat au prix de 100'000 fr., montant qui
pouvait être mis à disposition de manière immédiate du notaire qui serait
appelé à instrumentaliser l’acte de vente.
G.
Le 12 mai 2021, A.________, par l’intermédiaire de son
conseil, a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP)
"
à l’encontre des
décisions des 12 et 22 avril 2021 de la Commune de ********, représentée
par la Municipalité de ********
". Il conclut à ce
que la Municipalité soit condamnée à lui transmettre les informations sollicitées,
à savoir la date à laquelle le nouvel acquéreur est supposé devenir propriétaire,
copie des procès-verbaux des séances de la Municipalité des 15 et 29 mars 2021
ainsi que de tous les échanges que la commune a eus avec l’acquéreur supposé.
Dans sa réponse du 2 juillet 2021, la
commune, par l’intermédiaire de son conseil, conclut principalement à l’irrecevabilité
du recours et subsidiairement à son rejet. L’autorité intimée soutient que les écrits
de la Municipalité des 12 et 22 avril 2021 ne sont pas assimilables à des
décisions administratives. Elle ajoute que, si le recours devait être déclaré
recevable, les informations requises ne pourraient, au vu de la règlementation
applicable en matière de LInfo, être transmises au recourant.
Le 8 juillet 2021, à la requête de la
juge instructrice, la commune a produit son dossier original et complet. Le
dossier contient notamment une lettre du 19 novembre 2020 de B.________ à la Municipalité
dans laquelle celui-ci confirmait son intérêt d'acquérir le chalet ******** à
un prix de 100'000 francs, ainsi qu'une lettre du prénommé, du 20 avril 2021,
par laquelle il donnait son accord que ses coordonnées soient transmises au
recourant.
A la requête de la commune compte tenu
de la nature du litige, son dossier n'a pas été transmis au recourant pour
consultation, seul le bordereau des pièces produites lui a été communiqué.
Considérant en droit:
1.
La Municipalité est d’avis que ses lettres des 12
et 22 avril 2021, contre lesquels le présent recours a été déposé, ne sont pas
assimilables à des décisions administratives.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
Conformément à l’art. 3 al. 1
er
LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). Cette disposition définit la notion
de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). L'art. 42 LPA-VD précise
le contenu d'une décision qui doit comporter le nom de l'autorité qui a statué
et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a), le nom des parties
et de leurs mandataires (let. b), les faits, les règles juridiques et les motifs
sur lesquels elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d), la date et la signature
(let. e) ainsi que l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître
(let. f). Selon l’art. 43 al. 1 LPA-VD, l’autorité peut renoncer à la
motivation lorsque la décision fait entièrement droit aux conclusions du
requérant et qu’aucune partie ne réclame une motivation.
Selon la jurisprudence, une décision implique
un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et
l'administré. Elle se distingue à cet égard des simples déclarations, comme des
opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et
des renseignements, qui, faute de caractère juridique contraignant, n'entrent
pas dans la catégorie des décisions (
ATF 130 V 288
consid.
2.3 p. 391; arrêts TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2, et les
références citées). Pour déterminer si l'on est ou non en présence d'une
décision, il y a ainsi lieu de considérer les caractéristiques matérielles de
l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son
contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne
présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication
des voies de droit (
ATF 143 III 162
consid. 2.2.1 p. 164 s.;
134 V 145
consid. 3.2
p. 148; arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2).
b) aa) En l’occurrence, le recourant a
interjeté recours contre les lettres de la Municipalité des 12 et 22 avril 2021.
Le courrier du 12 avril 2021, en tant qu’il a trait à la demande de l’intéressé
en matière de LInfo, a le contenu suivant:
"
Enfin, relativement à la Loi sur l’information,
l’art. 9 al. 2 LInfo précise que tout document interne sont exclus
[
sic
]
du
droit d’information. Par ailleurs, l’art. 12 al. 1 octroie un délai de 15 jours
à l’autorité pour se déterminer. De même, l’art. 16 al. 4 LInfo impose à l’autorité
d’informer préalablement à toute communication la personne dont les informations
personnelles seraient transmises de manière non anonymisée.
Partant, il sera donné
suite à votre demande dans les délais précités et après consultation des
personnes concernées.
En vous laissant
prendre bonne note de ce qui précède, nous vous prions d’agréer, Maître
Montini, nos salutations distinguées
.
AU NOM
DE LA MUNICIPALITE
[
timbre municipal; signatures du syndic et de la secrétaire
]
"
.
Cette lettre ne saurait être qualifiée
de décision. L’on a bien plutôt affaire à un simple courrier par lequel l’autorité
intimée informait l’intéressé du type de document exclu du droit à l’information,
du délai dont elle disposait pour se déterminer ainsi que de son obligation d’informer
la personne privée concernée. Elle lui indiquait ensuite qu’elle lui répondrait
dans les délais précités et après consultation des personnes concernées. La
situation juridique du recourant,
faute de caractère
juridique contraignant de ce courrier,
ne s’en trouvait
alors pas modifiée.
Dès lors que la lettre de la Municipalité
du 12 avril 2021 ne constitue pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, il est
exclu qu'il puisse faire l'objet d'un recours à la CDAP. Le recours déposé à
son encontre par l’intéressé est en conséquence irrecevable.
bb) La lettre de la Municipalité du 22
avril 2021 a pour sa part le contenu suivant:
"
Concerne: Chalet ********
Maître Montini,
Par la présente il
est donné suite à votre demande du 8 avril 2021.
Selon l’art. 16 al.
4 LInfo, impose
[
sic!
]
à l’autorité d’informer préalablement à toute
communication la personne dont les informations personnelles seraient
transmises de manière non anonymisée.
De ce fait, nous
vous confirmons que les informations demandées peuvent être consultées au
bureau communal pendant les heures d’ouverture, à savoir:
Le
jeudi de 9h00 à 10h00
En vous laissant
prendre bonne note de ce qui précède, nous vous prions d’agréer, Maître Montini,
nos salutations distinguées.
AU NOM
DE LA MUNICIPALITE
[
timbre municipal; signatures du syndic et de la secrétaire
]
"
.
Lors de leur passage au bureau
communal le 29 avril 2021, le recourant et son mandataire se sont vu remettre un
extrait du procès-verbal de la séance municipale du 29 mars 2021. Le recourant
conteste avoir reçu toutes les informations demandées.
La présentation des faits et des règles
juridiques figurant dans cette lettre de la Municipalité est très partielle et celle-ci
ne contient aucune motivation ni d’indication des voies de droit. Il en ressort
toutefois qu’elle émane de la Municipalité, autorité en l’occurrence
compétente, qu’elle est adressée au mandataire du recourant, à l’origine de la
demande d’information, et qu’elle est datée et signée par les personnes
compétentes. Cet acte admet un droit de consulter des informations, sans toutefois
préciser lesquelles ni pour quel motif toutes les informations requises ne seraient
pas consultables. A supposer que cette écriture puisse être qualifiée de
décision, elle devrait être considérée comme insuffisamment motivée en tant qu'elle
refuse l'accès à d'autres documents. La Municipalité n'a ensuite pas donné
suite à la demande d'informations réitérées par le recourant, le 29 avril 2021.
Ce refus s'apparente à un déni de justice. Vu ce qui précède, le dossier
devrait en principe être renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle statue sur
cette demande. Cela étant, la Municipalité a pris position sur cette question dans
le cadre de la présente procédure. A cette occasion, elle a expressément
confirmé son refus de transmettre au recourant d'autres documents que celui
qu'elle avait déjà transmis, à savoir le procès-verbal de sa séance du 29 mars
2021.
Il se justifie en conséquence, par économie de procédure,
de statuer immédiatement sur l'étendue du droit à l'information du recourant
qui est litigieuse en l'espèce.
2.
Le recourant sollicite l'accès aux procès-verbaux municipaux
des 15 et 29 mars 2021 concernant le bâtiment qu'il loue, ainsi qu'à
tous les échanges que la commune a eus avec l’acquéreur supposé de
celui-ci, de même qu’à la date à laquelle ce dernier est supposé devenir
propriétaire. Dans la mesure où il a reçu copie du procès-verbal municipal du
29 mars 2021, son recours est sans objet sur ce point.
a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution
du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes
informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence.
Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui s'applique aux
autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).
La LInfo pose à son art. 8 le principe
selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus
par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1),
sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales
statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo). Selon
l'art. 27 LInfo, la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être rapide,
simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la LPA-VD est applicable aux
décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions
(al. 3).
Par document officiel, on entend tout
document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les
autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas
destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont
cumulatives (GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14
décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a,
et la référence citée).
La loi ne vise
pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus
par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une
action administrative des autorités (
GE.2020.0066 du 8 mars
2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010
du 4 octobre 2019 consid. 2a;
voir également
Exposé des motifs et projet de loi [EMPL]
sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après:
BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss, spé.
p. 2647-2649).
Les documents officiels sont ceux qui
ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé
d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents
inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un
rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail
informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance (GE.2020.0066
du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a).
A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un document, ou encore sa
transmission à l'interne ou à l'extérieur de l'administration, peuvent constituer
des indices permettant de considérer un document comme achevé (GE.2020.0038 du
14 décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b,
et les références citées).
b) La structure de la loi suppose
qu'il convient de distinguer les "
documents officiels
" qui
sont "
achevés
" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles
d'être communiqués sur demande, des documents dits "
internes
",
soit notamment les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité
collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, qui sont exclus du
droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (GE.2019.0010 du 4
octobre 2019 consid. 2a, et les références citées). L’art. 14 du règlement
d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise
que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs
ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant
permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo,
ce type de document interne est exclu du principe de transparence, car il
s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la
décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits
à l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la
jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des
art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont
la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la
volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,
outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui
nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au droit
à l'information (GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du
14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b,
et les références citées).
c) Le droit à l'information institué par
la LInfo n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les intérêts publics ou
privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts publics prépondérants sont
en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes
et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (art.
16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement
disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2
let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (art. 16 al. 3 let.
b LInfo), le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret
protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).
3.
La Municipalité faisant partie des autorités
communales au sens de l’art. 2 al. 1 let. e LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels qu’elle détient sont en principe accessibles
au public, conformément à l’art. 8 al. 1 LInfo.
a) S'agissant tout d'abord de la
transmission des procès-verbaux des séances municipales, l'art. 15 LInfo
réserve d'autres textes légaux susceptibles de restreindre la transmission
d'informations. Parmi ceux-ci figure l’art. 64 de la loi vaudoise du 28 février
1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). Selon cette disposition, les séances et
les discussions de la municipalité ne sont pas publiques; les procès-verbaux de
ces séances ne sont pas communiqués à des tiers, sauf en cas de demande de l’autorité
de surveillance ou d’une autorité judiciaire (al. 2).
Comme le précise l’Exposé des motifs
et projets de lois modifiant notamment la loi du 28 février 1956 sur les communes
(EMPL, Bulletin du Grand Conseil
[
BGC
]
/ 2012-2017, Tome 2, Conseil d’Etat, p. 1 ss,
p. 15), la notion de tiers doit être entendue au sens large. Elle englobe
non seulement les administrés, mais également les membres du conseil général ou
communal, y compris les membres des commissions de surveillance. Cette restriction
ne fait que codifier la pratique et la jurisprudence actuelles.
b) Au vu de l’art. 64 al. 2 LC et ainsi
que l’invoque l’autorité intimée, le recourant ne dispose d’aucun droit à se voir
transmettre copie du procès-verbal de la séance de la Municipalité du 15 mars
2021. Au demeurant, un refus de transmettre un tel document paraît également
conforme à l'art. 16 al. 2 let. a LInfo.
La demande du recourant à pouvoir
consulter ce document n’est donc pas fondée.
4.
Concernant les autres documents dont la consultation
est requise par le recourant, à savoir tous les échanges que la commune a eus
avec l’acquéreur pressenti, la Municipalité soutient que ces documents n’auraient
aucun rapport avec une action administrative de la commune et ne concerneraient
pas l’accomplissement d’une tâche publique. Les courriers ou courriels que la
commune aurait, dans le cadre de la gestion de son patrimoine privé, pu envoyer
à l’acheteur durant le processus de négociations seraient destinés à l’usage
personnel de ce dernier uniquement. Les documents faisant état des échanges
entre la commune et l’acheteur ne pourraient ainsi être qualifiés de documents
officiels au sens de la LInfo.
a) S'agissant de la condition de
l'accomplissement d'une tâche publique, cette notion ne doit pas être confondue
avec celle de tâche d'intérêt public. Les documents visés par la LInfo
concernent des tâches publiques des autorités. A ce titre, il peut s'avérer
qu'un document comportant des informations de nature privée entre dans l'exercice
d'une tâche publique. C'est le cas par exemple des pièces exigées par
l'administration pour l'octroi d'une autorisation et fournies par le demandeur,
auquel cas il s'agira d'examiner si un intérêt privé prépondérant ne s'oppose
pas à la transmission de ces documents. Les documents soumis à la LInfo sont
ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités. Il doit
s'agir d'un document qui n'est pas destiné à un usage personnel. On entend par
là les documents ne concernant pas les activités de l'Etat et qui sont adressés
personnellement à un collaborateur de l'Etat. Ainsi, les lettres et les courriers
électroniques adressés personnellement à un fonctionnaire et ne relevant pas
des affaires de service échappent à la notion de document officiel et les notes
personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel
échappent au principe de la transparence lorsqu'elles sont uniquement destinées
à un usage personnel
(
BGC
septembre-octobre 2002 p. 2648 s.; cf. aussi GE.2011.0176 du 27 avril
2012).
b) Dans un arrêt 1C_379/2014 du 29
janvier 2015, le Tribunal fédéral (TF) a été amené à se prononcer sur le
recours d'un administré qui demandait l'accès à des informations (notamment
financières) en lien avec un immeuble propriété de l'Etat de Genève qui y louait
des appartements en loyer libre. Le TF a confirmé le refus de faire droit à cette
demande prononcé par les autorités genevoises au motif en substance que l'Etat
de Genève agissait comme un particulier qui gérait son patrimoine financier,
que la gestion du patrimoine financier et des ressources de l'Etat ne servait
qu'indirectement à l'exécution des tâches publiques et qu'en gérant l'immeuble
en cause, l'Etat de Genève n'accomplissait en conséquence pas une tâche publique
au sens de la loi genevoise sur l'information du public et l'accès aux
documents du 5 octobre 2001 (LIPAD; RSG A 2 08) (consid. 5.3; arrêt TF cité
in
GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3b/aa; cf. à ce sujet la note
du Professeur Flückiger publiée à la suite de l'arrêt fédéral
in
RDAF
2015 I pp. 516 ss).
De son côté, le Tribunal de céans a jugé
que, dans le canton de Vaud, la gestion de son patrimoine financier par une
collectivité publique doit être considérée comme l'accomplissement d'une tâche
publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo (GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3b/bb).
Le Tribunal relève dans son arrêt en particulier que le législateur vaudois n'a
pas précisé qu'il devrait s'agir dans ce cadre de l'accomplissement "
direct
"
d'une tâche publique, excluant l'accomplissement indirect d'une telle tâche que
constitue la gestion du patrimoine financier; bien plutôt, il est expressément
précisé dans l'EMPL précité que "
le Conseil d'Etat s'est aussi montré
attentif à développer le moyen de la transparence dans le domaine financier
",
que l'on ne peut "
plus contester aujourd'hui qu'il
est de l'intérêt d'une collectivité publique de disposer d'une situation
financière et comptable qui soit des plus claires et des plus lisibles
", respectivement que "
la transparence financière est de nos
jours un devoir fondamental de l'Etat face aux citoyens, aux contribuables et
dans le cadre de la politique d'emprunt
" (
BGC septembre-octobre
2002
p. 2635). A cela s'ajoute, comme le relève la Cour de
céans toujours dans le même arrêt, qu’elle se réfère régulièrement à la LTrans
s'agissant d'interpréter la LInfo (cf. GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2c/aa;
GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a, et les références citées); or, cette
loi fédérale comprend également les documents relatifs à la gestion du patrimoine
financier de la Confédération dans son champ d'application, comme le relève le
Professeur Flückiger (cf. RDAF 2015 I précité).
c) Dans sa réponse au recours, la Municipalité
indique que la vente du bâtiment litigieux à laquelle elle procède relève de la
gestion de son patrimoine financier. A la lumière de la jurisprudence précitée,
il convient de retenir que, en gérant son patrimoine financier, l’autorité intimée
accomplit bien (indirectement) une tâche publique au sens de l’art. 9 al.
1 LInfo. Quoi qu'il en soit, la nature des documents sollicités, respectivement
un éventuel refus fondé sur l'art. 16 al. 2 let. a LInfo peuvent rester indécis
dans le cas présent.
En effet, il ressort du dossier censé
complet produit par la Municipalité que les seuls échanges entre le tiers acquéreur
pressenti et la Municipalité ne comportent aucun élément que le recourant ne
connaît pas déjà, à savoir l'identité de l'acquéreur et le prix offert. Quant à
la date à laquelle cet acquéreur deviendrait propriétaire, la Municipalité a
précisé que le recourant serait évidemment informé en temps utile à ce sujet,
ce dont il convient de prendre acte. Le recours n'a en conséquence plus d'objet
en ce qui concerne ces éléments.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté dans la mesure où il conserve un objet.
Le présent arrêt est rendu sans frais
(art. 27 LInfo). Dans la mesure où la Municipalité peut se voir reprocher un
déni de justice (cf. ci-dessus consid. 1), il n’y a pas lieu de lui allouer
de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve
un objet.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 14 février 2022
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens
de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.