vd_omni · GE.2025.0065 · 2025-06-16 · fr

A.________/Municipalité de Renens | Recours d'une employée communale contre la résiliation avec effet immédiat de ses rapports de travail. Les contestations pécuniaires découlant de rapports de service des fonctionnaires relèvent du juge civil, à moins que l'autorité ne dispose d'une compétence décisionnelle. Les conclusions portent en l'occurrence uniquement sur le versement du salaire au-delà des effets de la décision de licenciement, soit une contestation de nature pécuniaire. L'autorité intimée ne dispose en outre d'aucune compétence décisionnelle pour statuer sur la prétention de la recourante. La recourante ne peut pas non plus faire valoir un intérêt juridique suffisant pour obtenir une décision en constatation de droit, dès lors qu'elle a la possibilité de saisir la juridiction civile de son litige. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2025 GE.2025.0065

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 juin 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Guillaume Vianin et
M. Alain Thévenaz, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Christian DENERIAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Renens,
représentée
par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne
.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Renens du 10 février 2025 (licenciement avec effet immédiat)
Vu les faits suivants:
A.
Par décision du 2 avril 2021, A.________ a été engagée en qualité de secrétaire
auprès de la Direction "********" de la Commune de Renens (ci-après:
la commune), à compter du 1
er
mai 2021.
Par décision prise en séance du 25 avril 2022, la
Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) l'a nommée à titre définitif
pour cette fonction.
B.
Les relations de travail des fonctionnaires de la commune sont régies
par le Statut du personnel de l'Administration communale de Renens du 26
septembre 1994 (ci-après le Statut du personnel ou le règlement).
C.
Au cours des rapports de travail, un important conflit est né entre A.________
et son responsable direct B.________, coordinateur administratif dans la
commune.
Par décision du 12 février 2025, la municipalité a
licencié A.________ avec "effet immédiat pour justes motifs",
"effectif au 13 février 2025".
D.
Par acte du 17 mars 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré
la décision municipale devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la CDAP). Elle a pris les conclusions
les suivantes:
"I. Le recours est admis.
II. La commune de Renens est
condamnée à verser à A.________ et lui doit immédiat paiement d'un montant brut
de CHF 24'987.05 (vingt-quatre mille neuf cent huitante-sept francs et cinq
centimes), sous déduction des charges légales et conventionnelles, avec intérêt
à 5% l'an dès le 28 février 2025, à titre d'indemnité correspondant au salaire
dû pendant le délai de congé;
III. La commune de Renens est
condamnée à verser à A.________ et lui doit immédiat paiement d'un montant net
de CHF 35'775.60 (trente-cinq mille sept cent septante-cinq francs et soixante
centimes), avec intérêt à 5% l'an dès le 14 février 2025, à titre d'indemnité
pour licenciement immédiat injustifié."
Par avis du 20 mars 2025, la juge instructrice a
invité les parties à se déterminer sur la recevabilité du recours. Le 31 mars
2025, la Municipalité de Renens (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée
brièvement et a conclu à l'irrecevabilité du recours.
Dans une correspondance datée du 17 avril 2025,
reçue le 15 avril 2025, la recourante a maintenu ses conclusions et précisé ceci:
"
[nous] reconnaissons la compétence de votre cour pour statuer,
subsidiairement constater le caractère injustifié de la décision de
licenciement et renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision
dans le sens des considérants
".
Le 15 avril 2025, l'autorité intimée a déposé de brèves
déterminations.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui
lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour
traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
a) aa) La compétence de la CDAP à raison de la
matière est définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
al. 1 LPA-VD en ces termes:
"Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a.
de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b.
de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations."
Lorsqu'elle rend une
décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient,
mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58
consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux
administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif
et le second des tribunaux civils (cf. CDAP GE.2023.0028 du 4 juillet 2023
consid. 1; GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2a; GE.2018.0183 du 4
février 2019 consid. 3a). Consacrée par l’art. 1
er
al. 3 de
l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure administrative (aLJPA;
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008), cette distinction n’a pas été
fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD (GE.2023.0028 du
4 juillet 2023 consid. 1).
bb) S'agissant plus spécifiquement du contentieux de
la fonction publique, l'art. 1
er
al. 3 aLJPA, dans sa teneur
initiale, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire
découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c: "actions
d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi;
celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire. La novelle du 26
novembre 2002, entrée en vigueur le 4 février 2003, a certes modifié cette
disposition en ce sens que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou
contre une collectivité publique demeurent exclues du champ d'application de la
loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant
des rapports de service des fonctionnaires a été supprimée. L'ancien Tribunal
administratif a néanmoins maintenu sa jurisprudence, selon laquelle la
contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui
l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité
compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens
technique du terme (GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 du 30 décembre
2005; GE.2005.0075 du 8 juillet 2005).
La LPA-VD ne contient pas de disposition équivalente
à l'art. 1
er
al. 3 aLJPA. Le système qui prévalait sous l'empire de
l'ancienne LJPA demeure cependant applicable, de sorte que l'action pécuniaire
formée par un fonctionnaire relève en principe du juge civil, à moins que
l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle (voir Novier,
Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le
canton de Vaud?, JdT 2021 III 111, p. 122 ss). Tel est le cas, par exemple, de
l'art. 67 al. 1 et 2 du règlement de la Ville de Lausanne pour le
personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC), qui permet à
la municipalité de prononcer une suspension préventive du fonctionnaire
accompagnée, dans l'hypothèse d'une enquête disciplinaire pour faute grave, de
la suppression totale ou partielle du traitement (cf. GE.2018.0120 du 18
octobre 2018; GE.2010.0029 du 16 juillet 2010).
Dans l'affaire GE.2018.0120 précitée, la
Municipalité de Lausanne avait résilié les rapports de service qui la liaient à
un fonctionnaire avec effet au 28 février 2018. Après cette date, l'ancien
employé avait demandé au Service du personnel de la Ville de Lausanne de
pouvoir continuer à bénéficier de son traitement; il alléguait se trouver en
incapacité de travail depuis le 22 septembre 2017 et se fondait sur l'art. 45
RPAC, qui règle le droit au traitement en cas de maladie ou d'accident. Le
Service du personnel de la Ville de Lausanne a refusé de statuer par voie de
décision sur les prétentions de l'ancien employé. Saisie d'un recours contre ce
refus, la Cour de céans a considéré que le litige portait sur une contestation
de nature pécuniaire, relevant du contentieux subjectif et devant être tranchée
par le juge civil, à moins que la municipalité ne dispose d'une compétence
décisionnelle en la matière. Or, une telle compétence ne ressortait pas, en
particulier, de l'art. 45 RPAC, de sorte que la Cour de céans a déclaré le
recours irrecevable (consid. 2).
cc) En dehors des cas où une décision est rendue, le
personnel des communes et des autres personnes morales de droit public vaudois
reste assujetti à la compétence (générale) des tribunaux civils, le litige
opposant l'agent à son employeur de droit public constituant une "affaire
patrimoniale de droit public cantonal relevant des tribunaux civils" (la
notion de droit public cantonal incluant ici le droit public communal), au sens
de l'art. 103 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ;
BLV 211.02; voir Piotet, Droit privé judiciaire vaudois, 2021, n. 18 ad art.
103 CDPJ).
dd) L'art. 81 du Statut du personnel de
l'Administration communale de Renens est libellé ainsi:
"La Municipalité peut en tout
temps licencier un fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs,
après l'avoir entendu.
Constituent des justes motifs le
fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la
nomination et qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut être exigée.
Le dommage résultant des faits
justifiant le renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire."
L'art. 88 du règlement précité, concernant les
moyens de droit, dispose:
"Les contestations portant
sur des prétentions pécuniaires, découlant directement du statut ou d'une
décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation
dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux ordinaires."
b) En l'espèce, le litige porte sur le paiement en
faveur de la recourante, d'une part, d'un montant correspondant à son salaire
si les rapports de travail avaient pris fin à l'échéance du délai de congé
applicable – en l'occurrence le montant correspond à trois mois de salaire brut
et au solde relatif au mois de février 2025 –, et d'autre part, d'une indemnité
pour congé injustifié correspondant à six mois de salaire net.
D'après la recourante, la formulation de ses
conclusions "certes condamnatoires", tendrait, "de manière
implicite", à l'annulation de la décision de licenciement pour de justes
motifs avec effet immédiat. En effet, selon elle, en accordant l'indemnité pour
la résiliation injustifiée, la Cour reconnaîtrait de manière implicite que le
licenciement ne reposait pas sur de justes motifs, ce qui expliquerait pourquoi
elle aurait "renoncé à une conclusion constatatoire dans le recours
déposé".
aa) D'après la jurisprudence,
les conclusions doivent être interprétées, selon le principe
de la confiance
, à la lumière de la motivation du recours (ATF 137 III
617 consid. 6.2; TF 8C_640/2024 du 28 mars 2025 consid. 1.1;
9C_333/2022
du 10 mai 2023 consid. 1.1; GE.2023.0178 du 11 décembre 2023 consid. 2b).
L'interdiction du formalisme excessif commande, pour sa part, de ne pas se
montrer trop strict dans la formulation des conclusions si, à la lecture du
mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant (TF 5A_113/2022 du 7
juillet 2022 consid. 6; 2C_1189/2014 du 26 juin 2015 consid. 1.4).
bb) En l'occurrence, l'acte de recours déposé le 17
mars 2025 contient de longs développements tendant à démontrer le caractère
injustifié du licenciement avec effet immédiat, principalement en ce sens que
la recourante ne s'est pas adonnée à du mobbing, qu'elle a bien effectué son
travail au service de la commune et qu'il n'existe dès lors pas de justes
motifs pouvant fonder son licenciement immédiat. L'unique conséquence qu'en
tire la recourante est de nature pécuniaire: son salaire devrait selon elle lui
être versé jusqu'à l'issue du délai de congé réglementaire et une indemnité
pour licenciement injustifié devrait lui être allouée. Contrairement à ce qu'elle
affirme aujourd'hui, son acte de recours ne contient aucun élément qui pourrait
être interprété en ce sens qu'elle demanderait l'annulation de son licenciement
et, partant, la réintégration dans ses fonctions, ni de quelconque autre
manière la modification de la décision entreprise. Ses conclusions sont ainsi
exclusivement d'ordre patrimonial, partant irrecevables dans la présente
procédure au regard des principes rappelés ci-dessus, dont il n'y a pas lieu de
s'écarter. Sa conclusion "précisée", tendant à ce que la cause soit
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants n'y change rien; formulée le 17 avril 2025, c'est-à-dire bien
après l'échéance du délai de recours, elle est quoi qu'il en soit tardive.
Aucune disposition du Statut du personnel ne permet par
ailleurs de fonder les prétentions en indemnités de la recourante – ce qu'elle
ne prétend pas – et le règlement précité ne confère aucune compétence décisionnelle
à la municipalité pour statuer sur le caractère abusif d'un licenciement ou sur
le versement d'une indemnité après la cessation des fonctions. L'autorité
intimée se trouve ainsi dans le cas présent dans la même position qu'un
employeur privé et n'exerce aucune prérogative de puissance publique au sens de
l'art. 3 LPA-VD. Il ressort par conséquent de la répartition des compétences
entre les juridictions civile et administrative, telle qu'elle est prévue par
le droit actuel pour la fonction publique communale, que la Cour de céans n'est
pas compétente pour connaître du litige.
cc) La recourante se méprend encore sur un point:
une conclusion en constatation du caractère injustifié du licenciement n'y changerait
rien. La question de savoir si son recours contient implicitement une telle
conclusion constatatoire peut ainsi demeurer indécise.
En effet, comme l'a déjà exposé la Cour dans son
arrêt GE.2018.0183 du 4 février 2019,
il est exclu que l'autorité
administrative puisse se prononcer par le biais d'une décision en constatation
sur l'existence d'une prétention qui relève de la compétence d'autres
autorités, de sorte que la recourante ne dispose pas d'un intérêt protégé à ce
que le caractère abusif ou non de la résiliation de son engagement soit jugé
par la CDAP (arrêt précité consid. 3). Un tel intérêt n'existe que lorsque le
requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate
d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés, et à
condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au
moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et
d'obligations (ATF 132 V 257 consid. 1 et les références). A plus forte raison,
un intérêt suffisant à obtenir une décision en constatation de droit n'existe
pas non plus lorsque le requérant peut faire valoir sa prétention par voie
d'action devant une autre autorité civile ou administrative (GE.2018.0183 du 4
février 2019 consid. 3; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018; GE.2008.0205 du 4 juin
2009).
c) Il s'ensuit que la Cour de céans ne peut entrer
en matière sur le recours.
2.
Il y a ainsi lieu de rejeter les mesures d'instruction requises par la
recourante (son audition, l'audition de témoins, la production de
l'enregistrement d'une séance, le dépôt d'un mémoire complémentaire), qui ne
présentent aucune pertinence dans l'examen de la recevabilité du recours.
3.
Il résulte des développements qui précèdent que le recours est
irrecevable.
Il n'y a pas lieu de transmettre d'office la cause à
l'autorité judiciaire civile compétente, l'art. 7 LPA-VD ne s'appliquant qu'à
l'égard des autorités administratives et juridictions administratives et non à
l'égard des tribunaux civils ou des autorités de poursuite pénale (GE.2023.0060
du 16 mai 2023 consid. 2).
Vu l'issue du recours, la recourante devrait en
principe supporter les frais de justice; vu les circonstances, il est cependant
renoncé à percevoir des frais (art. 50 LPA-VD). L'autorité intimée, qui a
agi avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens; compte tenu de la brièveté
des opérations effectuées, son indemnité sera arrêtée à 700 fr. (art. 55, 91 et
99 LPA-VD; art. 11 al. 2 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
L'arrêt est rendu sans frais.
III.
A.________ versera à la Commune de Renens une indemnité de 700 (sept
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 juin 2025
La
présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.