vd_omni · AC.2016.0284 · 2017-02-28 · fr

A.________ /Municipalité de Donneloye, Service du développement territorial, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Au vu des circonstances, la municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation ni violé le principe de la bonne foi en considérant, un mois avant la mise à l'enquête publique d'un projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer le permis de construire pour un ouvrage non conforme à la zone réservée envisagée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2017 AC.2016.0284

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2017
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Pascal Langone
et M. Alex Dépraz, juges.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Donneloye,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service du développement
territorial,
2.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Donneloye du 27 juillet 2016 refusant l'autorisation d'aménager 5
appartements et 1 couvert à voitures sur la parcelle n° 2030 sise à Prahins
(CAMAC n° 161312)
Vu les faits suivants
A.
Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery et Prahins forment
depuis le 1
er
janvier 2012 la nouvelle commune de Donneloye.
En 2015, la Municipalité de Donneloye (ci-après: la
municipalité) a décidé de lancer une démarche de révision de son plan général
d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire afin, notamment, de
réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir. Parallèlement, elle a choisi
d'entamer un projet de création de zone réservée sur toutes les zones
constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.
Le préavis municipal présentant les deux démarches a
été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. Afin de renseigner les
propriétaires sur le lancement du projet, une séance d'information s'est tenue
le 28 janvier 2016 à Donneloye. A la suite de cette rencontre, un courrier a
été adressé à tous les propriétaires le 4 février 2016, aux termes duquel
"
la Municipalité examinera toutes les demandes d'autorisation de
construire déposées d'ici le 29 février 2016. Pour les dossiers déposés après
cette date, la Municipalité ne peut pas garantir qu'ils soient traités avant la
mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées
."
B.
A.________ est propriétaire de la parcelle 2030 de Donneloye, située
dans la localité de Prahins. Ce bien-fonds de 4524 m
2
supporte
notamment un bâtiment dit "habitation et rural" ECA 1020, accolé à un
bâtiment agricole ECA 1021, ainsi qu'un deuxième bâtiment agricole ECA 1022
implanté en arrière-plan. La parcelle est colloquée à cheval sur la zone du
village et la zone agricole selon le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions du village de Prahins (RCPGA) approuvé
le 23 août 1996 par le département compétent. Ses bâtiments, hormis l'extrémité
de l'immeuble ECA 1022, se situent tous en zone du village.
Le 29 février 2016, A.________ a présenté une demande
de permis de construire consistant à transformer les trois bâtisses précitées,
à savoir créer cinq appartements dans l'immeuble ECA 1021 et la partie "rural"
de l'immeuble ECA 1020 (le logement existant dans la partie
"habitation" de l'immeuble ECA 1020 restant inaltéré) ainsi qu'un
sixième logement dans l'immeuble ECA 1022. Un couvert à voitures était
également prévu.
A la suite des remarques formulées par la
municipalité, A.________ a déposé le 15 avril 2016 une seconde demande de
permis de construire portant sur un nouveau projet, supprimant le logement prévu
dans le bâtiment ECA 1022 et réduisant l'utilisation du couvert à voitures à la
partie située en zone du village.
Le nouveau projet a été mis à l'enquête publique du
29 avril au 30 mai 2016 (CAMAC 161312), sans susciter d'opposition.
La synthèse CAMAC a été établie le 16 juin 2016. Si
les autorisations spéciales nécessaires y ont été délivrées, le
Service
Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL)
a émis un préavis négatif en
considérant, en substance, que les ouvertures projetées en façade et en toiture
(notamment une lucarne-terrasse et loggia) devaient être réduites.
C.
Par décision du 27 juillet 2016, la municipalité a refusé l'autorisation
de construire sollicitée. Elle a retenu en particulier que l'ouvrage prévu ne
respectait pas le coefficient d'utilisation du sol (CUS) fixé par l'art. 8 al.
5 RCPGA à 0,4 pour les bâtiments de plus de cinq logements. Les ouvertures
projetées n'observaient pas davantage les exigences d'esthétique et d'intégration
au sens de l'art. 11 RCPGA et de l'art. 46 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), ni les
règles relatives aux dimensions des fenêtres selon l'art.12 RCPGA. Enfin, la
municipalité a relevé que la parcelle 2030 jouxtait la zone agricole et se
situait en bordure du village de Prahins; considérant que l'ouvrage envisagé rendrait
le redimensionnement de la zone à bâtir plus difficile, voire impossible, et
qu'il contrevenait au projet de zone réservée, elle a fait application à titre
subsidiaire de l'art. 77 LATC.
D.
Agissant personnellement le 29 août 2016, A.________ a déféré cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant en substance à son annulation. Il faisait valoir que le projet ne
s'implantait pas en zone agricole, y compris s'agissant des places de parc, et que
la création de cinq nouveaux appartements dans le volume existant visait à
répondre à un objectif de densification. De plus, tous les logements seraient
adaptés aux personnes à mobilité réduite; son fils, en fauteuil roulant,
pourrait ainsi envisager d'y loger et d'y trouver une autonomie. Il a encore joint
un courrier de son architecte du 22 août 2016, lequel contestait les motifs de
refus invoqués par la municipalité, hormis en ce qui concernait le dépassement
du CUS. Sur ce dernier point, l'architecte proposait deux solutions alternatives
consistant, pour la première, à ce que la municipalité accorde une dérogation
anticipant la volonté du canton de densifier les constructions et, pour la
seconde, à ce qu'un appartement soit momentanément supprimé en attendant la
révision du PGA.
E.
La municipalité a mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre
2016 le projet de plan et de règlement de zone réservée au sens de l'art. 46 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11), d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1), d'autre part.
Aux termes du projet de règlement, la zone réservée
selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement,
toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie
par le plan (art. 1
er
). La zone réservée est délimitée par les
périmètres définis sur les plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art.
2). Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de
peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du
bâtiment principal (art. 3 al. 1). Les rénovations, transformations des
bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant qu'ils [recte:
qu'elles] n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée
(art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de 5 ans à compter de sa mise en
vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de 3 ans aux conditions de
l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).
F.
Le 23 septembre 2016, le Service du développement territorial (SDT) s'en
est remis à justice quant à l'issue du recours. Par courrier du même jour, le
SIPAL a renoncé à se déterminer.
Dans sa réponse du 20 octobre 2016, la municipalité
a conclu au rejet du recours. Elle a complété la motivation de sa décision en affirmant
que les exigences minimales d'éclairage imposées par l'art. 28 RLATC n'étaient
pas respectées. Elle a ajouté que la zone réservée avait été mise à l'enquête
publique après le prononcé de la décision attaquée, ce qui devait entraîner l'application
d'office de l'art. 79 LATC. Or, la création de cinq logements supplémentaires occasionnerait
une augmentation excessive des surfaces habitables dans le village, qui ne
comptait qu'une centaine d'habitants, de sorte que l'ouvrage envisagé ne
respectait pas les conditions de l'art. 3 du règlement projeté de la future
zone réservée. La réalisation d'une telle transformation limiterait dès lors
fortement la marge de manœuvre de l'autorité communale pour établir le projet de
réduction des zones à bâtir, ce que tendait précisément à éviter la zone
réservée prévue sur l'ensemble des zones constructibles du territoire de la
commune.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le
13 décembre 2016, cette fois sous la plume d'un avocat, confirmant ses conclusions
et déclarant renoncer à l'aménagement de l'appartement prévu dans les combles
si la cour devait confirmer que le projet portait sur un seul bâtiment. Il a
produit à l'appui de son recours de nouvelles remarques de son architecte, datées
du 8 décembre 2016. Au titre de mesures d'instruction, il a requis la tenue
d'une inspection locale.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Dans sa décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un
permis de construire en zone à bâtir en invoquant notamment un projet de
création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce
refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer
dans les trente jours, après avoir consulté le département.
L'art. 79 LATC dispose:
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des
alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.
2.
a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une
norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage
supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit
limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de
l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage
temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF
1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références
citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la
propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à
cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public
et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du
principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain
délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de
délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée
et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79
LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à
limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits
des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31
janvier 2008;
AC.2005.0283 du 2 juin 2016
consid.
2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012
du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette
disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049
du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166
du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa).
La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet
notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait
contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du
22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa;
AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le
refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans
et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP AC.2015.0049
du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c;
AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 du
7 juin 2016 consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou
79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux
instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une
procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt AC.1995.0202 du
23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois,
l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption
ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès
lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type
individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de
l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle
"de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque
de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du
plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
3.
a) En l'espèce, la décision de refus du permis de construire, fondée
notamment sur l'art. 77 LATC, a été prise le 27 juillet 2016 et le recours
formé à son encontre a été déposé le 29 août 2016. Entre-temps, le projet de plan
de zone réservée et de son règlement a été soumis à l'enquête publique, du 26
août au 24 septembre 2016, soit il y a moins de six mois à ce jour.
b) Il convient dès lors d'examiner si l'application
des art. 77 ou 79 LATC conduit à confirmer la décision attaquée, à savoir si la
transformation prévue s'avère contraire au projet de zone réservée.
L'art. 3 al. 2 du futur règlement prévoit que les
transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant
qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. Or,
l'ouvrage envisagé en l'occurrence consiste à élever le nombre de logements de un
à six et à étendre la surface brute de plancher utile de 250 à 988 m
2
.
II ne s'agit ainsi manifestement pas d'une augmentation proportionnée de la
surface habitable, de sorte que les travaux prévus ne sont pas conformes au projet
de zone réservée. La municipalité n'a dès lors pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant, un mois avant la mise à l'enquête publique du
projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer
le permis de construire.
c) Le recourant invoque le principe de la bonne foi
découlant de l'art. 9 Cst. Il soutient que la municipalité a, les 28 janvier et
4 février 2016, incité les propriétaires à déposer des dossiers avant le 1
er
mars 2016 en laissant clairement entendre que les projets soumis avant cette
date seraient jugés sur la base du droit actuellement en vigueur et qu'elle
n'invoquerait pas l'effet anticipé négatif de la nouvelle réglementation. Aux
yeux du recourant, la municipalité ne pourrait dès lors pas, sans violer le
principe de la bonne foi, se prévaloir des art. 77 ou 79 LATC pour refuser le
permis de construire qu'il avait sollicité.
Cette argumentation n'est d'aucun secours au
recourant. A lire son courrier du 4 février 2016, la municipalité s'est limitée
à garantir qu'elle examinerait avant la mise à l'enquête publique du futur
règlement sur les zones réservées, toutes les demandes d'autorisation de
construire déposées au plus tard le 29 février 2016. En l'occurrence, le
recourant a déposé une première demande de permis le 29 février 2016, que la
municipalité a traitée en mars déjà, en constatant qu'il n'était pas conforme à
la réglementation en vigueur. C'est la seconde demande déposée par le
recourant, le 15 avril 2016, que la municipalité a formellement refusée le 27
juillet 2016, non seulement en vertu de l'art. 77 LATC, mais encore pour de
nombreux motifs de fond. Dans ces conditions, étant encore précisé que le
projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique moins d'un mois plus
tard, soit dès le 26 août 2016, le courrier du 4 février 2016 de la
municipalité ne saurait empêcher l'application des art. 77 ou 79 LATC.
c) Compte tenu du sort du recours, il apparaît
superflu d'examiner si le projet est conforme à la réglementation actuellement
en vigueur, notamment aux art. 8 al. 5, 11, 12 RCPGA et 46 LPNMS. Pour le même
motif, une inspection locale s'avère inutile.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la
décision entreprise confirmée. Succombant, le recourant doit supporter un
émolument judiciaire et verser une indemnité à titre de dépens à la commune de Donneloye,
qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Donneloye du 27 juillet 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Le recourant versera une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune
de Donneloye à titre de dépens.
Lausanne, le 28 février 2017
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.