vd_omni · FO.2009.0028 · 2010-05-10 · fr

X.________ et Y.________ c/Département de l'économie | Il n'existe pas de norme interdisant à l'autorité administrative de tenir compte d'informations transmises par un contrôleur IP (label privé), pour procéder au calcul de paiements directs. Au demeurant, il n'est pas rare que les autorités administratives agissent suite à des dénonciations. Autre est la question de savoir si les normes régissant l'activité d'IP-Suisse autorisent les contrôleurs IP-Suisse à divulguer des informations récoltés dans le cadre de leur activité de contrôleur IP. S'agissant de règles liées à l'attribution de labels de droit privé, elles n'ont toutefois pas à être examinées dans le cadre de la présente procédure. Dans la mesure où les contrôleurs IP-Suisse font partie d'un organe d'inspection accrédité, leurs constatations peuvent être reprises par l'autorité administrative (art. 16 al. 2 OPD). L'arrêt de la CDAP a été partiellement annulé par le TAF (B-4208-2010) mais cette question n'y est pas abordée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2010 FO.2009.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 mai
2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Bertrand Dutoit et Mme Silvia Uehlinger,
assesseurs
; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
X.________,
à ********
2.
Y.________,
à ********, représentée par X.________, à ********
Autorité intimée
Département de
l'économie,
Secrétariat général, à Lausanne
Autorité concernée
Service de
l'agriculture, à Lausanne
Objet
Paiements directs
Recours X.________ et consort c/ décision
du Département de l'économie du 29 octobre 2009 (paiements directs 2007,
règles PER, contributions SST-SRPA)
Vu les faits suivants
A.
X.________ et Y.________ sont agriculteurs à ********.
Ils sont exploitants de diverses parcelles du territoire communal, dont la
parcelle n° 1********.
B.
Le 7 décembre 2007, ils ont reçu le décompte final
des paiements directs 2007. Le décompte était accompagné d’une décision du
Service de l’agriculture (SAgr), qui réduisait de 500 fr. les paiements directs
en ce qui concernait les contributions à la surface du secteur agricole, au
motif qu’il n’avait pas été satisfait aux exigences liées aux prestations
écologiques requises (PER). Cette décision était fondée sur l’art. 70
al. 1 let. d de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements
directs versés dans l’agriculture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD;
RS 910.13).
C.
Le 20 décembre 2007, X.________, au nom de l’association
qu’il forme avec Y.________, a fait recours contre la décision précitée auprès
du Chef du Département de l’économie. Il contestait la réduction de la surface
agricole utile (SAU), la réduction liée au revenu, la réduction pour conditions
et charges non respectées, le refus d’entrer en matière sur l’octroi de
contributions SST/SRPA pour le nouveau poulailler de pondeuses et le statut des
taureaux SST.
D.
Le 18 juillet 2008, le SAgr a rendu une nouvelle
décision, annulant et remplaçant celle du 7 décembre 2007. Cette nouvelle
décision tenait compte du revenu et de la fortune tels qu’établis par
l’Administration cantonale des impôts pour l’année 2006 concernant X.________.
E.
Le 2 août 2008, X.________, au nom de
l’association qu’il forme avec Y.________, a interjeté recours contre la
décision précitée du 18 juillet 2008 auprès du Chef du Département de
l’économie. Il contestait la réduction de la SAU, la réduction pour conditions
et charges non respectées, le refus d’entrer en matière sur l’octroi de contributions
SST/SRPA pour le nouveau poulailler de pondeuses et le statut des taureaux SST.
F.
Par décision du 29 octobre 2009, le Département
de l’économie (ci-après: le département) a rejeté le recours. Concernant
l’étendue de la SAU, il estimait que les constations du préposé agricole faites
en date du 5 juillet 2007 faisaient foi. S’agissant des contributions 2007 versées
pour les poules pondeuses, il considérait que l’art. 67 OPD ne permettait pas
de tenir compte d’autre chose que de l’effectif moyen entre mai 2006 et mai
2007; à cet égard, il déclarait encore que le prétendu caractère
inconstitutionnel de l’OPD n’avait pas à être examiné dans une procédure
administrative. Le département relevait aussi que les documents exigés pour
attester du respect des PER n’étaient pas à jour, ce qui justifiait une
réduction (sur la base de l’art. 70 OPD), les raisons de cette absence de
mise à jour n’étant pas pertinentes.
G.
Par recours du 30 novembre 2009, X.________ et Y.________,
(ci-après: les recourants) ont porté leur cause devant
la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à
l’annulation de la décision attaquée, au versement des contributions SST/SRPA
2007 en fonction des prestations fournies en 2007, de juillet à décembre, et
sur la base d’un effectif de 18'000 pondeuses, à l’échelonnement des
contributions en réduisant d’abord les contributions les plus basses de manière
à éviter un effet d’incitation négatif, ainsi qu’à la réduction de surface
selon le relevé orthophotographique. Les recourants se sont acquittés en temps
utile de l’avance de frais requise.
H.
Le département (ci-après aussi: l’autorité
intimée) a répondu le 10 décembre 2009 et a conclu au rejet du recours.
I.
Les recourants ont répliqué le 11 janvier 2010
et ont confirmé leurs conclusions.
J.
L’autorité intimée a dupliqué le 2 février 2010.
Elle admet que les orthophotos fournies par les recourants peuvent être prises
en compte et parvient, en se basant sur ces vues, à une surface cultivable de
89 ares. Pour le surplus, elle confirme ses conclusions tendant au rejet du
recours.
K.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
L.
Les arguments respectifs des parties seront
repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
A titre préliminaire, on relèvera que le département
considère – à tort – que l’acte attaqué (qu’il confirme) est la décision du SAgr
du 7 décembre 2007, puisque cette décision a été expressément annulée et
remplacée par la nouvelle décision dudit service datée du 18 juillet 2008. En
réalité, ce point importe peu puisque, sur le fond, la décision du 18 juillet
2008 confirmait celle du 7 décembre 2007 (à l’exception du montant déterminant
du revenu et de la fortune 2006 du recourant).
2.
L’objet du litige porte sur le droit aux
paiements directs alloués pour 2007.
Dans la mesure où les textes légaux
en matière de paiements directs, soit en particulier la loi fédérale du 29
avril 1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1) ainsi que l’OPD ont subi diverses
modifications depuis 2007, il convient en premier lieu d'examiner quel est le
droit applicable. La disposition transitoire de l'art. 187 al. 1 LAgr prévoit
que, à l'exception des dispositions relatives à la procédure, les dispositions
abrogées restent applicables aux faits survenus pendant qu'elles étaient en vigueur.
Le droit applicable à la présente cause est par conséquent celui en vigueur au
1
er
janvier 2007. Par souci de clarté, le droit actuellement en
vigueur sera toutefois cité dans le présent arrêt lorsqu'il n'existe pas de
différence avec l'ancien droit ou lorsque les différences, la plupart du temps
rédactionnelles, ne portent pas à conséquence pour le cas d'espèce.
3.
a) L’art. 2 al. 1 let. b LAgr prévoit
que la Confédération rémunère, au moyen de paiements directs, les prestations
écologiques et celles d’intérêt public fournies par les exploitations paysannes
cultivant le sol. Aux termes de l’art. 70 LAgr, la Confédération octroie aux
exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs
généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à
condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (al. 1).
Les paiements directs écologiques servent à promouvoir: a. les modes de
production particulièrement respectueux de la nature et de l’environnement
(contributions écologiques); b. les modes de production particulièrement
respectueux des animaux (contributions éthologiques); c. la gestion durable
d’exploitations et de pâturages d’estivage (contributions d’estivage) (art. 70
al. 3 LAgr).
b) Selon l’art. 4 al. 1
OPD, donne droit aux paiements directs la surface agricole utile, à l’exception
des surfaces aménagées en pépinières ou réservées à des plantes forestières ou
ornementales, des surfaces sous serres reposant sur des fondations en dur ou
encore des surfaces affectées à la culture de chanvre.
L’ordonnance du 7 décembre 1998 sur
la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation
(Ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm; RS 910.91) définit comme suit
la SAU:
"
Art. 14 Surface agricole utile (SAU)
1
Par surface agricole utile, on entend la superficie d’une
exploitation qui est affectée à la production végétale, à l’exclusion des
surfaces d’estivage (art. 24), dont l’exploitant dispose pendant toute l’année.
La surface agricole utile comprend:
a. les terres
assolées;
b. les surfaces
herbagères permanentes;
c. les surfaces à
litière;
d. les surfaces
de cultures pérennes;
e. les surfaces
cultivées toute l’année sous abri (serres, tunnels, châssis);
f. les surfaces
sur lesquelles se trouvent des haies, des bosquets et des berges boisées qui,
conformément à la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts, ne font pas partie de
celle-ci;
(…)
Art. 16 Exclusion
de surfaces de la surface agricole utile
1
Ne sont pas reconnues comme surface agricole utile:
a. les surfaces
dont l’affectation principale n’est pas l’exploitation agricole;
b. les surfaces
ou parties de surfaces fortement envahies par des plantes problématiques telles
que rumex, chardon des champs, folle avoine, chiendent;
c. les bandes de
terres au sens de l’art. 14, al. 1, let. g, d’une largeur de moins de 2 m, qui
sont isolées par des chemins ou des surfaces ne faisant pas partie de la
surface agricole utile;
d. les terrains à
bâtir équipés;
e. les surfaces
comprises dans les terrains de golf et de camping, les aérodromes et les
terrains d’entraînement militaire ou les surfaces délimitées des bas-côtés des
lignes ferroviaires et des routes publiques;
f. les surfaces
situées dans la zone riveraine et dans la zone délimitée des cours d’eau, si le
fond du lit mesure plus de 5 m de large.
2
L’affectation principale d’une surface n’est pas l’exploitation
agricole lorsque:
a. celle-ci est
fortement entravée;
b. le rendement
de l’utilisation agricole est plus faible que celui d’une utilisation non agricole,
ou
c. la fonction
d’entretien est prédominante.
(…)
".
c) aa) Selon le formulaire de
contrôle pour les préposés agricoles, daté du 5 juillet 2007 et signé par le
recourant ainsi que par le préposé, la SAU de la parcelle n° 1********
équivalait à 70 ares et non à 160 ares, en raison de
"
Chantier - Construction poulailler
"
. Les recourants soutiennent que, dans la mesure où il s’agissait de
construire un bâtiment agricole, la surface affectée au chantier devrait également
être considérée comme affectée à un but agricole. Cette interprétation ne
ressort toutefois en aucune manière de la loi, qui définit expressément la SAU comme
étant
"
affectée à la
production végétale
"
;
elle ne peut dès lors être validée par le tribunal de céans.
Les recourants invoquent
implicitement le principe de l'égalité dans l'illégalité en mettant en doute
que le département opère des réductions de paiements directs à chaque fois que
de la terre est entreposée sur une surface agricole.
D'une
façon générale, le principe de la légalité
(art. 5
al. 1 Cst.)
l'emporte sur celui de l'égalité
(art. 8 al. 1 Cst.)
. Un administré ne
peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un
traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas
d'égalité dans l'illégalité.
Ce n’est que lorsqu'une
autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une
pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir
également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger
d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas
d'autres intérêts l¿itimes (
ATF 127 I 1
consid.
3a p. 2;
126 V 390
consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446
consid.
4a p. 451/452 et les arrêts cités;
AC.2006.0315 du 15 décembre 2008 ou encore ATF 1C_426/2007 du 8 mai
2008 dans la cause cantonale AC.2006.0239
)
. En l’occurrence, les recourants ne citent aucun exemple concret
dans lesquels le département aurait violé la loi en n’opérant pas de réductions
dans les cas envisagés. Le grief n’étant pas suffisamment motivé, il n’y a pas
lieu de l’analyser plus en détail.
bb) Au dos du formulaire de contrôle
pour les préposés agricoles figurent les indications suivantes:
"
1)
Constat
Les erreurs ou
manquements constatés doivent impérativement être contresignés par
l’agriculteur sur le formulaire de contrôle pour le préposé. Par sa signature,
l’agriculteur
reconnaît avoir été informé
des modifications.
2)
Contestation des observations par l’agriculteur
o
L’agriculteur dispose de 48 heures pour recourir, par écrit ou
verbalement, auprès du commissaire régional contre la décision du préposé.
o
Il dispose à nouveau de 48 heures pour recourir contre la décision
du commissaire régional auprès du Service de l’agriculture, Caroline 11, 1014
Lausanne.
o
En cas de nouveau recours, la culture doit rester sur pied jusqu’au
dernier contrôle des instances chargées d’examiner le recours (Département de
l’économie, puis Office fédéral de l’agriculture).
(...)
"
.
Les indications exposées ci-dessus se
fondent sur une base légale cantonale, à savoir sur le règlement du 30 juin
1999 d'application de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les
paiements directs versés dans l'agriculture (RVOPD; RSV 910.15.1), lequel
prévoit à son art. 4 al. 2 que
"
Pour l'exécution des contrôles de surfaces et ceux liés au programme
de la production extensive, le service charge des opérations sur le terrain les
commissaires régionaux et les préposés à la culture des champs
"
. L’art. 5 al. 1 RVOPD
dispose que
"
En cas de
contestation des résultats d'une visite locale, un nouveau contrôle, requis au
plus tard dans les 3 jours qui suivent, est effectué dans les 48 heures soit
par l'Office ECO'PREST de Prométerre, soit par la Station cantonale,
respectivement le commissaire régional, à la culture des champs qui
transmettent un préavis au service
"
.
La problématique en cause est celle
de la constatation des faits et des moyens de preuve. L’état d’une surface
évoluant constamment, celui-ci doit être documenté afin qu’il soit possible de
statuer sur les conséquences juridiques découlant dudit état, même après que
l’état de la surface ait considérablement évolué. La transformation rapide des
surfaces naturelles explique le bref délai de recours imposé par la loi pour
recourir contre les constatations des préposés agricoles en matière de calcul
de SAU. Les recourants estiment qu’un délai de 48 heures n’est pas suffisant
pour prendre position quant à une sanction financière. Or le délai de 48 heures
n’a pas pour but de permettre à l’exploitant de prendre position quant à une
sanction financière. Il ne vise qu’à lui permettre de contester une constatation
faite par un préposé agricole. La prise de position juridique ou financière ne
se fait que par rapport à une éventuelle décision ultérieure, assortie de
nouvelles voies de recours et de délais plus importants. Un délai de 48 heures
ne paraît pas trop court pour estimer le bien-fondé d’un calcul de SAU. On peut
par ailleurs considérer que l’importance du calcul de la SAU en tant que tel
(on ne parle pas ici du détail juridique de ces conséquences) ne peut échapper
à un exploitant. On relève en outre à ce propos que le formulaire ne porte que
sur la question de la SAU et que l’objet du formulaire ne peut échapper à
l’exploitant qui signe un tel formulaire.
Les recourants se plaignent en
outre de ne pas avoir reçu de double du formulaire rempli par le préposé. Ils
ne contestent toutefois pas l’avoir signé, de sorte qu’il peut dès lors être
considéré comme une preuve valable. Dans la mesure où les recourants n’ont pas
contesté ce document dans les délais prévus, ils ne sauraient remettre en
question la validité des informations qui y figurent par des simples
affirmations, sans apporter d’éléments justificatifs déterminants. En
l’occurrence, ils ont produit avec leur recours des orthophotos, dont
l’autorité intimée a admis de tenir compte vu qu’elles dataient du 31 juillet
2007, soit peu après la visite du préposé le 5 juillet 2007. L’autorité intimée
a ainsi procédé à un calcul sur la base de ces documents et a obtenu une
surface cultivable de 89 ares, soit 19 de plus que celles retenues par la
décision attaquée.
Il ressort du dossier que les
recourants estiment pour leur part que la SAU devrait être fixée à 150 ares.
Ils fournissent diverses explications quant aux espèces semées sur cette
surface. Ils fournissent également des photos, mais qui ne sont pas datées et
qui ne permettent pas une vision globale de la zone litigieuse. Sur cette base,
le tribunal ne dispose pas d’éléments qui lui permettraient de s’écarter de
l’analyse faite par l’autorité intimée. Il y a dès lors lieu de reprendre le
calcul effectué par cette dernière dans la duplique et de fixer la SAU à 89
ares, ce qui conduit à une admission partielle du recours.
4.
L’art. 1 al. 4 OPD précise que par
contributions éthologiques, on entend: a. les contributions pour les systèmes
de stabulation particulièrement respectueux des animaux (SST); b. les
contributions pour les sorties régulières en plein air
(SRPA).
a) Concernant le montant dû au
titre de contributions SST pour les poules pondeuses, l’art. 67 al. 1 OPD (dans
sa version en vigueur en 2007, selon la modification du 26 novembre 2003, entré
en vigueur au 1
er
janvier 2004, publiée au RO 2003 5321) dispose que
"
Le canton détermine le
droit du requérant aux contributions et fixe le montant de celles-ci en
fonction de la situation le jour de référence. Pour les animaux de rente
consommant des fourrages grossiers, les contributions sont fixées en fonction
de l’effectif déterminant selon l’art. 29. En ce qui concerne les autres
animaux de rente, est déterminant l’effectif moyen gardé dans l’exploitation
pendant les douze mois précédant le jour de référence
"
. On relève que la version actuelle de
l’art. 67 al. 1 OPD n’implique pas un traitement différent. L’art. 67
al. 2 OPD (inchangé depuis son adoption) précise que
"
Le jour de référence est la date de
relevé fixée selon l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les données agricoles
"
(ordonnance sur les données agricoles;
RS 919.117.71). Selon l’art. 5 al.1 de l’ordonnance sur les données
agricoles, les relevés de données sont effectués chaque année au début du mois
de mai. L’office fixe le jour des relevés.
b) L’autorité intimée a considéré
que le système prévu par l’OPD, qui fixe les contributions en fonction des
conditions en vigueur à une date précise, ne permettait pas de tenir compte de
l’évolution de la situation au cours des mois suivants. Par conséquent, c’est
un effectif de 2'390 poules pondeuses qui a été retenu pour le calcul des
contributions SST, alors même que durant l’été 2007 le nombre de poules
pondeuses a été augmenté à 18'000.
Cette manière de calculer est erronée,
de l’avis des recourants, qui se réfèrent à l’art. 62 OPD et aux
directives d’application. L’art. 62 OPD fixe le montant des contributions
SST, par unité de gros bétail et par an. Le document
"
Commentaire et instructions 2007
"
(version du
31 janvier 2007) relatif à l’OPD précise au sujet de l’art. 62 OPD ce qui
suit:
"
Si les bâtiments ou les installations
nécessaires (p.ex. aires à climat extérieur, parcours) ne sont pas utilisables
à partir du 1
er
janvier de l’année de contributions, aucune contribution SST ou SRPA
n’est versée pour les catégories d’animaux concernées. Lorsque l’exploitant annonce
pour la première fois des catégories d’animaux pour les contributions SST ou SRPA,
mais qu’il ne remplit pas les conditions requises au 1
er
janvier, le canton peut verser la
moitié de la contribution annuelle s’il observe les prescriptions au plus tard
au 1
er
juillet
"
.
Les recourants estiment que les
principes posés en rapport avec l’art. 62 OPD doivent s’appliquer
également dans le cadre de l’art. 67 OPD. Ils déduisent dès lors du
commentaire précité que le canton doit verser la moitié de la contribution
annuelle également s’il y a augmentation de l’effectif en cours d’année. Un
changement de situation impliquerait une
"
taxation intermédiaire
"
, en d’autres termes l’application par analogie de l’exception prévue
par le commentaire précité. L’autorité intimée rejette cet argument au motif
que l’exception prévue en rapport avec l’art. 62 OPD ne concerne que le
mode de détention permettant le calcul d’une contribution partielle et non pas
l’effectif à prendre en compte (pour lequel on applique uniquement l’art. 67
OPD).
c) Le tribunal constate que les
directives d’application de l’art. 62 OPD introduisent un assouplissement
des conditions légales en faveur de l’exploitant qui annonce pour la première
fois des catégories d’animaux pour les contributions SST ou SRPA. Un tel assouplissement
aurait été envisageable aussi dans le cas de l’exploitant qui agrandit son
cheptel. En effet, aucun texte ne l’interdit et une certaine marge de manœuvre
est laissée sur ce plan à l’autorité administrative. Il s’agit toutefois là de
questions d’opportunité dans lesquels le tribunal, qui doit vérifier uniquement
la légalité de la décision attaquée, n’a pas à entrer (art. 98
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[
LPA-VD; RSV 173.36
]
). Vu que, sur le plan légal, aucun texte n’impose l’introduction d’un
assouplissement des conditions légales en faveur de l’exploitant qui agrandit
son cheptel, le tribunal ne peut imposer un tel assouplissement par voie
judiciaire. De ce point de vue, la décision attaquée ne viole pas les
dispositions de l’OPD. Il convient encore d’examiner si elle est conforme aux
normes de rang supérieur.
Selon les recourants,
l’art. 67 OPD serait en l’occurrence appliqué de manière
contraire à la Constitution et à la loi. Ils expliquent qu’il n’est pas
rentable de produire des œufs SST/SRPA si la totalité des contributions
correspondantes ne sont pas versées dès le moment où le poulailler est
opérationnel et la prestation éthologique effectivement fournie. Cela serait
contraire à la Constitution et à la loi, qui pose le critère de la rentabilité.
Les recourants citent en particulier l’art. 104 al. 3 let. b
Cst., selon lequel la Confédération encourage, au moyen de mesures incitatives
présentant un intérêt économique, les formes d’exploitation particulièrement en
accord avec la nature et respectueuses de l’environnement et des animaux. Ils
se réfèrent aussi à l’art. 76a LAgr qui prévoit que la Confédération verse
des contributions éthologiques afin d’encourager l’application et l’extension
de modes de production particulièrement respectueux des animaux (al. 1) et
qu’elle fixe le montant des contributions de sorte qu’il soit rentable de
fournir une prestation éthologique particulière (al. 2).
Dans le cas présent, le tribunal estime
qu’il est erroné de soutenir qu’il n’est pas rentable de produire des œufs
SST/SRPA si la totalité des contributions correspondantes ne sont pas versées
dès le moment où le poulailler est opérationnel et la prestation éthologique
effectivement fournie. En effet, le concept de rentabilité se réfère au montant
de la contribution versée. Certes, la gestion financière d’une entreprise
agricole peut être fortement compliquée par des versements décalés (de 7 à 14
mois, relèvent les recourants). Il n’en demeure pas moins que les contributions
versées prennent en considération le nombre effectif d’animaux élevés malgré le
décalage temporel. Dans le cas des recourants en particulier, le calcul des
contributions 2008 prendra en compte le nouvel effectif moyen annoncé. Ceux-ci
soutiennent que si un exploitant n’a plus de droit aux paiements directs au
jour de référence 2008, en raison par exemple d’une fortune trop importante,
des prestations effectuées du 1
er
mai au 31 décembre 2007 risqueraient
de ne pas être rétribuées. S’il faut admettre que ce cas de figure pourrait
effectivement poser un problème de rentabilité, les recourants ne soutiennent
toutefois pas qu’ils se trouvent dans une telle situation. Le tribunal, qui n’a
pas à se prononcer sur des hypothèses abstraites, n’examinera dès lors pas cette
question dans le cadre de la présente procédure, mais n’exclut pas de procéder
à un tel examen si un cas concret venait à lui être soumis. En l’occurrence, le
grief d’illégalité et d’inconstitutionnalité doit donc être rejeté.
Le tribunal a admis ci-dessus que
le fait que la totalité des contributions correspondantes ne soit pas versée
dès le moment où la prestation éthologique est effectivement fournie peut être
source de difficultés pour les recourants et porte ainsi atteinte à leurs
intérêts dignes de protection. Cela étant, la nécessité de se baser sur une
période de référence pour procéder au calcul des paiements directs dus n’est
pas contestable. Le fait qu’un laps de temps de quelques mois sépare la période
de référence du moment auquel les contributions sont versées n’est pas non plus
contestable. Vu le nombre d’ayant-droits aux paiements directs et la complexité
du calcul de ces derniers, il paraît légitime que l’autorité ait besoin de quelques
mois pour procéder aux calculs individualisés. La nécessité d’une
"
taxation intermédiaire
"
invoquée par les recourants n’est pas
avérée étant donné que la période de référence ne s’étend que sur 12 mois et
que les paiements directs sont ainsi recalculés chaque année. Le refus de
l’autorité intimée de tenir compte de la situation des recourants au 1
er
juillet 2007 en ce qui concerne les poules pondeuses n’est ainsi pas contraire
au principe de proportionnalité.
Les recourants relèvent que le
budget avec pleines contributions pour les nouvelles poules pondeuses pour
l’année 2007 a été accepté par l’Office de crédit agricole (dépendant de
l’association prométerre et
"
de facto par la supervision de l’OFAG
"
. Ils invoquent implicitement une attitude contradictoire de
l’autorité. L'interdiction des comportements contradictoires découle de l'art.
9 Cst., selon lequel toute personne a le droit d’être traitée par les organes
de l’Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Le droit
garanti à l'art. 9 Cst. présuppose toutefois que l'administration ait, dans une
situation concrète et individuelle, fait une promesse ou adopté un comportement
de nature à éveiller, chez l'administré, une attente ou une espérance légitime
et que, sur la foi de cette promesse ou en raison de cette attente ou espérance
légitime, l'administré a ensuite pris des dispositions préjudiciables à ses
intérêts (cf. ATF 127 I 31 consid. 3a p. 36, traduit et résumé in RDAF 2002
I, p. 313; 126 II 377 consid. 3a p. 387 s. traduit et résumé in RDAF
2001 I, p. 690; 124 II 265 consid. 4a p. 270, et les références
citées; ATF 2P.269/2001 du 25 avril 2002; AC.2002.0153 du 16 mai 2003).
Toutefois, une autorité ne peut pas valablement promettre le fait d'une autre
autorité
(cf. Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 4e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, n. 509; ATF du 27
septembre 2006, en la cause C 148/06 consid. 5) ni, a
fortiori, engager par son simple comportement ou sa passivité une
autre autorité (ATF 129 II 361 consid. 7.2 p. 382). En l’occurrence,
l’Office de crédit agricole ne pouvait pas, par son approbation d’un budget d’un
exploitant agricole, engager le SAgr quant au montant des paiements directs
versés pour l’année concernée par le budget.
5.
a) L’art. 76a LAgr prévoit que la
Confédération verse des contributions éthologiques afin d’encourager
l’application et l’extension de modes de production particulièrement
respectueux des animaux (al. 1). Elle fixe le montant des contributions de
sorte qu’il soit rentable de fournir une prestation éthologique particulière
(al. 2).
L’art. 70 al. 5 LAgr prévoyait
déjà lors de son adoption en 1998 un échelonnement des paiements directs en ces
termes:
"
Le Conseil fédéral fixe, en vue de l’octroi
des paiements directs et des contributions écologiques:
a. la taille
minimale de l’exploitation;
b. une charge de
travail minimale dans l’entreprise exploitée;
c. une limite d’âge;
d. la surface ou le
nombre d’animaux par exploitation au-delà desquels les contributions sont
réduites;
e. des valeurs
limites par unité de main-d’oeuvre standard;
f. le revenu et la
fortune imposables des exploitants au-delà desquels les contributions sont
réduites ou refusées
"
.
Quelques années après l’adoption de la
LAgr, il avait été prévu de supprimer la let. d de la disposition précitée
(cf. RO 2003 4223). Le Conseil fédéral n’a cependant mis en vigueur cette
abrogation qu’au 1
er
janvier 2008 (cf. RO 2003 4233, puis RO 2004
1645), date à laquelle le Parlement a décidé de réintroduire cette let. d
(RO 2007 6099), de sorte que les agriculteurs n’ont jamais pu bénéficier de l’abrogation
décidée en 2003. C’est ainsi, pour l’année 2007, l’art. 70 al. 5 LAgr dans
la version adoptée en 1998 qui s’applique.
L’art. 70 al. 5 LAgr (en
vigueur dès le 1
er
janvier 2008) dispose ce qui suit:
"
En vue de l’octroi des paiements directs
généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, le
Conseil fédéral fixe: a. une charge de travail minimale exprimée en unités de
main-d’oeuvre standard dans l’entreprise exploitée; b. une limite d’âge; c. des
valeurs limites pour la somme des contributions par unité de main-d’oeuvre
standard; d. la surface ou le nombre d’animaux par exploitation au-delà
desquels les contributions sont réduites; e. des exigences concernant la
formation professionnelle agricole. Le Conseil fédéral règle les modalités et
décide les exceptions; f. le revenu et la fortune imposables des exploitants
au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées; pour les
exploitants mariés, le Conseil fédéral fixe des valeurs limites plus élevées
"
.
b) Concrétisant cette délégation,
le Conseil fédéral a adopté l’art. 20 OPD, selon lequel les taux
applicables aux divers types de contributions sont échelonnés en fonction de la
surface ou du nombre d’animaux, comme suit (état 2007):
Classe des grandeurs
Surface donnant droit aux paiements directs
Nombre d’animaux donnant droit aux paiements directs
Taux de réduction des contributions
1
jusqu’à 30 ha
jusqu’à 45 UGB
0 %
2
plus de 30 et jusqu’à 60 ha
plus de 45 et jusqu’à 90 UGB
25 %
3
plus de 60 et jusqu’à 90 ha
plus de 90 et jusqu’à 135 UGB
50 %
4
plus 90 ha
plus de 135 UGB
100 %
On précise, à toutes fins utiles,
que dès le 1
er
janvier 2008 (selon modification du 14 novembre 2007,
RO 2007 6117), les chiffres déterminants sont les suivants:
Classe des grandeurs
Surface donnant droit aux paiements directs
Nombre d’animaux donnant droit aux paiements directs
Taux de réduction des contributions
1
jusqu’à 40 ha
jusqu’à 55 UGB
0 %
2
plus de 40 et jusqu’à 70 ha
plus de 55 et jusqu’à 100 UGB
25 %
3
plus de 70 et jusqu’à 100 ha
plus de 100 et jusqu’à 145 UGB
50 %
4
plus de 100 et jusqu’à 130 ha
plus de 145 et jusqu’à 190 UGB
75 %
5
plus de 130 ha
plus de 190 UGB
100 %
Le document
"
Commentaire et instructions 2007
"
relatif à l’OPD précise ad
art. 20 OPD que:
"
Lorsqu’il
s’agit d’un type de contribution avec des taux différenciés, on s’appuiera sur
la moyenne pour l’échelonnement
"
.
c) Les recourants concluent à ce
que l’échelonnement des contributions soit appliqué en réduisant d’abord les
contributions les plus basses de manière à éviter un effet d’incitation
négatif. Ils relèvent qu’à partir de 100
unités de gros
bétail (
UGB) volailles pour la SST et 145 pour la SRPA,
les primes pour les UGB bovins deviennent négatives. Ainsi dans leur situation,
le nombre de poules pondeuses qu’ils détiennent a pour conséquence qu’aucune
prestation n’est versée pour les taureaux d’élevage alors même que toutes les conditions
posées par la loi sont réunies. Ils déplorent cette situation qui va à
l’encontre des objectifs du Parlement, puisqu’à partir d’une certaine taille
les exploitations qui favorisent le bien-être animal reçoivent à cheptel égal
moins de paiements directs que celles qui gardent leur bovins dans un système
de garde conventionnelle. Les recourants joignent à leur recours des calculs
démontrant leurs affirmations.
Dans sa décision du 18 juillet
2008, le SAgr a reconnu que la question était incontestablement problématique.
Il a expliqué avoir soumis à plusieurs reprises ce problème à la Confédération,
qui n’a cependant consenti aucune exception. Dans cette même décision, le SAgr
indiquait aux recourants qu’il leur appartenait d’inscrire ou non leurs différentes
catégories de bétail de manière à optimiser ou non leurs contributions. L’autorité
intimée estime pour sa part que le point de vue de l’instance fédérale peut se
justifier dans la mesure où une application telle que celle souhaitée par les
recourants nécessiterait un niveau de détail dans la mise en œuvre inopportun
et disproportionné par rapport au très petit nombre d’exploitants concernés par
cette problématique.
Le calcul de l’échelonnement des
contributions se fait sur la base des directives édictées par l’OFAG. Elles
permettent d’atteindre une certaine uniformité d’application sur le territoire
suisse. Ne constituant pas des règles de droit, elles ne lient pas le tribunal.
Il n’en demeure pas mois que dans un domaine de nature technique le juge s'impose
une certaine retenue dans l'examen des questions soulevées (voir ATF 119 Ib 492
consid. 5b/cc p. 506; 117 Ib 114 consid. 4b p. 117; 112 Ib 424
consid. 3 p. 428; voir aussi RDAF 1992, p. 193 ss, not.
200; AC.2002.0045 du 30 juin 2003 consid. 4c/aa). En l’occurrence, ni l’art. 70
al. 5 LAgr ni l’art. 20 OPD n’imposent de technique de calcul de
l’échelonnement des paiements directs à verser. Le tribunal doit se limiter à
vérifier si la décision attaquée est conforme au droit. Il n’a pas à se
déterminer sur le point de savoir si c’était la décision la plus adéquate. Dans
ces circonstances, le refus de l’autorité intimée de tenir compte de la requête
des recourants doit être confirmée.
6.
a) On entend par prestations écologiques
requises (PER) les conditions écologiques auxquelles est subordonné le droit
aux paiements directs. Ce sont les articles 5 à 16 et l’annexe de l’OPD qui en
constituent la base légale. Selon l’art. 16 al. 1 OPD,
l’exploitant qui demande l’octroi de paiements directs doit fournir
à l’autorité cantonale la preuve qu’il exploite l’ensemble de son exploitation
conformément aux exigences des prestations écologiques requises. Selon l’
art. 16 al. 2 OPD (état 2007),
est
considérée comme preuve l’attestation d’un organe de contrôle désigné par le canton
ou d’un organisme accrédité par l’Office fédéral de métrologie selon la
norme EN 45004
.
Selon l’
art. 16
al. 2 OPD actuel,
est considérée comme preuve
l’attestation établie par un organe d’inspection accrédité, pour le domaine
d’application correspondant, conformément à la norme européenne ISO/IEC 17020
36
"
Critères
généraux pour le fonctionnement de différents types d’organismes procédant à
l’inspection
"
ou à
l’ordonnance du 17 juin 1996 sur l’accréditation et la désignation
(OAccD; RS 946.512)
.
De manière générale, l’art. 66
al. 1 OPD prévoit que, pour l’exécution des contrôles, les cantons peuvent
associer des organisations présentant toutes garanties de compétence et
d’indépendance; ils supervisent, par sondage, les activités de contrôle des organisations
associées ou accréditées.
L’art. 3 al. 2 de l’o
rdonnance
du 14 novembre 2007 (postérieure
aux faits de la présente cause)
sur la coordination des
inspections dans les exploitations agricoles
(Ordonnance
sur la coordination des inspections, OCI; RS 910.15) dispose que les résultats
des inspections d’un service compétent sont contraignants pour toutes les
autorités chargées de l’exécution. Les autorités en question vérifient la
réalisation du mandat par les organes d’inspection privés. Les organes
d’exécution communiquent aux autres organismes concernés, ainsi qu’à l’organe
d’inspection, les manquements qui ont été relevés bien que ne faisant pas
l’objet de l’inspection. Les organes d’exécution et les organes d’inspection
prennent les mesures appropriées (art. 3 al. 3 OCI). Cette volonté de mise
en commun des résultats se reflète aussi dans l’art. 4 al. 3 OCI,
selon lequel les cantons enregistrent les données des exploitations inspectées,
les résultats des inspections, les mesures administratives décidées et les
données relatives à la réduction ou au refus de contributions dans un système
d’information commun, exhaustif et normalisé, géré par la Confédération avec la
collaboration des cantons. En vertu de l’art. 2 al. 1 OCI
, l
es cantons coordonnent les inspections de
telle manière que les exploitations agricoles ne soient, en principe, pas
inspectées plus d’une fois par an, et les exploitations biologiques pas plus de
deux fois par an.
b) L’art. 1.2 de l’annexe OPD applicable
en 2007 disposait ce qui suit:
"1.2
Enregistrements
L’exploitant
tient à jour des enregistrements concernant la gestion de l’exploitation. Ces
enregistrements doivent notamment comprendre:
a. la surface de
l’exploitation, la surface agricole utile, le plan des parcelles;
b. la liste des
parcelles donnant des indications sur les cultures, le travail du sol, la
fumure et la protection phytosanitaire;
c. les documents
permettant d’apprécier le bilan de fumure;
d. d’autres
enregistrements si nécessaire
"
.
La loi fédérale du 5 octobre 1990
sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu; RS 616.1),
qui s’applique à toutes les aides financières et indemnités prévues par le
droit fédéral (art. 2 LSu), prévoit à l’art. 11 que:
"Les aides
et les indemnités ne sont allouées que sur demande.
Le requérant est
tenu de fournir à l’autorité compétente tous les renseignements nécessaires. (…)".
D'après l'art. 70 al. 1 let. a
OPD, les cantons réduisent ou refusent les paiements directs conformément à la
Directive du 27 janvier 2005 sur la réduction des paiements directs, édictée
par la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture, lorsque le
requérant donne, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses.
Ces directives prévoient ce qui suit:
"
1.2. Enregistrements
Manquement
Réduction en points
Document
incomplet
5 points par
document, mais au maximum 20 points
Document manquant,
erroné ou inutilisable
10 points par
document, mais au maximum 40 points
Lorsque plusieurs
documents sont incomplets, erronés, manquants ou inutilisables, les réductions
doivent être cumulées.
Un délai pour
compléter les enregistrements ne peut être accordé que si les manquements
(documents incomplets, incomplets, inutilisables ou non disponibles) portent
sur les documents suivants: plan d’exploitation, liste des parcelles, rapport
sur l’assolement, liste des surfaces de compensation écologiques et bilan de
fumure. Le non-respect d’un délai est considéré comme une récidive.
Les autres
documents, tels que le registre des parcelles, le carnet des champs, le
calendrier des prairies, le carnet des prés et la liste relative à
l'utilisation d'engrais, doivent être actualisés en fonction de la situation
régnant une semaine avant le contrôle.
Les documents sont
considérés comme inutilisables s’ils ne permettent pas d’effectuer les
contrôles.
Lorsque les
manquements relatifs aux enregistrements entravent le contrôle, il convient de
réduire en plus les paiements directs ou de les refuser conformément à la
partie B, chiffre 3
"
.
c) En l’espèce, par préavis du 7
décembre 2007, l’organisation de contrôle CoBra a proposé une réduction de 500
fr. des paiements directs à la surface au motif que les recourants ne
disposaient pas – dans le domaine PER – d’un plan de situation détaillé du
domaine avec mention des parcelles et des compensations écologiques ni d’un
carnet des champs ou des prés. Ce préavis a été suivi par l’autorité compétente
et confirmé par l’autorité intimée.
Les recourants, tout en demandant
l’annulation de la décision attaquée dans son ensemble, ne motivent pas ce
point en particulier. De même, dans leurs observations complémentaires, ils
déclarent ne pas recourir contre les points 5 à 7 de la motivation de la
décision attaquée (qui concerne ce contrôle), mais contestent la prise en
compte de ce rapport. Malgré la motivation quelque peu ambivalente des
recourants, il convient de ne pas se montrer excessivement formaliste et
d’entrer en matière sur ce grief.
Les recourants reprochent à
l’autorité d’avoir pris en compte un rapport signé en blanc par l’agriculteur
et antidaté par le contrôleur. L’autorité intimée estime qu’il est tout à fait
abusif de parler de rapport signé en blanc et antidaté dans la mesure où le
recourant a signé un document sur lequel figuraient toutes les constations
faites. Il donne la version suivante des faits:
"
Il ressort du rapport en question
(protocole de constat du contrôle PER agricole, en annexe) qu’un premier
contrôle sur fiches, purement administratif, réalisé le 23 juin 2007, a montré
que les exigences étaient respectées (indications en noir). Ce premier rapport
a été signé par le contrôleur PER. Normalement aucune inspection sur le terrain
n’avait été prévue sur cette exploitation cette année-là, mais au moment du
contrôle indépendant réalisé sous l’angle du label, il a été constaté un
manquement au sujet du carnet des champs, qui a ainsi été ajouté par la suite
sur le même document (indications en bleu)
"
.
Cette version des faits correspond
aux remarques des recourants, qui se réfèrent à un contrôle annoncé comme
contrôle IP et non comme contrôle PER et qui s’est déroulé le 21 août 2007. Ils
expliquent avoir été en phase de travaux et de déménagement et n’avoir pas
trouvé immédiatement tous les documents nécessaires. Ils allèguent ne pas voir
pu repousser le contrôle, qui s’avérait urgent vu que le blé et le colza IP
étaient déjà livrés au centre collecteur. Ces explications paraissent
plausibles de sorte que l’on ne saurait reprocher au recourants de ne pas avoir
demandé de repousser le contrôle à une date ultérieure. Ceux-ci auraient néanmoins
pu solliciter un délai pour fournir les documents manquants, possibilité qu’ils
n’ont pas utilisée, pour des raisons qu’ils n’expliquent pas.
Les recourants contestent qu’un contrôleur
IP-Suisse, qui serait également contrôleur PER, puisse dénoncer des manquements
PER constatés dans le cadre d’un contrôle IP-Suisse. Ils estiment que des
sanctions de droit public ne peuvent pas se fonder sur un contrôle privé. Il
ressort de la motivation de la décision attaquée que, avant même l’adoption de
l’OCI précitée, tout était mis en œuvre pour réduire au maximum les contrôles.
Une des mesures prises consistait à confier aux contrôleurs PER les contrôles
liés aux labels (tels que, par exemple, IP-Suisse). Or la plupart des cahiers
des charges des labels exigent le respect des règles PER. L’autorité intimée
explique qu’il serait ainsi incohérent de demander à ces contrôleurs de faire
abstraction des lacunes PER qui pourraient être décelées lors d’un contrôle
privé.
Le tribunal relève qu’il n’existe
pas de norme interdisant à l’autorité administrative de tenir compte
d’informations transmises par un contrôleur IP. Au demeurant, dans divers
domaines du droit, il n’est pas rare que les autorités administratives agissent
suite à des dénonciations. Autre est la question de savoir si les normes
régissant l’activité d’IP-Suisse autorisent les contrôleurs IP-Suisse à divulguer
des informations récoltés dans le cadre de leur activité de contrôleur IP.
S’agissant de règles liées à l’attribution de labels de droit privé, elles n’ont
toutefois pas à être examinée dans le cadre de la présente procédure.
Dans la mesure où les contrôleurs
IP-Suisse font partie d’
un organe d’inspection accrédité
– ce qui n’est pas contesté en l’occurrence –, leurs constatations peuvent être
reprises par l’autorité administrative (
art. 16
al. 2 OPD)
.
Enfin, les
recourants
mentionnent avoir été contrôlés cinq fois en 2007 et ne pas comprendre la justification
d’un tel nombre de contrôles. Si ce chiffre est exact, il est effectivement
élevé. Il ne peut toutefois pas avoir pour conséquence l’absence de sanction
des manquements constatés. La décision attaquée doit dès lors être confirmée
sur le principe de la sanction. S’agissant de la quotité de la sanction, l’autorité
intimée se réfère
à la Directive du 27 janvier 2005 sur la
réduction des paiements directs et relève que, sur cette base, la sanction
infligée aux recourants aurait pu se monter à 10% de la contribution à la
surface, vu l’absence de deux documents.
Elle explique
avoir préféré un système forfaitaire plus favorable aux recourants. Les
recourants ne contestant pas ce calcul, il n’y a pas lieu d’analyser plus en
détail la question.
7.
En définitive, les recourants n’obtiennent que
partiellement gain de cause, soit uniquement en ce qui concerne le calcul de la
SAU, leurs conclusions étant pour le reste rejetées. Ils auront dès lors à
supporter un émolument légèrement réduit et, n’étant pas représentés par un
mandataire professionnel, ne peuvent pas se voir allouer de dépens (art. 49,
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département de l'économie du 29
octobre 2009 est annulée. Le dossier est retourné à l’intimée pour qu’elle
statue à nouveau, dans le sens du considérant 3 ci-dessus.
III.
Un émolument de justice de 1’200 (mille deux
cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 mai 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal administratif fédéral,
case postale, 3000 Berne 14.
Le mémoire de recours doit
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée (art. 166 al. 2 LAgr [RS 910.1] et 44 ss PA [RS 172.021).