vd_omni · AC.2004.0167 · 2005-06-15 · fr

ANTONIAZZI/Municipalité de Lausanne, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'économie, du logement et du tourisme | Compétences résiduelles en matière de limitation des nuisances conservées par le législateur cantonal et communal en matière d'aménagement du territoire depuis l'entrée en vigueur de la LPE. Notion d'inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est prépondérant selon l'art. 77 RPGA de Lausanne. Application à un cabaret night-club en tant que nuisances de nature "immatérielle" susceptibles de blesser le sens moral de ces habitants et de porter atteinte au caractère et à l'ambiance d'un quartier voué principalement à l'habitat. RECOURS AU TRIBUNAL FÉDÉRAL. Projet finalement admis par l'arrêt AC.2005.0283 du 2 juin 2006.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2005 AC.2004.0167

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
15 juin 2005
Composition
François Kart, président; Antoine Thélin et Jean-Daniel
Rickli, assesseurs ; Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
Mina ANTONIAZZI,
à Pully,
représentée par Me Laurent Maire, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Département de la sécurité et de
l'environnement, Service de l'environnement et de l'énergie
à Epalinges
2.
Département de l'économie, Service
de l'économie et du tourisme,
Police cantonale du commerce
à Lausanne
Objet
Permis de
construire
Recours de Mina ANTONIAZZI contre la décision de la
Municipalité de Lausanne du 20 juillet 2004, refusant d'autoriser l'aménagement
d'un cabaret night-club, rue de la Pontaise  46, sur la parcelle 2014 de la
Commune de Lausanne
Vu les faits suivants
A.
Mina Antoniazzi est propriétaire de la parcelle 2014 du
cadastre de la Commune de Lausanne. Cette parcelle est comprise dans le
périmètre régi par le plan de quartier n° 290, "Quartier de la Pontaise,
partie supérieure comprise entre l'Av. des Oiseaux, l'Av. du Mont-Blanc et
l'Av. Druey" légalisé le 10 juin 1946 (ci-après, "PQ 290"). Ce
plan institue des limites de constructions, des zones de l'ordre contigu et non
contigu, ainsi que des zones d'interdiction de bâtir et des règles sommaires
touchant à la construction des bâtiments.
B.
La Commune de Lausanne a mis à l'enquête publique du 1
er
au 30 juin 2004 un nouveau plan général d'affectation communal (PGA). L'art.
156 du règlement du PGA (ci après: RPGA) prévoit l'abrogation d'un certain
nombre de plan spéciaux, dont le PQ 290, régissant actuellement la parcelle
2014. Selon le PGA, le périmètre régi actuellement par le PQ 290 sera colloqué
en zone urbaine, au sens des art. 95 et ss RPGA.
C.
La parcelle 2014 est située à l'angle de la rue de la
Pontaise et de l'avenue des Oiseaux. Elle est construite d'un bâtiment ancien
(ECA 2855a), comprenant, au niveau du rez-de-chaussée, diverses extensions
formant le bâtiment ECA 2855b. La parcelle comporte en outre une terrasse
extérieure. Ces bâtiments abritent un établissement public, composé d'un café-restaurant
de 60 places, à l'enseigne "Les Lauriers", au sud-ouest, et un pub de
40 places, à l'enseigne "Le Mirage", au sud-est jouxtant l'avenue des
Oiseaux. L'accès à ces établissements se pratique par l'entrée située au 46 rue
de la Pontaise, respectivement par la terrasse extérieure. Selon les
explications fournies lors de l'audience, le café est ouvert de 8h00 à 1h00 et
le pub de 16h00 à 1h00. Cet horaire d'ouverture est prolongé pour les deux
établissements jusqu'à 2h00 les vendredis et samedis. La partie nord-est du
bâtiment ECA 2855b, contiguë au pub le long de l'avenue des Oiseaux, est
affectée à une salle de billard d'environ 60 m
², permettant d'accueillir
12 personnes. Cette salle comprend un sous-sol abritant un garage, qui s'ouvre,
compte tenu de la pente du terrain à cet endroit, sur l'avenue des Oiseaux.
D.
Mina Antoniazzi, qui exploite actuellement au bénéfice de la
même patente les établissements susmentionnés, a mis à l'enquête du 24 octobre
au 13 novembre 2003 la transformation de la salle de billard, afin d'y aménager
un cabaret night-club à l'enseigne "Midnight Club", ouvert 7 jours
sur 7 de 17h00 à 4h00, pour lequel elle a sollicité la délivrance d'une licence
de night-club au sens de l'art. 17 de la loi sur les auberges et les débits de
boissons du 26 mars 2002 (LADB), autorisant l'exploitation d'un établissement
avec ou sans alcool dans lequel sont organisées des attractions, notamment de
strip-tease ou d'autres spectacles analogues.
Le projet prévoit la création d'un sas
d'entrée, d'un vestiaire destiné à la clientèle, d'une cave et de locaux à
l'usage du personnel, au niveau de l'avenue des Oiseaux, dans le volume actuellement
occupé par le garage. L'accès au cabaret, situé au niveau supérieur
(rez-de-chaussée), est prévu par un escalier depuis une entrée sise sur l'avenue
des Oiseaux. Le cabaret lui-même a une contenance de 43 places; il comporte un
bar, une scène et des loges d'artiste. Il n'est pas accessible depuis le pub et
le café-restaurant.
La demande d'autorisation est
accompagnée d'une préétude acoustique du 30 septembre 2003, effectuée par le
bureau Lanfranchi Ingénierie Acoustique, à Assens, qui propose diverses mesures
constructives d'isolation phonique, dont le projet mis à l'enquête tient
compte, et conclut que les exigences en matière de protection du bruit seraient
respectées.
E.
Ce projet a suscité une vingtaine d'oppositions de la part
d'habitants du quartier. Ceux-ci ont fait valoir en particulier que ce dernier
n'avait pas vocation à recevoir un établissement de ce type et que les
établissements existants provoquaient déjà suffisamment de nuisances. Les
opposants ont exprimé leurs craintes de toutes nuisances supplémentaires,
notamment sonores, en considérant que le nouvel établissement mis à l'enquête
provoquerait une péjoration de la qualité de vie dans le quartier.
F.
Le projet a été mis en consultation auprès des divers
services cantonaux concernés par la Centrale des autorisations CAMAC, dépendant
du Secrétariat général du Département des infrastructures. Le résultat de cette
consultation est reproduit dans un document de synthèse du 14 mai 2004
(synthèse CAMAC), dont il ressort que les autorisations spéciales cantonales
ont été délivrées. Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division
environnement (SEVEN) a notamment émis le préavis suivant:
"Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la
loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 ainsi
que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le
bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition
au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits d'exploitation). Ces
valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les installations
techniques des immeubles (chauffage, ventilation, climatisation), par les parcs
à voitures hors des routes et par le trafic sur l'aire d'exploitation.
Dans le cas de ce changement d'affectation, les niveaux
d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de
planification (art. 7 OPB).
Les exigences décrites dans la directive du 10 mars 1999
concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à
l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.
Le SEVEN attire l'attention de l'exploitant sur l'ordonnance
fédérale son et laser (OSL) du 24 janvier 1996 et sur le règlement cantonal
d'application du 11 juin 1997 qui limitent le niveau sonore à l'intérieur de
l'établissement à 93 dB(A)(Leq) si l'isolation phonique de l'immeuble le
permet.
La préétude acoustique faite par le bureau Lanfranchi du 3
mars 2004
(ndr, daté du 30 septembre 2003)
montre
qu'avec un niveau sonore de 85 dB(A) diffusé dans l'établissement projeté, il
est possible de respecter les exigences en matière de protection contre le
bruit.
Le SEVEN demande qu'un service d'ordre soit présent en cas de
nécessité pour garantir la tranquillité publique dans le voisinage de
l'établissement.
Le SEVEN demande qu'une mesure de contrôle soit faite et soit
approuvée par le service avant l'ouverture de l'établissement. Ce contrôle
consiste à vérifier le respect:
a) des exigences accrues de la norme SIA 181 pour
l'appartement 1 bis de l'avenue des Oiseaux,
b) des valeurs limites décrites dans la DEP,
c) du principe de limitation des nuisances à titre préventif
(art. 11 LPE).
Sous ces conditions, le SEVEN considère que le projet cité en
titre respecte les exigences légales en matière de protection contre le bruit.
(…)"
G.
La Municipalité de Lausanne a rendu la décision suivante
en date du 24 juillet 2004:
"(…) A la suite de l'enquête publique et après examen,
nous vous informons que la Municipalité a décidé, en sa séance du 1
er
juillet 2004, de prendre en considération les motifs d'opposition des habitants
fondés dans les faits et de
refuser
le projet susmentionné susceptible
de provoquer des inconvénients appréciables dans ce quartier où l'habitat est
prépondérant, ceci en application de l'article 77 du futur Plan général
d'affectation (PGA) en cours de procédure conformément au dispositif
transitoire prévu par l'article 79 de la Loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC). (…)"
H.
Mina Antoniazzi recourt en temps utile au tribunal
administratif contre cette décision et conclut, avec suite de frais et dépens,
à la délivrance du permis de construire, subsidiairement à l'annulation de la
décision municipale et au renvoi de la cause devant l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Par acte motivé du 25 octobre
2004, la municipalité conclut au rejet du recours avec suite de frais et
dépens. La recourante a déposé des déterminations le 15 novembre 2004. La
municipalité s'est encore déterminée par acte du 11 février 2005. Le
Département de l'économie, Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Police du commerce (SELT) et le SEVEN ont été invités à participer à la
procédure comme autorités concernées et ont adressé leurs observations au
tribunal le 9 septembre 2004, respectivement le 24 août 2004. Ils se réfèrent à
leur autorisation et préavis.
I.
Le tribunal administratif a convoqué toutes les parties à
son audience du 20 avril 2005, au cours de laquelle il a entendu leurs
explications et procédé à une visite des lieux.
Il a constaté que le quartier est doté
de sept établissements publics (cafés, pubs, etc.), dont les horaires
d'ouverture correspondent à ceux exploités actuellement par la recourante. Le
quartier comporte en outre, aux rez-de-chaussée des immeubles, de nombreux
commerces aux horaires d'ouverture diurnes. De l'autre côté de la rue de la
Pontaise, vis-à-vis du café "Les Lauriers", se trouve un périmètre
régi par le plan d'extension spécial n° 606 (RPES 606), légalisé le 22 juillet
1981. Ce périmètre est compris entre la rue de la Pontaise, l'avenue du
Mont-Blanc, l'avenue Druey et l'avenue Jomini. Le groupe d'immeubles situé en face
du night-club projeté est pour sa part colloqué en zone urbaine de l'ordre non
contigu, au sens du chapitre 3 (art. 23 et ss) RPE. Un degré de sensibilité II
a été attribué à ce secteur. L'on précise encore que le nouveau PGA prévoit, d'une
part, de colloquer en zone urbaine le secteur actuellement régi par les règles
de la zone urbaine de l'ordre non contigu, au sens des art. 23 et ss RPE, et,
d'autre part, le maintien du RPES 606.
A l'issue de l'audience, les parties ont
persisté dans leurs conclusions. Le tribunal a ordonné la production d'une interpellation
du conseiller communal Claude Mettraux, dont l'existence a été évoquée lors de
l'audience, et de la réponse de la municipalité. La recourante a eu l'occasion
de se déterminer sur le contenu de ces documents.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 77 RPGA, applicable à toutes les zones,
prescrit:
"Lorsque les établissements publics et ceux qui y sont
assimilés sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans
les secteurs où l'habitat est prépondérant, la Municipalité peut imposer des
restrictions d'usage ou les interdire."
La municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire en application de cette disposition, ceci quand bien même
elle n'est pas encore en vigueur. Selon l'art. 79 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
C'est par conséquent à juste titre que la municipalité a examiné la conformité
du projet querellé non seulement au regard de la réglementation actuelle  mais
également par rapport à la nouvelle réglementation mise à l'enquête publique 1
er
au 30 juin 2004, soit notamment l'art. 77 RPGA.
b) La recourante ne reproche pas à la
municipalité d'avoir examiné la conformité de son projet à l'art. 77 RPGA, mais
soutient que les conditions d'application de cette disposition ne seraient pas remplies
en l'occurrence. Elle fait valoir en premier lieu que le secteur concerné n'est
pas voué de manière prépondérante à l'habitat, dans la mesure où les commerces
et établissements publics sont déjà nombreux dans le quartier. En second lieu,
elle affirme que l'exploitation du cabaret n'occasionnera aucune nuisance et se
réfère au préavis favorable du SEVEN selon lequel, moyennant la mise en œuvre des
conditions posées par ce service, la nouvelle installation prévue respectera les
exigences de la législation fédérale en matière de protection contre le bruit.
Pour sa part, la municipalité ne conteste pas les conclusions du service
cantonal en ce qui concerne le respect de la législation fédérale, mais fait
valoir que l'art. 77 PGA se fonde sur les compétences conservées par les
autorités communales en matière d'aménagement du territoire. Elle explique en
particulier que cette disposition poursuit des objectifs d'urbanisme,
différents de ceux de la législation fédérale en matière de protection de
l'environnement. Elle fait valoir que le secteur considéré est très largement
voué au logement et que seules les surfaces situées aux rez-de-chaussée aux
abords de la rue de la Pontaise sont occupées par des commerces. Elle a produit
les listes nominatives des habitants du quartier, tirées de la base de données
du Contrôle des habitants, qui permettent de constater que plus de cinq cents
personnes habitent à proximité immédiate de la construction litigieuse. Au
chapitre des inconvénients appréciables, la municipalité mentionne certaines
nuisances susceptibles de troubler la quiétude des habitants durant les heures
de repos, à savoir celles provenant des clients du night club circulant dans le
quartier à la recherche d'une place de parc, les va-et-vient et la présence
tardive des clients dans les rues. Sur ce point, le représentant du SEVEN a
souligné à l'audience qu'au contraire, les clients fréquentant les cabarets se
montraient, selon l'expérience du service cantonal, plutôt discrets lors de
leurs allées et venues, en raison principalement du contenu des spectacles
proposés au public. Lors de l'audience, les représentants de la municipalité
ont également indiqué que, par l'intermédiaire de l'art. 77 RPGA, cette
dernière entendait préserver, voire renforcer, la qualité de vie, voire la spécificité
des quartiers voués principalement à l'habitation, notamment celui de la
Pontaise, en concentrant les établissements publics nocturnes dans les zones où
l'habitat est peu important ou inexistant. Les représentants de la municipalité
ont en outre expliqué que la présence d'établissements tels que les cabarets
dans des quartiers destinés principalement à l'habitation risquait d'affaiblir
l'attrait que ceux-ci présentent aux yeux de ses habitants actuels et futurs,
soulevant ainsi un  problème au niveau de l'aménagement du territoire communal.
Lors de l'audience, a été notamment mentionnée à cet égard  l'interpellation du
conseiller communal Claude Mettraux, intitulée "La Pontaise
deviendra-t-elle un quartier chaud?".
2.
A titre liminaire, il convient de rappeler le contenu des compétences
résiduelles en matière de limitation des nuisances conservées par le
législateur cantonal et communal dans le cadre de ses compétences en matière
d'aménagement du territoire depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur
la protection de l'environnement en 1985 et de ses ordonnances d'application,
notamment l'ordonnance sur la protection contre le bruit.
a) Avant l'entrée en vigueur de cette
législation fédérale, la protection des personnes contre des atteintes nuisibles
ou incommodantes, notamment contre le bruit, était réglée par les dispositions
cantonales et communales de police des constructions (voir ATF 116 Ia 492).
Pour apprécier les inconvénients liés aux entreprises gênantes pour le
voisinage, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en
matière de constructions (ci-après: la commission) tenait notamment compte des
caractéristiques de la zone en cause et définissait le niveau de tolérance
qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un quartier
nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux d'un
quartier résidentiel, le permis de construire ne devant être refusé que si le
préjudice au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). Pour juger
de la compatibilité d'une activité à une zone donnée, la commission examinait
aussi l'importance et la nature des nuisances prévisibles de l'activité en
question (RDAF 1975, p. 278). La commission avait en outre précisé le système
de répartition des compétences pour apprécier le préjudice au voisinage entre
l'autorité cantonale délivrant l'autorisation spéciale au sens des art. 89 et
suivants de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du
territoire du 5 février 1941 (LCAT) et l'autorité communale appliquant son
règlement sur le plan d'extension. L'autorité cantonale procédait à un examen
abstrait des nuisances pour le voisinage alors que la commune restait
compétente pour vérifier la conformité de l'installation au plan d'extension,
qui fixait avec précision la nature et les caractéristiques des activités
admises dans la zone. La commune devait par ailleurs procéder à un examen
concret des nuisances en tenant compte de l'ensemble des caractéristiques de
l'entreprise, de la nature et du nombre de machines, de leur puissance et de
leur emplacement (RDAF 1978, p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).
Depuis l'entrée en vigueur de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) le 1er
janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les
atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée
par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit
cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les
dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590
ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214
ss consid. 5). Ce principe doit cependant être nuancé: dans une jurisprudence
récente, le Tribunal fédéral a ainsi rappelé que l'aménagement du territoire a
notamment pour but de délimiter l'emplacement des zones à bâtir accueillant des
installations génératrices d'immissions de manière à ce que celles-ci gênent le
moins possible les zones sensibles au bruit (art. 3 al. 2 lit. a et b LAT). Les
constructions et les installations incompatibles avec le caractère d'une zone
d'habitation peuvent dès lors être interdites par des mesures découlant des
plans d'affectation, même si les immissions sonores qu'elles provoquent
n'excèdent pas les normes fédérales, en particulier celles prévues par le droit
de l'environnement (ATF 127 I 103). Les dispositions de droit cantonal gardent
une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment
des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles
d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un
quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour
autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances
concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib
147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée
propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances
secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les
difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214  ss
consid. 5), la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour toxicomanes
(ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a). En résumé, le droit cantonal et communal
conserve une portée propre par rapport au droit fédéral d'une part lorsqu'il
s'applique à la limitation de nuisances qui ne font pas l'objet de la
réglementation fédérale et d'autre part quand il définit le type ou la nature
des activités admissibles dans une zone donnée, conformément aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'aux objectifs du plan
directeur cantonal (arrêt TA, AC 1992/284 du 14 juin 1993).
b) Pour qu'un bruit soit considéré comme
une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la
construction ou l'exploitation d'une installation (voir art. 7 al. 1 LPE). La
notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les
modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et
aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne
s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits
de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation,
sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b).  En ce qui concerne les bruits de
voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils
tombent sous le coup de la LPE, même s'ils sont usuels et conformes au
caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les
zones d'habitation (voir ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Le Tribunal
fédéral a précisé que les discussions des clients entrant et sortant d'un
établissement ou s'attardant sur le seuil de celui-ci, de même que les autres
nuisances sonores que ces clients peuvent provoquer dans la rue (bris de verres
ou de bouteilles, etc.) sont étroitement liées aux activités de cet
établissement: il s'agit également de bruit extérieur produit par
l'exploitation de celui-ci (DEP 1997 p. 97). Il a jugé qu'une réserve devait
cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne
respectant pas les règles d'utilisation et dont l'exploitant ne peut être rendu
responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de
tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et
communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de
nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2d).
c) L'application des prescriptions en
matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit
fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans le cadre de
leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF
115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale
pour les établissement publics et analogues, dont la délivrance ressort à la
compétence du Département de l'économie (art. 120 lettre c LATC et Annexe II au
règlement d'application de cette loi du 19 septembre 1986 - ci-après RATC). Dans
le cadre d'une procédure de permis de construire, la limitation des émissions
des nouvelles installations fixes est prescrite par l'autorité compétente sur
préavis du SEVEN (art. 9 du règlement d'application de la LPE du 8 novembre
1989, RSV 6.08.A)
L'autorité communale reste compétente
pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des
différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions
nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet
de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc interdire une
installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral de la
protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas aux
caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances
secondaires excessives (voir arrêt TA AC 1996/0167 du 8 février 1997). Tel est
le cas notamment des règles d'affectation destinées à définir le caractère ou
l'ambiance d'un quartier, au travers de la limitation de diverses nuisances
pouvant affecter le voisinage (ATF 118 Ib 590, consid. 3a, p. 595; ATF 118 Ia
112, consid. 1b, p. 115; ATF 114 Ib 214, consid. 5, p. 222/223; ATF 116 Ia 491;
v. aussi ATF non publié du 20 juin 2003, 1P.137/2003). Le Tribunal fédéral a en
particulier jugé que le droit cantonal ou communal pouvait interdire, dans un
lieu où les activités commerciales doivent coexister avec l'habitation, une
exploitation qui par nature s'exerce le soir et la nuit (ATF 116 Ia 491, consid.
1a) et qu'en l'occurrence, l'autorité cantonale n'avait pas abusé de son
pouvoir d'appréciation en jugeant que le repos nocturne était prépondérant et
qu'il serait troublé par les conversations des clients à l'extérieur de
l'exploitation et les manœuvres de véhicules, nuisances que l'on ne pouvait
éviter (ibid., consid. 2a).
On relèvera encore que, dans un arrêt du
25 juin 1982 (arrêt Bänziger, ATF 108 Ia 140 ss), le Tribunal fédéral a jugé
qu'était conforme à la garantie constitutionnelle de la propriété et à la
liberté du commerce et de l'industrie une disposition de la loi cantonale
zurichoise sur les entreprises de loisir stipulant que "toute influence de
nature matérielle ou immatérielle excessive sur le voisinage est
inadmissible". Dans cet arrêt,  le Tribunal fédéral a défini la notion d'
"émission immatérielle" comme suit:  "les émissions de nature
immatérielle sont ces influences qui blessent le sens moral, respectivement qui
provoquent des impressions psychiques désagréables; elles peuvent importuner
directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce sens qu'elles
peuvent rendre plus difficile la mise en location d'appartement ou éloigner les
clients des commerces" (consid 5c)aa)). Le Tribunal fédéral s'est référé à
cette occasion à la casuistique développée en droit privé dans les rapports de
voisinage tout en relevant que l'interdiction d'émissions excessives de nature
immatérielle sur le voisinage répondait à un intérêt public, ce qui impliquait
que le droit public pouvait également recourir à cette notion. A cet égard, il
a relevé notamment ce qui suit (cons. 5cbb): "Ce qui originairement
servait exclusivement à la protection d'intérêts privés s'est révélé aussi,
avec le temps, de plus en plus important en politique sociale. Plus les hommes
vivent resserrés dans les conditions de la civilisation moderne et plus la
protection du particulier se transforme en une tâche publique, comme le révèle
précisément le domaine de la protection contre les émissions. Au vu de cette
évolution, il ne sied pas d'abandonner au seul droit privé de voisinage la
protection contre les émissions de nature immatérielle, d'autant que les
valeurs spirituelles ne sauraient être classées en dessous des valeurs
matérielles. Ainsi, la qualité de l'habitat, qui répond aujourd'hui non
seulement à un intérêt privé mais encore à un intérêt public, dépend de
facteurs immatériels; non seulement le bruit et les odeurs, mais aussi un
environnement inesthétique ou déplaisant peuvent, dans une large mesure, porter
atteint à la qualité de l'habitat (même s'il ne s'agit que de la réputation du
quartier considéré)".  Dans l'arrêt précité du 20 juin 2003, le Tribunal
fédéral a précisé que les nuisances immatérielles ne sont pas visées par la législation
fédérale de l'environnement. Il a en l'occurrence confirmé l'interdiction d'un
changement d'affectation de logements en locaux de prostitution comprenant un
club privé au rez-de-chaussée en application d'une disposition réglementaire
interdisant sur tout le territoire de la commune les
"activités
engendrant des nuisances pour d'autres causes"
(cons. 3.2).
3.                a) Le futur PGA colloque la parcelle de la
recourante en zone urbaine, régie par les art. 95 et ss RPGA. L'art. 95 RPGA prévoit
que cette zone est affectée à l'habitation, au commerce, aux bureaux, à
l'artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu'aux équipements
destinés à l'enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux loisirs, au
tourisme et au délassement. A priori, les commerces autorisés dans cette zone
comprennent également les établissements publics. L'art. 77 RPGA, qui
s'applique à toutes les zones, complète la réglementation de la zone en
permettant à la municipalité d'interdire certains établissements publics, ou de
leur imposer des restrictions d'usage, à la double condition qu'ils soient
situés dans des secteurs où l'habitat est prépondérant et qu'ils soient
susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans un tel
environnement.
En l'occurrence, la municipalité ne
prétend pas qu'un cabaret night-club serait, par principe, interdit dans la
zone urbaine prévu par le PGA. Dans sa réponse à l'interpellation du conseiller
communal Claude Mettraux, elle a ainsi indiqué que son intention n'était pas de
découper le territoire communal en zones excluant ou autorisant les boîtes de
nuit, l'art. 77 RPGA ayant précisément pour but d'effectuer une pesée des
intérêts au cas par cas, en fonction des circonstances locales. C'est par
conséquent exclusivement en application de l'art. 77 RPGA que la municipalité a
refusé le permis de construire, la conformité du projet à la réglementation
régissant la zone urbaine n'étant au surplus apparemment pas contestée.
b) S'agissant des conditions auxquelles
est subordonnée l'application de l'art. 77 RPGA, le tribunal de céans n'a pas
de raison de remettre en cause le constat de la municipalité selon lequel le
secteur en cause est voué de manière prépondérante à l'habitat. Contrairement à
ce que soutient la recourante, ce constat ne saurait notamment être mis en
cause par la seule présence de commerces au niveau du rez des immeubles, dont
on observe en particulier qu'ils tendent à répondre précisément aux besoins
usuels d'un quartier d'habitation (boulangeries, commerces d'alimentation
générale, kiosques à journaux, pressing, salon de coiffure, commerces divers,
etc.). En outre, l'art. 13 du RPES 606 prévoit expressément que tous les
bâtiments situés dans le périmètre de ce plan sont destinés au logement et que
seuls les rez-de-chaussée et le bâtiment actuellement occupé par un centre
commercial peuvent être affectés à des locaux commerciaux. Quant aux
établissements publics, dont la présence aurait, selon la municipalité,
tendance à s'estomper, le tribunal considère en tout état de cause que leur
nombre ne permet pas en soit de nier la prépondérance de l'habitat dans le quartier
de la Pontaise.
c) En ce qui concerne la seconde condition
à laquelle est subordonnée l'application de l'art. 77 RPGA, à savoir
l'existence d'inconvénients appréciables pour le voisinage, on relève que
l'ouverture prévue jusqu'à 4 heures du matin implique effectivement un risque
que les voisins soient importunés jusqu'à une heure avancée de la nuit par les
bruits des conversations des clients arrivant dans l'établissement ou sortant
de ce dernier ou par les véhicules circulant à la recherche de places de parc,
soit des nuisances qui peuvent être prohibées par le droit cantonal et communal
dans des secteurs où des activités commerciales doivent coexister avec
l'habitation, ceci quand bien même ces  nuisances sont admissibles au regard de
la législation fédérale sur la protection de l'environnement (cf. ATF 116 Ia
491 mentionné ci-dessus). Comme le représentant du service cantonal spécialisé
l'a souligné lors de l'audience, le risque que de telles nuisances se produisent
doit cependant a priori être relativisé  dès lors que, vu le type de client
qui  fréquentent ces établissements, les cabarets ne  posent généralement pas
de problèmes de bruits de comportement (contrairement par exemple aux dancings)
et qu'au surplus, pour donner toutes garanties concernant la tranquillité dans
le voisinage, la mise en place d'un service d'ordre a été exigée en cas de
difficultés (cf. autorisation spéciale délivrée par le SET-PCC, qui reprend les
exigences formulées par le SEVEN dans son préavis) . Dès lors que la décision
attaquée doit être confirmée pour d'autres motifs, la question de savoir si les
nuisances sonores liées au projet litigieux constituent un inconvénient appréciable
pour le voisinage peut cependant demeurer ouverte.
En l'espèce, les inconvénients
susceptibles de justifier un refus d'autorisation fondé sur l'art. 77 RPGA apparaissent
plutôt être la conséquence d'émissions de nature immatérielle au sens où l'entend
la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf ATF 108 Ia précité). On se trouve en
effet en présence d'une activité qui, comme le démontre notamment
l'interpellation du conseiller communal Mettraux, est susceptible de blesser le
sens moral des personnes habitant le quartier et de créer un certain malaise,
notamment auprès des familles avec des enfants, en contribuant à la création
d'un environnement perçu comme déplaisant. On peut également admettre que ce
type d'établissement est susceptible de péjorer l'image du quartier et risque
de dissuader ceux qui souhaiteraient venir y habiter, voire d'amener certains
habitants actuels à partir.
Vu ce qui précède, on peut admettre, avec
la municipalité, qu'on se trouve en présence d'un établissement susceptible de
provoquer des "inconvénients appréciables" au sens de l'art. 77 RPGA,
ceci pour des motifs distincts de ceux visés par la législation fédérale sur
la protection de l'environnement. Partant, c'est à juste titre que la
municipalité a refusé le permis de construire sur la base de cette disposition,
ceci quand bien même l'établissement projeté ne soulève a priori pas de
problème de nuisances au sens où on l'entend usuellement.
4.                La recourante soutient encore que la
décision querellée porte atteinte à la garantie constitutionnelle de la
propriété.  A cet égard, elle conteste  que l'art. 77 RPGA constitue une base
légale suffisante pour justifier l'atteinte portée à son droit d'utiliser son
immeuble comme elle l'entend et invoque également une violation du principe de
la proportionnalité sous l'angle de la nécessité.
a) La garantie de la propriété est un
droit constitutionnel inscrit à l'art. 26 Cst. Toute restriction à ce droit
doit obéir aux principes énoncés à l'art. 36 Cst, qui dispose:
"Toute restriction d'un droit fondamental doit être
fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par
une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée
par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
Toute restriction d'un droit fondamental doit être
proportionnée au but visé.
L'essence des droits fondamentaux est inviolable."
b) L'art. 47 al 1
er
LATC
prévoit que, sous réserve des dispositions spéciales des lois et règlements
cantonaux, les plans et les règlements d'affectation fixent les prescriptions
relatives à l'affectation des zones et au degré de sensibilité au bruit.
L'alinéa 2 chiffre 7 de cette disposition prévoit en outre que les règlements
communaux peuvent contenir des dispositions relatives, notamment, aux
exploitations et aux installations susceptibles de porter préjudice au
voisinage ou à l'environnement. L'art. 77 PGA se fonde ainsi sur une délégation
claire en faveur du législateur communal et constitue par conséquent une base
légale suffisante.
c) Le principe de la proportionnalité
exige un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé, le moyen
choisi pour l'atteindre et la liberté impliquée (cf. Andreas Auer, Giorgio
Malinverni, Michel Hottelier, Droit Constitutionnel suisse, vol II,
p.109). Ce principe comprend notamment la règle dite de " la
nécessité" qui postule que la mesure restrictive soit la seule permettant
d'atteindre le but d'intérêt public visé, c'est-à-dire qu'il n' y en ait pas d'autres,
plus respectueuses de la liberté à laquelle il est porté atteinte, qui soient
aussi efficace.
En l'espèce, la recourante soutient que
pour atteindre le but d'intérêt public visé, soit selon elle la préservation de
la tranquillité publique, il existe d'autres moyens que de refuser purement et
simplement l'autorisation requise. Cet argument se heurte toutefois au fait que,
comme on l'a vu ci-dessus, l'objectif poursuivi  est essentiellement de préserver
les habitants du quartier d'une activité susceptible d'entraîner des nuisances
de nature "immatérielle" susceptibles de blesser le sens moral de ces
habitants et de porter atteinte au caractère et à l'ambiance d'un quartier voué
principalement à l'habitat. Dans ces circonstances, seul un refus pur et simple
entrait en considération et on ne saurait par conséquent suivre la recourante
lorsque celle-ci soutient que la décision querellée viole le principe de proportionnalité
sous l'angle de la règle de nécessité.
5.                Au vu des considérants qui précèdent, le
recours de Mina Antoniazzi doit être rejeté et les frais de la présente
procédure mis à sa charge. L'autorité intimée ayant fait appel aux services
d'un mandataire spécialisé, elle a droit à des dépens également mis à la charge
de la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 20 juillet
2004 est confirmée
III.
Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge de la
recourante.
IV.
La recourante versera un montant de 2'000 (deux mille)
francs à la commune de Lausanne à titre de dépens
Lausanne, le 15 juin 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint