vd_omni · AC.2001.0166 · 2002-06-10 · fr

SI SAMUEL VOGEL SISAMI SA c/SAT/Grandvaux | La remise en état par comblement des voûtes, de caves dont la réalisation n'est ni autorisée, ni autorisable, est propre à atteindre le but recherché et n'engendre qu'un coût modéré. Ordre confirmé pour une cave, le tribunal ordonnant lui-même la remise en état pour l'autre.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.06.2002 AC.2001.0166

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 juin 2002
sur le recours interjeté par la
S.I. SAMUEL
VOGEL SISAMI S.A.
, représentée par l'avocat Jacques Ballenegger, à Lausanne
contre
la décision du 21 juin 2001 du
Département
des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire
(refus
d'autoriser l'extension souterraine d'une exploitation en zone viticole à
Grandvaux
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pascal Langone et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Tribunal
administratif a déjà été saisi d'un recours de la S.I. Samuel Vogel Sisami SA,
dirigé alors contre deux décisions du même département (cause enregistrée sous
n° AC 01/014), l'une refusant d'autoriser l'extension de son exploitation en
zone viticole à Grandvaux, l'autre refusant de reconsidérer dite décision. On
extrait de son arrêt du 31 mai 2001, frappé d'un recours de droit public auprès
du Tribunal fédéral, l'exposé des faits suivant, auquel on se réfère ici en
tant que de besoin:
"A.          La Société immobilière Samuel
Vogel Sisami SA (ci-après: Sisami SA ou la société) a été constituée à une date
inconnue par Samuel Vogel, vigneron à Grandvaux; elle est notamment
propriétaire de la parcelle n° 630 du cadastre de cette dernière commune, au
lieu-dit
"La Croix
Duplex"
, située à la sortie du village en direction
de la corniche et bordée au nord par la RC 763 (route de Chenaux). Depuis
l'adoption du premier plan d'affectation du territoire communal en 1962 et sans
discontinuer, cette parcelle est colloquée en zone viticole; elle supporte
notamment un bâtiment n° ECA 376 dans lequel la société exploite son activité
de transformation, de mise en valeur et de commercialisation de produits
viticoles. Ces derniers proviennent toutefois de vignes dont les héritiers de
Samuel Vogel sont propriétaires à Lavaux, et dans le canton, à Champagne, Ollon
et Yvorne et, hors du canton, à Bevaix/NE et en Valais. Actuellement, c'est
l'hoirie de Samuel Vogel, soit Charles, Jean, Annie, Pierre et Simon Vogel,
qui
détient le capital-actions de Sisami SA, les deux premiers étant
administrateurs; le logement de Jean Vogel est du reste situé à l'étage dudit
bâtiment (...).
B.           Le bâtiment n° ECA 376, dont l'emprise
initiale au sol était d'environ 200 m², a fait l'objet de plusieurs
transformations successives.
a) En 1977 et en 1978, il aurait
été agrandi une première fois, dans une mesure non négligeable, à l'ouest et à
l'est.
b) En 1989, Sisami SA a requis de
pouvoir y créer deux logements supplémentaires, ainsi que des locaux
d'exploitation. Après avoir refusé ce projet, le jugeant non conforme à la
destination de la zone, le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (ci-après: DTPAT; aujourd'hui Département des infrastructures;
ci-après: DINF) a finalement autorisé ces travaux, par décision du 15 mars
1990, nonobstant l'opposition d'un propriétaire voisin, Prosper Gorjat, durant
l'enquête; la surface du bâtiment a ainsi été portée à 626 m² par la
réalisation de ces aménagements sur quatre niveaux.
c) Du 11 au 30 août 1995, Sisami
SA a mis à l'enquête publique un nouveau projet d'agrandissement du bâtiment n°
ECA 376; il s'agissait pour elle de créer une nouvelle surface de cuverie et de
stockage et de nouveaux dortoirs pour le personnel, soit une extension d'une
emprise supplémentaire de 512 m². Par décision du 19 septembre 1995, le Service
de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise, ce projet n'étant, selon lui, pas conforme à
la destination de la zone. Cette décision n'a pas été attaquée mais l'hoirie
Vogel a cependant approché le SAT dans le courant de l'automne 1995 afin que ce
dernier définisse les limites admissibles d'un nouveau projet. Le SAT ayant,
par courrier du 10 novembre 1995, constaté que l'entreprise se consacrait
principalement à une activité vinicole, et de façon seulement accessoire à la
culture et à l'exploitation viticoles, Sisami SA, par la plume de Charles Vogel
le 18 novembre 1995, a expliqué que, si, sur le plan économique, l'entreprise
était propriétaire des vignes et des installations de production, elle ne
l'était en revanche pas du point de vue juridique.
d) Courant printemps 1996, Sisami
SA a présenté un nouveau projet consistant en une extension pour partie
hors-sol pour partie en sous-sol. Par courrier du 14 juin 1996, le SAT a fait
savoir qu'il pouvait admettre, nonobstant la nature essentiellement vinicole de
l'entreprise, une ultime extension de 100 m² hors sol et de même contenance en
sous-sol, dans la mesure où cette extension serait partiellement destinée au
rangement du matériel et à la culture de la vigne. Sur l'insistance de la
Municipalité de Grandvaux, il a même ultérieurement, par courrier du 4
septembre 1996, accepté d'entrer en matière sur une extension maximale de 350
m² en sous-sol, précisant toutefois de façon expresse que cette autorisation
épuiserait toutes prétentions ultérieures de la constructrice à une nouvelle
dérogation fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT. Sisami SA a donc fait mettre à
l'enquête ce dernier projet, du 13 décembre 1996 au 13 janvier 1997; outre
celle de Prosper Gorjat, il a suscité l'opposition des copropriétés Le Confin
"B" et "Midi", ainsi que celle d'Hélène et Bozéna Vlnas. Ce
nonobstant, l'autorisation spéciale a été délivrée à Sisami SA en date du 10
février 1997, le SAT rappelant derechef que les droits dérogatoires sont
désormais épuisés par cette autorisation. Par décision du 26 mars 1997, la
municipalité a écarté les oppositions et délivré à Sisami SA le permis de
réaliser cette extension.
C.           Profitant, selon les termes de ses
représentants, de conditions géologiques plus favorables que prévues, Sisami SA
a, lors de l'exécution de ses travaux courant 1997, excédé les limites de
l'autorisation spéciale du 10 février 1997 pour créer des locaux
supplémentaires d'environ 100 m², soit une extension de 85 m² environ dans les
caves dont 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment, plus un couvert de 90 m² au
sud. Une autorisation lui a été octroyée en ce sens par la municipalité le 12
février 1998, sans enquête et sous réserve du droit des tiers. On relève du
reste, ce que retient le jugement pénal, qu'une partie des travaux ont été
adjugés à Jean-Pierre Freymond, municipal chargé d'en contrôler l'exécution.
L'attention du SAT sur cette situation a été attirée en premier lieu en août
1999 par l'un de ses collaborateurs qui, passé sur place, avait invité la
constructrice à régulariser les travaux non autorisés. Puis il en a été informé
par un propriétaire voisin, Robert Bettex, auquel la municipalité a répondu
qu'elle avait délivré une autorisation administrative à l'époque des travaux,
mais allait exiger des constructeurs une mise à l'enquête complémentaire. Par
ailleurs, la presse s'en est faite l'écho, Charles Vogel étant par ailleurs
municipal et la municipalité in corpore ayant délivré l'autorisation, sans en
référer au SAT.
Sisami SA a fait mettre à
l'enquête complémentaire, du 24 septembre au 13 octobre 1999 une partie des
travaux réalisés et qui excédaient le cadre de l'autorisation spéciale du 10
février 1997, soit la couverture, d'une emprise de 90 m², au sud et la
régularisation d'un volume enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment.
Cette mise en l'enquête a suscité l'opposition de Robert Bettex.
Par courrier du 12 février 2000,
Jean Vogel s'est plaint au Conseiller d'Etat Philippe Biéler du blocage du
dossier de Sisami SA et du comportement de l'opposant Robert Bettex. En date du
22 mars 2000, la municipalité a fait parvenir au SAT les plans des travaux
supplémentaires qu'elle avait autorisés à l'angle sud et à l'extrémité ouest du
bâtiment. Finalement, par décision du 12 avril 2000 communiquée à la
municipalité, le SAT a refusé l'octroi de l'autorisation spéciale requise; on
reprend ci-après le contenu de cette décision en ce qu'il a d'essentiel pour la
résolution du présent litige:
"(...)
Le présent projet tend d'une part à régulariser un local enterré
réalisé à l'extrémité ouest du complexe viti-vinicole et d'autre part à
procéder à la couverture et à l'aménagement d'un volume partiellement réalisé
lors des travaux de construction. Compte tenu de la décision (synthèse CAMAC du
10 février 1997) prise sur le précédent projet soumis à l'enquête publique, le SAT
refuse son autorisation spéciale à teneur des articles 81 et 120 lettre a LATC.
Le permis de construire ne peut donc en aucun cas être délivré. Ceci implique
pour le surplus que les travaux déjà réalisés, soit le local enterré sis à
l'extrémité ouest du complexe soit démoli.
Pour le surplus, les
divers travaux réalisés sur la base d'une autorisation municipale et sans
enquête publique, devront faire l'objet d'une procédure de régularisation par
le biais d'une mise à l'enquête lors de laquelle les autorisations spéciales
ad'hoc pourront en principe être délivrées, sous réserve du résultat de dite
enquête. A cet effet, le SAT précise d'ores et déjà qu'il pourrait en principe
admettre l'extension réalisée en façade sud pour les circulations internes (pt 1
du dossier envoyé le 22 mars 2000 par la Municipalité), l'extension des locaux
souterrains réalisés par la création d'une surface triangulaire supplémentaire
permettant l'alignement des façades sud (pt 3), la création d'une dalle
intermédiaire au sud du stock viticole et pour l'extension réalisée en bordure
de la RC et admise par le Voyer dans son courrier du 22 octobre 1997. Par
contre, la cave réalisée à l'ouest du stock viticole (pt 4) ne pourra être
autorisée et devra donc être démolie.
Compte tenu des
travaux déjà effectués sur ce bâtiment et sous réserve de ce qui précède, les
possibilités de transformations tirées de l'article 24 al. 2 LAT sont en effet
épuisées.
(...)"
La décision du SAT a expressément
été réservée
(recte: s'agissant
des points 1 et 3 ci-dessus)
, ce dernier se réservant de
prononcer un ordre de remise en état des lieux.
(...)
La Municipalité de Grandvaux
s'est réunie le 18 avril 2000, séance à laquelle, selon le syndic Alain
Parisod, Charles Vogel n'aurait pas participé. Par ailleurs deux de ses
membres, à savoir outre le syndic, le municipal des travaux Freymond, ont
rencontré la direction du SAT; à l'issue de cette réunion, il est ressorti que
l'exigence du SAT vis-à-vis de la recourante se limitait à la mise hors service
du local enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment.
Par courrier du 3 mai 2000, la
municipalité a formellement notifié à la recourante la décision négative du SAT
du 12 avril 2000; elle a par ailleurs ajouté:
"(...)
Suite à la rencontre que MM. Parisod et Freymond ont eue avec
Mme Surchat-Vial et M. Zürcher, du SAT, il en ressort que:
- vous n'êtes plus obligé de démolir le local enterré sis à
l'extrémité ouest du complexe, comme demandé dans la lettre de la CAMAC, mais
que vous devez le mettre hors service;
- nous attendons un projet de votre part pour les finitions
extérieures."
(...)"
B.                    Dans son arrêt précité
du 31 mai 2001, le Tribunal administratif a, d'une part, déclaré irrecevable le
recours interjeté par Sisami SA, en tant qu'il était dirigé contre la décision
du SAT du 12 avril 2000 refusant d'autoriser les travaux d'extension réalisés à
l'extrémité ouest de la cave du bâtiment n° ECA 376 et ordonnant la remise en
état, d'autre part, rejeté le recours formé contre la décision du 10 janvier 2001
par laquelle le chef du DINF a refusé de reconsidérer dite décision.
Par arrêt du 24
janvier 2002, le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par Sisami SA
contre l'arrêt du 31 mai 2001.
C.                    Parallèlement à son
recours contre le refus du SAT d'autoriser l'extension réalisée à l'extrémité
ouest du bâtiment, Sisami SA, conformément à l'exigence contenue dans la
décision du 12 avril 2000, citée plus haut, a établi un dossier de
régularisation des travaux déjà réalisés dans le bâtiment n° ECA 376, en sus de
l'autorisation spéciale qui lui avait été délivrée le 10 février 1997; il
s'agit de l'extension réalisée en façade sud (pt 1), l'extension des locaux
souterrains réalisés par la création de surfaces triangulaires supplémentaires
(pts 2 et 3), la création d'une dalle intermédiaire au sud du stock viticole,
ainsi que la cave réalisée à l'ouest du stock viticole (pt 4). Par le crayon de
l'architecte Pierre-Claude Thévenaz, à Lausanne, Sisami SA a ainsi fait mettre
à l'enquête, du 3 au 23 avril 2001, et a requis l'autorisation spéciale de
réaliser:
- une extension en
façade sud de 13,3 m² pour les circulations internes avec création d'une sortie
de secours et une extension enterrée au nord, de 3,2 m², en limite de
construction (dossier n° 1);
- une extension des
locaux souterrains par la création d'une surface triangulaire supplémentaire de
17,8 m², permettant l'alignement des façades sud, couplé avec un agrandissement
à l'ouest de la cave sur 54,3 m² (dossier n° 2);
- une extension des
locaux souterrains à l'extrémité ouest sur 30 m² (dossier n° 3; ces travaux ont
fait l'objet de la cause AC 01/014).
Cette mise à l'enquête
a suscité les oppositions de trois propriétaires voisins, Robert Bettex,
Prosper Gorjat et la copropriété Le Confin "B", ainsi que de
l'association "Sauvez Lavaux", par la plume de sa secrétaire Suzanne
Debluë.
Par décision intégrée
dans la synthèse de la CAMAC du 21 juin 2001, le SAT a autorisé les travaux
figurant dans le dossier n° 1, ainsi que la réalisation du triangle dans le
dossier n° 2; en revanche, les deux extensions à l'ouest de la cave ont été
refusées, le SAT refusant à cet égard de reconsidérer sa décision du 12 avril
2000 concernant l'extension de 30 m² (dossier n° 3). Un délai au 15 septembre
2001 a donc été imparti à Sisami SA pour la remise en état des lieux; le SAT a
exigé le comblement des voûtes réalisées à l'ouest du bâtiment souterrain
(dossier n°2; local enterré de 54,3 m²),
"par des éléments en béton,
remplis de matériaux d'excavation sains"
. La décision du SAT a été
communiquée à Sisami SA, ainsi qu'aux opposants, par la Municipalité de
Grandvaux en date du 19 juillet 2001. Le permis de construire les extensions
autorisées par le SAT a été délivré à Sisami SA par dite municipalité le 13
août 2001.
Par la plume de
Charles et Jean Vogel, puis par le ministère de l'avocat Jacques Ballenegger,
Sisami SA s'est pourvue en temps utile auprès du Tribunal administratif contre
la décision du SAT en tant que celle-ci, d'une part, refuse la régularisation
des deux extensions réalisées à l'ouest de la cave et, d'autre part, ordonne la
remise en état des lieux.
Les parties se sont
exprimées à tour de rôle au sujet de la conformité éventuelle à la zone de
l'extension réalisée par Sisami SA, ce à la lumière des nouvelles dispositions
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après: LAT). A
l'invitation du juge instructeur, Jean Vogel a produit ses propres comptes
d'exploitation pour les années 1999 et 2000. La veille de l'audience, Sisami SA
a produit le complément d'expertise, daté du 10 mai 2002, qu'elle avait confié
à Prométerre.
D.                    Au cours de
l'instruction de la cause AC 01/014, plusieurs éléments étaient ressortis quant
à la taille et la forme de l'exploitation vini-viticole de Sisami SA.
En premier lieu, on a
appris, dans l'expertise du 8 août 2000 que celle-ci a commandée à Prométerre
SA, que l'exploitation disposait au total de 27 ha de vignes, ce qui peut
représenter un volume maximal de vin à encaver de 293'800 litres dont 80% de
vin blanc. Or, la capacité d'encavage actuelle de l'exploitation serait de
250'000 litres, y compris l'extension réalisée de façon illicite, en cuve
métallique; à cela s'ajoute l'élevage en barrique - plus exigeant et
nécessitant plus de temps - d'une partie de la production. S'agissant cependant
de l'extension, l'expert consulté s'est finalement déclaré (conclusions, p. 5)
dans l'incapacité de justifier, avec des arguments techniques objectifs,
"(...)des
besoins en volume de remisage de vin flaconnés tels qu'ils puissent justifier
la construction des locaux querellés(...)"
. Il est vrai que, dans son
complément du 10 mai 2002, le même expert, après avoir rappelé que la palette
des produits de l'entreprise était très large (il ressort de la liste annexée
que vingt-quatre vins sont au total produits et commercialisés par Jean Vogel,
sous quatre flaconnages distincts: 35/37 cl, 50 cl, 70/75 cl et 140 cl), a
quelque peu rectifié sa position, en insistant sur le fait que
"la
capacité d'encavage à l'intérieur des bâtiments est déjà insuffisante pour le
volume annuel des récoltes; en tous les cas, cela oblige l'entreprise à libérer
toute sa cuverie d'une récolte à l'autre."
(complément d'expertise, p.
2). Les vignerons-encaveurs Jean-Michel Conne et Pierre-André Biollaz, que le
tribunal a entendus lors de l'audience du 14 mai 2002 (v. infra, E) ont fait
part de leur expérience similaire, s'agissant de leur propre entreprise. Le
complément d'expertise n'a toutefois pu fournir des données précises permettant
au tribunal d'apprécier de façon concrète ce besoin de volumes supplémentaires
de stockage, l'expert ajoutant qu'
"(...)en l'absence d'un calendrier
précis des mouvements de stocks, chose très difficile voire impossible à
établir, il n'est pas possible au soussigné de calculer mois après mois les
volumes de produits conditionnés à stocker, et encore moins des volumes de
dépôts nécessaires pour ce faire"
(complément, p. 3).
En second lieu, il
ressort des pièces produites par Sisami SA que la récolte vinifiée et mise en
cave dans ses locaux de Grandvaux provient de 53 parcelles, dont elle est
propriétaire ou qui appartiennent à la famille Vogel (dont Jean Vogel), voire
qu'elle loue à des tiers. Cela représente une surface totale de vignes de
258'282 m², dont 22 sont situées dans le district de Lavaux (à Grandvaux,
Villette, Puidoux et Cully, soit 92'357 m² de vignes), 13 dans le district
d'Aigle (à Yvorne et Ollon, 102'097 m²), 9 dans le district de Grandson (à
Bonvillars, Champagne, Concise et Onnens, 19'529 m²) et 8 en Valais (à Ardon, Conthey
et Sion, soit 35'288 m²). Sisami SA ne possède elle-même que 6 hectares de
vignes (59'988 m²) réparties à Lavaux et à Ollon. Les propriétés de la famille
Vogel représentent 16 hectares de vignes et le solde, soit 5 ha environ (49'339
m²) est loué à des tiers. Initialement, Sisami SA avait acquis un certain
nombre de parcelles, puis, afin d'éviter les conséquences des règles sur
l'accaparement, ce sont les personnes physiques membres de la famille Vogel qui
se sont portées acquéreurs des autres biens-fonds. Aussi, les autres parcelles
appartiennent en nom soit à ces derniers, soit à des membres de familles
apparentées, dont Jean Vogel. L'ensemble de la récolte provenant de ces vignes
est vinifiée et encavée à Grandvaux, par Jean Vogel.
S'agissant du fonctionnement
de l'entreprise, il était ressorti de ses propres explications que Jean Vogel,
administrateur et principal animateur de la société depuis que Samuel Vogel lui
en a laissé les rênes en 1978, se concentre essentiellement sur les aspects de
la vinification. Au cours de l'audience du 14 mai 2002, Jean Vogel s'est
présenté lui-même comme exploitant, insistant sur le fait que Sisami SA était
en réalité une société immobilière. Le travail proprement dit des parcelles
dont la récolte est vinifiée à Grandvaux a en revanche été confié à d'autres
vignerons, eux-mêmes de propriétaires de vignes, partenaires de l'entreprise
par le biais de contrats d'"entreprise agricole", conclus oralement.
Jean Vogel a précisé que ces vignerons-tâcherons étaient sous ses ordres et
recevaient un salaire; dans les faits, ils sont rémunérés à la quantité de
raisin produite (ils reçoivent le deux tiers du prix de la vendange, fixé au
kilo, le tiers restant lui revenant). Jean Vogel a reconnu qu'il ne se rendait
guère dans les vignes, mais qu'il demeurait le patron de l'entreprise, celle-ci
étant composée de l'ensemble des vignes de la SI Sisami SA, de la famille
Vogel, ainsi que celles louées par la SA et par lui-même. Ces vignerons
reçoivent du reste leurs instructions de Jean Vogel, lequel impose à chacun
d'entre eux le type de plantation, ainsi que le planning des cultures et du
traitement. La récolte est ensuite vinifiée par lui-même et mise en bouteilles
à Grandvaux, avant d'y être encavée pour la vente. Dans la propre comptabilité
de Jean Vogel relative aux exercices 1999 et 2000, la rémunération de ces
vignerons figure sous la rubrique
"achat de vins"
; cela
représente des montants de 998'124 fr.60 en 1999, 975'876 fr.35 en 2000 qui,
pour Jean Vogel, devraient plutôt être considérés en tant que
"salaires"
.
Ni Sisami SA, ni Jean Vogel ne sont toutefois astreints au paiement de
cotisations sociales en qualité d'employeur. Toujours au cours de l'audience du
14 mai 2002, Jean Vogel a par ailleurs précisé qu'il avait consenti à ce que
les vignerons-tâcherons mis en oeuvre, parmi eux sa propre fille et son gendre,
bénéficient des paiements directs alloués aux exploitants à teneur de la
législation sur l'agriculture, reconnaissant au surplus que lui-même ne pouvait
y prétendre, sans toutefois que cela ne le lie sur le plan de l'organisation.
Enfin, Jean Vogel
aurait au demeurant investi pour environ 1'500'000 francs de matériel pour la
vinification et l'encavage (cuves, pressoir, chaîne de mise en bouteille,
filtres, etc.), ceci sans compter le matériel purement viticole.
E.                    Le Tribunal, renonçant à
une nouvelle vision locale, a tenu audience en ses locaux, à Lausanne, le 14
mai 2002, au cours de laquelle il a entendu les représentants des parties, soit
Jean et Charles Vogel pour la société recourante, assistés de l'avocat Jacques
Ballenegger, François Zürcher pour le SAT, Alain Parisod, syndic de Grandvaux,
ainsi que Robert Bettex, opposant. Il a en outre recueilli les dépositions des
trois témoins amenés par la recourante, à savoir Jean-Louis Simon, ingénieur
viticole, Jean-Michel Conne et Pierre-André Biollaz, vignerons-encaveurs.
On retire en substance
de ces trois dépositions que les vignerons qui, autrefois, tiraient l'essentiel
de leur production du Chasselas, ont été contraints voici quelques années, pour
s'adapter au marché, de diversifier la variété des cépages; il en résulterait,
d'une part, une vinification plus complexe, d'autre part - et surtout -, un
besoin accru en locaux supplémentaires de stockage. Jean-Louis Simon a par
surcroît exposé qu'une exploitation viti-vinicole n'était plus viable si elle
ne disposait pas d'au moins 2,5 à 3 hectares de vignes, ce seuil étant même
porté à 6/7 ha pour une exploitation exclusivement viticole.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée
repose pour l'essentiel sur les prémisses selon lesquelles les conditions
consacrées par l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, à teneur duquel l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone, ne sont pas réalisées dans le cas d'espèce. En substance, pour le SAT,
le bâtiment n° ECA 376, à tout le moins dans son affectation actuelle, n'a pas
de place en zone viticole au sein de laquelle est colloquée la parcelle n° 630.
Il en résulte, selon lui, que son propriétaire ne saurait prétendre à l'octroi
d'une autorisation spéciale que la municipalité n'était de toute façon pas
habilitée à délivrer, mais tout au plus, à supposer que les conditions en
soient réalisées (cf. considérants 3 et 4, infra), à une dérogation
conformément aux articles 24 et ss LAT. La recourante soutient pour sa part
qu'elle pouvait légitimement prétendre à la régularisation de l'extension
condamnée par le SAT, ce dans la mesure où, au contraire, son bâtiment, y
compris dans son affectation actuelle, est conforme à la vocation de la zone
viticole dans laquelle il prend place. Dans les deux hypothèses, le DINF est,
vu l'art. 120 lit. a LATC, compétent pour délivrer l'autorisation requise; il
ne fait guère de doute que la municipalité n'avait pas la compétence
d'autoriser elle-même par dérogation l'extension réalisée par la recourante.
Or, il appert que les
parties sont divisées sur la nature de l'entreprise de la recourante. Le SAT
insiste sur le fait que ni la recourante, ni Jean Vogel n'exploitent eux-mêmes
leurs vignes, mais qu'ils en confient le soin à des vignerons-tâcherons;
l'activité de la recourante peut ainsi être décrite comme une activité autonome
de transformation, de mise en valeur et de commercialisation de produits viticoles,
donc sans aucun lien direct, si ce n'est dans une faible mesure, avec une
activité dépendant du sol comme facteur de production. Cela suffit, selon lui,
à exclure la conformité du bâtiment transformé à la vocation de la zone
viticole. A l'inverse, la recourante soutient qu'elle exerce une activité de
transformation de produits provenant de la culture de végétaux, couplée avec le
stockage et la vente du vin, ce qui entre dans le champ d'application de la loi
fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (ci-après: LAgr), notamment l'art.
3 al. 1 lit. a et b; elle insiste sur le fait que, d'un point de vue
économique, l'ensemble des parcelles desquelles proviennent les produits
transformés et des bâtiments d'exploitation formerait un tout. Cette première
question disputée doit donc être examinée.
2.                     A titre préliminaire,
se pose la question du droit applicable. Selon l'art. 52 OAT en effet, les
procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de cette ordonnance et de
la nLAT sont soumises au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de
procédures de recours pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit,
sauf si le nouveau droit est plus favorable au requérant (al. 2). Or, en
l'occurrence, Ia procédure de régularisation a été entreprise in casu
postérieurement au 1er septembre 2000, date à laquelle est entrée en vigueur la
révision partielle de la LAT.
a) On rappelle sur
cette question qu'en règle générale, s'appliquent aux faits dont les
conséquences juridiques sont en cause les normes en vigueur au moment où ces
faits se produisent; il en résulte que le nouveau droit ne s'applique que très
exceptionnellement aux faits antérieurs à sa mise en vigueur (v. Pierre Moor,
Droit administratif, vol. I, 2ème édition, Berne 1994, n° 2.5.2.3, p. 170). Il
est vrai qu'en l'occurrence, l'extension a été réalisée avant cette dernière
date, de façon contraire au droit, soit alors que les anciennes dispositions de
la LAT (not. les articles 16, 22 et 24) étaient encore en vigueur; ce n'est
toutefois que postérieurement au 1er septembre 2000 que l'autorité compétente à
forme de l'art. 120 LATC a été amenée à statuer sur la conformité des travaux.
Il est admis en pareille situation que l'autorité doit appliquer le droit en
vigueur au moment où la situation s'est produite et où une autorisation aurait
pu être accordée, à moins que le droit en vigueur au moment de la décision
permette, contrairement à l'ancien droit, la délivrance de l'autorisation (v.
Moor, ibid., réf. citée). Or, les nouvelles dispositions de la LAT ont
notamment pour objectif d'assouplir le régime de la construction hors zone à
bâtir, en ce qu'elles élargissent quelque peu, comme on le verra ci-dessous, la
notion de conformité à l'affectation de la zone agricole, par rapport à la
définition restrictive que donnait jusqu'au 31 août 2000 l'art. 16 LAT (v. à
cet effet le message du fédéral à l'appui de la révision partielle de la LAT,
in FF 1996 III 485 et ss, not. 492).
b) Par surcroît, la
décision attaquée ordonne le rétablissement de l'état antérieur. Avant de
confirmer un ordre de démolition d'un bâtiment érigé sans autorisation,
l'autorité de recours doit toutefois se prononcer sur le respect, par le
constructeur, du droit de fond, c'est-à-dire sur le succès d'une demande
d'autorisation éventuelle au moment de la construction ou ultérieurement. Or,
cet ordre de démolir pourrait ne pas être confirmé si le bâtiment, bien que ne
pouvant être autorisé au regard du droit en vigueur au moment de sa
construction, est en revanche susceptible de l'être sous l'empire du nouveau
droit (v. sur cette question, André Grisel, Traité de droit administratif, vol.
II, Neuchâtel 1984, pp. 650-651, réf. citées).
c) Il y a, dans ces
conditions, lieu dans le cas d'espèce de faire application des dispositions
nouvellement entrées en vigueur.
3.                     S'agissant de l'objet
du litige, la recourante a rappelé en audience que la demande de régularisation
portait également sur le local enterré de 30 m², réalisé à l'extrémité ouest de
son bâtiment, et le projet de couvert au sud, objets non autorisés par le SAT
dans sa décision du 12 avril 2000 et dont le sort avait pourtant été scellé
dans la cause AC 01/014. Elle a invoqué toutefois le changement de législation
et a insisté sur le fait que l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de
la LAT le 1er septembre 2000 constituait, selon elle, un élément nouveau,
justifiant de la part de l'autorité un nouvel examen de l'objet. Elle soutient
en particulier que le projet de couvert figure sur les plans joints à sa
demande d'autorisation (v. coupe ad dossier n° 3). Or, la décision du SAT
contenue dans la synthèse CAMAC du 21 juin 2001 est muette sur ce dernier
point; en audience, son représentant a toutefois indiqué qu'il n'entendait pas
réserver à cet objet un sort différent que celui retenu pour l'extrémité ouest
de 30 m². Au surplus, il n'y aurait, selon lui, pas motif à réexaminer le refus
du SAT, concrétisé par la décision du 12 avril 2000.
Il a été rappelé au
considérant 2b) ci-dessus que, parmi les hypothèses distinguées par Grisel, une
construction déjà réalisée, mais non autorisable à teneur de l'ancien droit,
pouvait connaître un sort différent avec l'entrée en vigueur du nouveau droit,
dès lors que ce dernier permet d'accueillir avec succès une demande de permis
(v. Grisel, ibid.). Dans ces conditions, la recourante ne peut se voir objecter
l'autorité matérielle de chose décidée du refus par le SAT d'autoriser en avril
2000 l'extension souterraine de 30 m² et le couvert; cette décision a en effet
été rendue en application de l'ancien droit et le recours interjeté contre
cette dernière a été déclaré irrecevable par le tribunal de céans (AC 01/014).
Depuis lors, en septembre 2000, les nouvelles dispositions modifiant la LAT
sont entrées en vigueur et, comme on l'a esquissé au considérant 2a) ci-dessus,
celles-ci étendent dans une certaine mesure les perspectives tendant à l'octroi
d'une autorisation. Il convient donc de trancher cette question à nouveau, à la
lumière du nouveau droit, ce d'autant plus, comme on le verra dans les considérants
qui suivent, qu'il n'y a pas lieu, après application du nouveau droit, de
réserver à ces deux objets-ci un sort différent de celui des autres.
4.                     La délivrance d'une
autorisation de construire suppose que la construction ou l'installation soit
conforme à l'affectation de la zone dans laquelle elle prend place (art. 22 al.
1 lit. a LAT); à défaut, l'autorisation ne peut reposer que sur le régime
dérogatoire institué par les articles 24 et ss LAT. Or, dans le cas d'espèce,
le bâtiment faisant l'objet de l'extension dont la régularisation est requise
se trouve, à teneur du plan d'affectation communal, en zone viticole, soit
agricole.
a) Le principe de la
conformité d'une construction à la vocation de la zone agricole (cf. art. 16
al. 1 LAT) est désormais consacré à l'art. 16a LAT, disposition que l'on cite
ici dans son intégralité:
"Sont conformes à
l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion
de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
Les constructions et
installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole
ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice restent conformes à
l'affectation de la zone.
Les constructions et
installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du
développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la
zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone
agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification."
Dans son message à
l'appui de l'adoption de la révision partielle de la LAT - entrée en vigueur le
1er septembre 2000 -, le Conseil fédéral rappelle que l'élément fondamental
introduit à l'art. 16a est l'abandon de la distinction effectuée jusqu'alors
entre exploitation tributaire du sol, d'une part, et exploitation non
tributaire du sol, d'autre part; il s'est en effet avéré qu'avec la
multiplication des méthodes nouvelles de production, la distinction entre les
deux types d'exploitation devenait de plus en plus délicate à opérer, ce sans
tenir compte des mutations en cours dans l'agriculture (v. FF 1996 III 485 et
ss, not. 502).
aa) Le projet du Conseil
fédéral, qui visait à autoriser sans restriction aucune les constructions et
installations liées aux cultures hors sol, allait cependant plus loin que le
texte de l'art. 16a, tel que finalement adopté par les chambres. Aussi, dans
ses arrêts 1A.103/2000 (O. c/ TA FR et Sté de laiterie de M.) et 1P.489/2000
(Ch. c/ TA GE et G.), des 9 avril et 29 mai 2001, le Tribunal fédéral a rappelé
que la définition de l'art. 16a al. 1, première phrase, LAT correspondait en
fait à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'art. 16 LAT
ancien; dès lors, seules les constructions dont la destination correspond à la
vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au
sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Du reste, l'art. 34 al. 1 OAT limite
expressément la conformité à la zone aux constructions et installations qui
servent à la production tributaire du sol. On en retire que le sol doit être le
facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas de rôle essentiel ne sont pas agricoles (v.
ATF 125 II 278, cons. 3a; références jurisprudentielles citées; cf. en outre
Florence Meyer Stauffer, in Journées suisses du droit de la construction,
Fribourg 2001, p. 35 et ss, not. 42). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé à
plusieurs reprises, sous l'empire de l'art. 16 LAT ancien, que les entreprises
horticoles étaient admissibles en zone agricole, pour autant qu'il existe un
rapport suffisamment étroit entre elles et l'exploitation du sol; le terrain
naturel doit constituer un moyen de production indispensable à leur
exploitation (v. ATF 120 Ib 266; 116 Ib 131; 112 Ib 261). Les locaux et
installations doivent répondre aux nécessités liées à l'utilisation agricole du
sol, à l'exclusion de tout autre usage (ATF 114 Ib 133). On entend par là les
étables, les granges, silos et hangars, indispensables à la gestion du domaine,
à l'exception toutefois des locaux utilisés pour la conservation ou le
conditionnement de la production (encavage), la vinification ou la fabrication
de cidre ou encore la distillation d'alcool; le lien entre ce type de local et
l'usage agricole apparaît en effet comme trop éloigné pour admettre que ces
activités utilisent le sol comme facteur de production immédiat (v. ATF non publiés
du 5 mai 2000, A. c/ B. et commune de Besazio, et du 16 décembre 1991, OFAT c/
T., Ch. et commune de Féchy; v. en outre ATF 116 Ib 134; références citées). Il
en va de même, selon le Tribunal fédéral, des locaux administratifs servant aux
relations avec la clientèle ou au traitement du personnel (v. ATF Féchy).
Toutefois, le cercle
des constructions considérées comme conforme à la vocation de la zone a été
quelque peu étendu depuis l'entrée en vigueur de l'art. 16a LAT (v. sur ce
chapitre, Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 159, n° 354; Meyer
Stauffer, op. cit., p. 42). Les règles contenues à l'art. 16a al. 2 (soit celle
ayant trait au développement interne d'une exploitation agricole) et 3 (qui
permet la création de zones agricoles spéciales, selon le mode des produits) ne
sont en revanche pas applicables dans le cas d'espèce.
On le voit, la porte
n'est pas pour autant librement ouverte à la production indépendante du sol en
zone agricole. On retire dès lors de l'art. 16a LAT, alinéa premier notamment,
que la conformité d'une construction à la zone agricole présuppose, comme par
le passé, l'existence d'un lien étroit avec les besoins d'une entreprise
agricole (v. FF 1996 III 502-503). Cette première distinction opérée entre les
constructions entrant dans le champ d'application de l'art. 16a LAT et les
autres, il convient de définir plus précisément la notion d'exploitation
agricole.
bb) Pour l'Office
fédéral du développement territorial (OFDT, in Explications relatives à l'OAT
et recommandations, Berne 2000, p. 28), la notion d'exploitation agricole doit
être recherchée avant tout à l'art. 3 al. 1 LAgr, l'art. 34 al. 1 et 2 OAT
tenant compte du souci d'harmoniser les notions définies dans la LAT et dans la
LAgr.
aaa) Cette notion est
en outre précisée par l'Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la
terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (ci-après:
OTerm; RS 910.91), laquelle renferme plusieurs définitions. Ainsi, à teneur de
l'art. 6 al. 1, on entend, par exploitation agricole, une entreprise qui se
consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités
à la fois (lit. a), qui comprend une ou plusieurs unités de production (lit.
b), qui est autonome sur le plan juridique (lit. c), qui dispose de son propre
résultat d'exploitation (lit. d) et qui est exploitée toute l'année (lit. e).
Par unité de production, on entend un ensemble de terres, de bâtiments et
d'installations que les limites désignent visiblement comme tel et dans lequel
sont occupées plusieurs personnes (ibid., al. 2). L'exploitation doit former
une unité, tant sous l'angle économique que géographique; dès lors, seul un
exploitant, personne physique ou morale, ou société de personnes, peut en règle
générale gérer la totalité de l'exploitation pour son compte et à ses risques
et périls (cf. art. 2 al. 1 OTerm), avec les mêmes moyens humains, financiers
et matériels (v. Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier
rural, Sion 1999, n° 81, p. 59, réf. citée). Ainsi, lorsqu'un exploitant gère
plusieurs unités de production, ces dernières seront considérées comme une
seule exploitation (art. 2 al. 2 OTerm).
On retient de cette
exigence d'unité que doivent présenter les éléments de l'exploitation pour que
cette dernière puisse être qualifiée d'entreprise agricole (Donzallaz, op.
cit., n° 83), que le propriétaire qui, par hypothèse, concéderait la gérance de
son domaine à un tiers agriculteur au lieu de le cultiver lui-même est ainsi
exclu du cercle des exploitants. Il en résulte qu'un exploitant agricole, que
ce soit une personne physique ou morale, ne peut gérer qu'une seule entreprise
agricole (cf. Ridha Fraoua, Constitutionnalité des normes relatives au cercle
des bénéficiaires des paiements directs, in Communications de droit agraire
1998, p. 161 et ss, not. 166). Aussi, un exploitant dont l'entreprise est
disséminée sur des lieux de production différents et éloignés les uns des autres
sera réputé à la tête de plusieurs entreprises; partant, il ne sera pas
considéré comme un exploitant agricole (cf. en outre, sur ces questions, arrêt
FO 97/033 du 27 décembre 1999).
bbb) D'autres
définitions peuvent par ailleurs entrer en considération; ainsi, celle de
l'entreprise agricole contenue à l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur le droit foncier rural (ci-après: LDFR):
"Est une entreprise agricole
l'unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui
sert de base à la production agricole et qui exige au moins la moitié des
forces de travail d'une famille paysanne."
En droit agraire, une
distinction doit à cet égard être faite entre entreprise agricole, d'une part,
et exploitation agricole, d'autre part (elle joue précisément un rôle à l'art.
34 OAT puisque la notion d'exploitation apparaît à l'alinéa premier, alors que
celle d'entreprise intervient à l'al. 3). On considère comme exploitation
agricole l'ensemble de la main d'oeuvre, des moyens d'exploitation et des
agents de production régulièrement engagés pour la production de biens
agricoles sous la direction immédiate d'une seule et même personne (v. Eduard
Hofer, Le droit foncier rural, Secrétariat de l'USP, Brugg 1998, ad article 7
LDFR, n° 3; Yves Donzallaz, Commentaire de la LDFR, Sion 1991, n° 96, p. 48).
L'entreprise agricole constitue, pour sa part, la base en propriété de
l'exploitation agricole; il s'agit d'une entité de propriété, spatiale et
d'utilisation (ibid., n° 13). Seuls sont considérés comme des entreprises les
ensembles d'immeubles, de bâtiments et d'installations qui remplissent les
exigences des art. 7 et 8 (immeubles isolés) LDFR; seuls constituent des
parties intégrantes de l'entreprise en tant qu'entité juridique les immeubles,
bâtiments et installations qui sont la propriété foncière commune, avec ses
accessoires, d'une même personne (cf. Hofer, ibid., nos 10 et 15). En outre,
pour être reconnue comme telle, l'entreprise doit être exploitée comme une
unité économique; cela suppose que les éléments doivent être adaptables les uns
aux autres et que les différentes parties se situent à des distances
raisonnables (les immeubles trop éloignés ne faisant pas partie d'une unité
économique; ibid., nos 29 à 31). L'exploitation de l'entreprise exige au moins
la moitié des forces de travail d'une famille d'agriculteurs lorsque l'on peut
compter sur 2100 heures de travail annuelles pour une exploitation gérée en
bonne et due forme (v. ATF 121 III 274). Dès lors, les entités qui exigent une
main d'oeuvre moins importante sont considérées comme des exploitations
agricoles, mais ne constitueront pas une entreprise au sens de la LDFR (Hofer,
n° 14). Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a du reste déjà jugé que
cette dernière notion pouvait être prise en considération pour appliquer les
articles 16 et 24 LAT - il s'agissait alors des anciens textes -, pour autant
qu'elle soit compatible avec les buts de l'aménagement du territoire (v. ATF
121 II 307, cons. 5c).
La notion d'entreprise
agricole renferme deux éléments objectifs : d'un point de vue économique, on
entend dans cette définition un ensemble de bâtiments, d'installations et de
biens-fonds exploités de façon durable par la même main d'oeuvre et sous une
direction unique (Donzallaz, ibid., n° 96); d'un point de vue géographique, les
parcelles ne doivent pas être situées à une distance trop importante du centre
de production; l'unité économique étant aussi un critère de distance, les
immeubles trop éloignés ne seront pas réputés faire partie d'une même unité
économique (Donzallaz, n° 99; Hofer, ibid. n° 31). On vise ici une exploitation
permanente composée d'immeubles éloignés du centre de production, par
opposition à un éloignement temporaire (p. ex. mayens, alpages, etc.; v.
Donzallaz, ibid.).
ccc) Sans doute, la
LDFR régit les actes juridiques concernant les entreprises agricoles et les
immeubles agricoles, tandis qu'il appartient à la LAT de déterminer où
l'utilisation du sol à des fins agricoles est admissible; en pratique
cependant, il faut tendre vers une application la plus conforme possible aussi
bien des normes de la LAT que de la LDFR (v. ATF 125 III 75, cons. 2; cf. plus
généralement sur ces questions de coordination, Reinhold Hotz, Einfluss
anstehender Neuerungen des Raumplanungsrecht auf das bäuerliche Bodenrecht, in
Communications de droit agraire 1996, p. 3 et ss., not. 9, François Zürcher,
Aménagement du territoire et droit foncier rural: convergences et divergences,
ibid., p. 25 et ss, not. 32).
cc) Les conditions
générales auxquelles les constructions et les installations sont réputées
conformes à la zone agricole, définies à l'art. 16 LAT, sont précisées par
l'art. 34 OAT. Les alinéas 1er et 2 de cette disposition reprennent notamment
les différents modes de production agricole présumés conformes à l'affectation,
tels qu'exposés à l'art. 16a LAT (cf. paragraphe a, supra), en fixant les
conditions auxquelles les activités ayant trait à la mise en valeur et au
commerce des produits agricoles sont admissibles en zone agricole; on cite ici
le texte complet de ces deux alinéas:
"Sont conformes à
l'affectation de la zone agricole, les constructions et installations qui
servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui
sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément
à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites
d'un développement interne et qui sont utilisées pour:
a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la
transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux
de rente;
b. l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
Sont en outre conformes à
l'affectation de la zone, les constructions ou installations qui servent à la
préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la
moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se
trouvent                                   lesdites constructions et
installations ou d'exploitations appartenant                       à une
communauté de production;
b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un
caractère     industriel; et
c. si l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et
installations     conserve son caractère agricole ou horticole.
(...)"
aaa) On rappelle la
ratio legis de ce texte, notamment l'alinéa 2. L'exigence d'un lien étroit
entre l'activité productrice et le sol n'exclut pas nécessairement que toute
activité n'ayant qu'un rapport ténu avec l'exploitation du sol soit proscrite
en zone agricole; de tout temps, les agriculteurs, comme les vignerons, ont
traité, conditionné puis parfois vendu eux-mêmes, sur place, leur récolte (v.
du reste art. 3 al. 1 lit. b LAgr). Dans son rapport, l'OFDT rappelle sur ce
point que la vente des produits provenant de l'exploitation fait du reste
partie des libertés fondamentales de l'agriculteur; de même, leur
transformation ou leur mise en valeur à l'intérieur de l'exploitation est
indissociable de l'agriculture (explications, ad 34 OAT, p. 29). Il en va de
même pour les procédés exigeant beaucoup de ressources comme le pressurage du
vin, la fabrication de produits laitiers et l'abattage des animaux (v. FF 1996
IV 85; cf. en outre Hofer, op. cit., remarques préliminaires, n° 34; explications
de l'OFDT ad 34 OAT, p. 30).
Il y a cependant lieu
de distinguer le traitement et la distribution de produits issus de plusieurs
exploitations agricoles; les exploitations dont ce serait là l'activité
principale doivent être considérées comme des entreprises de traitement et de
commercialisation situées en aval de l'agriculture. C'est seulement à titre
exceptionnel que la vente de produits d'autres exploitations pourra être
considérée comme faisant partie de l'agriculture, soit lorsque cette activité intervient
en complément du propre assortiment de l'exploitation et pour autant que la
production de cette dernière apparaisse comme prépondérante (Hofer, op. cit.,
n° 35). En substance, les locaux servant à la préparation, au stockage ou à la
vente de produits agricoles seront considérés comme conformes à la zone,
seulement dans la mesure où le caractère agricole de l'exploitation, à laquelle
ceux-ci sont rattachés, perdure (v. Exposé des motifs et projet de loi n° 340,
janvier 2002, ad 50a LATC nouveau, p. 16).
On trouvait du reste
une telle distinction dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, antérieure aux
nouvelles dispositions de la LAT. La limite se situe là où la production
d'origine de l'exploitation n'est plus prépondérante, c'est-à-dire lorsque
l'élevage est presque totalement indépendant du sol ou encore lorsque la
transformation de produits végétaux passe clairement au premier plan, de sorte
que l'exploitation prend un caractère industriel ou commercial. Il en résulte
que le bâtiment qui abrite une telle activité (in casu: mise en valeur d'herbes
aromatiques) ne devrait pas trouver place en zone agricole (ATF 125 II 278,
cons. 7b/c, références citées; v. en outre ATF 117 Ib 279, cons. 3a; 116 Ib
134, cons. 3a; 115 Ib 298, cons. 2c). De même, dans l'ATF non publié du 5 mai
2000 concernant la Commune de Besazio, toujours en application de l'ancien
droit, a été jugée déterminante pour juger de la non-conformité à la zone la
circonstance que la construction projetée en zone viticole était censée abriter
des locaux servant principalement à la vinification et l'encavage de produits,
certes viticoles, mais non cultivés par l'exploitant lui-même (cons. 3b;
circonstance jugée au demeurant de façon analogue en Valais, in RVJ 1987, 105,
rés. in  DC 1988, p. 39 n° 34).
Une ligne de
démarcation paraît à tout le moins dessinée entre, d'une part, l'exploitation
viticole pour qui l'exploitation du sol demeure l'activité principale alors que
les autres activités (traitement, stockage et vente de produits dans l'exploitation)
se limitent à l'accessoire, et, d'autre part, l'exploitation vinicole au sein
de laquelle ces dernières activités se voient à l'inverse conférer un caractère
primordial, voire exclusif. Seul le bâtiment abritant les installations de la
première d'entre elles sera réputé conforme à la vocation agricole de la zone.
bbb) Quant aux
conditions dans lesquelles cette activité de mise en valeur des produits doit
être exercée pour être admissible en zone agricole, on retire tout d'abord de
la lettre a de l'art. 34 al. 2 OAT que les produits concernés, préparés, vendus
ou stockés sur place, doivent provenir de la région. L'idée du législateur est
que les produits de l'exploitation, voire d'une même région, doivent en
principe pouvoir être traités sur place; il en résulte alors une sorte de
"Standortgebundenheit"
(v. sur ce point ATF non encore publié, Commune de Bünzen, 1A.110/2001 du 4
décembre 2001), qui s'apparenterait à l'une des conditions consacrées par
l'art. 24 LAT.
Il reste que le
législateur n'a pas défini l'étendue admissible correspondant selon lui à la
notion de région; plusieurs critères entrent à cet égard en considération.
Selon l'OFDT, le but ainsi recherché par l'art. 34 al. 2 lit. a OAT est
d'éviter le transport de produits sur de longues distances (rapport, p. 30).
Dans un sens voisin, on pourrait se référer à la distance contenue à l'art. 10
al. 1 lit. a OTerm, à teneur duquel on entend par communauté d'exploitations
tout groupement de deux ou plusieurs exploitations dont les centres sont
éloignés par la route de 15 km au maximum (on vise en fait ici les trajets
effectués au moyen de tracteurs; v. sur cette question, Donzallaz, Commentaire,
p. 51 n° 103). Sans doute, cet élément spécifique doit avant tout être mis en
relation avec le concept d'unité économique et géographique que doit former
l'exploitation agricole au regard de l'art. 7 LDFR (v. supra, paragraphe
bb/bbb); il paraît dès lors quelque peu restrictif lorsqu'il s'agit de définir
une notion géographique par définition plus vaste que l'étendue d'une
exploitation. On ne saurait dès lors s'en tenir à cette seule distance pour
délimiter le cercle à l'intérieur duquel on peut parler d'une même région;
selon certains auteurs, cette distance de 15 km devrait être doublée pour définir
les contours de la région au sens de l'art. 34 al. 2 lit. a OAT, soit l'espace
délimité par des caractéristiques géographiques, topographiques, politiques ou
économiques communes (v. sur cette question, Marcel Bolz, Zonenkonforme Bauten
in der Landwirtschaftszone - neue Aspekte, in ZBl 2001, p. 281 et ss, not.
286/7).
Cela étant, on doit
garder à l'esprit que cette notion, dont on mesure l'imprécision, est par
ailleurs susceptible de varier en fonction des produits eux-mêmes. Ainsi,
s'agissant comme en l'occurrence du vin, le découpage régional peut être
modifié selon la variété des cépages; on cite du reste ici l'article premier du
Règlement du 19 juin 1995 sur les appellations d'origine des vins vaudois
(ci-après: RAOV), lequel délimite le vignoble du Canton de Vaud en six régions
distinctes:
"Il faut entendre par région
viticole l'ensemble des vignobles des communes viticoles ayant droit à une
appellation géographique commune, présentant une homogénéité d'encépagement et
dont les vins présentent des caractères organoleptiques analogues."
Pour la doctrine en
revanche, il est exclu de considérer, sous l'angle de l'art. 34 al. 2 lit. a
OAT, comme issus d'une seule et même région les produits provenant de portions
du pays aussi étendues et mal définies que, par exemple, le Mittelland ou la
Suisse orientale ou la Suisse centrale; une désignation aussi imprécise
entrerait assurément en contradiction avec les buts poursuivis par la LAT
(Bolz, op. cit., p. 286).
ccc) En outre, les
produits doivent provenir pour plus de la moitié, soit de l'exploitation où se
trouvent lesdites constructions et installations, soit des exploitations
appartenant à une communauté de production en cas de coopération entre
exploitants agricoles (lit. a, 2ème phrase, ibid.).
ddd) Les autres
conditions consacrées par l'art. 34 al. 2 OAT correspondent à celles que posait
l'ATF 125 II 278, précité. Ainsi, les activités de mise en valeur ne doivent
pas avoir un caractère industriel (lit. b), ce qui exclut les processus de
transformation mécanisés et liés à d'importants investissements ou nécessitant
un personnel nombreux (v. ATF 113 Ib 138). Pour l'OFDT (ibid., p. 30), il ne
s'agit pas d'ouvrir à la zone agricole ce type d'entreprise de transformation
ou d'entreposage; ce dernier doit au contraire être implanté dans la zone
industrielle ou artisanale. Enfin, le caractère agricole ou horticole de
l'exploitation où se trouvent les constructions ou installations incriminées ne
doit pas être altéré par cette activité au profit de l'apparence industrielle
ou artisanale (lit. c). S'agissant d'une exploitation maraîchère, on se réfère,
s'agissant de ces deux dernières conditions, à l'arrêt AC 2000/093 du 4 juillet
2001; confronté au refus d'autoriser la construction d'un hangar agricole d'une
emprise d'environ 7'000 m², le Tribunal administratif a considéré qu'en dépit
de l'importance des installations de conditionnement et de stockage - les
bâtiments d'exploitation actuels s'étendaient sur environ 9'000 m² et le coût
total des machines ascendait à un million de francs -, ainsi que du nombre de
personnes employées (45 personnes en pleine saison), l'exploitation n'en
conservait pas moins un caractère agricole prépondérant, puisque l'activité
principale demeurait la culture et la récolte de légumes, ces derniers étant au
surplus lavés, triés, calibrés, pesés, emballés et étiquetés sur place afin de
pouvoir les commercialiser auprès des principaux distributeurs du pays (le
refus a toutefois été confirmé, la réalisation d'un projet d'aussi grande envergure
ne pouvant se concevoir qu'avec l'élaboration d'un processus de
planification).
eee) Enfin, l'art. 34
al. 4 OAT fixe les conditions auxquelles une autorisation peut être délivrée en
zone agricole; la lettre a exige ainsi que la construction ou l'installation
soit nécessaire à l'exploitation en question. Pour réaliser cette condition, le
projet doit être apprécié par rapport à l'endroit où il est supposé prendre
place (v. ATF 118 Ib 335, cons. 2a); ainsi, une construction nouvelle sera
réputée conforme à la zone agricole seulement si le requérant ne dispose pas
déjà de volumes de construction qu'il peut utiliser dans le but visé, le cas
échéant en les transformant (v. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 535, p.
241, plus références). Cette question doit être examinée en fonction de
critères objectifs (OFDT, explications, p. 31).
b) Dans le cas
d'espèce, il n'est pas certain que, confrontée à ces différentes notions, le
bâtiment n° ECA 376 puisse être considéré comme conforme à la zone viticole où
il se trouve actuellement colloqué.
aa) Une première
constatation doit, d'emblée, être faite : les produits traités dans le bâtiment
de Grandvaux ne proviennent - et de loin - pas tous de la même région. On a vu
ci-dessus que sur 53 parcelles d'une surface totale de vignes de près de 27 ha,
22 seulement sont situées dans la région de Lavaux, au sein de laquelle prend
place le bâtiment incriminé, ce qui représente 92'357 m² de vignes, soit
quelque 35% du raisin provenant de la région au sens géographique, topographique
et économique. Bien que Jean Vogel, à l'image d'autres vignerons-encaveurs
parmi lesquels Jean-Michel Conne et Pierre-André Biollaz, ait diversifié au
demeurant la variété des cépages, le vin qu'il met en cave est encore tiré en
majeure partie du Chasselas, avec lequel il réalise du reste l'essentiel de son
chiffre d'affaires. On peut donc se référer sur ce point à l'art. 2 du RAOV,
not. la lettre b, qui délimite de la façon suivante la région de Lavaux:
"toutes
les communes viticoles des districts de Lausanne (situées à l'est de la ville),
de Lavaux et de Vevey"
. Ce sont ces communes-ci qui présentent les
caractères communs, parmi lesquels l'homogénéité d'encépagement, définis à
l'art. 1er RAOV. Or, le "domaine" de Jean Vogel, constitué pour une
part importante de terrains trop éloignés du centre d'exploitation situé par
hypothèse à Grandvaux, s'étend par delà cette région; les autres vignes sont
effet situées dans deux autres régions viticoles du canton, soit Chablais
(Yvorne, Ollon) et Bonvillars, tandis que le solde de la récolte provient du
Canton du Valais.
A supposer du reste
que l'on considère l'Est vaudois, lequel s'étendrait alors à la fois aux
districts de Lavaux, Vevey et Aigle, englobant ainsi le Chablais, comme une
seule et même région, le résultat ne serait guère différent. Le raisin produit
dans l'Est vaudois est cultivé sur des terres d'une contenance d'une vingtaine
d'hectares environ sur un total de 26. Il reste néanmoins qu'un solde du raisin
traité dans le bâtiment de Grandvaux provient de vignes qui, elles, sont
situées dans le Nord vaudois et en Valais, lesquelles, prises ensemble, ont une
contenance totale de 6 hectares, soit un peu plus de 20% du
"domaine".
Il est dès lors exclu,
comme le voudrait la recourante qui paraît soutenir que la Suisse romande dans
son entier constituerait une seule région, d'étendre cette notion au sens de
l'art. 34 al. 2 lit. a OAT à des parties du territoire non comprises dans une
région viticole au sens du droit cantonal; il serait tout aussi absurde de
soutenir que des étendues géographiques aussi vastes que le Canton de Vaud et
le Bassin du Rhône puisse être considérées comme une seule et même région. Du
reste, Jean Vogel se contredit sur ce point puisqu'il semble attacher une
importance particulière aux appellations spécifiques et distinctes des
différents vins qu'il encave. Sans doute, la question du besoin pourrait se
poser s'il s'agissait de traiter sur place des produits en provenance de Lavaux
exclusivement, voire de l'Est vaudois; il en résulterait alors une sorte de
"Standortgebundenheit"
,
à tout le moins s'agissant de cette région géographique. En revanche, ce
raisonnement est hors de propos tant et aussi longtemps que des raisins
provenant d'autres régions seront traités à Grandvaux.
Il appert ainsi que le
bâtiment n° ECA 376 n'est pas conforme à la zone viticole, dans la mesure où il
abrite une installation servant à la préparation et au stockage de produits
provenant de régions distinctes.
bb) Par surabondance
de moyens, on pourrait même se demander si l'exploitation de la recourante fait
encore partie du champ d'application de l'art. 16a al. 1 LAT. Le SAT fait
observer sur ce point que l'activité de la recourante s'apparenterait plutôt à
celle, de nature essentiellement commerciale et artisanale, d'une coopérative
viticole (voire à une société de laiterie); elle collecte et transforme au
demeurant dans son bâtiment la production de plusieurs exploitations
disséminées dans la région, dans le canton et en Suisse romande.
aaa) Il a été exposé
que la recourante avait été constituée par Samuel Vogel dans l'idée que la
famille Vogel puisse demeurer, à l'image d'une indivision, à la tête d'un vaste
domaine, mais sans avoir à subir les conséquences d'un morcellement, inhérentes
à la liquidation d'une indivision de famille. Samuel Vogel a laissé les rênes
de cette société à son fils Jean en 1978. Actuellement, sur cent actions Jean
Vogel en détient 49, son frère Charles 29, Simon et Julien Vogel, 6 chacun,
Pierre Vogel, 5, Serge Vogel 2, tandis que Maud et Lydie Vogel, de même
qu'Anne-Christine Chappuis-Vogel, se partagent les trois actions restantes.
Pour éviter cependant l'application des règles sur l'accaparement, la
recourante a été contrainte de limiter ses acquisitions de terrains, les membres
de la famille Vogel (ainsi que de familles apparentées à celle-ci) se portant
eux-mêmes, en nom propre, acquéreurs de la majorité des parcelles dont la
récolte est traitée à Grandvaux dans le bâtiment n° ECA 376.
Or, la recourante est
pour l'essentiel une société immobilière dont l'activité principale, à lire les
extraits de comptes produits (on se réfère ici à ses comptes pour l'exercice
1999, comparés à l'exercice 1998), se limite à encaisser des loyers, dont ceux
de Samuel et Jean Vogel pour leur appartement et celui de Vogel Vins SA, soit
169'530,45; les immeubles, comptabilisés pour 2'325'000 fr., constituent le
poste principal de l'actif au bilan, les vignes n'étant comptabilisées que pour
118'000 francs. La recourante, qui n'exploite du reste pas elle-même les
parcelles, ne retire en tout cas aucun profit de cette exploitation, ni de la
vente du vin provenant de ses parcelles. On peut, dans ces conditions,
raisonnablement douter qu'elle puisse être considérée elle-même comme une
exploitation agricole, ce dont ses représentants sont du reste eux-mêmes
convenus en audience.
bbb) En revanche, la
question pourrait se poser, sinon pour la SA, à tout le moins pour Jean Vogel
lui-même, administrateur et actionnaire dominant de Sisami SA. On sait en effet,
d'une part, qu'il possède et loue lui-même des vignes, d'autre part, qu'il
vinifie et encave dans les locaux incriminés tant leur récolte que celle
provenant des vignes propriété de Sisami SA ou des membres de la famille Vogel,
ainsi que de celles louées par Sisami SA à des tiers.
Il resterait toutefois
à démontrer que Jean Vogel est bien à la tête d'une exploitation agricole. Or,
il est constant à cet égard que celui-ci ne travaille plus lui-même la vigne et
se concentre désormais sur la vinification et l'encavage, à l'intérieur du
bâtiment n° ECA 376. Les récoltes qu'il traite proviennent, pour 16 ha, de
vignes propriété de Sisami SA, d'autres membres de la famille Vogel mais aussi
de ses propres vignes; le solde serait loué à des tiers. Son activité, qui a
exclusivement trait à la mise en valeur de produits viticoles, pourrait n'avoir
plus qu'un rapport éloigné avec le sol comme facteur de production; peu importe
à cet égard qu'il ne soit pas considéré par la profession, comme a tenté de
l'expliquer le syndic Parisod, comme un négociant. Or, ce nonobstant, Jean
Vogel s'est présenté lui-même comme exploitant viticole; du reste, s'il confie
la culture de la vigne proprement dite à des vignerons-tâcherons, ceux-ci
travaillent sous ses ordres et sont rémunérés en contrepartie (selon
l'intéressé lui-même, ces derniers ont cependant été considérés comme
exploitants dans le contexte des paiements directs).
En outre, il ressort
des éléments recueillis au cours de l'instruction que Jean Vogel semble plutôt
exercer la direction de plusieurs exploitations, et non d'une seule, comme il
le soutient, dont le centre serait par hypothèse situé à Grandvaux. Les
distances entre le bâtiment n° ECA 376 et, à tout le moins, les terrains
exploités dans le Nord vaudois et le Valais, voire même ceux situés dans le
Chablais vaudois, sont en effet trop importantes pour que l'on puisse encore
parler d'unité d'exploitation au sens géographique. Il serait alors exclu de
considérer encore l'intéressé comme un exploitant agricole (sur ces différents
points, voir ci-dessus lit. a/bb). On pourrait aussi sérieusement se demander
si, s'agissant du raisin traité par la recourante dans son bâtiment, plus de la
moitié ne provient pas d'autres exploitations (certes dirigées par lui) que celle
qui s'étend à Lavaux; il apparaîtrait ainsi que la seconde des deux conditions
cumulatives consacrées par l'art. 34 al. 2 lit. a OAT ne serait pas non plus
réunie en l'occurrence.
ccc) Quoi qu'il en
soit, ces questions peuvent demeurer indécises, dans la mesure où il appert
que, de toute façon, les produits traités dans le bâtiment de la recourante ne
proviennent pas de la même région. Il y a dès lors lieu de tirer toutes les
conséquences de ce qui précède et constater la non-conformité du bâtiment n°
ECA 376 à la vocation de la zone agricole au sein de laquelle ce dernier prend
place.
cc) Se poserait par
ailleurs, toujours par surabondance de moyens, la question de la nature de
l'activité de la recourante au regard de l'art. 34 al. 2 lit. b et c OAT. Le
SAT fait observer sur ce point que cette activité de stockage, de préparation
et de vente est devenue autonome et n'a plus de rapport direct avec
l'exploitation du sol; ces diverses activités seraient admissibles si elles
demeurent accessoires en quelque sorte à l'exploitation du sol, mais non pas -
ce qui paraît plus vraisemblable ici - si elles constituent la part principale
de l'entreprise.
dd) On peut, dans ces
conditions, laisser ouverte la question de la nécessité objective de
l'extension réalisée par la recourante, soit la création de volumes
supplémentaires pour le stockage, dans l'optique de l'art. 34 al. 4 lit. a OAT,
ce quand bien même l'expertise Prométerre n'a pas répondu de manière très
claire à cette question. Dans un premier temps en effet, l'expert n'a trouvé
aucune justification objective à l'aménagement d'une surface supplémentaire de
caves, avant de nuancer quelque peu sa position dans son rapport
complémentaire; il s'est trouvé toutefois dans l'incapacité de fournir des
données chiffrées à l'appui de ses conclusions.
5.                     Ainsi, le bâtiment
n'apparaissant pas conforme à la vocation de la zone agricole, l'extension
litigieuse devrait être appréciée à l'aune des articles 24 et ss LAT.
a) S'agissant d'une
construction hors zone à bâtir et non conforme à l'affectation de la zone, on
rappelle tout d'abord le contenu de l'art. 24c LAT (disposition qui succède en
quelque sorte à l'ancien art. 24 al. 2; v. FF 1996 III 511):
"Hors de la zone à bâtir,
les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
satisfaites."
Le champ d'application
de cette disposition est toutefois défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel:
"L'art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement."
aa) L'art. 24c LAT
suppose donc que la non-conformité de la construction à la zone résulte, selon
la volonté du législateur, d'une modification de la législation ou des plans
d'affectation. Selon l'OFDT, les modifications du droit conduisant à
l'application de cette disposition sont, soit l'entrée en vigueur, le 1er
juillet 1972, de la loi fédérale du 6 octobre 1971 sur la protection des eaux
contre la pollution (ci-après: LPEP), soit le déclassement postérieur au 1er
juillet 1972, soit encore l'entrée en vigueur antérieure des dispositions
cantonales instituant une séparation claire entre la zone à bâtir et la zone
non constructible (rapport déjà cité, ch. 2.4.3, p. 42; v. au surplus FF 1996
III 485, p. 508, 511). Ainsi, les constructions et installations érigées à
titre dérogatoire, soit non conformes à l'affectation de la zone, imposées ou
non par leur destination font partie du champ d'application de cette
disposition pour autant qu'elles aient été érigées avant la modification du
droit (OFDT, p. 44; cela découle d'ailleurs également de l'art. 42 al. 2 OAT -
qui présuppose l'existence d'une construction lors de la modification du droit
-, commenté dans le même rapport, p. 46 en haut).
On rappelle que la
parcelle sur laquelle le bâtiment incriminé prend place est colloquée en zone
viticole depuis 1962, date du premier plan d'affectation communal. Le plan
d'affectation adopté en 1985, postérieurement à l'entrée en vigueur de la LPPL,
confirme cette affectation. Le SAT souligne, dans le cas d'espèce, que
l'article 24c LAT n'est pas applicable dans la mesure où le bâtiment n° ECA 376
faisait, le 1er juillet 1972, encore partie d'une exploitation viticole; il
était donc conforme, initialement, à la vocation viticole de la zone. Ce n'est
que par la volonté de ses propriétaires, qui en ont changé l'affectation
principale pour le vouer à la mise en valeur et au stockage des produits de la
vigne, que ce bâtiment a perdu cette conformité (v. sur ce point, Hofer, op.
cit, remarques préliminaires, n° 35) et ce, postérieurement à l'entrée en
vigueur de la LPEP. Lors de l'audience du 9 mai 2001, les représentants de la recourante
n'ont pas contredit le SAT sur ce point; bien qu'interpellés, leurs dernières
écritures sont du reste muettes sur cette question. Ainsi, il y a lieu de
confirmer ici  l'opinion du SAT, dans la mesure où elle est fondée sur des
prémisses au demeurant vérifiées; l'art. 24c LAT n'a donc pas vocation à
s'appliquer dans le cas d'espèce (voir un cas de non application de l'art. 24c
LAT, in AC 99/223 du 9 janvier 2001, dans le cas d'une construction érigée
d'emblée à titre dérogatoire que le propriétaire souhaitait transformer. Cette
opinion trouve du reste un appui chez Meyer Stauffer pour qui la transformation
des constructions et installations utilisées à des fins agricoles au 1er
juillet 1972 et dont la destination agricole a été modifiée après cette date
doit être examinée à la lumière des articles 24, 24a, 24b et 24d LAT, leur
agrandissement n'étant possible que si les conditions strictes de l'art. 24 LAT
sont remplies (op. cit., p. 53).
Dès lors, le bâtiment
de la recourante ne peut désormais plus faire l'objet de travaux d'extension
qu'aux conditions consacrées par l'art. 24 LAT, à savoir lorsque son
implantation en zone agricole apparaît comme justifiée par sa destination (v.
infra, cons. 6).
bb) Quoi qu'il en
soit, supposées retenues les prémisses permettant l'examen de la conformité
sous l'angle de l'art. 24c LAT, on rappelle que, toujours sous l'empire de
l'art. 24 al. 2 aLAT, la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non
conforme à la destination de la zone agricole relevait d'un régime dérogatoire;
elle ne pouvait en principe être utilisée qu'une seule fois et ne pouvait plus
être exercée dès l'instant où les transformations déjà autorisées
antérieurement et réalisées, ce depuis l'entrée en vigueur de la mesure de
planification soumettant ce bâtiment au régime des constructions hors zone,
représentaient le maximum admissible en application des critères de l'art. 24
al. 2 aLAT (cf. sur ce point, ATF du 1er mars 1994, X. et Y. c/TA VD et DTPAT,
publié in RDAF 1997 I 192, cons. 2a, références jurisprudentielles citées; cf.
également sur ce point arrêt AC 97/174 du 13 mai 1998, les propriétaires
successifs ayant déjà épuisé les possibilités offertes par cette disposition,
le constructeur ne pouvait plus obtenir l'autorisation de transformer une
remise à outils en garage à voitures; cf., en outre un arrêt plus récent AC
01/075 du 23 août 2001, dans lequel il a été relevé que les travaux
d'agrandissement, réalisés au bénéfice du même régime dérogatoire, avaient pour
effet de modifier l'identité du bâtiment dans ses volumes et ses surfaces et
d'augmenter l'emprise au sol de près de 50%; v. également AC 98/003 du 13
novembre 1998).
La solution est la
même dans le nouveau droit: OFDT, explications, p. 45s., ad art. 42 OAT). On
cite ici l'art. 42 OAT dans son intégralité:
"Les constructions et installations pour
lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications
si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement.
La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner
en fonction de l'ensemble des circonstances. Elle n'est en tout cas plus
respectée:
a.            lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à                                    l'affectation
de la zone est agrandie de plus de 30%, les                         agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti comptant               pour moitié; ou
b.           lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à                                   l'affectation
de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur du volume bâti                existant
est agrandie de plus de 100 m² au total.
(...)"
En examinant la teneur
de cette disposition, il appert que, pour admettre une modification des
constructions ou installations entrant dans le champ d'application de l'art. 24c
LAT, il est nécessaire de respecter pour l'essentiel l'identité du bâtiment
(art. 42 al. 1er OAT). Pour savoir si cette condition est respectée, on devra
se fonder sur l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT). On voit ainsi
que les conditions et critères posés par la jurisprudence sous l'empire de
l'ancien droit ont été repris pour être codifiés dans la disposition précitée
(v. Meyer Stauffer, op. cit., p. 54; Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung,
nach 24-24d RPG, ZBl 2001, spéc. p. 299). Il est vrai que l'art. 42 OAT recourt
aussi à des critères d'ordre quantitatif pour définir les limites à partir
desquelles on doit considérer que l'identité de la construction n'est en tout
cas plus respectée. Pour les bâtiments de dimension importante, ces critères
peuvent s'avérer plus sévères que ceux définis par l'ancien droit (Karlen,
ibid.). Toutefois, même s'il s'agissait pour l'essentiel d'assurer une certaine
sécurité juridique dans l'application de la disposition, il n'en demeure pas
moins que le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifiera pas
encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT devrait être
accordée: il n'en ira ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée
(Meyer Stauffer, op. cit., p. 54).
En l'occurrence, l'extension
dont la régularisation est demandée porte sur une emprise au sol de 100 m²
environ et un volume de 207m³; à dire d'expert, elle "vaut" environ
112'000 francs; on est donc loin d'une extension insignifiante comme paraît le
sous-entendre la recourante. Du reste, dans son rapport d'expertise du 8 août
2000, Prométerre elle-même relève que le volume contesté représente 11% du
volume bâti autorisé et 13,5% de la surface totale. On ne perdra toutefois pas
de vue que l'extension la plus significative, à l'extrémité ouest du bâtiment,
est souterraine. Pour l'OFDT cependant, c'est l'ampleur réelle de
l'agrandissement qui est déterminant, même si celui-ci consiste en la
réalisation de garages, locaux de chauffage, caves, combles, etc.
(explications, p. 45). Dès lors, force est d'admettre que toutes les
transformations autorisées successivement depuis le 1er juillet 1972, qui ont
fait porter de 200 m² environ à près de 1000 m² environ, dont 350 au sous-sol
il est vrai, l'emprise au sol du bâtiment, ont déjà modifié fondamentalement
l'identité du bâtiment telle qu'elle se présentait initialement. Même si des
travaux supplémentaires n'y changeront finalement pas grand chose,
l'agrandissement réalisé et dont la régularisation est demandée est a fortiori
trop important pour être admis.
b) Sans doute, le
législateur a soumis à une réglementation spéciale la garantie des situations
acquises pour les constructions et installations à usage commercial sises hors
zone à bâtir et devenues contraire à l'affectation de la zone. L'article 37a
LAT constitue à cet égard une lex specialis par rapport à l'art. 24c; on en
rappelle ici le contenu:
"Le Conseil fédéral définit
les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation de
constructions et d'installations à usage commercial qui ont été érigés avant le
1er janvier 1980 ou qui sont devenus contraires à l'affectation de la zone en
raison d'une modification du plan d'affectation."
Comme pour l'art. 24c
LAT, la mise en oeuvre de cette disposition présusppose que la non-conformité
du bâtiment résulte d'une modification de la réglementation (v. ATF Commune de
Bünzen, déjà cité). La date du 1er janvier 1980 est celle à laquelle la LAT est
entrée en vigueur (v. RO 1979, p. 1582). Cette disposition est précisée par
l'art. 43 OAT, lequel est applicable à toutes les constructions ou
installations à usage commercial érigées avant cette dernière date; il prévoit
que les changements d'affectation et les agrandissements de constructions et
installations artisanales ou commerciales, devenues contraires à l'affectation
de la zone, peuvent être autorisées à certaines conditions (consacrées à
l'alinéa premier, lettres a à f). Ainsi, la construction ou l'installation doit
avoir été érigée ou transformée légalement, en conformité avec les dispositions
en vigueur à l'époque (lit. a). Pour l'OFDT, ce qui est valable, s'agissant du
champ d'application de l'art. 24c LAT, doit l'être incontestablement pour les
constructions commerciales hors zone à bâtir; les bâtiments qui, à l'époque,
ont été construits légalement mais dont l'affectation a été changée par la
suite illégalement ne bénéficient pas de la garantie des droits acquis
(explications, ad 43 OAT, p. 47). On en retire que sont visées par ces
dispositions spéciales, les constructions ou installations réalisées à un
moment où le régime de séparation entre zones constructibles et zones non
constructibles, introduit par la LPEP, n'était pas encore en vigueur, celles
qui, situées hors zone à bâtir au moment de leur réalisation, ont été
autorisées en conformité avec la LPEP, ainsi que celles qui, indépendamment de
leur date de réalisation ou transformation, sont devenues contraires à
l'affectation de la zone lors de l'établissement du premier plan d'affectation
conforme à la LAT (ibid.).
En l'espèce, le
bâtiment n° ECA 376 a fait l'objet, entre 1972 et 1980, de travaux
d'agrandissement relativement importants puisque son emprise au sol a plus que
doublé; de 200 m2, elle a été augmentée de près de 250 m2. Ces travaux ont été
autorisés au moins implicitement par le canton; en tout état, leur démolition
n'a jamais été exigée. On rappelle sur ce point que, le 12 juillet 1972, le
Conseil d'Etat adoptait le règlement d'application de l'arrêté fédéral
instituant des mesures provisoires en matière d'aménagement du territoire, dont
l'art. 8 réservait au Département des travaux publics la compétence d'approuver
les autorisations de construire dans les zones protégées à titre provisoire,
régime prorogé par décret du 11 septembre 1979. Or, la vocation viticole de la
parcelle n'a pas été modifiée dans l'intervalle. Il n'est donc pas impossible
que le changement d'affectation de ce bâtiment soit intervenu avant 1980,
Samuel Vogel ayant cédé les rênes de l'entreprise à son fils Jean en 1978;
l'affectation de ce bâtiment pourrait donc être devenue commerciale à la faveur
de l'exécution des travaux autorisés à cette époque.
Le SAT n'exclut
cependant pas que le changement d'affectation soit postérieur à 1980; en effet,
la surface au sol du bâtiment a, par la suite, été portée à 626 m² par la
réalisation, dûment autorisée par le SAT en 1990, de deux logements
supplémentaires et l'extension des locaux d'exploitations. Il relève cependant
que, dans l'une ou l'autre situation, les limites instaurées par l'art. 43 OAT
ont été très largement dépassées au vu des travaux entrepris entre 1972 et
1997; on rappelle ces limites, consacrées aux alinéas 2 et 3 de dite
disposition:
"La surface utilisée pour un
usage non conforme à l'affectation de la zone peut être agrandie de 30%, le
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour
moitié.
Si l'agrandissement de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone en dehors du
volume bâti existant excède 100 m2, il ne pourra être autorisé que s'il est
indispensable au maintien de l'entreprise."
A cet égard, on
devrait retenir que les agrandissements autorisés entre 1972 et 1980, puis
entre 1980 et 1997, qui ont trait à un usage non conforme à la zone puisque
l'affectation du bâtiment a changé, ont eu pour effet de porter la surface au
sol du bâtiment de 200 à 450 m², puis à près de 1'000 m²; la limite de 30%
apparaît ainsi comme étant largement dépassée. Au surplus, il n'est pas
démontré que l'extension litigieuse dont la régularisation a été refusée soit
indispensable à la survie de l'entreprise. Peu importe dans ces conditions que
le changement d'affectation du bâtiment soit intervenu avant le 1er janvier
1980 ou après cette date.
c) Ainsi, à l'image du
constructeur partie à l'arrêt AC 97/174 précité, force est de constater
aujourd'hui que la recourante a déjà largement épuisé toutes ses possibilités
dérogatoires de transformer son bâtiment hors zone. Du reste, on relève que,
dans la dernière autorisation spéciale délivrée à la recourante, son attention
avait expressément été attirée sur le fait que ses prétentions à une nouvelle
dérogation étaient désormais épuisées; le SAT a ainsi considéré à juste titre
qu'il lui avait accordé le maximum de ce qui pouvait encore être accordé sous
l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT.
6.                     Faute de pouvoir
admettre que l'on est en présence d'une transformation ou d'un changement
d'affectation partiels, il faut ainsi constater qu'il s'agit là d'une nouvelle
construction, de sorte que le projet relève de l'art. 24 LAT, disposition qui a
repris le contenu de l'ancien art. 24 al. 1 aLAT.
a) On rappelle que
cette disposition pose deux conditions cumulatives : d'une part, l'implantation
des constructions ou installations est imposée par leur destination (
"Standortgebundenheit"
);
d'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf., parmi l'abondante
jurisprudence, ATF 123 II 499, cons. 3b/cc; 117 Ib 284, cons. 4c; 108 Ib 359 et
ss, not. 361; 107 Ib 237 et ss, not. 242). S'agissant de la première condition,
il importe au constructeur de démontrer que la construction projetée ne peut,
d'un point de vue objectif, remplir ses fonctions que si elle est réalisée en
un endroit déterminé; l'implantation hors zone à bâtir n'est admissible que si
elle est imposée par des contraintes techniques ou d'exploitation objectives
(v. ATF Commune de Bünzen, déjà cité, cons. 5). En revanche, les voeux
subjectifs du constructeur, comme des critères de commodité ou d'agrément, ne
peuvent à cet égard entrer en considération (v., entre autres auteurs,
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 575, réf. citées).
Or, les critères
permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone
dans laquelle il se trouve ne seront, dans le cadre de cette dernière
disposition, pas applicables; a fortiori lorsque les travaux débordent du cadre
défini à l'art. 24 al. 2 aLAT, le constructeur ne peut pas justifier son projet
par l'implantation de la construction existante, élément en tous les cas
insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. a
aLAT (v. sur ce point, outre AC 97/174, déjà cité, arrêt AC 96/225 du 7
novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197).
b) En l'occurrence, il
appert d'emblée que les travaux ne peuvent être autorisés à titre dérogatoire.
On a vu que le raisin traité par la recourante provenait de régions
différentes, depuis lesquelles il est transporté pour être amené dans le
bâtiment incriminé; l'implantation de ce bâtiment dans la zone viticole de
Grandvaux n'est donc pas imposée par sa destination au traitement de ces
produits agricoles d'origines très diverses (par analogie en quelque sorte avec
l'état de fait de l'ATF Bünzen, déjà cité; la
"Standortgebundenheit"
du nouveau bâtiment abritant les machines de l'entreprise n'a pas été admise,
l'activité principale du constructeur consistant alors à exploiter les terres
cultivables d'agriculteurs voisins, ce qui impliquait de nombreux déplacements
pour ses machines: v. sur ce point, considérant 5.1 de cet arrêt) et celui-ci
pourrait aussi trouver sa place en zone à bâtir. Du reste, les arguments que la
recourante développe à l'appui de son projet d'extension sont, si l'on juge par
le contenu du rapport Prométerre, ainsi que de son complément, de nature
essentiellement commerciale; ils n'ont qu'un rapport très éloigné avec le
travail du sol.
7.                     Les travaux entrepris
ne pouvant être autorisés, il reste dès lors à statuer sur l'exigence de remise
en état des lieux tels qu'ils auraient dû se présenter, si l'on s'en tient aux plans
mis à l'enquête à la faveur de l'autorisation délivrée à la recourante le 10
février 1997. Dans la décision querellée, le SAT a limité son exigence au
comblement de l'extension ouest (agrandissements de la cave sur 54,3 m²,
dossier n° 2, respectivement sur 30 m², dossier n° 3).
a) Cette question doit
être examinée en application des principes généraux du droit administratif,
dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi.
C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage,
lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas
compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire
de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une
situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (v.
ATF 111 Ib 213, cons. 6; v. aussi TA, arrêt AC 01/011 du 17 octobre 2001).
Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne
le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité;
il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (v Grisel, op.
cit., vol. I, p. 352, réf. citées).
Or, en l'occurrence,
la constructrice ne peut se prévaloir de la protection de sa bonne foi. Sisami
SA a en effet reçu, le 10 février 1997, une autorisation spéciale de réaliser
une ultime extension de 100 m² hors sol et de 450 m² en sous-sol; son attention
a été attirée par l'autorité intimée sur le fait que cette autorisation épuiserait
toutes ses prétentions ultérieures à une nouvelle dérogation. Or, lors de
l'exécution des travaux faisant l'objet de cette dernière autorisation, elle a
profité des conditions géologiques plus favorables - selon les propres termes
de ses représentants - que prévues, ainsi que de la présence sur les lieux de
l'entreprise, pour créer des locaux supplémentaires au sous-sol, excédant ainsi
le cadre de ce qui avait été autorisé par le SAT. Postérieurement à ces
travaux, elle a même obtenu de la municipalité, alors que cette dernière
n'avait aucune compétence en la matière, qu'elle régularise ces travaux
supplémentaires, sans enquête par surcroît. La constructrice pouvait d'autant
moins ignorer, d'une part, que cette extension devait être autorisée avant sa
réalisation, d'autre part, que le département était seul compétent pour
statuer, que l'un de ses administrateurs, Charles Vogel, est membre de la
municipalité de Grandvaux. Or, la constructrice, qui savait que tous les
travaux sortant du cadre de l'autorisation du 10 février 1997 ne pourraient
être autorisés par le département, a délibérément choisi de mettre les
autorités devant le fait accompli. L'attitude de ses administrateurs a du reste
été sanctionnée par le juge pénal. Il n'y a donc pas de place ici pour la
protection de la bonne foi.
b) Selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans
permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Il le devient dans
l'hypothèse où les écarts par rapport à la règle sont mineurs et que l'intérêt
public n'est pas suffisamment important pour justifier le dommage que la
démolition causerait au propriétaire (v. ATF 123 II 248, cons. 4a;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 990, p. 426). Il importe donc
d'effectuer, avant de confirmer ou d'infirmer cet ordre de remise en état, une
pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi et
l'intérêt privé au maintien de l'ouvrage (v. notamment sur ce point, arrêts AC
01/189 du 10 janvier 2002; 2000/112 du 29 décembre 2000; 99/010 du 13 avril
2000). L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié
pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du
constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des
propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation
existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas
moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles
qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment
d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une
solution moins rigoureuse (v. ATF 108 Ib 219 cons. 4d). Le Tribunal
administratif a aussi jugé (voir par exemple AC 97/052 du 16 décembre 1998) que
le coût des travaux de remise en état représente également un élément important
à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à
laquelle l'autorité doit se livrer.
En l'espèce, deux
éléments doivent être appréciés à cet égard. De toutes les mesures
contraignantes, le SAT, en exigeant le comblement des caves incriminées, a pris
celle la plus propre à atteindre le but recherché, tout en respectant le plus
possible la liberté de la constructrice. Par ailleurs, au vu du coût modéré
qu'engendre une telle mesure de comblement, un rapport raisonnable existe au
demeurant entre le résultat recherché par l'autorité et les limites à la liberté
du constructeur nécessaires pour atteindre ce résultat.
c) Dans ces
conditions, l'ordre de remise en état des lieux, qui s'étend aussi bien à
l'extension réalisée à l'ouest du bâtiment sur 54,3 m² qu'à celle aménagée à
son extrémité ouest sur 30 m² - dont le comblement avait déjà été exigé par le
SAT dans sa décision précédente du 12 avril 2000 -, ne peut qu'être confirmé.
Faisant usage de la
compétence qui lui est conférée par l'art. 130 al. 3 LATC, le tribunal
ordonnera au surplus la remise en état du bâtiment, tel qu'il aurait dû se
présenter selon les plans mis à l'enquête du 13 décembre 1996 au 13 janvier
1997 et avalisés tant par le SAT que par la municipalité (permis de construire
du 26 mars 1997), sous réserve des compléments autorisés le 19 juillet 2001.
Cela implique notamment pour la recourante de supprimer ou adapter les ouvrages
correspondant à un début de réalisation du couvert en façade sud de son
bâtiment, pour autant que ceux-ci soient incompatibles avec les travaux
autorisés (comme indiqué ci-dessus), mesures qui, au demeurant, apparaissent
proportionnées au but d'intérêt public recherché. En outre, le tribunal
ordonnera la remise en état du local enterré de 30 m², réalisé à l'extrémité
ouest du bâtiment; tout comme la cave de 54,3 m², ce local devra être rendu
inutilisable par comblement des voûtes. Il n'y aurait en effet guère de sens à
renvoyer sur ces deux points le dossier au SAT, afin que ce dernier rende
nouvelle une décision à ce propos.
d) La décision
attaquée comportait la fixation d'un délai d'exécution au 15 septembre 2001
aujourd'hui échu. Il convient donc de prolonger celui-ci, en retenant en outre
le même délai pour l'ordre prononcé par le tribunal lui-même.
8.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à
confirmer la décision attaquée. La recourante succombant, il se justifie de
mettre un émolument à sa charge; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
21 juin 2001 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du
territoire, est confirmée.
III.                     a) Ordre est
donné à la S.I. Samuel Vogel Sisami S.A., ainsi qu'à Charles et Jean Vogel,
sous la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'article 292 CP, de
procéder - dans le périmètre du couvert et celui du local enterré de 30 m², sis
à l'extrémité ouest, mis à l'enquête du 24 septembre au 13 octobre 1999, mais
non autorisés - à la mise en conformité du bâtiment ECA n° 376 avec
l'autorisation de construire délivrée par la Municipalité de Grandvaux le 26
mars 1997 et les modifications de celle-ci autorisées le 19 juillet 2001.
b) Le délai,
imparti pour la mise en oeuvre tant de l'ordre de remise en état contenu dans
la décision attaquée (confirmé par le présent arrêt) que de l'ordre figurant
sous lettre a) ci-dessus, est fixé au 30 novembre 2002.
IV.                    Un émolument de
2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la S.I. Samuel
Vogel Sisami S.A.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 10 juin 2002
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)