vd_omni · AC.1998.0182 · 2000-07-20 · fr

AGUET Michèle et consorts c/Municipalité de Forel | La création d'une pension pour chiens est une installation qui, par ses dimensions modestes et un impact réduit sur l'environnement n'est pas soumise à l'obligation de planification prévue à l'art. 2 al. 1 LAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.07.2000 AC.1998.0182

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R Ê T
du 20 juillet 2000
sur le recours formé par
Michèle AGUET
,
Nadine CORBAZ
,
Emile GENTON
,
Charly GENTON
,
J. BEYELER
SA
,
Johann BEYELER
,
Marguerite BEYELER
,
Roger MERCANTON
,
Bertrand GIRARDET
,
Marianne CARRUPT
,
André BURRI
,
Jean et
Eliane VAUTIER
, domiciliés à Forel (Lavaux), tous représentés par Me
Jean-Paul Maire, avocat à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Forel
(Lavaux)
du 7 octobre 1998 rejetant leur opposition et autorisant
Fabrice
Cretton
, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne, à transformer
une ferme existante avec la création d'une pension pour chiens.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mlle
F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Fabrice Cretton s'est
adressé au mois de mars 1998 à la Municipalité de Forel (ci-après la
municipalité) pour l'informer de ses projets visant à acquérir la ferme
propriété de Paul Leuenberger, sise au lieu-dit "Sous la Crettaz", en
vue de transformer l'habitation existante et de créer une pension pour chiens
dans le rural. La municipalité répondait le 1er avril 1998 qu'elle avait soumis
le projet au Service de l'aménagement du territoire (ci-après le SAT), lequel
était favorable au changement d'affectation partiel envisagé. Après avoir
soumis le 26 juin 1998 un avant-projet des travaux de transformation tant à la
municipalité qu'au SAT, Fabrice Cretton a déposé une demande de permis de
construire avec le dossier annexé le 24 juillet 1998. La demande a été mise à
l'enquête publique du 31 juillet au 19 août 1998. La municipalité a transmis
les oppositions à la Centrale des autorisations le 25 août 1998, laquelle a
communiqué à l'autorité communale la synthèse des différentes autorisations
cantonales requises le 18 septembre 1998. Le SAT a délivré l'autorisation
spéciale dans les termes suivants :
"Le présent projet a fait l'objet d'un
examen préalable du Service de l'aménagement du territoire à l'issue duquel un
préavis favorable a été émis à l'attention de l'autorité communale et du futur
acquéreur en date du 24 mars 1998.
Dès lors, et compte tenu du fait que les
travaux envisagés sont conformes à l'avant-projet agréé et qu'ils peuvent être
admis en tant que transformation partielle du bâtiment existant au sens des
art. 81 al. 4 LATC et 24 al. 2 LAT, le service délivre l'autorisation spéciale
nécessaire à teneur de l'art. 120 lit. a LATC. Par ailleurs aucun intérêt
public prépondérant ne s'oppose à ce projet."
Le Service de
l'environnement et de l'énergie (ci-après le SEVEN) a également formulé un
préavis favorable au projet, tout en apportant les précisions suivantes :
"Une pension pour chiens est une
installation qui n'entre pas dans le champ d'application de l'annexe 6 de
l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB). Cependant, tous
les principes de base édictés dans la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE) sont applicables, notamment le principe de limitation des
nuisances à titre préventif (LPE, art. 11).
Selon les informations du constructeur :
1.    Les chiens sont rentrés à l'intérieur de la maison au plus tard
vers 20h et y restent jusqu'au lendemain matin à 8h.
2.    Si les chiens aboient durant la nuit, les portes et les fenêtres
seront fermées.
3.    Durant le jour, les chiens peuvent sortir à l'extérieur, ils
n'aboient que sporadiquement.
A condition que les trois points ci-dessus
soient respectés, les exigences de la LPE en matière de lutte contre le bruit
sont respectées."
B.                    A la suite des
nombreuses oppositions soulevées par le projet, la municipalité a invité les
opposants à une séance d'information fixée le samedi 3 octobre 1998 en salle du
conseil communal. La municipalité relevait que les déterminations de l'Etat
avaient été en tout point favorables au projet et que plus rien ne s'opposait à
sa réalisation dès que les oppositions auraient été levées. Plusieurs opposants
ont refusé de participer à la séance et la municipalité a délivré le permis de
construire le 7 octobre 1998 en levant les oppositions par lettres recommandées
du 7 octobre 1998.
C.                    Les opposants Michèle
Aguet, Nadine Corbaz, Emile et Charly Genton, Johann et Marguerite Beyeler,
Roger Mercanton, Bertrand Girardet, Marianne Carrupt, André Burri, Jean et
Eliane Vautier ainsi que la société J. Beyeler SA ont contesté la décision
communale par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif. Les
recourants estiment en substance que le projet litigieux n'est pas lié à
l'utilisation agricole du sol et ne peut être admis en zone agricole; ils
invoquent aussi l'art. 35 du règlement d'application de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions (cette disposition prévoit que
les communes définissent, en fonction des nécessités, les zones spéciales
destinées aux exploitations et aux installations nouvelles susceptibles de
porter préjudice au voisinage tels que les chenils). Ils invoquent aussi l'art.
60 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire en
se plaignant des nuisances probables que l'exploitation entraînerait pour le
voisinage. Ils concluent à l'admission du recours et à l'annulation du permis
de construire autorisant la création de la pension pour chiens. Fabrice Cretton
a d'emblée demandé que l'effet suspensif soit levé pour les travaux de
construction et de restauration de la ferme et la municipalité s'est déterminée
sur le recours le 25 novembre 1998 en concluant à son rejet et au maintien du
permis de construire dans sa totalité. Le SAT conclut à l'irrecevabilité du
recours et, à titre subsidiaire, à son rejet. Le constructeur Fabrice Cretton
s'est également déterminé sur le fond du recours en demandant l'organisation
d'une inspection locale; il conclut au rejet du recours.
Le SEVEN a déposé les
déterminations suivantes le 27 novembre 1998 :
"•   Le projet de pension pour chiens est une installation au sens
de la loi fédérale sur la protection de l'environnement. De ce fait, le
principe de limitation préventive des émissions est applicable.
•    Pour que les exigences de la LPE en matière de lutte contre le
bruit puissent être respectées, nous avons demandé que les conditions suivantes
soient prises :
- les chiens doivent être rentrés à l'intérieur de la maison au
plus tard à 20h00 et y rester jusqu'au lendemain matin 08h00;
- Si les chiens aboient durant la nuit, les portes et fenêtres
seront fermées.
•    Selon l'expérience de l'Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage, les aboiements des chiens peuvent atteindre des niveaux sonores
de pointe entre 98 et 102 dB(A) mesurés à 1 mètre. En admettant que
l'habitation la plus proche soit située à une distance supérieure à 350 mètres,
le niveau sonore résiduel mesuré chez les riverains les plus touchés serait de
plus de 50 dB(A) inférieur. Ainsi, sans tenir compte d'autres effets réduisant
la charge sonore (effet obstacle, effet de sol) le niveau maxima lors des
aboiements serait de l'ordre de 50 dB(A).
•    Vu le caractère sporadique des aboiements, un niveau sonore maxima
durant la journée de l'ordre de 50 dB(A) est acceptable entre 08h00 et 20h00.
•    La condition de rentrer les chiens pendant la période comprise
entre 20h00 et 08h00, en demandant que les portes et fenêtres soient fermées si
les chiens aboient, est à notre avis suffisante pour assurer la tranquillité
des voisins pendant la période de repos. En effet, en mettant les chiens à
l'intérieur d'un local, la charge sonore résultante sera inférieure à 30 dB(A)
au niveau des voisins les plus exposés. Une telle charge est acceptable pour
des événements isolés."
D.                    Les recourants ont
déposé un mémoire complémentaire le 22 janvier 1999 et le tribunal a tenu une
audience à Forel le 16 février 1999. Dans l'intervalle, le tribunal a levé
l'effet suspensif en ce qui concerne les travaux de transformation et de remise
en état de la partie habitable du bâtiment existant à l'exclusion de ceux
concernant la pension pour chiens.
E.                    A la suite de l'audience
du 16 février 1999, le tribunal a décidé de mandater son assesseur spécialisé
afin de procéder à différentes mesures de bruit et à des enregistrements dans
le voisinage de pensions pour chiens présentant des caractéristiques semblables
au projet litigieux.
L'assesseur spécialisé
du tribunal a rendu le 21 mai 1999 le rapport suivant :
"Nous avons visité 4 chenils (Bussigny,
Puidoux, Palézieux et Tatroz) et avons constaté que des différences notables
pouvaient apparaître, principalement du fait du mode d'exploitation, du nombre
et de la race de chiens en élevage ou en pension (variation en niveau et en
fréquence des aboiements). Lorsque cela a été possible, nous avons réalisé des
mesurages et enregistrements à différentes distances.
Ces mesurages ont donné les résultats suivants
en ce qui concerne les niveaux de bruit pouvant être atteints :
Niveau moyen énergétique Leq sur 10 secondes à 1 m : 85 à 95 dB(A)
Niveau maximum à 1 m : 95 à 105 dB(A)
Niveau moyen énergétique Leq sur d10 secondes à 350 m : 33 à 43 dB(A)
Niveau maximum à 350 m : 43 à 53 dB(A)
Emergence fréquentielle : 400 à 4000 Hz
Ce qui n'est pas possible de déterminer avec
précision, vu son aspect aléatoire, c'est la durée des aboiements (élément
déterminant dans l'estimation de la nuisance), car comme mentionné plus haut,
elle dépend principalement du mode d'exploitation.
Il nous est donc apparu que les facteurs
importants permettant de limiter préventivement la nuisance étaient les
suivants (art. 11 LPE):
En ce qui concerne l'exploitation :
1.  Grands boxes intérieurs collectifs (2 à 4 chiens par boxe), très
important de nuit.
2.  Pas d'enclos extérieur accessible librement par les chiens.
3.  Sortie à l'extérieur par groupes d'affinité dans un enclos offrant
des dimensions d'au moins 50 m de longueur et 20 m de largeur.
En ce qui concerne les horaires :
1.  Sortie des chiens limitée en tous cas entre 08.00 et 19.00.
2.  Voire conditions plus restrictives incluant les heures de détente
(matin des week-end et heures des repas).
En ce qui concerne l'isolation acoustique de l'enveloppe,
particulièrement importante de nuit
:
1.  R'w min des portes, trappes et fenêtres : 32 dB
2.  R'w min des autres éléments de l'enveloppe : 40 dB
3.
R'w résultant de l'enveloppe
(isolation d'ensemble des
éléments de l'enveloppe des lieux de séjour des chiens (portes fenêtres,
parois, voire toiture) d'
au moins 35 dB
.
4.  Ventilation suffisante pour éviter que les fenêtres, portes ou
trappes soient ouvertes lorsque les chiens sont à l'intérieur.
Une situation proche de ces conditions a été
constatée au chenil de Tatroz; il nous semble donc du plus grand intérêt que le
tribunal prévoie d'organiser une visite de ce chenil en présence des parties et
des services concernés de la commune de Forel et du canton, une écoute et des
mesurages de bruit pouvant être effectués parallèlement à cette occasion. Nous
proposons donc, si vous en acceptiez le principe, que cette visite ait lieu le
1er, 2, 3 ou 8 juin 1999 afin qu'une décision puisse être prise rapidement.
Il faut en outre se rendre compte que la
nuisance peut être limitée par les dispositions décrites plus haut, mais qu'il
est évidemment exclus que l'on n'entende pas les chiens, les conditions météo
(vent et/ou inversion de température) pouvant d'autre part avoir une influence
notable sur les niveaux d'immission (environ +3 à -5 dB)."
F.                     Une nouvelle audience
d'instruction a été fixée le 1er juin 1999 au chenil de Tatroz. A la suite de
cette audience, le tribunal, avec l'accord des parties, a mandaté l'exploitant
du chenil de Tatroz afin de déterminer si des modifications de l'aménagement
projeté, notamment dans l'organisation des boxes et les dimensions des parcs
extérieurs, étaient nécessaires pour limiter les causes d'aboiements. L'expert
a rendu le 21 juin 1999 le rapport suivant :
"1) Le projet d'implantation d'une pension familiale canine dans
cette ancienne ferme se comprend aisément, le site s'avère idéal par son
emplacement et ses distances vis-à-vis des voisins.
2)  Ce projet présente des avantages certains par rapport aux
installations traditionnelles connues à ce jour.
L'absence de boxes extérieurs diminue sensiblement la stimulation
à l'aboiement.
Deux grands parcs d'ébat d'environ 35 m x 12 m (avec possibilité
d'ouvrir la séparation pour créer un grand parc en cas de besoin) permettent la
détention en groupe, ce qui diminue le stress du chien, donc les nuisances sonores.
3)  Les boxes intérieurs sont spacieux et lumineux.
Leurs séparations à l'arrière sont faites de manière à ce que les
pensionnaires ne puissent voir leurs congénères des boxes voisins, alors qu'une
partie ouverte à l'avant leur permet un contact visuel et physique, ceci encore
pour diminuer le stress.
4)  Dans le but de diminuer un maximum la stimulation et le stress des
pensionnaires (causes de l'aboiement), M. Cretton a consenti à supprimer les
deux boxes prévus pour petits chiens, étant donné qu'ils se trouvaient en face
des autres.
De cette façon, l'installation pourra figurer comme référence au
niveau technique.
5)  Les nuisances occasionnées par les chiens en chenil sont issues de
la détention.
Le projet en question nous permet, grâce à sa conception,
d'éliminer la plupart des vecteurs stress habituellement présents dans ce genre
d'établissement.
Par conséquent, j'en déduis que le projet en
question est absolument réalisable sans nuire au voisinage, et répond de cette
manière à la demande importante d'un chenil dans la région."
G.                    Par décision du 27 août
1999, le magistrat instructeur a levé l'effet suspensif pour les travaux
d'aménagement de la pension pour chiens à l'exclusion des deux boxes prévus
pour les petits chiens et la mise en exploitation du chenil. Il a en outre
demandé à l'expert un rapport complémentaire sur les modalités d'exploitation.
L'expert a rendu le 27 septembre 1999 le rapport suivant :
"1) Horaires conseillés :    - les horaires d'exploitation du
chenil sont de 8h00 à 20h00
- les heures d'ouverture pour la clientèle
sont de 8h00 à
12h00 et de 13h30 à 19h00 dimanche et jours
fériés fermés.
2)  Le client en question a une capacité maximale de 20 chiens, ce qui
nous donne 3 à 8 équipes qui seront lâchées à tour de rôle, par période de 30 à
45 minutes à chaque sortie selon les races et le caractère des chiens.
3)  Les sorties des équipes sont à organiser de la manière suivante :
-    les équipes calmes doivent être sorties en premier à l'ouverture
du chenil, de façon à réduire les nuisances sonores entre 8h00 et 9h00.
-    les chiens nerveux et bruyants doivent être sortis pendant des
heures où les activités stimulant les chiens à l'aboiement sont les plus
faibles (promenades des chiens du voisinage, ou autres...). Ainsi, il est
préférable de sortir les chiens plusieurs fois, plutôt qu'une ou deux fois sur
une longue durée. En observant les chiens dans un parc d'ébat on peut remarquer
que les activités dirigées vers l'extérieur (aboiements, stimulations à
l'aboiement) interviennent à partir de 15 à 20 minutes, étant donné que le
chien s'approprie le territoire et prend contact avec ses congénères pendant ce
temps. Le nombre idéal d'une équipe est de quatre à huit chiens,
exceptionnellement plus, si convenance.
-    La détention en groupe présente de nombreux avantages :
-    plus le groupe est nombreux, plus le temps de prise de contact
entre congénères est long. De ce fait les incitations aux jeux sont constantes,
ce qui procure une activité à l'intérieur du groupe qu'on ne peut pas observer
si le nombre de chiens est inférieur à quatre. Contrairement à ce que pense la
plupart des gens, deux chiens seuls dans un parc d'ébat sont souvent bien plus
bruyants que six ou huit chiens dans le même espace. Toutes les activités des 2
chiens sont dirigées vers l'extérieur, car la prise de contact se fait plus
rapidement et l'incitation aux jeux est plus faible. De ce fait, les groupes de
deux (dominants, chaleurs...) sont à sortir moins longtemps mais plus souvent
qu'une meute de quatre à huit chiens. Ces sorties nombreuses procurent aux
chiens une détente plus élevée que de longues sorties, car les phases de prise
de contact se répètent à chaque fois, procurant ainsi aux chiens une
intégration sociale plus élevée dans le milieu du chenil, ce qui donne des chiens
plus rassurés et tranquilles, donc moins bruyants. Le contact répété en sortant
et rentrant les chiens de l'exploitant, nous donne un point positif par rapport
aux détentions normales où les chiens ne sont sortis que deux fois par jour ou
pas du tout étant donné une détention en courette. Les conséquences de cette
façon de travailler nous permettent d'observer les phases de calme que le chien
nécessite après avoir été nourri et en même temps de diminuer le temps de
détention à l'intérieur, soit une période maximale de deux à trois heures entre
chaque sortie, ce qui procure aux chiens une activité plus élevée que la
plupart des détentions privées.
4)  Les chiens difficiles (nerveux, agressifs, peureux, dominants) sont
à nourrir deux à trois fois par jour, de façon à augmenter le contact et à
calmer le chien par l'absence de faim. Le contact répété avec le chien en le
nourrissant nous donne la possibilité de stabiliser sa nervosité et d'augmenter
le lien social avec l'exploitant, ce qui nous amène à une plus grande
maniabilité du chien devenu plus calme.
5)  Dans le cas où une meute de plusieurs chiens se manifesterait
bruyamment, - l'exploitant interviendra soit en reconstituant le groupe
(échange de chiens), soit en effectuant quelques activités dans le parc d'ébat
(jeux, brossages,...).
6)  L'intégration du chien dans le chenil se passe de la manière
suivante :
-    Le jour d'arrivée, le pensionnaire sortira une à deux fois (selon
l'heure d'arrivée), ceci de façon à améliorer l'acceptation du lieu où il se trouve.
Le chien peureux ou agressif est à sortir avec une longe traînant au sol, qui
nous permet de l'approcher sans confrontation et sans provocation de peur,
étant donné que la longe (laisse) est connue par le chien et perçue comme
approche non-agressive.
7)  La luminosité des boxes intérieurs sera réglée par minuterie pour
garantir aux chiens un éclairage d'une durée similaire à la détention privée;
car la plupart des chiens vivant en appartement on l'habitude d'une activité
journalière de 15 heures environ.
8)  Travaux techniques (désinfection, lavage, état sanitaire) :
-    l'exploitant est tenu d'appliquer les prescriptions de l'Office
Vétérinaire Cantonal Vaudois (...).
En conclusion, si l'on applique ces quelques
points de mode d'exploitation avec une installation adéquate, cela permet
d'exploiter le chenil de manière à ce que le bien-être des animaux soit élevé
et les nuisances sonores faibles."
H.                    Les parties ont eu la
possibilité de se déterminer sur les deux rapports d'expertise.
Considérant en droit:
1.                     a) Le Service de
l'aménagement du territoire a mis en doute la qualité pour recourir des
recourants. Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 let. a de la loi
fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) et elle peut donc
être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral
concernant cette disposition (AC 98/005 du 30 avril 1999 et les arrêts cités).
L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 let. a OJ, n'exige pas que le recourant
soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple
intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un  tiers, il faut
que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande
que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige
dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112
Ib 158 ss; 116 Ib 450); l'admission du recours doit lui procurer un avantage
concret, de nature économique ou matérielle (ATF 121 II 39 spéc. 43). La
qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une
habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245
consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui
serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les
odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF
112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou
d'une vue sur un site (AC 98/005 du 30 avril 1999).
b) Pour déterminer si
les recourants ont qualité pour agir en raison du bruit provoqué par
l'installation, il faut prendre en considération la nature et l'intensité des
immissions qui pourraient les atteindre. La qualité pour recourir doit être
largement reconnue lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont
clairement perceptibles comme tels, qu'ils peuvent être déterminés sans
expertise coûteuse, et qu'ils se distinguent des immissions générales comme
celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 225 consid. a).
S'agissant d'un stand de tir, la jurisprudence a précisé que les administrés
qui habitent dans les environs du stand et perçoivent distinctement le bruit
des tirs en étant dérangés dans leur repos sont touchés et légitimés à recourir
(ATF 110 Ib 101-102 consid. 1c), même si les valeurs limites d'expositions sont
respectées (ATF du 9 juin 1992 publié in DEP 1992, p. 624). Ainsi, le tribunal
a admis la qualité pour recourir à des particuliers dont les habitations se
situaient à un kilomètre environ d'une ligne de tir (AC 92/345 du 30 septembre
1993, consid. 1b publié à la RDAF 1994 p. 44 ss); il a également reconnu la
qualité pour recourir au propriétaire d'un bâtiment situé à 4 kilomètres de l'endroit
où se déroulait la manifestation du festival Paléo à Nyon; les mesures
effectuées relevaient en effet que, dans des conditions météorologiques
moyennes, le bruit - qui s'élevait à 42 dB(A) - était nettement perceptible à
proximité de l'habitation du recourant à 23 heures; le recourant était ainsi
dérangé dans son repos malgré la distance importante qui séparait son
bien-fonds du lieu où se déroulait la manifestation (arrêt TA AC 91/193 du 29
avril 1994, in RDAF 1995 p. 75 et ss, consid. 1c non publié).
c) En l'espèce,
l'habitation du recourant la plus proche se situe à 350 m. environ du chenil
projeté (parcelle 937 de Marguerite Beyeler). Or, les mesures faites par
l'assesseur spécialisé ont montré que le niveau de bruit maximum provoqué par
des aboiements s'élevait entre 43 et 53 dB(A) à une telle distance. Ce niveau
de bruit est clairement perceptible et son caractère irrégulier et inattendu
peut être gênant pour les habitants. La recourante Marguerite Beyeler a donc un
intérêt concret à demander l'annulation de la décision autorisant l'aménagement
du chenil, ce qui permet de lui reconnaître la qualité pour recourir au sens
des art. 37 al. 1 LJPA et 103 let. a OJ. Comme tous les recourants
interviennent par un même acte de recours, il n'est pas nécessaire de
déterminer si les autres recourants dont les habitations sont plus éloignées
auraient également qualité pour recourir, car le tribunal doit de toute manière
entrer en matière sur le fond (voir ATF non publié du 30 octobre 1997 en la
cause commune de L. consid. 5e p. 16).
2.                     Les recourants estiment
que l'aménagement du chenil n'est pas conforme à la zone agricole et que les
conditions d'une dérogation ne seraient pas réunies.
a) L'art. 22 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) pose le principe
selon lequel aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans l'autorisation de l'autorité compétente (al. 1).
L'autorisation est délivrée (al. 2) si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let.
b); le droit cantonal pouvant fixer d'autres conditions (al. 3). Pour les
constructions situées hors des zones à bâtir, notamment en zone agricole, la
conformité à l'affectation de la zone s'apprécie en fonction des critères
déduits de l'art. 16 LAT. Selon cette dernière disposition, les zones agricoles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole
du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par
l'agriculture. La jurisprudence précise que les bâtiments sont conformes à la
zone agricole lorsque, au regard de leur emplacement et de leur ordonnancement,
ils sont en lien direct avec l'exploitation agricole ou horticole du sol et
qu'ils paraissent indispensables à une utilisation des terrains dépendante du
sol (ATF 122 II 162 consid. 2a = JT 1997 p. 474, voir aussi l'ATF 125 II 281
consid. 3b et les références citées). En appliquant ces principes, le Tribunal
fédéral a jugé par exemple, qu'une entreprise agricole conserve un lien direct
avec l'utilisation du sol en prenant en pension 4 chevaux lorsqu'elle produit
suffisamment de fourrage pour les nourrir (ATF 122 II 160 et ss).
b) L'exploitation d'un
chenil en zone agricole n'a pas de relation directe avec l'utilisation du sol
comme facteur de production. Une telle installation n'est donc pas conforme à
la destination de la zone agricole. Seule une autorisation exceptionnelle au
sens de l'art. 24 LAT peut donc entrer en ligne de compte pour autoriser les
travaux litigieux. Selon cette disposition, des autorisations exceptionnelles
dérogeant à la condition de la conformité à la zone selon l'art. 22 al. 2 let.
a LAT peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations,
ou pour tout changement d'affectation (al. 1), si l'implantation hors des zones
à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b). Le droit cantonal peut en outre autoriser
la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation
partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles
avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (al. 2). En droit
vaudois, l'art. 81 al. 4 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC) prévoit que le Département des
infrastructures peut autoriser hors des zones à bâtir la rénovation de
constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone,
ainsi que leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que
ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du
territoire. Une transformation est partielle selon l'art. 81 al. 4 LATC,
lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements
ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble
de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation
du sol, l'équipement ou l'environnement. Cette définition de la transformation
partielle, qui est une notion de droit fédéral, est en harmonie avec la
jurisprudence fédérale précisant qu'une modification est partielle lorsqu'elle
sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions et l'apparence extérieure
de l'ouvrage et n'a pas d'incidence nouvelle accrue sur l'affectation de la
zone, l'équipement et l'environnement (ATF 123 II 260-261 consid. 4 = JT 1998 I
449).
c) En l'espèce, le
projet de transformation ne prévoit qu'une extension limitée du logement par
rapport à l'habitation existante, mais il comporte un changement d'affectation
complet de la partie rurale en chenil, qui entraînerait de nouvelles incidences
tant sur l'affectation de la zone que sur l'environnement, en particulier sur
le niveau de bruit que peut provoquer l'exploitation du chenil. La
réglementation cantonale réservée par l'art. 24 al. 2 LAT pour les
transformations partielles ne peut ainsi entrer en ligne de compte. La
construction litigieuse donc être examinée par rapport aux exigences de l'art.
24 al. 1 LAT.
aa) Pour répondre à la
première condition de l'implantation imposée par la destination, il faut que
des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la
configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement
prévu (ATF 123 II 261-262 consid. 5a = JT 1998 I 449, voir aussi les ATF 118 Ib
19 consid. 2b; 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid.
5a). Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut
être positif (dicté par l'exigence d'une implantation déterminée) ou négatif
(imposé par l'impossibilité d'une implantation en zone à bâtir). Des motifs de
convenance personnelle ou financiers ne suffisent pas à justifier une
implantation hors de la zone à bâtir (ATF 119 Ib 442 consid. 4a = JT 1995 I 450
). Mais le Tribunal fédéral ne pose pas d'exigence absolue pour la réalisation
de cette condition. Il suffit que des motifs particulièrement importants
fassent apparaître l'implantation comme objectivement conditionnée par la destination
de l'ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d'autres emplacements (ATF
115 Ib 484 consid. d). Tel est le cas d'une installation de tir dont la
construction se justifie par un intérêt public général et dont l'emplacement ne
saurait raisonnablement être prévu dans la zone à bâtir, non seulement en
raison du bruit, mais aussi en raison des exigences techniques relatives à la
sécurité, à la vue et aux effets des vents (ATF 114 Ia 117/118 consid. 4a, 112
Ib 48 ss consid. 5a).
En l'espèce, il n'est
pas contesté que l'exploitation d'un chenil peut entraîner des nuisances
importantes pour le voisinage. De tels aménagements n'ont guère leur place dans
les zones à bâtir, même dans les zones réservées aux activités en raison des
nuisances qui subsisteraient pour le personnel et les employés des entreprises.
L'implantation d'un chenil à l'écart des zones à bâtir, en particulier des
zones d'habitation se justifie. De plus, l'emplacement choisi est situé à plus
de 300 mètres de l'habitation la plus proche dans un site qualifié
"d'idéal" par l'expert en raison des distances vis-à-vis des voisins
(expertise Thomas Walter du 21.6.1999); il répond donc à l'exigence de
l'implantation imposée par sa destination prévue à l'art. 24 al. 1 let. a LAT.
bb) La pesée des
intérêts prévue par l'art. 24 al. 1 let. b LAT doit être faite de manière
complète par l'autorité compétente. Elle postule l'examen du projet pris dans
son ensemble, ce qui exclut que les différentes questions à examiner puissent
faire l'objet de procédures séparées (ATF 112 Ib 120/121 consid. 4). Les
critères à prendre en considération sont notamment les buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) ainsi que les exigences
du droit de la protection de l'environnement au sens large, c'est-à-dire non
seulement celles de la loi fédérale sur la protection de l'environnement et de
ses ordonnances d'exécution, mais également celles des dispositions cantonales
et fédérales concernant la protection de la nature et du paysage, la sauvegarde
des forêts, la chasse et la pêche; une telle pesée des intérêts correspond à
celle qui est prévue par l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE) et résulte également de l'art. 3 de
l'ordonnance du 2 octobre 1989 sur l'aménagement du territoire (ATF 116 Ib 262,
115 Ib 486 consid. 1a). En l'espèce, les aspects liés au bruit qui serait
provoqué par l'exploitation du chenil sont essentiellement critiqués par les
recourants. La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 al. 1 let. b LAT ne peut
donc donner un résultat positif que si les exigences du droit fédéral de la
protection de l'environnement en matière de lutte contre le bruit sont
respectées.
aaa) La loi fédérale
sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour objet de
protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant
des normes de qualité de l'environnement (
Conseil
fédéral
, message relatif à une loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit
de limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques
ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2);
c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à
l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement
possibles, économiquement supportables et réalisable du point de vue de
l'exploitation (message précité FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent
nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions
à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère
ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions
temporaires ou locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF
1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de la limitation des
émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de
limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de valeurs
limites d'émissions ou des prescriptions en matière de construction ou
d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une deuxième étape (al. 3), il y a
lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à
l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et nécessitent une réduction
plus importante des émissions (voir notamment ATF 124 II 520 consid. 4a, 118 Ib
596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5;
115 Ib 462 consid. 3a et b).
bbb) La procédure de
limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le
bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); le seul respect des valeurs de planification,
prévues par l'art. 23 LPE, ne signifie en effet pas nécessairement que toutes
les mesures préventives de limitation des émissions, exigibles en vertu de
l'art. 11 al. 2 LPE aient été prises (ATF 124 II 521 consid. 4b); les art. 7
al. 1 et 8 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (OPB) reprennent d'ailleurs le principe de la limitation
préventive des émissions en première étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2
LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère devant
intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit
définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al.
2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection
contre le bruit ne fixe cependant pas la valeur limite d'émissions pour les
installations fixes. Ainsi, dans la première étape de limitation préventive des
émissions, il faut déterminer si la conception du projet, les mesures de
construction envisagées et les modalités d'exploitation permettent de limiter
les émissions provenant de l'exploitation du chenil directement en application
de l'art. 12 al. 2 LPE.
ccc) En l'espèce,
l'instruction du recours a démontré que seules des mesures relatives à la
conception et à l'exploitation du chenil permettaient de limiter à titre
préventif le bruit provoqué par les chiens en réduisant les causes de stress
qui sont à l'origine des aboiements. Ces mesures préventives, telles qu'elles
sont décrites par l'expert (et par l'assesseur spécialisé du tribunal en ce qui
concerne l'isolation acoustique de l'enveloppe), peuvent être prises par
l'exploitant, lequel n'a pas prétendu qu'elles étaient incompatibles avec les
conditions d'exploitation envisagées ou économiquement insupportables; elles
font partie des conditions de construction ou d'exploitation au sens de l'art.
12 LPE, qui s'imposent au constructeur en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE; le
permis de constuire, qui ne mentionne pas ces conditions, doit donc être
complété sur ce point. Enfin, selon l'avis de l'assesseur spécialisé du
tribunal, ces mesures sont suffisantes pour respecter le niveau d'immission
admissible donné par le service spécialisé de la protection de l'environnement
dans ses déterminations du 27 novembre 1998; elles peuvent donc être arrêtées
sans qu'une limitation supplémentaire des émissions au sens de l'art. 11 al. 3
LPE soit nécessaire.
d) En définitive, il
n'y a pas d'intérêt prépondérant en matière de protection contre le bruit qui
s'oppose à l'octroi de l'autorisation spéciale si les mesures proposées par
l'expert et par l'assesseur spécialisé sont effectivement prises par le
constructeur. Les recourants ne font en outre pas valoir d'autres intérêts
opposés à la réalisation du chenil. La condition fixée à l'art. 24 al. 1 let. b
LAT est remplie et c'est donc à juste titre que le Service de l'aménagement du
territoire a délivré l'autorisation cantonale requise hors des zones à bâtir.
3.                     Les recourants ont
encore prétendu que la réglementation cantonale exigeait l'adoption préalable
d'un plan spécial pour autoriser les travaux d'aménagement du chenil et son
exploitation.
a) Selon l'art. 2 al. 1 LAT, les cantons et
les communes établissent des plans d'aménagement pour leurs activités qui ont
des effets sur l'organisation du territoire. La jurisprudence du Tribunal
fédéral a déduit de cette disposition que les autorisations de construire
(fondées notamment sur l'art. 24 LAT) doivent respecter les principes de
planification par étapes prévus par la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, à savoir : le plan directeur, le plan d'affectation et
l'autorisation de construire (ATF 113 Ib 374 consid. 5). Le Tribunal fédéral a
ainsi posé le principe selon lequel les constructions ou installations qui, en
raison de leur nature ou de leur destination, appartiennent à une zone
d'affectation, ne peuvent être autorisées par la voie d'une autorisation
exceptionnelle comme celle de l'art. 24 LAT sans que la réglementation des
zones prévue par le droit fédéral ne soit éludée (ATF 115 Ib 151/152 consid.
5d). Il s'agit essentiellement de projets dont la réalisation touche les
objectifs d'aménagement retenus au niveau local ou régional et qui doivent
résulter d'un choix politique conscient dans le respect des principes
démocratiques (ATF 115 Ib 151/152 consid. 5d, 114 Ib 188/189 consid. 3 cb). Tel
est par exemple le cas d'un port prévu par un secteur spécial d'une zone de
cure et de sport (ATF 113 Ib 371 ss), de l'aménagement d'un terrain de golf à
neuf trous sur une surface de 74'050 mètres carrés (ATF 114 Ib 311 ss),
d'installations sportives (courts de tennis ouverts et couverts, terrains de
football) sur une parcelle communale de 34'968 mètres carrés (ATF 114 Ib 180
ss), de la création d'espaces nécessaires au maintien de la population dans les
régions menacées de dépeuplement (ATF 115 Ib 148 ss), ou encore de
l'aménagement d'une décharge régionale d'une capacité de 400'000 à 500'000
mètres cubes (ATF 116 Ib 50 ss). En revanche, la procédure d'autorisation
exceptionnelle conserve son utilité pour les installations techniques dont
l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; il
s'agit notamment des antennes de télécommunication (ATF 117 Ib 28 ss, 115 Ib
131), des barrages et corrections fluviales (ATF 115 Ib 472 ss), des
installations d'élevage intensif (ATF 118 Ib 17 ss, 117 Ib 270 ss) ainsi que
des stands de tir qui ne sont pas soumis à l'étude de l'impact sur
l'environnement (ATF 114 Ia 125 ss; v. aussi ATF non publié rendu le 24 mai
1989 en la cause commune Ilanz contre Département fédéral de l'intérieur,
consid. 4b). La jurisprudence a précisé ensuite que les constructions et
installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement devaient en
principe être étudiées et localisées dans le cadre de l'élaboration d'un plan
d'affectation (ATF 119 Ib p. 440 et ss, consid. 4), lorsqu'il n'est pas
possible d'effectuer une pesée complète de tous les intérêts en présence dans
la procédure d'autorisation de construire ordinaire de l'art. 22 LAT ou
extraordinaire prévue par l'art. 24 LAT (sur la portée de l'obligation de
planification pour des ouvrages déterminés, voir
Brandt/Moor
, Commentaire LAT, art. 18 N° 131 à 145).
b) L'art. 35 al. 2 du
règlement vaudois d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 4 décembre 1995 (RATC) prévoit que les communes
définissent, selon les nécessités, des zones spéciales destinées aux
exploitations et aux installations nouvelles susceptibles de porter un
préjudice important au voisinage telles que les exploitations intensives
d'élevage ou d'engraissement et les chenils. Cette disposition n'a toutefois
pas une portée plus étendue que la jurisprudence fédérale relative à l'art. 2
LAT et elle doit aussi être interprétée en ce sens que seules les installations
susceptibles de porter préjudice à l'environnement au sens de l'art. 9 LPE
doivent en principe faire l'objet d'une procédure complète de planification
préalablement à l'octroi d'une autorisation de construire. L'art. 35 al. 2
RATC, tout comme l'art. 60 du règlement communal, n'impose pas d'autres
obligations que celles déduites de l'art. 2 LAT par le Tribunal fédéral et
seules les installations d'une certaine importance, soumise à l'étude de
l'impact sur l'environnement, doivent en principe faire l'objet d'une procédure
de planification préalablement à la procédure d'octroi du permis de construire.
c) En l'espèce,
l'exploitation du chenil n'est pas soumise à l'étude de l'impact sur
l'environnement; il s'agit d'une installation de dimensions modestes dont les
nuisances pour le voisinage peuvent être appréciées et limitées dans le cadre
de la procédure de permis de construire sans qu'une procédure de planification
spécifique soit nécessaire. L'autorité communale et le Service de l'aménagement
du territoire sont donc restés dans les limites de leur pouvoir d'appréciation
en autorisant le chenil sans exiger l'adoption préalable d'un plan spécial. Le
Tribunal fédéral a aussi jugé par exemple, qu'une halle d'engraissement pour
5'000 poulets n'est pas soumise à une procédure de planification complète et
qu'elle peut être autorisée par l'art. 24 LAT lorsqu'elle n'est pas conforme à
la destination de la zone agricole (ATF 117 Ib p. 278 et ss consid. 3). Le
projet de construction litigieux ne peut donc être assimilé aux installations
qui doivent être soumises à la procédure de planification en vertu de l'art. 2
LAT, 9 LPE, 35 al. 2 RATC ou 60 du règlement communal.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours est très partiellement admis car le
permis de construire doit préciser les mesures de limitation préventive des
émissions que le recourant doit prendre en vertu des art. 11 al. 2 et 12 al. 2
LPE concernant d'une part, les modalités d'exploitation et de construction des
boxes, telles qu'elles ont été précisées par l'expert dans ses rapports des 21
juin et 27 septembre 1999, et d'autre part, les exigences concernant
l'isolation phonique de l'enveloppe, indiquées par l'assesseur spécialisé dans
son avis du 21 mai 1999.
Au vu de ce résultat,
et compte tenu du fait que les recourants n'obtiennent que très partiellement
gain de cause, il convient de mettre à leur charge les frais de justice pour
2'000 fr et les dépens en faveur du conseil du constructeur pour un montant de
1'000 fr. En ce qui concerne les frais d'expertise, il appartient en principe
au constructeur d'apporter la preuve que son installation est conforme aux
dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement; cependant,
compte tenu du résultat de l'instruction du recours, seule une part des frais
d'expertise, arrêtée à 2'000 fr. sera mise à sa charge; l'autre partie (2'357
fr. 45) devant être supportée par les recourants, solidairement entre eux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
très partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Forel du 7 octobre 1998 accordant le permis de construire à
Fabrice Cretton et levant l'opposition des recourants est réformée en ce sens
que le constructeur est invité à respecter les conditions d'exploitation du
chenil telles qu'elles ont été précisées par l'expertise de Thomas Walter des
21 juin et 27 septembre 1999, ainsi que les conditions d'isolation acoustique
de l'enveloppe précisées selon l'avis de l'assesseur spécialisé du 21 mai 1999.
Elle est maintenue pour le surplus.
III.                     Un émolument
de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants
sont solidairement débiteurs du constructeur d'une somme de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
V.                     Une partie des
frais d'expertise, fixée à 2'357 fr. 45 (deux mille trois cents cinquante-sept)
francs, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
VI.                    Le solde des
frais d'expertise de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du
constructeur.
Le président:                                                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)
ft/pe/sa/Lausanne, le 20 juillet 2000.