vd_omni · PS.2005.0042 · 2005-08-26 · fr

X. c/Centre social régional de Lausanne, Service de prévoyance et d'aide sociales | Complément de l'aide sociale à une bourse d'études refusé à juste titre: le recourant, étudiant en soins infirmiers à Lausanne, perçoit une bourse d'études du canton de Neuchâtel. Refus de lui allouer des prestations d'aide sociale, car l'aide sociale ne saurait compléter une bourse jugée insuffisante. Le recourant a déjà terminé une formation, de sorte qu'il pourrait acquérir une indépendance financière. Il n'est pas allégué que cette formation initiale ne lui permettrait pas de réaliser un revenu assurant son existence. Il ne peut ainsi être reproché à l'autorité intimée d'avoir refusé de pallier à une situation d'indigence qui résulte d'un choix personnel.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.08.2005 PS.2005.0042

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 août 2005
Composition
M. Eric Brandt, président ; Mme Dina Charif Feller
et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs ; Mme Marie-Pierre Wicht,
greffière.
recourant
A. ________,
à 1********,
autorité intimée
Centre social régional de Lausanne,
à Lausanne
autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
à
Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours A. ________ c/ décision du Centre social régional
de Lausanne du 31 janvier 2005
Vu les faits suivants
A.
A. ________, né le 17 décembre 1980, poursuit des études en
soins infirmiers depuis mars 2003 à la Haute Ecole de La Santé La Source, à
Lausanne. Originaire de Neuchâtel, il perçoit une bourse de ce canton de 4'200
fr. par an. Sa mère lui verse une pension mensuelle de 400 fr. Il travaille à
la Fondation X. ________ le week-end et il réalise un salaire horaire brut de
19.10 fr., soit un revenu de quelque 270 fr. par mois. Le 20 décembre 2004, A.
________ a déposé une demande d’aide sociale. Le 19 janvier 2005, le Centre
social régional de Lausanne (ci-après : CSR) a accepté d’accorder des
prestations d’aide sociale à l’intéressé à concurrence de 230.40 fr. par mois,
sous réserve toutefois de l’accord du Service de prévoyance et d’aide sociales
(ci-après : SPAS). Le CSR a alors adressé au SPAS une « demande
d’aide exceptionnelle » afin de compléter les ressources de A. ________.
Le SPAS a informé le CSR que l’aide sociale vaudoise ne pouvait en aucun cas
compléter la bourse de l’intéressé. Dès lors, par décision du 31 janvier 2005,
le CSR a refusé de lui allouer des prestations d’aide sociale.
B.
a) A. ________ a recouru au Tribunal administratif le 23
février 2005 contre la décision du CSR ; il avait repris des études de
soins infirmiers à Lausanne après avoir terminé un cursus de formation dans une
école de préparation aux formations paramédicales et sociales en 2000 et après
avoir travaillé en qualité d’aide-infirmier ainsi qu’en qualité d’hôte à l’Expo
02. Il se trouvait en deuxième année de formation. Sa situation financière
était très précaire, car il avait accumulé de nombreuses factures impayées. Il
faisait l’effort de travailler le week-end, mais cette activité était une
source de stress et de perte de temps considérables. Sa mère ne pourrait pas
lui verser une pension plus élevée et il n’avait pas de soutien financier de la
part de son père, n’ayant plus de contact avec lui. Le total de ses revenus
s’élevait à 1'314.50 fr. par mois (bourse d’étude : 350 fr. ;
allocation d’étude de l’Ecole La Source : 295.80 fr. ; activité
lucrative à la Fondation X. ________: 268.70 fr. ; pension alimentaire de
sa mère : 400 fr.).
b) Le CSR s’est déterminé sur le recours le 1
er
avril 2005 en précisant que sa décision du 31 janvier 2005 était fondée sur la
réponse négative du SPAS.
Considérant en droit
1.
a) La Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst ou la constitution) ne reconnaît
un droit à la formation que dans la forme réduite de la garantie de son art.
19, lequel consacre le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. Le
Tribunal fédéral a non seulement refusé de reconnaître l'existence d'un droit à
la formation qui irait au-delà de cette garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en
partic. p. 377), mais refusé de déduire un tel droit d'autres droits
fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la
liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a pas non plus ratifié le Protocole
additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction.
Les seules bases sur lesquelles pourrait se fonder un certain droit à la
formation sont donc celles, plutôt faibles, des buts mentionnés, d'une part à
l'article 13 paragraphe 1er du Pacte international relatif aux droits sociaux,
économiques et culturels - conclu à New York le 16 décembre 1966 et entré en
vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les
parties reconnaissent le droit de toute personne à l'éducation (son paragraphe
2 disposant que l'enseignement est obligatoire et accessible gratuitement à
tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des
buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons, que ceux-ci
s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative
privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes en âge de
travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une formation
continue correspondant à leurs aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/
Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II,
Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf
Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
1.
b) La constitution consacre par contre clairement un
droit à l'aide sociale. Entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst
dispose que
"quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas
en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine"
. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine
considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit
constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister
les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371).
L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions minimales
d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses
besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la
part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui incombe
à l'Etat et non à la société civile, la constitution ne garantissant pas de
mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part des
collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne
physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au
regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions
minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une
personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum
nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce
droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il
incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le
minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie,
en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires (ATF
122 II 193 consid. 2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol.
II, Les droits fondamentaux, p. 685
ss; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002,
notam. p. 17 ss et 157 ss).
c) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale telle que
conçue par le législateur a pour but de venir en aide aux personnes ayant des
difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1
er
de la loi sur la prévoyance et l’aide sociales du 25 mai 1977 [ci-après :
LPAS]). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses
membres (art. 1
er
LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales
(fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais elles peuvent
être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est
accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à
satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et elle doit
permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17
LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement,
vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans
certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les
déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les
vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et qui doivent
être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi
sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La
nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant
compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances
locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée
dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la prévoyance
sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action
sociale [ci-après : le département]), selon les dispositions d'application
de la loi (art. 21 LPAS et 10 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de
la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]).
Ces dispositions, édictées sous forme de directives
dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après:
le recueil), vont dans le sens de celles éditées par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS),
qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum
vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les
dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum
social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et
sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur
du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le
forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale,
permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre
dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités
sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil ch.
II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale
sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations
sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage,
prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu
minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut
pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et
normes CSIAS, A.4).
2.
Le droit positif ne prévoit pas un droit à l'aide sociale,
en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation.
a) S'il est admis que le droit constitutionnel à
l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs
du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; normes
CSIAS, H.6), l'on ne saurait perdre de vue que l'aide sociale reste, comme
exposé ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. L'on en déduit non
seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre
des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement
professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents,
bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de
l'assurance-invalidité (cf. normes CSIAS, H.6), mais également qu'elle fasse
tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir elle-même à ses besoins - principe
que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe"
(Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique
de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé.
b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à
la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de
bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en
matière de prise en charge des frais de formation (recueil ch. II-7.1; arrêt TA
PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op.
cit., note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du
Tribunal administratif en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux
personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne
peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de
manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à
la formation professionnelle (ci-après : LAE). En d'autres termes, il n'y
a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse,
celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies,
assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la
poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; arrêts TA BO
1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale
ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des
bourses d’études et d’apprentissage, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur
du recueil (ch. II-7.1), à présenter une demande à des fonds publics ou privés,
tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise
d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une
bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des
prestations d'aide sociale (arrêts TA PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136
du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier
1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du
8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
c) Il est vrai que le recueil prévoit d’allouer des aides
"exceptionnelles ou extraordinaires" pour des demandes d’aide non
prévues ou exclues par le recueil (ch. II-1.1). Cette directive se fonde sur l'art.
18 LPAS, qui prévoit : « exceptionnellement, lorsque les
circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps
déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son
indépendance économique ». Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas
le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide
exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans
un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,
qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps
1977, p. 758). Le Tribunal administratif a d'abord rattaché exclusivement cette
disposition au cas des indépendants (arrêt TA PS 1996/0340 du 4 mars 1977),
avant de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle
restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes
"indépendance économique" n'ont pas le même sens que ceux
"d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes
de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens
général (arrêt TA PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées).
Quoi qu'il en soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en
l'espèce -, il ne saurait logiquement s'agir pour le requérant de
"recouvrer" une indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS,
mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre
à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle
pas applicable au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas
sur les règles déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité.
d) Ceci étant, il y a lieu de préciser, afin d'être
complet, qu'il paraît néanmoins concevable d'allouer l'aide sociale à un
étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est
conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve
dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente
d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions,
telle l'assurance-invalidité. L'on se rapporte à cet égard, d'une part aux normes
de la CSIAS, d'autre part à la jurisprudence du Tribunal fédéral.
aa) La CSIAS - aux recommandations de laquelle se
rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts,
2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd.,
1999, p. 436 ss) - retient en effet que l'assistance des personnes dans le
besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle soit
sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires, non
seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux
englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage
-, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de
participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et
l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale
et l'insertion professionnelle (normes CSIAS, A.1 et A.6).
D'une manière générale, il est à ce dernier titre
recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion
professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les
milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal,
par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (normes CSIAS, D.1 et
D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de
subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale
proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour
but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la
dépendance de l'aide sociale (normes CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un
arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).
En particulier, traitant de la formation et du
perfectionnement professionnels, les normes CSIAS retiennent bien que l'aide
sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de
contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres
sources, tels que bourses, contributions des parents, prestations de
l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation
initiale relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation
qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2
CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée.
Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien
et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne
suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la
CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide
complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les
contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne
peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale
ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable
que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles,
d'atteindre cet objectif (normes CSIAS, H.6).
bb) Pour le Tribunal fédéral, lorsque la formation
est conçue comme une mesure d'intégration sociale, par exemple lorsqu'il s'agit
d'un reclassement professionnel susceptible d'être pris en charge par l'assurance-invalidité,
l'aide sociale doit être allouée dans l'attente d'une décision relative à la
prise en charge de cette formation par l'assurance sociale concernée, à tout le
moins lorsque la situation d'indigence est engendrée par la durée de la
procédure, mais pour autant qu'il ne s'avère pas au cours de celle-ci que la
nouvelle orientation correspond en réalité à un choix strictement personnel de
l'intéressé (arrêt non publié du 11 septembre 2001 dans la cause 2P.59/2001).
e) En l’espèce, le recourant, qui poursuit une
formation post-obligatoire, ne saurait invoquer la garantie constitutionnelle
de l'enseignement de base de l'art. 19 Cst. Il ne saurait non plus se prévaloir
de l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui ne prévoit qu'un engagement général de la
Confédération et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales
et continues correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, ne font échec à
cet objectif, ni le fait que l'aide à la formation s'opère, en vertu du
principe de la subsidiarité, par le renvoi à demander l'octroi d'une bourse, ni
le fait que les cantons, souverains en la matière, subordonnent l'octroi de ces
bourses à des conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans
une mesure restreinte. Le principe demeure selon lequel l’aide sociale ne
saurait compléter une bourse jugée insuffisante. Les circonstances du cas
d’espèce ne permettent pas d’aboutir à une solution contraire. Le recourant
perçoit un revenu mensuel de quelque 270 fr. (salaire horaire de 19.10 fr.
brut). Il travaille donc à raison de 14 heures par mois. On peut raisonnablement
se demander s’il ne pouvait être exigé du recourant qu’il augmente ses heures
de travail, au moins pour atteindre un revenu mensuel de 500 fr. (l’autorité
intimée avait prévu d’allouer au recourant des prestations d’aide sociale à
concurrence de 230.40 fr. et ce montant ajouté au revenu réalisé par ce dernier
permet d’atteindre la somme de 500 fr.). Enfin, le recourant a déjà terminé une
formation, de sorte qu’il pourrait acquérir une indépendance financière. Il
n’allègue pas que cette formation initiale ne lui permettrait pas de réaliser
un revenu assurant son existence. On ne saurait donc reprocher à l’autorité
intimée d’avoir refusé de pallier à une situation d’indigence qui s’avère résulter
d’un choix personnel.
3.
Il résulte des précédents considérants que le recours doit
être rejeté et la décision attaquée confirmée. La procédure étant en principe
gratuite (art. 15 al. 2 RPAS), il n’y a pas lieu de mettre de frais de justice
à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 31 janvier 2005 par le Centre social
régional de Lausanne est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 26 août 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.