vd_omni · PS.2004.0036 · 2004-10-13 · fr

c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière | L'ORP ne peut déclarer inapte au placement la recourante au motif que ses recherches d'emploi sont insuffisantes, sans l'avoir préalablement sanctionnée par une mesure de suspension.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2004 PS.2004.0036

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 octobre 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
1.********,
contre
la décision du
Service de l'emploi
,
première instance de recours en matière d'assurance-chômage, du 18 février 2004
(inaptitude au placement).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Isabelle Perrin,
assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet
Vu les faits suivants:
A.                     X.________, née le 2
février 1950, a travaillé comme ouvrière de fabrication à plein temps pour
l'entreprise 2.********, à ********, du 1
er
avril 2001 au 31 janvier
2002. Son contrat de travail a été résilié par l'employeur en raison de la
maladie de X.________. Son médecin, le Dr J. Fesselet à Renens, attestait une
incapacité totale de travail du 10 septembre 2001 au 4 mars 2002.
En
date du 4 mars 2002, le Dr Fesselet a évalué le taux d'incapacité à 50 % à
partir du lendemain, pour une durée indéterminée. Dans un autre certificat
médical daté du même jour, il a précisé que X.________ était apte à travailler
à 50 % dans une position assise.
B.                    Le 4 mars 2002,
X.________ s'est inscrite comme demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional
de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) et a revendiqué des indemnités de
chômage à partir du lendemain. Dans sa demande, elle a fait état d'un taux
d'activité recherché de 50% et d'une aptitude au placement de 50%. Les données
Plasta enregistrées le 19 mars 2002 laissent apparaître toutefois un horaire de
travail à plein temps et un temps de travail à 100%. Quant au bilan établi le
même jour, il porte la mention
"peut travailler assise"
.
Enfin, le médecin-conseil du Service de l'emploi, la doctoresse Hedi
Decrey-Wick, a rendu un rapport le 15 avril 2002 expliquant notamment ce qui
suit:
"
Restrictions médicales aux
possibilités de placement:
En raison de ses problèmes de santé,
X.________ne peut effectuer un travail en position debout et faire de longues
marches. Cependant, une activité en position assise doit être possible à 50%.
[…]
Remarques
X.________a toujours travaillé à 100% jusqu'à ses ennuis de santé survenus
l'année passée. Elle se dit apte à travailler en position assise. Les
déplacements nécessaires pour se rendre au travail ne poseraient pas de
problèmes, selon sa fille, la famille peut s'engager à l'aider pour ses
déplacements."
C.                    Le 22 mai 2002, sur la
base de ce rapport, l'ORP a reconnu X.________ apte au placement à 50% à partir
du 5 mars 2002. Cette décision précisait que, selon l'avis du médecin-conseil,
la capacité de travail de l'assurée était susceptible d'évoluer et qu'une
nouvelle consultation était nécessaire en juillet 2002 pour une éventuelle
reconsidération.
D.                    Les preuves de
recherches d'emploi de la recourante d'avril à juin 2002 font constater cinq
demandes d'emploi par mois, toutes situées dans la région de Renens. Deux
d'entre elles visaient des postes à plein temps.
Du 1
er
juin
au 30 novembre 2002, X.________ a exercé un emploi temporaire subventionné à
mi-temps à l'atelier 3.******** géré par le bureau des programmes d'occupation
de la commune de Lausanne. Cette activité consistait en la remise en état et
l'entretien de jouets: nettoyage, réparation des poupées, poussettes, voitures,
jeux de construction, etc, ainsi que des travaux légers sur bois, tels que
ponçage, réparation, peinture, démontage et tri de pièces. Un document intitulé
"Accord d'objectifs", daté du 28 août 2002, relève que l'intéressée
est une
"personne régulière – concentrée - avec un bon rythme de
travail"
, qu'elle démontre un
"bonne participation aux
activités de coaching et fait des progrès en français"
, que le travail
lui convient mais qu'elle ne peut rester debout et est dès lors
"très
limitée dans son travail"
. Un rapport d'évaluation a été établi le 22
novembre 2002 qui indique que l'intéressée ne pouvait travailler qu'assise à
cause de problèmes de dos, ce qui était
"très handicapant pour des
postulations"
.
E.                    Le 12 juillet 2002, le
Dr Fesselet a établi le certificat médical suivant:
"Le médecin soussigné certifie que
X.________, née le 02.02.1950, a de grandes difficultés à marcher, en raison
d'une maladie au talon et ne peut faire ses recherches de travail."
Le 30 octobre 2002, le
Dr Fesselet a certifié une incapacité de travail complète de X.________ dès le
1
er
novembre 2002, pour une durée indéterminée. Le 19 novembre 2002,
il a attesté une capacité réduite à 50%.
Le 27 novembre 2002, à
la demande de l'ORP, X.________ a consulté le médecin-conseil du Service de
l'emploi, qui a rendu un rapport ainsi libellé:
"Estimation de la capacité de
travail: incapacité totale dès maintenant.
L'incapacité est: temporaire, peut-être
réévaluée à la demande de X.________.
Une demande AI a-t-elle été déposée? Oui
Remarques: Suite à mon évaluation du
mois d'avril 2002, l'ORP a proposé à X.________une activité à 50% adaptée à ses
problèmes de santé dans le cadre d'un emploi temporaire subventionné. Elle a pu
exercer cette activité en position assise et n'a pas présenté d'absence durant
les 5 mois. Cependant, X.________n'a pas respecté le cadre légal l'obligeant à
faire des recherches d'emploi. Elle invoque des problèmes de déplacements et
des difficultés à faire les démarches. Pourtant, en avril, sa fille avait
assuré que la famille pourrait l'aider.
Dans ce contexte, X.________est déclarée
inapte à travailler, donc inapte au placement. Elle peut demander une
réévaluation de sa capacité de travail dès qu'elle se sent apte à faire les
démarches de recherche d'emploi prévues par la loi."
F.                     Le 9 janvier 2003,
l'ORP a reconnu X.________ inapte au placement à compter du 1
er
décembre 2002., considérant qu'elle
"n'était pas en mesure de
travailler dans un marché de l'emploi équilibré, en raison des restrictions
posées par son médecin"
.
G.                    Contre cette décision,
X.________ a recouru le 10 février 2003 auprès du Service de l'emploi, première
instance de recours en matière d'assurance-chômage, concluant à son annulation.
Elle expliquait en substance qu'elle allait continuer à faire des recherches
d'emploi à 50%, jusqu'à la décision de l'assurance-invalidité.
Par lettre du 24 mars
2003, l'ORP a précisé que les preuves de recherche de travail de X.________
depuis décembre 2002 ne lui avait pas permis de reconsidérer sa décision du 9
janvier 2003,
"tant la qualité de celles-ci laisse à désirer, et à
penser que l'intéressée, […], cherche simplement […] à pouvoir bénéficier de
l'indemnité de l'assurance-chômage."
Il explique que ces recherches ne
consistent qu'en des présentations de tampons de commerces sis dans la même rue
ou le même quartier et ne laissant prévaloir aucune possibilité d'engagement
(magasins de mode, d'alimentation, boulangerie, agences de voyage, atelier de
mécanique employant uniquement du personnel masculin, etc). Préavisant en
faveur du rejet du recours, l'ORP conclut que
"la disponibilité  et la
volonté à l'exercice d'une salariée, présentée actuellement par l'assurée, ne
constituent pas un motif de réviser
[sa]
décision la déclarant inapte au
placement".
H.                    Par décision du 18
février 2004, le Service de l'emploi a confirmé la décision de l'ORP, estimant
que les recherches d'emploi de la recourante n'étaient que purement formelles.
Il expose notamment qu'elles sont insuffisantes, ne concernent pas des places
adéquates eu égard aux restrictions imposées par l'état de santé de la recourante,
que cette dernière n'a rempli que très sommairement les documents de recherches
et qu'elle a contacté plusieurs fois les mêmes entreprises. Il ajoute que le
rapport médical du médecin-conseil contient une appréciation tant médicale que
personnelle qui se justifie vu les arguments soulevés.
I.                      X.________ a formé
recours contre cette décision le 10 mars 2004, concluant à son annulation. Elle
fait valoir en substance que ses recherches d'emploi n'ont jamais été mises en
cause jusqu'à la décision litigieuse, n'ayant jamais été avertie ou l'objet
d'une suspension d'indemnités pour un motif d'insuffisance de qualité ou de
quantité de ses offres d'emploi.
Dans sa réponse du 31
mars 2004, l'autorité intimée a précisé que lors d'un entretien du 2 juillet
2002 avec son conseiller ORP, la recourante avait été priée d'augmenter le
nombre de ses recherches.
L'ORP a transmis son
dossier, sans formuler d'observations.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du
droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours
est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.                     L'assuré n'a droit à
l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1er let. f
LACI). Tel est le cas du chômeur qui est disposé à accepter un travail
convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1er LACI).
L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail
d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément
d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché
pour des causes inhérentes à sa personne et, d'autre part, la disposition à
accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique
non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi
une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un
emploi et quant au nombre d'employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut
être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement
insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou
encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans
lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi
(DTA 1989, consid. 2a p. 115).
Selon
l'art. 15 al. 2 LACI, «
le handicapé physique ou mental est réputé apte
à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une
situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait
lui être procuré sur ce marché »
.
Une
handicapée est ainsi présumée apte au placement jusqu'à preuve du contraire,
preuve qu'il appartient à l'autorité de rapporter (Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, n. 87 ad art. 15 LACI). Il n'en demeure pas
moins que les critères posés à l'art. 15 al. 1er LACI, à savoir la capacité de
travail et la disposition à accepter un travail convenable, demeurent
applicables pour apprécier l'aptitude au placement de l'assuré handicapé
(Gerhards, op. cit., n. 89 ad. art. 15 LACI). L'exigence d'une pleine capacité
de travail, exprimée par la formule "être en mesure (d'accepter un travail
convenable)", est toutefois atténuée: tout en tenant compte de son
handicap, on apprécie en effet l'aptitude au placement d'un assuré handicapé en
fonction d'un marché du travail équilibré, c'est-à-dire dans lequel toute
personne capable de fournir des prestations utiles à un employeur peut trouver
un emploi à la mesure de ses possibilités (Gerhards, ibidem).
3.
En l'espèce, l'ORP et la caisse ont considéré que la recourante était
inapte au placement en raison de ses problèmes de santé. Ils se sont appuyés
sur le document intitulé "Accord d'objectifs" du 28 août 2002 et le
rapport d'évaluation du 22 novembre 2002 - lesquels retiennent en substance que
la recourante est très limitée dans son travail puisqu'elle ne peut pas rester
debout -, sur le certificat médical établi le 12 juillet 2002 par le Dr
Fesselet, ainsi que sur le rapport du médecin-conseil du Service de l'emploi du
4 décembre 2002. Or le contenu de ces documents n'est pas aussi explicite que
le soutiennent les autorités précitées.
a)
Le certificat médical du 12 juillet 2002 du Dr Fesselet n'atteste que d'un
empêchement de faire des recherches de travail, dû à des difficultés à marcher.
Ce certificat n'est toutefois pas pertinent, puisque des recherches d'emploi
peuvent être effectuées depuis la maison, sans qu'il soit nécessaire de se
déplacer systématiquement. De plus, la recourante exerçait durant cette période
un travail temporaire subventionné à mi-temps. Enfin, on peut raisonnablement
admettre que cet empêchement n'a pas duré longtemps, puisqu'un nouveau
certificat daté du 21 août 2002 ne fait état que d'une incapacité à 50%, sans
autre précision.
b)
Le rapport du médecin-conseil du 4 décembre 2002 n'est, quant à lui, pas très
clair : la doctoresse Decrey-Wick estime que la capacité de travail de la
recourante est nulle, mais elle ne donne aucune indication de nature médicale
qui permette de comprendre comment elle arrive à une telle conclusion; au
contraire, elle se limite à reprendre le constat des rapports d'évaluation et à
émettre des considérations sur le non respect du
"cadre légal"
,
ce qui n'est pas de son ressort. Son rapport ne diverge en outre pas du celui
qu'elle avait rendu le 15 avril 2002 dans lequel elle admettait une capacité de
travail de 50%. N'expliquant pas les raisons médicales conduisant à un
pronostic différent, les constatations de la doctoresse Decrey-Wick ne sont
donc guère probantes et ne sauraient être retenues.
c)
Pour la période du 4 mars au 31 décembre 2002, douze certificats médicaux
établis par le Dr Fesselet figurent au dossier, y compris celui du 12 juillet
précité. Un seul fait état d'une incapacité totale (30 octobre 2002), pour un
motif inconnu. Il ne saurait toutefois en être tenu compte puisqu'il visait une
période pendant laquelle la recourante s'est néanmoins rendue à son travail
subventionné, soit du 1
er
au 19 novembre 2002. La majorité des
autres certificats indiquent une capacité de travail réduite à 50% à partir du
5 mars 2002, sans en préciser le motif (neuf certificats). Il apparaît qu'ils
doivent être mis en relation avec celui du 4 mars 2003 reconnaissant à la
recourante une capacité de travailler à 50%, dans une position assise. En
effet, X.________ n'a pas caché à l'ORP que son état de santé ne lui permettait
de travailler qu'à mi-temps. Elle a fourni les attestations médicales
nécessaires, dont la doctoresse Decrey-Wick ne s'est d'ailleurs pas écartées
dans son premier rapport. S'en démarquer sans invoquer de nouveaux motifs
paraît dès lors difficilement compréhensible et soutenable.
d)
L'"Accord d'objectifs" et le rapport d'évaluation relèvent certes les
difficultés auxquelles est confrontée X.________ lorsqu'elle doit travailler
debout, même momentanément, mais ils n'excluent pas toutes les activités
proposées. De plus, mis à part cet handicap, ils sont plutôt positifs quant à
la plupart des autres critères évalués (v. grille de compétence du rapport
final). D'ailleurs, la recourante a travaillé les six mois prévus sans absence.
Elle a donc indubitablement démontré qu'elle était apte à travailler, à
satisfaction de l'employeur, sous certaines réserves. Au surplus, ces réserves
ne sont pas telles qu'elles restreignent l'accès à des emplois: il y a en effet
beaucoup de places en usine (manufacture) où le travail peut s'effectuer assis.
Ainsi, vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre que l'inaptitude au placement
ne peut pas reposer sur les problèmes de santé de la recourante, l'autorité
intimée n'ayant pas amené la preuve que son état s'était dégradé.
4.                     a) L'assuré a droit aux
indemnités s'il satisfait aux exigences de contrôle (art. 8 al. 1er litt. g
LACI). En vertu de l'art. 17 al. 1er LACI, l'assuré qui fait valoir des
prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour
éviter le chômage ou l'abréger. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts
qu'il a fournis. L'office compétent contrôle chaque mois les recherches
d'emploi de l'assuré (art. 26 al. 3 OACI). Le fait que les efforts soient
couronnés de succès ou non n'est pas déterminant à cet égard (seco, Circulaire
relative à l'indemnité de chômage (Circulaire IC), janvier 2003, B-226; G.
Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern/Stuttgart 1988,
no 6-11, pp. 248-249). L'autorité compétente dispose ainsi d'une certaine marge
d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes
qualitativement et quantitativement. Elle doit tenir compte de toutes les
circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend
notamment de la situation du marché du travail et des circonstances
personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les
problèmes de langue, etc. (Circulaire IC 2003, B-229). Aucune norme ne
prévoyant le nombre minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient
tant sous l'angle de la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Ce n'est
donc que lorsque celles-ci apparaissent insuffisantes, au regard de ce que l'on
peut raisonnablement exiger de l'assuré pour retrouver un emploi (art. 30 al. 1
lit c LACI), qu'il se justifie de le sanctionner par une mesure de suspension,
proportionnelle à la faute commise (TA, arrêt PS 2000/0159 du 19 mars 2001).
b) La décision
litigieuse retient à juste titre que les recherches d'emploi de la recourante
sont insuffisantes, tant d'un point de vue qualitatif que quantitatif; les
recherches d'emploi d'avril à juin 2002 se limitent à cinq demandes par mois,
la plupart du temps sans autre précision que le timbre de l'entreprise
consultée. De plus, deux sceaux apparaissent à deux reprises (******** et
********). Enfin, les entreprises consultées permettent d'émettre de doutes
quant au sérieux des recherches: on y trouve majoritairement des boutiques et
des petits commerces, où le travail ne peut de toute façon pas convenir à la
recourante, qui ne peut rester debout que de brefs instants. Ceci dit, il n'est
pourtant pas justifié de nier l'aptitude au placement de la recourante pour ce
motif, sans mesure préliminaire.
c) Selon une
jurisprudence constante du Tribunal administratif, l'autorité qui juge les
recherches d'emploi insuffisantes ou trop peu diversifiées doit attirer
l'attention de l'assuré à ce sujet avant de prendre des sanctions contre lui,
voire de remettre en cause son aptitude au placement (v. Tribunal
administratif, arrêts PS 1993/0151 du 10 août 1995 et PS 1997/028 du 23 juin
1997), à moins qu'un tel avertissement s'avère inutile eu égard à la
connaissance qu'a l'intéressé de ses obligations (PS 1997/050 du 16 mai 1997:
chômeur de longue durée; PS 1997/152 du 20 juin 1997: assuré ayant déjà été au
chômage). Il lui incombe notamment de donner préalablement à l'intéressé des
directives précises sur la manière de conduire ses recherches de travail, puis,
si nécessaire, de prendre à son encontre une mesure de suspension de courte durée
en le menaçant de sanctions plus sévères. Ce n'est que si l'intéressé persiste
dans son comportement qu'il y a lieu d'augmenter la durée de la suspension et,
le cas échéant, de constater l'inaptitude au placement (arrêts PS 93/0151 du 10
août 1995 et PS 95/0141 du 23 février 1996; Circulaire IC 2003, B-236).
Selon la
jurisprudence, on ne peut en règle générale conclure à un manque de
disponibilité de l'assuré à être placé sur la base de recherches d'emploi
insuffisantes ou de violation aux exigences de contrôle tant que celles-ci ne
reflètent qu'un manque d'observation de l'obligation de diminuer le dommage.
Lorsque ces recherches d'emploi sont en revanche non seulement insuffisantes ou
médiocres, mais à un tel point inutilisables qu'elles représentent un état de
fait qualifié, l'aptitude au placement doit être niées même s'il n'y a pas eu
de suspension préalable (DTA 1996/97 no 19 p. 98).
A contrario, lorsque
les recherches d'emploi ne sont pas à un tel point inutilisables, il est
nécessaire de sanctionner préalablement l'assuré par des suspensions (DTA
1996/97 no 8 p. 29). Suivant cet arrêt, il est en outre contraire au principe
de la proportionnalité qu'un comportement soit d'abord puni de la sanction la
plus légère (en l'espèce, trois suspensions successives de 4, 5 et 4 jours) et
que la sanction la plus sévère, à savoir la non reconnaissance de l'aptitude au
placement, soit ensuite directement prononcée pour un comportement identique.
En d'autres termes, il doit en principe y avoir gradation des sanctions avant
que l'inaptitude au placement soit prononcée. Dans le même sens, la circulaire
relative à l'indemnité de chômage du seco (Circulaire IC 2003, B-235) relève
que
" lorsque les recherches d'emploi de l'assuré sont insuffisantes,
l'autorité compétente prononce pour chaque période de contrôle, une décision de
suspension du droit à l'indemnité. Elle ne peut en effet attendre sans agir
pour ensuite prononcer une suspension d'autant plus sévère, voire remettre
l'aptitude en placement en question. Si, après avoir subi une suspension du
droit à l'indemnité, l'assuré ne modifie pas son comportement, la durée de la
suspension sera prolongée de manière appropriée"
.
d) En l'occurrence,
l'ORP fait valoir les insuffisances de recherche d'emploi d'X.________ pour
justifier sa décision, sans avoir attiré l'attention de la recourante sur ce
point durant l'année 2002, ni même l'avoir sanctionnée par des jours de
suspension conformément à l'art. 30 al. 1 LACI. Aucune pièce au dossier
n'atteste en effet une quelconque remarque de l'ORP le 2 juillet 2002, comme le
prétend l'autorité intimée. Il n'y est fait mention que dans la réponse de
l'ORP du 24 mars 2003 qui a été transmise à le recourante avec un délai de dix
jours pour faire part de ses remarques, sans qu'elle ne réagisse. Toutefois, au
moment de la décision de l'ORP, les manquements d'X.________ dans ses
recherches d'emploi n'étaient pas répétés depuis si longtemps qu’ils
justifiaient de la déclarer inapte au placement. Preuve en est d'ailleurs
qu'ils n'avaient alors pas été invoqués. Dans ces circonstances, l'inaptitude
de la recourante ne trouvant justification ni en raison de ses problèmes de
santé, ni à cause de ses recherches insuffisantes, la décision litigieuse doit
être annulée. Il est laissé à l'ORP le soin de prendre une éventuelle sanction
à l'égard de X.________ pour le motif précité.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Service de l'emploi, première instance de recours en matière d'assurance-chômage,
du 18 février 2004 est réformée en ce sens que le recours est admis et la
décision de l’Office régional de placement de Lausanne du 9 janvier 2003 est
annulée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
jc/sb/Lausanne, le 13 octobre 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.