vd_omni · AC.2011.0212 · 2012-07-27 · fr

CHAPPUIS/Conseil général de Cuarnens, Département de l'intérieur | On peut admettre que le recours, compte tenu de sa motivation, tend non seulement à l'annulation de la décision du département approuvant le PGA, mais également à l'annulation de la décision du conseil communal adoptant ce plan, même s'il ne conclut pas formellement à cette dernière (confirmation de la pratique développée dans AC.2008.0092).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.07.2012 AC.2011.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juillet 2012
Composition
M.
Alain Zumsteg, président; M. Antoine Thélin et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs;
Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
Daniel CHAPPUIS,
à Cuarnens, représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à
Lausanne.
Autorités intimées
1.
Conseil général de
Cuarnens,
représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat
à Lausanne.
2.
Département de
l'intérieur,
représenté par Service du développement territorial,
à Lausanne.
Objet
Recours Daniel CHAPPUIS c/ décision du
Département de l'économie du 26 juillet 2011
(approbation
du plan général d'affectation de Cuarnens).
Vu les faits suivants
A.
Daniel Chappuis est propriétaire de la parcelle
n
o
199 de la commune de Cuarnens, au lieu dit "
Pra Preveyre
".
D'une surface de 23'405 m
2
,
ce bien-fonds s'étend entre
la route de Moiry (qui forme sa limite ouest) et le cours boisé de la Venoge (à
l'est de la parcelle). Il se trouve à l'extérieur du village, à plus de 120 m
du dernier groupe de bâtiments encore compris dans la zone à bâtir, lui-même
situé en périphérie de la localité
Selon l'ancien plan de zones approuvé
par le Conseil d'Etat le 22 février 1980, la parcelle n
o
199 était
colloquée en zone agricole. En 1987, le Département des travaux public a refusé
d'autoriser un projet d'agrandissement du hangar existant, utilisé par une
entreprise de battage, considérant qu'il n'était pas conforme à l'affectation
de la zone. Il a toutefois suggéré à la commune de modifier son plan des zones
en établissant pour la seule parcelle n
o
199 un plan partiel
d'affectation permettant la réalisation de ce projet. C'est ainsi que le
Conseil général de Cuarnens et le Conseil d'Etat ont respectivement adopté, le
14 décembre 1988, et approuvé, le 12 mai 1989, le plan partiel d'affectation
"
Création d'une zone artisanale destinée à l'implantation de
constructions en relation avec l'activité agricole au lieu dit: "Pra
Preveyre
"" (ci-après: PPA "
Pra Preveyre
"). Ce
plan instituait, dans la partie ouest de la parcelle (environ 6'000 m
2
)
une zone "
destinée aux activités artisanales en relation avec
l'agriculture
" (art. 1
er
du règlement). Il comportait deux
périmètres "
d'évolution
", l'un, de 85 m sur 20, destiné à
l'implantation des constructions artisanales (en pratique, à l'agrandissement
du hangar), l'autre permettant la construction d'un "
bâtiment
d'habitation nécessaire au gardiennage
". Jugé lacunaire, le règlement
de ce plan a été remplacé le 4 décembre 1992 par des dispositions plus
détaillées concernant notamment la volumétrie des constructions, le nombre de
logements admis et la pente des toitures, ainsi que par diverses références au
règlement général sur le plan d'extension. Les buts du PPA ont été définis
comme suit à l'art. 2 du nouveau règlement:
"Le plan partiel d'affectation a pour
buts:
-
D'autoriser des activités artisanales en
relation avec l'agriculture ou compatibles avec celle-ci.
-
De créer un bâtiment d'habitation nécessaire aux
besoins de gardiennage et de fonctionnement de l'ensemble construit.
-
De créer des espaces extérieurs et de dégagement
des bâtiments.
-
De fixer des mesures paysagères.
-
D'assurer la cohérence de l'ensemble des
éléments mentionnés ci-dessus.
"
La partie de la parcelle n
o
199 soumise à ce PPA supporte actuellement une maison d'habitation de 168 m
2
(au sud-ouest) et un ancien hangar agricole de 812 m
2
(au
nord-ouest) servant de garage et d'atelier de réparation aux machines agricoles
que Daniel Chappuis loue à des agriculteurs pour des travaux à façon. Une
grande place goudronnée s'étend à l'est du hangar et entre ce dernier et la
maison d'habitation. Des machines agricoles peuvent y être stationnées. Le
reste de la parcelle, colloqué en zone agricole, est en nature de pré-champs et
de forêt. Les parcelles avoisinantes sont également toutes en nature de
pré-champs et de forêt.
B.
En 1998, la municipalité a entrepris
l'élaboration d'un nouveau plan général d'affectation (PGA). Dans le cadre de
cette procédure, elle a informé le SAT, le 10 août 2005, du fait que Daniel
Chappuis demandait "
une
modification de la terminologie de sa zone artisanale, à savoir supprimer
"
liée à la culture du sol", et ce,
afin de pouvoir exercer une activité en complément et de diversifier les
activités de son entreprise
". La municipalité
a précisé qu'elle était favorable à cette modification.
Selon le compte rendu manuscrit de
la séance organisée le 23 août 2005 entre des représentants du SAT, de la
municipalité, du bureau d'études Mosini et Caviezel SA (mandaté par la commune
pour élaborer le nouveau PGA) et Daniel Chappuis, les membres du SAT ont pris
note du fait que l'entreprise de travaux agricoles de Daniel Chappuis n'était
active que pendant la saison des travaux des champs et que, par conséquent, une
activité complémentaire, pour la saison d'hiver, était nécessaire. Ils ont
également été informés du fait que le développement de l'atelier et de
l'entrepôt de matériel pour traiter une nouvelle activité (pompe à pression)
était projeté et que Daniel Chappuis et la municipalité demandaient le
transfert de la zone artisanale liée à la culture du sol sise sur la parcelle n
o
199 en zone à bâtir. Les membres du SAT ont cependant relevé que "
Le PPA "Pra Preveyre" est une zone spéciale selon
les art. 18 LAT et 50a LATC. Un transfert en zone à bâtir serait contraire à
l'art. 15 LAT jurisprudence concernant les petites zones à bâtir. Utiliser les
possibilités offertes par le règlement en vigueur qui permettent une activité
complémentaire à une exploitation agricole (société Chappuis)
".
C.
Après plusieurs modifications effectuées suite à
des remarques faites par le SAT, respectivement le SDT, la municipalité a
approuvé, le 12 avril 2010, le PGA, le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGAC), le plan partiel
d'affectation "
du Village
", le plan partiel d'affectation
"
les Gadolliards
" et six plans de délimitation de l'aire
forestière. Selon le PGA, les surfaces précédemment soumises au PPA "
Pra
Preveyre
" deviennent un secteur de la zone artisanale faisant l'objet
d'un plan de détail (annexe 2) qui reproduit pour l'essentiel le PPA de 1989 –
1992. Aux termes du RPGAC, la zone "
Pra Preveyre
" est "
destinée
à l'implantation des constructions en relation avec l'activité agricole ou
compatibles avec celle-ci
" (art. 45/B1) et l' art. 45/ B2 reprend
textuellement l'art. 2 du règlement du PPA.
Mis à l'enquête du 27 avril au 26
mai 2010, ces plans et règlement ont suscité trois remarques et deux oppositions,
dont celle de Daniel Chappuis qui demandait que la surface de la zone
artisanale prévue sur sa parcelle n° 199 soit augmentée de 3'000 m
2
et que son utilisation ne soit plus liée à la culture du sol.
Lors d'une séance organisée le 23
juin 2010 par la municipalité, Daniel Chappuis a précisé qu'il "
ne peut
pas accepter le plan d'affectation de la zone Pra Preveyre car il désire une
sécurité par rapport à l'appellation de sa parcelle et au futur car si ses
enfants projettent de développer une zone beauté (coiffure et esthétique) dans
le bâtiment ainsi qu'un atelier, ils ne peuvent pas le faire. De plus, sa
propriété peut être vendue uniquement à un agriculteur. A l'heure actuelle, il
lui manque de la place pour stocker les machines et en cas de reprise du
commerce par ses enfants, beaucoup trop de contraintes sont liées en raison de
la dénomination de cette zone
".
Dans son préavis n
o
2/
2010 du 28 juillet 2010, la municipalité a recommandé au Conseil général de
Cuarnens (ci-après: le conseil général) de lever l'opposition de Daniel
Chappuis.
Le 15 septembre 2010, l'avocat de Daniel
Chappuis a confirmé l'opposition faite par son client.
Le 7 octobre 2010, le conseil
général a notamment levé l'opposition de Daniel Chappuis et adopté les nouveaux
plans et le RPGAC, avec quelques amendements concernant les parcelles n
os
42, 227 et 129. Concernant la parcelle n
o
129, sise au lieu-dit "
Au
Moulin-Dessus
", colloquée en zone artisanale, le conseil général avait
admis que la hauteur maximale au faîte des nouvelles constructions soit portée
à dix mètres, mais, afin de se conformer aux demandes du Service immeuble
patrimoine et logistique (SIPAL) et du Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune  (SFFN-CCFN), il a ramené cette
dernière à neuf mètres au faîte.
D.
Le PGA, le PPA "
Au Village
" et
le RPGAC modifiés ont été soumis à une enquête publique complémentaire du 9
avril au 8 mai 2011.
Il ressort du rapport de la
municipalité selon l'art. 47 OAT (ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire; RS 700.1), du 6 avril 2011, qu'une surface de 9'980 m
2
dans le secteur "
Au
Moulin Dessus
" devient une zone protégée
des couloirs du PAC Venoge, les parcelles n
os
216, 217 et 218
(secteur "
Les Gottes
"), colloquées en zone agricole, étant
transférées en zone intermédiaire en compensation et venant ainsi s'ajouter à
la parcelle n
o
213 (secteur "
Jordil
") déjà
colloquée en zone intermédiaire. Le PPA  "
Pra Preveyre
" et son règlement sont
quant à eux abrogés, les dispositions que le règlement contenait étant reprises
dans le RPGAC (voir ch. 2.4.3 et 4.5 du rapport OAT).
Daniel Chappuis a fait opposition
le 5 mai 2011.
Le 24 mai 2011, la municipalité a
proposé au conseil général de lever cette opposition en relevant que cette
dernière était irrecevable, puisque, conformément à l'art. 58 al. 5 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RS 700.11), les oppositions ne sont recevables que dans la mesure où elles
visent les modifications mises à l'enquête publique et qu'en l'occurrence, elle
ne visait pas une modification mise à l'enquête publique.
Le 23 juin 2011, le conseil général
a déclaré irrecevable la nouvelle opposition de Daniel Chappuis et adopté les
plans et le RPGAC modifiés.
Par décision du 26 juillet 2011, le
Département de l'économie (DEC) a approuvé préalablement le PGA, le RPGAC, les PPA
"
Du Village
" et "
Les Gadolliards
" et les six
plans de délimitation de l'aire forestière.
Le 27 juillet 2011, le SDT a
communiqué à Daniel Chappuis la décision susmentionnée, ainsi que les décisions
du conseil général statuant sur ses oppositions.
E.
Le 29 août 2011, Daniel Chappuis (ci-après: le
recourant) a recouru contre la décision du 26 juillet 2011 devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de
la décision du DEC, le dossier étant renvoyé à l'autorité communale pour nouvel
examen et nouvelle décision
Le 14 octobre 2011, le conseil
général, représenté par la municipalité, a répondu sous la forme d'un "
bordereau
commenté
".
Le 29 septembre 2011, le SDT a
conclu au rejet du recours.
Daniel Chappuis a répliqué le 16
novembre 2011.
Le 18 novembre 2011, le juge
instructeur a chargé la municipalité de communiquer aux propriétaires des
parcelles classées en zone intermédiaire une copie des écritures des parties et
de les informer qu’un délai au 19 décembre 2011 leur était imparti pour déposer
au tribunal d’éventuelles observations s’ils entendaient prendre part à la
procédure de recours. Un délai a également été imparti à la municipalité pour
produire l’étude consacrée à la zone artisanale "
Au Moulin Dessus
"
à laquelle fait allusion le chiffre 2.4.3 du rapport selon
l’art. 47 OAT.
Le 19 décembre 2011, la municipalité
a indiqué que la mention d'une "
étude à part
" renvoyait au
plan spécial qui se trouve en annexe n
o
1 du règlement communal
intitulé "
Secteur Moulin Dessus-parcelle n
o
129
". La
municipalité a également demandé la levée partielle de l'effet suspensif.
Le 11 janvier 2012, le juge
instructeur a constaté qu'aucun propriétaire de parcelle classée en zone
intermédiaire n'avait déposé d'observation dans le délai imparti.
Par décision du 23 février 2012, le
juge instructeur a levé partiellement l'effet suspensif attaché au recours et
autorisé le Département de l'intérieur (DINT) à mettre en vigueur le PGA, le
RPGAC, les PPA "
Du Village
" et "
Les Gadolliards
"
et les six plans de délimitation de l'aire forestière, à l'exception de la zone
artisanale sise sur la parcelle n° 199 et de la zone intermédiaire sise sur les
parcelles n
os
213, 216, 217 et 218 où les dispositions du PPA "
Praz
Preveyre
", respectivement du plan des zones du 22 février 1980 et de
son règlement, demeuraient en vigueur.
Lors de l'inspection locale qui a
eu lieu le 18 juin 2012, le syndic a relevé que la commune avait décidé de
colloquer les parcelles n
os
213, 216, 217 et 218 en zone
intermédiaire, car la population demandait plus de terrains en zone à bâtir,
mais personne, hormis Daniel Chappuis, n'avait fait valoir un besoin d'étendre
la zone artisanale. Daniel Chappuis a précisé qu'il n'était plus exploitant
agricole et qu'il aimerait que la clause "
en relation avec l'activité
agricole ou compatibles avec celle-ci
" figurant à l'art. 45/B1 RPGAC
soit supprimée, car il pense que, vu l'évolution actuelle de l'agriculture, il
devra diversifier son activité. Il a ajouté qu'il pourrait peut-être s'occuper
aussi de machines de chantier. Il a également relevé qu'il devait déjà louer
des surfaces ailleurs pour stocker ses machines, car la surface actuelle de la
parcelle n
o
199 colloquée en zone artisanale ne lui suffisait plus.
Le tribunal a constaté que le recourant pourrait déjà agrandir son hangar vers
le sud et vers la route.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Dans la procédure de recours cantonale contre
les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans
les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire, LAT; RS 700;). Aux termes de l’art. 89 al. 1 de
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) a
qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part
à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de
le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l’acte
normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation
ou à sa modification (let. c). L'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) pose les mêmes
conditions, sinon qu'il suffit que le recourant soit atteint par la décision
attaquée, sans nécessairement l'être "
particulièrement
".
Le recourant est propriétaire de la
parcelle n° 199 concernée par le PGA et le RPGAC. Il a dès lors qualité pour
s’opposer à l'adoption de ce plan qui affecte la partie de sa parcelle qui
faisait l'objet du PPA "
Pra Preveyre
" aux activités
artisanales en relation avec l'agriculture ou compatibles avec celle-ci sans
agrandir la surface de cette dernière. De plus, il a pris part à la procédure
d’opposition, de sorte que sa qualité pour agir doit également être admise à
cet égard (cf. arrêts AC.2009.0134 du 30 juin 2010, consid. 1; AC.2009.0131 du
26 mars 2010, consid. 1; AC.2008.0069 du 7 août 2009, consid. 1b).
2.
a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan
d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la
commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations,
ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58
al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux
oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan
et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions (ci-après : le
département), notifie à chaque opposant la décision communale sur son
opposition (v. art. 60 LATC). De son côté le département décide préalablement
s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou
l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 61 al. 1 LATC).
Les décisions communales sur les oppositions et la décision d'approbation
préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (v. art.
60, 2
ème
phrase, LATC). Aussi bien les décisions communales que la
décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir d'examen
(art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut invoquer que la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et
la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 LPA-VD).
b) Le recours est dirigé uniquement
contre la décision du département du 26 juillet 2011. Il ne contient aucune
conclusion à l'encontre de la décision du conseil général du 23 juin 2011, se
bornant, à conclure à l'annulation de la décision du département et au renvoi
de la cause pour nouvel examen et nouvelle décision.
Malgré cette formulation, on peut
en l'occurrence admettre que le recours, compte tenu de sa motivation, tend
également à l'annulation de la décision communale répondant à l'opposition du
recourant et adoptant le PGA et le RPGAC. Il n'est en effet pas nécessaire que
les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent
clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de
recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée
(v. AC. 2008.0092 du 9 juillet 2009 et les réf. cit.).
Le Tribunal administratif a jugé
qu'un recours formé contre une décision municipale octroyant ou refusant un
permis de construire est censée également dirigée contre le refus d'une
autorisation cantonale spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des
points que l'autorité cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa
décision, même si celle-ci a été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a
pas été elle-même attaquée (Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20
août 2004 consid. 1 a/bb et AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). Cette
jurisprudence est transposable en l'espèce, de sorte qu'un recours dirigé
exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un plan
d'affectation peut être considéré comme implicitement dirigé contre la décision
communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan.
3.
Comme autorité cantonale de recours au sens des
art. 33 al. 2 LAT et 60 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la Cour de droit
administratif et public dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let.
b LAT), qui s’étend à l’opportunité (art. 60 LATC, mis en relation avec les
art. 41 al. 1 et 89 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne
se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate (ATF 1C_82/2008 & 1C_84/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1). Le
Tribunal intervient dès lors non seulement lorsque la mesure d’aménagement
retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas
(ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent
l’aménagement du territoire (arrêts AC.2005.0136 du 28 décembre 2006, consid. 2c;
AC.2005.0212 du 28 juin 2006, consid. 1, et les références citées). Il y a également
lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux articles 2 et 3 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
sont respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin
2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT;
voir par exemple AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de
tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans
le respect du principe de la proportionnalité.
Cela ne signifie pas pour autant
que le Tribunal s’érige en autorité planificatrice; son rôle spécifique
d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour
adopter le plan. La liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans
l'accomplissement de sa tâche doit être préservée (art. 2 al. 3 LAT). Le
contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue; il ne s’agit pas pour le tribunal
de substituer son appréciation à celle de l’autorité qui a adopté le plan,
s’agissant notamment de la prise en compte des intérêts locaux, mais d’assurer
la sauvegarde d’intérêts supérieurs (cf. Heinz Aemisegger / Stephan Haag, in
Commentaire de la LAT, 2
ème
éd.
Genève / Zurich / Bâle 2009,
ad 33 LAT n° 56, réf. citées; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, consid. 7.2.1
p. 100; 127 II 238 consid.
3b/cc p. 244; arrêts AC.2005.0136
et AC.2005.0212, précités). Cela concerne les éléments qui font l’objet du
rapport OAT, soit notamment la conformité du PPA aux plans directeurs, aux buts
et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT, 2 et 3 OAT),
y compris la protection de l’environnement au sens large (art. 47 al. 1 in fine
OAT), soit la sauvegarde de la nature, du paysage, des forêts et des monuments
historiques (arrêt AC.2005.0212, précité). Cette liberté d'appréciation
implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité
de recours, qui n’agit pas en tant qu’autorité de planification, n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(Aemisegger / Haag, ibid.). Elle suppose également que le contrôle de
l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242; ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1; 1C_348/2007 du 21
décembre 2007 consid. 4.2; 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
4.
a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. Ces objectifs généraux
s'imposent aussi bien à la Confédération qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les
autorités chargées de l'aménagement (AC.2005.0114 du 30 mai 2006; Jean-François
Aubert et Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, Schultess 2003, ad art. 75 n° 6). L'utilisation
judicieuse du sol exprime l'idée que le sol doit être destiné à une utilisation
à laquelle il se prête; en d'autres termes, son affectation doit être définie
en tenant compte, de manière appropriée, de sa vocation et des différentes
fonctions qu'il remplit - en tant que base de l'habitat, des activités
économiques, du repos et des loisirs, etc. - et son utilisation doit
correspondre à cette affectation.
b)
La LAT,
qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. Les principes dont les autorités chargées de l'aménagement du
territoire doivent tenir compte sont énoncés à l'art. 3 LAT. Les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il s'agit
notamment, selon ce principe, de répartir judicieusement les lieux d'habitation
et les lieux de travail, et de les doter d'un réseau de transports suffisant
(art. 3 al. 3 let. a LAT) ainsi que de préserver autant que possible les lieux
d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution
de l’air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT).
c) Aux termes de l'art. 48 LATC,
les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à
l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi
qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au
tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs,
prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps (al. 1).
Les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans
directeurs. Elles ne doivent comprendre que des terrains déjà largement bâtis
ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
qui seront équipés dans ce délai; l'article 49, alinéa 3, demeure réservé
(al.2).
L'art. 48 al. 2 LATC n’a pas de
portée propre par rapport à l'art. 15 LAT qui prévoit que les zones à bâtir
comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement
bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans
les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (let. b).
aa) Le terrain largement bâti au
sens de l'art. 15 let. a LAT comprend un territoire construit de manière
regroupée, avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF
119 Ib 124 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti
et en partager les qualités (ATF 117 Ia 434 consid. 3e). En revanche, les
parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi
que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à
l'environnement construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains
largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui
servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de
délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 417
consid. 5a).
La notion de
"terrains
déjà largement bâtis
" doit être comprise de manière étroite (ATF 122
II 455 consid. 6a p. 462). Cela ne dépend pas uniquement du nombre de
constructions existantes; il faut en outre que le groupe de bâtiments présente
les caractéristiques d'une "
agglomération
", avec les
infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur").
Il ne suffit pas
qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde
à cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid.
5a p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les arrêts cités).
bb) Selon l’art. 15 let. b LAT,
les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps. Il s’agit d’une alternative à l’exigence
du caractère largement bâti figurant à la lettre a. Le critère du besoin
prévisible dans les quinze ans à venir fixé à cette disposition a été
relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération
dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 114 Ia 364 consid.
4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes
s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction
de la situation locale et régionale, ainsi que des autres besoins à prendre en
considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains
agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d; 115 Ia 358 consid. 3f/bb).
Selon la jurisprudence, une planification orientée
uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible, car elle serait
contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller
à une utilisation mesurée du sol (art. 1
er
al. 1 LAT). Les autorités
doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones
à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les
autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f). La loi fédérale prévoit
expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3
al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives
dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la Constitution.
En outre, le fait que le terrain dispose de l’équipement de base ne permet pas
non plus à lui seul de le classer en zone à bâtir. Selon la jurisprudence, même
des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de
non-bâtir si, après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure
s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; ATF 116 Ia 197 consid. 2b; ATF 113 Ia 362
consid. 2b).
5.
Le recourant fait valoir qu'il aurait été plus
opportun d'étendre la zone artisanale prévue par l'actuel PPA "
Pra
Preveyre
", dans la mesure où cette dernière est déjà équipée et est
située en dehors du village, que d'affecter les parcelles n
os
213,
216, 217 et 218 en zone intermédiaire.
a) En l'espèce, la parcelle n
o
199 supporte actuellement une maison d'habitation de 168 m
2
(au
sud-ouest) et un ancien hangar agricole de 812 m
2
(au nord-ouest).
Elle est pour le reste en nature de pré-champs et est entourée de parcelles colloquées
en zone agricole et toutes libres de construction. Elle ne saurait dès lors être
considérée comme faisant partie d'un territoire déjà largement bâti au sens de
l'art. 15 let. a LAT.
Concernant le besoin de terrains en
zone artisanale, le syndic de Cuarnens a indiqué, lors de l'inspection locale, que
personne, hormis le recourant, n'avait fait valoir un tel besoin. Cette
affirmation n'est pas contestée par le recourant. La décision de faire passer une
surface de 9'980 m
2
de la zone artisanale "
Au Moulin-Dessus
"
à la zone agricole n'a d'ailleurs suscité aucune opposition, ce qui paraît
logique puisque actuellement, aucune activité artisanale n'est plus exercée sur
cette parcelle.
b) Concernant l'affectation des
parcelles n
os
216, 217 et 218 en zone intermédiaire, on doit
rappeler que le droit cantonal peut régler le cas des territoires non affectés
ou de ceux dont l’affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT). Ces zones sont
inconstructibles (ATF 132 II 401 consid. 2.2.1 p. 405; 123 I 175 consid. 3b/aa
p. 183, et les arrêts cités). Elles constituent une zone de réserve, qui n’a
pas d’affectation; les constructions ne peuvent y être édifiées qu’en
application de l’art. 24 LAT. Les terrains qui font partie de la zone à bâtir,
à savoir les terrains largement construits (art. 15 let. a LAT) et qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui
seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT), doivent être rangés
dans la zone à bâtir, et non attribués à une zone de réserve (ATF 132 II 401
consid.
2.2.1 p. 405; 123 I 175 consid. 3b/aa p. 188; 116 Ia 328 consid.
3b p. 330ss; 115 Ia 333 consid.
4 et 5 p. 338 ss et les arrêts
cités; cf. également ATF 1C_15/2008 du 10 juin 2008), de même que la zone de
réserve ou intermédiaire ne peut pas remplacer l’établissement d’une zone
agricole fixée de manière précise et comprenant les terrains définis à l’art.
16 LAT (ATF 110 Ib 266 consid. 4 p. 267; arrêt AC.2004.0213, précité, consid.
5a/bb).
Le législateur vaudois a fait
usage de la faculté conférée par l’art. 18 al. 2 LAT en édictant l’art. 51
LATC, aux termes duquel les zones intermédiaires comprennent les terrains dont
la destination sera définie ultérieurement par des plans d’affectation ou de
quartier (al. 1); elles sont inconstructibles; le règlement communal peut
toutefois y autoriser, dans la mesure où l’affectation future n’est pas
compromise, l’extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou
de nouvelles constructions agricoles ou viticoles (al. 2).
L'art. 47 RPGAC dispose que la
zone intermédiaire s'étend aux terrains dont l'affectation sera définie
ultérieurement. En l'état, cette zone n'est pas constructible. Elle sera
légalisée au fur et à mesure des besoins par des plans partiels d'affectation
ou des plans de quartier dans les limites fixées par l'art. 51 LATC. La
disposition du parcellaire de la zone intermédiaire sera coordonnée en regard
de l'art. 55 LATC.
En l'occurrence, l'affectation de
ces trois parcelles en zone intermédiaire se justifie dans la mesure où la
commune, bien qu'elle n'ait actuellement pas besoin de terrains supplémentaires
en zone artisanale – ce qui constitue l'un des motifs de ne pas modifier le
statut de la parcelle du recourant – entend néanmoins réserver l'avenir.
c) Concernant plus précisément l'emplacement
de cette zone, de préférence à une extension de la zone artisanale sur la
parcelle du recourant, on observe que les parcelles n
os
216, 217 et
218 sont entourées par les routes DP 1034, 1035 et 1036. La parcelle n
o
213 est quant à elle située au nord-ouest de la parcelle n
o
216, de
l'autre côté de la route DP 1034. Ces quatre parcelles sont donc toutes situées
à l'entrée du village, côté est. Quoi qu'en dise le recourant, elles sont plus
proches du village que son terrain. Les parcelles n
os
213, 216 et
218 sont actuellement libres de toute construction. La parcelle n
o
217
est quant à elle construite, comme le relève le recourant. Elle supporte un
bâtiment de 899 m
2
qui a déjà une vocation artisanale (moulin
agricole). Les parcelles n
os
220 et 224, contiguës à l'est et
au sud de la parcelle n
o
217, comportent également des bâtiments
agricoles, industriel et une habitation.
La parcelle du recourant, située en
pleine zone agricole, est quant à elle bordée à l'est par le cours boisé de la
Venoge et entourée de parcelles non bâties. On doit rappeler qu'à l'époque, le
PPA "
Pra Preveyre
" affectant une partie de cette parcelle en
zone artisanale liée à l'agriculture n'a été élaboré et adopté que dans le but
d'autoriser le recourant à agrandir son hangar pour exploiter sa société de
battage. Cette création d'une micro-zone à bâtir, dans le seul intérêt de son
propriétaire, était, à l'époque déjà, très discutable au regard des principes
régissant l'aménagement du territoire. S'il peut paraître légitime que le
nouveau PGA la laisse subsister au nom de la protection de la situation acquise,
on ne voit aucun motif de l'étendre et de la développer. L'intérêt privé du
recourant ne suffit pas à justifier une extension de la zone artisanale sur sa
parcelle.
Le choix d'affecter les parcelles n
os
213, 216, 217 et 218 en zone intermédiaire et de ne pas étendre la zone
artisanale sur la parcelle n
o
199 n'est dès lors pas critiquable.
6.
Le recourant relève que, pour la zone artisanale
"
Au
Moulin-Dessus
", l'art. 3.2. du RPGA ne limite pas
l'activité aux "
constructions en relation avec l'activité agricole ou
compatible avec celle-ci
" et que l'autorité intimée a accédé à la
demande des propriétaires de la parcelle n
o
129 consistant en une
augmentation de la hauteur maximale des constructions fixée à l'art. 45/A4 à
dix mètres. Selon lui, une telle modification aurait également dû profiter au
secteur "
Pra Preveyre
", la hauteur étant actuellement limitée
à huit mètres. Il estime qu'une inégalité de traitement a ainsi été commise et
qu'il convient de la corriger en ce sens que l'art. 45/B7 al. 2 doit prévoir
non pas une altitude maximale au faîte de 630 mètres 25, mais bien une hauteur
maximale de construction de dix mètres au faîte.
Le recourant soulève des problèmes
d'égalité de traitement qui, en aménagement du territoire, n'a qu'une portée
relative. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable (AC.2006.0269 du 23 mai 2007 consid. 2a et la
jurisprudence citée), ce qui est le cas en l'espèce.
On relèvera cependant que l'exigence
du lien avec l'activité agricole se justifie, puisque la parcelle du recourant
est située en pleine zone agricole et que, comme on vient de le voir, elle n'a
été affectée en zone artisanale que pour permettre au recourant d'agrandir son
hangar.
En ce qui concerne la hauteur, on
doit préciser que, sur intervention du SIPAL et du SFFN-CCFN, la hauteur
maximale au faîte des nouvelles constructions sur la parcelle n
o
129
a été fixée à 9 m (cf. art. 45/A4 RPGAC). Pour ce qui est de la parcelle n
o
199, l'art. 45/B7 précise que l'altitude maximale au faîte est limitée à
l'altitude de 630 mètres 25 dans le but d'assurer l'homogénéité volumétrique
des constructions, ce qui n'apparaît pas critiquable.
7.
Conformément aux art. 49 et 55 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et à l'art. 4
du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit
administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera
mis à la charge du recourant débouté, qui supportera en outre les dépens
auxquels peut prétendre la Commune de Cuarnens qui a procédé par
l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de Cuarnens du
23 juin 2011 et du Département de l'économie du 26 juillet 2011 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Daniel Chappuis.
IV.
Daniel Chappuis versera à la Commune de Cuarnens
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 juillet 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.