vd_omni · GE.2019.0220 · 2019-11-06 · fr

Commune d'Yverdon-les-Bains, Commune de Montagny-près-Yverdon/Conseil d'Etat | Recours de deux communes contre la décision du conseil d'Etat refusant une subvention pour des travaux de réalisation d'une route de contournement. L'art. 92 al. 2 LPA-VD, qui exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat, doit être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès au juge, et l'art. 86 LTF, selon lequel des tribunaux supérieurs statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (al. 2), sous réserve des décisions revêtant un caractère politique prépondérant (al. 3). Cela étant, ce n'est qu'en lien avec une violation de leur autonomie que les communes pourraient invoquer la garantie de l'accès au juge. Dans le cas d'espèce, qui concerne un refus de subvention, l'autonomie communale ne peut être invoquée, conformément à la jurisprudence de la CDAP et du Tribunal fédéral. Le droit supérieur n'impose dès lors pas de faire exception au principe posé à l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Recours déclaré irrecevable.Recours au Tribunal fédéral irrecevable (arrêt 2C_1031/2019 du 18.09.2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.11.2019 GE.2019.0220

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
Mme
Imogen Billotte et
M. André Jomini, juges; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourantes
1.
Commune
d'Yverdon-les-Bains,
par la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à
Yverdon-les-Bains,
2.
Commune
de Montagny-près-Yverdon,
par la
Municipalité de Montagny-près-Yverdon,
à
Montagny-près-Yverdon,
toutes deux représentées par Me Philippe
Reymond, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Chancellerie
d'Etat,
à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Commune d'Yverdon-les-Bains et Commune de
Montagny-près-Yverdon c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019
(route de contournement d'Yverdon-les-Bains – demande de subvention)
Vu les faits suivants:
A.
Le 2 avril 2019, les Municipalités d'Yverdon-les-Bains et de
Montagny-près-Yverdon (ci-après: les municipalités) ont adressé une demande de
subventionnement au Département des infrastructures et des ressources humaines
(ci-après: DIRH), en vue de la construction de la route intercommunale et
régionale dite "
de contournement
", ou route des Trois-Lacs.
Les travaux sont divisés en trois secteurs dont la réalisation est échelonnée
dans le temps.
B.
Cette demande était fondée sur le fait que la route de contournement
revêtait un intérêt non seulement local mais également régional et cantonal, de
sorte qu'un subventionnement par l'Etat était envisageable selon la loi du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Les municipalités soulignaient
que le DIRH avait été associé à l'élaboration du projet de contournement dont
il avait du reste reconnu l'intérêt général.
C.
Par décision du 18 septembre 2019, le Conseil d'Etat a rejeté la demande
de subvention de 22'000'000 fr. sollicitée, motif pris que la demande avait été
déposée tardivement, soit postérieurement au début des travaux.
D.
Le 21 octobre 2019, les Communes d'Yverdon-les-Bains et de
Montagny-près-Yverdon (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: CDAP). Elles concluent principalement à son annulation et
au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour qu'il transmette la demande de
subventionnement au Grand Conseil comme objet de sa compétence et,
subsidiairement, à l'admission du recours et à l'octroi de la subvention. Plus
subsidiairement, les recourantes concluent à la réforme de la décision en ce
sens que la demande de subvention n'est pas tardive mais au contraire
prématurée et qu'elle pourra être déposée à nouveau auprès de l'autorité
compétente une fois les deuxième et troisième secteurs définitivement
approuvés. À titre plus subsidiaire encore, les précitées concluent à la
nullité, respectivement à l'annulation, de la décision entreprise.
E.
Parallèlement, les recourantes ont déposé un recours en matière de droit
public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, pour
le cas où la décision entreprise ne serait pas susceptible de recours devant la
CDAP. A la demande des recourantes, la cause introduite devant le Tribunal
fédéral (2C_896/2019) a été suspendue par ordonnance présidentielle du 24 octobre
2019 jusqu'à droit connu sur le recours interjeté auprès de la CDAP.
F.
Le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée) n'a pas été invité à se
déterminer.
G.
Les arguments des recourantes seront repris ci-dessous dans la mesure
utile.
Considérant en droit:
1.
Dès lors que l'art. 92 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) dispose que les décisions du
Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne
sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal, il convient de statuer d'emblée
sur la recevabilité du recours.
2.
a) A cet égard, Les recourantes exposent tout d'abord que la décision
entreprise ne revêtirait pas un caractère politique prépondérant, raison pour
laquelle la clause d'exclusion de l'art. 92 al. 2 LPA-VD ne serait pas
applicable.
b) La cour de céans a déjà interprété l'art. 92 al.
2 à la lumière des travaux parlementaires et du droit supérieur, singulièrement
la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29
a
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi
art. 191
b
al. 1 Cst.), ainsi que l'art. 86 al. 2 et 3 la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Ces
dispositions ont la teneur suivante:
"
Art. 29
a
Cst.       Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa
cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons
peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels.
"
"
Art. 86 LTF         Autorités
précédentes en général
[…]
2
Les cantons instituent
des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement
le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une
décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant
le Tribunal fédéral.
3
Pour les décisions
revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une
autorité autre qu'un tribunal.
"
En substance, il a été jugé que dans le domaine
d'application de l'art. 29
a
Cst., lorsqu'il est statué dans une cause
("
Rechtsstreitigkeit
"), l'exclusion de l'art. 92 al. 2
LPA-VD ne se justifie que lorsque les décisions concernées revêtent un
caractère politique prépondérant. Si, en revanche, une décision rendue par
l'une de ces autorités dans un cas particulier ne présente un caractère
politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal est ouvert à son
encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (arrêts
GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1 et les références citées; GE.2016.0130
du 6 mars 2017 consid. 1a; GE.2015.0121 du 18 mai 2016 consid. 1a/bb et
GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb).
Dans ce cadre, la jurisprudence a retenu que la
décision du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour
des travaux de réfection d'une route en traversée de localité ne revêt pas un
caractère politique prépondérant (arrêt GE.2014.0054 du 23 septembre 2014
consid. 1c/bb et les références citées). Une telle décision n'est en effet pas
prise sur la base de son opportunité politique, mais en fonction de
prescriptions légales, ce qui implique qu'elle ne présente pas une connotation
politique qui s'impose indubitablement (
Ibidem
).
c) En l'espèce, dans la mesure où la décision
attaquée concerne une décision de subvention cantonale pour l'exécution de
travaux routiers, elle ne présente pas une connotation politique conformément à
la jurisprudence précitée, de sorte que la clause d'exclusion de l'art. 92 al.
2 LPA-VD n'est pas applicable de ce chef.
3.
a) En tant que corollaire de la garantie de l'accès au juge (art. 29
a
Cst.), l'art. 86 al. 2 et 3 LTF ne saurait cependant s'imposer aux cantons
que lorsque la garantie de l'accès au juge peut être invoquée (arrêt
GE.2014.0054 précité consid. 1c/cc).
b) La garantie de l'accès au juge fait partie des
garanties de l'Etat de droit. Elle peut être rangée parmi les droits
constitutionnels, à côté des libertés, des droits sociaux et des droits
politiques (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II,
3ème éd. Berne 2013, n. 5 p. 5).
Les droits constitutionnels ne sont reconnus en
principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui n'en
sont pas titulaires. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à
leurs autorités, qui agissent en tant que détentrices de la puissance publique.
La jurisprudence considère toutefois qu'il y a lieu de faire deux exceptions
pour les communes et autres corporations de droit public. La première est
admise lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la
puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est
atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier,
notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes,
ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise
en faveur des communes lorsque, par la voie du droit public, elles se plaignent
d'une violation de leur autonomie (art. 50 Cst.) ou d'une atteinte à leur
existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal.
Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut
des parties, mais bien la nature du rapport juridique qui est à la base du
litige (ATF 145 I 239 consid. 5.1 et les références citées; 142 II 259
consid. 4.2; 140 I 90 consid. 2 et 132 I 140 consid. 1.3.1; arrêt 8C_530/2018,
8C_532/2018 du 7 juin 2019 consid. 5.1). Les collectivités concernées peuvent
aussi se prévaloir, à titre accessoire, de la violation de droits constitutionnels
lorsque ces moyens sont en relation étroite avec la violation de leur autonomie
(ATF 135 I 302 consid. 1.2; 134 I 204 consid. 2.2 et arrêts 1C_221/2017 du 18
avril 2018 consid. 4 (considérant non reproduit dans l'ATF 144 I 193
correspondant) et 2C_756/2015 du 3 avril 2017 consid. 1.3.6 (considérant non
reproduit dans l'ATF 143 I 272 correspondant).
c) Le Tribunal fédéral a jugé que les communes
vaudoises ne peuvent se prévaloir de leur autonomie communale en cas
d'augmentation des charges d'entretien résultant de la délimitation par l'Etat des
tronçons de routes cantonales en traversées de localité. Ce constat était fondé
sur le fait que l'autonomie communale ne peut en effet être invoquée en matière
de subventions ou de charges financières décidées par le canton (arrêt TF
1C_288/2007 du 13 décembre 2007 consid. 2 et 1A.20/2006 du 15 juin 2006
consid. 3.5 et les références citées). Il n'en va différemment que lorsque la
commune se plaint d'une violation de son droit à l'existence, soit lorsque la
mesure litigieuse aurait pour effet de déséquilibrer complètement ses finances,
au point de compromettre son existence même (
Ibidem
et
cf
.
consid. 3b ci-dessus).
d) Pour sa part, la cour de céans a déjà jugé qu'une
commune ne peut se prévaloir de son autonomie communale pour contester une
décision cantonale qui se limite à lui refuser l'octroi d'une subvention sollicitée
sur la base de la LRou (arrêt GE.2014.0054 précité consid. 1c/cc).
e) Dans le cas présent, les recourantes invoquent
une violation de leur autonomie, grief qui relèverait selon elles du fond et
non de la recevabilité du recours au vu de l'arrêt TF 1A.20/2006 précité. Elles
se prévalent par ailleurs d'une violation des garanties générales de procédures
au sens des articles 27 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD) et
29 al. 1 Cst. (déni de justice formel) en lien avec l'application des principes
régissant l'activité de l'Etat au sens de l'article 7 al. 1 Cst-VD, de
l'égalité de traitement par rapport aux autres communes (art. 57 LRou; 10
Cst-VD et 8 Cst.), de la légalité (art. 3 et 4 de la loi du 22 février 2005 sur
les subventions [LSubv; BLV 610.15] et de la protection de la bonne foi (art.
11 Cst-VD et 9 Cst.).
Cela étant, dans la mesure où la décision entreprise
refuse l'octroi d'une subvention sollicitée sur la base de la LRou, les
recourantes ne peuvent se prévaloir de leur autonomie communale conformément à
la jurisprudence précitée (
cf
. consid. 3d ci-dessus). Pour le surplus, il
importe peu de savoir si le moyen tiré de l'autonomie cantonale relève du fond
et non de la recevabilité du recours, étant rappelé que dans l'affaire citée par
les recourantes à l'appui de cet argument, le Tribunal a précisément déjà jugé,
à l'occasion d'un examen au fond, que l'autonomie communale ne peut être
invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le
canton (
cf
. arrêt TF 1A.20/2006 précité consid. 3.5). Il convient
encore de souligner, que, comme déjà mentionné (
cf
. consid. 3b
i.f.
ci-dessus), les collectivités sont admises à se prévaloir, à titre accessoire,
de la violation de droits constitutionnels lorsque ces moyens sont en relation
étroite avec la violation de leur autonomie. Dès lors que les recourantes ne
peuvent présentement invoquer leur autonomie pour les motifs déjà exposés, les griefs
soulevés qui ont trait aux prétendues violations des droits constitutionnels ne
sont pas recevables.
f) Les recourantes se plaignent également de ce que
la décision entreprise "
compromet
[trait]
gravement l'équilibre
financier de la Commune d'Yverdon-les-Bains
" au motif que cette dernière
"
présente une valeur du point d'impôt communal par habitant de CHF
24,79, alors que la moyenne cantonale est de CHF 44,83
". La subvention
serait par conséquent indispensable à l'exécution de l'entier de la route de
contournement et son refus imposerait l'abandon pur et simple du projet.
Il est indéniable que le refus de la subvention
sollicitée aura un impact sur les finances publiques de la commune
d'Yverdon-les-Bains. Cela étant, il ressort du site Internet de cette dernière
que son projet de budget 2020 prévoit un total brut des charges de 255'480'000
fr. Le montant de 22'000'000 fr., certes conséquent, ne s'avère toutefois pas
de nature à mettre en péril l'existence de cette collectivité, ce d'autant
moins qu'il sera vraisemblablement amorti sur plusieurs années. Les recourantes
ne le soutiennent au demeurant pas, mais se limitent à affirmer que le refus de
subvention compromettrait gravement l'équilibre financier de la commune
d'Yverdon-les-Bains, voire impliquerait la renonciation au projet de
contournement.
4.
En définitive, les recourantes ne sont pas en mesure de se fonder sur la
garantie de l'accès au juge pour exiger, en application de l'art. 86 al. 2 LTF,
qu'un tribunal statue en dernière instance cantonale sur leur recours qui doit
ainsi être déclaré irrecevable.
5.
Compte tenu de l'issue du litige et du stade précoce auquel il est mis
fin à la procédure, des frais réduits seront mis à la charge des recourantes.
Ces dernières n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55
a contrario
,
91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des
communes d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 novembre 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Tribunal fédéral (réf. 2C_896/2019).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.