vd_omni · CCST.2023.0001 · 2023-10-06 · fr

Association Choc Electrique, A.________ et B.________ /Grand Conseil | Requête déposée par une association et deux personnes privées contre la modification du 20 décembre 2022 de la loi vaudoise sur l’énergie (art. 30a al. 2bis LVLEne), prévoyant que l’assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques est réglé par un décret, ainsi que contre l’adoption dudit décret (DACCE). Cette novelle impose l’assainissement, d’ici au 1er janvier 2033 et sauf exceptions ou dérogations, des systèmes de chauffage électriques fixes à résistance des bâtiments (art. 9 et 10 DACCE). Qualité pour agir de l’association niée (consid. 1b). Restriction jugée admissible de la garantie de la propriété et de la protection de la situation acquise (art. 26 al. 1 Cst.), les conditions de l’art. 36 Cst. étant respectées. L’obligation d’assainissement en question n’est ni soudaine ni imprévisible, notamment vu l’évolution législative en la matière, et le délai prévu n’est pas inapproprié vu la jurisprudence fédérale (consid. 4 et 5). Rejet de la requête.Recours en matière de droit public rejeté par le TF (1C_600/2023 du 26 avril 2024)

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 06.10.2023 CCST.2023.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
6 octobre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M.
André Jomini, Mme Mélanie Pasche, juges, Mme Aleksandra Fonjallaz, juge
suppléante; Mme Rachel Tagliani, greffière.
Requérants
1.
Association Choc Electrique,
à *******,
2.
A._______,
à ********,
3.
B._______,
à ********,
tous trois
représentés par Me
Gloria CAPT, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil du Canton de Vaud,
à Lausanne.
Objet
Requête Association Choc Electrique et consorts c/ loi du
20 décembre 2022 modifiant celle du 16 mai 2006 sur l’énergie (LVLEne) et
décret du 20 décembre 2022 sur l’assainissement des chauffages et chauffe-eau
électriques (DACCE).
Vu les faits suivants :
A.
La loi cantonale sur l'énergie, du 16 mai 2006 (LVLEne; BLV 730.01),
poursuit selon son art. 1 les buts suivants:
"
1
La loi a
pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié,
sûr, économique et respectueux de l'environnement.
2
Elle encourage
l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies
renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses
objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO
2
et
autres émissions nocives.
3
Elle vise à instituer
une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce sens, elle veille
à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et
efficacité."
Le Grand Conseil a adopté le 29 octobre 2013 diverses
modifications de cette loi, en particulier un nouvel art. 30a, entré en vigueur
le 1
er
juillet 2014, qui a la teneur suivante:
"
Art. 30a
Chauffages électriques
1
Le montage et le
renouvellement de chauffages électriques à résistance pour le chauffage :
a. des bâtiments ;
b. de l'eau chaude
sanitaire ;
c. des terrasses et endroits
ouverts ;
sont interdits.
2
Des autorisations
exceptionnelles pour le chauffage des bâtiments et la production d'eau chaude
sanitaire sont définies dans le règlement. Elles ne peuvent être octroyées
que :
a.
pour des
installations provisoires ;
b.
pour des
chauffages de secours ;
c.
lorsque le
recours à un autre système de chauffage est impossible ou
disproportionné.
3
Le Conseil d'Etat
peut accorder des subventions pour le remplacement des chauffages électriques
fixes lorsque le nouveau vecteur énergétique est basé sur une énergie
renouvelable."
B.
Le 1
er
juillet 2020, le Conseil d'Etat a soumis au Grand
Conseil un préavis sur une initiative parlementaire déposée à la suite de la
révision de 2013 de la LVLEne (initiative Jean-Yves Pidoux et consorts
concernant les chauffages électriques: pour une discussion sans tension
[14_INI_005]). Dans le même rapport, il a présenté un contre-projet à cette
initiative, sous la forme d'un projet de modification de la LVLEne (EMPL n°
248) et d'un projet de décret sur l'assainissement des chauffages et
chauffe-eau électriques [DACCE] (EMPD).
L'initiative parlementaire tendait à compléter l'art.
30a LVLEne par une disposition imposant le remplacement, d'ici au 31 décembre
2030, des systèmes de chauffages électriques fixes à résistance de bâtiment, la
loi ne prescrivant jusqu’alors pas de délai d’assainissement. Le texte proposé
énumérait les exceptions possibles, à préciser dans un règlement du Conseil
d'Etat. En prenant position sur cette initiative, le gouvernement cantonal a
préconisé l'adoption d'un décret, traitant spécifiquement de la problématique
de l'assainissement des chauffages électriques, limité dans le temps et
prévoyant un financement propre à l'atteinte de son objectif, à savoir une
réduction de la consommation d'électricité, tout particulièrement en hiver (cf.
préavis précité, p. 5). Le contre-projet du Conseil d'Etat consistait donc
d'une part en l'adjonction, à l'art. 30a LVLEne d'un alinéa précisant que
l'assainissement des chauffages électriques était réglé par un décret, et
d'autre part en l'adoption du "décret sur l'assainissement des chauffages
et chauffe-eau électriques (DACCE)", comportant vingt articles.
La commission du Grand Conseil chargée d'examiner
cet objet a rendu son rapport le 21 août 2022.
C.
Lors de sa séance du 20 décembre 2022 et après plusieurs débats, le
Grand Conseil a adopté la modification de la loi sur l'énergie, à savoir le
nouvel alinéa 2bis de l'art. 30a LVLEne, ainsi libellé:
"
2bis
L'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques est réglé par un
décret."
Il a également adopté le décret sur l'assainissement
des chauffages et chauffe-eau électriques (DACCE), dont le but est en
particulier de "
planifier l'assainissement des bâtiments utilisant des
chauffages électriques fixes à résistance, qu'ils soient centralisés ou
décentralisés
" (art. 1 let. a DACCE). Ses art. 9 et 10, dans la
section II du chapitre II "
Chauffages électriques décentralisés
",
ont la teneur suivante :
"
Art. 9     Assainissement
des bâtiments
1
Sous réserve de
l'article 10, alinéa 2, lettre a, les bâtiments munis d'un chauffage électrique
décentralisé sont assainis de manière à permettre une réduction importante de
l'électricité prélevée sur le réseau.
2
Les types
d'assainissement admis sont les suivants :
a. remplacement complet des
installations de chauffage électrique fixe à résistance par un autre système de
chauffage, le recours aux énergies renouvelables devant être privilégié ;
b. réduction des besoins de
chauffage par l'isolation de l'enveloppe du bâtiment permettant d'atteindre un
seuil de consommation fixé dans la directive ;
c. compensation des besoins de
chauffage par l'installation d'un système de production d'électricité
renouvelable permettant d'atteindre un seuil de consommation fixé dans la
directive.
Art. 10    Délais
d'assainissement et dispense de l'obligation d'assainir
1
Sous réserve de
l'alinéa 2, le délai d'assainissement est fixé au 1
er
janvier 2033
au plus tard.
2
Sur présentation de
justificatifs attestant de la consommation totale d'électricité, le service
peut :
a.            dispenser
provisoirement de l'obligation d'assainir en cas de consommation totale
d'électricité considérée comme faible.
b.            prolonger le délai
d'assainissement de cinq ans en cas de consommation totale d'électricité
considérée comme moyenne."
L'art. 3 DACCE définit deux notions employées dans
les dispositions précitées, à savoir celle de "
chauffage électrique
décentralisé
" (let. b: "
un ou plusieurs chauffages électriques
fixes à résistance assurant de manière principale les besoins de chauffage du
bâtiment et non équipés d'un système de distribution de chaleur
") et
celle de "
consommation totale d'électricité
" (let. g: "
consommation
d'électricité basée sur la somme de tous les besoins effectifs pour le
chauffage, l'eau chaude sanitaire et l'électricité domestique ou tertiaire du
bâtiment, à l'exclusion des processus industriels
"). Par ailleurs, la
directive mentionnée à l'art. 9 al. 2 let. b et c DACCE est une directive du
Conseil d'Etat destinée à préciser les modalités d'application du décret (cf.
art. 17 DACCE).
Les dispositions générales du décret (chapitre I)
prévoient que la possibilité d'accorder des dérogations :
"
Art. 5     Dérogations
1
Le service
[en charge de l'énergie] peut accorder des dérogations aux diverses exigences
du présent décret conformément à la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie et à son
règlement d'application.
2
Le
service prend en compte la situation financière des propriétaires qui peuvent
justifier du fait qu'ils ne sont pas en mesure de financer les travaux par
leurs propres ressources ou un crédit bancaire."
L'art. 6 DACCE dispose en outre que le département
en charge de l'environnement peut accorder des subventions pour l'assainissement
des bâtiments utilisant des chauffages électriques fixes à résistance (al. 1); les
dispositions de la loi sur l'énergie qui règlent les subventions étant
applicables pour le surplus (al. 2; art. 40a ss LVLEne).
D.
Ces deux textes (la modification de la loi sur l'énergie et le décret)
ont été publiés le 30 décembre 2022 (Feuille des avis officiels datée des 27 et
30 décembre 2022).
E.
Agissant le 19 janvier 2023 par la voie de la requête, l'Association
Choc Electrique, A._______ et B._______ demandent à la Cour constitutionnelle
d'annuler la loi du 20 décembre 2022 modifiant celle sur l'énergie ainsi que le
décret du 20 décembre 2022 sur l'assainissement des chauffages et
chauffe-eau électriques. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation du seul
décret.
A._______ est propriétaire d'une habitation (villa
familiale) à *******, qu'il a édifiée sur la base d'un permis de construire
délivré le 16 juin 1978. B._______ a acquis en 1997 une maison à ******* (lot
d'une PPE constituée en 1989, dans un groupe de maisons mitoyennes du quartier
de ********).
L'Association Choc Electrique, créée en 2010, a pour
but, selon ses statuts, de défendre les intérêts "
des particuliers
utilisateurs de l'électricité comme source d'énergie pour le chauffage domestique
",
en exerçant notamment son action auprès des tribunaux (art. 2). Seuls peuvent
en être membres "
les propriétaires et/ou les locataires de logements
qui utilisent l'énergie électrique pour le chauffage domestique et/ou la
production d'eau chaude
" (art. 3 let. a), ainsi que "
les
personnes physiques et/ou morales intéressées à promouvoir l'énergie électrique
"
(art. 3 let. b). Son siège est à *******, au domicile de son président A._______.
B._______ est membre du comité. L'association affirme compter actuellement
2'100 membres actifs. Son rayon d'action ne paraît pas limité au canton de Vaud
(un membre de son comité est désigné comme représentant Fribourg). Elle ne
précise pas combien de ses membres sont propriétaires d'un logement avec
chauffage électrique dans le canton de Vaud, ni combien sont locataires ou
simplement intéressés à promouvoir l'énergie électrique.
F.
Le Grand Conseil a déposé sa réponse le 9 mars 2023, en concluant au
rejet de la requête.
Les auteurs de la requête ont répliqué le 3 mai 2023,
en confirmant leurs conclusions.
Le Grand Conseil a donné quelques indications
complémentaires le 22 juin 2023, sur réquisition du juge délégué. Les
requérants se sont déterminés à ce propos le 21 juillet 2023.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des actes qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 3 al. 1 de la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des
actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Selon
l'art. 3 al. 2 let. a LJC, les lois et les décrets du Grand Conseil – qui par
nature contiennent des règles de droit – peuvent faire l'objet d'un tel
contrôle. La requête doit alors être déposée dans un délai de vingt jours à
compter de la publication officielle de l'acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). En
l'occurrence, les requérants ont agi en temps utile.
b) L'art. 9 al. 1 LJC dispose qu'a qualité pour agir
contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un
intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé. Selon la
jurisprudence, toutes les personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques
ou de fait, sont touchés par l'acte attaqué ont qualité pour agir. Une atteinte
virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de
vraisemblance être touché par la norme qu'il conteste, soit qu'il puisse se
voir un jour appliquer les dispositions contestées. La qualité pour agir est
également reconnue aux associations défendant les intérêts de leurs membres si
tel est le but statutaire, s'il s'agit d'intérêts communs à une grande partie
ou à la majorité de ses membres et pour autant que ces membres soient eux-mêmes
habilités à les invoquer dans une requête (cf. arrêts CCST.2022.0003 du 1
er
mai 2023 consid. 1c/aa; CCST.2021.0014 du 23 septembre 2022 consid. 1b et les
arrêts cités).
En l’occurrence, les normes visées par la requête
sont contestées en tant qu'elles imposent aux propriétaires fonciers concernés
l'assainissement des chauffages électriques. Les requérants A._______ et B._______,
propriétaires de maisons dotées d'un tel système de chauffage, satisfont aux
conditions de l'art. 9 al. 1 LJC.
L'Association Choc Electrique n'a pas allégué, comme
il lui incombait de le faire, les éléments propres à établir sa qualité pour
agir. Il est vrai que le dépôt d'une requête entre dans le cadre de ses buts
statutaires et que certains de ses membres peuvent à titre personnel invoquer
l'intérêt digne de protection exigé par la loi (c'est le cas des deux
requérants précités). On ignore toutefois si la majorité des membres sont,
actuellement, des propriétaires de logements situés sur le territoire vaudois
et équipés d'un chauffage électrique. Un simple intérêt à la promotion de
l'énergie électrique, sans perspective d'être personnellement le destinataire
d'une décision d'assainissement, ne suffit pas – étant précisé que ces
intéressés ne pourraient en principe pas invoquer leur intention d'installer à
l'avenir un chauffage électrique dans leur logement, en raison de
l'interdiction déjà valable depuis près de dix ans (dès l'entrée en vigueur de
l'art. 30a LVLEne). La requête est donc irrecevable en tant qu'elle est formée
par cette association.
c) Il y a par conséquent lieu d'entrer en matière,
dans la mesure où la requête est recevable.
2.
Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une
règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation.
La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf
s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang
supérieur (art. 13 LJC). Il convient de résumer ici les griefs développés dans
la requête, en rappelant que selon la jurisprudence, les griefs visant un acte
normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même, car le
droit de réplique déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. n'a pas pour vocation de
permettre la présentation d'arguments nouveaux ou de griefs qui auraient déjà
pu figurer dans la requête déposée dans le délai légal (cf. notamment arrêt
CCST.2021.0007 du 21 janvier 2022 consid. 1c et arrêt TF 2C_177/2022 du 17
novembre 2022 consid. 3).
En critiquant l'obligation de démantèlement des
chauffages électriques, les requérants se réfèrent à l'art. 36 de la
Constitution fédérale (Cst.; RS 101), qui énonce les conditions pour la
restriction des droits fondamentaux. A propos de la condition de l'art. 36 al.
1 Cst. ("
Toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur
une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les
cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés
"), les
requérants dénoncent une base légale insuffisante pour porter une grave
atteinte au droit de propriété garanti par la Constitution; ils précisent
toutefois que leur critique, tirée du principe de la réserve de la loi, vise
exclusivement l'art. 9 al. 2 let. b et c DACCE, en tant que cette
disposition renvoie à une directive du Conseil d'Etat, actuellement au stade de
projet et non publiée [p. 11-13 de la requête] (cf. consid. 5f infra).
Les requérants dénoncent ensuite une "violation
flagrante des situations acquises des propriétaires", en invoquant la
garantie constitutionnelle relative à la protection de la situation acquise [p.
14 de la requête] (cf. consid. 5b infra).
Puis les requérants se plaignent d'une violation du
principe de la bonne foi et de la confiance, en se prévalant de l'art. 5 al. 3
Cst. ainsi que de l'art. 7 al. 2 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV
101.01), dont la portée est équivalente. Ils font valoir qu'en refusant aux propriétaires
de chauffages électriques, depuis près d'une décennie (à savoir depuis l'entrée
en vigueur de l'art. 30a LVLEne), toute possibilité d'en réduire la
consommation d'électricité par des améliorations techniques, l'Etat ne pourrait
ensuite sans mauvaise foi reprocher à ces appareils une consommation
d'électricité trop importante, afin de justifier leur démantèlement [p. 14-17
de la requête] (cf. consid. 5d infra).
En relation avec l'art. 36 al. 2 Cst. ("
Toute
restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou
par la protection d'un droit fondamental d'autrui
"), les requérants
soutiennent que l'intérêt public invoqué pour justifier l'assainissement, soit
la réduction de la consommation d'électricité, n'est pas suffisant, étant donné
que les chauffages électriques pourraient être remplacés par des chauffages
provoquant des émissions de CO
2
. Ils font également valoir en
substance que la consommation des chauffages électriques (centralisés et
décentralisés) ne représente qu'une faible partie de la consommation totale
d'électricité ; même dans l'hypothèse où tous les chauffages électriques
décentralisés (CED) seraient remplacés par des pompes à chaleur (PAC),
l'économie d'énergie annuelle représenterait moins de 1% de la consommation
annuelle vaudoise d'électricité, ou 1.67% de la consommation hivernale. Ils
invoquent encore l'hypothèse d'un revirement politique probable à propos de
l'énergie nucléaire, propre à modifier l'appréciation des intérêts publics en
matière énergétique [p. 17-23 de la requête] (cf. consid. 4 infra).
Toujours en relation avec la garantie de la
propriété et en référence à l'art. 36 al. 3 Cst. ("
Toute restriction
d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé
"), les
requérants se plaignent d'une violation du principe de la proportionnalité. Ils
font en substance valoir que l'économie d'énergie visée serait dérisoire,
tandis que le coût de remplacement des chauffages électriques, en particulier
par des PAC, est très important, non seulement en raison de l'achat de
l'installation de production de chaleur, mais également en raison des frais liés
au réaménagement des logements (nouveaux radiateurs ou sol chauffant, remise en
état après les travaux, etc.). Les requérants critiquent l'art. 9 al. 2
let. c DACCE, selon lequel le système de production d'électricité renouvelable,
pouvant être installé à titre d'assainissement (compensation plutôt que
remplacement), doit atteindre un certain seuil de consommation, fixé dans la
future directive du Conseil d'Etat. Ils déduisent de cette norme que la pose de
panneaux solaires photovoltaïques ne serait pas admissible à ce titre car ce
système ne permettrait pas de compenser la consommation d'électricité d'un CED
en hiver. Par ailleurs, en se référant à un projet de directive annexé à
l'EMPL/EMPD, les requérants soutiennent en substance que le critère de l'art.
10 al. 2 let. a DACCE pour obtenir une dispense provisoire de l'obligation
d'assainir révélerait une volonté de démanteler sans nécessité de nombreux
chauffages électriques [p. 23-30 de la requête] (cf. consid. 5 infra).
Enfin, les requérants soutiennent que les critères
d’octroi de dérogations fixés à l'art. 5 al. 2 DACCE violent l'interdiction de
discrimination de l'art. 8 al. 2 Cst. Le critère de la situation financière
désavantagerait les propriétaires fonciers aisés, qui seraient les seuls
contraints d'effectuer les travaux d'assainissement [p. 30 de la requête] (cf.
consid. 5g infra).
3.
Les requérants font pour l'essentiel valoir que le régime adopté par le Grand
Conseil, qui impose à terme (au 1
er
janvier 2033) l'assainissement
des chauffages électriques décentralisés installés dans leurs maisons,
constitue une restriction de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.),
qui ne respecte pas les conditions de l’art. 36 Cst.
a) Depuis l'adoption des normes contestées – l'art.
30a al. 2bis LVLEne et les dispositions du DACCE mises en cause dans la requête
–, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de rendre, le 23 mars 2023, un arrêt
traitant précisément de ces questions (ATF 149 I 49, TF 1C_37/2022). Il
s'est prononcé, sur recours de deux propriétaires d'un logement avec un
chauffage électrique (
elektrische Widerstandsheizung
), dans le cadre du
contrôle abstrait d'une révision de la loi cantonale zurichoise sur l'énergie,
adoptée par le parlement le 19 avril 2021 et par le peuple le 28 novembre 2021.
La novelle fixait le principe du remplacement des chauffages électriques
existants (ainsi que des chauffe-eau) d'ici 2030 ("
Bestehende ortsfeste
elektrische Widerstandsheizungen zur Gebäudebeheizung und bestehende zentrale
Wassererwärmer, die ausschliesslich direkt beheizt werden, sind bis 2030 durch
Anlagen zu ersetzen, die den Anforderungen dieses Gesetzes entsprechen
")
et renvoyait pour les exceptions à une ordonnance du gouvernement cantonal
("
Die Verordnung regelt die Ausnahmen
"). Le regeste de cet
arrêt de principe est ainsi libellé :
"
L'obligation
d'enlever les chauffages électriques liée à leur interdiction dans le canton de
Zurich et la menace de sanction pénale dont elle est assortie restreignent la
propriété des détenteurs et détentrices de tels systèmes de chauffage. La
réglementation légale constitue une base suffisante pour justifier l'atteinte
portée à la garantie de la propriété, repose sur un intérêt public suffisant et
est proportionnée. Une éventuelle obligation d'indemniser n'a pas à être
examinée dans le cadre du contrôle abstrait des normes, mais elle devra l'être,
le cas échéant, dans le cas concret.
"
Pour parvenir à la conclusion que l'obligation
d'enlever les chauffages électriques dans un délai d'une dizaine d'années ne
violait en principe pas la garantie de la propriété, le Tribunal fédéral a
notamment retenu que la mesure d'interdiction assortie d’une obligation de
remplacement n'avait pas été adoptée de manière soudaine ni imprévisible, mais
qu'elle était l'aboutissement d'une longue évolution vers une exclusion des
chauffages électriques (consid. 5.2). La première étape mentionnée remontait à
1990, avec l'adoption par l'Assemblée fédérale de l'arrêté sur l'énergie
(arrêté fédéral pour une utilisation économe et rationnelle de l'énergie, du 14
décembre 1990 [AE] – RO 1991 1018), texte qui visait notamment à favoriser une
utilisation économe et rationnelle de l'énergie (art. 1
er
AE).
L'art. 5 de cet arrêté soumettait à autorisation l'installation d'un chauffage
électrique fixe à résistance (al. 1) et il imposait certaines conditions pour
que l'autorité cantonale puisse délivrer cette autorisation (al. 2). Ensuite,
dans la loi du 26 juin 1998 sur l'énergie (aLEne, RO 1999 197), en vigueur du 1
er
janvier 1999 au 31 décembre 2017, il avait d'abord été prévu que les cantons
"
édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de
l'énergie dans les bâtiments neufs et existants
" (art. 9 al. 2 aLEne).
Dans son message, le Conseil fédéral exposait notamment ceci à propos de ce
mandat législatif (FF 1996 IV 1117):
"La disposition constitue un
appel pour que les cantons veillent à ce que l'électricité, énergie précieuse,
ne soit qu'exceptionnellement utilisée pour la production directe de chaleur.
Au moment des grands froids hivernaux, nombre de réseaux de distribution
d'électricité opèrent à la limite de leurs capacités. De plus, le chauffage
réclame du courant en période de faible production, ce qui se traduit par des
coûts de capacité élevés. [...] Il convient de formuler les critères
d'autorisation de telle manière qu'un chauffage électrique fixe neuf ne soit
plus installé que là où aucun autre système n'entre en ligne de compte, dans le
respect du principe de proportionnalité. En conséquence, l'autorité compétente
en vertu du droit cantonal ne devrait accorder son aval que si le raccordement
au gaz ou au chauffage à distance est exclu et que le recours à la pompe à
chaleur électrique est impossible ou exige un investissement disproportionné
[...]".
Puis le mandat législatif donné aux cantons a été
précisé à l'occasion d'une révision de la loi (aLEne) entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009: il leur incombait désormais expressément d'édicter des
dispositions concernant l'installation de chauffages électriques fixes à
résistance et le remplacement de telles installations (art. 9 al. 3 let. b
aLEne; RO 2007 3443). L'ATF 149 I 49 mentionne ensuite l'évolution de la
législation cantonale zurichoise sur l'énergie, posant dès 2013 le principe de
l'interdiction d'installer de nouveaux chauffages électriques à résistance
(consid. 5.2). Le Tribunal fédéral a dès lors considéré que la prochaine étape
logique était la fixation d'un délai d'assainissement pour les installations
existantes (consid. 5.3).
b) En l’occurrence, il convient de procéder à
l’examen des normes litigieuses conformément aux étapes d’analyse suivies par
le Tribunal fédéral et de retracer le contexte législatif déterminant. L'actuelle
loi fédérale sur l'énergie (LEne; RS 730.0 - entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018) reprend en substance, sur les points précités, la réglementation
précédente. Selon l'art. 45 al. 2 LEne, les cantons édictent des dispositions
sur l’utilisation économe et efficace de l’énergie dans les bâtiments existants
ou à construire, en donnant dans la mesure du possible, la priorité à
l’utilisation économe et efficace de l’énergie. L'art. 45 al. 3 let. b
LEne prévoit en particulier des dispositions sur l’installation et le
remplacement de chauffages électriques fixes à résistance. Cette compétence des
cantons découle de la Constitution fédérale (art. 89 al. 4 Cst.: "
Les
mesures concernant la consommation d'énergie dans les bâtiments sont au premier
chef du ressort des cantons
").
Dans le canton de Vaud, plusieurs années avant que
l'art. 30a al. 1 LVLEne (en vigueur depuis le 1
er
juillet 2014)
n'interdise le montage et le renouvellement de chauffages électriques à
résistance pour le chauffage des bâtiments, un régime restrictif avait déjà été
mis en place dans le cadre de la législation sur l'aménagement du territoire et
les constructions. L'ancien art. 98 al. 1 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), adopté en 1985, prévoyait
l'adoption de prescriptions réglementaires sur "
les mesures de
construction applicables pour réduire la consommation d'énergie et favoriser
l'apport de sources d'énergie renouvelable dans les constructions nouvelles ou
dans les bâtiments existants
" ainsi que sur les "
mesures
destinées à lutter contre tout gaspillage d'énergie
" (ROLV 1985 p.
565). Dans sa teneur originelle (du 19 septembre 1986), le règlement
d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1, ROLV 1986 p. 341) ne contenait
pas de prescriptions concernant le chauffage électrique. Ce règlement a été
complété, à partir 1
er
février 1994, par un art. 50, ainsi libellé
(ROLV 1993 p. 629):
"
Art.
50  Chauffage électrique fixe à résistance
La municipalité n'autorise la
pose, le renouvellement ou la modification d'un chauffage électrique fixe à
résistances dont la puissance totale de raccordement est supérieure à 3 kW que
si:
a) le raccordement au gaz ou au
chauffage à distance n'est pas possible;
b) le recours à une pompe à
chaleur électrique est impossible ou disproportionné;
c) l'isolation thermique du
bâtiment correspond à l'état de la technique;
d) le distributeur local
d'électricité est en mesure de fournir le courant nécessaire.
Si la protection de la nature et
du paysage ou la conservation des monuments l'exigent, le chauffage électrique
est autorisé même si les conditions fixées à l'alinéa précédent ne sont pas
remplies.
Celui qui produit lui-même, à
l'aide d'énergies renouvelables, l'électricité dont il a besoin est dispensé de
demander une autorisation.
N'est pas soumise au régime de
l'autorisation l'installation d'un chauffage électrique fixe à résistance
nécessaire dans un abri pour les besoins de la protection civile.
"
En adoptant la loi cantonale sur l'énergie de 2006 (LVLEne)
– dont l'art. 30 chargeait le Conseil d'Etat d'arrêter les dispositions
concernant l'installation de l'électricité, du gaz et du chauffage dans les
bâtiments –, le Grand Conseil a abrogé l'art. 98 LATC. Par conséquent, l'art.
50 RLATC précité a lui aussi été abrogé, la disposition correspondante se
trouvant désormais à l'art. 39 du règlement du 4 octobre 2006 d'application de
la LVLEne (RLVLEne; BLV 731.01.1), cette disposition ayant la teneur suivante:
"
Art. 39
Chauffage
électrique fixe à résistance
L'installation ou le
renouvellement d'un chauffage électrique fixe à résistances est soumis à
autorisation du service lorsque la puissance de raccordement excède 3 kW par
bâtiment.
Lorsque la puissance raccordée est
supérieure à 3 kW, l'autorisation est accordée si, cumulativement:
a) le recours à un autre système
de chauffage n'est pas possible ou disproportionné;
b) la puissance de chauffe
spécifique installée du bâtiment est inférieure à 20 W/m
2
de surface
de référence énergétique;
c) le distributeur local est en
mesure de fournir le courant nécessaire.
[alinéa suivant: conditions pour
l'octroi d'une autorisation exceptionnelle]"
Après que l'interdiction du montage et du
renouvellement des chauffages électriques à résistance a été inscrite dans la
loi cantonale en 2013 (art. 30a LVLEne, en vigueur dès le 1
er
juillet 2014), le Conseil d'Etat a abrogé les alinéas 1 et 2 de l'art. 39
RLVLEne (révision du règlement du 2 juillet 2014, entrée en vigueur le 1
er
août 2014). On peut noter que l'art. 30a al. 1 LVLEne correspond à la
disposition de l'art. 1.13 du Modèle de prescriptions énergétiques des cantons
adopté par la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie (MoPEC édition
2014, avec mise à jour 2018).
Avant 1990, on peut relever qu'une disposition de
l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT),
subordonnant à une clause de nécessité l'autorisation d'installer un système de
chauffage "
tout électrique
", avait été
annulée par un arrêt du Tribunal fédéral du 23 octobre 1981, parce qu'il ne
s'agissait pas d'une mesure de police économique ou de politique sociale; une
restriction pour des motifs d'économie d'énergie n'était donc pas jugée
compatible, à cette époque, avec la liberté du commerce et de l'industrie et la
garantie de la propriété (cet arrêt n'est pas publié au recueil officiel mais
ce résumé figure dans un autre arrêt, publié aux ATF 109 Ia 193 consid. 3b; cf.
RDAF 1983 p. 179 et ZBl 84/1983 p. 495; la jurisprudence fédérale a ensuite
évolué: cf. ZBl 96/1995 consid. 7 p. 279).
c) L'interdiction d'installer de nouveaux chauffages
électriques à résistance, ainsi que les différentes restrictions s'appliquant à
ce mode de chauffage, s'inscrivent dans un contexte qui est décrit sur le site
internet du programme SuisseEnergie, programme de l'Office fédéral de l'énergie
contribuant à la mise en oeuvre de la Stratégie énergétique 2050 (
www.suisseenergie.ch
). Le chauffage
électrique s'est répandu en Suisse dans les années 1970 à la suite du choc
pétrolier (réduction en 1973 de la production de pétrole par l'Organisation des
pays arabes exportateurs de pétrole), par crainte d'une pénurie de mazout.
Jusque dans les années 1990, de nombreux propriétaires optaient pour un
chauffage électrique. A l'époque, disponible en abondance et bon marché, le
courant produit la nuit par les centrales nucléaires pouvait être utilisé pour
le chauffage et l'eau chaude sanitaire. La technologie du chauffage électrique est
considérée aujourd'hui comme dépassée, car inefficace et très gourmande en
électricité. Un chauffage électrique requiert 10 kWh d'électricité pour
produire 10 kWh de chaleur, tandis qu'une pompe à chaleur consomme seulement
2.5 kWh d'électricité (et 7.5 kWh de chaleur de l'environnement) pour la même
production de chaleur. Bien que de nombreux chauffages électriques aient été
remplacés au cours des dernières décennies, ceux encore en place représentaient
encore 4 à 6% de la consommation totale d'électricité en Suisse en 2020. C'est
problématique en hiver pour la sécurité de l'approvisionnement. Les pompes à
chaleur sont trois à cinq fois plus efficaces que les chauffages électriques,
utilisent de l'énergie provenant de sources indigènes et renouvelables, avec
des coûts de fonctionnement bien moins élevés (cf.
www.suisseenergie.ch/stories/questions-frequentes-chauffages-electriques/
).
On trouve, dans les travaux préparatoires de la
révision de 2013 de la loi cantonale sur l'énergie, des explications analogues,
pour justifier l'interdiction du montage et du renouvellement de chauffages
électriques à résistance (nouvel art. 30a LVLEne). L'exposé des motifs du
Conseil d'Etat de Vaud (EMPL) retenait notamment ceci (Bulletin du Grand
Conseil [BGC], législature 2012-2017, tome 6 Conseil d'Etat, p. 413):
"Face aux enjeux que
représente la "sortie du nucléaire" (réduction de 40% de la
production électrique indigène), ces considérations [à propos de la
transformation de l'électricité en chaleur] montrent clairement qu'il convient
de prêter attention à l'usage que l'on fait de cette énergie. Dans le cas
particulier, elles montrent qu'il convient de réserver l'électricité aux usages
pour lesquels elle ne peut que difficilement être remplacée.
Ces réflexions ne sont pas
nouvelles puisque l'installation de chauffages électriques fixes à résistance
est, dans les faits, interdite dans notre canton depuis près de 20 ans
[référence à l'art. 50 RLATC entré en vigueur en 1994].
Cependant, avant les années 90, ce
type de chauffage a bénéficié d'une certaine promotion et un nombre
considérable de ceux-ci subsiste encore. Un inventaire détaillé de tous les
chauffages électriques n'existe pas.
Cependant, en faisant appel aux
données des entreprises électriques présentes sur territoire vaudois et en les
recoupant avec diverses sources, une étude a montré que la part de la
consommation d'électricité de notre canton utilisée pour les chauffages
électriques fixes à résistance se montait à 8 à 9% (consommation 2010). Ces
chiffres sont tout à fait comparables à ceux connus sur le plan suisse
[...]."
L'exposé des motifs des normes actuellement
contestées (EMPL n° 248, juillet 2020) comporte les explications suivantes
(p. 3):
"Le canton de Vaud est l’un
des cantons qui comporte le plus de chauffages électriques. On estime qu’il
existe sur son territoire quelque 25’000 logements chauffés électriquement, ce
qui représente une consommation d’environ 360 GWh/an, soit la consommation de
90'000 ménages.
A la suite des crises pétrolières
des années 70, les chauffages électriques ont souvent été proposés comme
alternative, ce jusqu’en 1993, l’année où le [RLATC] a très fortement restreint
leur installation (réservée à des cas exceptionnels). Ainsi, dans notre canton,
l’immense majorité des chauffages électriques existants a largement plus que 25
ans.
Alors que l’obligation de
remplacer les chauffages électriques directs pourrait être ressentie comme une
injustice par leurs propriétaires, il est important de souligner le fait que,
sur une telle durée, les autres types de chauffage ont tous déjà été remplacés
au minimum une fois.
Les chauffages électriques
représentent aujourd’hui entre 8% et 9% de la consommation totale d’électricité
annuelle du canton, voire plus de 10 % si l’on ajoute les chauffe-eau
électriques. Cette estimation effectuée par la Direction générale de
l’environnement (DGE) se base sur les données des distributeurs d’électricité,
pour l’année 2011. Cette consommation ayant lieu essentiellement durant le
semestre d’hiver, la proportion à cette période est bien plus importante. Si
l’on prend en considération qu’environ 55% de la consommation électrique est
réalisée durant le semestre d’hiver (selon les chiffres 2016 de l’OFEN), on
peut donc estimer que les besoins de chauffage durant cette période pourraient
représenter quelque 15% de la consommation hivernale d’électricité. Enfin, une
étude datant de 2011, réalisée par un bureau spécialisé mandaté par le service
de l’énergie d’alors (le SEVEN) estimait le coût de leur remplacement entre 1
et 1,5 milliard de francs.
"
d) A propos de ces questions, l'ATF 149 I 49 cite
encore (consid. 4.2) un rapport du 8 février 2022 de l'Office fédéral de
l'énergie (OFEN), "
Beschleunigung des Ersatzes von Elektroheizungen in
der Schweiz
" (accélération du remplacement des chauffages électriques
en Suisse). Ce rapport expose que les chauffages électriques installés dans les
résidences principales ou secondaires du pays consomment plus de 3 TWh
d'électricité; leur remplacement par des systèmes basés sur les énergies
renouvelables permettrait d'économiser 2 TWh (p. 6). Ce rapport contient des
données comparatives au sujet du nombre de bâtiments dotés d'un chauffage
électrique dans les différents cantons (p. 18-19). Ce sont les cantons du
Tessin, du Valais, de Vaud et de Berne qui comptent le plus grand nombre de ces
bâtiments; proportionnellement, la part de bâtiments chauffés à l'électricité
est la plus importante dans les cantons du Tessin, du Valais, de Fribourg, de
Grisons et de Vaud. Un autre document de l'OFEN retient que l'assainissement
des  chauffages électriques directs dans les bâtiments constitue un potentiel
d'économie important, étant précisé que le parc immobilier consomme près de 90
TWh par année (toutes énergies confondues), ce qui correspond à 40% environ de
la consommation finale d'énergie en Suisse. Selon la Stratégie énergétique
2050, la consommation du parc immobilier suisse devrait passer à 65 TWh en 2050
(cf.
www.bfe.admin.ch/bfe/fr/home/efficacite/batiments.html
).
4.
L'obligation d'assainissement des chauffages électriques, fixée dans la
loi (art. 30a al. 2bis LVLEne) et précisée dans le décret (DACCE),
constitue à l'évidence, pour les propriétaires de logements concernés, une
restriction sensible du droit de propriété garanti à l'art. 26 Cst.
a) Il ressort de l'argumentation de la requête que
c'est l'obligation de remplacer les systèmes de chauffage électrique
décentralisés qui est critiquée (art. 9-10 DACCE), et non pas celle de
remplacer les chauffages électriques centralisés (art. 7-8 DACCE) ou les
chauffe-eau électriques (art. 12-15 DACCE). Les chauffages électriques
décentralisés (chauffages à infrarouge, aérothermes électriques, chauffages au
sol électriques) chauffent généralement une seule pièce, car ils n'ont pas de
réseau de distribution de chaleur (contrairement aux systèmes de chauffage
électrique centralisés, qui produisent la chaleur dans une installation
centrale et la distribuent ensuite par un circuit acheminant l'eau chaude, ce
circuit pouvant aussi être utilisé avec un autre système de chauffage). Le
remplacement d'un chauffage électrique décentralisé est plus compliqué que
celui d'un chauffage électrique centralisé : il faut en effet non seulement
changer le système de chauffage mais également installer un système de
distribution, ce qui implique généralement des interventions importantes au
niveau de la structure du bâtiment (cf.
www.suisseenergie.ch/stories/questions-frequentes-chauffages-electriques/
).
b) Dans son récent arrêt de principe (ATF 149 I 49
consid. 4.3), le Tribunal fédéral a reconnu l'intérêt public à obtenir, le cas
échéant par des mesures contraignantes, le remplacement des chauffages électriques
à résistance. Ces considérations sont de portée générale et ne valent pas
uniquement pour le canton de Zurich. A tout le moins, il faut retenir que la
situation du canton de Vaud ne diffère pas sensiblement de celle du canton de
Zurich. L'article constitutionnel sur la politique énergétique (art. 89 Cst.)
prévoit que la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir une
consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). Il s'agit d'un
intérêt public que le législateur, en particulier le législateur cantonal, doit
prendre en compte (ATF 149 I 49 consid. 4.1). Les mesures étatiques visant à
réduire le nombre de chauffages électriques à résistance, applicables depuis
plusieurs décennies dans le canton de Vaud, ont précisément pour objectif une
consommation économe et rationnelle de l'électricité, ce qui constitue un des
piliers essentiels de la Stratégie énergétique 2050. Les autorités poursuivent
cet objectif de manière durable et cohérente. Dans un contexte de risque de
pénurie d'électricité en hiver, il faut favoriser les mesures permettant la
réduction de la consommation d'électricité à cette saison car on estime que les
chauffages électriques représentent en hiver quelque 10% de la consommation électrique
cantonale totale. Les requérants contestent certes cette estimation mais sans
pour autant fournir des données probantes ou indiscutables. Quoi qu'il en soit,
sur le plan de l'efficacité énergétique, il est clair qu'une politique tendant
à faciliter ou imposer le remplacement des chauffages électriques à résistance
par des systèmes garantissant une consommation plus économe et rationnelle de
l'énergie, poursuit un intérêt public suffisant, propre à justifier tant les
mesures étatiques déjà prises (singulièrement l'interdiction du montage ou du
renouvellement), que les nouvelles mesures d'assainissement ou de démantèlement
des installations existantes. La condition de l'art. 36 al. 2 Cst., en
relation avec l'art. 26 al. 1 Cst., est remplie.
On doit en outre relever que l'argument des requérants,
soulevé dans la réplique, selon lequel le Grand Conseil n'aurait pas dû déduire
du droit fédéral une obligation de remplacer les chauffages électriques
existants, n'est pas concluant. Comme la réglementation zurichoise, la
réglementation vaudoise n'a pas été adoptée en exécution d'une norme fédérale,
vu la compétence des cantons pour édicter des dispositions sur l'installation
et le remplacement de chauffages électriques fixes à résistance (art. 45 al. 3
let. b LEne).
5.
Les requérants font valoir que la réglementation contestée impose aux
propriétaires de logements concernés des mesures disproportionnées, en
violation de l'art. 36 al. 3 Cst. Il incombe donc à la Cour
constitutionnelle d'examiner si les règles de droit soumises à son contrôle
sont aptes à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne pourrait
pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il faut
en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur
la situation des personnes visées et le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (règle de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts; cf. arrêt CCST.2022.0003 du 1
er
mai 2023 consid.
3a et les références).
a) Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes
(art. 3 ss LJC), il faut déterminer si la norme contestée peut, d'après les
principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec
les droits fondamentaux invoqués. Il n'y a lieu dès lors d’annuler une norme
que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme au droit
supérieur, singulièrement à la Constitution fédérale. Pour en juger, il faut
notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause,
de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la
norme, une protection juridique suffisante et des circonstances concrètes dans
lesquelles ladite norme sera appliquée. Si une réglementation de portée
générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des
situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir,
l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler
inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge
au stade du contrôle abstrait des normes (cf. arrêts CCST.2023.0003 du 4 août
2023 consid. 2c; CCST.2017.0016 du 30 janvier 2018 consid. 4b; voir aussi la
jurisprudence fédérale à propos du contrôle abstrait de la constitutionnalité:
ATF 147 I 308 consid. 3, 145 I 73 consid. 2 et les arrêts cités).
b) Le grief de violation du principe de la
proportionnalité, s'agissant d'une restriction de la propriété foncière (art.
26 al. 1 Cst. et art. 36 al. 3 Cst.), se confond en l'espèce avec celui tiré de
la garantie de la situation acquise. La garantie constitutionnelle relative à
la protection de la situation acquise en droit public des constructions (
Besitzstandsgarantie
)
découle, d'après la jurisprudence, de la garantie de la propriété et du
principe de la proportionnalité. Cette garantie commande que de nouvelles
dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions
autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important
l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119
consid. 2a).
La protection de la situation acquise doit en effet
être prise en considération lorsqu'il y a lieu d'appliquer des dispositions
cantonales sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie dans les bâtiments
existants (cf. Etienne Poltier, Commentaire romand de la Constitution fédérale
[CR Cst.], Bâle 2021, art. 89 N. 61; idem, Droit suisse de l'énergie, Berne
2020, p. 77; Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse Lausanne
2013, p. 310 ss). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas une
modification du droit, puisqu'il n'y a par principe aucun droit au maintien de
l'ordre juridique existant (ATF 145 II 140 consid. 4; TF 1C_391/2022 du 3 mai
2023 destiné à la publication, consid. 5.4-5.5). Comme on doit admettre qu'un
intérêt public important est en jeu (cf. supra, consid. 4), cette garantie n'a
en définitive, dans le cadre du contrôle abstrait de la constitutionnalité, pas
de portée indépendante par rapport au principe de la proportionnalité.
c) Dans son arrêt de principe du 23 mars 2023 (ATF
149 I 49), le Tribunal fédéral a pris en considération différents éléments pour
apprécier la proportionnalité de l'obligation d'assainir. Il a relevé que le
droit fédéral de la protection de l'environnement connaissait des dispositions
comparables pour les anciennes installations provoquant des immissions
excessives, de bruit notamment (consid. 5.3 ; cf. art. 16 de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]). Ces normes sur
l'assainissement sont en principe compatibles avec la garantie de la situation
acquise (cf. Jacques Dubey, CR Cst., art. 26 N. 84). Cela étant, il faudra
encore que la mesure concrète d'assainissement, le cas échéant, respecte le
principe de la proportionnalité, ce qui pourra être vérifié dans le cadre du
contrôle concret. Dans la LPE, le législateur a précisément prévu la
possibilité, pour l'autorité d'exécution, d'accorder des allègements (art. 17
LPE). Un tel régime légal est donc en tant que tel compatible avec la garantie
de la propriété. Dans ce contexte, l'octroi aux détenteurs des installations de
délais suffisamment longs pour l'assainissement joue également un rôle (cf.
notamment André Schrade/Heidi Wiestner, Kommentar USG, Zurich 2001, Vorbemerkungen
zu Art. 16-18, N. 3).
d) S'agissant de la réglementation litigieuse, il
faut tenir compte du fait que l'obligation d'assainir est introduite dans la
loi – par l'art. 30a al. 2bis LVLEne – à la suite de différentes normes
(soumission à autorisation à des conditions restrictives, interdiction des
nouvelles installations) qui ne rendaient pas imprévisible la volonté des
autorités de supprimer à terme les chauffages électriques à résistance. Comme
le retient le Tribunal fédéral, l'obligation d'assainir est une étape logique
de ce processus (ATF 149 I 49 consid. 5.3). Dans ce contexte, c'est
manifestement à tort que les requérants imputent aux organes de l'Etat une
attitude contraire à la bonne foi.
Le délai d'assainissement, au 1
er
janvier
2033, est adéquat et l'application du principe de la proportionnalité n'exige
pas qu'il soit prolongé (cf. ATF 149 I 49 consid. 5.3, à propos de la loi
zurichoise de 2021 fixant un délai à 2030). Cette durée tient compte de
l'interdiction des nouvelles installations à partir du 1
er
juillet
2014, de sorte qu’en 2033, les chauffages électriques les plus récents auront
été utilisés durant environ vingt ans. Comme l'expose le Grand Conseil dans sa
réponse, ces installations auront alors bénéficié d'un amortissement non négligeable.
Le Tribunal fédéral retient que la durée d'amortissement ordinaire (ou durée de
vie) d'un chauffage électrique serait de 40 ans (en se référant, mais sans
citer précisément le passage pertinent, à la publication
Mietrechtspraxis,
Paritätische Lebensdauer-Tabelle
, Zurich 2019). Dans l'EMPL (p. 11), le
Conseil d'Etat l'estime plutôt à 30 ans en moyenne. Quoi qu'il en soit, il faut
s'en tenir à l'appréciation du Tribunal fédéral selon laquelle, sous l'angle de
la proportionnalité, un délai d'assainissement de l'ordre de 10 ans n'est pas
inapproprié (ATF 149 I 49 consid. 5.3). De ce point de vue, l'obligation
d'assainir est une mesure apte à atteindre le but visé, en tenant compte de
l'amortissement des installations techniques.
e) Un élément décisif, du point de vue de la
proportionnalité (règles de la nécessité et de la proportionnalité au sens
étroit), est que la loi ne fixe pas une obligation absolue de démanteler ou de
remplacer complètement les installations de chauffage électrique fixe à résistance.
L'assainissement peut également intervenir par l'isolation de l'enveloppe du
bâtiment, ou encore par l'installation d'un système de production d'électricité
efficace (art. 9 al. 2 let. b et c DACCE). Une dispense provisoire de
l'obligation d'assainir est possible, de même qu'une prolongation du délai
d'assainissement (art. 10 al. 2 DACCE). Le décret contient en outre une clause
dérogatoire générale (art. 5 DACCE). La réglementation attaquée prévoit donc
différentes mesures alternatives au remplacement, dont les coûts peuvent varier
sensiblement. En d'autres termes, elle n'impose pas dans tous les cas, lorsque
le CED fonctionne toujours et avant qu'il ne soit totalement amorti,
l'acquisition d'un autre système de chauffage impliquant de réaliser, avant 2033,
d'importants travaux pour créer un système de distribution de chaleur.
Il est vrai, comme l'allèguent les requérants, que
la réglementation contestée ne fixe pas de manière détaillée et entièrement
prévisible les conditions pour ces exceptions ou dérogations à l'obligation de
démanteler les CED dans un délai de dix ans. Sur certains points, elle renvoie
à une directive du Conseil d'Etat, en particulier pour fixer le seuil de
consommation déterminant afin qu'un assainissement sans remplacement complet des
installations de chauffage électrique puisse être autorisé (cf. art. 9 al. 2
DACCE). Elle comporte aussi des notions juridiques indéterminées, telles que
celle de "
consommation totale d'électricité
" qu'il y aura lieu
d'appliquer en cas de demande de dispense provisoire ou de prolongation du
délai d'assainissement (cf. art. 10 al. 2 DACCE).
Il n'incombe pas à la Cour constitutionnelle
d'examiner en quelque sorte préventivement, dans le présent arrêt, les critères
que le Conseil d'Etat retiendra pour fixer le seuil de consommation
déterminant, au moment où il adoptera sa directive. Les solutions
d'assainissement alternatives des art. 9 al. 2 let. b DACCE (isolation de
l'enveloppe du bâtiment) et 9 al. 2 let. c DACCE (installation d'un système de
production d'électricité renouvelable) pourront être autorisées si l'on
considère que cela atteint l'objectif énoncé à l'art. 9 al. 1 DACCE qui est de
"
permettre une réduction importante de l'électricité prélevée sur le
réseau
". Le seuil de consommation devra donc être fixé de manière à ce
que les assainissements atteignent cet objectif.
Les requérants craignent que la future directive
rende inopérante la possibilité d'assainissement par compensation de l'art. 9
al. 2 let. c DACCE: selon eux, la production solaire n'aurait aucune influence
sur le seuil, qui pourrait être fixé sans tenir compte des kWh d'électricité
renouvelable (solaire) réinjectés dans le réseau. Or le texte de la disposition
litigieuse n'impose pas au Conseil d'Etat d'adopter ce mode de calcul redouté
par les requérants, le critère de la "
réduction importante de
l'électricité prélevée sur le réseau
" (art. 9 al. 1 DACCE) pouvant
éventuellement être concrétisé, dans la directive, en fonction également de
l'injection d'énergie solaire dans le réseau public. Les requérants relèvent
que dans le canton de Zurich, la norme de la loi sur l'énergie concernant
l'assainissement des chauffages électriques a été complétée, au niveau
réglementaire (ordonnance du Conseil d'Etat), par une règle prévoyant une
exception à l'obligation d'assainir, pour les bâtiments dotés d'une
installation photovoltaïque produisant au moins 10% de plus d'électricité que
ce que nécessitent le chauffage et l'eau chaude (§ 45c let. b ch. 4 de la
Besondere Bauverordnung I [BBV I, RS ZH 700.21]). Dans son arrêt du 23 mars
2023, le Tribunal fédéral a tenu compte de cette clause dans l'appréciation
globale de la proportionnalité; il n'a cependant pas considéré que le droit
cantonal devait nécessairement prévoir une telle exception pour être compatible
avec la garantie de la propriété (cf. ATF 149 I 49 consid. 5.4). Il n'est quoi
qu'il en soit pas exclu, à ce stade, que la production d'électricité
renouvelable sera prise en compte de manière adéquate dans la réglementation
d'application des normes contestées.
f) Les autres critiques des requérants, à propos
notamment des références au Certificat énergétique cantonal des bâtiments
(CECB) qui pourraient figurer dans la directive, n'ont pas non plus à être
examinées à ce stade, puisqu'elles ne visent pas directement les normes
contestées. Le législateur cantonal, en déléguant cette compétence
réglementaire au Conseil d'Etat, n'a pas omis de faire figurer dans une loi au
sens formel (ou dans un décret législatif adopté par le parlement) tous les éléments
d'appréciation nécessaires, de sorte que la condition de la légalité (art. 36
al. 1 Cst.) est remplie (cf. notamment Dubey, CR Cst., art. 36 N. 85). La
directive du Conseil d'Etat, si elle est publiée, pourra du reste elle-même
faire l'objet d'un contrôle abstrait de sa conformité au droit supérieur (cf.
art. 3 al. 2 let. c LJC). La clause de l'art. 10 al. 2 DACCE, qui permet des
allégements de l'obligation d'assainir si la "
consommation totale
d'électricité
" est considérée comme moyenne ou faible, devra elle
aussi faire l'objet d'une interprétation par les autorités d'application (voire
éventuellement dans la directive du Conseil d'Etat). D'après les requérants,
les critères pour qualifier cette consommation totale de faible, moyenne ou
forte ne pourraient en aucun cas tenir compte du fait que le propriétaire du
logement produit lui-même, par des panneaux photovoltaïques, une partie de
l'électricité consommée; or cette interprétation ne s'impose pas d'emblée, à la
lecture des dispositions contestées. Il n'est pas nécessaire, au regard des
conditions de l'art. 36 al. 1 et 3 Cst., que cette notion juridique
indéterminée soit définie à ce stade de manière plus précise qu'elle ne l'est à
l'art. 3 let. g DACCE. En d'autres termes, la formulation de l'art. 10 al. 2
DACCE, à propos des allégements, n'est pas critiquable.
g) Les frais d'acquisition de nouvelles
installations techniques (PAC, notamment) et d'adaptation des bâtiments
existants qu'implique l'obligation d'assainir pourront à l'évidence être
importants, de même que les inconvénients liés à ces travaux (impossibilité
d'utiliser les locaux en chantier). Toutefois, il ne se justifie pas d'évaluer
ici leur coût moyen, dans les différentes hypothèses de l'art. 9 al. 2 DACCE.
Dans son récent arrêt de principe, le Tribunal fédéral n'a en définitive pas
considéré que ces conséquences financières – pour des montants analogues à ceux
invoqués par les requérants – faisaient obstacle, sous l'angle de la
proportionnalité, à l'obligation d'assainir (ATF 149 I 49 consid. 5.5).
Quoi qu'il en soit, c'est sur la base d'un projet d'assainissement concret que
cette question pourra être valablement examinée, en fonction de l'amortissement
du système de chauffage existant, des frais effectifs de transformation
susceptibles de varier au cours des dix années à venir, et également des
subventions étatiques qui peuvent être réglées dans d'autres normes (cf. à ce
propos TF 1C_391/2022 du 3 mai 2023 destiné à la publication, consid. 5.8). Il
n'y a aucun motif de retenir d'emblée que les conséquences financières ne
seront pas supportables pour les propriétaires d'immeubles, qui doivent de
toute manière prévoir des rénovations périodiques pour garantir de bonnes
conditions d'habitation et l'efficacité énergétique du bâtiment. Enfin, la
clause dérogatoire générale de l'art. 5 DACCE permet d'éviter des décisions aux
conséquences trop rigoureuses financièrement. Il est en effet manifeste qu'une
telle clause n'est pas contraire aux garanties constitutionnelles – notamment à
l'interdiction de la discrimination (art. 8 al. 2 Cst.), invoquée par les
requérants –, la situation financière d'un propriétaire d'immeuble étant un
critère objectif propre à justifier une mesure exceptionnelle dans un cas de
rigueur.
h) Dans le cadre du contrôle abstrait, le respect du
principe de la proportionnalité doit être examiné avec une certaine retenue
(cf. ATF 144 I 306 consid. 2; cf. aussi supra, consid. 5a). Or on ne voit pas
d'emblée en quoi la réglementation litigieuse ne tiendrait pas compte, de
manière adéquate, des règles de la nécessité ainsi que de la proportionnalité
au sens étroit. En définitive, les dispositions attaquées du DACCE confèrent au
Conseil d'Etat, chargé d'adopter une directive, puis aux autorités
d'application – qui se prononceront sur les dossiers concrets d'assainissement
–, une marge d'appréciation suffisante, de sorte que la réglementation
contestée respecte le principe de la proportionnalité (cf. ATF 135 I 233
consid. 7.1).
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que les griefs de
non-conformité au droit supérieur sont mal fondés. La requête doit par
conséquent être rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
Les requérants, qui succombent, supporteront les
frais de justice (cf. art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art.
12 al. 2 LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Grand Conseil, qui a
procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
II.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des requérants.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2023
Le président:                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.