vd_omni · AC.2000.0134 · 2001-04-19 · fr

CUENDET Raymond c/ DINF et Bremblens | Annulation de la décision du Département des infrastructures qui déclare irrecevable faute d'opposition formulée durant l'enquête, le recours contre la décision du Conseil général adoptant un plan partiel d'affectation alors que le recourant se plaint de n'avoir pas été avisé. Le département devait examiner si la commune avait l'obligation de notifier avant l'enquête l'avis recommandé prévu par l'art. 57 al. 2 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2001 AC.2000.0134

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 avril 2001
sur le recours interjeté par
Raymond
Cuendet
, à 1121 Bremblens
contre
la décision rendue le 8 août 2000
par le
Département des infrastructures
(irrecevabilité d'un recours
contre une décision du Conseil général)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La décision attaquée a
pour l'essentiel la teneur suivante:
"LE
DEPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES
statuant sur le recours déposé le 10 mai 2000
par M. Raymond Cuendet, à Bremblens,
contre
la décision du Conseil généra! de la Commune de
Bremblens du 7 mars 2000 adoptant les modifications du plan général d'affectation
du PGA "Pâla", du PPA "Sombaville-Pontau", et la
délimitation forestière en limite de la zone constructible "En Pâla",
vu le dépôt de l'avance de frais de fr. 1
'500.-- effectuée par le recourant dans le délai imparti,
vu l'enquête publique qui a eu lieu du 23
juillet au 23 août 1999,
vu l'absence d'opposition du recourant lors de
cette enquête publique,
vu l'approbation des plans par le Conseil
général sans modification quant à la parcelle n° 188 propriété du recourant,
attendu :
que selon l'article 60 LATC, en même temps
qu'elle envoie le dossier au Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports, la Municipalité notifie à chaque opposant, par lettre
recommandée, la décision communale sur son opposition en lui impartissant un délai
de 10 jours pour déposer, le cas échéant, au Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports un recours motivé tendant au réexamen de son
opposition par le département,
qu'en vertu de la loi et de la jurisprudence
(Revue de droit administratif et fiscal, 1971, p. 203), seule la décision
communale sur une opposition est susceptible de recours,
qu'en l'espèce, M. Raymond Cuendet n'a pas
formé opposition au cours de l'enquête publique,
qu'en vertu de l'article 60 LATC le recours doit
être déclaré irrecevable,
que par renvoi de l'article 2, alinéa 2 du
règlement du 22 octobre I 1997 fixant la procédure de recours devant les
autorités administratives  inférieures, les articles 28 à 58 de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative sont
applicables à la présente procédure,
qu'en principe les frais sont supportés par la
partie qui succombe (art. 55 LJPA),
qu'en l'espèce, l'instruction n'a pas présenté
de difficultés particulières, que l'autorité de céans n'a pas effectué
d'inspection locale, les frais sont mis partiellement à la charge du recourant,
par fr. 400.--, ce montant est compensé par l'avance de frais effectuée en
cours de procédure; le solde, par fr. 1 '100.-- est restitué au recourant,
qu'au surplus, la Commune n'ayant pas consulté
avocat n'a pas droit à des dépens,
par ces motifs,
le
chef du Département des infrastructures décide :
I.     le recours formé par M. Raymond Cuendet est irrecevable;
Il.    un montant de fr. 400.-- (quatre cents francs) couvrant
l'émolument et les frais d'instruction est mis à la charge de M. Raymond
Cuendet, le solde par fr. 1'100.-- (mille cent francs) lui sera restitué.
III.   la présente décision est notifiée : (...)"
B.                    Cette décision fait
suite à une lettre du recourant du 18 avril 2000 adressée à la
Municipalité de Bremblens, communiquée au Tribunal administratif et enregistrée
par celui-ci comme recours en date du 1er mai 2000 (dossier AC
00/0055). Après avoir interpellé les parties, le juge instructeur avait constaté
que l'objet du litige paraissait être une décision du Conseil communal contre
laquelle la voie de droit ouverte au recourant n'était pas le recours au
Tribunal administratif, mais bien plutôt le recours préalable auprès du
département cantonal prévu par l'art. 60 LATC. La cause avait été rayée du rôle
par décision du 26 mai 2000 et le dossier original complet (dans son
état d'alors) transmis au Service de l'aménagement du territoire du Département
des infrastructures.
C.                    Contre la décision citée
sous lettre A ci-dessus, le recourant a adressé au Tribunal administratif un
recours le 14 août 2000 dans lequel il se réfère aux motifs invoqués
dans sa lettre du 18 avril 2000 déjà évoquée. Il rappelle aussi un
passage du préavis municipal approuvé par le Conseil général, relatif à la
parcelle 188, selon lequel "la municipalité et le SAT maintiennent
l'option de l'époque, soit que ce terrain constructible reste lié à
l'exploitation". Le recourant déclare qu'il n'a jamais entendu parler de
cette option et affirme que sa parcelle 188 n'est plus liée depuis 1982 à la
parcelle 52 qu'il a vendue à ses fils.
Les parties ont été
invitées à se déterminer sur le recours.
Par lettre du
30 août 2000, le Département des infrastructures, sous la plume du
Service de justice, de l'intérieur et des cultes, a déclaré qu'il s'en
remettait à la décision contestée en précisant que le dossier serait livré au
tribunal par le Service de l'aménagement du territoire auquel il avait été
remis. Par lettre du 22 septembre 2000, le Service de l'aménagement
du territoire a transmis au tribunal des pièces en précisant qu'il s'agissait
de celles qui avaient été produites dans le cadre de l'instruction du recours
de première instance. Dans cette liasse de pièces, on trouve le préavis municipal
no 7/2000 concernant notamment le PPA "Sombaville-Pontau", les
écritures et pièces déposées par le recourant dans le dossier AC 00/0055, une
écriture de la municipalité du 3 juillet 2000 adressée au Service de
justice avec, en annexe, une copie de l'avis d'enquête ainsi qu'une photocopie
d'une partie d'un plan portant la désignation "PPA Sombaville-Pontau
adopté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, le 7 mai 1997" (on y voit les parcelles 188 et 52).
Dans la liasse de pièces livrées par le Service de l'aménagement du territoire,
on ne trouve pas le dossier complet de l'enquête litigieuse, ni l'original du
PPA litigieux, ni le règlement correspondant.
La Commune de
Bremblens, par sa municipalité, a conclu implicitement au rejet du recours par
lettre du 12 septembre 2000.
Le Tribunal
administratif a encore versé au dossier des lettres du recourant des
31 août, 7 octobre, 12 octobre et 7 décembre 2000, ainsi
qu'une lettre de la commune du 5 octobre 2000.
D.                    Bien que le dossier
produit ne soit pas complet, on comprend, sans que tous ces éléments soient
certains ni attestés par des pièces, qu'une enquête publique a eu lieu en 1994
au sujet d'une modification du plan et du règlement communal d'affectation
ainsi que des plans partiels d'affectation "Tendrons" et
"Sombaville-Pontau", mais qu'apparemment, seule une partie de ces
éléments a été adoptée par le Conseil général et partiellement approuvée par le
Département des infrastructures, le solde devant faire l'objet d'une nouvelle
enquête publique. Selon la décision du département (à l'époque : Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports), le plan partiel
d'affectation "Sombaville-Pontau" a pour but de "légaliser et de
régler les surfaces réservées aux exploitations maraîchères et
horticoles", les constructions de ces exploitations n'étant pas conformes
à la zone agricole. C'est, apparemment encore, à la nouvelle enquête publique
envisagée à l'époque que correspond celle qui a eu lieu en juillet-août 1999,
qui a fait l'objet du préavis municipal no 7/2000 où l'on peut notamment lire
ce qui suit :
PPA "Sombaville-Pontau"
De ce secteur il ne reste que la partie
"Pontau" qui n'avait pas été acceptée par le Conseil général, à la
suite des oppositions formulées qui tendaient à morceler cette parcelle. La
municipalité et le SAT maintiennent l'option de l'époque, soit que ce terrain
constructible reste lié à l'exploitation.
Cette fois-ci, l'enquête publique n'a soulevé
aucune opposition pour cette zone.
A ce préavis 7/2000
est annexée en page 13 une liste des propriétaires qui énumère dix-neuf
parcelles situées en zone du village avec l'indication du nom de leurs
propriétaires respectifs, ainsi que, pour ce qui concerne le PPA
"Sombaville-Pontau", la seule parcelle 188 du recourant, avec le nom
de ce dernier en regard.
E.                    La municipalité, par un
téléphone de l'avocat Treyvaud, s'est enquise de l'aboutissement de la
procédure. Le recourant en a fait de même par lettre non signée du
4 mars 2001.
Les parties ont été
informées que le délai initialement annoncé au conseil de la commune ne
pourrait pas être tenu mais que l'arrêt serait probablement notifié dans le
courant d'avril 2001.
F.                     Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     Le propriétaire qui,
dans les trente jours durant lesquels se déroule l'enquête publique concernant
un plan d'affectation, aurait négligé ou omis de faire opposition est déchu de
ce droit et par conséquent, n'a pas la qualité de partie à la procédure (v.
arrêts AC 95/002 du 21 mars 1995 et 94/077 du 7 septembre 1994, publié in RDAF
1995, p. 84, confirmés par ATF du 3 novembre 1995, respectivement 19 octobre
1994, le recours ayant été déclaré irrecevable dans ce dernier cas; v. en outre
AC 99/138 du 25 janvier 2000; la référence à RDAF 1971 p. 203 citée dans la
décision attaquée n'est pas pertinente). La jurisprudence a cependant adopté la
solution contraire pour le cas où l'enquête concerne une demande de permis de
construire, où l'absence d'opposition n'empêche pas le dépôt d'un recours (AC
95/003 du 31 juillet 1996 dans RDAF 1997 I 73 et les références citées). Il n'y
a pas lieu d'examiner ici la justification de ces solutions divergentes.
En l'espèce, le
recourant ne conteste pas qu'il n'a pas formulé d'opposition durant l'enquête.
Il soutient cependant, notamment dans sa lettre du 10 avril 2000, qu'il n'y
avait pas lieu pour lui d'en formuler une. La décision du département intimé
passe totalement sous silence ce moyen. Il s'agit là d'un déni de justice caractérisé
qui justifie d'emblée l'annulation de la décision attaquée. En effet, même si
les motifs qu'avance le recourant ne sont pas particulièrement clairs (sa
parcelle 188 serait "liée" à la parcelle 52 de ses fils), le
département devait les examiner, fût-ce pour parvenir à la conclusion qu'ils
n'étaient pas fondés. Or le département n'est pas entré en matière et ne s'est
d'ailleurs pas mis en mesure de statuer en connaissance de cause puisqu'il ne
s'est pas procuré le dossier d'enquête. On ne trouve d'ailleurs même pas au
dossier le plan d'affectation contesté ni le règlement correspondant, et encore
moins le dossier de la première enquête de 1994, pourtant susceptible de
renseigner sur le sort de la parcelle du recourant et celui des interventions
(il semble qu'il y en ait eu) de ce dernier à l'époque, ainsi peut-être que sur
les rapports (invoqués par le recourant) entre la parcelle 52 et la parcelle
188. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de reconstituer le dossier
ni de statuer en première instance sur les moyens que le recourant avançait
pour justifier son absence d'opposition (voir dans le même sens, en matière de
retrait de permis, les arrêts CR 96/269 du 30 avril 1998 et CR 96/197 du 25
mars 1998, où le service intimé s'était écarté sans motif du jugement pénal).
Il faut aussi rappeler
que si l'auteur d'une opposition tardive n'a pas qualité pour recourir; il a
cependant la faculté de contester auprès de l'autorité de recours le bien-fondé
de la constatation du caractère tardif de son intervention, voire d'autres
motifs fondant le prononcé d'irrecevabilité (AC 94/077 du 7 septembre 1994,
publié in RDAF 1995, p. 84, déjà cité). Celui qui n'a pas fait d'opposition
conserve aussi la possibilité d'invoquer des motifs susceptibles d'empêcher qu'on
lui oppose son silence.
2.                     Le recourant se plaint
également de n'avoir jamais reçu d'avis de la municipalité, si ce n'est pour
une séance d'information en 1997. Quant à la municipalité, elle expose que le
fils du recourant est membre du conseil général et qu'il aurait dû s'opposer à
la décision de cet organe. Elle insiste sur le fait qu'aucune opposition n'a
été formée par le recourant durant l'enquête.
L'art. 57 al. 1 et 2
LATC, qui régit l'enquête publique dans la procédure d'établissement des plans
d'affectation et des plans de quartier de compétence municipale, prévoit ce qui
suit:
Au plus tard trois mois après réception des
observations du département, le plan est soumis à l'enquête publique pendant
une durée de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et
ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune ou des communes
intéressées, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce
dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête,
dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal au
moins, si possible régional.
Les propriétaires dont les immeubles sont
touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan
général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions
importantes du territoire de la commune.
Comme le Tribunal
administratif en a jugé (AC 99/138 du 25 janvier 2000), la mise en oeuvre du
droit d'être entendu doit être distinguée selon l'étendue et la portée du plan
faisant l'objet de la procédure; c'est là le sens à donner à l'art. 57 al. 2
LATC qui régit la notification aux intéressés. Il ne fait guère de doute que,
lorsque le plan ne vise qu'un cercle restreint et bien délimité de
propriétaires concernés par le régime juridique qu'il met en place, le droit de
ces derniers d'être entendus dans la procédure d'adoption ne sera pleinement
satisfait que s'ils ont été préalablement avisés par écrit; dans cette
hypothèse, non seulement l'autorité devra observer le mode de communication
prescrit par l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase, mais, par surcroît, devra
aviser chaque propriétaire, conformément à l'al. 2 de la disposition précitée
(v. ATF 116 Ia 215, zone de petite dimension, question laissée ouverte). En revanche,
les plans d'affectation, s'ils délimitent le territoire ou une portion
importante du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ont pour
conséquence de toucher un grand nombre de propriétaires ou d'ayants-droit; on
ne saurait dans cette situation qui impliquerait de nombreux destinataires,
exiger de l'autorité davantage qu'une notification par voie édictale,
conformément à l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase (dans ce sens, Pierre
Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.2, p. 187, ch.
4.1.1.3, p. 293).
En l'espèce, si l'on
s'en réfère à la liste de parcelles figurant dans le préavis municipal 7/2000,
l'enquête concernait une vingtaine de parcelles dans la zone du village et,
pour ce qui concerne le plan partiel d'affectation
"Sombaville-Pontau", le recourant est le seul propriétaire concerné.
Le département intimé ne devait donc pas manquer d'examiner, fût-ce d'office,
si l'on se trouvait dans la situation où un avis aux propriétaires concernés
est exigé par l'art. 57 al. 2 LATC et si, le cas échéant, il était encore
possible de retenir à l'encontre du recourant le fait qu'il n'avait pas formulé
d'opposition. Ici également, le caractère incomplet du dossier ne lui
permettait probablement pas de statuer et il n'appartient pas au Tribunal
administratif de réparer cette omission. La décision sera donc annulée.
3.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis sans frais pour le recourant. En principe, la commune
déboutée devrait supporter les frais (art. 55 al. 2 LJPA) mais ceux-ci, puisque
le présent arrêt ne peut entrer en matière sur le fond, pourraient être
inférieurs au montant minimum de 2'500 francs prévu pour la Chambre de
l'aménagement et des constructions (AC) par l'art. 4 du règlement du 24 juin
1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif.
Toutefois, comme le motif de l'admission du recours tient essentiellement à la
manière dont le département cantonal intimé a instruit la cause, le présent
arrêt sera rendu sans frais pour la commune, les frais restant à la charge de
l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 8 août 2000 par le Département des infrastructures est annulée, la
cause étant renvoyée au département intimé pour nouvelle décision.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
Lausanne, le 19 avril 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint