vd_omni · AC.2016.0420 · 2017-06-06 · fr

A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Oyens | Recours dirigé contre l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle où l'autorité cantonale a fait opposition durant l'enquête sur un projet de construction. La conclusion tendant à la levée de cette opposition (la constructrice conteste le respect du délai légal) est irrecevable car la présente procédure concerne non pas la délivrance du permis de construire sollicité (la municipalité a suspendu la procédure y relative), mais l'adoption d'une zone réservée sur la parcelle concernée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.06.2017 AC.2016.0420

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 juin 2017
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Pascal
Langone et Alex Dépraz, juges; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par l'avocat Dominique BRANDT, à St-Sulpice,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de St-Oyens,
représentée
par l'avocat Jacques HALDY, à Lausanne,
Tiers intéressés
B.________
à ********
Objet
Décision du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 4 novembre 2016 (zone réservée cantonale, parcelle
369 de Saint-Oyens; CAMAC n°160305)
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune de Saint-Oyens est régi par un plan général
d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'État le 17 août 1988. Le
règlement correspondant (ci-après: RPGA) a été modifié en 1999 et approuvé par
le Département cantonal des infrastructures le 8 janvier 1999.
Le village de Saint-Oyens présente la configuration
suivante: son centre est la Place de l'Église, où se trouvent l'église et
l'Auberge communale qui lui fait face. Sur ce carrefour à quatre branches
convergent: la route de Gimel au Nord, le chemin des Placettes à l'Est, la
route d'Essertines au Sud, et, à l'Ouest, la rue du Village. Cette dernière
conduit à un vaste secteur parcouru par des chemins formant deux boucles
irrégulières, où l'essentiel des terrains bordant ces chemins est colloqué en
zone de village, avec des portions de zone intermédiaire à l'intérieur desdites
boucles. Les parties construites de ce secteur sont bâties de villas ou d'habitations
récentes et de quelques fermes anciennes.
A l'Est de la Place de l'Église, les terrains situés
de part et d'autre du chemin des Placettes sont colloqués en zone de village
sur une longueur d'environ 170 m et une largeur de 40 à 60 m. Au-delà vers
l'Est, le chemin des Placettes est un chemin non goudronné qui dessert la zone
agricole. Les terrains bordant le côté Nord du chemin des Placettes sont bâtis
sur toute la longueur de la zone de village. Les dernières constructions à
l'extrémité Est de ce secteur sont des villas récentes qui jouxtent, à l'Est,
une zone d'utilité publique incluant le cimetière.
Au Sud du chemin des Placettes, à une centaine de
mètres de la place de l'Église, la parcelle 127, propriété de A.________, est bâtie
d'une habitation (ECA 129). La partie Sud (non bâtie) de la parcelle 127 a fait
l'objet, le 18 décembre 2015, d'un fractionnement dont est issue la parcelle
369, d'une surface de 1'000 m², litigieuse dans la présente cause. A l'Ouest, les
parcelles 127 et 369 de A.________ sont bordées par le domaine public du chemin
de Belle-Fontaine. A l'Est, elles jouxtent la parcelle 40, également située en
bordure Sud du chemin des Placettes. La parcelle 40, d'une surface de 2163 m² suite
à sa réunion, le 17 avril 2017, avec l'ancienne parcelle 173, était bâtie d'un petit
pavillon en bois de 23 m² (ECA 200). L'ensemble formé par les parcelles 127,
369 et 40 est colloqué en zone de village et bordé au Sud et à l'Est par la
zone agricole.
Ainsi, mis à part le petit pavillon en bois, l'habitation
située sur la parcelle 127 de A.________ constitue la dernière construction, à
la sortie du village, du côté Sud du chemin des Placettes.
Sur la parcelle 40, le projet de construction d'un
immeuble de six appartements a fait l'objet d'une enquête publique annoncée
dans la Feuille des avis officiels du 1
er
juillet 2016. Le projet,
occupant une surface d'environ 29 x 11 m, serait implanté parallèlement au
chemin des Placettes dont il est séparé par un parking comportant 18 places
extérieures. Ce projet n'a pas fait l'objet d'une opposition du Service du
développement territorial (ci-après: SDT), et la municipalité de Saint-Oyens
(ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire. L'inspection
locale dont il sera question plus loin a permis de constater que le petit pavillon
en bois (ECA 200) a été démoli et que les travaux ont commencé.
B.
Du 16 février au 18 mars 2016, A.________ a mis à l'enquête la
construction, sur la parcelle 369, d'une villa individuelle avec couvert à
voiture et cabanon de jardin. Le dossier d'enquête indiquait que la parcelle était
promise-vendue à B.________ et C.________.
Par lettre du 14 mars 2016, le SDT, agissant par
délégation de compétence du Département du territoire et de l'environnement
(ci-après: DTE), a fait opposition au projet en concluant au refus du permis de
construire. Se fondant sur les art. 77 et 134 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), il
a fait valoir que le territoire constructible de la Commune de Saint-Oyens était
surdimensionné et qu'il s'agissait donc d'éviter de rendre de futurs dézonages
impossibles ou plus difficiles.
C.
Par lettre du 14 avril 2016, munie de l'indication de la voie et du
délai de recours, la municipalité a informé le SDT qu'elle suspendait
l'instruction du dossier jusqu'au 14 juin 2016 afin de déterminer si l'État
mettrait à l'enquête une zone réservée dans le délai de l'art. 134 LATC. Une
copie de cette lettre a été notifiée à A.________ et aux
promettants-acquéreurs.
D.
Du 11 juin au 10 juillet 2016, le SDT a fait mettre à l'enquête une zone
réservée cantonale selon l'art. 46 LATC. Il a transmis les avis correspondants par
courrier électronique du 26 mai 2016 au Journal de La Côte, qui l'a publié le
10 juin 2016, et à la Feuille des avis officiels, qui ne l'a publié que le 17
juin 2016.
E.
Le périmètre de la zone réservée correspond à la parcelle 369. Le
rapport établi en application de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que l'instauration d'une
zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages
impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité à engager la
révision de son PGA conformément à l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (ci-après: PDCn).
F.
Par lettre de son conseil du 8 juillet 2016, A.________ a formé
opposition contre la zone réservée. Elle a exposé qu'elle avait entrepris de
bonne foi depuis l'été 2014 au moins des démarches pour revendre la parcelle 369
afin de financer la rénovation de la maison de sa mère sur la parcelle 127.
Elle a invoqué en outre la tardiveté de la publication dans la FAO,
l'inobservation du délai de l'art. 134 LATC devant conduire à écarter
l'opposition du 14 mars 2016. Enfin, elle a invoqué le principe de la stabilité
des plans et la violation de la garantie de la propriété.
G.
Le 24 octobre 2016, la municipalité a reçu A.________ et son avocat, qui
a demandé la délivrance du permis de construire.
H.
Par décision du 4 novembre 2016, le DTE a approuvé la zone réservée. Il a
exposé que le non-respect du délai de trois mois de l'art. 134 al. 1 LATC ne
remettait pas en cause l'instauration d'une zone réservée, mais tout au plus la
validité de l'opposition formée contre la demande de permis de construire. Il a
relevé également que la parcelle 369 était située à l'extrémité Est du village,
dans le prolongement de terrains toujours utilisés pour des activités agricoles,
et qu'elle était sise en dehors du territoire urbanisé. Il a souligné que la
zone construite de la partie Nord de la localité formait une sorte de rectangle
dont la limite Sud passait au Nord de la parcelle faisant l'objet de la zone
réservée, et que le fonds litigieux apparaîtrait comme "une étrange
avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole".
I.
Par acte du 6 décembre 2016, A.________ a recouru à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle a conclu
avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision du département
intimé, à l'admission de son opposition du 8 juillet 2016 et au refus de la
zone réservée créée par le département intimé sur sa parcelle. Elle a conclu
également à ce que l'opposition formée le 14 mars 2016 par le SDT contre la
demande de permis de construire soit levée. Enfin, la recourante a fait état de
divers projets de construction sur des parcelles voisines contre lesquelles le
SDT n'était pas intervenu, en particulier pour la construction d'un immeuble de
six appartements sur la parcelle 40 (issue de la réunion des parcelles 40 et
173), qui est la parcelle voisine à l'Est de la parcelle 127 de la recourante, le
long du chemin des Placettes.
La municipalité s'est déterminée le 13 janvier 2017.
Elle a exposé qu'elle avait entrepris la révision de son PGA et souhaitait
limiter les surfaces constructibles de son territoire, mais qu'elle estimait
que les parcelles 369 et 365 (sise au Nord-Est du village et faisant l'objet
d'une intervention similaire du SDT) pouvaient rester dans le périmètre
d'urbanisation futur.
Le SDT a répondu au recours le 15 février 2017. Au
sujet du projet de construction sur la parcelle 40 à l'Est de la parcelle 369
de la recourante, il a exposé que la parcelle 40 était déjà bâtie de sorte que
le projet constituait une construction de remplacement, et qu'il admettait une
construction ayant un accès direct sur la route, mais pas sur les fonds situés
au-delà. Il a indiqué qu'il avait également fait opposition au projet situé sur
la parcelle 365, où une zone réservée serait prochainement mise à l'enquête.
Dans ses déterminations du 28 février 2017, la
recourante a notamment relevé que le bâtiment ECA 200 actuellement érigé sur la
parcelle 40 constituait un abri de jardin et ne bénéficiait d'aucun
raccordement pour les eaux claires et usées. Elle a joint des photos dudit
bâtiment ECA 200, dont il ressort que celui-ci est une petite maisonnette
(d'une surface au sol de 23 m² selon le registre foncier) en bois pourvue d'un
toit en tuiles et posée sur un socle en ciment, et dont deux parois sont
percées de fenêtres ornées de volets.
J.
La municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels et dans le
journal La Côte, le 30 décembre 2016, une information annonçant que la révision
du PGA était en cours et qu'elle se réservait le droit de faire application de l'art.
77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications
envisagées, cet avis devant délier la municipalité des obligations découlant de
l'art. 78 LATC.
K.
a) Le 30 mars 2017, le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale. Etaient présents: la recourante A.________, accompagnée de son époux, D.________,
et assistée de l'avocat Dominique Brandt; pour le SDT, représentant le DTE:
Alain Monnerat, avocat; pour la municipalité: Michel Dubois, syndic, et
Catherine Lehmann, municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Les époux B.________
ont été dispensés de comparaître.
b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui
suit:
"Me Haldy fait protocoler les conclusions de la commune:
elle conclut à l'admission du recours.
Il produit le projet de PGA (sous la forme de trois plans A3)
présenté par la Commune de St-Oyens (ci-après: la commune) au SDT en décembre
2016.
Il signale que le propriétaire de la parcelle 365, présent
dans la salle, a fait opposition à la décision du SDT d'établir une zone
réservée.
Les parties sont entendues.
Le syndic confirme qu'en 1999, seul le RPGA a été modifié, et
non le PGA (approuvé par le Conseil d'Etat le 17 août 1988). Il explique que le
centre du village se situe à l'endroit où se trouvent l'église et l'auberge
communale. A l'ouest, seules quelques fermes anciennes sont encore présentes;
le reste est construit de villas.
Me Monnerat explique ce qui suit:
- La 3
ème
et la 4
ème
adaptation du Plan
directeur cantonal (PDCn) prennent respectivement 2008 et 2014 comme années de
référence. La 4
ème
adaptation n'est pas encore en vigueur, mais les
urbanistes en tiennent compte dans le cadre de la révision des plans
d'affectation;
- un bilan des réserves des zones à bâtir a été établi par la
Division aménagement cantonal et régional du SDT en automne 2014. A St-Oyens,
le facteur de croissance démographique est de 5,51% compte tenu du potentiel
constructible des zones à bâtir;
- ce facteur de 5,51% représente une croissance de population
de 83% entre 2008 et 2023 (une valeur de 2 correspond à une croissance de
population de 30% entre 2008 et 2023);
- ce facteur de 5,51% est largement supérieur aux réserves
qui sont acceptables du point de vue de l'art. 15 LAT;
- ce bilan n'a pas été signé par la Commune de St-Oyens du
fait de divergences sur les surfaces de terrains à bâtir disponibles.
Me Haldy explique que pour la commune, le bilan des réserves
établi par le SDT est surévalué. Selon la jurisprudence, l'occupation du sol se
répartit non pas sur 15 ans mais sur 45 ans (pour des raisons
multiples, qui tiennent tant à la thésaurisation qu'aux difficultés dans la
construction); par conséquent, il faudrait, si l'on veut prendre en compte les
15 prochaines années, diviser par trois la totalité des réserves
légalisées.
Me Monnerat explique que les "réserves représentées en
vert sur la carte" selon la lettre B ("Capacités d'accueil au moment
du bilan") du Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir correspondent
aux parcelles, non bâties, dont le droit à bâtir est intact. Le "potentiel
de densification des autres parcelles" correspond aux parcelles bâties où
pourrait encore s'ériger un bâtiment supplémentaire comportant au moins 150 m²
de surface de plancher déterminante (calculée selon la norme SIA 421). Le SDT
ne prend ensuite en compte que le tiers pour déterminer le potentiel de
densification.
Me Haldy considère que la manière dont le SDT prendre en
compte le potentiel constructible est trop théorique. Par exemple, si une
maison de maître dispose d'un parc où pourraient être construits de multiples
logements avec 150 m² de surface de plancher, ce potentiel ne sera pas utilisé
parce que le propriétaire n'admettra jamais que son parc soit construit. Il
soutient que, selon la mesure A11, ce sont les communes – et non le canton -
qui doivent calculer leur potentiel à bâtir dans les zones déjà légalisées. Le
canton met uniquement à disposition ses instruments informatifs et sa méthode.
Me Haldy fait valoir que, dans le cadre de la révision du
PGA, la Commune de St-Oyens prévoit de dézoner environ 24'000 m² de terrains,
soit en zone verte, soit en zone agricole. Dans la mesure où cela devrait
permettre de respecter le potentiel prévu par la mesure A11, il serait logique
de laisser construire sur les deux parcelles (369 et 365) qui font actuellement
l'objet d'une zone réservée. Ce d'autant plus, dans le cas de A.________, que
la parcelle immédiatement voisine n'a pas fait l'objet d'une opposition du SDT
et est en cours de construction.
Me Monnerat explique que la différence essentielle entre la
parcelle de la recourante et la parcelle 40 voisine réside en ceci que le
bâtiment de la parcelle 40 donnera directement sur le chemin des Placettes, qui
est une route carrossable assez importante, alors que le projet de la
recourante en est séparé par une maison existante. Le SDT a pour pratique (mise
en place depuis janvier 2016, soit depuis qu'il effectue la surveillance des
permis de construire) d'autoriser la présence d'un bâtiment d'habitation le
long des routes, mais pas sur deux rangées. Il s'agit d'une pratique que le SDT
applique de manière générale.
Me Haldy explique à l'aide d'un montage figurant au dossier
que selon lui, le bâtiment projeté par la recourante se situe dans le
prolongement de celui qui est en construction sur la parcelle 40: ce dernier
est prévu au sud de la parcelle car des places de parc le séparent du chemin.
Me Haldy conteste la pratique des zones réservées limitées à
une seule parcelle; selon lui, il convient au contraire de raisonner sur
l'ensemble de la commune ou du site urbanisé.
Il conteste que les conditions pour établir une zone réservée
soient remplies en l'espèce puisque, selon l'art. 27 LAT, la condition première
pour justifier une zone réservée est que l'autorité compétente pour planifier
soit en train de réviser sa planification. Or, l'autorité compétente pour
planifier est la commune, et non le canton.
Me Monnerat relève que le canton limite son intervention à ce
qui est absolument indispensable et qu'il a le souci de respecter l'autonomie
communale, raison pour laquelle il n'intervient que lorsqu'il y a une demande
de permis de construire, et, lorsqu'il crée une zone réservée, n'en crée pas
au-delà d'une parcelle. En outre, afin de garantir une certaine égalité de
traitement, la commune a la possibilité de créer une zone réservée communale.
Le SDT, lui, ne crée pas de zone réservée qui s'étend à l'entier du territoire
communal. Il estime n'avoir pas la compétence d'aller au-delà d'une mesure qui
est destinée à préserver le territoire pour un projet concret.
Interpellé sur le sort des demandes de permis de construire
présentées depuis que la commune a entamé la révision de son PGA, le syndic
explique que la commune a donné suite aux demandes de permis de construire
mises à l'enquête jusqu'au 31 décembre 2016. Elle a présenté le projet de
révision du PGA au SDT en décembre 2016 et publié un avis dans la FAO. Depuis
le 1
er
janvier 2017, la municipalité n'ayant pas reçu de demande de
permis de construire, elle n'a pas dû en refuser.
Catherine Lehmann explique qu'un projet de construction lui a
été présenté sur la parcelle 2 (sise au milieu du village, d'une surface de
8'000 m²) alors que la commune envisage de la mettre en zone d'utilisation
différée. Interpellée, elle explique que si le propriétaire de cette parcelle 2
était allé au bout de sa démarche, la commune aurait refusé en invoquant l'art.
77 LATC. Me Haldy relève que l'avis dans la FAO avait pour but d'éviter de
devoir rembourser les frais d'architecte et d'ingénieurs.
Interpellé sur la manière de coordonner sa décision de créer
deux zones réservées avec les travaux de révision du PGA, Me Monnerat relève
que le dossier de révision du PGA prendra un certain temps et qu'en l'état, le
SDT n'est pas en mesure de confirmer que les 24'000 m² à dézoner proposés par
la commune seront suffisants ni qu'ils sont situés à un endroit adéquat pour un
dézonage. Ainsi, pour le moment, le SDT n'est pas en mesure de renoncer aux
zones réservées, du fait qu'une sécurité est nécessaire de manière à préserver
des parcelles qui sont susceptibles de dézonage.
Le tribunal et les parties quittent la salle et se rendent
sur place.
Le tribunal constate qu'à l'angle nord-ouest de la parcelle
127 débouche le chemin Belle-Fontaine, qui appartient au domaine public. Le
syndic explique qu'il n'est pas encore revêtu car il a fallu y installer
différents services (Swisscom, électricité, etc); d'entente avec la recourante,
le revêtement sera refait après la réalisation de la construction sur la
parcelle de la recourante. Il indique que les collecteurs d'eaux claires et
d'eaux usées ainsi que tous les services passent le long du chemin de Belle-Fontaine
(au bout duquel se trouve la station de pompage). Me Haldy souligne que les
canalisations de la construction en cours sur la parcelle 40 passeront par la
parcelle 369 de la recourante.
Me Monnerat relève que le critère de l'équipement n'est pas
suffisant, dès lors qu'une zone réservée porte forcément sur des parcelles qui
sont déjà colloquées en zone à bâtir, qu'il y a obligation d'équiper. Le
critère principal est celui de l'emplacement de la parcelle par rapport aux
zones agricoles et aux zones à bâtir existantes.
Le tribunal et les parties se rendent ensuite devant la
parcelle 40. Le tribunal constate que le bâtiment ECA 200 a été détruit et que
des travaux de creuse sont en cours.
Le tribunal constate que les terrains bordant le côté nord du
chemin des Placettes sont bâtis sur toute la longueur de la zone de village.
Les dernières constructions à l'extrémité Est de ce secteur sont des villas (construites
il y a 6 ans selon les explications recueillies) qui jouxtent, à l'Est, une
zone d'utilité publique incluant le cimetière. Plus à l'est, le chemin de
Placettes n'est pas goudronné et dessert la zone agricole.
Interpellé sur la prise en compte de la distance entre les
parcelles mises en zone réservée et le centre du village, Me Monnerat explique
que le SDT procède à une analyse multi-critères, dans le cadre de laquelle il
procède à un examen de la zone densément bâtie, dans le cadre duquel le centre
du village est pris en considération; le SDT examine s'il y a une limite
naturelle dans les constructions, et crée une zone réservée si la construction
prévue sort de cette limite naturelle. Ici, la parcelle de la recourante est
certes proche du village, mais elle est dans la continuité de la zone agricole
et des surfaces d'assolement. Il est moins problématique de dézoner cette
parcelle que d'autres parcelles situées entre les constructions déjà
existantes.
Interpellé sur le sort différent réservé aux parcelles 369 et
40, Me Monnerat explique que le SDT prend en compte les voies d'accès les plus
importantes (ce qu'est ici le chemin des Placettes, en comparaison avec le
chemin de Belle-Fontaine). A la question de savoir si le SDT aurait aussi fait
opposition au projet de la recourante s'il avait été prévu un accès non par le
chemin de Belle-Fontaine, mais par le chemin des Placettes, Me Monnerat répond
par l'affirmative, dans la mesure où il aurait fallu ajouter un chemin d'accès
(menant du chemin des Placettes à la construction sur la parcelle 369);
constitue un critère important le fait que le bâtiment projeté jouxte la voie
d'accès importante; constitue également un critère le fait qu'il y ait une
seule ligne de maisons; or, dans ce cas, la maison projetée serait toujours à
l'arrière, en deuxième ligne. A la question de savoir si le SDT accepterait
que, sur la parcelle 40, un nouveau bâtiment prenne place entre le nouveau bâtiment
et le chemin des Placettes (à la place des places de parc), Me Monnerat répond
par l'affirmative, dès lors que, dans la mesure où le SDT a accepté le bâtiment
en construction actuellement, l'espace entre celui-ci et le chemin des
Placettes n'est plus susceptible d'être dézoné. A la question de savoir si,
dans l'hypothèse où le bâtiment ECA 129 aurait initialement été placé plus au
Sud de la parcelle initiale 127 (soit à l'endroit où le projet actuel de la
recourante est prévu), le SDT aurait accepté la construction d'un nouveau
bâtiment entre ce bâtiment ECA 129 sis plus au Sud et le chemin des Placettes
(soit à la place où le bâtiment ECA 129 est actuellement situé), Me Monnerat
répond par l'affirmative."
Selon l'un des
trois plans du projet de PGA produit par la municipalité au début de
l'audience, intitulé "proposition de modifications d'affectation",
les parcelles 369 et 365 sont situées à l'extérieur du secteur délimité en
rouge intitulé "périmètre d'urbanisation futur".
Le 19 avril 2017, la recourante a déposé ses
déterminations sur le procès-verbal de l'audience.
Le 25 avril 2017, le SDT s'est déterminé.
Le 26 avril 2017, la municipalité s'est déterminée.
Le 18 mai 2017, le SDT s'est déterminé.
Le 19 mai 2017, la
recourante et la municipalité se sont encore déterminées.
Dans un courrier du
22 mai 2017, la municipalité a indiqué que sa réflexion s'était précisée et
affinée pour aboutir à la conclusion - logique et cohérente sur le plan
urbanistique - que la parcelle 369 devait être intégrée à la zone de village, et
que tel était ce que prévoyait désormais le nouveau projet du PGA. Etait joint
un plan de la commune intitulé "Révision du plan général
d'affectation", dont il ressort que les parcelles 369 et 365 sont situées
dans le périmètre du territoire urbanisé.
L.
Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit
1.
Le SDT a formé une opposition du 14 mars 2016 contre le projet de
construction de la recourante sur la parcelle 369. La recourante conteste que
le délai de trois mois de l'art. 134 let. a LATC pour mettre à l’enquête
publique une zone réservée ait été respecté. L'une des conclusions de son
recours tend à ce que l'opposition du 14 mars 2016 du SDT soit levée.
Cette conclusion sort de l'objet du litige car la
présente procédure concerne non pas la délivrance du permis de construire
sollicité (la municipalité a suspendu la procédure y relative), mais l'adoption
d'une zone réservée sur la parcelle 369.
La conclusion tendant à la levée de l'opposition du
14 mars 2016 est donc irrecevable. Il y a lieu d'examiner le bien-fondé de la
décision du DTE qui approuve préalablement l'instauration d'une zone réservée
sur la parcelle 369.
2.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit ce qui
suit:
"
1
S'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne peut être prévue que
pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
L'art. 46 LATC, intitulé "Zone réservée", a
la teneur suivante:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une
zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être
prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des
principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."
b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég.
AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le
périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réserv., le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est
nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 27 N. 31;
Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, art.
27 N. 21). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation
des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., art. 27 N. 55).
Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée de cinq ans, ce qu'a
fait le droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC, possibilité d'accorder une
prolongation de trois ans au maximum). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 27 N. 22).
3.
a) En audience, l'autorité communale a fait valoir que les conditions
pour établir une zone réservée ne seraient pas remplies en l'espèce puisque,
selon l'art. 27 LAT, la condition première pour justifier une zone réservée est
que l'autorité compétente pour planifier soit en train de réviser sa
planification. Or, l'autorité compétente pour planifier est en l'espèce la
commune, et non le canton. Le DTE n'aurait pas la compétence d'établir une zone
réservée.
b) L'art. 27 al. 1 LAT prévoit que s'il n'existe pas
de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. Selon la disposition cantonale de l'art. 46 al. 1 LATC, la commune
ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, lorsque la
sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire
l'exige. Le texte légal cantonal envisage donc expressément une compétence concurrente
du canton ou de la commune. L'exposé des motifs du Conseil d'État relatif à
l'art. 46 LATC (art. 45 du projet) indique que l'État peut établir, en lieu et
place d'une commune et aux frais de celle-ci, les plans d'affectation qu'elle
n'établirait pas ou ne modifierait pas alors que la loi lui en impose
l'obligation, ou encore adopter à titre provisoire une zone réservée lorsque
les objectifs de l'aménagement du territoire l'exigent (Bulletin du Grand
Conseil, séance du 13 novembre 1985, pages 366). Le rapport de la commission
parlementaire souligne que si l'État peut imposer un plan d'affectation
cantonal à une commune, il s'agit de l'ultima ratio, l'État ayant la
possibilité d'adopter à titre provisoire une zone réservée qui gèle le
territoire considéré; l'adoption d'une zone réservée est ainsi un moyen
coercitif beaucoup moins violent à caractère provisoire, l'autorité cantonale
et l'autorité communale pouvant mettre à profit ce délai pour résoudre les
problèmes existants et mettre sur pied un plan d'affectation communal
satisfaisant (BGC précité, p. 473 s.).
Il en résulte que le législateur cantonal a
expressément envisagé l'instauration d'une zone réservée par l'autorité
cantonale comme moyen d'amener une commune à modifier son plan d'affectation.
C'est donc en vain que l'autorité communale conteste la compétence de
l'autorité cantonale d'imposer en l'espèce une zone réservée.
4.
Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art.
46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce
qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans
d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une
autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du
gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit
indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.
242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se
réduit pas à la  constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité
d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela
quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; 1C_417/2009 du 21
janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité
cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité
supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé
de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être
maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité
de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout
aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7 février
2014 (consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le pouvoir
d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l’excès ou
l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. art. 98 LPA-VD, par opposition à
l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si l’autorité de
planification a pesé correctement les intérêts en présence et respecté les
principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le rôle du
Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans
l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3
LAT). Cela signifie qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée
(cf. consid. 1d ci-dessus). Contrairement à ce qui prévaut en matière de plans
d’affectation communaux (arrêts AC.2010.0154 du 31 octobre 2011, consid. 2;
AC.2008.0271 du 3 décembre 2009, consid. 2), le pouvoir d’examen du Tribunal
cantonal n’inclut pas le contrôle de l’opportunité des plans d’affectation
cantonaux, pouvoir réservé au DTE (arrêts AC.2009.0144 du 5 octobre 2010,
consid. 2; AC.2007.0132 du 10 décembre 2008, consid. 3a; AC.2007.0203 du 14
septembre 2007, consid. 1).
Ainsi, lorsqu'est en cause l'instauration d'une zone
réservée cantonale, le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal est limité à la
légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation.
5.
À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée sur la parcelle
369, le DTE invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
a) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT
prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de
préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la
population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)"
b) Le PDCn, entré en vigueur le 1
er
août
2008, a fait l'objet de diverses mises à jour (une troisième adaptation est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016). L’un des objectifs
principaux du PDCn est – avant même la modification dont la LAT a fait l'objet
dès le 1
er
mai 2014 - de remédier au problème de l’étalement urbain,
contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des
centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012;
Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).
La mesure A12 "Zones à bâtir manifestement
surdimensionnées" (PDCn 2016, p. 54) prévoit ce qui suit:
"Le Canton incite les communes dont les
réserves dépassent au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant
l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal à réviser leur Plan général
d'affectation (PGA). La définition des besoins se fait au sens des alinéas 2 et
3 de la mesure A11.
Les autorités initient les éventuelles
démarches foncières appropriées, notamment la péréquation, en adaptant le
dimensionnement de leurs zones à bâtir aux besoins prévisibles et à leur
capacité de financement des équipements correspondants.
Le redimensionnement des zones à bâtir
s'effectue:
1. par le déclassement des terrains menacés par
des dangers ou exposés à des nuisances graves pour la population,
l'environnement ou les biens de valeur;
2. par le déclassement des terrains réservés à
d'autres usages (ex. zones de détente ou de verdure);
3. par le déclassement des terrains:
‐
non équipés;
‐
non construits depuis plus de 15 ans;
‐
qui ne font pas l'objet d'un projet à court terme;
‐
situés loin des dessertes en transports publics;
‐
situés loin des centres bâtis.
Il est renoncé à un redimensionnement lorsque
celui-ci est de faible importance et entraînerait des frais disproportionnés
pour la commune.
L'optimisation des réserves s'effectue par la
procédure habituelle de révision du plan général d'affectation par les
communes. Les communes disposent de dix ans pour mener cette procédure, sauf
celles qui ont révisé leur plan général d’affectation sur la base des Lignes
directrices 2002, qui disposent d'un délai de 15 ans."
La mesure A11 du Plan directeur cantonal (Adaptation
3, en vigueur au 1
er
janvier 2016) prévoit notamment ce qui suit:
"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à
bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport
rédigé en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du
territoire (OAT).
Les communes effectuent l'analyse des besoins et des demandes
réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est
fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non
exhaustif de critères à l'attention des communes. Sur la base de cette analyse,
les communes définissent les objectifs d'accueil de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de
croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur
du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années
précédant son entrée en vigueur. [...]"
c) En l'espèce, le SDT a établi en automne 2014 un formulaire
de synthèse intitulé "Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir"
dont il ressort que dans la commune de Saint-Oyens, la surfaces des zones à
bâtir serait 5.51 fois supérieure à ce qu'elle devrait être conformément à la
mesure A11 PDCn.
La municipalité conteste le bilan des réserves
établi par le SDT au motif qu'il est surévalué. Elle fait valoir que, selon la
jurisprudence, l'occupation du sol se répartit non pas sur quinze ans mais sur
45 ans et que, par conséquent, il faudrait, si l'on veut prendre en compte
les quinze prochaines années, diviser par trois la totalité des réserves
légalisées. Elle estime que la manière dont le SDT prend en compte le potentiel
constructible est trop théorique, s'agissant de la façon de calculer le
potentiel de densification des parcelles déjà partiellement bâties (cf. le
procès-verbal de l'audience du 30 mars 2017). Enfin, elle soutient que, selon
la mesure A11, ce sont les communes – et non le canton, qui met uniquement
à disposition ses instruments informatifs et sa méthode - qui doivent calculer
leur potentiel à bâtir dans les zones déjà légalisées.
Il n'est pas nécessaire de déterminer la mesure
exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Saint-Oyens. En effet, pour
examiner la légalité de la zone réservée, il suffit de constater que ce
surdimensionnement n'est pas contesté dans son principe. La municipalité a
présenté un projet de révision de son PGA au SDT en décembre 2016, dans le
cadre duquel elle prévoit de dézoner 24'000 m² (selon les déclarations de
ses représentants lors de l'audience du 30 mars 2017) de terrains
constructibles.
d) Dans ses déterminations du 18 mai 2107, le SDT
relève que dans le projet de plan d'affectation que l'autorité communale à
versé au dossier durant l'audience (document intitulé "propositions de
modifications d'affectation"), la parcelle 369 est en dehors du périmètre
d'urbanisation futur. C'est exact mais c'est probablement parce que l'auteur de
ce document a répertorié la parcelle 369 (et la parcelle 365 évoquée en
audience) dans une zone désignée comme "procédure de zone réservée à la
CDAP". Il n'en reste pas moins que la commune a présenté elle-même à
l'autorité cantonale un projet excluant la parcelle 369 de la zone à bâtir,
comme cela résulte aussi de la "demande d'accord préliminaire"
présentée au SDT en décembre 2016. Ce n'est que dans le dernier projet fourni
après l'audience, intitulé "révision du plan général d'affectation",
que la parcelle 369 se trouve à nouveau clairement à l'intérieur du périmètre
du territoire urbanisé. Cela suffit pour montrer que le sort de cette parcelle dans
la zone à bâtir n'est pas d'emblée acquis, ne serait-ce qu'en raison de sa situation
en bordure immédiate de la zone agricole.
6.
Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision attaquée
retient que la parcelle 369 est située à l'extrémité Est du village où la zone
construite de la partie nord forme une sorte de rectangle dont les limites Sud
passent au Nord de la parcelle 369, celle-ci apparaissant comme une étrange
avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole.
La recourante fait valoir que sa parcelle ne remplit
aucun des critères de déclassement évoqués dans une lettre circulaire de la
municipalité adressée au propriétaire de terrains en zone à construire. Elle
invoque plusieurs projets de construction qui n'ont suscité aucune intervention
du SDT.
Ce dernier s'est déterminé en relevant que plusieurs
des projets invoqués se trouvent en zone agricole, que deux autres concernent
des parcelles déjà entourées de constructions existantes sur trois côtés et que
pour ce qui concerne la parcelle 365, il a précisément formé opposition au
projet de construction, avec mise à l'enquête d'une zone réservée également. Quant
à la parcelle 40 contiguë, il expose qu'elle comprenait déjà un bâtiment ECA
200, de sorte que le projet en cours de réalisation constitue une construction
de remplacement et que, conformément à sa pratique constante, il ne conteste
pas la présence d'une nouvelle construction ayant un accès direct sur la route,
mais pas sur les fonds situés au-delà: la parcelle 369 n'a pas d'accès direct
sur le chemin des Placettes et elle est séparée de celui-ci par un bâtiment
préexistant. En audience, l'autorité intimée a précisé qu'elle tient compte de
nombreux critères, notamment de la zone densément bâtie, de la proximité du
centre du village et d'une éventuelle limite naturelle des constructions.
Il est vrai, comme l'autorité communale a tenté de
le démontrer en juxtaposant les plans de situation respectifs du projet de la
recourante et du projet autorisé sur la parcelle 40 contiguë, que ce dernier
projet, en raison de la place qu'occupe le vaste parking qui le sépare du
chemin des Placettes, est implanté dans la moitié sud de la parcelle 40, si
bien qu’il est presque aussi éloigné du domaine public que celui de la
recourante. On peut hésiter aussi à considérer sans réserve qu'un bâtiment de
six logements et de plus de 300 m² au sol soit admis comme une construction de
remplacement d'un pavillon en bois de 23 m². Il est vrai en revanche que la
parcelle 369, certes plus proche du centre du village, n'a pas d'accès direct
sur le chemin des Placettes, même si elle jouxte le domaine public de l'étroit
chemin de Belle-Fontaine. La proximité des équipements (dont toutes les
parcelles constructibles sont censées être dotées selon l'art. 19 LAT) n'est
pas déterminante. Tout bien considéré, et indépendamment du sort favorable qui
a été réservé au projet de la parcelle 40, on ne peut pas voir un abus du
pouvoir d'appréciation dans la décision de l'autorité cantonale d'imposer une
zone réservée sur la parcelle 369, dont on ne peut exclure en l'état qu'elle
doive être exclue de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement
de celle-ci.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas
droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui a conclu à l'admission du
recours.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 4 novembre 2016 par le Département du territoire
et de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 juin 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.