vd_omni · GE.1996.0031 · 1997-03-17 · fr

c/Municipalité de Lausanne | Conclusion tendant à l'attribution au sein de l'administration communale d'un poste de rémunération équivalente avec statut de cadre de haut niveau, irrecevable car hors du litige. Sauf le cas où la municipalité ordonne le déplacement du fonctionnaire à la place du licenciement, l'attribution d'un poste donné ou d'une responsabilité précise à un fonctionnaire constitue un acte interne à l'administration que la jurisprudence ne considère pas comme une décision susceptible de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.1997 GE.1996.0031

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 17 mars 1997
sur le recours interjeté par
X.________
,
à ********, dont le conseil est l'avocate Catherine Jaccottet-Tissot, Place
Pépinet 4, 1002 Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de la Ville
de Lausanne
du 26 avril 1996 lui infligeant un avertissement.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Marcelle Crot et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière:
Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante, née en
1942, est titulaire d'une licence en psychologie, mention orientation scolaire
et professionnelle. Elle est entrée au service de la commune le 1er septembre
1985 en tant que psychologue conseillère en orientation (classe 10) à la
Direction de la sécurité sociale, Service social, administratif et du travail
(scindé ensuite en un Service social et du travail - SST- et un Secrétariat
général - SG - en 1989). D'abord engagée par contrat de droit privé, elle a été
nommée comme fonctionnaire avec effet au 1er octobre 1986.
Son activité est
décrite de manière différente par chacune des parties: pour la commune, elle
gérait les dossiers de chômeurs difficiles à placer et donnait un appui aux
collaborateurs du service pour la gestion des relations humaines. Selon la
recourante, elle était chargée de l'organisation de cours et de la co-animation
de stages pour chômeurs.
En 1987, elle a été
nommée par la municipalité secrétaire de la Fondation lausannoise d'aide par le
travail (ci-après FLAT). La recourante expose qu'elle jouissait alors d'une
très grande autonomie dans ses fonctions, ce que conteste l'autorité intimée
qui expose qu'elle consistait principalement à instruire des demandes d'aide
déposées dans des cas particuliers ou par des institutions, et en diverses
tâches administratives comme la tenue de procès-verbaux, l'exécution des
décisions du bureau et du Conseil, le contrôle de prêts et remboursements, la
rédaction du rapport annuel, etc.
B.                    Dans deux notes des 26
novembre 1990 et 12 décembre 1990 adressée à la municipalité, le Directeur de
la sécurité sociale et de l'environnement (SS+E) a proposé diverses mesures de
réorganisation, dont notamment le transfert de la recourante du SST au SG en
qualité d'adjoint administratif. Il exposait notamment qu'on pouvait renoncer à
renforcer l'effectif des secrétaires parce que les adjoints administratifs du
SG devaient être "auto-suffisants" dans la plupart de leurs tâches et
capables de produire des documents internes tels que notes, rapports et
brouillons, convenablement dactylographiés et orthographiés sur support
informatique, mais qu'ils n'avaient pas à se charger de la correspondance, dont
la mise en page et l'impression, facilitée par l'existence de brouillons déjà
saisis, demeurait une tâche dévolue aux secrétaires. Il était également relevé
que la recourante
"paraît posséder certaines des compétences que l'on
attend d'un adjoint administratif"
, qu'elle
"maîtrise
l'orthographe, rédige avec aisance et sait dactylographier"
. On peut
enfin y lire que
"en dépit des problèmes interpersonnels qui se sont
accumulés autour de Mme X.________ et de son intégration dans l'équipe de
l'Office de travail"
, le poste de conseiller qu'elle occupait au SST
n'était pas remis en cause et devrait être repourvu.
C'est ainsi que la
recourante a été transférée au secrétariat général de la SS+E le 1er janvier
1991 et promue adjointe administrative (classe 8, salaire brut annuel de
88'073.-). Son travail consistait essentiellement à assurer les relations avec
les institutions subventionnées. Parallèlement à cette nouvelle fonction, elle
a conservé le secrétariat de la FLAT, désormais rattachée au SST, à concurrence
de 40 à 50 % de son temps.
Elle a été promue à
une classe de traitement supérieur les 1er janvier 1992 et 1994. Au bénéfice
des "annuités" correspondantes, elle a atteint à la fin décembre 1994
le maximum de la classe 6, soit un salaire brut annuel de 107'540 francs. Au fil
des années, elle a eu l'occasion de suivre divers cours de perfectionnement aux
frais de la commune.
C.                    Au secrétariat général,
les "qualifications" (soit les notes prises en entretien par son supérieur
hiérarchique) de la recourante pour 1991 font état de la rapidité avec laquelle
elle s'est adaptée à sa nouvelle activité, soulignent son esprit de décision et
d'analyse et concluent qu'elle serait certainement en mesure d'occuper un poste
de cadre supérieur.
Pour 1993 (il n'y en a
pas pour 1992), les qualifications de la recourante font état de quelques
difficultés, notamment de "points d'accrochages" sur des tâches
d'exécution que son supérieur souhaitait voir exécuter par les adjoints, mais
elles qualifient néanmoins la recourante de collaboratrice intelligente,
travailleuse et loyale qui, même si elle dérange parfois par son attitude et
ses critiques, représente un constant stimulant en contribuant à mettre en
lumière des problèmes.
D.                    Des difficultés sont
néanmoins survenues dès cette époque dans les relations de la recourante avec
son entourage professionnel. La plus sérieuse impliquait une secrétaire
handicapée, engagée à temps partiel à la demande de l'AI, qui devait travailler
pour le recourante. Cette personne était peu ponctuelle dans son travail,
fréquemment absente et la fixation de la date de ses vacances créait aussi des
difficultés. Ces circonstances ont contraint la recourante à effectuer les
tâches de secrétariat incombant à sa collaboratrice, ce qui a provoqué des
tensions entre elles, la recourante manifestant une certaine impatience à son
égard.
La situation de cette
collaboratrice, tombée malade dans l'intervalle, et ses conséquences sur
l'organisation du SG ont fait l'objet d'une note du secrétaire général du 18
janvier 1994, qui ne figurait pas au dossier mais que la recourante a produite
en audience. On peut y lire que les capacités de progression de cette
collaboratrice handicapée avaient été surévaluées, mais on y lit aussi que la
recourante avait une réputation de "croque-mitaine" qui paraissait
plutôt reposer "sur un phénomène de type «bouc émissaire»". La
recourante s'est d'ailleurs plainte en audience de certains comportements
vexatoires à son endroit de la part des collaborateurs du service. Cette note
considérait à l'époque qu'on ne pouvait rien reprocher à la recourante
d'inconciliable avec les exigences du service malgré son attitude qui tranchait
"avec celle de nombreux collaborateurs de notre administration,
généralement toute de rondeur et de compromis".
L'audition des témoins
a confirmé l'existence de tensions avec d'autres collaboratrices, l'une d'elle
ayant notamment préféré quitter le service après avoir vainement tenté
d'établir des relations cordiales avec la recourante. Celle-ci a d'ailleurs
conservé - et produit à l'audience - toute une collection de billets aimables
émanant de cette secrétaire. Le consultant dont il sera question plus loin fait
aussi état dans son rapport d'un climat de tension entre la recourante d'une
part et les autres collaboratrices du service. S'agissant de la collaboratrice
handicapée, la note précitée établit que les capacités de progression de cette
personne avaient été surévaluées; en revanche, ni le dossier ni l'instruction
n'ont permis d'établir que le comportement de la recourante soit à l'origine de
la période de maladie subie par cette collaboratrice.
E.                    Après s'être adressée au
chef du Service du personnel qui l'a reçue le 7 février 1994, la recourante a
écrit une note au Directeur de la SS+E le 8 février 1994, dans laquelle elle
contestait être à l'origine du congé-maladie de la collaboratrice handicapée
ci-dessus et demandait à son supérieur de faire cesser les attaques à son
encontre et de rétablir de saines conditions de travail. Ce dernier lui a alors
adressé une note le 11 février 1994, dont la teneur est la suivante:
"...Votre attitude cassante et méprisante
vis-à-vis de vos collègues engendre une atmosphère pénible au sein du personnel
du secrétariat général. C'est probablement la raison pour laquelle votre
subordonnée directe, handicapée de surcroît, est tombée malade. Ce mauvais
climat n'est pas propre à stimuler et à motiver les collaborateurs concernés.
La qualité des relations au sein d'une équipe est nécessaire au bon
fonctionnement de notre administration et j'y tiens.
C'est la raison pour laquelle j'ai proposé que
vous fassiez vous-même le travail de secrétariat et de rédaction afin de
limiter au strict minimum vos contacts avec vos collègues. ...
... J'exige donc un effort décisif de votre
part afin que le bon fonctionnement de la direction n'ait pas à pâtir des
problèmes relationnels que vous engendrez."
Le 22 mars 1994, la
recourante s'est adressée à la municipalité par note. Elle a demandé notamment
à être rétablie dans son
"intégrité morale et
socio-professionnelle"
, à être
"lavée de l'accusation
monstrueuse et insoutenable d'être responsable de la mise en congé de longue
durée pour maladie de Mlle R."
et à pouvoir exercer
"les
fonctions inhérentes à mon poste d'adjointe administrative dans des conditions
de travail équitables"
.
La situation ne
s'améliorant guère, la recourante a déposé plainte auprès de la Déléguée à
l'égalité de l'administration communale, à la fin du mois décembre 1994 (date
confirmée par la déléguée lors de l'audience) pour
"non-respect de la
personnalité, déqualification par amalgame entre adjointe administrative et
secrétaire, abus du pouvoir"
de la part du secrétaire général et du
directeur de la SS+E. Elle se plaignait aussi de "
harcèlement
psychologique de la part des secrétaires"
(cette pièce ne figurant pas
au dossier, le tribunal a repris les termes figurant dans le mémoire de
recours). A Noël 1994, la recourante s'est trouvée en incapacité de travail en
raison d'un état de pré-dépression réactionnelle, diagnostiqué par son
médecin-traitant. Lors de l'audience, son avocate a parlé d'épuisement
psychologique.
A la fin de l'année
1994, la recourante a fait l'objet de bonnes qualifications, son supérieur
reconnaissant son engagement, son esprit critique et sa clairvoyance. Il
invoque cependant longuement la détérioration des relations de la recourante
avec son environnement ainsi que la décision prise à cette époque de retirer à
la recourante sa responsabilité dans la FLAT.
Le 24 janvier et le 21
février 1995, la recourante, accompagnée de la déléguée à l'égalité, a été
entendue par la syndique. Il a alors été convenu que la recourante élaborerait
un cahier des charges et qu'elle le négocierait avec son chef de service. Un premier
cahier des charges, remis au Secrétaire général le 28 février 1995, est resté
sans réponse. Le 18 avril 1995, la recourante a remis à la syndique un second
cahier des charges.
A partir du mois de
mai 1995, la recourante a été remplacée au secrétariat de la FLAT.
Le 22 août 1995, le
secrétaire général a remis à la recourante un cahier des charges établi par ses
soins. Ce projet précisait qu'elle devait se familiariser avec le traitement de
texte afin de réaliser elle-même un certain nombre de documents. Il proposait
également d'engager un chômeur en programme d'occupation pour exécuter
certaines tâches de secrétariat. Suite à cette proposition, un chômeur a été
engagé en programme d'occupation comme secrétaire de la recourante. En
audience, il a expliqué avoir entretenu d'excellentes relations avec cette
dernière et n'avoir rien remarqué de spécial à son sujet, si ce n'est
"une
certaine distance entre les dames"
du SG.
Le 6 septembre 1995,
la recourante a été reçue par la syndique, en présence du secrétaire général,
du Directeur de la SS+E et de la déléguée à l'égalité. Il a alors été décidé de
soumettre le cahier des charges litigieux à un expert neutre.
Des divergences ont
surgi quant à la procédure à suivre. Le secrétaire général a proposé de faire
appel au directeur des ressources humaines de l'Etat de Genève. La recourante a
proposé de son côté de recourir au Concordat suisse sur l'arbitrage.
Le 28 septembre 1995,
la municipalité a adopté une instruction administrative destinée à lutter
contre le harcèlement sexuel ou psychologique au sein de la commune. Un
"groupe de confiance anti-harcèlement" (ci-après groupe de
confiance), composé de quatre personnes nommés par la municipalité, a été mis
sur pied pour conduire la procédure, se charger des enquêtes et proposer des
solutions.
Le 2 novembre 1995, la
recourante a alors proposé que le groupe de confiance se prononce sur le cahier
des charges établi par le Secrétaire général et sur son propre projet.
Le 1er décembre 1995,
date de l'entrée en vigueur de l'instruction administrative sur la lutte contre
le harcèlement, la recourante a déposé plainte auprès du groupe de confiance
pour non-respect de la personnalité et harcèlement psychologique contre le secrétaire
général et le directeur de la SS+E.
Le mandat
d'instruction de la plainte a été confié à SOPROMEX SA, vu la récusation du
groupe de confiance, dont trois des quatre membres connaissaient
personnellement la recourante et le fait que le conseiller municipal dont
dépend le groupe était directement mis en cause. Dans son rapport du 18 mars
1996, ce consultant déclare avoir entendu d'abord la plaignante, puis demandé
leur version des faits aux personnes incriminées et recueilli ensuite les
témoignages et interprétations d'autres personnes concernées, avant d'imaginer
une solution qu'il a négociée avec les personnes concernées. Dans ses
conclusions, le rapport exclut tout harcèlement psychologique, mais met en
lumière les difficultés de la plaignante avec l'ensemble des collaborateurs de
la SS+E de la façon suivante:
"S'agissant de Mme X.________:
Elle a déposé plainte à partir d'une réelle
conviction personnelle de harcèlement et son intention était de voir une
instance extérieure procéder à un examen de sa situation. Dans cette démarche, son
but n'était pas de nuire à la réputation de sa hiérarchie.
Les compétences professionnelles techniques de
Mme X.________ ne sont contestées par personne mais ses compétences
relationnelles sont fortement mises en doute par la plupart des personnes
entendues; il s'agit d'observations au long cours et qui ne portent pas que sur
les derniers mois.
Mme X.________ ne parvient pas à trouver sa
place dans la relation hiérarchique: elle ne sait pas négocier avec ses
supérieurs et, en cas de désaccord, s'abrite derrière des positions de principe
qui empêchent tout dialogue (sa formation, sa déontologie, son statut de
cadre). Dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique, Mme X.________ montre peu
de dispositions; les personnes interrogées se disent sur la défensive, voire
blessées par elle".
Le rapport a conclu à
l'existence d'un conflit entre personnes dans lequel la hiérarchie, comme la
plaignante, portent une part de responsabilité. Il a proposé que la recourante
soit engagée dans le cadre de la CIFEA et, qu'en attendant d'y travailler à 100
%, elle puisse garder son poste actuel à raison de 30 %.
Il faut préciser à cet
égard que la CIFEA ("Communauté pour la formation élémentaire des
adultes") est un projet qui avait démarré en hiver 1995. La recourante y
était chargée de coordonner l'activité de cinq institutions constituant la
communauté. Elle organisait et animait des séances, tenait des procès verbaux
et préparait une exposition décrivant ce projet. Elle y consacrait déjà la
moitié de son temps depuis l'été 1995 et presque tout son temps dès décembre
1995.
Le 22 mars 1996, le
groupe de confiance a transmis le rapport de SOPROMEX à la recourante. Le 1er
avril 1996, cette dernière s'est spontanément déterminée au sujet du rapport et
a écrit à la municipalité; dans sa lettre, elle explique que, malgré les critiques
qu'elle aurait à formuler contre le rapport, elle est tournée vers l'avenir et
donne son accord de principe à son engagement comme secrétaire générale de la
CIFEA. Au cas où les subventions à ce projet viendraient à être supprimées,
elle indique qu'elle aimerait être déplacée à un poste équivalent.
F.                     Le 26 avril 1996, la
Municipalité de Lausanne a écrit la lettre suivante à la recourante:
"Dans sa séance du 18 avril 1996, la
municipalité a pris connaissance du rapport de l'expert chargé de l'instruction
de votre plainte, au sens de l'instruction administrative RPAC 22.01. Elle a
également examiné votre lettre du 1er avril 1996.
S'agissant du rapport d'expert, la municipalité
a relevé que l'accusation de harcèlement ne pouvait être retenue, opinion que
partage d'ailleurs le groupe de confiance. Votre plainte étant infondée, la
Municipalité a été d'autant plus consternée de constater l'agressivité et
l'autoritarisme dont vous faites preuve à l'égard de vos collègues et
collaboratrices, malgré les tentatives de conciliation entreprises avec
beaucoup de détermination par votre hiérarchie.
Considérant que votre attitude est
préjudiciable à la bonne marche de votre service, la municipalité vous adresse
un avertissement au sens de l'art. 71 RPAC: elle vous enjoint de faire
dorénavant preuve d'équité et de bienveillance à l'égard de votre entourage, de
vous conformer aux instructions de vos supérieurs et de respecter votre cahier
des charges.
Cela étant, même si elle estime excessives les
prétentions formulées dans votre lettre du 1er avril 1996, la municipalité
n'est pas opposée à la recherche d'une solution équitable dans le cadre de la
fondation CIFEA, pour autant que la création de dite fondation soit agréée par
les autorités concernées."
G.                    Contre cette décision,
la recourante a déposé un recours le 6 mai 1996, étayé par un mémoire du 20 mai
1996. Elle demande l'annulation de l'avertissement prononcé par la Municipalité
de Lausanne et que lui soit attribué un poste correspondant à sa rétribution
actuelle et au statut d'un cadre de haut niveau.
La municipalité s'est
déterminée le 27 juin 1996 et a conclu au rejet du recours. Elle a expliqué que
l'avertissement contesté n'était pas une sanction disciplinaire liée à la
plainte déposée, mais une injonction invitant la recourante à respecter les
obligations de sa fonction. Elle a également indiqué que les frais d'expertise
d'un montant de 12'000.- francs avaient été pris en charge par la commune.
H.                    Depuis le mois de
juillet 1996, la recourante se trouve en incapacité de travail, suite à la
dégradation de son état de santé. La recourante a d'ailleurs produit plusieurs
certificats médicaux confirmant ces faits.
Le 15 juillet 1996,
elle a demandé la tenue d'une audience et a requis l'audition de sept témoins,
dont trois médecins.
Le 29 août 1996, la
municipalité s'est déterminée sur les réquisitions d'instruction présentées par
la recourante. Elle a indiqué qu'elle considérait qu'une audience était
inutile, mais qu'elle n'y était pas opposée. Informée par le juge instructeur
qu'une audience aurait lieu, la municipalité a requis l'audition de trois
témoins.
Le 2 octobre 1996, le
conseil de la recourante a demandé au tribunal que les trois médecins dont elle
avait requis l'audition soient entendus lors de l'audience. Le juge instructeur
lui a fait savoir que l'audition de ces témoins ne semblait pas déterminante au
vu du dossier, mais que la possibilité d'ordonner un complément d'instruction
suite à l'audience était réservée.
Le tribunal a tenu
audience le 29 octobre 1996 et a entendu la recourante, son conseil ainsi que
sept témoins. La recourante présentant de graves difficultés d'élocution, le
président a interpellé son conseil sur l'opportunité de la poursuite de
l'audience. Son avocate a alors expliqué les raisons pour lesquelles la
poursuite de l'audience paraissait souhaitable. Après avoir suspendu l'audience
et en avoir délibéré, le tribunal a décidé de poursuivre l'instruction. Le
conseil de la recourante a expressément renoncé à l'audition des trois médecins
requise au cours de l'instruction.
Considérant en droit:
1.                     A titre préalable, on
constatera que la recourante conclut à ce qu'un poste répondant au moins au
niveau actuel de sa rémunération et lui conférant un statut de cadre de haut
niveau lui soit attribué au sein de l'administration communale ou dans une
structure semi-privée dépendant de cette dernière. Cette conclusion se rattache
clairement à la solution proposée par le consultant privé qui a été chargé
d'instruire la plainte pour harcèlement de la recourante. Elle est cependant
irrecevable devant le Tribunal administratif car elle sort du cadre du litige
qui porte exclusivement sur le bien-fondé de l'avertissement adressé à la recourante.
Cette dernière ne soutient d'ailleurs pas qu'on se trouverait dans l'hypothèse
visée par l'art. 72 RPAC selon lequel la municipalité peut ordonner, à la place
du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en
rapport avec ses capacités. En dehors de ce cadre, l'attribution d'un poste
donné ou d'une responsabilité précise à un fonctionnaire constitue un acte
interne à l'administration que la jurisprudence ne considère pas comme une
décision susceptible de recours (voir notamment Moor, Droit administratif, vol.
II, p. 111, qui cite notamment comme exemple la définition du cahier des
charges du fonctionnaire; voir dans le même sens l'arrêt GE 94/025 du 7 octobre
1994). A ceci s'ajoute qu'on ne voit pas comment l'autorité intimée pourrait
attribuer à la recourante par voie de décision un poste que celle-ci envisage
notamment en dehors de l'administration communale, fût-ce dans une structure
semi-privée.
La conclusion tendant
à l'attribution d'un poste déterminé à la recourante est ainsi irrecevable.
2.                     Les fonctionnaires de
la Commune de Lausanne sont soumis à un règlement communal intitulé
"Règlement pour le personnel de l'administration communale" du 11
octobre 1977 (ci-après RPAC), approuvé par le Conseil d'Etat, en dernier lieu,
le 29 novembre 1995.
Les diverses règles
auxquelles les parties se réfèrent en l'espèce sont les suivantes :
a)                     Le chapitre IV du RPAC
prévoit, aux articles 27 à 32, les diverses sanctions disciplinaires que la
municipalité peut prononcer contre les fonctionnaires ayant négligé leurs
devoirs ou les ayant enfreint intentionnellement. Les articles 28 à 30 RPAC
disposent notamment:
Art. 28.
-  Les
sanctions disciplinaires suivantes peuvent seules êtres prononcées:
a)     le blâme écrit;
b     l'amende jusqu'à
500 francs;
c)     la suspension
jusqu'à sept jours, avec suppression de traitement;
d)     la suppression
d'une augmentation de traitement pour ancienneté;
e)     la réduction de
traitement jusqu'au minimum de la classe;
f)     le déplacement
dans une autre fonction avec réduction de traitement;
g)     la mise au
provisoire avec ou sans déplacement ou réduction de traitement;
h)     la révocation
Ces sanctions ne peuvent être
cumulées; chaque sanction peut en revanche être accompagnée d'un avertissement
ou d'une menace de révocation.
Le blâme peut être prononcé par un membre de la
Municipalité, qui en est avisée.
Art. 29.
-  La mise
au provisoire ou la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute
grave ou d'infractions répétées.
La révocation doit être prononcée
à l'égard de tout fonctionnaire qui dispose sans droit, à son profit, ou au
profit d'un tiers, de sommes ou de valeurs appartenant à la Commune ou gérées
par elle.
Par valeurs, il faut entendre
tout objet mobilier d'une certaine valeur.
Art. 30.
-  Les
faits incriminés sont portés par écrit, le cas échéant avec pièces à l'appui, à
la connaissance de l'intéressé, qui doit ensuite être entendu par la
Municipalité ou par un de ses membres.
L'article 56 du présent règlement
n'est pas applicable.
Le procès-verbal d'audition est
communiqué à l'intéressé, auquel le prononcé disciplinaire est notifié par acte
écrit et motivé.
b)                     Le chapitre VIII du
RPAC concerne la cessation des fonctions. Les articles 70 et 71 sur le renvoi
pour justes motifs ont la teneur suivante:
Art. 70.
-  La
Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes
motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs ou
de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
Constituent de justes motifs
l'incapacité ou l'insuffisance, la faillite, la saisie infructueuse et, de
façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction
préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l'administration,
notamment l'activité du conjoint du fonctionnaire lorsqu'elle est inconciliable
avec la situation officielle de ce dernier.
Le fonctionnaire dont on peut
présumer qu'il sera invalide à l'échéance du droit du traitement, selon
l'article 45, est licencié par la Municipalité pour cette échéance. La
procédure prévue à l'article 71 ci-après n'est pas applicable.
Art. 71.
-  Le
licenciement pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition du
fonctionnaire ou de son représentant légal, qui peuvent demander la
consultation préalable de la commission paritaire prévue à l'article 75.
Lorsque le licenciement a pour
motifs des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, il doit être
précédé d'un avertissement.
Le licenciement est notifié par
écrit avec indication des motifs.
c)                     La municipalité intimée
a adopté le 28 septembre 1995 une "instruction administrative visant à
réprimer le harcèlement". Cette instruction constitue une disposition
d'application du règlement communal (RPAC 22.01). Elle ne fait donc pas
formellement partie du règlement communal qui bénéficie seul de l'approbation
du Conseil d'Etat qui lui confère force de loi (art. 94 al. 2 de la loi du 28
février 1956 sur les communes). Présentée à l'en-tête du Bureau de l'égalité de
l'administration communale, cette instruction administrative a la teneur
suivante :
Préambule
Le règlement pour le personnel de
l'administration communale (ci-après RPAC) prescrit que le fonctionnaire doit
exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité
(art. 10 al. 1er).
Il précise en outre que le fonctionnaire
s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du
service (art. 11 RPAC).
S'il a du personnel sous ses ordres, il doit se
comporter à son égard avec courtoisie, équité et bienveillance (art. 25 RPAC).
S'il contrevient à ses obligations, le
fonctionnaire est passible de sanctions disciplinaires telles que prévues aux
articles 27 ss RPAC.
Le harcèlement, qu'elle qu'en soit la forme,
représente, outre une atteinte inadmissible à la personnalité d'autrui, une
entrave à la bonne marche du service par les perturbations qu'il crée; une
telle attitude n'est pas acceptable de la part d'un fonctionnaire. A ce titre,
ce dernier est passible des sanctions disciplinaires précitées.
Définition du harcèlement
Par harcèlement, il faut entendre toute
conduite abusive se manifestant notamment par des comportements, des paroles,
des actes, des gestes, des écrits unilatéraux, de nature à porter atteinte à la
personnalité, à la dignité ou à l'intégrité physique ou psychique d'une
personne, à mettre en péril son emploi ou à dégrader le climat de travail.
Plainte
Toute femme ou tout homme qui s'estime victime
de harcèlement au sens défini ci-dessus peut s'adresser à une personne du
groupe de confiance, qui la recevra ensuite.
Toute démarche insuffisamment fondée est
écartée.
Instruction
L'instruction est menée en toute indépendance
et dans la plus grande discrétion. Seul le conseiller municipal concerné est
avisé du cas.
L'instruction achevée, la personne de confiance
contactée par la victime procédera à une
démarche de conciliation
. En
cas d'échec ou lorsque la gravité du cas est extrême, la personne de confiance
en informe la Municipalité qui décide, outre qu'il soit mis fin au harcèlement,
l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de l'auteur-e [sic] du
harcèlement.
La Municipalité décide également l'ouverture
d'une procédure disciplinaire à l'encontre de la personne plaignante, si elle
acquiert l'intime conviction que cette dernière a agi de manière infondée ou
dans le but de nuire.
Le nom de la victime et des témoins le cas
échéant, hormis celui de l'auteur-e [sic] du harcèlement qui fait l'objet d'une
procédure disciplinaire, restent connus des seuls membres du groupe de
confiance qui ont mené l'instruction, à moins que les personnes concernées
n'acceptent expressément que leur nom soit dévoilé.
Sanctions
Les sanctions encourues sont celles prévues aux
articles 28 et 29 RPAC.
La procédure prévue aux articles 30 ss RPAC est
en outre applicable.
Entrée en vigueur
La présente instruction administrative entre en
vigueur
dès le 1er décembre 1995
.
3.                     La recourante conclut à
l'annulation de l'avertissement qui lui a été adressé dans la décision
attaquée. Elle fait valoir que les instructions administratives relatives au
harcèlement prévoient d'éventuelles sanctions disciplinaires en cas de plainte
abusive mais que les conclusions du rapport du consultant mandaté en l'espèce
permettent d'exclure l'hypothèse d'une plainte abusive de sa part. La
recourante met d'ailleurs en cause l'indépendance du consultant en raison des
mandats qu'il a reçus par ailleurs de la commune. Relevant que l'avertissement
litigieux constitue le préalable nécessaire d'un futur licenciement, la
recourante conteste en substance que le fait d'avoir saisi le groupe de
confiance d'une plainte pour harcèlement puisse aboutir à une remise en
question de son engagement. Selon elle, on serait proche du licenciement
abusif.
De son côté,
l'autorité intimée conteste qu'on se trouve en présence d'une sanction
disciplinaire liée à la plainte déposée. Elle expose que les interventions de
la recourante auprès de la Syndique ou de la municipalité, tout comme
l'instruction de la plainte, ont révélé d'importants manquements aux obligations
de fonctionnaire de la recourante, celle-ci ayant refusé d'obéir à ses
supérieurs et d'effectuer au besoin des tâches prétendument subalternes, et
violé ses obligations par son attitude face à ses subordonnés. Elle expose
qu'un licenciement aurait été possible selon l'art. 71 RPAC, c'est à dire pour
justes motifs.
Aucune des parties ne
conteste qu'on ne se trouve pas dans l'hypothèse, visée par l'instruction
administrative sur le harcèlement, où une procédure disciplinaire serait
engagée pour le seul motif que la plainte pour harcèlement en elle-même
équivaudrait, parce qu'elle aurait été déposée de manière infondée ou dans le
but de nuire, à une violation des devoirs de service ou de fonction. En
revanche, il règne une certaine incertitude sur la question de savoir si le
litige porte sur l'existence de justes motifs ou sur le prononcé d'une sanction
disciplinaire. En effet, l'autorité intimée expose dans sa réponse que la
recourante a commis une violation de ses obligations de fonction par son refus
d'obéir à son supérieur et par son attitude face à ses subordonnés. Des fautes
de services sont ainsi invoquées mais on ne voit guère ce qui justifierait de
considérer la décision exclusivement comme un avertissement devant précéder un
éventuel licenciement pour juste motif au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC plutôt
que comme un blâme écrit au sens de l'art. 28 al. 1 lit. a RPAC relatif aux
sanctions disciplinaires.
a)                     Selon une distinction
traditionnelle, le licenciement d'un fonctionnaire pour justes motifs est
ordonné lorsque d'après les règles de la bonne foi, le rapport de travail ne
peut pas être poursuivi ou que son maintien serait préjudiciable à la bonne
marche ou à la bonne réputation de l'administration. En revanche, la révocation
disciplinaire est la conséquence d'une violation fautive des devoirs de service
ou de fonction (voir sur cette distinction GE 95/039 du 28 novembre 1996 et GE
93/014 du 17 mai 1993; Hänni, La fin des rapports de service en droit public,
RDAF 1995 p. 420 ss).
Dans sa pratique, le
Tribunal administratif a fréquemment jugé que même s'ils conduisent au même
résultat, le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des
mesures distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par
les procédures permettant de les appliquer. Il a ajouté que ces deux types de
mesures sont incompatibles en ce sens que l'autorité communale doit choisir
l'une d'entre elles et que parfois, ce choix est limité par des dispositions
réglementaires expresses (comme le statut cantonal le prévoyait jusqu'en 1988)
indiquant que lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de
service, seule la voie disciplinaire reste ouverte (GE 96/076 du 5 décembre
1996; GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 93/042 du 15 octobre 1993; GE 93/014 du
17 mai 1993; GE 92/077 du 26 novembre 1992; voir encore, sur cette distinction
et ses rapports avec la notion de justes motifs en droit du contrat de travail
selon l'art. 337 CO, GE 95/039 du 28 novembre 1996 ainsi que la doctrine et la
jurisprudence citées).
b)                     S'agissant du choix
entre les deux types de mesures en fonction des motifs invoqués, le tribunal
s'en remet en général, au moins implicitement, à la qualification adoptée par
l'autorité intimée, examinant sous l'angle des justes motifs même des circonstances
constituant manifestement des fautes de service (GE 96/076 du 5 décembre 1996,
inobservation de l'horaire de travail; GE 96/061 du 31 octobre 1996, désordre
et insuffisance dans le travail; GE 95/085 du 4 décembre 1995, établissement
délibérément inexact d'un document officiel; GE 95/061 du 30 août 1995,
indiscipline et absences injustifiées). Cette solution s'impose d'ailleurs
d'elle-même lorsque le règlement communal ne prévoit pas ou plus de procédure
disciplinaire (GE 94/025 du 7 octobre 1994 et GE 96/014 du 26 avril 1996, selon
lesquels dans ce cas, l'autorité municipale ne peut sanctionner les agents de
l'administration qui faillissent à leurs devoirs que par le renvoi pour justes
motifs). Il est cependant aussi arrivé, lorsque la question n'était pas résolue
par l'autorité intimée, que le tribunal juge qu'il y a lieu d'appliquer celles
des dispositions qui sont plus spécifiquement adaptées au cas visé, à savoir
les dispositions disciplinaires du statut communal lorsqu'est en cause le
licenciement d'un fonctionnaire motivé par des fautes de service (GE 92/077 du
26 novembre 1992). Il est même arrivé que les règles disciplinaires soient
déclarées applicables au renvoi pour justes motifs (GE 96/072 du 3 septembre
1996, s'agissant de la suspension préventive avec suspension de traitement).
Il faut bien
reconnaître que lorsqu'une faute de service est invoquée, la différence entre
un renvoi pour justes motifs et une révocation disciplinaire est purement
théorique. Les circonstances justifiant un renvoi disciplinaire doivent être
considérées (dans ce sens Hänni, déjà cité, RDAF 1995 p. 422) comme une
catégorie de justes motifs, qui correspondent du point de vue de leur contenu
aux justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail
en droit privé au sens de l'art. 337 CO (GE 95/039 du 28 novembre 1996; moins
catégorique: GE 95/085 du 4 décembre 1985; voir encore à titre d'exemple, sur
la qualification des problèmes d'alcool sous l'un ou l'autre régime, un arrêt
du Tribunal fédéral publié dans RDAF 1995 p. 461). Il faut d'ailleurs rappeler
que la difficulté à distinguer clairement les deux types de mesures a conduit
le législateur cantonal à éliminer en 1988 la procédure disciplinaire du statut
cantonal des fonctions publiques (GE 93/014 du 17 mai 1993 et les référence
citées). Lorsqu'elle subsiste, la distinction entre les deux catégories de
mesures n'a en vérité guère de portée lorsque comme en l'espèce, le règlement
communal ne contient même pas ou plus la clause de subsidiarité (que
connaissait le droit cantonal) selon laquelle seule la voie disciplinaire reste
ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de
service.
c)                     S'agissant de la
procédure, le tribunal a régulièrement refusé d'appliquer les garanties de
procédure instaurées par de nombreux règlements communaux pour les mesures
disciplinaires lorsqu'un fonctionnaire faisait l'objet de griefs qualifiés de
justes motifs; toutefois, il a toujours confirmé que la garantie du droit
d'être entendu (art. 4 de la Constitution fédérale) exigeait dans ce cas que le
justiciable, avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, puisse
s'expliquer, fournir des preuves, participer à leur administration, en prendre
connaissance et se déterminer à leur propos et se faire représenter et assister
dans la procédure (GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 95/085 du 4 décembre 1995;
GE 92/034 du 25 septembre 1992; GE 92/025 du 25 septembre 1992). Selon certains
arrêts, l'ampleur des garanties que la procédure doit conférer au fonctionnaire
dépend de la gravité de la mesure envisagée: les exigences quant à la procédure
ne sont pas les mêmes suivant qu'il s'agit de prononcer une révocation
immédiate ou une simple réprimande (GE 92/023 du 16 octobre 1992; GE 93/005 du
20 avril 1993).
d)                     Il n'est pas certain
qu'on puisse s'en tenir sans autre à la pratique selon laquelle, même lorsque
les griefs formulés contre un fonctionnaire constitue des fautes de service,
l'autorité municipale serait libre de choisir d'engager une procédure disciplinaire
ou d'utiliser les dispositions relative au congé pour justes motifs. En effet,
cela aurait pour conséquence difficilement soutenable qu'il suffirait à
l'autorité municipale de qualifier les griefs qu'elle invoque de "justes
motifs" pour s'affranchir du respect des garanties formulées en général
par les règles de la procédure disciplinaire. On peut donc se demander si l'on
ne devrait pas considérer que même en l'absence de la clause de subsidiarité
déjà évoquée, seule la voie de la procédure disciplinaire reste ouverte lorsque
les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service (voir sur ce
point ATF 104 Ia 161, consid. 3a in fine). Cette question peut cependant rester
ouverte car il convient d'examiner d'abord le sort des griefs de la recourante
au regard des exigences minimales qui sont applicables, en vertu de la
jurisprudence, même en cas de renvoi pour justes motifs.
4.                     Le principal grief de
la recourante consiste à faire valoir que l'instruction d'une plainte pour
harcèlement déposée par le fonctionnaire ne devrait pas, sous peine de confiner
au licenciement abusif, pouvoir aboutir à une procédure disciplinaire dirigée
contre ce fonctionnaire.
On ne peut suivre
entièrement la recourante dans cette affirmation catégorique. Tout d'abord,
l'instruction administrative déjà citée (elle n'a pas force de loi mais du
point de vue de la bonne foi, son contenu renseigne au moins les intéressés sur
la pratique de l'autorité) prévoit qu'une procédure disciplinaire peut être
engagée en cas de plainte abusive; cette hypothèse est cependant exclue en
l'espèce comme on l'a vu. En outre, on ne peut pas exclure toute autre
possibilité de procédure disciplinaire à la suite d'une plainte pour
harcèlement car si cette possibilité était exclue (il faudrait pour cela une
norme claire dans le règlement communal), on permettrait au fonctionnaire
suspect d'une faute de service de paralyser toute procédure en prenant
l'initiative d'une plainte pour harcèlement. On signalera au passage que
jusqu'ici, la pratique a analysé sous l'angle de l'abus ou du détournement de
pouvoir le grief du fonctionnaire qui, faisant l'objet d'une procédure
disciplinaire ou pour justes motifs, voire d'une réduction du temps d'activité
ou d'une suppression de poste, fait valoir que la mesure contestée le vise
personnellement pour des motifs étrangers aux griefs formellement articulés
contre lui (GE 93/130 du 20 avril 1994 concernant une suppression d'emploi; GE
94/136 du 31 mars 1995 concernant la diminution du taux d'activité d'une
fonctionnaire qui avait déposé plainte pénale contre des membres de l'autorité
municipale; GE 92/133 du 16 avril 1993, selon lequel l'autorité commet un
détournement de pouvoir si, à un renvoi pour justes motifs frappé de recours,
elle substitue sans autre avertissement un renvoi pour cause de suppression de
poste).
5.                     Si les griefs que la
recourante fonde sur l'issue de la procédure de plainte pour harcèlement sont
mal fondés sur ce point, ils touchent néanmoins au droit d'être entendu de la
recourante. A cet égard, il est vrai que la décision attaquée a été prise dans
des circonstances inattendues.
Le respect du droit
d'être entendu présuppose, entre autres mais avant tout, que le fonctionnaire
intéressé soit préalablement informé du fait qu'une sanction est envisagée
contre lui (GE 95/085 du 4 décembre 1995, en procédure disciplinaire; GE 95/136
du 10 juillet 1996, en cas de justes motifs).
Sans doute les
occasions n'ont-elles pas manqué à la recourante de se faire entendre, mais
c'était exclusivement parce qu'elle a régulièrement pris l'initiative de
diverses plaintes et démarches contre ses supérieurs. Ce n'est qu'en réponse à
ces interventions de la recourante qu'ont été formulés certains griefs,
notamment dans la lettre du directeur de la SS+E du 11 février 1994. Cette
dernière lettre aurait probablement pu être suivie, moyennant que le recourante
ait pu se déterminer à ce sujet, d'un avertissement au sens de l'art. 71 al. 2
RPAC. Tel n'a cependant pas été le cas. Sans doute aussi la plainte de la
recourante pour harcèlement a-t-elle fait l'objet d'un rapport qui englobait
également l'examen de griefs formulés contre la recourante tant par son
supérieur que par ses subordonnés, mais la recourante a été entendue en premier
et n'a apparemment pas été informée des griefs formulés contre elle par les
autres personnes que le consultant a entendues par la suite. En tous les cas,
l'intervention du consultant mandaté par la commune n'avait ni le but ni
l'apparence reconnaissable d'une enquête disciplinaire (ou pour justes motifs).
Il est en outre douteux que l'autorité puisse, au lieu d'instruire elle-même
une procédure disciplinaire contre un de ses fonctionnaires, charger un
consultant extérieur à l'administration de procéder à l'audition des intéressés
et de statuer à sa place sur les griefs formulés contre un fonctionnaire. C'est
pourtant pratiquement ce qui s'est passé en l'espèce, la recourante ayant
finalement reçu (par le biais du groupe de confiance et non de l'autorité intimée)
le rapport du consultant, qui tranche l'essentiel du litige, sans être non plus
invitée à se défendre avant cette apparence de prononcé ni informée que la
question d'un avertissement pour faute de service allait être examinée par
l'autorité intimée. Le fait que la recourante ait adressé à la municipalité une
prise de position spontanée du 1er avril 1996 n'y change rien car dans ce
document, elle a volontairement renoncé à revenir sur le contenu du rapport en
se limitant au contraire à examiner la proposition de reclassement qu'il
suggérait.
Force est ainsi de
constater qu'à aucun moment la recourante n'a été formellement informée que
l'autorité s'apprêtait à rendre à son sujet une décision (peu importe qu'il ait
pu s'agir d'un blâme disciplinaire ou d'un avertissement relatif à de justes
motifs) statuant sur des griefs formulés à son encontre. Dans ces conditions,
dans la mesure où la décision attaquée a été rendue sans que l'intéressée ait
eu conscience qu'une procédure pouvant y aboutir était en cours, la décision
attaquée viole le droit d'être entendu de la recourante. La violation du droit
d'être entendu ne pouvant pas être corrigée en instance de recours dès lors que
le pouvoir d'examen du Tribunal est limité à la légalité (art. 36 LJPA), la décision
attaquée ne peut qu'être annulée.
4.                     La décision entreprise
devant ainsi être annulée pour des motifs formels, il n'y a pas lieu d'entrer
en matière sur le fond. Le recours est donc admis sur ce point, mais rejeté en
ce qui concerne les conclusions tendant à l'attribution d'un nouveau poste à la
recourante. Il se justifie dès lors d'allouer des dépens réduits à la
recourante, à la charge de la commune. S'agissant d'un litige entre un
fonctionnaire et une commune, il y a lieu désormais de laisser les frais à la
charge de l'Etat en application par analogie du principe de la gratuité de la
procédure en matière de litiges du travail.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 26 avril 1996 prononçant un avertissement à
l'encontre de la recourante est annulée.
III.                     La conclusion
tendant à l'attribution d'un poste de travail déterminé est irrecevable.
IV.                    Les frais
restent à la charge de l'Etat.
V.                     Une indemnité
de 1'000 (mille) francs est allouée à la recourante, à titre de dépens à la
charge de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 17 mars 1997/gz
Le président :                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.