vd_omni · AC.2005.0021 · 2005-10-31 · fr

SWISSCOM MOBILE SA/Municipalité d'Etagnières, ETRAMA SA, Service de l'environnement et de l'énergie | Annulation, aux frais et dépens de la commune, du refus municipal d'accorder le permis de construire une antenne de téléphonie mobile. En l'absence d'autorisation cantonale spéciale (hors zone à bâtir par exemple), la commune est compétente pour appliquer le droit de l'environnement. En présence d'un préavis favorable et non contesté du service cantonal compétent, elle n'est pas fondée à invoquer la santé de la population pour refuser le permis. Rappel de la jurisprudence fédérale, qui n'exige pas le regroupement des antennes, et de la pratique cantonale, qui ne prévoit de coordination qu'à moins de 100 mètres de distance en zone à bâtir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2005 AC.2005.0021

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 2005
Composition
Pierre Journot, président;
M.
Antoine Thélin
et M. Pascal Langone,
assesseurs.  Greffière: Mme Annick Borda, ad hoc
Recourante
SWISSCOM MOBILE SA,
à Lausanne,
représentée par Jean DE GAUTARD, Avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité d'Etagnières,
Autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergie,
Propriétaire
ETRAMA SA,
à Etagnières,
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité d'Etagnières du 27 janvier
2005 (construction d'une installation de téléphonie mobile sur la parcelle no
484)
Vu les faits suivants
A.
La société Etrama SA est propriétaire de la parcelle 484
de la commune d'Etagnières. Cette parcelle est située au sud du périmètre
construit de la commune et est régie par un plan de quartier "En Rambuz -
Es Brits" approuvé par le Conseil d'Etat le 22 février 1995. A l'angle
nord-est de cette parcelle, Swisscom Mobile SA a formé le projet d'implanter,
avec l'accord du propriétaire du fonds, une installation de communication
mobile. Cette installation est constituée d'un mât de 16 mètres supportant deux
antennes de télécommunication et d'une armoire technique au sol.
A la suite de discussions entre la Municipalité
d'Etagnières et Swisscom Mobile SA, la commune a écrit à l'opérateur le 16
octobre 2004. Elle déclarait alors qu'elle avait décidé de ne pas s'opposer à
l'installation des antennes projetées, en précisant toutefois que cette
position ne préjugeait pas du résultat définitif de la procédure d'enquête publique.
B.
L'enquête publique relative à la construction de l'installation
de télécommunication a eu lieu du 5 au 25 novembre 2004. Cette enquête a suscité
plusieurs oppositions.
La position des services cantonaux a fait l'objet
d'une synthèse de la Centrale des autorisations du 4 janvier 2005, dont on
extrait le passage suivant:
"Le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise favorablement au présent
projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous:
Rayonnement non ionisant
L'ordonnance fédérale sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 définit d'une part des valeurs
limites d'immissions (protégeant des dommages à la santé qui sont prouvés
scientifiquement) et d'autre part des valeurs limites de l'installation
(prenant en compte le principe de prévention).
Les valeurs limites d'immissions doivent être
respectées partout où les gens peuvent séjourner (article 13, ORNI). Ces
valeurs doivent non seulement être respectées dans les lieux à utilisation
sensible, mais aussi partout où des personnes peuvent séjourner momentanément.
Les valeurs limites de l'installation (plus sévères
que les valeurs limites d'immissions) doivent être respectées dans les lieux à
utilisation sensible. Selon le chiffre 64 de l'annexe 1, la valeur limite de
l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ électrique est
de :
a/ 4.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement
dans la gamme des fréquence de 900 MHz environ;
b/ 6.0 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz ou dans la gamme plus
élevée;
c/ 5.0 V/m pour les installations qui émettent à la
fois dans la gamme de fréquence selon la lettre a/ et dans la gamme de
fréquence selon la lettre b/.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP) a mis au point une méthode d'évaluation des immissions de ces
rayonnements.
Selon les informations contenues dans la "Fiche
de données spécifique au site concernant les stations de base pour la
téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL)" établie pour le site
ETBW par Swisscom Mobil AG le 11.08.2004, le SEVEN peut se déterminer de la
manière suivante:
L'estimation des immissions a été faite pour 2
antennes, dans la gamme de fréquence UMTS, ayant une puissance équivalente
émise de 1200 W par antenne.
Ce site est une nouvelle installation UMTS.
En fonction des caractéristiques des antennes, la
valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments
voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI
pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 3.9 V/m).
Les calculs ont également été faits pour des
expositions de courte durée au pied du mât (immissions inférieures à 8% de la
valeur limite d'immissions).
En cas de réalisation de nouveaux lieux à utilisation
sensible en accord avec les règlements sur l'aménagement du territoire en
vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente
installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier
son installation afin de respecter les valeurs limites imposées par l'ORNI.
Toute réserve utile est émise en ce sens.
Le projet respecte donc la valeur limite de
l'installation.
En fonction de la définition de la valeur limite de
l'installation (art. 3 ORNI), le cumul de l'intensité du rayonnement non
ionisant ne se fait que lorsque d'autres antennes se trouvent à l'intérieur du
rayon du périmètre de l'installation. Pour l'antenne Swisscom ETBW, ce rayon
vaut 40.4 m. Il n'y a pas d'autre antenne dans ce périmètre. L'antenne Sunrise
VD696-4 située près de la Tôlerie Industrielle se trouve à une distance de plus
de 400 mètres.
Le Services des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN)
formule la remarque suivante:
Le projet s'inscrit dans une zone non affectée selon
le plan de quartier "En Rambuz - Es Brits". Aucun site protégé ou
biotope particulier n'est touché par le projet. Considérant ce qui précède, le
CCFN n'a pas d'autorisation spéciale à délivrer.
Le Centre constate cependant qu'un deuxième opérateur
prévoit de s'implanter à environ 400 mètres. A cet égard, le CCFN relève que la
possibilité d'un regroupement des antennes méritait d'être étudiée de manière
approfondie.
De plus, sur le plan paysager, un déplacement de
l'ouvrage à proximité des peupliers présents sur le site serait plus judicieux."
C.
Par décision du 27 janvier 2005, qui n'est pas motivée, la
Municipalité d'Etagnières a refusé l'autorisation de construire. Elle déclare
simplement qu'elle a décidé de ne pas délivrer le permis de construire "au
vu des oppositions".
D.
Par acte du 7 février 2005, Swisscom Mobile SA a recouru
contre cette décision et conclu à la délivrance du permis de construire.
La commune s'est déterminée le 3 mars 2005 en ce
sens qu'elle conclut au rejet du recours.
Le SEVEN, par courrier du 11 février 2005, a
maintenu son préavis positif à la construction de l'installation projetée.
Interpellés par la commune à la demande du tribunal,
les opposants ne se sont pas manifestés.
E.
Par courrier du 17 mars 2005, le tribunal a informé les
différents intéressés à la procédure qu'un arrêt serait rendu sans audience sur
la base du dossier.
Considérant en droit
1.
La recourante Swisscom Mobile SA soutient que la décision de
refus de la commune n'est dictée que par des considérations politiques; selon
elle, la municipalité préfère que le permis de construire soit
"délivré" pour le Tribunal administratif plutôt que par elle-même.
Elle fait valoir que la demande de permis de construire respecte le droit
applicable pour le surplus.
La question des nuisances provoquées par une
installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de
ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les
hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE),
provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à
partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites aussi bien
d'immissions (art. 13 al. 1 LPE) que d'émissions (art. 12 al. 2 LPE); c'est sur
cette base que se fonde l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement
non ionisant (ORNI).
a)                L'autorité
compétente pour rendre une décision fondée sur l'ORNI dans le cadre de la
procédure du permis de construire est déterminée par l'art. 2 al. 1 et 2 du
règlement d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
(RVLPE), qui a la teneur suivante:
1
L'application de la législation sur la
protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales
dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et
règlements en vigueur.
2
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de
la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité
compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12,
alinéa 2, du présent règlement est réservé.
En l'espèce, il n'y a pas matière à autorisation
cantonale. En particulier, le projet n'est pas situé hors de la zone à bâtir et
aucune autre autorisation cantonale n'est requise par l'art. 120 LATC et la
liste constituant l'annexe II du règlement d'application (RLATC). Le SEVEN
n'est amené à émettre qu'un préavis dans le cadre de la procédure du permis de
construire. Aussi, en vertu de l'art. 2 al. 2 RVLPE, c'est à l'autorité
communale qu'il incombe de rendre une décision formelle sur la conformité à
l'ORNI des installations projetées. C'est ce qu'a fait la Municipalité
d'Etagnières en communiquant son refus d'octroyer le permis de construire.
b)                En vertu de
l'annexe 2 ch. 21 al. 3 ORNI, la valeur limite d'immissions est fixée à 1. Elle
doit être respectée partout où des gens peuvent séjourner, ceci même de façon
momentanée. Les valeurs limites d'émissions, dénommées par l'ORNI valeurs
limites de l'installation, sont plus sévères que les valeurs limites
d'immissions. Les limitations d'émissions, dites préventives, sont définies à
l'annexe 1 ORNI et ne doivent pas être dépassées dans les lieux à utilisation
sensible. Ces lieux sont constitués notamment des locaux de bâtiments dans
lesquels des personnes séjournent régulièrement (art. 3 al. 3 lit. a ORNI).
Dans le cadre de la fiche de données spécifique au
site requise dans le cadre de la procédure d'octroi d'autorisation de
construire (art. 11 al. 1 ORNI), Swisscom Mobile SA a effectué un calcul de la
valeur d'immissions au pied du mât des antennes projetées, à savoir au lieu de
séjour momentané le plus chargé. Le résultat de ce calcul, confirmé par le
SEVEN, donne une valeur d'immissions égale à 0.077. Force est donc de constater
que la valeur limite d'immissions des installations de téléphonie mobile
projetées est largement respectée puisqu'elle épuise à peine 7,7 % de la valeur
légale maximale.
Les antennes en cause émettent dans une gamme de
fréquence allant de 2110 à 2170 MHz. En vertu de l'annexe 1 ch. 64 ORNI, la
valeur limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ
électrique est dès lors de 6.0 V/m. Selon les calculs effectués par Swisscom
Mobile SA et vérifiés par le SEVEN, l'intensité du champ électrique s'élève au
pied du mât à 4,72 V/m. Les valeurs déterminées pour les trois lieux à
utilisation sensible où le rayonnement est le plus fort atteignent 2,89 V/m,
3,89 V/m et respectivement 1,15 V/m. Au regard de ces résultats, il est
indéniable que les valeurs limites de l'installation sont respectées.
2.
La décision attaquée n'est motivée que par l'existence
d'oppositions. La commune a complété ses motifs dans sa réponse. A l'appui de
son refus de délivrer le permis de construire, elle invoque principalement, si
ce n'est exclusivement, le bien-être et la santé de sa population. Ce faisant,
elle remet implicitement en cause le bien-fondé des valeurs limites posées par
le droit fédéral.
Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur cette
question à plusieurs reprises. Il a considéré dans un arrêt de principe (ATF
126 II 399) que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation
préventive des émissions et que le concept et les valeurs limites fixées dans
cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des
connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements
non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non
thermiques. Dans ce même arrêt, le Tribunal fédéral a encore estimé que les
valeurs limites étaient fixées de manière à ménager une marge de sécurité
permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long
terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte
que les autorités chargées d'autoriser ou non le projet ne pouvaient exiger des
mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition. Les
valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles
connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques
du rayonnement non ionisant. Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral a
rappelé les limites d'intervention des tribunaux qui ne disposent pas des
connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine; il a précisé qu'il
appartenait aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la
science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de
l'ORNI (ATF 1A.62/2001 du 24 septembre 2002); il a ensuite suivi l'avis de
l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage selon lequel les
études qui lui étaient présentées ne démontraient pas une évolution des
connaissances, puisqu'en particulier elles étaient déjà connues au moment de
l'adoption de l'ordonnance. D'une façon générale, il a estimé que ni le Conseil
fédéral, ni l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
n'avaient failli à leur obligation de réévaluation périodique des valeurs
limites en cause (DEP 2002 p. 430, DEP 2003 p. 827, ATF 1A.86/2003 du 15
décembre 2003; ce point de vue a encore été confirmé ultérieurement: DEP 2004
p. 228, ATF 1A.162/2004 du 3 mai 2005 et ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005; dans
la cause cantonale AC.2003.0182, voir dans le même sens divers arrêts du
Tribunal de céans, notamment AC.2002.0203 du 21 février 2005; AC.2003.0161 du
14 février 2005; AC.2002.0250 du 7 février 2005; AC.2003.0261 du 10 mai 2004).
La Municipalité d'Etagnières ne présente pas
d'études récentes ni n'invoque de nouvelles connaissances scientifiques en
matière de rayonnement non ionisant qui permettraient de remettre en cause les
valeurs limites fixées par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage au travers de l'ORNI. Dans ces circonstances, la commune n'est pas
fondée à invoquer la santé de sa population pour refuser la délivrance du
permis de construire.
3.
En vertu de l'art. 22 LAT, le requérant a un droit à
l'octroi d'une autorisation de construire lorsque l'installation est conforme à
la zone et respecte les exigences légales et réglementaires. Ce principe est
applicable aux antennes de téléphonie mobile (DC 2000, 17, n° 18). La
conformité à la zone est réglée par le droit fédéral lorsque les installations
s'implantent hors des zones constructibles et par le droit cantonal lorsque
celles-ci prennent place à l'intérieur des zones à bâtir. La clause d'un besoin
dûment établi n'est requise par le droit fédéral que si l'implantation est
prévue hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 24 LAT; dans la zone à
bâtir, en revanche, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit
fédéral d'établir un besoin et une pesée des intérêts n'entre pas en
considération; c'est à lui seul qu'il incombe de choisir l'emplacement adéquat
de l'installation de téléphonie mobile (ATF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 et les
références citées). De même, il ne résulte du droit fédéral aucune obligation
de coordination entre les opérateurs, à l'intérieur de la zone à bâtir; selon
le Tribunal fédéral, une concentration des antennes de téléphonie mobile n'est
d'ailleurs pas souhaitable, car elle conduit à une augmentation de la charge de
rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites
d'immission fixées par l'ORNI (ATF 1A.140/2003 du 18 mars 2004). Ainsi, il
appartient à chaque opérateur de décider du déploiement de son réseau et de
choisir les sites appropriés en zone à bâtir. Ce principe peut être tempéré par
une éventuelle disposition du droit cantonal ou communal qui rendrait
obligatoire l'examen de lieux alternatifs ou une coordination entre les
opérateurs (ATF 1A.162/2004 du 3 mai 2005).
Le canton de Vaud a mis en place une forme de
coordination des installations de téléphonie mobile qui repose sur une
convention signée le 24 août 1999 entre les différents opérateurs et deux
départements cantonaux, celui de la sécurité et de l'environnement et celui des
infrastructures (voir FAO Nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999 p. 2703). Cette
convention prévoit que le Service de l'environnement et de l'énergie doit
recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques
de toutes les installations et sur les secteurs où le réseau est en cours de
planification avec l'indication des installations nouvelles, des installations en
service mais à étendre, ou des installations à supprimer. Le SEVEN traite ces
données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une
coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant
réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés à 100 m ou moins l'un
de l'autre dans les zones à bâtir ou à 1 km l'un de l'autre dans l'aire rurale
(AC.2002.0092 du 1
er
mars 2005 et les références cités).
En l'espèce, la construction litigieuse respecte la
réglementation applicable dans la zone à bâtir considérée. De plus, aucune autre
antenne de téléphonie mobile n'est implantée à moins de 100 mètres de
l'emplacement choisi par Swisscom Mobile SA. L'antenne la plus proche est celle
prévue sur le site de la Tôlerie Industrielle et éloigné d'au moins 400 mètres.
Une obligation de coordination en vertu de la convention du 24 août 1999 ne
saurait donc entrer en ligne de compte.
4.
Pour le surplus, la municipalité n'invoque aucune règle
communale à l'appui de son refus du permis de construire.
5.
Il appert des considérants qui précèdent que le refus du
permis de construire n'est pas fondé en droit .
Le recours doit donc être admis. La décision
municipale sera annulée et le dossier renvoyé à l'autorité communale pour
qu'elle délivre le permis de construire. Les frais seront mis à la charge de la
commune qui succombe au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA. Des dépens seront mis à
la charge de la commune comme le prévoit l'art. 55 al. 2 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Etagnières du 27 janvier
2005 est annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre
le permis de construire.
III.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de
la Commune d'Etagnières.
IV.
La somme de 1000 (mille) francs est allouée à Swisscom
Mobile SA à titre de dépens à la charge de la Commune d'Etagnières.
Lausanne, le 31 octobre 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)