vd_omni · AC.1997.0027 · 1997-07-18 · fr

KILCHENMANN Christine et Giuliana c/ DTPAT, Faoug | Projet d'aménagement d'un trottoir de 250 m en bordure d'une route communale, avec emprise sur les propriétés riveraines. Opposition du bordier rejetée par la commune puis par le DTPAT. Recours admis par le TA, le principe de proportionnalité exigeant que le terrain nécessaire soit pris sur la route, dont le rétrecissement aura un effet modérateur sur le trafic.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.07.1997 AC.1997.0027

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 juillet 1997
sur le recours interjeté par
Christine et
Giuliana KILCHENMANN
, représentées par l'avocat Jean-Claude Perroud,
Grand-Chêne 4 et 8, 1002 Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports
(ci-après : le DTPAT) du 24 février 1997
(projet de construction d'un trottoir -
Commune de Faoug
)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La localité de Faoug se
trouve à la frontière nord du canton de Vaud, au bord du lac de Morat. Elle est
traversée, par une voie de chemin de fer ainsi que par la route cantonale no
601 conduisant d'Avenches à Morat. Immédiatement au sud-est du village passe
l'autoroute A1 menant d'Yverdon-les-Bains à Berne. Le centre de la localité est
occupé par un carrefour duquel part, en direction du sud-ouest, la route
cantonale 505 d (route de Salavaux) qui descend en direction de la gare puis
longe la voie de chemin de fer sur environ 300 mètres, puis s'oriente vers
l'ouest en direction de Salavaux.
B.                    Les recourantes Giuliana
et Christine Kilchenmann sont propriétaires de la parcelle no 263, située en
bordure de la route de Salavaux et qui est occupée par une petite maison
d'habitation. Selon le plan d'extension et la police des constructions, du 27
mars 1979 (approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mai 1979), cette parcelle se
trouve en zone village. Tout près de cet endroit, à l'extrémité ouest de la
localité, un périmètre a été défini, qui doit être réglé par un plan partiel
d'affectation, actuellement à l'état de projet (PPA "Près du village"
dont le projet a été établi par le bureau Parisod, en septembre 1994).
C.                    La circulation des
piétons, dans la localité de Faoug, est assurée par un trottoir suivant la
route cantonale 601 sur toute sa longueur. A partir du carrefour central, ce
trottoir longe la route 505d sur son bord sud à peu près jusqu'à la gare. Il est
interrompu à cet endroit sur environ 250 mètres pour reprendre, du côté nord de
la route, sur une longueur d'environ 100 mètres, et se poursuivre ensuite en
direction de Salavaux à nouveau sur le côté sud de la route. Le projet de PPA
"Près du village" consacre cette solution, qui est réalisée dans les
faits.
D.                    La municipalité a fait
établir un projet d'aménagement d'un trottoir comblant l'interruption des 250
mètres mentionnés ci-dessus, longeant le bord nord de la RC 505 et passant
immédiatement devant la propriété des recourantes. Ce projet, qui prévoit
également la construction de collecteurs avec système séparatif et le
remplacement de la conduite d'eau potable le long de la route, a été mis à
l'enquête publique du 28 février au 29 mars 1995. Une opposition, formée le 25
mars 1995 par les recourantes, a été soumise avec le préavis municipal
concernant le projet au conseil communal qui, le 4 juillet 1995, a accepté le
projet ainsi que la proposition municipale de répondre aux recourantes, tendant
au rejet de leur opposition. Une réclamation de ces dernières, datée du 16
juillet 1995, a été écartée préjudiciellement par le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) le 12 septembre 1995
(défaut de l'avance de frais et de traduction en temps utile de la procédure
rédigée en allemand). Un recours interjeté contre cette décision auprès du
Tribunal administratif a été déclaré irrecevable le 13 novembre 1995, décision
qui a toutefois été annulée par le Tribunal fédéral (arrêt du 26 janvier 1996
de la Ie Cour de droit public). Le DTPAT a alors, par décision du 4 juillet
1996, rapporté sa décision d'irrecevabilité et est entré en matière pour
rejeter le recours contre la décision du conseil communal, par décision du 24
février 1997. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours,
interjeté le 10 mars 1997. La municipalité s'est déterminée en date du 8 avril
1997, concluant implicitement et par référence à des écritures antérieures au
rejet du recours. Le DTPAT s'est déterminé le 14 avril 1997 en se référant en
substance à la décision attaquée. Enfin, deux services du DTPAT (aménagement du
territoire et routes et autoroutes) ont pris position, respectivement les 10
avril et 28 avril 1997. Les recourantes ont encore déposé un mémoire
complémentaire le 10 juin 1997, immédiatement avant que le Tribunal
administratif procède à une visite des lieux le 24 juin 1997.
Les arguments des
parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les forme
et délai légaux par les propriétaires d'un immeuble jouxtant le tracé du
trottoir litigieux et exposé au surplus aux éventuelles expropriations que
supposera la réalisation de celui-ci, le recours est recevable à la forme.
2.                     La loi sur les routes
du 10 décembre 1991 (LR; RSV 7.4) prévoit que les projets communaux de
construction routiers sont mis à l'enquête publique durant trente jours,
l'autorité d'adoption étant le conseil général ou communal et le recours
s'exerçant auprès du DTPAT, avec application par analogie des art. 57 à 62 LATC
(art. 13 al. 2 LR). Selon ces dispositions (modifiées par la novelle du 20
février 1996) le projet adopté par l'autorité communale est transmis au DTPAT,
accompagné notamment des oppositions et des décisions sur les oppositions (art.
58 al. 5 LATC), les opposants recevant personnellement la décision et disposant
d'un délai de dix jours pour recourir auprès du DTPAT (art. 60 LATC). Cette
autorité statue tant en légalité qu'en opportunité, au bénéfice d'un libre
pouvoir d'examen (art. 60a al. 2). Sa décision peut faire l'objet d'un recours
au Tribunal administratif, recours qui doit être exercé dans un délai de dix
jours, les dispositions des art. 31 et ss LJPA étant pour le surplus
applicables (art. 60a al. 3 LATC).
3.                     En l'espèce, est
litigieux le tracé du trottoir devant être construit sur le bord nord de la RC
505d, passant immédiatement devant la propriété des recourantes, et devant
permettre une liaison piétonnière sûre sur ce tronçon de route, actuellement totalement
dépourvu de trottoir sur environ 250 mètres. Indépendamment d'un moyen de
nature formelle (le DTPAT aurait refusé à tort d'effectuer une expertise
nécessaire pour établir les avantages et les inconvénients des diverses
solutions possibles), les recourantes font en substance valoir que le projet
viole le principe de la proportionnalité dans la mesure où d'autres solutions,
portant moins atteinte aux droits des propriétaires privés et plus favorables
pour le trafic lui-même seraient possibles. Tant la municipalité que le DTPAT
(en particulier le Service des routes et des autoroutes) contestent ce point de
vue en exposant que les autres solutions suggérées par les recourantes sont
impossibles ou en tout cas difficiles et comporteraient notamment des inconvénients
pour les piétons, contraints suivant la solution choisie de faire un détour
important ainsi que pour les cyclistes, en cas de rétrécissement de la
chaussée. La commune invoque également les exigences de la sécurité des
piétons, en particulier des enfants se rendant à l'école, qui sont actuellement
obligés de cheminer sur la route elle-même sur une longueur d'environ 250
mètres. Le Service des routes et des autoroutes, de son côté, relève que le
sacrifice demandé aux recourantes est fortement exagéré par ces dernières, que
la solution retenue est la plus économique pour la commune, enfin que
l'ouverture de l'autoroute A1 n'allégera pas substantiellement le trafic sur la
RC 505d, seule la route principale RC 601 tirant profit de cette nouvelle voie
de circulation.
4.                     Le principe de
proportionnalité exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure
restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446; 113
Ia 134), l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) étant un aspect de
ce principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). Il s'agit d'une notion juridique
indéterminée, et en l'appliquant le juge statue en droit et non en opportunité,
avec la conséquence que le caractère excessif d'une mesure ne lui laisse pas le
choix de maintenir cette dernière ou de la supprimer, mais l'oblige à
l'annuler. Son pouvoir d'appréciation, à cet égard, dépend du caractère plus ou
moins "ouvert" de la norme, cette dernière exigeant parfois que l'on
laisse une certaine marge à l'autorité chargée de l'appliquer (v. par exemple
ATF 119 Ib 33 consid. 3b, et les références citées). En matière de contentieux
administratif vaudois, le législateur a fait la distinction entre la liberté
d'appréciation et la latitude de jugement : dans le premier cas, l'administration
n'est limitée dans son choix entre plusieurs solutions que par l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation, alors que dans le second, lorsqu'il s'agit
d'interpréter des notions juridiques imprécises ou indéterminées, le contrôle
judiciaire s'exerce avec un libre pouvoir d'examen, une certaine retenue
s'imposant parfois en présence de circonstance purement locale ou de questions
techniques ou économiques jouant un rôle primordial (v. sur ce point l'exposé
des motifs du projet de loi sur la juridiction et la procédure administratives,
BGC automne 1989 p. 536 et 537).
5.                     En l'espèce, la
question litigieuse est de savoir si la solution retenue par l'autorité
communale et confirmée par le DTPAT s'impose lorsqu'on la confronte aux autres
solutions envisageables, y compris celle consistant à ne rien faire. A cet
égard, le tribunal ne peut qu'approuver les autorités cantonales et communales
qui ont considéré que la sécurité des usagers de la route, en particulier les
piétons, exigeait que soit supprimée l'interruption du trottoir sur la route de
Salavaux. Les autres tracés suggérés par les recourantes peuvent aussi être
exclus. Le passage au nord de la gare entraînerait pour les piétons un détour
dissuasif, et la commune ne dispose d'ailleurs, à ce jour, d'aucun titre pour
le réaliser. La réalisation d'un trottoir sur le côté sud de la route se
heurterait à des difficultés d'ordre technique, notamment au passage d'un
bâtiment qui est pratiquement en limite de la chaussée, et économique (il
faudrait démolir un mur de soutènement). Cette solution présenterait sans doute
quelques avantages, notamment celui de permettre le cheminement des piétons
venant de la route Neuve, qui débouche à cet endroit sur la route de Salavaux,
sans les contraindre à traverser la chaussée. Mais elle supposerait elle aussi
des expropriations, et par conséquent des atteintes à des propriétaires privés
dont on ne voit pas, a priori, qu'ils soient moins dignes de sollicitude que
les recourantes. A cela s'ajoute un élément décisif, d'ailleurs relevé par la
décision entreprise (haut de la page 9), soit l'existence sur le côté nord de
la route de cinq maisons, dont celle des recourantes, dont il importe de
protéger les habitants et les usagers en leur permettant de sortir des
immeubles directement sur le trottoir, sans avoir à traverser la route.
Il résulte de ce qui
précède que la solution consistant à réaliser un trottoir sur le bord nord de
la route présente, par rapport aux autres, des avantages déterminants. Cette
constatation ne dispense pas pourtant l'autorité de s'assurer que la
réalisation respecte le principe de proportionnalité en limitant au maximum les
atteintes portées aux intérêts privés. Or, et compte tenu de la largeur de la
chaussée à cet endroit (6 mètres), il est tout à fait possible de réaliser le
trottoir litigieux au moyen d'une emprise sur la route elle-même. Cette
solution a l'avantage d'assurer la sécurité des piétons et d'éviter des
expropriations, qui sont dommageables pour les propriétaires concernés, dont
les recourantes, parce que la limite des propriétés se rapproche des bâtiments,
et coûteuses pour la commune, puisqu'il faudra indemniser. Cela suppose il est
vrai un rétrécissement de la voie de circulation, mais cet élément, loin d'être
véritablement un inconvénient, répond, comme on va le voir ci-dessous, aux
principes régissant la réalisation des routes, principes qui imposent à cet
endroit une modération du trafic.
6.                     Conformément à l'art. 3
du règlement du 19 janvier 1994 d'application de la LR (RSV 7.4.b) et conformément
à l'intention expressément manifestée par le législateur (art. 12 2ème phrase
LR), les dossiers relatifs à l'exécution des travaux routiers doivent être
établis sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de la
route, soit concrètement des normes VSS dont la cotation numérique est précédée
de l'abréviation SN qui atteste l'enregistrement de l'Association suisse de
normalisation. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que ces
normes s'inspirent de l'état de la technique et des conceptions généralement
admises en matière d'aménagements routiers et d'urbanisme lorsqu'il s'agit de
projets situés à l'intérieur des localités, et qu'elles permettent le respect
du droit fédéral de la protection de l'environnement et, dans les zones
habitées, des impératifs posés par la sécurité des piétons tels qu'ils
résultent de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et
les chemins de randonnée pédestre (TA, arrêt AC 92/014 du 3 novembre 1993, et
la référence citée, RDAF 1993 p. 215 consid. 4a).
La norme 640'043,
chiffre 5 in fine, prévoit que pour les routes de liaison dans les espaces
bâtis - ce qui est le cas de la route de Salavaux à Faoug - on doit se référer
aux normes relatives aux routes collectrices et de dessertes. En l'espèce, on
peut hésiter entre les deux types de route, dans la mesure où l'élément
décisif, soit l'importance du trafic, fait de la route de Salavaux un cas
limite (il résulte de l'instruction que l'on y compte environ 1'750 véhicules par
jour, ce qui est supérieur au chiffre de 150 véhicules par heure des routes de
desserte, mais largement inférieur aux 500 véhicules par heure des routes
collectrices). Si l'on admet toutefois, avec la norme 640'044 (ch. 8) qu'une
route d'importance locale, comme la RC 505d, est une route collectrice de
quartier, on doit en tirer la conclusion, toujours en application de la norme,
que les exigences en matière de technique de circulation passent après celles
imposées par l'aménagement urbain et par la modération du trafic. Cela signifie
que les caractéristiques du tracé, le profil en travers ainsi que les
conditions de visibilité doivent agir comme des modérateurs de vitesse,
impliquant souvent que l'on brise la régularité et l'uniformité dans le sens
longitudinal et que l'on diversifie les abords de la route (norme 640'044 ch. 6
in fine).
Or, en l'espèce,
l'aménagement du trottoir selon le projet litigieux occasionnerait un
"élargissement visuel" de la route, et il améliorerait les conditions
de visibilité en supprimant certaines haies qui masquent cette dernière,
élément de nature à inciter les conducteurs de véhicules à circuler plus
rapidement. Au contraire, le rétrécissement de la chaussée d'environ 1,50 mètre
aurait un effet modérateur, tout en permettant de maintenir deux voies de
circulation avec possibilité de se croiser sans problème, à vitesse réduite,
pour les voitures de tourisme et les fourgons, les problèmes de croisement
étant ainsi limités aux poids lourds. La mesure aurait ainsi un effet favorable
sur les conditions de circulation, si on tient compte de toutes les catégories
d'usagers (y compris les cyclistes, étant donné que les automobilistes ne sont
pas tentés de les dépasser en cas de véhicules présents sur la voie opposée).
Il faut aussi observer que l'ouverture prochaine de l'autoroute A1 détournera
une partie non négligeable des véhicules se dirigeant vers Salavaux du passage
par la localité de Faoug. En effet, les automobilistes venant du nord et allant
aux campings d'Avenches et de Salavaux seront orientés vers la jonction
d'Avenches de la N1. Ce trajet est plus long en kilomètres, mais pratiquement
identique en temps, comparativement à celui consistant à quitter la N1 au nord
de Morat et à traverser Morat et Faoug, puis à emprunter la RC 505d, ce qui
devrait permettre des conditions de circulation tout à fait normales, même sur
une chaussée rétrécie.
7.                     Il s'ensuit que,
d'autres solutions plus favorables tant aux intérêts privés des propriétaires
riverains qu'à ceux de la collectivité publique (amélioration des conditions de
circulation par la modération du trafic, absence d'indemnités d'expropriation)
existants, le projet litigieux ne répond pas aux exigences du principe de
proportionnalité. Il convient donc de réformer la décision entreprise qui lève
à tort l'opposition des recourantes, quand bien même cette décision rappelle
expressément la teneur de l'art. 2 LAT, et la liberté d'appréciation que cette
disposition garantit aux autorités locales. Comme on l'a vu ci-dessus,
l'application du principe de la proportionnalité n'est pas une question
d'opportunité ni même de pouvoir d'appréciation, mais il relève de la latitude
de jugement, que le tribunal de céans contrôle librement.
8.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais seront laissés à la charge de l'Etat, qui versera des dépens aux
recourantes (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
24 février 1997 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports est réformée en ce sens que la décision du Conseil communal de la
Commune de Faoug, du 16 juillet 1995, est annulée en tant qu'elle écarte
l'opposition de Christine et Giuliana Kilchenmann au projet de construction
d'un trottoir le long de la route de Salavaux.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
versera aux recourantes, solidairement, une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
ft/pi/Lausanne, le 18 juillet 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.