vd_omni · GE.2021.0213 · 2022-05-05 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Une retenue opérée sur le salaire d'une employée communale est une contestation qui doit être tranchée en principe par la justice civile. Dans la mesure où cette retenue ne revêt pas le caractère d'une décision, la municipalité n'ayant in casu aucune compétence décisionnelle en la matière, la CDAP n'est pas compétente pour connaître d'un recours dirigé contre cette mesure. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.05.2022 GE.2021.0213

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 mai 2022
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. André Jomini et M. Alex
Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Safaâ Allam, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 1
er
octobre 2021 (confirmation de la retenue de
salaire)
Vu les faits suivants:
A.
Par contrat de droit privé, d’une durée maximale de
deux ans, du 1
er
juin 2016, A.________ est entrée au service de la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la Municipalité), en qualité de secrétaire au sein du Service
********. A compter du 1
er
octobre 2017, A.________ a été nommée
fonctionnaire à titre définitif, au poste de chargée d'administration du
personnel au sein du même service. Pour son traitement, elle a été promue en
classe 5, échelon 3.
B.
A compter du 11 février 2020, A.________ s’est
trouvée en incapacité totale de travailler. Ses absences ont été couvertes par
la remise de certificats médicaux.
Le
11 juin 2020, le chef du service dont l’intéressée dépend lui a remis une copie
de l'Instruction administrative (IA-RPAC) 12.01 relative à la remise d'un
certificat médical en cas d'incapacité de travail.
Le 8 juillet 2020, il a été rappelé à A.________ la teneur de l'IA-RPAC
12.01, à savoir qu'
"
un
certificat doit être présenté impérativement à la section RH dans les 5 jours
dès l'absence ou la poursuite de l'absence
"
.
C.
Par courriel du 10 août 2021, envoyé à 21h56, A.________
a remis aux ressources humaines de la Ville de Lausanne un certificat médical
couvrant la période allant du 30 juillet au 29 août 2021. Le 12 août 2021, le
chef de service l’a informée que ce certificat n'avait pas été remis dans le délai
de cinq jours ouvrables, selon l'IA-RPAC 12.01, de sorte que le salaire s’étendant
aux jours non couverts par le certificat médical serait retenu. Le 31 août
2021, A.________ s’est opposée à cette retenue de salaire. Le 6 septembre 2021,
le chef de service lui a confirmé ladite retenue, opérée conformément à
l'IA-RPAC 12.01.
Par courrier du 1
er
octobre 2021,
la Municipalité a confirmé à l’intéressée la retenue d'un montant net
de 1'168 fr.55 sur le salaire d'août 2021, effectuée par le Service de l'eau. Elle
s'est fondée sur
le ch. 3
IA-RPAC 12.01, qui impose au
fonctionnaire, s
i la maladie excède une durée de trois jours de travail,
de faire parvenir à son service dans un délai de cinq jours ouvrables, un
certificat médical qui couvre, à tout le moins, la période qui commence à
courir à partir du 4
ème
jour, compris, de maladie. La retenue
reposait en outre sur le ch. 7
IA-RPAC 12.01, qui prévoit que l
es
jours d'absence qui ne seront pas couverts par un certificat médical seront
déduits du salaire du fonctionnaire.
D.
Par acte du 5 novembre 2021, A.________ a saisi la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre
cette retenue de salaire, dont elle demande l’annulation. Elle conclut en outre
à ce que la Municipalité soit condamnée à lui verser la somme de 1'168 fr.55, portant
intérêt à 5% l’an à compter du 1
er
septembre 2021.
Par avis du 9 novembre 2021, le juge
instructeur a réservé la compétence de la CDAP à raison de la matière pour
connaître du recours et a invité les parties à se déterminer sur ce point.
L'autorité intimée fait valoir que la
CDAP n’est pas compétente pour connaître du recours et conclut à ce que celui-ci
soit déclaré irrecevable.
Pour A.________, la compétence de la
CDAP serait au contraire donnée.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui
lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour
traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
2.
La compétence de la CDAP à raison de la matière est définie à l’art. 92
al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre
les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces
termes:
"Est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations ;
b. de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations."
a) Lorsqu'elle rend une
décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient,
mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58
consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux
administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif
et le second, des tribunaux civils (cf. arrêts GE.2018.0183 du 4 février 2019
consid. 3a; GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a; Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°209, p.
75). Consacrée par l’art. 1
er
al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur
la juridiction et la procédure administrative (LJPA; en vigueur jusqu’au 31
décembre 2008), cette distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause
avec l’adoption de la LPA-VD (arrêt GE.2017.0170 précité et la référence à
l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative n°81, mai 2008,
pp. 11, 13 et 14).
b) S'agissant plus spécifiquement du contentieux de
la fonction publique, l'art. 1
er
al. 3 LJPA, dans sa teneur
initiale, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant
des rapports de service des fonctionnaires (let. c: "actions d'ordre
patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; celles-ci
devaient être soumises au juge civil ordinaire. La novelle du 26 novembre 2002,
entrée en vigueur le 4 février 2003, a, certes, modifié cette disposition en ce
sens que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une
collectivité publique demeurent exclues du champ d'application de la loi, mais
la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports
de service des fonctionnaires a été supprimée. L'ancien Tribunal administratif
a néanmoins maintenu sa jurisprudence, selon laquelle la contestation
pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève
toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité
compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens
technique du terme (arrêts GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 du 30
décembre 2005; GE.2005.0075 du 8 juillet 2005).
La LPA-VD ne contient pas de disposition équivalente
à l'art. 1
er
al. 3 LJPA. Le système qui prévalait sous l'empire de la
LJPA demeure cependant applicable, de sorte que l'action pécuniaire formée par
un fonctionnaire relève en principe du juge civil, à moins que l'autorité
intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle (voir Mercedes Novier,
Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le
canton de Vaud?, JdT 2021 III 111 ss, spéc. p. 122 ss). Tel est le cas, par
exemple, de l'art. 67 al. 1 et 2 du règlement de la Ville de Lausanne
pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 [RPAC], qui
permet à la municipalité de prononcer une suspension préventive du fonctionnaire
accompagnée, dans l'hypothèse d'une enquête disciplinaire pour faute grave, de
la suppression totale ou partielle du traitement (cf. arrêts GE.2018.0120 du 18
octobre 2018; GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; GE.2010.0227 du 21 juin 2011
consid. 3). Dans une affaire qui concernait la formulation d'un certificat de
travail, la Cour de céans a considéré que lorsqu'elle établissait ce document au
terme des rapports de service, l'autorité communale agissait comme n'importe
quel employeur et non plus comme titulaire de la puissance publique (arrêt
GE.2014.0094 du 29 septembre 2014 consid. 4c).
Dans l'affaire GE.2018.0120 précitée, la Municipalité
de Lausanne avait résilié les rapports de service qui la liaient à un
fonctionnaire avec effet au 28 février 2018. Après cette date, l'ancien employé
avait demandé au Service du personnel de la Ville de Lausanne de pouvoir continuer
à bénéficier de son traitement; il alléguait se trouver en incapacité de
travail depuis le 22 septembre 2017 et se fondait sur l'art. 45 RPAC, qui règle
le droit au traitement en cas de maladie ou d'accident. Le Service du personnel
de la Ville de Lausanne a refusé de statuer par voie de décision sur les
prétentions de l'ancien employé. Saisie d'un recours contre ce refus, la Cour
de céans a considéré que le litige portait sur une contestation de nature
pécuniaire, relevant du contentieux subjectif et devant être tranchée par le
juge civil, à moins que la Municipalité ne dispose d'une compétence
décisionnelle en la matière. Or, une telle compétence ne ressortait pas, en particulier,
de l'art. 45 RPAC, de sorte que la Cour de céans a déclaré le recours irrecevable
(consid. 2).
c) En dehors des cas où une décision est rendue, le
personnel des communes et des autres personnes morales de droit public vaudois
reste assujetti à la compétence (générale) des tribunaux civils, le litige opposant
l'agent à son employeur de droit public constituant une "affaire
patrimoniale de droit public cantonal relevant des tribunaux civils" (la
notion de droit public cantonal incluant ici le droit public communal), au sens
de l'art. 103 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ;
BLV 211.02; voir Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois, 2021, n. 18 ad
art. 103 CDPJ).
3.
a) En l'espèce, le litige a trait au paiement du traitement; la
recourante conteste la retenue opérée sur son salaire pour les jours de travail
non couverts par le certificat médical (soit le 30 juillet et du 2 au 5 août 2021)
et réclame à l’autorité intimée le paiement de la somme nette de
1'168
fr.55. Il s’agit donc d’une contestation qui doit être tranchée en principe par
la justice civile, à moins que l’autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle
en la matière, ce qu'il y a lieu d'examiner ci-après.
b) La recourante est au bénéfice du statut de
fonctionnaire de la commune depuis le 1
er
octobre 2017; en cette
qualité, elle est soumise au RPAC, en application de son art. 1
er
. Or,
i
l ne résulte pas de ce règlement que la Municipalité aurait la compétence
de statuer par voie de décision sur une retenue de salaire.
A teneur de l’art. 44 RPAC, le droit au traitement
de base prend naissance le jour de l'entrée en service et s'éteint au moment de
la cessation des fonctions (al. 1).
L'art. 45 al. 1 RPAC pose le
principe selon lequel, en cas d'absence pour cause de maladie ou d'accident et
jusqu'à la fin du mois au cours duquel est rendue une décision par
l'assurance-invalidité ou l'assurance-accidents reconnaissant l'invalidité, le
fonctionnaire a droit à son traitement entier pendant deux mois d'absence au
cours de la première année d'activité (let. a) et à son traitement entier pendant
vingt-quatre mois d'absence dès la deuxième année (let. b). Cette disposition n'attribue
pas à la Municipalité de compétence décisionnelle (cf. arrêt
GE.2018.0120
précité
consid. 2). On ne voit pas par ailleurs quelle autre
disposition du RPAC lui attribuerait une telle compétence en lien avec une
retenue de salaire. La recourante cite l'art. 77 RPAC, dans la mesure où cette
disposition évoque les décisions prises par la Municipalité "concernant la
situation d'un fonctionnaire"; il s'agirait selon la recourante de la
situation financière. Toutefois, cette disposition a pour objet la voie de
recours à l'encontre des décisions rendues par la Municipalité; elle ne porte pas
sur la compétence décisionnelle de cette dernière, de sorte que la recourante
ne peut rien tirer à son profit de l'art. 77 RPAC. Il en va de même de l'art.
83 RPAC, également cité par la recourante, qui est une règle générale sur les
dispositions d'application du RPAC sous la forme d'instructions administratives
et n'attribue pas non plus de compétence décisionnelle à la Municipalité. Quant
aux dispositions de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11)
invoquées par la recourante (en particulier les art. 2 al. 2 let. a et 42 ch. 3
LC), elles définissent les "attributions" de la municipalité, mais ne
lui donnent pas pour autant la compétence de rendre des décisions dans les
domaines – très largement définis – qui lui sont ainsi attribués. A cet égard,
la réglementation communale – à laquelle renvoie d'ailleurs l'art. 42 LC – est déterminante
(cf. Novier, op. cit., p. 123 s. et les arrêts cités).
S'agissant du RPAC, force est de
constater que le législateur communal n'a pas voulu étendre le régime de la
décision à des mesures telles qu'une retenue de salaire. Ce choix est
compatible avec le droit cantonal.
Au demeurant, on ne saurait voir dans la
retenue litigieuse une sanction prononcée sous la forme d'une décision, ce
d'autant moins que les dispositions du RPAC sur les sanctions disciplinaires
(art. 27 ss) ont été abrogées.
c) La retenue de salaire opérée par l’autorité
intimée ne peut dès lors pas être qualifiée de décision au sens de l'art. 3
al. 1 LPA-VD.
Il ressort ainsi de la répartition des compétences entre
les juridictions civile et administrative, telle qu'elle est prévue par le
droit actuel pour la fonction publique communale, que la Cour de céans n'est pas
compétente pour connaître du litige.
Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD,
l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité
qu'elle juge compétente.
Dans le canton de Vaud, les contestations de
droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12 janvier
2010 sur la juridiction du travail (LJT; BLV 173.61 - cf. art. 1 let. a LJT). La
procédure selon cette loi n'étant pas, en première instance, une procédure de
recours, il incombe à la recourante de réintroduire la cause devant la juridiction
compétente. Il n'y a ainsi pas lieu de transmettre la cause à cette autorité (cf.
arrêt GE.2021.0027 du 1er décembre 2021 consid. 2b et réf.).
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.
Bien que la recourante succombe, aucun émolument de
justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; voir
en outre arrêts GE.2015.0081 précité consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013
consid. 4; GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011 consid. 4). L’allocation
de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 5 mai 2022
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.