vd_omni · AC.2010.0298 · 2012-05-15 · fr

LITTMAN, MARSHALL/CONSEIL GÉNÉRAL DE BURSINEL, SCHMIDT, LARPIN, SCHILLING, CHUAT, Département de l'intérieur | Lorsqu'une mesure du droit des constructions ou d'aménagement du territoire a des effets directs sur les droits de propriété des intéressés, ils ont en principe le droit à ce que leur cause soit entendue publiquement par un tribunal. On peut toutefois renoncer à la tenue d'une audience publique compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'affaire, notamment lorsque celle-ci ne soulève pas de questions de faits ou de droit qui ne peuvent être résolues sur la seule base du dossier disponible et des observations des parties. En l'espèce, les parties se sont déjà largement exprimées par écrit et l'audition de témoins n'ést pas nécessaire, de sorte que le tribunal a renoncé à tenir une audience de débats, bien qu'expressément requise.Recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du 11 juin 2013 (ATF 1C_310/2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2012 AC.2010.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 mai
2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM.
Jean-Daniel Rickli et Pedro de Aragao, assesseurs; Mme Marlène Antonioli,
greffière.
Recourants
1.
Bruce LITTMAN,
à Bursinel,
2.
Diana LITTMAN,
à Bursinel,
3.
Claude MARSHALL,
à Genève,
tous
représentés par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL GÉNÉRAL DE
BURSINEL,
agissant par la Municipalité de
Bursinel, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
2.
Département de
l'intérieur,
représenté par le Service du
développement territorial, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
Rose-Marie SCHMIDT,
à Bursinel,
2.
Pierre-André
LARPIN,
à Bursinel,
3.
Jean-Pierre
SCHILLING,
à Bursinel,
4.
Elise SCHILLING,
à Bursinel,
5.
Christophe CHUAT,
à Jouxtens-Mézery,
tous
représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Objet
Recours Bruce LITTMAN et consorts
c/décisions du Département de l'économie du 21 janvier 2009 et du CONSEIL
GÉNÉRAL DE BURSINEL du 10 décembre 2008
(modification de l'art. 78 du RPGA et adoption du plan de quartier "
Grands
Champs
")
Vu les faits suivants
A.
Délimité au nord-ouest par la route du Lac (RC 1a),
au nord-est par le chemin de la Charrirette et au sud-est par le chemin des
Tattes, le lieu-dit  "
Grands Champs
", sur le territoire de la
commune de Bursinel, forme un vaste secteur de terres cultivées présentant une
faible pente orientée au sud-est, en direction du lac. Il comprend plusieurs
parcelles privées de grandes dimensions, en particulier les parcelles n
os
119 (20'418 m
2
) et 117 (18'757 m
2
). Il est bordé au
sud-est par le quartier "
Les Tattes
", zone d'habitat
individuel qui s'étend jusqu'au lac et comporte une vingtaine de maisons
d'habitation, parmi lesquelles celles de Bruce Littmann (parcelle n° 120), de
Diana Littmann (parcelle n
o
125) et de Claude Marschall et Bruce
Littmann (PPE n
os
170 et 171).
L'ancien plan des zones de la Commune
de Bursinel, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1977, classait le
secteur "
Grands Champs
" en zone intermédiaire, alors que le
quartier "
Les Tattes
", dont la plupart des parcelles étaient
déjà construites, était colloqué en zone de villas.
Selon le plan
général d'affectation (PGA) approuvé par le Département des infrastructures
(DINF) le 6 juillet 2000, la zone de villas "Aux Tattes" demeure une
zone d'habitat individuel (coefficient d'utilisation du sol limité à 0,3).La
partie inférieure du secteur "
Grands Champs
", soit une bande
de terrain d'environ 330 m de long sur 50 m de large au nord-ouest du chemin
des Tattes (qui s'étend sur les parcelles n
os
114, 117, 118 et 119),
est qualifiée de "
zone à traiter par plan de quartier
". L'art.
78 du règlement du PGA (ci-après: le RPGA) précise: "
la zone à traiter
par plan de quartier a pour but la création d'un ensemble d'habitat individuel
non groupé. L'aménagement et l'organisation doit
[sic]
faire l'objet
d'un plan de quartier. Aucun permis de construire ne peut être délivré sans l'approbation
préalable d'un plan de quartier
".
B.
Sur mandat de la Municipalité de Bursinel
(ci-après: la municipalité), le bureau Plarel SA à Lausanne a élaboré sur cette
zone le plan de quartier "
Grands Champs
" (ci-après: PQ "
Grands
Champs
") qui permet, sur une surface d'environ 15'722 m
2
,
la construction de 14 bâtiments d'habitation collective comprenant un sous-sol,
un rez-de-chaussée, un 1
er
étage et un étage de combles, ce qui correspond globalement à un indice
d'utilisation du sol de 0,4.
Afin d'éviter toute
contradiction entre le PQ "
Grands Champs
" et l'art. 78 RPGA,
la municipalité a décidé de modifier la première phrase de cet article et de la
libeller ainsi: "
La zone à traiter par plan de quartier a pour but la
création d'un ensemble d'habitat individuel, collectif ou groupé
".
Le rapport
d'aménagement attaché au plan de quartier et à la modification de l'art. 78
RPGA (cf. art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire [OAT; RS 700.1]) précise que "
par souci d'économie du
territoire, le projet de PQ
"
Grands Champs
"
propose une
partie d'habitat groupé. Cette liberté est conforme aux principes édictés par
le plan directeur cantonal en révision
".
C.
Soumis à l'enquête publique du 3 juin au 3 juillet
2008, le PQ "
Grands Champs
" et la modification de l'art. 78
RPGA ont suscité une remarque et 27 oppositions dont celles de Bruce Littmann,
Diana Littmann et Claude Marshall. En substance, ceux-ci contestaient la
densification des constructions et l'habitat collectif ou groupé qu'autoriserait
le plan de quartier, qu'ils jugeaient de nature à compromettre le caractère
résidentiel du quartier des Tattes.
Dans sa séance du 10
décembre 2008, le Conseil général de Bursinel, suivant le préavis municipal nº
13-2008 du 28 octobre 2008, a levé les oppositions et adopté le PQ "
Grands
Champs
", ainsi que la modification de l'art. 78 RPGA.
Par décision du 21
janvier 2009, le Département de l'économie (DEC) a adopté préalablement ces
deux objets, tout en précisant qu'"
une procédure routière pour la
création d'un giratoire afin de garantir l'accès au PQ a été menée en
parallèle. Elle a fait l'objet d'une opposition traitée par le DINF. La mise en
vigueur ne pourra intervenir qu'après traitement de cette opposition, les
procédures étant formellement et matériellement liées
".
Le 28 janvier 2009,
le Département des infrastructures (DINF) a approuvé le projet de construction
du giratoire sur la RC 1a.
D.
Le 23 février 2009, Bruce et Diana Littmann, ainsi
que Claude Marshall (ci-après: les recourants) ont recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions
d'adoption, respectivement d'approbation préalable du PQ "
Grands Champs
"
et de la modification de l'art. 78 RPGA.
Le DEC, par
l'intermédiaire du Service du développement territorial (SDT), a pris position
sur le recours le 25 mars 2009. Le Conseil général de Bursinel, agissant par
l'intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours le 28 avril
2009.
Les recourants ont
déposé une réplique le 25 juin 2009.
Le 31 août 2009, le
tribunal a procédé en présence des parties et de l'urbaniste, auteur du
PQ "
Grands Champs
"
, à une visite
des lieux. Lors de cette dernière, les autorités intimées ont fait savoir
qu'elles renonçaient à prendre position sur la réplique.
Par arrêt du 28
janvier 2010, la cour a admis le recours et annulé les décisions du Département
de l'économie du 21 janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel du 10
décembre 2008. En résumé, la cour a relevé que les terrains en cause, situés
dans une zone où l'octroi d'un permis de construire est subordonné à
l'approbation préalable d'un plan de quartier selon la procédure prévue aux
art. 56 ss
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)
, ne pouvaient pas être assimilés à une zone à bâtir au sens de l’art.
15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700), mais devaient être traités comme une zone intermédiaire au sens des art.
51 LATC et 18 al. 2 LAT (AC 2004.0213 du 22 juin 2006). Puisque le plan de
quartier concernait des parcelles non bâties, voisines d'un quartier de faible
densité et séparées du centre du village par des terrains agricoles et
viticoles, son adoption devait respecter les principes applicables à
l'extension de la zone à bâtir, à savoir que ces parcelles apparaissent comme
nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et soient équipées dans
ce laps de temps (art. 15 let. b LAT). Or, le Conseil général de Bursinel
n'avait pas démontré que l'extension de la zone à faible densité voisine des
terrains concernés et la densification prévue répondaient à un véritable besoin
de la commune pour accueillir de nouveaux habitants. Il n'avait pas non plus
établi que le réseau de transports publics était adapté au développement du
site, ce qui aurait permis de déroger à la condition du besoin susmentionnée.
E.
Le 1
er
mars 2010, Rose-Marie Schmidt,
Pierre-André Larpin, Elise et Jean-Pierre Schilling, propriétaires des
parcelles concernées par le plan d'affectation litigieux (parcelles n
os
114, 117, 118 et 119), et Christophe Chuat, promettant-acquéreur et
bénéficiaire d'un droit d'emption sur ces parcelles (ci-après: les tiers
intéressés), ont déposé un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral.
Par arrêt du 28
septembre 2010, le Tribunal fédéral a constaté que la Cour de droit
administratif et public, en omettant d'appeler en cause les tiers intéressés
avant de rendre sa décision, avait violé leur droit d'être entendus. Il a par
conséquent annulé l'arrêt du 28 janvier 2010 et a renvoyé la cause au Tribunal
cantonal pour nouvelle décision prise à l'issue d'une procédure respectant les
garanties du droit d'être entendu.
F.
Le 14 octobre 2010, le juge instructeur de la
Cour de droit administratif et public a rouvert l'instruction et transmis aux
tiers intéressés une copie du recours du 23 février 2009, des observations du
SDT du 25 mars 2009, de la réponse du Conseil général de Bursinel du 28 avril
2009, ainsi que de la réplique du 25 juin 2009, et leur a accordé un délai au
15 novembre 2010 pour formuler des observations.
Donnant suite à
la requête formulée le 15 novembre 2010 par les tiers intéressés, le juge
instructeur a imparti un délai au 4 mars 2011 au Conseil général de Bursinel
pour fournir toutes explications et tous documents utiles sur la question de la
desserte du secteur "
Grand Champ
" par les transports publics
et pour exposer les circonstances exactes de la création de la zone par plan de
quartier. Il a imparti le même délai aux tiers intéressés pour préciser quels
éléments pertinents une nouvelle inspection locale permettrait d'établir.
Le 3 mars 2011,
le Conseil général de Bursinel a indiqué que lors de la dernière modification
du plan d'affectation de Bursinel, les parcelles en cause avait été colloquées
en zone à bâtir, même si l'élaboration préalable d'un plan de quartier était
prévue. Selon lui, les circonstances du cas montrent qu'il s'agissait en
réalité d'un plan de lotissement pour éviter que les constructions s'implantent
sans ordre et sans cohérence. En ce qui concerne la desserte en transports
publics, il a relevé que les communes de la région avaient pris des
dispositions pour améliorer de façon sensible la desserte du secteur et a
notamment produit le plan directeur régional du district de Nyon – volet
stratégique- de mars 2010 (PDRN) qui montre qu'il est prévu de faire passer des
bus à Bursinel à une fréquence de 30 minutes aux heures de pointe (cf. p.65 du
PDRN).
Le 4 mars 2011,
les tiers intéressés ont précisé qu'ils pourraient renoncer à la tenue d'une
inspection locale si les "
deux juges assesseurs avaient déjà vu les
lieux
", mais qu'ils requerraient une audience publique, afin de
pouvoir poser des questions au représentant des autorité intimées, et aussi se
déterminer au moins oralement sur les observations que les recourants
déposeraient.
Le 25 mars 2011,
le juge instructeur a notamment informé les tiers intéressés que le tribunal
statuerait dans la même composition que pour l'arrêt du 28 janvier 2010 et leur
a imparti un délai au 26 avril 2011 pour préciser quels éléments pertinents la
nouvelle inspection locale permettrait d'établir ou pour y renoncer. Le juge
instructeur a précisé que l'opportunité d'une audience des débats serait
examinée au terme de l'échange d'écriture.
Par lettre du 7
avril 2011, le SDT a informé le tribunal qu'il n'avait pas d'autres
observations à formuler que celles qu'il avait déjà déposées.
Le 18 avril 2011,
les tiers intéressés ont indiqué qu'ils renonçaient à la tenue d'une inspection
locale, mais qu'ils maintenaient leur demande d'audience publique.
Le 26 mai 2011, ils ont déposé leurs observations, concluant au rejet
du recours.
L
e 21 novembre 2011, les recourants se sont déterminés sur ces
observations, en produisant de nouvelles pièces et en confirmant les
conclusions de leur recours. Le 19 janvier 2012, les tiers intéressés ont spontanément
déposé de brèves observations complémentaires, produit également quelques
pièces et requis "
la
fixation de l'audience de jugement publique
"
au cours de laquelle  ils se réservaient "
de poser des questions
complémentaires à l'autorité ainsi qu'au recourants.
"
Dans le délai
accordé aux parties pour se déterminer sur ces écritures et ces pièces
nouvelles, le Conseil général a requis, "
compte tenu des nombreux documents nouveaux
qui ont été produits, de la complexité du cas et du temps qui s'est écoulé
depuis l'audience du 31 août 2009, une nouvelle inspection locale, ainsi qu'une
audience de jugement où chacune des partie pourra s'exprime
r". Les recourants ont déposé de brèves observations.
Par lettres des
11, respectivement 12 avril 2012, le Conseil général et les tiers intéressés
ont réitéré leurs demandes d'audience publique avec inspection locale.
Le tribunal a
statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la
qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Comme le fait valoir le recourant,
le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour
agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le
recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le
Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Cela ne signifie pas que
l’action populaire soit admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt
digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée
(cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les
principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent
donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et
GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).
Pour disposer de la qualité pour
agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que
la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement
un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit
se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours
procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle.
Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est,
en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'
"
action populaire
", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un
tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V
298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
Le voisin a qualité pour agir lorsque
son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate
(135 II 145 consid.
6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF
110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid.
5b, 272/273 consid.
2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement
faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II
171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45, respectivement
70 et 120m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière),
voire 150m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la
réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles
litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où
cette distance était de 150m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de
l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet
immobilier en plaine), 200m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux)
et 800m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8
avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).
En l'espèce, le PQ "
Grands Champs
"
et la modification de l'art. 78 RPGA, en autorisant l'habitat groupé,
permettraient la venue d'environ 115 habitants supplémentaires selon le rapport
d'aménagement (p.8), respectivement 150 habitants supplémentaires selon le
rapport de la commission d'urbanisme (cf. copie du procès-verbal de l'assemblée
ordinaire du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008). Or, les
recourants, qui ont formé opposition pendant la mise à l'enquête publique et
qui sont propriétaires d'immeubles voisins ou situés à proximité immédiate des
parcelles concernées, subiront les inconvénients, notamment les nuisances
sonores et la pollution, engendrés par le passage des véhicules de ces nouveaux
habitants (voir pour un exemple similaire AC.2007.0001 du 10 novembre 2008). Pour
ce motif déjà, les recourants doivent se voir reconnaître la qualité pour agir.
2.
Dans les procédures de recours contre les plans
d'affectation communaux, le tribunal jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis
par l'art. 33 al. 3 let. b LAT).
L'art. 2 al. 3 LAT
dispose cependant que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. L'autorité de
recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon
correcte et objective, mais en ayant conscience qu'elle est autorité cantonale
de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5
b et c = JdT 1985 I 542; voir aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale
relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas
le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la
légalité. Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif,
le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon
différenciée, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au
fond et institutionnellement.
En ce qui concerne
le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit
de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de
la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi
loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton,
notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT).
Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa
fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de
nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement
souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure
d'aménagement est appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse
de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée
par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution
également convenable (
ATF 134 II 117
consid. 6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce
avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son
appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points
concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale,
la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde
incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003
consid. 2 cité dans AC.2010 0154 du 31 octobre 2011).
3.
Les recourants font valoir que la modification
de l'art. 78 RPGA viole les art. 21 al. 2 LAT et 63 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
Le Conseil général de Bursinel répond que la modification de cet article se
justifie par le fait que le terrain est devenu de plus en plus rare depuis
l'adoption du PGA, qu'il faut l'économiser et densifier les zones à bâtir,
comme l'exige le Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1er août 2008
(ci-après: PDCn). Les tiers intéressés font pour le part valoir que la zone à
occuper par plan de quartier n'est en l'occurrence pas assimilable à une zone
intermédiaire, que l'intention était d'emblée d'en faire une zone d'habitat
individuel et que c'est "
en quelque sorte par erreur que l'instrument de la zone à occuper
par plan de quartier a été choisi
".
a) Les parcelles en
cause sont situées dans une zone qui "
a pour but la création d'un ensemble
d'habitat individuel non groupé
" (art. 78 al.
1 RPGA), mais où aucun permis de construire ne peut être délivré sans
l'approbation préalable d'un plan de quartier (al. 3), soit l'élaboration d’une
planification complète comprenant l’adoption du plan par l’organe délibérant de
la commune et son approbation par l'autorité cantonale (art. 58, 59, 61 et 67 LATC).
b) La notion de zone
à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois, si bien que les
périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux d'affectation doivent
être assimilés à un type de zone existant. Cette opération peut conduire à
traiter a posteriori une telle zone comme zone intermédiaire ou comme zone à
bâtir (Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne
2010, ch. 4.3.1 p. 104-105). Les zones à bâtir comprennent les terrains propres
à la construction qui: (a) sont déjà largement bâtis ou (b) seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés
dans ce laps de temps (art. 15 LAT).
Le terrain largement
bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend un territoire construit de
manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken)
(ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti
et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les
parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi
que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à
l'environnement construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains
largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui
servent à l'aération du tissu urbain, ainsi qu'à la création d'aires de
délassement, ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424
consid. 5a cité dans AC.2004.0299 du 22 décembre 2006).
Les terrains compris
dans le périmètre du PQ "
Grands Champs
" sont actuellement des
champs cultivés, bordés sur le côté est par une allée de grands arbres. Ils
jouxtent le quartier des Tattes, soit une zone bâtie de très faible densité
(moins d'une vingtaine de maisons familiales sur environ quatre hectares),
séparée du reste du village par 450 m de terres viticoles et agricoles. Le
périmètre du PQ "
Grands Champs
" ne saurait dès lors être
considéré comme un territoire largement bâti.
Quand à savoir si,
lors de l'adoption du PGA, ces terrains pouvaient être considérés comme
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir, les
maigres éléments que fournissent les travaux préparatoires ne permettent guère
d'y donner une réponse affirmative. Le rapport prescrit par l'art. 26 de
l'ancienne ordonnance du 2 octobre 1989 sur l'aménagement du territoire (actuel
art. 47 OAT) se borne à mentionner:
"
Pour les années à venir, la municipalité désire offrir des
possibilités d'habitat individuel sur son territoire communal. Or, aujourd'hui,
il
n'existe
plus à quelques à
quelques exceptions près, la possibilité de réaliser un tel type d'habitat.
Bénéficiant d'un accès déjà existant et afin de
terminer l'urbanisation du quartier "Les Tattes" la municipalité
propose la création d'un ensemble d'habitats individuels groupé ou non sur les
terrains situés en amont dudit quartier.
Ces terrains sont destinés en zone "à
traiter par plan de quartier.
Aucune construction ne pourra se faire sans
l'approbation préalable d'un plan de quartier, plan de quartier qui définira
dans le détail l'aménagement et l'organisation des constructions futures
"
.
Il est vrai que dans
le cadre de l'examen préalable du projet de PGA, la Commission des rives du lac
s'était déclarée favorable à l'idée d'affecter en zone agricole la partie amont
de la zone intermédiaire du secteur des Tattes, en bordure de la route
cantonale, et à rendre constructible une bande de terrain contigu à la zone
construite. Elle s'est même demandé s'il était "
nécessaire de soumettre
cette dernière zone à l'établissement d'un plan de quartier
", cette
procédure "
en deux
temps
" ne lui paraissant pas indispensable.
Les tiers intéressés en tirent argument pour soutenir que leur parcelle
n'aurait pas dû être classée en zone à occuper par plan de quartier, mais bien
en zone d'habitat individuel, tout en réservant le détail de la réglementation
en imposant par exemple l'élaboration d'un "plan masse" ou une étude
d'ensemble. Or le conseil général a précisément rejeté l'opposition de
Jean-Pierre Schilling qui demandait que la zone à traiter par plan de quartier
soit classée en zone d'habitat individuel. Comme l'explique le conseil général
dans sa réponse du 28 avril 2009 c'est "
parce qu'on ignorait à l'époque
quand et comment il faudra affecter plus précisément ces terrains que la
question a été remise à plus tard
" (ad B Ia, p. 8). S'il entendait
s'opposer à cette affectation différée, Jean-Pierre Schilling aurait dû
recourir contre le rejet de son opposition, et les autres tiers intéressés
auraient dû eux-mêmes s'opposer, puis recourir contre le classement de leur
parcelle dans une zone qui demeurait inconstructible aussi longtemps qu'une
nouvelle procédure de planification complète n'avait pas abouti.
c) Selon la jurisprudence, la zone
à bâtir doit pouvoir être mise à disposition des constructeurs sans qu’une
nouvelle procédure complète de planification – comprenant en général l’adoption
du plan par le législatif communal et soumise au référendum facultatif – soit
encore nécessaire. Une telle procédure, soumise au contrôle démocratique,
présente un caractère aléatoire qui ne permet pas de garantir que la capacité
offerte par la zone à bâtir soit immédiatement disponible (ATF 112 Ia 155
consid. 2c p. 158). La zone à planification obligatoire doit donc comporter les
règles fondamentales à respecter par le plan d’aménagement détaillé, comme la
destination des constructions, les coefficients d’utilisation ou d’occupation
des sols et les objectifs d’aménagement recherchés. Lorsque le plan
d’aménagement détaillé s’inscrit dans cette réglementation, il peut alors
suivre une procédure d’adoption simplifiée par l’exécutif communal (voir
Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n° 125). Au contraire, lorsque la
possibilité de construire est soumise à l’élaboration d’une planification
complète,
la zone à occuper par plan spécial ne peut pas
être assimilée à une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, quelle qu'ait été
l'intention des autorités lors de l’adoption de la planification générale.
Dans une situation comparable à la
présente cause, où le règlement du PGA décrivait la zone à occuper par plan
spécial comme "
destinée à l'extension de l'agglomération
", le
Tribunal administratif a jugé que cette zone déployait les mêmes effets
juridiques que la zone intermédiaire (AC 2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d; v. aussi
AC.2004.0299 du 22 décembre 2006 consid. 4a). En l'occurrence les tiers
intéressés ne l'ignoraient pas non plus, puisque, dans la convention qu'ils ont
conclue le 29 août 2006 avec la municipalité, il est indiqué "
Les
terrains compris à l'intérieur du plan de quartier sont actuellement affectés à
la "zone à traiter par plan de quartier" et ne sont pas équipés.
En
l’état, ils
sont assimilables à de la zone intermédiaire. Après mise en
vigueur de ce plan, les propriétaires bénéficieront d’une plus-value
substantielle, une contribution d’équipement général devra être acquittée sur
ces terrains
" (cf. point 7 de la convention).
4.
Le plan de quartier doit par conséquent respecter
les principes applicables à l’extension des zones à bâtir (art. 66 LATC) et,
comme les autres plans d’affectation, il doit en outre être élaboré sur la base
des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L’art. 48 al. 2 LATC
confirme que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par
les plans directeurs et ne comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui
seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n’a toutefois
pas de portée propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans
les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).
On a vu plus haut
(consid. 3a) que l
e périmètre du PQ "
Grands Champs
"
ne saurait être considéré comme un territoire largement bâti. L'extension de la
zone à bâtir sur ce dernier n'y est donc admissible que si les terrains qui s'y
trouvent apparaissent nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et
seront équipées dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT). Ce critère du
besoin prévisible a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des
éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande
privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia
341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4).
La question de
savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant
compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale
et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment
dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118
Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de
réduire les émissions de polluants à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE)
joue aussi un rôle sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur
localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt/Moor,
Commentaire LAT ad art. 18 N. 20 cité dans AC.2004.0299).
Concernant les
objectifs définis par le PDCn, la mesure A11– Légalisation des zones à bâtir –
prévoit notamment ce qui suit:
"
Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des
critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu
de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).
Les communes effectuent l’analyse des besoins
et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette
analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un
ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base de
cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux
habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le
taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée en
vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15
années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie au
regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:
- un projet intercommunal d’aménagement du
territoire;
- une offre de qualité réelle ou programmée en
transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement ou la construction
d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications
régionales;
- d'autres circonstances exceptionnelles, qui
peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de croissance
cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal
"
.
Selon les chiffres
publiés par le Service cantonal de recherche et d'information statistiques sur
le site internet www.scris.vd.ch, tableau "
indicateurs démographiques
1981-2008
", 589'657 personnes résidaient dans le canton de Vaud en
1992 et 668'581 en 2007. Le taux de croissance cantonal des 15 années précédant
l’entrée en vigueur du PDCn se monte donc à 13,4% (voir également AC.2009.0046
du 28 septembre 2009). En pratique, le département en charge de l'aménagement
du territoire tient cependant compte d'un taux de croissance de 15%.
On peut lire, sur le
site internet de la commune de Bursinel (www.bursinel.ch), que le village
compte actuellement, soit plus de trois ans après l'entrée en vigueur du PDCn,
497 habitants. Comme déjà mentionné, le PQ "
Grands Champs
"
permettrait la venue d'environ 115 habitants supplémentaires selon le rapport
d'aménagement (p.8), respectivement 150 habitants supplémentaires selon le
rapport de la commission d'urbanisme (cf. copie du procès-verbal de l'assemblée
ordinaire du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008). Le taux de
croissance de 15% est donc dépassé.
Or, si on peut voir
au chiffre 2.1.1 du rapport d'aménagement que la population de Bursinel a connu
une augmentation de 26,2% environ entre 1990 et 2000, puis de 4,1% environ
entre 2000 et 2005, soit une augmentation relativement importante pendant les
années 90, puis nettement plus faible depuis 2000, on ne trouve pas, dans les
pièces produites, d'estimation des besoins en zones à bâtir pour les 15 années
suivant l'entrée en vigueur du PDCn. Les autorités intimées ne démontrent pas
non plus que des circonstances exceptionnelles justifieraient de permettre pour
le quartier "
Grands Champs
", situé en dehors du centre du
village, un taux de croissance supérieur à 15 % sur 15 ans.
Le
PDCn fixe notamment comme critère permettant de déroger au taux de 15% que
l'offre en transports publics soit "
de qualité
". L'art. 3 al.
3 let. a LAT indique quant à lui que les lieux d'habitation doivent être dotés
d'un réseau de transports suffisant. A cela s'ajoute que le PDRN (pièce G
produite par le conseil général, dont la version la plus récente est accessible
sur le site
http://www.regionyon.ch/documentation/documents/PDRN-STRATEGIE.pdf
)
figure le secteur "
Grands Champs
" – "
Les Tattes
",
pour une part dans les "
campagnes "urbaines" à gérer
",
d'autre part dans les "
extensions existantes des villages à limiter
",
où il est prévu que les "
quartiers existants peuvent éventuellement à
long terme se densifier sans nouvelle emprise mais en cas de bonne desserte par
les transports en commun
" (PDRN, volet stratégique, p. 81 à 83
[92 à 94 dans la version de décembre 2010] partie IV: Le projet de
territoire).
Actuellement, la
desserte en transports publics du quartier "
Grands Champs
" est
quasiment inexistante. En effet, l'arrêt de bus "
Bursinel-Village
"
est situé à une quinzaine de minutes de marche environ du quartier. Les autres
arrêts de bus, comme celui de "
Gilly-Bursinel, gare Nord
",
sont encore plus éloignés (environ 30 minutes de marche ou plus). A cela
s'ajoute que la fréquence de passage des bus est extrêmement faible. A titre
d'exemple, en semaine, passe à l'arrêt "
Bursinel-Village
", un
bus à 6h00, 7h00, 8h00, 12h00, 13h00, 17h00, 18h00, 19h00 et 20h00, soit neuf
fois dans la journée.
Le PDRN contient certes un "
schéma indicatif du concept des
transports publics
" qui prévoit entre Bursinel et Gland ou Rolle une
liaison en bus, à la fréquence d'une demi heure aux heures de pointes. Si l'on se
réfère au projet de réseau visible sur le site du Conseil régional du district
de Nyon (
http://www.regionyon.ch/mobilite/transports_publics/documents/Plan%20du%20reseau.pdf
),
on constate que la liaison avec Rolle emprunte la route cantonale et passe à
proximité du débouché du chemin de la Charirette, et que la liaison en
direction de Gland passe par le village et ne rejoint la route cantonale qu'à
Dully. L'emplacement des futurs arrêts n'est pas précisé, et le calendrier de
réalisation est encore très vague. Tout au plus sait-on que le Conseil
intercommunal du Conseil régional du district de Nyon a accepté de verser une
contribution de 525'000 fr. "
sur le fond régional TP affecté pour
l'étude de projets définitifs des mesures de priorisation bus 2012-2014 et
l'étude d'avant-projets définitifs des mesures 2015, ainsi que pour
l'accompagnement opérationnel du programme régional de réorganisation des
transports publics
".
Que ce soit par les fréquences envisagées ou les perspectives concrètes
de réalisation, on ne peut donc pas considérer que le secteur "Grands
Champs" bénéficiera d'une offre de qualité réelle en transport public. Or
cette offre doit exister, ou être programmée avec suffisamment de certitude, au
moment où on décide de densifier un secteur. On ne saurait créer d’abord un
nouveau quartier et ensuite développer les transports publics reliant ce
dernier au centre, car cela serait contraire à
l’un des
objectifs principaux du PDCn qui est de remédier au problème de l’étalement
urbain, contraire au développement durable (PDCn, volet stratégique, p. 37;
volet opérationnel, fiche A11; AC.2010.0326 du 20 octobre 2011)
.
5.
L'autorité intimée requiert la tenue d'une audience
publique, avec inspection locale si la composition de la cour a changé. Les
tiers intéressés se sont déclarés prêts à renoncer à une nouvelle inspection
locale "
si les deux
assesseurs ont déjà vu les lieux
". Ils ont en
revanche demandé une audience publique afin de "
pouvoir poser des
questions au représentant du Service du développement territorial et au
représentant de la municipalité intimée, et se déterminer au moins oralement
sur les observations que le conseil des opposants a souhaité pouvoir déposer
ensuite de celles de la municipalité intimée et
[d'eux
mêmes]" (lettre du 4 mars 2011).
L'autorité intimée
justifie pour sa part cette mesure "
compte tenu de l'ampleur prise par
l'instruction de cette cause depuis l'arrêt du Tribunal fédéral, du temps qui a
passé et du changement de nombreuses circonstances
".
a) Le tribunal, dont la composition
n'a pas changé, a déjà procédé à une inspection locale le 31 août 2009. Le conseil
général n'indique pas quel élément de fait nouveau et pertinent la répétition
de cette mesure d'instruction serait nécessaire à établir. Par ailleurs, la
tenue d'une audience d'instruction au cours de laquelle serait entendus les
représentants de la municipalité et du Service du développement territorial,
ainsi que l'urbaniste auteur du projet de plan de quartier, n'apparaît pas
nécessaire au jugement de la cause. Les parties ont eu l'occasion de déposer
tout document utile, notamment en relation avec les projets d'amélioration des
transports publics. Entendre un représentant de la municipalité sur l'état
d'avancement des études en cours n'est pas de nature à apporter un nouvel
élément déterminant. Quant au Service du développement territorial, il a
renoncé à formuler de nouvelles observations après l'arrêt du 28 janvier 2010
annulé par le Tribunal fédéral. Dans ces conditions, il n'y a aucune raison de
penser que l'audition d'un de ces représentants soit nécessaire. Enfin,
l'urbaniste Pierre Meylan a déjà été entendu lors de l'inspection locale du 31
août 2009, si bien qu'une nouvelle audition apparaît superflue.
b) Lorsqu'une mesure de droit des
constructions ou d'aménagement du territoire a des effets directs sur les
droits de propriété des intéressés – ce qui est a priori est le cas ici –
l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales (CEDH) donne à ceux-ci le droit à ce que leur cause soit
entendue publiquement par un tribunal. Toutefois, selon la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l'homme, une audience publique peut ne pas être
nécessaire compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'affaire,
notamment lorsque celle-ci ne soulève pas de questions de faits ou de droit qui
ne peuvent être résolues sur la seule base du dossier disponible et des
observations des parties. Tel est notamment le cas s'agissant des situations
portant sur des questions hautement techniques (arrêt de la CourEDH Schlumpf
contre Suisse du 8 janvier 2009 et les réf. citées).
On a vu que les mesures d'instruction
complémentaires requises n'étaient pas nécessaires. L'audience publique se
résumerait ainsi à des plaidoiries. Or les parties ont déjà eu largement
l'occasion d'exposer leur cause par écrit. En particulier les tiers intéressés
ont pu se déterminer par écrit sur les observations du conseil général et des
recourants, comme ils s'étaient réservés de le faire oralement (v. lettre du 4
mars 2011). Avisées le 4 avril 2012 de la clôture de l'échange d'écritures,
toutes les parties ont encore eu l'occasion de formuler d'ultimes observations,
si elles l'estimaient nécessaire. Le conseil général et les tiers intéressés
n'ont fait qu'un usage très mesuré de cette faculté. Dans ces conditions,
l'organisation de débats oraux ne pourrait que prolonger inutilement la
procédure.
6.
Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à
l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 les frais judiciaires en matière de droit
administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera
mis à la charge de la partie déboutée; celle-ci supportera en outre les dépens
auxquels peut prétendre la partie qui obtient gain de cause.
Lorsque la procédure
met en présence comme en l'espèce, outre les recourant et les autorités
intimées, une autre partie dont les intérêts sont opposés à ceux des
recourants, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion
des collectivités publiques dont les décisions sont annulées ou modifiées,
d'assumer les frais et dépens (AC.2010.0045 du 9 août 2011et les références
citées). Les frais de la présente procédure ainsi que des dépens alloués aux
recourants seront dès lors mis à la charge des tiers intéressés.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les
décisions du
Département de l'économie du 21 janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel
du 10 décembre 2008 sont annulées.
III.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents)
francs est mis à la charge de
Rose-Marie Schmidt,
Pierre-André Larpin, Elise et Jean-Pierre Schilling, ainsi que Christophe Chuat
, solidairement.
IV.
Rose-Marie Schmidt, Pierre-André Larpin, Elise
et Jean-Pierre Schilling, ainsi que Christophe Chuat,
verseront, solidairement, à Bruce Littman, Diana Littman et Claude Marshall,
solidairement créanciers, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.