vd_omni · GE.2015.0059 · 2016-02-18 · fr

X.________ SA/Municipalité de Renens | Confirmation de la décision de la Municipalité, refusant l'autorisation d'implanter un panneau publicitaire en façade d'un bâtiment. Une disposition de la directive communale prévoyant de limiter les affichages de publicité en façade, pour privilégier les supports d'affichage indépendant, on ne saurait d'emblée nier la possibilité pour l'autorité de limiter ce type d'affichage pour des raisons esthétiques. En l'occurrence, le panneau prévu a une dimension qui excède la surface maximale autorisée, se déterminant notamment d'après la longueur de la façade; la Municipalité pouvait en conséquence refuser son implantation. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.02.2016 GE.2015.0059

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 février 2016
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; MM. Jean-Daniel Beuchat et
Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
X.________ SA,
à Hünenberg,
représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de 2********,
représentée par Me Nicolas
MATTENBERGER, avocat à Vevey,
Objet
Recours X.________ SA c/ décision de la Municipalité de 2******** du 30 janvier 2015 (refus d'autorisation pour procédé d'affichage -
Centre intercommunal de 1********)
Vu les faits suivants
A.
X.________ SA (ci-après: X.________) est inscrite au Registre du
commerce du canton de Zoug. Son but est notamment la mise en place de panneaux publicitaires
et autres objets de réclame ainsi que leur mise en location. X.________ a
demandé le 20 août 2014 à la Municipalité de 2******** (ci-après: la Municipalité) l'autorisation d'installer un emplacement d'affichage F24 (2,6 m x 2,845 m) en façade sur un support matériel de type "N06 Soleil", à 4 m du sol, au Chemin ******** de la Commune de 3********. Le procédé de réclame serait situé sur la cage
d'escalier attenante à l'une des façades de la patinoire de 1******** et serait
visible par les usagers de la route de 2********, respectivement la rue ********,
circulant en direction de 4********.
B.
Le 30 janvier 2015, la Municipalité a informé X.________ qu'elle avait, dans sa séance du 9 janvier 2015, décidé de refuser la mise en place du support
de réclame pour les motifs suivants:
"- l'affichage fait partie de l'environnement urbain et,
pour des raisons esthétiques, la Commune souhaite éviter la pose de panneaux
d'affichage en façades,
- la commune de 2******** n'autorise pas la publicité pour le
compte de tiers sur le domaine privé; l'affichage pour le compte de tiers doit
être réalisé sur des emplacements autorisés et selon les directives pour l'affichage,
conforme au concept global de 1998,
- des panneaux de format R4 sont déjà présents dans ce
secteur.
- la prolifération des panneaux publicitaires sur cet axe
très passant nuit à la sécurité routière."
C.
La Municipalité de 2******** a refusé le 23 février 2015, à la demande
de X.________, de reconsidérer sa décision du 30 janvier 2015.
D.
X.________ a recouru à l'encontre de la décision de la Municipalité du 30 janvier 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, en concluant à son annulation et à sa réforme, en ce sens
que l'autorisation d'implanter un emplacement d'affichage F24 au Chemin ********
à 2******** est délivrée. X.________ demande subsidiairement le renvoi de la
cause à la Municipalité.
La Municipalité s'est déterminée et a conclu au rejet du recours.
A l'occasion d'un second échange d'écritures, X.________
et la Municipalité se sont déterminées et ont maintenu leurs conclusions.
E.
Le Tribunal a tenu une audience le 26 novembre 2015. Il a entendu, pour
la recourante, Y.________ et Z.________, assistés de Me Isabelle Salomé Daïna;
pour la Municipalité, A.________, municipale, B.________, juriste, C.________,
responsable de la police des constructions, assistées de Me Nicolas
Mattenberger. A l'issue de l'audience, la Municipalité a été invitée à produire les documents en sa possession en relation avec
l'adoption du plan cantonal relatif aux aménagements projetés en lien avec la
patinoire de 1********, ainsi que le calcul de la surface d'affichage, au
regard de la taille de la façade concernée. Les parties ont eu l'occasion de se
déterminer sur le procès-verbal de l'audience et sur la procédure, ainsi que
sur les nouvelles pièces produites par la Municipalité.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a)
La loi vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de
réclame (LPR; RSV 943.11) vise à assurer la protection des sites, le repos
public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules (art. 1
LPR). Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui,
notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à
la tranquillité notamment d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique
(art. 4 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification
d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (art. 6 al. 1
LPR). La loi distingue les procédés de réclame pour compte propre (art. 10 et
13-15 LPR) et pour compte de tiers (art. 10, 16 et 17 LPR). S’agissant de cette
dernière catégorie, les procédés en question sont prohibés à l’extérieur des
localités (art. 16 LPR). Dans celles-ci, les affiches ne sont autorisées que
sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de
façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (art. 17 al. 1
LPR). Les communes peuvent édicter un règlement d’application de la LPR, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public, ainsi que
la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR).
La LPR est complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil
d'Etat le 31 janvier 1990 (RLPR; RSV 943.11.1). La municipalité est chargée de
l'application de la LPR et de ses dispositions d'exécution sur tout le
territoire communal.
b) La Commune de 2******** a fait usage de la
compétence réservée à l'art. 18 al. 1 LPR. Le 23 février 1995, le Conseil
communal a adopté le règlement sur les procédés de réclame (RPR), approuvé par
le Conseil d'Etat le 28 juin 1995. Ce règlement a notamment pour but d'assurer,
sur le territoire communal, l'esthétique de l'environnement urbain, la
protection des monuments et des sites, la tranquillité et le repos public ainsi
que la sécurité de la circulation routière et des piétons (art. 1 al. 1 RPR). La Municipalité est l'autorité compétente au sens de la loi et du règlement d'application. Elle
peut déléguer tout ou partie de ses compétences à l'une ou l'autre de ses
directions et édicter les prescriptions nécessaires à l'exécution du règlement
(art. 2 RPR).
S'appuyant sur l'art. 2 RPR, la Municipalité de 2******** a, le 21 décembre 1998, adopté des directives pour l'affichage
conforme au concept global (ci-après: les Directives). Celles-ci définissent la
liste des types de supports d'affichage autorisés, les principes régissant leur
implantation, ainsi que divers plans illustrant les zones de la commune où
l'affichage est autorisé et sa densité. Elles s'appliquent aussi bien au
domaine public qu'au domaine privé. S'agissant du principe d'implantation, il
est précisé ce qui suit: "Alors qu'autrefois on affichait principalement
sur les bâtiments, le concept global donne la priorité aux supports d'affichage
indépendants. Ces derniers contribuent à l'aménagement de l'espace. Il convient
donc de les disposer de façon qu'ils s'associent harmonieusement à
l'architecture et au paysage environnants. Il faut aussi que leur propre
rayonnement soit mis en valeur" (Directives, p. 6). Les directives
précisent que les affiches de grand format  (GF) sont toujours à considérer
comme des cas particuliers (Directives, p. 7). Les Directives distinguent,
outre les secteurs où la pose de procédés de réclame est en principe interdite,
les secteurs à affichage modéré et les autres secteurs (Directives, p. 10). Il
est précisé que, dans les secteurs à affichage modéré, sauf cas particulier qui
s'impose pour lui-même, aucune affiche en format R200, R12 ou GF n'est
admissible, excepté en combinaison avec du mobilier urbain. Des circonstances
particulières peuvent ponctuellement justifier la présence d'un emplacement
d'affichage qui paraît opportun (Directives, p. 10). Dans les autres secteurs,
touts les formats et types d'affiches sont envisageables à condition que leur
densité soit adaptée à l'environnement (Directives, p. 10).
c) Dans la mesure où l'emplacement requis se situe
dans une zone permettant l'affichage commercial, ce que les parties ne
contestent pas, il y a lieu d'examiner si le refus de la Municipalité d'autoriser l'installation d'un support publicitaire procède d'un abus de son
pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque
l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est
le sien, se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au
but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes
généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire et de l’inégalité de
traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 140 I 257 consid. 6,3,1 p.
267; 137 V 71 consid. 5.1 p. 73; 123 V 150 consid. 2 p. 152).
2.
La Municipalité soutient en premier lieu que la pose de panneaux
d'affichage en façade doit être évitée pour des raisons esthétiques.
a) Les communes vaudoises disposent d'une
autonomie maintes fois reconnue
en matière
d'aménagement du territoire et de police des constructions (cf. notamment ATF
108 Ia 74 consid. 2b p. 76/77), en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si
une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou
le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia
114 consid. 3d p. 118/119, 363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril
1986 consid. 3 paru in RDAF 1987 p. 155). Il en va de même lorsque, saisies
d'une demande d'autorisation d'installer des procédés de réclame relevant de
leur compétence, elles doivent apprécier si, par leur emplacement, leur
dimension, leur éclairage, le genre de sujets représentés, leur motif ou le
bruit qu'ils provoquent, ils nuisent notamment au bon aspect ou à la tranquillité
d'un site, d'un point de vue d'une localité, d'un quartier ou d'une voie
publique. L'art. 4 LPR, qui consacre le principe général d'interdiction de tels
procédés de réclame, s'inspire directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après
LATC) qui traite de l'esthétique des bâtiments et de leur intégration dans
l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues (ATF 115
Ia 367; RDAF 1987, p. 155; Droit vaudois de la construction, Lausanne, 1987,
note 3 ad art. 86 LATC).
Si l'autorité peut ainsi s'opposer à l'installation
d'une réclame qui nuirait à l'aspect d'un site, chaque mesure de ce genre
constitue une restriction à la garantie de la propriété et à la liberté
économique garanties par la Constitution fédérale et doit donc se justifier par
un intérêt public suffisamment important, ce qui implique que le projet
concerné soit examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la
valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des
constructions et du site concerné (ATF 120 Ia 270 consid. 4a, 118 Ia 384
consid. 5a).
En particulier, le Tribunal fédéral a considéré que
si la clause d'esthétique contenue à l'art. 4 LPR était formulée de manière
très large du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant
l'intervention du pouvoir étatique, cela ne signifiait pas qu'une telle
formulation permette à l'autorité de l'invoquer pour sauvegarder des objets ou
des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de
portée (arrêt du 16 avril 1986 dans la cause Commune de Rossinière, in RDAF
1987 p. 155 consid. 3). Une clause d'esthétique ne saurait être appliquée que
dans le respect du principe de la proportionnalité, à l'instar de toute
restriction aux garanties constitutionnelles (ATF du 16 avril 1986 in RDAF 1987 p. 155 consid. 3; ATF du 17 février 1992 in RDAF 1993 p. 53 consid. 3). Ainsi, la
question de l'intégration d'une construction ou d'une installation dans un site
ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais
selon des critères objectifs et systématiques; dans tous les cas, l'autorité
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction
ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid.
3b; ZBL 99/1998 p. 170 consid. 3b).
b) En l'espèce, le panneau litigieux serait installé
sur la façade de la patinoire de 1********, visible depuis une route très fréquentée.
Il ne s'inscrirait pas dans un contexte où l'esthétique mérite d'être protégée,
s'agissant d'un environnement urbanisé ne présentant aucun intérêt particulier,
tant d'un point de vue architectural que paysager. La Municipalité ne le conteste d'ailleurs pas. Cela étant, la Municipalité a expliqué qu'elle entendait limiter les affichages de publicité en façade. Un
tel objectif est expressément mentionné dans les Directives (cf. p. 6), qui
prévoient que la priorité doit être donnée aux supports d'affichage
indépendants. La recourante conteste la pertinence de cette pratique, en se
référant à l'art. 4 RLPR. Selon la première phrase de cette disposition, les
procédés de réclame sont posés en principe en façade. L'art. 4 RLPR est intégré
au Chapitre III du règlement, relatif au calcul des dimensions. Or, ce dernier
ne s'applique en principe qu'aux procédés de réclame pour compte propre, à
l'exclusion des procédés de réclame pour compte de tiers (sous réserve de la
problématique des dimensions maximales autorisées, cf. ci-dessous, consid. 3). On
ne saurait dès lors d'emblée exclure la possibilité, pour la Municipalité, de limiter les possibilités d'affichage en façade pour des raisons esthétiques,
à tout le moins s'agissant des affiches publicitaires pour le compte de tiers.
3.
La Municipalité a relevé, lors de l'audience, que l'affichage
publicitaire de la recourante excéderait les exigences quantitatives de l'art.
8 RLPR.
Le LPR distingue les procédés de réclame pour compte
propre et les procédés de réclame pour compte de tiers. Les premiers présentent
un rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les firmes, les
entreprises, les produits, les prestations de services, les manifestations ou
les idées pour lesquelles ils font de la réclame (art. 10 al. 1 LPR). Lorsque
ce rapport de lieu et de connexité n’est pas établi, les procédés de réclame
sont réputés réclames pour compte de tiers (art. 10 al. 2 LPR). Les
prescriptions de dimensions fixées par l'art. 8 RLPR, avant tout destinées à
réglementer la taille des procédés de réclame pour compte propre, s'appliquent
également aux procédés de réclame pour compte de tiers. Il n'y a pas de raison
en effet que de tels procédés soient soustraits à toute contrainte de
dimensions (cf. arrêt GE.2004.0117 du 9 mai 2005 confirmé par l'ATF 2P.161/2005
du 17 octobre 2005).
L'art. 8 RLPR réglemente la surface maximale
autorisée par le procédé de réclame. Celle-ci est calculée en fonction de la
hauteur à laquelle est posé le procédé de réclame, de la largeur de la rue ou
de la place et de la nature de la zone, selon la formule suivante:
"surface maximale en m2 = maximum de base + (longueur de la façade en m –
10) x c", dans laquelle "c" est un coefficient qui dépend de la
hauteur à laquelle est posé le procédé de réclame, de la largeur de la rue ou
de la place et de la nature de la zone. Pour les valeurs maximum de base et de
"c", l'art. 8 al. 2 RLPR renvoie au tableau 1 annexé au règlement.
La problématique consiste en l'occurrence à
déterminer ce qu'est une façade. Selon l'art. 3 al. 2 RLPR, sont considérés
comme façades distinctes les corps de bâtiments dont le saillant du
décrochement par rapport à la façade principale excède 20% de la longueur
totale de l'ensemble de la façade, ou les façades rompues par un angle de 30
degrés ou plus. Selon la Municipalité, la cage d'escalier doit être considérée
comme un corps de bâtiment. Lors de l'inspection locale, le Tribunal a pu
constater que cette partie du bâtiment de la patinoire, réalisée en tôle
ondulée et comprenant un escalier, est séparée du corps de bâtiment principal,
dont il n'est relié que par une passerelle. Dans de telles circonstances, il
n'apparaît pas que la Municipalité ait fait une application arbitraire de
l'art. 3 al. 2 RLPR, en retenant que la cage d'escalier constituait une façade
distincte. Il convient dès lors d'admettre que la façade déterminante pour le
calcul de l'art. 8 RLPR a une longueur de 5,71 m, pour une hauteur de 9,04 m, soit une surface de 51,6 m2. Au vu de ces configurations, c'est à juste titre que la Municipalité a retenu que la surface de la façade n'est
pas suffisante pour recevoir de l'affichage publicitaire. Pour une hauteur de
pose de 4 m, le maximum de base en zone industrielle et commerciale est de 2,5 m2. La Municipalité, en optant pour une hauteur de pose de 5 m, a choisi l'hypothèse la plus favorable pour la recourante, puisque le maximum de base est plus élevé (soit 4 m2). Il y a lieu, partant, de confirmer le calcul de l'autorité intimée, qui obtient un résultat
négatif de 0,3 m2 (4 m2 + [5,71 - 10]). Dans ces circonstances, la Municipalité pouvait refuser d'autoriser l'implantation d'un procédé d'affichage sur la
façade de l'escalier extérieur de la patinoire.
Même dans l'hypothèse décrite par la recourante,
tendant à considérer que la façade sur laquelle s'appuie la cage d'escalier,
d'une longueur de 14,3 m d'après ses estimations, l'affichage projeté
excéderait les exigences quantitatives de l'art. 8 RLPR. Lorsque la hauteur de
pose est inférieure à 5m, le tableau 1 prévoit une surface maximale de base de 2,5 m2 en zone industrielle et commerciale. Quant au coefficient "c", applicable lorsque la
façade a une longueur supérieure à 10 m, il est de 0,15.
La surface maximale autorisée n'excéderait ainsi pas
3,145 m2 (2,5 m2 + [14,3 – 10] x 0,15). L'affiche prévue, de 7,397 m2 (2,6 x 2,845) excèderait largement cette valeur. Il en irait de même d'une affiche dont la
surface serait deux fois moins grande.
Il s'ensuit que c'est à juste titre que l'autorité
intimée a exclu la possibilité, pour la recourante, d'apposer sur l'escalier
extérieur de la patinoire le procédé de réclame litigieux. On se dispensera dès
lors d'examiner si des motifs de sécurité routière, de saturation ou relevant
d'autres dispositions réglementaires communales, pourraient également fonder le
refus de la Municipalité.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
confirmée. La Municipalité, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un
mandataire professionnel, a droit à des dépens. Les frais sont mis à la charge
de la recourante, qui succombe.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de 2******** du 30 janvier 2015 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge de X.________ SA.
IV.
X.________ SA versera à la Municipalité de 2******** une indemnité de 2'500 francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.