vd_omni · GE.2001.0071 · 2001-06-28 · fr

c/ Denges | Le licenciement pour justes motifs d'un fonctionnaire communal doit respecter le principe de la proportionnalité. Condition non remplie en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.11.2001 GE.2001.0071

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 13 novembre 2001
sur les recours interjetés par
A.________
,
représentée par B.________, à X.________
contre
1)
la
décision du 28 juin 2001 de la Municipalité de X.________, représentée par Me
Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne, refusant de reconduire sa nomination
en qualité de fonctionnaire communale à la fin de la législature s'achevant au
31 décembre 2001;
2)
la
décision du 29 août 2001 de la Municipalité de X.________, représentée par Me
Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne,  prononçant son renvoi immédiat pour
justes motifs.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Cyril Jaques, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________ est employée
de la Commune de X.________ comme secrétaire au greffe municipal depuis une
vingtaine d'années. Le greffe comprend également le secrétaire municipal et une
apprentie.
Depuis le mois de mars
2000, la recourante a dû interrompre son activité à de nombreuses reprises en
raison de problèmes de santé. Elle a ainsi été en incapacité de travail pendant
86 jours entre les mois de mars et décembre 2000 et pendant 67 jours entre les
mois de janvier et juin 2001.
Le 5 juin 2001, la
municipalité a adressé à la recourante un avertissement écrit dont la teneur
était la suivante :
"Depuis plusieurs mois maintenant votre
activité pour notre commune fait problème non pas seulement en raison de votre
état de santé, mais principalement avec votre horaire de travail. Notre
autorité a fait preuve de beaucoup de compréhension à votre égard mais n'a pas
reçu en retour un effort de votre part. En effet, dans les mois écoulés, nous
avons dû constater de très nombreuses absences, qui n'ont pas toujours été
justifiées, absences qui désorganisent complètement les services communaux.
Il n'est plus pensable qu'à l'avenir, au
bénéfice d'un certificat médical, vous ne repreniez pas le travail à la date
annoncée et que, systématiquement, le secrétaire municipal soit contraint de
pallier vos absences imprévues.
Aujourd'hui, nous constatons que depuis de très
nombreux mois cette situation empêche jusqu'à la gestion courante de la
commune. A l'avenir, nous entendons être informés de toute absence et disposer,
chaque fois, d'un justificatif médical. A ce défaut, et dans le seul souci
d'assurer une bonne gestion de notre commune, nous n'aurons d'autre solution
que de mettre un terme à nos relations contractuelles.
La présente constitue un avertissement."
B.                    La recourante a à
nouveau été absente de son travail pour maladie du 28 mai au 8 juin 2001. Elle
a ensuite repris son travail avant d'être à nouveau arrêtée du 25 au 28 juin
2001. Le 25 juin 2001, la municipalité a pris la décision de ne pas reconfirmer
la nomination de la recourante comme fonctionnaire communale à la fin de la
législature s'achevant le 31 décembre 2001. Le 28 juin 2001, elle a par
conséquent notifié à la recourante la décision suivante :
"Par la présente, nous vous informons que
dans sa séance du 25 juin 2001, la municipalité a discuté de votre situation au
sein du personnel communal. Malheureusement, elle a constaté que les
avertissements écrits dans notre courrier d'admonestation et verbaux sont
restés sans effet. Une nouvelle fois, vous avez été absente de votre poste de
travail, sans information préalable et sans certificat médical.
Cette situation est incompatible avec la
gestion harmonieuse du travail que doit assurer le greffe municipal. En
conséquence, la municipalité a décidé de ne pas reconfirmer votre nomination à
la fin de la présente législature, ce en application de l'art. 10 du statut du
personnel communal. Cette non confirmation, pour les motifs brièvement rappelés
ci-dessus, motifs qui vous ont déjà été communiqués dans le passé, équivaut à
une cessation de fonction (art. 18 du statut).
Vous voudrez donc prendre note que sous réserve
d'éléments nouveaux qui pourraient amener la municipalité à prendre des mesures
encore plus draconiennes, vous quitterez les services de la commune au 31
décembre prochain."
La recourante s'est
pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 juin 2001.
La municipalité a déposé sa réponse le 25 juillet 2001, concluant au rejet du
recours. La recourante a déposé spontanément des déterminations complémentaires
le 31 juillet 2001.
C.                    A la suite d'une
intervention de la recourante auprès du syndic de l'époque, M. C.________,
concernant des emprunts effectués dans la caisse communale par le secrétaire
municipal, la municipalité avait, dans une décision du 5 octobre 1998, décidé
d'interdire tout nouvel emprunt. En raison de nouveaux emprunts qui auraient été
effectués postérieurement à cette décision, la recourante s'est adressée au
boursier communal, qui lui aurait demandé de ne pas se mêler de ce genre de
choses.
Le 22 août 2001, par
l'intermédiaire de son représentant B.________, la recourante s'est adressée au
préfet du district de Morges pour l'informer d'un manque de 3'400 fr. dans la
caisse communale et en requérant d'être déchargée par écrit. Trois photocopies
du livre de caisse du greffe étaient jointes à cet envoi.
Le 29 août 2001, après
avoir entendu la recourante et son représentant le jour précédent, la
municipalité a décidé de licencier la recourante pour justes motifs. A cet
effet, elle lui a adressé la décision suivante :
"Pour faire suite à votre audition devant
la municipalité le 28 août dernier, en présence de M. B.________, la
municipalité vous fait ici part de la décision qu'elle a été amenée à prendre.
Votre audition a permis d'établir que vous
considérez, dès 1997, respectivement 1998, que vos relations avec la
municipalité ne vous permettaient plus de lui faire part de certains
dysfonctionnements que vous auriez constatés. Outre le fait que les membres de
la municipalité n'ont jamais été informés de ces éventuels dysfonctionnements,
il sied de relever que des changements sont intervenus au sein de la
municipalité sans que vous jugiez utile d'informer tel ou tel des municipaux de
faits auxquels vous avez fait allusion lors de votre audition.
En réalité, en raison de ce que vous considérez
comme des conflits de personnes, vous avez estimé être autorisée à dresser des
photocopies du livre de caisse de la commune, à les remettre à un tiers et à
l'inviter à se présenter auprès du préfet du district pour dénoncer les
pratiques que vous considériez comme inadmissibles.
La Municipalité considère que vous aviez tout
loisir de fait part de vos éventuelles remarques, observations ou critiques, au
Syndic, au municipal des finances ou à tout autre municipal. En dressant copie
de documents qui n'avaient pas à sortir de l'administration communale, en vous
adressant directement au préfet, à raison d'une défiance que vous semblez
nourrir à l'égard de la municipalité, vous avez non seulement violé votre
secret de fonction mais surtout montré par les faits que la collaboration entre
vous-même et l'autorité communale était devenue impossible.
Pour la bonne marche de l'administration
communale, il est apparu à la municipalité, vu notamment le climat pesant qui a
présidé à votre audition, que toute collaboration future était devenue
impossible et préjudiciable à l'administration.
C'est la raison pour laquelle nous vous
notifions par ces lignes votre congédiement pour justes motifs au sens du
Statut du personnel communal.
(...)"
A.________ s'est
pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 septembre
2001. La municipalité a déposé sa réponse le 21 septembre 2001, concluant
implicitement au rejet du recours.
Dans le cadre des deux
pourvois, le Tribunal administratif a tenu audience le 11 octobre 2001 en
présence de B.________, représentant la recourante empêchée de se présenter
pour raisons de santé, ainsi que du syndic et d'une municipale de la Commune de
X.________, assistés de leur conseil. A cette occasion, C.________, ancien
syndic de la commune de X.________ et D.________, ancienne apprentie au greffe
municipal, ont été entendus comme témoins amenés par la recourante.
C.________ a, en
substance, fait la déclaration suivante :
"J'ai été syndic de 1993 à 2000. Il est
exact que M. C.________ a emprunté à plusieurs reprises dans la caisse pour ses
besoins personnels au point que, le 5 octobre 1998, la municipalité a dû
décider d'interdire au personnel d'emprunter dans la caisse communale. Depuis
lors, je n'ai plus entendu parler de ce problème.
La recourante s'est toujours montrée une
employée irréprochable; elle aurait même eu les capacités pour devenir
responsable du greffe municipal, mais elle a refusé. Sa santé s'est fragilisée
à la fin de l'année 1999: j'attribue cela d'une part à des problèmes privés et
d'autre part aux tensions qui régnaient dans l'équipe de l'administration
communale, à la suite notamment de l'affaire Jeandet."
D.________ a fait la
déclaration suivante :
"J'ai été apprentie à la Commune de
X.________ d'août 2000 à juin 2001. A la fin de l'année 2000, j'avais de la
peine à boucler la caisse, où il manquait régulièrement des petites sommes;
c'est alors M. C.________ qui reprenait la caisse et il me disait ensuite que
tout était en ordre. Dès janvier 2001, c'est lui seul qui s'est occupé de la
caisse. Je n'ai parlé à personne de cette situation; en juin 2001, c'est Mme
A.________ qui m'en a parlé spontanément.
Mme A.________ était très compétente; j'avais
de bons contacts avec elle. Dès le mois de novembre 2000, elle m'a dit qu'elle
ne se sentait pas bien; ses absences perturbaient un peu le fonctionnement de
l'administration communale."
Considérant en droit:
I Décision
du 28 juin 2001 relative au non-renouvellement de l'engagement de la recourante
au 31 décembre 2001
1.                     A l'appui de son
recours contre le non renouvellement de son engagement au 31 décembre 2001, la
recourante invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu: elle
explique notamment qu'elle n'a pas eu l'occasion de s'expliquer sur ses
problèmes de santé avant que la municipalité rende sa décision.
a) Tel qu'il est
garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst.), le droit d'être entendu
comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
126 I 15 consid. 2a/aa; arrêt TA GE 99/0051 du 21 novembre 2000). Il s'agit
d'un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la
décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le
recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a; 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt TA
GE 99/0051 précité). S'agissant des procédures de licenciement de
fonctionnaires ou d'employés communaux, le Tribunal administratif a précisé à
plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait être
prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui étaient
reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait
été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée
ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier
l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêt TA GE 99/0051 précité; arrêt
TA GE 96/0061 du 31 octobre 1996, publié in RDAF 1997 I 79).
b) La Commune de
X.________ connaît le système de la période administrative, qui est celui de la
Confédération et de la plupart des cantons (mais pas du canton de Vaud). Aux
termes de l'art. 10 du statut du personnel communal (ci-après : statut) :
"Le fonctionnaire nommé à titre définitif
est soumis à confirmation tous les quatre ans, soit à la fin de chaque
législature, au plus tard le 30 juin.
La décision y relative est notifiée au
fonctionnaire au plus tard à cette date avec, en cas de non confirmation de
nomination, l'indication des motifs."
Dans le système de la
période administrative, le poste auquel un fonctionnaire est désigné lui est
garanti pendant l'entier de la période, à moins qu'il ne soit nommé après son
début ou qu'il n'atteigne l'âge de la retraite avant sa fin. A l'échéance, les
rapports de service prennent automatiquement fin et, par conséquent, tous les
fonctionnaires dont la nomination n'est pas renouvelée cessent à cette date
ipso jure de l'être (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, p. 246).
Les fonctionnaires qui
ne sont pas réélus ou renommés à l'issue de la période disposent des garanties
usuelles en matière de procédure administrative: l'autorité doit ainsi les
informer de son intention, en portant à leur connaissance les raisons invoquées
et leur donner l'occasion de s'expliquer (v. Pierre Moor, op. cit. p. 247).
L'autorité doit par conséquent respecter le droit d'être entendu de la personne
concernée non seulement en cas de licenciement pour justes motifs mais
également lorsqu'elle envisage la non-reconduction des rapports de service (v.
Benoît Bovay, Procédure administrative, p.213).
c) La municipalité ne
conteste pas que, après avoir averti la recourante le 5 juin 2001, elle a pris
la décision lors de sa séance du 25 juin 2001, soit le jour même du début de la
nouvelle absence de la recourante, de ne pas renouveler son engagement à
l'échéance de la période administrative s'achevant le 31 décembre 2001 sans lui
donner l'occasion de s'exprimer, que ce soit oralement ou par écrit. La
recourante n'a notamment pas été en mesure de s'expliquer sur le grief mis en
avant par la municipalité, selon lequel elle aurait à nouveau été absente le
lundi 25 juin 2001 sans information préalable et sans certificat médical.
L'autorité intimée n'a
ainsi pas respecté le droit d'être entendu de la recourante avant de décider le
non - renouvellement de son engagement. Partant, en raison de la nature
formelle de ce droit, sa décision doit être annulée.
2.                     Sur le fond, la
recourante conteste avoir été négligente s'agissant de l'annonce de ses
absences pour maladie et de la remise des certificats médicaux.
a) Lorsqu'une décision
est annulée en raison de la violation du droit d'être entendu du recourant,
l'autorité de recours n'a en principe pas à examiner les griefs soulevés sur le
fond. Au regard du principe d'économie de procédure, le Tribunal estime
toutefois utile d'examiner les moyens de fond soulevés dans le recours.
b) L'autorité qui est
appelée à statuer sur la renomination d'un fonctionnaire à l'issue de la
période administrative est en principe libre de sa décision. Sa liberté est
cependant limitée par le fait que sa décision doit être motivée objectivement
en vertu des principes tirés de l'art. 4 aCst et qu'elle ne peut intervenir
arbitrairement (v.Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public,
RDAF 1995 p. 416). Dans un tel contexte, on parle de l'exigence d'un
"motif objectif suffisant" ou, pour le distinguer du "juste
motif" invoqué en cas de résiliation durant la période administrative, de
l'exigence de "motifs plausibles" qui doivent justifier une non
réélection (v.Peter Hänni, op. cit. p. 416-417 et références citées). En raison
d'une liberté de décision limitée par l'exigence d'une appréciation objective,
la réélection constitue la règle et la non réélection l'exception. La marge de
manoeuvre dont disposent les autorités chargées de la réélection va donc moins
loin que lors de la nomination elle-même à un poste. Même quand il existe un
meilleur candidat, le titulaire en place a un droit conditionnel à la
réélection, dans la mesure où il satisfait aux exigences et qu'il les satisfera
par la suite (ibidem). La non-réélection d'un titulaire en place ne présuppose
pas cependant que celui-ci devrait être licencié pour des motifs
disciplinaires. Même des diminutions non fautives des capacités de travail
justifient une non réélection, l'aspect déterminant étant en fait la capacité
objective du fonctionnaire à assumer correctement ses tâches (arrêt du Tribunal
administratif de Neuchâtel du 26 juillet 1993, publié in RDAF 1995 p. 456).
c) L'autorité intimée
ne conteste pas que la recourante est une bonne employée qui, en temps normal,
remplit à satisfaction les tâches qui lui sont confiées; il ressort même des
déclarations de l'ancien syndic entendu lors de l'audience que la recourante
aurait eu les capacités nécessaires pour occuper la fonction de secrétaire
municipale. Depuis mars 2000, cette dernière a toutefois été très fréquemment
absente en raison de ses problèmes de santé. Dès lors que le greffe municipal
est une petite structure, composée de trois personnes au maximum, celui-ci a
été passablement désorganisé par les absences de la recourante, au point
d'entraîner la fermeture du greffe à plusieurs reprises. Cette désorganisation
a en outre semble-t-il été aggravée par le fait que la recourante annonçait
fréquemment sa reprise du travail avant d'y renoncer au dernier moment, ceci
rendant particulièrement difficile son remplacement.
Dès lors que les
absences répétées de la recourante - même justifiées sur le plan médical -
empêchent le greffe municipal de fonctionner normalement, on se trouve en
présence d'un motif suffisant au sens des principes susrappellés qui, sur le
fond, justifie la décision entreprise. Comme on l'a vu, le fait qu'on se trouve
en présence d'une diminution non-fautive des capacités de travail importe peu:
l'élément déterminant est que la recourante n'a plus la capacité objective
d'assumer correctement ses tâches, au détriment de la bonne marche du greffe
municipal.
3.                     En résumé, la décision
du 28 juin 2001 refusant de reconduire la nomination de la recourante à partir
du 1er janvier 2002, bien que fondée matériellement, doit être annulée en
raison de la violation par l'autorité intimée des exigences formelles en matière
de droit d'être entendu.
II Décision
du 29 août 2001 prononçant le renvoi de la recourante pour justes motifs
4.                     a) L'art. 14 du statut
a la teneur suivante :
"La municipalité peut en tout temps
licencier un fonctionnaire pour des justes motifs, en l'avisant trois mois à
l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat.
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance et, de
façon générale, toute circonstance qui rend le maintien en fonction
préjudiciable à la bonne marche de l'administration et à la bonne réputation de
la commune."
La résiliation extraordinaire pour justes motifs est prévue tant en
droit privé qu'en droit public: la résiliation immédiate au sens de l'art. 337
CO est ainsi le pendant du licenciement par l'administration tel qu'il est
prévu en droit public dans le cadre du rapport de travail du fonctionnaire ou
de l'employé (Hänni, op. cit., p. 421). Le concept de juste motif implique que,
d'après les règles de la bonne foi, le rapport de travail ne peut être poursuivi
(TA arrêt GE 95/0039 du 28 novembre 1996; Hänni, op. cit., p. 422); dans le
cadre de l'examen des motifs de résiliation, l'administration est tenue
toutefois de respecter le principe de la proportionnalité (Hänni, op. cit., p.
422).
b) Le 29 août 2001, la municipalité a licencié la recourante pour
justes motifs en invoquant la rupture du lien de confiance. La municipalité
relève plus particulièrement que, en raison d'une défiance que la recourante
semble nourrir à son égard, celle-ci ne lui aurait pas signalé des
dysfonctionnements concernant la gestion de la caisse communale. L'autorité
intimée reproche à la recourante de s'être adressée directement au préfet en
lui remettant des documents qui n'auraient pas dû sortir de l'administration
communale; elle en déduit que toute collaboration avec la recourante est
devenue impossible.
La recourante souligne
pour sa part qu'elle aurait informé le syndic après avoir constaté courant 1998
des emprunts dans la caisse communale effectués par le secrétaire municipal. En
outre, après s'être aperçue que de nouveaux emprunts avaient été effectués
nonobstant l'interdiction décidée par la municipalité le 5 octobre 1998, la
recourante en aurait informé le boursier communal: ce dernier l'aurait alors
rabrouée en lui disant, en substance, qu'elle se mêlait de choses qui ne la
regardaient pas. En raison de l'inaction de la municipalité et de l'attitude du
boursier, la recourante n'aurait alors pas vu d'autre solution que d'informer
le préfet en sa qualité d'autorité de surveillance des communes.
c
) Il est essentiellement reproché à la recourante de n'avoir pas
informé la municipalité, et plus particulièrement ses nouveaux membres, des
manques constatés dans la caisse et de s'être adressée au préfet en fournissant
des documents internes à l'administration.
Ces agissements
peuvent apparaître effectivement relativement graves: tout fonctionnaire est en
effet tenu de respecter le secret de fonction (art. 30 du statut) comme aussi
de suivre la voie hiérarchique. L'appréciation du comportement de la recourante
doit toutefois tenir compte des circonstances particulières du cas d'espèce. Il
est ainsi très vraisemblable que la recourante avait informé la municipalité en
1998 des premiers emprunts effectués par le secrétaire municipal, en espérant
être formellement déchargée, et qu'elle a été mal reçue lorsqu'elle s'est
adressée au boursier communal au moment où de nouveaux emprunts ont été
constatés. En outre, on peut admettre que la recourante ait cru de bonne foi
qu'elle pouvait s'adresser au préfet dès lors que ce dernier est une autorité
officielle investie d'un pouvoir de surveillance sur les communes. Il convient
enfin de relativiser la faute commise en prenant en considération les problèmes
de santé de la recourante et plus particulièrement la fragilité de l'état
psychologique qui était le sien lorsqu'elle a agi.
En résumé, si on peut
comprendre que la démarche de la recourante ait pu porter atteinte au lien de
confiance entre cette dernière et la municipalité, ceci ne justifiait toutefois
pas un renvoi avec effet immédiat. Compte tenu du fait que la recourante avait
été une employée dévouée et compétente depuis plus de vingt ans ainsi que du
contexte très inhabituel dans lequel elle a agi, la mesure prise par la
municipalité s'avère disproportionnée: une sanction disciplinaire ponctuelle ou
limitée dans le temps (art. 75 ss du statut) aurait mieux convenu aux
particularités du cas.
On peut au surplus se
demander si le fait qu'on invoque une violation fautive des devoirs de fonction
n'impliquait pas de passer par une procédure disciplinaire de révocation ( art.
76 lit. h du statut) plutôt que par un renvoi pour justes motifs. Même si, en
principe, l'autorité a le choix entre ces deux procédures lorsque la faute
commise rend inacceptable une continuation des rapports de service, ceci ne
doit pas avoir pour conséquence d'éluder les garanties de procédure propres à
la voie disciplinaire (v. Hänni, op.cit. p. 423 et références citées). Or, en
matière disciplinaire, le statut communal prévoit des garanties de procédure
qui n'existent pas en cas de renvoi pour justes motifs, notamment la faculté de
demander un complément d'enquête après avoir été informé par écrit des motifs
justifiant la peine disciplinaire (art. 78 du statut). En l'espèce, dès lors
que le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire s'avèrent tous
deux disproportionnés, cette question peut toutefois être laissée ouverte.
III Frais
et dépens
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les recours formés contre les décisions du 28
juin 2001 et 29 août 2001 doivent être admis. S'agissant d'un contentieux
relevant de la fonction publique, il n'est pas prélevé d'émolument,
conformément à la pratique du tribunal (voir arrêt TA GE 99/0140 du 23 juin 2000,
consid. 3). En outre, il n'est pas alloué de dépens: en effet, si la recourante
obtient gain de cause, elle n'a pas consulté de mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     Les décisions
attaquées sont annulées.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2001/gz
Le
président: