vd_omni · AC.2019.0240 · 2023-03-14 · fr

A.________/Département des finances et de l'agriculture (DFA), Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Municipalité de Tolochenaz | Recours contre une décision du Département des finances déclarant d'intérêt public un projet routier et autorisant l'expropriation d'une propriétaire. Pas de péremption du droit d'exproprier. Le délai de l'art. 19 LE doit être considéré comme un délai d'ordre; on ne saurait reprocher à l'administration communale un retard excessif dans la transmission du dossier (consid. 2).Recours au TF rejeté (1C_178/2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2023 AC.2019.0240

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et M. Alex
Dépraz, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Nelly IGLESIAS, avocate à Genève,
Autorité intimée
Département des finances et de
l'agriculture (DFA),
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de la mobilité et
des routes (DGMR),
à Lausanne,
2.
Municipalité de Tolochenaz,
représentée par Me Samuel GUIGNARD, avocat
à Lausanne.
Objet
plan routier
Recours A.________ c/ décision du Département des finances
et des relations extérieures du 9 juillet 2019 (intérêt public du projet
d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully à
Tolochenaz).
Vu les faits suivants:
A.
Le 12 mai 2015, le Département des infrastructures et des ressources
humaines (DIRH) a approuvé le projet de réaménagement routier, d'assainissement
du bruit routier, de constructions de parois antibruit, de mesures
d'allègement, de construction du giratoire "Emetaux" et de
construction de trottoirs de bandes cyclables, qui concerne des tronçons de
routes cantonales sur le territoire des communes de Tolochenaz et Morges. La
procédure d'établissement du plan a été menée selon les art. 8 ss de la loi du
10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Ce projet routier, établi
par la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), a été déclaré
définitif et exécutoire le 6 juillet 2015 par la cheffe du département précité,
la décision d'approbation n'ayant pas été contestée.
B.
En vue de l'acquisition par l'Etat de Vaud des droits nécessaires à la
réalisation du projet, le cas échéant par la voie de l'expropriation, la DGMR a
établi en 2018 un plan des emprises pour le tronçon à réaménager à Tolochenaz
(route de Lully, RC 69b). Selon ce plan, une emprise de 117 m
2
est
prévue sur la parcelle n
o
61 propriété de A.________. Cette
parcelle, avec des bâtiments d'habitation et diverses annexes, a une surface
totale de 23'485 m
2
. L'emprise représente une bande de terrain
longue d'environ 75 m, pour une largeur d'environ 1,5 m, au sud de la route
cantonale.
Cette surface correspond à la bande de terrain qui,
sur les plans du projet de réaménagement routier, est destinée à la création
d'un trottoir de 1,5 m de largeur, au sud de la chaussée (voir notamment le
plan au 1:500, situation générale). Le dossier de ce projet approuvé le 12 mai
2015 par le DIRH comportait du reste également un plan des emprises, qui
figurait à première vue la même emprise sur la parcelle n
o
61 mais
qui en estimait toutefois la surface à 116 m
2
.
C.
La procédure réglée au titre II ("Déclaration d'intérêt
public", art. 12 ss) de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation
(LE; BLV 710.01) a dès lors été engagée, pour le projet d'expropriation correspondant
au réaménagement routier à Tolochenaz approuvé par le DIRH. Le 26 octobre 2018,
la DGMR a envoyé le dossier à la Municipalité de Tolochenaz en vue d'une
enquête publique, en demandant que ce dossier lui soit retourné, avec les
oppositions et observations, dans les 10 jours qui suivent la fin de l'enquête.
Le plan des emprises de 2018 a été déposé pour
enquête au greffe municipal de Tolochenaz, du 11 novembre au 3 décembre 2018
(cf. art. 12 al. 1 LE). A.________ a formé opposition dans une lettre adressée
par la poste le 3 décembre 2018 au greffe municipal (cf. art. 18 LE).
Le greffe municipal a ensuite renvoyé le dossier
complet à la DGMR. Cette direction l'a fait suivre à la Direction du registre
foncier, du DFIRE, qui l'a reçu le 9 janvier 2019.
D.
Plusieurs propriétaires fonciers mentionnés sur le plan des emprises
(propriétaires expropriés) ont signé en mai 2019 une "convention
amiable" avec le Département des finances et des relations extérieures
(DFIRE), par laquelle ils cédaient définitivement à l'Etat la surface
concernée, moyennant le paiement d'une indemnité. A.________ n'a pas signé de
"convention amiable".
E.
Le 9 juillet 2019, le Chef du DFIRE a rendu une décision fondée sur
l'art. 23 LE dont le dispositif est le suivant:
"1. Le projet est reconnu
d'intérêt public et la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR est
autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au projet de
réaménagement routier à la route de Lully.
2. Les emprises sont contenues
dans ce qu'exige l'exécution du projet.
3. Une fois cette décision
définitive, le dossier sera transmis au Tribunal d'arrondissement pour former
le Tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation (art. 27 LE)."
F.
Agissant le 14 août 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
d'annuler la décision précitée. Elle prend également des conclusions plus
amples (en réforme), ainsi libellées:
"Annuler le projet
d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully (commune
de Tolochenaz, RC 69 B-P), suite à la renonciation tacite de l'Etat de Vaud.
Condamner l'Etat de Vaud à verser
à Madame A.________ les indemnités prévues à l'art. 99 LE, notamment les dépens
encourus depuis l'ouverture de l'enquête le 2 novembre 2018 jusqu'à la fin de
la procédure d'expropriation, dont le montant s'élève à 20'705 fr. (art. 99 al.
1 ch. 1 LE).
Accorder un délai ultérieur à
Madame A.________ afin qu'elle puisse communiquer le montant de son préjudice
lié aux dépenses qu'elle devrait encourir en prévision de l'expropriation (art.
99 al. 1 ch. 2 LE).
Dire que toute éventuelle prise de
possession (anticipée) ne pourrait être autorisée, au plus tôt, que si la
décision précitée du 9 juillet 2019 était maintenue et devenait définitive à la
fin de la présente procédure.
Débouter l'Etat de Vaud de toutes
autres ou contraires conclusions.
Subsidiairement:
Réserver les droits de Madame A.________
pour faire valoir les indemnités prévues à l'art. 99 LE devant le Président du
Tribunal d'expropriation constitué selon l'art. 30 LE, dans l'hypothèse où le
Tribunal de céans se déclarait incompétent pour statuer sur cette question.
Dans l'hypothèse visée au
paragraphe ci-dessus, fixer le dies a quo du délai de prescription d'une année
prévu à l'art. 101 LE au jour où le jugement qui sera rendu par le Tribunal de
céans deviendra définitif."
G.
A la requête de la recourante, la procédure a été suspendue à partir du
3 octobre 2019. L'instruction a été reprise le 13 septembre 2022.
H.
Dans sa réponse du 30 septembre 2022, le Département des finances et de
l'agriculture (DFA – nouvelle dénomination du DFIRE) conclut au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La DGMR s'est déterminée le 3 octobre 2022, en
proposant le rejet du recours. A la même date, la Municipalité de Tolochenaz a
indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.
La recourante a répliqué le 9 janvier 2023; elle
maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations
prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la
procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi,
art. 12 ss LE); c'est au Département des finances  qu'il incombe de statuer et
le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE).
Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités
n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du
tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure
d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).
Le droit cantonal vaudois ne prévoit pas, comme le
droit fédéral, une intégration de la procédure d'expropriation à la procédure
principale d'approbation des plans (procédure combinée). En d'autres termes, il
n'est pas prévu qu'une autorité unique se prononce à la fois sur les oppositions
au projet routier (procédure de planification selon la LRou) et sur les
oppositions en matière d'expropriation (cf. art. 14 LE, art. 28 de la loi
fédérale sur les routes nationales [LRN; RS 725.11]). Lorsque, comme dans le
cas particulier, le plan du projet routier a été approuvé définitivement, la
procédure subséquente de déclaration d'intérêt public ne permet pas de remettre
en cause cette mesure de planification. Cette décision du Département des
finances, prise sur la base de l'art. 23 LE, peut néanmoins faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et il incombe alors
au Tribunal cantonal de se prononcer sur l'application des dispositions
topiques de la loi sur l'expropriation. La propriétaire expropriée a qualité
pour recourir contre la déclaration d'utilité publique (cf. art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD) et, s'agissant de la motivation, il satisfait aux exigences
formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec l'art. 99 LPA-VD). Il est
toutefois douteux que les conclusions allant au-delà de l'annulation de la
décision attaquée soient recevables, mais cette question peut demeurer
indécise. Dans cette mesure, il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante invoque la péremption du droit d'exproprier.
a) La loi sur les routes accorde à l'Etat de Vaud le
droit d'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires à la
réalisation d'un ouvrage approuvé selon cette loi (art. 14 al. 1 LRou). Cette
loi spéciale ne prévoit pas de délai pour l'exercice de ce droit
d'expropriation. La recourante se réfère toutefois à des normes de la loi sur
l'expropriation, singulièrement à l'art. 23 LE qui a la teneur suivante:
"
Art. 23   Décision du
Département des finances
1
Le Département des
finances statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier, délai
qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le Département des
finances et l'expropriant.
2
Si le Département des
finances n'admet pas l'intérêt public, l'instant à l'expropriation est chargé
des frais d'enquête. La mention «Expropriation» est radiée au registre foncier.
Des dépens ne sont alloués qu'à titre exceptionnel.
3
Si le Département des
finances admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que
l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du
projet. Il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications
peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de
protection. Toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y
compris la mise à l'enquête."
En l'occurrence, le dossier a été reçu par le
Département des finances le 9 janvier 2019. La déclaration d'utilité publique a
été prononcée le 9 juillet 2019, soit dans le délai (prolongé) de six mois
prévu à l'art. 23 al. 1 LE – la prolongation ayant été admise en vertu d'un
accord oral entre les services des deux départements concernés (d'après les
déterminations de la DGMR, c'est la forme usuelle pour cette entente).
b) La recourante prétend toutefois que le
dies a
quo
du délai de l'art. 23 al. 1 LE n'aurait pas dû être fixé à la date
effective de la réception du dossier par le DFIRE, mais à la date à laquelle ce
département aurait dû le recevoir si l'administration communale de Tolochenaz
avait transmis ce dossier en temps utile. Elle se prévaut de l'art. 19 LE,
ainsi libellé:
"
Art. 19   Transmission du
dossier au Département des finances
a) A l'instance de l'Etat
1
Si l'expropriation
est demandée par l'Etat, le greffe municipal transmet les pièces déposées et
les oppositions au Département des finances dans les dix jours dès la clôture
de l'enquête."
La recourante relève que l'enquête publique était
close dès le 3 décembre 2018; par conséquent, le dossier aurait dû être
transmis au plus tard le 13 décembre 2018, la loi sur l'expropriation ne
prévoyant au demeurant pas de féries à la fin de l'année civile. Elle fait
valoir en substance que, comme le délai de l'art. 23 LE est une délai de
péremption, le délai de l'art. 19 LE a une nature identique. Aussi, à cause de
la combinaison de ces deux délais de péremption, le département cantonal était
tenu de statuer sur l'intérêt public au plus tard le 13 juin 2019.
Cette argumentation n'est pas fondée. Le délai de
l'art. 19 LE doit être considéré comme un délai d'ordre. De tels délais, fixés
dans une norme de droit public, visant à garantir que la procédure soit menée
de façon ordonnée et diligente, mais sans qu'une inobservation n'entraîne la
péremption. Le fait qu'une autorité ignore un délai d'ordre peut cependant, le
cas échéant, être constitutif d'un déni de justice formel (cf. ATF 108 Ia 165
consid. 2b; Ruth Herzog/Michael Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtpflege
im Kanton Bern, 2
e
éd. 2020 p. 588). Dans le cas particulier, on ne
saurait reprocher à l'administration communale de Tolochenaz un retard excessif
dans la transmission du dossier (il s'agit d'une vingtaine de jours, pendant la
période des fêtes de fin d'année); cet organe n'a pas fait preuve d'un manque
de diligence. Le non-respect du délai d'ordre de dix jours n'a donc aucune
influence sur l'exercice du droit d'expropriation par l'Etat de Vaud.
Il s'ensuit que l'Etat de Vaud n'est pas, dans le
cas particulier, réputé avoir renoncé à l'expropriation. Les dispositions du
titre VI de la loi sur l'expropriation, relatives à l'abandon de
l'expropriation (art. 96 ss LE) ne sont pas applicables.
c)  La décision attaquée statue que "
les
emprises sont contenues dans ce qu'exige l'exécution du projet
" (ch. 2
du dispositif). Etant donné que le plan des emprises, dans la procédure de
déclaration d'utilité publique, correspond à celui du projet routier approuvé
en 2015 – la différence de 1 m
2
dans l'estimation de la surface
concernée (116 ou 117 m
2
) résultant à l'évidence de la marge
d'incertitude ou d'arrondissement dans le calcul –, cette partie de la décision
attaquée est correcte. Le département cantonal a donc bien appliqué l'art. 23
al. 3 LE qui lui prescrit de veiller "
à ce que l'expropriation soit
contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet
". Le
droit cantonal ne prévoit pas que ce plan des emprises figure les parties
intégrantes de l'immeuble (un muret, par exemple), ni la végétation existante
(une haie, des arbres). Cela ne signifie pas pour autant que ces éléments ne
seront pas pris en compte dans la procédure d'estimation.
d)  Le rejet du présent recours, mal
fondé, entraînera l'ouverture de la procédure d'estimation (titre III, art. 29
ss LE). Les prétentions de la recourante seront soumises au tribunal
d'expropriation, à qui il incombera le cas échéant de fixer les indemnités en
tenant compte de la valeur vénale de l'immeuble partiellement exproprié, de la
dépréciation de la partie restante et des autres préjudices découlant de
l'expropriation (cf. art. 63 LE). Le tribunal peut en outre allouer des dépens
(art. 49 LE). Ces questions d'estimation ou d'indemnisation n'ont pas à être
traitées dans la déclaration d'intérêt public, ni dans un arrêt de la
juridiction administrative concernant cette décision.
3.
Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté
dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la
décision attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux
départements cantonaux, qui n'ont pas mandaté un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).
La Commune de Tolochenaz, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas non plus
droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 9 juillet 2019 par le Département des finances et
des relations extérieures est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 mars 2023
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.