vd_omni · AC.2022.0209 · 2023-05-12 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité d'Epalinges, C.________ | Admission du recours de voisins dirigé contre l'autorisation de transformer une villa et une piscine extérieure car les travaux prévus contreviennent à la réglementation de la zone réservée communale qui exclut toute construction nouvelle à l'exception des dépendances de peu d'importance et n'autorise des agrandissements de bâtiments existants, que pour autant qu'ils soient minimes et qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée.Les travaux projetés sont trop importants pour pouvoir être autorisés. Ils entraînent en effet la démolition d'une aile de la villa existante, sa reconstruction et son agrandissement pour créer un logement supplémentaire, l'agrandissement du sous-sol moyennant la création de nouveaux locaux et l'aménagement d'un parking souterrain de plus de 200 m2 avec rampe d'accès. Quant à la réfection de la piscine extérieure, elle comprend la démolition des installations existantes et leur reconstruction moyennant la création d'un bassin agrandi, la réfection d'un mur de soutènement, le remplacement de locaux techniques de 7 m2 par une construction de 186 m2 assimilée à un garage enterré, et occasionne ainsi la création d'une construction nouvelle prohibée par la réglementation de la zone réservée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2023 AC.2022.0209

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mai 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz et M.Jean-Claude
Pierrehumbert, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________ et B.________,
à ********, représentés par Me Alain BROGLI, avocat à Lutry
Autorité intimée
Municipalité d'Epalinges
Propriétaire
C.________,
à ********, représenté par Me Stefano FABBRO, avocat
à Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité d'Epalinges du 10 juin 2022 levant leur opposition et délivrant
le permis de construire (transformation et agrandissement de la villa,
transformation de la piscine sur la parcelle n° 628, propriété de C.________)
– CAMAC n° 206788.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1040
du registre foncier de la Commune d’Epalinges, sur laquelle est construite la
villa individuelle qu’ils occupent. A l’est, ce bien-fonds jouxte la parcelle
n° 628, propriété de C.________, qui est construite des habitations et garages
(ECA n° 810a de 360 m
2
et ECA n° 810b de 28 m
2
). Une
piscine enterrée, en forme de "8", a été aménagée dans la partie
ouest du terrain. Elle est bordée par trois petits bâtiments (ECA 820a de 6 m
2
;
ECA n° 820b de 5 m
2
; ECA n° 820c de 7 m
2
). Le reste de la
parcelle, de 13'329 m
2
, est en nature de jardin. Le tout
représente une surface totale de 13'735 m
2
. Les deux biens-fonds
sont colloqués en zone de villas II du plan général d’affectation (PGA) et de
son règlement (RPGA), approuvés par le Chef du département compétent le 16
novembre 2005. Ils sont également englobés dans la zone réservée communale dont
il est question au considérant suivant.
B.
La zone à bâtir de la commune située hors du périmètre compact du Projet
d’agglomération Lausanne-Morges (PALM) est surdimensionnée. Afin de ne pas
compromettre son redimensionnement dans le cadre de la révision du PGA, la Municipalité
d’Epalinges (ci-après: la municipalité) a d’abord élaboré une zone réservée
communale sur l’entier du territoire concerné. Mise à l’enquête publique du
9 juin au 8 juillet 2018, la zone réservée communale a suscité de
nombreuses oppositions. Le projet a ensuite été modifié pour que les parcelles
ayant peu ou pas de réserves à bâtir soient retirées du plan, ce qui a donné
lieu à une enquête publique complémentaire, du 11 mars au 9 avril 2020, qui a
également suscité des oppositions (cf. rapport d’aménagement 47 OAT, dans sa
version du 20 février 2020, p. 5, disponible à l’adresse https://www.epalinges.ch/images/telechargement_pdf/20200306_Avis_denqu%C3%AAte_zone_r%C3%A9serv%C3%A9e_cibl%C3%A9e.pdf).
La zone réservée a finalement été adoptée par le Conseil communal le 31 mai
2022 et approuvée par le Département des institutions, du territoire et du
sport, le 17 octobre 2022. Des recours ont été déposés à l’encontre de ces
décisions.
C.
Faisant suite à une plainte de A.________ et de B.________, le
responsable de la police des constructions et de l’urbanisme de la commune a
confirmé à l’avocat de ces derniers, par courriel du 8 septembre 2021, que C.________
avait bien entrepris de construire une cabane en bois munie d’une plateforme dans
un arbre situé à environ 7 m de la limite de propriété et dont le sommet se situait
à environ 5 m du sol, mais que les travaux avaient été stoppés et que
l’installation ne serait pas utilisée. Cette construction, qui avait débuté sans
avoir été préalablement soumise à la commune, ne pouvait pas être maintenue
telle quelle à cet emplacement, ce dont le propriétaire et son architecte,
rencontrés la veille, avaient pris acte. Il était prévu que la cabane soit
déplacée et qu’un nouveau projet d’installation conforme soit adressé à la
commune.
Par lettre du 9 novembre 2021 de leur avocat
adressée au Service de l’urbanisme, architecture et énergie de la commune, A.________
et B.________, constatant que certains éléments étaient toujours présents dans
les arbres de leur voisin, ont demandé que les dernières parties de la cabane
soient démontées et évacuées sans délai, vu que le délai de remise en état était
désormais échu. Ils ont également signalé que des travaux, vraisemblablement de
terrassement, avaient débuté sur la parcelle n° 628 et que leur voisin semblait
procéder à la construction de différents aménagements. A.________ et B.________
souhaitaient s’assurer que toutes les autorisations y relatives avaient bien
été requises et obtenues. Le 15 novembre 2021, le responsable de la police des
constructions et de l’urbanisme de la commune a répondu que C.________ avait
admis une erreur au sujet de la cabane et de la plateforme dans les arbres –
illicites – et qu’il les avait fait démonter, selon une photographie du 21
octobre 2021 le prouvant. Seuls des éléments de jeux pour enfants (balançoire,
échelle, etc.) ne nécessitant pas d’autorisation étaient encore en place. Quant
aux travaux en cours, ils concernaient la création d’un terrain de pétanque,
pour laquelle la commune avait été consultée et qui ne nécessitait pas
d’autorisation. Il était enfin prévu que des travaux de transformation de la
villa et de la piscine soient prochainement mis à l’enquête.
D.
La demande d’autorisation de transformer et agrandir la villa et de
transformer la piscine sur la parcelle n° 628 a été mise à l’enquête publique
du 24 novembre au 23 décembre 2021. Selon la demande de permis de
construire (cf. ch. 62, 63, 65 et 66 du formulaire CAMAC 206788), il est prévu
d’augmenter la surface brute utile des planchers de l’habitation existante dans
le bâtiment ECA n° 810a de 167 m
2
, qui s’ajoutent aux 557 m
2
existants – le tout entièrement consacré au logement –, pour un coût estimé à
3'500'000 francs. La surface bâtie existante, de 406 m
2
,
devrait atteindre, après travaux, 415 m
2
. Le volume bâti (cube SIA)
devrait quant à lui passer de 2'929 m
3
à 5'508 m
3
.
Par lettre du 16 décembre 2021 de leur mandataire, A.________
et B.________ se sont opposés au projet, principalement au motif que
l’agrandissement de la villa et la transformation de la piscine
contreviendraient à la réglementation de la zone réservée communale, en raison
de leur importance. Les opposants ont également fait valoir que la construction
d’une aire de jeux et celle d’un terrain de pétanque – qui ne figuraient pas
sur les plans – auraient dû faire l’objet d’une mise à l’enquête publique.
E.
Par décision du 10 juin 2022, la municipalité a levé l’opposition formée
par A.________ et B.________ et délivré le permis de construire demandé. Elle a
en outre précisé que les cabane et plateforme dans les arbres, construites sans
autorisation, avaient été démontées, le propriétaire ayant reconnu son erreur,
et que l’engin de jeux restant (échelle, passerelle avec futur toboggan) ne
nécessitait pas d’autorisation. Quant au terrain de pétanque, il avait fait
l’objet d’une demande préalable pour travaux de minime importance admise par la
commune en application de l’art. 68a al. 2 du règlement du 19 septembre 1986
d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions
(RLATC; BLV 700.11.1), car il ne nécessitait qu’une faible modification du
profil du terrain et était situé à plus de 10 m de la limite de propriété.
F.
Par acte du 8 juillet 2022 de leur conseil, A.________ et B.________ ont
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP) contre la décision du 10 juin 2022, concluant,
principalement, à sa réforme en ce sens que la demande de permis de construire
est refusée et la démolition de la plateforme en bois construite sur la
parcelle n° 628 dans les arbres à proximité de la limite de propriété, de même
que celle du terrain de pétanque, ordonnées, dans un délai fixé à dire de
justice. Le recours conclut également, à titre subsidiaire, à l’annulation de
la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 20 septembre 2022, C.________ a déposé une
réponse, sous la plume de son avocat, et a conclu au rejet du recours. Par
déterminations du 20 septembre 2022 également, l’autorité intimée a fait de
même.
Le 24 octobre 2022, les recourants ont déposé des
déterminations complémentaires, auxquelles le constructeur a répondu par
duplique du 5 décembre 2022 de son avocat. Le 2 mars 2023, les recourants ont
encore produit une décision du 21 février 2023 de la municipalité refusant une
modification des limites de leur parcelle et de la parcelle n° 627 voisine au
motif que la modification des limites des parcelles entraverait l’établissement
du futur plan d’affectation communal.
G.
Le tribunal s’est rendu sur place, le 7 mars 2023. A cette occasion, il
a entendu les parties et a procédé à une inspection locale. Les constatations
effectuées dans ce cadre ont été résumées dans un compte-rendu qui a été soumis
aux parties. Ce document est partiellement reproduit ci-dessous:
"A la demande du président,
les représentants de l’autorité intimée confirment que le PGA communal est en
cours de révision: la procédure d’examen préliminaire est terminée et le
dossier devrait être adressé aux autorités cantonales en vue de l’examen
préalable à la fin de l’année en cours. Il est prévu d’affecter une partie de
la parcelle 628 en zone de verdure, tandis que le reste demeurera en zone à
bâtir. Ces futures affectations n’ont cependant pas encore été définies
concrètement sur plan.
Les recourants produisent une
pièce, que les autres parties commentent.
Interpellés par le président sur
le critère qu’applique l’autorité intimée pour déterminer si un projet
d’agrandissement d’un bâtiment existant est admissible au regard de l’art. 3
al. 2 du règlement de la zone réservée communale (RZR), les représentants de la
commune, après avoir souligné que la disposition en question laisse une marge
d’appréciation à l’autorité, répondent que les surfaces brutes de planchers
habitables ne doivent pas être augmentées de plus d’un tiers par rapport aux
surfaces existantes. Il s’agit du critère déterminant. Comme ici les surfaces
habitables sont augmentées de 26 % par rapport aux surfaces existantes, le
projet est admissible. Les représentants de l’autorité intimée ajoutent que des
travaux de transformation ou d’agrandissement représentant l’équivalent de 150
m2 de surface de planchers habitables n’ont pas encore été autorisés dans le
secteur de la zone réservée communale. M. D.________ précise encore qu’il a été
tenu compte de la surface au sol et de la volumétrie que représente le projet
d’agrandissement litigieux par rapport au bâtiment existant.
A la requête du président, les
recourants désignent sur le terrain les arbres qui à leurs yeux pourraient être
endommagés par la mise en place des sondes géothermiques prévues (à l’est du
garage souterrain projeté et le long du chemin d’accès).
Il est passé à l’inspection locale.
Les constatations faites à cette occasion sont résumées ci-après.
Pour se rendre au bord de la
piscine aménagée à l’ouest de la parcelle litigieuse, le tribunal traverse la
vaste terrasse construite le long de la façade ouest du bâtiment ECA n° 810a,
puis emprunte un sentier qui chemine au milieu du gazon en direction de
l’ouest. Le tribunal constate que la parcelle, richement arborisée, accuse une
pente douce descendante en direction de l’ouest. Au moment de franchir la haie
et le grillage qui sont implantés à l’est de la piscine et qui délimitent
l’accès à celle-ci, la pente s’accentue de manière importante. Un escalier de
pierre, relativement raide, a été aménagé pour rejoindre la piscine. Le
tribunal observe la présence d’un bassin en forme de "8" creusé dans
le terrain et dont le revêtement – de béton – déborde sur le gazon. Tout
autour, le terrain a été aplani et engazonné. A quelques mètres à l’est de la
piscine, le tribunal constate la présence d’un mur de soutènement que le
constructeur explique vouloir démolir, en raison de la présence de fissures et
d’infiltrations d’eau, puis reconstruire dans les mêmes dimensions. Deux petits
bâtiments adossés au mur, mais dont les trois autres faces sortent de terre,
ont été érigés en hauteur par rapport à la piscine. Ils sont accessibles au
moyen de quelques marches. Ces bâtiments, fermés et coiffés d’une toiture
plate, sont reliés entre eux par un solarium où sont installées deux chaises
longues. Le projet litigieux prévoit la démolition de ces locaux et la construction
d’un local unique servant de pool house, dont la surface sera légèrement plus
grande que l’installation actuelle. Le tribunal constate que la piscine et les
installations attenantes sont vétustes. Il note encore la présence d’une
douche, installée à quelques mètres au nord de la piscine. Tournant le dos à la
piscine, le tribunal se dirige ensuite en direction du nord-ouest tout d’abord
à plat, puis à la montée, pour rejoindre le terrain de pétanque rectangulaire
aménagé par le constructeur.
M. D.________ explique qu’au
moment où il était venu sur place constater la présence de la cabane dans les
arbres construite à quelques mètres seulement de la propriété des recourants,
il avait vu que des travaux de terrassement étaient en cours. Il avait alors
interpellé le constructeur à ce sujet et celui-ci avait précisé qu’il entendait
installer un terrain de pétanque. M. D.________ a considéré que les travaux
pouvaient être dispensés d’autorisation, d’une part, parce qu’ils ne
nécessitaient qu’un terrassement minime puisque l’installation était prévue sur
un endroit relativement plat et, d’autre part, parce que le terrain se trouvait
à une distance trop éloignée des parcelles voisines pour occasionner une gêne.
Cette dispense d’autorisation n’a pas été formalisée mais a fait l’objet d’un
échange de courriels. Les recourants estiment cependant qu’en raison du bruit
gênant qu’occasionne de manière générale l’utilisation d’un terrain de
pétanque, une mise à l’enquête publique aurait été nécessaire. A tout le moins,
l’aménagement aurait nécessité leur accord.
A l’angle que forment les
parcelles 1040, 628 et 625, le tribunal constate qu’une plateforme en bois,
entourée d’une barrière, a été aménagée dans les arbres plantés à cet endroit.
La plateforme est accessible grâce à une échelle dont les marches ont été
creusées dans un tronc placé à la verticale dans le sol. La cabane en bois qui
avait été installée dans les arbres et dont les recourants s’étaient plaints a
en revanche été démontée et enlevée. Les recourants estiment que cette
plateforme, qui constitue une gêne puisqu’elle domine leur parcelle, doit
également être démontée. Le tribunal note encore la présence de jeux pour
enfants à cet endroit (un trampoline et une cabane en rondins adossée à la haie
de thuyas qui sépare les parcelles précitées; le recourant précise que cette
cabane était déjà là quand il a acheté la parcelle et qu’il ne s’agit pas de
celle qu’il avait fait construire dans les arbres).
Le tribunal observe encore que la
limite de propriété de la parcelle 1040 est plantée d’une haie de feuillus
(vraisemblablement du charme), taillée à hauteur d’homme. Cette haie est doublée
d’une haie de thuyas, d’une hauteur d’environ 3 mètres, plantée parallèlement
sur la parcelle 628. Les deux haies sont séparées par un passage. La villa des
recourants et leur terrasse se situent en contre-bas des haies.
Le tribunal se rend enfin sur la
terrasse aménagée au nord des bâtiments ECA n° 810a et 810b. Les architectes
indiquent l’endroit où se situe l’actuel sous-sol et Me Fabbro relève que le
garage existant sera démoli et que l’agrandissement projeté se fera sur
l’emprise bétonnée existante."
Le 17 mars 2023, l’autorité municipale a précisé
qu’au moment où M. D.________ était venu sur place constater le démontage de la
cabane dans les arbres, construite à quelques mètres seulement de la propriété
des recourants, le propriétaire et les architectes lui avaient fait part du
souhait de créer un terrain de pétanque à un endroit du terrain à faible pente
proche de la piscine. Le 18 avril 2023, le constructeur a fait savoir au
tribunal que, d’après lui, sur le grief lié à l’endommagement des arbres par la
mise en place des sondes géothermiques (à l’est du garage souterrain projeté le
long du chemin d’accès), la vision locale avait permis de constater que les
travaux de creuse qui seront effectués sur la parcelle n’engendreront aucune
modification de l’environnement des arbres; en effet, l’implantation des sondes
géothermiques – prévues en dehors du système racinaire, correspondant à la
projection de la couronne -, garantissait à l’évidence l’espace nécessaire au
maintien des arbres. S’agissant du terrain de pétanque, le constructeur s’est
rallié aux précisions de la municipalité du 17 mars 2023.
Les autres parties se sont également déterminées au
sujet de la pièce produite par les recourants lors de la vision locale.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale levant une opposition et délivrant un permis de
construire peut faire l’objet
d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et
79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les voisins directs, qui se
sont opposés au projet lors de la mise à l’enquête publique, ont la qualité
pour recourir au sens
de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Il y a lieu
d’entrer en matière.
2.
Les recourants concluent principalement à la réforme de la décision
entreprise non seulement en ce sens que la demande de permis de construire devrait
être rejetée, mais encore en ce sens que la plateforme en bois et le terrain de
pétanque construits sur la parcelle du constructeur devraient être démolis.
a) Aux termes de l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le
recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la
décision attaquée. Il peut en revanche présenter des allégués et moyens de
preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est par
conséquent défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du
recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la
procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports
juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du
litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni
modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en
matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est
soumis (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid.
1a et les références citées).
b) En l'espèce, la décision attaquée ne porte que
sur la levée de l’opposition des recourants et la délivrance du permis de
construire. Il ne s’agit pas d’une décision statuant sur la remise en état de
l’une ou l’autre construction ou installation présente sur la parcelle du
constructeur qui ne serait pas réglementaire. Il en résulte que les conclusions
des recourants tendant à la suppression de la plateforme et du terrain de
pétanque se trouvant sur le bien-fonds du constructeur excèdent le cadre de la
décision attaquée, qui détermine l’objet du litige, de sorte que le recours est
irrecevable sur ce point. Le tribunal de céans ne peut trancher une telle
demande en première instrance.
c) Pour le reste, les conclusions prises par les
recourants en réforme, respectivement en annulation de la décision levant leur
opposition et délivrant le permis de construire, sont recevables.
3.
a) S’agissant de l’agrandissement de la villa, les recourants invoquent
principalement une violation du règlement de la zone réservée communale, car les
travaux de construction autorisés seraient trop importants. La municipalité et
le constructeur sont au contraire d’avis que le projet n’entraîne pas
d’augmentation disproportionnée des surfaces habitables, de sorte qu’il peut
être autorisé.
b) La zone réservée est une mesure définie à l'art.
27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700). Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou
que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des
zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans
au maximum.
La zone réservée est une mesure
conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence,
l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_275/2021 du 19
mars 2022 consid. 2; arrêts CDAP AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a; AC.2021.0109
du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités).
Il n’est pas contesté qu’au moment où la décision
litigieuse a été rendue, le plan des zones réservées de la commune et son
règlement déployaient un effet anticipé négatif, de sorte que la municipalité
devait examiner la compatibilité du projet de construction qui lui était soumis
avec cette réglementation et qu’elle était tenue de refuser tout permis de
construire allant à son encontre (cf. art. 49 LATC). La question est donc de
savoir si la décision attaquée est compatible avec la réglementation de la zone
réservée communale, qui n’institue pas un moratoire général, mais admet
l’octroi d’autorisations de construire à certaines conditions.
b) Le règlement de la zone réservée de la Commune
d’Epalinges (RZR), dont la teneur au 20 février 2020 est reproduite ci-dessous,
a été modifié par la municipalité après l’enquête publique qui s’est déroulée
du 9 juin au 8 juillet 2018. Les modifications, figurées en rouge, ont fait
l’objet d’une enquête publique complémentaire, du 11 mars au 9 avril 2020. Ce
règlement prévoit ce qui suit:
"Art. 1     But
La zone réservée selon l’art. 46
LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant
l’aménagement du territoire. Elle doit permettre d’assurer une utilisation
rationnelle et cohérente du sol et d’adapter le dimensionnement des zones à
bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Art. 2      Secteurs
La zone réservée déploie ses
effets sur les secteurs définis sur le plan.
Art. 3      Effets
1
Toute nouvelle
construction est interdite à l’exception des dépendances de peu d’importance au
sens de l’article 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
La Municipalité peut autoriser les rénovations, les
transformations, ainsi que les agrandissements minimes de bâtiments existants
pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée.
Les
rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées
dans les limites des volumes existants. De petits agrandissements du volume
peuvent être autorisés pour des lucarnes par exemple ou pour des vérandas,
couverts, sas d’entrée, etc., dans les limites des plans d’affectation en
vigueur et pour autant que l’emprise au sol n’excède pas 20.00 m
2
.
3
Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent
être autorisés s’ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités
professionnelles.
4
Le permis de construire, dont la mise à l’enquête publique a
débuté avant la mise à l’enquête publique de la zone réservée, peut être
délivré.
3
Les permis de construire délivrés avant la mise à l’enquête
publique complémentaire sont valables.
Art. 4      Entrée en vigueur,
durée et abrogation
La zone réservée entre en vigueur
par décision du Département compétent pour la période prévue par l’art. 46
LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle
prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements
communaux qui lui sont contraire."
Il ressort du rapport d’aménagement 47 OAT cité plus
haut, que l’importance du surdimensionnement des réserves à bâtir pour
l’habitation hors du périmètre du PALM a conduit la municipalité à entreprendre
la révision de son plan général d’affectation. En vue de garantir le redimensionnement
des zones à bâtir de la commune, la municipalité avait tout d’abord fait
inscrire une zone réservée communale sur l’ensemble des zones à bâtir pour
l’habitation, avec l’exclusion de quelques secteurs particuliers. Elle a
ensuite modifié la zone réservée communale afin de ne "geler" que la
constructibilité des terrains qui pourraient faire l’objet d’un déclassement
(rapport, p. 9). Le rapport relève encore que la zone de villas II constitue un
territoire peu dense, voire présentant des espaces libres importants et que
celui-ci devra faire l’objet d’une réflexion particulière dans le cadre de la
révision du PGA (p. 11). Le rapport précise que la modification de l’alinéa 2
du règlement de la zone réservée permet à la municipalité de disposer d’une
marge d’appréciation plus importante dans l’analyse des demandes de permis de
construire concernant les rénovations, les transformations et les
agrandissements minimes (p. 11). Ainsi, le règlement de la zone réservée
communale modifié autorise les propriétaires à réaliser des dépendances de peu
d’importance au sens de l’art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du
bâtiment principal et, avec l’autorisation de la municipalité, à rénover,
transformer et réaliser des agrandissements minimes de bâtiments existants pour
autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée (p. 15).
c) Le règlement de la zone réservée est un règlement
d’aménagement communal. L’arrêt du TF 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid.
3.1.3 rappelle que lorsque l’autorité communale interprète son règlement en
matière de construction et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie
d’une liberté d’appréciation particulière, que l’instance cantonale de recours
contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT; arrêt TF 1C_92/2015 du 18 novembre
2015 consid. 3.2.2). Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation adéquate des circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit
la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours
ne peut ainsi intervenir, et le cas échéant substituer sa propre appréciation à
celle de l'autorité communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé
son pouvoir d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des considérations
étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou
incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à
l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en
matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêts TF
1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_314/2018 du 1er avril 2019
consid. 3.2; 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303;
Oliver Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in
bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75 ss).
Cela étant, il faut tenir compte du fait que la zone
réservée n’est pas une zone d’aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure
conservatoire, réglée directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec
à l'application de la réglementation en vigueur – en l'occurrence celle de la
zone villas – que pour autant que la réalisation du projet de construction
litigieux puisse entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé
(voir le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision l'art.
46 al. 1 LATC). En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne
doit pas avoir les effets d'un moratoire général sur l'octroi des permis de
construire car, notamment, des autorisations pour des transformations doivent
pouvoir être délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur plan
d'affectation. Cela découle du principe de la proportionnalité, qui comporte la
règle de la nécessité (cf. arrêt CDAP AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid.
3a; Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich 2016, n. 38 ad
art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre
2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du principe de la
proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt TF 1C_16/2019 du 18
octobre 2019, consid. 4.4 in fine).
Il s’ensuit que le pouvoir d’appréciation dont la
municipalité dispose dans l’application du règlement de la zone réservée doit
s’exercer en considération de son but qui est, comme pour toutes les zones
réservées communales récemment instaurées dans le canton, de mettre en œuvre
l’art. 15 al. 2 LAT qui prévoit que les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites. En définitive, il faut s'en tenir à la jurisprudence du Tribunal
fédéral selon laquelle la zone réservée doit garantir la liberté de décision
des autorités et préserver la future planification. Celle-ci a un effet
anticipé négatif en ce sens qu'il n'est délivré d'autorisation de construire
que si la nouvelle réglementation prévue ne s'en trouve pas rendue plus
difficile (arrêts TF 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid 4.5; 1C_441/2019 du
7 janvier 2020, consid. 4.3.1, et les références citées; arrêt CDAP 2019.0243
du 19 août 2020 consid. 2c). En cas de contestation sur un refus de permis de
construire justifié seulement par la mesure conservatoire, il incombe à
l'autorité cantonale de recours d'exercer son libre pouvoir d'examen,
conformément à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, pour déterminer si les conséquences
de la zone réservée sont compatibles avec le principe de la proportionnalité
(cf. arrêt CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2c, dans lequel le
tribunal a considéré que la notion de démolitions-reconstructions, permise par
la réglementation de la zone réservée, devait être interprétée librement par le
Tribunal cantonal, en fonction des objectifs et des limites de l’art. 27 LAT).
d) En l’espèce, après avoir posé comme principe
l’interdiction de toute nouvelle construction, le règlement de la zone réservée
prévoit à son art. 3 deux exceptions. La première concerne les dépendances de
peu d’importance au sens de l’art. 39 RLATC (al. 1) et la deuxième les
travaux relatifs à des bâtiments existants (al. 2). L’art. 3 al. 2 RZR prévoit ainsi
que la municipalité peut autoriser les rénovations, les transformations, ainsi
que les agrandissements minimes de bâtiments existants pour autant qu’ils
n’augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. La
réglementation pose en conséquence deux conditions à l’octroi d’une
autorisation d’agrandir un bâtiment existant: l’agrandissement doit être minime,
d’une part, et ne pas entraîner d’augmentation disproportionnée des surfaces
habitables, d’autre part. Le tribunal constate que, de son propre aveu en
audience, l’autorité intimée n’a examiné l’agrandissement de la villa existante
que sous l’angle du critère de l’augmentation proportionnée des surfaces
habitables, qu’elle a jugée au demeurant admissible en raison du fait qu’elle
ne dépassait pas un tiers des surfaces existantes. Or, un tel procédé fait
abstraction de l’un des deux critères posés à l’autorisation d’un
agrandissement et contrevient de ce fait à l’art. 3 al. 2 RZR. Il est
exact que la réglementation de la zone réservée communale a été modifiée, pour
permettre à la municipalité de disposer d’une marge d’appréciation plus
importante dans l’analyse des demandes de permis de construire concernant les
rénovations, les transformations et les agrandissements minimes. Tandis qu’initialement,
la réglementation de la zone réservée ne prévoyait d’autoriser que de petits
agrandissements du volume pour des lucarnes par exemple ou pour des vérandas,
couverts, sas d’entrée, etc., dans les limites des plans d’affectation en
vigueur et pour autant que l’emprise au sol n’excède pas 20 m
2
, elle
a ensuite été modifiée pour que puissent être autorisés des rénovations, des
transformations et des agrandissement minimes de bâtiments existants pour
autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée,
selon le texte actuel. On ne peut toutefois que constater que le critère du
caractère minime de l’augmentation des agrandissements des bâtiments existants,
qui figurait déjà dans le texte d’origine (petits agrandissements), n’a pas été
abandonné. Il n’y a donc pas de raison d’en faire abstraction. Enfin, le
tribunal note que le règlement ne fait aucun cas de la taille de la parcelle,
de sorte qu’il n’y a pas lieu d’en tenir compte. Partant, l’agrandissement de
la villa projeté ne peut être autorisé que pour autant qu’il soit minime, d’une
part, et qu’il n’augmente pas les surfaces habitables de façon disproportionnée,
d’autre part.
e) D’après les plans mis à l’enquête publique, le
constructeur a prévu de démolir l’aile nord de la villa existante et de la
reconstruire en l’agrandissant. Il a également prévu d’agrandir le sous-sol
existant en créant de nouveaux locaux et d’aménager un parking souterrain de
plus de 200 m
2
avec une rampe d’accès. Ces travaux, qui ne laissent
rien subsister de l’état d’origine, sont à l’évidence trop importants pour être
qualifiés de rénovations ou de transformations au sens de l’art. 3 al. 2 RZR.
L’autorité intimée a en revanche considéré qu’ils entraient dans la catégorie
des travaux d’agrandissement d’un bâtiment existant.
Pour pouvoir être autorisé, l’agrandissement d’un
bâtiment existant doit donc être "minime". D’après le dictionnaire Le
Robert, ce terme signifie "très petit, peu important". D’après les éléments
fournis en procédure par le constructeur (réponse à la CDAP du 20 septembre
2022, p. 12), les travaux entraîneront une augmentation de la surface bâtie de 37
m
2
représentant 10,2 % (passant de 360 m
2
à 397 m
2
),
une augmentation de la surface de planchers de 168 m
2
représentant
30,2 % (passant de 556 m
2
à 724 m
2
) ainsi qu’une
augmentation du volume hors sol de 360 m
3
représentant 16,3 %
(passant de 2'204 m
3
à 2'564 m
3
). En soi, aucune de ces
mesures prises isolément ne permet de conclure à l’existence d’un
agrandissement minime, étant fondamentalement bien trop importante. A cela
s’ajoute que l’agrandissement de l’habitation est prévu sur deux étages, que la
toiture sera surélevée et sa pente adoucie pour accueillir à l’étage des
chambres supplémentaires par rapport à l’état existant. Si actuellement, l’aile
nord dont la démolition est prévue, comprend un garage pour trois voitures,
surmonté de deux chambres et d’une salle-de-bains, la reconstruction
occasionnera, moyennant un déplacement de la façade ouest d’environ 3 m. dans
cette direction, la création, au rez-de-chaussée, d’une chambre (17 m
2
),
d’une cuisine-séjour-salle-à-manger (30.6 m
2
) munies d’une
salle-de-bains et d’un wc séparé, d’un atelier de peinture (21.6 m
2
)
muni d’un local de douche et, à l’étage, de quatre nouvelles chambres (de
respectivement 18.5 m
2
, 15.9 m
2
, 17.1 m
2
et
14.1 m
2
), munies de trois salles d’eau et d’un wc séparé. Des
travaux sont également prévus dans l’aile sud de la villa avec l’agrandissement
d’une cuisine existante qui entraînera un déplacement de la façade ouest
d’environ 2 mètres dans cette direction. Il est en revanche prévu de démolir,
sans le reconstruire, le local annexe situé dans le prolongement du garage
existant. Tandis qu’auparavant l’aile nord n’abritait en terme de surface
habitable que deux chambres et une salle-de-bains à l’étage, c’est un nouveau
logement qui sera créé dans un volume agrandi. Enfin, des locaux d’agrément viendront
compléter ces deux logements en sous-sol puisqu’il est prévu de démolir puis de
reconstruire le sous-sol existant sous l’aile nord, après l’avoir agrandi, et
de créer outre une cave à vin (23.4 m
2
) et un garage (215 m
2
),
un carnotzet (21.7 m
2
), un home cinéma et billard (71.4 m
2
)
ainsi qu’un bar (6,5 m
2
). Le tribunal conclut de ce qui précède que
l’agrandissement du bâtiment existant projeté par le constructeur ne saurait
être qualifié de minime, ce qui est confirmé par un dernier élément, à savoir
le coût total des travaux projetés, évalués dans le formulaire de demande du
permis de construire à 3'500'000 francs. L’agrandissement projeté ne
pouvant pas être qualifié de minime, l’octroi d’une autorisation de construire
était d’emblée exclu.
S’agissant du critère de la proportionnalité de
l’augmentation des surfaces habitables par rapport aux surfaces existantes, les
recourants soutiennent que le calcul de la surface initiale ne doit tenir
compte ni des garages ni des locaux aménagés au-dessus, au motif qu’ils ne
seraient pas habitables. Le calcul des surfaces de planchers habitables résulte
de plans fournis par le constructeur comparant l’état existant et l’état futur.
Aucun indice ne permet de penser que ces documents ne seraient pas conformes à
la réalité. Or, de ces documents il résulte que la surface relative aux garages
n’a pas été prise en considération pour calculer la surface de plancher
habitable initiale. Il a en revanche été tenu compte à l’étage de deux chambres
et d’une salle-de-bains. Le tribunal ne voit rien à redire à cela. Les
recourants font également valoir, s’agissant de l’état futur cette fois-ci,
qu’il faudrait tenir compte de locaux habitables en sous-sol en plus de ceux du
rez-de-chaussée et de l’étage. La question de savoir si des locaux d’agrément
devraient être pris en considération dans le calcul de la surface brute de
plancher habitable – peu probable en raison d’une insuffisance d’éclairage –
peut toutefois rester ouverte. En effet, le tribunal constate que l’adjonction
d’une surface brute de plancher de 168 m
2
représentant une
augmentation de 30,2 %, n’apparaît en l’occurrence pas proportionnée, car elle
s’inscrit dans une augmentation non seulement de la surface au sol (de 37 m
2
)
mais également du volume du bâtiment existant (de 360 m
3
) et
occasionne la création d’un nouveau logement de six pièces plus un atelier. L’augmentation
de la surface au sol va bien au-delà des 20 m
2
qui étaient
initialement prévus par le règlement de la zone réservée. L’augmentation de la
surface habitable va également bien au-delà de celle des 55 m
2
équivalant
à la création d’un appartement de deux pièces que la jurisprudence cantonale a
considéré comme proportionnée en zone réservée, étant précisé que cette
augmentation survenait dans le cadre d’un changement d’affectation du
rez-de-chaussée d’un bâtiment exploité jusqu’alors comme boucherie au centre
d’un village et ne prévoyait pas d’agrandissement du bâtiment d’origine ni de
sa surface au sol, restant dans le cadre des volumes existants (arrêt CDAP
AC.2020.0162 du 19 novembre 2020 consid. 2 et 3). Les représentants de la
commune n’ont pas indiqué avoir délivré des autorisations de construire pour
des agrandissements de l’ordre de 150 m
2
de surfaces habitables
ailleurs dans le secteur de la zone réservée communale, de sorte qu’il n’existe
pas de pratique établie en la matière. Enfin, dans le cadre de la révision du
plan général d’affectation communal, la zone de villas II où se situe la
parcelle litigieuse a été identifée par le rapport 47 OAT comme un territoire
peu dense, présentant des espaces libres importants et devant faire l’objet
d’une réflexion particulière. A entendre les représentants de l’autorité
intimée, le redimensionnement des droits à bâtir de la parcelle est du reste envisagé
mais la définition des surfaces à colloquer en zone de verdure inconstructible,
respectivement à maintenir en zone à bâtir n’a pas encore été arrêtée. On
ignore en outre à ce stade comment seront réglées les possibilités de bâtir
dans la future zone à bâtir. Dans un tel contexte, il s’imposait de garantir la
liberté de décision des autorités et de préserver la future planification, ce
qui entraînait pour la municipalité la nécessité de refuser le projet litigieux
puisqu’il occasionnait la création d’un logement supplémentaire au moyen de
l’augmentation d’un volume et d’une surface au sol d’un bâtiment existant. Partant,
le recours des voisins doit être admis sur ce point.
Au surplus, le tribunal observe que les travaux
prévus en sous-sol, entraînant la création d’un garage souterrain de plus de
200 m
2
accessible au moyen d’une rampe, sont des travaux de
construction qui ne peuvent être autorisés ni sous l’angle de l’art. 3 al. 1
RZR, puisqu’il ne s’agit pas d’une dépendance de peu d’importance, ni sous
celui de l’art. 3 al. 2 RZR, puisqu’il ne s’agit ni d’une rénovation, ni d’une
transformation ni d’un agrandissement minime d’un bâtiment existant. Un tel
aménagement est partant prohibé par l’art. 3 RZR.
f) Le constructeur a également prévu de transformer
la piscine extérieure et ses annexes. D’après les plans mis à l’enquête, le
bassin actuel, en forme de "8" doit être démonté pour être remplacé
par un bassin rectangulaire de 20 mètres x 8 mètres (la surface du bassin
passant de de 126 m
2
à 160 m
2
). Cette transformation sera
accompagnée de la création de locaux techniques et de rangement souterrains de
186 m
2
. Ces locaux seront destinés à accueillir tant les
installations techniques de la piscine que les machines et outils nécessaires à
l’entretien de la propriété, afin que tout puisse être rangé à l’intérieur. Ce
futur local technique est projeté sous la surface actuelle existante autour de
la piscine. Il est prévu qu’il s’avance de 2.2 mètres en direction du sud,
sortant de terre de moins d’un mètre, sauf à l’endroit de la porte d’accès.
L’impact visuel du mur actuel, d’une hauteur d’environ 2.2 mètres devrait être
ainsi réduit et seul environ 10 % du volume du local émergera hors de terre à
l’avant du mur existant. Ce nouveau local technique sera muni d’un accès pour
une tondeuze à gazon. Il remplacera le local technique ECA n° 820c de 7 m
2
ainsi qu’une pompe à chaleur voués à disparaître. L’autorité intimée et le
constructeur l’assimilent à un garage enterré. La réfection de la piscine
s’accompagnera également de la disparition des deux petits édicules ECA n° 820a
et 820b à remplacer par un seul petit bâtiment à toiture plate, d’une hauteur
de 2.8 mètres, abritant une kitchenette (4.5 m
2
), un wc avec lavabo (3
m
2
) auxquels s’ajoutera une douche extérieure. Une pergola– recouverte
d’une ossature légère sans toiture fixe – de 19 m
2
complètera
l’aménagement. Quant au mur contre lequel ces installations s’appuient, il doit
être remplacé en raison de fissures et d’infiltrations d’eau.
L’autorité intimée est d’avis que l’on ne se trouve
pas en présence d’une nouvelle construction prohibée par le règlement relatif à
la zone réservée. Ce faisant, elle oublie que le projet donnera lieu à des
travaux importants. D’une part, toutes les installations existantes seront
démolies pour être reconstruites. Ainsi, un nouveau bassin agrandi sera créé et
ses abords, ainsi que le pool house, entièrement réaménagés. Le mur de
soutènement existant devra également être refait. D’autre part, de nouveaux
locaux techniques et de rangement, assimilés à un garage enterré, d’une surface
de 186 m
2
seront nouvellement aménagés en souterrain. Leur surface
et volume sont sans commune mesure avec les actuels locaux techniques à
remplacer (de 7 m
2
). Il s’ensuit qu’en tant qu’elle entraîne la
création d’une construction nouvelle qui n’est nullement assimilable à une
dépendance de peu d’importance au sens de l’art. 39 RLATC en raison de son
importance, la réfection de la piscine contrevient à la réglementation de la
zone réservée et ne pouvait pas être autorisée. Partant, le recours doit
également être admis sur ce point.
g) Le projet litigieux étant condamné en raison du
fait qu’il est contraire à la réglementation de la zone réservée, il n’y a pas
lieu d’examiner sa conformité à la réglementation de la zone de villas II.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours, dans
la mesure de sa recevabilité, et à la réforme de la décision entreprise en ce
sens que le permis de construire doit être refusé. Les frais du présent arrêt
sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2
LPA-VD). Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité
intimée, une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du
recourant, c’est en principe à cette partie adverse déboutée, à l’exclusion de
la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d’assumer
les frais et les dépens (arrêt CDAP AC.2019.0307 du 14 février 2020 consid. 3
et les réf. citées). Il appartient en conséquence au constructeur, qui
succombe, de supporter les frais de justice. Les recourants, qui ont procédé
avec l’assistance d’un avocat, ont droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1
et 2 LPA-VD).
5.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité d’Epalinges du 10 juin 2022 est réformée
en ce sens que le permis de construire est refusé.
III.
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge de C.________.
IV.
C.________ versera aux recourants, solidairement entre eux, la somme de
3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 mai 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.