vd_omni · AC.2016.0339 · 2017-03-17 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Donneloye, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________ | Recours contre le refus de la municipalité d'autoriser la construction d'un immeuble d'habitation avec garages. Au vu des circonstances, la municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation ni violé le principe de la bonne foi en considérant, trois jours avant la mise à l'enquête publique d'un projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer le permis de construire pour un ouvrage non conforme à la zone réservée envisagée. De plus, vu la disproportion entre la volumétrie du bâtiment prévu et les constructions voisines, l'autorisation de construire doit être refusée également sur la base de la clause d'esthétique, en l'absence de règle communale concernant les CUS et COS et la hauteur au faîte. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2017 AC.2016.0339

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mars 2017
Composition
M. Eric Brandt, président;
MM. Jean-Daniel Beuchat, et Emmanuel Vodoz,
assesseur
; Mme Mathilde Kalbfuss,
greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Paul-Arthur
TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Donneloye,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Opposants
1.
C.________,
à ********,
2.
D.________,
à ********,
3.
E.________,
à ********,
4.
F.________,
à ********,
5.
G.________,
à ********,
6.
H.________,
à ********,
7.
I.________,
à ********,
8.
J.________,
à ********,
9.
K.________,
à ********
,
tous représentés par Me Yves NICOLE,
avocat à Yverdon-Les-Bains,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Donneloye du 23 août 2016 refusant l'autorisation de
construire un bâtiment de 7 logements et garages sur la parcelle n° 3006 de
Donneloye sise à Gossens (CAMAC N° 161370)
Vu les faits suivants:
A.
Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery-près-Donneloye et
Prahins forment depuis le 1
er
janvier 2012 la nouvelle commune de
Donneloye.
A la suite de cette fusion, la Municipalité de
Donneloye (ci-après: la municipalité) a décidé de lancer une démarche de
révision de son plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire
afin d'uniformiser la réglementation communale et de réduire le
surdimensionnement de sa zone à bâtir, conformément aux exigences du nouvel
art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) entré en vigueur le 1
er
mai 2014. Parallèlement, elle
a choisi d'entreprendre l’étude de la création d'une zone réservée sur toutes
les zones constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.
Le préavis municipal présentant les deux démarches a
été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. La municipalité a
organisé, le 28 janvier 2016, une séance d'information pour renseigner les propriétaires
fonciers sur le lancement du projet. A la suite de cette rencontre, elle leur a
adressé, le 4 février 2016, un courrier dans lequel elle indiquait qu'elle
examinerait toutes les demandes d'autorisation de construire qui seraient déposées
d'ici au 29 février 2016 et qu'elle ne pouvait pas garantir que les dossiers déposés
après cette date seraient traités avant la mise à l'enquête publique du futur
règlement sur la zone réservée.
B.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle 3006 du
cadastre de la commune de Donneloye, située dans la localité de Gossens. Ce
bien-fonds non bâti, d'une surface de 911 m
2
, est classé en
zone de village selon le règlement communal sur le plan général d'affectation
et la police des constructions du village de Gossens (RCPGA) approuvé le
26 janvier 1990 par le Conseil d'Etat. Le terrain est en pente descendante
vers le sud-est. Il est bordé sur son côté inférieur (au sud-est) et sur son
côté supérieur (au nord-ouest) par la route cantonale de la Barbeyre (RC 423d),
qui forme à cet endroit un virage en épingle à cheveux. Au sud, la parcelle est
contiguë à la parcelle 1047, qui appartient également à A.________ et B.________
et supporte une villa individuelle (ECA 303). Elle est voisine, au nord-est, de
la parcelle 1231 propriété d'C.________ et D.________, et au nord-ouest, de la parcelle
1050 propriété de E.________, où se trouvent respectivement une villa individuelle
(ECA 383a) et une maison paysanne (ECA 305).
b) Le 25 février 2016, A.________ et B.________ ont déposé
par l'intermédiaire du bureau L.________, à ********, une demande de permis de
construire pour la réalisation d'un bâtiment de sept logements avec garages enterrés
sur la parcelle 3006. Le projet s'intègre dans la pente du terrain. Outre un
sous-sol, il comprend un rez-de-chaussée et un premier étage partiellement
enterrés ainsi que trois niveaux sous la toiture, désignés comme "combles
inférieurs", "combles supérieurs" et "toiture". Orienté
sud-est, l'immeuble prévu comporte un toit à deux pans asymétriques dont le
faîte, parallèle à la pente, s'élève à 15.73 m par rapport au niveau de la
route à l'est. Le pan ouest couvre le niveau dans la toiture et les combles
supérieurs et le pan est, plus long, couvre en outre les combles inférieurs. Le
projet est implanté à une distance oscillant entre 3 m et 3.10 m des parcelles
1050 et 1231 et il se trouve à plus de 6.00 m du bâtiment ECA 303 sis sur la
parcelle 1047.
c) Le 22 mars 2016, A.________ et B.________ ont été
convoqués à une séance avec des représentants de la municipalité afin de
discuter de la volumétrie du projet ainsi que de sa conformité à l'art. 7 RCPGA,
qui prévoit que la distance entre la façade d'un bâtiment et la limite de
propriété est de 6.00 m au minimum (al. 2), distance qui peut être ramenée à 3.00
m entre une façade-pignon et la limite de propriété (al. 4).
d) A la suite des remarques formulées par la
municipalité, l'architecte mandaté a déposé le 16 avril 2016 une seconde
demande de permis de construire portant pratiquement sur le même projet, mais
dont l’implantation est modifiée par un "ripage" en direction du sud,
de manière à ce que la façade nord-est se trouve désormais à une distance
oscillant entre 6.03 et 6.13 m de la limite avec les parcelles 1231 et 1050. Le
projet prévoit aussi de rectifier la limite de propriété entre les parcelles 3006
et 1047, de sorte que la façade sud-ouest respecte la distance de 3.00 m à la
nouvelle limite de la parcelle 1047.
Le nouveau projet a été mis à l’enquête publique du
29 avril au 30 mai 2016. Il a fait l'objet de 19 oppositions et d'une lettre-pétition
signée par 46 habitants des localités de Donneloye, Gossens et
Mézery-près-Donneloye. L'architecte mandaté s'est déterminé sur les oppositions
en date du 15 juin 2016. La Centrale des autorisations (CAMAC) a établi le 22
août 2016 une synthèse des différentes autorisations spéciales des instances
cantonales concernées requises par le projet.
C.
Par décision du 23 août 2016, la municipalité a refusé l'autorisation de
construire sollicitée. Elle a retenu en particulier que de par sa volumétrie et
sa situation, l'immeuble prévu nuirait à l'esthétique du quartier, composé de
villas et d'un petit bâtiment de deux appartements, et que l'absence de
coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol (CUS ou COS) dans le règlement
communal impliquait d'être particulièrement strict dans l'application de la
clause d'esthétique. L'octroi d'une dérogation à la distance à la limite de
propriété de 6.00 m supposait que les faîtes des constructions concernées soient
alignés, condition qui n'était pas réalisée avec le projet. Il n'était en outre
pas admissible que celui-ci soit implanté à seulement 6.50 m de la maison ECA
303 des recourants, compte tenu de sa hauteur au faîte. Considérant enfin que
l'ouvrage envisagé rendrait le redimensionnement de la zone à bâtir plus
difficile, voire impossible, et qu'il contrevenait au projet de zone réservée, la
municipalité a fait application à titre subsidiaire de l'art. 77 LATC.
D.
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, le 23 septembre 2016, A.________
et B.________ ont recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la
CDAP), concluant, avec dépens, à son annulation et à la délivrance du permis de
construire.
E.
Dans l'intervalle, le projet de zone réservée avec son règlement au sens
de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) approuvé par la municipalité
en date du 14 juin 2016, d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47
de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1), d'autre part, ont été mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre
2016.
Aux termes du projet de règlement, la zone réservée
selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement,
toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie
par le plan (art. 1). Elle est délimitée par les périmètres définis sur les
plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art. 2). Toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d'application de la
LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du bâtiment principal (art.
3 al. 1). Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être
autorisées, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de
façon disproportionnée (art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de cinq ans
à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de trois
ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).
F.
Le 15 novembre 2016, la municipalité a déposé sa réponse au recours en
concluant, avec suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation de
la décision attaquée. Les opposants C.________ et D.________, E.________ et F.________,
G.________, H.________ et I.________, J.________ et K.________ ont déposé leurs
observations sur le recours le 24 novembre 2016, sous la plume de leur conseil
commun. Ils ont également conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 21 décembre 2016, sur lequel la municipalité et les opposants se sont
déterminés en date du 17 janvier 2017.
Le 1
er
février 2017, le tribunal a tenu
une audience à Donneloye, puis il a procédé à une inspection locale à Gossens. Le
compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"
[…]
M.________ explique que la commune
de Donneloye souhaite réviser son plan général d'affectation (PGA) depuis
plusieurs années, suite à la fusion des communes de Donneloye, Gossens et
Mézery-près-Donneloye qui est intervenue le 1
er
janvier 2008,
et avec la commune de Prahins le 1
er
janvier 2012. Cela lui
permettra de se conformer aux dernières modifications de la LAT. Dans ce cadre,
son bureau d'urbanisme s'est mis d'accord avec le SDT sur la méthode à
appliquer pour procéder au calcul des capacités de la zone à bâtir. Le SDT a
transmis à la commune une première estimation établie grâce à un logiciel
informatique. Le calcul des capacités a démontré que la zone à bâtir est
surdimensionnée. La commune a donc décidé de procéder à la création d'une zone
réservée, qui doit geler la situation pendant cinq ans et au plus tard jusqu'à
l'adoption du PGA. Lors d'une séance d'information du 28 janvier 2016, la
municipalité a informé les propriétaires fonciers qu'elle allait créer une zone
réservée et qu'elle traiterait toutes les demandes de permis de construire qui
seraient déposées avant le 29 février 2016, suivant un accord passé avec le
SDT. Après son adoption par la municipalité, le projet de zone réservée a été
mis à l'enquête publique. Il a suscité une seule opposition, que la
municipalité n'a pas encore traitée.
M.________ indique que les
recourants ont déposé leur dossier avant le 29 février 2016. Après examen,
il est apparu que le projet violait l'art. 7.2 du règlement communal de
Gossens. La municipalité a proposé aux recourants de modifier le projet mais
sans en changer la philosophie. A.________ et N.________ confirment que le
second projet est identique au premier mais qu'il est toutefois décalé en
direction de la parcelle 1047 à la demande de la municipalité. N.________ estime
que la municipalité devrait accorder une dérogation fondée sur l'art. 7.4 du
règlement communal. A.________ n'est pas opposé sur le principe une
modification des limites ou à une fusion des parcelles pour rendre le projet
réglementaire. Ce n'est toutefois pas le but du projet.
Me Kilani et Me Nicole confirment
que toutes les parcelles nues de la commune sont gelées depuis la mise à
l'enquête publique de la zone réservée. Ils posent la question de savoir si la
municipalité est tenue de faire application de l'art. 79 LATC pour refuser tout
nouveau permis de construire. Selon O.________, la commune devra probablement
déclasser toutes les parcelles libres en zone à bâtir puisque les zones à bâtir
seraient largement surdimensionnées selon les méthodes de calcul du SDT.
Me Treyvaud déclare que son client
ne s'est pas opposé au projet de zone réservée car il considérait que son
opposition serait très probablement rejetée. N.________ souligne en outre que
la demande de permis de construire devait de toute façon être examinée par la
municipalité puisqu'elle a été déposée avant le 29 février 2016. Me Nicole
relève que la municipalité n'a pas indiqué expressément, dans courrier du 4
février 2016 qu'elle renonçait à faire application de l'art. 77 LATC. Me Kilani
précise sur ce point que le refus d'octroi du permis de construire est d'abord
motivé par la non-conformité du projet au règlement communal et,
subsidiairement, par l'application de l'art. 77 LATC.
Me Treyvaud affirme qu'il n'est
pas exceptionnel qu'un immeuble comporte deux corniches de niveaux différents,
surtout dans les terrains en pente, ce que confirme N.________.
Selon M.________, la municipalité
a d'abord informé les recourants que le projet était trop volumineux par
rapport à la taille de la parcelle. Après l'enquête publique, elle a refusé de
délivrer le permis de construire en application de l'art. 7.2 du règlement
communal et de la clause de l'esthétique. M.________ estime que la municipalité
a été très claire sur la question de l'esthétique. N.________ confirme que la
municipalité a mis le problème de volumétrie en évidence. Il estime toutefois
que son appréciation ne se justifie pas car la commune comporte d'autres
bâtiments aux dimensions similaires, notamment des anciennes fermes. Me
Treyvaud produit un lot de photographies illustrant d'autres immeubles
volumineux de la commune, qui est versé au dossier. Me Nicole souligne que le
règlement communal ne contient aucune règle sur la mesure d'utilisation du sol
et qu'il faut donc être particulièrement strict dans l'application de la clause
d'esthétique.
M.________ déclare que la
municipalité a autorisé la construction de deux villas sur la parcelle 3006 un
an plus tôt. Le projet présentait une volumétrie raisonnable et s'intégrait au
milieu bâti. Il n'avait pas suscité d'opposition. Le permis de construire est
actuellement en vigueur.
A.________ estime que plusieurs
immeubles de la commune ne sont pas esthétiques et présentent du reste des
dimensions importantes. D.________ relève toutefois que les immeubles voisins
sont construits sur deux niveaux au maximum en comptant les combles,
contrairement au projet litigieux.
N.________ explique sa conception
de l'immeuble projeté. Il a cherché à densifier le terrain, dont la
configuration est compliquée, tout en réalisant un bâtiment énergétiquement
autonome grâce à la pose d'une pompe à chaleur et de panneaux photovoltaïques
sur le toit. O.________ est toutefois d'avis que le projet contesté poursuit en
premier lieu un but de rentabilité économique. A.________ conteste ces propos
et précise que le premier projet de villas n'a pas abouti car l'entreprise
générale qu'il avait mandatée n'est pas parvenue à vendre les immeubles sur
plans.
D.________ s'inquiète du fait que
le projet litigieux risque d'engendrer une augmentation du trafic et de poser
un problème de sécurité routière.
L'audience est suspendue à 15h05
afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h15 à l'ouest et en
amont de la parcelle 3006, en présence des mêmes parties.
La cour et les parties examinent
simultanément les alentours et le plan de coupe et des façades du projet
contesté. C.________ déclare que le bâtiment projeté sera 2,2 fois plus haut
que sa maison sise sur la parcelle 1231 voisine. N.________ indique que la
corniche supérieure sera presque au niveau de la route. Il désigne sur le plan
le gabarit de construction autorisé par le règlement communal, mis en évidence
en rouge. Me Nicole estime que l'aménagement de deux corniches à des niveaux
différents ne serait pas admissible. Il attire en outre l'attention du tribunal
sur les importants mouvements de terre qui seront occasionnés et relève que la
manœuvre à effectuer pour sortir les véhicules des places de parc devra en
partie se faire sur la route.
N.________ estime que la villa
rose située dans le virage (bâtiment ECA 343) présente un volume presque
similaire à celui de l'immeuble projeté.
La cour et les parties traversent
le cœur du village et constatent la présence de bâtiments aux volumes
comparables à ceux du projet, notamment une ferme rénovée de six appartements
sur la parcelle 1046 (bâtiment ECA 306) et un nouvel immeuble de cinq
appartements construit sur les parcelles 1041 et 1042. M.________ précise que
tous les bâtiments présentent au maximum deux niveaux sous la corniche. N.________
mentionne que son projet est un mélange de massif et de bois, dont les
caractéristiques se rapprochent plus des autres constructions villageoises que
la ferme rénovée et l'immeuble précités. M.________ relève que la question de
l'esthétique se rapporte à la volumétrie du bâtiment et pas à son aspect
architectural.
La cour et les parties regagnent
la parcelle 3006. Me Nicole produit une photographie illustrant la parcelle
quand elle comportait des gabarits, qui est versée au dossier. Me Nicole
donne lecture de l'art. 2.3 du règlement communal, qui prévoit qu'une
commission consultative en matière d’urbanisme désignée par la municipalité est
chargée d’étudier tous les projets importants de construction et d’aménagement
et de lui faire rapport. Il demande à la municipalité si cette commission s'est
prononcée sur le projet litigieux. M.________ répond par la négative dès lors
qu'elle n’a pas été reconstituée à la suite de la fusion de la commune.
[…]
"
Les recourants se sont déterminés sur le
compte-rendu résumé de l’audience en date du 15 février 2017, et les opposants
en date du 23 février 2017. La municipalité a transmis ses déterminations le
24 février 2017 et elle a produit, à la demande du tribunal, le dossier de
calcul des réserves à bâtir de la commune de Donneloye ainsi que les permis de
construire qu'elle a délivrés pour deux autres immeubles situés dans le secteur
litigieux.
Les recourants ont encore déposé des déterminations
complémentaires en date du 8 mars 2017.
Considérant en droit:
1.
Dans la décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un
permis de construire en zone à bâtir en invoquant notamment un projet de
création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce
refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer
dans les trente jours, après avoir consulté le département.
L'art. 79 LATC dispose ce qui suit:
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des
alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.
2.
a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une
norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage
supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit
limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de
l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage
temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du
31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les réf. cit.). Une
telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce
titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à
savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la
proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe
de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai.
Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais,
d'une part, pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée, et
d'autre part, pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79
LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à
limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits
des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31
janvier 2008 consid. 2b/bb; AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc;
RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de cette disposition
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_696/2013 précité consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012
consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés
utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition
jouit d'une grande latitude de jugement (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2b; AC.2015.0326 précité consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015
consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité
dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer
le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation
future envisagée (AC.2015.0049 précité consid. 2b; AC.2014.0166 précité consid.
2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui
règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où
les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet
instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre
du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2015.0049
précité consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du
12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 précité
consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se
distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments
constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de
planification et ont les mêmes effets (AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié
in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone
réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification
d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al.
1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une
zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que
représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est
en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type
général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de
compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan
d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
3.
a) En l'espèce, la décision de refus du permis de construire, fondée
notamment sur l'art. 77 LATC, a été prise le 23 août 2016 et le recours formé à
son encontre a été déposé le 23 septembre 2016. Entre-temps, le projet de plan
de zone réservée et de son règlement a été soumis à l'enquête publique, du 26
août au 24 septembre 2016, soit il y a moins de six mois à ce jour.
b) Il convient dès lors d'examiner si l'application
des art. 77 ou 79 LATC conduit à confirmer la décision attaquée, à savoir si la
construction prévue s'avère contraire au projet de zone réservée.
L'art. 3 al. 1 du futur règlement prévoit que toute
nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu
d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 m du bâtiment
principal. Or, le projet litigieux vise précisément à réaliser un bâtiment de
sept logements avec garages enterrés. Il n'est manifestement pas conforme au
projet de zone réservée. La municipalité n'a dès lors pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant, trois jours avant la mise à l'enquête publique
du projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer
le permis de construire.
c) Les recourants font valoir qu'ils ont déposé le
dossier de demande de permis de construire avant le 29 février 2016 et que, vu
les informations fournies à cet égard par la municipalité en date des 28
janvier et 4 février 2016, leur projet doit être examiné sur la base du droit
actuellement en vigueur, soit du règlement communal de Gossens. Du point de vue
de l'application des art. 77 et 79 LATC, ils soutiennent également que le
projet de construire a été mis à l'enquête publique avant l'approbation de la
zone réservé. Ils invoquent ainsi implicitement le principe de la bonne foi
Cette argumentation n'est toutefois d'aucun secours
aux recourants. A lire son courrier du 4 février 2016, la municipalité s'est en
effet limitée à garantir qu'elle examinerait, avant la mise à l'enquête
publique du futur règlement sur les zones réservées, toutes les demandes
d'autorisation de construire déposées au plus tard le 29 février 2016. En
l'occurrence, les recourants ont déposé une première demande de permis le 25
février 2016, que la municipalité a traitée en mars déjà, en constatant à
l'occasion d'une séance avec les recourants qu'elle n'était pas conforme à la
réglementation en vigueur, notamment à l'art. 7 RCPGA. C'est la seconde demande
déposée par les recourants, le 16 avril 2016, que la municipalité a
formellement refusée le 23 août 2016, non seulement en vertu de l'art. 77 LATC,
mais encore pour de nombreux motifs de fond. Dans ces conditions, étant encore
précisé que le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique à peine
trois jours plus tard, soit dès le 26 août 2016, le courrier du 4 février 2016
de la municipalité ne saurait empêcher l'application des art. 77 ou 79 LATC.
4.
On relève encore que le refus de délivrer le permis de construire est
motivé notamment par le défaut d’intégration du bâtiment projeté dans l’environnement
existant.
a) Aux termes de l'art. 8 RCPGA, les transformations
ou constructions nouvelles doivent s'intégrer harmonieusement parmi les
bâtiments voisins, notamment en ce qui concerne les dimensions, les teintes, le
nombre de niveaux, la pente et la forme des toits. Quant à l'art. 19 RCPGA, il
prévoit que la Municipalité prend toutes mesures propres à éviter
l'enlaidissement du territoire communal et à améliorer son aspect et que sont
notamment interdites les constructions de nature à nuire au bon aspect des
lieux. Ces dispositions mettent en œuvre l'art. 86 LATC, qui impose de veiller
à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1), ainsi que de refuser le
permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre
l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue,
ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou
culturelle (al. 2).
Selon la jurisprudence, un projet de construction
peut être interdit sur la base de ces dispositions même s'il est conforme aux
autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de
police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire
réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles; tel est par
exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter
atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en
péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de
bâtiments (TF 1C.520/2012 du 30 juillet 2013; ATF 114 I a 346 consid. b; 101 Ia
223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir
d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 114 consid. 3d) et le
pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la
décision communale si la clause générale d'esthétique a pour seul but d'assurer
l'intégration de nouvelles constructions. En revanche, lorsque la clause
d'esthétique est appelée à compléter la réglementation de la zone, par exemple
lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la longueur
ou la hauteur des bâtiments, et qu'elle donne ainsi un contenu concret à la
réglementation de la zone, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à
l'opportunité (art. 33 al. 3 let. b LAT et ATF 118 Ia 235
consid. 1b; 112 Ia 415 consid. 1b ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b). Le
libre pouvoir d'examen ne permet toutefois pas au tribunal de substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité communale: il implique seulement de
vérifier si l'autorité de première instance est restée dans les limites d'une
pesée consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (voir ATF
114 Ia 245 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c ; voir aussi AC.2014.0187 du
31 mars 2015 consid. 4a; AC.2013.0308 du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb;
AC.2013.0041 du 12 juin 2014 consid. 2a; AC.2013.0053 du 5 novembre 2013
consid. 5b; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010 consid. 1a, ainsi que les arrêts
du TA AC.2004.0045 du 30 novembre 2004 consid. 3, AC.2003.0256 consid. 7b et
AC.1998.0005 consid. 2b).
b) En l'espèce, le projet contesté prévoit la
construction d'un immeuble aux dimensions imposantes, puisque long de 18.82 m à
22.43 m, large de 12.95 m et haut de 15.73 m. A cet égard, on relève que le règlement
communal ne prévoit pas de coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol
(CUS ou COS) et ne règle pas non plus la hauteur au faîte. La clause
d’intégration spécifique des art. 8 et 19 RCPGA donne ainsi un contenu concret
à la réglementation de la zone. Il convient alors de déterminer si les CUS et
COS, les dimensions et la volumétrie du projet sont admissibles en regard des
critères fixés par cette clause, qui se réfère aux bâtiments voisins pour fixer
les dimensions notamment. Dès lors que la réglementation communale est
lacunaire sur ces points, l’application de la clause spécifique d’intégration étend
le pouvoir d'examen du tribunal à l'opportunité en application de l’art. 33 al.
3 let. b LAT. Or, l'inspection locale a permis de constater qu'il y avait une
disproportion entre la volumétrie du bâtiment prévu et l'environnement bâti
existant, qui est constitué de villas individuelles et de quelques immeubles aux
dimensions néanmoins plus réduites. Ainsi, bien que le projet présente des
qualités architecturales indéniables, sa volumétrie, son emprise au sol et sa
hauteur le rendent sans rapport avec les constructions voisines. De fait, il ne
s'intègre pas harmonieusement avec les bâtiments voisins, en ce qui concerne
ses dimensions et le nombre de niveaux, et il ne respecte donc pas les critères
déterminants qui sont fixés par l’art. 8 RCPGA. Il est vrai que des bâtiments
avec une volumétrie relativement imposante ont récemment été autorisés par la
municipalité plus haut dans le village, ce que l’inspection locale a permis de
constater, mais la règle communale déterminante pose le critère de l’intégration
harmonieuse "parmi les bâtiments voisins" et il est indéniable qu’il
existe une forte disproportion entre le projet contesté et ses bâtiments
voisins. La municipalité n'a donc pas excédé son pouvoir d'appréciation en refusant
l'autorisation de construire sollicitée sur la base de la clause d’esthétique,
dès lors que cette disposition a précisément pour fonction de combler les
lacunes réglementaires concernant les CUS et COS et la hauteur au faîte.
c) Vu le sort du recours, il n'est nul besoin d'examiner
si le projet litigieux est conforme au reste de la réglementation en vigueur,
notamment aux art. 7 RCPGA, 39 RLATC ou encore 37 de la loi vaudoise du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront
un émolument judiciaire et verseront une indemnité à titre de dépens à la
commune de Donneloye et aux opposants, qui obtiennent gain de cause en ayant
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 al. 1, 55,
91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Donneloye du 23 août 2016 est maintenue.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens à
la commune de Donneloye, est mise à la charge des recourants, solidairement
entre eux.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens aux
opposants, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux,
Lausanne, le 17 mars 2017
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.