vd_omni · AC.2005.0125 · 2006-11-29 · fr

GARCIA/Municipalité de Tannay, Département des institutions et des relations extérieures | Interprétation systématique et téléologique, contra litterame, d'une disposition du règlement communal prescrivant le nombre de bâtiments par parcelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2006 AC.2005.0125

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 novembre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président; Mme Renée-Laure Hitz et
M. François Gillard, assesseurs. Greffier. M. Jean-François Neu.
Recourant
Fernand GARCIA,
à 1260 Nyon,
représenté par Me Jérôme BENEDICT, avocat à 1002 Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Tannay,
représentée
par Me Laurent MOREILLON, avocat 1002 à Lausanne,
Autorité concernée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par le Service de l'aménagement du
territoire, à 1014 Lausanne,
Objet
Recours formé par Fernand GARCIA contre la décision rendue
le 2 juin 2005 par la Municipalité de Tannay (refus d’autoriser la
construction de 2 villas sur une même parcelle)
Vu les faits suivants
A.
D’une superficie de 1'508 m
², la parcelle n°189 de
la Commune de Tannay est sise en «zone de villas C », au sens du
règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de cette
commune (RC) tel qu’approuvé par le Conseil d’Etat le 4 mars 1983. Promettant-acquéreur
de cette parcelle, Fernand Garcia a déposé une demande de permis de construire deux
villas individuelles, avec chemin d’accès, piscine et places de stationnement. Ce
projet a été soumis à l’enquête publique du 10 mai au 30 mai 2005.
B.
Par décision du 2 juin 2005, la Municipalité de Tannay a
refusé d’octroyer le permis de construire sollicité, faisant principalement
valoir que la réglementation et la pratique communales faisaient obstacle à la construction
de plus d’une villa individuelle sur la parcelle en question, compte tenu de sa
superficie.
C.
Le 22 juin 2005, Fernand Garcia a recouru contre cette
décision devant le Tribunal administratif par acte de sa mandataire,
l’entreprise HC Constructions SA, et conclu à l’octroi du permis de construire
sollicité. Par réponse du 25 juillet 2005, la municipalité intimée a conclu au
rejet du pourvoi. Le recourant a répliqué par acte du 11 novembre 2005. Par
duplique du 6 décembre 2005, la municipalité intimée a confirmé son refus
d’autoriser la construction de plus d’une villa, d’une part en se fondant sur une
interprétation historique et téléologique des dispositions réglementaires
relatives aux zones de villas A, B et C, d’autre part en invoquant l’effet anticipé
d’un nouveau règlement, adopté en novembre 2004 et soumis à l’examen préalable du
Service de l’aménagement du territoire (SAT) le 18 août 2005. Invité à produire
l’exemplaire du nouveau règlement qui lui avait été soumis, le SAT s’est
exécuté le 9 mars 2006. Les parties se sont déterminées à ce sujet,  la
municipalité par lettre du 21 mars 2006 en précisant qu’un nouveau projet de
règlement modifié allait être prochainement soumis à l’approbation du SAT, le
recourant par écrits des 8 et 29 mai 2006 en invoquant un nouveau moyen déduit de
l’égalité de traitement. L’autorité intimée s’est déterminée sur ce dernier
moyen par lettres produites les 12 et 23 juin 2006. Le recourant a fait valoir
d’ultimes observations le 29 juin 2006.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Régissant la zone de villas C où se trouve la parcelle
litigieuse, dont il est question, les art. 37 et 38 RC ont la teneur
suivante :
Art. 37 – Les règles valables pour la zone de villas A
sont applicables à l’exception de celles de l’article 27.
Art. 38 – Toute construction est interdite sur une
parcelle n’ayant pas une surface de 1'500 m2 au minimum.
L’art. 27 RC dispose quant à lui que « Toute
construction est interdite sur une parcelle n’ayant pas une surface de 1200 m2,
à raison d’une construction par 1200 m2 ».
b) Procédant à une interprétation littérale de ces dispositions,
le recourant en déduit que la limitation du nombre de villas eu égard à la
surface minimale de la parcelle telle que prévue en zone de villas A est exclue
en zone de villas C : l’art. 38 RC ne fait pas état de cette restriction
alors que l’application de l’art. 27 RC, qui prévoit seul pareille restriction,
est expressément exclue par l’art. 37 RC.
L’autorité intimée invoque quant à elle une simple inadvertance
dans la rédaction des art. 37 et 38 RC. Faisant valoir que les dispositions du
règlement relatives aux trois zones de villas (soit les zones A, B et C) ont
été adoptées dans le but d’une utilisation mesurée du sol, afin que chaque
habitation dispose d’un maximum d’espace libre de construction, elle soutient que
les art. 37 et 38 RC ne sauraient avoir pour effet de consacrer une densité de
constructions plus élevée en zone C qu’en zone A, où la surface minimale des
parcelles est moindre. Elle se prévaut d’une interprétation systématique et
téléologique du règlement ainsi que de l’adoption, en novembre 2004, d’un
nouveau règlement corrigeant la lacune ou l’erreur rédactionnelle disputée. Il
y a lieu d’examiner successivement chacun de ces deux moyens.
2.
En se rapportant à l’adoption d’un nouveau règlement,
l’autorité intimée invoque le cas d’application de l’art. 77 LATC, dont la
teneur est la suivante :
« Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu’un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d’un quartier ou
lorsqu’il est contraire à un plan ou à un règlement d’affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique (…)
L’autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de
mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de
la communication par la municipalité de la décision du refus de permis (…)
Le projet doit être adopté par l’autorité compétente dans les
six mois dès le dernier jour de l’enquête publique.
Le Département des infrastructures, d’office ou sur requête
de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six
mois au plus chacun.
Lorsque les délais fixés ci-dessus n’ont pas été observés, le
requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (….)"
Le projet de nouveau règlement établi en novembre
2004 tel que soumis pour consultation au SAT et produit dans le cadre de la
présente procédure n’apporte aucune modification aux deux dispositions
litigieuses, ce que l’autorité intimée ne conteste pas. Certes, cela importe
peu dans la mesure où le moyen déduit de l’art. 77 LATC peut être invoqué pendant
la procédure de recours, comme le fit la municipalité en avisant le tribunal, par
lettre du 21 mars 2006, que le projet de nouveau règlement venait de faire
l’objet de nouvelles modifications portant notamment sur les art. 37 et 38 RC,
ceci afin de dissiper toute confusion quant au bien-fondé de son refus
d’octroyer le permis de construire sollicité. Toutefois, selon la
jurisprudence, les délais impératifs que fixe l’art. 77 LATC, tel celui de huit
mois dans lequel la municipalité est tenue de mettre le projet à l’enquête
publique, n’en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont
pas suspendus pendant la procédure de recours (RDAF 1992 p. 227 ; Tribunal
administratif, arrêt AC.2005.0099 du 23 août 2006). Or, aucune pièce versée au
dossier n’établit que ce délai de mise à l’enquête a été respecté. L’autorité
intimée échoue dès lors à se prévaloir de l’effet anticipé de la nouvelle
réglementation qu’elle invoque.
3.
Subsiste la question de l’interprétation divergente des
art. 37 et 38 RC dont chacune des parties se réclame.
a) Selon la jurisprudence, la norme s’interprète en
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Toutefois, si le
texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il faut alors en rechercher la véritable portée en la dégageant de
tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires (interprétation
historique), le but et l’esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle
repose (interprétation téléologique) ainsi que sa relation avec l’autres
dispositions légales ou réglementaires (interprétation systématique). Pour
rendre la décision répondant de manière optimale au système et au but de la
loi, est utilisée, de manière pragmatique, une pluralité de méthodes, sans
fixer entre elles un ordre de priorité. Les travaux préparatoires ne sont pas à
eux seuls déterminants ; ils peuvent être utiles pour éclaircir le sens de
d’une norme imprécise ou se prêtant à plusieurs interprétations plausibles,
mais contradictoires (ATF 130 II 65, consid. 4.2 ; ATF 1P.411/1999 du 10
novembre 1999, consid. 3c ; Tribunal administratif, arrêt AC.2004.0109 du
16 mars 2005).
b) En l’espèce, les travaux préparatoires extraits
du procès-verbal de la séance du conseil communal du 27 avril 1982 ne
renseignent pas sur les motifs qui ont conduit celui-ci à adopter les art. 37
et 38 RC dans leur teneur qui pose ici problème. Cela étant, bien que le libellé
de ces dispositions soit clair, il ne saurait être interprété de manière
littérale. Ces deux dispositions ne peuvent être isolées des règles relatives à
la zone de villas A, lesquelles sont réputées consacrer, compte tenu du renvoi
de principe clairement énoncé à l’art. 37 RC (respectivement à l’art. 35 RC
s’agissant de la zone de villas B), la manière dont le législateur communal a
entendu mesurer l’utilisation du sol sur la portion du territoire communal
affecté à la construction de villas individuelles, ceci de manière uniforme, qu’il
s’agisse des zones A, B ou C. L’interdiction de construire sur des parcelles n’atteignant
pas une surface minimale ayant été posée pour chacune de ces zones (ainsi 1'200
m2 en zone A, 1'300 m2 en zone B et 1'500 m2 en zone C), le fait de n’autoriser
qu’une seule construction à raison de cette surface dans la seule zone A n’aurait
dès lors aucun sens. L’objectif en termes d’aménagement du territoire que
recouvre cette double contrainte (surface minimale de la parcelle et nombre de
constructions autorisé) est en effet moins de différencier les parcelles en
raison de leur taille que de préserver un maximum d’espace libre de
construction autour de chaque villa, objectif qui serait mis en échec si l’on
adoptait la position du recourant. Ainsi, une interprétation systématique et
téléologique des deux dispositions litigieuses conduit à leur conférer la
portée retenue par la municipalité. Celle-ci était dès lors fondée à refuser la
construction de deux villas individuelles sur la parcelle en cause.
4.                Cela étant, le recourant se prévaut d’une
inégalité de traitement - respectivement du principe de l’égalité dans
l’illégalité - qu’il déduit du fait que l’autorité intimée aurait autorisé,
dans la zone de villas C, la construction de plusieurs bâtiments sur des
parcelles n’atteignant pas la surface minimale requise. Cet argument doit être
rejeté dès lors que les bâtiments en question ont trouvé place sur des
parcelles qui ont été détachées de la zone de villas C pour faire l’objet d’une
planification particulière, soit le plan partiel d’affectation « Sous chez
Poland » tel qu’approuvé par le Département des infrastructures le 24
octobre 2001 et régi par un règlement des constructions qui lui est propre.
5.                Les motifs qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Bien qu’elle
obtienne gain de cause avec le concours d’un avocat et pourrait de ce fait
prétendre à l’allocation de dépens, l’autorité intimée ne s’en verra pas
allouer, compte tenu de ce que l'imperfection de la réglementation en question
a pu induire le recourant en erreur. Pour ce même motif, l’émolument de justice
que doit supporter le recourant qui succombe sera réduit à 1'000 francs (art.
55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 2 juin 2005 par la Municipalité de
Tannay est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge de Fernand Garcia.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 novembre 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.