vd_omni · PE.2002.0533 · 2003-05-14 · fr

c/SPOP | L'acte par lequel le Chef du DIRE avise l'intéressée qu'il ne transmettra pas à l'autorité fédérale son dossier en vue d'un réexamen de son cas (cf. procédure fixée par la circulaire OFE/ODR du 21.12.2001) n'est pas une décision susceptible de recours. Recours irrecevable. (Solution adoptée conformément à l'art. 21 ROTA qui s'impose aux sections du TA). Voir l'arrêt PE 2002/0529 du 26 mars 2003.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.05.2003 PE.2002.0533

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 mai 2003
sur le recours interjeté par
X.________
,
ressortissante éthiopienne née le 25 décembre 1973, représentée pour les
besoins de la présente procédure par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s,
à Lausanne (SAJE),
contre
"la décision" du Service de la
population (ci-après SPOP) du 3 décembre 2002.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
En fait :
A.                     X.________ est entrée
en Suisse le 24 octobre 1994 et a déposé une demande d'asile le 5 décembre
1994. Le 8 décembre 1994, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a attribué la
recourante au canton de Vaud. Par décision du 2 février 1996, l'ODR a rejeté la
demande d'asile de l'intéressée et lui a imparti un délai au 30 juin 1996 pour
quitter la Suisse. Le 27 septembre 1996, la Commission suisse de recours en
matière d'asile a rejeté le recours interjeté contre la décision de l'ODR. Le
28 octobre 1996, l'ODR a imparti à X.________ un délai définitif pour quitter
la Suisse échéant le 15 janvier 1997. X.________ n'a pas quitté notre pays dans
le délai imparti. Selon le dossier produit par l'autorité intimée, la
recourante était toutefois au bénéfice d'un livret pour requérant d'asile
(livret N) valable au plus jusqu'au 10 janvier 2003.
B.                    A la requête du SPOP,
division asile, la Police municipale de la commune de Prilly a établi un
rapport de renseignements généraux concernant l'intéressée en date du 3 juillet
2002. Le contenu de ce rapport est le suivant :
"(...)
Mme X.________ ne
montre aucun signe concret d'intégration. De plus, elle éprouve passablement de
difficultés à s'exprimer dans notre langue. L'intéressée déclare avoir de bons
contacts avec son voisinage, mais n'est que très peu connue dans l'immeuble où
elle vit.
De 1998 à 1999, la
personne qui nous occupe a travaillé en qualité d'aide de cuisine pour le
compte du restaurant "1.********" à Lausanne. De 2000 à 2001, Mme
X.________ a accompli diverses missions temporaires en qualité d'ouvrière.
Toutefois, dès le mois de janvier 2002, elle travaille partiellement, à raison
de 10 heures par semaine, en qualité de nettoyeuse, pour le compte de
l'entreprise "2.********" à Lausanne. Parallèlement, elle suit un
programme d'instruction linguistique, offert par le chômage.
Chaque mois, Mme
X.________ réalise un salaire net de Fr. 500.- et perçoit une allocation de Fr.
1'400.- de la caisse-chômage. Elle se dit financièrement indépendante.
La personne qui nous
occupe est inconnue à l'Office des Poursuites de Lausanne-Ouest.
Mme X.________ est
inconnue des services de la police de Prilly. De ce fait, et sous réserve
d'éventuels éléments contenus dans son casier judiciaire ou les dossiers de la
police cantonale, aucune remarque particulière n'est à formuler de notre part.
(...)".
De son côté, la FAREAS
a attesté, en date du 6 mai 2002, que la recourante était autonome depuis le
1er janvier 1998, qu'elle avait toutefois été partiellement assistée en juin et
juillet 2001 et que, à sa connaissance, elle n'avait jamais commis d'escroquerie
ni de délit en Suisse.
C.                    Par courrier du 3
décembre 2002, le SPOP a informé X.________ de ce qui suit :
"(...)
Nous nous référons à
notre courrier du 29 avril 2002 vous informant de notre volonté d'étudier votre
dossier, en vue de l'éventuel octroi d'une admission provisoire.
Comme vous le savez,
les autorités cantonales sont habilitées, en vertu de la circulaire OFE/ODR du
21 décembre 2001, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur
remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave.
Après avoir attentivement
étudié votre dossier, le chef du département des Institutions et des Relations
extérieures nous charge de vous répondre en son nom.
Dans le cas d'espèce
et sur la base des renseignements recueillis par notre service quant à votre
situation, M. Chiffelle a conclu que celle-ci ne réunissait pas les exigences
requises par les autorités fédérale et cantonale.
Si le canton de Vaud
entend mener une politique humaine et réaliste en matière d'asile et de police
des étrangers, son gouvernement se doit néanmoins de rester crédible vis-à-vis
des autorités fédérales en leur soumettant uniquement des cas remplissant
cumulativement les critères énoncés dans la circulaire précitée.
Dès lors, nous nous
trouvons dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution du
renvoi.
(...)".
D.                    Par acte du 23 décembre
2002, le SAJE a déposé au nom de la recourante un recours contre cette
"décision" concluant à ce que le tribunal constate que les critères
de la circulaire de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des
réfugiés du 21 décembre 2001 étaient remplis et invitant l'autorité intimée à
transmettre le dossier à l'ODR pour l'octroi d'une admission provisoire.
E.                    Par décision incidente
du 14 janvier 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé
l'effet suspensif au recours et autorisé l'intéressée à poursuivre son séjour
et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours
cantonale soit terminée. Le SPOP a interjeté un recours incident contre cette
décision le 23 janvier 2003, procédure encore pendante actuellement.
F.                     Le 29 janvier 2003, le
juge instructeur du Tribunal administratif a dispensé X.________ de procéder à
un dépôt destiné à garantir le paiement de l'émolument et des frais (art. 39
al. 1 et 2 LJPA).
G.                    Dans un arrêt du 26 mars
2003 (PE 2002/0529), le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par
quatre ressortissants de Bosnie-Herzégovine, également représentés par le SAJE,
contre une "décision" du SPOP du 3 décembre 2002 parfaitement
identique à la "décision" objet du présent jugement. Les considérants
du jugement du 26 mars 2003 précisent qu'il a été rendu après avoir fait
l'objet d'une discussion de coordination entre les juges de la Chambre de la
police des étrangers du Tribunal administratif en application de l'art. 21 du
règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997, qui prévoit que
la solution adoptée par la majorité des juges s'impose aux sections du
tribunal.
H.                    Invitée à indiquer au
tribunal si, compte tenu de l'arrêt précité, elle entendait retirer ou
maintenir son recours, X.________ s'est déterminée le 3 avril 2003 en indiquant
vouloir le maintenir. Elle conteste le contenu du jugement du 26 mars 2003 (PE
2002/0529), lequel a notamment décidé de laisser ouverte la question de savoir
si la circulaire OFE/ODR du 21 décembre 2001 était contraire aux règles légales
et a refusé de mettre la recourante au bénéfice de la protection de l'art. 8
CEDH. Par ailleurs, la recourante se réfère à quatre autres dossiers identiques
au sien dans lesquels le SPOP aurait implicitement reconnu que son refus de
transmettre les dossiers des intéressés aux autorités fédérales constituait
bien une décision susceptible de recours. Elle a joint à son envoi copie de
deux correspondances, dont l'une est la copie d'une lettre adressée par M.
Pierre Chiffelle au SAJE le 18 mars 2003, dans laquelle il indique que c'est
dans le cadre de la procédure de recours au Tribunal administratif que "
des
déterminations détaillées pourront être présentées pour motiver la prise de
position du DIRE
".
Ce mémoire a été
transmis au SPOP, pour information, le 29 avril 2003.
I.                      Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
J.                     Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
En droit :
1.                     Le recours a été déposé
dans le délai selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose en
revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le
courrier du 3 décembre 2002 du SPOP). La recourante considère que l'on a bel et
bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de
l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle
applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13
litt. f OLE. L'autorité intimée n'a pas pris position en procédure, mais il
résulte clairement du recours incident qu'elle a déposé le 23 janvier 2003
qu'elle conteste le caractère décisionnel du courrier litigieux.
2.                     En procédure
administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,
conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,
de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater
l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes,
la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier
et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique
concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La
décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de
son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de
personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une
communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la
situation juridique de la recourante, de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de
surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend-elle pas
une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3.                     La législation suisse
sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art.
14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du
22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas
favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir
une autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne
fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990
II 584 et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure
visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la
durée de la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à
la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du
dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile
jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au
départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de
substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont
prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit
pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE,
ou encore celle d'un traité international.
4.                     Dans la présente
espèce, la recourante, qui ne peut invoquer un droit à la délivrance d'une
autorisation de séjour, est exclue de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute
procédure lui permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et
cette situation durera aussi longtemps qu'elle n'aura pas quitté le pays.
L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a
été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission
fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par
la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse
personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de
compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile
du 27 septembre 1996 étant intervenue moins de quatre ans après la demande
d'asile déposée par la recourante le 5 décembre 1994.
On ne voit dans ces
conditions pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une
compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de
circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une
voie particulière de réexamen permettant de remettre en question sur demande de
l'autorité cantonale un refus d'admission provisoire dans les cas où les
étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle
grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de
l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière
n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande
présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable
de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément
d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de
réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou
obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit
dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir
par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation
comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE
ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des
mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour,
l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE
n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer
une autorisation.
A ces considérations,
il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est
soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas
où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une
autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22
consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire
l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor,
Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de
l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite
ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui
n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au
premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration,
s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts
qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457).
En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement
la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base
légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions
et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est
pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce
ouverte).
Enfin, on n'est pas
dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une
voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de
protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre
une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut
aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels
l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens
strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin
spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits
fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin
2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La théorie du
"Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties
de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la
question ne se pose pas dans le cas de la recourante qui ne peut se prévaloir
ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II
335) et n'a aucun droit à une autorisation de séjour.
5.                     S'agissant enfin des
autres critiques formulées par la recourante dans ses écritures du 3 avril
2003, elles sont sans incidence. Si X.________ n'approuve pas le raisonnement
juridique auquel s'est livré le tribunal de céans dans son arrêt du 26 mars
2003 (PE 2002/0529), elle doit faire valoir ses griefs dans le cadre d'un
éventuel recours au Tribunal fédéral. Ledit jugement ayant préalablement fait
l'objet d'une coordination entre les juges de la chambre de la police des
étrangers (art. 21 règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril
1997), sa solution s'impose aux sections du tribunal et il n'appartient donc
pas à la présente section - au demeurant la même que celle ayant tranché la
cause PE 2002/0529 - de s'écarter en l'espèce de sa motivation et/ou de son
dispositif.
6.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 3
décembre 2002 à X.________ par le SPOP n'a pas la portée d'une décision, un
recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit dans ces
conditions être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation économique de
la recourante, l'arrêt sera rendu sans frais, l'intéressée n'ayant pas droit à
des dépens (art. 55 al. 1 et 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
mad/Lausanne, le 14 mai 2003
La
présidente:
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire du
SAJE, à Lausanne, sous lettre-signature;
- au SPOP;
- au SPOP, division asile;
- à la section des recours du Tribunal
administratif.
Annexe pour le SPOP, division asile : son
dossier en retour