vd_omni · MPU.2021.0028 · 2022-01-25 · fr

A.________/Municipalité de St-Prex, B.________ | Recours dirigé contre un courrier de la municipalité résiliant le contrat conclu avec la recourante portant sur la collecte et la valorisation des déchets textiles et l'informant de son intention de conclure un contrat avec une fondation à but idéal. Recours recevable dans la mesure où il est dirigé contre le refus de la municipalité d'organiser un appel d'offres (consid. 1). Qualification de l'attribution à une entreprise privée de la collecte et de la valorisation des déchets textiles de marché public ou d'octroi de concession laissée indécise (consid. 2). Applicabilité des valeurs-seuils en matière de marchés publics à l'octroi de concessions au sens de l'art. 2 al. 7 LMI compte tenu notamment de la nouvelle LMP et du nouvel AIMP (consid. 3). Constat qu'en l'occurrence la valeur seuil de 150'000 fr. n'est pas atteinte (consid. 4). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.01.2022 MPU.2021.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 janvier 2022
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Mihaela Amoos Piguet et
M. Guillaume Vianin, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée par Me Olivier RODONDI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Saint-Prex,
à Saint-Prex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Tierce intéressée
B.________,
à ********.
Objet
Marchés publics (adjudication)
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Saint-Prex
du 16 juin 2021 concernant la collecte et l'élimination des déchets textiles.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: A.________), dont le siège est à ******** (UR) et
qui a notamment une succursale à ********, a pour but le tri et la valorisation
des textiles provenant en partie de collectes caritatives.
B.
Le 16 mai 2017, la Commune de Saint-Prex, par sa municipalité, et A.________
ont conclu une autorisation et convention concernant la collecte de textiles
usagés sur le territoire communal. Cette convention prévoyait notamment
l'attribution à A.________ d'une autorisation pour la collecte de vêtements et
de souliers usagés sur l'ensemble du territoire communal pour une durée
minimale de trois ans, renouvelable automatiquement d'année en année, sauf
préavis donné par l'une des parties au moins six mois à l'avance. A.________
s'engageait à mettre à disposition des conteneurs et la commune des espaces
pour ceux-là sur une base mutuelle gratuite. A.________ s'engageait en outre à
verser à la commune une rémunération dite "caritative" indexée sur le
nombre de kilos de textile récolté dans les emplacements communaux.
C.
Par courrier du 9 avril 2021, A.________ a informé la municipalité qu'elle
entendait modifier son système de rémunération en proposant d'adapter le
montant de celle-ci tous les six mois. Elle a proposé une nouvelle convention à
l'autorité intimée prévoyant pour le 1
er
semestre 2021 une
rémunération inférieure à celle convenue auparavant.
Le 16 juin 2021, la municipalité a informé A.________
qu'elle avait décidé de résilier la convention avec effet au 31 décembre 2021
et de collaborer à l'avenir avec B.________ (ci-après: la tierce intéressée),
qui est notamment active dans le domaine de la réinsertion des personnes en difficulté
sociale et dont l'une des branches, qui s'occupe du recyclage textile, a pour
but de favoriser l'insertion des demandeurs d'emploi en leur proposant des
emplois-formations dans ce domaine d'activité.
D.
Par acte du 8 juillet 2021 de son conseil, A.________ (ci-après: la recourante)
a déposé un recours contre la décision du 16 juin 2021 de la Municipalité de
Saint-Prex auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Sur le fond, la recourante conclut à ce qu'il soit constaté que
la municipalité est tenue d'organiser un appel d'offres et de rendre ensuite
une décision sujette à recours sur le choix du concessionnaire. Elle a en outre
requis l'effet suspensif en ce sens qu'il soit provisoirement fait interdiction
à la municipalité de signer le contrat avec la tierce intéressée, requête à
laquelle le juge instructeur a fait droit par avis du 9 juillet 2021.
Le 23 juillet 2021, la municipalité a indiqué qu'elle
avait conclu le 1
er
juillet 2021 le contrat avec la tierce intéressée.
Le 25 juillet 2021, la recourante a requis la production de ce contrat et a conclu
à ce qu'il soit constaté préjudiciellement la nullité de celui-ci. Le 27
juillet 2021, le juge instructeur a indiqué que la question de la nullité du contrat
serait cas échéant examinée avec le fond du litige.
Dans sa réponse du 30 août 2021, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle a notamment produit le nouveau contrat conclu
avec la tierce intéressée pour une durée indéterminée et qui ne prévoit pas de
versement de redevance.
Le 30 septembre 2021, la recourante a déposé une
réplique et a confirmé ses conclusions.
La municipalité a dupliqué le 28 octobre 2021 maintenant
également ses conclusions.
Bien qu'invitée à participer à la procédure, la tierce
intéressée ne s'est pas déterminée.
E.
Le tribunal a ensuite statué. Les arguments et explications des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Il convient d'abord d'examiner la recevabilité du
recours.
a)
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
b) En l'occurrence, il s'agit de déterminer
si le courrier du 16 juin 2021 doit être qualifié de décision.
Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations
(let. c).
La décision est un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid.
4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir
ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid.
2a).
En l'espèce, le courrier du 16 juin 2021 de la
municipalité comporte deux aspects soit, d'une part, la résiliation de la
convention du 16 mai 2017 avec la recourante et, d'autre part, l'annonce que la
municipalité entend conclure une nouvelle convention avec la tierce intéressée.
La résiliation de la convention du 16 mai 2017 ne constitue
pas une décision mais un acte formateur dans le cadre de la relation contractuelle
entre la recourante et la municipalité.
Dans ce même courrier du 16 juin 2021, la
municipalité a annoncé son intention de conclure une convention portant sur la collecte
des déchets textiles avec la tierce intéressée, convention qui a été conclue
quelques jours plus tard. La recourante soutient en substance qu'il s'agirait
d'une décision dans la mesure où, en annonçant son intention de conclure un
contrat avec la tierce intéressée, l'autorité intimée aurait implicitement
renoncé à procéder à un appel d'offres en application de l'art. 2 al. 7 de la
loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). Dans
leurs écritures, les parties ont également évoqué que la collecte des déchets
textiles pourrait être soumise à la législation sur les marchés publics (Accord
intercantonal sur les marchés publics du 25 novembre 1994, auquel le Canton de
Vaud a adhéré le 5 novembre 1997 [A-IMP; BLV 726.91]; loi vaudoise du 24 juin 1996
sur les marchés publics [LMP-VD; BLV 726.01]), qui exige également, à certaines
conditions, l'organisation d'un appel d'offres.
La question de l'existence d'un droit au lancement
d'un appel d'offres relève à la fois de la recevabilité – puisque la qualification
de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD en dépend – et du fond. On se trouve
ainsi dans un cas d'application de la théorie de la double pertinence
(applicable par analogie en marchés publics; cf. ATF 141 II 14 consid. 5. 1 et
les arrêts cités; CDAP MPU.2019.0031 du 16 mars 2021 consid. 1b s'agissant
d'une situation similaire à la présente cause). En pareil cas, il suffit, au
stade de la recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la
question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies,
le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché avec
l'examen de la cause au fond (
ibidem
).
Dans le cas particulier, on peut admettre que la
recourante a rendu vraisemblable l'existence d'un droit au lancement d'un appel
d'offres. En tant qu'elle refuse la mise en œuvre d'une telle procédure, la
lettre du 16 juin 2021 doit par conséquent être qualifiée de décision
(matérielle). La question de savoir si ce refus est fondé ou non sera tranchée
dans le cadre de l'examen au fond.
c) Le recours a été déposé le 8 juillet 2021 soit
dans les 30 jours dès la notification du courrier du 16 juin 2021 (art. 95
LPA-VD). Ce courrier ne mentionnant pas de voies de droit, la recourante ne saurait
subir de préjudice dans le cas où le délai de dix jours de la législation en
matière de marchés publics (art. 10 LMP-VD) serait applicable. Le recours a donc
été déposé en temps utile.
Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai
légal auprès de l'autorité compétente et dans les formes prescrites par la loi
si bien que les autres conditions de recevabilité sont remplies.
2.
La recourante soutient en substance que la collecte et la valorisation
des déchets textiles constitue un monopole dont la transmission de
l'exploitation à un tiers doit faire l'objet d'un appel d'offres en application
de l'art. 2 al. 7 LMI. Pour sa part, l'autorité intimée, qui qualifie également
l'opération de transmission de monopole, considère que la LMI n'est pas
applicable compte tenu du fait que la tierce intéressée sert un but d'intérêt
public. Elle fait également valoir que l'art. 2 al. 7 LMI n'exigerait l'organisation
d'un appel d'offres que pour autant que les valeurs seuils en matière de
marchés publics soient atteintes, ce qui ne serait pas le cas en l'occurrence.
a) Selon l'art. 31b al. 1 1ère phrase de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01), les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques
d'épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être
identifié ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Les cantons doivent
veiller à ce que les textiles, de même que les autres fractions valorisables des
déchets urbains, soient autant que possible collectés séparément et fassent
l'objet d'une valorisation matière (art. 13 al. 1 de l'ordonnance du 4 décembre
2015 sur la limitation et l'élimination des déchets; OLED; RS 814.600). L'art. 31b
LPE institue un monopole d'élimination des déchets urbains fondé directement
sur le droit fédéral (ATF 126 II 26) dans la mesure où cette activité économique
ne peut en principe être exercée par des particuliers. Ce monopole peut être
délégué aux communes – choix qu'a fait le Canton de Vaud (cf. art. 14 de la loi
vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets; BLV 814.11) – et
concédé à des particuliers. Dans un ATF 123 II 359 (traduit in RDAF 1998 I 602,
avec note d'Alexandre Flückiger), le Tribunal fédéral a précisé que les
textiles usagés constituent des déchets urbains au sens de la LPE et que leur
collecte et leur élimination, ou cas échéant leur valorisation, font partie du
monopole de droit institué par la LPE.
b) La jurisprudence n'a jusqu'ici pas clairement tranché
la question de savoir si et dans quelle mesure la délégation à des entreprises
privées des tâches d'exécution  en matière de traitement des déchets urbains, du
moins lorsqu'elle inclut également leur valorisation, doit être qualifiée de
marché public ou d'octroi d'une concession au sens de l'art. 2 al. 7 LMI (ATF
143 I 177; ATF 141 II 113; cf. François Bellanger/Valérie Defago Gaudin, in Loi
sur la protection de l'environnement [LPE], édité par Pierre Moor/Anne-Christine
Favre/Alexandre Flückiger, n. 29 ss ad art. 43 LPE et les réf. citées; sur la distinction
entre marchés publics, délégation de tâches publiques et concessions, voir
également Etienne Poltier, Marchés publics, délégations de tâches publiques et
concessions in BR/DC, 2020, p. 11-12). S'agissant plus particulièrement d'un
contrat portant sur la collecte et la valorisation des déchets textiles, la
CDAP a laissé indécise cette question dans l'arrêt précité MPU.2019.0031
(consid. 2), qui portait sur la nécessité d'organiser un appel d'offres pour la
collecte des déchets textiles dans la commune de Lausanne. Elle a considéré qu'un
nouvel appel d'offres n'était en l'espèce de toute manière pas nécessaire compte
tenu de la convention qui était déjà en vigueur. La CDAP a toutefois précisé que
la municipalité devait rendre à moyen terme, en principe au plus tard cinq ans
après l'entrée en vigueur de cette convention, une décision d'adjudication ou
d'attribution, selon la qualification retenue (marché public ou concession),
portant sur ces prestations. En effet, il n'était pas admissible qu'une convention
conclue pour une durée indéterminée ait pour effet de permettre au refus
d'organiser un appel d'offres d'échapper à tout contrôle judiciaire.
c) Cette question peut en l'espèce également rester
indécise dès lors que l'organisation d'un appel d'offres n'est de toute manière
pas nécessaire pour un autre motif.
3.
a) Le droit des marchés publics prévoit des valeurs seuils en-deçà desquelles
la passation d'un marché n'obéit pas aux règles de mise en concurrence, notamment
l'obligation de procéder à un appel d'offres en cas de procédure ouverte ou sélective
(art. 7 LMP-VD). Cette limitation répond à l'idée qu'il n'est pas opportun
d'exiger la mise en place de procédures compliquées pour des marchés de faible valeur
(Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berne 2014, n. 216 ss, p. 136 ss).
b) Selon la jurisprudence (ATF 143 II 120 consid. 6),
la procédure d'appel d'offres à laquelle l'
art. 2 al. 7 LMI
fait référence n'a pas pour conséquence de subordonner l'octroi des concessions
de monopole cantonal ou communal à l'ensemble de la réglementation applicable
en matière de marchés publics. Ne sont visées par cette disposition que certaines
garanties procédurales minimales, comme celles énoncées à l'
art.
9 al. 1 et 2 LMI
concernant les voies de droit.
Le Tribunal fédéral n'a jusqu'ici pas tranché la
question de savoir si et à quelles conditions il y avait lieu de prévoir des exceptions
au principe de l'appel d'offres en cas d'octroi de concessions, notamment
lorsque les valeurs seuils applicables en matière de marché public ne sont pas
atteintes (ATF 143 II 120 consid. 6.2; ATF 143 II 598 consid. 4.3.1). Selon Denis
Esseiva (Mise en concurrence de l'octroi de concessions cantonales et
communales selon l'article 2 al. 7 LMI in BR/DC 2006 p. 203), auquel se réfère
l'autorité intimée, les valeurs seuils prévues par le droit des marchés publics
devraient s'appliquer par analogie à  l'octroi de concessions de manière à
exclure la mise en concurrence pour des opérations de faible valeur.
Même si elle ne résulte pas directement du texte de
l'art. 2 al. 7 LMI, cette opinion doit être suivie. Au vu de la jurisprudence
précitée, qui confère un plus grand pouvoir d'appréciation à l'autorité dans le
cadre de l'octroi de concessions qu'en matière de marchés publics, il ne serait
pas logique de se montrer plus strict qu'en matière de marchés publics uniquement
s'agissant des conditions auxquelles un appel d'offres doit être organisé. En
outre, comme le relève d'ailleurs l'autorité intimée, cette solution correspond
à celle de la nouvelle loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics (RS
172.056.1), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022, et du nouvel
accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics (nAIMP) actuellement
soumis au Grand Conseil pour ratification (Exposé des motifs et projet de décret
portant adhésion du Canton de Vaud à l'Accord intercantonal du 15 novembre 2019
sur les marchés publics et projet de loi sur les marchés publics du 23 juin
2021, 21_LEG_82, p. 5), qui assujettissent en principe la délégation de tâches
publiques et l'octroi de concessions à la législation en matière de marchés
publics. Selon l'art. 9 nAIMP, qui correspond également à la teneur de l'art. 9
LMP, la délégation d’une tâche publique ou l’octroi d’une concession sont considérés
comme des marchés publics lorsque le soumissionnaire se voit accorder, du fait
d’une telle délégation ou d’un tel octroi, des droits exclusifs ou spéciaux
qu’il exerce dans l’intérêt public en contrepartie d’une rémunération ou d’une
indemnité, directe ou indirecte. Un appel d'offres ne sera dès lors exigé lors
d'une telle opération que lorsque les valeurs seuils au sens de l'art. 16 nAIMP
sont atteintes. Il n'y aurait donc guère de sens à exiger aujourd'hui l'organisation
d'un appel d'offres pour l'octroi d'une concession au sens de l'art. 2 al. 7
LMI lorsque les valeurs seuils ne sont pas atteintes.
c) Autrement dit, que l'on qualifie l'opération en
cause de marché public ou d'octroi d'une concession, un appel d'offres n'est exigé
que pour autant que les valeurs seuils soient atteintes.
4.
a) Dans sa version en vigueur pour les années 2020 et 2021, l'annexe 2 à
l'AIMP fixe les valeurs-seuils s'agissant de la fourniture de services à 150'000
fr. pour la procédure de gré à gré et à 250'000 fr. pour les procédures sur
invitation, ouverte et sélective. Pour calculer le montant de la valeur-seuil, il
convient de prendre en considération toutes les formes de rémunération (art. 2
al. 1 RLMP-VD).
Selon l'art. 15 nAIMP, dont on peut s'inspirer pour calculer
la valeur seuil en l'espèce, pour l'estimation de la valeur d'un marché, l'ensemble
des prestations à adjuger ou des rémunérations qui sont en étroite relation
d'un point de vue matériel ou juridique doivent être prises en compte (al. 3 1
ère
phrase). Pour les contrats de durée indéterminée, la valeur du marché est calculée
en multipliant la rémunération mensuelle par 48 (al. 5).
b) En l'occurrence, dans sa réplique, la recourante
se fonde pour calculer la valeur du marché sur les éléments suivants: prix de vente
à la tonne des déchets textiles (0,62 centimes selon le prix statistique Swiss
Impex), quantité moyenne de textiles usagés par habitant (6,4 kg selon un
document de l'Office fédéral de l'environnement pour 2019 établi en décembre
2020) et nombre d'habitants de la Commune de Saint-Prex (5'865 selon l'Atlas
statistique du Canton de Vaud consulté en ligne le 21 janvier 2022 que la recourante
a arrondi à 6'000). Considérant les chiffres précités, la recourante évalue la rémunération
annuelle liée à la collecte des déchets textiles sur le territoire de la
Commune de Saint-Prex à 23'808 francs (5'865 x 6,4 x 0,62). Toujours selon la
recourante, dès lors que le contrat a une durée indéterminée, il faudrait
multiplier la rémunération annuelle par six. En effectuant ce calcul, la
recourante elle-même considère que la valeur seuil de 150'000 fr. n'est pas atteinte
(23'808 x 6 = 142'848 fr.).
Ce calcul apparaît en outre favorable à la
recourante. En effet, elle a tenu compte d'un nombre d'habitants légèrement
plus élevé que celui de la dernière statistique. En outre, pour calculer la
valeur en cas de contrat de durée indéterminée, il conviendrait plutôt en principe
de multiplier la rémunération mensuelle par 48 (ou la rémunération annuelle par
quatre) comme le prévoit l'art. 15 al. 5 nAIMP pour les contrats de durée indéterminée
(voir aussi CDAP MPU.2019.0031 précité consid. 2 qui évoque aussi une durée de
cinq ans). Enfin, comme l'a relevé l'autorité intimée, le contrat conclu avec
la tierce intéressée ne comporte pas de clause d'exclusivité si bien que l'on
peut supposer que la rémunération de celle-ci sera moins élevée.
Compte tenu qu'il appartient à la recourante de
collaborer à la constatation de la valeur seuil justifiant qu'il soit procédé à
un appel d'offres (art. 30 al. 1 LPA-VD) et en l'absence d'autre élément au
dossier permettant de penser que la valeur seuil de 150'000 fr. serait atteinte,
il convient de constater que tel n'est pas le cas.
La valeur seuil de 150'000 fr. n'étant pas atteinte,
un appel d'offres n'était en l'occurrence pas exigé, ce qui entraîne le rejet
du recours. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner si, comme elle le soutient,
l'autorité intimée pouvait se prévaloir d'autres motifs pour ne pas organiser
d'appel d'offres.
5.
C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée n'a en l'espèce pas procédé
à un appel d'offres. La décision attaquée doit donc être confirmée dans cette
mesure. Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de mettre en doute la
validité du contrat conclu le 1
er
juillet 2021 avec la tierce
intéressée. Les conclusions de la recourante tendant à faire constater la nullité
de ce contrat doivent également être rejetées.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. La recourante succombant, les frais de la cause
seront mis à sa charge (art. 49 LPA-VD). L'autorité intimée, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera
mise à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 16 juin 2021 de la Municipalité de Saint-Prex est
confirmée.
III.
Les frais judiciaires, par 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Saint-Prex une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 janvier 2022
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.