vd_omni · AC.2006.0162 · 2008-01-31 · fr

A.________ à W.________/Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Municipalité de Lausanne, | En droit vaudois, les mesures de protection prévues pour les zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT peuvent résulter d'un plan d'affectation communal ou cantonal, d'un arrêté de classement assorti de mesures conservatoires, ou d'une décision prise dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, notamment par l'application de la clause d'esthétique. Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés. Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée, les obligations d'entretien à charge du propriétaire et le droit de préemption et d'expropriation en faveur de l'Etat, ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlements d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2008 AC.2006.0162

TRIBUNAL
CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET
PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Jean-Daniel Rickli
et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1
A.________ et B.________
à
Lausanne,
C.________ et D.________
à Lausanne,
E.________
à
Lausanne
, F.________
à Lausanne,
G.________ et H.________
à
Lausanne,
I.________
à
Lausanne,
J.________ et K.________
à
Lausanne
, L.________ et M.________
à Lausanne,
N.________ et
O.________
à Lausanne,
P.________
à Lausanne,
Q.________
à
Lausanne,
R.________
à Lausanne, tous représentés par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
2
les hoirs de feu S.________, soit :
T.________,
U.________ et V.________, chez W.________ SA,
à Lausanne, également
représentés
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
représenté par Jean DE GAUTARD, avocat à Vevey.
Propriétaires
intéressés
1.
X.________ et Y.________,
à
Lausanne,
2.
Z.________ et AA.________,
à
Lausanne.
Objet
Demande d'établissement d'un plan de quartier; protection
des ensembles bâtis dignes d'intérêt
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 14 juillet 2003 refusant d'élaborer un plan de
quartier à l'avenue du Mont-d'Or à Lausanne
Vu les faits suivants
A.
a) BB.________ SA était propriétaire des parcelles contiguës n° 5'041,
d'une surface de 568 m² (avenue du Mont-d’Or n°5, promis-vendu à CC.________
SA), et n° 5'008, d'une surface de 661 m² (avenue du Mont-d'Or n°7), plan 38 de
la Commune de Lausanne, sur lesquelles se trouvent deux maisons d'habitation
(ECA n° 935 et n° 936) de deux niveaux sur rez-de-chaussée. La Commune de
Lausanne est propriétaire de la parcelle n° 9'207, située entre le domaine
public que constitue l'avenue du Mont-d'Or et la parcelle n° 5'041. Selon
l'ancien plan de zones annexé au règlement concernant le plan d'extension, du 3
novembre 1942 (ci-après : RPE), ces trois parcelles se trouvaient en zone
urbaine de l'ordre non contigu. Elles étaient d'autre part soumises à un plan
particulier, intitulé plan d'extension n° 369 (ci-après : PE 369), adopté par
le Conseil communal le 28 mai 1957. Dans le cadre de l'analyse des plans
d'extension faite en vue de l'élaboration du nouveau PGA, le Service
d'urbanisme de la Ville de Lausanne a fait les observations suivantes, pour le
secteur du PE 369 :
"La valeur patrimoniale de
l'ensemble de ce secteur (plusieurs bâtiments sont inscrits au recensement
architectural en notes 2 à 4) ainsi que la qualité de ce tissu incitent à
maintenir ce quartier dans sa substance et, contrairement aux objectifs
poursuivis par le plan en vigueur, d'éviter sa densification. Les constructions
forment un front bâti de qualité, or le plan contraint toute nouvelle
construction de s'inscrire dans une bande d'implantation. Une seule opération
immobilière risquerait de rompre et de dénaturer la cohérence du tissu existant".
b) L.________ et M.________ sont propriétaires de la
parcelle n° 5'033, plan 38 de la Commune de Lausanne, correspondant au 13,
chemin des Fleurettes. J.________ et K.________ sont propriétaires de la
parcelle n° 5'032, plan 38 de la Commune de Lausanne, correspondant au 15,
chemin des Fleurettes. DD.________ et EE.________ sont locataires de l'immeuble
sis 11, avenue du Mont-d'Or, à Lausanne.
B.
a) Le 18 octobre 2002, BB.________ SA, la Commune de Lausanne et
CC.________ SA ont demandé l'autorisation de démolir les villas des numéros 5
et 7 de l'avenue du Mont-d'Or pour construire à leur place un immeuble
résidentiel de six niveaux, un parking enterré de quatorze places et deux
places de parc extérieures. L'enquête publique a été ouverte du 6 décembre 2002
au 6 janvier 2003.
b) Le 24 décembre 2002, L.________ et M.________ se
sont opposés à ce projet. Le 3 janvier 2003, J.________ et K.________ ont fait
de même. Par courrier du 4 janvier 2003, DD.________ et EE.________ se sont
également opposés au projet. La Société d'art public, le Mouvement pour la
défense de Lausanne, ainsi que d'autres propriétaires et locataires, ont aussi
formé opposition.
c) Il ressort de la synthèse CAMAC du 6 février 2003
(annulant et remplaçant celle, positive, du 10 janvier 2003) que le Service de
l'environnement et de l'énergie (ci-après : le SEVEN) a préavisé
favorablement au projet moyennant le respect de conditions impératives
concernant la lutte contre le bruit et la protection de l'air. Le Service des
bâtiments, monuments et archéologie (actuellement le Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique), s'est référé à une lettre adressée le 15 janvier
2003 par le Conservateur cantonal des Monuments et Sites à la Municipalité de
Lausanne, dans laquelle on peut lire ce qui suit:
"(…) Après avoir pris
connaissance de l'opposition de la SAP (Société d'art public), force nous est
de constater qu'il s'agit là d'un projet susceptible de compromettre gravement
le caractère d'un quartier qui présente actuellement une grande homogénéité au
niveau des volumétries et de l'architecture des immeubles qui le composent et a
acquis avec le temps une valeur de site incontestablement supérieure à la
moyenne de ses éléments constitutifs pris isolément. Nous ne nous étendrons pas
ici sur une description détaillée des qualités de ce quartier, qui a été
développée de manière convaincante par la SAP dans son opposition. Ce qui nous
semble grave, dans le cas présent, c'est la rupture totale d'échelle entre
l'immeuble, ses abords et la rue, qui va totalement à l'encontre des
caractéristiques de l'ensemble.
(…)"
Le Service de la sécurité civile et militaire,
Protection civile, a délivré l'autorisation spéciale requise. Le Voyer du
deuxième arrondissement à Morges n'a formulé aucune remarque.
C.
a) La Municipalité de Lausanne a, par décision du 10 juillet 2003,
délivré l'autorisation de démolir les deux villas sises aux numéros 5 et 7 de
l'avenue du Mont-d'Or et de réaliser, en lieu et place, le projet des
constructeurs tel que mis à l'enquête publique. Elle a encore autorisé
l'abattage de cinq érables d'un diamètre de 25-45 cm et de six sapins d'un
diamètre de 15-70 cm, moyennant compensation par quatre arbres d'essence
majeure de deux mètres minimum lors de la plantation. Le permis de construire a
été délivré le 18 juillet 2003.
b) Contre cette décision, FF.________ a recouru par
acte du 25 juillet 2003. Elle a requis des mesures d'extrême urgence afin de
préserver provisoirement les deux villas (ECA n° 935 et n° 936). Elle a conclu,
avec suite de frais et dépens, principalement au refus des autorisations de
démolir, subsidiairement à leur annulation et plus subsidiairement encore à
leur annulation et à l'ouverture d'une nouvelle mise à l'enquête publique.
C.________ et D.________, A.________ et B.________, E.________, les hoirs
d'GG.________, soit HH.________ et F.________, G.________ et H.________, les
hoirs de S.________, soit T.________, U.________ et V.________, représentées
par W.________ SA, I.________, la Société d'art public et Q.________ ont
recouru contre cette décision par acte du 7 août 2003. Ils ont requis des
mesures d'instruction ainsi que l’octroi de l’effet suspensif et conclu, avec
suite de dépens, à l'annulation de la décision querellée.
c) L.________ et M.________, DD.________ et
EE.________ ainsi qu’J.________ et K.________ ont recouru par acte du 5 août
2003. Ils ont requis des mesures d'instruction ainsi que l’octroi de l’effet
suspensif et conclu à l'annulation de la décision querellée. Les recours ont
été enregistrés sous la référence AC.2003.0140. Le Service des bâtiments,
monuments et archéologie, Section monuments et sites, a déposé des observations
le 28 août 2003. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'admission des
recours FF.________, J.________ et K.________ et consorts, ainsi que C.________
et D.________ et consorts. La société CC.________ SA a répondu par acte du 30
septembre 2003. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet des
recours interjetés. BB.________ SA s'est déterminée le 15 octobre 2003, se
référant à l'acte déposé par CC.________ SA. Le 28 juillet 2003, le juge
instructeur saisi de la cause a accordé l'effet suspensif par la voie des
mesures provisoires, prolongées par décision sur effet suspensif du 14 novembre
2003.
D.
a) Le 29 janvier 2004, la section du tribunal chargée de statuer sur la
cause AC.2003.0140 a procédé à une vision locale. A cette occasion,
II.________, pour le Service des bâtiments, monuments et archéologie, Section monuments
et sites, a fourni des explications historiques concernant les villas du
Mont-d'Or : la société foncière des boulevards avait entrepris dès 1872 une
opération générale de lotissement du quartier ayant permis la construction de
plus d'une centaine de parcelles entre l'avenue d'Ouchy, la rue du Simplon, la
rue Fontenay et l'avenue de Milan. L'architecte Gustave Conod avait dessiné un
groupe de constructions, édifié entre 1883 et 1905, comprenant les villas des
numéros 5 et 7 de l'avenue du Mont-d'Or, construites en 1894. Ces deux bâtiments
sont très similaires dans leur conception et leur aspect. D'une construction
typique de la belle époque, ils sont dotés du même plan général et l'aspect de
leur façade n'a pas changé depuis leur construction. Cette architecture dite
"éclectique" ou "à la parisienne" est caractérisée par une
identité architecturale intérieure presque parfaite (le plan intérieur peut se
trouver inversé, comme en un miroir, de maison en maison), mais des différences
extérieures subsistent de manière à donner une impression de variété. Ce cas
serait presque unique à Lausanne et très rare en Suisse.
b) Le 15 mars 2004, la Commission cantonale
consultative d'urbanisme et d'architecture (CCUA) a transmis au tribunal un
avis No 195/04 concernant le projet contesté. L’avis comporte les précisions
suivantes :
« (…)
VIII.        L’avis de la
commission
Les questions posées par le juge
instructeur sont reprises in extenso ci-dessous, puis suivies des réponses de
la commission.
a) Est-il exact d’affirmer que
le quartier dans lequel doit se réaliser le projet litigieux (démolition de
deux villas et leur remplacement par un immeuble résidentiel) présente
actuellement une grande homogénéité en ce qui concerne le volume et
l’architecture des bâtiments qui le composent ?
La commission est unanime pour
reconnaître l’homogénéité du quartier. Elle relève que cette homogénéité
s’exprime essentiellement dans la structure parcellaire, la volumétrie des
bâtiments (exception faite du No 15 de l’avenue du Mont-d’Or), l’organisation
des jardins en terrasses. L’ensemble confère une grande harmonie au
quartier ; il en résulte une agréable qualité de vie.
La commission relève de plus que
le quartier a un caractère d’exception dans le contexte lausannois de
Sous-gare.
b) Le futur bâtiment
d’habitation destiné à remplacer les villas, par ses dimensions et son
architecture, est-il de nature à compromettre cette homogénéité ?
La commission estime que le projet
est de nature à rompre l’homogénéité du quartier. La volumétrie, l’architecture
du bâtiment, le parking et ses aménagements extérieurs sont inadaptés et créent
ainsi une rupture d’échelle et de style avec les constructions existantes. Le
projet présente des éléments architecturaux étrangers au contexte local et par
conséquent hors de propos (entrée semi-enterrée et non au niveau de la rue,
balcons dépassant l’alignement, niveau d’attique « camouflé » pour
faire paraître le bâtiment plus petit, etc.). La commission fait le constat
qu’un programme plus modeste et de qualité permettrait de mieux répondre aux
exigences d’intégration.
Le parking souterrain prend des
proportions importantes qui nuisent à la qualité du site. Il remplace le jardin
par un traitement minéral peu approprié et inadapté dans le contexte local.
c) L’indice d’utilisation du
sol que prévoit le projet (environ 1,5) est-il compatible avec la
réglementation de la future zone de moyenne densité sur laquelle devrait
déboucher la révision du PGA ?
Le projet est conforme à la
réglementation du PGA de Lausanne en cours d’élaboration. Pour un tel quartier,
le PGA semble néanmoins insuffisant. Il comprend les règles très générales qui
ne répondent pas aux composantes spécifiques du quartier (composantes
historiques, paysagères et urbanistiques).
En effet, le risque à long terme
est de transformer progressivement le quartier tout en le banalisant. De
petites transformations peu significatives, ajoutées les unes aux autres au
cours du temps, peuvent modifier le site de manière irréversible. La mise en
place d’une échelle de planification plus fine que le PGA est indispensable.
La question du parking souterrain
est abordée dans ses conséquences sur la mobilité et la vie urbaine. Il est
regrettable d’inciter les habitants à utiliser leurs véhicules privés alors que
le quartier proche de la gare permet un usage immédiat et facile des transports
publics. Du point de vue fonctionnel, une densité plus basse permettrait
l’aménagement de parkings en surface.
d) Peut-on affirmer (lettre de
la Société d’art public du 30 décembre 2002 à la municipalité) que les deux
villas devant être démolies sont « …remarquables par leur unité, leur
échelle et la qualité de leurs détails…. » ?
L’unité et l’échelle des
constructions est relevée, de même que leur bonne intégration dans le quartier.
L’architecture peut être considérée comme d’intérêt local (correspondant à une
note 3 dans le recensement architectural, ici non réalisé). L’unité prime sur
la qualité intrinsèque des bâtiments. En effet, il serait dommage de briser
cette unité par des interventions ponctuelles qui, si elles se multiplient,
risquent de compromettre définitivement la valeur de ce quartier. Une pesée
d’intérêts est à faire : le nouveau bâtiment ne propose pas une
architecture plus intéressante que les anciens, bien au contraire.
e) La réglementation du Plan
d’extension No 369, actuellement encore en vigueur, peut-elle être considérée
comme dépassée ?
Le plan d’extension No 369 a été
conçu en 1956 avec l’idée de densifier un quartier proche de la gare. La limite
maximale de densité prévue par le Plan d’extension n’est aujourd’hui de loin
pas atteinte. Le quartier n’a pratiquement pas évolué en 50 ans et a su
conserver son identité et sa qualité de vie. Celles-ci sont à présent reconnues
et appréciées, et il est discutable de vouloir revenir en arrière. On peut
considérer cette réglementation comme dépassée, voire inadaptée à la situation
actuelle.
Conclusions
Au vu de ce qui précède, la
commission émet les conclusions suivantes :
le quartier du Mont-d’Or est
homogène ; ses qualités urbanistiques, architecturales et paysagères sont
évidentes. Les deux villas dont la démolition est projetée, sans être remarquables
du point de vue architectural, sont bien intégrées et participent à cet
ensemble ;
le projet d’immeuble résidentiel
est dommageable pour le site, tant par sa volumétrie que par son architecture
(volume général du bâtiment, implantation dans la parcelle, accès, parking
souterrain, détails des façades). Les aménagements extérieurs sont peu
satisfaisants et remplacent les jardins existants (suppression du réseau
d’espaces verts) ;
la réglementation du Plan
d’extension No 369 actuellement en vigueur comme celle du PGA en cours
d’élaboration sont inadaptées à cette situation et ne permettent pas de
concilier l’évolution du quartier avec le maintien de ses qualités
urbanistiques. L’échelle du plan de quartier semble être un outil approprié
dans ce contexte.
(…) »
c) Les parties ont encore produit des écritures.
Ainsi, le 12 mai 2004, la Municipalité de Lausanne a déposé une réponse. Elle a
conclu, avec dépens, au rejet des recours et à la confirmation de la décision
querellée et du permis de construire un immeuble résidentiel de dix logements
avec parking enterré de quatorze places et deux places extérieures. Le 18 juin
2004, L.________ et M.________, DD.________ et EE.________ ainsi qu'J.________
et K.________ ont déposé des observations complémentaires. Ils ont maintenu
leur position. A la même date, FF.________ a déposé ses observations
complémentaires. Elle a également maintenu les conclusions de son recours. A la
même date, C.________ et consorts ont déposé un mémoire complémentaire par
lequel ils ont requis des mesures d'instruction et formulé diverses
réquisitions.
Le 25 juin 2004, la Municipalité de Lausanne s'est
déterminée sur les mémoires complémentaires. Une séance de délibération a été
tenue le 11 août 2004 au tribunal et le dispositif de l’arrêt admettant les
recours et annulant les décisions municipales a été notifié le 1
er
septembre 2004.
E.
a) Dans l'intervalle, et par courriers des 7 et 26 février 2003,
plusieurs propriétaires de parcelles situées dans un périmètre proche des
maisons destinées à être démolies ont demandé à la municipalité d'entreprendre
une procédure de plan de quartier, conformément à l'article 67 alinéa 2 LATC,
et de s'opposer au projet soumis à l'enquête publique, en application de l'art.
77 LATC. Le 10 mars 2003, les habitants du quartier ont adressé à la
Municipalité de Lausanne une pétition, munie de plus de 2'600 signatures,
demandant la sauvegarde des villas sises avenue du Mont-d'Or 5 et 7, et
l'adoption de mesures permettant à l'avenir de respecter les dimensions et l'architecture
des constructions anciennes du quartier et leurs espaces verts. Les 2 et 3
juillet 2003, dix propriétaires de villas situées dans le quartier du Mont-d'Or
ont déposé auprès du Département des infrastructures une demande de classement
de l'ensemble du périmètre, soit en particulier les maisons des 5 et 7 avenue
du Mont-d'Or. La demande de classement comporte les précisions suivantes :
« (…)
L’aspect historique et l’unité
architecturale
Ce quartier est né d’une opération
générale de lotissement par un découpage multiple de terrains à bâtir. Il est
l’œuvre de la Société foncière Boulevards et remonte à 1872. Entre l’avenue
d’Ouchy, la rue du Simplon, la rue de Fontenay, l’avenue de Milan et le
Rond-Point de Villard, pas moins de 125 parcelles ont été constituées et
construites dans ce cadre.
Alors que le secteur de la rue du
Simplon et du Boulevard de Grancy fut loti de grands immeubles, le quartier de
Villard englobant l’avenue de Milan, l’avenue du Mont-d’Or actuelle (autrefois
appelée chemin de Villard), le chemin des Fleurettes et à certains égards le
chemin des Epinettes furent aménagés en zone de villas. Comme la législation
sur l’aménagement du territoire n’existait pas encore, un jeu de servitudes
privées fut mis en place dans certains secteurs de ce quartier pour préserver
son caractère et éviter la construction de gros bâtiments.
Ce secteur de villas fut réalisé à
la fin du 19ème siècle. L’Eglise libriste de Villard y joua un rôle essentiel.
C’est en effet sous l’impulsion de son pasteur, M. Bridel, que cette partie du
quartier se développa. Il déploya des efforts considérables pour faire venir
habiter ses fidèles dans le quartier et renforcer ainsi l’unité de ce dernier.
Lui-même se fit bâtir l’une des premières villas réalisées dans le quartier,
celle de l’actuelle avenue du Mont-d’Or 5.
La première de ces villas
construites dans le quartier fut celle de l’avenue du Mont-d’Or 3, actuellement
occupée par une école d’architecture. Elle est l’œuvre de l’architecte G. Conod
qui l’a probablement habitée. Cet architecte a ensuite réalisé les plans des
villas sises aux numéros 5 et 7 de cette même avenue, précisément celles qui
doivent être démolies. Il en dressa les plans en 1894 et elles furent édifiées
en 1899. La première, celle du No 5 fut habitée par le pasteur Bridel lui-même.
La seconde fut construite la même année pour M. de Goumois, puis rachetée par
le pasteur Bridel pour s’y loger, le No 5 étant dévolu dès lors à ses enfants.
Ces deux villas sont d’une
construction typique de la Belle-Epoque. Elles sont dotées du même plan général
et l’aspect de leurs façades n’a pas changé depuis leur construction. Leurs
jardins ont subi quelques évolutions. Des places de parc y furent aménagées
dans les années huitante. Ces jardins sont toutefois portés avec une note 3 au
recensement des jardins de la ville de Lausanne.
A partir de ces trois
réalisations, l’architecte G. Conod et peut-être un de ses disciples ont
réalisé toutes les villas du quartier. Il en reste près d’une dizaine, toutes
situées dans un périmètre restreint sis autour des villas dont la démolition
est demandée. Leurs plans intérieurs sont pratiquement identiques. Les
escaliers, les salles d’eau, la cuisine, les chambres sont disposés selon un
schéma identique. Les matériaux utilisés dans chaque villa sont comparables, ce
qui leur donne une unité intérieure peu commune. Chacune de ces maisons, sur la
base d’un plan intérieur quasi semblable, s’exprime extérieurement selon un style
différent : régionaliste à l’av. de Milan, à la française à l’av. du
Mont-d’Or, tendance anglaise aux Fleurettes. Ce quartier peut à cet égard et
dans une certaine mesure être comparé au quartier des villas du Bochet à
Clarens.
La notation des bâtiments et
jardins du quartier à l’inventaire
Le recensement du patrimoine ne
s’est pas trompé quant à l’intérêt architectural notable de ce secteur. Toutes
les villas bordant le sud du chemin des Fleurettes et le nord de l’avenue du
Mont-d’Or ont reçu une note 3 à l’inventaire des bâtiments. Certaines des
maisons sises au sud de l’avenue du Mont-d’Or ont également reçu une note 3.
Tous les jardins sis dans le périmètre considéré ont été inscrits au
recensement des jardins avec une note 3.
Le périmètre de son ensemble et
ses abords
Le périmètre présenté dans le plan
cadastral ci-joint bénéficie d’un environnement de très grande qualité. Au sud,
il est bordé par la place de Milan et la colline de Montriond. Ce quartier
marque une transition douce vers un périmètre plus urbain depuis ce poumon vert
qu’est la place de Milan. A l’est, ce secteur est bordé par le collège de
Montriond, bâti pendant la première guerre mondiale. Tant son architecture
intérieure que son architecture extérieure sont dignes de protection. Les
matériaux utilisés sont comparables à ceux intégrés dans les villas des
propriétaires soussignés. C’est dire l’unité. A l’est toujours, le secteur est
bordé par le Boulevard de Grancy et ses nombreux immeubles d’époque. Enfin, au
nord et à l’ouest, ce périmètre est bordé d’immeubles locatifs datant de
l’époque.
L’intégration de ce périmètre
dans le cadre de la Place de Milan et de son quartier
Sous l’angle de la topographie et
du paysage urbain, le secteur touché par le projet est organiquement lié au
« plateau » de l’avenue de Cour, dans sa partie place de
Milan-Colline de Montriond, extrémité ouest de l’avenue Dapples. Dans
l’inventaire des parcs et jardins d’intérêt historique du Service des parcs et
promenades révisé au 19.03.03, la colline de Montriond est notée 1 (intérêt
national) et la place de Milan est notée 2 (intérêt régional) ; le secteur
touché par le projet est noté 3, avec le collège de Montriond (intérêt local).
La place de Milan et la Colline de
Montriond sont des éléments exceptionnels dans l’agglomération
lausannoise : poumon de verdure, promontoire offrant une vue dégagée sur
tous côtés, espace de rencontre, de jeu, d’échange, havre de fraîcheur en été,
lieu chargé d’histoire (siège sauf erreur du 1er club de football lausannois,
terrain de culture de la pomme de terre en vertu du plan Wahlen en 39-45,
cirque Knie et parc d’attractions dans les années 50, Fête du Bois,
vide-greniers, etc).
Comme c’est la règle dans toute
composition urbaine, la place et la colline n’existent avec leurs cheminements,
leur arborisation qu’en vertu du front bâti dans leur périphérie. Cette
interaction très forte est parfaitement visible, où que l’on se trouve :
au niveau de la place, du haut de la colline, de l’intérieur des bâtiments
bordant les avenues de Milan et Dapples. Cet ensemble construit n’a jusqu’ici
pas été altéré. Seules des interventions mineures ont été introduites. Après la
Dent d’Oche, l’avenue de Milan présente un front homogène de villas
individuelles ou locatives de grande qualité qui se retrouve sous des formes
variables au sud et au nord de l’avenue du Mont-d’Or. L’avenue Dapples
réintroduit une densité plus forte, et assure la transition avec les fronts
contigus à l’est.
Cette très grande homogénéité de
volumétrie du secteur nord de la Place de Milan, avec les nuances subtiles que
la topographie, la culture architecturale et l’importante végétation ont permis
d’introduire, constitue une caractéristique unique dans l’agglomération et qui
doit être préservée. Par ces qualités, ce quartier confère en outre au parc sis
à la Place de Milan un espace de transition de première importance. Il s’agit
dans le cas présent aussi d’assurer la protection des abords d’un site
d’importance nationale.
L’intérêt cantonal de ce
quartier et du périmètre à classer
L’ensemble du périmètre est
particulièrement remarquable: de l’aménagement du territoire d’une certaine
époque, de l’intégration des jardins et des villas dans la vie urbaine et de la
volonté des urbanistes de l’époque d’augmenter progressivement la densité des
constructions entre l’espace vert qu’est la place de Milan et la colline de
Montriond et le quartier très urbanisé du Boulevard de Grancy. Tant par l’unité
de conception et d’aménagement de leur jardin, l’unité de plan et des matériaux
des réalisations intérieures, le gabarit comparable de la quinzaine de villas
sises dans ce périmètre que leur excellent état de conservation font de ce
quartier un site d’intérêt cantonal, témoin d’une époque, de son architecture
et de son urbanisme. Ces qualités ajoutées à la proximité immédiate de la
colline de Montriond (site d’intérêt national, note 1) et de la Place de Milan
(site d’intérêt régional ou cantonal, note 2) dont il est le prolongement et le
faire-valoir justifient que cet ensemble soit classé au sens de l’art. 20 LPNMS
et bénéficie d’une note 2 à l’inventaire des monuments et sites.
(…) »
b) Le 11 juillet 2003, le Département des
infrastructures a ordonné des mesures conservatoires au sens des art. 46 et 47
LPNMS sous la forme d'une suspension de l'autorisation de démolir les deux
villas ECA n° 935 et n° 936 et interdisant toute atteinte aux bâtiments
concernés et à leurs abords sans autorisation dudit département. BB.________ SA
a recouru contre cette décision le 25 juillet 2003 et CC.________ SA a fait de
même le 31 juillet 2003. Toutefois, les mesures conservatoires concernées sont
devenues caduques le 14 octobre 2003. Le juge instructeur l'a constaté, a
déclaré les recours sans objet et a rayé la cause du rôle par décision du 16
décembre 2003.
c) Le 24 mars 2004, le Service des bâtiments,
monuments et archéologie, Section monuments et sites, a élaboré un projet de
décision d'un plan de classement concernant la sauvegarde de la partie est du
plan de quartier du Mont-d'Or. Le projet de décision de classement a été soumis
à l'enquête publique du 3 avril au 2 mai 2004. La Municipalité de Lausanne a
formé opposition le 30 avril 2004 contre ce projet en invitant le
département à constater que sa décision de projet de classement était viciée et
dépourvue de fondement pertinent.
F.
a) Par décision du 28 mai 2003, notifiée le 14 juillet 2003, la
Municipalité de Lausanne a refusé la requête d'établissement d'un plan de
quartier dans le secteur Mont-d'Or / Fleurettes. Elle a estimé notamment que le
secteur en cause ne faisait pas partie d'un ensemble architectural ou bâti
digne d'être protégé selon les critères propres du Service d'urbanisme de la
Ville de Lausanne.
b) C.________ et D.________, E.________, F.________,
G.________ et H.________, I.________, J.________ et K.________, L.________ et
M.________, A.________ et B.________, N.________ et O.________, P.________,
Q.________ et R.________, ainsi que les hoirs de feue S.________, soit :
T.________, U.________ et V.________, ont recouru au Tribunal administratif
(depuis le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal ; CDAP) contre la décision municipale. Ils
concluent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du 28 mai
2003 (AC.2003.0155). La Municipalité de Lausanne s'est déterminée sur le
recours le 30 septembre 2003 en estimant notamment que le département devait
d'abord statuer sur le recours formé contre le projet d'arrêté de classement
avant que le tribunal ne statue sur la question de l'établissement du plan de
quartier. La Section monuments et sites du Service des bâtiments, monuments et
archéologie s'est également déterminée sur le recours en concluant à son
admission.
c) Par décision du 15 octobre 2003, le magistrat
instruisant la cause au fond a transmis le recours au Département des
infrastructures comme objet de sa compétence, lequel a suspendu l'instruction
du recours jusqu'à droit connu sur la décision relative au projet d'arrêt de
classement. Par la suite et à la demande de la Municipalité de Lausanne, le
chef du Département des infrastructures s'est récusé et le Conseil d'Etat a
attribué le dossier au chef du Département de la sécurité et de l'environnement
le 11 août 2004, lequel a maintenu la suspension de l'instruction du recours.
G.
a) BB.________ SA a finalement renoncé au projet de construction et elle
a vendu le 2 février 2006 la parcelle n° 5'008 (Mont-d'Or n°7) à X.________ et
Y.________; elle a également vendu la parcelle voisine n° 5'041 (Mont-d'Or 5)
le 6 février 2006 à Nicolas et Florence Bideau. Interpellés par le tribunal,
les nouveaux propriétaires ont déclaré par lettres des 19 et 23 avril 2006
qu'ils renonçaient également au projet de BB.________ SA et soutenaient la
demande d'établissement du plan de quartier. Par décision du 30 juin 2006, le
tribunal a constaté que la notification des considérants de l'arrêt du 1
er
septembre 2004 n'avait plus d'objet et il a ouvert un échange de vues avec le
département chargé d'instruire le recours concernant la demande d'établissement
d'un plan de quartier.
b) Par décision du 12 juillet 2006, le Département
des institutions et des relations extérieures a transmis à nouveau au tribunal
le recours formé contre la décision refusant de donner suite à la demande d'établissement
d’un plan de quartier comme objet de sa compétence à la suite de l'entrée en
vigueur de la loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière
de plan d'affectation. La municipalité s’est déterminée sur la suite de la
procédure et elle a conclu au rejet du recours. La Section monuments et sites
s’est référée aux observations déposées le 29 septembre 2003. Pour leur part,
les recourants ont demandé au tribunal de progresser dans l’instruction.
c) Le tribunal a tenu une audience sur place le 30
novembre 2006. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions
suivantes :
« Le nouveau plan général
d’affectation de la commune est entré en vigueur le 26 juin 2006 ; ce plan
maintient pour l’essentiel les possibilités de construire de l’ancien plan sous
réserve de la hauteur des bâtiments dans l’un des secteurs. Les recourants se
sont opposés au nouveau plan général d’affectation et la réponse à l’opposition
précise que les griefs soulevés seront examinés dans le cadre de la procédure
de demande d’établissement d’un plan de quartier. C’est la raison pour laquelle
les opposants n’ont pas contesté le nouveau plan général d’affectation. Les
nouveaux propriétaires concernés – à savoir AA.________ et X.________ – se
déclarent favorables à l’établissement d’un plan de quartier et se rallient à
la position des recourants.
Le Conservateur cantonal explique
qu’il n’y a pas de travaux préparatoires de l’inventaire suisse des sites
construits d’importance nationale (ISOS) à Lausanne pour des motifs
budgétaires ; cependant, au même titre que Genève et Zurich, la ville de
Lausanne est considérée comme un site construit d’importance nationale.
Les recourants font état d’un rapport
concernant les ensembles bâtis qui aurait servi de base à l’établissement de
l’annexe C du rapport de l’art. 47 OAT du nouveau plan général d’affectation;
ce rapport est toutefois considéré par la municipalité comme un document
interne qu’elle ne souhaite pas communiquer aux parties. A la lecture du plan
de l’annexe C, on remarque que l’îlot des Fleurettes constitue un ensemble
bâti. La municipalité propose de modifier cette annexe pour inclure le
périmètre concerné, à l’instar des Fleurettes, dans un ensemble bâti. Les
recourants estiment que seul un plan de quartier offre une protection
suffisante. Le Conservateur pourrait formuler aussi une proposition à
l’attention des recourants concernant la mise à l’inventaire des bâtiments dans
le périmètre du plan de quartier.
Le tribunal procède à l’inspection
locale dans le quartier du Mont-d’Or ; il parcourt le chemin des
Fleurettes d’est en ouest. Il constate que les habitations forment un ensemble
harmonieux. Il se déplace ensuite dans le jardin du recourant C.________,
propriétaire de l’immeuble sis au n°19 du chemin des Fleurettes ; il
constate que les jardins côté sud présentent une certaine unité. Puis le
tribunal se déplace à l’avenue du Mont-d’Or qu’il parcourt d’ouest en est. Les
recourants expliquent la typologie des différentes constructions bâties par
l’architecte Conod. Alors que la forme extérieure peut varier, la distribution
intérieure répondrait au même principe. Le tribunal prend ensuite l’avenue de
Milan et se rend dans le jardin de la propriété de A.________ propriétaire de
l’immeuble sis au n°6 de l’avenue de Milan ; il remarque que les maisons
avoisinantes présentent des volumétries et des parcelles de taille
comparable ».
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte-rendu résumé de l’audience.
Considérant en droit
1.
a) La procédure d'établissement des plans de quartier est régie par les
art. 64 et 72 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC). Le plan de quartier est un plan d'affectation communal
limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre
(art. 64 LATC). Le périmètre du plan de quartier est délimité autant que
possible par des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des
éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou
cours d'eau. Il peut comprendre des terrains bâtis ou non (art. 65 LATC). Le
plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition
de respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les
règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 LATC).
Selon l'art. 67 LATC, la municipalité peut prendre en tout temps l'initiative
d'un plan de quartier (al. 1). Toutefois, l'art. 67 al. 2 LATC permet aux
propriétaires concernés de demander à la municipalité d'établir un plan de
quartier :
"Elle est tenue d'établir un
plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moitié au moins des
propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent la moitié au moins
de l'estimation fiscale totale et pour autant que les conditions de l'art. 66
soient respectées. La municipalité n'est pas liée par les propositions des
propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre."
Les règles relatives à l'enquête, à l'adoption, à
l'approbation et à la révision du plan de quartier sont les mêmes que celles
relatives aux plans d'affectation communaux sous réserve des dispositions
concernant la consultation des propriétaires (art. 68 et 71 LATC) ainsi que
celles qui fixent le contenu du plan (art. 69 LATC) et déterminent la répartition
des frais d'étude (art. 72 LATC).
b) La jurisprudence a précisé que la demande
d'établissement d'un plan de quartier associée à une opposition à un projet de
construction basée sur l'art. 77 LATC (effet anticipé d'une révision d'un plan
d'affectation en vigueur) devait se fonder sur des motifs objectifs et
pertinents qui plaident en faveur d'un changement d'affectation du secteur en
cause (arrêt TA AC.2007.0041 du 5 juillet 2007). Le propriétaire voisin peut en
effet invoquer, dans le cadre du contrôle incident du plan, le moyen selon
lequel la mesure de planification ne répond plus à un intérêt public en raison
des effets de ce plan sur son bien-fonds (ATF 120 Ia 232 consid. 2c). Il est
donc nécessaire de déterminer si les conditions matérielles d'une révision du
plan telles qu'elles sont prévues par l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) sont remplies. Selon cette
disposition, les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires
lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Tel est le cas si le
plan doit être modifié pour répondre aux nouvelles exigences de la protection
de l'environnement, en particulier lorsque l'adoption ou la révision du plan
des mesures OPair implique une modification du plan d'affectation qui serait
apte à réduire les émissions excessives (ATF 119 Ib 480 consid. 5c p. 485). Par
ailleurs, les exigences de stabilité du plan d'affectation qui découlent du
principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113ss) s'appliquent de manière
nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des décisions
préjudicielles en matière d'autorisation de construire. Lorsqu'un plan spécial
définit de façon détaillée le genre et l'implantation des constructions qu'il
autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité
du plan après plus de dix ans lorsque le plan n'a pas encore connu un début
d'exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).
c) Il convient d'examiner en premier lieu si les
conditions formelles de la demande d'établissement du plan de quartier sont
remplies. Le périmètre du secteur faisant l'objet de la demande d'établissement
du plan de quartier est limité au nord par le chemin des Fleurettes et au sud
ainsi qu'à l'est par l'avenue de Milan. Il est traversé dans sa partie centrale
par l'avenue du Mont-d'Or et il est délimité à l'ouest par un passage
piétonnier reliant le chemin des Fleurettes à l'avenue du Mont-d'Or. Le
périmètre du secteur en cause respecte ainsi les critères de l'art. 65 al. 1
LATC en étant délimité sur trois de ses côtés par des voies publiques et par un
chemin piétonnier sur une partie du quatrième côté. Le périmètre du secteur
comprend 20 parcelles dont l'estimation fiscale totale s'élève à 16'339'000 fr.
Les recourants sont propriétaires de 14 parcelles dont l'estimation fiscale
dépasse 10'000'000 fr. sans compter les parcelles des tiers intéressés
X.________ et Y.________ ainsi que Z.________ et AA.________ (parcelles n° 5008
et n° 5041). Les conditions formelles de l'art. 67 al. 2 LATC sont ainsi
remplies. En définitive, la majorité des propriétaires du périmètre détenant
largement la majorité des valeurs des estimations fiscales ont déposé une
demande d'établissement du plan de quartier dans un périmètre conforme à l'art.
65 LATC. En pareil cas, l'art. 67 al. 2 LATC prévoit que la municipalité "
est
tenue d'établir un plan de quartier"
même si elle n'est pas liée par
les propositions des propriétaires; elle peut aussi mettre tout ou partie des
frais d'étude à la charge des propriétaires concernés (art. 72 al. 1 LATC).
d) Il est vrai que la Commune de Lausanne a adopté
un nouveau plan général d'affectation et son règlement qui ont été approuvés
par le département compétent le 26 juin 2006. Mais les recourants s'étaient
précisément opposés aux règles d'affectation prévues pour le quartier du
Mont-d'Or. La proposition de réponse de la municipalité aux opposants, adoptée
par le conseil communal, résumait les motifs pour lesquels elle avait refusé de
donner suite à la demande d'établissement du plan de quartier et précisait que
la municipalité donnerait la suite qu'il conviendrait aux oppositions à l'issue
de la  procédure de plan de quartier qui était pendante.
Au demeurant, il ressort du préavis de la Commission
cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture que les nouvelles règles
du plan général d'affectation sont inadaptées à la situation du quartier et ne
permettaient pas de concilier l'évolution du quartier avec le maintien de ses
qualités urbanistiques. Ainsi, l'adoption du nouveau plan général d'affectation
ne pouvait être considérée comme une réponse à la demande des recourants
d'établir un plan de quartier dans le secteur en cause, la municipalité ayant
de toute manière réservé l'issue de la procédure de recours concernant cet
objet. L'art. 67 al. 2 LATC ne donne pas d'autre alternative à la municipalité
que de donner suite à la demande des recourants, sous réserve des conditions
matérielles de l'art. 66 LATC qu'il convient d'examiner ci-dessous.
2.
a) L'art. 66 LATC prévoit que le plan de quartier peut s'écarter des
normes du plan général d'affectation à condition de respecter les objectifs
d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des
zones à bâtir. Cette disposition n'a pas d'autre effet juridique que celui de
s'assurer de la conformité de la mesure de planification prévue par le plan de
quartier aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi
qu'au plan directeur, exigences reprises à cet égard par les art. 43 et 48 LATC
et qui résultent directement du droit fédéral de l'aménagement du territoire
(art. 26 LAT). Le plan de quartier doit de toute manière être conforme aux
dispositions du droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire et
être accompagné du rapport prévu par l'art. 47 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) démontrant la conformité de
la planification aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire
ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la
population, du plan directeur cantonal et des exigences de plan des autres
dispositions du droit fédéral, notamment de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Ainsi, pour déterminer si les conditions de
l'art. 66 LATC sont remplies, il convient d'examiner si la demande
d'établissement du plan de quartier s'intègre dans les buts et principes
régissant l'aménagement du territoire et respecte les règles essentielles
posées par le droit fédéral.
b) La préservation de la nature, des
sites et des monuments contribue à réaliser une occupation du territoire propre
à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1
LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3
al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent
non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais
également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les
éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien
des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets
mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement
du territoire, à savoir qu'il existe des espaces, des objets dont la société ne
doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne
lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité,
sa mémoire collective (
Moor
,
Commentaires LAT, ad art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT
n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une
pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT
mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont
l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets
concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie
constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont
les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit
alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un
intérêt strictement financier (
Moor
,
Commentaires LAT, ad art. 17, no 7).
aa) La mise en œuvre des mesures de
protection prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de
l'intérêt public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en
principe pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation
économique ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en
place de mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et
forte qui leur assure une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines
législations cantonales placent la compétence de prendre des mesures de
protection dans les attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la
distance nécessaire pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts
locaux particuliers. Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de
l'intérêt public à la protection du patrimoine ont justifié les facultés
d'intervention offertes aux organisations à but idéal dont le but statutaire se
rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (
Moor
, Commentaires LAT, ad art. 17, nos
15 à 18).
bb) Selon l'art. 17 LAT, les cantons
doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités
typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al.
1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des
ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions
et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid.
1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels
ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT
mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17
al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés
tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257,
consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que
le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet
d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais
assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans
les procédures d'aménagement du territoire (
Moor
,
Commentaires LAT, ad art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à
protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection
pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de
l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager
un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un
bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection
adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (
Moor
, Commentaires LAT, ad art. 17, no 75).
cc) En ce qui concerne les autres
mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la
variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la
protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa
1er (
Moor
, Commentaires LAT, ad
art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque
la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant
résulter d'un plan de zones classique et de son règlement  - nécessite
d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le
bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour
assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, ad art.
17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2
LAT, les arrêtés de classement prévus par le droit cantonal, les clauses
générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de
la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des
particuliers et les mesures provisionnelles (
Moor
,
Commentaire LAT, ad art. 17, nos 83 à 93).
c) En droit vaudois, les mesures de
protection prévues pour les zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT peuvent
résulter d'un plan d'affectation communal ou cantonal, d'un arrêté de classement
assorti de mesures conservatoires, ou d'une décision prise dans le cadre de la
procédure d'autorisation de construire, notamment par  l'application de la
clause d'esthétique (arrêt TA AC.2000.0122 du 9 septembre 2004).
aa) La loi vaudoise sur l'aménagement
du territoire et les constructions attribue aux communes la compétence
d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Les plans
d'affectation des communes peuvent en effet contenir des dispositions relatives
notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux
localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2
ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives
à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et
à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son
côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans
d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de
lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection
(art. 45 al. 2 let. c LATC). Les communes et le canton ont ainsi la possibilité
d’intégrer dans leurs plans d'affectation les règles matérielles visant des
buts comparables à ceux d’un arrêté de classement pour la protection de
bâtiments dignes d’intérêt en application de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC. Il
existe d’ailleurs une obligation de coordonner les plans d’affectation avec les
mesures résultant de la LPNMS. L’art. 2 RPNMS prévoit en effet que les
autorités communales doivent tenir compte des objets méritant d’être
sauvegardés (notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la protection
générale) en élaborant leurs plans d’affectation. Cette disposition reprend
d’ailleurs les principes de coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2
al. 1 et 25a al. 4 LAT) et du droit cantonal (art. 2 LATC ainsi que les art. 2
et 3 RATC).
bb) La loi vaudoise sur la protection
de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS)
fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette
législation instaure une protection générale de la nature et des sites,
englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui
méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment
esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4
LPNMS). Cette loi vise plus précisément à assurer la protection des monuments
historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire,
de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières
et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46
LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection
générale, le département compétent peut prendre les mesures provisionnelles
nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), dont la validité est
subordonnée à l'ouverture d'une enquête publique en vue du classement de
l'objet (art. 11 et 48 LPNMS).
La LPNMS prévoit aussi l'établissement
d'un inventaire pour la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12
et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire pour les monuments historiques et les antiquités
(art. 49 et ss LPNMS). Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête
en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce
des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). L'arrêté de classement
désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de
protection déjà prises et celles prévues pour sa sauvegarde, sa restauration,
son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le
département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour
exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer
aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments
historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet
classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il
définit les mesures de conservation ou de restauration nécessaires à charge du
propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat
de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition
de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption
légal sur les monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS;
voir aussi ATF 119 Ia p. 88, consid. 4a p. 93-94).
cc) Enfin, la clause générale
d'esthétique de l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues
par le droit cantonal au sens de l'art. 17 al. 2 LAT (
Moor
, Commentaires LAT, ad art. 17, nos 87 et 88).
L'application de cette norme intervient dans le cadre de la procédure
d'autorisation de construire. L'art. 86 LATC impose à la municipalité de
refuser les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation d'un objet dans le cadre des
procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux (recensement)
constitue un élément d'appréciation pour statuer sur l'application de la clause
d'esthétique (voir arrêt TA AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b p. 16). Le
Tribunal fédéral a relevé qu’une telle norme s’étendait à la protection des
aspects du paysage auquel on n’attribuait dans le passé qu’une importance
relative, mais qui pouvait néanmoins se justifier aujourd’hui et même
s’imposer, par rapport au déferlement des atteintes portées à l’environnement
sous la pression du développement de la construction. Une telle norme devait
obéir aux tendances actuelles en matière de protection des paysages et des
monuments, conçue non seulement comme une protection d’objets isolés de grande
valeur, mais également comme une protection d’ensembles (ATF 101 Ia consid. 6a
p. 221).
dd) Le choix de la mesure de
protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés
et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du
principe de proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre
l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés
(art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des
restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée
illimitée (art. 27 LPNMS), les obligations d’entretien à charge du propriétaire
(art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles
impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les
mesures prévues par les plans et règlements d'affectation ou la clause
d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de
conservation recherchés (voir les arrêts TA AC.2005.0288 du 8 février 2006,
AC.2004.0031 du 21 février 2006, AC.2004.0003 du 29 décembre 2005, AC.2001.0220
du 17 juin 2004 et l'arrêt de base AC.2000.0122 du 9 septembre 2004).
3.
Il convient de déterminer si le secteur du Mont-d'Or fait partie des
zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et si l'établissement
d'un plan de quartier est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection
imposés par la norme fédérale ou si la décision communale refusant de donner
suite à la demande se justifie.
a) Le Département des infrastructures
a ouvert une procédure de classement du quartier du Mont-d’Or, en raison de son
intérêt historique et urbanistique. Une étude réalisée par II.________ en
décembre 2003 et janvier 2004 met en évidence les qualités architecturales du
quartier. L'étude comporte à cet égard les précisions suivantes :
« (…)
Intérêt de l’urbanisme et de l’architecture
On
a vu à quel point le plan du quartier et la typologie des maisons de la
première phase sont inspirés de
modèles français
, parisiens avant tout.
Reprenant le type d’aménagement des « lotissements-parcs » de la
capitale française, le plan ménage un équilibre remarquable entre le réseau
viaire, les parties construites et celles dévolues aux espaces verts (jardins
privatifs). Les édifices sont systématiquement placés au nord de la
parcelle ; leur façade méridionale donne sur le jardin, alors qu’au nord,
une courette d’entrée sépare le bâtiment de la rue. Espaces public et privé
sont strictement différenciés. L’ampleur du boulevard arborisé et celle du
rond-point de Villard contrastent avec la relative étroitesse des voies secondaires
(Fleurettes, Epinettes) et instaure une
hiérarchie
évidente entre les
différentes rues du quartier, rendant Fleurettes plus intime que Mont-d’Or,
Mont-d’Or plus majestueuse que Milan, etc. L’architecture contribue à cette
différenciation spatiale entre le haut et le bas : Epinettes et
Fleurettes, assez densément construits, diffèrent de Mont-d’Or (pour la partie
orientale du quartier au moins), plus « vert » et moins urbain. Cette
répartition se modifie en avançant vers l’ouest, où la typologie s’inverse,
Fleurettes accueillant des villas locatives là où Mont-d’Or se pare de petits
immeubles de rapport. La rigueur inhérente au projet initial, très strict, s’en
voit atténuée.
L’architecture des édifices
de la première période est très sobre. En effet, Conod
« n’aimait pas les énormes phalanstères et la multiplicité des ornements
de façade n’obtenait pas ses suffrages. Il faisait avec prédilection de petites
maisons aux lignes simples, coquettes pourtant confortables, plantées au milieu
de jardin. Le quartier des Fleurettes était presque entièrement son œuvre rendu
parfois pittoresque par le recours à des motifs « agrestes »
(Fleurettes 1 ; Milan 4, 6, 10-12) ou « urbains » (Mont-d’Or
5-7 ; Milan 8 ; Fleurettes 2 et 21) mérite toute notre attention. En
effet, nous l’avons montré en introduction, les constructions lausannoises des
années 1850-1890 sont devenues extrêmement rares. A côté des grands ensembles
urbains de Georgette et de l’avenue du Midi, le quartier du Mont-d’Or est l’un
des
rares témoins des zones résidentielles lausannoises
avec les
Belles-Roches ou les villas de l’avenue de la Gare 12-18 (passablement
dénaturées). Plus étendu, plus riche d’un point de vue typologique, mais très
cohérent grâce à l’intervention d’un seul architecte dans la réalisation d’une
vingtaine d’édifices au plan similaire et aux façades unitaires malgré leurs
habits éclectiques,
le quartier du Mont-d’Or est un cas désormais unique à
Lausanne.
A
quelques rares exceptions,
les édifices plus récents
(1900-1940) sont
d’abord remarquables parce qu’ils
respectent l’implantation sur la parcelle,
le gabarit et certaines caractéristiques architecturales des bâtiments de la
première phase
(cordon au deuxième étage, classicisme des formes, etc.). En
outre, la qualité individuelle de plusieurs édifices en fait des
objets
d’intérêt lausannois, voire régional
: les villas italianisante
Mont-d’Or 21, régionalistes Fleurettes 23, Mont-d’Or 19 ou Milan 20-24,
l’immeuble d’angle Mont-d’Or 1 et la chapelle de Villard, ornée d’une peinture
murale de Louis Rivier, apparaissent comme autant de stations architecturales
de premier plan.»
b) Les conclusions de l’étude sont
confirmées par l’avis de la Commission cantonale consultative d’urbanisme et
d’architecture selon lequel le quartier du Mont-d’Or est homogène et que ses
qualités urbanistiques, architecturales et paysagères sont évidentes. Il
ressort de ces différents constats que le quartier du Mont-d’Or fait bien
partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT pour
lesquelles des mesures de protection spécifiques doivent être prises.
L'adoption
d'un arrêté de classement sur l'ensemble du périmètre visé par la demande
d'élaboration d'un plan de quartier entraînerait toutefois des restrictions
importantes au droit de propriété en raison de toutes les obligations attachées
à une telle mesure; il s'agit notamment du droit de préemption prévu par l'art.
65 LPNMS et du droit d'expropriation de l'art. 64 LPNMS; ces restrictions
semblent disproportionnées par rapport aux objectifs recherchés, qui relèvent
plutôt de l'urbanisme que de la protection d'objets isolés; il s'agit en effet
de préserver les caractéristiques essentielles du quartier telles qu'elles ont
été relevées par la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture
(structure du parcellaire, volumétrie des bâtiments et organisation des jardins
en terrasses), quartier qui présente
"un caractère d'exception dans le
contexte lausannois de Sous-gare"
(voir avis de la commission, p. 4).
L'adoption d'un arrêté de classement est une mesure inappropriée et
disproportionnée pour atteindre les objectifs de protection liés aux
caractéristiques du quartier en raison des lourdes restrictions qui en
résulteraient.
c) Il convient de déterminer encore si la
réglementation communale entrée en force le 26 juin 2006 est propre à assurer
la mesure de protection qu'impose le droit fédéral à l'art. 17 al. 1 let. c
LAT.
aa) Le nouveau plan général d'affectation de la
Commune de Lausanne classe le secteur en zone mixte de moyenne densité. Le
règlement du 26 juin 2006 (RPGA) permet la construction de bâtiments
d'habitation collective ou de bureaux de cinq niveaux, avec le niveau
d'attique; la longueur des bâtiments est limitée à 25 m et la hauteur des
façades à 13 m (art. 113 à 116 RPGA). La Commission cantonale d'urbanisme et
d'architecture a relevé que cette nouvelle réglementation était insuffisante,
car elle comprenait des règles générales qui ne répondaient pas aux composantes
spécifiques du quartier, notamment historiques, paysagères et urbanistiques
(avis de la commission, p. 5). Une telle réglementation présentait le risque,
selon la commission, de transformer progressivement le quartier tout en le
banalisant.
"De petites transformations peu significatives, ajoutées
les unes aux autres au cours du temps, peuvent modifier le site de manière
irréversible"
. La commission arrive ainsi à la conclusion que
"la
mise en place d'une échelle de planification plus fine que le PGA est
indispensable
" (avis de la commission, p. 5). Le nouveau plan général
d'affectation de la Commune de Lausanne ne répond dès lors pas aux exigences de
protection spécifique du quartier.
bb) Le nouveau règlement sur le plan général
d'affectation comporte une règle spéciale destinée à tenir compte des objets
figurant dans un recensement qui n'apparaîtrait pas apte à répondre aux
objectifs de protection du quartier. L'art. 73 RPGA fait état de trois
catégories de recensement, à savoir : le recensement architectural, le
recensement des jardins d'intérêt historique et celui des ensembles bâtis (al.
1). Tous les travaux concernant un objet figurant dans l'un de ces trois
recensements doivent alors faire l'objet d'un préavis d'un délégué communal à
la protection du patrimoine bâti (al. 2). Sur la base de ce préavis, la municipalité
peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions,
transformations ou démolitions (al. 3). La municipalité peut également,
lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une
rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale de l'ensemble,
le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades,
les formes des toitures, ainsi que l'aménagement des espaces libres (al. 4). Si
la réglementation communale peut attacher des effets juridiques aux travaux de
recensement qui servent de base à l'établissement du plan d'affectation, il
faut encore que la base légale réglementaire communale comporte les précisions
suffisantes sur les restrictions au droit de propriété qui en résultent (arrêt
AC.2006.0237 du 30 juillet 2007), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
cc) En effet, dans le périmètre du plan de quartier,
seul le secteur compris entre le chemin des Fleurettes et l'avenue du Mont-d'Or
est identifié comme un ensemble bâti à l'exclusion des bâtiments situés entre
l'avenue du Mont-d'Or et l'avenue de Milan. Par ailleurs, il est vrai que les
jardins de l'ensemble du périmètre qui fait l'objet de la demande de plan de
quartier sont mentionnés avec la note 3 au recensement des jardins d'intérêt
historique; mais la règle communale ne comporte aucun objectif de protection
par rapport à cette mesure. De même, seule une partie des immeubles compris
dans le périmètre du plan de quartier est recensée avec une note 3 et une autre
partie avec une note 4, mais la plupart des bâtiments compris entre le
Mont-d'Or et l'avenue de Milan ne sont pas recensés et ne sont pas soumis à la
mesure de protection. De plus, l'art. 73 RPGA laisse une grande liberté
d'appréciation à la municipalité qui peut autoriser la démolition des quelques
bâtiments recensés dans le secteur et la reconstruction de bâtiments neufs
selon les règles de la zone mixte de moyenne densité. La règle communale ne
fixe en effet pas les buts de la protection, ni les mesures qui en
résulteraient. Elle fait dépendre la préservation du tissu urbanistique
caractéristique de l'avis d'un subordonné de l'autorité exécutive communale et
présente ainsi un caractère aléatoire; de plus, elle ne comporte pas les bases
légales permettant de déterminer avec précision les éléments caractéristiques
du quartier qui doivent être maintenus. La réglementation communale n'offre en
définitive pas les garanties nécessaires permettant d'assurer la conservation
des caractéristiques essentielles du quartier.
d) Ainsi, le tribunal ne peut que confirmer l'avis
de la Commission cantonale d'urbanisme et d’architecture selon lequel l'étude
d'un plan de quartier sur le périmètre proposé par les recourants constituerait
une mesure nécessaire et propre à assurer la mise en oeuvre d'une zone de protection
au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. La commission a en effet relevé dans son
préavis que la mise en place d'une échelle de planification plus fine que le
plan général d'affectation était indispensable, ce qui correspond bien à
l'étude d'un plan de quartier pour le secteur en cause. La commission relève
que l'unité et l'échelle des constructions, de même que leur bonne intégration
dans le quartier, peuvent être considérées comme d'intérêt local, l'unité primant
sur la qualité intrinsèque des bâtiments. Selon la commission, le quartier du
Mont-d'Or est homogène, et ses qualités urbanistiques, architecturales et
paysagères sont évidentes; le nouveau PGA est inadapté à cette situation et ne
permet pas de concilier l'évolution du quartier avec le maintien de ses
qualités urbanistiques. Ainsi, une mesure de planification spéciale dans le
cadre d'un plan de quartier peut et doit être adoptée sur le secteur litigieux
conformément à l'art. 17 al. 1 let. c LAT.
4.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que la municipalité est
invitée à entreprendre l'étude d'un plan de quartier dans le périmètre
mentionné dans la demande des recourants. Ceux-ci ont d'ailleurs la possibilité
de présenter des propositions à la municipalité, qui garde encore la liberté
d'étendre le périmètre si elle le souhaite et qui n'est pas liée par les
propositions des propriétaires. En revanche, elle a l'obligation d'entreprendre
l'étude du plan de quartier, conformément aux considérants du présent arrêt.
b) Il est vrai que la municipalité a demandé la
suspension de l'instruction de la cause jusqu'à droit connu sur la procédure
cantonale de classement en invoquant le principe de coordination. Toutefois,
depuis l'enquête publique du projet de décision de classement en avril 2004, il
semble que le département compétent ait renoncé à poursuivre cette procédure,
avec raison d'ailleurs, car une telle mesure apparaît d'emblée disproportionnée
(voir consid 3b p. 20 ci-dessus). Au demeurant, la coordination requise par
l'art. 25a al. 4 LAT pourra précisément intervenir dans le cadre de
l'établissement du plan de quartier, conformément aux principes qui résultent
de l'art. 2 LATC et de l'art. 2 RPNMS; cette dernière disposition impose en
effet aux communes de tenir compte des objets méritant protection, qui sont
soit soumis à la protection générale au sens des art. 4 et 46 LPNMS, soit
inventoriés ou classés selon la procédure prévue aux art. 12 à 28 et 49 à 54
LPNMS, lors de l’élaboration de leurs plans d'affectation, notamment les plans
de quartier (voir arrêt
AC.2004.0003 du 29 décembre 2005).
c) Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec
l'aide d'un avocat, ont droit aux dépens qu’ils ont requis, arrêtés à 2'000 fr.
En outre, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 14 juillet 2003 est
réformée en ce sens que cette autorité est invitée à engager l'étude d'un plan
de quartier dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.
La Commune de Lausanne est débitrice des recourants, solidairement entre
eux, d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le président:                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.