vd_omni · AC.2023.0205 · 2024-02-02 · fr

A.________/Municipalité de Romainmôtier-Envy, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Admission du recours de l'opérateur contre une décision municipale refusant le permis de construire pour un changement d'antennes sur une installation de téléphonie mobile existante. La municipalité ne peut refuser un permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par l'autorité cantonale, alors qu'elle n'a pas recouru contre l'autorisation de cette dernière. Le projet n'est, sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration, pas critiquable; l'atteinte au site ISOS de Romainmôtier est insignifiante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.02.2024 AC.2023.0205

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 février 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale
Fassbind-de Weck, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Romainmôtier-Envy,
à Romainmôtier, représentée par Me Raphaël MAHAIM, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DIREV-ARC),
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Romainmôtier-Envy du 19 mai 2023 refusant l'autorisation de modifier des
antennes sur une installation de communication mobile existante sur la
parcelle n
o
230 (CAMAC n
o
188211
)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Romainmôtier-Envy est propriétaire de la parcelle n
o
230 du registre foncier, sur son territoire. Situé au sud du bourg de
Romainmôtier, qu'il surplombe, ce bien-fonds d'une surface de 21'790 m
2
est essentiellement en nature de forêt (77%) et de champ, pré et pâturage
(18%). La parcelle n
o
230, qui n'appartient pas à la zone
constructible, fait l’objet d’un droit distinct et permanent de superficie (DDP
521) en faveur de B.________, d’une surface de 300 m
2
, sur l’assiette
duquel est aménagé une installation de téléphonie mobile constituée d'un mât et
de ses antennes. Le mât a une hauteur de 30 m. Il culmine, avec son aiguille, à
près de 33 mètres. Adossée à la colline boisée du Signal, l'installation est
intégrée, avec son socle, dans la lisière de la forêt, au-dessus du chemin de
Faël. Le mât supporte notamment des antennes du système radio Polycom.
Romainmôtier, considéré en tant que petite
ville/bourg (VD 4617), est inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits
à protéger en Suisse (site d'importance nationale [inventaire ISOS]).
L'installation de téléphonie mobile érigée sur la parcelle n
o
230 ne
se situe ni dans le périmètre du site construit protégé, ni dans le périmètre
environnant.
B.
Le 13 septembre 2019, B.________ a déposé, pour le compte de A.________
(ci-après: A.________ ou l'opérateur) une demande de permis de construire pour
un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Echange des antennes sur une
installation de communication mobile existante pour le compte de A.________ /
ROMO"
Le projet consiste en la modification de
l'installation de téléphonie mobile érigée sur la parcelle de base n
o
230, en changeant les antennes que porte le mât actuel. Le dossier de la
demande de permis de construire comprend deux fiches de données spécifiques au
site (révisions 1.28 et 1.33): il ressort de la seconde (révision 1.33, établie
par A.________ le 14 septembre 2022) qu'il est notamment prévu d'installer, sur
le mât, trois antennes adaptatives émettant dans la fréquence de 3'600 MHz.
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à
utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans
les environs de l'installation a été calculé. Les résultats mis en évidence par
l'opérateur montrent que l'intensité du champ électrique n'atteint pas la
valeur limite de l'installation déterminante de 5,00 volts par mètre (V/m) –
cf. let. c du ch. 64 de l'annexe 1 ORNI.
C.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 11 janvier au 9 février 2020. Il a suscité 118 oppositions.
D.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré des
autorisations spéciales regroupées dans la synthèse n
o
188211
établie le 8 décembre 2022 par la Centrale des autorisations en matière de
construction (CAMAC).
La Direction générale de l'environnement (DGE), par
sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a délivré son
autorisation spéciale en retenant que les exigences de l'ORNI étaient
respectées. Par sa Division Inspection cantonale des forêts du 9
ème
arrondissement (DGE/DIRNA/FO09), la DGE a également estimé que le projet, qui
empiète sur une bande de 10 mètres à la lisière de la forêt, répondait aux
exigences dérogatoires de la législation forestière, délivrant une autorisation
spéciale en ce sens.
La Direction générale du territoire et du logement
(DGTL), par sa Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB1), a octroyé son
autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du
territoire, compte tenu de l'implantation du mât hors de la zone constructible.
La DGTL a relevé que, s’agissant d’un site existant, l’implantation du projet
minimise l’impact de l’installation sur le paysage.
La commune de Romainmôtier-Envy n'a pas recouru
contre ces autorisations spéciales.
E.
Par décision du 19 mai 2023, la Municipalité de Romainmôtier-Envy
(ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire requis,
invoquant le principe de précaution et la protection du site construit de
Romainmôtier.
F.
Agissant le 21 juin 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
de réformer la décision municipale en ce sens que l'autorisation de construire
requise est délivrée. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de
la décision et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle
décision.
Dans sa réponse du 20 octobre 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. À titre de
mesures d'instruction, elle a requis la tenue d'une inspection locale ainsi que
l'interpellation de la Direction générale des immeubles et du patrimoine,
Division monuments et sites (DGIP-MS).
Le 14 décembre 2023, la recourante a déposé des
observations complémentaires, en maintenant ses conclusions.
Aucun opposant n'est intervenu dans le cadre de la
procédure de recours.
G.
Le 11 janvier 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire de la
décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de construire requis pour
son installation, l'opérateur a manifestement la qualité pour recourir (cf.
art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur
le fond.
2.
La recourante considère que la décision attaquée contrevient à plusieurs
principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire et de la protection
de l'environnement.
a) aa) Les autorisations spéciales cantonales
présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative
à une demande de permis de construire. En particulier, une autorisation
spéciale cantonale n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé;
elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire
se périme. Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du
droit fédéral par une autorité cantonale doit recourir contre la décision de
celle-ci, nonobstant le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf.
art. 74 al. 1 LPA-VD); elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de
construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par l’autorité
cantonale. Dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit
à examiner le refus municipal que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait
l’objet d’autorisations cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises
à tout le moins en ce qui concerne la commune (CDAP AC.2023.0056 du 10 novembre
2023 consid. 1 et les nombreuses réf. cit.).
bb) En l'occurrence, la DGTL a accordé une
dérogation pour ce projet situé hors de la zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT
et 120 al. 1 let. a LATC). La municipalité n'a pas recouru contre cette
autorisation cantonale. Partant, elle ne peut refuser le permis de construire
au motif que l'implantation de cette installation hors zone ne serait pas
imposée par sa destination ou qu'un intérêt prépondérant s'y opposerait (cf.
art. 24 LAT). Il en va de même des autorisations spéciales délivrées par la
DGE: la dérogation octroyée par sa Division Inspection cantonale des forêts du
9ème arrondissement (DGE/DIRNA/FO09), que la municipalité n'a pas contestée,
est définitive en ce qui la concerne, de sorte qu'elle ne saurait refuser le
permis de construire sur la base de la législation forestière. Enfin, la
municipalité ne saurait invoquer le principe, tiré du droit fédéral, de
précaution (
Vorsorgeprinzip
), la DGE ayant délivré son autorisation spéciale
liée au rayonnement non ionisant – contre laquelle l'autorité intimée n'a pas
recouru – en retenant que le projet respectait les exigences de l'ORNI. Du
reste, la portée du principe de précaution a été examinée dans le détail dans
de nombreux arrêts rendus récemment par le Tribunal fédéral (cf. l'arrêt de
principe TF 1C_100/2021 du 14 février 2023; cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13
octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023, 1C_542/2021 du 21 septembre 2023,
1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021 précité, 1C_153/2022 du 11 avril
2023). En l'état des connaissances, la limitation préventive des émissions par
l'application des valeurs limites actuelles respecte le principe de précaution
(cf. TF 1C_100/2021 précité consid. 5 et les nombreuses autres références aux
études et articles récents sur ce sujet). Or, la municipalité ne conteste pas
que les antennes litigieuses respectent la VLInst de 5,0 V/m, telle qu'elle
découle du ch. 64 let. c de l'annexe 1 ORNI: le refus de l'autorisation de
construire contrevient ainsi au droit fédéral de la protection de
l'environnement.
b) Cela étant, même si l'autorisation spéciale
cantonale a été délivrée (art. 25 al. 2 LAT), l'autorité communale reste
habilitée, au nom de l'autonomie dont elle dispose dans ce domaine, à refuser
un permis de construire pour un motif fondé sur la clause générale d'esthétique
(art. 86 LATC) ou sur son droit communal basé sur cette disposition (cf. TF
1C_228/2022, 1C_229/2022 du 22 février 2023 consid. 5.1.2 et la réf. cit.).
La municipalité développe son argumentation à partir
de l'arrêt AC.2022.0249 rendu le 10 mai 2023 par la CDAP, qui présente, selon
elle, "
d'évidentes similitudes avec le cas d'espèce
". Tel
n'est manifestement pas le cas. Dans cette affaire, le projet consistait à
ériger une antenne de téléphonie mobile – il s'agissait d'ailleurs d'une
construction nouvelle et non pas, comme en l'espèce, de la modification d'une
installation existante – au bord d'une route pénétrante dégagée, dans l'axe de
l'abbatiale de Payerne, altérant dans une certaine mesure la vue sur celle-ci.
Dans le cas présent, la modification envisagée a essentiellement pour
conséquence un réhaussement du mât existant. Ce dernier présente actuellement
une hauteur de 30 m – près de 33 m si l'on compte l'aiguille au sommet du mât. La
réalisation du projet conduirait certes à une surélévation de l'installation de
téléphonie mobile jusqu'à 35 m; l'impact de celle-ci n'est toutefois pas
significatif. Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater, depuis
plusieurs lieux d'observation sis dans le bourg de Romainmôtier et alentour
(route de Juriens, sortie du village vers le Nozon, pied de l'abbatiale, rue du
Bourg, entrée de la localité depuis Croy, place des Marronniers) que l'antenne
est quasiment imperceptible: l'installation est intégrée dans la lisière de la
forêt et les arbres, qui forment un écran qui atténue considérablement l'impact
visuel du mât. L'implantation actuelle de l'antenne semble au demeurant
judicieuse: située dans la pente d'une colline boisée, dont le sommet a une
altitude très nettement plus élevée que le haut du mât projeté, elle se fond
dans la forêt tout en se tenant suffisamment à l'écart du bourg pour ne pas lui
porter atteinte. En définitive, l'impact visuel causé par le projet litigieux
(changement d'antennes sur un mât existant) est minime: sous l'angle de la
pesée des intérêts (cf. art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]),
l'intérêt public – d'importance nationale – à disposer d'un réseau de
téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les
fournisseurs de téléphonie mobile l'emporte manifestement, vu l'atteinte insignifiante
au site de Romainmôtier, sur l'intérêt public à la conservation de l'objet ISOS.
c) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d’interpeller,
comme le demande la municipalité, la Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Division monuments et sites (DGIP-MS), afin qu’elle formule un avis.
Le tribunal, composé notamment de deux assesseurs spécialisés, s’est rendu sur
place pour apprécier les arguments des parties avant de forger son avis. Dans
ce cadre, l’avis de la DGIP-MS, qui ne pourrait qu’être consultatif, ne serait
pas de nature à remettre en cause l’appréciation de la cour de céans, qui a
procédé à une pesée complète des intérêts en présence.
3.                     Le
considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela
entraîne l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à
l'autorité intimée pour qu'elle délivre le permis de construire requis. Un
émolument judiciaire est mis à la charge de la municipalité, qui succombe (art.
49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de
la recourante, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 19 mai 2023 par la Municipalité de
Romainmôtier-Envy est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin
qu'elle délivre le permis de construire requis.
III.
Un émolument judiciaire de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune de Romainmôtier-Envy.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à A.________ à titre
de dépens, est mise à la charge de la Commune de Romainmôtier-Envy.
Lausanne, le 2 février 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial
(ARE/OFDT), à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et à l’Office fédéral
de la culture (OFC).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.