vd_omni · FI.1991.0045 · 1993-02-01 · fr

BEX c/ CcR et LIECHTI | concl de Cne rec peu claires, ttfois recevables ; chgmt jurisp taux réduit pr taxe compl, rec eau admis car taux plein applicable; épuration: Règl comm peu clair vu réf à OGPE, taxe compl pas due si transfo moins d'1/4

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.1993 FI.1991.0045

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 1er février 1993
_____________________
sur le recours interjeté par la commune de
BEX
contre
la décision de la commission de recours en
matière d'imposition communale de la commune de BEX du 11 août 1991 admettant
le recours de Claude et Christian Liechti
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Jean Koelliker, assesseur
Roland Lavanchy, assesseur
constate en fait   :
______________
A.                            Claude et
Christian Liechti sont propriétaires d'un bâtiment situé à Bex, rue Centrale et
rue du Signal. Construit au début du 18ème siècle, ce bâtiment a fait l'objet
d'une taxation de l'Etablissement cantonal d'assurance incendie datant de 1968
et fixant la valeur d'assurance de base du bâtiment à Fr. 107'000.-. Ce montant
a été repris dans la police d'assurance établie le 16 mai 1989 après que Claude
et Christian Liechti avaient acquis l'immeuble.
B.                            Entre juillet
1989 et juillet 1990, les propriétaires ont entrepris d'aménager un appartement
dans les combles de ce bâtiment.
Par
bordereau du 16 janvier 1990, la commune leur a réclamé les taxes suivantes :
eau, taxe de raccordement 15°/_                                                                                       Fr.                                  3'750.-
égout, taxe unique d'introduction                                                                                       Fr.                             750.-
épuration, taxe unique d'épuration 15°/_                                                                         Fr.                                  3'750.-
divers, frais du permis de construire                                                                                Fr.                             360.-
divers, taxe de dispense d'abri P.A.                                                                                Fr.                                  3'200.-
total                                                                                                                                              Fr.                                11'810.-
Il semble
que ce bordereau ait été considéré comme provisoire pour la commune, mais la
teneur de ce document n'indique rien à ce sujet. Le montant a été payé.
C.                            En raison de
ces transformations, l'Etablissement cantonal d'assurance incendie a procédé à
une nouvelle taxation de l'immeuble, établie à la valeur à neuf d'après la
police d'assurance du 4 décembre 1990 figurant au dossier. La valeur
d'assurance de base à l'indice de 1939 a été fixée à Fr. 193'166.-. Cette
police indique par ailleurs que le volume total de l'immeuble est de 2574 m
3
et celui des
combles de 456 m
3
.
A l'indice
100 de l'année 1990, qui correspond à l'indice 800 de l'indice de 1989 fondé
sur l'indice 100 de 1939 (ROLV 1988 p. 395, ROLV 1989 p 591), la valeur
d'assurance incendie du bâtiment s'élève à Fr. 1'545'330.-.
D.                            Par bordereau
no 104 du 17 avril 1991, la commune a réclamé aux recourants les taxes
suivantes :
eau, taxe de raccordement 15°/_                                                                                       Fr.                         10339,90
égouts, taxe d'introduction 3°/_(art.
33)                                                                            Fr.                           2068,00
épuration, taxe unique d'épuration
15°/°° (art. 36)                                                         Fr.                         10339,90
acompte versé le 10 janvier 1991                                                                                     Fr.                         -
8250,00
montant à payer                                                                                                                      Fr.                         14497,80
En cours de
procédure de recours cantonale, la commune a précisé que les taux ci-dessus
avaient été appliqués à l'augmentation de la valeur d'assurance incendie selon
l'indice de l'année en cours calculée de la manière suivante:
ancienne valeur de base                                                                                                     Fr.                       107000
nouvelle valeur de base                                                                                                      Fr.                       193166
différence de valeur de base                                                                                             Fr.                         86166
multipliée par l'indice 800                                                                                                     Fr.                       689328
Par acte du
2 mai 1991, Claude et Christian Liechti ont recouru contre cette taxation en
faisant valoir qu'ils avaient acheté une maison existante et n'entendaient
payer de taxe que pour l'agrandissement au prorata de l'augmentation du volume
habitable.
E.                            Par décision
du 11 août 1991, la commission communale de recours a admis le recours et
renvoyé le dossier à la commune pour nouvelle décision. Le dispositif de cette
décision contient notamment le chiffre 2 suivant:
"2) le bordereau no 104 établi le 17
avril 1991 est annulé, seule la taxe d'introduction de 3 °/_ est maintenue et
doit porter sur l'augmentation réelle du volume habitable. Une taxe de
raccordement (eau) peut être appliquée, mais à un taux de l'ordre de 7,5 °/_,
la taxe unique d'épuration est annulée.
Cette
décision se réfère à un arrêt de la commission cantonale de recours en matière
d'impôts du 9 mai 1985 dans la cause Francesco Di Chirico contre commune de
Bex.
F.                            Par acte du 4
septembre 1991, la commune de Bex, agissant par sa Municipalité, a recouru
contre cette décision. Elle expose que son règlement pour le service de
distribution d'eau prévoit un taux de 15 %
o
et conteste la décision de la
commission communale qui, à son point 2, réduit ce taux à 7,5 %
o
. Elle expose en
substance que tout en comprenant le raisonnement de la commission de recours,
elle considère que le texte clair du règlement communal prévoit un taxe au taux
de 15 °/_ et que le chiffre de 7,5 °/_ est parfaitement arbitraire.
La
commission communale de recours s'est déterminée en concluant implicitement au
rejet du recours. Elle se réfère à l'arrêt déjà cité de la commission cantonale
de recours.
Quant à
Claude et Christian Liechti, ils se sont déterminés le 30 septembre 1991 en
exposant qu'ils ignoraient précédemment la teneur ainsi que l'existence de
l'arrêt di Chirico. Implicitement également, ils reprennent les conclusions
qu'ils avaient formulées devant la commission communale de recours, qui tendent
à ce que la taxe soit prélevée uniquement au prorata du volume nouvellement
construit.
Interpellé -
dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de
l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la
jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de
l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28
février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai
1992.
Invité à se
déterminer sur le recours, le Service de l'Intérieur a rappelé la jurisprudence
de la commission cantonale de recours en matière de taxes complémentaires et
conclu que le recours devait être partiellement admis, la commune devant être
invitée à modifier son règlement pour respecter cette jurisprudence, comme
l'exige d'ailleurs désormais impérativement les Directives déjà citées du
Conseil d'Etat.
La commune a
encore été interpellée le 10 janvier 1993 sur l'objet exact de sa contestation.
Elle a précisé par lettre du 15 janvier 1993 qu'elle demandait le maintien du
bordereau notifié aux intimés.
Le tribunal
administratif a délibéré à huis clos
et considère en droit :
_________________
1.                             Le bordereau
du 17 avril 1991 notifié aux contribuables intimés porte sur:
- une taxe de raccordement au réseau d'eau de 15 o/oo
- une taxe unique d'épuration du 15 o/oo
- une taxe d'introduction à l'égout de 3 o/oo.
Toutes ces
taxes ont été contestées par les contribuables dans leur recours du 2 mai 1991
et dans sa décision du 11 août 1991, la commission communale de recours a:
-                               fixé
à 7,5 o/oo le taux de la taxe de raccordement d'eau
-                               annulé
la taxe d'épuration
-                               ordonné
la modification de l'assiette (mais pas du taux) de la taxe d'introduction à
l'égout
Quant au
recours du 4 septembre 1991 dont est saisi le Tribunal administratif, il ne
porte formellement que sur la taxe de raccordement au réseau d'eau, encore que
la commune y cite expressément le chiffre 2 de la décision attaquée, qui
concerne toutes les taxes fixées dans le bordereau originel. On peut se
demander si la décision de la commission communale de recours sur les deux
autres taxes n'est pas entrée en force faute de recours. Toutefois - mais après
en avoir longuement délibéré - le Tribunal admet que le recours est recevable
sur l'ensemble des taxes litigieuses compte tenu du fait que la décision de la
commission communale ne faisait que renvoyer le dossier à la municipalité, si
bien qu'une nouvelle décision municipale reste de toute manière à prendre même
aux termes de la décision contestée.
2.                             L'art. 4 de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
La loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
Le conseil
communal de la commune intimée a adopté le 24 mars 1971 un règlement communal
pour le service de distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa
séance du 21 mai 1971. Ce règlement contient les dispositions suivantes:
Article 40:
"La taxe unique fixée au moment du
raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est
calculée au taux de 15 %
o
de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours
des immeubles bâtis".
Article 41:
"Si un bâtiment est transformé ou
agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de
l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 15 %
o
ci-dessus.
Le
"tarif des eaux" édicté par la municipalité rappelle en substance ces
règles mais seul a force contraignante pour ces taxes le règlement adopté par
le conseil communal cité ci-dessus.
3.                             A titre
préalable, il faut relever que selon la jurisprudence récente de la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par
le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la
base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le
prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la
collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds
privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments,
la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de
l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir
perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se
définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la
taxe).
Les
principes qui précèdent valent aussi pour le raccordement au réseau de
distribution d'eau.
4.                             Il n'est pas
contesté que le bordereau du 17 avril 1991 applique strictement le règlement
pour le service de distribution d'eau fixant la taxe complémentaire de
raccordement à 15 o/oo de l'augmentation de la valeur d'incendie. Le recours de
la commune, qui tend précisément à l'application du règlement, devrait donc
être admis. Toutefois, la commission communale de recours s'est fondée sur la
jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours, qu'il convient de
rappeler ci-dessous car elle mérite un réexamen auquel le Tribunal
administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI
90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).
La
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un
principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que
si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des
"distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune
prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la
taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).
En
substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un
immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune
perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie
à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées
comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la
valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des
transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire,
justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles
estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion"
inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de
l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les
polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des
transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de
l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale
de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu -
consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit
pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé
que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de
l'assurance de la valeur à neuf en 1980.
Cette
jurisprudence, instaurée par l'arrêt Di Chirico c/ Bex du 9 mai 1985 auquel
s'est référé la commission communale de recours, a été appliquée dans une
dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/ Bex du 5
juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/ Blonay, du
15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du 11 avril 1986;
P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin 1986; P. c/ Cully,
du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt récent, l'a
rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer le bien-fondé
et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant frappées par la
prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991). Quant au Tribunal
administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à ce réexamen,
notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé qu'en vertu du
règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en cause dans
l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement d'une taxe
complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la critique en cas
de construction nouvelle après démolition d'un immeuble existant; le Tribunal
administratif a toutefois précisé, dans la réponse au recours de droit public
interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de procéder au réexamen de la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut
encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours
de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se
plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a
rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en
considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la
commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question
car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de
recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire
seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de
traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait
une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur
d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une
taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et
cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était
"également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur
d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de
celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe
complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi
que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
5.                             On pourrait
tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission
cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou
éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité
judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements
communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la
valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans
travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet,
la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large
pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a
et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents,
la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de
respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur
communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge constitutionnel
lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme communale (CCRI, B.
et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6 décembre 1990, RDAF 1991
p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même (Tribunal administratif,
FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces conditions, il n'est pas
impossible que dans la jurisprudence instaurée en 1985, la Commission cantonale
de recours ait outrepassé ces limites et méconnu en outre le fait que, tout
comme le Tribunal administratif, elle ne disposait que d'un pouvoir d'examen
limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui correspond sur ce point à
l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour les recours
administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé d'appliquer
en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons. 1e p. 453).
Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la volonté du
propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il appartienne à
l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite elle-même
schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16 %
seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence)
qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur
d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment
précédemment sous-assuré.
Au reste, on
peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité
de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite
parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective,
s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un
indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe
initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs
d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient
perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à
la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les
nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière
déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui
précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un
nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée
ci-dessus.
6.                             On ne saurait
procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal
dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien
droit:
En réponse à
diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat
avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de
dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs
taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas
nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la
valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà,
il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal
nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée
au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des
difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre
1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son
intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans,
l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le
Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC
février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention
parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un
projet de loi dont l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars
1991 déjà cité qui se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil,
concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur
ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout
en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans
quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le
projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions
suivantes dans la loi sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments
situés sur leur territoire."
Ce projet de
loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant
amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier
alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre
1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser
aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes
d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur
d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite
par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO
du 29 novembre 1991).
Ces
nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la
jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un
taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans
le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte
(BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans
les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la
pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la
valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas
dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en
revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles
dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC
septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le
problème comme réglé.
Il ressort
de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la
loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement
douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une
place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne
voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de
recours pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux
réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des
règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil
d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur.
Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application
aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des
décisions de taxation communales.
7.                             L'application
du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires
impliquerait, si l'on suivait l'avis du Service de l'Intérieur, le renvoi de la
cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie non pas directement sa
décision de taxation, mais préalablement le règlement communal lui-même, dont
les nouvelles dispositions devraient avoir effet rétroactif (sur les
difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/ Cheseaux du 14 mars
1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue. Toutefois, compte tenu
des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du réexamen auquel le
Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du règlement dûment adopté
par le législateur communal sans vérifier au préalable si l'application du taux
non réduit prévu par le règlement pour le calcul de la taxe complémentaire
entraîne en l'espèce des conséquences inéquitables au point qu'elles pourraient
paraître violer concrètement un principe constitutionnel.
Les
recourants ne démontrent pas que tel serait le cas. Certes, ils exposent
n'avoir transformé qu'une partie du bâtiment, mais ils perdent de vue que le
règlement communal prévoit pour toute transformation la perception d'une taxe
complémentaire de distribution d'eau sur la base de l'augmentation de la valeur
d'assurance incendie, sans égard au volume des travaux effectués ou à leur
coût. Au reste, ainsi que cela résulte de la jurisprudence rappelée au
considérant 3 ci-dessus, la taxe complémentaire est justifiée non par le volume
ou la surface habitable de leur bâtiment, mais par l'avantage accru que
représente le raccordement pour leur immeuble transformé; cet avantage se
mesure précisément au moment des travaux d'après l'augmentation de valeur du
bâtiment. Quant à la réduction du taux préconisée par la commission communale
de recours, elle est contraire au règlement et, quoi qu'en ait dit la CCRI,
elle ne s'impose pas car on ne voit pas pourquoi la taxe perçue à l'occasion de
transformations devrait être calculée sur d'autres bases que celle que le
règlement met à la charge des propriétaires qui construisent un immeuble neuf
et paient une taxe correspondant à la valeur du bâtiment au moment de sa
construction.
Vu ce qui
précède, le recours de la commune doit être admis, ce qui revient à maintenir
le bordereau du 17 avril 1991 pour ce qui concerne la taxe de raccordement au
réseau d'eau.
8.                             Les deux
autres taxes litigieuses sont prévues par le règlement communal sur les égouts
et l'épuration des eaux usées, adopté par le conseil communal le 3 décembre
1975 et approuvé par le Conseil d'Etat le 5 mars 1976.
Il n'est pas
contesté que ce règlement est fondé sur l'art. 4 déjà cité de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.
La taxe d'introduction
est prévue à l'art. 33 du règlement au taux de 3 %
o
de la valeur d'assurance
incendie à l'indice de l'année en cours. Quant à la taxe d'épuration, elle est
due, selon l'art. 36 du règlement, au taux de 15 %
o
de la même valeur
pour tout bâtiment raccordable
situé à l'intérieur du plan des canalisations à court et à long terme,
condition dont la réalisation n'est pas litigieuse en l'espèce.
Placé sous
le titre "revision des taxes" et doté du titre marginal
"modification de la valeur incendie d'un immeuble", l'art 42 du
règlement précité a la teneur suivante:
"Toute augmentation de la valeur
d'assurance incendie d'un immeuble, au sens de l'art. 25 de l'Ordonnance
générale sur la protection des eaux, donne lieu à une révision des taxes
fondées sur les art. 33, 34, 36 et 37."
La
formulation de ce texte, qui n'a en réalité rien à voir avec les règles sur la
revision des décisions administratives, est particulièrement malheureuse. En
effet, l'art. 25 OGPE définissait non pas la notion d'augmentation de valeur,
mais celle de transformation d'immeuble. En outre, ce texte figurant dans
l'OGPE adoptée le 19 juin 1972 est devenu pratiquement inaccessible pour le
justiciable car il a été abrogé le 3 décembre 1979 (ROLF 1980 p. 48). Le
Recueil systématique du droit fédéral ne permet pas de retrouver aisément sa
trace et il faut de patientes recherches, comme celles qu'avait probablement
effectuées la CCRI avant de rendre son arrêt du 9 mai 1985 déjà cité, pour
parvenir à retrouver le texte en vigueur lors de l'adoption du règlement
communal. Ce texte modifié le 6 novembre 1974 (ROLF 1974 p. 1810) avait la
teneur suivante:
"Est réputée transformation au sens des
art. 19 et 20 de la loi toute modification apportée à des constructions en vue
d'agrandir de plus d'un quart des locaux affectés à une utilisation déterminée
(logement, agriculture, artisanat ou autre ) ou d'en changer le mode
d'utilisation ou d'exploitation dans une proportion semblable."
S'inspirant
par ailleurs du texte de cet article tel qu'il avait été édicté originellement
le 19 juin 1972, la CCRI avait interprété l'art. 42 du règlement communal en ce
sens que, en substance, une taxe complémentaire ne devait être perçue que si
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie était due à des transformations
affectant plus d'un quart de l'immeuble.
Quelque
délicate d'application que soit cette solution, on renoncera en l'espèce à s'en
écarter car l'examen de la police d'assurance incendie figurant au dossier
montre clairement que les combles, où un appartement a été créé par les
recourants, ne représentent en l'espèce que 456 m3 sur un total de 2574 m3. La
proportion du quart n'est pas atteinte de sorte que la commune ne peut pas
prélever de taxe complémentaire, ni pour l'introduction à l'égout ni pour l'épuration.
Il faut donc confirmer l'annulation de la taxe d'épuration prononcée par la
commission communale de recours et réformer sa décision en ce sens que la taxe
d'introduction à l'égout est non seulement modifiée, mais purement et
simplement annulée.
On précisera
que de cette manière, la décision attaquée se trouve réformée dans un sens
défavorable à la commune recourante, mais la "reformatio in pejus"
est expressément prévue en droit fiscal vaudois par l'art. 104 LI auquel
renvoie l'art. 47a LIC (Tribunal administratif, arrêts FI 91/017 du 20 août
1992 et FI 90/023 rendu ce jour; v. encore CCRI, Menuiserie X du 25 juin 1979,
RDAF 1980 p. 276).
Ni les
intimés Claude et Christian Liechti ni la commune recourante n'obtiennent
entièrement gain de cause, de sorte qu'en principe un émolument devrait être
mis à leur charge en vertu de l'art. 55 al. 1 LJPA. Toutefois, compte tenu des
circonstances particulières que constituent notamment le réexamen de la
jurisprudence, les frais resteront à la charge de l'Etat (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision de la
commission de recours en matière d'imposition communale de la commune de BEX du
11 août 1991, admettant le recours de Claude et Christian Liechti, est réformée
en ce sens que:
-        le bordereau litigieux du 17
avril 1991 est maintenu pour ce qui concerne la taxe de raccordement d'eau
-        le bordereau litigieux du 17
avril 1991 est annulé pour ce qui concerne la taxe d'introduction à l'égout
La décision de la
commission de recours en matière d'imposition communale de la commune de BEX du
11 août 1991 est maintenue pour ce qui concerne l'annulation de la taxe
d'épuration.
III.                     Les frais restent à
la charge de l'Etat, l'avance de frais effectuée par la commune recourante
devant lui être restituée.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- à la commune recourante, par la
Municipalité de et à 1880 BEX, sous pli recommandé;
- aux intimés Claude et Christian
Liechti
- à la Commission communale de
recours, par son président, M. François Gillard, Le Dévens, 1887 Fenalet
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.