vd_omni · AC.2004.0006 · 2005-06-21 · fr

PETTER/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Faoug, Service de l'aménagement du territoire | Une commune peut fixer dans un plan général d'affectation le principe du tracé des cheminements piétonniers à réaliser. Mais la disposition réglementaire qui permet à la municipalité de conditionner l'octroi du permis de construire à la réalisation effective du passage pour piéton ne repose pas sur une base légale suffisante et viole la garantie de la propriété.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.06.2005 AC.2004.0006

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 juin 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Monique Ruzicka-Rossier
et M. Antoine Thélin, assesseurs.
recourante
Lydia PETTER,
à Faoug,
représentée par Robert LIRON, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par le Service de justice, de
l'intérieur et des cultes, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Municipalité de Faoug,
représentée
par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
2.
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté
par le Service de l'aménagement du territoire, Université 3, à Lausanne,
Objet
Révision du plan
général d'affectation
Recours Lydia PETTER contre décision du Département des
Infrastructures du 10 décembre 2003 (révision du plan général d'affectation
de la Commune de Faoug, parcelle 10)
Vu les faits suivants
A.
a) Lydia Petter est propriétaire de la parcelle 10 du
cadastre de la Commune de Faoug. Ce bien-fonds est limité au sud-est par la
route cantonale reliant Avenches à Faoug. Il comporte une ancienne construction
rurale implantée à proximité de la route et s'étend en contrebas sur des
parties aménagées en jardin et en pré-champs. Ce terrain est limité à l'est par
une parcelle communale supportant le bâtiment de l'école et à l'ouest par la
parcelle 11 qui rejoint en amont la route cantonale Faoug - Avenches. Le bien-fonds
était classé en zone de village par le plan des zones de la commune de Faoug
approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mai 1979.
b) La Municipalité de Faoug (ci-après : la municipalité)
a soumis à l'enquête publique, du 23 novembre au 22 décembre 2001, un projet de
nouveau plan général d'affectation classant l'entier de la parcelle 11 en zone
de village A. Le projet de plan mentionne encore un parcours piétonnier à titre
indicatif traversant la parcelle 10 afin de créer un chemin piétonnier reliant
le collège à la route cantonale Faoug - Avenches. Le cheminement remonte sur la
route cantonale par une emprise sur la parcelle 11 longeant la limite de la
parcelle 10.
c) L'opposition formée par Lydia Petter contre le
cheminement piétonnier lors de l'enquête publique ouverte du 23 mars au 21
avril 2001 a été partiellement admise par le Conseil communal de Faoug lors de
sa séance du 2 octobre 2001; la disposition réglementaire concernant les
cheminements piétonniers a été modifiée et elle a fait l'objet d'une enquête
publique complémentaire ouverte du 23 novembre au 22 décembre 2001. Le Conseil
communal de Faoug a adopté le plan ainsi que son règlement le 26 mars 2002. Le
recours formé par Lydia Petter contre cette décision auprès du Département des infrastructures
a été rejeté le 10 décembre 2003.
B.
Lydia Petter a contesté cette décision par le dépôt d'un
recours au Tribunal administratif le 7 avril 2004. Elle demande la suppression
du parcours piétonnier traversant la parcelle 10 et la suppression de la
disposition réglementaire concernant ce passage. La municipalité s'est
déterminée sur le recours le 12 février 2004 en concluant à son rejet. La
possibilité a été donnée à la recourante de déposer un mémoire complémentaire
et le tribunal a tenu une audience à Faoug le 7 octobre 2004. Un compte rendu
résumé de l'audience a été transmis aux parties avec la possibilité de se
déterminer sur ce document.
Considérant en droit
1.
a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure
de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir d'examen du
département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1 LATC entré en
vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires précisent toutefois
que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui ont été adoptés par
le conseil de la commune avant son entrée en vigueur (art. 3 de la loi du 4
mars 2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan général
d'affectation et son règlement les 2 octobre 2001 et 26 mars 2002 et le
département a statué sur le recours le 10 décembre 2003; ce sont donc les
anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en vigueur jusqu'au
31 décembre 2003, qui sont applicables pour déterminer l'étendue du
pouvoir d'examen du département.
b) Selon l'art. 60a aLATC, le
département se prononçait sur les recours contre les décisions en matière de
plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen, c'est-à-dire un contrôle
qui s’étendait à l’opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité
cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement
retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle
insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à
des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas
suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia
435 consid. 4a).
Par ailleurs, même dans un contrôle
limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents
points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser
à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la
conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2
LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT),
ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres
dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement
au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du
patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la
nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1
in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les
principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la
mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).
c) Le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4
mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation,
est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département,
qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA).
Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de
planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte
de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a
pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon
erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir
aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier
2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999,
ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la
cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal
n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée
d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte,
par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et
AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui
entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998).
2.
La recourante conteste le principe du passage
piétonnier traversant sa parcelle d'est en ouest ainsi que les effets
juridiques attachés à ce passage tels qu'ils sont définis par l'art. 17 al. 2
du règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(RPGA).
a) L'article 17 RPGA est formulé de la manière
suivante :
Article 17 : parcours piétonniers
Des parcours piétonniers sur domaine privé seront maintenus
ou créés pour assurer un réseau continu mettant en relation les différents
équipements, espaces publics et quartiers.
La Municipalité pourra conditionner un projet de
constructions ou d'aménagement à la réalisation effective d'un passage pour
piétons satisfaisant aux mêmes conditions de liaisons que prévoit le plan, ou,
tout au moins, à la possibilité de le réaliser ultérieurement.
aa) La création de parcours
piétonniers est régie par la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les
chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (ci-après : LCPR ou loi
fédérale sur les chemins pour piétons). La loi fédérale sur les chemins pour piétons
a pour but essentiel l’établissement de réseaux de chemins pour piétons à
l’intérieur des agglomérations (art. 2 LCPR) et de réseau de chemins de
randonnée pédestre destinés principalement au délassement et qui se trouvent en
principe hors des agglomérations (art. 3 al. 1 LCPR). Un des objectifs
recherchés par la loi tend à éviter la détérioration du réseau des chemins de
randonnée pédestre par un asphaltage des chemins en terre battue (
Conseil fédéral
, Message concernant une
loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre,
in FF 1983 IV p. 4-5). L’asphaltage des chemins de randonnée avait d’ailleurs
été à l’origine de l’initiative populaire "pour le développement des
chemins et des sentiers” déposée en 1974, puis acceptée par le peuple et les
cantons le 18 février 1979 et qui attribue à la Confédération, par
l’introduction de l'art. 37 quater aCst., la compétence d’établir les principes
applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres (message précité p.
3 et 11).
bb) Selon l'art. 2 LCPR, les réseaux de chemins pour
piétons comprennent les chemins pour piétons proprement dits, ainsi que les
zones piétonnes, les rues résidentielles et autres voies du même type,
judicieusement raccordées. Les trottoirs et les passages pour piétons peuvent
servir de jonction (al. 2). Les chemins pour piétons desservent et relient
notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les jardins d'enfants
et les écoles, les arrêts des transports publics, les établissements publics,
les lieux de détente et les centres d'achat (al. 3). Le message du Conseil
fédéral précise que les trottoirs et les passages pour piétons peuvent
également faire partie du réseau alors même qu'ils n'offrent pas la sécurité
nécessaire aux piétons, notamment en ce qui concerne les personnes qui courent
les plus grands risques d'accidents tels que les enfants et les personnes
âgées, d'où la nécessité de séparer dans la mesure du possible les liaisons
piétonnes de la circulation motorisée (message précité FF 1983, IV page 8). Le
message du Conseil fédéral fait encore état d'un rapport du groupe de travail
"sécurité routière" institué par le Département fédéral de Justice et
Police, qui avait constaté que la forte proportion de piétons, en particulier
des enfants et des personnes âgées tués ou blessés dans des accidents de la
circulation nécessitait d'urgence et partout une protection accrue (message
précité, ff 1983, IV page 4).
cc) L'application
de la loi fédérale sur les chemins de randonnée nécessite l’adoption d’une
législation cantonale d’exécution pour fixer les effets juridiques des plans
des réseaux de chemins pour piétons et régler la procédure d’établissement et
de modification de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a
cependant pas encore adopté une législation d’exécution de la loi fédérale sur
les chemins de randonnée. Le Gouvernement n'a pas fait usage non plus de la
faculté que lui réserve l’art. 16 LCPR pour désigner à titre provisoire les
réseaux auxquels la loi fédérale doit être appliquée.
Cependant, même en l'absence d'une
législation cantonale d'exécution et d'un plan du réseau des chemins pour
piétons, les principes de la LCPR doivent être pris en considération pour
déterminer dans les procédures de planification notamment si les mesures de
sécurité suffisantes sont prises ou prévues à l'endroit des cheminements
piétonniers régulièrement utilisés par les enfants pour se rendre à l'école ou
le long de ce qui relie les commerces, services publics et habitations aux
arrêts des transports publics (arrêt AC 98/005 du 30 avril 1999, cf. aussi
Jomini, Commentaires lat. article 19 no 25 et Dep. 1995 p. 609).
b) En l'espèce, le cheminement piétonnier litigieux
permet de relier l'école à la route cantonale Avenches-Faoug sans passer par le
trottoir longeant cette voie. La conception de ce cheminement et son tracé
répondent aux objectifs d'intérêts publics recherchés par la législation
fédérale sur les chemins pour piétons; il permet en effet de relier un
établissement scolaire aux zones résidentielles situées de part et d'autre de
la route cantonale Avenches-Faoug. Le cheminement trouve d'ailleurs un
prolongement dans la direction du sud dans le quartier "Sur les
jardins" et permet de rejoindre la petite route communale longeant la
limite sud de la parcelle 10 et qui fait partie également du cheminement
piétonnier traversant le village pour rejoindre la gare. Le principe du tracé du
cheminement piétonnier traversant la parcelle 10 de la recourante permet
d'éviter que les élèves longent le trottoir de la route cantonale et répond aux
objectifs recherchés par la législation fédérale sur les chemins pour piétons.
La mesure de planification peut donc être maintenue.
3.
La recourante soutient encore que l'article 17
al. 2 RPGA qui permet à la municipalité de conditionner un projet de
construction à la réalisation effective d'un passage pour piétons violerait la
garantie de la propriété.
a) La garantie de la propriété est un droit
fondamental garanti par la Constitution fédérale (art. 26 al. 1 Cst.). Cette
garantie n'est toutefois pas absolue. Des restrictions au droit de propriété
sont admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une
base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et respectent le
principe de proportionnalité (v. art. 36 al. 1 à 3 Cst. et les ATF 121 I 117
consid. 3b, p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a, p. 142, 270 consid. 3 p. 273;
119 Ia 348 consid. 2a, p. 353
).
b) La jurisprudence distingue la base
légale formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une
règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un
autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une
base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter
la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être
exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle
soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les
règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la
délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin
d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en
faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la
délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et
commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au
contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF
102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de
l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction
prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation
législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).
c) L'art. 47 al. 2 LATC est une base légale formelle
avec une délégation législative permettant aux communes de fixer dans leur
règlement d'affectation les limites des constructions des voies publiques existantes
ou à créer (chiffre 1) ainsi que les dispositions relatives à l'aménagement et
à la destination des voies publiques existantes ou à créer (chiffre 2). La loi
sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), qui assimile les sentiers publics aux
routes (art. 1
er
al. 2 LR), permet également aux communes d'établir
des plans d'affectation fixant les limites des constructions pour les routes ou
fractions de routes à créer (art. 9 al. 1 LR) et fixe la procédure applicable
aux projets de construction (art. 13 LR). L'art. 14 LR précise que les terrains
nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement
parcellaire ou par expropriation. L'art. 17 al. 2 RPGA permet à la municipalité
de conditionner un projet de construction ou d'aménagement à la réalisation
effective d'un passage pour piétons conforme aux conditions de liaisons prévues
par le plan ou qui réserve au moins la possibilité de le réaliser
ultérieurement. Cette disposition permet ainsi à la municipalité de refuser le
permis de construire si le propriétaire n'accepte pas, d'une part, de réaliser
le passage piétonnier prévu par le plan et, d'autre part, d'accorder à la
collectivité publique les droits nécessaires pour l'usage du passage par le
public. Or, l'art. 47 al. 2 chiffres 1 et 3 LATC permet seulement aux communes
de réserver le tracé du cheminement piétonnier. De même la législation sur les
routes ne permet pas à la municipalité d'acquérir les terrains ou les droits
nécessaires à la réalisation d'un passage dans le cadre de ses compétences de
police des constructions, telles qu'elles sont définies à l'art. 17 LATC, en fixant
une condition au permis de construire. Le mode d'acquisition des terrains est clairement
défini par l'art. 14 LR et cette disposition ne permet pas d'acquérir les
droits nécessaires au passage piétonnier selon la procédure prévue par l'art.
17 al. 2 RPGA, à défaut d'accord pour une vente de gré à gré ou d'un
remaniement parcellaire. Seule l'ouverture d'une procédure d'expropriation,
selon les articles 12 et ss de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974
permet à la collectivité d'obtenir la réalisation d'un passage piétonnier sur
un fond privé. En tant que l'art. 17 al. 2 RPGA impose au propriétaire des
restrictions dont le principe n'est pas contenu dans la délégation législative
cantonale, cette disposition ne repose pas sur une base légale suffisante. En
définitive, la commune peut seulement imposer dans son plan général
d'affectation, une implantation des constructions qui préserve le parcours
piétonnier prévu à titre indicatif par le plan général d'affectation. Compte
tenu du fait que l'art. 54 al. 2 LPJA accorde au  Tribunal administratif un
pouvoir de décision en réforme en cas d'admission du recours, l'art. 17 al. 2 RPGA
peut être modifié par le présent arrêt afin d'adopter une formulation conforme
à la garantie de la propriété. Pour atteindre le but recherché par l'autorité
communale, cette disposition doit être formulée comme suit :
"L'implantation des
constructions doit préserver les parcours piétonniers prévus à titre indicatif
par le plan général d'affectation. La municipalité peut déroger à cette
disposition à condition que la possibilité de réaliser des liaisons
équivalentes soit préservée
."
Cette formulation permet de préserver les passages pour
piétons prévus par le plan général d'affectation et qui nécessiteront, à défaut
d'accord du propriétaire, l'ouverture d'une procédure d'expropriation en vue de
la réalisation effective du passage.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que
le recours doit être partiellement admis. La décision attaquée doit ainsi être
réformée par une modification de l'art. 17 al. 2 RPGA dans le sens indiqué aux
considérants qui précèdent. Au vu de ce résultat, il y a lieu de répartir les
frais de justice, arrêtés à fr. 1'500.--, à parts égales entre la Commune de
Faoug et la recourante et de compenser les dépens (art. 55 al. 3 LJPA)
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département des infrastructures est
réformée en ce sens que l'art. 17 al. 2 RPGA est modifié pour être approuvé
avec la teneur suivante:
" L'implantation d'une construction doit préserver les
parcours piétonniers prévus à titre indicatif dans le plan général
d'affectation. La Municipalité peut déroger à cette disposition à condition que
la possibilité de réaliser des liaisons équivalentes soit préservée."
Elle est maintenue pour le
surplus.
III.                Un émolument de justice de
750.-- (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Faoug
d'une part, et de la recourante Lydia Petter d'autre part.
IV.               Les dépens sont compensés.
Lm/san/Lausanne, le 21 juin 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)