vd_omni · AF.1985.0028 · 1996-02-07 · fr

PORTA Benjamin c/ ccl Syndicat AF AR 19 | L'attribution litigieuse ne respecte pas le principe de péréquation réelle; cela étant et en application de l'art. 22 ORN, il appartient à l'autorité compétente en matière d'expropriation d'examiner l'entier des prétentions du recourant et leur indemnisation, cas échéant par une attribution en nature, selon art. 18 al. 2 LFEx

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.1996 AF.1985.0028

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 février 1996
sur les recours formés par
Benjamin PORTA
,
représenté par l'avocat Raymond Didisheim, case postale 3640, 1002 Lausanne,
contre
1. la décision de la
commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 19
, à Lutry, du 9
mars 1978 concernant les attributions de l'intéressé au nouvel état, et
contre
2. la décision du conservateur du
registre
foncier du district de Lavaux
, du 21 octobre 1985, ordonnant l'inscription
du nouvel état au registre foncier.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Samuel Pichon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières AR no 19, à Lutry, a
soumis à l'enquête publique, du 20 juin au 19 juillet 1977, l'estimation des
terres et des valeurs passagères, ainsi que la répartition des nouvelles
parcelles et des servitudes. Benjamin Porta était alors propriétaire à l'ancien
état des parcelles 14 et 834; en particulier, la parcelle 14 comportait une
surface de 5'376 m², dont environ 4'900 m² étaient colloqués en zone
constructible (faible densité). A la suite de son intervention lors de
l'enquête, la commission de classification a légèrement modifié les
attributions de Benjamin Porta dans le secteur de la Belle Ferme, où se
trouvent les parcelles 440 et 444 nouvel état. Quoi qu'il en soit, la
commission de classification a attribué à Benjamin Porta, dans sa décision sur
réclamation du 9 mars 1978, les parcelles NE 444 et 538. C'est contre cette
décision que Benjamin Porta s'est pourvu auprès de la Commission centrale des
améliorations foncières (ci-après: CCAF), par un recours du 20 mars 1978; il
constatait surtout que la parcelle NE 444, d'une surface de 6'476 m², qui lui
était attribuée en lieu et place de la parcelle AE 14, se trouvait en zone
inconstructible.
B.                    Dans son prononcé du 20
juin 1980, la CCAF a rejeté le recours pour des motifs essentiellement
procéduraux; elle relève notamment dans son arrêt que le recours de Benjamin
Porta ne tendait pas réellement à remettre en cause le nouvel état, ce qui en
principe eût été justifié, mais plutôt à obtenir de l'Etat de Vaud, Bureau de
construction des autoroutes (ci-après: BAR), l'engagement de tout mettre en
oeuvre pour faire passer la parcelle NE 444 en zone constructible. Sur recours
de droit public, le Tribunal fédéral a annulé ce prononcé par un arrêt du 4
mars 1981. On citera ci-après le considérant 2 dudit arrêt:
"2.-         Il est vrai qu'en
matière de remaniements parcellaires en vue de la construction des autoroutes,
l'art. 23 de l'ordonnance fédérale du 24 mars 1964 sur les routes nationales
(ORN; RS 725.11) prévoit que "si la procédure de remembrement ne permet
manifestement pas de contenter le propriétaire foncier qui réclame à juste
titre le remplacement d'un bien-fonds déterminé, la procédure d'expropriation
doit être ouverte à la demande du propriétaire ou d'office".
Pour le cas où cette disposition
pourrait s'appliquer en l'espèce, il faut relever que l'ouverture d'une telle
procédure présuppose que la procédure de remaniement parcellaire n'a pas permis
de trouver une solution satisfaisante. Or on ne peut pas dire que tel est le
cas en l'espèce: si la Commission centrale a rejeté le recours, ce n'est pas
qu'elle jugeait impossible de donner satisfaction au recourant dans le cadre du
remaniement parcellaire, mais parce que le recourant n'avait pas pris les
conclusions adéquates dans son recours. Elle reconnaît au contraire qu'elle
"aurait pu entrer en matière si le recourant avait conclu à la
modification du nouvel état et à l'attribution d'une autre parcelle dans
l'hypothèse où le Bureau de construction des autoroutes ne prenait pas
l'engagement demandé". D'autre part, il n'est pas exclu que le recourant
préfère garder la parcelle 444 (même sans la garantie de la possibilité d'y
bâtir à l'avenir) et recevoir une soulte en compensation de la différence de
valeur entre son ancienne et sa nouvelle parcelle.
C'est pourquoi l'ouverture de la
procédure de l'art. 23 ORN ne pourrait de toute façon pas être requise avant
que les questions ci-dessus soient tranchées dans le cadre de la procédure du
remaniement parcellaire."
D.                    Par la suite, les
parties, Benjamin Porta en particulier, ont entrepris de nombreuses démarches
en vue d'obtenir que l'ensemble de la parcelle NE 444, devenue par la suite la
parcelle no 4228 du cadastre de Lutry, soit colloquée dans son intégralité en
zone constructible. On note par exemple au dossier la présence d'une opposition
en date du 20 décembre 1982 de Benjamin Porta déposée lors de l'enquête
publique relative au nouveau plan des zones de la Commune de Lutry. Dans le
cadre de la procédure d'adoption du plan des zones, cette démarche a échoué, le
secteur de la Belle Ferme étant en effet colloqué en zone intermédiaire dans
ledit plan, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987.
Ultérieurement, ce même secteur a fait l'objet d'une procédure de plan de
quartier, laquelle a abouti à l'adoption du plan partiel d'affectation
"Le
Miroir"
par le Conseil communal de Lutry, en date du 6 avril 1992; le
Conseil d'Etat du canton de Vaud a délivré quant à lui son approbation le 9
juillet 1993. Dans ce cadre, la parcelle 4228 du cadastre de Lutry a été
attribuée à raison de 2'500 m² environ en secteur d'habitations individuelles,
le solde de la parcelle, qui compte au total 6'476 m², étant attribué au
secteur agricole de ce plan. On notera, dans le souci d'être complet, que
Benjamin Porta avait déposé une requête au Conseil d'Etat aussi bien à
l'encontre du plan des zones que, par la suite, à l'encontre du plan partiel
d'affectation
"Le Miroir"
; ses requêtes ont été rejetées par
le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993.
E.                    Par lettre du 18 avril
1984, le vice-président de la CCAF s'adressait à la commission de
classification, ainsi qu'au conseil du recourant; il précisait notamment à ce
dernier ce qui suit:
"... nous interpellons par le même
courrier la commission de classification en lui demandant de reprendre l'examen
du cas et de vous convoquer à cet effet. Si, comme il y a tout lieu de le
craindre, la commission de classification n'est plus en mesure de proposer à
votre client une parcelle d'échange, elle devra alors, conformément à la loi,
ainsi qu'à l'arrêt du Tribunal fédéral, fixer le montant de l'indemnité à
laquelle votre client a droit en raison de la différence de valeur entre
l'ancien et le nouvel état."
Cependant, compte tenu
de la procédure relative à l'adoption du plan des zones qui se déroulait durant
cette période, Benjamin Porta et la commission de classification sont convenus
d'attendre le résultat de celle-ci avant de reprendre le problème découlant de
l'arrêt du Tribunal fédéral. Cependant, dans sa lettre du 26 septembre 1984, la
commission de classification s'engageait à rechercher une solution soit sous
forme d'un échange avec la parcelle voisine qui est propriété du BAR, soit sous
forme d'une indemnité, pour compenser la différence des surfaces constructibles
entre l'ancien et le nouvel état. Selon ce courrier, M. Porta s'engageait à ne
pas faire opposition au transfert de propriété, qui a été fixé au 1er octobre
1984.
F.                     Néanmoins, lors de
l'enquête relative à l'inscription du nouvel état du remaniement parcellaire
autoroute AR no 19, Benjamin Porta a déclaré faire opposition à l'inscription
de celui-ci en ce qui concerne la parcelle no 4228; le conservateur du registre
foncier, ayant écarté cette opposition par décision du 21 octobre 1985,
Benjamin Porta a recouru contre celle-ci par acte du 31 octobre 1985 adressé à
la CCAF.
G.                    Les parties, notamment
Benjamin Porta ont préféré attendre l'issue des procédures parallèlement en
cours relatives à l'affectation du secteur de la Belle Ferme, à la
Croix-sur-Lutry, plutôt que d'activer la présente procédure.
Le Tribunal
administratif a été informé, par lettre du conseil du recourant du 23 décembre
1993, de l'échec de ses tentatives portant sur l'affectation de sa parcelle en
zone à bâtir; l'instruction a dès lors été reprise, ce qui a conduit la
commission de classification, le 25 février 1994, le recourant, le 24 octobre
1995, et enfin le Service des routes et des autoroutes, le 9 novembre 1995 à
compléter leurs moyens, respectivement à déposer leurs déterminations. Dans
l'intervalle et à la demande du Service des routes et des autoroutes une
procédure d'expropriation a été ouverte devant la Commission fédérale
d'estimation du 2ème arrondissement, en application de l'art. 23 de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 24 mars 1964 sur les routes nationales (RS
725.111; ci-après: ORN). Il ressort néanmoins du procès-verbal de la séance du
31 octobre 1994 de cette commission que les parties à la procédure
d'expropriation, soit l'Etat de Vaud, Service des routes et des autoroutes, et
Benjamin Porta sont convenus de suspendre celle-ci pour entamer des pourparlers
transactionnels, puis, en cas d'échec de ceux-ci, pour permettre au Tribunal
administratif de statuer sur le litige relatif au remaniement, actuellement
pendant devant lui.
H.                    On précisera encore que
le recourant, dans son mémoire du 24 octobre 1995, conclut à ce que la décision
lui attribuant, à titre de compensation partielle, la parcelle no 4228
(anciennement NE 444) du cadastre de Lutry est annulée; en conséquence, ordre
est donné au conservateur du registre foncier du district de Lavaux de radier
l'inscription du recourant comme propriétaire de ladite parcelle. Au contraire,
le Service des routes et des autoroutes, qui a déclaré se substituer au
Syndicat AR 19 a conclu à la confirmation du recourant dans sa qualité de
propriétaire de la parcelle 4228, l'intéressé n'étant renvoyé à agir devant la
Commission fédérale d'estimation que pour ce qui a trait à ses prétentions en
indemnités. Quant à la commission de classification, elle s'est notamment
référée à son courrier précité du 26 septembre 1984; elle a ajouté que le
Syndicat AR 19 était proche de sa dissolution, de sorte qu'elle n'était plus en
mesure de lui imposer une soulte quelconque.
Considérant en droit:
1.                     a) Le nouvel état, en
tant qu'il concerne Benjamin Porta, notamment dans l'attribution qui lui a été
faite de la parcelle 4228 du cadastre de Lutry, n'est pas entré en force. En
effet, l'arrêt de la CCAF du 20 juin 1980, qui rejetait le recours de Benjamin
Porta contre ce nouvel état, a été annulé. Autrement dit, le recours de
l'intéressé du 20 mars 1978 est toujours pendant. C'est donc à tort, à tout le
moins pour ce qui a trait à la parcelle 4228, objet du présent litige, que le
conservateur du registre foncier du district de Lavaux a inscrit Benjamin Porta
audit registre comme propriétaire de ce bien-fonds. En revanche, l'inscription
du nouvel état au registre foncier ne paraît pour le surplus pas critiquable.
b) Sans doute, un
arrangement aurait pu venir à chef entre les parties et l'arrêt du Tribunal fédéral
le laissait d'ailleurs entendre. Tel n'a cependant pas été le cas, l'échec
résultant au premier chef du fait que la parcelle 4228 n'a finalement pas pu
être colloquée intégralement ou en majeure partie en zone constructible.
Le Service des routes
et des autoroutes fait valoir que Benjamin Porta serait forclos pour s'opposer
à l'attribution qui lui a été faite de la parcelle 4228; ce moyen est
manifestement erroné, Benjamin Porta s'étant simplement borné à tenter toutes
les démarches utiles de nature à conduire à un arrangement, mais finalement
sans succès. Au demeurant, dans la mesure où son recours du 31 octobre 1985 n'a
jamais été assorti de l'effet suspensif et qu'il était donc inscrit - ne
serait-ce que provisoirement - à titre de propriétaire de cette parcelle,
Benjamin Porta était bien légitimé à en défendre le statut. Le recourant n'a
par ailleurs jamais retiré sa contestation quant à l'attribution de cette
parcelle, même s'il n'a pas véritablement relancé la CCAF, puis le Tribunal
administratif, pour un avancement rapide de la procédure. Autrement dit, on ne
saurait conclure en l'espèce à l'existence d'un retrait du recours par acte
concluant, ce qui ne devrait d'ailleurs être admissible que dans des
circonstances très exceptionnelles.
2.                     La seule question qui
paraît diviser aujourd'hui les parties a trait à l'attribution de la parcelle
4228 au recourant Benjamin Porta; alors que ce dernier la refuse, le Service
des routes et des autoroutes voudrait au contraire qu'on la lui impose.
a) Sous réserve de
l'art. 97 LAF, qui n'est pas en cause ici, il convient d'appliquer le régime de
l'art. 55 let. a LAF, lequel prévoit le principe dit de la compensation réelle;
dans ce cadre, le propriétaire concerné a droit en principe à l'attribution de
terres de même nature et de même valeur (ATF 95 I 366, c.4; ATF 95 I 522, c.
4), ainsi que de même surface (ATF 96 I 39, spéc. p. 42, JT 1971 I 311; voir
toutefois dans un sens plus nuancé, ATF 100 Ia 223, JT 1976 I 16 et Etude
DFJP/OFAT ad LAT, n° 8 lit d ad art. 20, p. 254), le tout sous réserve d'une
déduction pour les installations communes (ATF 95 I 372 précité, spéc. p. 372
in fine) et pour autant que ces principes puissent être concrétisés compte tenu
des impératifs techniques de l'entreprise d'améliorations foncières (ATF 96 I
39, spéc. c. 2, p. 41).
Dans sa jurisprudence
relative à l'art. 55 al. 1 lit. a LAF, la Commission centrale a admis en règle
générale une diminution de surface lorsque celle-ci n'excédait pas 5% de la
prétention en surface après déduction des emprises. Elle a expressément indiqué
que les normes admissibles permettaient, sauf circonstances exceptionnelles,
une diminution de l'ordre de 5 à 8% après déduction des emprises nécessaires
aux ouvrages collectifs (RDAF 1980, p. 430 et les réf. citées). Un autre arrêt
a précisé à cet égard qu'une diminution supérieure à 5% n'est tolérable que si
la perte en chiffres absolus n'excède pas quelques dizaines de mètres carrés
(CCAF Porchet, du 25.5.1989; prononcé J. P. c/Syndicat AF de Provence du 23 mai
1990, consid. 1a).
On peut se demander si
cette solution relativement rigide ne doit pas être assouplie, notamment au
regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut. Cependant, on
ne saurait admettre, en zone à bâtir, l'application d'un raisonnement
similaire, consistant à prohiber des attributions, dans une telle zone,
comportant des variations de plus de 5% - notamment en surface - entre l'ancien
et le nouvel état; des différences de cet ordre ou supérieures peuvent en effet
apparaître parfaitement admissibles eu égard aux possibilités de bâtir (compte
tenu des coefficients notamment) des biens-fonds du propriétaire concerné à
l'ancien, respectivement au nouvel état.
b) Quoi qu'il en soit,
dans le cas d'espèce, toutes les parties sont d'accord pour admettre que le
principe de la compensation réelle n'est pas respecté par l'attribution de la
parcelle 4228, en remplacement de la parcelle AE 14. Tel était apparemment
l'avis du Tribunal fédéral; telle est aujourd'hui aussi la position tant du
Service des routes et des autoroutes que de la commission de classification, ce
d'autant que le syndicat ne serait plus à même de financer une quelconque
soulte. Cette constatation ne peut qu'être confirmée, indépendamment de
l'application ou non de la jurisprudence rigoureuse de la CCAF, citée plus
haut, la surface en zone à bâtir à l'ancien état étant de quelque 4'900 m²,
celle-ci passant à 2'500 m² environ après l'entrée en force du PPA
"Le
Miroir"
. Dès lors, l'art. 55 let. a LAF ne permet pas d'imposer à
Benjamin Porta l'attribution de la parcelle 4228, même en renvoyant celui-ci à
agir devant la Commission fédérale d'estimation pour l'obtention d'une
indemnité.
c) Sans doute, une
telle solution eût été possible, si Benjamin Porta y avait consenti (dans ce
sens, v. ATF précité du 4 mars 1981; vu cet arrêt, on ne comprend d'ailleurs
pas pourquoi le service intimé conteste au recourant la faculté de se prévaloir
du fait qu'il n'a pas délivré son consentement à l'attribution de la parcelle
litigieuse). Comme tel n'est pas le cas et que, par ailleurs, il n'est pas
contesté que la procédure de remembrement n'a manifestement pas permis de
contenter le propriétaire foncier qui réclame à juste titre le remplacement
d'un bien-fonds déterminé, la procédure d'expropriation, d'ores et déjà
ouverte, doit nécessairement être conduite à son terme (art. 23 ORN dans son
ancienne teneur, correspondant aujourd'hui en substance à l'art. 22 de la
nouvelle ordonnance du 18 décembre 1995 sur le même objet, en vigueur dès le 1er
janvier 1996, ROLF 1996, 250; sur les relations entre la procédure de
remembrement et celle d'expropriation, v. ATF 119 Ib 353, consid. 2; ATF 110 Ib
46, consid. 1 et réf. citées). Or, dans le cadre de celle-ci, la Commission
fédérale d'estimation pourra être saisie, le cas échéant, de la question d'une
réparation en nature du préjudice subi par Benjamin Porta (v. à ce sujet art.
18 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation; son al. 2 prévoit
notamment que la réparation en nature n'est admissible, sans le consentement de
l'exproprié, que si les intérêts de celui-ci sont suffisamment sauvegardés).
Autrement dit, dans la mesure où l'on constate de toute façon que la procédure
de remembrement a échoué pour ce qui concerne Benjamin Porta, il apparaît plus
opportun qu'une seule autorité, en l'occurrence la Commission fédérale
d'estimation, examine l'ensemble des prétentions de celui-ci, au regard des
art. 16 ss de la loi fédérale d'expropriation, y compris une éventuelle
réparation en nature.
3.                     Il convient dès lors de
faire droit aux conclusions du recourant Benjamin Porta, s'agissant du recours
du 20 mars 1978; à défaut d'une autre solution, la décision attaquée relative à
l'attribution à Benjamin Porta de la parcelle 4228 (anciennement NE 444) doit
être réformée en ce sens que la parcelle précitée doit être attribuée à l'Etat
de Vaud, pour le compte du Service des routes et des autoroutes.
Quant au recours du 31
octobre 1985, il relevait clairement de la compétence du Département des
finances, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi du 23 mai 1972 sur le
registre foncier. En l'état, il apparaît superflu de procéder au renvoi de
cette dernière cause au département précité; la réforme de la décision de la
commission de classification relative à l'attribution au recourant de la
parcelle no 4228 doit en effet conduire le conservateur à revoir à son tour sa
décision relative à l'inscription au registre foncier de Benjamin Porta comme
propriétaire de cette parcelle.
Vu l'issue des
pourvois, le présent arrêt sera rendu sans frais. Pour le surplus, le
recourant, qui a consulté avocat, a droit à l'allocation de dépens, à la charge
de l'Etat de Vaud (Service des routes et des autoroutes), lesquels seront
arrêtés à 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours du
20 mars 1978 est admis, celui du 31 octobre  1985 étant déclaré irrecevable.
II.                     La décision de
la commission de classification du 9 mars 1978, en tant qu'elle a trait à
l'attribution à Benjamin Porta de la parcelle 4228 (anciennement NE 444) du
cadastre de Lutry, est réformée en ce sens que dite parcelle est attribuée à
l'Etat de Vaud, pour le compte du Service des routes et des autoroutes.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
IV.                    Le Département
TPAT (compte du Service des routes et des autoroutes) versera au recourant
Benjamin Porta un montant de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à titre de
dépens.
mp/Lausanne, le 7 février 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint