vd_omni · FO.2011.0026 · 2012-10-05 · fr

X.________ et Y.________ /Municipalité de La Tour-de-Peilz, Unité logement | Recours interjeté contre la décision du SELT autorisant les recourantes à vendre leur appartement, à la condition que le prix de vente n'excède pas le montant de 435'000 francs, alors que le prix convenu avec les acheteurs était de 535'000 francs. Admission du recours au motif qu'une mesure de contrôle étatique du prix de vente, avec la possibilité de l'abaisser sensiblement, ne figure pas dans le texte actuel de la LAAL, alors qu'une telle restriction, qui est une atteinte grave à la garantie de propriété, nécessite une base légale claire dans une loi au sens formel. Arrêt rendu dans le cadre de la procédure 34 ROTC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.10.2012 FO.2011.0026

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 octobre 2012
Composition
M. André Jomini, président; M. Eric
Brandt et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
1.
X.________,
(France),
2.
Y.________,
(France),
toutes deux
représentées par Me Christophe MISTELI, avocat à
Vevey,
Autorité intimée
Unité logement du
Secrétariat général du DINT (auparavant: Service de l'économie, du logement
et du tourisme),
Autorité concernée
Municipalité de La Tour-de-Peilz,
Objet
Recours X.________ et Y.________ c/
décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 28 septembre
2011
(condition à l'autorisation d'aliéner un
appartement loué)
Vu les faits suivants :
A.
X.________ et Y.________ ont acquis en
copropriété le 3 juillet 2009, pour le prix de 420'000 francs, un appartement
de 3,5 pièces avec balcon, de 92 m
2
80, situé au 2
ème
étage du bâtiment à ********. Cet appartement est soumis au régime de la propriété
par étages (PPE) depuis le 11 juillet 2008. Le bâtiment a été construit dans
les années 1930.
Cet appartement
était occupé par un locataire. Les nouvelles propriétaires ont repris le bail,
le locataire conservant ainsi son logement. Le loyer mensuel net était, lors de
l'acquisition, de 1'372 fr.; il a été ramené, dès le 1
er
avril 2011,
à 1'283 fr.
En vue de cette
vente immobilière, le Service cantonal de l'économie, du logement et du
tourisme (SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce en
janvier 2012, mais dont les compétences en matière de surveillance du parc
locatif ont été attribuées à l'Unité logement dépendant du Secrétariat général
du Département de l'intérieur) avait délivré le 18 mars 2009 au précédent
propriétaire (Z.________) une autorisation fondée sur l'art. 4 de la loi du 11
décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13).
Cette autorisation n'était assortie d'aucune condition.
B.
X.________ et Y.________ ont ensuite décidé de
mettre en vente leur appartement. Le 31 mai 2011, elles ont conclu avec les
époux A.A.________ et A.B________, devant le notaire C.________ à Montreux, un
acte de vente à terme conditionnée, arrêtant le prix de vente à 535'000 fr. La
vente était soumise à la condition suivante (clause n° 13): "
Autorisation du service du logement, sans restriction et sans
condition
". L'acte précise en outre que le bail en
cours passe aux acheteurs (clause n° 8).
Le notaire a
déposé, en l'adressant à la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la
municipalité), une demande d'autorisation d'aliéner cet appartement, fondée sur
la LAAL. Le 27 mai 2011, la municipalité a émis un préavis favorable à la
vente, en tenant compte de l'engagement des acquéreurs à reprendre le bail en
cours. Le dossier a été transmis au SELT.
Le SELT a demandé
des explications complémentaires aux venderesses. Le 2 août 2011, par
l'intermédiaire du notaire, elles ont en particulier expliqué qu'elles étaient
désormais domiciliées en Bretagne et n'envisageaient pas de revenir en Suisse.
Elles avaient besoin de liquidités pour vivre, dans l'attente de trouver un
emploi. Elles avaient effectué quelques travaux dans l'appartement vendu, mais
que cela n'avait pas été déterminant pour la fixation du prix de vente, ce dernier
ayant été arrêté selon les normes actuelles du marché. Le notaire a par
ailleurs précisé, le 15 septembre 2011, que les acheteurs entendaient, dans une
première phase reprendre le bail à loyer, mais que, par la suite, ils
loueraient cet appartement à leur fils pour le même prix. Le SELT a encore
effectué une visite des lieux le 16 septembre 2011.
Par décision du
28 septembre 2011, le SELT a accordé à X.________ et Y.________ l'autorisation
de vendre leur appartement, fondée sur la LAAL, aux conditions suivantes:
"
1.   Le prix de vente de cet
appartement ne devra pas excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les
frais de notaire ou autres) tel que résultant de l'analyse du Service de
l'économie, du logement et du tourisme.
Une copie de l'acte de vente définitif sera produite au Service de
l'économie, du logement et du tourisme, pour contrôle de cette condition.
2.    Cet appartement de 3,5 pièces
devra être maintenu en location pour une durée de cinq ans à compter de
l'entrée en force de la présente autorisation.
3.    Durant ce laps de temps, le loyer
de ce logement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative, en ce
sens, qu'en cas de départ du locataire actuel durant la période de cinq ans
fixée sous chiffre 2 et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer fera l'objet
d'un contrôle préalable par le Service de l'économie, du logement et du
tourisme. Le loyer maximum sera contrôlé par notre autorité sur la base d'une
juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat
de ce feuillet.
4.    Dans tous les cas, le bail à
loyer à conclure avec le nouveau locataire, y compris le fils des acheteurs,
devra être produit au Service de l'économie, du logement et du tourisme.
5.    L'autorisation pourra être
révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de
l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.
"
L'analyse du
SELT, mentionnée au ch. 1 du dispositif, est résumée dans les motifs de la
décision, qui retiennent en substance ce qui suit:
Il faut appliquer
la méthode dite de la valeur objective. La rentabilisation du prix de vente
fixé (435'000 fr.), "
selon
les critères usuels de financement en matière immobilière (20 % de fonds
propres et 80 % de fonds empruntés en 1
er
et 2
ème
rangs
et 1.7 % de charges, rentés à 4.75 % sur la base du taux de référence de 2.75
%, par exemple)
" n'aurait pas pour
conséquence de "
faire
changer le logement en cause, en termes de loyer en tout cas
[…];
en effet, le
loyer mensuel net théorique qui en découlerait serait de 1'712 fr. par mois,
soit un loyer qui, tout comme le loyer actuel particulièrement favorable de
1'283 fr. par mois, correspond encore, de manière générale, aux besoins de la
population pour un tel logement
[…].
En revanche, tel ne serait pas le cas au
prix de vente escompté, qui porterait le loyer théorique de cet appartement à
2'106 fr. par mois (différence de près de 25 %), selon les mêmes critères de
rendement
".
C.
Le 31 octobre 2011, X.________ et Y.________
(ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elles concluent à la
réforme de la décision attaquée, en ce sens que la condition énoncée sous
chiffre 1 est supprimée. Elles se plaignent d'une atteinte à la garantie de la
propriété (art. 26 Cst.) ainsi qu'à la liberté économique (art. 27 Cst.) qui
comporte la liberté contractuelle, et elles font principalement valoir que la
législation cantonale, singulièrement l'art. 4 al. 3 LAAL, ne permet pas de
subordonner l'autorisation à un contrôle du prix de vente.
Dans sa réponse
du 2 décembre 2011, le SELT propose le rejet du recours.
Le 14 novembre
2011, la municipalité a déclaré renoncer à déposer des observations et s'est
référée à son préavis favorable, vu le maintien du bail (préavis donné en vertu
de l'art. 6 al. 2 LAAL).
Les recourantes
et l'autorité cantonale (désormais l'Unité logement) ont déposé une écriture
complémentaire, respectivement le 20 février 2012 et le 28 mars 2012.
D.
La question de principe de la légalité de la
restriction imposée aux recourantes à propos du prix de vente (cf. infra, consid.
2d) a été discutée lors d'une séance de coordination au sens de l'art. 34 al. 1
du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1). Les juges
cantonaux Brandt, Journot, Guisan, Kart, Revey, Zimmermann, Langone, Michellod,
Billotte, Jomini et Amoos Piguet ont participé à cette séance. La solution
adoptée, à la majorité, est exposée dans les considérants de droit du présent
arrêt.
Considérant en droit :
1.
Le recours a été formé en temps utile et selon les
formes prescrites par la loi (art. 75 ss, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il est recevable et il y
a lieu d'entrer en matière.
2.
La contestation porte exclusivement sur la première
condition assortissant l'autorisation litigieuse, à savoir que le prix de vente
de l'appartement des recourantes "
ne devra pas
excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les frais de notaire ou
autres)
". L'obligation de maintenir
l'appartement en location pendant cinq ans, avec une surveillance
administrative du loyer (2
ème
et 3
ème
conditions) n'est
pas litigieuse. Les  recourantes soutiennent que subordonner l'autorisation
d'aliéner à un contrôle du prix de vente viole la garantie de la propriété
ainsi que la liberté économique.
a)  La décision
attaquée est fondée sur une loi cantonale, la LAAL, entrée en vigueur le 9 mars
1990, qui a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur
le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la
population (art. 1 LAAL). Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit une
autorisation administrative cantonale pour l'aliénation à titre onéreux de
certains types d'appartements à usage d'habitation jusqu'alors loués –
notamment les appartements, comme l'appartement litigieux, qui se trouvent dans
un bâtiment de plusieurs logements et ne sont pas occupés par leur propriétaire
ou sa famille (art. 2 LAAL). Pour les appartements visés, les conditions de
l'autorisation sont réglées ainsi à l'art. 4 LAAL (titre: Motifs et conditions
d'autorisation) :
"
1
L’autorisation est accordée lorsque l’appartement
concerné:
a.  n’appartient pas à une catégorie où
sévit la pénurie de logements;
b.  est soumis au régime de la propriété
par étages ou à une forme de propriété analogue dès la construction de
l’immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre
1989 qu’il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée;
c.  est acquis par son locataire actuel
sans que celui-ci ait été placé devant l’alternative d’acheter son logement ou
de partir.
2
L’autorisation est également
accordée lorsque d’autres circonstances commandent l’aliénation.
3
L’autorisation peut être
soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du
locataire. Le département requiert alors l’inscription de leur mention au
registre foncier."
L'art. 5 LAAL
dispose que, lorsqu'aucune des conditions posées à l'art. 4 n'est réalisée,
l'autorisation est refusée.
b) En l'occurrence,
il n'est pas contesté que l'autorisation ne peut pas être accordée sur la base
de l'art. 4 al. 1 LAAL, notamment parce que l'appartement appartient à une
catégorie où sévit la pénurie de logements, et aussi parce qu'il se trouve dans
un
bâtiment ancien où le régime de la propriété par
étages existe depuis 2008 seulement. Le service cantonal a donc appliqué la
clause de l'art. 4 al. 2 LAAL, qui lui confère un certain pouvoir
d'appréciation dans la mesure où il doit déterminer si "
d'autres circonstances commandent
l'aliénation
".
Dans la décision
attaquée, le service cantonal a admis l'existence de circonstances personnelles
et financières propres à justifier la délivrance de l'autorisation – les recourantes
doivent disposer du produit de la vente de leur appartement afin de pourvoir
aux frais liés à leur installation définitive en Bretagne – mais il a considéré
qu'il fallait encore que le transfert de propriété reste compatible avec
l'objectif assigné à la LAAL (la préservation du parc locatif vaudois). En
conséquence, il a décidé d'assortir l'autorisation "
d'un certain nombre de conditions
" pour "
assurer
notamment le maintien pérenne de ce logement dans la substance locative
vaudoise
". Il a relevé qu'une condition
consistant en une mesure de surveillance obligeant à maintenir un logement pour
une durée de cinq ans sur le marché locatif, à un loyer contrôlé par lui, était
compatible avec la loi et le principe constitutionnel de la proportionnalité,
puis il a ajouté (décision attaquée, p. 3): "
Cet objectif de droit public nécessite
également l'instauration d'une mesure de contrôle administratif du prix de
vente pratiqué
".
c) La possibilité de
subordonner l'autorisation d'aliéner à des conditions est prévue à l'art. 4 al.
3 LAAL. Cette disposition n'énumère pas les types de conditions admissibles;
elle se borne à mentionner un exemple ("
notamment
"), à savoir une garantie de relogement du locataire.
L'application d'une
législation cantonale telle que la LAAL, qui soumet à autorisation étatique
certaines ventes immobilières et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en
relation avec la protection des locataires ou la préservation du parc locatif,
entraîne, pour le propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou
auquel l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de
propriété garanti, au niveau constitutionnel, à l'art. 26 al. 1 Cst.  (et dans
les mêmes termes à l'art. 25 al. 1 Cst./VD).  En vertu de l'art. 36 al. 1 Cst.,
toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;
les restrictions graves doivent en principe être prévues par une loi (au sens
formel). L'art. 36 al. 2 Cst. dispose que la restriction doit en outre être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui. Selon l'art. 36 al. 3 Cst., la restriction doit encore être
proportionnée au but visé.
La jurisprudence du
Tribunal fédéral a déjà admis la constitutionnalité, sous l'angle de l'art. 26
al. 1 Cst. notamment, de mesures du droit cantonal destinées à combattre la
pénurie sur le marché locatif. Il en va ainsi d'une législation soumettant à
autorisation la vente d'appartements dont le marché locatif est affecté par la
pénurie (ATF 131 I 333 consid. 2.2; 113 Ia 126). Si l'institution d'un contrôle
permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral, il est
possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à
un contrôle des loyers pendant une certaine durée (ATF 131 I 333 consid. 2.2;
116 Ia 401 consid. 4b/aa; 101 Ia 502). Quoi qu'il en soit, ces restrictions
doivent reposer sur une base légale.
d)             En
l'espèce, le service cantonal a posé des conditions au sujet du maintien de
l'appartement litigieux en location pour une durée de cinq ans, avec une
surveillance administrative du loyer. Ces conditions ne sont pas expressément
mentionnées à l'art. 4 al. 3 LAAL, dont le texte n'est pas particulièrement
clair, sinon à propos des conditions concernant le relogement du locataire. Ces
conditions imposées en l'occurrence (ch. 2 et 3 de l'autorisation) ne sont
cependant pas contestées par les recourantes – lesquelles ne sont au demeurant,
contrairement aux acquéreurs, pas directement intéressées aux effets des
mesures administratives postérieurement à la vente.
La condition qui est
contestée ici, contrairement aux conditions mentionnées plus haut, ne concerne
pas directement les rapports entre bailleur et locataire. Elle entraîne des
conséquences préjudiciables pour le vendeur, et elle a pour effet que
l'acquéreur ne supporte plus – ou plus dans la même mesure – le risque d'une
diminution potentielle du revenu locatif à cause d'une mesure de contrôle du
loyer fondée sur la LAAL; l'acquéreur est en effet dispensé de faire un
investissement correspondant au prix du marché et il obtiendra,
proportionnellement, un meilleur rendement de ses fonds.
Pour le propriétaire
que des circonstances personnelles ou économiques objectives contraignent, en
quelque sorte, à vendre son immeuble – c'est le cas des recourantes, qui
s'installent à l'étranger et doivent réaliser leur patrimoine immobilier en
Suisse, et qui peuvent donc se prévaloir de circonstances commandant
l'aliénation, au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL –, l'autorisation d'aliéner à un
prix sensiblement inférieur au prix convenu avec l'acquéreur, sur la base des
prix du marché, est une atteinte grave au droit de propriété. Le vendeur est
privé concrètement et définitivement d'une partie du prix convenu, ou du prix
du marché, et  il n'est pas simplement exposé au risque d'une perte de revenu
futur pendant quelques années, susceptible d'être compensée par une
augmentation du revenu de l'immeuble ensuite. Du point de vue de la gravité de
l'atteinte, cette mesure n'est pas comparable à un contrôle des loyers limité à
la première mise en location après transformation ou reconstruction, impliquant
une diminution potentielle et temporaire des revenus locatifs, mesure qui
d'après la jurisprudence ne représente pas une atteinte particulièrement grave
à la propriété (arrêt du TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001, consid. 3b). En
effet, en accordant l'autorisation sur la base de l'art. 4 al. 2 LAAL tout en
abaissant le prix de vente, l'autorité prive le propriétaire de la possibilité
de vendre son immeuble au prix actuel de la construction ou du marché, ce qui
est une composante de la garantie de la propriété en relation avec le principe
de la liberté contractuelle (cf. art. 19 al. 1 CO – cf. notamment arrêt du TF
du 16 décembre 1986 in SJ 1988 p. 625 consid. 4a).
Une mesure de
contrôle du prix de vente, c'est-à-dire le cas échéant d'abaissement de
celui-ci, n'était, d'après les travaux préparatoires, pas envisagée par le
législateur lors de l'adoption de la LAAL (cf. Exposé des motifs du Conseil
d'Etat in BGC automne 1989 p. 897:
"L'autorisation
peut être délivrée à certaines conditions; il paraît difficile, en l'état
actuel, de donner plus de détails sur ces conditions";
rapport de la commission du Grand Conseil in BGC automne 1989 p. 916,
qui a proposé d'apporter la précision selon laquelle les conditions peuvent
concerner le relogement du locataire).
Il faut donc
constater que la mesure de contrôle étatique du prix de vente, avec la
possibilité de l'abaisser sensiblement, ne figure pas dans le texte actuel de
la LAAL alors qu'une telle restriction nécessite une base légale claire dans
une loi au sens formel. On ne peut pas interpréter le texte de l'art. 4 al. 3
LAAL en ce sens qu'il sert de fondement à toute condition, portant atteinte aux
intérêts du vendeur, de l'acquéreur ou du locataire, qui finalement permettrait
la réalisation des objectifs de la loi. Dans sa réponse au recours, le service
cantonal fait du reste observer que des projets récents du Conseil d'Etat de
révision de la LAAL contiennent une règle expresse sur le contrôle du prix de
vente (art. 20 al. 2 du projet de loi du 20 février 2008 sur la préservation du
parc locatif,  soumis au Grand Conseil en février 2008 et retiré ensuite; art.
21 al. 2 du projet de loi du 15 juin 2011 sur la préservation du parc locatif,
soumis au Grand Conseil en juin 2011). Cela étant, à l'heure actuelle, il n'y a
pas dans la loi de norme instituant un contrôle du prix de vente.
Dès lors, les recourantes
sont fondées à se plaindre d'une violation de la garantie de la propriété, la restriction
qui leur est imposée étant dépourvue de base légale. Leurs griefs doivent être
admis pour ce motif, ce qui entraîne l'annulation de la condition n° 1 (ch. 1
du dispositif) de l'autorisation attaquée.
e)             Il
n'y a pas lieu, dans ces conditions, d'examiner les griefs de violation de la
liberté économique et de la liberté contractuelle, pour autant qu'ils aient une
portée indépendante dans ce contexte.
f)  Il se justifie
de renvoyer l'affaire à l'autorité compétente (l'Unité logement) pour qu'elle examine
s'il y a lieu, compte tenu de l'annulation de la condition sur le contrôle du
prix de vente, de fixer en l'espèce d'autres conditions, ou de préciser les
conditions, en matière de contrôle du loyer (cf. notamment arrêt FO.2008.0019
du 3 février 2009). A ce propos, le contrôle du loyer imposé par la condition
n° 3, non contestée en l'espèce, implique un calcul sur la base d'une "
juste rentabilisation de l'investissement consenti par le
propriétaire pour l'achat
". La juste
rentabilisation pourra le cas échéant être déterminée en appliquant les
critères ou méthodes qui avaient conduit le service cantonal à retenir comme
approprié un prix de vente de 435'000 fr. De nouveaux calculs devront quoi
qu'il en soit être effectués, vu l'évolution du taux de référence pour les
emprunts hypothécaires, et les acquéreurs de l'appartement devront pouvoir exercer
leur droit d'être entendu à ce propos.
3.
Il résulte des considérants ci-dessus que le
recours est donc admis, que le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée est
annulé et que l'affaire est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision
au sens des considérants (cf. consid. 2f supra).  Compte tenu de l'issue de la
procédure, les frais seront laissés à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1
LPA-VD). Les recourantes, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, auront droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le ch. 1 du dispositif de la décision prise le
28 septembre 2011 par le Service de l'économie, du logement et du tourisme est
annulé et la cause est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
L'Etat de Vaud, par son Département de
l'intérieur, versera à X.________ et Y.________, solidairement entre elles, une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 octobre 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.