vd_omni · FI.2020.0032 · 2021-06-04 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ Sàrl/Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes, Municipalité de Chavannes-près-Renens | Recours portant sur une taxe d'occupation du domaine public de l'ordre de 40'000 fr., perçue pour des installations de chantier sur le domaine public communal. D'après le principe de la légalité, la qualité de contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul doivent figurer dans une loi au sens formel, soit, s'agissant d'une contribution communale, dans un règlement émanant de l'organe législatif et non de la municipalité. Lorsque la contribution est soumise aux principes d'équivalence et de couverture des frais, ces exigences peuvent être assouplies en ce qui concerne le mode de calcul de la contribution. En principe, les taxes d'utilisation du domaine public, comme celle litigieuse en l'occurrence, ne sont pas soumises au principe de la couverture des frais et ne peuvent donc bénéficier de l'assouplissement. Exception en présence d'un prix du marché auquel la taxe d'utilisation peut être comparée, réalisée en l'espèce (loyers de comparaison), de sorte que le mode de calcul peut figurer dans le règlement adopté par la Municipalité. Toutefois, la disposition du règlement communal sur la base de laquelle la taxe litigieuse a été perçue définit l'objet de la contribution de manière clairement trop générale et imprécise, de sorte que la taxe ne peut reposer sur cette norme; une autre disposition du règlement communal pourrait en revanche entrer en ligne de compte. Par ailleurs, la recourante pouvait comprendre, selon les règles de la bonne foi, qu'une taxe d'occupation lui serait facturée seulement pour l'installation d'une grue. Annulation de la décision attaquée et renvoi de la cause à la Municipalité, afin qu'elle rende, le cas échéant, une nouvelle décision fixant le montant de la taxe pour l'installation de la grue en se fondant sur les loyers de comparaison.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2021 FI.2020.0032

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juin 2021
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
M. Cédric Stucker et M. Nicolas Perrigault, assesseurs; M. Patrick Gigante,
greffier.
Recourants
1.
A.________
,
à
********,
2.
B.________
,
à
********,
,
3.
C.________
,
à
********,
,
4.
D.________
,
à
********,
,
5.
E.________
,
à
********,
,
6.
F.________
,
à
********,
,
7.
G.________
,
à
********,
,
8.
H.________
,
à
********,
,
9.
I.________,
à
********, ,
représentés par Me Dominique Rigot, avocat
à Montreux.
P_FIN
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière
d'impôts et de taxes
de Chavannes-près-Renens,
à
Chavannes-près-Renens.
P_FIN
Autorité concernée
Municipalité de
Chavannes-près-Renens,
représentée par Jacques
Ballenegger, à Lausanne,
P_FIN
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes du 4 février
2020
Vu les faits suivants:
A.
Les parcelles nos ********, et ********, du cadastre de la commune de
Chavannes-près-Renens, d'une surface de respectivement
4’503
m² et
10’984
m², sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "Les Oches"
mis en vigueur le 9 mai 2011. La parcelle n°********, est la propriété de J.________.
Jusqu’au 27 avril 2020, la parcelle n°********, était détenue en commun par
plusieurs propriétaires, pour une quote-part de 1/7
ème
chacun:
A.________, B.________, C.________, I.________ (société sise à Montpreveyres),
D.________, E.________ et la société simple composée d’F.________, G.________
et H.________
. Depuis lors, cette parcelle est
la propriété de
1291 Die Schweizer Anlagestiftung
(
1291 La fondation suisse de placement
), sise
à Zurich.
B.
Le 12 octobre 2012, I.________ a fait mettre à l’enquête publique la
construction de cinq bâtiments d’habitation de cinq niveaux (quatre bâtiments
de 14 logements et un bâtiment de 19 logements) et d’un parking souterrain
(soit un bâtiment sur la parcelle n°********, et quatre bâtiments sur la
parcelle n°********, ). Le permis de construire a été délivré le 7 octobre 2013
par la Municipalité de Chavannes-près-Renens (ci-après: la Municipalité ou
l'autorité concernée). Le recours interjeté auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision par
des propriétaires voisins a été rejeté par arrêt AC.2013.0342 du 18 août 2014,
auquel on renvoie, tant en fait qu’en droit.
C.
a) Par la suite, I.________ qui, selon son inscription au registre du
commerce, a pour but «opérations immobilières; entreprise générale pour la
construction et la transformation de tout immeuble», a réalisé les travaux
faisant l’objet du permis de construire en qualité d’entreprise générale; elle
en a confié l’exécution à l’entreprise K.________.
S'agissant du déroulement de la procédure
d'autorisation de l'occupation du domaine public, il y a divergence entre
l'état de fait retenu par la Commission dans la décision attaquée, d'une part,
et la description des faits dans le recours et la réponse au recours, d'autre
part.
b) Selon le recours et la réponse au recours, les
faits se sont déroulés comme suit.
Le représentant des constructeurs a pris contact
avec le Service de l'urbanisme, des travaux et de la voirie de la commune de Chavannes-près-Renens
(ci-après: le Service de l'urbanisme) notamment à propos de l'installation
d'une grue sur des places de stationnement concédées à la "********, "
à proximité du bâtiment du "Vieux Collège" (sis sur la parcelle no ********,
), sur le domaine public communal  (DP ********, , le long de la route de la
Maladière). Les constructeurs ont présenté un projet de plan d'aménagement de
chantier montrant les cercles de rotation des deux grues prévues – l'une sur le
domaine public (DP ********, ) et l'autre sur le domaine privé –, ainsi que des
installations annexes à l'est de la grue no 2 (celle située sur le domaine
public): centrale à rayant raclant, silo à mortier, containers divers, zone de
stockage etc. (réponse au recours, p. 2 avec renvoi à la pièce 106).
Le 22 avril 2015, le Service de l'urbanisme a adressé
au conseil des constructeurs un courrier intitulé "Implantation d'une grue
sur les parcelles ********, et ********, " ayant la teneur suivante:
"[…]
Pour faire suite à notre dernier entretien ainsi qu'à votre
courrier du 3 avril dernier, adressé à Me Balleneger, nous pouvons résumer la
situation de la manière suivante.
Concernant la grue, nous nous référons au plan qui a été
déposé à notre bureau, par M. L.________ de chez ********, , lequel plan
positionne une grue sur 3 places de parc, actuellement utilisées par ********, locataire
du Vieux Collège. Un courrier du 18.11.2014, adressé par I.________ à ********,
, également utilisateur du parking, précise que cette grue occupera 3 places de
stationnement sur le parking en question. Dit courrier ayant été signé pour
accord au nom de ********, par M. M.________, nous pouvons considérer que la
grue peut être posée à cet endroit, sans pour autant en avertir M. N.________,
propriétaire du Vieux Collège.
Etant donné que le positionnement se trouve être sur le
domaine public, nous autorisons, formellement, l'installation de cette grue.
Concernant le remplacement des places de parc, le courrier
précité du 18.11.2014 stipule que la grue occupera 3 places de stationnement,
ce qui est effectivement le cas, si l'on se réfère au plan d'implantation de la
grue, version 18.03.2015.
En revanche, sur ce même plan, nous constatons la présence de
5 places en remplacement des 3 annoncées dans le courrier. De fait, il n'y a
pas de raison d'attribuer des places supplémentaires à celles utilisées par
l'espace d'implantation de la grue.
En outre, ces places de remplacement devront se situer en
dehors de la zone du parking existant du Vieux-Collège, afin de ne pas être
tenus d'obtenir un accord de M. N.________. Concernant ces places de parc,
nous
autorisons la création du nombre de places temporaires nécessaires, pour
autant que celles-ci soient réalisées au-delà de la zone utilisée du parking
(selon le plan joint à votre courrier du 03.04.15).
Nous profitons de l'occasion pour vous informer, conformément
au règlement communal sur les constructions, qu'une taxe d'utilisation du
domaine public sera perçue, à raison de CHF 1.00 par m2 et par semaine d'occupation,
pour la zone du secteur s'exerçant à l'Est du chantier. A cet effet, nous
adressons ce jour, le formulaire ad hoc à la société I.________ pour une
demande formelle.
[…]".
Était joint le formulaire en question, intitulé
"Occupation temporaire de la voie publique/Installation d'une grue".
Certaines rubriques du formulaire avaient été préremplies: I.________ était
désignée comme titulaire; sous "genre de travaux", il était indiqué
"installation d'une grue"; comme "lieu de la pose", il
était mentionné "parcelles ******** et ********"; la formule était
datée du 22 avril 2015. Le formulaire contenait la mention suivante:
"Le présent permis est délivré aux conditions suivantes:
1. Aucune pose de grues ne peut être faite sur le domaine
public communal sans la présente autorisation délivrée par la Direction des
travaux.
2. La contribution à payer pour cette autorisation est fixée
comme suit:
- Occupation, par m2 et par semaine       fr. 1.--
- mais au minimum, par permis               fr. 20.--
[…]".
Le formulaire a été rempli à la main (comme
"entrepreneur", il est indiqué "O.________"; sous
"début des travaux", il est mentionné "18 mai" et sous
"fin des travaux" "6 mois" [sur l'autre copie du formulaire
figurant au dossier sous le numéro 104, cette indication a été biffée et
remplacée par "15 octobre 2016"]). Le formulaire a été signé
(signature manuscrite et timbre de la raison sociale I.________) et retourné
par télécopie le 29 avril 2015.
c) Selon la décision attaquée (ainsi que la
détermination de l'autorité intimée du 22 mai 2020), le Service de l'urbanisme
a formellement accepté la mise en place de la grue sur la base d'un premier
formulaire rempli le 22 avril 2015 par I.________. Ayant constaté au vu des
pièces jointes par I.________ audit formulaire que d'autres installations que
la grue allaient se trouver sur le domaine public, le Service de l'urbanisme a
adressé à cette société le courrier du 22 avril 2015, en l'invitant à remplir
un nouveau formulaire annexé audit courrier. I.________ n'a jamais retourné ce
second formulaire.
d) A une date indéterminée, P.________, associé
gérant d'I.________, a demandé par oral au Service de l'urbanisme
l'autorisation d'utiliser "le domaine public à l'est du chantier". Le
chef dudit service, Q.________, lui a répondu "que c'était OK"
(procès-verbal d'audience du 14 juin 2019, interrogatoire d'I.________,
agissant par P.________, p. 5).
e) Les installations précitées ont été disposées sur
le domaine public.
D.
Le 6 décembre 2016, la Bourse communale de Chavannes-près-Renens a fait
parvenir à I.________ la facture suivante, portant le n°410.209:
«(…)
Installation temporaire d’une grue sur les parcelles
355
et
636
–
av. de la Gare – selon permis délivré le 22.04.2015
Occupation temporaire de la voie publique du 18 mai 2015
au 15 octobre 2016
647 m
2
à CHF 1.00/m
2
durant 74 semaines
47'878.00
Montant à payer
47'878.00
Le 3 janvier 2017, I.________ a contesté cette
facture dans les termes suivants:
«(…)
Suite à votre facture susmentionnée, il nous semble qu'il y a
erreur. En effet, son montant de fr. 47'878.- nous surprend ; de ce fait, nous
souhaitons la contester.
Il se trouve que la grue n°2 incriminée a une emprise de 3
places de parc sur le plan. Sachant que vous louez environ 40 places de parking
(environ 1'000 m
2
de surface) à M. N.________ pour un montant
d'environ Fr. 7'500.- par année, ce qui revient à Fr. 15.60 la place par mois,
pourquoi serions-nous traités d'une autre manière? En effet, selon nos calculs,
la facture devrait être réduite à Fr. 865.80 (→ 3 places x fr. 15.60
46.80 x 18,5 mois).
Nous vous saurions donc gré de bien vouloir nous expliquer,
par écrit, cette différence de traitement quant au positionnement de la grue
n°2. Nous vous remercions également de nous fixer un rendez-vous, le cas échéant,
pour en discuter.
Vous trouverez en annexe le plan
d'installation de chantier, le protocole de limitation de zone et votre facture
que nous contestons.
(…)»
Le 20 janvier 2017, le Service de l’urbanisme a
répondu comme suit à la contestation d’I.________:
« (…)
Par la présente, nous accusons réception de votre courrier du
3 janvier 2017, lequel a retenu notre meilleure attention.
Toutefois, nous confirmons la somme de CHF 47'878.00 de la
facture du 06.12.2016 que vous contestez, celle-ci ayant été établie sur la base
de l'application de l'art. 107 RPA communal, dont le tarif a été approuvé par
le canton le 10.10.1990.
Nous vous prions de bien vouloir
vous acquitter de ce montant dans les 10 jours, à réception de la présente,
auprès de la bourse communale, au moyen du bulletin de versement qui
accompagnait la facture en question.
(…)»
Le 20 février 2017, I.________ a saisi la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre
la décision du 20 janvier 2017. Par arrêt FI.2017.0012 du 16 mars 2017, la CDAP
a déclaré le recours irrecevable et a transmis la cause à la Municipalité, à
charge pour elle de décider si elle devait se saisir elle-même du recours, vu
les art. 67 al. 5 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV
175.11) et 73 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36) ou s’il y avait lieu de le transmettre à la commission
communale de recours, comme objet de sa compétence, conformément à l’art. 45
al. 2 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom;
BLV 650.11).
E.
Le recours a été transmis à la Commission communale de recours en
matière d'impôts et de taxes (ci-après: la Commission ou l'autorité intimée).
Le 14 juin 2019, la Commission a tenu une audience,
durant laquelle elle a procédé à une inspection locale sur le domaine public
situé entre la parcelle n°
636
et la route de
la Maladière (DP ********); elle a également entendu le témoin R.________,
contremaître au sein de l'entreprise K.________, ainsi que les représentants
des parties, soit P.________, associé gérant d’I.________, et S.________,
syndic de la commune de Chavannes-près-Renens. Le 29 août 2019, la Commission a
tenu une seconde audience, au cours de laquelle la déposition du témoin T.________,
chef de chantier contremaître chez K.________, a été recueillie, et à l’issue
de laquelle les parties se sont exprimées.
Par décision du 29 août 2019, motivée le 4 février
2020 et communiquée aux parties le 6 suivant, la Commission a rendu sa décision,
dont le dispositif est le suivant:
« (…)
I.            Admet très partiellement le recours déposé par
I.________ le 20 janvier             2019
(recte: 20 février 2017)
.
II.           Réforme la décision de la Commune de
Chavannes-près-Renens du 20              décembre
(recte:
janvier)
2017 en ce sens que la facture n°410.209 du 6                       décembre
2019
(recte: 2016)
est réduite à CHF
41'400.-.
III.          Arrête les frais de première instance à CHF
1'800.- et les met à raison d'un                    quart à la charge de la
Commune de Chavannes-près-Renens et à raison de                       trois
quarts à la charge d'I.________.
IV.          Condamne I.________ à
verser à la Commune de Chavannes-près-                              Renens une
indemnité de dépens de CHF 1'650.-.
(…)»
En substance, la Commission a pris acte de ce qu’au
cours de l’inspection locale du 14 juin 2019, les parties avaient constaté et
admis que la surface utilisée par I.________ était de 560 m
2
au lieu
de 647 m
2
, ce qui impliquait de ramener à 41'440 fr., au lieu de
47'878 fr., la taxe d’occupation temporaire du domaine public communal.
F.
Par acte du 16 mars 2020, A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ ont
saisi la CDAP d’un recours contre cette décision; ils ont pris les conclusions
suivantes:
« (…)
I.            Le recours est admis.
Principalement:
Il.            La décision du 29 août 2020 (recte: 2019) est
annulée, respectivement                réformée, en ce sens qu'aucune taxe pour
un quelconque usage accru du                     domaine public n'est due à la
commune de Chavannes-près-Renens.
Subsidiairement:
III.          La décision du 29 août 2020 (recte: 2019) est
annulée, respectivement                réformée, en ce sens qu'elle ordonne à
la commune de prendre une                              nouvelle décision
dirigée à l'encontre de l'ensemble des débiteurs de la taxe,                      et
plus particulièrement également à l'encontre du propriétaire de la parcelle                    no
355
, Monsieur
Claude
Menetrey
.
Plus subsidiairement:
IV.          Si par extraordinaire
une quelconque taxe pour usage accru du domaine                       public
était due par les recourants, la décision du 29 août 2020 (recte: 2019)                  est
annulée, respectivement réformée, en ce sens qu'un tiers au minimum                   du
montant de cette taxe en soit déduite.
(…)»
L'autorité intimée a produit son dossier; dans sa
réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
Invitée à se déterminer, l'autorité concernée
propose également le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
Dans leur réplique, les recourants maintiennent
leurs conclusions.
Les autorités intimée et concernée se sont référées
à leurs écritures précédentes et maintiennent leurs conclusions.
G.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) aa) La décision attaquée a été prise en conformité avec l’art. 45 al.
2 LICom. Aux termes de l’art. 47a LICom, les dispositions de la loi sur les
impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par
analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours.
La municipalité a la qualité pour recourir contre les décisions de la commission
communale de recours. Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative
est applicable. L’art. 95 LPA-VD prévoit à cet égard que le recours au Tribunal
cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la
décision ou du jugement attaqués. En ce qui concerne la computation des délais,
l’art. 19 LPA-VD précise que les délais fixés en jours commencent à courir le
lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche
(al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son
échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2).
bb) Notifiée aux parties par pli recommandé le 6
février 2020, la décision attaquée a été réceptionnée par les recourants, dont
le mandataire avait requis de l’office postal la prolongation du délai de garde
de son courrier, le 19 février 2020. Dans une situation de ce genre, il importe
cependant de prendre en compte le dernier jour du délai postal de garde, soit
le 14 février 2020, comme
dies a quo
au sens de l’art. 19 al. 1 LPA-VD
(cf. ATF 141 II 429 consid. 3.1 p. 431; TF 1C_638/2019 du 28 avril 2020 consid.
2.2). Le délai de trente jours de l'art. 95 LPA-VD arrivait donc à échéance le
dimanche 15 mars 2020. Interjeté le lendemain 16 mars 2020, le recours l’a
ainsi été en temps utile.
b) Le recours a été formé au nom de l’ensemble des
propriétaires en commun de la parcelle n°636 jusqu’à la vente du 27 avril 2020.
L’art. 75 LPA-VD confère la qualité pour former
recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu’à toute
autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Seule
I.________ SA
,
à qui la facture n°410.209 avait été adressée, a pris part à la procédure
devant l’autorité intimée. Il n'est en outre pas allégué
que A.________
, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________ et H.________ auraient été privés de la
possibilité de participer à la procédure devant la Commission. Il s'ensuit que
les prénommés n'ont pas qualité pour recourir à la CDAP. Partant, le recours
est recevable seulement en tant qu'il a été interjeté par I.________ (ci-après:
la recourante).
2.
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine
distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales
(ATF
143 I 220 consid. 4.1 p. 221;
138 II 70 consid. 5.1
p. 73). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique
de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche,
constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage
particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles
reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause
(ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter
besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [édit.],
Kausalabgaben, 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent à leur tour en
plusieurs catégories, dont les taxes (ou émoluments) d'utilisation (
Benutzungsgebühren
),
qui constituent la contrepartie financière de l'utilisation d'un bien public
(Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2014, n.
1834). Une catégorie voisine est celle des taxes (ou émoluments) de concession
(
Konzessionsgebühren
), qui sont dues par les bénéficiaires d'une
concession, lorsqu'ils exercent une activité qui est en principe réservée à la
collectivité ou sont autorisés à faire un usage privatif du domaine public
(Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1835). La classification des taxes pour usage
privatif du domaine public, sur la base d'une concession, est d'ailleurs
controversée: alors que la jurisprudence plus ancienne les qualifiait de taxes
d'utilisation, la jurisprudence récente y voit des taxes de concession. La
distinction n'a toutefois guère de portée pratique (Isabelle Häner,
Kausalabgaben – Eine Einführung, in: Häner/Waldmann [édit.], Kausalabgaben, op.
cit., p. 6).
On distingue trois formes d'usage du
domaine public: l’usage commun, l'usage accru et l'usage privatif (ou
exclusif). L’usage commun, conforme à l’affectation du bien et compatible avec
les autres usagers du domaine public, implique en règle générale sa gratuité
(cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1515 et 1517; Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit
administratif, vol. III: L'organisation des activités administratives/Les biens
de l'Etat, 2e éd., 2018, n. 8.4.3.3). Un usage est en revanche considéré comme
accru lorsqu’il reste conforme à l’affectation ou la nature du bien en question,
mais qu’il n’est pas simultanément possible à un nombre indéterminé de
personnes (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1). Il a pour
conséquence que la collectivité publique concernée a le droit de le soumettre à
un régime d’autorisation préalable et d'exiger en contrepartie le paiement
d’une taxe qui constitue un émolument domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel, op.
cit., n. 8.4.4.2 et 8.4.4.7; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1518 et 1524).
L’usage privatif du domaine public exclut totalement et durablement que son
usage commun soit exercé; il est fréquemment soumis à la délivrance par la
collectivité d’une concession, laquelle est subordonnée au paiement d’une
redevance (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1525 s.).
La taxe d'occupation ou d'empiètement du domaine
public est qualifiée soit de taxe d'utilisation (TF 2C_439/2014 précité consid.
6.1; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1834), soit de taxe de concession (ainsi
Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e
éd., 2016, p. 4).
b) aa) Le principe de la légalité gouverne
l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en
droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127
al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques,
tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis
par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et
abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière
suffisamment précise – exigence de la densité normative (
Erfordernis der
Normdichte
) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une
latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient
prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les
éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la
contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens
formel – exigence du niveau de la réglementation (
Erfordernis der Normstufe
)
– (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; Ren.Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip
im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la réglementation dans
une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en
principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul
basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul
(Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).
Sur le plan communal, seuls les règlements adoptés
par l'organe législatif ont valeur de lois au sens formel, à l'exclusion des
règlements édictés par l'organe exécutif (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et la
jur. citée). Dans le canton de Vaud, seuls les règlements adoptés par le
conseil communal ou le conseil général constituent ainsi des "lois"
au sens formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité.
Les exigences mentionnées ci-dessus valent en
principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La
jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de
certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut
ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une
contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le
principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,
inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en
contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la
pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224 s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140).
L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient
applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).
L'assouplissement concerne le mode de calcul de la
taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des
contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op. cit., p. 47 avec renvoi à
ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2
avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179). Le sujet et l'objet de l'impôt
peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op.
cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit., p. 46 note de bas de page 39).
L'assouplissement consiste également à abaisser les exigences en termes de
densité normative; la contribution peut ainsi être définie de manière moins
précise, lorsque les principes de couverture des frais et d'équivalence
permettent d'en limiter le montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va
de même lorsque la valeur de la prestation – dont la contribution constitue la
contrepartie – peut être comparée avec des prestations similaires offertes sur
le marché par des particuliers (Wiederkehr, op. cit. p. 44 avec renvoi not. à
ATF 125 I 182 consid. 4f).
bb) Le principe d'équivalence – qui est l'expression
du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –
implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La
valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à
son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde
dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou
à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet
être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et
de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées
par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la
jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière
schématique (TF 2C_439/2014 précité consid. 6.2; 2C_519/2013 du 3 septembre
2013 consid. 5.1; 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1).
cc) Selon le principe de la couverture des frais, le
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très
peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration,
y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et
les réserves. De telles réserves financières violent le principe précité
lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles
excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid.
5.2.1 p. 225).
Le principe de la couverture des frais s'applique
seulement aux contributions causales dépendant des coûts (
kostenabhängige
Kausalabgaben
). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui
constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant
nécessité un certain travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283
consid. 3.7.1 p. 293). En dehors de ces cas, le principe de la couverture des
frais ne s'applique généralement pas aux taxes d'utilisation du domaine public
ni aux taxes de concession (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293 et consid.
3.7.2 p. 294; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Dubey/Zufferey, op. cit., n.
1845 ss; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, n. 2783 s. et les renvois à la jurisprudence;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II,
2014, p. 330 n. 849 et les renvois à la jurisprudence; voir aussi CDAP
CCST.2018.0006 du 8 mars 2019 consid. 3c). Cela vaut notamment pour les taxes
d'usage accru ou privatif du domaine public (ATF 143 II 283 consid. 3.7.2 p.
294). Il s'agit alors de taxes "indépendantes des coûts" (
kostenunabhängige
Kausalabgaben
; cf. Hungerbühler, op. cit., p. 512, 518 et 522). En effet,
la collectivité publique ne subit en principe pas ou seulement peu de coûts
lors de la mise à disposition du domaine public (TF 2C_226/2012 précité consid.
4.2). L'utilisation du domaine public ne présente pas de valeur marchande
comparable au secteur privé (TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2). En
revanche, lorsque les taxes sont étroitement liées aux coûts de construction et
d'entretien d'une installation publique, elles sont dépendantes des coûts et
obéissent au principe de la couverture des frais (Hungerbühler, op. cit., p.
522; TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.3 s'agissant d'une taxe
d'utilisation d'une place d'amarrage dans un port).
Les taxes d'utilisation du domaine public
n'obéissent en tout cas pas entièrement aux principes d'équivalence et de
couverture des frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts
et/ou leur valeur ne peut être chiffrée (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et les
renvois à la jurisprudence).
Le principe de couverture des frais n'étant
généralement pas applicable aux taxes d'utilisation du domaine public, il ne
peut y avoir à leur égard d'assouplissement du principe de la légalité (consid.
2b/aa ci-dessus) en lien avec ce principe (TF 2C_609/2010 précité consid. 3.2),
du moins lorsque, à défaut d'offres comparables de prestataires privés, il
n'existe pas de prix du marché pouvant servir à la comparaison avec la taxe
d'utilisation en cause (ATF 143 II 283 consid. consid. 3.7.2 p. 294).
3.
a) aa) Selon son art. 1 al. 1, la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur
les routes (LRou; BLV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à
l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie
du domaine public, cantonal ou communal. L’art. 2 al. 1 LRou ajoute qu’en règle
générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs,
les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas
partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les
places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou
de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes
les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.
Aux termes de l'art. 26 LRou, intitulé "Autres usages", tout usage
excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession,
délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la
municipalité s'agissant du domaine public communal. Ils donnent lieu à la
perception d'un émolument unique ou périodique (al. 1). Le Conseil d'Etat
arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage du domaine public cantonal.
L'autorité communale fait de même pour l'usage du domaine public communal, sous
réserve d'approbation par le chef de département concerné (al. 2). Les art. 27
et 29 LRou traitent respectivement de l'usage accru et de l'usage privatif du
domaine public.
bb) L’art. 4 LICom, intitulé «taxes spéciales» (pour
la genèse de cette disposition, v. Bulletin du Grand Conseil, automne 1956 p.
577 not. 581 in fine) dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article
premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article 3
bis
(taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à
l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être
perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant
provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur
montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al.
4).
b) Dans le Chapitre V "Police des
constructions" (art. 99 à 112), le règlement communal sur le plan
d’affectation et la police des constructions de la commune de Chavannes-près-Renens
(RPA), adopté par le Conseil communal les 5 février 1987, 10 mars 1988 et 5 mai
1988, approuvé par le Conseil d'Etat le 10 mars 1989, contient un art. 107,
intitulé "Taxes", dont la teneur est la suivante:
"Les taxes pour permis de construire, permis d'habiter
ou d'occuper et autres émoluments administratifs font l'objet de tarifs
spéciaux établis par la Municipalité et approuvés par le Conseil d'Etat".
Sous le titre "Utilisation du domaine
public", l'art. 109 RPA dispose ce qui suit:
"L'exécution de fouilles, l'installation d'échafaudage
et la création de dépôts sur le domaine public ne peuvent être entreprises sans
l'obtention d'un permis adéquat.
La demande de permis est formulée auprès de la Municipalité
qui détermine les conditions à remplir et les émoluments dus à ce titre."
Le tarif des "taxes relatives à la police des
constructions (RPA art. 107)", adopté par la Municipalité de
Chavannes-près-Renens le 11 juin 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 10
octobre 1990 (ci-après: le tarif), comprend 10 articles (numérotés de I à XX).
L'art. VIII, intitulé "Utilisation du domaine public", comporte une
lettre A "Anticipations immobilières sur le domaine public", une
lettre B "Anticipations mobilières sur le domaine public" et une
lettre C "Occupation temporaire du domaine public pour des travaux".
Cette dernière a la teneur suivante:
" C.         Occupation
temporaire du domaine public
Tarif
unitaire
Minimum par permis
a) Permis de fouille, taxe
journalière                     fr. 5.-                fr. 20.-
Dépôt de garantie                                               fr.
100.-
b) Permis de dépôt, échafaudages,
installations de chantier, par m
2
et par semaine    fr. 1.-                fr. 20.-"
4.
a) En l’espèce, la taxe litigieuse est réclamée à la recourante
pour avoir occupé une surface de 560 m
2
, sur le domaine public
communal, à l’est du chantier ouvert sur les parcelles nos
355
et
636
.
Actuellement, cette surface est partiellement aménagée en places de parc, qui
bordent la route de la Maladière. Dans la mesure où il s'agit de places de
parc, elle est donc soumise à la LRou. A l’époque des travaux cependant, il
s’agissait d’un terrain vague qui n’avait pas encore été aménagé. Les art. 26
ss LRou, qui traitent de l'usage des routes, ne trouvent dès lors pas
application dans le cas particulier.
b) S'agissant des divergences dans
l'état de fait (cf. partie Faits let. B/b et B/c ci-dessus), la Cour de céans
privilégie la version concordante de la recourante et de l'autorité concernée,
selon laquelle il y a eu un seul formulaire "Occupation temporaire de la
voie publique/Installation d'une grue", prérempli le 22 avril 2015 par le
Service de l'urbanisme, qui l'a joint à son courrier de la même date. Le
formulaire en question a été complété par la recourante qui l'a retourné par
télécopie le 29 avril 2015. Seule cette version permet d'expliquer de manière
satisfaisante que ce formulaire porte la même date que le courrier auquel il a
été joint. A supposer en effet qu'il ait été rempli par la recourante auparavant,
puis remis au Service de l'urbanisme qui aurait sur cette base autorisé
l'installation de la grue par courrier du 22 avril 2015, on ne comprend pas
pourquoi il est également daté du 22 avril 2015. Sans autres explications, il
est difficilement concevable qu'I.________ y ait porté quelques indications
manuscrites et l'ait dûment signé (timbre de la raison sociale et signature
manuscrite), sans le dater elle-même immédiatement au-dessus de la signature
sociale.
c) Selon les autorités intimée et
concernée, la taxe litigieuse repose sur les art. 107 RPA et VIII let. C du
tarif. La taxe en question ferait partie des "autres émoluments administratifs",
au sens de l'art. 107 RPA. Les autorités intimée et concernée se réfèrent à
l'arrêt FI.2017.0012. Dans cet arrêt, la Cour de céans, après avoir il est vrai
cité l'art. 107 RPA, a relevé que, dans la mesure où elle faisait suite à la
délivrance d'une autorisation, la taxe litigieuse répondait à la définition
d'un émolument administratif, alors que, dans la mesure où elle était liée à
l'occupation provisoire du domaine public, elle correspondait à un émolument
d'utilisation (consid. 2c/bb). La Cour de céans ne s'est donc pas prononcée sur
la qualification de la taxe et encore moins sur sa légalité. L'arrêt en question
tranche uniquement la question de la recevabilité du recours.
Un examen à la lumière de la
jurisprudence et de la doctrine récentes conduit à retenir que l'art. 107 RPA
ne peut servir de base légale à la taxe litigieuse. En effet, on a vu que la
loi au sens formel doit définir
la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul (consid. 2b/aa). En l'occurrence, au vu de son
mode de calcul (en fonction de la surface utilisée sur le domaine public et de
la durée d'utilisation), la contribution litigieuse constitue une taxe
d'utilisation du domaine public. Or, s'agissant de l'objet de la contribution,
l'expression "autres émoluments administratifs" est
clairement trop générale et imprécise pour servir de base à une telle taxe. Une
formulation aussi large ne permet pas d'assurer un minimum de prévisibilité au
prélèvement de la taxe, alors que tel est le but du principe de la légalité en
matière de contributions publiques. Si on la replace dans son contexte ("
Les
taxes pour permis de construire, permis d'habiter ou d'occuper et autres émoluments
administratifs […]"), l'
expression en question
désigne
d'ailleurs des taxes perçues lors de la délivrance d'un permis, qui constituent
la contrepartie du travail administratif occasionné par le traitement de la
demande et l'octroi de l'autorisation requise. Or, en l'occurrence, la taxe
litigieuse a bien été perçue à la suite de l'octroi d'une autorisation
(accordée par courrier du 22 avril 2015), mais, au vu de son mode de calcul et
de son montant, elle ne représente pas la contreprestation du travail
administratif, mais bien un émolument pour l'occupation du domaine public.
Si elle ne peut se fonder sur l'art. 107 RPA, la
taxe litigieuse peut éventuellement reposer, quant à son objet, sur l'art. 109
RPA, qui prévoit la perception d'émoluments au titre de l'utilisation du
domaine public. Cela vaut dans la mesure où les installations qui se trouvaient
sur le domaine public tombent sous le coup de cette disposition
("fouilles", "échafaudage" et "dépôts"). A l'art.
VIII let. C/b), le tarif ajoute les "installations de chantier", mais
le tarif, adopté par la Municipalité, ne constitue pas une base légale
formelle. Quant au contribuable (sujet de la contribution), il découle de
l'art. 109 RPA qu'il s'agit de la personne qui occupe le domaine public, après
avoir déposé une demande de permis en ce sens et y avoir été dûment autorisée.
L'art. 109 RPA est par ailleurs muet
en ce qui concerne le mode de calcul de la taxe; il se contente de déléguer à
la Municipalité la compétence de déterminer les émoluments dus pour
l'utilisation du domaine public. Le mode de calcul est prévu par le tarif (lequel
se réfère d'ailleurs uniquement à l'art. 107 RPA, à l'exclusion de l'art. 109
RPA), qui ne constitue cependant pas une base légale formelle, comme il a été
dit.
Il y a toutefois lieu de considérer
que les exigences en matière de légalité peuvent être assouplies (en ce qui
concerne le mode de calcul, mais non le sujet et l'objet de la contribution;
cf. consid. 2b/aa ci-dessus). En effet, la portion du domaine public dont
l'usage a été cédé pendant la durée du chantier consiste en un terrain non
bâti. Or, la valeur de la prestation consistant dans la mise à disposition de
ce terrain par la Commune peut être déterminée en se référant au loyer qui
serait exigé sur le marché par le propriétaire d'un terrain (privé) comparable
dans la région. Dans le même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a considéré que
le montant de la taxe d'empiètement du domaine public pouvait être vérifié,
sous l'angle du principe d'équivalence, en se basant sur la valeur du terrain
mis à contribution (arrêt 2C_439/2014 précité consid. 6.4).
Les exigences en matière de légalité
étant assouplies, le mode de calcul de la taxe peut figurer dans une
ordonnance. Cela ne signifie pas pour autant que le mode de calcul de 1fr. par
m2 et par semaine prévu à l'art. VIII let. C/b du tarif vaille dans tous les
cas. Compte tenu du motif de l'assouplissement, il faut bien plutôt vérifier si
la taxe facturée dans le cas particulier correspond au loyer qui aurait été
exigé sur le marché par le propriétaire d'un terrain (privé) comparable (cf.
arrêt
du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 14 janvier dans la cause 2016 604
2015 1, rendu à la suite de l’arrêt de renvoi 2C_439/2014 précité, où
l'instance cantonale s’est écartée du tarif communal, qui prévoyait un montant
de 2 fr.70 par m
2
et par semaine d’empiètement; le TC
fribourgeois a retenu en effet qu’en se fondant sur un prix de 750 fr. par m
2
,
correspondant à la valeur estimée pour des terrains constructibles, un montant
de 0 fr.60 par m
2
et par semaine pouvait servir de base à
l'évaluation d’un empiètement sur le domaine public communal durant les années
2008 et 2009).
Dans ces conditions, la décision
attaquée ne peut être confirmée. Il convient en principe de l'annuler et de
renvoyer la cause à l'une des autorités précédentes, afin qu'elle détermine si
et dans quelle mesure la taxe litigieuse peut être prélevée sur la base de
l'art. 109 RPA, en prenant en considération le loyer qui aurait été versé pour
l'usage d'un terrain comparable, puis rende éventuellement – si une taxe peut
être perçue dans le cas particulier – une nouvelle décision.
Il y a lieu cependant d'examiner
encore quelles indications ont été données à la recourante quant à la
contribution litigieuse, puisqu'un grief tiré des règles de la bonne foi est
soulevé à cet égard.
5.
La recourante oppose la protection de sa bonne foi au
paiement de la taxe litigieuse. Elle fait valoir qu’elle a dûment rempli le
formulaire intitulé "Occupation temporaire de la voie publique/Installation
d'une grue", daté du 22 avril 2015, qu’elle a remis aux services communaux
concernés le 29 avril 2015. Elle se prévaut de ce qu’il s’agit du seul formulaire
qui lui a été adressé, de sorte qu’elle n'avait, selon ses explications, aucune
raison de se douter qu’une autre taxe que celle relative à la grue lui serait
réclamée. Elle indique avoir été renforcée dans sa confiance par le fait que les
installations de chantier en cause occupaient une portion du domaine public
consistant en un bout de champ inoccupé, laissé à l'abandon et sans utilité
aucune, en ce sens que cette surface de terrain ne pouvait servir à une autre
activité sur le domaine public.
a)
Découlant directement de
l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de
la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) que l'autorité ait
agi dans les limites de ses compétences, (3) que l'administré n'ait pas pu se
rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, (4)
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice et (5) que la situation juridique n'ait pas changé entre le moment où
l'autorité a donné le renseignement et celui où les dispositions ont été
réalisées. Lorsque ces conditions sont réunies, il faut encore peser l'intérêt
à une application correcte du droit par rapport à l'intérêt de l'administré à
la protection de sa bonne foi (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 141 I 161
consid. 3.1 p. 164 s.; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; Danielle Yersin/Florence
Aubry Girardin, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Noël/Aubry
Girardin [édit.], 2
e
éd., 2017, n. 76 ad remarques préliminaires).
Le principe de la confiance, découlant de celui de
la bonne foi, commande à l'administration d'adopter un comportement cohérent et
dépourvu de contradictions. Une émanation du principe de la bonne foi est
l'interdiction du comportement contradictoire. En lien avec la doctrine de
droit privé relative à l'art. 2 al. 2 CC, le comportement contradictoire peut
consister à adopter deux comportements incompatibles ou à décevoir les attentes
légitimes de quelqu'un. Il est alors essentiel de peser les intérêts et de
prendre en compte ce faisant le fait que l'autorité a éventuellement eu un
comportement qui a suscité la confiance (ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 137 V
394 consid. 7.1 p. 403). La précision que l'attente ou l'espérance doit être
"légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu
des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de
l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est
notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait
raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause
et se renseigner à ce sujet auprès de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid.
1.3.1 p. 203; TF 2C_108/2011 du 29 août 2011 consid. 4.1).
Le droit fiscal étant dominé par le principe de la
légalité (art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst.), le principe de la bonne foi n'exerce
qu'une influence limitée dans ce domaine du droit administratif, surtout s'il
vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (cf. ATF 142 II 182
consid. 2.2.2 p. 187; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 118 Ib 312 consid. 3b p. 316;
TF 2C_1120/2015 du 26 avril 2017 consid. 6.3.2; 2C_334/2014 du 9 juillet 2015
consid. 2.5.3; cf. en outre Blumenstein/Locher, op. cit., p. 33; voir toutefois
les doutes chez certains auteurs: Yersin/Aubry Girardin, op. cit., n. 77 ad
remarques préliminaires).
b) En l'occurrence, le formulaire
"Occupation temporaire de la voie publique/Installation d'une grue",
prérempli par le Service de l'urbanisme, doit être lu conjointement au courrier
dudit service du 22 avril 2015, auquel il était annexé. Le courrier en question
a été adressé au mandataire des constructeurs – au nombre desquels se trouvait
la recourante –, qui sont dès lors censés en avoir eu connaissance par
l'intermédiaire de ce dernier. Le formulaire a en outre été adressé à la
recourante, qui l'a retourné par télécopie du 29 avril 2015, après l'avoir
complété (cf. partie Faits let. C/b ci-dessus).
L'avant-dernier paragraphe du courrier
du 22 avril 2015 a la teneur suivante:
"Nous profitons de l'occasion pour vous
informer, conformément au règlement communal sur les constructions, qu'une taxe
d'utilisation du domaine public sera perçue, à raison de CHF 1.00 par m2 et par
semaine d'occupation, pour la zone du secteur s'exerçant à l'Est du chantier. A
cet effet, nous adressons ce jour, le formulaire ad hoc à la société I.________
pour une demande formelle. "
Le formulaire en question traite
uniquement de l'occupation temporaire par une grue, ce qui ressort à la fois de
son intitulé ("Occupation temporaire de la voie publique/Installation
d'une grue") et du fait que, sous la rubrique "Genre de
travaux", le Service de l'urbanisme a indiqué "Installation d'une
grue". Plus précisément, ledit formulaire envisage l'occupation temporaire
par une grue de la "voie publique", soit de la chaussée et/ou du trottoir.
La formule contient en effet une zone encadrée, à remplir par l'administration,
avec les rubriques "Lieu de la pose/Longueur sur chaussée: … m
trottoir: …/Largeur sur chaussée: …   trottoir: …/Surface sur chaussée: … m2
trottoir: …m2/Durée (nb. semaines) …/montant fr. …". En l'occurrence,
seule la rubrique "Lieu de la pose" a été préremplie par le Service
de l'urbanisme qui a indiqué "parcelles
********
et
********
". Les autres rubriques sont restées vierges.
Cela étant, il ressort du courrier du
22 avril 2015 qu'une taxe d'utilisation du domaine public serait perçue "pour
la zone du secteur s'exerçant à l'Est du chantier". Le courrier ajoute
qu'"à cet effet" – c'est-à-dire en vue de la perception de ladite
taxe – un "formulaire ad hoc" est adressé à la recourante. Afin de
saisir l'objet de la taxe d'utilisation du domaine public qui serait perçue
"pour la zone du secteur s'exerçant à l'Est du chantier" – expression
peu précise dont la signification ne va pas de soi –, le destinataire du courrier
en question était donc renvoyé au formulaire en question, lequel traite
uniquement de l'installation d'une grue, comme on l'a vu.
L'autorité concernée fait valoir que
la recourante ne pouvait méconnaître le sens de l'expression "pour la zone
du secteur s'exerçant à l'Est du chantier" compte tenu des documents
qu'elle avait précédemment adressés au Service de l'urbanisme. Toutefois, force
est d'admettre que le courrier du 22 avril 2015 n'appelait pas d'autre suite
que le dépôt d'une demande (formelle) d'autorisation d'installer la grue. Selon
les déclarations faites par l'associé gérant de la recourante lors de
l'audience du 14 juin 2019, celui-ci a bien demandé oralement l'autorisation
d'utiliser
"le domaine public à l'est du chantier", ce qui lui a été accordé par
le chef du Service de l'urbanisme, toujours par oral. Cette procédure
informelle d'autorisation s'est toutefois déroulée apparemment sans lien avec
le courrier du 22 avril 2015, de sorte que l'autorité concernée ne saurait se
prévaloir de cette correspondance pour démontrer que la recourante connaissait
les conditions – onéreuses – d'utilisation du domaine public à l'est du
chantier
. Or, les demandes formulées revêtent une importance
particulière au regard de l'art. 109 RPA, puisque la Municipalité fixe les
émoluments dus pour l'utilisation du domaine public au moment où elle statue
sur la demande.
Dans ces conditions, la recourante
pouvait comprendre, selon les règles de la bonne foi, qu'une taxe d'occupation
du domaine public lui serait facturée seulement pour l'installation de la grue.
Les conditions de la protection de la confiance rappelées ci-dessus sont en
effet réunies. Il n'est ainsi pas contesté que le chef du Service de
l'urbanisme était compétent pour adresser à la recourante le courrier du 22
avril 2015. On peut admettre en outre que ledit courrier, ainsi que le
formulaire annexé ont amené la recourante à disposer ses installations sur le
domaine public (DP
********
), alors qu'elle l'aurait fait
sur la parcelle
********
si elle avait su qu'une taxe
d'utilisation du domaine public lui serait réclamée pour d'autres installations
que la grue, comme elle le fait valoir. Dans cette mesure, la recourante s'est
fondée sur lesdits courrier et formulaire pour prendre des dispositions
"irréversibles".
La perception d'une taxe d'utilisation
pour l'installation d'une grue sur le domaine public n'est compatible avec
l'art. 109 RPA que si une grue constitue, notamment, un "dépôt" au
sens de cette disposition. Les autorités précédentes disposant d'une certaine
latitude dans l'interprétation du RPA, il y a lieu de renvoyer le dossier à
l'autorité concernée, afin qu'elle examine si elle entend, sur la base de
l'art. 109 RPA, percevoir une taxe d'utilisation du domaine public pour
l'installation de la grue. Dans l'affirmative, il lui appartiendra de calculer
le montant de cette taxe en fonction de la surface occupée par la grue et de la
durée d'occupation. Pour déterminer la "valeur" de l'usage de cette
surface pendant la période considérée, elle pourra prendre en considération le
loyer qui aurait été versé sur le marché pour l'usage d'un terrain comparable.
La "redevance" versée par les époux N.________ pourra éventuellement
servir de référence, si elle correspond aux loyers du marché.
L'autorité intimée a certes constaté
que la facture
n°410.209 ne portait pas sur l'utilisation des trois
places de parking par la grue, malgré son libellé "Installation d'une grue
sur les parcelles ********[recte: ********selon le formulaire daté du 22 avril
2015] et 636 […] selon permis délivré le 22.04.2015 […]" (décision
attaquée, consid. 2a), ce dont la recourante a pris acte (recours, p. 7 dernier
paragraphe). L'autorité concernée n'a cependant pas acquiescé sur ce point et
l'emplacement de la grue par rapport aux places de parking est contesté (cf.
procès-verbal de l'inspection locale du 14 juin 2019, p. 2).
6.
Il y a lieu de traiter encore le grief selon lequel
la recourante ne serait pas la seule débitrice de la taxe litigieuse, une part
de celle-ci devant selon elle être acquittée par J.________.
a) La recourante fait valoir que les
installations temporairement aménagées sur la portion du DP
********
située à l’est du chantier ont servi non seulement à la construction
des bâtiments sur la parcelle n°
********
, mais également à
celle du bâtiment sur la parcelle n°
********
, propriété de
J.________. Elle ne voit pas, dans ces conditions, la raison pour laquelle elle
devrait être considérée comme la seule débitrice de la taxe. Elle estime qu’une
partie de cette taxe, un tiers au minimum, est due par J.________.
b) Comme indiqué plus haut (consid.
4b), le débiteur de l'émolument au sens de l'art. 109 RPA est la personne qui
occupe le domaine public, après avoir déposé une demande de permis en ce sens
et y avoir été dûment autorisée.
En l'occurrence, c'est la recourante
qui a rempli et signé – en son propre nom – le formulaire
intitulé
"Occupation temporaire de la voie publique/Installation d'une grue"
et daté du 22 avril 2015 (cf. partie Faits let. C/b ci-dessus).
La recourante était à la fois
propriétaire en commun de la parcelle no
********
et
entreprise générale. En cette dernière qualité, c’est elle qui a sous-traité
les travaux aux corps de métier ayant œuvré sur le chantier, dont K.________.
C’est sous sa responsabilité que, non seulement une grue a été installée pour
les travaux, mais encore qu’
un décrotteur à camions, des WC chimiques,
un container CM, des places de parc de chantier, des cabines pour les ouvriers
et des zones de stockage ont été temporairement aménagés sur la parcelle DP
********. L
a recourante avait la charge de toutes les démarches
administratives relatives au chantier. C'est ainsi que, le 12 octobre 2012,
elle a déposé en son propre nom la demande de permis de construire sur les
parcelles nos
********
et
********
.
Sur le formulaire de demande, elle est désignée comme propriétaire (ch. 7),
maître de l'ouvrage (ch. 20), responsable de la direction des travaux (ch. 21)
et destinaire des factures (rubrique "Signatures").
Dans ces conditions, c'est bien la
recourante qui est la (seule) débitrice de la taxe litigieuse. Avant de
recourir contre la taxe d’empiètement qui lui a été notifiée, la recourante n’a
du reste jamais invité les services communaux à s’adresser également à
J.________.
Sur ce point, le recours est mal fondé.
7.
Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable en tant qu'il a été
interjeté par A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, G.________ et H.________.
En tant qu'il a été interjeté par I.________, le
recours est partiellement admis (la recourante obtient pour l'essentiel gain de
cause, même si aucune de ses conclusions n'est entièrement adjugée). La
décision attaquée est annulée et la cause retournée à l'autorité concernée,
afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt (not.
consid. 5b) et rende, le cas échéant, une nouvelle décision.
Les frais judiciaires sont mis à la charge de la
commune de Chavannes-près-Renens, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD).
La recourante obtenant pour l'essentiel gain de
cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel, des dépens lui seront
alloués, à la charge de la commune de Chavannes-près-Renens (cf. art. 55 al. 1,
91 et 99 LPA-VD).
La cause est renvoyée à l'autorité précédente pour
qu'elle statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure accomplie
devant elle.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
En tant qu'il a été interjeté par A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________ et H.________, le recours est irrecevable.
II.
En tant qu'il a été interjeté par I.________, le recours est
partiellement admis.
III.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts et
de taxes de la commune de Chavannes-près-Renens, du 4 février 2020, est
annulée.
IV.
La cause est renvoyée à la Municipalité de Chavannes-près-Renens, afin qu'elle
procède conformément aux considérants du présent arrêt.
V.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la commune de Chavannes-près-Renens.
VI.
La commune de Chavannes-près-Renens
versera à I.________ une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
VII.
La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière d'impôts
et de taxes de la commune de Chavannes-près-Renens, afin qu'elle statue à
nouveau sur les frais et dépens de la procédure accomplie devant elle.
Lausanne, le 4 juin 2021
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.