vd_omni · PE.2018.0515 · 2019-10-07 · fr

A.________/Service de la population (SPOP), EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants | Au bénéfice d'une admission provisoire, le recourant a déposé une demande d'asile en France avant de revenir quelques jours plus tard en Suisse. Le dépôt de la demande d'asile en France a entraîné ex lege la fin de l'admission provisoire, ce que le SEM a constaté et que le recourant n'a pas contesté. Le recourant demande la "restitution" de l'admission provisoire. Le SEM se déclare incompétent pour l'examiner, car il estime que le renvoi dont l'exécution a été suspendue par l'octroi de l'admission provisoire a été exécuté par le dépôt de la demande d'asile en France. Le SPOP se considère également incompétent, en retenant, à l'inverse, que le dépôt de la demande et de déplacement du recourant dans un pays tenu par les accords Schengen/Dublin n'exécute pas ce renvoi. La CDAP donne raison au SPOP sur le fond mais constate l'existence d'un conflit négatif de compétence, inadmissible. Admission du recours dans le sens où la décision du SPOP est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle procède à un échange formel de vue avec le SEM puis, en cas d'échec, qu'elle ouvre action devant le TF par l'autorité cantonale compétente.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2019 PE.2018.0515

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M Pascal Langone et M. Laurent Merz, juges.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP),
à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement vaudois d'accueil des
migrants (EVAM),
à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
Recours A.________ c/ décisions du Service de la
population (SPOP) du 23 novembre 2018 (se déclarant incompétent pour
prononcer son renvoi, ordonner l'exécution de cette mesure et proposer son
admission provisoire au SEM) et du 3 septembre 2018 (octroyant des
prestations d'aide d'urgence du 3 au 10 septembre 2018) - Dossier joint:
PS.2018.0077
Vu les faits suivants:
A.
A.________, ressortissant de Somalie né le ******** 1993, a déposé une
demande d'asile en Suisse le 5 avril 2014. Par décision du 27 août 2015, le
Secrétariat d'Etat aux Migrations (SEM) a rejeté cette demande et prononcé le
renvoi mais accordé à l'intéressé l'admission provisoire. Il a en effet
considéré que l'exécution du renvoi n'était pas raisonnablement exigible
"du fait de certaines particularités de [sa] situation". Le canton de
Vaud a été chargé de la mise en œuvre de l'admission provisoire.
B.
Le 20 juillet 2018, A.________ a formé une demande d'asile en France. Le
24 juillet 2018, la France a requis de la Suisse qu'elle reprenne le prénommé
en application du Règlement (UE) n
°
604/2013
du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et
mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande
de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un
ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (dit Règlement Dublin
III). Le 26 juillet 2018, la Suisse a admis sa compétence et consenti à la
reprise.
Entre-temps, A.________ est rentré en Suisse et a
déclaré à la police lausannoise, le 23 juillet 2018, la perte de son permis F
(à savoir le document physique).
Par courrier du 2 août 2018, le SEM a informé le
Service de la population (SPOP) de ce qui suit:
"
Communication
de la fin d'admission provisoire de A.________, né le ******** 1993, alias A.________,
né le ******** 1993, Somalie
Madame, Monsieur,
Par décision du 27 août 2015, le
Secrétariat d'Etat aux migrations SEM a admis provisoirement l'étranger cité en
marge.
Conformément à l'art. 84 al. 4 de
la loi fédérale sur les étrangers (LEtr) l'admission provisoire d'une personne
prend fin lorsque cette dernière quitte définitivement la Suisse, séjourne sans
autorisation plus de deux mois à l'étranger, ou obtient une autorisation de
séjour.
En vertu de l'art. 26a, let. a,
OERE, un départ est notamment considéré comme définitif au sens de l'art. 84,
al. 4, LEtr, lorsque la personne admise à titre provisoire dépose une demande
d'asile dans un autre Etat. Dans ce cas, l'admission provisoire prend fin de
par la loi, excluant ainsi la possibilité de procéder à une pesée des intérêts
conformément au principe de proportionnalité (cf. arrêt TAF E-5483/2016 du 10
mai 2017, consid. 6.2).
En l'occurrence, les autorités
françaises ont informé le SEM que le 20 juillet 2018, A.________ avait déposé
une demande d'asile en France. L'admission provisoire a donc pris fin.
Nous relevons enfin que la fin de
l'admission provisoire rend caduc le renvoi au titre du droit d'asile et du
droit des étrangers. Il appartient dès lors à l'autorité cantonale de statuer
sur la poursuite du séjour d'une personne se trouvant encore sur le territoire
suisse.
(…)
"
Par courrier du 7 août 2018, le SPOP a avisé
l'intéressé que sa demande d'asile avait fait l'objet d'une décision fédérale
de fin d'admission provisoire et de renvoi, avec effet au 2 août 2018. Le SPOP
l'a invité à se présenter afin qu'il puisse retirer sa pièce de légitimation et
être informé des droits et obligations découlant de son nouveau statut. A.________
s'est effectivement rendu dans les locaux du service et a requis informellement
d'être réintégré dans sa situation de bénéficiaire d'une admission provisoire.
Par décision du 9 août 2018, reçue par l'intéressé
le 13 août 2018, intitulée "Fin de prise en charge au motif d'un
changement de statut", l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants
(EVAM) a supprimé, avec effet au 31 août/1
er
septembre 2018, les
prestations d'assistance versées au prénommé au sens de l'art. 19 de la loi du
7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories
d'étrangers (LARA; BLV 142.21), au vu de la décision "du 2 août
2018". La décision, qui mentionnait la voie de l'opposition auprès du
directeur de l'EVAM dans les dix jours, est restée incontestée.
Par décision du même jour, le SPOP a accordé au
recourant des prestations d'aide d'urgence au sens de l'art. 49 LARA.
Le 29 août 2018 le SEM a répondu en ces termes à un
courrier de A.________ du 23 août 2018:
"
(…)
Conformément à l'art. 84, al. 4, LEtr, l'admission provisoire d'une personne
prend fin lorsque cette dernière quitte définitivement la Suisse, séjourne sans
autorisation plus de deux mois à l'étranger ou obtient une autorisation de
séjour.
En vertu de l'art. 26a, let. a,
OERE, un départ est notamment considéré comme définitif au sens de l'art. 84
al. 4, LEtr, lorsque la personne admise à titre provisoire dépose une demande
d'asile dans un autre Etat. Dans ce cas, l'admission provisoire prend fin de
par la loi, excluant ainsi la possibilité de procéder à une pesée des intérêts
conformément au principe de proportionnalité (cf. arrêt TAF E-5483/2016 du 10
mai 2017, consid. 6.2).
En l'occurrence, vous avez été
admis provisoirement par décision du 27 août 2015. Les autorités françaises ont
informé le SEM que le 20 juillet 2018, vous aviez déposé une demande d'asile
dans leur pays. Dès lors, le SEM a constaté que les conditions fixées par la
loi étaient remplies et, par conséquent, que l'admission provisoire avait pris
fin.
La
fin de l'admission provisoire a rendu caduc le renvoi prononcé le 27 août 2015
à votre encontre au titre du droit d'asile. Ainsi, il appartient désormais à
l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite de votre séjour en Suisse,
respectivement d'ordonner votre renvoi et examiner l'existence d'éventuels
empêchements à l'exécution de cette mesure. Le cas échéant, l'autorité
cantonale peut proposer une (nouvelle) admission provisoire sur la base de
l'art. 83, al. 6, LEtr (cf. arrêt TAF D-6577/2016 du 15 mars 2018, consid. 5.5).
(…)
"
Cette lettre ne comportait ni voie ni délai de
recours.
C.
Par décision du 3 septembre 2018, le SPOP a derechef accordé l'aide
d'urgence au sens de l'art. 49 LARA.
Par décision du même jour, l'EVAM a laissé à
l'intéressé son logement individuel au chemin ******** à Lausanne.
Agissant personnellement le 6 septembre 2018, A.________
a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du SPOP du 3 septembre 2018. Ce recours a été
enregistré sous la référence PS.2018.0077. A l'appui, l'intéressé a indiqué ne
jamais avoir reçu la décision du SEM lui retirant son permis F et a précisé
avoir d'ores et déjà demandé à cette autorité de lui notifier sa décision en
vue d'un éventuel recours.
D.
Par courriel du 7 septembre 2018, le SPOP s'est adressé au SEM en
contestant qu'il appartiendrait désormais au service cantonal de statuer sur la
poursuite du séjour de l'intéressé en Suisse, respectivement d'ordonner son
renvoi. Il a considéré en premier lieu que la décision de renvoi du 27 août
2015 subsistait et que le déplacement illicite de l'intéressé vers la France ne
constituait pas un retour au sens de l'art. 3 par. 3 de la Directive
2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative
aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour
des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (communément appelée
"Directive retour"). En second lieu, le SPOP a écrit ce qui suit:
"
(…) nous relevons que l'intéressé a déposé
une nouvelle demande d'asile en France, et que la Suisse s'est déclarée
compétente pour l'examen de cette nouvelle demande d'asile.
Dès lors, il nous
semble - en tant qu'autorité chargée d'exécuter le renvoi de l'intéressé - que
le SEM ne peut pas simplement ignorer cette nouvelle demande d'asile, et se
doit au minimum de l'instruire même si le résultat doit être une NEM
[non entrée en matière]
ou
un classement sans suite parce que le SEM constate que les motifs d'asile
allégués sont toujours les mêmes, ou parce que l'intéressé déciderait
finalement de retirer sa demande par exemple.
Ne pas le faire
serait selon nous contraire au principe de non-refoulement, et accessoirement
aussi contraire à l'engagement pris par la Suisse envers la France.
(…)
"
Le SEM et le SPOP ont échangé des courriels le 14
septembre 2018. En substance, le SEM s'est référé à un arrêt du Tribunal
administratif fédéral (TAF)
E-1968/2018 consid. 6.2 et 6.4 en ajoutant:
"
(…) Concernant
la caducité de la décision de renvoi prononcée au titre du droit d'asile, nous
constatons qu'en se rendant en France pour y déposer une demande d'asile, la
personne a quitté définitivement la Suisse au sens de l'art. 84 al. 4 LEtr, en
relation avec l'art. 26a let. a OERE. La loi prévoit comme conséquence automatique
d'un tel départ définitif la fin de l'admission provisoire. Par son
comportement, l'intéressé a également donné suite à la décision lui ordonnant
de quitter la Suisse. En l'occurrence, l'intéressé ne s'est pas limité à
quitter la Suisse de manière illégale au sens de la Directive retour. En
réalisant l'hypothèse prévue aux dispositions précitées, il a clairement
manifesté son intention de renoncer à la protection octroyée par la Suisse et
de quitter définitivement ce pays.
L'intéressé a effectivement été
repris en charge par la Suisse en application du Règlement Dublin. Toutefois,
si le SEM se devait de constater la fin de l'admission provisoire, il n'a
depuis lors aucune obligation d'instruire la demande d'asile déposée en France.
À ce stade, force est de constater
que l'intéressé séjourne sans autorisation sur le territoire helvétique. Comme
relevé par le TAF, il appartient désormais à votre autorité de contrôler s'il
remplit les conditions pour poursuivre son séjour en Suisse et de prendre les mesures
nécessaires le cas échéant.
Enfin, le principe de
non-refoulement découlant de l'art. 5 al. 1 LAsi ne s'applique pas en l'espèce,
l'intéressé n'étant pas sous le coup d'une décision de renvoi exécutoire et ne
bénéficiant pas du statut de réfugié.
(…)
"
Quant au SPOP, il s'est exprimé ainsi:
"
(…)
Si l'arrêt du TAF corrobore effectivement votre thèse, celle-ci n'en est pas
moins contraire à l'acquis de Schengen, pour les motifs que je vous ai exposés
dans mon précédent mail.
Or, le droit européen est un droit
supérieur et directement applicable en Suisse.
A ce sujet, je souhaite de mon
côté attirer votre attention sur le fait que cette pratique de votre Office a
été clairement identifiée comme non-conforme au droit européen par les experts
européens chargés d'évaluer la mise en en œuvre de l'acquis Schengen par la
Suisse dans le domaine du retour, et qui ont visité notre pays du 4 au 10 mars
2018.
Dans leur rapport confidentiel
transmis à la Suisse le 23 avril 2018 par la Commission européenne, ces experts
européens ont notamment constaté que les décisions de renvoi, fondées sur
l'article 45 LAsi, rendues par le SEM, n'étaient pas conformes à l'article 3(3)
de la Directive retour (point 4.1 page 6 et 7).
Le rapport n'a certes pas encore
été formellement adopté par le Comité Schengen. Toutefois, ce point de
non-conformité n'est pas contesté par la Suisse, qui devra en conséquence
adapter sa législation et sa pratique au droit européen.
Pour revenir au cas qui nous
occupe, nous allons auditionner l'intéressé, qui est convoqué dans nos bureaux
le 18 septembre 2018.
S'il est confirmé qu'il n'a pas
quitté l'Espace Schengen, nous considérerons que la décision de renvoi
prononcée par le SEM en 2015 lui est toujours opposable, conformément à
l'article 3(3) de la Directive retour, et lui rappellerons en conséquence son
obligation de quitter la Suisse immédiatement.
Dans le cas où l'intéressé ne
donnerait pas suite à son obligation de quitter la Suisse (et l'Espace
Schengen) et déclarerait qu'il ne peut pas rentrer chez lui, nous l'inviterons
à vous écrire, l'examen de l'exigibilité de son renvoi, de même que l'examen
des motifs d'asile qu'il a fait valoir en France, relevant de la compétence du
SEM, conformément au Règlement Dublin et à la LAsi.
(…)
"
Entre-temps, le 11 septembre 2018, A.________ a été
hospitalisé à l'hôpital psychiatrique de B.________.
Le 16 octobre 2018, A.________ a été auditionné par
le SPOP. L'intéressé a alors déclaré qu'il avait voulu rendre visite à son
frère à Paris, qu'il n'avait pas trouvé celui-ci, qu'il dormait dans la rue,
qu'il s'était fait voler toutes ses affaires et qu'il avait demandé de l'aide
au service français de la migration, lequel avait pris ses empreintes. Il a
précisé qu'il était alors ivre, stressé, sous médicaments et qu'il ne s'était
pas rendu compte de ce qu'il faisait. Il était du reste rentré en Suisse après
une semaine. Enfin, il a indiqué qu'il ne voulait pas retourner en France et
qu'il entendait récupérer son permis F.
Le 6 novembre 2018, l'EVAM a informé le tribunal que
le recourant était derechef hospitalisé à l'hôpital psychiatrique de B.________
depuis le 10 octobre 2018 pour une durée indéterminée. Il découle par ailleurs
d'un extrait Asylum que le recourant a subi une série d'hospitalisations depuis
son arrivée en Suisse, dont à l'hôpital psychiatrique de B.________, du 18 au
31 juillet 2017, puis dès le 11 septembre 2018 jusqu'au 8 octobre 2018.
E.
Le 12 novembre 2018, le recourant, par l'intermédiaire du SAJE
nouvellement mandaté, a requis du SPOP qu'il statue sur la poursuite de son
séjour conformément aux indications du SEM. Il soulignait que le SEM avait levé
son admission provisoire sans lui accorder le droit d'être entendu et sans
procéder à la pesée des intérêts. Il ajoutait que son mandataire entreprenait
des démarches en vue d'instituer une curatelle en sa faveur, dès lors qu'il
était incapable d'être autonome en Suisse. Il concluait qu'il serait encore
moins apte à vivre de manière indépendante en Somalie et que son renvoi
mettrait ainsi en péril ses droits les plus fondamentaux, notamment son droit à
la vie.
Par décision du 23 novembre 2018, le SPOP a refusé
cette requête dans les termes suivants:
"
(…)
I.     Le
Canton de Vaud n'est pas compétent pour prononcer le renvoi de M. A.________ et
pour ordonner l'exécution de cette mesure, cas échéant pour proposer au
Secrétariat d'Etat aux migrations l'admission provisoire de M. A.________.
II.    Pour
demander à être mis à nouveau au bénéfice de l'admission provisoire, M. A.________
est invité à s'adresser au Secrétariat d'Etat aux migrations, qui a prononcé
son renvoi de Suisse le 27 août 2015.
III.   (…)
"
En droit, le SPOP a retenu:
"
Si nous ne remettons pas en cause le
fait que l'admission provisoire de votre mandant ait pris fin, nous contestons
en revanche l'affirmation du SEM selon laquelle la fin de l'admission
provisoire aurait rendu caduc le renvoi prononcé le 27 août 2015 à l'encontre
de votre mandant au titre du droit d'asile, et qu'il appartiendrait dès lors à
l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite du séjour de votre mandant en
Suisse. Et cela pour les motifs suivants:
·
L'admission provisoire est une mesure de substitution à
l'exécution du renvoi. Lorsque celle-ci prend fin ou est levée, la décision de
renvoi ne disparaît pas, mais devient au contraire exécutoire.
·
Lors de son audition le 16 octobre 2018, votre mandant a expliqué
s'être brièvement rendu en 2018 en France. Ainsi, depuis son départ de Suisse
en 2018, votre mandant n'a pas quitté le territoire des Etats membres de l'UE
et des Etats Schengen associés (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse).
·
Or, l'article 3(3) de la Directive 2008/115/CE du Parlement
européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures
communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de
pays tiers en séjour irrégulier (communément appelée «Directive retour»),
applicable en Suisse depuis le 1er janvier 2011, définit clairement ce que l'on
peut considérer comme retour au sens de cette directive. Le fait de se rendre
illégalement depuis la Suisse sur le territoire d'autres Etats européens
membres de l'UE ne constitue ainsi pas un retour au sens de cette disposition.
En d'autres
termes, contrairement à ce qu'affirme le SEM dans ses lettres des 2 et 29 août
2018, il découle de l'article 3(3) de la Directive retour, qui est une norme de
droit supérieur reprise par la Suisse et directement applicable, que la
décision de renvoi prononcée par le SEM le 27 août 2015 à l'encontre de votre
mandant lui demeure opposable, votre mandant n'ayant pas quitté le territoire
des Etats membres de l'UE et des Etats Schengen associés depuis le prononcé de
son renvoi. Cela étant, nous sommes conscients que cela ne correspond pas à la
pratique actuelle du SEM ni même à la législation suisse relative au départ
définitif de Suisse.
Nous relevons
par ailleurs que la position du SEM est même contraire à ses propres directives
qui prévoient que: «
Après le dépôt d'une
demande d'asile dans un Etat tiers, la personne étrangère est également réputée
être partie, sauf si la Suisse est tenue de par ses obligations internationales
de la reprendre sur son territoire
» (Directive III Loi sur l'asile, 2
Exécution du renvoi, point 2.1.2, p. 2).
En conclusion,
il ne nous appartient pas de prononcer le renvoi de l'intéressé (ni d'examiner
la licéité, l'exigibilité et la possibilité de l'exécution de cette mesure, ni
de proposer au SEM de prononcer une admission provisoire selon 83 alinéa 6
LEtr), celui-ci demeurant tenu par la décision de renvoi du 27 août 2015. Nous déclinons
donc notre compétence, en application de l'article 6 de la loi vaudoise sur la
procédure administrative (LPA-VD). En revanche, compte tenu de la position du
SEM, nous nous abstenons de lui transmettre nous-mêmes la cause (article 7
LPA-VD a contrario).
Nous vous
invitons à adresser la demande d'admission provisoire directement auprès des
autorités fédérales qui ont prononcé le renvoi et qui sont donc seules
compétentes pour examiner cette question, comme le prévoit l'article 17 alinéa
1 de l'Ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers
(OERE).
Toutefois,
nous vous invitons à porter auparavant cette affaire devant notre instance de
recours, à savoir la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal.
(…)
"
Le 30 novembre 2018, le SPOP a déposé des
déterminations sur le recours PS.2018.0077, concluant au rejet de celui-ci.
Au 10 décembre 2018, le recourant était toujours
hospitalisé pour une durée indéterminée.
F.
Agissant le 27 décembre 2018 par l'intermédiaire du SAJE, A.________ a
recouru contre le refus du SPOP du 23 novembre 2018 d'instruire sa demande
d'admission provisoire, concluant principalement à ce que la CDAP
"sanctionne la violation du droit d'être entendu, respectivement la
violation de l'art. 29 al. 2 Cst., par conséquent qu'elle annule la décision
attaquée du SPOP du 2 novembre 2018 et renvoie le dossier pour complément
d'instruction et nouvelle décision", subsidiairement à ce que la CDAP
"sanctionne une violation de l'art. 3 CEDH et qu'elle ordonne au SPOP la
transmission du dossier au SEM pour approbation". La cause a été
enregistrée sous la référence PE.2018.0515. A l'appui, le recourant a répété
qu'il avait déposé la demande d'asile en France à la suite des conseils de son
frère vivant en France et qu'il était revenu en Suisse immédiatement après le
dépôt de cette demande. Il a indiqué que ses hospitalisations visaient à le
mettre à l'abri d'un geste auto-agressif. Il a annexé au recours un rapport
médical établi par l'hôpital de B.________ le 5 novembre 2018, posant le
diagnostic principal d'épisode dépressif sévère avec symptômes
psychotiques" avec pour complications "suicide/tentative de
suicide". En droit, le recourant soutenait que le SPOP avait commis un
déni de justice formel en refusant de rendre une décision sur sa demande
d'admission provisoire, alors que le SEM lui attribuait cette compétence.
Enfin, "subsidiairement", le recourant estimait que son renvoi était
à la fois illicite (art. 3 CEDH) et inexigible (art. 83 al. 6 de la loi
fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration [LEI; RS 142.20],
jusqu'au 31 décembre 2018 LEtr).
Par avis du 8 janvier 2019, la juge instructrice a
joint les causes, sous la référence PE.2018.0515.
G.
Une audience a été aménagée le 6 février 2019. On extrait du
compte-rendu ce qui suit:
"
(…)
La Présidente aborde en premier
lieu la question liée à la décision du SPOP du 3 septembre 2018, accordant
l'aide d'urgence au recourant. Interrogé à ce sujet, le SAJE confirme que la
contestation porte sur la suppression des prestations d'assistance sociale et
non pas sur l’octroi de l’aide d’urgence. La Présidente attire son attention
sur le fait que cette suppression résulte d'une décision de l'EVAM du 9 août
2018, non contestée et donc entrée en force. Le SAJE acquiesce, expliquant que
l’entier du dossier ne lui était pas connu lorsqu'il a été mandaté et qu’il a
donc recouru afin préserver les droits du recourant, le temps de comprendre ce
qui s’était passé en amont.
Pour sa part, le SPOP expose
qu'une fois l'admission provisoire retirée au recourant, seule l’aide d’urgence
pouvait lui être accordée, raison pour laquelle son service a succédé à l’EVAM.
Questionné sur sa situation
actuelle, le recourant indique qu'il dispose toujours d'un logement individuel,
mais qu'il est actuellement hospitalisé à B.________.
Sur demande de M. le Juge Laurent
Merz, le SAJE précise que l’aide d’urgence se limite à des aides ponctuelles,
mais qu'elle ne constitue pas à proprement parler une prestation financière en
faveur du bénéficiaire. Ainsi, le recourant toucherait actuellement quelque 300
fr. par mois pour ses besoins personnels.
Dès lors qu'il existe un lien
direct entre l'admission provisoire et l'octroi de l'aide sociale, il est passé
au second objet du litige, à savoir la décision du SPOP du 23 novembre 2018,
par laquelle ce service se déclare incompétent pour prononcer le renvoi du
recourant et proposer son admission provisoire au SEM.
(…)
Le SPOP relève que du point de vue
du SEM, du moment que l’étranger quitte la Suisse et, par exemple, dépose une
requête d’asile dans un autre pays, il manifesterait sa volonté de ne plus
requérir la protection de la Suisse. A suivre ce raisonnement, la décision de
renvoi du 27 août 2015 aurait alors été exécutée et il appartiendrait au SPOP
de prononcer le renvoi de l'intéressé ou de proposer une nouvelle admission
provisoire au SEM, sur la base de l’art. 83 al. 6 LEI. Le SPOP déclare qu'il
n'est pas opposé, a priori, à ce que le recourant soit remis au bénéfice d'un
livret F. Il se refuse toutefois à émettre un préavis favorable dans ce sens au
SEM, ce qui serait « juridiquement faux » à son sens, référence faite
à l’art. 3 de la Directive retour. Il estime que, puisque la Suisse a accepté
de reprendre le susnommé après le dépôt de sa demande d’asile en France, il
n'appartient pas au canton de réexaminer la situation.
Après discussion, le SPOP n'est
pas disposé à proposer une admission provisoire au SEM en l'état. Il craint que
si son service se contente d'émettre un préavis favorable à l'admission
provisoire, sans rendre de décision de renvoi, le SEM lui oppose une fin de
non-recevoir. A la question de savoir si des motifs financiers entrent
également en ligne de compte, l'autorité intimée répond qu'une admission
provisoire bénéficie des mêmes contributions fédérales, qu'elle se fonde sur la
LEI ou la LAsi, mais que s'il incombe au SPOP d'instruire, de prononcer et
d'exécuter le renvoi, les frais y relatifs seraient entièrement à sa charge.
Quoi qu'il en soit, le SPOP considère qu'il ne lui appartient pas de rendre une
décision de renvoi, dès lors que la décision de renvoi prononcée le 27 août
2015 par le SEM subsiste.
De son côté, le SAJE dit pouvoir
envisager de relancer le SEM, en se prévalant de l’arrêt du TAF E-6186/2018 du
22 novembre 2018 et des art. 44-45 LAsi, voire de lui soumettre une nouvelle
demande d'asile. Il souhaite néanmoins un dénouement aussi rapide que possible,
dans l'intérêt de son mandant, de même qu'une clarification de la situation, si
d'autres cas de figure comparables venaient à se présenter.
La Présidente cherche à savoir si
le SEM a rendu une décision formelle (comme cela a notamment été le cas dans
l'arrêt du TAF précité), en particulier si le SAJE lui a demandé de rendre une
telle décision sujette à recours. Le SAJE répond par la négative, expliquant
qu'il a d'abord procédé par tâtonnement, puisqu’il ne savait pas encore ce qui
s’était passé. Il dit avoir envoyé un courrier au SEM, l'avisant qu'il n’avait
pas reçu la décision mettant fin à l'admission provisoire et priant l'office
fédéral de la lui notifier personnellement. La réponse reçue du SEM indiquait
que l’admission provisoire avait pris fin de par la loi et qu’il fallait donc
s’adresser au SPOP. Y était annexée une copie des courriers échangés entre les
deux autorités.
Le SAJE précise que dans un autre
dossier semblable, actuellement pendant devant la CDAP
(PE.2018.0514)
aussi attribué à la Présidente et suspendu en
raison de la présente procédure), il a cette fois demandé au SEM de rendre une
décision, qu’il a finalement obtenue mais contre laquelle il n’a pas fait
recours.
Dans le cas présent, le SAJE dit
avoir pensé qu'il serait plus expédient de traiter avec le SPOP et que les
autorités sauraient trouver un terrain d’entente. Il précise que lorsque les étrangers
viennent lui soumettre des questions d’asile, la procédure est souvent très
longue et qu'en passant par le canton, les choses vont en principe plus vite.
Il déplore le conflit de compétences actuel, dont il ne comprend pas l'intérêt
juridique. Il pense qu'il suffirait au SPOP de transmettre le dossier au SEM
pour que ce dernier se détermine sur l’admission provisoire, dont le bien-fondé
est clair vu la guerre civile sévissant en Somalie et l'état du recourant.
Le SPOP répète qu’une telle
transmission au SEM ne serait, à son avis, pas acceptée par ce dernier. Il en
veut pour preuve que, dans d’autres affaires, le SEM se méprend en affirmant
que la compétence cantonale est donnée alors qu’il lui appartient de statuer.
La Présidente attire l'attention
des comparants sur l'arrêt du TAF E-6186/2018 du 22 novembre 2018, déjà évoqué
précédemment, dont elle cite l’extrait topique.
Le SAJE souligne que la
jurisprudence du TAF n’est pas unanime à ce sujet. Pour le surplus, il explique
que le recourant a voulu rejoindre son frère en France, pensant que son
intégration s'en verrait facilitée, mais qu'il n’a pas compris l’ampleur de sa
démarche, compte tenu de ses problèmes psychiques. Il affirme que l'intéressé
n'avait pas de réelle volonté de déposer une demande d’asile en France, où il
n’est d'ailleurs resté que quelques jours. Le SAJE précise avoir suggéré
l'instauration d'une curatelle aux médecins concernés, proposition restée sans
suite pour l'heure.
En fin de compte, le SAJE rappelle
que le recourant doit, d'une manière ou d'une autre, récupérer l'admission
provisoire, sa situation actuelle n'étant pas vivable. Il fait valoir qu'un
préavis du SPOP dans ce sens serait la solution la plus commode pour mettre fin
au litige. Il ajoute être en contact avec l’OSAR, pour qui la clé serait aussi
du ressort de l'autorité cantonale.
Le SPOP maintient toutefois sa
position. Il craint que le SEM se montre très formaliste et pense qu'il est
préférable que le recourant s'adresse lui-même à cet office.
(…)
"
H.
Le 15 février 2019, le SPOP a avisé le tribunal qu'il avait interpellé
le SEM et qu'il maintenait sa décision du 23 novembre 2018. Il produisait le
dernier courriel de l'autorité fédérale du 14 février 2019, ainsi rédigé:
"
(…)
La problématique posée dans cette
affaire renvoie principalement à 2 questions juridiques distinctes:
1.  Les
conditions de la constatation de la fin de l'admission provisoire;
2.  La
situation juridique de la personne concernée en cas de retour en Suisse.
Point 1
:
Dans son arrêt de principe ATAF 2017
VI/2
[E-5483/2016 du 10 mai 2017]
, le
Tribunal administratif fédéral (TAF) a précisé que la fin de l'admission
provisoire est une conséquence juridique qui découle directement de la loi. Une
telle conséquence survient lorsqu'un des trois motifs prévus à l'art. 84 al. 4
LEtr (actuellement LEI) se réalise. Ainsi, le dépôt d'une demande d'asile dans
un autre Etat de même que le séjour de plus de deux mois à l'étranger sans
autorisation sont, per se, des motifs d'extinction (consid. 6.1). Le TAF a
relevé que les motifs d'extinction entraînent la fin de l'admission provisoire
par le seul effet de la loi, ce qui exclut la prise en compte des cas de
rigueur et la possibilité de procéder à un examen individuel selon le principe
de proportionnalité (consid. 6.2).
Dans le dossier qui nous occupe,
Monsieur A.________ a déposé une demande d'asile en France en juillet 2018. Dès
lors, les motifs d'extinction au sens d'un «départ définitif de Suisse» était
remplis et le SEM était «forcé» de constater que l'admission provisoire de la
personne concernée avait pris fin.
Point 2
:
Sur la base de son arrêt de
principe ATAF 2014/39
[E‒1666/2014 du 16
décembre 2014]
, le TAF soulève que l'exécution du départ définitif
«consomme» la décision de renvoi prononcée dans le cadre de la procédure
d'asile, de sorte qu'il n'existe ensuite plus de fondement permettant au SEM
d'examiner une nouvelle fois l'existence d'éventuels empêchements à l'exécution
du renvoi (arrêt TAF E-1968/2018 du 24 avril 2018, consid. 6.3). Par ailleurs,
le TAF a précisé de manière détaillée que suite à la fin de l'admission
provisoire, il appartient à l'autorité cantonale compétente de contrôler les
conditions de séjour d'une personne qui se trouve encore en Suisse et de
proposer au SEM, le cas échéant, une admission provisoire conformément à l'art.
83 al. 6 LEtr (actuellement LEI). Toutefois, la personne concernée peut
également demander à l'autorité cantonale de première instance, puis à
l'autorité de recours, qu'une telle proposition soit soumise au SEM (ibid.,
consid. 6.4 et réf. cit.).
Dans le dossier en question, le
SEM estime donc que Monsieur A.________ se trouve en situation «de séjour non
réglée» en Suisse, qu'il appartient dès lors aux autorités cantonales VD
d'examiner s'il existe, en cas de décision de renvoi, d'éventuels motifs
d'empêchement à l'exécution du renvoi de Suisse de cette personne et de
proposer au SEM, le cas échéant, qu'une nouvelle AP soit prononcée en faveur de
l'intéressé.
Plusieurs Arrêts du TAF ont
confirmé cette appréciation juridique et cette pratique (cf. notamment
E-5989/2018 du 5 novembre 2018).
L'Arrêt cité dans votre courriel
(E-6186/2018) va effectivement à l'encontre de cette pratique. Il s'agit d'un
Arrêt unique, pris à un seul Juge, et qui n'a nullement été confirmé par une
jurisprudence récente.
De notre point de vue, cet Arrêt
ne constitue pas une volonté du TAF de remettre en question sa jurisprudence
publiée.
Dans ce dossier, le SEM maintient
donc sa position.
Pour terminer, nous souhaitons
encore relever que les dispositions légales prévues actuellement à l'art. 84
LEI (en lien avec l'art. 26a OERE) ne nous paraissent pas satisfaisantes,
notamment dans le cas où la personne concernée revient en Suisse, en
application des Accords Dublin.
Une proposition de modification de
la LEI est en discussion au Parlement et pourrait notamment concerner l'art. 84
LEI. Selon les discussions actuelles, l'art. 84 LEI pourrait être libellé ainsi
(version allemande):
Art. 84 AIG   Beendigung der vorläufigen
Aufnahme
4
Die vorläufige Aufnahme erlischt bei einem nicht
bewilligten Auslandaufenthalt von mehr als zwei Monaten oder bei Erhalt einer
Aufenthaltsbewilligung.
5
Die vorläufige Aufnahme erlischt insbesondere, wenn
die vorläufig aufgenommene Person:
a. in einem anderen Staat ein Asylgesuch
einreicht und die Schweiz nicht aufgrund der Dublin-Assoziierungsabkommen für
die Durchführung eines Asyl- und Wegweisungsverfahrens zustandig ist;
(…)
"
I.
Le 22 mai 2019, la Justice de Paix du District de Lausanne a informé C.________,
de l'Office des curatelles et tutelles professionnelles, qu'elle l'avait nommé
en sa séance du 23 avril 2019 curateur de A.________ à forme des art. 394 al. 1
et 395 al. 1 CC. Ses tâches consistaient à représenter la personne concernée
dans les rapports avec les tiers, de veiller à la gestion de ses revenus et de
sa fortune et de veiller, dans la mesure du possible, à lui permettre de
retrouver progressivement de l'autonomie dans la gestion de ses affaires
financières et administratives.
Le 4 juin 2019, le SPOP a informé le curateur de la
situation de police des étrangers de l'intéressé et l'a invité à se renseigner
sur le recours auprès du SAJE.
Le 2 août 2019, le curateur du recourant a interrogé
la CDAP sur la durée de la procédure et l'a informée que malgré la "
confirmation
de prise en charge par la Direction générale de la cohésion sociale, dans
l'attente de
[l'arrêt de la CDAP]
, d'un séjour en institution, ces
dernières
[sic]
sont réticentes à admettre en séjour la personne
concernée, et ainsi un projet à la Résidence de l'Armée du Salut à Lausanne a
été reporté
."
J.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le recourant conteste en premier lieu la décision du SPOP du 3 septembre
2018 lui octroyant des prestations d'aide d'urgence du 3 au 10 septembre 2018.
a) L'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable à la procédure de
recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit que le
recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la
décision attaquée (al. 2).
b) Selon les art. 2 al. 1 ch. 2, 3 et 19 LARA,
l'EVAM octroie l'assistance aux personnes au bénéfice d'une admission
provisoire attribuées au canton de Vaud. L'assistance peut notamment prendre la
forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci
étant fixé par les normes adoptées par le Conseil d'Etat.
En revanche, les personnes séjournant illégalement
sur le territoire vaudois, qui se trouvent dans une situation de détresse et ne
sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, n'ont droit qu'à l'aide
d'urgence en application de l'art.
49 LARA (cf. notamment ATF
140 I 141 consid. 3; 139 I 272 consid. 2.3; 135 I 119 consid.
5.5).
c) En l'espèce, il découle de la motivation du mémoire
de recours que l'intéressé n'entend pas remettre en cause l'octroi de l'aide
d'urgence prononcé le 3 septembre 2018, mais la suppression de
l'assistance dont il bénéficiait au titre de personne admise provisoirement.
Toutefois, c'est la décision de l'EVAM du 9 août 2018 qui a prononcé la fin de
cette prise en charge, décision demeurée incontestée et, partant, entrée en
force.
De surcroît, la décision de l'EVAM du 9 août 2018
est fondée sur la perte par le recourant de son statut de personne admise provisoirement.
Or, le recourant n'est effectivement plus au bénéfice de l'admission
provisoire, dès lors que la "décision" du SEM des 2 et 29 août 2018
constatant la fin de ce statut, n'a pas été attaquée, ni par la voie du
réexamen devant le SEM, ni par la voie du recours devant le Tribunal
administratif fédéral. Seule la voie du réexamen devant l'EVAM, fondée sur un
fait nouveau tel que l'octroi d'un statut de police des étrangers, notamment
l'admission provisoire, pourrait conduire l'EVAM à accorder derechef les
prestations d'assistance voulues.
Dans ces conditions, le recours est irrecevable dans
la mesure où il tend à la reprise de prestations d'assistance au sens de la
LARA.
2.
En second lieu, le recourant remet en cause la décision du SPOP du
23 novembre 2018 refusant d'entrer en matière - faute de compétence - sur
sa demande tendant à ce que ce service propose au SEM son admission provisoire.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En particulier, il faut constater que le recourant
dénonce un déni de justice formel, pour lequel l'art. 74 al. 1 LPA-VD ouvre expressément
la voie du recours. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
En l'espèce, le SPOP s'est déclaré incompétent pour prononcer le renvoi
du recourant, ordonner l'exécution de cette mesure et proposer au SEM son
admission provisoire.
a) Le SPOP considère que le déplacement - illicite -
du recourant en France, ne constituerait nullement une exécution de la décision
de renvoi prononcée par le SEM le 27 août 2015, dès lors qu'il ne s'agirait pas
d'un retour au sens de l'art. 3 par. 3 Directive retour, le recourant n'ayant
pas quitté le territoire des Etats membres de l'Union européenne et des Etats
Schengen associés. Dans ces conditions, la décision fédérale de renvoi
subsisterait. Il en découlerait que seul le SEM serait compétent pour ordonner
l'exécution de sa propre décision de renvoi, respectivement pour reconnaître
derechef l'inexigibilité de cette exécution et prononcer par conséquent une
admission provisoire. C'est ainsi que le SPOP affirme qu'il ne serait pas
compétent pour prononcer le renvoi du recourant (la décision fédérale
subsistant), ni ordonner l'exécution de cette mesure ou y renoncer au profit
d'une admission provisoire (seul le SEM étant habilité à exécuter sa propre
décision). En définitive, sans être opposé, à priori, à ce que l'admission
provisoire soit octroyée au recourant, le SPOP invite celui-ci à s'adresser
lui-même directement au SEM à cet effet.
Par ailleurs, le SPOP affirme que le SEM devrait
instruire la nouvelle demande d'asile du recourant, quitte à prononcer une non
entrée en matière ou un classement sans suite; la pratique du SEM ne serait pas
conforme à l'acquis Schengen; en particulier les décisions de renvoi fondées
sur l'art. 45 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) ne
seraient pas conformes à l'art. 3 par. 3 de la Directive retour. Enfin, le SPOP
soutient que la position du SEM serait même contraire aux propres directives de
cette autorité fédérale, prévoyant qu'après le dépôt d'une demande d'asile dans
un Etat tiers, la personne étrangère est réputée être partie, sauf si la Suisse
est tenue de par ses obligations internationales de la reprendre sur son
territoire.
b) Pour le SEM au contraire, le recourant aurait
"consommé" (exécuté), par ses démarches en France, la décision
fédérale de renvoi prononcée le 27 août 2015. Depuis sa rentrée en Suisse, le
recourant serait ainsi démuni d'autorisation de séjour, de sorte qu'il
appartiendrait à son canton de résidence de lui accorder une autorisation de
séjour, sinon de prononcer son renvoi et de veiller à l'exécution de celui-ci,
respectivement d'examiner l'existence de motifs d'empêchements à l'exécution du
renvoi et de proposer qu'une nouvelle admission provisoire lui soit accordée.
Toujours selon le SEM, si le recourant avait effectivement été repris en charge
par la Suisse à la suite du dépôt de sa demande d'asile en France, en
application du Règlement Dublin III, le SEM n'avait aucune obligation
d'instruire la demande d'asile déposée en France.
c) Enfin, le recourant demande pour sa part à ce que
la CDAP ordonne au SPOP de statuer sur la poursuite de son séjour conformément
aux indications du SEM, respectivement de transmettre son dossier au SEM en vue
d'une admission provisoire. Il soutient qu'il n'a pas eu de réelle volonté de
déposer une demande d'asile en France, où il n'est d'ailleurs resté que
quelques jours, ni de renoncer à la protection de la Suisse. Il confirme qu'il
entend récupérer son admission provisoire. Il relève que le SEM a constaté la
fin de son admission provisoire sans lui accorder le droit d'être entendu ni
procéder à la pesée des intérêts. Il affirme enfin qu'il est incapable d'être
autonome en Suisse au vu de ses troubles psychiques, ainsi qu'en attestent les
certificats médicaux et la curatelle ordonnée en sa faveur, et qu'il serait dès
lors encore moins apte à vivre de manière indépendante en Somalie. Il souligne
l'absurdité de la situation, résultant exclusivement d'un conflit de compétence
négatif, dès lors qu'il apparaît évident - et incontesté - que l'exécution de
son renvoi demeure inexigible au vu de son état, sans même compter la guerre
sévissant dans son pays d'origine. Il précise encore qu'il n'a pas requis du
SEM de "décision formelle" de constatation de la fin de son statut ni,
par conséquent, recouru contre celle-ci. Il ajoute qu'il n'envisage guère de
relancer cette autorité ou de lui soumettre une nouvelle demande d'asile, dès
lors qu'il souhaite un dénouement aussi rapide que possible, ainsi qu'une
clarification de la situation au regard d'autres cas similaires.
4.
a) Aux termes de l'art. 83 LEI, le SEM décide d'admettre provisoirement
l'étranger si l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible, n'est
pas licite ou ne peut être raisonnablement exigée (al. 1). L'exécution n'est
pas licite lorsque le renvoi de l'étranger dans son Etat d'origine, dans son
Etat de provenance ou dans un Etat tiers est contraire aux engagements de la
Suisse relevant du droit international (al. 3). L'exécution de la décision peut
ne pas être raisonnablement exigée si le renvoi ou l'expulsion de l'étranger
dans son pays d'origine ou de provenance le met concrètement en danger, par
exemple en cas de guerre, de guerre civile, de violence généralisée ou de
nécessité médicale (al. 4). L'admission provisoire peut être proposée par les
autorités cantonales (al. 6).
Dès lors que l'admission provisoire résulte de
l'existence d'obstacles à l'exécution du renvoi, son octroi n’invalide pas le
renvoi en tant que tel. Au contraire, l'admission provisoire ne saurait le
remettre en question, puisque le prononcé de renvoi en constitue la prémisse.
La décision de renvoi subsiste ainsi dans son principe (le délai de départ
n’ayant toutefois plus de portée) et l’étranger reste frappé de renvoi, mais au
lieu d’être soumis à l’exécution (volontaire ou contrainte) de ce prononcé, il
est placé au bénéfice de l'admission provisoire. Celle-ci constitue dès lors
une mesure de substitution à l'exécution du renvoi, permettant à l’intéressé de
demeurer en Suisse tant et aussi longtemps que subsisteront les obstacles
mentionnés à l’art. 83 LEI (ATF 141 I 49 consid. 3.5 et 3.8.2; 138 I 246
consid. 2.3).
En l'espèce, comme exposé ci-dessus, par décision du
27 août 2015, le SEM a rejeté la demande d'asile du recourant et prononcé son
renvoi, mais accordé l'admission provisoire au sens de l'art. 83 al. 1 et 4
LEI, l'exécution de son renvoi n'étant pas raisonnablement exigible "du
fait de certaines particularités de [sa] situation".
b) A teneur de l’art. 84 LEI, qui a pour titre
marginal "fin de l’admission provisoire", le législateur distingue
entre, d’une part, la levée de l’admission provisoire (art. 84 al. 2 LEtr) et,
d’autre part, la fin de l’admission provisoire (art. 84 al. 4 LEI).
aa) Selon l’art. 84 al. 2 LEI, le SEM lève
l’admission provisoire et ordonne l’exécution du renvoi, lorsque les conditions
d’une telle mesure prévues à l’art. 83 al. 1 à 4 LEI ne sont plus remplies.
Dans un tel cas, la levée de l’admission provisoire nécessite une décision
formatrice du SEM.
En vertu de l'art. 84 al. 4 LEI, l'admission provisoire
prend fin lorsque l'intéressé quitte définitivement la Suisse, séjourne plus de
deux mois à l'étranger sans autorisation ou obtient une autorisation de séjour.
A la différence du premier cas de figure, l’admission provisoire prend alors
fin ex
lege (TAF E-5989/2018 du 5 novembre 2018 consid.
5.1 et les références citées).
L'art. 26a let. a OERE précise qu' "un départ
est notamment considéré comme définitif au sens de l'art. 84 al. 4 LEI lorsque
la personne admise à titre provisoire dépose une demande d'asile dans un autre
Etat." Cette disposition repose en effet
sur
l'idée que, par le dépôt d’une demande d’asile dans un autre Etat, la personne
signale qu’elle ne fait plus appel à la protection de la Suisse (TAF
E-4296/2018 du 29 août 2019 consid. 2.2.2, citant le Rapport de l’ODM
[désormais SEM] du 10 avril 2007 concernant la modification des ordonnances 1,
2 et 3 sur l’asile [OA 1, OA 2, OA 3], ainsi que de l’OERE). Selon certains
arrêts du Tribunal administratif fédéral, il
ne peut toutefois en aller
ainsi que lorsque le dépôt de la demande d'asile à l'étranger est intervenu
sans vice de consentement (TAF D-7260/2018 du 15 avril 2019 consid. 6.1;
D-1930/2018 du 20 décembre 2018 consid. 4.1 et 4.2).
Par ailleurs, à teneur d'un arrêt du Tribunal administratif
fédéral du
3 mai 2018, il ne suffit pas que le SEM constate, par communication adressée
aux autorités cantonales compétentes, que l'admission provisoire octroyée à
l’intéressé a pris fin au sens de l'art. 84 al. 4 LEI. Cette communication
n’est pas comparable à une décision de levée de l’admission provisoire prise au
sens de l’art. 84 al. 2 LEI, qui constaterait formellement que l’intéressé ne
remplit plus les conditions d’octroi de l’admission provisoire. En l’absence
d’un tel examen formel, il n’est ainsi pas permis de retenir que le besoin de
protection de l’intéressé n’existerait plus, d'autant plus lorsque l'intéressé s'est
toujours et uniquement déplacé au sein de l'espace européen, sans retourner
dans son pays d'origine. Par conséquent, si l'intéressé revient en Suisse et
dépose une nouvelle demande d'asile, il appartient au SEM de prononcer une
décision d'irrecevabilité de cette nouvelle requête et de reprendre la
procédure initiée avec le dépôt de la demande d'asile initiale, à laquelle un
terme informel a été mis, suite à la communication précitée adressée aux
autorités cantonales compétentes. Dans ce contexte, il appartient au SEM de
déterminer si l'intéressé remplit toujours les conditions de l'admission
provisoire et, dans la négative, de prononcer une décision de levée de
celle-ci, en application de l'art. 84 al. 2 LEI, respectivement, dans
l'affirmative, d'annuler la communication précitée et de mettre à nouveau
l'intéressé au bénéfice de l'admission provisoire (TAF F-710/2018 consid. 3.1
et 3.3, citant par analogie l’arrêt de principe ATAF 2018 VI/1[D-4248/2015 du
28 février 2018] consid. 9.2; voir également TAF D-4222/2015 du 18 juillet
2016, dans un cas d'application de l'art. 26a let. d OERE, selon lequel un
départ est considéré comme définitif lorsque la personne est retournée dans son
Etat d'origine ou de provenance sans visa de retour ni passeport pour étranger).
bb) En l'occurrence, la "décision" du SEM des
2 août et 29 août 2018 a été adressée d'abord au SPOP, non pas au recourant,
puis à celui-ci, mais sans indication des voie et délai de recours. De plus, il
n'est pas certain que le recourant ait volontairement déposé une nouvelle
demande d'asile en France - en entendant renoncer à la protection de la Suisse
- au vu des certificats médicaux au dossier ainsi que des explications du
mandataire du recourant indiquant que celui-ci, psychiquement instable, n'avait
nullement l'intention de quitter la Suisse, où il bénéficiait de l'admission
provisoire et d'un appartement individuel, qu'il s'est rendu en France afin de
visiter son frère, et qu'il n'a trouvé là-bas d'autre moyen de survie que de
déposer une nouvelle demande d'asile.
Quoi qu'il en soit, le recourant n'a pas contesté la
décision du SEM des 2 et 29 août 2018. Dans ces conditions, la CDAP est liée
par ce prononcé et ne peut que retenir que l'admission provisoire du recourant
a pris fin.
5.
Il reste à examiner la question du renvoi. Il n'est pas discuté que la
fin de l'admission provisoire prononcée par le SEM a pour conséquence que la
décision de renvoi suspendue, également signifiée par le SEM, doit être
exécutée. Le SEM et le SPOP s'opposent toutefois sur la portée, sur l'exécution
du renvoi, du dépôt par le recourant de la demande d'asile en France (cf.
consid. 3 supra).
a)
Pour le SEM, le renvoi prononcé le
27 août 2015 est "consommé" dès le moment où la personne quitte
définitivement la Suisse.
Pour le SPOP, en revanche, ce renvoi du 27
août 2015 reste opposable au recourant, celui-ci n’ayant pas quitté le
territoire des Etats membres de l’Union européenne et des Etats Schengen
associés. Le SPOP se fonde sur l’art. 3 par. 3 de la Directive retour. Cette
disposition définit le retour au sens de la directive comme suit:
"
Aux fins
de la présente directive, on entend par:
3)  « retour »:
le fait, pour le ressortissant d’un pays tiers, de rentrer - que ce soit par
obtempération volontaire à une obligation de retour ou en y étant forcé - dans:
— son
pays d’origine, ou
— un
pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de
réadmission communautaires ou bilatéraux, ou
— un
autre pays tiers dans lequel le ressortissant concerné d’un pays tiers décide
de retourner volontairement et sur le territoire duquel il sera admis;
"
b) La jurisprudence est contradictoire sur la
question des effets d’un séjour dans un Etat de l’espace Dublin sur un renvoi.
aa) Le Tribunal fédéral s’est exprimé
à plusieurs reprises sur l’effectivité d’un renvoi dans l’hypothèse d’une
demande d’asile déposée postérieurement dans un pays de l’espace Dublin.
Dans l’ATF 140 II 74 du 11 novembre
2013, le Tribunal fédéral a statué sur un jugement du tribunal cantonal
argovien qui avait annulé une mesure de détention en vue du renvoi en arguant
que la décision de renvoi en Hongrie avait été consommée ou exécutée lorsque la
personne avait quitté la Suisse pour l’Allemagne. Le Tribunal fédéral a admis
le recours du SEM et a annulé la décision attaquée. Il a retenu que le fait de
quitter la Suisse de sa propre initiative pour aller dans un Etat soumis aux
accords d’association à Dublin n’est pas un moyen adéquat d’exécution du renvoi
lorsque la décision prévoit un renvoi à exécuter par l’autorité. Dans une telle
hypothèse en effet, le renvoi n’est exécuté ou rempli que lors de la remise aux
autorités de l’Etat cible.
Dans un arrêt du 25 août 2014, le
Tribunal fédéral a rejeté le recours formé, contre une mesure de détention en
vue du renvoi, par une personne qui avait été reprise en Suisse suite à une
demande des autorités de la Finlande. Le Tribunal fédéral a estimé que même si
la personne avait quitté la Suisse et séjourné en Finlande, le renvoi dans sa
patrie (le Maroc) n’avait pas été exécuté, car
la Suisse était tenue par les règles de Dublin de la
reprendre à la demande d’un autre Etat afin d’exécuter sa propre décision de
renvoi
(TF 2C_689/2014 consid. 2.2). Il se justifiait ainsi de prononcer une
détention en vue de renvoi fondée sur la décision de renvoi rendue dans le
cadre de la procédure d’asile, antérieurement à la date à laquelle la personne
avait quitté la Suisse.
Par arrêt du 6 mars 2017, le Tribunal fédéral a confirmé
que le fait d’avoir quitté la Suisse pour se rendre en France ne saurait être
considéré comme l'exécution du renvoi dans le pays d'origine, la Suisse ayant
été tenue, selon les accords d'association à Dublin, de réadmettre sur
son territoire la personne en cause (TF 2C_104/2017 consid. 5.2).
bb) Dans la jurisprudence du Tribunal
administratif fédéral, on peut distinguer deux pratiques distinctes.
1) Dans un premier temps le Tribunal
administratif fédéral s’est fondé sur l’ATF 140 II 74 pour déduire que le renvoi
était "consommé" lorsque la personne se rendait de sa propre
initiative dans l’Etat où elle devait être renvoyée (TAF E-1640/2014 du 25
avril 2014 p. 7; D-3019/2014 du 27 août 2014 p. 9).
Le Tribunal administratif fédéral
s’est ensuite prévalu des particularités du cas traité par le Tribunal fédéral
dans l‘ATF 140 II 74 pour juger que le renvoi était consommé lorsque la
personne concernée avait quitté la Suisse de sa propre initiative pour son pays
d'origine, son pays de provenance ou un Etat tiers et déposait une nouvelle
demande d’asile (ATAF 2014/39 [E-1666/2014] du 16 décembre 2014 consid.
8.1):
"
Dies ist nicht der
Fall, wenn die erste Wegweisung vollzogen wurde, die abgewiesene Person die
Schweiz verlassen hat und in ihr Heimat- oder Herkunftsland oder einen
Drittstaat ausgereist ist und nach erfolgter Ausreise erneut ein Asylgesuch
einreicht. In diesen Fällen wurde die ursprüngliche Verfügung vollstreckt, die
Wegweisung wurde durch den Vollzug « verbraucht », sodass die Behörde
sie erneut anordnen muss. Dieser Schluss ergibt sich aus den Grundsätzen,
welche das Bundesgericht zur Anordnung der ausländerrechtlichen
Administrativhaft entwickelt hat und die auch im Rahmen der vorliegenden
Problematik analog zu berücksichtigen sind (vgl. BGE 140 II 74 E. 2.3 m.w.H.;
Urteile des BVGer E‒1640/2014 vom 25.
April 2014 S. 7;
D‒3019/2014 vom 27. August 2014 S. 9).
"
Cette argumentation de la
"consommation" du renvoi, rendant nécessaire un nouveau prononcé du
renvoi en cas de retour en Suisse, a été reprise dans plusieurs arrêts ultérieurs
du Tribunal administratif fédéral. Dans un arrêt du 24 avril 2018, le Tribunal
administratif fédéral a déclaré que le départ définitif au sens de l’art. 84
al. 4 LEI "consomme" le renvoi prononcé dans le cadre de la procédure
d’asile, de sorte que la personne reprise par la Suisse à la demande d’un autre
Etat européen sur la base du Règlement Dublin III
se trouve en Suisse
sans droit de séjour réglementé; il appartient alors à l’autorité cantonale
d’examiner les conditions de renvoi conformément à la LEI et, en cas d’obstacle
au renvoi, de déposer auprès du SEM une demande d’admission provisoire sur la
base de l’art. 83 al. 6 LEI (
TAF
E-1968/2018
consid. 6.3 et 6.4; cf. aussi E-5989/2018 du 5 novembre 2018
consid. 5.3 et D-239/2017 du 3 février 2017 consid. 8.1).
2)
Une jurisprudence distincte a
été
développée en 2018 par un juge du Tribunal administratif fédéral dans deux arrêts
rendus comme juge unique, puis confirmée par un arrêt rendu en collège par
d'autres juges.
Ainsi, dans un premier arrêt du 4 juin 2018, ce juge
a déclaré que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le départ
de Suisse d’un étranger sous le coup d’une décision de renvoi vers le pays
d’origine (dite décision de retour) ne permet pas d’admettre que cette décision
a été exécutée lorsque cet étranger a quitté la Suisse, mais non l’espace
européen Dublin/Schengen; cette décision demeure exécutoire tant que la Suisse
reste tenue de réadmettre cet étranger sur son territoire pour la mettre en
œuvre conformément aux accords d’association à Dublin/Schengen (TAF E-3039/2018
p. 5). Cette jurisprudence a été confirmée par le même juge dans un arrêt du 22
novembre 2018 qui portait sur un cas similaire au cas présent (constatation de
la fin de l'admission provisoire en raison du dépôt, au cours d'un séjour de
dix jours en France, d'une demande d'asile en ce pays (TAF E-6186/2018 consid.
2.2.4). Enfin, dans un arrêt tout récent rendu le 29 août 2019 en collège, le
Tribunal administratif fédéral a expressément repris ces considérations (TAF
E-4296/2018 consid. 2.2.4).
cc) Il ressort de ce qui précède que deux courants
jurisprudentiels se sont fondés sur l’ATF 140 II 74 pour analyser l’effet d’un
départ de la Suisse pour un pays tiers de l’espace Dublin sur la décision de
renvoi prononcée à l’issue de la procédure d’asile.
Le premier courant relève que le renvoi dans un Etat
spécifique ne peut être considéré comme exécuté que par la remise aux autorités
de ce pays. Le fait de quitter la Suisse pour un autre Etat de l’espace Dublin est
sans effet sur la décision de renvoi puisque la Suisse est tenue, selon les
accords d'association à Dublin, de réadmettre sur son territoire la
personne contre laquelle le renvoi a été prononcé pour exécuter sa décision de
renvoi. La décision de renvoi reste donc exécutoire malgré le départ du
territoire suisse. Cette thèse a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité
ayant prononcé le renvoi, concrètement le SEM, d’examiner s’il y a des
obstacles au renvoi après la reprise de la personne concernée sur la base des
accords d’association à Dublin.
Le deuxième courant jurisprudentiel applique la
thèse de la "consommation" du renvoi non seulement dans l’hypothèse
où la personne se rend de sa propre initiative dans l’Etat où elle doit être
renvoyée mais aussi dans l’hypothèse où la personne part de Suisse pour un pays
tiers de l’espace Dublin. Le renvoi prononcé à l’issue de la procédure d’asile
est alors caduc. Elle a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité
cantonale de statuer sur le séjour de la personne reprise conformément aux
accords d’association à Dublin.
c) En l’espèce, le SEM a prononcé le 27 août 2015 le
renvoi du recourant
"de Suisse", sans préciser dans le
dispositif dans quel pays le recourant devait être renvoyé, tout en motivant
l’octroi de l’admission provisoire par l’inexigibilité du renvoi vers la Somalie
en raison des conditions de sécurité y régnant.
Le
recourant n’a pas quitté l’espace Dublin, mais il s’est rendu en France pour y
déposer une nouvelle demande d’asile avant d’être repris par la Suisse
conformément aux accords d’association à Dublin. Si l’on applique la
jurisprudence du Tribunal fédéral (et celle minoritaire du Tribunal
administratif fédéral), le renvoi prononcé le 27 août 2015 n'a pas encore été
exécuté et il appartient au SEM d’examiner s'il existe des obstacles à son
exécution. Si l’on applique en revanche la jurisprudence majoritaire du Tribunal
administratif fédéral, le renvoi prononcé le 27 août 2015 a été
"consommé" puisque le recourant a quitté la Suisse, de sorte qu'il
incombe au SPOP de statuer sur le séjour du recourant et, le cas échéant, de
prononcer un nouveau renvoi puis de proposer une admission provisoire.
La Cour de céans se rallie à l’interprétation du
Tribunal fédéral (voir également arrêt PE.2019.0031 de ce jour dans une cause
similaire). Considérer le renvoi prononcé le 27 août 2015 par le SEM comme
"consommé" par le fait d’avoir quitté la Suisse pour la France et d'y
avoir déposé une demande d'asile n’est pas convaincant. La théorie de la
"consommation" du renvoi par le départ pour la France contrevient aux
obligations de la Suisse dans le cadre des accords d’association à Dublin,
puisque cette reprise est fondée, en cas de décision négative sur la demande
d’asile, sur la responsabilité vis-à-vis des autres Etats associés de veiller
à l’exécution de la décision de retour au sens de l'art. 6 par. 1 de la
Directive retour
et non simplement d’accepter que la personne
revienne sur son propre territoire. Il s’y ajoute que selon l’art. 69 al. 2 LEI,
le renvoi dans le pays du choix du requérant n’est possible que si celui-ci a
la possibilité de se rendre légalement dans plusieurs Etats; or, l’on ne
saurait prétendre que le recourant avait la possibilité de rendre légalement en
France au sens de cette disposition.
Enfin, on précisera qu'à connaissance du tribunal,
le rapport de la Commission européenne, évoqué par le SPOP, constatant que les
décisions de renvoi rendues par le SEM en application de l'art. 45 LAsi
n'étaient pas conformes à l'art. 3 par. 3 de la Directive retour, n'a pas
encore été adopté par le Comité Schengen. De même, le tribunal ignore le sort
de la proposition de modification de l'art. 84 al. 5 let. a LEI mentionnée par
le SEM.
La Cour de céans est donc d’avis que la décision de
renvoi prononcée par le SEM le 27 août 2015, à nouveau d'actualité en raison de
l'extinction de l'admission provisoire, est encore valide. Il s'ensuit qu’il
n’appartient pas à l’autorité intimée de statuer sur la situation de police des
étrangers du recourant ni de prononcer son renvoi ou de proposer au SEM
l'admission provisoire en application de l'art. 83 al. 6 LEI.
6.
En principe, il découlerait de ce qui précède que le recours devrait
être rejeté et la décision du SPOP du 23 novembre 2018 devrait être confirmée.
Telle ne peut toutefois pas être l’issue de la présente cause. Le conflit
négatif de compétence entre le SEM et le SPOP ne peut avoir pour effet
qu’aucune de ces deux autorités n’entre en matière sur la demande du recourant
tendant en définitive à ce que l'admission provisoire - dont le bien-fondé
apparaît pour le moins vraisemblable - lui soit restituée. L’inaction du SEM et
du SPOP en raison d’une divergence sur la compétence viole manifestement le
droit du recourant à une décision au fond dans un délai raisonnable
(art. 29 al. 1 Cst.).
Lorsqu’une autorité s’estime incompétente pour
traiter une demande de décision dont elle est saisie, elle est tenue de
transmettre l’affaire à celle qu’elle juge compétente, en en informant
l’intéressé; en cas de doute, les deux autorités procèdent à un échange de vues
(art. 8 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
fédérale [PA; RS 172.021]). Cette règle s’applique non seulement lorsque
les autorités concernées sont toutes deux des autorités fédérales, mais
également si l’autorité compétente ou incompétente pour exécuter le droit
fédéral est cantonale (ATF 97 I 852 consid. 3; Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd. 2011, n° 2.2.5.1). Si le conflit
négatif de compétence perdure après l’éventuel échange formel de vues,
l’autorité cantonale saisie par la demande ne peut se limiter à constater son
incompétence, mais elle doit transmettre la cause à l’autorité compétente pour
régler ce type de différend entre autorités ou collectivités. En l’espèce, il
s’agit de l’action devant le Tribunal fédéral pour conflit de compétence (art.
120 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS
173.110]).
La décision du SPOP du 23 novembre 2018 doit dès
lors être annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée. Celle-ci doit
formellement entamer la procédure prévue en cas de divergence entre autorités
fédérale et cantonale sur la compétence: à savoir procéder à un échange formel de
vue - si elle considère que cet échange n'a pas déjà été opéré au cours de la
présente procédure ou de la cause parallèle PE.2019.0031 - et, en cas
d'échec, ouvrir action par l'autorité cantonale compétente (en principe le
Conseil d'Etat) devant le Tribunal fédéral. Si l’autorité compétente dans le
canton de Vaud pour ouvrir action devant le Tribunal fédéral renonce à déposer
une telle action, le SPOP devra entrer en matière sur la demande du recourant.
Dans tous les cas, l'autorité est invitée à faire diligence dans la mesure du
possible, compte tenu de la précarité de la situation de l'intéressé.
7.
Vu ce qui précède, le recours dirigé contre la décision du SPOP du
3 septembre 2018 doit être déclaré irrecevable. Le recours dirigé contre la
décision du SPOP du 23 novembre 2018 doit être admis, la décision attaquée
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le
sens du considérant 6. Le recourant obtenant gain de cause pour l'un de
ses deux recours, il a droit à des dépens
- réduits - à charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du SPOP (art. 55 al. 1,
91 et 99 LPA-VD). Au vu des circonstances, il sera renoncé à prélever des frais
judiciaires (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours dirigé contre la décision du SPOP du 3 septembre 2018 est
irrecevable.
II.
Le recours dirigé contre la décision du SPOP du 23 novembre 2018 est
admis, la décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité
intimée pour qu'elle procède dans le sens du considérant 6.
III.
L'Etat de Vaud, par la caisse du SPOP, est débiteur du recourant A.________
d'un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens réduits.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 7 octobre 2019
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux Migrations.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.