vd_omni · GE.2016.0138 · 2017-06-09 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Lausanne, POLICE CANTONALE DU COMMERCE | Recours contre une décision municipale refusant de prolonger au-delà de 3h00, pendant deux week-ends consécutifs, les heures d'ouverture d'une discothèque avec restaurant, après que les exploitants ont dépassé pour la quatrième fois la capacité d'accueil de l'établissement, ceci malgré un premier avertissement. Une telle mesure respecte le principe de la légalité (c. 3) et n'est pas contraire à la liberté économique (c. 4). Elle repose en effet sur une base légale suffisante. Les atteintes répétées à l'ordre public que constituent les dépassements des limitations prévues l'emportent sur la balance de l'intérêt économique des recourants. Sous l'angle de la proportionnalité, la mesure infligée intervient après un avertissement et quatre dénonciations et n'atteint pas les maximas, c'est-à-dire le refus de prolongation pendant quatre week-ends consécutifs ou le retrait pur et simple de la licence (c. 5-7). Pas d'inégalité de traitement (c. 8). Recours rejeté.Recours au Tribunal fédéral retiré sans frais (2C_632/2017 du 3 septembre 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2017 GE.2016.0138

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juin 2017
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Rochat, assesseurs; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représenté par Me Lionel ZEITER, avocat à Prilly,
2.
B.________,
à ********,
représentée par Me Lionel ZEITER, avocat à Prilly,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Autorité concernée
Police cantonale du commerce,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 15 août 2016 (refus d'octroi des heures de
prolongation après 03h00)
Vu les faits suivants:
A.
La société B.________ (la société) est inscrite au Registre du commerce
du canton de Vaud depuis le 15 janvier 2010. Son siège est à ********; elle est
active dans l'exploitation de café-restaurant, hôtel et discothèque. A.________
en est l'administrateur unique avec la signature individuelle. La société
exploite une discothèque et un restaurant à l'enseigne ********, dans un immeuble
sis à la rue ********, à ********. En date du 13 avril 2016, le
Département de l'économie et du sport (le département ou DES) a octroyé à la société
une licence d'exploitation pour une discothèque avec restauration (********),
annulant la licence ******** échue le 29 février 2016, valable du 1
er
mars 2016 au 31 août 2018. Cette licence prévoit une capacité de 41 personnes
pour le restaurant et de 64 personnes pour la discothèque, les deux parties étant
séparées par une cloison mobile qui doit être fermée lors de la diffusion de la
musique. La diffusion de la musique dans la partie restaurant est autorisée
uniquement comme musique de fond, c'est-à-dire avec un niveau sonore moyen de
75 dB (A). L'autorisation d'exercer a été délivrée à A.________ et l'autorisation
d'exploiter à la société.
B.
La société et A.________ avaient déposé en mai 2012 une demande de
permis de construire en vue de réaliser des transformations intérieures de
l’établissement pour augmenter sa capacité d’accueil de 105 personnes à plus de
300 personnes. La Direction de l’énergie (DIREN) avait toutefois refusé en date
du 9 juillet 2014 de délivrer l’autorisation spéciale requise au motif que le
projet contrevenait aux dispositions du règlement d’application de la loi sur
l’énergie concernant les installations de ventilation du bâtiment (adaptation
du récupérateur de chaleur de la ventilation). Le 18 août 2015, la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la Municipalité) avait refusé le permis de construire et
le recours formé contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP) avait
finalement été retiré; la décision de classement rendue le 29 juin 2016 par le
juge instructeur de la CDAP constatait que le recours formé contre la décision
refusant l’autorisation de transformer l’établissement
"n’aurait très
probablement pas pu être admis"
(dossier AC.2015.0266).
C.
Le 30 novembre 2014, la Police communale a constaté un dépassement de la
capacité d’accueil de l’établissement de 177 % (291 personnes au lieu de 105). En
date du 8 février 2015, A.________ a été dénoncé en raison d'un dépassement de
425 % de la capacité d’accueil (336 personnes au lieu des 64 admises); pour ces
derniers faits, il a été condamné par ordonnance pénale du 29 avril 2015 à une
amende de 5'000 fr., réduite à 4'000 fr. par décision sur opposition du 18
janvier 2016. Le Préfet de ******** a retenu que dans la mesure où une
procédure était en cours pour augmenter la capacité de l'établissement et que les
problèmes à régler touchaient avant tout la ventilation, il y avait lieu de
réduire l'amende. Il a néanmoins considéré que le maintien de la sanction s'imposait
dès lors que l'intéressé était en situation de récidive.
D.
En date du 2 mars 2015, la Municipalité a averti l'intéressé qu'elle pourrait
prononcer à son encontre un refus d'octroi des heures de prolongation après
03h00. Le 20 juillet 2015, elle lui a notifié un avertissement valable jusqu'au
15 juillet 2016 suite aux dénonciations des 30 novembre 2014 et 8 février 2015
pour non-respect de la capacité de l'établissement. L’avertissement est formulé
dans les termes suivants:
"Si de nouveaux manquements
devaient être constatés, nous nous verrions dans l’obligation de refuser les
prolongations d’horaires après 03h00, selon l’article 6 du règlement municipal
sur les établissement et les manifestations (RME) et de demander au Département
de l’économie et du sport, police cantonale du commerce, de prendre d’autres
mesures administratives."
Cet avertissement est entré en force sans avoir été
contesté.
E.
Le 30 octobre 2015, la police est intervenue à deux reprises à la rue ********
à la suite de plaintes du voisinage pour troubles de l'ordre public. Elle a
constaté la présence d'environ 80-100 personnes devant le bâtiment ainsi que
dans le passage couvert menant aux ascenseurs pour accéder à la discothèque. A.________
s'est montré réceptif et coopérant avec les forces de l'ordre. Alors qu'elle
venait de quitter les lieux, la police a été requise pour une nouvelle
intervention sur la terrasse du même immeuble en raison de problèmes de
nuisance. Le 9 juin 2016, A.________ a été condamné sur opposition par le
Tribunal de police de l'arrondissement de ******** à une amende de 300 fr. pour
infraction au règlement municipal sur les établissements et les manifestations.
Il a en revanche été libéré du chef d'accusation s'agissant de la seconde
intervention qui concernait une fête privée se déroulant dans le même immeuble.
En date du 12 mars 2016, la police municipale de ********
a observé un dépassement de la capacité d'accueil de 70.7 % dans le restaurant (70
personnes au lieu des 41 admises) à 23h15. Par ailleurs, la licence dont il
bénéficiait à cette date, valable du 1
er
avril 2015 au 29
février 2016 (********), était échue. La police a rédigé un rapport le 15 mars
2016. A.________ n'a pas reconnu les faits et a prétendu avoir dénoncé sa
licence qu'il estimait erronée. Selon lui, l'établissement devrait pouvoir
accueillir 105 personnes au total. Il a été condamné par ordonnance pénale du
Préfet de ******** du 19 avril 2016 à une amende de 800 francs.
F.
Le 29 avril 2016, la Police cantonale du commerce (PCC) a avisé A.________,
en sa qualité d'administrateur de la société B.________, qu'elle entendait
prononcer à son encontre une mesure administrative. Elle lui a imparti un délai
au 20 mai 2016 pour qu'il se détermine à cet effet. A la même date, l'intéressé
a exposé que le 12 mars 2016 à 23h15, les clients étaient répartis entre le
restaurant et la discothèque et il a contesté toute infraction de surcapacité.
Le 19 juillet 2016, A.________ a demandé à la PCC
d'émettre une nouvelle licence d'exploitation précisant que l'enseigne ********
concernait la discothèque, la partie restaurant s'appelant ********. Il a par
ailleurs précisé que les deux parties de l'établissement étaient uniquement séparées
par une cloison mobile et que la capacité d'accueil de l'établissement de 105 personnes
devait être reconnue. En annexe, il a produit la synthèse CAMAC du 14 septembre
2015 spécifiant que du point de vue de la protection incendie, la capacité
d'accueil totale s'élevait à 540 personnes et que, compte tenu de la surface
des lieux (1'000 m
2
), la capacité d'accueil actuelle de 105 personnes
était excessivement basse.
Le 16 août 2016, la PCC a informé A.________ que le
changement d'enseigne pouvait être requis auprès de la police du commerce de ********
et que tant qu'il n'aurait pas obtenu de nouvelle décision, il devrait se
conformer à ce que prévoyait la licence actuelle, c'est-à-dire une capacité de
41 personnes au restaurant et 64 personnes sur le
"dancefloor"
.
Pour le surplus, la procédure relative à la surcapacité a été suspendue jusqu'à
ce que la décision du Préfet relative aux faits du 12 mars 2016 devienne
définitive et exécutoire. Dans l'intervalle, A.________ a été intimé de retirer
les tables et les chaises de la partie restaurant qui allaient au-delà de la
capacité actuelle de 41 personnes.
Par décision du 11 août 2016, annulée et remplacée
par décision du 15 août 2016, la municipalité a refusé toute demande de
prolongation d'horaire au-delà de 03h00 pendant deux week-ends consécutifs
suite aux événements du 30 octobre 2015 et du 12 mars 2016.
G.
Le 15 septembre 2016, A.________ (ci-après: le recourant) et B.________
(ci‑après: la recourante) ont recouru contre la décision du 15 août 2016
précitée auprès de la CDAP, en concluant principalement à son annulation et à
ce qu'aucune sanction ne soit prononcée ensuite des événements du 30 octobre
2015 et du 12 mars 2016. Subsidiairement, ils demandent que l'avertissement du
20 juillet 2015 soit prolongé de trois mois, jusqu'au 15 octobre 2016.
Les recourants invoquent leur liberté économique et se
plaignent du fait que la sanction leur causerait un tort considérable. Par
ailleurs, ils estiment que la surcapacité ‑ qu'ils contestent - ne
constitue pas un motif prévu par la loi permettant d'interdire la prolongation
de l'heure d'ouverture de l'établissement.
Le 7 décembre 2016, la PCC s'en est remise à justice;
la Municipalité a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 16 décembre
2016, en estimant avoir fait preuve de clémence à l'égard des recourants.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 20 février 2017. Ils ont produit une ordonnance pénale du Préfet de ********
datée du 13 janvier 2017, qui réduit l'amende infligée le 19 avril 2016 au
recourant à 300 francs. L'autorité a retenu que la configuration particulière
des lieux rendait difficile le respect des capacités figurant dans la licence,
qu'il s'agisse de la capacité globale ou de celle de chacun des secteurs, et
que les infrastructures de sécurité, notamment incendie, étaient suffisantes
pour accueillir un plus grand nombre de personnes que celui figurant dans la
licence, de sorte que les situations de surcapacité ne mettaient pas en danger
la clientèle. Le Préfet a également relevé que le recourant a entamé des
démarches afin d'obtenir une augmentation de la capacité et que les problèmes
qui restent à régler concernent notamment la ventilation.
Le recourant a également produit une copie de
l'opposition qu'il a formée le 26 janvier 2017 à l'encontre de l'ordonnance
du 13 janvier 2017.
La Municipalité s'est déterminée sur le mémoire
complémentaire en date du 10 avril 2017.
Considérant en droit:
1.
Le recours est déposé en temps utile auprès de l'autorité compétente, et
il satisfait aux conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans un premier temps, il convient de déterminer si l'établissement a
accueilli plus de personnes que ce qu'autorise la licence.
a) Il est reproché aux recourants
"une nouvelle
infraction
[la quatrième]
pour non respect de la capacité de
l'établissement"
pendant la période probatoire de l'avertissement
notifié le 20 juillet 2015, valable jusqu'au 15 juillet 2016. Il ressort du
rapport de police du 15 mars 2016 que le 12 mars 2016 à 23h15, la salle du
restaurant contenait 70 personnes au lieu des 41 admises par la licence, ce qui
représente un dépassement de 70.7 %. Il est précisé que
"les clients
venant dans notre direction
[ndlr: des policiers]
n'étaient pas
comptabilisés, ce qui laisse une marge d'erreur favorable pour les exploitants.
Nous avons pris le chiffre le plus bas
" (p. 2). La licence ********
prévoit une capacité de 41 personnes pour le restaurant et de 64 personnes
pour la discothèque, les deux parties étant séparées par une cloison mobile qui
doit être fermée lors de la diffusion de la musique.
b) Les recourants contestent que les personnes
comptabilisées étaient uniquement dans le restaurant et prétendent que la
cloison mobile était ouverte, ce qui fait une capacité d'accueil totale de 105
personnes.
c) Cette interprétation ne peut être retenue car le
rapport de police du 15 mars 2016 précise que
"la salle du restaurant
était bien occupée"
. Il en découle que les agents de police ont
distingué entre la partie discothèque et la partie du restaurant. Cette
appréciation est corroborée par les heures d'ouverture de la discothèque ********,
de 22h00 à 03h00. Compte tenu des heures d'ouverture de la partie
"dancing"
et de la réserve contenue dans la licence imposant la fermeture de la cloison
mobile lors de la diffusion de la musique, il ne fait aucun doute qu'à 23h15,
le restaurant était cloisonné. Il convient ainsi d'admettre que les 70 personnes
comptabilisées étaient bien dans le restaurant. Il y a donc eu un dépassement
de la capacité limitée à 41 personnes, contrairement aux allégations des
recourants.
A noter encore que si le Préfet de ******** a
récemment réduit l'amende infligée, en la faisant passer de 800 fr. à 300 fr.
au motif que
"les situations de surcapacité ne mettent pas en danger la
clientèle",
il n'en demeure pas moins qu'il a retenu l'existence d'une
situation de surcapacité et considéré que le maintien de la sanction
s'imposait.
3.
Les recourants contestent la sanction de refus de prolongation des
heures d'ouverture de leur établissement pendant deux week-ends de suite,
estimant qu'elle n'est pas prévue par la loi.
a) L'activité administrative de l'Etat doit se
fonder sur une base légale en vertu du principe de la légalité: il doit exister
une base légale au sens matériel dans la mesure où le principe de la réserve de
la loi veut que le droit auquel l'Etat s'est soumis soit formulé sous la forme
de règles générales et abstraites qui soient suffisamment précises quant à leur
contenu; et une base légale formelle dans la mesure où toutes les dispositions
importantes qui fixent les règles de droit doivent être adoptées sous la forme
d'une loi au sens propre (J. Dubey/J.-B. Zufferey, Droit administratif général,
Bâle 2014, § 512).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité,
mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (
ATF 109 Ia 273
consid.
4d p. 282, et les réf. cit.;
ATF 117 Ia 341
consid.
5a p. 346). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car
on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des
notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient
en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de
droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application
une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour
déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut
tenir compte du cercle de ses destinataires, et de la gravité des atteintes
qu'elle autorise aux droits fondamentaux (
ATF 109 Ia 273
précité). Une atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire
et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une
délégation législative, figurer dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou
trouver leur fondement dans une clause générale (
ATF 123 I 112
consid. 7a; 122 I 360
consid. 5b/bb, et les arrêts cités).
Le principe de la légalité commande entre autre une
prévisibilité suffisante et adéquate des règles de droit à appliquer. Cela
étant, l'exigence de prévisibilité de la loi n'est pas absolue. Le législateur
ne peut pas renoncer à utiliser des normes générales ou vagues, dont
l'interprétation et l'application doivent être laissées à la pratique. Le degré
de précision nécessaire n'est pas fixé de manière abstraite; il dépend de la
pluralité des états de fait, de la complexité de la norme, de l'intensité de
l'atteinte aux droits constitutionnels et de l'appréciation que l'on ne peut
faire objectivement qu'au moment où se présente un cas concret d'application
(ATF 131 II 13 consid. 6.5.1).
b)aa) Conformément à l'art. 22 de la loi vaudoise du
26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), les
communes sont compétentes pour réglementer les horaires d'exploitation des
établissements et le cas échéant pour imposer des restrictions d'horaire visant
à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique (TF
2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.5.4; arrêts CDAP GE.2013.0090 du 29
juin 2015 consid. 2a; GE.2014.0017 du 4 juillet 2014 consid. 7; GE.2012.0210 du
26 août 2013 consid. 4a). L'art. 22 LADB prévoit expressément la possibilité,
pour les communes, d'effectuer des distinctions selon les types
d'établissements et selon les différents quartiers (arrêt CDAP GE.2013.0090 du
26 juin 2015 consid. 2a et les réf. cit.; cf. également l'art. 2 al. 2
let. c de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]
concernant les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique; sur cette problématique, voir l'arrêt CDAP GE.2008.0181
du 28 décembre 2009 consid. 2d; cf. TF 1A.240/2005 du 9 mars 2007
consid. 4.5.1 et 4.5.3; arrêt CDAP AC.2008.0322 du 28 décembre 2009).
Se fondant sur la délégation de compétence qui lui a
été octroyée pour établir les dispositions réglementaires nécessaires en
matière d'établissements publics prévue à l'art. 117 du Règlement général de
police du 27 novembre 2011 de la Commune de Lausanne (ci-après: le RGP), la Municipalité
a adopté, le 21 mars 2013, le Règlement municipal sur les établissements et les
manifestations (RME). L'art. 5 al. 1 RME limite les heures de police ordinaires
des établissements de nuit de
"17h00 à 03h00"
. L'art. 6 al. 1
RME permet une ouverture prolongée des établissements de nuit de
"03h00
à 05h00"
moyennant le paiement d'une taxe selon un tarif arrêté par la
Municipalité et pour autant qu'ils respectent les prescriptions fédérales,
cantonales et communales relatives à l'exploitation des établissements ainsi
que les conditions posées par les articles 9 et 22 RME. Quant à l'art. 9 RME,
dont l'intitulé se réfère aux
"restrictions d'horaire"
, il
prévoit que la direction peut imposer un horaire d'ouverture plus restrictif
que celui correspondant aux heures de police notamment: lorsque l'exploitation
de l'établissement est susceptible de provoquer des inconvénients appréciables
dans les secteurs où l'habitat est prépondérant (art. 77 du règlement communal
du 26 juin 2006 sur le plan général d'affectation - RPGA) (let. a); lorsque
l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité publique sont menacés,
notamment lorsque les exigences fixées à l'art. 22 du présent règlement ne sont
pas remplies (let. b); lorsque des incivilités ou des problèmes de propreté de
la voie publique existent dans les abords immédiats de l'établissement définis
dans le périmètre de conciliation fixé par la direction (let. c); lorsque l'établissement
est en retard dans le paiement des taxes auxquelles il est assujetti en vertu
de la législation en matière d'auberges et de débits de boissons ou dans le
paiement d'autres contributions publiques (let. d).
L'art. 77 RPGA prévoit pour sa part que lorsque les
établissements publics et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de
provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est
prépondérant, la municipalité peut imposer des restrictions d'usage ou les
interdire.
bb) La Municipalité a émis des directives en matière
de refus d'octroi des heures de prolongation pour les établissements de nuit du
13 février 2014 (ci-après: les directives). Elles prévoient notamment des
paliers d'intervention: lors de la première dénonciation, les règles sont
rappelées au titulaire de la licence; lors de la seconde, la Municipalité peut
renoncer à prononcer une décision de refus d'octroi de prolongation ou
prononcer un avertissement; enfin, à la troisième, elle peut, outre les deux
alternatives précédentes, rendre une décision de refus de prolongation
d'horaire (cf. directives ch. 4). Selon le chiffre 4.4 desdites directives, le
non-respect de la capacité d'accueil constitue une infraction de degré 1
susceptible d'un refus de prolongation de quatre week-ends au plus.
Le 29 novembre 2012, la Municipalité a adopté le
préavis n° 2012/58, dans lequel elle envisage une série de mesures pour
préciser les conditions d’exploitation des établissement de nuit, fixer l’heure
de police et les possibles heures de prolongation, ainsi que les conditions
auxquelles ceux-ci peuvent obtenir des prolongations d’horaire. Dans ce
préavis, la Municipalité a retenu quatre quartiers du centre-ville comme étant
à habitat prépondérant et devant faire l’objet de mesures d’assainissement,
dans la mesure où les établissements qui y sont déjà existants génèrent des
inconvénients appréciables, notamment compte tenu de leur nombre, de leur type
et de leur fréquentation. Il s’agit du haut de la rue Marterey (y compris le
nord de la rue Langallerie et l’hôtel/café-restaurant de l’Ours), le quartier
de la Cité, la place du Tunnel et le périmètre rectangulaire formé par les rues
de l’Ale, de la Tour, Neuve et Saint-Roch (cf. ch. 6.3 du préavis, Axe n° 3).
c) La jurisprudence a déjà confirmé que le RME
constituait une base légale suffisante pour refuser de prolonger les horaires
d'ouverture des établissements de nuit (arrêts CDAP GE.2015.0131 du 5 septembre
2016 consid. 4b; GE.2013.0163 du 29 juillet 2015 consid. 3b/bb et les réf. cit.).
Il convient de déterminer si les directives de la Municipalité le sont
également.
La densité normative n'est pas absolue et les
autorités disposent d'une certaine marge d'appréciation dans l'application des
normes de droit. S'agissant des directives, elles ont pour but d'assurer
l'application uniforme de certaines dispositions légales (ATF 140 II 88). En
l'occurrence, les directives de la Municipalité sont des règles d'application
du règlement communal, qui concrétisent d'une façon convaincante les dispositions
légales applicables. En effet, l'art. 6 RME prévoit la délivrance d'une
autorisation d'ouverture prolongée moyennant le paiement d'une taxe et le
respect des prescriptions fédérales, cantonales et communales ainsi que le
respect des art. 9 et 22.
A contrario
, dite autorisation est
refusée en cas de non-respect de ces conditions (art. 6 al. 2 RME). L'une
d'elle est le maintien de la sécurité publique (art. 9 al. 1 let. b et art. 22
RME). Le dépassement de la capacité autorisée de personnes implique une mise en
danger de la sécurité et ou de la salubrité publique, quoi qu'en disent les
recourants (cf. § 10 du mémoire complémentaire); il n'appartient pas
au tribunal d'examiner si la capacité autorisée est justifiée, cette décision
(la licence) étant entrée en force. C'est ainsi à juste titre que la Municipalité
a prévu que le respect de la capacité d'accueil relève d'un aspect sécuritaire
dont la violation constitue une infraction de premier degré, susceptible d'une
sanction.
En outre, les recourants devaient s'attendre à
recevoir une telle sanction puisqu'ils avaient d'ores et déjà reçu un
avertissement les menaçant de refus de prolongation des horaires pendant un
temps déterminé (cf. courrier de la Municipalité du 2 mars 2015;
déterminations de la Municipalité du 16 décembre 2016 p. 5). Par ailleurs, ils
auraient pu et dû contester les sanctions précédentes qui sont entrées en
force. Le principe de la prévisibilité est donc respecté.
Il convient encore de préciser que le cercle de
destinataires de ces directives est retreint et que les sanctions aux
infractions prévues est une légère atteinte aux droits fondamentaux; elles
prévoient en effet une sanction maximale de refus de prolongation de quatre
week-ends au plus, sur 52 dans l'année. Ces règles peuvent donc figurer dans
des actes de rang inférieur.
La Municipalité ayant agi dans le cadre de sa marge
d'appréciation, il y a lieu d'admettre que la base légale était suffisante pour
prononcer la sanction litigieuse. Le grief est rejeté.
4.
Les recourants estiment que la sanction litigieuse est contraire à la
liberté économique puisqu'elle leur cause un dommage considérable.
a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1
Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Invocable tant par les personnes physiques que
morales, elle protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (art. 26 al.
2 Cst./VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid. 3.1 p.
172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; TF 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.2;
4C_2/2013 du 10 juillet 2013 consid. 3.1), en particulier l'exploitation
d'établissements publics (arrêt CDAP GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 3 et
les réf. cit.). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le
libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice
(art. 27 al. 2 Cst.). En tant qu'elle impose aux recourants le respect d'heures
d'ouverture pour l'exploitation de son établissement, la mesure litigieuse
porte atteinte à leur liberté économique garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et
26 al. 1 Cst./VD (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; TF 2C_881/2013 du 18 février
2014 consid. 4.2; 2C_1017/2011 du 8 mai 2012 consid. 5.1). La liberté
économique n'est toutefois pas absolue, et il faut donc examiner si la
restriction en cause remplit les conditions de l'art. 36 Cst. Selon cette
disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une
base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al.
1), justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce
qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public
poursuivis (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4; cf.
aussi ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26
consid. 4.5 p. 42/43, et les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité
économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la
sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197
consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a
p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, la décision de l'autorité
intimée refuse la prolongation des horaires de fermeture de 03h00 à 05h00
pendant deux week-ends de suite; elle porte donc atteinte à la liberté
économique. Il convient dès lors de vérifier si les conditions de l'art. 36
Cst. sont réunies.
5.
a) Comme on l'a vu, les restrictions graves à une liberté nécessitent
une réglementation expresse dans une loi au sens formel. Lorsque la restriction
d'un droit fondamental n'est pas grave, la base légale sur laquelle se fonde
celle-ci ne doit pas nécessairement être prévue par une loi, mais peut se
trouver dans des actes de rang inférieur ou dans une clause générale. Savoir si
une restriction à un droit fondamental est grave s'apprécie en fonction de
critères objectifs (TF 2C_956/2016 du 7 avril 2017consid. 4.2.1 et les réf.
cit.).
b) En l'espèce, il faut reconnaître que la mesure
attaquée risque de conduire à une diminution du chiffre d'affaires des
recourants. Pour autant, elle ne porte pas une atteinte grave à leur liberté
économique, puisqu'elle ne concerne que deux week-ends sur 52 et qu'elle ne les
empêche pas d'exploiter leur établissement. Elle se fonde en outre sur l'art.
22 LADB et les art. 9 RME et 77 RPGA; or, ces dispositions règlementaires
constituent déjà une base légale suffisante pour refuser toute prolongation des
heures d'ouverture aux établissements de nuit situés dans les quartiers où l'habitat
est prépondérant (pour une appréciation identique, cf. arrêt CDAP GE.2015.0131
du 5 septembre 2016 consid. 4b).a)
6.
a) Sous l'angle de l'intérêt public, sont autorisées les mesures de
police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de
politique économique (ATF 137 I 167 consid. 3.6). Il est admis que les cantons,
respectivement les communes, sont autorisés à prendre des mesures en matière
d'heures de fermeture dans un but de tranquillité publique et de manière à
garantir à la population des plages de repos, le législateur cantonal ou
communal jouissant à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (TF 2C_881/2013
du 18 février 2014 consid. 4.6 et les réf. cit.; arrêt GE.2014.0017 précité
consid. 8).
b) L'exploitation du restaurant et de la discothèque
a été soumise, lors de l'octroi de la licence en avril 2016, à des conditions
claires tenant en particulier au nombre limité de personnes dans chacun des
locaux: 41 personnes admises dans le restaurant et 64 personnes dans la
discothèque. Les recourants n'ont pas respecté ces conditions à plusieurs
reprises, notamment en novembre 2014 où un dépassement de 177 % a été constaté,
en février 2015 (425 %) et en mars 2015 (70.7 %). Il n'appartient pas au
tribunal de céans d'examiner le bien-fondé de ces mesures de limitation et leur
dépassement constitue une mise en danger que l'autorité intimée souhaite
éviter. Il y a donc un véritable intérêt public à sanctionner les recourants
qui ont manifesté à plusieurs reprises une réticence à respecter les
injonctions auxquelles ils sont soumis, nonobstant les différents avertissements
déjà reçus. Les atteintes répétées à l'ordre public l'emportent sur la balance
de l'intérêt privé des recourants de nature économique.
7.
Reste dès lors à vérifier que la décision prise par l'autorité intimée
respecte le principe de la proportionnalité.
a) Selon ce principe, énoncé à l'art. 5 Cst., une
mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude) et ceux-ci ne doivent pas pouvoir être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); ce principe proscrit enfin toute
restriction allant au-delà du but visé: il exige un rapport raisonnable entre
ce but et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence - ATF 140 I 2 consid.
9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les réf. cit.).
b) En guise de sanctions à des mises en danger de
l'ordre, de la sécurité et de la salubrité publics, la LADB permet la fermeture
temporaire ou définitive des établissements, le retrait des autorisations
d'exercer ou d'exploiter pour une durée maximale de cinq ans, l'interdiction
temporaire ou définitive de vendre et de servir des boissons alcooliques ou
l'avertissement en cas d'infraction de peu de gravité (art. 59 ss LADB). Le RME
prévoit le retrait ou le non renouvellement des autorisations lorsque les
conditions d'octroi ne sont plus réalisées, ou un avertissement (art. 29 RME).
Quant aux directives, elles mettent en place un système graduel de sanctions
selon la gravité de l'infraction et l'état de récidive: un rappel des règles doit
d'abord être prononcé, puis un avertissement peut être notifié lors de la
seconde dénonciation. La troisième dénonciation peut ensuite donner lieu à un
avertissement ou à une décision de refus de prolongation.
Le système légal prévoit ainsi un large panel de
sanctions tenant compte de l'insistance avec laquelle les personnes concernées
persistent à ne pas respecter la loi. En l'occurrence, les recourants ont été
dénoncés en décembre 2014 pour une surcapacité de 177 %, puis en février 2015
pour une surcapacité de 425 %, et un avertissement leur a été notifié le 20
juillet 2015 valable jusqu'au 15 juillet 2016. Dans le délai de probation, deux
nouvelles infractions ont été commises: une atteinte à l'ordre public dans les
abords immédiats de l'établissement en octobre 2015 et un nouveau dépassement
de la capacité en mars 2016. Un refus de prolongation de l'horaire au-delà de 03h00
deux week-ends consécutifs leur a été notifié.
Cette décision apparaît proportionnée au but visé:
nonobstant l'avertissement qui leur avait été notifié en 2015, les recourants
n'ont pris aucune disposition pour se conformer aux conditions auxquelles la
licence d'exploitation est subordonnée. Ils se plaignent qu'il "
est
déjà extrêmement difficile d'exploiter d'une façon économiquement lucrative le
très grand établissement public ici en cause avec une capacité réduite à 105
personnes
", que "
si des limitations d'horaires viennent
s'ajouter, le dommage est considérable
" et que dès lors, la sanction
est disporortionnée (cf. § 31 du mémoire de recours). Les recourants perdent de
vue que cette sanction est la conséquence directe de la violation des
conditions de la licence et de l'avertissement précité, qu'ils auraient pu
éviter. Il y a également lieu de constater que la Municpalité a déjà fait
preuve de tolérance à leur égard puisqu'elle a attendu la quatrième
dénonciation pour agir, quand bien même les directives qu'elle a émises prévoient
que lors de la troisième dénonciation, elle peut renoncer à prononcer une
décision de refus d'octroi de prolongation, prononcer un avertissement ou
rendre une décision de refus de prolongation d'horaire (directives ch. 4). Par
ailleurs, selon le chiffre 4.4 desdites directives, le non-respect de la capacité
d'accueil constitue une infraction de degré 1 susceptible d'un refus de
prolongation de quatre week-ends au plus, quoi qu'en disent les recourants (cf.
§ 8 du mémoire complémentaire). Ainsi, une sanction plus sévère s'impose
puisqu'un nouveau rappel aurait été vain compte tenu des agissements des
recourants. C'est donc à juste titre que la Municipalité s'est montrée plus
rigoureuse.
Par ailleurs, la mesure infligée n'atteint pas les
maximas
,
c'est-à-dire le refus de prolongation pendant quatre week-ends consécutifs ou
le retrait pur et simple de la licence. La légère restriction litigieuse est
donc conforme au principe de la proportionnalité.
8.
Les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement à l'égard de
leurs concurrents, en expliquant que
"la grande majorité des
discothèques ******** obtiennent sans aucune difficulté les autorisations de
prolongation des horaires"
.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136
I 297 consid. 6.1; 134 I 23 consid. 9.1). Les situations comparées ne doivent
pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit
être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la
décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1; 125 I 1 consid. 2b/aa; 123 I 1
consid. 6a). Sur le principe, le fait d'opérer des distinctions dans les
horaires de fermeture des établissements publics selon leur localisation est admissible
(TF 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 8).
b) Les recourants évoquent ce grief sans l'étayer et
sans procéder à une comparaison minutieuse des concurrents desquels ils se
sentent lésés. Cela étant, on rappelle que les directives prévoient que chaque
décision est prise sur la base de la situation concrète de l'établissement,
appréciée de manière spécifique, en fonction de sa gravité ou de ses
conséquences (ch. 2). Chaque décision est donc prise en fonction notamment des
infractions commises et de la situation géographique des établissements. En
l'occurrence, les recourants perdent de vue que la sanction infligée résulte
d'un manque de discipline face aux contraintes imposées pour l'exploitation de
leur établissement. S'ils s'y étaient conformés et s'ils avaient pris acte de
l'avertissement qui leur avait été notifié, ils ne se seraient pas vu infliger
cette interdiction. Le grief est donc rejeté.
9.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Un émolument est mis à la charge des recourants, qui
succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 15 août 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le
9 juin 2017
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.