vd_omni · AC.2021.0138 · 2022-10-28 · fr

A.________/Municipalité de Pully, B.________ | Recours contre une décision de la municipalité refusant un permis de construire relatif à la modification d'installations techniques en toiture et ordonnant la suppression de ces installations non conformes et la remise en état des toitures conformément aux permis de construire accordés antérieurement. Les installations litigieuses étaient soumises à autorisation communale et nécessitaient une enquête publique (c. 5). Sur la base en particulier des constatations opérées sur place, le tribunal retient que l'autorité intimée était légitimée à considérer que le projet n'était pas conforme à la règlementation communale sur les toitures, l'esthétique et la cohérence architecturale (c. 6). Aucune violation du principe de l'égalité de traitement ne saurait être retenue (c. 7). La municipalité pouvait insérer une demande de dérogation dans la demande d'autorisation de construire (c. 8). On ne saurait considérer que la municipalité a adopté des comportements contradictoires, abusifs ou déloyaux qui permettraient à la recourante d'invoquer une violation du principe de la bonne foi (c. 9). Compte tenu des circonstances (immeubles habités et importance des travaux), il serait disproportionné d'ordonner et d'imposer le déplacement des structures à l'intérieur des bâtiments à ce stade (c. 10). Toutefois, la proposition soumise à l'enquête doit être retravaillée et faire l'objet d'un véritable concept architectural réfléchi et cohérent avec le reste des bâtiments. Il y a ainsi lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle exige de la constructrice de travailler l'intégration des éléments proposés à l'enquête (c. 11). Le tribunal ne dispose d'aucun élément permettant de retenir que les installations prévues en toiture ne respecteraient pas le principe de prévention ou l'art 11 al. 2 LPE (c. 12). Recours partiellement admis. Décision annulée et renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Recours au TF rejeté

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.2022 AC.2021.0138

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel, juge,
et M. Michel Mercier, assesseur.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Jean-Christophe DISERENS, Kellerhals Carrard - avocats, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Pully,
représentée
par Me François ROUX, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Pully
du 5 mars 2021 refusant le permis de construire relatif à la modification des
installations techniques et ordonnant la remise en état des toitures
concernant les 6 bâtiments d'habitations sis sur la parcelle n° 2034, chemin
des Boverattes 6 à 30, à Pully (CAMAC 198202).
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Pully (ci-après: la commune) est propriétaire de la
parcelle n° 2034 du cadastre communal. D'une surface de 14'256 m
2
,
cette parcelle dite des Boverattes-Est est localisée à l'est du chemin de
Rennier et au nord de la ligne ferroviaire Lausanne-Berne dans un périmètre
délimité par le chemin de Leisis au nord, le chemin de la Reine-Berthe à l'est,
le chemin de Clair-Matin au sud et le chemin des Boverattes à l'ouest.
La parcelle est située dans le périmètre du plan
directeur localisé "Boverattes" (ci-après: PDL) et du plan partiel
d'affectation "
Boverattes
"
(ci-après:
PPA),
tous deux adoptés par le Conseil communal de Pully le 14 novembre
2007 et approuvés préalablement par le Département de l'économie le 19 octobre
2009. La parcelle n° 2034 se situe dans la zone à bâtir dite "
zone
d'habitation de moyenne densité. Aires d'implantation A et B
". Les
dispositions du Règlement communal sur l'aménagement du territoire et les
constructions en vigueur depuis le 3 novembre 2017 (ci-après: RCATC), consacrés
à cette zone et celles du Règlement spécial du Plan partiel d'affectation "
Les
Boverattes
" (ci-après: RPPA) s'appliquent à la parcelle.
B.
Dans sa séance du 27 février 2013, la Municipalité de Pully (ci-après:
la municipalité) a approuvé les documents nécessaires au lancement d'un
concours d'investisseurs pour la construction de 90 à 100 logements d'utilité
publique sur la parcelle des Boverattes-Est. Suite à l'appel d'offres, la municipalité
a choisi la A.________ (ci-après: la A.________ ou la constructrice) comme
partenaire pour la construction des logements. Dans sa séance d'octobre 2013,
le Conseil communal a accepté de promettre de constituer en faveur de la A.________
un droit de superficie d'une durée de 90 ans sur la parcelle des Boverattes-Est
à la condition que celle-là obtienne les autorisations nécessaires à la
réalisation des constructions imposées.
En juin 2014, la A.________ a lancé un concours
d'architecture et a constitué un jury. Le 1
er
septembre 2014, le jury
a choisi le projet du bureau d'architecture Jean-Baptiste Ferrari et Associés
SA.
En date du 19 mars 2015, le bureau d'architecture C.________
a déposé au nom de la commune en tant que propriétaire et de la A.________ en
qualité de promettant-superficiaire une demande de permis pour la construction
de six bâtiments d'habitation de 126 logements, avec trois garages souterrains
pour 126 véhicules, 13 places de parc extérieures, un écopoint public et une
sous-station électrique. En substance, le projet prévoyait la destruction du
bâtiment agricole existant. Les six bâtiments prévus étaient placés sur la
parcelle en trois bandes de deux bâtiments placés côte à côte (A1-A2, B1-B2 et
C1-C2 du haut vers le bas) dans l'aire d'implantation A du PPA. Un accès à l'un
des parkings souterrains était prévu devant le bâtiment A1 depuis le chemin des
Boverattes à l'angle où ce chemin permet de rejoindre directement le chemin de
Rennier. Les accès aux deux autres parkings souterrains, situés sous les immeubles
C1 et C2, étaient prévus depuis le chemin de Clair-Matin. L'emplacement de
l'écopoint était lui prévu entre les bâtiments C1 et C2 le long du chemin de
Clair-Matin.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 11 avril
2015 au 11 mai 2015. Il a suscité huit oppositions.
Le 16 décembre 2015, la municipalité a délivré le
permis de construire les six bâtiments précités (permis n° 6973) .
Un permis de construire complémentaire n° 7046 a été
délivré par la municipalité le 1
er
décembre 2016. Ce permis de construire
complémentaire au permis de construire n° 6973 impliquait une réduction de la
largeur des bâtiments, un déplacement de la rampe d'accès au garage souterrain
Nord A1, un réaménagement des places de parc visiteurs et une adjonction de
place vélos.
Les plans d'architectes annexés à la demande de
permis de construire complémentaire n° 7046 indiquaient la présence d'éléments
en toiture qui n'avaient pas été figurés auparavant, à savoir:
-    des panneaux photovoltaïques (environ 70% de la
surface des toits);
-    des monoblocs pour abriter un système de
ventilation;
-    des superstructures d'ascenseurs;
-    des accès aux toitures;
-    des exutoires de fumées.
Les permis de construire n
os
6973 et 7046
ont fait l'objet de recours auprès de la Cour de droit administratif et public
(CDAP). Après avoir joint les causes, la CDAP a rejeté, le 9 octobre 2017, les
recours interjetés contre la délivrance desdits permis de construire et
confirmé les décisions de la municipalité (arrêt AC.2006.0013 du 9 octobre
2017). L'arrêt de la CDAP est entré en force faute de recours au Tribunal fédéral.
Le projet a connu encore une modification qui a nécessité
un nouveau permis de construire complémentaire. En effet, un centre de vie
enfantine pour le compte de la commune a été créé en lieu et place de 3
logements dans un des bâtiments. Pour ce faire, le permis de construire
complémentaire n° 7182 a été délivré par la municipalité le 21 décembre 2018.
C.
La constructrice a confié la réalisation du projet des Boverattes à l'entreprise
B.________ (ci-après: B.________).
Par courrier du 2 juillet 2019, B.________ a adressé
à la commune les plans d'installation provisoire des lignes de vie en toiture. Le
jeu de plans faisait également ressortir l'intégralité des techniques en
toiture.
Le 10 octobre 2019, la commune a adressé un courriel
à B.________ en sollicitant un plan de la "
5
ème
façade
",
mentionnant les installations techniques en toiture.
Dans le cadre de la réalisation du projet, une
séance concernant les toitures du projet a réuni, le 29 octobre 2019, les
représentants de la municipalité, de la A.________, d'B.________ et de certains
de ses mandataires. La séance portait sur les installations de sécurité devant
équiper les toitures selon le Règlement de prévention des accidents dus aux chantiers
du 21 mai 2003 (RPAC; BLV 819.31.1).
Début 2020, des installations techniques en toiture ont
été réalisées sur les bâtiments et en particulier des gaines circulaires du système
de récupération de chaleur sur air extrait ont été posées sur les toitures,
d'une hauteur de 95 cm, gaines qui n'étaient pas visibles sur les plans annexés
à la demande de permis de construire complémentaire n° 7046.
Alors que l'installation desdites gaines avait
débuté, la commune a reçu des plaintes concernant les amortisseurs des monoblocs
installés en toiture.
Des échanges entre notamment la Direction de l'urbanisme
et de l'environnement de la Commune de Pully (ci-après: DUE), la municipalité, la
A.________ et B.________ ont eu lieu au sujet des installations techniques en
toiture.
Le 24 février 2020, une séance s'est tenue au sein
des bureaux de la commune en présence de la A.________, de son représentant le C.________,
d'B.________, du bureau d'architecte et des responsables de la DUE au sujet notamment
des installations techniques en toiture. Le procès-verbal établi le 28 février
2020 à cette occasion a, s'agissant de ces installations, la teneur suivante:
"
1.2 Installations techniques en toiture
a.  Monsieur
Leuba
[municipal de la commune]
admet
que la problématique des installations en toiture est en grande partie émotionnelle
et politique pour la commune de Pully.
En
effet bien que les règlements en vigueur concernant les installations en
toiture soient peu détaillés, et que les installations techniques principales
(monoblocs, superstructures des ascenseurs et panneaux solaires) aient été
dûment représentées sur les plans et coupes de la mise à l'enquête complémentaire,
les citoyens de Pully considérant la commune de Pully comme le MO de l'ouvrage,
même si ce n'est pas le cas, la commune demande à B.________ de se coordonner
avec A.________ (MO) dans l'objectif de réduire au maximum les gaines de
ventilation apparentes en toiture.
b.  Monsieur
Daucourt
[chef du service de l’urbanisme et de
l’architecture de la commune]
fait savoir que les trémies de ventilation
verticales sont interdites dans la commune (selon l'interprétation du règlement).
B.________
prend note et s'engage à chercher des solutions pour ces ventilations
verticales.
B.________
demande par mail du 26.02.2020 à la commune de communiquer la base légale de
cette interdiction.
"
Le 25 mars 2020, la commune a demandé à B.________
de recevoir des plans modifiés reprenant ce qui avait été installé en toiture. Elle
évoquait une demande de plans corrigés avec une proposition concernant une variante
"
sans tuyaux
".
Le 14 avril 2020, B.________ répondait qu'il avait
été uniquement question de réduire ces gaines. Des plans avec une proposition
de réduction des gaines horizontales étaient ainsi annexés. En revanche, une adaptation
a été faite pour que les gaines horizontales soient intégrées dans le gabarit
du bâtiment (sans les supprimer).
Une nouvelle séance s'est tenue le 24 avril 2020 sur
la question des installations techniques en toiture du projet. Le procès-verbal
de la séance résume le contexte de la façon suivante:
"
Depuis
plusieurs mois, il existe une différence d'appréciation entre la ville de Pully
et B.________ à propos des toitures. Les plans qui font foi sont les plans de
l'enquête publique. Ceux-ci ne mentionnaient pas de tuyaux en toiture. Or la
toiture en cours de réalisation comporte de très nombreux tuyaux de ventilation.
Le règlement du plan partiel d'affectation stipule que les installations en
toiture doivent être limitées au strict minimum techniquement indispensable. Elles
sont regroupées dans des volumes compacts intégrés au caractère architectural
du bâtiment (art. 26). La ville de Pully estime que la réalisation n'est pas
conforme au règlement sur ce point.
"
En conclusion de la séance, B.________ et ses architectes
s'engagaient à chercher une solution pour les gaines horizontales des toitures
et à faire des propositions.
Par courrier électronique du 4 mai 2020, le municipal
Nicolas Leuba a autorisé que soient encastrés dans l'isolation les murs des gaines
verticales du projet des Boverattes.
Le 12 mai 2020, la commune a interpellé A.________
afin qu'elle demande à l'architecte des plans modifiés de la toiture respectant
le résultat du concours.
Lors d'une nouvelle séance le 17 juillet 2020, à laquelle
la municipalité, B.________ et le Comptoir Immobilier (en charge de la gestion
des immeubles des Boverattes) étaient représentés, B.________ a informé les
participants que le démontage du système de ventilation "
double-flux
"
sur la toiture du bâtiment "
B2
" débuterait le lundi 20 juillet
2020 et que cette installation serait déplacée au sous-sol du bâtiment "
B2
".
Elle a présenté sa proposition de modification des installations "
simple
flux
" sur toutes les toitures. Un photomontage illustrant cette proposition,
laquelle consistait à peindre les équipements (gaines, tuyaux, monobloc, etc.) en
gris/brun foncé, supprimer les tuyaux en bord de toiture et regrouper les
gaines au centre des bâtiments. B.________ a précisé que la variante consistant
à caréner les installations n'avait pas été retenue. Après discussion, il a été
convenu que cette proposition devait être encore améliorée en réduisant au maximum
l'impact des monoblocs et leurs équipements complémentaires (PAC, récupérateur
de chaleur et amortisseur de bruit) en les aménageant de manière compacte. D'autres
solutions pour masquer et intégrer ces monoblocs et les gaines devaient être
encore étudiées (variante avec carénage), des images définitives de l'ensemble
des toitures devant être présentées avec ces compléments dans les meilleurs
délais. Suite à la discussion sur la possibilité de déplacer aussi le système
de ventilation "
simple flux
" à l'intérieur des bâtiments, dans
des locaux existants ou dans des nouveaux locaux techniques enterrés au niveau
du sous-sol, au même titre que le "
double flux
", il a été pris
acte qu'B.________ n'entrait pas en matière sur cette variante et précisé que
la suppression pure et simple du système de ventilation "
simple flux
"
n'était pas possible, s'agissant d'une exigence légale découlant de la Loi
vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). De plus, il s'avérait
également nécessaire d'y renoncer pour l'obtention de la certification
définitive du label Minergie, label requis pour bénéficier des bonus
supplémentaires des droits à bâtir. Il était encore précisé qu'aucune gaine
verticale n'était admise. Celles-ci devaient toutes être intégrées aux bâtiments.
Une nouvelle séance s'est tenue le 19 août 2020 en
présence des représentants de la A.________, d'B.________ et de la municipalité.
A cette occasion, B.________ a présenté les solutions envisagées concernant les
gaines horizontales et les monoblocs.
Les représentants d'B.________ ont ainsi présenté quatre
variantes. En particulier, la variante n° 2 prévoyait notamment un réaménagement
du tracé des gaines et la création d'un carrossage en tôle thermolaquée. La
variante n° 4 prévoyait le déplacement des monoblocs, ainsi que des pompes à
chaleur et des amortisseurs de bruits dans les caves, ce qui impliquait notamment
de supprimer deux caves par bâtiment.
A l'issue de cette séance, les représentants de la municipalité
ont confirmé que la solution choisie pour être présentée à la municipalité et
aux citoyens était la variante n° 2 sur toutes les toitures, combinée à la variante
n° 4 pour les bâtiments A1 et A2. En complément, des protections visuelles en
tôle déployée des monoblocs sur les bâtiments B1, B2, C1, C2 et la fermeture
des panneaux solaires thermiques sur la partie amont étaient souhaitées.
Il a alors été décidé que ces options seraient présentées
à la municipalité le 2 septembre 2020 et à une délégation de personnes qui s'opposaient
au projet le 8 septembre 2020.
Par courrier du 24 août 2020 adressé à B.________, la
DUE a donné les informations suivantes:
"
[…]
-
Les photomontages présentés en séance ne sont pas acceptables en
l'état en regard de la réglementation.
-
Les conduits horizontaux doivent être limités au strict minimum
techniquement indispensable et localisés au centre des toitures.
-
Ces conduits doivent être exécutés selon la variante 2, à savoir
:
o
Section rectangulaire
le plus plate possible
o
Positionnement en coupe
le plus bas possible à plat sur la toiture
o
Carrossage de ces
conduits avec des éléments intégrés à l'architecture des immeubles
-
Les toitures doivent être végétalisées.
-
En échange de la tolérance de ces conduits qui n'ont pas été
dessinés pour l'enquête publique, la Municipalité demande d'enlever sur toutes
les toitures les monoblocs et les techniques qui leur sont associés et de les
intégrer à l'intérieur des immeubles, ainsi que les gaines verticales qui les
accompagnent.
Pour la suite du
dossier, nous souhaitons que les visuels soient modifiés dans le sens décrit
ci-dessus afin de les présenter aux opposants, après validation par la
Municipalité. Ces documents doivent montrer explicitement les améliorations
projetées afin qu'elles soient facilement compréhensibles par le public. La réunion
avec les opposants est agendée le 8 septembre à 18h15 à la Maison Pulliérane.
Dès lors, les documents modifiés doivent nous être soumis impérativement avant le
31 août 2020 à midi.
Votre présence à
cette réunion est requise.[…]
"
Une séance de présentation a eu lieu le 8 septembre
2020 dans le but de présenter la solution de modification des installations
techniques en toiture retenue par la DUE à l'issue de la séance du 19 août
2020. La séance s'est tenue en présence d'une délégation de la municipalité, de
la A.________, d'B.________, ainsi que de voisins, dont certains assistés par leur
conseil. Les représentants d'B.________ ont présenté aux participants, sous la
forme de diapositives, la solution retenue qui peut se résumer ainsi: suppression
des monoblocs sur les toitures des bâtiments nord A1 et A2 (déplacement à
l'intérieur des bâtiments), maintien des monoblocs présents sur les toitures
des bâtiments B1, B2, C1, C2, regroupement des gaines techniques horizontales au
centre des toitures dans un volume compact et caréné de forme rectangulaire "
aplatie
"
posées au plus près de la surface pour diminuer leur impact visuel, végétalisation
des toitures, impossibilité de supprimer le système de ventilation simple flux
présent sur les toitures en raison d'impératifs fixés dans la LVLEne et des
récupérateurs de chaleur accouplés aux monoblocs, et amortisseurs de bruit présents
sur les toits.
Le 11 septembre 2020, la DUE a adressé à la A.________
un courrier ayant la teneur suivante:
"
Pour
donner suite à la séance de présentation aux riverains du projet de toitures
modifiées du mardi 8 courant, nous vous impartissons un délai au 1
er
novembre 2020, pour procéder à la mise en conformité des installations techniques
en toiture.
À cet effet, vous voudrez bien
nous transmettre, préalablement et dans les plus brefs délais, une demande
d'autorisation en bonne et due forme, comprenant les documents usuels de
demande de permis, afin que notre Autorité puisse statuer en toute connaissance
de cause sur ces travaux complémentaires.
"
Par courrier du 22 septembre 2020, le conseil d'un
certain nombre de voisins s'est déterminé suite à la séance du 8 septembre 2020.
Il était notamment pris note de la solution proposée par les constructeurs, soit
de regrouper les tuyaux installés en toiture, de les caréner dans un gabarit
maximum de 55 cm de haut, et d'enlever les monoblocs de ventilation sur les
deux bâtiments situés au nord. Il indiquait notamment qu'en l'état, ses mandants
considéraient que les variantes qui avaient été présentées n'étaient pas acceptables
et que des solutions techniques permettant d'enlever de la toiture tous les
éléments de la ventilation, qui ne sont pas techniquement indispensables, contrairement
à la cage d'ascenseur et aux panneaux photovoltaïques, existaient. Il relevait
encore qu'aux termes de l'art. 26 RPPA, les superstructures ne peuvent dépasser
les cotes d'altitude maximales que dans une mesure limitée au strict minimum
techniquement indispensable et considérait que cette disposition s'opposait à
ce qu'on ajoute sur la toiture des tuyaux qui peuvent être ramenés dans les
sous-sols. S'agissant de la taille des monoblocs, il relevait qu'il était
techniquement possible d'enlever ces installations de la toiture, ainsi que l'attestaient
les modifications proposées sur les deux bâtiments au nord, et considérait ces
éléments comme des superstructures qui ne peuvent trouver place en toiture sans
violer l'art. 26 RPPA. Il requérait en outre une expertise privée sur les
installations de chauffage et de ventilation de la construction et prenait note
du courrier de la municipalité au constructeur du 11 septembre 2020, sollicitant
une demande d'autorisation complémentaire en partant du principe qu'il y aurait
une mise à l'enquête complémentaire.
Le 23 septembre 2020, la A.________
s'est adressée à la municipalité. Se référant au courrier du 11 septembre 2020
reçu de la DUE, la constructrice estimait qu'une décision avait été rendue.
Elle indiquait s'être conformée de bonne foi aux accords intervenus les 8 et 11
septembre 2020 et que les travaux y relatifs étaient en cours, afin non
seulement de respecter le délai imparti, mais aussi de permettre aux locataires
d'emménager dans les immeubles. Elle relevait encore que, lors de la séance du
8 septembre 2020, les voisins paraissaient satisfaits de la proposition d'B.________
et n'ont pas réagi négativement à la confirmation écrite de cette dernière du
11 septembre 2020.
Le 24 septembre 2020, B.________ s'est également adressée
à la municipalité expliquant qu'elle était en train de finaliser les plans de
la "
5
ème
façade
" qui allaient être déposés
prochainement. Se référant à la prise de position des riverains par leur
conseil, du 22 septembre 2020, qui s'opposaient aux solutions techniques proposées
et notamment à la proposition du 8 septembre 2020 jugée acceptable par la municipalité,
B.________ indiquait qu'elle allait remettre à l'autorité intimée une solution
technique différente afin de pouvoir mettre en conformité les installations en
toiture pour le 1
er
novembre 2020 et tenir compte des droits des tiers.
Le 30 septembre 2020, la municipalité s'est adressée
à la A.________ et à B.________ de la façon suivante:
"[…]
Par la présente, nous faisons suite à vos courriers des 23 et 24 septembre
2020.
Afin d'être parfaitement au clair,
nous estimons nécessaire de revenir sur l'une ou l'autre des assertions
contenues dans vos correspondances précitées:
1.
La
A.________ soutient que la construction de l'ouvrage et la direction des
travaux par B.________ auraient été conduites tout au long du chantier en
collaboration avec les représentants de la Commune.
Nous savons
tous que cela n'est pas le cas et le rôle de la Commune dans ce dossier
d'autorisation de construire, a consisté en un suivi usuel dans ce domaine.
Nous relevons toutefois que les échanges avec l'entreprise B.________ ont été
systématiquement difficiles. Dans le cas contraire, nous ne serions peut-être
pas confrontés à la situation actuelle.
2.
Au
chiffre 2 de son courrier du 23 septembre 2020, la A.________ fait état d'un
accord qui serait intervenu avec les opposants les 8 et 11 septembre 2020 et
que, par conséquent, une décision aurait été délivrée par la Municipalité.
Or, nous savons
qu'aucun accord n'a été à ce jour trouvé avec les opposants. En outre, aucune décision
au sens formel du terme n'a été rendue par la Municipalité, précisément en
raison de l'absence d'accord à ce sujet.
3.
Bien
au contraire, et comme encore rappelé par la Direction de l'urbanisme et de
l'environnement (ci-après DUE) dans son courrier du 11 septembre 2020, et encore
le 28 septembre 2020 lors d'un entretien téléphonique avec B.________, nous
attendons que les plans de mise en conformité des toitures fassent l'objet d'un
dossier formel de mise à l'enquête, comprenant les documents usuels de demande
de permis, afin que cette situation puisse être régularisée en respectant les
formes légales.
Il convient évidemment que ce
dossier de mise à l'enquête soit remis dans les jours qui viennent à la DUE,
afin que celle-ci puisse non seulement l'examiner, mais ensuite faire les publications
nécessaires pour cette mise à l'enquête.
Il nous semblait nécessaire de faire
ces quelques mises au point, au vu du contenu de vos derniers courriers.
[…]"
Par courrier du 5 octobre 2020, la A.________ a
manifesté son étonnement vis-à-vis de la position de la municipalité. La constructrice
a notamment précisé qu'elle considérait que le courrier de la municipalité du
11 septembre 2020, impartissant un délai au 1
er
novembre 2020 pour
exécuter les travaux, portait sur les travaux objets de la séance du 8
septembre 2020. Elle indiquait que son conseil s'était entretenu par téléphone
le 14 septembre 2020 avec l'adjoint du municipal qui lui avait confirmé qu'aucun
ordre d'interruption des travaux n'avait été émis par la municipalité, que les
travaux devaient continuer et que les modifications devaient être réalisées
jusqu'au 1
er
novembre 2020. Elle se référait finalement au principe
de la confiance.
Le 7 octobre 2020, B.________ s'est adressée à la municipalité
en indiquant notamment qu'elle n'avait certes pas présenté de plans de la "
5
ème
façade
", mais qu'ils n'avaient jamais été requis par la commune. Elle relevait
qu'une mise à l'enquête formelle n'avait jamais été évoquée avant le courrier
du 30 septembre 2020 et qu'au vu de l'attitude des riverains, cela risquait de
prolonger la situation et de modifier une fois encore le projet. B.________ informait
encore l'autorité communale qu'au vu de la situation, elle allait procéder au
démontage des gaines existantes et à l'installation d'un système provisoire
d'extraction de l'air en toiture dans l'attente du résultat de la procédure de
mise à l'enquête, afin de pouvoir garantir de suite l'habitabilité aux futurs
locataires.
Le 7 octobre 2020, par le biais de ses mandataires,
la A.________ a déposé une demande de permis de construire intitulée "
Modifications
des installations techniques de ventilation en toiture de 6 bâtiments d'habitation
".
En substance, la demande vise les transformations suivantes pour les bâtiments
A1, A2, B1, B2, C1 et C2:
- pour les gaines du système de ventilation: le réaménagement
de la disposition géographique des gaines, le changement du format des gaines
et l'installation de caissons métalliques thermolaqués de couleur gris clair, le
caisson contenant la gaine mesurant 55cm de haut, contre 95 cm s'agissant des gaines
actuelles;
-    pour les monoblocs: le déplacement du monobloc
sur la toiture basse et la modification de la configuration du monobloc;
-pour les panneaux photovoltaïques et thermiques: la
modification de la disposition des panneaux photovoltaïques et thermiques.
Les plans accompagnant la demande de permis de construire
présentent pour chaque bâtiment: le plan de la toiture ayant fait l'objet de
l'enquête complémentaire de 2016, le plan de la toiture tel qu'elle a été réalisée
et le plan de la toiture proposée dans le projet.
Par courriel du 16 octobre 2020, la DUE a requis du
bureau d'architectes de compléter la demande de permis de construire, et en
particulier requis qu'une demande de dérogation sur les superstructures soit
formulée (dérogation au sens de l'art. 26 RPPA).
Par courrier du 27 octobre 2020, B.________ a répondu
à la DUE qu'elle estimait que ses plans respectaient l'art. 26 RPPA et qu'elle
refusait de solliciter une dérogation.
D.
Les inspections finales des bâtiments se sont tenues les 29 octobre, 26
novembre et 3 décembre 2020, après que la municipalité avait requis, par
courrier du 25 septembre 2020, la production d'un dossier complet de plans révisés
correspondant aux travaux réellement effectués en vue de la délivrance des
permis d'habiter pour les permis de construire n
os
6973, 7046 et
7182. A la suite de ces inspections, diverses instructions ont été transmises
et divers documents requis de la part d'B.________, sans mention toutefois des
installations techniques des toitures. Un délai au 15 février 2021 a été
imparti à la recourante pour effectuer les modifications requises et celle-ci a
été informée qu'une dernière visite en vue de l'octroi du permis d'habiter serait
fixée durant le printemps 2021.
Conformément au contrat de constitution d'un droit
de superficie liant la commune et la A.________, une commission d'attribution
des logements des Boverattes a été constituée composée de personnes représentants
la constructrice et la commune. Suite à un processus de sélection des
locataires, les premiers habitants du projet des Boverattes ont pris possession
de leur logement à partir du 1
er
novembre 2020, les 123 appartements
du projet des Boverattes étant désormais occupés.
E.
La demande de permis de construire du 7 octobre 2020 a été mise à
l'enquête publique du 7 novembre au 7 décembre 2020. L'avis d'enquête mentionne
une demande de dérogation à l'art. 26 RPPA pour les superstructures et les
bases légales d'octroi (art. 34 RCATC, art. 85 et art. 85a de la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC; BLV 700.11]).
Le projet a suscité treize oppositions de riverains,
qui soulèvent en particulier les griefs du non-respect de l'art. 25 RPPA, de l'absence
de végétalisation des toitures et de l'intégration.
La synthèse CAMAC a été délivrée le 8 février 2021.
La Direction générale de l'environnement, Direction de l'énergie (DGE-DIREN) a
délivré l'autorisation spéciale requise, à certaines conditions impératives.
F.
Le 5 mars 2021, la municipalité a rendu une décision sur la demande de
permis de construire du 7 octobre 2020 dont le dispositif est le suivant:
"[…]
la Municipalité a décidé en finalité :
a)    de refuser le permis de construire relatif à la modification des
installations techniques, réalisée illicitement sur la toiture des 6 bâtiments
d'habitation;
b)    d'ordonner la suppression de ces installations non conformes et
la remise en état des toitures conformément aux permis de construire;
c)    d'imposer le déplacement de ces installations à l'intérieur des bâtiments,
en ne conservant sur les toitures uniquement ce qui est véritablement
nécessaire et indispensable ;
d)    de fonder ces décisions sur les dispositions des art. 105 LATC, 11,
25 et 26 RPPA.
"
En substance, la municipalité a considéré que les installations
supplémentaires implantées sur les toitures et se présentant sous la forme de
gaines horizontales et verticales, de monoblocs équipés de récupérateurs de
chaleur (PAC) et d'amortisseurs de bruit n'avaient fait l'objet d'aucune
demande d'autorisation, que la constructrice n'avait jamais présenté de plan
d'exécution de ces toitures et que celles-ci n'avaient donc jamais été
autorisées, alors même qu'il s'agit d'installations soumises à autorisation
municipale. La municipalité retient ensuite que ces installations techniques ne
respectent pas les conditions des art. 11 RPPA (cohérence architecturale), 25
RPPA (toitures) et 26 RPPA (superstructures). La municipalité ordonne en outre
la suppression des installations réalisées jugées non conformes et la remise en
état des toitures conformément aux permis de construire initiaux. En sus, elle
impose également le déplacement de ces installations à l'intérieur des
bâtiments, et seules les installations techniques "
véritablement nécessaires
et indispensables
" pouvaient être conservées sur les toitures. Elle
relève encore que le dossier est lacunaire quant au respect des normes de
l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB;
RS 814.41) et que faute de spécifications techniques, l'autorité municipale
n'est pas en mesure d'apprécier si ces règles de protection sont respectées.
Elle conclut que ces installations ne sont pas conformes et que les conditions
requises pour entrer en matière sur l'octroi d'une dérogation ne sont pas non plus
remplies et qu'il n'est ainsi pas possible de régulariser ces installations techniques
en toiture.
Agissant le 20 avril 2021 sous la plume de son
mandataire, la A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision
précitée de la municipalité par devant la CDAP, concluant, avec suite de dépens,
principalement à son annulation et à l’octroi du permis de construire demandé et,
subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesure
d'instruction, la recourante a demandé la production des dossiers relatifs aux
permis de construire initiaux n° 6973 (CAMAC n° 153778) et n° 7046 (CAMAC n° 162475),
l'audition des parties et de leurs mandataires, ainsi qu'une inspection locale.
Par lettre du 28 mai 2021, B.________ informe adhérer
en tout point au recours déposé et aux conclusions prises par la recourante.
La municipalité a déposé sa réponse le 7 juillet
2021. Elle requiert préliminairement de soumettre à expertise la question de
savoir si l'implantation en toiture des superstructures techniques concernées,
en particulier les monoblocs et les gaines du système de ventilation, PAC, récupérateur
de chaleur et amortisseur de bruit correspond au minimum techniquement
indispensable suivant les règles de l'art de la construction. Sur le fond, elle
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante a déposé des déterminations le 21 septembre
2021 dans le cadre desquelles elle étayé son argumentation et persisté dans ses
conclusions.
La municipalité a déposé le 15 décembre 2021 des observations
complémentaires en confirmant ses conclusions.
G.
Une inspection locale a été diligentée le 23 mars 2022 en présence des
parties et de leurs conseils. Il ressort en particulier ce qui suit du
procès-verbal dressé à cette occasion:
"
[…]
Toutes les parties étant présentes, l'audience débute à
14h25 sur la parcelle no 2034, au sud du bâtiment B2 (no ECA 4219).
D'entrée de cause, Me Kirschmann
produit une pièce no 50, à savoir une correspondance de la Ville de Pully à Me Luc
Pittet du 24 août 2020.
Me Roux indique que la recourante
avait annoncé la production d'un avis de droit du C.________ pour cerner la
notion de superstructures limitées au "strict minimum techniquement
indispensable" (cf. art. 26 du règlement spécial du Plan partiel
d'affectation "Les Boverattes" [RPPA] approuvé par le département le
19 octobre 2009). Me Kirschmann répond que la jurisprudence a déjà eu
l'occasion de se pencher et d'interpréter cette notion dans un arrêt rendu le 7
octobre 2004 par l'ancien Tribunal administratif (TA; arrêt AC.2003.0168). A
cette occasion, le TA a confirmé la conception défendue par le C.________ dans
un avis de droit relatif à l'art. 25 du règlement communal sur l'aménagement du
territoire et les constructions approuvé le 12 mars 2001 et qui correspond à
l'art. 25 de l'actuel règlement communal sur l'aménagement du territoire et les
constructions en vigueur depuis le 3 novembre 2017 [RCATC]). Selon cet avis de
droit, il n'est pas nécessaire d'établir que les techniques sont
indispensables, mais elles ne doivent pas être excessives. Me Kirschmann ajoute
que cette jurisprudence a été confirmée par la suite (cf. arrêts CDAP
AC.2020.0165 du 30 juin 2021; AC.2015.307 du 22 novembre 2016 et AC.2018.0375 du
10 septembre 2019). Or, la question posée par le cas d'espèce est la même.
Le déroulement de l'inspection locale
est discuté. Les parties renoncent à se rendre dans d'autres quartiers de Pully
pour examiner les superstructures en toiture figurant sur les photographies
versées au dossier par la recourante. La cour et les parties se rendront en
revanche sur la toiture du bâtiment C1, avant de gagner les environs du
bâtiment A1 afin d'avoir une vue d'ensemble depuis le haut du quartier.
Le président rappelle l'historique
du litige. Dans ce cadre, Me Kirschmann précise qu'après la séance du 8
septembre 2020 au cours de laquelle un accord aurait été trouvé, un délai a été
donné à la recourante pour effectuer ces travaux qui ont débuté (cf. pièce 20).
Puis, une nouvelle demande de mise à l'enquête publique a été exigée par
l'autorité intimée, de sorte que les travaux ont été arrêtés et des
installations provisoires mises en place. Initialement, il semblait que tout le
monde était d'accord de réaliser la variante no 2, combinée à la variante no 4
pour les bâtiments A1 et A2 (monoblocs dans les caves), avant que les opposants
ne contestent tout à coup cette solution (cf. pièce 22, ch. 3). Lors de la mise
à l'enquête publique complémentaire, B.________ (ci-après: B.________) a
maintenu les monoblocs en toiture sur les bâtiments A1 et A2, car la solution
négociée avait été abandonnée et, conformément au courrier des opposants, les
monoblocs seraient acceptables s'ils étaient abaissés (cf. pièce 22, ch. 3).
A la demande du président, D.________
indique qu'en l'état, seul le bâtiment B2, qui comprend la crèche, a été modifié.
Le double flux qui était sur le toit a été descendu dans le sous-sol car il y a
eu une demande de l'autorité intimée en ce sens au moment où elle a exigé
l'intégration d'une crèche qui n'était pas prévue initialement. Les travaux ont
été réalisés avant que les locaux ne soient occupés. Le bâtiment C1 présente
les installations en toiture telles qu'elles ont été réalisées à l'origine. Sur
les autres toitures (sauf le bâtiment B2), les installations d'origine ont été
démontées et remplacées par des installations minimales provisoires. Le
bâtiment A1 présente un échantillon des propositions de la demande de permis
complémentaire, avec des monoblocs peints et le carénage envisagé.
E.________ tient à souligner que
le projet initial ne prévoyait pas de crèche-garderie et que toutes les
techniques étaient prévues sur les toitures des bâtiments, y compris sur le
bâtiment B2. A la demande de l'autorité intimée, des appartements ont été
supprimés afin d'accueillir la crèche et une ventilation double flux imposée
par la commune. Cette dernière était une technique supplémentaire dont il a été
décidé qu'elle serait implantée en sous-sol.
L'option consistant à placer des
gaines verticales dans l'isolation est abordée.
D.________ précise que cette
solution est praticable pour les gaines situées entre les toitures hautes et
basses mais pas sur les parties basses du bâtiment. Selon le concept technique et
conformément à la loi cantonale, l'air chaud et humide des salles de bains, des
toilettes et des cuisines doit être extrait. Or, ces pièces sont disséminées un
peu partout dans les bâtiments, ce qui a impliqué la création de plusieurs
gaines techniques verticales internes aux bâtiments pour amener l'air chaud jusqu'au
monobloc en toiture, afin de l'utiliser comme préchauffage. Les conduites
verticales sortent ainsi en toiture et doivent être acheminées par des
conduites jusqu'au monobloc implanté sur les toitures hautes.
A la demande du président, D.________
confirme que si les monoblocs devaient être installés dans les sous-sols, il
faudrait alors acheminer l'air extrait dans les pièces jusqu'au sous-sol plutôt
qu'en toiture. Cela impliquerait de démonter toutes les gaines techniques
internes existantes pour intervertir le système qui est configuré pour
l'extraction en toiture. Il faudrait également trouver de l'espace dans les
sous-sols pour installer des gaines horizontales menant l'air vicié jusqu'aux
monoblocs. Techniquement, cela n'est pas impossible mais cette modification
aurait un impact énorme sur le projet.
Me Pache souligne que l'impact
serait conséquent techniquement et économiquement car les locataires devraient
quitter leurs appartements et être relogés pour la durée des travaux. Cela
impliquerait une perte sur les rendements locatifs et de nombreuses procédures
civiles devant le Tribunal des baux dont les durées retarderaient évidemment
les travaux. Il chiffre le coût des travaux à plusieurs centaines de milliers
de francs, sans compter les dédommagements et autres frais. Me Kirschmann
précise que le coût des travaux résulte des pièces nos 33 et 34. Me Pache rappelle
encore que les appartements ont été attribués par la commission d'attribution et
que l'autorité intimée a pris part à ce processus et donné son accord à
l'attribution des appartements.
A la demande du président qui
souhaite savoir si les monoblocs actuellement disséminés sur les toitures
pourraient être déplacés, par exemple à proximité des superstructures des
ascenseurs et leurs tailles diminuées D.________ répond que le déplacement des monoblocs
est possible, ce qui implique néanmoins un déplacement correspondant des
gaines. En revanche, la diminution de la taille des monoblocs n'est pas
possible car les pompes à chaleur y sont intégrées.
Me Kirschmann ajoute que les
monoblocs en toiture étaient prévus dans le projet initial. Les représentants
de l'autorité intimée répondent que seules les superstructures des ascenseurs étaient
prévues.
F.________ indique que les plans
mis à l'enquête publique comportaient les informations usuelles. Ainsi, les
monoblocs figuraient bien sur les plans, mais pas les gaines horizontales qui
ne sont jamais dessinées au stade de l'autorisation de construire.
Me Bruchez explique que l'autorité
intimée a demandé des informations concernant les éléments techniques projetés
en toiture mais n'a jamais reçu d'informations à ce sujet. C'est donc avec
surprise qu'elle a constaté tardivement la présence de ces éléments.
Me Kirschmann attire l'attention
de la cour sur le fait que des documents figurant sous pièce no 49, aisément
identifiables car il s'agit de plans plus anciens, auraient dû figurer avec
ceux de la pièce no pièce 47.
Le président rappelle qu'il ressort
du dossier qu'au mois d'août et septembre 2020, B.________ a proposé que les
monoblocs des bâtiments A1 et A2 soient déplacés au sous-sol.
Les représentants d'B.________  répondent
qu'il s'agissait d'une négociation, mais que cette solution a finalement été
abandonnée. A la demande du président, ils ajoutent qu'il aurait encore été
possible de procéder de la sorte pour les bâtiments concernés car, même si les
appartements étaient presque finis, il n'y avait pas encore de locataires et
les gaines demeuraient accessibles. Par ailleurs, il s'agissait de
modifications à effectuer uniquement sur les bâtiments situés au nord du
quartier, dont les toitures seraient les plus visibles.
A la demande du président, G.________
explique que le déplacement des monoblocs au sous-sol
impliquerait désormais l'ajout de deux colonnes en façades est et ouest des
bâtiments.
Au sujet de la variante 4, dont le
président demande si elle pourrait toujours être exécutée, les représentants d'B.________
indiquent qu'elle impliquerait la perte de surface au niveau des caves. Me
Kirschmann ajoute que ce qui a été fait à la base est réglementaire du point de
vue de la recourante et que ce n'est que par la suite que la question s'est
posée de savoir s'il était possible d'envisager une autre solution. Au vu des
jurisprudences précitées, une alternative n'est cependant pas exigible. La recourante
estime par ailleurs avoir fait le maximum en proposant un carénage, la peinture
et le déplacement des monoblocs en toiture.
Il est constaté que depuis l'endroit
où se trouvent la cour et les parties, on observe uniquement la superstructure
de l'ascenseur du bâtiment C2, qui est située plus bas que le monobloc de la
pompe à chaleur.
Il est proposé de se rendre à
proximité du bâtiment C1 pour observer le traitement des gaines verticales.
La cour et les parties se
déplacent sur l'esplanade située au pied du bâtiment B1. Depuis cet endroit,
les installations techniques du bâtiment C1 sont observées, en particulier la
gaine verticale reliant la toiture basse (ouest du bâtiment C1) et la toiture
haute du bâtiment.
Le président relève que sur la
présentation du mois de septembre (pièce no 19), la différence entre le bâtiment
B2 (garderie) et les autres n'est pas frappante.
Me Kirschmann considère au contraire
que la différence est notable puisque les techniques ont été repeintes,
regroupées au centre et sont plus basses grâce à l'installation d'un carénage.
La cour et les parties se rendent
sur la toiture du bâtiment C1 pour observer les installations telles que posées
à l'origine.
A la demande du président, les
parties indiquent que les panneaux photovoltaïques ne sont pas discutés, pas
plus que les superstructures des ascenseurs et les exutoires. Les représentants
de l'autorité intimée soulignent que les panneaux thermiques font partie de la
mise à l'enquête complémentaire exigée pour les éléments de toiture.
Il est constaté que le monobloc
repose sur des pieds à quelques dizaines de centimètres de la toiture. Les
représentants d'B.________ précisent que le respect de la norme applicable
impose ce rehaussement qui sert de garde-neige et qu'il est de surcroît réglementaire.
A la demande du président, ils précisent que rien de ce qui était prévu dans
l'enquête complémentaire refusée n'a été effectué, si ce n'est sur le bâtiment
A1 qui sert de "prototype" (carénage; peinture des installations)
bien qu'il s'agisse d'une installation provisoire (tubes en plastique non
isolés). Ils ajoutent que selon les plans d'enquête complémentaire, les
monoblocs seraient déplacés sur les toitures basses.
Il est constaté que les
installations sur la toiture A1 sont peintes et, partant, moins visibles.
La juge Bernel observe que les
exécutoires de monoblocs situés sur des bâtiments en amont sont coudés et,
partant, abaissés. Les représentants d'B.________ expliquent que c'est en
raison d'un filtre et du bruit de l'installation que l'exécutoire est abaissé.
Ils ajoutent que toutes les installations ont été prévues en toiture car il
s'agit de pompes à chaleur air/eau qui émettent du bruit.
Interpellés par le président, les
représentants de l'autorité intimée indiquent ne pas pouvoir entrer en matière
sur un déplacement des monoblocs en toiture.
A la demande du président, F.________
indique que les monoblocs des pompes à chaleur figuraient déjà sur les plans
initiaux, en plus des superstructures des ascenseurs, mais dans des dimensions
quelque peu réduites par rapport à celles des monoblocs actuellement en place.
Les gaines horizontales n'y figuraient pas. Ce n'est toutefois pas surprenant car
au stade de l'autorisation de construire, les plans ne sont pas assez précis
pour les dessiner.
L'assesseur Mercier relève que les
gaines verticales internes figuraient bien sur les plans d'enquête, de sorte que
leur tracé et leurs sorties en toitures étaient connus, ce que F.________
confirme. Ce dernier répète qu'il n'a cependant jamais vu de plans d'enquête
qui allaient jusqu'à figurer les gaines en toiture.
Me Bruchez expose que les gaines
en toiture ne figuraient pas sur les plans car elles sont en principe
interdites par la réglementation communale.
Les représentants d'B.________ rétorquent
que les nouveaux bâtiments sont le plus souvent dotés d'installation techniques
en toiture, ce qui n'était pas le cas des anciens. G.________ explique qu'il faut
également garder à l'esprit que les immeubles litigieux sont des bâtiments
"Minergie" qui sont grands. Cela implique évidemment une installation
technique correspondante.
La cour et les parties se rendent
à l'angle sud-ouest de la parcelle no 1733, afin d'observer les toitures depuis
le nord du quartier, en particulier le toit A1.
Le bâtiment A1 est observé. Il est
constaté que les installations (monoblocs) ont été peintes en noir, que des
tuyaux provisoires sans isolation ont été posés et qu'un échantillon de
carénage (métal gris) a été réalisé au centre de la toiture basse (ouest) du
bâtiment.
A la demande de la cour, les
représentants d'B.________ indiquent que de plus petits tubes amènent les flux
d'air au tuyau central qui serait caréné. Ces petits tubes seraient également
regroupés et carénés. Ils montrent un photomontage avec un éventuel déplacement
des monoblocs. A la demande de la cour toujours, ils précisent qu'il n'est pas
possible d'abaisser les gaines en raison des normes à respecter relatives, notamment,
à la condensation. En cas de carénage, il est en revanche possible de les
abaisser un peu puisque le garde-neige peut être supprimé.
Concernant la végétalisation de la
toiture, les représentants d'B.________ explique qu'il s'agira de végétation semi-extensive.
Il ne faut donc pas penser que des plantes vont pousser. La hauteur de la terre
est d'environ 5 cm. Ils ajoutent que même si les monoblocs étaient descendus,
les gaines resteraient visibles, mais que cela pourrait être fait sans que les locataires
ne doivent quitter les appartements. Il faudrait néanmoins prévoir des gaines
verticales supplémentaires, en façade, pour amener l'air jusqu'au monobloc,
dans les sous-sols. Or, elles ne pourraient pas être noyées dans l'isolation
des façades car elles seraient trop importantes.
Me Bruchez explique que l'autorité
intimée n'est pas d'accord de conserver des gaines en toiture.
Me Pache rappelle les implications
organisationnelles, financières et techniques de la solution consistant à
descendre les monoblocs et supprimer les gaines techniques, en raison des
modifications à apporter aux gaines verticales existantes.
Sur ce point, Me Bruchez rappelle que
l'autorité intimée a sollicité une expertise pour évaluer la faisabilité de
cette solution.
A la demande du président, les
représentants d'B.________ indiquent que l'utilisation de deux monoblocs à la
place d'un seul permettrait de gagner environ 10 à 15 cm par rapport à la
hauteur actuelle des monoblocs. Cette solution avait déjà été envisagée mais abandonnée
pour cette raison. Pour les gaines, ils ajoutent que c'est surtout l'isolation
des tuyaux qui est problématique car elle ne peut pas être réduite. Une autre
solution consistant à cacher les gaines horizontales en creusant la toiture a
aussi été étudiée. L'étancheur a cependant indiqué que l'étanchéité ne pourrait
être garantie dans cette hypothèse, raison pour laquelle cette solution a été
écartée. En définitive, il n'y a pas de bonne solution car le projet a été
pensé avec les techniques en toiture, ce qui rend une éventuelle modification
difficile.
H.________ souligne que la
modification voulue par l'autorité intimée impliquerait également la perte de
surfaces. Or, le but du concours lancé par la commune était d'obtenir la
meilleure rente ce qui passait par une densification maximale.
Me Bruchez conteste cette
appréciation dans la mesure où les surfaces impactées se trouveraient dans les
sous-sols qui ne sont pas comptabilisés dans les coefficients. En d'autres
termes, la solution imposée par l'autorité intimée n'aurait aucun impact à cet
égard.
Les représentants d'B.________
précisent que si la solution de l'autorité était mise en œuvre, alors la loi
cantonale sur l'énergie ne pourrait plus être respectée. En l'état, les
immeubles consomment 30 kWh/an/m2, alors que la plupart des bâtiments des
environs consomment de l'ordre de 200 kWh/an/m2.
La parole n'étant plus demandée,
ni aucune constatation requise, les parties sont informées qu'elles recevront
une copie du présent procès-verbal et qu'un délai leur sera imparti pour se
déterminer sur son contenu. Leur attention est toutefois attirée sur le fait qu'il
ne s'agira pas d'un nouvel échange d'écritures. Les photographies prises à
l'occasion de l'inspection locale seront annexées au procès-verbal.
[…]"
Les photographies prises à l'occasion de
l'inspection locale ont été versées au dossier.
Par avis du 29 mars 2022, le juge instructeur a
invité les parties à se déterminer sur le contenu du procès-verbal précité.
L'autorité intimée s'est déterminée le 8 juillet
2022 en maintenant ses conclusions.
La recourante en a fait de même le 20 juillet 2022
et a sollicité quelques modifications du procès-verbal dont il a été pris note.
H.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, par laquelle la municipalité refuse le permis de construire
relatif à la modification des installations techniques réalisées et ordonne la
suppression des aménagements réalisés en toiture en imposant le déplacement de
ces installations à l'intérieur des bâtiments, peut faire l'objet d'un recours
de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La recourante,
bénéficiaire d'un droit de superficie sur la parcelle, constructrice des bâtiments
et destinataire de la décision, a un intérêt digne de protection à la contester
(cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et dispose par
conséquent de la qualité pour recourir.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur la question de savoir si la municipalité était
fondée à refuser à la recourante l’autorisation de construire relative à la
modification des installations techniques réalisée sur la toiture des 6
bâtiments d'habitation, d'ordonner la suppression de ces installations jugées non
conformes et la remise en état des toitures conformément aux permis de
construire qui avaient été accordés initialement.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante argue
que la décision attaquée n’aurait pas été motivée à suffisance, en violation de
son droit d’être entendue.
a) Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101) impose à l'autorité le devoir de motiver sa décision, afin que le justiciable
puisse en saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de
cause. Pour satisfaire à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son
raisonnement. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au
contraire se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige. L'essentiel
est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions
juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant. La motivation peut
être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF
143 III 65 consid. 5.2; 142 II 154 consid. 4.2; TF 2C_320/2020 du 20 octobre
2020 consid. 3.1; 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 consid. 5.2 et les
références).
b) Dans sa décision attaquée, l'autorité intimée
rappelle d’abord brièvement le contexte du projet de construction et son historique.
Elle retient que les installations réalisées n'ont fait l'objet d'aucune
demande d'autorisation et n'ont donc jamais été autorisées avant d’exposer que
le refus du permis de construire se fonde sur une violation de la réglementation
communale sur les toitures et superstructures ainsi que des motifs d’esthétique
et d’intégration des constructions. La municipalité y indique notamment avoir
pris en considération des aspects de police des constructions, qu’elle détaille,
et explique également que faute de spécifications techniques, elle n'a pas été
en mesure d'apprécier si les règles de protection prévue par l'OPB étaient
respectées.
Cette motivation, qui s’étend sur quatre pages, est
suffisante au regard de la jurisprudence précitée pour satisfaire aux exigences
du droit d’être entendu. Elle a en effet permis à la recourante, assistée de
plusieurs avocats, de bien cerner les éléments litigieux et de recourir à bon
escient pour faire valoir ses droits. Elle a du reste été complétée par une
réponse circonstanciée de l’autorité intimée au cours de la présente procédure
de recours, sur laquelle la recourante a pu se prononcer à la faveur d’un
mémoire complémentaire. Partant, le moyen tiré d’un défaut de motivation de la
décision attaquée se révèle injustifié.
3.
L'autorité intimée sollicite la mise en œuvre d'une expertise portant
sur la question de savoir si l'implantation en toiture des superstructures
techniques concernées, en particulier les monoblocs et les gaines du système de
ventilation, PAC, récupérateur de chaleur et amortisseur de bruit correspond au
minimum techniquement indispensable suivant les règles de l'art de la
construction.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. comprend aussi le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Toutefois, il est
possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque
le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important
pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations
versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont
pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP PE.2018.0475 du 27
juin 2019 consid. 2a).
b) En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment
renseigné par les multiples éléments au dossier pour statuer en toute
connaissance de cause. Il renonce en particulier à procéder à une expertise,
compte tenu des nombreux descriptifs et images en sa possession, ainsi que des
constats et explications apportées lors de l'inspection locale du 23 mars 2022.
Par ailleurs, la possibilité technique d'installer les éléments litigieux
ailleurs qu'en toiture n'est pas contestée.
Il n'y a donc pas lieu d'ordonner les mesures
d'instruction requises, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendues
des parties.
4.
En préambule, il convient de cerner l'objet du litige.
Ce projet de construction de 6 bâtiments
d'habitation a fait l'objet d'un premier permis de construire délivré le 16 décembre
2015, devenu exécutoire le 9 octobre 2017, suite aux procédures de recours déposés.
Un permis de construire complémentaire a été délivré
le 1
er
décembre 2016, portant sur diverses modifications (réduction
de la largeur des bâtiments — déplacement de la rampe d'accès du garage souterrain
Nord Al — réaménagement des places de parc visiteurs et adjonction de places
vélos).
Un second permis de construire complémentaire a été
délivré le 21 décembre 2018, autorisant la création d'un centre de vie enfantine
en lieu et place de 3 logements au rez-de-chaussée du bâtiment B2.
Les plans de toiture, sur lesquels sont fondés ces
permis, ne prévoyaient pas d'installations techniques autres que des panneaux
solaires, des superstructures d'ascenseurs (d'env. 1 mètre de hauteur), des exutoires
de fumée de cages d'escaliers (de 0,75 sur 160, soit 0,5 m
2
) et de
petits monoblocs de ventilation (d'une longueur de 3 m pour une largeur de 1m
et une hauteur de 0,70 m) qui étaient indiqués sur les plans d'enquête. La
toiture devait également être végétalisée.
En cours de travaux, la recourante a implanté des
gaines rondes horizontales et verticales dépassant la toiture de 0,95 m et des
monoblocs équipés de récupérateur de chaleur (PAC) et d'amortisseur de bruit d'une
dimension d'environ 1,8 m sur 1,35 m pour une hauteur de 1,30 m sur le toit de
chaque bâtiment.
En substance, le projet mis à l'enquête propose des
gaines de forme rectangulaire d'une hauteur de 55 cm et le maintien des monoblocs
posés.
L'existence des structures d'ascenseurs et des
panneaux photovoltaïques et thermiques n'est pas remise en question.
5.
Il convient d'examiner en premier lieu si les installations litigieuses étaient
soumises à autorisation. En effet, si tel n'est pas le cas, la municipalité ne
pouvait pas exiger une procédure de régularisation et a fortiori, ne pouvait pas
ordonner la remise en état en application de l'art. 105 LATC.
La recourante soutient qu'il était admis qu'une modification
des installations techniques en toiture ne nécessiterait pas de nouveau permis ni
d'enquête complémentaire et était donc couverte par les permis de construire
délivrés. Elle estime que la présence des monoblocs sur les toitures est conforme
aux permis de construire délivrés n
os
6973, 7046 et 7182. En ce qui
concerne les gaines, il est également souligné que les ingénieurs avaient indiqué
que celles-ci devaient, en raison de la conception du bâtiment, se trouver
impérativement en toiture car elles ne pouvaient pas être passées dans les
corridors en raison de la hauteur des étages ainsi que celle du bâtiment, de
son gabarit et du fait que passer les gaines dans les corridors ne permettait
pas de respecter les normes incendies (normes AEAI). Pour la recourante, c'est
la conception du bâtiment, telle que couverte pas les permis de construire n
os
6973, 7046 et 7182 qui impose la présence en toiture des gaines.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente
(al. 1). Il s’agit d’une norme fédérale minimale directement applicable qui règlemente
de manière globale l’obligation d’un permis de construire et de transformer pour
toute construction ou installation. Le droit cantonal ne peut donc pas
restreindre le cercle des constructions et installations que l’art. 22 LAT soumet
à autorisation; il peut, en revanche, définir plus largement les objets
assujettis à l’autorisation de construire (arrêt TF _107/2011 du 5 septembre
2011 consid. 3.1 et les réf. citées).
D’après la jurisprudence, sont considérés comme des constructions
ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables
et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation
du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce
qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit
permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120
Ib 379 consid. 3c). Si les simples travaux d’entretien, rénovations, petites
réparations ou changements d’affectation de moindre importance ne sont pas soumis
à autorisation (arrêt du TF 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 9.1 et les
réf. citées), il en va différemment lorsque des poutres porteuses et donc des
éléments statiques importants d’un bâtiment doivent être remplacés (cf. arrêt
TF 1C_558/2018 du 9 juillet 2019 consid. 5.3 et la réf. citée).
b) L’art. 103 LATC reprend ces principes et soumet à
autorisation tout travail de construction "en surface ou en sous-sol,
modifiant de manière sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment" (al. 1). L’art. 68 du règlement d’application du
19 septembre 1986 de la LATC (RLATC ; BLV 700.11.1) précise que sont notamment
subordonnées à l’autorisation de la municipalité les constructions nouvelles,
les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements
affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux
art. 39 et 40 du règlement (let. a); le changement de destination de
constructions existantes (let. b); l’exécution ou la transformation d’installations
fixes de chauffage ou utilisant le gaz, de canaux de fumée et d’installations
importantes de toute nature (let. c). Sur ce dernier point, la jurisprudence du
tribunal considère que l’installation d’une pompe à chaleur air-eau est une
installation fixe de chauffage soumise, au sens de l’art. 68 al. 1 let. c RLATC,
à autorisation communale (cf. arrêt CDAP 2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 9b
et la réf. citée).
L’art. 103 LATC précise également (al. 2) que ne sont
pas soumises à autorisation les constructions, démolitions et installations de
minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle
et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a);
les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de
minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place
pour une durée limitée (let. c). L'art. 68a al. 2 RATC contient une liste de
constructions et d'installations qui "peuvent ne pas être soumises à
autorisation".
Cela étant, les travaux de construction doivent être
annoncés à la municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de cette
dernière (art. 103 al. 4 LATC). L’art. 68a al. 1 RLATC prévoit à cet égard que
la municipalité, avant de décider si le projet de construction ou de démolition
nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance au
sens de l’al. 2; s’ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant
telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des
sites naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés
dignes de protection tels ceux des voisins; et s’ils n’ont pas d’influence sur
l’équipement et l’environnement (let. a).
c) Il suit de ce qui précède que même si les travaux
peuvent être dispensés d’autorisation de construire car ils respectent les conditions
cumulatives de l’art. 103 al. 3 LATC - absence d'atteinte à un intérêt public
prépondérant (protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques),
absence d'atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins,
absence d'influence sur l'équipement et l'environnement - ils ne peuvent pas
être entrepris sans autre. Ils doivent être annoncés à la municipalité et ne
peuvent pas commencer sans la décision municipale. Cette décision doit être
prise dans un délai de trente jours, la municipalité devant décider si le
projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation (cf. art.
103 al. 5 LATC). Ainsi, le tribunal a déjà eu l’occasion de juger que même
lorsqu’une autorisation n’est pas nécessaire, le constructeur doit annoncer son
projet (cf. arrêt CDAP AC.2014.0004 du 29 avril 2014 consid. 2a et la réf. à l’arrêt
AC.2012.0355 du 1er mai 2013 consid. 4c).
d) En l'occurrence, les constructeurs ont installé en
toiture des PAC, bien plus imposantes que les monoblocs représentés sur les
plans d'enquêtes, et des gaines qui n'y étaient pas figurées. Un tel équipement
doit être considéré comme une installation fixe de chauffage soumise à autorisation
communale, conformément à l'art. 68 al. 1 let. c RLATC. La Cour de céans a déjà
eu l'occasion de juger que l'installation d'une pompe à chaleur destinée au
chauffage d'une piscine, en remplacement d'une ancienne pompe à chaleur désuète
et bruyante, constituait une installation de chauffage soumise à autorisation communale
au sens de la disposition précitée (CDAP AC.2016.0371 du 19 avril 2017 consid.
3b). L'on ne voit pas qu'il doive en être autrement en l'occurrence.
En effet, les installations non comprises dans les permis
de construire déjà accordés sont de nature à porter atteinte aux intérêts des
voisins, notamment compte tenu de leur configuration et de l'esthétique.
On ne peut pas dire que la conception du bâtiment, telle
qu'elle ressortait des plans mis alors à l'enquête ou telle que couverte par
les permis de construire n
os
6973, 7046 et 7182, impose la présence
en toiture de gaines de telles dimensions. Si cette solution était envisageable
parmi d'autres, ces gaines ne figurent pas sur les plans et on ne saurait inférer
de ceux-ci qu'une installation en toiture était prévue ou devait s'imposer.
e) Dès lors que les installations litigieuses sont
soumises à autorisation communale, se pose la question de la nécessité d'une
enquête publique.
aa) Les demandes de permis de construire sont
soumises à l'enquête publique (art. 109 LATC). Selon l'art. 111 LATC, la
municipalité peut toutefois dispenser de l'enquête publique les projets de minime
importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Dans
ce cadre, l'art. 72d al. 1 RLATC donne une liste exemplative des objets pouvant
être dispensés de l'enquête publique. Parmi ceux-ci figurent les constructions
et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle, telles qu'"ouvrage lié à l'utilisation des
énergies renouvelables" (1
er
tiret), ainsi que les travaux de
transformation de minime importance d'un bâtiment existant consistant en
travaux de rénovation, d'agrandissement, de reconstruction, tels que la
création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une saillie, d'une isolation
périphérique, d'une rampe d'accès (3
ème
tiret). Une telle dispense
d'enquête nécessite qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que
les objets dispensés de l'enquête publique ne soient pas susceptibles de porter
atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins
(art. 72d al. 1 RLATC).
Une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement
après coup pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont ou non
conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure
paraît d'emblée inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible
d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en particulier le cas
lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour
les tiers. L'enquête publique n'est du reste pas une fin en soi, l'essentiel
étant de savoir si son absence gêne l'administré dans l'exercice de ses droits
(CDAP AC.2017.0218 du 3 juillet 2018 consid. 3a; AC.2017.0410 du 26 juin 2018
consid. 2b; AC.2016.0208 du 20 novembre 2017 consid. 2a, et les références
citées).
bb) En l'occurrence l'installation des gaines et des
monoblocs en cause sont, comme évoqué, de nature à porter atteinte aux intérêts
des voisins, notamment pour des raisons d'esthétique compte tenu de leur
configuration, mais aussi en raison des nuisances qu'elles sont susceptibles de
générer. Si les riverains ont été inclus dans les discussions qui ont précédé
la mise à l'enquête, et se sont d'ailleurs opposés aux solutions proposées jusqu'alors,
cette dernière était nécessaire pour qu'ils puissent exercer leurs droits d'être
entendus et leur droit de s'opposer au projet, ce qui a été le cas.
Du fait de leur nature, ces superstructures devaient
figurer sur les plans de construction autorisés, comme l'exige d'ailleurs l'art.
68 al. 1 let. c RLATC. En outre et pour ce qui est de l'apparence de la
construction et des aménagements de façade, les aménagements projetés devaient
être soumis et explicités par des échantillons à l'autorité communale. On relève
en particulier que sous chiffre 3c) le permis fixait expressément la charge
suivant laquelle "
conformément à l'art. 33 RCATC, le choix des couleurs
et des matériaux appelés à revêtir et à ordonner le bâtiment et ses annexes
doit être soumis pour approbation à la municipalité en temps opportun
",
soit avant la réalisation. Il faut en déduire que les installations en question
n'étaient pas autorisées et que la recourante ne pouvait pas réaliser sans
autre les installations litigieuses qui devaient faire l'objet d'une enquête
publique susceptible d'entraîner des oppositions de propriétaires voisins ou d'associations,
ce qui a au demeurant été le cas.
6.
La municipalité invoque le non-respect des dispositions du RCATC et du
RPPA relatives aux éléments de construction émergeant de la toiture (art. 25 RCATC,
25 et 26 RPPA) ainsi que la clause générale d'esthétique figurant aux art. 86 LATC
et 11 RPPA (Cohérence architecturale).
a)
L'art. 25 RCATC a la teneur
suivante:
"Article 25 - Superstructures
1
Les superstructures
sont limitées au minimum techniquement indispensable et regroupées dans des
volumes compacts intégrés au caractère architectural du bâtiment
"
Les art. 25 et 26 RPPA ont la teneur suivante:
"
Article
25 : Toitures
Seuls les toits plats sont autorisés.
Ils sont végétalisés.
Article 26 : Superstructures
Des superstructures peuvent
dépasser les cotes d'altitudes maximales dans une mesure limitée au strict
minimum techniquement indispensable. Elles sont regroupées dans des volumes
compacts intégrés au caractère architectural du bâtiment.
"
L’art. 86 LATC impose à la municipalité de veiller à
ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements
qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s’intègrent
à l’environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site,
d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux
doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des
localités et de leurs abords (al. 3).
Le RCATC contient en matière d'esthétique et d'intégration
les dispositions suivantes:
"
Article
32 - Intégration
Conformément à l'article 2 du
présent règlement, la Municipalité peut prendre des dispositions exceptionnelles
(notamment en application de l'article 86 LATC) pour sauvegarder les qualités
particulières d'un lieu ou pour tenir compte de situations acquises. Elle peut
ainsi recourir aux articles 64 et suivants de la LATC.
Article 33 - Choix des couleurs et
des matériaux
La Municipalité approuve le choix
et la couleur des matériaux d'un bâtiment, la forme et le type de couverture de
son toit en vue d'assurer l'harmonisation et l'intégration d'une construction
au milieu bâti environnant.
"
Article 11 : Cohérence
architecturale
L'aménagement du site doit respecter
le principe des paliers tels que définis à l'article 9 RPPA.
Il doit présenter une cohérence
urbanistique et architecturale de qualité, notamment en ce qui concerne l'implantation
des bâtiments, les gabarits des constructions, le traitement architectural et
les espaces extérieurs.
Afin de garantir cet objectif, les
propriétaires présentent tout projet à la Municipalité dès le stade des étapes
préliminaires.
"
b) Selon la jurisprudence, la municipalité jouit
d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des
règlements communaux; elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour
interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas
imposée par le droit cantonal (cf. arrêts CDAP AC.2016.0289 du 25 septembre
2017 consid. 3; AC.2016.0431 du 17 juillet 2017 consid. 1e; AC.2013.0237 du 12
décembre 2013 consid. 4c/aa). Le tribunal n'est toutefois pas définitivement
lié par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut
adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux,
objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de
sa genèse ou de son but (cf. TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6, et les
références citées). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il
faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d'une base légale précise pour
les restrictions du droit de propriété issues du droit public (cf. arrêts CDAP
AC.2016.0289 du 25 septembre 2017 consid. 3; AC.2016.0431 du 17 juillet 2017 consid.
1e; AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c).
Toujours selon la jurisprudence, l'application d'une
clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation
sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des
autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne
serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans
la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui
définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des
localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction
de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt
public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s’il s’agit
de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des
qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait
en péril sa construction (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; TF 1C_521/2018
du 3 septembre 2019 consid. 4.1.2; arrêt AC.2018.0178 du 18 décembre 2019
consid. 2a/bb).
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale, qui apprécie les circonstances locales en vue de l'octroi
d'une autorisation de construire, bénéficie d’une liberté d’appréciation particulière,
que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700];
TF 1C_360/2018 précité consid. 4.1.3). Celle-ci peut s'écarter de la solution
communale si elle procède d'un excès du pouvoir d'appréciation conféré à la
commune par les dispositions applicables. Selon le Tribunal fédéral, il n'en va
pas uniquement ainsi lorsque la décision municipale n'est objectivement pas justifiable
et partant arbitraire: pour exercer son pouvoir d'appréciation de manière
conforme, l'autorité communale doit partir du sens et du but de la réglementation
applicable et, parallèlement, à l'interdiction de l'arbitraire, également
respecter les principes d'égalité et de proportionnalité ainsi que le droit
supérieur, respectivement ne pas se laisser guider par des considérations
étrangères à la réglementation pertinente (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF
1C_360/2018 précité consid. 4.1.3). En matière d'esthétique, le principe de la
proportionnalité exige en particulier que les intérêts locaux liés à
l'intégration des constructions soient mis en balance avec les intérêts privés
et publics à la réalisation du projet (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_360/2018
précité consid. 4.1.3). A cet égard, il convient en particulier de tenir compte
des objectifs poursuivis par la législation fédérale – au sens large – sur
l'aménagement du territoire (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_360/2018 précité
consid. 4.1.3, 1C_479/2017 du 1
er
décembre 2017 consid. 7.2).
c) Dans le cas d'espèce, la constructrice a réalisé
des installations de ventilation et leurs équipements techniques comprenant des
monoblocs et des canalisations verticales et horizontales sur les immeubles des
Boverattes alors que ces équipements ne figuraient pas sur les plans de la
construction autorisée, ni n'avaient été présentés à la commune, préalablement
aux travaux.
L'installation, telle que réalisée sur chaque immeuble,
se présente sous la forme de gaines horizontales et verticales, de monoblocs imposants
équipés de récupérateur de chaleur (PAC) et d'amortisseur de bruit installés en
toiture. Suivant les articles 25 RCATC et 26 RPPA, les superstructures doivent
être limitées au minimum techniquement indispensable et regroupées dans des volumes
compacts intégrés au caractère architectural du bâtiment.
Les dispositions règlementaires sur les
superstructures visent à permettre d'équiper par des installations techniques
une toiture — notamment à des fins d'atteinte des objectifs d'économies d'énergie
supplémentaires — pour autant qu'il ne soit pas possible de le faire autrement
et que le rendu soit limité à ce qui est strictement nécessaire.
En l'occurrence, les monoblocs liés au
fonctionnement de l'ascenseur et les panneaux photovoltaïques ont été autorisés
dans le permis de construire initial, la commune ayant estimé qu'il existe
toujours un vide technique au sommet de l'ascenseur et que les panneaux photovoltaïques
ne peuvent qu'être placés en un endroit exposé au soleil, singulièrement en
toiture, ceux-ci ne pouvant être posés au sol. Il en va de même des souches de
cheminée devant prendre place en toiture. Ces éléments ont donc été considérés
à juste titre comme limités au minimum techniquement indispensable. Les
panneaux photovoltaïques répondent de surcroît à des objectifs d'économie
d'énergie.
Il n'en est pas de même s'agissant des monoblocs de
ventilation (y compris les pompes à chaleur et les amortisseurs de bruit) qui
peuvent être techniquement réduits davantage ou intégrés dans les bâtiments. L'existence
d'une solution technique autre qu'une implantation en toiture existe et a
d'ailleurs été abondamment discutée dans le cadre de la présente procédure. Ainsi,
l'interprétation de la commune qui retient que, telle qu'envisagée, l'installation
de la recourante n'est pas limitée "
au minimum technique indispensable
"
n'est pas critiquable. Il était possible d'implanter dans l'enveloppe des
bâtiments les installations techniques en toiture réalisées sans droit. Il en
résulte qu'il n'est pas techniquement indispensable de les installer en
toiture. Cela signifie que ce qui n'est pas indispensable techniquement en toiture
ne peut y être implanté et doit l'être à l'intérieur du bâtiment. Ce qui est
indispensable techniquement en toiture peut y être implanté, moyennant une exigence
particulière de réduction dans des volumes compacts et d'intégration à l'architecture
du bâtiment. Les installations litigieuses ne sont donc pas conformes au RPPA
puisqu'il existe une solution technique pour implanter la majorité des
équipements de ventilation dans le bâtiment.
d) Au niveau de l'esthétique et de l'intégration, la
vision locale a permis au tribunal de constater que
l’environnement
construit de la parcelle n° 2034
se compose de bâtiments dont
l’architecture est relativement hétéroclite, avec des constructions anciennes
et d’autres plus contemporaines, dont certaines coiffées d’un toit plat. Outre
de petites maisons individuelles, le site compte également des bâtiments aux
volumes plus comparables à ceux construits. L’inspection locale a par ailleurs
montré que le quartier ne présente pas de spécificités particulières, si bien
que l’on ne se trouve pas dans une situation où il s'imposerait de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables qui feraient défaut à l’ouvrage ou que mettrait en
péril sa construction.
Quoiqu'il en soit, le tribunal a également pu constater
lors de la vision locale que les installations litigieuses étaient massives et
non esthétiques. Il a pu observer les installations en toiture telles qu'elles
ont été réalisées à l'origine, qui ont été conservées sur le bâtiment C1, ainsi
qu'un échantillon des propositions de la demande de permis complémentaire, avec
des monoblocs peints et le carénage envisagé présentés sur le bâtiment A1. Les
autres toitures (sauf le bâtiment B2) supportent actuellement des installations
minimales provisoires remplaçant les installations d'origine, mais permettant
de se rendre compte des volumes et impacts présentés par ces installations. Les
articles 25 RCATC et 26 RPPA évoquent l'interdiction de superstructures en lien
avec l'intégration au caractère architectural du bâtiment. Or, en l'occurrence,
les installations en question sont massives, peu esthétiques et présentent un
caractère disgracieux évident. Les volumes sont importants et l'impact sur les
toitures ou dans le paysage conséquent. Une abondance de monoblocs et de gaines
techniques, même carénées, sur une toiture devant être végétalisée selon le
règlement communal ne satisfait pas à la condition de l'intégration au caractère
architectural. Non seulement, ces installations donnent au site un caractère
industriel, mais en l'occurrence, aucun bâtiment environnant ne comporte une
toiture équipée de la sorte ou de cette ampleur. Cela suffit à démontrer
l'absence d'intégration de ce qui est proposé. Le projet proposé à l'enquête ne
réduit que légèrement cette atteinte.
Partant, et sur la base en particulier des constatations
opérées sur place, le tribunal retient que l'autorité intimée était légitimée à
considérer que le projet de modification de la recourante n'était pas conforme
à la règlementation légale prévue par les articles 25 RCATC et 26 RPPA, et violait
également l'art. 11 RPPA relatif à la cohérence architecturale.
7.
La recourante expose que de nombreux bâtiments situés sur le territoire
communal sont équipés en toiture de gaines de récupération de chaleur sur l'air
extrait. Ces gaines, qui ont été autorisées par la municipalité et qui les a
ainsi jugées admissibles et règlementaires, sont généralement reliées à des
monoblocs, également équipés de pompes à chaleur et d'amortisseurs de bruit. La
recourante produit à l'appui de ses allégations un
assemblage
de photographies de toitures de bâtiments sis sur la Commune (pièce 37 de ses écritures).
Selon elle, l'examen de ces photographies permet de constater que ces installations
sont similaires aux aménagements litigieux et que, dans la mesure où les
dispositions applicables à la zone couverte par le PPA ne diffèrent pas des
règles prévalant sur le solde du territoire communal (art. 32 RCATC et 86 LATC),
la décision attaquée constitue une violation du principe de l'égalité de
traitement. Elle estime que les modifications des installations en toiture qu'elle
demande impacteront moins le voisinage que de nombreuses autres superstructures
licites présentes sur la commune et invoque une inégalité de traitement en
comparaison avec des superstructures licites soumises aux mêmes dispositions.
Elle précise donc se prévaloir d'une inégalité de traitement et non pas d'une
violation de traitement dans l'illégalité.
a) Selon la jurisprudence, une décision viole le
principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière
d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de
manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77
consid. 5.1 p. 80; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42).
Le principe de la légalité de l'activité administrative
ancré à l'art. 5 al. 1 Cst. prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement.
En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime
d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son
cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans
d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la
décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation
de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique
constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la
légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1; arrêt TF 1C_149/2020 du 8 décembre 2020
consid. 8.1; 1C_627/2018 du 4 septembre 2019 consid. 4.1).
Une pratique constante demeurera cependant sans
effet si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion
d'une procédure judiciaire; dans ce cas de figure, il est présumé que l'autorité
l'adaptera pour se conformer à la loi. Ce n'est que si l'autorité renonce à
abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de
traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne
s'exprime pas sur ses intentions futures, l'autorité judiciaire présume que
celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (ATF 122 II 446 consid. 4a p. 451 s;
arrêt TF 1C_436/2014 du 5 janvier 2015 consid. 5.1).
Une autorité change de pratique lorsqu'elle
abandonne l'interprétation d'une norme qu'elle avait retenue jusque-là, en optant
pour une interprétation nouvelle et divergente, mais plus conforme au droit. Un
tel changement ne viole pas l'égalité de traitement s'il s'appuie sur des
raisons objectives; une pratique qui se révèle erronée ne peut être maintenue
(ATF 130 V 492 consid. 4.1 p. 495; 127 V 353 consid. 3a p. 355; 126 V 36
consid. 5a p. 40; arrêts FI.2017.0027 du 12 mars 2018 consid. 5a; AC.2013.0216
du 27 février 2014 consid. 4a).
b) En l'occurrence, les autres constructions citées
en contrexemple par la recourante ne présentent pas une situation en tous
points comparable à celles litigieuses. Elles ne sont pas situées dans la même
zone d'affectation que les constructions en cause et donc ne dépendent pas des
mêmes règles. Ces constructions se situent en tout cas hors du périmètre du PPA
et sont par conséquent régies par des dispositions réglementaires différentes.
En outre, les installations litigieuses s'implantent sur l'intégralité des immeubles
construits qui occupent et constituent un quartier. Il s'agit de six bâtiments
imposants et de dimensions conséquentes qui présentent tous les mêmes caractéristiques
et forment un ensemble sur une surface étendue du territoire communale. Les
alentours se caractérisent par une absence de telles structures. On ne saurait
dès lors comparer leur situation à celle de bâtiments plus modestes ou isolés et
dont on ignore les caractéristiques techniques.
Chaque projet doit faire l'objet d'un examen
spécifique notamment s'agissant de l'intérêt ou des besoins invoqués et des
caractéristiques de l'endroit où il doit s'implanter. Comme indiqué par la municipalité,
la présence de panneaux photovoltaïques, de moteurs d'ascenseurs et de souches
de cheminées en toiture sont acceptées car jugées non contraires au règlement. La
configuration et la nature des installations présentent en l'occurrence une
configuration différente
vu la présence d'imposante
gaines et PAC.
La municipalité a expliqué à l'audience, par la voix
de son mandataire, qu'elle entendait
éviter la réalisation
d'équipements qui ne seraient pas techniquement indispensables en toiture.
Elle
n'entend ainsi pas accepter une prolifération de ceux-ci et ne semble avoir aucune
intention d'assouplir sa pratique à ce sujet; au contraire elle en entend y
veiller de manière encore plus scrupuleuse dans les temps à venir, comme la
présente procédure le démontre. Il ressort du dossier que la DUE exige désormais,
pour toutes nouvelles constructions, qu'un plan de détail de la 5
ème
façade soit produit avant le début des travaux et l'autorité communale entend modifier
son règlement sur ce point (cf. pièce 18, p. 2). Ainsi, bien que l'on ne puisse
exclure que la municipalité ait par le passé autorisé des superstructures qui
n'auraient éventuellement pas dû l'être, tout indique que l'autorité municipale
entend devenir plus stricte qu'auparavant dans l'application des dispositions
réglementaires relatives à ces superstructures en rapport avec l'esthétique et l'intégration
des constructions, étant pour le surplus rappelé qu'elle jouit à cet égard d'une
importante liberté d'appréciation.
Dans ces circonstances, aucune violation du principe
de l'égalité de traitement ne saurait être retenue.
8.
La recourante ne plaide pas qu'une dérogation pour son installation devrait
lui être accordée. Il n'appartient dès lors pas à la CDAP d'examiner si les
conditions d'une éventuelle dérogation (qui n'a pas été demandée) seraient remplies.
En revanche, la recourante se plaint que, malgré le
fait qu'elle n'ait formulé aucune demande de dérogation dans sa demande de
permis de construire, la mise à l'enquête publique mentionne une demande de dérogation.
a) La procédure de mise à l'enquête publique est
régie notamment par les art. 108 et 109 LATC. Aux termes de l'art. 108 al. 1
LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par
celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur
le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations
requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.
L'art. 109 al. 1 LATC dispose que la demande de permis est mise à l'enquête
publique par la municipalité pendant trente jours.
Les art. 69 et 71 RLATC listent les éléments et
indications qui doivent être compris dans la demande de permis de construire et
dans l'avis d'enquête qui est publié. L'art. 71 RLATC dispose ainsi que
lorsqu'un projet de construction prévoit une dérogation aux règlements ou aux
plans d'affectation, celle-ci doit être mentionnée sur le plan de situation
authentifié par l'ingénieur géomètre breveté. L'art. 85a LATC prévoit en outre
que la demande de dérogation est mise à l'enquête publique selon les mêmes
modalités que la demande de permis de construire.
Il appartient ainsi au requérant de l'autorisation
de construire de présenter sa demande en utilisant une formule officielle et de
joindre les annexes prescrites par le RLATC. La municipalité doit alors
organiser l'enquête publique, c'est-à-dire en fixer les dates, définir les
modalités de consultation (au greffe, au service technique communal, etc.) et
publier les avis (au pilier public, dans la presse). Ces démarches n'incombent
pas au propriétaire. S'il décrit mal son projet dans l'intitulé ("
description
de l'ouvrage
"), il est admis que la municipalité puisse modifier ce texte,
afin que dans les publications (avis d'enquête), la dénomination soit propre à
informer clairement ou objectivement les intéressés (cf. Benoît Bovay, Le
permis de construire, thèse Lausanne 1986, p.78).
b) On ne voit pas pourquoi la municipalité ne pourrait
pas, d'office, mentionner dans l'avis d'enquête, qu'elle publie elle-même et
dont elle rédige ou approuve le texte, que le projet requiert une dérogation à
une norme du règlement communal, s'il résulte de l'examen préliminaire du projet
que tel est le cas ou que tel pourrait être le cas, la décision sur cette question
devant de toute manière intervenir sur la base d'un dossier complet, c'est-à-dire
après l'enquête publique, le recueil des oppositions et observations et l'analyse
des services cantonaux concernés (selon la synthèse CAMAC).
Lorsque le législateur cantonal a introduit l'art.
85a LATC, en vue d'assurer une publicité adéquate aux demandes de dérogation,
il n'a pas prévu, ni laissé entendre qu'une demande de permis de construire
omettant de mentionner une demande de dérogation ne devrait pas être mise à
l'enquête publique, après rectification d'office par la municipalité sur la
question de la dérogation, quand les plans du projet contiennent des indications
claires (cotes, mesures, etc.) permettant de comprendre l'objet ou la portée de
la dérogation implicitement requise (voir exposé des motifs sur le projet de
modification de la LATC relatif au régime des dérogations en zone à bâtir, dans
Bulletin du Grand Conseil novembre 1995, p. 2712 et ss).
En l'espèce, il était donc loisible pour l'autorité
intimée de compléter ou rectifier elle-même les éléments du dossier déposé par
le recourant, de sorte à ce que l'enquête publique puisse être organisée, et
aussi afin que le dossier de la demande d'autorisation puisse être formellement
transmis à l'administration cantonale, via la CAMAC.
Il en découle que la municipalité pouvait insérer
une demande de dérogation dans la demande d'autorisation de construire et que ce
grief doit être écarté.
9.
La recourante estime qu'en l'occurrence, la municipalité a refusé la
délivrance du permis de construire pour des raisons subjectives en violant manifestement
le principe de la bonne foi. Elle relève que de longues discussions ont été menées
avec l'autorité communale pour trouver une solution adéquate aux plaintes du
voisinage sur l'aspect des toitures, touchant plus particulièrement aux
monoblocs et aux gaines et qu'à cet égard, la municipalité a "piloté et
instruit" la recourante et ses mandataires pour obtenir un projet qui lui
convenait et qu'elle estimait conforme aux dispositions cantonales et communales
en matière d'esthétique. La recourante indique avoir suivi les instructions de
l'autorité intimée et celles de la DUE et qu'une fois un projet validé, la municipalité
a organisé une séance en présence des voisins. L'autorité municipale l'aurait
ensuite enjointe, par courrier du 11 septembre 2020, à effectuer les transformations
des installations en toiture selon les modalités convenues dans un délai
échéant le 1
er
novembre 2020, soit le jour de l'entrée des
locataires dans les 123 appartements construits, sans jamais évoquer la nécessité
d'une mise à l'enquête complémentaire. La recourante considère ainsi qu'elle pouvait
légitimement en déduire que la municipalité considérait que le projet de transformations
présenté était approuvé et lorsque la municipalité a enjoint à la recourante de
déposer une demande de permis de construire "
dans les jours qui
viennent
", la recourante aurait déposé une demande correspondant au
projet tout en manifestant son étonnement, considérant qu'une décision avait
déjà été prise et que la délivrance du permis de construire ne serait qu'une formalité.
En outre, malgré cette demande de la municipalité intervenue par courrier du 30
septembre 2020, celle-ci n'a pas interdit l'entrée des locataires au 1
er
novembre 2020 dans leurs logements. La recourante évoque encore les
déclarations sur les réseaux sociaux du municipal en charge du dossier qui
qualifiait de "
moins mauvaise des solutions
" le "
relooking
du toit des nouveaux bâtiments de Boverattes
".
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. En outre, le principe de la bonne
foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations
de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif. Selon la jurisprudence,
un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que 1) l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, 2) qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et 3) que l'administré n'ait pas
pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; 4)
il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont
il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice, et 5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; ATF 137 II
182 consid. 3.6.2; ATF 131 II 627 consid. 6.1).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers
d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils
s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254
consid. 5.2).
Dans la procédure de délivrance du permis de
construire, il a déjà été retenu qu'un préavis de la municipalité elle-même, ou
d'un membre de cette autorité, donné avant la mise à l'enquête publique du
projet, pourrait difficilement lier l'autorité, étant donné qu'elle n'est pas
censée se prononcer sur la base d'un dossier incomplet, sans avoir au préalable
pris connaissance des éventuelles oppositions et, s'il y a lieu, des décisions
ou observations d'autres autorités compétentes (cf. arrêt AC.2016.0143 du 21
novembre 2016 consid. 4).
On conçoit bien que la municipalité d'une grande
commune délègue à un service technique le contrôle de l'application des prescriptions
dimensionnelles ou d'autres normes de police des constructions, puis qu'elle se
réserve de se prononcer elle-même, en collège, sur l'application de la clause
d'esthétique. Dans ce contexte, un préavis du service technique ne saurait lier
la municipalité, à propos de l'esthétique ou de l'intégration.
La protection de la bonne foi nécessite notamment
que ni l'administré, ni son représentant, ne doit avoir été en mesure de
reconnaître l'erreur — à plus forte raison ne doit-il pas l'avoir reconnue, ni
en être lui-même responsable; il lui incombe le cas échéant de se renseigner
ou, au moins, de faire preuve d'un minimum d'attention (Pierre Moor/Alexandre Fluckiger/Vincent
Martenet, Droit administratif: Les fondements, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, p.
927; cf ég. TF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2).
b) aa) Tout d'abord, il faut considérer que la
recourante a procédé à l'équipement des toitures sans demander d'autorisation, ni
avant l'obtention du permis, ni après en soumettant un plan de la 5
ème
façade au service des constructions. Elle n'a pas donné suite à plusieurs
demandes de la commune d'expliciter par le dépôt de plans ce qu'elle
envisageait de réaliser en toiture, puis a ensuite été interpellée par
plusieurs courriers électroniques pour qu'elle respecte ce qui avait été convenu.
La recourante a pratiqué une politique du fait accompli.
Dans le cadre des discussions, la recourante a
soumis une proposition de régularisation à la commune, laquelle a répondu le 24
août 2020 qu'elle n'acceptait pas cette solution. La recourante ne pouvait donc
retenir que sa proposition était acceptée, la commune lui demandant expressément
des modifications. La correspondance précisait que seuls les conduits
horizontaux limités au strict minimum étaient tolérés, moyennant d'"enlever
sur toutes les toitures des monoblocs et les techniques qui leur sont associés
et de les intégrer à l'intérieur des immeubles, ainsi que les gaines verticales
qui les accompagnent".
Ensuite, il y a eu une séance le 8 septembre 2020
qui n'a toutefois pas débouché sur une solution admise puisqu'on y a mentionné que
certains riverains n'acceptaient pas la proposition de modifications et demandaient
que les installations soient intégralement démontées. Le conseil des intéressés
a également demandé que ces modifications fassent l'objet d'une enquête publique
complémentaire.
Il s'agissait en l'occurrence d'une séance de présentation
aux riverains du projet de toitures modifiées. Il faut constater, que dans sa
lettre du 11 septembre 2020, la DUE a imparti un délai au 1
er
novembre
2020 "pour procéder à la mise en conformité des installations techniques
en toiture" en refusant à cet égard qu'une demande d'autorisation "en
bonne et due forme, comprenant les documents usuels de demande de permis,"
lui soit transmise préalablement et dans les plus brefs délais. Elle précisait
encore que le but de cette transmission était que l'autorité communale puisse statuer
en toute connaissance de cause sur ces travaux complémentaires. Même interprétée
littéralement, la lettre n'autorise pas des débuts de travaux, mais demande en
revanche le dépôt d'un dossier d'enquête pour mettre en conformité
l'installation. Ainsi, il ne ressort en aucune façon de ce courrier que la solution
proposée et présentée aux voisins le 8 septembre 2020 ait été validée. Bien au
contraire, l'attention de la recourante a été expressément attirée sur le fait
que la proposition n'était pas satisfaisante et qu'elle devrait faire l'objet
d'une décision et du dépôt de documents d'enquête.
Si la recourante a écrit le 23 septembre 2020 à la municipalité
en indiquant, en se référant au courrier du 11 septembre 2020 reçu de la DUE, qu'elle
estimait qu'une décision avait été rendue, la municipalité a rapidement répondu
le 30 septembre 2020, en s'adressant aussi à B.________ et en précisant
expressément qu'aucun accord n'avait été à trouvé et qu'aucune décision au sens
formel du terme n'avait été rendue par la municipalité, précisément en raison
de l'absence d'accord. L'autorité intimée a encore rappelé qu'elle attendait
que les plans de mise en conformité des toitures fassent l'objet d'un dossier formel
de mise à l'enquête, comprenant les documents usuels de demande de permis, afin
que cette situation puisse être régularisée en respectant les formes légales. C'est
le 7 octobre 2020 que la recourante a déposé une demande de permis de construire.
La recourante ne pouvait ainsi en aucun cas inférer
de cette correspondance que sa proposition avait été formellement validée. Elle
ne pouvait pas non plus considérer que sa proposition était couverte par le
permis de construire initial, le courrier communal évoquant une "mise à l'enquête"
et une "régularisation en respectant les formes légales".
A partir du moment où les conditions formelles
étaient remplies et que la recourante avait requis la mise à l'enquête, la municipalité
a suivi les règles ordinaires, en particulier en mettant le projet à l'enquête
publique en application de l'art. 109 LATC (par renvoi de l'art. 119 al. 1 LATC)
.
Il découle de cette chronologie que la recourante ne
peut prétendre avoir reçu des assurances que son projet de modification était
admis.
bb) Par ailleurs, la recourante ne saurait se
prévaloir d'aucun acte concret équivalant à une assurance selon laquelle un
permis lui serait finalement délivré.
A cet égard, le courrier du 11 septembre 2020, même
s'il semblait laisser entendre que les travaux pouvaient commencer, ne saurait valoir
autorisation ou assurance compte tenu de la précision qui demandait expressément
le dépôt d'un dossier complet. Il n'en ressort aucune autorisation, ni décision
de tolérance envers les aménagements réalisés ou en cours de réalisation.
La mise en conformité d'ici au 1
er
novembre
2020 était également explicitée dans le courrier du 11 septembre 2020 qui indiquait
que la constructrice était invitée à déposer une demande d'autorisation de construire
en bonne et due forme comprenant les documents usuels de demande de permis.
Cette correspondance précisait encore "pour que la Municipalité puisse
statuer en connaissance de cause".
Même interprétée littéralement, la lettre n'autorise
pas des débuts de travaux, mais demande expressément le dépôt d'un dossier
d'enquête pour mettre en conformité l'installation.
On relèvera encore qu'un délai de 7 semaines peut
être suffisant pour déposer une demande de permis de construire complémentaire
qui a d'ailleurs également été évoquée expressément lors de la séance du 8
septembre 2020 (cf. pièce 18, n° 6).
Au demeurant, ce qui a été déposé ne correspondait pas
à la variante discutée. Dans la variante discutée, les monoblocs des bâtiments
A devaient être supprimés du toit, alors que dans la version remise et soumise
à l'enquête publique, ces monoblocs étaient uniquement déplacés en aval de la toiture.
La recourante a ainsi anticipé l'autorisation de la
commune pour aménager les toitures en y implantant les installations techniques
des immeubles.
Au surplus, la municipalité a requis à plusieurs reprises
des plans complets de la 5
ème
façade (pièce 43 i. f.) avec les
installations techniques et leurs superstructures notamment le 1
er
octobre
2019, ce qui a encore été répété les 25 mars 2020 et 12 mai 2020. Au vu de la
répétition des demandes communales portant sur les aménagements en toiture, la
recourante devait en inférer que ces aménagements posaient problème et qu'ils ne
faisaient pas l'objet d'une acceptation de la commune, que cela soit dans les permis
de construire délivrés précédemment ou ensuite.
L'existence d'échanges entre la commune et la constructrice
destinés à rechercher des solutions correctives à l'illégalité constatée ne préjuge
pas de son acceptation finale.
Il n'a jamais été délivré d'autorisation de réaliser
les installations techniques en toiture telles qu'elles ont été exécutées. La constructrice
a anticipé une autorisation communale pour implanter les gaines horizontales et
verticales, les monoblocs équipés de récupérateurs de chaleur PAC et
d'amortisseurs de bruit.
c) On rappellera que, dans le canton de Vaud,
l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est
la municipalité, conformément à l'art. 104 LATC. Selon une jurisprudence constante,
les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent
à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celles d'un conseiller
municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un fonctionnaire
communal (cf. arrêt AC.2018.0324 consid. 2b/aa; AC.2017.0195 du 14 mars 2018
consid. 2b).
Ainsi, le fait qu'un municipal ou la DUE ait jugé la
variante proposée comme la "
moins mauvaise
" ne suffit pas à la
faire imposer sous l'angle de la bonne foi.
Vu ce qui précède, dès lors qu'il ne s'agit pas de
l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, la recourante ne
saurait se prévaloir de prises de position positives relatives à son projet
émanant du service de l'urbanisme ou d'un seul municipal, a fortiori lorsque ce
dernier se borne à exiger des modifications techniques.
De même, des discussions avec la commune ou la soumission
à l'enquête publique de la proposition de la recourante, même établie sur la
base des discussions avec la DUE ou un municipal, ne préjugent pas d'une acceptation
finale par l'autorité, ce d'autant que des tiers s'y sont opposés.
Enfin, comme rappelé par l'autorité intimée, selon
un principe reconnu en droit des constructions, les indications favorables
données par l'autorité au seul propriétaire ne peuvent pas être opposées aux
tiers qui s'en prennent à une autorisation de construire (cf. arrêt du TF 1C_6/2009
résumé in SJ 2010 p. 19 s ; arrêt AC.2011.0301 du 30 avril 2012 consid. 3b ;
AC.2017.0177 du 28 août 2018, consid. 3b). Or, le projet de régularisation soumis
par la recourante a donné lieu à des oppositions de tiers fondées notamment sur
le non-respect du droit.
d) L'absence d'ordre d'arrêt immédiat des travaux
illégaux entrepris par la recourante après le 11 septembre 2020 et sur la base
du courrier reçu ce jour-là ne signifie pas non plus que ceux-ci ont été
autorisés tacitement par la commune, qui a d'ailleurs réagi rapidement en
écrivant le 30 septembre 2020. Comme le relève l'autorité communale, l'administration
ne peut pas procéder à une surveillance systématique et continue de l'exécution
des permis de construire délivrés.
La recourante a exécuté d'autres installations
techniques. En anticipant l'autorisation communale, la recourante, qui n'est
pourtant pas une débutante dans le domaine de la construction, a pris le risque
de se voir opposer un refus.  Et elle ne pouvait anticiper les accords communaux,
mais devait au contraire garder à l'esprit qu'une remise en état pouvait cas
échéant intervenir
Compte tenu de ce qui précède, on ne saurait considérer
que la municipalité a adopté des comportements contradictoires, abusifs ou
déloyaux qui permettraient à la recourante d'invoquer une violation du principe
de la bonne foi.
10.
La recourante remet en question la légalité de l'ordre de remise en état
(let. b dispositif) et de l'instruction visant les modalités de la remise en
état (let. c dispositif) prononcés par l'intimée.
Elle estime que la municipalité, en n'ayant pas
ordonné la suspension des travaux lorsqu'elle a eu connaissance de la taille des
monoblocs ainsi que de la présence de gaines horizontales sur les toitures et
de gaines verticales sur certaines façades et en choisissant la voie de la
régularisation, en élaborant, de concert avec la recourante et ses mandataires
un projet de mise en conformité, n'a jamais envisagé de rendre une décision de
remise en état. Ce revirement imprévu et imprévisible violerait les droits
procéduraux de la recourante. Elle considère que lorsque l'examen de l'autorité
compétente permet d'exclure toute autorisation a posteriori, que ce soit par la
procédure de régularisation en l'état ou la procédure de régularisation suite à
des modifications, l'autorité doit entamer une procédure administrative propre
visant à statuer sur la nécessité de rendre une décision ordonnant la démolition
ou la remise en état des constructions considérées comme illicites (AC.2016.0380
du 20 février 2019 consid. 6). Lorsque seule une partie des constructions est
illicite, l'autorité compétente se doit d'ordonner des mesures (remise en état)
qui correspondraient aux modifications que pourraient demander le maître
d'ouvrage dans une procédure de régularisation avec modifications.
La recourante considère ainsi que la décision attaquée
aurait dû porter uniquement sur l'acceptation ou le refus de la demande de
permis n° 198202 et non pas sur des mesures de remise en état.
a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier,
aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et règlementaires. La municipalité n'a pas un pouvoir discrétionnaire
d'ordonner ou non la remise en état: quand les conditions de l'art. 105 LATC
sont remplies, elle a l'obligation de le faire (arrêt AC.2018.0223 du 26 juin 2019
consid. 2d). Lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient aux règles légales
et ne peut par conséquent être autorisée a posteriori, cela ne signifie pas
encore qu'elle ne peut être utilisée, ni que l'état antérieur doit
nécessairement être rétabli. Il convient à ce stade d'examiner la situation au
regard des principes généraux du droit administratif, en particulier les
principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Aussi l'autorité
renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas
d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va
de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage correct
de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation illégale
ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (arrêt TF 1C_464/2015 du 14
juin 2016 consid. 2.1; 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid. 6.1). Dans ce
contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la pesée
des intérêts (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; cf. Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif vol. I – Les fondements, 3e
éd., Berne 2012, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun
intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit
rendue conforme au droit (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, n° 997, p.
429). Ainsi, même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe
de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; TF 1C_341/2019 du 24 août 2020
consid. 6.1; CDAP AC.2019.0197 du 5 juin 2020 consid. 4a/bb ; CDAP AC.2019.0025
du 8 mai 2020 consid. 2b et les références citées).
Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition
proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état
des lieux (voir par exemple arrêts AC.2019.0026 du 23 juillet 2020 consid. 2a;
CDAP AC.2019.0197 du 5 juin 2020 consid. 4a/bb et les références citées).
D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans
droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas
contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à
ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage et si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire (cf. ATF 132 II 21 consid. 6).
Dans le cadre d’un ordre de remise en état, le Tribunal
fédéral a encore précisé que l’autorité de recours doit rechercher d’office
quelles mesures sont, d’une part, nécessaires et propres à atteindre l’objectif
absolument indispensable et, d’autre part, celles qui ne sont pas trop
incisives (cf. ATF 107 Ia 19 consid. 3b p. 28). Le concours de l’administré est
requis, afin qu’il présente lui-même des propositions au sujet des mesures à
ordonner. Toutefois, si les propositions émises sont inadéquates ou si
l’administré n’en a pas fourni, l’autorité de recours est tenue de choisir,
parmi les différentes mesures possibles, celles qui sont conformes au principe
de la proportionnalité, respectivement de rechercher, en procédure de recours,
si une mesure moins incisive n’aurait pas aussi permis d’atteindre l’objectif
visé (cf. ATF 123 II 248, 111 Ib 213, 108 Ia 216 et 107 Ia 19 précités). Le
tribunal est ainsi amené à rechercher quelle mesure serait, en l’espèce, la moins
incisive afin de rétablir une situation réglementaire, à savoir celle qui
prévalait avant la construction de l’ouvrage litigieux (arrêts AC.2014.0259 du
25 mai 2016 consid. 2b; AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3;
AC.2012.0122 du 17 mai 2013 consid. 8b).
b) En l'espèce et comme déjà examiné (cf. consid. 5
e ci-dessus), l'exigence d'une mise à l'enquête complémentaire ne prête pas le
flanc à la critique. Comme évoqué, les éléments, déjà construits, ne peuvent
être régularisés a posteriori, car jugés non conforme aux exigences des
articles 25 et 26 RPPA, sans que l'appréciation de la municipalité sur ce point
ne puisse être remise en question (cf. consid. 6 ci-dessus). Dès lors que ces
éléments ne peuvent pas être régularisés a posteriori, il convient d'examiner
si l'ordre municipal de remise en état peut être confirmé en tant qu'il ordonne
le démontage complet des installations et leur insertion dans les immeubles.
L'objet restant du litige est uniquement de
déterminer si la remise en conformité doit aboutir à ne laisser en toiture que
ce qui avait été autorisé valablement ou si la variante mise à l'enquête par la
recourante, voire une proposition intermédiaire peuvent être tolérées en application
du principe de la proportionnalité.
c) La distinction que cherche à opérer la recourante
entre l'examen du respect de la réglementation applicable dans le cadre d'une
procédure de régularisation visant à déterminer si une autorisation a
posteriori peut être délivrée et la procédure de demande de permis de construire
en cours de modification de permis n'existe pas. Dans les deux hypothèses, le droit
à appliquer est le même, soit le contrôle du respect de celui-ci est strictement
identique.
En l'occurrence, la recourante a anticipé la
délivrance d'une autorisation communale pour implanter les installations
techniques du bâtiment en toiture. Dans le cadre de la procédure de remise en
conformité, elle cherche à infléchir l'autorité en lui proposant une solution
intermédiaire. Il ne s'agit donc pas du cas dans lequel la recourante
chercherait à obtenir le droit de modifier le permis de construire avant de
réaliser les travaux. Il est donc correct de lui appliquer la règle formelle de
l'art. 105 LATC cumulée aux dispositions applicables matériellement à l'installation
contestée.
La municipalité a ensuite exigé le dépôt d'un
dossier de régularisation. C'est dans le cadre de cette procédure que la recourante
a soumis une proposition de régularisation à la municipalité qui a requis le dépôt
d'un dossier de construction pour que l'autorité puissent se prononcer.
Au terme de la procédure, il a été jugé que les oppositions
devaient être accueillies et que la proposition faite par la recourante devait
être refusée. La commune a soumis la proposition à l'enquête publique pour que
les tiers puissent s'exprimer. En même temps que la municipalité a refusé cette
proposition de remédiation de la recourante qu'elle jugeait non conforme au règlement,
elle a ordonné la remise en état afin de rétablir une situation conforme au droit
selon elle. Cette procédure n'est pas critiquable et on ne voit pas pourquoi il
aurait été nécessaire de le faire en deux étapes: tout d'abord en refusant purement
et simplement la demande de permis de construire de la recourante comme s'il
s'était agi d'une demande de modification ordinaire puis, dans un deuxième
temps, en rendant une décision séparée constatant l'illégalité et ordonnant la
remise en état.
La recourante a été invitée expressément à remédier
aux illégalités résultant de son aménagement des toitures, ce en déposant des
plans complets comportant ses propositions. Elle a pu s'exprimer sur la régularisation
avant qu'une décision ne soit prise. Son droit d'être entendu, que cela soit
sous l'angle de la motivation de la décision attaquée ou sous celui de son droit
de s'exprimer sur la régularisation envisageable a bien été respecté.
d) Pour la commune, dans le cas d'espèce, la seule
manière de réaliser une toiture conforme à la condition du "
minimum
techniquement indispensable
" est de supprimer les installations surnuméraires
par rapport à ce qui est techniquement indispensable (aptitude) et cela jusqu'à
atteindre le respect de cette condition (nécessité).
La commune considère que le maintien des installations
telles que réalisées en toiture par la recourante ne répond pas à ces
conditions.
Comme évoqué, il n'est pas contesté qu'il était
possible d'un point de vue technique d'implanter les installations réalisées sans
droit dans l'enveloppe des bâtiments. Il en résulte qu'il n'est pas techniquement
indispensable de les installer en toiture. La position de la commune revient à imposer
le déplacement des installations litigieuses à l'intérieur des bâtiments, en ne
conservant sur les toitures que ce qui a été autorisé sur la base des premiers
plans et jugé véritablement nécessaire et indispensable.
De son côté, la recourante expose que les contraintes
inhérentes à la réalisation des immeubles (quantité de logements requis à des
loyers acceptables, rapport entre la surface utile et la surface brute de
planchers, le prix de location au m
2
), a eu un impact et laissait une
marge réduite, voire inexistante pour insérer les installations techniques à
l'intérieur des bâtiments. En raison de la conception du bâtiment les gaines doivent
se trouver impérativement en toiture car elles ne pouvaient pas être passées dans
les corridors. Les installations ont été conçues, à travers tous les bâtiments,
pour être en adéquation avec les monoblocs (contenant les pompes à chaleur et
les amortisseurs de bruit) en toiture. Le déplacement des installations
techniques à l'intérieur des bâtiments constituerait un changement complet du
système de ventilation des immeubles.
e) L'audience d'inspection locale a permis de
clarifier l'état actuel des toitures et les difficultés techniques résultant de
la situation présente. Ainsi, selon le concept technique mis en place, l'air
chaud et humide des salles de bains, des toilettes et des cuisines des appartements
doit être extrait. Ces pièces étant disséminées un peu partout dans les bâtiments,
cela a impliqué la création de plusieurs gaines techniques verticales internes
aux bâtiments pour amener l'air chaud jusqu'au monobloc en toiture, afin de l'utiliser
comme préchauffage. Les conduites verticales sortent ainsi en toiture et doivent
être acheminées par des conduites horizontales jusqu'au monobloc implanté sur
les toitures hautes.
Si les monoblocs devaient se situer au sous-sol plutôt
qu'en toiture, cela impliquerait en l'état actuel des installations, de démonter
toutes les gaines techniques internes aux bâtiments existantes pour intervertir
le système qui est configuré pour l'extraction de l'air en toiture. En effet,
alors qu'avec les PAC en toiture, l'air part de chaque appartement vers le haut
et les gaines s'élargissent au fur et à mesure qu'elles s'approchent du toit
pour recueillir l'air des appartements en montant, si les PAC étaient
installées en sous-sol, le système devrait être inversé: les gaines partiraient
de chaque appartement et s'élargiraient en approchant du bas des immeubles et
de la PAC. Le déplacement des PAC de la toiture au sous-sol impliquerait dès
lors de croiser toutes les gaines installées à l'intérieur des murs des immeubles.
Il s'agirait également de trouver de l'espace dans les sous-sols pour installer
des gaines horizontales menant l'air vicié jusqu'aux monoblocs. L'impact d'une
telle solution serait conséquent techniquement et économiquement car elle
imposerait, compte tenu des travaux à opérer, aux locataires de quitter leurs appartements
et d'être relogés pour la durée des travaux.
L'intégralité des logements concernées étant mis en
location et occupés depuis novembre 2020, cela serait également susceptible d'engendrer
des procédures civiles devant le Tribunal des baux dont les durées retarderaient
évidemment les travaux. Le déplacement des monoblocs au sous-sol impliquerait par
ailleurs l'ajout de deux colonnes en façade est et ouest des bâtiments.
Il est également apparu lors de l'inspection locale que
les monoblocs actuellement disséminés sur les toitures pourraient aisément être
déplacés, sur celles-ci, par exemple à proximité des superstructures des ascenseurs
avec un déplacement correspondant des gaines. En revanche, une diminution de la
taille des monoblocs n'est pas envisageable car les PAC y sont intégrées. Il n'est
pas possible non plus d'abaisser les gaines en raison des normes à respecter relatives,
notamment, à la condensation. En cas de carénage, il serait en revanche
possible de les abaisser un peu puisque le garde-neige existant pourrait être
supprimé. C'est un tel carénage qui est envisagé dans le cadre de la version
mise à l'enquête publique et qui permettrait de limiter la hauteur des gaines à
55 cm.
Il est encore apparu que la végétalisation de la toiture
prévue ne permettait pas de masquer les installations compte tenu notamment des
faibles possibilités offertes à cet égard par l'épaisseur de la couche de terre
recouvrant le toit. Une autre solution consistant à cacher les gaines
horizontales en creusant la toiture a aussi été étudiée. L'étanchéité des toits
ne pourrait toutefois pas être garantie dans cette hypothèse, raison pour
laquelle cette solution a été écartée.
En l'état, seul le bâtiment B2, qui comprend la crèche,
a été modifié. Le double flux qui était sur le toit a été descendu dans le
sous-sol. Cette opération a été facilitée dans la mesure où les travaux sont
intervenus avant que les locaux de la crèche ne soient occupés.
Ces considérations, qui se fondent essentiellement
sur les explications de la constructrice, apparaissent parfaitement plausibles
au Tribunal, composé en particulier d'un assesseur spécialisé qui a pu observer
les installations telles que présentes actuellement sur les immeubles et apprécier
les explications fournies.
f) Il est indiscutable que les travaux nécessaires à
la transformation voulue par l'autorité intimée et les coûts indirects que ces
travaux engendreraient (hébergement provisoire des locataires notamment) seraient
énormes (la recourante a évoqué une première estimation à 6'125'910 fr.; elle parlait
de 440000 fr. dans le calcul de la variante 4, qui prévoyait de mettre les
monoblocs dans les caves, [cf. pièce 16]). Sans se prononcer sur les chiffres
annoncés, le tribunal retiendra qu'il s'agit indiscutablement de gros travaux
qui impliqueraient de vider chaque appartement pendant deux semaines au moins
pour croiser les conduites et les flux. Cela impliquerait donc de reloger les
locataires avec la problématique de coordonner ces travaux alors que les appartements
sont actuellement tous loués et occupés. Il s'agit aussi d'envisager la possibilité
que les locataires se plaignent et fassent preuve de résistance. Pour ces
derniers et l'ensemble des habitants des immeubles, les travaux impliqueraient
également inévitablement de lourd désagrément dans des logements quasi neufs.
Par ailleurs, l'exécution de la décision attaquée impliquerait
aussi l'installation des monoblocs (y compris les pompes à chaleur et amortisseurs
de bruit) dans des endroits qui sont actuellement utilisés comme places de parking
dans les bâtiments A1, A2, B1, B2, C1, C2 et en tant que caves dans les bâtiments
A2, B1 et B2. L'exécution entraînerait ainsi probablement la suppression de
places de parking et de plusieurs caves, ce qui constituerait une autre source
de désagrément pour les occupants et de potentiels nouveaux litiges civils.
La présence de PAC en sous-sol est également susceptible
d'être à l'origine de nuisances autres qu'esthétiques pour les habitants des
immeubles. On peut en particulier penser à des vibrations ou au bruit à des endroits
qui ne sont pas conçus ou étudiés à l'origine pour accueillir de telles installations.
En effet, les premiers permis de construire n
os
6973, 7046 et 7182 ne
prévoient pas d'installation de ventilation au sous-sol, sous réserve du bâtiment
B2 (crèche).
Les travaux ordonnés par la municipalité dans la décision
attaquée seraient également manifestement plus onéreux que les travaux
d'exécution des transformations objet de la mise à l'enquête, qui ont été
estimés à environ 989'000 fr. et qui n'impliquent pas le relogement des habitants.
Il faut également prendre en considération que le déplacement
des installations à l'intérieur du bâtiment serait certes possible et apte à
faire disparaître les monoblocs et les gaines des toitures en représentant un
gain esthétique appréciable. Toutefois, il subsisterait de nombreuses
installations autorisées sur les toitures (superstructures d'ascenseurs et
cages d'escaliers, exutoires de fumée, panneaux photovoltaïques et thermiques).
Ainsi, la suppression ne permettrait dans tous les cas pas, installations
techniques ou non, d'offrir une vue sur des toits 100% végétalisés.
Une solution intermédiaire a également être envisagée
et discutée en audience: elle consisterait à laisser les gaines en toiture et
descendre les monoblocs en sous-sol. Or, après la vision locale, le tribunal
estime qu'une telle solution n'aurait pas véritablement de sens: le gain
esthétique serait très relatif avec l'installation de gaines verticales en
façade qui formeraient des excroissances et le maintien inévitable des gaines horizontales
en toiture. Il existe également un risque de nuisances pour les locataires plus
important s'agissant du bruit ou des vibrations.
Au moment d'apprécier la situation et dans la pesée
des intérêts, il convient de tenir compte du fait que la problématique
s'inscrit dans un contexte qui a évolué après que les locataires sont entrés et
habitent les immeubles. La situation aurait été différente si les locaux
étaient encore inhabités.
On peut mentionner que la municipalité, alors même
que les gaines litigieuses n'étaient pas couvertes par les permis de construire
n
os
6973, 7046 et 7182 (cf. consid. 5 d ci-dessus), aurait pu se
montrer plus curieuse s'agissant des installations techniques qu'elle autorisait.
On peut à cet égard renvoyer aux rapports "
Consulting énergie
"
rédigés pour chacun des bâtiments par la société I.________ en mars 2015 dans
le cadre des enquêtes pour la construction des immeubles figurant au dossier. Pour
chaque bâtiment, une description du système de chauffage et de ventilation évoque
la présence de monoblocs ("
PAC type Air/Eau
") en toiture qui figuraient
dans les plans d'enquête, même s'ils étaient de dimension plus réduite. Or, aucune
conduite n'était figurée en toiture et aucune gaine n'apparaissait non plus,
sur les plans d'enquête, dans les coupes à l'intérieur des immeubles, dans le
plafond ou dans les dalles. Ce point aurait pu attirer l'attention des techniciens
communaux puisque, d'un point de vue technique, la présence de monobloc implique
une circulation de l'air. Si elle n'a pas réalisé l'ampleur de l'installation,
que rien ne permettait de supposer, la municipalité a toutefois autorisé des
monoblocs en toiture, certes moins imposants, alors qu'ils ne sont pas
strictement nécessaires (cf. consid. 6c ci-dessus).
Il faut également tenir compte dans l'appréciation de
ce que les bâtiments conçus de la sorte sont énergétiquement intéressants et
que la municipalité n'oppose pas d'intérêt public autre que l'esthétique.
L'intérêt du voisinage se limite également à un aspect esthétique.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, et en
prenant en considération les intérêts des chacune des parties ainsi que ceux des
locataires de l'immeuble, qui se trouvent otages d'une situation sur laquelle
ils n'ont aucune maîtrise, le tribunal estime qu'il serait disproportionné d'ordonner
et d'imposer le déplacement des structures à l'intérieur des bâtiments à ce stade,
alors que l'intégralité des appartements sont loués et occupés depuis plusieurs
mois. L'intérêt public lésé et l'intérêt de rétablir une situation conforme au
droit ne sont pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait à
la constructrice, et par ricochet aux locataires. Il n'y a pas d'autres alternatives,
compte tenu de la situation actuelle, que de laisser ces installations en toiture
(les gaines et les PAC) sous peine d'imposer des nuisances sérieuses aux
habitants qui sont finalement étrangers au présent litige, l'intérêt patrimonial
de la constructrice devant également être pris en considération.
11.
Cela étant dit, il se justifie de réduire au maximum l'emprise de ces aménagements,
ce qui implique qu'il faut opter pour une installation qui soit le moins dommageable
en particulier au niveau esthétique.
S'agissant des modifications requises dans le permis
de construire (qui ne correspondent pas à ce qui se trouve actuellement sur les
toits) la recourante relève, au sujet des monoblocs (y compris les pompes à
chaleur et les amortisseurs de bruits), que leur volume ne peut être réduit davantage,
eu égard à leur contenu et aux exigences légales. Les monoblocs proposés sont
de la plus petite taille possible pour garantir le fonctionnement du système de
ventilation des bâtiments du projet des Boverattes. En ce qui concerne les
gaines, le projet propose de nouvelles gaines rectangulaires, intégrées dans un
carrossage plat positionné le plus près possible du sol des toits. Les teintes seraient
harmonisées avec les teintes du bâtiment. Il en découle que le projet proposé
permet d'aboutir à une réduction du volume des gaines (de 95cm à 55cm de hauteur)
et à une très nette amélioration de leur aspect visuel, grâce notamment à une
disposition différente.
Lors de la vision locale, le tribunal a pu toutefois
constater que si la solution technique mise à l'enquête doit être privilégiée
en vertu du principe de la proportionnalité, elle n'est pas suffisante telle
qu'elle est présentée au niveau de l'intégration, de l'esthétique et du respect
de l'art. 25 RPPA. La configuration mise à l'enquête est minimaliste et ne
propose pas un réel concept architectural. Après l'inspection locale et au vu
des propositions observées sur le bâtiment A1, en retenant que les gaines seront
carénées à 55 cm de hauteur, le tribunal arrive à la conclusion que de
nombreuses solutions peuvent encore être facilement mises en œuvre pour améliorer
et faciliter l'intégration des éléments litigieux. On peut ainsi songer à l'application
de peinture sur les PAC, à leur déplacement à proximité des autres structures
déjà en place et admises, sur la partie basse des toitures ou dans les angles
des façades, au déplacement des panneaux photovoltaïques pour qu'ils masquent
certains éléments, à la mise en place de caches, de pare-vue ou de "
camouflages
",
à celle d'une végétation ou de bacs de végétaux, soit autant d'éléments permettant
à la construction projetée de s'intégrer visuellement mieux au paysage
environnant. Pour le tribunal, la proposition soumise à l'enquête doit être retravaillée
et faire l'objet d'un véritable concept architectural réfléchi et cohérent avec
le reste des bâtiments. La solution mise à l'enquête apparaît à cet égard comme
minimaliste et insuffisante. Il ne s'agit pas d'une intégration architecturale
poussée. Il appartiendra à la recourante et à son architecte de se pencher sur
la question pour voir ce qui peut être proposé en reprenant le concept
d'aménagement de la toiture des bâtiments de façon à mieux intégrer les éléments.
Dans de telles conditions et au vu de ce qui précède,
il y a ainsi lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à
l'autorité intimée afin qu'elle exige de la constructrice, qui pourra maintenir
les installations litigieuses en toiture, de travailler l'intégration des
éléments proposés à l'enquête - dont on retient que la taille ne peut être
diminuée pour des raisons technique - soient mieux intégrés. ll reviendra à la
constructrice de soumettre un plan d'aménagement à l'autorité intimée pour
approbation. Il y a lieu de préciser que l'autorité intimée ne devra alors statuer
que sur la question de l'intégration en permettant à la construction projetée
de s'intégrer visuellement au paysage environnant, les autres éléments du litige
étant définitivement tranchés par le présent arrêt.
12.
La municipalité justifie encore la mesure de remise en état par la
nécessité d'appliquer le principe de prévention prévu à l'art. 11 al. 2 de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01).
a) Une pompe à chaleur est une installation fixe au
sens de l'art. 7 al. 7 LPE et de l'art. 2 al. 1 OPB. Elle ne peut être
construite que si les immissions sonores (bruit au lieu de leur effet; cf. art.
7 al. 2 LPE) qu'elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification
fixées à l'annexe 6 OPB (art. 25 al. 1 LPE et art. 7 al. 1 let. b OPB - valeurs
limites applicables aux installations de chauffage, de ventilation et de
climatisation). Les émissions de bruit (au sortir de l'installation: art. 7 al.
2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela
est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et art. 7 al. 1 let. a OPB). Selon
la jurisprudence, la protection contre le bruit est ainsi assurée, pour les
nouvelles installations, par l'application cumulative des valeurs de
planification et du principe de la limitation préventive des émissions (ATF 141
II 476 consid. 3.2 et les références). Pour une zone ayant, comme c'est le cas
en l'occurrence, le degré de sensibilité au bruit de II (DS II), les valeurs de
planification sont de 55 dB(A) en journée et 45 dB(A) durant la nuit.
b) En l'espèce, aucun emplacement à l'intérieur des bâtiments
n'était prévu pour les installations litigieuses dans les permis de construire
n°6973 et n°7094. Au contraire, des monoblocs en toiture figuraient sur les
plans. Il ressort des rapports "
Consulting énergie
" précités
et rédigés par la société J.________ en mars 2015 que les monoblocs seraient
situés sur la toiture de l'attique. Le dossier d'enquête a été soumis aux
services de l'Etat qui ont délivré les autorisations et préavis nécessaires
dans le cadre de la synthèse CAMAC établie alors (CAMAC n° 153778). Par
ailleurs, dans le cadre de l'enquête complémentaire relative à la modification
des installations techniques en toiture, la constructrice a produit un rapport
du 15 septembre 2020 de la société D'silence acoustique SA (pièce 32) chargée d'examiner
la conformité des monoblocs, pompes à chaleur et amortisseurs de bruit avec la
règlementation en vigueur en matière de protection contre les nuisances
sonores. Selon ce document, les émissions de bruit des installations techniques
de ventilation installées sur les toitures sont de 35 dB(A) le jour et de 40 dB(A)
la nuit, soit en deçà des valeurs limites d'exposition pour les installations
de chauffage prévues à l'art. 2, Annexe 6 OPB (par renvoi de l'art. 1 al.1 let.
e OPB). La synthèse CAMAC rédigée pour cette enquête (CAMAC n° 198202) et qui
mentionne la ventilation en toiture, délivre également les autorisations
requises.
Il en découle que la situation a été soumise aux
services cantonaux et n'a donné lieu à aucune remarque dans la synthèse. En l'occurrence,
le tribunal ne dispose d'aucun élément permettant de retenir que les
installations prévues en toiture ne respecteraient pas le principe de
prévention ou l'art 11 al. 2 LPE et ne voit pas que des mesures supplémentaires
devraient être imposées en l'occurrence, étant rappelé que même s'il s'agit
d'une expertise privée, les valeurs déterminées par les experts mandatés par la
recourante sont largement inférieures aux dites valeurs de planification DS II.
Le grief doit dès lors être écarté.
13.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, le recours doit être
partiellement admis, la décision de la municipalité étant annulée et la cause
lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants
s'agissant du plan d'aménagement qui lui sera soumis par la constructrice (cf.
consid. 11 ci-dessus).
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure
met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à
cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont
la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (arrêts
AC.2019.0099 du 21 avril 2020 consid. 8; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars
2020 consid. 6 et AC.2019.0307 du 14 février 2020 consid. 3).
Ainsi, dans le cas d'espèce, même si le recours est
partiellement admis, la recourante succombe sur les griefs essentiels, la solution
retenue découlant du principe de la proportionnalité. Les frais de justice
seront principalement mis à charge de la recourante. La commune, qui a procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, mais qui voit sa décision
réformée, a droit à des dépens réduits à la charge de la recourante. (art. 55,
91 et 99 LPA-VD; art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 5 mars 2021 par la Municipalité de Pully est
annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
La recourante A.________, versera à la Commune de Pully une indemnité de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le
28 octobre 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.