vd_omni · GE.2015.0174 · 2016-03-22 · fr

A. X.________/Municipalité de Lausanne, Service de la consommation et des affaires vétérinaires | Retrait d'une autorisation temporaire d'exploiter un kiosque pour la vente de boissons et de nourriture.Le recourant peut se prévaloir de sa liberté économique garantie par l'art. 27 Cst pour s'opposer au retrait de son autorisation. Examen des conditions auxquelles est soumise la restriction d'un droit constitutionnel selon l'art. 36 Cst (consid. 3). Le règlement communal de police constitue une base légale suffisante pour révoquer l'autorisation litigieuse (consid. 4). Les motifs de politique sociale et d'aménagement du territoire constituent un intérêt public important justifiant une restriction dans la poursuite de l'activité exercée par le recourant sur le domaine public. Il existe également un intérêt de santé et de sécurité publiques à refuser la poursuite de l'activité litigieuse au vu des nombreux manquements constatés aux prescriptions sur les denrées alimentaires et en matière d'hygiène (consid. 5).Le recourant est averti, à tout le moins depuis 2011, du caractère précaire de son autorisation et du fait qu'elle serait révoquée à moyenne échéance. Il y a lieu néanmoins de prendre en considération la durée d'exploitation de son kiosque sur le domaine public (en l'occurence depuis 1999). Il se justifie de lui octroyer un délai de préavis de neuf mois pour lui permettre de se relocaliser, cas échéant de se reconvertir dans une autre activité. Moyennant ce délai de préavis, la mesure respecte le principe de la proportionnalité. Admission très partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.03.2016 GE.2015.0174

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 mars 2016
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; MM. Christian Edouard Michel
et Guy Dutoit; assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A. X.________,
à 1********,
représenté par Me Christian FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne,
Autorité concernée
Service de la consommation et des
affaires vétérinaires,
Section affaires vétérinaires,
à  Epalinges,
Objet
Recours A. X.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 20 juillet 2015
Vu les faits suivants:
A.
En novembre 1997, A. X.________ a sollicité auprès de la Municipalité de
Lausanne (ci-après: la Municipalité) l'autorisation d'exploiter un kiosque sur
la place 2********, à 1********.
Le Service de la police du commerce de Lausanne (ci-après:
la Police du commerce) a accusé réception de cette demande le 7 septembre 1998.
A titre informatif, il a transmis à l'intéressé les conditions auxquelles était
soumis l'octroi d'une telle autorisation.
Le 8 juin 1999, la Police du commerce a accordé à A.
X.________ l'autorisation d'exploiter un kiosque à 1********, place 2********, devant
le commerce "Y.________", dès le 1
er
octobre 1999, durant
la saison hivernale. L'autorisation délivrée était soumise notamment aux
conditions suivantes: elle était personnelle et intransmissible (ch. 1), la
présence régulière du bénéficiaire étant indispensable. Un éventuel aide
n'était pas en droit de travailler seul (ch. 2). La décision posait plusieurs
conditions en matière d'aménagement et de propreté (ch. 3). La durée
d'exploitation était limitée du 1
er
octobre au 15 mars (ch. 5). Il
était expressément spécifié que le kiosque devait conserver un caractère
temporaire et être évacué au terme de la saison (ch. 5.2). L'emplacement était
renouvelé automatiquement d'année en année sauf résiliation écrite de la part
de l'intéressé (ch. 5.3). Les produits autorisés à la vente étaient des glaces
ou marrons selon la saison, divers produits de petite confiserie, tels que
pop-corn, bonbons, chocolats, etc., des boissons sans alcool, en flacon ou en boîte
à usage unique (ch. 6.1). La vente d'autres produits devait obligatoirement
être soumise pour approbation (ch. 6.2). Une clause de résiliation ou de
renonciation était prévue, dans les termes suivants:
"
7
RESILIATION –
RENONCIATION
7.1 La Direction de police et des
sports peut retirer ou ne pas renouveler une autorisation lorsque le titulaire
ne remplit plus les conditions de l'octroi ou malgré un avertissement, il
n'observe pas les dispositions réglementaires, ne respecte pas les présentes
conditions ou ne s'acquitte pas, dans les délais, de ses obligations
financières.
7.2 Il en va de même lorsque le
titulaire ne respecte pas les instructions données par les fonctionnaires
compétents (service des denrées alimentaires, service d'assainissement,
personnel de police, groupe de travail de la Direction de police et des sports,
etc).
7.3 [...]."
Le 16 janvier 2001, la Police du commerce a délivré
à A. X.________ l'autorisation d'exploiter un kiosque, à 1********, sur la
place 3******** durant la saison estivale aux conditions figurant dans
l'autorisation. Il était rappelé sous point 1.2 que l'autorisation était personnelle
et intransmissible, qu'elle était accordée à bien plaire et qu'elle pouvait
être résiliée en tout temps, sans préavis ni dédommagement.
B.
Le 20 juin 2003, la Police du commerce a notifié un avertissement à A. X.________,
après avoir constaté qu'une personne, sans autorisation, travaillait seule dans
son kiosque de la Place 3********. Il était averti que dans le cas où il ne
respecterait pas scrupuleusement à l'avenir les dispositions régissant l'exploitation
des kiosques à 1********, ainsi que la législation qui en découle, une
procédure en retrait de l'autorisation d'exploiter son kiosque serait ouverte à
son encontre, conformément à l'art. 11 des Prescriptions municipales concernant
la police des marchés et des foires et les ventes sur la voie publique du 9
janvier 1976 (ci-après: PPMVP).
Le 28 octobre 2003, la Police du commerce a constaté,
lors d'une visite d'inspection, que A. X.________ cuisinait dans son kiosque de
la Place 2******** des gaufres et des crêpes, alors qu'il n'avait requis aucune
autorisation, contrairement aux exigences figurant au point 6.2 de
l'autorisation d'exploiter du 8 juin 1999. Il était relevé que l'absence de
raccordement de son kiosque au réseau d'eaux claires et usées de la ville
excluait toute possibilité de cuisiner des produits alimentaires sur place, le
niveau d'hygiène minimum requis n'étant pas atteint. Il lui était dès lors
demandé de cesser, sans délai, la production de crêpes et de gaufres.
C.
Le 20 mars 2006, la Police du commerce a autorisé A. X.________ à
échanger son emplacement pour l'exploitation d'un kiosque saisonnier (période
estivale), sis sur la place 3********, avec celui d'un autre exploitant, au
bénéfice d'un emplacement sur la place 2********. L'autorisation était
notamment soumise aux conditions suivantes: elle était personnelle et
intransmissible, délivrée à bien plaire et résiliable en tout temps, sans
préavis ni dédommagement (ch. 1.2). Le kiosque pouvait être exploité, durant la
saison estivale, du 1
er
avril au 15 septembre et, durant la saison
hivernale, du 1
er
octobre au 15 mars (ch. 5.1). Le kiosque devait
garder un caractère temporaire, c'est-à-dire être facilement démontable (chif.
5.2). L'autorisation comportait plusieurs prescriptions en matière
d'aménagement et propreté (ch. 3) et imposait diverses obligations à son
bénéficiaire (ch.4). Les marchandises suivantes pouvaient être vendues: glaces
ou marrons selon la saison, divers produits de petite confiserie, tels que
pop-corn, bonbons, chocolats etc., boissons sans alcool en récipient à usage
unique, les bouteilles en verre étant interdites (ch. 6.1). La vente d'autres
produits devait obligatoirement être soumise à la police du commerce pour
approbation (ch. 6.2). Lorsque le titulaire ne remplissait pas les conditions
de l'octroi ou si, malgré un avertissement, il n'observait pas les dispositions
réglementaires, ne respectait pas les présentes conditions ou ne s'acquittait
pas dans le délai, de ses obligations financières, la Direction de la sécurité
publique pouvait retirer ou ne pas renouveler l'autorisation (ch. 7.1). Il en
allait de même lorsque le titulaire ne respectait pas les instructions données
par les fonctionnaires compétents (inspection des denrées alimentaires, service
d'assainissement, personnel de police, groupe de travail de la Direction de la
sécurité publique, etc) (ch. 7.2).
Le 19 juin 2007, le SCAV, a procédé à une inspection
du kiosque. Selon le rapport d'inspection daté du même jour, les manquements suivants
aux règles sur l'hygiène et les denrées alimentaires ont été constatés: 1. Auto
contrôle: pas de fiches de contrôles présentes, appliqué globalement. 2. Denrées
alimentaires: absence d'étiquetage sur les amandes préemballées. 3. Processus
et activités: absence de thermomètre dans l'armoire frigorifique (le seul
présent est en panne). 4. Locaux et équipements: une seule plonge à
disposition. Il s'agissait toutefois, selon le SCAV, de défauts mineurs qui
n'ont pas donné lieu à une décision.
D.
Le 29 janvier 2008, la Police du commerce a délivré à A. X.________ une
autorisation d'exploitation annuelle pour son kiosque situé sur la place 2********
aux conditions fixées dans l'autorisation. La vente des marchandises
"marrons et glaces" était admise. Entraient dans cette catégorie les
marrons, les glaces, la confiserie (chocolat, pop-corns, bonbons, chips, etc.),
les boissons sans alcool (eaux minérales, bières sans alcool, etc.), les
gaufres et les crêpes (ch. 2.2). L'autorisation portait également sur
l'installation de chaises et de tables sur une surface de 9 m², selon un plan
annexé. L'autorisation était personnelle et intransmissible (ch. 1.2). Elle
était accordée à bien plaire et elle pouvait être résiliée en tout temps, sans
préavis ni dédommagement (ch. 1.3). Le kiosque devait conserver un caractère
amovible (ch. 5.1). L'autorisation était renouvelée automatiquement d'année en
année, sauf si elle était retirée ou en cas de résiliation écrite (ch. 6.1). Elle
pouvait être retirée ou ne pas être renouvelée, lorsque le titulaire de
l'autorisation ne remplissait plus les conditions d'octroi ou si, malgré un
avertissement, il n'observait pas les dispositions réglementaires, ne
respectait pas les conditions de l'autorisation ou ne s'acquittait pas, dans
les délais, de ses obligations financières (ch. 6.2).
Des exigences relatives à l'hygiène des denrées
alimentaires étaient également prescrites par le SCAV (ch. 5.10 à 5.14).
L'intéressé devait notamment disposer d'un jerrican d'eau potable muni d'un
robinet pour le lavage des mains, de savon liquide et d'essuie-mains en papier
à usage unique (ch. 5.11.4, 5.11.5, et 5.11.6). Les prescriptions en matière
d'hygiène alimentaire devaient être par ailleurs scrupuleusement respectées (ch.
5.13). Quant à la Direction des travaux, service assainissement, elle exigeait
que le kiosque soit raccordé au réseau des eaux usées. Dans l'attente des
travaux nécessaires à un tel raccordement, l'exploitant devait être en
possession de récipients munis d'un dispositif de fermeture, stockés à l'extérieur
du kiosque, afin d'y mettre ses eaux usées. Ces récipients devaient être vidés
dans des installations d'évacuation raccordées à la station d'épuration (STEP)
(ch. 5.15). Les eaux usées devaient être évacuées dans des installations
raccordées à la STEP, mais en aucun cas dans les bouches d'égout ou dans les
zones de verdure (ch. 5.16). Tous les kiosques proposant des mets chauds, y
compris les kiosques "marrons et/ou glaces" vendant également des
gaufres et des crêpes devaient être équipés d'un séparateur de graisse.
Le 3 juillet 2008, A. X.________ a été informé par la
Police du commerce que seuls les kiosques ayant reçu une autorisation d'ouverture
journalière jusqu'à 24 heures pouvaient être ouverts jusqu'à cette heure.
S'il souhaitait pouvoir bénéficier de ces horaires élargis, il était invité à
déposer une demande dans ce sens. Il était également invité à respecter les
limites admises pour l'installation de chaises et de tables, le service précité
ayant constaté à plusieurs reprises durant le mois de juin 2008 que ces limites
étaient dépassées.
E.
Le 11 août 2008, la Police du commerce a notifié à A. X.________ un
avertissement en raison des manquements suivants constatés lors d'un contrôle
du 5 août 2008:
-
Du
mobilier (tables et chaises) avait été installé en dehors de la zone autorisée.
-
Un grand
parasol avait été installé sans autorisation à l'extérieur.
-
Une
machine à barbe à papa était installée en dehors du périmètre autorisé.
-
Des
déchets étaient stockés à l'extérieur.
-
Le service
à la clientèle était effectué par deux personnes sans autorisation de travail
et en l'absence de l'exploitant.
Après avoir rappelé les conditions applicables à
l'autorisation, délivrée le 29 janvier 2008, la Police du commerce a pris
acte de l'engagement de A. X.________ de se mettre en conformité et de
respecter à l'avenir ces conditions. En cas de non-respect de ses engagements, A.
X.________ était averti qu'il serait dénoncé à l'autorité compétente et qu'une
procédure en retrait de l'autorisation d'exploiter serait initiée à son
encontre, conformément à l'art. 11 PPMVP.
F.
Le 3 décembre 2008, le SCAV a procédé à une inspection du kiosque de A. X.________.
Le rapport d'inspection, daté du même jour, (n° de référence 5********) fait
état des manquements suivants aux règles sur l'hygiène et les denrées
alimentaires:
"1. Auto contrôle: aucune
documentation établie (le responsable travaille seul), application partielle
(voir points ci-dessous). 2. Denrées alimentaires: stockage des denrées
alimentaires mal structuré. 3. Processus et activités: absence de distributeur
de savon et papier à usage unique au lave-mains du personnel. Le thermomètre de
l'armoire frigorifique est en panne. La température du congélateur est de -
16.5 degrés. 4. Locaux et équipements: couvercle du congélateur très abimé.
Revêtement du sol vétuste, très usé. Une seule plonge est à disposition dans ce
point de vente, mais non fonctionnelle (absence d'eau froide dans le récipient
dessous). Absence d'eau chaude également. 5. Remarque: Ce commerce n'est pas
raccordé au réseau d'eau potable. Le responsable nous informe qu'un projet de
transformation est prévu pour fin mars 2009."
Le SCAV a considéré que les manquements sous point 4
étaient des défauts majeurs. Un délai au 31 décembre 2008 a été imparti à
l'intéressé pour corriger les points 2 et 3. Concernant les points 4 et 5, un
plan de mesures et un descriptif détaillé devaient être soumis au SCAV dans le
délai précité.
Le rapport de "réinspection" du 13 mai
2009 (n° de référence 6********) mentionne que les mesures demandées ont été
effectuées et qu'un projet de transformation était en cours.
Le 17 août 2009, le SCAV a procédé à des
prélèvements sur un échantillon de boisson "
granité citron
"
servi par l'intéressé dans son kiosque. Selon le rapport d'analyse du 24 août
2009 (n° de référence 7********), la teneur en germes aérobies était supérieure
à la valeur de tolérance. L'hygiène d'entretien du distributeur était jugée
insuffisante.
G.
En 2009, A. X.________ a sollicité auprès de la police du commerce
l'autorisation d'installer un nouveau kiosque en remplacement de l'ancien qui
était vétuste. La société Z.________ Sàrl a transmis, le 23 mars 2009, un
projet qui comporte un croquis de la structure projetée. Il s'agit d'un
pavillon en bois vitré sur les quatre côtés.
L'intéressé a réitéré sa demande le 6 janvier 2010.
La Police du commerce s'est déterminée le 6
septembre 2010. Elle exposait que le remplacement ou la réfection du kiosque
posait des problèmes en termes d'intégration au site et de raccordement au
réseau des eaux qui n'étaient pas résolus à ce jour. La recherche d'une
solution pour l'exploitation du kiosque, pouvant éventuellement aboutir à la
proposition d'un autre emplacement, était à l'étude. Dans l'intervalle,
l'intéressé était autorisé à continuer l'exploitation de son kiosque aux
conditions fixées dans l'autorisation du 29 janvier 2008.
H.
Le 5 avril 2011, le SCAV a procédé à une nouvelle inspection du kiosque.
Le rapport d'inspection, daté du même jour (n° de référence 8********), fait
état des manquements suivants aux règles sur l'hygiène et les denrées
alimentaires: absence d'une fiche de contrôle des températures, absence de
protection sur la pâte à crêpes dans l'armoire frigorifique (ni film ni
couverture), traçabilité d'un fromage inexistante (absence de date), thermomètre
de l'armoire frigorifique pas visible, plaques à crêpes, bouilloire, meuble du
lave-mains sales, réserve d'eau du lave-mains vide, robinet chancelant, travaux
de rafraichissement (sols, agencements en mauvais état) pas effectués. Il
s'agissait selon le SCAV de défauts majeurs. Un délai au 7 avril 2011 a été
imparti à l'intéressé pour remédier à ces défauts.
Un nouveau rapport d'inspection du 8 avril 2011 (n°
de référence 9********) indique que les travaux de nettoyage et de rangements ont
été effectués. Le SCAV relevait toutefois que les  travaux de mise en
conformité, prévus en 2009, n'avaient pas été effectués. Les infrastructures
étaient vétustes et le kiosque n'était toujours pas raccordé au réseau d'eau potable
de la ville.
I.
Le 23 juin 2011, la Police du commerce a délivré à A. X.________ une
autorisation annuelle, du 1
er
janvier au 31 décembre, pour la vente
de marrons et/ou de glaces, valable dès le 1
er
juin 2011. Dans sa
lettre d'accompagnement de cette décision, l'autorité a précisé que cette
autorisation avait un caractère temporaire, l'intéressé ayant été rendu
attentif lors d'une séance, qui s'était déroulée le 20 avril 2011 et à laquelle
avait également participé le SCAV, que cette autorisation était limitée dans le
temps. En effet, la Place 2******** devait subir des modifications dans un
avenir relativement proche. Toutefois, afin de répondre au besoin urgent en
termes d'hygiène et, dans la mesure où l'intéressé possédait déjà un autre
cabanon présentant les mêmes caractéristiques qu'actuellement, il était
autorisé à titre exceptionnel à procéder au remplacement de son kiosque. Il était
encore rappelé que cette situation était temporaire, compte tenu des
changements à venir sur cette place.
L'autorisation était pour l'essentiel formulée dans les
mêmes termes que les autorisations précédentes. Elle était notamment soumise
aux conditions suivantes: L'autorisation était personnelle et intransmissible
(ch. 1.2) Elle était délivrée à bien plaire et résiliable en tout temps, sans
préavis ni dédommagement (ch. 1.3). Le kiosque devait conserver un caractère
amovible, c'est-à-dire être facilement démontable (ch. 5.1). Les marchandises
suivantes pouvaient être vendues: glaces ou marrons selon la saison, divers
produits de petite confiserie, tels que pop-corn, bonbons, chocolats etc.,
boissons sans alcool, gaufre, crêpes (ch. 2.2). La vente d'autres produits
devait obligatoirement être soumise au Service de la police du commerce pour
approbation. Les mêmes exigences relatives à l'hygiène des denrées alimentaires
que celles figurant dans l'autorisation du 29 janvier 2008 étaient prescrites
par le SCAV (ch. 5.10 à 5.14), il en allait de même pour les conditions fixées
par la Direction des travaux, service assainissement (ch. 5.15 à 5.17). Pour le
surplus, l'autorisation était reconduite automatiquement d'année en année, sauf
si elle était retirée ou en cas de résiliation écrite, étant rappelé qu'elle
avait un caractère temporaire (ch. 6.1). La Direction de la sécurité publique
et des sports pouvait retirer ou ne pas renouveler une autorisation, notamment
lorsque le titulaire ne remplissait plus les conditions de l'octroi ou si,
malgré un avertissement, il n'observait pas les dispositions réglementaires ou
ne respectait pas les conditions (ch. 6.2).
J.
Le 16 août 2011, le SCAV a procédé à des prélèvements sur des
échantillons de boissons "
granité menthe
" et "
granité
fraise
" servies par l'intéressé dans son kiosque. Selon le rapport
d'analyse du 25 août 2011 (n° de référence 10********), la teneur en germes
aérobies était supérieure à la valeur de tolérance. L'hygiène d'entretien du
distributeur était jugée insuffisante.
Le 25 juillet 2012, le SCAV a procédé à de nouveaux
prélèvements sur des échantillons de boissons "
granité à la menthe
"
et "
granité aux cerises
" servies par l'intéressé dans son
kiosque. Selon les rapports d'analyse des 31 juillet et 7 août 2012 (n° de
référence 11******** et 12********), la teneur en entérobactériacées, germes
d'origine fécale, était supérieure à la valeur de tolérance. L'hygiène de
préparation et/ou de conservation était jugée insuffisante.
Le 14 juin 2013, le kiosque de A. X.________ a fait
l'objet d'un contrôle de la part du Service de l'emploi, contrôle du marché du
travail et protection des travailleurs. Lors de ce contrôle, deux personnes employées
par ce dernier se sont enfuies lorsque les inspecteurs les ont interpellées.
Le 12 août 2013, le SCAV a procédé à une nouvelle
inspection du kiosque de A. X.________. Le rapport d'inspection, daté du même
jour (n° de référence 13********), fait état des manquements suivants aux
règles sur l'hygiène et les denrées alimentaires: absence de directives et de
fiches de contrôle, traçabilité insuffisante de certaines denrées alimentaires,
indication trompeuse de "jambon" sur les pancartes, non-respect des
règles d'hygiène: à savoir un cendrier plein présent à côté du lave-mains; la
machine à barbe à papa était dans un état catastrophique, protection contre les
expectorations (devant les plaques à crêpes) pas installée, revêtements du sol
pas nettoyés correctement. Le SCAV constatait également le très mauvais état du
support de la machine à barbe à papa, la mauvaise fixation de l'installation de
distribution d'eau chaude ainsi que du support des récipients d'eau, et le décollement
par endroits du revêtement du sol. Le SCAV exigeait des mesures de mise en conformité
dans un délai échéant au plus tard le 20 août 2013. Ces infractions ont été
dénoncées aux autorités pénales.
Un nouveau rapport d'inspection du SCAV du 2 septembre
2013 (n° de référence 14********) constate que l'intéressé ne s'était pas
pleinement exécuté à cette date. L'installation d'eau (lave-mains) n'était pas
encore fonctionnelle et le revêtement du sol se décollait par endroit.
K.
Le 3 septembre 2013, la Police du commerce a notifié à A. X.________ un
avertissement pour avoir employé des personnes sans les avoir annoncées au
préalable auprès dudit service, contrairement aux conditions fixées dans
l'autorisation du 23 juin 2011, ainsi que pour les infractions constatées par
le SCAV lors de son contrôle du 12 août 2013. L'intéressé était averti qu'en
cas de nouveaux manquements, une procédure en retrait de l'autorisation
d'exploiter son kiosque serait ouverte à son encontre, conformément à l'art. 11
PPMVP.
L.
Le 15 juillet 2014, le Service des routes et de la mobilité a constaté
que A. X.________ avait installé, sans autorisation, des enseignes
publicitaires. Il était invité à déposer une demande d'autorisation auprès de
ce service.
M.
Le 21 août 2014, le SCAV a procédé à de nouveaux prélèvements sur des
échantillons de jambon coupé, champignons cuits coupés, compote de pommes
cuite, crème de marrons. Selon le rapport d'analyse du 26 août 2014 (n° de
référence 15********), les prélèvements étaient conformes, sauf en ce qui
concerne les champignons cuits coupés pour lesquels les valeurs en germes
aérobies et entérobactériacées étaient supérieures aux valeurs de tolérance. Il
était relevé que le produit était fortement amoindri dans sa valeur
intrinsèque; les règles de bonnes pratiques de fabrication n'avaient pas été respectées
et/ou le produit n'avait pas été conservé dans des conditions appropriées.
Le 9 octobre 2014, le SCAV a procédé à une nouvelle
inspection du kiosque de A. X.________. Le rapport d'inspection/décision daté
du même jour (n° de référence 16********) fait état des manquements suivants
aux règles sur l'hygiène et les denrées alimentaires: concept d'autocontrôle incomplet,
absence d'un plan de nettoyage (directive) et d'une fiche de contrôle
correspondante pour la température des installations frigorifiques, jambon cuit
indiqué sur la carte mais jambon d'épaule servi, distributeur de savon pour le
lavage hygiénique des mains vide et ne fonctionne pas, absence d'étiquetage
(désignation, datage) sur une buche de fromage de chèvre, plonge présente dans
ce point de vente fixe exploité à l'année pas reliée au réseau de distribution
d'eau potable, absence d'évacuation des eaux résiduaires. Le SCAV a exigé le
raccordement du kiosque au réseau d'eaux claires et usées, conformément aux
art. 8 et 17 de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur sur
l'hygiène (OHyg; RS 817.024), avec un délai de mise en conformité au 31
décembre 2014. Il précisait que, passé ce délai, il limiterait l'autorisation
de vente aux seules denrées alimentaires préemballées et aux marrons chauds.
Le 9 décembre 2014, A. X.________ a informé la
Police du commerce qu'il était prêt à exécuter à ses frais les travaux pour le
raccordement de son kiosque au réseau des  eaux claires et usées de la ville.
N.
Suite à une nouvelle inspection du 7 avril 2015, le SCAV a décidé d'interdire,
avec effet immédiat, la préparation, la manipulation, et la fabrication de
denrées alimentaires dans le kiosque de A. X.________. Seule les denrées
alimentaires préemballées ainsi que les marrons chauds pouvaient être vendus
(cf. "
rapport d'inspection/décision
", du 7 avril 2015). Les
manquements suivants aux règles sur l'hygiène et les denrées alimentaires étaient
relevés: absence de déclaration obligatoire pour les modes de production d'œufs
interdits en Suisse, plonge présente dans ce point de vente fixe exploité à
l'année pas reliée au réseau de distribution d'eau potable, système de pompage
défectueux, jerricans de remplissage sales, absence d'évacuation directe des
eaux résiduaires.
Le 10 avril 2015, A. X.________, désormais
représenté par un avocat, a formé opposition à la décision du SCAV du 7 avril
2015. Il concluait préalablement à l'octroi de l'effet suspensif à ladite
opposition, et au fond à la réforme de la décision en ce sens qu'il soit
autorisé à vendre des crêpes, des gaufres et des glaces dans l'attente du raccordement
de son kiosque au réseau des eaux claires et usées, un nouveau délai pour
procéder lui étant imparti. Il ne contestait pas les manquements qui lui
étaient reprochés par le SCAV mais il estimait qu'ils ne lui étaient pas
imputables; le principal problème résidait selon lui dans le fait qu'il n'avait
pas obtenu les autorisations nécessaires pour se conformer aux exigences légales,
ses demandes auprès de la Police du commerce étant restées à ce jour sans
réponse.
Par décision du 4 mai 2015, le Chimiste cantonal a
rejeté la demande d'effet suspensif de l'intéressé.
O.
Parallèlement à cette procédure, A. X.________, sous la plume de son
avocat a, de nouveau, interpellé la Police du commerce les 10 et 20 avril 2015 afin
qu'elle se prononce sur sa proposition de raccordement, à ses frais, au réseau
des eaux claires et usées de la ville.
Le 22 avril 2015, le Chef de la Direction des
sports, de l'intégration et de la protection de la population, dont dépend la
Police du commerce, a répondu  de la manière suivante:
"Nous rappelons qu’à la suite
de différents contrôles effectués ces dernières années par les services
communaux et cantonaux, des manquements importants ont été constatés par
rapport aux lois et règlements en vigueur, notamment quant au respect des
mesures d’hygiène, de la loi sur le travail, de l'annonce de ses employés
auprès du service de la police du commerce et des règles d’affichages publicitaires.
Le 3 septembre 2013, à la suite
d’un contrôle du service de l’emploi et du service de la consommation et des
affaires vétérinaires (SCAV), le service de la police du commerce a adressé à
M. X.________ un courrier dans lequel il lui a été rappelé les règles à
respecter et ses engagements  concernant l’exploitation de son commerce.
Dans le courant du mois de juin
2014, il a été constaté par l’office de signalétique urbaine que M. X.________
avait apposé des enseignes contre les parois de son kiosque et installé
plusieurs chevalets autour du kiosque, sans autorisation.
Lors d’un contrôle effectué le 9
octobre 2014 par le SCAV, il a été constaté que M. X.________ ne respectait pas
les consignes que ce service lui avait fixées pour l’usage des vaches à eau,
qu’il n’était pas autorisé à remplir à la fontaine. Des lors, un délai lui a
été imparti au 31 décembre 2014 pour raccorder le kiosque au réseau d’eau
potable et aux eaux usées. Nous rappelons en effet que M. X.________ avait
obtenu du SCAV de pouvoir faire usage de jerricans à eau et bénéficier ainsi de
la possibilité d’effectuer des préparations sur place, pour autant qu’il
maintienne ces récipients en parfait état de propreté et qu’il les remplisse
sur un robinet d’eau potable en fonction d’un accord passé avec un commerçant
voisin. Cette tolérance a été prolongée de fait jusqu’au contrôle du 7 avril
2015.
A la suite de ce dernier contrôle,
le SCAV n’a admis que la vente de denrées alimentaires préemballées et de
marrons chauds en raison des nouveaux et graves manquements constatés, qui ne
sont pas liés aux seules installations, mais aussi aux produits utilisés et au
manque de nettoyage et d’hygiène. Votre client n’a dès lors pas souhaité
poursuivre l'exploitation du kiosque à ces conditions. Cette décision ne relève
cependant que de sa seule initiative.
Nous rappelons que la Ville de
Lausanne n’entre pas en matière pour de tels investissements privés sur le
domaine public et assimilé, même si l'exploitant prend à sa charge tous les
frais inhérents à ces raccordements et si les travaux sont techniquement
possibles. Cette condition était connue de votre client depuis de nombreuses
années.
C’est notamment pour cette raison
que l’autorisation pour l’exploitation du kiosque délivrée le 23 juin 2011 a un
caractère temporaire.
En outre, à de nombreuses reprises
dans le passé, votre client a été informé qu’un déplacement à un autre endroit
était envisagé pour différentes raisons, notamment un nouvel aménagement de la
place 2********.
De ce fait, la Ville de Lausanne
n’admettra pas les travaux de raccordement d’eau à cet endroit et ne souhaite
pas y maintenir l'exploitation d’un kiosque tel que celui exploité par M. X.________.
Dès lors, la Direction des sports,
de l'intégration et de la protection de la population est sur le point de
proposer à la Municipalité de ne pas renouveler l'autorisation qui a été
délivrée à M. X.________ le 23 juin 2011 au-delà du 31 décembre 2015.
Un projet d’installation d’une
structure avec des aménagements conformes aux législations en vigueur à la rue 17********/place
18******** est à l’étude mais ce nouvel emplacement, s’il devait se
concrétiser, ne pourrait lui être proposé sans aucune certitude sur les délais
nécessaires.
De manière à respecter votre droit
d’être entendu, nous vous octroyons un délai au 8 mai 2015 pour faire parvenir
au service de la police du commerce vos déterminations à ce sujet. Ce service
préparera le dossier qui sera ensuite soumis à la Municipalité pour décision,
laquelle vous sera notifiée ultérieurement et sera assortie des moyens de
droit."
A. X.________, sous la plume de son avocat, s'est
déterminé le 7 mai 2015. Selon lui, la décision du SCAV du 7 avril 2015 était
fondée exclusivement sur l'absence d'installations conformes et non sur
d'autres manquements aux règles sur l'hygiène ou les denrées alimentaires. Il
relevait à cet égard que le SCAV était disposé à lever l'interdiction de
préparer, manipuler et fabriquer des denrées alimentaires dans son kiosque,
dans la mesure où celui-ci serait raccordé au réseau des eaux claires et usées,
ce qui dépendait uniquement de la Municipalité. Il se prévalait en outre de sa
liberté économique et exposait que l'interdiction précitée avait de graves
conséquences sur sa situation financière, car la seule vente de boissons et
produits préemballés ne lui procurait pas des revenus suffisants pour entretenir
sa famille. Il contestait par ailleurs que l'autorisation d'exploiter délivrée en
2011 ait un caractère temporaire puisqu'elle avait un contenu identique à celle
délivrée en 2006 et qu'elle avait été renouvelée chaque année depuis lors.
S'agissant du réaménagement de la Place 2********, les travaux prévus dans la
partie Nord de cette place n'étaient prévus, selon les informations en sa
possession, qu'en 2017, de sorte qu'ils ne justifiaient pas selon lui le non-renouvellement
de son autorisation pour l'année 2016. Quant à la proposition de lui octroyer
un emplacement alternatif pour l'installation de son kiosque, il estimait
qu'elle n'était pas acceptable, dans la mesure où aucune garantie ne pouvait
lui être fournie sur la date à laquelle il pourrait obtenir un nouvel
emplacement. Il maintenait sa demande de raccordement au réseau des eaux
claires et usées de la ville et s'opposait au refus, annoncé par le Chef de la
Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population, de
renouveler son autorisation d'exploiter pour l'année 2016. A. X.________ a été
entendu oralement par la Direction des sports, de l'intégration et de la
protection de la population, le 21 mai 2015.
Le 31 mai 2015, il a sollicité du Chimiste cantonal
l'autorisation temporaire d'exploiter son commerce jusqu'au 31 décembre 2015, "
date
à laquelle l'exploitation du kiosque devrait prendre fin suite au réaménagement
probable de la place 2********
". Il demandait en substance à ce que
l'interdiction prononcée à son égard le 7 avril 2015 soit levée jusqu'à cette
date, en précisant qu'il avait trouvé une solution temporaire pour
l'approvisionnement en eaux claires et qu'un établissement voisin l'autorisait
à utiliser sa cuisine pour la préparation de sa pâte à crêpes.
Le SCAV a procédé à une inspection du kiosque, le 23
juin 2015. Le rapport d'inspection/décision du 23 juin 2015 (n° 19********) comporte
les conditions auxquelles l'autorisation temporaire demandée pourrait être
délivrée, à savoir que la fabrication de la pâte à crêpes dans les locaux de
l'établissement voisin soit effectuée tous les jours, que la conservation de la
pâte soit assurée dans une armoire frigorifique et surveillée dans le cadre
d'un autocontrôle de cet établissement, que l'approvisionnement en eaux claires
par le robinet de l'immeuble attenant soit effectué à l'aide de deux jerricans
neufs au moyen d'un tuyau neuf, avec contrôle journalier, fiche de contrôle
remplie et procédure de rinçage appliquée tous les jours. Enfin, l'intéressé devait
s'engager à exploiter seul son commerce.
P.
Par décision du 24 juin 2015, le Chimiste cantonal a autorisé A. X.________
à vendre des denrées alimentaires préparées sur place selon les limites fixées
jusqu'ici par la Police du commerce et aux conditions figurant dans le rapport
d'inspection/décision précité du 23 juin 2015 (n° 19********). Il est précisé
que cette autorisation est exceptionnelle, qu'elle est accordée jusqu'au 31
décembre 2015, et qu'aucune prolongation ne sera accordée. Cette décision n'a
pas été contestée.
Le 26 juin 2015, A. X.________ s'est adressé au
Syndic de Lausanne pour lui exposer sa situation personnelle et familiale et
solliciter la prolongation de son autorisation d'exploiter son commerce sur la
place 2******** ou la mise à disposition d'un autre emplacement.
Q.
Par décision du 20 juillet 2015, la Municipalité de Lausanne a retiré à A.
X.________ l'autorisation temporaire, délivrée le 23 juin 2011, d'exploiter son
kiosque sur la place 2********, avec effet au 31 décembre 2015, sans
possibilité de prolongation au-delà de cette date. Elle a également retiré
l'effet suspensif à un éventuel recours contre cette décision. Elle rappelait
que l'autorisation litigieuse mentionnait explicitement son caractère
temporaire, ainsi que le fait qu'elle avait été délivrée à bien plaire et qu'elle
pouvait être résiliée en tout temps, sans préavis ni dédommagement. Par
ailleurs, les précédentes autorisations avaient également été délivrées à bien
plaire et elles étaient également résiliables en tout temps et sans
dédommagement. L'intéressé avait été informé régulièrement, depuis 2011, que la
Municipalité n'entendait pas maintenir sur la place 2******** l'exploitation
d'un kiosque tel que le sien. Elle estimait que la liberté économique de
l'intéressé était respectée, dans la mesure où il avait bénéficié d'un délai
largement suffisant pour anticiper les effets de la décision. Elle retenait
également qu'il n'avait pas respecté, à de nombreuses reprises, les conditions
auxquelles étaient soumises son autorisation, notamment les prescriptions en
matière d'hygiène et les dispositions du droit du travail, ce qui justifiait
également le retrait de l'autorisation.
R.
Par acte du 14 septembre 2015, A. X.________ a recouru contre la
décision du 20 juillet 2015 précitée devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Il conclut, avec suite de frais et dépens,
préalablement à la restitution de l'effet suspensif et, sur le fond,  à
l'admission du recours et à la réforme de la décision en ce sens que
l'autorisation d'exploiter un kiosque à la Place 2******** est renouvelée pour
une durée indéterminée et qu'il soit autorisé à raccorder son établissement au
réseau des eaux claires et usées. Il conclut subsidiairement à l'annulation de
la décision précitée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelles instruction et décision dans le sens des considérants. Le recourant se
plaint en substance que le retrait de son autorisation porte une atteinte
inadmissible à sa liberté économique et le priverait de toute ressource
financière pour entretenir sa famille. Il se plaint également d'une inégalité
de traitement par rapport aux titulaires de baux commerciaux, qui seraient
placés dans une situation nettement plus favorable que la sienne. Il se prévaut
subsidiairement d'une violation des règles de procédure du droit communal qui
devraient conduire selon lui à l'annulation de la décision.
Le recourant a également requis, au titre de mesures
d'instruction, la "
consultation de la Direction compétente pour
investiguer plus avant la question des éventuels travaux futurs de la place 2********,
notamment dans sa partie Nord, afin qu'elle renseigne l'autorité de recours sur
les échéances de ceux-ci et leur déroulement
". Il requiert en outre
que le SCAV soit invité à "
se positionner sur la présente affaire, et
notamment, être amené à préciser les mesures d'hygiène effectivement
préconisées pour le kiosque du recourant et les mesures propres à y répondre
".
Le SCAV a produit son dossier le 15 octobre 2015.
La Municipalité, autorité intimée, a répondu le 10
novembre 2015. Elle s'en est remise à justice s'agissant de la demande de
restitution de l'effet suspensif par le recourant. Sur le fond, elle conclut au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle maintient
qu'elle ne souhaite pas, pour des motifs d'esthétique et d'intégration au site,
autoriser à l'avenir des cabanons tels que celui du recourant. Elle maintient
que la décision attaquée se justifie aussi par les manquements répétés du recourant
aux  conditions d'octroi de l'autorisation litigieuse.
L'autorité intimée a également produit son dossier.
Par décision du 19 novembre 2015, l'effet suspensif
au recours a été restitué.
Le recourant s'est encore déterminé le 15 janvier
2016. Ses déterminations ont été transmises aux parties, pour information.
S.
Le Tribunal a ensuite statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Le recourant requiert la consultation de l'autorité communale compétente
pour la planification des travaux sur la place 2******** ainsi que celle du SCAV.
Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) inclut
pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à
leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid.
3.2; ATF 137 IV 33 consid. 9.2; ATF 136 I 265 consid. 3.2, et les arrêts
cités). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver
soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater
ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits
(ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb). Il n'empêche pas l'autorité de mettre un terme
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid.
4.3.2; ATF 136 I 229 consid. 5.3).
En l'occurrence, les mesures d'instruction requises
n'apparaissent pas nécessaires à l'établissement des faits pertinents pour
l'issue du litige, au vu des considérants qui suivent. Le Tribunal s'estime
suffisamment renseigné par les dossiers de l'autorité intimée et du SCAV pour se
prononcer en toute connaissance de cause. Il n'est dès lors pas donné suite aux
réquisitions précitées du recourant.
2.
Le recourant se plaint d'une violation des règles de procédure du droit
communal. Il estime que la Municipalité ne serait pas compétente pour rendre la
décision attaquée. Selon lui, au vu de la règlementation applicable, c'est la
Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population qui
était compétente. Il aurait été privé dès lors d'une instance de contrôle. La
décision entreprise devrait être annulée de ce chef.
a) La compétence des autorités administratives et du
juge administratif est déterminée impérativement par la loi (cf. arrêt
GE.2011.0150 du 31 janvier 2012 consid. 4a, et les références citées; cf. aussi
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne
2011, p. 267). L'autorité que la loi désigne comme compétente n'est donc pas
autorisée à déléguer son pouvoir de décision à une autre instance, que ce soit de
manière générale ou dans un cas particulier, sauf si la loi l'y autorise
expressément. Elle ne peut pas non plus renoncer à sa compétence ni la
modifier. Les justiciables ont un droit à ce que l'autorité exerce sa
compétence et le fasse entièrement (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence
Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 1 ad
art. 6 LPA-VD; Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., p. 269).
b) L'art. 81 du règlement général de police de la
Commune de Lausanne du 27 novembre 2001, en vigueur depuis le 1
er
mai 2003 (ci-après: le RGP), soumet l'utilisation du domaine public à
l'autorisation préalable de la Municipalité ou de la direction municipale que
désigne la Municipalité (art. 82 RGP). L'art. 113 RGP précise que nul ne peut
exercer une activité commerciale temporaire sans être préalablement au bénéfice
d'une autorisation de la Direction, assortie d'un emplacement. Sauf disposition
contraire du règlement, la Direction, chargée de la sécurité et de l'ordre
public est compétente, sous réserve de recours à la Municipalité, pour prendre
les décisions particulières nécessaires à l'application du règlement, notamment
pour délivrer les autorisations prévues par les dispositions spéciales (art. 12
RGP). Toute décision administrative d'une direction est susceptible de recours
à la Municipalité. La procédure est régie par des dispositions réglementaires
édictées par la Municipalité (art. 17 RGP).
Sur la base de la délégation figurant à l'art. 110
RGP, la Municipalité a édicté les prescriptions municipales concernant la
police des marchés et des foires et les ventes sur la voie publique précitées
(PPMVP). L'art. 29, applicable aux ventes sur la voie publique, dispose que nul
ne peut se livrer à la vente sur la voie publique, en dehors des marchés, s'il
n'est pas au bénéfice d'une autorisation délivrée par la Direction de police
(actuellement la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de
la population).
Conformément aux art. 12, 113 RGP, et 29 PPMVP
précités, la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population est compétente pour délivrer, et donc retirer, une autorisation
d'exploiter une activité commerciale sur le domaine public, ladite décision
étant susceptible d'un recours auprès de la Municipalité (art. 17 RGP).
c) La Municipalité peut toutefois se substituer à
l'autorité inférieure pour décider à sa place (cf., en droit fédéral, l'art. 47
al. 4 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et
de l'administration – LOGA; RS 172.010; cf., pour des situations semblables,
GE.2014.0017 du 4 juillet 2014 consid. 2; FI.2011.0019 du 16 août 2011
consid. 2; GE.1999.0083 du 18 novembre 1999 consid. 1b).
Le recourant fait certes valoir que le fait que la
Municipalité ait statué en lieu et place de la direction aurait eu
principalement pour conséquence de le priver d'une instance de recours. La
Municipalité a néanmoins clairement exprimé sa volonté de révoquer
l'autorisation litigieuse en rendant la décision attaquée et en se déterminant
dans la présente procédure de recours, toujours dans le même sens. Le renvoi de
la cause à la direction pour qu'elle rende une décision susceptible d'un
recours auprès de la Municipalité n'aurait dès lors aucun sens et se heurterait
au principe de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le
traitement des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des
actes sans portée réelle (cf. GE.2014.0017 du 4 juillet 2014 consid. 2;
CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 1c; cf. aussi Pierre Moor/Etienne
Poltier, op. cit., p. 264 s.).
Ce grief doit, partant, être rejeté.
3.
Le recourant fait valoir que le retrait de l'autorisation temporaire, délivrée
le 23 juin 2011, pour l'exploitation de son commerce à la Place 2********
porte atteinte à sa liberté économique.
a) La liberté économique est garantie à l'art. 27 al.
1 Cst. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès
à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I
378 consid. 6.1; ATF 137 I 167 consid. 3.1; ATF 132 I 97 consid. 2.1; ATF 128 I
19 consid. 4c/aa et les références citées).
Aux termes de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un
droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et
proportionnée au but visé. Lorsque la restriction n'est pas grave, la base
légale ne doit pas nécessairement être formelle (art. 36 al. 1, 2
e
phrase
Cst.
a contrario;
), mais peut se trouver dans des actes de rang
infra-légal ou dans une clause générale, ce que le Tribunal fédéral examine
sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 136 I 1 consid. 5.1; ATF 131 I 333
consid. 4; ATF 129 I 173 consid. 2.2; arrêt TF 2C_819/2014 du 3 avril 2015
consid.  5.1 et les arrêts cités). Pour le surplus, le Tribunal fédéral vérifie
librement si les exigences de l'intérêt public et de la proportionnalité sont
respectées (ATF 131 I 333 consid. 4; ATF 130 I 65 consid. 3.3; ATF 128 II 259
consid. 3.3). Sont admissibles les mesures de police, les mesures de politique
sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts
publics (par exemple, aménagement du territoire, politique environnementale) (ATF
140 I 218 consid. 6.2; ATF 132 I 97 consid. 2.1; ATF 125 I 322 consid. 3a;
arrêt TF 2C_793/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1). Sont en revanche prohibées
les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui
entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 140 I 218 consid. 6.2
et les arrêts cités).
b) Les biens du domaine public sont soumis à la
haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1
CC). Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent réglementer l'usage
qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe libres de décider
par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. Il existe
trois types d'usage du domaine public: l'usage commun, à savoir que tout un
chacun peut en faire usage, sans empêcher les autres d'en faire de même;
l'usage accru, qui implique une mise à contribution plus intense du domaine
public, qui limite son utilisation par d'autres et qui peut en principe être
soumis à autorisation (par ex. un stand d'information sur la voie publique);
finalement l'usage privatif qui exclut un usage pour les tiers (pose de rails,
de câbles, panneaux d'affichage public), soumis généralement à concession
(Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit Constitutionnel
suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 3
ème
éd, Staempfli
Berne  2013, n. 621). La jurisprudence a reconnu aux administrés un droit
conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment
commerciales (ATF 132 I 97 consid. 2.2; ATF 128 I 295 consid. 3c/aa). Le refus
d'une telle autorisation peut constituer une atteinte à la liberté économique
(arrêt TF 2C_819/2014 du 3 avril 2015 consid. 5.2) et il est soumis à
conditions: il doit être justifié par un intérêt public, reposer sur des motifs
objectifs et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique
administrative en matière d'autorisation ne doit pas vider de leur substance
les droits fondamentaux, en particulier le droit à l'égalité (art. 8 Cst.), ni
de manière générale ni au détriment de certains citoyens (ATF 121 I 279 consid.
2a). La jurisprudence a toutefois précisé qu'il n'y a aucun droit acquis à une
concession sans limite de temps (ATF 127 II 69).
c) En l'espèce, le recourant exploite un commerce
sur le domaine public depuis plusieurs années. Dans la mesure où l'autorisation
délivrée était limitée dans le temps et régulièrement renouvelée, il s'agit
plutôt d'un usage accru du domaine public, plutôt que d'une concession qui peut
justifier une durée d'exploitation suffisamment longue pour permettre d'amortir
les installations (André Grisel, Traité de droit administratif, tome II,
Neuchâtel 1984, p. 550). Le recourant peut en tout cas se prévaloir de sa
liberté économique garantie à l'art. 27 Cst. Il convient par conséquent
d'examiner si le retrait de l'autorisation litigieuse constitue ou non une
restriction admissible à sa liberté économique, sous l'angle de l'article 36
Cst.
4.
Aux termes de l'art 36 al. 1 Cst., la mesure litigieuse doit reposer sur
une base légale.
a) Dans le canton de Vaud, l'art. 2 al. 2 de la loi
sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) énumère les
attributions et tâches propres des communes. Parmi celles-ci, figurent
l'administration du domaine public, ainsi que les mesures propres à assurer l'ordre
et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. c
et d LC). Les attributions de la municipalité sont régies par les art. 41 ss
LC. L'art. 42 LC prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans
les limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles
concernent notamment l'administration du domaine public (art. 42 al. 1 chif.
2). L'utilisation du domaine public pour l'exercice d'une activité économique
relève donc de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la
sécurité, l'ordre et le repos public, de la salubrité, et au titre de la police
de l'exercice des activités économiques (art. 43 ch. 1, 3 et 6 LC).
Le Conseil communal de Lausanne a adopté sur la base
des art. 2 et ss LC, le règlement général de police de la Commune de Lausanne
du 27 novembre 2001 précité (RGP). Selon l'art. 81 RGP, le domaine public, en
particulier les voies publiques, les promenades et parcs publics, est destiné
au commun usage de tous (art. 81 RGP). Toute utilisation du domaine public de
nature à restreindre de quelque manière que ce soit, temporairement ou
durablement, cet usage commun est soumise à l'autorisation préalable de la municipalité
ou de la direction municipale que désigne la municipalité (art. 82 RGP; cf.
aussi art. 29 PPMVP).
b) Selon la jurisprudence, le règlement communal
adopté par l'organe législatif communal compétent constitue une base légale au
sens tant matériel que formel. Il offre les mêmes garanties, du point de vue de
la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent
une base légale suffisante. (ATF 135 I 233 consid. 2.1; arrêt TF 2C_1017/2011
du 8 mai 2012 consid. 5.2; et les références citées).
c) Les dispositions précitées, notamment le
règlement précité de police du 27 novembre 2001, constituent des bases
légales permettant de restreindre ou de refuser l'usage accru du domaine public
en vue de l'exercice d'une activité commerciale. La mesure litigieuse se fonde ainsi
sur une base légale suffisante, ce qui n'est au demeurant pas contesté par le
recourant.
5.
Le recourant conteste l'existence d'un intérêt public justifiant le
retrait de l'autorisation litigieuse (art. 36 al. 2 Cst.).
a) La liberté économique peut être restreinte pour
des motifs de police ou de politique sociale mais non pour des motifs de
politique économique. Elle peut également être restreinte pour d'autres
intérêts publics, par exemple pour des motifs d'aménagement du territoire, de
la protection du patrimoine ou de l'environnement (Auer, Malinverni, Hottelier,
op. cit., n. 988 et réf.). La détermination de la motivation de l'action de
l'Etat est donc un enjeu important lors d'une restriction à des activités
commerciales sur le domaine public. Les questions d'ordre culturel,
d'aménagement du territoire, d'esthétique et de besoins du consommateur locale entrent
ainsi en considération dans la pondération des intérêts en présence (arrêts TF 2C_442/2015
du 11 janvier 2016 consid. 7.1.1; 2C_32/2015 du 22 mai 2015 consid; 5.1; 2C_819/2014
consid. 5.2 et les arrêts cités). Encore faut-il que ces intérêts soient réels.
Il incombe donc aux juridictions de s'assurer de la réalité des motifs
d'intérêt public avancés par les autorités (François Bellanger, Commerce et
domaine public, in: Domaine public/5
e
Journée de droit administratif
2002, Genève 2004, p. 55-56).
b) Le recourant conteste que le retrait de
l'autorisation litigieuse soit justifié par des motifs d'aménagement du
territoire. Selon lui, le réaménagement projeté de la Place 2******** ne
justifie pas le retrait de son autorisation. Il explique que si des travaux
sont bien prévus sur cette place, ils concernent la partie Sud et non la partie
Nord où se trouve l'emplacement de son kiosque. Il conteste par ailleurs que
son cabanon pose des problèmes d'intégration sur cette place.
aa) Le recourant a été informé, déjà lors de
l'octroi de sa première autorisation en 1999, que celle-ci était temporaire. Ce
caractère temporaire a par la suite régulièrement été rappelé à l'occasion des
autorisations suivantes. Lors de la délivrance de l'autorisation litigieuse de
2011, le recourant a été expressément rendu attentif au caractère limité de
celle-ci, compte tenu notamment de modifications prévues à la Place 2********
dans un avenir proche. A cela s'ajoutait que le remplacement du kiosque avait
été autorisé à cette occasion pour des motifs d'hygiène uniquement, le
caractère temporaire de l'installation étant maintenu.
Il ressort des explications de l'autorité intimée,
que cette dernière a mené une réflexion d'ensemble pour les commerces sur la
voie publique et qu'elle entend notamment en diminuer le nombre et garantir une
meilleure intégration de telles installations dans l'environnement urbain. Elle
expose vouloir supprimer les cabanons en bois du domaine public. En effet, initialement
ce type d'installations devait être aménagé de manière à pouvoir être
facilement déplaçable, le domaine public n'étant pas, par essence, destiné à de
telles activités; généralement ils étaient déplacés deux fois par année à la
fin de l'hiver et de l'été, c'était d'ailleurs le cas pour le kiosque du
recourant durant plusieurs années. Par la suite, un certain nombre
d'exploitants, dont le recourant, ont obtenu une autorisation annuelle, et de
fait ces installations, initialement prévues pour être provisoires, sont
restées en place toute l'année, alors qu'elles n'avaient pas été soumises à une
procédure de construire et que leur esthétique et leur intégration au site
n'étaient pas toujours optimales. La Municipalité entend désormais privilégier
la vente dans des constructions durables, de meilleure qualité, mieux équipées
et soumises à un permis de construire, par exemple en réhabilitant divers
édicules ou constructions sur le territoire communal, tels d'anciennes
toilettes publiques ou arrêts de transports publics, comme le kiosque TL de 2********
ou l'édicule de 20******** au Nord-Est de la place 21********, en cours de
rénovation. Dans une même optique de réaménagement de l'espace public, afin de
permettre une animation de la ville et d'inciter ses habitants à se
réapproprier l'espace public, elle a autorisé des "food-trucks" qui
n'occupent le domaine public que la journée, notamment à la Place 3********. A
cela s'ajoutent des motifs d'esthétique et d'intégration, le kiosque du
recourant s'opposant, selon la Municipalité, à un aménagement digne de la Place
2********.
bb) En matière d'aménagement du territoire et de
police des constructions, les communes disposent d'une autonomie maintes fois
reconnue par la jurisprudence. Tel est en particulier le cas lorsqu'il s'agit
de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre
l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue
(ATF 132 II 408 consid. 4.3; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid.
2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 5.3.1; dans la jurisprudence cantonale
voir entre autres AC.2015.0022 du 26 octobre 2015 consid. 8b/cc; AC.2014.0220 du
9 septembre 2015 consid. 1b/bb et les références citées). Au vu des
explications circonstanciées de l'autorité intimée, il convient d'admettre que
les motifs de politique sociale et d'aménagement du territoire invoqués
constituent un intérêt public important justifiant une restriction dans la
poursuite de l'activité exercée par le recourant sur le domaine public. Ces
motifs emportant conviction, il n'y a pas lieu d'examiner dans le détail le
type de travaux projetés concrètement sur cette place, ni leur calendrier.
cc) Le recourant soutient encore que la position de
l'autorité intimée serait contradictoire, dans la mesure où elle a refusé
l'installation d'un cabanon neuf présentant selon lui un esthétisme moderne
ainsi que son raccordement au réseau des eaux et le fait qu'elle lui reproche à
présent le caractère vétuste de son cabanon ainsi que son manque d'équipement.
Ces critiques ne sont toutefois pas fondées. Comme indiqué ci-dessus, la
volonté de l'autorité intimée de maintenir le caractère précaire (amovible) du
cabanon litigieux ressort clairement des différentes autorisations délivrées au
recourant. Il est compréhensible dans ces conditions qu'elle ait toujours
refusé son raccordement au réseau des eaux claires et usées, ce qui lui aurait conféré
un caractère durable qui n'était pas souhaité. On ne peut dès lors pas lui
reprocher d'avoir adopté un comportement contradictoire. Ce grief doit donc
être rejeté.
c) L'autorité intimée justifie encore le retrait de
l'autorisation litigieuse par les nombreuses infractions aux prescriptions régissant
l'autorisation litigieuse, en particulier dans le domaine de l'hygiène
alimentaire et du droit du travail.
aa) La jurisprudence a déduit de l'art. 27 Cst. un
certain nombre de principes devant présider à l'octroi d'autorisations d'usage
accru du domaine public. L'espace susceptible d'être ouvert à de telles
utilisations étant par définition limité, les demandes dépasseront le plus
souvent les disponibilités, ce qui contraindra l'autorité à faire des choix.
Elle peut retenir les demandes les plus aptes à satisfaire les besoins de toute
nature du public, du point de vue de la qualité et de la diversité. Les
exigences d'hygiène peuvent ainsi être prises en considération. Une
autorisation d'usage accru du domaine public ne saurait en effet être délivrée
qu'à des candidats offrant toute garantie qu'ils respecteront scrupuleusement
les dispositions, notamment de police, régissant les activités qu'ils se proposent
d'exercer à la faveur de l'autorisation sollicitée et, en particulier, les
conditions d'hygiène qui doivent être respectées, lorsqu'ils ont l'intention de
vendre des denrées alimentaires (ATF 132 I 97 consid. 2.2; ATF 128 I 136
consid. 4.2 et les arrêts cités; arrêt TF 2P.145/2003 du 30 juillet 2003
consid. 4.2).
bb) Le recourant soutient que les infractions aux
prescriptions sur l'hygiène, constatées par le SCAV, sont dues exclusivement à
l'absence de raccordement de son cabanon aux eaux claires et usées de la ville.
Or, cette situation serait imputable à l'autorité intimée.
cc) Cette affirmation est inexacte. Les infractions
constatées par le SCAV, lors de ses différentes inspections, entre 2007 et
2015, ne concernent en effet pas seulement des faits en relation avec l'absence
de raccordement au réseau des eaux claires et usées. Elles portent également sur
les prescriptions sur les denrées alimentaires: absence d'étiquetage sur les
amandes préemballées, traçabilité d'un fromage inexistante, indication erronée
sur la carte des mets s'agissant du type de jambon servi, absence d'étiquetage
sur une buche de fromage de chèvre, absence de déclaration obligatoire pour les
modes de production d'œufs interdits en Suisse. Il a aussi été constaté le
non-respect d'un certain nombre de conditions d'octroi des autorisations
délivrées, soit l'absence d'annonce préalable à la Police du commerce de
personnes employées par le recourant, l'installation sans autorisation
d'enseignes publicitaires et le non-respect de l'aire d'exploitation de la
terrasse. En matière d'hygiène, les manquements constatés relèvent en outre de
négligences en termes d'entretien: il a ainsi été constaté à plusieurs reprises
que des appareils étaient défectueux ou sales (armoire frigorifique, plaque à
crêpe, machine à barbe à papa, distributeur de savon). Il a également été
constaté l'absence d'eau propre dans le réservoir réservé au lavage des mains
et l'absence d'essuie-mains. Enfin un manque d'hygiène a également été constaté
par la présence de germes dans certains produits préparés sur place (boissons
granités, champignons) par le recourant, en 2009, 2011, 2012 et 2014. Si les
problèmes relevés lors des différents contrôles du kiosque par les services
compétents ne se sont pas révélés particulièrement graves, ils se sont toutefois
répétés sur une longue période, soit entre 2007 et 2015, et ce malgré deux
avertissements notifiés par la Police du commerce en 2008 et 2013. Ils ont par
ailleurs motivé la décision du SCAV du 7 avril 2015 de retirer au recourant l'autorisation
de préparer des mets sur place. Force est ainsi d'admettre un intérêt public
important de santé et de sécurité publiques à éviter la poursuite de l'activité
litigieuse, au vu des nombreux manquements précités.
d) La décision contestée repose sur un intérêt
public suffisant au sens de l'art. 36 Cst.
6.
Le recourant conteste que le retrait de l'autorisation litigieuse
respecte le principe de la proportionnalité.
a) Selon le principe de la proportionnalité, énoncé
à l'art. 5 Cst., une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats
escomptés (règle de l’aptitude) et ceux-ci ne doivent pas pouvoir être atteints
par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); ce principe proscrit
enfin toute restriction allant au-delà du but visé: il exige un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis
(proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en
présence) (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; ATF 139 I 180 consid. 2.6.1; ATF 138 II
346 consid. 9.2 et les références citées).
b) En l'espèce, l'intérêt privé du recourant à pouvoir
exploiter son kiosque à l'endroit litigieux n'est pas contesté dans la mesure
où il lui permet de subvenir à son entretien et à celui de sa famille. Il convient
toutefois de relever que le recourant a été averti, depuis le début de son
activité, puis plus particulièrement depuis juin 2011, que l'emplacement qui
lui était attribué à la Place 2******** l'était pour un temps limité et que son
autorisation serait amenée à être révoquée à moyenne échéance. Le caractère
précaire de l'autorisation du 23 juin 2011 ne pouvait donc pas lui échapper. L'autorité
intimée expose par ailleurs qu'elle aurait proposé au recourant un autre
emplacement qui aurait été refusé par ce dernier. Il ressort du dossier que le Chef
de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population a bien évoqué un emplacement à la rue 17********/Place 18********,
le 22 avril 2015. Il précisait toutefois que ce projet était encore à l'étude
et que même s'il se concrétiserait, il n'y avait aucune garantie sur les délais
d'exécution. Dans ces conditions, on ne peut pas reprocher au recourant de
n'avoir pas donné suite à cette proposition. Cela étant, il aurait dû
sérieusement envisager dès 2011 que son autorisation allait être révoquée dans
un avenir proche, sans avoir la garantie d'avoir un autre emplacement. Il
n'existe en effet pas de droit acquis pour l'octroi d'une autorisation sur le
domaine public et l'autorisation litigieuse mentionnait explicitement qu'elle
pouvait être révoquée sans dédommagement. Le recourant ne pouvait dès lors pas
se contenter d'attendre que la Municipalité lui trouve un autre emplacement
pour son kiosque. Reste à déterminer si le délai de préavis est conforme en
l'espèce au principe de la proportionnalité. Un tel examen sera fonction de
l'ensemble des circonstances, notamment la durée de l'activité exercée, mais
aussi la gravité des manquements constatés. En l'occurrence, la décision
attaquée a retiré l'autorisation délivrée, moyennant un délai non prolongeable
de cinq mois pour cesser l'activité litigieuse. Auparavant, le recourant avait
fait l'objet de deux avertissements formels en relation avec divers manquements
à ses obligations résultant des autorisations délivrées.
La jurisprudence a admis la possibilité de mettre un
terme à une concession conclue pour une durée indéterminée. Le Tribunal fédéral
a ainsi jugé qu'il n'y avait aucun droit acquis à une concession sans limite de
temps. Dans le cas particulier, une concession de droits d'eau pouvait, après
une durée de 134 ans, être supprimée, sous réserve d'une période transitoire
appropriée. A été considérée comme tel un délai de préavis de 5 ans (ATF 127 II
69).
c) En l'occurrence, le recourant exploite son
kiosque de manière saisonnière depuis 1999, puis à l'année, depuis 2006. Cette
longue durée justifie un délai de préavis relativement long lui permettant de
se relocaliser ailleurs, cas échéant de se reconvertir dans une autre activité.
Il convient toutefois aussi de mettre en balance le second motif de retrait de
l'autorisation, soit celui de santé et de sécurité publiques compte tenu des
manquements répétés aux obligations incombant au recourant en termes d'hygiène
notamment. Tout bien pesé, compte tenu de l'ensemble des circonstances, un
délai de préavis de neuf mois dès la notification du présent arrêt, soit au 31
décembre 2016, paraît adéquat dans le cas présent.
Il convient en conséquence d'admettre le caractère
proportionné de la révocation litigieuse, moyennant le respect du préavis
précité.
7.
Le recourant soutient encore que sa situation serait largement péjorée
comparée à d'autres entrepreneurs au bénéfice d'un contrat de bail commercial. Il
se plaint implicitement d'une inégalité de traitement par rapport aux
détenteurs de ce type de contrats.
En l'occurrence, l'usage accru du domaine public
pour l'exercice d'une activité commerciale est soumis au régime de
l'autorisation en vertu des art. 113 RGP et 29 PPMVP. Dans la mesure où
les rapports entre le recourant et la commune concernée sont exclusivement
régis par le droit public, le recourant ne peut invoquer à titre de droit
cantonal supplétif les dispositions contractuelles régissant le droit du bail
dans le Code des obligations (GE.2007.0043 du 24 août 2007). Ce grief est mal
fondé.
8.
Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement
admis, la décision étant réformée en ce sens que le retrait de l'autorisation
litigieuse prendra effet le 31 décembre 2016. La décision doit être confirmée
pour le surplus. Succombant pour l'essentiel, le recourant supportera les frais
de justice, légèrement réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD) et n'a pas droit à des
dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 20 juillet 2015 est réformée
en ce sens que l'autorisation à durée temporaire délivrée le 23 juin 2011 est
retirée avec effet au 31 décembre 2016. La décision est confirmée pour le
surplus.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 mars 2016
La présidente:                                                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.