vd_omni · AF.1993.0007 · 1995-10-30 · fr

OSTERWALDER Walter-Edwin et Nicole c/ccl du Syndicat AF du Mont-sur-Lausanne | Parcelle déjà bâtie (importante ferme partiellement transformée) passant de zone sans affectation spéciale en zone villa. Enquête sur le sous-périmètre à bâtir soumis à péréquation, postérieure à celle sur le plan des zones correspondant. Ce défaut de coordination ne justifie pas une inégalité de traitement, les autres parcelles déjà bâties étant exclues de la péréquation, soit par exclusion du périmètre AF, soit par zonage ad hoc. Maintien dans périmètre mais annulation taxe-type

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.1995 AF.1993.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 octobre 1995
sur le recours interjeté par
Walter-Edwin
et Nicole OSTERWALDER
, au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat
Olivier Rodondi, case postale 3712, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 26 mars 1993 par la
commission
de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne
(péréquation réelle; enquête sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel
état, sur le sous-périmètre des terrains à bâtir du nouvel état et sur
l'avant-projet des travaux collectifs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot , président; M. Jean Widmer et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Walter-Edwin Osterwalder a acquis en 1978, pour
le prix de 370'000 francs, la parcelle 1206 de la Commune du Mont-sur-Lausanne.
Le vendeur était un maraîcher qui en exploitait les terres. En 1979, il en a
transféré la moitié à son épouse Nicole. Il s'agit d'une parcelle d'une surface
totale de 3902 m². Cette parcelle, en pente douce en direction du sud, comporte
dans sa partie nord une importante ferme vaudoise ancienne atteignant une
hauteur de quatre étages sous le faîte du toit. Le bâtiment comporte environ
trois parties égales, à savoir la grange puis l'écurie au nord ainsi qu'une
partie destinée à l'habitation au sud. Seule cette dernière partie a été
rénovée par les recourants et affectée à leur logement depuis l'acquisition de
l'immeuble. Le solde de la parcelle, arborisé sur son pourtour, par les soins
des recourants, sert de dégagement et de jardin au bâtiment.
La surface totale de la ferme est de 312 m²
selon la commission de classification, qui se réfère aux surfaces cadastrées,
tandis que le recourant déclare la fixer par calcul à 395 m².
B.                     Le territoire de la Commune du Mont-sur-Lausanne
a fait l'objet d'un plan de zone légalisé en 1968. D'après le plan original
approuvé par le Conseil d'Etat le 11 juin 1968, le territoire communal comprend
les zones suivantes:
- zone de
village
- zone de villas
- zone industrielle
- zone communale sans affectation spéciale
- zone de verdure et de forêts.
D'après ce plan original, la parcelle des
recourants se trouve en zone sans affectation spéciale.
Le syndicat a toutefois versé au dossier un
autre plan à la même échelle, intitulé "plan de zone légalisé 1968"
en le désignant dans le bordereau du dossier comme un "plan synthétique
mettant en évidence, sur la base du plan de 1968, l'évolution, postérieure à
1968, des zones ouvertes à la construction par PPA". Ce plan, dont le
tribunal a également constaté la présence dans les locaux de la commune où
s'est tenue l'audience, fait apparaître la zone de villas et la zone
industrielle mais utilise d'autres dénominations pour désigner les autres
zones. En particulier, la zone sans affectation spéciale où se trouvait la
parcelle des recourants dans le plan original est appelée "zone
agricole". Sur ce plan, la parcelle 1206 des recourants n'est séparée de
la zone de villas que par la parcelle 1'207 qui la borde au sud-est.
Un nouveau règlement sur le plan d'extension et
la police des constructions a été approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août
1979. Ce règlement prévoit deux zones de village, une zone de villas, ainsi que
des zones industrielle, intermédiaire, agricole et enfin une zone de verdure et
d'utilité publique. Toutefois l'art. 92 de ce règlement a la teneur suivante:
"Les art. 26 à 32 "zone sans
affectation spéciale" du règlement du 11 juin 1968 demeurent applicables
jusqu'à l'approbation par le Conseil d'Etat du plan des zones révisé
conformément à la loi cantonale du 13 septembre 1976.
Les chapitres V (zone intermédiaire) et VI
(zone agricole) du présent règlement entreront en vigueur en même temps que le
plan des zones révisé."
En réalité, les dispositions de ce règlement
concernant la zone intermédiaire et la zone agricole ne sont jamais entrées en
vigueur puisque le règlement de 1983 dont il sera question plus loin l'a abrogé
avant même qu'un plan de zone révisé puisse entrer en vigueur.
C. En mars-avril 1981 a été mis à l'enquête un
nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions en même temps qu'un nouveau plan de zone. Ce plan faisait
apparaître un "périmètre provisoire" qui, selon les explications fournies
par le service technique de la commune le 8 septembre 1994, comprenait les
surfaces agricoles situées en zone sans affectation spéciale et quelques
terrains constructibles selon le plan de 1968, non bâtis, dont certains avaient
été bloqués par les AFU de 1972. D'après les indications rapportées dans un
avis de droit fourni au syndicat par le professeur Poudret (p. 13) en date du
15 mai 1985, ledit plan prévoyait à l'intérieur de ce périmètre une zone
agricole et une petite zone industrielle à la limite de Romanel-sur-Lausanne,
mais il ne localisait pas les zones de villa maintenues ou nouvelles. Ce plan
n'a pas été présenté au conseil communal car il a suscité de nombreuses
oppositions. En revanche, le règlement correspondant a été adopté par ce
dernier et approuvé par le Conseil d'Etat le 26 octobre 1983 (ci-dessous
règlement de 1983).
Selon l'art. 3 du règlement de 1983, le
territoire de la commune est divisé en treize zones dont les périmètres
respectifs sont délimités sur le plan d'extension déposé au greffe municipal.
Ces zone comprennent deux zones de village selon plan et règlement spécial
ainsi que les zones suivantes:
-
zone de villas
- zone d'habitation moyenne densité
- zone mixte
- zone industrielle
- zone artisanale
- zone de verdure et d'aménagement d'utilité
publique
- zone de verdure
- zone de construction d'utilité publique
- zone de protection
- zone intermédiaire
- zone agricole.
Les
dernières dispositions du règlement de 1983 ont la teneur suivante:
"Art. 108.- Le présent règlement entre en
vigueur dès son approbation par le Conseil d'Etat et, sous réserve des
dispositions transitoires, abroge le règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août 1979.
Chapitre
XVI
Dispositions transitoires
Art. 109.- L'approbation définitive des zones à
l'intérieur du périmètre provisoire est subordonnée à l'établissement d'une
péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement
parcellaire et selon la procédure des articles 98 b à d de la Loi sur les
améliorations foncières (loi du 13 septembre 1976).
Aucune construction nouvelle ne peut être
admise à l'intérieur du périmètre provisoire jusqu'à l'approbation définitive
des zones. Les constructions et installations liées à l'agriculture peuvent
être autorisées sous réserve de l'approbation de l'organe compétent du
syndicat.
Les zones seront définies sur la base du plan
directeur.
Art. 110.- Seules les dispositions générales et
celles des zones prévues par le plan de 1968 entrent en vigueur dès
l'approbation du présent règlement par le Conseil d'Etat.
Pour le surplus, les dispositions de ce
règlement entreront en vigueur en même temps que le plan communal des zones
révisé."
D.                    Parallèlement à cette procédure, et ainsi que cela
résulte du rapport de la commission de classification du 20 avril 1983 (enquête
sur le périmètre général et le périmètre à péréquation), la municipalité s'est
adressée au Conseil d'Etat pour qu'il ordonne le remaniement parcellaire afin
de permettre la réalisation du plan d'extension communal.
Par arrêté du 19 mars 1982, le Conseil d'Etat a
ordonné la création du syndicat. Selon l'art. 2 dudit arrêté et selon l'art. 3
de ses statuts, le syndicat a pour but le remaniement parcellaire en
corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la
construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement. Selon
l'art. 13 des statuts, un membre de la municipalité désigné par celle-ci fait
partie de droit du comité de direction.
A titre préalable (rapport de la commission de
classification du 20 avril 1983, p. 3), la municipalité avait fixé le périmètre
à péréquation, qui comprenait les terrains classés en zone communale sans
affectation spéciale et les parcelles non bâties classées en 1968 en zone de
villas le long de l'autoroute et dans la région des Echelettes. Ce périmètre
correspondait au périmètre provisoire figurant sur le plan des zones mis à
l'enquête en mars-avril 1981.
E.                     En mai 1983, le syndicat a mis à l'enquête le
périmètre général et le périmètre à péréquation. Comme le relève l'avis de
droit du professeur Poudret (p. 14), ce périmètre provisoire, visé à l'art. 109
du règlement de 1983, ne définissait pas le sous-périmètre à bâtir d'un dixième
de la surface totale exigé à l'époque par l'art. 25 bis al. 3 LCAT; toutefois
la municipalité avait transmis ultérieurement à la commission de
classification, comme instrument de travail "confidentiel", un plan
directeur de l'occupation du sol qui était destiné à lui permettre de procéder
à l'estimation du nouvel état. L'avis de droit du professeur Poudret incite
cependant la commission de classification à faire fixer le ou les
sous-périmètres à bâtir conformément aux art. 36 LCAT et 98 LAF avant de
poursuivre ses travaux.
En décembre 1983, le syndicat a mis à
l'enquête, après les avoir soumis à la commune, des modifications des
périmètres consistant en quatre exclusions et quatre inclusions dans le
périmètre, ainsi que l'inclusion collective du secteur de Budron-Dessus.
De manière générale, le périmètre ne comprend
pas tout le territoire communal. Il est au contraire constitué de plusieurs
parties, séparées les unes des autres, qui suivent en principe le contour
extérieur des zones affectées à la construction. Certaines parcelles déjà
bâties (voire non bâties, par exemple la parcelle 930), situées en groupe ou
isolément (parcelles 1179, 1182 et 1226 par exemple) à l'intérieur des limites
du périmètre, en sont exclues par un enclavement. La parcelle des recourants se
trouve à l'intérieur d'une des parties du périmètre. La limite de ce dernier
suit, à cet endroit, le contour extérieur de la zone de villas dont la parcelle
des recourants est séparée par la parcelle 1207.
Les recourants ne sont intervenus ni dans la
première ni dans la seconde enquête (qui ne portait d'ailleurs que sur les
modifications) sur le périmètre.
F.                     En juin 1987, le syndicat a mis à l'enquête les
taxes-types de l'ancien état ainsi que deux modifications du périmètre soumis à
péréquation. Ces modifications du périmètre concernaient le secteur des
Echelettes, de la Grange de Montricher et du champ de la Viane, déjà affectés à
la construction par le plan des zones de 1968 et que la commission de
classification proposait d'exclure de la péréquation générale, ainsi qu'un
secteur "En Barze" faisant l'objet d'un plan d'extension partiel
prévoyant des constructions et des aménagements équestres.
Quant aux taxes, le rapport expose ce qui suit:
Principes retenus pour l'estimation des terres
à l'ancien état
Dans le périmètre général de l'entreprise, la
C.Cl. distingue quatre catégories de terrains:
A.           Ceux qui ont été classés en zone
communale sans affectation spéciale par le plan des zones adopté par le Conseil
d'Etat le 11 juin 1968.
B.           Ceux qui sont affectés à la villa et
à l'industrie (secteurs des Echelettes, de la Grange de Montricher et du Champ
de la Viane) et légalisés par le plan des zones de juin 1968.
C.           Ceux qui sont en nature de bois et
soumis au régime forestier.
D.           Ceux qui sont situés aux abords
immédiats des fermes et des habitations foraines et qui en constituent les
aménagements extérieurs directs.
_____________
A.           Seuls les terrains de la catégorie
A bénéficieront de la péréquation réelle. Pour ceux-ci la C.Cl. a fixé deux
valeurs de sol qui s'additionnent pour former l'estimation "ancien
état"; soit une taxe en fr./m² dite "agricole" et une taxe en
fr./m² dite "de convenance à bâtir".
La taxe agricole couvre la valeur du sol
cultivable et tient compte notamment de son rendement (qualité), de sa
situation et de sa nature (art. 58 LAF). Elle est indépendante des limites de
propriété et couvre un secteur de même valeur. Les taxes au m² sont de l'ordre
de Fr. 5.- dans le haut et de Fr. 8.- dans le bas du territoire. Des
moins-values importantes sont appliquées aux talus non labourables, aux zones
d'ombre, aux terrains incultes, notamment.
La taxe de convenance à bâtir couvre la valeur
potentielle de construction dont les terrains sans affectation pouvaient
disposer jusqu'en 1972, avant que le Conseil d'Etat n'interdise les habitations
dans cette zone (arrêté du 12 juillet 1972). Ainsi pour satisfaire aux critères
d'estimation énoncés dans la LAF art. 86 a), la C.Cl. a déterminé pour chaque
parcelle, prise comme entité, une valeur en fr./m² tenant compte des facteurs
suivants:
1. situation (éloignement, vue,
orientation et environnement).
2. Accès (nombre, qualité).
3. Forme et dimensions.
4. Topographie et sous-sol.
5. Possibilités de construction
(évacuation des eaux claires, des eaux usées, alimentation en eau).
6. Dispositions en vigueur réglementant
les constructions.
Ces convenances à bâtir ont été estimées en
points convertis en centimes. Leurs valeurs varient selon les parcelles de Fr.
2.- à Fr. 6.- le m² en général sur l'ensemble du territoire, à l'exception des
cas particuliers de Budron-Dessus (Syndicat AF en cours) et du Champ d'Aullie
(Remaniement Autoroute no 17).
B.           Les terrains légalisés en zone de
construction depuis 1968 sont estimés selon les mêmes critères de
constructibilité que ci-dessus (réf. art. 86 a) LAF), mais avec un
multiplicateur de 20 dans la zone de villas et de 15 dans la zone industrielle.
C.           Les biens-fonds en nature de bois
sont taxés selon la qualité du sol forestier. La valeur du bois sur pied ne
sera estimée au nouvel état qu'en cas de changement de propriétaire. Les taxes
arrêtées varient de Fr. 0.50 à Fr. 1.50 le m².
D.           Les terrains situés aux abords
immédiats des fermes et des habitations foraines et qui comprennent les
aménagements extérieurs de ces constructions, ne sont pas inclus dans le
périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés aux bâtiments et sont
estimés pro forma à Fr. 20.- le m², tant à l'ancien qu'au nouvel état."
L'enquête sur les taxes-types a suscité des
recours de la part de propriétaires du secteur de Champ d'Aullie; la taxe-type
les concernant prenait en compte un facteur multiplicateur de 3 pour tenir
compte du fait que leurs parcelles, demeurées formellement en zone sans
affectation spéciale selon le plan de zone de 1968 mais entourée de parcelles
bâties et proches de l'autoroute, paraissaient, plus que d'autres secteurs
reculés du syndicat, destinées à la construction. Devant la Commission centrale
des améliorations foncières, ils demandaient qu'un facteur multiplicateur de
10, proche de celui de la zone villa fixé à 15, soit appliqué à l'estimation de
leurs parcelles à l'ancien état. La Commission centrale a rejeté leur recours
par prononcé du 7 mars 1989, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 25
octobre 1989 (1P.252/1989).
Pour ce qui concerne les recourants de la
présente cause, d'après les explications fournies à l'audience du 17 août 1994
(plan du même jour du bureau Gueissaz), les taxes-types de l'ancien état
entraînent l'application à la parcelle 1206 des recourants d'une valeur agricole
de 8 fr. 20 /m² et d'une valeur de convenance à bâtir de 6 fr. 80/m², d'où une
valeur totale à l'ancien état de 15 fr./m². En outre, ce plan du 17 août 1994
fait apparaître une "zone attenante à l'habitation" d'une surface de
2'500 m². L'indication de cette surface précise ne résulte pas des documents de
l'enquête sur les taxes-types de juin 1987 ni de celle de 1992 sur la
taxes-types du nouvel état; elle a été évoquée lors d'une assemblée générale du
syndicat en 1985 (procès-verbal du 27 juin 1985, p. 5); elle est mentionnée
dans les considérants de la décision attaquée du 26 mars 1993 dont il sera
question plus loin.
G.                    La Commune du Mont-sur-Lausanne s'est dotée d'un
plan directeur approuvé par la municipalité le 26 octobre 1987, mis en
consultation publique en novembre-décembre 1987, adopté par le conseil communal
en juin 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 12 mai 1989. Ce plan prévoit
plus de vingt zones différentes. La parcelle 1206 des recourants se trouve en
zone de villas de la même manière que la zone villa dont elle était séparée par
une autre parcelle selon le plan de zones de 1968. L'approbation du plan
directeur communal avait été précédé par la distribution à tous les habitants
de la commune d'un numéro spécial du journal communal d'information dénommé
"Aux quatre coins du Mont". Ce document reproduit un plan du
territoire communal où la parcelle des recourants figure en zone de villas,
entouré sur deux côtés par une surface blanche dont la signification n'apparaît
pas dans les rubriques et qui la sépare d'une zone de villas avec plan de
lotissements située plus à l'ouest.
On peut lire notamment ce qui suit dans cette
édition spéciale du journal d'information communal:
"6. Malgré l'importance du territoire
agricole et de l'activité qui en dépend, de nombreuses fermes, implantées dans
ledit territoire, même si elles sont désaffectées, sont soumises aux
dispositions de la loi fédérale qui frappe la zone agricole, et ne peuvent
pratiquement pas être transformées. Consciente de cet inconvénient, la
municipalité a étudié un moyen, actuellement soumis au Service de l'aménagement
du territoire, afin de permettre leur transformation; toutefois certaines
fermes isolées resteront soumises aux restrictions de la LAT".
H.                     La commune a adopté un plan général
d'affectation. Entre le 26 mars 1990 et le 26 août 1991, il a été
successivement et à trois reprises approuvé par la municipalité et soumis à
l'enquête publique. La dernière approbation par le Conseil communal date du 30
septembre 1991.
a)                     Comme indiqué plus haut, la parcelle 1206 des
recourants était précédemment séparée de la zone villa par la parcelle 1207. Le
nouveau plan général d'affectation étend la zone de villas préexistante pour y
inclure la parcelle 1207, la parcelle voisine 1206 des recourants et la partie
sud-est de la parcelle 1205. Au nord ouest de ces trois parcelles s'étend
désormais une zone de villas avec plan de lotissement où se trouve notamment
les parcelles déjà construites qui ont été dès l'origine exclues du périmètre
du syndicat.
Dans la zone de villas, le règlement communal
mis à l'enquête en 1991 (ci-dessous le règlement de 1991) exige une surface
minimale de la parcelle de 1000m² pour une villa d'un logement ou de deux
logement superposés, ou de 1400 m² pour une villa de deux logements juxtaposés.
La surface construite, de 70 m² au minimum, ne doit pas excéder 1/8 de la
surface de la parcelle.
b)                     Au nord du chemin qui longe la parcelle des
recourants, on note les deux particularités suivantes:
- la parcelle 1'226 appartenant à la Fondation
"La Feuillère", qui y exploite une maison d'accueil pour enfants, est
située en zone de construction d'utilité publique.
- la parcelle 1'150, appartenant au
propriétaire Jost, porte une habitation dont les alentours sont colloqués en
zone de villas, mais l'essentiel du reste de la parcelle, notamment le long de
celle des recourants, est colloquée en zone de verdure. D'après les
explications fournies à l'audience, cette situation curieuse (qu'on remarque
déjà dans le plan directeur) fait suite à l'intervention du propriétaire qui
entendait de cette manière faire échapper à la péréquation réelle la portion de
sa parcelle désormais colloquée en zone de verdure.
c) On remarque encore,
sur l'exemplaire du plan général d'affectation non encore approuvé par le
Conseil d'Etat qui figure au dossier, la présence de certaines parcelles qui,
tout en étant entourées d'autres parcelles déjà bâties colloquées en zone de
villa, sont isolément placées en zone intermédiaire. Il s'agit notamment des
parcelles 1012 située "En Budron", non bâtie, et de la parcelle 1021,
bâtie, située en contre-haut de la route de Penau. La collocation en zone
intermédiaire de ces parcelles a fait l'objet d'une requête au Conseil d'Etat.
La municipalité a exposé devant cette autorité qu'elle se justifiait par des
considérations d'égalité de traitement entre tous les propriétaires de la
commune dont les parcelles se trouvent en zone sans affectation spéciale,
inconstructibles selon l'art. 134 b LATC: pour la municipalité, l'avantage
constitué par le passage en zone constructible serait acquis par les
propriétaires concernés à des conditions inéquitables car très différentes
entre eux selon qu'ils se trouvent à l'intérieur du périmètre, soumis à la
péréquation réelle, ou à l'extérieur du périmètre du syndicat; estimant devoir
exiger un sacrifice analogue des propriétaires situés en dehors du périmètre,
les autorités communales ont conçu un système destiné à rétablir l'égalité:
elles ont proposé à ces propriétaires hors-périmètre de classer leur parcelle
en zone villa moyennant le versement d'une somme de 100 fr. par m² en prévoyant
toutefois que ce versement puisse être différé jusqu'à la construction
effective de la parcelle, ceci au moyen de l'inscription d'une servitude
d'interdiction de bâtir, rachetable en tout temps, aux conditions précitées. Le
Conseil d'Etat a considéré que l'intention de l'autorité communale, si louable
qu'elle soit, revenait à conférer à la zone intermédiaire le rôle de sanction
contre tout propriétaire réfractaire au système mis en place. Rappelant que
l'art. 5 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement, le Conseil
d'Etat a constaté que cette possibilité n'avait pas été reprise en droit
vaudois, l'art. 50 LATC permettant seulement la perception de contribution de
plus-value limitée aux frais d'équipement. En raison de l'absence de base
légale pour la perception de "plus-values de zonage", le Conseil
d'Etat, par décision du 6 août 1993, a admis les requêtes et renvoyé le dossier
à la commune pour qu'elle rectifie l'affectation des parcelles litigieuses au
sens des considérants.
d)                     En cinq endroits différents du territoire
communal, notamment sur le pourtour de la zone de villas des Planches ainsi
qu'à l'emplacement de plusieurs hameaux du territoire communal, on note la
présence de zones dites "habitations-hameaux". Au sujet de cette
zone, l'art. 105 du règlement de 1991 précise ce qui suit:
"Dans le but de préserver le caractère et
la typologie des constructions rurales, chacune des zones de I à V est soumise
à un règlement spécial avec plan particulier.
Règles générales:
- Aucune construction nouvelle
n'est autorisée, à l'exception d'annexes de minime importance et de
constructions nécessitées par l'exploitation des domaines agricoles.
- L'entier des volumes existants
peut être transformé et aménagé dans le respect du caractère originel du
bâtiment.
- Des activités autres
qu'agricoles peuvent être admises pour autant qu'elles ne provoquent pas de
gêne marquée pour le voisinage.
- Les parcelles non bâties à
l'intérieur des périmètres peuvent être aménagées. Par exemple, des parcs de
verdure, places de jeux, parkings arborisés, garages, piscines, bâtiments
d'intérêt public et autres semblables peuvent être prévus.
- Les articles "normes de
transformation des fermes" sont applicables suivant le cas."
Lesdites normes de transformation des fermes,
qui s'appliquent notamment aux fermes existantes situées en zone de villas
ainsi qu'aux bâtiments existants à l'intérieur des périmètres
"habitations-hameaux", prévoient la sauvegarde du volume général et
du caractère des bâtiments ruraux, dont les bâtiments secondaires peuvent être
aménagés pour l'habitation; elles régissent également l'aménagement de locaux
dans la toiture.
H.                     Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a mis à
l'enquête les objets suivants:
-
avant-projet des travaux collectifs
- sous-périmètre des terrains à bâtir (nouvel
état)
- taxes-types des terrains à bâtir (nouvel
état)
- taxes-types des valeurs passagères
(servitudes, etc.).
En outre, il a mis en consultation l'étude
d'impact sur l'environnement liée à l'avant-projet des travaux collectifs.
a)                     Parmi les documents d'enquête, le plan des
sous-périmètres des terrains à bâtir au nouvel état rappelle dans sa légende le
périmètre général ainsi que les sous-périmètres exclus de la péréquation réelle
(Echelettes, Vianne, Grange de Montricher, Barze). Cette légende présente comme
nouveaux:
-
le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle
-
le sous-périmètre des terrains à bâtir hors péréquation réelle
-
le sous-périmètre agricole, y compris les zones
"habitations-hameaux".
Le rapport de la commission de classification
expose que le plan des sous-périmètre des terrains à bâtir mis à l'enquête
sanctionne au sens de l'art. 98c LAF les sous-périmètres des terrains à bâtir
tels qu'ils ont été officialisés par le plan général d'affectation des sols
adopté par le conseil communal le 30 septembre 1991.
A l'examen du plan des sous-périmètres des
terrains à bâtir mis à l'enquête par le syndicat, on constate qu'à l'intérieur
du périmètre de ce dernier, d'importantes zones, en partie constructibles, sont
exclues de la péréquation réelle (Grange de Montricher, Viannaz, Echelettes,
Barze). Les autres parties du périmètre, principalement en zone agricole avec
une faible proportion de zone constructible, sont soumises à la péréquation
réelle. En particulier, la parcelle 1206 des recourants se trouve dans le
sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle. Dans tout le
périmètre du syndicat, on ne trouve dans ce sous-périmètre à bâtir soumis à
péréquation que quelques parcelles bâties. A proximité de la parcelle des
recourants se trouvent trois parcelles qui en sont expressément exclues par un
liseré (parcelles 1179, 1182 et 1226). Interpellée sur ce point, la commission
de classification a précisé par lettre du 10 août 1993 que ces parcelles,
exclues du périmètre dès l'enquête de 1983, l'avaient été parce que les villas
qui y ont été construites avant l'interdiction de bâtir dans les zones rurales
occupent entièrement la portion constructible de la parcelle qui les porte.
Selon la commission de classification, le remaniement parcellaire ou les
futures dispositions du plan d'affectation ne pouvaient rien leur apporter ou
leur prendre, d'où leur exclusion des opérations de remaniement parcellaire.
Sur la parcelle 1150 du propriétaire Jost, on
note que la portion de la parcelle classée en zone de verdure dans le plan
général d'affectation n'est pas inclue dans le sous-périmètre des terrains à
bâtir soumis à la péréquation et que seul le solde de la parcelle est soumis à
péréquation. L'inspection locale a permis de constater sur place que de cette
manière, l'habitation actuelle pourra conserver le dégagement dont elle
bénéficie: la surface nécessaire à ce dégagement est précisément celle qui est
classée en zone de verdure.
S'agissant en outre de la parcelle 1'226
appartenant à la Fondation "La Feuillère", elle apparaît sur les
plans comme inclue dans le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à la
péréquation. Toutefois, le rapport de la commission de classification du 30
septembre 1992 précise qu'étant déjà bâtie, sa valeur au nouvel état sera égale
à sa valeur à l'ancien état selon une décision prise en 1987 lors de l'enquête
sur les taxes-types. Cela revient à la soustraire également à la péréquation
réelle.
b)                     Aucune taxe-type n'est mise à l'enquête pour la
zone agricole. Le rapport de la commission de classification l'explique en
précisant que les taxes-types des terrains agricoles dans le nouvel état
correspondront exactement à la valeur des taxes-types (valeur agricole et
valeur de convenance) de l'ancien état mises à l'enquête en 1987.
c)                     Au sujet des zones
"habitations-hameaux", le rapport de la commission de classification
du 30 septembre 1992 précise ce qui suit:
"Les zones "Habitations-Hameaux (HH)
ne font pas partie des sous-périmètres TAB-NE, puisqu'inconstructibles selon le
règlement communal qui accompagne le PGA. Seuls sont autorisés dans ces zones
la transformation et l'aménagement des bâtiments existants.
A noter que les zones HH sont entièrement
situées à l'intérieur des zones attenantes aux habitations et par conséquent
exclues de la péréquation réelle.
Afin de faciliter la lecture du plan des
sous-périmètres TAB-NE, les zones HH ont été assimilées à la zone agricole.
Elles apparaissent en blanc sur le plan et ont été comptabilisées dans le
sous-périmètre agricole.".
Les  zones "habitations-hameaux"
n'apparaissent ainsi pas sur les plans mis à l'enquête par le syndicat. Sur le
plan général d'affectation mis à l'enquête par la commune en 1991, on constate
que chacune d'elles réunit plusieurs parcelles déjà construites et qu'elles
forment des îlots en général entouré par la zone agricole, parfois attenant à
une zone constructible.
d)                     Au sujet des taxes-types, le rapport de la
commission de classification du 30 septembre 1992 précise encore:
"La C.cl. publie donc aujourd'hui 25
taxes-types, réparties dans le périmètre à raison d'une par nouveau parchet de
terrain à bâtir, que les propriétaires doivent examiner et comparer.
Ces taxes-types serviront de base à
l'estimation de détail des biens-fonds au nouvel état. Elles permettront
également aux propriétaires, pour la phase de prise de voeux agendée à la fin
de l'hiver 92-93, de préciser en toute connaissance de cause quel type de
terrain à bâtir ils souhaitent recevoir au nouvel état.
Nous insistons sur le fait que, contrairement à
la première enquête de 1987, cette taxe n'est pas une taxe-échantillon, mais
une valeur moyenne au m² pour tout le secteur considéré.
Tous les genres de terrain à bâtir définis par
le PGA 92 à l'intérieur du périmètre font l'objet d'une taxe-type.
Malgré les difficultés liées à l'actuelle crise
dans le domaine immobilier, la C.cl. a dû fixer pour les taxes-types des prix
proches de la valeur vénale du terrain, afin que les soultes positives ou
négatives résultant du nouvel état parcellaire prêtent le moins possible à
discussion.
Pour mémoire, une soulte est une somme d'argent
versée au propriétaire ou à payer par le propriétaire lorsque ce dernier ne
reçoit pas au nouvel état l'équivalent du terrain cédé (prétention AE).
La C.cl. a déterminé les taxes-types en
fonction des critères suivants:
1)            prix de base fixé selon le
coefficient d'utilisation du sol (CUS) attaché à chaque genre de terrain à
bâtir, soit:
-
CUS 0.25 =           prix de base Fr. 300.-/m² pour les zones
villas ou assimilées.
-
CUS 1.2 =             prix de base Fr. 250.-/m² pour les zones
industrielles ou assimilées.
-
CUS 0.4 =             prix de base Fr. 400.-/m² pour l'habitat
groupé ou assimilé, à développer par plan
partiel d'affectation (PPA).
2)            augmentation ou diminution
du prix de base (env.
+
10%) en fonction de la situation du
secteur à bâtir.
3)            pour les PPA et les zones villas
avec lotissement, diminution du prix 2) en fonction de l'estimation
des frais d'étude du PPA et des frais d'étude de l'équipement primaire des
secteurs concernés.
Par équipement primaire, il faut comprendre:
route(s) de desserte intérieure(s) du quartier, canalisations EU-EC, à
l'exclusion des aménagements extérieurs (plantation d'arbres, places de jeux,
etc.) et autres dépendances liées aux habitations (garages souterrains par
ex.).
4)            pour les PPA et les zones villas
avec lotissement, diminution du prix 3) en fonction de
l'estimation du coût de l'équipement du quartier tel que défini
ci-avant.
(...)
Pour terminer, nous rappelons que
les taxes-types sont déterminantes pour l'estimation des biens-fonds et que les
propriétaires ne pourront pas demander ultérieurement que les taxes admises
après cette enquête soient modifiées lors de la présentation des valeurs de
leur nouvelle attribution."
e)                     D'après le plan des taxes-types du nouvel état
mis à l'enquête, la parcelle des recourants est comprise dans une zone incluant
la parcelle 1205 et la partie sud-est de la parcelle 1207. Cette zone
correspond à l'extension, résultant du plan général d'affectation mis à
l'enquête en 1991, de la zone de villas voisine préexistante. La taxe-type y
est de 300 francs le mètre carré. Dans la zone de villas avec plan de
lotissement située plus au nord ouest (créée par le plan général d'affectation
mis à l'enquête en 1991), on trouve deux taxes types de 260 et 290 francs le
mètre carré. La parcelle 1'226 appartenant à la Fondation "La
Feuillère" fait en revanche isolément l'objet d'une taxe-type de 13 francs
le mètre carré. Sur la parcelle 1150 du propriétaire Jost, la taxe-type est de
330 francs le mètre carré sauf dans la partie en zone de verdure qui ne fait
l'objet d'aucune taxe-type, étant exclue de la péréquation réelle.
I.                      Par réclamation du 19 novembre 1992, les
recourants, déclarant avoir pris connaissance du plan des zones et s'y
s'opposer, ont exposé que leur parcelle se trouvait précédemment en zone sans
affectation spéciale et désormais en zone villa, si bien qu'ils ne comprenaient
pas que sur leur surface de 3902 m², seuls 2500 m² leur soit laissés tandis que
le solde de 1402 m² serait taxé à 52'617 francs, d'où une emprise de 35,39 %.
Ils demandaient à conserver leur parcelle intacte ou que le syndicat exproprie
la surface destinée à leur être retirée.
Le 26 mars 1993, la commission de
classification a rendu la décision suivante:
"             La commission est au regret
de vous faire part du caractère irrecevable de votre opposition, celle-ci
portant sur le plan général d'affectation de la commune selon la procédure
fixée dans la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et non
selon celle fixée dans la loi sur les améliorations foncières.
Toutefois la commission peut vous
assurer de l'égalité de traitement avec les autres propriétaires du syndicat.
Une surface de 2'500 m² a été neutralisée sur chaque parcelle construite. En
d'autres termes, cela signifie que cette surface attenante à l'habitation est
exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son
propriétaire au nouvel état.
Relativement au point b) de votre
conclusion:
La commission n'exproprie aucun
propriétaire, elle estime la valeur du sol à l'ancien état (zone sans
affectation spéciale) et au nouvel état (zone villas) et organise le
remaniement parcellaire en fonction des prétentions de chaque propriétaire.
Rappel: les principes relatifs à
la détermination du périmètre à péréquation et les taxes-types ancien état ont
été mis à l'enquête et acceptés en 1983 et 1987."
J.                     Par acte du 6 avril 1993, complété par un
mémoire du 16 avril 1993, les recourants se sont pourvus contre cette décision
en concluant à sa nullité et, en substance, à l'exclusion de la parcelle 1206
du sous-périmètre à bâtir moyennant l'inscription d'une servitude de non bâtir.
Subsidiairement, ils demandent l'exclusion de la parcelle 1206 du périmètre de
péréquation et, plus subsidiairement encore, l'expropriation de la parcelle par
le syndicat à concurrence de 1420 m².
Le juge instructeur a
versé (en provenance de précédents dossiers concernant le même syndicat) ou
fait verser par les parties diverses pièces au dossier. Invitée à fournir
toutes explications utiles sur le fait qu'une surface de 2500 m² serait
"neutralisée" sur chaque parcelle construite, la commission de
classification a précisé ce qui suit par lettre du 10 août 1993:
"             Selon le principe du respect
de la zone attenante au rural et à l'habitation qui veut que l'on ne puisse,
sans l'accord du propriétaire, soustraire ou échanger le terrain attaché aux
bâtiments, qui forme un tout avec eux, la ccl a décidé de délimiter cette zone
pour chaque parcelle bâtie et de ne pas la soumettre à la double estimation et
à la péréquation réelle.
En effet, la ccl ne désire pas
qu'un propriétaire puisse bénéficier de la plus-value résultant de la
péréquation pour la partie attenante aux bâtiments d'une parcelle qui passe de
la zone sans affectation spéciale à la zone agricole, puisque ce terrain est
réputé lui rester au nouvel état. Nous avons taxé, pro forma, le terrain
attenant à l'habitation à 20 fr. le m², tant à l'ancien qu'au nouvel état.
Par égalité de traitement, nous
avons appliqué la même règle aux parcelles bâties qui passent de la zone sans
affectation spéciale à la zone à bâtir au nouvel état.
Quant au choix de la surface
minimum de 2'500 m², arrêtée pour les terrains attenants aux habitations des
parcelles dont la superficie totale est supérieure à 2'500 m², il a été fait
par analogie à l'art. 90, litt. 3, du règlement communal sur le plan
d'extension du 26.10.1983. Ce règlement prévoit que les fermes qui ne sont plus
utilisées comme telles peuvent être transformées en bâtiments d'habitation pour
autant, entre autres conditions, que la surface de la parcelle ne soit pas
inférieure à 2'500 m².
Dans le cas du recourant,
l'application de cette disposition lui garantit un dégagement suffisant et une
surface autorisant des transformations avec un minime agrandissement du
bâtiment existant. Le changement d'affectation (à l'ancien état: zone sans
affectation spéciale; au nouvel état: zone de villa) entraîne la double
estimation de la partie du bien-fonds qui dépasse la surface neutralisée de
2'500 m². Sur cet excédent le nouveau règlement communal permettra d'édifier
une seconde habitation pouvant comporter deux logements. Ainsi le recourant a
le choix, soit de payer la soulte et de conserver l'entier de sa parcelle
revalorisée, soit d'en réduire la surface pour équilibrer les valeurs AE et
NE."
Le Tribunal
administratif a tenu audience en présence des parties le 17 août 1994. Il a
procédé à une inspection locale. Délibérant à huis clos, il a décidé de compléter
à l'instruction et d'appeler en cause la Commune du Mont-sur-Lausanne, qui a
été notamment invitée à se déterminer sur l'offre formulée par les recourants à
son attention au sujet de la constitution d'une servitude de non bâtir.
Diverses pièces ont été versées au dossier tant par le syndicat que par la
Commune du Mont-sur-Lausanne. Le service technique de cette dernière a observé,
dans un document annexé à sa lettre du 8 septembre 1994, qu'il paraissait
difficile d'admettre la constitution d'une telle servitude puisque le procédé
avait été condamné par le Conseil d'Etat dans sa décision du 6 août 1993.
Il résulte notamment
des explications recueillies en audience que les taxes-types ne seront pas
retouchées au moment des estimations de détail et du nouvel état. Elles
correspondent donc au taxes de détail.
Le Tribunal
administratif a tenu audience à nouveau le 13 septembre 1994 en présence des
parties ainsi que des représentants de la Commune du Mont-sur-Lausanne. Enfin,
par lettre du 29 septembre 1994, la municipalité de cette dernière a exposé que
la constitution de la servitude offerte par les recourants paraissait difficile
à justifier car elle favoriserait un propriétaire particulier et qu'au surplus,
son utilité paraissait douteuse en raison de l'affectation du terrain en zone
de villa et qu'il ne pouvait être exclu de la péréquation réelle. Le recourant
s'est encore déterminé par mémoire du 14 novembre 1994 en requérant diverses
mesures d'instruction relatives à la situation d'autres parcelles, notamment
pour celles  qui ont bénéficié d'une exclusion du périmètre soumis à
péréquation. Jugeant l'instruction complète sur ce point en raison des
renseignements figurant dans les faits relatés plus haut, le Tribunal a renoncé
à donner suite à cette requête.
Le solde des éléments
de fait résultant des audiences sera repris dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
1.                     Les art. 51 et 53 LATC,
dont la substance, introduite par la loi du 13 février 1976, remonte aux art.
25 bis et 25 ter LATC, prévoient ce qui suit:
Art. 51
Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera
définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.
Elles sont inconstructibles; le règlement
communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future
n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles
existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.
L'affectation ultérieure de tout ou partie
d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la commune
à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure
l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie conventionnelle, soit
par un remaniement parcellaire selon la procédure des articles 98b à 98d de la
loi sur les améliorations foncières.
Art. 53
Sauf circonstances exceptionnelles, les communes dont une partie du territoire
est affectée à l'agriculture ou à la viticulture doivent prévoir une zone
agricole ou viticole et lui réserver suffisamment de terres cultivables.
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone
agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir
conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de ce
périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation
définitive de ces deux zones par le Conseil d'Etat peut être subordonnée à
l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires, par exemple
sous la forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Les zones agricoles et viticoles ne peuvent
être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le
Conseil d'Etat, sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Pour
les zones agricoles et viticoles conformes à la présente loi et approuvées
avant son entrée en vigueur, le délai part de cette approbation. L'octroi d'une
dérogation peut être subordonné à la condition que la commune impose une
péréquation réelle au sens de l'alinéa 2.
Au sujet du remaniement
parcellaire soumis à péréquation réelle, la loi sur les améliorations foncières
prévoit ce qui suit:
Art. 98b
Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux
dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation
comprenant les sous-périmètres agricole et à bâtir et les dispositions
réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux
dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Le syndicat est constitué conformément aux
articles 20 et suivants.
Art. 98c
Les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du
syndicat, ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle
peut également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le
rendement et la nature des terres.
Art. 98d
La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles
dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de
l'ancien état de propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible
des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins
importante dans l'une ou l'autre zone.
Les articles 82, 85, 87, 88 à 93 sont applicables.
L'art. 86 LAF, auquel
renvoie l'art. 98c LAF cité ci-dessus, régit l'estimation des terres dans le
remaniement de terrains à bâtir; il prévoit ce qui suit:
Art. 86
Lorsque la réglementation en matière de construction est différente dans
l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terrains font l'objet d'une
double estimation:
a)            les biens-fonds de l'ancien état
de propriété sont taxés en fonction notamment de leur situation, de leurs
équipements (accès, égouts, alimentation en eau, énergie), de leur forme, de
leur topographie, des dispositions en vigueur réglementant les constructions et
des possibilités objectives de construire dans un proche avenir;
b)           une fois l'emplacement des
ouvrages collectifs connu, la commission de classification procède à une
nouvelle estimation des terres selon les mêmes critères, mais compte tenu de la
nouvelle réglementation.
Lorsque la réglementation en matière de
construction est identique dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété,
les terres font l'objet d'une seule estimation selon les mêmes critères que
ceux définis ci-dessus.
L'art 87 LAF précise
en outre ce qui suit sur la répartition des nouvelles parcelles:
"La commission de classification attribue
à chaque propriétaire des parcelles constructibles, dont les dimensions sont
telles que leur valeur totale soit, autant que faire se peut, proportionnelle à
la valeur de l'ancien état de propriété. Dans la mesure où cette proportion ne
peut être respectée, les différences sont compensées par une soulte en argent.
La nouvelle répartition n'a pas pour objectif
le regroupement des parcelles de l'ancien état de propriété."
L'art. 82 LAF prévoit
notamment que les terrains attenant aux habitations dans les régions rurales ne
sont pas considérés comme des terrains à bâtir et sont remaniés en corrélation
avec le secteur agricole ou viticole; l'exposé des motifs du Conseil d'Etat a
toutefois précisé que par régions rurales, il faut comprendre les villages ou
hameaux à destination essentiellement ou exclusivement agricole ou viticole,
non touchés par l'extension des villes et de l'industrie (BGC automne 1961 p.
411).
Pour le surplus, le
remaniement de terrains à bâtir est soumis par analogie aux dispositions sur le
remaniement parcellaire agricole (art. 85 LAF) dont les enquêtes obéissent aux
règles suivantes (art. 63 LAF):
"Sont
soumis à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant:
a)    le
périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres;
b)    les
taxes-types visées à l'article 57;
c)    l'avant-projet
des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles;
d)    l'estimation
des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds
et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de
plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;
e)    le
projet d'exécution des travaux collectifs et privés;
f)     la
répartition des frais d'exécution;
g)    le
plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés;
h)    la
répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat
d'entretien.
Des
enquêtes sont également ouvertes sur des objets spéciaux lorsque la présente
loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en est reconnue par le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Ce département peut
exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés."
Cette disposition
énumère les enquêtes dans un ordre logique qui organise la progression de
l'entreprise par phases successives sur lesquelles il n'est plus possible de
revenir après qu'elles ont été liquidées (ATF 94 I 602, JT 1970 I 3). Selon la
jurisprudence de la Commission centrale des améliorations foncières, l'enquête
prévue à l'art. 63 al. 1 lit. d LAF, qui porte notamment sur le nouvel état et
les soultes, forme un tout qui, sous réserve d'une enquête séparée sur les
arbres échangés réservée par l'art. 63 al. 2 LAF, ne peut pas être fractionné
(prononcé Baudraz c/Syndicat d'Agiez, du 24 janvier 1972; prononcé Moret
c/Syndicat AR 22 Chardonne-Corseaux du 14 mai 1982. En particulier, la
commission centrale avait jugé dans un prononcé certes déjà ancien (Compagnie
vaudoise d'électricité c/Syndicat AR 7, du 16 juin 1967) que le commission de
classification ne peut pas mettre à la charge du propriétaire une participation
aux frais en raison de l'augmentation de la surface de sa parcelle. Ainsi,
l'enquête sur le nouvel état et les autres éléments mentionnés par l'art. 63
al. 1 lit. d LAF doit permettre au propriétaire d'apprécier de manière globale
les termes de l'échange que constitue la nouvelle répartition des biens-fonds.
En l'espèce, le
syndicat intimé, qui a notamment pour but
le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone
agricole liée à une zone à bâtir, a mis à l'enquête son périmètre en 1983 puis les
taxes-types de l'ancien état en 1987. Le périmètre soumis à péréquation avait
déjà été mis à l'enquête en 1983 mais, comme le relève l'avis de droit reçu en
1985 par le syndicat, sans indication du sous-périmètre à bâtir en zone de
villas. L'enquête effectuée en 1992 porte notamment sur le sous-périmètre des
terrains à bâtir, comprenant celui des terrains soumis à péréquation et ceux
qui ne le sont pas, ainsi que sur les taxes-types du nouvel état.
Le recourant ne
conteste pas - si bien qu'il n'y pas lieu d'en juger - le
principe d'une enquête sur les taxes-types du nouvel état. Une telle enquête
n'est pas prévue par l'art. 63 al. 1 LAF cité ci-dessus mais il s'agit d'une
enquête sur un objet spécial au sens de l'art. 63 al. 2 LAF. Elle s'inspire de
la règle générale de l'art. 57 LAF qui prévoit en substance (et en rapport avec
l'estimation habituellement unique de l'ancien et du nouvel état) que la
commission de classification, avant de procéder à l'estimation des terrains
proprement dite, détermine un nombre limité de taxes-types destinées à être
portées à la connaissance des propriétaires (art. 63 al. 1 lit. b LAF).
2.                            C'est
tout d'abord à tort que la décision attaquée a déclaré irrecevable la
réclamation des recourants. Sans doute ces derniers déclarent-ils s'opposer au
plan de zone communal mais cette maladresse est d'autant plus compréhensible
que le syndicat lui-même soumet à l'enquête un plan des sous-périmètres à bâtir
qui, selon le rapport de la commission de classification, "sanctionne au
sens de l'art. 98c LAF les sous-périmètres des terrains à bâtir tels qu'ils ont
été officialisés par le plan général d'affectation". A vrai dire, les
sous-périmètres du syndicat ne concordent pas exactement avec le plan de zones
car certaines parcelles situées au milieu des zones litigieuses ont été exclue
du périmètre général du syndicat dès l'origine tandis que d'autres échappent à
la péréquation pour d'autres motifs. Il est certain en tout cas que la
définition des sous-périmètres, et notamment la distinction entre ceux qui sont
soumis ou non à la péréquation réelle, peut être contestée dans le cadre de
cette enquête où elle est portée pour la première fois à la connaissance des
intéressés sur la base non pas d'un document "confidentiel" comme
celui dont disposait la commission en 1983, mais sur la base d'une
planification communale connue des propriétaires.
On
note d'ailleurs que dans l'avis de droit qu'il a donné en 1985 au syndicat, le
Professeur Poudret exposait que l'enquête sur les sous-périmètres du syndicat
se confondait pratiquement avec l'enquête sur le nouveau plan de zone et il
préconisait en conséquence l'ouverture conjointe des deux enquêtes par le
syndicat et la commune. Dans une conception apparemment prémonitoire de la
jurisprudence relative au principe de coordination (applicable également à
l'adoption des plans de zone, v. par exemple ATF 117 Ib 35, spéc. p. 40
principio), il allait jusqu'à se demander si le législateur n'avait pas
envisagé une enquête unique. La question de la conformité à la loi de la
procédure suivie en l'espèce, où les enquêtes ont été ouvertes successivement,
peut rester ouverte car elle n'a plus en l'espèce qu'un intérêt historique. Il
convient cependant de tenir compte des difficultés qui en résultent pour la
situation des propriétaires.
3.                            Bien
que l'enquête litigieuse porte, pour ce qui concerne les points faisant l'objet
du recours, sur le sous-périmètre des terrains à bâtir (soumis ou non à
péréquation) ainsi que sur les taxes-types du nouvel état, tant la réclamation des
recourants que la décision de la commission de classification s'opposent sur le
sort de la parcelle dans le futur nouvel état.
Il
faut donc commencer par examiner sur quels points porte la décision attaquée.
a)                            Il
convient de préciser à cet égard que selon la commission de classification,
le changement d'affectation (de la zone sans affectation spéciale à la
zone de villa) entraîne la double estimation de la partie du bien-fonds qui
dépasse la surface "neutralisée" de 2'500 m². Cette surface,
mentionnée au cours d'une assemblée du syndicat en 1985, a été déterminée par
référence à l'art. 90 litt. 3 du règlement communal de 1983, qui autorise la
transformation des fermes en habitation à condition, entre autres, que la
surface de la parcelle hors zone à bâtir ne soit pas inférieure à 2'500 m².
Pour les recourants, dont la surface totale et de 3902 m², la prise en compte
de la surface neutralisée de 2500 m² dégage un solde de 1402 m²
La commission de
classification a également expliqué la justification de la  surface
"neutralisée" pour les fermes exploitées (celle du propriétaire
Ménetrey par exemple) destinées à être colloquées en zone agricole par le plan
zone de 1991 et soumises à péréquation réelle: pour les exploitants qui
souhaitent demeurer en zone agricole, la prétention issue des surfaces
agricoles bénéficie de la péréquation réelle qui entraînera l'application d'un
facteur de multiplication probable de 2,7 environ (prenant en compte
l'augmentation de valeur des terres de l'ancien au nouvel état sur l'ensemble
du syndicat); la surface neutralisée autour du bâtiment, étant réattribuée pour
la même valeur dans le nouvel état, a pour effet d'éviter que le propriétaire
ne bénéficie de la péréquation réelle (qui lui procurerait une prétention
excessive en zone agricole) pour la surface qui est en réalité attenante à
l'habitation.
Toujours selon la
commission de classification,
abstraction
faite de la surface "neutralisée" qui demeurera sans changement dans
le nouvel état (estimation pour la forme à 20 fr./m² sur 2500 m²),
le solde de 1402 m² de la parcelle des recourants est estimé 15 fr./m²
à l'ancien état. Compte tenu d'un facteur de multiplication probable de 2,7
environ (prenant en compte l'augmentation de valeur des terres de l'ancien au
nouvel état sur l'ensemble du syndicat), ce solde de la parcelle donne aux
recourants une prétention correspondant à environ 40,50 francs par mètre carré
de l'ancien état, soit 56'000 francs environ (15 x 2.7 x 1402; voir plan du
géomètre du 17 août 1994). Au prix de 300 fr/m² résultant des taxes-types du
nouvel état à cet endroit, cela représente environ 186 m². Ainsi, les
recourants auraient droit à une parcelle de 2'500 m² (surface
"neutralisée") augmentée de 186 m², soit 2686 m² au total au lieu des
3902 m² de l'ancien état. C'est pourquoi la commission de classification expose
dans ses déterminations que les recourants ont le choix soit de payer la soulte
et de conserver l'entier de leur parcelle revalorisée, soit d'en réduire la
surface pour équilibrer les valeurs entre l'ancien et le nouvel état.
La soulte
correspondant à la différence de surface (1216 m² à 300 fr/m²) s'élèverait à
364'800 francs. C'est la somme que les recourants devraient payer pour
conserver intacte leur parcelle dans le nouvel état.
On peut bien entendu
se demander si cette situation n'équivaut pas, au moins du point de vue
économique, à la perception d'une contribution de plus-value pour changement
d'affectation dont il faudrait considérer, comme le Conseil d'Etat l'a jugé
dans sa décision du 6 août 1993 (voir ci-dessus section H c) de l'état de
fait), qu'elle est dépourvue de base légale en droit vaudois, la soulte prévue
par l'art. 87 LAF ne paraissant à première vue pas applicable dans une telle
situation. La question peut cependant rester ouverte au vu des autres motifs du
présent arrêt.
b)                     Quand bien même la
décision de la commission de classification expose qu'une surface de 2'500 m²
"a été neutralisée", l'instruction du recours a montré qu'en réalité,
il s'agit d'une intention de la commission de classification et non d'une
décision déjà entrée en force. Il résulte d'ailleurs aussi de l'instruction que
la commission de classification envisage également de tenir compte du
coefficient d'occupation du sol défini par le règlement de 1991, de 1/8, pour
considérer que la surface neutralisée doit être au moins huit fois supérieur à
celle du bâtiment existant (cela entraînerait le cas échéant et en cas de
confirmation du chiffre de 395 m² de surface construite avancé par le
recourant, une surface neutralisée supérieure à 2500 m²). Force est ainsi de
constater que la décision attaquée ne porte pas sur la fixation de la surface
"neutralisée" en l'espèce.
c)                     Il est douteux
également que la décision attaquée ait pour effet de fixer le principe même de la
"neutralisation" d'une certaine surface autour des bâtiments
existants car cet élément n'apparaît dans aucun document de l'enquête qui a
précédé la décision attaquée. Il est vrai que le syndicat et la commune ont
fait par le passé d'importants efforts de communication, notamment à l'aide du
journal communal d'information où était abordé entre autres le cas des fermes
désaffectées en zone agricole; à cette occasion était évoqué l'élaboration
d'une solution correspondant désormais aux zones "habitations-hameaux"
du plan de 1991, dont la réglementation s'avère finalement ne pas bénéficier
aux recourants. On note aussi que dans le rapport de la commission de
classification de 1987 lors de l'enquête sur les taxes-types de l'ancien état,
on pouvait lire que les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des
habitations foraines ne seraient pas inclus dans le périmètre soumis à
péréquation mais seulement estimés pro forma à Fr. 20.- le m², tant à l'ancien
qu'au nouvel état; cette indication était toutefois apparemment de nature à
susciter des confusions avec le régime des  zones
"habitations-hameaux". Quant à la surface déterminante de 2500 m²,
elle a été évoquée lors d'une assemblée générale de 1985.
Toutes ces indications
ne peuvent pas être opposées aux recourants, du moins pas pour justifier d'une
quelconque forclusion à leur égard. En effet, on ne peut pas exiger des
propriétaires qu'ils interprètent la teneur d'une enquête (celle de 1992) en
fonction d'informations qu'ils devraient retirer de sources disparates et
souvent vieilles de plusieurs années. La décision attaquée ne modifie donc en
rien la situation des recourants quant au principe même de la prise en compte
d'une surface "neutralisée".
d)                     Quoi qu'il en soit, la
décision attaquée a pour effet de maintenir une taxe-type destinée au nouvel
état. La commission de classification a précisé dans son rapport qu'elle n'est
pas une taxe-échantillon, mais une valeur moyenne au m² pour tout le secteur
considéré et que les propriétaires ne pourront pas demander ultérieurement que
les taxes admises à l'enquête soient modifiées lors de la présentation des
valeurs de leur nouvelle attribution.
C'est cette taxe-type,
de même que la définition du sous-périmètre à bâtir soumis à la péréquation
réelle, qui peut seule faire l'objet du recours.
4.                     Le recourant demande à
titre principal son exclusion du sous-périmètre à bâtir soumis à péréquation
réelle en se plaignant notamment d'une inégalité de traitement.
a)                     Selon la jurisprudence,
la commission de classification doit veiller à une répartition équitable entre
les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des
risques de l'opération de remaniement: c'est là une exigence qui découle du
principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en
général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116
Ia 195 consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des
améliorations foncières, où les investissements des collectivités publiques
créent des plus-values substantielles (ATF 119 Ia 26 consid. 1 c et les
références citées).
Le droit à l'égalité
de traitement est directement déduit de l'art. 4 Cst. Il interdit notamment
qu'une même autorité rende des décisions contradictoires. Tel est le cas
lorsqu'elle règle de façon différente des situations dont la ressemblance exige
un même traitement ou à l'inverse lorsqu'elle règle de façon semblable des
situations dont la différence requiert un traitement distinct (ATF 104 Ia 379
et les références citées; v. par exemple arrêt AC 91/112 du 9 septembre 1993).
b)                     Il est exact que nombre
de parcelles situées hors des zones à bâtir mais néanmoins déjà construites
échappent à la péréquation réelle. Certaines (parfois même non bâties) se
trouvent à l'intérieur des limites du périmètre mais dans des enclaves qui les
ont exclues du syndicat dès l'origine. De nombreuses autres parcelles bâties
bénéficient, le plus souvent sur la totalité de leur surface, du régime de la
zone "habitation-hameaux" du plan général d'affectation, qui empêche
les constructions nouvelles mais qui a aussi déterminé le syndicat à renoncer à
leur imposer toute espèce de péréquation. Enfin, parmi les parcelles voisines
des recourants, la parcelle 1150 échappe partiellement à la péréquation à la faveur
d'une collocation en zone de verdure du dégagement du bâtiment, tandis que la
parcelle 1226, en zone d'utilité publique tout en restant propriété privée,
bénéficie directement d'une décision apparemment ancienne fixant la taxe-type
du nouvel état au même montant que celle du nouvel état, ce qui revient
également à lui épargner les conséquences de la péréquation. Ces exemples
montrent que pour la plupart des parcelles déjà construites désormais affectées
à la construction par le nouveau plan de zones, la péréquation réelle n'a pas
d'effet tandis qu'elle a des conséquences draconiennes pour la parcelle des
recourants, dont la réduction de surface (de 3902 m² à 2686 m², soit une
diminution de 31,16 %) apparaît disproportionnée. L'existence d'une inégalité de
traitement est ainsi établie et la question qui se pose est de savoir si, au
sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, elle se justifie par une
différence préexistante.
Il est vrai qu'il n'y
a pas lieu de remettre en cause la définition du périmètre originel ou des
exclusions mises à l'enquête par la suite au bénéfice de certaines parcelles ou
de certains secteurs. En outre, les autres parcelles qui échappent à la
péréquation réelle le doivent à leur collocation différente dans la
planification communale de 1991, où les recourants, comme la commission de
classification l'a fait valoir en audience, ont apparemment négligé
d'intervenir malgré la recommandation que leur en avait faite le géomètre.
Toutefois, le syndicat ne peut pas justifier simplement le traitement différent
des recourants par le fait que leur parcelle construite, analogue par ailleurs
aux autres parcelles construites qui deviennent officiellement constructibles,
a subi un sort différent dans la planification communale. En effet, malgré la
corrélation évidente entre les deux objets, le syndicat a renoncé à mettre à
l'enquête la définition de ses propres périmètres soumis à péréquation en même
temps que celle des zones du plan communal, ceci malgré les recommandations
énoncées par l'avis de droit qu'il avait reçu en 1985, qui concordent avec les
exigences du principe de coordination évoqué plus haut. Ce principe, qui est
fondé sur les art. 4 et 22 quater Cst féd. ainsi que sur l'art 24 al. 1 lit. b
LAT, est également applicable en matière de planification (
v. par exemple ATF 117 Ib 35, spéc. p. 40
principio)
et il n'y a aucune raison de ne pas l'appliquer
aux syndicats d'amélioration foncière qui sont des corporations de droit public
cantonal - art. 26 et 28 al. LAF - investies d'un pouvoir de décision. Il exige
que lorsqu'un objet relève de plusieurs autorités différentes, celles-ci
statuent de manière coordonnée tant sur la plan matériel que du point de vue
procédural (ATF 116 Ib 56). A cet égard, force est d'admettre que l'enquête qui
a précédé la décision attaquée ne permettait pas aux recourants d'apprécier
globalement leur situation puisqu'un élément essentiel de celle-ci, à savoir la
portée du plan de zones, était d'avance exclu de l'enquête. Dans ces
conditions, le syndicat ne saurait considérer la planification communale comme
une donnée constitutive de distinctions qui s'imposent à lui, qui justifierait
à elle seule un traitement différent pour le motif que sa portée n'aurait pas
dû échapper aux recourants. On observe d'ailleurs qu'il est difficile de faire
gravement grief aux recourants de ne pas avoir contesté la collocation en zone
villas de leur parcelle: les motifs qu'ils auraient dû ou pu avoir de le faire
tiennent en effet aux conséquences du remaniement dont même la dernière enquête
du syndicat ne permet pas, au terme d'un examen approfondi des documents
d'enquête, de cerner exactement la teneur. Il est au surplus frappant de
constater que d'après la décision attaquée, le sort du nouvel état paraît
d'ores et déjà arrêté alors qu'en réalité, l'enquête ne portait pas - du moins
pas de manière reconnaissable pour les propriétaires - sur la répartition des
parcelles.
c)                     Il n'en résulte pas
encore que la parcelle des recourants doive être exclue purement et simplement
du sous-périmètre soumis à la péréquation réelle. La commission de
classification, dont les calculs aboutissent à ramener la surface de la
parcelle de 3902 m² à 2686 m², fait valoir à juste titre que sur la surface
correspondant à la différence, le nouveau règlement communal permettra
d'édifier une seconde habitation pouvant comporter deux logements. Sous l'angle
de l'égalité de traitement également, force est de constater que s'ils
conservaient leur parcelle intacte, les recourants bénéficieraient sans
compensation d'un avantage que les propriétaires des parcelles non construites
voisines auront à compenser par le biais de la péréquation réelle.
Le maintien de la
parcelle des recourants dans le périmètre soumis à péréquation se justifie et
sur ce point, le recours doit être rejeté.
5.                     Il reste à examiner la
question de la taxe-type de 300 francs maintenue par le décision attaquée.
a)                     D'après la
jurisprudence constante, les taxes-types de l'art. 57 LAF ont seulement pour
but de fixer le cadre général des estimations utilisées pour la nouvelle
répartition des terres, mais qu'elles ne lient pas définitivement les parties
aux montants exacts mis à l'enquête. Dans la mesure où, selon le rapport de la
commission de classification et d'après les explications recueillies en audience,
les valeurs mises à l'enquête sont désignées comme des taxes-types mais ne
seront pas retouchées au moment des estimations de détail et du nouvel état,
elles ne sont pas conformes à la notion de taxe-type prévue par l'art 57 LAF.
En soi, ce motif justifie l'annulation de la décision attaquée. Force est en
effet de constater encore une fois que d'après la décision attaquée, le sort du
nouvel état paraît d'ores et déjà arrêté alors qu'en réalité, l'enquête ne
portait pas - du moins pas de manière reconnaissable pour les
propriétaires - sur la nouvelle répartition des terres.
b)                     On constate pour le
surplus que le syndicat n'envisage pas de ne pas attribuer aux recourants leur
propre bâtiment actuel (art. 82 et 88 LAF). En outre, ni le syndicat ni la
commune n'ont le pouvoir d'imposer la destruction de la ferme actuelle et son
remplacement par des villas (ATF 106 Ia 365). La question à résoudre en vue du
nouvel état est donc de savoir, compte tenu éventuellement du facteur
multiplicateur retenu pour l'élaboration du nouvel état, quelle doit être
l'attribution à faire aux recourants en tenant compte de la valeur de leur
parcelle, déjà construite mais soumises aux restrictions découlant de l'ancien
règlement (qu'il conviendra d'élucider), en la comparant avec la parcelle qui
portera le même bâtiment mais qui sera désormais constructible selon les règles
de la zone de villas, soit par agrandissement limité (à supposer qu'il n'ait
pas été déjà possible selon l'ancien régime juridique) soit par une
construction nouvelle moyennant destruction volontaire du bâtiment actuel. Pour
résoudre cette question, la décision attaquée ne contient pas d'éléments
convaincants car elle se borne à envisager l'application d'un système
forfaitaire qui ne tient pas compte du caractère particulier - et pratiquement
unique dans le syndicat - de la parcelle. Le tribunal constate à cet égard que
le système envisagé, consistant à "neutraliser" une surface fixe 2500
m² autour du bâtiment, ne paraît pas tenir compte de l'importance du bâtiment
existant, qui présente non seulement une grande surface au sol (même si le
chiffre exact est encore litigieux), mais encore un volume particulièrement
imposant. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette question dès lors qu'on
ne se trouve en l'état qu'en présence d'intentions de la commission de
classification. En outre, on ne peut pas exclure non plus (mais le présent
arrêt n'en préjuge pas) que la valeur du terrain dépende du nouveau
parcellement car en zone villas, la possibilité de construire et celle de créer
deux logements indépendants sans les superposer dépendent des seuils de surface
que le règlement de 1991 fixe respectivement à 1000 et 1400 m².
En définitive, le sort
du recours doit être tranché en faisant abstraction des déclarations d'intention
relatives à la future enquête sur le nouvel état, qui n'ont comme exposé plus
haut pas valeur de décision formelle. En tant qu'elle se borne à maintenir
opposable aux recourants une taxe-type de 300 fr./m² (dont la justification en
l'espèce ne peut être admise en l'état), la décision attaquée doit être
annulée.
Pour des motifs
résultant de l'arrêt AF 93/008 notifié ce jour également au sujet du même
syndicat (impossibilité de fixer des taxes-types du nouvel état pour les zones
devant faire l'objet d'un plan partiel d'affectation avec nécessité préalable
d'un nouveau remaniement), l'enquête est entièrement annulée pour ce qui
concerne les taxes-types. La fixation de taxes-types du nouvel état n'étant pas
obligatoire en vertu de l'art. 63 LAF, il n'y a pas lieu de prévoir
impérativement une nouvelle enquête sur cet objet.
6.                     Les considérants qui
précèdent rendent sans objet les conclusions des recourants tendant à
l'expropriation de 1402 m² de leur parcelle.
7.                     Obtenant partiellement
gain de cause, les recourants ont droit à des dépens réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     L'enquête est
annulée en tant qu'elle porte sur les taxes-types des terrains à bâtir au
nouvel état. Elle est maintenue pour le surplus.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
IV.                    Des dépens
fixés à 1'500 fr. (mille cinq cents francs) sont alloués aux recourants à la
charge du syndicat.
Lausanne, le 30 octobre 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint