vd_omni · AC.2020.0162 · 2020-11-19 · fr

A.________/Municipalité de Gilly, B.________, C.________ | Recours dirigé contre une décision de la municipalité autorisant notamment le changement d'affectation du rez-de-chaussée d'un bâtiment exploité jusqu'alors comme boucherie en appartement, au centre du village et alors qu'une zone réservée a été doptée avec un règlement permettant les transformation et l'augmenation des surfaces habitables de façon proportionnée. En l'espèce, l'augmentation de la surface habitable (55m2) n'est pas dispropotionnée. Il n'y a pas de risque que la transformation puisse entraver le redimensionnement de la zone à bâtir. Le projet doit être considéré comme admissible. Place de parc supplémentaire "en enfilade" créée par le projet considérée comme réglementaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2020 AC.2020.0162

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 novembre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. André Jomini et
Mme Marie-Pierre Bernel, juges.
Recourant
A.________,
à ******** représenté par Me Nina CAPEL, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gilly,
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Constructeurs
1.
B.________,
à ********
2.
C.________,
à ********
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la
Municipalité de Gilly du 26 mai 2020 levant son opposition et délivrant un
permis de construire après démolition sur la parcelle n° 194, propriété de B.________
et C.________ (CAMAC 191074)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ et B.________ sont propriétaires de la
parcelle n° 194 du registre foncier sur le territoire de la commune de Gilly
(ci-après: la commune).
Ce bien-fonds d'une surface totale de
446 m
2
supporte sur sa partie nord une habitation avec affectation
mixte de 228 m
2
et est en nature place-jardin pour 218 m
2
.
Le bâtiment actuel de trois étages comporte un appartement de 5 pièces au 1
er
étage et un appartement de 4 pièces au 2
ème
étage. Les locaux du rez-de-chaussée
étaient anciennement affectés à l'exploitation d'une boucherie. L'immeuble est
actuellement vide de tout occupant.
La parcelle se situe au centre de la
commune et présente une forme triangulaire. Elle est délimitée au sud-est par la
route de ******** , qui débouche à une vingtaine de mètres plus loin sur la
route de ********, à l'ouest par la route communale ******** et au nord par la
parcelle n° 195 qui supporte également une maison d'habitation avec affectation
mixte partiellement contiguë à l'immeuble de la parcelle n° 194. Les parcelles
voisines sont toutes construites. La parcelle n° 185, située à l'ouest de
l'autre côté de ******** et qui supporte notamment une habitation et un rural,
est propriété de D.________. Le bâtiment est occupée par son père, A.________,
qui bénéfice d'un droit d'habitation sur l'immeuble.
La parcelle n° 194 est colloquée en
zone village par le Plan des zones de la commune entré en vigueur le 14 août
1985. Elle est régie, comme la parcelle n° 185, par les articles 6 à 18 du
Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992 (ci-après:
RPGAPC). La parcelle est par ailleurs soumise au Plan d'affectation fixant les
limites des constructions des "Rues du village" - plan n° 3 du 15
octobre 2004. Elle est en outre incluse dans le périmètre d'une zone réservée
communale au sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) actuellement en vigueur dont
le périmètre comprend toutes les parcelles classées dans la zone du village et
la zone de villas de la commune.
B.
La Municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité)
a effectivement mis à l'enquête publique, du 21 octobre au 19 novembre 2017, un
projet de plan de "zone réservée communale (art. 46 LATC)". Le
règlement de cette zone réservée (ci-après: RZR) est ainsi libellé:
"
Article 1 : But
La zone réservée,
établie conformément à l'art. 46 LATC, est instaurée afin de sauvegarder les
buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Elle doit permettre
d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le
dimensionnement des zones à bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Article 2: Périmètre
1
La zone réservée déploie ses effets sur la surface définie sur le plan
annexé.
2
Les parcelles n° 253 et n° 482 font actuellement l'objet d'une
procédure de recours au Tribunal pour la délivrance de permis de construire. En
cas de refus du permis de construire par l'Autorité judiciaire, la zone
réservée s'applique à ces parcelles.
Article 3: Effet(s)
1
Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des
dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de
3 mètres du bâtiment principal.
2
Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être
autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils
n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits
agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas
d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.
3
Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être
autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités
professionnelles.
Article 4: Mise en
vigueur, durée et abrogation
La zone réservée
entre en vigueur par décision du Département compétent pour la période prévue
par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de
validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles
des règlements communaux qui lui sont contraires.
"
D'après le "
Rapport
d'aménagement (47 OAT)
" établi par l'urbaniste mandataire de la
municipalité et présenté en octobre 2017, cette autorité, "
consciente
du surdimensionnement des réserves à bâtir pour l'habitation
", a
décidé d'entreprendre une révision du plan général d'affectation de la commune
(PGA). A la suite d'une motion déposée devant le conseil communal le 6 juin
2017, elle a décidé de "
faire inscrire une zone réservée sur la
quasi-totalité des zones à bâtir pour l'habitation; cette mesure permet ainsi
d'assurer l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers et ceci
jusqu'à l'entrée en vigueur du PGA révisé
[…]" (p. 2). A propos de la
justification du projet de zone réservée, le rapport expose ce qui suit (p. 5):
"
A Gilly, les réserves à bâtir pour
l'habitation à l'horizon 2036 – au sens de la mesure A 11 du plan directeur
cantonal – sont les suivantes:
Population au
31.12.2015: 1'131 habitants.
PDCn: croissance
accordée du 31.12.2015 au 31.12.2036 (hors centre): + 178 habitants (+ 0.75 %
par an).
Population maximale
au 31.12.2036: 1'309 habitants.
Or, la population
résidente au 31.07.2017 est égale à 1'298 habitants. Les chantiers en cours sur
le territoire permettront l'accueil d'environ une cinquantaine d'habitants
supplémentaires. Ainsi, en application du PDCn, le nombre d'habitants maximum
autorisé à l'horizon 2036, est déjà atteint.
[…]
L'inscription d'une
zone réservée sur l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation permet de
"geler" temporairement les terrains constructibles et de traiter tous
les propriétaires fonciers sur un même pied d'égalité dans l'attente du PGA
révisé.
"
Le 19 février 2018, la municipalité a
établi un préavis à l'intention du conseil communal, où elle propose d'adopter
le plan et le règlement de la zone réservée communale en levant les oppositions
qui avaient été déposées.
Dans sa séance du 20 mars 2018, le
Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée ainsi que les
réponses aux quelques oppositions déposées.
Le 5 juin 2018, la Cheffe du
Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement
la zone réservée communale.
Les décisions d'adoption et
d'approbation préalable de la zone réservée ont fait l'objet de plusieurs
recours au Tribunal cantonal. Ces causes sont actuellement liquidées et la zone
réservée est entrée en force.
C.
Le 18 décembre 2019, C.________ et B.________ ont
déposé une demande de permis de construire pour le changement d'affectation du
rez-de-chaussée de l'immeuble sis sur leur parcelle n° 194, anciennement
affecté à l'usage d'une boucherie, afin d'y créer un appartement. Selon les
plans mis à l'enquête, un appartement de deux pièces d'une surface de 55 m
2
constituant le lot 1 serait aménagé à cet étage dans la partie ouest du
bâtiment. Sa partie est, utilisée jusqu'alors comme locaux de fabrication,
laboratoire et stockage pour la boucherie, serait transformée en caves et local
technique, représentant une surface d'environ 65 m
2
. Entre le lot 1
et les caves, trouvent place un hall d'entrée et un escalier permettant de
rejoindre les étages supérieurs. Il est également prévu de démolir un dépôt
extérieur au bâtiment, d'une surface d'environ 25 m
2
cloisonnant
actuellement deux façades de ce dernier, et de le remplacer par l'aménagement
d'une place de stationnement extérieure. Le projet prévoit aussi d'effectuer
des transformations intérieures dans les étages. Ainsi, le 1
er
étage
accueillerait un appartement de 4 pièces représentant 102 m
2
(lot 2)
avec terrasse, et les combles, un appartement de 3 pièces (lot 3) d'une surface
de 91 m
2
. Des ouvertures en façades sont également prévues, ainsi
que l'installation de panneaux solaires en toiture. Le projet implique par
ailleurs le réaménagement des cinq places de parc existantes et la création
d'une place supplémentaire par rapport à l'état actuel à l'emplacement du dépôt
précité. Selon la demande de permis de construire, le projet prévoit une
diminution de la surface brute utile de plancher totale après travaux de 50 m
2
et une augmentation de la surface consacrée au logement de 116 m
2
.
Dans sa séance du 3 décembre 2019, la
Commission consultative communale d'urbanisme et d'architecture a considéré que
l'augmentation de la surface brute de plancher existante dévolue à l'habitation
était ici acceptable est restait dans la norme prévue à l'art. 3 al. 2 RZR.
L'enquête publique s'est déroulée du 7
mars au 5 avril 2020. Le projet a suscité l'opposition de A.________, par
l'intermédiaire de son conseil, datée du 31 mars 2020.
Le 8 avril 2020, la Centrale des
autorisations en matière de construction (CAMAC) a établi sa synthèse (n°
191074) dont il résulte que l'ensemble des autorisations cantonales spéciales
requises ont été délivrées, moyennant le respect de certaines conditions
particulières.
D.
Par décision du 26 mai 2020, la municipalité a levé
l'opposition formulée par A.________ et délivré le permis de construire requis.
Par acte du 26 juin 2020, A.________
(ci-après: le recourant) a recouru contre ladite décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu à son
annulation. En substance, il fait valoir que le projet n'est pas conforme à la
zone réservée communale, qu'il constitue une aggravation de l'atteinte à la
réglementarité ainsi que des inconvénients pour les voisins par la création
d'une place de stationnement supplémentaire, et qu'il ne dispose pas d'un nombre
de places de stationnement suffisant.
Le 27 août 2020, la municipalité
(ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse, contesté les diverses
critiques du recourant et conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision entreprise.
Le recourant a déposé des
déterminations le 22 septembre 2020, dans le cadre desquelles il a étayé son
argumentation et persisté dans ses conclusions.
C.               Les arguments des parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la
municipalité autorisant la démolition du dépôt, le changement d'affectation du rez-de-chaussée,
des transformations intérieures, des ouvertures en façade, la pose de panneaux
solaires et l'aménagement de six places de parcs sur la parcelle n° 194. Déposé
dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours
est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
Enfin, le recourant est titulaire d'un
droit d'habitation sur l'immeuble voisin de la parcelle destinée au projet,
propriété de son fils. Il dispose de la qualité pour agir. Il y a dès lors lieu
d'entrer en matière.
2.
La parcelle litigieuse est située à l’intérieur de
la zone à bâtir de la commune. A l’intérieur d’une telle zone, la
transformation d’un bâtiment et la création de logements sont en principe
admissibles. En l'espèce toutefois, s’est superposée à la zone à bâtir une zone
réservée destinée à rendre inconstructibles, de façon provisoire, les parcelles
de la commune comprises à l’intérieur de la zone définie par le plan, dont
celle des propriétaires (art. 1 et 2 al. 1 RZR). L'art. 3 al. 2 RZR permet
toutefois, à certaines conditions, les rénovations et transformations des
bâtiments existants. Les surfaces habitables, à l'intérieur des volumes
existants, peuvent être augmentées dans une certaine mesure, soit de façon
proportionnée. Les agrandissements proprement dits (augmentation du volume du
bâtiment) sont en principe interdits, mais peuvent être autorisés pour des
lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique ou élément technique ou s'il
s'agit d'augmenter la surface liées à des activités professionnelles (
cf
.
art. 3 al. 3 RZR).
En l'espèce, il n'est pas contesté que
le projet dont il est question reste dans le cadre des volumes existants et ne
prévoit pas un agrandissement du bâtiment ou de sa surface au sol. La question
à résoudre est donc celle de savoir si le changement d'affectation et les
transformations projetés peuvent bénéficier du régime de l'art. 3 al. 2 RZR,
soit en particulier de déterminer si les surfaces habitables du bâtiment
n'augmenteront pas de façon disproportionnée et si le projet n'entrave pas le
but visé par la zone réservée et l'établissement du futur plan d'affectation.
3.
a) Aux termes de l'art. 27 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des terrains exactement
délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Selon l'art. 27 al. 2
LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai. Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT
est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de
planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures
d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une
autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave
pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi
comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de
l'entrée en vigueur du nouveau droit (arrêt 1C_156/2019 du 26 novembre 2019
consid. 2.2 et les réf. citées). L'établissement d'une zone réservée répond ainsi
à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver
cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT (telle que l'obligation de
réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2), ou du
plan directeur cantonal (TF 1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.2).
Dans le Canton de Vaud, c'est l'art.
46 LATC qui prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT; ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
b) Le règlement de la zone réservée
est un règlement d’aménagement communal. L’arrêt du TF 1C_450/2018 du 11
décembre 2019 consid. 3.1.3 rappelle que lorsque l’autorité communale
interprète son règlement en matière de construction et apprécie les
circonstances locales, elle bénéficie d’une liberté d’appréciation
particulière, que l’instance cantonale de recours contrôle avec retenue (
cf
.
art. 3 al. 2 LAT; arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.2.2). Dans la
mesure où la décision communale repose sur une appréciation adéquate des
circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit la respecter. En dépit de
son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours ne peut ainsi intervenir,
et le cas échéant substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé son pouvoir
d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des considérations
étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou
incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à
l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en matière
d'aménagement du territoire (
cf
. ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêts
1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_314/2018 du 1er avril 2019
consid. 3.2; 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303;
Oliver Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in
bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75 ss); sur ces points, il
appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision (
cf.
arrêts
1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_540/2016 du 25 août 2017
consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303; 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.6;
1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.6). A fortiori, l'autorité de recours
doit-elle sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit
supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de
proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable et partant
arbitraire (
cf.
ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 59; arrêt 1C_92/2015 du 18
novembre 2015 consid. 3.1.3 et les références; pour une définition de
l'arbitraire, voir ATF 141 IV 305 consid. 1.2 p. 308 s.).
L'arrêt AC.2019.0172 du 16 janvier
2020 consid. 3a, qui concernait également la commune de Gilly, précise,
s’agissant de la zone réservée, qu’il faut tenir compte du fait qu’elle n’est
pas une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure conservatoire,
réglée directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec à
l'application de la réglementation en vigueur – en l'occurrence celle de la
zone du village – que pour autant que la réalisation du projet de construction
litigieux puisse entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé
(voir le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision
l'art. 46 al. 1 LATC). En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone
réservée ne doit pas avoir les effets d'un moratoire général sur l'octroi des
permis de construire car, notamment, des autorisations pour des transformations
doivent pouvoir être délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur
plan d'affectation. Cela découle du principe de la proportionnalité, qui
comporte la règle de la nécessité (
cf
. Alexander Ruch, Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zurich 2016, n. 38 ad art. 27; Arnold Marti, Commentaire
de l'arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre 2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à
propos de l'application du principe de la proportionnalité dans ce contexte,
cf.
également arrêt 1C_16/2019 du 18 octobre 2019, consid. 4.4 in fine). En
général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du
principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de
planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également
respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par
l'obligation de planifier (arrêt 1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.3).
L'absence de menace pour le futur plan d'aménagement doit être appréciée
restrictivement. Tout ce qui pourrait faire obstacle à la planification doit
être écarté, tout précédent négatif est à éviter (arrêt 1C_260/2019 du 18
octobre 2019 consid. 3.1.3 et les références citées). En outre, le Tribunal
fédéral a précisé que lorsque la commune a décidé d'entreprendre une réforme de
sa planification, l'application d'une règle de droit cantonal permettant de
refuser la délivrance d'un permis de construire dans l'attente de l'adoption de
cette planification ne peut être contraire aux règles et principes de la LAT
définissant la manière de délimiter la zone à bâtir (arrêt 1C_429/2018 du 30
septembre 2019 consid. 4.2).
c) Le pouvoir d’appréciation de la
municipalité doit s'exercer en considération de son but qui est, comme pour
toutes les zones réservées communales récemment instaurées dans le canton, de
mettre en œuvre l'art. 15 al. 2 LAT qui prévoit que les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites. Comme l'exposait le Conseiller aux
Etats Cramer, les zones à bâtir surdimensionnées sont néfastes: elles le sont
d'abord parce qu'elles entraînent un gaspillage du sol; elles le sont ensuite
parce qu'elles entraînent des atteintes au paysage; elles le sont enfin parce
que cette mauvaise organisation du territoire est coûteuse notamment s'agissant
des équipements et des infrastructures (BOCE, 27 septembre 2010, p. 881). Pour
soutenir l'adoption de l'art. 15 al. 2 LAT (dont l'introduction remonte à un
amendement du Conseil des Etats) a été évoqué au Conseil national le fait que
l'excès de zone à bâtir aboutit à un gaspillage du sol: du fait d'une offre
abondante, on disperse les constructions au lieu de bâtir de manière compacte
(intervention Teuscher, BOCN, 29 septembre 2011, p. 1790).
En définitive, il faut s'en tenir à la
jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle la zone réservée doit garantir
la liberté de décision des autorités et préserver la future planification.
Celle-ci a un effet anticipé négatif en ce sens qu'il n'est plus délivré
d'autorisation de construire que si la nouvelle réglementation prévue ne s'en
trouve pas rendue plus difficile (arrêts 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid
4.5; 1C_441/2019 du 7 janvier 2020, consid. 4.3.1, et les références citées).
d) aa) En l'espèce, le recourant
soutient que la transformation envisagée crée un logement qui n'existait pas
auparavant puisque le rez-de-chaussée du bâtiment des propriétaires était un local
affecté à un usage commercial et à l'exploitation d'une boucherie. La zone à
bâtir de la commune étant surdimensionnée, la création d'un appartement supplémentaire
de 55 m
2
contreviendrait à la réglementation de la zone réservée,
car elle aggraverait la situation du surdimensionnement, et ne saurait
raisonnablement être autorisée sur la base de l'art. 3 al. 2 RZR.
L'autorité intimée estime pour sa part
que l’extension de l'habitation existante, compte tenu de l'ensemble des circonstances
et de l'emplacement du bâtiment au centre du village, est raisonnable et qu'il
ne s'agit pas d'une augmentation des surfaces habitables disproportionnée.
bb) Le projet litigieux consiste à
transformer un bâtiment existant dans la zone du village au centre de la
commune. Il n'y a aucun empiétement supplémentaire du bâtiment sur le terrain
libre de construction ou sur la parcelle; bien au contraire on pourrait
considérer qu'il y a une réduction de celui-ci puisqu'un dépôt bâti doit être
démoli et remplacé par une place de stationnement (
cf
. surface en jaune
sur le plan d'implantion du géomètre du 17 février 2020). Le projet reste dans
le cadre des volumes existants: il n'y a aucune augmentation du volume du
bâtiment existant.
L'habitation actuelle comporte un
appartement de 5 pièces au 1
er
étage et un appartement de 4 pièces
au 2
ème
étage. Le projet prévoit une diminution de la surface brute
utile de plancher totale après travaux, mais la surface consacrée au logement
sera augmentée (116 m
2
). Cela résulte du fait que le
rez-de-chaussée, dévolu à une boucherie et aux locaux nécessaires à son
exploitation, est en grande partie transformé en caves et local technique (65 m
2
environ) alors que l'appartement supplémentaire réalisé à cet étage présente
une surface d'environ 55 m
2
.
Au regard du texte de l'art. 3 al. 2
RZR, il faut déterminer si cette augmentation de 55 m
2
est
"disproportionnée", la question du caractère admissible de la
transformation devant être résolue en fonction de la nécessité de prendre des
mesures conservatoires afin d'éviter que l'établissement du futur plan
d'affectation ne soit entravé (art. 27 al. 1 LAT) dans la mesure où la norme
communale de l'art. 3 al. 2 RZR doit être interprétée conformément au droit
fédéral. En d'autres termes, il faut examiner si la transformation de la maison
n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation, puisque, comme
rappelé ci-dessus (
cf.
consid 3a), telle doit être la portée de la zone
réservée selon l'art. 27 LAT.
Les propriétaires entendent aménager
un appartement de taille modeste, destiné manifestement à une personne seule ou
à un couple, plus difficilement à une famille avec enfant (une seule chambre et
un séjour/cuisine) en remplacement d'un commerce. Le bâtiment est situé en
plein cœur du village et de son centre historique et l'affectation projetée est
compatible avec les bâtiments voisins. L'augmentation de la surface habitable
de 55 m
2
avec la création d'un appartement de 2 pièces peut être
qualifiée de modérée, les logements projetés (lots 1, 2 et 3) représentant une
surface totale de 248 m
2
(55 + 102 + 99). A l'instar de la
municipalité, qui bénéficie d’un large pouvoir d'appréciation sur ce point, et
de la Commission consultative communale d'urbanisme et d'architecture, l'on ne
saurait la considérer comme disproportionnée au sens de l'art. 3 al. 2 RZR.
Il est vrai que la création d'un appartement
dans des locaux jusque-là inhabités est susceptible de provoquer une légère
augmentation de la population de la commune. En adoptant la zone réservée, les
autorités communales ont manifesté la préoccupation de ne pas aggraver le bilan
des réserves à bâtir alors même que ces réserves seraient excessives et que, en
tenant compte des chantiers déjà autorisés, le potentiel d'accueil à l'horizon 2036
défini en application du Plan directeur cantonal (PDCn) serait déjà atteint (la
population résidente à Gilly au 31 juillet 2017 était de 1'298 habitants, soit
très proche des 1'309 habitants de l'horizon 2036).
Le texte de l'art. 3 RZR paraît certes
accorder une certaine importance au risque d'une augmentation de la population
– puisqu'il entend empêcher la création de nouvelles surfaces habitables (al.
2) alors qu'il autorise des agrandissements des bâtiments s'ils sont destinés à
augmenter la surface liée à des activités professionnelles (al. 3). Cela étant,
seules les surfaces habitables "disproportionnées" sont exclues.
Ce critère démographique n'est
cependant pas décisif dans le cas particulier: la création d'un logement
supplémentaire destinée à accueillir une ou deux personnes n'a qu'un effet
marginal sur le plan démographique. On ne saurait non plus considérer, à ce
stade, que l'accroissement récent de la population de la commune devrait
conduire les autorités de planification à interdire dans le futur l'utilisation
pour l'habitation des volumes existants dans le village, vu les principes
d'urbanisation vers l'intérieur et de création d'un milieu bâti compact posés
aux art. 1 al. 2 let. a
bis
et b, ainsi que 3 al. 3 let. a
bis
LAT (
cf
. arrêt TF 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 2.10) et
alors que la densification répond désormais à un intérêt public important (cf.
ATF 137 II 23 consid. 4.3; arrêt 1C_250/2019 du 8 mai 2020 consid. 4.2).
Si l'on suit l'argumentation du
recourant, le blocage temporaire des possibilités de transformer des locaux
commerciaux serait de nature à garantir une réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée de la commune. Cela revient à envisager d'empêcher la
rénovation de locaux situés à l'intérieur du milieu bâti, apparemment pour les
maintenir vides dans le but de supprimer les habitants supplémentaires qu'un
logement pourrait amener dans la commune.
Toutefois, on ne voit pas, sous
l'angle de l'art. 27 al. 1 LAT, comment une transformation impliquant la
création d'un petit appartement de 55 m
2
pourrait entraver
l'établissement du nouveau plan d'affectation redimensionnant la zone à bâtir,
puisque cette transformation ne prive en rien les autorités communales des
possibilités de réduire la surface de la zone à bâtir. Rien au dossier ne
permet en outre d'affirmer que la réduction nécessaire de la zone à bâtir ne
pourrait intervenir dans d'autres portions du territoire communal; le recourant
ne le prétend d'ailleurs pas. Il est à ce sujet de surcroît rappelé que
l'autorité locale de planification jouit d'un large pouvoir d'appréciation
lorsqu'il s'agit d'adapter sa planification d'affectation aux exigences de la
LAT, en particulier quant au choix, dans un contexte de surdimensionnement, des
portions de son territoire devant être soustraites de la zone à bâtir (cf. art.
2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; arrêt 1C_276/2015 du 29 avril 2015 consid. 3,1;
s'agissant de l'autonomie des communes vaudoises en matière de planification,
voir arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références).
Compte tenu de sa situation au cœur du
village, on ne peut pas retenir que la parcelle n° 195 sera vraisemblablement
vouée à être sortie de la zone à bâtir (art. 15 LAT) pour être classée en zone
agricole (art. 16 LAT) voire en zone à protéger (art. 17 LAT). Objectivement,
il n'y a pas de risque que la transformation d'un bâtiment existant, dans les
volumes actuels, puisse entraver le redimensionnement de la zone à bâtir.
A nouveau, la LAT préconise un
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2
let. a
bis
LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2
let. b LAT) et une densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT). La réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir n'est pas le seul
objectif poursuivi par la LAT qui répond à un intérêt public important et la
densification vers l'intérieur constitue en effet aussi un principe cardinal de
l'aménagement du territoire (cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
et 3 al. 3
let. a
bis
LAT; voir également Message du Conseil fédéral du 20
janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 974 ch. 2.1).
Compte tenu de la situation du
bâtiment litigieux au centre du village une mesure consistant à empêcher une
transformation qui n'augmente pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée serait incompatible avec ces exigences du droit fédéral. La
transformation litigieuse répond finalement pleinement aux objectifs de
densification poursuivis par la LAT, l'art. 3 al. 2 RZR devant par ailleurs être
interprété d'une manière conforme au droit fédéral; or l'art. 27 LAT ne confère
pas aux communes le droit d'étendre la portée de la zone réservée quand il n'y
a pas de risque que l'établissement du nouveau plan d'affectation soit compromis.
En définitive, le projet des
propriétaires doit être considéré comme admissible au regard des art. 3 al. 2
RZR, 27 LAT et 46 LATC.
4.
Le recourant critique la disposition et le nombre de
places de parc.
a) S'agissant des places de
stationnement, le RPGAPC contient les dispositions suivantes:
"
Art. 72
La Municipalité peut
fixer le nombre de places privées de stationnement ou de garages pour voiture,
qui doivent être aménagés par les propriétaires, à leurs frais et sur leur
terrain, en rapport avec l'importance et la destination des nouvelles
constructions, mais au minimum 2 places par logement. Les emplacements de
stationnement doivent être prévus en arrière de la limite des constructions.
Art.73
On peut admettre,
pour des raisons pratiques, moyennant convention de précarité, que des places
de parc soient aménagées à l'intérieur des alignements.
"
Le Plan d'affectation fixant les
limites des constructions "Rues du Village" - Plan n° 3 du 15 octobre
2004 fixe une limite de constructions pour la parcelle n° 194 (limite B, en
rouge, qui suit la forme de l'immeuble existant, dépôt à démolir compris).
On constate à la lecture du plan de
situation du 17 février 2020 mis à l'enquête, sur lequel cette limite est reportée
en traitillés jaunes, que les cinq places de parc existantes sont toutes
situées en dehors de la limite, alors que l'art. 72 RPGAPC prévoit que les
emplacements de stationnement doivent être prévus en arrière de la limite des
constructions fixée par le plan pour cette parcelle. S'agissant de la sixième (nouvelle)
place, prévue à l'endroit du dépôt, elle est en revanche située en arrière de
la limite des constructions.
On relèvera que la limite des
constructions en vigueur sur la parcelle n° 194 rend impossible l'aménagement
de plus d'une place de stationnement (à l'endroit du dépôt), sauf à démolir le bâtiment
existant ou à construire un parking souterrain.
b) Le recourant critique la place de
stationnement supplémentaire créée et estime qu'elle aggrave l'atteinte à la
réglementation en vigueur et les inconvénients qui en résultent pour le
voisinage au sens de l'art. 80 al. 2 LATC.
aa) L’art 80 LATC fixe le cadre des
travaux autorisés concernant les bâtiments existants non conformes aux règles
de la zone à bâtir. Cette disposition a la teneur suivante :
"
1
Les
bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en
force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance
aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des
constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3
Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux
règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits.
Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq
ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit
initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la
parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie
"
Selon cette disposition,
"l'atteinte à la réglementation en vigueur" ou les
"inconvénients qui en résultent pour le voisinage" ne doivent pas
être aggravés. Selon la jurisprudence, la notion d'aggravation de l'atteinte à
la réglementation en vigueur s'apprécie au regard du but visé par la norme
transgressée. Cette disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut
entraîner pour le voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment
non réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui
sont en relation avec l'atteinte à la réglementation (ATF 1C_43/2009 du 5 mai
2009 consid. 4; arrêts AC.2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0327
du 1er juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0401 du 4 mars 2014 consid. 3a;
AC.2012.0066 du 31 mai 2013 consid. 5b). Pour déterminer si l'on se trouve en
présence d'une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il
convient de rechercher le but que poursuit la norme transgressée (arrêts
AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2009.0269 du 21 mars 2012 consid. 3;
AC.2011.0138 du 31 octobre 2011 consid. 2a et les références; Bovay / Didisheim
/ Sulliger / Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010,
ch. 6.3 ad art. 80 LATC). On précisera que les inconvénients dont cette
disposition vise à protéger le voisinage se définissent de la même manière que
dans le cadre de l'art. 39 RLATC concernant les dépendances: ils doivent
dépasser ce qui est supportable sans sacrifice excessif (arrêts AC.2013.0211
précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2008.0164 du 29 juin
2009 consid. 4b/cc; AC.2008.0026 du 24 février 2009 consid. 5). Enfin, l'art.
80 LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus
strict, ni plus permissif (arrêts AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401
précité consid. 3a; AC.2011.0235 du 10 avril 2012 consid. 1c).
bb) S'agissant de la nouvelle place
créée, qui respecte l'implantation dictée par l'art. 72 RPGAPC et le plan des
limites de constructions, le recourant soutient qu'elle n'est accessible que
lorsque la place devant elle, qui a un accès direct à la voie publique, est libre.
En effet, la nouvelle place est prévue "en enfilade", soit non
directement accessible: afin de pouvoir l'atteindre, il est nécessaire de
libérer à tout le moins une des places existantes érigées sur les alignements. Le
recourant considère ainsi que cette place serait inutilisable et se réfère aux
normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports,
et en particulier à la norme 40 291a  (anciennement numérotée SN 640 291a), intitulée
"Stationnement – disposition et géométrie des installations de stationnement"
(édition de 2019), qui n'admettraient pas les places en enfilade, ainsi qu'à la
jurisprudence de la Cour de céans, notamment dans ses arrêts AC.2013.0180 du 17
octobre 2013, consid 4, et AC.2009.0112 du 11 février 2010, consid 4, qui
retient, sur la base des normes VSS, qu'il est impossible d'aménager une place
de stationnement sur les allées de circulation.
Or, le tribunal de céans a eu récemment
l'occasion de traiter la disposition de places de stationnement "en enfilade"
dans la commune de Gilly (
cf
. AC.2017.0281 du 11 février 2019 consid. 5b,
confirmé par le Tribunal fédéral [arrêt 1C_156/2019 du 26 novembre 2019]). Il
s'agissait de cases de stationnement "en enfilade" dans un garage
accessibles que pour autant qu'aucun véhicule ne soit garé sur d'autres cases.
A cette occasion, la CDAP a retenu que
le règlement communal n'imposait pas le respect de la norme consacrée à la
disposition et géométrie des installations de stationnement, dans ses
dispositions relatives au stationnement (art. 72 et 73 RPGAPC). Il en va de
même du droit cantonal. La constructrice expliquait alors que chaque
appartement pourrait bénéficier d'une place de stationnement en première ligne;
un tel aménagement permettrait donc aux habitants, moyennant quelques mesures
d'organisation pratique, de toujours pouvoir manœuvrer leurs véhicules. Vu
l'absence de règles de droit public spécifiques à ce propos, le tribunal a
considéré qu'il n'y avait pas lieu d'analyser plus avant cette conception du
garage et a écarté les griefs des recourants sur ce point.
En l'occurrence, la situation paraît
similaire, puisque, pour sortir ou accéder à la place créée à l'emplacement du
dépôt, il faudrait déplacer un véhicule stationné sur la place sise en bordure
de la voie publique, étant précisé que les plans permettent de retenir que le
déplacement d'une seule voiture suffirait. Or, conformément à la jurisprudence
précitée, il convient en effet de constater que le règlement communal n'impose
pas dans ses dispositions relatives au stationnement (art. 72 et 73 RPGAPC) le
respect des normes VSS, qui émanent d'une organisation professionnelle, ne sont
pas des règles de droit et ne lient pas le tribunal. Il en va de même du droit
cantonal. En l'occurrence, il est envisageable, voire souhaitable, que les deux
places en question soient attribuées au même logement, ce qui permettrait aux
occupants de celui-ci de se concerter pour l'utilisation de leurs deux places
et d'attribuer une de celles-ci à une voiture moins utilisée que la voiture
principale. Cette solution évitera sans doute des conflits de voisinage et rend
possible l'utilisation, même peu commode, des places concernées. De plus, ces
manœuvres devraient pouvoir s'effectuer, vu la disposition des places et la
situation de la parcelle, sans empiéter sur le domaine public, voire en
empiétant légèrement sur La Rue, route communale peu utilisée.
Dans ces conditions le grief d'une
violation des normes VSS ou du RPGAPC doit être écarté.
On relèvera pour le surplus qu'il est
douteux que la nouvelle place de stationnement créée augmente les inconvénients
pour le voisinage. A l'instar de la municipalité dans la décision attaquée, il
convient de constater que le projet est situé en zone village, laquelle a un
degré de sensibilité au bruit III (art. 5 RPGAPC), et où sont donc admises des
entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d’habitation et
artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles (art. 44 al. 1 a
de l'ordonnance du 15 décembre 1896 sur la protection contre le bruit [OPB; RS
814.41]). L'art. 6 RPGAPC indique que la zone du village "
doit
permettre la mixité des fonctions, soit l'habitation, la viticulture,
l'agriculture et les activités tertiaires et artisanales peu gênantes pour le
voisinage
". Les nuisances induites par le projet, à savoir l'ajout
d'un logement avec 2 véhicules et le trafic ou les manœuvres qui y seront liés,
semblent acceptables, étant en outre rappelé qu'une activité commerciale conforme
à l'affectation actuelle des locaux serait susceptible d'engendrer plus de
trafic et de nuisances.
cc) Pour le surplus, et s'agissant des
5 autres places de stationnement, il est constant qu'elles ne respectent pas la
limite des constructions fixées par le Plan n°3 "Rues du Village"
précité et ne sont pas règlementaires. Il n'est toutefois pas contesté par le
recourant que ces places bénéficient de la garantie de la situation acquise (
cf.
recours n° 28), sans que leur léger changement d'orientation ne le remette en
question.
On rappellera qu'un nouveau logement
aménagé dans des volumes existants ne peut bénéficier de la situation acquise
au regard des places de parc que si le local transformé avait été affecté de
manière effective et sans interruption notable à des activités génératrices
d'un besoin en places de stationnement. Dans un tel cas en effet, la création
d'un logement n'aggrave pas l'atteinte portée à la nouvelle réglementation
communale (
cf
. notamment AC.2007.0108 du 20 mai 2008). En l'espèce,
l'immeuble litigieux qui doit être transformé en y ajoutant un appartement,
comportait un commerce sous la forme d'une boucherie qui à l'évidence
nécessitait des places pour les clients. Il bénéficie ainsi de la situation
acquise.
5.
Estimant que la place de parc supplémentaire
projetée par les constructeurs ne peut être autorisée, le recourant retient que
le projet contrevient dès lors à l'art. 72 RPGAPC qui prévoit qu'au minimum
deux places de parc doivent être prévues par logement.
Dans la mesure où la place de parc
supplémentaire, comme indiqué ci-dessus, est accessible, qu'elle peut être considérée
comme réglementaire et qu'elle n'a pas pour effet d'aggraver l'atteinte à la
réglementarité du bâtiment existant et les nuisances pour le voisinage, force
est de constater qu'elle permet de respecter le nombre minimum de places prévu
par l'art. 72 RPGAPC.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le
recourant supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]) ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la
Commune de Gilly, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel
(art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux
constructeurs qui n'ont pas procédé.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Gilly, du 26 mai
2020, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer
à titre de dépens à la Commune de Gilly, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 19 novembre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.