vd_omni · GE.2006.0118 · 2006-11-09 · fr

BUSSY c/ Conseil d'Etat, Commission restreinte de médiation sur la transparence, Service de l'économie, du logement et du tourisme | La voie du recours au Tribunal administratif n'est pas ouverte contre les décisions du Conseil d'Etat qui statue sur les demandes d'information concernant son activité : pour ce qui concerne l'ordre exécutif cantonal, le recours n'est ouvert que lorsque est en cause l'activité de l'administration cantonale. Il ne suffirait pas que le Conseil d'Etat se saisisse d'une demande d'information concernant l'activité de l'administration cantonale pour que le recours prévu par la loi sur l'information devienne irrecevable. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce où les questions posées par les recourants concernent effectivement la sphère de compétence du Conseil d'Etat (8ème Convention intercantonale relative à la Loterie de la Suisse romande, etc.). Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.11.2006 GE.2006.0118

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 novembre 2006
Composition
Pierre Journot, président; MM. Antoine Thélin et
Laurent Merz, assesseurs.
recourants
Pierre-Dominique et Sandra BUSSY,
à
Ecoteaux,
autorités intimées
1.
Conseil d'Etat du Canton de Vaud
2.
Commission restreinte de médiation
sur la transparence,
représentée par Bertil COTTIER, Institut suisse de
droit comparé, à Lausanne.
autorité concernée
Service de l'économie, du logement
et du tourisme,
représentée
par Police cantonale du commerce, à Lausanne Adm cant,
Objet
loi sur l'information
Décision de la Commission restreinte de médiation sur la
transparence et décisions du Conseil d'Etat des 12 avril 2006 et 24 mai 2006 (Convention
intercantonale relative à la loterie de la Suisse romande)
Vu les faits suivants
A.
Par lettre du 20 octobre 2004, les époux Bussy se sont
adressés à l'Office fédéral de la justice, Section des loteries et des paris
professionnels, en exposant qu'ils avaient mis au point un nouveau jeu de
loterie nommé "Le Sibulot" dont ils exposaient qu'il pourrait avoir
un grand avenir en Suisse et en Europe et sur lequel ils demandaient l'opinion
de l'Office fédéral précité. Ce dernier a transmis ce courrier à la Police
cantonale du commerce du canton de Vaud.
Le 17 janvier 2005, les époux Bussy ont adressé à la
Police cantonale du commerce un courrier intitulé "irrégularités dans le
billet à gratter "Le Million"". Ils exposaient en bref que les
chances de gain étaient inférieures à ce qui était annoncé et ils posaient
notamment des questions sur les billets gagnant de gros gains, sur le
pourcentage de rétribution indiqué dans la liste des gains et le nombre de
billets émis.
La Police cantonale du commerce a répondu par lettre
du 4 février 2005, à la fois sur la législation applicable au jeu proposé par
les recourants et sur le billet à gratter "Le Million".
Par lettre du 17 février 2005, les époux Bussy sont
revenus sur cette réponse en exposant que leur jeu "Le Sibulot" était
le seul pouvant garantir assurément une rétribution minimale de 50 % sans
manipulation du tirage.
Le 2 mars 2005, la Police du commerce a répondu
qu'elle n'avait pas pour mission d'analyser et de préaviser des projets de jeu
que leur créateur d¿ire voir exploiter par un organisme agréé. Elle les a
renvoyés à soumettre leur jeu à la Loterie romande, seule société habilitée à
organiser des grandes loteries en Suisse romande.
B.
Les recourants se sont adressés à la Société de la Loterie
de la Suisse Romande (LORO) ainsi qu'à Swisslos Interkantonale Landeslotterie
pour présenter leur jeu. Par lettre des 13 et 22 décembre 2005, leur avocat
s'est adressé à LORO et à Swisslos en exposant que celles-ci n'étaient pas
autorisées, puisqu'ils sont les auteurs du concept de jeu baptisé "Le
Sibulot", à présenter à l'avenir, sans les associer à cette démarche, un
jeu similaire à celui qu'ils avaient développé. Cette position a été contestée
par Swisslos le 19 décembre 2005 et par LORO le 31 janvier 2006.
C.
Par lettre du 14 février 2006, les époux Bussy se sont
adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud (avec copie à ceux des cantons de
Fribourg, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura) en sa qualité de mandataire des
cantons contractants de la 8
ème
Convention intercantonale relative à
la loterie de la Suisse romande. Ils posaient diverses questions sur les
autorisations délivrées et sur le respect - qu'il mettait en doute - des règles
applicables. Plus précisément, leurs questions portaient sur la 8
ème
Convention intercantonale et ses huit avenants, sur les statistiques
disponibles sur le site internet du DFJP, sur le tirage télévisé et la vente du
billet "Le Million", sur la publication du plan des jeux dans la FAO,
sur le sort réservé à leur propre jeu "Le Sibulot", ainsi que sur le
projet de loi sur les loteries du DFJP.
D.
Le Conseil d'Etat a répondu ce qui suit en date du 12
avril 2006 :
"Votre correspondance du 14 février
2006 intitulée «Questions relatives à la 8ème convention et ses 8 avenants de
1995 (toujours en vigueur), de la Loterie de la Suisse Romande, de l'ordonnance
fédérale sur les loteries de 1924 (935.511) et autres»
Madame, Monsieur
Le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a pris
connaissance de votre correspondance citée en marge de la présente. En sa
qualité de mandataire désigné par les autres cantons parties à la Huitième
Convention relative à la Loterie de la Suisse Romande (ci-après: Convention
LoRo), nous répondons ainsi, au nom des cantons signataires de ladite
Convention.
Contrairement à ce que vous affirmez, vous avez
déjà reçu des réponses circonstanciées par lettres des 4 février et 2 mars 2005
du Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du
commerce. Le Conseil d'Etat constate par ailleurs que, sous couvert de
questions, votre courrier du 14 février 2006 comporte beaucoup d'appréciations
personnelles, souvent déplacées. Le Conseil d'Etat n'a pas à vous fournir de
justification pour des décisions qui sont définitives et exécutoires et envers
lesquelles vous n'auriez de toute façon pas été admis à recourir.
Le Conseil d'Etat vous renvoie aux explications
des lettres des 4 février et 2 mars 2005, qu'il complète comme suit:
Les six cantons romands ont adhéré à la
Convention LoRo et n'entendent pas remettre en cause ce choIx.
Cette Convention a été amendée pour ne plus
contenir de limitations quant à la valeur d'émission maximum (qui ne concernait
que les jeux dits au tableau).
Tous les jeux actuellement exploités par la
Loterie Romande ont été autorisés.
Pour les années 2003 et 2004 ont été transmis
au DFJP, en vue des statistiques annuelles, les enjeux nets de la Loterie
Romande, soit la valeur des billets émis après déduction des invendus. Cette
manière de faire, qui est suivie par passablement d'autres cantons, n'a pas été
critiquée par le DFJP.
Les statistiques du DFJP sont dressées par
année civile. L'exploitation des jeux a souvent un autre calendrier. En outre
la Loterie Romande ne peut porter les enjeux ou les invendus dans ses comptes
qu'une fois qu'ils lui ont été transmis ou restitués par ses dépositaires, soit
plusieurs jours après les ventes effectives ou la fin de la commercialisation. Il
s'ensuit quelques décalages de fin d'année, qui sont corrigés dans les
statistiques de l'année suivante. Les enjeux de la Poule aux Œufs d'or en 2004
sont des enjeux récoltés en 2003, mais comptabilisés au début 2004. Les enjeux
négatifs du Match en 2004 sont des restitutions tardives en 2004 de billets
invendus, qui doivent être lus en déductions des enjeux nets publiés en 2003.
La Loterie Romande a été autorisée, à titre
exceptionnel, de vendre directement en fin d'année, uniquement à des
entreprises, des billets Le Million par paquets de 10, avec un rabais qui
remplace la commission normalement due aux dépositaires, qui n'interviennent
pas ici. Le bénéfice net des jeux n'est ainsi nullement affecté.
L'avant-projet de nouvelle loi fédérale sur les
loteries a été gelé par le Conseil fédéral pour permettre aux cantons de
remédier aux carences du secteur par une convention entre eux. Les Parlements
des cantons romands ont tous voté l'adhésion à la Convention intercantonale sur
les loteries et les paris. Les dernières ratifications cantonales sont
attendues pour la fin de ce printemps, et la Convention doit entrer en vigueur
en juillet 2006."
Par lettre du 1
er
mai 2006 adressée à la
Commission restreinte de médiation sur la transparence, dont la personne de
contact est le vice-chancelier, les recourants se sont plaints de ce que la
réponse du 12 avril 2006 du Conseil d'Etat n'était que partielle.
D'après les déterminations qu'il a déposées dans le
cadre de la présente procédure, le Président de cette commission, Bertil
Cottier, a contacté la recourante pour lui expliquer de vive voix que la
commission ne pouvait pas examiner sa cause.
E.
Par courrier électronique du 3 mai 2006 adressé au vice-chancelier,
les recourants ont demandé copie des autorisations concernant les billets
"Le Million" vendus moins chers aux entreprises, ainsi que
l'autorisation de deux autres jeux.
Par lettre du 24 mai 2006, le Conseil d'Etat a répondu
ce qui suit :
"
Votre demande de copies d'autorisations du 3 mai
2006
Madame, Monsieur,
Par courrier du 3 mai 2006, vous avez demandé à avoir accès
aux trois autorisations suivantes délivrées à la Loterie Romande (ci-après
LoRo) :
-    pour le
jeu "Extra Joker";
-    pour le
jeu "Euro Million";
-    pour
vendre des lots de "Billet Le Million 2005" avec un rabais,
uniquement à des entreprises.
Le Conseil d'Etat étant compétent, en vertu de la Convention
relative à la LoRo, pour tout ce qui touche aux autorisations qui sont
accordées à cette dernière, c'est donc lui qui vous rend par la présente une
détermination à votre demande.
Les jeux "Billet Le Million 2005", "Extra
Joker" et "Euro Million", ont été dûment autorisés, comme le
Conseil d'Etat vous en a déjà informé dans sa correspondance du 12 avril 2006.
Les extraits de ces décisions ne peuvent pas vous être communiqués pour des
raisons de secret des débats, prévu à l'article 49 de la loi sur l'organisation
du Conseil d'Etat du 11 février 1970.
Le Conseil d'Etat tient néanmoins à vous apporter les
quelques éléments complémentaires suivants :
-    L'"Extra
Joker" est un jeu complémentaire de la Loterie suisse à numéros (LoNu) et
a été autorisé à ce titre. C'est la Convention relative à la Loterie de la
Suisse Romande elle-même qui autorise la LoRo à exploiter la LoNu, en
collaboration avec Swisslos (Interkantonale Landeslotterie) et la Société du
Sport-Toto. Le Conseil d'Etat a approuvé le contrat de collaboration y relatif.
-    En ce qui
concerne l'"Euro Million", le Conseil d'Etat, après avoir obtenu
l'accord formel des cinq autres cantons romands, a autorisé la LoRo à
l'exploiter en Suisse romande, en masse commune avec les pays européens qui
l'exploitent simultanément, de manière coordonnée.
-    L'autorisation
de vendre des lots de billets "Billet Le Million 2005" avec un
rabais, uniquement à des entreprises en fin d'année, n'est pas une autorisation
de jeu, mais l'acceptation d'une modalité d'exploitation exceptionnelle, que le
Conseil d'Etat a admise.
Enfin, le Conseil d'Etat constate que vous êtes déjà
intervenus à plusieurs reprises auprès de différentes autorités en demandant de
multiples informations sur le même sujet. Or, selon les éléments en sa
possession, vous avez déjà obtenu les réponses souhaitées. C'est la raison pour
laquelle il ne sera plus donné suite à l'avenir à vos lettres, à moins que vous
n'apportiez des éléments nouveaux et pertinents."
Par lettre du 13 juin 2006, les époux Bussy se sont
adressés à nouveau à la Commission restreinte en réclamant les documents
demandés.
Par lettre du 28 juin 2006, le Président de la
Commission restreinte a répondu que la matière était du ressort du Conseil
d'Etat et que selon l'art. 22 LInfo, les décisions du Conseil d'Etat concernant
l'accès aux documents administratifs sont définitifs et ne peuvent pas être
portés devant la commission.
F.
Par acte du 19 juillet 2006, les époux Bussy ont recouru
au Tribunal administratif en présentant les conclusions suivantes :
"Que le Conseil d'Etat du canton de Vaud, mandataire des
Cantons contractant la 8
ème
Convention LORO, doit répondre à toutes
les questions posées en date du 14 février 2006, pour chaque question.
Que le Conseil d'Etat du canton de Vaud, par son
administration, doit transmettre les documents demandés."
G.
Le Président de la Commission restreinte de médiation
s'est déterminée le 4 août 2006 en exposant notamment qu'aucune des conclusions
des recourants ne concernait la commission.
Le Conseil d'Etat s'est déterminé le 20 septembre
2006 en exposant que son refus du 24 mai 2006 était définitif en vertu de
l'art. 22 LInfo et que cette décision ne pouvait pas être portée devant le
Tribunal administratif en vertu de l'art. 4 al. 2 LJPA.
Le Service de l'économie, du logement et du
tourisme, Police cantonale du commerce, a conclu le 20 septembre 2006 à
l'irrecevabilité du recours.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
La loi cantonale sur l'information (LInfo) du 24 septembre
2002 contient des dispositions sur la politique générale d'information ainsi
que sur l'information transmise sur demande. C'est cette dernière qui est
litigieuse en l'espèce. Elle est régie par le principe selon lequel les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
soumis à la LInfo sont accessibles au public (art. 8 al. 1 LInfo). La demande
n'est soumise à aucune exigence de forme ni de motivation (art. 10 LInfo). L'information
est transmise gratuitement (art. 11 LInfo) et aussi rapidement que possible
(art. 12 LInfo).
2.
Selon l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), le délai de recours au Tribunal administratif
est de 20 jours. Or le recours a été déposé le 19 juillet 2006 alors que les
décisions attaquées sont datées des 12 avril et 24 mai 2006 et que les
recourants déclarent les avoir reçues les 17 avril et 25 mai 2006. Il faut
toutefois tenir compte, pour examiner la recevabilité du recours, des
dispositions particulières de la LInfo qui s'écartent des règles générales de
la manière suivante:
Chapitre VI
Procédure
et droit de recours
SECTION I
Demandes
portant sur l'activité de l'administration cantonale
Art. 20
Déterminations
rendues par les entités administratives
Pour toute demande du public portant sur des renseignements,
la consultation de dossier ou sur une activité de l'administration cantonale,
l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant
conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à
différer sa transmission.
Art. 21
Médiation et
recours
1
L'entité transmet sa détermination à l'intéressé
qui peut saisir une commission restreinte ou recourir directement au Tribunal
administratif dans un délai de vingt jours dès la notification de la
détermination. Passé ce délai, la détermination devient définitive.
2
Si une procédure de médiation est ouverte, mais
qu'elle n'aboutit pas à un accord qui satisfait les deux parties, la commission
restreinte prend position sur l'affaire et donne ses recommandations écrites à
l'entité et à l'intéressé. Ce dernier dispose alors d'un délai de vingt jours
dès sa notification des recommandations de la commission pour recourir au
Tribunal administratif.
3
Cette procédure est également applicable aux
personnes morales et autres organismes privés de droit public prévus à
l'article 2, alinéa 2 de la présente loi.
Ces dispositions offrent au justiciable la
possibilité d'intercaler, avant le recours au Tribunal administratif, une
procédure particulière supplémentaire devant la commission restreinte de
médiation. Le délai de recours au Tribunal administratif ne court alors que dès
la "
notification des recommandations de
la commission".
Ces dispositions ne sont toutefois applicables
que pour les demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale,
comme l'indique le titre de la section I du chapitre VI. Or comme on le verra
plus loin, la demande litigieuse porte sur l'activité du Conseil d'Etat, qui
est régie par la section II du chapitre VI de la LInfo, qui ne connaît pas de
procédure devant la commission restreinte, comme par exemple lorsque la demande
est adressée à une autorité communale. Les interventions des recourants auprès
de la commission restreinte en date des 1
er
mai et 13 juin 2006 devaient
donc être considérées comme des recours et, en application de l'art. 31 al. 4
LJPA qui le prévoit expressément, transmises comme tels au Tribunal
administratif, seul habilité à examiner leur recevabilité.
Du point de vue formel, le délai de recours de 20
jours a été respecté par les interventions des recourants en date des 1
er
mai et 13 juin 2006 à l'encontre de décisions des 12 avril et 24 mai 2006,
quelle qu'ait été la date effective à laquelle ces décisions ont été
communiquées aux recourants.
3.
La compétence pour statuer sur les demandes d'information
est régie par l'art. 14 LInfo qui prévoit notamment ce qui suit :
Art. 14    Compétence
1
Chaque autorité désigne les personnes
autorisées à traiter les demandes d'information et met en place des procédures
à cet effet.
2
Les mesures à prendre à cette fin sont du
ressort :
a.  du Bureau
du Grand Conseil pour le pouvoir législatif cantonal;
b.  du
Conseil d'Etat pour le pouvoir exécutif cantonal, l'administration cantonale et
les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public prévus à
l'article 2, alinéa 2 de la présente loi;
c.  du
Tribunal cantonal pour l'ordre judiciaire et son administration, sous réserve
de la lettre d ci-dessous;
d.  du
Tribunal administratif pour ce qui le concerne et pour son administration;
e.  des
autorités communales pour ce qui les concerne et pour leurs administrations.
Cette disposition a été mise en oeuvre à l'art. 18
du règlement d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information
(RLInfo) du 25 septembre 2003, qui prévoit ci qui suit:
Art. 18    Compétences (LInfo, art. 14)
Le refus total ou partiel de publier ou de transmettre des
informations conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une
réponse écrite signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au
chef de département.
Cette disposition ne remplit pas entièrement le
mandat législatif de l'art. 14 LInfo car elle ne concerne apparemment que les
décisions négatives de l'administration cantonale en conférant la compétence de
statuer aux chefs de service. Le Conseil d'Etat n'a pas déterminé de compétence
pour le pouvoir exécutif cantonal, soit pour sa propre activité.
Conformément à la clause générale de l'art. 4 al. 1
LJPA, les décisions rendues en application de la LInfo peuvent faire l'objet
d'un recours au Tribunal administratif. Toutefois, la voie du recours est
exclue dans certains cas (la loi dit alors que l'autorité statue
"définitivement") qui résultent des art. 22 à 26 LInfo dont la teneur
est la suivante :
SECTION II Demandes portant sur les activités du Conseil
d'Etat, du Grand Conseil, de l'Ordre judiciaire et des autorités communales
Art. 22    Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat statue définitivement sur les demandes
concernant son activité.
Art. 23    Ordre judiciaire
1
Les autorités et offices judiciaires
statuent sur les demandes concernant leurs activités.
2
Elles rendent une décision susceptible de
recours au Tribunal cantonal dans les vingt jours dès notification de la
décision attaquée.
Art. 24
Le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif statuent
définitivement sur les demandes concernant leurs activités.
Art. 25    Grand Conseil
Sous réserve des dispositions de la loi sur le Grand
ConseilA, le bureau du Grand Conseil statue définitivement sur les demandes
concernant l'activité du Grand Conseil.
Art. 26    Autorités communales
1
Les autorités communales statuent sur les
demandes concernant leurs activités.
2
Elles rendent une décision susceptible de
recours au Tribunal administratif dans les vingt jours à compter de sa
notification.
Il résulte de ces dispositions que le Conseil
d'Etat, le Tribunal cantonal, le Tribunal administratif et le Grand Conseil
(par son bureau) statuent définitivement sur les demandes concernant leur
activité respective. La voie du recours au Tribunal administratif n'est donc
pas ouverte contre les décisions du Conseil d'Etat qui statue sur les demandes
d'information concernant son activité: pour ce qui concerne l'ordre exécutif
cantonal, le recours n'est ouvert que lorsque est en cause l'activité de l'administration
cantonale.
En l'espèce cependant, les recourants se sont
eux-mêmes adressés au Conseil d'Etat en tant qu'autorité compétente en vertu de
la 8
ème
Convention intercantonale relative à la loterie de la Suisse
romande, du 6 février 1985, selon laquelle le Conseil d'Etat agit comme mandataire
des cantons contractants (art. 7 de la 8
ème
convention). Selon cette
disposition,
"le Conseil d'Etat du Canton de Vaud est désigné comme
mandataire des cantons contractants. Tous pouvoirs lui sont attribués à l'effet
d'accorder à la Société de la Loterie de la Suisse Romande l'autorisation
d'organiser et d'exploiter la Loterie"
. Cette compétence se retrouve d'ailleurs
dans la 9
ème
convention, à laquelle le Canton de Vaud a adhéré par
arrêté du Conseil d'Etat du 22 mars 2006, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006 (FAO du 31 mars 2006 p. 3). On notera au passage que cette
convention intercantonale bénéficie désormais de la base légale qui lui faisait
défaut - selon la jurisprudence du Tribunal fédéral - grâce à l'introduction,
lors de la modification du 13 janvier 2004, de l'art. 2a de la loi cantonale du
8 juin 1923 relative à la mise en vigueur de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur
les loteries et paris professionnels (BGC novembre 2003 p. 5048 ss). On ne se
trouve pas dans un cas où l'autorité compétente serait le département de la
justice, de la police et des affaires militaires (qui n'existe d'ailleurs plus
sous ce nom-là), comme le Tribunal administratif en a connu dans un récent
arrêt qui fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral (GE.2006.0081 du 11
juillet 2006).
Certes, la question de savoir si l'on est en
présence d'une demande concernant l'activité du Conseil d'Etat ou celle de
l'Administration cantonale pourrait se révéler délicate puisque le premier est
à la tête de la seconde. En effet, il ne suffirait pas que le Conseil d'Etat se
saisisse d'une demande d'information concernant l'activité de l'administration
cantonale pour que le recours prévu par la loi sur l'information devienne
irrecevable. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce où matériellement, les
questions posées par les recourants portaient sur la 8
ème
Convention
intercantonale et ses huit avenants, sur les statistiques disponibles sur le
site internet du DFJP, sur le tirage télévisé et la vente du billet "Le
Million", sur la publication du plan des jeux dans la FAO, sur le sort
réservé à leur propre jeu "Le Sibulot", ainsi que sur le projet de
loi sur les loteries du DFJP. Toutes ces questions (y compris les éléments
polémiques que recèlent certaines d'entre elles) concernent effectivement la
sphère de compétence du Conseil d'Etat en tant que tel. Ainsi, le recours est
irrecevable tant pour ce qui concerne la réponse du Conseil d'Etat du 12 avril
2006 à leur demande de renseignements du 14 février 2006, que pour ce qui concerne
la réponse du Conseil d'Etat du 24 mai 2006 à leur courrier électronique du 3
mai 2006 demandant la communication de diverses pièces.
4.
Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable. L'arrêt
sera toutefois rendu sans frais en application de l'art. 27 al. 1 LInfo qui
prévoit que la procédure de recours devant le Tribunal administratif est
gratuite.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
san/Lausanne, le 9 novembre 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint