vd_omni · GE.2001.0106 · 2006-06-26 · fr

X. /Municipalité de Nyon | Service de taxis: autorisations A permettant aux taxis de stationner sur le domaine public. Ne respecte pas le principe de la liberté économique et de l'égalité entre concurrents, le système de répartition des autorisations A qui empêche tout nouveau chauffeur d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation: confirmation de la jurisprudence du TA et TF. La municipalité doit mettre rapidement sur pied un système permettant de respecter ces principes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.06.2006 GE.2001.0106

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 juin 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et
Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourant
X._______
à Lausanne 30,
représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Me Gloria
Capt, avocate à Lausanne
Objet
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de
Nyon du 4 octobre 2001
(octroi d'une autorisation de type A provisoire limitée
au 31 décembre 2002)
Vu les faits suivants
A.
L’exploitation du service des taxis de la Commune de Nyon
(ci-après : la commune) est régie par un règlement communal concernant le
service des taxis (ci-après : le règlement), adopté par le Conseil
communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982 ;
ce règlement, approuvé par les autorités cantonale et fédérale compétentes,
contient notamment les dispositions suivantes :
"Dispositions générales
Art. 1. Nul ne peut exploiter
publiquement un service de taxis sur le territoire de la commune de Nyon sans y
être autorisé par la Municipalité de la Ville de Nyon, désignée plus loin par
la « Municipalité ».
Il y a deux types
d’autorisations :
L’autorisation A, avec permis de
stationnement sur le domaine public
L’autorisation B, sans permis de
stationnement sur le domaine public.
Art. 45. L’autorisation de type A,
avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de
police, n’est délivrée, aux conditions ci-dessus, que dans la mesure où les
exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le
permettent.
Art. 46. L’autorisation de type B,
sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans
limitation quant au nombre.
Art. 48. Les autorisations sont
valables du 1
er
janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées
à la fin de l’année.
Art. 49.
L’autorisation n’est pas renouvelée ou elle est retirée si l’exploitant ou les
conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les
dispositions du présent règlement, les mesures d’exécution ou les  règles de
circulation.
Il en est de
même lorsque l’exploitant ne remplit plus les conditions pour l’octroi e
l’autorisation.
(…)"
B.
X._______ a créé, en 1992, une entreprise de taxis sous la
raison individuelle « Y._______ » et a obtenu quatre autorisations de
type B. Dans le but de développer son entreprise, il a présenté, le 24 décembre
1996, une demande auprès de la municipalité de Nyon (ci-après : la
municipalité) en vue d’obtenir deux autorisations de type A. A._______,
exerçant la profession de chauffeur de taxi à Nyon et titulaire d’une
autorisation de type B depuis le 21 juin 1996, a également sollicité de la
municipalité l’octroi d’une autorisation de type A. Par décisions des 17
octobre 1996, respectivement 23 janvier 1997, l’autorité a rejeté ces requêtes
au motif que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations, limité à
l’époque à 14, était suffisant pour satisfaire les besoins du public, d’autant
que le seul emplacement réservé pour le stationnement des taxis sur le domaine
public, soit devant la gare CFF, était limité.
Par arrêt du 24 février 1998, le tribunal de céans a
admis les deux recours interjetés contre ces décisions et ordonné le renvoi de
la cause à la municipalité afin qu’elle statue à nouveau, dans un délai
raisonnable, sur la base d’un examen complet et circonstancié des besoins en
taxis de la commune et des possibilités d’aménager des places de stationnement ailleurs
qu’à la gare. Le tribunal a considéré en substance que les motifs de refus
relatifs aux exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins
du public n’étaient pas fondés en l’absence notamment d’une étude sérieuse
permettant de fournir des données objectives susceptibles de démontrer la pertinence
d’un blocage du nombre des concessions A à 14. Il a ainsi précisé qu' :
"une étude globale permettant de déterminer les besoins
de la commune en taxis et par conséquent l’opportunité d’une éventuelle
augmentation des concessions A  devrait reposer sur des critères tels que,
notamment, la population de la ville et de la commune de Nyon, celle du
district et de la région, la distance séparant la commune impliquée des autres
communes, l’étendue de ces dernières, la structure de la population concernée,
ainsi que sa fortune et ses revenus, l’existence et la structure des transports
publics à disposition, ainsi que celles des autres entités concernées (y
compris service de nuit), la présence de centres commerciaux, avec le nombre de
clients de taxis généré par de tels établissements, les besoins liés à la
proximité de l’aéroport de Cointrin, le nombre et les habitudes des vacanciers,
touristes, frontaliers, etc. "
C.
La municipalité n’ayant pas statué dans un délai
raisonnable, A._______ et X._______ ont chacun saisi le tribunal de céans d’un
recours pour déni de justice formel et ont requis, par voie de mesure
provisionnelle, la délivrance d’une autorisation de type A.
Par décision incidente du 3 mars 1999, confirmée sur
recours le 7 avril 1999, le magistrat instructeur a enjoint la municipalité de
délivrer à MM. X._______ et A._______ une autorisation de type A à titre
provisoire limitée à la durée de la procédure cantonale de recours. La
municipalité s’est exécutée le 1
er
avril 1999.
Par arrêt du 3 août 2001, le Tribunal administratif a
admis les recours et renvoyé la cause à la municipalité pour qu’elle statue immédiatement
sur les requêtes d’autorisation A formulées par les recourants. Il a notamment
considéré que l’autorité intimée ne pouvait se retrancher derrière la refonte
complète du règlement pour refuser ou tarder à rendre une décision, fût-ce à
titre provisoire. Il a affirmé que rien n’empêchait la municipalité de statuer
sur la base du règlement en vigueur, en délivrant des autorisations
temporaires, quitte à se réserver la possibilité d’examiner la conformité de
ces autorisations aux nouvelles dispositions réglementaires, une fois celles-ci
adoptées.
D.
B._______, exploitant d’un service de taxis sur la commune
et au bénéfice d’une autorisation B depuis décembre 1996, a également requis la
délivrance d’une autorisation A. Cette demande a été rejetée le 11 juillet 2000
au motif qu’un nouveau règlement était en voie d’élaboration et qu’aucune
modification ne pouvait être apportée à la situation existante.
Par arrêt du 15 février 2001, le Tribunal
administratif a admis le recours de M. B._______ interjeté contre cette
décision, annulé la décision de la municipalité et renvoyé la cause à cette
dernière pour nouvelle décision. Il a considéré en substance que le projet de
règlement communal, lequel prévoyait simplement que les autorisations A étaient
limitées à 1 par tranche de 1'000 habitants résidant sur le territoire communal,
n’apportait aucune amélioration en ce qui concernait le mode de répartition de
ces autorisations entre les différents concurrents. Il a estimé en outre que le
refus litigieux violait le principe de l’égalité de traitement entre
concurrents directs, dans la mesure où certains d’entre eux bénéficiaient d’un
privilège inadmissible en détenant la majorité des autorisations de type A.
Le 28 juin 2001, le Tribunal fédéral a rejeté le
recours de droit public interjeté par la municipalité contre l’arrêt susmentionné.
Il a confirmé que la situation existant entre le recourant, qui ne bénéficie
d’aucune autorisation A alors qu’il exploite un service de taxis depuis
relativement longtemps, et deux autres de ses concurrents directs (devenus,
depuis septembre 2001, la société C._______ SA) qui s’en partagent onze sur
seize, est manifestement constitutive d’une inégalité de traitement
inadmissible. Le système communal, qui empêche tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir
dans un délai raisonnable une autorisation de type A est donc contraire à la liberté
économique garantie par l’art. 27 Cst. La Haute Cour a estimé qu’il incombait
dès lors à la commune de remplacer ce système complètement bloqué par un
système plus souple permettant de répartir équitablement les autorisations A
entre les différents concurrents si elle devait estimer, après un examen
approfondi de la situation, qu’il n'était pas possible d'en augmenter le
nombre, tout en confirmant que le système suggéré par le Tribunal administratif,
consistant à attribuer une autorisation A aux chauffeurs de taxi par rotation,
selon des modalités à définir par la commune, pouvait satisfaire aux exigences
de l’art. 27 Cst.
E.
X._______ a requis, les 9 août et 26 septembre 2001,
l’octroi de deux autorisations A ainsi que deux autorisations B.
Par décision du 4 octobre 2001, la municipalité a
accordé au recourant, de même qu’à MM. A._______ et B._______, une autorisation
de type A à titre provisoire limitée au 31 décembre 2002, la municipalité se
réservant d’examiner à cette date la possibilité de son renouvellement. Cette
décision est motivée comme suit :
« Cette décision provisoire
est motivée par un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin dernier qui oblige la
Municipalité à modifier le projet de règlement concernant le service des taxis
qu’elle avait élaboré et à mettre sur pied un système plus souple permettant de
répartir différemment les autorisations de type A.
Cette décision provisoire est
également motivée par les travaux de réaménagement de la place de la gare qui
se feront en continuité de ceux de l’entrée en gare du chemin de fer
Nyon-St-Cergue-Morez (…)
Le réaménagement de la place de la
gare est absolument indispensable pour écarter le danger sérieux de
perturbation que l’augmentation du nombre de bénéficiaires d’autorisations de
type A fait courir à la collectivité publique. »
L'autorité intimée a en revanche refusé d’accorder à
l'intéressé la deuxième autorisation A requise, précisant que cette demande
était intégrée à la liste d'attente où figuraient déjà plusieurs demandes
antérieures. Elle a invoqué le fait qu’une multiplication désordonnée des
autorisations A risquait de créer un sérieux danger de perturbation.
F.
Le 14 décembre 2001, la municipalité a informé tous les
titulaires d’autorisations A que leurs autorisations, alors en voie de renouvellement
pour la prochaine année, seraient valables jusqu’au 31 décembre 2002, la
municipalité se réservant d’examiner à cette date l'opportunité de leur
renouvellement.
G.
A._______, B._______ et X._______ se sont tous trois
pourvus au Tribunal administratif contre les décisions du 4 octobre 2001,
respectivement les 23, 25 et 29 octobre 2001, en concluant à la délivrance pure
et simple d’une, respectivement de deux autorisations A, à titre définitif. Au
cours de l’instruction, A._______ et B._______ sont arrivés à un accord avec la
municipalité et ont signé une convention le 28 novembre 2005, respectivement 6
décembre 2005. La cause a été rayée du rôle en ce qui les concerne le 8
décembre 2005.
H.
A l’appui de son recours, X._______ allègue que dans la
mesure où elle se fonde sur le réaménagement de la place de la gare et la
refonte du règlement qui ne seront tous deux vraisemblablement pas achevés au
31 décembre 2002, la limitation de l’autorisation à cette date est dépourvue de
tout fondement objectif, donc arbitraire. En outre, le principe même d’une
limitation temporelle de la validité de son autorisation A crée une nouvelle
inégalité de traitement puisque les autorisations de ses concurrents directs,
en particulier celles de la société qui en détient onze, ne sont pas limitées
dans le temps. A la rigueur, si la municipalité entendait prévoir l’octroi
d’autorisations temporaires jusqu’à la mise en vigueur d’un nouveau règlement
conforme à l’arrêt du Tribunal fédéral, elle devait appliquer ce régime à
l’ensemble des exploitants de taxis exerçant leur activité sur son territoire. Le
recourant conteste également la décision incriminée en tant qu’elle lui refuse
une deuxième autorisation A. Selon lui, l’autorité intimée n’aurait jamais
démontré – alors qu’elle en avait été requise par le magistrat instructeur du Tribunal
administratif en décembre 1999 - ni le prétendu danger de perturbation lié à
l’augmentation du nombre des autorisations A ni l’adéquation de leur nombre
actuel aux besoins de la population. En outre, le refus litigieux ne se fonderait
pas sur une pesée soigneuse et motivée des intérêts en présence. Enfin, le
système des attributions à la base du refus, fondé sur une liste d’attente
dépendant de l’ancienneté de la requête, serait contraire au principe de
l’égalité de traitement. Le recourant a dès lors sollicité l’octroi immédiat
d’une seconde autorisation A par voie de mesure provisionnelle.
I.
La municipalité a produit le 21 novembre 2001 la liste des
demandes de concessions en cours ainsi qu’une copie du projet de nouveau règlement.
Elle a également versé au dossier les courriers et décisions qu’elle avait
adressés aux autres exploitants de taxis en octobre et novembre 2001 par
lesquels elle renseignait les uns sur la portée de l’arrêt du Tribunal fédéral
du 28 juin 2001 en les avertissant qu’ils n’étaient pas sûrs de pouvoir
conserver l’ensemble de leurs autorisations (C._______ SA), refusait aux autres
la délivrance d'une autorisation A (D._______, E._______, F._______, G._______
et H._______) ou les intégrait sur la liste d'attente tout en leur délivrant une
concession B.
J.
Par décision incidente du 26 novembre 2001, le magistrat
instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles déposée par X._______.
K.
Dans ses déterminations du 15 janvier 2002, l’autorité
intimée allègue avoir procédé à l’étude préconisée par le Tribunal
administratif dans son arrêt du 24 février 1998, ce qui l'a d’ailleurs conduite,
d’une part, à aménager des places de stationnement supplémentaires à la rue de
la Morâche et, d’autre part, à refondre entièrement son règlement. Selon elle,
ces nouvelles places n’ont pas empêché le stationnement sauvage sur la place de
la gare, ce qui créerait des problèmes de sécurité dont l’ampleur croîtrait
avec l’augmentation du nombre d’autorisations A délivrées. La réglementation
des autorisations A répondrait donc bien à des considérations d’ordre public.
En outre, les travaux de la place de la gare devraient débuter au printemps
2002, de sorte que les motifs invoqués à l’appui de la décision attaquée
seraient objectivement justifiés. Enfin, sa décision est conforme à l’égalité
de traitement dès lors que la municipalité a averti tous les détenteurs que
leurs autorisations ne seraient valables que jusqu’au 31 décembre 2002. Quant
au refus de délivrer une deuxième autorisation A en faveur du recourant, elle
rappelle qu'en aggravant le risque de chaos régnant aux heures de pointe sur la
place de la gare, l’augmentation désordonnée du nombre d’autorisations de type
A se heurterait au principe de la sécurité publique.
L.
Requise par le magistrat instructeur de produire l’étude à
laquelle elle disait s’être livrée ou tout autre document permettant de
démontrer la pertinence du blocage actuel du nombre des concessions A, celle de
la place disponible et des besoins du public, la municipalité a versé au
dossier, le 6 février 2002, une étude datée du 4 février 2002, effectuée par le
chef de la police de la commune, le commissaire I._______, et intitulée "Etude
permettant de déterminer les besoins de la Commune en taxis et par conséquent
l’opportunité d’une éventuelle augmentation des concessions" dont la
teneur est partiellement reprise ci-après :
« La Ville de Nyon n’a pas
confié un mandat d’étude à un bureau d’ingénieurs en matière de circulation.
Nous n’avons pas connaissance
qu’un bureau spécialisé ait conduit une étude de cette nature.
Le Brigadier J._______, en charge
du dossier des taxis depuis de nombreuses années, et le soussigné ont cependant
effectué régulièrement des surveillances ponctuelles, ceci depuis 1997.
Les constatations effectuées sont
les suivantes :
La station de taxis de la Gare et
régulièrement desservie par une moyenne de 4 à 5 véhicules ;
En dehors des heures de pointes,
il arrive fréquemment que le premier véhicule en tête de colonne soit dans
l’obligation d’attendre une quinzaine de minutes l’arrivée d’un client ;
A certaines occasions, 7 à 8
véhicules sont en position d’attente alors que la demande est faible ;
Nous avons acquis la conviction
que l’offre est supérieure à la demande. (…) »
La municipalité a également produit le compte-rendu
d’une séance de coordination des travaux d’entrée du train Nyon-St-Cergue-Morez
en ville de Nyon qui s’est déroulée le 11 janvier 2002, ainsi qu’un bref
descriptif de ce chantier.
M.
Dans un courrier du 11 février 2002, le recourant a
constaté et critiqué l’absence d’étude globale effectuée par la municipalité
permettant de déterminer les besoins en taxis de la commune. Quant aux
surveillances ponctuelles effectuées par le brigadier J._______, il rappelle
qu'elles avaient déjà été jugées insuffisantes par le Tribunal administratif
dans son arrêt de 1998.
N.
Sur requête de la municipalité, la cause a été suspendue
par décision du 15 avril 2002 jusqu’à droit connu sur l’arrêt du Tribunal
fédéral à intervenir suite au recours déposé par la municipalité de Bussigny et
consorts à l'encontre d'un arrêt du tribunal de céans concernant une affaire
analogue (GE.2000.0110). A cette occasion, la municipalité s’est engagée à
prolonger la validité des autorisations A au 31 décembre 2002 et, s’il le fallait,
d’année en année tant que dureraient les travaux de la place de la gare et tant
que l’analyse relative au service des taxis ne serait pas terminée.
La suspension a été prolongée par décision du juge
instructeur du 12 décembre 2003, le Tribunal administratif ayant été invité par
le Tribunal fédéral, dans un arrêt du 28 octobre 2002, à reprendre la cause GE.2000.0110.
Celle-ci a fait l'objet d'un nouvel arrêt le 28 janvier 2005 (GE.2002.0107).
O.
L’autorité intimée a renseigné le tribunal, par lettre du
14 mars 2005, sur l’évolution des travaux d’aménagement de la place de la gare,
d’une part, et de l’étude ayant pour but de déterminer les besoins en taxis de
la commune, d’autre part. S’agissant des travaux précités, elle a précisé qu'une
étude préalable avait été remise au Service communal de l’urbanisme mais qu'elle
n'avait pas encore été soumise à la municipalité. Quant à l’étude susmentionnée,
intitulée "Service des taxis de Nyon - diagnostic et recherche d'amélioration"
effectuée par l’entreprise K._______ ingénieurs-conseils, à Lausanne (ci-après
: K._______) et datée du 12 décembre 2003, elle retient à titre de "synthèse
du diagnostic" ce qui suit :
"(...)
la demande de la clientèle sur le domaine public de la Ville,
au niveau de l’origine des déplacements, est concentrée presque exclusivement à
la gare de Nyon ;
cette demande est bien satisfaite par l’offre en taxis
actuelle ;
le nombre de concessions octroyées pour l’exploitation de
taxis en ville de Nyon est élevé, tant par rapport à la demande qu’en
comparaison avec d’autres villes romandes ; le nombre de concessions B est
même très élevé ;
la concurrence entre les exploitants es vive ; les
problèmes liés à la viabilité économique des entreprises (les temps d’attente
sont longs- jusqu’à une heure-les courses sont peu nombreuses moins de 15
courses par jour et par taxi), ainsi qu’à la dégradation du climat de travail,
s’en ressentent, exacerbés encore par la répartition inégale des
concessions ;
globalement le nombre de places taxis est adapté aux besoins ;
l’emplacement des places taxis à la rue de la Morâche ne
paraît en revanche pas judicieux, ces places n’étant pas utilisées conformément
à leur objectif. En effet, lorsqu’elles ne servent pas au stationnement illicite
de véhicules privés, elles jouent souvent le rôle de sas d’attente pour
l’entreprise au bénéfice de la majorité des concessions A.
(...)".
K._______ conclut en ces termes :
"à court terme, on constate que le nombre de concessions
A actuel (17) satisfait la demande » et « l’offre actuelle en places
taxis ne peut pas être modifiée à court terme ."
P.
L’instruction de la cause a été reprise par décision du
juge instructeur du 26 septembre 2005
Q.
Le recourant a confirmé ses conclusions dans un mémoire
complémentaire du 23 décembre 2005.
R.
L’autorité intimée a déposé des observations finales le 10
mars 2006.
S.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
T.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans la forme et le délai
prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable en la forme.
2.
Aux termes de l'art. 36 de la loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le
recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (litt. a), ainsi que la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (litt. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité
d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (litt. c).
L’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du
25 novembre 1974 sur la circulation routière donne la compétence aux communes
de réglementer le service de taxis, l’administration du domaine public étant en
outre une tâche propre des communes dont la gestion incombe aux municipalités (cf.
art. 2 al. 2 litt. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les
communes). Le Tribunal administratif n’a donc pas la compétence de réexaminer
l’opportunité des décisions de la municipalité en matière de service de taxis,
son pouvoir d'examen étant limité au contrôle de la légalité et à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation de l’autorité communale.
3.
Le stationnement des taxis sur les
emplacements qui leur sont réservés représente un usage accru du domaine public
que la collectivité publique est en principe habilitée à réglementer. Elle
dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation, limité toutefois par les
principes constitutionnels tels que la liberté économique garantie par l’art.
27 Cst., l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 121 I
129; 108 Ia 135).
a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté
économique est garantie ; elle comprend notamment le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice. Elle peut être
invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire
un usage accru du domaine public pour exercer leur profession (ATF 2P.167/1999
du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid. 3b ; ATF 108
Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte à ce droit
fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par
un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.).
Le
principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et
les arrêts cités).
b) Une restriction à l’art.
27
Cst. doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents
directs. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche
économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour
satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid.
10b p. 149 s., 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités). L'égalité de
traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des
différences, à condition notamment que celles-ci reposent sur une base légale
et répondent à des critères objectifs. Sont prohibées les mesures de politique
économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence
en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221
et les arrêts cités), ou encore qui visent à
favoriser certains
administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité
économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche,
des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la
circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour
statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia
184).
4.
Le Tribunal fédéral et le Tribunal
administratif se sont déjà prononcés à plusieurs reprises en matière
d'autorisations A. Il n'est pas inutile d'exposer ici leur jurisprudence, ainsi
qu'il suit :
a) Le Tribunal fédéral a considéré
dans un arrêt 2P. 77/2001 du 28 juin 2001 que :
" Une collectivité
publique peut certes limiter le nombre de places réservées aux taxis, mais doit
veiller à ne pas restreindre de manière disproportionnée l'exploitation du
service dans son ensemble. En particulier, elle ne doit pas soumettre la
profession de chauffeur de taxi à un numerus clausus déterminé par les besoins
du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de stationnement ne
peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs
et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation donne déjà à
la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le droit de
déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation de garer sur des places
réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il n'est pas nécessaire
pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre disposition de places de
stationnement de tous les concurrents conduirait à une situation absolument
intenable (ATF 99 Ia 394 consid. 2 b/bb et 3 p. 400 ss ; 97 I 653 consid.
5b/bb p. 657). L'Etat peut subordonner le permis de stationnement aux exigences
de la circulation, à la place disponible et, dans une moindre mesure, aux
besoins du public » (ATF 79 I 334 consid. 3 p. 337)."
S'agissant de ce dernier critère, le Tribunal
fédéral tient pour normal que la collectivité s'en soucie à un double égard:
celui des places de stationnement à la disposition du public et celui de la
nécessité de bénéficier des services d'un taxi quand le besoin s'en fait sentir
(arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 3c in: SJ 2001 I 65). Il a en
revanche précisé que :
« L’argument tiré du fait que
seul un nombre restreint d'autorisations de type A permettrait aux chauffeurs de
taxis en place de gagner convenablement leur vie est contraire à la liberté
économique. »
Par ailleurs, la Haute Cour a jugé que
le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas
conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de
taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, en
raison du fait, qu'année après année, toutes les autorisations A sont accordées
à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à
l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que
l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte
- des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être
normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire
d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long
des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les
autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le
Tribunal fédéral a rappelé qu'il découlait du principe de l'égalité de
traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là
d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien
plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le
moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin
d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I
279).
En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27
Cst. un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un
délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants, lorsqu’il
s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible
d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être
instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les
différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés 2P.77/2001
du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid. 1).
b) Quant au Tribunal administratif, il a
de même jugé que l'autorité municipale ne pouvait se borner à écarter
une demande d’autorisation A en invoquant la saturation du marché et la
priorité du ou des titulaires d'une telle autorisation. Elle devait certes
prendre en compte le fait qu'une multiplication des autorisations pouvait
engendrer des situations risquant de provoquer des désordres, mais devait
veiller à ce que le système d'attribution des autorisations demeure
suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités
équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que
les titulaires actuels, par exemple en organisant des "tournus" (arrêts
TA GE.2000.0096 consid. 3b; GE.1999.0138 du 31 mars 2000 consid. 4.2; voir
également les arrêts TA GE.1997.0203 du 23 septembre 1998 consid. 4c/bb et GE.1996.0068
du 13 janvier 1997 consid. 4b mentionnant la solution d'une liste d'attente;
voir encore, sur la question du numerus clausus, arrêt TA GE.2000.110 du 3
janvier 2002 consid. 4).
S’agissant des communes de Nyon (arrêt
TA GE.1996.0089 du 24 février 1998 consid. 4) et d’Aigle (GE 1999/0053 du 31
janvier 2000 consid. 11), le Tribunal administratif a considéré que l’autorité
municipale ne pouvait se limiter à avancer des affirmations non étayées pour
justifier le refus d’une autorisation supplémentaire, mais devait se fonder sur
une étude sérieuse permettant de déterminer ses besoins en taxis et par
conséquent l'opportunité d'une éventuelle augmentation des autorisations A, qui
devrait reposer sur des critères déterminés. Il a ultérieurement considéré que
le rapport K._______ correspondait à une telle étude (arrêt GE.2005.0003 du 28
novembre 2005).
5.
En l’espèce, conformément à ce qui précède, le refus
d’accorder au recourant une autorisation A constitue une restriction à sa liberté
économique garantie par l’art. 27 Cst. Cette atteinte doit ainsi respecter le
principe de proportionnalité. A cet égard, il est manifeste que le recourant
dispose d’un intérêt privé important à obtenir une autorisation A, voire deux,
aux fins d’exploiter dans de meilleures conditions son entreprise de taxis. Cet
intérêt privé doit être confronté à l’intérêt public que sont en l'occurrence
l’ordre et la sécurité.
a) Selon ses déterminations, l’autorité intimée
estime que les problèmes liés à la circulation, à la place disponible et aux
besoins du public l’autorisent à refuser l’octroi d’autorisations A
supplémentaires, le nombre actuel étant le nombre maximum possible pour le
maintien de l’ordre et de la sécurité publics, selon constatations faites tant par
la Police municipale que par l’étude K._______. Le recourant allègue pour sa
part que ni le danger sérieux de perturbation lié à l’augmentation des
autorisations A, ni l’adéquation de leur nombre actuel aux besoins du public n’ont
été établis. Il estime que le rapport K._______ est incomplet, dans la mesure
où il repose essentiellement sur des considérations liées aux besoins du public
mais fondées sur des données collectées en 2002 et ne tenant par conséquent par
compte de l’essor de la ville et, qu’au surplus, les critères énumérés par le
Tribunal administratif dans son arrêt du 24 février 1998 n’ont jamais été pris
en considération.
b) Contrairement aux allégations du
recourant, il convient d'admettre que le rapport K._______ correspond à une
étude approfondie sur le service des taxis de la ville de Nyon, étant précisé
que les critères énumérés par le tribunal de céans dans l'arrêt susmentionné
n’étaient cités qu’à titre d’exemples. Cette étude avait pour but de faire
l’inventaire de l’offre et de la demande actuelles, de cerner les besoins
effectifs en nombre de places de taxis à accorder, d’étudier les possibilités
d’améliorer la situation actuelle ou de créer de nouvelles places et de
préciser les besoins en places de taxis par rapport à la solution qui serait finalement
adoptée en la matière. Après s’être livrée à une analyse détaillée de la
situation, K._______ a constaté que la demande de la clientèle était bien
satisfaite par l’offre en taxis actuelle et que, globalement, le nombre de
places de taxis était adapté aux besoins. L'expert a par ailleurs estimé qu’à
court terme, la situation du service des taxis devait être maintenue en l’état
actuel tant au niveau du nombre d’autorisations A qu’à celui du nombre de
places de taxis, et qu’à moyen terme, une gestion adéquate du nombre de
concessions A octroyées permettrait d’éviter à la source certains problèmes. Bien
qu’effectuée en 2003, cette étude reste d’actualité, à défaut d’éléments
probants permettant de la remettre en cause. La municipalité, propriétaire du
domaine public, n’avait pour le surplus pas à prouver que l’augmentation des
autorisations A créerait un danger sérieux de perturbation, comme l’a confirmé
le Tribunal fédéral dans son arrêt 2P. 77/2001 du 28 juin 2001.
Cela étant, si l’étude conclut au
maintien en l’état du nombre d’autorisations A, elle ne se prononce en revanche
nullement sur les modalités qui s’offriraient à la municipalité pour remplacer
son système actuel par un système plus souple permettant une répartition plus
équitable des concessions entre les différents concurrents, comme le
recommandait le Tribunal fédéral dans son arrêt de 2001. Or, s'il est fort
vraisemblable que le nombre de places ne peut être augmenté, il n’en demeure
pas moins que le principe de l’égalité entre concurrents doit être respecté. Il
est constaté à cet égard que la municipalité n’a toujours pas établi avoir
procédé à une mise en œuvre, voire, au minimum, à une simple réflexion,
permettant de respecter les exigences légales et jurisprudentielles en la
matière. Le système de la liste d’attente fondée sur l’ancienneté de la requête
ne remplit à l'évidence pas ces conditions, puisqu’il empêche tout candidat à
l’obtention d’une autorisation A d’exercer son activité dans un délai
raisonnable. La municipalité a certes tenté une nouvelle répartition en
retirant trois autorisations à l’entreprise C._______ SA qui en détenait onze afin
de les redistribuer à des concurrents, mais cette décision a été jugée
contraire au principe de la liberté économique (arrêt GE.2005.0003 déjà cité),
un recours au Tribunal fédéral étant toutefois pendant. Au surplus, bien que
les démarches de la municipalité soient louables, elles ne correspondent néanmoins
pas aux exigences du Tribunal fédéral, qui a pourtant clairement enjoint l'autorité
intimée de remplacer son système actuel, non pas par des décisions ponctuelles,
mais par un système plus souple permettant de répartir équitablement les
autorisations A entre les différents concurrents dans le respect de l’art. 27
Cst. En l’état, force est de considérer que les constatations faites par la juridiction
fédérale, à savoir que le système de la commune violait le principe de
l’égalité de traitement dès lors que la majorité des autorisations A restaient
détenues en mains d’une même société, restent pertinentes. En conséquence, la
décision querellée devra être annulée sur ce point.
Au vu de ce qui précède, la
municipalité est invitée à mettre sur pied, à très bref délai, un système de
répartition des autorisations A respectant les principes de la liberté
économique et de l’égalité de traitement. Ce système de répartition, qui peut
parfaitement être élaboré à titre provisoire, soit jusqu’à l’issue des travaux
et refonte du règlement actuel, devra permettre à l’autorité de prendre une
nouvelle décision concernant le recourant, le cas échéant en délivrant à ce
dernier l'autorisation requise. La municipalité ne peut en effet continuer à
refuser d'octroyer des autorisations A dans l’attente de la fin de travaux qui
- de ses propres aveux - ne sont pas prêts de s’achever en invoquant des motifs
jugés illégaux par le tribunal.
6.
Le recourant considère en outre que l’octroi
d’une autorisation A limitée, dans un premier temps au 31 décembre 2002 puis,
en cours de procédure, d’année en année tant que dureront les travaux de la place
de la gare est arbitraire et consacre une violation du principe de l’égalité de
traitement.
a) Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst.,
lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique
clair et indiscuté ou lorsqu’elle contredit d’une manière choquante le
sentiment de la justice ou de l’équité. Le Tribunal ne s’écarte de la solution
retenue par l’autorité que si elle est insoutenable ou en contradiction
évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif
ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les
motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que
celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la
jurisprudence citée).
b) En l’occurrence, la décision litigieuse
se justifie pleinement compte tenu, d’une part, de la problématique liée à la
répartition des autorisations A, que la municipalité doit revoir en profondeur
à travers la refonte de son règlement, et, d’autre part, des travaux
d’aménagement en cours d’exécution sur la place de la gare. De plus, cette décision
n’est pas insoutenable puisque les autorisations doivent, quoi qu’il en soit, être
renouvelées d’année en année, conformément à l’art. 48 du règlement. Elle est de
même en adéquation avec la décision du tribunal de céans du 3 août 2001 (arrêt GE.1999.010),
admettant la délivrance d'autorisations temporaires jusqu’à l’adoption d’un
nouveau règlement. Contrairement aux allégations du recourant, la municipalité
a informé tous les titulaires concernés, par courrier du 14 décembre 2001, que
les autorisations A en voie de renouvellement pour 2002 resteraient valables
jusqu’au 31 décembre 2002 et qu’à cette date, elle examinerait dans quelle
mesure elles seraient renouvelées. Force est dès lors de constater qu’il n’y a
pas d’inégalité de traitement entre l'intéressé et ses concurrents, puisque les
autorisations de ces derniers ont également été limitées dans le temps. Le
Tribunal n’a en conséquence aucun motif de s’écarter de la décision de
l’autorité intimée sur ce point.
7.
Au vu des considérants qui précèdent,
le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée en
tant qu’elle refuse l’octroi d’une autorisation A en faveur du recourant. Elle
doit être confirmée pour le surplus.
Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt
seront mis à la charge de l’autorité intimée déboutée pour l’essentiel. Cette
dernière versera en outre des dépens au recourant qui obtient gain de cause et
a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête
:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 4 octobre 2001 est
annulée en tant qu’elle refuse l’octroi d’une autorisation A en faveur de
X._______ et le dossier retourné à l’autorité pour qu’elle prenne une nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
La décision est confirmée pour le surplus.
IV.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la Commune de Nyon.
V.
La Commune de Nyon versera à X._______ un montant de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
san/Lausanne, le 26 juin 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint