vd_omni · FI.1992.0040 · 1992-03-17 · fr

KROPF Laurent c/ PENTHAZ | Séparatif: frais raccord. privé exécuté par comm.: pas taxe selon LIC-4 et LVPEP-66 ni contrib. +-value selon LEx. Mais sép. oblig. selon LPEféd et exéc. forcée selon LVPEP-72 = b. légale suffisante pour prélèv dr public

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.1993 FI.1992.0040

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
-  A R R E T -
du 17 février 1993
__________
sur le recours interjeté par Laurent KROPF,
à Penthaz, dont le conseil est l'avocat Elisabeth Santschi, avenue du
Tribunal-Fédéral 3, 1005 Lausanne,
contre
la décision du 17 mars 1992 de la
Municipalité de Penthaz (frais de mise en système séparatif de sa villa)
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Jean Koelliker, assesseur
Roland Lavanchy, assesseur
constate en fait :
______________
A.                            Le recourant
est propriétaire d'une villa située sur le territoire de la Commune de Penthaz
dans le quartier de la Sauffaz.
En
1987-1988, la commune a fait dresser un inventaire des installations existantes
et établir un projet de réseau de collecteurs et de raccordements privés pour
l'évacuation des eaux usées en système séparatif. Le quartier de la Sauffaz a
été inclu dans la première étape d'exécution de ces travaux. Cette étape a fait
l'objet d'un préavis no 1/89 adressé le 13 février 1989 par la municipalité au
conseil communal. Ce préavis comporte notamment le passage suivant :
4. Prise en charge partielle par la commune
des frais privés pour toutes les étapes.
Afin de ne pas mettre en difficulté financière
certains propriétaires par des frais élevés pour la mise en séparatif de leur
bâtiment, la commune prend en charge 20% des frais privés et plafonne la
dépense maximum à Fr. 8'000.- par propriétaire, le solde étant à la charge de
la commune. Dans le cas où un propriétaire possède plusieurs bâtiments, le
plafonnement est lié au bâtiment construit sur la même parcelle.
La prise en charge par la commune est diminuée
de Fr. 1'000.- par appartement dès le 3ème appartement (...)
La prise en charge d'une part des frais privés
par la commune est subordonnée à l'exécution des travaux par les entreprises
mandatées par la commune pour effectuer les différentes étapes de la mise en
séparatif.
Les frais de technicien sont entièrement à la
charge de la commune"
Ce préavis a
été adopté par le conseil communal le 6 mars 1989.
L'exécution
des travaux a fait l'objet d'une enquête publique en mars-avril 1989. Une
opposition venant du recourant a été traitée le 25 avril 1989 par la
municipalité, qui a précisé que le cabanon de jardin ne serait pas touché et
que les lieux seraient remis en état.
Les travaux
de fouilles ont débuté le 6 septembre 1989 au chemin de la Sauffaz, comme le
recourant en avait été prévenu par écrit quelques jours auparavant.
D'après un
rapport manuscrit du 27 mars 1991 que la commune avait déjà invoqué dans la
procédure de mainlevée dirigée contre le recourant (voir plus loin), la société
Cosvegaz SA à Cossonay a été associée dès l'origine aux séances d'information
organisées par la municipalité; d'entente avec cette société, la plupart des
bâtiments du quartier ont été équipés d'une amenée de gaz à l'occasion des
travaux effectués par la commune; seul le recourant semble avoir tardé à donner
son accord, puis tergiversé au point que finalement, le tube qui était déjà
posé dans la fouille jusqu'à la façade de sa villa été retiré et la fouille
rebouchée.
Se fondant
sur le décompte des travaux privés établi par le bureau technique mandaté à cet
effet, la commune a communiqué au recourant le décompte concernant les travaux
mis en système séparatif de sa villa, soit Fr. 3'356,90. Par lettre du 7 mars
1990, elle lui en a réclamé le 80%, soit Fr. 2685,50.
B.                            Par lettre du
19 mars 1990, le recourant a contesté la facture de la commune en faisant
valoir que les travaux n'étaient pas terminés faute de remise en état, que des
dégâts avaient été commis à son installation d'arrosage et qu'en raison d'une
mauvaise coordination des travaux, il n'avait pas pu profiter des fouilles pour
installer une conduite de gaz. Il élevait une prétention de Fr. 3'000.-.
C.                            A la suite
d'une visite des lieux et de nouvelles correspondances, la commune de Penthaz a
fait notifier au recourant un commandement de payer la somme de Fr 2'685,50.
L'opposition formée par le recourant a été maintenue par arrêt du 27 juin 1991
de la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal. Cet arrêt a
considéré notamment que le décompte du 7 mars 1990 n'était pas une décision
administrative exécutoire.
D.                            Par décision
du 17 mars 1992 indiquant notamment qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours
à remettre "à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour
en connaître", la commune a réclamé au recourant la somme de Fr. 2'685,50.
Agissant en
temps utile, le recourant s'est pourvu contre cette décision en adressant au
Tribunal administratif une déclaration du 26 mars 1992 étayée d'un mémoire du 3
avril 1992 dans lequel il conclut avec suite de frais et dépens à l'annulation
de la décision attaquée.
Interpellée,
la commune s'est déterminée en faveur de la compétence du Tribunal
administratif. Le Service de l'intérieur en a fait de même dans ses
observations du 4 novembre 1992 dans lequel il conclut pour le surplus au rejet
du recours sur le fond.
Ces
observations ont été communiquées au recourant et les parties ont été informées
que le Tribunal délibérerait à huis clos. La commune intimée a encore été
invitée à produire le procès-verbal des délibérations du Conseil communal sur
le préavis 1/89 cité ci-dessus et le règlement communal sur les égouts
E.                            Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
Par acte du
27 janvier 1993, le recourant a modifié ses conclusions en invoquant la
compensation à concurrence du montant d'une facture de travaux de 2'200 francs.
et considère en droit :
_________________
1.                             Conformément
à l'art. 6 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le Tribunal administratif doit vérifier sa compétence
pour traiter du recours interjeté en l'espèce. Les parties ont d'ailleurs été
interpellées sur ce point.
Selon l'art.
4 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale
de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou
communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi
pour en connaître. En l'espèce, l'acte de la commune du 17 mars 1992 présente
toutes les apparences d'une décision; il indique d'ailleurs les voies de
recours d'une manière qui correspond à la procédure instaurée par l'art. 31 LJPA.
La compétence du Tribunal administratif peut donc se fonder sur la clause
générale de l'art. 4 al. 1 LJPA. L'autorité intimée est une commune, si bien
que la décision attaquée n'émane pas d'une des autorités contre les décisions
desquelles le recours au Tribunal administratif est exclu par l'art. 4 al. 2
LJPA ou par l'art. 4 al. 4 LJPA. On ne voit pas qu'on puisse se trouver dans un
cas où la loi préciserait que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 in
fine LJPA) si bien que finalement, la compétence du Tribunal administratif ne
pourrait être déniée que si une autre autorité était expressément désignée par
la loi pour connaître du recours interjeté contre la décision attaquée. Pour
déterminer si tel est le cas, il faut définir la nature de la prestation
réclamée dans la décision attaquée, question qui se confond comme on le verra
avec celle de savoir si cette décision dispose d'une base légale suffisante.
2.                             En vertu du
principe de la réserve de la loi, les taxes et les impôts ne peuvent être prélevés
que sur la base d'une disposition figurant dans la loi. Il incombe au
législateur de définir le débiteur de la taxe, les prestations dont elle est la
contre-partie et les bases sur lesquelles repose son calcul (Grisel, Traité de
droit administratif, volume II p. 610 et les références citées). Ce principe
qui s'applique de manière générale à toutes les contributions publiques à la
seule exception de certains émoluments (Rivier, Droit fiscal suisse, p. 45 et
les références citées) est d'ailleurs rappelée au sujet des impôts par l'art.
19 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud. Il est vrai que certaines taxes
échappent à l'exigence d'une base légale. Ce sont de manière générale les taxes
de chancellerie ou les taxes comme les émoluments judiciaires qui obéissent aux
principes de la couverture des frais et de l'équivalence, les taxes dont la
fixation résulte de critères techniques ou des conditions du marché, celles qui
sont réclamées dans les cas où l'administration aurait pu se servir de moyens
de droit privé au lieu de ceux du droit public et celles qui sont simplement la
contre-valeur de frais engagés par la corporation (sur toutes ces questions,
Grisel, volume II p. 610 s. et les références citées). Il n'en reste pas moins
que même si une base légale n'est pas indispensable dans certains cas, il
appartient au législateur de régler les questions de compétence, seul
l'autorité qui y est habilitée par la loi pouvant prélever une taxe (Grisel, p.
611).
Il convient
donc de rechercher si la décision communale litigieuse en l'espèce dispose
d'une base légale, ce qui doit permettre également de déterminer l'autorité
compétente pour trancher le litige. La question est d'importance car faute
d'une base légale suffisante habilitant la commune à prélever par la voie d'une
décision les montants qu'elle a engagés elle-même pour l'établissement de
raccordements privés, le recours devrait être admis et la décision attaquée
annulée. Si donc il s'avérait que la commune ne peut pas user de ses
prérogatives de droit public pour faire valoir sa réclamation auprès du
recourant, il lui incomberait d'utiliser la voie civile et de saisir le juge
compétent en raison de la valeur litigieuse. Dans ce cas, le Tribunal
administratif devrait décliner sa compétence et il appartiendrait au juge civil
compétent (apparemment le juge de paix en l'espèce) de déterminer si l'on peut
considérer que la commune a agi comme entrepreneur général ou comme mandataire
du recourant ou si, faute de pouvoir résulter d'un rapport contractuel entre
les parties, la réclamation de la commune doit être assujettie aux règles sur
gestion d'affaires ou sur les constructions sur le fond d'autrui ou d'autres
règles encore, sans compter qu'il faudrait juger de la question de savoir si la
commune, en agissant civilement contre le recourant, est encore tenue
d'accorder à ce dernier une contribution aux frais de 20% ou si elle peut
réclamer la totalité des frais engagés sur la parcelle du recourant.
On notera
enfin que les conclusions reconventionnelles du recourant relatives aux dégâts
subis par sa propriété seraient en principe recevables devant le juge civil. En
revanche, si la prétention de la commune relève du droit public, l'art. 125 du
Code des obligations empêche le recourant de lui opposer la compensation avec
ses propres prétentions, à moins que la commune n'y consente, ce qui paraît
bien improbable au vu de l'ensemble du dossier.
3.                             En vertu de
l'art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) tel qu'il
a été modifié par l'une des lois du 18 décembre 1989 adaptant la législation
vaudoise à l'instauration d'un Tribunal administratif, les décisions prises en
matière d'impôts communaux, de taxes communales de séjour et de taxes spéciales
peuvent faire l'objet d'un recours à une commission de recours que les communes
doivent instituer au début de chaque législature. La compétence de la
commission communale de recours exclut celle du Tribunal administratif comme
seconde instance, seule la décision de la commission de recours pouvant être
portée en troisième instance devant le Tribunal administratif conformément à
l'art. 47 a LIC.
L'art. 4 LIC
habilite les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes
doivent faire l'objet d'un règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
L'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la
pollution (LVPEP) se réfère à cette disposition pour prévoir que les communes
peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration.
En l'espèce,
le Conseil communal de la commune intimée a adopté un règlement sur les égouts
et l'épuration des eaux le 15 décembre 1972, approuvé par le Conseil d'Etat le
11 mai 1973. Il prévoit la perception d'une taxe d'égout pour les bâtiments
déversant des eaux usées dans un collecteur public et une taxe d'épuration pour
les bâtiments raccordés aux installations collectives d'épuration. Ces
dispositions ne sont toutefois pas applicables en l'espèce. En effet, il n'est
pas contesté que les travaux qui motivent la réclamation de la commune ont été
effectués sur la parcelle du recourant et qu'ils concernent exclusivement le
raccordement de la villa du recourant selon le système séparatif. On ne saurait
donc voir dans la somme réclamée par la commune une taxe destinée à couvrir les
frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration, qui sont les seuls frais visés par l'art. 66 LVPEP
et qui constituent des aménagements s'opposant précisément aux raccordements
privés.
3.                             On pourrait
envisager de considérer la réclamation de la commune comme une contribution de
plus-value au sens de la loi du 15 novembre 1974 sur l'expropriation (LE). Il
est en effet indéniable que la dépense engagée par la commune profite au
bien-fonds du recourant. Cette qualification aurait pour conséquence de rendre
applicable les règles de procédure et de compétence de la loi sur
l'expropriation, qui limite au demeurant le montant de la contribution à la
moitié de la plus-value acquise par l'immeuble (art. 129 LE). Abstraction faite
de la procédure d'estimation fixée par la loi sur l'expropriation, qui n'a pas
été suivie en l'espèce, la fixation finale des montants des contributions
relèverait de la municipalité (art. 130 al. 1 LE). Vu la suppression de la voie
de recours au Conseil d'Etat précédemment prévue par l'art. 130 al. 2 LE, le recours
serait ouvert au Tribunal administratif. Toutefois, l'art. 125 LE limite
l'application des règles relatives aux contributions de plus-value aux cas dans
lesquels la corporation publique entreprend des travaux d'intérêt public ou
institue un aménagement d'intérêt public en y affectant des immeubles. Tel
n'est pas le cas en l'espèce dès lors que les travaux litigieux ne consistent
qu'en un raccordement de la parcelle privée du recourant.
La loi sur
l'expropriation n'est donc pas applicable.
4.                             L'art. 27 al.
2 LVPEP prévoit que sauf disposition contraire du règlement communal, les
embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux
canalisations publiques appartiennent aux propriétaires intéressés; ils sont
construits et entretenus à leurs frais, sous la surveillance de la
municipalité.
On peut
sérieusement douter que cette disposition constitue une base légale suffisante
pour permettre à la commune de prélever - en rendant une décision relevant du
droit public - une contribution aux frais des travaux qu'elle a entrepris
elle-même sur les fonds privés, fût-ce avec l'accord des propriétaires
intéressés. A cet égard, il faut constater que les dispositions cantonales
applicables réglementent de manière précise la manière dont les communes peuvent
prélever des contributions en rapport avec les frais d'épuration. Pour la
perception de taxes d'épuration, le droit cantonal astreint les communes aux
conditions restrictives résultant des art. 4 LIC et 66 LVPEP, qui exigent
l'adoption par le conseil général ou communal d'un règlement et l'approbation
de celui-ci par le Conseil d'Etat. Lorsqu'il s'agit de permettre à une
municipalité d'obliger un propriétaire de canalisations à recevoir les eaux
d'autres immeubles, l'art. 27 al. 3 LVPEP prévoit expressément que la juste
indemnité à verser doit être fixée en cas de litige par l'autorité judiciaire
compétente dans un domaine voisin du droit civil, soit en l'occurrence le
président du Tribunal de district (art. 4 ch. 32 LVCC). La situation est moins
claire - encore qu'il n'y ait pas à en juger en l'espèce - lorsqu'il s'agit du
prélèvement de contributions spéciales à raison de résidus industriels
nécessitant des ouvrages spéciaux (art. 34 LVPEP).
Pour ce qui
concerne en particulier les raccordements privés, l'art. 27 al. 2 in fine
LVPEP, même s'il prévoit que les raccordements sont construits et entretenus
aux frais des propriétaires sous la surveillance de la municipalité, ne suffit
pas à conférer à cette dernière le pouvoir d'exiger par la voie d'une décision
le paiement des frais qu'elle a engagés elle-même.
5.                             Dans ces
conditions, la commune aurait pu envisager de se prémunir contre les
difficultés suscitées par le recourant par le biais d'une convention ad hoc
passées avec les propriétaires. On ne peut cependant perdre de vue le fait que
la solution consistant à permettre à la commune de statuer par la voie d'une
décision présente l'avantage de la simplicité et qu'elle paraît fréquemment
utilisée en pratique si l'on en juge par l'absence d'hésitation que dénotent
les déterminations du Service de l'Intérieur (voir aussi un exemple dans la
cause FI 92/027, X. c/ commune de Mex, où le recours a toutefois été retiré
avant que le Tribunal ne statue). Il est certain en tout cas que la commune
dispose du pouvoir de contraindre un propriétaire récalcitrant à se raccorder
aux collecteurs et qu'elle peut l'astreindre au paiement des frais de
raccordement de son immeuble. En effet, l'art. 72 al. 1 et 2 LVPEP a la teneur
suivante:
"Lorsque les mesures ordonnées en application
de la présente loi ou des règlements tant cantonaux que communaux ne sont pas
appliquées, l'autorité compétente peut y pourvoir d'office aux frais du
responsable.
Ces frais font l'objet d'un recouvrement
auprès du responsable; l'autorité compétente en fixe dans chaque cas le montant
et le communique au responsable, avec indication des motifs et des possibilités
de recours."
Compte tenu
de la procédure suivie en l'espèce, le Tribunal juge - après en avoir
longuement délibéré - que cette disposition peut servir de base légale à la
décision communale. En effet, l'obligation du recourant de raccorder son
immeuble est fondée sur les art. 4 et 5 du règlement communal sur les égouts et
l'épuration des eaux. En particulier, l'art. 5 al. 2 dudit règlement prévoit
que dès qu'un collecteur public reconnu accessible est construit, la
Municipalité oblige les propriétaires à y conduire leurs eaux usées à leurs
frais, sans qu'ils puissent prétendre à une indemnité pour les installations
existantes. Quant à la faculté de l'autorité d'imposer la séparation des
canalisations en un réseau pour les eaux usées au sens strict et en un second
pour les eaux de pluie, elle résulte de l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance du 8
décembre 1975 sur le déversement des eaux usées (RS 814.225.21.), disposition
dont la jurisprudence du Tribunal fédéral admet qu'elle trouve sa base légale
dans la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution (ATF du 8
juillet 1983, RDAF 1984 p. 41; ATF non publié du 22 juin 1992 dans la cause Z.
c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud).
Il est vrai
qu'en matière d'exécution par équivalent, hypothèse visée par l'art. 72 LVPEP,
l'autorité doit d'abord rendre une décision de base imposant l'obligation à
l'administré, puis impartir un délai convenable d'exécution avant, le cas
échéant, de prononcer une nouvelle décision de procéder à l'exécution puis de
rendre une troisième décision sur les frais (Grisel, vol. II p. 640). On
constate toutefois qu'en l'espèce, la construction du collecteur a fait l'objet
d'une enquête publique à la suite de laquelle la Municipalité a rendu une
décision - unique - du 25 avril 1989 qui concernait précisément le raccordement
de la villa du recourant et son exécution par les soins de la commune. On ne
saurait exiger plus sans alourdir la tâche de cette dernière dans une mesure
qui ne correspondrait à aucune exigence de protection des droits du recourant.
Quant à la décision attaquée, elle correspond à celle que prévoit expressément
l'art. 72 al. 2 LVPEP à l'encontre du propriétaire récalcitrant. On doit
admettre que l'autorité doit pouvoir procéder dans les mêmes formes, s'agissant
du paiement des frais, lorsqu'elle exécute elle-même les travaux sans avoir
besoin de les imposer, en raison de l'accord du propriétaire.
6.                             Vu ce qui
précède, c'est à juste titre que la commune a rendu la décision attaquée pour
réclamer au recourant les frais du raccordement de son immeuble aux conditions
adoptées par le Conseil communal. Le raccordement ayant été exécuté, la somme
réclamée - dont la calcul n'est pas contesté ne soi - est due. Quant aux
prétentions que le recourant invoque en se prévalant de dégâts causés par les
travaux ou du fait qu'il aurait manqué l'occasion de se raccorder à moindre
frais au réseau de distribution de gaz, elle ne peuvent être opposées en
compensation à la commune, conformément à l'art. 125 CO déjà cité.
7.                             Le recours
étant rejeté, un émolument sera mis à la charge du recourant.
Quant au
montant de ce dernier, il sera déterminé en fonction du règlement du 14 juin 1991,
qui permet au Tribunal administratif de prélever un émolument compris entre Fr.
100.-- et Fr. 5'000.--. On s'en tiendra en l'espèce à la pratique de la section
fiscale du Tribunal administratif selon laquelle l'émolument n'est
qu'exceptionnellement inférieur à Fr. 500.--, même dans les causes qui ne
mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne sont pas
particulièrement simples.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision du 17
mars 1992 de la Municipalité de Penthaz est maintenue.
III.                     Un émolument de 500
francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 17 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président:
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant par l'intermédiaire de
son conseil, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Penthaz
Un exemplaire en est communiqué au
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.