vd_omni · GE.2024.0286 · 2025-12-11 · fr

A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Recours dirigé contre deux décisions refusant l’octroi de subventions énergétiques, dont l’une est qualifiée par les parties de décision de révocation. La DGE-DIREN a considéré que le projet litigieux - à savoir la reconstruction à l’identique d’un bâtiment à la suite de son effondrement accidentel survenu lors de travaux autorisés - devait être qualifié de nouvelle construction au sens de la législation sur l’énergie, ce qui exclut l’octroi des subventions correspondantes. Contrairement à la thèse soutenue par la recourante, il est conforme à l’économie du système de la loi sur l’énergie de traiter une reconstruction comme une nouvelle construction, y compris lorsqu’elle fait suite à une démolition accidentelle, et ce indépendamment de la qualification retenue par la LAT à d’autres fins (consid. 3). Les conditions de la révocation sont en outre réalisées, l’intérêt de la recourante étant exclusivement financier et celle-ci ayant été expressément informée, dans la décision initiale, que le respect des conditions d’octroi de la subvention serait vérifié à l’achèvement des travaux (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2025 GE.2024.0286

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; Mme Annick Borda et M. Alain
Thévenaz, juges; M. Leo Tiberghien, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREN,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décisions de la Direction générale
de l'environnement DGE-DIREN du 20 août 2024 refusant la demande de
subvention cantonale pour l'installation d'un chauffage par géothermie et pour
la mise en place d'une isolation thermique.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 550 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Savigny. Cette parcelle est classée en zone
agricole. Elle supporte le bâtiment ECA n° 280, construit vers 1947 et qui
comprenait à l'origine probablement une partie habitation et une partie rurale.
L'activité agricole a cessé en 1964 et le bâtiment a été voué uniquement à
l'habitation.
B.
En 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un
projet de rénovation et de transformations intérieures du bâtiment précité,
sans modification de l'enveloppe extérieure du bâtiment.
Le Service du développement territorial (SDT;
actuellement: Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a délivré
le 22 août 2019 l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des
zones à bâtir (synthèse CAMAC n° 184975). Fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT,
la décision retenait que le projet, situé en zone agricole, bénéficiait de la
garantie de la situation acquise, n'outrepassait pas la limite quantitative,
soit une augmentation de 60% de la surface brute de plancher imputable, et
respectait l'identité du bâtiment existant.
Le 28 novembre 2019, la Municipalité de Savigny
(ci-après: la municipalité) a octroyé le permis de construire pour le projet de
rénovation et de transformations intérieures du bâtiment précité. Il est entré
en force.
C.
Dès l'ouverture du chantier en octobre 2020, des défauts structurels ont
été constatés, provoquant un effondrement imprévisible des murs et planchers. A
des fins de sécurité du chantier, les éléments présentant un danger ont été
déconstruits; seul le niveau inférieur du mur pignon en limite de propriété
voisine a été conservé.
L'architecte et l'ingénieur civil de A.________ ont
expliqué dans une lettre du 22 février 2021 à la DGTL (avec copie à la
municipalité) qu'il s'agissait d'une destruction accidentelle imprévue, et qu'ils
envisageaient la reconstruction de la bâtisse à l'identique, dans les mêmes
gabarits, surfaces, volumes, matériaux, ouvertures en façades, revêtements,
couleurs et forme du toit, respectant ainsi strictement les plans de mise à
l'enquête.
Ils demandaient à la DGTL l'autorisation de
reprendre les travaux.
Par courrier du 11 mars 2021, la DGTL a considéré
que les travaux ne correspondaient plus au projet examiné. Ils devaient
désormais être examinés comme une démolition-reconstruction, soumise à une
nouvelle procédure. Elle a rappelé qu’en pareil cas, l’agrandissement de la surface
brute de plancher imputable était limité à 30 % selon l’art. 42 al. 4 OAT,
contrairement au régime applicable aux transformations réalisées à l’intérieur
du volume bâti existant, pour lesquelles une augmentation de 60 % était admise
en vertu de l’art. 42 al. 3 OAT.
Par décision du 14 septembre 2021, la Municipalité
s’est déclarée incompétente pour autoriser la reprise des travaux faute
d’autorisation spéciale préalable de la DGTL. Elle a estimé que le permis de
construire du 28 novembre 2019 était devenu sans objet à la suite de
l’effondrement.
Le 13 octobre 2021, A.________ a demandé à la
municipalité le réexamen de cette dernière décision, subsidiairement la
transmission de son écriture à la Cour de droit administratif et public (CDAP)
pour qu'elle la traite comme un recours.
Le 2 novembre 2021, la municipalité a transmis la
demande de réexamen à la CDAP. Cet acte a été enregistré comme un recours
contre la décision du 14 septembre 2021.
Par arrêt du 31 mai 2022, la CDAP a admis le
recours. Elle a retenu, en substance, que l’effondrement accidentel du
bâtiment, suivi d’une reconstruction à l’identique, n'était pas soumis au
régime applicable aux nouvelles constructions prévu par l’art. 42 al. 4 OAT. La
recourante conservait ainsi le droit de réaliser la transformation partielle
déjà autorisée, la reconstruction à l’identique des éléments détruits
s’inscrivant encore dans le cadre du projet validé sur la base des art. 24c LAT
et 42 al. 3 let. a OAT.
Le 12 janvier 2023, la municipalité a délivré le
permis de construire.
Par la suite, les travaux ont repris.
D.
En parallèle à la procédure initiale, l'octroi du premier permis de
construire, A.________ a sollicité auprès de la DGE-DIREN deux subventions en
matière énergétique pour le bâtiment ECA n° 280.
Ainsi, par saisie en ligne du 5 novembre 2019 et
courrier du 7 novembre 2019, le mandataire de A.________, B.________, a requis
une subvention pour la pose d'une isolation thermique de la façade, du toit,
des murs et du sol contre terre.
A.________ a également sollicité une subvention pour
l'aménagement d'un chauffage à bois automatique (puissance calorifique <= 79
kW).
Par décision du 2 décembre 2019 (VD-19-2657-01), la
DGE-DIREN a octroyé une aide financière de 36'180 francs pour le projet portant
sur les travaux d'isolation thermique. Les conditions générales applicables aux
subventions cantonales, annexées à la décision, indiquaient que celle-ci était
valable jusqu’au 2 décembre 2021. Il y était également précisé que la décision
était fondée sur les informations fournies par la requérante et que, sur la
base des documents attestant l’achèvement des travaux, le respect des
conditions légales serait contrôlé après réalisation du projet.
Par décision du 12 février 2020 (VD-19-2681-03), la
DGE-DIREN a octroyé à A.________ une subvention de 22'000 fr. pour
l'installation d'un chauffage à bois automatique.
E.
Par courrier du 20 juin 2022, la DGE-DIREN a accordé à A.________ une
prolongation de la validité de la décision VD-19-2657-01, relative à la
subvention cantonale pour les travaux d'isolation thermique, jusqu'au 29
novembre 2023.
Par courriel du 13 septembre 2023, le mandataire de A.________,
C.________, a contacté la DGE-DIREN pour lui indiquer que le chantier avait
débuté le 4 septembre 2023 et se terminerait en été 2024. Il demandait à la DGE-DIREN
de confirmer que la subvention cantonale accordée le 2 décembre 2019 de 36'180
fr. portant sur l'isolation thermique serait bien versée à A.________.
En réponse, par courriel du 15 septembre 2023, suivi
d'une lettre de prolongation officielle, la DGE-DIREN a accordé une ultime
prolongation de la validité de la décision VD-19-2657-01 au 30 septembre 2024.
F.
Le 25 septembre 2023, A.________ a déposé un dossier de mise à l’enquête
complémentaire (synthèse CAMAC n° 227772) concernant la reconstruction, après
démolition, du bâtiment ECA n° 280. Ce dossier prévoyait le remplacement de la
chaudière à bois-pellets initialement autorisée dans la première demande de
permis de construire par l’installation d’une pompe à chaleur alimentée par
sonde géothermique.
Par saisie en ligne du 29 septembre 2023 et courriel
du même jour, C.________ a rempli le formulaire de demande de subvention
relative à une pompe à chaleur sur sonde géothermique.
La DGTL a délivré l'autorisation spéciale requise
(synthèse CAMAC n° 227772) le 20 octobre 2023.
Entre le 16 octobre 2023 et le 4 juillet 2024, à la
demande de la DGE-DIREN, C.________ a fourni divers compléments d'information
par courriels.
Par courriels des 11 juillet et 20 août 2024, la DGE-DIREN
a informé C.________ que le projet n’était pas éligible aux subventions, dès
lors qu’il s’agissait d’une reconstruction à la suite d’un effondrement, soit
de la réalisation d’un bâtiment neuf.
G.
Par deux décisions du 20 août 2024, la DGE-DIREN a informé A.________
qu'elle ne pouvait pas donner suite ni à la demande de subvention VD-19-2657-01
pour la mise en place d'une isolation thermique, ni à la subvention
VD-23-4445-06 relative à l’installation d’une pompe à chaleur sur sonde
géothermique au motif qu’aucune aide financière n’est octroyée pour les
installations techniques dans les bâtiments neufs. Les décisions précisent que
l’immeuble concerné a fait l’objet d’une reconstruction à la suite d’un
effondrement et doit, dès lors, être qualifié de bâtiment neuf au sens de la
loi vaudoise sur l’énergie.
H.
Le 23 septembre 2024, A.________ a recouru devant la CDAP contre ces
décisions. Concluant à leur réforme en ce sens que les subventions litigieuses sont
octroyées, elle conteste la qualification du bâtiment de construction nouvelle.
Selon elle, l’immeuble demeure éligible aux subventions, dès lors que le projet
réalisé doit être traité comme une transformation et non une opération de
démolition-reconstruction.
Le 22 novembre 2024, la DGE s'est déterminée,
concluant au rejet du recours et au maintien des décisions attaquées.
Le 14 janvier 2025, A.________ a déposé des
déterminations.
Le 12 février 2025, la DGE s'est déterminée.
Considérant en droit:
1.
Les subventions litigieuses sont régies par la loi cantonale du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), par le règlement du 4 octobre 2006 sur
le Fonds pour l’énergie (RF-Ene; BLV 730.01.5) et par la loi cantonale du 22
février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15). La loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
applicable aux décisions rendues en vertu de la LVLEne, ainsi qu'aux recours
contre ces décisions (art. 40m al. 1 LVLEne).
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le refus de subventions sollicitées pour une
isolation thermique et, respectivement, un chauffage par sonde géothermique.
a) Selon son article premier, la loi sur l'énergie a
pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié,
sûr, économique et respectueux de l'environnement (al. 1). Elle encourage
l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies
renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses
objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO
2
et
autres émissions nocives (al. 2).
L'art. 40a LVLEne dispose que le département peut
subventionner les activités qui répondent à la politique énergétique cantonale,
notamment les réalisations techniques (art. 40b al. 1 let. a LVLEne). Les
particuliers peuvent en bénéficier (art. 40d al. 1 let. b LVLEne). D'après
l'art. 40j LVLEne, le service effectue le suivi et le contrôle des subventions
(al. 1); il s'assure que la subvention est utilisée conformément à son
affectation et que les modalités d'octroi sont respectées (al. 2); le
bénéficiaire, de même que les personnes impliquées dans le projet subventionné,
sont tenues de fournir au service toutes les informations utiles au contrôle et
au suivi de la demande (al. 4).
L'art. 40f LVLEne prévoit que la décision ou la
convention de subventionnement fixe le but de la subvention, l'activité
pour laquelle elle est octroyée, les charges imposées, les conditions
particulières, telles que la mise à disposition de mesures ou la publication de
résultats ou de rapports (al. 1). Pour promouvoir des mesures ou des
installations spécifiques, le département peut décider de conditions et de
montants standardisés (al. 2).
Aux termes de l’art. 40h LVLEne, la subvention est
fixée sur la base de l'effort financier consenti par le bénéficiaire, de
l'impact énergétique de la mesure et de son effet d'exemplarité (al. 1). Le
département établit une directive précisant ces critères et les modalités de
calcul (al. 2). La subvention peut prendre la forme d'allocations forfaitaires
(al. 3).
Le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions
d'octroi de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci (art. 40k
al. 1 LVLEne).
b) L'art. 11a RLVLEne prévoit que le RF-Ene est
applicable à la procédure de demande de subvention. A teneur de l'art. 2
RF-Ene, le Fonds pour l'énergie a pour but exclusif la promotion des mesures
prévues par la LVLEne. L'art. 4 al. 1 RF-Ene prévoit dans ce cadre que les
communes, les particuliers, les entreprises et autres personnes morales dont
l'action entre dans le cadre des buts définis par la LVLEne et qui remplissent
toutes les conditions requises par celle-ci peuvent solliciter le Fonds. Selon
l'art. 5 RF-Ene, l'octroi des aides doit répondre aux conditions cumulatives
suivantes: le respect de la législation cantonale, notamment de la loi sur les
subventions (let. a); le respect des priorités définies par le Conseil d'Etat
en matière de politique énergétique et notamment mentionnées dans la Conception
cantonale de l'énergie (CoCEn) (let. b); la présentation d'un dossier complet
et parfaitement documenté, ainsi que la production de tous les documents
techniques et financiers (budgets, comptes, planifications, etc.) demandés par
le service et nécessaires à son évaluation (let. c). Selon l'art. 6 let. a
RF-Ene, la demande est adressée au SEVEN (actuellement la DGE).
c) Selon son art. 1
er
, la loi vaudoise du
22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) a pour but de définir
les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat (al. 1); elle
s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par
l'Etat (al. 2).
Sauf disposition contraire expresse, il n'existe pas
de droit à l'octroi de la subvention (art. 2 LSubv). Le canton est tenu,
lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux principes généraux
régissant toute activité administrative, soit notamment le respect de la
légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la bonne
foi, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (art. 3 al. 1 LSubv; ATF 138 II
191, consid. 4.2.5; ATF 136 II 43 consid. 3.2 p. 46; ATF 131 II 306 consid.
3.1.2 p. 315).
En lien avec le principe de la légalité, l'art. 4
LSubv prévoit que les subventions reposent sur une base légale. Selon l'art. 11
LSubv, les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment
contenir des règles relatives à la description des tâches pour lesquelles les
subventions peuvent être accordées (let. b) ainsi qu'aux conditions spécifiques
d'octroi, d'adaptation et de révocation (let. e). L'autorité supprime ou réduit
la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle notamment lorsque
les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas
respectées (art. 29 al. 1 let. c LSubv).
Les subventions cantonales sont accordées dans les
limites des crédits accordés par le Grand Conseil (art. 32 LSubv).
d) La CoCEn en vigueur au moment où l'autorité
intimée a rendu les décisions litigieuses a été adoptée le 19 juin 2019.
S'agissant des aides financières ponctuelles, la CoCEn prévoit qu'un fonds pour
l’énergie permet au canton de mener une politique d’encouragement et que le
programme cantonal de promotion est établi sur la base du modèle intercantonal
et revu périodiquement (p. 16).
Le modèle intercantonal auquel il est fait référence
dans la CoCEn a été adopté dans le cadre du programme SuisseEnergie. L'Office
fédéral de l'énergie (OFEN) et la Conférence des services cantonaux de
l'énergie (EnDK) ont approuvé le 21 août 2015 un nouveau "
Modèle
d'encouragement harmonisé des cantons
" (ModEnHa 2015, version
revue et corrigée de septembre 2016). Ce modèle, devenu la référence utilisée
par tous les cantons, ébauche la structure des programmes d'encouragement
cantonaux et décrit leurs principaux éléments; depuis le 1
er
janvier
2017, il fait office de base unique en ce qui concerne le soutien financier
proposé par la Confédération et les cantons dans le domaine du bâtiment
(ModEnHa 2015, ch. 1.2 p. 5; CDAP GE.2018.0022 du 13 novembre 2019
consid. 2d et la référence). Le ModEnHa contient notamment les
informations suivantes (p. 9):
"Dans le domaine des
bâtiments existants, le ModEnHa 2015 englobe désormais, en plus des rénovations
de bâtiments avec mesures ponctuelles et des rénovations complètes de bâtiments
sans étape, des mesures relatives à la rénovation des bâtiments en plusieurs
grandes étapes.
En ce qui concerne les mesures
ponctuelles relatives à l'enveloppe du bâtiment, le ModEnHa 2015 couvre
exclusivement l'isolation thermique de la façade, du toit, des murs et du sol
contre terre. […]
En ce qui concerne les mesures
ponctuelles en lien avec la production de chaleur dans les bâtiments existants,
le ModEnHa 2015 couvre exclusivement le remplacement du chauffage principal
fonctionnant aux énergies fossiles ou de chauffages électriques directs par des
chauffages au bois, des pompes à chaleur ou par un raccordement au réseau de
chauffage. […]
Pour les nouvelles constructions,
le ModEnHa 2015 se focalise exclusivement sur les nouvelles constructions très
efficaces qui se démarquent fortement des nouvelles constructions ordinaires
(Minergie
‐
P(
‐
A), Minergie
‐
P(
‐
A)
‐
Eco, CECB A). Le soutien
aux installations uniquement, telles que les chauffages principaux, les
capteurs solaires et les installations de ventilation dans les nouvelles
constructions ne fait par ailleurs plus partie du ModEnHa."
En application de ce qui précède, la DGE a établi
une directive en décembre 2023 (
"Programme bâtiments 2024, Montants et
conditions d’éligibilité
"
), dont on cite les extraits suivants:
"Il n’y a pas d’aides
financières pour les installations techniques dans les nouveaux bâtiments, ni
pour le remplacement d’installations renouvelables existantes. […]
Les transformations assimilées à
une construction neuve (par exemple le dénoyautage) ne sont en principe pas
éligibles. […]
Aucune subvention ne peut être
allouée pour les mesures liées à une obligation légale, y compris celles
découlant des engagements liant les grands consommateurs (art. 50a al. 1
RLVLEne). […]
M01 : Isolation thermique
Cette subvention est allouée pour
l'amélioration de l'isolation thermique de la façade, du toit, des murs et du
sol contre terre. […]
Conditions: […] Donnent droit à
une contribution uniquement les parties de bâtiments qui étaient déjà chauffées
dans la situation initiale. Les nouvelles constructions, les agrandissements
ainsi que les surélévations ne donnent droit à aucune contribution.
M
‐
06: Pompe
à chaleur
électrique
(saumure/eau, eau/eau)
Cette subvention est allouée pour
l’installation d’une pompe à chaleur sol/eau ou eau/eau en remplacement d’un
chauffage principal au mazout, au gaz naturel ou d’un chauffage électrique fixe
à résistance. […]
Conditions: […] L'installation
remplace un chauffage fonctionnant au mazout ou au gaz naturel, ou un chauffage
électrique fixe à résistance."
3.
En l'occurrence, les décisions attaquées refusent d'octroyer les subventions
litigieuses, retenant que le projet constitue une nouvelle construction au sens
de la loi sur l'énergie, et serait dès lors exclu des subventions y relatives.
a) Il convient d'abord de relever que, contrairement
à ce que semble suggérer la recourante, l'effondrement intervenu au début des
travaux ne saurait être qualifié de partiel. En effet, l'arrêt de la CDAP du 31
mai 2022 AC.2021.0341 retient, à propos des évènements pertinents dans la
présente affaire, les éléments suivants:
"L'architecte et l'ingénieur
civil de A.________ ont écrit le 22 février 2021 à la DGTL (avec copie à la
municipalité) pour communiquer les informations suivantes:
Le chantier a débuté en octobre
2020 par le désamiantage. Puis, lors du démontage de la couverture, des poutres
endommagées de la charpente se sont désolidarisées des murs et ont provoqué un
effondrement accidentel, absolument imprévisible, des murs et des planchers
intermédiaires. Il est ainsi apparu que la plupart des structures porteuses
étaient en moins bon état que prévu; il n'était pas possible de prévoir que les
éléments constructifs du bâtiment étaient à ce point dépendants les uns des
autres sur le plan statique. Il est alors apparu indispensable de sécuriser le
chantier; ils ont donc décidé de déconstruire rapidement tous les éléments qui
présentaient des dangers. Ils ont tout de même pu conserver le niveau inférieur
du mur pignon en limite de propriété voisine".
Le tribunal n'a aucune raison de s'éloigner de ces
constations, par ailleurs corroborées par les extraits du guichet
cartographique cantonal versés au dossier.
b) En outre, les décisions attaquées reposent bien
sur une base légale.
La décision attaquée se fonde en effet sur le Programme
bâtiments 2024 de la DGE. L’art. 40h al. 2 LVLEne contient une délégation à cet
égard, cette disposition prévoyant que les critères et les modalités de calcul
de la subvention soient arrêtés dans une directive établie par le département
concerné (cf. GE.2024.0190 du 29 octobre 2024 consid. 3b).
Or, comme on l'a exposé, les directives Programme
bâtiments 2024, ainsi que le ModEnHa 2015, réservent les subventions
sollicitées aux bâtiments existants, à l'exclusion des nouveaux bâtiments. Dès
lors, au vu des faits qu'elle a retenu, c'est à juste titre que l'autorité
intimée a fondé sa décision sur les dispositions précitées.
c) La question est, par conséquent, de savoir si la reconstruction
à l'identique après effondrement accidentel doit être, dans le régime de
subventions énergétiques, assimilée à un bâtiment existant, qui peut faire
l'objet d'une subvention, ou à une nouvelle construction, laquelle en serait donc
exclue.
aa) Dans son arrêt AC.2021.0341 du 31 mai 2022,
portant déjà sur la construction litigieuse dans la présente affaire, la CDAP
s’est prononcée sur la même question sous l’angle du droit de l’aménagement du
territoire. La parcelle concernée se trouvant en zone agricole, il s’agissait
de déterminer si la reconstruction à l’identique, consécutive à une destruction
accidentelle survenue en cours de travaux autorisés, devait être assimilée à
une transformation au sens des art. 24c LAT et 42 al. 3 let. a OAT – permettant
dès lors un agrandissement, à l’intérieur du volume bâti existant, allant
jusqu’à 60 % de la surface brute de plancher (art. 42 al. 3 let. a OAT) – ou si
elle devait être qualifiée de nouvelle construction, soumise dans ce cas à la
limite plus restrictive de 30 % prévue à l’art. 42 al. 4 et al. 3 let. b OAT.
La CDAP a jugé que l’art. 42 al. 4 OAT ne réglait pas expressément l’hypothèse
d’une reconstruction à l’identique après destruction accidentelle durant les
travaux et qu’une telle situation devait être assimilée à une transformation,
et non à une nouvelle construction, de sorte que le régime plus favorable de
l’art. 42 al. 3 let. a OAT trouvait application.
L'arrêt précité porte sur le droit de l'aménagement
du territoire. Il lie les autorités amenées à appliquer les lois et règlements
y relatifs. Autre est la question de son application aux subventions en matière
de politique énergétique.
bb) Or les dispositions régissant l'octroi de
subventions énergétiques poursuivent un but différent des articles régissant
les constructions hors zone à bâtir, si bien que l'on ne saurait déduire de la
qualification opérée par la CDAP en droit de l’aménagement du territoire que
son projet devrait être traité de manière identique dans le cadre du régime de
subventions énergétiques. Une telle analogie ne se justifie pas.
En matière d'aménagement du territoire, les art. 24c
LAT et 42 OAT définissent le potentiel constructible hors zone à bâtir et visent
la garantie de la situation acquise. Or, dans l'hypothèse d'une démolition
accidentelle suivie d'une reconstruction à l'identique, les intérêts protégés
par cette disposition, en particulier l'intérêt du propriétaire de maintenir un
volume et un usage déjà présent, ne sont pas affectés par la démolition
accidentelle. La construction projetée reproduit strictement les caractéristiques
du projet initial dûment autorisé, sur la base de la garantie de la situation
acquise, et ne modifie en rien son impact sur l’aménagement du territoire. Dans
de telles circonstances, le caractère accidentel de la démolition lors de
travaux conduit à rattacher la construction qui s'ensuit à une transformation,
non pas une nouvelle construction.
La loi sur l’énergie poursuit un but tout autre. Elle
encourage notamment l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours
aux énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant
d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des
émissions de CO2 et autres émissions nocives (art. 1 al. 2 LVLEne). Le système
de subvention prévu par cette loi ne vise plus à sauvegarder des droits
existants, mais à promouvoir l’assainissement du parc bâti par des incitations
financières ciblées. L'objectif est d'encourager une utilisation économe et
rationnelle de l'énergie, ainsi qu'une exploitation des énergies renouvelables
et des rejets thermiques dans les bâtiments (ModEnHa 2015 précité p. 5, 9 et 10).
C'est également pourquoi il n'y a, comme on l'a vu, aucun droit subjectif à
l'octroi de subvention (art. 2 al. 1 LSubv).
Les incitations financières prévues par la LVLEne sont
réservées aux bâtiments existants, précisément parce que ceux-ci présentent
souvent des déficiences énergétiques que le législateur souhaite corriger par
un encouragement étatique. Lorsqu’un bâtiment est détruit puis reconstruit,
même de manière fortuite, cet objectif disparaît: à l'image des bâtiments
nouveaux, l’ouvrage doit être érigé conformément aux normes énergétiques en
vigueur (cf. p. ex. art. 28a, 28b, 30a et 30b LVLEne et art. 18 et 25 ss du règlement
d'application de la loi du 126 mai 2006 sur l'énergie [RLVLEne; BLV 730.01.1]),
si bien que l’incitation financière perd sa raison d’être.
Dans une telle situation, il convient d’assimiler la
démolition accidentelle suivie d'une reconstruction à un nouveau bâtiment.
cc) Ainsi, du point de vue de la loi sur l’énergie,
il est conforme à l’économie du système de considérer une reconstruction comme
une nouvelle construction, même si elle suit une démolition accidentelle, indépendamment
de la manière dont la LAT traite l’événement à d’autres fins. L’argument tiré
de la qualification en droit de l’aménagement du territoire ne saurait dès lors
lier la DGE-DIREN lorsqu'elle se prononce sur l'octroi de subventions en
matière énergétique.
La DGE-DIREN était ainsi fondée à estimer que le
projet litigieux constitue une nouvelle construction au sens de la LVLEne, et refuser
les subventions requises.
4.
La recourante estime ensuite que les conditions de révocation de la
décision VD-19-2657-01 n'étaient pas remplies.
a) Lorsqu'une décision n’est plus susceptible
d’un recours ordinaire, elle acquiert force (ou autorité matérielle) de chose
décidée. L’administré doit alors pouvoir compter sur la stabilité du régime
juridique qui en découle et, suivant le principe général de la bonne foi, y
adapter son comportement. Toutefois, l’administration est aussi tenue d’assurer
l’exacte concrétisation du droit objectif; cette obligation lui incombe en
permanence, en particulier en présence de décisions à effet durable.
L’administration est ici confrontée à une tension entre ces deux postulats
contradictoires. La jurisprudence a admis le principe que l’autorité avait la
faculté de modifier de manière unilatérale la décision – irrégulière – entrée
en force; toutefois, le Tribunal fédéral a estimé qu’il convenait de tenir
compte de la confiance placée par l’administré dans la décision définitive, de
sorte que la révocation n’est possible que sur la base d’une pesée soigneuse
des intérêts en présence, l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit
objectif (ce qui est proche de l’application du principe de la légalité), d’une
part, l’intérêt privé de l’administré au maintien de la décision, d’autre part
(intérêt à la sécurité du droit; voir par exemple ATF 100 Ib 299, spéc. 302;
CDAP MPU.2023.0039 du 13 mai 2024 consid. 4).
b) aa) La modification d’une décision
administrative entrée en force (cette remarque vaut aussi bien en matière de
révocation, à l’initiative de l’autorité, que de réexamen ou de révision, sur
demande d’une partie) suppose une démarche en deux étapes (sur la modification
des décisions administratives, voir de manière générale Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
ème
éd., Berne
2022, N 848 ss; Etienne Poltier, La modification des décisions
administratives
in
Bernasconi/Morgani (édit.), Res iudicata – e poi ?
Revisione, rettifica, riconsiderazione e istituti analoghi, Bâle 2023, p. 43
ss.).
Dans la première étape, il s’agit de déterminer si
la décision en cause est ou non irrégulière, ce qui justifie d’écarter
l’obstacle que constitue le caractère de "chose décidée" de la
décision entrée en force. Lorsque l’initiative de la correction émane de
l’administré, cette première étape apparaît clairement: l’autorité se doit
de vérifier ‑ au plan procédural ‑ que les
conditions lui permettant d’entrer en matière sur la demande de réexamen ou de
révision sont remplies. Lorsque tel n’est pas le cas, la demande doit être
déclarée irrecevable. Dans l’hypothèse où l’autorité prend elle-même
l’initiative d’une modification de la décision, cette première étape reste
(dans la règle) occulte; elle ne débouche en effet pas nécessairement sur une
décision formelle de l’autorité. Cette dernière n’en vérifie pas moins que des
motifs justifient qu’elle se penche à nouveau sur la décision pourtant dotée de
la force (autorité matérielle) de chose décidée.
Une fois levé l’obstacle d’une décision entrée en
force, l’autorité doit procéder, dans la seconde étape, à un nouvel examen sur
le plan matériel. A l’issue de celui-ci, elle peut, sur la base d’une pesée
soigneuse des intérêts en présence (c’est la balance d’intérêts dont on a parlé
plus haut), modifier la décision initiale, mais aussi la maintenir (CDAP
MPU.2023.0039 précité consid. 4).
bb) S’agissant de la première étape, l’examen
porte sur l’existence d’une irrégularité de la décision, laquelle peut découler
de diverses causes, de fait ou de droit. Ainsi, la décision en cause peut se
révéler viciée, dès l’origine, parce qu’elle repose sur un état de fait erroné;
dès l’instant que l’erreur sur les faits retenus porte sur un élément de nature
à influer sur la décision, il y a matière à revenir sur la décision initiale
entrée en force. L’irrégularité de la décision initiale peut aussi résulter
plus simplement d’une mauvaise application du droit. Il se peut également que
la décision soit affectée d’une irrégularité subséquente, liée à l’évolution de
la situation de fait ou du droit positif.
cc) Si la possibilité d’une révocation doit, à
l’issue de la première étape, être admise, il reste que celle-ci peut se
heurter aux exigences de la sécurité du droit. Ainsi, la modification effective
de la décision irrégulière ne peut intervenir qu’après une balance des
intérêts; il s’agit de comparer ici l’intérêt public à l’exacte concrétisation
du droit objectif et l’intérêt (privé) au maintien de la décision initiale
(balance d’intérêts entre principe de la légalité et protection de la bonne foi;
cf. Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 868; ATF 143 II 1
consid. 5.1; ATF 137 I 69 consid. 2.3).
La jurisprudence illustrant cette balance d’intérêts
est très riche. Elle comporte diverses balises groupant certaines
configurations typiques, respectivement celles où prévaut la protection de la
confiance (ou la sécurité du droit) et celles où l’intérêt public à
l’application de la loi va l’emporter (Tschannen/Müller/Kern, op. cit.,
N° 871 ss). Dans la première catégorie, certains auteurs rangent le
cas dans lequel la décision a été suivie de la transaction de droit privé
autorisée par celle-ci (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8
ème
éd., Zurich 2020, N° 1257 ss); on
trouve dans la seconde catégorie l’hypothèse de décisions obtenues par
l’administré bénéficiaire (autorisations, subventions, p.ex.) sur la base
d’informations fausses ou incomplètes (Tschannen/Müller/Kern, op. cit.,
N° 876).
c) Sous l’angle procédural, on relèvera que
l’autorité compétente pour prononcer la révocation ou pour statuer sur une
demande de révision ou de réexamen est celle qui a rendu la décision initiale;
on admet également, à certaines conditions, que l’autorité hiérarchiquement
supérieure, voire l’autorité de surveillance, puisse y procéder (ATF 137 I 69
spéc. 71; 107 Ib 35 spéc. 36). La procédure à suivre est la même que pour la
décision initiale et la nouvelle décision interviendra dans les mêmes formes
que celle-ci.
Les nouvelles décisions, au même titre que la
décision initiale, sont susceptibles de recours, suivant les mêmes voies de
droit. Tel est le cas des décisions de révocation, comme aussi des nouvelles
décisions rendues sur le fond à la suite d’une demande de révision ou de
réexamen. Cependant, dans l’hypothèse où l’autorité refuse d’entrer en matière
sur une telle demande de l’administré, ce dernier peut contester exclusivement
ce prononcé d’irrecevabilité; concrètement, il peut faire valoir seulement que
l’autorité n’a, à tort, pas admis l’existence de motifs de révision ou de
réexamen, par exemple, celle des faits nouveaux importants allégués par
l’intéressé (CDAP MPU.2023.0039 précité consid. 4).
d) Ces principes généraux valent également pour les
révocations en matière de subventions énergétiques. Ainsi, sous le titre
marginal
"révocation des subventions"
, l'art. 29 al. 1
let. d LSubv prévoit que l'autorité supprime ou réduit la subvention ou en
exige la restitution totale ou partielle, lorsqu'elle a été accordée indûment,
que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en
violation du droit.
5.
En l'espèce, l'autorité intimée a fondé sa décision de révocation sur
une modification de la situation factuelle.
a) Il convient, au préalable, de distinguer entre
les deux décisions attaquées, qui doivent être qualifiées différemment.
aa) La décision du 20 août 2024 (VD-23-4445-06)
refusant l'octroi d'une subvention pour un chauffage par sonde géothermique ne
saurait en aucun cas être qualifiée de révocation dès lors qu’elle statue, pour
la première fois, sur une nouvelle demande distincte.
bb) En revanche, tant la recourante que l'autorité
intimée considèrent que la décision du 20 août 2024 (VD-19-2657-01) refusant
l'octroi d'une subvention pour des travaux d'isolation thermique constitue une
révocation.
L’autorité intimée a en effet rendu une première
décision le 2 décembre 2019 (VD-19-2657-01), par laquelle elle accordait une
aide financière à la recourante, tout en assortissant cet octroi de diverses
conditions. Par la suite, l’autorité intimée a rendu une nouvelle décision du
20 août 2024 (VD-19-2657-01), refusant l’octroi de cette subvention au motif
que le bâtiment concerné avait été détruit, puis reconstruit.
L'on peut se demander si cette dernière constitue
réellement une révocation: la décision initiale pourrait en effet être devenue
caduque, ayant perdu son objet en raison de la destruction de l’immeuble. Cette
question peut toutefois rester indécise: comme exposé ci-dessous, les
conditions de la révocation sont, de toute manière, réunies.
b) aa) La révocation du 20 août 2024 (VD-19-2657-01)
repose sur une modification des circonstances de fait. La subvention a
initialement été octroyée pour des travaux d'isolation thermique réalisés dans
un bâtiment existant. Or, comme cela ressort du dossier et a été établi
ci-dessus, l’ouvrage concerné a été détruit à la suite de son effondrement,
puis reconstruit. Il s’agit dès lors, au sens de la législation énergétique
applicable, d’un nouveau bâtiment, et non plus de celui pour lequel l’aide
financière avait été accordée. Les conditions matérielles d’octroi de la
subvention ne sont par conséquent plus remplies. La décision initiale se trouve
ainsi affectée d’une irrégularité subséquente, si bien que la révocation est,
en principe, possible.
bb) Conformément aux principes rappelés ci-avant, il
reste à opérer une pesée des intérêts entre, d’une part, celui de la recourante
à la stabilité de la décision du 2 décembre 2019 et, d’autre part, l’intérêt
public à l’application correcte du régime légal des subventions énergétiques.
L’intérêt privé invoqué par la recourante est avant
tout financier: ayant réalisé les installations concernées et procédé aux investissements
y relatifs, elle souhaite obtenir la subvention en cause. Cet intérêt doit
toutefois être relativisé. La décision du 2 décembre 2019 était en effet
assortie de conditions. Cette décision renvoyait à la législation applicable et
rappelait notamment qu’il n’existe aucun droit à la subvention, que les travaux
entrepris avant le dépôt de la demande ou en cours à ce moment ne donnent pas
droit à une aide, et que le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions
fixées peut être tenu de restituer la subvention. La décision précisait encore
qu’elle était rendue sur la base des informations fournies, et que le respect
des conditions légales serait contrôlé après travaux, au vu des documents
d’achèvement.
De surcroît, la recourante a informé la DGE-DIREN de
la démolition et de la reconstruction plusieurs années après l'effondrement en cause,
alors qu'elle est tenue de collaborer (art. 30 LPA-VD et art. 19 LSubv). Il
ressort du dossier que la DGE-DIREN n’a découvert la reconstruction qu’à
l’occasion du dépôt d’une nouvelle demande de subvention, le 29 septembre 2023.
Ces éléments affaiblissent sensiblement la position
de la recourante sous l’angle de la bonne foi, et, par conséquent, la
protection dont elle peut se prévaloir au titre de la sécurité du droit.
À cet intérêt privé s’oppose l'intérêt public à la
correcte application des règles en matière de subventions énergétiques, domaine
dans lequel les ressources sont limitées, ce qui explique également, en partie,
qu'il n’existe aucun droit subjectif à l’obtention d’une aide (art. 1 al. 2
LSubv). Il revient à l’autorité d’éviter que des subventions soient versées
pour des prestations ne correspondant plus aux conditions légales, ce qui
porterait atteinte au principe de la légalité ainsi qu’à une répartition équitable
et rationnelle des fonds publics.
Dans ces conditions, l’intérêt public à l’exacte
concrétisation du droit objectif doit l’emporter sur l’intérêt de la recourante
au maintien de la décision du 2 décembre 2019. La révocation opérée par la
décision du 20 août 2024 apparaît ainsi conforme au droit et ne prête pas le
flanc à la critique.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours, mal
fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui
succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu
d’allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Direction générale de l'environnement du 20 août
2024 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 1’000 (mille) francs est mis à la charge de
la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 11 décembre 2025
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.