vd_omni · PS.2007.0110 · 2007-12-20 · fr

X. /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social intercommunal de Vevey, Office régional de placement de la Riviera | Une réduction du forfait mensuel de 25% pendant un an est disproportionnée quand bien même la bénéficiaire, chômeuse de longue durée, a commis une faute grave en refusant un emploi convenable. Réduction portée à 25% pendant 6 mois.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2007 PS.2007.0110

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François
Gillard, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourante
X.________,
à ********
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide
sociales
Autorités concernées
1.
Centre social intercommunal de Vevey
2.
Office régional de placement de la
Riviera
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance
et d'aide sociales du 15 mai 2007
(réduction du forfait mensuel du RI de
25% pendant une année)
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le 18 juillet 1964, a bénéficié du RMR
depuis le 12 décembre 2003,  puis du revenu d’insertion (RI) depuis le 1
er
janvier 2006. Elle touche un forfait pour personne seule de 1'110 francs, auxquels
s'ajoutent 847 francs pour le loyer.
B.
X.________ a effectué un stage en qualité de secrétaire
administrative-marketing auprès de la société Y.________ Sàrl du 23 octobre au
3 novembre 2006. Ce stage avait été organisé par la société Formation-Conseil
dont le projet prévoyait qu'il serait suivi d'un cours CIM
("Computer Integrated Manufacturing"
)
de perfectionnement en entreprise en anglais, comptabilité et marketing-vente-communication,
du 6 novembre au 5 mars 2007, suivi d'un engagement avec allocation
d'initiation au travail (AIT) dès le 6 mars 2007.
C.
Le 6 novembre 2006, le Service de l'emploi a toutefois informé
l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après:ORP) qu'il refusait
d'accorder à l'intéressée les cours sollicités au motif que les "prérequis"
d'octroi du cours, en particulier une expérience de cadre, n'étaient pas
remplis, la requérante bénéficiant d'une formation de base de vendeuse en
boucherie puis ayant exercé une activité en tant qu'aide de bureau. Le refus du
Service de l'emploi a été notifié à l'intéressée par décision du 22 décembre
2006.
D.
Le 13 novembre 2006, le conseiller ORP a contacté le
responsable de Y.________ Sàrl pour discuter d'un engagement avec AIT, ce que
ce dernier a accepté, moyennant que l'intéressée suive un cours d'anglais et de
marketing, l'employeur pouvant rembourser une partie du coût de ce dernier si
l'intéressée était toujours en emploi chez lui après une année.
Le 21 novembre 2006, X.________ a informé son
conseiller ORP qu'elle se voyait dans l'obligation de refuser le poste, la
société ayant modifié ses conditions d'engagement tels que discutées pendant
son stage, qui étaient alors de 3'800 francs brut plus 300 francs pour les
trajets, dès lors que les cours CIM ne pouvaient être suivis. Elle faisait
valoir que compte tenu du nouveau salaire proposé, soit 3'800 francs brut sans
supplément pour les trajets, et du coût du cours marketing imposé par
l'employeur, soit 2'500 francs, qu'elle devait prendre à sa charge, elle ne
pourrait financièrement pas s'en sortir.
Le même jour, son conseiller ORP a marqué son étonnement
face à ce refus et son désaccord. Il lui a fait remarquer que l'employeur lui
donnait une chance de travailler dans sa société, quand bien même elle ne
remplissait pas tous les critères de ses besoins, et que cette offre
constituait une possibilité d'un retour sur le marché de l'emploi lui
permettant de sortir de tout le système social. Conscient des efforts personnels
qu'elle devait fournir, il considérait cependant que c'était une chance à
saisir.
L'intéressée a confirmé son refus par courriel du 22
novembre 2006 en précisant qu'elle n'avait pas les moyens de financer le cours
de marketing et que devant suivre les cours d'anglais et de marketing en dehors
des heures de travail, elle ne pouvait pas se diviser ou travailler jusqu'à
minuit.
Toujours le 22 novembre 2006, le Centre social
intercommunal de Vevey (ci-après : le CSI) envoyait à l'intéressée un courriel
par lequel il s'étonnait de sa position face à son futur employeur, dès lors
qu'il s'agissait selon lui d'une opportunité rare qui s'offrait à elle, compte
tenu du marché de l'emploi et du fait qu'elle était en fin de chômage depuis
trois ans et sans emploi depuis cinq ans. Il estimait que ces circonstances ne
lui permettaient pas de passer à côté de cette chance ni de remettre en cause
les conditions proposées, l'offre d'emploi, dont le salaire paraissait tout à
fait acceptable, pouvant la sortir du régime du RI. Le CSI a confirmé sa
position par lettre du même jour en ces termes:
"Vous nous avez informés que vous pensiez refuser
un poste de travail dans le cadre d'une AIT, alors que les conditions
d'engagement sont acceptables selon l'ORP.
Nous nous référons à notre mail de ce jour et vous
rappelons une nouvelle fois nos exigences:
- Vous devez entreprendre tout ce qui est nécessaire
pour retrouver rapidement votre autonomie financière.
- Vous devez vous conformer aux indications de votre
conseiller ORP et de votre assistant social au CSI.
Cette lettre constitue un avertissement
. Nous
vous informons d'ores et déjà que si les conditions énumérées ci-dessus ne sont
pas remplies,  nous réexaminerons votre droit au Revenu d'Insertion ainsi que
le montant auquel vous pourriez prétendre. Nous pourrions en effet vous
signifier une sanction qui consisterait en une diminution de 15 à 25% du
montant de votre forfait durant 1 à 12 mois."
X.________ a signifié son refus au responsable de Y.________
Sàrl le 27 novembre 2006. S'excusant tout d'abord pour le retard apporté à sa
réponse, justifié par le fait qu'elle avait étudié toutes les solutions à sa
disposition, elle faisait valoir que le salaire proposé de 3'500 francs brut
était plus bas que le salaire d'une vendeuse avec CFC, alors même qu'elle
disposait d'un CFC et d'un diplôme de Master en informatique. Elle comptait sur
un salaire de 4'200 francs brut, ce qui lui aurait permis de payer le cours
demandé.
L'employeur potentiel a répondu le 28 novembre 2006,
avec copie à l'ORP, en ces termes:
"J'attendais une réponse de ta part déjà il y a
une semaine. La proposition était de 3800.-./mois et nous en avions discuté
ensemble. Maintenant après plus d'une semaine et 2 emails sans réponses, tu
reviens avec une nouvelle proposition. N'aurait-il pas été plus constructif de
revenir vers moi dès le lendemain par téléphone ou d'en parler directement en
séance? Par ailleurs, je ne trouve pas très élégant ta manière de procéder et
d'attendre "toutes les solutions" qui s'offraient à toi alors même
que tu es sans emploi depuis 5 ans.
J'ai donc décidé de ne pas continuer notre relation de
travail et de ne plus te proposer de poste pour les raisons suivantes:
- rupture de confiance après la manière dont tu as
procédé (…)
- un CFC de vendeuse en boucherie ne justifie pas un
salaire en informatique ou comme aide administrative.
- hormis les diplômes, tu n'as pratiquement pas
d'expérience dans les domaines que nous comptions te confier
- Aucune connaissance utilisable de l'anglais ou
l'allemand".
A la même date, X.________ a informé son conseiller
en ces termes:
"Vous trouverez ci-dessous la réponse de
l'employeur qui voulait m'engager, comme vous pourrez le constatez, c'est lui
qui prend la décision de ne pas continuer la relation de travail avec moi. Je
lui ai fait une nouvelle proposition qu'il refuse (…) Je ne trouve non plus pas
normal qu'il voulait me donner que 3500 frs et que vu mon âge il s'est senti
obligé de m'augmenter à 3800 frs, pour moi ça veut dire que le patron ne
m'engage pas sur mes compétences, mais parce que ça l'arrange (…).
Quand j'ai reçu ces conditions de travail, je me suis
mise à chercher les solutions qui s'offraient à moi, déjà pour le financement
du cours marketing et ensuite voir pour le salaire, et calculer mon budget par
rapport aux frais de transport.
(…) vous me dites que je devais accepter un travail,
je suis d'accord avec vous, mais je trouvais que les conditions n'étaient pas
convenables.
Pendant mon stage nous avions discutés d'un salaire et
des conditions qui étaient:
- 3800 frs brut par mois
- 300 frs pour les transports
- pas de cours de marketing payés par moi-même
(…) Je trouve quand même qu'il pouvait faire un effort
vu que le chômage payait le cours d'anglais, les cours de comptabilité étaient
gratuits. "
Reprenant ses arguments développés dans son courrier
électronique du 28 novembre 2006, X.________ a contesté le 13 décembre 2006 le
bien fondé de l'avertissement, considérant qu'il n'y avait pas faute de sa part
mais "confusion" de l'ORP.
E.
Par décision du 9 janvier 2007, le CSI a réduit le forfait
mensuel de X.________ de 25% pendant une année dès le 1
er
janvier
2007, lui reprochant d’avoir refusé d’accepter un travail dans le cadre d'une
AIT ce qui constituait un grave manquement à son obligation de diminuer sa
prise en charge par le RI.
X.________ a formé opposition contre cette décision
par lettre du 18 janvier 2007, laquelle a été confirmée par décision du Service
de prévoyance et d'aide sociales (ci-après SPAS) du 15 mai 2007.
X.________ a interjeté recours contre cette décision
par acte du 5 juin 2007 et conclut à son annulation. Elle reprend pour
l'essentiel l'argumentation déjà développée auprès de l'ORP et considère
qu'elle n'a pas refusé un poste de travail convenable, d'une part parce que le
salaire était insuffisant et d'autre part, parce que c'est le potentiel
employeur qui a finalement refusé de l'engager.
L'ORP n'a formulé aucune observation et le CSI a
confirmé la position du SPAS lequel a conclu au rejet du recours par lettre du
2 juillet 2007.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 40 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action
sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), la personne au bénéfice du revenu
d’insertion est tenue de collaborer avec l’autorité d’application (al. 1
er
)
et doit tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie (al. 2). L’art. 45
LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations qui sont
liées à l’octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence,
peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l’aide (al. 1
er
),
en particulier qu’un manque de collaboration de l’intéressé, l’insuffisance de
ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge
peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). L’art.
44 du règlement d’application de cette loi (RLASV; RSV 850.051.1) précise que
ce n’est qu’après un avertissement écrit et motivé que l’autorité d’application
peut réduire le revenu d’insertion lorsque le bénéficiaire fait preuve de
mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son
insertion, en particulier lorsqu’il refuse une mesure d’insertion, ou ne donne
pas suite aux injonctions de l’autorité ou ne respecte pas le contrat
d’insertion sans motif valable. La mesure de la réduction du RI est réglée à
l’art. 45 RLASV, alors que les comportements pouvant donner lieu à pareille
sanction ont été précisés par directive du SPAS du 15 novembre 2005, qui
retient notamment le fait de limiter ses offres d’emploi sans motif valable ou
de refuser un emploi réputé convenable au sens de la loi fédérale du 25 juin
1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité
(LACI; RS 837.0).
2.
L’obligation qui incombe au bénéficiaire de l’aide sociale
de diminuer sa prise en charge par la collectivité et d’accepter de ce fait le
travail convenable qui lui est proposé est également consacrée en droit de
l’assurance-chômage, auquel il peut être renvoyé (art. 17 al. 3 LACI). Selon la
jurisprudence rendue en application de l’art. 16 LACI, lequel définit le
caractère non convenable d’un emploi, les éléments constitutifs d’un refus de
travail convenable sont également réunis lorsqu’un assuré ne déclare pas
expressément, lors de l’entrevue avec le futur employeur, accepter l’emploi
bien que, selon les circonstances, il eût pu faire cette déclaration (ATF 122 V
38 consid. 3b et les références ; DTA 1999 n° 33 p. 196 consid. 2 ;
Boris Rubin, Commentaire de la LACI, ch. 5.8.7.4.4).
En pareille hypothèse, examinant l’ensemble des
circonstances du cas concret, le Tribunal administratif vérifie d’abord si
l’emploi proposé peut être qualifié de convenable, puis si on peut considérer
que l’intéressé a refusé un tel emploi, enfin s’il n’existe aucun motif qui
puisse justifier le refus de cet emploi (arrêts PS.2001.0065 du 16 octobre
2001, PS.2000.0159 du 19 mars 2001).
3.
En l'espèce, le travail proposé était
convenable tant en terme de domaine d'activité que de salaire. L'activité
correspondait aux aspirations de la recourante qui, après avoir suivi une
formation de base de vendeuse en boucherie, souhaitait réorienter sa carrière
dans le sens du travail offert. Quant au salaire mensuel, fixé à 3'800 francs
brut, s'il est effectivement peu élevé pour un emploi de secrétaire marketing, il
ne saurait rendre l'emploi non convenable: on rappelle que l'intéressée ne
disposait pas d'une formation achevée dans le domaine - raison pour laquelle on
lui demandait de compléter celle-ci - et qu'elle n'avait quasiment aucune
expérience professionnelle utile au poste. Ce salaire est par ailleurs
nettement supérieur au montant de l'aide financière qui se montait à 1'957
francs par mois, forfait et loyer compris.
Les pièces du dossier démontrent
par ailleurs sans ambiguïté que c'est bien la recourante qui a refusé,
contre l'avis de son conseiller ORP et de son assistant social, l'emploi
proposé, le futur employeur étant pour sa part prêt à l'engager. Certes les
conditions d'engagement avaient été modifiées, le salaire étant réduit de 4'100
à 3'800 francs compte tenu du fait que la recourante n'était pas en mesure de
suivre les cours CIM. Ces modifications ne changent cependant pas le fait que
c'est bien la recourante qui a refusé l’emploi, puis provoqué son non
engagement, d’une part en demandant un salaire de 4'200 francs, d’autre part en
rendant une réponse tardive à l’employeur. En d’autres termes, elle ne
demandait pas simplement à celui-ci de respecter les conditions de salaire
telles qu’initialement discutées, mais d'augmenter celui-ci. Or, chômeuse de
longue durée et ne remplissant pas toutes les qualifications requises pour le
poste, elle aurait dû réaliser qu'elle n'était pas en position de
"renégocier" ses conditions d'engagement. Quant à l'exigence de
suivre un cours de marketing, force est de constater qu'il ne s'agissait pas
d'une modification des conditions d'engagement dès lors que ce cours était
prévu déjà lors des discussions avec Formation-Conseil. Le fait que ce cours ne
soit finalement pas pris en charge par l'ORP n'en fait pas une condition
nouvelle de la part de l'employeur qui a simplement demandé que les conditions
posées à l'engagement de la recourante, tels que décrits dans le projet de
Formation-Conseil, soient respectées.
La question qui demeure est celle de
savoir si compte tenu du fait qu'elle devait financer elle-même son cours de marketing,
la recourante était fondée à refuser l'offre d'emploi. Tel n'est pas le cas. En
effet, bien que la charge financière du cours marketing eut été élevée compte
tenu de son budget, la recourante, sans emploi depuis cinq ans, aurait dû faire
les efforts personnels et financiers nécessaires pour obtenir cet emploi,
notamment en sollicitant un arrangement de paiement; or, elle n'a pas démontré
avoir effectué de telles démarches. En lieu et place, elle a attendu de son
futur employeur qu'il fasse lui-même ces efforts. Or, non seulement celui-ci  lui
offrait l'opportunité de forger son expérience dans un domaine peu pratiqué
jusque là, mais était également disposé à participer au remboursement du cours
de marketing après sa première année d'activité au sein de l'entreprise. Compte
tenu de sa situation, la recourante, à qui on offrait déjà  les cours d'anglais
et de comptabilité, avait une chance unique de se réinsérer dans un domaine qui
convenait à ses attentes personnelles et de sortir du système d'aide sociale.
L'autorité intimée n'a en conséquence pas outrepassé son pouvoir d'appréciation
en estimant que le comportement de la recourante constituait un grave
manquement à son obligation de diminuer sa prise en charge.
4.
Justifiée dans son principe, la sanction ne l’est pas
nécessairement dans sa quotité.
a) Le tribunal de céans a précisé dans un arrêt déjà
ancien les conditions à observer en cas de sanctions, suppressions ou
diminutions de l’aide sociale (PS 1994/0263 du 14 septembre 1994, consid. 1). Il
s’est exprimé en ces termes :
" Le refus de l'aide sociale, quoique prévu
expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation de
renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant de
manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit
non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un
intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel
du droit fondamental (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 88).
Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale,
on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique
(nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un
noyau intangible (Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie,
Berne, 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable
("fragwürdig") une décision rendue le 7 décembre 1988 par la
Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui
avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un
bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse,
Berne, 1993, p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne
peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers,
op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du
logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la
satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., p. 86). Encore
faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux
principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision
arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la
proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure
de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p.
35)".
Les normes de la Conférence suisse
des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) tentent de préciser dans
une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière.
Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et
en les combinant :
- refus d'accorder, réduction ou annulation de
prestations circonstancielles;
refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait
II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois,
après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15%
pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs
particuliers  de  réduction  sont  constatés  (manquement grave aux devoirs,
obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves,
récidive).
Au surplus, selon les normes CSIAS, des réductions
plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du
minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in
der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), ces normes concrétisent de manière adéquate
le principe de la proportionnalité. S'agissant de ce dernier principe, Wolffers
(op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être
refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé
est due à sa propre faute (op. cit., p. 167), étant admis en revanche qu'une
réduction est possible à cet égard.
b) Le tribunal de céans a ainsi jugé qu'une
suppression du forfait II de l'aide sociale durant deux mois à l'encontre d'un
assuré ayant commis des manquement répétés et ayant déjà été sanctionné par le
passé n'était pas une sanction excessive (PS.2005.0139 du 18 octobre 2006). Il
a de même jugé qu'une suppression du forfait II pendant six mois était
justifiée à l'égard d'un couple ayant dissimulé un compte bancaire et des
revenus d'un travail exercé pendant plus de deux mois, leur manque de
collaboration ayant par ailleurs déjà été sanctionnée (PS.2005.0106 du 30 juin
2006) et à l'égard d'un bénéficiaire dont le manque de collaboration était
patent, qui avait dissimulé des revenus, utilisé certains montants alloués par
l'aide sociale à d'autres fins et dont le comportement s'était montré menaçant,
injurieux, agressif et dangereux (PS.2003.0111 du 21 avril 2006).
c) En l'espèce, en réduisant le forfait mensuel du
RI de 25% pendant un an, sanction qui équivaut à la suppression du forfait II
et à la réduction de 15% du forfait I alloués sous l'empire de la LPAS en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, l'autorité intimée a infligé à la recourante
le maximum de la sanction pouvant être infligée. Or, si la recourante a effectivement
commis une faute grave, on ne peut retenir aucune récidive à son égard; à
teneur de son dossier auprès de l'ORP, elle a au contraire fait preuve d'une
bonne collaboration par le passé et a effectué, de 2003 à 2007, les recherches
d'emploi nécessaires. Elle n'a en outre pas cherché à dissimuler les motifs de
son refus d'accepter l'emploi proposé. Eu égard à la jurisprudence précitée, la
sanction infligée apparaît ainsi disproportionnée par rapport à la faute de la
recourante. Eu égard à l'ensemble des circonstances du cas, le Tribunal fixera
la réduction du forfait mensuel du RI à 25% pendant six mois.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  partiellement admis.
II.
La décision du 15 mai 2007 du Service de prévoyance et
d'aide sociale est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du
RI est fixée à 25% pendant six mois.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110).
Il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.