vd_omni · GE.2019.0170 · 2019-11-11 · fr

A.________/TRIBUNAL CANTONAL | Le recourant est titulaire d'une licence en droit et d’une licence en droit international et européen, délivrées par une université belge, ainsi que d’un doctorat en droit obtenu auprès d'un institut européen. S'agissant de son expérience professionnelle, il est entré au service du SEM, en qualité de conseiller spécialisé et juriste, dans le cadre d’un contrat de durée déterminée avant de travailler comme greffier à la Cour VI du TAF durant cinq mois. Ni la formation, ni la pratique professionnelle du recourant ne peuvent être qualifiées d'équivalentes à la formation en droit suisse normalement exigée pour accéder au stage d'avocat en Suisse et ce dernier ne peut se prévaloir d'un titre équivalent à un Bachelor en droit suisse pour être inscrit au registre cantonal des avocats-stagiaires. Rejet du recours et confirmation de la décision négative de la Cour administrative du Tribunal cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2019 GE.2019.0170

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme
Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________
à ********.
Autorité intimée
Tribunal cantonal, Cour
administrative,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Tribunal cantonal du 9
juillet 2019 refusant son inscription au registre cantonal des avocats
stagiaires
Vu les faits suivants:
A.
Né en 1967, A.________, de nationalité belge, est titulaire d’une
licence en droit que lui a délivrée l’Université ******** en 1991, d’une
licence en droit international et européen, délivrée par cette même université
en 1992, ainsi que d’un doctorat en droit obtenu auprès de l’Institut ********,
en 2007.
B.
A.________ a travaillé en qualité de juriste au sein de la Commission
européenne, à Bruxelles, puis comme chercheur et enseignant dans différentes
universités; il a en outre fait partie des cadres de la Fondation ********, à
Lausanne, dont il a été le vice-directeur de 2012 à 2016. En février 2017, il a
rejoint le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), à Berne, où il a travaillé
jusqu’en janvier 2018 en qualité de conseiller spécialisé et juriste. De mai à
septembre 2018, il a travaillé comme greffier au sein du Tribunal administratif
fédéral (TAF), à Saint-Gall; il était rattaché à la Cour VI (qui depuis 2017 traite
les recours en matière d’asile).
C.
Le 13 mars 2019, A.________ a requis auprès du Tribunal cantonal la
reconnaissance de son diplôme en Suisse, afin de pouvoir être inscrit au
registre cantonal des avocats stagiaires. Le 21 mars 2019, le Président du
Tribunal cantonal l’a informé de ce qu’il allait au préalable consulter
l’Université de Lausanne (UNIL) sur l’équivalence des titres obtenus. La
Commission des équivalences de l’UNIL s’est déterminée le 31 mai 2019. Aux
termes de son préavis, en substance, les diplômes obtenus par l’intéressé
n’incluent pas d’études de droit suisse et ne sont dès lors pas assimilables à
une licence, à un Bachelor ou à un Master en droit suisse. A la majorité de ses
membres toutefois, dite commission a préavisé favorablement son admission au
stage d’avocat, en raison de sa riche expérience professionnelle dans le
domaine juridique, déroulée sur plusieurs années en Suisse. Par décision du 9
juillet 2019, la Cour administrative du Tribunal cantonal a fait sien le
préavis de l’UNIL s’agissant de l’équivalence des diplômes obtenus par A.________;
elle s’en est en revanche écartée s’agissant de l’expérience professionnelle de
l’intéressé, estimant que ses connaissances du droit suisse étaient
insuffisantes pour qu’il puisse être inscrit au registre cantonal des avocats
stagiaires.
D.
Par acte du 9 août 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision; il a
pris les conclusions suivantes:
«(…)
A titre principal
1.           Annuler la décision rendue le 9 juillet 2019 par
le Tribunal cantonal du Canton de Vaud.
2.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________
et de son expérience professionnelle académique et pratique est équivalente à
un Master de droit suisse.
3.           Statuer que M. A.________ remplit dès lors les
conditions de formation requises par l'article 7 de la LLCA et les articles 21,
par. 1 et 32, par. 1, a) de la LPAv pour être admis au stage et aux examens
d'avocat du canton de Vaud.
A titre subsidiaire
4.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________
et de son expérience professionnelle académique et pratique est équivalente à
un Bachelor en droit suisse.
5.           Statuer que M. A.________ remplit dès lors les
conditions de formation requises par l'article 7 de la LLCA et les articles 21,
par. 1 de la LPAv pour être admis au stage d'avocat du canton de Vaud.
6.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________
et de son expérience professionnelle académique et pratique est partiellement
équivalente à un Master en droit suisse et préciser quelle formation
complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Master en
droit suisse en vue d'être admis aux examens d'avocat.
Plus subsidiairement
7.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________
et de son expérience professionnelle académique et pratique est partiellement
équivalente à un Bachelor en droit suisse et préciser quelle formation
complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Bachelor.
8.           Préciser dans ce cas quelle formation
complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Master en
droit suisse en vue d'être admis aux examens d'avocat.»
Dans sa réponse, la Cour administrative du Tribunal
cantonal propose le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
A.________ s’est déterminé en dernier lieu; il
maintient ses conclusions.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 65 de la loi cantonale du 9 juin 2015 sur la
profession d'avocat (LPAv; BLV 177.11), les décisions rendues en application de
la présente loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal
(al. 1). Le  recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure
administrative (al. 2).
b) Interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 de
la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
BLV 173.36]) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi, le présent recours
est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2.
Le litige a exclusivement trait dans le cas d’espèce aux qualifications
du recourant lui permettant ou non d’exiger son inscription au registre des
avocats-stagiaires, son admission au stage et aux examens d’avocat. Les parties
sont divisées à cet égard sur l’équivalence des diplômes obtenus par le
recourant à l’Université catholique de Louvain.
En substance, le recourant soutient, à titre
principal, que le Bachelor en droit obtenu à ********, dès lors qu'il a été
délivré par une université d'un pays au bénéfice d'une reconnaissance mutuelle
des diplômes, doit être considéré comme équivalent à un Bachelor universitaire
en droit suisse, au vu de la durée du cursus et des matières enseignées. Il fait
valoir à titre subsidiaire que sa pratique professionnelle attesterait de ses
connaissances en droit suisse.
L'autorité intimée a en revanche considéré que, pour
être équivalent à un Bachelor en droit suisse, le titre étranger devait
également comprendre l'enseignement du droit suisse, ce qui n’est pas le cas du
Bachelor obtenu par le recourant. Elle objecte en outre aux conclusions du
recourant le fait que son expérience professionnelle, tout en étant digne
d’intérêt, demeure insuffisante.
3.
Le recourant revient tout d’abord sur l'Accord du 21 juin 1999 entre la
Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats
membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur
le 1
er
juin 2002 (ALCP; RS 0.142.112.681). Il fait valoir à cet
égard que le diplôme qui lui a été délivré par l’Université ******** doit être
considéré au regard de la jurisprudence de Cour de justice de l'Union
européenne (ci-après: la Cour de justice ou la CJCE), à laquelle la Suisse
serait liée, vu l’art. 16 al. 2 ALCP, comme équivalant à un Bachelor universitaire
en droit suisse.
a) L'ALCP a notamment pour objectif d'accorder
aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et de la Suisse un
droit d'entrée, de séjour, d'accès à une activité économique salariée,
d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le
territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). Selon l'art. 2 ALCP,
"[l]es ressortissants d’une partie contractante qui séjournent légalement
sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, dans
l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet
accord, discriminés en raison de leur nationalité". Ce principe de
non-discrimination garantit ainsi aux ressortissants de la Suisse et des Etats
membres de l'Union européenne le droit, en application de l'Accord, de ne pas
être placés dans une position moins favorable que les ressortissants de l'Etat
qui applique l'Accord (cf. FF 1999 5440, 5617; ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013
consid. 2.2).
La jurisprudence de la Cour de justice considère les
restrictions indistinctement applicables comme compatibles avec le traité
lorsqu'elles remplissent quatre conditions: elles doivent s'appliquer de
manière non discriminatoire, se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt
général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles
poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.
En outre, de telles mesures ne constituent pas des entraves si elles n'ont pas
pour objet de conditionner l'accès au marché du travail (ATF 140 II 141 consid.
7.2.2 p. 153s. et les références citées).
En vertu de l'art. 9 ALCP, les parties
contractantes prennent les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III
intitulée "Reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles
(Diplômes, certificats et autres titres)", afin de faciliter aux
ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la Suisse
l'accès aux activités salariées et indépendantes et leur exercice, ainsi que la
prestation de services. Aux termes du ch. 1 du préambule de l'annexe III, les
parties contractantes conviennent d'appliquer entre elles, dans le domaine de
la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les actes
juridiques et communications de l’Union européenne (UE) auxquels il est fait
référence à la section A de la présente annexe, conformément au champ
d’application de l’Accord. Selon le ch. 2 du préambule de l'annexe III, sauf
disposition contraire, le terme "Etat(s) membre(s)" figurant dans les
actes auxquels il est fait référence à la section A de la présente annexe est
considéré s'appliquer à la Suisse, en plus des Etats couverts par les actes
juridiques de l'Union européenne en question.
Le texte de l’annexe III de l’ALCP a
été modifié par la "Décision n°
2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse
institué par l’article 14 de l’accord en ce qui concerne le remplacement de
l’annexe III (reconnaissance mutuelle des qualifications
professionnelles)" (RO 2011 4859; ci-après: Décision n° 2/2011). Cette
modification est appliquée provisoirement à partir du 1
er
novembre
2011 (art. 4 Décision n°
2/2011). Dans sa nouvelle teneur, l'annexe III renvoie notamment à la
directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005
relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du
30.9.2005, p. 22). Cette directive remplace en particulier les directives
89/48/CEE, 92/51/CEE et 1999/42/CE (cf. Astrid Epiney/Robert Mosters/Sarah
Progin-Theuerkauf, Droit européen II - Les libertés fondamentales de l'Union
européenne, Berne 2010, p. 179).
b) L'ALCP et les directives
communautaires concernent exclusivement la reconnaissance professionnelle, soit
celle nécessaire à l'exercice d'une profession ou à son accès (cf. ATF 136 II
470 consid. 4.2 p. 483; ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3).
La directive 2005/36/CE (ci-après: la directive) s'applique à tout
ressortissant d'un Etat membre, y compris les membres des professions
libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un Etat membre autre
que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre
indépendant, soit à titre salarié (art. 2 ch. 1 de la directive). Il convient
d'opérer une distinction entre les activités professionnelles soumises à
autorisation (dénommées "professions réglementées" en droit
communautaire) et celles qui ne sont pas subordonnées à des dispositions
légales quant à leurs conditions d'accès ou d'exercice. Dans cette dernière
hypothèse, la question de la reconnaissance des diplômes ne se pose pas puisque
l'accès ou l'exercice de l'activité professionnelle est libre; c'est en effet
uniquement l'employeur, voire le marché, qui décide si les qualifications
professionnelles sont suffisantes pour l'exercice d'un travail défini (cf. ATAF
B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3 et les références
citées
). Une profession doit être considérée comme
réglementée lorsqu'il s'agit d'une activité ou d'un ensemble d'activités
professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est
subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives,
réglementaires ou administratives, à la possession de
qualifications
professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée
par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux
détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une
modalité d'exercice (art. 3 ch. 1 let. a de la directive; ATAF
B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3).
c)
L'activité d'avocat stagiaire ne
figure pas expressément dans la liste
des
professions/activités réglementées en Suisse publiée sur Internet par le SEFRI
(cf. http://www.sbfi.admin.ch). La Cour de justice distingue à cet égard la
situation de l'avocat de celle de l'avocat stagiaire
(arrêt de la CJCE
du
13 novembre 2003, Morgenbesser, C-313/01, Recueil de
jurisprudence [Rec.] p. I-13467; arrêt de la CJCE du 22 décembre 2010, Koller,
C-118/09). De l'arrêt Koller précité, il ressort que la profession d'avocat est
considérée comme "réglementée", au sens du droit européen. Cela
n'empêche toutefois pas l'Etat membre d'accueil de soumettre une personne
exerçant la profession
d'avocat dans un autre Etat membre
à une épreuve d'aptitude (arrêt Koller, point 39).
La
formation de stagiaire, permettant d'accéder à la profession d'avocat, n'est en
revanche pas réglementée au sens du droit européen (arrêt Morgenbesser, point
52; arrêt Koller, point 25). La question de savoir si le stage d'avocat doit
être considéré comme une profession réglementée en vertu de l'ALCP peut
demeurer indécise, la jurisprudence européenne considérant qu'il s'agit d'une
activité salariée réelle et effective, de sorte que la libre circulation doit
être garantie (cf. arrêt Morgenbesser, point 60; arrêt
de la CJCE du 10
décembre 2009, Pesla, C-345/08
, point 26).
Les stagiaires étant traités comme des
travailleurs, la Cour de justice en a déduit que les autorités de l'Etat
d'accueil ne pouvaient refuser l'inscription de la personne titulaire d'un
diplôme en droit d'un autre Etat membre au tableau des stagiaires de l'Etat
d'accueil au seul motif que le diplôme en question n'a pas été délivré,
confirmé ou reconnu comme équivalent, par une université de l'Etat d'accueil
(arrêt Morgenbesser, dispositif). Si les Etats peuvent, pour l'accès au stage,
poser des conditions de formation et de qualifications professionnelles,
attestées par un diplôme, l'usage de cette compétence ne doit pas constituer
une entrave injustifiée à la libre circulation (arrêt Pesla, point 34 et 35).
L'Etat d'accueil doit ainsi procéder à une comparaison des connaissances
acquises par la personne intéressée (arrêt Pesla, point 37 à 40). L
a
prise en compte d'un diplôme étranger doit être effectuée dans le cadre de
l'appréciation de l'ensemble de la formation, académique et professionnelle
(arrêt Morgenbesser, point 66). Il incombe à l'autorité compétente de vérifier,
si et dans quelle mesure, les connaissances attestées par le diplôme octroyé
dans un autre Etat membre et les qualifications ou l'expérience professionnelle
obtenues dans celui-ci, ainsi que l'expérience obtenue dans l'Etat membre ou le
candidat demande à s'inscrire, doivent être considérées comme satisfaisant,
même partiellement, aux conditions requises pour accéder à l'activité concernée.
Dans le cadre de l'examen de l'équivalence de la formation, un Etat membre peut
prendre en considération des différences objectives relatives tant au cadre
juridique de la profession en question dans l'Etat membre de provenance qu'à
son champ d'activité. Dans le cas de l'accès au stage d'avocat, un Etat membre
est donc fondé à procéder à un examen comparatif des diplômes en tenant compte
des différences relevées entre les ordres juridiques nationaux concernés (arrêt
Pesla, point 44; arrêt Morgenbesser, point 69; arrêt de la CJCE du 7 mai 1991,
Vlassopoulou, C-340/89, point 18). Les exigences ne doivent pas être abaissées
par rapport aux candidats nationaux (arrêt Pesla, dispositif, chiffre 2).
d) Ainsi, des arrêts rendus par la Cour de justice,
il n'est pas possible de déduire que la seule possession d'un diplôme en droit
de niveau Master d'une université européenne représenterait une condition
suffisante pour l'accès au stage d'avocat, même si l'enseignement dispensé dans
l'université étrangère est d'une durée comparable et porte sur des matières
similaires à celles enseignées dans les universités suisses. Des arrêts Pesla
et Morgenbesser, il ressort au contraire que l'Etat d'accueil est en droit de
procéder à un examen de l'équivalence des diplômes au regard des différences
inhérentes aux ordres juridiques nationaux concernés. La Suisse est ainsi
fondée à évaluer les connaissances en droit suisse d'une personne qui sollicite
son inscription au tableau des avocats stagiaires, étant précisé que les connaissances
juridiques requises peuvent résulter aussi bien de la formation théorique que
de l'expérience professionnelle acquise (sur toutes ces questions, cf. CDAP,
arrêt GE.2014.0130 du 24 novembre 2014). Toutefois, la jurisprudence n’admet
que de manière restrictive que l’expérience puisse combler des lacunes de
formation (arrêt GE.2016.0080 du 5 mai 2017 consid. 4c). Dans un arrêt récent,
la CDAP a ainsi estimé qu’
une suite de pré-stages d’avocat d'une
durée totale de quatre mois et un emploi de juriste d'une durée de six mois et
demi constituaient une expérience insuffisante pour retenir que la candidate au
stage d’avocat ait pu intégrer l'ensemble des matières en question et ne
pouvait
être qualifiée d'équivalant à la formation normalement exigée pour accéder au
stage d'avocat en Suisse
(arrêt GE.2018.0215 du 20 février 2019,
frappé de recours au Tribunal fédéral).
e) aa) En l’occurrence, aucun des trois diplômes
successivement obtenus par le recourant ne sanctionne des études du droit
suisse, lesquelles ne faisaient du reste pas partie des cursus qu’il a suivis. Le
recourant n’a donc pas acquis les fondements du droit suisse, lesquels sont
dispensés durant le cursus du Bachelor en droit suisse. Par conséquent, sa
conclusion tendant à ce que l'ensemble de sa formation universitaire soit
considérée comme équivalant à un Bachelor ou à un Master de droit suisse ne
peut être accueillie.
bb) S’agissant de l’expérience professionnelle du
recourant, on constate qu’elle s’est déroulée pour l’essentiel à l’étranger.
Sans doute, le recourant travaille en Suisse depuis 2012, mais il a rejoint la
Fondation ********, où il n’a guère eu l’opportunité de pratiquer le droit
suisse, mais bien davantage le droit européen, voire le droit international
public. En février 2017, le recourant est entré au service du SEM, en qualité
de conseiller spécialisé et juriste, dans le cadre d’un contrat de durée
déterminée ayant pris fin en janvier 2018. De mai à septembre 2018, il a
travaillé comme greffier à la Cour VI du TAF. Sur une période qui s’étend à un
an et cinq mois, le recourant a pratiqué essentiellement le droit suisse des
migrations. Il n’apparaît pas en revanche qu’il ait acquis une expérience
significative des autres domaines du droit administratif suisse, sans parler du
droit privé suisse ou du droit pénal suisse, qu’il n’allègue pas avoir
pratiqués.
cc) Dans ces conditions, ni la formation, ni la
pratique professionnelle du recourant ne peuvent être qualifiées d'équivalentes
à la formation normalement exigée pour accéder au stage d'avocat en Suisse, qui
comprend, comme on l’a vu, une part importante d'enseignement du droit interne.
Par conséquent, le refus de l'autorité intimée d'inscrire le recourant au
tableau des avocats stagiaires dans le canton de Vaud ne saurait constituer une
entrave à la libre circulation des personnes.
4.
Le recourant se plaint en second lieu de ce que la décision attaquée
serait constitutive d’une violation du droit fédéral sur la libre circulation
des avocats.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique
est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27
al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (
ATF
143 I 403 consid. 5.6.1 p. 411; 143 II 598 consid. 5.1 p.
612;
138 I 378 consid. 6.1;
137 I 167 consid. 3.1 p. 172).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental
doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être
prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont
réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un
intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36
al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées
les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures
dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a
p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, 2ème éd. Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5
p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence
citée). La profession d'avocat bénéficie de la liberté économique, de sorte que
toute limitation de son exercice doit respecter les exigences de l'art. 36 al.
1 Cst. (ATF 130 II 87 consid. 3 p. 92; 122 I 130 consid. 3a p. 133 et les
arrêts cités).
La liberté économique n'est toutefois pas absolue.
Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être
justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst/VD; ATF
136 I 1 consid. 5.1 p. 12;
131 I 223 consid. 4.1 p.
230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43). Le refus d’autoriser l’exercice d’une
profession (à laquelle on peut assimiler l’interdiction, pour des motifs de
police, du droit d’exercer une activité lucrative) constitue un atteinte grave
à la liberté économique; elle doit partant être contenue dans une loi au sens
formel (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231 et consid. 4.3 p. 232; 123 I 259
consid. 2b p. 261; cf. ég. TF 2C_345/2017 du 31 juillet 2017 consid. 5.1).
b) En vertu de l’art. 95 al. 2 Cst., la
Confédération pourvoit à ce que les  certificats de capacité délivrés dans un
canton soient valables dans toute la  Confédération. La loi fédérale du 23 juin
2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61), garantit, à son
art. 1
er
, la libre circulation des avocats et fixe les principes
applicables à l'exercice de la profession d'avocat en Suisse. Son art. 3 al. 1
réserve le droit des cantons de fixer, dans le cadre de la LLCA, les exigences
pour l'obtention du brevet d'avocat. A teneur de l’art. 7 LLCA:
"
1
Pour être inscrit au registre, l'avocat
doit être titulaire d'un brevet d'avocat. Les cantons ne peuvent délivrer un
tel brevet que si le titulaire a effectué:
a.            des
études de droit sanctionnées soit par une licence ou un master délivrés par une
université suisse, soit par un diplôme équivalent délivré par une université de
l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance
mutuelle des diplômes;
b.            un
stage d'une durée d'un an au moins effectué en Suisse et sanctionné par un
examen portant sur les connaissances juridiques théoriques et pratiques.
2
Les cantons dans lesquels l'italien est langue
officielle peuvent reconnaître un diplôme étranger obtenu en langue italienne
équivalant à une licence ou à un master.
3
Le bachelor en droit est une condition
suffisante pour l'admission au stage."
Les obligations résultant de cette dernière
disposition, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007, constituent une
exception au principe général de l’art. 3 LLCA, qui réserve le droit des
cantons de fixer, dans le cadre de la LLCA, les exigences pour l’obtention du
brevet d’avocat (v. FF 2005 p. 6207, not. 6213/6214). La LLCA est conçue pour
ne poser que des exigences minimales et suffisantes pour l’inscription au
registre, et n’entend pas réglementer en détail la formation des avocats. Dans
la mesure où un canton délivre des brevets à des titulaires de Masters obtenus
dans une université suisse, mais sur la base d’un Bachelor obtenu à l’étranger,
les titulaires de ces brevets d’avocats cantonaux pourront être inscrits au
registre (FF 2005 p. 6217). Cette modification ne vise cependant pas à
contraindre les cantons à accepter sans conditions, des stagiaires au bénéfice
d'un Bachelor en droit délivré par une université étrangère (arrêt
GE.2014.0130, déjà cité). Ceux-ci demeurent en revanche libres de fixer des
exigences plus strictes pour l’obtention de leur brevet puisque la formation
des avocats reste de leur compétence (v. FF 1999 5331s., not. 5362). De même,
ils peuvent délivrer des brevets d'avocat à des conditions plus favorables que
celles prévues à l'
art.
7 LLCA
et autoriser les titulaires de tels brevets à représenter les parties devant
leurs propres autorités judiciaires, bien que ceux-ci ne puissent bénéficier de
la libre circulation (ATF 141 II 280 consid. 7.1 p. 292, références citées).
Les cantons demeurent par conséquent libres de
conditionner le début du stage d'avocat à la titularité d'un Bachelor en droit
d'une université suisse ou d'un diplôme en droit d'une université étrangère au
bénéfice d'un accord de reconnaissance mutuelle, s'il est jugé équivalent, en
vertu de la réserve de l'art. 3 al. 1 LLCA. Une telle souplesse se justifie
d'autant plus que les dispositions cantonales réglementant l'activité des
avocats stagiaires peuvent varier de manière importante d'un canton à un autre
(arrêt GE.2014.0130, déjà cité).
c) Sur le plan cantonal, la LPAv prévoit, à son art.
21 al. 1, que peut requérir son inscription au registre cantonal des avocats
stagiaires tout titulaire d'une licence ou d'un Bachelor universitaire en droit
suisse délivré par une université suisse ou tout titulaire d'un diplôme
équivalent, délivré par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la
Suisse un accord de reconnaissance mutuelle de diplômes. Cette disposition a
succédé à l’art. 17 de l’ancienne loi homonyme, du 24 septembre 2002 (aLPAv),
en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015, qui prescrivait à cet égard que tout
titulaire d'une licence ou d'un Bachelor universitaire en droit suisse délivré
par une université suisse ou tout titulaire d'un diplôme équivalent, délivré
par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de
reconnaissance mutuelle de diplômes, peut requérir son inscription au tableau
des stagiaires. De même, l
'art. 26 al. 1 aLPAv, qui traitait des
conditions d'admission aux examens d'avocat précisait, pour sa part, que pour
être admis aux examens d'avocat, le stagiaire doit être titulaire soit d'un Bachelor
universitaire en droit suisse et d’un Master universitaire en droit suisse ou
d'un Master en droit jugé équivalent selon l'article 7 LLCA, soit d’une licence
en droit suisse (let. a).
Selon la doctrine, c
ette exigence supplémentaire par rapport au texte de l'art. 7 al. 3
LLCA, lu en relation avec l'art. 7 al. 1 LLCA, est admissible (cf. François
Bohnet/Vincent Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berne 2009, n°509s.,
p. 221s.; dans le même sens, Ernst Staehelin/Christian Oetiker,
in
:
Fellmann/Zindel [éds], Kommentar zum Anwaltsgesetz, Zürich 2011, n°16a ad art.
7 LLCA, p. 64, qui considèrent que les exigences prévues à l'art. 7 al. 1 let.
a LLCA doivent être appliquées par analogie). L’art. 7 al. 3 LLCA doit même se
comprendre dans le sens que le Bachelor doit avoir été délivré par une
université suisse (Philippe Meier/Christian Reiser,
in
:
Valticos/Reiser/Chappuis [éds], Commentaire romand, Loi sur les avocats, Bâle
2010, n°24 ad art. 7 LLCA, p. 48s.; Bohnet/Martenet, op. cit., n°510). L'enseignement
dispensé en Suisse comprend en effet une part importante d'enseignement du
droit interne, de sorte qu'une formation d'une durée similaire et portant sur
des matières enseignées comparables, mais relatives au droit interne d'un autre
Etat, ne peut être d'emblée considérée comme étant équivalente (arrêt
GE.2014.0130, déjà cité).
Le Tribunal fédéral a du reste jugé que l’art.
17 aLPAv, en posant comme condition d'accès au stage la possession d'un Bachelor
en droit délivré par une université suisse ou d'un diplôme équivalent, délivré
par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de
reconnaissance mutuelle de diplômes, respectait le droit fédéral (arrêt TF 2C_831/2015
du 25 mai 2016 consid. 4.2.2). Par conséquent, le Tribunal cantonal est fondé à
exiger de la personne sollicitant son inscription au tableau des avocats
stagiaires, qu'elle dispose d'un certain nombre de connaissances minimales du
droit suisse, acquises soit dans le cadre d'un cursus universitaire
supplémentaire, soit dans le cadre d'une expérience professionnelle (arrêt
GE.2014.0130, déjà cité).
Par ailleurs, l’art. 21 al. 3 LPAv dispose qu’après
consultation de l'Université de Lausanne, le Tribunal cantonal détermine les
titres requis pour l'inscription au registre des avocats stagiaires. Cette
disposition codifie la pr
atique, qui, sous l’ancien droit,
consistait à consulter, en cas de difficultés, la Commission des équivalences de l'Université de Lausanne, mieux à même de donner un avis
éclairé. Il a été jugé que cette pratique apparaissait conforme aux buts de la
loi, tendant notamment à déterminer les titres donnant accès au stage et aux
examens d'avocat, lorsqu'un problème d'équivalence se pose (arrêt GE.2016.0041
du 17 août 2015).
d)             En la présente espèce, le recourant
n’est pas en mesure de justifier de la délivrance d’un Bachelor universitaire
en droit suisse; l’autorité intimée était par conséquent fondée à consulter
l’Université de Lausanne, afin qu’elle préavise sur l’équivalence des titres
obtenus par le recourant auprès de l’Université ********. Or, il ressort de ce
préavis que le cursus de diplôme suivi par le recourant auprès de ces écoles,
n’était pas assimilable à une licence ou Bachelor en droit suisse, qui est
exigé pour l'inscription au stage d'avocat par l'article 21 LPAv, dans la
mesure où il n’incluait pas des études de droit suisse. Il en va de même du
reste du cursus lui ayant permis d’obtenir un doctorat en droit de l’Institut ********.
On ne saurait comparer un tel acquis à celui usuellement développé en droit
suisse par les étudiants fréquentant une université suisse. L’autorité intimée
s’est fondée sur ce point sur le préavis de la Commission des équivalences de
l'Université de Lausanne, ce qui ne prête pas le flanc à la critique.
L’autorité intimée s’est toutefois écartée des
conclusions du préavis, prises à la majorité, en ce qui a trait aux connaissances
minimales du droit suisse, acquises par le recourant dans le cadre de son
expérience professionnelle. Comme la Cour l’a déjà relevé dans l’arrêt
GE.2016.0041, s
elon le plan d'études du baccalauréat
universitaire en droit délivré actuellement par la faculté de droit et des
sciences criminelles de l'Université de Lausanne, les enseignements
obligatoires portant sur des disciplines du droit interne suisse correspondent
à un peu plus de 120 crédits ECTS, soit environ deux années d'enseignement
universitaire à temps complet. Or, l’on a vu ci-dessus qu’au terme d’une
expérience professionnelle de plusieurs années dans le droit européen, le
recourant avait travaillé environ un an au SEM en qualité de conseiller
spécialisé et cinq mois au TAF en qualité de greffier à la Cour VI. Il est en
l'occurrence d’autant moins réaliste que le recourant ait pu intégrer
l'ensemble des matières du droit suisse durant cette période, que son
expérience professionnelle s’est limitée à la pratique du droit suisse des
migrations et de l’asile.
e) Au vu de ces circonstances, le
recourant ne peut, compte tenu de sa formation et de son expérience
professionnelle, se prévaloir d'un titre équivalent à un Bachelor en droit
suisse.
Quant à l’art. 27 LLCA, également invoqué par le recourant,
cette disposition vise l'avocat qui sollicite en Suisse l'inscription au
tableau public des avocats des Etats membres de l'Union européenne et qui doit
non seulement établir sa qualité d'avocat mais également démontrer qu'il est
habilité à exercer sa profession dans son Etat de provenance (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2C_874/2016 du 23 décembre 2016 consid. 6.2). Elle n’est
d’aucun secours au recourant, puisque ce dernier ne peut justifier de la
délivrance d’un brevet d’avocat par un Etat de l’UE.
5.
Le recourant entend par ailleurs que sa formation et son expérience
professionnelle soient considérées comme étant partiellement équivalentes à un
Master ou un Bachelor en droit suisse. Il prie le Tribunal de préciser quelle
formation complémentaire serait requise, afin que l’entier de sa formation soit
considérée comme équivalente à un Master ou Bachelor en droit suisse, pour
qu’il puisse être admis aux examens d'avocat. Il est rappelé à cet égard que,
sur le plan procédural, l’art. 79 al. 2, 1
ère
phrase, LPA-VD ne
permet pas à un recourant de prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé
par la décision attaquée. Or, le recourant n’a pas saisi l’autorité intimée de
conclusions tendant à ce que celle-ci statue sur une formation complémentaire
qu’il devrait, le cas échéant, suivre pour pouvoir être admis au registre des
avocats stagiaires. A cela s’ajoute qu’il est de toute façon douteux que
l’autorité intimée – et par conséquent l’autorité de recours contre ses
décisions – ait la compétence de statuer sur ce point. L’art. 21 al. 3 LPAv
impose sans doute au Tribunal cantonal de déterminer les titres requis pour
l'inscription au registre des avocats stagiaires. Cette disposition ne saurait cependant
être interprétée dans le sens d’une compétence, conférée en quelque sorte au
Tribunal cantonal, de définir préalablement les connaissances que le requérant
doit encore acquérir pour que sa formation lui permette d’être inscrit au
registre des avocats stagiaires. Dans le canton de Vaud, une telle compétence
demeure du ressort exclusif de l’UNIL (cf. art. 19 al. 2 de la loi cantonale du
6 juillet 2004 sur l’Université de Lausanne [LUL; BLV 414.11]). Cette
conclusion apparaît dès lors comme étant irrecevable.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le
recours dans la mesure de sa recevabilité et à confirmer la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais d’arrêt (art. 49 al. 1, 91 et
99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al.
1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Cour administrative du Tribunal cantonal, du 9 juillet
2019, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.