vd_omni · GE.1997.0164 · 2000-01-25 · fr

c/DAIC (DEC) | Le détenteur du troupeau d'agneaux qui passe environ 3 semaines sur le domaine du détenteur mais qui part ensuite en transhumance durant près de 4 mois n'a pas droit aux contributions écologiques pour la détention contrôlée d'animaux de rente en plein air faute d'une contre-prestation écologique liée à son domaine (RECOURS ADMIS PAR LA COMMISSION DE RECOURS DU DEPARTEMENT FEDERAL DE L'ECONOMIE)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.01.2000 GE.1997.0164

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 25 janvier 2000
sur le recours interjeté par
Eric PAVILLARD
,
à Orny, représenté par la Société rurale de protection juridique FRV, av. des
Jordils 1, 1000 Lausanne 6
contre
la décision du
Département de l'agriculture,
de l'industrie et du commerce
du 6 octobre 1997.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. André Vallon et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs. Greffière: Mme
F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Eric Pavillard,
agriculteur, exploite un domaine agricole d'environ 40 hectares à Orny
comprenant notamment l'élevage de 173 moutons. Il avait déposé le 15 mai 1996
une demande de contributions écologiques auprès du Service de l'agriculture,
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, actuellement
Département de l'économie (ci-après: le département). Il a produit le
formulaire A "Relevé des structures agricoles" qui a été complété en
fonction du recensement effectué le 2 mai 1996. La rubrique "G-Moutons",
indiquait qu'il détenait 173 moutons; la rubrique "N-Variation de
l'effectif" signalait 550 agneaux âgés de 6 mois à 1 an; enfin, la
rubrique "P-Durée de l'Alpage/estivage de l'année précédente"
mentionnait un nombre de 120 jours pour les moutons, soit du 8 juin 1996 au 8
octobre 1996.
Le Service de
l'agriculture a notifié à Eric Pavillard un décompte du 20 décembre 1996; des
contributions écologiques pour la détention d'animaux de rente en plein air
correspondant à un effectif de 173 moutons lui étaient accordées, soit une
somme de 1'421 francs.
B.                    Eric Pavillard a recouru
auprès du département le 3 janvier 1997 en faisant valoir qu'il manquait 558
agneaux gardés durant 6 mois de octobre-novembre 1995 à février-mars 1996. Ces
agneaux n'étaient pas inscrits au recensement du 2 mai 1996 car ils ne
faisaient plus partie de l'exploitation depuis février-mars 1996, mais ils
avaient été détenus selon les conditions requises.
Le 12 juin 1997, le
département a transmis à Eric Pavillard les déterminations du Service de
l'agriculture du 26 mai 1997. Les agneaux seraient pris en compte jusqu'à un
âge maximum de 6 mois en raison du fait qu'ils seraient destinés à la boucherie
et abattus avant d'avoir atteint cet âge; ils seraient en outre inclus dans le
coefficient des mères pour le calcul des unités de gros bétail donnant droit
aux contributions; c'est ainsi que dans le cas où des agneaux de boucherie
dépasseraient l'âge de 6 mois, il ne se justifierait pas de les prendre en
considération. Par ailleurs, les agneaux en cause n'auraient pas séjourné sur
l'exploitation pendant la période en question, mais ils auraient été la plupart
du temps conduits en transhumance sur des terres gérées par des tiers et
éventuellement mis en pension; ils n'auraient ainsi que peu de liens avec
l'exploitation d'Eric Pavillard; ceci constituerait un motif supplémentaire de
ne pas prendre en compte ces moutons dans le calcul des unités de gros bétail
donnant droit aux contributions.
Par courrier du 26
juin 1997, Eric Pavillard a déclaré maintenir son recours. Il précise qu'il
achète chaque année des agneaux au mois d'octobre qui ont plus de 6 mois au
moment de l'achat pour les engraisser en partie en transhumance et en partie
sur son exploitation. De plus, il employait deux personnes pour s'occuper de
ces agneaux durant la transhumance. En conséquence, les contributions
écologiques pour la détention d'animaux en plein air devaient concerner
également ces animaux, et pas seulement les 173 moutons.
A la demande du
département, l'Office fédéral de l'agriculture a précisé par courrier du 13
août 1997 ce qui suit:
"(...)
a) Les agneaux de moins de six mois sont
concernés pour la DPA en ce sens qu'ils sont, selon l'annexe 1 de l'ordonnance
sur la terminologie agricole (OTA), inclus dans le coefficient des mères pour
le calcul des UGB, calcul qui est déterminant pour l'établissement de la
contribution. Contrairement à ce que vous laissez entendre, cette séparation
entre animaux de moins et de plus de six mois n'est pas due à la destination des
animaux, c'est-à-dire la boucherie pour les moins de six mois et l'élevage pour
les plus de six mois. Les ovins de plus de 6 mois, qu'ils soient destinés à la
boucherie ou à l'élevage, sont à prendre en considération pour la DPA suivant
le barème indiqué à l'annexe 1 de l'OTA.
b) (...) les animaux de l'exploitation qui sont
alpés durant la période estivale (estivage), dans les limites usuelles de cette
pratique, sont inclus dans le calcul des UGB donnant droit à la contribution.
Comme vous nous l'indiquez, la rubrique N du formulaire A n'est là que pour
tenir compte de certains cas particuliers, les animaux étant en principe
présents lors du relevé du 2 mai. Les places destinées aux animaux doivent être
visibles et répondre aux exigences minimales fixées dans l'ordonnance DPA.
c) Si le terme transhumance est défini par
"migration périodique du bétail de la plaine, qui s'établit en montagne
pendant l'été", alors votre interprétation est, par rapport au point b,
trop restrictive. Nous pensons cependant que vous faites ici allusion aux
troupeaux de moutons qui passent pratiquement l'année entière dehors. Il ne
s'agirait plus dans ce cas de transhumance tel que défini ci-dessus (estivage)
mais d'une certaine forme de nomadisme. Dans ce cas, il n'y aurait pas de
prestation écologique particulière, dans le sens de la DPA, justifiant la
contribution. Les animaux qui quittent la ferme pour des périodes plus longues,
pour d'autres raisons que l'estivage ne donnent pas droit à la contribution DPA
et SST. Pour clarifier la situation, il est donc nécessaire de préciser la
notion d'estivage. Pour cela, il faut se référer aux articles 13 et tout
particulièrement à l'article 15 de l'ordonnance sur les contributions à
l'exploitation agricole du sol. Ce dernier article montre en effet que la
pratique usuelle spécifique au lieu est contrôlable (cadastre alpestre, listes
etc). (...)"
C.                    Par décision du 6
octobre 1997, le département a rejeté le recours. La nature même des
contributions écologiques pour la détention d'animaux en plein air exclurait
que celles-ci soient attribuées à des animaux passant pratiquement l'année
entière dehors; ainsi, les moutons quittant la ferme pour des périodes plus
longues que l'estivage traditionnel ne donneraient pas droit à ces
contributions. La rubrique N du formulaire A dans laquelle Eric Pavillard avait
inscrit ses moutons en transhumance ne serait destinée qu'à certains cas
particuliers, les animaux étant en principe présents lors du recensement
pendant le mois de mai.
D.                    Eric Pavillard a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 27 octobre 1997 par
l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV.
Les contributions en cause avaient précisément pour but d'inciter les
exploitants à faire en sorte que leurs animaux soient le plus fréquemment
possible laissés à l'extérieur. Il y aurait inégalité de traitement du fait que
certains propriétaires vaudois de vaches originaires de Grande-Bretagne
demeurant toute l'année à l'extérieur bénéficieraient de contributions
écologiques pour la détention d'animaux en plein air. Par ailleurs, il serait
inéquitable d'exclure les moutons en transhumance de la liste des animaux
donnant droit à l'octroi des contributions puisque les bisons et les cerfs
faisaient partie de cette liste alors même qu'ils n'étaient pas détenus dans
des étables. Il a conclu avec suite de frais et dépens à l'annulation de la
décision attaquée et à l'octroi des contributions écologiques pour la détention
d'animaux en plein air 1996 pour un effectif de 558 agneaux âgés de plus de 6
mois, soit 6'696 francs.
Le département s'est
déterminé sur le recours le 4 novembre 1997. Les contributions écologiques pour
la détention d'animaux en plein air ne devaient être versées que dans la mesure
où les animaux seraient détenus sur l'exploitation; cela supposerait une
détention contrôlée d'animaux de rente en plein air, dans le sens d'un contrôle
des entrées et des sorties de l'étable. Or, au jour du recensement, les moutons
déclarés ne se trouvaient pas sur l'exploitation de M. Pavillard; ces ovidés ne
lui avaient appartenu que durant 6 mois et ils n'auraient même pas séjourné sur
son exploitation durant cette période; ils n'auraient en outre pas été assurés
à la caisse cantonale du bétail. L'Office fédéral de l'agriculture avait
d'ailleurs confirmé qu'il n'y avait pas de prestation écologique particulière
justifiant la contribution dans les cas où les moutons passaient pratiquement
l'année entière dehors.
Le recourant a déposé
un mémoire complémentaire le 26 novembre 1997 par l'intermédiaire de la Société
rurale d'assurance de protection juridique FRV. Les moutons en question
auraient passé quelques semaines sur son exploitation, ce qui impliquait qu'ils
étaient dans ses étables avant de partir en transhumance; un contrôle aurait
été possible car la transhumance avait eu lieu dans le canton de Vaud pendant
toute sa durée. En outre, le département aurait versé des contributions à des
propriétaires vaudois de vaches Highlands qui demeurent toute l'année à l'extérieur.
Quant à l'argument selon lequel les ovidés ne lui auraient appartenu que
pendant une courte durée, il ne serait pas pertinent car il impliquerait que
les éleveurs de veaux ne puissent pas toucher des contributions écologiques
pour la détention d'animaux en plein air, ce qui n'était pas le cas. Par
ailleurs, les moutons n'auraient pas été assurés au motif que ceux-ci étaient
absents le jour du recensement. Il estime enfin que l'autorité cantonale
d'exécution ne serait pas liée l'interprétation de l'Office fédéral de
l'agriculture concernant les dispositions sur la détention en plein air.
E.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience sur place le 15 novembre 1999 en présence du
recourant personnellement, assisté de Jérôme Huber de la Société rurale d'assurance
de protection juridique FRV, de Anne-Claude Chatton pour l'autorité intimée et
de Bernard Perrey pour le Service de l'agriculture. Le recourant a expliqué que
l'itinéraire du troupeau était établi par le vétérinaire cantonal; en Suisse
romande, on comptait 7 demandeurs de transhumance. Il y avait plus de 20 ans
que la zone de transhumance était transmise de père en fils. Les propriétaires
ne voulant pas du troupeau sur leurs terres le faisaient savoir au fur et à
mesure que celui-ci passait dans les communes. La distribution des zones était
planifiée par le vétérinaire cantonal de telle manière qu'une zone épargnée de
la neige soit toujours disponible. Lorsque les conditions climatiques étaient
difficiles, le troupeau rentrait à l'écurie; il pouvait également être amené
dans un bois où du fourrage lui était donné. Eric Pavillard apportait lui-même
un suivi technique au berger. Il louait depuis 2 ans des surfaces d'herbes en
plus de celles qui lui appartenaient. Il avait un troupeau de brebis à Senarclens;
il louait en outre un autre terrain pour nourrir ses moutons et les préparer à
partir en transhumance. Avant 1997, il rentrait son troupeau qu'il nourrissait
au foin; mais depuis deux ans, il louait un terrain pour nourrir et préparer
ses moutons; le temps de préparation était de 3 semaines environ. En principe,
le nombre de ses moutons s'élevait à 600. La transhumance était contrôlée et
contrôlable, le parcours étant défini par le vétérinaire cantonal. A son avis,
le fait que le troupeau n'était pas sur son exploitation ne devait pas être
déterminant puisque cette condition n'était pas remplie pour d'autres animaux,
comme les bisons, bénéficiant de contributions. A la fin du parcours, le
troupeau revenait sur son exploitation où il finissait d'être engraissé. La
transhumance impliquait le passage du troupeau sur les terrains de plusieurs
propriétaires; il s'agissait d'un système spécifique dont il faudrait tenir
compte. Le berger se trouvait à l'extérieur du 15 novembre au 15 mars; le
salaire était constitué d'une répartition du bénéfice; l'herbage n'était pas
onéreux; pour le reste, des arrangements étaient convenus avec les divers
agriculteurs selon un consensus existant depuis des années. Le recourant a
encore produit un ouvrage photographique réalisé par Marcel Imsand pendant une
période de transhumance.
Le représentant du
Service de l'agriculture a expliqué que le troupeau nomade n'apparaissait pas
dans l'exploitation, ce qui empêchait l'octroi des contributions écologiques.
En outre, la surface du domaine du recourant n'était pas suffisante.
Selon l'autorité
intimée, la situation du troupeau de moutons nomade n'était pas comparable à
celle des bisons ou des cerfs. En effet, ceux-ci étaient rattachés à une
surface déterminée, sur un territoire localisé, clôturé, tandis que le troupeau
de mouton passait sur le territoire d'autres exploitants.
F.                     A la suite de
l'audience du 15 novembre 1999, Eric Pavillard a encore produit une copie du
contrat de travail concernant son berger Pascal Eguisier; il a précisé que ce
dernier avait été assisté au début de la transhumance par Christian Lasser,
lui-même engagé sur la base d'un contrat oral.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les formes
et délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA), le recours est recevable; il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.                     La loi fédérale sur
l'agriculture du 29 avril 1998 est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 et
elle a abrogé la loi du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et
le maintien de la population paysanne. Il convient donc de déterminer en
premier quel est le droit applicable à la présente cause, puisque cette
modification est intervenue après le dépôt du recours. En pareil cas, si le
droit entré en vigueur en cours de procédure répond à un intérêt public
prépondérant par rapport aux intérêts privés opposés, il l'emportera sur le
droit qu'il remplace; en revanche, s'il n'est pas prioritaire, il
"s'effacera" (André Grisel, Traité de droit administratif, I,
p. 153). La jurisprudence en matière d'assurance sociale a précisé qu'en cas de
changement de règles de droit, on appliquait les dispositions en vigueur lors
de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui
a des conséquences juridiques (ATF 121 V 100 consid. 1a et les références). En
l'espèce, la décision attaquée concerne une demande de contributions
écologiques pour la détention d'animaux de rente en plain air correspondant à
la période du 8 juin au 8 octobre 1996; en l'absence d'un intérêt public
prépondérant à appliquer le nouveau droit, les dispositions en la matière en
vigueur durant cette période doivent donc être appliquées ici.
3.                     a) L'art. 31 bis al. 3
de la Constitution fédérale (Cst), adopté le 6 juillet 1947, permettait à la
Confédération d'édicter des prescriptions, en dérogeant s'il le fallait, au
principe de la liberté du commerce et de l'industrie; l'agriculture, avec la
paysannerie, était la seule branche économique qui y soit nommément désignée
(Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l'appui d'un projet de loi sur
l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 103ème
année, vol. I, p. 142-143). L'art. 31 bis al. 3 let.b Cst disposait en effet
que
"lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le
droit, en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de
l'industrie, d'édicter des dispositions pour conserver une forte population
paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété
rurale"
(Message du Conseil fédéral du 30 décembre 1947 à l'appui d'un
projet de loi sur le maintien de la propriété foncière rurale, FF 100ème année,
vol. I, p. 48). Conserver une forte population paysanne et assurer la productivité
de l'agriculture avait paru si important au constituant qu'il l'avait
expressément indiqué, tandis que pour les autres branches, les conditions
requises pour l'adoption de telles prescriptions étaient décrites en termes
plus généraux; en adoptant cette disposition, le peuple suisse a montré qu'il
avait conscience de l'importance de l'agriculture et qu'il était prêt à lui
accorder une protection appropriée si son existence devait être menacée
(Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951, op.cit., vol. I, p. 142-143).
Cette disposition
constitutionnelle a été abrogée lors de l'adoption par le peuple et les cantons
du nouvel art. 31 octies Cst., entré en vigueur le 9 juin 1996. Selon cet
article, la Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production à
la fois durable et orientée vers le marché, contribue substantiellement
notamment au maintien des bases naturelles de l'existence et à l'entretien du
paysage rural (al. 1, let.b). En complément à des mesures d'entraide que l'on
peut exiger de l'agriculture et en dérogeant, s'il le faut, au principe de la
liberté du commerce et de l'industrie, la Confédération encourage les
exploitations paysannes cultivant le sol (al. 2); elle conçoit les mesures de
sorte que l'agriculture accomplisse ses tâches multifonctionnelles; ses
compétences et ses tâches sont notamment les suivantes: elle complète le revenu
paysan par le versement de paiements directs aux fins de rémunérer
équitablement les prestations fournies, à la condition que la preuve soit apportée
qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique (al. 3, let.a);
elle encourage, au moyen d'incitations économiquement rentables, les formes
d'exploitation particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de
l'environnement et de la vie animale (al. 3, let.b). Elle engage à ces fins des
crédits à affectation spéciale du domaine de l'agriculture et des moyens
généraux de la Confédération (al. 4).
b) L'art. 31a de la
loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le
maintien de la population paysanne (aLAgr ou loi sur l'agriculture) a été
introduit par une modification du 9 octobre 1992; cette disposition en vigueur
depuis le 1er janvier 1993, prévoyait des paiements directs complémentaires
pour assurer un revenu équitable aux exploitants. Ces paiements, conjointement
à ceux prévus à l'art. 31b de la loi sur l'agriculture, également introduit par
la loi fédérale du 9 octobre 1992, devaient permettre à l'agriculture
d'accomplir les tâches et de fournir les prestations d'intérêt général exigées
d'elle (al. 1); les paiements directs étant déterminés en fonction de
l'exploitation, de sa surface et des difficultés liées à la zone de production;
le Conseil fédéral pouvant tenir compte d'autres critères (al. 2). L'art. 31b
de la loi sur l'agriculture prévoyait des contributions pour des prestations
écologiques particulières; selon cette disposition, la Confédération
encourageait des formes de production particulièrement respectueuses de
l'environnement ou de la protection des animaux, telles que la culture
biologique, la production intégrée ou l'élevage contrôlé en liberté dans le
secteur animal, en versant des contributions de compensation (al. 1). Des
contributions n'étaient allouées que pour des prestations ou des mesures
effectivement fournies et contrôlables et uniquement lorsque celles-ci peuvent
être rémunérées sur le marché (Message concernant la modification de la loi sur
l'agriculture, FF 1992, II, chiffre 243, p. 53). Ces dispositions ont été
abrogées par l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'agriculture
du 29 avril 1998 (nLAgr) le 1er janvier 1999, pour être remplacées par les art.
72 à 77 de cette nouvelle législation concernant les paiements directs généraux
(art. 72 à 75 nLAgr) et les paiements directs écologiques (art. 76 et 77
nLAgr).
c) L'ancienne
ordonnance sur les contributions écologiques, (ci-après: OCEco) du 24 janvier
1996, édictée notamment en vertu de l'art. 31a de la loi sur l'agriculture est
entrée en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 1996. Elle instituait
des contributions pour des prestations particulières en matière d'écologie et
de détention d'animaux de rente dans l'agriculture. Elle a été remplacée par
l'ordonnance sur les paiements directs versés dans l'agriculture du 7 décembre
1998. Selon l'art. 25 OCEco, la Confédération octroie des contributions aux
exploitants qui détiennent des animaux de rente dans des étables convenant
particulièrement bien à l'espèce ou qui font régulièrement sortir les animaux.
L'art. 28 OCEco précise que la stabulation doit répondre aux besoins
spécifiques de l'animal (al. 1), les animaux ont régulièrement la possibilité
de se mouvoir en plein air; l'exploitant tient un journal des pâtures et des
sorties (al. 2) et le nombre d'animaux donnant droit à la contribution doit
correspondre à au moins cinq unités de gros bétail (al. 3); le département
édicte les dispositions d'exécution (al. 4).
Les dispositions
d'exécution (art. 28 al. 4 OCEco) ont été édictées par le Département fédéral
de l'économie publique dans l'ordonnance du 28 février 1997 concernant la
détention contrôlée d'animaux en plein air (ordonnance DPA), entrée en vigueur
avec effet rétroactif au 1er janvier 1997. Bien que cette ordonnance n'était
pas en vigueur au moment des faits à réglementer, on peut s'y référer en ce qui
concerne notamment les catégories d'animaux concernées par la détention
contrôlée d'animaux en plein air et la notion de *sortie". L'art. 1er de
l'ordonnance DPA cite les moutons dans la liste des animaux concernés par la
détention contrôlée d'animaux. S'agissant de la notion de sortie des animaux,
l'art. 2 al. 1 DPA définit la "sortie" comme la garde des animaux au
pâturage, dans le parcours ou dans l'aire à climat extérieur. L'art. 4 al. 1 de
l'ordonnance DPA renvoie en outre à son annexe 1 concernant les exigences
minimales spécifiques concernant la sortie et applicables aux différentes
catégories d'animaux; pour les moutons, il doit y avoir une sortie quotidienne
au pâturage pendant la période de végétation; pendant la période
d'affouragement d'hiver, 13 sorties par mois au moins, à des jours différents;
l'aire de repos doit être recouverte d'une couche suffisamment épaisse de
litière ou d'un autre matériau moelleux et malléable. Par ailleurs, les dimanches
et les jours fériés, la sortie est facultative; par mauvais temps, la sortie au
parcours suffit; lorsque cela se justifie (si les parcelles sont très
dispersées ou si l'exploitation est située au centre d'une agglomération),
l'autorité cantonale compétente peut autoriser par écrit la sorite quotidienne
au parcours (facultative les dimanches et les jours fériés) au lieu de celle au
pâturage (ch. 1.1 par renvoi du ch. 2.1).
e) Edictée notamment
en vertu de l'art. 31a de la loi sur l'agriculture, l'ordonnance sur les
contributions à l'exploitation du sol du 26 janvier 1994, entrée en vigueur
avec effet rétroactif au 1er janvier 1994, institue des contributions à
l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles. L'art. 13 de
cette ordonnance précise que la durée de l'estivage correspond à la période
réservée habituellement à l'estivage dans la région en question (voir art. 13
al. 1); les cantons établissent, par communes, des listes sur lesquelles
figurent notamment la durée d'estivage (art. 15 al. 1 de l'ordonnance sur les
contributions à l'exploitation du sol)
.
Les contributions aux détenteurs
d'animaux constituent un instrument de transfert direct de revenu en faveur des
petits et moyens détenteurs; ces contributions ont pour but essentiel d'améliorer
la compétitivité des petites et moyennes exploitations de bétail face aux
exploitations spécialisées, détenant de grands effectifs; dans toutes les
zones, les détenteurs d'animaux, qui gèrent une exploitation pour leur propre
compte, ont droit au paiement de cette contribution; la condition préalable est
la gestion d'une exploitation indépendante (voir Septième rapport sur la
situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération,
FF 1992, II, ch. 242, p. 416-418). Dans l'élevage des moutons, les mesures
tendent surtout à accroître le pouvoir nourricier des brebis; les épreuves de
productivité sont en premier lieu un instrument de la sélection axée sur une
croissance accélérée des agneaux et, indirectement, une épreuve de productivité
laitière des brebis; le but final est la production d'agneaux de boucherie
répondant aux exigences du marché (voir Septième rapport sur la situation de
l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération, FF 1992, II,
ch. 225.1, p. 261).
f) L'ordonnance du 26
avril 1993 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes
d'exploitation (ordonnance sur la terminologie agricole, ci-après: OTA) définit
certaines notions importantes de la législation agricole (art. 1 al. 1, 1ère phrase).
Selon l'art. 19 OTA, l'unité de gros bétail (UGB) sert à comparer les animaux
de rente des différentes espèces (al. 1); les animaux de différentes espèces
sont convertis en UGB selon les coefficients établis en fonction du sexe et de
l'âge, qui figurent à l'annexe 1; le jour de référence prévu pour le
recensement est déterminant pour la répartition des animaux selon la classe
d'âge (al. 3). Suivant l'annexe 1 de l'OTA sur le coefficient de conversion des
animaux en unités de gros bétail (ci-après: l'annexe 1 de l'OTA), les agneaux
de moins de 6 mois sont inclus dans le coefficient des mères; quant aux agneaux
de 6 à 12 mois, ils ont un coefficient de 0,1 en tant que jeune brebis ou
jeunes béliers, indépendamment du fait qu'ils soient destinés à la boucherie ou
à l'élevage.
3.                     En l'espèce, le
recourant a acquis les agneaux en cause lorsque ceux-ci étaient âgés de plus de
6 mois, si bien qu'ils ne sont pas inclus dans le coefficient de ses brebis. Il
les a acquis au mois d'octobre 1995; après qu'ils soient restés quelques
semaines sur son exploitation, ils sont partis en transhumance jusqu'en mars
1996, moment où ils sont revenus sur son exploitation pour être revendus; ainsi
lors du recensement du 2 mai 1996, qui est le jour de référence, ces moutons n'étaient
plus en sa possession. Suivant l'art. 25 OCEco, les conditions pour l'octroi
des contributions sont l'élevage contrôlé des animaux et la sortie régulière de
ceux-ci. De l'avis de l'Office fédéral de l'agriculture, les troupeaux de
moutons qui passent pratiquement l'année entière dehors ne donnent pas lieu au
paiement des contributions DPA; le tribunal n'a pas de raison de s'écarter de
cette interprétation. La sortie est définie comme la garde des animaux au
pâturage (art. 2 al. 1 de l'ordonnance DPA), mais elle doit en outre intervenir
régulièrement suivant la lettre de l'art. 25 OCEco; ceci implique donc bien que
le troupeau doit passer régulièrement du temps sur l'exploitation pour
justifier l'octroi des contributions. Le principe même des contributions
implique en effet des prestations écologiques de la part du bénéficiaire. Le
recourant fait bien sortir son troupeau selon un mode respectueux de la nature
et de l'animal; il ne fournit toutefois aucune contre-prestation écologique
liée à son domaine. Or, dans leur concept, les paiements directs sont liés à
une prestation écologique sur l'exploitation du bénéficiaire (art. 31b de la
loi sur l'agriculture). Le critère déterminant le droit à ces contributions
n'est ainsi pas réalisé en l'espèce. En conséquence, il n'y a pas lieu
d'octroyer des contributions DPA pour les moutons en cause.
4.                     Le recourant se plaint
aussi d'une inégalité de traitement par rapport aux autres exploitant qui
laissent toute l'année leur bétail à l'extérieur.
Une décision viole le
droit à l'égalité garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle est en contradiction
avec une autre décision qui émane de la même autorité. Deux décisions sont
contradictoires si elles règlent de façon semblable des situations dont la
différence requiert un traitement distinct ou lorsqu'elles règlent de façon
différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement (ATF
118 Ia 2 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6; ATF
109 Ia 327 consid. 4). En l'espèce, il est vrai qu'une situation d'inégalité
serait réalisée dans la mesure où des détenteurs de vaches dans les mêmes
conditions auraient touché des contributions DPA. Tel n'est cependant pas le
cas car la détention de vaches en plein air dont fait état le recourant ne se réalise
pas par transhumance sur les domaines et prairies de tiers mais bien sur les
terres de l'exploitant bénéficiaire de la prestation ou louées par celui-ci. En
tout état de cause, la fausse application de la loi dans un cas particulier
n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement;
l'égalité devant la loi n'est pas l'égalité dans l'illégalité (André Grisel,
op. cit., I, p. 359, p. 363).
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 1'000
francs est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 6 octobre 1997
est maintenue.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant Eric Pavillard.
Lausanne, le 25 janvier 2000/fc
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).