vd_omni · AC.1991.0147 · 1992-08-18 · fr

WAEBER, PIOLET, CASAGRANDE c/ Payerne | Centre de requérants d'asile pas conforme à la zone de villas; aggraverait l'atteinte et les inconvénients d'un bâtiment déjà non conforme.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.1992 AC.1991.0147

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 18 août
1992
sur le recours interjeté le 4 octobre 1991
par
Armand WAEBER, Louis PIOLET et Claude CASAGRANDE
, domiciliés à
Fribourg, représentés par l'avocat Francis Michon,
contre
la décision de la
Municipalité de Payerne
,
du 25 septembre 1991, représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, leur
refusant le permis de construire relatif à des transformations projetées dans
leur immeuble situé à l'avenue Général Jomini 37, à Payerne.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Claude
Casagrande, Armand Waeber et Louis Piolet sont copropriétaires de la parcelle
no 415 du cadastre de la Commune de Payerne. Ce bien-fonds, situé en bordure de
la route de Grandcour, est colloqué en zone de villas à teneur du plan de zones
approuvé, avec le règlement qui lui est lié (RPE), par le Conseil d'Etat le 23
avril 1963 et dont les dernières modifications ont été ratifiées par cette même
autorité le 1er septembre 1982. D'une surface de 2'384 mètres carrés, la
parcelle considérée comprend, dans sa partie est, un bâtiment de trois niveaux
(ECA no 876) occupant une surface de 333,90 mètres carrés et empiétant sur une
limite des constructions instituée par un plan d'alignement communal du 10
février 1961; un important jardin sépare cette propriété des parcelles
voisines, au nord et à l'ouest, toutes bâties de villas. Au sud s'implantent
les abattoirs, toujours en activité, et plus loin les arsenaux; en face, sur le
côté opposé de la route cantonale de Grandcour, se situe la zone de l'aérodrome
militaire.
A l'origine
le bâtiment ECA no 876 était voué à l'usage d'une fabrique de charcuterie et a
été exploité à ce titre jusqu'au début des années 1980. Ensuite des bureaux,
ainsi que trois logements de deux pièces et demie et six pièces, ont été
aménagés dans ce bâtiment, sans transformations notables. En 1988, les
constructeurs ont présenté une demande de transformation en raison de l'état de
vétusté de l'immeuble. Ces travaux, qui consistaient à créer un studio, un
logement de quatre pièces et demie et deux logements de cinq pièces et demie
dans les deux niveaux supérieurs, en lieu et place des appartements existants,
ont été autorisés par la municipalité le 18 janvier 1989; le permis d'habiter a
été délivré le 14 mars 1991. Le rez-de-chaussée restait quant à lui voué à
l'usage de bureaux-dépôt; ces locaux ont été loués pendant quelques mois à
l'administration fédérale. Depuis, les constructeurs ne parviennent pas à les
occuper. Le 1er mai 1991, ils ont sollicité une autorisation de changement
d'affectation en vue de transformer deux bureaux en chambres, auxquelles
s'ajouteraient cinq chambres à coucher et un séjour, que l'on créerait au
rez-de-chaussée, et d'aménager une cuisine, trois W-C, trois douches et une
buanderie, au sous-sol; selon le plan du rez-de-chaussée, une vingtaine de lits
seraient aménagés dans les sept chambres à coucher. Ce projet répondrait aux
exigences du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après SPAS) qui, par
lettre du 15 mars 1991, s'est déclaré intéressé par ces locaux pour y héberger
des requérants d'asile. Une enquête publique a été ouverte du 15 mai au 6 juin
1991 et a suscité dix oppositions de propriétaires voisins.
Les
décisions des services cantonaux ont été communiquées à la municipalité par la
Centrale des autorisations le 5 juin 1991.
Le 25
septembre 1991, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle avait
décidé de leur refuser le permis de construire, considérant que le projet
dérogeait de manière importante à la destination de la zone.
B.                            Armand Waeber,
Louis Piolet et Claude Casagrande ont recouru contre cette décision le 4
octobre 1991. Ils font valoir que les transformations projetées
n'entraîneraient aucun préjudice pour le voisinage, dès lors qu'elles
consisteraient à rendre à l'habitation des locaux utilisés comme bureaux,
affectation selon eux non conforme en zone de villas. Ils se sont acquittés,
dans le délai imparti, de l'avance de frais requise, de Fr. 1'000.-.
La
municipalité a conclu au rejet du recours dans son mémoire du 19 novembre 1991.
Les
opposants Alfred Wulliamoz, ainsi que Jean-Marc et Jacqueline Fellay ont déposé
des déterminations, respectivement le 7 octobre et le 8 novembre 1991, dans
lesquelles ils concluent au rejet du recours, invoquant essentiellement les
nuisances pour le voisinage qu'occasionnerait la transformation d'un étage du
bâtiment litigieux en centre d'hébergement pour des requérants d'asile.
C.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance à Payerne le 4 février 1992, en présence des
parties et intéressés. Il a procédé à une inspection des lieux.
Considérant en droit :
________________
1.                             La
municipalité a tout d'abord soulevé un problème de forme en ce sens que devait
à son avis être requise l'autorisation spéciale du Département de prévoyance
sociale et des assurances pour les établissement d'accueil, ou d'hébergement
pour adultes en difficultés, pour handicapés ou pour personnes âgées de type D,
etc, prévue par l'annexe II au RATC.
Figurant au
chapitre des établissements scolaires et sanitaires, l'autorisation précitée
vise manifestement à régler les conditions d'habitabilité de centres destinés à
accueilir des catégories de personnes posant des problèmes particuliers. Il
n'est pas impossible que les centres d'hébergement pour les requérants d'asile
doivent répondre à des exigences qui leur sont propres et soient ainsi soumis à
l'octroi d'une autorisation spéciale du département. Vu l'issue du recours,
cette question peut toutefois rester indécise.
2.                             Le bâtiment
litigieux n'est pas réglementaire à plusieurs titres. Il contrevient
premièrement à la règle définissant l'affectation de la zone de villas, vouée
aux maisons familiales comptant au plus deux logements, à teneur de l'art. 29
RPE; il est en outre frappé d'une limite des constructions définie par plan
d'alignement communal du 10 février 1961. Construit avant l'entrée en vigueur
de ces dispositions, le bâtiment en cause bénéficie toutefois d'une situation
acquise. Cette garantie, déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter
Cst) et du principe de la non-rétroactivité des lois, postule que, sous réserve
d'une protection plus étendue que les cantons sont libres d'assurer, de
nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des
constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (RO 113
Ia 119 = JdT 1989 I 464). En droit vaudois, cette question est réglée par les
art. 80 et 82 LATC.
a)           L'art.
80 LATC autorise l'entretien des bâtiments et leur réparation (al. 1 ), ainsi
que leur transformation ou leur agrandissement, dans les limites des volumes
existants, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au
développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux
n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients
qui en résultent pour le voisinage (al. 2). L'art. 82 LATC, qui règle le statut
des bâtiments frappés d'une limite des constructions, renvoie aux conditions
posées par l'art. 80 LATC, sous réserve que le permis accordé pour des travaux
de transformation partielle ou d'agrandissement soit assorti d'une convention
préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente,
par laquelle le propriétaire s'engage à renoncer, en cas d'expropriation, à
réclamer la plus-value résultant des travaux (lit. a).
A
l'évidence, les travaux projetés correspondent à la qualification juridique de
travaux de transformation et de changement d'affectation, si bien qu'ils
tombent sous le coup de l'art. 80 al. 2 LATC (voir Droit vaudois de la
construction, Payot Lausanne, no 2 ad. art. 80 LATC, p. 146).
b)           Strictement
intérieurs, les travaux ne porteraient pas atteinte au développement de la
zone; une telle hypothèse serait réalisée si les travaux avaient pour effet
d'entraîner une situation irréversible, ne permettant pas le retour à une
situation conforme aux règles de la zone ou empêchant son développement futur,
par voie de plans de quartier par exemple, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Portent atteinte au caractère de la zone les travaux qui en compromettent
l'aspect urbanistique et esthétique (dans ce sens TA AC 91-139, 1er juin 1992);
cette hypothèse ne serait pas non plus réalisée. En revanche, se pose la
question de savoir si le changement d'affectation projeté porterait atteinte à
la destination de la zone ou, à tout le moins, n'aggraverait pas une
affectation déjà non conforme à la destination de la zone ou les inconvénients
qui en résultent.
Il convient
à cet égard de préciser que la notion d'aggravation de l'atteinte à la
réglementation en vigueur s'apprécie eu égard au but visé par la norme
transgressée (RDAF 1989, p. 314 ss; TA AC 91/20, du 27 avril 1992; AC 7462, 13
mai 1992; AC 91/139, du ler juin 1992). S'agissant des inconvénients pouvant
être causés au voisinage, le tribunal considère que la disposition précitée ne
vise que ceux résultant de l'atteinte à la réglementation en vigueur, et non
tous ceux pouvant résulter d'une transformation ou d'un changement
d'affectation, contrairement à la jurisprudence de CCRC, qui n'opérait pas
cette distinction (TA AC 7462, du 13 mai 1992, consid. 3b)cc). Par
inconvénients, il ne faut pas non plus entendre tout préjudice, mais uniquement
ceux qui ne sont pas supportables sans sacrifice excessif (voir à ce sujet B.
Bovay, Exposé systématique de la jurisprudence rendue en 1989 par la CCRC, RDAF
1990, p. 225; TA AC 91/139, 1er juin 1992). Il convient encore de préciser
qu'en matière d'immissions sonores ou de polluants atmosphériques, c'est
essentiellement le droit fédéral de la protection de l'environnement qui
détermine si une installation est gênante ou non; le droit cantonal peut
néanmoins garder une portée propre notamment lorsqu'il définit les
caractéristiques urbanistiques d'une zone (ATF 117 Ib 147 ss; 116 Ia 491; 116
Ib 175; 115 Ib 546; 114 Ib 214).
aa)        Dans
sa jurisprudence relative à la notion de villa, la Commission de recours en
matière de constructions (ci-après CCRC) considérait que, faute d'indications
spécifiques dans le règlement communal, une telle construction devait se
définir comme une maison destinée à l'habitation d'une seule famille,
"villa proprement dite", ou de plusieurs familles, à raison d'une
seule par étage, villa dite "locative" (voir notamment prononcés
1136, 1er février 1958, M. Barilier et crts c/Le Mont-sur-Lausanne, RDAF 1958,
155; 2082, 22 mai 1967, Meylan c/Rolle, RDAF 1969, 35). Sauf dispositions
communales contraires, toutes les pièces doivent en principe être vouées à
l'habitation. La notion de villa n'exclut cependant pas l'exercice de toute
activité professionnelle lorsque celle-ci n'entraîne pas pour le voisinage des
inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que
l'affectation commerciale n'est qu'accessoire par rapport à l'utilisation
générale de la maison d'habitation (CCRC 5533, 4 mai 1988, J.-P. Diserens et
crts c/Le Mont-sur-Rolle, RDAF 1990, 425ss); ainsi, il est admis qu'un médecin,
un directeur ou un architecte puisse occuper une ou plusieurs pièces de sa
maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou effectuer tous travaux
n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de clients (RDAF 1990, 425ss,
précité; CCRC 7029, 21 août 1991, M. Porchet c/Tolochenaz); en revanche,
l'affectation de tout un bâtiment à l'usage de bureaux n'est pas conforme à la
vocation d'une zone de villas (RDAF 1990, 425 ss précité; CCRC 5787, 11 janvier
1989, E. Pahud c. Renens). La notion de logement familial implique en outre une
densité d'occupation restreinte, en règle générale limitée aux parents et
enfants (CCRC 6736, 20 novembre 1990, I. Ramseier c. Blonay, consid.Ba); la
CCRC a qualifié de contraire à la zone de villas, l'aménagement dans une maison
d'habitation d'une dizaine de chambres indépendantes destinées à des employées
d'un night club (CCRC 4914, 13 février 1986, O. Cruchet c. Morges).
bb)        Bien
qu'affecté à l'habitation dans sa plus grande partie, le bâtiment litigieux
n'est pas conforme à la vocation de la zone, dans la mesure où il comprend plus
de deux logements. En revanche, il n'est pas certain que l'utilisation du
rez-de-chaussée à titre de bureaux soit contraire à l'affectation de la zone.
Telle que définie à l'art. 29 RPE, celle-ci se caractérise certes comme une
zone d'habitation exclusive. Toutefois, l'art. 53 RPE, applicable à toutes les
zones, permet qu'on y implante des ateliers d'artisans n'entraînant pas de
préjudice pour le voisinage; à plus forte raison des activités de service
compatibles avec l'habitation. En outre, à la lumière de la jurisprudence
exposée ci-dessus, l'affectation d'un niveau d'une maison d'habitation à
l'usage de bureaux ne paraît pas totalement exclue, selon les circonstances.
Quoi qu'il en soit, que l'on examine le changement d'affectation projeté sous
l'angle d'une atteinte à la destination de la zone ou de l'aggravation d'une
utilisation déjà non conforme à la zone, on parvient au même résultat, dans le
cas particulier.
cc)         D'une
manière générale, l'affectation de locaux à l'usage d'un centre d'hébergement
pour des requérants d'asile n'est pas incompatible avec une zone d'habitation
(voir dans ce sens un arrêt du TA schwyzois, publié in ZBL 1990, 419 et ss et
un arrêt du TA zürichois publié in ZBL 1992, 184 ss, consid. 4c.). Il s'agit
cependant d'une forme d'habitation collective (prononcé 6736 précité consid.
1d) qui n'a pas sa place dans une zone destinée à l'habitation individuelle,
dans la mesure où elle implique une densité d'utilisation et des inconvénients
pour le voisinage plus importants que ceux engendrés par les occupants d'une
villa, ce à quoi tend précisément à limiter la zone en cause.
dd)
Dans l'hypothèse où l'on admettrait que l'utilisation du rez-de-chaussée en
bureaux est déjà non conforme avec la destination de la zone, le changement
d'affectation projeté aggraverait cette atteinte puisque la nouvelle
affectation non conforme s'étendrait jusqu'au sous-sol. A cela s'ajoute que
l'aménagement d'un centre d'hébergement de requérants d'asile augmenterait les
inconvénients qui résultent de l'atteinte existante pour le voisinage. En
principe des bureaux impliquent en effet une utilisation moins intensive d'un
bâtiment que l'habitation; ils ne sont en général pas exploités le soir, ni le
week-end et l'activité se déroule à l'intérieur, sous réserve des éventuels
mouvements de véhicules qui peuvent lui être liés. Cette forme de nuisance,
d'ailleurs régie par le droit fédéral (art. 9 OPB; ATF 114 Ib 214), ne peut
entraîner une gêne importante pour les habitants de la zone de villas, dans le
cas particulier, puisque celle-ci est située dans sa plus grande partie en
retrait de la route de Grandcour, sur laquelle se déroule le trafic. En
revanche, une utilisation des aménagements extérieurs, tel le jardin, plus
intensive que celle qui résulterait de l'affectation du rez-de-chaussée à des
bureaux, aggraverait les inconvénients causés au voisinage. Il est vrai que le
volume important du bâtiment, même voué dans sa totalité à l'habitation,
implique inévitablement une densité d'utilisation plus importante que celle
résultant d'une villa traditionnelle. Les inconvénients qui s'ensuivent pour le
voisinage doivent cependant être réduits au minimum, en sorte de ne pas excéder
ceux qui résulteraient d'une occupation se rapprochant au mieux de celle d'une
villa familiale. Or, bien que l'on ne connaisse pas le nombre exact de requérants
qui seraient logés dans les sept chambres du rez-de-chaussée, les plans
montrent que l'aménagement en dortoirs de ces pièces permettrait à tout le
moins à une vingtaine de personnes d'y prendre place; ce nombre d'occupants
serait supérieur à celui que pourrait comprendre un, voire deux logements au
niveau du rez-de-chaussée. L'animation et les mouvements de personnes qui en
résulteraient impliqueraient une atteint sensible pour le voisinage, cela
indépendamment même du fait de savoir si certains de ces inconvénients (bruits
humains dans le jardin, notamment) relèvent du droit fédéral. L'environnement
bruyant existant n'est pas non plus déterminant, eu égard aux caractéristiques
de la zone que cherche à définir l'art. 29 RPE. C'est en conséquence à juste
titre que la municipalité a refusé le changement d'affectation projeté.
c)           Dans
le prononcé no 6736 précité, partiellement publié in RDAF 1991, p. 84, la CCRC
avait considéré que l'hébergement des requérants d'asile par les cantons
constitue une tâche fédérale, dans l'exécution de laquelle les prescriptions
cantonales et communales en matière de constructions doivent s'effacer, sous
réserve du cas où cette soumission entraverait le canton dans l'exécution de
ses tâches découlant de la constitution ou de la loi.
Sans doute
la mise à disposition par les cantons de logements pour les requérants d'asile
compte-t-elle parmi les problèmes urgents à résoudre découlant de l'art. 14
a
de la loi fédérale sur l'asile du 5 octobre 1979. L'exécution de cette tâche,
confiée aux cantons, n'implique cependant aucune dérogation à l'assujetissement
des centres nécessaires au droit formel et matériel de l'aménagement du
territoire et des constructions. Il appartient aux cantons de trouver les
moyens nécessaires pour mettre à disposition des locaux, soit par location,
soit par la construction  de bâtiments, et de répartir les requérants sur son
territoire. En droit vaudois, il n'existe aucune obligation pour les communes
de prendre en charge les requérants d'asile (exposé des motifs et projet de
décret de juin 1992 accordant un crédit pour l'acquisition et l'aménagement de
l'immeuble "Sainte-Agnès", à Leysin, destiné à l'hébergement de
requérants d'asile). Par conséquent, l'affectation de locaux à un centre d'hébergement
pour requérants d'asile doit répondre aux règles posées par le droit cantonal
et communal en matière d'aménagement du territoire et des constructions.
3.                             Le recours
étant rejeté, il y a lieu de mettre à la charge des recourants, conformément à
l'art. 55 LJPA, un émolument de justice, ainsi qu'une somme à verser à la
Commune de Payerne à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 1'500.- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des
recourants Armand Waeber, Louis Piolet et Claude Casagrande, solidairement
entre eux.
III.                     Une somme de Fr.
1'000.- (mille francs) est allouée à titre de dépens à la Commune de Payerne, à
charge des recourants Armand Waeber, Louis Piolet et Claude Casagrande,
solidairement entre eux.
jt/Lausanne, le 18 août 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :