vd_omni · GE.2021.0227 · 2022-05-03 · fr

A.________/Municipalité de Vully-les-Lacs | Refus d'une municipalité de communiquer à un propriétaire l'avant-projet de plan d'affectation communal soumis à la DGTL dans le cadre de l'examen préliminaire (art. 36 al. 1, 2ème phrase, LATC). Si ce document doit être considéré comme un "document officiel" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, la communication à ce stade des choix envisagés par les autorités communales au public est susceptible de perturber le processus de décision relatif à la révision du plan d'affectation communal, ce qui constitue une exception expressément réservée par l'art. 16 al. 1 let. a LInfo. C'est au moment de la mise à l'enquête publique du projet de révision du plan d'affectation communal arrêté au terme des discussions avec la DGTL que le recourant pourra consulter le dossier communal et s'exprimer à cet égard. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2022 GE.2021.0227

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 mai 2022
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Sébastien PEDROLI, avocat à Payerne,
Autorité intimée
Municipalité de Vully-les-Lacs,
à Salavaux, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat
à Lausanne
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Vully-les-Lacs du 27 octobre 2021 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
a) La Commune de Vully-les-Lacs est issue de la fusion de Bellerive,
Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand intervenue
en 2011. Son territoire est actuellement régi par les plans d'affectation
généraux et spéciaux adoptés par les anciennes autorités communales.
b) A.________ est propriétaire, dans le village de ********,
de la parcelle n° ******** de la Commune de Vully-les-Lacs.
c) Les réserves de zones à bâtir sur le territoire communal
étant largement excédentaires au regard de l'art. 15 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de la mesure A11 du
Plan directeur cantonal (PDCn), la Municipalité de Vully-les-Lacs a entrepris l'élaboration
d'un nouveau plan d'affectation général communal.
Parallèlement, le Conseil communal de Vully-les-Lacs
a adopté le 27 février 2018 une zone réservée portant sur plusieurs parcelles
communales, dont la parcelle n° ********. Le Département du territoire et
de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement cette zone réservée le 25
juillet 2018. A.________ a contesté ces décisions devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), qui a rejeté son recours
par arrêt du 11 février 2020 (cause AC.2018.0315).
Selon les indications fournies par la Municipalité
de Vully-les-Lacs, elle a soumis le 16 novembre 2020 un avant-projet de plan
d'affectation communal à la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL), pour examen préliminaire. Cette dernière a rendu son avis préliminaire
le 9 mars 2021. La municipalité a poursuivi ses travaux sur cette base. Une
séance de coordination avec la DGTL a été organisée le 12 novembre 2021 dans ce
cadre. A ce jour, le projet de nouveau plan d'affectation communal n'a pas encore
pu être finalisé, des réflexions étant toujours en cours.
B.
Dans l'intervalle, le 11 octobre 2021, A.________ s'est adressé à la Municipalité
de Vully-les-Lacs, pour lui demander un "
tirage
" du plan
d'affectation qui aurait selon ses informations été déposé auprès des services
cantonaux compétents ou à tout le moins un extrait de celui-ci en ce qui
concerne la parcelle n° ******** dont il est propriétaire.
Par décision du 27 octobre 2021, la municipalité,
précisant que les travaux d'élaboration du nouveau plan d'affectation communal étaient
toujours en cours et que seul un avant-projet avait à ce stade été soumis à la
DGTL, a refusé de transmettre ce document, invoquant des "
intérêts
prépondérants
" au sens de l'art. 16 de la loi vaudoise du 24 septembre
2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) sans autre précision.
C.
Par acte du 4 novembre 2021, A.________ a recouru devant la CDAP contre
cette décision, en concluant principalement au renvoi de la cause à la
municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision motivée, subsidiairement à
l'admission de sa demande du 11 octobre 2021 et à ce que l'avant-projet du plan
d'affectation communal, respectivement le nouveau plan, lui soit remis pour consultation.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une motivation insuffisante; sur
le fond, il ne voit pas quel intérêt prépondérant ferait obstacle à la
transmission du document demandé.
Dans sa réponse du 31 janvier 2022, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Bien qu'invité à le faire, le recourant a renoncé à
déposer un mémoire complémentaire, se référant à son acte de recours.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et
99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD;
BLV 173.36 –, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo), de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner accès au
recourant à l'avant-projet de plan d'affectation communal soumis en novembre
2020 à la DGTL.
3.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une motivation
insuffisante.
a)
La jurisprudence a déduit
du droit d'être entendu tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) l'obligation
pour l'autorité de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les
comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. L'autorité doit ainsi
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il
a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de
la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 143 IV
40
consid. 3.4.3;
141 IV 249
consid.
1.3.1;
139 IV 179
consid. 2.2).
Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (
ATF 142 II 154
consid.
4.2;
139 IV 179
consid. 2.2).
La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (
ATF 141 V 557
consid. 3.2.1).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142
II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 187
consid.
2.2;
ATF 126 I 19
consid.
2d/bb). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 279
consid.
2.6.1;
ATF 133 I 201
consid.
2.2 et les références citées).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a invoqué des "intérêts
prépondérants" au sens de l'art. 16 LInfo, pour refuser de transmettre au
recourant l'avant-projet de plan d'affectation communal demandé. Elle n'a donné
aucune autre précision à ce stade. Ce n'est que dans le cadre de son mémoire de
réponse qu'elle a spécifié les "
intérêts prépondérants
" en
question, relevant en particulier qu'il y avait "
un intérêt public
prépondérant à ce que les documents intermédiaires élaborés en vue d'une enquête
publique portant sur un PACom n'aient pas à être transmis à tout propriétaire
qui le solliciterait
". Elle a ajouté en outre que l'avant-projet de
plan d'affectation communal ne pouvait pas être considéré comme un "
document
achevé
" au sens de l'art. 9 LInfo.
Il convient donc d'admettre avec le recourant que la
motivation figurant dans la décision attaquée ne lui permettait pas de
comprendre pour quelles raisons précisément l'autorité intimée avait refusé d'accéder
favorablement à sa demande et qu'elle était partant insuffisante. Cela étant, cette
violation du droit d'être entendu ne saurait conduire à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle
rende une décision respectant les exigences jurisprudentielles en matière de
motivation. L'occasion a en effet été donnée au recourant de se déterminer sur
le mémoire de réponse de l'autorité intimée, qui précisait les motifs qui
faisaient obstacle selon elle à la transmission du document demandé. Le fait
qu'il n'ait pas saisi cette opportunité et qu'il ait renoncé à déposer une
nouvelle écriture n'est pas déterminant. Conformément à la jurisprudence rappelée
ci-dessus, le vice constaté doit ainsi être considéré comme réparé, étant
précisé que la cour de céans dispose en la matière d'un plein pouvoir d'examen
en fait et en droit (cf. art. 98 LPA-VD).
4.
Sur le fond, le recourant conteste l'existence d'un intérêt prépondérant
faisant obstacle à la transmission de l'avant-projet de plan d'affectation
communal demandé.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique
(art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures
liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant
notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement
de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo).
Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion
de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente
loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au
chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"
document officiel
" tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces
conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid.
3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif
d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à
l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la
latitude nécessaire à cette fin (arrêts
GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa;
GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information
garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement d'application
de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre
que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs
ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant
permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées
par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en
particulier ce qui suit:
"
Art. 16        Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre
des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des
intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :
a.    la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
b.    une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.    le travail
occasionné serait manifestement disproportionné;
d.    les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3
Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a.    la protection
contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de
la personne concernée;
b.    la protection
de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c.    le secret
commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[…]
Art. 17         Refus
partiel
1
Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article
16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document
concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant
existe.
2
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant.
"
d) En l'espèce, l'autorité intimée fonde son refus
sur deux motifs: elle soutient tout d'abord que l'avant-projet de plan d'affectation
communal demandé ne serait pas un "document officiel" au sens de
l'art. 9 al. 1 LInfo; elle considère en outre que, quoi qu'il en soit, il y aurait
un intérêt public prépondérant à ce que les documents intermédiaires élaborés
en vue d'une enquête publique portant sur un plan d'affectation communal ne soient
pas transmis à tout propriétaire qui le solliciterait, les municipalités devant
pouvoir travailler de manière objective, sans pression extérieure.
aa) Les règles sur l'établissement et l'approbation
des plans d'affection communaux sont définies aux art. 34 ss de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11), qui ont la teneur suivante:
"
Art. 34 – Etablissement des plans
Les plans sont établis par la municipalité.
[...]
Art. 36 – Examen préliminaire
1
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la
municipalité soumet au service un projet d'intention comprenant le périmètre et
les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire. Pendant l'élaboration
du plan, la municipalité peut soumettre au service des avant-projets ou des options.
2
Dans un délai de trois mois, le service donne un
avis sur la légalité du projet et sur sa conformité au plan directeur cantonal.
3
Dans les cas de peu d'importance, si aucun
intérêt digne de protection n'est atteint, le service peut décider que l'examen
préliminaire vaut examen préalable.
Art. 37 – Examen préalable
1
Avant de mettre un plan d'affectation à
l'enquête publique, la municipalité le soumet au service pour examen préalable.
2
Dans un délai de trois mois, le service donne un
avis sur la légalité du projet et sur sa conformité au plan directeur cantonal.
Il indique le cas échéant à quelles dispositions légales ou du plan directeur cantonal
le projet n'est pas conforme.
Art. 38 – Enquête publique
1
Après réception de l'avis du service et
éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête publique pendant 30
jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans la mesure du
possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par affichage au pilier
public et par insertion dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud.
2
Les propriétaires touchés sont avisés par lettre
recommandée, sauf s'il s'agit d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la
commune ou à des fractions importantes de celui-ci.
3
Les oppositions et les observations auxquelles
donne lieu le projet sont déposées par écrit au lieu de l'enquête ou postées à l'adresse
du greffe municipal durant le délai d'enquête."
bb) L'avant-projet de plan d'affectation communal
demandé est celui visé par l'art. 36 al. 1, 2
ème
phrase, LATC. Il ne
correspond pas au plan qui sera soumis à l'enquête publique. Au stade de l'examen
préliminaire, les options de redimensionnement des zones à bâtir de la commune
ne sont pas encore définitivement arrêtées et dépendent des discussions à venir
avec les autorités cantonales responsables de l'aménagement du territoire.
L'avant-projet en question constitue dans ce cadre une base de travail, qui est
susceptible de modifications importantes. Cela ne signifie pas encore qu'il ne
puisse pas être considéré comme un document "
achevé
". Il ne
s'agit en effet pas d'une simple ébauche ou d'un brouillon, mais d'un document
élaboré avec soin, qui a été transmis à la DGTL, pour qu'elle en prenne
connaissance et se positionne sur les propositions formulées, ce qu'elle a fait
dans son avis préliminaire du 9 mars 2021. L'avant-projet demandé tombe ainsi
sous le coup de la notion de "document officiel" au sens de l'art. 9 al.
1 LInfo (cf. dans ce sens arrêt GE.2019.0034 consid. 2c en relation avec la
"vision communal" ou le projet d'intention de l'art. 36 al. 1 LATC).
Cela étant, comme la cour de céans l'a relevé
s'agissant de la "vision communale" qui intervient au même stade de
la procédure d'établissement des plans d'affectations communaux (cf. arrêt GE.2019.0034
du 11 octobre 2019 consid. 2c), la communication des choix envisagés par les
autorités communales au public à cette étape est susceptible de perturber le
processus de décision relatif à la révision du plan d'affectation communal, ce
qui constitue une exception expressément réservée par l'art. 16 al. 2 let.
a LInfo. L'intérêt public au déroulement d'un processus constructif est manifestement
prépondérant par rapport à l'intérêt privé du recourant à connaître aujourd'hui
les probables redimensionnements futurs des diverses zones de la Commune de Vully-les-Lacs
et notamment le sort réservé à la parcelle dont il est propriétaire. C'est au
moment de la mise à l'enquête publique du projet de révision du plan d'affectation
arrêté au terme des discussions avec la DGTL que le recourant pourra consulter le
dossier communal et s'exprimer à cet égard.
Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a
pas violé le droit, ni abusé de son pouvoir d'appréciation, en refusant de
communiquer au recourant l'avant-projet de plan d'affectation communal demandé.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision.
L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure de recours
devant le Tribunal cantonal en matière de loi sur l'information étant gratuite
(cf. art. 27 LInfo).
L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge du recourant
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci seront toutefois réduits pour tenir compte
du fait que la décision attaquée ne satisfaisait pas aux exigences
jurisprudentielles en matière de motivation. Compte tenu de cet élément, de la
nature de la cause et du travail accompli (cf. art. 11 al. 2 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA;
BLV 173.36.5.1), ils seront arrêtés à un montant de 500 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vully-les-Lacs du 27 octobre 2021 est
confirmée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Le recourant A.________ versera à la Commune de Vully-les-Lac un montant
de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 mai 2022
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.