vd_omni · AC.1999.0088 · 2002-08-07 · fr

CAPT Anne-Marie c/Villeneuve | Lorsqu'un bâtiment est menacé par un glissement de terrain, il appartient en priorité au DSE de décider si les travaux de protection envisagés relèvent de l'art. 19 LFo et, dans l'affirmative, par qui ils doivent être entrepris. La municipalité ne peut pas d'emblée les mettre à la charge du seul propriétaire en application de l'art. 92 LATC (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.08.2002 AC.1999.0088

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 août 2002
sur le recours interjeté par
Anne-Marie
CAPT
, à Villeneuve, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux,
contre
une décision du 29 mai 1999 de la
Municipalité
de Villeneuve
, représentée par Me Jean Anex, avocat à Lausanne (ordre de
procéder à des travaux de stabilisation de terrain sur les parcelles nos 554 et
2101).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Jean-W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Anne-Marie Capt est
propriétaire sur le territoire de la Commune de Villeneuve de la parcelle no
554, située en zone viticole, au lieu-dit "Les Terraux", dans un
terrain en forte pente situé à la limite supérieure des vignes dominant
l'autoroute N9. Une maison d'habitation d'un étage sur rez-de-chaussée (no ECA
630) y est construite. Il s'agit d'une ancienne grange transformée en 1961 pour
y aménager deux appartements de vacances, puis agrandie en 1988. Elle est aujourd'hui
habitée à l'année, l'un des appartements étant occupé par la propriétaire,
l'autre loué. On y accède par un chemin public qui rejoint la route de Chaude.
De format
approximativement rectangulaire, le bâtiment est surmonté d'une toiture à deux pans.
Sa façade principale est orientée au sud. Compte tenu de la pente du terrain,
la façade nord, aveugle, est en grande partie enterrée. La façade est se trouve
à moins d'un mètre de la limite d'une vaste parcelle de forêt communale (no
2101). A cet endroit le terrain forme un talus escarpé qui domine un chemin
forestier descendant, sur le flanc nord du vallon de la Tinière, jusqu'au pont
qui traverse cette rivière au lieu-dit "Les Chevalerettes". La
rupture de pente marquant le haut du talus correspond approximativement à la
limite de propriété. Le chemin forestier fait partie du domaine privé de la
commune.
B.                    Les fortes intempéries
survenues en 1999 ont entraîné sur le versant escarpé situé au nord-est de la
maison de Mme Capt, en amont du chemin forestier, la chute de gros blocs de
pierre (certains de plus d'un mètre cube), ainsi qu'un glissement des terrains
superficiels. Mme Capt, qui avait déjà constaté en 1998 dans la partie est de
sa maison l'apparition de fissures traversantes entre les façades sud et nord,
a remarqué que celles-ci s'étaient élargies et qu'une nouvelle fissure était
apparue sur la façade est, de la base jusqu'au toit. Elle en a informé la
Municipalité de Villeneuve (ci-après : la municipalité), laquelle a mandaté le
bureau Karakas & Français SA, ingénieurs géotechniciens, afin d'examiner
les problèmes d'instabilité qui affectent le versant en rive droite de la
Tinière et, en particulier, les conditions de stabilité du massif rocheux sur
lequel est fondée la maison de Mme Capt. Simultanément la municipalité a fermé
le chemin forestier à toute circulation, y compris aux piétons.
Le bureau Karakas
& Français SA a rendu son rapport le 31 mars 1999. Il a identifié à l'est
de la maison de Mme Capt, en amont du chemin forestier, un secteur de tassement
et d'affaissement rocheux, ainsi que des zones d'arrachement de gros blocs en
direction du chemin. En aval du chemin, et jusqu'au bord de la Tinière, il a
également constaté l'existence d'un glissement superficiel actif. Selon lui, le
soubassement est de la maison de Mme Capt
"se situe sur une zone
d'instabilité provoquée par des phénomènes de fauchage et de glissement rocheux
le long des discontinuités. Ces mouvements devraient se poursuivre, mais pas
s'accélérer avant de nouvelles intempéries. Toutefois, compte tenu de
l'amplitude des déformations qui se sont produites, on ne peut exclure une
rupture brusque du massif de fondation sous la maison de Mme Capt à courte ou
moyenne échéance."
(v. rapport du 31 mars 1999, p. 5). Karakas &
Français SA préconisait par conséquent des mesures de confortation du massif
rocheux par la construction de quatre contreforts en béton armé, avec base au
niveau du chemin forestier, sous la façade est de la maison, dans lesquels
seraient forés deux à trois tirants d'ancrage par contrefort. Les ancrages
devaient se trouver sur le terrain de Mme Capt, alors que les contreforts
auraient pris place sur la parcelle communale. Les travaux étaient devisés à
115'000 fr., auxquels il fallait ajouter 16'000 fr. pour les honoraires du
bureau d'ingénieur.
Ce rapport a été
communiqué à Mme Capt le 15 avril 1999. Il l'a également été à l'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), ainsi
qu'à l'inspecteur des forêts du 3ème arrondissement en vue d'une éventuelle
participation aux travaux de consolidation. L'ECA a répondu qu'il n'avait pas
la possibilité légale de subventionner ce genre de travaux (lettre du 17 mai
1999). La réaction de l'inspecteur des forêts sera relatée plus loin (v. ci-dessous,
lettre E).
C.                    Le 20 mai 1999, la
municipalité a adressé à Mme Capt une lettre recommandée ainsi libellée :
"Par la présente, nous nous référons à
notre courrier du 15 avril 1999, par lequel nous vous avons transmis une copie
de l'étude établie par le bureau Karakas et Français SA sur les phénomènes
naturels qui affectent votre immeuble. Entre-temps nous avons consulté notre
assurance RC ainsi que notre avocat conseil.
Il ressort des avis de droit en notre
possession les conclusions suivantes :
-      La Commune de Villeneuve n'est pas responsable du dommage que
vous avez subi ou dont vous êtes menacée.
-      Au titre de propriétaire, il vous incombe l'obligation de
prendre à votre charge, respectivement par vos assurances, les mesures
préconisées par le rapport d'ingénieur du 31 mars 1999 ou toutes autres mesures
qui s'avéreraient utiles ou adéquates.
-      En conséquence, vous avez l'obligation de faire exécuter
lesdites mesures à vos frais dans les plus brefs délais.
-      Si vous ne donnez pas suite à cette injonction, la Municipalité
se verra dans l'obligation d'ordonner l'évacuation de votre immeuble et le
retrait du permis d'habiter, conformément aux dispositions de l'article 93
LATC.
La présente décision peut, selon modalités
légales, faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. L'acte de
recours doit être déposé dans les vingt jours suivant la communication de la
décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du
recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier
est accompagné de la procuration du mandataire."
D.                    Anne-Marie
Capt a recouru contre cette décision le 10 juin 1999, concluant à son
annulation pure et simple. Outre des critiques de procédure (violation du droit
d'être entendu et motivation insuffisante), la recourante fait en bref valoir
que la municipalité n'est pas compétente pour trancher les questions de
responsabilité résultant du glissement de terrain, que son bâtiment est menacé
par le glissement affectant les terrains communaux voisins, et non par un
défaut intrinsèque qui lui serait imputable, de sorte que la municipalité ne
serait pas fondée à lui imposer des travaux de consolidation, qu'enfin, pour le
même motif, la disposition permettant d'ordonner l'évacuation et le retrait du
permis d'habiter d'un bâtiment reconnu insalubre ou dangereux ne serait pas
applicable.
La municipalité a
déposé sa réponse le 29 juin 1999. Elle conclut au rejet du recours. En résumé,
elle considère que les constatations faites par le bureau Karakas et Français
SA justifiaient son intervention et que la Commune de Villeneuve (ci-après : la
commune), en tant que propriétaire voisine, n'a aucune responsabilité dans le
problème d'instabilité de terrain menaçant la construction de la recourante.
Cette dernière a
complété son argumentation par lettre du 19 novembre 1999; elle fait notamment
valoir les obligations qu'impose aux cantons la législation forestière et celle
sur les cours d'eau afin de protéger les personnes et les biens contre les
risques de glissement de terrain ou d'érosion. Elle invoque également une
responsabilité de la commune, en application de la loi sur les routes et de
l'art. 58 CO, du fait du défaut d'entretien du chemin forestier. Elle a
également produit un rapport établi le 30 septembre 1999 par Claude Marie
Marcuard, ingénieur-géologue EPFZ. Sur le constat des dommages et leur cause
présumée, ce rapport s'accorde dans les grandes lignes avec celui de Karakas
& Français SA; il en diverge toutefois notablement en ce qui concerne l'imminence
et la gravité du risque encouru par le bâtiment de Mme Capt, relevant que
depuis les intempéries exceptionnelles du printemps 1999, aucune évolution
notable n'a été constatée par la recourante, qu'il s'agisse de l'apparition de
nouvelles fissures ou de l'agrandissement de celles qui existaient déjà. Il
n'existerait aucun indice clair que le sous-sol est suffisamment instable pour
qu'un risque d'effondrement brusque de la maison de Mme Capt soit à craindre.
Le rapport recommande donc une simple mesure des témoins fixés dans les façades
et l'observation des terrains avoisinant, la nécessité et le type des
assainissements recommandés par Karakas & Français SA pouvant être
redéfinis sur la base du résultat de ces observations.
Le 30 novembre 1999 le
bureau Marcuard a établi un nouveau rapport dont on extrait le passage suivant
:
"Une aggravation de la situation par
rapport à nos dernières observations d'août 1999 n'était pas détectable lors de
notre dernière visite sur place du 29 novembre 1999. En particulier un
agrandissement des anciennes fissures ou l'apparition de nouvelles fissures
n'ont pas été observés.
Les affleurements de rocher en aval de la
maison de Mme Capt étaient en grande partie masqués par la végétation lors de
nos relevés effectués cet été. Les conditions actuelles ont permis de
meilleures observations sur les conditions de fracturation et d'altération de
la roche.
L'ensemble de ces constatations nous amène aux
conclusions suivantes :
-      les chutes de blocs en amont du chemin forestier sont
probablement dues à une altération superficielle de la roche, provoquée en
particulier par le gel-dégel dans les fissures et l'altération des niveaux de
marnes. Une instabilité générale du versant rocheux paraît par contre très peu
probable. Ces phénomènes d'altération provoquent une érosion régressive des
affleurements rocheux, responsable de la déformation de la couche superficielle
du terrain, sur laquelle la partie Est de la maison de Mme Capt est
vraisemblablement fondée.
Notons encore que la création du talus en amont du chemin
forestier, suite aux divers travaux d'amélioration et d'élargissement, mettant
la roche à nu sans protection contre les intempéries, n'a pu qu'aggraver ces
problèmes d'érosion.
-      La déformation du chemin forestier, qui a nécessité la pose de
profilés métalliques en aval, est très probablement due à un glissement de la
couche superficielle du terrain constituée de terrains meubles, éboulis,
colluvions etc. La pente naturelle des terrains sous le chemin forestier est en
effet très importante, ce qui explique ces instabilités.
-      Ces deux phénomènes sont apparemment indépendants l'un de
l'autre."
Le rapport arrive à la
conclusion que l'on ne se trouve pas en présence d'une instabilité globale du
massif rocheux sur lequel repose la maison de Mme Capt, mais plutôt d'un
phénomène superficiel lié à l'érosion. Il considère que le recours à une
solution de consolidation lourde ne paraît pas justifié, mais qu'un suivi de
l'évolution de la situation est recommandé. Il préconise également de protéger
contre l'érosion les bancs de rochers situés entre le chemin forestier et le
bâtiment de Mme Capt par la mise en place d'un treillis "gunité",
après nettoyage du talus. Cette solution, devisée à 30'000 fr., devrait selon
le bureau Marcuard suffire à assurer la sécurité du bâtiment de Mme Capt en
stoppant l'érosion et, par conséquent, les chutes de blocs entre le bâtiment de
cette dernière et le chemin forestier.
La municipalité s'est
déterminée le 13 janvier 2000 sur les observations complémentaires de la
recourante et les rapports Marcuard des 30 septembre et 30 novembre 1999. Elle
a également joint à son envoi des observations du bureau Karakas & Français
SA sur lesdits rapports. Ce dernier confirme sa précédente analyse quant au
risque d'
"un événement brutal"
, sans toutefois être en mesure
de prévoir le moment où interviendra la rupture du massif. Il émet des
critiques à l'encontre de la solution proposée par le bureau Marcuard,
considérant que la protection par béton projeté (gunitage) devrait être
renforcée par des clous fichés dans le massif rocheux et complétée par des
drains et des barbacanes.
Le 15 mai 2000,
Karakas & Français SA a établi un nouveau rapport à l'intention de la
municipalité, tenant compte de l'évolution de la situation depuis sa première
intervention. Il constate que la dislocation du massif rocheux à l'aval de la
parcelle de Mme Capt n'a pas progressé aussi rapidement que prévu initialement,
la fissuration n'ayant pas évolué de manière significative, seuls des blocs
décimétriques détachés du massif indiquant que la dégradation de celui-ci se
poursuivait. Il considère néanmoins que des mesures de confortation du massif
rocheux entre le chemin forestier et la parcelle no 554 sont toujours
indispensables et urgentes pour mettre fin aux dégradations du bâtiment et
rétablir des conditions de sécurité acceptables pour ses occupants. Toutefois,
la faible évolution de la situation permet d'envisager des mesures de
confortation moins importantes que celles proposées en mars 1999. Deux
variantes ont ainsi été élaborées et mises en soumission. La première
"consiste
en la réalisation d'une peau de gunite sur la partie supérieure de la falaise
épinglée par des clous d'une longueur comprise entre 5 et 7 m. Cette solution
nécessite la purge d'importantes instabilités rocheuses."
La seconde
correspond à la solution préconisée par le rapport du 31 mars 1999, à ceci près
que les
"clous actifs d'ancrage, dont la longueur était importante (15
à 20 m.) ont été substitués par des clous passifs de longueur inférieure, […].
Ce dispositif est complété par la purge ou le clouage ponctuel de blocs
instables."
La première variante est devisée à 40'000 fr. environ, la
seconde à 50'000 fr. A ces deux montants, il conviendrait d'ajouter environ
7'000 fr. pour la réalisation de forages drainants destinés à capter les
circulations d'eau au sein du massif rocheux.
E.                    Le 8 janvier 2001,
l'inspecteur des forêts du 3ème arrondissement a établi une étude préliminaire
(rapport technique) en vue d'un
"ouvrage de consolidation d'une masse
rocheuse au lieu-dit Le Terraux"
destiné à protéger le bâtiment de la
recourante. Ce rapport fait référence aux précédentes études du bureau Karakas
& Français SA et du bureau Marcuard. Il propose la réalisation de la
première variante du rapport Karakas & Français du 15 mai 2000 (gunitage et
clouage de la partie supérieure de la falaise).
La commune, désignée
comme maître de l'ouvrage, ayant fait savoir qu'elle n'entendait pas assumer ce
rôle, la recourante s'est adressée au Service des forêts, de la faune et de la
nature afin que celui-ci lui confirme
"que, dans la pratique, ce sont
effectivement et systématiquement les propriétaires dont la forêt est affectée
par le glissement qui font procéder aux études nécessaires, présentent le dossier
aux autorités compétentes et font ensuite exécuter les travaux."
Par
lettre du 22 août 2001, ledit service lui a répondu en ces termes :
"Nous vous confirmons que seul le
propriétaire de la forêt sur laquelle seront prises les mesures de protection
contre les dangers naturels peut être maître de l'ouvrage et requérir
l'obtention de subventions fédérales et cantonales.
Dans la pratique, il appartient au maître de
l'ouvrage et aux bénéficiaires des mesures prises de se répartir le solde des
frais. La Confédération et le Canton exigent de la part du maître de l'ouvrage
qu'il s'engage (déclaration d'engagement) à réaliser les mesures conformément
au projet déposé et que le financement en soit assuré.
Dans le cas présent, nous ne nous prononçons
pas sur l'opportunité ou non de réaliser un projet de protection ne sachant pas
dans quelle mesure les conditions d'octroi d'un permis de construire (distance
à la lisière forestière, zone constructible, etc...) et si le rapport
coût/bénéfice le justifient. L'Inspecteur des forêts du 3
ème
arrondissement,
M. Jean-Louis Gay, d'entente avec le maître de l'ouvrage jugera de
l'opportunité de nous faire parvenir un projet dans cette optique".
F.                     Le tribunal a tenu
séance à Villeneuve le 31 août 2001 en présence de la recourante, assistée de
l'avocat Daniel Dumusc; la municipalité était représentée par l'avocat Jean
Anex, accompagné de MM. André Glappey, conseiller municipal, et Daniel
Steinbach, chef du bureau technique communal. Le tribunal a procédé à une
visite des lieux. Il a constaté que les façades de la maison de la recourante,
restaurées une année auparavant, ne présentaient plus trace de fissures. Les
témoins mis en place en mars 1999 avaient été maintenus. La recourante habitait
de nouveau le premier étage de sa maison et avait loué l'appartement du
rez-de-chaussée. Le chemin forestier en aval de la propriété de la recourante
était barré et envahi d'une végétation le rendant impraticable aussi bien aux
véhicules qu'aux piétons.
Considérant en droit:
1.                     La lettre recommandée
de la Commune de Villeneuve du 20 mai 1999, objet du recours, comporte trois
éléments dont la nature et la portée juridiques doivent être distinguées: Elle
contient en premier lieu une prise de position de la commune sur sa
responsabilité pour les dommages qu'a subi la propriété de la recourante ou
dont elle est menacée; elle comporte ensuite une injonction à la recourante de
faire exécuter, à ses frais, et dans les plus brefs délais, les mesures de
consolidation préconisée par le rapport Karakas & Français du 31 mars 1999
"ou
toutes autres mesures qui s'avéreraient utiles ou adéquates"
; enfin,
elle menace d'ordonner l'évacuation du bâtiment et le retrait du permis
d'habiter si les mesures de consolidation ne sont pas prises.
a) Lors de la séance du
31 août 2001, aussi bien la municipalité que la recourante ont admis que la
déclaration selon laquelle la commune n'était pas responsable du dommage subi
par la recourante ou dont elle était menacée, n'avait pas valeur de décision
administrative. Il s'agit en effet d'une simple prise de position, qui exprime
l'avis de la municipalité sur la responsabilité de la commune, sans que cette
déclaration ait pour effet de constater, de manière juridiquement contraignante
pour les intéressés, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de leurs droits ou
obligations réciproques (cf. art. 29 LJPA). On observera au demeurant que la
municipalité n'a, à l'évidence, aucune compétence pour statuer de manière
unilatérale et contraignante sur la responsabilité de la commune. Que cette
responsabilité découle du droit public ou du droit privé, une éventuelle
contestation à son propos relèverait exclusivement du contentieux subjectif qui
ressortit, en droit vaudois, aux tribunaux ordinaires (v. art. 14 de la loi du
16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents;
art. 1er al. 3 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives [LJPA]; RDAF 1993 p. 474 ss, spéc. 476).
b) Ne constitue pas
non plus une décision sujette à recours l'indication que, si les mesures de
consolidation ne sont pas prises, la municipalité se verra dans l'obligation
d'ordonner l'évacuation du bâtiment et le retrait du permis d'habiter. Elle
apparaît en effet comme un simple rappel de la règle énoncée à l'art. 93 al. 2
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC) :
"Lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou
dangereux et que le propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le
délai qui lui est imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le
permis d'habiter."
Au contraire de l'ordre de procéder aux travaux de
consolidation, un simple rappel des conséquences possibles de son inexécution
n'a pas pour effet de modifier la situation juridique de la recourante en lui
imposant une obligation supplémentaire ou nouvelle. On se trouve donc en
présence d'un simple avertissement, dépourvu de conséquences juridiques et
n'ayant, par conséquent pas le caractère d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA
(v. RDAF 1999 p. 401; 184 p. 499 et les références).
c) Reste donc à
examiner si la municipalité était fondée à exiger de la recourante qu'elle
exécute à ses frais les travaux de consolidation nécessaires et si, ce faisant,
elle a respecté le droit d'être entendu.
2.                     a) Garanti par l'art.
29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu sert d'une part à l'établissement
correct des faits, d'autre part constitue pour l'administré un droit,
indissociable de la personnalité, de participer à la prise d'une décision qui
affecte sa situation juridique. Il comprend en particulier le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision
touchant sa situation juridique ne soit prise et le droit de participer à
l'administration des preuves ou, tout au moins, de se prononcer sur son
résultat lorsqu'il est de nature à influer sur la décision (ATF 127 I 56,
consid. 2b; 124 I 241 c. 2 et les références).
b) En l'occurrence la
recourante, qui avait elle-même alerté la municipalité, savait que cette
dernière avait demandé une expertise géologique à un bureau spécialisé; le
rapport consécutif, du 31 mars 1999, lui a été communiqué le 15 avril 1999. Ce
rapport fournit des indications détaillées sur les risques encourus et les
mesures à prendre; il ne contient en revanche aucune indication sur le point de
savoir à qui incombent ces dernières. La lettre du 15 avril 1999 accompagnant
ledit rapport est également muette sur ce point : la municipalité se borne à
conseiller à la recourante d'informer ses assurances des conclusions des
experts et lui signale qu'elle est intervenue en sa faveur auprès de l'ECA. A
aucun moment, avant la décision litigieuse du 20 mai 1999, l'attention de la
recourante n'a été attirée sur le fait que les travaux de consolidation, à
accomplir en grande partie sur la parcelle communale voisine, pourraient être
mis à sa charge. Les avis de droit sur lesquels la commune se fonde pour
exclure sa responsabilité n'ont pas non plus été communiqués préalablement à la
recourante. Dans ces conditions, le droit d'être entendu de cette dernière n'a
manifestement pas été respecté. Certes la situation, telle qu'elle pouvait être
appréciée à la lecture du rapport Karakas & Français du 31 mars 1999,
présentait-elle un certain caractère d'urgence; néanmoins, compte tenu du temps
qui s'est écoulé entre la remise de ce rapport à la municipalité et la décision
litigieuse (environ six semaines), on ne saurait prétendre que le caractère
pressant des mesures à prendre ne permettait pas de préserver le droit d'être
entendu. Au demeurant, l'urgence n'autorise en principe à prendre que les
mesures qu'elle
exige
, si possible à titre provisionnel, en s'efforçant
de ne statuer sur aucun rapport juridique définitif (v. Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, 2ème éd., ch. 2.2.7.5, p. 284).
c) Quoique la
jurisprudence réaffirme régulièrement le caractère formel du droit d'être
entendu, avec la conséquence que sa violation doit entraîner l'annulation de la
décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond
(ATF 126 V 132; 122 II 469 et les arrêts cités), elle admet toutefois que ce
vice de procédure peut être réparé, conformément à la théorie dite
"de
la guérison"
, lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer
devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant
librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité
inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (v. notamment ATF
126 I 72 c. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). Tel est le cas en
l'occurrence, même si le Tribunal administratif ne dispose pas d'un pouvoir
d'examen en opportunité (art. 36 let. c LJPA a contrario). En effet, comme
l'indique la municipalité, l'art. 92 LATC ne lui confère pas un pouvoir discrétionnaire,
mais lui fait obligation d'agir lorsque les conditions légales sont réalisées.
Elle ne dispose pas non plus d'une complète liberté d'appréciation dans la
désignation de la personne à qui incombe les mesures de prévention ou la
fixation du délai d'exécution : sa décision doit obéir aux principes généraux
de l'activité administrative, notamment en ce sens que les mesures doivent être
dirigées contre le perturbateur et respecter le principe de la
proportionnalité. Le contrôle de l'application de cette décision relève ainsi
de la légalité et peut être exercé sans réserve par le Tribunal administratif
(art. 53 LJPA).
3.                     Aux termes de l'art. 92
LATC, la municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition,
de tout ouvrage menaçant en ruine ou présentant un danger pour le public ou les
habitants (al. 1). Les mesures prescrites par la municipalité sont communiquées
par écrit au propriétaire et au locataire ou à l'occupant. La municipalité
désigne la personne à qui elles incombent et fixe le délai d'exécution (AL. 2).
Les conditions
d'application de cette disposition (ouvrage menaçant en ruine ou présentant un
danger pour le public ou les habitants) sont à l'évidence remplies en l'espèce.
Même s'ils divergent sur la gravité et l'imminence du risque auquel est exposé
le bâtiment de la recourante, les rapports successifs des bureaux d'ingénieurs
mandatés par chacune des parties aboutissent au même constat d'instabilité du
massif rocheux sur lequel est édifié la partie est de ce bâtiment et finissent
par s'accorder sur les mesures qu'il convient de prendre pour prévenir de
nouveaux dommages, voire un effondrement. Contrairement à ce que prétend la
recourante, les art. 92 et 93 LATC ne visent pas seulement des situations où un
bâtiment devient insalubre ou dangereux en raison de son entretien insuffisant
par le propriétaire. S'agissant de mesures de police visant à assurer la
sécurité des personnes et des biens, elles peuvent être prises quelle que soit
l'origine du danger, que celui réside dans l'état des structures du bâtiment,
dans un défaut du terrain où il est implanté ou encore dans des circonstances
extérieures comme l'avalanche, l'éboulement, l'inondation ou les glissements de
terrain. Peu importe également, quant à la nécessité de prendre des mesures,
que le danger soit imputable au propriétaire, à un tiers ou à un phénomène
naturel (ces éléments pouvant en revanche jouer un rôle dans la désignation de
la ou des personnes tenues de prendre les mesures nécessaires - v. art. 92 al.
2 LATC). La recourante ne conteste par ailleurs pas que les mesures préconisées
par les experts soient nécessaires et adéquates. Elle estime seulement qu'elles
ne doivent pas être mises à sa charge.
4.                     Les mesures tendant à
rétablir une situation conforme à l'ordre et la sécurité publique doivent être
dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est
celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le
comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par
comportement), mais aussi celui qui exerce un pouvoir de fait ou de droit sur
l'objet qui a provoqué une telle situation (perturbateur par situation). On
justifie généralement cette seconde hypothèse par le fait qu'il est logique que
la personne (notamment le propriétaire) qui tire avantage d'une chose en
supporte également les inconvénients (sur ces notions, v. ATF 122 II 70 consid.
6a; 119 Ib 502; 118 Ib 415; 114 Ib 51; 113 Ib 338; 117 Ia 19). L'autorité peut
adresser l'ordre de rétablir la situation conforme soit au perturbateur par
comportement, soit au perturbateur par situation, soit aux deux; elle dispose
d'une certaine marge d'appréciation dans ce choix. L'art. 92 al. 2 LATC dispose
que les mesures de consolidation (ou l'ordre de démolition) sont communiquées
"au
propriétaire et au locataire ou à l'occupant"
. Cette règle, facilement
compréhensible, ne limite pas pour autant le choix de la municipalité dans la
désignation de la personne à qui incombe les mesures (art. 92 al. 2 deuxième
phrase). Sans doute le propriétaire et le locataire ou l'occupant
apparaîtront-ils la plupart du temps comme des perturbateurs par situation ou
par comportement, voire l'un et l'autre. On ne saurait toutefois exclure que
les mesures incombent à un tiers, par exemple l'auteur de travaux sur un fond
voisin.
En l'occurrence la
source du danger qui menace le bâtiment de la recourante réside dans la nature
même du terrain sur lequel est implanté sa partie orientale, ainsi que dans le
phénomène d'érosion qui affecte le talus dominant le chemin forestier, sur la
parcelle communale voisine. Hormis deux brefs passages des rapports Marcuard
qui suggèrent que les talus créés lors de la construction du chemin forestier
ont favorisé le phénomène d'érosion (v. rapport du 30 septembre 1999, p. 3,
3ème paragraphe, et du 30 novembre 1999, p. 2, 1er paragraphe), rien n'indique
que les dégâts constatés ne soient pas dus à un phénomène naturel. A tout le
moins l'existence d'un lien de causalité entre l'aménagement du chemin
forestier, ou son manque d'entretien, et les déformations qui se sont
manifestées sur la parcelle de la recourante après les intempéries de 1999
n'apparaît-elle pas suffisamment établie en l'état pour attribuer à la Commune
de Villeneuve le rôle d'un perturbateur par comportement. Il en va a fortiori
de même pour la recourante, à laquelle on ne peut reprocher ni action ni
omission en relation avec la survenance du dommage. En revanche la recourante a
bel et bien qualité de perturbateur par situation, en tant que propriétaire du
terrain affecté par le phénomène d'instabilité (même si le terrain communal
voisin l'est également) et comme bénéficiaire exclusive des mesures de
consolidation envisagées (la commune n'ayant pour sa part aucun intérêt à
prévenir des dégâts naturels un chemin forestier fermé à toute circulation). Il
ne s'ensuit cependant pas encore que la recourante doive assumer la totalité
des frais de consolidation, ainsi que le prévoit la décision municipale.
5.                     Conformément à l'art.
19 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons
doivent assurer la sécurité des zones de glissement de terrain, d'érosion et de
chute de pierres là où la protection de la population ou des biens d'une valeur
notable l'exige. La sécurité de ces territoires dangereux comprend notamment
des travaux contre les glissements de terrain ou le ravinement, les drainages
nécessaires et la protection contre l'érosion (v. art. 17 al. 1 lit. d de
l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo)). Ces dispositions paraissent
a priori applicables en l'espèce, comme le montre l'étude préliminaire établie
par l'inspecteur des forêts du 3ème arrondissement. Un projet plus avancé n'a
cependant pas été transmis au Service des forêts, de la faune et de la nature,
en raison semble-t-il du fait que la commune n'entendait pas jouer le rôle de
maître de l'ouvrage, quand bien même l'essentiel des travaux de consolidation
devrait s'effectuer sur sa parcelle. Selon le chef du Service des forêts, de la
faune et de la nature,
"seul le propriétaire de la forêt sur laquelle
seront prises les mesures de protection contre les dangers naturels peut être
maître de l'ouvrage et requérir l'obtention de subventions fédérales et
cantonales."
(v. lettre du 22 août 2001). Cette exigence ne résulte
toutefois ni de la législation fédérale, ni de ses dispositions cantonales
d'exécution, lesquelles sont d'ailleurs singulièrement peu détaillées
s'agissant de la mise en oeuvre de l'art. 19 LFo (v. art. 24, 25, 56 let. a,
58, 59 et 67 de la loi forestière cantonale du 19 juin 1996 [RSV 8.12 A]). Quoi
qu'il en soit, les cantons ne sauraient se dérober à l'obligation qui leur est
faite par l'art. 19 LFo du simple fait que le propriétaire du terrain où
devraient être prises des mesures de protection se refuse à collaborer. Ils
doivent au contraire prendre au besoin les mesures de contraintes nécessaires.
Sur le plan vaudois,
c'est au Département de la sécurité et de l'environnement qu'il appartient de
mettre en oeuvre les mesures de protection (v. art. 24, 25 et 67 de la loi
forestière cantonale). C'est à lui de décider si les travaux de protection
envisagés dans l'étude préliminaire du 8 janvier 2001 relèvent de l'art. 19 LFo
et, dans l'affirmative, de déterminer par qui ils doivent être entrepris et
dans quelle mesure les propriétaires concernés doivent y contribuer. En
obligeant d'emblée la recourante à effectuer elle-même, à sa charge exclusive,
les travaux de consolidation nécessaires, la municipalité a ainsi préjugé d'une
question qu'elle n'avait pas la compétence de trancher. Sa décision doit en
conséquence être annulée et la cause renvoyée au Département de la sécurité et
de l'environnement pour qu'il statue préalablement sur une éventuelle
application de l'art. 19 LFo.
6.                     Conformément aux art.
38 et 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les
parties qui succombent. Quoique le recours s'avère en partie irrecevable, en
tant qu'il s'en prend à certains aspects de la lettre municipale du 29 mai 1999
qui n'ont pas le caractère d'une décision administrative, les frais et dépens
seront mis à la charge exclusive de la Commune de Villeneuve, qui succombe pour
l'essentiel et qui, en outre, a suscité le recours concernant une éventuelle
responsabilité de la commune en donnant une apparence de décision à sa prise de
position sur cette question.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis, dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision de
la Municipalité de Villeneuve du 29 mai 1999 ordonnant à Anne-Marie Capt de
procéder à des travaux de stabilisation de terrain sur les parcelles nos 554 et
2101, est annulée.
III.                     La cause est
renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des
forêts, de la faune et de la nature, pour qu'il statue sur les mesures à
prendre en application de l'art. 19 LFo.
IV.                    Un émolument de
2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Villeneuve.
V.                     La Commune de
Villeneuve versera à Anne-Marie Capt une indemnité de 2'000 (deux mille) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 7 août 2002/vz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint