vd_omni · FO.2024.0009 · 2025-02-13 · fr

A.________/Commission foncière rurale, Section I, Département des finances et de l'agriculture (DFA), B.________, C.________ | Recours déposé contre une décision de la CFR rejetant une requête visant à faire constater que les statuts des sociétés propriétaires d'une entreprise agricole dont l'affermage à la recourante a été résilié sont nuls (FO.2024.0009). Recours déposé contre une décision de la CFR admettant la requête des sociétés propriétaires d'une entreprise agricole dont l'affermage à la recourante a été résilié tendant à dénier la qualité de descendante de la recourante des sociétés au sens de la LDFR (FO.2024.0010). La recourante ne peut prétendre à un droit de préaffermage au titre de descendante (d'une actionnaire) des sociétés (consid. 2). Confirmation qu'en l'absence de transfert de l'entreprise agricole, la CFR n'était pas compétente pour se prononcer sur les statuts des sociétés (consid. 3). Recours rejetés dans la mesure de leur recevabilité. Recours au TF pendant (2C_163/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2025 FO.2024.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 février 2025
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Etienne Poltier, juge suppléant, et M. Bastien Verrey, assesseur; Mme
Fabia Jungo, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
représentée par Me Anne-Rebecca BULA, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale, Section
I,
Autorité concernée
Département des finances et de
l'agriculture (DFA),
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********,
toutes deux représentées par Me
Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne
.
Objet
Droit foncier rural
Recours A.________ c/ décisions de la Commission foncière
rurale, Section I, du 12 janvier 2024 (rejetant sa requête du 8 janvier 2024
visant à faire constater que les statuts des sociétés B.________ et C.________,
modifiés le 28 mai 2021, sont nuls et de nuls effets) et du 14 juin 2024
admettant la requête du 30 mai 2024 déposée par les Sociétés "B.________"
et "C.________" tendant à dénier la qualité de descendante de A.________
des Sociétés précitées au sens de la LDFR.
Vu les faits suivants:
A.
La société anonyme B.________, créée en 1950, a notamment pour but
l’exploitation en général et sous toutes ses formes de domaines agricoles et
viticoles ; elle est propriétaire d’un domaine viti-vinicole et agricole,
composé de 6 hectares de vignes et de 16,4 hectares de prés-champs. Cette
entreprise agricole était affermée à A.________, laquelle est restée au
bénéfice de ce bail jusqu’au 31 décembre 2022 (sur ce bail, voir au surplus
infra B).
a) Par le jeu d’une donation entre vifs, consentie
par leurs parents, les actions de la société B.________ étaient réparties, dès
1980, entre D.________ et E.________, F.________ et enfin G.________.
b) En 1989 a eu lieu simultanément une modification
des statuts de la société B.________ et la constitution de la société anonyme C.________.
Dans ce cadre et selon l’art. 9 des statuts modifiés de B.________, "(…B.________
a fait apport à la société de divers actifs et passifs (…)", l’actif net
apporté s’élevant à 500'000 francs. "En échange, C.________ a reçu 498
actions au porteur de 1'000 francs valeur nominale chacune", de sorte que C.________
s’est trouvée seule actionnaire de B.________. L’actionnariat de C.________ est
actuellement réparti en quatre parts égales de 75 actions entre les anciens
actionnaires (sous une réserve: les 75 actions de l’un des actionnaires, E.________,
ont été réparties entre ses deux héritiers) de B.________. Il ressort du
registre des actions de C.________, arrêté au 29 mai 2024, que cette
répartition est toujours d’actualité. Il apparaît au surplus que le but de C.________
est défini de manière très large et couvre l’acquisition, l’administration et
la gestion de participations à des sociétés commerciales, financières,
industrielles ou autres, en Suisse et à l’étranger.
B.
a) Aucun des actionnaires ne souhaitant reprendre l’exploitation du
domaine,
B.________
a confié celle-ci à H.________,
en tant qu’exploitant jusqu’en 2002. Ce dernier a aussi assumé des fonctions au
sein de la société (il a ainsi bénéficié d’une procuration individuelle entre
le 28 juin 1998 et le 10 décembre 2003). A.________ (la fille de F.________) a
épousé H.________ en 2003 et le couple a eu trois enfants; elle a été
administratrice de la société B.________ du 6 décembre 2000 au 20 décembre
2012, avec signature collective à deux, puis du 20 décembre 2012 au 17 juillet
2014, avec signature individuelle. Sa mère, F.________ (actionnaire de C.________),
est quant à elle devenue administratrice de la société B.________, avec
signature individuelle, à compter du 20 décembre 2012, et de la société C.________,
avec signature individuelle, dès le 17 juillet 2014.
b) En lien avec le régime des paiements directs, la
société précitée a souhaité modifier en 2002 sa relation avec les exploitants
du domaine. C’est ainsi qu’un bail à ferme agricole a été conclu le 10 mars
2003 entre la société B.________ et A.________, ce bail prenant effet
rétroactivement au 1
er
janvier 2002; le fermage a été approuvé par
la Commission d’affermage le 1
er
mai 2003.
aa) A tout le moins durant la première période
couverte par ce bail, les époux A.________-H.________ se trouvaient être
parents d’enfants en bas âge; il était dès lors difficile à A.________
d’exploiter elle-même le domaine qui lui avait été affermé. Il est établi que
celle-ci s’est adjoint son mari pour cela, lequel a donc continué à exploiter
le domaine.
bb) B.________ est propriétaire des parcelles n° 300
de ********, 71, 72, 73, 77, 88, 100, 268, 269, 281, 541, 543, 546, 551 et 600
de ********.
cc) Un congé, censé mette fin à ce bail à ferme, a
été notifié courant 2015 à A.________, cela pour justes motifs. Néanmoins, un
jugement du Tribunal civil, du 28 août 2017, a prononcé la nullité de ce congé;
la Cour d’appel civile a confirmé ce jugement, par arrêt du 21 août 2018.
Par la suite, un congé ordinaire a été adressé à A.________,
ce qui a donné lieu à un second litige devant le Président du Tribunal civil de
********; en substance, le jugement rendu par ce dernier le 26 mars 2021
retient que le bail à ferme précité est venu à échéance le 31 décembre 2016,
mais qu’il est prolongé jusqu’au 31 décembre 2022. Ce jugement a toutefois été
contesté par l'intéressée successivement auprès de la Cour d'appel civile du
Tribunal cantonal, puis devant le Tribunal fédéral, en vain (voir l’arrêt du TF
4A_444/2022 du 23 mars 2023).
C.
A fin 2009, la société B.________ a adressé aux autorités un projet de
morcellement de la parcelle 541 de ********, impliquant un partage partiel du
domaine exploité par la société; il s’agirait dans ce cadre de détacher du
domaine une surface de 9’713 m² supportant le bâtiment ******** notamment. La
décision rendue le 25 juin 2010 par la Commission foncière rurale, Section I
(ci-après: CFR I), après avoir constaté que cette parcelle est colloquée en
zone de bourg et hameaux et en zone de verdure - ce point est toutefois remis
en cause aujourd'hui par la Direction générale du territoire et du logement,
qui considère désormais que la parcelle 541 se situe hors zone à bâtir -, a
rendu le prononcé suivant :
"a) La soustraction du
domaine propriété du B.________ de la fraction 1 de 9'713 m² à détacher de la
parcelle 541 de ********, selon plan établi le 29 juillet 2009 par le bureau de
géomètres officiels I.________, soit le partage du domaine exploité par cette
société, est autorisée avec charge, soit sous condition de l’édification dans
un des bâtiments édifiés sur la parcelle 551 de ******** d’une cave de
réception et de vinification permettant d’accueillir la totalité de la vendange
du domaine, la construction de dite cave devant être réalisée pour que cette
soustraction soit autorisée.
b) Il est autorisé, conformément à
l’article 86 alinéa 1 litt. b LDFR, l’inscription d’une mention au Registre
foncier du district de district de ******** selon laquelle la fraction 1 de
9'713 m² à détacher de la parcelle 541 de ********, selon plan établi le 29
juin 2009 par le bureau de de géomètres officiels I.________ n’est pas soumise
à la LDFR, dès lors qu’elle aurait préalablement été soustraite à l’entreprise
conformément à ce qui est prévu ci-dessus sous lettre a)
.
"
Cette décision n’a pas été mise en œuvre; en
particulier, aucun bâtiment de remplacement des bâtiments ou locaux
d’exploitation évoqués dans cette décision n’a été construit.
Afin de faciliter la mise en œuvre de cette décision
du 25 juin 2010, les sociétés précitées ont saisi les autorités compétentes (la
Commission foncière rurale I notamment) en vue d’obtenir une modification de
dite décision. Les décisions rendues à cette occasion ont toutefois été
contestées également devant la CDAP, laquelle a admis les recours de A.________
et annulé ces décisions modificatrices (FO.2021.0018 et FO.2022.0002 du 10 mars
2023).
D.
Dans la période récente, B.________ a noué des relations avec la société
J.________, en lien avec l’usage de certains bâtiments de la parcelle 541 de ********
et notamment ********. Cette société serait intéressée à l’acquisition du ********.
Selon le registre du commerce, J.________, dont le
siège est à ********, a pour buts "toutes opérations immobilières et
prises de participations; la gestion de fortune et le conseil en matière de
placements; l’élaboration, la production, la représentation et le commerce de
vins."
E.
H.________ et A.________ se sont inquiétés de l’intérêt et de la
présence d’J.________ dans le ********, voire de l’acquisition de ce bien par
cette société. Ils ont donc entrepris diverses démarches pour protéger leurs
intérêts, notamment en invoquant divers droits fondés sur la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après: LDFR; RS 211.412.11),
notamment le droit de préemption du fermier.
En substance, A.________, notamment, souhaitait
faire constater l'assujettissement des sociétés B.________ et C.________ au
droit foncier rural et obtenir que le transfert des actions de ces sociétés
soit soumis à une autorisation de la Commission foncière rurale Section I
(ci-après: CFR I); la Commission précitée n'était toutefois pas entrée en
matière sur cette requête, faute d'intérêt digne de protection à ses yeux. Par
arrêt du 17 août 2021 (causes FO.2020.0007, 2020.0002 et FO.2020.0006), la CDAP
a toutefois admis son recours et renvoyé la cause à la CFR I afin que celle-ci
traite cette requête sur le fond.
La CFR I a statué sur cette requête par décision du
31 mai 2022; selon son dispositif, cette décision retient que les parcelles n
os
300
de ********, 71, 72, 73, 77, 88, 100, 268, 269, 281, 541, 543, 546, 551 et 600
de ********, propriété de la Société B.________, constituent une entreprise
agricole au sens de l’art. 7 LDFR. La même décision relève, dans ses
considérants, que cette société et C.________ doivent soumettre à la CFR I tout
transfert d’actions, afin que celle-ci détermine si une autorisation au sens
des art. 61 ss LDFR est nécessaire à cet effet (la décision d’ailleurs se
réfère à un courrier du 14 février 2020 à Me Salomé Daïna, conseil des
sociétés, qui allait déjà dans ce sens, et le confirme).
F.
A.________, poursuivant un objectif similaire, a déposé, le 10 novembre
2020, une réquisition d'inscription d'une mention d'un droit de préaffermage;
elle s'appuyait pour cela sur les art. 5 de la loi fédérale, du 4 octobre 1985,
sur le bail à ferme agricole (ci-après: LBFA; RS 221.213.2), ainsi que l'art. 4
de la loi vaudoise, du 10 septembre 1986, d'application de la LBFA (ci-après:
LVLBFA; BLV 221.313). L'art. 5 al. 1 LBFA prévoit en effet un droit de
préaffermage en faveur des descendants du bailleur; A.________ se prévaut ainsi
de la qualité de descendant de F.________, qui doit être considérée à ses yeux
comme le véritable bailleur en considérant que les sociétés B.________ et C.________
constituent des sociétés familiales. Le 11 novembre 2020, le conservateur du
registre foncier compétent a rejeté cette réquisition, considérant que le
bailleur était la société anonyme B.________, qui, en tant que telle, n'avait
pas de descendant. Cette décision a été contestée par A.________, dans un
recours formé le 14 décembre 2020 auprès du Département des finances et des
relations extérieures. Ce dernier a écarté le recours par décision datée du 16
février 2021, reçue le même jour par le conseil de la recourante.
Agissant par acte du 18 mars 2021, A.________ a
recouru contre cette décision auprès de la CDAP. Cette dernière a rejeté le
recours dans la mesure où il était recevable par arrêt du 8 avril 2022
(FO.2021.0004). Saisi à son tour, le Tribunal fédéral a confirmé ce prononcé le
14 avril 2023 (4A_201/2022).
G.
a) A.________ a souhaité poursuivre la procédure évoquée ci-dessus sous
lettre E, laquelle n'avait pas été entièrement traitée. Certes, la société B.________
a été considérée comme étant à la tête d'une entreprise agricole, par décision
de la CFR I du 31 mai 2022; par contre les conclusions prises par l'intéressée
à propos de la validité des statuts de cette société et de C.________ n’ont
jusqu'alors pas été abordées. Ainsi, agissant par la voie de l'avocate
Anne-Rebecca Bula, nouveau conseil de l'intéressée, elle a renouvelé sa requête
auprès de la CFR I en date du 8 janvier 2024; elle y conclut que dite autorité
prononce la nullité des statuts tant de C.________ que la société elle-même.
Par décision du 12 janvier 2024, notifiée le 4 mars
2024, la CFR I a rejeté cette requête, en laissant ouverte la question de la
qualité de partie de A.________ dans le cas d'espèce.
b) aa) Agissant par acte de son conseil du 19 avril
2024, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la CDAP; elle conclut
en substance, avec dépens, à la réforme de la décision du 12 janvier 2024, en
ce sens que les conclusions prises dans sa requête du 8 janvier 2024 sont
admises; elle conclut subsidiairement à l'annulation de cette décision et au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Cette cause a été enregistrée sous la référence FO.2024.0009.
bb) Dans sa réponse du 7 juin 2024, la CFR I conclut
à l’irrecevabilité
du recours et
subsidiairement à son rejet. Agissant également par leur conseil, B.________ et
C.________ ont également déposé des déterminations en date du 7 juin 2024; elles
concluent avec dépens au rejet du recours. Par lettre du 24 juin 2024, le
Département des finances et de l'agriculture a, lui aussi, pris position; il conclut
au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
La recourante a par ailleurs déposé une réplique en
date du 5 septembre 2024, dans laquelle elle confirme ses conclusions
initiales. Pour leur part, les sociétés ont également confirmé leurs
conclusions dans une écriture du 17 septembre 2024.
H.               a) Une procédure parallèle s'est ouverte
par des démarches des sociétés B.________ et C.________ auprès de la CFR I. En
substance, ces sociétés s'appuyaient sur les divers arrêts et jugements rendus
dans les différentes causes concernant la recourante pour lui dénier désormais
la qualité de partie; à leurs yeux, celle-ci n'était plus au bénéfice d'un bail
à ferme, depuis le 31 décembre 2022, de sorte qu'elle ne pouvait plus se
prévaloir, dès cette date, de cette qualité pour prétendre être au bénéfice
d'un intérêt digne de protection à prendre part aux procédures concernant
l'entreprise agricole de B.________. Par ailleurs, elle ne pouvait non plus
être considérée comme une descendante de cette société, ni d'un actionnaire
majoritaire de celle-ci. Les sociétés se sont adressées dans ce sens à
plusieurs reprises à la CFR I, au premier semestre 2023 - occasionnant
d'ailleurs diverses réactions de l'avocat Yann Oppliger, ancien conseil de A.________.
Les deux sociétés ont même formé un recours à la
CDAP, ce par acte du 15 mai 2023, contre une correspondance de la CFR I du 14
avril 2023, dans laquelle cette autorité indiquait ne pas être en mesure de
dénier la qualité de partie à A.________ dans les procédures administratives
relatives à l'entreprise agricole de la société B.________; ce recours a été enregistré
sous la référence FO.2023.0007, A.________ ayant été appelée à cette procédure
comme tiers intéressé; elle s’y est d’ailleurs exprimée par la voix de ses
conseils successifs. Ce pourvoi a finalement été retiré le 8 janvier 2024 et
l’affaire classée par décision du magistrat instructeur du 1
er
février suivant.
Cependant, la CFR I a repris l'examen de cette
question par courrier du 28 mai 2024; les sociétés ont alors réagi par le dépôt
d’une (nouvelle) requête circonstanciée en date du 30 mai 2024, allant une fois
encore dans le sens de l’irrecevabilité des démarches de A.________. La CFR I a
statué peu après, soit le 14 juin 2024, par une décision notifiée le 14 août
suivant. Dans cette décision, elle donne une suite favorable aux démarches des
sociétés; en substance, elle dénie donc la qualité de partie à A.________, au motif
que celle-ci n'est pas descendante des sociétés précitées au sens de la LDFR.
b) Agissant par acte du 17 septembre 2024 de son
conseil Anne-Rebecca Bula, A.________ a recouru contre cette dernière décision
auprès de la CDAP; elle conclut en substance principalement à l'annulation de
la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour
nouvelle décision au sens des considérants, et subsidiairement à sa réforme en
ce sens que la requête du 30 mai 2024 des sociétés précitées est rejetée dans
la mesure de sa recevabilité.
Dans sa réponse du 9 décembre 2024, la CFR I conclut
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, dans la mesure de
sa recevabilité. Les sociétés concernées ont également déposé des
déterminations le 18 novembre 2024; elles concluent à l'irrecevabilité du
recours, subsidiairement à son rejet. Le Département des finances et de
l'agriculture conclut pour sa part également au rejet du recours.
Enfin, la recourante a déposé
une réplique spontanée, accompagnée d’un lot de pièces en date du 8 janvier
2024 (
recte
2025), dans laquelle elle confirme sa position et ses
conclusions; elle y formule aussi diverses requêtes, faisant en outre un lien
entre les dossiers FO.2024.0009 et FO.2024.0010.
Considérant en droit:
1.
Dans un premier temps, il convient d'aborder la question de la
recevabilité du recours, qui suppose un acte attaquable devant la CDAP et la
légitimation à recourir de l'auteur du pourvoi, ainsi que diverses questions de
procédure.
a) aa) Les deux décisions querellées sont fondées
sur la LDFR. La loi vaudoise d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur le droit foncier rural (LVLDFR; BLV 211.42) contient diverses dispositions
réglant la procédure applicable devant la CFR I, en application de la LDFR.
L'art. 13 LVLDFR comporte notamment, sous la note marginale "
Notification
de la décision sur recours
", des prescriptions relatives aux
destinataires des décisions que l'autorité de recours prend, puis notifie aux
parties. L'alinéa 4 de cette disposition précise par ailleurs que la loi sur la
procédure administrative est applicable (cf. loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36); il en découle notamment que la
CDAP est compétente pour connaître des recours dirigés contre les décisions de
la CFR I (art. 92 al. 1 LPA-VD).
bb) Les deux décisions ici en cause écartent les
requêtes formées par la recourante; cela étant, il apparaît que cette dernière
peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à la modification de ces
décisions, de sorte qu'elle bénéficie
a priori
de la légitimation à
recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD; voir cependant
infra
cc).
Certes, s'agissant de l'un des deux recours, les
sociétés intimées ont conclu à l'irrecevabilité du pourvoi, en lien avec la
motivation du recours (en l'espèce la cause FO.2024.00010). Or la recourante
soulève à tout le moins un motif, à première vue pertinent, lié à la violation
de son droit d'être entendue (
infra
let. c). Dans cette mesure, le
recours ne saurait dès lors être déclaré irrecevable, en raison d'une absence
de motivation suffisante.
cc) La question de savoir si la recourante peut se
prévaloir de la qualité de partie dans les procédures administratives initiées
par elle ou par les sociétés intimées, tranchée par la négative dans les
décisions attaquées (ou dans la réponse au recours déposée par l'autorité
intimée), est une question qui relève ici, en première analyse, de l'examen du
bien-fondé du recours – et non de sa recevabilité.
Il est vrai cependant que l’art. 83 al. 3 LDFR
limite, mais de manière non-exhaustive, la qualité pour recourir à un cercle de
personnes énumérées, parmi lesquelles on trouve le fermier, ainsi que les
titulaires de droit d’emption, de préemption ou du droit à l’attribution (p.
ex. les descendants) ; l’art. 83 al. 2 LDFR doit être compris en ce sens
qu’il confère la qualité de partie aux mêmes personnes, ce qui est cohérent
avec l’art. 6 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021). En l’occurrence, le pourvoi concerne notamment
le point de savoir si la recourante doit être admise comme partie à la
procédure, parce qu’elle peut être considérée - sans doute pas comme fermière,
puisque le bail à ferme a aujourd’hui pris fin depuis le 31 décembre 2022 -
mais comme descendante. Cette question doit ainsi être résolue, que ce soit au
stade de la recevabilité du recours (art. 83 al. 3 LDFR) ou de l’examen de
celui-ci sur le fond; autrement dit, cela suppose de répondre à la question de
savoir si le refus d’admettre la qualité de partie dans la procédure en cours
devant la CFR I était ou non bien fondé. On se trouve ainsi en présence d’une
question doublement pertinente; dans une telle configuration, il convient
d’admettre
prima facie
assez largement la qualité pour recourir de la
partie concernée, tout en réservant un examen sur le fond plus approfondi (
infra
consid. 2).
dd) S'agissant du premier recours (FO.2024.0009), il
est dirigé contre une décision du 12 janvier 2024, notifiée le 4 mars suivant
et reçue le 6 mars 2024; cette notification a déclenché le délai de recours de trente
jours, suspendu durant les féries de Pâques, soit du dimanche 24 mars 2024 au
dimanche 7 avril 2024, pour échoir le samedi 20 avril 2024, le délai étant
ainsi reporté de plein droit au premier jour ouvrable qui suit (sur ces points,
art. 95, 96 et 19 al. 2 LPA-VD). Déposé le 19 avril 2024, le pourvoi a ainsi
été formé en temps utile.
Le second recours (FO.2024.0010) est dirigé contre
une décision rendue le 14 juin 2024, notifiée par courrier du 14 août 2024,
reçu au plus tôt le lendemain. Le délai de recours de trente jours venait ainsi
à échéance le dimanche 15 septembre 2024, de sorte qu'il a été reporté de plein
droit au premier jour ouvrable utile, soit le mardi 17 septembre 2024 (qui
faisait suite au lundi du Jeûne, jour férié dans le canton de Vaud). Ce second
pourvoi a ainsi lui aussi été formé en temps utile.
b) Dans les diverses procédures engagées par la
recourante (ainsi que son mari), la question de la qualité de partie de
celle-ci dans le cadre de procédures concernant les biens des sociétés intimées
soumis à la LDFR a fréquemment été débattue; cela à un double point de vue:
d'abord en tenant compte de la qualité de titulaire d'un bail à ferme de
l'intéressée, ensuite sous l’angle de la qualité de descendante - en
l'occurrence de l'une des actionnaires de la société propriétaire de
l'entreprise agricole en cause.
Or, cette question se pose à nouveau - à titre
principal - dans les deux recours évoqués plus haut; au vu de l’objet de ces
deux procédures, les considérants qui se rapportent à cette question appellent
a
priori
les mêmes réponses. En conséquence, il convient de joindre les
causes FO.2024.0009 et FO.2024.0010, qui seront donc tranchées toutes deux dans
le présent jugement.
c) Dans l’un et l’autre de ces deux pourvois, la
recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue.
aa) Dans le dossier FO.2024.0009, elle indique avoir
requis, durant l’instruction menée par l’autorité intimée, la production de
documents relatifs aux sociétés intimées, à savoir le registre des actions et
les certificats d’actions. Au demeurant, l’autorité intimée n’a effectivement
pas donné suite à ces réquisitions avant de rendre sa décision du 12 janvier
2024. Il faut par contre constater qu’elle a ordonné la production du registre
des actionnaires des sociétés B.________ et C.________ dans un courrier du 28
mai 2024 aux conseils de ces sociétés ; elles y ont donné suite dans une
correspondance du 30 mai 2024 à la Commission (ce courrier est ainsi accompagné
du registre des actionnaires des deux sociétés, ce à la date du 29 mai 2024),
laquelle comportait en outre la requête des sociétés (dont
la recourante avait reçu copie), objet de la décision
du 14 juin 2024. Or cette dernière décision a donné lieu au recours enregistré
sous la référence FO.2024.0010. En somme, pour apprécier ce grief, il convient
de prendre en compte l’ensemble des éléments des dossiers joints (ce qui va
d’ailleurs dans le sens de la réplique spontanée déposée par la recourante dans
le dossier FO.2024.0010, où elle requiert que les pièces du dossier
FO.2024.0009 soient versées à ce second dossier).
Ainsi, s’agissant du registre des actions à tout le
moins, il apparaît que la violation du droit d’être entendue invoquée - pour
autant qu’elle doive être retenue - a été guérie durant la procédure de
recours. Pour le surplus, s’agissant des certificats d’action, l’autorité de
céans ne saurait retenir une violation du droit d’être entendu de la recourante
que dans la mesure où la production de ces documents serait nécessaire pour le
jugement des prétentions de celle-ci, soit ses conclusions en constatation de
la nullité des statuts des sociétés intimées. On verra plus loin que tel n’est
pas le cas (consid. 3).
bb) Dans le dossier FO.2024.0010, la recourante met
en lumière le fait que les sociétés intimées ont déposé une requête, en date du
30 mai 2024, sur laquelle elle n’a pas été invitée à se déterminer avant le
prononcé du 14 juin 2024 de la Commission.
On peut en effet déplorer l’approche adoptée par
l’autorité intimée, qui paraît avoir agi à la hâte et sans entendre
préalablement les moyens que la recourante aurait pu soulever.
Il convient cependant de relativiser la portée de ce
manquement. En effet, la question de la qualité de partie de la recourante dans
les procédures administratives dont la CFR I est saisie a été soulevée dans un
courrier du conseil des sociétés du 3 avril 2023 déjà, lequel avait été
transmis en copie à l’ancien conseil de la recourante. La Commission avait eu
avec les sociétés divers échanges de correspondances depuis lors, réservant
d’abord un accueil négatif aux démarches des sociétés; la recourante en avait
eu connaissance et s’était d’ailleurs prononcée à ce sujet. Les sociétés ont
même déposé auprès de la CDAP un recours en date du 15 mai 2023 à l’encontre de
l’apparent refus de la Commission de donner suite à la requête des sociétés (cause
FO.2023.0007). Ce pourvoi, qui portait sur la question de la qualité de partie de
la recourante dans les procédures administratives pendantes devant la CFR I, a
d’ailleurs été transmis également à l’ancien conseil de la recourante; ce
dernier a d’ailleurs déposé une "réponse" à ce recours en date du 25
septembre 2023.
Enfin, la requête du 30 mai 2024, évoquée plus haut,
a été transmise au nouveau conseil de la recourante (soit Me Anne-Rebecca
Bula). Celle-ci n’a pas réagi avant le prononcé du 14 juin 2024, ni avant la
notification de cette décision le 14 août 2024. Elle n’avait certes pas été
invitée à se prononcer par la Commission.
En somme, il faut retenir que la question de la
qualité de partie de la recourante a été abondamment traitée par les parties,
en particulier par cette dernière, tant des procédés antérieurs à la décision
du 14 juin 2024, que, par la suite, dans leurs écritures à la cour de céans
dans les dossiers FO.2024.0009 et FO.2024.0010; cette question, on l’a vu,
coïncide d’ailleurs dans une large mesure avec celle de la qualité pour
recourir, régie par l’art. 83 al. 3 LDFR.
On relèvera en fin de compte que la cour de céans
dispose sur ces questions - qui sont de nature juridique - du même pouvoir de
cognition que l’autorité intimée.
cc) Il faut considérer en conclusion que la
violation du droit d’être entendu imputée à la CFR I dans les procédures qui
ont conduit aux recours FO.2024.0009 et FO.2024.0010 a été réparée durant les
procédures contentieuses conduites par la CDAP.
d) Dans le cadre du recours FO.2024.0009, la
recourante a par ailleurs formulé des requêtes portant sur diverses mesures
d'instruction. Dans le cadre du mémoire de recours, elle a requis la production
du registre des actions actuel des deux sociétés; sur ce premier point, il y a
lieu de constater que le registre actuel des deux sociétés a été versé au
dossier de la CFR I, produit dans le cadre de la procédure de recours
FO.2024.0010. On peut en déduire, ce qui paraît suffisant en l’espèce, qu’il
n'y a pas eu de transfert d’actions (sous réserve d’un transfert successoral)
depuis 1989; il n’y en a pas eu, en particulier, dans le contexte de la
modification statutaire intervenue en 2021. Néanmoins, la recourante insiste en
formulant de nouvelles réquisitions à ce propos, dans sa réplique, soupçonnant
que des transferts d’actions auraient eu lieu, malgré les documents produits,
au sein de l’actionnariat de la société, potentiellement en lien avec la
modification statutaire de 2021. Toutefois, il n’apparaît pas qu’il y ait
d’indice de transfert d’actions de C.________ ou de la société dans le contexte
de la modification statutaire de 2021. Au demeurant, s’il y avait eu de tels
transferts, les sociétés auraient pris le risque de voir ceux-ci être déclarés
nuls par l’autorité intimée, lorsqu’elle en prendrait connaissance, ce sur la
base de l’art. 70 LDFR.
Pour le surplus, le dossier ne comporte aucune
décision de la CFR I approuvant la modification statutaire intervenue en 2021.
2.
Dans le cadre du dossier FO.2024.0010, le litige porte sur les suites à
donner aux procédures traitées ci-dessus, dans l’état de fait sous lettres C et
E; la CDAP y avait donné raison à la recourante, retenant qu’elle avait qualité
de partie devant la CFR I, en raison de sa qualité de fermière. Elle a
toutefois perdu ce statut, ce qui a poussé les sociétés intimées à demander à
la CFR I, dans leur requête du 30 mai 2024, de lui dénier désormais la qualité
de partie dans la suite de cette procédure. La CFR I, dans la décision
attaquée, donne une suite favorable à cette requête. Les sociétés intimées font
valoir que cette solution doit être retenue également dans le dossier
FO.2024.0009, la question de la qualité de partie devant y être tranchée de la
même manière. Plus concrètement, en lien avec l’art. 83 LDFR, la qualité
de partie (et la qualité pour recourir) pourrait être reconnue à la recourante
soit en sa qualité de fermière, soit en sa qualité de descendante ; sur
l’un et l’autre de ces aspects, on citera en premier lieu les précédents
traités par la Cour de céans, avant d’aborder la solution à apporter au présent
recours.
a) aa) On citera d’abord l’arrêt FO.2021.0018 (qui
concerne des étapes précédentes, celles du dossier FO.2024.0010):
" 2. a) Il faut noter, à
titre liminaire, que la question de la qualité de partie en procédure non
contentieuse est étroitement liée à celle de la légitimation à recourir. Il en
va ainsi en droit fédéral (art. 6 et 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative [PA ; RS 172.021], ainsi que 89 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS 173.110]). Il
en va de même en droit cantonal : on se réfère ici aux articles 13 et 75
de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
(LPA-VD ; BLV 173.36).
Dans le cas d’espèce, les
autorités intimées ont dénié la qualité de partie à la recourante, malgré sa
qualité de titulaire d’un bail à ferme ; en tous les cas, c’est ce qui
paraît ressortir du dossier, puisque la décision n’a pas été notifiée à cette
dernière. Dans cette ligne, les autorités et les sociétés intimées en déduisent
que la recourante n’a pas non plus qualité pour recourir. A vrai dire, la
recourante devrait au moins se voir reconnaitre la légitimation à recourir,
dans la mesure où elle conteste le fait que la qualité de partie lui ait été
niée. Quoi qu’il en soit, on examinera ces deux questions (qualité de partie et
légitimation à recourir) […] dans le cadre de l’application de la loi fédérale
du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR ; RS
211.412.11) […].
b)            La LDFR comporte
diverses dispositions de procédure, qui portent notamment sur la légitimation à
recourir, d’autres portant sur la procédure non contentieuse.
aa) On note ici d’emblée que
l’art. 83 al. 3 LDFR confère la légitimation à recourir de manière expresse au
fermier, ainsi qu’aux titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou
du droit à l’attribution contre l’octroi de l’autorisation. Le champ
d’application de cette disposition est à vrai dire plus large que ce que laisse
entendre sa rédaction. Il concerne les diverses autorisations prévues aux
articles 60 ss LDFR, ainsi que les décisions en constatation (dans ce sens
Herrenschwand/Stalder, Kommentar BGBB, Brugg 2011, art. 83 n° 2 s.). Au
surplus, l’autorité cantonale compétente doit, à teneur de l’art. 83 al. 2 LDFR
notifier sa décision notamment au fermier et aux titulaires du droit d’emption,
du droit de préemption ou du droit à l’attribution. Cette norme vise à garantir
que les personnes mentionnées aient connaissance de la décision relative à
l’autorisation et soient en mesure dès lors de la contester. […]
En droit vaudois, la qualité de
partie, en procédure administrative, spécialement non contentieuse, est régie
par l’art. 13 LPA-VD. Ont en particulier qualité de parties :
"c) les personnes ou
autorités qui disposent d’un moyen de droit à l’encontre de la décision
attaquée."
Dès lors que le fermier a qualité
pour recourir au sens de l’art. 83 al. 3 LDFR, il doit ainsi également se voir
reconnaitre la qualité de partie dans le cadre de la procédure non
contentieuse, qui précède le prononcé de la décision.
Il découle de ce qui précède que
la recourante, titulaire d’un bail à ferme en 2019, aurait dû se voir
reconnaître la qualité de partie dans la procédure d’autorisation, puis se voir
notifier la décision du 28 juin 2019, à tout le moins en principe. […]
bb) L’art. 83 al. 3 LDFR définit
ainsi le cercle des personnes qui ont qualité pour recourir à l’encontre des
autorisations arrêtées sur la base des art. 60 ss LDFR. Le Tribunal fédéral
s’est exprimé comme suit sur cette disposition dans un arrêt (ATF 145 II 328,
consid. 2.3) :
"L’art. 83 al. 3 LDFR
constitue une lex specialis par rapport à la clause générale relative à la
qualité pour recourir que représente l’art. 89 LTF (qui définit elle-même des
conditions minimales quant à ladite qualité qui s’imposent aux cantons en vertu
de l’art. 111 LTF). En adoptant l’art. 83 al. 3 LDFR, le législateur
fédéral a délibérément cherché à limiter le cercle des personnes qui peuvent
recourir contre l’octroi d’une autorisation d’acquérir ; en particulier,
il a exclu de ce cercle les voisins, les organisations de protection de la
nature et de l’environnement, ainsi que les organisations professionnelles
comme les associations paysannes. La ratio legis de ce choix est que les
décisions prises en application de la loi sur le droit foncier produisant des
effets formateurs sur les rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir
être attaquées par un tiers quelconque ; l’intérêt public associé à
l’exigence de l’autorisation devrait être protégé par les autorités et non par
des tiers. Cette réglementation particulière vise uniquement à restreindre la
qualité pour recourir, mais pas à passer outre l’exigence générale selon
laquelle seuls ceux qui ont un intérêt pratique digne de protection peuvent
former un recours (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 p. et les arrêts cités). En
résumé, un droit de recours allant au-delà du texte de la loi, dont
l’énumération n’est pas exhaustive, n’est confirmé que dans le cas où un
intérêt digne de protection à l’octroi de la propriété du bien-fonds concerné
est admis eu égard aux buts de la loi sur le droit foncier rural et à condition
que celui-ci ne puisse être obtenu autrement (ATF 139 II 233 consid. 5.1 et 5.2
p. 237)."
Même si, malgré sa formulation
restrictive, l’art. 83 al. 3 LDFR n’est pas exhaustif dans l’énumération des
personnes habilitées à recourir contre l’octroi d’une autorisation d’acquérir
un bien-fonds agricole (ATF 126 III 274 consid. 1c p. 276), la jurisprudence du
Tribunal fédéral est particulièrement stricte en ce domaine.
En application
de l’art. 83 al. 3 LDFR, il demeure que le fermier doit ainsi se voir
reconnaître la qualité pour recourir, à moins qu’il n’ait aucun intérêt digne
de protection à le faire. Or, un tel intérêt doit au contraire être reconnu
largement au fermier, même si l’acte en cause ne menace pas l’exercice par le
fermier de son droit de préemption (par exemple, l’acquéreur peut souhaiter
reprendre l’exploitation du bien aliéné lui-même, ce qui est propre à mettre
fin au bail à ferme ; sur ce point Herrenschwand/Stalder, Kommentar BGBB,
art. 83 n° 16)."
Il convient d’évoquer encore la jurisprudence
conférant, dans certaines circonstances particulières, la qualité pour recourir
à l’exploitant à titre personnel (ainsi par exemple TF 2C_999/2015 du 29 mai
2017 consid. 1.1). Il faut noter à ce propos que ces précédents (tel est le cas
aussi de l’ATF 145 II 328 consid. 2.3) concernent l’hypothèse particulière
visée par l’art. 64 al. 1 let. f LDFR, soit le cas d’une exception au principe
de l’exploitation à titre personnel, à la suite d’une offre publique à un prix
non surfait, cela faute de demande par un exploitant à titre personnel; le
premier cas cité concernait d’ailleurs une procédure en constatation portant,
dans le contexte de l’art. 64 let. f, sur la fixation du prix licite.
bb) Dans le cas d’espèce, les conclusions à tirer de
cette jurisprudence sont claires: la recourante, qui a perdu la qualité de
fermière, ne peut plus se prévaloir de la qualité de partie en procédure non
contentieuse, ni de la qualité pour recourir, ce sur la base de l’art. 83 al. 3
LDFR. Une seule exception paraît devoir être admise: il s’agit de l’hypothèse dans
laquelle le propriétaire d’une entreprise agricole souhaite s’en défaire et ne
parvient pas à trouver pas un exploitant à titre personnel prêt à la reprendre.
Dans une telle configuration, il y aurait lieu d’appliquer l’art. 64 al. 1 let.
f LDFR; dans ce cadre, un exploitant à titre personnel devrait pouvoir se voir
reconnaître la qualité de partie s’il est intéressé à reprendre l’entreprise en
lieu et place d’un amateur qui n’aurait pas la qualité d’exploitant à titre
personnel. On note simplement, à cet égard, que la recourante a d’ores et déjà
déclaré être intéressée par une acquisition, au cas où les sociétés
souhaiteraient transférer leur entreprise; un tel projet de la recourante sort
toutefois du cadre de la présente procédure.
On ajoutera que cette conclusion vaut pour l’un et
l’autre dossier ici en cause; elle n’est d’ailleurs pas sérieusement contestée
par la recourante.
b) Elle se prévaut plutôt de sa qualité de
descendante de F.________, ce qui lui conférerait un droit de préemption sur
les actions propriété de cette dernière.
aa) Dans le cadre d’une espèce citée plus haut
(FO.2021.0004), la CDAP avait à traiter d’un droit de préaffermage, régi par
l'art. 5 LBFA qui, sous la note
marginale "
Droit
de préaffermage des descendants du bailleur
", dispose ce qui suit :
"
1
Les cantons
peuvent instituer un droit de préaffermage sur les entreprises agricoles pour
les descendants du baillleur qui entendent les exploiter eux-mêmes et en sont
capables.
2
Le descendant ne
pourra toutefois opposer le droit de préaffermage à un tiers que si ce droit
est mentionné au registre foncier.
3
Pour le surplus, les
cantons règlent les détails et la procédure."
Le droit vaudois a effectivement institué un tel
droit aux art. 4 ss LVLBFA. Ainsi, à teneur de l'art. 4 de ce texte, le
propriétaire qui entend donner à ferme une entreprise agricole est tenu, sous
peine de dommages et intérêts, d'en informer préalablement par écrit ses
descendants, en leur indiquant les conditions du contrat. L'art. 10 prévoit en
outre une mention de ce droit au registre foncier, afin que celui-ci soit
opposable aux tiers (al. 1). La décision attaquée rejetait la réquisition de la
recourante, en s'appuyant sur le sens littéral de l'art. 5 LBFA; autrement dit,
pour prétendre au droit de préaffermage, le requérant devrait être descendant
du bailleur-propriétaire, ce que la recourante n'est à l'évidence pas. La
recourante, au contraire, estime qu'il y a lieu d'aller au-delà de la lettre de
la loi, pour admettre qu'elle est la descendante, non pas certes de la société
propriétaire, mais de l'une des actionnaires de celle-ci, ce qui serait
suffisant pour justifier l'application de l'art. 5 LBFA.
Dans cette affaire (FO.2021.0004 du 8 avril 2022,
confirmé par l'arrêt du TF 4A_201/2022 du 14 avril 2023), la CDAP s’est
exprimée ainsi:
"2.[…]
b) La recourante n'allègue pas
être la descendante de la société anonyme propriétaire de l'entreprise; toute
son argumentation tend à "lever le voile" de la société ou à traiter
celle-ci en transparence, pour considérer que le droit de préaffermage peut
être retenu en l'espèce en considérant F.________ comme la propriétaire
(économique) de l'entreprise au travers des deux sociétés anonymes ici en
cause. Cela met en évidence les difficultés que la présence de personnes
morales entraîne pour l'application du droit foncier rural.
aa) A teneur de l’art. 1 al. 1
LDFR, cette législation a pour but d’encourager la propriété foncière rurale
(et en particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement
d’une population paysanne forte et d’une agriculture productive), ainsi que
d’améliorer les structures. Par ailleurs, elle vise à renforcer la position de
l’exploitant à titre personnel, en cas d’acquisition d’entreprises et
d’immeubles agricoles (il faut ainsi éviter, comme on l’a vu, de diviser les
entreprises et les immeubles agricoles et favoriser l’agrandissement des
entreprises en permettant à l’exploitant d’acquérir des immeubles agricoles;
voir à ce propos les art. 58 ss LDFR examinés plus haut). Autrement dit,
certains des objectifs de la LDFR relèvent d’une politique structurelle et de
propriété en matière agricole; la loi veut ainsi favoriser l’exploitation
d’entreprises agricoles en propriété de l’exploitant (Yves Donzallaz, Traité de
droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, n. 1792 ss). Par
ailleurs, la LDFR vise aussi à encourager et à faciliter l’accès à la propriété
du sol agricole aux exploitants à titre personnel et aux membres de la famille
du propriétaire; l’idée est d’ailleurs en l’occurrence de confier le patrimoine
agricole aux personnes qui, du point de vue de l’intérêt général, sont les
mieux à même de le mettre en valeur (Donzallaz, op. cit., n. 1803). On notera
encore, entre autres objectifs, que la loi vise aussi des buts de politique
familiale, puisqu’il d’agit d’encourager et de maintenir des entreprises
familiales comme fondement d’une agriculture productive (Donzallaz, op. cit, n.
1804). La LBFA poursuit quant à elle des objectifs similaires et
complémentaires.
bb) Le rappel qui précède met en
évidence une certaine tension entre ces objectifs et l’idée d’admettre que des
personnes morales puissent être autorisées à acquérir des entreprises ou des
immeubles agricoles, dès lors qu’elles n’apparaissent pas d’emblée, au
contraire de personnes physiques, aptes à exploiter à titre personnel des
immeubles agricoles (au sens de l’art. 9 LDFR). Cependant, à l’instar de la
jurisprudence, la doctrine est allée au-delà de cet obstacle pour admettre que
les personnes morales, à certaines conditions, puissent être considérées comme
exploitants à titre personnel. L’art. 4 al. 2 LDFR assimile d’ailleurs dans
certains cas les participations majoritaires à des personnes morales, dont les
actifs consistent principalement en une entreprise agricole, à des entreprises
agricoles; cette disposition montre que cette formule, dans son principe, n’est
pas exclue par le législateur. La doctrine a débattu de la question, surtout au
sujet de l’art. 63 al.1 let. a, lu en lien avec l’art. 9 LDFR. En l’occurrence,
le Tribunal fédéral, suivi en cela par la doctrine, n’a pas voulu retenir une
approche dogmatique de cette question, adoptant plutôt une position
pragmatique, appliquant de manière extensive le principe dit de transparence ou
Durchgriff; en somme, l’agriculteur, comme la société anonyme à la tête d’une
entreprise agricole, sont des agents économiques et c’est à ce titre que la
LDFR entend les protéger (sur ces questions, Donzallaz, op. cit., n. 3322 ss et
3332). Autrement dit, cela signifie que l’actionnaire majoritaire de la société
anonyme doit être exploitant à titre personnel (et donc apte à diriger le
domaine propriété de la société); la société anonyme doit en somme pouvoir être
considérée comme un outil agricole de l’actionnaire majoritaire pour qu’elle
puisse, elle-même, se voir reconnaitre la qualité d’exploitant à titre
personnel (Donzallaz, op. cit., n. 3332; dans le même sens Hofer, Kommentar BGBB,
art. 9 N 21 s.). La doctrine s’attache donc ici au point de savoir si
l’actionnaire majoritaire assure lui-même les travaux de culture et la
direction de l’entreprise (Donzallaz, op. cit., n. 3331; Hofer, op. cit., art.
9, n. 22). Par ailleurs, la société peut comporter plusieurs actionnaires,
exploitants à titre personnel ou non; cependant, les exploitants à titre
personnel doivent détenir la majorité du capital-actions (Donzallaz, op. cit.
n. 3335; Hofer, op. cit., art. 9 n. 21). A cet égard, la doctrine n’exige
pas que tous les actionnaires soient des personnes physiques ; cependant, elle
souligne qu’il s’agit d’éviter le parasitisme, en ce sens que des tiers non
actifs dans l’agriculture participeraient de façon prépondérante à de telles
entités, au point d’en assumer la direction, en reléguant les agriculteurs à de
simples tâches d’exécution, incompatibles avec la notion d’exploitant à titre
personnel (Donzallaz, op. cit., n. 3325).
cc) La jurisprudence récente du
Tribunal fédéral a eu l’occasion de compléter encore le dispositif visant à la
fois à permettre certaines opérations par des personnes morales et à les
encadrer de manière adéquate afin que les objectifs de la LDFR ne soient pas
contournés (ATF 140 II 233). Dans le cas d’espèce, le Tribunal fédéral avait à
juger un projet de transfert d’un domaine agricole par l’agriculteur qui
l’exploitait à une société anonyme dont il serait l’actionnaire. En
l’occurrence, ce projet intervenait peu après l’affectation d’une parcelle
importante à la zone à bâtir; il en découlait d’ailleurs que la valeur de cette
parcelle surpassait assez largement celle du reste du domaine. L’autorité
cantonale de première instance a rejeté cette requête, ce qui a été confirmé
par la juridiction cantonale de recours. Le Tribunal fédéral, néanmoins, a
estimé qu’une telle requête pouvait être admise, moyennant toutefois diverses
conditions. En substance, il a retenu que, dans la configuration que l’on vient
de décrire, la société ne pouvait se voir refuser l’autorisation d’acquérir en
raison d’une simple possibilité théorique d’un abus de droit futur;
l’autorisation doit au contraire être accordée, mais assortie de charges.
Ainsi, dans l’hypothèse d’un transfert des actions de la personne morale
acquéreuse à un tiers, cette opération doit être traitée comme un acte
juridique équivalant économiquement à un transfert de la propriété, de sorte
qu’il est (aussi) soumis à autorisation en application de l’art. 61 al. 3 LDFR.
De surcroît, afin de faciliter les contrôles de l’autorité, il convient
d’insérer des clauses dans les statuts de la personne morale en question; en
particulier, il y a lieu de prévoir que le capital n’est composé que d’actions
nominatives, détenues par des personnes physiques (les structures holding étant
exclues)."
bb) Au demeurant, la CFR I, pour mettre en œuvre les
exigences de la jurisprudence nouvelle du Tribunal fédéral rendue en matière de
LDFR (ATF 140 II 233; pour une analyse fouillée de cet arrêt, voir Franz A.
Wolf, Landwirtschaftliches Grundeigentum bei der Einbringung in juristische
Personen und beim Erwerb von Anteilsrechten an Kapitalgesellschaften, Kommentar
zu BGE 140 II 233, in Jusletter du 13 octobre 2014 ; Corrado Rampini, Die
Bewilligungspflicht nach bäuerlichem Bodenrecht bei Unternehmenskäufen, in
GesKR 2015 p. 286 ss), a adopté le 1
er
avril 2015 une directive dont
on extrait le passage suivant:
"Conformément aux buts de la
Loi fédérale sur le droit foncier rural visant notamment à garantir que des
entreprises agricoles et immeubles agricoles, au sens de dite loi demeurent en
main, majoritairement, d’exploitants agricoles, la Commission foncière émet
désormais les recommandations suivantes quant au contenu des clauses
statutaires des sociétés anonymes et sociétés à responsabilité limitée détenant
des entreprises et/ou immeubles agricoles.
Les clauses statutaires doivent, a
minima, comprendre les mentions suivantes :
1)
"Les
actions de la société xxx SA doivent être nominatives. Elles ne pourront pas
être converties en action au porteur."
2)
"Les
actions de la société xxx SA / les parts sociales de la société xxx Sàrl ne
peuvent être détenues majoritairement que par des exploitants agricoles ou
viticoles à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR."
3)
"Tout
transfert d’actions de la société xxx SA / de parts sociales de la société xxx
Sàrl, doit au surplus être soumis à la Commission foncière rurale, section I,
pour autorisation avant inscription au registre des actions/des parts sociales."
"Toute modification des
clauses statutaires ci-dessus ne pourra déployer ses effets qu’après due
approbation par la Commission foncière rurale, section I
.
"
cc) Des travaux de révision de la LDFR (et de la
LBFA) sont en cours. Ils prévoient un élargissement des possibilités laissées
aux personnes morales pour l'exploitation de domaines agricoles (voir à ce
propos le message du Conseil fédéral relatif à la politique agricole 2022, FF
2020 3851, 4005 ss). Toutefois, le Parlement, après avoir entamé l'examen de ce
projet, a suspendu ses travaux.
aaa) Dans la procédure FO.2021.0004, la recourante
invoquait ce projet, moyen que la CDAP a traité de la manière suivante:
"En substance, l'avant-projet
de modification de la LDFR (ci-après: AP-LDFR) comportait en effet la
disposition suivante:
"Art. 45a  Aliénation par des
personnes morales; droit de préemption des descendants
En cas d'aliénation d'une
entreprise agricole qui appartient à une personne morale en rapport avec
l'agriculture paysanne, le droit de préemtion sur l'entreprise agricole peut
être exercé par les descendants d'un détenteur d'une participation d'au moins 25
% du capital-actions ou du capital social."
Le rapport qui commente cette
disposition, dans la consultation relative à cet avant-projet, se lisait comme
suit:
"Art. 45a
Selon le droit actuel, lorsqu'une
personne morale du monde paysan aliène une entreprise agricole, les parents
d'un actionnaire majoritaire ne peuvent pas faire valoir un droit de
préemption, puisqu'il n'existe aucun lien de parenté avec la personne morale.
Il convient toutefois d'accorder un droit de préemption sur des entreprises
agricoles aux descendants qui exploitent à titre personnel, lorsque
l'entreprise constitue l'actif principal de la société et qu'il existe une
participation majoritaire.
Dans le cas où plusieurs
exploitants à titre personnel constituent une personne morale du monde paysan
et qu'aucun ne détient une participation majoritaire, une participation
minoritaire qualifiée d'au moins un tiers suffit. En présence de plusieurs bénéficiaires
du droit de préemption de même rang, c'est l'art. 46 LDFR qui s'applique."
A ce stade, il faut toutefois
observer que cette disposition, contestée en consultation, n'a pas été reprise
dans le projet soumis aux chambres (FF 2020 3902 et 4129) ; par ailleurs,
le Parlement a suspendu l'examen du projet de modification de la LDFR, compris
dans le projet plus global relatif à la politique agricole 2022. Dans cette
mesure, l'argumentation de la recourante ne peut pas être retenue.
Plus encore, il faut souligner que
l'introduction d'un droit de préemption dans le droit positif constitue une
restriction au droit de propriété, prenant la forme d'une restriction du droit
de disposer (voir à cet égard Reinhod Hotz, in Christoph Bandli, in: Das
bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche
Bodenrecht vom 4.
Oktober 1991, 2
e
éd., Brugg 2011
[ci-après: Kommentar BGBB], Vorbemekungen ad Art. 42-46, N 6 ss).
L'auteur parle
d'ailleurs à cet égard de restrictions de la propriété qui, même s'il s'agit de
restrictions de droit privé, doivent reposer sur une base légale (l'auteur
parle d'ailleurs de restrictions légales de la propriété; pour le cas du droit
de préemption des parents, il s'agit d'une restriction de droit privé édictée
dans l'intérêt public ; l’art. 42 P-LDFR prévoit d’ailleurs l’introduction
d’un droit de préemption du conjoint, nouvau par rapport au droit actuel).
Quoiqu'il
en soit, l'avant-projet cité plus haut s'inscrit dans cette ligne : il
considère en effet que, selon le droit actuel, le droit de préemption ne peut
pas être exercé à l'encontre d'une personne morale, puisqu'il n'existe aucun
lien de parenté avec celle-ci. À vrai dire, cette affirmation n’est pas
totalement convaincante, dans la mesure où l’art. 4 al. 2 LDFR suggère
d’assimiler
dans certains cas les participations majoritaires à des
personnes morales, dont les actifs consistent principalement en une entreprise
agricole, à des entreprises agricoles ; il convient
ainsi d’admettre, dans le droit actuel, l’exercice d’un droit de
préemption à l'égard d'une société anonyme bailleur et propriétaire, pour
autant que le requérant soit le descendant d’un actionnaire majoritaire de la
société
; dans ce cas, le droit porte sur le paquet d’actions dont
le transfert est envisagé (Hotz, Kommentar BGBB, Art. 42 N 10).
En revanche, en l'état du droit positif (il ne devrait donc
pas être modifié sur cet aspect, vu l'abandon de l'art 45a dans le projet de
modification de la LDFR, lui-même suspendu) et faute dès lors de base légale,
le droit de préemption ne peut pas être exercé à l'encontre d'une personne
morale, par le descendant d’un actionnaire minoritaire, même en présence d’une
participation qualifiée de 25% ou d’un tiers."
Cet arrêt a ainsi refusé de reconnaître à la
recourante, en raisonnant par analogie avec le régime du droit de préemption de
la LDFR, un droit de préaffermage au titre de descendante en application des
dispositions précitées ou projetées. Quoi qu’il en soit, les considérations
développées ci-dessus sont applicables au cas du droit de préemption prévu
par la LDFR (art. 42 al. LDFR, formulé de manière analogue à l’art. 5 LBFA précité):
en conséquence, la recourante ne saurait prétendre bénéficier dans le cas d’espèce
d’un droit de préemption, au motif qu’elle est la descendante de F.________,
actionnaire minoritaire de C.________ à hauteur de 25% (on signale encore à ce
propos l’ordonnance rendue le 12 juillet 2023 par la Iere Cour de droit public
du TF dans la cause 1C_191/2023, consid. 2 - cette ordonnance concernait le
recours formé contre l’arrêt de la CDAP AC.2022.0022 du 10 mars 2023 -, qui
parvient à la même conclusion; on réserve ici expressément l’hypothèse, non
réalisée en l’espèce, d’une participation majoritaire dans une personne morale
détenant une entreprise agricole: art. 4 al. 2 LDFR).
bbb) Comme le relève la recourante, qui produit à ce
propos les avant-projets en question, les travaux de révision précités ont
repris avec une mise en consultation d’un nouvel avant-projet de révision de la
LDFR. Certes, ces textes visent à renforcer la position de l’exploitant à titre
personnel; ils rendent ainsi plus difficile la possibilité pour les personnes
morales d’acquérir des entreprises agricoles. Il n’en demeure pas moins que la
disposition de l’avant-projet, dans sa version précédente, visant à considérer
comme descendante (de la personne morale) et à lui conférer ainsi, au sens de
l’art. 42 LDFR, la personne héritière d’un actionnaire détenant une
participation de 25 % au moins dans cette personne morale, n’a pas été reprise.
Dès lors, l’on ne voit guère comment cet avant-projet - dans une
formulation qui évolue et qui est encore loin d’être en vigueur - pourrait être
invoqué pour conférer à la recourante un droit de préemption au titre de
l’article 42 LDFR ni, par voie de conséquence, pour lui reconnaître la qualité
de partie et/ou la qualité pour recourir.
c) Les constats ci-dessus (let.
a et b) conduisent au rejet de l’un et de l’autre recours (FO.2024.0009 et
FO.2024.0010), les requêtes de la recourante auprès de la CFR I devant être
considérées comme irrecevables.
3.
Il demeure que la décision rendue le 12 janvier 2024 par la CFR I (objet
du recours FO.2024.0009) écartait la requête de la recourante, tendant à la
constatation de la nullité des statuts des sociétés intimées, pour un autre
motif que l’absence de qualité de partie de l’intéressée (page 7 de dite
décision). En substance, la Commission a en effet considéré que la question
soulevée relevait de la compétence du juge civil et non de sa compétence
d’autorité administrative, chargée de traiter des questions de droit public de
la LDFR. Pour la recourante, au contraire, les statuts des sociétés intimées ne
sont pas conformes aux recommandations de la CFR I (reproduites plus haut au
considérant 2b/bb); en particulier, ceux-ci ne prévoient pas que les actions de
la société anonyme propriétaire de l’entreprise agricole doivent être détenues
par un actionnaire exploitant à titre personnel au sens de la LDFR.
Il apparaît ici approprié d’examiner par
surabondance le bien-fondé de l’argumentation de la CFR I, telle qu’on vient de
la résumer à grands traits. Pour cela, il est nécessaire, dans un premier
temps, de rappeler quelques éléments du cadre légal, à la frontière entre droit
public et droit privé.
a)
La société anonyme est régie par les dispositions du Code des
obligations (art. 620 ss CO).
aa) L’adoption et la modification des statuts de la
société relèvent de la compétence de l’assemblée générale; à teneur de l’art.
698 al. 2 ch. 1 CO, il s’agit même d’un "
droit intransmissible
"
de celle-ci. Certes, les statuts, à teneur de l’art. 626 CO, doivent
impérativement contenir des dispositions portant sur un certain nombre de
points, ayant trait notamment au but et à l’organisation de la société. Par
ailleurs, les statuts ne sauraient être contraires à des dispositions légales
impératives, à défaut de quoi ils pourraient être frappés de nullité;
cependant, en cas de conflit, cette question relève de la compétence du juge
(voire dans certains cas de celle du préposé au registre du commerce; sur ces
différents points, voir Carlo Lombardini/Guillaume Braidi in Tercier/Trigo
Trindade/Canapa, Commentaire romand du Code des obligations II, 3
ème
édition, Bâle 2024, art. 626 al. 1, N 5 ss, spécialement 8, 9 et 11; cet
ouvrage est cité ci-après CR CO II - Auteur, art. XX, N YY). On ajoute à ce
propos que les tiers en rapports d’affaire avec la société ne peuvent exiger
que celle-ci adopte un comportement qui soit conforme à ses statuts (CR CO II -
Lombardini/Braidi, art. 626 al. 1, N 12).
bb) Le pouvoir de l’assemblée générale d’adopter et
surtout de modifier les statuts est donc intransmissible; il faut comprendre par
là que cette attribution ne peut être déléguée, ni à un autre organe, par
exemple le conseil d’administration, ni à un tiers (CR CO II - Henry
Peter/Francesca Birchler, art. 698, N 10; pour un exemple, ATF 117 II 290
consid. 4e/cc, page 302 ss).
cc) La question s’est posée de savoir dans quelle
mesure le droit public pouvait déroger à cette réglementation impérative du
droit de la société anonyme. A cet égard, il va de soi que le législateur
fédéral, par le biais d’une loi formelle, peut écarter la réglementation
précitée figurant dans le Code des obligations (dans ce sens Peter Hänni /
Andreas Stöckli,
Wirtschaftsverwaltungsrecht
,
Berne 2013, N 1825 ss); en droit privé, l’art. 762 CO ne permet pas d’écarter
le régime de l’art. 698 évoqué ici. On considère généralement que la règle de
l’art. 762 CO, qui prévoit la possibilité d’accorder à la collectivité
publique, par le biais d’une clause statutaire, le droit de désigner un membre
du conseil d’administration de la société anonyme, constitue la seule
dérogation possible au régime de l’art. 698 CO pour des motifs d’intérêt public
(dans ce sens, CR CO II - Poltier, art. 762, N 3 ss; voir aussi
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht. 8
ème
éd.,
Zürich/St Gall 2020, N 1702 et 1711). La question s’est posée également de
savoir si le droit public cantonal pouvait constituer une base suffisante pour
déroger au régime arrêté par le Code des obligations (pour une réponse
positive, CR CO II - Poltier, art. 762, N 6; pour une analyse approfondie,
Andreas Stöckli Behördenmitglieder in den obersten Führungs- und Aufsichtsgremien
von öffentlichen Unternehmen, Bern, 2012, page 282 ss et 288 ss).
Cette dernière question peut demeurer indécise dans
la mesure où l’ATF 140 II 233 déduit une possibilité de déroger au régime de
l’art. 698 CO de la LDFR, soit d’une loi fédérale, ce qui ne soulève pas de
difficulté.
dd) Il n’en demeure pas moins que l’exigence d’une
approbation des statuts par l’autorité administrative constitue une restriction
de l’autonomie privée de la société anonyme; elle ne saurait donc être admise, à
défaut de mention expresse dans la LDFR, de manière extensive. Or l’ATF 140 II
233 rattache cette faculté d’approbation des statuts par l’autorité
administrative à l’exercice des compétences de cette dernière appliquant les
règles de droit public de la LDFR, soit en l’occurrence au régime de l’autorisation
d’acquérir régi par les art. 61 ss LDFR. La doctrine qui a commenté cet arrêt
le confirme d’ailleurs (voir les études de Wolf et Rampini, citées plus haut,
qui l’indiquent expressément); plus précisément, les exigences posées par cette
jurisprudence concernent au premier chef la personne morale qui acquiert
l’entreprise ou l’immeuble agricole (d’abord lors de cette acquisition; ensuite
à l’occasion de modifications ultérieures des statuts; voir au surplus les
analyses critiques de ces arrêts par ces deux auteurs) - et non la personne
morale propriétaire et aliénatrice. Par ailleurs, la vente d’actions d’une
société propriétaire d’une entreprise agricole serait soumise à autorisation,
au sens des art. 61 ss LDFR, à teneur de cette jurisprudence. La question de la
validité des statuts d’une telle société n’apparaît à cet égard pas pertinente.
b) Dans le cas d’espèce, force est de relever
qu’aucun transfert de l’entreprise agricole ici en cause n’est envisagé par les
sociétés intimées, du moins dans l’immédiat, ni une acquisition par l’une des
sociétés d’une entreprise ou d’un immeuble agricole soumise à autorisation.
Autrement dit, la recourante a demandé la constatation de nullité des statuts
des sociétés intimées en l’absence d’un cas d’application des dispositions de
droit public de la LDFR (et notamment en l’absence d’un projet d’acquisition de
celle-ci, soumis aux art. 61 ss LDFR). De toute façon, la jurisprudence
précitée concerne la société acquéreuse et non, comme demandé en l’espèce par
la recourante, les statuts de la société propriétaire et potentielle
aliénatrice. Dans une telle configuration, l’autorité intimée a considéré à
juste titre que, faute de compétence de décision (voir à ce propos ATF 129 III
186), elle n’avait pas à se prononcer sur la validité des statuts de ces
sociétés. S’agissant des recommandations qu’elle a adressées aux notaires
vaudois, pour mettre en œuvre l’ATF 140 II 233, il faut en outre relever que
celles-ci, au même titre que l’arrêt précité, n’ont à s’appliquer que dans
l’hypothèse d’un transfert, spécialement d’un transfert d’une entreprise
agricole à une personne morale; dans un tel contexte, la CFR I est ainsi
habilitée, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, à soumettre son
autorisation à des conditions portant sur les statuts de la personne morale qui
acquiert l’entreprise et, par voie de conséquence, à soumettre à son
approbation des modifications ultérieures de ses statuts. En définitive, il
convient de souligner que les directives précitées de la CFR I ne sont donc pas
applicables en dehors de situations dans lesquelles cette autorité doit prendre
des décisions fondées sur les dispositions de droit public de la LDFR; elle n’a
en particulier pas de compétence pour se prononcer sur la validité des statuts
de (toutes les) sociétés existantes, propriétaires d’entreprises agricoles.
c) Il découle de ces considérations que la décision
de la CFR I du 12 janvier 2024, en tant que cette autorité constate son
incompétence pour se prononcer sur les statuts des sociétés intimées, doit être
confirmée; la requête de la recourante relative à la nullité des statuts des
sociétés intimées est donc irrecevable pour ce second motif également. En
d’autres termes, et par surabondance, cela conduit au rejet du recours formé
contre cette décision.
4.
Il découle des considérations qui précèdent que les recours
(FO.2024.0009 et FO.2024.0010), en tant qu’ils sont recevables, doivent être
rejetés et les décisions attaquées confirmées. En conséquence, la recourante -
dans l’une et l’autre de ces causes - doit supporter l'émolument de justice et
n'a pas droit à des dépens. Elle doit en revanche une indemnité à titre de
dépens aux sociétés intimées qui sont intervenues dans l’une et l’autre
procédures avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La jonction des causes FO.2024.0009 et FO.2024.0010 est prononcée.
II.
Les recours sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
III.
Les deux décisions de la Commission foncière rurale, Section I,
respectivement du 12 janvier 2024 (relative aux statuts des sociétés B.________
et C.________) et du 14 juin 2024 (refus de reconnaître la qualité de partie de
A.________) sont maintenues.
IV.
L’émolument de justice global, fixé à 5'000 (cinq mille) francs, est mis
à la charge de A.________.
V.
A.________ versera aux sociétés B.________ et C.________, solidairement
entre elles,  une indemnité de 4’000 (quatre mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 février 2025
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et l’Office
fédéral de la justice (OFJ).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.