vd_omni · GE.1991.0046 · 1992-10-27 · fr

c/Mun. Vevey | Il n'est pas disproportionné d'exclure du corps des sapeurs-pompiers, sans avertissement préalable, un membre qui ne donne pas suite aux alarmes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.10.1992 GE.1991.0046

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 27 octobre 1992
__________
sur le recours interjeté par
A.________
,
à Z.________,
contre
la décision de la Municipalité de Z.________
du 6 décembre 1991
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-C. de Haller, président
R. Lavanchy, assesseur
C. Pernollet, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le recourant
A.________ est caporal au sein du corps des sapeurs-pompiers de la ville de
Z.________, auquel il appartient depuis 1984. Dès 1988, il a été rattaché au
poste de premiers secours (PPS) qui est une unité spécialisée composée
principalement d'agents du corps de la police municipale et de quelques
pompiers faisant partie du bataillon.
B.                            Le 13
septembre 1991, le Commandant du corps des sapeurs-pompiers de la ville de
Z.________, M. B.________, s'est présenté au domicile du recourant pour lui
demander de restituer son appareil de télécommunications "Bip", ainsi
que la clé du bâtiment du feu. Cette démarche était fondée, d'après les
explications du commandant, sur le fait que le recourant ne s'était pas
présenté lors de différentes interventions d'urgence en août et septembre 1991
(le PPS avait été alarmé à une quarantaine de reprises durant cette période,
dont une dizaine de fois au complet à la suite d'incendies criminels) et que le
matériel repris devait être distribué à d'autres personnes. Le commandant a
également précisé qu'une décision serait prise prochainement quant à la
poursuite de la collaboration du recourant au PPS.
A la suite
de cette intervention, le recourant a écrit le 16 septembre 1991 à Mme
C.________, Conseillère municipale, pour protester et demander un entretien.
C.                            Le 30
septembre 1991, invoquant le manque de coopération et l'attitude non
constructive de l'intéressé, le bataillon des sapeurs-pompiers a communiqué à
A.________ la décision prise par l'état-major élargi le 17 septembre 1991 de le
retirer du PPS avec effet immédiat, ses autres fonctions au sein du bataillon
n'étant pas modifiées. Le 17 octobre 1991, le recourant a écrit à l'Etat-major
qu'il contestait cette décision et qu'il demandait à être entendu. Dans une
correspondance ultérieure, du 31 octobre 1991, il a invoqué expressément un
vice de forme, soit la violation des art. 23 al. 9, 40 et 62 du règlement
organique pour le service de défense contre l'incendie. Entre-temps, le
recourant avait organisé, le 23 octobre 1991, une réunion dans un établissement
public de la place pour exposer à différents membres du corps de
sapeurs-pompiers sa position et les raisons du litige l'opposant au commandant.
D.                            Le mercredi 30
octobre 1991, l'Etat-major du bataillon de sapeurs-pompiers a décidé
l'exclusion du recourant de ce bataillon, en application des art. 61 et 62 du
Règlement organique. A réception de cette décision, notifiée le 31 octobre
1991, le recourant a d'une part contesté les motifs invoqués par lettre du 5
novembre 1991, et d'autre part confirmé à l'intention de la Municpalité de
Z.________ son recours; Celui-ci a été rejeté par la municipalité lors de la
séance de cette dernière du 29 novembre 1991, décision qui a été communiquée à
l'intéressé par lettre du 6 décembre suivant. C'est contre cette décision
qu'est dirigé le présent recours, interjeté par une déclaration du 19 décembre
1991, confirmée par mémoire du 30 décembre 1991.
La
municipalité s'est déterminée par un mémoire du 16 avril 1992, concluant au
rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
E.                            Le recourant
ayant demandé à être entendu personnellement par le tribunal, celui-ci a siégé
le 21 octobre 1992, en présence des parties.
et considère en droit :
________________
1.                             Interjeté
dans les formes prévues par l'art. 31 LJPA dans les délais fixés par cette
disposition dès réception de la décision entreprise (en l'espèce le 11 décembre
1991), le recours est recevable à la forme.
2.                             Conformément
à la loi du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie (RS6.5
ci-après la loi), le service de sapeurs-pompiers peut être imposé à tout homme
valide âgé de 20 à 50 ans et résidant dans la commune depuis 3 mois au moins
(art. 4). Il appartient à la municipalité de procéder au recrutement jusqu'à
concurrence du contingent nécessaire, les hommes en âge de servir et non
incorporés pouvant être soumis à une taxe d'exemption annuelle de Fr. 200,-- au
maximum (art. 5 et 6).
En
application de cette loi, le Conseil communal de Z.________ a adopté un
règlement organique pour le service de défense contre l'incendie, du 16 juin
1944, Règlement organique approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud en
date du 11 septembre 1944 (ci-après RO). Conformément à l'art. 40 RO,
l'état-major du bataillon des sapeurs-pompiers peut prononcer la révocation
d'un sous-officier dont la conduite aurait donné lieu à des plaintes fondées ou
dont les aptitudes seraient reconnues insuffisantes. Est en outre prévu
l'exclusion du bataillon à titre de peine disciplinaire dans un certain nombre
de cas (art. 60 et 61 RO). Un recours à la municipalité est prévu pour les
peines prononcées par le commandant et par l'état-major (art. 63 lit. b RO).
3.                             En l'espèce,
la décision entreprise est une révocation disciplinaire prononcée par
l'état-major du bataillon des sapeurs-pompiers, et confirmée sur recours par la
Municipalité de Z.________. Le motif invoqué est l'insubordination (art. 60
lit. c RO). En substance, il est reproché au recourant de n'avoir pas participé
à toute une série d'interventions durant les mois d'août et septembre 1991,
alors que le PPS a été alarmé à de nombreuses reprises. Est en outre invoquée
l'attitude de A.________ à la suite de la première mesure prise à son égard
(convocation d'une réunion pour tenter de faire intervenir différents membres
du corps dans le litige l'opposant au commandant). De son côté, le recourant
admet les absences qui lui sont reprochées, mais les explique par le fait qu'il
n'était pas à Z.________ - et donc pas atteignable - lors des alarmes des mois
d'août et septembre 1991. Il conteste que son attitude soit constitutive
d'insubordination, et explique qu'il s'agit avant tout d'un problème de
relation personnelle entre le commandant et lui-même. Le recourant invoque
également qu'il n'a pas pu se défendre face aux griefs formulés à son égard,
griefs dont il conteste encore une fois la réalité.
4.                             Le recourant
se plaint tout d'abord d'une violation de son droit d'être entendu.
Conformément
à la jurisprudence, le droit d'être entendu est à la fois une institution
servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport
avec sa personnalité, de participer à la formation de décisions qui lèsent sa
situation juridique (sur tous ces points, v. ATF 114 Ia 99, et les références
citées). De nature formelle, ce droit doit être respecté sous peine
d'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens
avancés sur le fond par les parties (ATF 116 Ia 54). Sa violation peut
toutefois être réparée lorsque l'administré a la possibilité de s'adresser à
une autorité de recours qui a le pouvoir d'examiner librement toutes les
questions qui pouvaient être soumises à l'autorité inférieure (ATF 110 Ia 81 =
JT 1986 I 377).
En l'espèce,
le recourant a appris en tout cas le 13 septembre 1991, directement de la
bouche du Commandant du corps des sapeurs-pompiers, ce qui lui était reproché
(à supposer, hypothèse guère vraisemblable, qu'il n'ait pas été conscient à
cette époque déjà des réactions que ses absences répétées provoquaient au sein
du corps). Il a pu se déterminer à ce sujet le 16 septembre (lettre à Mme
C.________, Conseillère municipale) et le 17 octobre (lettre à l'Etat-major du
corps, portée à la connaissance de celui-ci avant la décision du 30 octobre).
Il a renouvelé ses contestations le 31 octobre 1991 (lettre à Mme C.________)
et le 5 novembre 1991 (lettre circonstanciée à l'Etat-major du corps, avec
copie à Mme C.________, Conseillère municipale.
Dans ces
conditions, et en l'absence de dispositions de procédure prévoyant expressément
une audition orale, il faut admettre que la procédure suivie n'est pas
contraire aux exigences découlant du droit d'être entendu. Conformément à la
jurisprudence, celui-ci ne garantit, en tant que droit constitutionnel, ni le
droit de s'exprimer oralement (ATF 109 Ia 178, et les références citées) ni
celui de comparaître devant l'autorité qui doit statuer dans sa composition
complète (ATF 115 II 133). Le premier moyen du recourant ne peut dès lors
qu'être rejeté.
5.                             Les autres
griefs doivent être examinés par le Tribunal administratif au regard des
dispositions de l'art. 36 lit. a (contrôle de la légalité, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation) et lit. b (constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinants).
5.1.                         Dans la mesure
où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction
disciplinaire doit reposer sur une base légale (ATF 108 Ib 165, et les
références citées). En l'espèce, la sanction de l'exclusion est prévue par un
règlement adopté par le Conseil communal de Z.________ en vertu de la
compétence expressément dévolue aux communes par la loi. L'exigence de la base
légale est donc sans conteste satisfaite.
5.2.                         La Municipalité
de Z.________, a confirmé l'exclusion disciplinaire du recourant en invoquant
le motif de l'insubordination (art. 60 lit. c RO). Elle relève que, depuis le 6
août 1991, le recourant n'a plus participé aux interventions du PPS, bien que
celui-ci ait été alarmé plus de quarante fois, dont dix foix au complet pour
des raisons graves, dans le mois qui a suivi. Le recourant ne consteste pas
avoir été absent lors de ces interventions, mais il explique qu'il n'a pas été
atteint à son domicile. Indépendamment du fait qu'elle se heurte aux
affirmations du commandant, qui a déclaré lors de son audition par le tribunal
que le recourant avait été vu en ville de Z.________ au cours de certaines des
interventions précitées, cette version n'est pas crédible. Si l'on peut
admettre en effet que le recourant n'ait pas toujours pu être atteint en août
et septembre 1991 lors des alarmes du PPS, il est tout à fait invraisemblable
en revanche qu'il n'ait jamais pu l'être. A supposer que tel eût été le cas, le
recourant avait alors en tout cas l'obligation de fournir dans les trois jours
suivant l'événement les raisons de sa défaillance (art. 35 RO). En réalité, le
tribunal tient pour constant que le litige d'ordre personnel l'opposant à cette
époque au commandant a amené le recourant à refuser délibérément son concours
durant la période incriminée. Il s'agit dès lors incontestablement d'un cas
d'insubordination caractérisée, l'exposant à une sanction disciplinaire. Il
reste à examiner si, en confirmant à son égard la sanction la plus grave que
connaisse le règlement, l'autorité intimée a respecté le principe de la
proportionnalité.
6.                             Comme toute
mesure administrative, une sanction disciplinaire doit respecter le principe de
la proportionnalité, c'est-à-dire tenir compte de la gravité objective de
celle-ci et le cas échéant de la faute, enfin être assez rigoureuse pour
prévenir une récidive. L'autorité qui l'applique dispose à cet égard d'une très
grande liberté d'appréciation, et le contrôle judiciaire du Tribunal
administratif doit, à cet égard, s'exercer avec une très grande retenue (sur
tous ces points, voir ATF 108 Ib 166, consid. 5b; ATF 101 Ia 172 = JdT 1977 I
162, consid. 3 et les références citées; voir aussi Moor, Droit
administratif, vol. III Nos 5.3.5.3). En l'espèce, une grande réserve s'impose
d'autant plus que la responsabilité d'organiser la défense contre l'incendie,
et en particulier de recruter et de former les sapeurs-pompiers a été confiée
par le législateur à l'autorité communale (art. 2 du Règlement du 25.09.1978
sur le service de défense contre l'incendie, RSV6.5. B) et que la plus grande
liberté d'appréciation doit à cet égard lui être laissée pour choisir
conformément à la loi "... les hommes paraissant le plus apte au service
de sapeurs-pompiers" (art. 6 al. 2 2ème phrase de la loi).
Les
défaillances imputées au recourant revêtent un caractère de gravité certaine,
dans la mesure où elles résultent d'une attitude oppositionnelle délibérée.
Même si on tient compte de l'existance de difficultés relationnelles entre le
recourant et son commandant, et même si on admet suivant ses explications que
tous les torts ne sont pas nécessairement de son côté à cet égard, il est
certain qu'une autorité chargée d'assurer le fonctionnnement d'un organisme
aussi important qu'un poste de premiers secours, qui doit pouvoir intervenir
avec le maximum de moyens chaque fois que la situation l'exige, ne peut pas
tolérer qu'un membre du corps des sapeurs-pompiers fasse passer des questions
de susceptibilité personnelle avant ses obligations de service. En considérant
que le recourant ne pouvait pas être maintenu au sein du corps, après avoir
démontré qu'il n'était plus disposé à en assumer les obligations ou les
contraintes, la municipalité n'a certainement pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation
lorsqu'une autorité usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité
de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205).
La décision entreprise, motivée par le souci d'éviter que le bon fonctionnement
du corps ne soit empêché ou entravé par une attitude oppositionnelle
caractérisée obéit à des motifs objectifs et sérieux et échappe par conséquent
aux griefs d'arbitraire (ATF 117 Ia 27 = JdT 1992 I 180 et les références
citées). Elle respecte le principe de la proportionnalité, dans la mesure où, à
l'évidence, un comportement aussi grave que celui dont s'est rendu coupable le
recourant ne pouvait être sérieusement sanctionné par des sanctions telles que
la réprimande, le blâme, la suppression de la solde ou une amende de Fr. 10,--
(art. 56 lit. a, b et c RO). On peut à la rigueur hésiter sur le point de
savoir si une menace de révocation aurait été suffisante mais, en tout état de
cause, compte tenu de la réserve que doit s'imposer le Tribunal administratif
dans l'examen de ces questions pour les raisons exposées ci-dessus, compte tenu
également du fait que l'intéressé n'a pas un droit à demeurer au sein du corps
des sapeurs-pompiers, on doit admettre que la sanction de l'exclusion reste
adaptée à la gravité des faits.
7.                             Le recours
doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du
recourant débouté. Il n'est pas alloué de dépens à la Municipalité de
Z.________, autorité d'une commune importante au sens de la jurisprudence.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument d'arrêt
de Fr. 500,-- est mis à la charge du recourant débouté, montant compensé par
l'avance de frais effectuée.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 27 octobre 1992/mp
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
La présente décision est notifiée :
- au recourant A.________, à Z.________, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Z.________, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat
Philippe Vogel, à Lausanne
- au Département de l'intérieur et de la santé publique, service de
l'intérieur, pour information