vd_omni · AC.1994.0230 · 1995-04-19 · fr

PASQUIER c/SAT et Moudon | réalisation sans autorisation d'un logement de six pièces dans une ancienne grange désaffectée en zone agricole; réglementarité de l'ouvrage déjà tranchée; mauvaise foi; démolition techniquement réalisable et non disproportionnée; rejet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.1995 AC.1994.0230

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 19
avril 1995
sur le recours
interjeté par
Edmond PASQUIER
, à Moudon, dont le conseil est l'avocat
Paul-Arthur Treyvaud, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la
Municipalité de Moudon
, du 12 octobre 1994, lui notifiant un ordre de
remise en état des lieux.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, juge
A. Chauvy, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Marié
et père de quatre enfants âgés de respectivement trois à six ans et demi,
Edmond Pasquier dirige une petite entreprise de tavillonnage à Moudon. Il est
propriétaire de la parcelle n° 1351 du cadastre de la Commune de Moudon, au
lieu dit "La Baume". D'une surface de 48'274 mètres carrés, ce
bien-fonds est classé en zone communale sans affectation spéciale par le plan
des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 30 mars 1973. Il supporte
dans sa partie nord-ouest diverses constructions, dont en particulier un
bâtiment de 211 mètres carrés, comprenant le logement du recourant et de sa
famille, un bûcher et un réduit (ECA n° 653), et une ancienne grange à foin
désaffectée de 228 mètres carrés qui accueille au rez-de-chaussée les locaux
d'exploitation de l'entreprise du recourant (ECA n° 654), séparés l'un de
l'autre par une aire de stationnement pour huit véhicules. La parcelle n° 1351
domine la zone industrielle du Devin qui borde la voie de chemin de fer et la
route cantonale reliant Lausanne à Moudon.
B.                            Les
poutres faîtières du rural présentant un état de dégradation avancé, une
intervention urgente s'imposait pour éviter l'écroulement de la partie
supérieure du bâtiment. Afin de mettre en valeur l'important volume de l'étage
qui était vide, Edmond Pasquier a demandé à pouvoir y réaliser un second
logement pour lui et sa famille. Cette demande s'est heurtée au refus du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le
département) signifié à la Municipalité de Moudon par lettre du 24 janvier
1990. A cette occasion, celle-ci a informé Edmond Pasquier de l'élaboration en
cours d'un plan directeur qui prévoyait de colloquer la parcelle n° 1351 en une
zone mixte qui autoriserait la création de deux ateliers et de deux
appartements, le conseillant de reporter son projet à l'entrée en vigueur de ce
plan. Dans cette optique, plutôt que de remplacer les poutres faîtières
défectueuses, Edmond Pasquier a consolidé la charpente existante en élevant des
murs en béton sur le pourtour du bâtiment. Dans le courant de l'année 1992, il
a complété les travaux de maçonnerie visant à rendre le volume habitable.
A
la suite d'une nouvelle demande du recourant, le département a réitéré son refus
le 26 février 1993 non sans avoir précisé que les assouplissements prévus par
la nouvelle ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre
1989 au chapitre "Maintien du bâti existant" devaient être précédés
d'une mesure de planification communale.
A
fin 1993, la Municipalité de Moudon a procédé à une consultation publique
informelle relative au plan directeur communal en cours d'élaboration, qui
affectait notamment la parcelle du recourant en une zone mixte
"habitat-artisanat". Aucune observation n'a été enregistrée sur ce
point précis. En janvier 1994, l'épouse d'Edmond Pasquier a subi une opération
à ses jambes qui l'handicape encore aujourd'hui dans ses déplacements. Le
recourant a terminé les travaux visant à rendre le rural habitable afin que son
épouse puisse habiter de plain-pied. Sur les conseils de son architecte
consulté entre-temps, il a présenté le 1er juin 1994 une demande de permis de
construire que l'autorité communale a transmise au département avec son préavis
favorable. Le dossier joint à la demande de permis de construire n'indiquait
toutefois pas que l'essentiel des travaux étaient déjà réalisés. Le projet a
été soumis du 28 juin au 18 juillet 1994 à l'enquête publique sans susciter
d'opposition.
C.                            Le
12 juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement du
territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la
notification unique des diverses décisions cantonales que la construction
impliquait. Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de
délivrer l'autorisation spéciale nécessaire pour les constructions prévues hors
zones à bâtir au motif que "
les travaux envisagés, qui ont pour effet
de créer un changement total du bâtiment actuel, ne peuvent être assimilés à une
transformation partielle au sens de l'art. 81 al. 4 LATC
" et qu'ils ne
pouvaient bénéficier d'une autorisation à titre dérogatoire au sens de l'art.
24 al. 1 lettre a LAT. La Municipalité de Moudon a communiqué cette décision au
recourant par courrier recommandé du 20 juillet 1994, en se déclarant prête,
suivant les circonstances, à le soutenir dans une procédure de réexamen compte
tenu de l'affectation en zone mixte de la parcelle n° 1351 prévue dans le cadre
du plan directeur communal en cours d'élaboration. Cette décision rappelait en
outre les voie et délai de recours auprès du Tribunal administratif.
Edmond
Pasquier n'a pas recouru contre cette décision. Une séance réunissant le
recourant, son mandataire, les représentants de la Municipalité et du département
intimé, a été organisée le 24 août 1994 dans le but de définir dans quelle
mesure l'octroi d'une autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT pouvait
être accordée au recourant compte tenu de l'affectation des lieux en une zone
ouverte à l'habitation telle qu'envisagée dans le plan directeur communal. A
cette occasion, la déléguée du département s'est rendue sur place et a constaté
que les travaux avaient été exécutés nonobstant le refus réitéré du
département.
D.                            A
la suite de cette séance, le département a précisé dans une lettre du 3 octobre
1994 qu'en l'état actuel de la planification, aucune dérogation n'était
possible. Il a demandé à la Municipalité de Moudon de notifier au constructeur
un ordre de remise en état des lieux, impliquant le démantèlement de tous les
aménagements réalisés, le comblement des ouvertures et la remise des portes
dans leur état antérieur. Par ailleurs, il a dénoncé Edmond Pasquier au du
Préfet du district de Moudon pour infraction à l'art. 130 LATC.
Par
pli recommandé du 12 octobre 1994, la Municipalité de Moudon a imparti au
recourant "
un délai maximal échéant à la fin de l'année
" pour
procéder aux travaux de remise en état des lieux, renvoyant à la lettre du
Service de l'aménagement du territoire du 3 octobre 1994 pour l'étendue de ces
derniers.
E.                            Agissant
par l'intermédiaire de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, Edmond Pasquier a formé
le 3 novembre 1994 un recours contre cette décision en concluant, avec dépens,
à son annulation et à la délivrance du permis de construire.
Dans
ses observations du 9 novembre 1994, la Municipalité de Moudon s'est référée à
son préavis favorable accompagnant la lettre de transmission du dossier
d'enquête. Le département s'est déterminé le 23 novembre 1994 en concluant au
rejet du recours.
F.                            Le
Tribunal administratif a tenu sa séance finale le 15 février 1995 à Moudon en
présence du recourant, assisté de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, et des
représentants de la Municipalité et du département. Il a procédé à une visite
des lieux en présence des parties et intéressés. A cette occasion, il a pu
constater que l'essentiel des travaux visant à rendre les volumes habitables
étaient déjà réalisés.
La
Municipalité de Moudon a précisé que le plan directeur communal était
actuellement entre les mains du Service de l'aménagement du territoire dans le
cadre de la collaboration étroite établie entre les deux autorités au stade de
l'élaboration du projet et qu'il était prêt à être soumis à la consultation des
services de l'Etat. Elle espère pouvoir soumettre le projet de plan directeur
encore cette année. Pour sa part, le recourant a insisté sur l'urgence qu'il y
avait pour son épouse qui doit subir une nouvelle intervention chirurgicale, à
pouvoir rapidement disposer d'un logement à plain-pied dans l'ancienne grange.
Considère en droit :
__________
1.                             Le
recourant a renouvelé à l'audience sa requête de suspension jusqu'à droit connu
sur la planification communale.
Disposition
topique en la matière, l'art. 58 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) subordonne la suspension de la
procédure à l'accord des parties. La LJPA ne délimite pas le cercle des parties
à la procédure contentieuse. La qualité de partie doit être reconnue à
l'autorité intimée, voire aux autorités intimées lorsque le pourvoi est dirigé
contre plusieurs décisions, ainsi qu'aux autorités concernées qui auraient
disposé de la vocation pour recourir contre la décision attaquée en vertu de
l'art. 37 LJPA (Tribunal administratif, arrêt AC 92/247, du 5 avril 1993). Tel
est notamment le cas du département, en sa qualité d'autorité de surveillance
en matière de police des constructions (voir les références citées dans le
Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1994, ad art. 10 LATC). A défaut
de l'accord du département, la requête en suspension ne peut dès lors qu'être
écartée. On relèvera d'ailleurs qu'une telle mesure n'est en principe accordée
que pour une durée d'une année, avec une reconduction possible d'une année avec
l'accord des parties. Or, si la Municipalité de Moudon a émis le voeu de
pouvoir mettre à l'enquête cette année encore le plan directeur communal, ce
dernier doit encore être soumis à la consultation préalable des services de
l'Etat; par la suite, il devra être mis à l'enquête publique, puis soumis à
l'approbation du Conseil d'Etat. Enfin, le plan des zones devra encore être
modifié pour permettre l'affectation à l'habitation du secteur de La Baume.
L'entrée en force du plan directeur, respectivement l'affectation de la
parcelle du recourant en zone mixte était donc suffisamment lointaine pour
justifier un refus d'accéder à la demande de suspension formulée par le
recourant.
2.                             Après
avoir essuyé à deux reprises un refus d'entrer en matière de la part du
département intimé, Edmond Pasquier a soumis l'ensemble des travaux entrepris
aux étages supérieurs de l'ancienne grange à une enquête publique. La demande
de permis de construire a été transmise au département avec le préavis
favorable de la Municipalité de Moudon; celui-ci a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale hors des zones à bâtir au motif que la réalisation d'un
logement de six pièces dans une ancienne grange qui n'en comportait pas n'était
pas conforme à la destination de la zone agricole et que, s'agissant d'une
transformation qui ne pouvait être considérée comme partielle, une dérogation
fondée sur l'art. 24 al. 1 LAT n'était pas concevable. Cette décision n'a pas
fait l'objet d'un recours alors même qu'elle indiquait les voies et délais pour
le faire, de sorte qu'elle est entrée en force et est exécutoire. Elle ne
comportait toutefois pas d'ordre de démolition dans la mesure où le dossier
transmis au département ne permettait pas d'inférer la réalisation des travaux
projetés. Peu importe cependant.
L'ordre
de démolition, qui fait l'objet de la décision attaquée, constitue une mesure
d'exécution de la décision de base prise par le département le 12 juillet 1994;
il vise à rétablir une situation conforme au droit (sur ce point , v. André
Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 649 ss). Cette mesure ne peut
pas être attaquée pour inconstitutionnalité de la décision primaire sur
laquelle elle se fonde, sauf en cas de nullité ou de violation d'un droit
inaliénable et imprescriptible (ATF 100 Ia 296; 105 Ia 20; Tribunal
administratif, arrêts AC 91/005, du 9 septembre 1991 et AC 7607, du 16 mars
1992). Edmond Pasquier ne fait valoir aucun moyen nouveau qui justifierait la
révision ou le réexamen de la décision de principe du département rendue le 12
juillet 1994. Le tribunal de céans ne saurait dès lors entrer en matière sur la
question de la conformité à la destination de la zone agricole de l'ouvrage
dont la démolition est requise à l'occasion du recours interjeté contre l'ordre
de démolition subséquent (arrêt AC 92/098, du 13 novembre 1992). Le recourant
ne le conteste d'ailleurs pas vraiment puisque ses griefs portent uniquement
sur le caractère disproportionné de l'ordre de démolition qui lui a été
notifié.
3.                             La
non-conformité de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose
pas, dans tous les cas, un ordre de démolition en application de l'art. 130
LATC. Cette question doit être examinée au regard des principes de droit
constitutionnel et de droit administratif fédéraux, dont ceux de la proportionnalité
et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les
dérogations à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas
de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des
intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les arrêts cités).
Dans
le cas particulier, Edmond Pasquier a réalisé l'ensemble des travaux litigieux
sans avoir requis l'autorisation préalable du département. Il est vrai qu'au
moment de leur réalisation, il n'était pas assisté d'un architecte. Cependant,
le recourant ne pouvait ignorer la nécessité d'une telle autorisation pour
s'être vu opposé à deux reprises le refus du département d'autoriser les
travaux aujourd'hui critiqués, ce qui suffit à exclure sa bonne foi. Il ne
saurait tirer aucun argument en sa faveur du fait que la Municipalité de Moudon
s'est toujours montrée favorable à son projet, cette dernière ne disposant
d'aucune compétence en matière d'autorisation hors des zones à bâtir; de même,
il ne saurait tirer parti de la conformité des travaux litigieux au plan
directeur communal en cours d'élaboration, une telle mesure de planification ne
pouvant déployer d'effet positif avant son entrée en vigueur (Tribunal
administratif, arrêt AC 7423, du 20 décembre 1991).
Le
fait que le recourant ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive
toutefois pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité.
Il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A.
Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT
1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564). D'autre part, les règles relatives
à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de
construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de
l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne
peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; ATF 114 Ib
320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT). L'affectation d'un volume de
1'100 mètres cubes à l'habitation dans une zone qui n'est pas vouée par
principe au logement apparaît comme une violation non négligeable de ces
règles. L'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur doit cependant
être relativisé au regard de la procédure de modification du plan de zones et
du secteur de La Baume engagée par la Municipalité de Moudon. Le classement du
secteur de La Baume en une zone mixte autorisant l'artisanat et l'habitat
permettrait l'affectation du rural au logement; cette nouvelle affectation n'a
jusqu'ici suscité aucune remarque des services de l'Etat qui ont été associés à
l'élaboration du plan directeur de la Commune de Moudon. Après plus d'une année
de collaboration étroite entre les autorités communale et cantonales sans
remarque particulière de ces dernières, il serait pour le moins surprenant que
cet aspect du projet soit remis en cause par le département à l'issue de la
consultation préalable des services. Il est vrai en revanche qu'une opposition
de tiers ne peut être totalement écartée. On relèvera toutefois qu'aucune
observation sur ce point précis n'a été enregistrée lors de la consultation
publique informelle du plan directeur communal à laquelle la Municipalité de
Moudon a procédé à la fin de l'année 1993. Les perspectives que l'ancienne
grange à foin puisse être légalement affectée à moyen terme à l'habitation sont
donc réelles et doivent être prises en considération dans l'application du
principe de proportionnalité au cas d'espèce.
Le
coût des travaux de remise en état représente également un élément important à
prendre en considération dans la nécessaire pesée des intérêts à laquelle
l'autorité doit procéder dans le cadre du principe de proportionnalité. A cet
égard, Edmond Pasquier a évalué à Fr. 150'000.-- le montant des matériaux
investis dans la transformation de l'ancienne grange pour la rendre habitable.
Il n'a pas produit de pièces à l'appui de cette estimation. Ce chiffre apparaît
néanmoins crédible au vu des constatations effectuées sur place par le
tribunal; l'autorité intimée ne l'a d'ailleurs pas contesté. Edmond Pasquier
n'a en revanche présenté aucun devis détaillé du coût de la remise en état des
lieux proprement dite. Vu l'importance des travaux entrepris, ce dernier peut
être raisonnablement estimé à plusieurs centaines de milliers de francs. Même
si certains des matériaux dont le démantèlement est exigé peuvent être
récupérés, le coût d'une remise en état des lieux est donc particulièrement
élevé.
Si
l'on met en balance l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur
avec, d'une part, la probabilité de voir à moyen terme la parcelle du recourant
classée dans une zone ouverte à l'habitation et, d'autre part, les frais d'une
remise en état des lieux, une telle mesure paraît en l'état disproportionnée.
Le but recherché, savoir proscrire l'habitation dans une zone où cette
affectation est réservée aux personnes entretenant une relation directe ou
indirecte avec l'agriculture, peut en effet être atteint par une solution moins
rigoureuse consistant à interdire au recourant d'habiter ou d'utiliser à des
fins non agricoles les volumes transformés du bâtiment ECA n° 654 jusqu'à droit
connu sur le statut juridique définitif de la parcelle n° 1351. Une fois
celui-ci établi, la Municipalité de Moudon est invitée à rendre une nouvelle
décision qui soit confirmera la décision attaquée, soit autorisera Edmond
Pasquier à terminer les travaux de transformation entrepris sur le bâtiment ECA
n° 654 et à en faire un logement pour lui et sa famille. Cette solution qui
permet tout à la fois de sauvegarder le principe cardinal de l'aménagement du
territoire de la séparation du territoire bâti du territoire non bâti et les
intérêts du constructeur, sans pour autant porter une atteinte excessive aux
droits de ce dernier, respecte le principe de proportionnalité. En revanche, on
ne saurait donner suite à la conclusion du recourant tendant à la délivrance du
permis de construire et du permis d'habiter; il convient en effet de proscrire
fermement non seulement l'habitation des volumes considérés, mais également la
réalisation de tous nouveaux travaux qui permettraient d'accentuer le caractère
habitable des volumes considérés. Il appartiendra à la Municipalité de Moudon,
le cas échéant, au département intimé de veiller au respect de cette condition
aussi longtemps que le nouveau statut juridique de la parcelle n° 1531 n'est
pas entré en force. La décision attaquée sera réformée en ce sens.
4.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours formé
par Edmond Pasquier. Vu l'issue du recours, il se justifie de mettre à la
charge du recourant qui succombe sur un point essentiel du recours un émolument
de justice réduit que le tribunal arrête à Fr. 1'500.--, cette somme étant
compensée par le dépôt de garantie qui a été effectué. La procédure ayant été
suscitée essentiellement par le comportement du recourant, il convient de lui
refuser les dépens qu'il a réclamés.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est admis
partiellement.
II.                      La
décision de la Municipalité de Moudon du 12 octobre 1994 est réformée dans le
sens du considérant 3 in fine.
III.                     Un
émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du
recourant Edmond Pasquier.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
fo/Lausanne, le 19 avril 1995
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)