vd_omni · GE.2006.0055 · 2006-05-19 · fr

X. /Municipalité de 3._______ | La réglementation fédérale sur le commerce itinérant réserve l'application des législations cantonales notamment sur l'usage accru du domaine public. L'interdiction municipale d'exercer le commerce itinérant sur un fonds privé (parking d'une entreprise accessible au public) repose sur une base légale suffisante de niveau communal mais elle doit se justifier par un intérêt public prépondérant. La municipalité doit motiver le refus en exposant de manière explicite les intérêts publics en cause qui font obstacles à l'octroi de l'autorisation. La seule présence de commerces comparables (vente de poulets grillés) dans le centre-ville ne suffit pas.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.05.2006 GE.2006.0055

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 mai 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Claude Favre et
Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
recourant
X._______,
à 1._______,
représenté par Jacques-Henri BRON, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de 3._______,
représentée par Olivier
BURNET, avocat, à Lausanne,
Objet
commerce itinérnt
Commerce
itinérant et réglementation communale
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 3._______
du 28 février 2006 (occupation du domaine privé pour la vente).
Vu les faits suivants
A.
a) X._______ a demandé le 20 janvier 2006 auprès de la
Municipalité de 3._______ (ci-après : la municipalité) une autorisation pour pratiquer
la vente de poulets depuis un véhicule une fois par semaine les vendredis, dès
le 17 février, sur une place en gravier située sous la route nationale 601 de
9h à 13h30 et de 16h à 19h. Il s'agissait de la vente de poulets produits par
l'entreprise A._______, bien intégrée depuis sept ans dans toute la Suisse
allemande et qui disposait de 24 véhicules de distribution. La municipalité a
accusé réception de la demande le 24 janvier 2006; elle précisait qu'elle
émettait déjà un avis défavorable concernant l'emplacement, en marquant sa préférence
pour la place du Marché au centre ville.
b) En date du 7 février 2006, la municipalité
informait X._______ qu'elle répondait par la négative à sa demande du 20
janvier 2006 et qu'elle n'entrait finalement pas en matière pour un éventuel
emplacement à la place du Marché. Elle tenait ainsi compte du préavis
défavorable de la Société industrielle et commerciale de 3._______, laquelle
signalait que d'autres commerces du lieu faisaient déjà la vente d'un même type
de marchandises.
B.
a) X._______ a renouvelé sa demande par un fax du 27
février 2006 auquel était joint une copie d'une correspondance adressée par le
Secrétariat d'Etat à l'économie à la maison A._______ AG le 26 janvier 2006;
cette lettre précisait que depuis le 1
er
janvier 2003, la loi
fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce itinérant garantissait aux personnes
qui pratiquent le commerce itinérant la possibilité d'exercer leur activité sur
l'ensemble du territoire national; toutefois, le Conseil fédéral pouvait
dispenser de l'autorisation certaines activités, notamment le déballage
temporaire de denrées alimentaires destinées à la consommation immédiate et la
vente de poulets grillés entrait dans cette catégorie.
b) La municipalité répondait le 28 février 2006 en
confirmant son refus tout en précisant qu'elle pourrait éventuellement accepter
le "stand de vente" les jours fixés par elle, à un emplacement donné.
Mais qu'elle refusait l'occupation régulière telle que sollicitée dans la
première demande du 20 janvier 2006. X._______ a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif le 23 mars 2006 en concluant à l'annulation de
la décision et à l'octroi de l'autorisation requise pour la vente de poulets,
boissons et chips située "sur la place devant chez B._______, 2._______".
L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours et la municipalité
s'est déterminée sur le recours en s'opposant à l'octroi de l'effet
suspensif. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 27 avril
2006, sur lequel la municipalité s'est déterminée.
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale sur le commerce itinérant du 23 mars
2001 (LCI, RS 943.1) garantit aux personnes qui pratiquent le commerce
itinérant la possibilité d'exercer leur activité sur l'ensemble du territoire
national et elle fixe les exigences en vue de protéger le public (art. 1 al. 2
LCI). L'art. 2 al. 1 LCI soumet au régime de l'autorisation toute personne qui
à titre lucratif prend commande de marchandises auprès des consommateurs ou
leur en vend, que ce soit par une activité itinérante, par la sollicitation
spontanée de particuliers à domicile ou par un déballage de denrées limitées en
plein air dans un local ou à partir d'un véhicule. Toutefois, aucune
autorisation n'est nécessaire pour la personne qui exerce une activité pour laquelle
elle-même ou la personne pour laquelle elle travaille a déjà obtenu une
autorisation officielle (art. 3 al. 1 let. c LCI). Selon l'art. 4 al. 1 LCI,
toute personne a droit à une autorisation, à moins qu'elle n'ait fait l'objet,
dans les deux années précédent le dépôt de la demande, d'une condamnation
pénale en raison d'un crime ou d'un délit pour lesquels l'exercice du commerce
itinérant présente un risque de récidive (al. 1). L'autorisation est délivrée
par l'autorité cantonale compétente sous la forme d'une carte de légitimation
(art. 7 al.1 LCI).
b) Selon l'art. 8 LCI, l'autorité cantonale
compétente peut habiliter une entreprise à remettre la carte de légitimation à
ses employés lorsque cette entreprise garantit qu'elle remplisse les conditions
énoncées dans la présente loi (al. 1). L'entreprise doit alors communiquer à
l'autorité cantonale compétente l'identité de l'employé, du membre de la
personne travaillant pour ce membre qui reçoit une carte de légitimation. Elle
joint à sa demande une copie de l'extrait du casier judiciaire de la personne
pratiquant le commerce itinérant. L'autorité cantonale compétente effectue
alors des contrôles par sondages afin de vérifier si les entreprises respectent
les conditions fixées par la loi (al. 2). L'art. 3 al. 2 LCI permet encore au
Conseil fédéral de dispenser de l'autorisation les personnes qui pratiquent le
déballage temporaire en plein air proposant des marchandises telles que des journaux
ou des produits agricoles issus de leur exploitation. Il doit s'agir de
marchandises qui, de par leur nature ou leur valeur moindre ou leur caractère
périssable, présentent peu de risques pour les clients; c'est ainsi le cas des
glaces vendues à partir d'un petit véhicule mobile (FF 2000 III p. 3872).
L'art. 4 de l'ordonnance du 4 septembre 2002 sur le commerce itinérant (OCI, RS
943.11), précise que toute personne qui pratique le déballage temporaire en
plein air de journaux et de revues, de denrées alimentaires destinées à la
consommation immédiate ou de produits agricoles provenant directement de sa
terre et récoltés par lui-même, à l’exception des fleurs coupées, est dispensée
de l'autorisation (al. 1 let. a), les législations cantonales, notamment sur
l’usage accru du domaine public et sur les établissements publics, étant
réservées (al. 2).
c) Le message du Conseil fédéral précise que les
prescriptions des cantons et des communes conservent leur validité en ce qui
concerne l'usage accru du domaine public. L'autorisation fédérale d'exercer une
activité commerciale itinérante n'implique en effet aucun droit à l'utilisation
d'un terrain public. Le commerçant ou le forain doit encore remplir les
conditions nécessaires pour obtenir un emplacement et payer le loyer requis au
propriétaire. L'organisation du marché ainsi que la mise à disposition de
terrains publics ou privé pour les forains et les cirques restent l'affaire des
communes. Il en va de même des prescriptions des cantons en matière de police
du feu ou des constructions ou celles concernant la tranquillité, l'ordre et la
sécurité publique. Les horaires durant lesquels peuvent être exercés les
différents métiers itinérants sont aussi régis par les règles régionales ou
locales. Le canton ou la commune fixent ces horaires en fonction du genre
d'activité et compte tenu des exigences en matière de tranquillité et d'ordre
public (FF 2000 III p. 3868).
2.
a) La loi vaudoise sur l'exercice des activités
économiques du 31 mai 2005 (ci-après : LEAE, RSV 930.01) confirme à l'art. 4
al. 1 let. h que les activités régies par la loi fédérale sur le commerce
itinérant sont soumises à une autorisation. L'art. 63 de la même loi précise
que la préfecture délivre des autorisations et habilitations prévues par la loi
fédérale sur le commerce itinérant en informant les communes (al. 1). En revanche,
la compétence pour refuser ou retirer une autorisation remise aux entreprises
est du ressort du Département de l'économie (al. 2). L'art. 65 de la loi prévoit
encore que le département et la préfecture sont chargés de la surveillance par
sondage en application de l'art. 8 al. 2 LCI. Selon l'art. 18 LEAE les
dispositions spéciales des communes en matière d'usage du domaine public
demeurent réservées (al. 1) et en cas d'utilisation du domaine privé, le
propriétaire doit avoir donné son accord à ce qu'une activité économique
soumise à autorisation et accessible au public se déroule sur son terrain, la
municipalité pouvant exiger la production de l'accord (al. 2).
b) Selon l'art. 2 de la loi sur les communes du 28
février 1956 (LC, RSV 175.11) les autorités communales exercent les
attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la
constitution et de la législation cantonale (al. 1). Ces tâches concernent
notamment l'administration du domaine public, le service de la voirie et, dans
les limites de la loi spéciale, la police de la circulation, les mesures
propres à assurer l'ordre et la tranquillité public, ainsi que la sécurité
publique et la lutte contre le feu (al. 2). L'art. 3 LC précise encore que les
autorités cantonales exécutent aussi les tâches qui leur sont déléguées par la
constitution et la législation cantonale et fédérale. Le Conseil général ou le
Conseil communal a ainsi la compétence de délibérer sur l'adoption des
règlements à l'exception de ce que le conseil a laissé dans la compétence de la
municipalité (art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Les attributions des municipalités
s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements
communaux (art. 42 LC); elles concernent notamment les tâches de police qui ont
pour objet la sécurité, l'ordre et le repos public, la salubrité, notamment le
contrôle des denrées alimentaires et la police de l'exercice des activités
économiques notamment celles concernant les activités commerciales temporaires
ou itinérantes, de même que la police des foires et marchés, la protection du
travail, l'ouverture et la fermeture des magasins, le commerce d'occasion et
l'indication des prix (voir art. 43 al. 1 ch. 1, 3 et 6 LC).
c) L'art. 95 du règlement de police de la Commune de
3._______, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 mars 1982 (règlement de police,
RP), précise que la municipalité assume le contrôle des activités légalement
soumises à patente ou autorisation. Elle s'assure ainsi que ses activités ne
portent aucune atteinte à l'ordre, à la tranquillité, à la sécurité publique et
aux bonnes moeurs (al. 1). En outre, l'exercice de ses activités peut être
limité à certains emplacements restreints à certaines heures et même interdits
certains jours (al. 2). Toute personne non domiciliée dans la commune et qui se
propose d'exercer une activité soumise à patente par la loi sur la police du
commerce doit adresser une demande de visa à la municipalité ou à la direction
de police. Enfin, l'art. 99 du règlement de police délègue à la municipalité la
compétence d'édicter les prescriptions nécessaires relatives aux foires et
marchés. La municipalité a adopté en date du 31 octobre 1995 un règlement et un
tarif pour les expositions-ventes utilisant le domaine communal, public ou
privé, ou sur propriété de tiers (règlement municipal). L'art. 1er du règlement
municipal précise que toute exposition à but commercial organisée sur le
territoire communal doit être préalablement autorisée par la municipalité à qui
une demande doit être présentée 15 jours au minimum à l'avance. Selon l'art. 2 du
règlement municipal, l'autorisation municipale ne dispense pas le requérant
d'être au bénéfice des patentes prévues par la loi sur la police du commerce.
Par ailleurs, la municipalité a transmis le 18 février 1991 au Conseil communal
une résolution concernant la réglementation des activités et des marchés forains
par rapport à celles des commerces locaux. La réglementation adoptée précise
que l'installation d'étalagistes est autorisée sur le territoire communal les jours
de foires et marchés (mardi et vendredi) ainsi que le mercredi uniquement entre
7h et 18h30. Les emplacements ne doivent pas gêner les maraîchers ni causer des
problèmes pour la circulation aussi bien routière que piétonne et ils sont
délimités par la police qui peut imposer des surfaces maximales par stand.
3.
Selon l'art. 27 Cst, la liberté économique est garantie
(al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnelle et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (FF 1997 I
p. 176). Ainsi l'exercice d'un commerce itinérant entre dans le champ de
protection de la garantie constitutionnelle. Toutefois, selon l'art. 36 Cst, la
liberté du commerce et la liberté économique n'est pas absolue et peut être
restreinte si elle est fondée sur une base légale, si elle est justifiée par un
intérêt public et conforme aux principes de la proportionnalité (art. 36 Cst.  voir
ATF 2P.84/2000 du 25 juillet 2000).
a) Une restriction à la liberté économique doit
ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la
base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est
une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un
autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (
André Grisel
, Traité de droit
administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit
fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la délégation
législative ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue
par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine
déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325, ATF 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, ATF 123 I 1 consid. 4b p. 5, 112
consid.
7a p. 124, ATF 119 I a 28 consid. 3 p. 34 et ATF 118 I
a 305 consid. 1 a p. 309).
En l'espèce, la loi sur les communes précise bien à
l'art. 2 al. 2 let. d que les autorités communales exercent les attributions
qui leur sont propres notamment pour assurer l'ordre et la tranquillité publique
ainsi que la salubrité publique. L'art. 43 de la loi sur les communes confirme
encore que la police de l'exercice des activités économiques notamment les
activités commerciales temporaires ou itinérantes sont du ressort de la
municipalité. Le règlement communal de police attribue à la municipalité la
compétence du contrôle des activités soumises à patente ou à autorisation en
précisant que l'exercice de ces activités peut être limité à certains
emplacements, restreint à certaines heures et même interdit certains jours
(art. 95 du règlement de police). Ainsi, la décision de la municipalité
interdisant à l'emplacement choisi par le recourant d'exercer une activité
itinérante se fonde sur une base légale formelle de niveau cantonal et communal
et entre dans le domaine de compétence des cantons et des communes réservé par
la législation fédérale sur le commerce itinérant. Cependant, les restrictions
qui résultent de l'application d'une telle base légale doivent encore répondre
à un intérêt public prépondérant à celui du recourant.
b) A la différence des autres droits fondamentaux,
comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe
quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de
la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public
aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité,
la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou
encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés
déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et
références citées) ; puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant
des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF
97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a
p. 67) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et
les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures
qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines
entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie
économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia
186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
De plus, la notion d'intérêt public doit avoir une
certaine intensité, justifiant l'intervention des organes étatiques, soit les
ordres ou les défenses qu'ils émettent, soit les prestations qu'ils
fournissent. Il doit ainsi toucher un grand nombre d'administrés, devenant
ainsi la somme d'intérêts privés, mais pouvant parfois diverger avec l'un
d'eux. Les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la
tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques doivent se limiter
à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 100 Ia 175
consid.3a, 99 Ia 373 consid.2).
c) En l'espèce, la municipalité justifie son refus
en se référant essentiellement à la communication faite au Conseil communal le
18 février 1991; elle précise qu'elle pourrait, le cas échéant, accepter le
stand de vente les jours fixés par elle à un emplacement donné, mais qu'elle ne
tolérerait en aucun cas une occupation régulière telle qu'elle a été sollicitée
lors de la première demande du 20 janvier 2006. La municipalité n'indique pas
d'autre motif à l'appui de sa décision en dehors des explications qui ont été
données dans le premier refus de principe du 7 février 2006 selon lesquelles la
Société industrielle et commerciale de 3._______ avait émis un préavis
défavorable en faisant remarquer que d'autres commerces du lieu faisaient déjà
la vente du même type de marchandises. Ce motif ne saurait en lui-même
constituer un motif d'intérêt public dans la mesure où il aurait pour but de
protéger une certaine forme d'exploitation commerciale permanente au détriment
du commerce itinérant. Pour interdire l'activité commerciale projetée par le
recourant, la municipalité doit rester dans les limites des compétences qui lui
sont dévolues par la réglementation communale et déterminer si des motifs de
police en particulier des motifs d'ordre public, de tranquillité, de salubrité
ou d'hygiène ne permettent pas d'accepter l'installation du camion de vente à
l'emplacement projeté. La municipalité bénéficie à cet égard d'un pouvoir
d'appréciation et elle doit tenir compte notamment des emplacements qu'elle
entend privilégier pour le commerce itinérant dans le territoire communal, de
l'affectation des zones, du voisinage et des caractéristiques de
l'environnement ainsi que de l'organisation générale de la commune pour le
commerce itinérant. Le refus de principe opposé par la municipalité doit ainsi
être motivé par un intérêt public explicite, motivé qui indique les raisons
pour lesquelles l'emplacement choisi, les horaires ainsi que la fréquence de
l'installation du stand de vente heurtent des intérêts publics prépondérants. Il
n'est pas douteux que l'art. 99 du règlement de police permet d'interdire un
emplacement déterminé sur le territoire communal mais une telle interdiction
doit reposer sur une pesée des intérêts prenant en considération l'ensemble des
circonstances, la municipalité pouvant encore déterminer les secteurs dans
lesquels le type de commerce itinérant pratiqué par le recourant peut
s'exercer.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
est partiellement admis. La décision de la municipalité du 28 février 2006 est
annulée et le dossier renvoyé à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction
dans le sens des considérants et statue à nouveau.
Bien que le recourant obtienne partiellement gain de
cause, le tribunal estime qu'il convient de faire application de l'art. 55 al.
3 LJPA et de compenser les dépens en raison de son comportement; il a en effet  placé
l'autorité communale devant le fait accompli en installant son stand de vente
sans l'autorisation requise par la réglementation communale. Il convient
en outre de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de 3._______ du 28 février
2006 est annulée. Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter
l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont
compensés.
san/Lausanne, le 19 mai 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)