vd_omni · GE.2014.0087 · 2014-09-19 · fr

X.________ c/Service de la Santé publique | Recours contre un refus de récusation.La demande de récusation formulée plusieurs mois après la communication de la composition mais moins d'un mois après l'événement fondant le soupçon de partialité est recevable.La récusation de la personne qui a été chargée par la délégation du Conseil de santé de rédiger des rapports sur les aptitudes professionnelles du recourant peut être demandée.Le tribunal constate que la procédure est entachée de vices; s'ils se répètent ou se perpétuent, ils sont de nature à compromettre la légitimité et la crédibilité de l'autorité. Toutefois, en l'état, ils ne permettent pas encore de suspecter spécifiquement le membre du Conseil de santé de partialité.La récusation ne peut pas se justifier par l'absence de mise en œuvre d'expertise et l'absence de prise de position sur les expertises privées produites par le recourant; ces griefs relèvent du fond et sont invoqués prématurément.Le rapport de concurrence entre le recourant et le membre du Conseil de santé (tous deux vétérinaires) n'est - sauf circonstances particulières - pas suffisamment étroit pour justifier une demande de récusation.Les termes employés dans ses rapports par le membre du Conseil de santé sont peu mesurés et clairement dépréciatifs. A ce stade, compte tenu du travail effectué qui apparaît à première vue sérieux, les propos tenus ne sont toutefois pas encore suffisamment graves pour entraîner une récusation. Rejet du recours.Par arrêt du 27 mars 2015 dans la cause 2C_975/2014, le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre cet arrêt.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.09.2014 GE.2014.0087

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 septembre 2014
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Antoine Thelin et M. Alain Daniel Maillard, assesseurs; Mme
Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Jean-Marc REYMOND, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Conseil de santé
,
à
Lausanne,
représenté par Me Olivier
BURNET, avocat, à Lausann
e
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision du Conseil
de Santé du 15 avril 2014 (rejet d'une demande de récusation)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ******** à 2********, a obtenu
le diplôme fédéral de médecin-vétérinaire le 4 octobre 1984. Le Canton de Vaud
lui a délivré une autorisation de pratiquer la médecine-vétérinaire la même
année et X.________ a ouvert un cabinet vétérinaire à 1********.
B.
Suite à une dénonciation provenant de
vétérinaires genevois, le Chef du Département de la santé et de l’action
sociale (DSAS) a décidé, sur préavis du Conseil de santé, d’ouvrir une enquête
disciplinaire et en a informé le mandataire de X.________ par courrier du 9
juillet 2012. Le 13 juillet 2012, X.________ a été informé que l’enquête avait
été confiée à une délégation du Conseil de santé, composée de Me Y.________, du
Dr Z.________ et du Dr A.________, vétérinaire, et qu’il disposait d’un délai
de 10 jours pour faire valoir ses éventuelles demandes de récusation et ses
observations.
C.
Au mois d’août 2012, le Conseil de santé a
transmis à X.________, à sa demande, le dossier le concernant, avec les noms
des plaignants et de leurs animaux. Celui-ci a pu se déterminer au sujet des
griefs qui lui étaient faits.
D.
Le 3 septembre 2012, X.________ a écrit au Conseil
de santé qu’il n’avait pas de motif de récusation à formuler.
E.
X.________ n’a reçu aucune information quant à
l’avancement de la procédure jusqu’au 21 août 2013.
F.
La délégation du Conseil de santé chargée de
l’enquête a décidé qu’il serait opportun d’effectuer une visite non annoncée au
cabinet de du Dr X.________. Celle-ci a eu lieu le 21 août 2013. Elle a été
effectuée par le Dr B.________, médecin cantonal, par le vétérinaire cantonal,
le Dr C.________ et par un tiers, qui s’est avéré être
Dr
A.________
. Le Dr X.________ ainsi que son mandataire,
qui étaient tous deux absents, se sont opposés par téléphone à ce que les
membres de la délégation présents consultent les dossiers et visitent les
locaux. X.________ a immédiatement adressé un fax au Dr B.________, relevant
que cette manière de procéder ne pouvait pas être admise et invoquant une
violation de son droit d’être entendu. Le Conseil de santé n’a pas répondu.
G.
Le 12 septembre 2013, le mandataire de X.________
s’est adressé au Conseil de santé, relevant les graves violations de procédure
survenues lors de la visite du cabinet de son client le 21 août 2013. Il y
décrit ainsi le déroulement de la visite:
"Alors que
plus aucune nouvelle n’a été donnée de la part du Conseil de Santé, que l’on
ignore si des décisions de procédure ont été prises, si des meures
d’instruction ont été organisées, voilà que subitement et sans crier gare, le
Dr B.________ a débarqué au cabinet du Dr X.________ le 21 août, accompagné du
Vétérinaire cantonal et d’une troisième personne. Il s’est annoncé à
l’assistant et a déclaré qu’if voulait qu’on lui remette certains dossiers. Le
Dr X.________ n’était pas présent, mais le Dr B.________ a déclaré qu’il
pouvait procéder à ces opérations sans sa présence... L’assistant a alors appelé
le Dr X.________ qui s’est entretenu avec le Dr B.________ et lui a fait part
de son étonnement. Le Dr B.________ a répondu que s’il ne lui remettait pas les
dossiers, il s’exposait à des problèmes pénaux. Il a aussi déclaré que l’on
entrait dans le domaine du pénal. Il a ajouté qu’il n’allait pas attendre une
demi-heure, que le fait que le Dr X.________ soit d’accord ou non lui était
égal et que c’est lui qui décidait comment il entendait procéder. Le Dr X.________
a appelé l’étude. Me Burdet a ensuite rappelé le Dr B.________ en lui faisant
également part de son étonnement quant à cette manière de procéder. Puis, je me
suis moi-même entretenu avec le Dr B.________ qui m’a répondu que je pouvais
jouer sur les notions de procédure, qu’il allait perdre son temps, que, pour
lui, la forme, ce n’était rien de spécial. Je lui ai demandé quelle était la
base légale lui permettant d’intervenir sans s’annoncer et d’emmener des
dossiers. Il a répondu qu’il l’ignorait mais, encore une fois, ce n’était pas
la forme qui comptait, mais le résultat. Je lui ai rappelé le principe de
correction, le principe du droit d’être entendu et que, si je n’étais pas
opposé au principe de la consultation des dossiers par la Commission, cette
procédure cavalière n’était pas admissible. Le Dr B.________ s’est montré
agressif".
Dans le même courrier, X.________ a
requis que les trois membres du Conseil de santé étant intervenus dans son
cabinet le 21 août 2013 se récusent au vu des événements et de leurs
"a priori". Malgré des rappels de X.________, le Conseil
de santé n’a pas répondu à la demande faite.
H.
Le 15 novembre 2013, le Chef du DSAS a rendu une
décision, immédiatement exécutoire, par laquelle il retirait provisoirement à X.________
son autorisation de pratiquer,
"
jusqu’au terme de l’instruction du dossier
"
et
prévoyait que le retrait serait publié dans la
Feuille des Avis Officiels. Il fondait sa décision sur le nombre de plaintes à
l’origine de la dénonciation, sur les nouvelles plaintes enregistrées en 2013,
sur le danger que représentait la pratique de l’intéressé pour les animaux, sur
la surfacturation présumée, sur le tort pour la réputation de la profession de
vétérinaire, sur le défaut de collaboration récurrent ainsi que les mesures
dilatoires de X.________ nuisant à l’établissement des faits.
I.
Le 24 novembre 2013, X.________ a recouru contre
la décision du 15 novembre 2013
devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP – procédure GE.2013.0207)
. Il relève que les motifs à la base de la dénonciation ayant
conduit à l’ouverture d’une procédure à son encontre ne tiennent pas à la
sécurité des animaux, mais à des questions de communication et de tarifs. Il
invoque les principes de l’interdiction de l’arbitraire, de la garantie d’un
tribunal impartial, du droit d’être entendu, de la proportionnalité, de
l’interdiction du déni de justice, de l’abus du pouvoir d’appréciation ainsi
que la constatation inexacte des faits pertinents. Sur le fond, il a conclu à
l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée, à la récusation
des trois membres du Conseil de santé et à ce qu’ordre soit donné au Conseil de
santé de lui accorder la consultation du dossier.
J.
Par décision du 13 février 2014, le juge
instructeur a restitué l’effet suspensif au recours, considérant qu’il n’était
pas possible,
prima facie
, de déterminer si l’intéressé avait
effectivement contrevenu aux règles de l'art dans la prise en charge des
animaux concernés par les plaintes, que le refus de restituer l'effet suspensif
au recours porterait une atteinte très importante aux intérêts privés de
l’intéressé, notamment économiques, puisqu'il mettrait en péril un cabinet
vétérinaire existant depuis 1989, que les reproches formulés au sujet de la
facturation, des devis et des méthodes publicitaires utilisés par le recourant
ne relevaient pas d'un intérêt public prépondérant justifiant de s'écarter du
principe selon lequel le recours auprès de la CDAP a effet suspensif et qu'il
appartiendrait au surplus à la délégation du Conseil de santé d'établir si le
recourant avait commis des fautes dans l'exercice de sa profession et leur
gravité éventuelle.
K.
Le 11 mars 2014, le Conseil de santé a convoqué X.________
à une audition appointée au 13 mai 2014.
L.
Le 24 mars 2014, X.________ a écrit au Conseil
qu’il estimait inadmissible qu’un délai de dix-huit mois s’écoule entre
l’ouverture d’une enquête et la convocation à une première audition. En outre,
il rappelait qu’il avait requis en septembre 2013 la récusation de la
délégation du Conseil de santé chargé de l’enquête ouverte à son encontre et
que l’absence de réaction de l’autorité était constitutive d’un déni de
justice.
M.
Le 15 avril 2014, le Chef du DSAS a rendu une
décision rejetant la demande de récusation formulée par X.________. Il explique
que la composition de la délégation a été portée à sa connaissance le 12
juillet 2013 (
recte
: 2012) et qu’il a alors déclaré n’avoir aucun motif
de récusation à faire valoir. En outre, même si elles paraissaient
contestables, des mesures inhérentes à l’exercice normal de la charge de
l’autorité ne permettaient pas de suspecter celle-ci de partialité. Enfin, le
fait d’avoir appointé une audience avec inspection locale montrait que, sur les
points litigieux, l’appréciation de l’autorité n’était pas définitive.
N.
Le 6 mai 2014, X.________ (ci-après: le
recourant) a recouru contre la décision du 15 avril 2014
devant la CDAP. A titre de mesures provisionnelles et
superprovisionnelles, il a demandé que le Dr A.________ n’intervienne plus dans
l’enquête et s’abstienne de toutes mesures d’instruction jusqu’à droit connu
sur le présent recours, ce qui impliquait que l’audition du 13 mai 2014 soit
annulée. Principalement, il a requis que la décision rendue le 15 avril 2014 soit
annulée, que le Dr A.________ soit récusé, que le DSAS remplace le Dr A.________
au sein de la délégation du Conseil de santé chargée de l’enquête, que le Dr
B.________ et le Dr C.________ ne puissent pas remplacer le Dr A.________ au
sein de la délégation du Conseil de santé en charge de l’enquête, que le DSAS
l’informe de l’identité de la personne remplaçant le Dr A.________ au sein de
la délégation du Conseil de santé afin qu’il fasse valoir d’éventuels motifs de
récusation. Le recourant estime avoir respecté le délai en formulant sa demande
de récusation moins d’un mois après la tentative de perquisition de son
cabinet, événement qui constitue un premier motif de récusation. En outre, de
son point de vue, le Dr A.________ est un concurrent direct, qui ne montre pas
la moindre impartialité dans la rédaction des rapports qu’il adresse au Conseil
de santé, en négligeant notamment les avis contraires de professeurs
universitaires. De plus, un vétérinaire travaillant dans le cabinet du Dr A.________
aurait tenu des propos inadmissibles à son sujet à un détective privé qui lui a
rendu visite.
O.
Le 9 mai 2014, l’autorité intimée s’est
déterminée au sujet des conclusions provisionnelles et préprovisionnelles
formulées par le recourant. Elle a conclu à leur rejet, au motif que la demande
de récusation était tardive et que le Dr A.________ s’était montré à tout
moment impartial. Quant à la visite du 21 août 2013, elle ne pouvait pas être
qualifiée de tentative de perquisition; il s’agissait d’une mesure
d’instruction entrant dans son cadre de compétence.
P.
Par décision sur mesures provisionnelles du 12
mai 2014, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles
considérant qu'en l'espèce le fait que la délégation du Conseil de santé
continue ses travaux avec le Dr A.________ en son sein n'était pas susceptible
de rendre illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou de placer le
recourant dans une situation excessivement rigoureuse, que l'admission du
recours au fond aurait pour conséquence que les opérations effectuées
entre-temps par le Conseil de santé avec le Dr A.________ seraient annulées et
devraient être recommencées, que ceci permettrait par conséquence cas échéant
de sauvegarder les intérêts du recourant dans le cadre de la procédure menée
par le Conseil de santé.
Q.
Le recourant indique avoir contacté l’autorité
intimée le 12 mai 2014, pour confirmer qu’il partait du principe que l’audition
du 13 mai 2014 était maintenue.
R.
Le matin du 13 mai 2014, le recourant a été informé
de ce que l’audition était annulée. Il a demandé les motifs de cette annulation.
Le Conseil de santé ne lui a pas répondu.
S.
L'autorité intimée s’est déterminée sur le fond
le 10 juin 2014. Elle estime que la demande récusation est tardive, que le
Dr A.________ n’est pas une personne appelée à préparer une décision
au sens de la loi et que, de toute manière, celui-ci n’est pas prévenu. En
particulier, les éventuelles déclarations faites par
un
vétérinaire travaillant dans le cabinet du Dr A.________ ne peuvent pas être
imputées à ce dernier. L’autorité intimée s’étonne enfin du comportement
contradictoire du recourant en rapport avec l’audition du 13 mai 2014.
Le 13 juin 2014, le recourant a
déposé des observations complémentaires et a confirmé les conclusions prises au
pied de son recours du  mai 2014. L’autorité intimée s’est déterminée le 7
juillet 2014 et a confirmé les conclusions prises précédemment. Le recourant
s’est déterminé spontanément le 28 juillet 2014.
Considérant en droit
1.
Le recourant
est
directement touché par la décision attaquée contre laquelle il a recouru dans
le délai et les formes requises auprès du tribunal compétent (art. 75, 79, 92,
95, 96 al. 1 let. a et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours est recevable. Il y a donc
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999
[
Cst.; RS 101
]
; art. 27
al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
[
Cst-VD; RSV 101.01
]
). L'art. 29 al. 1 Cst. a un champ d'application plus large que
l'art. 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101); il vise non seulement
les contestations civiles et pénales, mais aussi administratives (ATF 131 II
169 consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p. 272/273). S'agissant des
exigences d'impartialité et d'indépendance, l'art. 29 al. 1 Cst. assure au
justiciable une protection équivalente à celle de l'art. 30 al. 1 Cst. (ATF 127
I 196 consid. 2b p. 198/199).
Selon la jurisprudence, ce droit
permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I
196 consid. 2b p. 198; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217).
De manière générale, les
dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des
autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à
l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de
positions qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions
gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions
normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que
l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de
la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de
vider de son sens la procédure administrative (ATF 137 II 431 consid. 5.2 p.
451; 125 I 119 consid. 3f p. 124; voir également arrêt 2C_831/2011 du 30
décembre 2011 consid. 3.2). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche
le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans
l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une
des parties ou s'est forgée une opinion inébranlable avant même d'avoir pris
connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. art. 36 al. 1 LPGA
et 10 PA; voir arrêt 1C_442/2011 du 6 mars 2012 consid. 2.1 et la référence;
arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 478/04 du 5 décembre 2006 consid.
2.2.2,  in SVR 2007 IV n° 22 p. 77).
Au niveau vaudois, c
es principes sont mis en œuvre par l’art. 9
LPA-VD
, à teneur duquel doit se récuser toute personne appelée à rendre ou
à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause
(let. a); si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme
membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b); si elle
pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison
d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son mandataire (let.
e).
C
elui qui entend
user de son
droit de récusation doit le faire
immédiatement après avoir pris connaissance du fait qu’il allègue à l’appui de
sa demande (art. 10 al. 2 LPA-VD). Sous l’angle de la bonne foi, les
prétentions que tirent les parties du droit de récusation s'éteignent par
péremption lorsque l’administré procède devant un membre de l’autorité en
connaissance des faits pouvant justifier une récusation; en effet, l'intéressé
accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable exerce ses
fonctions (ATF 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21; 132 II 485 consid. 4.3 p. 496/497;
ATF 1C_110/2009 du 6 juillet 2009 consid. 2; cf. arrêts GE.2012.0143 du 25
octobre 2013, GE.2010.0013 du 3 février 2011 consid. 4 et GE.2008.0070 du 15
mai 2009 consid. 2).
Il est notamment contraire à la
bonne foi d'attendre la procédure de recours pour demander la récusation d'un
juge ou d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu
auparavant (ATF 114 Ia 278 consid. 3e p. 280; FI 2009.0082 du 1
er
avril 2010). La partie ne saurait garder en réserve
le droit d'invoquer
le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer
qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 129 III 445 consid. 3.1
p. 449 et les arrêts cités).
3.
En l'espèce, le recourant s'oppose à la décision
du Conseil de santé du 15 avril 2014 en tant qu'elle porte sur la demande de
récusation du
Dr A.________, siégeant dans la
délégation du Conseil de santé chargée de l’enquête le concernant
. Il s’agit de déterminer si la demande a été déposée dans les
délais (consid. a ci-dessous), si elle vise bien une
personne appelée à rendre ou à préparer une décision
(consid. b ci-dessous) et si elle est effectivement fondée
(consid. c ci-dessous).
a) Selon l’autorité intimée, la
composition de la délégation chargée d’enquêter à son égard a été portée à la
connaissance du recourant le 12 juillet 2013 (
recte
: 2012) et celui-ci a
alors déclaré n’avoir aucun motif de récusation à faire valoir. La requête
formulée le 12 septembre 2013 serait dès lors tardive. Cette argumentation ne
peut pas être suivie. En effet le recourant fonde sa demande de récusation sur la
visite opérée sur son lieu de travail, en date du 21 août 2013.
Il a ainsi formulé sa demande de récusation moins d’un mois après l’événement
fondant le soupçon de partialité, soit dans un délai pouvant être considéré
comme raisonnable.
b) La notion de "
personne
appelée à rendre ou à préparer une décision
" concerne toutes les
personnes qui participent à l’élaboration de la décision et peuvent exercer une
influence sur le cours de la procédure, par une voie consultative dans les
délibérations, ou par une participation à la rédaction et aux mesures
d’instruction. Il s’agit en particulier des greffiers, des secrétaires (tels
que le secrétaire de la Commission fédérale des banques ou de la Commission
d’experts chargée d’estimer les exigences attachées aux fonctions dans
l’administration générale de la Confédération), des experts (tels que les
experts de la Commission fédérale des médicaments), ou d’autres personnes avec
voix consultative (telles que le représentant du corps des assistants avec voix
consultative au conseil des EPF) (cf. Reto Feller, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zurich/St Gall, 2008, N. 5 ad art. 10 PA ; Benjamin Schindler, Die
Befangenheit der Verwaltung, Zurich/Bâle/Genève 2002,
p.
74 s.; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 116 s., et les
références citées). Selon la jurisprudence neuchâteloise, une personne chargée
par l’autorité administrative d’une enquête disciplinaire à l’encontre d’un
employé participe à la préparation de la décision (RJN 1992 p. 227). D’après le
commentaire de Robert Schaer relatif à cet arrêt (Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, ad art. 11 p. 73), sont visées les
personnes qui, d’une manière ou d’une autre, accomplissent une activité d’une
certaine importance dans la préparation de la décision, sans que cette activité
doive nécessairement être de nature à influer sur le contenu de la décision.
En revanche, ne sont pas soumises
aux exigences de récusation les personnes accomplissant des travaux d’exécution
telles que les membres de la chancellerie ou des services comptables
(Reto Feller,
loc. cit.
). De même, celui qui se borne à donner
des renseignements de caractère général, sans s’immiscer dans une affaire
déterminée, échappe au grief de partialité (André Grisel, Traité de Droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 837, et la référence citée, soit JAB
1977 p. 44).
Dans une affaire GE.2010.0016 du 14
octobre 2010 c
onsid. 4b, considérant
un refus d'une autorisation définitive de pratiquer l'accueil
familial de jour des enfants,
la CDAP a considéré que même
si
l’employée prévenue n’avait pas procédé seule à
l'enquête finale, à la rédaction du préavis et à sa signature, mais avec une
autre coordinatrice dont l’impartialité n’était pas remise en cause, cela ne
suffisait pas à restaurer la neutralité voulue, dès lors qu'il suffit qu'un
seul membre de l'autorité - susceptible d'influencer les autres membres -
apparaisse comme prévenu, pour que l'autorité tout entière perde son
impartialité.
En l’occurrence, il est manifeste
que le
Dr A.________, qui a été chargé par la
délégation du Conseil de santé de rédiger des rapports sur les aptitudes
professionnelles du recourant, influence de manière directe, d’une part, la
prise de décisions d’instruction concernant le recourant dans l’enquête en
cours, d’autre part, la décision finale qui tranchera la question de
l’autorisation de pratiquer. On peine à comprendre l’intérêt qu’il y aurait
pour le Conseil de santé à avoir dans son sein un professionnel mandaté pour
rédiger des rapports détaillés si ceux-ci ne pouvaient pas influencer le cours
de la procédure, comme le soutient l’autorité intimée. Le travail d’établissement
et de rédaction de rapports n’est pas un pur travail d’exécution, mais un véritable
travail d’expert. Peu importe que ces rapports ne soient pas contraignants,
mais aient un caractère de préavis. Les membres de la délégation du Conseil de
santé attendent de la part de leur auteur des prises de positions détaillées et
circonstanciées sur la base desquelles ils pourront prendre les décisions qui
s’imposent. Le Dr A.________ est ainsi effectivement une "
personne appelée à préparer une décision
"
.
c) Il convient à ce stade
d’examiner si les éléments invoqués par le recourant permettent de retenir que
le Dr A.________
est prévenu à l’encontre de celui-ci.
aa) Le recourrant invoque tout
d’abord diverses erreurs de procédure, qui indiqueraient que le Dr A.________
serait prévenu envers lui. On relèvera en premier lieu que la
plupart des erreurs invoquées, à savoir
l’intervalle extrêmement
long entre les différents actes de procédure, l’absence de mise en oeuvre
d’expertise indépendante ainsi que la visite impromptue au cabinet du
recourant, constituent des décisions prises par l’ensemble de la délégation et
sont ainsi imputables à ses trois membres, et non uniquement au Dr
A.________
. Quant au comportement
inapproprié adopté à l’occasion de la visite du cabinet du recourant, il
ressort des faits qu’il était le fait du Dr B.________ et non du Dr
A.________.
En outre, d'éventuelles erreurs
de procédure ou d'appréciation ne suffisent pas à fonder objectivement un so
upçon de prévention. Seules des fautes particulièrement graves
et
répétées pourraient avoir cette conséquence; même si elles paraissent
contestables, des mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de
l'autorité ne permettent pas de suspecter celle-ci de partialité (arrêts
GE.2010.0016 du 14 octobre 2010, GE.2008.0144 du 9 octobre 2008 consid. 2c et
les références citées, notamment, s'agissant des juges, ATF 113 Ia 407 consid.
2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264). En l’occurrence, les plaintes
du recourant ne sont pas sans fondement. Le comportement adopté à l’occasion de
la visite du cabinet du recourant, si elle s’est effectivement déroulée comme
le rapporte le recourant, ce que ne conteste pas l’autorité intimée, s'avère manifestement
inadéquat et contraire aux règles de bases applicables en la matière. Il est en
particulier étonnant que la visite ait été effectuée sans que l'intéressé n'ait
été averti au préalable, ceci au surplus par des personnes qui ne faisaient
même pas partie de la délégation nommée par le Conseil de santé pour traiter
son cas.
En outre, la durée de la procédure d’enquête est effectivement
très importante sans que l’autorité ne donne de raisons au sujet de ces
longueurs. Dans une affaire où la personne visée encourt l'exclusion de sa
profession, soit une mesure très sévère, ces vices de procédure cumulées
apparaissent d'emblée graves; s'ils se répètent ou se perpetuent, ils sont de
nature à compromettre la légitimité et la crédibilité de l'autorité. Toutefois,
en l'état, les éléments mentionnés ci-dessus ne permettent pas encore de suspecter
spécifiquement Dr A.________ de partialité.
Concernant les griefs relatifs à
l’absence de mise en œuvre d’expertise et à l’absence de prise de position sur
les expertises privées produites par le recourant, ils relèvent du fond et sont
invoqués prématurément. Ce n’est qu’à l’occasion d’un éventuel contrôle de la
décision de fond que le tribunal de céans pourrait examiner si les faits ont
été correctement établis – ou si une expertise supplémentaire aurait été
nécessaire – et si la motivation de la décision attaquée est suffisante – à
savoir si tous les éléments déterminants ont été correctement pris en compte et
discutés. Au demeurant, il résulte d'un courrier du conseil de l'autorité
intimée dans le cadre de la procédure GE.2013.0207 qu'une expertise devrait
être mise œuvre par le Conseil de santé.
bb) Le recourant se prévaut d’un rapport
de concurrence qui existerait entre le Dr A.________ et lui-même. Le tribunal ne
peut que constater que ce grief est tardif dès lors que ce grief existait déjà
au courant de l’été 2012 et qu’il n’a pas subi de modifications dans
l’intervalle (ce qui pourrait par exemple être le cas si le Dr A.________ était
venu entre-temps établir sa pratique dans le même village que le recourant).
Quant aux propos négatifs que le collègue du Dr A.________ aurait tenu à des
prétendus clients, il faut relever, outre le fait qu’ils ont été
"
provoqués
"
, qu’ils émanent d’un tiers et qu’ils ne peuvent à eux seuls fonder
un soupçon de prévention. Le tribunal souligne enfin que la loi confie au
Conseil de santé les enquêtes concernant la profession de vétérinaire et
prévoit que le Conseil de santé doit comporter parmi ses membres un
médecin-vétérinaire (art. 12 LSP) justement dans le but de permettre un
jugement par les pairs, ce qui implique nécessairement pour un vétérinaire d’être
jugé par une personne avec laquelle il se trouve dans un rapport de concurrence.
Vu toutefois le nombre de vétérinaires exerçant dans le canton, le rapport de
concurrence n’est – sauf circonstances particulières de lieu d’activité ou de
spécialisation non réalisées en l’espèce – pas suffisamment étroit pour
justifier une demande de récusation.
cc) Le recourant se plaint aussi de
ce que le Dr A.________ a rédigé des rapports négatifs à son égard.
Il convient à ce propos  de
rappeler que selon la jurisprudence, la garantie constitutionnelle n'impose pas
l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités
administratives; les exigences sont ainsi moins sévères pour les membres de ces
dernières autorités que pour les autorités judiciaires. Par rapport à
l’impartialité du juge, la jurisprudence a considéré que n’est pas récusable de
ce seul fait, le juge qui émet publiquement son avis sur certains aspects du
litige, qu’il s’est provisoirement forgé après avoir examiné les faits et les
moyens des parties. L’essentiel est qu’il reste apte à laisser son opinion
évoluer en fonction des développements de la cause, après avoir recueilli de
nouveaux éléments de preuve et entendu les arguments qui lui seront soumis à ce
propos (cf.
ATF 134 I 238, t
raduit
et résumé in RDAF 2009 I
p. 422, dans lequel le
Tribunal fédéral a considéré que l'opinion provisoire que le juge rapporteur se
forge sur la base du dossier et qu’il communique à ses collègues ne porte pas
atteinte à son impartialité
; cf. également ATF 130 II
530 consid. 4.1.3 p. 539; 127 I 196 p. 199-201 et 119 Ia 81 consid. 4b p. 87,
et les arrêts cités; CP.2006.0002 du 20 juin 2006). Ces considérations sont
également valables à l’égard des membres des autorités administratives
(GE.2010.0105 du 30 mai 2011).
En l’occurrence, il est vrai que
les termes employés
sont peu mesurés et clairement
dépréciati
fs (
"
procédés
qui frisent l’escroquerie
", "
incapable de poser un diagnostic
"
). Il faut cependant souligner que le Dr A.________ avait pour
mission de donner son avis de praticien et que les rapports ont été établis sur
la base des documents qui lui ont été fournis; il ne s’agit pas de déclarations
faites au sujet du recourant
avant
la prise de connaissance des dossiers
des animaux. Dans le cadre de la mission qui lui avait été confiée, le Dr A.________
pouvait,
après
étude des cas soumis, apprécier négativement les méthodes
de traitement du recourant. Pour autant qu'elles soient exprimées avec
objectivité et réserve, les prises de position qui se trouvent dans les
rapports tels que ceux demandés au Dr A.________ ne peuvent ainsi donner lieu à
récusation. L'établissement de tels documents, susceptibles de contenir des
appréciations négatives, est en effet inhérent à la procédure d'enquête. Les
reproches formulés sont censés reposer sur des éléments scientifiques ou
factuels précisément indiqués, ou sur des silences de la documentation, que la
personne visée pourra donc discuter et contester. Dans ces conditions,
contrairement à l'opinion du recourant, le style inhabituel du rapport ne
permet pas à lui seul de mettre en doute l'impartialité de son auteur. En
effet, il est normal que l'auteur du rapport émette des appréciations sur le
sujet qui relève de sa spécialité, pour autant qu'elles soient motivées; la
personne mise en cause est alors en mesure de les réfuter et, s'il y a lieu, de
requérir à cette fin des mesures d'instruction complémentaires.
En l'espèce, iI ne ressort pas du
dossier que le Dr A.________ était prévenu envers le recourant avant de prendre
connaissance des dossiers des animaux traités et qu’il avait déjà à ce
moment-là émis des remarques négatives. Cela étant, il conviendra que le Dr A.________
fasse dans le futur preuve de plus de retenue, en gardant à l’esprit les
devoirs du rôle "d’expert" qu'il a
de facto
au sein de la
délégation du conseil de santé. Il devra notamment éviter les propos purement
dépréciatifs qui n’ont pas leur place dans les rapports qu'il sera cas échéant
encore amené à établir pour les autres membres de la délégation ou directement
pour le conseil de santé. A ce stade, compte tenu du travail effectué par le Dr
A.________ qui apparaît à première vue sérieux, les propos tenus ne sont toutefois
pas encore suffisamment graves pour entraîner une récusation (cf. pour
comparaison l’ATF 1P.651/2003 du 19 décembre 2003 consid. 5.4, relatif à
des propos intempestifs contenus dans un rapport d’expertise).
Il faut aussi relever qu’on est en
présence de documents de travail destinés à donner un premier avis au Conseil
de santé. Cet avis doit par la suite être discuté et pondéré par le Conseil de
santé avant qu’il ne préavise à l'attention du Département. On ne peut exiger
d’une première prise de position la même retenue et la même prudence dans les
termes que d’une décision notifiée à un administré. De son côté, le tribunal se
doit de ne tirer qu’avec retenue des conséquences juridiques de ce genre de documents
préparatoires. A l’occasion d’un éventuel contrôle de la décision de fond, le
tribunal examinera par contre tout à fait librement si tous les éléments
déterminants ont été correctement pris en compte et discutés ou si la décision
ne repose que sur des prises de positions subjectives négatives non motivées.
d) En résumé, le dossier ne
contient pas suffisamment d’éléments permettant d'affirmer que le Dr A.________
aurait un intérêt personnel dans la cause ou pourrait apparaître comme prévenu,
justifiant sa récusation.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et les frais mis à la charge du recourant.
S'agissant des dépens, maintenant
le régime antérieur selon lequel les collectivités publiques du droit cantonal
n'avaient pas droit à des dépens lorsqu'elles agissaient dans l'exercice de
leurs attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient
en jeu (cf. AC.2008.0319 du 22 avril 2009; GE.2008.0057 du 25 février 2009 et
les références citées), les art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD prévoient qu'à l'exception
des procédures dans lesquelles ils agissent pour défendre leurs intérêts
patrimoniaux, la Confédération et l'Etat ne supportent pas de frais et n'ont
pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de la Santé publique du
15 avril 2014 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge de X.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 septembre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.