vd_omni · FO.1998.0003 · 1999-04-08 · fr

Protector SA et Provimi Holding BV c/CF II | Les conditions liées à une autorisation qui n'est plus requise en vertu du nouveau droit (art. 2 al. 2 en vigueur depuis le 1.10.97) deviennent caduques, comme les charges. L'art. 2 al. 2 des dispositions transitoires de la novelle, qui ne parle que de ces dernières, ne doit pas s'appliquer à la lettre.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.04.1999 FO.1998.0003

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 8 avril 1999
sur le recours interjeté par
Protector SA
à
1522 Lucens et
Provimi Holding BV
à Rotterdam (NL), représentées par Me
Daniel Peregrina, avocat à Genève,
contre
la décision de la
Commission foncière II
du 5 décembre 1997 refusant de révoquer une obligation de vendre un bien-fonds
(procédure no E13849).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Greffier: M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A.                     Protector SA est une
société de droit suisse ayant son siège à Lucens, active dans l'industrie
alimentaire. Son capital-actions est divisé en 1200 actions nominatives de fr.
1'000.--, entièrement libérées. Protector SA possède divers immeubles en
Suisse, sur lesquels se trouvent notamment ses bâtiments d'exploitations, ainsi
que la parcelle no 225A, plan 4, de la commune de Chamblon, sur laquelle
plusieurs logements sont construits. L'ensemble des immeubles dont elle est
propriétaire représentait au 31 décembre 1990 une proportion de 39% environ de
son bilan, et un peu moins de 50% de la valeur effective des actifs de la
société selon une évaluation Price Waterhouse du 21 octobre 1991.
Provimi Holding BV est
une société de droit néerlandais dont le siège est à Rotterdam. Elle détient
d'importantes participations dans de nombreuses sociétés actives principalement
dans le secteur de l'alimentation du bétail et des produits de santé.
Provimi Holding BV possède
plus de la moitié du capital-actions de Protector SA; elle détient également
100% du capital-actions de Protector NV/SA, société ayant son siège en
Belgique.
B.                    L'acquisition de
Protector SA par Provimi Holding BV a fait l'objet d'une opération complexe. En
1991 Protector NV/SA détenait 232 actions de Protector SA. Elle a alors acquis
392 actions détenues par un tiers, devenant ainsi l'actionnaire principale de
Protector SA. Elle a ensuite présenté une offre d'achat aux autres
actionnaires, dont les conséquences ne sont pas précisées au dossier. Enfin,
Protector NV/SA devrait avoir transféré à Provimi Holding BV l'intégralité des
actions de Protector SA en sa possession, pour des raisons fiscales.
L'ensemble de cette
transaction a fait l'objet d'une première décision de la Commission foncière
II, en date du 20 décembre 1991. Le dispositif de cette décision se lit comme
suit:
"LA COMMISSION FONCIERE II
p r o n o n c e
I.
1.-   La société
Protector N.V./S.A., dont le siège est en Belgique, est autorisée à acquérir
d'une part de M. René Corminboeuf, à Lausanne, 392 actions de la société
Protector S.A., dont le siège est à Lucens, et d'autre part de tous autres
tiers les actions de dite société dont ces tiers sont propriétaires et ce à
concurrence de la totalité du capital-actions.
2.-   L'autorisation est
accordée aux conditions et charges suivantes:
a)     Obligation
de consigner les actions acquises, soit de les déposer
irrévocablement auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou du Crédit
Foncier Vaudois, pendant une durée de dix ans;
b)    Interdiction
d'aliéner et de mettre en gage les actions acquises pendant le
délai de blocage de dix ans.
3.-   La société
Protector N.V./S.A. devra informer la commission de céans de la réalisation de
la conditions 2a) ci-dessus, en produisant une attestation de l'office de
consignation choisi, dans un délai d'un mois à compter du transfert d'actions,
ainsi que le ou les contrats de transfert d'actions.
II.
1.-   La société Provimi
Holding B.V., dont le siège est au Pays-Bas, est autorisée à acquérir de
Protector N.V./S.A. la totalité du capital-actions de la société Protector S.A.
2.-   L'autorisation est
accordée aux conditions suivantes:
a)     Obligation
de consigner les actions acquises, soit de les déposer
irrévocablement auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou du Crédit
Foncier Vaudois, pendant une durée de dix ans;
b)    Interdiction
d'aliéner et de mettre en gage les actions acquises pendant le
délai de blocage de dix ans.
3.-   La société
Protector N.V./S.A. devra informer la commission de céans de la réalisation de
la condition 2a) ci-dessus, en produisant une attestation de l'office de
consignation choisi, dans un délai d'un mois à compter du transfert d'actions,
ainsi que le ou les contrats de transfert d'actions.
4.-   Dite autorisation
d'acquérir délivrée ainsi à Provimi Holding B.V. vaut levée des charges
d'obligation de consignation et d'interdiction d'aliéner mentionnées sous
chiffres I, 2a et b ci-dessus, le blocage des actions imposé à Protector
N.V./S.A. ne portant pas sur le transfert d'actions ici autorisé.
III.
1.-   Les autorisations
d'acquérir les actions de Protector S.A. délivrées à Protector N.V./S.A. et
Provimi Holding B.V. sous chiffres I et II ci-dessus sont encore soumises à la
condition expresse que la parcelle no 225 de la commune de Chamblon, d'une
surface de 3'501 m², soit aliénée dans un délai de deux ans à compter du jour
où Protector N.V./S.A. aura acquis les 392 actions de M. René Cominboeuf.
2.-   Dit délai de deux
ans ne sera pas interrompu par la vente des actions de Protector S.A. à Provimi
Holding B.V."
C.                    Compte tenu de la
détérioration du marché immobilier dans la région d'Yverdon, la parcelle no 225
de la commune de Chamblon n'a pu être revendue dans le délai fixé par la
première décision de la Commission foncière II. Celle-ci prolongea
successivement ce délai de revente, le 4 mars 1994 pour le 28 février 1995, le
10 avril 1995 pour le 30 juin 1996 et le 26 juillet 1996 pour le 30 juin 1997.
Malgré une réduction du prix de vente, à la demande de la Commission foncière,
ce bien-fonds n'a pas pu être vendu dans le délai ainsi prolongé.
D.                    Le 1er octobre 1997,
Protector NV/SA et Provimi Holding BV ont requis de la Commission foncière II
la confirmation qu'elles n'étaient plus assujetties à l'obligation de revendre
le bien-fonds susmentionné. Cette requête était basée sur la modification du 30
avril 1997 de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par les étrangers,
entrée en vigueur le 1er octobre 1997 (ci-après: la novelle du 30 avril 1997).
Par décision du 5
décembre 1997, la Commission foncière II a rejeté cette requête et maintenu
l'obligation de revendre. Elle a toutefois prolongé une fois encore le délai au
31 décembre 1998.
En substance cette
décision relève que les dispositions transitoires de la novelle du 30 avril
1997 ne s'appliquent qu'aux charges et non aux conditions, alors que
l'obligation de revendre constitue une condition au sens strict.
L'applicabilité des dispositions transitoires aux seules charges découlerait de
leur texte même. Quant à la qualification de condition, elle découlerait du
texte de la première décision de la commission, et du fait que l'acquisition de
la parcelle de la commune de Chamblon était exclue en raison de l'art. 12 let.
a de la loi.
Cette décision a été
envoyée au conseil des intéressées par courrier du 19 janvier 1998.
E.                    Par acte de leur conseil
du 19 février 1998, Protector SA et Provimi Holding BV ont interjeté recours
contre cette décision. En substance, les recourantes critiquent
l'interprétation littérale des dispositions transitoires de la novelle du 30
avril 1997 adoptée par la commission. En outre, elles qualifient de charge
l'obligation de revente au motif que le non-respect de cette obligation
n'aurait pas eu pour conséquence de mettre fin automatiquement à l'autorisation
qui leur avait été délivrée; la Commission aurait d'ailleurs renouvelé le 10
avril 1995 le délai de revente de ladite parcelle alors que la requête y
relative lui avait été adressée après l'échéance de la précédente prolongation.
La Commission foncière
II a maintenu ses conclusions par courrier du 25 février 1998. Par courrier du
12 mars 1998, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
(aujourd'hui Département de l'économie) du canton de Vaud a informé le tribunal
que sa position était en tout point semblable à celle de la commission
foncière.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours prévu à l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale sur l'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après: la LFAIE), le recours a
été interjeté en temps utile. Quant à la forme, la requête du 1er octobre 1997
a été adressée à la Commission foncière au nom de Protector N.V. / S.A et de
Provimi Holding V.V. (recte N.V.), alors que le recours a été interjeté au nom
de Protector SA et de Provimi Holding N.V. La qualité pour recourir de Provimi
Holding N.V. en tant qu'ayant-droit économique des deux autres sociétés,
titulaire de l'obligation litigieuse et destinataire de la décision attaquée
étant établie, l'incertitude relative à l'identité de la seconde recourante ne
porte pas à conséquence. Le recours est donc recevable en la forme.
2.                     L'opération
d'acquisition de Protector SA était assujettie à autorisation sur la base de
l'art. 4 al. 1 let. d LFAIE, aujourd'hui abrogé, à teneur duquel:
"Par
acquisition d'immeubles on entend:
d) L'acquisition d'un droit de propriété ou
d'usufruit sur une part d'une personne morale dont les actifs estimés à leur
valeur effective se composent pour plus d'un tiers d'immeubles sis en Suisse
si, de ce fait, des personnes à l'étranger obtiennent ou renforcent une
position dominante;"
L'autorisation a été
accordée conformément à l'art. 8 al. 1 let. a LFAIE; aujourd'hui également
abrogé, à teneur duquel:
"L'autorisation est accordée lorsque l'immeuble doit:
a) Servir à
l'acquéreur d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une
fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que
pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale;"
Quant à l'article 12
lit. a et b LFAIE, il prévoit que:
"L'autorisation d'acquérir est refusée en
tout état de cause, lorsque:
a. L'immeuble sert à un placement de capitaux que la présente loi n'autorise
pas;
b. La surface de l'immeuble est supérieure à ce qu'exige l'affectation de
celui-ci;"
La Commission foncière
II, dans sa première décision, a fait obligation aux recourantes de revendre le
bien-fonds sis sur la commune de Chamblon. Selon la décision attaquée, cette
obligation se basait sur l'art. 12 let. a LFAIE. De plus, l'immeuble sis à
Chamblon n'était pas nécessaire pour l'établissement stable, comme le
reconnaissait d'ailleurs les recourantes. Il ne pouvait donc pas non plus être
autorisé en vertu de la lettre b de l'art. 12 LFAIE.
3.                     Dans le cadre des
mesures de politique conjoncturelle visant à maintenir la qualité des
infrastructures publiques, à promouvoir les investissements privés dans le
domaine de l'énergie et à libéraliser les investissements étrangers, le
parlement a procédé à la révision de la LFAIE. Cette révision est entrée en
vigueur le 1er octobre 1997. En particulier, un nouvel alinéa 2 de l'art. 2
LFAIE a été introduit, dont la lettre a prévoit qu'une autorisation pour
acquérir un immeuble par une personne à l'étranger n'est pas nécessaire si
l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une
fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie. Le message
du Conseil fédéral relatif à cette modification précise qu'il s'agit du point
le plus important de la révision:
"Selon la lettre a, les personnes à
l'étranger n'auront pas besoin d'une autorisation pour acquérir un immeuble qui
doit servir à une entreprise à exercer une activité économique, quelque soit le
propriétaire de l'entreprise. Une personne à l'étranger pourra même acquérir un
immeuble dans le seul but de placer des capitaux, du moment qu'elle le loue ou
qu'elle l'afferme à un tiers pour l'exercice d'une activité économique. Aussi,
le Conservateur du registre foncier pourra inscrire l'acquisition d'un immeuble
devant servir d'établissement stable sans avoir envoyé l'acquéreur devant
l'autorité cantonale de première instance qui délivre les autorisations. Il
sera ainsi possible d'éviter d'inutiles complications administratives."
(Feuille fédérale 1997 II, p. 1160).
Les art. 4 al. 1 let.
d et 8 al. 1er let. a LFAIE ont été supprimés. Le message du Conseil fédéral
précise que cette abrogation se justifie compte tenu de l'introduction de
l'art. 2 al. 2 let. a susmentionné. Les dispositions transitoires de cette
novelle précisent à leur alinéa 2 que:
"Les charges découlant d'une autorisation
sont caduques de par la loi lorsque le nouveau droit ne les prescrit plus ou
qu'il n'assujettit plus l'acquisition au régime de leur autorisation; leur
radiation au registre foncier intervient sur requête de l'acquéreur."
Le message n'apporte
pas de précision particulière à cet égard.
4.                     a) Le régime des
conditions et des charges dont peuvent être assorties les autorisations au sens
de la LFAIE est régi par l'art. 14 de la loi, ainsi que par l'art. 11 de
l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
(ci-après: l'OAIE). La loi ne fait pas de distinction entre les conditions et
les charges, si ce n'est que celles-ci doivent être mentionnées au registre
foncier. L'art. 11 OAIE prévoit un type de condition à son alinéa 1 ainsi que
huit exemples de charges à son alinéa 2. L'obligation de revendre le bien-fonds
de Chamblon, tel qu'imposé par la Commission foncière II dans sa première
décision, ne correspond à aucune des hypothèses visées par cet article.
b) Le droit
administratif distingue la condition de la charge. La condition désigne un
événement dont la survenance est incertaine:
"La condition suspensive
suspend les effets de l'acte jusqu'à l'arrivée de l'événement incertain. En
revanche, la condition résolutoire, dite aussi réserve de révocation, éteint
les effets de l'acte au moment où l'événement incertain se produit"
(Grisel, Traité de droit administratif, tome 1, 1984, p. 408). En revanche la
charge est une obligation que la décision impose à l'administré accessoirement
au droit ou à l'obligation qui en font son objet même (Moor, tome 2, 1991, p.
49).
Dans ce domaine (mais
avant l'adoption de la LFAIE), le Tribunal fédéral a ainsi distingué la
condition de la charge, mais sans prendre en compte l'hypothèse d'une condition
résolutoire:
"Wird die
Bewilligung unter der entsprechenden Bedingung erteilt, so kann die
Beschwerdeführerin nicht als Eigentümerin ins Grundbuch eingetragen werden,
solange sie nicht die Bedingung erfüllt und mit dem Bau begonnen hat
(...). Wird dagegen die Verpflichtung bloss mit einer entsprechenden Auflage
gesichert, so ist der Eigentumseintrag sofort möglich; es bleibt aber der
Widerruf der Bewilligung vorbehalten, falls die Auflage nicht eingehalten
wird."
(ATF 106 Ib 287
consid. 5d)
c) Force est ainsi de
constater que la distinction entre condition et charge dans le cadre de la
LFAIE n'est pas des plus claires. Ainsi, par exemple, Gygi considère que l'interdiction
d'aliéner pendant un délai de blocage prévu par la lettre h de l'al. 2 de
l'art. 11 OAIE, défini par celui-ci comme charge, constitue une condition
résolutoire (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 292). Quant à l'obligation
de revendre un bien-fonds dont l'affectation n'est pas nécessaire pour
l'établissement stable de l'entreprise requérante, Mühlebach et Geissmann
précisent qu'elle peut être imposée par le biais d'une charge ou d'une
condition (Urs Mühlebach/Hans-Peter Geissmann, Lex F. Kommentar zum
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, 1986,
n. 15 ad art. 8). Perrig précise quant à lui que
"on peut, à titre
d'exemple
[de charge]
, citer l'obligation de vendre durant un certain
délai les immeubles non affectés à l'exploitation d'un établissement stable,
tels que ceux qui se trouvent en zone agricole ou ceux qui servent de logement
d'habitation dans une proportion jugée trop importante;"
(Jean-Christophe Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes
à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 320).
d) En l'espèce,
plusieurs éléments conduisent à retenir qu'il s'agit sans doute d'une
condition. En effet, la première décision de la commission foncière a utilisé
ce terme, accompagné du mot "
expresse
"; mais surtout, elle a
bien distingué entre cette obligation et les charges usuelles prévues aux
points I.2 et II.2. En outre, comme le relève la commission dans la décision
attaquée, l'acquisition de la parcelle était impossible à teneur de l'art. 12
LFAIE. Il s'agissait donc d'une condition essentielle de la validité de
l'autorisation, qui ne saurait en principe être imposé sous forme de simple
charge. Grisel relève pertinemment à cet égard que:
"Plus elle est importante, plus il est
vraisemblable qu'il s'agit d'une condition propre à entraîner la naissance ou
l'extinction des effets de l'acte."
(Grisel, op. cit., p. 408)."
Enfin, contrairement
aux motifs développés par les recourantes, la condition résolutoire n'a pas un
effet extinctif automatique. La cessation des effets de la décision suppose une
nouvelle décision (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd.,
1991, p. 266 no 1240). Que la commission ait préféré ne pas tenir compte du
dépassement du délai lors d'une requête des intéressées en prolongation du
délai de revente n'est à cet égard pas déterminant.
Néanmoins, cette
qualification peut en l'espèce rester indécise compte tenu du considérant qui
suit.
5.                     L'interprétation
littérale de l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle, telle
qu'effectuée par la décision attaquée, est trop restrictive. Cet alinéa doit en
effet s'appliquer tant aux charges qu'aux conditions résolutoires.
Il serait en effet
envisageable que les conséquences de l'inobservation d'une obligation posée à
une autorisation d'acquisition d'immeuble soient prévues de telle manière qu'il
s'agisse dans un cas d'une charge et dans un autre d'une condition résolutoire.
C'est d'ailleurs bien ce qu'expriment Mühlebach et Geissmann quant à
l'obligation de revendre un bien-fonds non affecté à l'établissement stable
(op. cit., n. 15 ad art. 8). Il serait dès lors incompréhensible que la même
obligation soit supprimée dans le premier cas conformément à la novelle, alors
qu'elle subsisterait dans la seconde hypothèse au motif qu'elle constituerait
une condition résolutoire.
De plus, il a été
relevé ci-dessus que le régime des charges et des conditions n'était pas régi
de manière stricte ni détaillé dans la LFAIE et son ordonnance. L'hypothèse
d'une condition résolutoire n'est d'ailleurs pas traitée, l'arrêt précité du
Tribunal fédéral publié aux ATF 106 Ib 287 étant symptomatique à cet égard. La
ratio
legis
de l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle est de
supprimer depuis l'introduction de cette modification tous les effets des
normes abrogées à cette occasion. A cet égard, une distinction entre le régime
applicable aux charges et aux conditions résolutoires ne se justifie pas. Il
apparaît au contraire que le législateur a négligé de tenir compte de l'éventuelle
existence de conditions résolutoires; les conditions suspensives sont en effet
plus usuelles; en outre, elles sont quant à elles supprimées automatiquement:
si l'acquisition d'un immeuble est soumise à une condition suspensive non
encore réalisée le 1er octobre 1997, alors que cet immeuble est exclu du régime
de l'autorisation dès cette date compte tenu de la novelle, il peut être
immédiatement acquis sans plus tenir compte de la condition suspensive. Rien ne
justifie que les conditions résolutoires soient maintenues alors que tant les
conditions suspensives que les charges sont supprimées, par la novelle et par
ses dispositions transitoires respectivement.
En conséquence,
l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997 s'applique
tant aux charges qu'aux conditions résolutoires.
6.                     L'acquisition de
l'entreprise Protector SA ne serait aujourd'hui plus assujettie au régime de
l'autorisation. En effet, elle était considérée comme une acquisition
d'immeuble en application de l'art. 4 al. 1 let. d LFAIE, aujourd'hui abrogé.
Bien que le texte de la lettre g du même alinéa puisse permettre de la
considérer également comme une acquisition soumise à autorisation, une telle
interprétation serait contraire à toute la jurisprudence développée sous
l'angle de l'ancien art. 4 LFAIE, faisant la distinction entre les sociétés
immobilières stricto sensu (let. e) les sociétés immobilières lato sensu (let.
d abrogée) et les autres sociétés, non assujetties au régime de l'autorisation,
même si leur acquisition confère à l'étranger la disposition économique d'un
immeuble. La novelle a ainsi étendu la catégorie des acquisitions non
assujetties au régime de l'autorisation à toute société dont le but réel n'est
pas l'acquisition d'immeubles, ce qui n'est pas le cas de Protector SA (la
commission avait d'ailleurs qualifié Protector de SI lato sensu dans sa
première décision en lui appliquant l'art. 4 al. 1 lit. d LFAIE; cf ATF 115 Ib
105). Ce point est confirmé par l'introduction de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE
qui exclut du régime de l'autorisation l'acquisition d'immeubles servant
d'établissement stable.
L'acquisition de
Protector SA ne serait plus soumise aujourd'hui au régime de l'autorisation, et
aucune charge ou condition ne pourrait donc être imposée. Dès lors,
conformément à l'interprétation ci-dessus retenue de l'alinéa 2 des
dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997, toute charge ou
condition résolutoire encore en vigueur à ce jour doit être abrogée.
7.                     Le recours s'avère dès
lors bien fondé et la décision attaquée sera annulée. Les recourantes, qui ont
procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Commission foncière, section II, du 5 décembre 1997 est annulée.
III.                     L'obligation
de revendre la parcelle no 225 de la commune de Chamblon imposée aux sociétés
Protector N.V./S.A. et Provimi Holding B.V. par décision de la Commission
foncière II du 20 décembre 1991, est caduque.
IV.                    Par
l'intermédiaire de la Commission foncière II l'Etat versera aux recourantes,
créancières solidaires, une indemnité de 1'000 fr. (mille francs) à titre de
dépens.
V.                     Les frais de la
présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
mp/Lausanne, le 8 avril 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)