vd_omni · CCST.2012.0003 · 2013-03-18 · fr

LES LUSIADES SA, LES DRIADES SA, LES NOVALLES SA/Conseil d'Etat | La fixation des prix journaliers pour les prestations socio-hôtelières que chaque EMS concerné doit facturer à ses résidents (montant fixé dans une annexe à l'arrêté socio-hôtelier, valable pour une année), est un acte qu'il faut qualifier de décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD, et non pas de règle de droit. La voie de la requête à la Cour constitutionnelle n'est pas ouverte contre un tel acte (consid. 5).Recours au TF partiellement admis (arrêt 2C_330/2013 du 10 septembre 2013).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 18.03.2013 CCST.2012.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 18 mars 2013
Composition
M. François Kart, juge présidant ; M.
Robert Zimmermann, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges ;
M. Bertrand Sauterel, juge suppléant ; Mme Cécile Favre, greffière.
Requérantes
1.
LES LUSIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
2.
LES DRIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
3.
RESIDENCE LES
NOVALLES SA,
à Renens,
toutes trois représentées
par Me Jean-Noël JATON et Me Vivian
Kühnlein
, avocats à Pully,
Autorité intimée
Conseil d'Etat du canton de Vaud
, à Lausanne
Objet
Requête LES LUSIADES SA et consorts c/ arrêté
du Conseil d'Etat du 23 mai 2012 fixant pour 2012 les tarifs socio-hôteliers
mis à la charge des résidents et des régimes sociaux lors d'hébergement dans
les établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt
public ainsi que lors de l'hébergement dans les homes non médicalisés.
Vu les faits suivants :
A.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le
23 mai 2012 l'arrêté fixant pour 2012 les tarifs socio-hôteliers mis à la
charge des résidents et des régimes sociaux lors d'hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des hôpitaux
et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt public ainsi
que lors de l'hébergement dans les homes non médicalisés (ci-après: l'arrêté
socio-hôtelier). D'après son préambule, cet arrêté est fondé sur la loi du 5 décembre
1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires
d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), sur la loi du 13 novembre 2007 sur les
prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
(LVPC; RSV 831.21) et sur la loi du 24 janvier 2006 d'aide aux personnes
recourant à l'aide médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11). L'arrêté socio-hôtelier
a la teneur suivante:
"Art. 1 Objet
1
Le
présent arrêté a pour but d'adopter les tarifs socio-hôteliers pour 2012 mis à
la charge des résidents et des régimes sociaux :
-
lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les lits
pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation, reconnus d'intérêt public (ci-après : les établissements) ;
-
lors d'hébergement de personnes nécessitant l'aide de l'Etat dans les
homes non médicalisés (ci-après : les homes).
Art. 2 Conditions de travail du personnel des
établissements
1
Conformément
aux articles 4 alinéa 1, lettre e et 4b LPFES, les termes de la convention
collective de travail en vigueur dans le secteur sanitaire parapublic vaudois
sont applicables à l'ensemble des établissements reconnus d'intérêt public.
2
Les tarifs
socio-hôteliers sont notamment établis selon les normes fixées dans la
convention collective de travail.
Art. 3 Tarifs pour les établissements partie à
la convention socio-hôtelière
1
La
convention socio-hôtelière pour 2012, conclue entre le Département de la santé
et de l'action sociale (ci-après : le département), l'Association vaudoise d'établissements
médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), la
Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et le Centre hospitalier universitaire
vaudois (CHUV) fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les
conditions financières et administratives applicables aux résidents et aux
régimes sociaux lors d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
Art. 4 Autres établissements
1
Les tarifs
journaliers pour 2012 applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors
d'hébergement dans les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le
département ou qui n'ont signé aucun accord figurent en annexe au présent
arrêté.
2
Ces tarifs
journaliers ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations
qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à
l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide financière
de l'Etat.
3
Les conditions financières et
administratives prévues aux chapitres II à XII  de la convention
socio-hôtelière sont applicables par analogie.
Art. 5 Homes
1
Les tarifs
journaliers pour 2012 applicables aux résidents nécessitant une aide de l'Etat
et aux régimes sociaux lors d'hébergement dans les homes qui ont signé un
accord tarifaire avec le département figurent en annexe au présent arrêté.
Art. 6 Abrogation
1
L'arrêté du
23 février 2011 fixant pour 2011 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des
résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements
médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des
centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt public, ainsi que
lors d'hébergement dans les homes non médicalisés est abrogé.
Art. 7 Exécution et entrée en vigueur
1
Le
Département de la santé et de l'action sociale est chargé de l'exécution du présent
arrêté qui entre en vigueur avec effet au 1er janvier 2012."
L'arrêté socio-hôtelier a été
publié dans la Feuille des avis officiels du 8 juin 2012 avec deux annexes.
La première annexe est un tableau
intitulé "Arrêté socio-hôtelier/annexe/tarifs 2012", qui indique les
"tarifs C 2012" pour trois "EMS RIP" (établissements
médico-sociaux reconnus d'intérêt public), soit:
"EMS Lusiades: 161.50 fr.
EMS Novalles: 164.45 fr.
EMS Driades: 160.85 fr."
Cette première annexe indique aussi
un tarif pour des homes non médicalisés et pour des "EMS non RIP"
(non reconnus d'intérêt public).
La seconde annexe est la Convention
socio-hôtelière mentionnée à l'art. 3 de l'arrêté. Pour les "frais
journaliers des établissements", cette convention prévoit notamment qu'ils
sont déterminés "à l'aide d'une méthode fondée sur un standard de base
socio-hôtelier au sens des articles 26 LAPRAMS et 4 al. 1bis let. a LPFES"
(chapitre IV, art. 12). La convention contient elle-même une annexe indiquant
les "tarifs d'hébergement au sens de l'art. 12 de la convention, sans la
contribution des résidents au coût des soins", pour les différents
"EMS RIP" parties (pour les lits C, de l'ordre de 150 à 160 fr. en
moyenne).
B.
Le 28 juin 2012, les sociétés Les Lusiades SA, Les
Driades SA et Résidence Les Novalles SA ont saisi la Cour constitutionnelle
d'une requête dirigée contre l'arrêté socio-hôtelier. Elles concluent à
l'annulation de cet arrêté, pour violation des art. 8, 9 et 27 Cst., ainsi que
des art. 10, 11 et 26 Cst-VD.
Les Lusiades SA exploite l'EMS Les
Lusiades à Lussy-sur-Morges. Les Driades SA exploite l'EMS Les Driades à
Yverdon-les-Bains. Résidence Les Novalles SA exploite l'EMS Les Novalles à
Renens. Ces trois EMS ont été reconnus d'intérêt public. Les trois sociétés ne
sont pas parties à la convention socio-hôtelière mentionnée ci-dessus.
Les sociétés requérantes reprochent au
Conseil d'Etat de les empêcher de facturer à leurs résidents, pour les
prestations socio-hôtelières fournies, un montant supérieur ou inférieur aux
tarifs fixés. Elles critiquent ces tarifs, établis selon des critères  selon
elles invérifiables et arbitraires. En outre, les tarifs fixés pour leurs
établissements comprendraient une participation aux forfaits-soins fixés selon
la LAMal, soit 8 fr. par jour, alors que les tarifs arrêtés pour les autres EMS
ne comprennent pas cette participation. Les requérantes ajoutent que l'arrêté
attaqué fausse les règles du marché, s'agissant des prestations fournies aux
résidents totalement indépendants financièrement; pour ces résidents, il n'y
aurait aucune raison de leur interdire d'appliquer un tarif un peu plus élevé.
A titre de mesures d'instruction, les
requérantes demandent la fixation d'une audience de débats et, éventuellement,
la mise en œuvre d'une expertise.
C.
Au nom du Conseil d'Etat, le chef du Département de
la santé et de l'action sociale (DSAS) a déposé sa réponse le 16 août 2012. Il
conclut au rejet de la requête.
D.
Les requérantes ont déposé une réplique (mémoire
complémentaire) le 15 octobre 2012. Elles confirment les conclusions de leur
premier mémoire et demandent la mise en œuvre d'une expertise destinée à
établir qu'elles subissent des pertes financières importantes depuis plusieurs
années. Elles demandent également la production par le Conseil d'Etat de
plusieurs documents relatifs au standard socio-hôtelier et à l'outil SOHO,
ainsi que la fourniture d'explications sur le fonctionnement de la méthode SOHO.
Elles confirment leur requête d'audience de débats, en annonçant leur intention
de faire entendre des témoins.
Avec leur réplique, les requérantes
ont produit diverses formules officielles "SOHO 2012, Coût des prestations
socio-hôtelières" (grille d'attribution des critères de pondération
généraux et spécifiques; hypothèses de travail et résultats; budget annuel;
récapitulation des EPT, etc.) pour chacun des établissements médico-sociaux
qu'elles exploitent. Elles ont également produit un document intitulé
"Tarifs 2012 à charge des résidents et contribution report soins dans les
EMS et les Divisions C d'hôpitaux", qui indique le "prix journalier à
la charge du résident pour l'année 2012". Ces indications sont les
suivantes pour les trois établissements concernés:
"EMS Les Lusiades
Tarif SOHO                                fr.
143.80
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 6.01
Montant total facturé au résident: fr. 153.50"
EMS Les Driades
Tarif SOHO                                fr.
146.03
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 4.89
./. déduction                               fr. -1.70
Montant total facturé au résident: fr. 152.85
EMS Les Novalles
Tarif SOHO                                fr.
150.13
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 2.65
Montant total facturé au résident: fr. 156.45"
E.
Le DSAS s'est déterminé sur la réplique le 15
novembre 2012, sans modifier ses conclusions. Il a cependant précisé que pour
les trois EMS précités, les chiffres de l'annexe de l'arrêté socio-hôtelier
2012 comprenaient de manière erronée les 8 fr. de la part des soins mis à la
charge du résident (par exemple, pour l'EMS Les Lusiades, il faut déduire 8 fr.
du montant publié de 161.50 fr pour obtenir le montant facturé de 153.50 fr.
pour les coûts socio-hôteliers); cela étant, tous les éléments pour une facturation
correcte aux résidents, avec une facturation distincte pour la participation au
coût des soins, étaient à disposition des trois EMS concernés.
F.
Les requérantes ont déposé des déterminations
finales le 10 janvier 2013.
G.
Par une décision du 10 septembre 2012, la Cour
constitutionnelle a levé l'effet suspensif de la requête.
Considérant en droit :
1.
Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution
du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. Sur la
base de l'art. 136 Cst-VD, le Grand Conseil a adopté la loi du 5 octobre 2004 sur
la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32) dont
l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la
procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle.
L'art. 3 al. 1 LJC dispose que la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur
des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Peuvent
notamment faire l’objet d’un tel contrôle les règlements du Conseil d’Etat
(art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a précisé dans sa
jurisprudence qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes
adoptés par le Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une
portée générale ou une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi
ceux intitulés arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de
validité limitée, pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (cf. arrêt
CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid. 1b et les références).
L’arrêté du Conseil d’Etat contre
lequel la requête est dirigée contient des règles de droit, dans la mesure où
il comporte des dispositions générales et abstraites d’application directe, qui
confèrent des droits et créent des obligations, notamment pour les établissements
médicaux-sociaux (ATF 132 I 229 consid. 4.2, à propos de la définition de la
règle de droit en droit fédéral). La Cour de céans a déjà considéré que les
arrêtés socio-hôteliers pour des années antérieures, également adoptés par le
Conseil d'Etat et avec un contenu analogue, pouvaient faire l'objet d'un
contrôle dans le cadre de l'art. 3 LJC (arrêts CCST.2009.0004 du 29 mars 2010,
et CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006). La requête est donc recevable en tant
qu'elle conteste les règles de droit contenues dans l'arrêté socio-hôtelier
pour 2012.
Aux termes de l’art. 9 al. 1 LJC, a
la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique
ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit
annulé. Les requérantes, comme exploitants d'établissements médico-sociaux
hébergeant des résidents auxquels s'appliquent en principe les tarifs
socio-hôteliers litigieux, remplissent à l'évidence ces conditions. La requête
a par ailleurs été déposée en temps utile, soit dans le délai de vingt jours
prévu par les art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et 5 al. 1 LJC. Il y a donc lieu
d'entrer en matière.
2.
Aux termes de l'art. 14 LJC, la Cour
constitutionnelle statue en audience publique; elle peut néanmoins décider à
l'unanimité de statuer par voie de circulation. Selon la pratique de la Cour,
il suffit qu'il y ait unanimité sur l'absence de nécessité d'organiser une
audience publique pour qu'il puisse être statué par voie de circulation (cf. Pierre-Yves
Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 I p. 8). Par ailleurs,
l'art. 30 al. 3 Cst., selon lequel l'audience et le prononcé du jugement sont
publics, ne confère pas au justiciable de droit à une audience publique. Il se
limite à garantir qu'une telle audience se déroule publiquement lorsqu'il y a
lieu d'en tenir une. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit à des
débats existe seulement pour les causes qui bénéficient de la protection de
l'art. 6 § 1 CEDH, lorsque la procédure applicable le prévoit ou lorsque sa
nécessité découle des exigences du droit à la preuve (cf. ATF 128 I 288 consid.
2). L'art. 6 § 1 CEDH dispose que toute personne qui soumet à un tribunal une
contestation sur ses droits et obligations de caractère civil, a droit à ce que
sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai
raisonnable. Il faut toutefois, pour que cette garantie soit applicable, une
contestation réelle et sérieuse sur le "droit de caractère civil":
l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en
question (cf. ATF 132 V 6 consid. 2.3.2; 128 I 59 consid. 2a/cc). On ne se
trouve pas en présence d'une telle contestation lorsque le droit cantonal
prévoit une procédure juridictionnelle visant au contrôle abstrait de la
conformité au droit supérieur d'une règle de droit, au moment de l'adoption de
cette règle et avant un cas d'application concrète. Aussi le droit à des débats
publics ne saurait être déduit de l'art. 6 CEDH.
Dans le cas particulier, il se
justifie de statuer sans audience publique, l'art. 14 LJC le permettant et –
comme cela sera exposé plus bas (consid. 4d) – l'audition de témoins ou
l'administration d'autres preuves en audience n'apparaissant pas nécessaires.
3.
Les requérantes demandent l'annulation totale de
l'arrêté socio-hôtelier. Elles qualifient son contenu d'infondé et arbitraire,
inégal, illégal et contraire à la liberté économique. Elles s'en prennent aux
tarifs socio-hôteliers applicables aux prestations qu'elles doivent facturer à
leurs résidents lors d'hébergement dans leurs établissements et elles
critiquent la fixation unilatérale de ces tarifs, sur la base de critères
"totalement invérifiables et arbitraires". Elles mettent en cause
l'absence de distinction entre les résidents au bénéfice d'une aide financière
de l'Etat et ceux qui sont indépendants financièrement, en faisant valoir qu'il
n'y a aucune raison de leur interdire d'appliquer "un tarif un peu plus
élevé aux résidents auto-suffisants, pour autant que les prix restent dans des
limites raisonnables (par exemple dans une fourchette de 5% à 10% par rapport
aux tarifs imposés pour les résidents qui bénéficient d'une aide financière de
l'Etat)", voire un tarif un moins élevé, selon les situations.
a) L'arrêté attaqué fixe des tarifs
socio-hôteliers en cas d'hébergement dans des établissements médico-sociaux
reconnus d'intérêt public. Dans la législation cantonale vaudoise, les
établissements médico-sociaux (EMS) sont des établissements sanitaires. La loi
du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public (LPFES, RSV 810.01) fait la distinction entre
quatre catégories d'établissements sanitaires (art. 3 al. 1 LPFES): les deux
premières catégories regroupent des établissements régis uniquement par le
droit public (établissements exploités directement par l'Etat [ch. 1] ou
constitués en institutions de droit public [ch. 2]); les deux dernières
catégories comprennent des établissements sanitaires privés, à savoir ceux qui
sont reconnus d'intérêt public (ch. 3), et ceux qui ne bénéficient pas de la
reconnaissance d'intérêt public (ch. 4).
En vertu de l'art. 4 al. 2 LPFES,
la reconnaissance d'intérêt public fonde le droit de l'établissement à la
contribution financière de l'Etat (financement des charges d'investissement et
d'exploitation – cf. art. 25 ss LPFES). En revanche, les établissements
sanitaires privés ne bénéficient en principe pas de subventions de l'Etat (art.
3 al. 3 LPFES).
Conformément à l'art. 4 al. 3 et 4
LPFES, la reconnaissance d'intérêt public d'un établissement sanitaire est
décidée par le département cantonal (Département de la santé et de l'action
sociale, DSAS), qui peut l'accorder pour une durée limitée et l'assortir de
conditions ou de charges. Les conditions légales pour qu'un EMS obtienne cette
reconnaissance sont énumérées à l'art. 4 al. 1 et 1bis LPFES, dans les termes
suivants:
"
1
Pour être reconnu
d'intérêt public, un établissement sanitaire privé doit remplir cumulativement
les conditions suivantes :
a. être reconnu indispensable à la
couverture des besoins de santé pour l'hébergement ou pour l'hospitalisation au
sens de la loi fédérale sur l'assurance-maladie ;
b. accepter, pour l'hébergement ou pour
l'hospitalisation, tout malade que son équipement et sa mission lui permettent
de soigner ;
c. se soumettre à la présente loi et aux
règlements relevant de la planification cantonale et du financement, notamment
à leurs exigences en matière de restructuration de l'offre hospitalière et
d'hébergement, et de qualité ;
d. recourir à un prestataire de services
informatiques agréé par le Département de la santé et de l'action sociale
(ci-après : le département) pour la gestion de son système d'information;
e. appliquer les dispositions d'une
convention collective de travail de force obligatoire existante ou à défaut les
exigences posées par le Conseil d'Etat en matière de conditions d'engagement et
de travail selon l'article 4b ;
f. ...
g. se soumettre aux limites fixées par le
Conseil d'Etat pour la distribution du bénéfice selon l'article 4d ;
h. adhérer au réseau de soins régional
conformément à la législation y relative.
1bis
S'il
s'agit d'un EMS, il doit en outre remplir les conditions suivantes :
a. se soumettre aux conventions tarifaires
applicables aux prestations de soins et socio-hôtelières ou, à défaut, aux
tarifs arrêtés par le Conseil d'Etat ; les prestations socio-hôtelières sont
fixées dans le standard officiel établi par le Conseil d'Etat, après
consultation des associations faîtières, et qui constitue la base du tarif
journalier ;
b. appliquer un contrat d'hébergement établi
conformément à l'article 4e ;
c. respecter les dispositions édictées par
le Conseil d'Etat, après consultation des associations faîtières, sur les
catégories et les prix maximaux de prestations supplémentaires à usage
personnel non comprises dans le standard des prestations socio-hôtelières ;
d. créer une structure juridique
indépendante pour la fourniture de prestations non couvertes par la présente
loi conformément à l'article 4f ;
e. se soumettre aux dispositions prévues par
l'article 4g en matière de sous-traitance d'activité."
b) Les sociétés requérantes
exploitent des établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public, au
sens de l'art. 3 al. 1 ch. 3 LPFES. En tant que personnes morales organisées en
institutions privées à but lucratif, les requérantes peuvent, même si elles
sont reconnues d'intérêt public, se prévaloir de la liberté économique, garantie
par l'art. 27 Cst., – qui protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu – à
l'encontre des mesures étatiques qui les entravent dans l'exercice de leur
activité (cf. l'arrêt du TF 2C_727/2011 du 19 avril 2012, consid. 3.1 partiellement
publié aux ATF 138 II 191). La garantie de la liberté économique dans la
Constitution du canton de Vaud (art. 26 Cst-VD), également invoquée par les
requérantes, n'a à l'évidence pas une portée plus étendue, la norme
constitutionnelle cantonale ayant du reste la même teneur que la norme
fédérale.
Cela étant, si les EMS non reconnus
d'intérêt public jouissent en principe pleinement de leur liberté économique,
il n'en va pas de même des EMS reconnus d'intérêt public: bénéficiant de
subventions cantonales, ils renoncent en échange au plein exercice de leur
liberté économique (ATF 138 II 191 consid. 4.4.2). Cela doit être pris en
considération dans l'examen des conditions aux restrictions de ce droit
fondamental (cf. art. 36 Cst., art. 38 Cst-VD).
Dans la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle et du Tribunal fédéral, il a été retenu que les EMS privés
reconnus d'intérêt public restaient en principe libres de fixer, dans une
relation contractuelle, le prix des prestations socio-hôtelières pour les
résidents autonomes financièrement, mais que cette liberté était limitée. Dans
l'arrêt de la Cour constitutionnelle CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 (à
propos de l'arrêté fixant les tarifs socio-hôteliers pour 2006), il a été
exposé que les EMS ne pouvaient pas s'écarter sans motifs des tarifs officiels
pour des prestations identiques car c
ela
équivaudrait à reporter sur les résidents autonomes financièrement des frais
qui doivent être répartis sur l'ensemble des pensionnaires et à soulager ainsi
l'Etat d'une partie de ses obligations sociales (consid. 6g). Ces
considérations étaient reprises d'un arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2001 du 10
juillet 2002 (consid. 3.2, également à propos de l'application du tarif vaudois
des prestations socio-hôtelières; cf. aussi l'arrêt 2P.83/2002-2P.236/2001 du
24 juin 2003, consid. 3.4). Dans un arrêt du 18 janvier 2005 (causes 2P.87/2004
et 2P.162/2003), toujours à propos des frais facturés dans le canton de Vaud
aux résidents des EMS, le Tribunal fédéral a précisé la règle selon laquelle il
n'y avait pas lieu de s'écarter sans motifs des tarifs officiels en ajoutant
l'argument suivant (consid. 11.2): "
Au
demeurant, on ne discerne pas pourquoi les résidents financièrement
indépendants devraient payer des montants plus élevés, pour les mêmes
prestations, que les résidents au bénéfice des régimes sociaux. Un tel cadre
[celui du tarif] s'avère d'autant plus nécessaire que les résidents ne sont pas
dans une situation leur permettant une large négociation, dès lors que les
tarifs socio-hôteliers journaliers leur sont unilatéralement imposés par la
convention et que, pour le surplus, les établissements bénéficient d'une
position dominante face aux résidents, faute de réelle concurrence.
" Il y a lieu de relever que le raisonnement
du Tribunal fédéral, dans les arrêts précités, se fonde uniquement sur une
interprétation du droit cantonal, et qu'il n'a pas déduit de normes du droit
administratif fédéral que les
EMS privés reconnus d'intérêt public
étaient, malgré toutes ces cautèles, en principe libres de fixer, dans une
relation contractuelle, le prix des prestations socio-hôtelières. Ces questions
ne sont en particulier pas réglées par la législation fédérale sur
l'assurance-maladie.
c) Les
considérations ci-dessus – à propos de la liberté de fixer le prix des
prestations socio-hôtelières pour les résidents autonomes financièrement,
liberté toutefois fortement limitée puisqu'il faut des motifs particuliers pour
s'écarter des tarifs applicables aux autres résidents – ont été développées par
le Tribunal fédéral et la Cour constitutionnelle avant que le législateur
cantonal ne complète l'art. 4 LPFES par un nouvel alinéa 1bis, qui prévoit des
conditions supplémentaires pour la reconnaissance d'intérêt public des EMS.
Cette modification a été adoptée par le Grand Conseil le 21 novembre 2006 et
elle est entrée en vigueur le 1
er
avril 2007. La lettre a de ce nouvel
alinéa 1bis impose aux EMS reconnus d'intérêt public de "
se soumettre aux conventions tarifaires applicables aux prestations
de soins et socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil
d'Etat
". La loi ne fait pas de différence
entre les résidents, selon qu'ils sont ou non autonomes financièrement. Pour le
Conseil d'Etat, le texte légal est clair et il impose d'appliquer les tarifs
fixés dans le cadre conventionnel à tous les résidents, de tous les EMS
reconnus d'intérêt public, cela pour garantir une égalité de traitement entre
les résidents. Les travaux préparatoires de la novelle du 21 novembre 2006 ne
contiennent aucun élément permettant de douter de la volonté du législateur de
faire de l'application générale des tarifs socio-hôteliers une condition de la
reconnaissance d'intérêt public, et partant de l'octroi des subventions
étatiques (cf. Exposé des motifs in Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre
2006, p. 5099 et 5104; lors des débats, le nouvel alinéa 1bis n'a pas fait
l'objet de discussions [ibid, p. 5375]).
d) Il faut déduire des conclusions
et des griefs des requérantes qu'elles contestent essentiellement l'art. 4 al.
2 de l'arrêté socio-hôtelier, qui prévoit que les tarifs journaliers pour 2012
résultant de la convention
socio-hôtelière
(cf. art. 3 de l'arrêté) "
sont appliqués à l'ensemble des résidents, qu'ils
soient ou non bénéficiaires d'une aide financière de l'Etat
". Or
cette règle de droit (disposition générale et abstraite) adoptée par le Conseil
d'Etat se borne à exprimer ou à reprendre une règle contenue dans la loi
cantonale pour les EMS reconnus d'intérêt public, à savoir l'obligation de
"
se soumettre aux conventions tarifaires
applicables aux prestations […] socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs
arrêtés par le Conseil d'Etat
", selon l'art. 4 al. 1bis let. a
LPFES. Il est normal que le choix de limiter, dans cette mesure, la liberté
économique des EMS qui n'ont pas adhéré à la convention socio-hôtelière
("autres établissements", au sens de l'art 4 de l'arrêté socio-hôtelier)
figure dans une loi au sens formel, et non pas dans un arrêté du gouvernement,
qui est une ordonnance d'exécution.
Il convient de relever que les
requérantes ne discutent pas la portée de l'art. 4 al. 1bis let. a LPFES et ne
contestent pas l'interprétation qu'en fait le Conseil d'Etat.
Selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle, dans le cadre du contrôle abstrait de la conformité au droit
supérieur d'une ordonnance d'exécution (en l'occurrence un règlement du Conseil
d'Etat [art. 3 al. 2 let. b LJC]), il n'est pas possible d'effectuer un même
contrôle abstrait de la norme légale sur laquelle se base l'ordonnance. Le
contrôle abstrait de la loi est possible, dans ce système, immédiatement après
son adoption et sa publication officielle (art. 3 al. 2 let. a et art. 5 al. 1
LJC), mais pas ultérieurement, à titre préjudiciel ou incident. Si l'ordonnance
d'exécution est certes attaquable en tant qu'elle outrepasserait la loi ou
qu'elle introduirait un élément que celle-ci ne contient pas et qui heurterait
le droit supérieur, elle ne peut en revanche pas être un prétexte à la
contestation, éventuellement réitérée, d'un principe légal en vigueur. Il faut
plutôt admettre que lorsque les dispositions contestées d'une ordonnance
d'exécution sont couvertes par les normes de la loi et que ces dernières n'ont
pas été contestées, l'ordonnance d'exécution est conforme, de sorte qu'il n'y a
pas lieu de rechercher si elle peut être en contradiction avec d'autres normes
de rang supérieur (arrêt CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 2). Le
Tribunal fédéral a considéré que cette jurisprudence était bien fondée, en
d'autres termes qu'elle ne violait pas les règles du droit cantonal sur la
juridiction constitutionnelle (arrêt 2C_656/2009 du 24 juillet 2010, consid.
3).
Les requérantes n'ont pas contesté
directement l'art. 4 al. 1bis LPFES lors de son adoption, alors que la voie de
la requête à la Cour constitutionnelle était ouverte (cf. arrêt CCST.2008.0012
du 4 septembre 2009, consid. 2 – où il est expressément indiqué que la révision
de la LPFES du 21 novembre 2006 n'a pas été contestée devant la Cour
constitutionnelle). Leurs griefs, dirigés contre l'arrêté socio-hôtelier alors
qu'ils visent en réalité une norme en vigueur, de rang supérieur, sont donc mal
fondés.
4.
Les requérantes soutiennent qu'"aucune loi
ou règlement quelconque ne définit la manière dont sont calculés les tarifs
imposés"; ces tarifs auraient été fixés sur la base de critères
"totalement invérifiables et arbitraires". Elles se plaignent à ce
propos également d'une restriction de leur liberté économique dépourvue d'une
base légale suffisante.
a) Aux termes de l'art. 4 al. 1bis
let. a LPFES, "
les prestations
socio-hôtelières sont fixées dans le standard officiel établi par le Conseil d'Etat,
après consultation des associations faîtières, et qui constitue la base du
tarif journalier
". Dans un règlement d'application de la LPFES, le
règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les
établissements sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de
la LPFES (RCLPFES; RSV 810.01.3), il est prévu ce qui suit à l'art. 12, sous le
titre "Standard des prestations socio-hôtelières (art. 4 al. 1bis lettre a
de la loi)":
"Les prestations socio-hôtelières
fournies par les EMS doivent répondre aux besoins physiques, psychiques et
sociaux du résident. Elles sont comprises dans le standard officiel défini
conformément à la législation sur l'aide aux personnes recourant à l'action
médico-sociale."
Il est donc renvoyé à une autre
législation pour la définition du "standard officiel" mentionné à
l'art. 4 al. 1bis let. a LPFES. Il s'agit de la loi du 24 janvier 2006 d'aide
aux personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11), qui a
notamment pour objet d'instituer une aide financière individuelle en faveur des
bénéficiaires dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais
lors d'hébergement en EMS (art. 2 al. 1 LAPRAMS). L'art. 5 LAPRAMS (titre:
Conventions tarifaires) a la teneur suivante:
"
1
En principe, les aides
financières accordées aux bénéficiaires des régimes sociaux, notamment les
prestations complémentaires à l'AVS/AI (ci-après : PC AVS/AI) et les aides
individuelles versées au titre de la loi, sont fixées dans le cadre de
conventions tarifaires conclues entre le département et les fournisseurs de
prestations.
2
Le
Conseil d'Etat fixe les règles sur lesquelles se fondent les conventions,
relativement aux montants que peuvent facturer les fournisseurs de prestations
aux bénéficiaires de la loi, ainsi qu'au montant mensuel affecté à leurs
dépenses personnelles. Elles ont notamment pour but de régler les conditions de
prise en charge financière des bénéficiaires et le tarif des prestations.
3
En cas
d'absence de conventions entre le département et les établissements
médico-sociaux ou les homes non médicalisés, le Conseil d'Etat fixe les tarifs
par voie d'arrêté."
Quant à l'art. 26 LAPRAMS (titre:
Prestations hôtelières), il dispose ce qui suit, à propos des prestations en
cas d'hébergement de durée indéterminée en EMS (long séjour, cf. art. 25
LAPRAMS):
"Dans le cadre du long séjour, le
résident bénéficie de prestations dans les domaines hôtelier et social, fixées
dans un standard dont les modalités sont précisées dans le règlement."
Le règlement du 28 janvier 2006 d'application
de la LAPRAMS (RLAPRAMS; RSV 850.11.1) contient à son art. 29 la disposition
suivante à propos des prestations socio-hôtelières:
"
1
Les prestations
socio-hôtelières fournies par les établissements médico-sociaux et les homes
non médicalisés doivent répondre aux besoins physiques, psychiques et sociaux
du résident. Elles sont comprises dans un standard socio-hôtelier qui concerne
les secteurs d'activité des établissements relatifs à l'administration et aux
frais généraux, à la buanderie, à la cuisine, au service et à l'intendance, aux
services techniques ainsi qu'à l'animation.
2
Le
standard socio-hôtelier des EMS est distinct de celui des homes non
médicalisés; il constitue la base du tarif journalier. A cet effet, le SASH
édicte une directive qui distingue les prestations comprises dans le standard
socio-hôtelier et celles qui en sont exclues."
Quant à l'art. 31 RLAPRAMS,
intitulé "Tarifs journaliers en établissement médico-social (art. 5
loi)", il est ainsi libellé:
"
1
Les tarifs journaliers
des prestations socio-hôtelières fournies par les établissements médico-sociaux
sont fixés dans le cadre de la convention socio-hôtelière, passée entre le
département et les associations représentant les établissements.
2
Dans les
établissements médico-sociaux non partie à la convention socio-hôtelière, les
tarifs journaliers sont fixés par convention entre ceux-ci et le département,
par l'intermédiaire du SASH, selon des règles identiques à celles appliquées
dans le cadre de la convention socio-hôtelière."
b) Il est fait référence, aux art.
3 et 4 de l'arrêté socio-hôtelier attaqué, aux instruments mentionnés dans les
dispositions légales et réglementaires précitées, à propos des tarifs, standard
socio-hôtelier et convention socio-hôtelière. Dans sa réponse, le Conseil
d'Etat rappelle l'historique de ce système, en reproduisant un passage d'un
précédent arrêt de la Cour constitutionnelle (CCST.2006.0003 du 27 octobre
2006, consid. 2, citant lui-même des arrêts du Tribunal fédéral): à la fin des
années 1990, le Conseil d'Etat a développé une méthode d'évaluation des charges
financières de l'hébergement médico-social, dénommée "SOHO" (standard
de la qualité socio-hôtelière), qui a été introduite progressivement. Les
prestations et activités requises (environ 270) ont été regroupées en sept
centres d'activités (intendance, buanderie, cuisine, services, animation,
direction-administration et technique). Cette méthode sert de fondement pour
arrêter le tarif socio-hôtelier journalier pour chaque établissement, en
fonction de l'ensemble des prestations qu'il effectue et de leur valorisation
analysée sous trois rubriques: généralités et infrastructures, confort
socio-hôtelier et sous-traitance. Un système de controlling a été mis au point
pour vérifier que les prestations prévues par le système SOHO sont effectivement
fournies.
Le Conseil d'Etat précise par
ailleurs, dans sa réponse, que si de nombreuses prestations socio-hôtelières
sont standardisées, il en reste une partie qui dépend de chaque institution
comme, par exemple, le taux de charges sociales, la certification qualité, le
nombre d'apprentis, la sécurité au travail, l'assujettissement à l'impôt
foncier, la cotisation d'affiliation à un réseau de soins ou encore certains
aspects liés à l'architecture (nombre d'étages, surface, etc.). Le modèle SOHO
est qualifié de souple parce qu'il permet d'allier des standards avec des
paramètres propres à chaque institution dans certains domaines très précis. Le
standard SOHO n'a pas été modifié depuis les tarifs 2010 dans lesquels ont été
introduits un nouveau calcul des équivalents plein-temps (EPT), pour tenir compte
de l'évolution des conditions de la convention collective de travail (CCT).
La fixation du prix des prestations
socio-hôtelières en application de ce concept tarifaire résulte donc de règles
de droit qui figurent non pas dans l'arrêté attaqué, mais dans des actes
législatifs qui ont été adoptés précédemment, la LPFES, le RCLPFES, la LAPRAMS
et le RLAPRAMS. C'est dans ces normes que le Grand Conseil et le Conseil d'Etat
ont décidé qu'il y aurait un standard officiel pour les prestations
socio-hôtelières, comme base du tarif journalier (standard ou modèle SOHO). La
prise en compte, chaque année, de modifications de certains éléments de calcul
– pour s'adapter à une hausse ou une diminution des charges sociales, à
l'évolution des salaires selon la CCT, etc. – n'équivaut pas à une modification
du système. En actualisant les éléments de calcul, l'autorité cantonale
n'adopte pas une règle de droit modifiant les normes précitées (supra, consid. 4a);
au contraire, elle applique le modèle SOHO conçu comme souple et valable
pendant plusieurs années.
Dans la mesure où les requérantes
contestent ce système en tant que tel, parce qu'il serait invérifiable ou
arbitraire, en raison de la multiplicité ou de la complexité des éléments de
calcul, il leur appartenait – si elles entendaient obtenir un contrôle abstrait
de la conformité au droit supérieur des règles de droit instituant ce système –
de saisir la Cour constitutionnelle lors de l'adoption des règles précitées de
la LPFES ou de la LAPRAMS, voire des règlements d'application de ces lois (cf.
supra, consid. 3d). Or elles ne l'ont pas fait. On ne saurait en effet
permettre de saisir chaque année la Cour constitutionnelle, à l'occasion de
l'adoption de l'arrêté socio-hôtelier annuel, pour remettre en cause des règles
de droit fondant l'application d'un tarif, qui résultent directement de la loi.
Les requérantes auraient également dû attaquer directement les lois et le cas
échéant les règlements précités si elles entendaient prétendre que la base
légale du standard SOHO était insuffisamment précise ou développée; l'arrêté
socio-hôtelier litigieux n'a de toute manière pas pour objet de préciser ni de compléter
les règles de droit concernant ce standard, puisqu'il se borne à s'y référer.
c) Il convient d'ajouter – comme la
Cour constitutionnelle l'avait relevé dans son arrêt CCST.2006.0003 du 27
octobre 2006 (consid. 6c) – qu'un contrôle de la constitutionnalité ou de la
légalité d'un tarif ou d'un modèle comme le standard SOHO est quoi qu'il en
soit difficile. Lorsque le tarif est inséré dans une convention conclue par les
partenaires d'un secteur (santé, hébergement médico-social, par exemple), le juge
ne doit aborder ces questions qu'avec beaucoup de circonspection; en règle
générale, il vérifiera seulement si l'application d'une position tarifaire
désavantage ou favorise l'un des intéressés de manière manifestement contraire
au droit, ou si elle repose sur des considérations qui ne sont pas objectives.
Cela vaut aussi quand le tarif est en définitive fixé par un gouvernement
cantonal (cf. ATF 126 V 344 consid. 4a; 125 V 101 consid. 3c).
Cela étant, pour les motifs exposés
au consid. 4b ci-dessus, les griefs des requérantes sont mal fondés.
d) Dès lors qu'il n'y a pas lieu de
contrôler la constitutionnalité des normes générales et abstraites qui
définissent le système critiqué par les requérantes, il n'est pas nécessaire de
compléter l'instruction en ordonnant une expertise ou la production d'autres
pièces, ni de procéder à l'audition de témoins. Les mesures probatoires demandées
par les requérantes à ce propos ne sont en d'autres termes pas pertinentes.
5.
Les requérantes critiquent encore le résultat de
l'application du standard SOHO pour 2012, à savoir le prix journalier des
prestations socio-hôtelières qu'elles doivent facturer aux résidents de leurs
trois EMS.
Pour l'ensemble des EMS parties à
la convention socio-hôtelière, les prix ou tarifs de prestations
socio-hôtelières ont été fixés par convention, et donc acceptés par les
exploitants des EMS, ce dont il est pris acte à l'art. 3 de l'arrêté attaqué.
Pour les autres établissements
reconnus d'intérêt public, à savoir ceux exploités par les requérantes, ces
prix sont fixés dans une annexe à l'arrêté attaqué. On ne saurait qualifier le
contenu de cette annexe – des prix journaliers calculés en application de la
méthode SOHO, individualisés pour chaque EMS - de "règle de droit" comportant
des dispositions générales et abstraites, au sens de l'art. 3 al. 1 LJC (cf.
supra, consid. 1). Il s'agit bien plutôt de décisions administratives au sens
de l'art. 3 LPA-VD: pour chacun des trois "EMS RIP" n'ayant pas
adhéré à la convention socio-hôtelière, la fixation du prix journalier pour
l'année en cours est une mesure prise par l'autorité cantonale "
dans un cas d'espèce, en application du droit public,
et ayant pour objet de créer […] des droits et obligations
" (cf.
art. 3 al. 1 let. a LPA-VD). D'après l'exposé des motifs de la révision de la
LPFES du 21 novembre 2006 (à propos du nouvel art. 4 al. 1bis let. a LPFES), il
doit exister, contre la fixation du tarif, une voie de recours auprès d'une
autorité compétente (BGC novembre 2006, p. 5105). Vu la nature de l'acte – un
élément de l'arrêté socio-hôtelier qui, contrairement à d'autres éléments de
cet arrêté, n'est pas une règle de droit mais une décision –, cette voie de
recours ne saurait être celle de la requête à la Cour constitutionnelle.
La requête est donc irrecevable en
tant qu'elle viserait la fixation des prix journaliers dans l'annexe (161 fr.
50 pour l'EMS Les Lusiades; 164 fr. 45 pour l'EMS Les Novalles; 160 fr. 85 pour
l'EMS Les Driades – le total comprenant la part des soins mis à la charge du
résident). La Cour constitutionnelle n'a pas à entrer en matière sur ces
questions (cf. arrêt CCST.2006.0011 du 14 août 2007, consid. 2c).
Quand bien même les conclusions des
requérantes tendent à l'annulation de l'arrêté socio-hôtelier dans son entier,
on ne voit pas, sur la base de leurs griefs, quelles autres règles de droit,
contenues dans cet arrêté, elles contesteraient.
Il résulte donc des considérants
que la requête doit être rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
6.
Les requérantes, qui succombent, supporteront
les frais de la cause (art. 12 al. 2 LJC et art. 49 al.1 LPA-VD). Il n'y a pas
lieu d'allouer des dépens au Conseil d'Etat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle
est recevable.
II.
L'émolument judiciaire, arrêté à 3'000 (trois
mille) francs, est mis à la charge des requérantes.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 mars 2013
Le juge présidant :                                                                                        La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.