vd_omni · AC.2012.0233 · 2013-04-30 · fr

WEBER, GAM Lausanne-Bournens Club d'aéromodélisme/Service du développement territorial, Municipalité de Bournens, Service de l'environnement et de l'énergie | Aménagement d'une piste pour l'activité d'aéromodélisme. L'autorisation d'utiliser un terrain hors de la zone à bâtir dans le but de pratiquer l'aéromodélisme ne revêt pas une importance telle sur l'environnement qu'elle doive faire l'objet d'une procédure de planification spéciale; le trafic lié à cette activité est limité, aucun terrassement ni remblais n'a été nécessaire et l'utilisation litigieuse porte sur une surface de 5'400 m2 (consid. 1). L'incidence sur l'affectation de la zone (non conformité à la zone, trafic, bruit) justifie en revanche de soumettre l'activité en question à une autorisation de construire, soit en l'occurence une autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2013 AC.2012.0233

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2013
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Bertrand Dutoit, assesseur
et M. Victor Desarnaulds, assesseur
; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourants
1.
Jean-Marc WEBER,
à Bournens,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
GAM Lausanne-Bournens Club
d'aéromodélisme, p.a. M. Pascal Villard,
à Daillens, représenté par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Bournens,
2.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
Objet
Construction hors
zone
Recours Jean-Marc WEBER et consorts c/ décision du Service
du développement territorial du 3 juillet 2012 (ordonnant la cessation des
activités d'aéromodélisme sur la parcelle n° 335 et la suppression de divers
aménagements)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Marc Weber est propriétaire de la parcelle n° 335 sise au lieu-dit
"En Pra", sur la commune de Bournens. Cette parcelle, d'une surface
totale de 112'539 m2, est colloquée en zone agricole selon le plan général
d'affectation communal (ci-après: PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 20
novembre 1981.
Le 20 novembre 1996, la Municipalité de Bournens
(ci-après: la municipalité) a accepté que le club d'aéromodélisme
Lausanne-Bournens (ci-après: le GAM) pratique l'aéromodélisme sur une partie de
la parcelle n° 335, correspondant initialement à une surface de 3'300 m2, selon
un contrat de location conclu entre Jean-Marc Weber et le GAM, pour s'agrandir,
en 2002, à 5'400 m2.
Le 31 janvier 2003, le GAM a proposé une
modification du règlement de terrain, s'agissant notamment des heures
d'exploitation, qui a obtenu l'approbation de la municipalité le 3 février
2003. Le point 10 dudit règlement a en conséquence été modifié comme suit:
"Point 10
10.1 Le vol ou la mise en marche de moteurs à explosion sont
autorisés de 9h à 12h et de 13h30 à 20h les jours ouvrables, y.c. le samedi. Le
dimanche, l'autorisation est limitée à l'horaire suivant: 13h30 à 19h.
10.2 Les avions électriques sont autorisés à voler de 9h
jusqu'au coucher du soleil tous les jours de la semaine, y.c. le dimanche.
10.3 Le jour de Noël et le dimanche de Pâques sont des jours
de repos ou toute activité de vol est proscrite."
B.
L'activité du GAM a régulièrement donné lieu, dès 2007, à des plaintes
des habitants de la commune de Bournens. Ainsi, le 24 avril 2007, la municipalité
a constaté une violation du règlement de terrain à la suite de la mise en
marche de moteurs à explosion un dimanche matin (22 avril 2007). Elle a tenu
une séance extraordinaire à cette fin le 7 mai 2007, à laquelle elle a convié
les membres du GAM. Une nouvelle plainte a été adressée à la municipalité le 7
octobre 2007, concernant des nuisances occasionnées par des vols à moteurs.
Lors d'une séance extraordinaire de la municipalité du 23 juin 2008, Ivan Maraz,
habitant de la commune de Bournens, s'est à nouveau plaint du bruit causé par
l'activité d'aéromodélisme sur le territoire communal.
C.
Lors d'une séance du Conseil général du 31 mars 2011, Ivan Maraz,
Jean-Pierre Eggimann et Jean-Claude Cornaz ont déposé une motion, visant à
"
entreprendre des démarches auprès des autorités et organismes
compétents, pour s'assurer que toute la législation en la matière est respectée
et dans le cas contraire de la faire appliquer
". Cette motion, qui
faisait suite à une pétition signée par plus de 30 habitants de la commune de
Bournens, dont l'objectif était de restreindre les horaires d'exploitation du
terrain utilisé par le GAM, a été acceptée par le Conseil général.
D.
Le 18 mai 2011, la municipalité, sur la base de cette motion, a transmis
son dossier au Service du développement territorial (SDT), pour qu'il vérifie
la légalité de l'activité d'aéromodélisme sur la parcelle n°335, sise en zone
agricole.
E.
Après avoir donné au GAM la possibilité de se déterminer, le SDT a, le 3
juillet  2012, ordonné la cessation des activités d'aéromodélisme sur la
parcelle n°335, la suppression du mât supportant la manche à air, l'enlèvement
des tables en bois, du barbecue et de la barrière simple en bois, le démontage
du filet de protection, l'enlèvement du bac de rangement et du stock de plaques
installés sur la parcelle. Il a imparti un délai au 1
er
octobre 2012
pour procéder à ces mesures. Le SDT a considéré en substance que l'implantation
de l'activité d'aéromodélisme hors de la zone à bâtir n'était pas, positivement
ou négativement, imposée par sa destination. Il a dès lors refusé de
régulariser l'utilisation du terrain à cette fin, de même que les constructions
et les installations érigées sans son autorisation.
F.
Par acte du 4 septembre 2012, Jean-Marc Weber et le GAM ont recouru à
l'encontre de cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à sa
réformation, subsidiairement à son annulation. Les recourants font valoir que
l'aménagement d'une piste d'atterrissage n'est en tant que tel pas soumis à
l'octroi d'une autorisation de construire, dès lors que l'activité
d'aéromodélisme n'a aucun impact sur l'environnement et d'une manière générale
sur les parcelles voisines. Subsidiairement, elle fait valoir que la pratique
de cette activité est imposée par sa destination à l'extérieur de la zone à
bâtir en raison des nuisances causées par le bruit des engins. Elle conteste
enfin la mesure du SDT sous l'angle du principe de la proportionnalité, qui
intervient après plus de quinze ans d'utilisation du terrain.
G.
Le Tribunal a tenu une audience le 31 janvier 2013 à Bournens. Il a
entendu Pascal Villars, président du GAM, assisté de Me Benoît Bovay pour les
recourants; Anne-France Eichelberger et Stéphane Gaillard pour le SDT;
Christine Piot, Michel Fiaux et Janine Zwahlen pour la municipalité; Olivier
Maître, pour la direction générale de l'environnement (DGE). Du procès-verbal
de l'audience, on extrait ce qui suit:
"Le président souhaite entendre les parties au sujet de
l'admissibilité de l'activité d'aéromodélisme en zone agricole.
Le terrain est actuellement utilisé entre 9h et 12h, et entre
13h30 et 19h, parfois jusqu’à 20h mais uniquement pour les avions électriques.
En moyenne, un vol par jour a lieu en semaine, alors que l'utilisation de la
piste est plus intense le week-end, avec environ trois personnes les matins de
grande affluence (chaque personne effectuant environ trois vols), et un peu
plus l'après-midi (au maximum huit personnes lorsque le club organise des
concours internes). L'exploitation est limitée pour des questions de coût et
d'autonomie des batteries des avions. Selon le GAM, 85% des avions sont
électriques, alors que 15% seulement sont des avions à combustion. Si l'avion
est grand (plus de deux mètres), il doit être seul en vol, alors que des avions
plus petits peuvent voler en même temps (jusqu'à deux ou trois simultanément).
Me Bovay relève que des tests avec des hélicoptères sont
fréquemment effectués dans la région. Il serait dès lors possible que les
bruits qu'entendent les habitants de Bournens proviennent également de ces
nuisances. En outre, de nombreuses personnes extérieures au club pratiqueraient
l'activité d'aéromodélisme aux alentours de la commune de Bournens.
Pascal Villars explique que l'association effectue des tests
de bruit pour admettre les avions des membres. Le test s’effectue au moyen d'un
sonomètre, situé à une distance de 10 m de l’avion au sol  à plein régime. Les
modèles testés ne doivent pas dépasser 84 dB à 10 mètres pour être admis (pour
les plus gros appareils, ces valeurs se sont élevées au maximum à 90 dB).
Souvent, les immissions calculées se situent plutôt aux environs de 81,5 dB. Si
l’avion dépasse la valeur limite, on demande au membre d’apporter des
améliorations à l’avion (isolation phonique).
La Municipalité explique que les plaintes proviennent des
personnes situées en amont, à l'extrémité est du village (ch. du Pochet - route
du Crochet), à l'opposé des terrains utilisés par le GAM. Selon Christine Piot,
cette partie du village située en surplomb ferait caisse de résonance. Le bruit
de l'autoroute doit en outre être relativisé depuis que le revêtement a été
refait. Les habitants du village se plaignent essentiellement de l’activité du
club de modélisme le dimanche, en l'absence d'autres bruits (par exemple les
tracteurs, les tondeuses à gazon,…).
Me Bovay relève que les plaintes proviennent essentiellement
de M. Maraz et de M. Cornaz. Concernant ce dernier, il aurait quitté le GAM
après qu'on lui ait reproché le niveau sonore de ses appareils qu’il ne voulait
pas modifier pour se conformer à la norme des 84 dB(A).
Selon la Municipalité, les avions deviennent de plus en plus
gros. C'est l'interpellation de M. Cornaz au Conseil général qui a déclenché
son action.
Dans l'affaire de Vuillerens, le Tribunal fédéral ne s'est
pas prononcé sur la question de la licéité de l'activité d'aéromodélisme en
zone agricole. Selon la pratique du SDT, la zone agricole n'est en principe pas
destinée aux loisirs. Le SDT se réfère à l’arrêt du TF concernant un terrain
d’atterrissage pour parapentes. L'utilisation du terrain de Vuillerens pour
l'aéromodélisme s'inscrivait dans un autre contexte; en effet, l'exploitation
remontait aux années 1980 et l'utilisation du terrain pour cette activité
n'était pas remise en cause. Il y avait comme une sorte de droit acquis
permettant l’usage de la zone agricole pour l’activité de modélisme. Mais
actuellement, toute nouvelle demande serait refusée par le SDT, qui considère
que cette activité n'est pas imposée par sa destination en zone agricole. Il faudrait
dès lors l'appréhender sous l'angle d'une planification spéciale.
Me Bovay précise que le GAM a déplacé ses activités sur la
commune de Bournens en 1996. Le club disposait préalablement depuis les années
huitantes aussi d'un terrain se situant tout près de l’actuel, à environ 200
mètres, sur la commune de Penthaz qui avait autorisé l’activité. C’est à la
demande du propriétaire du terrain que l’activité avait cessé sur la commune de
Penthaz. Le club exploiterait dès lors ces terrains, à Penthaz puis à Bournens,
depuis 25 ans, sans causer de gêne.
Pascal Villars connaîtrait six pistes dans le canton, toutes
situées en zone agricole, afin d'éviter des problèmes de conflits avec d’autres
activités (notamment lorsque l'activité s'exerce sur un aérodrome). Le terrain
litigieux présente en outre l'avantage de ne se trouver dans aucun couloir
d'aviation. En théorie, les avions pourraient voler jusqu'à 500, voire 1000
mètres. L'altitude est toutefois limitée par l'exigence de pouvoir garder en
vue l'avion guidé.
Pascal Villars explique que les avions de compétition sont
généralement chers, certains disposent même de mini réacteurs. Toutefois, la
majorité des membres du club disposeraient d'avions coûtant au maximum 250
francs.
Le SDT revient sur l'aspect non-conforme de l'activité
litigieuse par rapport à la zone agricole. Il se réfère au cas des golfs, pour
lesquels il est nécessaire de procéder à une planification spéciale. Selon Me
Bovay, une procédure de planification serait inadaptée, notamment au vu des coûts
que cela engendrerait pour les membres. Cette exigence aurait pour conséquence
d'entraîner la disparition de l'activité d'aéromodélisme. Il évoque encore le
cas d'activités de dressage de chiens, qui auraient également lieu en zone
agricole. Selon le SDT, l'activité de dressage canin n'est pas autorisée en
zone agricole.
Me Bovay souligne que la Municipalité a donné son accord en
1996. L'activité était visible et personne ne s'y est opposé pendant de
nombreuses années. Le GAM confirme qu'il est prêt à démonter toutes les
installations qui se trouvent actuellement au sol. La Municipalité relève qu'en
1996, sa composition était différente. En outre les avions mesuraient
initialement 1,5 mètre, alors qu'actuellement, ils mesurent jusqu'à 3 mètres.
Les moteurs auraient également évolué.
Selon Pascal Villars, les modèles réduits utilisés
actuellement pèsent jusqu'à 30 kg et mesurent trois mètres au maximum. Lorsque
le moteur est puissant, les nuisances sonores sont réduites en raison de la
diminution du régime du moteur. L'avion qui est mentionné dans le reportage de
télévision serait ainsi l'un des plus silencieux du club.
Selon le responsable bruit de la DGE (ancien SEVEN), il
n'existe pas de gêne liée à l'exercice de l'aéromodélisme dans le présent cas au
regard des exigences de la LPE. La DGE ne dispose toutefois pas des moyens de
faire des mesures plus précises.
La Municipalité reproche le peu de sollicitation du GAM pour
trouver un accord. Pascal Villars conteste ce propos et explique avoir
rencontré Yves Jaccard à cinq reprises dans le cadre de tentatives de
médiation. Le GAM aurait fait des propositions, sans qu'une discussion ne
puisse avoir lieu du côté des opposants. Selon les représentants de la
Municipalité, le GAM n'aurait toutefois jamais cherché à rencontrer la
Municipalité.
Pascal Villars relève qu'en vertu des règles de l'aviation
civile, il est possible de décoller n'importe où. Le refus d'autoriser
l'activité du GAM sur le terrain litigieux aurait pour conséquence de disperser
cette activité, qui serait alors exercée dans toute la zone agricole de manière
sauvage.
Au sujet d'une possibilité de planification, la Municipalité
relève qu'il existe des problèmes de sécurité, du fait de la proximité de
l'autoroute. Pascal Villars fait remarquer qu'aucun incident n'a été déploré
depuis 1996.
La cour se déplace sur la parcelle en cause. Elle constate
l'existence d'un grillage, destiné à protéger les utilisateurs, avec des tables
et bancs à l’arrière, ainsi que des piquets, délimitant l’aire de stationnement
des voitures; ces aménagements sont destinés à garantir la sécurité des
usagers.
Les vols s'effectueraient dans un rayon de 250m environ; il
serait dès lors exclu que la présence de l'autoroute soit gênante.
Au sujet du champion suisse, Pascal Villars explique qu'il
s'entraîne à une cadence de trois fois par semaine, à raison de trois vols à
chaque fois. La durée d'un vol est légèrement inférieure à 10 minutes. L'avion
qu'il utilise serait très silencieux.
Selon Pascal Villars, les vols sauvages sur d’autres secteurs
de la zone agricole seraient très fréquents dans cette région. Il s'agirait
essentiellement des personnes qui ne souhaitent pas payer de cotisations. Sur
le terrain litigieux, le GAM n'a jamais constaté la présence d'une personne non
membre du club.
Me Bovay relève encore qu'il est très rare qu'une commune se
lance dans une procédure de planification, par crainte de devoir appliquer les
mesures A11 et A12 du plan directeur pour l’ensemble de son plan des
zones."
A l'issue de l'audience, le président a interpellé
la Municipalité de Penthaz au sujet des activités passées du GAM sur son
territoire communal. Par lettre du 21 février 2013, la Municipalité de Penthaz
a indiqué qu'une autorisation orale avait été donnée pour utiliser une parcelle
privée pour des activités d'aéromodélisme dans les années 1980, pour une durée
d'environ deux ans.
Le SDT et la municipalité se sont déterminés sur le
contenu du procès-verbal d'audience. Les recourants et la DGE ont renoncé à se
déterminer.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il convient dans un premier temps d'examiner si, comme l'a évoqué l'autorité
intimée, la pesée des intérêts en présence doit s'effectuer dans le cadre d'une
procédure de planification spéciale, lorsqu'il s'agit d'autoriser l'utilisation
d'un terrain comme piste d'atterrissage pour des modèles réduits d'avions.
a) L'obligation d'adopter des plans pour gérer
l'utilisation du sol découle des art. 2 al. 1 et 14 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le droit fédéral ne se
contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à
répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art.
15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger; art. 14 al. 2
LAT). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des
objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont
l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces
objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre
d'une procédure d'adoption d'un plan d'aménagement. La voie d'une simple
dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à
bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes
d'organisation du territoire qui se posent (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011
consid. 2.1; Pierre Moor, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.],
Commentaire de la LAT, 2010, n. 66 et 84 ad art. 14 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p.
126 s.; cf.
ATF 120 Ib 207
consid.
5 p. 212;
119 Ib 174
consid. 4
p. 178 et les références). Il faut donc en principe délimiter, dans les
plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets,
qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones
selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid.
2.1 p. 65;
ATF 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p. 393; ATF 120 Ib 207 consid.
5
p. 212 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral a jugé qu’en dehors des zones à
bâtir, la voie dérogatoire dans la procédure d’autorisation de construire
trouvait précisément ses limites dans l’obligation faite aux cantons et aux
communes d’établir des plans d’aménagement pour régler les activités qui ont
des effets sur l’organisation du territoire. Ainsi, la voie dérogatoire de l’autorisation
exceptionnelle de l’art. 24 LAT est exclue pour les constructions qui, en
raison de leur nature, ne peuvent être correctement appréciées que dans le
cadre d’une procédure d’adoption d’un plan d’aménagement (ATF 115 Ib 148
consid. 5c p. 150).  Cette jurisprudence s’est développée en lien avec la problématique
de l'exploitation des gravières (voir l’ATF 111 Ib 85 consid. 2 p. 86ss, puis l’ATF
112 Ib 26 consid. 2a p. 28, et  ultérieurement 119 Ib 174 consid. 4 p. 178). Le
Tribunal fédéral a ensuite délimité clairement les fonctions respectives de la
procédure de planification et celle de l'octroi du permis de construire en
statuant sur la création d'une zone de cure et de sport avec un secteur réservé
à l’aménagement d’un port; il a relevé que la procédure d’autorisation de
construire était destinée avant tout à vérifier si les constructions ou les installations
sont conformes aux plans d’affectation et ne comprenaient pas les instruments
nécessaires pour compléter le plan ou le modifier; à cette occasion, il a
considéré que la pesée des intérêts effectuée dans le cadre d'une procédure de
planification était au moins aussi complète que celle de l’art. 24 let. b  LAT
(ATF 113 Ib 371, consid. 5 p. 373 ; voir aussi l’ATF 116 Ib 50 consid. 3b
p. 55 et, sur cette question,
Brandt/Moor,
Commentaire LAT, n. 133ss, p. 55ss).  La nécessité d'adopter un plan
d'affectation - si aucune zone existante ne se prête à la réalisation du projet
litigieux - doit être examinée avant celle de l'application des art. 24 ss LAT,
qui est par nature exceptionnelle (cf. ATF 129 II 321 consid. 3.1 p. 326; 117
Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3). Il faut veiller à ce que l'adoption d'un plan
d'affectation spécial ne serve, inversement, à éluder les conditions strictes
que l'art. 24 LAT pose à la construction hors zone à bâtir (ATF 123 II 88
consid. 2a p.93).
Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit
important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2
LAT se déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire
(art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (art. 6ss LAT) et de la portée du
projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT)
(
ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011
consid. 2.1;
120 Ib
207
consid. 5 p. 212 et les références; cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., p. 127; Brandt/Moor, Commentaire de la LAT, n. 132 ad. art. 18 LAT). Il
y a donc lieu de déterminer si le projet intervient de manière perceptible dans
la réalisation des buts et principes régissant l'aménagement du territoire ou
des objectifs du plan directeur cantonal; il faut aussi examiner s'il influe
sur le développement de la localité ou sur la qualité de l'environnement de
telle manière qu'il nécessite un choix politique et démocratique conscient,
dans une procédure ouverte où l'ensemble des intérêts en jeu peut être apprécié
et pondéré.
b) L'exigence d'une planification spéciale est en
principe requise lorsque les constructions et installations projetées sont
soumises à l'étude d'impact sur l'environnement (ATF 124 II 252 consid. 4 p.
255ss; 119 Ib 439 consid. 4 p. 44). La nécessité de planifier a notamment été
reconnue, s'agissant de l'aménagement d'un centre sportif comprenant des courts
de tennis ouverts et couverts, des locaux de service, deux terrains de football
et une place de stationnement (ATF 114 Ib 180 consid. 3c p. 186ss), un terrain
de golf de neuf trous (ATF 114 Ib 312 consid. 3 p. 313ss), l'agrandissement
d'un parking de 30 à 100 places dans une zone protégée (ATF 115 Ib 508 consid.
6 p. 513ss), la création d'un circuit automobile (ATF 137 II 254 consid. 4.1 p.
261s). Il en va ainsi également des ouvrages s'étendant sur une vaste surface
(gravières, ATF 123 II 88; installations de gestion des déchets, ATF 124 II
252; centres sportifs, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/b p. 186; installations
d'enneigement artificiel, arrêt 1A.23/1994 du 21 décembre 1994, publié in RDAT
1995 II n. 63 p. 165), ou d'ouvrages de moindre surface, mais ayant des effets
importants sur l'environnement (augmentation du trafic, ATF 116 Ib 50 consid.
3b p. 54).
c) En l'espèce, l'autorité intimée s'est référée à
la pratique applicable à l'autorisation de construire un golf. Les deux
situations ne sont toutefois pas comparables. Alors qu'il est admis qu'un golf
a pour effet de soustraire durablement des surfaces de terres importantes à
l'agriculture, l'aménagement d'une piste destinée au décollage et à
l'atterrissage de modèles réduits d'avions ne compromet pas cette affectation.
En effet, comme l'ont expliqué les recourants, aucun terrassement, ni remblais
n'a été nécessaire, les membres du GAM se limitant à tondre ponctuellement la
pelouse. Si l'activité devait cesser sur la parcelle litigieuse, les terres
seraient ainsi immédiatement disponibles pour une utilisation conforme à
l'affectation de la zone. De plus, le terrain utilisé aux fins de l'activité
d'aéromodélisme ne représente qu'une surface de 5'400 m2, soit une surface notablement
inférieure à celle que représente un golf. Enfin, le trafic lié à cette
activité, soit un maximum de dix personnes dans les conditions actuelles
d'exploitation, n'est pas constitutif d'effets importants sur l'environnement. On
relèvera au surplus que l'activité d'aéromodélisme n'est pas soumise à une
étude d'impact sur l'environnement. A titre de comparaison, celle-ci n'est
requise, lorsqu'il s'agit d'aménager un héliport, qu'en présence de 1'000
mouvements par an. Or, tel qu'exploité actuellement, le terrain litigieux
n'atteint pas cette intensité. De plus, le bruit inhérent à l'existence d'un
héliport n'est pas comparable à celui que produisent des modèles réduits
d'avions ou d'hélicoptères.
Au vu de ce  qui précède, il convient d'admettre que,
contrairement à ce qu'a soutenu l'autorité intimée dans la présente procédure,
l'autorisation d'utiliser un terrain hors de la zone à bâtir dans le but de
pratiquer l'aéromodélisme ne revêt pas une importance telle sur l'environnement
qu'elle doive faire l'objet d'une procédure de planification préalable.
2.
Les recourants contestent qu'une autorisation de construire soit
nécessaire, considérant que l'activité de l'aéromodélisme n'est source d'aucun
inconvénient.
a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
Si la notion de construction ou d'installation n'est
pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions
jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou
installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de
l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils
modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur
l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement
(cf. les nombreux exemples cités par Ruch, Commentaire LAT ad art. 22 n° 24, et
par Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001 n° 491 ss). Une autorisation est ainsi nécessaire non
seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples
modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation
d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de
dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement
n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure
d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du
point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit
permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables.
Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut
évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement
entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité
ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir
aussi ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259, 120 Ib 379 consid. 3c p. 383/384).
L'assujettissement a ainsi été admis pour divers
travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du 2 mai 2001 publié in Pra 2001
126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence de toute
modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du
sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur
l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à
bâtir (ATF 118 Ib 49). L'impact sur l'environnement est aussi déterminant,
comme dans le cas de la création d'une piste d'atterrissage pour parapentes
(ATF 119 Ib 222).
b) Dans le cas d'espèce, il ne fait aucun doute qu'une
piste d'atterrissage destinée à l'exercice de l'activité d'aéromodélisme a une
incidence sur l'affectation de la zone. D'une part, l'utilisation de modèles
réduits d'avions est à elle seule source de bruit; d'autre part, l'exercice de
cette activité engendre un certain trafic (correspondant toutefois au
déplacement d'un maximum de dix véhicules par jour), compte tenu du nombre de
membres que compte le club et qui son susceptible de pratiquer l'aéromodélisme.
Dans ces circonstances, l'activité en question a une incidence sur
l'affectation du sol au moins aussi importante que lorsqu'il s'agit d'aménager
une piste d'atterrissage pour parapentes. Il n'est pas non plus contesté que cette
activité n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole au sens des art.
16s. LAT, de sorte qu'il convient d'examiner la possibilité de délivrer une
autorisation dérogatoire en vertu des art. 24ss LAT.
3.
a) L'art. 24 LAT traite des exceptions prévues hors de la zone à bâtir.
En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire
peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou
pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
b) La première de ces deux conditions cumulatives
est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa
destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des
raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions
d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la
configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la
zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à
l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Pour qu'une
construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons
objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient
la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 124 II 252
consid. 4a). Les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations
financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de
compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts
cités).
Le Tribunal fédéral ne s'est jamais prononcé sur la
question de savoir si l'activité d'aéromodélisme est imposée par sa destination
à l'extérieur de la zone à bâtir. Dans un arrêt récent, il a toutefois
retranscrit les explications données par le Tribunal administratif zürichois,
pour qui une piste destinée à l'utilisation de modèles réduits d'avions était
imposée (négativement) par sa destination à l'extérieur de la zone à bâtir,
compte tenu du bruit généré par cette activité, ainsi que du danger que peut
représenter un modèle réduit hors contrôle (ATF 1C_107/2010 du 17 juin 2010,
consid. 2; dans le même sens, voir la décision du Conseil d'Etat argovien du 21
mai 2003, publiée in: ZBl 2005 p. 643 et la note d'Arnold Marti; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 N.
10).
Dans le cas d'espèce, plusieurs circonstances
justifient l'implantation de l'activité d'aéromodélisme à l'extérieur de la
zone à bâtir. En effet, les nuisances causées par le bruit des moteurs et des
hélices des modèles réduits d'avions constituent déjà un obstacle à
l'autorisation d'une activité d'aéromodélisme dans la zone à bâtir. De plus, il
convient de tenir compte du danger que peut représenter cette activité, si elle
est exercée dans un milieu bâti. En effet, il n'est pas exclu qu'un utilisateur
perde la maîtrise d'un modèle réduit à l'emploi, ce qui entraînerait un risque
accru de dommages causés aux personnes et aux bâtiments ou aux infrastructures.
On peut enfin douter que la zone à bâtir contienne des espaces libres
suffisamment importants pour l'exercice de l'aéromodélisme. A l'inverse, la
zone agricole est la seule qui puisse offrir de larges espaces libres de toute
construction. S'agissant plus particulièrement du terrain utilisé par le GAM,
il présente en outre l'avantage, comme l'ont indiqué les recourants, de ne se
situer dans aucun couloir d'aviation. Quant aux risques liés à l'activité d'aéromodélisme,
ils sont également limités; l'autoroute, distante de plus de 300m de la piste
litigieuse, ne se situe pas dans le rayon de vol, qui est d'environ 250m selon
les indications des recourants. Il en va de même des autres axes routiers
principaux. Dans ces circonstances, on peut considérer que l'implantation de
cette activité est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir.
c) Il convient dès lors d'examiner la seconde
condition posée à l'art. 24 LAT. Selon la jurisprudence (cf. ATF 129 II 63
consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités), la pesée des intérêts exigée par l'art.
24 let. b LAT comprend la détermination de tous les intérêts, publics et
privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Il s'agit  d'abord des
intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres
cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des
rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux
d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts
protégés dans les lois spéciales: la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et ses ordonnances d’application,
telles l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB;
RS 814.41), l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPAir;
RS 814.318.142.1), la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), loi fédérale du 4 octobre
1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0). Les intérêts privés sont également pris en
compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du
développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al.
1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la
mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être
motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT; cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68).
Dans une affaire portant sur l'autorisation
d'utiliser un terrain agricole, pour y aménager une piste destinée à l'usage de
modèles réduits d'avions, le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas
contestable qu'un bruit, même sporadique, pouvait gêner, lorsque celui-ci se
produisait le samedi en été, dans une zone où une grande partie de la
population venait chercher du repos. Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a
constaté qu'une partie du village serait exposée d'une manière plus soutenue au
bruit en général, alors que cette partie était déjà exposée au bruit routier et
à celui de l'artisanat. Il en a déduit que le besoin en régions calmes est
d'autant plus présent auprès de personnes exposées quotidiennement à du bruit.
Dans ces circonstances, il a admis qu'il n'était pas arbitraire de tenir compte
de ce besoin particulier pour évaluer le caractère supportable de la gêne
engendrée par l'aéromodélisme. Le Tribunal fédéral a enfin relevé que, dans la
pesée des intérêts, on pouvait porter une appréciation différente sur les
bruits issus d'une activité conforme à la zone (zone artisanale, zone agricole)
par opposition à ceux qui ne sont pas conformes à la zone et résultent d'une
activité de loisirs (ATF 1C_107/2010 du 17 juin 2010, consid. 5.3, publié in:
DEP 2010, p. 609ss, résumé et traduit in: RDAF 2011 I p. 462ss). Commentant cet
arrêt, Anne-Christine Favre expose le phénomène de la multiexposition au bruit,
en vertu duquel ce n'est pas l'exposition sonore en tant que telle qui pose
problème, mais celui de l'exposition à une multitude de sources dans le
quotidien, même si celles-ci, prises à elles seules, ne représentent pas une
gêne importante. Dans ces circonstance, selon cette auteure, une nuisance, même
non importante, se produisant les jours de repos, peut ne pas être supportable
pour la partie de la population qui est déjà exposée à d'autres sources
importantes de bruits au quotidien (Anne-Christine Favre, note relative à l'ATF
1C_107/2010 précité, in: RDAF 2011 I p. 464).
d) Telle qu'exercée actuellement par le GAM, la
pratique de l'aéromodélisme n'a pas d'incidence sur l'aménagement du terrain
lui-même. Les installations qui y ont été mises en place sont légères, comme a
pu le constater le tribunal lors de l'audience en inspection locale. Elle ne
restreint en outre que dans une faible mesure les surfaces destinées à
l'agriculture. De plus, les effets de cette activité sur l'environnement sont limités;
il n'est en effet pas contesté que, dans sa configuration actuelle, l'activité
d'aéromodélisme exercée par les membres du GAM est conforme à l'OPB. La
direction générale de l'environnement (DGE, qui a remplacé le Service de
l'environnement et de l'énergie [SEVEN]) n'a pas pu mettre en évidence un
dépassement des valeurs limites (valeurs de planification de jour) en matière
de bruit et considéré que l'activité litigieuse ne devrait pas entraîner de
gêne pour le voisinage, dont les constructions les plus proches se situent à
une distance de 800m environ. Selon les constatations de la DGE, le niveau sonore
de 55 dB(A) est en effet déjà respecté à une distance de 265m.
Cela étant, dans la pesée des intérêts en présence, on
ne peut faire abstraction des nuisances perçues par une grande majorité des
habitants de la commune de Bournens. Selon les explications de la municipalité,
les habitations situées en amont à l'est du village de Bournens seraient encore
plus exposées, dès lors qu'elles se trouveraient dans une partie du territoire
communal qui ferait caisse de résonance, du fait de sa localisation en surplomb.
Or, les habitants de la commune subissent en l'espèce déjà les importantes
nuisances issues du trafic de l'autoroute située à proximité, ainsi que celles
provenant des travaux agricoles (notamment l'utilisation de tracteurs, le
village de Bournens se situant au milieu d'une vaste zone agricole). Il
semblerait en outre que la région soit régulièrement survolée par des
hélicoptères effectuant des exercices d'approche en vue d'atterissages pour les
élèves pilotes. L'ensemble de la zone est dès lors, sans l'activité litigieuse,
déjà exposée à de multiples sources de bruit, même si en elle-même ces
différentes sources sont conformes aux valeurs limite fixées par l’OPB.
Le règlement du club autorise actuellement des vols
la semaine, y compris pour les avions à moteur, jusqu'à 20h. Dans ses
déclarations à l'audience, le président du GAM a toutefois précisé qu'entre 19h
et 20h, seuls les avions électriques étaient autorisés à effectuer des vols. C'est
toutefois le week end (le samedi toute la journée, avec une pause de 12h à
13h30, et le dimanche après-midi dès 13h30 pour les avions à moteur et l'intégralité
du samedi et du dimanche, sans pause, pour les avions électriques) que la piste
est utilisée de manière plus intense, avec la présence d'un maximum de dix personnes
par jour, effectuant généralement chacune trois vols d'environ dix minutes. On
relèvera encore que, si les avions électriques sont plus silencieux que les
avions à moteur, ils génèrent également des nuisances sonores en raison de la
rotation des hélices (turbulences causées par le déplacement de l'hélice dans
l'air, causant un bruit dont l'intensité dépend du type d'hélice et de la
vitesse de rotation). L'instruction a permis de constater que c'est
essentiellement durant les heures de repos (en fin de journée la semaine et
durant tout le week end) que s'exerce l'activité du GAM. S'agissant d'une
activité de loisirs, non-conforme à l'affectation de la zone et qui s'exerce
majoritairement durant des périodes de repos, on doit admettre qu'elle puisse, dans
les circonstances particulières susdécrites, représenter une gêne spécifique pour
la population de Bournens compte tenu des autres bruits auxquels le territoire
communal est exposé.
Dans le cadre de la pesée des intérêts en présence,
il convient également de mentionner que différentes violations du règlement
d'utilisation du terrain (horaires d'utilisation) ont été constatées par la
municipalité, en sus des plaintes régulières émises par les habitants en lien
avec l'activité pratiquée par le GAM. Un intérêt particulier doit ainsi être
porté aux craintes de la municipalité de voir s'intensifier encore les
nuisances causées par l'activité d'aéromodélisme sur son territoire. Celle-ci a
relevé de manière pertinente que, de vingt membres en 1996, le GAM est passé
désormais à environ huitante membres, contrairement à ce qu'avaient indiqué
initialement les dirigeants du GAM.
Quant à la bonne foi, dont se prévalent les
recourants qui font usage de cette parcelle depuis plus de quinze ans, elle ne
peut être protégée. Comme l'a relevé à juste titre le SDT, une éventuelle
autorisation donnée par la municipalité est nulle, dès lors que cette dernière
ne disposait d'aucune compétence pour autoriser l'exercice de l'aéromodélisme à
l'extérieur de la zone à bâtir (ATF 111 Ib 213 consid.5 p. 219s.). L'approbation
donnée par la municipalité ne dispensait pas les membres du GAM de demander
l'autorisation du SDT, seul compétent pour autoriser la pratique de l'activité
litigieuse sur une parcelle située en zone agricole. Enfin, on ne voit pas de
quelle manière le SDT aurait pu avoir connaissance de l'activité du GAM avant
l'interpellation de la Municipalité de Bournens.
L'intérêt privé des membres du GAM de pouvoir
continuer à pratiquer leur activité de loisirs s'oppose dès lors à l'intérêt
public que poursuit la municipalité et qui tend à réduire les nuisances sonores
perçues par les habitants de la commune durant les périodes de repos. Or, cet
intérêt public est déterminant, dans les circonstances particulières du cas d'espèce,
eu égard à l'exposition quotidienne importante des habitants de Bournens à des
sources de bruit inévitables. Dans cette mesure, la préservation du repos des
riverains, dont les plaintes apparaissent au demeurant crédibles, s'impose au
terme de la pesée des intérêts en présence. Du point de vue du respect du
principe de la proportionnalité, on ne voit pas quelle autre mesure que
l'interdiction d'utiliser la parcelle en question pour l'activité de
l'aéromodélisme serait susceptible de ménager l'intérêt privé invoqué par les
recourants, dès lors que l'instruction de la cause a permis de mettre en
évidence que le terrain n'est pratiquement utilisé que durant des périodes de
repos.
Il y a dès lors lieu de confirmer la décision
attaquée. Toute activité d'aéromodélisme doit dès lors cesser sur la parcelle
objet de la présente procédure.
4.
Les recourants ne contestent pas les conditions posées au prononcé d'un ordre
de démolition. Dès lors que l'activité d'aéromodélisme ne peut être autorisée,
l'intérêt des recourants au maintien des aménagements réalisés sur la parcelle n'est
pas prépondérant. Les modestes constructions qui y ont été érigées ne devraient
par ailleurs pas exposer les recourants à devoir supporter des frais
d'enlèvement excessifs. Les recourants ne l'allèguent d'ailleurs pas. Dans
cette mesure, l'ordre de remise en état prononcé par l'autorité intimée doit
être également confirmé; un nouveau délai d'exécution de la décision attaquée
devra toutefois être fixé par le SDT compte tenu de l'ensemble des
circonstances.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais
sont mis à la charge des recourants, qui succombent. Pour le surplus, il n'est
pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 3 juillet 2012
est confirmée, sous réserve des délais d'exécution fixés aux chiffres 3 et 4,
qui doivent être fixés à nouveau, conformément au considérant 4 ci-dessus.
III.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2013
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.