vd_omni · GE.2001.0060 · 2002-01-21 · fr

c/Service des autos et de la navigation | Droits acquis. Principe de la confiance. La tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi, sauf circonstances exceptionnelles non réalisées en l'espèce. RR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.01.2002 GE.2001.0060

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 janvier 2002
sur le recours interjeté le 6 juin 2001 par
X.________
,
à ********,
contre
la décision du
Service des automobiles et
de la navigation
(ci-après SAN) du 25 mai 2001 exigeant du recourant la
dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la
pose de bouchons au niveau des "passe-coques" (respect des art. 10 et
108 ONI).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Guy Berthoud et M. Pascal Langone, assesseurs.
Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________ (ci-après
X.________) est propriétaire d'un bateau à voile de construction française
(marque: Kirie, type: Feeling 326), mesurant 9 mètres 50 de long, 3 mètres 37
de large, d'un poids de 3 tonnes 400 et pouvant accueillir jusqu'à 9 personnes
à bord. Ce bateau stationne dans le Y.________, à A.________. La première mise
en circulation du voilier remonte au ********.
Il a subi avec succès
une première expertise le 28 juin 1996.
B.                    Une seconde expertise a
eu lieu le 25 avril 2001 dans le Y.________. Pour assurer le respect des
prescriptions sur la protection des eaux, le rapport d'inspection dressé à
cette occasion a invité le recourant à déposer les vannes d'évacuation WC,
lavabo(s) et douche(s) de son bateau et à poser des bouchons au niveau des
"passe-coques" avant le 30 juillet 2001.
Par courrier du 16 mai
2001, X.________ a refusé de se conformer à ces exigences et a demandé à
l'autorité intimée de lui accorder une dérogation exceptionnelle. Il justifiait
cette demande par le fait que son bateau naviguait beaucoup et surtout toute
l'année (840 miles en 11 mois), qu'il ne pouvait pas vider ses réservoirs
d'eaux usées durant les périodes hivernales, qu'il interdisait d'ailleurs aux
membres de sa famille d'utiliser les WC du voilier dans les ports ou aux
alentours des zones de baignade, que peu de ports du Léman étaient équipés de
pompes à vidange et que les installations des ports équipés étaient le plus
souvent placées à des endroits difficiles d'accès. La sévérité des autorités
vaudoises face au respect des prescriptions légales sur la protection des eaux
créerait par ailleurs une discrimination avec les navigateurs genevois et
valaisans qui ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Invoquant les exceptions
tolérées lors de l'introduction du port obligatoire de la ceinture de sécurité
dans les véhicules automobiles ou lors de la généralisation du pot catalytique,
il estimait pouvoir être mis au bénéfice d'un droit acquis.
C.                    Par décision du 25 mai
2001, le SAN a refusé de faire droit à cette demande et a exigé le respect des
art. 10 et 108 de l'Ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les
eaux suisses (ONI, RS 747.201.1), tout en expliquant avoir recommandé aux
responsables des ports, pour faciliter l'application de ces dispositions,
d'installer des équipements de vidange pour les eaux usées ou d'améliorer ceux
existants.
D.                    X.________ a recouru
contre cette décision au Tribunal administratif le 6 juin 2001 en concluant à
l'octroi d'une dérogation exceptionnelle fondée sur la reconnaissance d'un
droit acquis. Il explique que depuis l'achat de son voilier au salon nautique
de Zurich en 1990, les autorités cantonales vaudoises n'ont jamais exigé la
suppression des vannes d'évacuation des eaux usées ou l'installation de
réservoirs internes, pas même lors du contrôle de 1996. Vu la conception du
bateau, le respect des prescriptions légales ne pourrait être assuré qu'au prix
de coûteux réaménagements intérieurs. Quoi qu'il en soit, la vidange des
réservoirs ne pourrait de toute façon pas être effectuée en hiver puisque les
installations portuaires prévues à cet effet ne fonctionnent pas durant la
saison froide. En été, la situation de ces installations dans les ports qui en
sont dotés serait telle qu'elle rendrait l'opération malaisée. Il précise que
son ancien bateau, un voilier suédois acquis en 1982, avait été automatiquement
équipé d'un réservoir à matières fécales pour l'importation.
Le recourant s'est
acquitté de l'avance de frais dans le délai imparti.
Par décision incidente
du 26 juin 2001, le juge instructeur du tribunal a accordé l'effet suspensif au
recours et invité en conséquence l'autorité intimée à s'abstenir de tout acte
d'exécution durant la procédure de recours.
E.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 5 juillet 2001. Elle explique en préambule que tous les cantons
suisses, à l'exception du canton de Genève, appliquent les prescriptions
fédérales sur la protection des eaux à tous les bateaux, y compris les
embarcations immatriculées avant 1979. En outre, tous les bateaux en service
régulier soumis à concession fédérale, ainsi que les chalands ou les
embarcations de travail ont dû être transformés, et souvent à grands frais, pour
récupérer les eaux usées conformément à la législation fédérale. Quant aux
autorités françaises, elles ont récemment édicté des prescriptions obligeant la
récupération des eaux usées dans les eaux territoriales intérieures, les mers
et les océans riverains, avec une phase de mise en conformité transitoire
jusqu'en 2005. S'agissant des raisons qui ont poussé les autorités vaudoises à
n'exiger l'application stricte des prescriptions fédérales en la matière qu'en
l'an 2000 seulement, le SAN a donné les explications suivantes:
"-   La mise en application de ces directives a
pris du temps, en effet, les Autorités étaient moins sensibles pour la
protection des eaux en 1979 qu'aujourd'hui. Il faut dire que c'était
difficilement applicable, car les infrastructures pour la récupération des eaux
usées dans les ports étaient inexistantes. Dans les années 90, les systèmes de
vidange pour ces eaux usées apparaissaient petit-à-petit dans les ports. Il fut
donc décidé en 1994 que tous les bateaux importés neufs ou usagés dans le
canton de Vaud devaient être conformes aux directives de l'ONI. Peu a peu, les
usagers ayant un bateau admis avant 1994 furent avertis oralement par les
experts, lors des inspections subséquentes, que tous les bateaux immatriculés
dans le canton seraient un jour ou l'autre soumis aux prescriptions interdisant
le déversement des eaux usées. Entre 1998 et 2000, ces informations furent, à
titre indicatif, inscrites dans les rapports d'inspection sans donner de délai
pour les travaux; puis en 2000, les rapports indiquaient une échéance pour la
mise en conformité, souvent d'entente avec le détenteur.
-    Dès que l'Autorité a jugé les infrastructures en
suffisance autour des lacs du canton, il fut décidé d'une mise en application
totale de ces prescriptions. Dès lors, elle a informé par communiqués
personnels et par la presse les usagers possédant une embarcation susceptible
d'être équipée de sanitaires ou de cuisines qu'ils devraient, tous sans
exception, se mettre en conformité avec l'ordonnance.
-    De plus, l'Office fédéral des transports a sommé à
plusieurs reprises le canton de Vaud, comme tous les cantons d'ailleurs,
d'appliquer intégralement la loi et l'ordonnance sur la navigation intérieure
surtout en ce qui concerne les articles 10 et 108.
-    Enfin, certains cantons, comme Berne ou Zurich,
refusaient systématiquement, à cause de l'article 108 ONI, d'immatriculer tel
quel un bateau inspecté en provenance du canton de Vaud, alors qu'une
convention fédérale (ASN) les contraignait à admettre ce bateau sans
inspection.
(...)
En
conclusion, si le Service des Automobiles et de la navigation avait obligé les
détenteurs de bateaux à se mettre en conformité avec l'article 108 de l'ONI dès
1979, cela serait revenu à obliger les catalyseurs sur les voitures sans qu'il
y ait une seule colonne à essence sans plomb pour les approvisionner. Cela
n'empêche pas que la loi reste la même pour tous et que l'Autorité doit finir
par l'appliquer tout en respectant les possibilités des administrés à la
respecter."
L'autorité intimée a
notamment produit la copie d'un communiqué impersonnel daté du 9 mars 2000
intitulé "
Protégeons la qualité de nos lacs
" par lequel elle
demandait aux détenteurs de bateaux équipés de vannes d'évacuation des eaux
usées (WC, lavabo, évier, douche, etc.) de remplacer ces vannes par des
bouchons vissés directement sur les passe-coques d'ici au 31 décembre 2000 si
cela n'était pas déjà fait. Elle a également produit copie d'un courrier de
l'Office fédéral des transports du 2 mai 2000 qui, après avoir énuméré les
dispositions applicables, l'encourageait à exiger le respect de l'art. 108 ONI
vis-à-vis d'un navigateur apparemment récalcitrant.
F.                     Dans son mémoire
complémentaire du 20 août 2001, le recourant souligne en substance que le coût
des transformations engendré par la décision attaquée serait disproportionné
compte tenu de l'impact de la situation actuelle sur l'environnement. Sans
compter qu'à ce coût, en lui-même déjà très élevé, il faudrait ajouter, cas
échéant, les frais de déplacement dans des ports équipés d'installations
adéquates. Il confirme qu'à ses yeux les infrastructures portuaires seraient
largement insuffisantes. La décision attaquée obligerait donc les bateaux à
s'équiper de récipients récupérateurs sans donner aux navigateurs la possibilité
de les vidanger partout et surtout toute l'année.
G.                    L'autorité intimée a
déposé des observations finales le 13 septembre 2001. Elle observe qu'au moment
de renouveler leur concession, le Service des eaux, sol et assainissement
(SESA) interpelle les exploitants des ports pour leur prescrire la construction
et la mise en exploitation d'un système de récupération des eaux usées. Elle
ajoute qu'il existerait sur le marché de nombreux systèmes de récupération
facilement adaptables aux bateaux, même exigus, et ne nécessitant aucune pompe
de vidange, comme les caissettes transportables utilisées par les campeurs,
lesquelles peuvent être vidées dans les égouts publics.
Accédant à la requête
du magistrat instructeur, l'autorité intimée a produit encore au dossier la
liste détaillée des ports situés autour des lacs du canton de Vaud et la liste
de ceux qui sont pourvus d'infrastructures de récupération des eaux usées. Il
en ressort que 10 ports sont actuellement équipés de pompes (soit Noville,
Clarens, la Tour-de-Peilz, Chardonne, Lutry, Lausanne-Ouchy, Lausanne-Vidy,
Morges, Rolle et Mies) et que 3 supplémentaires sont en cours d'équipement
(soit Villeneuve, Vevey et Prangins).
H.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
I.                      Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     Adressé au tribunal de
céans conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la
juridiction administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) dans les formes et le délai
prescrits par l'art. 31 LJPA, le recours, déposé par le destinataire de la
décision entreprise auquel il faut manifestement reconnaître la qualité pour
recourir, est recevable.
2.                     A défaut de base légale
l'autorisant à contrôler l'opportunité de la décision attaquée, le tribunal de
céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen
limité à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents,
au refus de statuer et au retard injustifié (art. 36 LJPA). Conformément à la
jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant
des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit
administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement,
la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
3.                     a) A défaut de règles
internationales contraires, la navigation sur les voies d'eau suisses, y
compris celles qui sont frontalières, est régie par la loi fédérale sur la
navigation intérieure (LNI; RS 747.201) et par l'ordonnance du 8 novembre 1978
sur la navigation dans les eaux suisses (ONI), entrées en vigueur le 1er avril
1979 (cf. l'art. 1 al. 3 LNI, qui réserve expressément les conventions
internationales). La navigation sur le lac Léman fait précisément l'objet d'une
réglementation internationale particulière stipulée dans l'Accord entre le
Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française concernant
la navigation sur le Léman (AiNL; RS 0.747.221.1) et le Règlement de la
navigation sur le Léman (RiNL; RS 0.747.221.11), tous deux conclus le 7
décembre 1976 et entrés en vigueur le 1er janvier 1979. Sous le titre "
Protection
des eaux
", l'art. 90 al. 3 RiNL prescrit: "
Sans préjudice des
réglementations spéciales nationales en matière d'aménagement pour la
protection des eaux, les bateaux à passagers et autres bateaux pourvus de
locaux de séjour ou d'installations sanitaires doivent être munis de récipients
pour recueillir les matières fécales, les eaux usées et tous autres déchets.
Ces récipients doivent être conçus de manière à permettre l'élimination à terre
de leur contenu.
" Cette disposition concrétise l'art. 10 al. 1 RiNL,
qui interdit de manière générale le déversement dans le lac d'objets ou de
substances de nature à en polluer les eaux. Le législateur suisse a repris
textuellement ces deux interdictions aux art. 10 al. 1 et 108 al. 1 ONI. L'art.
108 al. 1 ONI prescrit en effet ce qui suit: "
Les bateaux pourvus de
locaux de séjour, d'installations pour la cuisine ou d'installations sanitaires
doivent être munis de récipients pouvant être vidés à terre, destinés à
recueillir les matières fécales, les eaux usées et les déchets.
"
On peut observer que
ces prescriptions spéciales ont succédé aux interdictions formulées dès le
début des années septante par l'ancienne loi fédérale sur la protection des
eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (aLEaux; RO 1972, 958) et l'ancienne
ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (aOEaux; RO
1972, 976), en vigueur dès le 1er juillet 1972. Au titre des "
Principes
à observer pour l'application des modes spéciaux d'élimination des eaux usées
",
l'art. 29 al. 1 aOEaux prescrivait en effet: "
Les résidus solides et
liquides provenant de bateaux doivent être recueillis à bord au moyen
d'installations adéquates et déversés dans les canalisations ou sur des dépôts,
selon les instructions de l'autorité cantonale compétente
" (cf.
également l'art. 15 aLEaux). Cette disposition a été purement et simplement
abrogée par l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (OEaux; RS 814.201) le 1er janvier 1999. Actuellement,
l'art. 6 al. 1 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, entrée
en vigueur le 1er novembre 1992 (LEaux; RS 814.20) interdit, de manière
générale, l'introduction directe ou indirecte dans une eau de substances de
nature à la polluer, de même que l'infiltration de telles substances .
La décision attaquée,
qui exige du recourant la dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et
douche(s) de son bateau et la pose de bouchons au niveau des
"passe-coques", tire son fondement aussi bien des interdictions
spéciales des art. 90 al. 3 RiNL et 108 al. 1 ONI que des interdictions
générales stipulées par la LEaux depuis le 1er novembre 1992; elle repose en
conséquence manifestement sur une base légale claire. Cela dit, l'obligation de
mise en conformité ou d'assainissement du bateau du recourant pourrait
également se rattacher d'une manière générale au principe de diligence proclamé
à l'art. 3 LEaux, qui oblige chacun à s'employer à empêcher toute atteinte
nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances (en
matière d'assainissement de sites pollués par les déchets, cf. ATF 121 II 378,
cons. 17a/bb, JT 1996 I 492 rés.).
b) Du point de vue
formel, l'art. 3 CiNL laisse aux autorités nationales le soin de prévenir et de
réprimer la pollution de l'eau et de l'air causée par la navigation. D'après
les art. 58 al. 1 LNI et 165 al. 1 ONI, ce sont les cantons qui sont chargés de
l'exécution de la loi, des conventions internationales et des dispositions
d'application, respectivement des prescriptions de l'ordonnance, dans la mesure
où elle n'est pas réservée à une autorité fédérale. Pour le reste, le canton
dans lequel le bateau a son lieu de stationnement est compétent pour les
inspections et la délivrance du permis de navigation (art. 58 al. 2 LNI), de
sorte que, dans le canton de Vaud, c'est bien à l'autorité intimée qu'il
incombe de faire respecter les prescriptions légales sur la protection des eaux
relatives à la navigation sur les eaux vaudoises lors des inspections
périodiques (cf. les art. 20 al. 1 lit. b LNI et 96 al. 1 lit. a ONI). Lorsque
des défectuosités sont constatées, le SAN peut restreindre ou interdire
l'utilisation du bateau, saisir le permis de navigation ou retirer le bateau de
la circulation jusqu'à ce qu'il soit établi que les défectuosités ont été
éliminées (art. 104 ONI).
c) Pour le reste, on
chercherait vainement dans la réglementation en vigueur aujourd'hui des règles
régissant l'exigibilité des obligations imposées aux détenteurs de bateaux en
matière de protection des eaux. La réglementation transitoire de l'art. 16
aLEaux qui prescrivait que "
les cantons veillent à ce que tous les
modes d'élimination par déversement et par infiltration pouvant causer une
pollution soient adaptés aux exigences de la protection des eaux ou supprimés
dans un délai de 10 ans
[délai prolongé à 15 ans par la modification du 20
juin 1980]
à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Ils fixent
les délais en tenant compte du degré d'urgence que présente chaque cas et
conformément au plan cantonal d'assainissement des eaux. De plus longs délais
peuvent exceptionnellement être accordés s'il s'agit d'écoulements et
d'infiltrations de peu d'importance
" n'a pas été reprise par la Loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), qui
l'a abrogée au 1er novembre 1992.
Cela étant, faute de
réglementation transitoire, il faut admettre que le respect de l'interdiction
de déverser les eaux usées d'un bateau dans le lac Léman pouvait être exigée
des navigateurs au plus tard dès le 1er novembre 1992, date à laquelle la
réglementation de l'art. 16 aLEaux a été définitivement abrogée.
4.                     Le recourant ne
conteste pas, et à juste titre, le fondement légal de la décision attaquée ni
la compétence de l'autorité intimée. Il ne conteste pas non plus l'exigibilité
de l'obligation qui lui est imposée. S'il s'est pourvu au tribunal de céans
contre la décision attaquée, c'est uniquement pour demander l'octroi d'une
dérogation exceptionnelle. Il prétend, en substance, que la passivité de
l'autorité intimée durant plus de vingt ans lui conférerait un droit (acquis)
au maintien de la situation existante. La décision attaquée violerait en outre
les principes d'égalité et de la proportionnalité.
5.                     a) D'un point de vue
légal, ni le RiNL ni l'ONI ne permettent aux autorités d'application de déroger
- même exceptionnellement - à l'obligation incombant aux détenteurs de bateaux
qui, comme en l'espèce disposent d'installations sanitaires et culinaires, de
recueillir les matières fécales et les eaux usées susceptibles de s'en écouler
pour les vider à terre (cf. l'art. 166 ONI, a contrario). N'ayant pas jugé
opportun de lui apporter des exceptions légales, le législateur a donc
considéré que le régime juridique ainsi mis sur pied par l'art. 108 ONI devait
s'appliquer de manière uniforme à toutes les embarcations qu'il vise, sans
exception. La possibilité de déroger à la loi n'existe en effet que si la loi
elle-même le prévoit (cf. P. Moor, Droit administratif, vol. I: Les fondements
généraux, 2ème éd., Berne 1994, p. 319 ss; U, Häfelin/G. Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., Zurich 1998, n° 1972 s.).
b) L'art. 108 al. 1
ONI, respectivement l'art. 90 al. 3 RiNL, pose un état de fait ("
Les
bateaux pourvus de locaux de séjour, d'installations pour la cuisine ou
d'installations sanitaires
") auquel il attache des conséquences
juridiques déterminées et précises ("
doivent être munis de récipients
pouvant être vidés à terre, destinés à recueillir les matières fécales, les
eaux usées et les déchets
"). C'est une norme conditionnelle, qui
n'impose à l'autorité d'autre obligation que celle de l'appliquer correctement;
dans la terminologie juridique administrative, la compétence de l'autorité
d'application est dite liée (Moor, op. cit., p. 371). La norme en question
n'utilise ni concepts juridiques indéterminés dont le sens, faute de se laisser
appréhender par une simple déduction, exigerait de l'autorité une évaluation
par rapport aux circonstances concrètes de chaque cas, ni ne confère à
l'administration une liberté d'appréciation qui lui permettrait de choisir,
entre plusieurs conséquences juridiques possibles, celle qui lui paraît la plus
opportune (cf. Moor, op. cit., p. 373; A. Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 329 ss). En présence d'une telle
réglementation, le recourant doit se conformer à l'obligation stipulée par
l'art. 108 al. 1 ONI, respectivement par l'art. 90 al. 3 RiNL, du seul fait que
son voilier tombe dans la catégorie des embarcations visées par ces
dispositions, ce qui n'est pas contesté ni même contestable en l'occurrence.
c) En exigeant la
dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) du bateau du recourant
et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques", l'autorité
intimée ne fait ni plus ni moins qu'appliquer la loi, ce à quoi elle ne peut
d'ailleurs se soustraire. Le recourant ne saurait exiger qu'elle ne l'applique
pas sous prétexte que, dans le cas d'espèce, la décision administrative qui
impose l'obligation de mise en conformité apparaît disproportionnée: ce serait
en effet déroger illégalement à la norme puisque l'administration est liée et
que la loi ne prévoit aucune exception (cf. Moor, op. cit., p. 317, 318 et
421). Et faute pour le tribunal de céans de pouvoir contrôler la
constitutionnalité du RiNL (l'art. 191 de la Constitution fédérale du 14 avril
1999 [Cst; RS 101] impose en effet aux autorités d'appliquer les lois fédérales
et le droit international; cf. Moor, op. cit., p. 106 ss), le recourant ne
saurait remettre en cause l'art. 90 al. 3 RiNL en tant que tel sous prétexte
qu'il violerait le principe constitutionnel de la proportionnalité (art. 5 al.
2 Cst) dans un cas concret. Cela étant, il importe peu de savoir si l'intéressé
pourrait faire contrôler la constitutionnalité de l'art. 108 ONI puisque cette
disposition a la même teneur que l'art. 90 al. 3 RiNL. Par conséquent, dans la
mesure où la décision attaquée ne fait qu'exiger le respect de l'art. 108 ONI,
respectivement 90 al. 3 RiNL, en imposant au recourant la dépose des vannes
d'évacuation de son bateau et la pose de bouchons sur les passe-coques, on ne
saurait reprocher à l'autorité intimée une violation du principe de la proportionnalité,
quel que soit au demeurant le coût des transformations nécessaires.
d) C'est également en
vain que le recourant invoque une prétendue violation du principe d'égalité
vis-à-vis des navigateurs genevois et valaisans, qui ne seraient pas tenus de respecter
le RiNL et l'ONI en matière de déversement des eaux usées dans le lac Léman. On
ne peut en effet invoquer le principe d'égalité, et par conséquent se prévaloir
d'une inégalité de traitement, qu'à l'endroit des actes d'une même et unique
autorité. Lorsque l'autorité se distance, sans démentir la sienne, de la
pratique d'une autre autorité, elle ne se rend pas coupable d'un traitement
inégal violant l'art. 8 al. 1 Cst (parmi d'autres, E. Grisel, Egalité. Les
garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, n° 285;
Moor, op. cit., p. 453 ss). De plus, sauf exceptions qui ne sont manifestement
pas réalisées en l'espèce, le principe d'égalité n'a pas une portée
intercantonale (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., Berne
1999, p. 404). Or, dans le cas présent, par le fait même que l'exécution des
accords internationaux et de la législation suisse sur la navigation incombe
aux cantons, les autorités d'application sont différentes, ce qui exclut ipso
facto la possibilité de revendiquer auprès des autorités vaudoises la souplesse
dont semblent faire preuve les autorités valaisannes et genevoises dans
l'application de l'art. 108 ONI. Pour le reste, une dérogation exceptionnelle
en faveur du recourant pourrait créer une inégalité de traitement non seulement
avec les bateaux en service régulier soumis à concession fédérale, ainsi que
les chalands ou les embarcations de travail dont l'autorité intimée a déclaré
qu'ils avaient dû être transformés, et souvent à grands frais, pour récupérer
les eaux usées conformément à la législation fédérale, mais également avec tous
les propriétaires privés de bateaux ayant accepté, sans recourir, de se
conformer aux exigences en cause.
6.                     Le recourant invoque
encore l'existence d'un "droit acquis" susceptible de justifier une
dérogation à la loi. Cette allégation est à nouveau dénuée de pertinence. On
comprend sous ce vocable de "droit acquis" un certain nombre de
prétentions patrimoniales des individus contre l'Etat caractérisées par une
stabilité juridique particulière. Les droits acquis se composent, d'une part,
de droits immémoriaux, souvent qualifiés d'intangibles et cédés à l'époque à
leur titulaire comme tout autre droit de nature privée (droits d'utilisation
accrue du domaine public ou d'une régale; droits de taverne), d'autre part, de
droits découlant d'un accord passé avec l'Etat et corollaires d'une obligation
de prestation librement consentie par l'individu (droits découlant d'une
concession, droits patrimoniaux des fonctionnaires, etc.). Suivant que la
relation entre l'Etat et le citoyen à propos de laquelle est invoqué le droit
acquis est dominée par un aspect réel ou par une relation de confiance, la
protection primaire du droit se rattachera à la garantie de la propriété ou au
principe de la confiance (ATF 118 Ia 245, cons. 5 et les références citées; cf.
ég. Häfelin/Müller, op. cit., n° 815; Moor, vol. II: Les actes administratifs
et leur contrôle, Berne 1991, p. 13 ss; G. Müller in Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22
ter
, n° 2). Les conditions de la reconnaissance d'un droit acquis sont
strictes. Le droit acquis doit en tout cas se fonder sur un titre juridique,
qui peut être la loi elle-même, un acte administratif, un contrat de droit
administratif ou une certaine assurance donnée par l'administration (Grisel,
op. cit., p. 589 ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 602).
Or en l'occurrence, on
chercherait en vain le fondement réel d'un droit acquis en faveur du recourant
susceptible de lui permettre de déroger à l'obligation légale de pourvoir son
bateau de récipients récupérateurs des eaux usées et des matières fécales. Cela
étant, dans la mesure où l'intéressé invoque l'inaction de l'autorité intimée
durant de nombreuses années pour justifier son droit au maintien de la situation
actuelle, il se réfère implicitement au principe de la confiance. Il faut donc
examiner si une telle inaction pourrait être assimilée à une assurance,
respectivement une tolérance  de l'administration fondant une stabilité
juridique digne de protection.
7.                     a) Le principe de la
confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la
bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, op. cit.,
n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, Berne 2000, n° 1117). Il confère à l'administré le droit d'être protégé
dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans
certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479,
cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait
subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres,
JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger
à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime
légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le
principe de la légalité prime: celui de la bonne foi, respectivement de la
confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans
lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction
avec son but même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité
de la règle (Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références; cf. également
Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).
b) La protection de la
confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un
comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une
confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf.
Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B.
Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la
confiance peut consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par
l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est en
principe admis que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne
l'empêche toutefois pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi.
Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui
empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité
n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 549; Weber-Dürler,
op. cit., op. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans
droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il n'y aurait de situation acquise et
intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait
contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne
contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979,
ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987,
ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt précité, le tribunal administratif
zurichois a refusé de reconnaître au propriétaire d'une construction illégale
le bénéfice d'une situation acquise bien que l'autorité administrative ait
toléré cet état de fait durant plus de 15 ans sans réagir.
Dans le cas présent,
le comportement de l'autorité intimée ne saurait manifestement servir de
fondement à la confiance du recourant. En effet, si la passivité du SAN a
certes duré plus de 10 ans - ce qui en soi ne suffirait vraisemblablement pas
-, la situation illégale contrevient directement aux exigences relatives à la
protection des eaux contre la pollution, soit à un intérêt public qui ne
saurait à l'évidence être qualifié de moindre importance. En effet, la
protection des eaux contre la pollution, qui appartient à la protection de
l'environnement au sens large, constitue en tant que telle un intérêt public
capital dans la mesure où elle vise notamment à préserver la santé des êtres
humains, des animaux et des plantes, à garantir les bases de la vie, ainsi qu'à
promouvoir un équilibre durable entre les ressources naturelles et leur
utilisation par l'être humain. Et la protection des eaux des lacs compte
manifestement parmi les questions d'importance (cf. art. 1 ch. 2 LEaux; FF 1987
II 1081 ss, spéc. p. 1108; art. 73 et 76 Cst; et notamment K. A. Vallender/R.
Morell, Umweltrecht, Berne 1997, p. 71 ss, 125 ss et 322).
c) Cela étant, à
supposer même que l'inaction de l'autorité intimée puisse servir de fondement à
la confiance du recourant, la mise en conformité de son embarcation devrait de
toute façon être exigée sur la base de la pesée des intérêts à laquelle il y a
lieu de procéder dans tous les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561;
Weber-Dürler, op. cit., p. 112 ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491).
L'appréciation de l'intérêt privé dépend naturellement des dispositions prises
par l'intéressé sur la base du comportement de l'autorité, autrement dit des
inconvénients qui résulteraient pour lui du rétablissement d'une situation
conforme à la loi (Weber-Dürler, op. cit., p. 120).
En l'espèce, le
recourant n'a pris aucune disposition particulière dont la suppression
engendrerait pour lui un préjudice. Le principal inconvénient qu'impliquerait
directement le respect des exigences légales sur la protection des eaux est un
inconvénient de nature purement financière. A cet égard, il faut observer que
la décision ne fait qu'exiger du recourant la dépose des vannes d'évacuation
WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques",
soit des travaux qui n'apparaissent pas d'emblée d'un coût très élevé.
D'ailleurs, même à supposer que l'obligation imposée implique également celle
d'installer des récipients de récupération des eaux usées, de tels aménagements
peuvent selon toute vraisemblance être faits sans coût démesuré (cf. notamment
déterminations du SAN du 13 septembre 2001 soulignant l'existence sur le marché
de nombreux systèmes de récupération facilement adaptables et ne nécessitant
aucune pompe de vidange) et, partant, être exigés du recourant. Quant aux
désagréments indirects liés à l'emplacement des installations de vidanges
portuaires et à leur fermeture en période hivernale, l'intéressé n'en a
nullement apporté la démonstration convaincante. A supposer qu'il l'ait fait,
ces éléments ne sauraient de toute façon prévaloir sur l'intérêt public à
l'application des normes sur la protection des eaux. En effet, dans les
circonstances du cas présent, l'intérêt économique des propriétaires de bateaux
doit céder le pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles
régissant la protection des eaux en matière de navigation ne pourrait jamais
être atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons.
3b; en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384,
cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également
Weber-Dürler, op. cit., p. 122). On remarquera encore que le nombre de ports
déjà équipés d'installations de vidange est tout à fait raisonnable, ce d'autant
que certaines installations sont en cours de construction et que le SESA exige
de manière générale des exploitants de ports qui en sont dépourvus de remédier
à cette carence. X.________ bénéficie d'ailleurs d'une situation privilégiée
dans la mesure où son bateau stationne dans un port équipé (Y.________, à
A.________).
8.                     En conclusion, la
décision de l'autorité intimée d'exiger le respect des art. 90 al. 3 RiNL,
respectivement de l'art. 108 al. 1 ONI, en imposant au recourant la dépose des
vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la pose de
bouchons au niveau des "passe-coques", est pleinement conforme à la
loi et ne procède ni d'un excès ni d'un abus du pouvoir d'appréciation. Le
recours doit donc être rejeté et un nouveau délai doit être imparti à
l'intéressé pour mettre son bateau en conformité. Vu l'issue du pourvoi, les
frais du présent arrêt seront mis à la charge de X.________ qui succombe et
qui, pour la même raison et faute d'avoir été assisté d'un mandataire
professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service des automobiles et de la navigation du 25 mai 2001 est confirmée. Un
délai au
30 avril 2002
est imparti au recourant pour mettre son
bateau en conformité.
III.                     L'émolument
et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du
recourant, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2002/gz
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).