vd_omni · AC.1999.0139 · 2000-07-31 · fr

BERGER Jean-Michel c/DIRE/La Sarraz | Dépens de la 1ère instance de recours en matière de plans, après retrait du recours de seconde instance, consenti à la suite d'assurances - limitées - fournies par le SAT : refus, le recourant ne pouvant être considéré comme la partie qui l'emporte sur le principe du litige.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.07.2000 AC.1999.0139

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 juillet 2000
sur le recours formé par
Jean-Michel BERGER
,
à Genève, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanne,
contre
la décision du
Département des institutions
et des relations extérieures
(ci-après : DIRE) rendue sur recours du 11
août 1999, relative au plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC) de la
Venoge sur le territoire de la
Commune de La Sarraz
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. J.-D. Rickli et Mme S. Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     a) Le 10 juin 1990, le
peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la
Venoge". Cette votation a donc entraîné l'introduction d'un article 6 ter
dans la Constitution du canton de Vaud (Cst. VD), selon lequel le cours, les
rives et les abords de la Venoge sont protégés (alinéa 1); un plan
d'affectation cantonal doit en outre préciser l'étendue de cette protection
(alinéa 2).
b) Conformément à ce
mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (ci-après : DTPAT), après des études préliminaires, a élaboré un
projet de plan de protection de la Venoge, couvrant 41 km de cours d'eau et
concernant 59 communes. Le département a procédé, au cours du printemps 1995 et
conformément à l'art. 73 LATC, à une première consultation des communes au
sujet du projet.
Ce dernier a été mis à
l'enquête publique du 25 octobre au jeudi 23 novembre 1995.
B.                    Le département,
notamment sur la base des éléments recueillis durant l'enquête publique, a
élaboré le rapport exigé par l'art. 26 OAT au sujet du plan de protection de la
Venoge, ce en juin 1997.
a) Les auteurs du plan
ont tout d'abord retenu que la disposition constitutionnelle visait tout à la
fois la Venoge elle-même et son affluent le Veyron; cela se justifiait
notamment du fait que le Veyron, au confluent de ces deux cours d'eau, présente
un débit égal à celui de la Venoge, le Veyron étant d'ailleurs plus long que la
Haute Venoge. En outre, selon la décision attaquée, il résulte des débats au
Grand Conseil précédant la votation populaire que la protection devait porter
sur l'un comme sur l'autre de ces cours d'eau (v. à ce sujet BGC février 1990,
2360 ss, spéc. 2378; v. cependant p. 2364 où le Conseil d'Etat semble affirmer,
au contraire, que l'initiative ne concernerait pas le Veyron).
b) Au surplus, les
auteurs du plan ont d'emblée choisi, selon l'objectif de protection visé –
milieu naturel,  paysage, par exemple – de définir des périmètres de protection
divers, à géométrie variable. De surcroît, compte tenu du fait que lesdits
périmètres sont très étendus, ils ne pouvaient être soumis à un degré de
protection identique; les auteurs du plan ont donc choisi l'option de viser une
protection ciblée, plus pointue, pour les éléments méritant une protection
particulière.
c) Le projet comporte
au demeurant deux volets principaux, constituant chacun un instrument de nature
différente au vu de la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle. Il
s'agit tout d'abord du plan d'affectation cantonal à proprement parler, lequel
comporte des mesures d'affectation au sens de la législation sur l'aménagement
du territoire, et par ailleurs du plan directeur des mesures (abrégé PDM); ce
dernier dresse en quelque sorte la liste des mesures positives qui sont
nécessaires pour maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la
flore et à la faune, voire pour assurer le respect d'autres objectifs de la
règle constitutionnelle.
Le plan comporte quatre
périmètres distincts. Le premier englobe les cours d'eau eux-mêmes, jusqu'à la
limite des hautes eaux (en moyenne annuelle); il s'agit ici d'assurer
principalement une protection qualitative et quantitative des eaux de ces
rivières (art. 8 du règlement accompagnant le plan; abrégé ci-après : RPAC). Le
deuxième périmètre couvre les couloirs de la Venoge et du Veyron, lesquels sont
protégés dans leur intégralité (art. 11 RPAC); ils comprennent les zones de
libre évolution du cours d'eau, à l'intérieur desquels aucune intervention
n'est en principe réalisée (al. 2; voir cependant art. 12 et 13 RPAC). Il
comprend, selon le rapport 26 OAT, les berges, les zones alluviales, les zones
de libre évolution des cours d'eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires
à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge; le couloir a une largeur
minimale de 30 mètres à compter de part et d'autre du bord du cours d'eau, mais
il a parfois été délimité plus largement, notamment en raison des risques
d'inondation. Dans le troisième périmètre, qui s'étend aux vallées de la Venoge
et du Veyron, il s'agit de préserver le patrimoine paysager et naturel lié à
ces cours d'eau (art. 14 RPAC). Le quatrième périmètre englobe enfin l'ensemble
du bassin versant de ces cours d'eau; s'appliquent ici diverses dispositions de
nature à préserver la Venoge et le Veyron d'atteintes polluantes diverses.
S'agissant plus
particulièrement de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron,
les art. 22 ss RPAC définissent de manière plus précise les affectations du
sol; le plan prévoit ainsi la délimitation de zones alluviales (il s'agit de
zones alluviales d'importance nationale, régies notamment par l'art. 22 RPAC),
des zones protégées proprement dites où l'exploitation agricole est admise à
certaines conditions, mais non la construction (art. 23) et des zones
intermédiaires (art. 24). Le plan délimite par ailleurs, à l'intérieur du même
périmètre, des zones à bâtir maintenues – il en est d'autres qui sont
déclassées. Selon l'art. 25 al. 3 RPAC, les zones à bâtir maintenues dans le
périmètre précité doivent faire l'objet de prescriptions spéciales pour
garantir les objectifs de protection de la Venoge; ces dernières sont fixées
par de nouveaux plans d'affectation ou introduites par la modification des
plans d'affectation existants (al. 4).
Par ailleurs, l'art.
31 RPAC précise que les plans d'affectation communaux approuvés avant l'entrée
en vigueur du plan de protection de la Venoge et non conformes à celui-ci
doivent être mis à jour lors de chaque révision, mais au plus tard dans les
huit ans à compter de sa date d'approbation (al. 1); auparavant, les projets de
construction prévus dans des zones à bâtir non adaptées au plan d'affectation
cantonal doivent faire l'objet d'un préavis du Service de l'aménagement du
territoire (al. 2). On notera que, dans un souci de lisibilité de la
documentation soumise à l'enquête publique, le dossier comportait des plans des
déclassements, établis par communes au 1:5000; ceux-ci indiquaient en effet les
surfaces actuellement sises en zone à bâtir qui deviendront à l'avenir
inconstructibles.
C.                    L'enquête publique a
suscité 170 oppositions et 31 remarques; le DTPAT a statué sur celles-ci par
décisions du 28 août 1997.
D.                    a) Jean-Michel Berger
est propriétaire de diverses parcelles sises au territoire de la Commune de la
Sarraz, dans le périmètre du plan de quartier "La Bruyère sur la
Tine"; ce plan est entré en vigueur le 14 août 1985 avec son approbation
par le Conseil d'Etat. Les terrains inclus dans le périmètre de ce plan sont
affectés à la construction d'habitations individuelles (en ordre dispersé ou
contigu); des locaux artisanaux ou des bureaux, de modeste importance et liés à
l'habitation, peuvent également y être autorisés s'ils ne génèrent pas de
nuisances pour le voisinage.
Suivant le projet de
PAC Venoge, une partie du terrain inclus dans le périmètre du plan de quartier
serait placée désormais en zone à protéger, alors que le solde des surfaces en
question se trouverait désormais en zone à bâtir à prescriptions spéciales.
Selon le recourant, le périmètre d'implantation no 5 du plan de quartier se
trouverait ainsi condamné (v. parcelle 766 de La Sarraz).
Jean-Michel Berger est
encore propriétaire de biens-fonds à Ferreyres et Chevilly, touchés peu ou prou
par le plan précité; au demeurant, il  ne formule pas de critique particulière
au statut accordé par le PAC à ces parcelles, mais estime en revanche que la
détention de celles-ci conforte sa légitimité à critiquer le plan dans son
ensemble (v. son écriture complémentaire et sa lettre du 24 novembre 1999).
b) L'intéressé a
déposé, lors de l'enquête publique, une opposition au PAC, par l'intermédiaire
de son conseil, l'avocat Jean Anex. Par décision du 28 août 1997, le DTPAT a
écarté celle-ci; Jean-Michel Berger a alors recouru au Département de la
justice, de la police et des affaires militaires, par acte du 5 septembre 1997,
toujours par l'intermédiaire de son conseil. Il a conclu, avec dépens, à ce que
le plan d'affectation cantonal de protection de la Venoge et les documents
annexés au dossier de l'enquête soient déclarés nuls, respectivement soient
annulés.
c) Dans une décision
du 11 août 1999, le DIRE a admis partiellement le recours formé par
l'intéressé, dans la mesure où il est recevable; il a donc annulé la décision
attaquée et renvoyé le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au
sens des considérants (ch. II du dispositif); le recours a été rejeté pour le
surplus (ch. III du dispositif). Enfin, les frais ont été laissés à la charge
de l'Etat (ch. IV du dispositif) et il n'a pas été alloué de dépens (ch. XIII
des considérants).
En substance, ce
prononcé retient qu'il convient d'annuler la décision attaquée afin que le
département complète le règlement par une ou plusieurs dispositions indiquant
clairement, d'une part, que le plan directeur des mesures sert de référence et
d'instrument de travail aux autorités cantonales et communales chargées de la
mise en œuvre du plan sans lier ces autorités et, d'autre part, que les mesures
qu'il prévoit n'ont pas d'effet juridique direct sur la constructibilité, les
possibilités d'utilisation et l'affectation des parcelles comprises dans les
périmètres 3 et 4. Selon cette décision, il conviendra d'examiner les
modifications à apporter aux art. 5, 14, 28 et 30 du règlement (p. 10 s. de la
décision attaquée). Par ailleurs, le DIRE a constaté que le règlement
n'indiquait pas que le PAC ne faisait que reprendre la législation fédérale et
cantonale existante en matière de protection des eaux; il a ainsi annulé la
décision attaquée afin que le département complète ou modifie le RPAC de
manière à ce qu'il soit indiqué expressément que, dans ce domaine, le plan ne
peut pas déroger à la législation fédérale et cantonale existante et ne peut
notamment pas imposer des règles de protection plus restrictives; selon la
décision, ce point concerne notamment les art. 9, 10, 12, 13, 16 à 20 et 21 al.
2 RPAC (p. 11 s. de la décision). Pour le surplus, le DIRE a écarté les autres
moyens soulevés par le recourant; cela a notamment été le cas du grief tiré de
la violation des principes de la stabilité des plans, ainsi que de la garantie
de la propriété, plus précisément, dans ce cadre, le moyen déduit du
non-respect du principe de la proportionnalité (considérant X). En d'autres
termes, sous réserve de corrections de détails concernant le règlement, la
décision attaquée confirme sur le principe les solutions retenues dans le plan
litigieux, en particulier le dézonage d'une partie des parcelles comprises dans
le plan de quartier "La Bruyère de la Tine" et le maintien des
surfaces restantes en zone constructible; celles-ci devront toutefois à
l'avenir être soumises à des prescriptions spéciales qu'il appartiendra aux
communes de la Sarraz et de Ferreyres d'adopter dans le cadre de la révision du
plan de quartier intercommunal précité.
d) Jean-Michel Berger
s'est pourvu auprès du Tribunal administratif, par acte du 1er septembre 1999,
contre la décision précitée du DIRE. Il conclut avec dépens (des trois
instances) à ce que le Tribunal administratif constate la nullité du PAC
Venoge, du règlement l'accompagnant, des décisions du DTPAT du 28 août 1997 et
du DIRE du 11 août 1999.
e) Lors de l'audience
du Tribunal administratif du 1er mars 2000, des négociations ont été engagées
entre les parties. Le recourant souhaitait au premier chef obtenir des
précisions quant aux prescriptions spéciales devant être adoptées, conformément
à l'art. 25 al. 3 RPAC, dans le cadre du plan de quartier "La Bruyère de
la Tine", maintenu en zone à bâtir (v. ci-dessus lit. B/c). Le recourant,
le SAT, ainsi que la municipalité ont ainsi passé, courant avril 2000, un
accord préliminaire relatif à diverses précisions à apporter au plan de
quartier précité, cela dans le but de garantir les objectifs de protection de
la Venoge. Cet accord prévoit notamment que la zone inconstructible de 30
mètres aux abords de la Venoge serait préservée, y compris dans le périmètre du
plan de quartier; cela implique notamment une modification du périmètre
d'implantation no 5 du plan de quartier précité, soit un déplacement de la
construction qui pourrait être autorisée sur la parcelle 766 de La Sarraz,
propriété de l'intéressé. Cet accord comporte d'autres précisions encore,
d'ordre esthétique, d'une part, de protection du milieu naturel, d'autre part.
Ces éléments feront ultérieurement l'objet d'une enquête publique (v. lettre du
SAT du 23 juin 2000).
Ensuite de cet accord,
Jean-Michel Berger, dans une lettre de son conseil du 13 juin 2000, a déclaré
retirer son recours, sous une réserve; il demande ainsi le remboursement de la
totalité des frais de justice qu'il a dû avancer devant les diverses instances
successives, ainsi que l'allocation de dépens pour l'ensemble de ses
interventions dans le cadre du présent litige.
On note que le SAT et
le SESA ont conclu au rejet de ces conclusions, alors que la municipalité
estime que les frais et dépens devraient être mis à la charge de l'Etat.
Considérant en droit:
1.                     a) On constate que,
dans son dispositif, le chef du DIRE a laissé les frais à la charge de l'Etat
(ch. IV du dispositif); il a également refusé l'allocation de dépens (consid.
XIII). Au demeurant, le recourant réclame la réforme du dispositif précité, en
ce sens que des dépens de première instance lui sont alloués.
Une telle réforme de
la décision départementale relève assurément de la compétence du tribunal, et
non du seul magistrat instructeur (dont les compétences sont définies pour un
tel cas à l'art. 52 LJPA; il peut ainsi prendre acte - seulement - d'un retrait
pur et simple du recours). Pour le surplus, on observera que, dans une
jurisprudence récente, le Tribunal administratif a admis que le département
compétent disposait d'une base légale suffisante pour allouer des dépens dans
la procédure de recours de première instance en matière de plans (arrêt AC
98/0049 du 9 mars 1999, résumé à la RDAF 2000 I 93); dans ce cadre, le
département applique l'art. 55 LJPA par analogie (art. 2 al. 2 du règlement du
Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les
autorités administratives inférieures; RSV 1.5).
b) Le recourant s'en
prend en substance au fait que le DIRE, quand bien même il a admis
partiellement le recours, lui a refusé des dépens. Il ressort cependant du
résumé de la décision attaquée (partie Faits D/c) que le pourvoi formé en
première instance n'a été accueilli que sur un point secondaire – dont on
ignore d'ailleurs s'il avait été soulevé. Quoi qu'il en soit, le DIRE a écarté
sur le principe les prétentions du recourant, qui demandait la nullité ou
l'annulation du PAC Venoge et de tous documents annexés à celui-ci dans leur
intégralité, visant ainsi indirectement seulement le maintien intégral des
possibilités de construire que lui confère le plan de quartier "La Bruyère
de la Tine"; on ne saurait dès lors considérer qu'il l'a emporté sur
l'essentiel de ses conclusions devant le DIRE.
Au demeurant, la
question des dépens de première instance doit être résolue non seulement en
fonction des éléments précités (propres à la seule procédure devant le
département), mais aussi de l'issue finale de la seconde instance (il va en
particulier de soi que la réforme de la décision de fond par le Tribunal
administratif serait de nature à entraîner avec elle l'annulation ou la réforme
de la décision sur les frais et dépens). En l'espèce, l'on se trouve toutefois
dans l'hypothèse d'un retrait du pourvoi formé auprès du Tribunal administratif
en relation avec les assurances obtenues par le recourant dans le cadre de
l'accord préliminaire.
De manière générale,
lorsque le recours est retiré ou devient sans objet après que la décision
entreprise a été rapportée ou modifiée en cours de procédure, la répartition
des frais et dépens doit être décidée par le juge de cas en cas en examinant,
au vu de la position adoptée par chaque partie en début de procédure, si elle
obtient ou non ce qu'elle avait réclamé (arrêt RE 91/021 du 10 mars 1992). En
principe la partie qui acquiesce est censée succomber (v. art. 162 CPC, par
analogie; TA, arrêt RE 91/010 du 10 septembre 1992; Grisel, Traité de droit
administratif, p. 846; Martin Bernet, Die Parteienentschädigung in der
schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, n. 255, p. 145). Tel est le cas de
l'autorité qui modifie sa décision dans le sens des conclusions du recours
(Martin Bernet, loc. cit.; TA, arrêt du 11 novembre 1993, RE 93/030, RDAF 1994,
323) ou du recourant qui retire son pourvoi. Tout au plus faut-il réserver le
cas d'un recours manifestement bien ou mal fondé.
Dans le cas d'espèce,
il faut cependant constater que le recourant, a demandé que soit constatée la
nullité du PAC Venoge, du règlement l'accompagnant, ainsi que des décisions du
DTPAT, du 28 août 1997 et celle du DIRE, du 11 août 1999. Dans le cadre de
l'accord préliminaire passé en avril 2000, le recourant obtient pour
l'essentiel des précisions quant aux prescriptions spéciales qui s'appliqueront
dans le cadre du plan de quartier "La Bruyère de la Tine". Le SAT
observe d'ailleurs que ces prescriptions devront de toute manière être confirmées
par les autorités communales dans une procédure ultérieure, avec l'appui
technique dudit service. Force est ainsi de constater un écart extrêmement
important entre les conclusions prises par le recourant et le résultat qu'il a
obtenu - certes favorable - par le biais des corrections apportés par le DIRE
d'une part, dans le cadre de l'accord préliminaire déjà évoqué, d'autre part.
Au delà de ces considérations, on relèvera simplement ici que le recours, en
particulier le moyen principal tiré du non-respect du principe de la légalité
ou de la séparation des pouvoirs dans l'adoption du PAC Venoge, n'était pas
manifestement bien fondé (à ce propos, v. ATF publié à la RDAF 1999 I 56). Dans
ces conditions, l'intéressé n'apparaît pas comme la partie qui l'emporte à l'issue
de la présente procédure sur le principe en tout cas, au sens de l'art. 55 al.
1 LJPA, appliqué par analogie; il ne pouvait donc pas prétendre à l'allocation
de dépens de première instance, ce d'autant qu'il a été dispensé de tout
émolument dans le cadre de cette dernière.
c) On peut se demander
si les conclusions du recourant concernent également la procédure d'opposition
au plan litigieux. On observe ici tout d'abord que la décision du DTPAT du 28
août 1997 a été rendue sans frais; pour le surplus, le dépôt d'une opposition
ne saurait donner lieu à l'allocation de dépens; ces derniers ne sont en effet
envisageables que dans le cadre d'une procédure contentieuse (art. 55 LJPA,
applicable on l'a vu devant le Tribunal administratif, ainsi que devant la
première instance de recours; en l'absence d'une base légale, il n'est pas
possible d'allouer des dépens dans une procédure non contentieuse).
2.                     Les considérations
évoquées plus haut (consid 1/b) sont transposables aux conclusions prises par
le recourant s'agissant des frais et dépens de la procédure de seconde
instance. On ne saurait dès lors considérer qu'il l'emporte sur le principe; en
outre, il échoue aussi dans les conclusions en réforme de la décision du DIRE
qu'il a maintenues après l'aboutissement de l'accord préliminaire.
Dans ces conditions,
le recourant supportera un émolument réduit, arrêté à 1'000 fr., ses
prétentions en dépens étant par ailleurs écartées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 11 août 1999 par le Département des institutions et des
relations extérieures est maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt, fixé à 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 31 juillet 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint