vd_omni · AC.2008.0302 · 2009-06-09 · fr

Association des riverains de la rive sud des lacs Neuchâtel + Morat, Municipalité de Chabrey, AESCHIRMANN-BOREL, BASTILDE, BERTHOUD, BOURQUIN, BUSER, CATTIN, CURCHOD, DELESSERT, FISCHER, GRAND, GROSS-PAYOT, HITZINGER, HONSBERGER, HORI | Questions de droit transitoire LJPA/LPA-VD relatives à la demande de participation d'un tiers à la procédure (consid. 2). Mesure dans laquelle la LJPA et la LPA-VD autorisent l'intervention d'un tiers (consid. 3). Portée de l'art. 12c LPN s'agissant du droit de recours des organisations de protection de la nature, ainsi que de la déchéance de ce droit (consid. 4). En l'espèce, l'absence d'intervention d'ASPO et consorts au stade de l'opposition au plan de classement, puis au stade du recours devant le DINT contre la décision du DSE adoptant ce plan (celui-ci les satisfaisant) n'entraîne pas la déchéance de leur droit de participer à la procédure de recours devant le TC, au titre de "défendeurs" aux côtés de l'autorité intimée (consid. 5). Recours au TF rejetés (1C_390/2010 et 1C_402/2010).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2009 AC.2008.0302

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 9 juin 2009
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Etienne
Poltier, juge suppléant; Mme Sylvia Uehlinger, assesseuse.
Recourants
1.
Association des
riverains de la rive sud des lacs Neuchâtel + Morat, ARSUD,
à Chabrey,
2.
Municipalité de
Chabrey,
à Chabrey,
3.
Monique
AESCHIRMANN-BOREL,
4.
Jean-Louis BOREL,
5.
Jean-Paul BASTILDE,
6.
Marguerite
BERTHOUD,
7.
François BOREL,
8.
Jean-Pierre BOREL,
9.
Jean BOURQUIN,
10.
Esther BUSER,
11.
Dieter BUSER,
12.
Aurèle CATTIN,
13.
Jean-Claude
CURCHOD, Président interim ARSUD,
14.
Marianne DELESSERT,
15.
Marcel DELESSERT,
16.
Claudine FISCHER,
17.
Willy FISCHER,
18.
Madeleine GRAND,
19.
Jean-Pierre GRAND,
20.
Marie-Claude
GROSS-PAYOT,
21.
Antoinette
HITZINGER,
22.
Joseph HITZINGER,
23.
Aline HONSBERGER,
24.
Claudine
HORISBERGER,
25.
Pierre HORISBERGER,
26.
Caroline JUNIER
CLERC,
27.
Laurence
JUNIER-VOUGA,
28.
Laurent JUNIER,
29.
Jeannette JUNIER,
30.
Lundvik KJELL,
31.
Nelly KLARER,
32.
Willy KLARER,
33.
Carmen KOHLER,
34.
Antoine KOHLER,
35.
Dimitri KOHLER,
36.
Valentin KOHLER,
37.
Elvire KUNZ,
38.
Pierre LAMBELET,
39.
Claude LAMBELET,
40.
Cécile LAPRAZ,
41.
Lisa LUGINBÜHL,
42.
François MATTHEY,
43.
Lucienne MONGEOT,
44.
Rosa MÜLLER,
45.
Ursula NUSSBAUM,
46.
Rudolf NUSSBAUM,
47.
Marie-Rose RENOLD,
48.
Claude REGAMEY,
49.
Jacques RIEDWEG,
50.
Ernst SAUVIN,
51.
Christine
SCHÖNENBERGER,
52.
Philippe SCHINZ,
53.
Barbara SCHMID,
54.
Dieter SCHMID,
55.
Geneviève SCHOLL,
56.
Frédéric SCHOLL,
57.
Ruedi STUDER,
58.
Gérard UEBERSCHLAG,
59.
Claude-Violette
VAUCHER,
60.
Maurice VAUCHER,
61.
Blaise VAUCHER,
62.
Claude WALLINGER,
63.
Pia WERRO-ZIHLMANN,
64.
Suzy ZATTI,
65.
Edith ZEMP-HUBER,
tous représentés
par
Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
66.
André BEYNER,
à St-Blaise,
67.
Jacqueline BEYNER,
à St-Blaise,
68.
Dieter SCHMID,
à Neuchâtel,
69.
Albert ROSSETTI,
à Boudry,
70.
Claire-Lise SCHOLL,
à Thônex,
71.
Michel SCHOLL,
à Thônex
72.
Jeannette JUNIER,
à Neuchâtel,
tous représentés
par
Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
73.
Association
Intercantonale des Trois-Lacs (Aqua Nostra des Trois-Lacs), p.a. Pierre
ROGGO,
à Payerne, représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Département de
l'intérieur,
Secrétariat général
.
Autorité concernée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
représenté par le Centre de Conservation de la faune et de la
nature, Marquisat 1, à St-Sulpice.
Tiers intéressé
Association suisse
pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH), Pro Natura-Ligue suisse
pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud-Ligue vaudoise pour la
protection de la nature, WWF Suisse, WWF Vaud
,
représentés par Me Raphaël
DALLEVES, avocat à Sion.
Objet
plan de classement; participation à la
procédure
Recours Association des Riverains de la Rive
Sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat (ARSUD) et consorts, André BEYNER
et consorts et Association Intercantonale des Trois-Lacs (Aqua Nostra des
Trois-Lacs) c/ décision du Département de l'intérieur du 30 octobre 2008
rejetant leurs recours formés contre la décision du DSE du 4 octobre 2001
adoptant le plan de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac
de Neuchâtel et son règlement, et, pour Aqua Nostra des Trois-Lacs, contre la
décision du DSE du 27 mars 2002 adoptant la modification du plan de
classement de la réserve naturelle de Chevroux et les modifications du plan
de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.
Vu les faits suivants
A.
La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande
Cariçaie") est un site naturel protégé par l'inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels d'importance nationale, ainsi que par de nombreuses
ordonnances fédérales (sites marécageux, zones alluviales, bas-marais, réserves
d'oiseaux etc).
Depuis les années 1920 et jusqu'en
1962, des maisonnettes de week-end (chalets de vacances) ont été érigées par
des privés sur le domaine des Etats de Vaud et de Fribourg sur cette rive, sur
la base de "droits de superficie".
B.
Face à ce développement, les Conseils d'Etat des
cantons de Vaud et de Fribourg ont approuvé respectivement les 28 mai et 1
er
juin 1982 un plan directeur commun intitulé "plan directeur de la rive sud
du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat". Ce plan directeur
contient:
-    un accord intercantonal intitulé "Accord entre les cantons
de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et
des rives du lac de Morat", signé par les Conseils d'Etat des cantons de
Fribourg et de Vaud les 1
er
et 9 juin 1982 respectivement;
-    l'annexe I à cet accord, relative aux "mesures
générales";
-    l'annexe II à cet accord, relative aux "mesures
particulières".
C.
a) Les 4 octobre 2001 et 25 mars 2002, le
Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud (ci-après:
DSE) a rendu une "décision de classement des réserves naturelles de la
rive sud du lac de Neuchâtel". Le 4 octobre 2001 également, ce département
a rendu une "décision de classement de la réserve naturelle de
Chevroux".
b) Le 15 octobre 2001, l'Association
des Riverains de la Rive Sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat (ci-après:
ARSUD et consorts) et les membres de cette association ont déféré la décision
précitée du 4 octobre 2001 portant sur le plan de classement des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel devant le Département de
l'intérieur (ci-après: DINT), concluant à l'annulation du plan de classement et
au renvoi du dossier au DSE afin qu'il procède aux adaptations du projet dans
le sens des considérants.
Le même jour, André et Jacqueline
Beyner, Dieter Schmid, Albert Rossetti, Michel et Claire-Lise Scholl et Jeannette
Junier (ci-après: André Beyner et consorts) ont également formé recours contre
la même décision, concluant à l'annulation du plan de classement.
Les 15 octobre 2001 et 8 avril
2002, l'Association intercantonale des Trois-Lacs (ci-après: Aqua Nostra des
Trois-Lacs) a recouru contre les décisions précitées du DSE des
4 octobre 2001 et 25 mars 2002 relatives au classement des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel ainsi qu'au classement de la
réserve naturelle de Chevroux.
L'association concluait
à la constatation que les décisions étaient nulles, subsidiairement annulées,
plus subsidiairement encore réformées dans le sens des considérants.
Le DINT a rejeté ces recours par décisions
respectives du 30 octobre 2008.
c) Agissant par mémoires séparés le
20 novembre 2008, ARSUD et ses membres, d'une part, André Beyner et consorts
d'autre part, Aqua Nostra des Trois-Lacs enfin, ont recouru auprès de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre
les décisions du 30 octobre 2008 les concernant.
ARSUD et consorts concluent "
à
l'admission de leur recours en tant qu'il vise à la pérennisation des chalets
et au maintien des zones de pavillons dans lesquelles ils se trouvent
".
André Beyner et consorts proposent l'annulation de la décision attaquée, le
plan de classement, son règlement et l'abrogation des plans d'extensions
cantonaux (PEC) n'étant pas adoptés. Aqua Nostra des Trois-Lacs conclut d'abord
à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les recours déposés par
l'intéressée sont admis, puis à l'annulation des décisions de première instance
attaquées, les oppositions y relatives étant admises.
Les trois causes ont été
enregistrées sous la présente référence AC.2008.0302.
D.
a) Entre-temps, le 5 décembre 2007, le Conseil
d'Etat du canton de Vaud a adopté un arrêté sur les chalets de vacances
construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel.
Le même jour, le Conseil d'Etat a
adopté la modification de l'annexe II de l'accord du 1
er
et du 9
juin 1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la
rive
sud du lac de Neuchâtel validant le
plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat
approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 28 mai 1982.
b) Agissant le 3 janvier 2008 par
l'intermédiaire de leur mandataire commun, l'Association suisse pour la
protection des oiseaux (ASPO/BirdLife Suisse), Pro Natura-Ligue suisse pour la
protection de la nature, Pro Natura Vaud-Ligue vaudoise pour la protection de la
nature, WWF Suisse, WWF Vaud (ci-après: ASPO et consorts) ont recouru contre cet
arrêté, respectivement cette décision, auprès de la CDAP.
La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2008.0004, et suspendue jusqu'à droit connu sur la présente affaire
AC.2008.0302. ARSUD et ses membres sont parties à la procédure AC.2008.0004, au
titre de "propriétaires" des chalets en cause.
E.
Par courrier du 9 décembre 2008, ASPO et
consorts ont sollicité de pouvoir participer à la procédure AC.2008.0302, y
compris à son instruction, relevant le lien étroit entre la cause AC.2008.0004,
dans laquelle ils agissent comme recourants, et la présente procédure. Les
parties se sont exprimées sur ce point ainsi qu'il suit:
Les recourants ARSUD et consorts se
sont déterminés le 11 décembre 2008. Le DINT, par le Service juridique et législatif,
et le DSE, par la Conservation de la nature, ont fait de même les 18 et 22
décembre 2008 respectivement.
ASPO et consorts ont complété leur requête
le 29 décembre 2008.
Le DINT, par le Service juridique
et législatif, s'est derechef exprimé le 19 janvier 2009. La recourante Aqua
Nostra des Trois-Lacs a déposé ses observations le 20 janvier 2009 et les recourants
ARSUD et consorts ont complété leurs déterminations le 22 janvier 2009. Les
recourants André Beyner et consorts se sont exprimés le 22 janvier 2009
également.
En résumé, les recourants ARSID et
consorts, André Beyner et consorts et Aqua Nostra des Trois-Lacs concluent au
rejet de la demande de participation d'ASPO et consorts. Le DSE, par la
Conservation de la nature, et le DINT, par le Service juridique et législatif, ne
s'opposent en revanche pas à l'entrée en procédure d'ASPO et consorts.
F.
Le présent arrêt a fait l'objet
d'une coordination au sens de l’art. 34 al. 1
er
du
règlement organique du Tribunal
cantonal
du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1.
Organisations
de protection
de la nature au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451),
ASPO et consorts
requièrent de pouvoir
participer à la procédure de recours dirigées contre des plans de classement
(adoptés dans le cadre d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN),
en quelque sorte en tant que "défendeurs", dans la mesure où ces
organisations n'entendent pas contester ces plans, mais plaider pour leur
maintien.
2.
La nouvelle loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009
(LPA-VD; RSV 173.36), a abrogé et remplacé l'ancienne loi du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Au titre de disposition
transitoire, l'art. 117 al. 1 LPA-VD dispose que les causes pendantes devant
les autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en
vigueur de la présente loi sont traitées selon cette dernière.
a) Le point de savoir quelle
autorité (un juge unique ou la cour) est compétente pour examiner si une
personne (physique ou morale) a qualité pour participer à une procédure
pendante, doit aujourd'hui être tranché sous l'angle de la nouvelle loi, quand
bien même le recours a été déposé, comme en l'espèce, avant le 1
er
janvier 2009.
L'art. 94 LPA-VD, régissant la
compétence du Tribunal cantonal saisi d'un recours de droit administratif,
prévoit:
Art. 94
Composition
1 Un membre du Tribunal cantonal statue en tant que juge unique:
a. dans le domaine des assurances sociales, sur les recours dont la
valeur litigieuse n'excède pas 30'000 francs, et sur ceux interjetés contre un
prononcé d'amende;
b. lorsque la loi spéciale le prévoit;
c. pour rayer la cause du rôle.
2 Le magistrat instructeur est compétent pour rendre les décisions
d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux mesures
provisionnelles et à l'assistance judiciaire.
3 Le juge peut soumettre la cause à la Cour si l'affaire présente
une certaine complexité.
4 Une Cour du Tribunal
cantonal statue dans les autres cas.
En d'autres termes, la "Cour"
bénéficie de la compétence générale. Ce n'est que dans des cas d'exception,
exhaustivement énumérés aux alinéas 1 et 2 qu'un juge unique est habilité à
statuer. En l'occurrence, la question de la faculté d'un justiciable de
participer à une procédure ne relève manifestement pas de la lettre c de
l'alinéa 1 de l'art. 94, un refus à cet égard ne conduisant pas à radier la
cause du rôle. Il ne s'agit pas davantage d'une simple décision d'instruction -
ni même incidente -, dès lors que le refus équivaut pour le justiciable concerné
à une décision finale. Dans ces conditions, aucune des exceptions de l'art. 94
al. 1 et 2 LPA-VD n'est réalisée, de sorte que seule la Cour du Tribunal
cantonal - i.e. la CDAP I, cf. art. 28 ROTC du règlement organique du 13
novembre 2007 du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31) - est compétente pour
statuer sur ce point.
b) Par ailleurs, toujours sous
l'angle du droit transitoire, on retiendra de même que la question de la faculté
d'ASPO et consorts de participer à la présente procédure doit être examinée
selon le nouveau droit, dès lors que la requête y relative a été déposée après
le 1
er
janvier 2009, et quand bien même le recours a été formé avant
cette date.
3.
a) L'ancienne LJPA ne régissait pas la question
de la participation à la procédure de tiers intéressés. La jurisprudence a
néanmoins eu l'occasion de se pencher sur ce point, sous l'angle du droit
d'être entendu.
Ainsi, par arrêt du 8 janvier 2007
(AC.2006.0234), le Tribunal administratif a rappelé que lorsqu'un tiers
a fait opposition avec succès à la délivrance d'une autorisation de
construire, le tribunal administratif a pour pratique de lui offrir la
possibilité d'intervenir dans la procédure de recours et d'y prendre des
conclusions. Cela se justifie par le fait que la procédure de recours, engagée
en général par celui qui a sollicité l'autorisation et ne l'a pas obtenue,
pourrait déboucher sur l'octroi du permis de construire. Il s'agit donc de
sauvegarder le droit d'être entendu de l'opposant, qui n'avait pas de raison de
recourir contre la décision refusant l'autorisation.
En matière de plans d'affectation -
auxquels doivent être assimilés les plans de classement litigieux - la
jurisprudence considère néanmoins que la personne qui a omis de former
opposition est déchue du droit de recours, notamment de la voie de recours au
département, puis au Tribunal cantonal (AC.1994.0077 du 7 septembre 1994 repris
in AC.1995.0002 du 21 mars 1995).
b) S'agissant de la qualité de partie,
les art. 13 et 14 de la nouvelle LPA-VD ont la teneur suivante:
Art. 13
Qualité de partie
1 Ont qualité de parties en procédure administrative:
a. les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à
rendre et qui participent à la procédure;
b. les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité
de partie;
c. les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à
l'encontre de la décision attaquée;
d. les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique
ou de consultation.
2 Sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas
qualité de partie.
Art. 14
Autres
intervenants
1 L'autorité peut,
d'office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l'intervention de
personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de
l'article 13.
En ce qui concerne cette dernière
disposition, les travaux préparatoires indiquent que l'autorité peut autoriser
l'intervention d'un tiers susceptible d'être particulièrement atteint par la
décision
à rendre, a
fin
d’éviter une seconde procédure portant sur un état de fait identique. Celui-ci
peut ainsi faire valoir ses moyens en procédure et la décision rendue lui est
ensuite opposable (
Exposé des motifs et projet de loi sur
la procédure administrative, mai 2008, Bulletin du Grand Conseil, ch. 2.1 ad
art. 14).
4.
ASPO et consorts étant des organisations de
protection de la nature au sens de l'art. 12 LPN et les décisions attaquées
relevant de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art.
2
LPN
, il convient d'examiner la
portée de l'art. 12c LPN.
On rappellera en liminaire que le
droit de recours des organisations au sens de l'art. 12 LPN (et 55 LPE) a été
inscrit dans la loi fédérale afin de garantir l'application du droit
environnemental. En effet, les intérêts des personnes physiques ou morales
concernées ne correspondent généralement pas aux buts de la législation sur
l'environnement et peuvent par conséquent aller à l'encontre des dispositions
légales. Le droit de recours octroyé aux organisations garantit que les
décisions du peuple ou des autorités concernant des installations affectant
l'environnement puissent faire l'objet d'un examen indépendant par les
instances de recours compétentes (Rapport du 27 juin 2005 de la commission des
affaires juridiques du Conseil des Etats sur l'initiative parlementaire sur la simplification
de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une
définition plus précise du droit de recours des organisations; FF 2005 5041
5050 et la référence citée, soit Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979
relatif à une loi sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 741 817 s.).
a) Dans sa version en vigueur lors de
l'adoption des plans de classement litigieux, l'art. 12a LPN avait la teneur
suivante (RO 1996 214):
Art. 12a
Communication de la décision
et intervention
1 L
orsque la procédure comporte un droit de
recours au sens de l’article 12, 1
er
alinéa, l’autorité communique
sa décision aux communes et aux organisations reconnues par une notification
écrite ou par une publication dans la Feuille fédérale ou dans l’organe
officiel du canton.
2 Lorsque le droit fédéral ou cantonal prévoit une procédure
d’opposition antérieure à la prise de décision, les communes et les
organisations n’ont qualité pour recourir que elles sont intervenues dans la
procédure d’opposition titre de partie. Dans ce cas, la demande doit être
publiée conformément aux règles énoncées au premier alinéa.
3 Les communes et les organisations qui n’ont pas formé de recours ne
peuvent intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si la décision
est modifiée en faveur d’une autre partie et qu’elle leur porte atteinte.
4 (…)
La novelle du 20 décembre 2006, entrée
en vigueur le 1
er
juillet 2007, a remplacé l'ancien art. 12a LPN
notamment par l'art. 12c LPN, qui prévoit:
Art. 12c
Perte de la qualité pour
recourir
1
Les communes et les organisations qui
n’ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie dans la suite de
la procédure que si une modification de la décision leur porte atteinte. En cas
d’expropriation, la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation est
applicable.
2
Si une commune ou une organisation n’a
pas participé à une procédure d’opposition prévue par le droit fédéral ou le
droit cantonal, elle ne peut plus former de recours.
3
Si une organisation a omis de formuler
des griefs recevables contre un plan d’affectation à caractère décisionnel, ou
si ces griefs ont été rejetés définitivement, l’organisation ne peut plus les
faire valoir dans une procédure ultérieure.
4
Les al. 2 et 3 s’appliquent également aux oppositions
et recours formés contre des plans d’affectation en vertu du droit cantonal.
b) Ainsi, selon l'alinéa 2 de
l'art. 12c LPN (correspondant à la première phrase de l'ancien art. 12a al. 2
LPN), si une organisation n’a pas participé à une procédure d’opposition prévue
par le droit fédéral ou le droit cantonal, elle ne peut plus former de recours.
En d'autres termes, les organisations doivent intervenir dans la procédure dès
le stade de l'opposition antérieure à la prise de décision. Elles sont obligées
de respecter les règles de procédure cantonale en matière d'opposition
(Isabelle Romy, Les droits de recours administratif des particuliers et des organisations
en matière de protection de l'environnement, DEP 2001 p. 248 ss, spéc. p. 271).
La formule adoptée par le nouvel art. 12c al. 2 LPN vise à exprimer plus
clairement que le droit de former un recours dépend directement de l'exercice
ou non du droit d'opposition prévu par la loi et de la participation de
l'organisation concernée à cette opposition (Rapport, op. cit., p. 5061 s.,
relatif à la LPE).
Dans la même ligne, tendant à
obliger les organisations à agir sans attendre, sous peine de déchéance de
leurs droits, l'alinéa 3 de l'art. 12c LPN les astreints à vérifier, dès
l'étape de l'aménagement du territoire, si les exigences environnementales
peuvent être respectées par le plan concerné; si ce n'est pas le cas et que le
droit de recours est prévu, elles doivent alors prendre part à la procédure le
plus tôt possible (Rapport, op. cit., p. 5062, relatif à la LPE).
c) Toujours dans le même sens, l'alinéa
1 de l'art. 12c LPN (correspondant à l'ancien art. 12a al. 3 LPN) prévoit que les
organisations qui n’ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie
dans la suite de la procédure que si une modification de la décision leur porte
atteinte.
Selon le Commentaire LPE (Loretan, mars
2002, n° 42 ad art. 55, note valant par analogie pour l'art. 12c al. 1 LPN), il
en va ainsi lorsque la décision initiale est modifiée par une instance de
recours en faveur d'une autre partie et que cette modification porte plus
gravement atteinte aux intérêts de la protection de l'environnement; tel est le
cas lorsque la modification intervient sur recours du maître de l'ouvrage ou de
voisins. Toujours selon le commentaire précité, bien que la loi ne le prévoie
pas explicitement, la règle dérogatoire s'applique aussi lorsqu'une
organisation a renoncé à faire opposition à un projet au motif que celui-ci respectait
déjà au mieux les intérêts de la protection de l'environnement. Enfin, une organisation
doit également être autorisée à participer après coup à la procédure lorsque la
décision délivrant l'autorisation a méconnu les mesures de protection de
l'environnement qui devaient être appliquées au projet mis à l'enquête, ou si
le changement ne ressort que de la procédure de recours. A titre d'exemple, le
commentaire cite un arrêt du Tribunal administratif zurichois du 15 décembre
1999 reproduit in DEP 2000 242, dont le résumé indique: si les intérêts d'une
organisation nationale de protection de l'environnement ne sont touchés que par
une décision prise sur recours, ladite organisation est en droit d'attaquer la
décision en question, même si elle n'a pas participé antérieurement à la
procédure.
Il est ainsi admis qu'une organisation
qui a renoncé à participer à une procédure d'opposition au motif légitime que
le projet - ou le plan - présenté satisfaisait pleinement ses intérêts peut intervenir
comme partie dans la suite de la procédure à condition qu'une modification de
la décision lui porte atteinte. Toutefois, à rigueur de la lettre de la loi, l'organisation
ne pourrait intervenir qu'une fois que la décision lui portant atteinte a déjà
été rendue, à savoir dans la procédure de recours ouverte - par elle ou par
d'autres parties - contre cette nouvelle décision. Il paraît cependant
insatisfaisant - et contraire aux principes de l'économie et de la célérité de
la procédure - de n'autoriser l'organisation à n'intervenir qu'à ce stade, au
lieu de lui permettre de faire valoir ses arguments, singulièrement à titre de
"défenderesse" aux côtés de l'autorité intimée, déjà dans la
procédure susceptible de mener à une décision lui portant atteinte.
5.
En l'espèce, il n'est pas contesté qu'ASPO et
consorts n'ont pas fait opposition aux plans de classement litigieux, au motif -
légitime - qu'ils satisfaisaient pleinement leurs intérêts. ARSUD relève
néanmoins que ces organisations ont participé à l'élaboration, dès lors
qu'elles étaient représentées au sein des organes mandatés à cet effet, en
charge de la Grande Cariçaie (ARSUD citant à cet égard le GEG, groupe d'étude
et de gestion auteur des plans de juillet 1996).
Par la suite, selon leur écriture
du 29 décembre 2008, ASPO et consorts ont renoncé à intervenir dans la
procédure de recours de première instance ouverte par ARSUD et consorts auprès
du DINT au motif que les décisions prises par le DSE les 4 octobre 2001 et 25
mars 2002 leur convenaient.
On doit certes se demander si cette
absence d'intervention d'ASPO et consorts devant le DINT n'entraîne pas la
déchéance de leur droit de participer à la présente procédure de recours. Une
telle conclusion procèderait toutefois d'un formalisme excessif et desservirait
les buts de protection de la nature poursuivis par la LPN.
D'une part en effet, ASPO et
consorts n'ont pas renoncé à contester, devant le DINT, une décision du DSE qui
leur aurait été défavorable pour ne faire valoir leurs griefs qu'à l'encontre d'une
décision du DINT confirmant cette atteinte. En réalité, ASPO et consorts se
sont bornés à prendre le risque que la procédure de recours devant le DINT -
dirigée contre un prononcé du DSE les satisfaisant - aboutisse à une décision préjudiciable
à leurs intérêts. Dans l'une et l'autre hypothèse, la passivité ne revêt pas la
même signification et ne saurait avoir la même portée sur le plan procédural. D'autre
part, conformément au considérant c qui précède, il serait insatisfaisant - et
contraire aux principes de l'économie et de la célérité de la procédure -
d'écarter ASPO et consorts de la présente procédure susceptible de mener à une
décision portant atteinte aux intérêts de la nature, pour ne les laisser
exposer leurs arguments que devant le Tribunal fédéral, cas échéant.
6.
Vu ce qui précède, la requête d'ASPO et consorts
tendant à participer à la présente procédure est admise. Le présent arrêt partiel
est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La requête d'ASPO et consorts tendant à participer
à la présente procédure AC.2008.0302 est admise.
II.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
III.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 9 juin 2009
La
présidente:
Le présent arrêt partiel est communiqué
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.