vd_omni · AC.2002.0119 · 2002-12-12 · fr

COMMUNE DE GRANDSON c/DINF | Les propriétaires qui ont présenté un projet de plan de quartier (lequel a ensuite été soumis aux différentes étapes de la procédure d'adoption d'un plan d'affectation) n'ont pas un droit particulier d'être entendu par le conseil de la commune avant que ce dernier ne refuse en définitive ce plan.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.2002 AC.2002.0119

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 décembre 2002
sur le recours interjeté par la
COMMUNE DE
GRANDSON
, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision du 19 juin 2002 du
Département
des infrastructures
, accueillant le recours formé par :
Jean-Paul
Michel
Boss Ingénieurs civils SA
Serge Nicoloff
Pierre-André Jeannet
Michel du Pasquier
, tous représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi,
avocat à Lausanne
et
Aygen
Arikök
, à Chênes-Bougeries
contre
la décision
du
Conseil communal de Grandson
du 18 novembre 1999, refusant d'adopter
la projet de plan de quartier "Les Combes" et son règlement d'application.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     a) Le territoire de la
commune de Grandson est régi par un plan général d'affectation et des zones
approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1984.
Ce plan colloque les
parcelles 327, 368 et 369 en zone intermédiaire. Il s'agit d'une portion de
territoire de 27'521 m² délimitée par le chemin du Stand en amont, la route cantonale
en aval, le cordon boisé du Rio des Combes au nord-est et la zone de villas des
Tuileries au sud-ouest.
b) Le secteur en
question a fait l'objet de diverses études qui ont conduit à l'établissement
d'un projet de plan de quartier, lequel a été soumis à l'examen préalable des
services de l'Etat qui ont rendu un rapport le 10 novembre 1995. La
Municipalité de Grandson a approuvé le plan de quartier dans sa séance du 26
septembre 1996 et l'a mis à l'enquête du 1er novembre au 2 décembre 1996.
Soixante-trois oppositions ont été formées, dont quarante-cinq sous la forme
d'une lettre collective.
A l'issue de
l'enquête, la municipalité a déposé en mains du conseil communal un préavis no
345 daté du 26 mai 1999 dans lequel elle prie le Conseil communal de Grandson
d'adopter le plan de quartier "Aux Combes", ainsi que son règlement
et d'accepter les propositions de réponse de la municipalité aux opposants.
Après plusieurs séances de la Commission d'urbanisme et le dépôt d'un rapport
de majorité recommandant le refus du préavis et d'un rapport de minorité
favorable à son acceptation, le Conseil communal de Grandson a refusé le
préavis en date du 18 novembre 1999 par vingt-six voix contre quinze.
c) C'est contre cette
décision que Jean-Paul Michel et consorts (ci-après : les propriétaires) ont
recouru au Département des infrastructures pour conclure principalement à ce
que le plan de quartier "Aux Combes" soit adopté, subsidiairement à ce
qu'il soit renvoyé au conseil communal pour nouvelle décision.
De son côté, la
commune de Grandson a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à
son rejet.
Dans sa décision du 13
juin 2002, le Département des infrastructures admet le recours, annule la
décision du conseil communal refusant d'approuver le plan de quartier "Les
Combes" et renvoie le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision
dans les sens des considérants. La décision précitée, confiée à la Poste par
lettre-signature du 17 juin 2002, est parvenue en mains du conseil de la
commune de Grandson le lendemain.
B.                    Par acte déposé par
l'intermédiaire de l'avocat Sulliger le 8 juillet 2002, soit en temps utile, la
commune de Grandson a recouru au Tribunal administratif contre cette décision;
elle conclut avec dépens à l'annulation de cette dernière.
Le Service de
l'aménagement du territoire, ainsi que les propriétaires (à l'exclusion d'Aygen
Arikök, qui ne s'est pas déterminé) ont pris position sur le recours. Par
l'intermédiaire de leur conseil, les propriétaires ont conclu expressément et
avec dépens au rejet du pourvoi. Quant au Département des infrastructures, dans
une lettre du 11 septembre 2002, il a fourni diverses explications au sujet de
la portée à donner à la décision attaquée.
On notera enfin
qu'aucune des parties n'a requis la fixation d'une audience, dans le délai qui
leur avait été imparti à cet effet (v. lettre du magistrat instructeur du 13
septembre 2002, restée sans suite).
Considérant en droit:
1.                     Devant le département,
la commune de Grandson avait conclu à l'irrecevabilité du recours des
propriétaires (aujourd'hui intimés à la procédure); la commune ne reprend
toutefois pas cette argumentation dans son pourvoi; à juste titre. En effet, la
jurisprudence du Tribunal administratif a retenu que le propriétaire d'un
bien-fonds situé dans le périmètre d'un plan spécial, qui a participé à
l'élaboration de celui-ci et qui n'avait dès lors pas de motif d'intervenir
dans le cadre de l'enquête relative à ce plan, bénéficie de la qualité pour
recourir dans l'hypothèse où la décision rendue par le conseil communal lui
serait en définitive défavorable (notamment si elle retient une modification du
plan; TA AC 00/0165, du 19 février 2002, consid. 2). Il n'y a pas lieu de
revenir sur cette jurisprudence.
2.                     Le prononcé litigieux
(consid. III) retient en premier lieu que le conseil communal, dans le
processus qui a conduit à sa décision du 18 novembre 1999, a commis une
violation du droit d'être entendu des propriétaires; il en déduit que cette
dernière décision doit être annulée. Néanmoins, le département intimé ne s'est
pas borné à ce constat, mais a au contraire poursuivi l'examen du litige sur le
fond (lit. e, p. 17 de la décision attaquée).
Cette approche du
département n'est pas des plus claire. En effet, si une autorité de recours
retient l'existence d'une violation de la garantie du droit d'être entendu par
l'autorité de première instance et qu'en outre celle-ci apparaît comme n'étant
pas réparable, il n'y a pas lieu de procéder à l'analyse du recours sur le
fond. Cependant, il est très fréquent qu'un tel vice de procédure soit
susceptible d'être guéri devant l'autorité de recours, auquel cas cette
dernière étend logiquement son examen aux questions de fond. Dans le cas
d'espèce, le département n'a retenu aucune de ces deux approches; cependant, en
étendant sa cognition aux aspects relevant des problèmes de fond, il donne à
tout le moins à penser que la violation retenue du droit d'être entendu
revêtait un aspect secondaire, même s'il n'examine pas - sans d'ailleurs
expliquer pour quel motif - la possibilité d'une guérison de ce vice. On notera
d'ailleurs que rien ne s'opposait à un tel processus de "rattrapage"
d'une violation éventuelle du droit d'être entendu en l'occurrence, dès lors
que le pouvoir d'examen du département, qui s'étend aux questions
d'opportunité, est aussi large que celui du conseil communal lui-même.
Quoi qu'il en soit de
ces questions, on examinera ci-après le bien-fondé de la solution retenue par
le département à ce propos.
a) Le droit d'être
entendu, à la date où la décision du conseil communal a été rendue, trouvait
son fondement à l'art. 4 al. 1 a Cst. (aujourd'hui l'art. 29 al. 2 Cst.). La
jurisprudence du Tribunal fédéral en a tiré diverses conséquences, pour
l'essentiel encore valables aujourd'hui, qui doivent être considérées comme des
standards minimaux. En d'autres termes, pour cerner la portée du droit d'être
entendu, il convient de se référer au premier chef au contenu du droit
cantonal, puis de vérifier si celui-ci respecte les exigences minimales précitées
(sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif II 274 ss).
b) Il ressort du
dossier que l'étude du plan de quartier ici en cause est en cours depuis 1986.
Or, la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions aménage
diverses possibilités pour les propriétaires des terrains compris dans le
périmètre du plan de quartier à l'étude, d'une part, pour les tiers, d'autre
part, pour faire valoir leur droit d'être entendu. Selon l'art. 68 LATC, la
municipalité convoque et entend les propriétaires intéressés avant
l'élaboration du plan de quartier (v. aussi art. 67 al. 2; dans ce cadre, les
propriétaires eux-mêmes bénéficient d'un droit d'initiative en vue de
l'établissement d'un tel plan). Ultérieurement, mais avant que le projet ne
soit soumis à l'examen préalable du SAT, la municipalité doit convoquer à
nouveau les propriétaires du périmètre et recueillir leurs propositions ou
leurs déterminations (art. 71 LATC). En l'espèce, les propriétaires intimés ont
souligné que les études du plan de quartier avaient été engagées dès 1986 à
leur initiative (v. leur mémoire de recours au département).
La procédure
d'adoption de tels plans est régie au surplus par les règles usuelles en
matière de plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3 LATC). Cela implique
notamment que le plan de quartier doit être soumis à une enquête publique (art.
57 LATC); celle-ci constitue, en cette matière, la principale concrétisation de
la garantie du droit d'être entendu; c'est à cette occasion que les
propriétaires de biens-fonds compris ou non dans le périmètre du plan peuvent
faire valoir l'ensemble de leurs griefs. A la suite de l'enquête publique, la
municipalité peut encore entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC).
La municipalité soumet
ensuite le projet de plan au conseil de la commune, en y joignant des
propositions de réponse aux oppositions (al. 2). L'art. 58 al. 5 précise
ensuite la procédure à suivre lorsque le conseil entend apporter des
modifications au projet (on fait ici abstraction de modifications qui ne sont
pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection : cette
hypothèse est régie par l'al. 4); de telles modifications plus importantes
doivent alors faire l'objet d'une enquête complémentaire, avant de pouvoir être
adoptées par le conseil de la commune (v. également art. 59 sur la possibilité
d'une adoption partielle d'un plan).
Les art. 58 et 59 LATC
ne prévoient pas de règles particulières dans l'hypothèse où le conseil de la
commune envisage de ne pas adopter le plan qui lui est soumis; il va cependant
de soi que ledit conseil a la compétence d'adopter ou de ne pas adopter un tel
projet. Dans une telle hypothèse, on retiendra seulement que l'art. 58 al. 5
LATC (qui concerne des modifications importantes du projet) n'a pas vocation à
s'appliquer; point n'est donc besoin d'une nouvelle enquête, si le conseil
envisage un refus du plan, avant qu'une telle décision ne soit arrêtée.
c) La décision
attaquée n'évoque pas les règles qui viennent d'être rappelées ci-dessus; on ne
voit d'ailleurs pas que ces dispositions aient été violées en l'occurrence au
détriment des propriétaires. Force est dès lors de relever que ceux-ci ont eu
l'occasion de faire valoir leur point de vue à de nombreuses reprises durant le
long processus qui a abouti au dépôt du projet de plan de quartier à l'enquête;
au surplus, ils n'avaient certes pas de motifs de s'exprimer durant cette
dernière, mais ils ont néanmoins été entendus, avant la décision du conseil
communal, par la Commission d'urbanisme, chargée de rapporter sur cet objet.
En d'autres termes, il
reste à examiner si, en dehors des diverses garanties offertes par le droit
positif cantonal, les propriétaires se sont vus refuser la faculté de
s'exprimer, essentiellement devant le conseil, en violation de standards posés
par la jurisprudence fédérale. Cette dernière a retenu une telle violation dans
un cas où le conseil, non content de refuser le projet qui lui était soumis,
avait déclassé le périmètre concerné de zone intermédiaire en zone agricole, ce
qu'il n'a pas fait (JT 1987 I 536). Dans une telle hypothèse, une enquête
publique aurait d'ailleurs à l'évidence été nécessaire au préalable;
d'ailleurs, si tel est bien le voeu du législateur de Grandson, une telle
procédure devra effectivement être engagée. En l'état cependant, la décision du
conseil communal revient uniquement, dans son dispositif, à maintenir le statu
quo ante, le périmètre concerné restant dès lors affecté en zone intermédiaire.
d) Force est dès lors
de conclure de ce qui précède que la procédure suivie en l'espèce, au plan du
droit d'être entendu, a respecté aussi bien les dispositions cantonales
topiques que les standards minimaux découlant de la jurisprudence du Tribunal
fédéral (sur la question du droit d'être entendu en matière de plans, v.
Aemisegger/Haag in Aemisegger et al., Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Zurich 1999, no 9 ss ad art. 33 LAT; v. également
Moor, op. cit., p. 279 s.; la jurisprudence admet d'ailleurs des aménagements
lorsque le droit d'être entendu concerne des décisions émanant d'un parlement :
RDAF 1992, 51, spéc. p. 55).
e) Au surplus, on ne
s'attardera pas sur le grief d'absence de motivation de la décision du conseil
communal, également retenu par l'autorité intimée. En effet, le conseil de la
commune a statué sur la base d'un rapport de majorité et d'un rapport de minorité,
qui avaient un caractère public; en outre le compte-rendu des délibérations du
conseil communal était également accessible au public. Il va de soi que les
arguments disputés dans ces différents documents sont de nature à constituer
une motivation suffisante de la décision du conseil communal. On notera
d'ailleurs que la décision attaquée (en p. 26 ss) s'attache à réfuter les motifs
de refus du plan recensés dans le rapport de majorité.
f) C'est ainsi à tort
que le département intimé a cru pouvoir annuler la décision du Conseil communal
de Grandson du 18 novembre 1999 pour des motifs formels.
3.                     On l'a déjà relevé, le
département ne s'est pas contenté du constat d'une violation du droit d'être
entendu, puisqu'il a procédé à l'examen du fond du litige (consid. III e, in
fine, p. 17). Au terme de celui-ci, il est parvenu à la conclusion "
que
le conseil communal a abusé de son pouvoir d'appréciation
" (consid. V
lit. d, in fine, p. 29). Un peu plus haut, il affirmait aussi que la décision
du conseil communal était fondée sur une pesée des intérêts qui n'avait pas été
correctement effectuée; le conseil précité avait en effet omis certains aspects
"(développement régional voulu par le plan directeur cantonal,
développement démographique prévu par le plan directeur communal en voie
d'élaboration)", s'était fondé sur des affirmations erronées
"(l'absence d'engagement valable à l'endroit des promoteurs, pouvoir
d'examen des autorités cantonales)" et laissait d'autres aspects dans
l'incertitude "(question de l'équipement par exemple)".
S'appuyant sur ces
divers éléments, le département a conclu que le dossier devait être renvoyé aux
autorités communales pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Si l'on s'en tient à
la décision attaquée, on constate que le département a procédé à un examen
matériel approfondi du plan, ainsi que des objections retenues par la
Commission d'urbanisme pour écarter le projet (consid. IV et V). Dans ce cadre,
le département a abordé, l'un après l'autre, de nombreux aspects qui, selon
lui, auraient plaidé en faveur de l'affectation du périmètre en question en
zone à bâtir (tel serait le cas apparemment d'une analyse des besoins en
terrains à bâtir, en application de l'art. 15 lit. b LAT). Il a réfuté en outre
les objections de la Commission d'urbanisme (consid. 5 lit. c, p. 26 ss).
Cependant, pour des motifs liés au respect de l'autonomie communale, le
département ne s'est pas estimé en droit d'approuver lui-même le plan rejeté
par le conseil communal; pour les mêmes motifs, il n'a pas non plus envisagé
d'inviter ledit conseil, cas échéant après complément d'instruction, à ratifier
ce plan. Dans un tel contexte, il ne restait au département que la possibilité
d'annuler la décision du conseil communal du 18 novembre 1999, en considérant
que celle-ci reposait sur un dossier incomplet (dans ce sens, v. lettre du
département du 11 septembre 2002). Il apparaît pourtant que cette décision,
même si elle ne le dit pas expressément, tend à obtenir du conseil communal -
non pas tant qu'il complète son information, mais bien - qu'il révise son
appréciation et adopte en définitive le plan de quartier litigieux. Il découle
d'ailleurs de cette analyse que le département, après avoir procédé à un examen
matériel très fouillé des aspects d'aménagement du territoire ici en cause, a
retenu en définitive l'existence de vices de nature formelle (dossier
incomplet), par une sorte de glissement du raisonnement. Dans ces conditions,
la commune est fondée à invoquer une violation de son autonomie communale dans
la décision attaquée, même si celle-ci ne présente en définitive qu'un
caractère procédural, dans la mesure où elle retient que le conseil communal a
abusé de son pouvoir d'appréciation.
a) aa) Au préalable,
on rappellera cependant que la (relative) prudence du département n'est pas
sans fondement. C'est à juste titre que les autorités communales doivent se
voir reconnaître une très grande marge d'appréciation, ainsi qu'une latitude de
jugement dans le domaine de la planification locale. A titre d'exemple, on
relèvera que la jurisprudence a admis que, même en présence d'un besoin de
terrains à bâtir dûment établi, une commune n'est pas tenue d'engager un
processus d'affectation de nouvelles surfaces à bâtir; la collectivité locale
qui souhaite maîtriser son développement, voire même freiner sa croissance en a
la possibilité, cela sans violer l'art. 15 LAT (v. à cet égard ATF 118 Ia 151,
spéc. consid. 4d, p. 158; 117 Ia 430, spéc. p. 432; 434, consid. 3f, spéc. p.
439; 116 Ia 328 consid. 4c; 339, spéc. p. 341; 114 Ia 364, consid. 4, spéc. p.
370; v. également RDAF 2002 I 122).
On relèvera brièvement
ici que le plan litigieux s'inscrit dans le cadre de l'art. 21 al. 2 LAT, soit
celui de la révision du plan. Même si le plan actuellement en vigueur depuis
1984 datait de quelque quinze ans au moment de la décision du conseil communal
sur le plan de quartier litigieux et que, par conséquent, il y avait assurément
suffisamment d'éléments pour considérer que ce plan - à tout le moins dans le
secteur en cause - pouvait faire l'objet d'un nouvel examen, il reste que le
conseil communal disposait d'une grande latitude entre l'option du statu quo et
celle de l'adoption d'une nouvelle planification spéciale.
bb) On se souvient par
ailleurs que l'autorité cantonale de recours, en application de l'art. 33 al. 3
lit. b LAT, dispose d'un libre pouvoir d'examen, qui s'étend dès lors aux
questions d'opportunité; il reste à savoir jusqu'où va ce pouvoir, lequel doit
en effet respecter la marge d'autonomie des communes en matière de
planification. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les instances
cantonales doivent exercer leur pouvoir de contrôle avec retenue, ne
substituant pas sans raison leur propre appréciation à celle de la commune; il
leur appartient avant tout de vérifier la cohérence d'ensemble, d'une part dans
l'organisation interne du territoire que le plan vise, d'autre part dans celle
du territoire dans lequel il s'insère (en particulier par rapport à la
planification directrice; v. par exemple ATF 114 Ia 245; 116 Ia 221; v. Pierre
Moor, II, 443 et les références citées).
b) aa) Dans sa lettre
du 11 septembre 2002, le département reproche au conseil communal, en
substance, d'avoir statué sur la base d'un dossier incomplet. La décision
attaquée, à ce propos, ne mentionne aucune disposition légale que l'autorité
précitée aurait violée. En réalité, le droit positif contient en effet un
certain nombre d'exigences quant au contenu du dossier susceptible de fonder
une décision de planification. On pense par exemple à l'art. 26a OAT; mais ce
document figurait en l'espèce au dossier (v. le rapport, établi par le bureau
Esplanade Aménagements SA le 17 septembre 1996, sur le processus
d'aménagement). Par ailleurs, il arrive qu'un plan partiel d'affectation soit
soumis à l'exigence d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE); le rapport
d'impact sur l'environnement constitue alors lui aussi un élément indispensable
du dossier; mais tel n'était pas le cas en l'espèce. En revanche, figuraient au
dossier deux rapports complémentaires, l'un relatif aux problèmes de bruit et
l'autre aux aspects de protection de la nature. Enfin, la Commission d'urbanisme
a également demandé à la municipalité des informations complémentaires sur la
question de l'évolution des besoins en terrains à bâtir sur le territoire de la
commune (v. les éléments fournis par cette dernière dans le cadre d'un
complément au préavis municipal no 345, adressé à la Commission d'urbanisme le
27 octobre 1999).
Sur cet aspect, le
dossier, tel qu'il a été constitué à l'intention du conseil communal, apparaît
pleinement conforme aux exigences posées par les textes; la décision attaquée
n'indique d'ailleurs pas quelle règle aurait été violée à cet égard.
bb) Au demeurant, le
département aurait pu aisément compléter le dossier s'il l'avait estimé
nécessaire. Le département, ainsi que le SAT sont en effet particulièrement
bien placés pour verser au dossier les éléments relatifs à une planification
régionale éventuelle, respectivement ceux qui concernent l'évolution de la
demande en terrains à bâtir. Le département était également en mesure d'en
tenir compte, puisque son pouvoir d'examen s'étend à l'opportunité.
c) En réalité, sa
décision se résume principalement dans le constat que le conseil communal
aurait commis un abus de son pouvoir d'appréciation.
aa) Avant de
poursuivre, on rappellera les contours de cette notion. Dans une acception
étroite, l'abus de pouvoir d'appréciation est synonyme de détournement de
pouvoir; il caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites
de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit
s'inspirer. Abuse ainsi de son pouvoir, par exemple, l'autorité qui se laisse
guider par sa fantaisie ou un parti-pris. Dans un sens un peu plus large, mais
proche, l'abus de pouvoir comprend le comportement arbitraire ou la violation
manifeste de certains droits ou principes constitutionnels, tel le droit à
l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité. L'autorité qui
jouit d'une liberté d'appréciation doit l'exercer conformément au droit,
c'est-à-dire peser l'ensemble des éléments pertinents en présence, sans quoi
elle tomberait dans l'arbitraire (v. à ce propos, entre autres, André Grisel,
Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984 I 333 et références
citées). Rapporté au domaine de l'aménagement du territoire, on retient
l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation ou l'arbitraire dans le cas où
l'autorité de planification se laisse guider par des motifs étrangers à ceux
visés notamment aux art. 1 à 3 LAT (v. à titre d'exemple ATF 107 Ib 334 où la
commune intimée avait déclassé le terrain du recourant, en renonçant à en faire
de même, alors que les circonstances étaient similaires, pour les terrains dont
elle-même était propriétaire).
bb) Le département,
dans la décision attaquée, n'a rien mis en évidence de comparable à l'exemple
précité dans la présente espèce. Le SAT, dans une lettre du 5 septembre 2000 à
l'autorité intimée relève que la décision du conseil communal vise à maintenir
une césure importante entre le village des Tuileries et le bourg de Grandson, à
préserver totalement les aspects naturels du site et enfin à stopper
l'augmentation démographique. Il ajoute :
"Les raisons formulées par le conseil
communal sont en soi de bons critères dans l'appréciation d'un projet
d'aménagement. Ces critères doivent cependant être confrontés avec ceux déjà
évoqués dans notre analyse afin d'apporter une critique exhaustive au projet
présenté."
Plus loin, le même
service conclut :
"En conclusion, le SAT estime que ce PQ
(note du rédacteur : plan de quartier)
peut se défendre du point de vue cantonal et régional, et qu'il
respecte les différents intérêts en présence".
Le département
lui-même, dans sa lettre du 11 septembre 2002 admet notamment que, même si les
besoins en surfaces à bâtir impliquent l'affectation de nouveaux secteurs à la
construction, la commune peut y renoncer au motif, par exemple, que
l'équipement relatif à ces nouvelles zones ne pourrait être réalisé dans des
délais raisonnables (est évoqué à cet égard l'équipement général constitué par
les secteurs scolaires, d'épuration et routier).
On retire de ces
différents éléments que le conseil communal a pris en compte des réflexions
pleinement pertinentes dans le domaine de l'aménagement du territoire; en
revanche, aux yeux du SAT, la décision inverse, soit l'adoption du plan de
quartier, se serait justifiée également et aurait même, à ses yeux, été
préférable.
Il reste que, quoi
qu'en dise le département dans la décision attaquée, aucun élément du dossier
n'étaye l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation dans le refus du plan de
quartier par le conseil communal; en définitive, il apparaît que le département
a une appréciation différente de l'autorité communale sur l'opportunité de
l'affectation du secteur en cause en zone à bâtir et qu'il cherche, par le
biais du renvoi de la cause au conseil communal, à substituer cette
appréciation à celle de l'autorité inférieure. Cela n'est pas admissible (sous
réserve des cas où l'autorité cantonale a la faculté propre d'initier une
planification cantonale).
4.                     Le département a par
ailleurs renoncé à examiner la question de la bonne foi (consid. VI). Il reste
que la décision a retracé l'historique des contacts entre les autorités
communales de Grandson et les propriétaires (v. décision attaquée, ch. 1); elle
en tire la conclusion (en p. 29) que la Commission d'urbanisme a retenu à tort
que la commune ne se serait jamais formellement engagée vis-à-vis des auteurs
du projet (elle se réfère à ce sujet à la réponse donnée aux opposants, adoptée
par le conseil communal le 25 novembre 1982, d'ailleurs citée au ch. 1 de la
partie faits).
Pour être précis, il
convient toutefois de se reporter à cette décision communiquée par la lettre de
la municipalité du 8 février 1983, qui avait trait à la levée des oppositions
formées notamment par les propriétaires de biens-fonds sis dans le périmètre du
plan de quartier litigieux. On y rappelle en premier lieu l'évolution de la
position de la municipalité; celle-ci, dès 1981, a étudié le problème de la
constructibilité éventuelle du secteur, notamment des parcelles comprises dans
le plan de quartier des Combes, tout en préservant une césure entre Grandson et
Les Tuileries. Ainsi, pour la municipalité, une partie du site à tout le moins
se prête incontestablement à la construction, pour autant cependant que celui-ci
soit équipé, ce qui n'était alors pas le cas. La municipalité a donc proposé
une solution qui a reçu l'aval du conseil, soit l'affectation en zone
intermédiaire du secteur sous la Tête Noire (soit le périmètre ici en cause),
dans l'idée d'affecter à terme celui-ci (et/ou d'autres secteurs) à la
construction dans le cadre d'un plan d'extension partiel. Cette décision
s'achevait ainsi :
"Ainsi, le dossier reste ouvert. On le
reprendra si les propriétaires persistent dans leurs intentions et que le
besoin de bâtir à cet endroit se confirme."
a) On a vu ci-dessus
que le refus par le conseil communal d'adopter le plan de quartier litigieux
était conforme au droit; cependant, les propriétaires font valoir en substance
que cette voie était fermée en raison des assurances qui leur avaient été
données précédemment par la même autorité; ce faisant, ils se prévalent du
principe de la bonne foi.
aa) Pour qu'il trouve
à s'appliquer, ce principe suppose réunies un certain nombre de conditions,
qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici exhaustivement (v. à ce sujet Moor I 430
ss). Une première condition, ici pertinente, a trait à l'autorité qui les a données;
il est nécessaire en effet que cette dernière ait été compétente pour le faire
ou à tout le moins soit apparue telle aux yeux des tiers. Une seconde série de
conditions concerne les assurances données; ces dernières doivent avoir été
fournies sans réserve et clairement; il ne doit pas s'agir d'une simple
orientation, ni d'une information sur la pratique ordinairement suivie.
On relèvera ici que la
jurisprudence s'est montrée sévère à cet égard, notamment dans le domaine de la
planification; ainsi, les assurances données par un exécutif communal sur la
stabilité d'un plan de zone ne lient pas le législatif, compétent pour
l'adopter et le modifier (v. à titre d'exemple ATF 110 Ia 412, spéc. p. 419; v.
également ATF 119 Ib 138, consid. 4, spéc. p. 141). Dans ce dernier arrêt, le
Tribunal fédéral a également insisté sur le caractère ancien des assurances
données, celles-ci étant d'ailleurs antérieures à l'entrée en vigueur de la
LAT. Au demeurant, l'admission du moyen tiré de la protection de la bonne foi
apparaît dans la jurisprudence comme exceptionnelle en cette matière; on citera
ici un cas (ZBl 1997, 272, consid. 5, spic. p. 278 s.). Les propriétaires
concernés avaient conclu une convention, dans le cadre d'une procédure
d'expropriation, souscrite par la commune concernée, le canton et même la
Confédération; aux termes de cet accord, ceux-ci avaient obtenu la promesse
qu'une partie de la parcelle en cause resterait pour toujours ("für alle
Zeit") constructible.
bb) Dans le cas
d'espèce, on se trouve dans une situation très différente de celle décrite dans
le dernier arrêt précité du Tribunal fédéral. Quoi qu'en dise la décision
attaquée, le dossier ne révèle aucune assurance formelle ("
... le
dossier reste ouvert
" disait la décision du 25 novembre 1982) de la
part du conseil communal s'agissant de la constructibilité des parcelles des
propriétaires. Ces dernières ont été affectées à l'époque en zone intermédiaire
et leur collocation en zone à bâtir a été envisagée pour l'avenir. On ne
saurait dès lors voir dans la décision du conseil communal du 25 novembre 1982,
pas plus d'ailleurs que dans les déclarations ultérieures de la Commission
d'urbanisme (qui ne saurait être confondue de toute manière avec le conseil
communal lui-même) de véritables promesses, liant le législatif communal, quant
à l'affectation de ce secteur en zone constructible.
c) Sur cet aspect, il
apparaît donc en définitive que les moyens soulevés par les propriétaires (même
s'ils n'ont pas été traités de manière détaillée par le département) ne
pouvaient pas être accueillis.
5.                     La décision attaquée,
en obiter dictum indique que deux des membres rapporteurs de la majorité de la
Commission d'urbanisme sont directement concernés par le plan litigieux, en
tant que voisins-opposants au projet (il s'agit semble-t-il de Claude Zellweger
et de Daniel Javet; le premier est lié à Nadine Zellweger, opposante, le second
étant lui aussi le fils d'un opposant). La décision attaquée se réfère à cet
égard à l'art. 37 du règlement du conseil communal, lequel prévoit ce qui suit
:
"Un membre du conseil ne peut faire partie
d'une commission lorsqu'il s'agit d'un objet qui le concerne, lui ou une
société commerciale dans laquelle il est administrateur ou membre du
comité".
a) Les remarques
précitées, tirées de la décision attaquée (p. 29 s.) concernent la
problématique de la récusation. Les autorités administratives, certes dans une
mesure un peu différente des autorités judiciaires, sont tenues de statuer
équitablement, soit de manière impartiale (cette solution découlait par le
passé de l'art. 4 aCst.; elle résulte désormais de l'art. 29 al. 1 Cst. - et
non 30 al. 1 Cst., qui vaut pour les autorités judiciaires -, disposition qui
n'était pas applicable lorsque le conseil communal a statué).
S'agissant de
l'impartialité des autorités législatives, la jurisprudence s'est montrée
relativement souple. Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il retenu qu'il n'était pas
admissible, dans les cantons où les fonctionnaires sont éligibles au Grand
Conseil, de prévoir une disposition légale qui priverait ces derniers du droit
de vote dans les matières concernant la fonction publique cantonale (v. à ce
propos ATF 125 I 289, spéc. 295; 123 I 97, spéc. p. 107); dans l'arrêt le plus
récent, le Tribunal fédéral se réfère à la doctrine pour souligner que
l'ensemble des membres d'un parlement doit bénéficier des mêmes droits, de
sorte que des groupes importants ne sauraient être privés de la faculté de
prendre part à des votations ou élections, sauf à violer les principes
constitutionnels (ibidem p. 295 s.). On constate la même tendance s'agissant de
décisions prises par les législatifs communaux en matière de planification (ZBl
2002, 36; v. également ZBl 1979, 488, ainsi que ZBl 1998, 289, consid. 3a et
b). Dans l'arrêt le plus récent, le Tribunal fédéral avait à traiter d'un plan
de quartier adopté par le conseil communal sur la base d'un préavis de la
Commission d'urbanisme dont l'un des membres se trouvait être propriétaire
d'une parcelle située dans le périmètre concerné par le plan; quand bien même
le droit bernois connaissait une disposition similaire, voire plus précise que
celle du règlement du Conseil communal de Grandson, l'arrêt a admis que
l'autorité cantonale de dernière instance avait pu, sans arbitraire, considérer
que cette violation des devoirs de récusation était restée sans incidence sur
l'issue du vote.
On signalera également
ici l'art. 5a LATC, qui connaît une règle en cette matière; elle concerne
toutefois les personnes chargées de l'élaboration des plans d'aménagement,
celles-ci ne devant pas dépendre dans leur situation professionnelle d'intérêts
économiques particuliers incompatibles avec l'intérêt public (en l'espèce,
cette problématique ne paraît pas se poser; v. au surplus arrêt AC 00/0165 du
19 février 2002, qui évoquait également cette disposition).
b) Dans le cas
d'espèce, la décision attaquée n'indique pas que le processus de décision suivi
par le conseil communal aurait été vicié et que le refus d'approuver le plan
devrait être annulé de ce chef; elle se borne à indiquer comment devra procéder
le conseil communal lorsqu'il sera saisi à nouveau.
Quoi qu'il en soit, il
apparaît douteux que l'art. 37 du règlement du conseil communal de Grandson
puisse être compris en ce sens que tous les habitants de la zone villas sise à
proximité du plan de quartier litigieux doivent être exclus du vote concernant
ce plan important pour la commune de Grandson. Si la question peut se poser
sans doute s'agissant d'une personne qui serait propriétaire d'une parcelle du
plan de quartier, on ne saurait considérer que ce plan constitue également un
objet qui concerne (au sens de l'art. 37 précité) l'ensemble des propriétaires
du voisinage (dans ce sens ATF 125 I précité), ni ceux d'entre eux qui auraient
formé opposition ou encore les membres de leur famille et leurs proches.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours de la commune de Grandson,
dont l'autonomie a été violée en l'espèce. Cela conduit à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que la décision du Conseil communal de Grandson du
18 novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les
Combes" est maintenue (les autres points du dispositif doivent également
être modifiés en conséquence).
Les frais de la cause
seront mis à la charge des propriétaires, qui n'auront au surplus pas droit à
l'allocation de dépens. Ces derniers verseront en revanche des dépens à la
commune de Grandson, qui a consulté avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 13 juin 2002 est réformée dans le sens suivant
:
"
I.    le recours est rejeté;
II.    la décision du Conseil communal de
Grandson du 18 novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les
Combes" est maintenue;
III.   annulé;
IV.   les frais de la cause arrêtés à 1'500
(mille cinq cents) francs sont mis à la charge des recourants, solidairement
entre eux;
V.    les recourants, solidairement entre eux,
doivent à la Commune de Grandson la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
"
III.                     L'émolument
d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de
Jean-Paul Michel, Boss Ingénieurs Civils SA, Serge Nicoloff, Pierre-André
Jeannet et Michel du Pasquier, solidairement entre eux.
IV.                    Jean-Paul
Michel et ses consorts précités, solidairement entre eux, doivent à la Commune
de Grandson un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 12 décembre 2002
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.