vd_omni · AC.1991.0016 · 1992-04-13 · fr

Sarrasin Isabelle | Contribution de remplacement concernant une place de parc basée sur la norme de l'USPR. L'exigence d'une base légale srticte n'est pas respectée lorsque la municipalité s'écarte de la norme USPR à laquelle se rapporte le

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.04.1992 AC.1991.0016

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
13 avril
1992
sur le recours interjeté par
Isabelle
SARRASIN
, à St-Maurice, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à
Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Vevey
du 27 juin 1991, lui imposant une contribution de remplacement pour places de
stationnement insuffisantes.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            Isabelle
Sarrasin est propriétaire de la parcelle n° 769 du cadastre de la Commune de
Vevey, délimitée notamment au sud par la rue du Simplon et au nord par l'avenue
de la Gare. Sur ce bien-fonds sont érigés deux immeubles. Chacun d'entre eux
fait partie d'un alignement contigu longeant l'une ou l'autre de ces deux
artères.
Le bâtiment
sis rue du Simplon 48, occupé auparavant par la boulangerie/restaurant-tea-room
"Livet", a fait l'objet d'importantes transformations autorisées par
un permis de construire délivré le 27 mai 1988. A la même date, Isabelle
Sarrasin a obtenu l'autorisation de démolir le garage et le couvert sis avenue
de la Gare 9 et de construire en lieu et place un immeuble locatif et
commercial avec parking souterrain de vingt et une places. Ce dernier projet
prévoyait, outre la création d'une surface commerciale au rez-de chaussée,
l'aménagement de vingt et un logements aux étages, soit neuf studios, trois
deux pièces, sept trois pièces, un quatre pièces et un cinq pièces. Sur les
vingt et une places de stationnement prévues dans le parking souterrain, seize
d'entre elles étaient attribuées à l'immeuble.
B.                            Les lieux sont
situés à l'intérieur du périmètre délimité par l'avenue de la Gare, la rue de
la Clergère et la rue du Simplon et sont par conséquent soumis au règlement
spécial du plan d'extension partiel de ce secteur, adopté par le Conseil
communal le 26 mai 1978 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 août 1978
(RPEP). Le règlement communal sur les constructions (RPE), adopté par le
Conseil communal le 28 novembre 1952 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19
décembre 1952, est également applicable à titre subsidiaire (art. 23 RPEP).
C.                            Du 19 mars au
8 avril 1991, Isabelle Sarrasin a mis à l'enquête publique la création d'un
café-restaurant de cent vingt places au rez-de-chaussée de l'immeuble sis
avenue de la Gare 9. La validité du permis de construire, délivré le 27 juin
1991 par la municipalité, était subordonnée au paiement d'une indemnité
compensatoire de Fr. 115'000.- pour places de stationnement manquantes.
L'autorité fondait sa décision sur l'art. 67 bis RPE.
D.                            Par recours
interjeté en temps utile, Isabelle Sarrasin a conclu à la réforme de la décision
attaquée en ce sens que la charge imposée par la municipalité est annulée, le
permis de construire étant par ailleurs délivré sans condition. En substance,
la recourante fait valoir qu'au moment de la construction de l'immeuble
litigieux, seize places de parc étaient exigées, soit cinq de moins que la
capacité du garage souterrain. Selon elle, le changement d'affectation du
rez-de-chaussée ne modifie pas les données sur lesquelles se basait le calcul
fait à cette époque par la municipalité. En outre, l'intéressée met en doute la
clarté de la base légale, estimant que, dans le doute, la disposition doit être
appliquée en faveur du propriétaire. Au surplus, elle estime bénéficier d'une
situation acquise à la faveur de l'ancien restaurant "Livet" qui
comportait autrefois cent huitante places assises alors que l'établissement
projeté n'en comptera que cent vingt.
Dans le
délai qui lui était imparti à cet effet, la recourante s'est acquittée d'une
avance de frais de Fr. 1'000.-.
La
municipalité s'est déterminée en faveur du rejet du recours. Elle précise que
l'indemnité compensatoire concernant l'établissement projeté a été calculée sur
la base d'une place de stationnement pour quatre chaises, ratio découlant
indirectement des règles de l'Union Suisse des Professionnels de la Route. Sa
pratique en la matière ainsi que ses moyens de droit seront repris plus loin
dans la mesure utile.
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance à Vevey, le 21 janvier 1992, dès 14h30. Se sont
présentés, pour la recourante, son époux, Olivier Sarrasin assisté par l'avocat
Benoît Bovay, et pour la municipalité, Renée-Laure Hitz, architecte du Service
de l'urbanisme assistée par l'avocat Louis Baudraz.
Le Tribunal
a effectué une visite des lieux en présence des parties et intéressés qui ont
été entendu dans leurs explications, arguments et conclusions.
Tentée, la
conciliation a échoué.
et considère en droit :
________________
1.                             La condition
à laquelle est subordonnée la validité du permis de construire délivré à la
recourante le 26 juin 1991 par la municipalité, soit l'obligation de payer une
contribution compensatoire, n'a pas un caractère autonome et découle tant dans
son principe que dans son montant de l'obligation imposée au propriétaire d'un
fonds d'aménager des places de stationnement lors de constructions nouvelles
(ATF 97 I 792, JT 1973 I 101; Marc-Olivier Buffat in "Les taxes liées à la
propriété foncière en particulier dans le canton de Vaud", Thèse Lausanne
1988). Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral a admis la compatibilité de
cette obligation avec l'art. 22 ter Cst. En outre, il a considéré que, quand
bien-même une contribution de remplacement, comme toute contribution, devrait
avoir une base légale formelle, qui en fixe les principes et le montant, une
délégation de compétence du législateur cantonal au législateur communal était
admissible.
En droit
vaudois, la base légale d'une telle obligation se trouve à l'art. 47 litt. g
LATC. Cette disposition confère aux communes la faculté de fixer dans leurs
plans et règlements d'affectation les prescriptions relatives à la création de
garages et de places de stationnement ainsi qu'à la perception de contributions
compensatoires.
La Commune
de Vevey a fait usage de cette délégation de compétence en adoptant l'art. 67
bis RPE dont la teneur est la suivante:
"La Municipalité fixe le nombre de places
privées de stationnement ou de garages pour voitures qui doivent être aménagées
par les propriétaires à leurs frais, sur leur terrain et en arrière des
alignements. Elle détermine ce nombre sur la base des normes de l'Union Suisse
des Professionnels de la Route, proportionnellement à l'importance et à la
destination des nouvelles constructions.
...
...
Si exceptionnellement le propriétaire établit
qu'il se trouve dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou
partie des places imposées en vertu du premier alinéa, la Municipalité peut
l'exonérer totalement ou partiellement de cette obligation moyennant versement
d'une contribution compensatoire d'un montant de Fr. 5'000.- par place de
stationnement.
...
...
Ces dispositions sont également applicables
dans les cas où une transformation ou un changement d'affectation d'un immeuble
existant aurait pour effet d'augmenter les besoins en places de
stationnement."
La recourante
estime dans un premier temps, que l'art. 67 bis RPE n'est pas applicable en
l'espèce en raison de l'existence des règles spéciales régissant le plan
d'extension partiel du secteur situé entre la rue du Simplon, celle de la
Clergère et l'avenue de la Gare. Dans un second temps, elle fait valoir que,
dans la mesure où elle est applicable, cette disposition fait l'objet d'une
interprétation arbitraire de la part de la municipalité. En d'autres termes,
soit la contribution compensatoire n'est pas due, soit elle est due dans une
moindre mesure que ne l'a exigé la municipalité.
2.                             a) Dans le
cadre de l'aménagement d'un garage souterrain réalisable par étapes, au fur et
à mesure des constructions nouvelles, l' art. 12 RPEP, en dérogation à la
réglementation générale de l'art. 67 bis RPE, prévoit l'aménagement de places
de stationnement en fonction de l'affectation des locaux de la manière
suivante:
- Deux
places pour trois appartements ou studios.
- Une place pour 60 m2 de magasins de vente ou
bureau.
C'est donc à
juste titre que la municipalité a exigé seize places de parc pour l'immeuble de
la recourante au moment de délivrer le permis de construire initial, le 27 mai
1988, soit quatorze places de parc pour vingt et un appartements et deux places
de parc pour une surface commerciale de 130 m2. Ce calcul n'est du reste pas
remis en question aujourd'hui. En revanche, est litigieux le point de savoir si
le changement d'affectation de la surface commerciale en établissement public
donnait lieu à une modification du nombre de places exigible par la commune.
b) La
recourante soutient que le projet actuel ne constitue pas un changement
d'affectation susceptible de modifier le calcul du nombre de places
nécessaires, dès lors que l'art. 12 RPEP reste seul applicable.
Selon la
jurisprudence constante de la Commission de recours en matière de constructions
(ci après la Commission), lorsque des travaux postulent un changement
d'affectation, ils sont assujettis non seulement à un permis de construire,
mais aussi aux dispositions régissant les emplacements de stationnement. La
commune est ainsi fondée à exiger l'aménagement de places de parc
supplémentaires si la nouvelle affectation a pour effet d'augmenter les besoins
à cet égard (RDAF 1985 p. 321; RDAF 1988 p. 228).
Ce principe
est par ailleurs expressément prévu par l'art. 67 bis al. 7 RPEP applicable en
l'espèce en vertu de l'art. 23 RPEP, qui renvoie aux dispositions du règlement
communal sur les constructions dans la mesure où elles ne sont pas contraires
aux prescriptions du règlement spécial.
L'aménagement
d'un restaurant en lieu et place d'une simple surface commerciale constitue
sans nul doute un changement d'affectation susceptible d'augmenter les besoins
en places de stationnement. Outre l'usage plus intensif qui est fait des
locaux, des heures d'ouverture plus larges, il doit être tenu compte du fait
qu'en dehors des heures de bureau, la clientèle provenant de l'extérieur d'un
certain périmètre urbain se rendra au restaurant par le biais de moyens de
locomotion motorisés qu'elle cherchera à stationner à proximité du lieu choisi
pour passer la soirée.
On peut
également se référer en la matière à la norme suisse de l'Union Suisse des
Professionnels de la Route (USPR) n° 640 601 a, qui fait une importante distinction
entre les besoins en place de stationnement de ces deux types d'activité et ce
largement en la faveur des établissements publics. Il n'est toutefois pas
utile, en l'espèce, de faire un examen comparatif poussé de l'application de
ladite norme aux surfaces commerciales d'une part et aux établissements publics
d'autre part, dans la mesure où l'art. 12 RPEP entend déroger clairement à
celle-ci en ce qui concerne les magasins de vente.
Il n'est par
ailleurs pas possible de considérer que le restaurant projeté bénéficie d'une
situation acquise au sens de l'art. 80 LATC. Le café-restaurant
"Livet" se trouvait effectivement sur la même parcelle que le
restaurant projeté. Toutefois, il se situait dans le second bâtiment implanté
sur la parcelle, lequel a du reste fait l'objet d'importants travaux de
transformation. Il ne peut par conséquent pas faire bénéficier le nouveau
restaurant de son affectation.
La
municipalité a ainsi réexaminé à bon droit le nombre de places de stationnement
exigible pour la nouvelle affectation du rez-de-chaussée de l'immeuble sis rue
de la Gare 9.
c) Le RPEP
ne prévoit pas le cas spécifique des établissements publics tant sur le plan
général de la destination du secteur (art. 1 RPEP) que sur le plan plus
particulier du nombre de places de stationnement exigible (art. 12 RPEP). Cette
lacune ne signifie pas pour autant que le législateur communal ait désiré
exclure ce type d'activité de la zone faisant l'objet du plan d'extension
partiel. Au demeurant, la municipalité a accordé le permis de construire sans
que ce point ne paraisse litigieux. Il convient par conséquent d'en déduire que
le RPEP n'est pas exhaustif et que l'art. 23 RPEP permet de pallier cette
lacune en renvoyant au RPE.
En tant que
disposition générale sur les places de stationnement l'art. 67 bis RPE est
applicable aux établissements publics. Il complète à titre supplétif l'art. 12
RPEP dans la mesure où il ne lui est pas contraire.
3.                             a) Appliquant
l'art. 67 bis RPE, la municipalité a estimé que la capacité prévue du restaurant,
soit cent vingt places assises, rendait exigibles trente places de
stationnement. L'autorité fonde son calcul sur la base d'une place de
stationnement pour quatre places assises. Cette ratio s'écarte de la norme USPR
à laquelle renvoie la disposition communale (soit une place de stationnement
pour six places assises) et la municipalité explique cette différence par la
distinction qu'elle fait entre les établissements publics avec alcool et les
établissements publics sans alcool. Selon son point de vue, le nombre de places
de stationnement exigé par la norme USPR serait ainsi une moyenne entre ces
deux genres d'établissement. Sa pratique retient dès lors une ratio d'une place
de stationnement pour huit places assises dans le cas d'un établissement public
sans alcool, et une place de stationnement pour quatre places assises dans le
cas d'un établissement public avec alcool. Cette distinction se justifiant,
selon ses dires, notamment par les horaires d'ouverture plus larges dans ce
dernier cas.
b) En
matière de contribution compensatoire tout comme dans chaque cas de taxe de
remplacement, la doctrine et la jurisprudence ont posé le principe d'une base
légale formelle et claire. Il incombe par conséquent au législateur de définir
le débiteur de la taxe et les bases sur lesquelles repose son calcul, seules
les questions secondaires pouvant être tranchées par une autre autorité sur
délégation (Cf Grisel p. 610 et 616, ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 précité). La
réglementation communale n'apparaît pas en soi déroger à ce principe; en effet
elle se rapporte à une norme qui, si elle n'a pas force de loi en elle-même,
constitue une base de calcul reconnue, et peut par le biais d'un renvoi de la
réglementation communale, s'imposer à tous comme partie intégrante de la
disposition. En revanche, force est de constater que la pratique de la
municipalité repose sur une interprétation très large de la norme USPR, à tel
point que les éléments essentiels du calcul de la contribution compensatoire ne
découlent pas de la disposition mais de son interprétation. Une telle pratique
s'écarte trop de l'exigence d'une base légale formelle pour être acceptable.
Pour ces motifs, le Tribunal considère que le calcul de la contribution
compensatoire tel qu'il a été effectué par la municipalité n'est pas conforme à
la lettre de l'art. 67 bis RPE. Il convient donc de procéder à un nouveau
calcul sur la base de cette disposition.
c) Une
application stricte de la norme USPR, à laquelle renvoie l'art. 67 bis RPE,
autorise la municipalité à exiger vingt places de stationnement pour cent vingt
places assises (ratio de 1/6). Le bâtiment de la recourante contenait par
ailleurs vingt et un logements ce qui nécessitait quatorze places de parc soit
un total de trente quatre places de stationnement. La recourante peut en mettre
vingt et une à disposition les treize dernières devant être compensées par le
versement d'une contribution de Fr. 65'000.- (treize places à Fr. 5'000.-).
4.                             Le recours
est ainsi partiellement admis. Au vu des circonstances, il échet d'accorder des
dépens réduits, arrêtés à Fr. 500.--, à la recourante qui obtient partiellement
gain de cause, les frais devant être laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision rendue
le 27 juin 1991 par la Municipalité de Vevey est réformée en ce sens que le
montant de la contribution compensatoire due par Isabelle Sarrasin est fixée à
Fr. 65'000.- (soixante-cinq mille francs).
III.                     Les frais sont laissés
à la charge de l'Etat.
IV.                    La Commune de Vevey
versera à la recourante Isabelle Sarrasin un montant de Fr. 500.- (cinq cents
francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 13 avril 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :