vd_omni · GE.1996.0061 · 1996-10-31 · fr

c/Municipalité de Grandvaux | Décision municipale de renvoi pour justes motifs annulée pour violation du droit d'être entendu. Rappel des exigences de la jurisprudence du TA à cet égard.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.1996 GE.1996.0061

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 octobre 1996
sur le recours interjeté le 12 juillet 1996 par
X.________
, représenté
par Me Laurent Moreillon, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de
Y.________
, représentée par Me Eric Ramel, avocat à Lausanne, du 24 juin
1996 (renvoi immédiat pour justes motifs de ses fonctions de boursier
communal).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Greffier: M. S. Schmutz.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant
X.________, né en ********, a été nommé le 7 mai 1980 boursier communal et
préposé à l'agence communale d'assurances sociales de la Commune de Y.________.
Il est entré en fonction le 1er octobre 1980.
B.                    Les premières années de
fonction du recourant se sont déroulées sans problème. En revanche, dès 1988
des difficultés sont apparues dans la gestion du personnel attaché au service
de la bourse communale. C'est ainsi que le 7 octobre 1988, le recourant s'est
déterminé, à la demande du syndic, sur les conditions de travail de son
service. Dès 1991, la situation s'est encore apparemment aggravée, le recourant
signalant, dans une note du 30 septembre 1991 adressée au syndic, diverses
déficiences dans l'accomplissement du travail, des erreurs commises par
certains membres du personnel ainsi qu'un manque de discipline (non respect de
l'horaire). Dans ce même document, le recourant se plaint d'un manque de
collaboration du secrétaire municipal. Deux notes ultérieures de X.________,
des 8 et 12 décembre 1991 ont également été adressées à titre d'information au
syndic, mettant en cause l'une des employées, Mme ********.
C.                    A la fin de l'été 1991,
soit plus précisément le 18 septembre 1991, le secrétaire municipal a remis au
syndic, à la demande de ce dernier, un rapport concernant le recourant, et
consacré d'une part au caractère de celui-ci, d'autre part à son attitude face
aux autorités, aux collègues et aux membres du personnel, enfin à la manière
dont il dirigeait le personnel chargé de collaborer avec lui. Selon ce rapport,
la municipalité aurait décidé en 1988 de se séparer du recourant, mais y aurait
renoncé pour attendre la nouvelle législature et le renouvellement des
autorités communales. Ce rapport suggérait le licenciement à forme de l'art. 11
du statut du personnel de la Commune de Y.________.
Entendu à l'audience
du 21 octobre 1996, M. ******** a confirmé la teneur de son rapport tout en
précisant que lui-même, dans les années suivantes, ayant constaté un manque de
confiance de la part de l'autorité municipale, avait donné son congé et quitté
l'administration communale.
D.                    Le 7 février 1994, la
Municipalité de Y.________ a chargé la société KPMG Fides d'effectuer
"une
étude de situation des activités de la bourse communale de Y.________"
et d'analyser les causes du retard constaté dans l'accomplissement de certaines
tâches. Cet "audit" a fait l'objet d'un rapport, daté du 25 février
1994 dont il résulte en substance que différentes lacunes de fonctionnement et
d'organisation avaient été constatées dans le service de la bourse communale.
S'agissant plus précisément du comportement de X.________, les conclusions du
rapport étaient les suivantes :
"Au vu de ce que nous avons pu constater à
partir des entretiens et de divers documents, nous pouvons dire que le boursier
ne manifeste pas toujours une attitude professionnelle dans le cadre de sa
fonction et que son comportement et sa manière d'être ont généré des situations
conflictuelles. De plus, son approche du travail consistant, entre autres, à
s'attarder sur les détails au détriment de la vision globale et à diviser le
travail pour en conserver le contrôle exclusif, a conduit à un retard important
dans les tâches essentielles à accomplir dans le cadre des activités de la
bourse.
Eu égard à cette situation, les Municipalités
qui se sont succédées depuis 1980, ont fait preuve d'un attentisme regrettable.
En effet, à aucun moment, à notre connaissance, une décision formelle et écrite
n'a été prise. Le climat de confiance est par conséquent altéré entre les deux
parties. Les outils de gestion indispensables n'ont plus été disponibles."
Ce rapport n'a pas été
communiqué au recourant qui a toutefois été informé de ses conclusions
principales et des mesures que la municipalité avait décidé de mettre en oeuvre
(lettre du 17 mars 1994 de la Municipalité de Y.________ au recourant). Aucune
de ces mesures n'envisageait d'éventuelles sanctions contre X.________.
E.                    La situation ne s'étant
pas améliorée, à la fin de 1994, quatre membres du personnel de la bourse
communale ont demandé un entretien au syndic, à la suite duquel ils ont écrit à
la municipalité pour se plaindre du recourant, de ses méthodes de direction, de
son caractère imprévisible, parfois hautain, ainsi que de sa façon désordonnée
de travailler. Cette lettre demandait l'intervention de l'autorité municipale
de manière à rétablir une ambiance de travail normale, que les intéressés
affirmaient avoir connue durant les périodes d'absence de M. X.________ (lettre
du 30 novembre 1994 de Mmes ********, ******** et ******** et de M. ********).
La municipalité a adressé, le 15 décembre 1994, un avertissement au recourant,
le sommant de modifier immédiatement son comportement relationnel avec les
collaborateurs et collègues de l'administration, et l'informant que
"...
des mesures draconiennes et immédiates, pouvant aller jusqu'au renvoi
pour justes motifs pourraient être prises si l'avertissement n'était pas suivi
d'effet"
. Le recourant a réagi à cette mise en garde et contesté les
griefs formulés, par un "memorandum" du 22.12.1994, complété le
28.12.1994.
F.                     Dès 1991, la
Municipalité de Y.________ a chargé Fides de réviser les comptes annuels de la
commune. Fides a ainsi remis le 4 juin 1992 (exercice 1991), le 14 juin 1993
(exercice 1992), le 25 mai 1994 (exercice 1993), et le 1er juin 1995 (exercice
1994) des rapports sur les comptes communaux. Les lettres accompagnant ces
documents attiraient l'attention de l'autorité municipale sur divers points
(absence de facturation d'intérêts après une avance de la commune, soldes des
débiteurs contribuables non justifiés, contentieux non suivi depuis août 1992,
non justification du stock de livres historiques de Y.________ par un
inventaire, irrégularités dans la comptabilisation des passifs et actifs
transitoires). La lettre du 1er juin 1995 de Fides relevait que les défauts
repérés subsistaient malgré les mesures prises pour réorganiser le travail de
la bourse (voir ci-dessous). Il résulte de l'instruction que, nonobstant ces
problèmes d'ordre comptable, les comptes de la commune ont été, chaque année,
régulièrement soumis à l'approbation du Conseil communal et adoptés par
celui-ci.
G.                    Au printemps 1996, Fides
a procédé, comme les années précédentes, au contrôle des comptes 1995 de la
Commune de Y.________. Après avoir eu quelque peine à se faire remettre tous
les documents nécessaires (lettre du 31 mai 1996 à la suite de laquelle la municipalité
est intervenue auprès du recourant pour que les choses soient mises en ordre),
Fides a déposé le 17 juin 1996 son rapport, dont les conclusions constatent que
le bilan et les comptes sont conformes à la comptabilité, que cette dernière
est régulièrement tenue (sous réserve de la non justification des débiteurs
facturés) que l'estimation des actifs et des passifs et les principes de
comptabilité appliqués sont conformes aux dispositions réglementaires
cantonales (sous réserve de trois points). Le rapport conclut que les comptes
et le bilan peuvent être soumis au Conseil communal pour approbation.
Le Tribunal
administratif constate que les conclusions de ce rapport sont partiellement en
opposition avec les constatations faites peu après par un consultant, chargé
d'instruire les responsables des bourses communales sur l'application du plan
comptable imposé par l'Etat, M. Z.________. Ce dernier a adressé le 21 août
1996 à la municipalité de Y.________ une lettre dans laquelle il constate que
le plan comptable des collectivités publiques en vigueur dans les communes du
canton n'est appliqué que de manière incomplète, voire erronée dans certains
cas, en particulier dans la codification du bilan, ces lacunes conduisant à une
appréciation approximative de la situation financière de la commune ainsi qu'à
une information tronquée lors de la présentation des comptes.
H.                    Le 21 juin 1996, à la
suite du dépôt du rapport de Fides relatif aux comptes communaux de 1995, la
municipalité a tenu une séance pour analyser les commentaires et conclusions de
ce rapport. Le recourant était présent à cette séance, à l'issue de laquelle la
municipalité a décidé son renvoi pour justes motifs, décision qu'elle lui a
communiquée par lettre du 24 juin 1996. Ce document, qui constate que le
recourant n'a pas été à même de répondre aux questions posées ni de fournir les
justifications attendues lors de la séance du 21 juin, se fonde en substance
sur les entretiens et correspondances échangées avec l'intéressé, les rapports
de la fiduciaire sur la tenue des comptes communaux et le document sur les
objectifs et échéances fixés.
C'est contre cette
décision, qui prévoit le versement d'une indemnité de départ correspondant à
six mois de salaire, versée en six mensualités, réserve faite de la découverte
de nouvelles irrégularités, qu'est dirigé le présent recours, déposé par
mémoire du 11 juillet 1996. La municipalité s'est déterminée le 30 août 1996,
et a conclu au rejet du pourvoi.
I.                      Compte tenu de la
décision prise par l'autorité intimée de verser le salaire du recourant durant
les six derniers mois de l'année 1996, aucun effet suspensif n'a été ordonné au
recours. En fait, ce salaire n'a pas été versé, X.________ recevant en revanche
des prestations de l'assurance-chômage (sauf pour le mois de juillet 1996,
parce qu'il a été l'objet d'une suspension des droits). Il a également été mis
au bénéfice, dès le 1er juillet 1996, d'une pension viagère de retraite se montant
(supplément temporaire anticipé compris) à 2'871.40 francs (lettre du 6 août
1996 de la Caisse intercommunale de pension).
J.                     Le tribunal a entendu
les parties et leurs conseils à son audience du 21 octobre 1996. Il a également
entendu à cette occasion douze témoins, pour l'essentiel des membres ou anciens
membres de l'administration communale, attachés au service de la bourse, ainsi
que l'un des auteurs de l'audit exécuté par Fides et M. Z.________.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant conteste
la validité du licenciement pour justes motifs dont il a été l'objet à la fois
pour des motifs de forme (absence d'enquête telle qu'elle est prévue par la
procédure disciplinaire, applicable selon lui) ainsi que pour des motifs de fond
(manque de substance des griefs formulés, notamment au regard des constatations
faites par Fides sur la comptabilité).
De son côté, la
Municipalité de Y.________ soutient préjudiciellement que le Tribunal
administratif n'est pas compétent pour connaître d'un licenciement pour justes
motifs, contentieux devant être soumis au juge civil, et sur le fond que la
décision de renvoi est largement fondée au regard tant du comportement
personnel du recourant que de son incapacité à tenir correctement les comptes
communaux.
2.                     Les membres du
personnel de la Commune de Y.________ sont soumis à un règlement communal
intitulé "statut des fonctionnaires de l'administration communale",
adopté par le Conseil communal le 5 décembre 1983. Ce document n'a pas été
approuvé par le Conseil d'Etat, comme le prévoit l'art. 94 al. 2 de la loi du
28 février 1956 sur les communes (ci-après : LC). Se pose dès lors la question
de la portée juridique des dispositions de ce règlement, question qui n'a pas
été soulevée par le recourant mais qui, touchant l'exigence de la base légale,
doit être examinée d'office par le Tribunal administratif (art. 53 LJPA).
En fait, le problème
de la validité des statuts de personnel communal non approuvés par le Conseil
d'Etat n'est pas nouveau. Le Conseil d'Etat a consacré à cet égard un
changement de pratique en 1988 (RDAF 1989, p. 295 ss). Alors que les statuts
régissant le personnel communal étaient jusqu'alors considérés comme de simples
ordonnances administratives, jamais soumises à l'approbation du Conseil d'Etat,
celui-ci a constaté que, s'agissant d'une norme déterminant des droits et des
obligations, la règle découlant de l'art. 94 al. 2 LC devait s'appliquer, le
Département de l'intérieur et de la santé publique étant chargé d'y veiller
dorénavant. Quant aux règlements en vigueur, le Conseil d'Etat a considéré que
la sécurité du droit excluait que l'on dénie tout effet à ces dispositions de
droit public et qu'il fallait dès lors s'abstenir d'en constater la nullité
(décision du Conseil d'Etat précitée, RDAF 1989, p. 302 et les références
citées, notamment ATF 104 Ia 176; 99 Ia 35; 98 Ia 571).
Le Tribunal
administratif ne voit pas de raison de s'écarter de cette appréciation. Il
reconnaîtra dès lors au statut du personnel communal de la Commune de
Y.________ le caractère d'un règlement communal au sens de l'art. 94 LC.
3.                     La Municipalité de
Y.________ conteste la compétence du Tribunal administratif pour connaître du
présent litige, non seulement en ce qui concerne les conclusions pécuniaires
prises par le recourant, mais aussi s'agissant du bien-fondé de la mesure de
licenciement elle-même. Pour elle, le statut prévoit clairement deux voies tout
à fait distinctes permettant de mettre fin aux fonctions d'un employé soit le
renvoi pour justes motifs de l'art. 11, d'une part, et la révocation
disciplinaire de l'art. 48, d'autre part, et seule cette dernière mesure
pourrait faire l'objet d'un recours administratif qui ne serait d'ailleurs,
toujours selon l'autorité intimée, pas de la compétence du Tribunal
administratif mais de celle de la Commission de recours prévue par l'art. 50.
Le contentieux résultant de l'art. 11 aurait en revanche le caractère d'un
conflit de travail relevant du juge civil.
Cette argumentation ne
peut pas être retenue. La décision entreprise n'est pas fondée sur l'art. 48 du
statut et n'a donc aucun caractère disciplinaire. D'ailleurs, le Tribunal
administratif doit relever que les commissions communales de recours ne fonctionnent
plus dans le canton depuis que le Conseil d'Etat, dans la décision déjà citée
plus haut (RDAF 1989, p. 295) a constaté que les communes ne sont pas
habilitées à instituer une autre autorité de recours que le gouvernement
cantonal faute de base légale expresse, les dispositions réglementaires prises
par une commune dans ce sens étant nulles et les éventuelles décisions d'une
telle autorité de recours inexistantes.
L'argumentation de la
Commune de Y.________ ne tient en réalité pas compte du fait que, même si
l'art. 11 du statut correspond à une règle du droit privé fédéral, dont elle
reprend le texte presque mot pour mot, il n'en s'agit pas moins d'une
disposition de droit public édictée par une commune au bénéfice de la réserve
exprimée par l'art. 342 CO (voir notamment à cet égard, outre la décision du
Conseil d'Etat déjà citée, les arrêts GE 92/133 du 16 avril 1993, et GE 93/130
du 20 avril 1994). Ainsi, et même si le statut du personnel de la Commune de
Y.________, à l'instar de nombre de règlements communaux du même type, prévoit
deux voies différentes permettant de mettre fin aux relations de service, il
n'en demeure pas moins que la municipalité, lorsqu'elle se fonde sur l'une ou
l'autre de ces dispositions, agit en qualité d'autorité en prenant, sur la base
du droit public, une décision qui a pour effet de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations (art. 29 al. 2 lit. a LJPA). De telles décisions sont
susceptibles de recours au Tribunal administratif conformément à la clause
générale de l'art. 4 al. 1 LJPA).
4.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une
autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire,
égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons.
3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme
de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une
autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à
ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
5.                     L'organisation de l'administration
fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 LC). C'est
ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9
LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la
commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch.
2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière
autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément
à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés
(RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298, décision du Conseil d'Etat déjà
cité).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer
à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne
foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de
l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161
et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée
par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;
104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce
cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer
une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a
exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25
septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le
juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les
limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles
apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de
l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service.
Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être
annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir
d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes
imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I
331, cons. 2).
6.                     Le recourant fait
valoir à l'encontre de la décision incriminée un premier moyen qui relève de la
forme. Selon lui, et même si le statut du personnel distingue le renvoi pour
justes motifs de l'art. 11 de la révocation disciplinaire de l'art. 48, il s'agit
de décisions tout à fait semblables tant dans les motifs pouvant les fonder que
dans leurs effets. Il en tire la conclusion que, dans les deux hypothèses, les
exigences de forme (enquête, audition, etc.) prévues par les articles
disciplinaires doivent être respectées, condition non réalisée en l'espèce.
Cet argument ne
résiste pas à l'examen. Même s'ils conduisent au même résultat pratique, le
renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des mesures
distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les
procédures permettant de les appliquer. Elles sont incompatibles en ce sens que
l'autorité communale doit choisir l'une d'entre elles et, parfois, ce choix est
limité par des dispositions réglementaires expresses indiquant que lorsque les
faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service seule la voie
disciplinaire reste ouverte (sur tous ces points, voir un arrêt du Tribunal
administratif GE 93/014 du 17 mai 1993). Tel était, par exemple, le cas du statut
des fonctions publiques cantonales avant la suppression en 1988 des sanctions
disciplinaires (voir l'ancien article 89 al. 5 de la loi du 9 juin 1947 sur le
statut général des fonctions publiques cantonales, RSV 1.6, supprimé par la
novelle du 21 mai 1988). La peine disciplinaire est une sanction administrative
qui doit être proportionnée à l'infraction ou à la faute de service commise, et
tenir compte de la gravité objective de celle-ci; elle a également une fonction
préventive en ce sens qu'elle doit prévenir des récidives et exercer un effet
dissuasif sur les autres membres du personnel de l'administration cantonale
(sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 166 cons. 5b, et les références citées).
Le renvoi pour justes motifs permet quant à lui de prendre en considération
d'autres éléments, qui ne se rapportent pas nécessairement à la violation
d'obligations déterminées imposées au fonctionnaire, mais qui constituent des
circonstances excluant la poursuite des rapports de service. Enfin, la
commission d'une faute imputable subjectivement à l'intéressé est la condition
nécessaire de toute sanction disciplinaire, alors qu'un licenciement
administratif est concevable même en l'absence de faute. On peut ainsi penser à
une dégradation des rapports de confiance ou à des incompatibilités entre
personnes - circonstances qui ont été effectivement invoquées par la
Municipalité de Y.________ dans la présente affaire - qui, même si elles ne
sont pas imputables à faute à l'un ou l'autre des membres du personnel d'une administration
peuvent imposer une résiliation des rapports de service pour assurer la bonne
marche de l'administration (pour une étude générale, voir
Diziplinarische
und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung
, par T. Poledna, auteur pour lequel les différences sont
surtout de nature formelle; Zbl 1995 p. 49 ss).
Il résulte de ce qui
précède que, même si les effets pratiques sont semblables, licenciement
administratif et révocation disciplinaire ne sont pas identiques et que, en
l'absence d'une disposition réglementaire expresse renvoyant à la procédure
disciplinaire, on ne saurait appliquer celles-ci sans autre au cas du renvoi
pour justes motifs.
7.                     Cela ne signifie pas
encore qu'un renvoi pour justes motifs puisse être décidé sans le respect d'un
certain nombre de règles minimales de procédure sauvegardant les intérêts de
l'intéressé. Même si, en l'espèce, le statut du personnel de Y.________ ne réglemente
pas expressément la procédure - souvent les règlements communaux exigent
expressément une enquête et l'audition personnelle du fonctionnaire -, on ne
peut pas tirer de cette lacune d'autre conclusion qu'un renvoi aux principes
généraux que la jurisprudence déduit de la garantie du droit d'être entendu,
tel qu'il est garanti par l'art. 4 de la Constitution fédérale. En substance,
le droit d'être entendu comprend le droit pour le justiciable de s'expliquer
avant qu'une décision soit rendue à son détriment, celui de fournir des preuves
quant au fait de nature à influer sur le sort de la décision, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos, celui de se faire représenter et assister, enfin
celui d'obtenir une décision. Il s'agit d'un droit de nature formelle dont la
lésion impose l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances
de succès du recours dans le cas d'espèce (sur tous ces points, ATF 120 Ib 383
cons. 3b et les nombreuses références citées; voir aussi un arrêt du Tribunal
administratif reprenant les mêmes principes, GE 92/025 du 25 septembre 1992). A
cela s'ajoute qu'en règle générale un avertissement est nécessaire, sauf
défaillance particulièrement grave, par exemple en présence d'infractions
pénales (voir par analogie avec le droit privé. ATF 117 II 562).
S'agissant des
exigences de procédure en matière de licenciement de fonctionnaires ou
d'employés communaux, et même en l'absence de texte topique prévoyant
expressément l'audition préalable de l'intéressé, voire une enquête, le
Tribunal administratif a répété à plusieurs reprises qu'une décision de renvoi
pour justes motifs ne pouvait pas être prise avant que l'intéressé n'ait été
dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un
renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de
pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de
faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité
de nomination (voir par exemple GE 92/023, du 16 octobre 1992; GE 92/025, du 25
septembre 1992). Or, force est bien de constater qu'en l'espèce ces conditions
sont bien loin d'être remplies.
Les insuffisances dans
la gestion du personnel et dans la direction du service étaient connues de la
Municipalité de Y.________ dès le début de 1994 (le rapport de Fides date du 25
février 1994) mais l'autorité municipale s'est bornée, à cette occasion, à
prendre un certain nombre de mesures (lettre du 17 mars 1994 de la municipalité
au recourant) sans à aucun moment faire état de la possibilité d'une
résiliation des rapports de service. Plus tard (le 16 décembre 1994), la
municipalité a fixé un certain nombre d'objectifs au recourant, sans qu'il soit
non plus question de prendre des mesures à l'égard de celui-ci. En revanche, le
15 décembre 1994, la municipalité a adressé au recourant un avertissement, mais
celui-ci était fondé exclusivement sur le comportement de l'intéressé à l'égard
de ses collègues et des autres membres de l'administration communale. Aucun grief
n'a ensuite apparemment plus été évoqué durant toute l'année 1995 et jusqu'au
printemps 1996, époque à laquelle le recourant a été sommé de remettre
différents documents à Fides, alors occupée à réviser les comptes de l'exercice
1995. Le rapport sur ces comptes date du 17 juin 1996, et il résulte de la
décision entreprise que la municipalité en a discuté le 21 juin, en présence du
recourant. Rien n'indique qu'à ce moment là ce dernier ait été avisé de
manquements, qui, selon l'autorité municipale, étaient de nature à justifier un
licenciement immédiat pour justes motifs. Dans la mesure où la décision
elle-même a été prise trois jours après (le 24 juin 1996), on ne voit pas
comment le recourant aurait pu, dans un laps de temps de quelques jours,
organiser de manière efficace sa défense, notamment en recherchant des éléments
de preuve et en consultant le cas échéant un homme de loi. Dans de telles
conditions, une décision de renvoi immédiat pour justes motifs, à fin juin
1996, ne respectait manifestement pas les exigences de procédure relative à la
garantie du droit d'être entendu, telles qu'elles ont été rappelées ci-dessus.
De nature formelle, le
droit d'être entendu doit être respecté sous peine d'annulation de la décision
attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les
parties (ATF 120 Ib 379 cons. 3b, déjà cité; ATF 116 Ia 54). Il est vrai que selon
la théorie dite "de la guérison", sa violation peut être réparée
lorsque l'administré a la possibilité de s'adresser à une autorité de recours
qui a le pouvoir d'examiner librement toutes les questions qui pouvaient être
soumises à l'autorité inférieure (ATF 119 V 208; 116 Ia 95 cons. 2; 110 Ia 81).
Mais tel n'est pas le cas du Tribunal administratif, comme cela a été rappelé
ci-dessus : non seulement cette autorité ne revoit pas l'opportunité des
décisions prises par une municipalité (art. 36 lit. c LJPA), mais encore son
pouvoir d'examen doit-il s'exercer avec beaucoup de retenue, dans le domaine de
la gestion du personnel communal (voir cons. 5 ci-dessus). Une réparation du
vice est dans ces conditions exclue (arrêt GE 95/034 du 25 septembre 1992).
8.                     La décision entreprise
devant ainsi être annulée pour des motifs formels, il n'y a pas lieu pour le
Tribunal administratif d'entrer en matière sur le fond. Le recours doit dans
ces conditions être admis, sauf en ce qui concerne les conclusions de nature patrimoniales
irrecevables devant le TA (art. 1 al. 3 litt. c LJPA).
L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996
modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de
ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la
municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui
lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en
cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le
tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer
des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de
mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation
de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour
procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la
vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les
communes en matière de frais de procédure (v. Exposé des motifs et projet de
loi du 13 décembre 1995 modifiant la LJPA, BGC Février 1996 p. 4490-4491).
Un émolument sera donc
mis à la charge de la Commune de Y.________ qui payera en outre des dépens au
recourant, qui a procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision de
la Municipalité de Y.________, du 24 juin 1996, prononçant le renvoi pour
justes motifs de X.________, boursier communal, est annulée.
III.                     Un émolument
judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de
Y.________;
IV.                    La Commune de
Y.________ versera à X.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 1996/gz
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.