vd_omni · AC.2018.0308 · 2019-12-10 · fr

A.________/ Service du développement territorial, Municipalité d'Ependes | Recours contre une décision du SDT exigeant la remise en état d'une parcelle agricole dont le pourtour a été hersé et non ensemencé pour servir de piste de détente pour trotteurs. La situation était connue du SDT depuis 13 ans. L'agriculteur cultive ses terres et élève et entraîne des trotteurs à titre professionnel. Il a annoncé la surface de 5 % de sa parcelle non cultivée pour qu'elle soit soustraite des surfaces servant au calcul des paiements directs; aval donné par le Service de l'agriculture. En 2005, son père avait fait l'objet d'une dénonciation pénale en raison de l'existence de cette piste pour trotteurs; la Préfète l'avait libéré de toute charge.Le recours est admis :- l'anneau de détente pour trotteurs ne doit pas être considéré comme une construction ou installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT: aucun aménagement n'a été effectué sur la surface de l'anneau, aucun revêtement n'a été posé, aucune barrière n'a été érigée, aucune plantation ne délimite la piste du reste de la parcelle; l'impact sur le paysage est inexistant; le terrain n'a pas fait l'objet de modification; l'activité déployée par le recourant ne relève pas de l'agrément mais de son engagement professionnel; la parcelle n'a pas été soustraite à sa vocation agricole.- l'existence de l'anneau de détente ne constitue pas une emprise sur des surfaces d'assolement : toute la parcelle reste potentiellement cultivable d'une saison à l'autre, pleinement à disposition de l'agriculture.- par surabondance, la bonne foi du recourant mérite protection. Les décisions reçues en 2004 et 2005 validaient l'existence de la piste. Rien ne s'est passé depuis plus de 13 ans alors que l'autorité qui ordonne la remise en état était au courant de la situation.- enfin, sous l'angle de la proportionnalité, si l'on se trouvait en présence d'un aménagement non réglementaire, l'intérêt public devrait sans aucun doute céder le pas devant l'intérêt privé en cause.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2019 AC.2018.0308

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 décembre 2019
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Silvia Uehlinger et M. Raymond Durussel, assesseurs.
Recourant
A.________
à
******** représenté par SOCIÉTÉ RURALE D'ASSURANCE DE PROTECTION JURIDIQUE
FRV SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
Autorité concernée
Municipalité d'Ependes.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 14 août 2018 exigeant la remise en état de culture, parcelle
n° 399
Vu les faits suivants:
A.
A.________, agriculteur à Ependes/VD, a repris au 1
er
janvier
1996 le domaine agricole exploité précédemment par son pèreB.________. Ce
domaine, constitué de quelque 34 hectares, est orienté notamment sur l'élevage
de chevaux, en particulier depuis sa cessation de production de lait dès 1999; A.________
est propriétaire de plus d'une vingtaine d'équidés.
Depuis le mois de décembre 2007, A.________ est
propriétaire de la parcelle n° 399 du cadastre de la commune d'Ependes.
Constituée de 46'224 m
2
en nature de pré-champ, cette parcelle
est colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation de la
Commune d'Ependes, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 mai 1991.
Dans le courant de l'année 2004, A.________ a hersé une
bande de 3,5 mètres de large sur le pourtour de sa parcelle n° 399 afin de
l'utiliser personnellement comme piste d'entraînement pour ses chevaux de trot.
Cet anneau est composé uniquement de terre végétale; il représente une surface
de 25 ares sur le total de 462 ares de la parcelle, soit 5 % de celle-ci.
En octobre 2004, A.________ a fait retirer cette surface de 25 ares du relevé
des parcelles prises en compte pour le calcul des paiements directs et cette
soustraction et son motif ont été agréés par le Service de l'agriculture le 12
novembre 2004.
Il importe de relever que la parcelle n° 397, qui
jouxte la parcelle n° 399 à l'ouest, est propriété de la Commune
d'Ependes/VD; elle supportait, jusqu'à fin 2004, un anneau d'entraînement pour
trotteurs dans sa partie est;C.________, l'agriculteur-fermier de la Commune
d'Ependes-VD de l'époque, a dû remettre en état le terrain au terme de son
contrat de bail à ferme agricole (il avait atteint l'âge limite pour titulaire
de location des parcelles agricoles communales). En janvier 2005, il a dénoncé
au Service de l'aménagement du territoire (SAT, devenu Service du développement
territorial, ci-après : SDT) l'existence de la piste d'entraînement
sur la parcelle n° 399. Une séance s'est tenue sur place le 18 mars 2005
en présence de la Municipalité d'Ependes (ci-après : la municipalité), de
la Préfète du district d'Yverdon et de représentants du SAT; à cette occasion,
ces derniers ont indiqué que, selon leur point-de-vue, la piste pour trotteurs
sur la parcelle n° 399 était illicite. Par courriers des 26 août et 12
septembre 2005, deux dénonciations au sens de la loi sur les contraventions du
19 mai 1999 (LContr; BLV 312.11), émanant l'une de C.________, l'autre de D.________
(qui s'était vu refuser le 8 décembre 2004 par le Conseil général d'Ependes
l'entrée en matière sur une motion "Demande d'une piste d'entraînement
pour trotteurs"), ont été adressées à la Préfète du district d'Yverdon.
Celle-ci a rendu, le 6 octobre 2005, un prononcé préfectoral libératoire à
l'endroit de B.________, considérant que l'infraction retenue à sa charge
n'était pas caractérisée et relevant que la vision locale avait démontré
qu'aucun matériau n'avait été épandu ou déposé sur la bande de terre hersée
afin de modifier la nature ou la configuration du sol.
B.
Par courrier du 20 septembre 2017, le SDT s'est adressé à A.________
pour l'informer de ce qu'à la suite d'une dénonciation intervenue au mois de
juin 2017, il avait ouvert une procédure en examen de la légalité de la piste
pour trotteurs qui se trouve sur la parcelle n° 399 de la commune
d'Ependes. Le SDT relevait notamment qu'après le prononcé préfectoral
libératoire du 6 octobre 2005, l'autorité cantonale avait rappelé ses
obligations à la Municipalité d'Ependes à plusieurs reprises, entre fin 2005 et
2006, "
afin qu'elle fasse cesser l'usage de cette piste pour trotteurs
".
Constatant toujours l'existence de la piste, le SDT annonçait une prochaine
décision "
afin de ne pas faire persister une situation illégale et
créer une apparence de tolérance de cette installation
". Un délai au
31 octobre 2017 était imparti à A.________ pour se déterminer et faire valoir
ses droits.
Le 10 octobre 2017, A.________ s'est adressé au SDT notamment
en ces termes :
"[...] C'est avec une grande
surprise que je reçois votre courrier du 20 septembre 2017.
En effet, je pensais que le
parcours de détente pour nos chevaux situé sur la parcelle mentionnée ci-dessus
ne me mettait pas dans une situation illégale.
Exploitant une SAU de 34 hectares
environ et suite à la cessation de la production de lait en 1999, je me suis
orienté vers l'élevage de chevaux (chevaux qui, depuis plusieurs générations,
existent sur le domaine familial). Je me permets de  préciser que les chevaux
en détention dans notre ferme sont nourris avec les herbages et le fourrage
produits sur notre exploitation.
L'élevage ainsi que le travail lié
aux chevaux que je partage avec mon épouse est une activité importante pour
l'équilibre aussi bien technique que financier de notre entreprise. Pour ce
faire, cela nécessite impérativement un minimum d'installations pour le débourrage
et la valorisation de notre production. Si nous devions renoncer à un outil tel
que ce parcours situé sur une parcelle nous appartenant, cela mettrait en péril
toute notre exploitation.[...]
Si vous n'y voyez pas
d'inconvénient, je voudrais volontiers vous rencontrer pour une discussion constructive
afin de trouver une solution qui conviendrait à toutes les parties concernées.
[...]"
Une séance a eu lieu le 22 novembre 2017 dans les
locaux du SDT à l'issue de laquelle le SDT a imparti à A.________ un délai au
31 janvier 2018 pour lui faire part de propositions ou projets quant à
l'installation d'un terrain d'exercice pour ses chevaux sur l'une des autres
parcelles dont il est propriétaire sur le territoire de la commune d'Ependes ou
sur le domaine public communal. Ce délai a été prolongé au 15 mars 2018.
Par courrier du 12 mars 2018, A.________ a indiqué
au SDT qu'il n'avait malheureusement pas trouvé d'alternative quant au parcours
de détente actuel de ses chevaux. Il a précisé ce qui suit :
"[...] la topographie ainsi
que les dimensions des parcelles n°114 et 115 exposées lors de notre entretien
du 22 novembre 2017 ne permettent pas de créer un tel parcours.
Après une brève étude, il s'avère
que la commune d'Ependes n'a pas de terrain sur le domaine public à
disposition. La municipalité pourra vous le confirmer.
Je me permets de vous dire à
nouveau que cette installation a une importance capitale pour nous et que
l'impact sur l'environnement est insignifiant vu qu'elle pourrait être
supprimée le jour où nous cesserions notre activité. [...]"
C.
Par décision du 14 août 2018, le SDT a considéré que la création d'une
piste pour trotteurs avait une incidence conséquente et durable sur
l'affectation du sol et constituait dès lors un aménagement soumis à
autorisation. En l'espèce, cette autorisation ne saurait être délivrée,
l'installation n'étant pas conforme aux exigences résultant des art. 34 et
34b de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS
700.1). La piste pour trotteurs représenterait en outre une emprise
inadmissible sur les surfaces d'assolement. Le SDT a en conséquence ordonné la
remise en état de la parcelle n° 399 selon le dispositif suivant :
"
III.
Décide
A.
Mesures
de remise en état
1)
La piste pour trotteurs aménagée sur la parcelle n° 399 de la commune
d'Ependes est supprimée et le terrain rendu à la culture.
B.
Autres
mesures
2)
Un délai au 30 novembre 2018 est imparti au propriétaire, M. A.________,
pour procéder à la mesure de remise en état ordonnée sous chiffre 1.
3)
Une
séance de constat sera fixée ultérieurement. Le propriétaire devra être présent
ou se faire représenter.
Cette séance
sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce
qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne
sera pas représenté lors de cette séance de constat."
La décision mettait encore à la charge de A.________
un émolument de 980 francs.
Le dossier du SDT contient diverses photographies
aériennes de la parcelle n° 399 et des parcelles voisines en 2004-2005 et
en 2017-2018. On y voit notamment les cultures existantes sur la parcelle en
cause et l'anneau hersé sur le pourtour de dite parcelle. On constate également
l'existence, en 2004-2005, d'un anneau semblable sur la parcelle n° 397,
qui a totalement disparu sur les prises de vue récentes. Plusieurs clichés
permettent de constater l'état de la piste pour trotteurs litigieuse.
D.
Le 13 septembre 2018, A.________ (ci-après : le recourant) a saisi la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) d'un
recours à l'encontre de la décision du SDT du 14 août 2018 concluant à
l'annulation de dite décision (I), à ce que la piste de trot sur la parcelle
n° 399 d'Ependes soit jugée conforme à l'affectation de la zone (II) et,
subsidiairement, à ce que la piste de trot en cause soit maintenue (III).
Dans sa réponse du 9 octobre 2018, la municipalité a
conclu implicitement à l'admission du recours, indiquant notamment que, sur la
parcelle concernée, il n'y a ni construction ni surface bétonnée et que les
agriculteurs que comptent les autorités communales confirment qu'il n'y a pas
de conséquence ni de dégradation des sols en raison de la présence de la piste
pour trotteurs sur dite parcelle. La municipalité exprime en outre son soutien
au recourant en relevant que l'histoire du village est liée au monde du cheval
depuis fort longtemps, que le lieu de détente situé sur la parcelle n° 399
ne dérange ni la municipalité ni les citoyens de la commune et qu'au demeurant,
l'élevage de chevaux est une activité agricole que la municipalité souhaite
soutenir dès lors que les agriculteurs vivent une époque difficile et doivent
trouver des moyens de survivre en diversifiant leurs activités.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 5 novembre
2018 et conclu au rejet du recours en affirmant qu'une piste pour trotteurs est
soumise à autorisation au sens de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et que la piste
litigieuse ne peut faire l'objet ni d'une autorisation au sens de
l'art. 16a
bis
LAT ni d'une mesure de planification, dès lors
qu'elle se situe en zone agricole et non en zone à bâtir ou en zone spéciale au
sens de l'art. 18 LAT. Le SDT répète que la piste pour trotteurs porte atteinte
à des surfaces d'assolement. L'autorité intimée réfute que le recourant puisse
invoquer en l'espèce la protection de sa bonne foi et la violation du principe
de la proportionnalité.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 17 janvier 2019.
E.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours remplit manifestement les conditions de recevabilité des art.
92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant fait tout d'abord valoir que la piste pour trotteurs litigieuse
ne serait ni une construction ni une installation si bien que sa conformité à
la zone agricole n'aurait pas besoin d'être examinée.
a) En vertu de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit
pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en
sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
La définition jurisprudentielle comprend ainsi
quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de l’homme, la
durabilité de l’aménagement, la fixation au sol et l’incidence sur
l’affectation du sol, cette dernière pouvant se manifester de trois manières,
alternatives ou cumulatives, soit l’impact esthétique sur le paysage, les
effets sur l’équipement et l’atteinte à l’environnement au sens large (cf.
Piermarco Zen Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). Par installations, on
entend notamment les altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont
ainsi soumises à autorisation, en raison de l’impact esthétique sur le paysage,
les modifications de terrain, pour autant qu’elles soient importantes
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références). L’élément
déterminant pour l’assujettissement à l’autorisation n’est pas tant
l’installation en tant que telle que l’utilisation qui en sera faite (Ruch in
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire,
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (édit.), Genève – Zurich – Bâle 2010, n. 28 ad
art. 22 LAT).
La jurisprudence retient en particulier que les
jardins potagers et les plantations peuvent être assimilés à des installations,
subordonnées à autorisation de construire, au même titre que les modifications
apportées au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, mares, étangs etc.)
(AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2a et réf. citées; ATF 1A.276/2006 du 25
avril 2007 consid. 5.2). Ainsi, la création d'un véritable parc paysager d'une
certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation,
comporte un impact important sur le paysage, de même qu'un changement
d'affectation: le caractère d'agrément devient alors prépondérant et exclut
durablement toute exploitation agricole (ATF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003
consid. 3.3; voir aussi arrêt 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.3 portant
sur un jardin potager de 750 m
2
soustrait durablement à une
utilisation agricole, dès lors qu'il s'agit d'un jardin d'agrément; arrêt
1A.257/2000 du 2 mai 2001 consid. 2 traitant d'un ensemble de mares et rigoles;
AC.2008.0222 du 23 septembre 2009 s’agissant d’un centre de plantes médicinales
comprenant divers massifs de plantes séparés entre eux par des cheminements
aménagés et avec installation de bancs publics).
En outre, le Tribunal fédéral a soumis à
autorisation l'utilisation d'une prairie comme place d'atterrissage pour
planeurs. Celle-ci n'avait pas été créée de façon artificielle et ne comportait
pas non plus d'installations durables étroitement liées au sol. Le terrain
était simplement signalé par quelques fanions et un mât. Ce n'était toutefois
pas ces objets qui étaient en cause, mais tout le terrain d'atterrissage en
tant que tel. L'utilisation régulière, à des fins professionnelles ou pour
d'intenses activités de loisirs, d'un terrain voué en principe à l'agriculture
avait souvent des conséquences importantes pour le terrain d'alentour et
l'infrastructure existante, de sorte qu'un contrôle préalable par les autorités
était nécessaire. La nouvelle installation, prévue pour durer et qui, en raison
de ses effets sur les alentours - notamment le marais voisin protégé - et sur
l'infrastructure, nécessitait ainsi une autorisation au sens des art. 22,
respectivement 24 LAT (ATF 119 Ib 222 consid. 3a).
b) Dans le cas particulier, la piste pour trotteurs
a été créée par le passage de la herse sur le pourtour de la parcelle
n° 399 d'une manière comparable au passage de la herse préalable à
l'ensemensement. Aucun aménagement n'a été effectué sur l'anneau de 3,5 m de
large, ni aux alentours : aucune barrière n'a été érigée, aucune
plantation particulière ne délimite la piste pour trotteurs du reste de la
parcelle, aucun revêtement supplémentaire n'a été posé sur le pourtour hersé de
la parcelle. La parcelle concernée présente une surface de 46'224 m
2
;
elle est cultivée sur 95 % de sa surface, seuls 25 ares - soit
5 % de la surface totale - ayant été hersés puis non ensemensés.
Ces 5 % restent totalement cultivables à l'avenir, la piste pour trotteurs
n'impliquant aucune modification du sol. A cet égard, la parcelle n° 397 (qui
accueillait également une piste pour trotteurs jusqu'en 2005) démontre
l'absence d'impact sur le caractère cultivable des terres, la parcelle n° 397
étant aujourd'hui totalement recouverte de cultures sans que l'on ne puisse
plus distinguer l'anneau d'entraînement qui s'y trouvait auparavant.
L'impact sur le paysage est au surplus inexistant.
La piste litigieuse est perceptible en vue aérienne uniquement, mais au niveau
du terrain, elle est entourée de cultures sur les parcelles voisines et sur la quasi-totalité
de la parcelle litigieuse elle-même; la piste ne se distingue que lorsque des
trotteurs s'y trouvent. Il importe de souligner que le terrain n'a pas fait
l'objet de modification, les virages de l'anneau de détente n'ayant pas été
surélevés; le niveau du terrain est identique sur l'ensemble de la parcelle.
Le recourant qui exploite la parcelle n° 399 en tant
qu'agriculteur a une activité de cultivateur et d'éleveur de chevaux. La
diversité de son activité lui permet de subvenir aux besoins de sa famille, le
fourrage et l'herbage récoltés sur son domaine servant notamment à nourrir la
quelque vingtaine de chevaux qu'il possède, élève et entraîne. L'activité
déployée en rapport avec la parcelle n° 399 ne relève pas de l'agrément mais
de l'engagement professionnel de l'agriculteur propriétaire de celle-ci.
Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, on ne saurait considérer
que la piste de trot soustrait la parcelle n° 399 à sa vocation agricole, ni
qu'elle constitue un changement d'affectation; au contraire, on constate que
dite parcelle continue d'être exploitée pour y faire pousser des cultures
maraîchères et qu'elle sert en outre de lieu de détente aux trotteurs que le
recourant élève à titre professionnel. Les autorités communales ont du reste
souligné l'absence de désagrément causé par l'existence de cette piste pour
trotteurs et rappelé leur soutien aux agriculteurs qui doivent diversifier
leurs activités pour survivre.
En définitive, la piste pour trotteurs ne remplit pas
les conditions pour être considérée comme une installation au sens de l'art. 22
LAT. Elle n'est dès lors pas assujettie à une autorisation de construire, de
sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner si elle est conforme à l'affectation de
la zone agricole ni si elle pourrait être autorisée en application des art. 16a
bis
LAT et 34b OAT (relatifs aux constructions et installations pour la détention
et l'utilisation de chevaux).
3.
La décision attaquée mentionne par ailleurs que la piste pour trotteurs
ne peut pas être tolérée sur la parcelle n° 399 car elle implique une
emprise sur des surfaces d'assolement.
a) Ancrée dans la Constitution fédérale (art.
75, 102 et 104 Cst.; RS 101), la protection des surfaces qui se prêtent à
l'agriculture est un élément important régissant le développement territorial.
L'art. 3 LAT, qui porte le titre de "Principes régissant
l'aménagement", dispose à son al. 2 let. a que le paysage doit être
préservé et qu'il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment
de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement. L'art.
26 OAT précise que les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se
prête à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT) et se composent des terres
cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies
artificielles intercallaires et les prairies naturelles arables (al. 1).
Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base
d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse
où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). Quant à l'art. 30 al. 2 OAT,
il prévoit que les cantons s'assurent que leur part de la surface totale
minimale d'assolement (art. 29 OAT) soit garantie de façon durable.
Dans le canton de Vaud, la mesure F12 du Plan
directeur cantonal, 4
ème
adaptation, du 31 janvier 2018 retient
notamment que :
"Le Canton et les communes protègent durablement les
surfaces d'assolement afin de les maintenir libres de constructions et de
préserver leur fertilité."
b) Dans le cas d'espèce, ainsi qu'on l'a vu au
considérant 2 ci-dessus, la parcelle n° 399 reste totalement cultivable,
la piste litigieuse ne portant dès lors pas atteinte aux surfaces d'assolement.
L'agriculteur qui exploite cette parcelle a fait le choix de ne pas ensemencer
le pourtour de celle-ci sur 3,5 m de large tant qu'il a pour activité l'élevage
de trotteurs à côté de son activité de cultivateur maraîcher. Toute la parcelle
reste potentiellement cultivable d'une saison à l'autre de sorte qu'il n'y a
aucune atteinte aux surfaces d'assolement, l'entier de la parcelle n° 399
pouvant continuer d'être répertorié comme tel. Nombreuses sont les parcelles
répertoriées en surfaces d'assolement qui ne sont pas cultivées; l'important
est qu'elles ne supportent pas de constructions et restent à la disposition de
l'agriculture. Tel est bien le cas de la parcelle n° 399 du cadastre de la
commune d'Ependes, propriété du recourant.
4.
Le recourant fait encore valoir sa bonne foi et se réfère, d'une part, à
l'annonce qui a été faite en octobre 2004 au Service de l'agriculture afin que
soient soustraits de la surface prise en considération pour le calcul des
paiements directs les 5 % non cultivés de la parcelle n° 399 et,
d'autre part, au prononcé préfectoral libératoire qu'a rendu la Préfète du
district d'Yverdon le 6 octobre 2005 à l'endroit du père du recourant en
rapport avec l'utilisation de la piste litigieuse. Le recourant souligne que
d'octobre 2005 à septembre 2017, il n'a plus eu aucun échange avec le SAT,
respectivement le SDT, au sujet de la piste pour trotteurs et qu'il avait pensé
que le sort de celle-ci avait été définitivement scellé par le prononcé
préfectoral libératoire.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et
valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112
consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid.
3a p. 387 et les arrêts
cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité
soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627
précité, 129 I 161 précité et 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références
citées).
b) Dans le cas particulier, le recourant a
spontanément annoncé la situation au Service de l'agriculture en octobre 2004
et a reçu, le 12 novembre 2004, l'agrément de ce service qui a pris note de la
modification de la surface à prendre en considération pour le calcul des paiements
directs ainsi que du motif de cette modification. Cette annonce n'a suscité
aucune réaction négative de la part du Service de l'agriculture, le recourant
étant légitimé à penser que sa situation était en ordre. En 2005 a eu lieu
l'épisode des dénonciations par des tiers déçus de ne plus avoir eux-mêmes de
piste pour trotteurs à  disposition. A cette occasion, le recourant a eu
connaissance des arguments soulevés par le SAT (devenu depuis lors SDT) dans le
cadre de la procédure pénale instruite par la Préfète. On peut là aussi
admettre qu'au vu de la décision libératoire rendue ensuite, le recourant ait
considéré que la piste litigieuse était régularisée. Ce d'autant plus que douze
années se sont écoulées depuis lors. Certes, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral qui s'est inspiré de la prescription acquisitive de l'art. 662 al. 1 du
Code civil, un délai de trente ans est généralement pris en considération pour
la remise en état. Toutefois, la Haute Cour admet qu'un délai plus court
peut-être retenu suivant les circonstances; elle souligne aussi que le délai de
prescription n'est pas à disposition de l'autorité et que cette dernière doit
engager une procédure de rétablissement d'une situation conforme au droit dans
les meilleurs délais dès qu'elle a connaissance d'une construction illicite (TF
1C-398/2011 du 7 mars 2012). En l'occurrence, depuis 2004 à tout le moins, de
nombreuses autorités étaient au courant de l'existence de la piste, qu'il
s'agisse d'autorités communales, régionales ou cantonales, investies de
compétences diverses tant sous l'angle administratif que pénal; aucune de ces
autorités n'a ordonné de mesure à l'encontre du recourant durant près de treize
ans et celles qui se sont prononcées lui ont donné raison. La bonne foi du
recourant est manifestement établie et mérite protection.
5.
En dernier lieu, il se justifie d'examiner la décision entreprise sous
l'angle de la proportionnalité. Le respect du principe de la proportionnalité
exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts en présence – ATF 142 I 76 consid. 3.5.1). Pour toute décision de
remise en état, l'autorité doit dès lors
examiner la nature et
l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée
des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à
la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans autorisation) et
l'intérêt privé au maintien de celui-ci (cf. CDAP AC. 2017.0423 du 7 novembre
2019 consid. 5b; AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 consid. 2a; AC.2016.0279 du 12
juillet 2017 consid. 2a). Dans le cas particulier, non seulement l'aire de
détente pour trotteurs ne porte pas atteinte au paysage, n'implique pas de
changement d'affectation de la parcelle concernée qui reste agricole et ne
constitue pas une emprise sur les surfaces d'assolement, mais sa suppression
mettrait en péril l'entreprise agricole du recourant qui vit d'une part de ses
cultures et d'autre part, dans une mesure déterminante, de l'élevage de ses
trotteurs. Le recourant ne s'occupe pas de quelques chevaux à titre accessoire;
il possède une vingtaine d'équidés qu'il élève (possédant plusieurs juments
poulinières), débourre et entraîne. Sous l'angle de la proportionnalité, on ne
saurait considérer - à supposer que le non ensemencement de 5 %
de la parcelle n° 399 ne soit pas admissible - que cet élément
l'emporte sur l'équilibre financier d'une entreprise agricole dont l'activité,
depuis des décennies, conjugue cultures maraîchères et élevage équestre. Si
l'on se trouvait en présence d'un aménagement non réglementaire, l'intérêt
public devrait sans aucun doute céder le pas devant l'intérêt privé en cause.
6.
En définitive, il appert que la piste litigieuse ne saurait être
considérée comme une installation ou une construction au sens de l'art. 22 LAT,
qu'elle ne nécessite dès lors pas la délivrance d'une autorisation, aucun
changement d'affectation de la parcelle concernée n'étant avéré; en outre, elle
ne porte pas atteinte aux surfaces d'assolement puisque les terres restent
cultivables. Par surabondance, la bonne foi du recourant doit être protégée, de
même que le principe de la proportionnalité.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et l'ordre
de remise en état annulé.
Obtenant gain de cause, le recourant a droit à
l'allocation de dépens dès lors qu'il a agi par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD). Vu l'issue favorable du recours, il ne
sera pas perçu d'émolument judiciaire, l'avance de frais effectuée étant
restituée au recourant.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de remise en état du Service du développement territorial du
14 août 2018 est annulée.
III.
L'Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l'environnement,
versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 décembre 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office
fédéral de l'agriculture (OFAG) et à l'Office fédéral du développement
territorial ARE (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.