vd_omni · RE.2002.0019 · 2002-07-11 · fr

c/GE 020038 | Ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation le refus du juge instructeur d'accorder l'effet suspensif au recours formé par un fonctionnaire contre son renvoi pour justes motifs ensuite d'une condamnation pour entrave à l'action pénale (fût-elle bégnine).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2002 RE.2002.0019

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 11 juillet 2002
sur le recours formé par
X.________
, à
Y.________, représenté par l'avocat Jérôme Bénédict, case postale 2233, à 1002
Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur (cause GE
02/0038) refusant d'accorder l'effet suspensif à son pourvoi dirigé contre la
décision de renvoi pour justes motifs rendue le 17 avril 2002 par la
Municipalité de Y.________.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Pierre Journot.
Vu les faits suivants:
A.                     Né en 1962, X.________
a été nommé agent de police au service de la commune de Y.________ dès le 1er
janvier 1990. L'intéressé est marié et il a trois enfants.
B.                    Au poste de police de
Y.________, dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, l'appointé X.________ a
procédé au contrôle du taux d'alcoolémie de A.________, laquelle avait
précédemment été impliquée dans un accident de circulation. Effectué à 23h40,
le premier test à l'éthylomètre a révélé un taux d'alcoolémie de 0.74g°/
oo
. X.________ qui,
conformément à l'art. 138 al. 3 OAC, devait soumettre l'intéressée à une prise
de sang, le taux révélé par l'éthylomètre étant supérieur à 0.6g°/
oo
, a faussement indiqué
dans le journal de contrôle un taux de 0.54g°/
oo
, évitant de la sorte que cette
dernière ne fasse l'objet d'une procédure pénale pour ivresse au volant. Il n'a
pas procédé à un second test de l'haleine et a faussement indiqué le chiffre de
0.34g°/
oo
comme résultat de ce test.
C.                    a) A la suite d'une
dénonciation de l'un de ses collègues, X.________ a admis ces faits lors d'un
entretien avec son supérieur hiérarchique, le commandant B.________, en date du
14 février 2001; il les a confirmés dans un message du lendemain.
b) Par lettre du 1er
mars 2001, le commandant B.________ a dénoncé l'appointé X.________ (ainsi que
son supérieur direct) au juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne,
lequel a ouvert une enquête pour entrave à l'action pénale.
c) Le 2 mars 2001, une
délégation de la municipalité, accompagnée notamment du commandant B.________,
a entendu l'appointé X.________, en relation avec les événements de la nuit du
22 au 23 septembre 2000. A cette occasion, le syndic a rappelé la gravité
extrême des faits en question et il a informé l'appointé X.________ de l'envoi
d'une dénonciation au juge d'instruction. Le procès-verbal de cette séance
ajoute ce qui suit:
"Dans l'attente des conclusions de
l'enquête pénale et de l'ouverture d'une procédure par la municipalité, celle-ci
maintient en activité l'appointé X.________."
Le commandant de la
police cantonale a été tenu au courant des faits; le 8 mars 2001, il a réagi de
la manière suivante:
"L'appointé X.________ ayant admis les
faits qui lui ont été reprochés, je pars du principe qu'il n'exerce plus aucune
activité en relation avec la police judiciaire."
Le commandant de la
police de Y.________ a confirmé peu après, par lettre du 12 mars suivant, que
l'intéressé n'était plus autorisé à exercer une activité en relation avec la
police judiciaire, sa fonction se limitant dès lors à des tâches
administratives.
d) Dès cette date,
X.________ a donc accompli son travail au sein de la police de Y.________ de
cette manière. On mentionnera toutefois que celui-ci s'est trouvé en incapacité
de travail à 100% entre mi-septembre 2001 et mi-avril 2002; il a recouvré une
capacité de travail à 50% dès le 15 avril 2002.
D.                    Les faits décrits plus
haut, survenus dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, ont débouché sur une
ordonnance de condamnation rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement
de Lausanne le 25 mars 2002; à teneur de celle-ci, X.________ a été condamné
pour entrave à l'action pénale à la peine de cinq jours d'emprisonnement avec
sursis pendant deux ans (son supérieur bénéficiant en revanche d'un non-lieu).
X.________ a renoncé à recourir contre cette ordonnance.
E.                    Par décision du 17 avril
2002, la Municipalité de Y.________, en possession de l'ordonnance de
condamnation précitée, a renvoyé X.________ pour justes motifs, avec effet au
31 juillet 2002; elle indique ce qui suit:
"Nous justifions notre décision par le
fait que nos relations de confiance, entre autres, sont désormais rompues.
C'est aussi la raison pour laquelle nous vous avons prié de quitter le corps de
police avec effet immédiat, soit le 15 avril 2002. Par contre, votre traitement
vous sera versé jusqu'au 31 juillet prochain.
Nous enregistrons qu'au moment de votre départ,
vous avez remis au commandant B.________ votre arme, votre uniforme et tout le
matériel dont vous disposiez pour exercer votre fonction de policier, ainsi que
les clés du poste de police."
F.                     a) Par acte du 6 mai
2002, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a
recouru contre cette décision, en concluant à son annulation (subsidiairement à
sa réforme en ce sens qu'aucun licenciement ou renvoi n'est prononcé à son
encontre).
b) Il demandait
simultanément que son pourvoi soit assorti de l'effet suspensif. Pour sa part,
la Municipalité de Y.________ (v. plus précisément la lettre de son conseil
accompagnant le mémoire-réponse du 13 juin 2002) s'est opposée à l'octroi de
l'effet suspensif au recours. Elle invoque en particulier une lettre du 21 mai
2002 du commandant de la police cantonale indiquant, pour le cas où le recours
de X.________ serait admis sur le fond, que ce dernier ne pourrait plus
déployer une quelconque activité en relation avec l'exercice de la police
judiciaire (y compris en matière de circulation routière) en raison de la
condamnation dont il a fait l'objet par ordonnance du 25 mars 2002; selon lui,
on ne peut admettre qu'un policier condamné pour entrave à l'action pénale
puisse encore dénoncer aux autorités compétentes des infractions constatées ou
parvenues à sa connaissance, enregistrer des plaintes et procéder à n'importe
quelle opération d'enquête au sens du code de procédure pénale ou de la loi sur
les contraventions; il en va de la crédibilité de la police judiciaire auprès
des magistrats au nom desquels elle procède par délégation. La municipalité
ajoute qu'elle n'a pas d'autre activité à confier au recourant, ce que ce
dernier ne demande d'ailleurs pas.
c) Par décision du 17
juin 2002, le juge chargé de l'instruction du pourvoi au fond a rejeté la
requête d'effet suspensif.
d) Agissant toujours
par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a saisi la section
des recours du Tribunal administratif d'un pourvoi daté du 28 juin 2002, soit
en temps utile; il conclut avec dépens à la réforme de la décision attaquée,
l'effet suspensif étant en effet accordé à son pourvoi et la municipalité étant
invitée à remettre en service le recourant avec effet immédiat.
Tant le juge intimé
que la Municipalité de Y.________, cette dernière avec dépens, concluent au
rejet du recours.
Considérant en droit:
1.                     L'effet suspensif est
une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état
de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des
intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder
l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins
que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution
immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection
juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des
effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision
d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui
plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles
qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,
Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im
Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. dans ce sens section des
recours, arrêts incidents du 22 janvier 1999, RE 98/0043 et du 5 avril 2001, RE
01/0004).
Les deux arrêts qui
précèdent ont au demeurant été rendus en matière de fonction publique
communale; la jurisprudence de l'autorité de céans est à cet égard établie dans
le sens que le dépôt d'un recours ne suspend pas automatiquement l'exécution de
la décision attaquée dans ce domaine (contrairement à ce qui prévaut dans la
règle s'agissant de recours formés par des opposants à l'encontre d'une
autorisation de construire). En l'état, on ne voit pas de motifs de s'écarter
de cette solution éprouvée.
2.                     Il faut convenir avec
le recourant que le litige ne porte pas uniquement sur la question de la
suspension dans le versement du salaire, mais a trait également à la suspension
des activités du recourant au sein de l'administration communale.
a) L'autorité de céans
a déjà été confrontée à ce type de situation, cela d'ailleurs en relation avec
une décision de renvoi pour justes motifs d'un agent de police municipale (RE
01/0004 précité). Il s'agissait d'un agent contre lequel la municipalité
concernée avait ouvert une enquête disciplinaire, cela sans suspendre
immédiatement l'intéressé; à l'issue de celle-ci, elle n'avait pas prononcé une
révocation avec effet immédiat, mais avait reporté l'exécution de cette mesure
à trois mois; là aussi, elle avait toutefois signifié à l'intéressé qu'elle
renonçait immédiatement à ses services, ce qui revenait à le suspendre de ses fonctions,
tout en maintenant son droit au traitement jusqu'à l'échéance du délai de
congé. L'arrêt en question ajoutait:
"Ce procédé, qui n'est pas prévu par le
statut, apparaît quelque peu paradoxal: ou bien il existe des motifs de
cessation immédiate des fonctions, et l'on ne voit pas dans ce cas ce qui
pourrait justifier le maintien du droit au traitement, ou bien il n'y en a pas,
et il apparaît discutable de renoncer à toute contre-prestation pour le
traitement versé."
Reste ainsi à
examiner, lorsque ce point est contesté comme en l'espèce, si un intérêt public
prépondérant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé (à titre
préventif, durant l'enquête, ou dès le prononcé de révocation), avec les
conséquences que cela implique sur le plan de la rémunération. Cette question
doit être résolue sur la base de considérations objectives, en fonction surtout
de la nature et de la gravité des motifs justifiant la cessation de fonctions
eu égard à la
"bonne marche de l'administration"
(v. par
exemple l'art. 84 du statut général des fonctions publiques cantonales et
l'art. 67 du règlement sur le personnel de l'administration communale
lausannoise, qui font expressément référence à cette notion). Au stade de la
mesure provisionnelle que constituent aussi bien le prononcé d'une suspension
préventive que la décision sur effet suspensif dans le cadre d'un recours
contre une décision mettant fin aux fonctions, il s'agit seulement d'examiner
s'il existe de prime abord des présomptions suffisantes que le maintien en
fonctions de l'intéressé soit contraire à la bonne marche de l'administration.
Cet intérêt public
doit ensuite être comparé à l'intérêt privé du recourant à rester en service.
b) S'agissant de
l'intérêt à la bonne marche du service, que pourrait mettre en péril l'octroi
de l'effet suspensif, la décision attaquée ne s'y attarde guère. Elle analyse
la situation en ce sens que la décision attaquée au fond aurait d'ores et déjà
été exécutée, de sorte que le recourant, pour obtenir sa réintégration, devrait
faire valoir des motifs qualifiés.
L'arrêt du 5 avril
2001 (RE 01/0004) ne raisonne toutefois pas de cette manière; il qualifie en
effet de paradoxal le procédé consistant à prononcer le renvoi à terme, tout en
renonçant immédiatement aux services de l'intéressé. Dans ce cas, l'arrêt a
donc recherché effectivement si l'absence d'exécution immédiate du renvoi était
de nature à entraver la bonne marche et elle a répondu à cette question par la
négative.
En dépit du fait que
le pouvoir d'examen de la section des recours est limité à la légalité (v. à
titre d'exemple TA, arrêt du 18 décembre 2001, GE 01/0032), il convient de
constater - au-delà des éléments retenus par la décision attaquée - que la
bonne marche de la police communale de Y.________ se trouverait effectivement
entravée dans l'hypothèse où cette commune serait contrainte de garder à son
service le recourant durant la procédure au fond, cela en ne pouvant l'affecter
qu'à des tâches administratives, à l'exclusion de missions de police judiciaire.
c) Pour sa part, le
recourant fait valoir que, dans son travail, il se trouve en relation avec la
clientèle ou le public; le fait d'en être privé est de nature à compromettre sa
réputation et son avenir économique. Sur ce premier aspect, on peut tout d'abord
relever que l'intéressé n'est plus en mesure (au vu des exigences formulées par
le commandant de la police cantonale) d'exercer son activité de police
judiciaire, ce qui réduit de toute façon à une part congrue ses relations avec
le public.
Le recourant souligne
par ailleurs et surtout les incidences que pourraient avoir la confirmation de
la décision attaquée dans le domaine de l'assurance-chômage. Dans ce contexte,
le juge instructeur a d'ailleurs rappelé que la section des recours a déjà jugé
que l'intérêt d'un fonctionnaire renvoyé avec privation de traitement à
conserver l'entier de sa rémunération pendant la procédure de recours, plutôt
que d'avoir à se contenter des prestations d'assurance-chômage (70%), devait
céder le pas à l'intérêt pour la collectivité à ne pas verser des prestations
qu'elle pourrait avoir de la peine à recouvrer si elles s'avéraient indues
(arrêt RE 96/0057 du 12 février 1997). Le recourant critique cette manière de
voir à divers titres; il craint en particulier, dans l'hypothèse où il
demanderait des indemnités de chômage, de devoir accepter un travail qui lui
serait assigné par les autorités de l'assurance-chômage, ce qui pourrait être
de nature à rendre sans objet le recours au fond. Cette question, que la
jurisprudence n'a jusqu'ici pas eu l'occasion d'aborder mérite examen.
aa) Il résulte des
art. 10 al. 4 et 11 al. 5 LACI (v. également art. 10 OACI) que la suspension
provisoire d'un rapport de service fondé sur le droit public, accompagnée d'une
suspension du traitement, doit être assimilée à une situation de chômage (dans
ce sens Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosen-versicherungsgesetz, No
111, ad art. 11 LACI notamment); l'on se trouve très précisément en présence
d'un tel cas en l'espèce. Au demeurant, la difficulté est de déterminer si les
règles usuelles sont intégralement applicables à une situation de ce type ou si
celle-ci n'appelle pas des aménagements par rapport au régime ordinaire. En
particulier, il ne faut pas perdre de vue le fait que le rapport de travail de
base n'a formellement pas pris fin; en d'autres termes, comme le souligne
d'ailleurs le recourant, ce dernier pourrait être amené, en cas de succès de
son pourvoi, à reprendre son poste au terme de la suspension. Ainsi, pour
reprendre les termes de l'art. 10 al. 3 LACI, le fonctionnaire qui se trouve
dans une telle situation est réputé sans emploi, mais cela pour une durée
provisoire, ou, dans la formulation de l'art. 11 al. 5 LACI, subit une perte de
travail temporaire (les art. 7 et 8 OACI règlent au demeurant des situations
similaires sur cet aspect). En d'autres termes, l'autorité compétente doit
tenir compte de cet aspect lorsqu'elle assigne un emploi à la personne
concernée.
Dans le cas d'espèce,
elle devrait donc assigner à l'intéressé un emploi temporaire, tenant compte du
fait qu'il se trouve encore engagé dans des rapports de service. En d'autres
termes, le recourant ne devrait pas être sanctionné dans l'hypothèse où il
refuserait un emploi que l'autorité compétente lui assignerait sans tenir
compte de cet élément. En revanche, il ne saurait bien évidemment se soustraire
à une offre de travail à caractère temporaire, qui lui laisserait donc la
possibilité de reprendre cas échéant son service auprès de la commune de
Y.________.
bb) Le recourant
craint par ailleurs une sanction immédiate en application de l'art. 30 al. 1
let. a LACI, ce que le juge intimé réfute en invoquant l'art. 10 al. 3 OACI.
Selon la lecture que fait cette disposition le juge intimé, une suspension ne
serait envisageable qu'à l'issue de la procédure de recours. Cependant, les
craintes du recourant paraissent au contraire confirmées par la circulaire
relative à l'indemnité de chômage éditée en janvier 2002 par le secrétariat
d'Etat à l'économie (seco; v. à ce sujet chiffre B70); le seco craint en effet
que le délai de six mois de l'art. 30 al. 3 LACI n'expire avant la fin de la
procédure de recours, de sorte qu'il préconise qu'une suspension pour chômage
fautif soit rendue et exécutée avant même l'issue de cette procédure. L'on peut
bien évidemment se demander si cette circulaire est conforme au droit de rang
supérieur, ici l'art. 10 al. 3 OACI, mais ce n'est pas le lieu de trancher
cette question ici.
d) Compte tenu des
intérêts ici en présence, à savoir principalement l'intérêt public à la bonne
marche du service, d'une part, l'intérêt du recourant, d'autre part, à pouvoir
poursuivre ses activités, ainsi qu'à obtenir le versement d'un salaire, en lieu
et place d'une indemnité de chômage, l'autorité de céans retient en définitive
que le premier doit l'emporter. Certes, la commune de Y.________ s'est
accommodée, durant la période séparant l'aveu de l'infraction par le recourant
de sa condamnation par l'ordonnance du juge informateur, d'une situation dans
laquelle l'intéressé ne pouvait pas lui fournir l'intégralité des prestations
correspondant à son poste; on se réfère ici aux activités de police judiciaire
dont le recourant devait être écarté. Cette solution apparaissait appropriée,
au regard de la présomption d'innocence, pour une phase transitoire. On peut en
revanche comprendre que la Municipalité de Y.________ refuse que cette
situation anormale ne perdure plus longtemps. S'agissant des intérêts du
recourant, on a déjà relevé que ses relations avec le public devaient de toute
manière rester très limitées (puisqu'il n'était plus admis à exercer que des
tâches administratives); en outre, les craintes qu'il a émises en relation avec
son statut éventuel envers l'assurance-chômage doivent être relativisées dans
une certaine mesure.
3.                     Les considérations qui
précèdent conduisent à confirmer le refus d'effet suspensif prononcé par le
juge instructeur. S'agissant cependant d'un litige relevant du domaine de la
fonction publique, il convient, selon la pratique du tribunal en ce domaine, de
statuer sans frais, l'employeur n'ayant au surplus pas droit à l'allocation de
dépens, quand bien même il obtient gain de cause (art. 55 al. 3 LJPA; v. en
outre TA, arrêt du 17 octobre 2000, GE 00/0089).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est rejeté.
II.                     La décision
rendue le 17 juin 2002 par le juge instructeur est confirmée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 11 juillet 2002
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint