vd_omni · AC.2013.0042 · 2014-09-03 · fr

GABELLA/Département de l'intérieur, CONSEIL GENERAL DE MONTPREVEYRES | Examen de la compatibilité du PGA litigieux avec la garantie de la propriété. L'offre en transport public, qui comprend une fréquence actuelle de deux bus par heure dans chaque direction, ne peut être qualifiée comme une offre de qualité réelle en transports publics. Cela justifie de classer la commune de Montpreveyres comme "hors centre". Il existe un intérêt public important à canaliser l'urbanisation davantage vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations, ce qui permet de coordonner la planification territoriale avec la protection de l'environnement, dont la base constitutionnelle est de même niveau, en rationalisant les infrastructures existantes. Le plan de mesures OPAir 2005 de l'agglomération Lausanne Morges tend également à favoriser le développement de centres bien desservis par les transports publics, afin de diminuer la pollution de l'air. Les mesures destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent en outre à un intérêt public important (consid. 8b).Recours au TF 1C_113/2014 rejeté par arrêt du 3 septembre 2014.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2014 AC.2013.0042

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 janvier
2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
Maurice GABELLA,
à
Montpreveyres, représenté par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz,
Autorités intimées
1.
Département de l'intérieur,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne Adm cant,
2.
CONSEIL GENERAL DE MONTPREVEYRES,
représentée par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours Maurice GABELLA c/ décision du Département de
l'intérieur du 29 novembre 2012 approuvant le Plan général d'affectation de
Montpreveyres, à l'exclusion des parcelles n° 157 et 350, le Règlement
général sur l'aménagement du territoire et les constructions, le Plan de
constatation de nature forestière et approuvant l'abrogation du Plan d'extension
cantonal n° 201 et levant son opposition concernant le classement des
parcelles 24 et 328
Vu les faits suivants
A.
Maurice Gabella est notamment propriétaire des parcelles 24 et 328 de la
commune de Monpreveyres, au lieu-dit "Au Clos Devant". La parcelle 24
est classée dans la zone intermédiaire selon le plan des zones approuvé par le
conseil d'Etat le 18 juin 1982; elle est située à l'ouest de la zone de
village, qu'elle surplombe. La parcelle 328 est colloquée en zone de village
dans sa partie inférieure qui jouxte la rue du Village. Dans sa partie
supérieure, elle est classée dans la zone intermédiaire.
B.
Le plan directeur de la commune de Montpreveyres, approuvé par le
Conseil d'Etat le 18 mars 1998, recommande l'adoption d'un schéma directeur/plan-masse/règlement
d'application du centre du village, dans le but de parvenir à un résultat
harmonieux avant que ne soient réalisées de nouvelles constructions ou
aménagements dans la zone du centre du village. Ces mesures devaient permettre
la création d'un vrai centre bâti sous la forme d'un noyau dense et bien
proportionné. Souhaitant élargir la réflexion à l'échelle de l'ensemble de la
commune, cette dernière a exigé des propriétaires concernés par le futur Plan
partiel d'affectation "Clos Devant" (ci-après: PPA "Clos
Devant"), l'élaboration préalable d'un schéma directeur.
C.
Plusieurs propriétaires, dont Maurice Gabella, ont chargé le bureau
Plarel architectes et urbanistes associés (ci-après: le bureau Plarel)
d'établir un schéma directeur. Le bureau Plarel l'a élaboré entre les mois de novembre
2003 et mai 2004. Selon le plan annexé au schéma directeur, l'extension du
village aurait lieu, dans un premier temps, à l'ouest du village, jusqu'à la
limite ouest de la zone intermédiaire existante entre deux cordons boisés (aux
lieux-dits "Au Clos Devant" et "Au Crêt"). Dans un second
temps, le village serait étendu, également à l'ouest du village, de part et
d'autre de la première extension projetée (aux lieux-dits "A la
Combaz" et "A la Combette"). Les frais d'établissement de ce
schéma directeur, à la charge exclusivement des propriétaires, se sont élevés à
7'962,40 fr., dont 3'073,50 fr. supportés par Maurice Gabella.
La commune de Montpreveyres, ainsi que Maurice
Gabella (76,99%), Humbert Gabella (9,54%) et la copropriété Chappuis Louis et
Marie-Louise (13,47%) ont, parallèlement, demandé au bureau Plarel d'élaborer
le PPA "Clos Devant". Le périmètre du PPA précité est délimité, à
l’est, par la RC 601a, au sud par un chemin public (ch. de la Chérard), à l'ouest
par la limite de la zone intermédiaire et au nord par le chemin du
Clos-François jusqu'aux parcelles 25 et 314. Il comprend notamment les
parcelles 23, 29, 31, 37, 295 et une partie de la parcelle 328, pour
l'essentiel libres de toutes constructions, qui étaient alors propriété de
Maurice Gabella, ainsi que la parcelle n°163, constituée en PPE par Maurice
Gabella. Lors des démarches de planifications du PPA "Clos Devant", les
bien-fonds précités présentaient un solde de surface brute de plancher habitable
(SBPH) d'environ 4'595 m2, sur les 8'460 m2 que compte l'ensemble du périmètre
du PPA. Les parcelles concernées par le PPA sont toutes classées dans la zone
de village. Le rapport d’aménagement (art. 47 OAT) attaché au PPA "Clos
Devant" précise notamment ce qui suit:
"La
proximité de la RC n° 601a et des nuisances sonores qu'elle engendre ont
conduit les propriétaires à souhaiter une butte anti-bruit le long de la route.
L'intégration paysagère et l'efficacité réelle d'un tel ouvrage n'étant pas
évidentes, le bureau Plarel, en collaboration avec le bureau Transitec à
Lausanne, ont élaboré une étude sommaire de faisabilité de cet ouvrage.
En substance, cette pré-étude
conclut que:
D'un point de vue phonique
Avec les charges de trafic 2002 et
grâce à la diminution du trafic (surtout PL) de la RC 601a intervenue avec
l'ouverture de l'autoroute A1, les bâtiments actuels et futurs du PPA
"Clos Devant" respectent les valeurs limites d'immissions diurnes et
nocturnes pour un DS III. En revanche, ils ne respectent pas les valeurs de
planification.
(…)
La butte anti-bruit projetée (h =
3m par rapport au niveau de la RC 601a) permet une réduction très variable
selon le niveau du bâtiment considéré: - 5 dB (A) au 2
ème
étage à –
20 dB (A) au rez-de-chaussée
(…)".
La Municipalité de Montpreveyres (ci-après: la
municipalité) a adopté le PPA "Clos Devant", ainsi que son règlement
le 15 novembre 2004, lesquels ont été mis à l’enquête publique du 23 juillet au
23 août 2004 pour être adoptés par le conseil de la commune le 7 octobre 2004.
Le plan est entré en vigueur à la suite de son approbation par le département cantonal
compétent, le 12 janvier 2005 (ci-après: le PPA). L'art. 10.5 du PPA, relatif
aux aménagements extérieurs, prévoit ce qui suit:
"L'ouvrage
anti-bruit mentionné sur le plan est obligatoire et doit être réalisé de
manière à s'inscrire naturellement dans le paysage de l'ensemble de la voie. La
municipalité est compétente pour faire atteindre cet objectif. Les modalités de
mise en œuvre de cet ouvrage doivent être réglées par voie de convention entre
la commune, les propriétaires et les services cantonaux concernés. Sa mise en
œuvre peut, par exemple, prendre les formes suivantes:
-
en
bordure de la RC 601a : butte végétalisée
-
en
bordure du chemin public : palissade en bois."
Les démarches du bureau Plarel relatives à
l'élaboration du PPA, d'un montant de 40'240.45 fr. (33'935.75 fr. pour les
honoraires et frais dus au 31 janvier 2004, 6'304,70 fr. pour les honoraires et
frais dus au 15 décembre 2004) ont été supportées, pour moitié, par la commune
et pour moitié, par les propriétaires. La part payée par Maurice Gabella,
définie sur la base d'une clé de répartition entre propriétaires issue d'une
convention conclue le 11 mars 2003, s'est élevée à 15'490,55 francs.
D.
Le plan directeur cantonal (PDcn) est entré en vigueur le 1
er
août 2008.
E.
En 2007, dans le but de mettre à jour son plan des zones, ainsi que le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, la municipalité
a demandé au bureau Plarel d'établir une étude de faisabilité en vue de la
révision du plan général d'affectation (ci-après: PGA). Ce document, soumis à
l'examen du Service du développement territorial (ci-après: SDT), relevait que
les réserves de terrains constructibles de la commune permettent un
accroissement de la population de 19%. Dans sa prise de position du 2 novembre
2007, en lien avec la pertinence des constats établis dans le cadre de l'étude
de faisabilité du bureau Plarel, le SDT a notamment précisé à l'attention de la
municipalité ce qui suit:
"La révision du PGA doit
aussi aborder la question des zones intermédiaires, qui représentent une
surface de 8,6 ha, soit un potentiel de 500 habitants, à l'aune des
dispositions du PDCn (CUS minimum). A priori, un recalibrage de la zone
intermédiaire est un minimum à atteindre dans le cadre de la révision du PGA."
Le SDT a également relevé que, même en considérant
que Montpreveyres est bien desservi par les transports publics, les capacités
constructives sont largement suffisantes selon les objectifs du PDCn. Il a
donné son accord préliminaire à la poursuite des démarches de planification
entreprises par la municipalité, dont il a confirmé la pertinence, sous réserve
de la reconsidération des aspects suivants:
-
un
recalibrage de la zone intermédiaire compte tenu des potentiels existants en
zone à bâtir; les réserves actuelles en zone à bâtir sont suffisantes pour
couvrir les besoins conformément à la mesure A11 du PDCn.
-
le
principe de la sécurité du droit compte tenu de la précédente révision du RPGA
approuvée le 19 janvier 2000;
-
la
prise en compte des évolutions récentes du dossier de la RC 601 qui pourraient
avoir un impact sur le tissu villageois;
-
une
nouvelle attention et un renforcement des dispositions règlementaires qui
régissent la zone d'utilité publique en particulier en ce qui concerne le secteur
de la Cure et l'église.
Le 23 juin 2009, le SDT a accusé réception du projet
de révision du PGA communiqué par la municipalité. Il a remis son rapport d'examen
préalable le 18 janvier 2010, en mettant en évidence que l'extension des zones
à bâtir proposée par la Municipalité dépassait les besoins de la commune au
regard de la norme A11 du PDCn. Procédant à un examen complémentaire du
dossier, le SDT a demandé le 28 septembre 2010 à la municipalité d'intégrer
dans les documents finaux quelques modifications mineures. Le 25 novembre 2010,
le SDT a procédé à un ultime contrôle du dossier et formulé diverses remarques.
La municipalité a approuvé le PGA et le Règlement
général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) le 10
janvier 2011; elle a exclu du périmètre du PGA, les parcelles 157 et 350. Elle
a également approuvé le plan de constatation de nature forestière, du 20 mai
2010. Le PGA, ainsi que le PGA – secteur de la localité, le RATC, l'abrogation
du plan d'extension cantonal n° 201 et le plan de constatation de nature
forestière ont été soumis à l'enquête publique du 25 janvier 2011 au 25 février
2011. Celle-ci a suscité notamment l'opposition de Maurice Gabella, qui a
contesté le classement de la parcelle 24 et d'une partie de la parcelle 328 en zone
agricole, alors qu'elles avaient été attribuées à la zone intermédiaire.
Maurice Gabella s'est opposé à l'augmentation des surfaces de la zone à bâtir
dans des emplacements qu'il considère moins favorables à une affectation
d'habitation. Les mesures de planification seraient contraires aux objectifs
définis par la municipalité lors de l'établissement du schéma directeur et du
PPA "Clos Devant" en 2004, qui prévoyaient tous deux l'extension du
village à l'Ouest. Maurice Gabella a également souligné avoir consenti
d'importantes dépenses, notamment liées à la construction d'une butte
anti-bruit, en croyant que ses terrains passeraient prochainement en zone
constructible. Dans sa séance du 13 octobre 2011, le Conseil général de
Montpreveyres a décidé de lever les oppositions formulées à l'encontre de la
révision du PGA en adoptant les projets de réponse préparés par la municipalité
et en adoptant le nouveau PGA et son règlement.
La municipalité a encore mis à l'enquête publique,
du 7 septembre au 8 octobre 2012, diverses modifications du RATC. Dans sa
séance du 11 octobre 2012, le Conseil général de Montpreveyres a adopté les
modifications au RATC soumises à l'enquête publique complémentaire.
F.
Le 29 novembre 2012, le Département de l'intérieur a approuvé
préalablement le PGA de Montpreveyres, à l'exclusion des parcelles 157 et 350,
le RATC et le plan de constatation de nature forestière ainsi que les réponse
aux oppositions qu’il a notifiées aux opposants. Il a également approuvé
l'abrogation du plan d'extension cantonal n° 201.
G.
Maurice Gabella a recouru auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision rendue le 29 novembre
2012 par le Département de l'intérieur. Il a conclu principalement à sa
réforme, en ce sens que la partie est (bas) de la parcelle 24 et l'intégralité
de la parcelle 328 soient colloquées en zone de village, subsidiairement en zone
d'habitation de faible densité, respectivement de très faible densité. Il a
demandé subsidiairement l'annulation de cette décision. Le recourant soutient
que le PGA contrevient au plan directeur communal ainsi qu'au règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions. Il se plaint
ensuite du fait que le PGA transforme une zone intermédiaire située au centre
du village en zone agricole et simultanément autorise l'agrandissement de la
zone à bâtir au détriment de la zone agricole dans des secteurs situés en
périphérie du village. La mesure incriminée violerait la péréquation réelle
entre propriétaires. Le recourant se plaint en outre d'une violation du
principe de la bonne foi et expose que l'agrandissement de la zone à bâtir profiterait
uniquement à d'anciens ou actuels membres du conseil municipal de la commune de
Montpreveyres.
Le 2 avril 2013, la municipalité a conclu au rejet
du recours. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 30 mai 2013.
H.
Le tribunal a tenu une audience à Montpreveyres le 27 juin 2013 au cours
de laquelle il a procédé à une inspection des lieux. Le compte rendu de
l'audience est formulé dans les termes suivants:
"Le
recourant conteste le classement retenu par le plan général d'affectation de
Monpreveyres (ci-après: le PGA) pour les parcelles n°24 et 328, dont il est
propriétaire. Il se réfère au schéma directeur de 2004 (étude Plarel), qui
prévoyait l'extension de la zone à bâtir dans la zone intermédiaire, sur la
base d'un concept d'urbanisme auquel l’ensemble de la municipalité adhérait.
Sur la base de ce schéma directeur, la municipalité a fait adopter par le
Conseil communal le plan partiel d'affectation "Clos devant"
(ci-après: le PPA). Contrairement à ce qui est prévu par le schéma directeur,
le PPA "Clos Devant" ne prévoit pas une extension de la zone à bâtir
sur la zone intermédiaire. Le recourant précise qu’il ne s’est pas opposé au
PPA. Il indique avoir participé aux coûts d'établissement du schéma directeur,
ainsi qu’à ceux de la construction de la butte anti-bruit, pour laquelle il a
cédé gratuitement 1'000 m2 de terrain. Cet aménagement a permis d'apporter du
calme au village. L'idée à la base du schéma directeur et du PPA était de créer
plusieurs constructions au centre du village, de manière à renforcer le centre
et créer un centre cohérent. C'est sur la base de cette expectative que le
recourant explique avoir participé au coût des aménagements de la butte
anti-bruit et des mesures de planification.
S'agissant de la
répartition des coûts, la part assumée par le recourant résulte d'un décompte
figurant dans le rapport d'aménagement (47 OAT) établi en 2004 dans le cadre de
la procédure d’adoption du PPA "Clos Devant". Le partage des frais
s’est effectué sur la base de la surface des parcelles des différents
propriétaires concernés. L’examen du document montre que la partie de la
surface de la parcelle 328 comprise dans le périmètre du PPA a été prise en
compte pour la répartition des frais d’étude, alors que la parcelle 24 n’est
pas prise en compte, tout comme le solde de la surface de la parcelle 328 qui
n’est pas comprise dans le périmètre du PPA.
Les deux
représentants de la municipalité présents n'étaient pas en fonction lors de
l'adoption du PPA. Ils ne peuvent pas répondre à la question de savoir si
l’élaboration du schéma directeur était requise par le canton comme une
condition préalable à l'établissement du PPA. Le représentant du SDT n'est pas
en mesure d'apporter une réponse non plus. Il s'agirait toutefois d'une
démarche habituellement exigée par le SDT, avant l'adoption d'un PPA, de
manière à avoir une vision globale de la situation.
La municipalité
explique qu'elle s'est écartée du schéma directeur, qui n'était au demeurant
pas à un stade de développement avancé, en raison des contraintes imposées par
le SDT. Initialement, la municipalité avait la volonté d'urbaniser de manière
plus importante son territoire, ce qui n'a pas été réalisable en raison de
l'adoption du plan directeur cantonal en 2008. Les premiers échanges entre la
municipalité et le SDT datent de 2007. Le SDT a constaté que la réserve de zone
à bâtir se situait au-dessus des 15% prévus par la mesure A11 du plan directeur
cantonal. Elle se rapprochait en effet de 19%. Le SDT n'a pas demandé une
réduction des réserves de la zone à bâtir (mesure A12), et a autorisé le
maintien du statu quo. Le recourant explique qu'il n'a jamais été informé de
ces discussions.
La municipalité
produira son plan directeur communal actuellement en vigueur.
Dans le rapport
OAT annexé au PGA litigieux, il est précisé que les constructions ne doivent
pas s'étendre sur des surfaces cultivables.
Le SDT explique
qu'il y a une volonté de diminuer les zones intermédiaires, sans toutefois que
la suppression de telles zones soit systématique. Le SDT constate, d'une
manière générale, que les surfaces d'assolement que le canton doit garantir
envers la Confédération avaient été calculées à l’origine sur des terrains
classés en zone intermédiaire, alors que la zone intermédiaire était
précisément destinée à l’extension future des localités pour répondre aux
besoins à moyen ou long terme.  La suppression des zones intermédiaires
répondrait à une volonté de pérenniser les surfaces d’assolement qui avaient
été prise en compte dans les zones intermédiaires. Le SDT relève en outre que
les zones intermédiaires ne sont pas systématiquement attribuées à la zone à
bâtir.
Le recourant se
plaint d’une inégalité de traitement et il se réfère notamment à la situation
des constructions au lieu-dit "les Balances". La municipalité
explique qu'il s'agit d'une propriété communale, à l'exception de l'auberge. La
zone, actuellement colloquée en zone agricole, est constituée d'un rural, de
places de parc et de la grande salle communale. Le SDT a suggéré à la
municipalité de renoncer à intégrer cette zone dans le PGA. La municipalité
confirme qu'elle n'a pas l'intention d'y développer l'habitat. Mais le
recourant se plaint des transformations importantes qui auraient été réalisées
dans deux anciennes fermes du secteur, situées en zone agricole. La
municipalité relève toutefois que ces travaux ont été autorisés par le SDT sur
la base des possibilités d’extension prévues par les art. 24 ss LAT pour les
constructions situées hors des zones à bâtir.
L'instruction
porte ensuite sur la question des différents secteurs nouvellement attribués à
la zone à bâtir. La partie de la parcelle communale 283 qui était classée en
zone agricole a été attribuée à la zone d’installations publiques. Ce terrain
est situé à la sortie du village en direction de Moudon, entre la rive boisée
du cours d’eau de la Rochette et la route de Berne (RC 601a). La station
d'épuration du village est construite sur ce terrain. Une fraction de la zone
intermédiaire située au lieu dit "Au Princiaux" (600 m2) est classée
en zone village sur la parcelle 13. Un secteur de la zone agricole située au
lieu dit "A l’Echu" a été classé en zone de village sur les parcelles
310 et 311 (env. 1400 m2); il s’agissait de terrains déjà construit pour
lesquels la limite de l’ancienne zone de village longeait les façades ouest des
deux constructions existantes, qui avaient ainsi un jardin donnant directement
sur la zone agricole. Enfin, à l’entrée sud du village, un secteur déjà
construit de la zone agricole (7'100 m2) a été transféré en zone de village au
lieu dit "A l’Allamand". La municipalité explique que ces extensions
sont destinées à intégrer l'ensemble des bâtiments déjà construits dans la zone
à bâtir et s'expliquent pour des questions de cohérence. La zone la plus importante
qui passe de la zone agricole à la zone à bâtir au lieu dit
"L’Allamand" concerne une surface sur laquelle sont implantés des
bâtiments ruraux. Les deux agriculteurs qui exploitaient le domaine ont cessé
leur activité. Ils ont mis en location les bâtiments et ont vendu les terrains
agricoles attenants. Le SDT explique que, dans sa pratique, il accepte
d'intégrer à la zone à bâtir, des terrains construits situés en zone agricole
qui jouxtent la zone à bâtir sans tenir compte du potentiel de développement
que la transformation des volumes existants pourrait offrir en zone de village.
Au sujet de cette importante zone, le recourant relève qu'elle est coupée du
centre du village (où se situe l'administration communale) par la route
cantonale et qu'elle n'est pas protégée par la butte anti-bruit.
Le recourant
relève en outre que le décrochement des surfaces constructibles, qui lui est
préjudiciable, n'est pas justifié.
La municipalité
explique que les discussions avec le SDT visaient avant tout à établir les
possibilités de développer le village.
Selon le SDT, le
fait que la commune soit desservie par la ligne de bus n°62 ne justifie pas une
exception à la mesure A11 du plan directeur cantonal, car la commune ne
présente pas les équipements nécessaire pour qu’elle puisse être considérée
comme un centre de niveau local.
(…)
Le tribunal se
déplace en direction du centre du village, vers le bâtiment de l'administration
communale, comprenant aussi une poste et une épicerie. Sur place, le tribunal
constate l'emplacement de l'arrêt de bus. La municipalité explique qu’il est
prévu de déplacer les deux arrêts, (directions Moudon et Lausanne); l’arrêt
direction Lausanne serait déplacé sur la route de Berne pour  faciliter
l'engagement du bus sur la route, qui est actuellement problématique aux heures
de pointe du matin depuis la rue du Village. L’arrêt direction Moudon serait
déplacé pour inciter les usagers à emprunter le passage sous voie existant.
Le tribunal se
rend sur la parcelle n°328, qui surplombe le village. Le recourant indique que
la limite de la zone de village se situe à l'emplacement d'un grand tilleul. La
butte, réalisée au bord de la route de Berne il y a deux ans, est visible
depuis la parcelle litigieuse. Sur place, la cour constate l'existence d'un
noyer, qui se situe à l'angle de la parcelle n° 328. Marc Bonvin explique qu'il
a réalisé une promotion immobilière sur la parcelle n°37, qu'il a acquise du
recourant. La cour constate les constructions réalisées récemment dans le
voisinage.
A l'issue de l'audience, Marc
Bonvin précise avoir de la demande pour ce genre de situation. Les immeubles
qui y seraient construits seraient facilement vendus ou loués. La municipalité
précise encore, qu'en 20 ans, la population de Montpreveyres a doublé (de 300 à
600 habitants)."
Les parties ont été invitées à se déterminer sur le
compte rendu de l'audience. Le recourant s'est déterminé. Il a indiqué que les
bâtiments agricoles situés au lieu-dit "A l'Allamand" était encore
actuellement utilisés pour les besoins de l'agriculture et a produit une série
de photographies. La municipalité a communiqué son plan directeur communal.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans la procédure de recours cantonale contre les plans d’affectation,
la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour
le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3
let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, LAT;
RS 700). Aux termes de l’art. 89 al. 1 de loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) a qualité pour former un recours en matière
de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est
particulièrement atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). L'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD, RSV 173.36) pose les mêmes conditions, sinon qu'il
suffit que le recourant soit atteint par la décision attaquée, sans
nécessairement l'être "
particulièrement
". Cette différence
rédactionnelle, voulue par le Grand Conseil, avait pour but d’éviter que le
tribunal ne procède à un examen de la qualité pour recourir grief par grief
(BCG séance du 30 septembre 2008, p. 33).
Le recourant est propriétaire des parcelles 24 et
328 concernées par le PGA et son règlement. Il a dès lors un intérêt digne de
protection à contester l'adoption de ce plan qui transfère une partie de ses
parcelles, précédemment située en zone intermédiaire (par le plan des zones de 1982),
en zone agricole. De plus, il a pris part à la procédure d’opposition, de sorte
que sa qualité pour agir doit également être admise à cet égard (cf. arrêts AC.2011.0212
du 27 juillet 2012, consid. 1; AC.2009.0134 du 30 juin 2010, consid. 1;
AC.2009.0131 du 26 mars 2010, consid. 1).
2.
a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal,
la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58 al. 2 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions -
LATC; RSV 700.11). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées
aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du
plan et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Aux termes de l'art. 60 al. 1
LATC, le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la
procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition
contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un
libre pouvoir d'examen. La notification des décisions communales sur les
oppositions est faite simultanément à la notification de la décision
d'approbation préalable du département. Aussi bien les décisions communales que
la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir d'examen
(art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut invoquer que la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et
la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 LPA-VD).
L'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la
municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même
temps qu'elle transmettait le dossier au département, qui lui-même exerçait un
examen global de la planification au sens de l'ancien art. 61 LATC. Les nouveaux
art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure d'approbation du plan
d'affectation de la procédure de recours contre les décisions communales sur
les oppositions (cf. pour un historique, voir l'arrêt AC.2006.0058 du 22 juin
2006). L'approbation préalable apparaît désormais comme une formalité qui ne
peut à elle seule déployer les effets de l'approbation requise par l'art. 26
al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée en vigueur du plan. Elle est ainsi
une procédure incidente préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui
fixe les intentions du département sur l'approbation définitive dans l'attente
des différentes conditions et incertitudes auxquelles la procédure
d'approbation est subordonnée, notamment au regard des éventuels recours formés
à l'encontre du plan (cf. art. 61a LATC; arrêt AC.2006.0058 du 22 juin 2006).
b) Le recours est dirigé uniquement contre la
décision du département du 29 novembre 2012. Il ne contient aucune conclusion à
l'encontre de la décision du conseil de la commune du 13 octobre 2011, se
bornant à conclure à la réforme, subsidiairement à l'annulation de la décision
du département et au renvoi de la cause pour nouvel examen et nouvelle
décision.
Malgré cette formulation incomplète dans un acte de
recours rédigé par un homme de loi, on peut en l'occurrence admettre que le
recours, compte tenu de sa motivation, tend également à l'annulation de la
décision communale répondant à l'opposition du recourant et adoptant le PGA et son
règlement. Il n'est en effet pas nécessaire que les conclusions soient
formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués.
Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour
quelle raison la décision attaquée est contestée (v. arrêt AC. 2008.0092 du 9
juillet 2009 et les réf. cit.).
Le Tribunal administratif a jugé qu'un recours formé
contre une décision municipale octroyant ou refusant un permis de construire
est censée également dirigée contre le refus d'une autorisation cantonale
spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité
cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa décision, même si celle-ci a
été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a pas été elle-même attaquée
(Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004 consid. 1 a/bb et
AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). Cette jurisprudence est transposable en
l'espèce (cf. arrêt AC.2012.0212 du 27 juillet 2012, consid. 2), de sorte qu'un
recours dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un
plan d'affectation peut être considéré comme implicitement dirigé contre la
décision communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan.
3.
Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas
à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de
plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des
modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la
LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit
d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3
let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours
cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le
pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand
Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En
conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal n'est pas restreint à la
légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit
in
JdT 1985 I 540). En
effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la
jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de
recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131
du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195
du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de
nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement
souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit
administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de
l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où
il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la
participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70);
en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; voir
aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
Le contrôle en opportunité du plan comprend le
contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin
2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)
et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient
publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité.
4.
Le recourant estime que le PGA contrevient au plan directeur communal,
ainsi qu'au règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions.
a) L'art. 9 al. 1 LAT dispose que le plan directeur
cantonal a force obligatoire pour les autorités lorsqu’il est approuvé par le
Conseil fédéral. L'art. 31 LATC dispose en outre de ce qui suit:
"1. Le plan
directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités.
2. Les autres plans directeurs
approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence
et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales."
Le plan directeur communal n'a pas de force
contraignante (RDAF 1997 I 155;  cf. également ATF 1P.513/1997 du 15 avril 1998
consid. 1c/bb paru à la RDAF 1998 I p. 318; 1C_289/2007 du 27 décembre 2007
consid. 5.2). Il s’agit toutefois d’un élément d’appréciation à prendre en
considération dans la pesée d’intérêt que l’autorité doit effectuer en matière
de planification. L'autorité dispose ainsi d'une certaine marge d'appréciation
dans la concrétisation des objectifs et des principes d'aménagement définis par
le plan directeur communal (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 6b/cc p. 509/510;
1C_63/2008 du 25 août 2008). Le plan directeur communal fixe les objectifs
d’aménagement de la commune en tenant compte des options cantonales et
régionales de développement (art. 36 al. 1 LATC) et donne en principe lieu a un
large débat public impliquant l’information et la participation de la
population (art. 4 LAT) dans le cadre d’une consultation publique de 30 jours
(art. 28 al. 1 LAT). Le plan directeur communal est ensuite soumis à l’adoption
du conseil de la commune puis à l’approbation du Conseil d’Etat (art. 29a al. 1
LATC). C’est la raison pour laquelle les objectifs de développement retenus par
le plan directeur communal sont des éléments d’appréciation à prendre en
considération dans le cadre de la pesée des intérêts que l’autorité de
planification doit effectuer dans le choix de ses mesures de planification, alors
que les propositions de solutions illustrées dans le plan directeur communal ne
sont pas des éléments impératifs à reporter dans les plans d’affectation
communaux.
b) Le schéma directeur, établi entre le 20 novembre
2003 et le 19 mai 2004 à la demande de plusieurs propriétaires par le bureau
Plarel, auquel se réfère le recourant, n’est pas un plan directeur communal; il
n'a pas fait l'objet d'une procédure d'approbation formelle par la municipalité,
ni d’une enquête publique et encore moins d’une adoption par le conseil de la
commune, ni par le Conseil d’Etat. Il s'inscrit en outre dans un contexte
particulier, visant à mettre en valeur des biens-fonds déjà colloqués dans la
zone constructible. Il répond vraisemblablement à une exigence de l’autorité
cantonale pour s’assurer de la cohérence de la planification communale lors de
l’élaboration du plan partiel d’affectation « Clos Devant ».
En revanche, la Commune de Montpreveyres dispose
d’un plan directeur communal, conforme à l’art. 36 LATC, qui a été mis en
consultation publique du 20 juin au 19 juillet 1997, adopté par le conseil
général le 18 septembre 1997 et approuvé par le Conseil d’Etat le 18 mars 1998.
Le plan directeur de la commune de Montpreveyres recommande en effet l'adoption
d'un "schéma directeur/plan-masse/règlement d'application du centre du
village", dans le but de parvenir à un résultat harmonieux avant que ne
soient réalisées de nouvelles constructions ou aménagements dans la zone du
centre du village. Ces mesures devaient permettre la création d'un vrai centre
bâti sous la forme d'un noyau dense et bien proportionné. La commune,
souhaitant étendre la réflexion à l'échelle de la commune, a exigé des
propriétaires concernés par le projet de PPA "Clos Devant", règlementant
une partie de la zone du centre du village, l'élaboration préalable d'un schéma
directeur, dans le but de définir l'extension de la localité dans le cadre du développement
de Montpreveyres. Lors de l'audience, le SDT a confirmé qu'il s'agissait d'une
démarche habituellement exigée, de manière à avoir une vision globale de la
situation. Le schéma directeur en question est illustré par un schéma de
concept à l'échelle 1/5'000. Il vise notamment à assurer, à moyen terme, l'extension
de la localité sur les terrains situés à l'ouest du village aux lieux-dits
"Au clos Devant" et "Au crêt" (Etape 1), affectés en zone
intermédiaire, entre les cordons boisés existants, puis envisager, à long
terme, le développement du village sur les terrains situés aux lieux-dits
"A la Combaz" et "A la Combette" également affectés en zone
intermédiaire. Il précise également la volonté de concentrer l'urbanisation
autour de la rue du village à l'image d'un village traditionnel de la région.
Ce schéma directeur a fait l'objet d'un début de concrétisation lors de
l'approbation du PPA "Clos Devant" par le département compétent le 12
janvier 2005, qui ne prévoit toutefois aucune extension de la zone à bâtir dans
la zone intermédiaire. Le schéma directeur précise d'ailleurs expressément que
l'extension du village devra être réalisée par l'élaboration d'un PPA ou une révision
du plan général d'affectation ou/et d'un plan directeur localisé.
Lors de l'audience, la municipalité a expliqué
qu'elle s'était écartée du schéma directeur dans le cadre des démarches
relatives à l'adoption de son PGA, en raison des contraintes imposées par le
SDT. En effet, lors des discussions relatives à l'élaboration du nouveau PGA en
cause, le SDT a constaté que la réserve de zone à bâtir se situait au-dessus
des 15% prévus par la mesure A11 du plan directeur cantonal, entré en vigueur
postérieurement au schéma directeur élaboré par le bureau Plarel en 2004. Lors
de l'audience, le SDT a expliqué que la réserve de zone à bâtir s'approchait de
19%; toutefois, le SDT n'a pas demandé une réduction des réserves de la zone à
bâtir au sens de la mesure A12 et a autorisé le maintien du statu quo. Le
recourant ne remet pas en cause ces valeurs, dont il ne conteste d'ailleurs pas
le bien-fondé. La municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, en
s'écartant des mesures de planification qu'invoque le recourant, dont le but
était avant tout de permettre la construction d'une partie de la zone de
village exposée au bruit, déjà située en zone constructible.
b) Il est en outre sans pertinence que le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions actuellement en
vigueur précise, à son art. 2.9, que les zones intermédiaires sont réservées à
l'extension future de la localité dans le cadre des plans directeur. Cette
disposition ne fait en effet que reprendre l'art. 51 LATC, ainsi libellé:
"
1
Les zones intermédiaires
comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par
des plans d'affectation ou de quartier.
2
Elles sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles.
3
L'affectation
ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut
être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre
les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par
voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure
des articles 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières.
4
La procédure
d'affectation de la zone intermédiaire est coordonnée à celle du remaniement
parcellaire lorsque celle-ci est nécessaire en application de l'alinéa 3."
La justification d'une zone intermédiaire est liée
notamment à la capacité des zones à bâtir. Lorsque les zones à bâtir de la
commune sont surdimensionnées, il n'y a pas de motif de conserver une zone
intermédiaire, ce que préconise d'ailleurs le nouveau Plan directeur cantonal.
De même, il n'y a pas lieu de conserver une zone intermédiaire lorsque les
parcelles d'une telle zone ne réunissent pas les conditions de l'article 15 LAT
pour être classées en zone à bâtir et qu'un classement dans la zone à protéger
au sens de l'article 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon
l'article 18 alinéa 1 LAT, ne se justifie pas. En pareille hypothèse, c'est le
critère de l'intérêt général au classement en zone agricole au sens de
l'article 16 alinéa 1 lettre b LAT qui entre en considération. En d'autres
termes, une zone de réserve ne peut pas être établie au préjudice des zones à
bâtir, des zones agricoles et des zones à protéger. Elle ne saurait remplacer
l'établissement d'une zone agricole fixée de manière précise et comprenant les
terrains définis à l'article 16 LAT (arrêt AC.2008.0063, Tribunal neutre du 28
novembre 2008, in: RDAF 2009 I p.8).
En l'occurrence, le recourant ne conteste pas que
les zones à bâtir existantes sont surdimensionnées. La Municipalité a dès lors
à juste titre considéré que l'affectation en zone intermédiaire des terrains
qui ne réunissaient pas les conditions de l'art. 15 LAT, ne se justifiait plus
et devait être supprimée au profit d'une affectation en zone agricole. Pour se
conformer au plan directeur cantonal (notamment en lien avec la mesure A12), la
commune de Montpreveyres n'avait ainsi d'autres choix que de réduire les zones
intermédiaires existantes.
5.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes
applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert
une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. Ces objectifs généraux s'imposent aussi bien à la Confédération
qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les autorités chargées de l'aménagement (arrêt
AC.2005.0114 du 30 mai 2006;
Jean-François
Aubert
et
Pascal Mahon
,
Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
Schultess 2003, ad art. 75 n° 6). L’une des données de base déterminante pour
l’aménagement du territoire est que le sol est un bien inextensible. L’agriculture
et la sylviculture, y compris dans les zones protégées, exploitent le sol pour
le maintenir en l’état. En revanche, les constructions et les installations le modifient
de façon souvent irréversible. Il s’agit donc de diriger et, au besoin de
freiner ces affectations afin qu’il subsiste suffisamment de terres productives
exploitables. L'utilisation judicieuse du sol exprime donc l'idée que le sol est
un bien inextensible et qu’il faut veiller à l’utiliser « avec
parcimonie » (Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 27 février 1978. in FF 1978 I p. 1007 ss, 1013).
Il importe donc de prévenir une dispersion excessive des constructions qui
entrave ou empêche une utilisation judicieuse du sol, et complique les tâches
d’aménagement que les collectivités doivent accomplir, en entamant les espaces
naturels ou agricoles devant être préservés (Message, op. cit. in FF 1978 I p.
1014). La loi fédérale sur l’aménagement du territoire doit permettre de
réserver les terrains nécessaires à l’agriculture et de délimiter de manière
adéquate les zones agricoles (Message, op. cit. in FF 1978 I p. 1015). C’est
pourquoi l’une des exigences primordiale de la loi, consiste à séparer les
zones à bâtir des autres zones, telles que les zones agricoles et les zones à
protéger (Message, op. cit. in FF 1978 I p. 1015 ; voir aussi
Eric Brandt
, le principe constitutionnel
de la séparation des zones constructibles et non constructibles, in RDAF 1995
p. 197 ss).
b) La LAT, qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. Les principes dont les
autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont
énoncés à l'art. 3 LAT. Il s’agit selon ces principes de préserver le paysage
et en particulier de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables
(art. 3 al. 2 let. a LAT) et de veiller à ce que les constructions prises
isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le
paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Par ailleurs, selon l’art. 3 al. 3 LAT, les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques
seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. A
cet égard, la limitation de l’étendue des zones à bâtir est aussi une tâche
primordiale de l’aménagement du territoire qui vise à réduire les zones à bâtir
surdimensionnées (
Tschannen,
Commentaire LAT ad. art. 3 n° 54). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs jugé que
l’objectif d’une commune qui souhaite mieux maîtriser sa croissance et la
freiner par la réduction des zones à bâtir était admissible (ATF 114 Ia 364
consid. 4 p. 369/370).
c) L’art. 15 LAT fixe les critères
déterminants pour la délimitation des zones à bâtir. Selon cette disposition,
les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (let.
b). L'art. 48 al. 2 LATC, qui reprend les mêmes critères, n’a pas de portée
propre par rapport à l'art. 15 LAT, l’art. 48 al. 1 LATC définissant de son
côté les différentes affectations de la zone à bâtir.
aa) La notion de "terrains déjà largement
bâtis" de l'art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite; elle
comprend pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le
tissu bâti (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222). Ces dernières s'entendent comme
des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans
lequel elles s'insèrent et qui, dans la règle, sont équipées (ATF 122 II 455
consid. 6a p. 462; 121 II 417 consid. 5a p. 424). Que des terrains puissent
être considérés comme largement bâtis ne dépend pas uniquement du nombre de
constructions existantes. Il faut en outre que le groupe de bâtiments présente
une qualité suffisante du point de vue de l'habitat ou qu'il puisse être
rattaché à un ensemble d'habitations existant comportant des accès et des
infrastructures. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres
zones à bâtir ou l'infrastructure publique (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223;
121 II 417 consid. 5a p. 424 et les arrêts cités). Le terrain déjà largement
bâti doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les
qualités (ATF 117 Ia 434 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire
situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres
non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement
construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. Les
constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne
suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions
agricoles pour qu'il réponde à cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1
p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les
arrêts cités; cf. également ATF 1C_246/2012 du 8 octobre 2012; 1C_417/2009 du
21 janvier 2010).
L'art. 48 LATC dispose en outre que les zones à
bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. La
stratégie A du plan directeur cantonal (état le 15 juin 2012) vise à coordonner
urbanisation, mobilité et environnement. Le développement des zones à bâtir
doit dès lors s'effectuer d'une telle manière que les objectifs tant de la LAT
que de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE; RS 814.01) soient pris en compte dans le cadre d'une mesure de
planification. La concentration des zones à bâtir dans des lieux qui sont déjà
urbanisés et bien desservis par les transports publics permet de limiter les
transports et par conséquent de garantir également le but de protection de
l'environnement prévu dans la LPE. Elle respecte dès lors la stratégie définie
par le plan directeur cantonal.
bb) Les terrains déjà largement bâtis doivent en
principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417 consid.
4B ;
Alexandre Flückiger
/
Stéphane Grodecki
, Commentaire LAT, n. 94 ad art. 15 LAT). Si des terrains propres à la
construction ne sont pas déjà largement bâtis, ils ne peuvent être classés en
zone à bâtir que dans la mesure où ils seront "probablement nécessaires à
la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps"
(cf. art. 15b LAT ;
Flückiger/Grodecki
, op.cit., n. 98 ad art. 15 LAT). Le critère du besoin en terrains
constructibles – à l’instar des autres exigences de l’art. 15 LAT – ne peut
cependant pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir (ATF 120 Ia
227 consid. 2c) ; il doit être mis en balance avec les autres objectifs de
l’aménagement du territoire dans le cadre d’une pesée globale des intérêts,
prévue expressément par les art. 2 et 3 OAT (
Flückiger/Grodecki
,
op.cit., n. 119 ad art. 15 LAT et réf.). L
e fait que
le terrain dispose de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de
le classer en zone à bâtir.
Selon la jurisprudence,
même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone
de non-bâtir si, après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure
s’impose (ATF 117 Ia 434 consid.
3g;
116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 362 consid. 2b).
6.
Le recourant fait valoir qu'il aurait été plus opportun d'étendre la
zone à bâtir à l'Ouest du village, comme cela figure dans le schéma directeur
et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions, dans la mesure où ces parcelles étaient colloquées dans la zone
intermédiaire. Il n'y aurait aucune justification d'étendre la zone à bâtir
dans quatre nouvelles zones, précédemment affectées soit à la zone agricole,
soit à la zone intermédiaire. Le recourant relève que ces parcelles,
appartenant toutes à d'anciens ou d'actuels municipaux, auraient été
arbitrairement affectées à la zone à bâtir, au détriment de ses propres
parcelles, dont l'emplacement se prêterait pourtant mieux à l'habitation.
Dans une planification qui prévoit une surface de
zones constructibles largement supérieure à ce qui est nécessaire pour les quinze
prochaines années, cette question revient à examiner s'il se justifie
d'augmenter les potentialités de construction dans ce secteur plutôt que dans
un autre. Elle soulève un problème d'égalité de traitement qui, en aménagement
du territoire, n'a qu'une portée relative. Du point de vue constitutionnel, il
suffit que la planification soit objectivement soutenable. Le principe de
l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction de l'arbitraire
(arrêt AC.2006.0269 du 23 mai 2007 consid. 2a et la jurisprudence citée).
a) La parcelle 13, sise au lieu-dit "Au
princiau", en partie déjà colloquée en zone à bâtir, voit sa surface constructible
augmentée de 600 m2 à l'Ouest, surface qui était classée dans la zone
intermédiaire. Le rapport OAT précise que cette extension se concentre dans le
prolongement immédiat du bâti existant et permet une meilleure exploitation de
la surface à bâtir. La parcelle en cause se situe en effet dans le périmètre
immédiat du centre du village, qui comprend la plus grande densité de
construction. Elle supporte en outre déjà une construction dont l'emprise au
sol est importante et pouvait sans arbitraire être intégrée dans les terrains
déjà largement bâtis, en tous les cas en ce qui concerne sa partie située dans
le prolongement direct des constructions nouvellement réalisées dans le secteur
"Au Princiau", ainsi que des immeubles existants. La partie du
terrain affectée à la zone à bâtir, dont il n'est pas contesté qu'elle est
équipée, pouvait en effet être considérée comme une brèche dans le milieu bâti
existant. Cette mesure de planification apparaît en outre conforme au plan
directeur communal, qui recommande la création d'un centre du village cohérent.
Il existe des motifs objectifs de traiter différemment les parcelles du
recourant, dont on ignore au demeurant si elles sont équipées, qui se situent
dans une zone où la densité des constructions érigées est beaucoup moins
importante et qui s'intègrent dans une vaste parcelle, libre de toute
construction, et de ce fait propice à une affectation agricole. Ces parcelles
remplissent par ailleurs une fonction paysagère importante, comme a pu le
constater le tribunal lors de l'audience, en raison de leur situation
particulière, en surplomb des parcelles construites dans ce secteur en
contrebas.
b) Les parcelles n° 310 et 311, sises au lieu-dit
"A l'Echu", en partie déjà colloquées dans la zone à bâtir, voient
leur surface constructible augmentée de 1'400 m2, au détriment de la zone
agricole. S'agissant de ces deux extensions, la municipalité a expliqué à l'audience
qu'elles étaient destinées à intégrer l'ensemble des bâtiments déjà construits
dans la zone à bâtir et s'expliquaient pour des raisons de cohérence. En effet,
les constructions situées sur ces parcelles, dont les façades sont implantées
en limite de l'ancienne zone de village, disposaient d'un jardin donnant
directement sur la zone agricole. La municipalité entendait ainsi intégrer les
jardins attenants aux logements existants à la zone à bâtir, de manière à
augmenter la cohérence de l'affectation de ces parcelles. Le raisonnement de la
municipalité n'apparaît pas insoutenable; l'extension projetée se limite en
effet à intégrer une partie seulement des parcelles n° 310 et 311 en zone
agricole. A l'inverse des bien-fonds du recourant, ces parcelles sont déjà
construites, ce qui justifie un traitement différent.
c) La parcelle n° 283, sise au lieu-dit "La
Rochette", qui se situait dans la zone agricole, passe en zone
constructible, pour une surface représentant 1'250 m2. Comme l'a expliqué la
municipalité lors de l'audience, la station d'épuration du village est
construite sur ce terrain, qui appartient à la commune et sera classée dans la
zone d'installations publiques. Sa situation n'est dès lors pas comparable à
celle des parcelles du recourant, la modification de son affectation visant uniquement
à adapter le PGA à la situation existante.
d) Enfin, la parcelle n° 107, sise au lieu-dit
"A l'allamand", précédemment colloquée en zone agricole, est celle
qui bénéficie de la plus grande augmentation des surfaces constructibles sur le
territoire communal, puisqu'il est prévu d'affecter environ 7'100 m2 de ce
bien-fonds à la zone à bâtir. Il ressort toutefois du dossier que cette
parcelle supporte d'importantes constructions, dont une partie déjà destinée à
l'habitation. Lors de l'audience, la municipalité a expliqué que les bâtiments qui
y étaient implantés servaient à l'exploitation d'un domaine agricole. Les deux
agriculteurs qui en étaient propriétaires ont toutefois cessé leur activité.
Ils ont mis en location les bâtiments et ont vendu les terrains agricoles
attenants. Le SDT a expliqué qu'il avait pour pratique d'intégrer à la zone à
bâtir, des terrains construits situés en zone agricole qui jouxtent la zone à
bâtir, sans tenir compte du potentiel de développement que la transformation
des volumes existants pourrait offrir en zone de village. Selon le recourant,
l'affectation d'une partie de la parcelle n° 107 à la zone à bâtir serait, du
fait de la proximité de ce bien-fonds avec la route de Berne (RC 601a) et de sa
situation à l'extérieur du centre du village, moins propice au développement de
la zone à bâtir que ses propres parcelles.
aa) La parcelle 107, tout comme la parcelle 24 et
une partie de la parcelle 328 sont des surfaces d'assolement répertoriées dans
le plan directeur cantonal.
Les cantons doivent désigner les parties du
territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les
surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture;
selon l’art. 26 OAT, elles se composent des terres cultivables comprenant avant
tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies
naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du
territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al.
3). La procédure de délimitation des surfaces d’assolement a été fixée de la
manière suivante. Tout d’abord, les départements concernés de la Confédération
ont déterminé, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale
d’assolement et sa répartition entre les cantons; la décision a été publiée
dans la Feuille fédérale (art. 27 al. 1 LAT). Ensuite, les cantons, dans le
cadre de l’élaboration de leur plan directeur, circonscrivent les surfaces d’assolement
lors de la désignation du territoire qui se prête à l’agriculture au sens de
l’art 6 al. 2 let. a LAT et ils fixent les surfaces d’assolement par commune,
les reportent sur des cartes, les chiffrent en indiquant l’emplacement exact,
l’étendue et la qualité; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont
situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d’autres zones non
affectées à l’agriculture (art. 28 OAT). Sur cette base, la Confédération fixe
dans le plan sectoriel des surfaces d’assolement (art. 13 LAT), la surface
totale minimale d’assolement et sa répartition entre les cantons (art. 29 OAT).
En l’espèce, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992
pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces
d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de
Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT
impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d’assolement soient
classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale
minimale d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le
cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des
fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics
en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces
d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30
OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces
d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une
utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il
convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement
perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; TF 1A.19/2007
du 2 avril 2008 consid. 5.2).
La soustraction à la zone agricole d’un secteur
particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs
prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement
est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de
l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement
d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et
globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1, voir aussi
arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal est
consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est formulée dans les termes
suivants :
"Le Canton et les communes
protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de les maintenir
libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise en compte des
surfaces d'assolement (SDA) dans les plans d'aménagement du territoire. La
préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en
principe entièrement compensée.
Des surfaces d'assolement peuvent
être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en présence d'intérêts
prépondérants et sur la base d'une pesée complète des intérêts, et à condition
que le contingent minimal de surfaces d'assolement à fournir par le canton
reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de tout projet susceptible
d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier si des intérêts
prépondérants le justifient.
Les intérêts cantonaux identifiés
par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants et justifier
l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions susmentionnées sont
respectées. Le Canton peut autoriser la compensation partielle des emprises ou
alors y renoncer. La diminution est alors prise sur la marge de manœuvre
cantonale.
Pour assurer une gestion durable
de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour l'inventaire des SDA qui
est une donnée de base pour les planifications et les projets du Canton, des
régions et de communes.
Les planifications directrices
régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des
SDA.
Le Canton et les communes
protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à
la zone agricole (art. 16 LAT)."
Les principes de mise en œuvre de la mesure F12
mentionnent notamment ce qui suit :
"
Principes de mise en oeuvre
Actuellement, le
canton de Vaud dispose d'un contingent de surfaces d'assolement qui couvre le
quota fixé par la Confédération. S'agissant d'une ressource non renouvelable
qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du
Canton, ce capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre
cantonale aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une
attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d'assolement. Afin
d'assurer un équilibre entre protection des SDA et développement urbain,
développement économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions
suivantes :
A. Emprises
Les emprises sur les
SDA sont limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de
moins bonne qualité (qualité II).
Il n'y a pas
d'emprises lorsque les conditions d'utilisation des terres garantissent que
celles-ci puissent être remises en culture à tout moment si l'approvisionnement
du pays l'exige. Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent
inventoriées en SDA. Pour autant que les modalités de réversibilité soient
expressément prévues et aussi longtemps que les terres répondent aux
caractéristiques des SDA, cette utilisation ne fait pas l'objet de
compensation.
B. Compensation
Les emprises sont en principe
entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui répondent
aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité que celles
qui subissent l'emprise. Elle est abordée de manière globale pour l'ensemble du
projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet touche plusieurs
communes, le Canton peut exiger une approche intercommunale. Les compensations
peuvent être effectuées hors des frontières communales concernées.
Les types de compensation sont
classés ci-dessous par ordre de priorité ;
1.
La
reconversion ; l'emprise est compensée par l'affectation en zone agricole d'une
zone à bâtir (art. 15 LAT)
2.
La
pérennisation : il y a pérennisation lorsque des surfaces d'assolement sises
précédemment en zone intermédiaire ou en zone affectée au sens des articles 17
et 18 LAT sont affectées à la zone agricole, agricole protégée, viticole ou
viticole protégée.
Lorsqu'une mesure de compensation
des emprises nécessite un changement d'affectation, celui-ci doit être réalisé
de manière simultanée.
En présence de projets d'intérêt
public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation n'est possible,
le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer à exiger la
compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l'autorité en charge du
projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F ci-après), le
Département en charge de l'aménagement du territoire peut exempter
partiellement ou totalement une autorité de son obligation de compensation dans
le cadre de la procédure d'approbation.
(…)
C. Intérêts cantonaux -
Dispositions particulières
Les intérêts cantonaux identifiés
par le PDCn concernent en particulier les projets et les planifications
relatifs aux :
§
Centres cantonaux,
régionaux et locaux ;
§
Développement des
villages conformément aux critères du PDCn ;
§
Pôles de
développement;
§
Travaux hydrauliques
et renaturations de cours d'eau ;
§
Mesures de
valorisation du patrimoine naturel ;
§
Infrastructures de
transports publics, mobilité douce et réseaux routiers.
Pour autant que le quota cantonal
soit garanti durablement et sur la base d'une pesée complète des intérêts, ces
intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et justifier
l'atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes :
1.
Lorsque
plusieurs territoires communaux sont concernés par un projet intercommunal, le
Canton peut exiger une réflexion intercommunale afin de traiter la protection
et la compensation des SDA sur l'ensemble des communes concernées ;
2.
Un
périmètre de projet doit être identifié. Il doit tenir compte de la présence
des SDA en évitant d'englober celles qui ne sont pas absolument nécessaires au
développement territorial souhaité. A l'intérieur de ce périmètre, l'intérêt cantonal
est en principe prépondérant ;
3.
Le
principe de la compensation des emprises s'applique ;
4.
Les
mesures compatibles avec le maintien des surfaces d'assolement doivent être
privilégiées ;
5.
Les surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter
LPN) et reboisements ne doivent pas être réalisés au détriment des SDA à moins
qu'ils ne s'inscrivent dans un projet cantonal, régional ou communal de mise en
valeur du patrimoine naturel (par exemple sous la forme d'amélioration de
réseau écologique ou de projet de renaturation de cours d'eau). Ils doivent en
principe prendre place sur les terres les moins intéressantes pour la
production agricole. Dans la mesure du possible, les surfaces de remplacement
sont maintenues en SDA.
(…)
F. Rapport
explicatif accompagnant les projets et les planifications locales (plans
partiels d'affectation et plans de quartier)
Tout projet nécessitant des
emprises sur les SDA est accompagné d'un rapport explicatif comprenant au
minimum :
Le bilan communal en SDA (avant et
après le projet) sous forme de cartes et de données chiffrées ;
L'identification de tous les
intérêts en présence ;
La justification de la nécessité
d'affecter des SDA à des fins non agricoles ;
La proposition de compensation.
Sur la base de ce rapport,
l'autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des intérêts qui
statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces d'assolement et
fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport constitue un chapitre
du rapport 47 OAT."
Ainsi, lors de leur démarche de planification, les
communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte
et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la
justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages,
les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan
directeur cantonal - Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281). De son côté, le service
en charge de l’aménagement du territoire veille, dès l’examen préalable, à ce
que les planifications directrices communales et les plans d’affectation
communaux tiennent compte des surfaces d’assolement et vérifie que le quota
communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (arrêt AC.2009.0144
du 5 octobre 2010, consid. 9).
Le tribunal doit donc procéder à une pesée globale
des intérêts concernés par le changement d’affectation, en prenant en compte
l’ensemble des circonstances, notamment les indications données par la mesure
F12 du Plan directeur cantonal sur la question des surfaces d’assolement.
bb) La commune a prévu, pour compenser le changement
d'affectation d'une partie de la parcelle 107, et dans une moindre mesure les
parcelles n° 13, 310, 311 et 283, de classer en zone agricole les terrains
communaux qui étaient affectés en zone intermédiaire, qui représentent 88'150
m2. Il ne s’agit toutefois pas d’une compensation à proprement parler, car les
surfaces agricoles classées en zone intermédiaire ont déjà été comptabilisées
dans les surfaces d’assolement. La mesure de compensation proposée par la
commune apparaît plutôt comme une pérennisation de l’utilisation agricole des
terrains communaux. Cela étant, la pesée des intérêts effectuée par la
municipalité et le département cantonal compétent peut être confirmée. En
effet, le changement d'affectation vise uniquement la partie de la parcelle 107
déjà construite, qui ne remplit de toute façon pas, en l'état, le but qui lui
est assigné. En outre, le rapport OAT relève qu'aucune compensation des
surfaces d'assolement n'est possible sur le territoire communal. La situation
serait toutefois différente si les parcelles du recourant avaient été
attribuées à la zone à bâtir. En effet, dans la mesure où elles constituent des
surfaces importantes libres de toutes construction, leur situation n'est pas
comparable à la parcelle 107. On ne voit pas, dans ces circonstances, quel
intérêt prépondérant la municipalité pourrait avoir à affecter les terrains du
recourant dans la zone à bâtir, puisque la commune dispose déjà de zones
constructibles largement supérieures à ce qui est nécessaire pour les quinze
prochaines années. Ce seul motif justifie déjà la différence de traitement
réservée aux parcelles du recourant.
cc) Le choix de la municipalité d'affecter une
partie de la parcelle 107 à la zone à bâtir ne compromet en outre pas
l'exploitation du solde du bien-fonds, qui se prête particulièrement bien à une
utilisation agricole. Il faut d'emblée relever que la partie de la parcelle 107
nouvellement attribuée à la zone à bâtir, comprend déjà trois constructions
d'un volume important, ainsi qu'une petite maison d'habitation et n'offre
aucune surface cultivable. Les exploitants du domaine ont en outre cessé leur
activité et ont vendu les terrains agricoles attenants. Les locaux ruraux
seraient loués à un fermier externe. L'affectation agricole de la parcelle, se
justifiait en raison du fait que l'exploitation constituait un tout cohérent
avec les terrains agricoles attenants. Cette affectation ne se justifie
toutefois désormais plus, en raison de la vente de la partie cultivable de la
parcelle 107 et de l'abandon de l'exploitation par les propriétaires de ce
bien-fonds. D'importantes surfaces bâties sont déjà consacrées à l'habitation;
par ailleurs, la partie visée du terrain se trouve à proximité du centre du
village et s'inscrit dans le milieu bâti déjà existant. La municipalité n'a dès
lors pas abusé de son pouvoir d'appréciation en l'intégrant à la zone à bâtir.
Le recourant fait valoir que ses parcelles se
situent également à proximité du centre du village. Elles présenteraient
toutefois l'avantage de ne pas être séparées de ce dernier par la route de
Berne et seraient préservées du bruit en raison de l'existence d'une butte
anti-bruit. On doit toutefois admettre que l'accès au centre du village, depuis
la parcelle 107, est facilité par l'existence d'un passage sous-voie, ce qui
réduit l'inconvénient qu'évoque le recourant. A l'inverse des terrains du
recourant, la partie du bien-fonds précité, qui longe la route de Berne, ne
représente aucune valeur paysagère méritant d'être préservée, ce dont a pu se
rendre compte le Tribunal lors de l'inspection locale. Il convient d'en déduire
que la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en affectant
une partie de la parcelle 107 à la zone à bâtir et en restituant une partie des
parcelles du recourant à la zone agricole.
7.
Selon le recourant, le PGA litigieux violerait la péréquation réelle
entre les propriétaires au sens de l'art. 51 al. 3 LATC.
a) La péréquation réelle offre la possibilité d'assurer
l'égalité de traitement des propriétaires en cas d'adoption d'une nouvelle zone
à bâtir remplaçant en tout ou partie une zone intermédiaire (art. 51 al. 3
LATC) voire une zone agricole (art. 53 al. 3 LATC), notamment lorsqu'une partie
du périmètre concerné doit demeurer ou être nouvellement colloquée en zone
agricole (art. 53 al. 2 LATC). Le remaniement à péréquation réelle aboutit à
une compensation, entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients
résultant de l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un
exemple des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le
mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 LAT, alors même que le législateur
fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et,
éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures
d'aménagement. La péréquation réelle consiste en une redistribution des terres
connexe à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir, tendant à
réaliser l'égalité de traitement des propriétaires. Les terres à l'ancien état
sont estimées selon leur valeur avant l'établissement du plan d'affectation, en
tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur équipement éventuel
et des possibilités objectives de bâtir dans un proche avenir. Pour la
confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur d'après
le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque propriétaire reçoit des
parcelles en zone à bâtir ou en zone agricole, en proportion de la valeur de
l'ancien état de propriété. La double estimation des terres entraîne que la
plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux
propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire
répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement
de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (ATF 1P.438/2000 15 mai 2001
concernant l'arrêt AF 1999/0010; ATF 1P.440/2000 du 1er février 2001 concernant
l'arrêt AF 1999/0005).
b) La question de savoir si ou dans quelles
circonstances l'adoption d'un plan d'affectation sera - ou non - subordonnée à
un remaniement parcellaire avec péréquation réelle est délicate. On rappellera
à titre préliminaire que l'une des innovations introduites par les modifications
légales du 13 septembre 1976 (pour un rappel plus détaillé v. les arrêts AF
1999/0005 et AF 1999/0010 déjà cités) consistait en la généralisation de la
péréquation réelle en cas de création de nouvelles zones à bâtir (BGC septembre
1976 p. 839). Cependant, comme le Tribunal a déjà eu l'occasion de le relever
(AF 1999/0005 et AF 1999/0010 et  du 2 juin 2000), l'exécution d'une
péréquation réelle en cas d'affectation à la construction d'une zone agricole
ou d'une zone intermédiaire n'est plus prévue que par des dispositions purement
potestatives dans la LATC du 4 décembre 1985 (art. 51 al. 3 et art. 53 al. 2 et
3 LATC).
La compétence pour décider si l'approbation d'un
plan d'affectation communal doit ou non être subordonnée à un remaniement
parcellaire avec péréquation réelle appartient au Département des
infrastructures. Dans la pratique cependant, la règle subordonnant l'entrée en
force d'un nouveau plan d'affectation à l'exécution d'un remaniement avec
péréquation réelle est en général contenue dans le règlement communal (arrêt
AC.2002.0138 du 25 octobre 2004, publié in: RDAF 2005 I 290ss). Il n'est pas
certain que la décision de procéder ou non par péréquation réelle échapperait à
tout contrôle juridictionnel par le Tribunal administratif pour le motif qu'elle
relèverait exclusivement de l'opportunité. La décision de procéder - ou non -
par voie de péréquation réelle ne peut pas être prise sans que soient énoncés
les critères qui la guident. En tous les cas, lorsque comme en l'espèce un
propriétaire demande que l'approbation d'un plan d'affectation soit subordonnée
à l'exécution d'une péréquation réelle, il a le droit de recevoir du
Département des Infrastructures une décision exposant les motifs du refus qui
lui est par hypothèse opposé (arrêt AC.2002.0138 précité).
c) En l'occurrence, aucune disposition du règlement
communal ne prévoit la mise en œuvre d'une péréquation réelle entre les
propriétaires en cas d'attribution d'une partie de la zone intermédiaire à la
zone à bâtir. Selon les autorités intimées, l'art. 51 al. 3 LATC ne
s'appliquerait pas, au motif que l'égalité entre les propriétaires serait
assurée. En effet, il ressort du dossier que presque l'intégralité de la zone
intermédiaire est affectée à la zone agricole, à l'exception d'une portion de 600
m2 de la parcelle 13, qui est colloquée en zone à bâtir. La situation de ce
bien-fonds n'est toutefois pas comparable avec celle des terrains du recourant.
La parcelle 13 peut être considérée comme étant largement bâtie au sens de
l'art. 15 al. 1 let. a LAT et supporte déjà plusieurs bâtiments importants,
dont une partie utilisée pour l'habitation. Le recourant ne peut dès lors tirer
aucun droit de l'art. 51 al. 3 LATC, l'égalité entre les propriétaires de
parcelles situées en zone intermédiaire étant assurée, puisque tous les autres
bien-fonds sis en zone intermédiaire sont classés dans la zone agricole.
De toute manière, selon la jurisprudence, le
principe de l’égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière
d'aménagement du territoire (arrêt 1P.44/2006 du 18 janvier 2007 consid. 2.2 et
1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.5.1). Un propriétaire n'a pas le droit
d'être traité, lors de l'établissement d'un plan de zones, de la même façon que
tous les autres propriétaires qui sont touchés par des mesures d'aménagement du
territoire, à défaut de quoi, toute planification tendant à une utilisation
judicieuse et rationnelle du sol, conforme au mandat constitutionnel, serait
d’emblée impossible. Il est dans la nature même de l'aménagement local que des
zones soient constituées et délimitées et que des terrains de même situation et
de même nature puissent être traités différemment quant à leur attribution à
une zone et à leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (
ATF 121 I 245
consid.
6e/bb p. 249;
119 Ia 21
consid. 1b p. 25 s.;
116 Ia 193
consid.
3b p. 195;
114 Ia 254
c. 4a p.
257 et les arrêts cités).
Or, la partie de la parcelle 107 prévue en zone à
bâtir est déjà construite contrairement aux parcelles 24 et 328 du recourant.
Le plan directeur communal dessine d’ailleurs sur le plan désigné « INVENTAIRE :
SITE NATUREL ET BATI » les limites du bourg qui englobe la partie de la
parcelle 107 sur laquelle le nouveau plan prévoit d’étendre la zone à bâtir, précisément
en raison de la présence des constructions existantes, contrairement au secteur
« Le Crêt », qui est répertorié en terre cultivée. Il est vrai que le
plan directeur d’aménagement concernant l’occupation du sol ne prévoyait pas
une zone à bâtir sur la parcelle 107, mais il prévoyait déjà l’abandon de la
zone intermédiaire dans le secteur « Le Crêt » et insistait sur la
nécessité de contrôler et maîtriser le développement de la commune pour
diminuer la capacité d’accueil des zones à bâtir. En tout état de cause la
partie de la parcelle 107 concernée par la mesure est déjà construite
contrairement aux parcelles 328 et 24, qui se prêtent plutôt à l’exploitation
agricole du sol et répondent ainsi aux critères de l’art. 16 al. 1 let. a LAT.
De plus ces parcelles forment avec la parcelle 19 un vaste plateau agricole non
construit qu’il se justifie de maintenir dans sa globalité ; l’art. 16 al.
2 LAT prévoit à cet égard de délimiter pour les zones agricoles, des surfaces continues
et d’une certaine étendue, critère qui est respecté pour le secteur du Crêt. La
planification communale apparaît ainsi objectivement soutenable et compatible
avec la Constitution.
8.
Il reste à examiner si la mesure de planification litigieuse respecte la
garantie constitutionnelle de la propriété, dont peut se prévaloir le recourant
(art. 26 Cst.).
a) La garantie de la propriété n’est pas absolue. Les
restrictions à la propriété ne sont toutefois compatibles avec la Constitution
que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt
public et respectent le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 Cst.;
ATF 126 I 219
consid.
2a et 2c p. 221 s.).
b) En ce qui concerne la condition de la base
légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale
matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le
législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale
matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le
législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au
droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la
jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.
Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution
cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être
limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la
réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du
législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à
son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou
communale; en pareil cas, la délégation législative ne fait que préciser la
répartition des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au
principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF
122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi
ATF 104 Ia 340 consid.
4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10
consid. 3b = JT 1978 I 371).
Dans le domaine de l'aménagement du
territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un
plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative
cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à
un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non
équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les
arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété
foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou
des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation
du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia
363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
En l’espèce, la parcelle du recourant était classée
en zone intermédiaire par le plan des zones approuvé le 18 juin 1982 par le
Conseil d’Etat; elle est déjà située hors de la zone à bâtir. Il s’agit d’un terrain
classé dans une zone de non bâtir avec des restrictions comparables avec celles
de la zone agricole (voir l’art. 51 LATC). L’art. 2.9 du règlement sur le plan
d’extension et la police des constructions du 18 juin 1982, modifié et complété
le 19 janvier 2000 (RPE), régit la zone intermédiaire de la manière suivante:
"
Art. 2.9
zone intermédiaire
a)    Cette
zone est réservée à l’extension future de la localité dans le cadre des plans directeurs.
b)    Elle
est inconstructible. L’affectation ultérieure aux conditions fixées par l’art.
25 ter al. 1 LCAT, sera assurée par des plans de quartier.
c)    L’art.
2.5.d, alinéa 1 et 2 est applicable par analogie."
La zone intermédiaire est donc une zone
inconstructible, soit déjà hors de la zone à bâtir et les règles des art. 2.5.d
al. 1 et 2 RPE concernent les règles applicables aux constructions existantes
situées en zone agricole et qui ne sont plus utilisées à des fins agricoles. En
outre l’art. 25 ter al. 1 de l’ancienne loi sur les constructions et l’aménagement
du territoire du 5 février 1941 (LCAT) prévoyait que « les zones destinées
à assurer l’extension d’une agglomération doivent se justifier par le
développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix ans à
venir » (Recueil des lois vaudoises, tome 173 – 1976, p. 176). L’extension
de la zone à bâtir sur la zone intermédiaire était donc déjà soumise à
l’existence de la preuve d’un besoin avec une règle comparable à celle de l’art.
15 let. b LAT et mentionnait que l’extension devait s’effectuer dans le cadre
des plans directeurs. Or, le plan directeur communal approuvé par le Conseil
d’Etat le 18 mars 1998 ne prévoit aucune extension de la zone à bâtir sur la
zone intermédiaire au lieu-dit, « Au Crêt »; au contraire le chapitre
consacré à l’occupation du sol et aux constructions propose plutôt l’abandon de
la zone intermédiaire. Le plan intitulé « esquisse de schéma directeur
d’aménagement » pour le secteur « Au Crêt » contient la mention
suivante : « ABANDON DE LA ZONE INTERMEDIAIRE ? ». Le
recourant ne pouvait donc déduire aucun droit ni aucune prétention résultant du
classement des parcelles 24 et 328 en zone intermédiaire, ni aucune expectative
quant à une éventuelle extension de la zone à bâtir. Il doit encore être relevé
que le plan directeur communal a été mis à l’enquête publique du 20 juin au 19
juillet 1997 et le recourant ne saurait prétendre que ces réflexions concernant
l’abandon de la zone intermédiaire ne lui étaient pas connues. Le classement de
ses parcelles 24 et 328 en zone agricole n’entraîne donc pas en lui-même une
restriction particulièrement grave au droit de propriété du recourant, mais il
ne fait que de maintenir le statut inconstructible de ces terrains, en
l’allégeant tout de même, en ce sens que la zone intermédiaire excluait
l’édification de nouvelles constructions en rapport avec la culture du sol,
alors que la nouvelle réglementation communale n’interdit plus cette
possibilité  (voir art. 14.1 du nouveau RCAT).
Même si la restriction au droit de propriété du
recourant résultant du nouveau plan n’est pas particulièrement grave au sens de
la jurisprudence, la base légale est une base légale formelle claire et non
équivoque et se trouve aux art. 15 LAT et 16 LAT. Ces deux dispositions sont
complémentaires pour décider si un bien fonds doit être classé en zone agricole
ou en zone à bâtir. Les conditions prévues par ces  deux normes doivent être
remplies pour justifier la classement des terrains du recourant en zone
agricole et le refus de l’intégrer à la zone à bâtir. On a vu ci-dessus que le
classement des parcelles 328 et 24 en zone agricole est conforme à l’art. 16
LAT (voir ci-dessus consid.  7c p. 27). Par ailleurs, on a aussi vu que l’art.
15 LAT fixe les critères concernant tant la localisation que le dimensionnement
de la zone à bâtir (voir ci-dessus consid. 5c, p. 16 et 17), en prévoyant que
les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction, qui sont
déjà largement bâtis (let. a), ou qui seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps (b). Cette disposition constitue donc une base légale formelle suffisante
pour décider de l’extension ou du refus de l’extension d’une zone à bâtir, la jurisprudence
fédérale ayant relativisé le critère du besoin et précisé quels sont les
intérêts qu'il y a lieu de mettre en balance (voir notamment l’ ATF 113 Ia 444
consid. 4b p. 447-449, JdT 1989 I 429 ss).
En l’espèce, il n’est pas exclut que le terrain du
recourant puisse être considéré objectivement comme propre à la construction du
point de vue géologique notamment et en ce qui concerne aussi l’absence de
dangers naturels. Mais il est manifeste que les parcelle 24 et 348 ne sont pas
intégrées dans un secteur déjà largement bâti dès lors qu’il fait partie d’un
vaste secteur agricole non construit et séparé de la zone construite en
contrebas par la rupture de pente qui le sépare clairement de la zone urbanisée
du village. La seule présence du bâtiment édifié sur la parcelle 247 au sommet
de la pente ne permet pas d’affirmer que la plateau agricole « Au
Crêt »  formé par les parcelles 19, 24 et 328 est largement bâti,
puisqu’il s’agit d’une construction totalement isolée dans ce secteur non bâti
et non équipé. Il reste à examiner si la deuxième condition posée par l’art. 15
let. b LAT concernant le besoin dans les 15 ans à venir est remplie.
Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans
à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). Selon la jurisprudence, une planification orientée uniquement
selon le critère du besoin n’est pas possible car elle serait contraire à
l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller à une
utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder
à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne
peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les autres
intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438-439). La loi fédérale prévoit
expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3
a. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives
dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la
Constitution. Le fait que le terrain litigieux dispose de l’équipement de base
n’entraîne pas non plus l’admission du recours. Selon la jurisprudence, même
des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de
non bâtir si après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure
s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et
ATF 113 Ia 367 consid. 2b). La question de savoir si une commune dispose de
réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans
directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des
autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la
protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115
Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de
polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle
important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur
localisation à proximité des arrêts de transports publics (
Brandt, Moor
, Commentaire LAT, art. 18,
N. 20; voir aussi RDAF 1999 p. 392 ss).
Par décret du 5 juin 2007 portant adoption du Plan
directeur cantonal (DPDCn RSV701.412), le plan directeur cantonal du canton de
Vaud a été adopté par le Grand conseil, et il a ensuite été approuvé par le
Conseil fédéral le 18 juin 2008. Il est entré en vigueur le 1er août 2008. Le plan
directeur cantonal fixe de manière assez précise les critères à prendre en
compte pour le dimensionnement des zones à bâtir. La mesure A11
"Légalisation des zones à bâtir" (p. 51) prévoit en effet ce qui
suit:
"Les
communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères
quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article
47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).
Les communes effectuent l’analyse des
besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années.
Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande
un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base
de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux
habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des
centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant
l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal
des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est
définie au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:
- un projet intercommunal
d’aménagement du territoire;
- une offre de qualité réelle ou
programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement ou la construction
d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications
régionales;
- d'autres circonstances
exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux
de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan
directeur cantonal
(…)".
Selon le Guide d'application des mesures A11 et A12
(p. 10-11), validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011, la mesure A11
prescrit le réexamen par les communes de leurs zones à bâtir pour vérifier si
elles sont conformes au PDCn. D'ici au 31 juillet 2018, chaque commune devra
notamment vérifier que sa capacité de développement est à la mesure de ses
besoins (croissance démographique) programmée d'ici 2023 ou sinon, adapter sa
zone à bâtir (par extension ou réduction). S'agissant d'une commune comme
Montpreveyres (hors des centres), la croissance démographique à 15 ans ne doit
pas dépasser le rythme cantonal des 15 ans précédant le PDCn. Ainsi, pour
déterminer le taux de croissance du canton les 15 années précédant l’entrée en
vigueur du plan directeur cantonal, il faut analyser la croissance
démographique pendant la période allant de 1993 à 2008. Selon les publication
de l’Office cantonal des statistiques, le canton de Vaud comptait une
population de 593'190 habitants au 31 décembre 1993 et de 684'922 habitants au
31 décembre 2008, ce qui correspond à une augmentation de 91'732 habitants en
15 ans, soit un taux de croissance de 15,46%, arrondi à 15%. La Commune de Montpreveyeres
comptait de son côté 287 habitants au 31 décembre 1993 et 521 habitants au 31
décembre 2008, soit un taux de croissance plus important que le taux cantonal,
de l’ordre de 81,53% arrondi à 82%. Ce fort taux de croissance démontre l’existence
d’une forte demande dans la commune, située à proximité de la banlieue lausannoise
(Epalinges et Chalet à Gobet). En appliquant le taux de progression cantonal
des 15 dernières années, les nouvelles zones à bâtir de la commune devrait
permettre d’accueillir une capacité qui ne dépasse pas le 15% de sa population
actuelle, on obtient un capacité admissible des zones à bâtir de l’ordre de 83
habitants.
Le rapport d’aménagement relatif à la révision du
plan général d’affectation (PGA) précise que les disponibilités réelles des
zones à bâtir légalisées permettent d’accueillir au maximum 99 habitants, ce
qui représente une augmentation de plus de 19% de la population en 2008 (p. 6
du rapport). Mais le rapport apporte encore des précisions sur la manière dont
l’estimation des capacités disponibles a été effectuée. Tout d’abord, les
réserves à disposition permettent, en théorie, un accroissement de la
population de 192 habitants, mais une partie de ces réserves n’est pas prise en
compte pour le motif que les propriétaires concernés ne sont actuellement pas
disposés à vendre ou mettre en valeur leur fonds, phénomène désigné par les
termes : thésaurisation du sol. Le rapport comporte un inventaire détaillé
concernant uniquement les possibilités de nouvelles constructions (p. 7 à 9 du
rapport). Par ailleurs, le nouveau PGA prévoit une légère extension de la zone
à bâtir sur la parcelle 13 qui permet l’accueil de 12 habitants
supplémentaires. Enfin, conformément à la pratique du Service du développement
territorial mentionnée lors de l’audience, les capacités d’accueil importantes
des volumes des anciennes constructions rurales sur la parcelle 107 au lieu dit
« A l’Allamand » ne sont également pas prises en compte. En
définitive, la capacité des zones à bâtir avec la nouvelle planification
s’élève, au total, selon le rapport d’aménagement (art. 47 OAT) à plus de 110
habitants (99 habitants pour les zones légalisées et 12 habitants avec la
modeste extension de la zone à bâtir prévue par le nouveau plan).
Cette capacité va ainsi au-delà de la limite des 15%
prévue par la mesure A11 du plan directeur cantonal. Le recourant a encore
invoqué la motion Christelle Luisier Brodard du 11 septembre 2012, qui demande
que le taux de croissance admissible des communes hors centre soit porté à 20%
en raison des perspectives d’augmentation démographique pour les décennies à
venir. Mais en appliquant un taux de croissance de 20% à la commune de Montpreveyres,
on obtiendrait une capacité admissible de l’ordre de 105 habitants (521 x 20%)
alors que la capacité finalement autorisée est plus importante (110 habitants).
De plus, le calcul de la capacité disponible ne tient pas compte des terrains
qui font actuellement l’objet d’une thésaurisation, alors qu’il a été admis que
le terrain thésaurisé devait aussi en principe être compris dans le calcul de
la capacité au même titre que les biens-fonds disponibles sur le marché
immobilier (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158 et ATF 116 Ia 328 consid. 4b et 4c
p. 331) ; enfin, les capacités disponibles dans le volume des anciennes
constructions agricoles très importants de la partie de la parcelle 107 prévue
en zone de village ne sont pas décomptés, alors que la jurisprudence du
tribunal prend en considération ce type de capacité disponible (voir notamment
l’arrêt AC.2002.0161 du 28 mai 2004 consid. 3c). La nouvelle zone à bâtir de la
Commune de Montpreveyres est donc largement dimensionnée, et probablement avec
un taux de croissance qui dépasse même le 20% de la population résidente au 31
décembre 2008. Ce constat confirme encore que le refus de classer les parcelles
328 et 24 du recourant de la zone intermédiaire à la zone à bâtir est
strictement conforme à l’art. 15 LAT, puisque la capacité de la zone à bâtir
dépasse déjà le pronostic de 20% de la population au 31 décembre 2008.
b) Pour déterminer si la décision est compatible
avec la garantie de la propriété, il faut encore que la mesure communale réponde
à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des propriétaires
concernés. En l’espèce, la limitation de la capacité des zones à bâtir de la
Commune de Montpreveyres résulte de sa classification comme une commune
« hors centre », qui limite la croissance admissible à celle définie
par le plan directeur cantonal à un taux de 15 % (cas échéant 20%). A cet
égard, le rapport d’aménagement relève que la localité de Montpreveyres est
desservie uniquement par la ligne régionale n° 62 qui relie le terminus du M2 (aux
Croisettes) à Moudon. Une telle offre en transport public, avec une fréquence
actuelle de deux bus par heure dans chaque direction ne peut être qualifiée
comme une offre de qualité réelle en transports publics. Or, il existe un
intérêt public important visant à coordonner le développement de l’urbanisation
avec l’infrastructure et l’offre en transports publics.
La planification du territoire doit être coordonnée
avec la protection de l'environnement. Cela signifie que les questions et
problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus sans examiner
conjointement leur compatibilité avec les exigences de la protection de
l'environnement. La base constitutionnelle du droit de l'aménagement du
territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du droit de la
protection de l'environnement (art. 74 Cst); les mesures que les cantons sont
appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application
de ces normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les
solutions qui sont les mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires
que chacune de ces législations défendent (arrêt AC.1997.0134 du 26 février
1999 consid. 3a; voir aussi
Alfred
Kutler
, Protection de l'environnement et aménagement du territoire,
mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3).
A cette fin, le développement de l'urbanisation doit
davantage être canalisé vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre
progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a
donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en
premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui permet d'utiliser plus
rationnellement les infrastructures existantes de transports,
d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs
prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le
réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien
desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension
débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être
localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis qui
se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la
localisation de pôles de développement (Projet de territoire Suisse, état au 20
décembre 2012, p. 12 à 21, p. 33 à 59, p. 72 à 74; Rapport du Conseil fédéral
sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, FF 1996 III p.
566 à 569 et 571 à 573).
Le plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération
Lausanne Morges relève que la politique menée en aménagement du territoire se
répercute de façon directe sur la pollution de l'air, dans la mesure où elle
induit des comportements spécifiques en matière de mobilité et de choix modal.
C’est pourquoi le plan des mesures OPair prévoit dans le domaine de
l’aménagement du territoire et de la mobilité, la densification des zones
desservies par les transports publics performants (voir mesure AT-3 du plan des
mesures OPair). La mesure A11 du plan directeur cantonal vise donc aussi un
intérêt public lié à la protection de l’environnement, tendant à favoriser le
développement dans les centres bien desservis par les transports public, ce qui
incite les usager à l’utilisation d’un mode de transport respectueux de
l’environnement, ainsi qu'à offrir l'opportunité de développer des transports
publics compétitifs et d'augmenter le recours à la mobilité douce. En revanche
un développement dans le territoire des communes hors centre rend l'usager
particulièrement dépendant des transports individuels et empêche le
développement de transports publics performants (plan des mesures OPair 2005 de
l’agglomération Lausanne Morges, catalogue des mesures, introduction aux
mesures d’aménagement du territoire).
La mesure de planification répond ainsi à un intérêt
public important visant  à limiter le développement des communes hors centre,
intérêt qui relève aussi de la protection de l’environnement et justifie les
restrictions qui en résultent au droit de propriété du recourant.
Le Tribunal fédéral a déjà jugé que les mesures
destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent à un intérêt
public important (voir ATF 114 Ia 254 consid. 3 p. 255). En l'occurrence, il ne
s'agit pas de réduire la zone à bâtir actuelle, mais uniquement de restituer
une partie de la zone intermédiaire à la zone agricole. Or, le classement en
zone intermédiaire ne constitue pas une assurance de son attribution ultérieure
à la zone à bâtir. Dans la mesure où, comme on l'a vu, cette affectation ne se
justifie plus, l'intérêt public qui consiste à prendre les mesures visant à
limiter l'accroissement des zones à bâtir répond à l'évidence à un intérêt
public important.
c) Même justifiées par un intérêt public suffisant,
les restrictions au droit de propriété doivent être conformes au principe de
proportionnalité. Selon ce principe, une restriction au droit de propriété doit
être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi et être
adéquate à ce but. La mesure est disproportionnée s’il est possible d’atteindre
le même résultat par un moyen moins incisif (ATF
134 I 214
consid. 5.7 p. 218;
132 I 229
consid. 11.3 p. 246; 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 129 V 267 consid. 4.1.2 p.
271; 128 I 92 consid. 2b p. 95 et les arrêts cités). Le principe de
proportionnalité interdit les restrictions qui vont au-delà du but visé et
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés
en cause (voir
ATF 136 I 197
consid. 4.4.4 p. 205; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). Ainsi,
lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité
applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC; voir aussi les
arrêts AC.2006.0079 du 29 février 2008 et AC.2005.0136 du 28 décembre 2006).
Le recourant soutient qu'il aurait été plus opportun
d'accroître la zone à bâtir, en incluant les parcelles dont il est
propriétaire, qui se prêteraient mieux à l'habitation et qui sont déjà
colloquées dans la zone intermédiaire, plutôt qu'en y incorporant quatre
surfaces supplémentaires, pour la plupart classées dans la zone agricole. Comme
on l'a vu, la mesure de planification litigieuse s'appuie toutefois sur des
motifs objectifs pertinents. Alors que les diverses zones à bâtir nouvellement
créées comprennent toutes des parcelles déjà largement construites, les
parcelles du recourant sont en revanche libres de toute construction et
représentent un intérêt paysager qui mérite d'être préservé. Leur maintien est
d'autant plus important qu'elles sont répertoriées comme surface d'assolement
et qu'elles se prêtent particulièrement bien à une utilisation agricole, à même
de garantir l'approvisionnement de la population à long terme. Dans ces
circonstances, l'autorité de planification ne pouvait prendre d'autres mesures
moins incisives, que de restituer la quasi intégralité de la zone intermédiaire
à la zone agricole. Au terme d'une pesée des intérêts en présence, l'atteinte
portée au droit de propriété du recourant respecte ainsi le principe de la proportionnalité.
9.
Le recourant se plaint d'une atteinte au principe de la bonne foi. Il
prétend que la municipalité aurait laissé croire au recourant que les
importants travaux réalisés visaient à obtenir que ses terrains situés en zone
intermédiaire passeraient prochainement en zone à bâtir.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.
387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid. 6.1 p.
636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les
références citées).
b) L'inclusion des parcelles du recourant dans la
zone intermédiaire ne constituait pas une assurance de leur classement dans la zone
à bâtir. Quant aux frais qu'il dit avoir engagé, il faut plutôt admettre qu'ils
étaient liés à la constructibilité d'un secteur d'ores et déjà classé dans la
zone à bâtir, mais pour lequel il était nécessaire d'adopter préalablement
diverses mesures de planification et de protection contre le bruit. La
répartition des frais relatifs aux dépenses qu'invoque le recourant est à cet
effet explicite, puisqu'elle répartit entre les différents propriétaires des
parcelles constructibles, les frais liés à ces mesures. Dans ces circonstances,
il convient de retenir que le recourant disposait d'un intérêt propre à
réaliser la butte anti-bruit et les diverses mesures de planification, qui lui
permettaient de mettre en valeur plusieurs autres terrains dont il était alors
propriétaire. Le recourant ne pouvait dès lors considérer, sous l'angle de la
protection de la bonne foi, que les mesures auxquelles il a participé
financièrement lui garantiraient à brève échéance, le classement en zone
constructible de ses parcelles sises en zone intermédiaire.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais
sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celui-ci
versera en outre une indemnité à titre de dépens à la commune de Montpreveyres,
qui est intervenue par l'intermédiaire d'un avocat et qui obtient gain de cause
(art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du conseil général de Montpreveyres du 13 octobre 2011 et
du 11 octobre 2012 adoptant le plan général d'affectation de Montpreveyres, à
l'exclusion des parcelles n° 157 et 350, le règlement général sur l'aménagement
du territoire et les constructions, le plan de constatation de nature
forestière, abrogeant le plan d'extension cantonal n° 201 et levant son
opposition concernant le classement des parcelles 24 et 328 sont maintenues.
III.
La décision du Département de l'intérieur du 29 novembre 2012 approuvant
préalablement le plan général d'affectation de Montpreveyres, à l'exclusion des
parcelles n° 157 et 350, le règlement général sur l'aménagement du territoire
et les constructions, le plan de constatation de nature forestière, abrogeant
le plan d'extension cantonal n° 201 et levant son opposition concernant le
classement des parcelles 24 et 328 est maintenue.
IV.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
V.
Le recourant est débiteur de la commune de Montpreveyres d'une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2014
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.