vd_omni · FI.2007.0131 · 2008-05-23 · fr

X.________ c/Département de l'économie | La différence de traitement entre les établissements publics, soumis à un émolument de patente, et les commerces de détail, astreint au paiement d'une taxe sur les boissons alcooliques à l'emporter, se justifie dans la LADB, dès lors qu'ils ne sont pas des concurrents directs, d'une part, et que le prix des boissons alcooliques sera toujours réputé plus chers chez les premiers, d'autre part. L'introduction de cette taxe n'est donc pas contraire à la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2008 FI.2007.0131

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 mai
2008
Composition
M. Robert Zimmermann, president;
MM. Pierre-André Berthoud et Xavier Michellod, juges; M. Patrick
Gigante, greffier.
Recourante
A.________,
à 1.********, représentée par Me Yves Noël, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté par la Police
cantonale du commerce, à Lausanne
Objet
Impôt sur les boissons
Recours A.________ c/décision du Département
de l'économie du 7 septembre 2007
Vu les faits suivants
A.
Le 11 décembre 1984, le Grand
Conseil a adopté la loi sur les auberges et débits de boissons (aLADB). Cette
loi s¿appliquait aux établissements publics, ainsi qu¿aux débits de boissons alcooliques
à l¿emporter, l¿une et l¿autre activité étant soumises à autorisation (art. 2
aLADB). Les titulaires de patentes d¿établissements publics (art. 6ss LADB) et
analogues (art. 17ss aLADB) devaient payer une taxe annuelle, fixée tous les
quatre ans, selon des barèmes établis par le Conseil d¿Etat, en fonction de
l¿importance des recettes globales brutes (art. 43 aLADB). Les détenteurs de
patentes de débit de boissons alcooliques à l¿emporter (art. 94 aLADB) devaient
également payer une taxe, fixée tous les quatre ans, dans des limites
déterminées par la loi (art. 97 aLADB). Le Conseil d¿Etat avait établi les
barèmes pour l¿application de l¿art. 43 aLADB, dans un règlement du 18 décembre
1985. La révision de ces barèmes, par règlement du 28 octobre 1997, a donné
lieu à un recours formé par plusieurs dizaines de cafetiers et restaurateurs,
rejeté par le Tribunal administratif le 11 avril 2001 (cause FI.1998.0056). Par
arrêt du 30 janvier 2002, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa
recevabilité, le recours de droit public dirigé contre l¿arrêt cantonal (cause
2P.136/2001).
B.
La LADB de 1984 a été abrogée par
celle, homonyme, adoptée le 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31). La nouvelle loi
s¿applique, comme la précédente, notamment aux établissements publics et à la
vente à l¿emporter de boissons alcooliques (art. 2 LADB). Pour les
établissements publics, la patente a été remplacée par une licence
d¿établissement, comprenant l¿autorisation d¿exercer et l¿autorisation
d¿exploiter (art. 4 LADB). Quant à l¿exploitation d¿un débit de boissons
alcooliques à l¿emporter, elle nécessite une autorisation dite simple (art. 24
LADB). La loi prévoit que des émoluments seront perçus pour l¿octroi des
autorisations d¿établissements et les autorisations simples (art. 54 LADB),
ainsi que pour la surveillance des établissements (art. 55 LADB). Il est
également institué une fondation de formation professionnelle, alimentée par
des contributions dont le montant est identique à celui perçu en application de
l¿art. 55 (art. 56 LADB).
C.
Le 24 octobre 2006, le Grand
Conseil a introduit dans la LADB les art. 53a à 53i nouveaux, dont le libellé
est le suivant :
« (¿)
Chapitre I         Dispositions
générales
Art. 53a  Débiteur
La taxe d'exploitation, les émoluments et
les contributions perçus en application de la présente loi sont dus par les
titulaires de licence ou d'autorisation simple.
Art. 53b  Intérêts de retard
1. Des intérêts de retard sont dus dès
l'échéance mentionnée sur la facture.
2. Leur taux correspond à celui qui est fixé par le Conseil d'Etat pour les
dettes fiscales.
Art. 53c  Force exécutoire des décisions de taxation
Les décisions relatives aux taxes,
émoluments et contributions qui n'ont pas fait l'objet d'un recours, de même
que les décisions cantonales de dernière instance ont force exécutoire au sens
de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 53d  Exception
La contribution pour la fondation de la
formation professionnelle sera prélevée auprès des titulaires d'autorisation simple
de débit de boissons alcooliques à l'emporter dont le chiffre d'affaires
réalisé sur les boissons alcooliques au sens de l'article 53e est supérieur à
un montant minimum fixé par le règlement.
Chapitre II        Taxe
d¿exploitation sur les débits de boissons alcooliques                             à
l¿emporter
Art. 53e  Taxe d'exploitation
1. Le département prélève une taxe
d'exploitation auprès des commerces au bénéfice d'une autorisation simple de
débit de boissons alcooliques à l'emporter.
2. Cette taxe est fixée à 0,8% du chiffre d'affaires moyen réalisé sur les
boissons alcooliques au cours des deux années précédentes.
3. La taxe est perçue annuellement et ne peut être inférieure à Fr. 100.- par
an.
4. Le Conseil d'Etat fixe, par voie réglementaire, les modalités de perception
de la taxe.
Art. 53f   Régime spécial
1. Les producteurs de vin du canton sont
autorisés à vendre le produit de leur propre récolte sans être soumis à
l'octroi d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à
l'emporter et au paiement d'une taxe d'exploitation.
2. Les autres dispositions de la présente loi sont réservées, notamment celles
relatives à la licence de caveau.
Art. 53g  Procédure de taxation
Les intéressés sont tenus de fournir aux
autorités les renseignements nécessaires à la fixation des taxes
d'exploitation.
Art. 53h  Taxation d'office
Le département taxe d'office les titulaires
d'autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l'emporter qui ne
fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent sciemment des renseignements
inexacts.
Art. 53i   Taxe communale
1. Les communes sont autorisées à percevoir
également une taxe d'exploitation auprès des titulaires d'autorisations simples
de débits de boissons alcooliques à l'emporter.
2. Le montant de la taxe communale ne peut pas être supérieur à la taxe
cantonale.
(¿) »
Le Conseil d¿Etat a adopté le
20 décembre 2006 le règlement sur la taxe, les émoluments et les contributions
à percevoir en application de la LADB (RE-LADB; RSV 935.31.5), dont les
articles 7 à 10 ont le contenu suivant :
« (¿)
Titre II    Taxes
d'exploitation (art. 53e à 53g de la loi)
Art. 7      Procédure de taxation
1. En vue de la taxation, le département
transmet chaque année aux titulaires d'autorisations simples de débits de
boissons alcooliques à l'emporter une formule de déclaration du chiffre
d'affaires réalisé sur les boissons alcooliques.
2. Cette formule doit être remplie et renvoyée dans les trente jours au
département.
3. Il statue après avoir, dans des cas particuliers, demandé des renseignements
ou des pièces complémentaires ou après avoir procédé à un contrôle.
4. Il fixe le montant de la taxe par appréciation, sur la base des données dont
il dispose lorsque le titulaire de l'autorisation simple de débit de boissons
alcooliques à l'emporter ne retourne pas la formule ou refuse de la remplir.
Art. 8      Perception
La taxe est perçue annuellement auprès de la
personne inscrite au 1er janvier de l'année en cours comme titulaire de
l'autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter.
Art. 9      Création d'un nouveau débit
1. En cas de création d'un nouveau débit de
boissons alcooliques à l'emporter en cours d'année, le département fixe
provisoirement le montant de la taxe due par le nouveau titulaire.
2. Il procède à la taxation définitive après transmission par le nouveau
titulaire de sa formule de déclaration de chiffre d'affaires.
Art. 10    Voies de droit
1. Les décisions fixant la taxe
d'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter peuvent, dans
les trente jours, faire l'objet d'une réclamation écrite auprès du département.
2. Les décisions sur réclamation sont sujettes à recours au Tribunal
administratif.
(¿) »
D.
Le 1
er
mai 2007, la
Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) a fait parvenir aux titulaires
d¿autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l¿emporter, parmi
lesquels la A.________ (ci-après: A.________), un formulaire de déclaration du
chiffre d¿affaires réalisé sur la vente de telles boissons durant les années
2005 et 2006. Les destinataires ont été invités à retourner ce formulaire
complété au 31 mai 2007. Une prolongation au 30 juin 2007 a été accordée à
A.________. Le 26 juin 2007, celle-ci a fait savoir qu¿elle contestait la
validité de la taxe d¿exploitation; elle a requis du Département de l¿économie
(ci-après: le DEC) la notification d¿une décision de principe. Le 7 septembre
2007, le DEC a rejeté la réclamation de A.________ et lui a accordé un délai au
12 octobre 2007 pour retourner le formulaire dûment complété, en l¿informant
qu¿à défaut, il serait procédé à une taxation d¿office.
E.
A.________ a recouru au Tribunal
administratif contre cette décision dont elle a demandé l¿annulation, en
invitant le Tribunal à constater l¿inconstitutionnalité des art. 53a à 53e
LADB. La PCC, agissant pour le DEC, a proposé le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Invitée à répliquer, A.________ a
maintenu ses conclusions et requis l¿appointement d¿une audience de jugement.
F.
La cause a été reprise par la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal, après l¿intégration à
celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1
er
janvier
2008.
G.
Le Tribunal a délibéré à huis
clos, à l¿issue d¿une procédure de coordination (art. 34 du règlement organique
du Tribunal cantonal; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1.
a) La PCC a invité la recourante à
lui retourner une formule de déclaration du chiffre d¿affaires réalisés sur les
boissons alcooliques, en vue de taxation (art. 7 al. 1 RE-LADB, mis en relation
avec l¿art. 53e et 53g LADB). La recourante a formé une réclamation après avoir
obtenu une prolongation du délai imparti pour l¿envoi du formulaire. Sa
réclamation a été rejetée et un nouveau délai lui a été imparti pour satisfaire
à ses obligations, sous peine d¿une taxation par appréciation. La recourante ne
critique pas la procédure de taxation, mais conteste le principe même de la
taxe d¿exploitation. Dans la mesure où la décision attaquée constate
l¿assujettissement de la recourante à la taxe et, par là, l¿existence d¿une obligation,
elle entre dans le champ des décisions attaquables au regard de l¿art. 29 al. 2
let. b de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives - LJPA; RSV 173.36 (cf., a contrario, les arrêts
GE.2006.0022 du 5 février 2007; GE.
2006.0049
du 13 juillet 2006).
b) La PCC semble soutenir, de
manière implicite, que les dispositions litigieuses n¿ayant pas fait l¿objet
d¿une requête à la Cour constitutionnelle, elles seraient, partant, soustraites
à l¿examen de leur constitutionnalité par le Tribunal cantonal.
aa) La Cour constitutionnelle
contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let.
a Cst/VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et
décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d¿Etat (art.
3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle ¿ LJC, RSV 173.32). Il est constant que la révision de la
LADB du 24 octobre 2006, ainsi que le RE-LADB, consécutif à cette novelle, pouvaient
faire l¿objet d¿un tel contrôle et qu¿ils n¿ont pas été contestés devant la
Cour constitutionnelle.
bb) En droit suisse, on
distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la
constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les
tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d¿application, ont le droit et
l¿obligation d¿examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur
(international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu¿ils
appliquent au cas qui leur est soumis (
ATF 127 I 185
consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités;
cf.
Robert Zimmermann
, Le
contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse
Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du
recours  entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais
non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p.
154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts
cités). Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit
suisse, diffus et non concentré, le fait qu¿une norme n¿ait pas été soumise en
temps utile au contrôle abstrait possible, comme en l¿espèce, n¿exclut pas un
contrôle concret ultérieur. Le fait que la recourante ait omis de saisir la
Cour constitutionnelle des moyens développés à l¿appui de son recours ¿ alors
qu¿elle aurait pu le faire ¿ ne porte dès lors pas à conséquence.
c) Il y a lieu d¿entrer en
matière.
2.
A l¿appui de sa réplique du 30
janvier 2008, la recourante a demandé, pour le cas où seraient examinés les
motifs de santé publique invoqués par la PCC dans sa réponse au recours, la
tenue d¿une audience avec l¿audition d¿experts.
a)
Les
parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD).
Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494;
132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu
s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n¿implique
pas que les parties se voient réserver la faculté de s¿exprimer sur
l¿appréciation des faits ou sur l¿argumentation juridique que l¿autorité se
propose de retenir à l¿appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid.
4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n¿est
fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa
décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure
antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait
supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité
dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve
offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que
ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130
II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir
toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer
aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11
février 2008).
Devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, la  pro
cé
dure est en principe écrite (art. 44 al. 1 LJPA). Sans doute, le
juge instructeur peut-il ordonner l¿audition des parties (art. 48 al. 1 let. b
LJPA). Il lui est toutefois loisible de se dispenser de cette mesure
lorsqu¿elle n¿est pas nécessaire pour résoudre les questions soulevées par le
recours. Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 cst./VD n¿accordent pas à la partie
dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel
d¿être entendu oralement, ni celui d¿obtenir l¿audition de témoins, à moins que
soit en cause l¿examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid.
4c p. 469/470).
b) En l¿espèce,
le Tribunal peut se dispenser de l¿audience réclamée par la recourante, et s¿en
tenir à une procédure exclusivement écrite. Dans l¿acte de recours, la
recourante a contesté que les dispositions litigieuses puissent poursuivre des
objectifs de santé ou de sécurité publics. Dans sa réponse au recours, la PCC a
développé son argumentation sur ce point, au sujet de laquelle la recourante a
eu l¿occasion de répliquer ¿ ce qu¿elle n¿a pas manqué de faire, au demeurant.
A cela s¿ajoute que le litige a trait à des questions d¿ordre exclusivement
juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d¿examen (art. 53
LJPA). En outre, la contestation qui lui est soumise ne met pas en jeu la
recourante personnellement, et le Tribunal s¿estime en mesure de statuer en
connaissance de cause, en se dispensant de l¿avis d¿experts réclamé par la
recourante.
c) Si la
recourante entendait se prévaloir du droit à une audience publique, tel que
garanti par les art. 30 al. 3 Cst., 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte ONU II
(cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107/108), sa demande devrait également être
rejetée. En effet, ces dispositions ne confèrent pas au justiciable le droit à
des débats publics oraux; en revanche, lorsque de tels débats sont ordonnés,
ils doivent être publics (ATF 128 I 288). Or, comme on vient de le voir, une
audience n¿est pas nécessaire.
3.
a) L
es
cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n¿est pas limitée par la
Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne sont pas
délégués à la Confédération (art. 3 Cst.). Sous réserve des compétences
fiscales propres de la Confédération (art. 134 Cst.) et dans le respect des
droits et principes généraux constitutionnels (art. 127 Cst.), les cantons
peuvent prélever des impôts spéciaux (
Xavier Oberson/Pierre-Alain
Guillaume, Le régime financier dans le droit constitutionnel des cantons, in:
Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [ed.], Verfassungsrecht der
Schweiz, Zurich 2001, ch. 16, p. 1229). Cette compétence n¿est pas exclue du
seul fait que la nouvelle Constitution fédérale ne prévoit plus expressément la
possibilité pour les cantons de percevoir des impôts professionnels, comme
c'était encore le cas sous l¿empire de l'art. 31 al. 2 aCst. (
ATF 128 I 102 consid. 5 p. 110/111).
b) L
a
législation sur la fabrication, l¿importation, la rectification et la vente de
l¿alcool obtenu par distillation relève de la compétence de la Confédération,
laquelle tient compte en particulier des effets nocifs de la consommation
d¿alcool (art. 105 et 131 al. 1 let. b Cst.). Cette compétence exclusive (Marc
D. Veit, Commentaire saint-gallois, N.3 ad art. 105 Cst.) a été concrétisée par
la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l¿alcool (LAlc; RS 680). Celle-ci vise les
boissons distillées, soit celles dont la teneur en alcool dépasse 15º (art. 2
al. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc, issu de la novelle du 19 décembre 1980, prévoit
que l'exercice du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du
canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale
compétente (al. 1); il s'applique notamment aux
commerces
de vins et de spiritueux, ainsi qu¿à ceux offrant un large assortiment de
denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool (al. 3). Les
cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le
montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art.
41a al. 6 LAlc). Cette disposition vise à obliger les ca
ntons à soumettre le commerce de détail et le débit de boissons
distillées au paiement d'un droit, échelonné non seulement d¿après le résultat
de l¿exploitation, mais en tenant aussi compte, de manière spécifique, des
systèmes particuliers d'activité commerciale, selon leur importance, leur
structure et leur genre de clientèle; on attendait des cantons qu'ils
s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (Message du Conseil fédéral du 11
décembre 1978, FF 1979 I p. 57 et ss, p. 102), caractérisé notamment par
l'émergence de libres-services, de discounts et supermarchés (Message précité,
p. 63). En introduisant ce critère, le législateur fédéral a donné aux cantons
une plus grande liberté d¿imposer les diverses catégories d¿exploitation
(Message précité, p. 96). Le prélèvement de redevances de patentes périodiques
sur le commerce de détail correspond par conséquent aux intentions du
législateur fédéral (ATF 2P.316/2004 du 31 octobre 2005 consid. 4.6). Il suit
de là que l¿art. 41a LAlc constitue une base légale claire permettant aux
cantons d¿imposer le débit et le commerce de détail des boissons distillées
dans les limites de leur territoire (Message précité, p. 98). Hormis les
boissons distillées, la Confédération peut également percevoir un impôt sur la
bière (art. 131 al. 1 let. c Cst.). Cet impôt, qui fait l¿objet de l¿arrêté du
Conseil fédéral du 4 août 1934 concernant un impôt fédéral sur les boissons (RS
641.411) frappe les premières transactions commerciales ¿ par quoi on entend
soit l¿importation, soit la cession à un tiers dans un but lucratif, notamment
la vente (art. 1 et 2 de l¿arrêté fédéral). Sa perception, selon les modalités
spéciales qu¿il prévoit, n¿empêche pas les cantons de soumettre le débit
ultérieur de bière à un impôt spécial complémentaire. Pour le surplus, il n¿est
pas contesté que les cantons sont libres de percevoir des impôts spéciaux sur
les autres boissons alcooliques fermentées (et non distillées), qui échappent
aussi bien à la LAlc qu¿à l¿arrêté fédéral de 1934.
En
l¿occurrence, sous l¿étiquette générique de boissons alcooliques, la LADB
s¿applique aussi bien aux boissons fermentées que distillées. La taxe qu¿elle
prévoit, selon les art. 53ss LADB, ne heurte pas, en tant que telle, la
répartition des compétences fiscales entre la Confédération et les cantons.
4.
a) Les principes généraux
régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l¿objet de
l¿impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi (art. 127 al. 1 Cst.,
167 Cst./VD). Le principe de la légalité de l¿impôt constitue un droit dérivé
directement de la Constitution; les impôts doivent dès lors reposer sur une
base légale formelle, qui en détermine les traits essentiels; le législateur
peut déléguer sa compétence, pour autant qu¿il fixe lui-même le cercle des
assujettis, l¿objet de l¿impôt  et les bases de sa détermination (ATF 132 I 157
consid. 2.2 p. 159; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 131 II 271 consid. 6.1 p.
278, 562 consid. 3 p. 565, et les arrêts cités). Le principe de la légalité
recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose aux organes
de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que
dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également que les
normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré
supérieur; secondement, la réserve de la loi exige que toute atteinte à la
liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi. En droit fiscal, l¿exigence
de la densité normative (art. 127 al. 1 Cst.; ATF 132 II 562 consid. 3.1  p.
565) découle des principes généraux de la légalité, de la sécurité du droit et
de l¿égalité devant la loi. Elle n¿est pas absolue, car on ne saurait imposer
au législateur de renoncer à des notions générales, comportant une part
nécessaire d¿interprétation. Cela tient au caractère général et abstrait de la
règle de droit et à la nécessité de réserver une certaine marge de manoeuvre
aux autorités d¿application de la norme; le degré de précision requis ne se
laisse pas définir abstraitement; il dépend de la diversité et de la complexité
des situations à régler, du cercle des destinataires et de la gravité de
l¿atteinte aux droits des citoyens (ATF 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29, 271
consid. 6.1 p. 278; 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, et les arrêts cités; arrêt
FI.2004.0037 du 13 janvier 2006).
b) La taxe litigieuse est un
impôt spécial sur l¿activité économique, et non point une taxe causale, dès
lors qu¿elle est due indépendamment d¿une contre-prestation étatique (ATF 131
II 271 consid. 5.1 p. 276; 128 I 102 consid. 4b p. 107/108; 2P.136/2001,
précité; 2P.8/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.3, et les arrêts cités). Son
principe est fixé dans une loi au sens formel, soit l¿art. 53e LADB, qui
détermine également, de manière précise, le cercle des contribuables (soit les
titulaires des autorisations simples de débit de boissons alcooliques à
l¿emporter), ainsi que le taux de la taxe (soit 0,8% du chiffre d'affaires
moyen réalisé sur les boissons alcooliques au cours des deux années précédentes,
art. 53e al. 2 LADB), laquelle est perçue annuellement et ne peut être
inférieure à 100 francs par an (art. 53e al. 3 LADB).
La recourante objecte à cela
que la loi ne fixerait pas le montant maximum à payer. L¿impôt est calculé en
fonction de la capacité contributive, dans la mesure où sa nature le permet
(art. 127 al. 2 Cst. et 167 al. 2 Cst./VD; sur cette notion, cf. ATF 133 I 206
consid. 6.1 et 6.2 p. 216/217, consid. 7 p. 217-222). La taxe litigieuse visant
à imposer le débit de boissons alcooliques à l'emporter en fonction de
l¿intensité de l¿utilisation de ce moyen pour se procurer de l¿alcool, il n¿y a
rien à redire au fait que la taxe soit calculée selon le chiffre d'affaires des
établissements concernés (cf. sur ce point
Marcel
Mangisch, Die Gastwirtschaftgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels-
und Gewerbefreiheit, Berne 1982,
p. 211). Cette règle
répond au demeurant au principe de l'imposition selon la capacité contributive;
on peut en effet exiger d'une grande entreprise qu'elle s'acquitte d'une taxe
de patente plus élevée qu'une petite entreprise, même si, le cas échéant, la
première ne réalise pas, proportionnellement à la seconde, un bénéfice aussi
élevé (ATF 2P.136/2001, précité, consid. 3).
c) L¿exigence de la base
légale est ainsi respectée.
5.
a) Le prélèvement d'un impôt
spécial sur l'activité économique est admissible s'il est justifié par des motifs
objectifs ou des motifs d'intérêt général, dont la reconnaissance ne doit pas
être soumise à des critères trop rigoureux (ATF 2P.136/2001, précité, consid.
2.4, et les références citées).
b) La révision de la LADB, du 26
octobre 2006, a été adoptée à la suite d¿un rapport du Conseil d¿Etat de
septembre 2006 sur la démarche DEFI 2007, laquelle devait rapporter à l¿Etat 60
millions de francs. Parmi ces mesures, il a été proposé au Grand Conseil de
réintroduire le système de taxes de licences d¿exploitation d¿établissements
permettant le logement, la restauration et le débit de boissons par la
modification de la LADB (n° 419). Il ressort des travaux du législateur que
cette mesure devait augmenter le budget annuel d¿une recette supplémentaire de
l¿ordre de 1'500'000 fr., afin de concourir au renflouement des caisses de
l¿Etat. Ce n¿est que dans la réponse au recours qu¿a été allégué, pour la
première fois, que la taxe litigieuse reposerait sur d¿autres motifs, notamment
de santé publique, liés à la lutte contre l¿alcoolisme, des jeunes en
particulier.
La recourante s¿insurge contre
ce procédé. Dans sa réplique du 30 janvier 2008, elle expose que dès l¿instant
où le législateur a fondé la révision de 2006 sur des  raisons exclusivement fiscales,
il ne serait plus possible de justifier la mesure contestée par d¿autres
motifs, sauf à réinterpréter après coup la volonté du législateur, ce qui ne
serait pas admissible. Cette argumentation n¿est pas dénuée de poids.
Toutefois, il convient de garder à l¿esprit que la révision du 26 octobre 2006
s¿inscrit dans le cadre général de la LADB, qu¿elle complète. Or, cette loi a
notamment pour but, selon son art. 1
er
al. 1, de contribuer à l¿ordre et à
tranquilité publics (let. b), ainsi qu¿à la protection des consommateurs et à
la vie sociale (let. d). Elle prend ainsi en compte, dans ses objectifs, la
nécessité de lutter contre la consommation excessive d¿alcool (cf. consid. 5c
ci-dessous).
c) L¿autorité intimée a produit,
à l¿appui de ses écritures, plusieurs études de l¿Institut suisse pour la
prévention de l¿alcoolisme (ci-après: l¿ISPA) et de
l¿Office fédéral de la santé publique (ci-après: l¿OFSP), ayant trait à
la consommation d¿alcool en Suisse. Le résultat de ces enquêtes est constrasté
puisque, prise de manière globale, la consommation tend à diminuer ces
dernières années. Au demeurant, 80% des consommateurs ne rencontrent aucun
problème notable avec l¿alcool. Il n¿en demeure pas moins que, selon ces
études, un million environ de personnes consomment de l¿alcool d¿une manière
nuisible pour leur santé. Ainsi, sur une année, une part de 11% de la
population ingère la moitié de la quantité totale d¿alcool consommée en Suisse.
L¿enquête met notamment l¿accent sur la pratique des jeunes gens en la matière.
L¿ISPA relève ainsi qu¿en 2004, u
n écolier sur quatre et
une écolière sur six
consommait de l¿alcool chaque
semaine. La proportion de jeunes de quinze ans déclarant au moins deux ivresses
hebdomadaires est en constante augmentation. En 2003, l¿OFSP a constaté que
trois à quatre adolescents ou jeunes adultes en moyenne étaient dirigés chaque
jour vers un hôpital en raison d¿un diagnostic lié à l¿alcool. Le plus souvent,
l¿alcool est consommé en quantité excessive lors de fêtes et autres réunions
(phénomène social dit du
«binge drinking»,
consistant à boire une grande quantité d¿alcool dans un court laps de
temps). Dans 30% des cas, les adolescents parviennent à se procurer de l¿alcool
auprès des magasins, des supermarchés et des kiosques. Sans doute, la
fréquentation des bars et autres cafés-restaurants est loin d¿être négligeable,
mais c¿est avant tout vers la grande distribution et le commerce de détail que
se tournent en règle générale les jeunes gens, essentiellement pour des raisons
de coût de l¿approvisionnement. L¿OFSP a estimé à environ 6,5 milliards de
francs par an les coûts sociaux liés à l¿alcoolodépendance à charge de la
collectivité publique (thérapies, traitements médicaux, dommages causés par des
accidents, pertes d¿emploi et de productivité, etc.), ceci sans tenir compte
des frais générés par la consommation problématique, par la baisse de
performances des consommateurs à risques ou par les dégâts causés par les
violences exercées sous l¿influence de l¿alcool. Ainsi, le choix du législateur
de lever un impôt spécial sur la vente au détail de boissons alcooliques pour
financer tout ou partie des coûts induits par leur consommation excessive
s¿inscrit dans les buts poursuivis par la LADB. Une contribution similaire est
du reste perçue, comme l¿a rappelé le Conseil d¿Etat dans l¿exposé des motifs,
dans les cantons de Fribourg (art. 28 de la l
oi du 25
septembre 1997 sur l¿exercice du commerce, RS/FR 940.1) et du Valais (art. 25
de la l
oi du 8 avril 2004 sur l'hébergement, la
restauration et le commerce de détail de boissons alcoolisées, RS/VS 935.3).
Ces deux cantons perçoivent en effet une taxe d¿exploitation annuelle de 1% du
chiffre d¿affaires
réalisés sur la vente au détail de
boissons alcooliques.
Il ne fait dès lors aucun doute
que la taxe litigieuse répond à un intérêt public suffisant, lié à la lutte
contre la surconsommation d¿alcool, chez les jeunes en particulier. Elle
concourt en particulier à l¿efficacité du train de mesures adopté par l¿OFSP
dans le cadre du
« Programme
National
Alcool 2008-2012 »
(ci-après : PNA). L¿un des objectifs poursuivi par cet ambitieux
projet est de réduire, dans une proportion importante, la consommation
notamment chez les adolescents et les jeunes adultes. Répercutée sur le prix
des boissons alcooliques, la taxe litigieuse poursuit un objectif de
dissuasion, lié à une augmentation généralisée du prix des boissons alcooliques
vendues au détail. Elle vise également à financer les coûts induits par
l¿addiction à l¿alcool et les conséquences engendrées par une consommation
excessive. Les cantons et les communes doivent assurer ou libérer les moyens
nécessaires pour assumer leurs tâches dans le domaine de la politique en
matière d¿alcool (v. annexe PNA, ch. 2.9) et investir des moyens financiers
dans des projets allant dans le sens de ce programme de mesures (ibid.).
d)
Selon
le principe de la proportionnalité, une mesure  restrictive doit être apte à
produire les résultats escomptés (règle de l¿aptitude), qui ne peuvent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de
la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence ¿ ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p.
123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).
Le PNA souligne (pp. 25-26)
certaines faiblesses de la politique publique actuelle en matière d¿alcool,
parmi lesquelles la libéralisation du marché. Constituent à cet égard un risque
pour la prévention la poursuite de la dérégulation des marchés, la pression
croissante sur les prix des boissons alcooliques et la disponibilité permanente
de celles-ci. Sans doute, la loi prévoit-elle l¿interdiction de la vente au
détail d¿alcool aux mineurs âgés de moins de seize ans (art. 50 al. 1 let. b
LADB) et, s¿agissant de boissons alcooliques distillées, aux mineurs âgés de
moins de dix-huit ans (art. 50 al. 1 let. c et 41 al. 1 let. i
LAlc
). Ces règles sont cependant faciles à
contourner, soit parce que les exploitants d¿établissements publics et de
débits d¿alcool ne procèdent pas aux contrôles avec toute la rigueur voulue,
soit parce qu¿un majeur se charge du ravitaillement pour des mineurs. C¿est la
raison pour laquelle, afin d¿atteindre le but escompté, l¿OFSP préconise, entre
autres mesures, une augmentation du prix de l¿alcool, y compris par
l¿introduction de taxes (PNA, p. 36). La taxe d¿exploitation entraîne une
augmentation des prix des boissons alcoolisées au détail. Elle représente une
mesure incitative dont l¿objectif est de parvenir à terme à une diminution de
la consommation chez certaines catégories de la population. Il est intéressant
à cet égard de noter que les enquêtes précitées ont révélé que la consommation
des «alcoolpops», boisson alcoolisée favorite des jeunes gens après la bière,
était en nette diminution depuis l¿introduction d¿une nouvelle taxe sur ces
boissons dès 2004 et l¿augmentation du prix qui en a résulté. Il y a donc lieu
d¿admettre que la contribution litigieuse est propre à atteindre le but qu¿elle
s¿est fixé. Quant au financement des coûts sociaux induits par la consommation
d¿alcool, la contribution litigieuse est idoine pour la réalisation de ce but
qu¿elle poursuit également.
6.
a) La liberté économique est garantie
(art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD). Elle protège le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et
son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF 132 I 97
consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p.
29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités).
La
liberté
économique
n'est
toutefois
pas absolue.
Les cantons peuvent la limiter, pour autant que ces
restrictions repose
nt
sur
une base légale,
sont
justifiées par
un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se
limite
nt
à ce qui est nécessaire à la
réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF
131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231;
130
I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10
, et
les arrêts cités).
Les mesures restreignant l'activité
économique peuvent notamment viser à protéger la santé publique (ATF 131 I 223
consid. 4.2 p. 231;125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les
arrêts cités). Le
prélèvement d'impôts spéciaux cantonaux
viole la liberté économique lorsque
ces
contributions frappent de manière
prohibitive telle ou telle industrie au point de rendre son exercice
excessivement difficile voire même impossible
(cf. ATF
125 I 199;
75 I 112;
2P.136/2001, précité, consid. 2.4
)
. En outre, d
e manière générale, il est interdit
aux
cantons de recourir aux impôts
spéciaux en vue de satisfaire des buts de pure
politique économique, par exemple en imposant certaines formes
d'activité
plus lourdement que
d'autres à des seules fins protectionnistes
(
ATF
128 I 102
consid. 6b
p. 110-112; 2P.136/2001, précité,
consid. 2.4
)
.
L'égalité de traitement entre concurrents est également garantie par
l'art. 27 Cst. (
ATF 128 I 136
consid.
3 p. 141). S
ont
dès lors
interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition
entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le
plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la
même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour
satisfaire les mêmes besoins. A cet égard, les art. 27 et 94 Cst. (comme
auparavant l'art. 31 aCst.) offrent une protection plus étendue que celle de
l'art. 8 Cst. (auparavant 4 aCst.;
ATF 125 I 431
consid. 4b/aa p. 435-436 et la jurisprudence citée).
b)
En
l'espèce,
les conditions de la base légale, de l¿intérêt
public et de la proportionnalité sont remplies (consid. 4 et 5 ci-dessus). La
recourant
e
ne
prétend
pas que les
taxes
li
tigieuses
seraient prohibitives ou poursuivraient des buts
protectionnistes.
Elle se plaint en revanche d¿une inégalité de traitement par rapport
aux cafés-restaurants et autres débits de boissons. Elle fait valoir à cet
égard une discrimination du fait que, par la réintroduction des taxes de
licences d¿exploitation découlant de la révision de la LADB du 24 octobre 2006,
seule la vente de boissons alcooliques au détail et à l¿emporter est désormais
imposée, puisque la taxe annuelle de patente des établissements publics,
abrogée depuis l¿adoption de la loi du 26 mars 2002, n¿a, quant à elle, pas été
rétablie.
aa)
Il y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles
juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement
être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 132 I
68 consid. 4.1 p. 74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités).
La question de savoir s'il existe un motif raisonnable de traiter
différemment deux situations, peut recevoir des réponses différentes selon les
époques, au gré de l'évolution des mentalités et des conceptions. Le
législateur dispose à cet égard, dans le cadre de ces principes et de la
prohibition de l'arbitraire, d'une grande latitude (ATF 125 I 173 consid. 6b p.
178).
bb) La taxe annuelle de patente
pour les établissements publics, qui existait dans la LADB de 1984, a été
supprimée lors de l¿adoption de la nouvelle LADB en 2002. Dans l¿exposé des
motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le
Conseil d'Etat admettait lui-même que la taxe de patente de l'art. 43 aLADB
"soumet
les exploitants d'établissements à un véritable impôt créant ainsi une
inégalité de traitement avec les commerces ordinaires"
(Rapport du Conseil
d'Etat sur la motion Haldi; Exposé des motifs et projet de loi sur les auberges
et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, BGC
janvier 2002, p. 7740 et ss, not. 7743). Depuis lors, l¿ouverture
d¿établissements publics entraîne le paiement d¿un émolument de délivrance de
licence de 500 francs (art. 54 LADB et 16 RE-LADB), 300 francs au
renouvellement de celle-ci (art. 18 RE-LADB) et leur exploitation, un émolument
de surveillance de 100 à 1000 francs (art. 55 LADB et 20 RE-LADB), auquel
peuvent s¿ajouter des frais supplémentaires d¿intervention (art. 21 RE-LADB). A
l¿instar des débits de boissons alcooliques, les établissements publics sont en
outre astreints à une contribution à la fondation de formation professionnelle
(art. 56 LADB; 25 et 26 RE-LADB). La différence de traitement, entre les deux
catégories d¿autorisation, est claire, puisque les
commerces
au bénéfice d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à
l'emporter paient une contribution annuelle fixée en pourcentage de leur
chiffre d¿affaires sur la vente de boissons alcooliques, qui n¿est pas mise à
la charge des exploitants d¿établissements publics.
cc) A première vue, les deux
types d¿activité, portant sur la vente de boissons alcooliques, sont similaires.
Elles comportent toutefois des différences importantes. Les bars,
cafés-restaurants et les établissements assimilés reçoivent les clients dans
leurs locaux pour leur proposer le service des mets et de la boisson, la remise
d¿alcool à l¿emporter n¿étant qu¿accessoire (cf. art. 11 al. 2 et 12 al. 2
LADB). Les commerces vendent l¿alcool à l¿emporter, ne servent pas de mets, et
n¿accueillent pas les clients. Leur assortiment est en outre très divers. Les
motifs pour lesquels les clients consomment de l¿alcool dans un établissement
public ou s¿approvisionnent dans un commerce sont également fondamentalement
différents. Le client d¿un café ou d¿un restaurant consomme de l¿alcool soit en
accompagnement du repas, soit en partage d¿un moment de convivialité entre amis
ou habitués, soit solitairement, le temps de lire le journal ou de regarder le
temps passer, par exemple. L¿essentiel, de ce point de vue, est de se trouver
dans un lieu public, de bénéficier de l¿animation qui y règne et d¿avoir
l¿occasion d¿y rencontrer des gens. Le client qui va acheter de l¿alcool dans
un commerce est animé par un simple besoin de ravitaillement. Il emporte
l¿alcool dans un lieu propice à la consommation, solitaire ou collective,
interdite sur place.
Ces différences se répercutent
sur le prix de l¿alcool. Pour les cafés, bars et restaurants, une partie
importante de la marge se réalise sur la vente de l¿alcool. Cela est
indispensable notamment pour supporter les charges liées au personnel assurant
le service. Les commerces vendant de l¿alcool à l¿emporter (particulièrement,
comme en l¿espèce, ceux disposant de grandes surfaces de vente) ne sont pas
soumis aux mêmes contraintes. La charge de personnel se limite à l¿achalandage,
à l¿entretien, à la surveillance et à l¿encaissement du prix. Les
établissements publics et les commerces ne sont ainsi pas des concurrents
directs, au sens de la jurisprudence qui vient d¿être rappelée, car ils ne
fournissent pas les mêmes prestations.
Du point de vue de l¿objectif
de santé publique poursuivi par la taxe litigieuse (soit la lutte contre
l¿alcoolisme, en particulier chez les jeunes), la différence de traitement
entre les établissements publics et les commerces se justifie. En effet, même
si les bars, cafés et restaurants restent des lieux où une certaine frange de
la clientèle peut s¿adonner excessivement à la boisson, les nouvelles tendances
relevées par l¿ISPA et l¿OFSP vont dans le sens d¿un développement de la
surconsommation d¿alcool dans le cadre privé ou semi-privé (lors de fêtes,
notamment), voire directement sur le domaine public. Cela s¿explique non
seulement par un changement dans les habitudes d¿une partie de la population,
spécialement les jeunes, mais aussi par une question de prix. A quantité et
qualité égales, le vin, le cidre, la bière et les alcools forts seront toujours
plus chers dans les établissements publics (qui en tirent une part souvent
importante de leur chiffre d¿affaires) que dans le commerce de détail.
dd) C¿est en vain que la
recourante se prévaut dans ce contexte de l¿ATF 2P.136/2001, précité. Dans
cette affaire, le Tribunal fédéral avait à examiner, après le Tribunal
administratif, la constitutionnalité du règlement du 29 octobre 1997 fixant le
barème de taxation des établissements publics, conformément à l¿art. 43 aLADB.
A cette occasion, le Tribunal fédéral avait considéré que l¿impôt spécial
découlant de cette disposition ne heurtait pas le principe d¿égalité et n¿était
pas arbitraire, au motif que la consommation d¿alcool dans les établissements
publics accroît le risque de conduite en état d¿ébriété; elle engendre en outre
des troubles à l¿ordre public (problème de bruit, de stationnement et de
circulation). Ces considérations liées à la sécurité publique restent
actuelles. Elles ne changent rien à l¿appréciation des motifs de santé publique
justifiant la taxe litigieuse. A cela s¿ajoute que sous l¿empire de l¿aLADB
dans sa teneur du 11 décembre 1984, la vente d¿alcool à l¿emporter était
également soumise à une taxe, analogue à celle que conteste la recourante.
ee) Le moyen tiré de l¿égalité
de traitement est ainsi mal fondé.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté
et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la
recourante. Il n¿y a pas lieu d¿allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de
l'économie du 7 septembre 2007 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis
à la charge de la A.________.
IV.
Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2008
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.