vd_omni · GE.1999.0004 · 1999-05-17 · fr

c/ Municipalité de Lausanne | L'autorisation d'utiliser l'orgue d'une église peut être retirée à celui qui, par son comportement, crée des conflits avec les usagers et refuse de s'acquitter de la redevance prévue.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.05.1999 GE.1999.0004

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 17 mai 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
à ********
contre
la décision rendue le 23 décembre 1998 par la
Municipalité
de Lausanne
(retraits et refus d'autorisations d'utiliser les orgues de
St-Paul, St-Laurent et St-François).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud , président; Mme Catherine Vaughan Genoud et M. Antoine Thélin ,
assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 15
juillet 1996, le Service des écoles primaires, des cultes et des temples de la
ville de Lausanne (ci-après: le Service), a accordé à A.________, organiste
amateur née en 1946, l'autorisation de s'exercer sur les orgues des églises de
St-Laurent et de St-Paul, étant précisé que l'activité paroissiale en relation
avec ces instruments demeurait prioritaire et que l'heure d'utilisation lui
serait facturée deux francs, sur la base d'un décompte semestriel qu'elle
devait elle-même dresser.
B.                    Par lettre du 2 janvier
1997, B.________, titulaire des orgues de la ville, rappelait à dame A.________
les règles, usages et procédures relatifs à l'utilisation des orgues, notamment
s'agissant du décompte des heures d'exercice. Par lettre du 4 janvier suivant,
il avisait C.________, adjoint administratif du Service, que cette utilisatrice
se comportait de manière désagréable et très "anti-collégiale". Le 12
mars 1997, il demandait enfin à Michel Bovard, Secrétaire général de la
Direction des écoles, de retirer à l'intéressée l'autorisation de s'exercer à
St-Paul et à St-Laurent.
C.                    Par décision du 23 juin
1997, la Direction des écoles révoqua avec effet immédiat l'autorisation
accordée à A.________ de s'exercer sur l'orgue de St-Paul, invoquant une
rupture du lien de confiance en raison d'attitudes tenues pour incompatibles
avec le respect des personnes et des lieux. Dame A.________, après s'en être
insurgée auprès de diverses autorités, a recouru contre cette décision par
lettre adressée le 18 juillet 1997 à la Direction des écoles.
D.                    Par courrier du 3
septembre 1997, la Direction des écoles avisa A.________ qu'elle révoquait également
avec effet immédiat l'autorisation qui lui avait été accordée de s'exercer sur
l'orgue de St-Laurent. Par lettre datée du 19 juillet 1997, mais postée le 22
septembre suivant, l'intéressée a recouru contre cette décision, sollicitant au
surplus l'autorisation de jouer à St-François et à la Cathédrale.
Le 19 septembre
précédent, dans le cadre de l'instruction du premier recours concernant
St-Paul, la recourante avait été reçue par Doris Cohen-Dumani, conseillère
municipale directrice des écoles. Celle-ci intercéda auprès de la paroisse de
St-Laurent, par courriers des 22 octobre et 24 novembre 1997, sollicitant de
reconsidérer le cas de la recourante. Le conseil de paroisse s'était alors
montré disposé à accepter à nouveau dame A.________ pour une période d'essai de
trois mois mais B.________ s'y opposa catégoriquement.
E.                    Par décision du 13 mai
1998, la Direction des écoles, saisie d'une nouvelle demande adressée cette
fois à la municipalité le 6 mai précédent, a refusé à A.________ l'autorisation
de s'exercer sans frais sur les orgues des églises de St-Paul, de St-Laurent et
de St-François et d'y organiser des concerts, estimant au surplus que la
requête de l'organiste tendant à faire annuler un Festival Bach ne relevait pas
de sa compétence.
Le recours formé le 19
mai 1998 par l'intéressée contre cette décision a été rejeté le 23 décembre
1998 par la municipalité, dont la décision fait elle-même l'objet du présent
recours.
F.                     L'audience tenue céans
le 27 avril 1999 a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs
explications et de procéder à l'audition de trois témoins.
Pour l'autorité
intimée, Michel Bovard, Secrétaire général de la Direction des écoles, et
Christian de Torrenté, chef du Service juridique, regrettent que la recourante,
plutôt que de se conformer à des règles qui n'avaient jusqu'alors jamais posé
problème, ait d'entrée de cause critiqué le système et tenté de s'imposer,
allant jusqu'à faire de l'esclandre auprès des responsables de paroisses,
notamment en modifiant les éclairages sous prétexte que la lumière était
mauvaise et en emportant la clé d'un orgue. Elle aurait vociféré des
imprécations dans l'église de St-Paul, insulté diacre et concierge, refusé de
procéder au décompte de ses heures d'utilisation et d'en payer le prix. C'est
en vain que les autorités auraient tout tenté afin d'instaurer un dialogue et
de lui faire entendre raison.
Entendu comme témoin,
B.________, notamment responsable de gérer l'usage des orgues de St-Laurent et
de St-Paul, précise d'entrée de cause avoir toujours voulu offrir un accès le
plus large possible à ces instruments sans s'assurer préalablement des
capacités réelles d'un postulant, qu'il soit élève au conservatoire ou
autodidacte. Si les attitudes de la recourante lui sont apparues d'emblée très
étranges, laissant planer quelque doute quant à son équilibre psychique, il
pensa dans un premier temps que la pratique de la musique ne pourrait lui être
que bénéfique. De nombreuses plaintes à l'encontre de cette utilisatrice lui
ont cependant été adressées, relevant un comportement dépassant régulièrement
les limites du tolérable; leurs relations personnelles se sont également
rapidement révélées conflictuelles. Il lui fait à ce jour grief, outre de ne
pas s'être conformée aux règles et conditions relatives à l'usage des
infrastructures matérielles (instrument, éclairages, heures et finances
d'utilisation), d'être incapable d'adopter un comportement social et
relationnel compatible avec les exigences d'une indispensable collégialité
(exigences démesurées, quérulence, esclandres, scènes d'hystérie). Il en déduit
que le fond du problème tient au caractère, voire à la structure de la
personnalité de l'intéressée.
Le témoin C.________
confirme que le comportement de la recourante s'est révélé générateur de
conflits dans les différents lieux dont il est question. Il a personnellement
assisté à deux séances de médiation lors desquelles tentatives de dialogue et
recherches d'un compromis n'ont eu pour écho qu'emportements, vociférations,
gestes exaltés ou insultes de la part de l'intéressée. Il précise qu'il n'y a
pas lieu de renoncer au principe de la finance d'utilisation, que tous les
utilisateurs s'y sont toujours conformés et que le cas d'espèce se trouve être
l'unique litige qu'il ait connu en dix ans de carrière.
Le témoin D.________,
diacre de la paroisse de St-Paul, fait état d'un crescendo conflictuel ponctué
de lettres d'insultes, d'appels téléphoniques injurieux et de vociférations
déplacées de la part de l'intéressée. Il aurait tout tenté pour instaurer un
dialogue, mais n'aurait eu pour interlocutrice qu'une personne convaincue qu'il
voulait lui nuire.
En dernière parole, la
recourante soutient avoir été irréprochable au début. Elle aurait ensuite
compris que tous les intervenants s'étaient ligués contre elle, manipulés par
B.________. Celui-ci, jaloux de son travail et de son ambition, aurait eu peur de
perdre sa place d'organiste titulaire, fonction qu'elle ne nie du reste pas
avoir quelque peu convoitée. Elle admet avoir refusé de s'acquitter des charges
d'utilisation, dans la mesure de la méchanceté et des chicanes endurées de la
part de tous les autres intervenants. Après s'être expliqué sur les raisons qui
l'avaient effectivement conduite à modifier certains éclairages, elle reconnaît
avoir soustrait momentanément la clé d'un instrument et arraché, par vengeance,
certains écriteaux balisant le parcours conduisant au bureau du diacre
D.________. Elle précise enfin sa demande d'annulation des concerts Bach,
convaincue que ceux-ci ont été instaurés par B.________ dans le but de
l'empêcher de travailler le répertoire dudit compositeur.
Les moyens des parties
seront précisés ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) Les décisions
rendues les 23 juin et 3 septembre 1997 par la Direction des écoles ne
mentionnaient ni voie, ni délai de recours; il y a donc lieu d'admettre que
ceux formés les 18 juillet et 22 septembre 1997 l'ont été en temps utile. La
requête adressée le 6 mai 1998 par la recourante à la municipalité, nonobstant
la formulation de nouvelles exigences, soulevait à nouveau les mêmes griefs que
ceux énumérés à l'appui des deux recours précités; c'est donc à juste titre
qu'elle a été transmise à la Direction des écoles comme objet de sa compétence
et jointe, par économie de procédure, au litige encore pendant. Le recours
contre la décision ensuite rendue par cette dernière autorité le 13 mai 1998 a
été adressé à la Municipalité dans le délai prévu à l'art. 18 du règlement de
police de la ville de Lausanne. Enfin, la décision rendue par la Municipalité
le 23 décembre 1998, dont est recours, a été entreprise céans dans les formes
et délai fixés par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administrative (ci-après: LJPA).
b) La municipalité
conclut, dans la mesure où il est recevable, au rejet du recours de A.________.
Celle-ci demande l'annulation de la décision entreprise s'agissant de la
révocation des deux autorisations de s'exercer à St-Paul et St-Laurent,
respectivement la réforme de cette décision dans le sens de l'octroi de
l'autorisation d'utiliser l'orgue de St-François et de l'annulation des
concerts Bach.
Cette dernière
conclusion n'apparaît cependant pas recevable. Le fait pour l'autorité de
première instance, suivie par l'autorité intimée, de s'estimer incompétente
pour connaître de l'annulation de tels concerts, respectivement de signifier un
refus d'entrée en matière sur cette question, ne procède pas d'une décision
administrative sujette à recours au sens de l'art. 29 LJPA. Il n'y a en effet
de décision au sens précité que si elle entraîne dans un cas particulier des
droits ou des obligations pour l'administré (Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 128; Moor, Droit administratif, vol.
II, ch. 2.1.2.1 ss.). Or, en l'espèce, on ne saurait dire que la prise de
position de l'autorité définisse, de manière individuelle, concrète et
unilatérale, un régime juridique déterminé ou déterminable affectant les droits
ou les obligations de la recourante; la situation juridique de cette dernière
demeure en effet inchangée. Le droit au recours doit être également dénié dans
la mesure où il est patent que la prétention de la recourante ne satisfait pas
aux exigences de l'art. 37 al. 1 LJPA; elle n'allègue ni ne rend vraisemblable
avoir été personnellement, directement et matériellement atteinte par le refus
de donner suite à sa demande et ne peut donc se prévaloir d'aucun intérêt digne
de protection à ce que l'acte de l'autorité soit annulé ou modifié sur ce
point.
2.                     Les orgues dont il est
question, tout comme les bâtiments qui les abritent, font partie du patrimoine
administratif de la commune de Lausanne; celle-ci exerce une prérogative
relevant du droit public lorsqu'elle décide de leur utilisation.
Lorsque des meubles ou
immeubles de ce patrimoine ne sont pas entièrement accaparés par leur
affectation propre, ils peuvent être mis à disposition pour d'autres usages
(Moor, op. cit., vol. III, p. 362). Ainsi la salle de gymnastique, destinée à
l'enseignement scolaire, pourra être utilisée par une association sportive,
tandis que la salle communale , destinée à des manifestations officielles,
pourra accueillir une noce. Cet usage particulier d'un objet affecté à
l'activité administrative est comparable à l'usage accru qui peut être fait du
domaine public accessible à tout un chacun; comme pour celui-ci, des conditions
d'admission peuvent être posées (Moor, op. cit., vol. III, p. 362; Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBI 1992, p. 145,
spéc. 164; Knapp, L'utilisation commerciale des biens de l'Etat par des tiers,
in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur
Charles-André Junod, 1997, p. 213, spéc. 224). Il s'agira d'abord d'empêcher
que l'affectation ordinaire, qui demeure prioritaire, soit compromise. Il
faudra ensuite veiller au respect de l'égalité de traitement, la liberté
d'appréciation de l'administration ne l'autorisant pas à privilégier, par
exemple, les membres de certains partis politiques, confessions ou associations
(Moor, op. cit., p. 363; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 233); une
obligation de mise à disposition ne s'imposera que là où un refus empêcherait
l'exercice de droits fondamentaux, telle la liberté d'expression ou de réunion
(ATF 124 I 267, spéc. 269; ZBI 1992, p. 40; Jaag, op. cit., p. 164). Une
prestation financière peut être exigée de l'usager en raison de l'avantage
particulier qui lui est conféré (Moor, op. cit., vol. III, p. 364; Jaag, op.
cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 231).
3.                     A défaut de loi
spéciale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art.
36 LJPA), le Tribunal de céans ne dispose en principe, pour connaître de la
présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité notamment à la conformité au
droit. En l'absence de normes régissant la problématique du cas d'espèce, il
convient, suite aux observations de l'autorité intimée, de préciser qu'une base
légale prévoyant de manière expresse et détaillée les conditions ou modalités
d'utilisation extraordinaire des biens de l'Etat ne peut être exigée. Comme
précisé ci-dessus, on ne peut exiger de l'autorité que de veiller à ce que
l'usage ordinaire du bien ne soit pas entravé et que les usagers
extraordinaires en respectent la destination générale (Knapp, op. cit., p.
233). Existent du reste des situations dans lesquelles le sens de chaque
décision administrative provient de la cohérence d'un ensemble de mesures
diverses et d'une politique continue visant un objectif déterminé, qui ne
peuvent procéder de la simple reproduction de dispositions légales.
L'administration sort alors du territoire du droit pour rentrer dans ces
espaces de la cartographie administrative où les instruments juridiques précis
d'analyse ne sont par définition guère opérants; lorsque les autorités
bénéficient de ces espaces de liberté leur conférant latitude de jugement et
pouvoir d'appréciation, compétences qualifiées de discrétionnaires, une base
légale n'est plus exigée (Moor, op. cit., vol. I, ch. 431); le contrôle
juridictionnel, à défaut de normes qui ne permettraient de toute manière pas de
porter une appréciation strictement juridique à l'affaire, s'effectue alors par
le biais de grands principes, tels l'interdiction de l'abus ou de l'excès de
pouvoir, la prohibition de l'arbitraire ou le respect de la proportionnalité
(Moor, op. cit., vol. II ch. 5121 ss.).
4.                     Les règles posées par
les autorités lausannoises concernant la nature, l'étendue et les charges
relatives à l'usage des orgues communales par les particuliers apparaissent
indéniablement conformes à la doctrine précitée. Si seul le règlement relatif à
l'utilisation de l'orgue de St-Paul (ci-après: le règlement) fixe par écrit
l'essentiel de ces règles, c'est à juste titre que l'autorité intimée soutient
qu'il peut s'appliquer par analogie aux autres paroisses concernées. Ainsi, les
instruments en cause sont sans équivoque prioritairement affectés à la
réalisation d'une double tâche publique, soit pourvoir à la tenue du culte
public (art. 100 ss. L.eccl) et contribuer à promouvoir et à assurer aux
particuliers un large accès à la culture, aux études et à la pratique
musicales. Les autorisations dont ceux-ci se trouvent tributaires sont tout
naturellement conditionnées par le respect des règles tendant à la protection
et à l'entretien de ce patrimoine ainsi qu'au respect de son affectation
ordinaire et du principe de l'égalité de traitement entre tous les postulants
ou à l'égard de tous les usagers autorisés.
5.                     En l'espèce, toutes ces
règles ont été d'emblée portées à la connaissance de la recourante; elles lui
ont du reste été rappelées à de réitérées reprises. Cela étant, les griefs
formulés par l'autorité intimée à l'appui de sa décision, globalement motivée
par le comportement quérulent de l'intéressée, son incapacité à se plier aux
règles établies et son attitude incompatible avec le respect des personnes et
des lieux, apparaissent établis.
A.________ reconnaît
en effet avoir modifié certains éclairages, avoir arraché, par vengeance,
certains écriteaux balisant le voie menant au bureau du diacre D.________, et
avoir, dans un accès de colère, soustrait la clé d'un orgue, obligeant de ce
fait les responsables du lieu à engager des frais pour rendre cet instrument à
nouveau utilisable. A ces atteintes portées aux infrastructures matérielles -
qualifiées du reste par l'autorité intimée de somme de détails - s'ajoute le
refus catégorique de l'intéressée de procéder au décompte de ses heures
d'utilisation et d'en payer le prix, aux motifs d'un manque de moyens
financiers et d'entraves systématiques dans son travail. Cette argumentation ne
saurait être suivie. L'indigence alléguée se heurte déjà à la modicité du tarif
d'utilisation, mais tombe principalement à faux dans la mesure de la position
de principe adoptée, attitude qui compromet du reste assurément l'égalité de
traitement entre usagers. Au surplus, le harcèlement malveillant dont elle
aurait été gratuitement l'objet n'apparaît pas vraisemblable. Les pièces
versées au dossier et les témoignages recueillis en audience démontrent bien au
contraire la réelle volonté des autorités paroissiales et communales d'ouvrir
le dialogue et de poser une médiation afin de réconcilier, à tout le moins de
concilier les intervenants. Il n'est pas non plus douteux que la recourante ait
vociféré à travers l'église et y ait fait de l'esclandre, ce qui apparaît
inconvenant dans un lieu de culte et montre que la recourante n'a pas su
s'adapter aux exigences particulières qui s'imposent lors de l'utilisation d'un
tel endroit. Enfin, la recourante a effectivement entravé le bon déroulement de
l'activité paroissiale en perturbant diacre, concierge et organiste dans
l'exercice de leurs fonctions; les lettres, les procès-verbaux des séances de
médiation et les témoignages versés au dossier rendent en effet compte du peu
de maîtrise de soi dont l'intéressée a su faire preuve dans ses relations avec
les autres intervenants.
Il y a certes tout
lieu de croire la recourante lorsqu'elle invoque sa passion pour l'orgue et
soutient qu'elle désire seulement en travailler le répertoire et progresser. Il
est par contre patent que l'intéressée oublie qu'elle n'est pas seule à être
animée de ces aspirations et qu'elle doit se soumettre aux règles et conditions
légitimement posées.
6.                     Enfin, il ne peut être
fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir procédé à une pesée des
intérêts en présence. En attestent déjà les nombreux échanges de
correspondances, la mise en oeuvre de trois séances de médiation et le temps
pris pour tenter de calmer et de concilier les esprits. Le comportement de la
recourante, à tout le moins tel que manifesté jusqu'à présent, démontre en
outre que la problématique du cas d'espèce ne peut être circonscrite à un lieu
déterminé, ni associée à une personne en particulier. L'autorité intimée n'a
donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder à la
recourante l'autorisation de s'exercer sur les orgues des trois paroisses
concernées. Il ne peut être raisonnablement exigé des autorités municipales
qu'elles tolèrent un refus systématique de se conformer aux règles établies.
7.                     Le recours doit être en
conséquence rejeté, dans la mesure où il est recevable. La situation
personnelle de la recourante et les particularités du cas d'espèce commandent
toutefois, en équité, de renoncer à percevoir l'émolument et les frais
occasionnés par l'instruction et l'arrêt (art. 38 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision
rendue le 23 décembre 1998 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 17 mai 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint