vd_omni · AC.2023.0342 · 2024-03-19 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Blonay - Saint-Légier | Rejet du recours déposé contre la prolongation d'une zone réservée cantonale. Rejet des griefs liés au droit d'être entendu (c. 2) et à la consultation de la municipalité (c. 3). La DGTL n'a pas prolongé la zone réservée pour une raison autre que celle d'être au service de l'adoption du nouveau plan d'affectation communal (PACom) (c. 4).Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (1C_277/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.03.2024 AC.2023.0342

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mars 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et M. André
Jomini, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Robert ZIMMERMANN, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par sa Direction générale du territoire
et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Blonay -
Saint-Légier,
à Blonay, représentée par Me Denis
SULLIGER, avocat à Vevey.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) du 5 septembre 2023 levant son
opposition et approuvant la prolongation de la zone réservée cantonale sur
les parcelles n
os
1455 et 1458 de Blonay - Saint-Légier.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme dont le siège est à ******** et qui a
pour but d'acquérir, de gérer, de détenir et de vendre des biens mobiliers, en
particulier des aéronefs et des biens immobiliers, en Suisse et à l'étranger. B.________
en est l'administrateur président, avec signature individuelle. Cette société
est propriétaire de la parcelle n
o
1455 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Blonay - Saint-Légier. D'une surface de 10'412 m
2
,
ce bien-fonds situé au nord-est des villages de Saint-Légier et de La Chiésaz
n'est pas bâti. Il est traversé par le chemin de la Cheneau qui forme, à cet
endroit, un virage en lacet.
La commune de Blonay - Saint-Légier résulte de la
fusion, effective dès le 1
er
janvier 2022, de deux anciennes
communes, celles de Saint-Légier - La Chiésaz et de Blonay. Les plans
d'affectation de ces anciennes communes et leurs règlements sont toujours en
vigueur. La parcelle n
o
1455 est essentiellement affectée en zone à
bâtir ("
zone de villas: secteur 3
") selon la réglementation du
plan des zones de Saint-Légier - La Chiésaz, approuvé par le Conseil d'Etat
dans sa séance du 13 mai 1983. Une partie de la parcelle est située à
l'intérieur de l'aire forestière.
B.
En 2017, A.________ a déposé une demande de permis de construire portant
sur la construction, sur la parcelle n
o
1455, de sept bâtiments de
logement avec parking souterrain. Le dossier de la demande de permis de
construire a été mis à l'enquête publique du 3 novembre au 3 décembre 2017. Le
Service du développement territorial (SDT – actuellement: la Direction générale
du territoire et du logement [DGTL]) a formé opposition le 30 novembre 2017.
C.
Le SDT a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la
parcelle n
o
1455 ainsi que sur la parcelle voisine n
o
1458. Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "[l]
a zone réservée est
destinée à rendre inconstructible, provisoirement les parcelles n
o
1455 et n
o
1458 du cadastre de la commune comprises dans la
zone définie par le plan
". La durée initiale de la zone réservée est
de cinq ans à compter de sa mise en vigueur, une prolongation de trois ans
étant possible (art. 4 RZR).
Par décision du 7 septembre 2018, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE – actuellement: le Département des
institutions, du territoire et du sport [DITS]) a approuvé, sous réserve des
droits des tiers, la zone réservée cantonale sur les parcelles n
os
1455 et 1458. La Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal a confirmé, sur recours de la société A.________, la décision du
département cantonal par arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019. Le Tribunal
fédéral a rejeté le recours en matière de droit public interjeté par
l'intéressée à l'encontre de ce jugement par arrêt 1C_267/2019 du 5 mai 2020.
D.
Par décision du 4 novembre 2019, le Conseil communal de Saint-Légier -
La Chiésaz a instauré des zones réservées pour différents secteurs situés sur
le territoire de cette ancienne commune. Ces mises en zone réservée communale
ne concernaient pas la parcelle n
o
1455, propriété de la société A.________.
E.
En 2023, la DGTL a procédé à une modification du règlement de la zone
réservée cantonale (RZR), singulièrement de son art. 4. Selon cette
disposition, dans sa nouvelle teneur, "
la zone réservée est prolongée
de 3 ans, elle s'applique jusqu'au 7 septembre 2026
". La DGTL a rédigé
un "
Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)
", du 27 juin
2023, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette modification.
À propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Blonay -
Saint-Légier dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée. Elle a entrepris des
démarches afin de réviser son plan d'affectation communal. La révision du plan
d'affectation communal n'est pas encore aboutie.
La révision du plan d'affectation
communal ne pourra être réalisée avant l'échéance de la zone réservée
cantonale.
Dès lors, la zone réservée
cantonale, approuvée et entrée en vigueur pour 5 ans le 7 septembre 2018 doit
être prolongée, tel que prévu dans le règlement."
Il est précisé que "[l]
a prolongation de la
présente zone réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité
de continuer à réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation
et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus
difficiles
" (rapport 47 OAT, p. 5 s.). La DGTL relève à ce propos ce
qui suit (p. 6):
"Bien que la procédure de
révision du plan d'affectation communal ait débuté, elle n'a pas encore abouti
à une mise en vigueur d'un plan d'affectation communal respectant la mesure A11
Zones d'habitation et mixtes de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal. La
prolongation de la zone réservée cantonale se justifie parce que les efforts
entrepris par la commune dans sa révision ne sont pas suffisants."
F.
La modification projetée a été mise à l'enquête publique du 1
er
au 30 juillet 2023. A.________ a formé opposition le 28 juillet 2023. Une
séance de conciliation a eu lieu le 4 septembre 2023, en présence du DITS, de
la DGTL, de la commune et de l'opposante. La recourante a pu se déterminer sur
le procès-verbal de cette séance le 5 septembre 2023.
Par décision du 5 septembre 2023, le DITS a levé
l'opposition formée par A.________ et approuvé, sous réserve des droits des
tiers, la modification du règlement de la zone réservée cantonale sur les
parcelles n
os
1455 et 1458, prolongeant la durée de la zone réservée
cantonale de trois ans, soit jusqu'au 7 septembre 2026.
G.
Agissant le 5 octobre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du 5 septembre 2023.
Dans sa réponse du 19 décembre 2023, le DITS,
représenté par la DGTL, conclut au rejet du recours.
Le 18 janvier 2024, la municipalité a répondu au
recours en concluant à son rejet.
Le 8 février 2024, la recourante a répliqué,
maintenant intégralement ses conclusions. Elle a en outre formé deux
réquisitions d'instruction, l'une tendant à établir le déroulement exact de la
journée du 5 septembre 2023 de la Cheffe du DITS, l'autre visant la production
de tous les permis accordés "hors centre" sur le territoire de la
commune fusionnée, depuis 2016.
Par courrier du 20 février 2024, la recourante a
réitéré les requêtes relatives à l'instruction de la cause formées dans sa
réplique.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en
charge de l'aménagement du territoire portant sur la modification du règlement d'un
plan de zone réservée (art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), l’adoption d’un tel
plan suivant la procédure d’approbation d’un plan d'affectation cantonal au
sens des art. 11 ss LATC (art. 46 al. 2 LATC). Cette décision, par laquelle il
est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au
Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Ce recours est le recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps
utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (en
particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire
touchée, qui a formé opposition, a manifestement la qualité pour recourir (art.
75 al. 1 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief formel, la recourante invoque une violation de son
droit d'être entendue: la Cheffe du département cantonal aurait statué sans
avoir eu connaissance de sa détermination sur le procès-verbal établi lors de
la séance de conciliation du 4 septembre 2023.
Ce grief est mal fondé. C'est essentiellement par le
dépôt de l'opposition que les intéressés exercent formellement leur droit
d'être entendus dans la procédure de première instance, et non pas lors de la
séance de conciliation (cf. CDAP AC.2022.0050 du 27 avril 2023 consid. 2c/aa;
voir ég. CDAP AC.2023.0007 du 10 février 2023 consid. 2b, confirmé par le TF,
arrêt 1C_140/2023 du 14 décembre 2023 consid. 5.4). La recourante a pu faire
part de ses arguments dans le cadre de son opposition; elle a pu les développer
lors de la séance de conciliation et se déterminer sur le procès-verbal de
celle-ci. Ses dernières écritures ont été transmises à la Cheffe du département
(pièce 17 produite par la DGTL). Ses moyens ont été dûment pris en compte par
le département cantonal au moment de statuer sur son opposition. La procédure
suivie par le DITS a été régulière. Dans le cadre de la présente procédure de
recours, la recourante a encore pu exposer de manière circonstanciée en quoi,
selon elle, la décision attaquée viole le droit. Compte tenu du large pouvoir
d’examen en fait et en droit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD) et pour
autant que de besoin, une éventuelle violation du droit d’être entendu par
l’autorité de première instance serait guérie dans le cadre de la procédure de
recours. Pour ces motifs, il n'y a pas lieu d'instruire plus avant, comme le
requiert la recourante, le déroulement exact de la journée du 5 septembre 2023
de la Cheffe du département.
3.
C'est également à tort que la recourante reproche au service spécialisé
du département cantonal (soit la DGTL) de n'avoir pas soumis la modification du
plan à la municipalité ni recueilli sa détermination au sens de l'art. 12 al. 1
LATC, avant l’enquête publique. La présente procédure vise à prendre des
mesures conservatoires en vue des véritables mesures d'aménagement du
territoire, à définir dans la future planification d'affectation. Par nature,
la zone réservée doit être élaborée rapidement. Compte tenu du caractère
provisionnel de la mesure, on ne saurait reprocher une telle informalité à la
DGTL, ce d'autant que la municipalité, qui a conclu au rejet du recours, ne s'y
oppose pas. L’éventuel vice dont souffre la décision n'est quoi qu'il en soit
pas suffisamment grave pour justifier l'annulation de la décision attaquée. Mal
fondé, le grief de la recourante doit être rejeté.
4.
Au fond, la recourante conteste la prolongation de la zone réservée
cantonale. Elle y voit une violation de la garantie de la propriété en relation
avec l'art. 27 al. 1 LAT, et du principe de la proportionnalité.
a) aa) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai (al. 2). Le droit vaudois prévoit que la commune ou le département
cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (cf. art. 46 al. 1 LATC). L'établissement
d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier
un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023
consid. 2.1; TF 1C_9/2023 du 1
er
décembre 2023 consid. 3.2).
bb) Une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC ou
au sens de l'art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire, qui
permet notamment d'interdire temporairement toute construction. Elle équivaut à
un plan d'affectation et entraîne des restrictions à la propriété (TF
1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2). Le principe de la proportionnalité
exige cependant que cette mesure soit limitée dans le temps. L'art. 27 al. 2
LAT limite de ce point de vue la durée de la zone réservée à cinq ans au
maximum, sous réserve d'une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Le
droit vaudois est clair à ce propos: la durée initiale d'une zone réservée est
de cinq ans au maximum et une prolongation est possible pour une durée de trois
ans au maximum (art. 46 al. 1 LATC).
Selon le Tribunal fédéral, la zone réservée ne peut
être prolongée que pour autant que l'objectif qu'elle poursuit, qui est de
préserver la liberté de l'autorité planificatrice, soit respecté (TF
1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les réf. cit.). La zone réservée
doit pouvoir remplir son but pendant toute la durée de la procédure de
planification. Elle ne doit pas servir à repousser indéfiniment la mise à
l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère injustifiée si
elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de
l'adoption de la nouvelle planification (TF 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Au
moment de l'instauration de la zone réservée, l'autorité en charge de
l'aménagement du territoire n'est en général pas capable d'anticiper toutes les
difficultés politiques et pratiques qui peuvent naître dans le cadre de la
procédure de planification. Si elle ne disposait pas de la possibilité de
prolonger la zone réservée, l'autorité compétente serait contrainte de fixer
soit une durée qui apparaît trop courte pour assurer l'élaboration de la future
planification – ce qui serait contraire à l'art. 27 LAT –, soit une durée qui,
au regard de l'état des connaissances au moment de l'adoption de la zone
réservée, semble injustement longue – ce qui contreviendrait à la garantie de
la propriété (TF 1C_440/2019 précité consid. 4.3.2). La CDAP a récemment jugé
que si le droit cantonal permet la prolongation d'une zone réservée, il faut en
prouver la nécessité en fonction des circonstances particulières; une
"prolongation par précaution", c'est-à-dire la fixation d'une zone
réservée dont la durée est d’emblée de plus de cinq ans, n'est donc pas
conforme à l'art. 27 LAT (CDAP AC.2022.0334 du 10 novembre 2023 consid. 2c).
b) aa) En l'occurrence, la recourante fait valoir
que cinq ans après l'instauration de la zone réservée cantonale, les travaux
d'élaboration de la future planification se trouvent toujours à un stade
embryonnaire. Selon elle, la prolongation de la mesure litigieuse ne
permettrait pas d'aboutir à l'adoption d'un nouveau plan d'affectation communal
(PACom): la recourante, qui se dit privée de son droit constitutionnel de
construire sur la parcelle n
o
1455, soutient qu'elle n'a pas à
"
subir les conséquences de l'impéritie de la Municipalité et de la DGTL
".
Pour sa part, la municipalité ne paraît pas contester que la révision de la
planification d'affectation communale a pris du retard; elle met en évidence,
pour justifier l'avancement des travaux, la complexité du territoire communal (qui
comprend un secteur bâti au sud, un environnement rural, puis alpin au nord,
avec notamment la zone touristique des Pléiades) ainsi que la procédure de
fusion de Saint-Légier - La Chiésaz et de Blonay. On ne saurait, compte tenu de
la situation complexe créée à Blonay - Saint-Légier par la réunion de ces deux
anciennes communes, reprocher à la municipalité d'avoir attendu leur fusion, au
1
er
janvier 2022, pour initier véritablement l'élaboration de la
planification d'affectation du nouveau territoire communal. Depuis lors, les
autorités communales semblent aller de l'avant: des ateliers participatifs ont
été organisés et le nouveau PACom (hors centre) a été soumis à la DGTL pour
examen préalable, le 16 octobre 2023. Dans ces conditions, on ne peut exclure
que le processus de planification ira à son terme durant le délai prolongé de
trois ans de la zone réservée cantonale. La question, thématisée par les
parties, de l'éventuelle instauration d'une zone réservée communale sur la
parcelle n
o
1455, après l'échéance de la zone réservée cantonale,
excède l'objet du litige, de même que celle d'un éventuel effet anticipé
négatif octroyé au futur PACom pour maintenir le caractère inconstructible du
bien-fonds de la recourante. L'objet du litige réside uniquement dans la
prolongation de la zone réservée cantonale: or, en l'état, il suffit de
constater, comme le relève de manière pertinente la DGTL, que les conditions
qui prévalaient lors son instauration perdurent. Le surdimensionnement des
réserves de zones à bâtir de la commune de Blonay - Saint-Légier n'est pas
contesté. La surcapacité d'accueil s'est même aggravée depuis l'adoption de la
zone réservée litigieuse. Quant à la parcelle n
o
1455, elle appelle
à l'évidence une réflexion approfondie s'agissant de son futur régime
d'affectation, eu égard à ses caractéristiques singulières (soit un terrain non
bâti de plus de 10'000 m
2
, qui est néanmoins équipé et traversé par
une route). La DGTL n'a ainsi pas prolongé la zone réservée pour une raison
autre que celle d'être au service de l'adoption du nouveau PACom: il s'agit
toujours de garantir à l'autorité communale la liberté de planifier, en évitant
qu'un projet de construction ne vienne entraver celle-ci. En ce sens, la zone
réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la
proportionnalité.
bb) Concernant le principe de la proportionnalité au
sens étroit, il n’apparaît pas violé. La restriction au droit de propriété dont
se plaint la recourante, quand bien même la zone réservée cantonale est
prolongée, reste temporaire: elle continue de s'inscrire dans les possibilités
offertes par le droit cantonal, qui prévoit expressément que la zone réservée
peut être prolongée de trois ans. La recourante a certes supporté des
investissements importants liés à la construction de sa parcelle, qu'elle
chiffre dans son recours; son intérêt privé, de nature financière, ne saurait
cependant l'emporter sur l'intérêt public que poursuit la zone réservée
cantonale. La mesure litigieuse est en effet liée au remaniement de la zone à
bâtir surdimensionnée, qui relève d'un intérêt public qualifié de majeur par la
jurisprudence (TF 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 4.4.4 et la
réf. cit.).
c) En somme, la mesure litigieuse, soit la
prolongation d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
1455,
repose sur une base légale suffisante (art. 46 al. 1 LATC, en lien avec l'art.
27 al. 2 LAT), poursuit un intérêt public particulièrement important et
respecte le principe de la proportionnalité. Dans ces conditions, le grief que
la recourante tire de la violation de la garantie de la propriété (cf. art. 26
Cst. et 25 Cst-VD), sans portée propre, ne peut être qu'écarté.
d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner,
comme le requiert la recourante, la production de tous les permis accordés
"hors centre" sur le territoire de la commune fusionnée, depuis 2016 (sur
l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285
consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les
réf. cit.). On ne voit en effet pas en quoi cette mesure d'instruction serait
susceptible de conduire à une appréciation différente, s'agissant du bien-fondé
de la modification apportée au RZR.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument
judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune
de Blonay - Saint-Légier, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 5 septembre 2023 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée, en tant qu’elle
porte sur la prolongation de la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1455.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Blonay - Saint-Légier à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 19 mars 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.