vd_omni · GE.2003.0006 · 2003-10-07 · fr

c/ Municipalité de Leysin | Une commune ne peut invoquer des faits postérieurs à sa décision de révoquer un fonctionnaire, au cours de la procédure de recours devant le TA

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2003 GE.2003.0006

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 7 octobre 2003
sur le recours interjeté par
X.________
,
********
contre
la décision rendue le 15 janvier 2003 par la
Municipalité
de Leysin
, représentée par Me Paul Marville, avocat à Lausanne
(révocation d'un fonctionnaire communal).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier:
M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________ a été engagé
le 1er décembre 1989 au service de la Commune de Leysin en qualité d'employé
communal affecté à la section des travaux. Il s'est vu adresser deux
avertissements, les 22 juin et 4 octobre 1990, pour insoumission et
désobéissance à ses supérieurs, ainsi que pour avoir consommé de l'alcool
pendant ses heures de travail. Ces avertissements furent suivis d'un courrier
de la municipalité du 3 décembre 1990, par lequel celle-ci reconnaissait un
effort remarqué vers une amélioration et l'encourageait dans cette voie. Elle
prolongeait cependant son temps d'essai pendant une année. Apparemment, aucune
décision de nomination à titre définitif n'a été rendue par la suite.
Le 8 octobre 2002, les
douze employés du service des travaux ont tous été convoqués à une réunion avec
leurs supérieurs et des représentants de la municipalité, au cours de laquelle
ces derniers leur ont fait part de leurs critiques au sujet de leur travail. Le
contenu de cette réunion fut résumé dans un courrier du 16 octobre 2002,
adressé à chacun des employés et rédigé comme suit:
"Monsieur,
Nous nous référons à la réunion du 8 crt au
cours de laquelle M. Lombardi, Syndic, a fait par de ses remarques au sujet du
comportement de certains d'entre vous.
Nous les rappelons ci-après, en débutant par
les point négatifs, tout en précisant que les personnes directement concernées
se reconnaîtront. Quant aux autres, elles en prendront simplement acte en
veillant à ne pas tomber dans les travers exposés.
Vous n'avez pas d'esprit d'équipe, les
relations entre vous sont mauvaises et vous ne savez pas communiquer les uns
avec les autres.
Vous manquez de dynamisme et de conscience
professionnelle. Quant à votre rendement au travail, il est insuffisant. A cet
égard, le ramassage des ordures ménagères ne donne pas satisfaction. En effet,
il tire en longueur et il y a beaucoup de temps perdu.
Si l'ordre et la propreté se sont améliorés, il
est possible de faire beaucoup mieux. En effet, les travaux de nettoyages, tant
aux bâtiments (par exemple vitres de la Step) qu'aux véhicules, doivent
s'effectuer très régulièrement et de manière approfondie. Le respect du
matériel (par exemple le rouleau) laisse à désirer.
Pour éviter les divers problèmes pouvant
survenir, les portails de la décharge de la Step seront impérativement fermés
le soir, ainsi qu'entre 12h. et 13h.
Mais le point le plus grave est l'incitation à
boire pendant les heures de travail. Une telle attitude est absolument
inadmissible et ne sera en aucun cas tolérée à l'avenir.
En cas de récidive et
sans autre avertissement, les fautifs seront immédiatement licenciés.
Cependant, rassurez-vous, tout n'est pas
négatif, loin s'en faut. La Municipalité reconnaît et apprécie votre
dévouement, en particulier votre capacité à toujours répondre
"présent" lors d'interventions d'urgence. (...)"
A la fin de l'année
2002, la municipalité a accordé à X.________ une prime de fin d'année de trois
cents francs.
B.                    Le 1er janvier 2003,
X.________ s'est rendu, en dehors de ses heures de travail, au café-restaurant
"A.________", à Leysin. Il était, de son propre aveu, passablement
ivre. Son ancien chef, Marcel Deladoye, avec lequel X.________ avait des
rapports conflictuels, était également présent dans le café, lui aussi, sous
l'emprise de l'alcool. X.________ a expliqué, sans être contredit, que Marcel
Deladoye n'aurait cessé ce jour-là de critiquer son travail au service de la
commune. Il était fort irrité lorsque Marcel Deladoye a quitté le café et c'est
alors qu'il aurait menacé de polluer le réseau d'approvisionnement en eau de la
Commune de Leysin. X.________ aurait réitéré ses menaces le lendemain, dans un
autre établissement public, également sous l'emprise de l'alcool.
Un témoin,
dont le nom n'a pas été révélé par la municipalité, a rapporté les propos de
X.________ à Marcel Deladoye, qui en a fait part à son tour au chef du service
des travaux, Richard Calderini. Didier Deladoye, fils de Marcel et municipal, a
fait interpeller l'employé communal le 5 janvier 2003 par un agent de police
municipal, afin de lui confisquer ses clefs de service. X.________ a été
suspendu de ses fonctions.
Pierre-Alain
Lombardi, syndic, a ouvert une enquête disciplinaire et convoqué X.________ à
une séance le 8 janvier. X.________ a renoncé à être assisté. Il a admis avoir
menacé de saboter le service des eaux, mais il a expliqué qu'il était ivre,
qu'il n'aurait jamais mis ses menaces à exécution, qu'il avait
"raconté
n'importe quoi"
parce qu'il était excédé par les critiques proférées
par Marcel Deladoye. Quant à sa dépendance à l'alcool, il a admis qu'il devait
se reprendre et assuré qu'il ferait un effort conséquent afin de se soigner
s'il était gardé au service de la commune. Il a cependant refusé de suivre une
cure d'antabuse, comme le lui suggérait le syndic, apparemment de manière
appuyée.
C.                    Par décision
du 15 janvier 2003, la Municipalité de Leysin a révoqué X.________ avec effet
immédiat. Elle a considéré que les menaces proférées étaient d'une extrême
gravité, en tant qu'elles touchaient à la santé de l'ensemble de la population.
Par acte du 23 janvier 2003, X.________ a recouru contre cette décision. Il
conclut implicitement à ce qu'elle soit réformée dans le sens d'une sanction
moins sévère. L'autorité intimée conclut au rejet du recours avec suite de
frais et dépens.
On note
que, par la suite, la Commune de Leysin a commandé à l'entreprise B.________ un
devis portant sur la sécurisation de son réseau d'approvisionnement en eau. Un
premier devis, du 17 février 2003, évaluait le montant de ces travaux à
84'263,70 francs. Un second, daté du 3 mars, à 111'701,70 francs. Le dernier
devis du 3 août 2003 se monte à 514'233,30 francs.
D.                    A son audience
du 10 septembre 2003, le tribunal a entendu les parties, ainsi que Didier
Deladoye, municipal, Jean-Marc Udriot, municipal, et Richard Calderini, chef du
service de la voirie, supérieur direct du recourant. Ceux-ci ont déclaré:
Calderini:
"Je travaille depuis le 1/2/99 comme chef
de service de la voirie de la Commune de Leysin. M. X.________ travaillait sous
mes ordres. Au début de l'année 2003, j'ai rencontré M. Marcel Deladoye, qui
m'a rapporté les menaces proférées par M. X.________ les 1er et 2 janvier,
ainsi que les craintes ressenties par certaines personnes. Ces menaces ne
pouvaient pas être prises à la légère. A jeun, M. X.________ ne serait pas
capable de saboter le système, par contre, sous l'emprise de l'alcool, tout le
monde est capable de n'importe quoi. Décision a été prise de lui retirer ses
clefs le 5/1/03. M. X.________ est un employé peu rapide comparé à un ouvrier
du privé, par contre c'est une personne très disponible et compétente pour les
petits boulots qu'on lui donnait. Il avait parfois des problèmes de mémoire. Il
lui arrivait de boire de l'alcool pendant le travail, ce qui l'amoindrissait
peut-être. Je ne sais pas dans quelle mesure la population de Leysin était
inquiétée par les menaces. En tant que citoyen, j'aurais personnellement été
inquiété. La municipalité et le service des eaux ont pris cette affaire au
sérieux. La mise en place du système de sécurisation envisagée est directement
en relation avec l'affaire X.________"
Udriot:
"Je suis hôtelier à Leysin. Il y a un bar
dans mon hôtel. Le 15/1/03, M. X.________ s'est rendu à ce bar. Nous avons
discuté de l'affaire et il m'a dit qu'il n'hésiterait pas à exécuter ses
menaces si la décision était maintenue. Déjà avant, j'estimais que les risques
étaient réels, raison pour laquelle j'avais soutenu la décision de renvoi
unanime du 10 janvier 2003. Après avoir entendu M. X.________ le 15 janvier,
j'étais perturbé et j'en ai parlé à la municipalité lors de la séance suivante,
le 17 janvier. Le 15 janvier, M. X.________ était de sang-froid. De manière
générale, il a des problèmes d'alcool. Je crains qu'il mette en oeuvre ses
menaces s'il est sous l'emprise de l'alcool. Comme hôtelier, je suis bien placé
pour me rendre compte des effets de l'alcool sur les clients et comment les
gens peuvent passer des paroles aux actes, ce que tout le monde regrette, mais
c'est trop tard"
Deladoye:
"Il y a eu une altercation le 1er janvier
2003 entre mon père et M. X.________. Mon père était parti lorsque les menaces
ont été proférées. Celles-ci ont été entendues par une personne présente qui en
a informé mon père et M. Calderini. Je ne sais pas si M. X.________ est
capable d'exécuter ses menaces. Sous l'emprise de l'alcool, il pourrait
peut-être le faire. Vu l'importance des risques pour la population, il y avait
de toute manière un intérêt public pour agir. Il existait un risque que la
municipalité ne pouvait pas assumer ni prendre. On a notamment un événement qui
s'est passé dans le canton de Neuchâtel où un mari a menacé de tuer sa femme, puis
est passé aux actes. Le risque était d'autant plus grand que notre réseau d'eau
a des points faibles auxquels l'on doit remédier aujourd'hui. M. X.________ a
de graves problèmes de mémoire. On m'a notamment rapporté que, s'étant déplacé
pour demander de l'aide pour remettre en place un regard en fonte, il ne se
souvenait plus de la raison pour laquelle il venait chercher de l'aide et de
l'endroit où se situait le regard. Pour le reste, M. X.________ fournissait un
bon travail par rapport aux tâches confiées, étant précisé qu'on ne lui
confiait pas des tâches compliquées. A ma connaissance, M. X.________ buvait
pendant le travail. Il a accès à des produits corrosifs qui sont inodores et
qui peuvent polluer vraiment les eaux"
A l'issue
de cette audience, les parties ont maintenu leurs conclusions. Leur
argumentation sera examinée ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     En vertu de l'art. 36
lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de
la violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation.
Le grief d'inopportunité ne peut, en revanche, être invoqué devant lui que si
une loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). En l'espèce, ni la loi sur
la commune ni la réglementation communale n'étendent le pouvoir d'examen du
tribunal à l'opportunité; c'est pourquoi il convient d'examiner le bien-fondé
de la décision entreprise sous le seul angle de la légalité et de l'abus de droit
ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du
pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont
dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif (égalité de traitement,
bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365, ATF 108 Ib 205 cons. 4a).
2.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales aux
termes de l'art. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après LC).
C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le
statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.
ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les  fonctionnaires et employés
de la commune, fixe leur traitement et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42
ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de
manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral
conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec
leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss, 298).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires à son bon fonctionnement, questions relevant
très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du
Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré dès lors que
l'existence d'un  pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est
libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce
pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit
administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de
traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction  de l'arbitraire (B.
Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les
critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de
même que par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 204; 104 Ia 212 et ss
et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde
tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très
grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses
prérogatives (TA, arrêts GE 1992/017 du 25 septembre 1992, GE 1991/038 du 17
novembre 1992, GE 1992/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi contrôler que
les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation
de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard
des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances
personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement
insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que
l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les
conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur
tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2)
3.                     L'art. 56 du statut du
personnel de la Commune de Leysin (ci-après "le statut"), prévoit un
large éventail de sanctions disciplinaires. De manière générale, l'on peut
subdiviser les sanctions disciplinaires en trois catégories. Les peines légères,
telles que le blâme, l'amende ou la réprimande. Les peines modérées, telles que
la suspension temporaire, la rétrogradation, la diminution du traitement.
Enfin, les peines lourdes, comme la mise au provisoire ou la révocation qui ne
peuvent être infligées qu'en cas de méconnaissance grossière des devoirs de
fonction (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I p. 515).
Les peines dites lourdes ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire
s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues; elles répriment soit
une violation unique, mais spécialement grave, soit un ensemble de
transgressions dont la gravité résulte de leur répétition (André Grisel, op.
cit., p. 516).
Selon la
jurisprudence, la sanction la plus lourde de la révocation doit être réservée
aux comportements particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le
coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le
rapport de confiance qui doit exister entre les responsables d'une
administration publique et leurs collaborateurs et rendent par conséquent
impossible la continuation des rapports de service (arrêt du TA GE 95/0040, du
22 juin 1995). Pour déterminer si le fonctionnaire a commis une faute
particulièrement grave, il faut prendre en considération l'ensemble des
circonstances, et tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais
également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou
de négatif au sein du corps dans lequel il travaille. Par exemple, un manque de
motivation ou même quelques absences injustifiées ne sont pas constitutifs
d'une faute grave (arrêt du TA GE 99/0016 consid. 3b, du 2 décembre 1999). En
principe, la révocation disciplinaire d'un fonctionnaire, qui met fin
immédiatement à ses fonctions, avec toutes les conséquences qui y sont
attachées sur le plan patrimonial et sur celui de l'honorabilité, doit être
précédée d'un avertissement, c'est-à-dire d'une peine plus légère, accompagnée
d'une menace de congédiement. Exceptionnellement, cette mise en garde n'est pas
obligatoire, si le comportement du fonctionnaire apparaît incompatible avec sa
situation officielle. (André Grisel, op. cit., vol. I, p. 516, et la
jurisprudence citée).
4.                     a) Il est
incontestable  que les menaces proférées par le recourant les 1er et 2 janvier
2003 à "A.________" ne sont pas anodines et on ne saurait les
considérer comme de simples boutades ou les ramener à des plaisanteries de
bistrot. Celles-ci ne sont  pas admissibles, en particulier venant d'un employé
communal, et appellent par conséquent une sanction disciplinaire. Cependant, le
principe de la proportionnalité exige que la sanction soit  adaptée à la
gravité des faits, ceci compte tenu de l'ensemble des circonstances.
En l'occurrence, il
n'est pas permis de faire abstraction, comme l'a fait l'autorité intimée (PV de
la séance du 8 janvier 2003, p. 2; PV de la séance de la municipalité du 10
janvier 2003), des relations conflictuelles que le recourant entretenait avec son
ancien chef de service, Marcel Deladoye. Ce conflit préexistant a contribué à
envenimer la discussion au point de donner lieu à une vive altercation. A cela
s'ajoute que le recourant était ivre au moment des faits et que cette
circonstance, loin d'excuser son comportement, atténue tout de même le sens et
la portée de ses paroles, et, par conséquent, la gravité de sa faute. Les
représentants de l'autorité intimée ont exprimé, à l'audience du 10 septembre
2003, leur crainte que, sous l'emprise de l'alcool, X.________ soit capable de
mettre ses menaces à exécution. Ces considérations reposent cependant sur une
appréciation générale des risques liés à la consommation d'alcool. Elles sont
fondées tantôt sur des faits divers, tantôt sur l'expérience personnelle, mais
en aucun cas sur l'observation du comportement ou du caractère du recourant.
L'instruction n'a donc pas révélé de circonstance propre à démontrer ou rendre
plausible un passage à l'acte de la part du recourant.
Dans les éléments à
prendre en considération pour juger de l'admissibilité de la sanction prononcée
contre le recourant, il convient également de tenir compte du fait que le
comportement reproché à X.________ n'est pas en relation avec l'exercice de sa
fonction. Il résulte en effet des dépositions des témoins que le recourant est
un travailleur fidèle, qui accomplit à la satisfaction de son employeur les
tâches qui lui sont confiées. Lors de son audition, son supérieur direct, M.
Calderini, a notamment tenu à souligner que le recourant était un employé très
disponible. Pour juger de la gravité de l'écart de conduite du recourant, il
convient également de tenir compte du fait que ce dernier est un employé
subalterne, qui n'est pas investi de pouvoirs de puissance publique et n'a pas
vocation à représenter l'administration. On ne saurait ainsi considérer que ses
propos, prononcés dans un établissement public sous l'effet de l'alcool et
durant les fêtes de nouvel an, aient pu porter une atteinte grave à la
considération et à la réputation de l'administration communale ou des autorités
communales en général. On ajoutera qu'il n'y a pas lieu de tenir compte des
propos tenus le 15 janvier 2003 en présence du Municipal Jean-Marc Udriot alors
que le recourant n'était apparemment pas sous l'emprise de l'alcool, dès lors
que ces faits sont postérieurs à la décision attaquée, (v. à cet égard,
s'agissant de la résiliation pour justes motifs du contrat de travail en droit
privé, ATF 121 III 460; v. aussi Christiane Brunner, Jean-Michel Bühler,
Jean-Marc Waeber, Commentaire du contrat de travail, Edition Réalités Sociales,
1996 p. 230).
On relèvera enfin que
la décision de révocation n'a pas été précédée d'un avertissement adressée en
bonne et due forme au recourant. Il lui a certes été reproché, au cours de
l'année 1990, des actes d'insoumission et de désobéissance. Ces actes sont cependant
sans rapport avec les faits ayant motivé la décision du 15 janvier 2003 et sont
par ailleurs trop anciens pour être retenus dans le cadre de la présente
procédure. Les reproches relatés dans le courrier du 16 octobre 2002 n'ont
aucun lien non plus avec la présente cause et s'adressent par ailleurs à tous
les collègues du recourant. De plus, ils ne visent pas de manière suffisamment
explicite X.________ pour valoir avertissement au sens de la loi, ceci d'autant
plus que la municipalité lui a accordé une prime à la fin de l'année 2002 pour
lui exprimer sa reconnaissance.
b) On l'a vu, la
révocation d'un fonctionnaire sans avertissement préalable, qui est de loin la
mesure disciplinaire la plus lourde, doit être réservée aux comportements les
plus graves, qui ont pour conséquence de détruire le lien de confiance avec
l'employeur. Le tribunal estime en l'occurrence que, au regard de l'ensemble
des circonstances, le prononcé d'une révocation immédiate, sans avertissement
préalable, est  une sanction disproportionnée par rapport à la gravité des
faits qui peuvent être retenus à l'encontre du recourant. Dès lors que ce
dernier travaillait pour la commune depuis plus de treize ans en se montrant,
de manière générale, un employé fidèle, la municipalité aurait dû choisir l'une
des autres mesures disciplinaires prévues par l'art. 57 du Statut ou, à tout le
moins, lui infliger un avertissement clair indiquant qu'un renvoi serait
prononcé à la prochaine incartade.
5.                     Pour toutes les raisons
évoquées ci-dessus, le tribunal parvient à la conclusion que la sanction
choisie viole le principe de proportionnalité. Il convient par conséquent
d'annuler la décision municipale et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Aucun frais de justice ne
sera perçu et il n'y a pas lieu d'octroyer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis
II.                     La décision de
la Municipalité de Leysin du 15 janvier 2003 est annulée, le dossier étant
renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.
III.                     Le frais de
la présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
cb/Lausanne, le 7 octobre 2003
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.