vd_omni · AC.2002.0067 · 2006-06-20 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/FLURY, GRANDJEAN, HAARI, JACOBSEN, MASSON, MASSON Hoirie F., Municipalité de Paudex, Service de l'environnement et de l'énergie | Installation de téléphonie mobile conforme aux valeurs limites de l'ORNI. La municipalité peut insérer dans le permis les réserves nécessaires, liées aux constructions futures dans le quartier. Dissimuler les antennes dans des fausses cheminées est une bonne solution architecturale qui respecte les objectifs d'esthétiques poursuivis par le règlement communal limitant le genre de superstructures en toiture.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.06.2006 AC.2002.0067

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 juin 2006
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et
M. Bertrand Dutoit, assesseurs. MM. Thierry de Mestral et Nader Ghosn,
greffiers.
Recourante
ORANGE COMMUNICATIONS SA,
à
Bussigny-Près-Lausanne, représentée par Minh Son NGUYEN, avocat, à Vevey 1,
Au
torité intimée
Municipalité de Paudex,
représentée
par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergie,
Division énergie, à Lausanne,
Opposants
1.
Patrick GRANDJEAN,
à Belmont,
2.
Werner HAARI,
représenté par Thierry
THONNEY, avocat, à Lausanne,
3.
Marie-Louise MASSON,
à Paudex,
4.
Verena JACOBSEN et consorts,
à
Paudex,
5.
Jean-Paul FLURY,
à Paudex,
Propriétaire
Indivision de famille F. MASSON,
à
Paudex,
Objet
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA contre décision de la
Municipalité de Paudex du 27 mars 2002 (installation de téléphonie mobile,
antennes et cabines, sur la parcelle no 2, propriété de l’indivision de
famille F.  Masson)
Vu les faits suivants
A.
Orange Communications SA (ci-après : Orange ou la
constructrice) a présenté à la Municipalité de Paudex une demande de permis portant
sur une installation de téléphonie mobile (antennes, paraboles et armoires
techniques) sur le toit de l'immeuble sis rue de la Bordinette 13 (parcelle no
2), propriété de l'indivision de famille Francis Masson. La parcelle no 2 est
située en zone d'habitations collectives, régie par les art. 8 à 13 du
règlement communal du plan général d'affectation et de la police des
constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juillet 1998 (ci-après :
RPGA). Orange, représentée par Aurora Soares "Regional Acquisition Manager",
a conclu avec l'indivision de famille F. Masson, représentée par une régie, un
contrat de bail les 17 et 30 juillet 2001 dont l’objet est la location de
l’espace en toiture et intérieur nécessaire à l’exploitation de l’installation
de téléphonie. L'art. 6.1. de ce contrat prévoit : "suite à la conclusion
du présent contrat, le locataire est autorisé à requérir à ses frais toutes
autorisations nécessaires à la construction et à l'exploitation de la station
de transmission, en particulier le permis de construire. Le bailleur s'engage à
donner son consentement à toutes les requêtes qui seront déposées par le
locataire, à fournir toutes les déclarations qui lui seront demandées, à co-signer
toutes les requêtes et si nécessaire, mettre à disposition du locataire toute
documentation en sa possession, tels les plans de construction."
Le projet prévoit l'installation des armoires
techniques sous la panne faîtière. Deux antennes (combinant les fréquences GSM et
UMTS, 1805/2140 MHz) prendraient place sur les pans de toiture est et ouest,
montées sur des mâts avec système coulissant, et cachées en position extérieure
dans de fausses cheminées. Deux paraboles fixées sur les cheminées existantes
sont en outre prévues. Ces antennes paraboliques d'un diamètre de 30 cm, sont
indispensables dès lors que les installations d'Orange ne sont pas raccordées
au réseau de câbles de Swisscom. Au dossier d'enquête était notamment joint un
rapport d'évaluation des immissions du rayonnement non ionisant (RNI, selon
formulaire de l'OFEFP) du 30 juillet 2001 (avec cette précision que le
"projet" porte la date du 20 octobre 1998). L'antenne en façade est
rayonnerait en direction du bâtiment de la Bordinette 15 (parcelle no 3, propriété
de Werner Haari). L'antenne en façade ouest rayonnerait en direction du
bâtiment de la rue de la Bordinette 11 (parcelle no 60, en PPE en mains de
divers copropriétaires, dont Jean-Paul Flury et son épouse). Le rayonnement
prévisible a été calculé dans les fiches complémentaires pour cinq lieux à
utilisations sensibles (LUS) et pour le lieu de séjour momentané (LSM) le plus
chargé (les combles de l’immeuble, dans lesquels les équipements techniques
seront installés, point 1). Les lieux à utilisations sensibles répertoriés sont
le dernier étage d’habitation de l’immeuble de la rue de la Bordinette 13
(point 1), l’étage le plus exposé du locatif sis sur la parcelle no 58 au nord
du no 13 de la rue de la Bordinette (point 2), le dernier étage habité de
l’immeuble de Werner Haari (point 3), l’étage le plus exposé d’une habitation
sise sur la parcelle no 55 au nord de l’immeuble de la Bordinette 15 (point 4),
et le dernier étage de l’immeuble sis au no 11 de la rue de la Bordinette (point
5).
L'immeuble dans lequel serait situé l'antenne est
sans caractéristique remarquable; d'une hauteur de 17 m 40, il comprend trois
étages sur rez et est érigé parmi d'autres immeubles du même type qui forment
un ensemble relativement dense. Le terrain étant en légère pente, les immeubles
ne sont pas tous à la même altitude. Devant ce groupe d'immeubles se trouve une
école. Au sud de l'école se trouve un terrain où la Municipalité de Paudex
envisage de construire une garderie. A côté du groupement scolaire se situe une
petite maison qui abrite "l'accueil de la petite enfance".
L'enquête publique s'est déroulée du 16 novembre au
6 décembre 2001. Le projet a suscité trois oppositions individuelles et une
opposition collective de plus d'une centaine de personnes.
Patrick Grandjean, alors locataire de l'appartement
qui se trouve directement sous les combles, a formé opposition le 6 décembre
2001. Il met en avant les nuisances sonores importantes d'une chaussée à fort
trafic (entre 11'000 et 16'000 véhicules par jour) auxquelles s'ajouteraient
les bruits de manutention dans les combles (déjà clairement perçus lors des
visites d'inspection d'Orange), ce qui dépasserait le seuil de  tolérance que
l'on peut attendre des locataires. L'installation serait par ailleurs
susceptible de créer des dégâts (un état des lieux de l'appartement a eu lieu
avec le propriétaire et Orange pour permettre de constater d'éventuelles
fissures ultérieures). Pour le surplus, les effets du rayonnement sur la santé
sont mal connus et le site internet de Swisscom fournit des indications
relativement imprécises (pour les lieux de séjours prolongés, la distance de
sécurité "doit être déterminée en fonction des circonstances
locales"; en dessous et derrière l'antenne, la valeur mesurée est déjà
inférieure à la valeur limite à 60 cm de l'antenne, et les murs, le toit et les
plafonds amortissent l'intensité des ondes). Ces indications suscitent des
inquiétudes que le dossier incomplet de la constructrice ne lève nullement; en
particulier, l'appartement du dernier étage de l'immeuble no 13 - et ses
habitants - ne sont séparés de l'installation projetée que par un plafond qui
ne compte pas même 60 cm. L'antenne ne serait enfin pas nécessaire dès lors que
la réception des communications téléphoniques des abonnés d'Orange dans le
quartier est, expérience faite, excellente.
Jean-Paul Flury a formé opposition le 23 novembre
2001, et soulève le problème de l'impact visuel de l'installation.
Le 28 novembre 2001, Werner Haari a formé opposition
en raison du fait que les installations doivent prendre place sur la toiture,
ce qui est contesté au regard de l'art. 57 RPGA, qui autorise seulement, à
défaut de dispositions spéciales, les cheminées et les superstructures pour
ascenseurs et sorties de ventilations, limitées au minimum indispensable.
L’opposition collective est motivée par les nuisances
dues à l'installation  (contrôles techniques réguliers et réparations ;
nuisances liées aux rayonnements sur la santé des habitants à court et à long
terme, s'agissant d'un quartier à forte densité d'habitation, avec proximité
d'une école).
B.
Il ressort de la décision de synthèse de la CAMAC,
communiquée à la municipalité le 13 décembre 2001, que les services concernés
de l'Etat ont délivré les autorisations spéciales requises en particulier pour
les motifs suivants, s'agissant du SEVEN :
"(...)
Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division
environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution
devra respecter les conditions impératives ci-dessous :
(…).
Selon les informations contenues dans le document
"Evaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations de base
des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée - VD
3868 A" le SEVEN peut se déterminer de la manière suivante :
Pour l'estimation des immissions, il a été admis que le toit
et la dalle des combles du bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13 offre
une atténuation de 15 dB. Cette estimation a été faite pour 2 antennes dont la
fréquence d'émission est supérieure à 1805 MHz et la puissance équivalente
émise est de 1450 W par antenne.
Ce site est une installation combinée GSM et UMTS.
En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur
limite de l'installation est de 6.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour le dernier étage du
bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13 sont inférieures aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions inférieures à
49 % de la valeur limite de prévention, soit environ 2.9 V/m).
Il en est de même pour les immissions calculées pour les
bâtiments voisins les plus exposés (immissions inférieures à 88 % de la valeur
limite de prévention, soit environ 5.1 V/m). Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation.
Les calculs ont également été faits pour des expositions de
courtes durées dans les combles du bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13
(immissions inférieures à 40 % de la valeur limite d'immission).
Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non
ionisant présentés, le SEVEN demande que l'opérateur propriétaire de
l'installation procède, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise
en exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être
transmis au SEVEN pour contrôle.
Les mesures seront effectuées conformément au projet du
document "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base
GSM" du 20 mars 2001, présenté par le METAS et l'OFEFP.
Si les mesures indiquent que la valeur limite de
l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter après coup
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les recommandations qui seront en vigueur au moment du contrôle. Si cela
s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance d'émission maximale
autorisée une fois les mesures effectuées.
Ainsi, les exigences de l'ORNI sont respectées.
De plus, avec la convention qui a été signée le 14 août 1999
entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud, une
coordination entre opérateurs est assurée lorsque la distance entre antennes
est inférieure à 100 mètres dans la zone à bâtir. En fonction des informations
actuellement en possession du SEVEN, il n'y a pas d'autres sites prévus à
coordonner.
(...)"
C.
Par décision du 27 mars 2002, expédiée le lendemain et
reçue par Orange le 2 avril 2002, la municipalité a refusé de délivrer le permis
de construire requis, pour les motifs suivants:
"Le projet soumis à l'enquête publique révèle qu'un des
rayons se dirige directement sur un immeuble d'habitation situé à proximité. Un
autre rayon touche directement l'immeuble de la route de la Bordinette 11 qui
est à moins de 20 mètres environ du projet. Pour ces deux motifs déjà, il n'est
pas admissible d'implanter une antenne de téléphonie mobile à cet endroit. En
outre, le second rayon se dirige également dans la direction d'une école se
trouvant à quelque 100 -120 mètres du projet, ce qui est pour le moins
inquiétant quant aux conséquences à moyen et à long termes des ondes non
ionisantes. Selon le rapport explicatif de l'ORNI du 23 décembre 1999 de
l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, un tel
rayonnement, intense ou faible, constitue un danger pour la santé.
En outre, dans les espaces habitables situés directement
au-dessous de l'antenne projetée, il n'existerait même pas 2 mètres de distance
pour former un écran contre le smog électrique. Dès lors, l'emplacement même de
l'antenne projetée par rapport aux surfaces habitables immédiatement voisines
n'est pas admissible".
D.
Agissant en temps utile le 22 avril 2002, Orange a recouru
contre cette décision dont elle demande la réforme en ce sens que le permis de
construire est délivré. A l'appui de ses conclusions, la recourante, fait
valoir que les exigences de l'ORNI sont respectées et qu'il n'appartient pas à
la municipalité de se prononcer sur cette question, de la seule compétence du
SEVEN; de plus, lorsque le règlement communal autorise la construction de
cheminées, il ne vise pas la fonctionnalité même de l'ouvrage, mais son aspect
extérieur, l'idée étant d'éviter en toiture les superstructures inhabituelles
et mal intégrées.
Le SEVEN s'est déterminé le 13 mai 2002 et a conclu
à l'admission du recours, le rayonnement étant conforme aux exigences de
l'annexe 1 de l'ORNI. En réponse aux oppositions formulées, le SEVEN observe :
"les immeubles les plus proches et les plus exposés, les
logements les plus proches et les plus exposés, de même que les combles ont été
analysés. Or, les rayonnements qui y ont été mesurés sont inférieurs aux
valeurs limites les plus sévères. A fortiori, les bâtiments les plus éloignés,
comme par exemple l'école, sont soumis à des rayonnements sans aucune risque
significatif pour l'homme."
Jean-Paul Flury est intervenu le 24 mai 2002 en reprenant
le moyen qu'il avait  développé dans son opposition.
Verena Jacobsen, qui se réfère à l'opinion des "habitants
du quartier" (avec une liste de 96 signatures en annexe) est intervenue
pour souligner les réticences suscitées par les incertitudes du dossier quant à
la nocivité des rayons émis par les antennes, tout spécialement pour les enfants
qui sont à l'école dans un périmètre de moins de 300 m de l'installation
litigieuse.
La municipalité a répondu le 27 mai 2002. Elle
conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet. Pour l'autorité intimée, la sécurité de l'installation quant à la santé
des personnes n'est pas démontrée par des arguments techniques crédibles :
"Dans le manuel d'analyse et d'application de
l'Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant dans le cadre
de la planification des pôles de développement du 22 décembre 2000 (ci-après :
Manuel cantonal), il y est mentionné au chapitre 6 que les distances à
respecter dans l'axe d'émission des stations émettrices pour téléphonie mobile
sont d'environ 40 m., voire même 65 m. en fonction des puissances utilisées. En
l'espèce, un des rayons (A2, 80°) se dirige directement sur un autre immeuble
situé à quelque 50 m. seulement. L'installation incriminée ne semble donc pas
respecter les prescriptions requises. L'autre rayon touche l'immeuble de la
Bordinette 11, qui est à moins de 20 m. environ de l'installation, ce qui, si
l'on suit les règles du Manuel cantonal, n'est pas acceptable. Par ailleurs, ce
rayon (A1 310°) se dirige également dans la direction de l'école se trouvant à
quelque 100 m. de la station émettrice, ce qui est pour le moins inquiétant,
aucune garantie n'étant donnée quant aux conséquences à moyen et à long termes
des ondes non ionisantes. Il est maintenant admis, notamment dans le rapport
explicatif du 23 décembre 1999 de l'OFEFP sur l'ORNI, p. 4 et 5, que le
rayonnement non ionisant, intense ou faible, constitue un danger pour la santé.
En ce qui concerne les espaces habitables situés directement
au-dessous d'une antenne, un à deux m. suffisent en raison de l'écran formé par
le toit et de la faiblesse du rayonnement vers le bas. Dans le cas d'espèce, il
n'est pas démontré que les installations en cause par rapport à l'appartement
qui se trouve juste au-dessous respectent cette mesure de sécurité. Dans le
doute, la distance entre la station émettrice et l'appartement doit être jugée
comme insuffisante".
Au surplus, l'intimée invoque l'art. 57 RPGA qui
n'autoriserait pas n'importe quelle utilisation de la toiture, pourvu que le "local"
ait l'apparence d'une cheminée.
Patrick Grandjean est intervenu le 27 mai 2002 pour
conclure au rejet du recours. Il a fait valoir que l'installation ne servira
que les abonnés d'Orange désireux de téléphoner à proximité des antennes; il
s'agirait là d'un intérêt limité qui ne doit pas l'emporter sur les
inconvénients auxquels sont exposés les voisins (nuisances sonores, nuisances
liées à l'électrosmog). Au surplus, Patrick Grandjean a rappelé les moyens
soulevés dans son opposition.
Werner Haari a présenté des observations le 28 juin
2002 et conclu au rejet du recours. Pour lui, l'art. 57 RGPA s'oppose à toute
installation sans lien avec l'immeuble. Par ailleurs, les valeurs limites
d'immissions de l'annexe 1 de l'ORNI ne seraient pas respectées.
E.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 7 mai 2003 et
a procédé à une inspection locale. Les parties ont reçu un compte rendu de l'audience,
ainsi que le procès‑verbal de celle-ci.
Orange a produit un rapport d'ingénieur affirmant
que la dalle du 3
ème
étage de l'immeuble est en mesure de supporter
le poids de l'installation (2 tonnes).
Interpellée sur l'utilité réelle des antennes
(examen d’un éventuel abus de droit), la constructrice a expliqué que
l'installation devait couvrir le bourg de Paudex ainsi qu'un tronçon de la
route suisse. Pour Orange, l'immeuble choisi pour implanter l'antenne
litigieuse représente le meilleur choix technique par rapport aux autres sites
envisagés (immeubles du Centre patronal à Pully, déjà surmonté d'une antenne
Swisscom, avec dès lors des risques de dépassement des valeurs limites de
l'ORNI; bâtiment de la STEP de Pully, dont l'altitude est toutefois trop
basse). La proposition de la municipalité d'un emplacement sur les hauts du
bourg a été écartée : il est important que l'antenne ne soit pas située sur les
hauteurs et dirigée contre le bas car le lac agirait comme un miroir et
brouillerait les ondes.
Le tribunal a souligné que le point 5 de la fiche de
données spécifiques au site (soit le dernier étage de l'immeuble de la
Bordinette 11) était problématique et une instruction complémentaire a été
réservée : le tribunal a admis que, le point de mesure étant situé en
dessous du faisceau de l'antenne, une atténuation de 13 dB devait être prise en
compte (perte de puissance du rayonnement par rapport à la direction principale
de propagation), ce qui justifierait la conclusion que les normes de l'ORNI
sont respectées. La constructrice dispose toutefois de la possibilité
d'orienter à distance son antenne vers le bas (jusqu'à moins 8 degrés).
Le conseil de Werner Haari a requis un rapport
d'expertise neutre, sur la base de données effectives, attestant du respect des
valeurs limites de l'ORNI, un extrait du registre du commerce justifiant le
droit de signature individuelle de Marie-Louise Masson, la procuration délivrée
à Aurora Soares, signataire du bail conclu les 17 et 31 juillet 2001, un
rapport de calcul sur les immissions de bruit provoqués par les armoires
techniques dans l'appartement sis sous les combles.
F.
Le 27 avril 2003, le tribunal a relevé que les valeurs
limites d'installation au point 5 sont respectées par le projet, mais qu'elles
pourraient être dépassées s'il était fait usage de la possibilité d'incliner
vers le bas l'antenne; une inclination de moins 1,5 degrés pourrait suffire à
rendre l'installation non conforme à l'ORNI. La constructrice a été invitée à
confirmer que l'angle d'inclinaison ne serait pas modifié après la pose de
l'installation et à préciser les mesures qui seront prises pour éviter à
l'avenir qu'une telle modification intervienne. Le tribunal a par ailleurs
observé que l'immeuble avait été construit sans précautions contre la
propagation du bruit entre les combles et les appartements du dernier étage, si
bien que les armoires techniques devaient présenter un niveau d'émissions
sonores aussi bas que possible; de plus, la transmission de bruit par voie
solidienne devait être stoppée. La constructrice a été invitée à indiquer quel
était le niveau de bruit émis par l'installation (vibrations de transformateurs,
installations de refroidissement) et quel était le coefficient d'atténuation du
dispositif de fixation au sol. Les autres requêtes d'instruction formulées par
Werner Haari ont été rejetées.
Par lettre du 7 octobre 2003, Orange a confirmé
qu'une modification de l'angle d'inclinaison de son antenne nécessiterait une
nouvelle procédure d'autorisation, obligation qui peut être rappelée dans le
permis de construire. Pour le surplus, le bruit généré par l'installation n'est
pas connu, ni le coefficient d'atténuation; en revanche, la constructrice rend
compte s'être penchée sur la question et avoir requis l'avis de l'expert
Gilbert Monnay; celui-ci a indiqué dans un rapport du 23 mai 2003 quelles
étaient les dispositions à prendre pour que le bruit dans les locaux sensibles
aux bruits, situés à l'étage inférieur de l'installation soit de 2 à 5 décibels
en dessous des valeurs de protection accrue de la norme SIA 181-1998. La
constructrice déclare expressément accepter que les différentes mesures
préconisées par l'expert soient intégrées au permis de construire.
Le 8 décembre 2003, Werner Haari, par son conseil,
s'est déterminé sur les derniers éléments d'instruction en faisant notamment
valoir qu'aucun moyen technique ne garantissant que l'angle de l'antenne ne
serait pas modifié, l'installation devait être considérée comme non conforme à
l'ORNI. Il y aurait lieu de tenir compte du fait que même si les effets des
ondes ne sont pas véritablement définis, il est "scientifiquement
établi" que l'effet de ces ondes sur l'être humain dépend de la sensibilité
de celui-ci; les normes de l'ORNI reprises de l'ICNIRP, organisation sur
laquelle la Suisse n'a pas de contrôle, ne sont pas suffisantes. Pour le
surplus, les explications de la constructrice sur le niveau de bruit émis par
l'installation et le coefficient d'absorption de la dalle sur laquelle elle
prendra place montrerait l'absence de sérieux du projet et il ne serait pas
possible de considérer en l'état du dossier que les normes de l'OPB pourront
être respectées. Par ailleurs, "à dire de spécialistes", le dossier
technique présenterait des erreurs qu'il conviendrait de faire corriger par la
constructrice (expression des mesures d'immissions en V/m et non sous forme de
facteur; nécessité d'établir des calculs séparés pour les ondes GSM et UMTS,
les facteurs de puissance n'étant pas identiques pour les deux types
d'émission ; absence de diagramme pour les antennes spécifiques au site ce
qui rend impossible la vérification des chiffres de l'opérateur; calculs
remontant à 1998 et donc techniquement dépassés). Enfin, la mesure du point 5
ne répond aux exigences de l'ORNI que si l'on exclut que le bâtiment situé à
cet endroit ne puisse être un jour plus élevé qu'il ne l'est actuellement;
l'installation porte donc atteinte au potentiel constructible de la parcelle.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les moyens des parties sont discutés ci-après dans
la mesure utile.
Le 4 décembre 2003, l'opposant Patrick Grandjean,
qui s'apprêtait à déménager dans une autre commune, a fait savoir qu'il
"se retirait de la cause".
Considérant en droit
1.
La recourante a mis les plans à l’enquête en vertu du
pouvoir de représentation découlant pour elle du contrat de bail. L’existence
d’un lien juridique était en outre reconnaissable pour les opposants (les plans
ont été signés par la régie qui administre l’immeuble). Au demeurant, l’indivision
de famille, qui s’est faite représenter à l’audience, a eu connaissance des
actes de la procédure qu’elle est, partant, réputée avoir ratifiés ; elle s’était
d’ailleurs engagée dans le contrat de bail, par avance, à ratifier tous les
actes d’Orange relatifs à l’installation en apportant de plus son concours
autant que nécessaire. C’est ainsi à tort que la municipalité a mis en cause la
qualité pour agir de la constructrice ; c’est à tort également que
l’opposant Haari a considéré que l’indivision de famille F. Masson n’était pas
intéressée directement au sort du recours. Il résulte de ce qui précède qu’il
se justifie d’entrer en matière sur les conclusions de la recourante.
2.
En zone constructible, il existe en principe un droit à
l’autorisation de construire pour l’implantation d’antennes, moyennant que l’installation
de téléphonie mobile respecte les exigences du droit fédéral (notamment l’ORNI)
et cantonal, en particulier le principe de coordination, notamment mis en place
par le canton ;  la construction n’est ainsi pas soumise à la clause du
besoin (cf. ATF 128 II 378 ; AC.2003.0168 du 8 octobre 2004 ; arrêt
du Tribunal fédéral 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.3 qui réserve une
éventuelle disposition du droit cantonal ou communal qui rendrait obligatoire
l’examen de lieux alternatifs ou une coordination entre opérateurs). Dans le
cas particulier, on relèvera que l’emplacement a été choisi en tenant compte
d’impératifs techniques et de la topographie des lieux. Pour le surplus, le SEVEN
a rendu compte qu’il n’y avait pas lieu de coordonner cette antenne avec
d’autres sites, aucun n’existant dans un rayon de 100 mètres (périmètre qui
définit, en zone à bâtir, la distance pour laquelle une coordination est
nécessaire, au sens d’une convention du 24 août 1999, signée avec les
opérateurs de téléphonie mobile, cf. sur ces questions AC.2005.0021 du 31
octobre 2005 consid. 3). Les arguments des opposants liés à l’examen du
besoin doivent par conséquent être écartés.
3.
a) La question des nuisances provoquées par une
installation de téléphonie mobile a fait l'objet d'une abondante jurisprudence
durant ces dernières années. La question doit être examinée au regard de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et de ses
dispositions d'application (cf. AC.2004.168 du 15 juin 2005 et les arrêts
cités). La LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 1
er
al. 1), provoquées notamment
par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Par souci de protection de la population, en
vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'Ordonnance du 23
décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS
814.710). Entrée en vigueur le 1
er
février 2000, elle limite le
rayonnement non ionisant émis par les installations stationnaires, à savoir les
lignes à haute tension et les antennes de téléphonie mobile ou les émetteurs de
rediffusion. L’ORNI fixe des valeurs limites d’immission (annexe 2), reprises
des seuils recommandés par l’ICNIRP, pour les effets thermiques créant un
risque démontré pour la santé, valeurs qui doivent être respectées partout où
des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI), même pour de courtes durées.
Pour les effets non-thermiques, dont la nocivité n’est pas démontrée, l’ORNI
fixe, selon le principe de prévention, des valeurs limites de l’installation
(annexe 1 ch. 6). Il faut rappeler à cet égard que les valeurs limites de
l’installation fixées par les autorités fédérales respectent le principe de la
prévention et qu'elles sont environ dix fois inférieures aux consignes
internationales, la Suisse possédant une des réglementations les plus strictes
au monde pour les émetteurs (cf. AC.2004.0168, consid. 2c et les références
citées). Les valeurs limites de l’ORNI, dont la pertinence au regard de
l’évaluation des risques est constamment contrôlée par l’OFEFP, tiennent donc
compte du principe de prévention selon les critères scientifiques reconnus les
plus récents (cf. sur ces questions, arrêt du Tribunal fédéral du 3 juin 2005,
1A.202/2004, consid. 2). Enfin, même si elle reconnaît la possibilité de
symptômes chez des personnes sensibles à des champs électromagnétiques (par
exemple : perturbation du sommeil, maux de tête, problèmes
dermatologiques), la jurisprudence considère qu’il n’y a pas de lien de
causalité objectif établi entre lesdits symptômes et les champs incriminés,
dans la mesure où une installation projetée respecte les normes de l’ORNI, ce
qui était le cas en l’espèce (arrêt du Tribunal fédéral du 15 décembre 2003,
1A.86/2003, consid. 3.1, et 1A.146/2004 du 15 février 2005). Le Tribunal
administratif a ainsi déjà jugé qu’il n’était pas démontré que l’ORNI
n’intégrerait pas dans ses prévisions, contrairement à l’art. 13 al. 2 LPE,
l’effet des immissions sur des personnes particulièrement sensibles (cf.
AC.2002.0096 du 22 mars 2006).
b) Dans la présente espèce, l'ouvrage comporte des
antennes pour les services de communication GSM et UMTS. Pour de telles
antennes
la valeur limite de l'installation est fixée à 6 V/m
(annexe 1 ch. 64 ORNI)
. Le rayonnement mesuré dans les lieux à
utilisation sensible (LUS) s'élève à environ 2.9 V/m selon les contrôles du
SEVEN pour les locaux d’exposition permanente de la rue de la Bordinette 13
(soit 49% de la valeur limite de prévention), à environ 5.1 V/m pour les
bâtiments voisins les plus exposés (immissions inférieures à 88 % de la valeur
limite de prévention), ce qui conduit le service spécialisé à conclure que le
projet respecte la valeur limite de l’installation. Quant au
rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM), en l'espèce les combles du
bâtiment de la rue de la Bordinette 13 – qui ne sauraient être considérés comme
LUS, puisqu'ils ne serviront que pour la manutention des antennes - l’immission
sera de 40% inférieure à la valeur limite d’immission. S’agissant du point de
mesure no 5, qui a présenté une difficulté particulière durant l’instruction,
le tribunal a relevé le 27 avril 2003, que les valeurs limites d’installation
étaient respectées, sauf la possibilité pour Orange de modifier à distance vers
le bas l’angle d’inclinaison de son antenne. La situation juridique étant
claire pour Orange, qui a attesté le 7 octobre 2003 qu’une modification de
l’installation nécessiterait une nouvelle procédure d’enquête, et le SEVEN
ayant rendu compte en audience qu’il n’avait pas connaissance de cas où les
opérateurs auraient modifié postérieurement une installation, il n’y a pas lieu
de s’écarter de la conclusion que les exigences légales sont respectées pour le
point 5 ; ainsi que cela a été relevé en audience, les personnes
concernées peuvent réclamer, en tout temps, à leurs frais, des contrôles par le
SEVEN.
Pour le surplus, conformément aux recommandations de l’OFEFP, dès
lors que les immissions atteignent le 80% de la valeur limite, le SEVEN a exigé,
lors de la mise en exploitation, des calculs de contrôle dont le but est de
s’assurer de l’exactitude des données présentées et à imposer une réduction de
puissance en cas de dépassement (cf. AC.2002.0096 du 22 mars 2006, p. 8).
Il convient dès lors d'admettre que l'installation
projetée est conforme aux exigences telles que définies par l'ORNI. Les
arguments des opposants sur ce point doivent donc être écartés.
4.
Dans son écriture du 8 décembre 2003, l’opposant Haari a
relevé que la mesure du point 5 ne répondait aux exigences de l’ORNI que si
l’on excluait un rehaussement du bâtiment en cause, l’installation portant dès
lors une atteinte au potentiel constructible de la parcelle. Le point de savoir
si l’opposant Haari peut faire valoir une prétendue atteinte au fonds propriété
de tiers peut rester indécis, la municipalité ayant également mis en avant dans
les débats qu’elle envisageait de construire une garderie à proximité des
antennes, ce qui justifie d’entrer en matière sur le moyen. Le tribunal relève à
ce sujet que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cas
de surfaces partiellement bâties, il ne faut pas, en principe, tenir compte des
réserves d'utilisation futures pour déterminer les LUS. Selon le Tribunal
fédéral, au moment de l'octroi de l'autorisation de construire relative à
l'installation de téléphonie mobile, il convient en principe de se fonder,
conformément au principe de la proportionnalité, sur l'utilisation existante
des biens-fonds voisins et d'obliger, par une réserve en ce sens dans
l'autorisation de construire, à modifier ou supprimer l'installation en vue de
respecter les valeurs limites lorsque les réserves d'utilisation seront
effectivement utilisées (ATF 128 II 340, RDAF 2003 531). Dans le cas d'espèce,
il appartiendra à la municipalité, préalablement à l'octroi du permis de
construire, de vérifier s'il existe effectivement des réserves d'utilisation
et, le cas échéant, de prévoir une réserve dans le permis de construire (cf.
AC.2003.0078 du 26 mai 2004 consid.1 lettre e).
5.
La municipalité - suivie par certains opposants - s’est
par ailleurs référée à diverses règles communales, que le projet violerait,
pour refuser le permis. Ces moyens sont examinés ci-dessous.
a) La commune de Paudex s’est dotée d’un règlement
sur les antennes extérieures, "fondé sur les art. 47, lettres b et j et
86, al. 3" LATC (art. 1), approuvé par le Conseil d’Etat le 6 janvier
1988, dont le but est la sauvegarde de l’aspect convenable des bâtiments en vue
d’éviter l’enlaidissement des paysages et d’assurer la protection de
l’environnement sur tout le territoire de la commune (art. 2). Ce règlement
contient un ensemble de règles essentiellement inspirées par des considérations
d’esthétique. De telles dispositions réglementaires font partie des mesures que
les communes ont la compétence d’édicter, conformément aux principes de l’art.
17 al. 1 LAT (cf. sur ces questions AC.2004.0176 du 6 septembre 2005). Aux
termes de l’art. 14 de ce règlement, pour le choix de l’emplacement de
l’antenne, l’installateur doit prendre en considération l’aspect architectural
et esthétique du bâtiment, pour autant que les exigences techniques de
réception le permettent, faute de quoi la municipalité pourra refuser
l’autorisation sollicitée. Cette dernière disposition - qui appartient au
chapitre V - n'est pas applicable aux antennes extérieures faisant partie d’une
installation de radiocommunication concessionnée: pour ces installations, la
municipalité appréciera la situation de cas en cas, en tenant compte non
seulement des exigences de la protection du paysage et de l’environnement, mais
également des nécessités techniques d’exploitation spécifique de la station en
cause (art. 4). Enfin, l’art. 23 de ce règlement se réfère avec une note
explicative à l'art. 13.17 du règlement du plan des zones et de la police des
constructions (dans une teneur antérieure), qui autorise "dans les
superstructures des bâtiments, la construction notamment des antennes TV".
Selon cette  note explicative, "les antennes extérieures, y compris les
antennes TV, seront autorisées conformément aux dispositions du règlement
communal en la matière".
Dans sa teneur actuelle, le RPGA contient les règles
suivantes susceptibles de s’appliquer à un projet impliquant des travaux en
toiture :
"
Article 57 - Superstructures
A défaut de dispositions spéciales, les superstructures
suivantes sont seules autorisées :
- les cheminées,
- les superstructures pour ascenseurs et sorties de
ventilation, limitées au minimum techniquement indispensable."
Article 81 - Dérogations
Dans les limites des articles 85 et 85a LATC, la Municipalité
peut accorder des dérogations aux dispositions du présent règlement.
En particulier, lorsqu'il s'agit de favoriser une solution
architecturale témoignant d'un effort particulier de recherche, elle peut
accorder des dérogations à la proportion et à la situation des lucarnes ou à
d'autres dispositions du présent règlement.
La Confédération, et donc les entreprises
concessionnées visées par la loi sur les télécommunications, doivent respecter
les règles établies par le droit cantonal et communal des constructions, dans
la mesure  en tout  cas où l’application de ce droit ne rend pas impossible ou
beaucoup plus difficile l’accomplissement de leurs tâches (ATF 102 Ia 355, 360,
consid. 6d; AC.2004.0176 du 6 septembre 2005, consid. 3a). Etant donné que les
installations de téléphonie concessionnées ne sont pas interdites sur le
territoire communal (ce qui ressort d'ailleurs de l’art. 4 du règlement
communal sur les antennes), il faut comprendre l’art. 57 RPGA - pour ce qui a
trait aux antennes - non  pas comme une disposition qui les interdirait, mais
comme une clause d'esthétique. La disposition vise manifestement à instaurer une
certaine harmonisation de l’apparence des toits, l’idée étant d’éviter des
superstructures inhabituelles par leur taille ou leur aspect. A cet égard,
l'art. 57 RPGA ne saurait contrevenir à l'art. 4 al. 3 in fine du règlement sur
les antennes. La question de la compatibilité d'une construction ou d'une
installation avec les objectifs poursuivis par la réglementation communale se
limitera  dès lors à l’examen de l’esthétique du projet.
Au reste, l’art. 66 RPGA, relatif à l’esthétique des
constructions, prescrit en substance que la municipalité prend toutes mesures
utiles pour éviter l’enlaidissement du territoire communal en application des
art. 86 et 87 LATC ; en particulier, la municipalité peut imposer la pente
des toitures et la couverture de celles-ci pour tenir compte de celles des
bâtiments voisins et du caractère de la zone dans laquelle ils sont
construits ; elle peut exiger des plantations végétales pour masquer des
installations existantes inesthétiques ; les constructions,
agrandissements, transformation de toutes espèces, de nature à nuire au bon
aspect d’un lieu sont interdites.
b) Comme le rappelle un arrêt du tribunal de céans
relativement récent (AC.2004.0185, consid. 7 a, p. 16, du 2 mai 2005), une
interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés ne peut se
justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de
protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des
qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que
mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique
indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale
se voit certes conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de
respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité intimée s'est fondée
sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation
concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991
I 444; RDAF 2000 I 288). Etant encore rappelé que l'examen de l'esthétique doit
intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus : il importe
en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation,
n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des
notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).
La jurisprudence a aussi précisé que l'étendue de la
base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités
d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe
quelle mesure : une base légale large exige en effet que l'on se montre
particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en
présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport
au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités
prohibant une construction réglementaire ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux : ce sont en effet
ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le
développement des localités (ATF 101 Ia 213; v. aussi arrêts AC.1998.0181 du 16
mars 1999 et AC.1999.0069 du 24 septembre 1999). Ainsi, l'autorité
communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale d'esthétique pour
refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent ses objections à
cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume
disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des
contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant (AC.2004.0185,
consid. 7 a, déjà cité).
c) Ces considérations générales étant rappelées, le
tribunal de céans ne voit pas que l'autorité communale puisse s'opposer pour
des motifs d'esthétique à la pose d'antennes de téléphonie mobile sur le toit
de l'immeuble en cause. Si l’on ne peut nier qu’une antenne de communication
présente nécessairement un aspect déplaisant, expose le tribunal administratif
dans un arrêt relativement récent, encore faut-il pour exclure son implantation
qu’elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d’un endroit
donné (AC.2004.0185 du 2 mai 2005, et les références citées; de même,
AC.2004.0276 du 30 juin 2005).
Reste à savoir si l'autorité communale peut en
l'espèce refuser à bon droit la construction de cheminées factices. Au regard d’un
règlement communal qui soumet à autorisation tout élément émergeant de la toiture
et qui exige que les antennes collectives ou particulières ne soient pas
"trop visibles", une fausse lucarne (dans laquelle prendrait place
une partie de l’installation), et deux fausses cheminées constituent des
superstructures, qui représentent une bonne solution architecturale pour la
toiture d’un immeuble et respectent la condition de dissimulation de l’antenne
(en l’occurrence, aucune partie n’en était visible ; AC.2003.0182 du 27
juillet 2004, consid. 6). Le Tribunal administratif a confirmé par ailleurs le
refus d'autoriser deux fausses cheminées dissimulant des antennes de téléphonie
mobile: ces cheminées, de dimensions plus importantes que celles existantes,
presque sur le faîte, auraient eu pour effet de donner à un bâtiment locatif,
en lui-même déjà inesthétique et mal intégré, un aspect encore plus incongru dans
une aire en relation avec le site à protéger de la vieille ville d’Aubonne (AC.2004.0094
du 26 octobre 2005, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2006,
1P.778/2005).
Les constructions en cause ne sont pas à proprement
parler des cheminées (en ce sens qu’elles ne généreront aucune fumée
susceptible d’être incommandante ou dangereuse pour le voisinage si elle n’est
pas évacuée à une hauteur suffisante ; cf. sur ces questions, AC.2005.0121
du 27 avril 2006). La constructrice, en projetant la construction de cheminées,
a en réalité pris des mesures en vue de diminuer l’impact visuel de
l’installation, en ce conformant aux types de superstructures admises dans la
commune par l’art. 57 RPGA. A cet égard, le tribunal relève que, par leur forme
et leur volume, les cheminées prévues sont de taille analogue à celles
existantes et qu’elles correspondent à l’esprit architectural de l’immeuble
(cf. élévations figurées sur les plans mis à l’enquête), si bien qu’on ne
saurait dire qu’elles donnent un aspect déplaisant au toit en dépassant le
minimum techniquement indispensable - au sens de l’art. 57 RPGA – à l’apparence
d’une cheminée. De par les mesures prises pour les rendre discrètes, les
antennes ne sont ainsi précisément pas de nature à compromettre l’aspect ou le
caractère du quartier et répondent à l’exigence de prise en compte du paysage
(souhaitée par l’art. 4 du règlement communal sur les antennes) et aux buts de
l’art. 66 RPGA. Il apparaît en définitive que l’installation litigieuse ne
porte pas atteinte aux qualités esthétiques du quartier et de ses environs au
point qu’il soit envisageable de refuser le permis pour des motifs de cet
ordre. Le tribunal considère que l’objectif de protection esthétique et
d’intégration recherché par la réglementation communale n’est pas compromis par
la réalisation des deux antennes dans des cheminées factices, dont l’impact est
en outre assurément moins important que celui d’antennes sur des mâts. Vu la
configuration des lieux, la municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation
en se référant à des règles relatives à l’esthétique pour s’opposer à
l’installation.
6.
Pour le surplus, au vu du rapport d’ingénieur, il n’est
pas démontré que l’installation mettrait en danger la sécurité du bâtiment.
Enfin, moyennant respect des mesures décrites par l’expert, l’installation
générera un bruit inférieur de 2 à 5 dB aux valeurs de protection accrue contre
le bruit de la norme SIA 181-1998 ; dans ces conditions, il n’est pas
démontré que l’installation ne serait pas conforme à l’OPB.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que rien ne
s’oppose à la délivrance du permis de construire pour l’installation prévue par
la recourante, à l’emplacement prévu, selon les plans produits. Le recours est
par conséquent admis, avec cette précision que les mesures relatives au bruit
préconisées par l’expert Monay devront faire partie intégrante du permis. Il
appartient par ailleurs à la municipalité d’insérer dans le permis les réserves
nécessaires liées à l’adaptation de l’installation aux constructions ou
affectations futures dans le quartier.
8.
La recourante obtient gain de cause sur l'essentiel de ses
conclusions. Ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire, elle peut prétendre
à l'allocation de dépens, qu'il apparaît équitable de laisser à la charge de la
seule autorité intimée, celle-ci s'étant en quelque sorte faite le porte-parole
des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à
l'enquête. Pour les mêmes motifs d'équité, l'émolument de justice ne sera mis
qu'à la charge de l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Paudex du 27 mars 2002
est annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu’elle complète
l'instruction et statue à nouveau dans le sens des considérants.
III.
Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Paudex.
IV.
La Commune de Paudex est la débitrice de la société Orange
Communications SA d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à titre
de dépens.
Lausanne, le
20 juin 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).