vd_omni · AC.2024.0238 · 2025-09-04 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Forel (Lavaux) | Recours du propriétaire d'une parcelle en zone agricole contre la décision de la DGTL constatant l'illicéité des constructions et installations sur cette parcelle, décision rendue dans le cadre de la procédure introduite par le propriétaire devant la CFR tendant au fractionnement de sa parcelle et à la soustraction d'une surface à la LDFR.Or, avant de rendre sa décision constatant l'illicéité des constructions et installations, la DGTL aurait dû examiner préalablement si les aménagements réalisés sans autorisation cantonale pouvaient faire l'objet d'une régularisation, après avoir cas échéant invité le propriétaire à déposer une telle demande, chose que l'autorité n'a pas faite, se contentant d'offrir au propriétaire la possibilité de coopérer dans le sens de procéder à une remise en état des lieux spontanée. En conséquence, admission du recours, annulation de la décision attaquée et renvoi du dossier à l'autorité intimée pour qu'elle permette au recourant de déposer un dossier de régularisation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.09.2025 AC.2024.0238

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 septembre 2025
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. Jean-Claude Pierrehumbert et
Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Forel (Lavaux),
à
Forel (Lavaux).
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 24 juin 2024 constatant le caractère illicite
des constructions et installations, ainsi que d'une activité de paysagiste
sur la parcelle n° 1034 à Forel (Lavaux).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1034 du registre foncier
de la Commune de Forel (Lavaux) située au lieu-dit en Mau Paccot, le long du
Chemin des Planches à Michoud, au milieu des champs agricoles. Cette parcelle,
d’une surface totale de 16'460 m
2
, est construite d’un hangar
ECA n° 714 d'une surface au sol de 189 m
2
et d’un accès, place
privée de 209 m
2
. Le solde de la surface de la parcelle est en
nature de jardin (372 m
2
) et de champ, pré, pâturage (15'690 m
2
).
Le bien-fonds est affecté en zone agricole, d’après le plan général
d’affectation de la Commune de Forel (Lavaux) et le règlement sur le plan
général d’affectation et la police des constructions adopté par le Conseil
communal le 1
er
juillet 2003 et approuvé par le département des
infrastructures les 4 avril 2005 et 4 décembre 2003. Le hangar précité est
construit à quelques dizaines de mètres de l’habitation de son propriétaire,
également en zone agricole, de l'autre côté du Chemin des Planches à Michoud.
B.
Le 14 septembre 2023, agissant par l’intermédiaire du notaire qu’il
avait mandaté, A.________ a saisi la Direction générale de l’agriculture, de la
viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) d’une demande d’autorisation de
fractionnement de sa parcelle, visant à soustraire une surface de 2'313 m
2
à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR ; RS 211.412.1), au motif que le bâtiment s’y trouvant n’avait plus
d’affectation agricole. La procédure devrait permettre au propriétaire
d’obtenir un prêt bancaire pour refaire la toiture de son hangar et, peut-être,
y installer des panneaux solaires. A la suite d'une lettre de la DGAV du 10
octobre 2023, A.________ a diminué à 1’920 m
2
la surface concernée
par le fractionnement et pour laquelle il envisageait de demander la
soustraction à la LDFR (requête rectificative du 13 novembre 2023).
Cette requête a été soumise à la Direction générale
du territoire et du logement (DGTL), en
application de la procédure de coordination régie par l’art. 4a de
l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR;
RS 211.412.110).
Par
lettre du 21 novembre 2023, la DGTL a informé le propriétaire qu’afin de
pouvoir constater la légalité de la situation sur la parcelle n° 1034, il y
avait lieu de s’assurer que toutes les constructions et installations sises sur
le bien-fonds en question étaient au bénéfice des autorisations cantonales et
communales requises. En conséquence de quoi, le propriétaire était requis de
produire un dossier photographique complet du bâtiment ECA n° 714 et de
ses abords, de renseigner la DGTL sur l’utilisation actuelle du bâtiment, de
fournir un historique des travaux entrepris sur le bâtiment concerné ainsi
qu’aux abords de celui-ci depuis le 1
er
juillet 1972, de même que
l’ensemble des documents relatifs aux travaux effectués.
Le 31
janvier 2024, A.________ a renseigné la DGTL et lui a remis un certain nombre
de documents. La DGTL a demandé des compléments d’information, auxquels le
propriétaire a répondu, en remettant à l’autorité encore d’autres pièces.
C.
Des divers documents et
explications collectés par la DGTL pour constituer son dossier, il ressort que le
père de l’actuel propriétaire, B.________, alors vétérinaire à Oron-la-Ville, a
obtenu, le 28 août 1974, de la Municipalité de Forel (Lavaux) – avec l’aval des
autorités cantonales de l’époque – l’autorisation de construire un hangar à
machines sur la parcelle n° 1034. Le constructeur ayant demandé des
modifications par rapport aux plans mis à l’enquête publique, il a été autorisé
à couvrir le hangar de tuiles vieillies au lieu d’Eternit et à aménager quatre
fenêtres de chaque côté longitudinal du bâtiment au lieu de trois. Le
constructeur a aussi été autorisé à construire une fosse à purin de 50 m
3
.
Il a construit également un agrandissement en façade Est, qui ne figure pas sur
les plans d’enquête mais qui est dessiné sur celui du géomètre officiel ayant
servi à la cadastration du bâtiment, établi le 25 août 1976 et dont l’existence
a fait l’objet d’une communication à la municipalité. Après la construction du
hangar, en 1974, B.________, qui exerçait la profession de vétérinaire et qui
était passionné par les chevaux, l’a utilisé un certain temps pour la détention
de chevaux, voire de vaches, puis, depuis 1984, exclusivement comme dépôt. Après
le décès de son père, en 2000, A.________ est devenu propriétaire individuel de
la parcelle, le 2 septembre 2004. Il a continué à utiliser le bâtiment ECA n° 714
comme dépôt privé, y rangeant des objets et du matériel lui appartenant, ainsi
que des archives. La municipalité a autorisé, en date du 21 juillet 2004, la
nouvelle affectation du bâtiment existant ECA n° 714 en entrepôt de matériaux,
précisant que seul le dépôt de matériaux inertes était autorisé et qu’aucun
dépôt à l’extérieur, y compris de véhicules, n’était autorisé. A.________ a
procédé au fil du temps à des travaux d’entretien (peinture, remplacement de
quelques vitrages sur les fenêtres d’origine et de quelques tuiles). Ayant loué
une partie de son dépôt à une entreprise de paysagisme pour l’entrepôt de
machines, d’outils et de matériel à partir de 2013, A.________ a fait recouvrir
de bitume l’accès aménagé au nord servant à relier le hangar au domaine public
et a fait aménager des places de parc en gravier devant le hangar en bordure du
domaine public, pour rendre service à son locataire. Le bail a cependant été
résilié au 31 décembre 2025, le locataire pouvant s’en aller n’importe quand
d’ici cette date.
Dès sa construction en 1974, le hangar a été équipé
en électricité, WC et eau potable, B.________ ayant par ailleurs raccordé sa
construction au moyen d’une canalisation privée d'évacuation des eaux usées. En
2015, la commune ayant équipé le quartier d'un nouveau collecteur EC et EU, le
hangar a pu s’y raccorder sur une nouvelle chambre.
D.
Dans une lettre du 22 avril
2024
adressée au propriétaire
,
la DGTL a analysé la situation litigieuse. Elle annonçait qu’elle était
à même de constater, sur la base des éléments fournis par le propriétaire, que
le bâtiment ECA n° 714 avait fait l’objet d’un changement d’affectation, en
2004, et de travaux, entre 2014 et aujourd’hui, sans les autorisations
cantonales nécessaires. Ce changement d’affectation ne pouvait pas être examiné
au regard de la législation relative à la zone agricole, le bâtiment n’étant
plus en lien avec une exploitation agricole. En revanche ce type de
construction pouvait éventuellement faire l’objet d’une dérogation au sens de
l’art. 24a LAT puisque le changement d’affectation en 2004 avait eu lieu sans
travaux. Une autorisation pouvait être accordée à la condition que le
changement d’affectation n’ait pas d’incidence sur le territoire, l’équipement
et l’environnement et qu’il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale. Ainsi,
les locaux concernés par un tel changement d’affectation devaient pouvoir être
réutilisés en l’état, donc sans travaux dépassant le cadre du strict entretien
et sans créer de nouvel impact sur l’équipement et l’environnement (dépôt
tranquille). Par ailleurs, les incidences devaient être comparables à celles
d’une utilisation conforme au droit de la construction existante, mais en aucun
cas entraîner une utilisation plus intensive ni générer un trafic plus
important en fréquence. A ce titre, la maintenance d’éventuelles installations
techniques et le désamiantage de certains éléments du bâtiment pourraient, sous
réserve d’un dossier complet, être considérés comme des mesures d’entretien
courant. En revanche, les travaux, que la DGTL assimilait à des transformations
et dont elle fournissait une liste, n’étaient pas admissibles. La DGTL en
tirait comme conséquence que le changement d’affectation du hangar en dépôt
tranquille, autorisé en 2004 par la municipalité, aurait pu être régularisé
dans le cadre d’une demande de permis de construire qu’il nécessitait. Mais au
vu des travaux réalisés entre 2014 et aujourd’hui (nouvelles ouvertures,
aménagements intérieurs, nouvel accès au nord, etc.) et l’utilisation actuelle
du bâtiment par une entreprise paysagère (atelier, bureau, parking, etc.)
générant plusieurs allers-retours par jour et donc une incidence supplémentaire
sur le territoire, l’équipement et l’environnement, le cadre des dispositions
de l’art. 24a LAT n’était pas respecté. C’est pourquoi la DGTL ne pouvait pas
régulariser les travaux et la situation actuelle du bâtiment ECA n° 714 ni ne
pouvait se prononcer favorablement sur la demande de morcellement qui lui était
soumise. Le recourant était requis d’indiquer, dans un délai au 3 juin 2024,
s’il entendait rétablir de sa propre initiative une situation conforme au droit
sur sa propriété, à savoir supprimer les travaux réalisés sans autorisation sur
le bâtiment litigieux et à ses abords et mettre fin à l’activité paysagère
présente dans le bâtiment. Le recourant s’est ensuite déterminé par un écrit de
son avocat le 15 mai 2024.
E.
Le 24 juin 2024, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif
constate que les constructions et installations sises sur la parcelle n° 1034 sont
illicites, d’une part, et que l’activité de paysagiste déployée sur dite
parcelle est contraire à la zone agricole et donc illicite, d’autre part. En
bref, elle a considéré que le changement d’affectation du hangar en dépôt
tranquille, autorisé par la commune en 2004, aurait pu être régularisé en
application de l’art. 24a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT; RS 700). La DGTL a constaté que les nouvelles ouvertures,
aménagements intérieurs et nouvel accès au nord, effectués entre 2014 et
aujourd’hui, l’avaient été sans autorisations et que l’utilisation du bâtiment
par une entreprise paysagère était illicite.
F.
Par acte du 19 août 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision de la DGTL, concluant à sa nullité et à sa réforme en ce sens que le
bâtiment situé sur la parcelle n° 1034 est déclaré conforme à la zone agricole,
sa construction et ses installations étant considérées comme licites.
Le 30 octobre 2024, l’autorité intimée a déposé une
réponse, au terme de laquelle elle a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Le 11 décembre 2024, le recourant a déposé des
observations complémentaires, sous la plume de son mandataire. Il s’est encore
déterminé, le 16 décembre 2023 (recte: 2024) et le 5 février 2025.
Le 13 février 2025, le tribunal a procédé à une
audience d’instruction, en présence du recourant, assisté de son conseil, et de
représentantes de l’autorité intimée. A cette occasion, les parties ont été
entendues et le tribunal a procédé à une inspection des lieux. Les déclarations
des parties et les constatations faites à cette occasion ont fait l’objet d’un
compte-rendu qui a été remis aux parties avec un délai pour se déterminer. La
procédure a été suspendue quelque temps pour favoriser des pourparlers transactionnels,
qui n’ont toutefois pas abouti.
Le 25 février 2025, l’autorité intimée a exposé
qu’elle avait offert la possibilité au recourant de coopérer dans le sens de
procéder à une remise en état des lieux spontanée dans son courrier du 22 avril
2024, mais que l'intéressé n'a pas fait usage de cette possibilité, ce qui a
conduit au constat négatif du 24 juin 2024, suivi d’un recours à la CDAP. Le
recourant avait toujours soutenu qu’il n’avait pas réalisé de travaux mais
l’inspection locale avait révélé que tel n’était pas le cas, ce que le recourant
avait finalement reconnu. Afin de retrouver une situation licite sur le
bien-fonds, l’autorité intimée a listé les mesures qu’il y avait lieu
d’entreprendre, soit:
-
La cessation de l’activité de paysagisme et du stockage de
matériaux en lien avec cette entreprise dans et aux abords du bâtiment ECA n°
714;
-
Le démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par
l’entreprise de paysagisme à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714;
-
L’évacuation des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n°
714, la surface disponible à l’intérieur du bâtiment étant suffisante pour
stocker du matériel;
-
Le dégrappage, la reconstitution du sol et le réensemencement de
la surface occupée par les places de parc le long du domaine public ainsi que
de l’accès créé en façade Nord du bâtiment ECA n° 714 en liaison avec le
domaine public;
-
La réduction de l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment ECA n°
714.
Le 24 mars 2025, le recourant s’est déterminé, sous
la plume de son conseil. Il a souligné qu’il n’avait jamais été discuté du
démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par l’entreprise de
paysagisme à l’intérieur du bâtiment, laquelle n’avait du reste aucune
incidence sur l’affectation en dépôt du bâtiment. Il n’avait jamais été non
plus question de la réduction de l’emprise de l’accès à l’Ouest du bâtiment,
qui datait de sa construction, qui n’avait pas fait l’objet d’une modification
et qui faisait partie de la demande de permis de construire initiale.
Le 28 avril 2025, la municipalité a produit son
dossier. Elle a aussi précisé que selon les plans d’enquête, le bâtiment était
raccordé dès sa construction à une canalisation d'évacuation des eaux usées et
qu’à sa connaissance, aucune transformation n’a été effectuée dans le bâtiment
intitulé sur les plans d’enquête de 1974 "hangar à machines". Elle a
ajouté que l’autorisation de construire avait été délivrée par l’autorité
cantonale et la commune. Le bâtiment avait toujours été destiné à usage de
dépôt, bien que les machines entreposées aient été de nature agricole.
Le 5 juin 2025, le recourant a précisé que
l’entreprise locataire déménagerait en septembre 2025, dégrapperait le bitume,
enlèverait le matériel entreposé aux abords du bâtiment et réensemencerait le
terrain le long de la route où du gravier avait été déversé pour créer des
places de parc qui seront en conséquence supprimées. Le recourant a insisté sur
le fait que le bâtiment n’avait subi aucune transformation depuis les
autorisations délivrées en 1974.
Le 10 juin 2025, l’autorité intimée a encore déposé
des observations complémentaires.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la
LDFR, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal selon les art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours
prévue par l'art. 88 LDFR (cf. arrêts CDAP AC.2022.0083 du 14 juin 2023 consid.
1; AC.2019.0383 du 22 mai 2020 consid. 1). Le recourant, propriétaire de la
parcelle concernée et destinataire de la décision attaquée, a un intérêt digne
de protection à la contester et a par conséquent qualité pour recourir (art. 75
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Interjeté en temps utile, compte
tenu des féries, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions
formelles de recevabilité (cf. art. 79, 95, 96 al. 1 let. b et 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur la décision de l’autorité intimée
constatant l’illicéité des constructions et installations
présentes sur la parcelle n° 1034,
dans le cadre de la procédure introduite
par le recourant pour obtenir le morcellement de son bien-fonds visant à
soustraire une surface de 1'920 m
2
de dite parcelle à la LDFR.
3.
a) D’après son art. 2 al. 1, la LDFR s’applique aux immeubles
agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d’une entreprise
agricole qui sont situés en dehors d’une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT
(let. a) et dont l’utilisation agricole est licite (let. b). Elle ne s’applique
en revanche pas aux immeubles de moins de 15 ares pour les vignes, ou de moins
de 25 ares pour les autres terrains, qui ne font pas partie d’une entreprise
agricole (al. 3).
L’art. 58 LDFR pose le principe de l’interdiction du
partage matériel des entreprises agricoles et du morcellement des immeubles
agricoles. La loi prévoit des exceptions, à son art. 59, ainsi que la
possibilité de bénéficier d’autorisations exceptionnelles, aux conditions de
l’art. 60 LDFR. Selon la lettre a, pertinente en l’espèce, un immeuble
agricole peut être divisé en une partie qui relève du champ
d’application de la présente loi et une autre qui n’en relève pas. Tel est le
projet du recourant en lien avec le détachement d’une partie de la parcelle n°
1034 entourant le bâtiment ECA n° 714.
Dans le Canton de Vaud, la compétence
pour statuer en matière d’exception à l’interdiction de morcellement revient à
la
Commission foncière rurale, section I, cf. art. 5 al. 2 let. b
de la loi vaudoise d'application de la LDFR, du 13 septembre 1998 [LVLDFR; BLV
211.42]).
La procédure en matière de droit foncier rural
implique toutefois une décision en matière de droit des constructions. En
effet, le législateur, comme la jurisprudence, ont identifié le besoin d’une
coordination entre les préoccupations relevant du droit foncier rural et celles
du droit de l’aménagement du territoire traduit aux art. 4a de l’ordonnance du
4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) et 49 de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Ces dispositions sont libellées comme il suit:
"
Art. 4a ODFR    Coordination des procédures
1
Dans la procédure
d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de
morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en
constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente
en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour
décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de
la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une
installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de
la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire.
2
L'autorité
compétente en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors
que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du
territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de
l'installation.
3
Il n'est pas
nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:
a. qu'aucune dérogation au sens de
la LDFR ne peut être accordée; ou
b. que le bien-fonds considéré
doit rester soumis à la LDFR.
"
"
Art. 49 OAT      Coordination des procédures
L'obligation de coordonner les procédures
découlant de l'art. 4
a
de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit
foncier rural incombe par analogie à l'autorité cantonale compétente en matière
de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci
ne peut exclure la nécessité d'une exception à l'interdiction de partage
matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision constatant la
non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi.
"
Le désassujettissement à la LDFR étant de nature à
faire perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des conditions
strictes. Une de celles-ci veut que les constructions et installations qui ont
été érigées sur le terrain l'aient été de manière légale, que ce soit par le
biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles
aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi ou lorsque l'immeuble
se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT; ATF 139 III 327
consid. 3.3). Ainsi, pour soustraire un bâtiment ou une installation du champ
d’application de la LDFR, il faut deux autorisations, l’une de droit de
l’aménagement du territoire, l’autre de droit foncier rural (Reinhold Hotz, Les
répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), in:
Territoire et environnement 2000, pp. 17-18; arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre
2021 consid. 4.1).
D’après la jurisprudence, les art. 4a
al. 2 ODFR et 49 OAT imposent aux autorités compétentes en matière de droit
foncier rural, respectivement de droit des constructions, de coordonner
d’office leurs procédures (cf. arrêt TF 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013 consid.
5.1, non publié in ATF 139 III 327). Cette coordination est limitée: le Tribunal
fédéral a constaté qu’il ressortait clairement du texte légal (
"
L’autorité compétente en matière
d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une
décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire
"
) que la décision d’aménagement du
territoire doit simplement précéder celle de droit foncier rural. Dans sa
décision l’autorité d’aménagement du territoire approuve ou refuse
l’utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base en droit de l’aménagement
du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (arrêt TF
2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.4.1 et les réf. citées). Le
Tribunal fédéral a également considéré, dans l’arrêt 2C_458/2021 précité, que
la lettre de l’art. 4a al. 2 ODFR ne prêtait pas à discussion: cette
disposition exige que la décision
en matière d'aménagement du territoire
soit exécutoire au moment où l'autorité du droit foncier rural rend la sienne.
Cela signifie que l'autorité compétente en droit foncier rural doit attendre
non seulement qu'une décision en matière d'aménagement du territoire ait été
rendue mais également que celle-ci soit entrée en force (arrêt TF
2C
_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1) parce
qu’elle n'est plus attaquable par un moyen de droit ordinaire (opposition,
réclamation, recours), lorsque celui-ci n'a pas d'effet suspensif automatique
ou que l'effet suspensif lui a été refusé ou retiré (
ATF 145 III 30
consid. 7.3.3.2).
Suivant les cas de figure, l'autorité d'aménagement du territoire rend une
décision en constatation ou octroie une autorisation de changement
d'affectation (cf.
art. 24a LAT
); ces décisions sont
(directement) susceptibles de recours (Office fédéral du développement
territorial ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en oeuvre, 2001, ch. 2.7, p. 50, sous www.are.admin.ch, Médias et
publications, Publications, Droit de l'aménagement du territoire). Pour les
constructions, installations et transformations entreprises illégalement, un
délai pour déposer une demande d'autorisation de construire a posteriori sera
en principe octroyé à la personne concernée. Si l'autorisation est refusée,
l'ordre de rétablir l'état conforme au droit sera généralement prononcé. Compte
tenu de ces éléments, il est impératif que l'autorité du droit foncier rural
attende l'issue définitive de la procédure de droit des constructions et une
décision exécutoire dans ce cadre pour rendre sa propre décision, comme cela
est prévu à l'
art. 4a al. 2 ODFR
.
Dans un arrêt récent, la CDAP a considéré que
l’autorité intimée, qui a pris connaissance de l’existence d’aménagements
illicites aurait dû impartir au propriétaire un délai pour déposer un dossier
formel de permis de construire portant sur la régularisation de ces
aménagements. En d’autres termes, avant de rendre sa décision constatant
l’illicéité des constructions et installations sises sur le bien-fonds en
question, la DGTL ne pouvait pas s’épargner d’examiner – préalablement – si les
aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur le
bâtiment d’habitation pouvaient faire l’objet d’une régularisation en
application des dispositions de la LAT et rendre une décision formelle sur ce
point. Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura statué sur la demande
de régularisation des aménagements réalisés illégalement sur le bâtiment
d’habitation (demande que le propriétaire aura dans l’intervalle été invité à
déposer) et que cette décision de la DTGL sera définitive et exécutoire que la
Commission foncière rurale pourra finalement se prononcer sur la requête de
soustraction de la parcelle déposée devant elle. Pour ce motif, la décision a
été annulée (arrêt CDAP AC.2024.0265 du 5 mai 2025 consid. 7 cc; voir ég.
arrêt TF 2C_458/2021 consid. 4.1.1 du 2 décembre 2021).
4.
En l’espèce, la procédure de coordination prévue par l’art. 4a ODFR dans
le cadre de la demande de morcellement déposée par le recourant a été mise en
œuvre. Il revenait à la DGTL de se prononcer sur la légalité de l’affectation
des constructions ou installations qui se trouvent sur la parcelle n° 1034. Sur
ce point, la décision attaquée constate que les constructions et installations
sont illicites, mettant en cause des nouvelles ouvertures, des aménagements
intérieurs ainsi qu’un nouvel accès au Nord, réalisés, d’après l’autorité
intimée, depuis 2014. La décision constate également que l’activité de paysagiste
déployée sur la parcelle litigieuse est illicite car contraire à la zone
agricole. La décision attaquée examine le cas sous l’angle de l’art. 24a LAT.
a) Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité
compétente. A teneur de l’art. 22 al. 2 LAT, l’autorisation est délivrée si la
construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a)
et si le terrain est équipé (let. b).
Les art. 24 ss LAT et 39 ss OAT définissent les
constructions et installations qui, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT,
peuvent être édifiées hors de la zone à bâtir.
Si la notion de construction ou d'installation n'est
pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions
jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou
installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de
l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils
modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur
l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement
(ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p.
479 s.).
b) A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le
changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la
zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation
au sens de
l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée à condition que ce
changement d'affectation n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement
et l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi
fédérale (let. b).
Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT
n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de
transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent
être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas
entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et
l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi
fédérale (arrêt CDAP AC.2016.0269 du 5 septembre 2017 consid. 5a et les réf.
citées).
c) Il ressort des pièces du dossier que
l’autorisation délivrée en 1974 par la municipalité, avec l’aval des autorités
cantonales, l’a été sur la base de plans peu précis et que de nombreux travaux
ont été réalisés à ce moment-là sans y figurer. Certains ont été expressément
autorisés après coup. Il en va ainsi d’ouvertures supplémentaires – dont la
création n’est ainsi pas postérieure à 2004 contrairement à ce que retient la
décision attaquée – et d’une fosse à purin. La couverture de la toiture a été
par ailleurs réalisée en tuiles au lieu d’Eternit. Les photographies au dossier
montrent en outre qu’un agrandissement en façade Est, qui ne résultait pas des
plans mis à l’enquête, a été réalisé, puis cadastré. Le hangar ayant été conçu
avec deux portes, en façades Nord et Sud, un accès à l’arrière de la
construction, à l’ouest, reliant les deux ouvertures a été prévu dès l’origine.
Il résulte des explications du recourant que le hangar a toujours été équipé en
eau et électricité et raccordé au réseau d'évacuation des eaux usées. Il est
par ailleurs difficile de savoir en quoi les aménagements intérieurs d’origine
consistaient. Certains subsistent, comme les boxes à chevaux, mais sont
utilisés à des fins de rangement ou de dépôt.
Le recourant estime que le hangar litigieux n’a
jamais eu de vocation agricole, étant utilisé la majeure partie du temps comme
dépôt. Il se prévaut de l’autorisation octroyée par la municipalité en 2004
pour une utilisation du hangar comme dépôt. Il se prévaut de sa bonne foi, la
municipalité n’ayant pas transmis le dossier aux autorités cantonales.
Or, pour tous les projets de construction situés
hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils
sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le canton de Vaud, la
compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,
agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors
des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire
et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121
al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions - LATC; BLV 700.11), soit actuellement le DFTS; plus
précisément, cette compétence a été attribuée à la DGTL (art. 4 al. 3 let.
a LATC). De jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la
zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant
un élément constitutif et indispensable pour tout permis de construire délivré
en zone inconstructible (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; arrêts TF 1C_265/2012 du
25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP
AC.2023.0119 précité consid. 6b). Un administré ne peut dès lors pas se
prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (arrêts CDAP
AC.2021.0047 précité consid. 7a; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c).
Il suit de ce qui précède que c’est en vain que le recourant se prévaut de sa
bonne foi en relation avec la décision municipale du 21 juillet 2004,
autorisant la nouvelle affectation du bâtiment ECA n° 714 en entrepôt de
matériaux inertes. Un administré ne saurait se prévaloir de sa bonne foi en
rapport avec une autorisation délivrée par une autorité communale en dehors de
la zone à bâtir, puisqu’une telle autorisation est nulle.
Ceci dit, l’autorité intimée a reconnu qu’elle
aurait pu autoriser un changement d’affectation du hangar en dépôt tranquille
dans le cadre d’une autorisation de construire. Il est en effet établi que le
hangar litigieux a rapidement perdu sa vocation initiale de hangar à machines
pour être utilisé depuis 1984 comme dépôt, ce qui n’entraîne pas de nouvel
impact sur l’équipement et l’environnement. Toutefois, en louant une partie des
locaux à une entreprise de paysagisme pour qu’elle y entrepose du matériel et
des véhicules, en recouvrant de bitume un accès depuis le Nord pour rejoindre
la route et en couvrant de gravier un emplacement pour stationner des
véhicules, le recourant a autorisé un usage et réalisé des travaux qui ont
entraîné un impact sur le territoire, l’équipement et l’environnement et qui
sortent du champ d’application de l’art. 24a LAT.
Dans ses déterminations du 25 février 2025,
l’autorité intimée estime que le recourant sait ce qu’il y a lieu de remettre
en état sur son bien-fonds pour retrouver une situation licite, listant les
mesures à entreprendre. Tandis que certaines mesures concernent la
régularisation de l’usage des locaux au moyen de la cessation de l’activité de
paysagisme et la suppression d’aménagements extérieurs, soit le dégrappage, la
reconstitution du sol et le réensemencement des surfaces occupées par l’accès
créé au Nord de la construction pour relier le domaine public ainsi que par les
places de parc, d’autres mesures sont évoquées pour la première fois. Il s’agit
du démontage de la paroi à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714, de l’évacuation
des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n° 714 et de la réduction de
l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment en question. Or, un procédé, où
l’autorité intimée suggère au fur et à mesure de l’avancement de la procédure
de recours l’existence d’aménagements illicites supplémentaires nécessitant
d’être remis en état, n’est pas admissible.
Ayant pris connaissance de l’existence
d’aménagements illicites et avant de rendre sa décision constatant l’illicéité
des constructions et installations sises sur le bien-fonds litigieux, la DGTL
aurait dû examiner préalablement si les aménagements réalisés sans autorisation
cantonale pouvaient faire l’objet d’une régularisation, après avoir invité le
propriétaire à déposer une telle demande, chose que l’autorité n’a pas faite,
se contentant d’offrir au propriétaire la possibilité de coopérer dans le sens
de procéder à une remise en état des lieux spontanée. Or, cette manière de faire
ne correspond pas à la procédure décrite dans l’arrêt AC.2024.0265 cité
ci-dessus. D’emblée la décision attaquée aurait dû être plus précise.
Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura
statué sur la demande de régularisation de tout ou partie des aménagements
réalisés illégalement sur la parcelle n° 1034 (demande que le recourant
aura dans l’intervalle été invité à déposer) et que cette décision de la DGTL
sera définitive et exécutoire que la Commission foncière rurale pourra
finalement se prononcer sur la requête de morcellement déposée devant elle.
Pour ce motif, la décision attaquée doit être annulée. A défaut d’une décision
formelle de première instance portant sur la régularisation des travaux mis en
cause par l’autorité intimée dans la décision attaquée, le tribunal de céans ne
saurait trancher dans le présent arrêt la question de la conformité au droit
des aménagements réalisés sans autorisation. Le même constat peut être fait en
ce qui concerne la proportionnalité d’un éventuel ordre de remise en état que
l’autorité intimée pourrait ultérieurement être amenée à prononcer (cf. arrêt
CDAP AC.2024.0265 précité consid. 8a).
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à
l’annulation de la décision attaquée ainsi qu’au renvoi du dossier à l’autorité
intimée afin qu’elle invite le recourant à déposer un dossier de demande de
permis de construire portant sur la régularisation de tout ou partie des
aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur la
parcelle n° 1034. Il incombera ensuite à la DGTL de rendre une décision
formelle sur ce point. Cette décision devra préciser au moins quels sont les
aménagements qui peuvent être régularisés et ceux qui ne peuvent pas l'être. Compte
tenu du sort du recours, il ne sera pas perçu de frais (art. 49 al. 1 et 52 al.
1 LPA-VD). L’Etat de Vaud, qui succombe, versera, par l’intermédiaire de la
DGTL, des dépens au recourant, qui a agi par l’intermédiaire d’un avocat (art.
55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24
juin 2024 est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants du présent
arrêt.
III.
Il n’est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et
du logement, doit verser un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs au
recourant, à titre de dépens.
Lausanne, le 4 septembre 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE)
et à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.