vd_omni · PS.2023.0013 · 2023-07-11 · fr

A.________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) | Calcul du droit aux prestations selon le régime cantonal de l'assurance perte de gain maladie (APGM). L'imputation des indemnités journalières perçues dans le canton de Genève - qui a instauré un régime correspondant à celui de l'APGM vaudoise - n'est pas contraire au droit cantonal (consid. 2d).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2023 PS.2023.0013

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 juillet 2023
Composition
M. André Jomini, président;
M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; Mme Marie-Christine Bernard,
greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Direction générale de l'emploi et du
marché du travail (DGEM),
à Lausanne.
À L À
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la
Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 6 février
2023 confirmant une décision relative au droit à des prestations perte de
gain maladie.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, née le ******** 1980, a, alors qu'elle était domiciliée dans
le canton de Genève, été mise au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation
auprès de la caisse de chômage de ce canton allant du 1
er
juin 2021
au 31 mai 2023, durant lequel elle avait droit à 260 indemnités journalières de
chômage. Présentant une incapacité totale de travail pour cause de maladie dès
le 26 novembre 2021, elle a bénéficié depuis le 27 décembre 2021 des
prestations cantonales en cas de maladie (PCM) prévues par la loi cantonale
genevoise du 11 novembre 1983 en matière de chômage (LMC-GE; RS/GE J 2 20).
Cette loi prévoit, en cas de maladie, le versement de 270 indemnités
journalières, celles-ci ne pouvant toutefois dépasser le nombre des indemnités
journalières de chômage auquel le bénéficiaire peut prétendre (art. 15 LMC-GE).
Le 9 août 2022, A.________ a quitté le canton de
Genève et élu domicile dans le canton de Vaud. Présentant toujours une
incapacité de travail pour cause de maladie, elle a demandé à la Direction
générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) d'être mise au bénéfice,
dès le 12 septembre 2022, des prestations de l'assurance perte de gain
maladie. La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11)
prévoit en effet, pour les cas où une personne qui perçoit des indemnités de
chômage présente une incapacité passagère de travail, le versement de
prestations de l'assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités
de chômage (APGM) pendant une durée déterminée.
B.
Par décision du 24 octobre 2022, la DGEM a informé A.________ que dans
le canton de Vaud, 260 indemnités de chômage donnaient droit à 170 jours pour
les prestations APGM, qu'elle avait déjà bénéficié dans le canton de Genève de
prestations PCM pour un total de 160 jours ouvrables, que, dès lors, son droit
aux prestations APGM s'élevait à dix jours ouvrables et qu'il avait pris fin le
23 septembre 2022.
C.
Le 16 novembre 2022, l'intéressée a déposé une réclamation à
l'encontre de cette décision. Elle a contesté que soient prises en compte les
indemnités qu'elle avait perçues au titre des PCM dans le canton de Genève dans
le calcul de son droit aux prestations APGM, dès lors que la LEmp ne le prévoyait
pas. Elle a également fait valoir que cette façon de procéder revenait à
traiter de manière inéquitable les assurés en provenance de
cantons ayant un système similaire, la résultante de
la déduction étant que ni le plafond des indemnités du canton de l'ancien
domicile ni celles du domicile vaudois actuel ne pouvait être atteint, ce qui était
contraire au texte de la loi. Elle a conclu à l'octroi des 170 indemnités
journalières prévues par la LEmp à compter de sa demande.
D.
Par décision sur réclamation du 6 février 2023, la DGEM a rejeté la
réclamation et confirmé la décision du 24 octobre 2022. Elle a fait valoir que bien
que la LEmp ne prévoie pas spécifiquement la prise en compte des
indemnités PCM perçues dans le canton de Genève en
déduction du droit maximum à des prestations APGM,
il était toutefois contraire
à la volonté du législateur de procéder d'une autre manière. Par ailleurs, par
souci d'égalité de traitement entre les assurés domiciliés dans le canton de
Vaud durant toute la durée de leur délai-cadre, le droit maximum de 170
indemnités journalières devait inclure les PCM déjà perçues dans le même
délai-cadre; dans le cas contraire, cela risquait d'engendrer du tourisme
intercantonal au détriment des assurances.
E.
Le 9 mars 2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant
principalement à sa réforme en ce sens qu'elle soit mise au bénéfice des 170
indemnités journalières de l'APGM à compter du 12 septembre 2022 – sous
déduction des dix indemnités qu'elle avait perçues –, subsidiairement au renvoi
de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Elle a fait valoir les mêmes arguments que dans sa réclamation. Elle
a par ailleurs indiqué qu'elle présentait toujours une incapacité totale de
travail pour maladie et a produit des certificats médicaux, dont le dernier en
date, établi le 9 février 2023, attestait de son incapacité jusqu'au 28 février
2023.
Dans sa réponse du 22 mars 2023, la DGEM conclut au
rejet du recours et au maintien de sa décision.
La recourante a répliqué le 17 avril 2023.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD et la qualité pour
recourir doit manifestement être reconnue (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Il y a dès lors lieu d’entrer en matière.
2.
La contestation porte sur le nombre d'indemnités journalières APGM auquel
a droit la recourante, qui, alors qu'elle est malade et a perçu à ce titre des
indemnités journalières PCM dans le canton de Genève, est désormais domiciliée
dans le canton de Vaud.
a) Selon l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur
l'assurance-chômage - LACI; RS 837.0), l’assuré a droit à l’indemnité de
chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi et, notamment, s’il
est apte au placement. L'art. 27 LACI prévoit ce qui suit:
"Art. 27   Nombre maximum
d'indemnités journalières
1
Dans les limites du
délai-cadre d’indemnisation (art. 9, al. 2), le nombre maximum
d’indemnités journalières est calculé selon l’âge de l’assuré et la période de
cotisation (art. 9, al. 3).
2
L’assuré a droit à:
a.
260
indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de
douze mois au total;
b.
400
indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de 18
mois au total;
c.
520
indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de
22 mois au moins et remplit au moins une des conditions suivantes:
1.    être
âgé de 55 ans ou plus,
2.    toucher
une rente d’invalidité correspondant à un taux d’invalidité d’au moins
40 %.
3
Pour les assurés qui
sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l’âge donnant droit
à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de
manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil
fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum
et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum.
4
Les personnes
libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont droit à 90 indemnités
journalières au plus.
5
Les personnes qui, en
vertu de l’art. 14, al. 2, sont contraintes d’exercer une activité
salariée ou d’étendre une activité salariée en raison de la suppression de leur
rente d’invalidité ont droit à 180 indemnités journalières au plus.
5bis
Les personnes
âgées de moins de 25 ans qui n’ont pas d’obligation d’entretien envers des
enfants ont droit à 200 indemnités journalières au plus."
Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à
travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d'une
maladie, d'un accident ou d'une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent
satisfaire aux prescriptions de contrôle (rechercher un emploi, se présenter
aux entretiens fixés par leur office régional de placement), ont droit à la
pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont
dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30
ème
jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se
limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (art. 28 al. 1 LACI).
L'art. 21 LACI prévoit que cinq indemnités journalières sont payées par
semaine.
b) S’ils ne sont pas assurés à titre individuel
auprès d’une assurance perte de gain privée, les chômeurs ayant épuisé leurs
droits selon l’art. 28 LACI peuvent se retrouver privés d’une compensation de
leur perte de gain. C’est pourquoi certains cantons ont institué une assurance
sociale perte de gain en faveur des chômeurs, appelée à compléter les
prestations servies par l’assurance-chômage (Boris RUBIN, Commentaire de la loi
sur l’assurance-chômage, 2014, n
os
27 et 28 ad Art. 28,
p. 287). Tel est notamment le cas des cantons de Genève et de Vaud.
Dans le canton de Vaud, les dispositions légales
relatives à une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires
d’indemnités de chômage (APGM) ont été insérées dans la LEmp, principalement
aux art. 19a à 19s LEmp (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur une
assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage
et projet de loi modifiant la LEmp, avril 2011 [ci-après: EMPL 2011]).
L’introduction de cette assurance dans la législation a été adoptée par le
Grand Conseil le 1
er
novembre 2011. Les dispositions modifiées de la
LEmp sont entrées en vigueur le 1
er
avril 2012, de même que
celles du règlement d’application de dite loi adopté par le Conseil d’Etat.
Selon l’art. 19a LEmp, l'APGM a pour but le
versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire
de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse,
et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage, conformément à l'art.
28 LACI. Sont obligatoirement assurés les chômeurs qui répondent aux conditions
de l'art. 8 LACI et qui sont indemnisés par une caisse de chômage active dans
le canton (art. 19c al. 1 LEmp).
L'art. 19d LEmp a la teneur suivante:
"Art. 19d   Début et fin de
l'assurance
1
L’APGM produit ses
effets dès le jour où débute le délai-cadre d'indemnisation de l’assuré.
2
L’APGM cesse de
produire ses effets :
a.     au terme du délai-cadre d’indemnisation de l’assuré;
b.     lorsque l’assuré sort du régime de l’assurance-chômage avant le
terme de son délai-cadre d’indemnisation. Un épuisement du droit à des
indemnités de chômage est assimilé à une telle sortie;
c.     lorsque l’assuré a épuisé son droit aux prestations de l’APGM.
"
L'art. 19e LEmp prévoit ce qui suit:
"Art. 19e   Conditions du
droit aux prestations
1
Peut demander les
prestations de l'APGM, l'assuré qui, cumulativement:
a.     se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou
partielle, au sens de l'article 28 LACI;
b.     a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI
pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l'APGM;
c.     séjourne dans son lieu de domicile. Le Conseil d'Etat peut
prévoir des exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de
l'assuré le justifie.
"
Les personnes, inscrites auprès de l'assurance-chômage,
qui remplissent toutes les conditions du droit et qui bénéficient des
indemnités de chômage, sont en principe obligatoirement assurées à l'APGM
(cf. EMPL 2011 p. 6). Il faut souligner que cette assurance couvre la
maladie, mais aussi les incapacités de travail liées à la grossesse, ceci
jusqu'à l'accouchement. L'art. 19c al. 1 LEmp pose d'une part le principe du
caractère obligatoire de l'assurance et d'autre part précise qui sont les
bénéficiaires de cette assurance. L'APGM débute en même temps que le
délai-cadre d'indemnisation LACI (cf. EMPL 2011 p. 9). Le but de
cette assurance complémentaire est de pallier une absence de couverture
momentanée; elle ne doit pas servir à prolonger la couverture d'une incapacité
qui existait déjà avant l'arrivée au chômage. Ainsi, les personnes qui
s'inscrivent au chômage avec un certificat médical et bénéficient tout de suite
des indemnités versées en application de l'art. 28 LACI, sans jamais toucher
d'indemnités de chômage "normales", n'ont pas droit à ces prestations
(cf. EMPL 2011 p. 10).
L'art. 19h LEmp prévoit ce qui suit concernant la
durée des prestations:
"
1
Un délai
d'attente de 5 jours ouvrables pendant lequel l'incapacité de travail ne donne
pas droit à des prestations est observé à chaque demande.
2
Il n'y a pas de
nouveau délai d'attente en cas de rechute de la même maladie dans les 12 mois.
3
Si l'assuré touche
des prestations depuis plus de 20 jours civils consécutifs au sens de l'article
28 LACI au moment de faire valoir son droit à l'APGM, le délai d'attente n'est
pas applicable.
4
Les prestations sont
ensuite versées dans les limites de temps prévues par l'article 19d, alinéa 2, jusqu'à
concurrence de:
a.     270 jours ouvrables si l'assuré a droit à 400 ou 520
indemnités de chômage;
b.     170 jours ouvrables si l'assuré a droit à 260 indemnités de
chômage;
c.     130 jours ouvrables si l'assuré a droit à 200 indemnités de
chômage;
d.     60 jours ouvrables si l'assuré a droit à 90 indemnités de
chômage.
5
Les jours
d'incapacité partielle de travail comptent comme des jours entiers, tant pour
le calcul du délai d'attente que pour celui de la durée du versement des prestations."
c)
Dans le canton de Genève,
les prestations en cas d'incapacité passagère, totale ou partielle de travail
font l'objet du chapitre II de la loi genevoise du 11 novembre 1983 en matière
de chômage, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1984. L’art. 8 LMC-GE
prescrit que peuvent bénéficier des prestations cantonales en cas d’incapacité
passagère de travail, totale ou partielle, les chômeurs qui ont épuisé leur
droit aux indemnités journalières fédérales pour maladie ou accident,
conformément à l’art. 28 LACI. Selon l’art. 9 al. 1 et 4 LMC-GE, sont assurés à
titre obligatoire contre le risque de perte de gain en cas de maladie ou
d'accident, les chômeurs qui sont indemnisés par une caisse de chômage en vertu
de la loi fédérale et qui sont domiciliés dans le canton de Genève (al. 1). Le
chômeur est assuré pour toute la durée du délai-cadre d'indemnisation fédérale,
sous réserve de sa sortie du régime d'assurance-chômage (al. 4).
Les prestations sont servies au bénéficiaire dès la
fin du droit aux indemnités au sens de l’art. 28 LACI jusqu’à concurrence de
270 indemnités journalières cumulées dans le délai-cadre d’indemnisation
fédéral (art. 15 al. 1 LMC-GE). Elles ne peuvent en outre dépasser le nombre
des indemnités de chômage auquel le bénéficiaire peut prétendre en vertu de
l’art. 27 LACI (
art
.
15
al
.
2
LMC-GE
). Un délai d'attente de cinq jours ouvrables est
applicable lors de chaque demande de prestations (art. 14 LMC-GE et 14A du
règlement d'exécution de la LMC du 23 janvier 2008 [RMC-GE – RS/GE J 2 20.01]).
Il s'agit de prestations cantonales complémentaires
à celles prévues par l'assurance-chômage fédérale (cf. art. 1 let. d LMC-GE)
qui relèvent donc du droit cantonal autonome et non pas du droit fédéral ni du
droit cantonal d'exécution du droit fédéral (arrêt TF
8C_864/2012
du 26
février 2013 consid. 3).
d) En l'espèce, la recourante a bénéficié d'indemnités
journalières PCM dans le canton de Genève. Désormais domiciliée dans le canton
de Vaud et présentant toujours une incapacité de travail pour cause de maladie
– la même incapacité que celle ayant justifié l'octroi de prestations
cantonales à Genève –, elle a requis des indemnités journalières APGM. Par sa
décision, l'autorité intimée a imputé le nombre des indemnités PCM (160) dont a
bénéficié la recourante sur le nombre d'indemnités APGM auquel elle a droit
dans le canton de Vaud (170, dès lors qu'elle peut prétendre à 260 indemnités
journalières de chômage). Elle ne lui a par conséquent versé que dix indemnités
journalières APGM.
La recourante conteste la décision de l'autorité
intimée d'imputer le nombre d'indemnités PCM qu'elle a déjà perçues dans le
canton de Genève dans le calcul du droit aux indemnités APGM. Elle dénonce une
violation du principe de la légalité dès lors que cette imputation ne
reposerait sur aucune base légale.
Dans le cadre du recours de droit administratif,
l'administré peut dénoncer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation (art. 98 let. a LPA-VD). Dans le cas particulier, ce
que la recourante reproche à l'administration n'est pas une restriction de ses
droits fondamentaux, mais bien plutôt d'avoir mal déterminé le montant de
prestations pécuniaires auxquelles elle prétend sur la base de la LEmp. Il
n'est pas contesté que cette loi ne contient aucune disposition réglant
expressément la situation d'un assuré vaudois qui, en raison d'une même maladie,
a déjà perçu des prestations analogues de l'administration cantonale genevoise.
En d'autres termes, il ne s'agit pas d'interpréter une règle expresse sur
l'imputation d'indemnités journalières pour maladie. D'après les travaux
préparatoires, le législateur cantonal n'a pas envisagé de régler cette
question. On ne saurait toutefois en déduire un silence qualifié de la loi,
parce que le législateur aurait sciemment renoncé à une appréciation globale de
la situation de l'assuré compte tenu de l'indemnisation perçue successivement
dans deux cantons en relation avec la même maladie; on se trouve bien plutôt en
présence d'une lacune proprement dite qu'il faut combler en fonction du but et
de la systématique de la loi (cf. notamment ATF 145 IV 252 consid. 1.6, ATF 135
IV 113 consid. 2.4.2 et les arrêts cités).
La solution retenue par l'autorité intimée correspond
à l'évidence au système voulu par le législateur qui prévoit, pour les
personnes domiciliées dans le canton de Vaud inscrites au chômage, un nombre limité
d'indemnités journalières en cas d'incapacité de travail (cf. art. 19h al. 4
LEmp). Comme cette autorité le relève, en l'absence d'une telle imputation et
donc avec un cumul des indemnités perçues d'abord à Genève puis dans le canton
de Vaud, on risquerait d'engendrer des comportements indésirables ou abusifs.
Comme les systèmes d'indemnisation genevois et vaudois présentent de grandes
similitudes et comme on se trouve en définitive dans le cadre général de la
LACI – un régime national qui ne prévoit pas de nouvelles conditions
d'indemnisation à chaque changement de domicile ou de canton –, les prestations
cantonales étant subsidiaires à celles de l'assurance-chômage (cf. EMPL 2011 p.
6), il est logique qu'une situation d'incapacité passagère de travail
n'entraîne pas une couverture différente ou plus étendue lorsqu'un assuré
genevois s'établit dans le canton de Vaud. La législation cantonale prévoit du
reste à l'art. 19q LEmp la "subsidiarité des prestations de l'APGM"
et elle interdit la surindemnisation (art. 19q al. 2 LEmp); or c'est bien pour
éviter une indemnisation dépassant celle prévue par l'art. 19h LEmp que
l'autorité a adopté la solution critiquée par la recourante.
On relève que dans le cas particulier, la recourante
a perçu 170 indemnités journalières couvrant la perte de gain en cas de
maladie, durant son délai-cadre d'indemnisation. Cela correspond au droit
maximum, dans sa situation, conformément à l'art. 19h al. 4 let. b LEmp. Elle
n'est pas traitée différemment d'un autre chômeur vaudois (sans changement de
canton) qui aurait eu la même incapacité de travail. Cet aspect est décisif du
point de vue de l'égalité de traitement car il ne résulte ainsi de
l'application de la LEmp aucune distinction juridique prohibée par l'art. 8 al.
1 Cst. (cf. notamment
ATF 142 I 195
consid.
6.1 ). Les griefs du recours sont par conséquent mal fondés.
3.
Il résulte des considérants que la décision attaquée étant conforme au
droit, le recours doit être rejeté; cela entraîne la confirmation de la
décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires
de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du
marché du travail du 6 février 2023 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 juillet 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles
40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.