vd_omni · AC.2016.0349 · 2017-12-14 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité d'Orbe, D.________, E.________, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours d'opposants contre l'octroi du permis de construire s'agissant de la construction d'un bâtiment de 20 logements et de deux parkings souterrains de 21 places de parc au total ainsi que de la création de deux places de parc extérieures. Le grief des recourants relatif à une violation de la règlementation communale autorisant la construction d'un à deux étages supplémentaires à ceux normalement possibles est fondé, dans la mesure où la surface des deux étages supplémentaires projetés est supérieure à ce qu'autorise la règlementation applicable (consid. 2a et d).Recours partiellement admis et décisions entreprises réformées en ce sens que la levée des oppositions et la délivrance du permis de construire sont subordonnées à l'approbation par la municipalité de nouveaux plans conformes à la réglementation communale applicable concernant la surface habitable de chacun des deux étages supplémentaires, les décisions attaquées étant confirmées pour le surplus.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.12.2017 AC.2016.0349

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 décembre 2017
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Laurent Merz, juge, et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseure; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********, tous représentés
par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe,
représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
à Lausanne,
Propriétaires
1.
D.________
à ********
2.
E.________
à ********
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Municipalité d'Orbe du 29 août 2016 levant les oppositions et autorisant la
construction de 20 logements, d'un parking souterrain de 21 places et la
création de 2 places extérieures sur la parcelle n° 1462 (nouvelle), propriété
de E.________ et D.________ (CAMAC n° 159765)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ et E.________ sont propriétaires communs de la parcelle
n° 1462 de la Commune d'Orbe (ci-après: la commune). D'une surface de 1048
m
2
et de forme allongée du Nord-Ouest au Sud-Est, ce bien-fonds
comprend un garage (n° ECA 1666) de 50 m
2
, sis dans la partie
Sud-Est, ainsi qu'une place-jardin d'une surface de 998 m
2
. Sa
partie Nord-Ouest est colloquée en zone de la vieille ville selon le Plan
général d'affectation (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mai 1986, et
le Règlement sur le plan général d'affectation et sur les constructions (RPAC),
approuvé par le Conseil d'Etat les 1
er
juin 1990 et 27 septembre
1991, et sa partie Sud-Est en zone de dégagement selon le Plan d'extension
Granges-St-Martin-Granges-St-Germain (ci-après: le PE) et son règlement
(ci-après: RPE), approuvés par le Conseil d'Etat le 25 juin 1986. La parcelle
n° 1462, qui est en pente descendante du Nord-Ouest au Sud-Est, se trouve,
au Nord-Ouest, à environ 6 m en retrait de la rue de la Tournelle (DP 133) et
la limite de propriété correspond à la limite des constructions, étant séparée de
la rue de la Tournelle par le bien-fonds n° 565, et au Sud-Est bordée par
le chemin Venel (DP 136). Quatre places de parc se trouvent au Sud-Est du
bien-fonds n° 1462, en partie sur ce dernier, en partie sur le chemin
Venel.
La commune est propriétaire de la parcelle
n° 565. D'une surface de 1041 m
2
, ce bien-fonds comprend
notamment un bâtiment d'habitation avec affectation mixte (n° ECA 463),
soit l'Ancien Hôpital, qui a reçu la note *1* lors du recensement architectural
de la commune et été placé sous la protection de la Confédération à titre de
monument historique entre autres mesures de protection, ainsi qu'une fontaine
couverte (n° ECA 462). Il est colloqué en zone de la vieille ville selon
les PGA et RPAC et, dans son extrême Sud-Est, en zone de dégagement selon les
PE et RPE; il est bordé au Nord-Ouest par la rue de la Tournelle. Ce bien-fonds
se présente sous la forme d'un rectangle en pente descendante du Nord-Ouest au
Sud-Est, mais comprend également une bande de terrain contiguë, de l'Ouest au
Nord-Ouest, à la parcelle n° 1462, celle-ci étant dès lors séparée de la
rue de la Tournelle par une partie de cette bande de terrain.
La commune est également propriétaire de la parcelle
n° 566, située du Sud au Sud-Ouest du bien-fonds n° 1462, dont elle
est contiguë, ainsi qu'à l'Est du chemin Venel et du Sud au Nord-Est du
bien-fonds n° 565. D'une surface de 9793 m
2
, ce bien-fonds
comprend principalement un jardin de 9625 m
2
. La parcelle
n° 566 est pour sa plus grande part colloquée en zone de dégagement selon
les PE et RPE, seule une mince bande longeant, d'une part le bien-fonds
n° 1462 au Sud-Ouest de ce dernier, d'autre part la parcelle n° 565
au Nord-Ouest de celle-ci, l'étant en zone de la vieille ville selon les PGA et
RPAC.
B.
Le 4 mars 2016, D.________ et E.________ ont déposé une demande de
permis de construire concernant la construction sur la parcelle n° 1462 d'un
bâtiment de vingt logements et de deux parkings souterrains de 21 places de
parc au total ainsi que la création de deux place de parc extérieures. Le
projet prévoit la cession par la commune d'une surface de 223 m
2
aux
prénommés, provenant des parcelles n° 565 et 566 et correspondant à une
partie de la bande de terrain entourant le bien-fonds n° 1462 du Sud au
Nord-Ouest en passant par l'Ouest, de sorte à constituer une nouvelle parcelle
n° 1462 de 1271 m
2
; cette cession de terrain permettrait
notamment au bien-fonds n° 1462 d'être directement bordé par la rue de la
Tournelle et rapprocherait la limite de propriété de ce bien-fonds du bâtiment
n° ECA 463. Il ressort des plans que le bâtiment, projeté dans la pente
descendante du Nord-Ouest au Sud-Est, comprendrait deux niveaux qualifiés de
sous-sol, comportant des garages, trois niveaux qualifiés de rez inférieur, le 3
ème
comprenant des caves et les deux suivants (2
ème
et 1
er
rez inférieurs) chacun trois appartements, un niveau qualifié de rez comportant
quatre logements et d'une surface habitable, soit de celle destinée à
l'habitation à l'exclusion de celle des locaux tels que buanderies, caves, locaux
pour le chauffage, etc. (ci-après: la surface habitable), de 243,30 m
2
,
un niveau qualifié de 1
er
étage comprenant trois appartements, un niveau
qualifié de 2
ème
étage pourvu de quatre logements ainsi qu'un
dernier niveau qualifié de combles comportant trois appartements. Les deux
étages sis au rez inférieur, soit les 1
er
et 2
ème
rez
inférieurs, et comportant des appartements, auraient tous deux une surface habitable
de 141,80 m
2
et donneraient exclusivement sur le Sud-Est,
s'interrompant ainsi dans la pente. Dans la partie Sud-Est du bâtiment prévu,
le 2
ème
étage et les combles ne seraient pas séparés. Sa hauteur au
faîte, compte tenu des niveaux habitables, serait de 21 m 70 du côté du chemin
Venel et de 14 m 95 du côté de la rue de la Tournelle. Sa largeur serait
de 16 m et sa longueur de 21 m du côté du chemin Venel et de 22 m du côté
de la rue de la Tournelle. Il est prévu que le bâtiment soit pourvu d'une
toiture, asymétrique, à deux pans, le pan Sud-Est étant plus long et d'une
pente plus forte que le pan Nord-Ouest. Le bâtiment projeté serait
partiellement contigu, soit sur une longueur de 4 m, au bâtiment n° ECA
458, donnant sur la rue de la Tournelle et sis sur la parcelle voisine au
Nord-Est n° 564, et le dépasserait ensuite de 12 m, un mur aveugle
étant ainsi prévu à cet endroit. Il serait en revanche séparé par une distance
de 6 m du bâtiment voisin au Sud-Ouest n° ECA 463. Sa construction est
prévue dans la partie Nord-Ouest de la parcelle n° 1462, les deux niveaux
des garages souterrains étant pour leur part projetés au milieu du bien-fonds. Deux
rampes permettraient l'accès aux garages depuis le chemin Venel. Cette partie
Sud-Est de la parcelle comprendrait également deux places de stationnement
extérieures, un espace pour les containers, des escaliers et des murs de
soutènement et serait partiellement aménagée de verdure.
Mis à l'enquête publique du 19 mars au 18 avril
2016, le projet a suscité de nombreuses oppositions, dont celle de A.________
ainsi que celle de B.________ et C.________. A.________ est propriétaire de la
parcelle n° 378, d'une surface de 208 m
2
et qui comprend un
bâtiment d'habitation avec affectation mixte (n° ECA 442 et 443). Ce
bien-fonds est sis au Nord-Ouest de la parcelle n° 1462, en face de
celle-ci, de l'autre côté de la rue de la Tournelle. B.________ et C.________
sont pour leur part propriétaires communs de la parcelle n° 564, d'une
surface de 1331 m
2
et qui supporte le bâtiment d'habitation
(n° ECA 458) se trouvant le long de la rue de la Tournelle, un garage, sis
au Sud de la parcelle, ainsi qu'un jardin, un accès et une place privée. Ce
bien-fonds est contigu au Nord-Est de la parcelle n° 1462.
Le 1
er
juin 2016, la Centrale des
autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 159765).
Il en résultait notamment que le Service Immeuble, Patrimoine et Logistique, Section
monuments et sites (ci-après: le SIPAL) préavisait négativement au projet. Il
précisait en particulier ce qui suit:
"
Protection du site bâti:
L'inventaire
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) identifie Orbe comme une
petite ville d'intérêt national. Au sens de l'ISOS, la parcelle 1462 se situe à
l'articulation des périmètres P1: "vieille ville médiévale dans situation
surélevée au-dessus de la rivière de l'Orbe; tissu médiéval, bâti 15e-19e s., façades
17e-19e s.; parsemée de quelques maisons de la 2e m. 20e s." et P4
"quartier ouvrier au pied du versant, alignement dense d'immeubles
locatifs, constr. après la fondation de la fabrique de chocolat 1901"
caractérisés par l'"authenticité de la substance d'origine". Au vu de
leur forte valeur spatiale, architecturale et de l'entité, l'ISOS recommande la
"sauvegarde de la substance et de la structure" de ces périmètres.
L'ISOS identifie
nommément deux éléments, bâtiments voisins de la parcelle 1462:
-
au sud, l'élément 1.0.19
(
ndlr.: soit le bâtiment n° ECA 463)
"Ancien hôpital, édifice massif baroque tardif avec haut toit en croupe [sic],
daté 1778; importante composante de la silhouette du site". Son importance
pour le site est qualifiée en outre de "prépondérante" et l'objectif
de sauvegarde est de type "A", "sauvegarde de la substance;
objet à protéger".
-
au nord, l'élément 4.0.1 "immeuble locatif à quatre étages,
milieu 20e s.; perturbant la silhouette à cause de sa hauteur, des balcons et
du soubassement trop voyants".
Protection des bâtiments:
Recensement architectural:
Lors du recensement
architectural de la commune d'Orbe, l'Ancien hôpital ECA 463 parcelle 565 a
reçu la note *1*, qui le désigne comme Monument d'importance nationale. Le
bâtiment a été édifié au XIVe siècle et fut probablement associé au système
défensif de la ville. Façade ouest de 1776-1778 par les maçons-architectes (...).
Restaurations récentes en 1908, 1968-1976 et 1997. Le Guide artistique de la
Suisse (...) qualifie cet édifice comme "l'un des plus intéressants de la
ville".
La fontaine
couverte, ECA 462, également parcelle 565, a reçu la note *3* qui désigne un
objet intéressant au niveau local. Elle mérite d'être conservée. Elle peut
cependant être modifiée à condition de ne pas altérer les qualités qui ont
justifié sa note *3*.
Mesures de
protection légale:
La façade et le
toit côté rue de l'Ancien hôpital ECA 463 ont été classés Monuments historiques
le 28 janvier 1910 au sens de la Loi cantonale de la protection de la nature,
des monuments et des sites (art. 20 et 52 LPNMS). Toutes les parties non
classées sont placées à l'Inventaire cantonal des monuments non classés depuis
le 28 septembre 1990 (art. 49 LPNMS). L'ensemble du bâtiment a été placé sous
la protection de la Confédération le 7 juin 1977 et figure sur la liste B des
Biens culturels depuis le 1er janvier 1995.
La fontaine
couverte ECA 462 est placée sous la protection de la Loi cantonale (art. 46
LPNMS) depuis le 25 juillet 1973.
Aucune atteinte
ne doit leur être portée qui en altère le caractère. Sont également protégés
les terrains contenant ces objets et leurs abords.
Règlementation
communale en vigueur:
Le Plan des
zones de la commune d'Orbe du 9 février 1965 situe la parcelle 1462 dans la
"zone de la vieille ville" pour lequel vaut le Règlement sur le Plan
général d'affectation et sur les constructions (RPGA) du 1er juin 1990, modifié
les 25 juillet 1990 et 27 septembre 1991. S'appliquent les articles 1 à 4 RPGA
(dispositions générales), les articles 6 à 18 de la zone de la vieille ville et
les art. 49 à 69 applicables à toutes les zones.
Le Plan
directeur communal d'Orbe (PDCom) du 18 juin 1993 ("Vieille ville. Sites
et paysage") définit les secteurs d'urbanisation contiguë, d'urbanisation
"en tapis" (semis discontinu) ainsi que les fronts d'urbanisation
structurants. La vieille ville est entourée d'une "ceinture de verdure"
constituées d'"aires de dégagement" et d'"espaces de
verdure". Il se fixe à ce sujet plusieurs objectifs, notamment
d'"aménager et [d'] enrichir les contreforts de verdure qui mettent en
valeur le coeur historique de la cité" (PDCom, Vieille ville. Sites et
paysage, page 30, objectif 1) et de "sauvegarder les dégagements
visuels" (ibid., objectif 3).
Le Plan des
zones est obsolète au sens de l'art. 63 LATC et se trouve en porte-à-faux avec
le PDCom et l'ISOS. Il n'a pas été révisé récemment, et ne le sera pas à brève
échéance à notre connaissance.
Examen du
projet et conditions particulières de la Section monuments et sites:
Au vu des
recommandations de l'ISOS, des objectifs du plan directeur communal, de
l'obsolescence du Plan de zones (51 ans d'âge!) et de ses contradictions avec
les principes qui découlent de la planification directrice plus récente, un
jugement en détail du projet présenté est plutôt difficile.
Du maintien
souhaitable du caractère non bâti de la parcelle, du caractère indispensable
d'un glacis autour de la vieille ville en général et des abords de l'Ancien
hôpital en particulier, découleraient la nécessité de renoncer à bâtir sur ce
terrain ou, tout au plus, à confiner le bâti plutôt dans le bas de la parcelle,
et en adoptant le principe d'une urbanisation discontinue avec de faibles
gabarits.
Au lieu de
cela, le projet présenté propose une utilisation très extensive des
possibilités que lui laisseraient le Plan des zones et le RPGA. Une
interprétation complaisante du RPGA au sujet de la profondeur du bâtiment et du
nombre d'étages, de même que la construction en contiguïté, créeraient un
volume non seulement excessif, très (trop) proche de l'Ancien hôpital, se
mesurant directement à lui par l'implantation sur le même alignement et avec un
gabarit similaire, mais se différenciant de lui sans complexes par une
architecture de type résidentiel, inadaptée tant au site qu'au voisinage du
monument (balcons, lucarnes hautes, baies vitrées, etc.).
Conclusion:
Compte tenu de
l'examen du projet et des constats et conditions particulières formulées
ci-dessus, la Section monuments et sites considère que cette réalisation
porterait gravement atteinte au site et aux abords du monument protégé et
préavise négativement au projet présenté. Elle recommande à l'autorité
communale de demander un projet profondément modifié, respectant en outre les
dispositions règlementaires communales en matière d'esthétique et d'intégration
des art. 6, 17, 62 et 65 RPGA.
Le Plan de
zones, obsolète, devrait être révisé d'urgence et certaines de ses dispositions
suspendues (art. 77 LATC), comme la constructibilité du côté pair de la Rue de
la Tournelle au nord de l'Ancien hôpital, ou le Clos Saint-Claude en contrebas
de la Cure. La Section monuments et sites du SIPAL estime qu'il serait
peut-être opportun, dans cette attente, de faire appel à la Commission cantonale
consultative d'urbanisme et d'architecture (art. 16 LATC)
".
Le 21 juin 2016, D.________ et E.________ se sont
déterminés sur les oppositions déposées, déclarant qu'ils souhaitaient que la
commune lève les oppositions et leur octroie le permis de construire.
Le 7 juillet 2016, le Service des constructions et
de l'urbanisme de la commune a proposé à la Municipalité d'Orbe (ci-après: la
municipalité) de refuser la délivrance du permis de construire. Il se référait
notamment, outre au préavis négatif du SIPAL, à un préavis négatif de la
Commission consultative municipale d'urbanisme (CCMU) du 17 juin 2015 ainsi qu'au
rapport du 29 juin 2016 d'un bureau d'architecture, chargé d'établir un guide
de la vieille ville dans le cadre de l'établissement du prochain PGA, qui avait
en particulier jugé le volume excessif et le bâtiment projeté trop proche du
monument historique.
C.
Par décisions du 29 août 2016, la municipalité a rejeté les oppositions
et délivré le permis de construire requis.
D.
Par acte du 29 septembre 2016, A.________ ainsi que B.________ et C.________
ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions de la municipalité du 29 août
2016, concluant principalement à l'annulation des décisions entreprises,
subsidiairement à leur annulation et au renvoi du dossier à la municipalité
pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants.
E.
Le 23 novembre 2016, à la requête des recourants, le SIPAL leur a donné son
appréciation, quant à la nécessité d'autorisations cantonales, concernant le
détachement d'une surface de 223 m
2
provenant des parcelles
n° 565 et 566 en faveur du bien-fonds n° 1462, sachant que la
parcelle n° 565 comprend en particulier le bâtiment n° ECA 463 qui
fait l'objet de différentes mesures de protection.
F.
Le 23 novembre 2016, le SIPAL a conclu en substance à l'admission du
recours. Il a en particulier précisé ce qui suit:
"
la
détermination du SIPAL a été rendue sous forme de préavis, (...) alors que la
situation nécessitait peut-être une décision, une autorisation spéciale au sens
de l'art. 120 LATC.
(...)
Au registre foncier, la parcelle
565 possède les mentions suivantes:
3 août 1955
013-143110 Protection des monuments et des sites
Anciennes
prisons
7 juin 1977
013-153397 Protection des monuments et des sites
Les
propriétaires s'abstiendront de procéder à une quelconque modification du
monument, les travaux d'entretien [ndlr.: nécessaires] exceptés, sans
l'approbation du Département fédéral de l'intérieur.
A
lors
que le bâtiment ECA 463 n'est classé au sens des articles 20 et 52 LPNMS que
partiellement, et que la protection de la Confédération se rapporte
spécifiquement au monument lui-même, le terrain qui contient cet objet est
également protégé, ainsi que ses abords,
en vertu de
l'article 46 LPNMS
.
En principe, toute modification de
parcelle, mutation ou fractionnement, requièrent une autorisation (art. 23 et
54 LPNMS) et sa cession, même partielle, doit être précédée par la renonciation
d'exercer, par l'Etat, de son droit de préemption légal (art. 65 al. 1 LPNMS)
".
Le 2 décembre 2016, la municipalité a conclu au
rejet du recours.
Le 12 décembre 2016, la municipalité s'est
déterminée, de manière spontanée, sur l'une des observations du SIPAL du 23
novembre 2016.
Le 16 janvier 2017, les recourants ont maintenu
leurs conclusions.
Le 16 février 2017, le SIPAL a maintenu ses
conclusions.
Le 14 septembre 2017, à la requête du juge
instructeur, le SIPAL a produit différents documents relatifs aux mesures de
protection existantes concernant le bâtiment n° ECA 463, la fontaine
n° ECA 462 et la parcelle n° 565.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale
le 25 octobre 2017 en présence des parties. Il convient d'extraire ce qui suit
du procès-verbal d'audience:
"
Le
président précise que le but essentiel de l'inspection locale est d'examiner
l'environnement bâti, examen qui commence par celui du bâtiment n° ECA
463, dénommé l'Ancien Hôpital (ci-après: l'ancien hôpital).
F.________ explique que la façade
baroque, qui donne sur la rue de la Tournelle, de l'ancien hôpital ainsi que le
pan de toiture donnant sur cette même rue sont seuls classés, mais que le bâtiment
entier est à l'inventaire. Il existe par ailleurs une inscription au registre
foncier, qui a été requise de la Confédération, selon laquelle toute
modification du bâtiment dans son entier nécessite l'approbation du Département
fédéral de l'intérieur. Il estime que les fenêtres de la façade Nord-Est se
trouvant sous le toit constituent une excroissance malheureuse.
Le syndic explique que, dans
l'ancien hôpital, il y a un théâtre, une bibliothèque et un ou deux
appartements.
Me Alain Sauteur fait valoir que,
conformément à l'inscription au registre foncier qui a été exigée de la
Confédération (cf. pièce 7 produite par le SIPAL), la cession de terrain prévue
devrait faire l'objet d'une demande auprès du Département fédéral de
l'intérieur qui devrait rendre, tout comme le DFIRE, une décision à ce propos.
F.________ précise que le bâtiment
est important dans son ensemble, compte tenu de sa position éminente dans
l'ensemble bâti. C'est un bâtiment emblématique. Peu de bâtiments à Orbe sont
qualitativement aussi importants. Le projet est problématique de par sa
profondeur et sa hauteur et porterait atteinte tant au site qu'au bâtiment
voisin.
G.________ relève que la hauteur
du faîte du toit de l'immeuble projeté serait inférieure à celui de l'ancien
hôpital, même si la corniche serait peut-être plus haute.
Le président constate que le
projet litigieux ne se trouverait pas sur le même alignement que l'ancien
hôpital, mais en retrait de celui-ci.
F.________ indique que le SIPAL
n'irait pas jusqu'à dire que la parcelle n'est pas constructible, mais qu'il a
demandé une réduction du projet, qu'il juge trop massif. Il conviendrait de
choisir une implantation qui permettrait de préserver la singularité de
l'ancien hôpital.
Me Jean-Daniel Théraulaz précise
que le projet a déjà été diminué.
Le tribunal et les parties se
rendent devant la parcelle n° 1462 sur la rue de la Tournelle.
Le tribunal et les parties
regardent les gabarits et constatent que la hauteur au faîte du bâtiment
projeté serait plus élevée que celle de la maison des recourants B.________ et
C________.
G.________ indique que l'entrée se
ferait par une passerelle au 1
er
étage et que le mur longeant la rue
de la Tournelle sur la parcelle n° 1462 devrait être conservé, du moins
partiellement.
Me Alain Sauteur indique que le
bâtiment des recourants B.________ et C________ comprend un rez-de-chaussée, un
étage et des combles habitables ainsi qu'un niveau inférieur de caves.
Le tribunal et les parties se
rendent au pied de la maison des recourants B.________ et C________, dans leur
jardin.
Le président constate qu'il y a un
niveau au-dessous du niveau inférieur et que visuellement il y a donc cinq
étages.
Me Alain Sauteur conteste que ce
soit un véritable étage, relevant qu'il s'agit d'un ancien poulailler. Il montre
au tribunal et aux parties où le mur, qu'il qualifie de massif et aurait un
impact majeur, serait construit et précise qu'il n'y aurait plus de soleil dès
11h en hiver. Il ajoute qu'un décrochement de 3 m est nécessaire, dès que le
mur n'est plus en contiguïté proprement dite.
Le président indique qu'au vu de
l'art. 12 RPAC, c'est à partir de 22 m qu'il convient de construire en retrait
de 3 m.
H.________ précise qu'un mur
aveugle de 12 m est admissible. Il montre au tribunal et aux parties le mur
aveugle de l'immeuble sis rue de la Tournelle ********, qui ne dépasse
toutefois que de quelques mètres.
Le tribunal et les parties se
rendent sur le chemin Venel, au pied de la parcelle n° 1462.
H.________ explique que la limite
de constructions se situe sur le garage, qui va être démoli. Il montre quatre
places de parc communales, au Sud de la parcelle n° 1462, qui se trouvent
à moitié sur cette dernière, à moitié sur le DP 136. Deux places de parc
seraient déplacées au Sud-Est de la parcelle n° 1462, au-delà de la limite
des constructions, ce qui ne poserait pas de problème, dès lors qu'il s'agit
d'une situation déjà existante.
Le tribunal et les parties
examinent la pièce C, produite par la municipalité à l'appui de sa réponse.
H.________ relève qu'il y aurait
cinq niveaux habitables, le président constatant que, depuis le chemin Venel,
l'impression visuelle serait qu'il y aurait six niveaux.
Me Alain Sauteur dit qu'en plus,
il y aurait des niveaux de caves et de garages.
E.________ précise qu'on ne
verrait que l'ouverture du niveau des caves, les autres niveaux étant enterrés.
Le tribunal et les parties,
longeant le chemin Venel, se rendent devant le bâtiment sis rue de la Tournelle
******** qui présente visuellement, ainsi que le relève le président, six niveaux.
Il est constaté que les bâtiments
sis aux numéros ******** de la rue de la Tournelle sont hétéroclites et sans
qualités architecturales particulières et que le bâtiment sis au n° ********
comporte cinq étages.
Me Alain Sauteur relève que le
chemin Venel, qui est à double sens, débouche sur une impasse.
Le président relève qu'il n'est
pas contestable que, depuis le chemin Venel, l'ancien hôpital serait
partiellement caché par le bâtiment projeté.
E.________ indique qu'on verrait
toujours la façade Sud.
Me Alain Sauteur admet que l'art.
15 al. 2 RPAC permet la construction d'un rez-de-chaussée, de deux niveaux et
de combles et que le nombre d'étages donnant sur la rue de la Tournelle est
admissible.
Un représentant de la municipalité
indique que c'est bien la surface habitable qui est déterminante pour
l'application de l'art. 15 al. 5 RPAC.
H.________ et G.________ précisent
que des calculs ont été faits à ce propos.
Le président demande la production
des calculs de la surface habitable d'un étage-type ainsi que celle des deux
demi-étages.
Me Alain Sauteur relève que l'art.
15 al. 5 RPAC ne permet pas d'ajouter deux demi-étages, mais seulement une
moitié des surfaces aux autres étages.
Le 2
ème
juge précise
que la Cour est arrivée depuis Chavornay et que l'ancien hôpital était visible
de loin.
"
Le 6 novembre 2017, la municipalité a produit des
pièces établissant la surface habitable du rez ainsi que celle de chacun des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs.
Le 16 novembre 2017, les recourants se sont
déterminés sur le procès-verbal d'audience ainsi que sur les pièces produites
par la municipalité le 6 novembre 2017, ce qu'ont en revanche renoncé à faire l'autorité
intimée, D.________ et E.________ (ci-après: les constructeurs) à qui la
possibilité leur en avait été donnée.
G.
Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit:
1.
Les recourants ont requis de l'autorité intimée production du projet de
refus d'octroi du permis de construire qu'aurait élaboré leur conseil.
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) ainsi que par l'art. 33 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le droit d'être entendu comprend
en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une
décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au
dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3, et
les références citées). Le dossier pouvant être consulté ne comprend toutefois
pas les documents internes à l'administration, à savoir les pièces qui ne
servent pas à l'établissement des faits de la cause, mais à la formation de la
volonté ou de l'opinion de l'autorité, telles que les notes personnelles, les
projets ou les propositions de décisions, les rapports, les échanges de vues
informels, etc. (ATF 132 II 485 consid. 3.4 p. 495; 129 IV 141 consid. 3.3.1 p.
146 s., et les références citées; cf. aussi arrêt TF 1C_651/2015 du 15
février 2017 consid. 2.3).
Au vu de la jurisprudence précitée, il ne saurait
être donné suite à la réquisition des recourants tendant à la production par la
municipalité du projet de refus d'octroi du permis de construire qu'aurait
élaboré son conseil, projet qui constitue un document interne à l'administration
communale.
2.
Les recourants font valoir que le projet litigieux violerait la
règlementation fixant le nombre maximum d'étage, soit l'art. 15 RPAC.
a) Conformément à l'art. 15 RPAC, les bâtiments
auront au maximum deux étages sur rez-de-chaussée, soit trois niveaux (al. 1). La
municipalité peut autoriser la construction de locaux habitables dans les
combles en sus du nombre de niveaux autorisés à l'alinéa 1
er
, pour
autant que l'aspect de la toiture ne soit pas compromis (al. 2). Pour tenir
compte de la volumétrie des bâtiments existants et pour autant que le
rez-de-chaussée ne soit pas destiné à l'habitation, la municipalité pourra
autoriser trois étages au-dessus du rez-de-chaussée (al. 4). Selon les
conditions topographiques, la municipalité pourra autoriser des dispositions
architecturales répartissant les niveaux habitables sur un ou deux étages
supplémentaires, à raison de locaux habitables dans une moitié seulement de
chaque niveau supplémentaire (al. 5).
Le concept directeur d'aménagement de la vieille
ville du Plan directeur communal d'Orbe (ci-après: le PDCom), approuvé par le
Conseil d'Etat le 18 juin 1993 (p. 36 ch. 3 let. h), prévoit pour sa part
ce qui suit:
"
h)      Permettre l'aménagement des
combles, pour autant qu'ils constituent le prolongement de l'étage inférieur
(duplex) afin de limiter les percements en toiture. Favoriser les percements
prioritairement en pignon
".
b) La réglementation communale ne définit pas la
notion de combles, de sorte qu'il convient de s'en tenir à la jurisprudence
constante rendue à ce propos. Il en résulte que les "
combles
"
sont les constructions de bois, de fer ou de maçonnerie placées au-dessus d'un
édifice pour en soutenir la couverture, habituellement désignées comme la
charpente de la toiture; un "
étage de combles
" est donc un
étage aménagé dans les combles. Sont ainsi qualifiés de combles les espaces -
habitables ou non - aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à
l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Est notamment un étage de
combles un niveau dont la dalle inférieure se trouve à quelques centimètres de
la corniche ou du chéneau du toit (cf. RDAF 1973 p. 221). Pour que
l'espace sous la toiture soit qualifié de combles, la hauteur du mur d'embouchature,
sur lequel la structure de la toiture prend appui, doit être inférieure à un
mètre, sous réserve de dispositions contraires du règlement communal (CDAP
AC.2016.0330 du 24 mars 2017 consid. 3c/aa; AC.2016.0096 du 17 février
2017 consid. 5c/aa; AC.2015.0185 du 28 juillet 2016 consid. 5b, et la
référence citée). En principe, un logement réalisé entièrement dans la toiture
est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité par les murs
verticaux, s'agissant tant de la surface de plancher utilisable que du volume.
La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre tend à éviter que
la construction de véritables murs sous la sablière ne transforme pratiquement
en un niveau ordinaire ce qui doit être et rester un étage de combles (CDAP AC.2016.0330
du 24 mars 2017 consid. 3c/aa; AC.2016.0096 du 17 février 2017 consid.
5c/aa, et les références citées, notamment TF 1C_401/2009 du 11 février 2010
consid. 2.3).
c) Les recourants voient une violation de l'art. 15
al. 2 RPAC, dans le fait que les combles ne s'inscriraient pas dans la
définition jurisprudentielle des combles, dès lors que l'embouchature notamment
serait excessive, et qu'ils ne communiqueraient pas avec l'étage inférieur.
Il ressort des plans, en particulier de ceux des
combles (plan n° 9) et de la coupe transversale AA (plan n° 11) que
des appartements ne sont prévus dans les combles que dans la partie Nord-Ouest
du bâtiment projeté. Dans la partie Sud-Est, les combles sont en effet vides et
constituent le prolongement du 2
ème
étage, sur lequel ils sont
ouverts. Pour cette partie de l'immeuble projeté, comme le relève la
municipalité, l'on ne saurait ainsi considérer qu'il s'agit de combles
habitables. S'agissant du niveau comportant trois appartements et situé
directement sous le toit dans la partie Nord-Ouest du bâtiment prévu, il répond
à la notion de "combles" telle que définie par la jurisprudence. La
hauteur du mur d'embouchature est en effet, contrairement à ce qu'affirment les
recourants, d'à peine 1 m et la dalle inférieure ne se trouve qu'à une
vingtaine de centimètres plus bas que le chéneau (cf. plan n° 11). Dès
lors en outre que seule la partie Nord-Ouest comprend des appartements, la
partie Sud-Est étant vide et que, conformément à l'art. 27 al. 2 2
ème
phr. du règlement d'application du
19 septembre 1986 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), la surface utilisable
dans les combles n'est comptée qu'à partir d'une hauteur minimale de 1 m 30
sous le plafond ou sous les chevrons, la surface de plancher utilisable de
l'ensemble des combles ne peut être que plus réduite que celle des étages
inférieurs.
Le fait enfin que le PDCom prévoie que l'aménagement
des combles ne serait possible que pour autant qu'ils constituent le
prolongement de l'étage inférieur n'est pas déterminant. Le plan directeur
communal constitue en effet un simple plan d'intention servant de référence et
d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales qui n'a pas
force obligatoire (art. 31 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; arrêt TF
1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.2, et les références citées; voir
aussi CDAP AC.2014.0129 du 7 décembre 2015 consid. 3a, et les références
citées).
Le grief des recourants quant à une violation de
l'art. 15 al. 2 RPAC est ainsi mal fondé.
d) Les recourants voient également une violation des
art. 15 al. 4 et 5 RPAC. Ils relèvent que si l'art. 15 al. 4 RPAC autorise
quatre niveaux à certaines conditions, celles-ci n'en seraient en l'occurrence
pas réalisées. Les conditions posées à des étages supplémentaires par l'art. 15
al. 5 RPAC ne seraient pas non plus respectées, en particulier celle imposant
l'existence de locaux habitables dans une moitié seulement de chaque niveau
supplémentaire.
Il ressort des plans, en particulier du plan
n° 11, que le bâtiment projeté comprendrait, à titre d'étages destinés à
l'habitation, un 1
er
et un 2
ème
rez inférieurs, un rez,
un 1
er
et un 2
ème
étages ainsi que des combles, soit un total
de six niveaux habitables. Si l'art. 15 RPAC, à ses al. 1 et 2, n'autorise la
construction que de quatre étages, combles comprises, son al. 4 prévoit la
possibilité d'en ajouter un, mais pour autant que le rez-de-chaussée ne soit
pas destiné à l'habitation. Dès lors que tel est toutefois en l'occurrence le
cas, l'art. 15 al. 4 RPAC ne saurait, contrairement à ce que prétendent les
recourants, entrer en ligne de compte. Se pose ainsi uniquement la question de
la conformité de l'immeuble projeté à l'art. 15 al. 5 RPAC, qui autorise, à
certaines conditions, la construction d'un ou de deux étages supplémentaires,
soit un total de six niveaux habitables. L'on ne saurait interpréter cette
disposition comme le font les recourants, à savoir qu'elle ne permettrait pas
la construction d'un ou de deux niveaux habitables supplémentaires, mais
autoriserait seulement l'ajout d'une moitié des surfaces aux autres étages tels
qu'autorisés par l'art. 15 al. 1 et 2 RPAC. L'art. 15 al. 5 RPAC parle en effet
clairement d'"étages supplémentaires".
Cette disposition autorise la construction d'un ou
de deux étages supplémentaires, moyennant en particulier l'existence de locaux
habitables dans une moitié seulement de chaque niveau supplémentaire. Selon les
explications de la municipalité, c'est la surface habitable qui est déterminante
pour procéder au calcul que nécessite l'art. 15 al. 5 RPAC. Il découle
cependant des calculs de la surface habitable effectués par la municipalité du
rez, d'une part, de chacun des 1
er
et 2
ème
rez
inférieurs, d'autre part, que la condition de l'existence de "locaux
habitables dans une moitié seulement de chaque niveau supplémentaire"
n'est pas réalisée. La surface habitable du rez est de 243,3 m
2
,
alors que celle de chacun des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs
est de 141,8 m
2
, soit supérieure d'environ 20 m
2
à
ce qu'autorise en l'occurrence l'art. 15 al. 5 RPAC, soit 121,65 m
2
.
Les recourants font valoir à cet égard, sans toutefois expliquer leur calcul,
que les constructeurs, s'agissant de chacun des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs, déduiraient sans aucune explication une surface de 10,5 m
2
.
Cet élément n'est pas déterminant, puisque même sans cette surface, l'art. 15
al. 5 RPAC n'est pas respecté.
Le grief des recourants quant à une violation de
l'art. 15 al. 5 RPAC est en conséquence fondé et le recours doit être admis sur
ce point. Il incombera aux constructeurs de présenter à la municipalité de
nouveaux plans conformes à l'art. 15 al. 5 RPAC (la surface habitable de chacun
des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs devant correspondre à la
moitié de celle du rez), la levée des oppositions et la délivrance du permis de
construire étant subordonnées à l'approbation par la municipalité de ces
nouveaux plans.
3.
Les recourants invoquent ensuite une violation des règles relatives aux
limites de propriété en zone de vieille ville.
a) Aux termes de l'art. 8 RPAC, l'ordre contigu est
obligatoire; il est caractérisé par la construction d'immeubles adjacents
séparés par des murs aveugles ou mitoyens (ch. 1) et par l'implantation
obligatoire sur les alignements; si aucun alignement n'est fixé, la loi sur les
routes est applicables (ch. 2). L'art. 9 RPAC prévoit que la longueur des murs
mitoyens ou aveugles ne peut pas dépasser 16 m depuis l'alignement. Conformément
à l'art. 10 RPAC, applicable à la zone de la vieille ville, la distance entre
les façades non mitoyennes et les limites des propriétés voisines est de
3 m au minimum. L'art. 12 RPAC précise qu'à partir de 22 m mesurés dès
l'alignement, les dispositions de l'art. 10 RPAC sont applicables. Selon
l'art. 13 RPAC, la municipalité peut autoriser les interruptions de
l'ordre contigu; les espaces libres entre bâtiments doivent avoir au moins 6 m
(al. 1).
L'ordre contigu se caractérise par l'implantation
sur un alignement, ou en retrait de celui-ci, d'immeubles adjacents élevés en
limite de propriété et séparés
par des murs mitoyens
ou
aveugles, avec une profondeur maximale fixée pour
ces
derniers et une distance fixée jusqu'à la limite pour les façades
non en limite de propriété (CDAP AC.2014.0389 du 15 décembre 2015
consid. 3a; AC.2012.0307 du 27 mai 2013 consid. 2b, et les références
citées; RDAF 1992 482). L'implantation des bâtiments construits en ordre
contigu est déterminée dès lors plus ou moins précisément d'une part par une
limite de propriété à laquelle l'une des façades au moins du bâtiment doit
obligatoirement être édifiée, d'autre part par un alignement ou une limite des
constructions
(Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des
constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 41). En général,
l'ordre contigu est prescrit par le législateur en vue de créer des rues dont
toutes les maisons sont contiguës. Les règles relatives à l'ordre contigu ne
concernent donc en principe que les façades donnant sur la rue, sur ou en
retrait de l'alignement, à l'exclusion des façades opposées à celles de la rue
(CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 6c/aa;
AC.2014.0389
du 15 décembre 2015 consid. 3a;
AC.2007.0190 du 27 juin 2008; RDAF
1992 482, et les références citées; voir également Jean-Luc Marti, op. cit., p.
41). Lorsqu'il est obligatoire, l’ordre contigu est utilisé pour renforcer
l’effet urbanistique de la rue (CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 6c/aa;
AC.2014.0389 du 15 décembre 2015
consid. 3a;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 387).
L'ordre non contigu a pour but, en imposant
certaines distances jusqu'aux propriétés voisines ou entre bâtiments situés sur
une même parcelle, non seulement d'assurer certaines conditions d'hygiène ainsi
qu'une protection contre la propagation des incendies, mais également de créer
des espaces libres pour améliorer la qualité de vie des habitants (CDAP AC.2015.0049
du 22 novembre 2016 consid. 6c/bb; AC.2015.0107 du 20 septembre 2016
consid. 4b; AC.2014.0087 du 17 août 2015 consid. 5a).
b) Aux termes de l'art. 85 LATC, dans la mesure où
le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient; l'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers (al. 1). Ces
dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être
assorties de conditions et charges particulières (al. 2).
L'art. 63 RPAC, disposition applicable à toutes les
zones, prévoit que lorsque la topographie, la forme de la parcelle, les accès,
l'intégration au site ou la conception de la construction imposent une solution
particulière, la municipalité peut accorder une dérogation de peu d'importance
aux règles sur les constructions autres que celles visées à l'alinéa suivant
s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour autrui (al. 1). Dans les
mêmes circonstances, la municipalité peut accorder une dérogation à l'exigence
de distance entre un bâtiment et une limite de propriété, à condition que la
distance minimale entre bâtiments voisins soit respectée (al. 2 let. a). La
dérogation accordée sous lettre a) fait l'objet d'une mention au Registre
foncier, requise sur la base d'une convention entre les propriétaires
intéressés et la municipalité; la dérogation mentionnée est opposable à tout
propriétaire des parcelles en cause (al. 3).
c) C'est à tort que les recourants font valoir qu'au
Nord-Ouest, le projet s'implanterait sur la limite de propriété et ne
respecterait de ce fait pas l'art. 10 RPAC. Cette disposition ne saurait
trouver à s'appliquer ici. En effet, le plan d'aménagement du centre - Limites
des constructions du 1
er
août 1979 (ci-après: le plan de 1979)
impose au Nord-Ouest de la parcelle n° 1462, le long de la rue de la
Tournelle, une limite des constructions, soit un alignement. L'art. 8 RPAC,
relatif à l'ordre contigu obligatoire, précise de plus que celui-ci se
caractérise notamment par l'implantation obligatoire sur les alignements. C'est
dès lors à bon droit que le bâtiment est prévu au Nord-Ouest sur la limite des
constructions telle que prévue par le plan de 1979. A noter que, tout en
respectant la limite des constructions, il ne se trouverait en revanche pas sur
la nouvelle limite de propriété, contrairement à ce qu'affirment les
recourants.
d) La situation se présente différemment s'agissant
de la façade Sud-Ouest non mitoyenne du bâtiment projeté. A cet endroit, du
fait de la cession prévue d'une bande de terrain de 223 m
2
de la
commune aux constructeurs provenant des parcelles n° 565 et 566, la limite
de propriété entre les parcelles n° 1462 et 566 serait décalée de quelques
mètres en direction du Sud-Ouest, soit du bien-fonds n° 566. Dès lors
qu'il est prévu de construire ici une façade non mitoyenne, la distance entre
celle-ci et la limite de propriété voisine devrait être d'au minimum 3 m (art.
10 RPAC). Il ressort toutefois de l'examen du plan de situation établi par le
géomètre qu'à proximité de l'angle Sud de l'immeuble projeté, la façade Sud-Ouest
en cause se trouverait à une distance de 1 m, voire moins, de la nouvelle
limite de propriété avec le bien-fonds n° 566 sur une longueur d'environ
2 m 50. L'art. 10 RPAC n'est ainsi pas respecté à cet endroit.
La demande de permis de construire comportait
cependant une demande de dérogation à l'art. 10 RPAC. Au vu de l'ensemble des
circonstances, il se justifie d'accorder une telle dérogation, conformément aux
art. 85 LATC et 63 RPAC. La distance à la limite de propriété n'est en effet
pas respectée sur une faible longueur, soit 2 m 50 environ seulement. De plus,
conformément à l'art. 13 RPAC, la distance entre l'immeuble projeté et le
bâtiment n° ECA 463 sis sur la parcelle n° 565 est de 6 m. La façade en
cause est par ailleurs légèrement plus longue que le bâtiment n° ECA 463,
ce qui implique que le coin Sud-Ouest de l'immeuble projeté se trouverait à
proximité d'escaliers sis sur la parcelle n° 566 et n'aurait plus de
bâtiment en vis-à-vis. La municipalité veillera toutefois à ce qu'une mention concernant
cette dérogation soit inscrite au registre foncier, aux conditions posées à
l'art. 63 al. 3 RPAC.
e) Les recourants invoquent également le fait que le
bâtiment projeté est contigu pour 5,67 m de la construction (n° ECA 458)
propriété des recourants B.________ et C.________ et la dépasse ensuite de 10 m
34 à 11 m 84 (plans n° 6, 7 et 8), distance sur laquelle l'art. 10
RPAC ne serait pas respecté, puisque le bâtiment projeté ne serait pas en
retrait de 3 m à la distance aux limites.
Il ressort du plan de situation établi par le
géomètre que la longueur de la façade Nord-Est, toiture non comprise, est de 16
m depuis l'alignement. Du Nord-Est au Sud-Est, cette façade est contiguë, sur
une distance de 4 m, de l'immeuble des recourants B.________ et C.________, puis
se prolonge sur 1 m 67, fait un décrochement de 1 m 42 direction Sud, puis
continue encore sur une longueur de 10 m 34 direction Sud-Est. Il s'ensuit que
cette façade est contiguë du bâtiment voisin sur une distance de 4 m, puis se
prolonge, à titre de mur aveugle, sur une longueur de 12 m, à proximité
immédiate de la limite de propriété sur 1 m 67 et, pour le reste, sur la limite
de propriété. L'on ne voit toutefois pas que, sur cette longueur de 12 m, la
façade Nord-Est doive respecter la limite de propriété de 3 m. Le bâtiment des
recourants B.________ et C.________, qui ne respecte pas l'alignement prévu par
le plan de 1979, borde immédiatement la rue de la Tournelle et sa façade
Sud-Ouest, d'une longueur de 9 m 50, se trouve en limite de propriété avec la
parcelle n° 1462. Au vu de la situation existante sur le bien-fonds voisin,
l'on ne saurait reprocher aux constructeurs d'avoir prévu que la façade
Nord-Est s'inscrive en ordre contigu, obligatoire selon l'art. 8 RPAC, avec le
bâtiment n° ECA 458. Cette disposition admet d'ailleurs l'existence de
murs aveugles. Lors de l'inspection locale, le tribunal et les parties ont
ainsi pu voir le mur aveugle de quelques mètres de l'immeuble sis rue de la
Tournelle ********. Il découle par ailleurs de l'art. 12 RPAC que c'est à
partir de 22 m mesurés dès l'alignement qu'il convient de respecter la limite
de propriété de 3 m, sachant que la longueur des murs mitoyens ou aveugles ne
peut dépasser 16 m depuis l'alignement (art. 9 RPAC). La façade Nord-Est
telle que prévue, en contiguïté avec le bâtiment n° ECA sur 4 m, puis se
prolongeant à titre de mur aveugle sur la limite de propriété, voire à
proximité immédiate, sur 12 m n'a dès lors pas à respecter la limite de
propriété de 3 m prévue par l'art. 10 RPAC.
Le grief des recourants n'est en conséquence pas
fondé.
4.
Les recourants voient également une violation des règles relatives à la distance
à la route dans la zone de dégagement s'agissant de la place à containers et
des places de parc projetées.
a) Les art. 2 ss RPE prévoient différentes
zones, soit la zone des Granges-Saint-Martin (art. 2.1), la zone des
Granges-Saint-Germain (art. 2.2), la zone agricole (art. 2.3), la zone de
verdure et d'utilité publique (art. 2.4) et la zone de dégagement (art. 2.5).
Aux termes de l'art. 2.5 RPE, la zone de dégagement recouvre des terrains peu
ou pas bâtis dont la destination actuelle mérite d'être conservée pour assurer
la sauvegarde du caractère spécifique d'une partie d'un quartier ou d'un groupe
de bâtiments; sur ces terrains en nature de prés, vergers, jardins ou cours, on
ne peut réaliser que des dépendances non habitables ne comportant qu'un seul
niveau de 3 m de hauteur à la corniche au maximum et représentant au plus une
superficie de 40 m
2
par parcelle, des voies d'accès, des cours et
des places de stationnement pour véhicules ainsi que tout autre aménagement
extérieur, tel que, par exemple, installations et équipements à ciel ouvert,
aménagements paysagers, murs, terrasses et clôtures.
L'art. 3 RPE, relatif à l'implantation et à la
volumétrie, prévoit ce qui suit:
"
Les
bâtiments édifiés dans la zone des Granges-Saint-Martin, dans la zone des
Granges-Saint-Germain et dans la zone de verdure et d'utilité publique doivent
satisfaire aux dispositions ci-après:
3.1 (...)
3.2 Sous réserve des plans fixant
les limites des constructions, la distance minimum entre un bâtiment et la limite
de la propriété est de 3.00 m. La distance minimum entre deux bâtiments est de
6.00 m. Cette distance peut être réduite à 3.00 m entre façades ou parties de
façades aveugles, pour autant que les dispositions de la Police du feu soient
respectées.
(...)
".
La loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes
(LRou; RSV 725.01) contient plusieurs dispositions régissant les limites de
construction par rapport au domaine public (art. 36 à 39 LRou). La teneur de
l'art. 36 LRou est en particulier la suivante:
"
a)
Règle générale
1
A défaut de plan
fixant la limite des constructions et sous réserve de l'alinéa 4, les distances
minima à observer, lors de la construction de tout bâtiment ou annexe de
bâtiment, sont les suivantes :
(...)
b. pour les routes cantonales
principales de 2e classe et secondaires à fort trafic, ainsi que pour les
routes communales de 1re classe, 13 mètres hors des localités et 10 mètres à
l'intérieur des localités ;
(...)
".
L'art. 37 LRou traite des limites de constructions
lorsqu'on est en présence de constructions souterraines et de dépendances de
peu d'importance. Il prévoit qu'à défaut de plan fixant la limite des
constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci
ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 m au moins de
la chaussée, étant précisé que l'autorisation est refusée lorsque la sécurité
du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent. L'art. 39 LRou, relatif aux
aménagements extérieurs, a la teneur suivante:
"
1
Des aménagements extérieurs tels que
mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la sécurité du trafic,
notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent être créés sans
autorisation sur les fonds riverains de la route.
2
Le règlement
d'application fixe les distances et hauteurs à observer.
"
Quant à l'art. 8 du règlement d'application de la
LRou du 19 janvier 1994 (RLRou; RSV 725.01.1), il précise ce qui suit:
"
Art.
8
Murs, clôtures, plantations (art.
39 LR)
1
Les
ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne
doivent pas diminuer la visibilité ni gêner la circulation et l'entretien ni
compromettre la réalisation des corrections prévues de la route.
2
Les
hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les
suivantes:
a.
60 centimètres lorsque la
visibilité doit être maintenue;
b.
2 mètres dans les autres cas.
3
Cependant, lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être
affectées, le département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs
compétences respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des
distances différentes de celles indiquées ci-dessus.
(...)
".
b) De la jurisprudence applicable aux art. 36 et 37
LRou, il ressort que ces articles n'ont pas un caractère impératif, en ce sens
que la réglementation communale peut prévoir des distances inférieures à celles
de la LRou, soit en instituant une limite des constructions spéciale, soit par
le biais d'une disposition réglementaire dérogatoire autorisant expressément
certains aménagements dans l'espace grevé par la limite des constructions, pour
autant que les exigences de sécurité requises par la loi sur les routes sont
respectées (cf. arrêts AC.2016.0289 du 25 septembre 2017 consid. 6a/bb; AC.2015.0305
du 26 octobre 2016 consid. 4b, et les références citées). Dans son arrêt
AC.2009.0094 du 19 mai 2010, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_307/2010
du 7 décembre 2010, le tribunal de céans a par ailleurs relevé qu'une commune
peut fixer, dans la réglementation applicable aux plans d'affectation, sur la
base de l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC, des règles sur les distances à
respecter par rapport au domaine public plus restrictives ou plus sévères que
celles prévues par la LRou (cf. arrêts AC.2016.0289 du 25 septembre 2017
consid. 6a/bb; AC.2015.0305 du 26 octobre 2016 consid. 4b, et les
références citées).
Un plan fixant la limite des constructions n'est pas
applicable aux constructions souterraines et aux dépendances. Ce n'est qu'en
présence d'un plan fixant une limite spécifique pour ce type d'ouvrage (le cas
échéant sous la forme d'une limite secondaire dans le plan fixant la limite des
autres constructions [art. 9 al. 1 LRou]) que la règle subsidiaire de l'art. 37
LRou s'efface (cf. arrêts AC.2016.0289 du 25 septembre 2017 consid. 6a/bb;
AC.2015.0305 du 26 octobre 2016 consid. 4b, et les références citées).
Contrairement aux art. 36 et 37 LRou, l'art. 39 LRou
ne réserve pas de plan d'alignement pour les aménagements extérieurs et se
réfère simplement au règlement d'application pour fixer les distances et
hauteurs qui doivent être observées. Toutefois, les communes peuvent également
prévoir, dans leurs plans d'affectation ou d'alignement et leurs plans fixant
les limites de construction, des dispositions spécifiques liées aux ouvrages
qualifiés d'aménagement extérieurs au sens de l'art. 39 LRou, tels que les murs
et les clôtures le long des voies publiques (art. 47 al. 2 ch. 1 LATC) (cf.
arrêts AC.2015.0305 du 26 octobre 2016 consid. 4b; AC.2012.0122 du 17 mai 2013
consid. 5b). Une limite des constructions fixée par la règlementation
communale n'est en revanche pas applicable aux aménagements extérieurs au sens
de l'art. 39 LRou (cf. arrêts AC.2015.0305 du 26 octobre 2016 consid. 4b; AC.2012.0151
du 19 décembre 2012 consid. 4, duquel il découle que sont applicables à
une place de stationnement les art. 39 LRou et 8 RLRou et non la limite des
constructions, plus sévère, fixée par le plan communal; AC.2010.0192 du 5
décembre 2011 consid. 8).
c) Les recourants voient une violation des art. 3.2
RPE et 36 al. 1 let. b LRou s'agissant de la place à containers et des
deux places de parc projetées au Sud-Est, dans la zone de dégagement définie
par les PE et RPE. La municipalité précise quant à elle, concernant les deux
places de parc prévues, qu'il s'agirait du déplacement de deux places de
stationnement préexistantes, qui bénéficieraient d'une dérogation sur laquelle
il n'y aurait pas lieu de revenir.
L'on ne voit pas que l'art. 36 LRou doive être
appliqué à des places de parc ainsi qu'à une place à containers, cette dernière
pouvant être assimilée à une place de stationnement, soit à des aménagements
extérieurs. Le fait que les places de parc et la place à containers soient
prévues au-delà de la limite des constructions prévue par le plan de 1979 n'est
pas non plus déterminant, dans la mesure où ce dernier ne contient pas de
dispositions spécifiques liées aux ouvrages qualifiés d'aménagements extérieurs.
L'art. 3.2 RPE ne saurait trouver non plus application, dans la mesure où
il ne concerne que les bâtiments édifiés dans la zone des Granges-Saint-Martin,
dans la zone des Granges-Saint-Germain et dans la zone de verdure et d'utilité
publique et non pas les aménagements extérieurs prévus dans la zone de
dégagement. Il s'ensuit que c'est à l'aune des art. 39 LRou et 8 RLRou qu'il
convient de déterminer si les places de parc et à containers peuvent être prévues
en bordure du chemin Venel.
Dans le cas particulier, il apparaît que le
stationnement de deux automobiles ainsi que de containers à l'emplacement prévu
ne serait pas susceptible de diminuer la visibilité ni de gêner la circulation
(cf. art. 8 al. 1 RLRou), que l'on se place du point de vue de l'automobiliste
qui veut s'engager sur la route depuis la place de stationnement ou de celui du
conducteur empruntant le chemin Venel, et compte tenu du fait que les
containers, sur la place qui leur serait destinée, ne seraient pas placés à
proximité immédiate de la route (cf. notamment plan de situation n° 00). L'inspection
locale a permis de constater que la vue était dégagée et le chemin Venel, qui
est une route communale, guère passant. Dès lors en effet qu'il s'agit d'un
chemin à double sens qui débouche sur une impasse, il ne peut être utilisé que
par les habitants et visiteurs du quartier.
En définitive, l'octroi du permis de construire,
pour ces places de stationnement et à containers, ne viole ni le droit communal
ni le droit cantonal. Le grief des recourants à ce propos est mal fondé.
5.
Les recourants invoquent ensuite une violation du principe de l'égalité
de traitement ainsi que des art. 8 et 13 RPAC quant à la manière dont la
municipalité appliquerait en l'occurrence les règles en matière d'ordre
contigu. Ils font valoir à ce propos une perte d'ensoleillement, de luminosité
et de vue concernant les immeubles dont ils sont propriétaires.
a) Pour rappel, aux termes de l'art. 8 RPAC, l'ordre
contigu est obligatoire; il est caractérisé par la construction d'immeubles
adjacents séparés par des murs aveugles ou mitoyens (ch. 1) et par
l'implantation obligatoire sur les alignements; si aucun alignement n'est fixé,
la loi sur les routes est applicables (ch. 2). Selon l'art. 13 RPAC, la
municipalité peut autoriser les interruptions de l'ordre contigu; les espaces
libres entre bâtiments doivent avoir au moins 6 m (al. 1).
b) Le principe de l'égalité de traitement (art. 8
al. 1 Cst.) est violé lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière
identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (cf.
ATF 142 I 195 consid. 6.1, et les références citées).
Les recourants n'indiquent pas quelle disposition
(légale ou réglementaire) leur garantirait un droit à la vue. D'une manière
générale, le droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce n'est
indirectement au travers des règles de police des constructions fixant la
distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété voisine, ainsi que
la hauteur des constructions. En effet, si l'existence d'un droit à la vue
devait être reconnue, il serait difficile sinon impossible de mener à bien des
mesures d'urbanisation, tant il est vrai que la réalisation de nouvelles
constructions a souvent pour conséquence de porter atteinte à la vue dont
jouissent les voisins. La perte d’une vue résultant d’une situation de fait
provisoire, liée au fait que les propriétaires des parcelles voisines n'ont pas
exploité tout ou partie du potentiel constructible prévu par la réglementation
communale, n’est prohibée en aucune manière par le droit public. Tout
propriétaire qui acquiert un bien-fonds dans une zone à bâtir doit s’attendre à
ce que les parcelles voisines puissent être construites selon les mêmes
possibilités réglementaires que celles dont il bénéficie, même si ces
possibilités sont ultérieurement modifiées pour prévoir une densification (CDAP
AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 5e; AC.2015.0070 du 20 juillet 2015 consid. 6;
AC.2013.0468, AC.2013.0469 du 28 août 2014 consid. 2d, et les références citées).
Quant à la perte d'ensoleillement, elle n'est pas
non plus protégée par une disposition du règlement communal. Il n'existe en
outre pas de base légale qui permettrait à une municipalité d'une commune
vaudoise d'exiger la diminution du volume d'un bâtiment ou une modification de
son implantation afin de garantir le respect d'un ensoleillement minimum pour
les habitants d'une parcelle voisine (CDAP AC.2016.0297 du 20 mars 2017
consid. 5d, et la référence citée).
c) Les recourants, en particulier B.________ et C.________,
font valoir que la construction envisagée créerait un mur aveugle et laid de 12
m le long de leur parcelle et d'une surface de 200 m
2
, qui serait
délétère pour l'ensoleillement et la luminosité de leurs locaux. Ils voient aussi
une inégalité de traitement dans le fait que l'autorité intimée accepterait de
déroger à l'ordre contigu du côté du bien-fonds n° 565, mais pas du côté
de leur parcelle n° 564. Ils relèvent également que les maisons sises aux
alentours, notamment sur les parcelles n° 671 à 673 et 568 à 574 seraient
certes un peu décalées, mais dans un ordre de grandeur de 1 à 2 m. La
recourante A.________ invoque aussi une perte de vue, d'ensoleillement et de
luminosité pour le bâtiment d'habitation collective dont elle est propriétaire
sur la parcelle n° 378.
L'on ne voit pas que le mur aveugle doive ne pas
être autorisé pour les motifs invoqués par les recourants. Ainsi que le
tribunal l'a déjà relevé (cf.
supra
consid. 3e), la règlementation
communale autorise l'existence d'un mur aveugle long de 12 m tel que
projeté et, au vu de la situation existante sur le bien-fonds voisin, soit en
particulier le fait que le bâtiment des recourants B.________ et C.________ est
sis en limite de propriété, l'on ne saurait reprocher aux constructeurs d'avoir
prévu que la façade Nord-Est de l'immeuble projeté s'inscrive en ordre contigu,
qui est d'ailleurs obligatoire. En revanche, comme le relève la municipalité,
ce que le tribunal ne voit pas de raisons de remettre en question, un passage
entre les biens-fonds n° 1462 et 565 a toujours existé, passage qu'il n'y
a aucun motif de supprimer et qui se trouverait d'ailleurs toujours partiellement
sur la parcelle n° 566 nouvelle, ce qui implique que les constructeurs ne
pourraient de toute manière construire leur bâtiment en contiguïté avec
l'immeuble n° ECA 463, sis sur le bien-fonds n° 565. Au vu de l'ensemble
des mesures de protection dont bénéficie le bâtiment n° ECA 463, il se
justifie en outre, conformément à l'art. 13 RPAC, de déroger à l'ordre contigu.
Dans la mesure ainsi où la situation se présente différemment d'un côté et de
l'autre du bien-fonds n° 1462, l'on ne saurait voir une inégalité de
traitement dans le fait que l'ordre contigu est respecté du côté de la parcelle
n° 564, mais ne l'est pas du côté des biens-fonds n° 565 et 566.
Les recourants ne sauraient en outre, conformément à
la jurisprudence précitée et compte tenu du fait qu'aucune disposition légale
ou règlementaire leur garantirait un droit à la vue ainsi qu'à l'ensoleillement,
se prévaloir d'une perte de vue, d'ensoleillement et de luminosité.
Les griefs des recourants ne sont en conséquence pas
fondés.
6.
Les recourants font valoir que la hauteur du bâtiment projeté serait
trop importante pour respecter les principes directeurs que se serait fixés
l'autorité communale dans le cadre de son plan directeur communal et qu'elle
excèderait en particulier de beaucoup la hauteur du bâtiment d'importance
nationale sis sur la parcelle voisine n° 565.
a) En l'absence de dispositions spécifiques
relatives à la hauteur maximale à la corniche, celles relatives au nombre
d'étages servent aussi à délimiter la hauteur des bâtiments (Benoît Bovay,
Raymond Didisheim, Denis Sulliger, Thierry Thonney, Droit fédéral et vaudois de
la construction, Bâle 2010, 4
ème
éd., ad art. 47, ch. 3.1.8.4).
Si le RPAC ne contient aucune règle spécifique
relative à la hauteur s'agissant des constructions sises en zone de la vieille
ville, il n'en demeure pas moins que l'art. 15 RPAC fixe le nombre maximum
d'étages. Il ressort également ce qui suit du concept directeur d'aménagement
de la vieille ville du PDCom (p. 36 ch. 3):
"
Respecter
l'hétérogénéité de la Vieille ville en permettant un développement
architectural, respectant toutefois les contraintes suivantes:
a)
Déterminer
le nombre de niveaux en tenant compte de la hauteur des bâtiments voisins
b)
Respecter
la discontinuité des corniches, par rapport aux bâtiments voisins ou en
vis-à-vis (cf. schéma explicatif) pour autant que ceux-ci n'aient pas un
caractère volumétrique exceptionnel (bâtiment administratif par exemple)
".
Selon le PDCom en outre, les corniches peuvent, dans
la zone de la vieille ville, être de plus ou moins 1 m 50 (cf. schéma
explicatif PDCom p. 41).
b) L'on peut tout d'abord rappeler que le plan
directeur communal constitue un simple plan d'intention servant de référence et
d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales qui n'a pas
force obligatoire (cf.
supra
consid. 2c, et les références citées).
Il ressort certes des plans que la hauteur au faîte du bâtiment projeté serait
supérieure d'environ 2 m 50 à celle de la maison directement voisine, propriété
des recourants B.________ et C.________. Il n'en demeure toutefois pas moins
que, ainsi que les plans permettent également de le constater et contrairement
à ce que prétendent les recourants, la hauteur au faîte de l'immeuble projeté
serait inférieure d'environ 3 m 50 à celle du bâtiment d'importance nationale
sis sur la parcelle voisine n° 565. L'inspection locale a aussi permis au
tribunal de constater que si, depuis le chemin Venel, l'impression visuelle
donnée par le bâtiment projeté serait celle d'un immeuble de six niveaux, d'autres
bâtiments situés le long de la rue de la Tournelle présentent un nombre de
niveaux semblable ou s'en rapprochant (soit cinq, comme au n° ********);
peu importe en particulier que le rez-de-chaussée soit, selon les recourants,
un garage (comme au n° ********) ou que, s'agissant de la maison des
recourants B.________ et C.________, le niveau situé au-dessous du niveau
inférieur constitue un ancien poulailler, sachant que cette maison donne
l'impression visuelle, depuis le chemin Venel, qu'il y a cinq étages. Ainsi,
excepté l'immeuble des recourants B.________ et C.________, dont la hauteur au
faîte est inférieure à celle du bâtiment projeté, les autres immeubles sis à
proximité de ce dernier présentent des hauteurs au faîte semblables à celui-ci,
sachant en outre que celle du bâtiment d'importance nationale sis sur la
parcelle voisine n° 565 serait supérieure de plus de 3 m. Il s'ensuit que
le bâtiment projeté s'intègre, s'agissant de la hauteur, à son environnement
bâti.
Ainsi, et pour autant que les corrections
nécessaires soient apportées au projet de telle sorte que celui-ci soit
conforme à l'art. 15 al. 5 RPAC (cf.
supra
consid. 2d), l'on ne
saurait considérer que la hauteur au faîte de l'immeuble projeté ne serait pas
conforme à la règlementation applicable.
7.
Les recourants invoquent ensuite la violation de la clause d'esthétique
et l'absence d'intégration de la construction prévue dans le milieu construit.
a) L'art. 5 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN; RS
451)
prévoit que le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des
cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale. L’inscription d’un
objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet
mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une
tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être
conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne souffre
d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance
nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette
règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme
l’al. 2 l’indique clairement.
De par leur nature, les inventaires
fédéraux prévus à l'art. 5 LPN – au nombre desquels se trouve l'ISOS (art. 1 de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12]) – sont
assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de
l'art. 13 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Dans le cadre de leur obligation générale de
planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur
planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des
conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En
raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9
LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se
retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe,
l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux,
puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17
LAT (
Thierry Largey
, La protection du patrimoine
in
RDAF 2012 p. 295). Ces mesures lient ainsi, non seulement les autorités dans
l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209
consid. 2.1 p. 213; cf. aussi arrêts TF 1C_488/2015 du 24 août 2016
consid. 4.5.3; 1C_276/2015 du 29 avril 2016 consid. 3.1; 1C_545/2014
du 22 mai 2015 consid. 5.3).
En raison de la variété des situations
entrant en considération, un zonage au sens de l'art. 17 al. 1 LAT n'est pas
toujours propre à atteindre le but de protection recherché. Font notamment
partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT les inventaires et
classements, les clauses générales de protection et les clauses d'esthétique,
les contrats avec les particuliers, l'expropriation formelle ainsi que les
mesures provisionnelles (ATF 135 I 176 consid. 3.1 p. 179; cf. aussi TF
1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3). Une mesure de protection par le
biais d'une simple décision est ainsi envisageable (arrêts TF 1C_545/2014 du 22
mai 2015 consid. 5.3; 1C_536/2011 du 15 août 2012 consid. 2.2.3; Pierre
Moor, Commentaire LAT, 2010, n. 81 ad art. 17 LAT). Dans ce contexte,
l'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de
chaque cas d'espèce – y compris lors de l'accomplissement de tâches purement
cantonales et communales –, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral
(Thierry
Largey, op. cit., ibid.; cf. aussi arrêts TF
1C_226/2016 du 28
juin 2017 consid. 4.3;
1C_276/2015 du 29 avril 2016
consid. 3.1; 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3; ATF 135 II 209
consid. 2.1
). Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère
pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci
découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches
qui l'accompagnent (TF
1C_226/2016 du 28 juin 2017
consid. 4.3;
1C_276/2015 du 29 avril 2016 consid. 3.1, et les
références citées).
La LPN n'impose néanmoins pas
directement aux cantons de protéger les sites naturels ou les monuments
historiques, même s'ils sont reconnus d'importance nationale; les règles
pertinentes relèvent du droit cantonal selon l'art. 78 al. 1 Cst. et les
cantons ne reçoivent du législateur fédéral aucun mandat à cet égard (ATF 121
II 190 consid. 3c/bb p. 197; 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32; cf. aussi TF 1C_226/2016
du 28 juin 2017 consid. 4.3;
1C_130/2014, 1C_150/2014 du 6 janvier
2015 consid. 3.2;
1C_196/2010 du 16 février 2011 consid.
1.2).
Les objectifs de l'ISOS ne sont en conséquence pas directement
applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis
de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre
de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes,
notamment celles relatives à la clause d’esthétique.
L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures
d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un
élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur
l'application de la clause d'esthétique (cf. arrêts AC.2016.0450,
AC.2017.0007 du 17 octobre 2017 consid. 2e; AC.2016.0096 du 17 février
2017 consid. 4d/aa; AC.2015.0111 du 17 août 2016 consid. 11a/cc, et
les références citées).
b) La commune d'Orbe est inscrite à l'ISOS en tant
que petite ville d'importance nationale. Cet inventaire donne la description
suivante du périmètre P1 dans lequel se trouvent, à son Sud-Est, la parcelle
n° 565 ainsi qu'une partie du bien-fonds n° 566:
"
Vieille
ville médiévale à la situation surél. inscrite dans un méandre de la rivière de
l'Orbe; bâti 15
e
-19
e
s., façades 17
e
-19
e
s.; parsemée de quelques maisons, 2
e
m.20
e
s.
"
Selon l'ISOS, ce périmètre fait partie de la
catégorie d'inventaire "A", ce qui signifie l'existence d'une
substance d'origine et le fait que la plupart des bâtiments et des espaces
présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région.
Il fait également partie de la catégorie d'inventaire "B", impliquant
l'existence d'une structure d'origine ainsi que le fait que l'organisation
spatiale historique est conservée et que la plupart des bâtiments présentent
les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région. Ce
périmètre présente des qualités spatiales ainsi qu'historico-architecturales et
une signification prépondérantes. Un objectif de sauvegarde "A", qui
préconise la sauvegarde de la substance, lui a été attribué, ce qui signifie la
conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site et de
tous les espaces libres ainsi que la suppression des interventions parasites. Les
démolitions et les constructions nouvelles sont interdites; des prescriptions
détaillées sont nécessaires en cas d'intervention.
La parcelle n° 1462 se trouve pour sa part à
l'articulation du périmètre P1 et du périmètre P4, dont l'ISOS donne la
description suivante:
"
Quartier
ouvrier au pied du versant, alignement dense d'immeubles locatifs, constr.
suite à la fondation de la fabrique de chocolat en 1901
".
Ce périmètre fait également partie des catégories
d'inventaires "A" et "B". Il présente des qualités
spatiales évidentes ainsi que des qualités historico-architecturales et une
signification prépondérantes. Un objectif de sauvegarde "A" lui a
aussi été attribué.
L'ISOS identifie par ailleurs l'élément 1.0.15
(bâtiment n° ECA 463), qui se trouve sur la parcelle n° 565 et qu'il
décrit de la manière suivante:
"
Anc. hôpital, édifice
massif à façade symétrique marquée par le pignon central, haut toit à croupe,
rôle important pour la silhouette du site, daté 1778
".
Cet élément a une signification prépondérante et un
objectif de sauvegarde "A" lui a été attribué.
Il ressort par ailleurs ce qui suit des explications
données dans l'ISOS sur la ville d'Orbe concernant l'ancien hôpital
(p. 334):
"
Dans
le Nouveau-Bourg domine un type de maisons plus modeste, comprenant souvent des
ateliers, d'anciens greniers ou des caves à vin au rez-de-chaussée. L'ancien
hôpital (1.0.15), impressionnant édifice de par son caractère massif et son
fronton central, marque la limite inférieure du bourg
".
L'ancien hôpital a été placé sous la protection de
la Confédération le 7 juin 1977 à titre de monument historique et
figure également à l
'inventaire suisse des biens culturels
d'importance nationale et régionale (liste B).
8.
a) La loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des
sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) fait partie des autres mesures
réservées par l'art. 17 al. 2 LAT. Elle
instaure
une protection générale de la nature et des sites englobant tous les objets
immobiliers, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles
qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment
esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4
LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des
antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire, de
l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités immobilières situés dans le
canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif (art. 46 al. 1 LPNMS); sont également protégés les
terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2); aucune atteinte ne peut
leur être portée qui en altère le caractère (al. 3).
La LPNMS prévoit par
ailleurs deux types de mesures de protection spéciales: l'inventaire des
monuments naturels et des sites (art. 12 à 19 LPNMS), respectivement
l'inventaire des monuments historiques et des antiquités (art. 49 à 51 LPNMS),
et le classement comme site, monument ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS).
L'art. 49 al. 1 LPNMS prévoit ainsi qu'un inventaire
sera dressé de tous les monuments de la préhistoire,
de l'histoire, de l'art et de l'architecture ainsi que des antiquités
immobilières situés dans le canton, qui méritent d'être conservés en raison de l'intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif qu'ils
présentent. L'inventaire comprend en particulier la désignation de l'objet
inscrit, le cas échéant de ses abords, de l'intérêt qu'il présente et des
dangers qui le menacent (art. 50 al. 1 let. a LPNMS).
Il oblige le
propriétaire à annoncer les travaux qu'il envisage au département, qui peut
soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du
classement de l'objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Le
classement quant à lui définit en particulier l'objet classé, le cas échéant
ses abords et l'intérêt qu'il présente (art. 53 al. 1 let. a LPNMS). Il a pour
effet qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation
préalable du département cantonal compétent (art. 23 et 54 LPNMS). Le fait
qu'un bâtiment classé ou mis à l'inventaire se trouve à proximité d'un projet
de construction n'implique toutefois aucune exigence particulière au regard de
la LPNMS, si, compte tenu du classement ou de l'inventaire, la protection du
bâtiment en cause ne s'étend pas au-delà de ce dernier (cf. arrêts AC.2010.0077
du 18 janvier 2012 consid. 2a; AC.2008.0328 du 27 novembre 2009
consid. 4c et 4d).
Ainsi que cela résulte de la jurisprudence, la
protection générale des monuments historiques et des antiquités résultant de
l’art. 46 LPNMS consiste dans la possibilité de prendre des mesures
conservatoires (art. 47 LPNMS) en faveur d'objets répondant à la définition de
l'art. 46 al. 1 LPNMS et que l'on aurait omis de mettre à l'inventaire (art. 49
LPNMS) ou de classer (art. 52 LPNMS).
A contrario
, un objet qui n'est ni
classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent a
renoncé à prendre des mesures conservatoires n'est pas protégé par la LPNMS
(cf. notamment arrêts AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/bb; AC.2016.0253
du 9 mai 2017 consid. 3d; AC.2016.0055 du 6 décembre 2016 consid. 3b;
AC.2015.0153 du
15 septembre 2016 consid. 2c
). En bref, les objets qui présentent
de l'intérêt au sens de l'art. 46 LPNMS ne rentrent dans la catégorie de
ceux qui "
méritent d'être conservés
"
(comme le dit
l'art. 49 LPNMS) que s'ils sont mis à l'inventaire prévu par cette dernière
disposition (cf. arrêts AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/bb;
AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 3d). A défaut de réglementation
communale assurant une meilleure protection, la décision des autorités relative
à un objet bénéficiant uniquement de la protection générale de l'art. 46 LPNMS ne
pourra se fonder que sur l'art. 86 LATC (cf. arrêts AC.2017.0017 du 19
octobre 2017 consid. 6c/bb; AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 3d). "
Les
objets placés sous la protection générale demeurent sous la surveillance du
département sans aucune contrainte juridique pour le propriétaire
" (
"
Recensement architectural du canton de Vaud"
,
plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du
Service des bâtiments, novembre 1995, rééditée en mai 2002, p. 22;
ci-après: la plaquette du
Recensement architectural).
Le
recensement architectural n'est quant
à lui pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 al. 1 du règlement du 22 mars 1989
d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1) dispose que le département
établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec
les communes concernées. Il
implique l'attribution de
notes (v. à ce sujet la plaquette du
Recensement architectural
), qui sont les suivantes: *1*: Monument d'importance nationale; *2*:
Monument d'importance régionale; *3*: Objet intéressant au niveau local; *4*:
Objet bien intégré; *5* Objet présentant des qualités et des défauts; *6*:
Objet sans intérêt; *7*: Objet altérant le site. Il résulte de la plaquette
précitée que la note *1* recense les monuments d'importance nationale à conserver
dans leur forme et leur substance qui ont une valeur justifiant un classement
comme monument historique; ils sont en tous les cas inscrits à l'inventaire.
A
l’exception des notes *1* et *2* (qui impliquent une mise à l’inventaire, voire
un classement), les notes attribuées ont un caractère indicatif et informatif;
elles
n'entraînent pas en soi de mesures de protection spéciale (
cf. arrêts
AC.2017.0035 du 25 octobre 2017 consid. 2c; AC.2017.0017 du 19 octobre
2017 consid. 6c/bb; AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 3e
, et les références citées).
Elles sont en revanche un élément
d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du
territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par
l'art. 17 al. 1 LAT ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces
autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des
constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (cf.
notamment arrêts AC.2017.0035 du 25 octobre 2017 consid. 2c; AC.2017.0017
du 19 octobre 2017 consid. 6c/bb; AC.2016.0253 du 9 mai 2017
consid. 3e
, et les références citées).
b) En l'occurrence, l'ancien hôpital,
sis sur la parcelle n° 565, a reçu la note *1* lors du recensement
architectural de la commune et la fontaine couverte (n° ECA 462), dont le
bassin date de 1873, sise sur la même parcelle, la note *3*.
La façade baroque et le pan de
toiture, donnant tous deux sur la rue de la Tournelle, de l'ancien hôpital ont
été classés monuments historiques au sens de la LPNMS et toutes les parties non
classées du bâtiment sont placées à l'inventaire cantonal des monuments non
classés.
La fontaine couverte est par ailleurs
protégée selon l'arrêté du 25 juillet 1973 du Conseil d'Etat portant protection
des fontaines publiques conformément aux art. 46 à 48 LPNMS.
Il ressort enfin ce qui suit de la
fiche du recensement architectural vaudois concernant la fontaine couverte et
l'ancien hôpital:
"
Cf. (...), Etude historique, mars 1997
(...): Hôpital édifié dans le bourg neuf, à l'est de la porte de la
"Tournelle", dans le 2e quart du 14e siècle (ancien hôpital du XIe siècle,
situé près de l'église, incendié vers 1408) - transformations et reconstruction
de la charpente en 1575 (selon dendro) - remaniement en 1773-1775 -
reconstruction à neuf de la façade occidentale et surélévation d'un étage en
1778 (...) - aménagements extérieurs en 1779 (démolition de la porte de ville,
déplacement du mur de ville, édification des murs de terrasse, etc.) -
aménagements intérieurs en 1780-1782 (création de logements) - 1791-1792:
réalisation des deux canaux voûtés en plein-cintre, formant comme un
saut-de-loup, le long de la façade ouest - dès 19e siècle: affectations
diverses de l'édifice en prisons (dès 1835, projet ********, désaffectées en
1960), poste de gendarmerie (dès 1909), logements - restauration en
1973-75/1997
".
9.
a) La LPNMS ne régit pas de manière
exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites dans le
canton de Vaud. Selon l'art. 28 RLPNMS, les autorités communales prennent les
mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites construits
dignes d'être sauvegardés selon la loi, en élaborant leurs plans directeurs ou
d'affectation ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire. De manière
plus générale, l'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à
ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). L’art. 86 al. 3 LATC précise par ailleurs que les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des
localités et de leurs abords.
b) Selon la jurisprudence, l'application d'une
clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une
intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble
réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne
peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit
suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC
ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; 363 consid. 3a p. 366 s.; 370
consid. 5 p. 377; 101 Ia 213 consid. 6c p. 222 s.; TF 1C_452/2016 du 7 juin
2017 consid. 3.1.3; 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.3; 1C_340/2015
du 16 mars 2016 consid. 6.1.1, et les arrêts cités). Tel sera par exemple le
cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments
présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble
projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c
p. 222 s.; 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; TF 1C_452/2016 du 7 juin 2017
consid. 3.1.3; 1C_340/2015 du 16 mars 2016 consid. 6.1.1, et les arrêts
cités; 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6.1.1).
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale qui apprécie les circonstances locales dans le cadre de
l'octroi d'une autorisation de construire, bénéficie d'une liberté
d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue
(cf. art. 3 al. 2 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation
soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la
respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir
et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités
communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au
droit supérieur (TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.2; 1C_92/2015 du
18 novembre 2015 consid. 3.1.3; 1C_849/2013, 1C_853/2013, 1C_855/2013 du 24
février 2015 consid. 3.1.2, et les arrêts cités; dans ce sens: Olivier
Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und
planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75-77). C'est le cas notamment lorsqu'il
s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118, 363 consid. 3b p. 367; TF
1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.1.3; 1C_340/2015 du 16 mars 2016
consid. 6.1.3; 1C_154/2015 du 22 décembre 2015, et les arrêts cités).
c) L'art. 17 RPAC, applicable à la zone de la
vieille ville, prévoit que, dans toute l'étendue de la vieille ville,
l'architecture, les revêtements extérieurs et les couleurs prévus devront
s'harmoniser avec l'aspect des constructions avoisinantes (al. 1). Aux termes
de l'art. 62 RPAC, disposition applicable à toutes les zones, la municipalité
peut prendre des dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l'esthétique
d'un quartier ou pour tenir compte de situations acquises, notamment à la
limite de deux zones. Conformément à l'art. 65 RPAC, également applicable à
toutes les zones, la municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement
du territoire communal (al. 1). Les entrepôts ou dépôts, ouverts à la vue du
public, sont interdits, sauf dans la zone industrielle; la municipalité peut
exiger la plantation d'arbres, de groupes d'arbres ou de haies pour masquer les
installations existantes; elle peut en fixer les essences; les constructions,
agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les
peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu, sont
interdits (al. 2). Sur l'ensemble du territoire communal, principalement à
proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non
soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant (al. 3).
Le PDCom fait plusieurs constats, s'agissant du secteur
de la Vieille ville (p. 30). Il relève ainsi en particulier que "
la
Vieille ville et ses contreforts constituent un ensemble de qualité se
détachant du paysage urbigène
", que "
des repères visuels se
dégagent de cette crête bâtie
", que "
le paysage de la Vieille
ville est structuré par une ceinture de verdure limitée par la boucle de l'Orbe
ainsi que par deux types d'urbanisation, soit "en tapis" sur les
contreforts et en contigu sur la crête
", et que "
des points de
vue ainsi que des dégagements de qualité se multiplient aussi bien depuis le
bassin de l'Orbe que depuis la crête urbanisée du site
". Il fixe à ce
sujet plusieurs objectifs (p. 30), soit notamment d'"
aménager et
enrichir les contreforts de verdure qui mettent en valeur le coeur historique
de la cité
", de "
sauvegarder les dégagements visuels
",
de "
compléter ou créer des points de verdure dans le centre de la
Vieille ville
" et d'"
enrichir les aménagements de la terrasse
afin d'en multiplier les usages et d'en renforcer l'attrait à un niveau
intercommunal, voire régional
".
10.
Les recourants contestent l'octroi du permis de construire, faisant
valoir que le projet litigieux s'inscrirait dans un environnement sensible du
point de vue de la protection des sites, que le SIPAL s'oppose au permis de
construire octroyé, que la CCMU a rendu un préavis négatif, que la construction
du bâtiment projeté, à 6 m au droit de la façade d'un monument historique
d'importance nationale, violerait l'intérêt public prépondérant à la
conservation de ce patrimoine et que l'immeuble prévu, tant par sa hauteur que
par son volume, ne s'intégrerait aucunement aux alentours.
Le projet est prévu dans un site et à proximité d'un
monument qui, comme exposé ci-dessus, font l'objet de protection à plusieurs
égards. La ville d'Orbe, et notamment sa vieille ville, figurent à l'ISOS, tout
comme l'ancien hôpital, qui été placé sous la protection de la Confédération le
7 juin 1977 à titre de monument historique et qui
figure
également à l
'inventaire suisse des biens culturels d'importance nationale
et régionale (liste B). L'ancien hôpital a obtenu la note *1* au recensement
architectural cantonal et la fontaine couverte n° ECA 462 située également
sur la parcelle n° 565, la note *3*.
La façade baroque et le
pan de toiture de l'ancien hôpital, donnant tous deux sur la rue de la
Tournelle, ont par ailleurs été classés monuments historiques au sens de la
LPNMS et toutes les parties non classées du bâtiment placées à l'inventaire
cantonal des monuments non classés. La fontaine couverte est protégée selon
l'arrêté du
25 juillet 1973 du Conseil d'Etat portant protection des fontaines publiques
conformément aux art. 46 à 48 LPNMS. Le PDCom constate pour sa part
également que la vieille ville et ses contreforts constituent un ensemble de
qualité et fixe des objectifs à ce propos.
Il est ainsi indéniable que
la construction projetée est destinée à prendre place dans un environnement et
à proximité d'un monument sensibles du point de vue de la protection des
monuments et des sites.
L'on ne saurait toutefois déduire de ce qui précède
que le bâtiment projeté ne s'intégrerait pas à ses alentours. Ainsi que le
relève la municipalité, ce dernier est destiné à prendre place dans un milieu
complètement bâti, constitué pour l'essentiel de bâtiments contigus. L'inspection
locale a permis au tribunal de constater que la hauteur au faîte, exception
faite de celle du bâtiment voisin des recourants B.________ et C.________, des
bâtiments situés à proximité de l'immeuble projeté serait semblable à celle de
ce dernier. Vus depuis le chemin Venel, les bâtiments sis au n° ********
et ******** de la rue de la Tournelle en particulier présentent également six
niveaux, peu important que le rez-de-chaussée étant, selon les recourants, un
garage, respectivement cinq étages. La hauteur au faîte de la construction
prévue serait par ailleurs inférieure d'environ 3 m 50 à celle de l'ancien
hôpital. Lors de l'inspection locale, il a également été constaté que les
bâtiments sis aux n° ******** de la rue de la Tournelle sont hétéroclites
et sans qualités architecturales particulières. L'immeuble projeté présenterait
pour sa part une architecture, certes contemporaine, mais de meilleure qualité
que celle des bâtiments voisins, s'agissant notamment des balcons et de la
forme (verticale) et de la taille des fenêtres mieux adaptées à celles des
bâtiments construits avant le XX
ème
s. dans les environs que les fenêtres
d'autres bâtiments construits ou rénovés durant la seconde moitié du XX
ème
s. Le bâtiment prévu ne détonerait ainsi pas dans l'environnement bâti dans
lequel il s'insérerait.
ll est vrai que la construction projetée l'est à
proximité immédiate, soit à 6 m au droit de la façade Nord-Est, de l'ancien
hôpital qui fait l'objet de plusieurs mesures de protection. Lors de
l'inspection locale, le représentant du SIPAL a ainsi notamment précisé que
"
le bâtiment est important dans son ensemble, compte tenu
de sa
position éminente
dans l'ensemble bâti
", que "
c'est un
bâtiment emblématique
" et que "
peu de bâtiments à Orbe sont
qualitativement aussi importants
". Seuls
la façade
baroque et le pan de toiture donnant tous deux sur la rue de la Tournelle sont
cependant classés, le reste du bâtiment étant placé à l'inventaire cantonal des
monuments non classés et
les abords de l'ancien hôpital ne bénéficiant
pas de mesures de protection particulière. Or, l'immeuble projeté respecterait,
contrairement à l'ancien hôpital qui donne directement sur la rue, la limite
des constructions, située à environ 6 m en retrait de la rue de la Tournelle,
sur laquelle donnent la façade Nord-Ouest et le pan de toiture classés de
l'ancien hôpital. La vue sur ceux-ci, en venant du Nord-Est, ne serait donc pas
occultée par le bâtiment prévu, dont l'impact sur les parties classées de
l'ancien hôpital serait ainsi beaucoup moins important que si les deux
immeubles en question se trouvaient sur le même alignement. Autrement dit,
l'atteinte portée à l'ancien hôpital serait de moindre importance du fait de
l'implantation en retrait depuis la rue de la Tournelle du bâtiment projeté. L'on
peut par ailleurs relever que le représentant du SIPAL a indiqué lors de
l'audience que "
les fenêtres de la façade Nord-Est se trouvant sous le
toit constituent une excroissance malheureuse
"; l'une des façades de
l'ancien hôpital a ainsi déjà été dénaturée par l'ajout malheureux de fenêtres.
Le fait que, depuis le chemin Venel, l'ancien hôpital serait partiellement
caché, à tout le moins sa façade Nord-Est, par le bâtiment projeté est en
revanche moins important, dès lors que cette façade n'est pas classée. Ainsi
que les photomontages figurant au dossier permettent de le constater, la
distance de 6 m prévue entre les deux bâtiments en cause assure par ailleurs un
certain dégagement sur l'ancien hôpital, de plus en plus visible à mesure que
l'on s'en éloigne. Si, de plus, la construction projetée aura un volume
important, tel est également le cas de l'ancien hôpital qui, ainsi que le
tribunal a pu le constater en arrivant de Chavornay pour l'inspection locale,
est visible de loin. L'on peut enfin relever que la parcelle n° 1462 est
colloquée en zone de la vieille ville et qu'elle est donc constructible. Le
fait qu'aucun bâtiment n'y ait été construit jusqu'alors n'est à cet égard pas
déterminant.
Au vu de ce qui précède et sachant qu'en matière
d'esthétique des constructions, l'autorité communale, qui apprécie les
circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de
construire, bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité
de recours contrôle avec retenue (cf.
supra
consid. 9b), le
tribunal de céans ne saurait remettre en cause l'appréciation telle qu'effectuée
par l'autorité intimée.
Les griefs des recourants, relatifs à une violation
de la clause d'esthétique et à l'absence d'intégration de la construction
projetée, ne sont en conséquence pas fondés.
11.
Les recourants font valoir que, du fait que le bien-fonds n° 565
supporte un bâtiment qui fait l'objet de différentes mesures de protection, la
vente d'une partie des parcelles n° 565 et 566 (223 m
2
) par la
commune aux constructeurs aurait dû faire l'objet d'autorisations cantonales.
a) L'art. 120 let. c LATC soumet à autorisation
cantonale diverses catégories de constructions et ouvrages que le Conseil
d'Etat doit spécifier dans une liste annexée au RLATC. Selon l'annexe II de ce
règlement, il s'agit notamment des "
constructions mises à l'inventaire,
classées ou situées dans un site classé ou mis à l'inventaire, ou dans une
région archéologique
". Cette clause de l'annexe a pour objet
d'intégrer autant que possible les attributions du SIPAL, concernant ces
constructions, au système des autorisations cantonales préalables sans
lesquelles la municipalité compétente ne peut pas accorder un permis de
construire (CDAP AC.2014.0208 du 9 février 2015 consid. 2a).
Aux termes de l'art. 23 LPNMS, auquel renvoie l'art.
54 LPNMS, aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans
autorisation préalable du département en charge des monuments, sites et
archéologie. L'objectif poursuivi par l'art. 23 LPNMS consiste dans la
préservation du patrimoine classé, cela dans sa valeur historique, culturelle
ou scientifique. L'autorité compétente a le pouvoir d'interdire les atteintes
graves que pourraient entraîner les travaux, soit celles qui touchent à la
substance même de l'objet ou à ses éléments essentiels; par ailleurs, elle a la
faculté d'autoriser des travaux dont l'impact est moindre et qui peuvent être
limités dans leurs effets, par le jeu de charges imposées au constructeur (CDAP
AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 5c/bb, et les références citées).
Selon l'art. 65 LPNMS, l'Etat a un droit de
préemption légal sur les monuments historiques classés (al. 1). Ce droit doit
s'exercer dans un délai de trois mois (al. 3).
L'art. 17 LPNMS, auquel renvoie l'art. 51 LPNMS,
précise pour sa part que le département en charge des monuments, sites et
archéologie peut, soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête
en vue de classement (al. 1).
b) Dans un arrêt du 11 août 2010 (AC.2010.0017
consid. 4b, qui renvoie à l'arrêt AC.2008.0328 du 27 novembre 2009
consid. 4), le tribunal administratif a relevé qu'aucune autorisation
spéciale au sens des art. 23 et 54 LPNMS n'était requise, dans la mesure où le
projet en cause, situé à proximité immédiate de la cure et de l'église,
monuments historiques classés, ne modifiait ni l'un ni l'autre de ces
bâtiments. Il n'en touchait que les abords, qui n'étaient pas mentionnés dans
les arrêtés de classement relatifs à la cure et à l'église, de sorte qu'ils ne
bénéficiaient pas en tant que tels des mesures de protection du classement.
Conformément à une jurisprudence constante, une
construction prévue sur une parcelle attenante à un objet inscrit à
l'inventaire ne nécessite pas d'autorisation spéciale cantonale lorsque le
projet n’affecte pas directement l’objet à protéger tel qu'il est inscrit à
l'inventaire (CDAP AC.2014.0121 du 24 avril 2015 consid. 2d, et les
références citées).
c) Selon les recourants, du fait que le bien-fonds
n° 565 supporte un bâtiment qui fait l'objet de différentes mesures de
protection, en particulier du classement de sa façade et de son pan de toiture
donnant sur la rue de la Tournelle, la vente d'une partie des parcelles
n° 565 et 566 (223 m
2
) aux constructeurs aurait dû être soumise
pour autorisation au Département des finances et des relations extérieures
(DFIRE) au sens des art. 23 et 54 LPNMS et obtenir une renonciation au droit de
préemption légal de l'Etat au sens de l'art. 65 LPNMS. Le SIPAL relève pour sa
part ce qui suit dans son écriture au tribunal du 23 novembre 2016:
"
la
détermination du SIPAL a été rendue sous forme de préavis, (...) alors que la
situation nécessitait peut-être une décision, une autorisation spéciale au sens
de l'art. 120 LATC.
(...)
A
lors
que le bâtiment ECA 463 n'est classé au sens des articles 20 et 52 LPNMS que
partiellement, et que la protection de la Confédération se rapporte
spécifiquement au monument lui-même, le terrain qui contient cet objet est
également protégé, ainsi que ses abords,
en vertu de
l'article 46 LPNMS
.
En principe, toute modification de
parcelle, mutation ou fractionnement, requièrent une autorisation (art. 23 et
54 LPNMS) et sa cession, même partielle, doit être précédée par la renonciation
d'exercer, par l'Etat, de son droit de préemption légal (art. 65 al. 1 LPNMS)
".
L'on peut en l'occurrence constater, ainsi que le
relèvent d'ailleurs les recourants, qu'aucuns travaux ne seront effectués sur
l'ancien hôpital. Il est prévu que seule une petite partie de la parcelle qui
le supporte ainsi que du bien-fonds voisin n° 566, soit 223 m
2
,
soit vendue par la commune aux constructeurs. Or, seul l'ancien hôpital
bénéficie de mesures de protection fédérales et cantonales, les abords de ce
bâtiment ne bénéficiant quant à eux pas de mesures de protection particulière.
Ils ne sont ainsi spécifiquement ni classés ni mis à l'inventaire. Il s'ensuit
que, conformément à la jurisprudence précitée, aucune autorisation spéciale au
sens des art. 23 et 54 LPNMS, voire des art. 17 et 51 LPNMS, n'est requise pour
la vente de terrain en cause. L'on ne voit pas non plus que l'art. 65 LPNMS
doive trouver application.
Le grief des recourants est en conséquence mal
fondé.
d) Les recourants font encore valoir que la cession
de terrain prévue devrait également faire l'objet d'une demande auprès du
Département fédéral de l'intérieur (DFI), qui devrait rendre une décision à ce
propos, compte tenu de la mention relative à la parcelle n° 565 figurant
au registre foncier.
Ainsi que le relève le SIPAL dans son écriture au
tribunal de céans du 23 novembre 2016, la parcelle n° 565 comprend en
particulier la mention suivante au registre foncier:
"
7
juin 1977 013-153397 Protection des monuments et des sites
Les propriétaires s'abstiendront
de procéder à une quelconque modification du monument, les travaux d'entretien [ndlr.:
nécessaires] exceptés, sans l'approbation du Département fédéral de l'intérieur
".
Il ressort de la mention précitée qu'une
autorisation du DFI ne doit être requise que pour autant, ce qui n'est pas le
cas en l'occurrence, qu'une modification touchant le bâtiment lui-même, et non
seulement ses abords, soit en cause. Le SIPAL précise d'ailleurs dans son
écriture précitée du 23 novembre 2016 que "
la protection de la
Confédération se rapporte spécifiquement au monument lui-même
".
Le grief des recourants n'est ainsi, là non plus,
pas fondé.
12.
Les recourants invoquent enfin une violation de l'art. 2.5 RPE relatif à
la zone de dégagement.
a) Pour rappel, selon l'art. 2.5 RPE, la zone de
dégagement recouvre des terrains peu ou pas bâtis dont la destination actuelle
mérite d'être conservée pour assurer la sauvegarde du caractère spécifique
d'une partie d'un quartier ou d'un groupe de bâtiments; sur ces terrains en
nature de prés, vergers, jardins ou cours, on ne peut réaliser que des
dépendances non habitables ne comportant qu'un seul niveau de 3 m de hauteur à
la corniche au maximum et représentant au plus une superficie de 40 m
2
par
parcelle, des voies d'accès, des cours et des places de stationnement pour
véhicules ainsi que tout autre aménagement extérieur, tel que, par exemple,
installations et équipements à ciel ouvert, aménagements paysagers, murs,
terrasses et clôtures.
b) Les recourants font valoir que, dès lors que le
projet comprendrait la création de rampes d'accès, de deux places de
stationnement et d'une place à containers dans la zone de dégagement, sise au
Sud-Est de la parcelle, celle-ci serait fortement construite, ce qui
contribuerait encore à l'enlaidissement de cette parcelle et de ses voisines. Les
arbres actuels seraient tous abattus et cette zone ne serait ainsi plus un
terrain en nature de prés et vergers, mais une zone bétonnée, contrairement aux
dispositions réglementaires.
Malgré ce qu'affirment les recourants, s'il est vrai
que cette partie de la zone de dégagement serait plus construite
qu'actuellement, l'art. 2.5 RPE autorise toutefois la réalisation de rampes
d'accès, de murs, d'escaliers, de places de parc, de place à containers. Le
plan de situation n° 00 permet également de constater que si des arbres
seront abattus, d'autres, à tous le moins des arbustes, seront replantés et de
l'herbe ou du gazon planté. Le grief des recourants n'est en conséquence pas
fondé.
13.
Conformément aux considérants qui précèdent, seul le grief des
recourants relatif à une violation de l'art. 15 al. 5 RPAC est fondé (cf.
supra
consid. 2d). Les modifications qu'il convient d'apporter au projet
sont toutefois de minime importance, vu non seulement leur taille, mais compte
tenu également du fait que la réduction des surfaces habitables ne concerne que
l'intérieur du bâtiment sans réelles répercussions sur l'aspect extérieur,
pouvant ainsi faire l'objet d'une dispense d'enquête au sens de l'art. 111
LATC. Il convient dès lors de réformer – et non d'annuler – la décision
attaquée sur la base de l'art. 117 LATC, prévoyant que lorsqu'elle impose
des modifications de minime importance, la municipalité peut délivrer un permis
de construire subordonné à la condition que ces modifications soient apportées
au projet (cf. notamment RDAF 1984, p. 505; TA, AC.1996.0126 du 7 novembre
1996).
Vu ce qui précède, le recours doit être
partiellement admis et les décisions de la municipalité d'Orbe du 29 août 2016
réformées en ce sens que la levée des oppositions et la délivrance du permis de
construire sont subordonnées à l'approbation par la municipalité de nouveaux
plans conformes à l'art. 15 al. 5 RPAC (la surface habitable, soit celle
destinée à l'habitation à l'exclusion de celle des locaux tels que buanderies,
caves, locaux pour le chauffage, etc., de chacun des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs devant correspondre à la moitié de celle du rez), les décisions
attaquées étant confirmées pour le surplus. Compte tenu de l'issue de la cause,
les frais doivent être répartis entre les recourants et les constructeurs (art.
49 al. 1, 51, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants supporteront en outre les dépens
réduits alloués à la Commune d'Orbe, qui a pour l'essentiel obtenu gain de
cause avec l'assistance d'un mandataire, les dépens étant pour le surplus
compensés (art. 55, 57, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions de la Municipalité d'Orbe du 29 août 2016 sont réformées
en ce sens que la levée des oppositions et la délivrance du permis de
construire sont subordonnées à l'approbation par la Municipalité de nouveaux
plans conformes à l'art. 15 al. 5 du Règlement sur le plan général d'affectation
et sur les constructions concernant la surface habitable de chacun des 1
er
et 2
ème
rez inférieurs. Les décisions attaquées sont confirmées pour
le surplus.
III.
Un émolument de justice global de 4'000 (quatre mille) francs est mis, à
raison de 2'000 (deux mille) francs, à la charge des recourants A.________ et
consorts, solidairement entre eux, et, à raison de 2'000 (deux mille) francs, à
la charge des constructeurs D.________ et E.________, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants verseront, solidairement entre eux, une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à la Commune d'Orbe à titre de dépens réduits, les dépens
étant pour le surplus compensés.
Lausanne, le 14 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.