vd_omni · FI.1993.0180 · 1995-04-04 · fr

PALTANI Roland et Michel | Taxe complémentaire de raccordement eaux et égoûts : c'est une charge de préférence frappant la plus-value. La valeur d'assurance incendie déterminante est celle de l'achèvement des travaux. Rappel jurisprudence valeur d'assurance incendie et taxe complémentaire. La c. communale de recours a entendu la municipalité à l'insu du recourant : annulation ? peu importe un renvoi à la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.04.1995 FI.1993.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 avril 1995
sur le recours interjeté par Roland et Michel
PALTANI, représentés par Michel Paltani à 1322 Croy
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôts de la Commune de La Sarraz rendue le 4 décembre
1993 (taxes complémentaires d'égouts et d'eaux)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Philippe Maillard et M. Vincent Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Au bénéfice d'une
promesse de vente portant sur un ancien central téléphonique appartenant aux
PTT à la rue des Terreaux à La Sarraz, Michel et Roland Paltani ont demandé
l'autorisation de transformer ce bâtiment en habitation et de créer une
terrasse. L'enquête a eu lieu du 25 avril au 14 mai 1987. Le Service de
l'aménagement du territoire ayant en substance formulé des objections quant à
la transformation du bâtiment entier en habitation dans la zone "vieille
ville B", l'autorité communale a procédé avec le Service cantonal à une
visite des lieux le 2 juillet 1987 et elle a constaté à cette occasion que les
travaux avaient déjà commencé et qu'ils étaient pratiquement en voie
d'achèvement. La municipalité en a ordonné la suspension et elle a prononcé une
amende.
Le permis de
construire a finalement été délivré le 15 juillet 1987, date à laquelle
l'autorité communale a adressé aux recourants une "facturation
provisoire" concernant diverses taxes dont la taxe d'égouts (80 francs),
la taxe d'épuration (400 francs) et la taxe d'eau (480 francs).
L'autorité communale a
versé au dossier plusieurs relevés émanant de l'Etablissement cantonal
d'assurance conte l'incendie (ECA) dont il résulte que le bâtiment avait été
taxé en 1957 pour une valeur de base de 25'500 francs. Cette taxation était
toujours en force au 1er janvier 1987 ainsi qu'au 1er janvier 1990. En
revanche, le relevé daté du 1er janvier 1991 fait état d'une valeur de 460'152
francs à l'indice 105 en vertu d'une taxation d'octobre 1990.
Par décision du 2
septembre 1991, qui n'indique pas les voies de recours mais précise que les
observations éventuelles doivent être formulées jusqu'au 25 septembre 1991, la
Municipalité de La Sarraz a notifié au recourant le calcul des taxes uniques
complémentaires de raccordement pour l'eau et les égouts, d'un montant de
1'405,50 francs chacune. Ces taxes ont été calculées au taux de 6 o/oo sur
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie déterminée selon le calcul
suivant :
nouvelle
valeur de base
(y compris valeur à neuf)
Fr.  54'780.--
ancienne valeur de base
Fr.  25'500.--
augmentation
Fr.  29'280.--
à l'indice 800 de 1990
Fr. 234'240.--
S'agissant du calcul
de la nouvelle valeur de base ci-dessus, on précisera que l'indice applicable à
la valeur d'assurance incendie de base était de 735 en 1987 (ROLV 1986 p. 528)
et de 770 en 1988 (ROLV 1987 p. 626). Quant à l'indice 800, il était applicable
en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et il correspond à l'indice 100 applicable en 1990
(ROLV 1989 p. 591), qui a passé à 105 en 1991 (ROLV 1991 p. 25). Partant ainsi
de la valeur de l'indice 105 de 1991 communiquée par l'ECA, la valeur de base a
été calculée à l'ancien indice 100 de la manière suivante :
460'152
x 100  x  100  =  54'780
105              800
B.                    Par acte du 25 septembre
1991, les recourants ont contesté cette décision en faisant valoir en substance
que la valeur d'assurance incendie était fondée sur les travaux effectués
notamment par le nouveau propriétaire et en se plaignant de ne pas avoir pu
invoquer comme déduction devant la Commission d'impôt le montant supplémentaire
réclamé par la commune.
C.                    Saisie du dossier par la
municipalité, la Commission communale de recours a rendu, en indiquant la voie
du recours au Tribunal administratif, une décision dont la motivation tient
dans le paragraphe suivant :
"Après s'être réunie à
plusieurs occasions et avoir entendu les municipaux responsables, la commission
en question a décidé de maintenir ces taxes comme indiqué dans la lettre du 2
septembre 1991 de la Ville de La Sarraz, le bâtiment en question ayant fait
l'objet d'une rénovation complète".
D.                    Les recourants se sont
pourvus de cette décision par acte daté du 30 décembre 1993 demandant la
suppression des taxes de raccordement ou, subsidiairement, la restitution des
impôts perçus en trop par la Commune de La Sarraz, ce qui vise probablement la
taxation de la Commission d'impôt qui a déjà été évoquée mais qui ne figure pas
au dossier.
Les recourants ont
encore déposé un mémoire du 19 janvier 1994 où ils exposent notamment que
l'indice déterminant ne doit pas excéder celui de 770 valable en 1988. Ils se
sont par ailleurs acquittés d'une avance de frais de 500 francs.
La municipalité s'est
déterminée le 8 mars 1994 concluant en substance au rejet du recours.
Interpellé, le Service
de l'intérieur, dans des observations du 5 avril 1994, a préconisé le calcul de
la taxe selon l'indice de 1988 sous réserve de l'hypothèse où des travaux
auraient été réellement réalisés par le nouveau propriétaire.
Les recourants ont encore
été interpellés sur la date des travaux de transformations évoquée par le
Service de l'intérieur mais cette interpellation est demeurée sans réponse.
E.                    Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     A titre préliminaire, on
signalera que la décision de la municipalité du 2 septembre 1991 n'indiquait
pas la voie de recours à la Commission communale de recours prévue par les art.
45 et 46 de la loi sur les impôts communaux (LIC), ce qui n'est pas conforme à
la jurisprudence. En outre, la Commission communale de recours s'est réunie à
l'insu des recourants pour entendre les représentants de la municipalité, ce
qui constitue une violation caractérisée des principes généraux consacrant le
droit d'être entendu et l'égalité des parties. Au surplus, l'art. 47 al. 1 LIC
prévoyant expressément que la Commission de recours doit convoquer le
recourant, on peut se demander si la violation de cette règle doit entraîner,
parce qu'elle constitue la violation du principe formel qu'est la garantie du
droit d'être entendu et celui de l'égalité des parties, l'annulation pure et
simple de la décision attaquée. La question peut toutefois restée ouverte pour
des motifs résultant du dernier considérant du présent arrêt.
2.                     Le litige concerne
l'application de deux règlements communaux dont la validité et la base légale
dans le droit cantonal ne sont pas contestées par les recourants.
a)                     Le règlement communal
pour le Service communal de distribution d'eau de la Commune de La Sarraz,
approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1964, contient les dispositions
suivantes :
Art. 40
"La taxe unique fixée au
moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution
est calculée au taux de 6 o/oo de la valeur d'assurance incendie, selon l'indice
de l'année en cours, des immeubles bâtis".
Art. 41
"Si un bâtiment est
transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon
l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 6 o/oo
ci-dessus".
b)                     En outre, le règlement
communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées de la Commune de La
Sarraz, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1968, prévoit ce qui suit :
Taxe d'égouts
"Art. 32.- Pour tout
bâtiment desservant des eaux usées directement ou indirectement dans un
collecteur public, il est perçu une taxe unique d'introduction calculée au taux
de 1 o/oo de la valeur d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en
cours".
Taxe d'épuration
"Art. 33.- Pour tout
bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs
ab"outissant aux installations collectives d'épuration, il est perçu :
a) une taxe unique de
participation à l'installation d'épuration de 5 o/oo de la valeur d'assurance
incendie, selon l'indice de l'année en cours;
b) une taxe annuelle, calculée au
taux de 1 o/oo de la valeur de l'assurance incendie, selon l'indice de l'année
en cours".
Adaptation des taxes en cas de transformations
ou agrandissement
"Art. 35.- En cas de
transformation, agrandissement ou reconstruction d'un bâtiment, l'augmentation
de la taxe d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours, est
soumise à une taxe unique calculée au taux de 6%".
c)                     Les recourants
contestent les taxes complémentaires qui leurs sont réclamées en faisant valoir
que le bâtiment, déjà équipé et raccordé, n'a pas été agrandi.
Selon la jurisprudence
de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI), rendue peu
avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement
communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des
charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que
l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux
d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au
moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un
critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les
propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui
entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de
l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la
perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la
plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la
contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de
préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation
publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la
collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la
mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces
coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier,
le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine
correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la
prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières,
l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value
retirée (voir en dernier lieu TA, arrêts FI 90/064 du 10 février 1993, FI
92/058 du 1er février 1993; CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p.
163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité,
jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir
notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le
fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans
l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).
Au vu de cette
jurisprudence, le moyen que les recourants tirent de l'état antérieur de leur
immeuble doit être rejeté. En effet, les travaux entrepris ayant
incontestablement augmentés la valeur de l'immeuble, le propriétaire de ce
dernier bénéficie d'une manière plus intense que par le passé des installations
publiques que les taxes litigieuses (cela vaut aussi bien pour l'introduction
d'eau que pour les égouts) doivent servir à financer.
On peut rappeler au
passage que la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en
matière d'impôt avait imposé aux communes l'obligation d'appliquer aux taxes
complémentaires un taux inférieur à celui des taxes uniques perçues lors du
raccordement initial (RDAF 1986 p. 298). Toutefois, cette jurisprudence a été
abandonnée par le Tribunal administratif, qui a considéré notamment qu'il ne
lui appartenait pas, dans le cadre d'un examen limité au contrôle de la
légalité (art. 36 LJPA), d'imposer une règle générale portant atteinte à la
latitude de jugement reconnue au législateur dans l'édiction des règles
fiscales (Tribunal administratif, arrêts du 1er février 1993, dans les causes
FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058; v. en outre
FI 90/064 du 10 février 1993).
2.                     Le recourant demande
enfin la modification de la taxation dont il semble avoir fait l'objet (on
ignore s'il s'agit d'un gain immobilier ou de la taxation ordinaire de l'impôt
sur le revenu) et dans le cadre de laquelle il n'aurait pas pu, à ses dires,
invoquer à titre de déduction le montant total des taxes complémentaires
litigieuses dans la présente cause. Sur ce point, la Commission communale de
recours n'a pas examiné l'argument du recourant mais elle n'était de toute
manière pas tenue d'entrer en matière sur une contestation concernant une
décision qui, apparemment du moins, relève de la Commission d'impôt,
c'est-à-dire de l'autorité de taxation prévue par la loi sur les impôts directs
cantonaux (LI). Faute de décision émanant de cette autorité, à qui les
recourants ne se sont pas adressés, le Tribunal administratif ne saurait se
saisir de la question de savoir si la voie de la révision (ce serait le seul
moyen susceptible de modifier une décision probablement entrée en force) serait
ou non ouverte.
3.                     Le recourant conteste
enfin le calcul des taxes litigieuses, que l'autorité communale a effectué en
utilisant l'indice applicable aux valeurs d'assurance incendie en 1990 pour le
motif que ladite valeur a été fixée durant cette année-là.
Comme le rappelle le
Service de l'intérieur par ses observations du 5 avril 1994, le Tribunal
fédéral a jugé que les conditions juridiques justifiant la perception d'une
taxe de raccordement s'apprécient au moment où le raccordement est effectué
(ATF 103 Ia 26; CCRI Lutry c/ Bu. du 14 août 1991; voir dans le même sens
l'art. 4a al. 2 LIC entré en vigueur après les faits de la cause le 1er juillet
1992). Lorsqu'est en cause une taxe complémentaire, le Tribunal administratif a
jugé, suivant en cela le principe déjà esquissé par la Commission cantonale de
recours, qu'il fallait se référer à la date de l'exécution des travaux plutôt
qu'à la date du permis d'habiter (Tribunal administratif, arrêt FI 92/016 du
1er février 1993; CCRI Löffel c/ Arzier du 6 avril 1989). C'est en effet
l'exécution des travaux qui permet au propriétaire de bénéficier dans une
mesure accrue de la plus-value résultant des réseaux ou autres installations
publiques. Il faut en outre préciser, logiquement, que la date déterminante
n'est pas celle du début des travaux, où cette plus-value n'est pas encore
réalisée, mais celle de leur achèvement.
En l'espèce, on sait
que les travaux avaient commencé avant même d'avoir été autorisés, du moins
jusqu'à ce que la commune en ordonne la suspension en juillet 1987. Ils étaient
pratiquement achevés à cette date mais on ignore s'ils ont été terminés au
cours de cette année-là puisqu'après la délivrance du permis de construire
intervenue le 15 juillet 1987, le permis d'habiter n'a été finalement délivré
au nouveau propriétaire que le 11 avril 1989. Interpellés sur la date des
travaux, les recourants n'ont fourni aucune explication ni pièce justificative.
Comme ils exposaient eux-mêmes, dans leur mémoire du 19 janvier 1994, que l'indice
pris en considération ne devait pas excéder celui de 1988 qui s'élevait à 770,
la décision de la Commission communale de recours doit être annulée et le
dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision
calculant l'augmentation de la valeur d'assurance incendie déterminante en
prenant en compte l'indice 770.
4.                     Le recours, qui tendait
à la suppression totale des taxes litigieuses, est ainsi partiellement admis,
ce qui justifie la perception d'un émolument réduit.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Commission communale de recours en matière d'impôt de La Sarraz du 14
décembre 1993 est annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour
qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants du présent
arrêt.
III.                     Un émolument
de Fr. 200.- (deux cents francs) est mis à la charge du recourant.
sa/Lausanne, le 4 avril 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint