vd_omni · AC.2011.0087 · 2011-11-10 · fr

ETIENNE c/Municipalité de Château-d'Oex, Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature | Dès lors que la parcelle litigieuse est située sur un site marécageux d'importance nationale, le permis de construire un chalet doit être refusé, bien que le projet soit conforme au règlement communal de Château-d'Oex en vigueur depuis 1980 (zone de chalets). Même si les délais prévus à l'art. 77 LATC sont échus (le projet de Plan partiel affecation "Les Eraisis" incluant la parcelle litigieuse dans l'aire innconstructible n'a pas encore été mis à l'enquête publique), le permis doit être refusé, car la réglementation et la planification communales doivent impérativement être adaptées à la législation sur la protection de la nature et du paysage découlant de l'initiative de Rothenturm (1987). Vu ce changement notable de circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, les délais prévus par l'art. 77 LATC ne sauraient compromettre la protection des sites marécageux d'importance nationale. Peu importe que le canton n'ait pas encore adopté une planification et une réglementation appropriées pour assurer la protection des sites marécageux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2011 AC.2011.0087

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2011
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Silvia Uehlinger et
M. Antoine Thélin,
assesseurs.
Recourante
Françoise ETIENNE,
à Epalinges, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intim
ée
Municipalité de
Château-d'Oex,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial,
2.
Centre de
Conservation de la faune et de la nature,
représenté
par le Service des forêts, de la faune et de la nature,
Objet
Autorisation préalable d'implantation
Recours Françoise ETIENNE c/ décision de
la Municipalité de Château-d'Oex du 10 mars 2011 confirmant le refus de
l'autorisation préalable pour la construction d'un chalet sur la parcelle n°
2398
Vu les faits suivants
A.
Françoise Etienne est propriétaire depuis 1997 de
la parcelle n° 2'398 de la Commune de Château-d'Oex, au lieu-dit A la
Goballettaz, à la Lécherette. Ce bien-fonds, d'un surface de 1'202 m
2
, est en nature de pré champ et a
été classé en zone de chalets selon le Plan général d'affectation (PGA) et le
Règlement communal sur le plan d'extension et la police de constructions (RPE),
tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1980. Ce terrain est
situé à l'est de la route cantonale (RC n° 705), reliant le Col des Mosses à
Château-d'Oex.
B.
A la suite de l'acceptation d'une initiative
populaire le 6 décembre 1987 (initiative dite "de Rothenthurm"), une
disposition visant à la protection des marais et des sites marécageux a été
introduite dans la Constitution fédérale (Cst; RS 101; à l'époque, art.
24sexies aCst. et actuellement, art. 78 al. 5 Cst.); le Canton de Vaud a alors
décidé de placer les trois sites marécageux les plus importants de son
territoire, dont celui du Col des Mosses-La Lécherette
,
en zone réservée. Bien que se trouvant sur ce site marécageux, la
zone chalets, dans laquelle est incluse la parcelle n° 2'398, a été soustraite,
à certaines conditions, du périmètre de la zone réservée aux lieux-dits
"Col des Mosses - La Lécherette" telle qu'approuvée par le Conseil
d'Etat le 8 février 1995.
Pour remplacer les zones réservées
(provisoires), le Canton de Vaud a établi en 1999 trois plans d'affectation
cantonaux. Pour le site marécageux "Col des Mosses-La Lécherette" a été
élaboré le Plan d'affectation cantonal n° 292 (ci-après : le PAC 292). Le PAC
292 avait principalement pour but de garantir la sauvegarde des biotopes et du
paysage, tout en favorisant les activités humaines compatibles avec les
intérêts de la protection. Compte tenu de l'urbanisation ou d'installations
sportives existant à certains endroits, trois secteurs bâtis (périmètres A, B,
et C), déjà soustraits du périmètre de la zone réservée "Col des Mosses-La
Lécherette", ont été sortis du PAC 292 pour être traités par le biais de
plans d'affectation communaux (PPA). Le périmètre A a été concrétisé par le PPA
"Terreaux-Plaine des Mosses", le périmètre B par le PPA
"L'Arsat" et le périmètre C par le PPA "Les Eraisis". Tant
le PAC 292 que les deux premiers PPA (puis en 2003 le PPA "Pic
Chaussy") ont fait l'objet de recours en 1999 auprès du département cantonal
compétent à l'époque, qui, par décision du 5 avril 2007, a admis les recours
et invalidé les actes attaqués.
Quant au PPA "Les
Eraisis" et son règlement d'application (RPPA), ils ont été adoptés le 15
juin 2006 par le Conseil communal de Châteaux-d'Oex et approuvés préalablement
par le département cantonal compétent selon décision du 9 août 2006. Selon ce
plan, dont le périmètre comprend la parcelle n° 2'398, celle-ci n'a reçu aucun
droit à bâtir, du moment que sa surface se trouvait sur un bas-marais
d'importance nationale. Le 1
er
septembre 2006, Françoise Etienne a
recouru contre ces actes. Par arrêt du 9 mars 2009 (AC.2006.0192), le Tribunal
cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP) a admis le recours et
annulé les décisions communale et cantonale adoptant, respectivement approuvant
préalablement le PPA "Les Eraisis" et le RPPA, pour le motif que le
PAC 292 avait été annulé par décision du département cantonal compétent du
5 avril 2007, de même que tous les PPA fondés sur le PAC 292, soit les PPA
"Terreaux-Plaine des Mosses", "L'Arsat" et "Pic Chaussy".
La cour de céans a jugé que l'annulation du PPA "Les Eraisis", privé
de tout fondement du fait de l'invalidation du PAC 292, était également justifiée,
dès lors la planification cantonale et communale dans le secteur des Mosses-La
Lécherette devait être revue dans son ensemble, y compris dans le périmètre
défini par le PPA "Les Eraisis".
C.
A la suite de cet arrêt, un nouveau  PPA
"Les Eraisis" (ci-après : nPPA) corrigé et un nouveau règlement y
relatif (ci-après : nRPPA) ont été approuvés par la Municipalité de
Château-d'Oex le 24 février 2011. (Un nouveau plan PAC  292A couvrant l'entier
du site marécageux d'importance nationale est en cours d'élaboration). Selon le
nPPA "Les Eraisis", la parcelle n° 2'398, non construite, est
comprise dans la "zone d'habitation de très faible densité", mais
presque entièrement située dans l'aire de bas-marais d'importance nationale (inventaire
n° 1566); faute de surface constructible suffisante, cette parcelle n'a ainsi
pas reçu un droit à bâtir et aucun périmètre d'implantation de construction sur
cette parcelle ne figure sur  le plan. En effet,  dans l'aire de bas-marais
d'importance nationale, aucune construction ou installation nouvelle portant
atteinte aux marais ne peut être autorisée" (art. 6 nRPPA). Un cordon boisé
est également projeté en limite nord de la parcelle en question.
D.
Le 3 septembre 2009, Françoise Etienne a
présenté une demande d'autorisation préalable d'implantation d'un chalet
d'habitation avec deux places de stationnement sur la parcelle précitée n° 2'398.
Mis à l'enquête publique du 2 au 31 décembre 2009, ce projet n'a pas
suscité d'opposition. Le 4 décembre 2009, la Centrale des autorisations CAMAC
du Département des infrastructures a communiqué à la Municipalité de
Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) la décision du Service du
développement territorial (SDT), Hors zone à bâtir (SDT-HZB) refusant de
délivrer l'autorisation spéciale requise. En effet, dans la mesure où la
parcelle n° 2'398 était localisée dans le périmètre du nPPA "Les Eraisis"
en cours d'élaboration, toute demande de permis de construire portant sur des
constructions nouvelles ne pouvaient être approuvée.
Par décision du 6 janvier 2010, la
municipalité a refusé de délivrer l'autorisation préalable d'implantation
requise, dans la mesure où le projet n'était pas conforme au nPPA "Les
Eraisis" en cours d'élaboration, ni au PAC 292A. Cette décision n'a pas
été attaquée. Par décision du 10 mars 2011, la municipalité a confirmé le refus
de délivrer l'autorisation préalable d'implantation requise, dans la mesure où
le projet n'était pas conforme au nPPA "Les Eraisis" toujours en cours
d'élaboration.
E.
Le 11 avril 2011, Françoise Etienne a recouru
contre cette décision du 10 mars 2011 devant la CDAP.
Le 3 mai 2011, le SDT a conclu
implicitement au rejet du recours, en précisant que le projet, qui était en
outre concerné par la carte indicative des dangers naturels, aurait dû de toute
façon être examiné par le service cantonal compétent en la matière. Le 12 juin
2011, la municipalité a déposé ses observations. Le 27 juin 2011, le Centre de
Conservation de la faune et de la nature (CCFN) a indiqué ne pas avoir été
consulté lors de la circulation du dossier.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'autorité intimée a refusé l'autorisation
sollicitée en invoquant une nouvelle planification (nPPA "Les Eraisis"
et son règlement) en cours d'adoption et en se basant sur  l'art. 77 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), dont la teneur est la suivante  :
"1 Le permis
de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité
lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La
décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité
élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son
projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la
municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au
département.
3 Le projet doit
être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4 Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les
délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa
demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente
jours, après avoir consulté le département."
Lorsque le droit cantonal prévoit
l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation
découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une
suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des
mesures provisionnelles (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et références). Une
telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce
titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à
savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la
proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe
de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai.
Cette exigence se concrétise à l'art. 77 LATC par la fixation de délais, d'une
part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part
pour adopter cette planification. Les délais de l'art. 77 LATC ne sont pas des
délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement
l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants
(AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).
2.
Comme le relève à juste titre la recourante, les
délais prévus à l'art. 77 LATC sont échus, le nPPA et le nRPPA "Les
Eraisis" n'ayant pas été mis à l'enquête publique dans le délai maximum de
quatorze mois dès la communication du refus du l'autorisation sollicitée. Il
s'ensuit que la municipalité ne peut plus se fonder sur cette disposition
légale pour refuser l'autorisation préalable d'implantation. Mais, en l'espèce,
le permis requis doit être rejeté pour un autre motif, quand bien même le
projet est conforme à la réglementation communale en vigueur. En effet, comme
on le verra ci-dessous, la planification communale est inadéquate et doit
impérativement être adaptée car elle n'est plus conforme à la législation en
vigueur notamment en matière de protection de la nature. Autrement dit, la
municipalité a l'obligation d'adapter sa planification et réglementation pour
les rendre conformes aux principes majeurs de l'aménagement du territoire (cf.
sur ces questions,
Raymond
Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements
en droit vaudois de la construction, in RDAF 2010 n° 1 p. 1 ss, plus spéc.
p. 10-12 et les références citées
).
3.
Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans
d’affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées. Le législateur fédéral a ainsi
choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d’une
part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination
des différentes affectations impliquant des pesées d’intérêts fondées sur des
circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais
entièrement, l'adaptation périodique des plans d’affectation est indispensable
pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d’autre
part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection
nécessite une certaine sécurité juridique. La jurisprudence souligne que, pour
apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan
d’affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p.
733). L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent
invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt
à l'adoption d’un nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé
par la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2 p. 232-234).
Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la
stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à
statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en
fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (cf. ATF 128 I
190 consid. 4.2 p. 198). L’art. 63 de la loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) a une règle comparable à
celle de l’art. 21 al. 2 LAT ("les plans d’affectation sont réexaminés
lorsque les circonstances ont sensiblement changé"). L’art. 75 al. 2 LATC
précise enfin que tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un
plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle
demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente.
L’adoption d’un plan d’affectation
est ainsi le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en
considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et
du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et
principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les
bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le
paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que
les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan
d’affectation doit aussi être élaboré en tenant compte de la loi fédérale du 1
er
juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), soit
en présence de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art. 18b
LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491) ou les biotopes d’importance fédérale
selon l’art. 18a LPN. Le plan d’affectation implique aussi une délimitation de
l’aire forestière conforme à la législation fédérale sur les forêts; les plans
d’affectation doivent également délimiter les zones à protéger au sens de
l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives
(let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être
protégés (let. d).
4.
a) L'initiative de Rothenturm, acceptée
par le peuple et les cantons le 6 décembre 1987, a introduit l'art. 78
dans la Constitution fédérale (anciennement art. 24 sexies Cst.) obligeant la
Confédération et les cantons à protéger strictement et de manière spécifique
les sites marécageux d'une beauté particulière. En application de cette norme
constitutionnelle, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 7 septembre 1994
sur la protection des bas-marais d'importance nationale (Ordonnance sur les
bas-marais; RS 451.33), entrée en vigueur le 1
er
octobre 1994. Elle
comprend, dans son annexe 1, l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance
nationale (art. 1 Ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que les
cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones tampon
suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l’avis des propriétaires
fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi
que des bénéficiaires de concessions et d’autorisations pour des installations
et constructions (art. 3 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les cantons,
après avoir pris l’avis des intéressés prennent les mesures de protection et
d’entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une
importance particulière au maintien et à l’encouragement d’une exploitation
agricole adaptée (art. 5 al. 1 Ordonnance sur les bas-marais). Ils veillent en
particulier à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode
d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du
territoire soient conformes à la présente ordonnance (art. 5 al. 2 let. a Ordonnance
sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que ces
mesures doivent être prises dans un délai
de trois ans (art. 6 al. 1 l'Ordonnance sur les bas-marais). Le Conseil fédéral
a également adopté l'ordonnance du 1
er
mai 1996 sur la protection
des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale
(Ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35), entré en vigueur le 1
er
juillet 1996.
Face au constat que
la protection des biotopes n'a pu être assurée avec suffisamment d'efficacité
alors que le maintien des espèces végétales et animales requiert un réseau de
biotopes qui s'étende sur l'ensemble du territoire national, la loi sur la
protection de la nature et du paysage (LPN) a été modifiée par l'introduction
des art. 18a, 18b, 18c et 18d
découlant du contre-projet indirect à
l'initiative de Rothenthurm et est entrée en vigueur le 1
er
février
1988 (RO 1988 254 258; FF 1985 II 1449). Ces dispositions visent à protéger
l'ensemble des biotopes qu'ils soient d'importance nationale, régionale ou
locale. Dans ce système, le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des
cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation
de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (art. 18
a
al. 1 LPN). Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes
d’importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et
veillent à leur exécution (art. 18
a
al. 2 LPN).
b) Le tribunal constate
qu'avec le succès de l'initiative de Rothenturm et les dispositions
nouvelles adoptées par l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral en matière de
protection de la nature, une adaptation de la planification et de la
réglementation communales antérieures est devenue absolument indispensable
(voir l'arrêt  AC.2009.0250 du 28 février 2011, consid. 2, où la protection
d'un bas-marais d'importance nationale était en jeu). Certes, une commune ne
saurait invoquer n'importe quel intérêt public, même important, pour passer
outre aux délais prévus par l'art. 77 LATC (cf. 2 ci-dessus), mais le droit
cantonal et les procédures que celui-ci institue ne peuvent pas compromettre
les biens vitaux dont le droit fédéral exige impérativement la sauvegarde, tels
que, en particulier, les sites naturels, l'aire forestière ou les surfaces
d'assolement. En l'occurrence, la protection du site marécageux d'importance
nationale "Col des Mosses - La Lécherette" est en cause, ce qui
impose une adaptation de la planification et de la réglementation communales.
L’adaptation du plan permettra d’intégrer les mesures de protection propres au
bas-marais ("Commune des Mosses, est de la route") et au site
marécageux "Col des Mosses/La Lécherette". Le nouveau  PPA "Les
Eraisis" corrigé et le règlement y relatif, en cours d'adoption, ainsi que
le projet PAC 292A contiennent précisément des mesures qui tiennent compte
notamment de la proximité de la parcelle litigieuse du site marécageux
d’importance nationale et des autres contraintes naturelles. Au regard de cette
situation spécifique du point de vue de l'art. 21 al. 2 LAT, le recourant ne
peut pas invoquer utilement l'expiration des délais prévus par l'art. 77 LATC.
c) A cela s'ajoute que la
planification actuelle ne paraît plus adaptée aux nouvelles circonstances qui
résultent de la délimitation des zones de dangers, étant précisé que la
parcelle litigieuse est concernée par la carte indicative des dangers naturels
(cf. sur ces questions (arrêt AC.2009.0105 du 24 décembre 2010).
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, avec suite de
frais à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Château-d'Oex
du 10 mars 2011 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 novembe 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.