vd_omni · CCST.2024.0008 · 2025-05-09 · fr

MARLEVE, MARLEVE-ROCHAT, BARTHOULOT, BARTHOULOT, BAUDAT, CHERPIT, DESPONT, KLAY, MARGUERAT, MOSER/Municipalité d'Etagnières | Recours contre l'invalidation de l'initiative populaire communale intitulée "Pour une règlementation des installations de téléphonie mobile à Etagnières" au motif notamment qu'elle aurait dû être conçue en termes généraux. L'exigence du respect d'une forme particulière pour le dépôt d'une initiative ne constitue pas une atteinte aux droits politiques mais relève de la définition du droit et de ses modalités de mise en oeuvre, qui appartient et incombe aux cantons (c.2). C'est à juste titre que la municipalité a appliqué au cas d'espèce la jurisprudence selon laquelle une initiative modifiant un plan d'affectation doit être conçue en termes généraux, la norme proposée par le comité d'initiative visant la modification de la réglementation du mode d'utilisation ou de l'affectation du sol communal; ni un traitement en tant que projet conçu en termes généraux ni une reformulation d'office ne sont envisageables (c.3). Rejet du recours.Recours au TF pendant (1C_341/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 09.05.2025 CCST.2024.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 9 mai 2025
Composition
M. Langone, président; M. François
Kart, M. André Jomini et
Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther,
juge suppléante; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourants
1.
Karim
MARLEVE,
à
Etagnières,
2.
Dorothée
MARLEVE,
à
Etagnières,
3.
Cynthia
BARTHOULOT,
à
Etagnières,
4.
Sébastien
BARTHOULOT,
à
Etagnières,
5.
Philippe
BAUDAT,
à
Etagnières,
6.
Laurent
CHERPIT,
à
Etagnières,
7.
Patricia
DESPONT,
à
Etagnières,
8.
Martine
KLAY,
à
Etagnières,
9.
Jean-Michel
MARGUERAT,
à
Etagnières,
10.
Claude
MOSER,
à
Etagnières,
tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Etagnières,
représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne
.
Objet
Initiative populaire
Recours Karim MARLEVE et consorts c/ décision de la
Municipalité d'Etagnières du 29 octobre 2024 constatant la nullité de
l'initiative populaire communale "Pour une réglementation des
installations de téléphonie mobile à Etagnières".
Vu les faits suivants :
A.
Le 20 novembre 2019, un comité d'initiative constitué de Philippe
Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat, Claude
Moser et de trois autres citoyens, a déposé au greffe municipal de la Commune
d'Etagnières (ci-après: la commune) un projet d'initiative populaire intitulé
"Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières". Le texte proposé, rédigé
de toutes pièces, était le suivant:
"Les électeurs soussignés
demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières
conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières"?
L'initiative demande que le
Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5
septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1
Toute installation de
stations et antennes de communication mobile est interdite dans un rayon de 600
m à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village
d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du centre (m): 2536740, 1161345).
2
Toute installation de
stations et antennes de communication mobile ne respectant pas une distance de
300 m au minimum de l'habitation la plus proche colloquée en zone à bâtir (zone
villa, zone village, plan de quartier d'habitation) est interdite.
3
Toute installation de
stations et antennes de communication mobile sur un pylône de ligne électrique
à haute tension est interdite."
Par décision du 3 décembre 2019, la Municipalité
d'Etagnières (ci-après: la municipalité) a invalidé cette initiative, retenant
qu'elle contrevenait au droit fédéral, puisqu'elle entendait réglementer un
domaine de compétence fédérale dans lequel la Confédération avait légiféré de
manière exhaustive et qu'elle violait les intérêts publics consacrés par la
législation sur les télécommunications.
Cette décision a été confirmée successivement par la
Cour constitutionnelle (ci-après: la Cour; cf. CCST.2019.0014 du 26 mai
2020) et par le Tribunal fédéral (cf. TF 1C_371/2020 du 9 février 2021).
B.
Le 21 février 2022, un nouveau comité d'initiative, composé de Philippe
Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat, Karim
Marlève, Claude Moser, Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot, Patricia
Despont, Martine Klay, Alain Marchand, ainsi qu'une autre citoyenne, a déposé
au greffe municipal un projet d'initiative dont le texte, rédigé de toutes
pièces, était formulé ainsi:
"Les électeurs soussignés
demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières
conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour une planification des installations de communication
mobile à Etagnières"?
L'initiative demande que le
Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5
septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1
Les installations de
stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en
tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités fixées dans le
présent article. Un emplacement est uniquement autorisé dans une zone de priorité
suivante si un emplacement dans une zone de priorité précédente se révèle
irréalisable, notamment pour raison technique démontrée.
2
1
ère
priorité
: indépendamment de la zone, tout le territoire communal à
l'exception du périmètre central. Le périmètre central comprend la portion du
territoire se trouvant dans un rayon de 500 mètres à compter du carrefour de la
route cantonale au centre du village d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du
centre (m): 2536740, 1161330).
3
A l'intérieur du
périmètre central:
2
ème
priorité
:
zone artisanale et de petite industrie.
3
ème
priorité
:
aires de construction des plans d'affectation dont l'affectation est destinée
exclusivement aux constructions, installations et aménagements en relation avec
une activité professionnelle de type industriel, artisanal ou commercial.
4
Les opérateurs
d'antennes de téléphonie mobile visuellement perceptibles doivent démontrer au
cas par cas qu'aucun emplacement n'est disponible dans les zones de priorité
supérieure (6 s'entend ici comme la priorité la plus faible).
Si un opérateur apporte la preuve,
examinée et validée par un expert externe aux frais du constructeur, qu'en
raison de conditions techniques un site en dehors de ceux prévus par les trois
premières priorités s'avère indispensable, l'installation de stations et
antennes de communication mobile est alors autorisée selon les priorités
suivantes:
4
ème
priorité
:
zone du village ainsi que plans d'affectation d'habitation permettant une
activité professionnelle artisanale ou commerciale.
5
ème
priorité
:
zone agricole comportant déjà des constructions.
6
ème
priorité
:
autres zones et plans d'affectations (zone des villas, zones d'installations
(para-) publiques).
5
Les installations
permises par les priorités 4 et 6 ne doivent desservir que le quartier dans
lequel elles sont implantées.
6
Les dimensions et
notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser
ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."
Par décision du 25 mai 2022, la municipalité a
constaté l'invalidité de ce projet d'initiative. Elle a retenu en substance que
celui-ci était contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la
séparation des zones constructibles et non constructibles, qui prévoit que les
installations de téléphonie mobile doivent en priorité être aménagées en zone
constructible.
Cette décision a été confirmée successivement par la
Cour constitutionnelle (cf. arrêt CCST.2022.0002 du 17 avril 2023) et par
le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024). La Cour
constitutionnelle a, d'une part, retenu que le projet en question, rédigé de
toutes pièces, aurait dû être conçu en termes généraux, dans la mesure où il
visait à introduire, dans le règlement communal sur les constructions et
l'aménagement du territoire, une disposition relevant de la planification (arrêt
précité, consid. 3c). D'autre part, la Cour a confirmé l'interprétation de la
municipalité, retenant que le projet contrevenait au droit fédéral en matière
d'antennes de téléphonie mobile (
ibidem
). Le Tribunal fédéral a quant à
lui également retenu que le texte proposé était contraire au droit fédéral,
mais ne s'est pas prononcé sur la question de la forme de l'initiative. A cet
égard, il a indiqué ce qui suit (cf. TF 1C_245/2023 précité consid. 3):
"Les
recourants se plaignent d'une violation de l'art. 138 al. 1 LEDP
[loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des
droits politiques (LEDP; BLV 160.01)]
. Ils estiment que l'initiative ne
portait pas sur une modification de la planification, mais sur une simple
modification du RCCAT.
Dès lors, la jurisprudence
cantonale exigeant que les initiatives modifiant directement des plans
d'affectation soient conçues en termes généraux ne serait pas applicable. Cette
question, que le Tribunal fédéral devrait examiner librement s'agissant d'une
atteinte au contenu même des droits politiques (ATF 141 I 221
consid. 3.1), n'a pas à être résolue dans le cas d'espèce.
En effet,
comme on le verra ci-dessous, le second motif retenu par la cour cantonale pour
confirmer l'invalidation de l'initiative (soit la violation du droit fédéral)
ne prête pas le flanc à la critique."
C.
Le 26 avril 2024, un comité d'initiative composé de Karim Marlève,
Dorothée Marlève, Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot, Philippe Baudat,
Laurent Cherpit, Patricia Despont, Martine Klay, Jean-Michel Marguerat et
Claude Moser (ci-après également: les initiants), tous électeurs à dans la
commune d'Etagnières, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative
populaire communale intitulé "
Pour une planification des installations
de téléphonie mobile à Etagnières
". Le texte proposé était formulé
ainsi:
"Les électeurs dont les
signatures figurent ci-dessous demandent que la question suivante soit soumise
au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution
du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à
Etagnières"?
L'initiative demande que le
Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5
septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1
Les installations de
stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en
tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités d'implantation
fixées par le présent article.
Un emplacement est autorisé dans
une zone de priorité suivante uniquement si l'opérateur apporte la preuve
qu'aucun emplacement n'est possible dans une zone de priorité supérieure, en
particulier pour raisons techniques clairement démontrées.
2
Les priorités pour
l'implantation des stations et antennes de communication mobile sont définies
comme suit:
1
ère
priorité
:
zone d'installations (para-) publiques, à l'exception du périmètre 2 ainsi que
du périmètre 1 dans sa partie affectée à l'établissement scolaire, ses annexes
et à la garderie d'enfants.
2
ème
priorité
:
zone artisanale et de petite industrie.
3
ème
priorité
:
aires de construction des plans d'affectation dont l'affectation est destinée
exclusivement aux constructions, installations et aménagements en relation avec
une activité professionnelle de type industriel, artisanal ou commercial.
4
ème
priorité
:
zone du village ainsi que plans d'affectation d'habitation permettant une
activité professionnelle artisanale ou commerciale.
5
ème
priorité
:
zone des villas.
6
ème
priorité
:
autres zones, sous réserve que l'opérateur en justifie le besoin impératif au
sens du droit fédéral.
3
Les dimensions et
notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser
ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."
D.
Le 2 mai 2024, la municipalité a demandé au comité d'initiative qu'il
complète son projet en fournissant une "
visualisation sous forme d'un
plan indiquant de façon explicite le contour précis des périmètres cités au
point 2 de l'initiative
". Par courrier du 23 mai 2024, le comité
d'initiative a refusé d'accéder à cette demande, expliquant que le texte de
l'initiative se basait sur les plans officiels existants de la commune.
Le 17 juin 2024, une séance a eu lieu entre la
municipalité et les initiants.
Par courrier du 28 juin 2024, le comité d'initiative
a adressé à la municipalité un projet d'initiative modifié, dont la teneur
était désormais la suivante:
"Les électeurs dont les
signatures figurent ci-dessous demandent que la question suivante soit soumise
au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution
du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à
Etagnières"?
L'initiative demande que le
Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5
septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1
Les installations de
stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en
tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités d'implantation
fixées par le présent article.
Un emplacement est autorisé dans
une zone de priorité suivante uniquement si l'opérateur apporte la preuve
qu'aucun emplacement n'est possible dans une zone de priorité supérieure, en
particulier pour raisons techniques clairement démontrées.
2
Les priorités pour
l'implantation des stations et antennes de communication mobile sont définies
comme suit:
1
ère
priorité
:
"Zone d'installations (para-)
publiques", à l'exception du périmètre 2, et à l'exception du périmètre 1
hors de sa partie longeant la voie ferrée; ou
"Zone artisanale et de petite
industrie" ainsi qu'aires de construction des plans d'affectation dont
l'affectation est destinée exclusivement aux constructions, installations et
aménagements en relation avec une activité professionnelle de type industriel,
artisanal ou commercial.
2
ème
priorité
:
"zone du village" ainsi qu'aires de construction des plans
d'affectation d'habitation permettant une activité professionnelle artisanale
ou commerciale.
3
ème
priorité
:
"zone des villas" ainsi que plans d'affectation destinés
exclusivement à l'habitation.
4
ème
priorité
:
toutes les zones constructibles, ainsi qu'autres zones sous réserve que
l'opérateur en justifie le besoin impératif au sens du droit fédéral.
3
Les dimensions et
notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser
ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."
Le texte de l'initiative était accompagné d'un
argumentaire du comité d'initiative, qui relevait notamment que le droit
fédéral n'imposait pas de planification des installations de téléphonie mobile,
mais que "
les communes ont le droit d'édicter des règles de
construction concernant
[ces]
installations
".
Le 17 juillet 2024, la municipalité a informé le
comité d'initiative que dans la mesure où le projet avait pour objet
l'introduction d'une nouvelle disposition dans le règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire, il devait être rédigé en termes
généraux, conformément à ce qu'avait jugé la Cour constitutionnelle dans son
arrêt CCST.2022.0002 du 17 avril 2023, confirmé par le Tribunal fédéral. En
conséquence, elle lui demandait de reformuler l'initiative afin de respecter la
forme requise.
Par courrier du 22 août 2024, le comité d'initiative
a refusé de modifier la forme de son projet. Il a déposé une version
définitive, dont le texte et l'argumentaire l'accompagnant étaient identiques à
celui du 28 juin 2024, à l'exception du titre dans lequel le mot
"planification" avait été remplacé par "réglementation" et
qui était désormais "Pour une réglementation des installations de
téléphonie mobile à Etagnières" (ci-après: le projet d'initiative). Le
comité relevait en outre l'absence de remarque de la municipalité concernant le
contenu de l'initiative, de sorte qu'il partait du principe que celle-ci le
considérait conforme au droit supérieur. Il requérait enfin qu'une décision
formelle soit rendue quant à la validité du projet proposé.
Le 24 septembre 2024, la municipalité a informé le
comité avoir toujours des doutes quant à la conformité du projet avec le droit
supérieur et lui impartissait un délai pour se déterminer à cet égard.
Les initiants se sont déterminés par courrier du 8
octobre 2024. Ils ont en outre requis de la municipalité qu'elle statue
formellement sur la validité de leur projet.
Par décision du 29 octobre 2024, la municipalité a
constaté l'invalidité du projet d'initiative, au motif que celui-ci était
rédigé de toutes pièces, alors qu'il aurait dû être conçu en termes généraux,
et qu'il ne respectait pas le droit fédéral en matière télécommunications.
E.
Par acte du 18 novembre 2024, le comité d'initiative (ci-après également:
les recourants) a déféré cette décision devant la Cour constitutionnelle,
concluant principalement à sa réforme en ce sens que le projet d'initiative est
validé, et subsidiairement à son annulation, le dossier étant renvoyé à la
municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus
subsidiairement, les initiants demandent que le projet d'initiative soit
considéré comme étant rédigé en termes généraux et traité comme tel par la
municipalité.
Le 22 janvier 2025, la municipalité (ci-après
également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse et conclu au rejet du
recours.
Le 14 mars 2025, les recourants se sont déterminés
sur la réponse et ont confirmé les conclusions de leur recours.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Conformément à l'art. 188 al. 1 LEDP, les décisions
relatives à la validité d'une initiative communale, comme en l'occurrence la
décision attaquée, sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle.
Les recourants sont tous membres du corps électoral de la Commune d'Etagnières
(cf. art. 189 al. 2 et 3 LEDP), de sorte qu'ils disposent de la qualité pour
recourir. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai de vingt
jours prévu par l'art. 190 al. 1 LEDP et respecte les exigences formelles de l'art.
191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants contestent en premier lieu l'invalidation de leur projet
d'initiative en raison de sa forme, qui constituerait une violation de leurs droits
politiques garantis par l'art. 34 al. 1 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
a) Etant donné que, dans son arrêt 1C_245/2023 du 14
mars 2024, le Tribunal fédéral a laissé entendre (sans toutefois résoudre la
question) qu'une exigence du droit cantonal quant à la forme des initiatives
modifiant directement des plans d'affectation pouvait constituer "une
atteinte au contenu même des droits politiques" (consid. 3 de cet arrêt,
cité supra, let. B), il se justifie, à titre liminaire, d'apporter les
précisions suivantes au sujet de la possibilité laissée aux cantons de définir
le droit d'initiative sans pour autant porter atteinte aux garanties du droit
constitutionnel fédéral.
aa) L'art. 142 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) institue l'initiative populaire en
matière communale. Les modalités d'exercice de ce droit ont été précisées dans
la LEDP (art. 142 al. 3 1
e
phr. Cst-VD). L'art. 135 al. 1 de
cette loi énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire
communale, à savoir:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence
du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement
relevant de la compétence du conseil général ou communal;
c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la
municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d. la substitution d'un conseil communal au conseil général,
ou vice-versa;
e. la modification du mode d'élection du conseil communal;
f. la modification du nombre des membres du conseil communal;
g. la modification du nombre des membres de la municipalité;
h. la demande de rattachement de la commune à un district
dont elle est limitrophe."
L'art. 136 LEDP énumère quant à lui certains actes
qui ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative.
Le droit d'initiative en matière communale est par
ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à
l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit respecter le droit
supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et
de l'unité de matière (art. 137 al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 113
al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1
Cst-VD).
En ce qui concerne la forme des initiatives, l'art.
138 LEDP prévoit ce qui suit:
"
1
L'initiative
qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être
présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Si elle porte sur
l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement
rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux.
2
Dans les autres cas,
elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet."
La LEDP ne dit rien des projets d'initiatives
portant sur la planification territoriale. Dans plusieurs affaires récentes, la
Cour constitutionnelle a retenu – implicitement – que les initiatives
populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation
(éléments graphiques ou clauses règlementaires) étaient autorisées par le droit
cantonal et a précisé qu'elles faisaient partie des "autres cas"
visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles devaient être conçues
en termes généraux (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d et
CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b; cf. ég. CCST.2022.0002 du 17
avril 2023 consid. 2b).
bb) L'art. 34 al. 1 Cst. prévoit que les
droits politiques sont garantis. Cette garantie générale et abstraite n'a pas
pour fonction d'attribuer des droits politiques aux citoyennes et citoyens, ni
a
fortiori
d'en définir le contenu et l'étendue. Elle se contente de renvoyer
pour ceci aux règlementations fédérales et cantonales, tout en protégeant le
corps électoral contre les atteintes qui peuvent être portées à ces droits (ATF 131
I 126 consid. 5; (Martenet/von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.],
Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR-Cst.], 2021, n. 12 ad art.
34 Cst.).
C'est dès lors aux cantons qu'il appartient de
définir les titulaires, l'étendue et les modalités de l'exercice des droits
politiques sur le plan cantonal et sur le plan communal (cf.
art. 39 al. 1 Cst.
). S'agissant du contenu, l'art. 51 al. 1
Cst. limite leur autonomie en imposant au niveau cantonal le référendum
constitutionnel obligatoire, ainsi que l'initiative constitutionnelle (Martenet,
L'autonomie constitutionnelle des cantons [Autonomie], thèse 1999, p. 362; cf.
ég. art. 53 al. 2 et 3 Cst. sur l'exigence d'un vote populaire pour la
modification du nombre de cantons, de leur statut ou de leur territoire). En ce
qui concerne les modalités d'exercice des droits politiques, l'art. 39 al.
2 à 4 Cst. impose des exigences en matière de domicile politique. Enfin, de
manière générale, les cantons sont également limités par le respect des droits
fondamentaux (en particulier de l'égalité de traitement, cf. ATF 116 Ia
359; Gutzwiller, CR-Cst., n. 15 ad art. 39 Cst.; Martenet/von Büren,
CR-Cst., n. 7 ad art. 34 Cst.).
Pour le surplus, les cantons déterminent eux-mêmes
les compétences de leur corps électoral et disposent pour ce faire d'une
autonomie quasi complète (ATF 145 I 259 consid. 4.1; 143 I 211 consid. 3.1; 131
I 126 consid. 5; TF 1C_26/2017 du 19 octobre 2017 consid. 2.2; 2C_365/2012
du 11 février 2013
consid.
5.5; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2
e
éd., Zurich 2023, n. 390 et n. 1297 s.;
Gutzwiller, CR-Cst., n. 13 ad art. 39 Cst.; Grisel, Initiative et référendum
populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3
e
éd., Berne 2004, n. 41).
En d'autres termes, la définition des modalités
d'exercice des droits politiques, singulièrement des règles régissant la forme
des initiatives populaires, fait partie des prérogatives réservées aux cantons.
La garantie générale des droits politiques, si elle
n'institue aucun droit politique, exige toutefois des autorités qu'elles
respectent, protègent et mettent en œuvre les droits politiques prévus par le
droit fédéral, cantonal et communal (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 12 ad art.
34 Cst.). L'art. 34 al. 1 Cst. constitue un droit fondamental invocable comme
tel par ses titulaires, qui peuvent ainsi exiger de l'Etat qu'il garantisse
l'exercice effectif et conforme aux règles des droits politiques institués (Martenet/von
Büren, CR-Cst., n. 17 ad art. 34 Cst.). Les règles de procédure doivent rendre
les droits de participation démocratique praticables pour les citoyens, sans
que les conditions soient trop strictes, prohibitives, incohérentes, ou encore
sans difficultés pratiques majeures (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 18 ad art.
34 Cst.; ATF 140 I 58 consid. 3).
b) En instituant l'initiative populaire en matière
communale et en imposant des formes à respecter pour son dépôt en fonction du
type d'acte concerné, le Canton de Vaud a fait usage de la large autonomie dont
il dispose. L'exigence du respect d'une forme particulière pour le dépôt d'un
projet d'initiative ne constitue ainsi pas une atteinte aux droits politiques
des citoyennes et citoyens; elle relève bien plutôt de la définition même du
droit d'initiative et de ses modalités de mise en œuvre, qui appartient et incombe
aux cantons. La règle de l'art. 138 LEDP, telle qu'interprétée par la Cour
constitutionnelle, n'instaure en outre pas de difficulté pratique majeure pour
les initiants et n'a pas pour effet de rendre le droit d'initiative
impraticable. Partant, en tant que telles, les exigences formelles prévues à
l'art. 138 LEDP ne contreviennent pas à la garantie des droits politiques. Autre
est la question de savoir si une règle de forme a, dans un cas d'espèce, été
correctement interprétée et appliquée par l'autorité compétente, conformément à
ce qu'exige l'art. 34 al. 1 Cst. L'extrait de l'arrêt du Tribunal fédéral auquel
se réfèrent les recourants (TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024 consid. 3; cité
in extenso ci-dessus lettre B) ne dit pas autre chose. Dans ce considérant, le
Tribunal fédéral se limite à mentionner l'étendue de son pouvoir d'examen s'il
devait se prononcer sur la bonne application d'une règle de forme à un projet
d'initiative, ce qu'il n'a pas fait dans la cause susmentionnée.
3.
Il reste donc à examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a
appliqué au projet d'initiative litigieux la jurisprudence déjà évoquée (cf.
consid. 2a/aa), imposant que les initiatives modifiant des plans d'affectation
soient conçues en termes généraux. Les recourants le contestent, arguant
principalement que leur projet ne relèverait pas de la planification à
proprement parler, mais prévoirait un simple "
ordonnancement entre les
différents plans existants pour régler l'implantation d'installations de
téléphonie mobile
".
a) aa) Une initiative populaire tendant à la
modification, ou à l'adaptation aux circonstances nouvelles, d'un plan
d'affectation – que le projet porte sur des éléments "graphiques" du
plan (la délimitation d'une zone ou d'un périmètre d'implantation) ou plutôt
sur des clauses réglementaires – ne relève pas de l'art. 135 al. 1 let. b LEDP,
mais bien plutôt de l'art. 135 al. 1 let. a LEDP (projet relevant de la
compétence du conseil général ou communal, en vertu de l'art. 42 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Un plan
d'affectation n'est pas un règlement
stricto sensu
, au sens de l'art. 4
al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes (LC; BLV 175.11). C'est un acte dont le
régime juridique est défini en premier lieu par les art. 14 ss de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire ([LAT; RS 700]; selon
l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du
sol); ce régime n'est pas entièrement celui de la norme, ni celui de la décision
car le droit fédéral en fait un acte
sui generis
(cf. notamment, sur
cette question: Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
7ème éd., Berne 2022, p. 100; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II,
3ème éd., Berne 2011, p. 523 s.). Il faut donc considérer que l'initiative
populaire communale portant sur la modification d'un plan d'affectation
(éléments graphiques ou clauses réglementaires) fait partie des "autres
cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elle doit toujours être
conçue en termes généraux. C'est du reste la solution préconisée dans une thèse
récente, afin que les principes de la LAT puissent être correctement mis en œuvre
dans la procédure ordinaire de planification, en cas d'acceptation de
l'initiative (Maxime Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire,
thèse Fribourg 2021 [ci-après: Démocratie], p. 299; à nouveau, plus récemment,
Maxime Flattet, Actualités en matière de droits politiques et de planification
du territoire, in: BR/DC 5/2023 [ci-après: Actualités], p. 270).
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de relever,
dans un obiter dictum, qu'en raison de la nature juridique du plan
d'affectation, la modification ou l'adoption d'un tel acte se prêtait
difficilement au dépôt d'une initiative sous une autre forme que celle d'un
projet conçu en termes généraux (TF 1C_391/2021 du 8 juillet 2022
consid. 3.3; cf. ég. Flattet, Actualités, p. 270).
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une
antenne de téléphonie mobile, même si elle n'est pas conforme à la zone
d'utilisation, n'est en principe pas soumise à une obligation de planification
en vertu du droit fédéral, notamment de l'art. 2 LAT. En particulier, les
effets qui en résultent sur l'aménagement du territoire ne sont pas si
importants qu'ils imposeraient une modification de la planification (cf. ATF 142
I 26 consid. 4.2 et les références citées). Il relève en principe de la
compétence du droit cantonal, respectivement communal, et de la planification
des zones d'affectation, de déterminer dans quelles zones les constructions
d'infrastructure, dont font également partie les installations de téléphonie
mobile, sont généralement admissibles ou ne peuvent être admises qu'à titre
exceptionnel (art. 22 al. 2 let. a LAT et art. 23 LAT; ATF 142 I 26 consid. 4.2;
141 II 245 consid. 2.1; 138 II 173 consid. 5.3).
Dans le cadre de leurs compétences propres en
matière d'aménagement du territoire et des constructions, les communes et les
cantons peuvent ainsi prendre des mesures d'aménagement et édicter des
dispositions également en ce qui concerne les antennes de téléphonie mobile. Ils
peuvent donc influer sur leur emplacement, à condition que les limites
découlant du droit fédéral sur les télécommunications et sur la protection de
l'environnement soient respectées (ATF 142 I 26 consid. 4.2; 133 II 64 consid. 5.3,
133 II 321 consid. 4.3.4, 4.3.5 et 4.2; cf. ég. TF 1C_480/2023 du 9 décembre
2024 consid. 2.3; 1C_608/2023 du 17 mai 2024 consid. 2.4). À cet égard, on peut
envisager une planification négative, qui interdit en principe les antennes de
téléphonie mobile dans certains secteurs déterminés dignes de protection ou sur
certains objets protégés. On peut également envisager des mesures de
planification positives, qui assignent les antennes de téléphonie mobile à
certaines zones spécifiques, dans des emplacements particulièrement adaptés qui
permettent une couverture suffisante de tous les opérateurs de téléphonie (ATF
142 I 26 consid. 4.2). Parmi les autres mesures de planification, on peut
également envisager un modèle en cascade qui admettrait les antennes de
téléphonie mobile en priorité dans les zones destinées aux activités, lorsque
celles-ci se prêtent au service de téléphonie mobile de la commune concernée, ensuite
dans les zones mixtes et enfin dans les zones destinées à l'habitation (ATF 142
I 26 consid. 4.2; 138 II 173 consid. 6.4 à 6.6; 141 II 245 consid. 2.1). Il est
par ailleurs admissible que ces installations soient soumises à l'obligation de
respecter certaines normes communales en matière d'esthétique ou d'intégration
dans le paysage, si la base légale nécessaire existe au niveau communal (ATF 142
I 26 consid. 42; 141 II 245 consid. 7.1 et 7.4; TF 1C_480/2023 du 9 décembre
2024 consid. 2.3).
Dans tous les cas, une base légale dans le droit
communal ou cantonal est nécessaire pour de telles mesure de planification (ATF
142 I 26 consid. 4.2; TF 1C_480/2023 du 9 décembre 2024 consid. 2.3;
Marc-Olivier Besse, Le traitement des antennes de téléphonie mobile dans les
plans d'affectation, in: Procédure administrative, territoire, patrimoine et
autres horizons, Mélanges en l'honneur du Professeur Benoît Bovay, 2024, p. 237
ss, 239 s., 243, 249 ss).
b) En l'occurrence, le projet d'initiative a pour
objet l'introduction, dans le règlement communal en matière d'aménagement du
territoire et de constructions, d'un article visant à déterminer l'emplacement
des antennes de téléphonie mobile sur le territoire communal, en précisant, par
l'introduction d'un régime de cascade, dans quelles zones du territoire
cantonal celles-ci doivent s'implanter en priorité.
Contrairement à ce qu'affirment les recourants, la
norme proposée vise manifestement la modification de la réglementation du mode
d'utilisation ou de l'affectation du sol communal et constitue ainsi une mesure
d'aménagement du territoire au sens des art. 14 LAT et 22 al. 1 LATC. Par
le dépôt de leurs initiatives successives, et singulièrement par celui du
projet litigieux, les recourants demandent précisément l'adoption d'une
planification spéciale communale pour les installations de téléphonie mobile,
bien que celle-ci ne soit pas imposée par le droit fédéral, ce qui ressort
explicitement de l'argumentaire accompagnant leur projet. Le Tribunal fédéral
envisage d'ailleurs expressément la possibilité pour les cantons et les
communes de réglementer cette question – y compris par l'adoption d'un modèle
en cascade – et retient que cela entre dans le cadre de leurs compétences en
matière d'aménagement du territoire et des constructions (cf. consid.3a/bb
supra
).
Certes, le projet litigieux ne remet pas en question
l'intégralité de la planification communale, ni le caractère constructible ou
non d'un périmètre donné comme c'était le cas dans les affaires CCST.2022.0001
et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 précitées. Il est cependant usuel que la
procédure de planification porte sur des questions qui pourraient, en tant que
telles, faire l'objet de décisions ponctuelles, mais qui sont traitées dans ce
cadre afin d'assurer un aménagement cohérent du territoire et dans le but de prendre
en considération et soupeser tous les intérêts pertinents. C'est par exemple le
cas également pour les normes relatives à l'espace réservé aux eaux, qui
présentent un aspect technique particulier, mais qui sont prises en compte dans
le cadre plus général de la planification.
Il s'ensuit que le projet litigieux porte bien sur
la modification du plan d'affectation communal d'Etagnières, en l'occurrence
exclusivement de ses clauses réglementaires, et non sur la modification d'un
règlement communal
stricto sensu
au sens de l'art. 4 al. 1
ch. 13 LC. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée lui a appliqué
la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, retenant qu'un tel projet
d'initiative faisait partie des "autres cas" visés par l'art. 138
al. 2 LEDP et qu'il devait dès lors être conçu en termes généraux. La
modification en cours de procédure du titre de l'initiative, passé de
"Pour une
planification
des installations de téléphonie mobile à
Etagnières" à "Pour une
réglementation
des installations de
téléphonie mobile à Etagnières" (nous surlignons), n'y change rien. Le
fait qu'il n'a pas d'incidence sur la délimitation des zones du plan
d'affectation ni sur la définition ordinaire du mode d'utilisation du sol
(destination de la zone), contrairement aux affaires ayant donné lieu aux
arrêts CCST.2022.0001 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022, n'est pas non plus déterminant,
puisque la modification des clauses règlementaires d'un plan est soumise à la
même procédure, à savoir celle définie aux art. 34 ss LATC. Enfin, la
question de savoir si l'objet de l'initiative litigieuse entre dans la
catégorie des cas de minime importance dispensant la commune d'enquête publique
et d'adoption par le conseil envisagée par l'art. 45 LATC ne se pose pas à ce
stade; le cas échéant, c'est au moment de sa mise en œuvre que cette question devrait
être résolue (cf. art. 149 al. 6 LEDP).
C'est également le lieu de rappeler que l'exigence
de forme de l'art. 138 al. 2 LEDP permet de limiter les problèmes de mise en
œuvre liés au domaine très réglementé et parfois très technique qu'est celui de
la planification territoriale, tout en garantissant au corps électoral la
possibilité d'exercer ses droits populaires (dans ce sens, cf. Flattet,
Démocratie, n. 726). Il est vrai que cette exigence de forme, qui implique une
mise en œuvre particulière, entraîne un plus long délai de traitement des initiatives
déposées dans ce domaine, en comparaison avec celles rédigées de toutes pièces.
Elle permet cependant d'assurer la prise en compte et le respect du droit
supérieur en matière d'aménagement du territoire (tant procédural que matériel,
cf. p. ex. TF 1C_391/2021 du 8 juillet 2022 consid. 3; Flattet,
Démocratie, n. 746; cf. ég. sur l'intervention de l'autorité cantonale au stade
de l'examen préliminaire et de l'examen préalable, CCST.2022.0001 précité
consid. 2d et 3; CCST.2022.0006 précité consid. 2b et 3), et en l'occurrence en
matière de télécommunications, le tout dans les limites de la volonté des
initiants protégée par la liberté de vote (cf. art. 34 al. 2 Cst.; Flattet,
Démocratie, n. 727 et les réf. citées). Dans ce sens, l'exigence d'un dépôt
sous la forme d'un projet conçu en termes généraux garantit que l'initiative
puisse être effectivement réalisée (sur ce critère, cf. Grisel, op. cit., n.
691).
Enfin, contrairement à ce qu'avancent les
recourants, ceux-ci étaient conscients à tout le moins depuis l'arrêt
CCST.2022.0002 du 17 avril 2023 que leur initiative devait prendre la forme
d'un projet conçu en termes généraux. Ils ne peuvent aujourd'hui reprocher à la
municipalité d'avoir mené "un combat retardateur" en les rendant attentifs
à cette exigence seulement le 17 juillet 2024.
c) Au vu de ce qui préc.e, le projet litigieux, qui
ne respecte pas la forme prescrite, pouvait être invalidé par l'autorité
intimée, qui a agi conformément à l'art. 34 al. 1 Cst. Contrairement à ce
qui est allégué, on ne distingue pas de violation du droit d'être entendus des
recourants en lien avec les exigences de forme, ceux-ci ayant pu se déterminer à
cet égard et l'autorité ayant suffisamment exposé les motifs guidant son
raisonnement dans sa décision du 29 octobre 2024. Sur ce point, la décision
entreprise doit dès lors être confirmée.
d) Le projet d'initiative querellé règle de manière très
détaillée la question de l'emplacement des installations de téléphonie mobile
sur le territoire de la commune; il ne laisse aucune marge de manœuvre aux
autorités chargées de son application et ne peut, ainsi, ni être traité en tant
que proposition conçue en termes généraux, ni être reformulé d'office par la
Cour, sous peine de contrevenir aux droits politiques des recourants garantis par
l'art. 34 al. 1 Cst. (sur ce point, cf. Grisel, op. cit., n. 677). On
relève au demeurant que, bien qu'informés le 17 juillet 2024 par la
municipalité du fait que leur initiative devait être conçue en termes généraux,
les recourants ont refusé de procéder à la reformulation requise et ont eux-mêmes
expressément demandé que leur initiative soit traitée comme un projet rédigé de
toutes pièces; ils ne sauraient s'en plaindre aujourd'hui.
4.
Le recours devant déjà être rejeté pour les motifs exposés ci-dessus, il
n'est pas nécessaire d'examiner la conformité du projet d'initiative litigieux avec
le droit fédéral sur les télécommunications.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et
à la confirmation de la décision entreprise.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (cf.
art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss
LEDP; cf., à cet égard, CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 6;
CCST.2022.0006 précité consid. 5). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179
al. 4 LEDP, également applicable à la procédure recours selon les art. 188
ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Etagnières du 29 octobre 2024 est
confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 mai 2025
Le président:                                                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.