vd_omni · AC.2012.0236 · 2013-05-08 · fr

Département des finances et des relations extérieures/Municipalité de Givrins, ADAMS, Direction générale de l'environnement (DGE) | Le département des finances et des relations extérieures a qualité pour recourir contre l'octroi d'un permis de construire dans la mesure où il invoque des griefs relatifs à la protection du patrimoine bâti.Recours contre un projet d'installation de panneaux solaires photovoltaiques sur le toit d'un bâtiment sis dans le village de Givrins, qui figure à l'inventaire ISOS. Examen du projet au regard des exigences posées par l'art. 18a LAT. Sur le principe, l'installation de panneaux solaires sur le toit du bâtiment en question n'est pas exclue. Constat toutefois que, dans le cas d'espèce, l'intégration de l'installation sur le toit n'a pas suffisamment été étudiée, ce qui implique que les exigences de l'art. 18a LAT ne sont pas respectées. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.05.2013 AC.2012.0236

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 mai 2013
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.
recourant
Département des
finances et des relations extérieures,
représenté
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat  à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Givrins,
autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie,
constructrice
Virginie ADAMS,
à Givrins,
Objet
permis de construire
Recours Département des finances c/
décision de la Municipalité de Givrins du 3 juillet 2012 (pose de panneaux
photovoltaïques sur le toit du bâtiment n° ECA 118 sis sur la parcelle n° 632
de Givrins)
Vu les faits suivants
A.
Virginie Adams est propriétaire de la parcelle
n° 632 du cadastre de la Commune de Givrins située à la route des Marettes 5. Ce
bien-fonds, d’une surface de 462 m
2
, se trouve dans la zone du village selon le Plan général
d’affectation et le Règlement sur l’aménagement du territoire et les
constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 1
er
novembre 2005,
dans la partie Sud-Ouest du village. Il supporte une maison paysanne (bâtiment n°
ECA 118) construite en 1839, d’une surface de 247 m
2
, qui a reçu la note 3 (objet
intéressant au niveau local) au recensement architectural prévu par l’art. 30
du règlement d’application du 22 mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS ; RSV
450.11.1). Le village de Givrins figure à l’inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale à protéger (ci-après : ISOS).
B.
En mars 2012, Virginie Adams a déposé auprès de
la Municipalité de Givrins (ci-après: la municipalité) une demande
d’autorisation pour la pose de 30 m
2
(2 m x 15 m) de panneaux solaires photovoltaïques noirs en haut de
la toiture du bâtiment dont elle est propriétaire. Les panneaux se présenteront
sous la forme d’une bande horizontale  de 15 m sur 2 m implantée près du faîte
du bâtiment.
C.
La municipalité a dispensé le projet d’enquête
publique tout en procédant à l’affichage au pilier public du 3 au 16 avril 2012
et en avertissant par courriers les voisins concernés du projet en question. Celui-ci
n’a pas suscité d’opposition. Par courrier du 2 avril 2012, la municipalité a
informé le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, section Monuments et
Sites (ci-après : SIPAL) de la procédure d’autorisation en cause.
D.
Dans un courrier du 8 mai 2012, le SIPAL a
formulé un préavis dont la teneur était la suivante :
Protection du
site bâti
:
L’inventaire des
sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Givrins comme un village
d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment susmentionné fait partie du
« périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération
historique » caractérisé par l’ « intérêt de la substance et de
la structure d’origine ».. Au vu de la forte valeur spatiale, monumentale,
et de l’entité, l’ISOS recommande la « sauvegarde de la substance et de la
structure » de ce périmètre.
Recensement
architectural
:
Le bâtiment ECA
118 a obtenu une note *3* lors du recensement architectural de la commune de
Givrins le 11 septembre 1978, confirmée lors de la révision du recensement en
mai 1988. D’importance locale, cet ensemble mérite d’être conservé. Des
transformations peuvent être envisagées à condition qu’elles n’altèrent pas ses
qualités spécifiques.
Mesure(s) de
protection légale(s)
:
L’ensemble est
sous protection générale (PGN) depuis le 28 septembre 1990 au sens des art. 46
et suivants de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (ci-après : LPNMS). Aucune intervention ne doit en altérer le
caractère.
Qualité du
site
:
Le village se
distingue surtout par ses qualités spatiales et sa situation prépondérantes,
mais possède également des qualités historico-architecturales évidentes. Les
abords de ce bâtiment sont également protégés au sens des articles 12 et 19 de
la LPNMS.
Développement
du projet
:
Le bâtiment ECA
118 possède une vaste toiture vierge de toute intervention dont le faîte est
orienté ENE/WSW. Une annexe, ancien rural, accolé au sud en saillie dans la
cour, est couvert d’un pan de toiture de moindre pente, muni déjà de deux
capteurs solaires thermiques et de deux tabatières. Le projet prévoit
l’implantation, parallèlement au faîte, près de celui-ci et sur toute sa
longueur, d’une bande de 15,15 x 2 mètres de capteurs solaires photovoltaïques.
Examen du
projet
:
Le bâtiment
protégé situé au Sud-Ouest du village possède une belle toiture, encore
largement intacte, bien visible depuis le domaine public. Elle s’insère dans la
silhouette « de valeur » mentionnée par l’ISOS. Elle ne devrait pas,
au vu de ce qui précède, recevoir ce type d’installation.
Conclusion
:
Au vu de ce qui précède,
la Section monuments et sites préavise négativement au projet mentionné en
titre. Elle encourage ses auteurs à rechercher un site alternatif pour cette
installation.
Si le recours
accru à des énergies renouvelables revêt aujourd’hui une grande importance,
leur production doit néanmoins intégrer des critères d’intégration aux sites
naturels et construits.
Contrairement aux
installations de production d’eau chaude sanitaire ou de chauffage, la
production d’énergie électrique par des installations photovoltaïque a
l’avantage de ne pas être directement liée à son lieu de consommation. Elle
peut dès lors investir des lieux parfaitement prédestinés ou dont l’impact
visuel est négligeable.
Elle permet
également des formes de regroupement décentralisé, en collectivisant, par
exemple au niveau communal, la production d’énergie électrique.
Nous rappelons la
possibilité qui vous est offerte de soumettre ce type de question à la
Commission cantonale consultative des sites protégés et de l’énergie solaire,
Place de la Riponne 10, 1014 Lausanne. Cette commission a été instituée en 2007
par le Conseil d’Etat, à l’intention des communes, afin de leur permettre de
garantir une bonne intégration des installations de capteurs solaires au regard
de la LPNMS. »
E.
Par courrier du 23 mai 2012, la municipalité a
informé le SIPAL qu’elle n’avait pas l’intention de suivre son préavis négatif
et que sans nouvelles de sa part d’ici le 1
er
juin 2012, elle
délivrerait le permis de construire.
F.
Par courrier du 29 mai 2012, le SIPAL s’est
déterminé sur ce dernier courrier, faisant valoir qu’il s’opposait au projet en
cause dès lors qu’il portait atteinte à un intérêt public prépondérant.
G.
Lors de sa séance du 3 juillet 2012, la
municipalité a décidé de délivrer le permis de construire. Le 4 juillet 2012,
la municipalité a informé le SIPAL de cette décision. Elle relevait notamment
que le projet ne portait pas atteinte à l’environnement du village et qu’il se
justifiait au regard de la nécessité de privilégier les énergies renouvelables
compte tenu de la décision d’abandonner l’énergie nucléaire.
H.
Le 5 septembre 2012, le Département des finances
et des relations extérieures (DFIRE)
a
interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à sa réforme en ce
sens que la dispense d’autorisation est annulée
et l’autorisation
requise refusée.
Le Service de l’environnement et de
l’énergie (ci-après : SEVEN) a déposé des observations le 5 octobre 2012.
Il relève que l’intérêt du bâtiment en cause n’est ni national, ni régional,
mais uniquement local et qu’au vu du faible impact visuel des panneaux
photovoltaïques sur une rue très peu fréquentée, la pose de ces derniers doit
être privilégiée par rapport à la conservation du toit du bâtiment. Virginie
Adams a déposé des observations le 7 octobre 2012, concluant implicitement au
rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse le 29 octobre 2012,
concluant implicitement au rejet du recours.
Le recourant, la municipalité et la
Direction générale de l’environnement (qui a succédé au SEVEN) ont déposé des
observations complémentaires. Le 13 décembre 2012, le recourant a demandé que
la Commission fédérale des monuments historiques ou la Commission fédérale pour
la protection de la nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.
Le tribunal a tenu audience le 17
avril 2013. A cette occasion, il  a procédé à une vision locale.
Considérant en droit
1.
L’art. 104a de la loi fédérale du 4 décembre
1986 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)
prévoit que le département des infrastructures peut recourir contre une
décision accordant un permis de construire. La jurisprudence a précisé que le
département dont dépend le service désigné pour la conservation des monuments
historiques a également qualité pour recourir contre la délivrance d’un permis
de construire dans la mesure où il invoque des griefs relatifs à la protection
du patrimoine bâti (cf. arrêt AC. 2010.0191 du 22 février 2011 consid. 1 et
référence). Dès lors que parmi les attributions du département des finances et
des relations extérieures figurent les bâtiments, gérances, monuments et sites,
archéologie et logistique (cf. art. 11 du règlement du 1er juillet 2007 sur les
départements de l’administration – RdéA; RSV 172.215.1), sa qualité pour
recourir, qui n’est au demeurant pas contestée, doit être admise dans le cas
d’espèce.
Déposé dans le délai et le respect
des autres exigences prévues par la loi, le recours est au surplus recevable en
la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Le recourant conclut notamment à
l’annulation de la dispense d’autorisation. Dès lors qu’une autorisation de
construire a été délivrée par la municipalité, ce qui implique qu’il n’y a pas
eu de dispense d’autorisation, le recours est sans objet sur ce point et,
partant, irrecevable en ce qui concerne cette conclusion.
2.
Le recourant demande que la Commission fédérale
des monuments historiques ou la Commission fédérale pour la protection de la
nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.
La loi fédérale du 1er juillet 1966
sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) ne prévoit la mise
en œuvre d’une des commissions précitées que dans le cadre de l’accomplissement
d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN, ce qui n’est pas le
cas en l’espèce dès lors que l’on se trouve dans le cadre d’une procédure
d’octroi d’un permis de construire en zone à bâtir. En outre, le tribunal, qui
est notamment composé d’assesseurs spécialisés, est en mesure de se prononcer
sur la conformité du projet litigieux au regard des exigences de protection du
patrimoine bâti sur la base des pièces du dossier et de la vision locale à
laquelle il a procédé. Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête
tendant à ce qu’un préavis soit requis de la Commission fédérale des monuments
historiques ou de la Commission fédérale pour la protection de la nature ou du
paysage.
3.
A l’appui de son recours, le DFIRE soutient que la
municipalité aurait dû mettre en balance les objectifs en matière de promotion
des énergies renouvelables avec l’intérêt public à la protection du patrimoine
et que le résultat de cette pesée des intérêts aurait dû conduire à un refus
d’autorisation. Il relève que le village de Givrins figure à l’inventaire ISOS
en raison de l’intérêt national que représente sa conservation, que le bâtiment
en cause fait partie du « périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération
historique » et qu’il constitue ainsi un élément patrimonial important,
typique du caractère villageois de Givrins. Dans ces conditions, l’installation
des panneaux solaires serait susceptible de porter une atteinte grave à un
intérêt public prépondérant, les panneaux étant visibles depuis la rue. Le DFIRE
relève également que la production d’énergie électrique par des installations
photovoltaïques n’est pas directement liée à son lieu de consommation, de sorte
que la constructrice pourrait implanter l’installation prévue à un endroit plus
adéquat, et que le rendement des capteurs est fortement dépendant de
l’orientation et de l’inclinaison de ceux-ci, de sorte que leur installation
sur des toitures plates, sans contraintes architecturales, devrait être
privilégiée. La constructrice n’aurait par ailleurs pas démontré son intérêt privé
à une telle installation ; en particulier, on ignorerait si d’autres
mesures seraient à même de faire baisser la facture énergétique du bâtiment,
par exemple une meilleure isolation, afin d’atteindre l’objectif recherché sans
porter atteinte au patrimoine. Le recourant relève enfin que l’autorité intimée
n’a pas requis le préavis de la Commission cantonale consultative des sites
protégés et de l’énergie solaire instituée en 2007 par le Conseil d’Etat alors
qu’elle y avait été invitée. Il en conclut que dans ces circonstances,
l’intérêt public à la préservation du village de Givrins est prépondérant par
rapport à l’intérêt public et privé à la production décentralisée d’électricité
par des panneaux photovoltaïques.
Pour sa part, la municipalité relève
que l’évaluation qu’elle a faite sur place lui a permis de constater que le
projet ne porte pas atteinte à un intérêt public prépondérant, qu’il ne nuit en
rien à l’environnement bucolique du village et que les panneaux en question
seraient invisibles des passants. Elle relève en outre que sa décision a été
renforcée par l’adoption du nouvel art. 68a du règlement du 19 septembre 1986
d’application de la loi fédérale du 4 décembre 1986 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (RLATC ; RSV 700.11.1) qui autoriserait l’installation
jusqu’à 32 m2 de panneaux solaires photovoltaïques sur tous les bâtiments
n’ayant pas une note 1 ou 2 au recensement architectural. Elle fait également valoir
que le toit du bâtiment en question contient déjà des capteurs solaires et que
le Canton et la Confédération sont en train de mettre en place une législation
qui encourage et favorise la pause de panneaux solaires photovoltaïques. La
constructrice soutient de son côté qu’elle a soigneusement étudié les
possibilités techniques et les autres réalisations faites dans le village, que
le choix de mettre une bande de 15 m de long par 2 m de large près du faîte du
toit a été dicté par l’impératif technique de ne pas avoir d’ombre portée sur
les panneaux, que cette solution lui avait paru plus esthétique et peu visible,
que des panneaux solaires avaient déjà été posés de la sorte sur une autre
ferme du village au chemin de Couvaloup 8 et que le choix de panneaux noirs
ayant un traitement anti-réfléchissant diminuait encore leur impact.
4.
a) Les installations solaires telles que celle
qui est ici en cause sont désormais régie par l’art. 18a LAT, introduit par la
novelle du 22 juin 2007 en vigueur depuis le 1er janvier 2008, dont la teneur
est la suivante:
Art.
18a
Installations solaires
Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations
solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès
lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel
d’importance cantonale ou nationale.
Cette norme de la loi fédérale est
directement applicable en ce sens que le propriétaire concerné peut en déduire
un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales sont
remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011, consid. 3; arrêt AC.2012.0133
du 4 février 2013consid 2b/cc ; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation
du droit de l'aménagement du territoire et des constructions?, RDS 2008 II 86;
Christoph Jäger, Commentaire LAT [2009], art. 18a N. 19).
b) aa
) Selon 5
LPN, le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des
inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur
des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des organisations
oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage
ou de la conservation des monuments historiques (al. 1, 1ère phrase). Aux
termes de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire des sites
construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), l’Inventaire fédéral des
sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) au sens de
l’art. 5 LPN comprend les objets énumérés dans l’annexe. Givrins  figure
dans cet inventaire en tant que village.
bb) En l’occurrence, de par son
inscription à l’inventaire ISOS, le village de Givrins doit être considéré
comme un « bien culturel d’importance nationale » au sens de l’art.
18a LAT. Il convient dès lors d’examiner si les panneaux solaires litigieux
portent atteinte à ce bien.
Les qualités du village de Givrins sont
avant tout urbanistiques et sont notamment liées aux espaces, à la mitoyenneté
et aux volumes des constructions (qui se caractérisent par
leur densité et leur cohérence). En relation avec ces
éléments, on relève que  les panneaux solaires litigieux n’ont pas
véritablement d’emprise spatiale et ne sauraient par conséquent, par principe,
porter une atteinte significative aux qualités essentielles du village et
notamment à la « silhouette » mentionnée par le SIPAL dans son
préavis. Cela étant, dès lors que l’on se trouve dans un site bâti d’importance
nationale, il convient de porter une attention particulière à l’intégration de l’installation
au bâtiment destiné à l’accueillir. Ceci implique notamment de prendre en
compte la manière dont le bâtiment, ainsi que la façade et la toiture
concernées, sont composés et organisés.
En l’occurrence, le tribunal
constate que cette réflexion n’a pas été suffisamment approfondie, ce qui
aboutit à un défaut d’intégration de l’installation et, par conséquent, à une
violation des exigences posées par l’art. 18a LAT. Ce défaut d’intégration
provient plus particulièrement du fait que le projet, dont l’implantation est
prévue près du faîte à l’endroit le plus visible de la toiture, accentue les
horizontalités alors que la typologie du bâtiment privilégie au contraire les
verticalités, notamment en ce qui concerne les percements faits entre chevrons.
Il convient par conséquent de reprendre la réflexion afin de trouver, cas
échéant, un positionnement de l’installation sur le toit respectant mieux la
typologie du bâtiment et qui soit ainsi compatible avec la protection du bien
d’importance nationale que constitue le village de Givrins. Cette réflexion,
qui pourrait également intégrer les capteurs thermiques existants,  pourrait
notamment être menée en collaboration avec la Commission cantonale consultative
des sites protégés et de l’énergie solaire.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis,
dans la mesure où il est recevable, et le permis de construire annulé. Vu les
particularités de l’espèce, il y a lieu de partager les frais de la cause entre
la Commune de Givrins et la constructrice. Vu l’irrecevabilité partielle du
recours, l’émolument sera réduit. Dès lors que le recours a été formé par un
département cantonal, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Givrins du 3
juillet 2012 est annulée.
III.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Givrins.
IV.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la
charge de Virginie Adams.
V.
Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Lausanne, le 8 mai 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.