vd_omni · AC.2018.0012 · 2019-03-12 · fr

A.________, B.________, Fondation pour aide médico-sociale Chablais, Pays d'Enhaut et Riviera/Municipalité d'Aigle, C.________, D.________, E.________ | Admission du recours dirigé contre une autorisation de construire 50 logements et un parking souterrain de 50 places après démolition de bâtiments existants et réforme de la décision entreprise en ce sens que le permis est refusé.Interprétation de deux réglementations de même rang: un plan des zones de 1961 figurant l'ordre contigu sous la forme d'une bande rouge de 16 m. de profondeur au-delà de laquelle seules des constructions d'un rez-de-chaussée ne pouvant servir à l'habitation peuvent être construites, et un plan fixant les limites des constructions de 1993 figurant par une ligne rouge les limites des constructions nouvelles par rapport à la route. La construction litigieuse devrait respecter les deux réglementations, dont la plus récente n'a pas modifié la plus ancienne. Or, le projet, qui prévoit une construction destinée à l'habitation de plus d'un rez-de-chaussée au-delà de la bande rouge de 16 m. ne respecte pas le plan des zones de 1961. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de faire prévaloir dans le cas particulier le principe de l'égalité de traitement sur celui de la légalité, l'autorité intimée échouant à prouver qu'elle admettrait l'implantation sur la limite des constructions sans égard à la présence où à l'absence de la bande rouge de l'ordre contigu (un seul cas ne suffit pas).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2019 AC.2018.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 mars 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Renée-Laure Hitz et
M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________ et B.________,
à ********,
représentés par l'avocat Pierre-Yves BRANDT, à Lausanne
C.________,
à ********,
représentée par les avocats Pierre-Yves BRANDT, à Lausanne, et Luc DEL RIZZO,
à Monthey
Autorité intimée
Municipalité d'Aigle,
représentée
par l'avocat Jacques HALDY,  à Lausanne
Propriétaires
D.________
, à ********,
représentée par l'avocat Albert REY-MERMET, à Genève
E.________,
à ********,
F.________,
à ********,
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité d'Aigle du 5 décembre 2017
(construction de bâtiments d'habitation avec parking souterrain sur les
parcelles nos 359, 360, 362, 363 et 364 - démolition de divers bâtiments -
CAMAC 170995)
Vu les faits suivants:
A.
A proximité du centre de la vieille ville d'Aigle, l'îlot triangulaire
qu'entourent l'avenue des Glariers, la ruelle de la Croix-Blanche et la ruelle
du Nord comprend les parcelles 359, 360, 362, 363, 364, 365 et 366. Les
constructions érigées sur ces parcelles servent soit à l'habitation, soit au commerce
du vin (désormais désaffecté), soit encore à des activités de services sociaux.
Les parcelles 359 et 360 sont propriété de la société anonyme D.________, les
parcelles 362 et 363 sont propriété de F.________, la parcelle 364 est
propriété de E.________, la parcelle 365 est propriété de A.________ et de B.________
et la parcelle 366 est propriété de C.________.
B.
Le territoire communal est régi par un règlement sur le plan d'extension
et la police des constructions, mis à l'enquête en 1956 et approuvé par le
Conseil d'État le 28 avril 1961, qui contient notamment les dispositions
suivantes :
"I. Zone de l'ordre
contigu
Art. 6 Caractéristiques
L'ordre contigu est obligatoire. Il est caractérisé:
a) par la construction, en bordure des voies ou alignements
d'immeubles adjacents séparés par des murs aveugles ou mitoyens;
b) par l'implantation obligatoire le long des voies ou sur
les alignements;
c) par la limitation de la hauteur des façades.
Art. 7 Hauteur des façades
La hauteur des façades mesurées jusqu'à l'arête supérieure de
la corniche ne doit pas dépasser la largeur entre alignements.
À défaut de dispositions particulières des plans d'alignement
ou des plans partiels d'extension, la hauteur des constructions ne pourra
dépasser les limites ci-après :
a) 12 m à la corniche pour les distances entre alignements de
moins de 18 m.
b) 15 m à la corniche pour les distances entre alignements de
moins de 21 m.
c) 18 m la corniche pour les distances entre alignements de
moins de 24 m.
d) 20 m corniche pour les distances entre alignements de plus
de 24 m.
Art. 8
Sur 16 m. de profondeur toutes les
façades peuvent être élevées jusqu'à la hauteur de la façade sur rue, même si
les hauteurs ainsi obtenues dépassent celles prévues à l'article précédent.
A partir de 16 m. de profondeur il
ne pourra être édifié que des constructions d'un rez-de-chaussée ne pouvant
servir à l'habitation."
(...)
Le plan des zones correspondant, dont la commune
conserve l'original sous verre en raison de sa fragilité, figure l'ordre
contigu sous la forme d'une bande rouge qui, au centre de la ville ancienne,
suit le contour de la plupart des rues. Mesurée sur le plan, la largeur de la
bande rouge est de 16 m. Selon les explications fournies en audience par la
commune, cette bande rouge correspond à la bande de 16 m. de profondeur
mentionnée à l'art. 8 ci-dessus.
Un plan fixant les limites des constructions du
centre-ville a été mis à l'enquête en 1992 et approuvé par le Conseil d'État le
30 avril 1993. Il figure par une ligne rouge des limites de constructions
nouvelles. Autour de l'îlot déjà décrit, la limite des constructions suit le
contour extérieur des parcelles sur tous les côtés du triangle.
Ci-dessous sont reproduits le plan des zones de
1961:
et le plan fixant les limites des constructions de
1993:
Le tribunal a fait verser au dossier le préavis
municipal du 4 janvier 1993 destiné au Conseil communal d'Aigle relatif au plan
de 1993. On en extrait ce qui suit:
"De nombreuses Communes ont
compris l'intérêt d'établir des plans d'extension détaillés pour assurer la
conservation du patrimoine architectural et urbanistique des bourgs, tout en y
permettant de nouvelles constructions et l'adaptation aux besoins
contemporains.
Ces plans tentent de résoudre les
conflits entre des intérêts parfois divergents tels que la protection de
valeurs architecturales et urbanistiques et la nécessité d'assurer fluidité et
sécurité du trafic.
Dans ce domaine, le Plan fixant
les limites des constructions est un document important de l'aménagement local.
Ces limites des constructions
(précédemment appelées "alignements") ont pour but de permettre un
futur rélargissement de chaussée ou de maintenir un certain dégagement aux
voies publiques. Si elles sont créées face à du domaine privé, elles remplacent
alors les distances aux limites fixées réglementairement.
Les limites des constructions sont
actuellement fixées de deux manières :
1) soit une série de plans
légalisés par l'Etat, datant de 1925 à nos jours
2) soit par la Loi sur les routes
(LR) remise à jour en avril 1992, par son article 36 qui stipule :
"A défaut de plan fixant la
limite des constructions, les distances minima à observer, lors de la
construction de tout bâtiment ou annexe de bâtiment, sont les suivantes :
a) pour les routes cantonales principales
de 1
ère
classe, 18 mètres hors des localités et 15 mètres à
l'intérieur des localités,
b) pour les routes cantonales
principales de 2
ème
classe et secondaires à fort trafic ainsi que
pour les routes communales de 1
ère
classe, 13 mètres hors des localités
et 10 mètres à l'intérieur des localités,
c) pour les autres routes
cantonales secondaires, les routes de berges et les routes communales de 2
ème
classe, 10 mètres hors des localités et 7 mètres à l'intérieur des localités,
d) pour les routes communales de 3
ème
classe, 5 mètres à l'extérieur, comme à l'intérieur des localités, sauf en ce
qui concerne les sentiers et les servitudes de passage public.
La distance est calculée par
rapport à l'axe de la chaussée, délimitée par les voies de circulation principales."
Les plans
Ils sont établis par le Canton ou
par la Commune, dans des cas précis, (par exemple la traversée de localité par
une route cantonale ou la mise sur pied d'un plan partiel d'affectation ou plan
de quartier).
L'absence de plan pour tout le
Centre-ville nous a obligés, à maintes reprises, à mettre en dérogation chaque
projet de transformation. Le Service des routes et autoroutes nous a récemment
demandé de remédier à cet état de fait, par l'intermédiaire d'un nouveau plan
régularisant la majorité de notre agglomération.
Pour ce faire, nous avons en
grande partie repris le document qui avait été mis à l'enquête publique en
1988, tout en tenant compte des remarques et oppositions qui avaient alors été
formulées. A la demande du Service des routes et autoroutes, nous avons agrandi
le document pour y inclure les anciens plans (1925-1932), aboutissant ainsi à
un document de travail unique, par l'abrogation des plans antérieurs."
C.
Du 21 juin au 20 juillet 2017, a été mis à l'enquête publique un projet
de démolition des bâtiments ECA 255, 430, 432, 440, 441, 442 et 2686 érigés sur
les parcelles 359 à 364 et de construction de bâtiments d'habitation avec
parking souterrain. Le projet, intitulé "********", prévoit la
création d'environ 50 logements et d'un parking souterrain d'environ 50 places
réparties sur deux niveaux inférieurs. Ces différents locaux seront répartis le
long de l'avenue des Glariers au nord-est, de la ruelle du Nord au nord-ouest
et de la ruelle de la Croix-Blanche au sud. A l'est, le nouveau bâtiment sera
contigu avec les bâtiments propriété de A.________ et B.________, d'une part,
et de C.________, d'autre part. Une cour intérieure et un chemin reliant
l'avenue des Glariers à la ruelle de la Croix-Blanche sont également prévus.
Ci-dessous est reproduit un extrait du plan de
situation de l'enquête:
D.
Ce projet a notamment suscité en temps utile les oppositions de A.________
et de B.________, d'une part, et de C.________, d'autre part. Les opposants
invoquent des violations des dispositions réglementaires relatives à l'ordre
contigu ainsi qu'au respect de certaines distances. Ils s'en prennent également
à une passerelle, dont il est prévu qu'elle traverse l'atrium. Ils préconisent
l'établissement d'un plan de quartier. Ils tiennent les accès pour insuffisants,
au vu de l'augmentation du trafic que générera le parking prévu. Ils craignent
pour la statique des constructions sises sur les parcelles 365 et 366 et critiquent
l'impact du projet sur celles-ci. Ils s'interrogent également sur l'habitabilité
de certains appartements prévus, qui donnent exclusivement sur un atrium.
E.
Par décision du 5 décembre 2017, la municipalité a levé les oppositions
et délivré le permis de construire demandé.
F.
Par acte du 17 janvier 2018 de leur avocat commun, A.________ et B.________
ainsi que C.________ ont recouru en temps utile compte tenu des féries devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la
décision du 5 décembre 2017, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens
que les oppositions sont maintenues et le permis de construire annulé et,
subsidiairement, à son annulation, le dossier étant renvoyé à l'autorité
intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision.
Dans le mémoire de son mandataire du 26 février 2018,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le 9 mars 2018, D.________ a déposé une réponse au
pied de laquelle son conseil a conclu au rejet du recours.
G.
Le 18 septembre 2018, le tribunal a tenu une audience en présence du
recourant A.________, personnellement, pour C.________, de l'avocat Luc del
Rizzo, tous assistés de l'avocat Pierre-Yves Brandt; pour l'autorité intimée de
G.________, municipale, et de H.________, responsable de la police des
constructions, assistés de l'avocat Jacques Haldy; de E.________ et F.________
personnellement, pour la société D.________ son administrateur président I.________,
accompagné des architectes J.________ et K.________ et assisté de l'avocat
Albert Rey-Mermet. Le procès-verbal d'audience, au sujet duquel les parties ont
pu se déterminer, résume les déclarations des parties ainsi qu'il suit :
"A propos du statut du sol,
Me Haldy précise qu'au jour de l'audience, la société D.________ est
propriétaire des parcelles 359, 360 et 364; quant aux parcelles 362 et 363, propriété
de F.________, elles sont promises-vendues au D.________.
Le tribunal et les parties
examinent l'original du plan des zones du 20 juin 1958, dont l'autorité intimée
remet un agrandissement au tribunal.
Les parcelles des recourants et
des constructeurs forment un îlot triangulaire qu'entourent l'avenue des
Glariers, la ruelle de la Croix-Blanche et la ruelle du Nord. Sur le plan des
zones, le tribunal constate que la bande rouge représentant l'ordre contigu, en
forme de "L", est tracée le long de la ruelle du Nord et de l'avenue
des Glariers mais pas le long de la ruelle de la Croix-Blanche. D'après les
représentants de la municipalité, la bande rouge équivaut à la bande des 16 m.
dont il est question à l'art. 8 du règlement sur le plan d'extension et la
police des constructions du 28 avril 1961 (RPE).
Les recourants font observer que
le projet de construction ne respecte pas partout cette limite de 16 m.
Pour la municipalité, le projet
litigieux respecte l'alignement qui résulte du plan fixant la limite des
constructions approuvé le 30 avril 1993, dont l'autorité considère qu'il a fixé
la zone de l'ordre contigu. Partout dans le secteur du centre-ville, la
municipalité exige que les projets de construction respectent l'alignement de
1993.
Selon l'avocat des recourants,
l'implantation du projet nécessiterait l'établissement d'un plan de quartier
(cf. art. 15 RPE). Me Haldy répond que le projet respecte les règles relatives
à l'ordre contigu, de sorte que l'art. 15 RPE ne s'applique pas.
D'après les recourants, l'espace
libre prévu au milieu des habitations ne respecte pas la distance des 12 m.
prévue à l'art. 16 RPE. Selon l'avocat de l'autorité intimée, on ne se trouve
pas dans une hypothèse où l'ordre contigu serait interrompu car, sur tout son
pourtour, le projet s'implante sur l'alignement et la limite de propriété des
parcelles des recourants.
D'après les architectes, la
passerelle, prévue sur plusieurs étages et fermée sur les côtés sauf au rez,
est un rappel de ce que l'on trouve non loin de là à la rue de Jérusalem, dans
le centre-ville d'Aigle.
Me Brandt est d'avis que cet
ouvrage, implanté à plus de 16 m. de profondeur depuis le domaine public, n'est
pas réglementaire (en référence à l'art. 8 al. 2 RPE).
A supposer que cette passerelle
soit qualifiée de bâtiment, ce dont il doute, Me Haldy se prévaut de la
pratique constante de la municipalité qui autorise la construction d'ouvrages
sur 16 m. de profondeur depuis l'alignement sur le domaine public. La
passerelle respecterait cette distance, qu'elle soit mesurée depuis la rue des
Glariers ou depuis la ruelle de la Croix-Blanche.
Me Haldy indique que les
appartements respectent les prescriptions de salubrité de l'art. 28 RLATC et
précise que les plans ont été modifiés après la mise à l'enquête publique
uniquement aux fins d'adapter la taille de certaines fenêtres et permettre le
respect de cette disposition.
Me Brandt critique ensuite l'accès
au parking souterrain de 50 places prévu, doutant que la ruelle de la
Croix-Blanche sur laquelle l'accès débouche soit correctement dimensionnée pour
recueillir le flot de véhicules supplémentaires qu'occasionnera le projet
litigieux.
Les architectes indiquent que
l'accès est prévu à l'endroit le plus large de la rue et précisent que celle-ci
est en sens unique. Cela ne devrait rien changer pour les occupants du CMS.
Me Brandt invoque des problèmes de
conformité aux normes VSS, notamment en relation avec l'absence de places
visiteurs. Pour la municipalité, le projet se situe dans un centre-ville bien
desservi par les transports publics, de sorte que le nombre total de places de
parc prévu répond en tout cas aux exigences des normes VSS (soit environ une
place par logement, dont à déduire un facteur de réduction pour tenir compte du
fait que l'on se trouve au centre-ville, plus 10 % de places visiteurs).
A.________ craint que des dommages
soient causés à son habitation, dont la construction remonte à 1900. En effet,
la limite de propriété passe au milieu du mur en moellons de 60 cm, sans
fondation, de son habitation et, à lire les plans, il est prévu que la nouvelle
construction repose sur celui-ci.
L'architecte répond qu'il est
prévu d'adosser au mur actuel un nouveau mur en béton. Le président lui fait
alors remarquer que d'après les plans, le mur en béton est implanté sur la
limite de propriété et qu'il manquera alors 30 cm.
Pour la municipalité, il n'y a pas
de travaux prévus sur la propriété voisine, de sorte que l'on se trouve en
présence d'une question de droit privé qu'il ne lui appartient pas de traiter.
Me Brandt est d'avis qu'un
contrôle incident de la planification s'impose et se prévaut d'une
incompatibilité du projet avec les objectifs de sauvegarde de l'ISOS à cet
endroit. Me Haldy répond brièvement sur ces points en se référant à l'écriture
qu'il a déposée pour la municipalité.
Me Rey-Mermet réitère la
réquisition de production figurant au pied de l'écriture qu'il a déposée pour
les constructeurs. Me Haldy s'en remet à justice, tout en déclarant que
celle-ci exige que tout nouveau projet respecte le plan d'alignement de 1993
dans le secteur du centre-ville, étant précisé que ce plan précise le plan des
zones de 1958 et qu'en cas de contradiction entre les deux, l'autorité applique
le plan de 1993, qui est plus récent.
Le tribunal quitte l'Ancienne Maison
de Ville, sise à la place du Marché 2, pour procéder à l'inspection des lieux.
Le tribunal emprunte la rue
Colomb. Après avoir parcouru une dizaine de mètres en direction de l'est, il
poursuit en direction du nord dans la rue de Jérusalem, bordée d'anciennes
maisons reliées entre elles par des passerelles couvertes en bois. A l'est, il
emprunte la ruelle du Grenier qui débouche en face de l'habitation de A.________,
sur la ruelle de la Croix-Blanche.
Des gabarits figurant les angles
du projet ont été installés.
Les parties désignent au tribunal
les portes des garages de l'habitation érigée sur la parcelle 364 et de celle,
mitoyenne, propriété des recourants A.________ et B.________, qui s'ouvrent sur
la ruelle de la Croix-Blanche. C'est à cet endroit de la parcelle 364 qu'est
prévu l'accès du parking souterrain. Le tribunal se rend dans l'un et l'autre
garage pour voir le mur mitoyen, actuellement rhabillé. D'après A.________, ce
mur est en moellons et ne reposerait sur pratiquement aucune fondation, ce dont
il s'est aperçu à l'occasion de travaux qu'il a exécutés dans son garage. Dans
son garage, A.________ montre une ossature en béton qui soutient un précédent
réhaussement du plafond et fait observer que la structure ne repose pas
uniquement sur le mur mitoyen. Les constructeurs doutent que ce mur soit en
moellons.
Le tribunal pénètre ensuite dans
le jardin de la parcelle 363. Les constructeurs désignent l'endroit prévu pour
la cour intérieure de leur projet. De retour sur la ruelle de la Croix-Blanche,
ils expliquent qu'à la demande du SIPAL, ils ont calqué la hauteur du projet
sur le bâtiment du CMS qui ne sera ainsi pas dépassé.
Le tribunal fait le tour des
parcelles concernées par le projet, empruntant, après la ruelle de la
Croix-Blanche celle du Nord, puis l'avenue des Glariers. Il s'arrête encore à
l'angle nord-est de la parcelle 363. Les constructeurs expliquent que le
décrochement existant à cet endroit sera supprimé par le projet, à la demande
du SIPAL et que la construction sera alignée par rapport au bâtiment du CMS qui
se trouve à l'est.
La parole n'étant plus demandée,
les parties sont informées qu'une copie du procès-verbal d'audience leur sera
remise et qu'elles disposeront d'un délai pour former des observations au sujet
de sa conformité au déroulement de l'audience. Après délibérations à huis clos,
un arrêt sera rendu. Parties seront également informées du sort que le tribunal
réservera à la réquisition de production de pièces réitérée en audience par Me
Rey-Mermet."
Après l'audience, le tribunal a complété
l'instruction en invitant la municipalité à verser au dossier les travaux
préparatoires du Plan fixant les limites des constructions du Centre-ville
approuvé par le Conseil d'Etat le 30 avril 1993 et, faisant droit à la
réquisition de production de l'avocat des constructeurs, des renseignements au
sujet de la pratique de la municipalité relative à la délivrance
d'autorisations de construire dans le périmètre du centre-ville conduites en
application du plan de zones de 1993.
La municipalité a ensuite déposé un lot de pièces au
sujet desquelles les autres parties ont eu l'occasion de s'expliquer.
H.
Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Les recourants invoquent l'art. 8 du règlement communal dont il résulte
que dans la zone de l'ordre contigu, au-delà de 16 m. de profondeur il ne
pourra être édifié que des constructions d'un rez-de-chaussée ne pouvant servir
à l'habitation. Ils font valoir que les périmètres d'implantation des bâtiments
sont déterminés par le Plan d'extension approuvé le 28 avril 1961 sur lequel
ils sont figurés par une bande rouge. Dans le secteur concerné, la zone d'ordre
contigu a une forme de "L" qui permet de déterminer les limites
d'implantation. Le fait que les parcelles 363 et 364 soient situées en partie à
l'extérieur de la zone d'ordre contigu condamnerait le projet. Les recourants
sont d'avis que le plan de 1961 n'a pas été abrogé par le Plan fixant la limite
des constructions du Centre-ville de 1993; les dispositions de la zone d'ordre
contigu s'y réfèrent. De plus, les plans n'ont pas le même objet: tandis que le
plan de 1993 porte sur les limites par rapport à la route, en dérogation à
l'art. 36 de la loi sur les routes (LRou; BLV 725.01), il ne saurait se
substituer au plan spécifiquement régi par le RPE. Les recourants concluent que
l'autorité intimée applique de manière non conforme son plan de 1993 qui, dans
la mesure où il ne contrevient pas au plan de 1961, ne fait que le compléter. Les
dispositions concernant l'obligation de ne pas dépasser le niveau du
rez-de-chaussée et de ne pas édifier de constructions servant à l'habitation
demeurent applicables. Il serait abusif de s'appuyer sur le plan de 1993 pour
prétendre que les constructions peuvent servir à l'habitat et disposer de
plusieurs niveaux. Les règles de 1961 et du RPE demeureraient applicables.
La décision attaquée admet que le projet litigieux
suit les contours de l'alignement défini par le plan de 1993, alignement qui ne
correspond pas entièrement à la zone de l'ordre contigu dessiné en rouge sur le
plan de 1961. Elle expose ce qui suit:
"- l'ordre contigu se définit
(cf. art. 6 du règlement) par l'implantation des bâtiments contigus sur
l'alignement; celui-ci a été défini au dernier état par le plan de 1993 et
c'est un premier motif pour considérer que la zone de l'ordre contigu doit se
comprendre par rapport à l'alignement, puisque celui-ci, défini en 1993, est le
seul qui permette de respecter l'art. 6 du règlement prévoyant que les bâtiments
doivent s'implanter sur l'alignement. C'est la seule manière d'interpréter
d'une façon concertée le plan de 1961 et celui de 1993,
- au demeurant, en cas de
contradiction entre deux réglementations, il convient de se référer à la lex
posterior pour déterminer celle qui prime. En l'espèce, il s'agit du plan
d'alignement de 1993.
Il résulte ainsi de ce qui précède
qu'une interprétation concordante et concertée des planifications applicables
conduit à se fonder sur l'alignement défini par le plan de 1993 pour déterminer
l'emplacement où les constructions contiguës doivent s'implanter. Le projet est
donc conforme."
Selon les explications fournies en audience, la
municipalité considère que le plan fixant les limites des constructions de 1993
a fixé la zone de l'ordre contigu : partout dans le secteur du centre-ville,
elle exige que les constructeurs se conforment aux prescriptions du plan de
1993 en implantant leurs bâtiments sur la limite, selon des exemples qu'elle a
remis au tribunal après l'audience et qui seront examinés ci-après.
b) Selon la jurisprudence constante, la municipalité
jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait
des règlements communaux (AC.2017.0440, AC.2017.0444, AC.2017.0446 du 7 janvier
2019 consid. 4add; AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du
25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement
pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas
imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la
municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas
insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision
attaquée (AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la réf. cit.). Dans un arrêt
du 16 mars 2016 (1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la
municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son
règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50
al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est
toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition
réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci
repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de
la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9
juin 2016 consid. 5.4; 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque
plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte
l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de
propriété issues du droit public (AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c;
AC.2014.0151 du 30 juillet 2014 consid. 1a).
c) Il est exact que le plan de 1993 fixant la limite
des constructions est de même rang que le plan d'affectation: selon l'art. 9 de
la loi sur les routes, les plans d'affectation fixant la limite des
constructions sont établis selon la même procédure que les plans d'affectation
au sens de la LATC. Il s'agit donc de déterminer si l'adoption du plan de 1993
fixant la limite des constructions a eu pour effet de modifier le plan des
zones de 1961.
La constructrice se prévaut d'un plan qu'elle tient
du bureau technique de la commune et d'un tirage provenant du guichet aigle.geocommunes.ch
où les parcelles accueillant le projet litigieux apparaissent entièrement en
rouge (on trouve le même renseignement sur le Guichet cartographique cantonal
sous le thème "aménagement":
https://www.geo.vd.ch/theme/amenagement_thm). Cela n'est pas déterminant car la
manière dont un plan d'affectation est retranscrit sur un site Internet ne peut
avoir pour effet de modifier la teneur de ce plan.
Le préavis municipal au Conseil communal d'Aigle du
4 janvier 1993 relatif au plan de 1993 (reproduit plus haut) met en évidence
(en gras sous lettre c de l'art. 36) la contrainte que représente la distance
minimale imposée aux constructions par la loi sur les routes: faute de plan
communal fixant la limite des constructions, l'autorité communale était amenée à
"mettre en dérogation chaque projet de transformation". On comprend
qu'il s'agissait de remplacer les distances de la loi cantonale sur les routes (impossibles
à respecter dans un contexte de ville ancienne aux rues étroites) par des
limites de construction (ou alignements) communaux conformes à la situation
existante. En revanche, aucun des documents fournis par la municipalité au
sujet des travaux préparatoires du plan d'alignement de 1993 ne révèle une
volonté de modifier le plan des zones de 1961 quant à la bande rouge de l'ordre
contigu déterminante pour la hauteur des bâtiments.
Sur le plan des zones de 1961, la bande rouge
figurant l'ordre contigu ne longe que la rue des Glariers et la ruelle du Nord,
mais pas la ruelle de la Croix–Blanche. En audience, les représentants de
l'autorité municipale ont admis que la bande rouge (dont la largeur correspond
à 16 m. sur le terrain) figurée sur le plan de 1961 correspond à la bande des
16 m. dont il est question à l'art. 8 RPE. Il s'ensuit qu'à l'intérieur de
cette bande, toutes les façades peuvent être élevées jusqu'à la hauteur de la
façade sur rue, même si les hauteurs ainsi obtenues dépassent celles prévues à
l'article précédent (al. 1). En revanche, à partir de 16 m. de profondeur il ne
pourra être édifié que des constructions d'un rez-de-chaussée ne pouvant servir
à l'habitation (al. 2). Ainsi, l'implantation d'une construction à cet endroit
peut se faire sur l'alignement défini par le plan de 1993 le long de la ruelle
du Nord et de l'avenue des Glariers à l'intérieur de la bande rouge des 16 m. Au-delà
de 16 m. de profondeur à partir de ces rues, soit le long de la rue de la Croix
Blanche où aucune bande rouge n'est figurée, on se trouve dans la situation
prévue à l'art. 8 al. 2 RPE. Seule une construction d'un rez-de-chaussée ne
pouvant servir à l'habitation pourrait alors y être édifiée. Or, le projet
litigieux, qui épouse le contour des parcelles 363 et 364, contrevient à l'art.
8 al. 2 puisqu'il prévoit, le long de la Croix Blanche où aucune bande rouge
n'existe, une construction destinée à l'habitation de plus d'un rez-de-chaussée.
Le projet ne respecte donc pas l'art. 8 al. 2 du règlement communal.
Reste à déterminer s'il y a lieu de faire prévaloir
dans le cas particulier le principe de l'égalité de traitement sur celui de la
légalité, puisque l'autorité intimée prétend qu'elle admettrait l'implantation
sur la limite des constructions sans égard à la présence ou à l'absence de la
bande rouge de l'ordre contigu, selon des exemples qu'elle a remis au tribunal
après l'audience.
2.
a) Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5
al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (arrêt du TF
1C_231/2018 du 13 novembre 2018; consid. 4.1; ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392).
En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime
d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son
cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans
d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité
dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir
les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les
références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures,
le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura
rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Encore
faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la
légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de
l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers
prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid.
2 p. 83 et les références citées). La jurisprudence a également précisé qu'il
était nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas
isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 132
II 485 consid. 8.6 p. 510). C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont
remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au
bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.
b) En l'espèce, la municipalité a remis au tribunal
des exemples censés montrer qu'elle admettrait l'implantation de nouvelles
constructions sans égard à la présence ou à l'absence de la bande rouge
figurant l'ordre contigu. Il s'agit tout d'abord d'un immeuble locatif et
commercial érigé sur les parcelles 1615 et 1616 qui se situent au nord de la
Grande Eau. Les parcelles en question sont colloquées en zone du PPA "La
Fontaine Ouest". Le cas n'est pas comparable au cas litigieux, puisque les
parcelles ne sont pas dans la zone d'ordre contigu, qui commence à l'est, de
l'autre côté du DP 54. L'exemple suivant concerne un bâtiment d'habitation
érigé sur la parcelle 308, le long de la rue du Molage. Le projet est implanté
sur la bande rouge le long de la rue et en dépasse à l'opposé mais l'arrière du
projet est en zone d'ordre non contigu (et non en blanc comme en l'espèce, où
le règlement n'admet qu'un rez-de-chaussée non habitable). Les cas ne sont donc
pas comparables. Le cas suivant concerne la transformation et le rehaussement
d'un immeuble commercial en immeuble d'habitation sur la parcelle 220 située à
l'angle de la rue du Bourg et de la ruelle Sous-le-Bourg. A cet endroit, la
bande rouge de l'ordre contigu semble calée à l'est sur le bord de la rue du
Bourg sur la largeur habituelle de 16 m. mais le projet est profond de 22 m. si
bien qu'effectivement, il empiète à l'arrière (ouest) sur la bande blanche,
comme pour le projet litigieux. S'agissant ensuite de la construction de
nouvelles habitations avec affectation mixte et d'un garage souterrain sur les
parcelles 41 à 44, le tribunal observe que l'îlot formé par l'avenue du
Chamossaire et la rue du Midi est entièrement entouré par la bande rouge de
l'ordre contigu et que les constructions prévues respectent la profondeur de 16
m. à l'intérieur de l'îlot. Enfin, il en va de même de la construction d'un
bâtiment, d'une villa et d'un garage souterrain à usage d'habitation et à usage
commercial sur la parcelle 156 qui respect la bande de 16 m. calée sur l'angle
de l'avenue du Chamossaire et du chemin des Payernettes.
De manière générale, il y a très peu d'endroits où
se présente la situation particulière des parcelles litigieuses. Cette situation
particulière consiste en ceci que la parcelle se trouve entre deux routes (Glariers
et Croix Blanche) mais que la bande rouge de l'ordre contigu n'est pas
appliquée le long de la ruelle de la Croix Blanche, de sorte que le bord de
cette ruelle n'est voué qu'aux constructions d'un rez-de-chaussée non
habitable.
En conclusion, le projet litigieux ne respecte pas
le plan de 1961, qui impose de n'implanter sur la ruelle de la Croix Blanche
que des constructions d'un rez-de-chaussée non habitable. En effet, la
municipalité ne fait pas la démonstration (un seul cas ne suffit pas) d'une
pratique dérogatoire constante. Le grief doit être admis, ce qui condamne le
projet sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres arguments soulevés par
les recourants.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée. Les frais du présent arrêt sont supportés
par les constructeurs, qui succombent (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008; LPA-VD; BLV 173.36). Ces derniers verseront
aux recourants des dépens, pour l'intervention de leur avocat commun (art. 55
al. 1 et 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Aigle du 5 décembre 2017 est réformée
en ce sens que permis de construire est refusé.
III.
Les frais du présent arrêt, par 5'000 (cinq mille) francs sont mis à la
charge de D.________, E.________ et F.________, solidairement entre eux.
IV.
D.________, E.________ et F.________, solidairement entre eux, verseront
à A.________, à B.________ et à C.________ la somme de 3'500 (trois mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2019
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.