vd_omni · CCST.2017.0015 · 2017-12-19 · fr

Fédération patronale des EMS vaudois, GUY, Clos Bercher SA, Léora Sàrl, Résidence du Bourg SA, Résidence Joli Automne SA, Résidence l'Eaudine SA, Résidence Les Trémières SA, Groupe Odysse SA, EMS Les Boveresses Sàrl, La Fontanelle SA, EMS Bru SA, Résidence Le Pacific SA, Fondation Balcons du Lac, HE | Requête dirigée contre l'art. 7 al. 2 RCCMS, qui impose aux EMS de fournir au département le certificat de salaire de leurs directeurs dans le but de contrôler le respect du barème de rémunération prévu à l'art. 4b al. 2 LPFES. Les requérants invoquent leur droit à la protection de la sphère privée et des données personnelles ainsi qu'à la liberté économique.La restriction engendrée par le nouvel art. 7 al. 2 RCCMS aux libertés fondamentales invoquées repose sur une base légale suffisante: les données contenues dans le certificat de salaire ne constituent pas des données personnelles sensibles. Partant, leur traitement ne nécessite pas de base légale formelle. Les art. 32a et 32b LPFES et, plus généralement l'art. 27 LSubv, permettent au DSAS de contrôler le respect du barème de rémunération des directeurs d'EMS prévu à l'art. 4b al. 2 LPFES et 8 al. 1 RCLPFES. Il existe en outre un intérêt public à la remise du certificat de salaire: l'autorité de surveillance doit pouvoir contrôler l'utilisation des ressources allouées par l'Etat. Enfin, le principe de la proportionnalité est respecté dans la mesure où la transmission du certificat de salaire - document qui existe déjà et doit de toute manière être adressé au fisc - est nécessaire pour faciliter le contrôle de la rémunération des directeurs d'EMS par l'Etat. Les conditions posées par l'art. 36 Cst. sont ainsi remplies. Requête rejetée.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 19.12.2017 CCST.2017.0015

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
19 décembre 2017
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et M.
André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et Mme Fabienne Byrde, juges
suppléants; Mme Elodie Hogue, greffière.
Requérants
1.
Fédération
patronale des EMS vaudois,
FEDEREMS,
à
Paudex,
2.
Joël
GUY,
à
Nyon,
3.
Clos
Bercher SA,
à
Bercher,
4.
Léora
Sàrl,
à
Villeneuve,
5.
Résidence
du Bourg SA,
à
Aigle,
6.
Résidence
Joli Automne SA,
à
Ecublens,
7.
Résidence
l'Eaudine SA,
à
Montreux,
8.
Résidence
Les Trémières SA,
à
Lausanne,
9.
Groupe
Odysse SA,
à
La Conversion,
10.
EMS
Les Boveresses Sàrl,
à
Lausanne,
11.
La
Fontanelle SA,
à
Vevey,
12.
EMS
Bru SA,
à
Grandson,
13.
Résidence
Le Pacific SA,
à
Etoy,
14.
Fondation
Balcons du Lac,
à
Montreux,
15.
Thierry
HEUZÉ,
à
Villeneuve,
16.
Yannick
BÉGUIN,
à
La Conversion,
17.
Dimitri
MOCELLIN,
à
Bercher,
18.
Sonia
DIAZ,
à
Lausanne,
19.
Milan
JONAS,
à
Lausanne,
20.
Aranka
MOLNAR,
à
Vevey,
21.
Tamara
CHIÈZE,
à
Ecublens,
22.
Yves
MOREL,
à
Territet,
tous représentés par Me Philippe Ducor,
avocat à Genève,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
représenté par
Département de la santé et de l'action sociale,
Objet
Requête de la Fédération patronale des EMS vaudois et
consorts c/ le Règlement du Conseil d'Etat du 26 avril 2017 modifiant le
Règlement du 7 mai 2008 fixant les normes relatives à la comptabilité, au
contrôle et à l'analyse des établissements médico-sociaux, des lits de type C
des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus
d'intérêt public, ainsi que des homes non médicalisés (art. 7 al. 2 RCCMS)
Vu les faits suivants:
A.
Le 5 décembre 1978, le Grand Conseil a adopté la loi sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public
(LPFES; RSV 810.01). Selon l'art. 3 al. 1 LPFES, les établissements sanitaires
sont répartis en quatre catégories: les établissements sanitaires cantonaux
exploités directement par l'Etat (ch. 1); les établissements sanitaires
constitués en institutions de droit public (ch. 2); les établissements
sanitaires privés reconnus d'intérêt public (ch. 3) et les établissements
sanitaires privés qui ne bénéficient pas de la reconnaissance d'intérêt public
(ch. 4). Les établissements des trois premières catégories constituent le
réseau des établissements sanitaires d’intérêt public (art. 3 al. 2 LPFES). La
loi distingue les établissements selon le type de lits qu’ils offrent. Il y a
trois types de lits, selon l’art. 3b LPFES: les lits de type A, soit ceux
destinés à des personnes atteintes d’affections aiguës nécessitant la mise en
œuvre de mesures médicales continues et intensives; les moyens d’investigation,
d’intervention et de traitement qui en découlent sont importants en termes
d’équipement et de personnel; le séjour est en général de courte durée; les
lits de type B, soit ceux destinés à des personnes atteintes d’affections
aiguës ou non stabilisées, nécessitant la mise en œuvre de traitements
médicaux, de mesures de réadaptation ou de soins palliatifs; les moyens
d’investigation et de traitement sont moins importants en termes d’équipement
et de personnel que pour les lits de type A; le séjour est en règle générale de
moyenne durée; les lits de type C, soit ceux destinés à des personnes atteintes
d’affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des prestations
destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure du possible,
à la maintenir, voire à la récupérer; le séjour peut être de courte ou de
longue durée; les établissements médico-sociaux (EMS) doivent assurer la
qualité de la vie quotidienne aux pensionnaires hébergés pour une longue durée.
Au regard de leurs missions, les établissements sanitaires se répartissent
entre les hôpitaux et les EMS, selon l’art. 3a al. 1 LPFES. Les hôpitaux sont
des établissements sanitaires qui exploitent des lits des types A, B et C, avec
ou sans caractère universitaire. Les EMS sont des établissements sanitaires qui
exploitent des lits de type C; ils sont également des lieux de vie où les
résidents peuvent maintenir ou développer une vie sociale satisfaisante.
L'art. 4 LPFES, régissant la reconnaissance de
l'intérêt public des établissements sanitaires privés, est libellé comme suit:
"
1
Pour être
reconnu d'intérêt public, un établissement sanitaire privé doit remplir
cumulativement les conditions suivantes:
a.
être
reconnu indispensable à la couverture des besoins de santé pour l'hébergement
ou pour l'hospitalisation au sens de la loi fédérale sur l'assurance-maladie;
b.
accepter,
pour l'hébergement ou pour l'hospitalisation, tout malade que son équipement ou
sa mission lui permettent de soigner;
c.
se
soumettre à la présente loi et aux règlements relevant de la planification
cantonale et du financement, notamment à leurs exigences en matière de
restructuration de l'offre hospitalière et d'hébergement, et de qualité;
d.
recourir
à un prestataire de services informatiques agréé par le Département de la santé
et de l'action sociale (ci-après: le département) pour la gestion de son
système d'information;
e.
appliquer
les dispositions d'une convention collective de travail de force obligatoire
existante ou à défaut les exigences posées par le Conseil d'Etat en matière de
conditions d'engagement et de travail selon l'article 4b;
f.
(…).
g.
se
soumettre aux limites fixées par le Conseil d’Etat pour la distribution du
bénéfice selon l'article 4d;
h.
adhérer
au réseau de soins régional conformément à la législation y relative.
1bis
S'il s'agit d'un
EMS, il doit en outre remplir les conditions suivantes:
a.
se
soumettre aux conventions tarifaires applicables aux prestations de soins et
socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d’Etat; les
prestations socio-hôtelières sont fixées dans le standard officiel établi par
le Conseil d’Etat, après consultation des associations faîtières, et qui
constitue le base du tarif journalier;
b.
appliquer
un contrat d'hébergement établi conformément à l'article 4e;
c.
respecter
les dispositions édictées par le Conseil d'Etat, après consultation des
associations faîtières, sur les catégories et les prix maximaux des prestations
supplémentaires à usage personnel non comprises dans le standard des
prestations socio-hôtelières;
d.
créer
une structure juridique indépendante pour la fourniture de prestations non
couvertes par la présente loi conformément à l'article 4f;
e.
se
soumettre aux dispositions prévues par l'article 4g en matière de
sous-traitance d’activité.
1ter
(…).
2
La reconnaissance
d'intérêt public fonde le droit de l'établissement à la contribution financière
de l'Etat.
3
Le département décide
du caractère d'intérêt public d'un établissement sanitaire.
4
(…).
5
(…).
6
(…).
7
(…)."
Les EMS sont des homes selon l’art. 2 de la loi du
13 novembre 2007 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse,
survivants et invalidité (LVPC; RSV 831.21). Ils sont également soumis à la loi
du 24 janvier 2006 sur l’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale
(LAPRAMS; RSV 850.11).
B.
Le 7 mai 2008, le Conseil d’Etat, se fondant sur la LPFES, la LVPC et la
LAPRAMS, a adopté le règlement fixant les normes relatives à la comptabilité,
au contrôle des comptes et à l’analyse des établissements médico-sociaux, des
lits de type C des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation,
reconnus d’intérêt public, ainsi que des homes non médicalisés (RCCMS; RSV
830.31.1). Ce règlement s’applique notamment aux EMS reconnus d’intérêt public
au sens de l’art. 4 LPFES (art. 1 al. 1 let. a RCCMS).
L’art. 2 RCCMS a la teneur suivante:
"1. Le présent règlement fixe
la forme et la teneur des informations comptables, financières et statistiques
que les établissements et entités sont tenus de communiquer à l’Etat, afin de
satisfaire au contrôle de l’utilisation des subventions et des aides
individuelles ainsi qu’à l’établissement des bases économiques de la
participation financière des résidents et des frais pris en compte au titre de
la LVPC et de la LAPRAMS.
2. A cette fin, il définit:
a. les règles relatives à la
comptabilité des établissements et des entités, concernant en particulier le
système d’information et de traitement automatique des données comptables,
financières et statistiques (ci-après: le reporting) ainsi que le système de
contrôle, d’analyse et de validation des données recueillies;
b. les règles relatives à la
révision des comptes des établissements et des entités;
c. les règles relatives à
l’analyse, au contrôle et à la surveillance des aspects juridiques, comptables
et financiers des établissements et des entités;
d. pour les homes non médicalisés,
ainsi que pour les hôpitaux et les centres de traitement et de réadaptation
exploitant des lits de type C, ces règles peuvent tenir compte de leurs
spécificités».
Le Service des assurances sociales et de
l’hébergement (ci-après: le SASH) est l’autorité d’application du règlement
(art. 3 RCCMS). Le Chapitre II du RCCMS, intitulé "Comptabilité et
reporting", comprend les art. 4 à 8 du règlement. L’art. 4 RCCMS fixe les
principes et les directives en matière de comptabilité. L’art. 5 RCCMS se
rapporte au plan comptable, l’art. 6 au reporting. Dans sa teneur initiale du 7
mai 2008, l’art. 7 RCCMS était libellé comme suit:
"
1
Les
établissements et les entités doivent fournir au SASH:
a.
la
formule de reporting et ses annexes sur support papier, validée par la
déclaration d’intégralité, dûment datée et signée par la direction de
l’établissement ou de l’entité;
b.
les
comptes annuels approuvés par l’organe suprême de l’établissement ou de l’entité;
c.
le
rapport écrit de l’organe de révision des comptes annuels, tel que défini par
l’article 12 du présent règlement;
d.
la
formule de reporting sous forme de fichier informatique."
C.
Le 26 avril 2017, le Conseil d’Etat a adopté un règlement modifiant le
RCCMS. Ce règlement, publié dans la Feuille des avis officiels du 16 mai 2017,
porte sur la modification de l’art. 7 RCCMS, libellé comme suit:
"
1
Sur la base de
la directive édictée par le SASH, les établissements et les entités doivent
fournir:
a.
la
formule de reporting et ses annexes (y compris la déclaration d’intégralité),
sous formats informatique et papier;
b.
sans
changement;
c.
le
rapport écrit de l’organe de révision des comptes annuels, tel que défini par
l’article 12 du règlement;
d.
abrogé.
2
Le certificat de
salaire du directeur, tel que fourni par l’administration cantonale des impôts,
est adressé sous pli séparé au Chef du SASH."
D.
Agissant conjointement, la Fédération patronale des EMS vaudois
(ci-après: la Federems), les sociétés Clos Bercher S.A., Léora Sàrl, Résidence
le Bourg S.A., Résidence Joli Automne S.A., Résidence l’Eaudine S.A., Résidence
les Trémières S.A., Groupe Odysse S.A., EMS Les Boveresses Sàrl, La Fontanelle
S.A., EMS Bru S.A., Résidence le Pacific S.A. et la Fondation Balcons du Lac,
ainsi que Thierry Heuzé, Yannick Béguin, Dimitri Mocellin, Sonia Diaz, Milan
Jonas, Aranka Molnar, Tamara Chièze, Yves Morel et Joël Guy demandent à la Cour
constitutionnelle d’annuler l’art. 7 al. 2 RCCMS dans sa teneur du 26 avril
2017. Les requérants invoquent les art. 8 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101)
et 13 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la
sphère privée, ainsi que l’art. 27 al. 1 Cst. garantissant la liberté
économique. Le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après: le
Département), se déterminant au nom du Conseil d’Etat, propose le rejet de la
requête. Les requérants ont répliqué.
E.
Parallèlement, l'Association vaudoise d'établissements médio-sociaux
(AVDEMS) et consorts ont déposé une requête contre la même disposition
réglementaire qui a été rejetée par la Cour de céans, selon un arrêt daté du
même jour (CCST.2017.0017).
F.
A l’unanimité, la Cour a décidé de statuer par voie de circulation (cf.
art. 14 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle – LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit:
1.
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale du 14
avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle la
conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles les
règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC). Dirigé contre la
révision partielle du RCCMS dans sa teneur du 16 avril 2017, la requête est recevable
quant à son objet.
b) S’agissant, comme en l’espèce, d’un acte
cantonal, le délai pour saisir la Cour est de vingt jours à compter de la
publication officielle de l’acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). Le règlement du 26
avril 2017 a été publié dans la Feuille des avis officiels du 16 mai 2017.
Le délai a commencé à courir le 17 mai 2017 pour expirer le 5 juin 2017 qui
était le lundi de Pentecôte. Ce jour-là étant férié dans le canton de Vaud, le
délai a été reporté au lendemain, soit le mardi 6 juin 2017, selon l’art. 19
al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC. Remise à un bureau de
poste suisse le 6 juin 2017, la requête a été formée à temps. Elle est recevable
à cet égard.
c) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les
personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés
par l’acte attaqué, ou qui pourraient l’être, ont qualité pour agir. Une
atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de
vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste. La qualité pour agir est
également reconnue aux associations défendant les intérêts de leurs membres
(cf. arrêt CCST.2015.0006 du 9 juin 2016, consid. 1c, et les arrêts cités).
aa) Les requérants Thierry Heuzé, Yannick Béguin,
Dimitri Mocellin, Sonia Diaz, Milan Jonas, Aranka Molnar, Tamara Chièze, Yves
Morel et Joël Guy, directeurs et directrices d’EMS reconnus d’intérêt public et
soumis au RCCMS, ont qualité pour agir contre l’art. 7 al. 2 RCCMS dans sa
nouvelle teneur, norme qui oblige leurs employeurs à remettre au SASH leur
certificat de salaire, en alléguant que cette communication porterait atteinte
à leur sphère privée, protégée par les art. 8 CEDH et 13 Cst.
bb) S'agissant des requérantes Clos Bercher S.A.,
Léora Sàrl, Résidence le Bourg S.A., Résidence Joli Automne S.A., Résidence
l’Eaudine S.A., Résidence les Trémières S.A., Groupe Odysse S.A., EMS Les
Boveresses Sàrl, La Fontanelle S.A., EMS Bru S.A., Résidence le Pacific S.A. et
la Fondation Balcons du Lac, qui exploitent des EMS reconnus d’intérêt public, au
sens de l’art. 4 LPFES, elles font valoir que l’obligation supplémentaire
découlant pour elles de l’art. 7 al. 2 RCCMS risquerait de "
détourner
un grand nombre
" de la direction des EMS et de limiter ainsi de
manière significative le nombre de directeurs pour les EMS qu’elles exploitent.
Ce risque hypothétique ne semble pas suffisant pour admettre que les sociétés
requérantes sont touchées par la modification du RCCMS. Néanmoins, ce sont les
EMS qui sont appelés à établir et à fournir le certificat de salaire de leurs
directeurs. Ils ont ainsi l'obligation, en tant qu'employeur, de protéger les
données personnelles de leurs travailleurs. Les établissements ont donc un
intérêt propre à contester cette nouvelle obligation introduite par l'art. 7
al. 2 RCCMS. Il en va de même pour ce qui concerne la qualité pour agir de la
Federems. Selon ses statuts du 11 mai 2001, modifiés le 14 décembre 2001, la
Federems regroupe des personnes morales ayant leur siège dans le canton de Vaud
et poursuivant les mêmes buts (art. 4 al. 1 des Statuts). La Federems a pour
but de promouvoir une unité de politique et d’action entre EMS vaudois de
statuts juridiques différents, dans le respect de leurs particularités. Elle
veille aux intérêts généraux de ses membres et des établissements qui les
composent en se référant aux principes de la responsabilité patronale et du
partenariat social dans ses relations avec les pouvoirs publics, les réseaux de
soins, les syndicats et autres groupes d’intérêt. Elle offre toutes les
prestations requises par ses membres dans les domaines tels que la formation,
la garantie de la qualité, les assurances sociales, la défense juridique, la
communication et les relations publiques (art. 2 des Statuts). Dès lors que les
membres de la Federems sont des personnes morales dont les intérêts sont
touchés par l’art. 7 al. 2 RCCMS, il faut en conclure que la Federems a qualité
pour agir en se prévalant de la défense des intérêts de ses membres.
d) Il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Se pose la question de savoir si l’obligation prévue par l'art. 7 al. 2
RCCMS de remettre au chef du SASH le certificat de salaire des directeurs et
directrices des EMS porte atteinte à la sphère privée de ces personnes et, dans
l’affirmative, si cette obligation repose sur une base légale suffisante,
poursuit un but d'intérêt public et respecte le principe de la
proportionnalité. Cette question sera examinée sous l’angle du droit fiscal
(consid. 3 ci-dessous) et du droit du travail (consid. 4).
a) Le droit au respect de la sphère privée au sens
de l’art. 13 al. 1 Cst., dont le champ d’application matériel concorde
largement avec celui de l’art. 8 CEDH, garantit notamment le droit de toute
personne au respect de sa vie privée et familiale; il protège l’identité, les
relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique,
l’honneur et la réputation (ATF 138 I 331 consid. 8.3.2 p. 350; 137 I 167
consid. 3.2 p. 172 ; 135 I 198 consid. 3.1 p. 207; 126 II 377 consid. 7 p.
395), ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant à une
personne qui ne sont pas accessibles au public (ATF 137 II 371 consid. 6.1 p.
380; 124 I 34 consid. 3a p. 36). L’art. 13 al. 2 Cst. détaille l’une des
composantes de ce droit; il prémunit le citoyen contre l’emploi abusif de
données qui le concernent et qui ne sont pas accessibles au public, notamment
les informations relatives à des procédures judiciaires qui porteraient
atteinte à sa considération sociale (ATF 137 I 167 consid. 3.2 p. 172; 135 I
198 consid. 3.1 p. 207). Le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de
savoir si l’indication du revenu et de la fortune du contribuable, dans le
cadre d’une audience publique qu’il a tenue, portait atteinte à la sphère
privée du contribuable concerné (ATF 137 II 371 consid. 6. 1 p. 380, renvoyant
à l’ATF 135 I 198). L’obligation imposée à une personne morale de dévoiler sa
participation au capital social d’une société n’a pas été considérée comme une
atteinte grave à la sphère privée (ATF 135 I 198). Les garanties de l’art. 13
al. 2 Cst. sont concrétisées par la législation applicable en matière de
protection des données (ATF 137 I 167 consid. 3.2 p. 173).
b) La loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection
des données (LPD; RS 325.1) vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux
des personnes qui font l'objet d'un traitement de données (al. 1 LPD). Elle
régit le traitement des données effectué par des personnes privées et des
organes fédéraux (art. 2 al. 2 LPD).
La loi vaudoise du 11 décembre 2007 sur la
protection des données (LPrD; RSV 172.65) a pour but de protéger les personnes contre
l'utilisation abusive des données personnelles les concernant (art. 1
LPrD). Elle s’applique à tout traitement de données des personnes physiques ou
morales par le Grand Conseil, le Conseil d’Etat et son administration, l'Ordre
judiciaire et son administration, les communes, ainsi que les ententes,
associations, fédérations, fractions et agglomérations de communes ainsi que
les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie
des tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches (art. 3 LPrD).
Constitue une donnée personnelle toute information qui se rapporte à une
personne identifiée ou identifiable (art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD).
Constitue une donnée sensible toute donnée personnelle se rapportant aux
opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales,
ainsi qu’à une origine ethnique; à la sphère intime de la personne, en
particulier à son état psychique, mental ou physique; aux mesures et aides
individuelles découlant des législations sociales; aux poursuites ou sanctions
pénales et administratives (art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD). Par
traitement de données, on entend toute opération ou ensemble d’opérations
effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés et appliquées à des données
personnelles, notamment la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la
conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation,
l’utilisation, la communication, la diffusion ou toute autre forme de mise à
disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, ainsi que le verrouillage,
l’effacement ou la destruction (art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD). Constitue un fichier
au sens de la LPrD, tout ensemble structuré de données personnelles accessibles
selon des critères déterminés, que cet ensemble soit centralisé, décentralisé
ou réparti de manière fonctionnelle ou géographique (art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD).
3.
a) Les déclarations d’impôt et leurs annexes sont établies sur des
formulaires uniformes dans toute la Suisse (art. 71 al. 3 de la loi fédérale du
14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des
communes – LHID; RS 641.14). Cette règle vise à la simplification de la
déclaration d’impôt qu’établit le contribuable en vue de sa taxation par
l’autorité fiscale (Silvia Hunziker,
in:
Kommentar zum schweizerischen
Steuerrecht, StHG, 3
ème
éd., 2017, n°22 ad art. 71 LHID),
conformément au devoir de collaboration qui incombe dans ce domaine au
contribuable (art. 124 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt
fédéral direct – LIFD; RS 642.11; art. 173ss de la loi du 4 juillet 2000 sur
les impôts directs cantonaux – LI; RSV 642.11). Parmi ces formulaires au sens
de l’art. 71 al. 3 LHID figure le certificat de salaire, qui doit être établi par
l’employeur à l’intention de l’employé contribuable, qui le remet à l’autorité
de taxation (art. 125 al. 1 let. a LIFD, mis en relation avec l’art. 127 al. 1
let. a de la même loi; art. 175, 176 al. 1 et 177 al. 1 let. a LI). La forme du
certificat de salaire, notamment les rubriques qu’il comprend, ont fait l’objet
d’un Guide pour l’établissement du certificat de salaire et de l’attestation de
rentes, établi par la Conférence suisse des impôts (ci-après: la CSI) et
l’Administration fédérale des contributions (ci-après: l’AFC), et dont la
dernière version est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2016. Ce
formulaire indique le salaire brut, les prestations salariales accessoires, les
prestations en capital, les droits de participation, les indemnités des membres
de l’administration, les cotisations sociales, le salaire net, la retenue de
l’impôt à la source et les allocations pour frais professionnels.
b) Les personnes chargées de l’exécution de la
législation fiscale sont tenus au secret, y compris les délibérations des
autorités; elles refusent aux tiers la consultation des dossiers fiscaux; est
réservée l’obligation de renseigner, dans la mesure où elle est prévue par une
disposition légale fédérale ou cantonale (art. 39 al. 1 LHID, 110 LIFD, 157
LI). Par «
personnes chargées de l’exécution de la législation fiscale
»,
on entend toutes les personnes physiques et les autorités concourant, de près
ou de loin, à quelque titre que ce soit, à la mise en œuvre de la loi fiscale
(Martin Zweifel/Silvia Hunziker,
in:
Kommentar zum schweizerischen
Steuerrecht, DBG, 3
ème
éd., 2017, n°4 à 9 ad art. 110 LIFD; les
mêmes, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, StHG, 3
ème
éd.,
2017, n°5 et 6 ad art. 39 LHID; Andrea Pedroli,
in:
Commentaire romand,
Impôt fédéral direct, 2
ème
éd., 2017, n°6-11 ad art. 110 LIFD). La
violation du secret fiscal équivaut, pour son auteur, à une violation du secret
de fonction au sens de l’art. 320 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0)
(Zweifel/Hunziker, op. cit., n°2 ad art. 39 LHID; Pedroli, op. cit., n°1 ad
art. 110 LIFD). Sont couverts par le secret fiscal tous les faits portés à la
connaissance de l’autorité de taxation (ou l’autorité de recours) dans
l’exercice de leur fonction fiscale. Cela comprend les informations,
renseignements, attestations et autres documents produits par le contribuable
ou des tiers (qu’il s’agisse de personnes privées ou d’autres autorités) à
l’intention des autorités fiscales, notamment dans la procédure de taxation
(Zweifel/Hunziker, op. cit., art. 39 LHID; Pedroli, op. cit., n°3 à 5 ad art.
110 LIFD). Les exceptions au secret fiscal doivent être prévues dans la loi,
fédérale ou cantonale. Pour certains commentateurs, compte tenu de la gravité
de l’atteinte à la sphère privée, la base légale doit être formelle (Zweifel/Hunziker,
op. cit., n°7 ad art. 39 LHID, n°12 ad art. 110 LIFD; Pedroli, op. cit., n°12
ad art. 110 LIFD; en ce qui concerne l'art. 110 LIFD protégeant le secret
fiscal en lien avec la LPD, voir l'ATF 1C_541/2014 du 13 août 2014). Comme
exceptions au secret fiscal, le droit fédéral prévoit notamment que les
autorités fiscales, fédérales et cantonales, collaborent entre elles (art. 111
LIFD, 158 LI); d’autres autorités peuvent être appelées à leur fournir des
renseignements (art. 112 LIFD, 159 LI).
c) Le certificat de salaire, comme annexe à la
déclaration d’impôt, entre dans le cercle des données protégées par le secret
fiscal. Le Département ne pourrait en exiger la remise, par l’Administration
cantonale des impôts, que si une loi formelle l’autorisait expressément. Or tel
n’est le cas ni de la LPFES, ni de la LVPC, ni de la LAPRAMS. Quant à l’art. 31
LPA-VD, il prévoit, de manière toute générale, que l’autorité peut requérir
auprès de toute autre autorité administrative ou judiciaire les documents et renseignements
nécessaires à l’établissement des faits (al. 1); l’autorité requise ne peut
refuser son concours que si une disposition légale s’y oppose ou si elle peut
justifier d’un intérêt public ou privé prépondérant (al. 2). Le Département
n’est pas une autorité fiscale, et l’Administration cantonale des impôts est
liée par le secret fiscal, qui ne l’autorise pas à remettre à des autorités
tierces les documents couverts par le secret, tel que le certificat de salaire.
L’obstacle de ce secret est la raison pour laquelle l’art. 7 al. 2 RCCMS ne
prévoit pas que l’autorité fiscale remet le certificat de salaire des
contribuables au Département, mais impose cette obligation à l’employeur des
directeurs et directrices des EMS privés reconnus d’intérêt public. Pour les
besoins de la présente cause, il n’est pas nécessaire d’approfondir le point de
savoir si, par le truchement des employeurs, le Département élude le secret
fiscal qui l’empêcherait d’obtenir le certificat de salaire par le biais de
l’entraide administrative, faute de base légale formelle.
4.
a) Selon l'art. 328 du Code des obligations (CO; RS 220), l'employeur
protège et respecte, dans les rapports de travail, la personnalité du
travailleur. Le salaire constitue un élément de la personnalité des employés
dont la confidentialité est protégée par l'art. 328 CO (Valérie Defago
Gaudin/Jean-Philippe Dunand/Audrey Voutat,
in:
La protection des données
dans les relations de travail, 2017, p. 155 s.). En vertu de l'art. 328b CO,
l'employeur ne peut traiter des données concernant le travailleur que dans la
mesure où ces données portent sur les aptitudes du travailleur à remplir son
emploi ou sont nécessaires à l'exécution de son contrat de travail. En outre,
les dispositions de la loi fédérale sur la protection des données sont
applicables.
b) Les données salariales portant sur un travailleur
identifié ou identifiable sont des données personnelles au sens de la
législation sur la protection des données dont le traitement par l'employeur
constitue en principe une atteinte à la personnalité du travailleur. Entre les
mains de l’autorité fiscale, le certificat de salaire est une donnée
personnelle au sens de l’art. 3 let. a LPD (cf. Gabor P. Blechta,
in:
Basler Kommentar Datenschutzgesetz, Oeffentlichkeitsgesetz, 3
ème
éd.,
2014, n°8 ad art. 3 LPD). En revanche, les données détenues par le fisc au
sujet du revenu et de la fortune imposables du contribuable ne constituent pas
des données sensibles, au sens des art. 3 let. c LPD et 4 al. 1 ch. 2 LPrD (ATF
124 I 176 consid. 5c/cc p. 179).
c) Au vu de ce qui précède, la transmission du
certificat de salaire – comprenant des données personnelles non sensibles – des
directeurs d'EMS au chef du SASH prévue par l'art. 7 al. 2 RCCMS constitue une
atteinte au droit à la protection de la sphère privée et aux données
personnelles garanti par les art. 8 CEDH et 13 Cst.
d) Une atteinte à la personnalité est illicite, à
moins qu'elle ne soit justifiée par le consentement de la victime, par un
intérêt prépondérant privé ou public, ou par la loi (art. 28 al. 2 du Code
civil suisse [CC; RS 210], art. 13 al. 1 LPD). En l'occurrence, c'est
précisément ce troisième motif qui doit être examiné.
5.
Comme tout droit fondamental, le droit au respect de la sphère privée
peut être restreint, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une
base légale (art. 36 al. 1 Cst.), repose sur un intérêt public ou sur la
protection d'un droit fondamental d'autrui (36 al. 2 Cst.) et soit
proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).
6.
a) Le principe de la légalité, ancré à l’art. 5 al. 1 Cst., exige que
les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Les actes étatiques
doivent se fonder sur une base légale matérielle, suffisamment précise et
édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela est commandé par
l’impératif démocratique du respect de la répartition des compétences entre les
organes de l'Etat, d’une part, et, d'autre part, par l'exigence de l'égalité et
de la prévisibilité de l'action étatique comme fondement de l'Etat de droit (ATF
141 II 169 consid. 3.1 p. 171; arrêt CCST.2017.0004 du 26 octobre 2017, consid.
4a et les références citées).
Plus la restriction d’un droit fondamental est
importante, plus les exigences visant le niveau et la précision de la base
légale sont élevées. Les restrictions graves nécessitent une base claire et
précise dans la loi même. Cela ressort de l’art. 36 al. 1
Cst.
et du principe de
la légalité consacré par l’art. 5 al. 1 Cst. Le degré de précision nécessaire
ne se prête pas à une définition abstraite. Il dépend notamment de la diversité
des situations à évaluer, de la complexité et de la prévisibilité des décisions
à prendre dans chaque cas d’espèce, des destinataires de la législation, de la
gravité de l’atteinte aux droits fondamentaux et de la difficulté de choisir
une solution
appropriée avant qu’un cas d’application ne
se présente concrètement (
ATF 141 I 201 consid. 4.1 pp.
203/204; 139 II 243 consid. 10
p. 252;
136 I 87 consid. 3.1
p. 90).
La LPD et la LPrD concrétisent ces principes à leurs
art. 17 et 5 respectifs prévoyant que les données personnelles ne peuvent être
traitées que si une base légale l’autorise ou leur traitement sert à l’accomplissement
d’une tâche publique. S'agissant des données sensibles, elles ne peuvent être
traitées que si une loi au sens formel le prévoit expressément, l’accomplissement
d’une tâche clairement définie dans une loi au sens formel l’exige absolument,
ou la personne concernée y a consenti ou a rendu ses données accessibles à tout
un chacun.
Le principe de la séparation des pouvoirs affirme en
principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs. Toutefois, des
raisons pratiques imposent de conférer un pouvoir réglementaire à l'exécutif.
Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou constitutionnelle.
Pour que des règles de droit puissent être prises dans une autre procédure,
moins directement démocratique, il faut un fondement: le pouvoir réglementaire
est toujours dérivé ou délégué ou encore conditionnel. Ce fondement, ou clause
de délégation, peut se trouver dans la Constitution ou dans une loi; il peut
être général ou spécial (arrêt CCST.2017.0004 précité, consid. 4a). La
délégation de compétences législatives à l'exécutif ou à un autre organe est
admissible, pour autant qu'elle soit prévue dans une loi au sens formel,
qu'elle ne soit pas prohibée par le droit cantonal, qu'elle soit limitée à un
domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits essentiels de la
réglementation à adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de
manière importante (ATF 128 I 327 consid. 4.1 et les références citées). Quelle
que soit la construction juridique, non seulement le parlement décide lui-même
librement de ce qui lui semble suffisamment important pour qu'il s'en occupe,
mais il ne lui est pas non plus interdit de légiférer sur des points
secondaires jusqu'à supprimer tout espace à un quelconque exercice du pouvoir
règlementaire. Il existe donc une primauté du pouvoir législatif (arrêt CCST.2017.0004
précité, consid. 4a). Pour l'établir, on distingue les ordonnances d'exécution
et de substitution. Les ordonnances d'exécution ne peuvent disposer que
intra
legem
et non
praeter legem.
Elles précisent, par des prescriptions
de détail, les intentions du législateur, afin de faciliter l'application de la
loi. Ces ordonnances ne peuvent modifier ou abroger la loi qu'elles
concrétisent; elles doivent s'en tenir au but légal; elles peuvent tout au plus
développer la règlementation dont les traits essentiels sont fixés dans la loi
(ATF 141 II 169 consid. 3.3; 136 I 29 consid. 3.3 et les arrêts cités). Elles
ne peuvent pas non plus mettre à la charge du citoyen de nouvelles obligations,
même dans les cas où cela concourrait au but de la loi (ATF 136 I 29 consid.
3.3 et les arrêts cités). Les ordonnances de substitution en revanche
établissent de manière originaire des règles de droit primaires (arrêt CCST.2010.0008
du 14 janvier 2011, consid. 3c/aa, et les références citées); elles peuvent
disposer
praeter legem
, c'est-à-dire poser de nouvelles règles qui
auraient pu figurer dans la loi, en imposant de nouvelles obligations ou en
conférant de nouveaux droits aux citoyens. Le rôle du juge se limite à vérifier
que l'ordonnance de substitution litigieuse ne sorte pas manifestement du cadre
de la délégation législative prévue par la loi, ou n'apparaisse pas, pour
d'autres raisons, contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 140 V 485
consid. 2.3 et les arrêts cités). Pour déterminer la nature de l'ordonnance –
d'exécution ou de substitution –, en d'autres termes l'étendue du pouvoir
réglementaire, il faut interpréter la clause de délégation contenue dans la loi
(arrêt CCST.2015.0006 du 9 juin 2016, consid. 4a).
Dans le Canton de Vaud, dont la Constitution
consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 89 Cst./VD),
la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst./VD), les
fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112 et 123
Cst./VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst./VD, le Conseil d'Etat "
édicte des
règles de droit, dans la mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent. Il
édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets
".
La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de droit se limite aux
cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de régler lui-même un
problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que des arrêtés ou des
règlements d'exécution, qui établissent des règles complémentaires de
procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de la loi,
éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. arrêt CCST.2017.0004
précité, consid. 4a).
b) Les requérants font valoir que les bases légales
contenues dans la LPFES sont dépourvues de densité normative suffisante
permettant d'exiger des informations qui ne seraient pas strictement
nécessaires au contrôle de la rémunération des directeurs d'EMS, par exemple
certaines informations contenues dans un certificat de salaire. Ils soutiennent
qu'à tout le moins, ces bases légales ne rendent pas prévisible l'obligation
faite aux directeurs d'EMS de fournir leur certificat de salaire au chef du
SASH.
Les cantons ne sont en principe pas tenus de
subventionner un EMS (sous réserve de l'art. 25a al. 5 dernière phrase de la
loi
fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie
[LAMal; RS 832.10]). Lorsqu'ils y procèdent, l'octroi de subventions peut être
assorti de conditions appropriées (ATF 142 I 195 consid. 6.3 pp. 215/216). Les
EMS – et leurs directeurs – sont tenus d'accepter certaines restrictions à
leurs libertés fondamentales en échange de l'octroi de subventions.
Concrétisant ces principes, l'art. 27 de la loi
vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15) prévoit que
l'autorité compétente s'assure que les subventions accordées sont utilisées de
manière conforme à l'affectation prévue et que les conditions et les charges
auxquelles elles sont soumises sont respectées par le bénéficiaire (al. 1).
Elle met en place une procédure de suivi et de contrôle des subventions sous
l'angle de leur adéquation aux principes définis par la loi (al. 2). Cette
disposition ne saurait pour autant constituer une "clause générale"
fondant le droit pour le Département de prévoir un nombre illimité de restrictions
par le biais de dispositions réglementaires. Ces restrictions et contrôles
doivent être conformes aux principes exposés dans la LPFES, qui apparaît comme
une loi spéciale par rapport à la LSubv.
L'art. 32a LPFES prévoit que le Département contrôle
que les établissements sanitaires d'intérêt public et les réseaux de soins
utilisent les ressources allouées conformément à l'affectation prévue (al. 1). Le
Conseil d'Etat, après évaluations faites lors des contrôles antérieurs,
détermine la portée et les modalités de ce contrôle, y compris en ce qui
concerne les sous-traitants qui délivrent régulièrement des prestations
couvertes par la présente loi. Le règlement définit les modalités, en
particulier les principes comptables à respecter et les règles relatives à la
mission, à la qualification et à l'indépendance des organes de révision (al. 2).
L'art. 32b LPFES ajoute que les établissements sanitaires et les réseaux de
soins fournissent au département toutes les informations statistiques ainsi
que, s'ils sont reconnus d'intérêt public, comptables et financières,
nécessaires à la définition de la politique sanitaire du canton, à la mise en
oeuvre de la présente loi et de ses dispositions d'application, ainsi qu'au
contrôle de leur respect (al. 1). Le Conseil d'Etat définit, après consultation
des associations faîtières, la forme, le contenu et la périodicité des
informations à fournir (al. 2).
A partir du moment où les EMS veulent bénéficier des
subventions découlant de la reconnaissance du statut d'intérêt public, ils
doivent admettre que l'Etat joue un rôle dans l'utilisation des moyens qu'il
met à leur disposition et qu'il contrôle si ces subventions sont employées à
bon escient (arrêt TF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 consid. 5.3). Les art. 32a
et 32b LPFES et, plus généralement l'art. 27 LSubv, permettent ainsi de
contrôler le respect du barème de rémunération des directeurs d'EMS, prévu à
l'art. 4b al. 2 LPFES ainsi qu'à l'art. 4 et à l'annexe I du règlement du 8
octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements
sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la LPFES
(RCLPFES; RSV 810.01.3). Ces bases légales ont une densité normative suffisante
permettant d'exiger la délivrance par les EMS du certificat de salaire de leurs
directeurs.
Il est intéressant de faire le parallèle avec
l'adoption récente de l'ordonnance du 20 novembre 2013 contre les rémunérations
abusives dans les sociétés anonymes cotées en bourse (ORAb; RS 221.331). Les
premières prescriptions sur la transparence des indemnités du conseil
d'administration et de la direction générale des sociétés cotées en bourse sont
entrées en vigueur le 1
er
janvier 2007 (cf. art. 663bis CO).
Ces règles ont été complétées à la suite de l'acceptation de l'initiative
"
contre les rémunérations abusives
" qui a institué un nouvel
art. 95 al. 3 Cst. Afin de réaliser le mandat constitutionnel, le Conseil
fédéral a adopté l'ORAb, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2014.
L'art. 13 al. 1 ORAb prescrit que le conseil d'administration doit établir
annuellement un rapport de rémunération écrit dans lequel doivent notamment
être indiquées toutes les indemnités que la société a versées directement ou
indirectement au conseil d'administration, à la direction et au conseil
consultatif (art. 14 ORAb). Ces prescriptions, qui obligent l'employeur à
rendre publique la rémunération des dirigeants, sont impératives et priment les
dispositions contraires du CO (art. 1 al. 2 ORAb). Elles constituent un motif
justificatif légal de l'atteinte à la personnalité des personnes concernées
(Valérie Defago Gaudin/Jean-Philippe Dunand/Audrey Voutat, op. cit., p. 155
s.).
c) En l'occurrence, on ne saurait considérer que
l'art. 7 al. 2 RCCMS porte atteinte de manière grave à la sphère privée des
directeurs d'EMS, car il n'est pas question ici de rendre publique leur
rémunération, à l'instar de celle des dirigeants de sociétés anonymes cotées en
bourse, mais seulement de transmettre leur certificat de salaire au chef du
SASH. En leur qualité de membre dirigeant d'EMS reconnus d'utilité publique, on
peut légitimement exiger qu'ils s'accommodent de la transmission de certaines
de leurs données personnelles à l'autorité de surveillance. Les données
contenues dans le certificat de salaire n'étant pas des données sensibles, leur
traitement ne nécessite pas l'existence d'une base légale formelle (art. 17 LPD
et 5 LPrD).
Les requérants citent, dans leur réplique, les
informations supplémentaires qui figurent sur le certificat de salaire, par
rapport aux données de l'annexe IX-B du reporting. Il s'agit des prestations en
capital (rubrique H4), des droits de participation (rubrique H5), et les autres
prestations telles les indemnités journalières d'assurance (rubrique H7). Selon
l'art. 8 al. 1 RCLPFES, la rémunération déterminante englobe "
tous les
montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages reçus par le
directeur ou le directeur général au titre de sa fonction, que ce soit de
l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique
". Les
informations contenues dans le certificat de salaire entrent dans cette
définition, et constituent des éléments de rémunération pertinents qui doivent
pouvoir être contrôlés. La transmission de ces données personnelles au chef du
SASH peut être exigée sur la base de l'art. 8 al. 1 RCLPFES.
Pour le reste, la question de savoir si la
connaissance du salaire des directeurs d'EMS par le biais de la formule de
reporting (art. 7 al. 1 let. a RCCMS) suffit à contrôler le respect du barème
de rémunération prévu à l'art. 4b al. 2 LPFES doit être traitée sous l'angle du
contrôle de la proportionnalité.
7.
Conformément à l'art. 36 al. 2 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui. De l'avis des requérants, la motivation invoquée
par le Département pour édicter l'art. 7 al. 2 RCCMS, basée uniquement sur la
simplification des tâches de l'Etat, ne reflète pas un intérêt public
justifiant de restreindre le droit à la protection de la vie privée des directeurs
d'EMS.
La Cour de céans estime au contraire qu'il existe un
intérêt public à la remise du certificat de salaire des directeurs d'EMS au chef
du SASH. Il s'agit de veiller à l'utilisation conforme des subventions versées
aux EMS en contrôlant notamment la rémunération de leurs directeurs. Comme la
loi cantonale fixe des limites à cette rémunération, il existe en outre un
intérêt public à ce que l'autorité de surveillance puisse effectuer les
vérifications nécessaires. La question de savoir si cet intérêt public est
suffisant par rapport à l'atteinte au droit fondamental invoqué par les
requérants s'examine sous l'angle du principe de la proportionnalité.
8.
En matière de restrictions aux droits fondamentaux, le principe de la
proportionnalité prévu à l'art. 36 al. 3 Cst. exige que la mesure envisagée
soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf.
ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p.
236; 136 IV 97
consid. 5.2.2 p. 104;
135 I 169
consid. 5.6
p. 174).
a) Les requérants ne contestent pas que la
délivrance du certificat de salaire des directeurs d'EMS au chef du SASH soit
apte à atteindre le but d'intérêt public du contrôle du barème de rémunération
prévu par l'art. 4b LPFES. En revanche, ils soutiennent que l'art. 7 al. 2 RCCMS
n'est pas nécessaire à atteindre ce but, le reporting prévu à l'art. 7 al. 1
let. a RCCMS permettant déjà de connaître le salaire des directeurs. A cela,
l'autorité intimée oppose que l'expérience démontrerait que les établissements
ne fournissent pas systématiquement de manière complète et précise les
informations requises par l'annexe IX-B du reporting destiné à la déclaration
de la rémunération des membres de la direction. Le fait de transmettre
directement le certificat de salaire au chef du SASH constituerait ainsi une
simplification administrative. Le Département ajoute que la nouvelle formule de
reporting vise à supprimer, notamment, l'annexe IX-B destiné à la déclaration
de la rémunération de la direction dans le cadre d'un projet d'allègement général
souhaité par les utilisateurs et le Département. Cette annexe pourra ainsi être
remplacée par la remise des certificats de salaire des directeurs. Enfin, le
Département fait valoir une garantie supplémentaire: seul le chef du service
SASH prendra connaissance des certificats de salaire et vérifiera le respect
des barèmes sur cette base.
La formule de reporting comprend une annexe IX-B qui
consiste en un tableau où les établissements indiquent la rémunération et
indemnités versées aux directeurs d'EMS. Le nom du responsable, son numéro AVS,
le taux d'activité par site et/ou entité juridique, le salaire et les autres
prestations accordées ainsi que les numéros de comptes utilisés doivent être
notés. Certes, il est possible sur la base de cette formule, par recoupement
des données comptables et financières et au prix de contrôles qui peuvent
s'avérer fastidieux, de déterminer la rémunération maximale perçue par les
directeurs. Sauf à vouloir compliquer la tâche de contrôle de l'Etat, l'art. 7
al. 2 RCCMS respecte le principe de la proportionnalité, dans la mesure où la
transmission du certificat de salaire est nécessaire pour faciliter le contrôle
de la rémunération des directeurs par l'Etat. Le certificat de salaire – qui ne
contient pas des données sensibles de l'aveu même des requérants mais des
données personnelles déjà transmises au fisc – permet
un meilleur contrôle de la rémunération en offrant un accès
immédiat aux informations pertinentes sur le revenu annuel global, notamment
lorsqu’un directeur exerce des activités rémunérées annexes ou lorsqu’il dirige
plusieurs EMS. Puisqu'à terme, l'annexe IX-B sera supprimée, il ne s'agit pas
d'obtenir des informations sur la rémunération par deux sources (annexe IX-B et
certificat de salaire), afin de confronter ces informations, mais bien plutôt
de se contenter d'un seul document, le certificat de salaire, qui existe déjà
et doit de toute manière être adressé aux autorités fiscales. Il convient
également de souligner que les informations ne seront transmises qu'au chef du
SACH, à l'exclusion des autres membres du Département.
Les requérants se prévalent de l'art. 32b LPFES, sur
lequel se fonde notamment le RCCMS, qui contraint les EMS à fournir les
informations comptables et financières nécessaires à la mise en œuvre de la
loi. Ils relèvent qu'en cas de violation de leurs obligations, les
établissements s'exposent aux sanctions prévues aux art. 32c à 32f LPFES
pouvant aller jusqu'au retrait de la reconnaissance d'intérêt public. Cela
étant, les requérants perdent de vue que l'art. 7 al. 2 RCCMS n'a pas pour but
de remédier aux situations où les EMS refuseraient de renseigner le Département
sur le salaire de leur directeur, mais plutôt de simplifier la tâche de
contrôle de l'Etat en se contentant d'un seul document contenant toutes les
informations nécessaires.
Pour ces motifs, l'art. 7 al. 2 RCCMS respecte le
principe de la proportionnalité.
b) Les requérants prétendent enfin que l'art. 7 al.
2 RCCMS rendrait plus difficile le recrutement des directeurs d'EMS. En effet,
la transmission du certificat de salaire au chef du SASH serait, selon eux, de
nature à décourager les candidats au poste de directeur. Cet argument paraît
manifestement mal fondé sauf à considérer que les candidats ne postulent aux
postes de directeurs que s'ils peuvent dissimuler des sources de revenu et donc
contourner le maximum de rémunération défini par le barème (cf. art. 4b al. 2
LPFES et art. 4 RCLPFES et son annexe I). Il est en effet très peu probable que
l'exigence relative à la transmission du certificat de salaire influe sur la
motivation des candidats pour les postes de directeur d'EMS.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que la requête du 6 juin 2017
doit être rejetée.
Les frais de justice sont mis à la charge des
requérants, qui succombent
(art. 12 al. 2 LJC et 49 al.1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 12 al.
2 LJC et
55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée.
II.
Les frais de justice, par 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la
charge des requérants, solidairement entre eux.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.