vd_omni · GE.2006.0183 · 2007-01-04 · fr

CENTRAL PUB/Département de l'économie Secrétariat général, Municipalité de Bex | Contrairement à l'ancien droit (art. 83 aLADB), l'art. 60 LADB ne prévoit pas de gradation des sanctions pour réprimer les infractions à la loi. L'exigence de gradation découle cependant directement du principe constitutionnel de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.01.2007 GE.2006.0183

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 janvier 2007
Composition
M. Robert Zimmermann, président;
MM.
Charles-Henri
Delisle
et Jean-Daniel Henchoz,
assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
CENTRAL PUB, A._______ et B.X._______,
à Bex, représentée par Me Sandrine Osojnak, avocate à Lausanne,
autorité intimée
Département de l'économie
Secrétariat général,
Section juridique,
tiers intéressé
Municipalité de Bex,
à Bex,
représentée par Me Minh
Son Nguyen, avocat à Vevey
Objet
Divers
Recours CENTRAL PUB c/ décision du Département de
l'économie du 9 novembre 2006 (retrait d'autorisation d'un établissement
public)
Vu les faits suivants
A.
Les époux B.X._______ et A.X-Y._______ sont titulaires d'une
autorisation d'exercer et d'une autorisation d'exploiter le café restaurant
"Central Pub" (ci-après: le Central) à Bex, au sens des art. 35 et 36
de la loi sur les auberges et débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV
935.31). B.X._______ a enfreint à diverses reprises la LADB. Le 11 décembre
2000, le Département de l'économie (ci-après : le Département), après avoir
constaté que des machines à sous étaient installées dans le Central, lui a
adressé un avertissement. Lors d’un contrôle effectué le 8 novembre 2001, le
Département a relevé que les prescriptions relatives au choix et à l’affichage
des boissons n’étaient pas respectées. Le 23 mai 2006, il a infligé à B.X._______
un avertissement, au sens de l’art. 62 LADB, parce que le changement
d’exploitant n’avait pas été signalé et que le choix et l’affichage des
boissons n’étaient pas conforme aux prescriptions de la loi et du règlement. Le
24 mai 2005, Claude Ruchet, Commissaire de police à Bex, a indiqué à B.X._______
que les renseignements reçus et la surveillance exercée avaient permis
d’établir que le Central servait au trafic de stupéfiants, situation que
l’autorité ne pouvait tolérer; le Commissaire Ruchet a invité B.X.______ à
redoubler de vigilance et interdire l’accès de son établissement aux trafiquants.
B.
Depuis plusieurs années en effet, le développement du
trafic de stupéfiants à Bex a alerté la population et les autorités. Les
polices cantonales des cantons de Vaud et du Valais ont eu vent de
l’organisation d’un réseau structuré de trafiquants écoulant de la cocaïne
notamment dans les locaux du Central. Le 9 novembre 2006 vers 21h30, dans le
cadre d’une opération concertée et de grande ampleur, la police cantonale a
investi deux établissements publics de Bex, dont le Central. Elle a interpellé
cinquante-quatre personnes et procédé à l’arrestation de vingt-quatre d’entre
elles. Le 9 novembre 2006, le Département a retiré, avec effet immédiat, les
autorisations d’exercer et d’exploiter des tenanciers du Central et ordonné la
fermeture immédiate de cet établissement, en application de l'art. 60 al. 1
let. a LADB.
C.
Les époux X._______ ont recouru, en concluant implicitement
à l'annulation de la décision du 9 novembre 2006, qu’ils tiennent pour
arbitraire et disproportionnée. Le Département et la Municipalité de Bex,
appelée en cause, proposent le rejet du recours.
D.
Le 9 novembre 2006, le juge instructeur a accordé
provisoirement l’effet suspensif au recours. Le 24 novembre 2006, il a rejeté
la demande du Département de lever cette mesure.
E.
Le Tribunal a tenu une audience à Bex, le 19 décembre 2006
de 9h à 16h40. Il a entendu B.X._______ et A.X-Y._______, assistés par Me
Sandrine Osojnak, MM. Marc Tille et Jean-Luc Laurent, du Département, M. Luc
Chanson, Commissaire de la police de sûreté et chef de la Brigade des
stupéfiants, Mme Fabienne Nicolet, inspectrice à la brigade des stupéfiants,
ainsi que M. Alain Michel, membre de la Municipalité de Bex, assisté par Me
Minh Son Nguyen, et M. Claude Ruchet. Le Tribunal a entendu comme témoins C._______,
D._______ et E._______. Il a procédé à une inspection locale, clos
l‘instruction et entendu les plaidoiries des parties. Il a ensuite délibéré à
huis clos et statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La liberté économique est garantie (art. 27
al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD). Elle protège le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre
exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF 132 I 97 consid. 2.1 p.
99/100;130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29/30, 92 consid.
2a p. 94/95, et les arrêts cités). Elle vaut notamment pour l’activité
d’aubergiste.
La liberté du commerce et de
l'industrie n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent
reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant
et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est
nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1
à 3 Cst.; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231;130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43;
128 I 3 consid. 3a p. 9/10
,
et les
arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à
protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la
bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231;125 I 322 consid. 3a p.
326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
2.
a) Aux termes de son art. 1
er
, la LADB a
notamment pour but de régler les conditions d’exploitation des établissements
de restauration et les débits de mets et boissons (let. a), ainsi que de
contribuer à la sauvegarde de l’ordre et de la tranquillité publics (let. b).
Le règlement communal de police fixe l’horaire d’exploitation des
établissements, ainsi que, si besoin est, des conditions particulières visant à
protéger les riverains des nuisances excessives (art. 22 al. 1 LADB). Le
Conseil communal de Bex a, le 8 juin 1983, adopté un règlement de police
(ci-après: le Règlement), approuvé le 26 juin 1985 par le Conseil d’Etat. Ce
texte prévoit que les établissements publics ne peuvent être ouverts qu’à
partir de 6h; ils sont fermés à 23h, sauf les vendredis et samedis soirs, où l’heure
de fermeture peut être repoussée jusqu’à 24h (art. 108 let. a du Règlement). Les
titulaires des autorisations d’exercer et d’exploiter répondent de la direction
de fait de l’établissement (art. 37 LADB). La surveillance des établissements
est du ressort de la municipalité (art. 47 al. 1 LADB). Toute intervention de
police, faisant l’objet d’un rapport, doit être signalée au Département (art.
47 al. 3 LADB). A teneur de l’art. 53 LADB, les règlements communaux
prescrivent les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les
établissements, tous actes de nature à troubler le voisinage ou à porter
atteinte à l’ordre ou à la tranquillité publics (al. 1); l’exploitation des
établissements ne doit pas être de nature à troubler de manière excessive la tranquillité
publique; les titulaires de la licence ou de l’autorisation simple doivent
veiller au respect de celle-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats
(al. 2). L’art. 112 du Règlement proscrit, dans les établissements publics,
tous actes de nature à porter atteinte au bon ordre, à la décence et à la tranquillité
publique. Il met la responsabilité de l’ordre dans l’établissement à la charge
du tenancier, qui a le droit, après sommation, d’expulser des lieux le
contrevenant (art. 113 du Règlement). Le Département retire la licence et
ordonne la fermeture d’un établissement lorsque l’ordre public l’exige (art. 60
al. 1 let. a LADB).
b) La LADB, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003, a abrogé la loi homonyme du 11 décembre 1984 (art. 67 LADB). L’ancienne
loi contenait des dispositions analogues aux art. 37 (art. 49 aLADB), 47 (art.
57 aLADB) et 53 (art. 60 aLADB) de l’actuelle. L’art. 73 aLADB prévoyait que
celui qui causait du scandale dans un établissement ou troublait gravement la
paix et le bon ordre de l’établissement, était puni conformément aux règlements
de police communaux, sans préjudice de poursuites pénales (al. 1); le titulaire
de la patente avait l’obligation de rappeler le contrevenant à l’ordre; si ce
rappel était resté sans effet, il avait le droit de l’expulser après sommation
(al. 2); en cas de résistance ou d’incident grave, le tenancier était tenu
d’aviser immédiatement la police, qui devait donner suite à sa demande (al. 3).
L’art. 83 aLADB conférait au Département le pouvoir d’ordonner la fermeture
temporaire ou définitive de l’établissement et de priver pour un temps
déterminé ou indéterminé le titulaire de la patente ou son gérant du droit
d’obtenir une nouvelle patente, en cas de désordres graves ou d’actes
contraires aux bonnes mœurs commis dans l’établissement.
3.
Selon les explications fournies par les représentants du
Département lors de l’audience du 19 décembre 2006, la mesure contestée a pour
effet que les recourants ne pourront plus exploiter le Central; cela n’exclut
pas en revanche, qu’une autorisation d’exercer et d’exploiter leur soit
octroyée, en lien avec l’exploitation d’un autre établissement public, les
autres exigences légales et réglementaires étant toutefois réservées.
La décision attaquée porte ainsi gravement atteinte
grave à la liberté économique des recourants, ce qui commande notamment qu’elle
repose sur une base légale formelle (cf. ATF 125 I 322 consid. 3b p. 326, 335
consid. 2b p. 337; 123 I 212 consid. 3a p. 217, 259 consid. 2b p. 261, ATF
2P.77/2005 du 26 août 2005, et les arrêts cités). Cette condition est remplie
en l’espèce: le retrait de l’autorisation et la fermeture de l’établissement sont
fondés sur la clause d’ordre public visée à l’art. 60 al. 1 let. a LADB.
4.
a) Sous l’empire de l’ancien droit, le Tribunal a jugé que
l’existence d’un trafic de stupéfiants à l’intérieur et aux abords d’un
établissement peut constituer un motif de retrait de la patente et de fermeture
de l’établissement selon l’art. 83 aLADB (arrêts GE.2000.0063 du 5 septembre
2000 et GE.1998.0048 du 24 septembre 1998; cf. également la décision
RE.1993.0033 du 15 juin 1993). Le Tribunal a retenu qu’eu égard à la formulation
passive de l’art. 83 aLADB, il n’était pas nécessaire que les actes reprochés
puissent être imputés à faute au tenancier; la loi permettait aussi de
sanctionner celui-ci comme perturbateur par situation (décision RE.1993/0033, précitée).
Ainsi, il était indifférent que le tenancier ait ou non couvert ou favorisé le
trafic; en revanche, il lui incombait de surveiller sa clientèle, avec
vigilance et fermeté, quitte, par exemple, à engager des gardes de sécurité
privés; cette charge ne pouvait être reportée sur la police, même si celle-ci
devait aider le tenancier l’appelant à l’aide (arrêt GE.2000.0063, précité). La
jurisprudence relative au nouveau droit reprend ces principes, pour ce qui
concerne la responsabilité du tenancier comme perturbateur par situation (arrêts
GE.2003.0114 du 18 mai 2004; dans l’arrêt GE.2003.0026 du 18 août 2003, le
Tribunal s’est demandé si ce principe devait être maintenu; il a laissé
toutefois la question indécise; dans son arrêt 2P.144/2004 du 10 septembre
2004, le Tribunal fédéral, statuant sous l’angle de l’arbitraire, n’avait rien
trouvé à redire à la solution retenue dans l’arrêt GE.2003.0114, précité) comme
pour l’obligation mutuelle du tenancier et de la police de coopérer au maintien
de l’ordre, notamment la prévention du trafic de stupéfiants (arrêt
GE.2003.0026, précité).
b) Il y a vingt-six établissements publics à Bex.
Pour une population de 4'500 habitants, le rapport, élevé, est d’un pour cent
soixante-treize habitants. Une demi-douzaine d’établissements, dont le Central,
ne servent pas de repas. Le bâtiment du Central donne à l’Est sur la rue
Centrale, traversant la localité sur un axe Nord-Sud, et à l’Ouest sur la
ruelle du Marché; elle est entourée au Nord et au Sud par des bâtiments
adjacents. Au rez-de-chaussée se trouve une salle à boire pouvant accueillir
soixante-quinze personnes. A la droite de l’entrée principale, un couloir
traverse le bâtiment; il donne accès à la salle à boire, à gauche, aux
toilettes au fond, aux étages supérieurs par une cage d’escaliers à droite,
ainsi qu’à la ruelle du Marché par l’arrière. A l’étage est aménagée une salle
comprenant une trentaine de fauteuils, desservie par un bar, servant à la
projection de matches de football. S’y trouve également une cuisine, un local
attenant, une pièce inoccupée, ainsi qu’une terrasse pouvant accueillir une
dizaine de personnes. Les locaux du rez-de-chaussée et du premier étage sont
pris à bail par les recourants. Les étages supérieurs du bâtiment sont loués
par des tiers à des tiers. Les recourants ont repris en 1993 l’établissement,
ouvert tous les jours de 7h à 23h, voire 24h ou 01h00 en fin de semaine. Ils
emploient trois personnes, dont deux auxiliaires. Le chiffre d’affaires, de
l’ordre de 200'000 à 250'000 fr. par an, est resté stable grâce aux machines
Tactilo, du moins jusqu’en juin 2006.
Le maintien de l’exploitation de cet établissement,
constituant la seule source des revenus des recourants, répond à un intérêt
privé manifeste.
c) La consommation de cocaïne s’est accrue au cours
des dernières années. Cette drogue présente la particularité d’être appréciée
par diverses couches de la population, les jeunes comme les vieux, les riches comme
les pauvres. Elle crée chez ses consommateurs une dépendance très forte. La
cocaïne est offerte sur le marché à un degré de pureté élevé; son prix a été
divisé par dix en vingt ans: un gramme de cette drogue vaut actuellement une
centaine de francs. La marchandise est présentée au consommateur sous la forme
de boulettes d’un poids de 0,5g environ. A la différence des héroïnomanes
s’injectant la drogue par voie intraveineuse et dont la déchéance physique et
sociale est apparente, les cocaïnomanes appartiennent à tous les milieux, mêmes
les plus huppés; ils sont plus difficilement repérables. En Suisse romande, ce
marché est dominé par les Africains de l’Ouest. Depuis 2004, un trafic de
drogue de grande envergure, spécialement de cocaïne, s’est développé à Bex. Les
consommateurs viennent de tout le Valais, ainsi que des cantons de Vaud et de Fribourg,
pour s’y approvisionner. Au cours des années 2005 et 2006, des contacts se sont
multipliés entre les autorités municipales et cantonales pour juguler le
trafic, qui met en danger la paix publique et sociale. La politique de l’Etat
est de ne tolérer aucun point de vente public. Au cours de l’été 2006, les
polices cantonale et municipale ont engagé conjointement une vaste opération de
contrôle, de surveillance et d’identification des va-et-vient dans l’ensemble
de la localité. Cette enquête a permis de repérer vingt-neuf Africains, résidents
du centre de la FAREAS, soupçonnés de contrôler le marché local de la cocaïne;
elle a confirmé que le Central servait notamment de plate-forme à ce trafic.
Le 9 novembre 2006, les polices cantonales des
cantons de Vaud et du Valais ont, dans le cadre d’une opération de grande
ampleur, investi le Central. Dix-sept personnes, dont six Africains, ont été interpellées
ce soir-là dans les locaux de l’établissement, ainsi que dans les appartements
sis dans les étages supérieurs. La police a procédé à l’audition de quatre
personnes, dont trois ont été incarcérées. Dans la salle du rez-de-chaussée, un
sachet contenant 0,5g de cocaïne a été trouvé dans l’ancienne cabine
téléphonique, ainsi qu’une balance électronique dans un local de rangement. Des
traces de cocaïne ont été découvertes sur les tables et les chaises occupées
par les personnes interpellées, ainsi qu’à l’endroit où était rangée la
balance. Dans les salles du premier étage, les policiers ont trouvé 24,8g de
cocaïne, 4,6g de haschich, 4'000 francs et 100 euros en espèces, cinq
téléphones portables et du matériel de conditionnement. Des traces de cocaïne
ont également été découvertes sur le bar et les tables de la salle de
projection. Dans un appartement du troisième étage, un sachet de 1,8g d’héroïne
a été saisi. La police a arrêté le dénommé Alpha Sow, ressortissant guinéen né
le 2 mai 1987. Celui-ci a indiqué avoir été hébergé dans une salle du 1
er
étage du Central. Lors de l’audience du 19 décembre 2006, B.X._______ a
confirmé avoir hébergé durant l’été 2006 et jusqu’au mois d’octobre, Alpha Sow
et un autre Africain surnommé Schumi (il s’agit en fait d’un dénommé Damba
Soumah), pour des motifs qu’il a dit d’ordre humanitaire. Avant de partir en
vacances, à fin octobre 2006, B.X._______ les avait prié de quitter les lieux,
mais ils avaient apparemment dû confectionner un double des clés. Entendue le 9
novembre 2006 dès 22h50 en présence de l’inspectrice Nicolet, A.X-Y._______ a
confirmé la présence de Schumi dans le bâtiment du Central; il était un habitué
du bar et apparemment, selon ses propres termes, le «chef des Africains», qui
fréquentaient l’établissement le soir. A.X-Y._______ a précisé qu’elle et son
mari avaient cherché à faire refluer la clientèle africaine, à cause des rumeurs
de trafic de drogue qui pesait sur elle, en vain: ces clients prétendaient être
chez eux et proféraient à l’encontre des tenanciers le reproche de racisme. A.X-Y._______
a affirmé n’avoir jamais eu la preuve d’une transaction réalisée dans l’établissement,
même si elle avait effectivement remarqué des allées et venues suspectes,
notamment aux toilettes. Elle a néanmoins qualifié certains Africains de
«dealers». Ces propos, confirmés par l’inspectrice Nicolet, laissent clairement
supposer que les recourants savaient (ou devaient savoir) que leur
établissement servait de base arrière à un trafic de stupéfiants.
L’un des points qui a intrigué le Tribunal est celui
de savoir pourquoi les trafiquants auraient choisi pour havre de leur activité
délictueuse un établissement situé au centre (comme son nom l’indique) de la
localité, à deux pas du poste de police et des bâtiments communaux, et non
point un lieu écarté. Lors de l’audience du 19 décembre 2006, le Commissaire
Chanson a expliqué que le consommateur a besoin d’un point de contact, qui
puisse le mettre aisément en rapport avec ses fournisseurs. Ordinairement, le
consommateur sait où s’approvisionner; il se rend dans un lieu public,
reconnaît un pourvoyeur, négocie avec lui. Le trafiquant prend contact, souvent
par téléphone, avec un comparse à l’extérieur, qui va chercher la marchandise,
la convoie et la remet au consommateur, contre paiement. Lorsque la transaction
s’effectue sur la voie publique, un autre complice fait le guet. Il s’ensuit
des allées et venues, objectivement suspectes pour le tenancier. Le rôle de
celui-ci est déterminant. S’il remarque qu’une clientèle dont il a des raisons
de soupçonner qu’elle s’adonne au trafic s’installe dans son établissement, il
se doit de réagir immédiatement. A cet effet, il notifie à des clients
indésirables des interdictions d’accès à l’établissement, dont il communique
une copie à la police locale. Cette mesure est d’autant plus nécessaire que dès
l’instant où un noyau de trafiquants s’incruste dans l’établissement, il est quasiment
indélogeable. Toute tolérance de la part du tenancier est dès lors de nature à
lui faire perdre définitivement le contrôle de son établissement. En
l’occurrence, les trafiquants avaient pris leurs aises dans le Central, au
point que les consommateurs n’avaient même plus besoin de vérifier la présence
de leurs fournisseurs attitrés; ils savaient pouvoir les rencontrer régulièrement
dans ces lieux, et s’y ravitailler à loisir. A cela s’ajoute la topographie: le
Central est facilement accessible par l’arrière depuis la ruelle du Marché; il
est possible de gagner la salle à boire, comme les étages supérieurs, depuis le
couloir qui traverse le bâtiment et offre une échappatoire commode. Ainsi,
comme le Tribunal a pu s’en rendre compte après s’être rendu sur les lieux, la
dimension et la disposition des locaux, répartis sur deux niveaux, rendent une
surveillance constante et efficace pour ainsi dire impossible, eu égard à
l’effectif du personnel présent.
Sur le vu des éléments du dossier (notamment les
procès-verbaux établis à la suite de la descente de police du 9 novembre 2006)
et au terme d’une instruction détaillée qui l’a retenu à Bex une journée
presqu’entière, le Tribunal a acquis la conviction que le Central a été investi
par un groupe de trafiquants qui s’en servaient comme point de ralliement de
leur clientèle. Les recourants ne le contestent pas vraiment, au demeurant,
puisqu’ils ont admis avoir fait preuve de négligence, de légèreté ou de
naïveté. Celle-ci est cependant d’autant moins compréhensible que depuis des
mois, la rumeur publique désignait le Central comme un lieu de trafic. Un tenancier
qui entend de tels bruits à son propos prend immédiatement des mesures
drastiques. Or, les recourants ne l’ont pas fait. En cela, ils ont méconnu les
devoirs que leur impose l’art. 53 LADB, mis en relation avec les art. 112 et
113 du Règlement. L’infraction est réalisée et la responsabilité des recourants
engagée comme perturbateurs par situation, au sens de la jurisprudence.
d) Les recourants se sont plaints du défaut de
coopération de la police communale, qui n’aurait pas reçu leurs plaintes. Ces
affirmations ont été contestées par le Commissaire Ruchet. Celui-ci a indiqué
avoir averti verbalement B.X._______ à plusieurs reprises, avant de lui
adresser le courrier du 24 mai 2005. Les recourants savaient, dès ce moment-là
en tout cas, que leur établissement pouvait être fermé si la situation
perdurait. Or, ils n’ont pris aucune mesure concrète, hormis celle consistant à
fermer les toilettes à clé et d’obliger les clients à demander celle-ci au
comptoir. Cette précaution apparaissait toutefois bien dérisoire par rapport
aux intérêts en jeu. Elle était en outre peu dissuasive. Ce n’est qu’après
l’opération du 9 novembre 2006 que les recourants ont envisagé de prendre des
mesures plus incisives, s’agissant notamment du contrôle de leur clientèle.
Avant cette époque, ils n’ont pas utilisé comme ils le pouvaient le moyen de
l’interdiction d’accès, contrairement aux tenanciers d’autres établissements
publics de Bex, qui n’ont jamais rencontré pareilles difficultés. Lors de
l’audience du 19 décembre 2006, le Commissaire Ruchet a confirmé n’avoir pas
reçu copie d’interdictions d’accès que les recourants auraient adressé à leurs
clients. Les recourants n'ont pas produit de copies de tels courriers, ni
d’autres échanges de correspondance avec la police locale, propres à corroborer
leur assertion selon laquelle la police communale les aurait abandonnés à leur
sort.
En conclusion, la mesure contestée répond à un
intérêt public majeur, lié à la répression du trafic de stupéfiants.
5.
Les recourants invoquent le principe de la
proportionnalité.
a) Pour les infractions qu’il réprime, l’art. 60
LADB ne prévoit pas d’autres sanctions que le retrait de l’autorisation et la
fermeture de l’établissement. Il se distingue en cela de l’art. 83 de
l’ancienne loi, qui laissait au Département le soin de décider d’une fermeture
temporaire, le cas échéant. Même si le texte légal est muet sur ce point, l’exigence
de gradation de la sanction découle directement du principe de proportionnalité
(cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD), conformément auquel le droit
inférieur doit être interprété (cf. aussi dans ce sens l’arrêt GE.2003.0026,
précité).
b) Lors de l’audience du 19 décembre 2006, les
recourants ont formulé une conclusion subsidiaire, tendant à ce que les effets
de la mesure contestée soient limités dans le temps et assortis de conditions.
Ils se sont prévalus de l’arrêt GE.2003.0026, précité, concernant le Byblos.
Dans cette affaire, la police municipale avait eu vent d’un trafic de
stupéfiants dans l’établissement public. Le Département avait exigé que des
mesures soient prises, notamment l’engagement d’un portier, la fermeture des
toilettes et la coopération avec la police. Le lendemain même, la police
cantonale de sûreté avait effectué une descente sur place; des Africains avaient
été interpellés, dont quatorze arrêtés pour infraction à la LStup. A raison de
cela, le Département avait imposé aux tenanciers des conditions plus sévères
d’exploitation. Il avait renouvelé l’autorisation d’exploiter, mais seulement à
titre provisoire. Quelques mois plus tard, des contrôles avaient permis
d’établir que ces conditions étaient insuffisamment observées et que des
trafiquants avaient repris place dans l’établissement. Le Département avait
alors retiré l’autorisation provisoire et ordonné la fermeture du Byblos. Saisi
d’un recours contre cette décision, le Tribunal a jugé que ne pouvait être
imposé en l’occurrence l’engagement d’un portier chargé de contrôler la
clientèle pour prévenir l’entrée de présumés trafiquants de drogue dans
l’établissement, eu égard à la dépense que cela entraînait, comparée au chiffre
d’affaires. Tout en estimant que l’ordre de fermeture échappait à la critique
dans son principe, le Tribunal a annulé la décision attaquée parce qu’en cours
de procédure, le Département avait modifié ses conclusions initiales tendant au
maintien de la décision attaquée et admis le principe d’une réouverture limitée
dans le temps.
La présente affaire se présente sous des traits
différents. Après avoir été avertis de l’existence d’un trafic de stupéfiants
dans leur établissement et invités à y remédier, le 24 mai 2005, les recourants
n’ont entrepris aucune démarche efficace en ce sens: ils n’ont pas refoulé la
clientèle soupçonnée de se livrer au trafic de stupéfiants, ni interdit l’accès
de leur établissement à qui que ce soit. A supposer que l’engagement d’un garde
de sécurité eut pu paraître inenvisageable au regard du chiffre d’affaires
réalisé, on ne peut que s’étonner que les recourants aient précisément proposé,
après la descente de police du 9 novembre 2006, de prendre une telle mesure.
Limiter les heures d’ouverture du Central ou ordonner la fermeture de l’établissement
pour quelques mois n’aurait guère de sens, car cela compromettrait la viabilité
économique de l’exploitation, sans garantir le règlement du problème au fond.
Même si la rafle du 9 novembre 2006 semble avoir produit l’effet de diminuer la
présence des trafiquants dans les établissements visés (ce qui paraît devoir
être la moindre des choses, au demeurant), rien ne laisse à penser que le
trafic de stupéfiants serait éradiqué définitivement à Bex. Même si les
contrôles ont été renforcés à l’intérieur des locaux qu’occupe la FAREAS et que
les trafiquants se montrent moins en ville, perdurent les difficultés liées à
la présence d’un groupe d’Africains dont on sait qu’une partie d’entre eux
s’adonne au trafic de stupéfiants. Comme le Commissaire Chanson l’a indiqué à
l’audience, la seule option pour juguler le trafic, à défaut de l’annihiler,
est d’empêcher que s’en développent les bases logistiques, notamment dans les
établissements publics. En l’occurrence, la passivité dont on fait preuve les
recourants après avoir reçu l’avertissement du 24 mai 2005; leur complaisance à
l’égard de personnages douteux qu’ils n’ont pas hésité à héberger pour des
motifs qui laissent songeur; leur tolérance à l’égard de clients qu’ils
désignent eux-mêmes comme des «dealers»; leur attitude générale de déni – tous
ces éléments conjugués ont convaincu le Tribunal de l’incapacité des recourants
à maîtriser les difficultés auxquelles ils ont dû faire face, et dont on ne
saurait affirmer qu’elles ne pourraient jamais se reproduire. Compte tenu en
effet du type de bar qu’exploitent les recourants, des revenus limités que
cette activité leur procure, de l’impossibilité dans laquelle ils se trouvent
d’engager du personnel supplémentaire ou de changer le genre de
l’établissement, rien ne permet de penser qu’ils pourraient réagir adéquatement
s’ils étaient à nouveau confrontés à une situation analogue à celle qui a
prévalu dans le Central au cours des deux dernières années. La protection de
l’intérêt public lié à la lutte contre le trafic de stupéfiants, spécialement
dans le cas d’une petite ville comme celle de Bex, commande que les recourants
n’y tiennent plus un établissement public comme le Central. La décision
attaquée est la seule qui permette d’atteindre cet objectif à coup sûr; partant,
elle n’est pas disproportionnée. Il convient de souligner à ce propos que le
Département n’a pas exclu que les recourants puissent obtenir une nouvelle
autorisation d’exercer et d’exploiter un établissement public, dans un
environnement différent. Enfin, l’atteinte à la liberté économique dont les
recourants se plaignent est réduite dans la mesure où ils  restent libres de
remettre l’établissement à un nouvel exploitant, comme ils l’avaient envisagé,
au demeurant.
6.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
confirmée. Les frais (y compris les indemnités versées aux témoins) sont mis à
la charge des recourants, ainsi que des dépens en faveur de la Municipalité
(art. 55 LJPA). L’allocation de dépens pour le surplus n’entre pas en ligne de
compte.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 9 novembre 2006 par le Département
de l’économie est confirmée.
III.
Un émolument de 3’000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à
titre de dépens est allouée à la Municipalité de Bex, à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
V.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
san/Lausanne, le 4 janvier 2007.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l’objet, dans les trente jours de sa
communication, d’un recours en matière de droit public ou d’un recours
constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral (art. 82ss et 113ss de la loi
sur le Tribunal fédéral - LTF, RS 173.110). Le recours s’exerce aux conditions
prévues par la LTF.