vd_omni · GE.2024.0014 · 2024-05-14 · fr

Commune de A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Département de la santé et de l'action sociale | Rejet du recours déposé par une commune contre le décompte final des péréquations 2022. Ce décompte porte sur trois systèmes péréquatifs, chacun avec ses calculs propres et fondés partiellement sur des bases légales distinctes.Rejet du grief tendant à montrer que le canton ne surveille pas les données fournies par les communes et que les calculs seraient invérifiables et erronés (consid. 5).Rejet du grief d'une atteinte à l'autonomie communale de la recourante. Si le système péréquatif constitue une atteinte à la liberté de la recourante de fixer ses impôts communaux, cette atteinte est fondée dans la Constitution et dans la loi, et elle respecte le principe de proportionnalité (consid. 6).Rejet du grief d'une violation du principe de la légalité (consid. 7).Pas de violation du principe de l'égalité de traitement (consid. 8).Recours au TF rejeté (2C_312/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.05.2024 GE.2024.0014

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 mai 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président;
Mme Danièle Revey et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourante
Commune de A.________,
à ********,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
2.
Département de la santé et de
l'action sociale (DSAS),
tous les deux représentés par la
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Direction
des affaires juridiques, à Lausanne
.
Objet
Décompte final des péréquations 2022 et décompte final de
la participation à la cohésion sociale 2022
Recours Commune de A.________ c/ décisions du Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 6 décembre 2023 portant
sur le décompte final des péréquations 2022 et du Département de la santé et
de l'action sociale (DSAS) du 12 décembre 2023 portant sur le décompte final
de la participation à la cohésion sociale 2022
Vu les faits suivants:
A.
La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en
octobre 2019 un rapport intitulé
"
Audit des dépenses thématiques de la péréquation intercommunale et de
la gouvernance de l'ensemble du dispositif
"
(rapport n° 56, disponible sur internet
à l'adresse: https://www.vd.ch
>
Autorités
> Cour des comptes > Tous les rapports et
communiqués de la Cour
;
ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le rapport n° 56)
qui émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que
sur l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales
dans le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise. Elle a formulé huit
recommandations qui, à l'exception de la recommandation n° 2,
avaient vocation à s'appliquer
"
au nouveau système péréquatif quel que soit le modèle retenu
"
(p. 2
s.). La recommandation n° 2 était formulée de la manière suivante:
"
Adopter des mesures transitoires pour
contrôler le contenu des formulaires thématiques du système actuel
"
.
A la suite de ce rapport, la
Commission des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des
finances (CCF) pour qu'il lui propose des solutions de mise en œuvre des
mesures préconisées. Le CCF a rendu son rapport dans le courant du mois de mai
2020. Il précisait avoir accompagné le service en charge des communes (actuellement
la Direction des affaires communales et droits politiques, intégrée à la
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes
[
DGAIC
]
)
pour mettre en place les mesures suivantes:
"1. Préciser et développer le
«questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques admises» afin de
sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et améliorer l'analyse de
ceux-ci
[...]
.
2. Améliorer la présentation de
règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le complétant,
en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:
- Les règles comptables
applicables aux communes sont obsolètes.
- Le plan comptable utilisé
par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.
- Les développements
analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des
charges indirectes des dépenses thématiques.
3. Mettre en place un dispositif
minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en premier
lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire, COFIN,
COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet pas en
cause les contrôles à effectuer par
[la DGAIC]
qui doivent exister.
4. Estimer à un équivalent temps
plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par
[la DGAIC]
des chiffres du questionnaire et
ceci, selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021."
Le CCF a émis quatre recommandations à l'adresse de
la DGAIC, avec délai de mise en œuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du 23
septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les explications
de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la Commission
paritaire en matière de péréquation intercommunale (CoPar) qui se tenait
généralement en juin avait dû être repoussée après l'échéance du premier délai
fixé (9 octobre 2020) à la suite des impondérables liés à la crise du
COVID-19.
A fin août 2020, le Conseil d'Etat et l'Union des
communes vaudoises (UCV) ont conclu un protocole d'accord concernant la
répartition des dépenses sociales que la loi du 24 novembre 2003 sur
l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF; BLV 850.01) met
partiellement à la charge des communes (nouvelle terminologie: "
participation
à la cohésion sociale
", anciennement dénommée "
facture sociale
")
(cf. le protocole d'accord disponible sur internet à l'adresse
https://www.vd.ch
>
Toutes les actualités
>
Le
Conseil d’Etat et l’Union des communes vaudoises ont trouvé un accord sur la
Participation à la cohésion sociale). Cet accord a été entériné par le Grand
Conseil au travers d'une modification de la LOF adoptée en date du 8 décembre
2020 et publiée dans la Feuille des avis officiels du 22 décembre 2020.
Dans un rapport daté du 5 octobre
2020, le CCF a rendu compte du résultat de l'audit annuel de la péréquation
dont il était chargé par le Conseil d'Etat par décision du 18 mai 2016. Les
objectifs de ce contrôle étaient énumérés au ch. 2.2 du rapport. Ils
comprenaient notamment la vérification de l'exactitude du calcul de la
péréquation 2019 et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en
vigueur ainsi que de la concordance de la somme répartie avec le montant de la
facture sociale calculé par le Secrétariat général du Département de la santé
et de l'action sociale (ci-après: DSAS).
Le rapport constatait que le CCF
"
n'a pas identifié d'erreurs supérieures ou égales à 1 centime dans la
vérification des formules constitutives du calcul de la péréquation et de
l'utilisation des paramètres du fichier Excel
"
pour ce qui était du calcul de la péréquation intercommunale
2019 (ch. 2.3 p. 5). La vérification relative au montant de la
facture sociale 2019 attestait que le montant utilisé pour les calculs de la
péréquation concordait bien avec celui établi par le Secrétariat général du DSAS
(ch. 2.4 p. 5).
B.
Le calcul de la péréquation intercommunale 2019 a fait l'objet
des procédures suivantes.
Le 9 octobre 2020, la Cheffe du Département des
institutions et du territoire (actuellement: Département des institutions, du
territoire et du sport [ci-après: DITS]) a adressé aux municipalités des
communes vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux un courrier pour les
informer que son département avait validé les résultats liés aux décomptes 2019
des péréquations. Elle notifiait ainsi à chaque commune la décision fixant le
montant qu’il lui revenait de verser, accompagnée du décompte y relatif. Le 20
octobre 2020, la Cheffe du DSAS a adressé aux municipalités des communes
vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux les détails de leur contribution
au décompte définitif de la participation à la cohésion sociale 2019, compte
tenu de la répartition adoptée par la CoPar. Le 9 novembre 2020, la Commune de
Pully a recouru contre les décisions susmentionnées des 9 et 20 octobre 2020
auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal en concluant en
substance et entre autres à leur annulation. Par acte daté du 11 novembre 2020,
les Communes de Crans, Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet et Vaux-sur-Morges
ont aussi agi devant le Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation des
décisions susmentionnées des 9 et 20 octobre 2020. Le 11 novembre 2020, les
Communes de Founex, Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex ont recouru
auprès du Tribunal cantonal en concluant également à l'annulation des décisions
des 9 et 20 octobre 2020 et au renvoi du dossier à l'autorité précédente pour
nouvelles décisions dans le sens des considérants. Par arrêt du 10 décembre
2021 (dans les causes GE.2020.0204/GE.2020.0208/GE.2020.0209), la Cour de céans
a rejeté les recours dans la mesure de leur recevabilité et confirmé les
décisions du 9 octobre 2020 et du 20 octobre 2020.
Agissant par la voie du recours en matière de droit
public, les communes précitées ont recouru contre l'arrêt susmentionné du 10
décembre 2021 auprès du Tribunal fédéral, par acte du 26 janvier 2022,
respectivement du 27 et du 28 janvier 2022, en demandant, sous suite de frais
et dépens, son annulation. Par arrêt du 23 juin 2023 (2C_94/2022, 2C_98/2022,
2C_108/2022), le Tribunal fédéral a admis les recours en constatant une
violation du droit d'être entendu des communes recourantes. Dite violation
provenait de ce que la consultation du fichier Excel, qui comprenait toutes les
indications utiles pour l'établissement des calculs de la péréquation, n'était
possible que postérieurement au prononcé des décisions en cause. Or, selon cet
arrêt, la possibilité de se déterminer avant le prononcé des décisions en
question permettrait d'éviter de contraindre les communes à engager une
procédure contentieuse pour pouvoir exposer leur point de vue. Il mentionnait ainsi
que "
les potentielles lourdes conséquences sur les finances communales
des décisions en question, l'absence de possibilité de les contester par la
voie de l'opposition ou de la réclamation, mais aussi le contexte particulier
qui entourait le prononcé de ces décisions, avec un rapport de la Cour des
comptes dénonçant des dysfonctionnements, rendaient d'autant plus nécessaire de
laisser aux communes la possibilité de se déterminer sur l'ensemble des
éléments essentiels avant que les décisions précitées ne soient rendues
"
(consid. 3.6.3).
C.
Par courriel du 3 février 2023, la DGAIC a adressé aux municipalités des
communes vaudoises un planning concernant les péréquations 2022. Les communes
étaient priées de contrôler un formulaire concernant les rendements d'impôts prérempli
par l'Administration cantonale des impôts (ACI), et le cas échéant de le
modifier en expliquant ces corrections. Elles devaient également compléter un
formulaire en lien avec les dépenses thématiques et le retourner à l'autorité
muni de l'attestation du réviseur ou de la commission communale compétente. En
date du 4 avril 2023, la DGAIC a transmis, notamment à la Commune de A.________
(ci-après aussi: la commune), un nouveau fichier dans lequel avaient été
reportées les valeurs des rendements fiscaux validées par les communes
vaudoises. La commune a retourné ce dernier fichier sans correction, mais
dument signé, en date du 19 avril 2023. La CoPar s'est réunie le 27 juin 2023
et a validé les résultats contenus dans les fichiers des communes et les
décomptes finaux.
Par courriers du même jour, à savoir du 27 juin
2023, la Cheffe du DITS a ensuite fait parvenir aux communes du
canton les
décisions relatives aux décomptes péréquatifs pour l'année 2022. Le Tribunal
fédéral ayant, par l'arrêt précité du 23 juin 2023 – porté à la connaissance du
DITS cependant après la notification des décisions du 27 juin 2023 – annulé les
décomptes finaux des charges péréquatives pour l'année 2019, l'autorité en
cause a annulé en date du 31 août 2023, les décisions du 27 juin 2023.
Dans l'intervalle, le CCF a procédé au contrôle de
la péréquation communale 2022, émettant son rapport en date du 19 juillet 2023.
En même temps qu'il annulait les décisions
précitées, le DITS a ouvert un droit d'être entendu aux communes vaudoises,
pour qu'elles se prononcent sur les données péréquatives contenues dans le
fichier Excel qui avait été mis à leur disposition en même temps que les
décisions précitées, et cela dans un délai échéant au 30 septembre 2023. Il est
ici précisé que cet envoi comportait uniquement un lien permettant d'accéder au
fichier Excel, la DGAIC renonçant à envoyer les informations sous format
papier. Il était annoncé que le DITS notifierait à chaque commune de nouvelles
décisions portant sur les décomptes finaux de la péréquation directe pour
l'année 2022 et que le DSAS notifierait de même ses décisions portant sur la
péréquation indirecte pour l'année 2022.
La commune a indiqué par courrier du 16 octobre 2023
être "
opposée à la démarche de la DGAIC, tant pour des raisons
formelles que matérielles
".
Par décision du 6 décembre 2023, le DITS a notifié à
la commune une décision par laquelle il fixait les montants dus par cette
dernière aux titres de la péréquation directe et de la facture policière pour
l'année 2022 selon décompte annexé à la décision pour en faire partie
intégrante. Cette décision – et particulièrement son annexe précitée – fixait
la participation de la commune à la cohésion sociale à hauteur de
8'198'715 fr., la péréquation dite directe à un montant dû de
4'310'606 fr. et la facture policière à 429'679 fr., soit au total, pour
la commune et pour l'année 2022, un montant de 12'939'000 francs. Dans un
courrier ultérieur, du 12 décembre 2023, la Cheffe du DSAS a communiqué à la commune
le détail des calculs de sa participation à la cohésion sociale, en se fondant
sur les calculs déjà communiqués le 6 décembre 2023.
D.
Par acte daté du 22 janvier 2024, la Commune de A.________ (ci-après: la
recourante) a agi devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du
recours et à l'annulation des décisions rendues par le DITS le 6 décembre 2023
portant sur le décompte final des péréquations 2022 et par le DSAS le 12
décembre 2023, le dossier étant renvoyé à ces autorités pour nouvelles
décisions dans le sens des considérants. Elle a également requis la jonction de
sa cause avec les recours déposés par les autres communes représentées par le
même avocat.
L'autorité intimée a répondu au recours par écriture
du 8 mars 2024 concluant au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
La recourante a encore répliqué le 26 avril 2024 et
a confirmé les conclusions prises au pied de son mémoire de recours.
En tant que de besoin, les autres faits et arguments
des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
1.
a) Formé contre la décision du Département des institutions, du
territoire et du sport du 6 décembre 2023 portant sur le décompte final des
péréquations 2022 et la décision du Département de la santé et de l'action
sociale du 13 décembre 2023 portant sur le décompte final de la participation à
la cohésion sociale 2022 concernant la recourante, le recours est recevable
quant à son objet (cf. arrêts GE.2020.0204 du 10 décembre 2021 consid. 1;
GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence citée). A cet
égard, la Cour de céans souligne que la décision du 6 décembre 2023 contient
déjà tous les éléments déterminants des trois décomptes péréquatifs, y compris
pour ce qui est du décompte de participation à la cohésion sociale. Dans ce
sens, la décision ultérieure du DSAS du 12 décembre 2023, également attaquée
dans le recours, ne fait que détailler les chiffres d'ores et déjà arrêtés dans
la première décision. Elle n'a ainsi pas de portée propre, si ce n'est sous
l'angle du droit à une décision motivée, qu'elle peut concrétiser. C'est ainsi
à juste titre que la recourante calcule le délai de recours de 30 jours, en
tenant compte des féries, comme arrivant à échéance au 22 janvier 2024. Ce
délai est respecté en l'espèce, le recours ayant été déposé à cette date.
b) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou
morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été
privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1
let. b LPA-VD).
La notion d'intérêt digne de protection est la même
que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de
droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable
par analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c;
BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être
interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89
al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2
mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25
septembre 2015 consid. 1, relatif au droit de recours de l'Office fédéral
du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un
plan d'affectation communal).
Dans son arrêt du 23 juin 2023 (2C_94/2022,
2C_98/2022, 2C_108/2022), le Tribunal fédéral a considéré ce qui suit
s'agissant de la qualité pour recourir devant lui, des communes contestant un
arrêt de dernière instance cantonale en matière péréquative:
"En ce qui concerne la
qualité pour recourir, les recourantes font valoir une violation de leur autonomie
communale au sens de l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale (art. 50
al. 1 Cst.; RS 101) et de l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud
(Cst./VD; RS/VD 101.01). En pareille hypothèse, la qualité pour recourir est en
principe admise (art. 89 al. 2 let. c LTF) et la question de savoir si une
commune est réellement autonome dans le domaine considéré ou si son autonomie a
été violée relève du fond et non de la recevabilité (cf. ATF 147 I 136 consid. 1.2
et les références). En outre, les recourantes s'en prennent à la péréquation
financière imposée par le canton et les montants contestés portent sur
plusieurs millions de francs, représentant entre 63 % et 92 % de leurs recettes
fiscales. Il ne s'agit donc à l'évidence pas de cas-bagatelles et les recourantes
sont touchées dans des intérêts centraux liées à leur puissance publique. Il
faut donc partant également leur reconnaître la qualité pour recourir sous
l'angle de l'art.
89 al. 1 LTF (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2;
138 II 506 consid. 2.1.1 s.; 138 I 143 consid 1.3.1; 135 I 43 consid.
1.3;
arrêts 2C_455/2020 du 2 décembre 2020 consid. 1 non publié aux ATF 147 I
173; 2C_486/2017 du 1
er
février 2018 consid. 1.2.2; 2C_366/2009
du 3 mars 2010 consid. 2.4)."
Il y a ainsi lieu d'admettre, à l'instar de ce qu'a
décidé le Tribunal fédéral, que les intérêts centraux de la recourante sont mis
en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de recevabilité étant
remplies.
2.
Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête, joindre
en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits
identique ou à une cause juridique commune (art. 24 al. 1 LPA-VD en
relation avec l'art. 94 al. 2 LPA-VD). Cette disposition permet à
l’autorité de joindre deux ou plusieurs causes dont les fondements factuels ou
juridiques sont identiques – ainsi par exemple lorsque deux recours sont formés
contre une même décision; l'autorité dispose en la matière d'un large pouvoir
d'appréciation (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur la procédure
administrative, mai 2008, tiré à part n° 81, pp.
22 s.
ad
art. 24). Contrairement à d'autres lois de
procédure, comme
l'art. 24 de la loi fédérale de procédure civile
fédérale du 4 décembre 1947 (PCF; RS 273) en relation avec l'art. 4 de la
loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS
172.021), la LPA-VD ne mentionne pas comme cause de jonction le fait que les
recours concernent
les mêmes parties
. Quoi qu'il en soit, la jonction de
causes constitue une solution qui doit impérativement répondre à l'économie de
procédure et être dans l'intérêt de toutes les parties (cf. par analogie, Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3
e
éd., Bâle 2022, n.
marg. 3.17; ATF 131 V 224 consid. 1 et 128 V 126 consid. 1).
Or la requête de jonction de la recourante tend à
joindre un nombre important de procédures, certes matériellement connexes,
puisque plus de 30 recours ont été déposés contre les décisions de péréquation
pour l'année 2022 et qu'ultérieurement plus d'une cinquantaine de recours ont
été déposés devant la Cour de céans contre les décomptes pour les années 2019,
2020 et 2021. On ne voit cependant pas dans ces circonstances que la jonction –
au surplus telle que requise par la recourante c'est-à-dire limitée aux recours
déposés par le même avocat – puisse présenter une solution permettant une
économie de procédure. Une telle jonction reviendrait en effet à compliquer
excessivement la procédure. La recourante estime encore dans sa réplique que sa
position ne reflèterait qu'en partie celle des autres communes. Cela ne suffit
cependant pas à justifier la jonction des causes, bien au contraire. Si cette
situation est effectivement différente, comme elle l'allègue, les causes des
différentes communes ne peuvent être considérées comme se rapportant à une "
situation de faits identique
".
Au surplus, la présente cause fait office, comme
cela a été annoncé aux parties par le juge instructeur, de procédure dite de
l'arrêt pilote (inaugurée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son
arrêt de Grande Chambre Broniowski c. Pologne, du 22 juin 2004). Elle a donc
pour but de traiter de grands groupes d’affaires identiques tirant leur origine
d’un même problème sous-jacent. Ainsi, une fois la présente procédure pilote
menée à son terme, le cas échéant par un nouvel arrêt du Tribunal fédéral, les
autres communes recourantes ne seront aucunement prétéritées puisque la même
solution pourrait leur être appliquée, selon les circonstances.
Le requête de jonction doit dès lors être rejetée.
3.
La recourante fait valoir dans son recours plusieurs arguments et griefs
à l'encontre du système péréquatif vaudois qui tiennent plus au débat politique
qu'à la contestation juridique. On rappellera que, de jurisprudence constante,
l'objet de la contestation portée devant la Cour de céans en tant qu'autorité
de recours est déterminé par la décision attaquée. L'objet du litige, délimité
par les conclusions du recours, ne saurait s'étendre au-delà de l'objet de la
contestation (cf. par analogie, ATF 142 I 155 consid. 4.4.2). La
recourante ne peut par conséquent pas prendre des conclusions ni formuler de
griefs allant au-delà de l'objet de la contestation.
En l'espèce, la décision attaquée porte, comme on le
verra encore largement, sur trois systèmes péréquatifs, chacun avec ses calculs
propres et fondés partiellement sur des bases légales distinctes, ce qui forme
l'objet de la contestation, dont la recourante ne saurait élargir la portée
dans le cadre de son recours. La décision attaquée a en effet fixé le montant
dû par la recourante pour chacun des trois éléments de la péréquation 2022.
C'est bien contre ces montants que les conclusions de la recourante sont
orientées. En revanche, tous autres griefs abstraits, notamment quant au cadre
légal et ses imperfections, la durée des négociations entre le Conseil d'Etat
vaudois et les communes de ce canton, respectivement les engagements pris par
celui-là de réformer le système, sortent de l'objet de la contestation. De
même, le fait que certaines "
déclarations publiques
" (recours,
p. 5 ch. 6) et le rapport de la Cour des comptes, précité, aient mentionné
une modification des péréquations vaudoises pour 2022, sont également des
questions qui sont exorbitantes à l'objet de la contestation. La recourante ne
fait en effet pas valoir – à juste titre – que le principe de la bonne foi
serait ici applicable.
Finalement, il sied aussi de constater que c'est de
manière irrecevable que la recourante élève des griefs à l'encontre du futur
système péréquatif (dit "
nouvelle péréquation intercommunale vaudoise
",
cf. le communiqué de presse du Grand Conseil du 11 mars 2024, selon lequel la
commission soutient à une large majorité le contre-projet du Conseil d'Etat) et
sur lequel n'est pas fondée la décision attaquée en l'espèce. Il en va de même
s'il faut lire, dans ce nouveau système, une critique de l'actuel, dès lors que
les arguments soulevés le sont d'une manière abstraite sans être directement
orientés à l'encontre de la décision attaquée (cf. la longue liste en
p. 24 et 25 du recours résumant aux dires de la recourante les défauts du
système actuel; cf. aussi la critique de la recourante dans sa réplique [p. 3]
sur l'invocation par l'autorité intimée de cette même nouvelle péréquation non
encore en vigueur).
Certes, la recourante peut dans le cadre du présent
recours élever de manière recevable des griefs sur la constitutionnalité et le
respect du droit supérieur des dispositions légales (abstraites) sur lesquelles
est fondée la décision attaquée. Dans ce sens, elle peut requérir de la Cour de
céans de procéder à un contrôle concret de la norme (également appelé contrôle
préjudiciel, indirect, accessoire ou par voie d'exception) qui peut examiner sa
conformité au droit supérieur à l'occasion d’un recours dirigé contre une
décision d’application de cette norme (cf. arrêt FI.2017.0118 du 13 février
2019 consid. 1a et les références). Il n’y a en revanche plus de place
pour un contrôle concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre
préjudiciel, des moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par
elle dans le cadre du contrôle abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065 du 23
juillet 2008 consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007 consid. 2). De
même, lorsque la recourante indique (recours, p. 24 et p. 30
notamment) vouloir recourir aussi "
contre les modalités d'application
de la législation
", elle se plaint en réalité des critères mis en
place dans les lois pour la fixation des contributions péréquatives des
communes en général et ne critique pas les modalités de calcul de ses propres
contributions.
En résumé, il sera entré en matière ci-après sur
l'ensemble des griefs de la recourante qui touchent à la décision attaquée,
soit directement, soit par une critique des bases légales sur lesquelles elle
repose. En revanche, les critiques abstraites sur lesquelles la Cour
constitutionnelle s'est prononcée, de même que celles qui ont trait aux
éléments strictement politiques, sont irrecevables.
4.
Le système péréquatif vaudois repose quant à ses fondements généraux sur
le cadre constitutionnel et légal suivant.
L'art. 168 de la Constitution du 14 avril 2003
du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) dispose que la charge fiscale ne doit
pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que la
péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives
aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour
l'application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a
adopté, le 15 juin 2010, la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV
175.51). Un décret fixant les modalités d'application de la loi sur les
péréquations intercommunales (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515) a
été adopté à la même date.
La LPIC définit les mécanismes de péréquation
directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon
l’al. 2 de cette disposition, à:
"a. atténuer les
inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive,
tout en garantissant l'autonomie des communes en matière de fiscalité;
b. ne pas entraver, voire
favoriser les fusions de communes vaudoises;
c. assurer aux communes les
ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent
en contribuant à l'équilibre durable de leurs finances;
d. répartir entre les
communes certaines charges relevant du canton et des communes;
e. compenser les charges
particulières des villes-centres;
f. répartir entre les
communes certaines charges communales engendrant des disparités excessives
entre les communes;
g. compenser en partie les
pertes fiscales pour les communes résultant de la
troisième réforme de l'imposition des entreprises (RIE III)."
Les dépenses afférentes aux domaines de l’action
sociale inclus dans le champ d’application de la LOF font l’objet d’une
répartition entre l’Etat et les communes (art. 14 LOF). Ces dépenses,
énumérées à l’art. 15 LOF, sont prises en charge sur la base d’une
répartition par moitié entre l’Etat, d’une part, et les communes, d’autre part
(art. 17 al. 1 LOF). La contribution annuelle de chaque commune est
calculée conformément aux art. 2, 3, 4, 5 et 6 de la loi du 15 juin
2010 sur les péréquations intercommunales (art. 18 LOF).
Quant à l'art. 14 LPIC, il prévoit à son al. 1
qu'un décret détermine l'attribution des montants par habitant en fonction de
la population des communes (let. a), le taux de compensation attribué à la
couche de solidarité, dont le résultat obtenu est pondéré par l'effort fiscal
(let. b), la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement (let. c), le plafond au-delà duquel le mécanisme de
plafonnement prévu à l'art. 8 al. 1 let. c prend en charge les
dépenses communales et la proportion de cette prise en charge (let. d), le
plafond de l'effort péréquatif total des communes exprimé en points d'impôt
communal (let. e), la charge fiscale maximale des communes, ainsi que les
modalités de ce plafonnement (let. f) et l'aide péréquative maximale des
communes exprimée en point d'impôt communal (let. g). L'al. 2 mentionne que les
modalités techniques d'application sont précisées par voie de règlement; or, la
jurisprudence a déjà pu constater que ce règlement est inexistant (arrêt GE.2021.0153
précité consid. 2a).
5.
La recourante fait valoir, dans un premier grief matériel, qu'elle titre
comme une "
mauvaise application de la loi
", que les chiffres
sur lesquels se fondent les calculs péréquatifs seraient sujets à
interprétation et à manipulation, en particulier ceux liés aux dépenses
thématiques. Elle en conclut que la péréquation est calculée sur la base de
données partiellement fausses, que l'autorité intimée ne contrôle pas (les
chiffres des communes seraient invérifiables et partiellement faux). Elle se
fonde pour l'essentiel sur le rapport de la Cour des comptes précité. L'autorité
intimée a retenu dans la décision dont est recours que malgré l'ouverture du
droit d'être entendu à toutes les communes avec accès aux chiffres exacts, rien
ne permet d'admettre que les éléments de calculs seraient erronés. Elle réitère
cet argument dans sa réponse au recours soulignant que l'affirmation de la
recourante ne serait pas correcte et que seule la détermination de la valeur du
point d'impôt est commune aux péréquations directe et indirecte de telle sorte
qu'une erreur dans les chiffres de la participation à la cohésion sociale n'a
pas d'influence sur le calcul de la péréquation directe. La recourante confirme
son opposition dans sa réplique (notamment pp. 4-5).
a)
En droit
vaudois, la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11) définit
l’étendue et les modalités de la surveillance de l’Etat sur les communes
(chapitre XIII). L’Etat est chargé de veiller à ce que les communes
s'administrent de manière conforme à la loi (art. 137 LC). Le pouvoir de
surveillance est exercé par le Conseil d'Etat, par le département en charge des
relations avec les communes et par les préfets notamment (art. 138 LC). Le
Conseil d'Etat est l’autorité suprême de surveillance. Il est compétent dans
tous les cas où la loi ne prévoit pas l'intervention d'une autre autorité et il
peut être saisi d'un recours contre toute décision d'une autre autorité de
surveillance, ses décisions étant définitives (art. 139 LC). Le
département en charge des relations avec les communes dirige l'activité des
autorités inférieures de surveillance. Il coordonne l'activité des autres
départements en matière de surveillance des communes. Il peut adresser aux
autorités communales des recommandations ou des avertissements. Il n'a de
pouvoirs de décision et de direction que dans les cas expressément prévus par
la loi (art. 140 LC). Selon l’art. 141 LC, les préfets surveillent
régulièrement l'activité et la gestion des communes de leur district et font
rapport au département en charge des relations avec les communes (al. 1).
Ils peuvent consulter en tout temps et ils examinent une fois par an au moins
les registres de procès-verbaux et autres registres communaux, ainsi que les
comptes des communes (al. 3). D'office ou à la requête du Conseil d'Etat
ou du département en charge des relations avec les communes, ils peuvent en
tout temps procéder à des enquêtes administratives et demander aux autorités
communales des rapports sur des objets déterminés (al. 4).
Dans le domaine de la
péréquation, l'art. 10 LPIC définit les attributions de l'Etat, sans
instaurer de contrôle spécifique, selon les termes suivants:
"Le département en charge des
relations avec les communes (ci-après: le département) gère les mécanismes
péréquatifs. Il récolte les données nécessaires auprès des communes et procède
au calcul des montants dus et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux
de mise en œuvre. Il collabore avec les autres départements concernés par la
gestion des mécanismes péréquatifs."
L'art. 11 al. 1 LPIC institue une
commission composée à parts égales de représentants de l'Etat et des communes
(la CoPar), présidée par un représentant des communes. Cette commission se voit
attribuer un certain pouvoir de contrôle. En effet, selon l'art. 11 al. 3
LPIC, cette commission est chargée de:
"a. contrôler les calculs en
matière de péréquation directe et indirecte;
b. préaviser à l'attention du
département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la
présente loi;
c. déterminer les dépenses
admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;
d. soumettre au département les
mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;
e. proposer au Conseil d'Etat les
mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis."
Les préavis de la CoPar sont soumis au département
(art. 11 al. 4 LPIC). Selon l'art. 12 LPIC, le département prend
les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur la base des
préavis de la CoPar.
Se prononçant au sujet de la CoPar, le Conseil
d'Etat a relevé, dans l’Exposé des motifs et projet de loi (EMPL) n° 272
de février 2010 que, pour l’essentiel, les opérations en matière de péréquation
étaient techniques, ce qui justifiait le maintien de "
l’existence d’un
groupe technique d’accompagnement (commission paritaire) composé à parts égales
de représentants de l’Etat et des communes, chargé de superviser ces
opérations, de préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les décisions
nécessaires en matière d’application de la péréquation et d’examiner les cas
particuliers qui pourraient surgir. Le caractère paritaire de la commission
provient du fait que la plupart des effets financiers de la péréquation,
notamment la péréquation directe, concernent les communes en priorité, sans
implication financière de l’Etat. Il est dès lors raisonnable que les communes
soient étroitement associées au processus de décision
" (Bulletin du
Grand Conseil [BGC] Législature 2007-2012, tome 15 Conseil d'Etat, p. 380).
Les procès-verbaux des séances de la CoPar font état
de l'exercice par dite commission de son pouvoir de supervision. Ainsi, par
exemple, il ressort du procès-verbal de la CoPar du 27 juin 2023, que celle-ci
se détermine sur les cas dans lesquels il existe un différend entre certaines
communes et le canton sur la manière de remplir les décomptes. Il en ressort
également que la CoPar est informée des contrôles et éventuelles corrections
effectués par la DGAIC.
En outre, chaque année depuis 2016, sur la base d'un
mandat spécial du Conseil d'Etat, les calculs de la péréquation intercommunale
effectués par la DGAIC sont audités par le CCF. Dans son rapport de juillet
2023, le CCF relève notamment ce qui suit:
"
2.2
Objectifs de nos contrôles
Dans le cadre de notre activité
d'auditeur interne, nos contrôles ont porté sur les points ci-après:
·
La vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2022
et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur.
·
La vérification de la concordance de la somme répartie avec le
montant de la participation à la cohésion sociale (PCS), calculé par le
SG-DSAS.
·
La vérification de la correcte indexation du montant de la
péréquation au titre de la réforme policière et de sa répartition suivant le
même mode de calcul que la péréquation intercommunale.
A noter que les éléments suivants ne font pas partie du
périmètre de notre contrôle:
·
La conformité aux différentes législations des données utilisées
dans le calcul de la péréquation (dont notamment les recettes fiscales et les
dépenses thématiques), en provenance respectivement de l'Administration
cantonale des impôts (ACI) et des communes
·
La reprise et la consolidation de l'intégralité de ces données
dans le tableau de calcul de la péréquation (« le fichier Excel »).
·
Le suivi des débiteurs de la péréquation.
2.3 Vérification du calcul de
la péréquation intercommunale 2022
La DGAIC calcule les éléments
constitutifs de la péréquation intercommunale 2022 et de la péréquation découlant
de la réforme policière 2022 au moyen d'un fichier Excel. Ce fichier, qui a été
significativement amélioré dans sa présentation, nous a été soumis le 8 juin
2023 avec des corrections apportées jusqu'au 15 juin 2023. Il se compose de
plusieurs onglets présentant les diverses étapes des calculs intermédiaires de
la péréquation.
Il fait l'objet des vérifications
suivantes:
·
Le rapprochement des paramètres de calcul utilisés avec les bases
légales applicables.
·
La concordance des données de « population » avec les
statistiques publiées par « Statistique Vaud ».
·
La concordance des taux d'imposition des communes avec les
données disponibles dans l'application « Fidor ».
·
La concordance des données liées aux rendements d'impôts
communaux avec les données extraites depuis SAP. Les écarts qualifiés de
significatifs nous ont été dûment justifiés.
Pour les
communes percevant elles-mêmes leurs impôts, nous avons réalisé un contrôle par
sondage des données saisies dans le tableur Excel avec les formulaires des
rendements des impôts que retournent les communes.
·
L'examen par sondage, pour les communes devant faire auditer
leurs comptes, des données liées aux dépenses thématiques avec les formulaires
des dépenses thématiques accompagnés du rapport distinct selon la norme d'audit
suisse (NAS 920).
·
La cohérence des acomptes facturés 2022 par rapport aux décomptes
définitifs 2020 (art. 15 LPIC).
·
L'application uniforme des formules de calcul pour toutes les
communes et la sécurisation des paramètres de calcul.
·
La cohérence de l'organisation du fichier au regard de l'objectif
qu'il vise à couvrir.
·
Le report correct des données d'un onglet à l'autre dans le
fichier.
Constats
Conformité des calculs aux
bases légales
Nous avons pu constater que les
calculs ont été opérés en conformité aux dispositions légales applicables.
(…)
Contrôles des paramètres
Dans le cadre de nos travaux nous
avons également pu contrôler les paramètres appliqués avec les différentes
bases légales. En outre, nous avons réconcilié les taux d'imposition et les
populations communales pris en considération lors des calculs de ta péréquation
2022, avec les données publiées par « Statistique Vaud ». Comme lors des années
précédentes, les écarts étaient justifiés et concernaient:
·
Les cas de fractions de communes qui font l'objet d'un calcul
distinct afin de déterminer leur taux d'imposition réel.
·
Les fusions de communes ayant eu lieu dès le 1
er
janvier 2022.
Exactitude des calculs et de
saisie des données sources
Nos travaux de vérifications de la
qualité des données sources saisies par la DGAIC dans le tableur Excel ont mis
en évidence que les dépenses thématiques annoncées par une commune n'ont pas
été reportées dans le fichier de calcul. Cette erreur a été immédiatement
corrigée par la DGAIC.
A l'avenir, afin de limiter les
risques d'erreur de saisie, nous préconisons à la DGAIC de procéder à des
contrôles de plausibilité et de cohérence des données, par exemple en comparant
les données de l'année en cours avec l'année précédente. En cas d'écarts significatifs,
des investigations complémentaires pourraient être menées.
Quant à la vérification des
formules constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des
paramètres du fichier Excel, nous avons identifié quelques incohérences
notamment en matière de calcul du plafonnement du taux. Toutefois, ces erreurs
n'avaient aucune conséquence sur le calcul de la péréquation 2022.
Le tableau de synthèse du calcul
de la péréquation 2022 (dans sa version du 15 juin 2023, cf. chapitre 7)
correspond à notre recalcul et peut être qualifié d'exact.
De manière générale, nous relevons
que la DGAIC a renforcé la sécurisation et la présentation du fichier Excel de
la péréquation 2022. Des marges d'amélioration restent possibles, par exemple,
la DGAIC pourrait privilégier l'utilisation des formules « Recherche »;
en lieu et place de « copier-coller » les données sources dans les
différentes étapes de calcul intermédiaires et finales. Ce procédé permettrait
de réduire les risques d'erreurs dans les données saisies."
b) Il ressort de ce qui précède
qu'aucune des autorités précitées ne vérifie directement le bien-fondé de tous
les chiffres fournis par les communes et servant de base au calcul de la
péréquation. Elles n'en ont d'ailleurs pas la compétence selon la loi. Cela ne
signifie cependant pas que ces chiffres ne font pas l'objet de vérification. En
effet, ces chiffres fournis par le communes font l'objet d'une attestation de
la part des réviseurs des communes – auquel cas ils sont présumés
exacts (cf. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 9c) – ou
de la commission des finances et/ou de gestion pour les communes non soumises à
l'obligation d'avoir un réviseur.  Il ne faut pas sous-estimer la valeur d'un
tel rapport de réviseur qualifié. Il répond en effet à des contraintes légale
et réglementaire et engage la responsabilité de l'organe qui le signe. Comme le
souligne l'autorité intimée (réponse, p. 12, ch. 22), l'attestation
que doivent fournir les réviseurs agréés porte notamment sur les éléments
suivants (par sondage): réconciliation entre chiffres annoncés et comptes
communaux; contrôles des chiffres des investissements nets; vérifications des
charges déclarées et contrôle des clefs de répartition. Il résulte d'ailleurs
du rapport de la CoPar du 27 juin 2023 sur la péréquation 2022 – ici litigieuse
– qu'à la suite du rapport de la Cour des comptes n° 56 d’octobre 2019,
précité, le questionnaire des dépenses thématiques a été revu en 2020, en
précisant le périmètre concerné et les charges non admises. Il y est précisé
que
"
[d]
e plus,
les communes sont dorénavant invitées à justifier les écarts importants avec
l’année précédente. Les amortissements des investissements du domaine forestier
ont également été intégrés. Quant aux contrôles, ils sont toujours réalisés par
les fiduciaires, ces dernières doivent cependant fournir un rapport spécifique
« NAS920 » qui fait état des divers travaux réalisés et des constats.
Pour les communes qui n’ont pas l’obligation de faire réviser leurs comptes
(moins de 300 habitants et compte de fonctionnement inférieur à CHF 1.5 mios),
l’attestation par les commissions des finances ou de gestion est toujours
demandée, ce qui est attendu par ces dernières a cependant été précisé
". Il s'agit là à n'en pas douter de contrôles qui ne sauraient
être considérés comme de pure forme ou anecdotiques.
En outre, la recourante se contente
d'alléguer le caractère erroné des chiffres sur lesquels les calculs
péréquatifs sont fondés sans donner aucun exemple d'un tel calcul, alors même
qu'elle a eu accès aux chiffres des toutes les communes vaudoises et qu'elle a
agi parallèlement à plusieurs autres communes (cf. consid. 2
supra
).
Au vu de ce qui précède, la recourante échoue à rendre suffisamment
vraisemblable que les données sur lesquelles les décisions attaquées ont été
rendues seraient erronées.
La recourante invoque cependant également le
caractère invérifiable des chiffres. Dès lors que comme on l'a vu, les chiffres
sont contrôlés soit par un réviseur agréé soit par la commission de gestion ou
des finances de la commune concernée, il est faux de dire qu'ils seraient
invérifiables. Déjà pour ce motif, l'argument de la recourante doit être
rejeté. Mais il faut bien voir en outre que ces chiffres, avant d'être transmis
tels que vérifiés par les communes, proviennent des calculs de taxations
effectués en grande partie par l'ACI non pas de manière abstraite, mais dans le
cadre de procédures de taxation des contribuables. Sous cet angle, à tout le
moins pour les chiffres fournis par l'ACI, on peut admettre qu'ils ont été
contrôlés par les contribuables eux-mêmes qui, s'ils étaient erronés en leur
défaveur, auraient élevé une réclamation. En outre, il faut voir également que
les chiffres des péréquations 2022 ici litigieuses ont été d'abord récoltés par
la DGAIC avant d'être soumis aux communes. Celles-ci pouvaient faire valoir
leurs critiques en cas d'erreur. Ensuite, les calculs ont été soumis au
contrôle du CCF (supra, Faits, let. C): cette autorité (cf. ch. 2.2
du rapport du 19 juillet 2023) a spécifiquement contrôlé l'adéquation des
calculs par rapport aux bases légales en vigueur, la concordance de la somme
répartie avec le montant de la participation calculé par le DSAS, ainsi que la
correcte indexation de la facture policière. C'est dire si cet examen n'est pas
uniquement formel. Finalement, le décompte définitif 2022 a fait l'objet d'un
contrôle par la CoPar. La jurisprudence de la Cour de céans témoigne également
(cf. arrêt GE.2021.0153 du 15 juin 2022) de ce que des contrôles sont effectués
par la DGAIC et que les décomptes proposés par les communes ne sont pas admis
sans vérification. La complexité des systèmes péréquatifs, mise encore une fois
en avant dans sa réplique (p. 5) par la recourante, que la Cour ne saurait
nier, ne signifie cependant pas encore que ces systèmes sont fondés sur des
chiffres irréguliers uniquement à raison de cette complexité. Il ne suffit pas
d'avancer que les dépenses thématiques peuvent être manipulées ou que certaines
communes auraient tendance à "
arranger les chiffres
" (cf.
réplique p. 8). Il résulte en résumé de ce qui précède que le caractère
systématiquement erroné des données transmises par les communes dans le cadre
des systèmes péréquatifs vaudois n'a pas été démontré et que les griefs de la
recourante quant à une absence de contrôle des calculs péréquatifs sont sans
fondement concret.
Sans doute, la classification des communes est-elle
établie sur la base des taux et des résultats des exercices concernés,
actuelle, et non point prévisionnelle. L'estimation, en vue de l'établissement
du budget communal, de la contribution péréquative future s'en trouve
compliquée, parce que les éléments de calcul ne sont pas entièrement déterminés
à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à tout système péréquatif de type
postnumerando
;
il découle de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui suffisant dans la
Constitution et la loi. Au demeurant, l'établissement du budget ne s'en trouve
pas rendu impossible. Cet acte politique dépend d'autres facteurs, parfois tout
aussi imprévisibles, comme la conjoncture économique, par exemple.
Au surplus, la latitude offerte aux communes lors de
la transmission de certains chiffres difficilement contrôlables, que critique
la recourante, est en réalité inhérente à tout système péréquatif. On pourrait
certes souhaiter une amélioration de ce contrôle (cf. à titre de comparaison,
les contrôles de plausibilités effectués dans le cadre, financièrement bien
plus important, de la péréquation financière entre la Confédération et les
cantons, le rapport du Conseil fédéral sur l'évaluation de l'efficacité
2016–2019, p. 50 s.). En tant qu'elle critique
le système
péréquatif mis en place actuellement dans le Canton de Vaud et particulièrement
la prise en compte de dépenses thématiques effectives et non standardisées, qui
pourraient être aisément manipulées ou du moins optimisées, la recourante ne
peut être suivie. En effet, ces reproches ne constituent aucunement une
critique de la décision attaquée. Dans la mesure où les calculs péréquatifs
sont fondés sur des dépenses effectives et que les communes concernées peuvent,
en utilisant le système mis en place, influencer les montants dus et reçus au
titre de la péréquation intercommunale, cela ne constitue pas encore une
violation du cadre légal mis en place par le législateur. Par analogie, si le
législateur fiscal permet à un contribuable de déduire des frais d'entretien
immobilier de ses rendements imposables et que le contribuable effectue de
telles dépenses, il influencera certes son revenu imposable, mais cela ne
représentera pas une violation du cadre légal mis en place. Il en va de même
avec les dépenses thématiques. S'il est loisible aux communes de procéder à
certaines dépenses en connaissance des conséquences que cela entraîne sur les
calculs péréquatifs, cela ne constitue pas encore une violation du cadre légal.
Contrairement à ce que soutient la recourante, le fait que le système
péréquatif laisse éventuellement de la place à de l'optimisation péréquative
(recours, p. 13, ainsi qu'en p. 18 avec des références à un article
de presse;
idem
, réplique p. 9), ne signifie pas encore que la
décision attaquée serait viciée à cet égard. De même, ce n'est pas parce que le
rapport de la Cour des comptes, largement cité par la recourante, a pu
constater, au mois d'octobre 2019, un certain nombre de "
biais
péréquatifs
" et d'améliorations possibles du système que cela
constitue déjà une violation de ce cadre dans le cas concret de la recourante.
Il revenait à cette dernière de montrer quelles étaient, le cas échéant, les
dépenses que l'on ne lui aurait pas reconnues, respectivement les dépenses que
la décision attaquée aurait reconnues à tort pour d'autres communes, ce qui
aurait influencé le montant qu'elle doit à ce titre. Or, encore une fois, la
recourante ni n'allègue ni ne prouve que ces différents chiffres seraient
erronés.
En résumé, la recourante ne saurait être suivie
lorsqu'elle prétend que le canton ne surveille pas les données fournies par les
communes. En outre, en restant à des critiques théoriques, la recourante ne
démontre pas que les données transmises par les communes seraient erronées.
c) Toujours en lien avec la "
mauvaise
application de la loi
", la recourante estime que la procédure de l'art. 12
LPIC n'aurait pas été respectée dès lors que le décompte final 2022 ici
litigieux aurait été établi avant la réunion de la CoPar, qui n'aurait ainsi
pas pu donner le préavis prévu dans la loi. Elle réitère cette argumentation
dans sa réplique du 26 avril 2024 en invoquant le fait qu'il n'y a
matériellement aucune validation effective de cette commission. Selon la
recourante, la CoPar se contenterait de ratifier la position du Conseil d'Etat.
Or, il résulte du dossier (cf. supra Faits, let. C, ainsi qu'en
particulier la pièce 2 du bordereau de l'autorité intimée, soit le
procès-verbal de cette séance) que dite commission s'est bien réunie pour
valider les calculs péréquatifs. Certes, compte tenu de la complexité de
l'envoi des décisions dans le domaine des calculs péréquatifs, les fichiers ont
été préparés préalablement à la séance. Il en va de même des membres de la
commission qui ont dû également prendre connaissance des documents avant la
séance. Cette manière de procéder ne viole pas le processus mis en place par l'art. 12
LPIC. C'est bien la validation par la CoPar qui a permis à l'autorité intimée
de procéder à la notification des décisions aux communes. On ne saurait en déduire
une absence de liberté décisionnelle. En effet, l'ensemble des éléments sur
lesquels repose le décompte final – celui de la recourante comme ceux des
autres communes – a été soumis à la CoPar avant sa validation par cette
dernière. Lorsque la recourante soutient qu'il ne s'agit pas d'un préavis
"
au sens où ce terme s'entend dans le langage courant
"
(réplique p. 6), elle ne peut pas non plus être suivie. Comme on l'a vu,
le fait de transmettre le jour même de l'envoi des décomptes sa validation
finale n'empêche aucunement la commission d'organiser ses travaux en amont, ce
qu'elle fait certainement. Cela ne signifie donc pas que la commission ne
constitue qu'une chambre d'enregistrement des décisions du Conseil d'Etat comme
le soutient la recourante.
Les griefs correspondants de la recourante doivent
être écartés.
On mentionnera par ailleurs à cet égard que, comme
le souligne l'autorité intimée (réponse, ch. 16 p. 10), la recourante n'a
jamais avant son recours sollicité d'avoir accès au procès-verbal de la séance
de la CoPar en lien avec les décomptes péréquatifs 2022, désormais produit au
dossier. Elle ne saurait à cet égard se plaindre d'une violation de son droit
d'être entendu, ce qu'elle ne fait formellement pas, parlant toutefois d'une
procédure secrète et imprévisible (recours, p. 12; cf. aussi réplique,
p. 7).
6.
Dans un second grief, la recourante considère que la décision attaquée
porte atteinte à son autonomie communale, dès lors que le système imposé par le
canton la prive de son pouvoir constitutionnel de fixer les impôts communaux et
de décider de leur affectation. Ainsi, dans son cas, les charges cantonales des
trois péréquations représentent 82,38 % de toutes les recettes fiscales de
la commune, ce qui ne correspondrait pas aux principes énoncés à l'art. 1
er
LPIC. La recourante doit, avec le solde de 17,62 % de ses recettes,
financer le solde de ses charges communales, ce qui peut, selon les années, la
contraindre à puiser dans des fonds de réserves, à recourir à l'emprunt ou à
augmenter les impôts. L'autorité intimée estime de son côté au contraire qu'il
n'y a pas d'autonomie communale dans le champ d'application de la péréquation
intercommunale, ou à tout le moins qu'elle n'est pas violée.
a) Selon l'
art. 50
al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (
Cst.; RS 101)
, l'autonomie communale est
garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie
dans la sphère communale, conférant, par là, aux autorités municipales une
liberté de décision relativement importante. L'art. 50 al. 1 Cst.
garantit l'autonomie communale conformément au droit cantonal (ATF 145 I 52 consid. 3.1).
L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète
sont donc déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008
consid. 2.1). Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur
de l'autonomie communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être
changés au gré des modifications législatives. L'autonomie communale protégée
peut se rapporter à la compétence d'édicter ou d'exécuter des prescriptions
communales propres ou découler d'une marge de manœuvre correspondante dans
l'application du droit cantonal ou fédéral (ATF 141 I 36 consid. 5.4; TF
1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3; dans les deux cas avec
références). Dit autrement, un domaine d'autonomie communale peut également
exister lors de l'application du droit cantonal, lorsque celui-ci laisse à la
commune une liberté de décision relativement importante (cf. déjà, ATF 118 Ia
219 consid. 3a, avec renvois). Il faut toutefois que l'exécution (en
première instance) de telles prescriptions cantonales soit confiée à la commune
et que la nature de la matière à réglementer laisse une place au droit
d'autodétermination des différentes communes.
Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre
l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des attributions directement
garanties par la constitution cantonale (CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005 consid. 3).
Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en la restreignant,
l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en prendre à cet acte que
dans la mesure où il écarte indûment une compétence législative ou un domaine
d'autonomie garantis par la constitution cantonale. Elles ne peuvent se
plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal aurait restreint
les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même antérieurement posées
(ATF 133 I 128 consid. 3.3; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008 consid. 2.2).
b) Sous le titre "
autonomie communale
",
l'art. 139 Cst-VD prévoit que les communes disposent d'autonomie, en
particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal,
l'administration de la commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation
des taxes et impôts communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public
et les relations intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles
accomplissent volontairement, les communes assument les tâches que la
Constitution ou la loi leur attribuent (
art. 138
al. 1 Cst
-VD).
L'art. 167
Cst-VD (titre marginal: Finances) dispose ce qui suit:
"
1
L'Etat et les
communes perçoivent les contributions prévues par la loi, soit:
a. des impôts pour l'exécution de
leurs tâches;
b. des taxes et des émoluments
liés à des prestations;
c. des taxes d'incitation dont le
produit est intégralement redistribué.
2
Le régime fiscal
respecte les principes d'universalité et d'égalité de traitement. L'impôt
respecte en outre le principe de la capacité contributive.
3
La fraude fiscale est
poursuivie.
4
La loi compense les
effets de la progression à froid à chaque période fiscale."
La teneur de l'art. 168
Cst-VD, relatif aux impôts communaux et à la péréquation intercommunale, a été
rappelée auparavant (consid. 4 ci-avant). Il suffit ici de souligner que
la souveraineté fiscale des communes est déléguée au niveau législatif et que
la Constitution vaudoise fonde le principe d'une
péréquation financière pour
atténuer les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de
capacité contributive entre les communes. Il
faut ainsi constater que la Constitution vaudoise garantit expressément (art.
139)
que les communes disposent d'une autonomie dans le prélèvement et l'affectation
des taxes et impôts communaux. Cette même Constitution institue cependant
également un système de péréquation intercommunale qui ne réserve pas
spécialement les compétences et l'autonomie des communes vaudoises dans le
domaine fiscal. Il n'est pas possible de dire que l'une des dispositions
l'emporte sur l'autre, toutes deux étant ancrées au niveau constitutionnel. La
législation cantonale, de même que ses décisions d'application, doivent donc être
conformes à ces deux impératifs. Il ne résulte cependant pas, comme le soutient
la recourante, de ce système constitutionnel une pleine autonomie des communes
en matière fiscale, la Constitution limitant expressément l'autonomie des
communes en prescrivant l'instauration d'une péréquation entre elles. Or,
littéralement, le texte de la Constitution prévoit "
d'atténuer
les
inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité
contributive entre les communes
" (art. 168 al. 2 Cst-VD). Une
telle atténuation voulue par le constituant peut dès lors passer notamment par
une réduction de l'écart entre les taux d'imposition communale. Force est donc
de constater que la souveraineté fiscale des communes vaudoises est directement
limitée par la disposition constitutionnelle prévue à l'art. 168 Cst-VD.
Cela étant, pour ce qui est de
l'autonomie communale en matière de fiscalité, le Tribunal fédéral a reconnu
que celle-là n'était pas touchée par la réglementation en matière de
péréquation intercommunale
"
car
la commune demeure libre dans le choix du mode de financement des contributions
en question
"
(cf. arrêt TF
2P.170/171/172/2006
du 7 novembre
2006 consid. 3.3)
.
Dans un arrêt antérieur (arrêt TF 2P.293/2004 du
1
er
décembre 2005 consid. 5.2 ss et les arrêts cités), le
Tribunal fédéral avait déjà refusé d'admettre que les participations réclamées
aux communes au titre de la péréquation intercommunale directe ou indirecte
portaient atteinte à leur autonomie fiscale, dans la mesure où celle-ci ne serait
"
pas garantie de manière
illimitée mais uniquement dans les limites du droit cantonal
"
.
D'une manière générale, la jurisprudence du Tribunal
fédéral, qui a traité à de nombreuses reprises la question de la violation de
l'autonomie communale en lien avec les versements péréquatifs des communes, a
toujours considéré que si les législations
cantonales
sur la péréquation
financière intercommunale ne s'adressent en principe qu'aux communes, celles-ci
ne sont normalement pas habilitées à prendre elles-mêmes les décisions fixant
les contributions dues ou les prestations exigibles à ce titre. En ce sens, les
communes n'ont donc aucun droit à déterminer librement la quotité de leurs
propres contributions ou prestations (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 3b et
arrêt précité 2P.32/2003 du 18 février 2003 consid. 2.3.3). Or, en
l'occurrence, ni la Constitution vaudoise, ni la LPIC ou d'autres législations
applicables ne confère aux communes vaudoises une quelconque latitude dans la
détermination des contributions dues aux fonds péréquatifs direct, indirect et
de la facture policière. Il n'y a donc aucune autonomie communale qui puisse
être directement inférée de la législation péréquative cantonale vaudoise.
De même, s'il est vrai que la contribution réclamée
affaiblit les finances des communes (y compris les ressources destinées aux
activités relevant de leur champ d'autonomie), ce qui pourrait indirectement
les obliger à augmenter leurs impôts, de telles conséquences ne constituent pas
une atteinte à leur autonomie, mise à part l’hypothèse dans laquelle une telle
atteinte ne serait plus conforme au principe de proportionnalité. D'une part,
ces effets résultent nécessairement de toute obligation financière mise à la
charge des communes et, d'autre part, celles-ci demeurent libres d'aménager
leur budget et de choisir la manière dont elles entendent financer la
contribution litigieuse (arrêt TF 2P.134/1997 du 30 mars 1998 consid. 3c).
Il n'est pas inutile néanmoins de rappeler que
le Tribunal fédéral dans son dernier arrêt du 23 juin 2023 précité (2C_94/2022,
2C_98/2022, 2C_108/2022), bien qu'admettant les recours pour violation du droit
d'être entendu, s'est penché brièvement et à titre superfétatoire, dans un
obiter
dictum
(consid. 5), sur la violation de l'autonomie communale de la
manière suivante:
"Au demeurant, il convient de
relever que le Tribunal cantonal retient dans l'arrêt attaqué, sans en tirer
les conséquences juridiques, que "les charges cantonales représentent
entre 63.01 % et 92.94 % de toutes les recette fiscales communales" et
qu'"au vu des chiffres mentionnés ci-avant, le système mis en place n'est
[...] pas adéquat et entraîne des résultats qui ne sont conformes ni à
l'autonomie communale définie par la constitution vaudoise ni au principe de
proportionnalité qui exige qu'il existe un rapport raisonnable entre le but
visé et les intérêts publics ou privés" (consid. 8b).
En principe, ces constatations de
résultats contraires au droit - qui ne résultent toutefois pas d'un examen
détaillé de la situation financière de chaque commune recourante - auraient dû
conduire à l'annulation des décisions litigieuses. Le constat que l'application
des normes en cause aboutit à un résultat contraire au droit ne permet en effet
pas l'annulation de celles-ci, mais il ne s'oppose pas à l'annulation des
décisions d'application (cf. ATF 132 I 49 consid. 4; 129 I 265 consid. 2.3;
arrêts 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 1.2; 2C_236/2020 du 28 août
2020 consid. 1.5; arrêt du Tribunal cantonal FI.2017.0118 du 13 février
2019 consid. 1a)."
On peut se demander s'il
faut inférer de cet
obiter dictum
une annonce d'un changement de jurisprudence du Tribunal
fédéral dans la reconnaissance d'une violation de l'autonomie communale par la
législation cantonale péréquative, comme le soutient la recourante notamment
dans sa réplique (pp. 11-12). La recourante faisait d'ailleurs déjà valoir
dans son recours (p. 21) que cette jurisprudence devait être revue. La Cour
de céans estime cependant qu'il n'y a pas de violation d'une autonomie
communale en l'espèce, pour les motifs qui vont suivre.
c) Au préalable, il y a lieu d'emblée de bien
dissocier les griefs de la recourante qui ont véritablement trait à l'autonomie
communale, des autres griefs. S'il est vrai que les communes peuvent être
lésées dans leurs intérêts par une éventuelle application incorrecte de la loi
sur la péréquation financière, il ne s'agit alors pas d'une question
d'autonomie communale. De tels conflits peuvent survenir partout où les
communes sont soumises au pouvoir de décision d'organes supérieurs. Comme on
l'a vu toutefois, la protection de l'autonomie n'intervient que si la
disposition cantonale contestée touche la commune dans un domaine où le droit
cantonal lui accorde une marge de manœuvre pour une organisation communale
autonome (ATF 118 Ia 223 consid. 3e). Or, tel n'est pas le cas en ce qui
concerne la question de la péréquation intercommunale. En effet, les
dispositions de la LPIC dont il est question ici ne réservent aucune liberté
d'application aux communes, mais uniquement à des organes du canton. Lors de la
détermination des prestations compensatoires à fournir ou à percevoir par les
communes dans le cadre de la péréquation financière intercommunale, les
différentes communes et leurs autorités ne peuvent donc pas non plus
revendiquer un droit d'autonomie. Comme pour la délimitation de la souveraineté
fiscale entre les communes (ATF 114 Ia 83 consid. 3; 110 Ia 50 consid. 4b),
il s'agit ici d'un conflit d'intérêts entre des sujets de droit de même rang, les
communes vaudoises, dont la réglementation contraignante doit par nature être
réservée à un organe cantonal supérieur et ne peut pas relever du domaine
d'autonomie des différentes communes (cf. déjà l'arrêt du Tribunal fédéral du
23 juin 1981,
in
ZBl 82/1981 p. 451; voir aussi ATF 135 I 43
consid. 1.2). Une autonomie protégée pourrait tout au plus exister dans la
mesure où le canton laisserait sciemment aux communes participantes l'exécution
de la péréquation financière sur certains points, par exemple en ce qui
concernerait les modalités d'utilisation des contributions reçues, et où il devrait
alors respecter leur liberté d'organisation à cet égard (arrêt du 23 juin 1981,
loc. cit.
); il n'en est pas question cependant en l'espèce. Il y a ainsi
lieu de considérer que les communes vaudoises ne disposent d'aucune autonomie
en matière de péréquation financière intercommunale, qu'elle soit directe ou
indirecte.
La recourante n'établit pas davantage qu'une telle
liberté découlerait d'autres dispositions cantonales ou constitutionnelles.
Elle soutient certes que l'art. 168 Cst-VD n'autoriserait pas le
législateur à mettre les communes à contribution, par le biais de la
péréquation, pour la prise en charge du financement de tâches partagées entre
le canton et les communes (péréquation indirecte, selon les art. 1 al. 1,
art. 1 al. 2 ch. 3 LPIC, mis en relation avec l'art. 6 LPIC, relative
à la "
facture sociale
" au sens de l'art. 17 LOF). Or, la
recourante raisonne cependant à cet égard de la même manière que le citoyen qui
s'insurge contre la restriction à ses droits ou le contribuable qui conteste
l'impôt. Elle considère dès lors, de manière implicite, que toute charge
financière imposée aux communes devrait nécessairement être prescrite par une
disposition constitutionnelle expresse. Toutefois, la Constitution ne fixe pas
un tel principe. En outre, les communes ne disposent d'aucune autonomie dans le
domaine de la péréquation, comme on l'a vu ci-dessus. Il suffit, sous ce
rapport, que le principe et les modalités de la répartition des coûts de la
politique sociale de l'Etat et des communes soient établis dans la loi, de manière
à assurer l'exercice du droit de référendum (art. 84 Cst-VD) et le
contrôle juridictionnel, en particulier celui de la Cour constitutionnelle (art. 136
Cst-VD). Il convient également de souligner que les communes, comme les collectivités
publiques et organes de l'Etat, assument, dans le domaine de la politique
sociale et de la santé publique, des tâches partagées avec le canton. C'est ce qu'expriment
notamment les art. 60, 61, 62, 65 et 67 Cst-VD, dispositions qui mettent à
la charge de l'Etat et des communes des tâches spécifiques qui relèvent de l'administration
de prestations. Il n'y a rien à redire au fait que la loi (en l'occurrence, la
LOF et la LPIC) répartisse ces tâches entre l'Etat et les communes, fixe les
modalités du financement et procède à une péréquation des charges qui en
découlent. La péréquation verticale est ainsi inhérente à la Constitution,
lorsque celle-ci confie au canton et aux communes des compétences parallèles
dans des domaines d'action partagés, comme c'est le cas de la politique sociale
et de la santé publique.
En tant qu'elle soutient (réplique, p. 11) que
l'art. 168 al. 2 Cst-VD serait uniquement programmatique alors que
l'art. 139 Cst-VD serait à l'inverse une disposition normative, la
recourante ne peut être suivie, à tout le moins dans le résultat qu'elle entend
en tirer. En effet, comme on l'a vu, cette disposition-là sert de base
constitutionnelle à la péréquation financière intercommunale et prévoit
clairement qu'elle doit viser à atténuer "
les inégalités de charge fiscale
consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes
".
De son côté, l'art. 139 Cst-VD confère aux communes vaudoises une
indépendance pour "
la fixation, le prélèvement et l'affectation des
taxes et impôts communaux
" (let. c). On ne voit donc pas qu'une
disposition serait plus normative que l'autre, ni que l'une prévaudrait
systématiquement pour ce motif sur l'autre. On constate au contraire que les
communes, qui disposent d'une autonomie dans la fixation des taxes et impôts
communaux, voient ce cadre limité par le droit du canton d'atténuer les
inégalités de charge fiscale.
d) Il faut reconnaître, cependant, que les communes
disposent d'une certaine autonomie dans le domaine de la fixation, du
prélèvement et de l'affectation des taxes et impôts communaux (art. 139
al. 1 Cst-VD). Cette autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système
de péréquation (arrêt TF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).
Les modalités du calcul de sa contribution aux fonds
de péréquation touchent incontestablement la commune recourante dans ses
intérêts, mais ressortissent cependant par nature à la compétence du
législateur cantonal ou de ses autorités exécutives. On souligne d'ailleurs que
la recourante ne fait – à juste titre – jamais valoir que son existence serait
mise en danger ou du moins menacée par les transferts péréquatifs vaudois,
respectivement par les décisions attaquées. Lorsqu'elle soutient (notamment
encore en p. 21 de son recours) que la péréquation enlèverait toute
substance à l'autonomie garantie à l'art. 139 Cst-VD aux communes pour la
fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux, elle
ne saurait être suivie. Le système mis en place réduit certes parfois fortement
la marge de fixation des impôts communaux, mais on ne peut pas dire qu'elle lui
ôte toute substance. La restriction prévue en l'espèce par les systèmes
péréquatifs à l'autonomie précitée respecte en outre le principe de la
proportionnalité. Selon la jurisprudence relative à ce principe, une
restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé
(règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée
et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle de la
proportionnalité au sens étroit; ATF 149 I 191 consid. 7.1; 147 I 393
consid. 5.3; ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités). Certes, il ne
s'agit pas en l'espèce de juger de l'atteinte à un droit fondamental d'un
individu, mais uniquement d'apprécier une atteinte fondée constitutionnellement
à une autonomie dans la fixation des impôts communaux. Quoi qu'il en soit, même
comme en l'espèce dans une situation où les factures péréquatives représentent
plus de 80 % des recettes communales, les communes restent libres de fixer
leur point d'impôt.  La meilleure preuve à cet égard reste que la recourante
n'a pas modifié son point d'impôt depuis 2018, lequel est – pour 2023 – resté à
59 % de l'impôt cantonal de base. En outre, si entre 2014 et 2017, le
point d'impôt était de 53 %, il était déjà à 59 % en 2013 et à
62 % en 2012 et à 68 % en 2009. De même, elle renonce depuis
longtemps à imposer les successions en ligne directe descendante, alors même
que la majorité des communes vaudoises prélèvent entre 50 et 100 % de
l'impôt cantonal. Il en résulte que la recourante a pu, entre 2009 et 2023,
faire baisser son taux d'impôt communal contredisant assez clairement sa ligne
argumentative quant à l'absence de marge de manœuvre pour ce qui concerne la
fixation des impôts communaux. Cela démontre au contraire la marge de manœuvre
propre à chaque commune que le système péréquatif actuel laisse. On est loin de
l'uniformité des taux d'imposition communaux que prédit la recourante en cas de
rejet de son recours (p. 22). Si l'autonomie des communes est
incontestablement plus restreinte qu'en l'absence de toute péréquation, la
marge de manœuvre qui leur est laissée dans la fixation du taux d'imposition
est clairement et largement suffisante pour qu'on ne puisse pas admettre que
l'autonomie communale soit privée de toute substance. Par surabondance, on peut
relever à la suite des autorités intimées que le taux d'impôt communal actuel
de la recourante reste assez largement inférieur au taux moyen d'imposition des
communes vaudoises qui s'élevait à 67,56 % en 2022. Or, le ratio
d'actuellement 82,38 % des recettes fiscales communales dont se plaint la
recourante est influencé par son point d'impôt. Comme le montrent les autorités
intimées (notamment réponse p. 18), l'augmentation de ce point d'impôt
permettrait de faire baisser la part des recettes communales allouées aux
péréquations intercommunales. Il n'y a ainsi pas d'atteinte qui violerait le
principe de proportionnalité, encore moins une atteinte à l'existence même de
la recourante qui serait devenue incapable d'accomplir les tâches qui lui
reviennent. Au demeurant, si la recourante avait dû augmenter son point d'impôt
ou si les factures péréquatives l'avaient forcée à prélever un impôt successoral
– ce qui encore une fois n'est précisément pas le cas –, cela ne permettrait
pas non plus
ipso facto
d'admettre une telle violation; l’existence
d’une éventuelle violation devrait être examinée au regard de l’ensemble des
circonstances.
La recourante relève encore dans sa réplique
(p. 15) qu'il serait vain de s'attarder sur sa propre capacité fiscale,
mais qu'au contraire il faudrait prendre en compte la capacité contributive des
différentes communes. On ne voit néanmoins pas ce que cela changerait au
raisonnement adopté ci-dessus, qui ne nie aucunement une restriction de
l'autonomie communale dans ce domaine, mais admet qu'elle est fondée sur une
base légale suffisante et que l'atteinte est proportionnée. Dans le cas
d'espèce, c'est bien uniquement le cas de la recourante qui est analysé, sans
préjudice de celui des autres communes ayant recouru. On remarque cependant
qu'avec un peu plus de 82 % des recettes communales, le poids des
péréquations dans les recettes de la recourante se situe dans la fourchette
supérieure des communes recourantes dans la cause GE.2020.0204 du 10 décembre
2021 (entre 61.7% et 92.94% selon les éléments rappelés par la recourante
elle-même dans sa réplique [p. 15]).
Au surplus, puisque la mesure litigieuse n'est pas
disproportionnée, et encore moins n'a pas pour effet de déséquilibrer
fondamentalement les finances de la recourante au point de compromettre son
existence même (cf. dans ce sens ATF 110 Ia 50 consid.
4b;
115 Ia consid. 5d/aa; cf. aussi ATF 131 I 91 consid.
1
concernant le droit à l'existence), il n'y a pas de violation de l'autonomie
communale en l'espèce. La recourante fait certes valoir, en reprenant les
calculs de la Cour des comptes, que les montants alloués aux dépenses
thématiques, qui font partie de la péréquation directe, auraient augmenté de
65 % en 11 ans et que le montant à charge des communes aurait plus que
triplé entre 2001 et 2017. Or, en tant que tels, ces chiffres relatifs ne
permettent pas d'admettre que la recourante serait menacée dans son existence
par les montants facturés.
e) En tant que la recourante fait valoir que les
créances qu'elle doit à l'Etat en raison des trois péréquations litigieuses
représentent une part tellement élevée de ses recettes communales qu'elle
n'aurait d'autres solutions que d'emprunter des fonds, il est douteux que ce
grief soit recevable sous l'angle de la violation de l'autonomie communale.
Quoi qu'il en soit, il faut bien voir que l'emprunt est une modalité envisagée
par la jurisprudence pour permettre aux communes de faire face à la
contribution péréquative qui est mise à leur charge, de même que le mécanisme
de la hausse d'impôt (GE.2013.0173 du 27 février 2014 consid. 2, reprenant
l'arrêt TF 2P.170/171/172/2006 du 7 novembre 2006 consid. 3, précité). Il
s'agissait certes, pour le cas GE.2013.0173 précité, d'une affaire portant sur
la concordance entre acomptes et contribution finale et, partant, sur les
problèmes que cette absence de concordance pouvait occasionner. Or, en
l'occurrence, il est question de montants grevant durablement les finances
communales. Rendre le ménage communal dépendant d'une source de financement
externe qui présente un risque de variation dans le temps peut indubitablement
fragiliser celui-ci. Savoir, pour une commune, s'il y a lieu de se financer en
augmentant ses impôts ou en empruntant, respectivement s'il y a lieu de
diminuer les charges communales, ressortissent à la compétence politique propre
de chacune d'entre elles. Dans tous les cas, on ne saurait y voir une violation
de l'autonomie communale (dans le même sens, arrêt de la Chambre
constitutionnelle de la Cour de Justice du Canton de Genève ACST/34/2023 du 12
octobre 2023 consid. 5, attaqué devant le Tribunal fédéral). Ces mesures
rentrent incontestablement – et quoi qu'en dise le rapport de la Cour des
comptes – dans le but constitutionnel de la péréquation qui vise à réduire les
inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité
contributive entre les communes. Finalement, il est possible que
l'accroissement des charges péréquatives puisse amener certaines communes à
relever leur taux d'impôt. Une telle opération n'a toutefois rien de choquant
en soi; elle concourt plutôt à la réalisation de l'objectif d'atténuation des
inégalités entre communes, fixé à l'art. 168 al. 1 Cst-VD.
f) La recourante ne peut pas non plus être suivie en
tant qu'elle estime que l'ATF 144 I 193 conduirait à admettre ses prétentions.
Il s'agissait, certes, comme elle l'indique, d'une affaire dans laquelle le Tribunal
fédéral a admis une violation de l'autonomie communale de la Ville de Berne.
Toutefois, il ne s'agissait pas d'une question de péréquation intercommunale en
lien avec l'autonomie fiscale comme en l'espèce, mais bien d'une initiative
populaire cantonale instituant une sanction financière importante et portant
ainsi en pratique une atteinte à l'autonomie dont dispose la Ville de Berne
dans le domaine de la promotion de la culture au niveau local. Le Tribunal
fédéral y a constaté (cf. avant tout le consid. 7.4.5) que l'initiative
visait matériellement à exercer une pression financière sur la Ville de Berne
afin d'influencer son comportement dans le domaine de la promotion culturelle. En
cas d'admission de l'initiative, la liberté de décision de la Ville de Berne
dans le domaine de l'encouragement de la culture, conformément au droit
constitutionnel et légal cantonal, aurait été substantiellement limitée d'un
point de vue factuel. Le Tribunal fédéral a considéré que la poursuite de
l'activité culturelle à la
Reitschule
aurait entraîné pour la Ville de
Berne des inconvénients financiers si importants qu'elle serait soumise à une
pression considérable permanente, voire à une obligation de fait, d'abandonner
la
Reitschule
. Cela équivalait à une atteinte injustifiée à l'autonomie
dont elle disposait dans ce domaine.
La situation est différente en l'espèce. En effet,
comme on l'a vu, le système péréquatif mis en place dans le Canton de Vaud n'a
pas porté une atteinte si importante à la recourante qu'elle l'aurait privée
entièrement de son autonomie tarifaire. Même en tenant compte du niveau très
élevé de la part des factures de péréquation au regard des recettes communales,
la recourante a pu gérer, visiblement librement, la fixation de son point
d'impôt. Elle n'a en outre et à juste titre pas fait valoir que sa situation
financière serait à ce point catastrophique que sa survie en serait menacée. On
rappellera par surabondance dans ce cadre – comme l'admet la recourante
elle-même (recours p. 23) – que le constituant vaudois, contrairement à
son homologue bernois s'agissant du cas de la
Reitschule
, a précisé dans
la Constitution que la péréquation financière était destinée à réduire les
inégalités de charge fiscale entre les communes. A cet égard aussi, la
situation avec le précédent bernois est différente. Enfin, le Tribunal fédéral
a relevé dans son arrêt que l'initiative en cause ne visait que le cas de la Ville
de Berne et restreignait par conséquent l'autonomie communale d'une seule
commune. Sur ce plan également, le litige porté par la recourante est largement
différent puisque les restrictions concernent l'ensemble des communes
vaudoises.
La recourante ne peut ainsi pas tirer de parallèle
avec la situation évoquée dans l'ATF 144 I 193. Le grief correspondant doit
être rejeté.
g) Dans ces conditions, force est de constater que la
recourante ne bénéficie d'aucune autonomie en matière de fixation de ses
contributions aux fonds de péréquation, de sorte que le grief de violation de
l'art. 50 Cst. doit être rejeté. En outre, en tant que son grief tend à
contester l'atteinte à son autonomie dans la fixation de ses impôts communaux,
il ne peut qu'être constaté que cette atteinte est proportionnée.
7.
La recourante reproche également à la décision attaquée de violer le
principe de la légalité en prélevant des contributions publiques s'apparentant
à des impôts sans base légale formelle. Elle précise en particulier que la
péréquation dite indirecte serait assimilable à un impôt et ne respecterait pas
les principes applicables en matière fiscale.
Le principe de la légalité, ancré à l'art. 5
al. 1 Cst. (art. 7 Cst-VD), exige que les autorités n'agissent que
dans le cadre fixé par la loi. Les actes étatiques doivent se fonder sur une
base légale matérielle, suffisamment précise et édictée par les autorités
habilitées à le faire. Cela est commandé par l’impératif démocratique du
respect de la répartition des compétences entre les organes de l'Etat, d’une
part, et, d'autre part, par l'exigence de la légalité et de la prévisibilité de
l'action étatique comme fondement de l'Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1
p. 171; CCST.2017.0004 du 26 octobre 2017 consid. 4a et les
références citées). Selon l'art. 127 al. 1 Cst., les principes
généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,
l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
A cet égard, on souligne que l'impôt "
est
une contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour
participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette
dernière en vue de réaliser le bien commun
" (Xavier Oberson, Droit
fiscal suisse, 5
e
éd., Bâle 2021, p. 4 ch. 5). Les
corporations de droit public, telles que la Confédération, les cantons et les
communes, si elles peuvent dans certaines hypothèses être assujetties à l'impôt
et être considérées comme des contribuables, n'ont pas un tel rôle dans le
cadre de la péréquation intercommunale. Les corporations de droit public sont
en effet des personnes morales de droit public d'un genre particulier et ce
sont justement elles qui sont habilitées à percevoir des impôts pour financer
les tâches qui leur échoient. Au sens de l'art. 23 al. 1 let. c
de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs
des cantons et des communes (LHID; RS 642.14), on constate d'ailleurs que les
communes font partie des personnes morales de droit public exonérées de l'impôt
(direct). Dans le cadre de la péréquation indirecte, il s'agit en fait de
répartir des dépenses communes de la collectivité en tenant compte de la
capacité financière de chacune des corporations concernées. En l'espèce, les
dépenses concernées sont clairement circonscrites par la LOF et il ne s'agit nullement
de financer le "
ménage cantonal
", voire communal,
contrairement aux impôts cantonaux et communaux qui servent à financer
l'ensemble des dépenses de la collectivité publique, sans que celles-ci ne
soient plus détaillées. Il n'y a pas dans le système péréquatif vaudois de
contribution versée pour la participation aux dépenses générales de l'Etat
comme le rappelle la définition ci-dessus, et on ne saurait considérer la
participation des communes à ce système comme une contribution publique. En
effet, la péréquation constitue un système de financement, certes organisé au
niveau du canton, mais de répartition horizontale entre les communes. Même la
péréquation indirecte de participation à la cohésion sociale dans le cadre de
laquelle les communes doivent financer une part des factures sociales du canton
ne représente pas une contribution publique. La recourante contribue dans ce
système comme représentante des contribuables résidant sur son territoire mais
aucunement comme une contribuable elle-même.
Puisqu'il ne s'agit en l'occurrence pas de
contributions publiques, on ne saurait appliquer les conditions strictes
prévues notamment par l'art. 127 Cst. Ce n'est pas tant que le système
péréquatif n'aurait pas à être fondé sur la loi, ce que la recourante ne remet
pas en doute, mais plutôt que les exigences propres à la législation en matière
de contributions publiques ne sont pas applicables. C'est en effet en vain que
la recourante estime ne jamais avoir pu "
consentir à l'impôt
"
que représenteraient les péréquations intercommunales. S'agissant d'une
législation cantonale, la recourante n'avait pas à y consentir. L'analogie
faite par la recourante avec des personnes physiques et morales qui peuvent
consentir aux prélèvements fiscaux ne saurait prospérer. Comme déjà mentionné,
le principe d'une péréquation des moyens entre les communes vise non pas à
assurer des ressources à une collectivité publique mais à atténuer les
inégalités de charge fiscale entre les collectivités communales de même rang.
Par définition, un tel système ne doit pas dépendre de l'accord de toutes les
communes concernées et on ne saurait lui appliquer directement la rigueur du
principe de la légalité tel que fixé à l'art. 127 Cst., qui ne s'applique,
déjà sur la base de sa lettre qu'à un "
régime fiscal
", ce que
la péréquation n'est pas.
Même en analysant les effets des décisions
péréquatives rendues en l'espèce à l'aune de la garantie constitutionnelle de
la propriété (art. 26 al. 1 Cst.), on ne voit pas qu'elles prêtent le
flanc à la critique. De jurisprudence constante, en matière fiscale, ce droit
fondamental ne va pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire.
Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte à l'essence même de
la propriété privée (cf. art. 36 al. 4 Cst.). Il incombe au
législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui
laisser la possibilité d'en former un nouveau (cf. entre autres ATF 143 I 73 consid. 5;
arrêt TF 2C_837/2015 du 23 août 2016 consid. 4.1). Pour juger si une
imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent
n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition
sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances
extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération
l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte
ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de
reporter l'impôt sur d'autres personnes. Le Tribunal fédéral a notamment jugé
que l'essence de la propriété privée n'est pas touchée si, pendant une courte
période, le revenu à disposition du contribuable ne suffit pas à s'acquitter de
la charge fiscale sans entamer la fortune (ATF 143 I 73 consid. 5; 106 Ia
342 consid. 6c; arrêts TF 2C_324/2017 du 28 juillet 2017 consid. 3.1;
2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1,
in
RDAF 2007 I 573).
En outre, il n’y a pas d’impôt confiscatoire si la charge fiscale en elle-même
excessive est de durée limitée (ATF 106 Ia 342 consid. 6c).
Le grief correspondant doit ainsi être rejeté.
8.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à
l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de
traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant
à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou
inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1, traduit et résumé
in
RDAF
2016 I p. 443; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4;
arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).
Selon l'art. 127 al. 2 Cst., dans la
mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité, de
l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier,
être respectés.
b) Concernant les moyens tirés de la violation de
l'égalité de traitement, le tribunal de céans relève que la recourante estime
être discriminée par rapport à d'autres communes au vu des montants perçus, dès
lors que le principe de la capacité contributive de l'art. 168 Cst-VD ne
permettrait que des différences de traitement limitées. Elle ne fournit
toutefois pas d'éléments précis pour étayer ses griefs. En tant que la
recourante se réfère au principe d'égalité de traitement qui figure à l'art. 127
al. 2 Cst., il y a lieu de renvoyer à ce qui a été dit précédemment sur
l'inapplicabilité de cette disposition constitutionnelle au cas de la péréquation.
En tant qu'elle invoque l'art. 8 Cst., on ne voit pas en quoi le système
mis en place violerait l'égalité de traitement. Les situations financières
différentes des communes sont prises en considération et traitées de manière
dissemblable. A l'inverse, les communes dont la situation financière est
semblable en termes de ressources péréquatives sont traitées de manière
semblable. La recourante n'allègue pas et encore moins ne prouve le contraire.
La recourante se plaint aussi d'une violation du
principe d'égalité de traitement dans sa composante liée à la capacité
contributive. Là encore il faut rappeler que l'art. 127 Cst. ne saurait
être directement applicable aux législations péréquatives comme celles du cas
d'espèce, puisqu'il ne s'agit pas de législation fiscale à proprement parler.
Par ailleurs, l'art. 127 al. 2 Cst. réserve, même pour les législations
fiscales, "
la nature de l'impôt
" (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.1).
Ainsi, même en application du principe de la proportionnalité de la charge
fiscale à la capacité contributive, on ne voit pas que la recourante, comme
collectivité publique, soit contrainte de contribuer au système péréquatif dans
une mesure qui ne tiendrait pas compte de sa situation personnelle ou qui
serait en disproportion de ses moyens. L'ensemble du système est en effet fondé
sur le potentiel fiscal de la commune et la recourante ne montre pas en quoi
les décisions attaquées violeraient concrètement ce principe en l'espèce. A la
suite des autorités intimées, il sied au surplus de constater que le système
prévoit une mesure de plafonnement de l'effort à l'art. 14 al. 1
let. e LPIC (
cum
art. 5 DPLIC). Selon cette dernière
disposition, aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net dépasser
l'équivalent de 50 points d'impôt communaux. L'effort péréquatif net ne tient
pas compte du montant prélevé sur les recettes conjoncturelles de la commune
conformément à l'art. 3 LPIC.
Il résulte de ce qui précède que le grief de la recourante
concernant la violation du principe d'égalité doit être rejeté.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours,
dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation des décisions attaquées.
Il y aurait lieu en principe que la recourante, qui succombe, supporte les
frais de procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Toutefois, compte tenu
notamment de la nature de procédure pilote de la présente cause et de
l'ensemble des circonstances, il sera renoncé à la perception d'un émolument
judiciaire (art. 50 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La requête de jonction de causes est rejetée.
II.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
III.
Les décisions du Département des institutions et du territoire du 6
décembre 2023 et du Département de la santé et de l'action sociale du 12
décembre 2023 sont confirmées.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 mai 2024.
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.