vd_omni · FI.1996.0018 · 1996-10-31 · fr

THEVOZ Jean-Claude c/Commission communale de recours de Missy | Confirmation de l'utilisation du critère de l'unité d'habitation pour la perception des taxes communales de raccordement des bâtiments au réseau d'eaux usées. Taxation forfaitaire des bâtiments non raccordés annulée pour défaut de base légale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.1996 FI.1996.0018

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 1996
sur le recours interjeté par
Jean-Claude
THEVOZ
, représenté par l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision sur recours du 30 janvier 1996 de
la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la
Commune de Missy
(taxations pour le raccordement de plusieurs bâtiments aux
réseaux d'évacuation et d'épuration des eaux)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Raymond Bech et M. Charles-F. Constantin, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Jean-Claude Thévoz est
propriétaire des parcelles nos 138, 149 et 200 du cadastre de la commune de
Missy; sur ces dernières se dressent les bâtiments nos ECA 21, 96, 154, 155 et
212. Le bâtiment no 96, d'une surface au sol de 325 m2, abrite un
café-restaurant, à l'enseigne "L'Ecusson vaudois", actuellement
exploité par Riccarda Margreth, qui, à teneur de la patente délivrée à celle-ci
le 10 août 1994, se compose d'une salle à boire de 40 places, d'une salle à
manger de 30 places et d'une terrasse de 10 places; à l'étage se trouve
l'appartement attenant au café.
B.                    La commune de Missy a
entrepris, courant 1995, des travaux importants portant sur son réseau
d'évacuation des eaux, afin de relier celui-ci à la station d'épuration
intercommunale. Son conseil général a adopté, le 16 mai 1995, un règlement
transitoire sur le prélèvement des taxes prévues dans le règlement sur
l'évacuation et l'épuration des eaux, lui-même adopté le 12 octobre 1994 et
approuvé le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat.
Conformément à l'art.
3 al. 1 dudit règlement transitoire, Jean-Claude Thévoz a reçu, le 19 mai 1995,
la visite du municipal Mathis afin que soient déterminées les unités de
logement (ci-après: UL), coefficient appliqué pour le calcul des taxes uniques
de raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux usées, relatives
à chacun des cinq bâtiments. Ainsi, pour le bâtiment no ECA 96, il a été
retenu, à teneur de la fiche technique établie le même jour, 3 UL pour le
café-restaurant, sous réserve de recours, et 1 UL pour le logement.
S'ensuit un échange de
correspondance entre Jean-Claude Thévoz, qui conteste les trois unités retenues
pour son établissement, et la municipalité, qui s'en tient à sa position.
C.                    En date du 9 octobre
1995, La Commune de Missy s'est vue confirmer son inscription, pour l'épuration
des eaux, dans le registre des contribuables soumis à la TVA, depuis le 1er
janvier 1995, sous numéro 387 910.
D.                    En date du 30 octobre
1995, quatre bordereaux de taxation unique ont été adressés à Jean-Claude
Thévoz pour un total de 28'884 fr. 05; chacune d'elles inclut le montant de la
TVA (6,5 %), la commune étant, s'agissant de l'épuration de ses eaux, inscrite
sous no 387 910 dans le registre des contribuables soumis à cet impôt.
S'agissant du bâtiment no ECA 96, deux décisions ont été prononcées, l'une
fixant à 9'000 francs la taxe de raccordement du café-restaurant au réseau
d'évacuation et d'épuration des eaux usées, l'autre à 3'000 francs la taxe
concernant le logement.
E.                    Jean-Claude Thévoz a
recouru auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de
taxes, par le ministère de l'avocat Yves Nicole. Il s'en est pris à la taxation
unique du bâtiment no ECA 96, en tant qu'elle se fonde sur 3 UL pour le calcul
de la taxe due pour le raccordement du café-restaurant au réseau d'évacuation
des eaux usées. Il conteste également le fait que toutes les taxes soient
soumises à la perception de la TVA.
Par décision du 30
janvier 1996, la Commission communale de recours a rejeté le recours et
confirmé les taxations attaquées.
F.                     Par la plume de
l'avocat Yves Nicole, Jean-Claude Thévoz se pourvoit auprès du Tribunal
administratif, en temps utile, par acte du 27 février 1996, contre la décision
sur recours en concluant à son annulation. Il conclut par ailleurs à ce que le
montant du bordereau relatif à la partie café-restaurant du bâtiment no ECA 96
soit ramené à 4'725 fr. 84, le total des trois autres bordereaux étant ramené à
15'946 fr. 80, soit au total 20'672 fr. 65, montant dont Jean-Claude Thévoz
s'est du reste acquitté le 30 novembre 1995 auprès de la caisse communale.
La municipalité a
conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions de taxation. Par
décision du 15 mai 1996, le juge instructeur a écarté la demande de levée de
l'effet suspensif formée par la municipalité.
Le conseil de
Jean-Claude Thévoz a requis de l'Administration fédérale des contributions, en
date du 2 mai 1996, une décision en constatation sur l'assujettissement des
taxes litigieuses à la TVA.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant s'en prend
tout d'abord à la perception par la municipalité de la TVA sur les quatre taxes
de raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux notifiées. Il
conteste le fait que, s'agissant d'une taxe unique, une commune soit, d'une
part, assujettie au paiement de cet impôt et, d'autre part, puisse en
transférer la charge sur le consommateur.
a) La première question
soulève le problème, de nature préjudicielle, de la conformité avec la
Constitution fédérale de la décision d'assujettissement à la TVA de la commune
de Missy et de l'imposition de la prestation de cette dernière.
aa) A teneur de l'art.
4 al. 1 lit. a et b de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 juin 1994
régissant la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: OTVA), les livraisons de
biens et les prestations de services fournies à titre onéreux sur territoire
suisse sont soumises à l'impôt. Conformément à l'art. 45 al. 1 OTVA, toute
personne assujettie doit s'annoncer spontanément par écrit auprès de
l'Administration fédérale des contributions dans les trente jours qui suivent
le début de son assujettissement. Le contribuable se voit alors attribuer un numéro
incessible (ibid., deuxième phrase), qui constate son assujettissement et lui
permet d'exercer, à ce titre, les droits et les obligations qui y sont
attachés, dont le droit de procéder à la facturation et au transfert de l'impôt
(art. 28 al. 1 OTVA; cf. Kuhn/Spinnler; MehrWertSteuer, Müri/BE 1994, no 2.7.1,
p. 115).
Par ailleurs, l'art.
51 al. 1 OTVA réserve expressément à l'Administration fédérale des
contributions la faculté de rendre toute décision concernant la perception de
l'impôt dans les cas où sont notamment contestées l'existence ou l'étendue
aussi bien de l'assujettissement (lit. a) que de la créance d'impôt (lit. c);
il s'agit du reste d'une attribution générale de compétence (cf. Commentaire de
l'OTVA, Département fédéral des finances, p. 44). Cette décision peut faire
l'objet d'une réclamation au sens de l'art. 52 al. 1 OTVA, contestation
susceptible en dernière instance d'un recours de droit administratif, vu l'art.
54 al. 1 OTVA. On constate ainsi que, par sa matière, la question préjudicielle
relèverait, si elle était posée à titre principal, des autorités
administratives, respectivement judiciaires, fédérales (cf. Xavier Oberson,
Premières expériences en matière de taxe sur la valeur ajoutée, in SJ 1996 p.
437 et ss, not. pp. 439-440, lequel énumère les instances judiciaires et les
autorités administratives auxquelles compète le pouvoir d'examiner la
constitutionnalité de la TVA).
bb) Ce n'est que la
question du transfert de la TVA que l'art. 28 al. 6 attribue au juge
"civil"
(pour l'exégèse de cette règle de compétence, v. aussi infra lit. b). L'OTVA
prévoit ainsi un régime de compétences coordonnées, où les autorités fiscales
fédérales (AFC, commissions de recours) statuent sur l'assujettissement à la
TVA et la perception de celle-ci, le juge
"civil"
ne pouvant
connaître que du report de la TVA ainsi perçue par l'auteur de la livraison de
biens ou de la prestation de service sur son cocontractant. Dans une telle
hypothèse, la décision d'assujettissement ou de perception ne peut qu'être
impérative pour le juge civil, sauf cas de nullité de celle-ci (dans le même
sens, v. art. 77 DPA, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif I, Berne 1994,
p. 280 et références citées).
En l'espèce, la
décision de l'AFC, dont rien n'indique qu'elle soit nulle, lie par conséquent
le tribunal. Le recourant a par ailleurs requis de l'Administration fédérale
des contributions qu'elle rende une décision en ce sens; la possibilité pour
lui de demander à la municipalité, autorité de taxation, la révision de ses
décisions, ce dans l'hypothèse où le non-assujettissement de la commune de
Missy était constaté par l'autorité compétente de manière définitive, à la
suite de son intervention, demeure par conséquent, vu les art. 107 al. 1 lit. c
et 108 LI, applicables par analogie, ouverte.
b) L'art. 28 al. 6
OTVA réserve, on l'a vu, au juge civil la compétence de juger les contestations
portant sur le transfert de l'impôt. Bien qu'il ne le précise pas expressément
dans le Commentaire de l'OTVA, le législateur a manifestement visé les cas -
les plus fréquents - où la prestation imposable fait l'objet d'une facturation
au client, sur laquelle le montant de la TVA est compris ou ajouté; c'est bien
ce qu'il faut entendre par
"litiges entre sujets économiques"
et
"affaires relevant du droit privé"
(Commentaire, p. 32).
aa) En l'espèce, le
transfert a pris la forme particulière d'une taxe prélevée par une commune, sur
le montant de laquelle la municipalité a calculé la TVA pour l'inclure ensuite
dans sa décision de taxation; cette dernière a ensuite fait l'objet d'un
recours à la commission communale compétente. Or, à teneur de l'art. 47a de loi
du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), le Tribunal
administratif est l'autorité de recours contre les décisions de la commission
communale de recours en matière d'impôt. Il n'y a donc pas lieu de douter de la
compétence ratione materiae du tribunal d'examiner la validité du transfert par
une commune de la TVA résultant d'une livraison de biens ou d'une prestation de
service pour laquelle cette dernière perçoit une taxe, car la première apparaît
clairement comme l'accessoire de la seconde.
bb) Comme on le verra
ci-dessous, sous 2a, bb), le principe de la perception et le calcul des taxes,
ci-devant contestées, résultent d'une réglementation communale adoptée avant
l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le 1er janvier 1995; la situation est ici
celle visée à l'art. 84 al. 8 OTVA, dans laquelle la
"prestation de
services, pour laquelle la contreprestation a été convenue avant l'entrée en
vigueur de la présente ordonnance (...), doit être imposée en vertu des
dispositions de la présente ordonnance".
Dans ce cas, l'art. 84 al. 8
OTVA permet à chacune des parties d'exiger une adaptation de la
contreprestation en fonction de la perception de ce nouvel impôt; le boursier
communal, en ajoutant dans le cas d'espèce la TVA aux taxes résultant du tarif
établi avant le 1er janvier 1995, n'a rien fait d'autre que de recourir à la
possibilité offerte par l'art. 84 al. 8 OTVA précité (on signalera ici à titre
de comparaison l'ATF 122 I 1, relatif à la rémunération de l'avocat désigné
d'office; celui-ci a droit, selon l'arrêt, à une rémunération qui tienne compte
de la charge supplémentaire correspondant à la TVA due par lui, quand bien même
le tarif officiel sur lequel elle repose n'a pas été modifié depuis l'entrée en
vigueur de l'OTVA; le Tribunal fédéral parvient donc au même résultat que celui
retenu ici, mais sans se référer à l'art. 84 al. 8 OTVA).
cc) Quant à savoir si
la contreprestation résultant de l'art. 3 bis de l'annexe au règlement communal
sur l'évacuation et l'épuration des eaux, adopté postérieurement au 1er janvier
1995, peut également être adaptée, la question peut rester indécise, dans la
mesure où comme on le verra ci-dessous au considérant 3, cette disposition ne
saurait trouver application en l'espèce.
On souligne cependant
ici que les autorités communales, lorsqu'elles arrêteront ou réviseront leurs
réglementations, devront veiller à l'avenir à préciser de manière expresse si
le tarif des taxes doit s'entendre TVA incluse ou non; en effet l'art. 84 al. 8
OTVA ne pourra désormais leur être d'aucun secours.
dd) Enfin, il a été
constaté que la Commune de Missy était inscrite au registre des contribuables
assujettis, pour son service d'épuration des eaux. Dans le cas d'espèce, le
recourant, propriétaire de trois immeubles, a bénéficié, du fait du
raccordement de ces derniers au réseau communal d'épuration et d'évacuation des
eaux, d'une prestation de service fournie à titre onéreux par la commune. Il
résulte des articles 4 lit. b et 6 al. 1 OTVA qu'une telle prestation est en
principe soumise à la taxe sur la valeur ajoutée. Le recourant étant dès lors
considéré comme un consommateur destinataire de la prestation, c'est en
parfaite logique qu'il s'est vu, conformément à l'art. 28 al. 1 OTVA,
transférer sur lui, par la commune prestataire, cette charge fiscale.
c) Dans ces
conditions, c'est à juste titre que la municipalité a répercuté sur le
recourant la charge fiscale résultant de la prestation qu'elle lui a fournie
par le raccordement de ses bâtiments au réseau communal, celle-ci étant soumise
à la TVA. Sur ce point, le recours sera donc rejeté.
2.                     Le recourant fait
ensuite grief à la décision entreprise d'avoir confirmé la taxation par la
municipalité de la partie café-restaurant du bâtiment no ECA 96 au réseau
d'évacuation des eaux usées; en tant qu'elle a retenu pour cette partie du
bâtiment un coefficient équivalant à 3 UL, la décision viole selon lui les principes
de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.
a) A teneur de l'art.
4 LIC:
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
aa) Se fondant sur
cette disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), les communes peuvent percevoir des taxes pour le raccordement au réseau
public d'évacuation et d'épuration des eaux. Aux termes de l'art. 4 LIC en
effet, les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations
ou avantages (al. 3), un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration, dont le montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
bb) On a vu ci-dessus
que la commune de Missy a adopté, le 12 octobre 1994, en vue de la réalisation
du nouveau réseau, un règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux,
approuvé par le Conseil d'Etat le 30 novembre 1994 (ci-après RCEEE), dont les
art. 40 et 41 ont la teneur suivante:
"Art. 40
Les propriétaires d'immeubles bâtis et
raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux
participent aux frais de construction et d'entretien desdites installations en
s'acquittant:
a) d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées
et/ou claires (art. 41 à 43 ci-après);
b) d'une taxe annuelle d'entretien des collecteurs (art. 44);
c) d'une taxe annuelle d'épuration (art. 45);
d) le cas échéant, d'une taxe annuelle spéciale (art. 46);
La perception de ces contributions est réglée pour le surplus par une annexe
qui fait partie intégrante du présent règlement."
Art. 41
Pour tout bâtiment nouvellement raccordé
directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux usées (EU), il est
perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement EU.
Cette taxe est exigible du propriétaire sous forme d'acompte lors de l'octroi
de l'autorisation de raccordement (art. 17 et 19 ci-dessus). La taxation
définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement effectif."
L'annexe audit
règlement prévoit, pour sa part, en son article 2:
"La taxe unique de raccordement EU est
fixée à Fr. 3'000.- par unité locative (UL).
Par unité locative, l'on entend une habitation
ou part d'habitation comprenant soit un WC et/ou une cuisine, et/ou une douche
et/ou une baignoire et/ou un lavabo,
La taxe est due par tout propriétaire de
bâtiment nouvellement raccordé au réseau EU, à compter de l'entrée en vigueur
de la présente annexe.
Dans le cas de bâtiments (ou parties de
bâtiment) non affectés au logement (industrie, artisanat, commerce, agriculture
etc.), la Municipalité est compétente pour déterminer le nombre
d'équivalents-unités locatives à prendre en compte pour le calcul de cette
taxe";
et en son article 3:
"La taxe unique de raccordement EC est
fixée à Fr. 8.- par mètre carré de surface construite au sol (surface cadastrée
selon inscription au Registre foncier).
La taxe est due pour tout propriétaire de
bâtiment nouvellement raccordé au réseau EC, à compter de l'entrée en vigueur
de la présente annexe."
Le Conseil général de
Missy a adopté, le 20 juin 1995, une disposition particulière concernant la
contribution due par les exploitants agricoles, l'article 3bis de l'annexe au
règlement, à teneur duquel:
"Compte tenu de la diversité et de la
complexité des situations, les exploitations agricoles ou para-agricoles
existantes, raccordées ou non, font l'objet d'une contribution forfaitaire EU
de Fr. 3'000.- par exploitation agricole pour l'ensemble des bâtiments faisant
partie de la même exploitation.
Pour les mêmes raisons, la contribution
forfaitaire EC est de Fr. 8.- par m2 de surface construite au sol, bâtiments
raccordés ou non.
Pour les bâtiments existants, la Municipalité
est compétente pour autoriser une dérogation à l'obligation de raccordement EU
et/ou EC desdits bâtiments. Une telle dérogation ne dispense pas du paiement de
la contribution."
Les modalités de
perception desdites taxes ont été fixées par le règlement transitoire du 16 mai
1995, dont l'art. 3 précise:
"1. En complément à l'art. 41 Rglt et à
l'art. 2 Annexe il est précisé ce qui suit: il sera octroyé à tout propriétaire
d'immeuble s'étant acquitté d'une taxe unique de raccordement EU ces dix
dernières années une remise sur la nouvelle taxe de raccordement EU. Cette
remise équivaut à la totalité de la taxe payée.
2. Chaque propriétaire d'immeuble sera
personnellement contacté courant 1995/96 par la Municipalité et l'ingénieur des
travaux pour la définition des UL, des surfaces cadastrées, du type de
facturation à appliquer et des conventions privées régissant les raccordements
privés aux collecteurs publics."
De ces différentes
dispositions, en partie contradictoires, on retire tout d'abord que le fait
générateur de la nouvelle taxation unique résulte ici de l'amélioration du
réseau d'évacuation des eaux existant, par la création en aval d'une station
d'épuration et de traitement des eaux intercommunale; c'est en tout cas ce qui
ressort du préavis municipal, du 20 septembre 1994, à l'adoption du nouveau
règlement. Tous les propriétaires sont désormais contraints de raccorder
leur(s) bâtiment(s), en tout cas pour les eaux usées que ceux-ci produisent
(art. 4 RCEEE), ce qui implique la perception d'une taxe, sans qu'il faille
distinguer, comme paraissent pourtant le faire les art. 41 et 42 RCEEE, entre
ceux déjà raccordés aux installations existantes et ceux nouvellement
raccordés. C'est là qu'intervient l'art. 3 du règlement transitoire, à teneur
duquel il est prévu, pour ceux qui se seraient déjà acquittés, dans les dix ans
ayant précédé l'entrée en vigueur du nouveau texte, d'une taxe unique
d'introduction au collecteur public d'évacuation des eaux usées, une remise - en
réalité une déduction sur le montant dû - équivalant au montant de l'ancienne
taxe acquittée.
Dans une situation de
ce genre, où il y a effectivement une nouvelle prestation, le Tribunal fédéral
a admis qu'il n'y avait pas de rétroactivité proprement dite; c'est du moins le
cas lorsque la réglementation prévoit, comme en l'espèce, de traiter de façon
égale tous les raccordements existants et futurs à la nouvelle canalisation (v.
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 77; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungs-rechtsprechung, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1986,
no 16 III e, p. 107; références citées).
b) Avant d'examiner
les griefs que le recourant fait valoir à l'encontre de la décision de
taxation, il importe au préalable de définir la nature des taxes de
raccordement litigieuses et tirer les conséquences de cette définition.
aa) Les taxes de
raccordement prélevées par la Commune de Missy sont incontestablement des
contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage
particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le
propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces
contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange
d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence,
d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage
économique particulier qu'un administré retire de la création d'une
installation collective (cf, notamment, Buffat, op. cit., p. 49).
bb) Il a déjà été jugé
par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique,
les réseaux d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers -
conférait aux bien-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une
contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette
plus-value apparaît lors de la construction de bâtiments, respectivement lors
de la transformation et l'agrandissement de ces derniers. (ATF 93 I 106 ss,
rés. in JT 1969 I 85; 109 Ia 328 ss, rés. in JT 1985 I 614). Cette contribution
répond ainsi à la définition d'une charge de préférence.
cc) Les taxes
communales de raccordement ne sont, certes, pas sans rapport avec les frais
encourus par la collectivité publique en raison de la création des réseaux de
distribution d'eau et d'égout, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en
découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en
matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique
pour ces derniers une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la
valeur objective de la prestation, ne s'applique pas de la même manière aux
charges de préférence. Pour ces dernières, une certaine équivalence doit être
respectée entre la contribution et la plus-value retirée (cf. prononcés de la
CCRI, B., du 6 décembre 1990, in RDAF 1991 p. 163 ss, not. 165; P. S.A. du 14
mars 1991; arrêt FI 91/045 du 1er février 1993, confirmés récemment par le
Tribunal administratif dans un arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996).
c) A l'appui de ses
griefs, le recourant soutient que son établissement ne retire pas de
l'équipement réalisé par la commune une plus-value triple par rapport à celle
qu'en retire un logement; il met en cause la base de calcul de la contribution
et demande à ce qu'elle soit ramenée de 9'000 (3 UL) à 3'000 (1 UL) francs.
Dans sa réponse au
recours devant la Commission communale compétente, la municipalité a expliqué
s'être référée, comme fondement de son calcul, aux directives de l'Association
suisse des professionnels de l'épuration des eaux (ASPEE) pour l'évacuation des
eaux des immeubles, édition 1981, p. 9. A teneur des ces dernières, les
installations d'épuration individuelles sont dimensionnées, au mieux, selon les
valeurs effectives d'équivalents-habitants (EH); 1 EH vaut ainsi en moyenne
pour un café de 20 places assises ou pour un restaurant de 3 places assises, de
sorte que l'établissement du recourant, doté d'une salle de café de 40 places
assises et d'une salle de restaurant de 30 places, vaudrait ainsi, selon ce
système, 12 EH. Pour la municipalité, un logement moyen, dans un village à
vocation agricole comme Missy, comprend 4 pièces, de sorte que 4 EH peuvent
être converties en 1 UL; l'assiette du droit perçu pour le café-restaurant est
ainsi de 12 EH, soit 3 UL.
Comme la municipalité
l'expose elle-même, peu de règlements communaux prennent, comme base de calcul
de la taxe unique de raccordement d'une construction au réseau d'évacuation des
eaux usées, l'équivalent-habitant ou l'unité de logement de la construction
raccordée. Dans sa thèse, Buffat observait du reste que ce système, rare dans
le canton, était surtout utilisé pour les taxes annuelles d'égouts ou
d'épuration (op. cit., p. 181). Cela ne signifie pas pour autant que ce système
ne puisse être approuvé, dans la mesure où il aboutit à une solution adéquate
et équitable au regard de l'art. 4 Cst. féd. et respecte, d'une part, le
principe de la couverture des coûts et, d'autre part, le principe de
l'équivalence (v. en particulier arrêt FI 94/014 du 10 mars 1995, consid. 3).
aa) Le principe de la
couverture des coûts suppose que le produit de l'ensemble des contributions ne
dépassera pas le coût total pour la collectivité. Il constitue une limite
générale supérieure pour l'ensemble des recettes provenant des taxes causales
(Buffat, op. cit., p. 79; références citées).
Dans la mesure où le
recourant n'allègue pas le contraire; on peut présumer sans trop de risques que
le produit des redevances perçues par la municipalité ne dépassera pas le
montant global des coûts et des frais généraux résultant de l'amélioration du
réseau d'évacuation des eaux. Le contraire serait du reste fort surprenant.
bb) Le principe de
l'équivalence a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de
la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation,
doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques
particuliers que retirent le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que
l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la
proportionnalité et de l'égalité de traitement (Buffat, ibidem, p. 82 et
jurisprudence citée). On a vu supra sous b) que, s'agissant de charges de
préférence, c'est la plus-value retirée de l'investissement public qui doit
servir de base au calcul de la contribution. Cette plus-value n'est pas aisée à
déterminer dans chaque cas concret; cela étant, pour des motifs de praticabilité,
la jurisprudence a toujours admis un certain schématisme dans le choix des
critères permettant de cerner l'avantage économique retiré par les
propriétaires fonciers d'un équipement public. Autrement dit, le principe de
l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes,
mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à
l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles (ATF
108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La liberté d'appréciation et
l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette
mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du
principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat
insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT,
op. cit., p. 245, ch. 31).
aaa) Il n'est pas
démontré que le montant de la taxe litigieuse atteigne ou dépasse la plus-value
qui résulte pour le recourant du raccordement de son immeuble au réseau
d'évacuation des eaux. Le recourant n'allègue du reste même pas que la parcelle
était déjà équipée, ni avoir assumé le coût total de ces équipements. Mais,
surtout, on peut retenir que le recourant n'a pas participé aux travaux
d'infrastructure collectifs réalisés par la commune de Missy pour l'évacuation
et l'épuration des eaux usées. Or, même si aucun chiffre n'a été articulé, on
peut, sans risque de se tromper, retenir que la réalisation de ces travaux
aurait exigé du recourant qu'il dépense une somme sans doute beaucoup plus
élevée que les 9'000 francs exigés par la municipalité; du reste, le recourant
se garde de remettre en cause la décision sur ce point.
bbb) La base de calcul
de la taxe de raccordement EU (eaux usées) utilisée dans le cas d'espèce pour
les bâtiments d'habitation (art. 2 annexe au RCEEE) représente soit la quantité
d'eaux usées, soit la charge organique évacuée par un habitant sur une journée,
comparée aux valeurs normales d'eaux usées (Buffat, op. cit., p. 198). Sans
doute l'utilisation de ce critère, déjà confirmée par le Tribunal administratif
dans un arrêt FI 94/014 du 10 mars 1995 (cons. 4b), présente-t-elle un certain
schématisme; le Tribunal fédéral a toutefois jugé à plusieurs reprises qu'il
était admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés
sur des moyennes tirées de l'expérience (ATF 106 Ia 241, cons. 3b). On relèvera
par ailleurs que les autres critères de l'équivalent-habitant et de la surface
de plancher habitable, auxquels celui de l'unité de logement est apparenté, ont
trouvé, à quatre reprises au moins, grâce auprès de la juridiction
administrative du Canton de Berne (v. JAB 1977, 23; 1986, 35), respectivement
auprès de la Commission de recours en matière d'impôt et le Tribunal
administratif du canton de Fribourg (décision du 2 février 1990, in ACCR FR
VIII A, no 8; arrêt du 27 mars 1992, in RFJ 1992, 181). Force est dans ces
conditions d'admettre que le système choisi par la commune de Missy ne prête en
définitive guère le flanc à la critique; du reste, il n'est pas en l'espèce
contesté pour lui-même.
ccc) Le recourant fait
valoir qu'eu égard à sa fréquentation effective, son établissement ne produit
pas davantage d'eaux usées qu'un logement; il demande ainsi que l'on attribue à
ce dernier une seule unité au lieu des trois retenues par la municipalité et
sous-entend ainsi que la restauration que l'on y pratique est négligeable. Ce
faisant, le recourant perd de vue que la nature même de la charge de préférence
implique qu'elle puisse être perçue, quand bien même le propriétaire ne
tirerait pas encore un profit effectif de la plus-value dont la parcelle a
bénéficié du fait de son raccordement aux installations collectives (v. en
particulier, Buffat, op. cit., p. 179; Moor, Droit administratif III, Berne
1991, p. 314 et ss; références citées). Si tel était le cas, cela aurait pour
conséquence de faire financer par la seule collectivité publique les
installations d'épuration (v. sur cette question, arrêt FI 94/014 précité,
consid. 4b, aa). Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que seule est
déterminante pour conclure à la genèse d'une plus-value, l'existence d'un
raccordement de l'immeuble au réseau d'évacuation et d'épuration. Peu chaut,
dans ces conditions, que le recourant ne tire pas, à l'heure actuelle, un
rendement optimal de son établissement, ce que les allégations du recourant sur
ce point, qui du reste paraissent sujettes à caution, laisseraient supposer. Une
telle constatation ne relève que de la gestion du commerce et demeure sans
incidence sur l'appréciation de la plus-value qui résulte, on l'a vu, d'un fait
générateur objectif, en l'occurrence vérifié.
cc) Enfin, en matière
de contributions causales, le principe d'égalité de traitement recoupe dans une
large mesure les principes de couverture des coûts et d'équivalence, déjà
examinés ci-dessus. Il est en particulier conforme à l'art. 4 Cst de percevoir
des taxes, non pas auprès de l'ensemble des contribuables, mais des personnes
ou groupes de personnes qui sont les bénéficiaires directs ou principaux de
certaines prestations publiques (ATF 110 Ia 13 = RF 1985, 267; ATF 114 Ia 224
et 323; ATF 118 Ia 3; v. ég. Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit
fiscal, Rapport publié dans la RDS 1992 vol. 2, pp. 144 ss, sp. 217; voir dans
ce sens K. Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, in RDS 1992 vol. 2, pp.
1ss, sp. pp. 60ss, N°67). Le régime des contributions causales se distingue ici
de celui des impôts, lesquels sont régis par le principe de l'universalité, la
perception frappant l'ensemble des contribuables; il reste que, une fois défini
le cercle des personnes assujetties aux taxes causales, la contribution doit
être prélevée auprès de tous les assujettis pour que l'égalité de traitement
soit assurée, seule une disposition légale fondée sur des motifs objectifs
permettant d'y apporter des exceptions, sous forme d'une exonération ou d'un
report d'imposition.
S'il se contente
d'invoquer à l'encontre de la taxation de la partie café du bâtiment no ECA 96,
la violation de l'égalité de traitement, le recourant ne fournit au tribunal
aucun indice en ce sens. Il se garde en particulier d'exposer que tous les
propriétaires des immeubles raccordés au réseau n'auraient pas fait l'objet
d'une taxation identique ou auraient bénéficié d'un traitement privilégié.
Cependant, le recourant ne conteste pas le fait qu'à l'issue de l'exécution des
travaux de raccordement, son immeuble enregistrera une plus-value, dont il
pourra bénéficier à l'occasion d'une réalisation ultérieure; il n'explique pas
en quoi l'assiette, pour la partie café, de la taxation, soit 3 UL, rendrait
plus difficile la concrétisation de cette plus-value, par rapport à celle
enregistrée par le propriétaire d'un immeuble d'habitation raccordé. Or, cette
constatation est décisive pour écarter le grief du recourant à l'encontre de la
décision attaquée.
d) Il n'est pas
contesté que le principe de la couverture des coûts soit en l'espèce observé;
dans ces conditions, la taxation par la municipalité du bâtiment no ECA 96,
partie café, qui respecte le principe d'équivalence, sans porter atteinte à
celui de l'égalité de traitement, ne peut qu'être confirmée.
3.                     Le recourant remet par
ailleurs en cause, dans son pourvoi au Tribunal administratif, les décisions de
taxation concernant le raccordement des bâtiments nos ECA 212 (garage de 35 m2)
sur la parcelle 138, nos 154 (cabanon de jardin) et 155 (citerne) sur la
parcelle no 200, ainsi qu'un poulailler désaffecté sur la parcelle no 149, au
réseau d'évacuation des eaux claires. Il expose que, ces constructions n'étant
pas raccordées, seule leur appartenance à une exploitation agricole ou
para-agricole aurait permis à la municipalité de les prendre en considération
dans les taxations notifiées, vu le texte de l'art. 3bis al. 1 de l'annexe au
RCEEE.
Interpellée sur ce
point, la municipalité a indiqué avoir étendu le régime de taxation forfaitaire
des bâtiments, consacré par la disposition précitée, à toutes les exploitations
sur le territoire communal, qu'elles soient agricoles ou non-agricoles. Elle
justifie sa pratique par le souci de respecter l'égalité de traitement, d'une
part, parce que les bâtiments non rattachés à une exploitation agricole sont
minoritaires et, d'autre part, pour alléger les frais des propriétaires en leur
évitant de construire des raccordements superflus.
Bien que le recourant
n'ait pris aucune conclusion sur ce point précis devant la commission communale
de recours, on constate que les quatre bordereaux notifiés ont été contestés.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur cet objet et examiner si la taxation
de bâtiments non raccordés repose sur une base légale claire et précise.
a) En ce qui concerne
l'évacuation des eaux claires, l'annexe au RCEEE prévoit pour tous les
propriétaires une contribution de 8 fr. par mètre carré de surface construite
au sol (art. 3); s'agissant des exploitants agricoles, cette taxe - faussement
intitulée
"forfaitaire"
- est toutefois due indépendamment du
point de savoir si les bâtiments de l'exploitation sont raccordés ou non (art.
3bis al. 2).
Bien que l'on puisse
dans certains cas admettre, quant au principe, la taxation d'un bâtiment non
relié à une installation spécifique d'évacuation des eaux claires, la
distinction ici opérée engendre effectivement une situation défavorable aux
agriculteurs. Cette dernière n'est pas contre-balancée par la taxation
forfaitaire des bâtiments rattachés à une exploitation agricole pour le
raccordement au réseau des eaux usées (art. 3bis al. 1); il n'est pas possible
de dire si ce régime exceptionnel génère un avantage ou, au contraire, un
désavantage, puisque, d'une part, ce dernier raccordement est, au contraire de
celui au réseau d'évacuation des eaux claires, obligatoire (cf art. 4 RCEEE)
et, d'autre part, le critère de l'unité d'habitation est impossible à utiliser
pour taxer les bâtiments ruraux autres que l'habitation. Il n'en résulte pas
forcément, pour les agriculteurs, une taxation plus favorable que la taxation ordinaire
prévue à l'art. 2 de l'annexe au RCEEE, bien que de l'avis de la municipalité,
dans son préavis à l'appui de l'adoption par le conseil général de l'art. 3bis
annexe RCEEE, cette imposition aurait l'avantage de consacrer précisément un
tel traitement pour les exploitants agricoles (cf. au surplus, arrêt FI 96/019,
concernant également les taxes de la commune de Missy, du même jour).
b) En revanche, la
taxation de bâtiments non rattachés à une exploitation agricole et non
raccordés au réseau d'évacuation des eaux claires ne repose sur aucune base
légale. Contrairement à l'avis de la municipalité, le tribunal est d'avis que,
pris à la lettre, l'art. 3bis al. 2 annexe RCEEE ne permet pas à celle-ci
d'étendre la contribution à tous les bâtiments non raccordés. La consultation
du préavis qu'elle avait rédigé à l'appui de l'adoption de cette disposition ne
l'autorisait en tout cas pas à procéder de la sorte. Seule est déterminante à
cet égard l'affectation des bâtiments. Lorsque ces derniers ont une vocation
agricole et font partie d'un domaine, la condition particulière de taxation est
réalisée; à défaut, le régime ordinaire s'applique.
La taxation des quatre
bâtiments susvisés ne pouvait donc se faire que conformément à l'art. 3 annexe
RCEEE, c'est-à-dire si ces derniers étaient effectivement raccordés au réseau
(al. 2). Au surplus, l'obligation d'un propriétaire de raccorder un bâtiment au
réseau d'évacuation des eaux claires ne résultant ni du droit cantonal, ni de
la réglementation communale, on ne voit pas quel avantage retirerait le
recourant d'une telle contribution. En tant qu'elle taxe les mêmes bâtiments
pour le raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées, selon le régime
ordinaire et en ce qui concerne les eaux claires, selon le régime particulier,
cette décision serait même, à supposer qu'elle reposât sur une base légale,
constitutive d'une inégalité de traitement.
c) Dans ces
conditions, le recours doit être admis sur ce point, en ce sens qu'aucune taxe
eaux claires n'est due pour les quatre bâtiments non raccordés au réseau
collectif; les taxations doivent annulées en tant qu'elles concernent ces
quatre bâtiments.
4.                     a) Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre partiellement le recours. La
décision attaquée sera par conséquent annulée en tant qu'elle a confirmé les
taxations par la municipalité des bâtiments no ECA 212 (garage), 155 (citerne)
et 154 (cabanon de jardin), ainsi que du poulailler sur la parcelle no 149,
aucune taxe n'étant due pour l'évacuation des eaux claires provenant de ces
derniers. Au surplus, la décision attaquée sera confirmée.
b) La majeure partie
des conclusions du recourant étant écartées, il se justifie de mettre, au vu
des circonstances, à sa charge les deux tiers de l'émolument judiciaire, arrêté
à 1'000 fr., soit 750 fr.; le tiers restant, soit 250 fr., est mis à la charge
de la municipalité (art. 55 al. 3 LJPA). Au surplus, il ne sera pas alloué de
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
sur recours du 30 janvier 1996 de la Commission communale de recours en matière
d'impôts de Missy est partiellement annulée, en ce sens qu'aucune taxe n'est
due par Jean-Claude Thévoz pour l'évacuation des eaux claires provenant des
bâtiments nos ECA 212 (garage), 154 (cabanon de jardin) et 155 (citerne), ainsi
que du poulailler désaffecté sur la parcelle no 149. Dite décision est
confirmée pour le surplus.
III.                     La cause est
renvoyée à la Municipalité de Missy afin qu'elle procède au calcul et à la
notification de nouveaux bordereaux, conformément au chiffre II.
IV.                    Un émolument
judiciaire de 750 (sept cents cinquante) francs est mis à la charge de
Jean-Claude Thévoz.
V.                     Un émolument
judiciaire de 250 (deux cents cinquante) francs est mis à la charge de la
Municipalité de Missy.
VI.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 1996
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint