vd_omni · AC.2020.0089 · 2020-09-08 · fr

A.________/Municipalité de Vevey | Recours contre un refus d'autoriser un changement d'affectation de locaux, passant de "salle d'exposition" à "surfaces administratives" (bureaux). La nouvelle affectation requise est conforme au PPA en vigueur, qui autorise les activités tertiaires (c. 3). Elle est également conforme à la zone réservée en vigueur, qui permet "les changements d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités". La zone réservée a certes pour but d'empêcher toute construction de nature à entraver l'établissement de la future planification et doit par conséquent être interprétée à l'aune de celle-ci, mais cela ne va pas jusqu'à légitimer une application restrictive du RZR, débordant de son texte, à seule fin de combler ses lacunes ou de s'adapter après coup à l'évolution du projet de planification (c. 4). Cela étant, la conformité d'un projet à la zone réservée n'emporte pas automatiquement sa conformité au projet de planification sauvegardé par la zone réservée. La conformité d'un projet à la zone réservée n'exclut donc pas d'emblée toute application de l'art. 47 LATC. En l'espèce, la nouvelle affectation requise compromet précisément le futur plan d'affectation, dont le projet impose à l'endroit litigieux des services accessibles au public, ce qui exclut les bureaux (c. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2020 AC.2020.0089

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2020
Composition
Mme
Danièle Revey,
présidente
;
Mme Pascale Fassbind
de-Weck et Mme Christina Zoumboulakis, assesseuses.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey
,
représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Vevey,
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Vevey du 2 mars 2020 refusant le changement d'affectation d'une salle
d'exposition en surface administrative au rez de la Halle ********, sur la PPE
n° 2278-2 (CAMAC 184888)
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle 2278 du territoire de la Commune de Vevey supporte le
bâtiment ECA 697. Erigé au début du XX
ème
siècle, ce bâtiment
consiste en la "Halle ********" des anciens ateliers de constructions
mécaniques de Vevey. Ses limites se confondent pratiquement avec celles de la
parcelle. Au Sud-Est, il longe la Veveyse, dont il n’est séparé que par le DP
295. Au Sud-Ouest, il borde la rue des Deux-Gares, ainsi qu'il suit:
Le bien-fonds 2278 est régi par le plan partiel
d’affectation "Les Moulins de la Veveyse" (PPA) et son règlement (RPPA)
de 1994, ainsi que par le règlement sur les constructions de la Ville de Vevey de
1964 (RCVV). Le périmètre du PPA est divisé en îlots. La parcelle 2278 est
implantée dans l'îlot A, où l'ancienne Halle ******** est désignée comme le
"bâtiment A5". L'art. 4 RPPA précise les affectations admissibles de
la manière suivante:
Art. 4   Affectations
Les îlots A, B, C et D sont affectés à l'industrie
non susceptible de gêner de manière sensible le voisinage, à l'artisanat, au
commerce (à l'exclusion des grandes surfaces), aux activités tertiaires, à
l'habitat, à l'hôtellerie, ainsi qu'aux activités d'utilité publique.
Le bâtiment A5 peut cependant être affecté à une activité
industrielle.
Dans les îlots B, C et D, l'habitat doit représenter en
principe le 75 % de la surface totale de plancher brute des étages, à
l'exception des rez-de-chaussées et corps B4, B5, C4, C5, D2, D4. Les surfaces
d'habitation ne sont pas situées dans les rez-de-chaussées donnant sur la Rue
des Moulins.
L'îlot E est affecté à
l'industrie non susceptible de gêner de manière importante le voisinage, à
l'artisanat, aux activités tertiaires et au petit commerce.
L'art. 28 RPPA traite encore des
bâtiments à maintenir, en particulier la Halle ********, ainsi qu'il suit:
Art. 28   Bâtiments existants à maintenir
Les bâtiments A5, A7, D5 doivent être maintenus. Ils peuvent être
entretenus et réaménagés pour autant que leur volumétrie ne soit pas
modifiée.
Une nouvelle
construction à la place
de la halle A6 est autorisée. Elle
doit garder les principes d'orientation géométrique des façades et des volumes
existants.
Le réaménagement de la halle A5 devra
sauvegarder la charpente métallique
et l'ensemble
mécanique intérieur et tendre à retrouver le volume et les façades d'origine.
B.
a) La société A.________ (jusqu'au 2 août 2017: A.________; ci-après
également: la constructrice) était propriétaire de la parcelle 2278 du cadastre
de la Commune de Vevey.
b) Après avoir déposé en 2008 (CAMAC 92202) une requête
de permis de construire tendant à transformer le bâtiment en salle polyvalente,
projet auquel la commune ne s'opposait pas, la constructrice a demandé en 2010
(CAMAC 108294) une nouvelle autorisation de construire: celle-ci visait une
rénovation totale et un changement d’affectation de l’ancienne Halle ******** en
un bâtiment destiné exclusivement à l'habitation. Quatre logements étaient
prévus dans le bâtiment, occupant les 4/5
èmes
du volume de la Halle ********;
une trame centrale correspondant au 1/5
ème
de l'espace intérieur
permettait une ouverture du volume jusqu'en toiture où la machinerie des ponts
roulants était maintenue seulement sur un tronçon limité; les façades étaient
reconstituées de manière à retrouver les ouvertures, les matériaux et les
proportions d'origine.
Parmi les autorisations et préavis cantonaux
recueillis le 6 décembre 2010 par la CAMAC, l’ancien Service Immeuble,
Patrimoine et Logistique (aujourd’hui intégré dans la Direction générale des
immeubles et du patrimoine; DGIP) formulait un préavis négatif. Il relevait en
effet que le bâtiment présentait un intérêt historique et architectural
important confirmé par la note 3 attribuée lors du recensement architectural. Il
exposait que la halle était un témoin majeur parmi l'ensemble des constructions
qui formaient le site industriel des ateliers de constructions mécaniques de
Vevey et que sa qualité architecturale et constructive justifiait une
conservation respectueuse de la substance existante, y compris des éléments
mécaniques qui témoignaient de l'activité industrielle initiale. Il considérait
ainsi que l'intervention projetée serait trop lourde avec une sauvegarde très
partielle de la halle existante (voir également ses déterminations du 20 mai
2011 dans la cause AC.2011.0068, cf. ci-après let. B.d).
c) Par décision du 14 février 2011, la Municipalité
de Vevey (ci-après la municipalité) a refusé le permis de construire en
application de l'ancien art. 77 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), qui lui
permettait de rejeter un projet compromettant le développement futur d'un quartier.
En effet, la municipalité entendait en substance consacrer l'essentiel de la Halle
******** à une salle polyvalente, ouverte au public.
d) Le refus du 14 février 2011 a été confirmé sur
recours par arrêt de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du 27
décembre 2011 (AC.2011.0068). La CDAP a considéré en substance que le projet de
rénovation ne respectait pas le droit déjà en vigueur, à savoir l'art. 28 al. 3
RPPA. Elle a souligné que le législateur communal avait voulu garder la trace
historique de la fonction industrielle du bâtiment, laquelle devait rester
compréhensible et lisible par l'utilisateur; or, le maintien de la charpente
métallique et de l'ensemble mécanique, constitué de ponts roulants, n’était
possible et n'avait de sens que dans la mesure où le volume intérieur était
conservé. La CDAP a ajouté que la règle communale ne se limitait pas au
maintien de certains tronçons de la machinerie, mais exigeait la conservation
de "
l'ensemble
mécanique intérieur", ce qui impliquait de
conserver les structures du pont roulant sur toute la longueur de la halle. En
occupant les 4/5
èmes
du volume de la Halle et en laissant visible
uniquement sur un tronçon limité la machinerie des ponts roulants, le projet
n'était, de l'avis de la cour cantonale, pas compatible avec l'art. 28 al. 3 RPPA.
La municipalité pouvait ainsi refuser le permis de construire pour ce motif, de
sorte qu'il n'était pas nécessaire d'examiner si l'ancien art. 77 LATC justifiait
également le refus de l'autorisation.
Le recours formé par la constructrice contre cet
arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral le 2 avril 2012 (1C_70/2012).
C.
Entretemps, la municipalité avait entrepris un projet de modification du
RPPA, prévoyant en particulier le remplacement de l'al. 2 de son art. 4 (cf.
let. A supra), dans les nouveaux termes suivants:
"
Le bâtiment A5 (halle ********) est
réservé à l'aménagement d'une salle polyvalente à vocation culturelle,
touristique ou sociale. Le bâtiment A5 pourra être affecté en outre
partiellement à de l'artisanat, à du commerce, à des activités tertiaires ou à
de l'hôtellerie, à l'exclusion de logements, dans la mesure où cela est compatible
avec l'aménagement et l'exploitation de la salle polyvalente.
"
Le rapport explicatif du 3 août 2011 au sens de
l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) confirmait que la Halle ******** constituait l'une des dernières
traces de l'activité industrielle qui avait marqué Vevey durant le XIX
ème
et le XX
ème
siècles, toutes les autres ayant disparu. Elle était par
conséquent un lieu de mémoire à dimension sociologique, historique et architecturale
(ch. 1 p. 1). Elle revêtait un caractère symbolique et patrimonial fort
pour les Veveysans, si bien que sa vocation était d'être un lieu ouvert au public
(ch. 3.2 p. 6).
Le 10 mai 2012, la municipalité a informé la
constructrice qu'à la suite des décisions rendues par la CDAP et le Tribunal
fédéral les 27 décembre 2011 et 2 avril 2012, elle avait pris la décision de
renoncer à la modification du RPPA.
D.
La constructrice a formé le 24 mai 2013 une nouvelle demande de permis
de construire portant sur la transformation de la Halle ******** (CAMAC 134737).
L'immeuble comporterait cinq niveaux ainsi répartis: au rez inférieur un
restaurant (côté Veveyse au Sud-Est, dégagé) et des locaux techniques (côté
opposé au Nord-Ouest, souterrain), au rez supérieur une salle d'exposition (au
Nord-Est), un musée (au Sud-Ouest) et une cour intérieure couverte (entre la
salle d'exposition et le musée), aux premier et deuxième étages des lofts, et
au troisième étage des locaux "disponibles". La municipalité a levé
les oppositions et accordé le permis de construire le 23 janvier 2014. Par
décision du 9 octobre 2014, elle a constaté qu'elle avait omis de répondre
à l'une des oppositions, ce qu'il y avait lieu de corriger. Sur le fond, elle a
rejeté l'ensemble des griefs. L'opposante qui avait été omise a recouru contre la
décision de la municipalité du 9 octobre 2014. Le recours a été rejeté par la
CDAP par arrêt du 17 mars 2015 (AC.2014.0384), resté incontesté. Le permis de
construire délivré le 23 janvier 2014 est donc entré en force.
E.
La constructrice a ensuite requis un permis de construire complémentaire
(CAMAC 158616), portant sur une modification du projet de la Halle ******** et visant,
en substance, à occuper le rez inférieur par un parking souterrain (de même que
par des caves et des locaux techniques) et à déplacer le restaurant au rez supérieur,
en place du musée, qui serait ainsi supprimé. Par décision du 25 novembre 2016,
la municipalité de Vevey a délivré le permis complémentaire, à certaines
conditions relatives notamment aux cases de stationnement à aménager en
souterrain pour les deux-roues légers et les véhicules des visiteurs.
Le recours formé par la constructrice contre cette
décision, dirigé contre les conditions précitées traitant des cases de
stationnement, a été admis par la CDAP le 17 juillet 2018 (AC.2016.0453)
en ce sens, en bref, que seules 12 cases pour les vélos et 2 cases pour les
visiteurs devaient être aménagées en souterrain. Par arrêt du 11 décembre
2019, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le
recours déposé par la municipalité (1C_450/2018).
F.
Le 3 juillet 2017, la parcelle 2278 avait été constituée en PPE. Le lot
n° 2 (2278-2), constitué par la partie Nord-Est du rez supérieur - la salle
d'exposition -, a été attribué à A.________. Selon les plans de constitution de
la PPE, ainsi que les déterminations complémentaires de la constructrice du 3
juillet 2020 [cf. ci-après let. J], les lofts du deuxième étage sont constitués
en duplex et s'étendent partiellement au 3
ème
étage.
Les travaux sont achevés.
G.
Le 4 mars 2019, A.________ a sollicité un nouveau permis de construire
(CAMAC 184888), portant sur le changement d'affectation de son unité de PPE n°
2, qui passerait de salle d'exposition à surface administrative, à savoir des
bureaux paysagers avec cafétéria et WC selon le plan du 1
er
mars 2019
produit.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 juin
au 2019. La synthèse CAMAC a été établie le 19 juillet 2019 délivrant les
préavis favorables et les autorisations nécessaires. La DGIP a déclaré ne pas
avoir de remarque à formuler.
H.
Dans l'intervalle, la municipalité a mené des démarches en vue de la modification
de la planification de son territoire. A cet effet, elle a procédé à l’adoption
d’une zone réservée, dite "Plan-Dessus", sur le secteur englobant la
Halle ********, à la révision de son Plan directeur communal, ainsi qu'à des
démarches tendant à la révision de son plan général d'affectation. Sur ce
dernier point, elle a divisé son territoire en quatre "quadrants", le
périmètre de la zone réservée Plan-Dessus faisant l'objet du projet de plan
d'affectation "Quadrant Nord-Ouest". Plus précisément, ces étapes ont
été accomplies comme suit:
a) La zone réservée Plan-Dessus a été traitée par un
rapport 47 OAT du 16 novembre 2017 et un préavis n° 28/2018 du 6 décembre
2018 de la municipalité au Conseil communal. Le plan et son règlement (RZR) ont
été adoptés par le Conseil communal le 31 janvier 2019 et approuvés par le
département compétent le 24 juillet 2019, date de leur mise en vigueur. Le
règlement est ainsi libellé:
Art. 1 -
But
La zone réservée
selon l'art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes
régissant l'aménagement du territoire veveysan dans le quartier de Plan-Dessus.
Elle doit permettre la révision des règles de construction en vue d'encourager
les logements et activités dans cette partie de la ville qui n'est plus
majoritairement utilisée pour l'artisanat et l'industrie.
Art. 2 -
Périmètres
La zone réservée déploie ses
effets à l'intérieur des périmètres désignés par le plan.
Art. 3 -
Effets
1
Les bâtiments
existants ne peuvent pas être démolis sauf en cas de destruction accidentelle.
Ils peuvent être entretenus ou réparés;
2
Les changements
d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités sont autorisés;
3
Les équipements
d'intérêt public sont autorisés;
4
La création de
nouvelles Surfaces de Plancher déterminantes (SPd selon SIA SN 504 416)
n'est pas autorisée, sous réserve des dispositions ci-dessous:
a)  en
cas de création de bâtiments d'un seul niveau et d'une SPd inférieure à 250 m2
destinés aux activités moyennement gênantes (commerce, artisanat, etc.);
b)  en
cas de création de nouvelles surfaces de logement dans le volume des combles
existants;
c)  en
cas de création d'attiques d'un seul niveau à destination de logement;
5
Les dépendances de
peu d'importance et autres aménagements assimilés au sens de l'article 39 RLATC
sont autorisés;
6
Les constructions
précitées restent soumises aux dispositions du règlement sur les constructions
de la Ville de Vevey du 1er janvier 1964, ainsi qu'aux règlements des plans
spéciaux en vigueur dans le périmètre.
Art. 4 - Mise
en vigueur, durée et abrogation
La zone
réservée entre en vigueur par décision du Département compétent pour la période
prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Elle abroge
provisoirement toutes les dispositions antérieures qui lui sont contraires.
Selon le rapport 47 OAT, la future planification à
sauvegarder par la zone réservée aurait notamment comme vocation d'encadrer la
densification, de permettre le maintien d'une certaine mixité et de conserver
les traces historiques de l'affectation "industrielle" du quartier. Le
rapport ajoutait que le règlement de la zone réservée avait donc été élaboré
pour respecter ces principes. Il permettait ainsi de refuser, notamment, le "changement
d'affectation dans le sens activités remplacées par du logement". En
revanche, toujours selon le rapport, le règlement de la zone réservée conduisait
à accepter, sous réserve du respect des règlements en vigueur, "le
changement d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités" (ch.
1.3 p. 5). Le rapport concluait (ch. 3.1 p. 14):
"
(…)
la densification est aujourd'hui mal maîtrisée dans le quartier. Les règlements
sont trop permissifs et mal coordonnés entre eux. Le cœur des îlots et les rues
constituant la majorité de ces espaces manquent de cohérence. Des problèmes de
trafic et de mobilité sont à signaler et le caractère mixte du quartier se
perd.
Il semble dès
lors nécessaire de prendre en main la planification au niveau du quartier, afin
de gérer au mieux la densification et ses corollaires que sont les flux de
mobilité, le traitement des espaces publics et la conservation d'une mixité
fonctionnelle et sociale, garants d'une bonne qualité de vie pour la population
active et résidente.
"
b) Pour sa part, le Concept directeur (à savoir le
volet stratégique) du Plan directeur communal révisé a été adopté par le
Conseil communal le 13 juin 2019. Son objectif A1 vise une répartition
équilibrée des activités, services et équipements sur le territoire communal.
Ce but doit notamment être réalisé, selon le ch. A1.8, "
par la
valorisation d'activités se déployant sur l'espace public, à savoir renforcer
l'attractivité et la vocation de délassement des rives du lac et de la Veveyse
par une programmation spécifique (équipements culturels, services, terrasses…)
et une meilleure coordination des aménagements
". A lire le plan d'organisation
urbaine (p. 9), le ch. A1.8 se réfère notamment au bâtiment litigieux, qui
longe la rive droite de la Veveyse.
c) Quant au projet de plan d’affectation Quadrant
Nord-Ouest, la municipalité a requis le 8 avril 2019 l'avis préliminaire du
Service du développement territorial (SDT, aujourd'hui inclus dans la Direction
générale du territoire et du logement; DGTL). Le 9 janvier 2020, le SDT a
rendu l'avis requis. Le projet de plan colloque la Halle ******** en zone mixte
contigüe A. Selon l'art. 7 du projet de règlement du 20 février 2020, la zone
mixte est destinée à l'habitation, aux activités hors commerces (tertiaire et artisanat
selon le degré de sensibilité au bruit DS III), aux commerces dont la surface
de vente est inférieure à 500 m
2
ainsi qu'à l'équipement
public. En outre, l'art. 18 de ce projet de règlement prévoit une contrainte
d'occupation des rez-de-chaussée pour certains fronts d'implantation de
bâtiments déterminés. Cet art. 18 dispose en effet: "
un pourcentage de
la surface utile principale du rez-de-chaussée est requis pour des activités
artisanales, de commerce et services accessibles au public (voir glossaire). Ce
pourcentage correspond à un minimum et varie selon les types de fronts
d'implantation décrits en plan (…)
". Les fronts Sud-Ouest (le long de
la rue des Deux-Gares) et Sud-Est (le long de la Veveyse) de la Halle ********
seront précisément soumis, d'après le projet de plan, à une contrainte dite "
100%
activités
". Enfin, l'art. 53 du projet de règlement prévoit
l'abrogation des plans en vigueur dans le périmètre du Quadrant Nord-Ouest, en
particulier du PPA Moulins de la Veveyse.
I.
Le 27 janvier 2020, la constructrice s'est insurgée auprès du SDT et de
la municipalité elle-même de ce que celle-ci n'avait toujours pas statué sur sa
demande de permis de construire, portant sur le changement d'affectation de son
unité de PPE n° 2, qui passerait de salle d'exposition à surface administrative.
Le 31 janvier 2020, le SDT a invité la municipalité à se déterminer.
Par décision du 2 mars 2020, la municipalité a
refusé le changement d'affectation requis en application de l'art. 47 LATC, disposition
ayant repris la teneur de l'ancien art. 77 LATC, au motif que le projet n'était
pas conforme à une planification en voie d'élaboration, étant précisé que la
révision du PGA actuellement en cours prévoyait l'abrogation du PPA Les Moulins
de la Veveyse.
J.
Agissant le 27 mars 2020 par l'intermédiaire de son avocat, A.________ a
déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation, respectivement à sa
réforme en ce sens que le changement d'affectation est autorisé. Elle fait
valoir que son projet consiste exclusivement en un changement d'affectation
dans des locaux déjà construits et terminés, comprenant des travaux intérieurs
de minime importance et sans conséquence sur l'aspect extérieur du bâtiment ou
les volumes extérieurs. Elle soutient que le changement d'affectation est
conforme à la règlementation du PPA Les Moulins de la Veveyse ainsi qu'à celle
de la zone réservée. Sur ce dernier point, la recourante affirme que son projet
s'inscrit à l’intérieur des mesures conservatoires et des opérations
autorisées, si bien qu'il n'est pas en mesure de compromettre un quelconque
projet de PGA futur. Enfin, elle souligne que la décision attaquée l'empêche de
pouvoir utiliser rationnellement et efficacement ses locaux déjà construits.
La municipalité a communiqué sa réponse le 10 juin
2020, concluant au rejet du recours. A ses yeux, un changement d'affectation de
locaux d'activités (la salle d'exposition) en des bureaux peut être assimilé à
un changement d'affectation en des logements, de sorte que la zone réservée
Plan-Dessus fait déjà obstacle à la demande de la recourante. La municipalité
ajoute que la nouvelle affectation voulue par la recourante est incompatible
avec le Concept directeur adopté, ainsi qu'avec le futur plan d'affectation
Quadrant Nord-Ouest en cours d'élaboration depuis 2019, qui visent tous deux à
ménager une accessibilité des rez-de-chaussée au public, spécifiquement les
deux fronts d'implantation Veveyse et rue des Deux-Gares de la Halle ********. Elle
précise qu'il est prévu de mettre à l'enquête le plan d'affectation au
printemps 2021.
Le 3 juillet 2020, la recourante a déposé ses
déterminations complémentaires.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre la décision de la
municipalité refusant d'autoriser le changement d'affectation de l'unité de PPE
n° 2 du bâtiment sis sur la parcelle 2278 (Halle ********), plus précisément le
passage de ces locaux de l'usage de salle d'exposition à celui de surfaces
administratives.
2.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à
l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Il n'est pas contesté que la nouvelle affectation requise, en surfaces
administratives, autrement dit en bureaux, est conforme aux dispositions réglementaires
actuellement en vigueur, à savoir le PPA Les Moulins de la Veveyse. En effet, les
bureaux correspondent à des activités tertiaires, autorisées par l'art. 4 al. 1
RPPA sur l'îlot A auquel appartient la parcelle 2278 concernée (cf. let. A
supra). De surcroît, le passage de l'usage de salle d'exposition à celui de
surfaces administratives ne change rien aux volumes occupés et s'avère dénué
d'impact au regard de l'art. 28 al. 3 RPPA relatif au maintien de la charpente
métallique, de l'ensemble mécanique intérieur, ainsi que du volume et des
façades d'origine (cf. également let. A supra).
4.
La municipalité considère que le projet litigieux serait incompatible
avec les dispositions de la zone réservée en vigueur, ce que la recourante
conteste.
a) Les zones réservées adoptées en application de l'art.
27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS
700) et de l'art. 46 LATC ont pour but de garantir (provisoirement) la
planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent
entraver cette liberté (TF 1C_671/2019 du 5 août 2020 consid. 3.1 et les
références).
Le règlement de la zone réservée est
un règlement d'aménagement communal. En principe, lorsqu'une autorité communale
interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les
circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de
construire, elle bénéficie d'une latitude de jugement (à propos des notions
juridiques indéterminées) ou d'une liberté d'appréciation particulières, que
l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 et
les références). Il faut toutefois tenir compte du fait que la zone réservée
n'est pas une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure
conservatoire, réglée directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec
à l'application de la réglementation en vigueur que pour autant que la
réalisation du projet de construction litigieux puisse entraver l'établissement
d'un plan d'affectation envisagé (voir le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, auquel
renvoie sans autre précision l'art. 46 al. 1 LATC). En d'autres termes,
l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne doit pas avoir les effets d'un
moratoire général sur l'octroi des permis de construire car, notamment, des
autorisations pour des transformations doivent pouvoir être délivrées si cela
n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation. Cela découle du
principe de la proportionnalité, qui comporte la règle de la nécessité (cf.
Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich 2016, n. 38 ad
art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre
2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du principe de la
proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt TF 1C_16/2019 du 18
octobre 2019 consid. 4.4 in fine).
b) En l'occurrence, la zone réservée Plan-Dessus
est entrée en vigueur le 24 juillet 2019. Selon l'art. 1
er
de
son règlement (cf. let. H.a supra), elle "
est instaurée afin de
sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire
veveysan dans le quartier de Plan-Dessus. Elle doit permettre la révision des
règles de construction en vue d'encourager les logements et activités dans
cette partie de la ville qui n'est plus majoritairement utilisée pour
l'artisanat et l'industrie
."
L'art. 3 al. 2 RZR dispose ainsi que
"
les changements d'affectation pour la réalisation de locaux
d'activités sont autorisés
". A contrario, le changement d'affectation
inverse, à savoir passer de locaux d'activités à des logements (sous réserve
des conditions posées par l'al. 4, qui n'entrent pas en considération ici),
n'est pas possible.
c) En l'espèce, il s'agit de remplacer
l'affectation "salle d'exposition", par une affectation "surface
administrative", à savoir des bureaux.
Aux yeux de la municipalité, des
bureaux seraient précisément assimilables à des logements, non pas à des
"locaux d'activités", si bien que la modification voulue par la
constructrice ne serait pas conforme à la zone réservée.
Cette interprétation n'est toutefois pas
soutenable. Comme exposé dans le rapport 47 OAT (cf. let. H.a supra), la future
planification à sauvegarder par la zone réservée a notamment pour but
d'encadrer la densification et de maintenir une certaine mixité
.
Or, sous
réserve d'indication expresse, des bureaux ne participent pas à la
densification, comprise en principe sous l’angle du nombre d'habitants, et tendent
au contraire à contribuer à la mixité au titre d'activité tertiaire. Au
demeurant, rien dans le règlement de la zone réservée ou dans ses travaux
préparatoires ne laisse entendre que la notion de locaux d'activités exclurait
les activités tertiaires. Enfin, la zone réservée "Plan-Dessus" a
certes pour but d'empêcher toute construction de nature à entraver
l'établissement de la future planification "Quadrant Nord-Ouest" et
doit par conséquent être interprétée à l'aune de celle-ci, mais cela ne va pas
jusqu'à légitimer une application restrictive du RZR, débordant de son texte, à
seule fin de combler ses lacunes (par exemple de satisfaire à des intentions non
formulées dans le texte) ou de s'adapter après coup à l'évolution du projet de planification.
Le projet de la recourante s'avère par conséquent conforme à la zone réservée,
spécifiquement à l'art. 3 de son règlement.
5.
La recourante considère que la municipalité n’est pas en droit de faire
application de l’art. 47 LATC aux fins de ne pas compromettre le futur plan
d'affectation Quadrant Nord-Ouest.
a) L'art. 47 LATC, qui a succédé dès le 1
er
septembre 2018 à l'ancien art. 77 LATC, dispose:
Art. 47    Plans en voie
d'élaboration
1
La municipalité peut
refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l’enquête publique.
2
L’autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois
qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son
projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3
Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa
demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans
les 30 jours.
Dans son exposé des motifs relatif à la modification
des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a indiqué qu'hormis une simplification
du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux plans, le système de l’art.
77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser des projets conformes mais
qui sont contraires à une planification en voie d’élaboration, était maintenu
(cf. Exposé des motifs et projets de loi du 7 octobre 2016, p. 24; AC.2018.0273
du 20 février 2019 consid. 2c et les références).
b) Un refus fondé sur l'art. 47 LATC doit empêcher
que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée
ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 47 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification
(arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août
2012 consid. 7).
Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés
utilisés par l'art. 47 LATC – qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77
aLATC – la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande
latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (arrêts
AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c; AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid.
2b). L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité
dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer
le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la
réglementation future envisagée (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b;
AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid.
3c). Toutefois, lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à
une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir comme bon lui semble. L'autorité
ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction
des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de
l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est
également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p. 314 s.; 125 II 385
consid. 5b p. 390 s.; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c).
c) aa) La recourante est d'avis qu'à partir du
moment où une zone réservée conservatoire au sens de l'art. 46 LATC est en
vigueur et que le constructeur respecte les règles minimales de ladite zone
réservée, comme en l'espèce, l'art. 47 LATC ne serait pas applicable. En effet,
en respectant les minima de la zone réservée, le constructeur n'entamerait pas
le futur projet de plan d'affectation dans la mesure où la zone réservée serait
précisément là pour garantir les enjeux de ce futur projet.
bb) L'art. 46 LATC relatif à la zone réservée et
l'art. 47 LATC permettant de refuser des permis de construire à raison de
planifications projetées sont deux instruments distincts de nature
provisionnelle dont les municipalités disposent pour éviter une péjoration de
leur situation (cf. arrêt AC.2016.0140 et AC.2016.0142 du 17 mai 2017 consid. 4b
et Lignes directrices du SDT à l'intention des communes vaudoises, "Redimensionnement
des zones à bâtir", 2015, p. 16). Tous deux permettent de suspendre la
délivrance de permis de construire pour des projets par hypothèse conformes à
la réglementation en vigueur, dans l'attente de l'adoption d'un plan
d'affectation révisé. L'art. 47 LATC permet toutefois des interventions
individuelles et ponctuelles, mieux adaptées à l'état du projet de planification,
mais plus limitées dans le temps que l'art. 46 LATC. En définitive, les deux
mesures se complètent et peuvent être utilisées simultanément par les
municipalités.
Ainsi, contrairement à ce que soutient la
recourante, la conformité d'un projet à la zone réservée au sens de l'art. 46
LATC n'emporte pas automatiquement sa conformité au projet de planification
sauvegardé par la zone réservée. La conformité d'un projet à la zone réservée
n'exclut donc pas d'emblée toute application de l'art. 47 LATC.
cc) En l'espèce, le projet de plan d'affectation
Quadrant Nord-Ouest colloque la Halle ******** en aire mixte contigüe A. Selon
l'art. 7 du projet de règlement, la zone mixte est destinée à l'habitation, aux
activités hors commerces (tertiaire et artisanat selon le degré de sensibilité
au bruit DS III), aux commerces dont la surface de vente est inférieure à 500
m2 ainsi qu'à l'équipement public (cf. let. H.c supra). L'affectation projetée par
la recourante en surfaces administratives, respectivement en bureaux, à savoir
en activités tertiaires, est par conséquent conforme à cette disposition et, a
fortiori, ne compromet en rien ce volet de la modification de plan envisagée.
Cependant, le projet de plan d'affectation Quadrant
Nord-Ouest prévoit à l'art. 18 de son règlement une contrainte
d'occupation des rez-de-chaussée pour certains fronts d'implantation de
bâtiments déterminés. Cet art. 18 dispose en effet: "
un pourcentage de
la surface utile principale du rez-de-chaussée est requis pour des activités
artisanales, de commerce et services accessibles au public (voir glossaire). Ce
pourcentage correspond à un minimum et varie selon les types de fronts
d'implantation décrits en plan (…)
" La totalité des fronts Sud-Ouest
(le long de la rue des Deux-Gares) et Sud-Est (le long de la Veveyse) de la
Halle ******** seront précisément soumis, d'après le projet de plan, à une
contrainte dite "
100% activités
" (cf. let. H.c supra). D'après
le glossaire, "
par services accessibles au public sont entendues les
activités pour lesquelles un accès au public est possible sans prise de rendez-vous
préalable. Par exemple, des bureaux ou un cabinet médical ne sont pas
considérés comme des activités de services accessibles au public
."
Cette contrainte se situe globalement dans la ligne du Concept directeur du
plan directeur communal adopté le 13 juin 2019, spécifiquement son objectif
A1.8 visant la valorisation d'activités se déployant sur l'espace public, à
savoir le renforcement de l'attractivité et la vocation de délassement des rives
du lac et de la Veveyse - comme en l'espèce - par une programmation spécifique
(équipements culturels, services, terrasses…). En d'autres termes, l'on saisit
de l'art. 18 RPA projeté qu'il s'agit d'ouvrir au public les rez concernés afin
d'animer ces espaces.
Or, tel ne serait assurément pas le cas avec les surfaces
administratives prévues, qui ne seront ni des activités artisanales, ni des
commerces, ni des services accessibles au public, mais des bureaux fermés. En
ce sens, le changement d'affectation voulu par la recourante va à l'encontre de
la planification projetée en l'état et, partant, la compromet. Peu importe à
cet égard que les parties Sud (restaurant) et centrale (cour intérieure) du rez
soient déjà ouvertes au public, la contrainte d'occupation prévue par le projet
de plan d'affectation concernant la totalité des fronts Sud-Ouest et Sud-Est.
L'autorité intimée n'a par conséquent pas abusé de
sa marge d'appréciation en refusant, en application de l'art. 47 LATC, la
demande de modification de l'affectation de l'unité de PPE n° 2 de la
recourante, dans le sens d'un passage d'une salle d'exposition en des surfaces administratives.
6.
Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision de la municipalité doit être confirmée. Succombant, la recourante doit
assumer des frais judiciaires, ainsi que les dépens dus à la municipalité.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vevey du 2 mars 2020 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante, A.________.
IV.
La recourante A.________ est débitrice de la Commune de Vevey d'un
montant de 1'500 (mille cinq cents) francs au titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2020
La présidente
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.