vd_omni · AC.2014.0425 · 2016-11-30 · fr

A.________/Municipalité de Chardonne | Recours contre un refus d'octroi de dérogation. La dérogation demandée pour le périmètre d’évolution est très importante puisque 75% de la surface au sol de la parcelle se trouve hors de la zone constructible. Ensuite, le projet nécessiterait une seconde dérogation, en rapport avec l'inconstructibilité de la surface des prolongements extérieurs B. Ces éléments montrent l’inadéquation du projet avec le statut de la parcelle tel qu’il a été pensé par la commune. Le caractère en grande partie inconstructible de la parcelle découle de ses caractéristiques particulières, qui ont été prises en compte par les autorités communales lors de l’élaboration du PGA. Il est tout à fait légitime qu’elle ne souhaite pas s’en écarter fortement dans un seul but d'intérêt privé. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.11.2016 AC.2014.0425

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 novembre 2016
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Philippe Grandgirard, assesseur et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à Le Mont-Pèlerin,
représentée par Pierre-Xavier Luciani, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Chardonne,
représentée par Denis Sulliger,
avocat, à Vevey
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Chardonne du 24 novembre 2014 (refusant de lui délivrer un permis de
construire sur la parcelle n° 2246)
Vu les faits suivants
A.
A.________ a acquis la parcelle n°2246 du cadastre de la Commune de Chardonne
(ci-après: la commune), d'une surface totale de 703 m
2
située au Mont-Pèlerin, en date du 14 juin 2000. Cette parcelle, en
forme de triangle, est enclavée entre la route communale de Baumaroche et une paroi
rocheuse, qui soutient le chemin du Brésil. Elle supporte un chalet. Auparavant,
soit le 11 septembre 1998, son époux, B.________, agissant pour le compte de la
société coopérative C.________, s'était adressé à la Municipalité de Chardonne (ci-après: la municipalité) lui indiquant que la société précitée
s'intéressait à l'achat de la parcelle et qu'elle souhaitait savoir si le
chalet insalubre qui s'y trouvait pourrait être détruit et reconstruit. La
municipalité lui avait répondu le 15 septembre 1998 que la parcelle n'était pas
constructible en l'état actuel car sa surface était inférieure à 800 m
2
;
elle avait précisé que, dans le cadre de la révision du plan général
d'affectation, une possibilité supplémentaire pourrait être offerte.
B.
Le 22 février 2007, le nouveau règlement communal sur le plan général d'affectation
et la police des constructions (ci-après respectivement PGA et RPGA), adopté
par la municipalité le 18 novembre 2002, le 26 avril 2004 et le 31 janvier 2005,
est entré en vigueur. Il colloque la parcelle n° 2246 en zone de village. Selon
le PGA, la construction existante est sise dans une zone dite de
"périmètre d'évolution des nouvelles constructions"; la pointe du
triangle de la parcelle fait partie des "surfaces de prolongements extérieurs
B" (en principe inconstructibles; art. 18 RPGA; quant à la surface située
devant le chalet existant et allant jusqu'aux limites sud et est de la parcelle,
elle est englobée dans les "surfaces de prolongements extérieurs A"
(en principe inconstructibles; art. 17 RPGA).
C.
Dans le courant 2012, des contacts ont eu lieu entre B.________ et le
bureau technique intercommunal (ci-après: BTI) au sujet d'un projet de construction
sur la parcelle n°2246.
Le 30 octobre 2012, le BTI a adressé à B.________ un
courriel confirmant divers éléments en rapport avec le projet de construction
et notamment celui-ci: "
Le périmètre constructible de 87 m2 pourrait
être adapté à la situation locale en s'appuyant sur la barre de rocher et sur
la limite des constructions du 01.07.1981 (limite en vert s/plan). Ce périmètre
sera confirmé par la Municipalité avant enquête du projet
".
Le 16 octobre 2013, la municipalité s'est adressée à
A.________ et B.________, après que le BTI lui ait transmis leur projet. Elle
exposait que ce dernier était très ambitieux et nécessitait un déplacement à
l'ouest du périmètre d'évolution existant tel que défini par le PGA et impliquait
une importante emprise sur la paroi rocheuse située à l'arrière du projet. Celui-ci
posait également problème sur le plan de la construction annexe qui dérogeait
au PGA (construction dans une surface de prolongement extérieur B,
inconstructible). La municipalité indiquait qu'elle avait décidé, lors de la
séance du 14 octobre 2013, de ne pas entrer en matière sur la demande de
déplacement du périmètre. Elle invitait les époux A.________ et B.________ à
revoir leur projet et précisait qu'il s'agissait d'une décision formelle
susceptible de recours.
Le
1
er
novembre 2013, A.________ et B.________ ont demandé des explications au sujet
de la décision précitée, qui ne leur paraissait pas particulièrement claire.
Ils souhaitaient également obtenir un procès-verbal de la séance de
municipalité à laquelle il était fait allusion en relation avec la décision
prise.
Le 12 novembre 2013, la municipalité a répondu aux
époux A.________ et B.________ qu'elle confirmait la teneur de son courrier du
16 octobre 2013. Par ailleurs, ses séances n'étant pas publiques, elle refusait
d'entrer en matière sur la demande d'extrait de procès-verbal.
Le 15 novembre 2013, A.________ et B.________ ont
écrit à la municipalité qu'ils considéraient que la décision rendue en date du
18 (recte 16) octobre 2013 n'était pas une décision au sens formel, notamment
parce qu'aucune demande n'avait été déposée ni ne justifiait une décision
particulière. Il leur semblait également que la "décision" ne
reposait pas sur une base légale suffisante. Ils annonçaient enfin qu'ils
déposeraient prochainement une demande formelle de mise à l'enquête et
déploraient le manque de transparence de la municipalité.
Le 26 novembre 2013, la municipalité a accusé
réception du courrier précité.
D.
Le 16 mai 2014, un dossier complet a été déposé auprès de la
municipalité, portant sur un projet de construction d'un bâtiment comprenant un
logement et des bureaux. Après analyse du projet par le BTI et rapport à la
municipalité, celle-ci a décidé de transmettre le dossier à la Commission communale d'urbanisme (CCU), avant mise à l'enquête publique.
Dans son préavis du 18 juin 2014, la CCU a recommandé à la municipalité de faire savoir aux intéressés que le projet n'était pas
réglementaire et que s'ils persistaient à le mettre à l'enquête, l'avis y
relatif devrait indiquer que deux dérogations étaient demandées et que la
municipalité, au terme de la procédure, refuserait le permis.
Le 22 juillet 2014, la municipalité a informé A.________
et B.________ du préavis de la CCU et du fait qu'elle l'avait adopté. Elle les
a également priés de prendre note du fait qu'au terme de la procédure d'enquête,
elle refuserait la délivrance du permis de construire.
Par courrier du 15 août 2014, A.________ et B.________
ont requis que le projet soit mis à l'enquête.
Le 9 septembre 2014, la municipalité a informé A.________
et B.________ que l'enquête publique aurait lieu du 13 septembre au 13 octobre
2014.
Le 7 octobre 2014, la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC) a délivré
l'autorisation spéciale requise.
L'enquête publique a suscité une seule opposition,
de la part de D.________ et E.________, qui ont déclaré s'opposer à l'octroi
des dérogations requises.
E.
Par décision du 24 novembre 2014, la municipalité a refusé de délivrer
le permis de construire requis au motif que le projet dérogeait aux articles 9
et 18 RPGA. Il n'y avait selon elle ni motif d'intérêt public ni circonstances
objectives justifiant d'octroyer une dérogation.
F.
Le 20 décembre 2014, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée, la municipalité étant invitée à délivrer
le permis de construire sollicité. Elle invoque une violation des art. 75
RPGA et 85 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; RS 700.11), estimant que ses demandes de dérogations
étaient recevables et que, sur le fond, aucun intérêt public ou privé ne s'y
opposait, alors que ses intérêts personnels en justifiaient l'octroi. La
recourante invoque aussi une atteinte à la garantie de la propriété. De manière
générale, elle reproche à la municipalité son attitude et soutient qu'elle a
provoqué l'opposition déposée par les époux D.________ et E.________. A titre
de mesures d'instruction, elle requiert l'audition des opposants, la tenue
d'une inspection locale et la production du dossier complet, comprenant les
extraits des procès-verbaux des séances de municipalité concernant ce projet.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a
répondu le 29 janvier 2015 et a conclu au rejet du recours. Sur le plan des
faits, elle conteste avoir provoqué l'opposition déposée. Sur le fond, elle
expose que le projet est "
grossièrement contraire au plan
". La
recourante ne peut plus remettre en cause le PGA au moment de la procédure de
permis de construire, les conditions d'un contrôle préjudiciel n'étant pas
données en l'espèce. Sur le plan des dérogations, l'autorité intimée relève
qu'elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation et que l'autorité de recours
ne peut en sanctionner qu'un abus ou un excès. Dans le cas présent, elle estime
que le bien-fonds concerné ne se trouve pas dans une situation particulière qui
justifierait l'octroi d'une dérogation.
Le 3 février 2015, la recourante a requis que les
extraits des procès-verbaux des séances de municipalité concernant son projet
soient versés au dossier. Le 23 février 2015, l'autorité intimée a indiqué qu'elle n'entendait pas donner suite à cette requête.
Le 16 mars 2015, la recourante s'est déterminée sur
le refus de la municipalité, en se prévalant de la loi du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; RSV 170.21) et de l'art. 64 al. 2 de la loi sur
les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11)
a contrario
; elle a
ainsi réitéré sa requête.
Le 18 mars 2015, la juge instructrice a informé les
parties que la requête de la recourante tendant à la production des extraits
des procès-verbaux des séances de la municipalité en relation avec le projet
litigieux serait examinée lors de l'inspection locale.
La recourante a déposé des observations complémentaires
le 20 avril 2015. Elle a complété l'état de fait sur la base du dossier produit
par l'autorité intimée. Elle estime que la décision est affectée de nullité, au
vu de la composition de la CCU (deux membres de la municipalité notamment, soit
le syndic et le municipal en charge des travaux), et "
caractérisée
d'une partialité à son encontre
", ce qui se manifesterait notamment
dans le fait que l'autorité intimée se serait prononcée au sujet du projet déjà
avant avoir consulté la CCU. A titre de mesure d'instruction, la recourante
requiert que l'autorité intimée soit invitée à préciser le nombre de permis de
construire, sollicitant une dérogation au RPGA, délivrés pour la période allant
de 2005 à ce jour.
Le 21 avril 2015, la juge instructrice a informé les
parties que la requête précitée de la recourante serait examinée lors de
l'inspection locale.
L'autorité intimée a produit des observations
complémentaires le 6 mai 2015.
Le 30 novembre 2015, la recourante s'est étonnée d'une
tolérance au sujet d'une construction illégale dont bénéficieraient les
opposants D.________ et E.________ et a demandé que l'autorité intimée soit
interpellée. Elle a également réitéré ses requêtes de production de diverses
pièces formulées précédemment.
G.
Le tribunal a tenu audience sur place le 7 décembre 2015 en présence des
parties et de leurs conseils. On extrait ce qui suit du compte-rendu d'audience
qui a été transmis aux parties:
"(…)
Concernant le petit chalet
construit en zone forestière par les opposants sur leur parcelle 3157, F.________
[
membre
du BTI
]
indique qu'il s'est rendu
sur les lieux la semaine passée; il semblerait qu'il s'agisse d'une
construction d’une seule pièce dans laquelle sont entreposés des instruments de
musique, sans installation sanitaire et non habitable. Il confirme que le
chalet a été construit sans autorisation et sans que la municipalité n'en ait
eu connaissance. Le propriétaire va être averti et une procédure de mise en
conformité ou de démolition va être introduite.
Interrogé sur ce point par
Me Luciani, le syndic assure qu'il n'y a eu aucun contact entre la municipalité
et les opposants. Si les termes de l'opposition sont semblables à ceux employés
par la municipalité dans sa décision du 24 novembre 2014, cela est
vraisemblablement dû au fait que les opposants ont repris les termes de l'avis
d'enquête paru dans la presse.
La recourante explique
qu'elle n'a pas contesté le nouveau plan général d'affectation lors de la
procédure d'adoption car M. Dupraz (qui pourrait d'ailleurs être convoqué si
nécessaire) lui a indiqué que cela n'était pas nécessaire. En effet, selon les
affirmations de M. Dupraz, relatées par la recourante, sa parcelle serait de
toute manière constructible "pour fermer la zone village".
(…).
Avec l'accord des parties,
la juge instructrice décide de suspendre l'instruction de la cause, pour
permettre aux parties d’entamer des pourparlers transactionnels".
La recourante s'est déterminée au sujet du compte-rendu
susmentionné et a souhaité le compléter en ce sens que le syndic avait indiqué
que, sous réserve des droits des tiers, la municipalité pouvait envisager les
dérogations telles que souhaitées, sous condition d'une adaptation du projet,
notamment en ce qui concernait la hauteur. Pour ce qui concernait en outre le
caractère exceptionnel des dérogations, elle souhaitait qu'on ajoute les
particularités de la parcelle justifiaient l'octroi des dérogations requises.
L'autorité intimée a répondu que le syndic s'était limité à dire, en réservant
l'avis du corps municipal, qu'un nouveau projet pourrait cas échéant être
dérogatoire sans autre précision.
H.
Le 19 août 2016, la recourante a informé le tribunal que les plans
initiaux avaient été retravaillés et avaient été soumis avec une visualisation
3D à l'autorité intimée et à son mandataire technique.
La suspension de la cause a été prolongée à
plusieurs reprises, la dernière fois jusqu'au 30 septembre 2016. A cette date,
les parties ont informé le tribunal que les pourparlers n'avaient pas abouti,
que l'instruction de la cause pouvait être reprise et un arrêt rendu. La
municipalité a joint à ses écritures copie du préavis négatif de la CCU du 20
septembre 2016 relatif au nouveau projet présenté par la recourante.
I.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante estime avoir le droit de consulter les extraits des
procès-verbaux des séances de municipalité concernant son projet, en vertu de
la LInfo et de l'art. 64 al. 2 LC
a contrario
.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1
er
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles
et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité
des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers
(art. 1
er
al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l'art. 2 al. 1
LInfo, cette loi s'applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d'Etat et à
son administration (let. b), à l'ordre judiciaire et à son administration (let.
c), aux autorités communales et à leurs administrations (let. d); elle ne
s'étend pas aux fonctions jurisprudentielles exercées par les autorités visées
aux let. b, c et d. L’art. 15 LInfo limite la transmission d’informations ou de
documents officiels lorsque d’autres lois restreignent ou excluent ladite
transmission.
L’art. 35 al. 2 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), qui se trouve dans le
chapitre des règles générales, exclut l'application de la LInfo à la consultation de dossiers de procédures en cours.
En l'espèce, il ressort du dossier que les
recourants ont sollicité, le 1
er
novembre 2013, l'obtention du
procès-verbal de la séance de la municipalité du 14 octobre 2013, demande
refusée par la municipalité en date du 12 novembre 2013. Si les époux A.________
et B.________ entendaient contester ce refus, il leur appartenait de réagir à
ce moment-là, cas échéant en interjetant recours contre cette décision. Dans son
pourvoi du 20 décembre 2014, la recourante a renouvelé sa requête tendant à
pouvoir consulter les procès-verbaux des décisions municipales concernant le
projet litigieux. Cette demande intervenant dans le cadre d'une procédure en
cours, l’art. 35 al. 2 LPA-VD trouve application et celle de la LInfo relative
à la consultation des dossiers est par conséquent exclue.
b) La recourante ne peut pas non plus se prévaloir
de la loi sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD;
RSV 172.65) pour accéder aux extraits des procès-verbaux des séances de
municipalité concernant son projet. Selon l’art. 3 al. 3 let. b
LPrD, dite loi ne s’applique pas aux "
procédures civiles, pénales ou
administratives
". D'après l’Exposé des motifs et projet de loi du
Conseil d’Etat (EMPL mars 2007 n° 441 p. 27 s.), l’exception de
l’art. 3 al. 3 let. b LPrD "
vise à éviter le concours
objectif de normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans
le déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques
s’appliquent déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la
personnalité des personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit
d'accéder à son dossier, le droit de participer à l'administration des preuves,
les règles applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès
lors qu'avant et après les procédures en question; cela veut notamment dire
qu'une recherche de police judiciaire effectuée en-dehors d'une procédure
pénale sera soumise à la loi
".
c) aa) Il n'en demeure pas moins que les parties ont
le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD, 33 ss
LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356;
135 I 279 consid. 2.3 p. 282, et les arrêts cités). L'autorité est tenue
de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour
celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V 372 consid. 3b p.
375/376; et les arrêts cités). Subséquemment, le droit de consulter le dossier
s’étend à toutes les pièces sur lesquelles l’autorité entend fonder sa décision
(ATF 132 V 387 consid. 3.2 p. 389; 1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.2; cf.
art. 35 al. 1 LPA-VD). En principe, il n’existe pas un droit de consulter
les actes internes de l’administration, tels que des renseignements, des notes
de travail, des rapports, des communications et des expertises internes (ATF
125 II 473 consid. 4a p. 474/475; 122 I 153 consid. 6a p. 161/162, et les arrêts
cités). Il convient toutefois de distinguer entre, d’une part, les documents,
rapports et expertises internes qui ne portent que sur l’appréciation technique
ou juridique de faits établis et, d’autre part, les documents, rapports et
expertises qui aident l’autorité à établir les faits; alors que les premiers
sont soustraits à la consultation, les seconds y sont soumis (ATF 115 V 297
consid. 2g/bb p. 303/304; cf. également ATF 128 V 272 consid. 5 p. 276ss, et
les arrêts cités; cf. arrêt AC.2009.0021 du 5 novembre 2009, consid. 5). Même
lorsqu’il devrait en principe être accordé, l'accès au dossier peut toutefois
être supprimé ou limité dans la mesure où l'intérêt public ou l'intérêt
prépondérant de tiers, voire du requérant lui-même, exigent que tout ou partie
des documents soient tenus secrets (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10; 122 I 153
consid. 6a p. 161, et les arrêts cités; art. 36 al. 2 LPA-VD). Dans cette
hypothèse, conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité doit
autoriser l'accès aux pièces dont la consultation ne compromet pas les intérêts
en cause (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10/11; 122 I 153 consid. 6a p. 161, et
les arrêts cités). Une pièce dont la consultation a été refusée à une partie ne
peut être utilisée contre elle que si l’autorité lui en a communiqué par écrit
le contenu essentiel et lui a donné l’occasion de s’exprimer à ce sujet (cf.
art. 36 al. 3 LPA-VD).
bb) En l'occurrence, les procès-verbaux de séances
de municipalité ne sont aucunement déterminants pour la présente procédure.
L'autorité intimée ne s'est pas fondée sur ces documents pour motiver sa
décision. En outre, même s'il en ressortait une éventuelle prévention envers la
constructrice, cela n'aurait pas d'effet sur la présente procédure, dès lors
que les questions en jeu sont de nature purement juridique (périmètre
d'implantation et dérogation). Pour cette raison, le tribunal ne requerra pas
la production de ces documents, alors même que l'art. 64 al. 2 LC (stipulant
que "
Les séances et les discussions de la municipalité ne sont pas
publiques. Les procès-verbaux de ces séances ne sont pas communiqués à des
tiers, sauf en cas de demande de l'autorité de surveillance ou d'une autorité
judiciaire
")
le lui permettrait expressément.
2.
La recourante soulève la question de la composition de la CCU, dès lors
que deux membres de la municipalité en font partie. Elle estime également que
c'est à tort que la municipalité a statué sur le projet avant de demander le
préavis de la CCU.
Le siège de la matière se trouve à l'art. 3 RPGA, selon
lequel:
"Au début de chaque
législature, la Municipalité désigne une commission consultative d'urbanisme
chargée de préaviser en particulier sur des questions relatives au plan général
d'affectation et qu'elle pourra consulter sur les questions de constructions.
Cette commission, choisie parmi
les personnes compétentes en matière de construction et d'urbanisme, est
composé de cinq membres au moins, dont le mandat prend fin avec chaque
législature. Il peut être renouvelé.
Un tarif, arrêté à par la Municipalité,
fixe leur rétribution".
Il ne ressort pas des lignes qui précèdent qu'il ne
doit pas y avoir de lien quelconque entre la municipalité et la CCU, en ce sens
qu'un (ou des) membre(s) de l'une desdites autorités ne pourrait simultanément
faire partie de l'autre. Il n'en découle pas non plus l'existence d'une
procédure stricte de consultation; la municipalité est par conséquent libre de
décider si elle consulte la CCU ou non et à quel stade elle veut procéder à
cette consultation. Le grief de la recourante à cet égard doit ainsi être
écarté.
3.
La recourante évoque dans plusieurs de ses écritures la partialité de la
municipalité, au motif que celle-ci a rejeté le projet avant d'avoir mandaté la
CCU et alors même que le BTI semblait ouvert à l'octroi d'une dérogation. Elle n'a
cependant pas requis formellement la récusation de la municipalité. Au
demeurant, il apparaît qu'une telle demande aurait eu peu de chances d'être
acceptée. En effet, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que de
manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires.
La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. arrêts 1C_442/2011 du 6 mars
2012 consid. 2.1; 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1; 2C_127/2010 du
15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.; dans le même
sens pour la jurisprudence cantonale: arrêts AC.2011.0158 du 7 mai 2012 consid.
1 et AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3). En outre, une demande de
récusation ne peut être dirigée contre un service administratif en tant que
tel, mais uniquement contre des personnes (TF 2C_753/2008 du 19 janvier 2009 consid. 6),
ce qui n'a pas non plus été le cas en l'espèce, la recourante se limitant à des
reproches généraux à l'encontre de la municipalité dans son ensemble.
La recourante semble encore considérer que la
partialité de la municipalité entraînerait la nullité de la décision attaquée.
La sanction de la nullité est toutefois réservée aux cas dans lesquels existe
un vice manifeste et patent. Tel n'est manifestement pas le cas en l'occurrence,
la partialité de municipalité - pour autant qu’elle existe - n’étant en aucun
cas patente et, surtout, le refus de permis de construire étant clairement
fondé sur des motifs juridiques pleinement justifiés, comme il ressort des
considérants ci-dessous.
4.
La recourante a requis l'audition des opposants D.________ et E.________,
soutenant que la municipalité aurait provoqué l'opposition déposée et que ces
derniers bénéficieraient d'une tolérance pour construction illégale.
Il ressort ce qui suit du compte-rendu d'audience du
7 décembre 2015:
"Concernant le petit chalet
construit en zone forestière par les opposants sur leur parcelle 3157, F.________
[membre du BTI] indique qu'il s'est rendu sur les lieux la semaine passée; il
semblerait qu'il s'agisse d'une construction d’une seule pièce dans laquelle
sont entreposés des instruments de musique, sans installation sanitaire et non
habitable. Il confirme que le chalet a été construit sans autorisation et sans
que la municipalité n'en ait eu connaissance. Le propriétaire va être averti et
une procédure de mise en conformité ou de démolition va être introduite.
Interrogé sur ce point par Me
Luciani, le syndic assure qu'il n'y a eu aucun contact entre la municipalité et
les opposants. Si les termes de l'opposition sont semblables à ceux employés
par la municipalité dans sa décision du 24 novembre 2014, cela est
vraisemblablement dû au fait que les opposants ont repris les termes de l'avis
d'enquête paru dans la presse".
Ces explications n'ont pas été contestées par la
suite par la recourante. Quoi qu'il en soit, une éventuelle tolérance isolée
envers d'autres habitants de la commune n'a pas d'influence sur le sort de la
présente cause. Quant à savoir si l'opposition a été "téléguidée", -
ce qui serait évidemment regrettable si tel avait été le cas – force est de
constater que cette affirmation de la recourante n'est nullement établie et ne
serait en outre pas non plus déterminante. Il n'y a donc pas lieu de donner
suite à la demande d'audition des opposants.
5.
Suite à l'audience du 7 décembre 2015, la recourante a présenté un
nouveau projet. Toutefois, en procédure administrative, l'objet du litige est
circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui
auraient été soulevées par les parties mais que l'autorité aurait omis de
trancher dans sa décision. Cela s'explique par le fait que l'autorité de
recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait
dû l'être (cf. art. 79 LPA-VD). C’est ainsi le projet ayant fait l’objet de la
décision du refus de permis du 24 novembre 2014 qui sera examiné par la cour, à
l'exclusion de modifications envisagées ou présentées en cours de procédure de
recours par la recourante.
6.
Selon l'art. 9 RPGA, les nouvelles constructions seront implantées
à l'intérieur des périmètres d'évolution figurant sur le plan. L'art. 18
RPGA, consacré aux surfaces de prolongements extérieurs B, prescrit qu'elles sont
en principes inconstructibles; seules les dépendances prévues à l'art. 60 RPGA
y sont autorisées.
Il n'est pas contesté que le projet litigieux n'est
pas conforme à ces dispositions. Il reste à examiner si c'est à juste titre
qu'une dérogation a été refusée.
7.
L'art. 75 RPGA dispose que la municipalité peut accorder des dérogations,
conformément aux art. 85 et 85a LATC, pour autant que des motifs d'intérêt
public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations
ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts
prépondérants de tiers (al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées à titre
temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges
particulières (al. 2).
a) L'art. 6 LATC prévoit que les restrictions au
droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans constituent des
limitations du droit de propriété de caractère de droit public et que les
particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement (al. 1). L'Etat et les
communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers que dans les
limites autorisées par la loi, les règlements et les plans (al. 2).
Contrairement à l'ancien art. 85 LATC, qui prévoyait que la municipalité ne
pouvait accorder des dérogations que pour des cas de minime importance et dans
des domaines définis restrictivement, la novelle du 14 décembre 1995 a assoupli cette règle. L'art. 85 LATC a désormais la teneur suivante:
"Dans la mesure où le
règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation
y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des
motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi
de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des
intérêts prépondérants de tiers.
Ces dérogations peuvent être
accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et
charges particulières."
L'octroi d’une dérogation est ainsi subordonné à
certaines conditions. La dérogation doit respecter les buts recherchés par la
loi et servir avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence
d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 212 ss; DFJP OFAT, Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire,
ad
art. 23 n° 6 et 7
p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts
publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit
résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des
circonstances. Elle implique une pesée entre les intérêts publics et privés au
respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du
propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des
raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution
architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à
elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (AC.2013.0467 du 15 juillet
2014, AC.2010.0038 du 12 mai 2011 consid. 2b/bb, AC.2008.0141 du 19 décembre
2008 consid. 3b et les arrêts cités; Augustin Macheret, La dérogation en droit
de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la
construction, Fribourg 1983).
La dérogation doit s'inscrire dans le processus de
planification défini par le droit fédéral selon lequel la destination du sol
est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant
la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population
(art. 4 LAT); une dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de
fixer de nouvelles règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure
d'autorisation de construire violerait l'art. 2 LAT (obligation de planifier),
même si elle était justifiée par des circonstances objectives ou si elle
répondait à un intérêt public (cf. AC.2009.289 du 31 mai 2010 consid. 3a et
réf.; voir aussi ATF 116 Ib 53-54 consid. 3a). L'octroi d'une dérogation
suppose ainsi une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à
défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se
substituerait au législateur par le truchement de sa pratique dérogatoire
(AC.2010.0038 précité consid. 2b/bb; AC.2008.0141 précité consid. 3b et réf.).
L'autorité doit pouvoir octroyer une dérogation
lorsqu'une application stricte de la règle crée une atteinte disproportionnée
au potentiel constructible de la parcelle (AC.2013.0025 du 29 août 2013 consid.
3c, AC.1993.0263 du 19 mai 1994). Une exception devrait dès lors être
envisageable chaque fois qu'il n'existe pas de rapport raisonnable entre la
limitation de la propriété et le résultat recherché (ATF 111 Ia 23 consid. 3b
p. 27; 101 Ia 502 consid. 5b p. 511). L'hypothèse dans laquelle une application
rigoureuse de la règle aurait pour conséquence de rendre inconstructible un
bien-fonds, constitue certes l'une des situations dans lesquelles l'autorité
peut déroger à la règle; mais le critère ne doit pas être aussi absolu, au
risque d'aller à l'encontre du but de la clause dérogatoire ou de la rendre
pratiquement lettre morte (Macheret, op. cit.; Pierre Moor, Droit administratif,
vol. I, 3
ème
éd., Berne 2012, ch. 4.1.3.3 let. c, p. 639 ss).
b) Dans le cas présent, la recourante relève que
l'art. 18 RPGA parle de surfaces "en principe" inconstructibles,
ce qui ouvrirait la porte à la possibilité d'une dérogation. Quant au périmètre
d'évolution (9 RPGA), elle expose que les voisins ne sont pas opposés à une
dérogation et qu'elle ne voit pas la pertinence de ce périmètre. Concernant les
opposants, ils habitent au-dessus de sa parcelle et ne peuvent pas être
incommodés par le bâtiment projeté qui respecte, s'agissant de la hauteur au
faîte, le RPGA. Pour ce qui concerne la balance des intérêts en présence, la
recourante estime que l'intérêt de la commune au respect de son règlement ne
constitue pas un intérêt public suffisant. Elle-même dispose en revanche d'un
réel intérêt privé au vu de la forme atypique de sa parcelle et conteste
poursuivre un but de rentabilité maximum. Elle estime que la décision attaquée
porte atteinte à la garantie de la propriété en lui refusant un permis de
construire sans intérêt public suffisant.
Dans sa réponse, l'autorité intimée expose que le
bien-fonds de la recourante ne se trouve pas dans une situation extraordinaire
par rapport à la situation normale. En effet, la réglementation de la zone de
villages de Chardonne est le fruit d'une analyse parcelle par parcelle,
laquelle a conduit le législateur communal à distinguer les bâtiments à
conserver de ceux qui pouvaient être démolis et reconstruits et les parcelles
susceptibles d'accueillir une construction de celles en principe
inconstructibles. Le projet litigieux nécessite d'entamer de manière
substantielle la paroi rocheuse sise à l'arrière et de créer une paroi
végétalisée à l'ouest de plus de 10 m de haut de de 19 m 93 de long. La
construction principale se trouve en grande partie en dehors du périmètre
d'évolution. Sur une surface au sol de 86 m
2
, seuls 22 m
2
sont situés dans l'espace constructible, soit seulement 25%.
La position de l’autorité intimée mérite d’être
confirmée. En premier lieu, il apparaît que la dérogation demandée pour le
périmètre d’évolution est très importante puisque 75% de la surface au sol de
la parcelle se trouve hors de la zone constructible. Ensuite, le projet
nécessiterait une double dérogation, soit premièrement au périmètre d'évolution
et secondement à l'inconstructibilité de la surface des prolongements extérieurs
B. Ces éléments montrent l’inadéquation du projet avec le statut de la parcelle
tel qu’il a été pensé par la commune lors de l’établissement de son PGA. A cet
égard, la recourante soutient à tort que le respect de la législation communale
ne peut pas constituer un intérêt public justifiant le refus d’une dérogation.
Le caractère en grande partie inconstructible de la parcelle découle
précisément de ses caractéristiques particulières, qui ont été prises en compte
par les autorités communales lors de l’élaboration du PGA. Il est tout à fait
légitime qu’elle ne souhaite pas s’en écarter fortement dans un seul but
d'intérêt privé.
Par surabondance, on souligne que l’époux de la
recourante avait été informé par la municipalité, déjà avant l’acquisition de
la parcelle en cause et avant le changement de plan d’affectation, de
l’inconstructibilité de la parcelle, inconstructibilité qui pourrait, lui
avait-on écrit, évoluer à l’occasion du changement de plan. Or, bien
qu’informée, la recourante n'a pas contesté le nouveau plan général
d'affectation lors de la procédure d'adoption. Elle indique qu’elle ne l’a pas
fait car un municipal lui avait indiqué que cela n'était pas nécessaire, car sa
parcelle serait de toute manière constructible "
pour fermer la zone
village
". Peu importe la nature des déclarations faites à la
recourante dès lors qu’un municipal isolé ne constitue pas l’autorité
compétente pour fournir des renseignements en rapport avec l’application d’un
plan d’affectation. Il n'en demeure en outre pas moins que la recourante était
depuis longtemps au courant du caractère difficilement constructible de sa
parcelle. Pour ce qui concerne par ailleurs le courriel adressé le 30 octobre
2012 par le BTI à B.________, il ne faisait qu’évoquer certaines possibilités ("
Le
périmètre constructible de 87 m2 pourrait être adapté à la situation locale en
s'appuyant sur la barre de rocher et sur la limite des constructions du
01.07.1081
[…]"), en réservant clairement l’accord de la municipalité avant
mise à l’enquête du projet. On ne peut ainsi pas soutenir que l’autorité
intimée n’aurait pas agi de manière conforme au principe de la confiance envers
la recourante.
c) La recourante demande que l'autorité intimée soit
invitée à préciser, détails à l'appui (numéro d'enquête, nom du requérant), le
nombre de permis de construire, sollicitant une dérogation – qui sera précisée
– au règlement communal, délivrés pour la période de 2005 à 2015.
La demande de la recourante entraînerait un travail
excessif pour l’autorité intimée sans être justifiée par un but réaliste. En
effet, chaque situation et chaque dérogation étant particulière, la recourante
ne pourrait pas en déduire d’argument en sa faveur de toutes les dérogations
accordées. La situation serait différente si la recourante avait mis le doigt
sur des situations semblables à la sienne et avait demandé production de ces
dossiers particuliers. On rappellera à cet égard que l’art. 30 LPA-VD dispose
que les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont
elles entendent déduire des droits (al. 1). Tel n'a pas été le cas en l'espèce.
Pourtant s'il s'agit de dérogations aussi importantes que celle visée par la
recourante, elles auraient dû être visibles et reconnaissables depuis la voie
publique et auraient par conséquent pu être nommées par la recourante.
Au vu de ce qui précède, la requête de la recourante
est rejetée.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée.
Vu le sort du recours, les frais de la cause seront
mis à la charge de la recourante; celle-ci versera en outre des dépens à la Commune de Chardonne qui obtient gain de cause en ayant procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Chardonne du 24 novembre 2014 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Chardonne une indemnité de 2’500 (deux
mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.