vd_omni · GE.2007.0006 · 2007-06-28 · fr

X._______/Service de l'emploi | Qualification juridique (taxes causales) des frais de contrôle facturés à l'employeur par le Service de l'emploi en cas de constatation de travail illicite. En l'espèce, la décision doit être annulée, car il n'a pas été possible de déterminer - faute d'eléments justificatifs au dossier - si le montant de cet émolument administratif respectait le principe de la porportionnalité, soit s'il correspondait au coût effectif du contrôle réalisé. Violation de l'obligation de motiver la décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2007 GE.2007.0006

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
28 juin 2007
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et M.
François Gillard, assesseurs.
recourant
X._______, Y._______,
à 1._______,
autorité intimée
Service de l'emploi, Contrôle du
marché du travail,
et protection des travailleurs,
Objet
Recours X._______ c/ décision du Service de l'emploi du 3
janvier 2007 (facturation des frais de contrôle)
Vu les faits suivants
A.
A l'occasion d'un contrôle effectué le 2 décembre 2006 sur
le chantier de deux bâtiments en construction à Morges, les délégués du
contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud ont constaté
que l'entreprise individuelle X._______, Y._______ (ci-après: l'entreprise), à 1._______,
employait un travailleur étranger en situation irrégulière (non titulaire d'une
autorisation de séjour et de travail). Des infractions aux dispositions du
droit des assurances sociales et aux dispositions du droit relatif à
l'imposition à la source ont en outre été révélées. Les contrôles ont fait
l'objet le 19 décembre 2006 d'un rapport de constat circonstancié comptant
dix-neuf pages, ainsi que cinq annexes.
B.
Le 3 janvier 2007, le Service de l'emploi du canton de
Vaud a rendu une décision de facturation des frais de contrôle. Il a mis à la
charge de l'entreprise, en sa qualité d'employeur, les frais occasionnés par le
contrôle et son suivi administratif pour un montant total de 768 fr 75
(représentant 10 heures 15 de travail au tarif de 75 fr. de l'heure). Il a
motivé sa décision par le fait que des infractions aux dispositions du droit
des étrangers, du droit des assurances sociales et du droit relatif à
l'imposition à la source avaient été constatées. Il a été précisé que la
facturation des frais de contrôle était indépendante des mesures
administratives et/ou pénales qui pourraient être prises à l'encontre de
l'employeur en fonction des infractions constatées.
Le 18 janvier 2007, l'entreprise individuelle X._______,
Y._______ (ci-après: l'entreprise) a interjeté recours auprès du Tribunal
administratif à l'encontre de la décision du Service de l'emploi du 3 janvier
2007, dont il demande l'annulation.
Dans ses déterminations du 8 mars 2007, le Service
de l'emploi a conclu au rejet du recours.
C.
En raison des infractions au droit des étrangers, le
Service de l’emploi a, le 16  février 2007, notifié à l'entreprise recourante une
décision de sommation sur la base de l'art. 55 al. 2 de l'Ordonnance limitant
le nombre des étrangers (OLE), en attirant son attention sur les conséquences
qu'entraînerait une quelconque récidive, à savoir une non-entrée en matière
pour une durée variant de deux à six mois sur toute nouvelle demande de
main-d'œuvre étrangère qu'elle serait appelée à formuler. Cette décision n’a
pas été contestée par la recourante.
Considérant en droit
1.
La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV
822.11), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006, a notamment pour but
de lutter contre le travail illicite (art. 1
er
al. 2 let. f et 72
LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité
salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al.
1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de
travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou
d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de
travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b)
ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées
des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise
ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires
et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les
personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au
travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus
particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1
er
LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de
l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris
les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs
et entreprises contrôlées. Le Règlement d’application de la LEmp adopté le 7
décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le
recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infraction aux
dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition
à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1
er
) ;
le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au
contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).
2.
a) En l'espèce, l’entreprise recourante admet que, lors du
contrôle effectué en décembre 2006, elle employait un travailleur étranger non
titulaire d’une autorisation de séjour et travail ; elle souligne
toutefois qu’il s'agissait du beau-frère de son fils qui s'était proposé
d'aller aider les autres employés sur le chantier, du moment que son fils avait
dû aller chercher sa femme à l'hôpital. Peu importe  les circonstances dans
lesquelles la recourante a enfreint notamment  les dispositions du droit des
étrangers. Lorsque le travail illicite est avéré, le montant des frais de
contrôle ne varie ni en fonction du caractère intentionnel ou non des
infractions commises, ni en fonction du type ou du nombre d’infractions aux
prescriptions légales constatées, ni d'autres circonstances, mais doit être
calculé en fonction du temps qui a été effectivement consacré au contrôle et à
son suivi administratif (cf. arrêts TA GE.2007.0002 du 25 mai 2007, consid. 1a,
GE.2006.0166 du 28 mars 2007, consid.4). Dès l’instant où il y a eu
constatation de travail illicite (ce qui n’est pas contesté en l’espèce),  le
recouvrement des frais de contrôle peut être exigé.
b) La recourante doit donc, en principe, s'acquitter
des frais de contrôle pour les infractions aux dispositions du droit des
étrangers qu’elle a commises. Le litige porte donc uniquement sur la quotité du
montant réclamé au titre de frais de contrôle. Le produit de cette contribution
est destiné à couvrir les dépenses occasionnées par les contrôles effectués par
le Service de l’emploi visant à lutter contre le travail illicite.
3.
a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure
des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer
la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1
er
),
le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1
er
LEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le
Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y
compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs,
travailleurs et entreprises contrôlées. La délégation législative accordée au
Conseil d’Etat pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très
générale. En principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante
que si les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont
respectés (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).
b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution
versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux
dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de
réaliser le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation
étatique spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont
versées en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier
appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se
distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien
particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou
l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre
que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en
prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une
prestation ou un avantage spécifique aux employeurs (tel le recourant) ;
ces mesures visent en effet à lutter contre les distorsions de concurrence
entre personnes appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui
ne respecte pas toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par
rapport à ses concurrents. Selon la législation dans le domaine, la facturation
des frais de contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de
prescriptions légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux amendes, puisque
tous les employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement
ceux qui ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change
rien à la nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de
taxes causales.
c) Le principe de la couverture des frais s’applique
en effet aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne
reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou
lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre
que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid.
3a/aa p. 188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le
produit total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure
minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision,
concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.
188).
Le principe de l'équivalence, expression du principe
de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose que le
montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid
3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à
son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et
les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que
l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de
l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation.
S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation
visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir
de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs
pertinents (ATF 128 I 46 consid.
4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171
consid. 2a p. 174 ;
ATF 106 Ia 241
consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin,
ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).
d) Le législateur cantonal prescrit seulement qu’en
cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie
de décision, prélever les frais occasionnés  par les contrôles. Dans la
mesure où le Service de l’emploi n’est autorisé à ne réclamer que les frais de
contrôle effectifs, on peut se demander si une telle contribution doit
être soumise au principe de la couverture des frais. Point n’est besoin de
trancher définitivement cette question, du moment que la recourante ne se
plaint de toute façon pas d’une violation du principe de la couverture des
frais.
4.
En l’occurrence, il convient d’examiner si
le temps
consacré au contrôle paraît ou non excessif, partant si le montant de la
facture des frais de contrôle y relative s’élevant à 768 fr. 75 (10h15 x 75
fr.) est ou non disproportionné.
Dans la décision attaquée, le Service de l’emploi,
qui a estimé à 10h15 le temps total consacré au contrôle, n’a pas détaillé le
nombre d’heures passées par les délégués lors du contrôle sur place intervenu
en décembre 2006 (visite du chantier, interrogatoires, vérification de divers
documents etc.), ni spécifié combien de temps a pris l’analyse de la situation
et l’étude juridique du cas. L’autorité intimée n’indique pas non plus le temps
passé à la rédaction du rapport, ainsi qu’à son suivi administratif. Il est
vrai que le délégué de la commission de contrôle des chantiers de la
construction a rédigé un rapport de constat circonstancié de dix-neuf pages,
comportant diverses annexes et photos. Mais ce rapport, qui se présente sous la
forme d’un formulaire préimprimé à remplir, reprend à plusieurs endroits les
mêmes constatations de fait. Quoi qu'il en soit, il n'existe aucun état détaillé
des heures, si bien que la recourante n'a pas eu l'occasion de prendre position
ni de demander des explications à ce sujet. Dans ce contexte, il y a lieu de
rappeler que le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend
le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur tous les éléments pertinents avant
qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique. Le droit d'être
entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision
de manière suffisante; tel est le cas lorsque l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 130 II 530 consid. 4.3
p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477; 129 I 232 consid. 3.2 et les arrêts cités).
En l'espèce, la décision attaquée doit être annulée
pour violation du droit d'être entendu. On pouvait attendre du Service de
l'emploi qu'il indique clairement dans la décision attaquée tous les éléments
justificatifs utiles, même si le temps global consacré au contrôle, estimé à 10
h 15, n'apparaît a priori pas comme excessif. S’agissant du montant du tarif
horaire fixé à 75 fr. par l’art. 44 al. 2 RLEmp, le Tribunal administratif a
déjà eu l’occasion de juger qu’il constitue en soi un montant raisonnable, eu
égard aux qualifications et connaissances juridiques nécessaires aux
inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle (GE.2007.0002 précité, consid.
4, GE.2006.0166 précité, consid. 5c).
Compte tenu de l’ensemble des circonstances, il
n’est pas possible - faute de décompte précis des heures, le cas échéant,
accompagné d'explications - de déterminer si  le montant de 768 fr. 75 exigé au
titre de frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite
apparaît ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la
prestation fournie par le Service de l’emploi, c'est-à-dire si cet émolument
administratif correspond au coût effectif du contrôle réalisé.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée. Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat de Vaud. Il n'est pas alloué de dépens à la recourante, qui n'est pas
assistée d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 3 janvier 2007 par le Service de
l'emploi est annulée.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire, ni alloué de
dépens.
san/Lausanne, le 28 juin 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.