vd_omni · AC.2022.0112 · 2023-07-03 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Belmont-sur-Lausanne | Admission du recours dirigé contre une décision de taxation de la plus-value. Cadre législatif et dispositions topiques (c. 2). Une partie d'une des parcelles concernées était déjà affectée en zone constructible : la taxe de plus-value doit être calculée en tenant compte de l'affectation préalable, c'est-à-dire en fonction de l'augmentation des possibilités de bâtir pour cette partie (c. 3). Application, dans le cas d'espèce, de la "méthode Thalmann" (c. 4). Motivation insuffisante de la décision, certains éléments déterminants pour le calcul n'étant pas exposés (c. 7). Instruction complémentaire nécessaire sur l'affectation actuelle (c. 8). Frais portés en déduction de la plus-value (c. 9).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.07.2023 AC.2022.0112

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 juillet 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. François Kart et M. André
Jomini, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.________
à
********,
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
tous représentés par Me Laure Jolidon, avocate
à Lausanne
,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Belmont-sur-Lausanne,
à Belmont-sur-Lausanne.
Objet
Taxe sur la plus-value
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 9 mars 2022 fixant le montant de la
taxe sur la plus-value pour les parcelles n
os
616 et 902 de la
Commune de Belmont-sur-Lausanne.
Vu les faits suivants:
A.
B.________, A.________, C.________, D.________ et E.________ (ci-après:
les consorts ********) sont propriétaires en main commune (communauté
héréditaire) des parcelles n
os
616, 902 et 906 du cadastre de la
commune de Belmont-sur-Lausanne, sises au lieu-dit "La Coulette". Le
premier des trois immeubles a une surface de 64'960 m
2
, le deuxième
de 23'828 m
2
et le troisième de 456 m
2
. Selon le plan des
zones actuellement en vigueur, approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet
1984, ces terrains sont affectés en zone agricole et en aire forestière. La
parcelle n° 902 a fait l'objet du plan partiel d'affectation (PPA) "La
Coulette", adopté par le Conseil communal le 8 octobre 1992 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. Ce plan a pour but la réalisation d'une
zone de compostage et de traitement des déchets intercommunale (cf. art. 1
er
du règlement du PPA). Il définit différentes aires: circulation interne,
compostage, extension du compostage, accès et place, constructions et extension
de celles-ci, traitement des eaux, aménagement paysager, forestière, extension
future et ruisseau de Pétozan. Une compostière intercommunale y est exploitée
depuis 1994.
B.
Dans le courant du mois de février 2007, les consorts ******** ont pris
contact avec la Municipalité de Belmont-sur-Lausanne pour l'informer de leur
intention d'étendre l’activité de la compostière sur une surface de 7'314 m
2
au sud/est du périmètre du PPA "La Coulette" et d'intégrer ce projet
dans la révision du PGA. Ce souhait rejoignait la volonté de la Municipalité de
développer des activités au nord de la commune, comme mentionné dans le Plan
directeur communal approuvé le 12 mai 1999. En 2011, les consorts ******** ont
mandaté un bureau d'urbanisme, pour réaliser un plan partiel d'affectation,
permettant la réalisation de leur projet. Les projets de plan, règlement et
rapport 47 OAT ont été envoyés au Service cantonal du développement territorial
pour examen préalable, le 30 septembre 2014. Après quelques modifications, ce
projet a été soumis à l'enquête publique, du 12 janvier 2019 au 10 février
2019; il n'a fait l'objet d'aucune remarque ou opposition et a été adopté par
le Conseil communal de Belmont-sur-Lausanne le 2 mai 2019, avant d'être
approuvé et mis en vigueur par le Département du territoire et de
l'environnement le 28 novembre 2019.
C.
Le périmètre de ce PPA comprend l'intégralité des parcelles n° 902
(24'527 m
2
) et 906 (456 m
2
), ainsi que la partie la plus
à l'est de la parcelle n° 616 (env. 7314 m
2
) et une surface de 53 m
2
appartenant au domaine public. Le PPA affecte une surface de 28'000 m
2
environ
en zone spéciale au sens de l'art. 32 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), destinée
à accueillir des installations (para-)publiques affectées à l'exploitation d'un
établissement d'intérêt régional destiné au traitement des déchets recyclables;
le reste du périmètre est classé en zone naturelle protégée et en aire
forestière. Conformément à l'article 1.1 de son règlement (RPPA), ce PPA a été
conçu en particulier pour
"(…) permettre au site de compostage régional
existant de poursuivre l'extension de ses activités de valorisation des déchets
recyclables et autoriser la réalisation d'infrastructures relatives à la
production d'énergie renouvelable telle que la bio-méthanisation"
,
ainsi que
"mettre en place des mesures de protection des cours d’eau
existants et des eaux souterraines
"
. Selon l'article 2.1 al. 1
RPPA, la zone spéciale, installations para-publiques, est affectée à
"l'exploitation
d'un établissement d'intérêt régional destiné au traitement de déchets
recyclables, prioritairement organiques, à savoir la récolte, le tri et le
traitement des apports ainsi que le conditionnement et la commercialisation de
la production
"
. L’art. 2.1 al. 2 RPPA précise que les
réalisations admises ou qui peuvent y être autorisées sont:
"des
bâtiments d'exploitation, par exemple, hangar, garage, atelier de maintenance,
unité de pesage, des aires de stockage et de tri des matériaux, des
installations de bio-méthanisation et mise en valeur des matériaux, des locaux
de services
"
. L'article 2.2 RPPA définit la capacité
constructive par une surface déterminante d'une construction (SdC), calculée
conformément à la norme SN 504.421 applicable, d'au maximum de 7'500 m
2
.
L’art. 2.3 al. 3 RPPA fixe à 5 mètres la distance minimale entre un
bâtiment et la limite de propriété.
D.
Suite à l’entrée en vigueur du PPA, la Direction générale du territoire
et du logement (DGTL) a, le 5 octobre 2020, confié à F.________, G.________, à
Lutry, le mandat d'estimer la plus-value des parcelles n
os
616, 902
et 906, telle qu’elle résulte de leurs nouvelles affectations. Selon le rapport
d’expertise du 24 novembre 2020, la valeur du bien-fonds n° 616 en zone
agricole était de 29'987 fr.; suite à la mesure d'aménagement, cette valeur peut
être estimée à 507'330 fr., générant une plus-value estimée à 477'343 francs. La
valeur du bien-fonds n° 902 avant la mesure d'aménagement a été estimée à 488'990
fr. et celle à l’issue de la mesure d’aménagement à 1'853'782 fr., générant une
plus-value estimée à 1'364'793 francs. La plus-value pour la parcelle n° 906
est nulle (le rapport inverse par inadvertance les numéros des parcelles n
os
902 et 906, en page 15).
Le 29 mars 2021, la DGTL a adressé aux consorts ********
un projet de décision, retenant une plus-value totale de 1'840'000 fr. et
arrêtant à 368'427 fr.20 le montant de la taxe, en invitant ces derniers à se
déterminer et à invoquer tous leurs moyens de droit. Le 31 mai 2021, les consorts
******** se sont déterminés; ils ont contesté le projet de décision et le
montant de la plus-value estimée. Ils ont rappelé que la parcelle n° 902 comprenait,
selon le plan partiel d'affectation "La Coulette" approuvé le 19 mars
1993, une zone d'extension future de 5’000 m
2
[recte: 5800 m
2
]
et ont fait valoir que cette surface était déjà en zone constructible avant
l'entrée en vigueur du nouveau plan partiel d'affectation. Les consorts ********
ont en outre requis qu'il soit déduit du montant de la plus-value les montants
suivants: 72'581 fr.35, correspondant aux frais d'étude du bureau d'urbanistes H.________
en lien avec le plan d'affectation "La Coulette 2"; 23'647 fr.55,
correspondant aux frais d'étude d'impact; 1'150 fr.75, correspondant aux frais
de mise à l'enquête publique du projet; 1'126 fr.55, correspondant aux frais
d'honoraires du géomètre pour les travaux liés au PA "La Coulette 2".
A la réquisition de la DGTL, ils ont produit le 7 janvier 2022 les factures
liées à ces frais. Dans ce courrier, les consorts ******** ont relevé que les
parcelles ne sont pas assujetties à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) et ont demandé que les questions
suivantes soient encore posées à l'experte:
L'experte peut-elle indiquer les
raisons pour lesquelles elle a opté pour la méthode Thalmann plutôt qu'aux
"Swiss Valuation Standards" ou autres méthodes appliquées dans le
cadre des expertises immobilière?
L'experte peut-elle également
indiquer si des paramètres lui ont été imposés dans le cadre de l'expertise,
s'agissant du calcul par déduction inhérent à la méthode Thalmann (taux de
marge typique, coûts untaires d'équipement et de construction selon le type de
bâtiment, etc.) et cas échéant lesquels ?
L'experte peut-elle rectifier la
plus-value consécutive à la mesure s'agissant de la parcelle 902, en tenant
compte des possibilités constructibles de la zone d'extension future comprise
dans le plan d'affectation "La Coulette" en vigueur précédemment ?
Le 23 juin 2021, la DGTL a transmis à G.________ les
questions posées par les consorts ********, dans leur lettre du 31 mai 2021.
L'experte a répondu pour l'essentiel ce qui suit, par courrier du 29 juin 2021:
La méthode de calcul a été imposée
par le mandataire [recte: le mandant] (mail de Mme ******** du 19 août 2020).
Aucun autre paramètre n'a été
imposé par le mandataire [recte: le mandant].
L'aire d'extension future telle
qu'indiquée en jaune dans le plan partiel d'affectation de la Coulette (PPA
Coulette 1) est définie comme une zone d'aménagements futurs et non pas comme
une zone de constructions futures. Elle n'était donc, à mon avis, pas une zone
constructible. Le PPA ne donne d'ailleurs pas de réglementation des
constructions, à l'image de la zone de constuctions.
Ces échanges des 23 et 29 juin 2021 entre la DGTL et
l'experte n'ont pas été portés à la connaissance des consorts ******** avant
que la décision litigieuse n'ait été rendue; ils n'ont pas été produits auprès
de la Cour de céans avec le dossier de la cause, le 9 juin 2022, mais ne l'ont
été que tardivement, le 27 mars 2023, à la suite d'une demande complémentaire
du juge instructeur (ordonnance du 16 mars 2023).
E.
Par décision du 9 mars 2022, la DGTL a pris en considération les frais
d’étude du PA à hauteur de 71'671 fr. 50 à titre de déduction, ventilés sur chaque
parcelle au prorata de leur surface au sol (soit 27% pour la parcelle n° 616,
respectivement 73% pour la parcelle n° 902). Elle a exclu des frais allégués
par les consorts ******** ceux qui, selon elle, se rapportaient à un dossier de
demande de permis de construire et non pas à des frais d'étude relatifs au PA. Elle
a retenu une plus-value globale de 1'770'463 fr. 50, montant correspondant à la
somme des plus-values suivantes :
"a)      pour
la parcelle n° 616, cette plus-value correspond à CHF 425'022.80. Ce montant
est supérieur au montant exempté (art. 66 al. 2 LATC). Le montant de la
contribution est fixé à CHF 85'004.50, correspondant à 20% de la plus-value ;
b)       pour
la parcelle n° 902, cette plus-value correspond à CHF 1'345'441.70. Ce montant
est supérieur au montant exempté (art. 66 al. 2 LATC). Le montant de la
contribution est fixé à CHF 269'088.20, correspondant à 20% de la plus-value."
La DGTL a ainsi arrêté le montant de la contribution
due par les consorts ******** à 354'092 fr. 70 (20% de 1'770'463 fr. 50). Le
dispositif de la décision est le suivant:
"1.          Le
montant de la taxe sur la plus-value dû par Mme B.________, M. A.________, M. D.________,
Mme C.________ et M. E.________ pour les parcelles n
os
616 et 902 de
la commune de Belmont-sur-Lausanne est fixé à CHF
354'092.70
(trois cent cinquante-quatre mille nonante-deux francs septante centimes), soit
:
a)         CHF 85'004.50 de taxe pour la parcelle n° 616 et,
b)         CHF
269'088.20 de taxe pour la parcelle n° 902.
Ce montant est solidairement supporté par les propriétaires entre eux.
2.            Il est requis du registre foncier d'inscrire, dès
l'entrée en force de la présente décision, une mention sur les parcelles n
os
616 et 902."
F.
Par acte du 7 avril 2022, les consorts ******** ont saisi la Cour de
droit administratif et public d’un recours contre cette décision, dont ils
demandent l’annulation et le renvoi de la cause à la DGTL pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre
subsidiaire, si le dossier ne devait pas être renvoyé à la DGTL, ils
requièrent, à titre de mesure d’instruction, que les questions suivantes soient
posées à l’experte G.________:
"Question
1. L'experte peut-elle indiquer les raisons pour lesquelles elle a opté pour la
méthode Thalmann plutôt qu'aux «Swiss Valuation Standards» ou autres méthodes
appliquées dans le cadre des expertises immobilières?
Question 2. L'experte peut-elle
également indiquer si des paramètres lui ont été imposés dans le cadre de
l'expertise s'agissant du calcul par déduction inhérent à la méthode Thalmann
(taux de marge typique, coûts unitaires d'équipement et de construction selon
le type de bâtiment, etc.) et cas échéant lesquels?
Question 3. A dire d'expert, une
autre méthode, ne serait-elle pas plus adaptée s'agissant d'une zone spéciale
(installations parapubliques) dont l'objectif n'est pas une rentabilité
maximale mais la fourniture de services reconnus comme étant d'intérêt
régional? Cas échéant, quelles méthodes seraient adaptées sur la base des
normes reconnues et quelles modifications du rapport cela impliquerait-il?
Question 4. La parcelle 902
comprenait déjà, sous le plan d'affectation «La Coulette», une zone d'extension
future de 5000 m
2
[recte: 5800] (figurant en jaune sur les plans).
L'article 9 du Règlement du PPA La Coulette précisait que l'aire d'extension
future était réservée à des aménagements ultérieurs équivalant à ceux de la
zone proprement dite. Cela incluait dès lors potentiellement tous les types
d'aires prévues dans le règlement, y compris l'aire de construction. Cette aire
d'extension future, d'une surface de 5000 m
2
[recte: 5800], aurait
notamment pu accueillir les constructions autorisées dans l'aire de
construction (hangar, couverts, garages, bureaux ou vestiaires), qui étaient
conformes à la zone, conformément à l'article 9 du règlement.
Au vu des explications qui
précèdent, l'experte peut-être rectifier la plus-value consécutive à la mesure
s'agissant de la parcelle 902, en tenant compte des possibilités constructibles
de la zone d'extension future comprise dans le plan d'affectation « La Coulette
» en vigueur précédemment?
Question 5. L'experte retient la
réalisation de dépôts (halles isolées) de 4739 m
2
après la mesure
sur la parcelle 902 et 1'761 sur la parcelle 616. Comment est-elle parvenue à
cette surface?
Question 5
bis
. Au vu du
plan qui lui a été remis par les recourants lors de l'expertise (pièce 2) et
sachant que ces parcelles sont sises dans une zone spéciale (installations
parapubliques) soumise à des exigences strictes des autorités, l'experte
peut-elle préciser si la réalisation d'installations de biométhanisation sur
une surface de 4739, respectivement 1761 m
2
est réellement
envisageable et rentable, après avoir interpellé la Commune de
Belmont-sur-Lausanne? A défaut, l'experte peut-elle établir une variante?
Question 6. L'experte se base sur
les valeurs de location en zone industrielle dans la Commune de
Belmont-sur-Lausanne. De quelles parcelles s'agit-il?
Question 6
bis
.
L'experte ne doit-elle pas admettre qu'une zone spéciale (installation [sic] parapubliques)
ne peut en aucun cas être comparée avec une zone industrielle, notamment du
point de vue de la rentabilité ? L'experte peut-elle établir une variante après
comparaison avec des parcelles similaires sises en zone spéciale?"
Dans sa réponse, la DGTL propose le rejet du recours
et la confirmation de la décision attaquée.
Appelée à la procédure, la Municipalité de
Belmont-sur-Lausanne a procédé sans prendre de conclusion formelle, s'en
remettant ainsi implicitement à justice.
Dans leurs déterminations du 19 juillet 2022, les
recourants maintiennent leurs conclusions; ils ont complété leurs réquisitions
d’instruction dans le sens suivant:
"Les recourants requièrent
par ailleurs formellement que la Municipalité de Belmont-sur-Lausanne soit
interpellée par la Cour de céans afin d'indiquer si l'aire d'extension future
prévue à l'appui du PPA La Coulette I, d'une surface de 5000 m
2
,
aurait pu accueillir le type de constructions autorisées dans l'aire de
construction (par exemple hangar, couverts, garages, bureaux ou vestiaires),
qui étaient conformes à la zone, conformément à l'article 9 du règlement. Il
sied de rappeler que l'autorité intimée soutient, à tort, que cette aire était
inconstructible. La Municipalité doit dès lors se prononcer sur les
constructions qu'elle aurait pu autoriser sous l'égide du précédent PPA.
La Municipalité devra également
indiquer si elle autoriserait la création de dépôts (halles isolées) d'une
surface totale de 4730 m
2
sur la parcelle 902 et de 1'761 m
2
sur la parcelle 616, comme retenu par l'experte dans son rapport."
G.
Par ordonnance du 16 mars 2023, le juge instructeur a requis la
production de diverses pièces complémentaires, dont les échanges de
correspondances qui avaient eu lieu entre la DGTL et G.________. Les parties
ont ensuite eu la possibilité de se déterminer sur les diverses pièces
complémentaires qui ont été produites. Les recourants ont déposé des ultimes observations
le 6 juin 2023, ainsi que deux pièces, dont un rapport d'expertise établi par I.________
le 22 mai 2023; ils ont renoncé à leur précédente réquisition tendant à poser
plusieurs questions complémentaires à l'experte.
Considérant en droit:
1.
Selon l’art. 68 al. 1, 2
e
phr., LATC, la décision de taxation
de compensation de la plus-value rendue par le Département peut faire l’objet
d’un recours auprès du Tribunal cantonal; par conséquent, la CDAP a la
compétence de connaître du présent recours. Le recours a été interjeté dans la
forme (cf. art. 79 et 99 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai (art. 95 LPA-VD)
prescrits; il est donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.
2.
a) Le droit fédéral prévoit, aux termes de l’art. 5 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, dans sa teneur en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014:
"
1
Le
droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte
équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de
mesures d’aménagement.
1bis
Les
avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au
moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou
aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à
compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains
en zone à bâtir.
1ter
Le
produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou
d’autres mesures d’aménagement du territoire prévues à l’art. 3, en particulier
aux al. 2, let. a, et 3, let. a
bis
.
1quater
Lors du
calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour
l’acquisition d’un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à
titre personnel est déduit de l’avantage résultant d’un classement en zone à
bâtir.
1quinquies
Le droit
cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a.    elle serait due par une collectivité publique;
b.    son
produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.
1sexies
En cas
d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant
que partie des impenses.
2
Une juste
indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de
propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3
Les
cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement
d’indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété."
Il convient de souligner en premier lieu que l’art.
5 al. 1 et 1
bis
LAT contient des mandats législatifs adressés au
canton. Par ailleurs, l’art. 5 al. 2 LAT comporte une disposition relevant du
droit fédéral, directement applicable; celle-ci prévoit une indemnisation
pleine et entière (en allemand:
voll
) dans le cas de restrictions au
droit de propriété équivalant à une expropriation. Ainsi, lorsque la mesure
d’aménagement déploie de tels effets, ce qui est admis restrictivement par la
jurisprudence, le propriétaire lésé doit recevoir, à teneur de cette règle de
droit fédéral, une pleine compensation; le droit cantonal n’a pas de prise sur
de telles configurations et il ne peut pas, notamment, étendre la notion de
restriction équivalant à une expropriation (E. Riva, n. 133 ad art. 5 LAT, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
(éd.), Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle
2016). A ce stade, il faut relever que l’art. 5 al. 1 LAT traite également des
moins-values liées à des mesures d’aménagement. Il doit cependant s’agir
d’inconvénients majeurs, présentant toutefois un degré de gravité moindre que
les restrictions visées à l’al. 2 et donc distincts de celles-ci. En effet,
l’art. 5 LAT ne saurait à la fois comporter, à l’alinéa 1, un mandat législatif
adressé aux cantons d’établir un régime de compensation des inconvénients
majeurs et, à l’alinéa 2, les empêcher de prévoir une telle compensation pour
des inconvénients moins graves qu’une expropriation matérielle, ce dernier
domaine relevant du droit fédéral et échappant à leur compétence législative.
Par ailleurs, s’agissant des avantages majeurs créés
par des mesures d’aménagement, le droit fédéral impose aux cantons de prélever
une contribution de plus-value de 20 % au moins dans le cas de la création de
nouvelles zones à bâtir (art. 5 al. 1
bis
LAT; voir aussi la sanction
attachée à la mise en œuvre de ce mandat: art. 38a al. 4 et 5 LAT). L’art. 5
al. 1 LAT donne un mandat similaire aux cantons pour instaurer un régime de
compensation des avantages majeurs autres que ceux découlant d’une mise en zone
à bâtir, soit notamment pour les changements d’affectation, voire des
augmentations d’indices.
A cet égard, la nature impérative du mandat
législatif conféré aux cantons par l’art. 5 al. 1
bis
LAT n’a jamais
été contestée, pas plus d’ailleurs que l’application du mécanisme de sanction
prévu par l’art. 38a al. 4 et 5 LAT en cas de carence du canton. Dans une
jurisprudence récente (ATF 147 I 225 consid. 4.2; cf. aussi arrêts TF
1C_233/2021 du 5 avril 2022 consid. 3.2; 1C_551/2016 du 15 janvier 2018 consid.
5.5), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 5 al. 1 LAT contenait lui aussi
un mandat législatif impératif, cela même après la révision de la LAT de 2014
qui a introduit l’art. 5 al. 1
bis
ss dans la loi (contra Bernhard
Waldmann, Die Pflicht zur Abgeltung von Planungsmehrwerten – Ein neues
Bundesgerichtsurteil präzisiert die bundesrechtlichen Vorgaben, in DC2/2021, p.
69 ss). L’arrêt s’exprime à ce propos comme suit :
"
Wie bereits vor der Gesetzesrevision vom 15. Juni 2012 verlangt Art.
5 Abs. 1 RPG von den Kantonen, mit gesetzlichen Regelungen für einen
angemessenen Ausgleich erheblicher Planungsvor- und -nachteile zu sorgen, die
den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen, wobei den Kantonen insoweit ein grosser
Spielraum zur Verfügung steht.
"
b) aa) A la suite de la révision de la LAT de 2014,
le législateur vaudois a adopté diverses dispositions en lien avec le régime de
compensation et d’indemnisation prévu par l’art. 5 LAT. On reproduit ci-dessous
diverses dispositions pertinentes de la LATC dans le cas d’espèce:
"
Titre VII             Compensation
et indemnisation
Chapitre I           Compensation
de la plus-value
Art. 64    Principe
1
Les avantages majeurs
résultant des mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation
sous la forme de perception d’une taxe sur la plus-value.
2
Est considéré comme
avantage majeur constituant une plus-value l’augmentation sensible de valeur
d’un bien-fonds qui résulte:
a.
du
classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;
b.
du
changement d’affectation de la zone ou de la modification des autres
prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à
l’intérieur de la zone à bâtir.
3
Le classement
temporaire d’un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de
l’exploitation d’une gravière ou d’une carrière, est exempté de la taxe.
Art. 65    Taux et calcul de la
taxe sur la plus-value
1
Le taux de
prélèvement est de 20 % de la plus-value.
2
La plus-value
correspond, dans les cas prévus à l’article 64, alinéa 2, à la différence entre
la valeur vénale d’un bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la
mesure d’aménagement du territoire.
Art. 66    Principes de calcul
1
Peuvent être déduits
du montant de la plus-value:
a.
les frais
d’étude au sens de l’article 35;
b.
les frais
d’équipements techniques et de fouilles archéologiques;
c.
les frais
découlant d’un syndicat d’améliorations foncières;
d.
la taxe
d’équipement communautaire;
e.
le
montant utilisé dans un délai de cinq ans pour l’acquisition et la construction
d’un bâtiment agricole de remplacement, destiné à être exploité à titre
personnel, lorsque la plus-value résulte du classement du bien-fonds en zone à
bâtir ou en zone spéciale.
2
Si la plus-value est
inférieure à CHF 20'000.-, la taxe de plus-value n’est pas prélevée.
Il résulte des dispositions précitées que le
législateur vaudois a mis en œuvre le mandat législatif de l’art. 5 al. 1 LAT,
en tant que l’art. 64 al. 2 let. b LATC prévoit la perception d’une
contribution de plus-value en cas de changement d’affectation engendrant une
augmentation des possibilités de bâtir à l’intérieur de la zone à bâtir.
bb) L’art. 65 al. 2 LATC prescrit un calcul de la
plus-value correspondant "
à la différence entre la valeur vénale d’un
bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement du
territoire
". Le législateur vaudois a expressément voulu une approche
de taxation parcelle par parcelle et exclu de prendre en considération un
ensemble de biens-fonds détenus par un même propriétaire pour fixer la
contribution de plus-value. Il en résulte que la taxation de la plus-value doit
intervenir parcelle par parcelle et non, cas échéant, globalement lorsque le
propriétaire concerné détiendrait plusieurs biens-fonds, fussent-ils adjacents,
même si la Cour de céans n’a pas exclu, dans un cas particulier, un traitement
conjoint de parcelles appartenant au même propriétaire, notamment en cas de compensation
des avantages par les inconvénients (cf. arrêt AC.2021.0111 du 3 octobre 2022).
A teneur de l’art. 33 al. 1 du règlement du Conseil
d’Etat du 22 août 2018 sur l’aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2), la
municipalité doit identifier, dans une liste figurant dans le rapport 47 OAT,
les parcelles bénéficiant d’une plus-value sensible; le service compétent pour
procéder à l’examen préalable contrôle à cette occasion l’exactitude de ces
données (al. 2). Selon l’art. 34 RLAT, l’estimation de la plus-value fait
l’objet d’une expertise, confiée à un mandataire externe; un mandataire unique
est en principe désigné pour traiter l’ensemble des cas de plus-value induits
par une mesure d’aménagement. Les art. 68 LATC et 36 s. RLAT précisent par
ailleurs le déroulement de la procédure de taxation.
3.
a) La parcelle n° 616 était entièrement affectée en zone agricole, selon
le plan communal des zones, approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1984.
Une partie de cette parcelle, correspondant à une surface de 7'314 m
2
,
est comprise dans le périmètre du nouveau plan d'affectation "La Coulette
2"; cette surface est désormais affectée en zone spéciale selon l'art. 32
LATC – installations (para-)publiques. Il ne fait donc aucun doute que, sur le
principe, une taxe sur la plus-value doit être perçue par rapport à la parcelle
n° 616 (art. 64 al. 2 let. a
in fine
LATC).
b) La parcelle n° 902 était intégralement comprise
dans le périmètre du PPA "La Coulette", approuvé par le Conseil
d'Etat le 19 mars 1993. Le règlement du PPA définit son but de la manière
suivante:
Le périmètre du Plan partiel
d'affectation de "La Coulette" a pour but la réalisation d'une zone
de compostage et de traitement des déchets intercommunale.
Le produit composté sera recyclé
de manière prioritaire dans l'agriculture, la viticulture ou les espaces verts.
Le Plan partiel d'affectation
délimite et définit les différentes aires du périmètre de cette zone spéciale.
La zone spéciale ainsi légalisée comprenait
différentes aires, notamment une aire de compostage (3'880 m
2
), une
aire d'extension du compostage (4365 m
2
), une aire des constructions
(500 m
2
), une aire d'extension des constructions (500 m
2
)
et une aire d'extension future (5'800 m
2
).
Les aires de compostage et d'extension du compostage
sont réservées à l'entreposage et au traitement des déchets compostables. Les
seules constructions autorisées, telles que les chemins d'exploitation,
broyeurs, installations d'arrosage, installations de moindre importance utiles
au traitement des eaux, serviront à l'exploitation du compost (art. 1
er
du règlement du PPA). La surface de compostage n'étant pas destinée à être intégralement
et immédiatement occupée, une zone d'extension a été prévue. L'autorisation
d'utiliser la zone d'extension est du ressort de la municipalité (art. 2 du
règlement du PPA).
L'aire des constructions est réservée à des
constructions telles que hangar, couvert, dépôt, garage, bureau ou vestiaire,
utiles à l'exploitation de la zone; les logements ne sont pas autorisés. Ces
constructions ne peuvent dépasser ni la cote d'altitude de 807 mètres au faîte,
ni les limites de l'aire, excepté les avant-toits. Les règles de la zone
industrielle (art. 18 à 24 du règlement sur les constructions et l'aménagement
du territoire de la Commune de Belmont-sur-Lausanne) sont applicables dans la
mesure où il n'y est pas dérogé dans le règlement du PPA (art. 4 du règlement
du PPA). La surface des constructions n'étant pas destinée à être intégralement
occupée dès l'entrée en vigueur du PPA, une zone d'extension a été prévue; les
conditions de celle-ci correspondent à celles de l'aire des constructions.
L'autorisation d'utiliser cette zone d'extension est du ressort de la
municipalité (art. 5 du règlement du PPA).
L'aire d'extension future est régie par l'art. 9 du
règlement du PPA. Cette surface est réservée à des aménagements ultérieurs
équivalant à ceux de la zone proprement dite; l'autorisation d'utilisation de
cette zone est du ressort de la municipalité. Selon le préavis n°  01/2019,
adopté par la Municipalité de Belmont-sur-Lausanne le 20 mars 2019, relatif au
projet de PPA "La Coulette 2", l'aire d'extension future serait
exploitée depuis 2002 (préavis, p. 4).
L'ensemble du périmètre régi par le PPA "La
Coulette" est soumis au degré de sensibilité III selon l'Ordonnance
fédérale sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
c) Selon le chiffre 4.6 du rapport d'aménagement 47
OAT relatif au PA "La Coulette 2", seule la parcelle n° 616 bénéficie
d'une plus-value substantielle grâce au projet de PA. Ce rapport confirme
également le fait que l'intégralité de la parcelle n° 902 (à l'exception de
l'aire forestière) était déjà affectée en zone spéciale, selon le PPA "La
Coulette" (tableau figurant en page 23 du rapport 47 OAT).
d) L'experte mandatée par l'autorité intimée a
estimé que la zone d'extension future, telle que teintée en jaune sur la PPA
"La Coulette", ne pouvait pas être considérée comme une zone
constructible, puisqu'elle serait définie comme une zone d'aménagements futurs
et non pas de constructions futures; toujours selon l'experte, le PPA "La
Coulette" ne définirait pas "de réglementation des constructions, à
l'image de la zone des constructions". Cette appréciation a été suivie par
la DGTL qui a retenu, sous chiffre 5 de sa décision, ce qui suit :
Il ressort du plan partiel d'affectation
de La Coulette (PPA Coulette 1) que l'aire d'extension future telle qu'indiquée
en jaune n'était pas constructible. Ce fait est confirmé par le règlement du
PPA qui ne donne aucune réglementation de construction, au contraire de la zone
à bâtir.
Cette appréciation de la DGTL ne saurait être
confirmée. Sous réserve de l'aire forestière, l'ensemble du périmètre régi par
le PPA "La Coulette", approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993,
était déjà affecté en zone spéciale, y compris l'aire d'extension future. Celle-ci
pouvait déjà être utilisée, moyennant autorisation préalable de la
municipalité, pour des activités de compostage, au sens de l'art. 1
er
du règlement du PPA, ou pour des constructions, moyennant respect des règles
découlant de l'art. 4 du règlement du PPA. L'affectation du sol était donc
définie, ainsi que des prescriptions concernant la mesure d'utilisation du sol
et le degré de sensibilité au bruit applicable (cf. art. 24 al. 1 LATC et 47
al. 1 aLATC). La possibilité de prévoir des étapes de réalisation de la zone à
bâtir a été confirmée par le Tribunal fédéral, dans l'arrêt
Ermatingen
(ATF
112 Ia 155, JdT 1988 I 464) et admise dans la législation cantonale (art. 47 al.
2 ch. 9 aLATC). Cette manière de faire peut être opportune non seulement
lorsque le périmètre nouvellement constructible n'est pas d'emblée entièrement
équipé, mais aussi pour garantir un développement harmonieux et une utilisation
optimale du territoire à disposition, comme c'est le cas en l'espèce. L'aire d'extension
future comprise dans le périmètre du PPA "La Coulette" devait donc
déjà être qualifiée de zone à bâtir. Cela est confirmé par le plan technique
relatif au PA "La Coulette 2" dont il résulte que seule la surface de
la parcelle n° 616 comprise dans le périmètre de cette planification correspond
à un secteur nouvellement constructible (cf. légende du plan, surface
striée). Il s'en suit que le calcul de la valeur de la parcelle n° 902
avant l'entrée en vigueur de la nouvelle planification, tel que retenu par la
DGTL, repose sur une prémisse erronée.
Le grief développé par les recourants sur ce point
doit donc être admis.
4.
Les recourants critiquent le fait que l'autorité intimée ait imposé à
l'expert qu'elle a mandaté l'application de la méthode préconisée par le
professeur Philippe Thalmann (cf. courriel du 19 août 2020, pièce 2
produite par la DGTL le 27 mars 2023).
La législation applicable ne fixe pas le procédé
d'estimation de la valeur vénale des terrains avant et après l'entrée en
vigueur de la mesure d'aménagement du territoire. La DGTL a mandaté Philippe
Thalmann, professeur associé à l'EPFL, pour définir une méthode. Le professeur
Thalmann a rendu un rapport à ce sujet le 1
er
septembre 2019. Il
préconise le recours à l'une des méthodes proposées par la norme d'estimation
immobilière de référence des principales associations et hautes écoles suisses (
Swiss
Valuation Standard)
, soit l'approche par compte à rebours (ou méthode dite
"à rebours"). Elle consiste à déterminer la valeur du projet qui pourrait
être réalisé selon les droits à bâtir maximums octroyés par la mesure
d'aménagement du territoire, puis d'y soustraire le coût de construction
probable et les risques/bénéfices. Le résultat correspond à la valeur du
marché. Le même processus peut être appliqué pour déterminer la valeur du
terrain avant et après l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du
territoire en cause, lorsque la parcelle était déjà constructible, mais que les
possibilités de bâtir ont été sensiblement augmentées. La différence représente
alors la plus-value.
Dans sa réponse du 9 juin 2023, la DGTL expose que
cette méthode constitue uniquement un cadre, dont il est possible de s'écarter
lorsqu'une autre méthode paraît plus adéquate. Le mandataire est alors appelé à
justifier les raisons qui l'amènent à s'écarter de la méthode suggérée et
d'expliquer pourquoi une autre méthode est mieux adaptée à l'analyse du dossier
en question.
Dans une lettre adressée le 11 mai 2022 à la DGTL
(pièce 7 produite le 27 mars 2023), l'experte a expliqué et justifié le choix
de la méthode qu'elle a appliquée en l'espèce. La méthode comparative est
difficilement applicable en raison de l'absence de valeurs de référence ou de
prix de transaction de terrains en zone spéciale destinée à l'implantation
d'une usine de méthanisation dans la région. La méthode des classes de
situation est guère applicable, puisqu'il n'existe pas de tabelle pour les
usines de méthanisation, une clé de répartition des classes de situation
n'existant que pour trois types d'utilisation (Habitations/Bâtiments
commerciaux, artisanaux, bureaux, vente/Industrie). La méthode du nombre
structurel, qui exprime l'avantage économique en fonction de la situation, est
peu appropriée en l'occurrence, en raison de la prédominance de l'aspect économique
dans cette approche. La méthode des options réelles, qui résulte de la
pondération de différents scénarios, implique que le terrain puisse être
valorisé en fonction de différents scénarios, ce qui n'est pas le cas ici.
Ces explications sont convaincantes et le tribunal
ne voit pas de raison d'écarter, sur le principe, l'application de la méthode
d'évaluation choisie par l'expert, soit la méthode préconisée par le professeur
Thalmann. Les critiques formulées à cet égard par les recourants restent
générales et ne démontrent aucunement pourquoi, dans le cas d'espèce,
l'application d'une autre méthode serait plus opportune. L'expert qu'ils ont
mandaté a également retenu, en page 3 de son rapport du 22 mai 2023, que
l'application de la méthode développée par Philippe Thalmann est appropriée en
l'espèce.
Le grief formulé sur ce point par les recourants est
donc mal fondé.
5.
Les recourants invoquent une violation du droit d'être entendu, en
raison du fait que la DGTL n'aurait pas soumis à l'experte les questions
complémentaires figurant dans la lettre de leur avocat du 31 mai 2021, faisant
suite à l'examen du projet de décision auquel ils avaient procédé. Il résulte toutefois
des pièces complémentaires produites par la DGTL le 27 mars 2023 que celle-ci a
transmis à l'experte, le 23 juin 2021, les questions complémentaires posées par
les recourants dans leur lettre du 31 mai 2021. L'experte y a donné réponse le
29 juin 2021. Le droit d'être entendu des recourants n'a donc pas été violé
sous cet angle. En revanche, le fait que les recourants n'aient pas eu la
possibilité de se déterminer sur les éléments complémentaires fournis par
l'experte le 29 juin 2021 viole leur droit d'être entendus, qui implique le
droit de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance
et de se déterminer à leur propos. Ce vice peut toutefois être considéré comme
guéri dans le cadre de la procédure de recours, compte tenu du large pouvoir
d'examen en fait et en droit de la CDAP (art. 98 LPA-VD). Les recourants ont en
effet pu, dans le cadre de la procédure de recours, prendre connaissance de
l'intégralité du dossier constitué par la DGTL et se déterminer à ce sujet, y
compris par rapport aux réponses complémentaires données par l'experte le 29
juin 2021.
Le grief formulé sur ce point par les recourants a
donc perdu son objet.
6.
Dans leur pourvoi du 7 avril 2022, les recourants ont demandé que huit
questions complémentaires soient posées à l'experte. Celle-ci a déjà répondu
aux deux premières, le 29 juin 2021. Compte tenu de l'issue du recours, il
appartiendra à la DGTL d'apprécier la pertinence des six autres questions et de
les soumettre, dans la mesure utile, à l'experte, en lui transmettant également
le rapport établi par I.________ le 22 mai 2013, qui critique certains chiffres
retenus par G.________ et qui arrive à des conclusions nettement différentes.
7.
Les recourants critiquent le rapport d'expertise sur plusieurs autres
points, soit la marge de promotion retenue de 10%, la manière dont l'experte a
déterminé le potentiel constructible des parcelles en cause, la manière dont la
valeur de rendement a été fixée, les possibilités de construire préexistantes
et le potentiel constructif après l'entrée en vigueur du PA "La Coulette
2". Ces éléments, déterminants pour le calcul de la plus-value, ne sont
effectivement pas expliqués et justifiés dans la décision rendue le 9 mars
2022, qui souffre donc de défauts de motivation. Il appartiendra à la DGTL de
se prononcer sur ces questions pertinentes, cas échéant après avoir interpellé
l'experte et respecté le droit d'être entendu des recourants, avant qu'une
nouvelle décision ne soit rendue. L'autorité intimée devra notamment réexaminer
et justifier la valeur de rendement retenue pour les divers éléments, dont les
dépôts/halles isolées (73 fr./m
2
/an), ainsi que la valeur retenue
pour le terrain, dans les "calculs de contrôle", soit 170 fr./m
2
(prix pondéré du terrain industriel), en tenant compte de l'affectation
spécifique du secteur, correspondant à l'exploitation d'un établissement
d'intérêt régional destiné au traitement de déchets recyclables,
prioritairement organiques (zone spéciale – installations   [para-]publiques).
Ce grief est lui aussi bien fondé.
8.
Selon l'art. 8.2 al. 2 du règlement relatif au PA "La Coulette
2", en application de l'art. 52 LATC et pour assurer la disponibilité des
terrains, la demande de permis de construire du projet d'extension des
activités de valorisation des déchets recyclables et d'infrastructures
relatives à la production d'énergie renouvelable doit être déposée dans les
trois ans dès l'entrée en vigueur de la décision d'approbation du plan
d'affectation, intervenue le 28 novembre 2019. Si cette condition n'est pas
remplie, le secteur retourne à son affectation initiale, sans autre procédure.
L'art. 8.2 al. 3 du règlement du plan d'affectation prévoit toutefois que la
municipalité peut prolonger ce délai de deux ans.
Le délai initial de trois ans, figurant à l'art. 8.2
al. 2 du règlement du plan d'affectation, est aujourd'hui échu. Aucun
renseignement ne figure au dossier en mains du tribunal quant au dépôt éventuel
d'une demande de permis de construire ou à une prolongation du délai initial par
la municipalité. La DGTL devra donc également compléter l'instruction sur ces
points, afin de vérifier qu'il y a bien encore en l'espèce un intérêt à fixer le
montant d'une taxe sur la plus-value, ce qui ne serait plus le cas si le
secteur est retourné à son affectation initiale.
9.
Les recourants critiquent enfin le fait que certains frais qu'ils ont dû
assumer n'ont pas été portés en déduction de la plus-value retenue par la DGTL.
Selon l'art. 66 LATC, peuvent être déduits du
montant de la plus-value les frais d'étude (art. 35 LATC), les frais
d'équipements techniques et de fouilles archéologiques, les frais découlant
d'un syndicat d'améliorations foncières, la taxe d'équipement communautaire et
le montant utilisé dans un délai de cinq ans pour l'acquisition et la
construction d'un bâtiment agricole de remplacement, destiné à être exploité à
titre personnel, lorsque la plus-value résulte du classement du bien-fonds en
zone à bâtir ou en zone spéciale. En l'espèce, l'autorité intimée a admis des
déductions pour un montant total de 71'671 fr. 50. Les recourants lui reprochent
de n'avoir pas pris en compte deux factures, soit:
-
15'300 fr. correspondant à une facture de H.________ du 2
décembre 2014,
-
11'097 fr. 15 correspondant à une facture d'J.________ du 9
décembre 2014.
La note d'honoraires de 15'300 fr. établie par H.________
le 2 décembre 2014 concerne une étude préliminaire pour l'établissement d'un
progamme de développement. Il s'agit des frais relatifs à
l'"avant-projet", comprenant :
Récolte des données
complémentaires nécessaires et analyse des contraintes à l'utilisation du sol.
Définition d'une conception
d'aménagement du secteur avec prise en compte des voeux du propriétaire et des
caractéristiques du site traitant des affectations des différents secteurs, du
réseau de circulations, du paysage, des caractéristiques environnementales et
des étapes de réalisation.
Adaptations et compléments apportés
au dossier.
Etablissement et fourniture d'un
document illustrant et justifiant les principes d'aménagements retenus (plans
et textes).
Il s'agit manifestement de frais nécessaires à
l'élaboration du plan d'affectation, concernant la phase d'avant-projet, avant
la phase de projet, qui fait l'objet d'une seconde note d'honoraires établie
par H.________ le 2 décembre 2014 et dont le solde, soit 24'277 fr. 45, a
déjà été porté en déduction de la plus-value, dans la décision rendue par la
DGTL  le 9 mars 2022. Par conséquent, le montant de 15'300 fr. devra également
être porté en déduction, en application de l'art. 66 LATC.
La facture établie par J.________ le 9 décembre 2014
et présentant un solde de 11'092 fr. 15, correspond à l'élaboration de l'étude
d'impact sur l'environnement (4'767 fr. hors TVA) et à la réalisation du
dossier d'autorisation de construire (5'503 fr. 50 hors TVA). S'il est exact
que le second montant ne concerne pas l'élaboration du plan d'affectation (mais
la préparation du dossier de permis de construire), il en va différemment du
premier. La somme de 4'767 fr. concerne l'élaboration de l'étude d'impact sur
l'environnement, nécessaire dans le cadre du processus d'adoption du plan
d'affectation; ce montant, majoré de la TVA (8%), aurait donc dû être porté en
déduction de la plus-value.
Le grief développé par les recourants relatif aux déductions
non retenues par la DGTL est donc partiellement bien fondé.
10.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être
admis et la décision de taxation querellée annulée. Le dossier est ainsi
renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision,
dans le sens des considérants qui précèdent.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 52
LPA-VD); les recourants, qui ont agi dans le cadre de la présente procédure
avec le concours d'un mandataire professionnel et qui l'emportent, ont droit à
des dépens à la charge de l'autorité intimée (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4
et 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative, TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision rendue le 9 mars 2022 par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour
complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et
du logement, doit à B.________, A.________, C.________, D.________ et E.________,
solidairement entre eux, une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 3 juillet 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.