vd_omni · AC.2016.0342 · 2017-10-13 · fr

A.________/Municipalité de Corcelles-près-Concise, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre une décision municipale ordonnant le dépôt d'un dossier de permis de construire à des fins de régularisation d'un hangar à bateau et d'un muret construits sans droit dans les années 1980 et de l'agrandissement d'un bâtiment non conforme à ce qui avait été autorisé en 2009. Décision valable à la forme. Bien qu'elle ne contienne pas de dispositif en tant que tel, la décision énonce de manière claire les points sur lesquels elle fixe les droits et obligations du recourant. Le fait d'avoir notifié la décision sous pli simple n'affecte pas sa validité. La Municipalité est en droit d'exiger les plans d'exécution afin d'examiner s'il se justifie de mettre les travaux litigieux à l'enquête publique après coup ou de les dispenser d'enquête publique, cela même si les constructions datent de plus de 30 ans. Les ouvrages incriminés se trouvant en zone à protéger (aire forestière et lac), le dépôt de plans d'exécution ne constitue pas une mesure disproportionnée par rapport à l'intérêt public en jeu et ne procède pas d'un formalisme excessif. Par ailleurs, les plans permettront de connaître l'état actuel des ouvrages réalisés sans droit jusqu'à ce jour pour prévenir tous nouveaux travaux de transformation. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2017 AC.2016.0342

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 octobre 2017
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
Jacques Haymoz et
M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Vincent JÄGGI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Corcelles-près-Concise
, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à
Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Div. support stratégique-Service juridique
,
à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Corcelles-près-Concise du 23 août 2016 fixant un délai au 23 septembre 2016
pour déposer un dossier d'enquête pour les travaux réalisés sans autorisation
sur la parcelle n° 292
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune de Corcelles-près-Concise est régi par un
règlement sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par
le Conseil d'Etat le 30 mars 1983 (ci-après: RPE). Ce territoire comprend, à sa
limite Sud-Est, une bande de terre, large en moyenne d'une centaine de mètres
et longue de 1'500 m, enserrée entre la rive du lac de Neuchâtel et une
zone forestière, qui marquait autrefois l'emprise de l'ancienne ligne CFF
reliant Yverdon à Neuchâtel. Sur un segment de huit cents mètres environ, cette
bande de terre est partagée dans sa longueur entre une zone appelée
"aire
forestière"
, le long de la rive, et, en retrait de celle-ci, une zone
"de
maisons de vacances ou d'habitat temporaire"
. Cette portion de
territoire, dite des
"Grèves"
est subdivisée en une
quarantaine de parcelles contiguës et rectangulaires, dans un axe
Nord-Ouest/Sud-Est, dont la surface varie entre 1000 et 7000 m². Elles sont disposées de telle manière que chacune comporte une portion Sud-Est de terrain
dans la zone d'aire forestière au bord du lac et une portion Nord-Ouest dans la
zone de maisons de vacances ou d'habitat temporaire, adossée à la zone
forestière. Elles sont pratiquement toutes construites, sur leur portion
Nord-Ouest, d'une maison ou d'un pavillon de vacances. Une servitude de passage
à pied et pour tous véhicules, aménagée en chemin d'accès privé, traverse les
parcelles parallèlement à la rive, en amont des maisons ou pavillons de
vacances, dans la zone de maisons de vacances ou d’habitat temporaire, à
quelque 10 à 15 mètres de la zone forestière. Le ruban de terrain ainsi
circonscrit entre le chemin d’accès et la zone forestière accueille de
nombreuses dépendances.
B.
En 1979, ******** était propriétaire de la parcelle n° 292 de
Corcelles-près-Concise, sise dans le secteur précité des Grèves. Cette parcelle
comprenait alors une maison d'habitation n° ECA 283, de 229 m
2
.
Le 13 juillet 1979, la propriétaire a demandé l'autorisation de construire un
pavillon de jardin, un hangar à bateaux ainsi qu'une passerelle d'embarquement
sur son fonds.
Le 14 août 1979, le Service cantonal de
l'aménagement du territoire a préavisé négativement la demande s'agissant du hangar
à bateaux, en raison du fait que cette construction s'implanterait dans une
zone forestière ainsi qu'à l'intérieur d'une zone de non bâtir du plan
d'extension cantonal n° 20.
La Municipalité de Corcelles-près-Concise (ci-après:
la Municipalité) a accordé le permis de construire sollicité le 1
er
novembre 1979, mais uniquement pour le pavillon de jardin, en précisant que la
construction d'un hangar à bateaux ne pouvait pas être autorisée.
Le 29 mars 1982, l'Inspecteur des forêts s'est
adressé à ********, constatant qu'un hangar à bateaux avait été construit
illicitement à moins de 10 mètres de la limite de la zone soumise au
régime forestier. Il lui a imparti un délai au 30 avril 1982 pour supprimer
cette construction, sous la menace d'une dénonciation auprès de la Préfecture
du district de Grandson.
C.
En 2002, A.________ (ci-après: le recourant) est devenu
propriétaire du bien-fonds. En 2008, il a requis l'autorisation d'effectuer des
travaux de transformation à l'intérieur de la maison d'habitation se trouvant
sur sa parcelle, en précisant que ni la volumétrie du bâtiment ni l'emplacement
des façades ne seraient modifiés. Le projet prévoyait en particulier la
transformation du premier étage, avec extension par un balcon-terrasse au Sud,
équipé d'un escalier extérieur.
Dans sa synthèse CAMAC n° 93292 du 22 janvier
2009, le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après: SFFN),
Inspection des forêts, a délivré l'autorisation spéciale requise aux conditions
impératives suivantes:
"Le bâtiment à agrandir est situé à moins de 10 m de la
lisière forestière.
L'extension prévoit un escalier extérieur empiètant [sic] sur
l'aire forestière. En outre, l'extension du bâtiment a pour effet d'accroître
la pression sur l'aire forestière située au sud du bâtiment. Or, l'occupation
actuelle a déjà entraîné une pression excessive sur l'aire forestière dont le
nombre d'arbres a été réduit et la végétation dénaturée au point que son état
est largement en dessous du seuil admissible. Le statut particulier de cette
aire forestière exige un taux de boisement d'au moins 50 %.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature autorise
l'extension souhaitée à condition que soient plantés au moins 5 arbres de
hautes tiges et 10 buissons dans l'aire forestière. (…)"
Selon le Service du développement territorial,
Commission des rives du lac, le nouvel escalier d'accès direct à la terrasse
supérieure se situait en forêt, alors que d'autres solutions, évitant l'aire
forestière, pouvaient être développées.
Le 13 février 2009, après avoir mis le projet à
l'enquête publique, qui n'a donné lieu à aucune opposition, la Municipalité a
accordé le permis de construire sollicité, aux conditions posées par les
autorités cantonales concernées dans la synthèse CAMAC.
D.
Le 28 janvier 2016, le propriétaire de la parcelle voisine n° 291,
avec lequel le recourant est en litige depuis plusieurs années, s'est adressé à
la Municipalité, sous la plume de son conseil, émettant diverses remarques relatives
aux constructions sises sur la parcelle du recourant. En particulier, il a fait
valoir que le permis de construire octroyé en 2009 n'avait pas été respecté. Il
a en outre relevé la présence d'un hangar à bateaux et d'autres aménagements
qui selon lui n'auraient fait l'objet d'aucun permis de construire.
E.
Au feuillet du Registre foncier relatif à la parcelle n° 292 figurent
les mentions d'une habitation (229 m
2
), d'un garage (87 m
2
)
et d'un couvert, dont la surface n'est pas précisée.
F.
Le 19 février 2016, la Municipalité a informé le recourant du fait que
la Commission de salubrité de la Commune de Corcelles-près-Concise (ci-après:
la Commission de salubrité) effectuerait une visite sur sa parcelle en vue de
contrôler les transformations effectuées selon le permis de construire octroyé
en 2009, en particulier le respect des demandes de plantations comprises dans
la synthèse CAMAC.
Le recourant a répondu le 25 février 2016 sous la
plume de son conseil, sollicitant le report de la date de la visite en raison
du fait qu'il se trouverait à l'étranger le jour prévu. Il requérait en outre
la présence de l'Inspecteur des forêts, qui avait selon lui déjà effectué un
contrôle et constaté que les plantations requises dans le permis de construire
avaient bien été réalisées.
Par avis du 4 mars 2016, la Municipalité a indiqué
qu'une nouvelle date serait appointée et a informé le recourant qu'elle avait
constaté avoir omis de lui délivrer le permis d'habiter suite aux travaux
entrepris en 2009 sur la base du permis de construire qui lui avait alors été
délivré. Dès lors, la Commission de salubrité devrait préaviser cette question.
G.
Le 16 mars 2016, l'Inspecteur des forêts de la Direction générale de l'environnement
a indiqué à la Municipalité qu'il avait constaté en 2013 et 2016 que les
plantations d'arbres imposées en tant que condition dans le permis de
construire de 2009 n'avaient pas été réalisées. Il invitait dès lors la
Commission de salubrité à impartir au recourant un délai au 31 mai 2016 pour
réaliser les plantations requises.
H.
Le 21 avril 2016, a eu lieu la visite de la Commission de salubrité sur
la parcelle du recourant. Il ressort du préavis au permis d'habiter établi le 3
mai 2016 que les constructions constatées n'étaient pas conformes à
l'autorisation octroyée. En particulier, le procès-verbal de la visite comprend
les remarques suivantes:
"1) Plusieurs adaptations ont été apportées à la
distribution intérieure par rapport au plan mis à l'enquête. En principe ces
modifications ne contreviennent pas le règlement communal et n'ont pas
d'incidence en termes de sécurité. Un plan tel que construit est demandé.
2) La Commission a constaté que les éléments suivants ne sont
pas conformes au plan mis à l'enquête:
- balcon: 6.11 x 2.97 m sur le plan d'enquête a été fait de
9.38 x 3.46 m
- escalier extérieur reliant le premier étage au jardin: sa
position a été adaptée et il se trouve à env. 20 cm à l'Ouest de ce qui [a] été
prévu sur le plan déposé à l'enquête
3) le propriétaire a indiqué à la Commission que les
plantations exigées dans le permis de construire n'ont pas été réalisées.
La Commission recommande une discussion avec le CCFN [ndr: ou
SFFN] sur les deux derniers points puisque les éléments décrits sous 2)
pourraient se trouver en conflit avec les dispositions de l'aire forestière de
par leurs dimensions et 3) était une exigence du CCFN à laquelle le permis de
construire était subordonné."
I.
Le 18 mai 2016, la Municipalité a informé le recourant que suite au
préavis négatif de la Commission de salubrité, le permis d'habiter était
reporté. Il lui a imparti un délai au 8 juin 2016 pour lui faire parvenir un
dossier de plans tel que construit en 2 exemplaires, un plan tel que construit
du géomètre en 1 exemplaire ainsi qu'une preuve des plantations compensatoires
effectuées (par exemple une facture d'un paysagiste).
Par lettre du 8 juin 2016, la Municipalité a
prolongé le délai imparti pour produire les documents susmentionnés. En outre,
il a indiqué que la Commission de salubrité avait constaté l'existence d'un hangar
à bateaux construit dans la zone forestière. La Municipalité enjoignait au
recourant de lui transmettre une copie du permis de construire concernant ce
hangar, ou, à défaut, de lui indiquer la date de sa construction.
Le 8 juillet 2016, le recourant a transmis à la
Municipalité un dossier de plans de sa maison établi par un architecte, les
plans de situation établis par un géomètre, une copie d'un contrat conclu avec
un paysagiste concernant les plantations compensatoires à réaliser, ainsi que
"différents
plans attestant de la destruction d'une grande véranda au niveau du sol lors
des travaux"
. Il s'est en outre déterminé, sous la plume de son
conseil. Il a admis que la terrasse du premier étage était plus longue
d'environ 3 mètres par rapport aux plans soumis à la Municipalité, expliquant
que cette différence résultait d'une omission du précédent architecte, qu'il
ignorait. En outre, lors des travaux de 2009, une grande véranda qui empiétait
davantage sur la forêt forestière avait été détruite. Par conséquent, l'impact
de la maison était désormais plus faible qu'auparavant. S'agissant des
plantations compensatoires, il avait bien planté des arbustes, qui n'avaient
cependant pas survécu. Il a en outre maintenu que l'Inspecteur des forêts lui
avait assuré oralement, en 2013, que le nombre d'arbres était suffisant. Enfin,
il a fait valoir que le hangar à bateaux datait de 1980 ou 1981, et
n'entraînait, selon lui, qu'un faible impact sur la zone forestière.
J.
Par "décision" du 23 août 2016 adressée sous pli simple
au recourant, la Municipalité s'est exprimée comme suit:
"Nous avons pris connaissance de votre envoi du 8
juillet 2016, qui nous conduit aux considérations et à la décision suivante:
1. Permis de construire de 2009
Tant selon les constatations de la Commission de salubrité
que selon votre envoi, il s'avère que votre mandant a réalisé des travaux ne
correspondant pas à ceux qui ont été autorisé en 2009, en particulier
s'agissant de la terrasse. Ces travaux empiètent sur l'aire forestière et,
comme vous le savez, ils ne sauraient ainsi être autorisés sans l'aval des Services
de l'Etat. Ainsi, dans un délai au
23 septembre 2016
, nous vous
demandons de déposer un dossier d'enquête concernant ces travaux réalisés sans
autorisation et sans respecter les plans de 2009 ayant conduit au permis de
construire. Ce dossier permettra aux Services cantonaux de se prononcer sur la
compatibilité des aménagements réalisés sans autorisation, avant que la
Municipalité ne statue.
2. Autres aménagements
L'analyse du dossier a permis de constater que le hangar à
bateaux construit sur le fonds de votre client n'a jamais fait l'objet d'une
autorisation. Bien au contraire, la lettre municipale du 1
er
novembre 1979, sur la base d'une détermination du SAT du 14 août 1979, contient
le refus de construire ce hangar, alors que le permis concernant le pavillon a
été délivré. Il en résulte que votre client a manifestement passé outre ce
refus. Il convient donc que ce hangar, qui n'a jamais été autorisé, soit inclus
dans le dossier d'enquête sollicité plus haut.
De même, le mur en béton délimitant la propriété de votre
mandant côté lac n'a pas fait l'objet d'une autorisation. Il convient donc
également d'inclure ce mur dans la demande de permis.
3. Plantations compensatoires
Nous avons pris note que votre client allait procéder aux
plantations compensatoires ordonnées et un délai au 23 septembre 2016 est ainsi
imparti à votre mandant pour réaliser ces plantations. M. […], Inspecteur des
forêts, reçoit une copie de la présente pour son information.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours au
Tribunal cantonal, […]. Le recours s'exerce par écrit dans les 30 jours dès la
communication de la décision attaquée. […]"
Le 16 septembre 2016, le recourant, agissant par son
conseil, a fait valoir que la lettre du 23 août 2016 ne comprenait pas de dispositif
et ne constituait pas une décision, et a requis une prolongation à fin novembre
2016 des délais impartis.
K.
Par acte du 23 septembre 2016, le recourant a formé recours contre la
décision du 23 août 2016 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation. Il a ensuite produit une
écriture complémentaire à son recours le 4 novembre 2016.
L.
Le 27 septembre 2016, la Municipalité a confirmé au recourant que sa
lettre du 23 août 2016 constituait une décision et prolongé au 30 novembre 2016
le délai imparti pour réaliser les plantations demandées.
M.
La DGE s'est déterminée sur le recours le 15 novembre 2016.
Dans son mémoire de réponse du 7 novembre 2016, la
Municipalité de Corcelles-près-Concise a conclu au rejet du recours.
Le recourant a déposé une réplique le 16 décembre
2016, et produit deux pièces, à savoir une facture d'un paysagiste pour
plantations effectuées le 7 novembre 2016, ainsi que la copie d'un courriel
adressé la Commune de Corcelles-près-Concise à un voisin du recourant, dont la
teneur est la suivante:
"En ce qui concerne le bucher [sic], ayant bien plus de
30 ans, nous n'entreprendrons aucune démarche. Par contre nous sommes surpris
que cette énergie ne soit pas aussi dépensée pour attaquer la construction
illégale du hangar à bateaux de M. A.________ en zone forestière où un
refus de permis de construire existe vraiment."
N.
La cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant
en droit
1.
Déposé en temps utile et selon les formes prescrites par la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36,
art. 75, 79 et 95), le présent recours est formellement recevable, de sorte
qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief, le recourant s'en prend à la validité formelle de
la décision. Il soutient que la décision attaquée n'est pas valable dès lors
qu'elle ne contient pas de dispositif.
a) Selon l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des
droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations (let. c).
L'art. 42 LPA-VD précise le contenu de la décision
dans ces termes:
"
Art. 42 Contenu
La décision contient les
indications suivantes:
a.  le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit
d'une autorité collégiale;
b.  le nom des parties et de leurs mandataires;
c.  les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle
s'appuie ;
d.  le dispositif;
e.  la date et la signature;
f.   l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en
connaître."
Le dispositif de la décision constitue précisément la
partie de la décision qui statue sur les droits et obligations au sens de
l'art. 3 LPA-VD. La jurisprudence en la matière exige des décisions
administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les
points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur
destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer
le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles
les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées
(arrêt AC.2014.0145 du 28 octobre 2014 consid. 2c/bb et les références citées).
De même, une décision administrative ne doit pas formuler une obligation en
l'assortissant d'une condition dont la réalisation ne peut pas être constatée
dans la décision (
AC.2011.0009
du 19 octobre 2011).
b) En l'espèce, la lettre du 23 août 2016 comprend
trois points. Le premier point concerne le
"permis de construire de
2009".
L'autorité intimée y revient sur les travaux réalisés de
manière non conforme au permis de construire de 2009, exposant qu'ils empiètent
sur l'aire forestière et ne peuvent donc pas être autorisés sans l'aval des
Services de l'Etat. La Municipalité a dès lors imparti un délai au 23 septembre
2016 au recourant pour
"déposer un dossier un dossier d'enquête
concernant ces travaux réalisés sans autorisation et sans respecter les plans
de 2009 ayant conduit au permis de construire"
. Force est ainsi de
constater que l'autorité intimée a clairement formulé les obligations imposées
au recourant, à savoir de constituer un dossier dans la perspective d'une mise
à l'enquête, étant précisé qu'une telle exigence peut faire l'objet d'une
décision, sujette à recours (cf. AC.2014.0115 du 14 novembre 2014 consid.
3; AC.2013.0161 du 30 octobre 2013 consid. 2b).
Dans le deuxième point de sa décision, intitulé
"autres
aménagements"
l'autorité intimée s'est référée au hangar à bateaux et
au muret longeant la propriété du recourant côté lac, indiquant que ces
constructions devaient également faire l'objet du dossier d'enquête à
constituer selon point 1. Là encore, le recourant ne saurait se plaindre d'un
manque de clarté quant à l'obligation qui lui est signifiée.
Enfin, sous point 3, la Municipalité a imparti un
délai au 23 septembre 2016 au recourant pour réaliser les plantations
compensatoires, se référant ainsi implicitement au permis de construire de
2009, ce que le recourant ne pouvait ignorer dès lors que cette question avait
déjà été abordée dans des échanges de correspondance antérieurs, en particulier
dans sa lettre du 8 juillet 2016.
Manifestement, la décision attaquée comprend la
formulation clairement reconnaissable des points sur lesquels elle fixe les
droits et obligations du recourant, de sorte qu'il ne saurait invoquer
l'absence d'un dispositif dans la décision.
c) Le recourant se plaint en outre de ce que la
décision lui a été notifiée sous pli simple alors qu'elle aurait dû l'être par
pli recommandé.
Les décisions sont en principe notifiées à leurs
destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD).
Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décision rendues en grand
nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une
autre forme; la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art.
44 al. 2 LPA-VD).
En l'espèce, quand bien même elle aurait dû en
principe avoir lieu par pli recommandé, la notification de la décision attaquée
a été faite au conseil du recourant sous pli simple. La forme écrite prescrite
"dans
tous les cas"
à l'art. 44 al. 2 LPA-VD a donc été respectée. Le fait
de ne pas avoir notifié l'acte sous forme recommandée ne saurait enlever à la
lettre du 23 août 2016 son caractère de décision, ce d'autant que le recourant
a reçu la décision attaquée et pu former recours dans le délai utile et faire
ainsi valoir tous ses droits.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
d) On relèvera que le recourant se plaint que la
notification de la décision attaquée l'aurait empêché de requérir un délai
supplémentaire pour déposer un dossier d'enquête. Cet argument doit également
être rejeté. En effet, le recourant a pu obtenir l'octroi d'un délai
supplémentaire au 30 novembre 2016, par la lettre de l'autorité intimée du 27
septembre 2016, délai qu'il n'a au demeurant pas respecté, à l'exception du
point relatif aux plantations compensatoires.
3.
L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée,
les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de
l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que
les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est
prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision.
L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas
étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).
Dans sa réplique du 16 décembre 2016, le recourant a
indiqué avoir fait planter cinq arbres et dix-sept buissons durant le mois de
novembre 2016, réalisant ainsi les plantations compensatoires exigées par le SFFN
et par la Municipalité dans la décision attaquée. Il y a donc lieu d'en prendre
acte et de considérer que le recourant ne conteste plus le chiffre 3 de la
décision attaquée relative à la question des plantations compensatoires.
4.
Le recourant dénonce une violation de son droit d'être entendu, dans la
mesure où l'autorité intimée ne se serait pas déterminée sur les arguments
qu'il avait invoqués dans ses différents courriers. Selon lui, il aurait été
opportun, par économie de procédure, que ses arguments soient étudiés
"dans
le cadre d'une éventuelle dispense d'enquête"
.
a) Le droit d'être entendu prévu par les art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101), 17 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; RSV 101.01) et 33 ss LPA-VD implique notamment pour l'autorité
l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD). Selon la
jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé son raisonnement, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (TF
2D_38/2011 du 9 novembre 2011 consid. 3.2; 1C_383/2010 du 11 avril
2011 consid. 2.1 et la référence citée). L’autorité peut se limiter à
l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le
justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer
à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133
I 270 consid. 3.1 p. 277). La motivation peut d'ailleurs être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (TF 2D_38/2011 précité
consid. 3.2.1; RDAF 2009 II p. 434, 2C_23/2009 consid. 3.1). La
violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie
si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de
recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir
d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285;
133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390,
et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, il est vrai que la décision
attaquée ne reprend pas chacun des arguments développés par le recourant dans
sa lettre du 8 juillet 2016, et la Municipalité ne mentionne pas les
dispositions légales fondant sa décision. Cependant, il ressort des différents
échanges de courriers ayant précédé la décision attaquée que le recourant avait
connaissance du fait que les constructions litigieuses n'avaient pas été autorisées
et que l'autorité intimée avait besoin des plans d'exécution pour statuer sur
le sort de ces travaux. La Municipalité n'était pas tenue de répondre au
recourant point par point. Quoi qu'il en soit, dans l’hypothèse où la
municipalité aurait violé son devoir de motivation, un tel vice a de toute
façon été réparé dans la procédure de recours, dès lors que le Tribunal
cantonal dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et que le
recourant a pu librement s'exprimer devant lui.
Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.
5.
Le recourant soutient que les modifications apportées au projet de
transformation de la maison d'habitation n° ECA 283, de même que le hangar à
bateaux et le mur en béton extérieur, ne nécessitent pas d'enquête publique. En
effet, selon lui, aucun autre administré n'est gêné pas les constructions
litigieuses. Le recourant invoque ensuite la garantie des droits acquis et la
prescription, soutenant que le hangar à bateaux et le mur n'ayant fait l'objet
d'aucune plainte depuis plus de 35 ans, le droit de l'autorité d'en exiger la
démolition serait prescrit, rendant ainsi inutile et vaine une mise à l'enquête
publique aussi tardive.
a) Selon l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. La loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose à son art. 103 al. 1 qu’aucun
travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou
d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L’art. 103 al.
2 let. a LATC prévoit toutefois que ne sont pas soumises à autorisation les
constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne
servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont
l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal. L’art. 68a al. 2
let. a du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise la notion d'ouvrage de minime importance.
D'après l'art. 104 LATC, avant de statuer sur la
demande de permis de construire, il incombe à la municipalité non seulement de
s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
et aux plans d'affectation, mais encore de vérifier
"si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été
délivrées"
(al. 2). L'art. 120 al. 1 LATC soumet à autorisation
cantonale spéciale
les constructions hors des zones à bâtir (let.
a),
les constructions, ouvrages, entreprises et installations présentant
un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou
créant un danger ou un risque, faisant l'objet d'une liste annexée au RLATC,
cette liste devant indiquer le département compétent (let. c), ainsi que les
constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou
qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires
fédérales ou cantonales (let. d).
La procédure de mise à l'enquête, régie notamment
par l'art. 109 LATC, a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à
la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à
but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y
compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un
bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle
vise à garantir leur droit d'être entendu. D'autre part, l’enquête publique
doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (cf. arrêts
AC.2014.0202 du 9 juin 2015 consid. 2b; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 1a;
AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1b et les références citées).
Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut
dispenser d'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux
qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Dans ce cadre, l'art. 72d al. 1
RLATC donne une liste exemplative des objets pouvant être dispensés d'enquête
publique, parmi lesquels figurent notamment les cabanes, pour autant qu’aucun
intérêt public prépondérant ne soit touché et qu’ils ne soient pas susceptibles
de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux
des voisins. Le Tribunal cantonal a déjà jugé à plusieurs reprises que la
municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le projet n'est pas
susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de
protection à empêcher la construction. En d'autres termes, il faut qu'aucune personne
pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal cantonal (notamment les
voisins) ne soit touchée par la décision attaquée (cf. arrêts AC.2014.0064 du
30 mars 2015 consid. 1c; AC.2014.0115 du 14 novembre 2014 consid. 3a;
AC.2010.0069 du 31 janvier 2011 consid. 5a et les références citées).
L'enquête publique est la règle et la dispense
d'enquête constitue une exception. L'art. 111 LATC définit exhaustivement les
possibilités de la dispense d'enquête (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit
fédéral et vaudois de la construction, 2010, n° 1 ad art. 111 LATC et la
référence citée). Lorsque les conditions de l'art. 111 LATC sont réalisées, la
commune a la possibilité, mais pas l'obligation de dispenser d'enquête
publique. Cela ressort expressément du texte légal (cf. aussi RDAF 2007 I 143
s) et signifie que lorsque les conditions de l'art. 111 LATC sont réalisées, la
commune a le choix de soumettre ou non le projet à enquête publique
(AC.2016.0371 du 19 avril 2017 consid. 4a).
b) Selon l'art. 105 LATC, la municipalité, à son
défaut le département, est en droit de supprimer ou modifier tous les travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (al. 1). La
compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation
conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de trente
ans. Exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en
question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure.
Inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans
lorsque le principe de la confiance le commande. C'est notamment le cas lorsque
l'autorité compétente a toléré pendant des années un état dont elle connaissait
ou aurait dû connaître l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne
foi peut y prétendre (cf. TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2. et les
références citées).
Le propriétaire d'une construction érigée
illégalement hors de la zone à bâtir, qui doit être tolérée en vertu de la
protection de la bonne foi, peut entretenir celle-ci pour autant que les
travaux nécessaires ne requièrent pas d'autorisation. Il ne peut en revanche
pas prétendre la rénover, la transformer partiellement, l'agrandir ou la
reconstruire (cf. arrêt 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2 publié in ZBl
106/2005 p. 384 avec une note d'Arnold Marti; arrêt 1C_514/2011 du 6 juin 2012
consid. 5.4; RUDOLF MUGGLI, Commentaire LAT, 2010, n. 11 s. ad art. 24c LAT et
les références). Une construction illégale détruite volontairement ou
accidentellement ne peut être rebâtie (cf. arrêt 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 2.1.2).
6.
a) En l'occurrence, nonobstant le terme
"dossier d'enquête"
utilisés dans la décision attaquée, celle-ci n'ordonne pas la mise à l'enquête
publique, mais se borne à exiger les plans (d'exécution) de tous les travaux de
construction qui ont été réalisés sans autorisation (hangar et mur extérieur) ou
de manière non conforme à l'autorisation donnée (permis de construire du 13
février 2009 pour les transformations de la villa), afin que la municipalité
puisse se prononcer sur le sort desdits travaux et en particulier sur leur
éventuelle régularisation. Ce n'est qu'une fois que les plans d'exécution (y
compris les coupes) relatifs à tous les ouvrages réalisés sans autorisation
auront été soumis à la municipalité que celle-ci devra examiner s'il se
justifie de mettre les travaux litigieux à l'enquête publique après coup (ce
qui paraît en effet superflu vu l'ancienneté des constructions) ou de les
dispenser d'enquête publique. Ensuite, il appartiendra à la municipalité
d'accorder un permis de construire a posteriori, le cas échéant après avoir
obtenu préalablement les autorisations spéciales octroyées par les services
cantonaux compétents, si elle estime que les travaux non autorisés sont conformes
aux dispositions légales et réglementaires; dans le cas contraire, la
municipalité, respectivement l'autorité cantonale compétente, devront soit
ordonner la démolition des ouvrages non autorisés et illégaux, pour autant que
le principe de la proportionnalité soit respecté et que le droit d'exiger la
démolition des constructions exécutés n'ait pas atteint le délai de péremption,
soit le cas échéant les tolérer. La question de la mise ou non à l'enquête
publique a posteriori des travaux litigieux et d'un éventuel ordre de
démolition (ou tolérance) devront ainsi faire l'objet de décisions ultérieures
susceptibles de recours.
La décision attaquée – qui se limite à demander le
dépôt des plans d'exécution – s'inscrit également dans le cadre de la
délivrance d'un permis d'habiter ou d'utiliser. Selon l'art. 128 al. 1, 2
ème
phrase, LATC, cette autorisation ne peut être délivrée que si les conditions
fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond
aux plans mis à l'enquête (cf. aussi art. 79 RLATC). Il incombe ainsi à la
municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés
ainsi qu'aux conditions posées par le permis de construire et que les travaux
extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et
la santé des habitants (cf. AC.2011.0385 du 20 novembre 2012 consid. 2a).
Enfin, le dépôt d'un dossier comportant les plans
d'exécution devra permettre à la municipalité de connaître l'ampleur et les
dimensions exactes des ouvrages réalisés sans droit jusqu'à ce jour, à savoir leur
état actuel, pour prévenir tous nouveaux travaux de transformation ou
d'agrandissement ou encore de reconstruction de ces ouvrages. Il s'agit
d'éviter que le recourant ne procède subrepticement à de nouveaux travaux
illégaux et que la municipalité ne puisse comparer l'état des constructions
avant et après d'éventuels travaux en vue d'en ordonner la démolition. Certes,
le recourant fait encore valoir que le hangar à bateaux a été cadastré en
qualité de couvert à bateaux, que ses dimensions n'ont jamais été remises en
question et qu'en définitive on lui reproche uniquement d'avoir fermé
latéralement ce couvert. Mais aucun plan de coupe de ce hangar ni aucun
descriptif ne figure au dossier, si bien que l'on ignore notamment sa hauteur
et les matériaux utilisés.
b) En résumé, c'est à bon droit que la municipalité
a ordonné le dépôt d'un dossier contenant les plans d'exécution de tous les
travaux non autorisés sur la parcelle du recourant, ordre qui ne porte pas
gravement atteinte aux intérêts du recourant. Etant donné qu'une partie des ouvrages
incriminés se trouvent dans une zone à protéger (aire forestière et lac), le
dépôt de plans d'exécution ne constitue pas une mesure disproportionnée par
rapport à l'intérêt public en jeu et ne procède pas d'un formalisme excessif. A
noter également que le recourant ne démontre pas que la municipalité se serait
montrée beaucoup plus sévère avec lui qu'avec d'autres propriétaires, s'agissant
du simple dépôt d'un dossier pour des constructions illicites.
c) Invoquant le principe de la sécurité du droit, le
recourant fait valoir qu'afin de juger la conformité du hangar à bateaux en
particulier, il faudrait examiner l'état législatif et réglementaire à l'époque
de la construction,
"avec les inconvénients que cela implique"
.
Cet argument tombe à faux. En effet, l'ancienne
propriétaire de la parcelle du recourant avait été dûment informée de
l'impossibilité de construire un hangar à bateaux en raison du fait que cette
construction s'implanterait dans une zone forestière ainsi qu'à l'intérieur
d'une zone de non bâtir du plan d'extension cantonal n° 20. Cette interdiction
n'a jamais été remise en cause, et le recourant ne fait d'ailleurs pas valoir
que la construction aurait été conforme au droit. Comme le relève la DGE, le
hangar à bateaux a été construit illégalement mais le canton a négligé de
demander des mesures permettant le rétablissement d'un état conforme au droit.
Certes, l'écoulement du temps fait aujourd'hui probablement obstacle à
l'intervention des autorités; la construction n'en demeure pas moins illégale
et ne bénéficie pas de la garantie des droits acquis.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supporte les frais de
justice, légèrement réduits vu l'absence de mesures d'instructions particulières.
Le recourant sera astreint au paiement de dépens en faveur de l'autorité
intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et
99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 23 août 2016 par la Municipalité de
Corcelles-près-Concise est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Commune de Corcelles-près-Concise une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 octobre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.