vd_omni · FO.2000.0009 · 2002-01-16 · fr

BADOUX Pierre et Patrick c/FIA | La règle de l'art. 31 al. 4 OAS, qui exclut toute subvention en cas de mise en chantier anticipée des travaux sans autorisation à cet effet, est fondée sur une base légale suffisante (l'art. 26 al. 3 LSu notamment).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.01.2002 FO.2000.0009

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 janvier 2002
sur le recours formé par
Pierre et Patrick
BADOUX
, à Sarzens, représentés par l'avocat Charles Guerry, rue du Progrès
1, à Fribourg
contre
la décision rendue le 5 juin 2000
par le
Fonds d'investissements agricoles et la Fondation d'investissement
rural
, rejetant sa demande de contribution financière à des travaux de
réfection d'un rural avec création d'une stabulation libre.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier,
président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les frères Michel et
Pierre Badoux, nés respectivement en 1931 et 1934, étaient à la tête d'un
domaine agricole de 22 hectares dont 20,5 en propriété, à Sarzens. Le
27 février 1998, une demande de contribution a été déposée auprès de
l'Office de crédit agricole, en vue de la reprise de la moitié de
l'exploitation appartenant à Michel Badoux par son neveu Patrick Badoux (fils
de Pierre Badoux).
B.                    a) Le 3 juillet 1998,
Pierre et Patrick Badoux ont déposé une seconde demande en vue d'obtenir une
aide financière pour la réfection du rural, devenu extrêmement vétuste. Cette
demande n'était toutefois pas chiffrée, ni complétée par un projet précis.
Sous la rubrique
"4. Mesures
envisagées
", soit immédiatement avant la
description de l'investissement pour lequel la subvention est demandée, figure
sur le formulaire de demande la mention suivante, encadrée :
"Aucune aide quelconque ne pourra être
accordée pour les travaux de construction, ou d'aménagement déjà commencés ou
terminés, ainsi que pour tous les achats de terrains, d'installations, de
bétail ou de matériel déjà effectués".
b) Dans le cadre de
l'instruction des demandes précitées, Michel, Pierre et Patrick Badoux ont fait
établir par Prométerre, Office de Grange-Verney, un budget d'exploitation de
leur domaine agricole, daté du 22 juillet 1998; l'analyse est basée
sur un contingent de lait de 64'000 kilos. Au courant du mois de décembre 1998,
l'Office de conseils de Prométerre a élaboré également un projet de
construction, pour un coût estimatif de 180'000 fr., pour 22 vaches (ou 22 UGB)
correspondant aux besoins effectifs de l'exploitation. Cependant, Patrick
Badoux ayant déclaré être en mesure de louer un contingent de lait
supplémentaire de 48'000 kilos, un nouveau budget a été établi le
18 novembre 1999.
c) En parallèle,
Pierre et Patrick Badoux, qui s'inquiétaient de l'avancement de leur dossier
auprès du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation d'investissement
rural (ci-après : FIA et FIR ou le Fonds), ont confié à l'Atelier
d'architecture M. Arnold Sàrl, à Payerne, le soin de réaliser un devis de leur
projet d'agrandissement et de transformation du rural; ce mandat a été assumé
par un collaborateur de ce bureau, Johnny Gasser, lequel devait se charger
également des relations administratives avec le Fonds. Le devis précité, daté
du 11 février 2000, s'élève à un montant total de 336'000 francs.
d) Le
22 mars 2000, J.-F. Dupertuis, de l'Office de conseil agricole, qui
avait établi le premier projet de construction en décembre 1998, a émis un
préavis réservé sur le devis de Johnny Gasser; selon son appréciation,
l'objectif à ne pas dépasser devrait se situer aux alentours de 220'000 à
240'000 francs. Quoi qu'il en soit, cette prise de position justifiait un
nouvel examen du projet par l'expert de l'Office de crédit agricole, Edouard
Chatelanat; ce dernier s'est alors rendu chez Pierre et Patrick Badoux le
5 avril 2000. Il découvrit alors que les travaux de transformations
du rural avaient déjà débuté; il informa aussitôt les intéressés du caractère
irrégulier de cette manière de faire. Ces derniers font à cet égard valoir que
Johnny Gasser, dont on rappelle qu'il était en contact avec le Fonds, leur avait
indiqué, quelque temps auparavant, que leur dossier était en règle et que les
travaux pouvaient commencer.
C.                    a) Par lettre du
13 avril 2000, l'Office de crédit agricole a informé Michel, Pierre
et Patrick Badoux, du fait que, dans la mesure où les travaux de construction
avaient débuté et en l'absence d'une autorisation de mise en chantier
anticipée, aucune intervention du Fonds ne serait possible pour le projet de
construction; l'auteur de cette lettre précisait encore qu'il restait à
disposition pour tout renseignement complémentaire et que, moyennant une
demande, les intéressés pourraient obtenir une décision formelle du Conseil
d'administration du Fonds, laquelle serait susceptible de recours au Tribunal
administratif. Ces derniers, intervenant par la plume de l'avocat Charles
Guerry ont demandé expressément une telle décision, dans les termes suivants :
"J'ai l'honneur de vous aborder au nom de
Messieurs Pierre, Michel et Patrick Badoux, domiciliés à Sarzens. Mes clients
m'ont confié la défense de leurs intérêts suite au courrier que vous leur avez
adressé le 13 avril dernier.
Vous voudrez bien prendre note de la
constitution de mon mandat et de l'élection de domicile opérée par mes mandants
en mon étude où toute correspondance devra désormais leur être adressée pour
l'être valablement. Je vous en remercie par avance.
Cela dit, mes clients sollicitent qu'une
décision formelle, susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif,
soit rendue.
Enfin, mes mandants vous transmettront tout
prochainement les documents requis en seconde page de votre courrier du 13
avril dernier".
(Suivent des salutations).
Par lettre du
1er mai 2000, l'Office de crédit agricole a accusé réception de cette
correspondance et a annoncé qu'une décision formelle serait prise
prochainement; il déclarait également que l'expert chargé du dossier restait en
contact avec les requérants et que, lui-même, était à disposition pour d'autres
renseignements.
b) Par lettre du
5 juin 2000, le FIA et le FIR ont écarté, par décision formelle, la
demande d'aide financière au projet de transformation et d'agrandissement du
rural.
c) C'est contre cette
décision, qui leur était parvenue le 7 juin 2000, que Pierre et
Patrick Badoux se sont pourvus au Tribunal administratif, le 26 du même mois,
soit en temps utile. Ils concluent avec dépens à l'annulation de la décision
attaquée, la cause étant renvoyée aux autorités précitées pour qu'elles
poursuivent l'instruction de leur dossier.
L'Office fédéral de
l'agriculture, dans une écriture du 3 août 2000, propose le rejet du recours.
Le FIA et le FIR en font de même dans leurs réponses du
5 septembre 2000.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants font
valoir que la décision attaquée a été rendue en violation de leur droit d'être
entendu.
a) L'article 29 al. 2
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, (ci-après : Cst) entrée
en vigueur le 1er avril 2000, garantit aux parties à une procédure judiciaire
ou administrative le droit d'être entendues. Cette disposition, qui codifie la
jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral en application de l'art. 4 de
l'ancienne Constitution (aCst.), confère à l'administré le droit de s'exprimer
(mais aussi d'apporter des preuves, de consulter le dossier, voire de
s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves) avant qu'une
décision ne soit prise à son détriment (voir à cet égard par exemple ATF 122 I
55, consid. 4a et réf. citées; voir également Lorenz Kneubühler,
Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998, 97 ss, spéc. p. 100). La
jurisprudence, tout en affirmant la nature formelle de cette garantie, admet
dans une assez large mesure que la violation de celle-ci puisse être réparée
par-devant l'autorité de recours (tel est d'ailleurs l'objet de l'étude
précitée de Kneubühler). En outre, il s'agit-là d'un droit auquel l'intéressé
peut valablement renoncer.
b) Dans le cas
d'espèce, il apparaît que l'expert des autorités intimées a d'emblée informé
les recourants du fait que le début des travaux, avant l'octroi de la
contribution financière, était de nature à exclure une réponse favorable;
l'expert paraît d'ailleurs également être intervenu dans ce sens auprès du
bureau mandaté par les intéressés pour établir le projet. Par ailleurs, la
lettre de l'Office de crédit agricole du 13 avril 2000 informait les
intéressés par écrit de la conséquence du début des travaux, soit le refus de
la contribution requise, en leur offrant la possibilité de demander une
décision formelle. Ce faisant, les autorités intimées leur offraient la
possibilité de faire valoir leurs droits d'être entendus (de la même manière
que dans une procédure d'opposition ou de réclamation); cependant, leur avocat,
mandaté à cet effet, s'est borné, dans sa correspondance du
19 avril 2000, à requérir une telle décision formelle sans développer
aucun argument, et de surcroît sans demander non plus la possibilité de le
faire ultérieurement, soit par écrit, soit oralement. La lettre du 1er mai 2000
des autorités intimées laissait implicitement aux recourants la faculté
d'énoncer leurs moyens éventuels. Certes, ces dernières auraient pu l'inviter
expressément à le faire; cependant, elles ont interprété la lettre du
19 avril 2000 comme une renonciation à développer de tels moyens.
Une telle attitude -
qui repose peut-être sur un malentendu, dans lequel les recourants assument une
part de responsabilité - ne saurait être considérée comme une violation du
droit d'être entendu. Les autorités intimées pouvaient fort bien partir de
l'idée que ces derniers souhaitaient essentiellement obtenir une décision
formelle, afin qu'ils puissent la contester auprès de l'autorité de recours,
comme l'indiquait d'ailleurs expressément la lettre du 19 avril 2000.
Par ailleurs, à
supposer même que l'on doive retenir en l'espèce une violation du droit d'être
entendu, force serait de constater que celle-ci peut en l'occurrence être
réparée par l'autorité de céans. Il s'agirait à tout le moins d'une violation
peu grave en effet; de surcroît, la question soulevée en l'espèce est
essentiellement de nature juridique, point sur lequel le Tribunal administratif
dispose d'un pouvoir d'examen aussi étendu que celui des autorités intimées.
Enfin, l'issue du pourvoi, comme on va le voir plus loin, apparaît clairement,
de sorte qu'une annulation pour vice de procédure devrait être considérée en
définitive comme un détour inutile. Il convient dès lors en tous les cas, par
économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond.
2.                     a) La présente cause
concerne l'octroi d'un crédit d'investissement pour des mesures de construction
(art. 44 de l'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations
structurelles dans l'agriculture (citée ci-après : OAS; RS 913.1); l'art. 56,
relatif notamment à la mise en chantier, renvoie à l'art. 31 OAS, dont le texte
est le suivant :
"Mise en chantier et acquisitions
1. Il est interdit de mettre en chantier les
travaux et de faire des acquisitions avant que la décision relative à l'octroi
de l'aide à l'investissement soit exécutoire et que l'autorité cantonale
compétente ait accordé l'autorisation requise.
2. L'autorité cantonale compétente peut
accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées si
l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves inconvénients.
Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre à une aide à
l'investissement.
3. L'autorité cantonale ne peut accorder
l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipées qu'avec
l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'une contribution ou
d'un crédit d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55,
al. 2.
4. Il n'est pas octroyé d'aide à
l'investissement en cas de mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans
autorisation écrite préalable".
Au demeurant, on
rappellera que cette réglementation prévalait déjà auparavant dans le cadre de
la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d'investissement dans
l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes, abrogée depuis lors par la
loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (ci-après : LAgr; RS
910.1; voir sur le point précité Jean-François Croset, Les crédits
d'investissement dans l'agriculture, thèse Lausanne 1988, p. 99 s. et l'arrêt
du Conseil fédéral cité à cet égard, JAAC 43.29).
On signalera ici que
l'art. 170 LAgr prévoit que les contributions fondées sur cette loi peuvent
être réduites ou refusées si le requérant viole la présente loi, ses
dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent; au demeurant, les
art. 56 et 31 OAS apparaissent comme des règles d'exécution de cette disposition.
Par ailleurs, ces
mêmes règles sont également conformes à l'art. 26 de la loi fédérale du
5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (ci-après
: LSu; RS 616.1). Cette disposition prévoit elle aussi que la mise en chantier
n'est en principe pas possible avant que l'aide n'ait été définitivement
allouée par l'autorité compétente (al. 1); elle réserve également la
possibilité d'une autorisation de mise en chantier anticipée (al. 2). Enfin et
surtout, elle indique qu'aucune prestation n'est accordée pour les travaux qui
ont été mis en chantier sans autorisation (al. 3).
On relève ici que
l'art. 2 LSu définit le champ d'application de cette loi, lequel s'étend à
toutes les aides financières prévues par le droit fédéral; tel est le cas
notamment du chapitre 3, qui contient l'art. 26 précité, lequel est applicable,
sauf disposition contraire du droit fédéral (al. 2; voir également al. 3, où
l'on indique que le chapitre 3 s'applique par analogie aux aides qui ne sont
pas allouées sous la forme de prestations pécuniaires à fonds perdu). Par
ailleurs, l'art. 3 LSu définit la notion d'aide financière (al. 1), par quoi il
faut entendre les subventions sous toutes leurs formes (en particulier les
prestations pécuniaires à fonds perdu ou les prêts accordés à des conditions
préférentielles). On déduit par ailleurs du message du Conseil fédéral (FF 1987
I 380; voir également son appendice, p. 436 à 438) que la LSu a pour vocation
de s'appliquer notamment aux aides financières accordées en matière agricole
sur la base du droit fédéral; (voir également, au sujet du champ d'application
de la loi, ATF 122 V 198 et 117 V 140, ces arrêts confirmant la vocation de loi
générale de la LSu).
Il en résulte que le
refus de prestations litigieux découle non pas seulement de l'application des
art. 56 et 31 OAS, mais bien également de l'art. 26 al. 3 LSu, soit d'une
disposition de rang légal.
Or, les recourants
critiquent au premier chef les dispositions précitées de l'OAS, en faisant
valoir qu'elles sont excessives par rapport aux objectifs découlant de la loi
sur l'agriculture, considérant ainsi que ces dispositions d'exécution du
Conseil fédéral violeraient le principe de la proportionnalité. Cette
argumentation, en définitive, apparaît vaine, puisque le principe du refus de
prestations, en cas de début des travaux avant l'octroi de l'aide, est ancré au
niveau légal. Il est d'ailleurs douteux que la règle de l'ordonnance, en tant
que telle, puisse être qualifiée de disproportionnée. Les objectifs décrits dans
le message relatif à l'art. 26 LSu montrent en effet qu'il s'agit d'éviter que
les effets d'activités - telles des constructions - difficiles à rapporter
après coup soient réalisés de manière anticipée, avant que l'aide ne soit
allouée (voir à ce propos FF 1987 I 416 s.) Par ailleurs, le même message
insiste sur une application restrictive des autorisations de mise en chantier
anticipées. Ces éléments sont assurément transposables à propos des crédits
d'investissement ici en cause, ce qui est de nature à confirmer l'absence de
caractère disproportionné de la règle de l'art. 31 al. 4 OAS.
Par ailleurs,
lorsqu'une telle règle est posée au niveau légal ou réglementaire, l'autorité
administrative ne saurait apprécier de cas en cas, dans une approche concrète du
principe de proportionnalité, s'il se justifie ou non de l'appliquer (voir, sur
ce type de questions, Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 179 s.).
c) Les recourants font
par ailleurs valoir qu'ils n'ont pas été informés du risque de perdre le droit
aux prestations s'ils commençaient leurs travaux avant l'octroi de l'aide.
A cet égard, la
jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances répète fermement que les
autorités administratives n'assument aucune obligation d'informer les
administrés, sauf lorsqu'une disposition légale le prévoit (voir par exemple
arrêt du TFA du 30 octobre 2001, en la cause SECO c/B. et TA VD PS
99/0177). Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant si, en
l'occurrence, les autorités intimées devaient ou non informer les requérants;
il suffit en effet de constater que cette information leur a bel et bien été
fournie (voir le formulaire de demande, remarque figurant immédiatement après
le sous-titre "4. Mesures envisagées" du formulaire de demande citée
dans la partie faits ci-dessus).
3.                     Il découle des
considérations qui précèdent que l'application des art. 26 al. 3 LSu, 56 et 31
OAS conduit à la perte du droit à l'aide financière du fait du démarrage des
travaux. Le recours doit ainsi être rejeté, la décision attaquée devant ainsi
être confirmée.
L'émolument d'arrêt
sera dès lors mis à la charge des recourants, qui succombent, ceux-ci n'ayant
en outre pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
On relèvera encore
que, dans la mesure où la législation applicable ne paraît pas conférer un
droit à la subvention objet de la présente contestation, le présent jugement ne
devrait pas pouvoir être contesté par le biais d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral (art. 99 lit. 4 OJ), mais plutôt un pourvoi
au Conseil fédéral.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
5 juin 2000 du Fonds d'investissements agricoles et de la Fondation
d'investissement rural refusant une aide financière relative à la transformation
et à l'agrandissement d'un rural est maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge des
recourants Pierre et Patrick Badoux, solidairement entre eux.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 16 janvier 2002
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi
fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021)