vd_omni · GE.2021.0145 · 2021-11-03 · fr

A.________ /Municipalité de Morges | Recours de l'exploitant d'un service de taxis contre une décision municipale rendue en application de la LInfo, refusant de lui transmettre les pièces produites par deux entreprises tierces à l'appui de leurs demandes d'autorisation d'exploiter un service de taxis. Absence d'intérêt privé prépondérant du recourant qui primerait l'intérêt des personnes concernées à voir des données personnelles communiquées. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.11.2021 GE.2021.0145

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 novembre 2021
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Mihaela Amoos Piguet et
M. Guillaume Vianin, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Morges du 4 août 2021 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ exploite un service de taxis à Morges sous l'enseigne B.________.
Par courrier du 13 juillet 2021, il a demandé à la Municipalité de Morges (ci-après:
la municipalité) à pouvoir accéder à la totalité des documents déposés par C.________
et D.________ à l'appui de leurs demandes d'autorisation d'exploiter un service
de taxi.
B.
Le 4 août 2021, la municipalité a transmis à A.________ une copie des autorisations
A d'exploiter un service de taxis délivrées aux entreprises précitées,
respectivement les 13 novembre 2017, 20 décembre 2019 et 16 octobre 2020. Elle
a en revanche refusé de transmettre à A.________ les pièces produites à l'appui
des demandes de licence invoquant l'existence d'un intérêt privé prépondérant, savoir
le secret commercial et le secret professionnel.
C.
Par acte du 30 août 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre la décision du 4 août 2021 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à ce que les documents déposés
par les entreprises précitées à l'appui de leur demande d'autorisation lui
soient transmis. Il s'est également plaint du délai dans lequel il a été statué
sur sa demande.
Dans sa réponse du 6 octobre 2021, la
Municipalité de Morges (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu par
l'intermédiaire de son mandataire au rejet du recours.
Dans sa réplique du 16 octobre 2021, le
recourant a maintenu ses conclusions. Il a en substance fait valoir un intérêt à
pouvoir vérifier si les entreprises précitées remplissaient les conditions
d'obtention d'une autorisation.
D.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse au recourant la consultation de
certains documents, a été rendue en application de la loi du 24 septembre 2002
sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Dès lors qu'elle émane d'une autorité
communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art.
27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai
légal et répondant aux exigences formelles prévues par la loi, le recours est
recevable, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (art. 75, 79,
95 et 99 LPA-VD).
2.
L'objet du litige est de savoir si la municipalité a refusé à juste
titre de transmettre au recourant les pièces produites par deux entreprises
bénéficiaires d'autorisation d'exploiter un service de taxis à l'appui de leur demande.
a) Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par principe
accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé,
quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui
concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un
usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est toutefois pas absolu. La LInfo réserve les intérêts publics ou privés
prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Les intérêts publics sont en cause lorsque
la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de
projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre public (art.
16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement
disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2
let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (art. 16 al. 3 let.
b LInfo), le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret
protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).
Lorsqu'une demande fondée sur la LInfo
implique la communication de données personnelles, il y a lieu selon la jurisprudence
(arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4, confirmant l'arrêt CDAP GE.2018.0245
du 31 janvier 2019; arrêt GE.2021.0076 du 29 septembre 2021) de se référer à la
balance des intérêts prévue par l'art. 15 al. 1 de la loi du 11 septembre 2007 sur
la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Cette disposition a
la teneur suivante:
"1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a. une disposition légale au sens
de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a
besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie
d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne
concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu
les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement
opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du
possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données."
L'art. 15 al. 2 LPrD prévoit en outre expressément
que l'alinéa 1 précité est également applicable aux informations transmises en
vertu de la loi sur l'information.
b) En l'occurrence, la municipalité justifie son refus
de transmettre les pièces litigieuses, qui permettent de vérifier que les
conditions posées par le règlement communal pour l'obtention d'une autorisation
sont remplies, par le fait qu'il s'agit de données relatives à l'organisation de
l'entreprise, à ses locaux, à ses véhicules, à sa réputation et aux conditions
offertes aux travailleurs. Elles relèvent donc selon la municipalité du secret
commercial et n'ont pas à être transmises à un concurrent.
Le recourant invoque en substance l'intérêt général
à vérifier que les conditions d'obtention pour l'autorisation sont remplies. Se
référant à une écriture déposée par la municipalité dans le cadre d'une précédente
procédure ayant fait l'objet d'un arrêt de la CDAP (GE.2020.0196 du 3 mai 2021),
il met en doute que l'une des entreprises concernées respectait encore les
conditions pour l'obtention d'une autorisation. Il fait enfin valoir que certaines
données comme le numéro AVS ou d'identification de l'entreprises pourraient
être aisément anonymisées.
c) Selon l'art. 1 al. 1 LInfo, la transparence des
activités des autorités a pour but de favoriser la libre formation de l'opinion
publique. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 147 I 47 consid. 3.5
et réf. citées), les dispositions permettant l'accès aux documents officiels
rendent le processus décisionnel de l'administration plus
transparent
dans le but de renforcer le caractère
démocratique des institutions publiques de même que la confiance des citoyens
dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration.
Les parties ne contestent pas que les documents dont
le recourant demande la transmission sont des documents officiels au sens de la
LInfo. Cela ne signifie toutefois pas encore que ceux-ci doivent être transmis
au recourant. En effet, il convient de tenir compte non seulement de
l'existence d'intérêts privés prépondérants susceptibles de s'opposer à cette
transmission (art. 16 al. 1 et 4 LInfo) mais aussi des restrictions posées par
la LPrD à la communication de documents contenant des données personnelles. Or,
en l'espèce, il n'est pas douteux que les documents dont le recourant demande
la transmission contiennent des données personnelles au sens de la LPrD. Tel
est le cas non seulement des numéros AVS ou d'identification des entreprises mais,
comme le relève l'autorité intimée, également des informations en lien avec l'organisation
de l'entreprise, ses locaux ou le statut de son personnel. Une communication anonymisée,
telle que suggérée par le recourant, n'aurait en l'espèce pas de sens dès lors
que les entreprises concernées par la demande sont identifiées et
identifiables. Il en résulte que la communication de ces documents ne peut
intervenir qu'aux conditions prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD.
On doit exclure les hypothèses prévues par les let.
a ou b, aucune base légale n'imposant cette communication et le recourant n'en
ayant pas besoin pour exercer ses tâches légales. Il apparaît en outre que l'autorité
intimée n'a pas sollicité les entreprises concernées pour savoir si elles
consentaient à la transmission d'informations au recourant. Une telle sollicitation
n'est expressément prévue par la LPrD que dans l'hypothèse de l'art. 15 al. 1
let. f LPrD. Pour le surplus, en l'absence d'un consentement, la transmission n'est
autorisée qu'en présence d'un intérêt privé prépondérant du recourant primant
l'intérêt de la personne concernée à ce que les données ne soient pas
communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD) ou si le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes (art. 15 al. 1 let. f LPrD).
En l'espèce, le recourant invoque principalement
l'intérêt général à vérifier que les conditions d'obtention d'une autorisation
étaient remplies. Or, un intérêt général n'est pas suffisant pour primer
l'intérêt privé des personnes concernées à ce que leurs données personnelles ne
soient pas divulguées (arrêt GE.2021.0076 du 29 septembre 2021 consid. 2). Le
recourant, qui exploite lui-même un service de taxis, paraît également se
prévaloir d'un intérêt privé à vérifier que ses concurrents remplissent les
conditions d'obtention d'une autorisation. S'agissant de l'une des entreprises
visées par sa demande, il met d'ailleurs en doute que ce soit le cas.
Cela étant, on ne saurait considérer en l'espèce que
cet intérêt privé du recourant, qui est purement économique, l'emporte sur
l'intérêt des bénéficiaires d'une autorisation à ce que les informations transmises
à l'appui de leur demande ne soient pas communiquées à des tiers. Comme le
relève à raison l'autorité intimée, ces informations ont trait à l'organisation
de leur entreprise et relèvent en partie du secret commercial. Pour le surplus,
on relèvera en l'espèce que le recourant, qui exploite lui-même un service de
taxis, aurait pu probablement contester en temps utile l'octroi d'une
autorisation à un concurrent, s'il estimait que les conditions de la délivrance
de celle-ci n'étaient pas remplies (ATF 139 II 328 consid. 3.3). Il n'y a en revanche
pas lieu d'admettre l'existence d'un intérêt privé prépondérant du recourant à
consulter les pièces litigieuses en dehors d'une procédure de recours.
Enfin, le recourant n'allègue pas ni
a fortiori
ne démontre qu'il a besoin des documents auxquels l'accès lui a été refusé pour
faire valoir des prétentions juridiques ou d'autres intérêts légitimes (art. 15
al. 1 let. f LPrD). Il n'y a donc pas lieu d'examiner s'il faut renvoyer la
cause à l'autorité intimée pour qu'elle interpelle les entreprises concernées (art.
15 al. 1 let. f LPrD et art. 16 al. 4 et 5 LInfo).
C'est donc à juste titre que l’autorité intimée a rejeté
partiellement la demande du recourant en lui refusant l'accès aux documents
déposés par les entreprises précitées à l'appui de leur demande d'exploiter un
service de taxis.
3.
Le recourant se prévaut également du fait que l'autorité aurait différé
la transmission de l'information au-delà des dispositions en vigueur. Il paraît
ainsi implicitement se plaindre d'une violation de l'art. 12 al. 1 LInfo selon
lequel "
l'autorité répond aussi rapidement que possible, mais en tous
les cas dans les quinze jours à compter de la date de réception de la demande
".
En l'occurrence, l'autorité intimée a répondu
le 4 août 2021 à la demande du recourant du 13 juillet 2021. Certes, le délai
excède très légèrement la durée de quinze jours prévue par l'art. 12 al. 1
LInfo. Cela étant, le délai prévu par l'art. 12 al. 1 LInfo doit être qualifié de
délai d'ordre dans la mesure où la loi n'attache aucune conséquence à son non-respect.
Pour le surplus, l'autorité intimée n'a manifestement pas commis de déni de
justice formel, la demande du recourant étant intervenue pendant la période
estivale où l'activité de l'administration est notoirement moins importante.
4.
Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
La procédure en matière de LInfo est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). La Commune
de Morges, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à une indemnité
à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge du recourant, qui succombe
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Morges du 4 août 2021 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
A.________ doit verser à la Commune de Morges une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 novembre 2021
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.