vd_omni · AC.2018.0444 · 2019-06-19 · fr

A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Municipalité de Fontaines-sur-Grandson | Rejet du recours dirigé contre une décision ordonnant la mise hors service d'une citerne à mazout installée dans un secteur de protection des eaux souterraines S2 et précédemment autorisée. La révocation de l'autorisation initiale est justifiée en raison de l'intérêt public à la protection des eaux qui prévaut sur l'intérêt privé du propriétaire à pouvoir continuer à bénéficier d'une installation interdite dans une telle zone. A l'échéance du délai de mise hors service, le propriétaire aura pu profiter de son installation durant 23 ans, ce qui ne paraît pas contraire au principe de la proportionnalité. Par ailleurs, le recourant ne peut pas se prévaloir d'une prétendue violation du principe de l'égalité de traitement avec d'autres propriétaires de citernes situés dans la même zone, l'intérêt public à la correcte application du droit au cas du recourant étant de toute manière prépondérant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.06.2019 AC.2018.0444

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 juin 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Christian-Jacques
Golay et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Estelle Cugny,
greffière.
Recourant
A.________,
à ********
,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité juridique,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de
Fontaines-sur-Grandson
Objet
Décision du Direction générale de l'environnement
DGE-DIREV du 19 novembre 2018 ordonnant la mise hors service de la citerne
sise sur la parcelle n° 3 de Fontaines-sur-Grandson au 30 novembre 2028
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après : le recourant) est propriétaire de la parcelle 3
de la Commune de Fontaines-sur-Grandson, construite d'une habitation et d'un
garage, qu'il a achetée le 19 novembre 1999. La partie est de la parcelle, où
se trouvent les constructions, se situe dans le secteur de protection
rapprochée des eaux "S2" établi autour du captage de la source de
"La Diaz" qui alimente la commune de Fontaines-sur-Grandson. D'après
une lettre du 12 juin 1997 du Service des eaux et de la protection de
l'environnement à la Municipalité de Mauborget figurant au dossier, la carte
des secteurs de protection des eaux a été modifiée et légalisée par le Conseil
d'Etat le 16 août 1989.
B.
Par décision du 4 octobre 2000, la Municipalité de
Fontaines-sur-Grandson (ci-après : la municipalité) a autorisé le recourant à rénover
son logement. La rénovation comprenait la création d'un local de chauffage et
buanderie, d'une salle-de-bains et d'une nouvelle fenêtre. A cette époque, le
Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et
assainissement (ci-après : DSE-SESA) a autorisé le propriétaire à installer deux
réservoirs à mazout intérieurs de 2'000 litres chacun, en date du 9 août 2000.
C.
Après modification du projet initial, le DSE-SESA a délivré au
propriétaire une nouvelle autorisation du 3 août 2005, annulant celle du 9 août
2000, intitulée "autorisation exceptionnelle", qui porte cette
fois-ci sur l'installation d'un réservoir à mazout intérieur de 2'000 litres,
moyennant le respect des conditions énoncées dans la décision spéciale. La
décision rappelle notamment que le réservoir est soumis à une révision
périodique obligatoire tous les 10 ans. L'autorisation d'exploiter a été
délivrée le 17 novembre 2005 par le DSE-SESA.
D.
Le 26 août 2011, la municipalité a autorisé le recourant à aménager les
combles de son habitation et à créer 7 vélux.
E.
Procédant à un recensement des citernes à mazout installées en zone de
protection des eaux S2, la Direction générale de l'environnement, désormais
compétente, représentée par la Direction générale de l'environnement
industriel, urbain et rural (ci-après : DGE-DIREV), a contacté le greffe de la
commune de Fontaines-sur-Grandson, par e-mails des 1
er
et 6 février
2018, pour être renseignée au sujet du réservoir du recourant, exposant, d'une
part, qu'à sa connaissance aucune révision de l'installation n'avait eu lieu
depuis 2005 et, d'autre part, qu'elle exigerait désormais le démantèlement de
celle-ci en application de l'art. 31 al. 2 let. b de l'ordonnance du 28 octobre
1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), dont il sera question plus
loin. Le greffe de la commune a alors interpellé le recourant qui a répondu,
par e-mail du 15 février 2018, qu'il était surpris de la position de l'autorité
cantonale, vu qu'il disposait d'une autorisation d'exploiter sa citerne
délivrée par le DSE-SESA en 2005. Toutefois, le recourant s'apercevait, en
reprenant le dossier, qu'une révision devait être effectuée, de sorte qu'il
avait pris le jour-même contact avec une entreprise à cet effet.
F.
Dans un e-mail à la commune du 20 février 2018, la DGE-DIREV a demandé
que l'entreprise mandatée pour la révision lui soumette son devis pour
approbation avant la réalisation des travaux. La DGE-DIREV a également précisé
que l'autorisation exceptionnelle du 3 août 2005 ne pourrait pas être
reconduite pour 10 ans puisque, veillant au respect de l'OEaux, elle exigerait
le démantèlement de l'installation. Le recourant s'est opposé à un
démantèlement de son installation, expliquant que celle-ci était conforme,
seule sa révision n'ayant pas été effectuée dans les temps. Le recourant invoquait
également le fait que l'OEaux n'avait pas évolué depuis l'obtention du permis
d'exploiter en 2005.
G.
Le 28 février 2018, la citerne du recourant a fait l'objet d'une
révision complète par une entreprise spécialisée, qui conclut à la conformité
de l'installation à l'autorisation du 3 août 2005.
H.
Le 9 juillet 2018, la DGE a adressé à A.________ une décision autorisant
à titre exceptionnel le maintien de sa citerne à mazout pour une durée non
prolongeable de 10 ans. En temps utile, ce dernier a recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre
cette décision, concluant à son annulation (cause AC.2018.0248). L'autorité
intimée a ensuite rapporté sa décision au motif que le droit d'être entendu du
recourant n'avait pas été respecté devant elle et a imparti à l'intéressé un
délai pour se déterminer au sujet de la mise hors service de sa citerne à
mazout. La cause AC.2018.0248 a été rayée du rôle par décision du juge
instructeur du 15 août 2018.
I.
Le 5 septembre 2018, le recourant s'est déterminé. Il est d'avis que la
situation n'a pas évolué depuis l'autorisation du 3 août 2005 et que son
installation ne constitue pas une menace pour l'eau potable. Il se plaint en
outre d'une inégalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires de la
zone qui possèdent des installations de stockage de mazout et qui n'ont pas
reçu de décision de mise hors service. Enfin, il fait valoir que son
installation ne sera pas amortie avant l'échéance d'un délai de 30 ans.
J.
Par décision du 19 novembre 2018, la DGE a ordonné la mise hors service
de la citerne à mazout du recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028,
pour des motifs de protection de la source de "La Diaz".
K.
Par acte du 14 décembre 2018, A.________ a recouru en temps utile devant
la CDAP contre la décision du 19 novembre 2018, concluant à son annulation et à
la confirmation du permis d'exploiter sa citerne délivré le 17 novembre 2005.
Le 9 janvier 2019, l'autorité intimée, se référant à
la décision attaquée, a conclu au rejet du recours.
Le recourant n'a pas déposé de déterminations
complémentaires.
L.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision qui ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du
recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028 fait prévaloir l'intérêt
public à la protection des eaux souterraines de "La Diaz" sur
l'intérêt privé du recourant au maintien de son installation. Ce faisant, la
décision révoque l'autorisation dont le recourant a bénéficié depuis le 3 août
2005 pour l'utilisation de son réservoir. Le recourant s'y oppose et demande
que soit respectée la décision initiale. Il expose que les dispositions applicables
n'ont pas changé depuis que cette autorisation exceptionnelle lui a été
délivrée et que son installation ne constitue pas une menace pour les eaux
souterraines de "La Diaz".
a) La législation vaudoise ne règle pas
spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner
la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des
actes administratifs.
Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa
décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les
dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est
entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente
à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a
la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une
correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité
du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas
contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause.
Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit
subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les
intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a
conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation
est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement
important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid.
10.2.3.; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306
consid. 7a et les références citées).
b) L'art. 19 de la loi fédérale sur la protection
des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) prévoit que les cantons
subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques
auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines; le
Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al. 1). La construction
et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles,
les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs
particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent
mettre en danger les eaux (al. 2). L'art. 20 LEaux prévoit également que les
cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des
installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont
d'intérêt public (al. 1).
Le chiffre 121 al. 1 de l'annexe 4 à l'ordonnance
fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux-annexe 4; RS
814.201) prévoit que les zones de protection des eaux souterraines se composent
des zones S1 et S2, notamment. D'après les Instructions pratiques pour la
protection des eaux souterraines, éditées en 2004 par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV; disponibles à l'adresse
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/eaux/publications/publications-eaux/instructions-pratiques-protection-eaux-souterraines.html
),
les zones de protection des eaux souterraines visent à protéger les captages et
les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. Elles
sont délimitées autour des ouvrages d’intérêt public, soit autour des captages,
dont l’eau doit respecter les exigences de la législation sur les denrées
alimentaires, et des installations d’alimentation artificielle des eaux
souterraines. Axées sur l’utilisation, l’adoption de zones de protection des
eaux souterraines correspond à la plus importante des mesures d’organisation du
territoire relatives aux eaux souterraines (ch. 2.3). Les zones de protection
des eaux souterraines se subdivisent en zone S1 (zone de captage), zone S2
(zone de protection rapprochée) et zone S3 (zone de protection éloignée). Si la
zone S1 comprend le captage lui-même et les terrains directement environnants,
la zone S2 doit empêcher, notamment l'arrivée au captage de germes et de virus
pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou
le mazout. Quant à la zone S3, elle a la fonction d'une zone tampon autour de
la zone S2 et constitue une protection contre les installations et activités
qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (p. ex.
extractions de matériaux, entreprises artisanales et industrielles; Instructions
précitées, ch. 2.3.1).
Dans le canton de Vaud, les cartes des secteurs de
protection des eaux sont adoptées par le Conseil d'Etat; elles lient les
autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV 814.31). Par ailleurs, c'est
le Service en charge de la protection des eaux qui est l'autorité compétente
pour délivrer l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al.
3 LPEP).
c) L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer
à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence
qu'exigent les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute
altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau
(art. 4 let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux,
ainsi qu'il suit :
"1
Quiconque
construit ou transforme des installations dans un secteur particulièrement
menacé (art. 29, al. 1) ainsi que dans une zone ou dans un périmètre de
protection des eaux souterraines, ou y exerce d'autres activités présentant un
danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s'imposent en vue de
protéger les eaux; ces mesures consistent en particulier:
a. à prendre les mesures exigées
dans l'annexe 4, ch. 2;
b. à installer des dispositifs de
surveillance, d'alarme et de piquet.
2
L'autorité
veille:
a. à ce que pour les installations
existantes qui sont situées dans les zones définies à l'al. 1 et présentent un
danger concret de pollution des eaux, les mesures nécessaires à la protection
des eaux, en particulier celles qui sont mentionnées dans l'annexe 4, ch. 2,
soient prises;
b. à ce que les installations
existantes qui sont situées dans les zones S1 et S2 de protection des eaux
souterraines et menacent un captage ou une installation d'alimentation
artificielle soient démantelées dans un délai raisonnable, et à ce que d'autres
mesures propres à protéger l'eau potable, en particulier l'élimination des
germes ou la filtration, soient prises dans l'intervalle."
En zone S2, en plus des mesures déjà prescrites pour
la zone S3 au chiffre 221 de l'annexe 4 de l'OEaux, le chiffre 222 interdit la
construction d'ouvrages et d'installations. L'autorité peut accorder des
dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau
potable peut être exclue (al. 1 let. a). D'après les Instructions pratiques
précitées, ceci doit être compris de la manière suivante (ch. 3.2.2):
"La nécessité de construire
ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée
qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines
et de l’approvisionnement en eau potable.
La législation fédérale attache
beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent
ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties
d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2
en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la
sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs
économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une
dérogation."
d) En l'espèce, la citerne à mazout litigieuse se
situe dans un secteur légalisé de protection des eaux souterraines S2. Le
recourant ne remet pas en question la légalité du secteur. En application du
chiffre 222 al. 1 de l'annexe 4 de l'OEaux, l'installation litigieuse, qui
contient des liquides de nature à polluer le sol, est interdite dans une telle
zone. La décision du 3 août 2005 qui l'autorise néanmoins est contraire au
droit, même si elle pose des conditions pour assurer la sécurité du dispositif
et si la révision de la citerne effectuée dernièrement par une entreprise
spécialisée conclut à la conformité de l'installation. Une dérogation au sens
du chiffre 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux n'est pas envisageable dans
un tel cas, car l'intérêt privé du propriétaire à l'usage d'un réservoir
contenant du mazout ne saurait l'emporter sur les intérêts publics
particulièrement importants à la protection des eaux souterraines et de
l'approvisionnement en eau potable de la population de la commune auquel la
source de "La Diaz" pourvoit. Comme dit plus haut, la zone S2 doit en
effet empêcher, notamment, l'arrivée au captage de germes et de virus
pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou
le mazout. Il s'ensuit que l'autorité intimée a procédé à une pesée correcte
des intérêts publics et privés en présence en faisant prévaloir l'intérêt à la
protection des eaux souterraines. Les conditions de révocation de
l'autorisation initiale sont donc remplies.
2.
La décision ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du
recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028.
Le recourant s'oppose à la mise hors service de son
installation, qu'il juge disproportionnée. D'une part, la mesure ne lui
permettrait pas d'amortir son investissement initial. D'autre part, la décision
attaquée ne tiendrait pas suffisamment compte des frais qu'occasionnera à
l'échéance le remplacement du système de chauffage de son habitation.
Le recourant évalue son investissement initial à
100'000 fr. mais il ne fournit aucune pièce à ce sujet. Contrairement à ce
qu'il laisse entendre en invoquant des modifications structurelles du bâtiment,
des modifications des circuits de chauffage et même le changement des
radiateurs, il est vraisemblable que seul serait à modifier le système de
production de chaleur, à l'exclusion du système de distribution de chaleur. Par
ailleurs, même si la bonne foi du recourant n'est pas en cause, la dérogation à
la règle qu'entraîne l'installation d'une citerne à mazout en zone S2 n'est
nullement mineure et l'intérêt public à la protection des eaux souterraines l'emporte
sur le préjudice que pourrait subir le recourant. Avec un délai de mise hors
service fixé au 30 novembre 2028, le recourant aura à l'échéance pu profiter de
son installation durant 23 ans, ce qui ne paraît pas contraire au principe de
la proportionnalité. Le grief formulé par le recourant doit donc être rejeté.
3.
Le recourant se prévaut encore d'une inégalité de traitement avec les
autres propriétaires de citernes situées dans le secteur S2 de protection des
eaux souterraines de "La Diaz" dont il soutient qu'ils ne seraient
pas astreints à la mise hors service de leurs installations, ce qui est
contredit par la décision attaquée. L'autorité intimée explique en effet que les
différents propriétaires se verront notifier une décision tendant à la mise
hors service de leurs installations, qui tiendra compte des dates de mise en
service.
a) Le principe de la légalité de l'activité
administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de
traitement (arrêt du TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018; consid. 4.1; ATF 126 V
390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas
se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant,
de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne
peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113
consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur
ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au
jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références
citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au
respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au
détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de
tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81
consid. 2 p. 83 et les références citées).
b) En l'espèce, que l'on tienne les intentions de
l'autorité intimée de rétablir une situation conforme au droit en ordonnant à
l'ensemble des propriétaires du secteur de protection S2 de mettre hors service
leurs citernes à mazout pour établies ou non, le fait est qu'il existe un
intérêt public prépondérant à la correcte application du droit au cas du recourant,
au détriment du respect du principe de l'égalité de traitement. En aucune
manière le recourant ne peut prétendre au maintien perpétuel d'une autorisation
qui contrevient à la législation sur la protection des eaux.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du
19 novembre 2018 est confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs sont mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 juin 2019
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.