vd_omni · GE.2016.0122 · 2017-04-25 · fr

A.________/Service de protection de la jeunesse | Recours contre une décision portant sur la restitution partielle d'une subvention.Les conditions légales auxquelles la restitution partielle d'une subvention est soumise sont réalisées en l'espèce (art. 29 al. 1 let. b LSubv). Le montant à restituer n'est pas critiquable et doit être confirmé. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.04.2017 GE.2016.0122

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 avril 2017
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Bertrand Dutoit et
Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________,
à ******** représenté
par Me Claude RAMONI, avocat à Lausanne
,
Autorité intimée
Service de protection de la
jeunesse,
à
Renens,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Service de protection de
la jeunesse du 20 juillet 2016 (restitution partielle d'une subvention
octroyée pour l'année 2015)
Vu les faits suivants :
A.
A.________ est une association au sens des art. 60 ss CC. Cette
association a notamment pour but de répondre aux besoins de formation des
individus ou des collectivités agissant dans les domaines de l'éducatif, du
social et de l'économie sociale et solidaire.
B.
La loi du 27 avril 2010 sur le soutien aux activités de la jeunesse
(LSAJ; RSV 850.43), entrée en vigueur le 1
er
juillet 2010, permet
l'octroi, par le Service de protection de la jeunesse (SPJ), de subventions aux
organisations s'occupant de la jeunesse. Cela fait l'objet d'une réglementation
aux art. 23 ss LSAJ; les art. 23 et 24 LSAJ sont ainsi libellés.
Art. 23               Tâches
déléguées
1 Le service peut confier à des
organisations d'envergure cantonale s’occupant de la jeunesse l'exécution des
tâches suivantes :
a. le soutien méthodologique aux
activités de jeunesse, aux organisations de jeunesse et aux communes ;
b. les mesures de coordination en
faveur des organisations de jeunesse ;
c. les actions d'information ou
l'organisation de manifestations sur des questions intéressant la jeunesse.
2 A cet effet, le service leur
accorde une subvention par convention ou par décision.
3 Le département détermine en
outre si d'autres tâches que celles mentionnées à l'alinéa 1
er
peuvent être déléguées aux dites organisations.
Art. 24 Contenu de la convention
ou de la décision
1 La convention ou la décision
octroyant la subvention précise en particulier l’objet et le but de la
subvention, les tâches attendues, le montant de la subvention, les bases et
modalités de calcul, les charges et conditions imposées au bénéficiaire et les
conséquences du non respect des obligations, conformément à la législation
cantonale en matière de subventions.
Par ailleurs, l'art. 31 LSAJ dispose ce qui suit:
Art. 31 Soutien à l'organisation
de formations de base ou continue
1 Le service peut soutenir
financièrement les organisations de jeunesse ou s’occupant de la jeunesse
d’envergure cantonale qui mettent sur pied des formations de base et de
perfectionnement pour les personnes qui accompagnent et encadrent les enfants
et les jeunes.
2 Ces formations doivent favoriser
des fonctions d’encadrement et développer l’autonomie et la prise de
responsabilités des enfants et des jeunes.
3 Ce soutien fait l’objet d’une
convention de subventionnement ou d’une décision de subvention ponctuelle. Les
articles 24 à 29 sont applicables par analogie.
C.
Sur la base de ces dispositions légales, le SPJ et A.________ ont signé
le 18 novembre 2011 une convention "pour le subventionnement de
l'organisation de formation à l'encadrement d'enfants et de jeunes dans des
activités de jeunesse extrascolaires". La convention, valable pour une
première période de trois ans jusqu'au 31 décembre 2014, "fixe les bases,
modalités et conditions en vertu desquelles le SPJ subventionne les prestations
de formation de base ou continue réalisées par A.________ selon l'article 31
LSAJ" (art. 1 de la convention). Les bénéficiaires directs des prestations
sont prioritairement des adultes, dès 18 ans, qui dirigent et encadrent des
camps de vacances et des activités de loisir, de manière bénévole, pour le
compte d'organisations basées dans le canton de Vaud (art. 2 de la convention).
Ces prestations sont définies à l'art. 3 al. 1 de la convention de la manière
suivante:
1. Des stages résidentiels
de 8 jours sur la vie collective à l'image d'un camp de vacances, la pratique
d'activité, de jeux, de bricolages retransmissibles ou à caractère pédagogique,
avec des mises en situations, la réflexion pédagogique sur le comportement et
la pratique de moniteur et la formation personnelle.
2. Des formations spécifiques,
sur des sujets particuliers.
3. Des formations réalisées
sur mesure, à la demande d'organisations et de communes désirant former leurs
personnel à l'encadrement des enfants durant les vacances, des activités de
loisir (ou durant le temps parascolaire).
4. Une publication
quadrimestrielle, les cahiers B.________, traitant de thèmes particuliers
touchant aux domaines de l'éducation, de la pédagogie ou de l'animation.
L'art. 4 al. 2 de la
convention intitulé "Subvention: principes et conditions" a la teneur
suivante:
"La subvention du SPJ
contribue à couvrir:
a. des stages résidentiels,
représentant en moyenne par année, 50 stagiaires;
b. des formations spécifiques,
représentant en moyenne par année, 130 participants;
c. des formations sur mesure, représentant
en moyenne par année, 200 participants;
d. des cahiers ********, 1230
cahiers vendus par année et 400 cahiers distribués par abonnement;
e. les coûts de fonctionnement du A.________."
Quant à l'art. 6 de la convention, il prévoit que le
paiement de la subvention fait l'objet de deux versements équivalents au début des
mois de février et de juillet de chaque année.
D.
Pour les années 2012 et 2013, le SPJ a octroyé au A.________ une subvention
de 100'000 fr. par an (voir les lettres du SPJ des 18 janvier 2012 et 25
février 2013).
E.
Le 19 décembre 2013, le SPJ et A.________ ont signé un avenant à la
convention du 18 novembre 2011, portant sur la période du 1
er
janvier au 31 décembre 2014. Le montant de la subvention de 100'000 fr. a été
maintenu, mais le "volume des prestations" attendu pour 2014 (stages
résidentiels, formations spécifiques, formations "sur mesure") a été réduit.
Le texte de l'art. 4 al. 2 let. a, b et c a été modifié comme il suit:
"a. des stages résidentiels, représentant en moyenne par
année, 15 stagiaires,
b. des formations spécifiques, représentant en moyenne par
année, 90 participants,
c. des formations sur mesure, représentant en moyenne par
année, 40 participants, (...)."
L'art. 3 al. 3 de la convention a également été
modifié. La formation "sur mesure" du personnel chargé de l'encadrement
des enfants lors de l'accueil parascolaire a en effet été exclue du champ
d'application de la convention, ce domaine relevant de la législation  sur
l'accueil de jour des enfants.
F.
Le 19 décembre 2013, le SPJ a exigé de la part du A.________ la restitution
d'un montant de 25'000 fr. pour l'année 2013 au motif de la baisse notable du volume
des prestations fournies par rapport au volume attendu en 2013. Cette décision
était fondée sur l'art. 29 al. 1 let. c de la loi sur les subventions du 22
février 2005 (LSubv; RSV 610.15) qui dispose que l'autorité supprime ou réduit
la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque les
conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas
respectées.
Le 23 janvier 2014, A.________ a demandé au SPJ de
réduire, voire d'annuler sa demande de restitution partielle de la subvention
pour 2013 au vu de sa situation financière "délicate". Il expliquait que
l'association traversait une période de changements, notamment avec le renouvellement
complet du comité et l'engagement d'une nouvelle coordinatrice qui avait pour
objectif de repositionner l'association au sein du réseau vaudois de formation,
d'étudier les besoins en formation sur le canton et d'adapter son offre en
conséquence.
Le 13 février 2014, le SPJ a avisé A.________ qu'il
renonçait à sa demande de restitution du quart de la subvention allouée pour
2013 pour les motifs suivants:
"Dans le contexte actuel, vu
notamment la teneur de nos échanges en fin d'année dernière, l'établissement
d'un avenant à la convention portant sur l'année 2014 et la teneur de notre
courrier du 19 décembre 2013, il est certain que A.________ ne seraient pas en
mesure de combler un déficit financier à hauteur du montant dont nous
sollicitions la rétrocession par le produit de son activité ou par la recherche
de dons privés. Par ailleurs, nous souhaitons que l'accent soit mis au premier
semestre 2014 sur l'établissement des besoins réels en formation des organismes
concernés, et non sur la recherche de fonds."
L'enquête sur les besoins en formation du A.________
a été réalisée en mai 2014.
G.
Dès juillet 2014, le SPJ et A.________ ont entamé des négociations pour
une nouvelle convention couvrant la période 2015-2017. Un projet de convention
a été soumis par le SPJ au A.________, en février 2015. Selon l'art. 5 al. 1 du
projet, la subvention annuelle était fixée à 100'000 fr.; en revanche, la base
de calcul pour l'octroi de la subvention était modifiée comme il suit:
"a) pour environ un tiers,
soit un forfait fixe de 35'000 fr., pour couvrir les frais d'administration
générale, la formation des formateurs et la diffusion des cahiers thématiques.
b) pour environ deux tiers, soit
60'000 fr., pour couvrir les charges liées aux prestations (a) à (b) décrites à
l'art. 3 al. 1, et représentant les volumes suivants:
40 participants à des stages
résidentiels (unité = 70 heures), soit 2'800 heures/participants,
200 participants à des formations
spécifiques (unité= 3 heures), soit 600 heures/participant,
c) et une contribution à
l'abaissement des coûts de la prestation (c), soit 5'000 fr. correspondant à un
volume de 200 participants  à des formations dites "sur mesure"
(unité 3 heures) par des commandes externes, soit 600 heures/participants"
L'art. 5  al. 3 du projet de convention prévoyait la
gratuité des prestations décrites à l'art. 3 al. 1 let. a et b (stages
résidentiels et modules de formation spécifique), à l'exception d'une possible
finance d'inscription ne dépassant pas 100 fr.
A.________ a soumis une proposition de convention
modifiée au SPJ le 2 avril 2015. Il souhaitait notamment augmenter le montant
forfaitaire fixé à 35'000 fr. (art. 5 al. 1 let. a du projet de convention
établi par le SPJ), de 20'000 fr. pour soutenir A.________ dans l'établissement
de partenariats et le développement en matière de politiques locales relatives
à la jeunesse. Il refusait le principe de la gratuité de certaines prestations,
expliquant que le prix des formations était fixé par l'association faîtière
pour l'ensemble des cantons romands et non par A.________.
Le 30 avril 2015, le SPJ a constaté que les
négociations pour le renouvellement de la convention établie en novembre 2011 (couvrant
la période 2012-2014) n'avaient pas abouti. Il a informé A.________ que
l'octroi d'une subvention pour l'année 2015, d'un montant de 100'000 fr.,
ferait l'objet d'une décision, conformément à l'art. 31 al. 3 LSAJ. Il exposait
également qu'il envisageait de supprimer la subvention dès l'année 2016, en
vertu de l'art. 28 LSAJ, compte tenu du fait que les prestations précédemment
convenues n'avaient été que partiellement délivrées et que la convention de
subventionnement n'avait pas été renouvelée, faute d'entente.
Le 11 juin 2015, A.________ a indiqué au SPJ qu'il
souhaitait continuer de collaborer avec ce service. Il a signé et renvoyé le
projet de convention établi en février 2015 par le SPJ. Par la suite, le SPJ
n'a pas signé cette convention triennale.
H.
Le 9 juillet 2015, le Service de la protection de la jeunesse a rendu
une décision de subvention pour l'année 2015 pour un montant de 100'000 fr. La
rubrique de la décision intitulée "conformité des prestations produites"
à propos de l'année 2014 contient la conclusion suivante: "Le nombre de
bénéficiaires des prestations servies par A.________ a été largement
insuffisant en 2012 et 2013, et l'étude sur les besoins réalisée en 2014 à la
faveur de l'avenant à la convention, ne permet pas de définir avec précision
les besoins des bénéficiaires de prestations répondant aux critères définis à
l'art. 2 de la convention". Dans cette décision, il est encore indiqué que
le SPJ renonce à exiger une restitution partielle de la subvention pour l'année
2014, à titre exceptionnel, dans le but d'éviter des pertes financières
difficiles à supporter pour A.________. Il est également indiqué que le SPJ
renonce à réduire le montant de la subvention pour 2015 en vertu de l'art. 31
al. 1 LSubv, compte tenu des charges déjà engagées par A.________ pour cette
année. Le SPJ précise toutefois que "pour l'année 2015, un état financier
permettant d'identifier, de manière distincte et explicite, la part de charges
et de revenus dévolue au A.________ et C.________ [...] [doit être] présenté
après le bouclement des comptes. A défaut, le service sera contraint d'exiger
la restitution totale ou partielle de la subvention allouée pour l'année
2015".
I.
Le 29 juillet 2015, le SPJ a rendu une nouvelle décision par laquelle il
a prononcé qu'il n'entrait pas en matière pour un soutien du A.________, à
partir du 1
er
janvier 2016, "sous forme d'une convention
de subventionnement ou d'une décision de subventionnement ponctuelle". Dans
cette décision, le SPJ relevait en particulier ce qui suit:
"Par courrier du 9 juillet
2015, nous avons décidé de l'octroi d'une subvention ponctuelle de 100'000 pour
l'année 2015, renonçant à faire établir une convention avec A.________ pour
l'année 2015. Dans ce courrier, nous constations que le volume des prestations
délivrées en 2014 étaient inférieures à celles attendues selon l'avenant à la
convention 2012-2014, lesquelles étaient déjà largement inférieures à celle
initialement décidées dans la convention 2012-2014."
J.
Le 18 janvier 2016, le SPJ a informé  A.________ qu'il allait procéder à
un contrôle interne de l'utilisation de la subvention versée et qu'il avait
mandaté l'Unité logistique et finances, bureau de contrôle de gestion, relation
intercantonale et dossiers financiers (dépendant du SPJ) pour procéder à l'audit
des pièces comptables et des états financiers de l'association.
Le projet de rapport d'audit mentionne sous la
rubrique "Synthèse de l'audit" les éléments suivants, à propos de
l'examen des pièces de l'exercice 2015:
"1. Dès 2015, nous relevons
que B.________ ont introduit une comptabilité avec des clés de répartition pour
les imputations des produits et charges entre les groupements A.________ et C.________.
2. Nous relevons néanmoins deux
fonds de réserves constitués à tort ainsi qu'une charge 2014 non justifiée:
a. une provision de 33'0000 fr.
est enregistrée dans la comptabilité A.________ mais aucune explication n'est
disponible,
b. une réserve de 10'000 fr.
intitulée "solde avance A.________ REP 2011" est comptabilisée dans
les passifs transitoires; aucune pièce comptable n'est disponible,
c. une charge pour les formations
spécifiques de 12'333.50 fr. a été enregistrée dans les comptes remis le
18.03.2016 alors qu'aucun produit n'a été enregistré pour ces formations dans
les comptes des A.________. De plus, ce montant présenté comme
"indemnités" dans les comptes révisés 2014 s'élève à 14'249.35 fr.
Nous estimons que ces sommes
devraient être remboursées au service subventionneur en application du principe
de subsidiarité prévu par la loi sur les subventions."
Le projet du rapport d'audit a été soumis au A.________
qui s'est déterminé, par l'intermédiaire de la coordinatrice générale des B.________,
le 10 juin 2016. Il exposait qu'il avait mis en place dès le 1
er
janvier 2015 une comptabilité analytique afin de répondre aux exigences du SPJ,
ce qui avait impliqué un investissement important en terme d'heures de travail des
collaborateurs et des membres du comité, au total 150 h. pour un coût évalué à
8'000 fr., dont 5'000 fr. avait été pris en charge par C.________. Il avait
également dû investir dans l'achat d'un logiciel performant de comptabilité et
la formation de l'administratrice pour un coût global de 1'658 fr., pris en
charge par B.________ (association faîtière). Au sujet des éléments  invoqués
dans le rapport d'audit, A.________ a notamment expliqué que la réserve de
33'000 fr. correspondait à une réserve salariale existant depuis 1995 et
qu'elle n'avait auparavant jamais été critiquée par le SPJ. Cette réserve
n'avait par ailleurs plus été alimentée depuis 2007. Vu la suppression de la
subvention du SPJ dès 2016, cette réserve était utilisée pour payer les charges
courantes relatives aux salaires des membres salariés du A.________. La charge
de 12'333 fr. 50, enregistrée sous la rubrique "produit" en 2014
correspondait à une erreur d'écriture induite par le changement de système
comptable et la modification de la clé de répartition comptable entre les
différents groupements. Cette somme correspondait à des frais liés aux commandes
externes du A.________ et non à des charges de formations spécifiques. Le
montant de 10'000 fr. correspondait à un prêt consenti en 2010 par B.________
au A.________ pour combler un déficit. Le montant initial du prêt était de
15'000 fr. dont 5'000 fr. avaient fait l'objet d'une remise en 2011.
K.
Le 20 juillet 2016, le SPJ a rendu une décision de restitution partielle
de la subvention accordée en 2015. La somme à restituer s'élève à 25'000 fr.,
soit au quart du montant total de la subvention. Cette décision est fondée sur
l'art. 29 al. 1 let. b LSubv qui dispose que l'autorité supprime ou réduit la
subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le
bénéficiaire n'accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche
subventionnée. Le SPJ explique que le volume des prestations attendu pour
l'année 2015 a été défini après plusieurs discussions avec A.________ sur le
projet de convention de 2015. Après un refus initial de ratifier le projet de
convention, A.________ a signé ce projet en juin 2015. Le SPJ estime toutefois
qu'à cette date, le rapport de confiance était rompu, motif pour lequel il a
refusé de signer le projet de convention et qu'il a décidé d'allouer la
subvention par le biais d'une décision ponctuelle. Cela étant, le SPJ estime
que A.________ était d'accord avec le volume des prestations défini dans le
projet de convention, lequel était au demeurant inférieur à celui qui était
fixé, sur indication du A.________, dans la convention signée le 18 novembre
2011. Sur la base du rapport d'activités de 2015 et de l'examen comptable, le
SPJ retient que 15 personnes résidant dans le canton de Vaud ont participé à un
stage résidentiel et 64 autres ont suivi des formations spécifiques. S'agissant
des formations "sur mesure", il relève que celles-ci concernent
essentiellement pour le canton de Vaud des institutions d'accueil de jour de
l'enfance qui sont exclues du champ d'application de la convention. Selon les
calculs figurant dans la décision, un montant de 25'000 fr. alloué pour des
stages résidentiels et un montant de 10'000 fr. pour les formations spécifiques
n'ont pas été utilisés aux fins prévues. Le SPJ retient par ailleurs que les
explications données par A.________ sur les éléments critiqués dans le projet
de rapport d'audit ne permettent pas de lever le doute sur l'utilisation
correcte de la subvention.
L.
Par acte du 22 août 2016, A.________ recourt contre la décision du 20 juillet
2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en
concluant à l'annulation de la décision. A.________ se plaint d'une violation
de son droit d'être entendu, en particulier d'un défaut de motivation de la
décision attaquée qui n'indiquerait pas clairement les bases sur lesquelles
repose le calcul du montant à restituer. Sur le fond, il se plaint d'une
violation du droit cantonal et d'une constatation incomplète des faits,
estimant que les conditions légales pour la restitution partielle de la subvention
ne sont pas remplies. Selon lui, la subvention de 100'000 fr., octroyée le
9 juillet 2015, était soumise à la seule condition que A.________ mette en
place un système comptable clair permettant de séparer les comptes relatifs au A.________
et au C.________, ce qu'il aurait fait. Il se plaint en outre d'une violation
des principes de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire; il expose
en substance qu'en refusant de signer la convention de 2015 et en se fondant
par la suite sur cette même convention pour rendre sa décision, le SPJ a adopté
un comportement contradictoire. En outre, le SPJ aurait écarté sans motif
valable ses explications relatives aux éléments critiqués dans le projet de rapport
d'audit. A.________ se plaint par ailleurs d'un abus du pouvoir d'appréciation
du SPJ qui l'aurait défavorisé au profit d'un autre organisme actif dans la
formation de moniteurs (D.________). Il demande l'audition de personnes
travaillant ou ayant travaillé pour cet organisme.
Dans sa réponse du 14 octobre 2016, le SPJ conclut au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le SPJ rappelle
que la subvention octroyée au A.________ vise à soutenir la formation des
personnes bénévoles encadrant les enfants et les adolescents dans le cadre
d'activités extrascolaires et qu'un volume des prestations avait été fixé initialement
dans la convention du 18 novembre 2011, en accord avec A.________. Ce volume
avait été revu provisoirement à la baisse pour l'année 2014, suite au constat
que les principales prestations étaient largement inférieures, en 2012 et 2013,
au volume attendu. En contrepartie, le A.________ s'était engagé à réaliser une
enquête sur les besoins réels des bénéficiaires de la subvention (cf.  art. 2
de la convention de 2011). Le SPJ admet que le volume exact des prestations
attendues en 2015 n'a pas clairement été annoncé dans la décision du 9 juillet
2015; il estime toutefois que le A.________ ne pouvait pas ignorer qu'il devait
fournir en contrepartie de la subvention un certain volume des prestations;
selon lui ce volume pouvait être évalué sur la base du projet de convention de
2015 qui avait été accepté par le A.________.
A.________ a répliqué le 7 novembre 2016. Il
maintient en substance ses arguments.
Considérant en droit :
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours
est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'organisation recourante reproche à l'autorité intimée une violation de
son droit d'être entendue, faute pour cette autorité d'avoir expliqué dans sa
décision les bases sur lesquelles elle a arrêté le montant de la somme à
restituer à 25'000 fr.
a) Les parties à une procédure ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d'être entendu
implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42
let. c LPA-VD), afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement
s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi,
l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et
sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au
contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige
(ATF 142 II 154 consid. 4.2; 138 IV 81 consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1, 129
IV 179 consid. 2.2).
b) En l'occurrence, la décision attaquée est
suffisamment motivée. Elle comporte les bases légales sur lesquelles l'autorité
intimée a fondé sa demande de restitution partielle de la subvention
litigieuse; elle mentionne également les éléments sur lesquels l'autorité intimée
s'est basée pour calculer le montant à restituer. Ce grief est donc mal fondé.
3.
L'organisation recourante conteste devoir restituer partiellement la
subvention octroyée par le SPJ pour l'année 2015. Elle fait valoir en substance
que, dans la mesure où la subvention pour l'année 2015 a été accordée par une
décision ponctuelle et forfaitaire, le SPJ aurait dû examiner la question de la
restitution sur la base de cette décision uniquement [p. 13 du recours]. Le volume
des prestations attendu en 2015 n'y était pas fixé (aucun objectif chiffré); en
conséquence, on ne pouvait pas lui reprocher des prestations insuffisantes
durant l'année en question.
a) Depuis l'entrée en vigueur de la LSAJ,
l'organisation recourante a d'abord été subventionnée en vertu d'une convention
(2012-2014). Dans une seconde phase, elle a été subventionnée en vertu d'une
décision (2015). Puis, dans une troisième phase, elle a été privée de
subvention cantonale. La contestation porte sur un remboursement partiel durant
la seconde phase, parce que les prestations de l'organisation ont été
qualifiées d'insuffisantes par le SPJ. Ce service avait fait la même
appréciation l'année précédente, mais avait renoncé à demander une restitution.
b) Selon l'art. 31 al. 1 LSAJ, le service (SPJ) peut
soutenir financièrement les organisations de jeunesse ou s’occupant de la
jeunesse d’envergure cantonale qui mettent sur pied des formations de base et
de perfectionnement pour les personnes qui accompagnent et encadrent les
enfants et les jeunes. Selon l'art. 31 al. 3 LSAJ, le soutien financier aux
organisations, par des subventions, est réglé par une convention de
subventionnement, soit par une décision ponctuelle. La subvention est accordée
pour une durée maximale de trois ans et elle peut être renouvelée (art. 26
LSAJ). L'art. 24 LSAJ dispose que la convention ou la décision octroyant la
subvention précise en particulier l’objet et le but de la subvention, les
tâches attendues, le montant de la subvention, les bases et modalités de
calcul, les charges et conditions imposées au bénéficiaire et les conséquences
du non-respect des obligations, conformément à la législation cantonale en
matière de subventions.
Lorsque des négociations en vue du renouvellement
d'une convention échouent, l'autorité compétente peut rendre une décision; dans
ces circonstances, elle peut prendre en considération la convention initiale -
et les documents relatifs à celle-ci – pour interpréter la décision
subséquente.
c) En l'espèce, les prestations couvertes par la convention
signée le 18 novembre 2011 sont de quatre types: des stages résidentiels
de 8 jours pour jeunes adultes (1), des formations spécifiques pour jeunes
adultes (2), des formations réalisées "sur mesure" à la demande d'organisations
et de communes désirant former leur personnel à l'encadrement des enfants
durant les vacances, notamment, ou pour des activités de loisirs (3), ainsi que
la publication des cahiers ******** (4). Il est également prévu que la
subvention contribue à couvrir les coûts de fonctionnement de l'organisation
recourante (cf. art. 3 et 4 de la convention du 18 novembre 2011). L'avenant à
la convention pour l'année 2014 modifie le volume des prestations attendu mais
pas le type de prestations pour lequel la subvention est octroyée, à
l'exception des formations dans le domaine parascolaire qui relèvent désormais
de la législation sur l'accueil de jour des enfants. Quant au projet de convention
pour les années 2015-2017, établi par le SPJ, il prévoit de revoir la clé de
répartition de la subvention entre les différentes prestations (cf. art. 5
al. 1 du projet de convention de 2015 du SPJ) mais il ne remet pas en cause la
nature des prestations couvertes par la subvention.
On constate donc que les prestations attendues pour
l'octroi de la subvention sont demeurées inchangées depuis la conclusion de la
convention initiale de 2011. Dans ces conditions, la recourante ne peut pas prétendre
que la seule prestation attendue pour l'année 2015 en contrepartie de la subvention
qui lui a été octroyée, d'un montant de 100'000 fr., était la réalisation d'une
comptabilité différenciée entre A.________ et C.________. L'exigence d'une
comptabilité permettant de contrôler l'utilisation effective de la subvention
est en effet une charge inhérente à l'octroi de de la subvention (cf. art. 27
LSAJ qui dispose que le "bénéficiaire" de la subvention est tenu de
renseigner et de collaborer avec le service pendant toute la période pour
laquelle la subvention est octroyée; dans tous les cas, le bénéficiaire de la
subvention lui remet chaque année un rapport annuel décrivant précisément
l’usage qu’il a fait de la subvention); elle ne saurait en revanche justifier à
elle seule l'octroi d'une subvention. Il n'est pas contestable que l'octroi de
la subvention pour l'année 2015 était soumis à la réalisation des prestations
typiques de l'organisation recourante, à savoir celles définies dans la convention
signée le 18 novembre 2011, quand bien même la décision attaquée ne le
mentionnait pas explicitement. La recourante admet d'ailleurs implicitement ce
fait puisqu'elle relève que pour 2015 "[elle] s'est efforcée de poursuivre
son activité de formation alors qu'elle avait été avertie que la subvention
pour l'année 2016 était compromise" (voir ses déterminations  du 7
novembre 2016, p. 3).
d) Il ressort de la convention de 2011 que le volume
des prestations est un élément central pour fixer le montant de la subvention
octroyée par le SPJ. Dans sa réponse (p. 8), l'autorité intimée admet que, dans
sa décision de subvention ponctuelle du 9 juillet 2015, elle n'a pas clairement
annoncé le volume des prestations attendu. Elle estime toutefois qu'elle peut
se fonder sur le volume des prestations figurant dans le projet de convention
de 2015, dans la mesure où l'organisation recourante a signé le projet de
convention.
Le système légal prévoit que la subvention annuelle
est en principe accordée dans le cadre d'une convention valable trois ans, et
qu'à l'échéance de cette durée, une nouvelle convention peut être conclue. La
loi cantonale permet toutefois à l'autorité de proroger le droit à la
subvention par une décision administrative, quand la conclusion d'une nouvelle
convention n'entre plus en considération. En l'occurrence, des pourparlers ont
été engagés en vue de la conclusion d'une convention pour les années 2015-2017,
mais ils ont échoué. La décision du 9 juillet 2015 a dès lors été rendue, qui
prolonge en quelque sorte d'une année la convention 2012-2014.
Comme cela a été indiqué préalablement, un élément
essentiel, pour déterminer les conditions de la subvention, est le volume des
prestations attendu de la recourante. Pour déterminer ce que l'Etat attendait
de l'organisation, il convient d'appliquer la théorie de la confiance, vu la
nature contractuelle de l'acte réglant le subventionnement. Cette théorie est
applicable à l'interprétation des contrats de droit administratif (cf.
notamment ATF 132 I 140 consid. 3.2.4; 129 II 420 consid. 3.2.2; 122 I 328
consid. 4e; 121 II 81 consid. 4a; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif II, 3ème éd., Berne 2011, n° 3.2.4.1, p. 471; Thierry Tanquerel,
Manuel de droit administratif Genève 2011, pp. 344-345). Selon ce principe, une
manifestation de volonté est interprétée dans le sens que, de bonne foi, son
destinataire pouvait et devait lui donner, eu égard aux circonstances qui, au
moment de la conclusion, lui étaient connues ou auraient dû lui être connues.
Parmi ces circonstances, il y en a une que le cocontractant connaît: il traite
avec une autorité; il doit donc savoir que l'administration n'aurait pas conclu
un contrat qui serait contraire à l'intérêt public dont elle a la charge. Il
est donc légitime pour l'interprétation des contrats de droit administratif de
tenir compte des exigences d'intérêt public. Toutefois inversement, l'autorité
ne peut pas prétendre, sur cette base, donner un sens tel à la convention que
les charges de l'autre partie en seraient augmentées sans que celle-ci ait pu
le prévoir. Les lacunes sont comblées selon des principes semblables (Moor/
Poltier, op. cit.). En l'occurrence, il faut appliquer mutatis mutandis le même
raisonnement pour déterminer les conditions de la subvention fixées dans la
décision du 9 juillet 2015, puisque cette décision a pour objet de
prolonger d'une année le droit à une subvention, nonobstant l'absence de convention
pour les années 2015-2017.
Il faut admettre avec l'organisation recourante qu'elle
ne pouvait pas s'attendre à ce que le volume des prestations pour 2015 soit
fixé sur la base du projet de convention établi en février 2015 par le SPJ dans
la mesure où ce projet n'a pas abouti. Cela étant, l'organisation recourante n'ignorait
pas que le montant de la subvention, arrêté à 100'000 fr., avait été calculé sur
la base du volume des prestations fixé dans la convention du 18 novembre 2011. Certes,
ce volume avait été réduit en 2014 alors que le montant de la subvention avait
été maintenu. Sur ce point, le SPJ a expliqué que l'organisation recourante s'était
engagée en contrepartie à réaliser une enquête afin d'évaluer les réels besoins
des bénéficiaires des prestations répondant aux critères définis à l'art. 2 de
la convention signée en 2011 et que la réduction du volume de prestations
attendu pour 2014 tenait compte de cette situation. Dans son courrier du 13
février 2014, le SPJ indiquait effectivement qu'il souhaitait que A.________
mette l'accent au premier semestre 2014 sur l'établissement des besoins réels des
bénéficiaires des formations subventionnées. Cette étude devait servir de base
pour l'établissement de la nouvelle convention pour les années 2015-2017. Il
est donc vraisemblable que les parties aient convenu d'une baisse temporaire du
volume des prestations dans cette situation. Cette enquête ayant été réalisée
en mai 2014, la recourante ne pouvait pas s'attendre à ce que le volume des
prestations réduit en 2014 soit maintenu en 2015. On doit donc retenir, selon
le principe de la confiance, que le volume attendu pour 2015 correspondait à
celui fixé initialement dans la convention de 2011 et non dans l'avenant de
2014.
e) La décision attaquée retient que, pour l'année
2015, 15 personnes ont suivi un stage résidentiel tandis que 64 autres ont suivi
une formation spécifique. Quant aux formations "sur mesure", elles
concernaient pour l'essentiel des institutions d'accueil de jour des enfants qui
sont exclues du champ d'application de la convention. L'organisation recourante
conteste ces chiffres. Elle expose que 101 personnes ont suivi une formation spécifique
et que 75 autres ont suivi une formation "sur mesure" ("commande
externe") (cf. réplique du 7 novembre 2016, p. 3). Elle se base sur un
document qu'elle a produit et qui mentionne des statistiques de participation
aux formations B.________ pour l'année 2015 (cf. pièce 33 de son bordereau de
pièces). Dans ce document, le nombre indiqué par l'organisation recourante
(101) inclut également des personnes ayant suivi une formation dans le domaine parascolaire
qui n'est pas couvert par la subvention. Il n'est pas possible de déterminer
combien de personnes, dans le canton de Vaud, ont suivi des formations
spécifiques, hors parascolaire. Il n'y a donc pas de motifs de s'écarter du
nombre retenu par l'autorité intimée qui indique s'être fondée sur le rapport
annuel d'activité de 2015 et les pièces comptables produites par l'organisation
recourante. Quant aux formations "sur mesure" (commandes externes),
le tableau produit sous la pièce 33 indique que 75 personnes ont suivi une
telle formation, hors parascolaire (essentiellement des personnes provenant du E.________
et de F.________ qui fait partie du G.________). On peut donc s'y référer.
Ainsi pour l'année 2015, on retiendra que 15 personnes ont suivi un stage
résidentiel, 64 autres ont suivi une formation spécifique et 75 personnes ont suivi
une formation "sur mesure". Or le volume attendu, selon la convention
du 18 novembre 2011, était respectivement de 50 stages, 130 formations
spécifiques et 200 formations "sur mesure", soit plus du double des
prestations réalisées en 2015. Les prestations de l'organisation recourante sont
donc nettement inférieures à ce que pouvait attendre le SPJ.
f) Conformément à l'art. 28 LSAJ, le service (SPJ)
supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle
aux conditions de l'article 29 LSubv. Sous le titre "Révocation des
subventions", l’art. 29 LSubv prévoit que l'autorité supprime ou réduit la
subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le
bénéficiaire n’utilise pas la subvention de manière conforme à l’affectation
prévue (let. a), le bénéficiaire n’accomplit pas ou accomplit incorrectement la
tâche subventionnée (let. b), les conditions ou charges auxquelles la
subvention est subordonnée ne sont pas respectées (let. c) ou lorsque les
subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations
inexactes ou incomplètes ou en violation du droit (d).
L'art. 29 al. 1 LSubv ne confère pas une simple
faculté à l'autorité. Il l'oblige à prendre une des quatre mesures prévues:
supprimer la subvention, réduire celle-ci, en exiger la restitution totale ou
en exiger la restitution partielle (GE.2013.0204 du 2 juillet 2014 consid. 2;
GE.2012.0213 du 12 avril 2013 consid. 2d). Lorsque l'octroi de la subvention a
cessé plusieurs mois avant la décision – comme c'est le cas en l'espèce – les deux
premières mesures n’entrent pas en ligne de compte.  Reste le choix entre la
restitution totale ou partielle. S’agissant d’un cas de versement illégal de
subvention, la restitution doit correspondre à la durée de l’illégalité.
En l'occurrence, le volume des prestations attendu
pour 2015 a été partiellement atteint, de sorte que l'organisation recourante
remplit la condition d'une restitution partielle en vertu de l'art. 29 al. 1
let b LSubv. La convention de 2011 ne précise pas la méthode pour le calcul de
la subvention. Le SPJ s'est fondé sur les critères définis à l'art. 5 de son
projet de convention 2015-2017 qui permettent d'estimer le coût unitaire de
chaque prestation. Ces critères ne sont toutefois pas applicables dans la
mesure où le projet de convention n'a pas abouti. Cela étant, la convention de
2011 fixe un volume attendu de prestations et l'on peut s'y référer pour déterminer
le montant à restituer. Ainsi sur les quatre prestations couvertes par la
subvention selon la convention de 2011, l'organisation recourante a fourni un
volume inférieur de l'ordre de 50% au volume attendu pour trois d'entre elles:
à savoir les stages résidentiels, les formations spécifiques et les formations
sur "mesure". Or il s'agit des prestations qui peuvent justifier
l'octroi d'une subvention selon l'art. 31 LSAJ. On peut donc admettre qu'elles
représentent, à tout le moins, la moitié du montant de la subvention alloué par
le SPJ, soit 50'000 fr. - ce  qui laisse un montant de 50'000 fr. pour les deux
autres prestations couvertes par la subvention, à savoir la publication des
cahiers ******** et la contribution aux coûts de fonctionnement, ce qui est
beaucoup. A titre de comparaison, le projet établi par le SPJ en 2015 prévoyait
que le montant alloué pour les frais de fonctionnement et la publication de
cahiers ******** s'élevait à 35'000 fr., soit le tiers seulement du montant
total de la subvention. En tenant compte du fait que les trois prestations
principales subventionnées (stages, formations spécifiques et formations "sur
mesure") représentent un montant de 50'000 fr., le montant de 25'000 fr.,
arrêté par le SPJ, correspond à la moitié du volume des prestations attendu conformément
à la convention de 2011. Or comme on l'a vu, pour l'année 2015, la recourante a
réalisé moins de la moitié du volume des prestations attendu (cf. supra consid.
3e). L'autorité intimée n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en fixant le
montant de la restitution partielle à 25'000 fr.
4.
Dans son recours, l'organisation recourante fait encore valoir plusieurs
griefs à propos des éléments retenus par le SPJ, dans la décision attaquée, qui
concernent le rapport d'audit. Dans la mesure toutefois où la décision de
restitution est justifiée sur la seule base de l'art. 29 al. 1 let. b LSubv
parce que le volume des prestations réalisé par l'organisation recourante a été
insuffisant, il n'est pas nécessaire, pour l'issue du recours, d'examiner si les
éléments contenus dans le rapport d'audit justifiaient également une
restitution partielle de la subvention en vertu de l'art. 29 al. 1 let. c
LSubv.
Par ailleurs, les relations entre le SPJ et D.________
ne sont pas pertinentes pour l'issue du recours. Il n'y a donc pas lieu
d'entendre au sujet de ces relations des personnes travaillant ou ayant
travaillé au sein du D.________. La requête de l'organisation recourante
tendant à l'audition de témoins est donc rejetée.
5.
En définitive, la décision attaquée qui demande la restitution partielle
de la subvention octroyée pour l'année 2015 respecte le droit fédéral et
cantonal. Le recours doit par conséquent être rejeté et la décision attaquée
doit être confirmée. L'organisation recourante, qui succombe, doit supporter
les frais judiciaires (art. 49 LPA-VD); elle n'a pas droit à des dépens (art.
55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de protection de la jeunesse du 20 juillet 2016
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de l'organisation recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 avril 2017
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.