vd_omni · AC.2007.0026 · 2007-12-21 · fr

PFEIFFER/Conseil communal de Lausanne, SONOTEL OUCHY SA, Département de l'économie | L'art. 14 al. 3 OPN pose les critères pour la délimitation des biotopes dignes de protection. En l'espèce, la zone arborisée litigieuse, malgré l'avis du Conservateur de la nature, ne semble pas remplir ces critères. La question peut toutefois rester ouverte.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2007 AC.2007.0026

.
CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 décembre 2007
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mme
Monique Ruzicka-Rossier et M. Renato Morandi, assesseurs; M. Christophe
Baeriswyl, greffier.
Recourants
Pierre et Charlotte PFEIFFER,
à
Lausanne, représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Commune de Lausanne,
représentée
par sa municipalité au nom de qui agit Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à
Lausanne,
2.
Département de l'économie,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Tiers intéressé
Sonotel Ouchy SA
, à Lausanne
Objet
plan d'affectation
Recours Pierre et Charlotte PFEIFFER c/ décision du
Conseil communal de Lausanne du 6 décembre 2006 adoptant l'addenda au plan
d'extension partiel d'affectation no 616 (agrandissement de l'hôtel Mövenpick
à Ouchy) et levant leur opposition et c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 18 janvier 2007 approuvant
préalablement ledit addenda
Vu les faits suivants
A.
La Commune de Lausanne est propriétaire sur son territoire
de la parcelle no 5'402. Ce bien-fonds forme avec les parcelles nos 5'400 et
5'401, propriété de la Fondation Pro Habitat Lausanne (ci-après: Pro Habitat),
un îlot délimité au sud par l’avenue de Rhodanie, à l’ouest par le chemin des
Mouettes, au nord et à l’est par l’avenue F.-C.-de-La-Harpe. Ces terrains sont
régis par le plan d’extension no 616 (ci-après: le PE 616) adopté le 23
novembre 1982 par le Conseil communal et approuvé le 11 janvier 1984 par le
Conseil d’Etat. Ce plan a permis la construction de l’Hôtel Mövenpick Lausanne
(ci-après: l’Hôtel Mövenpick) et du bâtiment abritant le siège de l’Association
des Intérêts de Lausanne (ADIL) et divers commerces le long de l’avenue de
Rhodanie. Il a maintenu en outre au nord du périmètre les quatre immeubles
existants entre l’avenue F.-C.-de-La-Harpe et le chemin des mouettes. Il a
enfin séparé ces habitations de l'hôtel par la création d'une zone verte
inconstructible.
B.
Le 2 mars 2000, à la demande de la société Sonotel Ouchy
SA (ci-après: Sonotel), propriétaire de l’Hôtel Mövenpick, qui désirait
accroître la capacité d’accueil de son établissement, la Municipalité de la
Commune de Lausanne (ci-après: la municipalité) a ouvert une procédure
d’addenda au plan d'extension no 616 du 11 janvier 1984 et chargé la Direction
des travaux (ci-après: la direction) d’établir un projet. L’addenda avait pour
but de permettre la construction d’un nouveau corps de bâtiment sur l’arrière
de l’établissement.
C.
Le 13 mars 2001, la direction a transmis au Service de
l’aménagement et du territoire (ci-après: le SAT; devenu depuis le 1
er
juillet 2007 le Service du développement territorial) le projet d’addenda au plan
d'extension no 616 du 11 janvier 1984 qu’elle avait élaboré ainsi que le
rapport d'aménagement selon l’article 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elle a retenu parmi les
différentes variantes d'extension proposées par l'architecte de Sonotel celle
consistant à fermer le U que formait actuellement l'établissement par un bâtiment
rectangulaire relativement mince de six niveaux dont la capacité d'accueil serait
de 66 chambres.
Dans son rapport d’examen préalable du 3 mai 2001,
le SAT s’est déclaré favorable au projet d’addenda proposé, relevant que
l'augmentation de la capacité d'accueil de l'Hôtel Mövenpick lui semblait
légitime, au vu de sa situation privilégiée au bord du lac, et que l'occupation
du site n'offrait guère d'alternatives possibles à une extension. Il a
toutefois demandé que la direction complète le rapport d'aménagement en
traitant les questions du trafic et des places de stationnement. Les autres
services consultés n'ont émis aucune objection ou remarque, hormis certains
rappels réglementaires.
A la demande de Sonotel qui avait décidé de différer
son projet d'extension, la procédure d'adoption de l'addenda a été suspendue jusqu'au
début de l'année 2005.
D.
Le 3 mai 2005, la direction a transmis au SAT le projet
d’addenda ainsi que le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT complété dans
le sens demandé, en vue d’un examen complémentaire limité à la vérification que
le plan correspondait toujours au projet soumis en date du 13 mars 2001 et que
l’évolution du contexte n’appelait pas de nouvelles remarques.
Suite au préavis positif du SAT du 24 mai 2007, le
projet d'addenda et son règlement ont été adoptés le 18 août 2005 par la
municipalité et ont été soumis à l'enquête publique du 29 août au 27 septembre
2005. L'addenda définit le périmètre d'implantation du nouveau bâtiment et son
emprise indicative de la manière suivante:
Selon le règlement de l'addenda, le volume global
maximal du nouveau bâtiment, y compris les liaisons avec le bâtiment existant,
est fixé à 10'000 m3 (art. 3). La cote d'altitude maximale du nouveau bâtiment
est arrêtée à 397 m (soit une hauteur maximale de 21,10 m). Seules les
superstructures à fonction technique (cages d'escaliers, d'ascenseurs et de
ventilation, cheminées, etc.) pourront la dépasser (art. 4 et 6 du règlement). Celles-ci
seront autant que possible groupées, réduites au minimum nécessaire et traitées
d'une manière esthétiquement satisfaisante. Les machineries importantes
(chauffage, climatisation, etc.) seront en revanche intégrées aux volumes des
bâtiments (art. 6 du règlement). Le nouveau bâtiment devra par ailleurs s'exprimer
par une architecture le différenciant du bâtiment existant, soit par sa
volumétrie et le traitement des façades (art. 5 du règlement).
Le projet a suscité trois oppositions: celle de Pro
Habitat, propriétaire des parcelles 5'400 et 5'401, celle des époux Pierre et
Charlotte Pfeiffer, propriétaires d’un appartement en PPE au chemin des
Mouettes no 16 au nord-ouest du secteur en cause, et celle – tardive – du
Mouvement pour la Défense de Lausanne. Les opposants ont en substance reproché
à la variante de construction retenue par le plan de limiter le dégagement
visuel des propriétés voisines et de porter atteinte au couloir arborisé qui
sépare l'hôtel des habitations à l'arrière.
E.
Des séances de conciliation ont eu lieu le 7 novembre 2005
avec les époux Pfeiffer et le 14 novembre 2005 avec les représentants de la Fondation
Pro Habitat. A cette dernière occasion, il a été demandé à Sonotel d'étudier
une variante plus basse, mais plus allongée. Des plans et coupes, ainsi qu'un
tableau d'évaluation et de comparaison économique et technique ont été établis
à cette fin. Une seconde séance avec les représentants de Pro Habitat a eu lieu
le 7 février 2006, au cours de laquelle ces nouveaux éléments ont été
présentés. Le 9 mars 2006, Pro Habitat a déclaré retirer son opposition, à
condition que le rideau d'arbres séparant ses immeubles du projet soit non
seulement conservé ou remplacé après les travaux mais aussi renforcé afin que
l'impact visuel sur la façade nord de la nouvelle annexe soit diminué. Pour
satisfaire à la demande de Pro Habitat, il a été convenu d'inclure le moment
venu, comme charge au permis de construire l'extension de l'Hôtel Mövenpick,
qu'un relevé de l'arborisation existante sur la parcelle no 5'402 soit effectué
et qu'un plan d'aménagement figurant les arbres à abattre et ceux à replanter
soit présenté lors de l'enquête publique du projet de construction.
F.
Dans son préavis du 15 juin 2006 au Conseil Communal, la
municipalité a relevé en particulier ceci:
"Au vu de la configuration existante du site de l'Hôtel
Mövenpick, on comprend facilement que l'espace disponible pour une extension
est des plus restreint et que les variantes étudiées se sont résumées aux
différentes formes que pouvait prendre une nouvelle construction à l'arrière du
bâti actuel. La solution retenue par le plan se présente sous la forme d'un
volume rectangulaire relativement mince, s'élevant sur l'espace encore libre
entre les parties basses de la cour intérieure  et le mur de soutènement
bordant la zone verte. Réduite à la largeur nécessaire à un couloir et une
chambre, la nouvelle annexe n'est reliée au bâtiment principal que par deux
éléments vitrés contenant les passerelles de liaison. Cette formule simple
permet les circulations les plus directes et ajoute 66 chambres
supplémentaires, ce qui est un chiffre minimal pour justifier économiquement
l'opération.
Sur le plan urbanistique, ce projet a l'avantage de maintenir
la nouvelle construction dans la zone constructible délimitée par le plan No
616 et ainsi de ne pas toucher à la zone de verdure inconstructible qui fait
écran avec la zone résidentielle en amont. Le nouveau volume se situe 5 m plus
bas que la cote maximale de l'hôtel et s'aligne dans le prolongement des
retraits formés par les deux ailes latérales de l'hôtel. Il s'inscrit donc,
sans le dépasser, dans le gabarit de l'hôtel existant et conserve pour
l'essentiel les dégagements visuels des immeubles d'habitation situés au nord
du périmètre.
[…]
Cet accroissement de l'offre hôtelière par la densification
d'une parcelle déjà construite s'inscrit dans les objectifs généraux soutenus
par le développement durable et le plan général d'affectation (PGA). (…)
L'essor doit être favorisé dans le secteur du tourisme d'affaire et de congrès,
en relation avec des entreprises à rayonnement international et des
institutions comme l'EPFL et l'IMD, qui est proche voisin de l'Hôtel Mövenpick.
Cela suppose des hôtels aptes à accueillir des groupes dans une catégorie
d'offre moyenne supérieure. C'est tout l'intérêt de la démarche du plan et de
l'Hôtel Mövenpick (…). Si les projets ne manquent pas dans le secteur
congrès-hôtel actuellement, les incertitudes sont aussi nombreuses et tout projet
sérieux et réalisable doit donc être facilité."
Suivant le préavis de la municipalité, le Conseil
communal de Lausanne (ci-après: le conseil communal) a adopté dans sa séance du
6 décembre 2006 l'addenda au PE 616 ainsi que son règlement et levé les oppositions.
G.
Par décision du 10 janvier 2007, le feu Département des
institutions et des relations extérieures (ci-après: le département) a approuvé
préalablement l'addenda au PE 616, sous réserve des droits des tiers.
Le 18 janvier 2007, le SAT a communiqué aux
opposants les décisions du conseil communal et du département en indiquant les
voie et délai de recours au Tribunal administratif.
H.
Le 8 février 2007, Pierre et Charlotte Pfeiffer, par
l'intermédiaire de leur conseil, ont recouru auprès du Tribunal administratif contre
ces décisions, dont ils demandent leur annulation. Ils reprennent en substance
les mêmes arguments qu'ils avaient soulevés dans le cadre de leur opposition.
Dans ses déterminations du 21 février 2007, le
département, agissant par le Service du développement territorial (ci-après:
SDT; anciennement le SAT), s'en est remis à justice. Dans sa réponse du 12 mars
2007, la Commune de Lausanne (ci-après: la commune), par l'intermédiaire de son
conseil, a conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 29 mai 2007. La commune en a fait de même le 29 juin 2007.
Le tribunal a tenu audience le 4 octobre 2004 en
présence des recourants, assistés de Me Bovay; pour la Commune de Lausanne, de
Pascal Châtelain, chef du Service d'urbanisme, et de Séverine Evéquoz,
collaboratrice au Service des parcs et promenades, assistés de Me Buffat; ainsi
que de représentants de la société Sonotel; le SDT, excusé, n'était pas
représenté. A cette occasion, le tribunal a entendu les parties dans leurs
explications et a procédé à une inspection locale. Les conseils des parties ont
ensuite plaidé. Me Bovay a produit également un projet de variante de
construction établi par M. Daniel Willi, en collaboration avec le bureau
d'architecture J. B. Ferrari. On extrait du procès-verbal d'audience les
passages suivants:
"L'audience débute au chemin des Mouettes. Le tribunal
observe l'endroit où est prévue l'annexe de l'Hôtel Mövenpick. Le bâtiment sera
construit au ras du couloir arborisé séparant l'hôtel des habitations situées
au nord.
M. Châtelain explique que ce couloir arborisé est compris
dans la zone verte inconstructible prévue par le plan d'extension no 616. Il
confirme que la zone verte inconstructible ne sera pas touchée par l'addenda.
Me Bovay ne le conteste pas, mais relève que des arbres devront forcément être
abattus lors de la construction. Mme Evéquoz explique que l'atteinte à la zone
ne sera toutefois que momentanée et non irréversible. Elle ajoute que le
couloir arborisé comprend de nombreuses essences indésirables qui doivent de
toute manière être éliminées. Elle estime en conséquence que ce ne sera pas un
mal d'abattre certains arbres et que ce sera l'occasion de procéder à un
étagement de la végétation et de récréer une haie vive. Me Bovay relève que la
zone a une certaine profondeur, qu'elle prolonge le parc situé à l'ouest et
qu'il s'agit à son sens à l'évidence d'un biotope. Il regrette dès lors que le
conservateur de la nature n'ait pas été consulté lors de la procédure de
planification. Il requiert formellement que le tribunal l'interpelle.
Le tribunal se rend dans l'appartement des recourants situé
au 6
ème
étage de la résidence de Bellerive au nord-ouest de l'Hôtel
Mövenpick.
M. Châtelain explique que l'annexe telle que prévue dans
l'addenda comptera 6 étages. Elle arrivera à un étage en dessous du dernier
étage de chambres du bâtiment existant.
Le tribunal constate que les recourants, depuis leur 6
ème
étage, ne devraient subir aucune atteinte à leur dégagement sur le Château
d'Ouchy et sur la place de la Navigation, contrairement à ce qu'ils
soutiennent.
Me Bovay fait remarquer le caractère massif des
superstructures techniques sur la toiture du bâtiment existant. Il soutient que
l'addenda ne garantit pas que cela ne se reproduise pas avec l'annexe. M.
Châtelain explique qu'il ne s'agit pas de superstructures techniques mais d'un
étage technique qui est compris dans le volume autorisé. Il précise que l'hôtel
aurait en effet pu comprendre un étage de plus.
Le tribunal se rend vers l'arrière de l'hôtel (côté pavillon
fitness).
M. Redaz explique que l'annexe s'arrêtera au niveau des
barrières. M. Kramer relève que la variante proposée par les recourants aurait
pour effet de construire sur cette partie. Des piliers traverseraient la
cuisine et son bureau."
Par avis du 22 octobre 2007, le juge instructeur a
interpellé le Conservateur de la nature afin qu'il indique, si le couloir
arborisé situé sur l'arrière de l'hôtel constitue un biotope d'importance
locale et, le cas échéant, quelles sont les mesures à prendre pour garantir sa
conservation.
Par lettre du 12 novembre 2007, le Conservateur de
la nature s'est déterminé en ces termes:
"1.     La zone de verdure située
dans le talus entre les constructions des parcelles 5'400 et 5'401 (av. F.-C.
de la Harpe 44 à 50) et le bâtiment 927 (Mövenpick) est largement arborisée.
Cette arborisation est constituée
d'essences indigènes en station (érables, aubépines, épines noires, frênes, …).
D'une largeur de 8 à 14 m sur une
longueur d'environ 30 mètres, cette arborisation est en liaison avec le parc
situé à l'ouest de la parcelle (parcelle 5'352-IMD).
La zone de verdure constitue un
habitat certain pour l'avifaune urbaine et un écran de séparation visuelle
entre les jardins des immeubles situés sur les parcelles 5'400-5'401 et le
bâtiment No 927.
Du point de vue juridique, il
s'agit d'un biotope d'importance locale.
2.      La zone de verdure doit être plantée d'arbres majeurs
selon le PEP No 616.
L'art. 56 du règlement du Plan
général d'affectation, approuvé le 4 mai 2006, protège tous les arbres majeurs
situés sur le territoire communal en dehors des surfaces soumises à la
législation forestière.
Les arbres situés dans la zone de
verdure sont donc protégés.
3.      L'arborisation de la zone de
verdure joue un rôle d'écran entre les bâtiments des parcelles 5'400 et 5'401
et l'hôtel Mövenpick.
Ce rôle existe également dans une
certaine mesure pour le bâtiment des recourants.
En effet, une partie de l'écran
végétal entre le bâtiment du chemin des Mouettes 16 est formé de la végétation
du chemin des Mouettes et du parc de la parcelle 5'352.
4.      Actuellement, le bâtiment
Mövenpick se trouve pour les parties élevées au plus près à 15 mètres de la
zone de verdure.
Le PPA querellé permet de
construire jusqu'en limite de l'aire de verdure. L'extension de bâtiment
culminerait à 19,50 m au-dessus du point le plus bas de l'aire de verdure. Un
important effet d'ombrage sera induit par l'extension et il est fort probable
qu'une partie de la végétation existante ne survivra pas à ce changement
notable de condition de vie. Dans la mesure où les arbres survivraient, on doit
s'interroger si, à l'inverse, les gestionnaires et les utilisateurs de
l'extension pourront réellement accepter qu'une telle végétation vienne lécher
les vitres des chambres.
Considérant ce qui précède, il y a lieu de constater que la
mise en œuvre du PPA entraînerait une atteinte au biotope et aux arbres
protégés par les dispositions communales.
Au vu de la configuration de la parcelle, une mesure de remplacement
au sens des art. 18 1ter LPN et 14 al. 7 OPN ne semble pas envisageable sur le
site. De la même manière, il n'est pas certain que les dispositions des art. 53
et 59 du règlement du PGA puissent être remplies, l'art. 60 du RPGA semblant
être applicable."
La commune et les recourants se sont déterminés sur l'avis
du Conservateur de la nature respectivement le 27 novembre et le 10 décembre
2007.
Les moyens respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le pouvoir
d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b), ainsi qu'à
l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (let. c).
b) La novelle du 4 mars 2003 (FAO 2003 156) a
modifié la procédure de recours en matière de plan d'affectation. Elle a en
particulier supprimé le recours intermédiaire au département cantonal au profit
d'un recours direct au Tribunal administratif (voir art. 60 al. 1 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; RSV 700.11]). Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale
ayant un libre pouvoir d'examen, elle a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BCG], janvier-février
2003, p. 6565 à 6572, en particulier p. 6567; voir art. 60 al. 1 1
ère
phrase LATC).
c) En matière de planification, le pouvoir d'examen
en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se substituer à
l'autorité de planification. En effet, selon la jurisprudence, la décision
d'adoption d'un plan d'affectation communal ne peut être annulée sous cet angle
particulier que lorsqu'elle apparaît dépourvue de tout fondement objectif et,
partant, se révèle insoutenable, ou lorsqu'elle paraît inappropriée au regard
d'intérêts publics qui dépassent la sphère communale, respectivement
lorsqu'elle ne correspond pas aux buts et principes régissant le domaine dans
lequel s'inscrit la mesure de planification ou ne tient pas suffisamment compte
des intérêts privés qui entrent en ligne de compte dans le cadre de cette
mesure (Tribunal administratif, arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006,
AC.2004.0195 du 19 avril 2005, AC.2001.0220 du 17 juin 2004; ég. ATF 112 Ia
271, 110 Ia 52, 98 Ia 435).
2.
Les recourants font valoir que la variante de construction
retenue par l'addenda porte atteinte à la vue dont ils disposent depuis leur
logement. Ils estiment qu'une variante plus basse, mais plus profonde (avec
deux rangées de chambres), aurait été nettement moins gênante et aurait permis
de plus amples possibilités d'agrandissement. Ils reprochent à cet égard à la
municipalité d'avoir écarté cette variante pour de pures raisons économiques et
d'appréciation de la société propriétaire de l'hôtel.
a) Comme l'a relevé l'autorité intimée dans son
préavis au conseil communal, la ville de Lausanne doit améliorer son offre
hôtelière, principalement dans le secteur du tourisme d'affaire et de congrès pour
faire face aux demandes des organisations internationales, de grandes
entreprises (Philip Morris, Nestlé, etc.) et d'institutions comme l'EPFL et
l'IMD. L'agrandissement de l'Hôtel Mövenpick répond donc à un réel besoin, contrairement
à ce que semblent soutenir les recourants. A cet égard, Lausanne Tourisme
relevait dans une lettre de soutien du 10 octobre 2005 à la société Sonotel:
"Depuis dix ans, notre ville connaît une croissance
réjouissante de la fréquentation hôtelière, grâce notamment aux nouvelles
organisations internationales, notamment sportives, qui s'y sont installées et
au développement des hautes écoles. En effet, celles-ci accueillent de nombreux
hôtes et organisent de multiples congrès et séminaires.
Or, à de nombreuses périodes de l'année, l'offre hôtelière
lausannoise ne peut plus répondre à la demande, en particulier dans la
catégorie des hôtels quatre étoiles supérieurs."
L'Association des hôteliers de Lausanne et environs
faisait le même constat dans une lettre du 3 novembre 2005:
"Lausanne enregistre depuis plusieurs années une
augmentation des nuitées et nous constatons souvent que de nombreux congrès et
séminaires ne peuvent pas être organisés dans notre ville faute de
disponibilité hôtelière, surtout dans les établissement quatre étoiles et
quatre étoiles supérieurs."
b) En outre, l'autorité intimée a examiné différentes
variantes de construction afin de trouver une solution permettant de préserver
au mieux les dégagements visuels des habitations voisines, tout en restant économiquement
rentable pour la propriétaire. Elle a retenu celle consistant à fermer le U que
forme actuellement l'établissement par un bâtiment rectangulaire de six niveaux
- soit un de moins que souhaité par la constructrice - qui reste le plus
compact possible en longueur afin de minimiser les problèmes des vues latérales.
Lors des séances de conciliation, le Chef de l'urbanisme de la ville de
Lausanne a indiqué que dans l'appréciation et l'évaluation des variantes qui
ont conduit à définir le volume tel que présenté dans le PPA soumis à l'enquête
publique, il était apparu important de contenir tant la longueur que la hauteur
du bâtiment. Par ailleurs, à la suite de la première séance de conciliation
avec les représentants de Pro Habitat, propriétaire des habitations situées au
nord de l'hôtel, il a été demandé à la constructrice d'élaborer une variante
plus basse (avec un étage de moins), mais plus allongée. Des plans, des coupes,
une maquette et un tableau de comparaison économique et technique ont été
établis à cette fin. Cette variante n'était toutefois pas acceptable pour la
propriétaire pour des raisons économiques et de gestion hôtelière. Elle aurait en
effet entraîné un surcoût de l'ordre d'un million de francs et causé des perturbations
dans les parties de l'hôtel affectées à l'administration. Quant à la variante
de construction proposée par les recourants (construction plus basse, mais plus
profonde avec deux rangées de chambres), elle serait plus coûteuse encore et
générerait au surplus des nuisances plus importantes dans le fonctionnement et
la gestion de l'hôtel. Elle supposerait en effet de construire au-dessus des
parties basses de l'établissement qui abritent une salle de conférence et les
espaces du rez-de-chaussée.
c) Au demeurant, l'autorité intimée a considéré à
juste titre que l'atteinte à la vue, dont se prévalent les recourants, était en
soi minime, puisqu'il ne s'agissait que d'une vue oblique sur le Château
d'Ouchy et sur la place de la Navigation. Ainsi, les recourants conserveront un
point de vue privilégié sur l'essentiel du site. Au surplus, comme le tribunal
a pu le constater lors de l'inspection locale, il est fort probable que les
recourants, depuis leur appartement qui se trouve au sixième étage, ne subiront
aucune atteinte à leur dégagement sur l'est du quartier d'Ouchy.
En tout état de cause, le droit à la vue, comme l'a
rappelé l'autorité intimée, n'est pas protégé en droit public (arrêts
AC.2006.0073 du 23 juin 2006; AC.2004.0194 du 28 juillet 2005; AC.2003.0245 du
30 avril 2004). La jurisprudence considère en effet la vue comme une situation
de fait dont la privation ou la restriction au moment de la construction d'un
bâtiment réglementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne peut être
invoquée que si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une
norme spéciale du droit communal, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
d) Au regard des éléments qui précèdent, le tribunal
estime que l'autorité intimée a correctement procédé à la pesée des intérêts en
présence et qu'elle a retenu une variante de construction permettant de
préserver au mieux les dégagements visuels des habitations voisines, tout en
restant économiquement rentable pour la propriétaire. La décision communale
résiste ainsi au grief d'inopportunité.
3.
Les recourants reprochent également à la variante de
construction retenue par le plan de porter atteinte au couloir arborisé
séparant l'hôtel des habitations sur l'arrière. Ils soutiennent que ce couloir
arborisé constitue un biotope d'importance locale, qui ne peut sans autre être
supprimé.
a) L’art. 18 al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) dispose
que
"la disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être
prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes),
ainsi que par d’autres mesures appropriées"
. L’art. 18 al. 1bis LPN
énumère les biotopes qu’il y a lieu de protéger en particulier les rives, les
roselières et les marais, (…) et autres milieux qui jouent un rôle dans
l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables
pour les biocénoses. Le Conseil fédéral a toutefois constaté que ces
dispositions n'avaient pas permis de protéger avec suffisamment d'efficacité
les biotopes. Dans son message concernant l'initiative Rothenthurm, il a relevé
que de nombreuses espèces végétales et animales indigènes diminuaient ou
étaient même menacées d'extinction. La gravité des menaces qui pèsent sur la
faune et la flore indigène pouvait se constater par l'allongement des listes
rouges des espèces végétales et animales menacée et rares établies par les
institutions scientifiques. Ces menaces n'étaient pas dues uniquement à
l'expansion de la construction et des activités de loisir, ni au morcellement
du paysage résultant d'un réseau de communication toujours plus dense, mais
aussi aux méthodes d'exploitation du sol. Le message du Conseil fédéral précise
que pour des motifs éthiques, les plantes et les animaux méritaient d'être
protégés
"en tant que partie de la création"
(FF 1985 II p.
1468). Dans un contre-projet à l'initiative Rothenthurm, le Conseil fédéral a
ainsi proposé de renforcer les dispositions concernant la protection des
biotopes en soumettant directement à la protection du droit fédéral les
biotopes d'importance nationale (art. 18a LPN) et en chargeant les cantons de
protéger les biotopes d'importance régionale et locale (art. 18b LPN). Ces
dispositions, adoptées le 19 juin 1987, sont entrées en vigueur le 1
er
février 1988.
b) Le droit fédéral ne définit pas précisément la
notion de biotope. Il ressort toutefois de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, que les exigences de l’art. 18 LPN ne s’appliquent pas à tout milieu
biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des
conditions d’habitat relativement stables; le concept de biotope auquel se
réfère la législation fédérale en la matière se rapporte à
"un espace
vital suffisamment étendu"
(voir ATF 121 II 161, consid. 2a/bb; 116 Ib
203, consid. 4b). L’art. 18 al. 1 ter LPN prévoit par ailleurs que seules les
atteintes aux
"biotopes dignes de protection"
doivent en
principe être évitées. La notion
"d'espace vital suffisamment
étendu"
implique une grande marge d'appréciation; l'imprécision de la
notion ainsi que la diversité des situations impliquent que les cantons
désignent les biotopes entrant en ligne de compte et fixent les buts visés par leur
protection, car ceux-ci ne ressortent tout simplement pas des notions
imprécises dont se sert la loi. La jurisprudence fédérale précise que les
cantons sont tenus d'assurer leur devoir de protection des biotopes
d'importance locale et régionale au sens de l'art. 18b LPN et qu'il leur
incombe à cet effet de réglementer la procédure de désignation des biotopes
pour assurer la mise en œuvre le mandat impératif qui leur est assigné (ATF 116
Ib 203 consid. 5e p. 212). L'art. 14 al. 5 de l'ordonnance fédérale du 16
janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) prévoit
à cet effet
que les cantons doivent prévoir une
procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de
biotopes dignes de protection. En outre, l'art. 14 al. 6 OPN précise qu'une
atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes
dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit
prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Cette disposition a pour
effet de soumettre au régime d'une autorisation préalable tous travaux touchant
un biotope digne de protection, procédure qui a été instaurée par l'adoption de
l'art. 4a de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).
c) Le canton de Vaud n'a pas encore adopté une
procédure claire permettant de désigner les biotopes dignes de protection, bien
que la procédure de l'inventaire prévue par les art. 12 ss LPNMS se prête à la
procédure de constatation de biotopes d'importance régionale et locale exigée
par la jurisprudence (ATF 116 Ib 203 consid. 5i p. 215) et aussi par l'art. 14
al. 5 OPN. Si le canton ne satisfait à son obligation de désigner les biotopes
d'importance régionale et locale ou si la désignation de ces biotopes est
incomplète ou encore si elle ne peut, en raison de la diversité des situations,
être exhaustive, cela ne signifie pas que la protection voulue par législateur
fédéral ne s'applique pas. Les autorités sont simplement privées de
l'instrument de coordination permettant de prévenir les éventuelles atteintes à
des biotopes qui n'ont pas été répertoriés ni identifiés comme étant digne de
protection et soumis à la protection du droit fédéral. Dès lors, nonobstant le
fait que les cantons n’ont pas délimité de manière anticipée des zones à
considérer comme biotopes d’importance régionale ou locale, c’est lors de
l’octroi d’autorisation particulière que leur existence et leur emplacement
doivent être déterminés au moyen d’une pesée des intérêts en jeu (ATF 121 II
161 consid.
2b/bb p. 164, 118 Ib 485; voir aussi
Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, Commentaire LPN/Kommentar NHG, Zurich 1997, ad
art. 18, n. 22).
d) Aussi bien la délimitation du biotope digne de
protection que la définition des objectifs de protection imposent à l’autorité
de procéder à la pesée des intérêts publics et privés en présence. Plus les
espèces en question sont rares, et plus les mesures à prendre quant à la
protection des espèces dont la survie est menacée doivent être sévères (voir
ATF 118 Ib 485; 114 Ib 272, consid. 4a). Les restrictions au droit de propriété
que nécessitent les mesures de protection des biotopes doivent être justifiées
par un intérêt public important et respecter le principe de proportionnalité.
Il est toutefois nécessaire de déterminer le plus rapidement possible les
divers intérêts en cause, et d'assurer la coordination dans les cadre des plans
directeurs notamment; le cas échéant, la protection d'un biotope peut
nécessiter la modification d'un plan d'affectation lorsque les conditions
fixées par l'art. 21 LAT sont remplies (ATF 116 Ib 213 consid. 5g). La
protection des biotopes que le droit fédéral impose peut entraîner une
modification des conditions d'utilisation du sol définies par les plans
d'affectation (art. 14 al. 1 LAT) qui devrait s'accomplir dans le cadre du
processus de planification prévu par la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire, le cas échéant, par la création de zones protégées au sens de
l’art. 17 al. 1 LAT ou par d’autres mesures du droit cantonal selon l'art. 17
al. 2 LAT (voir
Moor,
Commentaire
LAT ad. art. 17  n° 65 à 72), pour autant que celles-ci soient adéquates (ATF
du 19 novembre 1999, publié in DEP 2000, 369).
e) Dans son avis du 12 novembre 2007, le
Conservateur de la nature, interpellé par le juge instructeur, affirme - sans
toutefois vraiment étayer - que le couloir arborisé situé sur l'arrière de l'Hôtel
Mövenpick constitue un biotope d'importance locale. On peut toutefois en
douter. Le couloir arborisé en question ne semble en effet pas remplir les
critères posés par l'art. 14 al. 3 OPN pour la délimitation des biotopes dignes
de protection (arrêts AC.2004.0299 du 22 décembre 2006 consid. 6 f),
AC.1999.0027 du 30 septembre 2005 consid. 4a); voir ég.
Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer,
op. cit., ad art. 18b, n. 17).
Selon cette disposition, les biotopes
sont désignés comme étant dignes de protection sur la base des critères
suivants: l'existence de milieux naturels dignes de protection figurant sur la
liste de l'annexe 1 OPN, caractérisés notamment par la présence des espèces
indicatrices (let. a); la présence d'espèces de la flore et de la faune
protégées en vertu de l'art. 20 OPN (let. b); la présence de poissons et
écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche (let. c); la
présence d'espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les
Listes rouges publiées ou reconnues par l'Office fédéral de l'environnement
(let. d); d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou
la connexion des sites fréquentés par les espèces (let. e). En l'espèce, le
Conservateur de la nature n'a pas fait état dans son avis de la présence
d'espèces végétales et animales protégées ou rares et menacées; il s'est limité
à indiquer que la zone arborisée située sur l'arrière de l'hôtel était
"constituée
d'essences indigènes en station (érables, aubépines, épines noires,
frênes,…)"
et qu'elle constituait
"un habitat certain pour
l'avifaune urbaine"
. La qualification de biotope d'importance locale
de la zone litigieuse par le Conservateur de la nature apparaît dès lors
discutable.
En tout état de cause, la protection des biotopes
d'importance locale n'a pas un caractère absolu; si elle répond à un intérêt
public incontestable, elle peut en effet entrer en conflit avec d'autres
intérêts publics ou avec des intérêts privés (ATF 116 Ib 203 consid. 5). Dans
le cas particulier, l'extension de l'Hôtel Mövenpick ne répond pas seulement à
l'intérêt privé de la société propriétaire, mais aussi à l'intérêt de la
collectivité locale à améliorer son offre hôtelière dans le secteur du tourisme
d'affaire et de congrès. Comme l'ont souligné Lausanne Tourisme et
l'Association des hôteliers de Lausanne et environs dans des lettres des 10
octobre et 3 novembre 2005 (reproduites en partie ci-dessus), l'offre hôtelière
lausannoise actuelle dans ce secteur ne suffit en effet pas à répondre à la
demande des organisations internationales et des grandes entreprises. En outre,
ainsi que l'a indiqué l'autorité intimée dans ses écritures, le plan litigieux
ne remet pas en cause la zone verte inconstructible et les dispositions sur la
protection des arbres prévues par le PE 616. Par ailleurs, les arbres qui
devront être abattus pour permettre la construction seront remplacés. Il a en
effet été convenu dans le cadre de la négociation avec une opposante d'inclure
le moment venu, comme charge au permis de construire l'extension de l'Hôtel
Mövenpick, qu'un relevé de l'arborisation existante soit effectué et qu'un plan
d'aménagement figurant les arbres à abattre et ceux à replanter soit présenté
lors de l'enquête publique du projet de construction. Ainsi, le couloir
arborisé continuera à jouer son rôle d'écran entre l'hôtel et les habitations
des parcelles nos 5'400 et 5'401, contrairement à ce que laisse entendre le
Conservateur de la nature dans son avis. Au demeurant, on relève que la
représentante du Service des parcs et promenades de la Ville de Lausanne a
expliqué lors de l'inspection locale que le couloir arborisé n'était pas
entretenu - ce que le tribunal a pu constater -, qu'il comprenait de nombreuses
essences indésirables qui devaient de toute manière être éliminées et que
l'abattage de quelques arbres lors de la construction serait bénéfique, car il permettrait
de procéder à un étagement de la végétation et de récréer une haie vive.
Au regard de ces éléments, le tribunal estime, dans le
cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle il doit procéder, que l'intérêt
que représente l'extension de l'Hôtel Mövenpick pour la constructrice et
surtout pour la ville de Lausanne l'emporte sur l'intérêt à ce qu'un soi-disant
biotope d'importance locale - situé en milieu urbain - soit maintenu tel quel.
Il appartiendra toutefois à la constructrice de consulter le Conservateur de la
nature - lors de la construction - afin de discuter des mesures à prendre pour le
réaménagement (choix des essences à replanter notamment) du couloir arborisé en
question.
4.
Les recourants font valoir enfin que les dispositions du
règlement de l'addenda sont insuffisantes pour garantir un impact minimal de la
toiture par rapport aux propriétés voisines qui la surplombent.
On ne saurait suivre cette argumentation. L'art. 6
du règlement de l'addenda dispose en effet qu'une attention toute particulière
devra être apportée au traitement des toitures et superstructures, que les
superstructures seront autant que possible groupées, réduites au minimum
nécessaire et traitées d'une manière esthétiquement satisfaisante et que les
machines importantes telles que le chauffage ou la climatisation seront
intégrées aux volumes des bâtiments. Il prévoit en outre qu'un plan des
toitures devra être produit lors de la demande de permis de construire. On ne peut
ainsi pas soutenir qu'aucune garantie n'a été donnée quant à la toiture de la
future construction.
Ce grief doit également être rejeté.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Les recourants, qui
succombent, supporteront les frais de justice. Ils devront par ailleurs verser
à la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Lausanne du 6
décembre 2007 et du Département des institutions et des relations extérieures
du 18 janvier 2007 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge de Pierre et
Charlotte Pfeiffer, solidairement entre eux.
IV.
Pierre et Charlotte Pfeiffer, débiteurs solidaires,
verseront à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'500 fr. à titre de
dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.