vd_omni · AC.2021.0072 · 2022-04-06 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Roche, Direction générale du territoire et du logement, E.________ | Délivrance par la municipalité d'un permis de construire un ensemble résidentiel de 70 logements sur deux parcelles propriété de la commune. Rejet par la CDAP du recours interjeté par des voisins (AC.2019.0109). Le Tribunal fédéral admet le recours (1C_190/2020) et requiert de la CDAP qu'elle procède à une instruction complémentaire sur la question du potentiel constructible à l'horizon 2036 ainsi que sur la vacance des logements récemment autorisés par la commune, puis qu'elle détermine si les éléments mis en lumière réalisent les conditions d'entrée en matière pour un contrôle incident de la planification communale. La CDAP constate que la zone à bâtir de la commune est actuellement surdimensionnée et que les logements disponibles sont en moyenne plus nombreux que dans le reste du canton (consid. 3c) mais que l'appréciation faite par les autorités communales dans le cadre des travaux sur la nouvelle planification, qui maintient les deux parcelles en zone à bâtir, ne viole pas la large autonomie dont elles disposent dans l'élaboration de leur planification (consid. 5c). Les conditions permettant de procéder à un contrôle incident de la planification ne sont pas réunies. Rejet du recours.Recours admis par le TF le 11 octobre 2023 (1C_297/2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.04.2022 AC.2021.0072

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 avril 2022
Composition
M. Serge Segura,
président
;
M.
Gilles Grosjean Giraud et Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; Mme Marie-Christine
Bernard, greffière
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********
4.
D.________
à
********,
représentés par Me Benoît Bovay, avocat,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Roche
, représentée
par Me Jacques Haldy, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique
, à Lausanne
Constructrice
E.________
à ********
représentée par Me Marc-Etienne Favre, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Roche du 8 mars 2019 (projet sur les parcelles n°9 et 744 ;
CAMAC n°181685) - réouverture suite arrêt du Tribunal fédéral du 9 février
2021 (1C_190/2020)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Roche est propriétaire des parcelles n
os
9 et
744 du cadastre communal. Ces parcelles sont affectées à la zone de village B
au sens du règlement communal du 4 mai 1984 sur le plan d'extension, la police
des constructions et l'attribution des degrés de sensibilité au bruit (RPE),
approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985.
Elles se situent dans la partie nord du village de
Roche le long de la rue des Vurziers, qui est parallèle à la route cantonale
côté montagne, de part et d'autre du chemin de la Buanderie.
Au nord de ces parcelles, un secteur colloqué en
zone d'activités économiques s'étend entre la route des Vernes et la route
cantonale. D'après les photographies aériennes disponibles sur le guichet
cartographique cantonal, ce secteur est construit de nombreux bâtiments
industriels. Celui-ci a fait récemment l'objet d'une révision de sa
planification (plan d'affectation "Les Vernes") en vue de donner une
nouvelle orientation au site industriel des Vernes axé prioritairement sur les
entreprises à haute valeur ajoutée. Cette réorientation fait en particulier
suite au départ d'une cimenterie qui était active dans le périmètre (voir le
préavis communal n° 51/2019, disponible sous https://www.roche-vd.ch/conseilcommunal/download.asp?d=337).
Ce nouveau plan a été adopté par le Conseil communal de Roche le 11 décembre
2019 et approuvé par le Département le 10 mars 2020. Il est aujourd'hui
entré en force (le plan et son règlement sont disponibles sous https://www.roche-vd.ch/data/dataimages/Upload/PA-Les-Vernes-reglement.pdf).
La Municipalité de la commune de Roche (ci-après :
la municipalité ou l'autorité intimée) a exposé que le développement de cette
nouvelle zone d'activité devait permettre l'accueil d'environ 1'000 nouveaux
emplois dans les prochaines années.
Lors de son inspection locale du 26 février 2018, le
tribunal a constaté, depuis la parcelle n
o
9 en direction de la
vallée du Rhône, la présence d’un immeuble récent. Un autre immeuble était en
construction au nord-est de la parcelle. A proximité, au sud, se trouve
également un immeuble d’habitation.
La parcelle se situe dans un environnement largement
bâti, non loin du centre du village et de l’église, distants d’environ 200 m en
ligne droite. La situation se présente ainsi :
B.
Actuellement, la parcelle n° 9, d'une surface de 5'607 m
2
,
supporte un bâtiment industriel d'une surface au sol de 795 m
2
ainsi
que trois garages, tandis que la parcelle n° 744, d'une surface de 2'138 m
2
,
est vierge de toute construction.
Jouxtant la parcelle n° 744, la parcelle n° 745
est constituée en copropriété par étages A.________ dont les lots appartiennent
à B.________ (lot 1, locaux d'exploitation hôtelière) et à C.________ et D.________
(en propriété individuelle ou en propriété commune) pour les appartements des
étages constituant les lots 2 à 5.
C.
La Commune de Roche a organisé un concours d'architecture pour la mise
en valeur des parcelles n
os
9 et 744. F.________ l'a remporté avec
un projet réalisé par G.________ et a conclu avec la Commune de Roche un
contrat de vente à terme portant sur les deux parcelles précitées, contrat dont
l'exécution est subordonnée à l'obtention du permis de construire litigieux.
Après réalisation du projet litigieux, un fractionnement des parcelles est
prévu, les nouvelles limites de la parcelle n° 744 permettant d'inclure
l'intégralité du bâtiment prévu tandis que la parcelle n° 9 supporterait
l'actuel bâtiment industriel qu'il est prévu de maintenir.
D.
Le 20 juin 2016, la Commune de Roche, en qualité de propriétaire, et F.________,
en qualité de promettant-acquéreur, ont déposé une demande de permis de
construire un ensemble résidentiel de 70 logements avec parking souterrain de
85 places et cinq places de parc extérieures. L'état du foncier serait modifié,
la surface de la nouvelle parcelle n° 744 sur laquelle est prévue la
nouvelle construction augmentant de 2'138 m
2
à 5'069 m
2
.
Le projet consiste en un bâtiment d'un seul tenant qui suit une orientation
nord-ouest sud-est. Le projet entraînerait l'abattage de plusieurs arbres
protégés situés sur l'actuelle parcelle n° 744.
L'enquête publique a eu lieu du 29 juin 2016 au 28
juillet 2016.
Le projet a suscité plusieurs oppositions.
La Centrale des autorisations (CAMAC) a délivré sa
synthèse (n°163986) le 23 novembre 2016 selon laquelle les autorisations
spéciales requises ont été délivrées moyennant le respect de certaines
conditions par la constructrice.
Par décisions du 6 avril 2017, la municipalité a levé
les oppositions et délivré le permis de construire, lequel a été subordonné à
différentes conditions.
Par arrêt du 29 août 2018 (AC.2017.0192), la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), composée du juge Alex
Dépraz et des assesseurs Gilles Grosjean Giraud et Christina Zoumboulakis, a
admis le recours déposé contre ces décisions par A.________ ainsi qu'à titre
individuel par les copropriétaires qui la composent, soit B.________, C.________
et D.________. Elle a annulé le permis de construire au motif que le mur d'embouchature
dépassant la hauteur autorisée, les combles ne pouvaient être qualifiées de
telles et devaient être considérées comme un étage normal (consid. 7 de
l'arrêt). La CDAP a en outre jugé que les mesures compensatoires relatives à
l'abattage d'arbres n'étaient pas assez précises (consid. 4 de l'arrêt). Elle
a rejeté les autres griefs soulevés par les recourants.
E.
Du 7 novembre au 6 décembre 2018, la Commune de Roche et E.________ ont soumis
à l'enquête publique complémentaire le projet libellé comme suit:
"Abaissement
des murs d'embouchature à 1.00 m; suppression de l'étage des surcombles
& rangement; changement de la pente des pans de toiture; modifications du nombre
de lucarnes et velux"
.
Sous la plume de l'avocat Benoît Bovay, A.________, B.________,
C.________ et D.________ ont formé opposition le 6 décembre 2018.
La CAMAC a délivré sa synthèse (n°181685) le 28 janvier
2019 selon laquelle les autorisations spéciales requises ont été délivrées
moyennant le respect de certaines conditions par la constructrice.
F.
Par décision du 8 mars 2019, la municipalité (ci-après : l'autorité
intimée) a levé les oppositions au projet et délivré le permis de construire,
lequel a été subordonné à différentes conditions. Dite décision contenait
notamment le passage suivant:
"S'agissant des arbres, conformément aux exigences de la
CDAP contenues dans l'arrêt du 29 août 2018, la Municipalité a fixé précisément
l'arborisation compensatoire selon le plan ci-joint, avec les espèces suivantes
pour les 26 arbres à replanter :
1 alisier blanc
1 alisier torminal
2 bouleaux communs
3 cerisiers / merisiers
3 charmes
1 chêne pédonculé
3 érables champêtres
2 érables planes
1 hêtre
3 ifs
1 prunier
3 sorbiers des oiseleurs
2 tilleuls à petites feuilles."
Selon le plan de compensation des abattages approuvé
par la municipalité le 12 février 2019, 18 arbres devaient être abattus, 26
replantés, et deux maintenus. Le plan figure les emplacements des arbres qui
seront plantés à titre de compensation mais n'indique pas à quel endroit sera
plantée quelle sorte d'arbre.
G.
Par arrêt du 19 février 2020 (AC.2019.0109), la CDAP, composée du juge Pierre
Journot et des assesseurs Gilles Grosjean Giraud et Christina Zoumboulakis, a rejeté
le recours déposé contre ces décisions par A.________ ainsi qu'à titre
individuel par les copropriétaires qui la composent, soit B.________,
C.________ et D.________ (ci-après : les recourants). En particulier, elle a
écarté les arguments des recourants tirés de la nécessité de procéder à un
contrôle incident de la planification communale, de celle de procéder à une
enquête ordinaire et non à une enquête complémentaire, de l'absence de nouvelle
pesée des intérêts s'agissant de l'abattage d'arbres, de la prise en compte des
dangers naturels et du respect de l'ordre non contigu.
Les recourants ont déféré cette décision devant le
Tribunal fédéral qui a rendu son arrêt le 9 février 2021 (1C_190/2020) par
lequel il a notamment admis le recours, annulé l'arrêt AC.2019.0109 et renvoyé la
cause à la CDAP pour nouvelle instruction et décision dans le sens des
considérants. Il relevait en particulier ce qui suit :
"3.2.1. Comme le relèvent à
juste titre les recourants, le plan sur lequel se fonde le permis de construire
litigieux a été adopté par l'exécutif cantonal en 1985; l'horizon des 15 ans
visé à l'art. 15 LAT apparaît ainsi largement dépassé (cf. ATF 128 I 190
consid. 4.2 p. 199; arrêt 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.2; voir également
THIERRY TANQUEREL, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n. 39 ad art. 21 LAT).
3.2.2. En outre, même si les
parcelles concernées se trouvent dans un environnement bâti, à 200 m, en ligne
droite du centre du village, cela n'exclut pas nécessairement la possibilité
d'un contrôle incident lié à l'entrée en vigueur du nouvel art. 15 LAT et au
surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Il ne ressort en effet ni du
dossier ni de l'arrêt attaqué que ces parcelles se situeraient au sein du
territoire urbanisé, délimité par la commune en amont de la révision future de
sa planification (cf. PDCn, glossaire, p. 440; DIT, Fiche d'application: Territoire
urbanisé, février 2019, ch. 1), auquel la priorité en matière de développement
doit en principe être donnée (voir PDCn, p. 46 et p. 49; SDT, Lignes
directrices à l'intention des communes vaudoises - Redimensionnement des zones
à bâtir, octobre 2015, p.12). Cette situation n'autorisait en particulier pas
le Tribunal cantonal à renoncer à instruire la question du dépassement du
potentiel démographique à l'horizon 2036, dont se sont expressément prévalus
les recourants.
3.2.2.1. Il est certes exact que le
Tribunal fédéral a jugé qu'un tel dépassement n'impliquait pas nécessairement
un contrôle incident du plan; il en allait ainsi lorsque les permis de
construire délivrés antérieurement à l'autorisation en cause l'avaient été dans
le respect des principes définis par le PDCn en matière de redimensionnement et
de densification, le dépassement pouvant alors témoigner d'une possible
insuffisance des prévisions des besoins en terrains constructibles à 15 ans
(cf. arrêt 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1; PDCn, Mesure A11, p.
49). On ne peut cependant pas en déduire, de manière générale, que le
dépassement du potentiel démographique n'aurait pas à être considéré en lien
avec la question de l'examen préjudiciel de la planification. La jurisprudence
a d'ailleurs déjà eu l'occasion de préciser que ce dépassement pouvait aussi
justifier l'instauration d'une zone réservée dans le but de garantir les
opérations de redimensionnement (cf. arrêts 1C_94/2020 du 10 décembre 2020;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3); or l'application de l'art. 27 LAT
suppose, à l'instar de l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de l'adoption d'une
planification, respectivement de sa révision (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc p.
366; voir également arrêt 1P.304/1994 du 2 février 1995 consid. 3, publié in Zbl
1996 p. 229; ALEXANDER RUCH, in Commentaire Pratique LAT: Planifier
l'affectation, n. 31 ad art. 27 LAT).
3.2.2.2. Un dépassement manifeste
du potentiel démographique à l'horizon 2036 témoigne ainsi non seulement de
l'intérêt d'une adaptation du plan, mais également d'une gestion du
développement territorial contraire aux données et prescriptions du PDCn. Dans
ce contexte, la délivrance d'une autorisation supplémentaire est susceptible de
conduire à une aggravation de la situation de surdimensionnement. Cette circonstance
doit par conséquent être prise en considération dans la pesée des intérêts que
suppose le contrôle incident (cf. art. 21 al. 2 LAT), non seulement lorsque les
permis délivrés antérieurement l'ont été au mépris des principes en matière de
densification (cf. arrêt 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1), mais
également s'ils ne répondent à aucune demande concrète, comme le soutiennent
les recourants, qui arguent d'un taux de vacance important. En effet, dans une
telle situation, il n'apparaît pas d'emblée qu'un intérêt public prépondérant
justifie ce dépassement (cf. PDCn, mesure A11, p. 48) ni que celui-ci
révélerait une insuffisance des prévisions des besoins en terrains
constructibles. On relèvera à cet égard que l'augmentation prochaine de la population
prétendument entraînée par la création du parc technologique et industriel des
Vernes et l'implantation de l'Hôpital Riviera-Chablais, dont se prévaut la
commune, relève à ce stade de la pure hypothèse; ces éléments pourront le cas échéant
être pris en considération lors de la révision de la planification générale, qu'il
est ainsi dans l'intérêt de la commune d'entreprendre rapidement (cf. réponse
du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 31 janvier 2018 à l'interpellation Didier
Lohri [17_INT_061], p. 2 s.).
3.2.3. Par ailleurs, que le
Conseil fédéral ait estimé que la méthodologie de dimensionnement fondée sur
des plafonds de population à un horizon donné, choisie par le planificateur
vaudois, entraînait des incitations négatives au développement vers l'intérieur
(cf. ARE, rapport d'examen du plan directeur du canton de Vaud du 16 janvier
2018, p. 24; décision d'approbation du Conseil fédéral du 31 janvier 2018, ch.
9 let. h) n'y change rien et ne permettait en particulier pas non plus au
Tribunal cantonal de faire l'économie d'une instruction complète s'agissant du
dépassement du potentiel démographique: en effet, dans le cadre de la pesée des
intérêts commandée par le contrôle incident, cet aspect est pris en compte, le
dépassement éventuel devant être mis en balance également avec les principes de
développement vers l'intérieur, de création d'un milieu bâti compact et de
densification (cf. art. 1 al. 2 let. abis, 1 al. 2 let. b LAT et 3 al. 3 let.
abis LAT) - spécialement lorsque les parcelles concernées se situent au sein
d'un milieu bâti -, la réduction de la zone constructible n'étant pas le seul
objectif poursuivi par la LAT (cf. art. 1 et 3 LAT; voir également ATF 144 II
41 consid. 5.3 p. 47).
3.2.4. Enfin et dès lors que la conformité
de l'affectation en zone à bâtir doit également s'examiner à l'échelle supracommunale
(cf. art. 15 al. 3 LAT; HEINZ AEMISEGGER/SAMUEL KISSLING, in Commentaire pratique
LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 71 ad art. 15 LAT; Message du Conseil fédéral
du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 ch. 2.4
p. 982), la délivrance récurrente de permis de construire au mépris du
potentiel démographique peut aboutir à une délimitation non conforme du territoire
constructible non seulement à l'échelle communale, mais également au détriment
d'autres communes, le PDCn évoquant, à ce sujet, la nécessité d'une
compensation avec le territoire de localités qui n'utiliseraient pas leur
potentiel (cf. PDCn, mesure A11, p. 48).
3.3. En définitive, sur le vu des
considérations qui précèdent, la cour cantonale ne pouvait, dans le cas particulier,
renoncer à éclaircir la question du dépassement démographique à l'horizon 2036,
et ce indépendamment de la situation des parcelles au sein du milieu bâti. Les
recourants ont en effet produit une série d'éléments susceptibles de confirmer
non seulement l'existence d'un tel dépassement, mais également que de nombreux
logements créés, sur le territoire communal, depuis 2015, et conduisant aujourd'hui
à ce dépassement, demeuraient vacants. En n'instruisant pas cet aspect du
dossier, la cour cantonale a établi de manière insuffisante les faits sur des
éléments propres à influer sur le sort de la cause (art. 95 et 105 al. 2 LTF). Le
grief doit par conséquent être admis pour ce motif.
La cause doit dès lors être
renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il instruise la question du potentiel
constructible à l'horizon 2036, ainsi que celle de la vacance des logements
récemment autorisés par la commune (dans la fourchette de l'horizon de
planification 2015-2036 - cf. DIT, Fiche d'application: Dimensionnement des zones
à bâtir, Février 2019, ch. 2). Ceci fait, procédant à la pesée des intérêts
commandée par l'art. 21 al. 2 LAT, il lui appartiendra de déterminer si les
éléments ainsi mis en lumière - confrontés notamment aux objectifs de
développement vers l'intérieur et de densification (cf. art. 1 al. let. abis, 1
al. 2 let. b et 3 al. 3 let. abis LAT) - laissent apparaître que la planification
n'est plus adaptée au vu de l'évolution des circonstances, en particulier au
regard des exigences de la LAT en matière de réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée (art. 15 al. 2 LAT); en d'autres termes, il s'agira de
déterminer si les conditions d'entrée en matière pour un contrôle incident
(première étape) sont réalisées et, le cas échéant, il faudra procéder à cet
examen (deuxième étape). A cet égard, conformément au PDCn, la cour cantonale
est invitée à interpeler et à obtenir les déterminations de la DGTL, en sa
qualité d'autorité cantonale compétente spécialisée (cf. PDCn, Mesure A11,
Compétences, p. 51)."
Le Tribunal fédéral n'a pas examiné les autres arguments
soulevés par les recourants.
H.
L'instruction a été reprise sous référence AC.2021.0072.
Le 30 avril 2021, l'autorité intimée, par son
conseil, a produit diverses pièces relatives aux statistiques de population, à
la liste des permis délivrés depuis 2015 avec création de logement, à
l'estimation des logements vacants depuis 2015, aux plans prévoyant le gel/dézonage
des parcelles légalisées en zone à bâtir et celles destinées à rester constructibles
étant donné leur situation. Le dossier relatif à l'institution d'une zone
réservée sur une partie du territoire communal a également été produit. L'autorité
intimée s'est en outre déterminée sur ces documents et a conclu qu'à la suite
de l'instruction complémentaire, il n'y avait pas lieu de refuser l'application
de la réglementation en vigueur.
La constructrice s'est déterminée le 24 juin 2021 et
a conclu au rejet du recours et à la
confirmation
du permis de construire délivré le 8 mars 2019, tel que complété par le plan et
rappor
t du bureau Forster Paysage du 30 septembre 2019.
La Direction générale du territoire et du logement,
interpellée conformément aux indications figurant dans l'arrêt fédéral, a
indiqué par courrier du 12 juillet 2021 qu'elle renonçait à prendre une conclusion.
Elle a toutefois indiqué que les parcelles litigieuses n
os
9 et
744 ne faisaient pas partie, selon l'analyse de la commune partagée par l'autorité
cantonale, des parcelles devant être dézonées.
Les recourants, par leur conseil, se sont déterminés
par écriture du 12 juillet 2021 en confirmant, avec suite de frais et dépens,
les conclusions prises dans leur recours du 9 avril 2021.
L'autorité intimée, par son conseil, s'est
déterminée complémentairement de manière spontanée par écriture du 13 août 2021.
Sur interpellation du juge instructeur, l'autorité
intimée a donné le 23 septembre 2021, par son conseil, des explications
complémentaires concernant le calcul des réserves à bâtir et produit le projet
de plan d'affectation communal.
Les recourants se sont déterminés sur ces nouveaux
éléments le 1
er
octobre 2021. L'autorité concernée a renoncé à le
faire par courrier du 15 octobre 2021, la constructrice déposant quant à elle
des déterminations le 15 novembre 2021.
Les arguments des parties seront repris, autant que
nécessaire, ci-dessous dans la partie "en droit".
I.
Le Tribunal a approuvé l'arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Il incombe à la Cour de céans de rendre une nouvelle décision dans la
présente cause, conformément au dispositif de l'arrêt du Tribunal fédéral. Il
convient tout d'abord de déterminer le cadre dans lequel doit s'inscrire la
présente décision.
a) Selon l'art. 107 al. 2 1
ère
phrase de la
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), si le
Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie
l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Le
principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi découle du droit fédéral non écrit
(ATF 143 IV 214 consid. 5.3.3). Conformément à ce principe, l'autorité
cantonale à laquelle la cause est renvoyée par le Tribunal fédéral est tenue de
fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l'arrêt du Tribunal
fédéral. Elle est ainsi liée par ce qui a déjà été définitivement tranché par
le Tribunal fédéral et par les constatations de fait qui n'ont pas été
attaquées devant lui ou l'ont été sans succès (ATF 143 IV 214 consid. 5.2.1;
131 III 91 consid. 5.2; arrêts TF 2D_5/2019 du 26 février 2021 consid. 2.1; 1C_296/2020
du 8 juillet 2021 consid. 3.1; 6B_170/2020 du 15 décembre 2020 consid. 1.2). La
motivation de l'arrêt de renvoi détermine dans quelle mesure la cour cantonale
est liée à la première décision, prononcé de renvoi qui fixe aussi bien le
cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique; les
faits nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points ayant
fait l'objet du renvoi, lesquels ne peuvent être ni étendus, ni fondés sur une
base juridique nouvelle (ATF 135 III 334 consid. 2; arrêts TF 1C_296/2020 du 8
juillet 2021 consid. 3.1; 1B_302/2020 du 15 février 2021 consid. 3.1).
L'autorité à laquelle la cause est renvoyée ne peut
donc en aucun cas s'écarter de l'argumentation juridique du Tribunal fédéral.
L'examen juridique se limite aux questions laissées ouvertes par l'arrêt de
renvoi, ainsi qu'aux conséquences qui en découlent ou aux problèmes qui leur sont
liés (arrêts CDAP AC.2019.0144 du 19 octobre 2020 consid.1; AC.2017.0288 du 29
mars 2018 consid.1).
b) En l'espèce, l'arrêt de renvoi requiert de la
Cour de céans qu'elle procède à une instruction complémentaire sur la question
du potentiel constructible à l'horizon 2036 ainsi que sur la vacance des
logements récemment autorisés par la commune, puis qu'elle détermine si les
éléments mis en lumière réalisent les conditions d'entrée en matière pour un
contrôle incident de la planification communale.
2.
Les recourants invoquent divers griefs en lien avec la nécessité, à leur
sens, d'intégrer les parcelles n
os
9 et 144 dans la zone réservée
communale en préparation. Cet examen sort toutefois du cadre de la décision de
renvoi et les griefs sont, dès lors, irrecevables.
3.
Dans un premier temps, il convient d'examiner le dimensionnement de la
zone à bâtir de la commune de Roche et de rappeler les principes relatifs à son
évaluation.
a) aa) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer
une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation
du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du
pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du
territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage
(let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement,
parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et
d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art.
3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat
(art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
bb) L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu
se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire,
à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le
nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux
terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence
fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre
2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La
création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêt TF
1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
cc) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a
été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième bis le 15 juin 2013, une troisième le 1
er
janvier
2016 et une quatrième le 31 janvier 2018. Enfin, une quatrième adaptation bis,
actuellement en vigueur, a été adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019
et approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019 (ci-après: PDCn4 bis).
Par rapport à la version précédente, elle concerne des adaptations mineures de
compétence du Conseil d'Etat liées aux projets d'agglomération.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité
de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en
priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation
du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). Pour assurer la mise en
œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de
permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir
si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des
planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn 4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans).
dd) Si le critère des habitants a fait l'objet de
critiques ou de remarques, notamment dans le rapport de l'Office fédéral du
développement territorial (ARE) du 16 janvier 2018 relatif à la 4
e
adaptation
du PDCn (en p. 24), remarques relayées dans la jurisprudence (cf. par exemple arrêts
TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2, rendu sur l'arrêt CDAP AC.2019.066
du 28 février 2020, qui reprenait la teneur du rapport; 1C_190/2020 du 9 février
2021 consid. 3.2.3, rendu sur l'arrêt CDAP AC.2019.0109 du 19 février 2020
qui traite de la question au consid. 3d), ni les autorités fédérales ni la
jurisprudence n'ont invalidé la méthode choisie. Au contraire, récemment le
Tribunal fédéral (arrêt TF précité 1C_218/2020 consid. 2.1 et 2.2) a
expressément rappelé que le critère vaudois est applicable, même si des
informations complémentaires doivent être fournies par les autorités cantonales
dans le cadre de la prochaine révision du PDCn.
b) aa) En l'espèce, il ressort de la liste établie
par la Direction générale du territoire et du logement (ci-après : DGTL)
et intitulée "Villages et quartiers hors centre devant réviser leur plan
général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement des zones à bâtir"
du mois de juillet 2017 (disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/amenagement-du-territoire/zones-a-batir-dhabitation-et-mixtes/redimensionner-les-zones-a-batir/)
que la zone à bâtir de la commune de Roche est de manière générale surdimensionnée.
Plus particulièrement, le document "Potentiels de
croissance allouée à chaque commune jusqu'en 2036" (toujours établi par la
DGTL et disponible au même endroit) relève qu'au 31 décembre 2015 la population
hors centre de la commune de Roche était de 1'507 habitants, pour un potentiel
de croissance de 237 habitants, soit 1'744 au 31 décembre 2036.
bb) L'autorité intimée a produit un état de la
population de la commune de Roche, qui était au 31 décembre 2020 de 1'868
habitants, soit supérieure au potentiel de croissance évalué dans le cadre de
la mesure A11. Dite population ascendait à 1'507 habitants au 31 décembre 2015,
à 1'597 habitants au 31 décembre 2016, à 1'650 habitants au 31 décembre 2017, à
1'775 habitants au 31 décembre 2018 et à 1'826 habitants au 31 décembre 2019 (cf.
également la base de données relative aux districts et communes disponible sous
https://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/statistique/ statistiques-par-domaine/01-population/etat-et-structure-de-la-population/,
spécifiquement le tableau "1. Population résidante permanente par origine,
district et commune, Vaud, 2017-2020").
Le rapport 47 OAT établi dans le cadre du projet de zone
réservée envisagé par la Commune de Roche fait état d'une capacité actuelle des
zones à bâtir communales (incluant la capacité de densification des parcelles
déjà bâties) de 425 habitants. Le nombre d'habitants envisagés par la mesure
A11 à l'horizon 2036 étant déjà dépassé, dite capacité correspond au
surdimensionnement de la zone à bâtir communale (cf. p. 9 du rapport).
cc) S'agissant plus particulièrement du taux de
vacances des logements présents sur la commune de Roche, l'autorité intimée a également
produit un tableau qui mentionne que le nombre de logements vacants était de 52
au 30 juin 2015, de 78 au 30 juin 2016, de 10 au 30 juin 2017, de 18 au 30 juin
2019 et de 31 au 30 juin 2020, aucune information n'étant disponible pour l'année
2018.
Il ressort en outre des données de l'Office fédéral
de la statistique (disponibles à l'adresse https://www.bfs.admin.ch/ bfs/fr/home/statistiques/construction-logement/logements/logements-vacants.html,
en particulier de la carte interactive disponible figurant les données pour les
cantons et les communes, de 2018 à 2020) que les taux de logements vacants,
soit le pourcentage de logements vacants (au 1er juin) par rapport au nombre
total de logements de l’année précédente, tiré de la statistique des bâtiments
et des logements StatBL, pour la Suisse, le canton de Vaud et la commune de
Roche étaient les suivants :
Suisse
Vaud
Roche
2018
1,62 %
1,08 %
3,35 %
2019
1,66 %
1,10 %
2,16 %
2020
1,72 %
1,37 %
3,65 %
Il est également à relever que le taux de logements
vacants dans les communes avoisinantes est également plus élevé que la moyenne
cantonale ou suisse, soit pour 2020 : 2,74% à Villeneuve, 5,38% à Rennaz, 7,51%
à Noville, 10,48% à Chessel, 13,10% à Yvorne, 2,27% à Corbeyrier et 2,77 à Aigle.
Les taux sont en revanche en moyenne plus bas de l'autre côté du Rhône, sur
territoire valaisan, soit par exemple 2,65% à Saint-Gingolph, 3,64% à Port-Valais,
0,32% à Vouvry, 0,67% à Vionnaz ou 3,74% à Collombey-Muraz.
La DGTL, Direction du logement tient un observatoire
du logement et des statistiques spécifiques, disponibles à l'adresse https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/observatoire-du-logement/statistiques/#c2072946.
Le tableau "T22.09.01 – Logements (parc, construits, vacants), par
commune, Vaud, depuis 2007" mentionne notamment qu'en 2018, 77 nouveaux
logements ont été construits sur le territoire de la commune de Roche (dont 5
maisons individuelles), en 2017, 11 logements (dont 11 maisons individuelles),
en 2015, 39 logements, et en 2014 et 2013, aucun. Des statistiques ne paraissent
pas disponibles pour 2016, mais la comparaison des chiffres totaux montre qu'au
30 juin 2016, la commune comportait 740 logements et 747 au 30 juin 2017.
c) Il ressort des considérants qui précèdent que la
zone à bâtir de la commune de Roche est actuellement surdimensionnée, au regard
des critères issus de la mesure A11 du PDCn. Alors que la population actuelle
de la commune a déjà dépassé celle prévue à l'horizon 2036 (1868 habitants pour
un potentiel de 1764), le bilan des réserves effectué par le mandataire communal
fait état d'un solde de capacité d'accueil de 172 habitants au 10 juin 2021. Au
surplus, les logements disponibles sont en moyenne plus nombreux que dans le reste
du canton, étant précisé que localement la situation varie de manière
importante entre les communes situées sur la rive vaudoise du Rhône et celles
sises sur la rive valaisanne.
4.
Il convient ensuite de déterminer si le surdimensionnement exposé
ci-dessus constitue un motif pour procéder à un contrôle incident de la
planification communale.
a) aa) Comme le rappelle l'arrêt de renvoi (arrêt TF
1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2 et les références citées), le
contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une
procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un
réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies.
bb) Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet
des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au
sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également
d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41
consid. 5.1 et les références citées; 127 I 103 consid. 6b). L'art. 21 al. 2
LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances
se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le
besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape
(cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3; arrêts TF 1C_40/2016 du 5
octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). A chacune
de ces deux étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant
compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification
et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements
intervenus. Au stade de la première étape, les exigences seront toutefois moins
élevées, le caractère sensible de la modification des circonstances devant déjà
être admis lorsqu'une adaptation de la planification sur le territoire entre en
considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés
liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans (cf.
arrêt TF 1C_206/2020 du 7 mai 2021 consid. 5.3.2).
La réduction de zones à bâtir surdimensionnées
relève d'un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; 128 I 190
consid. 4.2 et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c), susceptible
d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans
ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (cf. ATF 144 II
41 consid. 5.2; arrêt TF 1P.139/1992 du 20 décembre 1993 consid. 7e et les
arrêts cités). La réalisation de cet objectif, expressément prévu par la
novelle du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT), entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer
la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision – respectivement
de contrôle préjudiciel –, d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure
d'autorisation de construire (cf. arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid.
4.4). En effet, si le régime transitoire prévu par la novelle du 15 juin 2012,
à l'art. 38a al. 2 LAT, interdit de façon immédiate l'extension de la zone à bâtir
du canton, dans l'attente de l'adoption de plans directeurs conformes au
nouveau droit (cf. ATF 141 II 393 consid. 3 p. 399 s.), il ne prohibe pas, dans
cet intervalle, la mise en œuvre de planifications d'affectation existantes conformes
à la LAT (cf. arrêt TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.1.2 et les
références citées); il ne définit pas non plus précisément quelles parcelles
seront concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir, choix qui relève
dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de
planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; arrêt TF 1C_244/2017
précité et les références citées, dont, s'agissant de l'autonomie des communes
vaudoises en matière de planification, l'arrêt TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015
consid. 4.1.1 et les références). Ainsi, pour que l'entrée en vigueur de la
novelle du 15 juin 2012 constitue une modification des circonstances qui, sur
le plan législatif, puisse être qualifiée, au stade de la première étape, de
sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres
circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle
par rapport à la zone à bâtir existante, son niveau d'équipement, la date
d'entrée en vigueur du plan d'affectation et la mesure dans laquelle celui-ci a
été concrétisé. Savoir ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire
relève d'une pesée complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la
deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; 140 II 25 consid. 3.1; arrêts TF
1C_656/2018 du 4 mars 2020 consid. 6.1.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid.
3).
cc) Les communes qui, comme la commune de Roche,
doivent redimensionner leurs zones à bâtir, doivent réviser leurs plans
d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard
cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).
Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en compte les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité
des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût
proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins
à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et
mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée "Traitement des
zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges
de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant
identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter
en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (fiche d'application, ch.
2).
dd) Comme le rappelle la jurisprudence (arrêt TF
1C_429/2018 du 30 septembre 2019
, consid. 4.1), la LAT préconise
un développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al.
2 let. a bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b
LAT) et une densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis
LAT). Le Tribunal fédéral a du reste admis qu'un contrôle incident de la
planification ne se justifiait pas si rien ne permettait de déduire que la
parcelle litigieuse se prêterait à un "dézonage" dans le cadre de la
réduction éventuelle de la zone constructible de la commune (arrêt TF 1C_342/2015
du 9 décembre 2015 consid. 5). Dans le cas d'espèce, la parcelle concernée, affectée
en zone à bâtir selon un plan approuvé le 9 juillet 1986, se trouvait dans le
voisinages de parcelles construites sises tant au nord qu'au sud-ouest. Elle se
trouvait en outre à proximité immédiate du centre du village, notamment de
l'administration communale. Dans ces circonstances, son affectation à la zone à
bâtir n'apparaissait pas d'emblée contraire aux principes de concentration de
l'urbanisation et de densification du milieu bâti poursuivis par la LAT. Au
surplus, la présence d'une zone à bâtir dépassant les besoins à 15 ans n'est, à
elle seule, pas suffisante pour justifier un contrôle préjudiciel de la
planification en vigueur et, plus spécialement, à remettre en cause le caractère
constructible de la parcelle concernée (arrêt TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid.
3.2.1). Dans ce dernier arrêt également, le Tribunal fédéral a estimé que la
parcelle litigieuse, sise en zone à bâtir selon un plan approuvé le 14 mai
1982, appartenait au milieu bâti (celle-ci, bordée de terres agricoles, était cependant
située sur une langue de terrain d'ores et déjà bâtie et jouxtait le terrain
des recourants lui-même supportant un immeuble mis en location; la distance de
l'entrée du village n'était que de 500 mètres et un arrêt de bus était présent
au centre de celui-ci). Le tribunal a également écarté le fait que ce bien-fonds
devait être intégré à une zone réservée communale, ce simple fait étant insuffisant
à conclure que l'ensemble des parcelles comprises dans le périmètre de dite
zone seraient à terme exclues du territoire constructible tel que redéfini par
la planification future (même arrêt consid. 3.2.2).
b) aa) En l'espèce, le plan litigieux a été approuvé
en 1985. Il jouit dès lors d'une présomption de conformité aux buts et
principes de la LAT (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b/aa; arrêt CDAP AC.2020.0154
du 15 décembre 2021 consid. 5a). Des plans produits par l'autorité intimée en
lien avec l'institution d'une zone réservée et des extraits geoplanet de la
commune, il ressort que l'essentiel de ce plan d'affectation a été mis en œuvre.
En effet, la plupart des parcelles de la zone à bâtir (hors zones d'activités)
sont bâties même s'il reste un certain nombre de terrains vierges, qui sont,
pour une bonne partie, intégrés à la zone réservée communale en préparation. En
outre, l'autorité intimée et la DGTL ont exposé que la future planification envisagée
pour la commune de Roche ne prévoit pas de modification des droits à bâtir pour
les parcelles n
os
9 et 744, ceci malgré le surdimensionnement
important de la zone à bâtir communale. Dites parcelles ne sont également pas
comprises dans la future zone réservée communale. La DGTL, dans ses
déterminations, a précisé qu'elle partageait l'analyse des autorités communales
portant sur le fait que les parcelles litigieuses ne devaient pas être dézonées,
celles-ci ne constituant ni une frange, ni un vide de plus de 2'500 m
2
, et appartenant au territoire urbanisé.
bb) Les autorités communales ont également produit
divers documents en lien avec la manière dont elles entendent traiter le
surdimensionnement des zones à bâtir. En particulier, la mise en place d'une
zone réservée (au sens des art. 27 LAT et 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) est envisagée sur une
partie des parcelles de la commune. Selon le rapport 47 OAT, les principes
suivants ont été utilisés pour définir les biens-fonds intégrés à la zone : orienter
le développement de l'urbanisation vers l'intérieur, créer un milieu bâti
compact, ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces
plantés d'arbres, réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables,
maintenir la forêt dans ses différentes fonctions, planifier en priorité les
zones à bâtir sur des sites desservis de manière appropriée par les transports
publics, préserver les lieux d'habitation des dangers naturels et maintenir les
espaces nécessaires aux équipements d'intérêts publics. Dans ce cadre une analyse
a été effectuée pour tous les biens-fonds non-bâtis ou partiellement bâtis (cf.
tableau en page 14 du rapport). L'autorité intimée a notamment estimé que les
parcelles disposant d'une qualité de desserte moyenne en transport public (soit,
selon le plan figurant en p. 12 du rapport, celles à proximité de la gare, ce
qui n'est pas le cas des parcelles litigieuses) devaient être confirmées en
zone à bâtir et densifiées. Celles qui ont une qualité de desserte faible devaient
faire l'objet d'un examen en fonction de leur localisation dans le tissu bâti.
S'agissant plus particulièrement des parcelles n
os
9 et 744,
l'examen du tableau révèle que les deux disposent d'une desserte en transport
public faible, qu'elles répondent aux critères du bâti vers l'intérieur et
appartiennent au milieu bâti compact, qu'elles ne sont pas propres à l'installation
d'une zone de verdure ou à l'agriculture, qu'elles ne comportent pas de forêt,
qu'elles sont situées en zone de danger naturel résiduel (un projet de protection
par la correction 3 du cours du Rhône étant prévu) et qu'elles ne sont pas
dévolues – et ne sont pas nécessaires – au développement d'équipements
d'intérêts publics. Pour ces raisons, l'autorité communale a décidé de les
exclure de la zone réservée envisagée.
De l'analyse globale faite du territoire communal,
la mise en zone réservée d'une surface totale de 35'740 m
2
permettrait,
selon le rapport 47 OAT, de réduire le surdimensionnement des zones à bâtir
d'une capacité d'accueil de 425 habitants à 172 habitants, y compris la
capacité de densification des parcelles déjà bâties (cf. p. 16 du rapport).
Avec les recourants, il convient toutefois de relever que le plan intitulé
"réduction totale du potentiel d'accueil", fait état d'une diminution
de 251 habitants (le total additionné des chiffres sur la carte est en réalité
de 250), ce qui devrait amener à un solde de capacité à bâtir permettant
l'accueil de 175 habitants. Cela étant, l'autorité intimée produit un autre
plan intitulé "potentiel d'accueil maintenu selon l'avant-projet de plan
d'affectation communal" évoquant une capacité de 292 habitants, sans prise
en compte du potentiel de densification des parcelles ou parties de parcelles
déjà bâties. La différence entre ces plans provient, à comprendre l'autorité intimée,
des méthodes de calcul employées. Celle utilisée pour définir la zone réservée
est fondée sur la simulation du guichet cartographique pour le dimensionnement
de la zone à bâtir, telle que mise à disposition par l'Etat. Il s'agit donc
d'une méthode abstraite. En revanche, pour le second plan, le potentiel a été
calculé en tenant compte des projets de construction existants, étant précisé
que ce potentiel de 292 habitants ne prend pas en compte le potentiel de densification
des parcelles ou parties de parcelles déjà bâties, soit 67 habitants (cf. rapport
47 OAT p. 9).
Même si le calcul issu de la mesure A11 est lui-même
théorique, il apparaît en l'espèce pertinent de se fonder sur les éléments les plus
concrets pour évaluer l'impact des mesures envisagées sur le surdimensionnement
communal. Ainsi, il convient de se référer aux capacités prévues dans le projet
de plan d'affectation et non sur les chiffres retenus dans le cadre de la mise
en place de la zone réservée. En conséquence, on doit admettre qu'à l'horizon 2036,
les autorités communales envisagent que la population soit de 2'185 habitants,
soit la population à fin 2019 de 1'826 habitants, à laquelle il convient
d'ajouter le potentiel de 359 habitants prévu par la nouvelle planification. Cela
correspond à un dépassement de 421 habitants, par rapport au calcul théorique
issu de la mesure A11, soit 1'764 habitants.
Avec les recourants, on doit admettre qu'il est
difficile de comparer cette situation concrète avec celle issue du rapport 47 OAT
établi dans le cadre de la mise en place de la zone réservée, afin d'évaluer
les efforts consentis par la commune pour réduire son surdimensionnement. Les
bases de calcul n'étant pas les mêmes, il paraît peu pertinent de les mélanger,
comme le font les recourants. On peut néanmoins constater que si la nouvelle
planification restreint les capacités dans certains secteurs, elle a pour
résultat que la commune restera très largement surdimensionnée par rapport à l'objectif
fixé dans le cadre de la mesure A11. Cela étant, la DGTL paraît considérer que ce
surdimensionnement résiduel est incompressible, et ne fait pas obstacle à un
avis positif dans le cadre de la révision du plan communal. En tous les cas, le
maintien des parcelles n
os
9 et 744 dans la zone à bâtir ne serait
pas un tel obstacle.
5.
Cela étant, le constat d'un dépassement important des objectifs n'est en
soi pas suffisant pour considérer que la planification communale devrait faire
l'objet d'un contrôle incident, spécifiquement en lien avec un projet de construction
sur les parcelles litigieuses. Il convient donc d'examiner leur situation et si
elles se prêtent à une modification de leur affectation dans le cadre de la
planification à venir.
a) aa) Comme le retiennent la DGTL et l'autorité
intimée, ces parcelles sont intégrées au territoire urbanisé communal. La délimitation
de celui-ci – qui n'avait pas été objectivée par pièce dans le cadre du
précédent arrêt – ressort expressément du rapport 47 OAT en lien avec la zone
réservée. En effet, en page 10 de ce rapport figure un plan montrant l'étendue
du territoire urbanisé, défini en application de la directive de la DGTL ad hoc
(Fiche d'application "Comment délimiter le territoire urbanisé ?", version
février 2019, disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/amenagement-du-territoire/plan-daffectation-communal/fiches-dapplication/;
voir également le plan produit par l'autorité intimée relatif à la définition
des critères, en pièce 3). Les deux parcelles en cause y sont intégrées. La DGTL,
en sa qualité d'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du
territoire, partage l'analyse des autorités communales. Cette appréciation n'est
pas critiquable. En effet, l'analyse de la situation des parcelles n
os
9 et 744 à l'aune des critères issus de la directive mentionnée ci-dessus confirme
leur appartenance au territoire urbanisé, les constructions environnantes étant
situées à moins de 50 mètres et la surface non bâtie étant inférieure à 2'500 m
2
sur chacune d'entre elle (2'461 m
2
pour la parcelle n° 9 et 2'346 m
2
pour la parcelle n° 744). En outre, comme l'arrêt de renvoi le rappelle, les
biens-fonds se trouvent dans un environnement bâti, à 200 mètres en ligne droite
du centre du village. Cela est d'ailleurs confirmé tant par les photographies
aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch),
qui montrent que des constructions sont situées sur l'ensemble des parcelles
environnantes, à l'exception du nord-est de la parcelle n° 9, bordée par la
route des Vernes et le DP 83, que par les constats effectués par la Cour lors
de la vision locale menée durant l'instruction précédente.
bb) Le rapport 47 OAT relève encore que les
parcelles précitées sont impropres à un transfert en zone agricole ou même à la
mise en place d'une zone de verdure. En outre, aucune construction d'intérêt
public n'y est envisagée.
cc) Enfin, si la desserte en transport public est
considérée comme faible, il convient néanmoins de constater que la gare de
Roche n'est pas située à distance impraticable des parcelles litigieuses. Au
demeurant, celles-ci sont à proximité (comme l'ensemble du village) de
l'autoroute reliant le Valais au reste de la Romandie et de la route cantonale
entre Aigle et Villeneuve.
dd) Il résulte de ce qui précède que les critères
fixés par l'autorité cantonale dans sa directive pour un maintien des parcelles
n
os
9 et 744 en zone à bâtir sont réalisés. On peut d'ores et déjà
relever que ces critères respectent les principes de développement de
l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et de la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT), qui constituent
un intérêt public important. A ce titre le maintien des biens-fonds en zone à bâtir
n'est, en principe, pas contraire à la LAT.
b) L'arrêt de renvoi indique encore qu'il convient de
déterminer si le surdimensionnement à l'horizon 2036 ne répond à aucun intérêt
public prépondérant, respectivement si les permis de construire délivrés précédemment
l'ont été au mépris des principes en matière de densification.
L'autorité intimée a produit la liste des permis de
construire délivrés depuis 2015 (pièce 5), dont le potentiel d'habitants
supplémentaires a été intégré au calcul effectué sous le considérant 3/b/bb ci-dessus.
L'essentiel de ces permis concerne un ou deux logements, sous forme de villas
individuelles ou mitoyennes. Les cinq permis relatifs à un nombre plus
important de logements portent sur des parcelles situées dans le territoire
urbanisé (selon le plan figurant dans le rapport 47 OAT; parcelles n
os
10, 343, 347 et 701). Même si la parcelle n° 343 est située à la marge de ce
territoire (une partie de la parcelle ayant été intégrée à la zone réservée),
les trois autres se situent à l'intérieur du village, le projet sis sur la
parcelle n° 701 portant par ailleurs sur la transformation d'un bâtiment
existant. Il n'apparaît dès lors pas que ces permis aient été délivrés en
contradiction avec les principes d'aménagement du territoire figurant dans la
LAT et en particulier ceux relatifs à la densification vers l'intérieur et à la
constitution d'un milieu bâti compact.
Au demeurant, la situation des communes proches ne
serait que peu affectée par un éventuel surdimensionnement incompressible de la
zone à bâtir de la Commune de Roche, et donc par l'octroi des permis de
construire précités. En effet, l'agglomération Rivelac s'étend jusque sur le
territoire de la Commune de Rennaz, avoisinante. En outre, du côté du Chablais,
un autre projet d'agglomération implique les communes d'Aigle, d'Ollon, de Bex
ainsi que celles, valaisannes de Collombey-Muraz, Massongex et Monthey (cf. https://chablais.ch/projects/chablais-agglo/).
Or, les critères définis par la mesure A11 pour déterminer le dimensionnement
de la zone à bâtir en agglomération ou en centre sont différents de ceux
utilisés en l'espèce, l'ensemble du territoire communal de Roche étant situé hors
centre. Quant aux communes d'Yvorne ou de Chessel, non comprises dans les
agglomérations et voisines de Roche, elles connaissent un taux de vacance de
logements sensiblement plus élevé qu'à Roche (en 2020 : 10,48 % à Chessel et
13,10 % à Yvorne pour 3,65 % à Roche), si bien qu'il est peu probable que leur
situation soit affectée par l'octroi des permis de construire mentionnés plus
haut, respectivement le permis litigieux, étant rappelé que l'ensemble de
ceux-ci portent sur des parcelles dont la densification répond aux principes de
l'art. 1 al. 2 LAT.
c) L'arrêt de renvoi estime que l'augmentation de la
population liée à la création du parc technologique et industriel des Vernes et
l'implantation de l'Hôpital Riviera-Chablais relève à ce stade de la pure
hypothèse, et qu'elle pourra le cas échéant être prise en considération dans le
cadre de la révision de la planification générale.
Cette analyse doit être mise en perspective avec les
nouveaux éléments introduits au dossier dans le cadre de l'instruction de la
présente cause. En particulier, l'autorité intimée a produit des pièces relatives
à la nouvelle planification en travaux (cf. considérant 4/b/bb ci-dessus). Or,
celle-ci intègre le développement futur de la zone d'activité et celui, plus
général, de la région, notamment en lien avec l'installation de l'Hôpital
Riviera-Chablais à Rennaz. Il est constant que l'évaluation de l'obsolescence de
la planification actuelle ne peut faire l'impasse sur les besoins réels en
logement. On a vu plus haut que le taux de vacance communal est supérieur à la
moyenne cantonale. Il convient donc de déterminer si celui-ci est le symptôme
d'une inadéquation de la planification actuelle aux besoins réels ou s'il
traduit une éventuelle anticipation de ceux-ci. Le développement de la zone
d'activité des "Vernes" prévoit la création – à terme – d'environ
1'000 emplois. Il n'y a pas de raison de douter qu'une partie du personnel
cherchera à loger à proximité et en particulier sur le territoire de la Commune
de Roche. En outre, l'Hôpital de Rennaz est maintenant ouvert et le même
constat peut être fait concernant les employés de celui-ci, qui ne se trouve
qu'à quelques minutes en voiture du village de Roche. Ces deux exemples illustrent
que les activités économiques ou les services publics se développent dans la
région. Il convient d'en tenir compte dans l'appréciation faite des intentions
communales quant à la nouvelle planification et donc – celle-ci correspondant à
la situation actuelle – quant à l'obsolescence du plan en vigueur. Il apparaît
en conséquence que des besoins réels en logement sont actuellement présents, respectivement
seront d'actualité dans un proche avenir. Dès lors, et en prenant en compte
également les autres aspects évoqués sous lettre a et b ci-dessus,
l'appréciation faite par les autorités communales dans le cadre des travaux sur
la nouvelle planification, qui maintient les parcelles n
os
9 et 744 en
zone à bâtir, ne viole pas la large autonomie dont elles disposent dans
l'élaboration de leur planification (sur cette notion cf. arrêt TF 1C_143/2020
du 8 juin 2021 consid. 5.1 et la référence citée).
d) Les recourants font également valoir que la parcelle
serait intégrée au réseau écologique cantonal, respectivement que les arbres
présents sur la parcelle seraient dignes de protection. Il n'apparaît toutefois
pas que les parcelles n
os
9 et 744 soient intégrées au territoire
d'intérêt biologique supérieur, qui s'arrête aux parcelles sises de l'autre
côté de la rue des Vurziers. Elles sont toutefois incluses dans l'espace de
localisation de la liaison écologique. Il ne s'agit cependant pas d'éléments
qui imposent de revoir la planification des parcelles en question sises depuis
longtemps en zone à bâtir et dont l'une abrite déjà une construction (parcelle
n° 9).
e) En définitive, si la planification applicable est
ancienne, il n'apparaît pas que d'autres éléments que le surdimensionnement communal
pourraient justifier une modification de l'affectation des parcelles n
os
9 et 744. En effet, celles-ci appartiennent au territoire urbanisé, leur construction
correspond aux principes de densification du milieu bâti compact et d'urbanisation
vers l'intérieur et il n'apparaît pas que le permis de construire litigieux
aura un impact sur les zones à bâtir des communes avoisinantes. Dès lors, les conditions
permettant de procéder à un contrôle incident de la planification ne sont pas
réunies.
6.
Les autres arguments des recourants tels qu'évoqués dans le premier
recours, sous réserve de ceux déclarés irrecevables (cf. consid. 2 ci-dessus),
n'ont pas été examinés par le Tribunal fédéral et sortent du cadre de l'arrêt
de renvoi. En conséquence, il est renvoyé aux considérants de l'arrêt
AC.2019.0109, ceux-ci étant toujours pertinents.
7.
Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Les frais sont mis à la charge des recourants
qui succombent (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité
intimée et la constructrice, qui ont procédé à l'aide d'un mandataire
professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 8 mars 2019 par la Municipalité de Roche est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité
de dépens de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la constructrice.
V.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité
de dépens de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la Commune de Roche.
Lausanne, le 6 avril 2022
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.