vd_omni · AC.2015.0238 · 2016-07-25 · fr

FAMILIA PLAN SA/Municipalité de Cossonay, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Chauffage de la rampe extérieure d'un garage souterrain. La compétence pour accorder – ou refuser – une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne (chauffages en plein air) ressortit à la commune, non pas au canton. En revanche, seul le canton peut accorder une dérogation aux exigences du RLVLEne (c. 3 et 4). Un chauffage en plein air doit être autorisé lorsqu'il exploite exclusivement des énergies renouvelables (art. 51 al. 1 RLVLEne in initio) ou si - en bref - des mesures d'exploitation (déneigement) propres à assurer la sécurité des personnes et des biens sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés (art. 51 al. 1 RLVLEne in fine). Aucune de ces deux alternatives n'est réalisée en l'espèce. En particulier, les panneaux photovoltaïques destinés à alimenter le chauffage en plein air ne produisent pas suffisamment d'énergie en hiver, de sorte qu'il faut alors recourir à l'électricité provenant du réseau; peu importe que les panneaux produiraient sur l'année plus d'énergie que celle utilisée par le chauffage litigieux, le surplus d'énergie qu'ils génèrent en été ne pouvant de toute façon pas être stocké à satisfaction pour être consommé en hiver (c. 5). La municipalité n'étant pas compétente pour accorder une dérogation à l'art. 51 RLVLEne, elle ne l'est pas davantage pour renoncer à ordonner la remise en état d'un ouvrage violant cette disposition (c. 6). Recours partiellement admis et dossier renvoyé à la DGE pour nouvelle décision sur la remise en état.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2016 AC.2015.0238

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juillet 2016
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Bertrand Dutoit et M. Jean-Daniel
Beuchat, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière
.
Recourante
FAMILIA
PLAN SA,
au Mont-sur-Lausanne,
représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Cossonay,
2.
Direction générale de l'environnement,
Direction de l'énergie (DGE-DIREN),
à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours FAMILIA PLAN SA c/ décision de la Municipalité de Cossonay du 8 juillet 2015 (refusant la pose de capteurs photovoltaïques sous
forme de marquise, sur la parcelle n° 1291) et c/ décision de la DGE-DIREN du 18 juin 2015 (refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise)
Vu les faits suivants
A.
Le 12 juillet 2007, le département alors compétent a approuvé le "
plan
de quartier et d'affectation de synthèse Sécheron
" adopté par le
Conseil communal de Cossonay le 15 novembre 2000, qui régit les terrains
situés, en substance, à l'Est du chemin des Terrailles de ladite commune.
Du 25 septembre au 26 octobre 2009, la société
promotrice Familia Plan SA a mis à l'enquête publique, au nom des
propriétaires, la construction, sur les futures parcelles 1291 et 1293
colloquées dans le "
secteur d'habitat individuel groupé
" du PQ
précité, de deux unités d'habitation de quatre logements avec garage souterrain
et places de parc extérieures (CAMAC n° 100550). La rampe du garage
souterrain - commun aux deux unités - devait déboucher sur le chemin du Verger,
lui-même relié au chemin des Terrailles. Les plans d'architecte indiquaient que
la rampe comportait une pente de 16 % (cf. vue plane du sous-sol à
l'échelle 1/100, unités J1 à J4). Le 30 mars 2011, la Municipalité de Cossonay (ci-après: la municipalité) a délivré à Familia Plan SA
l'autorisation de construire à la condition notamment que les plans soumis à
l’enquête publique soient strictement respectés.
Entre-temps, soit du 21 janvier au 21 février 2011, Familia
Plan SA a également mis à l'enquête publique, au nom des propriétaires, la
construction des infrastructures du secteur "Les Terrailles" (B) du PQ
précité (CAMAC n° 110259). Ce projet prévoyait notamment l'aménagement au
chemin du Verger d'un rond-point sur la future parcelle 1291, auquel se
raccorderait la rampe d'accès précitée. Le permis de construire a été délivré
le 18 avril 2011.
B.
Le 15 février 2012, la municipalité a requis de la constructrice Familia
Plan SA des plans en coupe de la rampe d'accès au garage souterrain destiné aux
deux unités d'habitation précitée. En vain.
Lors d'une visite de chantier, le 22 mars 2013, le
service technique communal a constaté que la rampe en question, alors en cours
de réalisation, avait été pourvue de tubes destinés à en permettre le chauffage
en hiver.
Avisée de cet état de fait, la municipalité a
demandé au bureau d'architecte en charge des travaux, le 18 avril 2013, de lui
fournir des explications sur la pose de tubes dans la rampe d’accès au garage
souterrain, un bilan thermique corrigé, de même qu’une "
lettre signée
par la PPE relative à l’accord de la non-conformité de la rampe d’accès ainsi qu’aux
aménagements extérieurs
", dans un délai au 30 juin suivant. Elle a
ensuite informé directement Familia Plan SA, le 16 mai 2013, que cette nouvelle
installation ne respectait pas l'art. 51 du règlement du 4 octobre 2006
d'application de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (RLVLEne; RSV
730.01.1), relatif aux chauffages en plein air, et sommait dès lors la société de
lui soumettre une ou plusieurs solutions de mise en conformité, faute de quoi
une dénonciation serait faite à la préfecture. La lettre d'approbation signée
par les différents copropriétaires concernés a été établie, datée du 7 juillet
2014.
Par une première décision du 19 septembre 2014
adressée à Familia Plan SA, la municipalité a réitéré sa demande de production de
documents et fixé un dernier délai au 3 octobre 2014 à l'intéressée pour y
donner suite, sous menace d’une dénonciation pénale.
En date du 16 octobre 2014, Familia Plan SA a déposé
une "
annonce d'installation solaire ne nécessitant pas d'autorisation
de construire
", par laquelle elle signalait la pose de panneaux
photovoltaïques d'environ 17 m
2
sur toiture et au sol.
Le 19 novembre 2014, la municipalité a avisé l'architecte
qu'après consultation de la Direction générale de l'environnement,
singulièrement la Direction de l'énergie (ci-après: DGE-DIREN, alors le Service
de l'environnement et de l'énergie), celle-ci avait confirmé que l’énergie
nécessaire au chauffage de la rampe devait être consommée de manière directe, que
par conséquent, les panneaux solaires n’étaient pas adéquats et que seules deux
solutions étaient envisageables, soit un système de chauffage à bois ou une
sonde géothermique. L'autorité fixait dès lors un nouveau délai au 19 décembre
2014 à la constructrice pour lui transmettre un nouveau projet contenant des
plans détaillés de l’ouvrage, illustrant par exemple le raccordement de
l’installation de chauffage au système de production de chaleur.
Par courriel du 11 décembre 2014, l'architecte a
adressé à la DGE-DIREN une "
demande de dérogation
" au sens de
l'art. 51 al. 1
in
fine
RLVLEne. Etaient joints à sa requête un
plan des capteurs photovoltaïques, apposés sur une marquise de quelque 18 m
2
à l'entrée du parking souterrain, un plan en vue plane de la rampe d'accès, mentionnant
une déclivité passant de 10 % (partie inférieure) à 26 % (partie
médiane) puis à 6 % (partie supérieure), ainsi qu'un préavis non daté du
bureau d'étude énergétique GDL Sàrl, reproduit pour l'essentiel ci-dessous:
"[…]
nous ne pouvons pas nous prononcer clairement mais vous donner la piste
à suivre. En effet votre demande est liée à de multiples facteurs
d'interprétation et de données météo et techniques non clairement définies par
une norme.
Dans tous les cas une demande
écrite au SEVEN devra se faire par votre installateur avec les données
techniques de la rampe chauffante et du mode de production d'énergie y
relative.
En effet le règlement
d'application de la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie, article 51 autorise ce
genre d'installation, pour autant que celle-ci exploite exclusivement des
énergies renouvelables. Lors du fonctionnement du chauffage de la rampe, le
besoin en énergie sera largement supérieur à la production. Il est évidement
possible de faire un lissage de la consommation et de la production sur une
année, mais cette façon de faire devra être validée et admise par le Service de
l'Energie, ce qui n'est pas acquis.
Concernant les données
climatiques, Cossonay n'a pas de station officielle. Pour le Canton de Vaud, la
station prise en compte est Payerne qui donne une statistique de 11.3 jours
neigeux. En fonction de l'altitude, on peut également se référer à la station
de Fribourg/Posieux qui indique 16 jours neigeux. On peut faire une
interpolation entre les 2 stations pour définir 14 jours neigeux.
La puissance selon les indications
fournies par la confirmation de commande de l'entreprise Electrosol SA est de
24'600 W à multiplier par 14 jours à 24H, soit une consommation estimative
annuelle d'environ 8'265 kW/ans.
En tenant compte d'une
autoproduction de 200 W en période ensoleillée, 160 W en période claire
et de 400 W en période grise pour 1.00 m
2
de panneau, à
confirmer par installateur.
Nbr heures ensoleillées: 1719 x
200 W = 343.8 kW
Nbr heures claires: 520 x 160 W
= 83.2 kW
Nbr heures grises: 1184 x 40 W
= 47.3 kW
Soit un total estimatif de 474.3 kW,
ceci avec un ensoleillement "normal", ce qui doit être confirmé en
fonction de l'emplacement des panneaux solaires.
Divisé par la
consommation (8265/474.3) = 17.5 m
2
de panneaux photovoltaïques.
"
Le 14 janvier 2015, la DGE-DIREN a avisé l'architecte que l'utilisation de panneaux photovoltaïques comme énergie
renouvelable pour le chauffage de la rampe d'accès extérieure n'était pas
exclusive, le recours au réseau électrique étant évident, de sorte qu'un tel
système ne pouvait être admis en application de l'art. 51 RLVLEne. Elle
relevait encore que le projet ne semblait pas davantage admissible au regard des
exceptions prévues par ce même article.
Par une deuxième décision du 19 février 2015,
adressée à Familia Plan SA, la municipalité a constaté qu’elle n’avait pas reçu
le nouveau projet requis dans sa dernière correspondance du 19 novembre 2014
(soit des plans détaillés de l'installation, illustrant son raccordement au
système de production de chaleur, chauffage à bois ou sonde géothermique),
respectant les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Elle impartissait dès lors un
ultime délai au 20 mars 2015 à la société pour s’exécuter, l’avertissant une
fois encore qu’à défaut, elle la dénoncerait pénalement.
C.
Familia Plan SA a requis une prolongation de délai, puis finalement
déposé le 1
er
avril 2015 une demande formelle de permis de
construire relative à la pose sur la parcelle 1291 "
de capteurs solaires
photovoltaïques sur marquise
" de quelque 17 m
2
, destinés à chauffer la rampe du garage en hiver. Le formulaire idoine
comprenait derechef une "
demande de dérogation
" au sens de
l'art. 51 al. 1
in
fine
RLVLEne, mentionnant la dangerosité de la
rampe en hiver.
L’enquête publique a eu lieu du 29 mai au 29 juin
2015 (CAMAC n° 154508). Elle n'a pas suscité d'oppositions.
La synthèse CAMAC a été établie le 18 juin 2015. Selon
celle-ci, la DGE-DIREN a refusé "
de délivrer l’autorisation spéciale
requise
", au motif que le projet tel que présenté ne respectait pas
les exigences de l’art. 51 RLVLEne.
Par décision du 8 juillet 2015, la municipalité a signifié
à Familia Plan SA son refus de délivrer le permis de construire, dans les
termes suivants:
"
L’enquête
publique
[…]
s’est terminée le 29 juin
dernier et la CAMAC a rendu une synthèse négative (cf. ci-joint). Cet état de
fait rejoint ce que la Municipalité vous avait demandé à plusieurs reprises
afin de respecter l’article 51 du règlement d’application de la loi sur
l’énergie (RLVLEne).
Etant donné que les exigences
légales ne sont pas respectées, la Municipalité ne peut pas vous délivrer de permis de construire.
Dès lors, trois options se
présentent à vous. Si vous maintenez votre souhait de chauffer la rampe de
garage, vous pouvez soit installer un chauffage à bois, soit une sonde
géothermique. La troisième possibilité consiste à démonter l’installation
existante.
Nous vous
remercions par avance de nous confirmer, d’ici le 24 août 2015, l’option que
vous aurez retenue. Puis, nous vous laissons le soin jusqu’au 15 septembre
prochain, soit de nous présenter un nouveau dossier en vue de sa mise à
l’enquête, soit de procéder au démontage de votre installation.
"
D.
Familia Plan SA, toujours par l’entremise de son conseil, a interjeté
recours le 4 septembre 2015 auprès de la Cour de céans, en concluant à ce que "
la décision du 8 juillet 2015 de la Municipalité de Cossonay relayant le refus d’octroi d’autorisation spéciale de la Direction de l’Energie du 18 juin 2015 est annulée, lesdites décisions étant réformées en ce
sens que l’autorisation requise est confirmée
". Elle fait valoir au premier
chef que la municipalité serait seule compétente pour statuer sur le projet en
cause, à l'exclusion de la DGE-DIREN. Elle allègue ensuite que la dangereuse
déclivité de la rampe de garage (20 à 22 % en moyenne), dictée selon elle
par les contraintes du plan de quartier, aurait imposé l'intégration des câbles
électriques chauffants dans l'urgence au moment de couler le béton. Elle soutient
enfin que l'ouvrage litigieux, aujourd'hui achevé, respecterait les exigences
de l’art. 51 RLVLEne et que les différentes alternatives proposées par la
municipalité seraient disproportionnées. A titre de mesure d’instruction, la
recourante requiert qu’il soit procédé à une inspection locale, afin que
l’installation puisse être appréhendée sur place.
Dans sa réponse du 10 novembre 2015, la DGE-DIREN conclut au rejet du recours et à ce que la décision de la municipalité du 8 juillet
2015 soit précisée en ce sens que les nattes chauffantes de la rampe doivent
être démontées. Rappelant avoir été saisie d’une demande de dérogation par l'architecte
de la recourante, elle estime pour sa part que les conditions posées par l’art.
51 RLVLEne ne sont pas réalisées. Elle considère au surplus que la mise en
conformité exigée par la municipalité n'est pas contraire au principe de proportionnalité,
mais que seul l'enlèvement des nattes chauffantes peut entrer en ligne de
compte. Quant à l’inspection locale requise, elle déclare ne pas s’y opposer.
Pour sa part, la municipalité conclut implicitement,
dans sa réponse du 13 novembre 2015, au rejet du recours. Elle s'en remet à
l'appréciation de la DGE-DIREN quant à l'interprétation de l'art. 51 RLVLEne,
tout en se disant prête à délivrer le permis de construire requis si l'autorité
cantonale devait revenir sur sa position à cet égard.
Lors d’un deuxième échange d’écritures, les parties
ont confirmé leurs conclusions, soit le 2 décembre 2015 pour la recourante, le
29 janvier 2016 pour la municipalité et le 18 février 2016 pour la DGE. La
recourante a également produit à cette occasion un bref article de l’Office
fédéral de l’énergie (OFEN) sur l'énergie solaire.
Sur requête de la juge instructrice, la municipalité
a produit le 10 juin 2016 les dossiers des procédures de permis de conduire
précitées (let. A) CAMAC n
os
100550 et 110259. Les autres parties
n'ont pas fait usage dans le délai imparti de la possibilité de consulter ces
pièces et de s'exprimer.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification des
deux décisions entreprises (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours a été déposé
en temps utile, nonobstant l'absence d'indication des voies de droit par la
municipalité, omission admise par cette dernière. Il satisfait par ailleurs aux
autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Le recours est dirigé tant à l'encontre de la décision de la
municipalité du 8 juillet 2015 refusant de délivrer le permis de construire sollicité,
qu'à l'encontre de la décision de la DGE-DIREN du 18 juin 2015 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Est disputée en substance la question
de savoir si le système de chauffage en plein air par panneaux photovoltaïques
de la rampe d'accès au garage souterrain, installé sans autorisation par la
recourante, respecte les normes énergétiques applicables, respectivement s'il
peut être maintenu en l'état ou non.
3.
a) En vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente.
L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer le
permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions
légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales
et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux
autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans
tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation,
avant l'ouverture de l'enquête publique (cf. art. 113 al. 1 LATC). L'art. 120
al. 1 let. d LATC soumet notamment à autorisation cantonale spéciale les
constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à
autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou
réglementaires fédérales ou cantonales. D'après l'art. 123 al. 3, 1
ère
phrase, LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de
recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles
114 à 116.
L’hypothèse du refus de permis de
construire est régie par l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis,
avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est
communiqué au requérant sous pli recommandé. L'art. 75 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le
permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de
l'autorisation spéciale cantonale (al. 1). Le permis indique les autorisations
spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées
par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (al. 2).
Lorsqu'une autorisation spéciale
est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge
d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas,
un éventuel permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF
111 Ib 213 consid. 5; CDAP AC.2015.0204 du 17 mars 2016 consid. 1a et les
références).
b) Les actes administratifs
irréguliers ne sont en général pas nuls, mais annulables. Ils deviennent
valables lorsqu'ils ne sont pas attaqués par les voies ordinaires de recours.
La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus
graves, qui sont manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant
que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la
sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a
lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances
sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la
protection nécessaire. Si de graves vices de procédure, tels que l'incompétence
qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, peuvent constituer des motifs
de nullité, des vices de fond n'entraînent qu'à de très rares exceptions la
nullité d'une décision (cf. ATF 138 III 49 consid.
4.4.3; ATF 137
I 273 consid. 3.1; TF 1C_620/2013 du 3 avril 2014 consid. 5.1
;
TF C_34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3
et les références).
c) Selon l'art. 9 de la loi fédérale du 26 juin 1998
sur l'énergie (LEne; RS 730.0), les cantons créent dans leur législation des
conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de
l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al. 1). Les cantons
édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie
dans les bâtiments existants et à construire et soutiennent l'application de
normes de consommation. Ils tiennent compte de l'état de la technique et
évitent de créer des entraves techniques au commerce non justifiées (al. 2).
Aux termes de l'art. 28 de la loi vaudoise du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01), les mesures de planification et de
construction permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser
l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont
déterminées par le règlement d'exécution (al. 1). Celui-ci fixe les
dispositions applicables aux installations de capteurs solaires, de biogaz, de
pompes à chaleur et d'autres sources d'énergies renouvelables notamment (al. 2
let. i). L'art. 6 LVLEne prévoit pour sa part, sous la note marginale
"proportionnalité", que
des mesures
ne peuvent être imposées que si elles sont techniquement réalisables et
exploitables, dans des limites économiquement supportables.
L'art. 51 RLVLEne relatif aux chauffages en plein
air est ainsi libellé:
Art. 51   Chauffage en plein air
(art. 28 al. 2 let. l LVLEne)
1
Les chauffages en
plein air (terrasses, rampes, chenaux, estrades, terrains de foot, etc.) sont
admis s'ils exploitent exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets
thermiques inutilisables d'une autre manière ou si, cumulativement:
a.  la
sécurité des personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques
exige un chauffage de plein air;
b.  des
travaux de construction (mise sous toit) ou des mesures d'exploitation
(déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés;
c.  le
chauffage de plein air est équipé d'un réglage thermique et hygrométrique.
2
Les terrasses
publiques fermées par des parois rigides ou souples ne satisfaisant pas aux
exigences de la norme SIA 380/1, édition 2009, sont soumises aux exigences de
l'alinéa 1.
3
Les chauffages mis en place dans le cadre d'une manifestation de très courte
durée ne sont pas soumis aux exigences de l'alinéa 1.
Cette disposition reprend à peu de chose près la
teneur de l'ancien art. 51 RLVLEne, en vigueur jusqu'au 31 janvier 2015, de
même que la formulation de l'art. 3.1 du Modèle de prescriptions énergétiques
des cantons (MoPEC), approuvé par l’Assemblée générale de la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie le 9 janvier 2015.
L'art. 6 RLVLEne dispose enfin que le service en
charge de l'énergie (soit la DGE-DIREN) peut accorder des dérogations aux
diverses exigences du règlement si elles sont justifiées par des intérêts
prépondérants et si d'autres mesures ne peuvent être imposées au sens de l'art.
6 de la loi. Ces dérogations sont présentées par un professionnel qualifié et
sont accompagnées de justificatifs techniques et financiers, en particulier
d'un bilan énergétique (cf. également l'art. 2 al. 1 let. d RLVLEne). L'annexe
1 du RLVLEne, qui traite de la répartition des compétences cantonales et
communales dans les domaines relevant de la législation vaudoise en matière
d'énergie, précise ainsi que les autorisations relatives aux chauffages en
plein air au sens de l'art. 51 RLVLEne relèvent de la commune, tandis que les dérogations
au règlement au sens des art. 2 et 6 RLVLEne relèvent du canton.
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante soutient que la
municipalité était seule compétente pour statuer sur sa demande de permis de
construire, à l'exclusion de la DGE-DIREN.
a) Dans la synthèse CAMAC du 18 juin 2015, la DGE-DIREN a rendu la première décision attaquée, par laquelle elle "
refuse de
délivrer l'autorisation spéciale requise
" au motif que le projet ne
respecte pas les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Or, au regard de l'annexe 1 du
RLVLEne (cf. consid. 3c
supra
), la compétence pour accorder – ou refuser
– une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne ressortit à la commune et non
pas au canton, si bien que la DGE-DIREN n'était effectivement pas légitimée à statuer
sur cette question. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3b
supra
),
il s'agit là d'un grave vice de procédure, résultant de l'incompétence
qualifiée de l'autorité cantonale, dont la décision est donc être frappée de
nullité. Il n'est d'ailleurs pas inintéressant de constater que la DGE-DIREN a elle-même considéré, dans sa réponse au recours du 10 novembre 2015, qu'elle avait
formulé un "
préavis négatif
" et non pas une
décision.
b) La seconde décision attaquée, rendue par la
municipalité le 8 juillet 2015, refuse de délivrer le permis de construire sur
la base de l'art. 51 RLVLEne également. Contrairement à ce que soutient la
recourante, ce refus ne procède toutefois pas uniquement de l'absence
d'autorisation spéciale cantonale, mais se fonde sur une appréciation propre à
la municipalité, que cette dernière avait déjà communiquée à la société par
courrier du 16 mai 2013, soit bien avant la saisine de la DGE-DIREN. Il n'y a donc pas lieu d'annuler cette décision communale au motif que la municipalité
aurait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation (cf. notamment à
cet égard CDAP AC.2014.0376 du 10 mars 2015 consid. 2
a
contrario
).
5.
Sur le fond, il sied de déterminer si le système de chauffage en plein
air litigieux peut être admis au regard des dispositions susmentionnées, en
particulier de l'art. 51 al. 1 RLVLEne (cf. consid. 3c
supra
). Cette
disposition prévoit deux exigences alternatives, qu'il convient d'examiner
successivement.
a) La première de ces alternatives autorise les
installations de chauffage en plein air pour autant qu'elles "
exploitent
exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets thermiques inutilisables
d'une autre manière
" (art. 51 al. 1
in
initio
RLVLEne).
aa) Les autorités intimées considèrent que tel n'est
pas le cas en l'occurrence. Selon elles, le texte clair de cette disposition
exigerait que les chauffages en plein air exploitent "
exclusivement
"
des énergies renouvelables, ce qui exclurait, par définition, l'utilisation de
tout autre vecteur énergétique. Or, le système en cause ne respecterait pas
cette injonction. En effet, l'énergie produite par les panneaux solaires ne suffirait
pas à chauffer la rampe de sorte qu'il serait nécessaire, à moins d'installer un
système de stockage de l'énergie électrique permettant l'utilisation hors
réseau du courant produit par l'installation photovoltaïque, de recourir à
l'électricité provenant du réseau, laquelle serait issue majoritairement
d'énergie non renouvelable. Pour la DGE-DIREN, l'emploi exclusif d'énergies renouvelables impliquerait en outre la simultanéité de la consommation et de
la production, ce qui ne serait pas le cas dans l'installation réalisée par la
recourante.
bb) La recourante estime quant à elle que
l'utilisation exclusive des énergies renouvelables n'induirait pas l'obligation
de les utiliser en direct. L'art. 51 RLVLEne ne poserait pas cette règle, mais
se limiterait à préciser simplement que les installations doivent être alimentées
par de l'énergie renouvelable. Ainsi, si un constructeur démontre qu'il produit
directement la même quantité, voire plus d’énergie renouvelable qu'il n'en utilise,
il ferait en réalité la démonstration qu'il exploite directement et
exclusivement la même énergie. Certes, en matière d'électricité, il faut techniquement
emmagasiner celle-ci dans le réseau. La recourante soutient néanmoins que le
bilan resterait positif et que l'énergie utilisée serait bel et bien
exclusivement renouvelable, l'usage du réseau comme vecteur de l'énergie solaire
photovoltaïque ne faisant pas de cette dernière une énergie non renouvelable. Elle
relève qu'en l'état actuel de la technique, le moyen d'alimenter les
consommateurs en énergie électrique renouvelable, qu'elle soit photovoltaïque
ou hydrologique, nécessite l'usage du réseau, sans pour autant que l'on puisse
considérer que l'énergie consommée ne serait pas renouvelable. L'interprétation
du département aurait donc pour effet que toutes les installations alimentées
par des panneaux photovoltaïques ne le seraient pas par des énergies
renouvelables, au motif que leur électricité transiterait par le réseau
électrique.
La recourante rappelle encore dans le sens précité
que l'énergie verte ou 100 % renouvelable existe et qu'elle est même
vendue à ce titre et garantie comme telle par les distributeurs d'électricité.
Ainsi, lorsqu'un distributeur d'électricité vend de l'énergie verte ou 100 %
renouvelable, il garantit que celle-ci est exclusivement produite à l'aide
d'énergie renouvelable. Quant bien même l'électricité en question passe par le
réseau électrique, il s'avèrerait toutefois que le produit vendu est bel et
bien de l'énergie entièrement produite à partir de sources renouvelables. Pour
la recourante, on cherche donc en vain pourquoi la quasi-totalité des
distributeurs en Suisse auraient la possibilité de vendre de l'énergie
qualifiée comme exclusivement renouvelable, alors qu'un constructeur n'aurait
pas la possibilité d'en produire pour sa propre utilisation.
Ainsi, toujours selon la recourante, le recours au réseau
électrique qui, selon la DGE-DIREN, justifierait le refus d'autorisation, ne
constituerait pas une circonstance suffisante pour considérer que l'on ne se
trouve pas dans un cas d'utilisation exclusive d'énergie renouvelable. En
effet, la notion d'
"
exclusivité d'usage
" des
énergies renouvelables selon l'art. 51 RLVLEne ne devrait pas se comprendre
comme une utilisation techniquement directe de l'énergie, mais comme un
postulat interdisant simplement l'utilisation d'énergie non renouvelable (telle
que combustible, fossile, électricité nucléaire, etc.). Dans les cas où l'on
pourrait faire la démonstration que l'énergie renouvelable, même transitant par
le réseau électrique, est entièrement utilisée, il apparaîtrait évident, aux
yeux de la recourante, qu'on exploiterait exclusivement ce type d'énergie.
La recourante rappelle encore qu'à teneur de l'art.
28 LVLEne, base légale de l'art. 51 RLVLEne, le règlement d'exécution doit
favoriser l'apport de ressources énergétiques renouvelables. Elle invoque en
outre l'art. 7 LVLEne, lequel dispose que les mesures incitatives sont
préférées aux règles contraignantes (al. 1), les efforts produits par
l'économie privée en matière d'énergie étant pris en considération, notamment
lors de l'évaluation de la proportionnalité (al. 2). Il en découlerait, selon
la recourante, d'une part que l'art. 51 RLVLEne ne constituerait pas une base
légale suffisante pour prohiber l'usage de l'énergie renouvelable
photovoltaïque pour des installations en plein air et, d'autre part, que les
autorités devraient être plutôt proactives que restrictives en matière d'utilisation
d'énergie renouvelable.
Dans le cas de l'installation litigieuse, la
recourante soutient en fin de compte que l'énergie thermique consommée pour le
chauffage de la rampe serait entièrement produite par les panneaux solaires, en
tenant compte d'un lissage sur l'année. Elle dit avoir procédé à des contrôles
durant l'hiver 2014-2015 à l'aide d'un sous-compteur, lesquels auraient indiqué
que la consommation effective a été de moitié inférieure à la consommation
estimative annuelle. Partant, les panneaux renverraient dans le réseau
électrique une énergie supérieure à celle nécessaire à la consommation épisodique
de la rampe durant l'hiver et les conditions de l'art. 51 al. 1
in
initio
RLVLEne seraient ainsi réalisées.
cc) Il est constant que les panneaux photovoltaïques
apposés par la recourante ne produisent pas suffisamment d'énergie pour assurer
le chauffage de la rampe litigieuse en hiver, saison durant laquelle la
consommation de chauffage est la plus élevée, de sorte qu'il faut recourir au
réseau électrique pour pallier cette déficience. Dans ces conditions, le
système de chauffage en question n'exploite pas "
exclusivement des
énergies renouvelables
", comme l'exige l'art. 51 al. 1 RLVLEne. Peu
importe à cet égard que les panneaux photovoltaïques produiraient sur l'année
plus d'énergie que celle utilisée par la rampe litigieuse, le surplus d'énergie
généré en été ne pouvant de toute façon pas être stocké à satisfaction pour
être consommé en hiver. Les conditions de la première alternative mentionnée
par l'art. 51 al. 1
in initio
RLVLEne ne sont dès lors pas remplies.
b) La deuxième alternative prévue par l'art. 51 al. 1
in
fine
RLVLEne permet l'installation de chauffages en plein air si la sécurité des
personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques exige un tel
système (let. a), si des travaux de construction (mise sous toit) ou des
mesures d'exploitation (déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens
disproportionnés (let. b) et si le chauffage de plein air est équipé d'un
réglage thermique et hygrométrique (let. c). Ces conditions sont cumulatives.
aa) La recourante fait valoir que la déclivité, de
20 à 22 %, de la rampe d'accès au garage souterrain serait dangereuse en
hiver (cf. son annonce du 16 octobre 2014). Elle soutient que cette inclinaison
serait la conséquence de la hauteur du sous-sol du parking souterrain, dictée
selon elle par les contraintes du plan de quartier. Elle affirme que c'est à
l'occasion de la réalisation de la rampe que sa dangerosité avait été
constatée, de sorte qu'il avait été décidé dans l'urgence, au moment de couler
le béton, d'intégrer les câbles électriques chauffants. Le chauffage au sol
aurait donc été réalisé compte tenu de la situation, du nombre de véhicules, de
la pente de la rampe ainsi que de sa configuration. Dans ses déterminations
complémentaires du 2 décembre 2015, la recourante précise que la mise en œuvre du
plan de quartier aurait impliqué le raccordement du garage souterrain au réseau
routier et la réalisation d'un rond-point dont l'altitude aurait été déterminée
selon les recommandations communales par des ingénieurs choisis par la
municipalité. La pente de la rampe résulterait ainsi de la nécessité de relier
l'entrée du garage souterrain et le giratoire.
bb) Les autorités intimées allèguent pour leur part
que des mesures d'exploitation, telles qu'un déneigement par une fraiseuse par
exemple, semblent envisageables sans être disproportionnées, d'autant plus que
le nombre de jours d'enneigement annuel ne serait pas élevé. La municipalité
conteste que la pente de la rampe ait été dictée par les contraintes du plan de
quartier, lequel ne prévoyait pas d'altitude. Cette inclinaison serait
uniquement la conséquence de la création d'un garage souterrain, lequel
résultait du choix de la constructrice, dès lors que le plan de quartier ne
prévoyait pas la construction d'un tel ouvrage. Aux dires de la municipalité de
surcroît, lors d'un constat sur place, la solution de descendre la rampe à
l'altitude du rond-point, qui aurait présenté l'avantage de diminuer le degré
de la pente, aurait par ailleurs été refusée par le représentant de la
recourante (cf. réponse de la municipalité, p. 5).
cc) Selon la norme VSS 640 291a intitulée "
Stationnement
- Disposition et géométrie des installations de stationnement
", dans
sa teneur en vigueur dès le 1
er
février 2006, la déclivité maximale
d'une rampe non couverte est de 15 % pour des installations, comme en
l'espèce, destinées aux véhicules de tourisme et non accessibles au public (ch.
6, tab. 1; ch. 18.4, tab. 11). La recourante n'a pas produit de coupe ni de
calcul permettant de vérifier avec suffisamment d'exactitude la pente de la
rampe litigieuse, mais l'on peut admettre que cette inclinaison dépasse
largement le 15 % déterminé par la norme VSS précitée (voir les
indications figurant sur le plan annexé à la "
demande de dérogation
"
du 11 décembre 2014, mentionnant une inclinaison passant de 10 % [partie
inférieure] à 26 % [partie médiane] puis à 6 % [partie supérieure];
voir également les photographies du 22 mai 2013 en pièce 2 de la DGE).
Cela étant, la parcelle 1291 se situe à environ 570
m d'altitude. Selon les éléments au dossier, en particulier les indications
fournies par le bureau d'étude énergétique GDL Sàrl et la DGE-DIREN, la Commune de Cossonay compterait en moyenne 14 jours neigeux par année. Partant,
il n'apparaît pas déraisonnable, pendant cette brève période, de déneiger
l'accès au garage manuellement ou par d'autres moyens (fraiseuse, salage,
sablage), voire de stationner temporairement les véhicules sur les places de
parc extérieures de la PPE si besoin est. Quoi qu'en dise la recourante, il
n'est ainsi pas démontré que des mesures d'exploitation propres à assurer la
sécurité des personnes et des biens seraient impossibles ou demanderaient des
moyens disproportionnés. Il s'ensuit que la deuxième alternative prévue à
l'art. 51 al. 1 let. a à c RLVLEne n'est pas davantage réalisée. Ce constat
s'impose sans qu'il soit nécessaire de procéder à une inspection locale,
laquelle s'avère superflue au vu des photographies et des plans figurant au
dossier.
Pour le surplus, et dans la mesure où un tel élément
serait déterminant sous l'angle de l'art. 51 RLVLEne, l'instruction n'a pas
permis de déceler à suffisance les motifs pour lesquels la réalisation de la
rampe litigieuse et du rond-point a conduit à infliger à cette dernière une
pente nettement supérieure à la déclivité de 16 % autorisée selon les
plans mis à l'enquête publique (cf. partie En fait, let. A).
c) Compte tenu de ce qui précède, la décision de la
municipalité du 8 juillet 2015 doit être confirmée en tant qu'elle considère
que les conditions de l'art. 51 RLVLEne (dans leurs deux alternatives) ne sont
pas remplies. En l'état, le chauffage en plein air litigieux ne peut donc pas
être régularisé.
6.
Reste à examiner la licéité des mesures de remise en état exigées par la
municipalité.
a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. également
l'art. 40l al. 1 LVLEne). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser
entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation
quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (CDAP AC.2015.0087 du 9 février 2016
consid. 2b; CDAP AC.2014.0333 du 30 novembre 2015 consid. 7a et les
références).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf.
ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1 et les
références).
b) Dans le cas des ouvrages construits hors des
zones à bâtir, la jurisprudence a considéré qu’il découle notamment de l’art.
25 LAT – attribuant à l'autorité cantonale la compétence pour se prononcer sur
les demandes d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir – que
lorsqu’un ordre de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu’il
faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à
renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n’est pas
compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l’installation
litigieuse. Seule l’autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui
revient à autoriser ce qui sera maintenu. Ainsi, à part dans l’hypothèse
exceptionnelle où des prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral
hors zone à bâtir) seraient en cause (voire dans l'hypothèse où il est d'emblée
manifeste que l'autorisation cantonale sera totalement exclue, question
toutefois laissée ouverte), c’est à l’autorité cantonale exclusivement qu’il
appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir,
que ce soit pour en ordonner la démolition, pour autoriser le maintien de tout
ou partie des installations litigieuses, ou encore pour statuer sur tout
changement d’affectation (cf. CDAP AC.2011.0255 du 22 août 2012 consid. 3; CDAP
AC.2008.0175 du 26 janvier 2011 consid. 8; CDAP AC.2010.0089 du 7 septembre
2010 consid. 2b; CDAP AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 3; CDAP
AC.2009.0089 du 6 novembre 2009 consid. 3 et les références).
Cette jurisprudence s’appuie sur l’idée, assimilable
au principe du parallélisme des formes, que seule l’autorité compétente pour
autoriser un ouvrage est habilitée à renoncer à en ordonner la remise en état
lorsque cet ouvrage ne peut être régularisé. Ainsi, lorsqu’un ouvrage déjà
réalisé est soumis à une autorisation spéciale cantonale qui n’a pas été
délivrée, les communes ne disposent pas de la compétence pour renoncer à
ordonner sa remise en état sans l’aval du service cantonal, sans quoi le choix
du législateur d’imposer une autorisation spéciale cantonale pourrait aisément
être contourné. Il importe peu que l’autorisation spéciale cantonale soit
imposée par l’art. 25 LAT traitant des ouvrages hors zone à bâtir, ou par
d'autres autres dispositions fédérales ou cantonales découlant, comme en
l’espèce, de la législation sur les forêts ou de la protection des monuments et
des sites: ce qui est décisif est que les communes ne sont pas compétentes pour
tolérer des ouvrages, installations, affectations ou exploitations dans leurs
aspects soumis à autorisation cantonale (CDAP AC.2015.0208 du 18 mai 2016
consid. 2b).
c) Les développements qui précèdent peuvent être
transposés au cas d'espèce, où la commune est compétente pour délivrer une
autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne, mais où seul le canton peut accorder
une dérogation au sens des art. 2 et 6 RLVLEne (cf. consid. 3c et 4a
supra
).
En effet, une éventuelle renonciation à ordonner une remise en état reviendrait
en réalité à accorder une dérogation à l'art. 51 RLVLEne, dont les conditions
ne sont pas réalisées (cf. consid. 5
supra
). Il s'ensuit qu'il
appartient à la DGE-DIREN d'ordonner ou non la remise en état de l'installation
de chauffage litigieuse, sans quoi la répartition des compétences précitées
serait éludée.
En conséquence, dans la mesure où elle statue sur la
remise en l'état de l'ouvrage, la décision de la municipalité du 8 juillet 2015
est également entachée de nullité. Comme il n'incombe pas au tribunal de
statuer en première instance sur cette question, en lieu et place de la DGE-DIREN, la cause doit être renvoyée à cette dernière pour qu'elle rende une nouvelle
décision à ce propos.
7.
En définitive, le recours doit être partiellement admis. La décision de la DGE-DIREN refusant l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne doit être déclarée nulle. La
décision de la municipalité doit être confirmée en tant qu'elle refuse
l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne et l'octroi du permis de
construire, mais déclarée nulle dans la mesure où elle ordonne la remise en
état du chauffage en plein air litigieux. Le dossier doit être renvoyé à la DGE
pour qu'elle statue sur cette remise en état.
Vu l'issue du recours, la recourante, qui obtient
partiellement gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel,
a droit à une indemnité à titre de dépens réduits, à la charge de la DGE-DIREN (cf. art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD). Déboutée pour l'essentiel, la recourante supportera
néanmoins des frais judiciaires, également réduits (cf. art. 49 al. 1 et 52 al.
1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 18 juin 2015 par la Direction générale de l'environnement, Direction de l'énergie, est nulle; le dossier de la
cause est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
La décision rendue le 8 juillet 2015 par la Municipalité de Cossonay est confirmée en tant qu'elle refuse l'autorisation fondée sur
l'art. 51 RLVLEne et refuse le permis de construire; elle est nulle dans la
mesure où elle ordonne la remise en état du chauffage en plein air litigieux.
IV.
Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge de Familia Plan SA.
V.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de l'environnement, versera à Familia Plan SA une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de
dépens réduits.
Lausanne, le 25 juillet 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'énergie.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.