vd_omni · CCST.2006.0002 · 2006-05-30 · fr

Commune de MORGES, VORUZ, GORRITE, GRIVEL, JACQUEMAI, JOMINI, PACCAUD, PITTET, AMSTEIN, KAESER, LABOUCHERE, ROSTAN, BOURQUI, CHAPALAY, DAÏNA, DEBLUË, FELLER, GOGNIAT, GOLAY, GRANGIER, GROGNUZ, KOHLI, DE HALLER, LEUBA, PAREAZ, PAYOT, DE PREUX, REICHEN, REYMOND, ROLAND, SURER, THIBAUD, Commune d'ARNEX | L'intérêt digne de protection de l'art. 9 al. 1er LJC peut être de pur fait.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 30.05.2006 CCST.2006.0002

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du 30 mai 2006
Composition
MM Philippe Gardaz, président, François Kart et
Jean-Luc Colombini, juges; François Meylan et Jacques Giroud, juges
suppléants
Requérants
1.
Commune de MORGES,
Eric VORUZ,
à Morges,
Nuria GORRITE,
à Morges,
Michel GRIVEL,
à Morges,
Michel JACQUEMAI,
à Morges,
Frédéric JOMINI,
à Morges,
Yves PACCAUD,
à Morges,
Denis
PITTET,
à Morges,
tous représentés par Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
2.
Claudine AMSTEIN,
à Lausanne,
Danièle KAESER,
à Vevey,
Catherine LABOUCHERE,
à Gland,
Jacqueline ROSTAN,
à Payerne,
Alain BOURQUI,
à Le Pont,
Albert CHAPALAY,
à Les Moulins,
Nicolas DAÏNA,
à Colombier VD,
François DEBLUË,
à Founex,
Olivier FELLER,
à Genolier,
Jean-Claude GOGNIAT,
à
Cheseaux-Noréaz,
Michel GOLAY,
à Jouxtens-Mézery,
Alain GRANGIER,
à La
Tour-de-Peilz,
Frédéric GROGNUZ,
à La
Tour-de-Peilz,
Dominique KOHLI,
à
Bussy-Chardonney,
Thierry DE HALLER,
à Lausanne,
Philippe LEUBA,
à Chexbres,
Philippe PAREAZ,
à La Rippe,
François PAYOT,
à Grandson,
Patrick DE PREUX,
à Lausanne,
Gil REICHEN,
à Pully,
Gaston REYMOND,
à Forel (Lavaux),
Nicolas ROLAND,
à Rolle,
Jean-Marie SURER,
à Bière,
Jean-Marc THIBAUD,
à Chavornay,
Commune d'ARNEX-SUR-NYON,
Commune d'AUBONNE,
Commune de BEGNINS,
Commune de BOGIS-BOSSEY,
Commune de BOREX,
Commune de BUCHILLON,
Commune de CHAVANNES-DE-BOGIS,
Commune de CHAVANNES-DES-BOIS,
Commune de CHESEAUX-NOREAZ,
Commune de CHESEREX,
Commune de COINSINS,
Commune de COMMUGNY,
Commune de COPPET,
Commune de CORSEAUX,
Commune de CRANS-PRES-CELIGNY,
Commune d'ECLEPENS,
Commune d'ETOY,
Commune d'EYSINS,
Commune de FECHY,
Commune de FOUNEX,
Commune de GENOLIER,
Commune de GINGINS,
Commune de GIVRINS,
Commune de GRENS,
Commune de LA RIPPE,
Commune de LE VAUD,
Commune de MIES,
Commune d'OLLON,
Commune de PRANGINS,
Commune de SAINT-LIVRES,
Commune de SIGNY,
Commune de ST-SULPICE,
Commune de TANNAY,
Commune de TRELEX,
Commune de VICH,
Association
des communes vaudoises,
à Prangins,
tous représentés par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
3.
Commune de NYON,
Commune de GLAND,
Alain-Valéry POITRY,
à Nyon,
Gérard BOHNER,
à Nyon,
Michel DARBRE,
à Nyon,
Michel MAYE,
à Nyon,
Claude DUPERTUIS,
à Nyon,
Elisabeth RUEY-RAY,
à Nyon,
Yves REYMOND,
à Gland,
Frédéric BAUMGARTNER,
à Gland,
Daniel COLLAUD,
à Gland,
Gérald CRETEGNY,
à Gland,
Dieter GISIGER,
à Gland,
Eric BONJOUR,
à Chexbres,
Jacqueline BORBOEN,
à Denges,
Jacques CHAPUISAT,
à Aclens,
Régis COURDESSE,
à Froideville,
Pierre-André GAILLE,
à Seigneux,
Charles-Pascal GHIRINGHELLI,
à
Aigle,
Daniel MANGE,
à Vallorbe,
Isabelle MORET,
à Lausanne,
Roland PIGUET,
à La
Tour-de-Peilz,
Gabriel PONCET,
à Vich,
Philippe REYMOND,
à Gimel,
Francis ROSSIER,
à St-Prex,
Jean-Pierre TRONCHET,
à
Colombier VD,
Laurent
WEHRLI,
à Glion,
tous représentés par Minh Son NGUYEN, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Conseil d'Etat
Objet
Requêtes Commune de Morges et crts, Claudine Amstein et
crts et Commune de Nyon et crts c/arrêté du Conseil d'Etat du 11 janvier 2006
fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale)
Vu les faits suivants
A.
Le Conseil d’Etat a adopté le 11 janvier 2006, un
« arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire
des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale) »
(ci-après : l’arrêté), qui a été publié dans la Feuille des avis officiels
le 13 janvier suivant.
B.
La commune de Morges, Claudine Amstein et la commune de
Nyon, chacune avec divers consorts dont la liste figure dans l’intitulé du
présent arrêt, ont adressé les 1
er
et 2 février 2006, par leurs
conseils respectifs, une requête à la Cour constitutionnelle à l’encontre de
cet arrêté en concluant à son annulation. Les trois requêtes ont été jointes
par décision du juge instructeur du 6 février 2006.
Dans sa réponse du 9 mars 2006, le Conseil d’Etat a
conclu au rejet des requêtes.
Appelée à la procédure, la Commission paritaire
instituée à l’art. 10 de la loi sur les péréquations intercommunales
(LPIC ; RSV 175.51) a déclaré par lettre du 29 mars 2006 qu’elle
approuvait l’arrêté attaqué.
Sur interpellation du juge instructeur du 13 mars
2006, le Conseil d’Etat s’est exprimé par acte du 30 mars 2006 au sujet de
notions techniques utilisées dans l’arrêté.
Un second échange d’écritures a eu lieu. La commune
de Nyon et consorts ont requis la mise en oeuvre d’une expertise et la
production de graphiques en ce qui concerne les notions d’écarts-type et de
plafonds et planchers. La Cour n’a pas donné suite à ces réquisitions et a
statué sans audience.
Considérant en droit
La recevabilité des requêtes quant à leur objet
1.
La recevabilité des requêtes est contestée par l’autorité
intimée en tant qu’elles sont dirigées contre un arrêté, un tel acte n’étant
pas mentionné à l’art. 3 de la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC;
RSV 173.32). Selon cette disposition, la Cour contrôle, sur requête, la
conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales
contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l’objet d’un tel contrôle,
s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les
règlements du Conseil d’Etat et les directives publiées d’un département ou
d’un service (al. 2).
Il n’est pas nécessaire de trancher ici la question
de savoir si, comme l’a relevé Moritz (Contrôle des normes : la
jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience
jurassienne, in RDAF 2005, p. 8, n. 17), l’énumération exhaustive de l’art. 3
al. 2 LJC est conforme à l’art. 136 chiffre 2 lettre a Cst-VD, qui prévoit plus
largement un contrôle par la Cour constitutionnelle des « normes
cantonales ». En effet, il n’y a pas en droit vaudois à distinguer, si ce
n’est par leur appellation, l’arrêté du règlement. Ce n’est qu’en pratique
qu’est choisie une forme plutôt que l’autre selon que l’acte émanant du Conseil
d’Etat a « une portée générale ou une durée de validité longue, voire
indéterminée », de sorte qu’il faut le qualifier de règlement, ou
« un objet particulier ou une durée de validité limitée », de sorte
qu’il faut le qualifier d’arrêté (Directives et règles à usage interne de
l’Etat, DRUIDE, établies par le Service de justice, de l’intérieur et des
cultes, n. 6.11.1). Encore faut-il voir que certains règlements n’ont qu’une
portée restreinte et que certains arrêtés sont en vigueur depuis des dizaines
d’années. Il n’y a donc pas à tenir pour déterminant le fait que les arrêtés ne
sont pas expressément mentionnés à l’art. 3 al. 2 LJC.
Sans dénier à l’arrêté entrepris un « caractère
normatif », l’autorité intimée soutient qu’il « ne contient (…) pas
des règles de droit » dès lors qu’il ne sert qu’à classer provisoirement
les communes, un régime définitif devant être adopté au début de l’année 2007.
Cette portée limitée dans le temps n’ôte cependant rien à la force
contraignante des dispositions en cause, qui déterminent immédiatement, même si
ce n’est que sous réserve d’une correction ultérieure, les contributions
financières à opérer dans le cadre de la péréquation : il n’y a donc pas à
leur nier la qualité de règle de droit.
La qualité pour agir
2.
a) Selon l’art. 9 al.1
er
LJC, a la qualité pour
agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui
a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé. Il suffit
donc au requérant d’invoquer la violation de règles de rang supérieur même si
celles-ci ne lui confèrent à elles seules aucun droit (Exposé des motifs et
projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, juin 2004, Tiré à part, p.
1 ss ; Moritz, op. cit., n. 41 ss).
L’accès au contrôle constitutionnel est ainsi élargi
par rapport à celui qui est à disposition dans le cadre du recours de droit
public. En vertu de l’art. 88 OJ en effet, un tel recours ne peut être
interjeté que par celui qui se prétend lésé, du fait de l’acte qu’il conteste,
dans sa situation juridique, à savoir dans l’un de ses intérêts juridiquement
protégés. Qu’il s’agisse du contrôle d’une décision (contrôle concret) ou d’une
norme (contrôle abstrait), l’exigence a trait à la finalité du droit
applicable : le recourant doit démontrer soit que le droit supérieur lui
confère un droit particulier, ainsi la liberté religieuse ou d’établissement,
soit, en cas d’invocation non pas d’un droit particulier mais des règles de la
prohibition de l’arbitraire ou de l’égalité de traitement, que la norme qui lui
a été appliquée ou est susceptible de l’être en violation de ces règles a été
édictée pour la protection de ses intérêts particuliers. Dans le cadre de
l’intérêt digne de protection en revanche, l’atteinte fondant la qualité pour
recourir peut ne pas être juridique, mais seulement de fait, lorsqu’aucune
règle de droit supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation
d’une règle protectrice ne peut être invoquée (la question avait été laissée
indécise dans l'arrêt rendu le 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003,
cons. 2b in fine).
Encore faut-il que l’intérêt de fait invoqué soit
propre ou particulier au recourant et non pas seulement général, cela de façon
à éviter l’action populaire : on dit pour l’intérêt digne de protection à
recourir contre une décision que le recourant doit être touché dans une mesure
et avec une intensité plus grande que quiconque. Une telle limitation du nombre
des intéressés ne vaut cependant en contrôle abstrait que dans la mesure où la
norme attaquée vise elle-même un nombre restreint de personnes :
lorsqu’elle s’adresse à tout un chacun ou quasiment, ainsi pour la loi fiscale,
le nombre des intéressés n’est guère restreint ; ce n’est qu’au vu de
l’atteinte que chacun d’eux est susceptible de subir par la réglementation en
cause et non pas en tant qu’elle le distinguerait des autres administrés qu’il
a qualité pour agir (Fehlmann-Leutwyler, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem
Recht, 1988 p. 164).
Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui
entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le
contrôle d’une norme qui n’est pas en vigueur. Il suffit que l’intérêt du
requérant soit virtuel, à savoir qu’avec un minimum de vraisemblance, il puisse
être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (Auer, La juridiction
constitutionnelle suisse, 1983, n. 358 ; Moritz, op. cit., n. 40 ;
ATF 130 I 26, considérant 1.2.1 = JdT 2005 I 143).
b) La commune de Nyon a formé une requête avec une
autre commune, les municipaux des deux communes ainsi alliées et dix-huit
députés. Ces derniers ont assurément qualité pour agir puisqu’ils représentent
un dixième des membres du Grand Conseil comme prévu à l’art. 9 al. 2 let. b
LJC.
Claudine Amstein a formé une requête avec
vingt-trois autres députés, diverses communes et l’Association des communes
vaudoises. Ici aussi, un dixième des membres du Grand Conseil sont représentés
et ont qualité pour agir.
La commune de Morges a formé une requête avec sept
consorts, tous membres de la Municipalité et domiciliés à Morges. On peut se
demander si ceux-ci ont un intérêt digne de protection au sens de l’art. 9 al.
1
er
de la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC ; RSV
173.32) à agir contre l’arrêté litigieux en tant qu’il détermine la
participation de la commune de Morges à la péréquation financière. En qualité
d’habitants et de contribuables de Morges, on perçoit mal en quoi ils seraient
susceptibles de ressentir à l’avenir les effets de la réglementation
contestée : un éventuel surcroît de charges péréquatives de la commune ne se
traduirait en effet pas nécessairement par une hausse de l’impôt et rien n’indique
qu’une réduction de certains investissements ou de certaines prestations les
toucherait en particulier. En qualité de municipaux ou gérants des finances
communales, on peut certes supposer qu’ils seraient affectés par une éventuelle
réduction de leurs moyens qui rendraient leur tâche plus difficile, mais on ne
voit pas que cette circonstance permette de dissocier la personne de la
fonction. Or, en exerçant celle-ci, les intéressés forment ensemble une
municipalité, qui n’a en elle-même pas qualité pour recourir : cette
faculté ne lui a en effet été expressément attribuée à l’art. 10 al. 2 let. a
LJC qu’à l’encontre d’une règle de droit communal.
On peut se demander également si les communes
susmentionnées ont elles-mêmes qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.
Selon l’art. 9 al. 1
er
LJC, toute personne morale ayant un intérêt
digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué a qualité pour agir. Cette
règle ne concerne cependant pas davantage les collectivités de droit public que
ce n’est le cas aux art. 37 al. 1
er
LJPA ou 103 let. a OJ,
dispositions taillées pour les personnes physiques et les personnes morales de
droit privé ; ce n’est qu’exceptionnellement qu’une collectivité de droit
public jouit de la qualité pour agir, ainsi lorsqu’elle est touchée de la même
manière que le serait un particulier (ATF 124 II 409, consid. 1e, bb, p.
417 ; Chambre des recours du Tribunal administratif, arrêt du 6 novembre
2000 dans la cause RE.2000.0033, consid. 1c). Quant à l’art. 9 al. 2 let. c
LJC, il prévoit certes qu’une ou plusieurs communes ont qualité pour former une
requête « pour violation de leur autonomie ». Mais aucune des
communes requérantes ne fait valoir au fond que son autonomie serait atteinte
par l’arrêté litigieux ; elles se bornent à l’instar de leurs consorts
personnes physiques à invoquer une violation de l’art. 168 Cst-VD ou du
principe de la légalité et n’exposent nullement en quoi ledit arrêté
empiéterait sur leurs prérogatives. Cela peut d’ailleurs se comprendre à la
lecture de l’arrêt du Tribunal fédéral du 1
er
décembre 2005 dans la
cause 2P.293/2004, qui a précisément nié aux communes vaudoises une autonomie
en matière de péréquation. Il est vrai que la commune de Morges d’une part, les
communes de Nyon et Gland d’autre part invoquent expressément le principe de
l’autonomie communale pour en déduire qu’elles ont qualité pour agir. Mais il
paraît douteux que cette seule déclaration soit suffisante à défaut pour elles
de faire valoir au fond et que leur autonomie serait violée et en quoi. La
question de la qualité pour agir se pose également pour l’Association des
communes vaudoises, puisqu’elle n’est pas touchée elle-même par la
réglementation litigieuse mais seulement en tant que ses membres le seraient.
Les questions posées ci-dessus de savoir si les
municipaux, communes et association requérants ont qualité pour agir peuvent
toutefois demeurer indécises vu le sort des requêtes.
Les requêtes susmentionnées ont été déposées dans le
délai de vingt jours de l’art. 5 al. 1
er
LJC ayant couru depuis la
publication de l’arrêté litigieux dans la Feuille des avis officiels du 13
janvier 2006. En tant que leurs auteurs ont qualité pour agir, elles sont donc
recevables en la forme.
Le système de péréquation vaudois
3.
L’art. 168 de la Constitution du canton de Vaud
(Cst-VD ; RSV 101.01), entré en vigueur le 14 avril 2003, a la teneur
suivante :
« La loi détermine le pouvoir fiscal des communes. La
charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes.
La péréquation financière atténue les inégalités de charge
fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les
communes ».
Mettant en œuvre cette disposition, le Grand Conseil
a adopté le 28 juin 2005 la LPIC. Celle-ci instaure des mécanismes de
péréquation financière ayant notamment pour but de réduire les écarts fiscaux
entre les communes et de répartir certaines charges, telles celles qui sont
particulières aux villes-centres (art. 1
er
). Les communes sont
classées sur une échelle de 1 à 20 en fonction des critères de l’effort fiscal (rapport
entre les recettes communales et les impôts cantonaux perçus dans la commune), de
la capacité financière (rapport entre le rendement des impôts communaux à un
taux moyen et le nombre d’habitants) et de la population communale, cela dans
une proportion définie par décret (art. 2). Cette classification est utilisée
tant pour fixer la participation des communes à certaines charges partagées
entre le Canton et les communes (art. 6 : péréquation indirecte) que pour
alimenter puis répartir un fonds (art. 7 et 8 : péréquation directe). Le
département, à savoir le Département des institutions et relations extérieures
(DIRE), gère les mécanismes péréquatifs et classe les communes (art. 9). Une commission
paritaire comprenant des représentants de l’Etat et des communes contrôle les
calculs en matière de classification et préavise au sujet des décisions du
Conseil d’Etat (art. 10). La classification est calculée annuellement (art.
11). Les trois critères de classification sont pondérés dans une proportion
fixée par un décret, celui-ci déterminant aussi notamment des plafonds en
matière de prise en charge de dépenses communales particulières, d’effort
péréquatif et de charge fiscale (art. 12). Un arrêté du Conseil d’Etat
détermine les modalités annuelles de calcul de la classification, tandis que
les modalités techniques d’application peuvent être définies par un règlement
(art. 13).
Simultanément, le Grand Conseil a adopté un « décret
fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d’application de
la LPIC » (DLPIC ; RSV 175.515). Selon celui-ci, la pondération des
critères de classification a lieu à raison de 30% pour l’effort fiscal, de 50%
pour la capacité financière et de 20% pour la population, ces critères devant
être précisés par voie d’arrêté (art. 2). Certaines charges communales sont
plafonnées (art. 4), tout comme l’effort péréquatif (art. 5) et le taux d’impôt
communal (art. 6). Le calcul de la classification provisoire pour 2006 est basé
sur la moyenne des rendements des impôts 2003 et 2004; la classification
définitive, quant à elle, doit être basée sur les résultats et taux effectifs
de l’exercice (art. 8).
Ce dispositif a été complété ultérieurement par
l’arrêté litigieux, dont l’art. 3, intitulé « Critères de
classification », a la teneur suivante:
«
1
Les planchers et plafonds suivants sont
appliqués aux critères de classification des communes :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4’800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
2
Les communes dont la classification se situe
au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le maximum ou le
minimum de points pour le critère considéré ».
Le recours à d’autres critères que la capacité financière
4.
a) Pour les requérants commune de Morges et crts ainsi que
commune de Nyon et crts, les critères de l’effort fiscal et de la population
communale, instaurés à l’art. 2 ch. 1 et 3 LPIC, sont contraires à l’art. 168
Cst-VD, qui ne prendrait en considération que la capacité contributive. En tant
qu’il se réfère à ces deux critères pour leur appliquer des planchers et
plafonds, l’arrêté litigieux devrait être déclaré anticonstitutionnel, cela
même si la LPIC est entrée en vigueur. Quant à Claudine Amstein et crts, ils
admettent en revanche que l’art. 168 Cst-VD n’exclut pas d’effectuer une
péréquation financière en se référant à ces critères, sans quoi, déclarent-ils,
ils auraient attaqué la LPIC devant la Cour constitutionnelle.
La constitutionnalité d’une règle légale, ici l’art.
2 LPIC qui prescrit d’appliquer les critères litigieux, ne saurait cependant
être encore soumise à un contrôle abstrait à l’occasion de l’adoption d’une
ordonnance d’exécution de cette règle. Un tel procédé ôterait en effet sa
portée au délai de vingt jours de l’art. 5 de la loi sur la juridiction
constitutionnelle (LJC ; RSV 173.32), à l’issue duquel un contrôle
abstrait de la loi ne peut plus avoir lieu. Si l’ordonnance d’exécution est
certes attaquable en tant qu’elle outrepasse la loi ou qu’elle introduit un
élément que celle-ci ne contient pas et qui heurte le droit supérieur, on ne
voit pas qu’elle ne constitue en quelque sorte qu’un prétexte à la contestation
éventuellement réitérée d’un principe légal en vigueur. Il faut plutôt admettre
avec la juridiction constitutionnelle jurassienne que, lorsque les dispositions
contestées d’un acte législatif d’application sont couvertes par les normes
qu’il a pour but d’appliquer et que ces dernières n’ont pas été contestées,
l’acte entrepris est conforme, de sorte qu’il n’y a pas lieu de rechercher s’il
peut être en contradiction avec d’autres normes de rang supérieur (Boinay, La procédure
administrative et constitutionnelle du canton du Jura, 1993, n. 5 ad art. 196).
Autre serait la situation, à laquelle pourrait s’appliquer le point de vue
selon lequel une ordonnance n’est pas immunisée du seul fait qu’elle est
conforme à une loi anticonstitutionnelle (Moritz, Contrôle des normes : la
juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne,
in RDAF 2005, p. 1ss, spécialement p. 15), dans laquelle une loi ancienne
n’ayant pas pu être soumise à un contrôle abstrait se verrait attribuer de
nouvelles dispositions d’application. Mais une telle situation n’est pas
réalisée en l’espèce, où les critères de classification contestés ont été
adoptés récemment dans une loi qui n’a pas été attaquée alors qu’elle aurait pu
l’être. Seule donc une modification de ces critères eux-mêmes, opérée par une
ordonnance d’exécution, pourrait être attaquée aujourd’hui, comme on
l’examinera sous chiffre 4 ci-dessous, la fonction du contrôle constitutionnel
étant alors de garantir le rapport hiérarchique entre une règle primaire et une
règle secondaire (Moritz, La juridiction constitutionnelle dans le canton du
Jura, 1993, n. 45). En revanche, le principe même de ces critères, fixé par la
loi en vigueur, ne peut plus être vérifié abstraitement. De toute manière, même
si un tel contrôle renouvelé était ouvert, il conduirait à rejeter le point de
vue des requérants pour les motifs qui suivent.
b) A la lettre de l’art. 168 Cst-VD, les critères de
classification d’une commune dans la péréquation financière ne sont pas limités
(EMPL de la LPIC, mai 2005, Tiré à part, p. 9 ; ci-après : EMPL). Si
on lit à l’al. 2 que les inégalités à atténuer sont celles qui proviennent de
différences de capacité contributive, rien n’empêche de tenir compte de ce que
ces différences se trouvent d’une part accentuées eu égard à la population
communale et d’autre part réduites eu égard à la « réserve passive »
que représente un taux d’impôt communal bas tel que l’exprime le critère de
l’effort fiscal.
Les constituants eux-mêmes avaient d’ailleurs
envisagé d’introduire d’autres critères que la capacité contributive dans le
texte de l'art. 168 Cst-VD, notamment celui de la population (Bulletin des
séances de l’Assemblée constituante du 15 juin 2001, p. 24, intervention Yves
Goel). Ils y ont cependant renoncé, non pas parce qu’un critère unique
s’imposait à leurs yeux mais parce qu’il appartenait selon eux au législateur
d’adopter des normes appropriées (bulletin précité, notamment p. 27,
intervention Georges Charotton, et p. 28, intervention Jacques Haldy ;
EMPL, p. 9).
C’est ainsi que le Grand Conseil a été appelé à
débattre de l’opportunité de se référer en matière de péréquation aux critères
de la population et de l’effort fiscal. Si la majorité de la Commission
parlementaire chargée d’examiner l’EMPL de la LPIC avait adhéré au projet
gouvernemental (rapport de la Commission parlementaire, juin 2005, Tiré à part,
p. 5), une minorité de deux commissaires a conclu que d’autres critères que
celui de la capacité contributive devaient être exclus (Rapport de minorité de
la commission, juin 2005, Tiré à part,
p. 2). En plénum, les deux
points de vue ont été défendus (cf. dans le bulletin des débats du 7 juin 2005
notamment les interventions Daniel Brélaz, p. 20, 35 et 37, et Jean-Claude
Rochat, p. 41, en faveur du critère de la population et en défaveur de celui-ci
les interventions Olivier Feller, p. 16 et Jacques Haldy, p. 19). Des
amendements Jacques Haldy visant à supprimer les critères de l’effort fiscal et
de la population ont été rejetés à une large majorité (Bulletin des débats du
21 juin 2005, p. 11, 13 et 18). A relever qu’en adoptant les trois critères de
l’art. 2 LPIC, le Grand Conseil n’a fait que les reprendre du système
péréquatif en vigueur auparavant (EMPL, p. 9 ; cf. aussi EMPD fixant pour
l’année 2005 la contribution des communes au fond de péréquation direct
horizontal et la redistribution de celui-ci, novembre 2004, p. 2ss ;
Soguel/Martin, Comprendre le fond de péréquation intercommunal vaudois, IDHEAP,
2004, p. 5 ss).
Au vu de ce qui précède, on ne saurait suivre
certains des requérants lorsqu’ils invoquent une contradiction entre deux des
critères dont il est question à l’art. 3 de l’arrêté et l’art. 168 Cst-VD.
Celui-ci n’a pas été conçu avec la volonté et la précision qui permettraient de
les exclure.
Le rapport entre la capacité financière et la charge
péréquative
5.
Pour les requérants Claudine Amstein et crts, l’emploi
d’autres critères que la capacité financière, s’il est en principe licite,
conduit au vu des aménagements que l’arrêté leur apporte à contrecarrer le but
de l’art. 168 Cst-VD. Alors que cette disposition attribue à la péréquation
financière le rôle d’atténuer des inégalités de charge fiscale, il n’y aurait
pas à tolérer certains effets de l’arrêté, selon lesquels une commune à moindre
capacité contributive serait amenée à « payer davantage à la péréquation
qu’une commune à meilleure capacité contributive ». Les requérants citent
à ce sujet plusieurs exemples de communes dont la capacité financière est
inférieure à celle de communes de comparaison mais qui supportent des charges
péréquatives supérieures à celles qui sont imposées à celles-ci.
Une telle argumentation serait convaincante si les
communes connaissaient un taux d’impôt unique : chacune d’elles ayant une
capacité contributive différente eu égard au revenu de ses habitants, un
système péréquatif chargeant une commune dite pauvre au profit d’une commune
dite riche contreviendrait au but visé à l’art. 168 al. 2 Cst-VD. En effet, des
inégalités de charge fiscale consécutives à des différences de capacité
contributive seraient accentuées plutôt qu’atténuées. Mais tel n’est évidemment
pas le cas et les exemples fournis par les requérants concernent sans exception
des communes dont le taux d’impôt est particulièrement bas et inférieur à celui
pratiqué par d’autres communes avec lesquelles elles sont comparées. Ce n’est
donc que parce que leur taux d’impôt et par conséquent aussi leur charge
fiscale sont bas que ces communes sont amenées à contribuer à la péréquation
davantage que d’autres. On ne saurait pour autant en déduire que l’objectif
constitutionnel est contrarié.
Comme exposé de manière plus générale par l’autorité
intimée sous chiffre 52 de sa réponse, la loi permet que la capacité financière
ne soit pas déterminante à elle seule dans la péréquation puisque sont aussi
applicables les critères de l’effort fiscal et de la population. Le grief des
requérants revient donc à contester non pas un apport particulier de l’arrêté
mais la constitutionnalité d’autres critères que celui de la capacité
financière, dont on a vu qu’elle devait être reconnue.
La constitutionalité de la péréquation indirecte
6.
Pour les requérants commune de Nyon et crts, la
péréquation indirecte aménagée à l’art. 5 de l’arrêté n’a en elle-même aucune
base constitutionnelle : elle dérogerait donc à l’art. 168 al. 2 Cst-VD,
qui n’institue qu’une péréquation directe.
Comme on l'a exposé au considérant 4a, les
requérants sont à tard pour s'en prendre au principe même de la péréquation
indirecte, puisque celui-ci est déjà énoncé à l'art. 6 LPIC. Même si tel
n'était pas le cas, leur point de vue devrait être rejeté pour les motifs qui
suivent.
L’argumentation des requérants consiste à soumettre
toute loi à l’exigence d’une base constitutionnelle expresse : à défaut,
elle serait inconstitutionnelle. A l’appui de cette thèse, ils font tout
d’abord valoir que, si la répartition des compétences entre la Confédération et
le canton de Vaud confère à celui-ci une compétence générale, celle-ci
n’appartient au Grand Conseil, qui n’est qu’un organe, que sous réserve des
droits du peuple : ils en déduisent implicitement que le constituant peut
seul décider quelle tâche doit être assumée par l’Etat. A suivre cette conception,
l’objet des lois devrait être déterminé par la Constitution, ce qui
impliquerait de la modifier chaque fois qu’une tâche nouvelle se présenterait.
En réalité, comme l’exprime l’art. 39 al. 2 Cst-VD,
l’Etat et les communes « assument les tâches que la Constitution et la loi
leur confient ». Il n’y a donc pas d’exclusivité en faveur du constituant.
Si un contrôle de la constitutionnalité des lois est prévu à l’art. 136 Cst-VD,
ce n’est pas comme le laissent entendre les requérants pour s’assurer que le
législateur est demeuré dans le cadre d’un catalogue de tâches étatiques définies
par la Constitution mais seulement qu’il ne contredit pas celles-ci. Avec Auer
(La péréquation intercommunale face à la constitution vaudoise du 14 avril
2003, avis de droit, décembre 2004, p. 9 et 10), il faut plutôt dire qu’il n’y
a pas en droit vaudois de « réserve de la Constitution » bridant le
législateur. Il s’ensuit que celui-ci était habilité à instaurer une
péréquation indirecte.
Les requérants soutiennent aussi que cette
péréquation indirecte serait viciée, en tant que lui sont applicables les
critères inconnus de la Constitution de l’effort fiscal et de la population,
par le renvoi de l'art. 6 al. 1
er
LPIC à l’art. 2 LPIC. Cependant,
on l’a vu, ces critères ne contrarient aucune règle constitutionnelle, de sorte
que l’argument tombe à faux.
La répartition de la facture sociale
7.
Pour les requérants commune de Morges et crts ainsi que
commune de Nyon et crts, la répartition de la facture sociale prévue à l’art. 5
de l’arrêté dérogerait à la loi. Selon l’art. 6 LPIC, les participations des
communes à certaines charges partagées entre le canton et les communes, à
savoir à la « facture sociale » selon l’art. 17 de la loi sur
l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF; RSV 850.01),
sont calculées « d’après la classification prévue à l’art. 2 ». Selon
cet art. 2 LPIC, on l’a vu, les communes « font l’objet d’une
classification sur une échelle de 0 à 20 » selon trois critères. La loi ne
détermine pas plus avant le calcul, dont les modalités, en vertu de l’art. 13
LPIC, sont de la compétence du Conseil d’Etat. Celui-ci, tout comme il avait
celle d’imposer des plafonds et planchers aux critères de l’art. 2 LPIC, avait
la latitude d’instaurer un mode de calcul approprié des parts à la facture
sociale. En effet, après qu’il a été satisfait à l’exigence légale d’une
classification des communes sur une échelle de 0 à 20 selon divers critères, il
n’en est pas moins prévu que le Conseil d’Etat, loin de pouvoir appliquer
directement une formule de calcul prévue par la loi, est tenu de déterminer des
modalités annuelles de calcul, comme prévu à l’art. 13 LPIC. Il n’y a donc pas
à lui reprocher d’avoir fait usage de cette compétence.
Selon l’art. 5 de l’arrêté, « la répartition de
la facture sociale selon les communes suit une échelle constituée pour moitié
d’une classification arithmétique (et) pour moitié d’une répartition
géométrique ». Une répartition uniquement géométrique avait été envisagée
lors de l’adoption de la LPIC (cf. le document « Modèle de calcul
détaillé », annexe 3 au rapport de la commission chargée d’examiner
l’IMPL, p. 4). Il s’agissait d’éviter qu’aux extrémités de l’échelle de 0 à 20
fixée à l’art. 2 LPIC, une variation dans la situation financière d’une commune
n’entraîne une modification trop brusque de sa participation. Pour tenir compte
d’un effet pervers apparu lors de simulations effectuées en octobre 2005, à
savoir que certaines communes à forte capacité financière voyaient leurs factures
péréquatives augmentées dans une mesure supérieure à une recette d’impôt
supplémentaire, il a été décidé d’atténuer la courbe de répartition géométrique
en se rapprochant d’une simple répartition arithmétique (cf. la note du 30
novembre 2005 établie à ce sujet par le Service de justice, de l’intérieur et
des cultes, pièce 3 produite par l’autorité intimée). Un tel ajustement
n’apparaît pas critiquable. Les requérants n’exposent de toute manière pas en
quoi le recours du Conseil d’Etat à une combinaison de facteurs géométrique et
arithmétique, destinée à contrecarrer certains effets pervers constatés,
contredirait une règle de droit supérieur.
Les planchers et plafonds des critères de classification
8.
Pour tous les requérants, les planchers et plafonds des critères
de classification, qui ont été instaurés à l’art. 3 de l’arrêté, sont dépourvus
de base légale. L’art. 2 al. 2 LPIC prévoit certes qu’une proportion doit être
attribuée par décret à chacun des critères de classification et l’art. 2 DLPIC
l’a fixée à 30% pour l’effort fiscal, 50% pour la capacité financière et 20%
pour la population. Mais le Conseil d’Etat n’aurait pas été habilité à limiter
l’objet de cette proportion par des planchers et plafonds, ce qui conduit pour
certaines communes à augmenter de façon importante leur effort péréquatif. Il
aurait ainsi opéré un choix relevant du législateur. Il ne serait enfin pas
possible de comprendre pourquoi les chiffres particuliers de l’art. 3 al. 1
er
de l’arrêté ont été choisis.
En réalité, l’art. 2 DLPIC prévoit expressément dans
sa seconde phrase que les critères de classification « sont précisés par
voie d’arrêté ». Le législateur, après avoir fixé les proportions dans
lesquelles les critères devaient être pris en considération, a donc délégué à
l’exécutif le soin de préciser ceux-ci. Contrairement à ce que plaident
certains des requérants, un tel affinement des critères légaux par voie
d’arrêté a été pris en considération lors des débats parlementaires, en
particulier en ce qui concerne l’élimination des valeurs les plus faibles et
les plus fortes. C’est ainsi que le député Jean-Robert Yersin, répondant à une
intervention du député Philippe Leuba, qui se demandait notamment pourquoi la
population de Lausanne n’était prise en compte par le projet que de façon
réduite, a déclaré que, comme pour les « notes en gymnastique ou en
patinage artistique », on enlevait pour chacun des trois critères
« la note la plus faible et la plus élevée pour arriver à faire la moyenne »
(Bulletin de la séance du 21 juin 2005, Tiré à part, p. 16). Lors de l’examen
de l’art. 13 LPIC, selon lequel un arrêté du Conseil d’Etat « détermine
les modalités annuelles de la classification », le rapporteur Jean-Claude
Rochat a déclaré que cet arrêté devait fixer « non seulement la classification
mais les paramètres qui la déterminent annuellement » (Bulletin précité,
p. 31). Cet article 13 a ensuite été adopté avec quelques abstentions (ibidem).
Auparavant, l’art. 10 avait été adopté, selon lequel une commission paritaire
contrôle les calculs en matière de classification, préavise à l’attention du
Conseil d’Etat les décisions que celui-ci est amené à prendre en matière
d’application de la loi (al. 3) et prend elle-même des décisions soumises au
Conseil d’Etat pour ratification (al. 4). Il avait alors été déclaré que cette
commission devait se prononcer « sur tous les chiffres entrant dans le
calcul et que ce ne sera(it) plus comme maintenant l’affaire du SCRIS ou
d’autres services de l’Etat » (Bulletin précité, p. 27, intervention
Jean-Claude Rochat). Il a également été déclaré que cette commission s’était vu
attribuer « une véritable compétence » (Bulletin précité, p. 28,
intervention Philippe Leuba) et que « la répartition entre communes se
fera(it) effectivement par cette commission selon certains paramètres »
(Bulletin précité, p. 29, intervention Jean-Pierre Grin-Hoffmann).
Cela étant, il n’y a pas à voir dans l’instauration
de planchers et plafonds un détournement du dispositif législatif, les auteurs
de celui-ci ayant au contraire tablé délibérément sur un tel ajustement.
Celui-ci est d’ailleurs commandé par le calcul de la classification auquel le
Conseil d’Etat est tenu de se livrer chaque année conformément à l’art. 13
LPIC. En effet, l’utilisation de chacun des critères de classification implique
de collecter annuellement des chiffres, ainsi le nombre d’habitants d’une
commune, présentant des extrêmes, ainsi pour une ville très peuplée et un
village qui l’est très peu. Il faut donc « apporter une solution au fait
que la distribution peut comporter un certain nombre de communes pour
lesquelles la valeur de l’indicateur s’écarte excessivement des valeurs des
autres communes » (Soguel/Martin, op. cit., p. 22). Conserver ces données
excentriques ou « observations aberrantes » aurait pour conséquence
d’ôter du relief aux différences entre les communes situées dans les valeurs
moyennes et de supprimer du même coup les effets péréquatifs recherchés par le
système (cf. à ce sujet la documentation fournie aux députés, à savoir l’annexe
3 au rapport de la commission chargée d’examiner l’EMPL, intitulée
« Modèle de calcul détaillé », établie le 30 mai 2005 par D.
Décosterd, à laquelle a été joint un autre document intitulé « Pour
comprendre le calcul détaillé »). Savoir dans quelle mesure des valeurs
excessives doivent être éliminées implique de procéder chaque année à une
appréciation des données recueillies, tâche qui, en vue d’assurer une certaine
transparence, a été délibérément attribuée à la commission paritaire présidée
par un représentant des communes plutôt qu’au Conseil d’Etat (art. 10
LPIC ; rapport de la commission parlementaire, Tiré à part, p. 5 et
10 ; « Modèle de calcul détaillé » précité, p. 3, où on lit que
« l’adoption des plafonds sera du ressort de la commission paritaire de
gestion du système). La détermination des limites dans lesquelles les données
sont utilisées obéit à la règle selon laquelle deux à trois écarts–type, qui
expriment l’importance de la dispersion des valeurs, sont admis autour de la
moyenne des valeurs constatées sur l’ensemble des communes (« Modèle de
calcul détaillé » précité, p. 2 ; Soguel/Martin, op. cit., p. 22).
Comme l’a exposé l’autorité intimée dans son mémoire du 30 mars 2006, des
dérogations à cette règle peuvent se justifier pour tenir compte de la position
effective de certaines communes par rapport à la moyenne ; c’est
précisément la tâche de la commission paritaire de recours de valider de telles
dérogations. Elle ne fait alors qu'utiliser la marge d'appréciation concédée
expressément par l'EMPL en matière de "gestion du système",
"notamment en ce qui concerne les seuils appliqués pour la classification
des communes" (Tiré à part, p. 17 et 18). Il ne se justifie ainsi pas de
donner suite aux réquisitions de la commune de Nyon et consorts tendant à la
mise en oeuvre d’une expertise et à la production de graphiques relatifs aux
notions techniques susmentionnées. Dès lors qu’une marge de manoeuvre est
reconnue au Conseil d’Etat assisté de la Commission paritaire, une
reconstitution précise des calculs revenant à ces autorités n’a pas lieu
d’être ; elle s’impose d’ailleurs d’autant moins que, comme l’indique le
titre de l’arrêté entrepris, il ne s’agit que de calculs provisoires, qui
pourront être modifiés lors de l’adoption d’un acte définitif.
Pour les requérants commune de Nyon et consorts, les
plafonds et planchers induiraient une distorsion inadmissible au système prévu
par la loi pour tenir compte des charges particulières des villes-centres:
selon eux, autant qu'on peut saisir leur argumentation, le critère de la
population, censé tenir compte de la problématique des villes-centres,
occulterait celui de l'effort fiscal. Ils n'exposent cependant pas en quoi
l'arrêté contredirait la loi. Avec le Conseil d'Etat, il faut dès lors se
borner à constater que chacun des critères précités a sa raison d'être et que,
si la commune de Nyon se trouve classée de façon défavorable, cela tient au bas
niveau de son taux d'imposition, qui intervient précisément dans la mesure de
l'effort fiscal.
Au vu de ce qui précède, il faut considérer que les
planchers et plafonds litigieux ressortent aux « modalités annuelles de
calcul de la classification », dont l’art. 13 LPIC prévoit qu’elles
peuvent figurer dans un arrêté du Conseil d’Etat. On ne se trouve par
conséquent pas dans une situation où cette autorité aurait outrepassé ses
compétences, violant le principe de la légalité.
La participation de la Commission paritaire
9.
Même si les requérants ne l’ont pas invoqué, on examinera
d’office, conformément à l’art. 13 LJC, si l’arrêté est manifestement contraire
au droit supérieur au vu des circonstances dans lesquelles il a été adopté.
Selon l’art. 10 LPIC, une Commission paritaire est
chargée notamment de « préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les
décisions qu’il sera amené à prendre en matière d’application de la
(LPIC) ». Or, cette commission n’est pas intervenue dans l’élaboration de
l’arrêté litigieux, qui pourrait ainsi être affecté d’un vice formel.
Il faut toutefois constater qu’à la date de cet
arrêté, à savoir le 11 janvier 2006, la Commission paritaire ne pouvait pas
encore fonctionner. Selon l’art. 10 al. 2 LPIC en effet, les associations de
communes reconnues par l’Etat disposaient d’un délai d’un mois dès l’entrée en
vigueur de la LPIC, à savoir dès le 1
er
janvier 2006, pour désigner
les représentants des communes appelés à siéger dans cette commission. Il est
vrai qu’une désignation a néanmoins eu lieu par les soins du Conseil d’Etat à
la date même de l’arrêté entrepris ; mais la commission ne pouvait pas
être disponible pour la préparation de l’arrêté, qui avait débuté plusieurs
mois auparavant, ce d’autant moins qu’elle ne s’est réunie pour la première
fois que le 13 mars 2006. Il n’y a dès lors pas à faire grief à l’autorité
intimée de s’être contentée à titre de régime transitoire de consulter le
« Comité de pilotage péréquation », qui comprenait des représentants
des communes. De toute manière, interpellée après coup dans le cadre de la
présente procédure, la Commission paritaire, par lettre du 29 mars 2006, a
donné son aval aux règles édictées et indiqué qu’elle interviendrait
régulièrement au moment de l’adoption d’un arrêté concernant la classification
définitive (art. 8d LPIC). Il n’y a dès lors pas de violation de la LPIC à
sanctionner.
10.
Les motifs qui précèdent conduisent au rejet des requêtes,
ce qui justifie de mettre un émolument de justice à la charge de chacun de
leurs auteurs.
Par ces motifs
le Cour constitutionnelle
décide :
I.
Les requêtes formées par la commune de Morges, Claudine
Amstein et la commune de Nyon, chacune avec divers consorts dont la liste
figure dans l’intitulé du présent arrêt, sont rejetées en tant que recevables.
II.
Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Morges et consorts,
solidairement entre eux.
III.
Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de Claudine Amstein et consorts,
solidairement entre eux.
IV.
Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Nyon et consorts,
solidairement entre eux.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mai 2006
Au nom
de la Cour constitutionnelle,
le vice-président:
François Kart
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.