vd_omni · AC.2023.0287 · 2024-05-10 · fr

A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Plan d'affectation communal (PACom) de Gilly. L'attribution d'une partie de la parcelle de la recourante, actuellement classée en zone de villas, à la zone de verdure n'est pas critiquable: dans le contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la parcelle forme un espace vide étendu dans le milieu bâti et présente les caractéristiques d'un parc arboré. Pas de violation des principes constitutionnels de la proportionnalité (en lien avec la garantie de la propriété) et de l'égalité de traitement: que des droits à bâtir trop étendus aient été accordés dans le cadre du PPA Hameau de Vincy, approuvé en 2018, ne peut avoir pour conséquence le maintien en zone de l'ensemble de la parcelle de la recourante (c. 2 et 3). Pas lieu de répartir différemment l'aire de sa parcelle affectée en zone de verdure, de manière à diminuer l'atteinte à la constructibilité du terrain, vu que cela contrevient au but de redimensionnement de la zone à bâtir (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2024 AC.2023.0287

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et
Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gilly,
à
Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du
sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation
communal.
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou
plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre
1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite
plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("
Zone
village
"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre
("
Zone de villas
"; teinte jaune). L'affectation de ces zones
est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la
police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre
1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.
Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision
partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones
d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la
commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la
Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires
les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification
générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement
organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du
plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
328 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Bordée au nord par la route
de Rolle, cette parcelle est située au coeur d'un quartier bâti au sud-est du
noyau villageois, au lieu-dit "Les Truits". D'une surface de 4'538 m
2
,
elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA n
o
359) sur sa partie
supérieure, au nord, avec un potager en contrebas. Le solde de la parcelle est un
jardin enherbé et planté d'arbres divers et de haies. Le quartier auquel
appartient la parcelle n
o
328 est classé en zone de villas
selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly. Il ne fait pas partie du
site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
(IFP), en particulier l'objet IFP n
o
1201 La Côte (cf. art. 1 de
l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]): la limite du
périmètre se situe au nord de la route de Rolle.
D.
Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa
séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la
zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale.
Cette dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure
conservatoire, échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.
E.
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par
courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;
désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet
d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")
comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen
préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire
sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice
cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade
pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors
de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la
commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir
d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du
PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F.
Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de
son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité
un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé
défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines
affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de
la zone à bâtir communale.
G.
Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les
services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé
par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3
novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport
47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):
"
3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les
zones à bâtir
(art. 15 LAT)
Cadre légal
. En application
des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se
voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour
redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités
professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15
prochaines années (art. 15 LAT).
[...]
Dimensionnement de la zone
d'habitation et mixte
. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des
réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui
affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole
protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins).
[...]
"
À ce propos, le plan de situation des parcelles
dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) définit un périmètre – délimité
par un trait bleu clair – correspondant à la moitié inférieure de la parcelle n
o
328 (2'384 m
2
, soit 52,5% de la surface): d'après la légende du
plan, il est prévu d'affecter cet espace à la zone de verdure 15 LAT. La
parcelle n
o
328 est comprise dans le territoire urbanisé (cf.
"plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12).
Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en dépit des
mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré comme
incompressible "
car il concerne des petites réserves et potentiels de
densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du territoire
urbanisé
" (p. 14).
H.
Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize
oppositions, parmi lesquelles celle, le 1
er
décembre 2021, de A.________,
dont la parcelle n
o
328 est partiellement colloquée en zone de
verdure. En substance, la propriétaire conteste ce dézonage en soutenant que,
vu ses caractéristiques, sa parcelle, située au coeur d'un quartier bâti,
devrait être maintenue en zone à bâtir. Elle dénonce une inégalité de
traitement.
Le 26 janvier 2022 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle ont participé l'opposante, assistée de son conseil, et
les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par
l'intéressée dans son opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au conseil
communal le préavis municipal n
o
2022/02 relatif à la révision du
PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans
le rapport 47 OAT et propose des réponses aux oppositions. La municipalité a en
outre apporté trois modifications mineures au PACom, qui ne concernent
toutefois pas la parcelle n
o
328.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal
de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la
municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12
juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant
le territoire de la commune de Gilly.
I.
Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions
attaquées (celle du conseil communal écartant l'opposition et adoptant le plan,
ainsi que celle du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que
l'intégralité de la parcelle n
o
328 de Gilly est colloquée en zone
d'habitation de très faible densité 15 LAT. Subsidiairement, elle conclut à la
réforme des décisions attaquées, en ce sens que la partie de la parcelle n
o
328 colloquée en zone de verdure est positionnée de manière à classer en zone
d'habitation de très faible densité 15 LAT au moins 1'004 m
2
au sud
de ladite parcelle et 1'134 m
2
autour de l'habitation existante, y
compris le chemin d'accès de et vers la voie publique au nord de la parcelle
pour cette habitation existante ou pour le bâti qui la remplacera. Plus
subsidiairement, la recourante demande l'annulation des décisions attaquées et
le renvoi du dossier aux autorités inférieures pour nouvelle instruction dans
le sens des considérants. À titre de mesure d'instruction, la recourante
requiert la tenue d'une inspection locale. Elle sollicite également la
production des dossiers complets des autorités en charge de la planification
sur le projet de PACom et sur le PPA Hameau de Vincy. En substance, la
recourante s'oppose à la création d'une zone de verdure sur sa parcelle n
o
328: elle estime que cette mesure contrevient aux principes constitutionnels de
la proportionnalité, en lien avec la garantie de la propriété, et de l'égalité
de traitement. Subsidiairement, elle demande une répartition différente de
l'aire de sa parcelle affectée en zone de verdure, de manière à diminuer
l'atteinte à la constructibilité de son bien-fonds.
Dans sa réponse du 11 décembre 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. À titre de mesure
d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.
Le 22 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a
répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le 13 février 2024, la recourante a répliqué en
confirmant ses conclusions.
J.
Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a
requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,
à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,
notamment la parcelle de la recourante. Cette requête a été retirée le 28 mars
2024.
K.
Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, qui a fait l’objet
d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. La
recourante a encore déposé des observations complémentaires le 8 avril 2024.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art.
34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la
municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, la recourante attaque ces deux décisions (d'adoption
et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la
procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait
opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision
attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en
demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la
modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de
construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les
inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF
1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1). En l'occurrence, la recourante, qui a formé opposition durant
l'enquête publique et qui conteste le classement partiel de sa parcelle en zone
de verdure, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a manifestement la
qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante se plaint du dézonage partiel de sa parcelle, passée, pour
sa partie inférieure, de zone de villas à zone de verdure. Elle qualifie cette
mesure de contraire aux principes constitutionnels de la proportionnalité (en
lien avec la garantie de la propriété) et de l'égalité de traitement.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe
les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat
constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les
principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il
prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat
et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de
la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées
ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a
bis
)
ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et
espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT
le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
o
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité
cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en
zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan
d'affectation (Zufferey,
op. cit
., n
o
214 ch. 3; sur la marge
de manoeuvre des communes, cf.
ibid
., n
os
362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du
PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.
cit.).
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité
des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût
proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les
parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de
réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un
canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de
son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,
les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska
Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2
LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n
o
456). En l’absence de critères
définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux
fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone
à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir
les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op. cit
.,
n
o
457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la
mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "
Comment traiter les
zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu
adéquates pour le développement ?
" (version de juin 2021; sur le site
internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du
territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de
redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la
zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées
(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole
ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une
suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour
préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la
disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de
toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un
surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera
accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira
cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du
point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, la recourante ne remet à
juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il
ressort du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette dernière,
considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une
surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures
d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement.
Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et
mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites
conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). La
recourante, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu ses
caractéristiques, la parcelle n
o
328, située au coeur d'un quartier
bâti, devrait être attribuée à la zone d'habitation de très faible densité 15
LAT; elle estime que la mesure litigieuse contrevient aux buts et aux principes
de l'aménagement du territoire, en particulier ceux qui tendent à la
densification vers l'intérieur et à la création d'un milieu bâti compact.
bb) En révisant sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle n
o
328, passée pour
partie de la zone de villas à la zone de verdure 15 LAT. Cette affectation est
définie à l'art. 11.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et
les constructions, disposition libellée comme il suit:
"
1
Surface
principalement végétalisée en nature de pré, de jardin ou de parc affectée à la
préservation d'importants espaces verts qui assurent le dégagement non bâti de
certains bâtiments.
2
Les constructions,
installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:
-
des installations de sport et de loisirs à ciel ouvert,
-
des dépendances de peu d'importance,
-
des aménagements paysagers, des murs, du mobilier urbain et des
plantations ou aménagements favorisant la biodiversité."
D'une surface de 4'538 m
2
, la parcelle n
o
328, dont seule la partie supérieure, au nord, est construite, forme un vaste
espace vert au coeur d'un quartier bâti au sud-est du noyau villageois. Elle
supporte une maison d'habitation, dans laquelle vit la recourante, avec un
potager en contrebas. La partie inférieure de la parcelle, de forme
rectangulaire, est en nature de jardin enherbé et planté d'arbres divers et de
haies. Il ne fait aucun doute que cette parcelle appartient au milieu bâti,
entourée qu'elle est de part et d'autre par des terrains déjà construits. On ne
saurait pour autant retenir qu'elle forme une "dent creuse" dans le
tissu bâti existant. En effet, comme le relèvent de manière pertinente les
autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d'application
de la DGTL de juin 2021 ("
Comment traiter les zones à bâtir
d’habitations et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement ?
") et février 2019 ("
Comment délimiter le
territoire urbanisé ?
"), la portion de la parcelle n
o
328
libre de constructions dépasse largement la limite de 2'500 m
2
prévue dans le canton de Vaud, au-delà de laquelle un espace vide sera en
principe affecté à la zone agricole ou en zone de verdure. En l'occurrence, le
planificateur a prévu d'affecter à la zone de verdure (seulement) la moitié
inférieure de la parcelle n
o
328 (2'384 m
2
, soit 52,5% de
la surface). Il a exposé à ce propos qu'il avait identifié, par le biais des
outils cartographiques du canton de Vaud, les réserves supérieures à 1'000 m
2
au sein de la localité susceptibles d'être affectées à la zone de verdure. Lors
de l'inspection locale, le municipal en charge des constructions a montré à la
CDAP où se trouvait, sur la parcelle n
o
328, la limite physique
entre la zone constructible et la zone de verdure, légèrement en deçà du
potager. Il a exposé que cette limite n'avait pas été définie en fonction de la
nature du sol ou de la possibilité de permettre une seconde construction sur le
bien-fonds, mais en fonction des objectifs poursuivis par la zone de verdure:
il s'agissait d'attribuer à celle-ci une fraction significative du terrain de
la recourante, tout en laissant en zone constructible un certain espace autour
de la maison, afin de préserver des droits à bâtir résiduels. Cette réflexion
urbanistique échappe à la critique: l'affectation du sol est opportune, compte
tenu de la situation de la parcelle n
o
328 (espace vide de plus de
2'500 m
2
) et de la nature du terrain de la portion dézonée (parc
arboré). La recourante ne peut être suivie lorsqu'elle prétend que le dézonage
de sa parcelle s'inscrit en faux avec les objectifs du droit fédéral. Si l'affectation
de la parcelle n
o
328 en zone d'habitation répond aux intérêts
publics de la densification des zones à bâtir souhaitée par la LAT et la
planification directrice cantonale, l'aménagement, dans le milieu bâti, d'aires
de verdure et d'espaces plantés d'arbres correspond également à un principe
important de l'aménagement du territoire, consacré par l'art. 3 al. 3 let. e
LAT. La pesée des intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient
compte des objectifs découlant du droit fédéral et du PDCn, tout en laissant à
la propriétaire des possibilité de construction pour la partie bâtie (et ses
alentours) de la parcelle n
o
328.
d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'admettre
les réquisitions d'instruction de la recourante tendant à la consultation des
dossiers des autres procédures de recours en lien avec le PACom litigieux (sur
l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285
consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf.
cit.). On ne voit en effet pas en quoi cette mesure d'instruction serait
susceptible de conduire à une appréciation différente, s'agissant du bien-fondé
du classement d'une partie de la parcelle n
o
328 en zone de verdure,
ce d’autant plus qu’aucun autre recours n’a de lien avec l’instauration des
zones de verdure et que l’ensemble des recours dirigés à l’encontre du nouveau
PACom de Gilly sont rejetés par la cour de céans.
e) L'égalité de traitement (art. 8 Cst.), invoquée
par la recourante, n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Est
arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste
avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en
violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence
citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'affectation de la
parcelle n
o
328 dans une zone de verdure n'est pas arbitraire et il
n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées à la recourante à celles subies
par d'autres propriétaires dont les biens-fonds sont classés ou déclassés dans
d'autres zones. Il en va de même par rapport aux parcelles qui ne sont pas
régies par le PACom, mais qui continuent de l’être par des plans d’affectation
spéciaux qui ne font pas l’objet de la présente procédure, notamment le PPA
Hameau de Vincy, adopté par le conseil communal le 19 juin 2018 et approuvé par
le DITS le 31 août 2018, avant d’être pour l’essentiel confirmé par le CDAP
dans un arrêt rendu le 10 février 2020 (AC.2018.0356). Même à supposer qu’au
regard de l’art. 15 LAT des droits à bâtir trop étendus aient été accordés dans
le cadre du PPA Hameau de Vincy – ce qui n’est à ce stade pas établi -, cela ne
pourrait pas avoir pour conséquence le maintien en zone à bâtir de l’ensemble
de la parcelle n° 328, mais tout au plus éventuellement une révision du PPA
précité, dans le but de diminuer le potentiel constructible du secteur qu’il
régit. En effet, malgré le nouveau PACom, il demeure un important solde
incompressible de la surcapacité d’accueil des zones à bâtir communales dans
leur ensemble, soit 170 habitants, alors que seules quelques dizaines
d’habitants pourraient encore être accueillis dans le hameau de Vincy, comme le
montre le dossier produit par la municipalité à propos de ce PPA. Ainsi, même
si le potentiel constructible du hameau de Vincy était diminué, il resterait de
toute façon à l’échelle de l’ensemble de la commune un important
surdimensionnement incompressible des réserves de zones à bâtir d’habitation
qui ferait obstacle au maintien de l’intégralité de la parcelle de la
recourante en zone à bâtir.
3.
Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale
suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.
5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en
matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par
un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier
s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).
Sous l'angle de la proportionnalité au sens strict, la mesure litigieuse est
ainsi admissible; elle est en outre apte à atteindre le but d'intérêt public
visé (soit la réduction du surdimensionnement du territoire communal). De point
de vue de la règle de la nécessité, une mise en zone de verdure constitue une
mesure moins incisive qu'un classement en zone agricole. On relèvera enfin que la
propriétaire de la parcelle n
o
328 a disposé de longues années pour
bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l'ancienne
planification, et ainsi valoriser son terrain, ce qui n'a pas été fait. Dans ce
contexte, le grief tiré de la violation de la garantie de la propriété (cf.
art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens développés par la
recourante et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.
4.
À titre subsidiaire, la recourante demande une répartition différente de
la surface de sa parcelle affectée en zone de verdure. Elle a produit à cet
égard un plan intitulé "
Proposition subsidiaire de localisation de la
zone de verdure
", établi par l'architecte B.________ le 28 août 2023,
qui maintient en zone d’habitation, au sud de la parcelle n
o
328, un
espace de 1'004 m
2
destiné à accueillir une seconde villa. Ce
document est sans pertinence au regard des buts poursuivis par la mesure
d'aménagement litigieuse: la recourante perd en effet de vue que cette dernière
vise à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et non pas à permettre,
comme elle le voudrait, la construction d'une seconde habitation sur son
terrain, ce qui contreviendrait à cet objectif. C'est ainsi à bon droit que les
autorités en charge de la planification ont écarté la solution alternative
proposée par la recourante.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument
judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49
LPA-VD). Celle-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la
commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est
confirmée.
III.
La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Gilly à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 10 mai 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.