vd_omni · AC.2016.0201 · 2016-12-01 · fr

A.________ SA/Municipalité de Montreux, Service des communes et du logement, POLICE CANTONALE DU COMMERCE | La modification de quatre appartements en salons de prostitution dans un immeuble d'habitation soumis à la LDTR constitue un changement d'affectation nécessitant un permis de construire et une autorisation cantonale spéciale, la bonne foi du propriétaire étant à cet égard exclue (c. 2). L'ordre de remise en état et le délai imparti à cet effet - qui ne tient pas compte de l'échéance des baux en cours – sont justifiés et conformes au principe de la proportionnalité, s'agissant d'une situation qui perdure depuis plus de huit ans (c. 3). L'instauration d'un contrôle des loyers sur une période de 5 ans et la soumission de la vente de l'immeuble à autorisation pour une durée de 10 ans sont des mesures proportionnées et conformes à la garantie de la propriété, et le calcul du revenu locatif admissible après travaux ne prête pas le flanc à la critique (c. 4 à 6). Les décisions attaquées, qui refusent d'autoriser après coup l'aménagement des salons, doivent être notifiées aussi bien au propriétaire qu'aux locataires de façon à garantir leur exécution (c. 7). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.12.2016 AC.2016.0201

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
décembre 2016
Composition
M. Eric Brandt,
président
; MM. Jean-Daniel Beuchat et
Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********
,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Montreux
,
2.
Service des communes et du logement,
Division logement
, à Lausanne.
Autorité concernée
3.
Service de la promotion économique
et du commerce, Police cantonale du commerce
, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ la décision de la Municipalité
de Montreux du 21 avril 2016 refusant l'octroi d'un permis de construire pour
un projet d'aménagement de salons de massage et de bien-être sur la parcelle n°
******** et la décision de la Division logement du Service des communes et du
logement du 8 mars 2016 ordonnant la remise en état des lieux
Vu les faits suivants
A.
a) La société A.________, dont le siège est à ********, est propriétaire
depuis le 8 septembre 2006 de la parcelle n° ******** du cadastre communal de Montreux
située à ********. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 316 m
2
,
comprend un bâtiment ******** destiné à l'habitation d’une surface de 88 m
2
au sol, un garage ECA n° ******** de 18 m
2
et une place-jardin
de 210 m
2
. Le bâtiment d'habitation contient quatre appartements de
65 m
2
comprenant trois chambres, une cuisine et une salle de bains,
répartis sur quatre étages, dont le dernier est aménagé dans les combles. Lors
de l'acquisition, les logements étaient tous occupés par des locataires, qui
ont quitté les lieux entre le 31 mai et le 31 juillet 2007. L'appartement du
rez-de-chaussée a ensuite été mis à la disposition de B.________,
administrateur unique de A.________, du mois de septembre 2007 au mois d'août
2008 contre un loyer mensuel de 1'500 fr.
b) Après le départ des locataires, A.________ a
décidé d'effectuer des travaux de rénovation dans l'immeuble. Ainsi, en 2007, les
logements du rez-de-chaussée et du 3
e
étage ont été entièrement
rénovés et ceux des 1
er
et 2
e
étages ont été rafraîchis; les
fenêtres du bâtiment ont toutes été remplacées par des vitrages isolants. En
outre, les salles de bains des 1
er
et 2
e
étages ont été refaites
à neuf au cours des quatre dernières années.
c) A partir de 2008, les quatre appartements ont été
loués à la société C.________, qui a son siège à ******** et est domiciliée
dans les bureaux de la société D.________ à ********. L’accord conclu oralement
entre A.________ et C.________ a été formalisé le 20 décembre 2008 par la
signature d’un contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux valable du 1
er
janvier 2009 au 1
er
janvier 2019. Un loyer global a été fixé à
50'000 fr. par année, en échange de quoi C.________ s'est engagée à financer de
futurs travaux de rénovation de l'immeuble à concurrence de 100'000 fr. Il a en
outre été convenu que le loyer serait porté en déduction de divers prêts que C.________
avait consentis à A.________. La durée du contrat de bail a été prolongée
jusqu'au 1
er
janvier 2025 par un avenant du 5 janvier 2010.
d) Dès le 1
er
juin ou le 1
er
septembre 2008, les quatre logements ont été loués comme salons de massage au
moyen de baux à loyer pour locaux commerciaux conclus par – en qualité
d'administrateur de A.________ – pour le compte de C.________. Ainsi,
l'appartement du rez-de-chaussée a été mis à disposition de E.________ du 1
er
septembre 2008 au 1
er
septembre 2013 contre un loyer de 2'600
fr. par mois. Celui du 1
er
étage a été loué à F.________ du 1
er
juin 2008 au 1
er
juin 2013 pour un loyer mensuel de 2'500 fr.
L'appartement du 2
e
étage a été loué à G.________ à partir du 1
er
juin 2008 pour un loyer qui n'a pas été communiqué, puis il a été mis à
disposition de H.________ à compter du 1
er
avril 2012 contre un
loyer mensuel de 2'600 fr. Enfin, l'appartement du 3
e
étage a été
loué à I.________ du 1
er
septembre 2008 au 1
er
septembre 2013 pour un loyer de 2'400 fr. par mois. Les baux ont été reconduits
par la suite avec les mêmes locataires. Les loyers sont encaissés par B.________,
qui les reverse à C.________ pour amortir la dette contractée par A.________.
Les locataires sous-louent quant à eux les trois
chambres des appartements à des prostituées contre un tarif à la journée, étant
précisé que la locataire du 1
er
étage, qui est aussi une
travailleuse du sexe, exerce son activité professionnelle dans l'une des trois
pièces de son logement et sous-loue les deux autres chambres.
B.
Le 22 janvier 2014, G.________ a déposé auprès du Service de la
promotion économique et du commerce (SPECo), dont fait partie la Police
cantonale du commerce (ci-après: la Police du commerce), un formulaire pour
annonce de salon de prostitution portant sur l'appartement du rez-de-chaussée,
laissé vacant suite au décès de E.________, survenu le 11 décembre 2013. La
Police du commerce a écrit le 24 janvier 2014 à G.________ pour l'informer qu'elle
refusait d'enregistrer son annonce de salon dès lors que l'utilisation du
logement à cette fin n'avait jamais fait l'objet d'une procédure d'enquête
publique. Elle l'a invitée à adresser une demande de changement d'affectation à
la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) qui devait être
accompagnée du formulaire n° 53, consistant en une demande d'autorisation
spéciale, dans le cas où la loi vaudoise du 4 mars 1985 concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi
que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV
840.15) serait applicable. La Police du commerce s'est également réservé la
possibilité de procéder à la fermeture du salon dans l'éventualité où son
exploitation aurait débuté sans l’autorisation municipale de changement
d'affectation ou sans annonce valable. Une copie de son courrier était adressée
à A.________, à la municipalité et à la Division logement du Service des
communes et du logement (ci-après: la Division logement).
Le 3 février 2014, H.________ a indiqué à la Police
du commerce qu'il souhaitait agrandir son salon de massage, aménagé dans
l'appartement du 2
e
étage, dans celui du rez-de-chaussée, pour
lequel il avait conclu un contrat de bail oral portant sur la période du 1
er
février au 31 mars 2014. Par courrier du 7 février 2014, la Police du commerce a
relevé que sa requête n'était pas accompagnée du formulaire pour annonce de
salon; pour le reste, elle a invoqué les mêmes éléments que dans sa lettre du
22 janvier 2014 à l'attention de G.________. Son courrier était aussi adressé en
copie à A.________, à la municipalité et à la Division logement.
C.
a) Le 21 février 2014, le Service de l'urbanisme de la Commune de
Montreux (ci-après: le Service de l'urbanisme) a invité A.________ à lui faire
parvenir un dossier complet pour mise à l'enquête publique portant sur le
changement d'affectation du bâtiment d'habitation en salons de massage et de
bien-être. A.________ lui a alors transmis le formulaire n° 53 pour l'appartement
du rez-de-chaussée, en précisant que les quatre logements étaient d'ores et
déjà utilisés comme salons de prostitution. Dans deux lettres des 29 septembre
et 13 novembre 2014, le Service de l'urbanisme a informé la société qu'il
entendait traiter l'immeuble dans sa globalité et l'a invitée à lui transmettre
le formulaire n° 53 pour les quatre appartements concernés.
B.________ s'est adressé le 18 novembre 2014 par
e-mail à la municipalité pour expliquer que l'existence des salons était une
situation connue de tous depuis la mise en exploitation des locaux et pour
solliciter une entrevue à ce sujet avec des représentants de la municipalité,
du Service de l'urbanisme et de la Police du commerce. Le Service de
l'urbanisme lui a répondu le 2 décembre 2014 que le bâtiment ne pouvait pas
profiter de la situation acquise et lui a une nouvelle fois demandé de lui transmettre
un dossier complet pour mise à l'enquête publique.
b) Le 3 décembre 2014, A.________, par
l’intermédiaire de l'architecte mandaté, a déposé auprès de la municipalité une
demande de permis de construire pour
"changement ou nouvelle
destination des locaux"
, visant l'aménagement de salons de massage et
de bien-être. A cette demande, étaient joints un plan de situation à l'échelle
1:500 et des plans de chaque étage à l'échelle 1:100, ainsi que le formulaire
n° 53 concernant l’autorisation requise par la LDTR. Le formulaire précisait
que le loyer des logements avant le changement d’affectation s’élevait à 1042
fr. et qu’il avait été porté à 50'000 fr. par année après le changement
d’affectation pour tout l’immeuble. Le dossier a été mis à l'enquête publique
du 7 février au 9 mars 2015 et a suscité une opposition ainsi qu'une intervention.
c) Le 29 janvier 2015, la municipalité a adressé à
la Division logement le formulaire n° 53 accompagné d’un préavis négatif pour le
changement d'affectation envisagé. Elle a fait valoir que le tenancier des
salons ne pouvait pas se prévaloir d'une exploitation illégale pour fonder un
droit acquis et qu’il existait une pénurie de logement avérée dans le secteur
en cause.
d) Par courrier du 19 mars 2015, la Division logement
a informé A.________ du préavis négatif de la municipalité. Elle a invité la
société à produire une série de documents relatifs à l'occupation de l'immeuble
et aux loyers appliqués depuis son acquisition et à faire valoir tout argument
utile au traitement de sa demande d'autorisation spéciale. A.________ a répondu
le 11 mai 2015 en dressant un bref historique de l'immeuble et en joignant les
pièces demandées. Invoquant le contrat de bail conclu avec C.________, elle a demandé
que l'autorisation d'affecter les logements en salons lui soit accordée jusqu'au
31 décembre 2021; elle s'engageait en échange à remettre le bâtiment en
conformité à partir du 1
er
janvier 2022.
e) Par courrier du 25
novembre 2015, la Division logement a informé la société que des représentants
du canton et de la commune souhaitaient visiter les appartements. Une
délégation composée de représentants de la Division logement, de la Police du
commerce, de la Police Riviera et de l'Office communal du logement de Montreux
(OCL) a ainsi procédé, le 4 décembre 2015, à une visite du bâtiment en présence
de B.________ et H.________. Le même jour, la Division logement a établi un
rapport technique avec un plan de chaque appartement. Ce rapport comporte
l'analyse suivante:
"Situé sur une parcelle de
316 m2, l'immeuble de quatre logements de 3 pièces, datant des années 30,
comprend un sous-sol, un rez-de-chaussée, deux étages et un comble habitable.
Enveloppe
La couverture est ancienne. Le sur
comble est non isolé. En façades, les moellons du rez-de-chaussée sont en bon
état, mais le crépi des autres niveaux est lézardé. Les fenêtres semblent avoir
été rénovées il y a environ 25 ans. Les volets, en bois, sont lessivés.
Communs
Le local de chauffage est vétuste
avec une chaudière à mazout des années 90. La citerne à mazout se trouve dans
un garage annexe.
Le local de buanderie est terne.
Il est pourvu d'un bassin en pierre et d'appareils en fonction.
Les portes palières sont anciennes
et montrent des signes de fatigue. La cage d'escalier est saine. Les marches en
granit sont en bon état. L'éclairage est faible.
Le comptage de l'électricité, au
sous-sol, est récent (10 ans environ)
Espaces de logements
Au rez-de-chaussée le logement de
trois pièces est en bon état avec une cuisine agencée et un local sanitaire
rénové il y a probablement moins de 10 ans.
Le 1
er
et le 2
e
étage sont un peu plus vétustes avec des cuisines et des locaux sanitaires
moins récents.
Aux combles, la typologie est un
peu différente en raison des mansardes, mais les cuisines et la salle d'eau
sont superposées aux lieux identiques des rez-de-chaussée, 1
er
et 2
e
étage.
Des couleurs vives, en lien avec
l'activité de salon de massage, ornent les pièces de travail. Les radiateurs
sont munis de vannes thermostatiques pour la plupart. Les parquets sont en bon
état, certain encore naturels d'autre remplacés par des sols stratifiés.
Certains plafonds présentent encore des moulures.
(…)
Conclusions
Ces quatre logements d'environ 65
m2 nets appartiennent à la catégorie à pénurie. Une occupation ordinaire est
possible sans travaux préalables marquants.
Des travaux à moyen terme sont
plausibles, tels que l'amélioration du bilan thermique, les communs et les
portes palières ainsi que la production de chaleur.
La valeur objective actuelle de
l'immeuble figure en annexe."
Le détail du calcul en annexe donne une valeur
objective de 1'171’999 fr. avec le terrain et la déduction de vétusté et fixe
un revenu locatif objectif de 43'950 fr. par an avec un taux de rendement
admissible fixé à 3,75%.
D.
A la suite de la visite des appartements, et pressentant vraisemblablement
qu'elles n'obtiendraient pas l'autorisation d'exploiter les salons jusqu'à la
date demandée, A.________ et C.________ ont conclu, le 10 décembre 2015, un
nouvel avenant au contrat de bail du 20 décembre 2008, qui rétablissait l'échéance
initiale au 1
er
janvier 2019 et précisait que l'immeuble devrait
être vidé des salons pour cette date. Il était également prévu que le loyer se
monterait, dès le 1
er
janvier 2016, à 72'000 fr. par année, soit 1'500 fr.
par mois et par appartement, et qu'il serait compensé avec la dette contractée
par A.________ jusqu'à son extinction totale. C.________ n'était du reste plus
tenue de participer financièrement à la rénovation du bâtiment.
E.
Le 17 mars 2016, la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la
municipalité la synthèse des autorisations spéciales et préavis des services
concernés de l'administration cantonale. La Division logement et l'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) ont émis
des préavis négatifs. En particulier, la Division logement a rendu la décision
suivante en date du 8 mars 2016:
"La Division
logement du Service des communes et du logement :
1. Refuse de
régulariser l’affectation en salons de massages au sens de la LPros des quatre
logements sis à ********, propriété de A.________.
2. Ordonne la
réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché,
et ce, dans les plus brefs délais, soit au plus tard d'ici au 1
er
avril 2017. Les éventuels contrats de location ou sous-location commerciales
devront être résiliés sans délai, leur validité même étant réservée au sens de
l'art. 19 CO puisque ces contrats ne sont pas conformes au droit public
cantonal en matière d'affectation.
3. A compter du 1
er
avril 2017 au plus tard, les logements devront être remis sur le marché
ordinaire du logement, leur loyer étant contrôlé à hauteur de CHF 50'400.-/an
ou un loyer mensuel moyen net de CHF 1'050.-. Une copie des quatre baux à loyer
d'habitation (ou le cas échéant, des contrats de sous-location sous forme de
logement exclusivement) à établir pour ces quatre appartements devra être
produite à la Division logement.
4. Afin d'assurer
que ces appartements reviennent de manière pérenne sur le marché standard de la
location, la Division logement instaure un contrôle des loyers d'une durée de
cinq ans sur ces quatre appartements.
5. Les restrictions figurant
sous chiffres 3 et 4 de ladite décision feront l’objet d’une mention a[u]
registre foncier, pour la durée de sa validité.
6. La violation de
la présente décision sera passible des sanctions administratives et pénales
prévues par l’art. 14 LDTR, qui dispose que « celui qui contrevient aux
dispositions de la présente loi […] est passible d’une amende pouvant aller
jusqu’à CHF 40 000.- ». Cette sanction pourra concerner aussi bien le
propriétaire que le locataire et sous-bailleur.
7. Le montant des
loyers fixé sous chiffre 2 sera susceptible d'être adapté en cas de travaux de
rénovation, lesquels devront obtenir l'aval préalable de la Division logement.
8. Conformément à
l'art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l'immeuble est soumise à autorisation,
pour autant qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux ou avant la
réaffectation des lieux en logement. Cette soumission à autorisation fera
également l'objet d'une mention au registre foncier."
Dans sa motivation, la Division logement a relevé
que les logements en cause correspondaient de par leur surface, leur
aménagement et, de manière générale, leurs caractéristiques aux besoins
prépondérants de la population de Montreux et qu'ils entraient dans une
catégorie à pénurie, le marché locatif montreusien ne présentant que 1% de
logements vacants. Leur valeur objective se rapprochait nettement plus du loyer
consenti à C.________ que des loyers dont s'acquittaient les locataires. La
location des appartements comme salons de massage, pour des loyers qui étaient
manifestement excessifs au vu de la valeur objective et des loyers précédemment
fixés, ne correspondait pas au but de préservation du parc locatif vaudois.
L'intérêt public à les maintenir sur le marché ordinaire et
"standard"
de l'habitation exclusivement l'emportait sur l'intérêt
privé à les louer ou les sous-louer sous forme de salons de massage.
F.
Le 20 avril 2016, une mention de contrôle des loyers et de soumission à
autorisation pour la vente de l'immeuble a été inscrite au registre foncier d'Aigle-Riviera,
conformément aux chiffres 5 et 8 du dispositif de la décision précitée.
G.
Par décision du 21 avril 2016, qui a été notifiée le 13 mai suivant à
l'architecte de A.________, la municipalité a refusé le permis de construire
compte tenu des préavis négatifs des services cantonaux. Elle a également
attiré l'attention de la société sur la décision de la Division logement ordonnant
la réaffectation de l'immeuble dans un délai au 1
er
avril 2017 et instaurant
un contrôle des loyers.
H.
A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) par acte
du 9 juin 2016. Elle a conclu à la réforme de la décision de la Division
logement en ce sens que le délai imparti pour réaffecter l'immeuble en
appartements "standards" du marché est prolongé jusqu'au 31 décembre
2018, que l'instauration d'un contrôle des loyers et la soumission de la vente
de l'immeuble à autorisation sont annulées et que la mention correspondante est
radiée du registre foncier.
Dans sa réponse du 9 août 2016, la municipalité a
conclu au rejet du recours.
La Police du commerce s'est déterminée en date du 10
août 2016.
La Division logement a transmis ses déterminations
le 19 août 2016. Elle a conclu au rejet du recours et au maintien de sa
décision du 8 mars 2016.
La société recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 13 décembre (recte: septembre) 2016. Elle a modifié sa
conclusion relative au chiffre 2 du dispositif de la décision de la Division
logement en ce sens que le délai imparti pour réaffecter l'immeuble est
prolongé jusqu'au 1
er
juin 2018 pour l'appartement du 1
er
étage, jusqu'au 1
er
avril 2017 pour celui du 2
e
étage et
jusqu'au 1
er
septembre 2018 pour celui du 3
e
étage, soit
jusqu'à l'échéance des baux à loyer concernés. Elle a par ailleurs produit un
contrat de bail à loyer pour habitation conclu le 10 septembre 2015 avec H.________,
initialement valable jusqu'au 15 septembre 2016, portant sur le logement du
rez-de-chaussée, pour un loyer de 1'500 fr. par mois, charges non comprises.
La Division logement s'est déterminée sur le mémoire
complémentaire en date du 20 septembre 2016.
Le tribunal a tenu une audience à ******** le 22
septembre 2016. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions
suivantes:
"(…)
Interpellé par le président, B.________
indique que la société C.________ appartient à l'oncle de son ex-femme, qu'elle
a son siège à ******** et qu'elle est domiciliée en Suisse dans les bureaux de
la société D.________, à ********. L'oncle est quant à lui domicilié en Italie,
pays dont il est ressortissant. Il a encore investi de l'argent dans d'autres
sociétés sises en Suisse. Il détient les 100 actions au porteur de A.________
en nantissement.
Interrogé par le président au
sujet des travaux de rénovation effectués dans l'immeuble de ********, B.________
estime que l'appartement du rez-de-chaussée a été rénové à hauteur de 30'000
fr. à 35'000 fr. environ et celui dans les combles à concurrence de 30'000 fr.
environ. Les appartements des premier et deuxième étages ont été rafraîchis et
les salles de bains entièrement refaites à concurrence de 10'000 fr.
chacune. Enfin, 30'000 fr. environ ont été investis pour la pose de double
vitrage dans tous les logements. B.________ précise que A.________ a investi
une somme de 80'000 fr. à l'aide de liquidités provenant d'autres immeubles.
B.________ déclare que A.________
loue les quatre appartements à C.________ pour 50'000 fr. par année. Ce
prix se justifiait par le fait que C.________ devait encore investir une somme
de 100'000 fr. pour la rénovation des logements. En outre, C.________ a prêté à
A.________ les fonds propres pour l’acquisition de l’immeuble et encaisse
désormais tous les loyers, ce qui permet d'amortir la dette de A.________.
B.________ déclare qu'il a des
contacts avec tous les locataires de l'immeuble, qui sous-louent les trois
chambres de leur appartement à des travailleuses. La locataire du premier étage
travaille quant à elle dans l'une des chambres et sous-loue les deux autres
pièces. B.________ ne prend pas part à leur commerce. Il se contente de
récolter les loyers et de les reverser à C.________.
J.________ explique que la PCC
recueille et enregistre les annonces de salons sans pour autant contrôler
l'identité des personnes qui y travaillent. Elle peut toutefois obtenir des informations
relatives au nombre de personnes occupées. La PCC et la Police cantonale ont
une base de données commune sur laquelle sont reportées les nouvelles annonces
de salons. Seule la Police cantonale procède à des contrôles.
(…).
Le président demande aux
représentants de la Division logement comment ils ont procédé à la
détermination du loyer de 1'050 fr. K.________ explique que le questionnaire 53
indiquait un loyer de 1'041 fr. par appartement. En appliquant la méthode
objective de fixation du loyer, le SCL est arrivé à un loyer légèrement
inférieur et a donc admis le montant de 1'050 fr. comme base de contrôle. L.________
précise que les rénovations effectuées ont été prises en compte pour fixer la
valeur objective du bâtiment.
B.________ explique que la somme
de 1'041 fr. correspond au montant annuel de 50'000 fr. réparti sur les quatre
appartements. Avant les rénovations, les loyers étaient de l'ordre de 800 fr. à
1'200 fr. B.________ confirme contester tant le principe du contrôle des loyers
que le montant retenu.
M.________ expose que l'Office du
logement cherche à maintenir des logements à loyers abordables Le prix du m2
pour un logement neuf répondant aux besoins prépondérants de la population a
été fixé à ******** à 240 fr. Les logements de l’immeuble de ********
présentent une surface de 65 m2, de sorte que le loyer s'élèverait au maximum à
1'300 fr. par appartement pour un logement neuf. La Division logement précise
qu’elle a opéré une réduction de 30% de la valeur objective pour tenir compte
de la vétusté de l’immeuble.
Interrogé par le président, B.________
explique que l'immeuble est grevé d'un crédit hypothécaire et qu'il doit encore
payer les intérêts sur les fonds propres. Il ignore si le montant du loyer fixé
par la Division logement couvre ses charges annuelles.
B.________ déclare qu'il est à
l'origine de l'achat de l'immeuble à ******** et de l'aménagement des
appartements en salons. A l'époque, il ignorait qu'il fallait demander une
autorisation à la commune. Il explique qu'il a commencé par faire des baux
d'habitation, qu'il a ensuite transformés en baux commerciaux sur les conseils
d'un avocat. Il ajoute que la PCC lui a aussi demandé d'établir des baux
commerciaux, propos mis en doute par J.________.
N.________ indique qu'il n'a pas
eu connaissance, en 2008, des travaux entrepris. B.________ précise qu'ils ont
eu lieu à l'intérieur des locaux uniquement. K.________ relève que même sans
travaux, il aurait fallu demander une autorisation à la commune pour le
changement d’affectation.
Interrogé par le juge, B.________
déclare ignorer à quel prix les locataires sous-louent les quatre appartements.
Il croit toutefois savoir qu'ils appliquent le tarif de 100 fr. par jour
par travailleuse.
L'audience est suspendue à 15h00
afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h15 dans l'immeuble
sis ********.
La cour et les parties entrent
dans le logement du rez-de-chaussée. Ce dernier est vide et les portes des
chambres sont toutes munies de cadenas et sont fermées. La cour constate que la
cuisine et les sols ont été refaits à neuf. B.________ indique que du parquet a
été posé dans les chambres et que les murs de ces pièces ont été rafraîchis. Il
déclare que l'appartement dans les combles présente la même surface mais qu'il
est mansardé.
A la demande de K.________, B.________
déclare que les titulaires des baux ne vivent pas dans les appartements. Il
ajoute qu'il loue l'appartement du rez-de-chaussée pour 1'500 fr. et
estime que le locataire sous-loue les chambres à hauteur de 600 fr. ou
700 fr. par mois.
La cour et les parties se rendent
dans l'appartement du premier étage et examinent la cuisine et les chambres. La
cour constate que ces pièces ont été rénovées. Le président interroge les trois
occupantes, qui indiquent qu'elles vivent dans le logement.
La cour et les parties se
déplacent dans l'appartement du deuxième étage et examinent la cuisine, la
salle de bains et l'une des chambres. La cour constate que la cuisine n'a pas
été rénovée.
La cour et les parties descendent
au sous-sol de l'immeuble et examinent la buanderie et la chaufferie. La cour constate
que le brûleur est neuf et que la chaudière doit être rénovée.
La cour et les parties sortent de
l'immeuble et se tiennent devant la façade nord. M.________ relève que le
bâtiment entre dans la catégorie de pénurie et correspond au type de bien recherché
par les autorités.
L.________ déclare que le SCL a
déduit 30% de la valeur ECA au titre de vétusté pour fixer la valeur objective
de l'immeuble.
(…)"
A la suite de l'audience, la municipalité a produit
un exemplaire du dossier de la demande de permis de construire en date du 26
septembre 2016.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36), selon les formes prescrites
par la loi (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est
recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. Cette disposition vise également les changements d'affectation,
même s'ils ne sont pas accompagnés de travaux de construction (cf. arrêt
AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 2a, et les références citées).
L'art. 103 al. 1, 1
ère
phrase
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) précise qu'aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Si le changement d'affectation
n'est pas expressément mentionné par la loi comme élément soumis à
autorisation, l'art. 68 let. b du règlement d'application du 19 septembre 1986
de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) subordonne notamment à autorisation de la
municipalité le changement de destination des constructions existantes.
De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de
donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation,
qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement
fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation – par exemple
l'habitation – est totalement abandonnée au profit d'une autre – par exemple
l'activité artisanale (cf. arrêt AC.2014.0015 du 30 juin 2014 consid. 2a, et
les références citées). On ne se trouve dès lors en présence d'un changement
d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du
point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement (ATF 119
Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; voir en outre arrêt AC.2014.0364
du 26 janvier 2016 consid. 2b).
Le tribunal de céans a ainsi considéré
que l'aménagement d'un salon de massage dans les locaux utilitaires du sous-sol
d'une villa affectée à un usage mixte (habitation et bureaux) constituait un
changement d'affectation et était ainsi soumis à autorisation, ce d'autant plus
que des travaux tels que la pose de cloisons et la création d'une douche
avaient été opérés (cf. arrêt AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3c).
L'art. 1 al. 1, 2
e
phrase LDTR prévoit par
ailleurs que dans les communes où sévit la pénurie de logements, l'utilisation
de logements, ou de parties de logements, à d'autres fins que l'habitation est
soumise à une autorisation de l'autorité cantonale compétente.
b) En l'espèce, la société recourante reconnaît que
la modification des quatre appartements litigieux en salons de massage constitue
un changement d'affectation et qu'elle était ainsi soumise à la délivrance d'un
permis communal de construire et à une autorisation cantonale spéciale. A cet
égard, elle ne conteste pas les décisions de la municipalité et de la Division
logement en tant qu'elles refusent d'autoriser après coup l'aménagement des
salons. Elle soutient néanmoins qu'il est de notoriété publique en ville de
Montreux que les logements en cause sont utilisés à des fins de prostitution et
que cette situation a toujours été connue et tolérée par les autorités
communales depuis la mise en exploitation des locaux. Elle fait également valoir
que la Police du commerce l'aurait autorisée depuis 2008 à exploiter les
salons. Elle se prévaut ainsi implicitement de sa bonne foi.
c) Le tribunal constate toutefois que la société
recourante ne s'est jamais souciée de savoir si l'utilisation des logements
pour la prostitution nécessitait des autorisations préalables. Elle a loué ses
appartements à cette fin à l'insu des autorités, qui ont été mises devant le
fait accompli. Par ailleurs, l'argument selon lequel la Police du commerce
aurait autorisé l'exploitation des salons ne convainc pas. Il ressort en effet
des explications de cette autorité qu'elle s'occupe uniquement d'enregistrer
les annonces de salons, sans en vérifier la conformité, et que la délivrance
des autorisations relève de la seule compétence de la municipalité et de la Division
logement. Les circonstances du cas font que la société recourante ne pouvait
pas se croire autorisée à changer l'affectation des logements sans autorisation
de la municipalité. Ce d’autant plus qu'elle a réalisé des travaux de
rénovation non négligeables pour procéder au changement d’affectation. Les
logements du rez-de-chaussée et du 3
e
étage ont été entièrement
rénovés (cuisine et sanitaire), ceux des 1
er
et 2
e
étages
ont été rafraîchis avec des salles de bains entièrement remises à neuf, et
enfin, toutes les fenêtres du bâtiment ont été remplacées par des vitrages
isolants. Comme on le verra ci-après, ces travaux auraient de toute manière dû
être soumis à l’autorisation de la Division logement même si la société
recourante n’avait pas procédé à un changement d’affectation, et des mesures de
contrôle des loyers lui auraient très vraisemblablement été imposées dans ce
cadre, s’agissant de logements entrant dans une catégorie soumise à pénurie. La
décision que la Division logement aurait dû rendre pour autoriser ces travaux
n’aurait pas été bien différente de celle qui est contestée par le recours,
puisque la valeur objective aurait été fixée selon les mêmes critères. La
société recourante ne saurait d’aucune manière se prévaloir de sa bonne foi,
puisque le changement de destination était soumis à un permis de construire de
la municipalité et à une autorisation spéciale de la Division logement et qu'au
demeurant, les travaux de rénovation qu’elle a engagés auraient de toute
manière dû aussi être soumis à la Division logement par l’intermédiaire de la
municipalité en vue de l’octroi d’une autorisation LDTR (cf. arrêt AC.2011.0293
du 31 janvier 2013 consid. 4c).
3.
a) La législation cantonale en matière de transformation
et de rénovation de maisons d'habitation ainsi que d'utilisation de logements à
d'autres fins que l'habitation, sur laquelle se fonde la décision de la
Division logement, répond à un intérêt public important visant à combattre la
pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (ATF
101 Ia 507 consid. 2c). Elle tend à enrayer la diminution du nombre des logements
à pénurie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (Bulletin du Grand
Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Les mesures cantonales visent non
seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de
changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement
de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes
(pénurie qualitative). L'autorité cantonale doit tenir compte du niveau des
loyers avant et après transformation, mais aussi de l'importance des travaux
envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés (ATF du
29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 254 consid. 2b). Elle est ainsi
amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation
du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le
maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la
majorité des familles (ATF 89 I 182, voir également ATF 101 Ia 507).
La LDTR cherche à faire face à une pénurie de
logements "catégorielle", qui ne touche que certains types
d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la population,
notamment celles à revenus bas (BGC, février 1985, p. 1423; rapport du Conseil
d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5).
L'art. 3 al. 1 du règlement d'application du 6 mai 1988 de la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1)
précise que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton.
En règle générale, l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en
cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR),
étant précisé
que seuls les logements correspondant par le prix, le
nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de
la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (
art. 4 RLDTR)
.
b) En l’espèce, l'immeuble en cause
entre dans une catégorie où sévit la pénurie en raison du type de logements
qu’il abrite et de la commune dans laquelle il est situé, qui connaît la
pénurie par rapport à de telles
habitations (voir sur ce
point les déterminations du 19 août 2016 de la Division logement, qui indique
en page 7 un taux de vacance de 1,025% sur le marché locatif de la commune de
Montreux au mois de juin 2015; cf. aussi arrêt
AC.2015.0205 du 19 avril
2016, qui précise à son consid. 2d que l'existence d'une situation de pénurie
de logements dans la catégorie concernée est admise lorsque le taux de vacance est
inférieur à 1,5% selon la statistique des logements vacants fournie par
l'autorité communale).
Ainsi, cet immeuble entre dans le champ
d'application de la LDTR et il aurait fallu solliciter une autorisation
cantonale spéciale avant d'y aménager des salons de massage. La société
recourante ne conteste pas les éléments qui précèdent et ne s'oppose pas non
plus
à l'ordre de la Division logement de réintégrer les appartements
dans le parc des logements "standards", dans son principe. Elle
soutient en revanche que le
délai imparti au 1
er
avril
2017 pour la mise en œuvre de la réaffectation devrait être prolongé jusqu'au 1
er
juin 2018 pour l'appartement du 1
er
étage et jusqu'au 1
er
septembre 2018 pour celui du 3
e
étage, soit jusqu'à l'échéance des
baux, de façon à tenir
compte de ses engagements contractuels; à défaut,
elle affirme qu'elle risquerait de subir un préjudice financier conséquent. Elle
fait également valoir qu'une prolongation se justifie d'autant plus que le
logement du rez-de-chaussée est reloué comme habitation depuis le 15 septembre
2015 et que la remise sur le marché des autres appartements nécessitera
d'engager des dépenses importantes.
c) Vu que le changement d'utilisation des logements a
déjà eu lieu, il sied tout d'abord de relever que
l'ordre de
réaffecter l'immeuble en appartements "standards" du marché apparaît
comme logique et proportionné (voir en ce sens arrêt AC.2015.0056 du 16
décembre 2015 consid. 7). S'agissant du délai imparti pour la mise en œuvre de
la mesure, on constate que la
société recourante exploite illégalement
les salons depuis 2008. Si le logement du rez-de-chaussée est certes réutilisé
comme logement d'habitation depuis le mois de septembre 2015, il n'en demeure
pas moins que les trois autres appartements, qui répondent aux besoins de la
majeure partie de la population, sont soustraits du marché locatif depuis plus
de huit ans. On ne saurait admettre que cette situation dure encore pendant les
deux prochaines années. En effet, l’intérêt public à la préservation du parc de
logements soumis à pénurie l'emporte sans aucun doute sur les intérêts privés
de la société recourante et de ses locataires à pouvoir exploiter les salons. Il
importe donc de mettre un terme à cette pratique illégale aussi rapidement que
possible. Dans ses déterminations, la Division logement explique qu'elle a demandé
la remise en état d'ici au 1
er
avril 2017 en tenant compte du délai
ordinaire de congé pour les locaux commerciaux, qui est de six mois pour le
terme fixé par l'usage local (art. 266d du code des obligations du 30 mars 1911
– CO; RS 220 – en lien avec l'art. 36 des règles et usages locatifs du canton
de Vaud). Cette solution paraît raisonnable et elle tient suffisamment compte
des liens contractuels en cours, ce d'autant plus que l'autorité cantonale
aurait pu exiger une réaffectation immédiate. A noter encore que, contrairement
à ce qu'affirme la société recourante, la remise en état ne devrait pas
engendrer de coûts excessifs. En effet, la réaffectation des appartements en
logements ne nécessitera pas en principe de travaux significatifs, à l'exception
de la restauration des murs, qui ont été peints dans des couleurs vives. L'ordre
de remettre les logements sur le marché locatif dans un délai au 1
er
avril 2017 est ainsi conforme au principe de la proportionnalité et la décision
de la Division logement doit être confirmée sur ce point déjà.
d)
Dans ses déterminations, la
Division logement affirme que le contenu des baux commerciaux que la société
recourante a conclu avec la société locataire C.________ et les autres locataires
serait contraire à la LDTR puisque l'affectation commerciale des locaux n'a jamais
été autorisée par les autorités. Elle remet ainsi en question la validité de
ces contrats sous l'angle des art. 19 al. 2 et 20 CO. Le moyen tiré du
non-respect du droit public cantonal est toutefois irrecevable devant le tribunal
de céans. En effet, s'il est certes admis en droit suisse que le juge
administratif peut trancher à titre préjudiciel des questions de droit privé
(ATF 124 III 134 consid. 2b/aa/ccc p. 142; 90 II 158 consid. 3 p. 161), la
validité des baux litigieux ne constitue pas en l'espèce une question préalable
qu'il serait nécessaire de résoudre pour déterminer si l'ordre de remise en
état et le délai imparti à cet effet se justifient.
4.
a) Dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la
transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons
d'habitation, sont soumises à une autorisation cantonale (art. 1 al. 1 LDTR)
. Celle-ci
est accordée lorsque la démolition, la
transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent
indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général,
en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi vaudoise du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01); elle peut l'être à titre exceptionnel
si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1 LDTR).
L'octroi de l'autorisation peut être subordonné à certaines conditions (al. 2).
Ainsi, l'autorité cantonale peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement,
ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à
une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie
où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui
remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés,
afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la
présente loi (al. 3). Le contrôle des loyers est, en règle générale, limité à
la première mise en location après travaux; il peut toutefois porter sur dix
ans lorsque les dispositions du droit du bail concernant la protection contre
les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de
baux d'habitations et de locaux commerciaux ne peuvent empêcher des hausses
contraires aux buts poursuivis par la loi (art. 15 RLDTR).
En matière de législation sur le logement, il est
interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties
au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral. Cela étant, les
cantons demeurent libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie
sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition,
la transformation et la rénovation de maisons d'habitation. Si l'institution
d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit
fédéral, il est possible, en revanche, d'assortir l'autorisation de rénover des
logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (TF 1P.20/2005
du 18 mars 2005 consid. 2.2, et les arrêts cités; arrêt AC.2011.0293 du 31
janvier 2013 consid. 4a).
b) Dans un arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009 portant
sur la loi cantonale du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements
loués (LAAL; RSV 840.13), le tribunal a considéré que le maintien pendant une
certaine durée d'un appartement sur le marché locatif ou la surveillance des
loyers étaient des conditions admissibles au regard du but poursuivi par la
loi, à savoir la lutte contre la pénurie de logement, même si celle-ci était
muette sur ce point (cf. consid. 1c/cc). Une telle interprétation, fondée sur
le but et le sens de la loi, permet en l'occurrence d'admettre que malgré
l'absence de base légale formelle en ce sens, la LDTR – qui poursuit le même
but que la LAAL – donne la possibilité de contrôler les loyers de logements
remis sur le marché locatif après avoir bénéficié de rénovations et après avoir
été affectés à un usage commercial sans autorisation.
c) En l'espèce, la société recourante ne conteste
pas que les travaux de rénovation effectués dans l'immeuble entrent dans le
champ d’application de la loi dès lors qu'ils incluent une composante de
plus-value et qu'ils touchent une catégorie de logements où sévit la pénurie
(cf.
supra
consid. 3b). Elle s'oppose en revanche au contrôle des loyers
en faisant valoir que cette mesure constituerait une violation de la garantie
de la propriété. Elle soutient également que les futurs locataires disposeront,
de par la loi, de tous les moyens nécessaires pour se prémunir de loyers
abusifs, notamment grâce aux dispositions relatives à la contestation du loyer
initial.
d) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de
considérer que le but poursuivi par les législations cantonales tendant à
préserver l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en
restreignant l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public
important. Ce type de réglementation n'est en soi pas contraire au droit
fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la mesure où elle
prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un
motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose: pourvu que
l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en présence et évalue
l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu (TF 1C_16/2015
du 3 septembre 2015 consid. 5.2, et les arrêts cités). En l'occurrence,
l'intérêt de la société recourante, qui réside dans la faculté de disposer
librement de son bien, se heurte à l'intérêt public à la conservation d'une
offre d'appartements à usage d'habitation présentant des qualités répondant à
un besoin de la population, notamment concernant le montant du loyer. Ce
dernier intérêt prime, raison pour laquelle l'instauration d'un contrôle des
loyers est possible. Cela étant, l'intérêt privé de la société recourante doit
également être préservé dans la mesure du possible. Or, il apparaît en l'espèce
que la mesure est prévue pour une période de cinq ans, ce qui paraît nécessaire
et suffisant pour sauvegarder l'intérêt public poursuivi, sans porter une atteinte
trop incisive à la garantie de la propriété de la société recourante. A noter
pour le surplus qu'après la fin des cinq ans, cette dernière sera libre de
majorer le loyer selon les règles du droit civil. Le contrôle des loyers est
ainsi conforme au principe de la proportionnalité et doit être confirmé pour ce
motif déjà.
e) On relève ensuite que l'institution d'un contrôle
des loyers au sens de la LDTR est compatible avec le droit fédéral du bail, dès
lors que les champs d'application des deux législations ne sont pas les mêmes (voir
en ce sens arrêt FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 8). De plus, les
dispositions du CO ne paraissent pas suffisantes en l'espèce pour garantir le
respect du but poursuivi par la loi. En effet, à défaut de contrôle, la société
recourante pourra fixer librement le loyer initial lors de la remise en location
des appartements, sans tenir compte à cet égard des besoins de la population. Pour
ce motif également, la décision de la Division logement doit être confirmée en
tant qu'elle instaure un contrôle des loyers.
5.
a) S'agissant du revenu locatif admissible, la
jurisprudence admet que
l'autorité prenne en compte un état différent de
l’état locatif existant, au motif que le loyer "réel" serait
supérieur ou inférieur à celui pour lequel un objet comparable pourrait être
remis sur le marché locatif. Le calcul en deux étapes, soit la définition du
loyer dit objectif, puis le report admissible du coût des travaux sur l’état
initial constitue dès lors une méthode d'évaluation adéquate (cf. arrêt FO.2014.0024
consid. 2c, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, la Division logement a appliqué la
méthode dite "de la valeur objective" pour déterminer les loyers admissibles.
Elle a d'abord défini que la valeur objective de l'immeuble était de 1'391'097
fr., en prenant en compte la valeur à neuf ECA (876'391 fr.), la valeur du
terrain (347'774 fr.) et les aménagements admis (166'932 fr.). De ce montant,
elle a déduit la somme de 219'098 fr. pour vétusté. La valeur objective avant
travaux est ainsi de 1'171'999 fr. L'autorité cantonale a ensuite fixé un taux
de rentabilité admissible de 3,75%, ce qui donne un état locatif objectif de
l'immeuble de 43'950 fr. par an (1'171'999 fr. x 3,75%), soit 916 fr. – montant
arrondi – par mois et par appartement. Dans ces conditions, la Division
logement a admis la somme de 1'041 fr. figurant dans la demande d'autorisation
spéciale déposée par la société recourante, somme qu'elle a arrondie à 1'050
fr.
c)
La société recourante conteste le
revenu locatif admissible après travaux retenu. Elle soutient que le calcul
opéré est erroné puisqu'il ne tient pas compte des travaux à plus-value
effectués depuis 2008, ni du fait qu'il lui
faudra procéder à de
nouvelles rénovations avant la remise en location des logements. Elle estime
que le loyer de 1'500 fr. qui a été fixé avec la société locataire C.________
par avenant du 10 décembre 2015
correspond au loyer réel et à la
valeur objective de l'état de chaque appartement; elle relève qu'il s'agit en
outre du loyer
actuel pour le logement du rez-de-chaussée et de
la somme dont s'est acquitté son administrateur en 2007 et 2008.
d) Le tribunal constate que la méthode de calcul
choisie par la Division logement est conforme à la LDTR et à la jurisprudence
rendue à ce sujet et qu'elle a été correctement appliquée en l'espèce. Il
ressort en particulier des explications de cette autorité à l'audience qu'elle
a pris en considération les travaux de rénovation qui ont été effectués pour
fixer la valeur objective de l'immeuble. En outre, et comme on l'a déjà vu, la
remise en état des appartements n'engendrera pas, en principe, d'importants
frais supplémentaires (cf.
supra
consid. 3c) qu'il conviendrait de répercuter
sur les loyers. La Division logement souligne au demeurant dans ses
déterminations que si de nouvelles rénovations devaient être effectuées pendant
la période de contrôle, elle procéderait à une analyse actualisée pour, cas
échéant, augmenter le montant des loyers admissibles. On relève pour le surplus
que la société recourante ne subira aucune perte financière en percevant à
l'avenir un loyer mensuel de 1'050 fr. par logement. Ce montant est en effet
quasiment identique au montant de loyer qui avait été convenu avec la société locataire
C.________ – 50'000 fr. par année, soit 1'041 fr. par mois et par appartement –
jusqu'à la fin de l'année 2015, avant que les deux sociétés ne modifient le
contrat de bail existant par un avenant du 10 décembre 2015, alors même que la
procédure de rétablissement de la situation réglementaire était en cours.
6.
S'agissant de la soumission de la vente de l'immeuble à autorisation, il
convient de renvoyer à la jurisprudence précitée selon laquelle la LDTR est
compatible avec le droit fédéral et la garantie de la propriété, pourvu que
l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en présence et évalue
l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu (cf.
supra
consid. 4c).
On rappelle ici que l'intérêt à la préservation du
parc de logements soumis à pénurie prime l'intérêt privé de la société
recourante à disposer librement de son immeuble, ce qui justifie dès lors d'en
subordonner la vente à l'octroi d'une autorisation spéciale. Le fait que la
mesure soit prévue sur une durée de dix ans est en outre proportionné aux
circonstances, le fait de devoir consulter l'autorité concernée avant de pouvoir
céder le bien ne paraissant pas en soi comme trop incisif.
7.
A teneur de
l'art. 5 LDTR, lorsque l'autorité
cantonale accorde l'autorisation sollicitée aux conditions fixées à l'art. 4,
celles-ci sont opposables à tout acquéreur de l'immeuble; l'autorité requiert
l'inscription de leur mention au registre foncier pour la durée de leur
validité. Cette inscription doit être radiée lorsque la commune où est situé
l'immeuble ne figure plus dans la liste des communes où sévit la pénurie de
logements au sens de l'art. 2 LDTR.
Le contrôle des loyers et la soumission de la vente
de l'immeuble à autorisation étant admis dans leur principe en l'espèce, il
apparaît que l'inscription d'une mention au registre foncier est directement fondée
sur la loi. La mesure est ainsi pleinement justifiée et cette question
n'appelle pas de remarque supplémentaire.
8.
a) Les mesures nécessaires à l’élimination d’une situation contraire au
droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le
perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger, soit le
perturbateur par comportement, mais aussi celui qui exerce sur la chose qui a
provoqué une telle situation le pouvoir de fait ou de droit, à savoir le
perturbateur par situation  (ATF 122 II 65 consid. 6a p. 70 et les arrêts
cités). Lorsque l’on est en présence de plusieurs perturbateurs, l’autorité
jouit d’une certaine marge d’appréciation dans le choix de la personne à
laquelle incombera l’obligation d’éliminer la perturbation. Il n’y a toutefois
pas de doute que la responsabilité en raison du comportement et celle qui
découle de la situation peuvent coexister et que l’obligation d’éliminer la
perturbation peut être imposée alternativement ou cumulativement à tout
perturbateur, aussi bien de comportement que de situation. Dans le cas d’un
ordre de remise en état d’une construction non réglementaire, le Tribunal
fédéral a jugé qu’il n’est pas arbitraire d’adresser l’ordre de remise en état
au perturbateur par comportement, qui doit entrer en considération si possible
avant le perturbateur par situation, s’il n’y pas d’urgence (ATF 107 Ia 19
consid. 2b p. 24; cf. aussi arrêt AC.2013.0449 consid. 1b).
Si un ordre de remise en état est donné à un
perturbateur qui n’a pas le pouvoir - fondé sur le droit privé - de disposer de
l’immeuble ou n’en a pas le pouvoir exclusif, ce perturbateur ne peut
satisfaire à son obligation que si les propriétaires ou ceux qui détiennent le
pouvoir sur l’immeuble lui donnent leur consentement. Si, en revanche, celui
qui détient le pouvoir de disposer de l’immeuble s’oppose à la remise en état,
le destinataire de la décision se voit imposer une obligation qu’il ne peut pas
remplir avec les moyens juridiques dont il dispose. Mais l’ordre de remise en
état n’est pas nul pour autant, il est seulement inexécutoire en l’état. Pour
éliminer l’obstacle à l’exécution, il faut rendre à l’égard de celui qui a le
droit de disposition et qui refuse d’approuver l’ordre de remise en état des
lieux, une décision ordonnant d’éliminer ou de tolérer l’élimination. La
personne qui détient le pouvoir sur l’immeuble et à qui l’ordre de remise en
état (ou de tolérer la remise en état) est notifié après coup, dispose alors de
tous les moyens de droit contre la décision de remise en état. Elle peut
notamment remettre en question la proportionnalité de la mesure (ATF 107 Ia 19
consid. 2c p. 26; cf. aussi arrêt AC.2013.0449 consid. 1b).
b) En l'espèce, la société recourante répond à la
qualification de perturbateur par comportement car c’est elle qui a créé la
situation illicite en ordonnant, en organisant et en réalisant le changement
d’affectation des logements. C’est donc avec raison que l’ordre de
rétablissement de la situation réglementaire a été notifié à la société
recourante en sa qualité de perturbateur par comportement, qui doit entrer en
considération si possible avant le perturbateur par situation. La société
locataire principale, soit la société C.________, par son contrat de bail,
dispose du pouvoir de fait sur les logements détournés de leur affectation et
en retire un profit en les sous-louant aux quatre sous-locataires, qui
disposent également d’un droit d’usage sur ces logements par le contrat de bail
signé avec la société C.________. La société locataire ainsi que les sous-locataires
répondent clairement à la définition de perturbateur par situation. Ils
détiennent par les baux qu’ils ont signés le droit de disposition sur les
logements et pourraient faire obstacle à l’ordre de rétablissement de la
situation réglementaire. La société recourante n’a ainsi pas le pouvoir, fondé
sur le droit privé, de disposer des logements loués et sous-loués pour des
activités commerciales et qui doivent retrouver leur destination d’origine. Dans
ces conditions, il appartiendra à la municipalité de notifier à la société
locataire C.________, ainsi qu’aux quatre sous-locataires, les décisions
attaquées, soit la décision municipale du 21 avril 2016 ainsi que la
décision de la Division logement du 8 mars 2016; ces derniers disposeront alors
de tous les moyens de droit pour les contester. De cette manière, et dans
l’hypothèse où les éventuels recours que pourraient former les locataires et sous-locataires
contre ces décisions seraient rejetés, elles leur seraient également opposables
et ils ne pourraient faire obstacle à leur exécution.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions attaquées maintenues. Au vu de ce résultat, il y a lieu
de mettre les frais de justice à la charge de la société recourante (art. 49
al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 21 avril 2016 et la
décision de la Division logement du Service des communes et du logement du 8
mars 2016 sont maintenues.
III.
Un émolument de justice de 3000 (trois mille) francs est mis à la charge
de la société recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
décembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.