vd_omni · AC.2004.0149 · 2005-07-21 · fr

SI HOTEL JULES CESAR SA/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Service de l'aménagement du territoire | Demande de révision d'un plan d'affectation dans le but de permettre la construction d'établissements médico-sociaux et de logements destinés à l'habitat collectif ou individuel dans une zone hôtelière. Rejet du recours. Les difficultés rencontrées par la recourante pour construire un hôtel constituent certes une circonstance nouvelle, mais qui n'est pas importante au point qu'une adaptation du plan paraisse nécessaire. La garantie constitutionnelle de la propriété est respectée, car la volonté de la municipalité de maintenir une zone hôtelière repose sur une base légale formelle, est justifiée par un intérêt public suffisant et elle est conforme au principe de la proportionnalité. L'exigence de la stabilité du plan revêt en l'espèce une importance particulière, car la destination hôtelière de la zone a été confirmée récemment.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.2005 AC.2004.0149

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 juillet 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme
Emilia Antonioni et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Marie-Pierre Wicht,
greffière.
recourante
SI HOTEL JULES CESAR SA,
à
Yverdon-les-Bains,
représentée par Robert LIRON, Avocat,
à Yverdon-les-Bains,
autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Jacques H. WANNER, Avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Service de l'aménagement du
territoire,
à
Lausanne,
Objet
Révision du plan partiel d’affectation « Derrière la
Maladaire »
Recours SI HOTEL JULES CESAR SA contre décision du 29 juin
2004 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (révision du plan partiel d’affectation
« Derrière la Maladaire »)
Vu les faits suivants
A.
a) Le 3 juillet 1980, le Conseil communal
d’Yverdon-les-Bains a adopté le plan d’extension partiel « Derrière la
Maladaire » (ci-après : le plan ou le PEP), prévoyant notamment une
zone hôtelière sur l'ancienne parcelle 1'611, propriété de la Commune
d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la commune). Cette parcelle a été ensuite
divisée pour constituer les parcelles 3'696 et 3'697.
b) Par promesse de vente du 8 juillet
1981, la commune s’est engagée à céder une partie de la parcelle 1'611 à la
société Promoger SA, dont Kurt Mühlheim était l’administrateur avec signature
individuelle. Le prix a été fixé à 51 fr./m2 et la promesse de vente était
valable trois ans. Kurt Mühlheim s’est engagé à entreprendre la construction
d’un hôtel de 150 à 300 lits dans un délai de trois ans dès la vente
définitive. A la demande de ce dernier, la promesse de vente a été prorogée au
31 décembre 1985, puis au 28 février 1986 et enfin au 31 mars 1986.
c) Le plan a été approuvé par le Conseil
d’Etat le 21 avril 1982 ; la parcelle 1'611 a été affectée en zone
hôtelière destinée aux équipements de tourisme et de thermalisme, à l’exclusion
d’un établissement médico-social.
d) L’acte de vente définitif a été signé
le 7 mars 1986 entre la commune et la société SI Hôtel Jules César SA
(ci-après : la société), à laquelle Kurt Mühlheim avait cédé la promesse
de vente du 8 juillet 1981. Ce dernier exerçait au sein de cette société la
fonction de secrétaire. Le transfert immobilier a été inscrit au registre
foncier. Le prix de vente restait fixé à 51 fr./m2 et une clause relative au
droit de réméré (déjà prévu dans la promesse de vente) était libellée en ces
termes :
« 10. Droit de réméré
La société acquéreur SI Hôtel Jules César s’engage à
construire sur la parcelle susdésignée un hôtel de cent cinquante à trois cents
lits, avec parking à l’intérieur et places de parc ; elle pourra édifier
également une piscine couverte, un dancing, fitness et sauna.
Elle a l’intention de vendre tout ou partie des chambres à
des personnes ou sociétés de nationalité étrangère.
Le représentant de la société acquéreur déclare connaître le
règlement de la Commune d’Yverdon-les-Bains concernant le chapitre deux,
relatif à la zone hôtelière, du plan d’extension partiel « Derrière la
Maladaire ».
La construction prévue devra commencer dans un délai de trois
ans, dès aujourd’hui.
Si la construction n’a pas commencé dans ce délai de trois
ans, la Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit de racheter la parcelle
d’immeuble vendue. En conséquence, SI Hôtel Jules César concède à la Commune
d’Yverdon-les-Bains, conformément à l’article 959 du Code civil suisse, un
droit de réméré sur la parcelle d’immeuble susdésignée.
Ce droit de réméré sera inscrit au registre foncier pour une
période de dix ans.
Les clauses en sont arrêtées comme il suit :
La Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit, à partir d’un
délai de trois ans dès aujourd’hui, d’exiger le rachat par elle-même de tout ou
partie de la parcelle vendue en payant au propriétaire inscrit au registre
foncier à ce moment-là, le prix de 51.- le mètre carré, diminué de 4% l’an,
pour autant que la construction d’un hôtel n’ait pas été entreprise.
Les frais occasionnés par ce transfert (droit de mutation,
d’actes, et caetera) seront à la charge exclusive du propriétaire inscrit.
Si, pour cause de force majeure (interdiction de construire
décrétée par les autorités, suppression totale des crédits, et caetera), SI
Hôtel Jules César ne peut construire dans le délai fixé, la Commune
d’Yverdon-les-Bains s’engage à proroger le délai mentionné ci-dessus jusqu’au
jour où les conditions redeviendront normales ».
Un droit de préemption a
également été concédé dans l’acte de vente à la commune, en cas de vente de
tout ou partie de la parcelle en question avant d’avoir érigé la construction
prévue.
B.
La commune a engagé ensuite des études pour modifier le plan
« Derrière la Maladaire » ; les modifications ont été mises à
l’enquête publique du 9 juin au 9 juillet 1992 et le plan modifié (ou PPA) a
été adopté par le Conseil communal les 4 février 1993 et 7 novembre 1996. Les
modifications ont été approuvées par le Département des travaux publics, de
l’aménagement et des transports (actuellement le Département des institutions
et des relations extérieures ; ci-après : le département), le 10 mars
1997. Ces modifications ont porté sur les points suivants :
« suppression
de l’exigence de places revêtues en matériaux perméables à l’eau ;
suppression de l’emplacement de parking prévu sur le côté ville de l’allée
conduisant au pavillon de la source ; suppression de l’accès secondaire et
d’entretien de la forêt ; suppression de la mention de la zone de
protection de la source de la Prairie »
(cf. préavis n° 17 du 22
juillet 1996 de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains [ci-après : la
municipalité]). L’art. 4 du règlement du plan modifié a maintenu la destination
de la zone hôtelière dans laquelle est situé le terrain concerné, et il est
libellé en ces termes :
« Art. 4   Cette zone est destinée aux équipements de
tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires, à
l’exclusion d’un établissement médico-social. Les surfaces affectées à
l’activité hôtelière constituent pour chaque bâtiment au minimum les deux tiers
de la surface totale. Cette proportion est applicable à chaque étape de
construction.
Des installations de loisirs, tels que petits équipements
sportifs, liées aux activités précitées, sont autorisées ».
L’art. 4 du règlement du plan de 1982 avait la
teneur suivante :
« Art. 4   Cette zone est réservée au tourisme, à
l’hôtellerie et aux constructions nécessaires à l’activité qu’ils entraînent.
L’aménagement de locaux nécessaires à des activités commerciales se rattachant
au but fixé est admis ».
C.
a) Le plan directeur de la commune a été approuvé le 28
mai 1997 par le Conseil d’Etat. Il avait été approuvé par la municipalité les
26 mai et 18 juillet 1994, soumis à la consultation publique du 25 avril au 22
mai 1995, et adopté par le Conseil communal le 12 décembre 1996. Il a confirmé
la destination hôtelière de la zone en question. La planche 1.2 du plan
directeur intitulée « Les destinations du sol » attribue la zone
aux « territoires destinés aux équipements de l’hébergement ». Il est
précisé que :
« Ces territoires sont destinés à recevoir les
différentes structures d’accueil requises par les ambitions de la ville dans
les domaines du tourisme, du thermalisme, des affaires et des nouvelles
économies ».
Enfin, la planche 1.1 de ce même plan intitulée
« Les grandes fonctions de la ville » attribue la fonction de
« tourisme » à la portion du territoire communal dans laquelle sont
situées les parcelles 3'696 et 3'697. Enfin, le plan directeur communal prévoit
un potentiel de création de logements permettant d'accueillir 11'470 habitants
dans l'ensemble des secteurs examinés. La population communale s'élevait à
22'973 habitants en 1994 et à 23'389 en 2002.
b) Le nouveau plan général d'affectation élaboré sur
la base du plan directeur communal a été mis à l’enquête publique du 20 octobre
au 18 novembre 1998, puis du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Ce plan a été
adopté par le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains les 2 mars 2000 et 5 avril
2001 puis il a été approuvé provisoirement par le Département des
infrastructures le 17 juin 2003. De nombreux plans spéciaux (plans de quartier,
plans d’extensions partiels, plans partiels d’affectation) ont été abrogés et
remplacés, tandis que d’autres, notamment le plan « Derrière la
Maladaire », ont été maintenus. L'ensemble des plans spéciaux ont fait
l'objet d'un réexamen dans le cadre de la procédure d'élaboration du nouveau
plan général d'affectation.
D.
Le 6 septembre 2000, la commune a déposé auprès de la Cour
civile du Tribunal cantonal  une demande contre la société SI Hôtel Jules
César SA; elle a conclu à ce qu’elle soit fondée à exercer le droit de réméré. Il
ressort de cette demande que le droit de réméré a été prolongé en mars 2001  jusqu’au
12 mars 2006.
E.
a) Après avoir rencontré de nombreuses difficultés dans les
recherches de financement en vue de la construction d’un hôtel sur les
parcelles concernées, la société a adressé à la municipalité une requête
tendant à la modification de l’art. 4 du règlement du PPA ; la teneur de
cette disposition devait être la suivante :
« Article 4 : Cette zone est destinée aux équipements
de tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires et en
outre :
a)
à un ou plusieurs établissements médico-sociaux ;
b)
à l’habitat collectif.
Des installations de loisirs tels
que petits établissements sportifs sont autorisées ».
Pour appuyer sa requête, la société a développé
l’argumentation suivante :
« La carence de logements à Yverdon-les-Bains est trop
connue pour qu’on y insiste. Le terrain en conséquence propriété de SI Hôtel
Jules César SA pourrait être utilisé à des fins d’habitat dans des délais très
brefs. L’implantation de locatifs d’un volume semblable à celui des
établissements primitivement prévus serait parfaitement compatible avec tout
l’environnement bâti ou non. L’on songe d’ailleurs aux bâtiments tout récemment
édifiés en face pratiquement du Grand Hôtel des Bains, derrière le garage
AGIP ».
b) Le 29 juin 2004, la municipalité a
refusé de réviser le plan modifié; la dernière modification de 1996 avait
confirmé l’affectation à la zone hôtelière du terrain concerné. En outre, un
changement d’affectation impliquerait la révision du plan directeur communal alors
que la localisation des parcelles était idéale pour la construction d’un
hôtel ; un changement d’affectation ne serait dès lors pas indiqué. Dans
un courrier adressé à la société le 31 juillet 2003, la municipalité avait déjà
relevé les éléments suivants:
« 3.         la
municipalité entend conserver la parcelle précitée comme réserve pour une
future extension hôtelière, à long terme, le site étant celui du territoire
yverdonnois qui est le plus approprié à cette destination.
4.         le
fait que Promoger et M. Mühlheim d’abord, puis Jules César SA ensuite, ne
soient pas parvenus à trouver un financement pour un établissement hôtelier
montre simplement qu’un investissement hôtelier à court ou moyen termes n’est
pas possible et qu’il faut donc réserver la parcelle pour une telle utilisation
à long terme.
5.         il
est ainsi catégoriquement exclu d’envisager une modification de l’affectation
de la parcelle, par exemple pour du logement ou autre.
6.         il
faut rappeler que le prix de vente convenu de Fr. 51.-/m2 était largement
inférieur aux prix pratiqués à l’époque sur la place d’Yverdon-les-Bains dans
les zones d’habitation et que cette réduction était consentie par la commune au
titre d’aide indirecte au développement touristique et hôtelier de la ville.
Une telle aide aurait été évidemment exclue si la parcelle avait eu une autre
destination ».
c) Enfin, la municipalité a
reproduit un tableau relatif aux statistiques des nuitées annuelles suisses,
dans le canton de Vaud et à Yverdon-les-Bains, pour la période 1980-2003 ;
l’autorité municipale relève que la fréquentation hôtelière à Yverdon-les-Bains
a plus que doublé en moins de 25 ans.
F.
a) La société a recouru au Tribunal administratif
contre la décision municipale le 16 juillet 2004 en concluant à ce que la
municipalité soumette à enquête publique, puis à délibération du Conseil
communal, la modification requise de l’art. 4 du règlement du PPA (cf.
ci-dessus E.a) et en ajoutant à la lettre b):
« b)         à l’habitat collectif ou individuel ».
Divers documents ont été produits, dont un
courrier de la Fiduciaire suisse des hôteliers SA du 26 août 2002, qui traite
des difficultés à réaliser une exploitation hôtelière sur le terrain concerné :
[…]
« L’attribution du Casino (comme les initiants du projet
le souhaitaient) aurait certainement rendu viable une exploitation hôtelière
sur ce site. D’importantes démarches dans ce sens avaient d’ailleurs été prises
dans les années 1993 à 1995.
Depuis lors, toutes les variantes hôtelières possibles ont
été étudiées et analysées, sans succès. De plus, l’activité hôtelière et le
taux d’occupation de l’hôtellerie yverdonnoise ne permettent pas l’arrivée
d’une nouvelle entité sur le marché. L’ouverture de nouvelles capacités
hôtelières importantes, en face des trois hôtels existants dans le périmètre
(La Prairie, Le Grand Hôtel des Bains et le Motel) pourrait être dommageable à
ces derniers. En effet, nous savons par expérience que le dernier opérateur
hôtelier, rentrant sur un marché donné, capte une grande partie de part de
marché des établissements existants.
Aucune chaîne hôtelière n’est prête à s’engager
financièrement dans un projet hôtelier à Yverdon-les-Bains, quand bien même la
gestion pourrait les intéresser.
[…]
Il apparaît dès lors que, sans changement d’affectation du
terrain, aucun apport économique substantiel ne pourra se développer sur cette
parcelle. L’intérêt économique de la région et des entreprises environnantes
nécessite une remise en question du règlement arrêté il y a déjà de nombreuses
années. Les conditions du marché hôtelier ont complètement changé et ce
terrain, s’il avait été classé dans une zone à développement hôtelier et
touristique, ne revêt plus aujourd’hui le même intérêt ».
[…]
La société a également produit la copie d’un
courrier adressé à la commune le 4 mai 2004 par le Crédit Suisse, créancier
hypothécaire de la société intéressée, lequel relevait que :
[…]
« Il est évident que l’affectation hôtelière des
terrains ne permet pas, même à long terme, une construction du fait d’une
rentabilité prévisible insuffisante pour un investisseur potentiel et de la surcapacité
hôtelière dans la commune d’Yverdon-les-Bains ».
[…]
b) La municipalité a déposé sa
réponse au recours le 21 septembre 2004 en concluant à son rejet ; la
révision du plan en 1996 aurait confirmé l’affectation à la zone hôtelière des
parcelles en cause. Ainsi, aucune nouvelle révision du plan modifié n'était
envisagée pour l’instant. Enfin, la municipalité relève que le territoire
communal comporte différentes zones, dans lesquelles la construction
d’habitations serait possible ; les zones affectées à l’habitation
seraient suffisantes.
c) Le 2 novembre 2004, la société
a déposé un mémoire complémentaire. Trois courriers des 23 août et 4 octobre
2004 ont été produits ; ils émanent respectivement d’Accor Hôtellerie
Suisse, de l’Entreprise générale Rampini SA, et enfin de la Société Fiduciaire
Horesman SA. Ces plis soulignent le manque d’investisseurs intéressés par la
réalisation d’une exploitation hôtelière et l’avenir sans grand espoir d’une
telle construction à Yverdon-les-Bains. La municipalité a formulé ses observations
le 10 janvier 2005 ; une liste des permis de construire délivrés en 2003-2004
pour des bâtiments d’habitation collective a été produite. S’agissant de la
procédure civile en cours, le Tribunal cantonal a refusé le 12 juillet 2004 de
la suspendre jusqu’à droit connu sur la procédure administrative.
d) Le 31 mai 2005, la société a
produit un courrier d’Eric Oppliger du 25 mai 2005, ancien président de la
Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, ainsi qu’une
statistique comparative des nuitées 2003/2004 des divers hôtels
d’Yverdon-les-Bains. Eric Oppliger a relevé qu’il lui semblait peu judicieux
d’envisager la construction d’un hôtel pour les raisons suivantes,
« l’offre
actuelle de la ville étant largement suffisante et les prévisions de
développement touristique de la région ne le justifient pas non plus. Ce site
conviendrait parfaitement pour l’implantation d’immeubles résidentiels ».
G.
Le tribunal a tenu une audience à Yverdon-les-Bains le 10
juin 2005. Plusieurs témoins ont été entendus.
a) Christiane Betschen a travaillé dès
1985 et jusqu’en 1997 auprès du Service d’urbanisme d’Yverdon-les-Bains et elle
avait ainsi participé aux travaux de la révision du plan. L’objectif principal
de cette révision était de renforcer le caractère touristique de la zone en
question. Les modifications apportées au PEP et le plan directeur communal
n’ont pas remis en question le caractère hôtelier de la zone.
b) Peter Schafroth, du Crédit Suisse, a ensuite
confirmé la teneur du courrier du 4 mai 2004, selon lequel une exploitation
hôtelière ne serait pas rentable sur le terrain concerné. La dette contractée
par la société intéressée envers le Crédit Suisse pour financer des études ou
des projets de construction était supérieure à 4 millions de francs. Une
éventuelle vente serait déficitaire, au regard du montant considérable de la
dette.
c) Olivier Bettens, architecte, a obtenu plusieurs
mandats de la société depuis 1985. Cinq variantes de projets de construction
ont été envisagées; des contacts ont eu lieu avec Accor Hôtellerie Suisse notamment,
mais aucune de ces démarches n’a abouti à un résultat. Quel que soit le type d’hôtel,
le taux d’occupation serait inférieur à 40% ; il y aurait ainsi un
problème de rentabilité. Les projets ont été étudiés dans un but de
prospection, mais en raison du taux d’occupation prévisible, aucun investisseur
n’était intéressé ; même les hôtels existant à Yverdon-les-Bains ne
seraient pas rentables.
d) Fernand Donnet est consultant de la société
depuis 1997. Il a analysé la possibilité de réaliser un complexe hôtelier. Le
critère essentiel est le taux d’occupation moyen des chambres (et des lits). Il
faudrait que ce taux s’élève à 60-65% pour ne pas faire péricliter les autres
établissements hôteliers de la place. A Yverdon-les-Bains, ce taux est
inférieur à 40% ; il n’a été supérieur qu’à une seule reprise depuis 45
ans, lors d’Expo 02 avec un taux de 55,9% ; le témoin produit au
tribunal un tableau du 16 mai 2005 « Yverdon-les-Bains Evolution des taux
d’occupation et des capacités de 1982 à 2004 ». Un taux d’occupation
inférieur à 55% ne permettrait pas une exploitation viable. Si un nouvel hôtel avec
cent chambres devait être construit, le taux d’occupation des autres hôtels diminuerait
à 25-27%, de sorte que de nombreux petits établissements devraient cesser leur
activité. La centaine de chambres projetées représenterait un tiers du marché
hôtelier de la ville. Les promoteurs se soucient de cette diminution du taux
d’occupation, car ils savent que le marché n’est pas extensible à souhait et
que la structure locale et régionale va en souffrir. Il faudrait que le taux
d’occupation à Yverdon-les Bains croisse ces prochaines années, mais il est
depuis très longtemps stagnant. Le secteur en cause ne serait pas approprié à
la construction d’une exploitation hôtelière, car il y aurait déjà trop
d’établissements semblables à proximité. Un endroit stratégique et accessible par
l’autoroute serait plus adéquat. Tous les projets envisagés composés de
multiples variantes avaient échoué. S’agissant du tableau reproduit par la
municipalité dans la décision attaquée, il confirmerait que le taux
d’occupation était resté quasiment identique de 1980 à 2003, car l’augmentation
du nombre des nuitées concernerait seulement la mise en exploitation de l'Hôtel
des Bains.
e) Freddy Pfister, architecte, a préparé un projet sur
la parcelle en cause qu’il a présenté à des investisseurs chinois,
lesquels s’étaient intéressés à la réalisation d’un aménagement hôtelier en
2000/2001 , mais ils avaient en définitive renoncé ;
Yverdon-les-Bains ne représentait pas un pôle d’attraction et la dimension du
centre régional était trop petite.
f)  A l’issue de l’audience, les parties ont informé
le tribunal que le Conseil communal avait accepté lors de sa séance du 9 juin
2005 de racheter pour 1'200'000 fr. l’ensemble des créances du Crédit Suisse
envers la société. Le tribunal s’est ensuite rendu sur place pour procéder à
une inspection locale. Un dispositif a été notifié aux parties le 16 juin 2005.
Considérant en droit
1.
a) La base constitutionnelle de l’aménagement du
territoire se trouve à l’art. 75 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : la Cst ou
constitution) : la Confédération fixe les principes applicables à
l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une
utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire (al. 1) ; la Confédération encourage et coordonne les efforts
des cantons et collabore avec eux (al. 2) ; dans l’accomplissement de
leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les
impératifs de l’aménagement du territoire (al. 3). Aux termes de l’art. 1
er
al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(ci-après : LAT), la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et ils
s’emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs
tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la
population et de l’économie. L’art. 2 al. 1 LAT prévoit que pour celles de
leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire,
la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans
d’aménagement en veillant à les faire concorder. Selon l’art. 8 LAT, les plans
directeurs cantonaux définissent au moins: la façon de coordonner les activités
qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du
développement souhaité (let. a); l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer
ces activités et les moyens à mettre en œuvre (let. b). Les plans
d’affectation, quant à eux, règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1
LAT) et ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles
et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Une autorité cantonale approuve
les plans d’affectation et leurs adaptations (art. 26 al. 1 LAT). Elle examine
s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil
fédéral (art. 26 al. 2 LAT) ; leur approbation par l’autorité cantonale
leur confère force obligatoire (art. 26 al. 3 LAT). La loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) prévoit
pour sa part à son art. 35 que le plan directeur communal détermine les
objectifs d’aménagement de la commune et tient compte des options cantonales et
régionales de développement. Aux termes de l’art. 43 al. 1 LATC, les plans
d’affectation règlent l’affectation, la mesure de l’utilisation du sol et les
conditions de construction dans les diverses zones qu’ils délimitent. Ils sont
élaborés sur la base des plans directeurs.
b) Aux termes de l’art. 21 al. 2 LAT,
lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires. Le droit cantonal
vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC : les plans
d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont
sensiblement changé. L’art. 75 LATC prévoit encore que les restrictions au
droit de bâtir sont sans limite de durée et, sauf expropriation matérielle, ne
confèrent aux propriétaires aucun droit à indemnité (al. 1) ; cependant,
tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan tous les quinze
ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être
présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L’autorité saisie de la
demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le département
pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois dès réception
de la demande ; si la demande est agréée, il est procédé conformément aux
dispositions des chapitres I à IV (al. 2). En d’autres termes, cette
disposition ouvre à tous les intéressés le droit de demander à la municipalité
une révision d’un plan d’affectation tous les quinze ans après son entrée en
vigueur. En définitive, la règle de l’art. 63 LATC, qui a une portée comparable
à l’art. 21 al. 2 LAT, est seule déterminante pour décider si un plan
d'affectation devrait être modifié; ces deux dispositions confèrent aux
propriétaires fonciers le droit de requérir une modification de l’affectation
de leur propre bien-fonds ou de parcelles voisines, en invoquant une
modification sensible des circonstances qui ont été déterminantes au moment de
l’adoption du plan (ATF 120 Ia 227 consid. 2a p. 230).
c) En l’espèce, la recourante est
propriétaire des parcelles 3'696 et 3'697 englobées dans le périmètre du plan
modifié. Elle peut donc demander la révision de ce plan en invoquant le fait
que les circonstances ont sensiblement changé au sens des art. 21 al. 2 LAT et
63 LATC depuis son entrée en vigueur (cf. RDAF 2002 p. 122 consid. 2c p. 126).
aa) L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le
principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des
plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à l’évolution des
circonstances de fait ou de la situation juridique. La modification d’un plan
suppose ainsi que les circonstances aient changé depuis son adoption, que ce
changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et qu’il
soit important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire. Dans ce
sens, une pesée globale de l’ensemble des intérêts publics et privés en
présence doit être opérée (ATF du 31 mars 2000, 1A.56/1999 ; ATF 123 I 175
consid. 3a p. 182/183 et les références citées).
bb) La recourante se prévaut des
difficultés qu’elle a rencontrées dans la réalisation d’une exploitation
hôtelière, pour demander la révision du plan modifié; elle demande à ce que la
zone hôtelière soit également destinée à des établissements médico-sociaux ainsi
qu’à l’habitat collectif ou individuel. Elle invoque la crise que connaît le
secteur de l’hôtellerie, particulièrement à Yverdon-les-Bains et elle se
prévaut en outre de la carence de logements dans cette ville. Il convient
d’examiner si les circonstances invoquées par la recourante auraient dû amener
l’autorité intimée à réviser le plan modifié.
cc)             En l'espèce, il ressort
de l’instruction du recours que le marché hôtelier n’est pas extensible à
souhait et que tous les projets réalisés avec l’aide d’architectes et de
spécialistes pour le compte de la recourante ont échoué, faute d’investisseurs
intéressés. Le taux d’occupation, qui est le critère essentiel pour évaluer la
possibilité de réaliser un complexe hôtelier dans une cité, n’est pas
suffisamment élevé à Yverdon-les-Bains ; il devrait être d’au moins 60-65%
pour ne pas provoquer la fermeture des autres établissements hôteliers de la
place et d’au moins 55% pour que l’exploitation soit viable. L’augmentation des
nuitées ne change rien à ce constat, puisque sur l’ensemble des hôtels, le taux
d’occupation reste malgré tout identique. Compte tenu du fait que ce taux n’a
pas dépassé 40% depuis 45 ans (hormis en 2002 lors d’Expo 02) et qu’il est
resté stagnant pendant toutes ces années, cette circonstance particulière ne s’est
pas sensiblement modifiée depuis l’approbation du plan le 21 avril 1982 ;
une révision du plan sur cette base n’est donc pas justifiée.
dd) Il se pose la question de savoir si les
difficultés rencontrées par la recourante pour construire un hôtel peuvent
constituer une nouvelle circonstance justifiant la révision du plan. Le
tribunal constate que le PEP du 21 avril 1982 a été révisé en 1996 et ces
modifications ont été approuvées par le département le 10 mars 1997. Il est incontesté
que l’affectation hôtelière de la zone n’a pas été remise en question ; au
contraire, l’un des objectifs de cette révision était d’en renforcer le caractère
touristique. De même, le plan directeur communal approuvé par le département le
28 mai 1997 a confirmé la destination hôtelière de la zone en question. Enfin, l’adoption
du plan général d’affectation de la commune le 17 juin 2003 par le Département des
infrastructures n’a pas modifié non plus le plan partiel d'affectation en
confirmant implicitement l’affectation hôtelière de la zone concernée. La
recourante aurait pu se plaindre de ce que l’affectation de son terrain en zone
hôtelière ne réponde plus aux conditions actuelles à chaque étape de la
planification (cf. ATF 104 Ia 67 = JdT 1980 p. 30), mais elle ne l’a pas fait. De
toute manière, même si le secteur de l’hôtellerie à Yverdon-les-Bains n’est pas
particulièrement prospère, il ne peut être nié à la commune le droit de prévoir
une planification à long terme. Ceci d’autant plus que, contrairement à la
situation de l’hôtellerie en Suisse et dans le canton de Vaud, le nombre de
nuitées a augmenté de manière sensible à Yverdon-les-Bains depuis l’adoption du
PEP en 1980 ; le maintien du taux d’occupation depuis 45 ans résulte d’ailleurs
de la mise en exploitation pendant la période concernée de l’Hôtel des Bains. Enfin,
même si l’arrivée d’un nouvel hôtel d’une centaine de chambres dans cette ville
devait provoquer la fermeture d’autres établissements hôteliers de la place, en
raison du faible taux d’occupation et de la loi du marché, cet élément n’est
pas incompatible avec l’objectif de l’autorité intimée de maintenir
l’affectation hôtelière. Ainsi, les difficultés rencontrées par la recourante
pour construire un hôtel constituent une circonstance nouvelle qui ne porte pas
sur des éléments déterminants pour la planification et elle n’est pas importante
au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire.
2.
Il se pose encore la question de savoir si le maintien de
la zone hôtelière entraîne des restrictions qui sont compatibles avec la
garantie de la propriété, protégée par l’art. 26 de la constitution (anciennement
art. 22ter aCst). La jurisprudence relative à l’art. 22ter aCst peut être
reprise, car les deux dispositions ont une portée semblable. Cette garantie de
la propriété n’est pas absolue. Des restrictions au droit de propriété sont
admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une base
légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et respectent le
principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst et les ATF 121 I 117
consid. 3b p. 120 ; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142 , 270 consid. 3 p.
273 ; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).
a) La jurisprudence distingue la base légale
formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de
droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par
un autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative
(arrêts TA GE 2001/0025 du 20 juin 2004, GE 2000/0097 du 22 avril 2004 et GE
1998/0035 du 7 juillet 2004).
Lorsque la restriction au droit
fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence
fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être
valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,
être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à
un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à
adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a
pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une
délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil
cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre canton
et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au
contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF
102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de
l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction
prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation
législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2). En l’espèce, l’art. 47 al. 1 1
ère
phrase LATC prévoit que les plans et les règlements d’affectation fixent les
prescriptions relatives à l’affectation des zones et au degré de sensibilité au
bruit, ainsi qu’à la mesure de l’utilisation du sol. Cette disposition constitue
une base légale formelle suffisante
avec une délégation législative
permettant aux communes de fixer dans leur règlement d'affectation
la création et le maintien d’une zone hôtelière.
b) La mesure de planification visant le maintien de
l'affectation hôtelière doit encore répondre à un intérêt public pour être
compatible avec la garantie de la propriété. Il faut que l'intérêt public
allégué soit suffisamment important pour justifier une atteinte à des intérêts
privés. La solution de cette question dépend de la comparaison des intérêts en
présence (ATF 91 I 329 consid. 2 p. 335). Une mesure d’aménagement du
territoire qui n’est pas ou plus justifiée par un intérêt public prépondérant
n’est en principe pas compatible avec la garantie constitutionnelle de la
propriété. L’autorité doit vérifier si, compte tenu de l’évolution des
circonstances, le maintien de la réglementation critiquée est toujours
compatible avec la garantie de la propriété (ATF 120 Ia 227 précité consid. 2c
p. 232). D’une part, la planification doit être, au besoin, mise en accord avec
la situation concrète ; d’autre part, un plan de zones ne peut atteindre
son but que s’il a une certaine stabilité. Il ne peut donc être modifié que
pour des motifs importants ; plus il est récent, plus on doit pouvoir
compter sur sa stabilité, de même que plus les modifications envisagées sont
incisives, plus les motifs militant en faveur d’une modification doivent être
importants. Ainsi la pesée des intérêts publics et privés qui doit précéder
l’adoption de mesures de planification n’est complète que si l’exigence de la
stabilité du plan est suffisamment prise en considération (ATF 113 Ia 444 = JdT
1989 p. 429 consid. 5b p. 435 et les références citées).
c) En l’espèce, le plan a été révisé en 1996 et les
modifications ont été approuvées en 1997 ; le caractère touristique de la
zone a été confirmé, et même renforcé ; ensuite, l’adoption du plan
directeur communal le 28 mai 1997 a également maintenu la vocation hôtelière de
la zone en question et l’adoption du plan général d’affectation de la commune le
17 juin 2003 n’a pas modifié non plus l’affectation hôtelière de la zone
concernée alors que l'ensemble des plans spéciaux ont fait l'objet d'un
réexamen. La destination hôtelière de la zone a donc été confirmée récemment. L’exigence
de la stabilité du plan revêt ainsi en l’espèce une importance particulière. En
outre, la volonté de la municipalité de réserver une zone pour satisfaire aux
besoins de la ville en hôtellerie n'est pas contraire au plan directeur
cantonal. En effet, Yverdon-les-Bains est un des centres les plus importants du
réseau urbain cantonal; des efforts doivent être faits dans le but de
consolider son rayonnement au-delà du canton et le rôle dévolu aux centres doit
être soutenu, notamment par la concentration d’activités économiques et de
services diversifiés (voir les éléments prospectifs du plan général
d'urbanisation 1.1.1. qui lient les autorités selon l'art. 2 du décret du 20
mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal). L’offre touristique doit
également être renforcée, car Yverdon-les-Bains fait partie des stations
touristiques du canton (voir carte 1.3.3.1. du plan directeur cantonal). Même
si la recourante tente depuis de nombreuses années de réaliser une construction
hôtelière, cela ne signifie pas pour autant que ce projet est irréalisable. En
effet, nul ne peut présager de l’extension et du développement futurs de cette
ville. En outre, une infrastructure de qualité permettrait à celle-ci, en plus
du tourisme, de pouvoir accueillir un centre de congrès ou d'autres projets
attractifs et répondant aux besoins de l'économie, pouvant apporter une image
nouvelle de la ville et une certaine renommée. Cela pourrait inciter des
groupements professionnels ou autres sociétés à venir s’installer dans la
région, ce qui assurerait un développement de la commune conforme aux objectifs
de la planification directrice. Enfin, les terrains se prêtant à une activité
hôtelière ne sont pas nombreux ; la parcelle en question correspond à
cette destination.
d) La recourante invoque les difficultés rencontrées
pour construire une exploitation hôtelière dans la zone en question et la
rareté des terrains à bâtir à Yverdon-les-Bains, pour permettre la construction
de logements et d’établissements médico-sociaux dans le secteur. Mais les
seules difficultés liées à la réalisation du projet ne sont pas déterminantes (cf.
consid. 1c/dd ci-dessus ; voir aussi ATF 97 I 643 = JdT I 1972 p. 295
consid. 5b p. 302). Concernant les besoins en terrains à bâtir, la planche VI
du plan directeur communal intitulée « Annexes : Références et
Capacités » démontre que le potentiel de création de logements est de
grande importance ; la croissance potentielle du nombre d’habitants par
rapport à 1994 se trouve dans un rapport de 0 à 11'470. Dès lors que la commune
dispose de réserves suffisantes de terrains constructibles, il n’existe aucun
besoin pressant d'affecter les terrains en cause pour le logement. S’agissant
de l’intérêt de la recourante à pouvoir vendre ses parcelles à un prix
avantageux, la jurisprudence a précisé que la garantie constitutionnelle de la
propriété
ne protège nullement la valeur spéculative d'un terrain (ATF
103 Ia 586 consid. 2b p. 590). C'est ainsi que le seul intérêt financier
du propriétaire à une exploitation du bien-fonds la plus rentable possible ne
prime pas sur l'intérêt à la conservation d'un objet digne de protection (ATF
120 Ia 284-285 consid. 6c et 118 Ia 394 consid. 5e ; sur la portée de
l’intérêt strictement financier du propriétaire, voir aussi les ATF 114 Ia 369
consid. 4, 109 Ia 263 consid. 5d, 105 Ia 236 consid. 3d, 104 Ia 128 consid. 3,
103 Ia 253-254 consid. 2c et 102 Ia 433-434 consid. 4b).
e) Lorsque la restriction de la propriété est fondée
sur un intérêt public suffisant, elle ne doit pas aller au-delà de ce qui est
nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public recherché (ATF 103 Ia 586
consid. 2 p. 588). Selon l'art. 4 LATC, lorsque plusieurs mesures permettent
d'atteindre l'objectif visé, l'autorité choisit celle qui lèse le moins les
intéressés. En l’espèce, le tribunal ne voit pas quelles mesures moins
incisives auraient dû être adoptées pour atteindre le but visé. En effet,
l’objectif étant de maintenir l’affectation hôtelière de la zone, il implique
de refuser une modification du plan en vue de la construction de logements ou
d'établissements médico-sociaux. La décision communale est donc la seule mesure
adaptée au but recherché.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Vu le sort du recours, un
émolument de justice doit être mis à la charge de la recourante, qui devra
également s’acquitter de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains du 29
juin 2004 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
La société recourante est débitrice de la Commune
d’Yverdon-les-Bains d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 2005/san
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint