vd_omni · AC.1994.0245 · 1996-11-01 · fr

MAZLOUM Isy et crts c/Lausanne | Lorsque l'aménagement de surfaces habitables dans les combles est autorisé d'une manière générale, mais que la réglementation est muette sur la possibilité de prévoir des surcombles habitables, ceux-ci ne peuvent être refusés faute de base légale (consid. 8).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.1996 AC.1994.0245

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er novembre 1996
sur les recours interjetés par (1)
Isy
MAZLOUM et consorts
, (2)
Gisèle DESSARZIN
, (3)
Elisabeth GOUMAZ
,
(4)
Brigitte et Jean-Marc MACHOUD
, tous représentés par Me Raymond
Didisheim, avocat à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 14 octobre 1994 levant leurs oppositions et autorisant la démolition de deux
bâtiments et la construction d'un bâtiment administratif et d'habitation à
l'avenue de la Gare nos 21-23, sur les parcelles no 6017, propriété de la
Caisse
nationale suisse d'assurance en cas d'accidents
, et no 6016, propriété de
Hans
Schaffner
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. R. Morandi et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Caisse nationale
suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) est propriétaire à Lausanne de la
parcelle no 6017, sur laquelle est édifié un bâtiment d'habitation construit en
1890 (no 23 de l'avenue de la Gare) et affecté de longue date à un usage
administratif et commercial (bureaux d'architectes et d'ingénieurs). Hans
Schaffner est propriétaire de la parcelle adjacente no 6016, qui supporte un
garage et un bâtiment d'habitation de quatre appartements, construit en 1925
(no 21 de l'avenue de la Gare). Ces deux biens-fonds sont inclus dans le
périmètre du plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre
les avenues de la Gare, Juste-Olivier, Tissot et de Rosemont (PPA 664) approuvé
par le Conseil d'Etat le 30 juillet 1993. Ils sont reliés à l'avenue de la Gare
par un étroit chemin privé passant entre le bâtiment de l'avenue de la Gare nos
25 et 27 (à l'ouest) et celui de l'avenue de la Gare nos 15 et 17 (à l'est).
B.                    Le 15 avril 1994 la CNA
et Hans Schaffner ont sollicité l'autorisation de démolir les bâtiments
existants et de construire sur leurs parcelles réunies un nouveau bâtiment à
l'usage de bureaux et d'habitation. D'une surface au sol de 637,2 m2, cette
construction comporterait sept niveaux, ainsi qu'un parking souterrain de
soixante-quatre places, sur deux niveaux. Les étages inférieurs seraient
réservés aux bureaux, le reste abritant vingt-sept appartements. Mis à
l'enquête publique du 1er au 21 juillet 1994, ce projet a suscité plusieurs
oppositions, dont une collective, forte de trois cent nonante signatures,
déposée par MM. Isy Mazloum et Roger Morier au nom des habitants du quartier.
La Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports a communiqué le 16 septembre 1994 à la
Direction des travaux de la Commune de Lausanne les observations des services
cantonaux concernés, ainsi que les autorisations cantonales requises. Dans sa
séance du 14 octobre 1994, la municipalité a décidé de lever les oppositions et
de délivrer le permis de construire sollicité, sous diverses conditions. Cette
décision a été communiquée aux divers opposants sous plis recommandés déposés
le 28 octobre 1994. Une copie de la communication de la Centrale des
autorisations du DTPAT était annexée aux réponses aux opposants.
C.                    Le 4 novembre 1994 (date
de l'envoi postal) MM. Isy Mazloum et Roger Morier ont déclaré recourir contre
la décision susmentionnée en tant que "
porte-parole des 391 opposants
du quartier
". Ils joignaient à cette déclaration la photocopie des
listes de signatures de l'opposition collective du 20 juillet 1994. Gisèle
Dessarzin, Elisabeth Goumaz et Brigitte et Jean-Marc Machoud ont également
déposé une déclaration de recours le 6 novembre 1994. Ces recours ont été validés
le 17 novembre 1994 par le dépôt d'un mémoire commun rédigé par l'avocat
Raymond Didisheim au nom de l'ensemble des recourants.
La Municipalité de
Lausanne, représentée par l'avocat Denis Bridel, a déposé sa réponse le 6
février 1995. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité des recours,
subsidiairement à leur rejet, dans la mesure où ils sont recevables. Dans leurs
observations du 7 février 1995, la CNA et Hans Schaffner, tous deux représentés
par l'avocat Benoît Bovay, concluent au rejet des recours pour autant qu'ils
soient recevables.
Invités à produire une
liste des noms et adresses des personnes qu'ils prétendaient représenter, ainsi
qu'une procuration les autorisant à recourir au nom de ces personnes, MM.
Mazloum et Morier ont produit une série de déclarations signées par cent deux
habitants du quartier, confirmant l'autorisation donnée à MM. Mazloum et Morier
de recourir en leur nom contre l'octroi d'un permis de construire à l'avenue de
la Gare 21 et 23. Toutes ces personnes sont locataires d'immeubles situés à
l'avenue de la Gare, à l'avenue de Rosemont ou à l'avenue Tissot, soit dans le
périmètre du PPA no 664 ou à proximité immédiate.
Le tribunal a statué
sans visite des lieux ni audience de débats.
Considérant en droit:
1.                     Les recours ont été
déposés, puis validés, dans les délais fixés par l'art. 31 de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans
sa teneur antérieure à la modification du 26 février 1996. La municipalité met
toutefois en doute leur validité de la représentation par MM. Mazloum et Morier
des cent deux opposants qui ont formellement ratifié le recours déposé en leur
nom.
a) La municipalité
invoque tout d'abord la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en
matière de constructions suivant laquelle la qualité de recourant était
subordonnée à l'exigence formelle de l'indication claire du nom de chacune des
personnes qui, pendant le délai légal, entendait interjeter recours,
directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire (RDAF 1978 p. 261). Il
convient cependant de préciser que la prohibition du formalisme excessif avait
amené la commission à juger recevable un recours émanant d'un groupe de
propriétaires dont les signatures étaient aisément identifiables et figuraient
au bas de l'acte (RDAF 1985 p. 495). S'agissant de pourvois déposés par les
membres d'une hoirie, la commission avait adopté la même attitude, exigeant que
les noms de chacun d'eux figurent dans l'acte de recours ou dans une autre
écriture pour autant qu'elle soit déposée avant l'échéance du délai de recours
(prononcé no 5721 du 16 novembre 1988, Hubert Crottaz et crts c/ DTPAT). Elle
s'est cependant montrée plus souple dans quelques espèces (v. à ce propos les
références citées par B. Bovay, Exposé de jurisprudence 1989, RDAF 1990 p. 262
no 26). Le Tribunal administratif s'est pour sa part distancé de cette
jurisprudence, admettant la recevabilité des recours déposés au nom d'une
hoirie ou d'une société simple, pour autant qu'elle se soit constituée auparavant
et quand bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été
indiqués expressément durant le délai de recours (RDAF 1992 p. 203-204). En
définitive l'élément décisif est que le groupe des recourants soit clairement
circonscrit; le tribunal a ainsi admis la recevabilité d'un recours formé au
nom d'une communauté de propriétaires par étages inexactement désignée par
l'adresse du bâtiment, au lieu du nom exact de la PPE; il a en revanche exclu
qu'un avocat puisse agir au nom de ses "
clients actuels
", dont
deux seulement étaient nommément désignés (arrêt AC 92/023-075 du 4 mai 1993).
En l'occurrence les trois cent nonante et un opposants au nom de qui MM.
Mazloum et Morier ont prétendu recourir constituaient un groupement de
personnes parfaitement défini; non seulement leurs noms figurent au dossier de
l'autorité intimée, mais encore ont-ils été communiqués au tribunal sous forme
de photocopies des oppositions déposées dans le cadre de l'enquête publique. Le
recours déposé par MM. Mazloum et Morier ne saurait dès lors être écarté
préjudiciellement en tant qu'il émane des signataires de l'opposition
collective à la démolition des immeubles de l'avenue de la Gare 21 et 23.
b) Reste à savoir si
ces opposants étaient valablement représentés par MM. Morier et Mazloum. La
municipalité le conteste, faisant valoir que ceux-ci n'étaient pas au bénéfice
d'une procuration expresse et spéciale de la part des recourants qu'ils étaient
supposés représenter. Ce faisant, elle se réfère à tort aux art. 1 et 5 de la
loi du 5 septembre 1944 sur la représentation des parties (RSV 2.5 B) :
l'application de cette loi est expressément exclue par l'art. 41 LJPA. D'autre
part, si l'art. 31 al. 3 LJPA exige que la procuration du mandataire soit
jointe au recours (avant la modification du 26 février 1996, au mémoire de
recours), l'inobservation de cette formalité n'affecte pas irrémédiablement la
recevabilité du recours : conformément à l'art. 35 LJPA, un bref délai doit
être imparti à l'auteur du recours pour qu'il régularise sa procédure; ce n'est
que s'il ne donne pas suite dans le délai à cette injonction que le recours
sera déclaré irrecevable. En revanche, si la procuration requise est produite
dans le délai imparti, les actes accomplis par le représentant seront ratifiés,
même s'il était sans pouvoir au moment du dépôt du recours. Ceci correspond au
principe général posé par l'art. 38 CO (dans ce sens, s'agissant du recours
déposé pour une hoirie par l'un de ses membres seulement, RDAF 1992 p. 204; v.
aussi J.-F. Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire,
n. 2.3 ad art. 29, p. 158, et les références). En l'occurrence MM. Mazloum et
Morier ont produit dans le délai qui leur a été imparti à cet effet
trente-quatre listes portant les noms, adresses et signatures de cent deux
personnes ratifiant le recours qu'ils avaient déposé en leur nom. Le recours de
ces cent deux personnes, auxquelles s'ajoutent MM. Mazloum et Morier (dont la
déclaration de recours ne laisse nullement entendre, contrairement à ce que
suggère la municipalité, qu'ils agissent exclusivement à titre de
représentants) est donc formellement recevable.
2.                     Dans sa teneur en
vigueur au moment où les recours ont été déposés, l'art. 37 al. 1 LJPA
reconnaissait le droit de recourir à toute personne physique ou morale qui
justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Depuis la modification
du 26 février 1996, entrée en vigueur le 1er mai 1996, "
le droit de
recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée
". Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi
fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la
lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux
dispositions.
Les nouvelles règles
de procédure s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les
causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V 46; 113 Ia 412; Grisel, Traité de
droit administratif, vol. I, p. 155). Les possibilités de recours et leur
régime se déterminent toutefois en fonction des règles applicables à la date de
la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir,
à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus
favorable au recourant (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd.,
p. 171 et les arrêts cités). Le tribunal de céans a ainsi jugé qu'un recours
contre une décision du juge instructeur en matière de frais et dépens demeurait
recevable, quand bien même une modification postérieure de la loi avait
supprimé cette voie de droit (arrêt RE 96/0018 du 7 août 1996). Il a en
revanche examiné sous l'empire du nouveau droit la qualité pour agir de
personnes qui avaient déposé leur recours avant l'entrée en vigueur du nouvel
article 37 al. 1 LJPA, cette disposition définissant le cercle des recourants
de manière plus large que la précédente (v. arrêt AC 95/0307 du 22 août 1996).
C'est donc en fonction du critère de l'intérêt digne de protection qu'il
convient ici d'examiner la qualité pour agir des recourants. On observera
d'ailleurs que la solution n'aurait pas été différente sous le régime de
l'ancien droit, puisque l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA réservait déjà les
dispositions du droit fédéral, au nombre desquelles l'art. 33 al. 3 lit. a LAT,
qui oblige les cantons, dans le cadre de la procédure de recours qu'ils sont
tenus d'instituer contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que sur les
dispositions cantonales et fédérales d'exécution de cette loi, à reconnaître la
qualité pour recourir au moins aussi largement que l'art. 103 OJ. Le Tribunal
fédéral a précisé que par dispositions cantonales et fédérales d'exécution de
la LAT, il fallait entendre les prescriptions en matière de construction qui
donnent un contenu concret à la planification; entrent dans cette catégorie,
notamment, les normes sur l'affectation, le volume et la densité des
constructions, ainsi que les distances à observer entre les bâtiments et les
limites de propriété; en revanche cette notion ne recouvre pas les normes
techniques concernant la sécurité, la salubrité ou la solidité des
constructions, de même que les prescriptions sur la protection contre
l'incendie, l'esthétique, l'aménagement des locaux ou encore la sécurité du
trafic (ATF 118 Ib 31, consid. 4b). Or les griefs invoqués par les recourants
concernent précisément des dispositions cantonales d'exécution de la LAT, au
sens de cette jurisprudence.
L'art. 103 lit. 1 OJ,
de même que le nouvel article 37 al. 1 LJPA, n'exigent pas que le recourant
soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple
intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et
qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne
d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre
que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique,
matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est
ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à
proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi
ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé
d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF
103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib
170 consid. 5b); quant aux motifs du recours, il n'est pas nécessaire que
l'intérêt du recourant coïncide avec celui protégé par la règle de droit qu'il
invoque (ATF 121 II 171 consid. 2b; 176 consid. 2a; 120 Ib 379 consid. 4b; 119
Ib 179 consid. 1c).
En l'occurrence
Elisabeth Goumaz, ainsi que Brigitte et Jean-Marc Machoud, habitent au no 11 de
l'avenue de la Gare, soit dans un immeuble immédiatement voisin de la parcelle
no 6017, en bordure du chemin privé qui relie cette dernière à l'avenue de la
Gare. Respectivement locataires des immeubles de l'avenue de la Gare no 25 et
no 15, Gisèle Dessarzin, ainsi qu'Isy Mazloum et Roger Morier, se trouvent dans
la même situation. La plupart des cent deux opposants collectifs représentés
par MM. Mazloum et Morier sont également des voisins immédiats du projet
litigieux, soit qu'ils habitent dans les bâtiments précités, soit qu'ils logent
à l'avenue de Rosemont nos 1 et 3, à l'avenue de la Gare 9 ou au no 11 de
l'avenue Tissot. Il est indéniable qu'ils sont touchés de manière plus intense
que d'autres habitants de la commune par le projet de construction litigieux et
ont un intérêt certain à ce que la densité de l'habitation et le trafic motorisé
n'augmentent pas dans ce secteur. Ce simple intérêt de fait suffit à fonder
leur qualité pour recourir; peu importe dès lors qu'ils ne soient pas
propriétaires. Il n'y a en outre pas lieu d'examiner dans le détail si tous les
opposants sans exception, notamment les habitants des nos 6 et 14 de l'avenue
Tissot, peuvent faire valoir un intérêt digne de protection à ce que la
décision attaquée soit annulée ou modifiée : dès lors qu'ils agissent
conjointement, il suffit que l'un d'entre eux au moins remplisse cette
condition, ce qui est manifestement le cas. Il convient dès lors d'entrer en
matière sur les recours.
3.                     Les recourants font
tout d'abord valoir que la démolition de l'immeuble no 21 de l'avenue de la
Gare, propriété de Hans Schaffner, a été autorisée par le Service du logement
(en application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, LDTR) en fonction
d'un projet de construction qui comprenait vingt-neuf appartements. Le permis
de construire municipal, qui porte lui sur un projet comportant vingt-sept
logements, n'aurait ainsi pas dû être délivré, puisqu'il ne correspondrait pas
à l'autorisation cantonale. Ce raisonnement est spécieux. L'autorisation du
Service du logement figurant dans la communication de la CAMAC du 16 septembre
1994 porte bien sur le projet de construction mis à l'enquête du 1er au 21
juillet 1994, qui comprend vingt-sept appartements. Elle retient certes de
manière erronée que la nouvelle construction comprendrait vingt-neuf
appartements. La confusion provient sans doute du fait qu'un précédent projet,
qui comptait effectivement vingt-neuf appartements, avait été soumis aux
services communaux en décembre 1993 et avait fait l'objet de la part de la
municipalité d'un premier préavis (art. 10 al. 2 LDTR). Le second préavis
municipal, du 11 juillet 1994, reprend à tort ce chiffre de vingt-neuf
appartements; il a lui-même servi de base à la rédaction de la décision
cantonale, dont la validité aurait ainsi pu se trouver affectée par cette
erreur dans la constatation des faits; l'autorisation du Service du logement
n'a toutefois pas été attaquée par les recourants, quand bien même elle leur a
été communiquée, avec la mention des voie et délai de recours, en même temps
que leur a été signifié le rejet de leurs oppositions. Elle ne peut donc pas
être remise en cause à l'occasion du présent recours, qui porte exclusivement
sur la décision de la Municipalité de Lausanne du 27 octobre 1994. On observera
d'ailleurs que le Service du logement, à qui le bureau d'architecte avait
signalé son erreur, a pris note de la modification intervenue dans les plans et
a fait savoir qu'elle n'affectait "
cependant en rien la validité de
[sa]
décision susmentionnée qui demeure pleinement valable telle que notifiée
".
4.                     Le projet mis à
l'enquête comporte des balcons dont l'avancée par rapport au nu des façades
principales est de 1 mètre 80. Les recourants considèrent qu'en raison de ces
éléments saillants le bâtiment projeté ne respecterait pas la distance minimum
de 8 mètres jusqu'à la limite de propriété (art. 27 du règlement du 3 novembre
1982 sur le plan d'extension, ci-après : RPE, applicable en vertu de l'art. 3
du PPA 664). Ce point n'a toutefois pas échappé à la municipalité, qui a
subordonné le permis de construire à la condition que les balcons soient
réduits à une profondeur de 1 mètre 50. De cette façon ils correspondront à des
éléments de construction qui, selon la jurisprudence constante de la Commission
de recours en matière de constructions et du Tribunal administratif, ne sont
pas pris en compte pour le calcul de la distance minimum à la limite (TA,
arrêts AC 93/0156 du 26 septembre 1994; AC 93/097 du 8 juillet 1994).
5.                     Le projet prévoit en
sous-sol deux étages de parking qui s'étendraient au nord, à l'ouest et au sud
jusqu'à la limite des parcelles voisines (nos 6018, 6014, 5994, 6019 et 6020).
Le niveau supérieur (premier sous-sol) comprendrait trente-trois places
destinées aux usagers de l'immeuble; l'accès s'y ferait par une rampe
débouchant sur le chemin privé reliant les parcelles nos 6016 et 6017 à
l'avenue de la Gare. Le deuxième sous-sol communiquerait avec un parking
souterrain voisin, situé sous un bâtiment de la CNA (parcelle no 6019); trente
et une places y seraient réservées aux immeubles voisins; l'accès s'y ferait
par le parking du bâtiment de la CNA, qui débouche sur l'avenue Tissot.
Les recourants
reprochent au parking projeté d'offrir un nombre de places supérieures aux
besoins du nouveau bâtiment et des propriétés voisines, ainsi que de ne pas
observer la distance minimum aux propriétés voisines, sans que les conditions
d'une dérogation soient remplies.
a) L'art. 14 du PPA
664 a la teneur suivante :
"En cas de démolition et de
reconstruction, les constructeurs ont l'obligation de réaliser dans des garages
souterrains des places de stationnement pour voitures automobiles, à raison de
:
- au minimum une place par 130 m2 et au maximum une place par 100 m2 de
surfaces brutes de plancher utile affectées au logement;
- au minimum une place par 420 m2 et au maximum une place par 250 m2 de
surfaces brutes de plancher utile affectées aux autres activités.
La municipalité peut admettre des dérogations
pour les projets qui ne satisferaient pas au nombre minimum de places
exigées."
L'art. 16 du PPA 664
dispose en outre :
"La municipalité peut autoriser, dans le
périmètre du présent plan, le regroupement de places de stationnement telles
que définies ci-dessus sur une seule propriété, ceci moyennant l'établissement
de servitudes d'usage."
L'immeuble projeté
comprenant 2'819 m2 de surfaces réservées au logement et 1'195 m2 de surfaces
destinées aux autres activités, le nombre maximum de places de parc autorisé
par l'art. 14 PPA est de trente-trois (2819 : 100 = 28,19 et 1195 : 250 =
4,78). Le parking du premier sous-sol comporte ainsi à lui seul le maximum de
places de stationnement pouvant être autorisées en fonction du nouvel immeuble.
Les trente et une places du deuxième sous-sol doivent en conséquence être
justifiées par les besoins en places de stationnement des autres propriétés du
secteur. Le dossier produit par la municipalité ne permet toutefois pas
d'évaluer ces besoins, ni de savoir comment ils sont actuellement satisfaits;
en d'autres termes l'existence d'un déficit en places de stationnement dans le
secteur concerné, qui justifierait un regroupement selon l'art. 16 du PPA 664,
n'est pas établi. La municipalité et les constructeurs ont été vainement
invités à compléter le dossier sur ce point. La municipalité s'est contentée de
rappeler qu'elle avait subordonné l'entrée en vigueur du permis de construire à
l'inscription au registre foncier "
d'une servitude d'usage, à caractère
mixte, soit foncière, entre les parcelles concernées et personnelle en faveur
de la Commune de Lausanne concernant la répartition réglementaire des places de
parc "supplémentaires" du 2ème sous-sol
." Selon elle, il
"
appartient donc au constructeur de soumettre à la municipalité une
évaluation des besoins des biens-fonds voisins en places de stationnement, au
sens du PPA, et d'attester de l'inscription de servitude correspondant à ces
besoins. Il va sans dire que le regroupement éventuel de places de parc en 2ème
sous-sol pour les fonds du périmètre du PPA pourra, respectivement devra,
conduire à la suppression de places de parc existantes sur l'une ou l'autre
parcelle du périmètre."
Elle ajoute :
"Pour la municipalité,
l'objectif du PPA est de limiter le nombre des places autorisées sur l'ensemble
du périmètre en fonction des besoins de chaque parcelle tel que déterminé par
le règlement spécial du PPA. Il n'y a donc pas lieu pour la municipalité à
établir l'existence d'un déficit en place de stationnement dans le secteur concerné".
Elle considère au surplus que les déclarations d'intention de certains voisins
quant à l'acquisition ou la location de places de parc "
ne répondent en
aucun cas aux conditions mises à l'octroi du permis qui n'est donc pas
exécutoire."
Enfin elle expose "
qu'on ne saurait considérer
que le constructeur respecterait les conditions mises à la délivrance du permis
de construire en rendant provisoirement inaccessibles les places de parc
inutilisées"
(lettre du 23 mai 1995 au juge instructeur)
.
Ces
explications confirment qu'à l'heure actuelle les conditions qui permettraient
de construire sur les parcelles nos 6016 et 6017 trente et une places de plus
que ce que nécessiterait le bâtiment prévu ne sont pas remplies. D'une part il
n'existe pas sur les parcelles voisines de projet de démolition et de
reconstruction qui exigerait la construction de places de parc souterraines
pouvant être regroupées avec celles du projet litigieux. D'autre part il n'est
pas démontré que les propriétés voisines souffrent d'un déficit en places de
stationnement, ce qui pourrait justifier - même en l'absence d'un autre projet
de démolition et de reconstruction - qu'on profite du projet litigieux pour
créer les places manquantes. Dans ces conditions la municipalité devait refuser
le permis de construire. Elle ne pouvait se contenter de subordonner son entrée
en vigueur à une condition (inscription au registre foncier d'une servitude
d'usage concernant la répartition des places de parc) qui renvoie à un avenir
incertain la vérification du respect des art. 14 et 16 du PPA.
b) Suivant l'art. 3 du
PPA 664, le périmètre du plan partiel d'affectation est soumis aux dispositions
générales et à celles de la zone urbaine de l'ordre contigu du règlement
concernant le plan d'extension (RPE). Parmi celles-ci, l'art. 27 RPE prescrit
une distance minimum de 8 mètres entre les bâtiments dont la plus grande
dimension en plan est supérieure à 18 mètres (ce qui est le cas ici) et la
limite de la propriété voisine. En principe les constructions souterraines
doivent respecter cette distance minimum (v. arrêts AC 92/0284 du 7 avril 1994;
AC 95/0003 du 31 juillet 1996). La réglementation communale peut cependant les
soustraire à cette exigence, à condition que le profil et la nature du sol ne
soient pas sensiblement modifiés et qu'il n'en résulte pas d'inconvénient pour
le voisinage (art. 84 LATC). C'est ce que fait l'art. 110b RPE; il ne permet
toutefois à la municipalité de déroger aux règles sur la distance aux limites
et entre bâtiments, entre autres conditions, que si "
le nombre de
places de parc ne dépasse pas les besoins de l'immeuble existant ou projeté
".
Même si cette disposition est appliquée en relation avec l'art. 16 du PPA 664
(qui permet le regroupement de places de stationnement sur une seule propriété),
elle implique que les besoins en places de stationnement soient justifiés avant
l'octroi du permis de construire. Comme on vient de le voir, tel n'est pas le
cas ici des trente et une places du deuxième sous-sol. Sous cet aspect, le
projet litigieux n'est donc pas réglementaire non plus.
c) En revanche le
grief que les recourants prétendent tirer de l'absence de places de parc
extérieures pour les visiteurs n'est pas fondé : si l'art. 15 du PPA 664 permet
d'aménager des places de parc extérieures pour les visiteurs, en plus du nombre
maximum de places de stationnement autorisé par l'art. 14, il n'en fait pas une
obligation.
6.                     Les recourants font
valoir que l'accès par le nord, devant relier le premier sous-sol (trente-trois
places de stationnement) à l'avenue de la Gare, est insuffisant. Il est
actuellement constitué d'un tronçon rectiligne long d'une centaine de mètres et
large de trois, où il est impossible aux véhicules de croiser. La circulation y
est entravée par un mur implanté sur la limite entre les parcelles nos 6018
(propriété de La Genevoise Assurances) et les parcelles 6017 (propriété de la
CNA) et 6023 (propriété des Retraites populaires); ce mur longe le chemin
d'accès à la parcelle no 6017 pratiquement jusqu'à son débouché sur le trottoir
de l'avenue de la Gare. Un plan d'intention du 9 mars 1990 (modifié le 24
novembre 1993) en prévoit la démolition.
La municipalité admet
que l'accès actuel n'est pas satisfaisant et doit être amélioré, notamment par
la démolition du mur en question et la redistribution des places de parc
existantes. Elle a pour cela subordonné l'entrée en vigueur du permis de
construire à l'inscription au registre foncier "
de la nouvelle
servitude concernant l'accès amélioré sur le tronçon sis entre l'avenue de la
Gare et la parcelle no 6017 avec présentation du plan d'aménagement y relatif
dûment signé (art. 104 de la LATC)
". Les recourants contestent que ce
mode de faire soit suffisant. Selon eux la municipalité doit être concrètement
renseignée sur ce que sera l'accès définitif, dont un plan précis devrait
figurer le tracé, si bien que l'octroi du permis de construire serait
prématuré.
Le permis de
construire ne peut être délivré que si le terrain est équipé (art. 22 al. 2
lit. b LAT) ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les
équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre
juridique (art. 104 al. 3 LATC). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est
desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue, notamment en ce qui concerne
les voies d'accès (v. art. 19 al. 1 LAT). La loi ne définit pas ce qu'il faut
entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette
notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il
résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès
idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une
voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du
bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles
elle se raccorderait à des dangers excessifs (RDAF 1993 p. 192 et les
références). L'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de
commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins
des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement
prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers
une prudence accrue (ibid.). Dans leurs observations du 7 février 1995 les
constructeurs considèrent que ces conditions sont d'ores et déjà remplies par
l'accès actuel. Ils n'ont cependant pas contesté la condition suspensive qui
leur est imposée par le permis de construire, à savoir un réaménagement de la
première partie du chemin d'accès. Or ces travaux impliquent une mise à
l'enquête publique (art. 103 et 106 LATC), sur la base de plans qui devront
obtenir l'accord de l'ensemble des propriétaires concernés (art. 108 LATC), en
particulier La Genevoise Assurances (parcelle no 6018) et les Retraites
populaires (parcelle no 6023). Ceci exclut que l'on considère ces travaux comme
des modifications de minime importance à apporter au projet. Il s'agit au
contraire d'un élément essentiel des aménagements extérieurs, qui devait faire
partie de la demande de permis de construire et du dossier de l'enquête
publique (art. 69 ch. 8 et 72 al. 2 RATC). En l'absence de précisions
suffisantes sur ce point, la municipalité n'était pas fondée à délivrer le
permis de construire. L'art. 117 LATC ne permet pas de remédier à une telle lacune.
Il autorise seulement à délivrer le permis de construire pour un projet affecté
de défauts mineurs dont la correction peut être imposée en termes clairs et
précis et n'implique, par rapport au projet initial, que des modifications qui
peuvent être dispensées d'enquête, ce qui n'est pas le cas de l'aménagement
d'une voie d'accès, impliquant la démolition d'un muret et le déplacement de
place de stationnement (v. RDAF 1993 p. 226, consid. 1b; 1995 p. 289).
On observera du reste
que la solution qu'a choisie la municipalité, à savoir soumettre le permis de
construire à la condition suspensive de l'inscription au registre foncier d'une
nouvelle servitude et de la présentation d'un plan d'aménagement concernant le
nouvel accès, revient pratiquement à refuser le permis de construire, puisque,
selon les termes employés par la municipalité, celui-ci "
ne sera
exécutoire qu'après le respect des conditions
" posées.
7.                     Aux termes de l'art. 33
RPE, la hauteur du bâtiment mesurée à la corniche réelle ou fictive est limitée
à 14 mètres 50. Pour les bâtiments implantés sur la limite des constructions et
jusqu'à une distance de 6 mètres en retrait de celle-ci, la hauteur est mesurée
dans le milieu de la façade dès le niveau de la bordure du trottoir ou de l'axe
de la voie existante ou projetée, jusqu'à l'arête supérieure de la corniche
réelle ou fictive. Ce mode de calcul n'est toutefois pas applicable en
l'espèce, le bâtiment projeté devant s'implanter à plus de 6 mètres des limites
de propriété. En pareil cas l'art. 35 RPE permet de mesurer la hauteur du
bâtiment à partir du sol de la terrasse surélevée ou du terre-plein sur
lesquels il est édifié, à condition que ces dernier aient une largeur d'au
moins 6 mètres sur toute la façade et qu'ils règnent sur toute la longueur de
celle-ci. Tel est le cas de la terrasse ouest, aménagée sur le toit du garage
souterrain et dont le niveau se trouve à l'altitude de 465 mètres 50. Quant à
la terrasse nord, dont la largeur est de moins de 6 mètres, elle se trouve dans
sa presque totalité en dessous du niveau du terrain naturel, de sorte qu'elle
n'a pas à être prise en considération dans le calcul de la hauteur. Il s'ensuit
que la hauteur à la corniche (alt. 480 m.) respecte le maximum de 14 mètres 50.
Les façades latérales peuvent bénéficier de cette cote (art. 35 al. 1, 3ème
phrase, RPE).
8.                     En zone urbaine de
l'ordre non contigu, l'art. 33 RPE limite le nombre de niveaux habitables à
cinq, y compris le rez-de-chaussée. L'art. 33a permet cependant à la
municipalité d'autoriser, "
en plus des cinq niveaux définis par l'art.
33, l'aménagement de surfaces supplémentaires de plancher utile dans les
combles ou les attiques d'immeubles existants ou projetés, en tenant notamment
compte de l'affectation envisagée, des aménagements extérieurs et de la
solution apportée au parcage des véhicules
". C'est en application de
cette disposition que la municipalité a en l'occurrence permis l'aménagement de
deux niveaux habitables supplémentaires dans la toiture. Selon les recourants,
le fait que l'art. 33a RPE parle de
surfaces
impliquerait qu'il n'est
pas question d'autoriser des
niveaux
supplémentaires, ce d'autant plus
que le texte précise "
surfaces supplémentaires ...
dans les
combles"
et ne fait nulle part mention de surcombles. Cette approche
grammaticale du règlement ne résiste pas à l'examen : lorsque l'aménagement de
surfaces habitables dans les combles est autorisé d'une manière générale, mais
que la réglementation est muette sur la possibilité de prévoir des surcombles
habitables, ceux-ci ne peuvent être refusés faute de base légale (v. CCRC,
prononcé no 4652 du 3 avril 1985; TA, arrêt AC 93/146-154 du 11 janvier 1994).
Les recourants
soutiennent de surcroît que les conditions posées par l'art. 33a RPE ne
seraient pas remplies, mais - contrairement à ce qu'ils prétendent - cette
disposition n'exige pas que la création des surfaces supplémentaires dans les
combles réponde à des besoins "
exceptionnels et impérieux
";
elle laisse au contraire à la municipalité un très large pouvoir
d'appréciation, lui imposant simplement de tenir "
notamment compte de
l'affectation envisagée, des aménagements extérieurs et de la solution apportée
au parcage des véhicules
". La municipalité fait valoir que les niveaux
6 et 7 sont affectés au logement, répondant ainsi à l'un des buts principaux
visés par le PPA, que les aménagements extérieurs laissent apparaître des
espaces verts d'une surface supérieure aux exigences de l'art. 112b RPE, ainsi
que des plantations et des places de jeux conformes aux art. 112c et 112d RPE, enfin
que les places de parc projetées sont en nombre suffisant au regard de l'art.
14 PPA. Ces motifs sont pertinents, et rien ne permet d'affirmer que la
municipalité ait abusé de son pouvoir d'appréciation en s'en inspirant.
9.                     Des considérants qui
précèdent il résulte que les recours doivent être admis sur deux points, à
savoir qu'en l'état du dossier la réglementarité du deuxième sous-sol n'est pas
établie, et que l'aménagement de la voie d'accès au futur bâtiment ne peut être
mis à l'enquête et autorisé postérieurement à la délivrance du permis de
construire. Les autres arguments, qui conduiraient à une remise en cause plus
fondamentale du projet, ne sont en revanche pas fondés.
Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties
qui succombent. Toutefois dans les procédures où, parmi de nombreux moyens
invoqués, un seul peut conduire à l'admission ou au rejet du recours, le succès
de ce dernier se détermine moins en fonction des conclusions prises que du
nombre et de l'importance des moyens reconnus bien fondés (cf. arrêt AC 94/0238
du 19 mars 1996 consid. 4). Il convient dès lors de répartir les frais et
dépens en tenant compte d'une part du fait qu'aucune des parties n'obtient
véritablement gain de cause, d'autre part que si la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324).
Il apparaît dès lors équitable de répartir l'émolument de justice à parts
égales entre les recourants et les constructeurs. Pour les mêmes motifs, les
dépens auxquels peuvent réciproquement prétendre les recourants d'une part, la
Commune de Lausanne et les constructeurs d'autre part, seront compensés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     La décision
municipale du 14 octobre 1994 accordant un permis de construire à la Caisse
nationale suisse d'assurance en cas d'accidents et à M. Hans Schaffner pour la
construction, après démolition, d'un bâtiment administratif et d'habitation sur
les parcelles nos 6016 et 6017 du cadastre de Lausanne, est annulée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Isy
Mazloum et consorts, Gisèle Dessarzin, Elisabeth Goumaz et Brigitte et
Jean-Marc Machoud, solidairement.
IV.                    Un émolument de
1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Caisse nationale
suisse d'assurance en cas d'accidents et de Hans Schaffner, solidairement.
V.                     Les dépens sont
compensés.
fo/Lausanne, le 1er novembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.