vd_omni · GE.2024.0190 · 2024-10-29 · fr

A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Confirmation du refus de subventionner l'installation d'une pompe à chaleur et d'un bonus Minergie. Il s'avère que la surface de référence énergétique du bâtiment avant travaux était inférieure de 50% de celle du bâtiment après l'exécution des travaux de rénovation et de transformation. Dès lors, les travaux entrepris in casu dépassent ce qui peut être considéré comme l’assainissement d’une construction existante, puisque de nouveaux volumes sont créés. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2024 GE.2024.0190

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 octobre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Antoine Rochat et M.
Guy Dutoit, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________
à
********.
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'environnement du 29 avril 2024 (refus de subvention cantonale, dossier
n°VD-24-1248-05) – dossier joint: GE.2024.0191 Recours A.________ c/ décision
de la Direction générale de l'environnement du 6 mai 2024 (refus de
subvention cantonale, dossier n°VD-24-1131-15).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires en mains communes de la
parcelle n°******** du cadastre de la commune de ********, sise chemin ********.
Sur cet immeuble, s’élevait un bâtiment d’habitation n°ECA ******** de 73m
2
au sol, qui comprend un rez-de-chaussée, un sous-sol et un galetas. Seul le
rez-de-chaussée, d’une surface de 70.82m
2
était chauffé, selon la
formule de calcul de la surface de référence énergétique (SRE), SIA 380.
B.
A.________ a entrepris des travaux de rénovation et d’agrandissement du
bâtiment n°ECA ********; ces travaux incluent l’isolation thermique de la
façade, du toit et du sol contre terre, ainsi que l’aménagement d’une pompe à
chaleur. Le 5 mars 2024, A.________ a formé trois demandes de subvention pour
ces travaux, dont deux pour l’installation d’une pompe à chaleur air/eau (n° VD-24-1248-05)
et un bonus pour l’atteinte du standard Minergie lors d’une rénovation globale
(n° VD-24-1131-15), adressées à la Direction générale de l’environnement,
Direction de l’énergie (DGE-DIREN). Le calcul de SRE SIA 380 joint aux demandes
fait apparaître, sur un total de 245.50m
2
un total de zones
chauffées de 205.08m
2
, dont 113.37m
2
existantes.
C.
La DGE-DIREN a accordé la subvention requise pour les travaux
d’isolation thermique de la façade, du toit et du sol contre terre. Par
décision du 29 avril 2024, constatant que la SRE du bâtiment allait passer,
après travaux, de 71 à 205m
2
, elle a cependant refusé de donner
suite à la demande de subventionnement n°VD-24-1248-05 concernant la pompe à
chaleur. Le 6 mai 2024, la DGE-DIREN a rendu une décision de refus similaire,
s’agissant de la demande n° VD-24-1131-15 concernant le bonus Minergie.
D.
Le 28 mai 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) de deux recours contre les décisions du 29
avril 2024, respectivement du 6 mai 2024. Il demande la réforme de ces
décisions en ce sens que les subventions demandées lui soient allouées.
Les deux recours ont été joints sous la référence GE.2024.0190.
La DGE-DIREN a produit son dossier; dans sa réponse,
elle propose le rejet des recours.
A.________ a répliqué spontanément; il maintient ses
conclusions.
La DGE-DIREN s’est déterminée en dernier lieu et
maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La subvention litigieuse est régie par la loi cantonale du 16 mai 2006
sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), par le règlement du 4 octobre 2006 sur le
Fonds pour l’énergie (RF-Ene; BLV 730.01.5) et par la loi cantonale du 22
février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15). La loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
applicable aux décisions rendues en vertu de la LVLEne, ainsi qu'aux recours
contre ces décisions (art. 40m al. 1 LVLEne).
Déposés dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 95 LPA-VD, les recours sont intervenus en temps utile. Ils respectent au
surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu
d’entrer en matière.
2.
En l'espèce, le litige porte sur le refus de l'autorité intimée
d'octroyer une subvention au recourant en lien avec le remplacement de l’installation
de chauffage du bâtiment n°ECA ******** par une pompe à chaleur, ainsi que le
refus de lui allouer un bonus Minergie.
a) L'art. 40a LVLEne dispose que le département peut
subventionner les activités qui répondent à la politique énergétique cantonale,
notamment les réalisations techniques (art. 40b al. 1 let. a LVLEne). Les
particuliers peuvent en bénéficier (art. 40d al. 1 let. b LVLEne). D'après
l'art. 40j LVLEne, le service effectue le suivi et le contrôle des subventions
(al. 1); il s'assure que la subvention est utilisée conformément à son
affectation et que les modalités d'octroi sont respectées (al. 2); le bénéficiaire,
de même que les personnes impliquées dans le projet subventionné, sont tenues
de fournir au service toutes les informations utiles au contrôle et au suivi de
la demande (al. 4). Le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions d'octroi
de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci (art. 40k al. 1
LVLEne).
Aux termes de l’art. 40h LVLEne, la subvention est
fixée sur la base de l'effort financier consenti par le bénéficiaire, de
l'impact énergétique de la mesure et de son effet d'exemplarité (al. 1). Le
département établit une directive précisant ces critères et les modalités de
calcul (al. 2). La subvention peut prendre la forme d'allocations forfaitaires
(al. 3).
b) L'art. 11a RLVLEne prévoit que le RF-Ene est
applicable à la procédure de demande de subvention. A teneur de l'art. 2
RF-Ene, le Fonds pour l'énergie a pour but exclusif la promotion des mesures
prévues par la LVLEne. L'art. 4 al. 1 RF-Ene prévoit dans ce cadre que les
communes, les particuliers, les entreprises et autres personnes morales dont
l'action entre dans le cadre des buts définis par la LVLEne et qui remplissent
toutes les conditions requises par celle-ci peuvent solliciter le fonds. Selon
l'art. 5 RF-Ene, l'octroi des aides doit répondre aux conditions cumulatives
suivantes: le respect de la législation cantonale, notamment de la loi sur les
subventions (let. a); le respect des priorités définies par le Conseil d'Etat
en matière de politique énergétique et notamment mentionnées dans la Conception
cantonale de l'énergie (CoCEn) (let. b); la présentation d'un dossier complet
et parfaitement documenté, ainsi que la production de tous les documents
techniques et financiers (budgets, comptes, planifications, etc.) demandés par
le service et nécessaires à son évaluation (let. c). Selon l'art. 6 let. a
RF-Ene, la demande est adressée au SEVEN (actuellement la DGE).
c) Selon son art. 1
er
, la loi vaudoise du
22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) a pour but de définir
les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat (al. 1); elle
s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par
l'Etat (al. 2).
Sauf disposition contraire expresse, il n'existe pas
de droit à l'octroi de la subvention (art. 2 LSubv). Les subventions doivent
notamment répondre aux principes de légalité, d'opportunité et de subsidiarité
(art. 3 al. 1 LSubv). En lien avec le principe de la légalité, l'art. 4 LSubv
prévoit que les subventions reposent sur une base légale. Selon l'art. 11
LSubv, les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment
contenir des règles relatives à la description des tâches pour lesquelles les
subventions peuvent être accordées (let. b) ainsi qu'aux conditions spécifiques
d'octroi, d'adaptation et de révocation (let. e). Les subventions cantonales
sont accordées dans les limites des crédits accordés par le Grand Conseil (art.
32 LSubv).
d) La CoCEn en vigueur au moment où l'autorité
intimée a rendu les décisions litigieuses a été adoptée le 19 juin 2019.
S'agissant des aides financières ponctuelles, la CoCEn prévoit qu'un fonds pour
l’énergie permet au canton de mener une politique d’encouragement et que le
programme cantonal de promotion est établi sur la base du modèle intercantonal
et revu périodiquement (p. 16).
Le modèle intercantonal auquel il est fait référence
dans la CoCEn a été adopté dans le cadre du programme SuisseEnergie. L'Office
fédéral de l'énergie (OFEN) et la Conférence des services cantonaux de
l'énergie (EnDK) ont approuvé le 21 août 2015 un nouveau "
Modèle
d'encouragement harmonisé des cantons
" (ModEnHa 2015, version
revue et corrigée de septembre 2016). Ce modèle, devenu la référence utilisée
par tous les cantons, ébauche la structure des programmes d'encouragement
cantonaux et décrit leurs principaux éléments; depuis le 1
er
janvier
2017, il fait office de base unique en ce qui concerne le soutien financier
proposé par la Confédération et les cantons dans le domaine du bâtiment
(ModEnHa 2015, ch. 1.2 p. 5; CDAP GE.2018.0022 du 13 novembre 2019
consid. 2d et la référence). Selon ce document, ne donnent droit à une
contribution que les parties de bâtiments qui étaient déjà chauffées dans la
situation initiale; les nouvelles constructions, les agrandissements ainsi que
les surélévations ne donnent en revanche droit à aucune contribution (cf. 2.1,
"Isolation
thermique
"
, p. 16). En application de ce qui précède, la DGE a
établi une directive en décembre 2023 (
"Programme bâtiments 2024,
Montants et conditions d’éligibilité
"
), dont on cite les
extraits suivants:
"(…)
Généralités
Rappel des principales conditions
en vigueur
(…)
• En cas d’augmentation de la SRE
(surface de référence énergétique) totale, la SRE
existante doit être supérieure à la
SRE nouvellement créée; La SRE avant travaux doit donc être supérieure à 50% de
la SRE après travaux.
(…)
M15 : Bonus pour l’atteinte du
standard Minergie (en complément à la mesure M01)
Ce bonus est accordé en complément
à la mesure M01 en cas de rénovation globale du bâtiment permettant d’atteindre
une labellisation Minergie ou Minergie-P.
Montants octroyés uniquement pour
l’application de la variante N°4 du Modèle
d’encouragement harmonisé des
cantons:
4. Le bâtiment est certifié
Minergie ou Minergie-P:
Respect du standard Minergie
rénovation :
+ 40fr./m2 de surface de
référence énergétique
Respect du standard Minergie-P
rénovation :
+ 60fr./m2 de surface de
référence énergétique
Conditions
• Il s'agit d'une contribution
supplémentaire pour la rénovation de bâtiment avec mesures ponctuelles, selon
la mesure M01. Au moins une mesure selon M01 doit être effectuée pour
bénéficier de l’aide « Bonus pour l'efficacité de l'enveloppe du bâtiment. »
• Une combinaison avec les mesures
M10, M12 (rénovation complète Minergie), M13
(rénovation complète CECB), ou M14
(bonus pour rénovation globale) n’est pas
possible.
• Le bâtiment doit respecter les
valeurs transformation en performance globale de la
norme SIA 380/1, éd.2016.
(…)
M05 : Pompe à chaleur air/eau
Cette subvention est allouée pour
l’installation d’une pompe à chaleur air/eau en
remplacement d’un chauffage
principal au mazout, au gaz naturel ou d’un chauffage électrique fixe à
résistance.
Montants octroyés en cas de
remplacement :
d’une chaudière à gaz ou à mazout
d’un chauffage électrique
Chauffage (habitat ind. ou P
≤ 15 kW): CHF 5'000.- CHF 7’500.-
Chauffage (autres affect. et P>
15 kW): CHF 400.-/kW CHF 600.-/kW
En cas de création d’un réseau de
distribution hydraulique :
Habitation individuelle : 10'000.-
forfaitaire (entre 100 et 400 m2)
Autres affectations : 500.-/kW
Conditions
•           Seules les pompes à
chaleur avec moteur électrique donnent droit à une
contribution.
•           L'installation doit
être utilisée comme chauffage principal.
•           L'installation
remplace un chauffage fonctionnant principalement au mazout                   ou
au gaz naturel, ou un chauffage électrique fixe à résistance.
•           Puissance ≤
15kW : Le PAC système module (pompes à chaleur efficientes                  avec
système) doit être installé, –(www.wp-systemmodul.ch/fr-ch/).
•           Puissance > 15kW :
La garantie de performance de SuisseEnergie ainsi que                 le label
de qualité international (reconnu en Suisse) ou national pour                                pompes
à chaleur doivent être fourni (www.pac.ch).
•           A partir de 100 kWth:
mesure dans les règles de l’art de la consommation
d'électricité et de
la production de chaleur.
•           La puissance maximale
subventionnée est de 50 W/m2 de surface de                 référence
énergétique pour tous les bâtiments, exceptées les piscines                           couvertes
publiques et les installations sportives publiques.
•           La puissance prise en
considération pour le calcul de la puissance                      subventionnée
est celle déterminée au point de fonctionnement A-7/W35.
•           La subvention
création de réseau est uniquement allouée lors de la première
installation d’un
réseau de distribution hydraulique pour l’entier du bâtiment.
•           Les radiateurs
existants doivent être équipés de vannes thermostatiques.
•           Les bâtiments doivent
atteindre une classe CECB de l’enveloppe située                        entre A
et E (selon mise à jour 2023). Sauf pour les bâtiments à plus de               1000m
qui doivent atteindre une classe CECB de l’enveloppe entre A et C.
•           Le CECB doit dans
tous les cas être réactualisé après les travaux.
•           La prestation d’eau
chaude sanitaire pendant la période de chauffage doit
également être
assurée par la PAC ou par une autre énergie renouvelable                    (solaire
thermique, boiler PAC). Pour les immeubles de logement, un bonus                     peut
être octroyé pour la création d’une distribution d’eau chaude.
Rappel législatif :
En cas de création d’un réseau de distribution hydraulique,
les articles 32 RLVLEne et suivants sont applicables, avec notamment
l’installation obligatoire d’une régulation pièce par pièce, l’isolation des
conduites ou l’obligation de réaliser le décompte individuel des frais de
chauffage pour les bâtiments collectifs (dès 5 unités de logement). La somme
des puissances des corps de chauffe électriques de la PAC (y compris secours)
et de l’accumulateur de chauffage ne doit pas excéder 50% de la puissance nominale
de la PAC."
3.
En l’occurrence, les décisions négatives contestées ont été prises en
application du Programme bâtiments 2024 de la DGE. L’autorité intimée a relevé
que sur une SRE totale de 205m
2
, la SRE de la partie transformée du
bâtiment n’était que de 71m
2
. Constatant que la SRE avant travaux
était inférieure à 50% de la SRE après travaux, elle a refusé les deux
subventions demandées.
a) Le recourant conteste pour l’essentiel les
calculs de l’autorité intimée. Il fait valoir que la SRE après travaux comprise
dans les volumes existants du bâtiment se monterait en fait à 113.4m
2
,
soit une surface inférieure à 50% de la SRE totale du bâtiment après
transformation. On relève cependant que le recourant inclut dans son calcul une
surface de 42m
2
, qui certes existait avant les travaux de transformation,
mais qui n’était pas chauffée; le recourant ne soutient pas le contraire. Or, la
norme SIA 416/1 (2007), qui fixe des indices de calcul pour les installations
du bâtiment, citée par l’autorité intimée, exclut que cette surface, dont
l’utilisation ne nécessitait pas avant la transformation, la pose d’un
chauffage ou d’une climatisation, puisse faire partie de la surface de
référence énergétique (ch. 3.2.1). Dès lors, il n’est pas insoutenable
d’exclure cette surface dans le calcul de la SRE avant travaux. Force est par
conséquent de retenir que la SRE du bâtiment, telle qu’elle existait avant que
les travaux ne soient entrepris, 71m
2
, est inférieure de près de la
moitié à la SRE nouvellement créée, soit 134m
2
. Sans excéder ni abuser
de son pouvoir d'appréciation, l’autorité intimée était ainsi en droit de
refuser les subventions demandées pour ce seul motif.
b) Ceci nonobstant, le recourant se plaint du refus
de l’autorité intimée de lui allouer les subventions demandées. Il rappelle que
les travaux entrepris visent à améliorer l’efficacité énergétique de son
bâtiment, de sorte que l’esprit de la loi ne serait pas respecté, selon lui. La
décision attaquée se fonde exclusivement, comme on l’a vu, sur le Programme
bâtiments 2024 de la DGE. Or, l’art. 40h al. 2 LVLEne contient une délégation à
cet égard, cette disposition prévoyant que les critères et les modalités de
calcul de la subvention soient arrêtés dans une directive établie par le
département concerné. Du reste, le droit cantonal n'exclut pas la délégation de
compétences législatives, expressément prévue par l’art. 120 al. 2, 1
ère
phrase, de la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01; v. sur ce
point, CDAP GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6b/cc; GE.2001.0069 du 8
juillet 2004 consid. 4), ni même la sous-délégation (v. CCST.2020.0007 du
16 juin 2021 consid. 6c). On rappelle que la délégation ne doit pas être exclue
par la Constitution; elle doit se limiter à une matière déterminée; la clause
de délégation doit figurer dans une loi au sens formel; enfin, la loi contenant
la clause de délégation doit elle-même prévoir les grandes lignes de la
réglementation à adopter (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4 et les références et
arrêt TF  1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 5.1; cf. en outre, Pierre
Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3/c pp. 255s.). La directive invoquée par
l’autorité intimée, qui exclut, notamment, du cercle des subventions les
transformations assimilées à une construction neuve et celles qui ont pour
effet d’augmenter la SRE existante de plus de 50% trouve son fondement à l’art.
40h al. 1 LVLEne, aux termes duquel la subvention est fixée sur la base de
l'effort financier consenti par le bénéficiaire, de l'impact énergétique de la
mesure et de son effet d'exemplarité. Cette directive concrétise l’intention du
législateur qui était de limiter le subventionnement à l’assainissement des
constructions existantes, à l’exclusion des constructions neuves. Sans doute,
l’intention du recourant de mettre son bâtiment en conformité aux dernières
normes environnementales est louable, mais les travaux entrepris in casu
dépassent ce qui peut être considéré comme l’assainissement d’une construction
existante, puisque de nouveaux volumes sont créés. Dès lors, le recourant ne
peut pas être suivi lorsqu’il fait valoir que la directive précitée
contredirait l’esprit de la loi.
4.
Il suit de ce qui précède que les recours doivent être rejetés et les
décisions attaquées, confirmées. Le recourant, qui succombe, supportera un
émolument d’arrêt et pour le même motif, l’allocation de dépens n’entrera pas
en ligne de compte (cf. art. 49 al. 1, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions de la Direction générale de l'environnement, du 29 avril
2024 et 6 mai 2024, sont confirmées.
III.
L’émolument de justice, par 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de
A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2024
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.