vd_omni · AC.1997.0183 · 1999-04-12 · fr

BANQUE CANTONALE VAUDOISE et crt c/DTPAT/Lausanne | Les dispositions d'un PPA qui imposent d'affecter au logement les derniers niveaux et les combles au centre de Lausanne, sont conformes à l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.04.1999 AC.1997.0183

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 avril 1999
sur le recours interjeté par la
BANQUE
CANTONALE VAUDOISE
et la
FONDATION PREVISTA, Fondation de placement pour
les institutions de prévoyance en faveur du personnel
, à Lausanne, toutes
deux représentées par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
du 23 septembre 1997 admettant
partiellement leur recours contre le plan partiel d'affectation no 6512 de la
Commune
de Lausanne
et approuvant ce plan pour le surplus.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Dominique Anne Thalmann,
assesseurs. Greffier: M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A.                     La Banque cantonale
vaudoise (ci-après: la BCV) est propriétaire des parcelles nos 5906 et 5907 de
la Commune de Lausanne. La fondation Prevista, Fondation de placement pour les
institutions de prévoyance en faveur du personnel, (ci-après : la fondation)
est propriétaire des parcelles nos 1429 et 5909, qui appartenaient à la BCV
jusqu'au 31 décembre 1996. La PAX, Société suisse d'assurances sur la vie,
(ci-après: la PAX) est propriétaire de la parcelle no 5905.
B.                    Dans sa séance du 2
février 1995, la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a
approuvé un plan partiel d'affectation no 6512 concernant les terrains compris
entre la place St-François, la rue Pépinet, la rue Centrale et la rue
St-François (ci-après : le PPA). Toutes les parcelles mentionnées sous lettre A
ci-dessus sont comprises dans le périmètre du PPA.
Les préavis des divers
services concernés de la ville et de l'Etat n'avaient pas relevé de problèmes
particuliers, sous réserve de quelques questions de détail non pertinentes en
l'espèce.
Selon le préavis de la
municipalité au conseil communal, le PPA vise essentiellement deux buts. Il
s'agit d'une part de fixer les limites de construction au droit des immeubles
existants, afin de lever toute contrainte légale et financière lors de travaux
de transformation. En effet, la majorité des immeubles, bien que déjà
inventoriés et recensés, étaient dépourvus de limites de construction ou
frappés par d'anciens alignements devenus inutiles. Par ailleurs, en continuité
avec la politique de mixité déjà appliquée ailleurs au centre-ville, le plan
vise à ce qu'un minimum de logements soient maintenus ou réintroduits à la
faveur des transformations ou reconstructions. Le règlement du plan prévoyait à
ses articles 14 à 16 :
"Art. 14 Affectations
Les bâtiments sont dévolus à du commerce, des
bureaux et du logement.
Art. 15
Le dernier niveau et les combles au minimum des
bâtiments situés sur la place et le passage Saint-François, la rue Pépinet et
la rue Centrale sont obligatoirement réservés au logement.
Les deux derniers niveaux et les combles au
minimum des bâtiments situés sur la rue Saint-François sont obligatoirement
réservés au logement.
Art. 16
Les surfaces affectées au logement lors de
l'entrée en vigueur du présent plan doivent être maintenues même en cas de
transformations importantes ou de reconstruction.
L'article 15 est de plus applicable lors de
travaux importants de transformation ou de reconstruction des niveaux prescrits
pour le logement."
Le PPA a été soumis à
l'enquête publique du 15 février au 16 mars 1995. Trois oppositions ont été
élevées lors de la mise à l'enquête, par la SI Le Roitelet SA, la BCV et la
PAX. Les oppositions de la BCV et de la PAX visent en particulier les art. 15
et 16 du règlement relatifs à la mixité du logement.
Par décision du
conseil communal du 19 mars 1996, le PPA a été approuvé et les oppositions
levées.
C.                    Par actes de leur
conseil du 15 mai 1996, la PAX et la BCV ont interjeté recours contre la
décision du conseil communal. En substance, ces recours affirment que le PPA
introduirait des restrictions inadmissibles à la garantie de la propriété,
l'intérêt public n'étant pas suffisant, d'une part parce que le moyen utilisé
par le PPA (mixité de l'affectation commerce et logements) serait inadéquat et,
d'autre part, parce que l'intérêt privé l'emporterait. Par ailleurs le respect
des dispositions de la loi sur la protection de l'environnement, en particulier
dans le domaine du bruit et de la pollution, poserait problème. En outre, le
principe de la proportionnalité serait violé compte tenu du coût exorbitant des
travaux à entreprendre pour respecter la mixité d'affectation prévue par le
règlement. Les principes de la bonne foi et de la sécurité du droit seraient
aussi violés puisque les intéressés auraient été fondés à penser que la
situation actuelle leur conférait des droits durables. Quant au principe de
l'égalité de traitement, il serait également violé dès lors que l'obligation de
mixité serait imposée sans tenir compte des caractéristiques différentes des
immeubles soumis au plan. Enfin, la liberté de commerce et de l'industrie
serait violée: la mesure incriminée ne saurait avoir un caractère de politique
sociale en raison du montant des loyers qui devraient être imposés compte tenu
de l'importance des travaux à effectuer. En conséquence, les intéressés
concluaient  à ce que les art. 14 à 16 précités du règlement soient supprimés.
Le conseiller d'Etat
Daniel Schmutz, chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (devenu le Département des infrastructures), étant également
administrateur de la BCV, a transmis le dossier à son suppléant, le conseiller
d'Etat Philippe Biéler, chef du Département de la prévoyance sociale et des
assurances (devenu le Département de la santé et de l'action sociale).
Par acte de son
conseil, Me Flattet, du 16 août 1996, la Commune de Lausanne a adressé au
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après
le DTPAT), ses déterminations sur les recours précités. En substance, elle
relève que la lutte contre la dépopulation des centres urbains présente un
intérêt public important, reconnu par le Tribunal fédéral, et qu'il se justifie
de prendre des mesures de planification dans ce sens. Le plan partiel
d'affectation serait conforme au plan directeur cantonal et au plan directeur
de la ville de Lausanne à cet égard. L'introduction de la mixité du logement
étant limitée aux hypothèses de transformations importantes et de
reconstruction, le principe de proportionnalité serait respecté. En outre, la
municipalité s'est engagée à n'exiger la création de logements que si les coûts
de construction les rendaient économiquement acceptables. Le principe de
l'égalité de traitement serait respecté, puisque que le PPA délimite deux zones
en tenant compte de la différence desdits bâtiments. La liberté du commerce et
de l'industrie serait respectée dès lors que le but de maintenir une certaine
proportion de logements dans le centre de Lausanne aurait une finalité sociale
indiscutable. Enfin, la politique visant à réintroduire des logements dans le
centre ville serait suivie par la Municipalité de Lausanne depuis plus de vingt
ans, la quasi totalité du territoire communal étant ainsi couverte par une
réglementation uniforme imposant aux propriétaires d'immeubles d'affecter une
portion minimum de leurs biens-fonds à l'habitation; les principes de sécurité
du droit et de la bonne foi ne seraient donc pas violés.
Par mémoires
ampliatifs de leur conseil du 31 octobre 1996, la PAX et la BCV ont repris les
arguments développés dans leurs recours. Elles relevaient encore l'absence de
pénurie de logements dans la ville de Lausanne, notamment de logements à loyers
supérieurs.
Par acte de son
conseil du 23 décembre 1996, la municipalité s'est déterminée sur le mémoire
ampliatif précité. Elle développe essentiellement des considérations relevant
de l'étude des causes de la diminution de la population dans le centre de
Lausanne, ainsi que de la pollution atmosphérique et sonore, tant quant aux valeurs
mesurées que quant aux mesures prises par la ville pour diminuer lesdites
nuisances. Elle relève enfin que la situation du marché locatif au centre ville
se situe au point d'équilibre, alors que la surface commerciale vacante a
fortement augmenté.
Divers services de l'Etat ont pris position au cours de la procédure.
Par courrier du 15 août 1996, le Service de l'aménagement du territoire
a précisé que le PPA avait été préavisé favorablement par l'administration
cantonale. Quant à la mixité du logement, il indiquait :
"Il apparaît dès lors que la
réglementation du présent plan partiel d'affectation est conforme aux grandes
options du plan directeur et qu'elle semble adaptée à l'utilisation actuelle
des immeubles et à leur situation géographique".
Par courrier du 9
décembre 1996, le Service de lutte contre les nuisances a fait part de sa
détermination sur les recours précités. Il relève, quant à la protection de
l'air, que compte tenu des mesures prises et prévues par l'agglomération
lausannoise, le taux de pollution devrait être proche des valeurs limites
d'immissions définies dans l'OPair vers l'an 2005. Une expertise dans la zone
concernée ne lui paraissait pas nécessaire. Quant à la protection contre le
bruit, il indiquait que :
"Le bas de la rue Pépinet ainsi que la rue
Centrale sont des zones où les valeurs limites d'immission sont nettement
dépassées. (...) Pour les propriétaires des bâtiments existants, les seules
mesures qui pourront être imposées sont des mesures qui permettent d'assurer
une qualité de l'isolation des éléments de fenêtre suffisante."
Le 28 février 1997, le
Service du logement a fait part de ses déterminations. Se plaçant sous l'angle
de la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de
maisons d'habitation, il relevait que cette loi ne trouve application que dans
un contexte de pénurie, qu'elle ne vise que la préservation de logements
existants et suppose une pesée des intérêts. Il précisait que :
"Alors même qu'une telle opération ne
serait pas soumise à la LDTR (...), il est intéressant d'étudier l'intérêt
public à la création de tels logements à loyer élevé. Or à ce stade déjà, force
est de constater qu'il faut douter sérieusement que ces logements relèvent de
l'intérêt public tel qu'énoncé dans la LDTR ou dans les lois fédérales et
cantonales sur l'aménagement du territoire, précisément en raison de leur prix
de location".
Par courrier du 28 mai
1997, le Service du logement a encore précisé que:
"On voit mal en quoi, d'une manière
générale, il y aurait un intérêt public à créer ou protéger des logements qui
ne trouveraient pas preneur en raison de leur prix élevé de location".
Une inspection locale
a été effectuée le 12 mars 1997 en présence des parties. Aucun procès-verbal de
cette inspection n'a été établi; en revanche, la décision attaquée contient de
nombreuses constatations faites à cette occasion.
La Commune de Lausanne
a adressé le 23 avril 1997 au DTPAT des remarques faisant suite à l'inspection
locale. La BCV et la PAX ont fait de même le 30 mai 1997. Essentiellement
factuelles, ces déterminations sont contradictoires et ne seront donc pas
reprises par le tribunal de céans.
D.                    Par décision du 23
septembre 1997, le DTPAT a partiellement admis les recours formés par la BCV et
la PAX et les a rejeté pour le surplus. Par décision du même jour, le DTPAT a
approuvé le PPA et son règlement, en modifiant l'alinéa 2 de son art. 16 par
l'adjonction de la phrase
"si les coûts de construction les rendent
économiquement acceptables"
.
En substance, la
décision retient que le PPA est conforme à la législation supérieure. La
jurisprudence du Tribunal fédéral admettrait un intérêt public important à ce
que le centre des villes présente un minimum de surfaces vouées à l'habitation.
Les problèmes de sécurité ne sauraient être admis pour une affectation mixte
bancaire et logements dès lors qu'il existe de nombreux immeubles dans le
canton dans lesquels la BCV cohabite avec des logements. Quant aux nuisances
sonores et atmosphériques, la décision relève qu'un assainissement devra être
entrepris en prévoyant, par exemple, une bonne isolation des fenêtres. Au
surplus, le plan litigieux appliquerait correctement les normes en la matière.
Compte tenu du membre de phrase rajouté à l'art. 16 al. 2 du règlement, le
principe de proportionnalité serait respecté. Quant à l'égalité de traitement,
la décision relève qu'elle n'a qu'une portée relative en matière d'aménagement
du territoire; le grief serait mal fondé dès lors que les intéressés
bénéficient d'un régime plus souple que d'autres immeubles situés dans le
périmètre du plan. Le principe de la bonne foi et de la sécurité du droit ne
seraient pas violés compte tenu de l'ancienneté des plans remplacés par le PPA
litigieux. Quant à la politique de la ville de Lausanne relative à la mixité,
elle est connue du public depuis de nombreuses années. Enfin, le plan litigieux
ne violerait pas la liberté du commerce et de l'industrie dès lors qu'il est
justifié par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
E.                    Par acte de leur conseil
du 9 octobre 1997, la BCV et la fondation ont interjeté recours contre cette
décision. La municipalité a adressé ses observations au tribunal le 12 décembre
1997, auxquelles les recourantes ont répliqué par mémoire du 5 février 1998.
Les parties ont développés des arguments déjà soulevés dans le cadre de la
procédure de première instance.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
dix jours prévu par l'art. 60a al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: la LATC), le
recours a été interjeté en temps utile. Au surplus, il est recevable en la
forme.
2.                     Selon l'art. 36 lit. a
et c de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: la
LJPA), le recours au Tribunal administratif peut être formé pour violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais le recourant
ne peut invoquer l'inopportunité de la décision attaquée que si la loi spéciale
le prévoit. L'examen en opportunité auquel procède le DTPAT satisfait à
l'exigence de l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (ci-après la LAT; cf. arrêt AC 97/090 du 27 février 1998). Le
pouvoir d'examen du tribunal est donc limité à la légalité, dont relèvent
d'ailleurs tous les griefs soulevés par les recourants.
3.                     En premier lieu, les
recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété protégée par
l'art. 22 ter de la Constitution fédérale (ci-après: Cst). Une restriction à la
propriété requiert une base légale, un intérêt public prépondérant et le
respect de la proportionnalité.
a) Le règlement
litigieux s'inscrit dans le cadre des obligations d'aménagement qu'impose le
droit fédéral aux autorités. Celles-ci découlent de l'art. 22 quater Cst, ainsi
que de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après: la LAT). Ces
normes, qui imposent l'adoption de plans d'affectation, ne traitent pas
expressément de la question de l'affectation des zones en milieu urbain. En
revanche, l'aménagement du territoire tel qu'il est prévu par le droit fédéral
implique que la zone à bâtir soit subdivisée en diverses zones affectées à des
types de construction particuliers (villas, immeubles, industrie, etc.), comme
l'ont d'ailleurs mis en oeuvre les cantons.
La LATC prévoit notamment
que l'aménagement du territoire doit tenir compte des impératifs posés par
l'évolution urbanistique (art. 1 al. 3). Néanmoins, le Tribunal fédéral a jugé
que l'article 1er LATC ne saurait constituer seul une base légale suffisante
pour fonder une restriction à la propriété (arrêt non publié du 19 août 1998
dans la cause 1P.204/1998 opposant la commune de Vevey à l'hoirie D). La LATC
prévoit en outre à son art. 48 al. 1 :
"Les zones à bâtir sont affectées
notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux
constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et
privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces
types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires ou mixtes."
Le plan directeur du
canton de Vaud a été adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987 sous forme de
décret. Il prévoit notamment qu'il faut :
"Créer ou
conserver des entités urbaines vivants en favorisant la mixité sociale et
fonctionnelle de l'habitat et des activités. (...) Maintenir une structure
urbaine cohérente par la réhabilitation du logement au centre ville."
(BGC, mai 1987, p. 140).
Le plan directeur de
la ville de Lausanne du 29 septembre 1995 prévoit également le principe de la
mixité des affectations.
Certes, le plan
directeur cantonal ne constitue pas une loi au sens formel. Néanmoins, la LATC
prévoit que l'affectation puisse être mixte (art. 48 al. 1 in fine). En outre,
le plan directeur cantonal a été adopté par l'organe législatif. Le règlement
litigieux repose donc sur une base légale suffisante. Ce point n'est d'ailleurs
pas contesté par les recourantes.
b) Les recourantes
développent longuement les problèmes relatifs à l'intérêt public d'une
affectation mixte. Pourtant, elles indiquent dans leur recours :
"Il n'est pas discuté qu'il existe un
intérêt général à favoriser la préservation de logements au centre-ville pour
éviter le dépeuplement de ces lieux".
(p. 7).
Elles tentent ensuite
de nier cet intérêt en l'identifiant à celui de maintenir des logements à un
prix attractif et en relevant qu'aucun logement de ce type ne pourrait être
créé dans leurs immeubles. Il s'agit de bien distinguer les deux notions. Comme
indiqué ci-dessus, le plan directeur cantonal relève l'importance de la mixité
d'affectation et de la réhabilitation du logement au centre ville. Il relève
également l'importance de l'offre de logements attractifs et accessibles à
toutes les catégories de population, mais en fait un élément distinct (cf. BGC,
mai 1987, p. 141, no 1.5.f). L'intérêt public à maintenir des logements au
centre des villes ne s'identifie pas avec l'intérêt public à promouvoir des
logements à loyers modérés.
Le Tribunal fédéral a
également considéré que maintenir animé le centre des villes, également en
dehors des heures de travail, correspondait d'ailleurs à une préoccupation
constante de l'urbanisme "
En principe, il y a un intérêt public
important à ce que les zones d'habitation et le centre des villes présentent un
minimum de surfaces vouées à l'habitation"
(JdT 1987 I 505 consid. 2 a
et b
).
Certes, le Tribunal
fédéral relève également l'importance de maintenir des logements à prix
avantageux. Néanmoins, les deux buts ne se confondent pas et le repeuplement
des centres villes correspond bien à un intérêt public, y compris quant il
s'opère par le biais de logements de haut standing.
c) Le principe de
proportionnalité est généralement subdivisé par la jurisprudence et la doctrine
en trois sous-principes, soit ceux de l'adéquation, de la nécessité et de la
proportionnalité au sens strict (Blaise Knapp, Précis de droit administratif,
4ème éd., 1991, p. 113, no 533 ss; Georg Müller, Commentaires de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 22 ter, p. 19, no 38
ss).
aa) Le principe
d'adéquation doit être examiné en relation avec l'intérêt public tel que défini
ci-dessus. Il n'est pas contestable qu'une affectation mixte prévoyant un
minimum de logements est adéquate pour permettre le maintien d'habitants au
centre ville. En effet, l'exode de la population peut être influencé par de
nombreux facteurs dont l'offre de logements proposés au centre ville. Les
principes économiques enseignent qu'une augmentation de l'offre entraîne en
principe une augmentation de la consommation, en l'espèce une augmentation du
nombre de locataires au centre-ville. Les recourantes n'indiquent d'ailleurs
pas que les logements sis dans l'immeuble no 5909 appartenant à la fondation
seraient inutilisés. Enfin, les immeubles en question sont très bien situés au
centre-ville, à proximité des commerces (banques, grandes surfaces,
restaurants, boutiques, etc), des transports publics (St-François, Le Flon) et
de lieux de détente (parc de Montbenon).
A cet égard, il
convient de relever que le chiffre de 8,99 % mentionné tant dans la décision
attaquée que dans le recours comme étant celui du taux de logements à loyer
supérieur vacants dans la région lausannoise en 1996, résulte d'une erreur. Il
s'agit en effet du pourcentage des logements à loyers supérieurs vacants par
rapport à l'ensemble des logements vacants. Le taux des logements vacants
s'élève quant à lui à 2,07 % pour l'année en question, le taux de logements à
loyers supérieurs vacants ne ressortant pas du dossier en mains du tribunal. Il
ressort en revanche de celui-ci que six appartements récemment créés ont pu
être reloués sur la rue Saint-François, et que la régie De Rham a constaté un
intérêt pour les logements soigneusement rénovés en ville.
En conséquence, les
dispositions litigieuses du règlement sont adéquates pour participer au
repeuplement du centre ville de Lausanne.
bb) Le principe de
subsidiarité est respecté si la mesure adoptée est au nombre de celles qui
ménagent le plus les intérêts privés opposés compte tenu du but à atteindre. La
mixité de l'affectation dans le centre ville constitue un moyen qui permet
d'atteindre le but recherché de manière peu dommageable pour la propriété. En
effet, l'offre de logements ne peut être le fait que des privés ou
collectivités publiques. Hors des terrains dont ces dernières ont directement
la maîtrise en tant que propriétaire, on ne voit pas quel autre moyen, plus
respectueux de la liberté des recourants, leur permettrait d'agir sur l'offre
de logements au centre-ville.
cc) La
proportionnalité au sens strict exige que la mesure reste dans un rapport
raisonnable avec l'atteinte portée aux droits individuels. En l'espèce,
l'atteinte à la garantie de la propriété ne saurait être qualifiée de
particulièrement grave. Il ne s'agit en effet ni d'une expropriation ni d'une
mesure qui empêcherait les intéressées de disposer de leurs immeubles. De plus,
on constate notamment que la régie de Rham & Cie à Lausanne estime le prix
de location au m² pour des immeubles de bureau de niveau utilitaire entre 180
et 250 fr., le rendement brut à la revente pour un immeuble de plus de quinze
ans étant de 8 à 10 %. Quant à un immeuble résidentiel de plus de quinze ans,
elle fait état d'un loyer de 180 à 220 fr. par m², le rendement brut à la
revente s'élevant également entre 8 et 10 %. Dès lors, contrairement à leurs
affirmations, la mesure litigieuse n'affecte pas de manière importante les
recourantes sur le plan financier.
Les recourantes
relèvent à plusieurs reprises l'importance des travaux nécessaires pour
transformer les surfaces en question en logements habitables. Néanmoins, ces
constatations de faits contredisent de manière notable les éléments constatés
par l'autorité intimée lors de l'inspection locale du 12 mars 1997 et indiqués
dans la décision attaquée au chiffre IX des considérants. Celle-ci précise à
cet égard que les immeubles des recourantes bénéficient de l'infrastructure
nécessaire à des appartements. L'immeuble no 5907 appartenant à la BCV pourrait
être affecté au logement sans complications majeures les locaux bénéficiant
déjà de chauffage, d'amenée d'eau et de fenêtres. Tel est également le cas des
immeubles nos 1429 et 5909 appartenant à la fondation, ce dernier comportant
déjà cinq appartements. Quoi qu'il en soit, la modification du règlement
intervenue dans le cadre de l'approbation cantonale selon laquelle la création
de logements ne sera exigée que si les coûts de construction les rendent
économiquement acceptables permet de répondre aux craintes des recourantes. En
effet, s'il s'avérait sur la base d'un projet concret que la transformation des
étages en question en appartements impliquerait un coût non rentabilisable par
la location d'appartements, l'obligation de créer lesdits logements serait
supprimée pour la rénovation en question. Trancher une telle question ne relève
toutefois pas de la présente procédure, le tribunal ne disposant d'ailleurs
d'aucun projet concret.
Quant à l'obligation
de maintenir les surfaces affectées au logement, elles est beaucoup moins
incisive. Les recourantes ne soulèvent d'ailleurs pas de grief spécifique
contre cette disposition dans leurs écritures. Dès lors, le principe de
proportionnalité au sens strict est également respecté par cette obligation.
d) La restriction à la
propriété est fondé sur une base légale suffisante; elle tend à atteindre un
intérêt public reconnu et respecte le principe de la proportionnalité. En
conséquence, le règlement litigieux ne viole pas la garantie de la propriété.
4.                     Les recourantes
invoquent une violation de la législation fédérale sur la protection de l'environnement.
L'importance du bruit et de la pollution rendrait impossible l'aménagement de
logements dans leurs immeubles.
a) Le PPA distingue
deux zones dans l'attribution des degrés de sensibilité au bruit. Les immeubles
des recourants sont compris dans le périmètre couvert par le degré de
sensibilité III, compte tenu du bruit du trafic provenant de la rue Centrale,
de la rue Pépinet et du Grand-Pont. L'attribution de ce degré de sensibilité
n'est pas contestée par les recourantes. Il est du reste conforme à
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (ci-après: l'OPB). A teneur de
son article 43 al. 1, let. b et c, le degré de sensibilité II est attribué aux
zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones
d'habitation, alors que le degré de sensibilité III est attribué aux zones où
sont admises les entreprises moyennement gênantes, notamment les zones
d'habitation et artisanales (zones mixtes). Une partie d'une zone d'affectation
du degré de sensibilité II peut être déclassée d'un degré lorsqu'elle est déjà
exposée au bruit (art. 43 al. 2 OPB). En l'espèce, la commune de Lausanne a
attribué le degré de sensibilité III à juste titre dès lors qu'il s'agit d'une
zone d'affectation mixte, qui plus est déjà exposée au bruit.
b) A l'appui de leur
recours, la BCV et la fondation Prevista invoquent l'impossibilité d'atteindre
les valeur limites imposées par la législation sur la protection de
l'environnement si elles devaient aménager des locaux d'habitation dans les
immeubles en cause.
Les locaux
d'habitation et les bureaux constituent des locaux à usage sensible au bruit au
sens de l'article 2 al. 6 OPB (cf Anne-Christine Favre, Quelques questions
soulevées par l'application de l'OPB,
in
RDAF 1992 p. 289 ss, p. 292
note 19). Sous réserve de l'allégement de 5 dB(A) rendu possible par l'art. 42
OPB, les exigences sont donc identiques en ce qui concerne les logements et les
bureaux. De plus, le Tribunal fédéral a jugé dans un arrêt relatif notamment à
l'exigence d'une quote-part de logements dans des locaux soumis au bruit au
centre de Zurich que:
"Pour que les valeurs limites d'immission
ne soient pas dépassées, le droit fédéral impose aux propriétaires l'obligation
d'assainir les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions légales
(art. 16 LPE, art. 13 OPB). Des allégements peuvent être accordés sous
certaines conditions, mais les valeurs d'alarmes ne doivent pas être dépassées.
Cependant, si le bruit provenant du trafic routier ne peut pas être ramené à un
niveau inférieur aux valeurs d'alarme, les propriétaires des immeubles touchés
par le bruit sont tenus de protéger les locaux destinés au séjour prolongé des
personnes au moyen de fenêtres antibruit ou par d'autres aménagements
similaires (art. 20 al. 1er LPE). Si, après les mesures d'assainissement, les
immissions de bruit se situent entre valeurs limites d'immission et valeurs
d'alarme, les habitants doivent s'en accommoder. Le droit fédéral de
l'environnement n'interdit pas d'utiliser comme logements des bâtiments exposés
au bruit; il n'a pas d'influence sur l'exigence d'une quote-part de
logements."
(JdT 1993 I
465, cons. 6c)
c) Quoi qu'il en soit,
la question n'a pas besoin d'être tranchée en l'espèce. La présente procédure
porte en effet sur la légalité du PPA. Certes, cet examen doit également
s'exercer en regard de la législation sur la protection de l'environnement;
néanmoins, il ne s'agit pas d'effectuer l'examen d'un projet concret
d'aménagement des immeubles en cause en regard de la protection de l'environnement.
Lors d'un projet de transformation, cet examen devrait être effectué compte
tenu des nuisances sonores et atmosphériques constatées à cette date, de
l'évolution de la technique dans le domaine de l'isolation, d'éventuelles
modifications législatives intervenues entre-temps et de l'aménagement possible
des logements en cause.
La portée de l'examen
du PPA dans le cadre de la présente procédure se limite à s'assurer de la
conformité de l'attribution du degré de sensibilité III à la zone en question
(cf supra lettre a) et à la constatation que ce degré de sensibilité n'exclut
aucunement l'affectation de logements. Tel est a fortiori le cas pour l'examen
des pollutions atmosphériques dès lors que l'ordonnance sur la protection de
l'air ne prévoit d'action que sur les émissions et non les immissions. Les
griefs des recourants sur ce point sont donc mal fondés.
5.                     Les recourantes font
grief à la décision attaquée de violer le principe de l'égalité de traitement.
Leur argumentation à cet égard est des plus succincte; en effet, elles se
bornent à indiquer que leurs immeubles "
se prêtent beaucoup plus mal
que d'autres à une affectation de logements
".
Comme la décision
attaquée l'a constaté à juste titre, le principe de l'égalité de traitement n'a
qu'une portée réduite dans le cadre de l'aménagement du territoire. La
jurisprudence du Tribunal fédéral a essentiellement étudié cette question suite
à des griefs portant sur la violation de l'obligation de traiter de manière
égale des situations égales (not. JdT 1979 I 277 cons. 4; ATF 114 Ia 257 cons.
4). En l'espèce, les recourantes invoquent la face opposée du principe, soit
l'obligation de traiter de manière différente des situations différentes.
Néanmoins, la portée
réduite du principe de l'égalité de traitement dans le cadre de l'aménagement
du territoire est a fortiori valable dans cette hypothèse. En effet, la
délimitation du territoire en zones diverses implique par essence de traiter de
manière égale tout le périmètre situé à l'intérieur de la zone malgré les différences
qui s'y trouvent nécessairement.
En l'espèce, le
règlement litigieux a pris en compte la particularité des immeubles des
recourantes, puisqu'il n'exige l'affectation au logement que d'un seul étage
sous les combles, et non de deux comme pour les immeubles bordant la rue
St-François. Selon la commune, il s'agit d'ailleurs du plus faible taux de
logement requis dans le cadre de cette réhabilitation de la mixité au centre
ville. On ne voit pas quel autre élément rendrait les immeubles des recourantes
particuliers à cet égard. La présence d'une banque dans ceux-ci ne saurait être
déterminante dès lors que la décision attaquée constate à bon escient que la
BCV possède de nombreuses succursales dans des bâtiments comportant également
du logement.
La décision attaquée
constate donc à juste titre que le principe de l'égalité de traitement n'est
pas violé.
6.                     Les recourantes font
grief au plan litigieux de violer les principes de la bonne foi et de la
sécurité du droit. Il s'agit de distinguer ces deux questions.
a) Le principe de la
bonne foi de l'administration permet dans certaines hypothèses d'obtenir de
l'autorité qu'elle tolère un comportement illégal ou octroie un avantage
injustifié lorsque cinq conditions sont cumulativement remplies (Knapp. op. cit.,
p. 108, no 509).
En l'espèce, il n'y a
jamais eu de la part de la commune de promesse à l'égard des recourantes ni de
comportement créant une expectative. Bien au contraire, le principe de la
mixité de l'affectation au centre ville est depuis longtemps un élément
important dans la réflexion urbanistique de la commune et du canton. Le plan
directeur cantonal et le plan directeur communal sont des documents publics.
Les recourantes devaient donc s'attendre à une telle modification de
l'affectation à l'occasion de la révision d'un plan.
Par ailleurs,
l'existence ou non d'un état de pénurie sur le marché du logement est dénué de
pertinence quant au principe de la bonne foi. Au surplus, même si tel était le
cas, il suffirait de relever que le marché du logement peut se modifier très
rapidement et qu'il relève d'une saine planification de prendre en compte une
telle hypothèse. Force est ainsi de constater que le principe de la bonne foi
n'est nullement violé par le règlement litigieux.
b) Quant au principe de
la sécurité du droit, il suffit de relever l'ancienneté des plans qui
régissaient le périmètre en question: 1907 et 1940. L'activité de planification
est soumise à révision lorsque les circonstances ont sensiblement changé (art.
63 LATC). En outre, l'art. 30 LATC prévoit le réexamen des plans directeurs
tous les dix ans. On constate ainsi que l'adoption du plan litigieux ne viole
nullement le principe de la sécurité du droit. La jurisprudence citée par les
recourantes à l'appui de leur argumentation (ATF 109 Ia 114) ne saurait être
reprise en l'espèce: elle concerne en effet la modification d'un plan intervenu
deux ans après son entrée en vigueur.
7.                     Les recourantes se
plaignent enfin d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie,
protégée par l'art. 31 Cst. Celle-ci interdit en effet aux cantons d'ordonner
des mesures de politique économique. Dans l'arrêt déjà cité relatif aux plans
d'affectation de la ville de Zurich (JdT 1987 I 505), le Tribunal fédéral a
jugé que le plan en question, qui prévoyait également une affectation mixte
minimum "
ne vise nullement des buts de politique économique (...). Une
telle réglementation peut sans doute rendre plus difficile l'activité des
entreprises du secteur des services; mais on ne peut pas dire que les
recourantes sont ainsi dans l'impossibilité de réaliser leurs activités de
services; (...). On ne saurait donc soutenir que l'obligation d'assurer une
certaine proportion de logements vise à diriger l'activité économique selon un
plan préétabli
" (JdT 1987 cité, consid. 3).
Tel est également le
cas en l'espèce. Il ne s'agit donc pas d'une mesure de politique économique
interdite aux cantons.
Au surplus, si tant
est qu'une restriction à cette liberté devait être établie, elle serait
justifiée compte tenu de l'existence d'une base légale, d'un intérêt public
prépondérant et du respect du principe de la proportionnalité, éléments que le
tribunal a examinés ci-dessus (consid. 3 supra).
8.                     Tous les moyens
soulevés par les recourantes s'avérant mal fondés, leur recours sera rejeté. En
application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il y a lieu de mettre leur charge un
émolument de justice, ainsi que des dépens à verser à la Commune de Lausanne,
qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 23
septembre 1997 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes,
solidairement.
IV.                    La Banque
cantonale vaudoise et la Fondation Prevista verseront solidairement à la
Commune de Lausanne une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
ft/vz/Lausanne, le 12 avril 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint