vd_omni · AC.1996.0101 · 1996-07-11 · fr

LAMBELET Denis c/DPT FINANCES/Cheseaux-Morrens | Le tiers non exproprié (ni intéressé au sens de la LE) n'a pas qualité pour agir dans le cadre de la procédure d'expropriation; il ne peut par conséquent pas contester à nouveau l'intérêt public d'un projet routier qu'il a déjà combattu en vain dans le cadre de la procédure d'approbation des plans

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.1996 AC.1996.0101

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 juillet 1996
sur le recours formé par
Denis LAMBELET
,
route de Cugy 1, 1064 Morrens
contre
la décision rendue par le chef du
Département
des finances
le 20 mars 1996, levant l'opposition de l'intéressé et autorisant
le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(ci-après : DTPAT) à exproprier les terrains et les droits nécessaires pour la
réalisation de la route d'évitement de Cheseaux (RC 401b-319c-446d et 448c) sur
les communes de Lausanne, Cheseaux et Morrens.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. Ph. Gasser et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le projet de
contournement de Cheseaux, tel qu'il résulte de deux enquêtes publiques
successives, qui se sont déroulées en 1991, puis en 1992, a fait l'objet tout
d'abord de divers recours auprès du chef du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires, qui les a rejetés en date du 18 novembre
1992; le Tribunal administratif a ensuite été saisi de trois recours, dont un
émanant de Denis Lambelet; ce dernier, débouté par arrêt du Tribunal
administratif du 7 septembre 1994, a encore recouru au Tribunal fédéral, à
nouveau sans succès, puisque ce dernier a écarté son pourvoi par un jugement du
29 novembre 1994.
A l'issue de ces
différentes procédures, force est de constater que les plans relatifs à
l'évitement de Cheseaux, élaborés en application de la loi sur les routes, sont
aujourd'hui entrés en force.
B.                    Le DTPAT a mis à
l'enquête publique, du 30 septembre au 30 octobre 1995, un dossier
d'expropriation, en vue de l'acquisition des droits réels nécessaires à la
réalisation du projet routier précité. Diverses oppositions ont été
enregistrées dans ce cadre, l'une d'entre elles émanant de Denis Lambelet.
Par décision du 20
mars 1996, le chef du Département des finances a tout d'abord constaté que la
plupart des oppositions déposées à l'enquête avaient été retirées, à la suite
de conventions signées avec les propriétaires concernés ou en raison
d'assurances qui leur ont été données. Enfin, l'opposition de Denis Lambelet
renouvelle les critiques de celui-ci au projet d'évitement de Cheseaux, auquel
il préfère la création d'un axe de circulation automobile périphérique autour
de l'agglomération lausannoise (projet qui fait l'objet d'une initiative dite
PERIPHEL); ce faisant, Denis Lambelet conteste tout intérêt public au projet. A
cet égard, la décision attaquée, même si son dispositif aboutit à un rejet de
l'opposition, indique que Denis Lambelet n'a pas qualité pour agir dans le
cadre de la procédure d'expropriation.
Quoi qu'il en soit,
Denis Lambelet a recouru contre cette décision, notifiée le 9 avril 1996, par
déclaration de recours du 20 avril suivant, confirmée par un mémoire du 30
avril. Dans le cadre de l'instruction, l'Inspectorat du registre foncier,
agissant pour le Département des finances, a déposé sa réponse le 10 mai 1996;
le Service des routes et des autoroutes, respectivement les municipalités de
Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens, ces dernières par l'intermédiaire de
l'avocat Alexandre Bonnard, ont produit pour leur part des déterminations le 20
mai et le 11 juin 1996; le premier conclut à l'irrecevabilité du recours, les
secondes, avec dépens, à son rejet, pour autant qu'il soit recevable.
Dans divers courriers,
notamment des 19 et 28 mai 1996, Denis Lambelet a encore complété ses moyens.
Il a encore produit un mémoire complémentaire le 28 juin 1996.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée a
été notifiée au recourant par pli recommandé du 9 avril 1996, la date à
laquelle ce dernier l'a reçue n'étant en revanche pas établie. Le 30 avril
1996, le Conseil d'Etat a publié dans la Feuille des avis officiels du canton
de Vaud l'avis relatif à la mise en vigueur immédiate de la loi du 26 février
1996 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après : nLJPA); s'agissant de la question de la qualité
pour recourir, régie par l'art. 37 LJPA, le critère de l'intérêt digne de
protection a remplacé celui, précédemment utilisé, de l'intérêt juridiquement
protégé (cela résulte d'une comparaison de l'alinéa 1 de l'art. 37 LJPA dans
son ancienne, respectivement dans sa nouvelle teneur). En l'espèce, se pose la
question du droit applicable à la présente procédure, s'agissant de la question
de la qualité pour agir; néanmoins, dans la mesure où le recours apparaît en
l'occurrence de toute façon irrecevable en application du critère plus large de
l'intérêt digne de protection, on peut laisser ce point indécis.
2.                     a) Le critère retenu
désormais par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de
protection, coïncide avec celui choisi à l'art. 103 OJF pour la recevabilité du
recours de droit administratif; dans ces conditions, il convient de se référer
pour l'interpréter et en cerner la portée aux solutions dégagées notamment par
le Tribunal fédéral.
Selon la
jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué
- qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut
être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation,
dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut
donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature
économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans
l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib
48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118
Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c
aa). De même, la violation d'un intérêt général dont, par idéalisme, le
recourant se préoccuperait plus que d'autres est insuffisant à créer la qualité
pour agir (dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif II 413).
b) Dans le cas
présent, Denis Lambelet indique expressément, notamment dans sa lettre du 19
mai 1996 que la motivation de son recours repose sur la défense de l'intérêt
public et non celle du recourant. Dans son mémoire du 28 juin 1996, il se pose
à nouveau en défenseur de l'intérêt général; c'est dans cette optique qu'il
invoque des faits nouveaux. Si l'on devait s'en tenir à cette affirmation, l'on
devrait d'emblée constater que le recourant, en intervenant dans l'intérêt de
la loi ou dans un but d'intérêt public, n'a pas vocation à recourir, ce en
application du critère de l'intérêt digne de protection.
Dans son arrêt du 7
septembre 1994, le Tribunal administratif, dans le cadre de la procédure
relative au projet routier, avait cependant tenu pour décisif l'existence, par
l'approbation de celui-ci, d'une atteinte concrète à la situation de fait du
recourant, notamment en raison du bruit accru qui pourrait résulter pour lui de
la réalisation de l'évitement de Cheseaux. Apparemment, Denis Lambelet paraît
n'attacher aujourd'hui plus aucune importance à cet aspect, ce qui pourrait
donner à penser qu'il ne craint plus, désormais, que la construction de la
"bretelle" de Morrens, notamment, soit en mesure d'aggraver
notablement sa situation de propriétaire, au plan des nuisances sonores en
particulier. Toutefois, ce point n'étant au demeurant pas clair, on admettra
pour la suite de l'exposé l'hypothèse - qui n'est plus clairement établie - que
le contournement de Cheseaux et spécialement la "bretelle" de Morrens
constituent une atteinte à la situation de Denis Lambelet.
c) En matière de
projets routiers, les art. 11 et 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les
routes prévoient la mise à l'enquête des projets de construction de routes,
comportant le tracé, les ouvrages nécessaires, ainsi que les points d'accès et
de croisement; pour le surplus l'art. 14 de la même loi précise que les
terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par
remaniement parcellaire ou par expropriation, l'alinéa 2 de cette disposition
indiquant encore que, dans ce dernier cas, l'expropriation fait l'objet d'une
procédure distincte, à laquelle la loi sur l'expropriation est applicable. On
précisera encore que les projets routiers constituent des plans d'affectation
spéciaux, auxquels les dispositions de procédure de la LATC, respectivement les
règles matérielles de la LAT sont applicables; de même, ils sont soumis à la
législation sur la protection de l'environnement au sens large. Il en résulte
que la procédure d'approbation des plans (par le biais de l'enquête publique,
notamment) doit conduire à une pesée complète des intérêts en présence,
notamment du ou plutôt des intérêts publics touchés (v. à cet égard arrêt AC
94/054 du 7 septembre1994, également relatif au contournement de Cheseaux,
lequel procède à une revue complète des intérêts en présence).
La loi du 25 novembre
1974 sur l'expropriation (ci-après : LE) prévoit une procédure en deux temps;
dans une première phase, qui relève de la compétence du Département des
finances, il s'agit de vérifier que le projet pour lequel l'expropriation est
demandée répond à un intérêt public et de définir l'emprise nécessaire,
celle-ci devant être limitée à ce qu'exige l'exécution du projet (art. 4, 5, 22
al. 3 et 23 al. 3 LE, cette dernière règle sous réserve de l'art. 24 LE). A
l'issue de cet examen, le Département des finances délivre à l'instant une
autorisation d'exproprier, qui détermine les emprises nécessaires. La seconde
phase relève du Tribunal d'expropriation et vise à fixer les indemnités
allouées aux propriétaires expropriés (art. 29 ss LE).
L'expropriation a
ainsi pour objet de conférer à l'autorité publique responsable d'un projet le
droit d'acquisition forcée des droits réels, en particulier la propriété,
nécessaires à cet effet (art. 7 LE); les titulaires de tels droits, en
particulier les propriétaires expropriés, sont dès lors directement concernés
par cette procédure et ils ont manifestement qualité pour agir (art. 8 al. 1
LE). La LE mentionne également à plusieurs reprises d'autres personnes,
qualifiées d'intéressés (v. art. 14, spéc. ch. 4 et 5, et 17 LE); outre les
personnes visées par ces dispositions, les titulaires de charges foncières, les
créanciers au bénéfice d'un gage ou d'une saisie et les usufruitiers,
mentionnés à l'art. 8 al. 2 LE, doivent, eux aussi, être qualifiés d'intéressés
(dans ce sens, André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1994, p.
722 ss; néanmoins, dans le cadre de l'art. 8 LE, ces derniers, même s'ils
n'exercent leurs droits que de manière indirecte, pourraient être qualifiés
d'expropriés, mais cette question de terminologie apparaît de toute manière
sans portée). Ainsi définis, ces "intéressés" ont assurément, eux
aussi, qualité pour recourir.
3.                     En l'occurrence, il est
constant que le bien-fonds de Denis Lambelet ne sera l'objet, en tout ou en
partie, d'aucune expropriation; il n'est par ailleurs pas non plus un
"intéressé" au sens vu ci-dessus, puisqu'il ne prétend pas être au
bénéfice d'un droit quelconque, réel ou personnel, sur les propriétés ou autres
droits expropriés; il convient dès lors d'examiner si, malgré cela, il
bénéficie tout de même de la qualité pour recourir contre la décision du
Département des finances.
a) On l'a vu, pour
admettre l'existence d'un intérêt digne de protection, la jurisprudence exige
notamment que l'intérêt invoqué se trouve, avec l'objet de la contestation,
dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (sur
cette exigence d'un lien avec l'objet du litige, v. notamment ATF 111 Ib 62,
ainsi que les références citées). Or, la procédure d'expropriation, qui n'a
pour objet que de déterminer si une personne peut être contrainte de céder sa
propriété ou tout autre droit sur un immeuble (ou sur un meuble, mais la
question ne se pose pas ici; v. art. 1er et 7 LE), n'est pas susceptible de
causer une atteinte directe à la situation de fait ou de droit de Denis Lambelet.
Ce dernier n'est, en quelque sorte, touché par la présente procédure
d'expropriation que de manière indirecte : seul l'aboutissement de celle-ci
permettra en effet la réalisation du projet routier qu'il conteste une nouvelle
fois. Au regard du critère de l'intérêt digne de protection, une telle atteinte
indirecte apparaît comme insuffisante pour fonder la qualité pour recourir (sur
l'intérêt médiat, v. ATF 106 V 187 et Moor II 413 et références citées).
b) Denis Lambelet
invoque encore les ouvrages de Grisel et de Moor (pour ce dernier, op. cit.,
III 407). Cependant, il faut replacer les remarques de ces auteurs dans leur
contexte, à savoir les procédures régies par le droit fédéral (sur ce point, v.
Moor, ibidem, p. 427 ss). Deux types de procédure sont prévues à cet égard.
Dans une première catégorie, sont traitées successivement l'approbation
technique des plans, puis l'expropriation elle-même; de plus, dans une pratique
antérieure, la procédure d'approbation des plans était conçue comme de nature
purement interne; le Tribunal fédéral a jugé que, dès lors que l'approbation
des plans devait être considérée comme une décision au sens technique du terme
(selon art. 5 PA), la procédure d'expropriation devait, en lieu et place de la
procédure d'approbation des plans, permettre aux tiers, susceptibles de subir
des atteintes du fait du projet, de faire valoir leurs moyens (ATF 108 Ib 245;
115 Ib 424). En revanche, cette solution ne s'impose pas si la procédure
d'approbation des plans débouche sur des décisions, non plus à caractère
purement interne, susceptibles de faire l'objet de recours déposés par des
tiers touchés par les travaux projetés.
Dans le second type de
régime, il est prévu une procédure combinée, qui conduit à la fois à
l'approbation technique des plans et à la déclaration d'intérêt public
nécessaire pour exproprier; dans cette hypothèse, il va de soi que les tiers
subissant une atteinte du fait des travaux ont également qualité pour recourir
conformément à l'art. 103 OJF.
Il résulte de ce bref
rappel que la jurisprudence du Tribunal fédéral se borne à exiger que les
tiers, aux intérêts desquels un projet est de nature à porter atteinte, doivent
pouvoir recourir une fois au moins contre le projet, en principe contre la
décision d'approbation des plans et, à défaut, dans la procédure
d'expropriation. En revanche, le Tribunal fédéral ne préconise nullement que
les tiers non expropriés puissent faire valoir leurs moyens par deux fois
successivement, à savoir, lorsque cela est prévu, dans la procédure
d'approbation des plans, puis dans celle relative à l'expropriation; on ne voit
pas que cette exigence, qui ne découle nullement ni du droit fédéral, ni de la
jurisprudence du Tribunal fédéral, puisse résulter par ailleurs du droit
vaudois.
En conclusion, on
retiendra ici que Denis Lambelet, en sa qualité de tiers susceptible d'être
touché par le projet, s'est vu reconnaître vocation à recourir dans le cadre de
la procédure relative au projet routier; celle-ci a abouti à une pesée complète
des intérêts touchés par le projet et a permis de cerner l'intérêt public de
celui-ci (v. AC 94/053, qui ne s'est pas étendu sur la question, compte tenu de
la motivation du recours mais aussi et surtout AC 94/054 précité). Dès lors,
les développements consacrés à cette question par André Grisel et Pierre Moor,
relatifs au droit fédéral, ne sauraient être applicables en procédure vaudoise
et, partant, infirmer la conclusion d'irrecevabilité du recours retenue
ci-dessus (v. lettre précédente).
4.                     Le conseil des municipalités
concernées fait encore valoir que la procédure d'expropriation déboucherait sur
une décision d'exécution de celle relative à l'approbation du projet routier;
dans cette mesure, les moyens relatifs à l'intérêt public du projet, déjà
tranché dans la phase d'approbation des plans, aujourd'hui exécutoire, ne
seraient désormais plus recevables.
Compte tenu des
considérations qui précèdent, cette dernière question peut demeurer ouverte; en
effet, dans l'hypothèse d'un recours formé par un exproprié, lequel serait
assurément recevable, il ne paraît pas évident que ce dernier soit privé,
malgré le texte de la LE, de la faculté de remettre en cause l'intérêt public
du projet pour lequel l'expropriation est nécessaire. En revanche, les tiers,
dont l'intervention n'est pas recevable dans la LE, ce qui est le cas de Denis
Lambelet, ne sauraient se voir reconnaître cette possibilité.
Pour le surplus, vu
l'irrecevabilité du recours, le tribunal s'abstiendra de procéder à l'examen
des moyens de fond soulevés par les différentes parties.
5.                     Le recourant débouté
supportera un émolument de justice, limité à 1'000 francs. Par ailleurs, il
versera aux communes de Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens, solidairement
entre elles, un montant de 800 francs, à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Denis Lambelet.
III.                     Denis
Lambelet doit en outre aux communes de Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens,
solidairement entre elles, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de
dépens.
fo/Lausanne, le 11 juillet 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.