vd_omni · AC.2019.0112 · 2021-10-08 · fr

A.________ /Municipalité de Yens, Département du territoire et de l’environnement | Confirmation de l'inclusion dans une zone réservée d'une parcelle bâtie d'une villa sise dans un secteur excentré du territoire communal, entouré de trois côtés par la zone agricole, situé hors du territoire urbanisé défini par la commune et disposant de réserves constructibles importantes, bien que partiellement bâti. Rejet du grief selon lequel seules des parcelles sur lesquelles il existe un projet de construction devraient faire l'objet d'une zone réservée. Le fait qu'un important secteur non bâti ait fait ultérieurement l'objet d'une zone réservée cantonale ne justifie pas de renoncer à la zone réservée communale, qui demeure nécessaire vu l'importance du surdimensionnement et également pour des motifs d'égalité de traitement (consid. 3). Rejet du grief relatif à la disposition du règlement de la zone réservée qui prévoit que des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment principal. Une telle réglementation se justifie en raison du fait que le secteur dans lequel se trouve la parcelle de la recourante pourrait être affecté à la zone agricole, ce qui implique que les possibilités de réaliser des dépendances seraient très réduites. A cela s'ajoute qu'elle permet d'éviter une dispersion supplémentaire des constructions dans un secteur excentré proche de la zone agricole qui se caractérise déjà par un mitage important (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2021 AC.2019.0112

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 octobre 2021
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure,
et M. André Jomini, juge.
Recourante
A.________
,
à
********,
représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement
,
Autorité concernée
Municipalité de Yens,
représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à
Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Yens du 10 septembre 2018 et du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 7 mars 2019 (zone réservée)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1843 du territoire de la commune
de Yens, qui supporte une villa avec une surface au sol de 123 m
2
.
D'une surface de 4'500 m
2
, la parcelle n° 1843 se situe au nord-ouest
du village de Yens à l'extrémité ouest du secteur "Es Niclettes", qui
constitue une bande de terrain bâtie de villas s'étirant entre le chemin de la
Teinture au sud et le chemin des Niclettes au nord. Ce secteur de villas est
entouré par des terrains en zone agricole au nord, au sud et à l'ouest. La
parcelle n° 1843 est colloquée dans la zone de villa B du plan général
d'affectation de la commune de Yens, approuvé par le département compétent le 8
mars 2011. Selon l'art. 28 du règlement communal sur le Plan général
d'affectation et la police des constructions, cette zone est destinée à
l'habitation de type individuel ou groupé, comportant un logement ou plusieurs.
La surface des parcelles est au minimum de 2000 m
2
pour une
construction.
B.
Une révision partielle de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a été adoptée le 15 juin 2012 et est
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les
autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une
mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"
Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation.
"
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal
(...)
Périmètre des centres régionaux
(...)
Périmètre des centres locaux
(...)
Périmètre des localités à
densifier
(...)
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la croissance
prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de
croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne
peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur
projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent
utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
(...)
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans.
(...)"
Le SDT (actuellement: Direction générale du
territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue
de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application de juin
2021 intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes
excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur
le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement
du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de
redimensionnement suivante:
"
–
Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges
sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à bâtir
isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire
la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions
existantes et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de
maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises."
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés
en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non
bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être.
(...)
Dans une démarche de redimensionnement
des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier
les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à
bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou
hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification.
"
C.
Yens fait partie des "villages et quartiers hors centre devant
réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des
zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée sur
le site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du
territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes). La Commune a établi un
bilan de ses réserves en zone à bâtir
. Les réserves identifiées,
calculées selon ce que prévoit la 4
ème
révision du PDCn révèlent que
la
commune
présente une surcapacité d'accueil
(surdimensionnement) correspondant à 817 habitants (cf. extrait du guichet de
simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir [d'habitations et mixtes]
produit le 15 mars 2021 par la DGTL). Dans ces conditions,
la Municipalité
de Yens (ci-après: la municipalité) a décidé, d'une part, d'établir rapidement
une zone réservée sur trois secteurs des zones constructibles de la commune et,
d'autre part, d'entreprendre la révision du plan d'affectation communal en vue
de réduire le surdimensionnement conformément aux exigences de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, dans sa version révisée entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Le 9 décembre 2016, la municipalité a publié un avis dans la Feuille
des avis officiels (FAO) informant les propriétaires de son intention de
réviser le PGA et d'établir une zone réservée jusqu'à l'aboutissement de la
procédure de révision.
D.
Le 31 octobre 2017, la municipalité a soumis un projet de
zone réservée communale au SDT pour examen préalable. Elle proposait
d'instaurer une telle zone sur le périmètre du PEP
"En Oussin"
et sur la zone de villa B du plan général d'affectation (quartiers Es Niclettes
et du Vieux Motty). Les périmètres inclus dans le projet de zone réservée se
situent à l'extérieur du village de Yens, au nord-ouest et à l'est de celui-ci.
Les parcelles concernées ne sont pas bâties ou supportent des villas. Il
ressort d'un document établi par le bureau ******** le 14 mai 2018 que le
quartier Es Niclettes dispose de réserves constructibles correspondant à 251
habitants, le quartier En Oussin à 11 habitants (28 selon le SDT, différence
qui provient probablement du fait que ******** n'a pris en compte que 1/3 des
réserves de densification) et le quartier du Vieux Motty à 147 habitants.
Le SDT a établi son rapport de synthèse
d'examen préalable le 18 janvier 2018. Il relevait que la municipalité avait
sélectionné les secteurs qui étaient particulièrement excentrés et localisés
hors du territoire urbanisé défini par la commune. Il relevait ainsi que la
majorité des réserves en zone à bâtir étaient situées dans les périmètres
identifiés, exception faite du plan de quartier "En Muraz" situé au
nord-est du village. Le SDT indiquait être conscient que la commune allait
avoir des difficultés à atteindre les objectifs de redimensionnement définis
par la mesure A11 du PDCn. Relevant que la municipalité devait faire le maximum
pour redimensionner correctement sa zone à bâtir d'habitation et mixte, il
l'encourageait à déposer une zone réservée sur l'ensemble du territoire
communal. Finalement, le SDT préavisait favorablement le projet, sous réserve
de certaines remarques concernant la rédaction des articles du règlement.
E.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 7 mars au 5 avril 2018,
le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). Le dossier comprend un plan au 1:5000 (incluant le règlement de la zone
réservée) et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: le rapport 47
OAT). Il ressort du rapport 47 OAT que la surcapacité d'accueil correspond à
795 habitants et à une surface de plancher déterminante d'environ 39'750 m
2
.
Il ressort en outre de ce rapport que la mise en zone réservée des secteurs
concernés est justifiée par le fait que, d'une part, ils sont particulièrement excentrés
et localisés hors du territoire urbanisé de la commune et, d'autre part, ils
contiennent des réserves importantes en zone à bâtir, notamment les parcelles
non bâties ou partiellement bâties identifiées dans le bilan des réserves. Le
règlement de la zone réservée prévoit:
"
But
Art. 1
La
zone réservée, selon l'art. 46 LATC instituée par le présent règlement et le
plan y relatif, rend provisoirement inconstructible les surfaces contenues à
l'intérieur de la zone définie par le plan dans le but de permettre d'assurer
une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le
dimensionnement des zones à bâtir aux besoins à bâtir conformément à la LAT.
Périmètre
Art. 2
La
zone réservée déploie ses effets sur le périmètre figurant sur le plan de la zone
réservée.
Effets
Art. 3
Seuls
les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants ou
futurs bénéficiant de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent
être autorisés, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables
autorisées aux logements de façon disproportionnée.
La
construction de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
est autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Tout
permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise
à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré.
Mise en
vigueur, durée et abrogation
Art. 4
La
zone réservée est mise en vigueur par le Département compétent pour la
période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Elle abroge
provisoirement toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements
communaux, qui lui sont contraires.
"
A.________ a formé opposition le 22 mars 2018. Le 20
juin 2018, les opposants ont été reçus par la municipalité pour une séance
d'information et de conciliation.
F.
La municipalité a adopté le 6 août 2018 son préavis relatif à la zone
réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 2018/04). Elle proposait au
Conseil communal de lever les oppositions et d'adopter la zone réservée.
Par décision du 10 septembre 2018, le Conseil
communal de Yens a adopté la proposition de réponse contenue dans le préavis
municipal, a levé les oppositions et a adopté la zone réservée et son règlement,
tels que mis à l'enquête.
Par décision du 7 mars 2019, le Département du
territoire et de l'environnement (actuellement Département des institutions et
du territoire [ci-après: le département]) a approuvé préalablement, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Yens selon l'art.
46 LATC.
Rappelant que la commune était surdimensionnée, il a
souligné que la zone réservée est une mesure conservatoire qui garantit
temporairement la possibilité d'un dézonage ou de tout autre changement
d'affectation et qui est instaurée afin de permettre à la municipalité de
réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et de
mener à bien la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la
législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire.
G.
Par acte du 11 avril 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre les décisions du Conseil communal du 10 septembre 2018 et du département
du 7 mars 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), concluant à leur annulation et au renvoi du dossier à
l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le département a déposé sa réponse le 21 juin 2019,
par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours. Le Conseil communal
de Yens a déposé sa réponse le 10 juillet 2019. Il conclut au rejet du recours.
Par la suite, la recourante et le SDT ont déposé des observations
complémentaires.
Le 6 novembre 2019, la Commune de Yens a été interpellée
sur la question de savoir si le projet d'intention prévu par l'art. 36 al. 1
LATC avait d'ores et déjà été établi et transmis au SDT. Si tel était le cas,
elle était invitée à un transmettre un exemplaire au Tribunal cantonal. Le 14
novembre, le conseil de la Commune a produit un document intitulé "révision
du plan d'affectation communal, Stratégie d'aménagement communale, Dossier pour
examen préliminaire" ("projet d'intention" au sens de l'art. 36
LATC) établi par le bureau ********, dont il ressort notamment que le secteur
"Es Niclettes" ne fait pas partie du territoire urbanisé et qu'il est
prévu à cet endroit une "zone à constructibilité réduite" (art. 80
LATC).
H.
Une nouvelle zone réservée cantonale, portant sur les parcelles n
os
652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 (correspondant
au
plan de quartier "En Muraz")
a été mise à
l'enquête publique du 16 novembre au 15 décembre 2019.
Invitée à se déterminer sur la question de savoir si
elle maintenait son recours à la suite de la mise à l'enquête de la zone
réservée cantonale sur les parcelles correspondant au
plan de quartier
"En Muraz", la recourante a indiqué dans des déterminations du 9 décembre
2019 que tel était le cas.
Le 20 décembre 2019, la cause a été
suspendue dans l'attente des décisions relatives aux oppositions formulées à
l'encontre de
la zone réservée cantonale sur les parcelles correspondant
au
plan de quartier "En Muraz".
Le 10 août 2020, la DGTL a informé le
tribunal du fait que la décision d'approbation de la
zone réservée
cantonale portant sur les parcelles
du plan de quartier "En
Muraz" et levant les oppositions avait été notifiée le 5 août 2020.
Invitée à informer le tribunal de l'état
d'avancement des travaux de révision de son plan d'affectation, la Commune de
Yens a indiqué le 26 octobre 2020 que les travaux de révision du PGA
avançaient, qu'une information de la municipalité serait communiquée au Conseil
communal au mois de novembre et que l'examen préalable prévu par l'art. 37 LATC
était envisagé pour le printemps 2021.
Le tribunal a tenu audience le 20 mai 2021. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
L'audience débute à 8h30 devant la parcelle
n° 1843 à Yens, sur le chemin de la Teinture. Il n'y a pas de réquisition
d'entrée de cause.
Le président informe les parties
que les audiences en lien avec les trois procédures relatives à la zone
réservée communale (AC.2019.0112, AC.2019.0105 et AC.2019.0110) et avec la
procédure concernant la zone réservée cantonale (AC.2020.0237) seront tenues successivement
ce jour.
Après avoir procédé
à un bref rappel historique du dossier, le président invite les représentants de
la municipalité à le renseigner sur l’état d’avancement de la procédure de révision
du plan général d’affectation communal (PGA).  Le Syndic explique que le projet
de nouveau plan d’affectation communal, actuellement en consultation auprès de
la municipalité, sera soumis au plus tard à la fin du mois de juin 2021 aux
services de l’Etat pour l'examen préalable et ensuite probablement mis à
l'enquête en septembre ou octobre 2021. Mme C.________
[de la DGTL]
indique qu’il
conviendrait plutôt d’envisager une mise à l’enquête en décembre 2021, l'examen
préalable par la DGTL pouvant nécessiter plusieurs mois.
Me Favre relève que
selon les informations obtenues lors d’une séance de présentation organisée par
la commune, il est projeté de dézoner entièrement le secteur correspondant au
plan de quartier
«
En Muraz
»
(hormis une petite partie habitée) et de maintenir
la parcelle n° 1843 en zone de villa B, avec un petit coefficient. Le Syndic
confirme que l’indice de la parcelle n° 1843 sera effectivement réduit dans une
mesure qui empêchera même tout agrandissement. Me Favre fait valoir qu’une petite
marge de densification devrait tout de même être conservée et indique qu’un
recours n’est pas exclu en cas de gel total. Il ajoute que compte tenu de l’instauration
d’une zone réservée cantonale correspondant au plan de quartier
«
En Muraz
»
, le premier volet du recours paraît résolu.
Sur le plan de la
zone réservée communale qui est déployé, le Syndic détaille le périmètre du
territoire urbanisé tel qu’il a été délimité et situe l'emplacement de divers
commerces du village (épicerie, boulangerie, auberge, petit commerce qui
ouvrira au 1
er
juin 2021), ainsi que la gare et de l'école primaire.
Me Favre concède que le secteur dans lequel se situe la parcelle litigieuse est
excentré.
Le président donne
lecture de l’art. 3 al. 2 du règlement de la zone réservée communale (RZR) qui
prévoit que
«
La construction de dépendances de peu
d'importance au sens de l'art. 39 RLATC est autorisée si située à moins de 3
mètres du bâtiment principal». Mme B.________
[de
la DGTL]
relève que l’objectif d’une telle restriction, dont elle précise
qu’elle figure également dans les règlements relatifs aux zones réservées
cantonales, est d’éviter que les constructions soient disséminées sur une
parcelle. Me Favre indique ne pas saisir le sens d’une telle restriction dans
la mesure où la municipalité pourrait toujours invoquer l'art. 47 LATC pour
s'opposer à un projet de construction. Il ajoute que la recourante envisage de
réaliser un petit aménagement (palissade) ou de rénover le cabanon de jardin
existant et situé à plus de 3 m du bâtiment principal, projets qui n’aggraveraient
en rien la situation actuelle. Me Favre propose de supprimer à l’art. 3 al. 2
RZR la mention exigeant que les dépendances soient réalisées à moins de 3 m du
bâtiment principal. Il ajoute qu’une telle restriction n’est pas évoquée dans
les recommandations de la DGTL, ce à quoi Mme B.________ objecte qu’elle figure
bien dans les règlements des zones réservées cantonales et qu’elle est conforme
aux principes d’aménagement du territoire.
La cour et les parties se rendent sur
la parcelle n° 1843, devant la piscine. Me Favre indique que le fait de limiter
la reconstruction, respectivement la transformation du cabanon de jardin
quelque peu délabré apparaît disproportionné eu égard aux objectifs recherchés.
Le Syndic relève que la rénovation est permise, mais non les nouvelles
constructions. Me Favre fait valoir qu’il n’est pas certain qu'une reconstruction
du cabanon ou l'installation d'une palissade, aménagements qui répondent
pourtant à la notion de dépendances de peu d’importance au sens de l’art. 39
RLATC, seraient admis sous l’angle du respect de la distance de 3 m par rapport
au bâtiment principal. Me Favre indique que l’instauration d’une zone réservée,
bien qu’il s’agisse d’une mesure provisionnelle, commence toutefois à avoir des
effets pour les propriétaires.
Le Syndic explique que la commune
n'envisage pas de dézoner complètement ce secteur, mais que cette proposition n’a
pas encore reçu l’aval du canton. Mme B.________ confirme à ce propos que la
DGTL ne procédera à un contrôle au fond qu'à réception du dossier en vue de l’examen
préalable. Elle ajoute que le but de la zone réservée est précisément de
permettre à la commune de progresser dans ses réflexions. Me Favre rétorque que
l’instauration d’une telle zone doit cependant être proportionnée. Relevant qu’une
zone réservée doit être envisagée par rapport à l’ensemble des parcelles du
territoire communal, Mme C.________ indique qu’il existe à Yens de nombreuses
parcelles où un travail à faire sur les franges est certainement nécessaire. En
réponse à Me Favre qui souligne que la DGTL dézone des jardins, Mme C.________ explique
que des séances de coordination avec des représentants de la commune ont eu
lieu et qu’une solution idéale pour les deux parties n’a pas encore été trouvée,
les discussions étant toutefois toujours en cours.
Me Favre pose la question de
savoir si le Tribunal cantonal notifiera simultanément ses arrêts en lien avec
la zone réservée communale et cantonale. Invité par le président à faire savoir
si un retrait du recours est envisageable dans la mesure où le Tribunal
cantonal devait confirmer la zone réservée cantonale sur le secteur «En Muraz»,
Me Favre répond par l’affirmative, sous réserve du second grief invoqué dans le
recours en lien avec l'art. 3 al. 2 RZR.
"
I.
Le 15 juin 2021, la recourante s'est déterminée comme suit sur le
procès-verbal de l'audience:
"
Ma
mandante n’a pas de remarque particulière à formuler mais le soussigné souhaite
ajouter une remarque relative à l’art. 3 al. 2 RZR et la distance de 3 mètres
pour les dépendances, en se référant expressément à la Fiche d’application
construction et installation hors zone à bâtir de la DGTL, de décembre 2020,
qui prévoit pour les dépendances non soumises à autorisation une distance
allant jusqu’à 10 mètres du bâtiment principal.
Il n’y a aucune raison de se
montrer plus sévère en zone réservée que ce qui serait le cas hors zone à bâtir.
"
Le 15 juin 2021, la DGTL s'est
déterminée comme suit sur le procès-verbal de l'audience:
"
Dans
le délai imparti ce jour, la DGTL vous fait part de ses observations sur le compte
rendu de l’audience du 20 mai 2021 en ce sens qu’elle vous remercie d’apporter
les corrections suivantes qui correspondent aux allégations des représentantes
de la DGTL :
A la page 1, paragraphe 2
Mme C.________ indique qu’il
conviendrait plutôt d’envisager une mise à l’enquête
en décembre 2021
en
fin d’année
, l’examen préalable par la DGTL pouvant nécessiter plusieurs
mois,
compte tenu des nombreux service qui doivent se prononcer dans le
cadre d’une révision d’un plan d’affectation communal
.
A la page 2, paragraphe 1
[…] Mme B.________ relève que l’objectif
d’une telle restriction, dont elle précise qu’elle figure également dans les
règlements relatifs aux zones réservées cantonales, est d’éviter que les
constructions soient disséminées sur une parcelle
susceptible d’être dézonée
.
A la page 2, paragraphe 1 in fine
[…] Il ajoute qu’une telle restriction
n’est pas évoquée dans les recommandations de la DGTL, ce à quoi objecte
que
l’autorité communale est libre d’inclure dans le règlement de sa zone réservée
une disposition plus restrictive que celle proposée par la DGTL dans sa fiche d’application
et relève que cette limite de 3 mètres
qu’elle
figure bien également
dans les règlements des zones réservées cantonales et qu’elle est conforme aux
principes d’aménagement du territoire.
A la page 2, paragraphe 3
[…] Relevant
que le règlement
qu
’
d
’une zone réservée doit être envisagé par rapport à l’ensemble
des parcelles
du territoire communal
comprises dans cette zone
,
Mme C.________ indique qu’il existe à Yens de nombreuses parcelles où un
travail à faire sur les franges est certainement nécessaire. […]
"
J.
Le 9 novembre 2017, le SDT a déposé une opposition concernant une
demande de permis de construire sur les parcelles n
os
694 et 771 de
la Commune de Yens. Une zone réservée cantonale sur ces parcelles a ensuite été
mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Le 5 juin
2020, la DGTL s'est opposée à la construction de sept villas mitoyennes sur la
parcelle n° 1431. Une zone réservée cantonale sur cette parcelle a ensuite
été mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Un
recours contre cette décision est actuellement pendant devant la CDAP.
Deux recours ont été formés à l'encontre des décisions
du Département des institutions et du territoire
approuvant la
zone
réservée cantonale portant sur les parcelles
du plan de quartier
"En Muraz"
et levant les oppositions. Par
arrêt du15 septembre 2021 (AC.2020.0237 et AC.2020.0251), la CDAP a rejeté ces
recours.
Considérant en droit:
1.                Est litigieuse l'inclusion de la parcelle
n° 1843 dans la zone réservée mise en place par la Commune de Yens en vue de la
mise en conformité de son plan d'affectation aux exigences découlant de la LAT (plus
précisément des nouvelles dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai
2014) et du PDCn.
2.                Il convient d'examiner tout d'abord si la
zone réservée litigieuse est bien fondée dans son principe.
a)
aa) Les zones
réservées sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation
d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées
dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne
doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée
ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur
dès le 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) La zone réservée est une mesure conservatoire
(cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts
AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a; AC.2019.0384 du 2
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les
arrêts cités). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que
peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
[Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour
des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation
se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du
"
territoire exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire
(cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et
de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète.
Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de
la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque
cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation
résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas
de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art.
15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première étape de ce
processus obligatoire (cf. arrêt AC.2020.0109 précité consid. 2b).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Il convient encore de souligner qu'il découle de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas dézonées.
Il n'est ainsi pas question de trancher au stade de la procédure relative à la
zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et
des questions qui y sont liées (cf. arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019 consid.
4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al.
3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application
du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à
l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable,
et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit
(ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009
du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité
cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité
supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé
de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité
de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout
aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) Pour ce qui du contexte dans lequel s'inscrit la
mise en place de la zone réservée litigieuse, on peut encore relever ce qui
suit.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer
une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans
sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie,
telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement,
parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et
d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art.
3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de répartir judicieusement le lieu d'habitation
et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis
de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT) et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans
les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités
de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs
contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé
plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2;
Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir:
enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?,
2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants
décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les
dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du
13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p.
980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation,
le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale des
surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes
a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le PDCn
a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation
du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation des zones
à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui
doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès
son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à
bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25
septembre 2019 consid. 2b/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b;
AC.2016.0354 du 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre,
telle que la Commune
de Yens,
se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise
(0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon
de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de
15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à
bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le
Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette
révision prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte
en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements,
la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;
l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels
risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la
possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des
terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre,
réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les
friches notamment par la densification. La fiche d'application du SDT de juin
2021 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"
prévoit que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,
ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et
des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il
faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus
de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent
une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole
(fiche d'application, ch. 2).
d) En l'espèce
,
il n'est pas contesté
que les zones à bâtir de la commune de Yens sont surdimensionnées et qu'elles
doivent en conséquence être réduites. Selon le guichet cantonal de simulation
des réserves de la zone à bâtir (d'habitation et mixte), la capacité d'accueil
de la commune de Yens dépasse les besoins à hauteur de 817 habitants. La commune
est ainsi tenue de modifier son plan général d'affectation (PGA) afin de
répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement
de la zone à bâtir communale, il y a lieu de constater que la création d'une
zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles,
de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de
la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA. L'instrument de la zone
réservée se justifie ainsi pour permettre aux autorités de bénéficier d'une marge
de manœuvre suffisante à l'adoption d'une planification conforme à la LAT. Dans
son principe, la zone réservée litigieuse s'avère par conséquent bien fondée. Il
reste à déterminer si, comme le soutient la recourante,
il existe des
motifs justifiant d'exclure la parcelle n° 1843 du périmètre de la zone réservée.
La question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir
si la possibilité d'un déclassement de cette parcelle peut raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation.
Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2020.0006
du 1
er
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9
décembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221
du 7 janvier 2019 consid. 2b). Ce n'est en effet que dans l'hypothèse où toute
modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et
manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone
réservée pourrait être considérée comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du 14
août 2020 consid. 4.2).
3.                La
recourante formule un certain nombre de critiques relatives à la délimitation de
la zone réservée. Elle soutient que celle-ci ne devrait concerner que les parcelles
sur lesquelles existe un projet de construction susceptible d'entraver la
révision du plan des zones imposée par le droit fédéral et la planification
directrice cantonale. Elle soutient que, à la suite de l'annulation par le
Tribunal fédéral des permis de construire dans le secteur "En Muraz",
la commune aurait dû reprendre l'examen de sa zone réservée en vue d'y intégrer
ce secteur. Elle fait valoir que ce secteur est composé de terrains non bâtis
et non équipés, éloignés des transports publics, directement connectés à la
zone agricole, présentant toutes les qualités des surfaces d'assolement, situés
en dehors du territoire urbanisé et disposant de droits à bâtir permettant d'accueillir
au moins 150 habitants. Elle souligne que les terrains du secteur "En Muraz"
n'ont pas fait l'objet d'un développement malgré une affectation en zone à
bâtir pendant plusieurs dizaines d'années. Elle fait valoir que la zone
réservée telle qu'adoptée et approuvée ne
permettra pas d'atteindre le
but visé, soit d'aboutir à un redimensionnement correct des zones à bâtir de la
commune. Elle soutient également que le fait de ne pas intégrer le secteur "En
Muraz" dans la zone réservée aura pour conséquence le dézonage
de
parcelles bâties comme la sienne, ce qui implique une violation des principes
régissant l'aménagement du territoire et les zones réservées, en particulier
les principes de proportionnalité et la garantie de la propriété. Elle souligne
que ces principes impliquent une pesée complète des intérêts et doivent aboutir
à mettre en zone réservée prioritairement les surfaces propres à un dézonage
avec un potentiel important de réduction de la zone à bâtir et contribuant au
surdimensionnement – soit plus particulièrement le secteur "En Muraz"
– plutôt que les parcelles bâties. Elle invoque une inégalité de traitement et
une violation du principe de proportionnalité dès lors que la zone réservée ne déploiera
pas ses effets là où le planificateur en aurait le plus besoin.
a) On l'a vu, les zones à bâtir de la Commune de Yens
sont surdimensionnées et la commune a dû par conséquent engager une procédure
de modification de son plan général d'affectation afin que ses zones à bâtir
respectent l'art. 15 LAT et le PDCn. On a vu également que la zone réservée
répond dans ce cadre à la nécessité d'assurer la liberté de décision des organes
de la planification et poursuit par conséquent un objectif d'intérêt public.
Cet objectif d'intérêt public vaut également pour les
parcelles bâties dès lors que celles-ci pourraient être dézonées ou se voir
imposer une diminution des droits à bâtir. En effet, il résulte de la jurisprudence
que même des parcelles équipées ou comportant déjà des constructions peuvent –
ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. arrêt AC.2018.0361
précité consid. 4; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362
consid. 2b). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que le fait que l'ensemble
d'un périmètre soit déjà bâti ne fait pas échec à l'instauration d'une zone
réservée (arrêt 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 3.2). Dans ses lignes
directrices de 2015 à l'intention des communes vaudoises relatives au redimensionnement
des zones à bâtir, le SDT relevait pour sa part que certaines zones partiellement
bâties étaient également concernées, par exemple les zones de villas excentrées
(p. 12).
De même des parcelles sans
vocation agricole peuvent
– ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. arrêt TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3).
b) aa) La vision locale a confirmé que le secteur
"Es Niclettes", à l'extrémité duquel se trouve la parcelle n° 1843, est
excentré et jouxte la zone agricole, dont il est entouré au nord, au sud et à
l'ouest.
Il se situe à l'écart du village de Yens et des principaux éléments
d'équipement de la commune (commerces, école, gare), hors
du territoire
urbanisé défini par la Commune. Bien que plusieurs parcelles soient
construites, ce secteur dispose de réserves constructible relativement
importantes, qui concernent également les parcelles
bâties. C'est
notamment le cas de la parcelle n° 1843, qui n'est que très partiellement bâtie
puisqu'elle supporte une construction de 123 m
2
au sol sur une
surface de 4'500 m
2
. Dans ces circonstances, comme le relève le
département dans sa réponse au recours, cette parcelle est une candidate potentielle
à une mesure de redimensionnement de la zone à bâtir et son statut futur devra
faire l'objet d'un examen attentif dans le cadre de la révision du plan d'affectation
communal.
bb) Vu ce qui précède, la recourante ne saurait être
suivie lorsqu'elle soutient que l'intégration de sa parcelle dans la zone
réservée ne serait d'aucune utilité par rapport à l'objectif visé en matière de
redimensionnement des zones à bâtir de la commune. Elle ne saurait également
être suivie lorsqu'elle soutient qu'une zone réservée ne devrait concerner que
les parcelles sur lesquelles existe un projet de construction concret susceptible
d'entraver la révision du plan des zones imposée par le droit fédéral et la
planification directrice cantonale. Le Tribunal fédéral considère en effet que
l'existence d'un risque concret de compromettre la future planification n'est pas
une condition de l'instauration d'une zone réservée (cf. arrêt 1C_550/2018 précité
consid. 3.2).
c) Pour ce qui est de l'inégalité de traitement avec
le quartier "En Muraz", il y a lieu de constater que ce quartier fait
également l'objet d'une zone réservée dont la validité a été confirmée par arrêt
de la CDAP du 15 septembre 2021 (AC.2020.0237, 2020.0251). Ce grief est par
conséquent devenu sans objet.
d) L'intégration de la parcelle n° 1843 dans la zone
réservée communale doit dès lors être confirmée. Ce constat ne saurait être remis
en cause par le fait que le secteur "En Muraz" a été intégré dans une
zone réservée cantonale postérieurement à l'adoption de la zone réservée communale.
Selon les chiffres donnés par la recourante elle-même, le potentiel
constructible du secteur "En Muraz" se monte à 150 habitants, ce qui est
nettement insuffisant pour
atteindre les objectifs de
redimensionnement
. L'inclusion du secteur "En Muraz" dans une
zone réservée cantonale ne saurait par conséquent justifier une réduction de la
zone réservée communale.
A cela s'ajoute qu'il apparaît judicieux, notamment
pour des motifs d'égalité de traitement et compte tenu de l'importance du
surdimensionnement, d'inclure dans les zones réservées (communale ou cantonale)
un maximum de parcelles dont l'affectation est susceptible d'être modifiée dans
le cadre du nouveau plan d'affectation communal, ceci afin de permettre aux
autorités de planification de disposer d'une marge de manœuvre suffisante dans
le cadre de la révision du plan d'affectation communal.
Dans son
rapport d'examen préalable relatif au projet de zone réservée communale, le SDT
indiquait au demeurant être conscient que la commune allait avoir des
difficultés à atteindre les objectifs de
redimensionnement définis par
la mesure A11 du PDCn, ce qui justifie d'autant plus de ne pas réduire les zones
réservées mises en place.
4.
La recourante conteste l'art. 3 al. 2 RZR en tant que celui-ci ne permet
la construction d'une dépendance que si celle-ci se situe à moins de 3 m du
bâtiment principal. Selon elle, cette restriction est arbitraire et est contraire
à la garantie de la propriété et à un correct aménagement du territoire, ce
d'autant plus lorsque des dépendances sont déjà présentes sur la propriété à
des distances inférieures à 3 m.
a) Pour ce qui est de l'art. 3 al. 2 RZR (exigence
selon laquelle des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment
principal), on a vu que la possibilité que le secteur "Es Niclettes" soit
sorti de la zone à bâtir dans le cadre de la future révision du plan
d'affectation ne saurait être exclue. La zone réservée a pour but d'éviter que,
avant la modification de la planification, des constructions soient réalisés
qui ne seraient pas conformes à cette futur affectation. Or, si le secteur
considéré devait être sorti de la zone à bâtir, les possibilités de réaliser
des dépendances seraient très réduites. Hors de la zone à bâtir, des constructions
ou installations ne peuvent en effet être autorisées que si elles sont conformes
à l'affectation de la zone (par exemple des constructions agricoles en zone
agricole) ou, si tel n'est pas le cas, à titre exceptionnel en application des art.
24 ss LAT. Seules pourraient entrer en considération à cet égard une
autorisation fondée sur l'art. 24 LAT (constructions ou installations dont
l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination) ou une
autorisation fondée sur l'art. 24c al. 4 LAT pour les dépendances de
constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise (dépendances
ne pouvant être autorisées que si elles sont nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou
visent à une meilleure intégration dans le paysage). On peut également relever
que selon la directive de la DGTL de décembre 2020 "Constructions et
installations hors de la zone à bâtir, Modification des bâtiments érigés selon
l'ancien droit", un garage ne peut être autorisé que s'il est intégré ou
accolé au bâtiment principal et une piscine que si elle proche du bâtiment.
A cela s'ajoute que, vu la taille souvent importante
des parcelles comprises dans la zone réservée litigieuse (2'000 m
2
minimum pour la zone de villa B) et la très faible densité du bâti (généralement
une villa par parcelle), l'exigence selon laquelle des dépendances de peu d'importance
au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles se situent à
moins de 3 m du bâtiment principal se justifie afin d'éviter une dispersion
supplémentaire des constructions dans un secteur excentré et proche de la zone
agricole qui se caractérise déjà par un mitage important.
On relève enfin que dans la fiche d'application de
juin 2021 intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et
mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement",
la DGTL prévoit que la stratégie de redimensionnement des communes
surdimensionnées implique de mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent
d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification. Dans le
cadre des réflexions relatives à la future réglementation communale, il
appartiendra ainsi aux autorités de planification communale et cantonale
d'examiner si la nécessité d'éviter la dispersion des constructions dans des secteurs
peu bâtis et excentrés justifie une réglementation
spécifique des
dépendances de peu d'importance, ceci notamment pour des motifs paysagers (cf.
art. 3 al. 2 LAT qui mentionne parmi les principes régissant l'aménagement la
protection du paysage et mesure A11 du PDCn qui mentionne le paysage parmi les
aspects à prendre en compte dans la révision des plans d'affectation des
communes surdimensionnées). Dans cette attente, il apparaît judicieux de
limiter les possibilités de réaliser des dépendances en favorisant leur concentration
avec le bâti existant.
b) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'art. 3
al. 2 RZR doit également être écarté.
5.
Les considérants qui précèdent
conduisent au rejet du recours et au maintien des décisions attaquées. Vu le
sort de la cause, les frais sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière
versera en outre dépens à la commune de Yens, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel
(art. 49, 55, 91 et 99
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Yens du 10 septembre 2018 et du
Département du territoire et de l'environnement du 7 mars 2019 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Yens une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 octobre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.