vd_omni · GE.1998.0158 · 1998-10-19 · fr

c/décision du DSAS | Refus de renouveler l'autorisation d'exploiter un EMS, ordre de fermeture définitive de celui-ci et refus d'autorisation d'exploiter un autre EMS annulés, la motivation de ces décisions étant pour partie infondée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.06.1999 GE.1998.0158

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 10 juin 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
ainsi que la société
EMS B.________ SA
, tous deux domiciliés à
Y.________, représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat à Lausanne
contre
la décision du 19 octobre 1998 du
Département
de la santé et de l'action sociale
concernant le non-renouvellement d'une
autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à Y.________ et à la fermeture
définitive de cet établissement (GE 98/0158)
et
sur le recours interjeté par
A.________,
domicilié à Y.________, représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat à Lausanne
contre
la décision du 22 octobre 1998 du
Département
de la santé et de l'action sociale
rejetant sa demande d'autorisation
d'exploiter l'EMS C.________, à Z.________
(
GE 98/0159).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 29 mars
1983, l'ancien Département de l'intérieur et de la santé publique (actuellement
Département de la santé et de l'action sociale, ci-après le département) a
délivré aux époux A.________ l'autorisation d'exploiter l'établissement
médico-social, EMS "B.________", sis à Y.________ (ci-après :
l'établissement ou l'EMS). Selon dite décision, l'autorisation d'exploiter a
été octroyée pour la période allant du 1er avril 1983 au 31 mars 1993 et l'EMS,
de la catégorie
"psychogériatrique"
et dont le médecin
responsable est désigné en la personne du Dr D.________ à ********, s'est vu
attribuer un nombre de lits total de 23 lits "C".
B.                    Les époux A.________ ont
étudié un projet de transformation et d'agrandissement de l'établissement pour
porter la capacité de celui-ci de 23 à 56 lits. Après s'être heurtés aux
réticences exprimées par les responsables du Service de la santé publique (ci-après
: le service), ils ont adressé, le 12 novembre 1986, au département, une lettre
expliquant les raisons de leur souhait de réaliser un tel projet, les travaux
étant selon eux nécessaires en particulier pour remédier aux défauts des
constructions existantes au vu de l'absence, dans l'établissement, d'un système
de détection contre l'incendie, d'un système d'appel (sonnette) et d'ascenseur,
les locaux communs étant de surcroît trop petits et les services d'exploitation
sous équipés. Selon les époux A.________, l'EMS, voué en l'état à être de plus
en plus dévalué et déprécié par rapport aux nouveaux EMS qui se réalisent, ne
peut que difficilement offrir des prestations "dignes d'un EMS". En
outre, les époux relèvent dans ce courrier que malgré son éloignement (alors
que d'autres EMS sont tout aussi isolés), l'établissement se trouve dans un
cadre agréable et plaisant pour une certaine catégorie de gens et qu'enfin une
augmentation des lits s'avère indispensable, la capacité d'hébergement, même
excessive, permettant une meilleure exploitation par une diminution des charges
et par une amélioration des prestations. Les époux A.________ ont précisé être
disposés à diminuer le nombre de lits projetés de 56 à 46 dans l'idée de
trouver un compromis.
C.                    Au mois de mai 1988,
A.________ a déposé une demande de permis de construire en vue de la
réalisation du projet de transformation et d'agrandissement de l'EMS. Les
différentes autorités cantonales concernées se sont déterminées sur le projet
et le département a délivré une autorisation spéciale, le 12 novembre 1988.
Cependant, par lettre du 29 juin 1988, le service a refusé d'inscrire le projet
et son coût dans le cadre du budget de la convention vaudoise
d'hospitalisation. Il a alors été proposé au constructeur d'envisager deux
possibilités différentes consistant soit en la réalisation d'un autre projet
architectural plus compact sur le terrain existant, soit en la recherche d'une
autre possibilité d'implantation dans la zone sanitaire en collaboration avec
la "FOTROTEMS".
D.                    Le 2 juillet 1990, Mme
A.________ a écrit au service pour l'informer que ne travaillant plus à l'EMS
B.________ depuis le 1er janvier 1990, elle souhaite ne plus être inscrite
comme bénéficiaire de l'autorisation d'exploiter délivrée en 1983.
E.                    Suite à une visite à
l'EMS effectuée le 29 février 1991 par le Service des assurances sociales et de
l'hospitalisation (SASH), un rapport a été établi le 29 avril 1991, relevant
divers points positifs relatifs à l'animation et à la bonne ambiance qui semble
régner dans la maison, donnant l'impression d'un aspect familial. Divers points
négatifs, essentiellement d'ordre architectural et structurel, sont également
énumérés dans ce rapport, tels que l'éloignement de l'EMS des centres de la vie
courante, la dispersion des bâtiments abritant les logements, l'absence
d'ascenseur et les nombreuses marches d'escalier, la mauvaise disposition des
lieux dans la maison principale, le manque de locaux utilitaires, notamment
pour les appareils médicaux et les moyens auxiliaires, la surface réduite de
certaines chambres et l'absence d'une salle de soins. Ce rapport mentionne
encore un point à améliorer, relatif à la prévention et la défense contre
l'incendie, au sujet duquel la visite d'un inspecteur de l'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie s'avère d'une nécessité absolue, dans
l'état actuel de la situation. En conclusion, le rapport mentionne le fait que
si le projet de nouvelle construction envisagé peut résoudre évidemment toutes
les lacunes susmentionnées, il s'avère que malheureusement, dans la situation
présente, l'établissement ne répond plus aux normes exigées en matière de
police sanitaire et d'hébergement médico-social, bien qu'un bon travail soit
effectué par le personnel. Le service a clos ce rapport en s'engageant à
réfléchir d'une façon approfondie sur l'avenir de l'établissement.
F.                     Par courrier du 16 juin
1992 adressé à M. A.________, le service lui a rappelé l'échéance, au 31 mars
1993, de son autorisation d'exploiter et l'a informé qu'au vu des nombreuses
carences architecturales de l'établissement, rappelées dans le compte-rendu de
la "Coordination interservice des visites en établissement
médico-sociaux" (ci-après : CIVEMS) du 29 avril 1991 et non contestées, il
ne paraît pas possible d'envisager le renouvellement de l'autorisation, de
sorte que l'établissement devra être démobilisé. Le service a par ailleurs émis
le souhait de permettre à l'équipe soignante, dont les qualités ne sont pas en
cause, de poursuivre son activité dans des locaux adaptés, eu égard à divers
projets à l'étude dans la zone sanitaire IV. M. A.________ a été invité à
prendre contact avec les personnes compétentes pour examiner la possibilité de
reprendre un des projets planifiés dans la zone ou alors de proposer un projet
personnel d'établissement qui pourrait trouver place dans des locaux existants
nécessitant peu de transformations (moins d'un million de francs).
M. A.________ a
répondu au courrier précité le 26 juin 1992, en demandant le renouvellement de
son autorisation pour avoir le temps de trouver une solution satisfaisante à la
demande qui lui était faite.
Par lettre du 8
juillet 1992, le service a informé M. A.________ du fait que l'autorisation
d'exploiter ne saurait être renouvelée pour une nouvelle période de 10 ans,
mais que celle-ci pourrait être prolongée - pour une durée aussi limitée que
possible - pour lui permettre de présenter un projet réaliste de nouveaux
locaux dans lesquels l'équipe actuelle pourrait poursuivre son activité.
G.                    Par décisions du 15 juin
1992 et 15 février 1993, le département a reconnu l'EMS d'intérêt public pour
les périodes allant du 1er janvier 1992 au 31 mars 1993, puis jusqu'au 31
décembre 1993. Les motifs de la seconde décision précisent cependant qu'au vu
de l'inadaptation du bâtiment à une mission psychogériatrique, le département
étudie la possibilité d'un changement de mission du site le 31 décembre 1993 et
qu'afin de préserver la situation des pensionnaires et de pouvoir bénéficier
jusqu'à cette date des subventions de l'Etat, l'établissement doit être reconnu
d'intérêt public. Selon une troisième décision du 21 janvier 1994,
l'établissement a encore été reconnu d'intérêt public jusqu'au 31 décembre 1994
afin de préserver d'ici là la situation des pensionnaires pouvant bénéficier
des subventions de l'Etat, le département ne pouvant faire des propositions
pour un changement de mission qu'au cours de l'année 1994.
H.                    En date du 19 mai 1994,
l'EMS B.________ a présenté au service un nouveau projet d'EMS sur la commune
de Z.________ dont la réalisation permettrait à l'équipe actuelle de continuer
son activité. Le 15 juin 1994, le service a répondu que le Conseil d'Etat a
décidé, le 13 août 1993, de suspendre les investissements dans les
établissements médico-sociaux, à l'exception de quelques projets urgents. Une
étude étant en cours pour mieux apprécier les questions d'investissement
prioritaires et les perspectives à plus long terme des différents
établissements, l'étude du projet de M. A.________ a été suspendue.
Le 17 mai 1995, le
service a informé l'EMS B.________ du refus du nouveau projet, parce qu'il
implique une augmentation trop importante du nombre de lits, un transfert de
l'établissement ne pouvant s'envisager que dans la limite de l'autorisation
actuellement accordée, et, en outre, parce que les plans du projet ne répondent
pas aux exigences de rationalité et d'économie (la surface par lit étant trop
importante) et enfin parce qu'un autre établissement est déjà implanté à
Z.________. Il a donc été proposé d'attendre que le nouveau programme
d'investissement soit établi avant d'entreprendre toute nouvelle démarche qui
doit, dès la conception du programme, intégrer les données et les exigences du
service.
Le 12 juin 1995,
l'Association vaudoise des établissements médico-sociaux (ci-après l'AVDEMS)
est intervenue auprès du service pour soutenir le projet présenté par l'EMS.
L'association a relevé le fait que l'augmentation du nombre de lits correspond
aux besoins non couverts de la zone IV et que sa localisation à Z.________ ne
constitue pas un obstacle car l'EMS existant (C.________) relève de la mission
de gériatrie somatique, de même que l'association a relevé que le projet répond
aux exigences de rationalité d'économie requise dans ce domaine.
I.                      Un nouveau rapport
d'inspection de l'établissement a été établi le 29 août 1995 par la CIVEMS. Il
relève des points positifs, dont les activités rémunérées de certains
résidents, les efforts entrepris en faveur de la rééducation des pensionnaires
souffrant d'incontinence, de même que l'encadrement du personnel et
l'encouragement de celui-ci à la formation. Quant aux points à améliorer, liés
à la qualité architecturale des lieux ainsi qu'à la prise en charge des
pensionnaires, il s'agit des inconvénients déjà relevés en 1991, à savoir le
manque de place, l'étroitesse et l'encombrement des pièces et des couloirs, les
différences de niveaux, l'absence d'un système de détection du feu, d'un
système d'appel (sonnettes) et d'un ascenseur, de même que l'exiguïté des chambres
et des locaux communs et la disposition des locaux et des bâtiments. Quant aux
griefs liés à la prise en charge des pensionnaires, le rapport mentionne l'abus
des sondes vésicales, plus de la moitié des résidents incontinents en portant
lorsqu'aucune rééducation n'est possible.
J.                     Par courrier du 22
octobre 1996, A.________ est intervenu directement auprès du Conseiller d'Etat
en charge du département pour lui faire part des difficultés auxquelles il est
confronté dans la gestion de l'établissement et des refus opposés aux différents
projets étudiés en vue de remédier aux insuffisances architecturales de
l'établissement. Le Conseiller d'Etat a répondu, le 26 février 1997, que
l'avenir de l'établissement devra être étudié dans le cadre du projet EMS 2000 conduit
par l'AVDEMS dans le cadre des démarches d'économie et de modernisation de
l'Etat.
Dans l'intervalle, une
nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée à A.________, le 20 novembre
1996, pour une période allant du 1er novembre 1996 au 31 décembre 1997. Cette
autorisation d'exploiter a désigné l'EMS B.________ comme un établissement médico-social,
avec une mission de psychogériatrie. L'autorisation a pour titulaire la société
EMS B.________ SA, le responsable d'exploitation étant M. A.________. Le nombre
de lits autorisés est de 23 lits de la catégorie C pour lesquels le personnel
minimum exigé est de 1,0 poste d'infirmière en soins généraux par jour (x 1,7
personne) et de 1,0 poste d'infirmière-assistante par jour (x 1,7 personne).
K.                    Le 19 août 1993,
l'Etablissement cantonal d'assurance (ci-après l'ECA) a fait procéder à une
visite générale des bâtiments de l'EMS, à l'issue de laquelle M. A.________ a
été invité à prendre deux mesures urgentes, d'ici au 31 octobre 1993,
consistant, d'une part, en la pose d'extincteurs dans la cuisine à l'entrée du
bâtiment 1 (ECA 210) et, d'autre part, en la fermeture du local à citerne du
bâtiment 3 (no ECA 304).
Par courrier du 22
août 1995, le service a demandé expressément à l'ECA de faire un nouveau
contrôle de la situation au regard des risques d'incendie, en indiquant que les
bâtiments en question ne paraissent pas avoir d'avenir à moyen ou long terme
pour l'hébergement de malades chroniques, de sorte qu'il doit être tenu compte
de cette précarité dans les éventuelles demandes de mesures de sécurité,
notamment en matière d'investissements, ceux-ci étant à la charge de l'Etat.
Le 11 octobre 1995,
l'ECA a adressé un rapport à l'EMS B.________, dressant un inventaire des
mesures de prévention existantes et préconisant vingt mesures urgentes
absolument indispensables, celles-ci devant être réalisées dans un délai de
trois mois échéant le 31 janvier 1996.
Par courrier du 28 mai
1996 à l'établissement, l'ECA a pris acte du fait que quatre mesures de prévention
ont été réalisées, tout en rappelant que les autres mesures doivent être
exécutées pour une échéance, fixée au 31 octobre 1998.
L.                     Le 25 avril 1997, l'EMS
a adressé au service une lettre concernant le rapport d'inspection
"CIVEMS"
du 29 août 1995. Selon ce courrier, tout a été entrepris pour corriger les
points négatifs relevés dans ce rapport, le nombre du personnel diplômé étant
assuré et répondant ainsi aux exigences du service, de même que l'encadrement
du personnel et la formation continue à l'intérieur (engagement d'une
infirmière enseignante) et à l'extérieur (inscription à des cours), une
animatrice ayant été engagée et les dossiers médicaux et de soins infirmiers
ayant été complétés pour assurer une prise en charge optimale.
Le service a répondu,
de même qu'il a transmis une demande de visite à la CIVEMS pour examen,
relevant de plus que la dotation en personnel est légèrement inférieure aux
exigences durant l'autorisation d'exploiter en ce qui concerne les infirmières
assistantes.
A la suite d'une
visite effectuée le 3 juillet 1997, la CIVEMS a établi, le 10 septembre 1997,
un rapport mettant en exergue divers points positifs (l'intimité dans les
chambres, la tenue des dossiers individuels, la formation interne du personnel,
l'animation, la vie spirituelle, l'alimentation), les points à améliorer
(l'organisation des repas, les soins dentaires, l'animation, la désignation des
résidents et des membres du personnel par le prénom, le respect de la personne
et de son intimité, la propreté des lits, la liaison entre les trois maisons,
la tenue de dossiers individuels et les critères d'admission). En conclusion,
le rapport relève que l'architecture et la disposition des trois maisons
composant l'établissement ainsi que le délabrement de certaines parties des
locaux et les graves lacunes liées aux mesures de prévention en cas d'incendie
sont des motifs cumulés qui rendent l'accueil des résidents dangereux, sans
aucune sécurité et sans confort de vie. Quant à la prise en charge, elle est
compromise par la précarité de la situation, le manque de sécurité et de
confort les plus élémentaires. La CIVEMS a enfin annoncé que la situation de
l'EMS serait soumise au chef du Service de la santé publique afin qu'il prenne
des mesures touchant à l'autorisation d'exploiter.
Par lettre du 17
septembre 1997, A.________ a contesté ce rapport d'inspection, de même que cinq
membres du personnel soignant de l'établissement, qui ont adressé, le 19
septembre 1997, une réponse circonstanciée aux critiques formulée dans le rapport
de visite susmentionné.
Le service a répondu
le 26 septembre 1997 à l'intervention du personnel soignant ainsi qu'à celle de
l'exploitant en contestant pour l'essentiel les objections formulées à
l'encontre du rapport de visite du 10 septembre 1997.
M.                    Parallèlement, le 2
octobre 1997, M. A.________, intéressé à exploiter l'EMS C.________, à
Z.________, - pour la vente duquel deux curateurs ont été nommés suite au
départ à l'étranger de son propriétaire en 1997 -, a fait une offre ferme et
définitive auprès de la E.________, créancière hypothécaire, pour la reprise de
cet EMS au prix de 4'900'001 francs, ce qui a été accepté par la banque (voir
la pièce no 7 du recourant).
Le projet de
"vente à terme et droit d'emption" établi le 4 novembre 1997 par
Maître Jean-Paul Dubois, notaire à Nyon, a été approuvé tant par la Justice de
Paix du cercle de Begnins, dans sa séance extraordinaire du 4 décembre 1997,
que par la Chambre des tutelles du Tribunal cantonal, par décision du 8 janvier
1998.
N.                    En date du 30 septembre
1997, le chef du département a informé A.________ de l'ouverture d'une
procédure en retrait de l'autorisation d'exploiter, en lui fixant un délai au
14 octobre 1997, - prolongé au 14 novembre 1997 -, pour se déterminer sur les
griefs émis à son encontre.
Par mémoire déposé le
13 novembre 1997 auquel ont été jointes diverses pièces, A.________ a répondu
de manière détaillée aux différentes critiques formulées à l'encontre de
l'établissement. Ainsi, au sujet des soins dentaires, il a été précisé que
l'établissement prend les rendez-vous nécessaires et que les patients sont
accompagnés au cabinet dentaire, de nombreuses notes d'honoraires et devis
annexés au mémoire attestant la qualité des prestations de l'établissement dans
ce domaine (voir la pièce no 22). Il est également fait état des avis
favorables exprimés par les différents intervenants, satisfaits de leur
collaboration avec l'EMS, dont le Secteur psychiatrique ouest du canton de
Vaud, l'Hôpital de zone de Nyon et le Service social de ce dernier, le Service
social du département universitaire de psychiatrie adulte, de même que
F.________, assistante pastorale qui effectue régulièrement des visites et des
célébrations depuis plus de dix ans, le médecin responsable G.________ ainsi que
le médecin remplaçant H.________, ces derniers relevant la bonne ambiance
régnant dans l'EMS, les soins y étant apportés avec respect, amour et patience,
de même que l'absence de plainte des familles, de maltraitance et d'impolitesse
(voir les pièces nos 27 à 30). Le mémoire comporte en outre un résumé des avis,
des témoignages et remerciements - donnés spontanément ou sur demande - de
résidants ou de parents, qui ont été produits au service avec le dépôt du
mémoire (voir en particulier les pièces nos 23, 24, 32 à 35, 37, 40 et 41).
O.                    Le 9 décembre 1997, le
service a adressé une lettre à la Municipalité de Z.________ par laquelle il a
signalé que le projet de transférer l'établissement à Z.________ doit être
examiné par l'AVDEMS, celle-ci devant fournir une information appropriée sur
les critères applicables dans le cadre
"EMS 2000"
.
P.                    Le 24 février 1998, M.
A.________ a conclu un contrat de vente à terme et droit d'emption portant sur
l'EMS C.________, à Z.________, par-devant Maître Jean-Paul Dubois, notaire.
Cet acte prévoit notamment que la vente est subordonnée à la condition que M.
A.________ obtienne du Département de l'intérieur et de la santé publique
l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ et qu'elle sera caduque s'il
n'obtient pas l'autorisation définitive d'ici au 30 mai 1998. L'acte de vente à
terme et droit d'emption a été prorogé de deux mois à deux reprises, les 29 mai
et 22 juillet 1998, pour les échéances respectives des 31 juillet et 30
septembre 1998.
Répondant à la requête
de M. A.________ du 26 février 1998 d'être mis au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter l'EMS C.________ à Z.________, puis au courrier du 1er avril 1998,
adressés par M. A.________ au service, ce dernier a répondu, par courriers des
4 et 30 mars, puis du 7 avril 1998, ne pas être en mesure de se déterminer
avant de connaître les résultats de la vérification des comptes de l'EMS
B.________ par le Contrôle cantonal des finances ainsi que de la position du
Conseil d'Etat à son égard.
Q.                    Dans sa lettre adressée
le 11 juin 1998 au secrétaire général de l'AVDEMS, M. A.________ a adressé le
dernier devis complémentaire pour l'installation d'un système de
"sécurité
incendie"
dans l'établissement B.________. Dans cette correspondance,
il est précisé que l'établissement est prêt à commencer les travaux le plus
rapidement possible si le service se prononce sur l'avenir de l'établissement.
L'AVDEMS a répondu, le 3 juillet 1998, que la proposition du 11 juin est
insuffisante par rapport au risque encouru par le personnel de l'établissement.
Un ultime délai au 15 août 1998 a été imparti à l'établissement pour garantir
la sécurité des usagers, une délégation du comité de l'association devant
effectuer une visite de l'établissement pour faire le point à ce sujet, une
procédure d'expulsion étant envisagée selon l'issue de cette dernière
investigation.
R.                    Agissant sur mandat du
Conseil d'Etat du 4 juin 1997, le contrôle cantonal des finances a procédé à la
révision des comptes de l'EMS pour les exercices 1992 à 1996. Un document
intitulé
"annexe au rapport adressé au Conseil d'Etat dans le cadre du
mandat spécial concernant le contrôle des établissements médico-sociaux
d'intérêt public"
fait état du fait que les revenus du directeur
seraient supérieurs à ceux préconisés par l'AVDEMS, que le loyer facturé par M.
A.________, propriétaire des lieux, à la société EMS B.________ SA serait
disproportionné, que d'importantes provisions effectuées pour des travaux de
rénovation et pour l'achat de lits n'auraient pas été utilisées et qu'elles
auraient dû être dissoutes et, enfin, que l'établissement dispose de liquidités
pour un montant de 1'700'000 francs représentant les subventions non utilisées.
S.                    Le 12 août 1998, le chef
du département a informé M. A.________ qu'un retrait de son autorisation
d'exploiter l'EMS B.________ a été envisagé, un délai au 31 août 1998 lui étant
accordé pour se déterminer.
M. A.________ a
répondu, le 23 août 1998, que le département ne tient pas compte du témoignage
de satisfaction générale exprimé par les intervenants et les familles des
résidents et qu'en outre, alors que les critiques principales résultent du
caractère des locaux, l'ensemble des démarches effectuées par M. A.________
pour remédier à cette situation (projet de transformation et transfert de
l'établissement dans une nouvelle construction) s'est toujours heurté à des
refus du département.
Le chef du département
a confirmé, le 9 septembre 1998, son intention de retirer l'autorisation
d'exploiter l'EMS, ce à quoi M. A.________ a répondu, le 14 septembre 1998,
qu'il se réserve de contester cette décision, demandant au département qu'une
décision formelle refusant l'autorisation du transfert de l'établissement à
Z.________ lui soit notifiée. Puis, par courrier du 8 octobre 1998, M.
A.________ a encore écrit au département pour demander si les travaux visant à
installer un système de détection du feu doivent être engagés compte tenu des
décisions à prendre sur l'avenir de l'établissement.
T.                     Par décision du 19
octobre 1998, le chef du département a refusé le renouvellement de
l'autorisation d'exploiter l'EMS B.________ et a ordonné la fermeture
définitive de cet établissement, au motif que l'absence de politique
d'admission, de dossiers individuels cohérents et de projets de soins, de même
que l'état dégradé et inadéquat des bâtiments a imposé aux résidents des
conditions de vie indignes et inacceptables, notamment en raison de mesures de
contention et de privation de liberté qui sont des atteintes à leurs droits
fondamentaux, et que de plus, M. A.________ a exposé ses résidents à des
dangers graves en n'entretenant pas son bâtiment alors que, par ailleurs, il a
capitalisé des montants importants en vue de la construction ou de l'achat d'un
autre EMS. Cette décision mentionne en outre le fait que M. A.________ a
prélevé des salaires élevés, que le loyer que lui verse la société anonyme
exploitante est disproportionné, que l'établissement dispose de très
importantes liquidités, que les prestations en nature dont bénéficie M.
A.________ ainsi son utilisation des biens de l'EMS à des fins privées n'ont
pas été comptabilisées et surtout que, depuis cinq ans, aucun investissement
n'a été effectué.
Une lettre du 21
octobre 1998 a en outre été adressée à M. A.________ pour préciser que les
travaux demandés par l'ECA ne revêtent pas le caractère de nécessité dans
l'hypothèse où la décision du 19 octobre 1998 n'est pas contestée, mais qu'en
revanche, si la décision est contestée et que l'exploitation puisse se
poursuivre dans le cadre d'un effet suspensif, l'exploitant sera tenu d'assurer
la sécurité des résidents et les travaux requis devront être effectués.
U.                    Par décision du 22
octobre 1998, le chef du département a refusé à M. A.________ sa demande
d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________, à Z.________, pour le motif qu'au
vu de la décision de retrait de l'autorisation d'exploiter l'EMS B.________, il
n'est pas possible de délivrer simultanément l'autorisation d'exploiter un
autre EMS et qu'en raison des faits relevés dans la décision du 19 octobre 1998,
M. A.________ ne bénéficie plus de la bonne réputation exigée du titulaire de
l'autorisation ou du responsable de l'exploitation.
V.                     Par mémoire du 9
novembre 1998, M. A.________ et la Société EMS B.________ SA ont recouru auprès
du Tribunal administratif contre la décision du département du 19 octobre 1998,
concluant, avec dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens
que le renouvellement de l'autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à
Y.________ est accordé à EMS B.________ SA pour une durée minimale de cinq ans
et, d'autre part, que la décision de fermeture définitive de dit établissement
soit annulée. A l'appui de leur mémoire, les recourants soutiennent qu'à
l'exception de ceux touchant à l'architecture et aux mesures de protection
contre l'incendie, les griefs qui leur sont faits sont totalement infondés et
que l'autorité intimée a commis un abus manifeste du pouvoir d'appréciation que
lui confère la loi, les décisions prises par celle-ci étant totalement
disproportionnées et contraires aux exigences posées par le principe de la
bonne foi.
M. A.________ et la
Société EMS B.________ SA ont effectué en temps utile le dépôt de garantie
requis, par 2'500 francs.
L'effet suspensif a
été provisoirement accordé au recours le 11 novembre 1998 et, dans ses
déterminations du 30 novembre 1998, le chef du département s'est opposé à
l'octroi de l'effet suspensif.
Par décision du 3
décembre 1998, le magistrat instructeur a levé l'effet suspensif,
essentiellement en raison du fait que des mesures de protection contre
l'incendie ordonnées par l'ECA n'ont pas encore été prises.
Dans sa réponse du 17
décembre 1998, le département a conclu au rejet du recours.
M. A.________ et la
Société EMS B.________ SA se sont pourvus contre la décision précitée, par
mémoire de recours incident du 17 décembre 1998 adressé à la section des
recours du Tribunal administratif. Une lettre de l'entreprise I.________ à
******** a été jointe au recours, selon laquelle les travaux de détection
incendie ont débuté le 5 novembre 1998 et se poursuivent, en collaboration avec
la maison J.________.
Par arrêt incident du
21 janvier 1999, la section des recours du Tribunal administratif a admis le
recours incident, en maintenant l'effet suspensif au recours en ce qui concerne
l'ordre de fermeture de l'établissement et en disposant que l'autorisation de
poursuivre l'exploitation pendant la durée de la procédure au fond est accordée
à titre de mesure provisionnelle.
W.                   Par mémoire du 16
novembre 1998, M. A.________ s'est également pourvu auprès du Tribunal
administratif contre la décision du département du 22 octobre 1998 concluant,
avec dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que
l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à Z.________ est accordée à A.________.
A l'appui du recours, M. A.________ soutient qu'il remplit toutes les exigences
posées par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (art. 147 et 148 LSP;
RSV 5.1.) et ses règlements d'application pour exploiter un établissement
sanitaire. Il invoque une violation de son droit d'être entendu, une
appréciation erronée et partiale de la situation de fait réelle, un excès et/ou
un abus du pouvoir d'appréciation et, partant, le caractère arbitraire de la
décision attaquée, de même qu'une violation du principe de la proportionnalité.
M. A.________ a
effectué en temps utile le dépôt de garantie requis, par 2'500 francs.
Dans sa réponse du 11
janvier 1999, le département a conclu au rejet du recours.
X.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience, le 19 avril 1999, à Y.________, dans une salle
de l'EMS B.________, en présence de M. A.________, assisté de son conseil, et
de M. François Golaz et Mmes Favre et Golley, représentant l'autorité intimée.
Après avoir entendu les parties dans leurs explications, le tribunal a procédé
à l'audition des témoins requis par le département, à savoir :
- Mme K.________,
1955, infirmière gestionnaire, à ********, qui a déclaré être venue à plusieurs
reprises dans l'établissement en 1995. Elle considère celui-ci comme vétuste,
notamment s'agissant des escaliers et des chambres par trop petites. Selon elle,
l'EMS se trouve en autarcie et n'a que peu d'ouverture sur l'extérieur,
notamment s'agissant de la formation du personnel. Quant à l'aspect lié à la
sécurité, il y a des risques dus à l'architecture, voire des risques pour la
santé. Elle a enfin rappelé que de nombreuses mises en garde ont été faites par
l'AVDEMS;
- Mme L.________,
1952, à ********, architecte, secrétaire de la commission de restructuration,
laquelle a relevé les problèmes liés à l'accessibilité, nulle selon elle, de
même que l'absence d'adéquation des trois bâtiments pour recevoir des personnes
âgées. Elle a en outre précisé que le montant de 117'000 francs correspond à la
redevance versée à M. A.________ et que la commission a de suite souhaité la
disparition de cet EMS;
- M. M.________, 1968,
à ********, comptable, inspecteur cantonal des finances, témoignant au bénéfice
de l'autorisation ad hoc émanant du chef du Service de la justice qu'il a
produite en audience, qui a déclaré que la comptabilité est en ordre depuis 1996,
sous réserve de quelques erreurs qui ont pu être rectifiées et que M.
A.________, propriétaire des lieux, loue les locaux à la société depuis 1989,
qu'il n'a pas utilisé les subventions allouées durant cinq ans, et, se référant
à la pièce littérale no 18 des recourants, que tant le loyer fixé en 1996 que
le salaire que M. A.________ s'est attribué, allant de 270'000 fr. en 1992 à
434'000 fr. en 1995, dépassent les recommandations respectives du département
et de l'AVDEMS;
- M. N.________, 1948,
à ********, secrétaire général de l'AVDEMS, lequel a rappelé que l'association
peut prononcer jusqu'à l'exclusion d'un membre et que des visites sont
organisées. Il a en outre déclaré être venu à l'EMS en août 1998 avec Mme
K.________, à la suite de quoi des problèmes de sécurité et d'adéquation ont
été discutés avec M. A.________, qui a démissionné en octobre 1998. Il a ajouté
qu'à son avis, le dossier de M. A.________ a été très mal traité depuis dix ans
et qu'il ne se prononcera pas sur la capacité de M. A.________ à diriger un
EMS.
Puis, les témoins
proposés par les recourants ont été entendus par le tribunal, à savoir :
- M. O.________, 1935,
pasteur, à ********, venant une fois par mois à l'EMS, lequel a relevé les
qualités de M. A.________, tant au niveau des soins que de l'administration, de
même que les efforts qu'il a accomplis, alors que l'attitude du Service de la
santé publique a été décourageante et ambiguë. Selon lui, la formation du
personnel est limitée, mais cela fonctionne et l'accueil est chaleureux;
- M. P.________, 1949,
directeur de l'EMS Q.________, à ********, membre de l'AVDEMS, qui a expliqué
avoir d'abord été formé par M. A.________, puis avoir été son associé, collègue
et ami avant de prendre la direction de son propre EMS. Il a ajouté qu'il l'a
remplacé quelques fois et, selon lui, M. A.________ a les compétences
nécessaires, même plus;
- Mme R.________,
1929, à ********, infirmière, anciennement directrice d'un EMS, laquelle a
exposé qu'elle a parfois remplacé M. A.________, dont elle pense qu'il est
honnête, fiable, à l'écoute, consciencieux et dévoué. A son avis, la prise en
charge des résidents est de très bonne qualité, les conditions de vie très chaleureuses
et les dossiers en ordre, de même qu'il n'y a pas eu de doléances de la part
des résidents;
- M. S.________, 1954,
médecin, à ********, qui a déclaré qu'il vient une fois et demi par mois à
l'EMS, en qualité de médecin-psychiatre, et qu'il suit actuellement un patient
schizo-paranoïde chronique. Il n'a pas décelé de marques de maltraitance, ni d'impolitesse
du personnel et considère que les conditions de vie ne sont pas du tout
indignes;
- M. T.________, 1951,
à ********, aumônier et animateur spirituel officiant dans neuf homes, selon
lequel chaque EMS est différent des autres. Il a précisé qu'il se rend à l'EMS
B.________ une fois toutes les trois semaines pour y discuter avec les
patients, qu'il n'a pas reçu de plaintes et que, selon lui, les gens y sont
biens traités, le lieu de vie leur permettant d'exprimer leur personnalité. Il
a de plus relevé qu'il y a des doléances comme partout et que l'animation non
spirituelle consiste en des sorties en bus, des jeux, notamment de cartes, etc.,
pour qui le veut. Selon lui, M. A.________ gère bien son établissement;
- Mme U.________,
1954, à ********, infirmière-enseignante à 60 pour-cent, dont 25 pour-cent à
l'EMS B.________ où elle dispense des cours et prodigue des soins. Elle a
exposé qu'elle a toujours pu travailler à l'EMS selon son éthique, que les
dossiers sont conformes aux directives de l'ASI, ceux-ci comportant un cahier
journalier et un fichier personnel médical. Quant à M. A.________, elle le
considère comme un homme compétent, disponible et humain. Selon Mme U.________,
il arrive qu'il n'y ait pas de personnel formé durant certains week-ends et,
selon la réglementation actuelle, l'EMS devrait compter 3,4 postes qualifiés à
plein-temps, alors qu'il y a Mme T.________ et M. A.________ à 100 pour-cent et
Mme U.________ à 25 pour-cent;
- Mme V.________,
1963, à ********, infirmière-assistante, a travaillé à l'EMS du 1er février
1997 à fin avril 1998. Selon elle, il s'agit d'un lieu de vie de qualité
comparé au domicile, lieu où les directives ASI et le plan des soins infirmiers
(PSI) sont appliqués et où il y a un bon accueil des patients. Quant à M.
A.________, à l'écoute du personnel et disponible, il est apte à diriger et à
soigner;
- Mme W.________,
1926, ********, retraitée, tutrice de Mme ******** née en 1914, souffrant de
troubles mentaux, d'abord internée à Cery, puis résidente à l'EMS depuis 6 ans.
Selon elle, sa pupille est très bien entourée et elle a en particulier bénéficié
d'un traitement dentaire, il y a deux ans. Elle a ajouté qu'il n'y a pas eu de
plaintes pas plus qu'il n'y a de dangers ou de conditions de vie indignes. Elle
ne comprend pas que l'on puisse fermer un tel EMS.
Le tribunal a ensuite
procédé à une vision locale de l'EMS, lors de laquelle il a été constaté que
l'EMS se trouve sur un terrain pentu et qu'il est constitué de trois bâtiments
distincts, dont un bâtiment principal où les repas sont servis et où se trouve
le personnel soignant. Ces bâtiments, tous dépourvus d'ascenseurs, sont reliés
entre eux par des escaliers extérieurs. Le tribunal a également constaté que
certaines mesures de prévention contre l'incendie ont été prises. Les parties
ont encore été entendues dans leurs explications. M. A.________ a déclaré
qu'une animatrice occupe un poste à 70 pour-cent depuis le congé-maternité de
la titulaire, qu'il n'a plus reçu de subsides depuis le mois d'octobre 1998 et
que la situation de l'EMS est aggravée en raison du conflit existant, dans la
facturation, entre les caisses-maladies et l'Etat. En conclusion, M. A.________
a rappelé qu'il veut avoir du temps pour déplacer l'équipe à un autre endroit
et fermer l'EMS B.________. De son côté, M. Golaz a précisé qu'il s'agit d'une
aide-animatrice engagée à 70 pour-cent, de même qu'il a exposé qu'il y a lieu
de considérer que le temps de travail de M. A.________ est réparti à raison de
40 pour-cent pour les soins infirmiers et à raison de 60 pour-cent pour les
tâches de direction. En conclusion, M. Golaz a rappelé que les décisions
attaquées sont justifiées, le service de la santé publique considérant que M.
A.________ ne peut pas diriger un EMS pour les motifs invoqués en procédure,
donc en particulier ceux liés à l'architecture, au manque de personnel, aux
vices entachant l'organisation de l'établissement et des soins - dont la tenue
des dossiers des résidents -, aux problèmes de sécurité, à l'absence de
politique d'admission et à la réputation de M. A.________. A l'issue de
l'audience, le président du tribunal a ordonné la clôture de l'instruction,
informant les parties que l'arrêt à intervenir leur sera notifié par écrit.
Y.                     Lors de la délibération
du tribunal, la jonction des causes GE 98/0158 et GE 98/0159 a été décidée, de
sorte qu'un seul arrêt est rendu.
Considérant en droit:
1.                     Déposés en temps utile
et selon les formes prévues par l'art. 31 LJPA par le titulaire des
autorisations respectivement retirée et refusée et le responsable de
l'exploitation de l'EMS B.________, les recours sont recevables à la forme.
2.                     a) Le présent litige
s'inscrit dans le cadre de la liberté du commerce et de l'industrie garantie
par l'art. 31 Cst. Cette garantie constitutionnelle protège toute activité
économique exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou
d'un revenu, sous réserve de la législation fédérale, selon l'art. 31 al. 1
Cst., et les cantons peuvent aussi apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst.,
des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité
économique. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être
justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d'intérêts public poursuivis (ATF du 2 septembre 1997, in RDAF 1998 I p.162,
sp. p. 169, et les références citées).
b) L'autorisation
d'exploiter un EMS est une autorisation de police qui, délivrée après un
contrôle préventif destiné à s'assurer que l'activité exercée ne comporte pas
de risques pour la santé publique, lève l'interdiction de principe prévue par
la législation (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème édition, No 1371 et ss., plus spécialement No 1373; Gygi
Verwaltungsrecht, 1986, p. 176). Une fois délivrée, une autorisation de police
confère à son bénéficiaire un droit qui ne peut lui être enlevé que contre
indemnité, ou alors pour des motifs de police, notamment en cas de non-respect
des conditions posées (Knapp, op. cit. 1374; sur le problème général de
la révocation des actes administratifs, voir ATF 115 Ib 155 et les références
citées).
c) Les établissements
sanitaires médico-sociaux de droit privé et l'exploitation de tels
établissements sont régis par la loi sur la santé publique du 25 mai 1985
(LSP), la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public, le règlement du 31 août 1954 sur
les établissements sanitaires dans le canton de Vaud et le règlement du 26 mars
1986 sur les connaissances professionnelles des responsables de l'exploitation
des établissements sanitaires de droit privé (RSV 5.1., 5.1. A, B et C). La LSP
et les règlements précités fixent en particulier les conditions de l'octroi et
du retrait d'une autorisation d'exploiter un établissement sanitaire de droit
privé. Ainsi, l'art. 147 LSP est libellé comme suit :
"Le titulaire de
l'autorisation ou le responsable de l'exploitation doit :
a)  avoir l'exercice
des droits civils;
b)  jouir d'une bonne
réputation;
c)  ne pas avoir été
condamné à raison d'infractions intentionnelles contraires à la probité ou à
l'honneur dans les cinq ans précédant la demande d'autorisation;
d)  ne pas être atteint
d'une maladie dangereuse pour autrui;
e)  n'être débiteur
d'aucun acte de défaut de biens, provisoire ou définitif."
L'art. 148 LSP dispose
ce qui suit :
"Le titulaire de l'autorisation ou le
responsable de l'exploitation doit justifier de connaissances professionnelles
reconnues suffisantes par le département.
Le département fixe les qualifications nécessaires après avoir pris l'avis des
associations concernées."
Quant à l'art. 149
LSP, il a la teneur suivante :
"Le titulaire de l'autorisation ou le
responsable de l'exploitation est tenu de diriger l'établissement
personnellement et en fait. Le règlement fixe les modalités de
remplacement."
L'art. 151 LSP prévoit
les sanctions suivantes :
"Lorsque les conditions fixées ne sont pas
observées, le département peut, en tout temps, restreindre le champ d'activité
de l'établissement ou en ordonner la fermeture temporaire ou définitive."
L'art. 3 du règlement
du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud
prévoit en outre que le département peut refuser l'autorisation d'exploiter un
établissement sanitaire :
"a) aux mineurs non autorisés par la
justice de paix;
b) aux personnes privées de leurs droits civiques et aux interdits;
c) aux condamnés pour délits de moeurs ou autre délit grave;
d) aux femmes vivant en ménage commun avec leur mari auquel des
autorisations     ne pourraient être accordées en vertu du
présent article;
e) aux femmes mariées non séparées de biens qui n'ont pas été
autorisées par leur     mari ou par l'autorité judiciaire;
f) aux personnes se livrant à l'inconduite ou qui ne jouissent pas
d'une bonne     réputation;
g) aux personnes qui n'offrent pas les garanties nécessaires pour la
tenue d'un     établissement sanitaire ou qui ont dans leur
ménage ou à leur service des     personnes de mauvaise
réputation ou condamnées pour délits de moeurs ou autre
délit grave;
h) aux personnes atteintes de maladies transmissibles ou de maladies
mentales;
i) aux personnes qui, par leur faute, sont débitrices d'actes de
défaut de biens     délivrés ensuite de faillite ou de
poursuites demeurées infructueuses."
Enfin, l'art. 4 du
règlement précité, prévoyant diverses conditions liées à l'exploitation de
l'établissement, est libellé comme suit :
"Les départements intéressés examinent
notamment
a) si les locaux conviennent au genre d'établissement projeté;
b) si les installations sont suffisantes;
c) si l'engagement du minimum de personnel qualifié et autorisé à
pratiquer est     prévu;
d) si, d'une manière générale, les exigences du présent règlement
sont satisfaites;
e) si les exigences en matière de police du feu et de défense contre
l'incendie sont     réalisées."
Il est encore permis
de mentionner que selon les art. 145 LSP et 6 al. 2 du règlement précité, toute
construction, reconstruction, transformation importante ou agrandissement d'un
établissement sanitaire doit faire l'objet d'une autorisation préalable du
département.
d) Tout d'abord
s'agissant de l'EMS B.________, le retrait de l'autorisation litigieux est
fondé sur l'inobservation des conditions posées à sa délivrance en ce qui
concerne le personnel infirmier, les effectifs minima imposés par le
département n'étant pas respectés, de même que sur des griefs liés à la
conception architecturale des lieux et enfin à différents problèmes d'ordre
médical, administratif, de sécurité, voire même financier, M. A.________
s'étant octroyé des salaires et des loyers supérieurs à ceux préconisés par le
département et l'AVDEMS et celui-ci n'ayant pas utilisé les subsides
d'entretien, mettant par là-même la sécurité des résidents en péril. Le service
fait également valoir le fait que M. A.________ consacre la majeure partie de
son temps à la direction de l'établissement, qu'il n'est pas en mesure
d'assumer les soins infirmiers en suffisance et qu'il n'existe en fait aucune
politique d'admission. Pour le département, cette situation a engendré des conditions
de vie indignes et inacceptables pour les résidents et doit conduire au refus
du renouvellement de l'autorisation d'exploiter et à la fermeture définitive de
l'EMS B.________, de même qu'au refus de l'autorisation d'exploiter un autre
EMS, in casu celui dénommé C.________. Les recourants contestent pour leur part
tous les griefs soulevés, à l'exception de ceux touchant à l'architecture de
l'EMS de Y.________, de sorte qu'au vu du traitement de leur dossier par
l'autorité intimée, les décisions attaquées apparaissent non seulement
arbitraires et disproportionnées, mais elles violent également le principe de
la bonne foi.
e) Comme cela ressort
des dispositions légales et réglementaires précitées, le département doit
vérifier, avant de délivrer une autorisation, la réalisation d'un certain
nombre de conditions liées non seulement à la personne du titulaire de
l'autorisation ou du responsable de l'exploitation, mais également liées à
l'exploitation de l'établissement. Ces dernières conditions concernent les
locaux, - qui doivent convenir et suffire au genre d'établissement -, le
personnel qualifié et autorisé à pratiquer, - qui doit être suffisant -, de
même que les exigences en matière de police du feu et de défense contre
l'incendie, - qui doivent être réalisées (voir l'art. 4 du règlement du 31 août
1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud). L'instruction
du dossier a permis de constater que ces trois conditions, liées à
l'exploitation de l'EMS B.________, n'ont pas été respectées.
ea) Tout d'abord,
l'inadéquation des lieux à l'exploitation d'un EMS de type psychogériatrique,
du reste admise par les recourants, a été démontrée à satisfaction, en
particulier lors de la vision locale effectuée par le tribunal de céans le 19
avril 1999. Il appert en effet que l'EMS B.________ se trouve sur un terrain
pentu et qu'il est constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment
principal où les repas sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces
bâtiments, tous dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers
extérieurs, ce qui rend l'accès des patients occupant les chambres des deux
bâtiments accessoires au bâtiment principal difficile, voire impossible, selon
leur état de santé. Quant aux patients logés dans le bâtiment principal, force
est d'admettre que pour eux également, l'accès aux différents étages est peu
aisé au vu de l'absence d'ascenseur.
eb) A ce qui précède
s'ajoute le fait qu'il n'existait pas de système de protection contre
l'incendie ni de système d'appel entre les bâtiments, ce permet de conclure que
le bien-être, la santé, voire la vie des patients ont bel et bien été mis en
danger. Il y a toutefois lieu d'admettre que les diverses mesures prises
récemment par M. A.________, à la demande de l'ECA, ont quelque peu remédié à
ces défauts, comme on le verra ci-après.
ec) S'agissant enfin
du minimum de personnel qualifié et autorisé à pratiquer, des normes ont été
fixées, s'agissant des EMS, d'entente avec l'AVDEMS, de manière à ce que la
dotation assure la présence de personnel qualifié pendant les 12 heures de la
journée, ce qui signifie qu'il faut une infirmière diplômée pendant 8h30, à
quoi s'ajoute une infirmière-assistante pendant 3h30. En fonction de cette
exigence, une grille de dotation a été établie qui fixe les effectifs en tenant
compte de l'importance de l'établissement, c'est-à-dire du nombre de
pensionnaires pouvant y être admis. A titre exemplatif, pour un établissement
jusqu'à 20 lits, il faut ainsi que l'effectif des infirmiers diplômés soit au
moins de 1,7 poste, et celui des infirmiers-assistants de 2,35. Dans le cas
d'espèce, l'autorisation d'exploiter délivrée le 20 novembre 1996 a prévu un
nombre de lits autorisés de 23 lits de la catégorie C pour lesquels le
personnel minimum exigé est de 1,0 poste d'infirmière en soins généraux par
jour (x 1,7 personne) et de 1,0 poste d'infirmière-assistante par jour (x 1,7
personne). L'instruction du dossier a permis d'établir qu'actuellement ces
exigences ne sont pas satisfaites, dès lors que l'EMS ne compte, selon le
témoin Mme U.________, aucun personnel qualifié durant certains week-ends, et
qu'il compte, en temps ordinaire, selon les propres dires des recourants, une
infirmière diplômée à 100% (Mme T.________) et une autre à 25 % (Mme U.________),
de même que M. A.________ pour une part de son temps de travail. On doit
ainsi constater que l'effectif du personnel infirmier est insuffisant si l'on
considère que le directeur, M. A.________, est infirmier diplômé et que
l'importance de ses tâches de direction lui permettent de consacrer le 40 % du
temps qu'il passe à l'EMS à prodiguer des soins infirmiers aux pensionnaires.
Le département considère ainsi à juste titre qu'une telle situation n'est pas
satisfaisante et qu'elle ne répond pas aux exigences minimales fixées pour
assurer la qualité des soins.
f) Le Tribunal
administratif considère en définitive que les griefs relatifs à la conception
architecturale peu favorable de l'institution sont fondés dans la mesure où la
disposition des lieux est très peu pratique, qu'elle présente des dangers
d'accidents et restreint en tout cas de manière importante la politique
d'admission possible (pas de clients sérieusement handicapés). Sur ce dernier
point précis, le tribunal de céans considère en outre qu'on peut effectivement
reprocher à la direction de n'être pas assez restrictive, pour des raisons
commerciales évidentes, en admettant des gens qui ne sont pas assez autonomes
(le seul critère de la chaise roulante, exclue de manière évidente par la disposition
des lieux, n'étant pas suffisant). De même, en ce qui concerne le personnel, le
tribunal observe qu'il est insuffisant pour les infirmiers, mais qu'en revanche
les dispositions prises pour l'animation sont correctes. Les griefs relatifs à
la tenue des dossiers ont été écartés, s'agissant finalement d'une question
technique, non soumise à des normes obligatoires (les fameuses normes ASI), et
laissée par conséquent à l'appréciation de la direction et du personnel
infirmier. Enfin, en matière de précautions contre l'incendie, même si l'on
considère que les récents travaux peuvent être considérés comme suffisants, on
doit conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à
voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de
l'établissement et au refus d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à
Z.________.
3.                     a) Il est conforme à la
nature d'une autorisation de police de pouvoir être révoquée ou retirée lorsque
les conditions posées ne sont pas respectées (ATF 115 Ib 155 et les réf.
citées; voir aussi Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no.
1374). Il s'agit finalement de faire une pesée des intérêts entre la nécessité
d'une application correcte du droit objectif, d'une part, et les exigences de
la sécurité du droit, d'autre part, ces dernières l'emportant en principe
lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de
l'administré ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue.
La règle n'est toutefois pas absolue et la révocation d'une décision peut
intervenir même dans une de ces hypothèses lorsqu'elle est commandée par un
intérêt public particulièrement important, le cas échéant moyennant paiement
d'une indemnité (ATF 115 Ib 155, déjà cité). In casu, l'art. 151 LSP prévoit expressément
que lorsque les conditions fixées ne sont pas observées, le département peut,
en tout temps, restreindre le champ d'activité de l'établissement ou en
ordonner la fermeture temporaire ou définitive.
b) L'exploitation d'un
établissement médico-social, abritant comme en l'espèce des pensionnaires âgés,
nécessitant une surveillance et des soins constants et appropriés, suppose que
des garanties suffisantes existent quant aux connaissances professionnelles,
aux aptitudes et à la disponibilité des responsables. Comme sont en cause le
bien-être et la santé - voire même la vie - de personnes largement dépendantes
d'autrui, l'autorité responsable ne peut pas prendre de risques, dans la mesure
où le bien public menacé (la santé publique) est l'un des plus importants que
doit protéger l'ordre juridique. Il convient d'ailleurs de relever que, dans le
canton de Vaud, les problèmes relatifs au contrôle de qualité et à la
surveillance des EMS ont été mis en évidence par diverses "affaires"
qui ont même provoqué des interventions au plan politique (interpellation de la
députée Monique Boss et consorts, BGC printemps 1997 p. 546; voir, plus
récemment, au sujet de l'affectation des subventions et la rémunération du
personnel dans les EMS, le rapport de mai 1999 du Conseil d'Etat au Grand
Conseil sur la 7ème observation de la Commission des finances pour les comptes
1997).
Mais l'importance
majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore, dans la pesée des
intérêts, à conduire nécessairement et à l'occasion de n'importe quel incident
à la mesure extrême que constitue la fermeture d'un établissement. Conformément
au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement
être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce
qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et
les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) est
un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c), l'autorité devant procéder à
une confrontation soigneuse des intérêts privés - notamment de nature
économique - et publics en cause (RDAF 1992 p. 281, et les références citées).
c) En l'espèce, le
Tribunal administratif juge que la fermeture, inévitable à terme, est en soi
justifiée. Toutefois, il n'apparaît pas que la santé ou la sécurité des
pensionnaires soient actuellement menacées au point de justifier la mesure dont
est recours. Les avis des intervenants et les déclarations des témoins sont en
tout cas de nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir, d'autant
plus qu'aucune plainte n'a été enregistrée à leur connaissance. Dans ces
conditions, le respect du principe de la proportionnalité aurait dû amener
l'autorité intimée à ne pas recourir à la mesure extrême qu'est le retrait
immédiat de l'autorisation, mais à se borner à fixer aux recourants un délai
pour procéder à la fermeture de l'établissement et pour régulariser dans
l'intervalle la situation en complétant l'effectif de son personnel infirmier.
Il est ainsi excessif (art. 36 lit. a LJPA) d'ordonner la fermeture immédiate
d'un établissement qui fonctionne, sans plainte ni incident particulier, depuis
plus de quinze ans. Le retrait de l'autorisation doit dans ces conditions être
annulé et un délai de l'ordre de deux ans doit être laissé aux recourants pour
procéder à la fermeture de l'EMS, en prenant toutefois la précaution
entre-temps de renforcer le personnel infirmier pour qu'il soit conforme aux
exigences du département.
d) Quant à l'EMS
C.________, pour l'exploitation duquel l'autorisation a été refusée à M.
A.________, le chef du département a motivé sa décision du 22 octobre 1998 en
se référant à la décision de retrait de l'autorisation d'exploiter l'EMS
B.________, considérant qu'il n'est pas possible de délivrer simultanément
l'autorisation d'exploiter un autre EMS et qu'en raison des faits relevés dans
la décision du 19 octobre 1998, M. A.________ ne bénéficie plus de la bonne
réputation exigée du titulaire de l'autorisation ou du responsable de
l'exploitation. Le tribunal ne saurait suivre la position du département selon
lequel les aptitudes professionnelles de M. A.________ et sa réputation
justifient un tel refus. En effet, si l'EMS B.________ doit fermer, c'est en
raison de causes qui tiennent aux bâtiments et aux conditions d'exploitation et
non à la direction comme telle, ni à la personne de M. A.________, dont les
compétences ne peuvent pas être contestées au vu de l'instruction. Quant à la
condition liée à la bonne réputation que le département a examinée sur la base
des faits relevés dans la décision du 19 octobre 1998, le tribunal de céans
relève qu'elle ne saurait être déniée en l'espèce, dès lors qu'aucun élément
pertinent du dossier ne permet de conclure que le recourant ne pourrait plus
s'en prévaloir. L'examen des faits et motifs retenus dans la décision du 19
octobre 1998 apparaissent également étrangers à cette notion de bonne
réputation, puisqu'il s'agit de l'absence de politique d'admission, de dossiers
individuels cohérents, de projets de soins, d'entretien des bâtiments, de
l'état dégradé et inadéquat de l'EMS, de la capitalisation de montants
importants sans investissement aucun pendant cinq ans, du prélèvement de
salaires et loyers élevés, de même que des prestations en nature dont bénéficie
M. A.________. Les art. 147 lit. b LSP et 3 lit. f du règlement du 31 août 1954
précités prévoient l'exigence de la bonne réputation sans toutefois en donner
la définition. La jurisprudence a considéré qu'il s'agit d'une notion
indéterminée nécessitant l'appréciation de toutes les circonstances du cas
d'espèce, au regard de la loi. La casuistique permet toutefois de mieux cerner
cette notion, en ce sens que la bonne réputation est liée à l'honorabilité de
la personne et dépend donc du genre de vie menée et de l'existence d'une
conduite irréprochable eu égard l'ordre, la sécurité et la morale publics. A
titre d'exemple, la bonne réputation a été niée dans le cas de l'appartenance à
une secte jugée dangereuse (ATF du 2 septembre 1997 précité), d'homosexualité,
- selon que le comportement de l'intéressé heurte ou non les bonnes moeurs de
façon notoire - (RDAF 1987 p. 366 et 1979 p. 213), de mariage avec une
prostituée (RDAF 1976 p. 70) et de condamnation à une peine infamante,
c'est-à-dire à une peine réprimant la commission de crimes ou délits d'une
certaine gravité contre le patrimoine ou les moeurs (ATF 99 Ib 303; SJ 1997 p.
20). Force est de constater que dans le cas d'espèce, aucun des faits retenus
par le département dans les décisions querellées n'apparaît moralement ou
pénalement répréhensible au sens de la jurisprudence susmentionnée, de sorte
que l'on ne voit pas en quoi la bonne réputation de M. A.________ pourrait être
niée, alors que bien au contraire, tant ses compétences professionnelles, ses mérites
et ses qualités humaines ont été mis en exergue par de nombreux avis et
témoignages de résidents, parents, médecins, infirmières, pasteurs et
assistants sociaux. Il y a dès lieu de considérer que la décision du 22 octobre
1998 du département procède d'un abus du pouvoir d'appréciation et qu'elle doit
dès lors être annulée.
4.                     Vu le sort des causes,
un émolument judiciaire de 1'500 francs est mis à la charge de l'EMS B.________
SA et de A.________, solidairement, qui ont droit à l'allocation d'une indemnité
de dépens. L'Etat de Vaud versera, à ce titre, par le Département de la santé
et de l'action sociale, une indemnité de 2'500 francs à l'EMS B.________ SA et
A.________, solidairement (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours de
l'EMS B.________ SA et de A.________ est partiellement admis, la décision du 19
octobre 1998 du Département de la santé et de l'action sociale,
concernant
le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à
Y.________ et la fermeture définitive de cet établissement, étant annulée et le
dossier retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
II.                     Le recours de
A.________ est admis, la décision du 22 octobre 1998 du Département de la santé
et de l'action sociale rejetant sa demande d'autorisation d'exploiter l'EMS
C.________, à Z.________, étant annulée.
III.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de l'EMS
B.________ SA et de A.________, solidairement.
IV.                    L'Etat de Vaud
versera, par le Département de la santé et de l'action sociale, une indemnité
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à l'EMS B.________ SA et A.________,
solidairement, à titre de dépens.
Lausanne, le 10 juin 1999/ff/gz
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.