vd_omni · GE.1993.0046 · 1994-12-20 · fr

c/ Sce santé publique | Refus de délivrer l'autorisation de pratiquer la profession de psychothérapeute non médecin dans le canton de Vaud à une requérante ayant obtenu une telle autorisation à BE faute de disposer d'une formation de base universitaire; recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.1994 GE.1993.0046

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 20 décembre 1994
__________
sur le recours interjeté par
A. X.________-Y.________
,
à Berne, dont le conseil est l'avocat Jean-Christophe Diserens, Bel-Air
Métropole 1, 1002 Lausanne,
contre
la décision du
Service de la Santé
publique
du 23 avril 1993 lui refusant l'autorisation de pratiquer la
profession de psychothérapeute non médecin dans le canton de Vaud.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M.           E. Poltier, président
Mme      M. Crot, assesseur
Mme      C. Pache, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La recourante
A. X.________-Y.________, née le 20 juillet 1944, a suivi sa scolarité
obligatoire à Berne. Après avoir obtenu le diplôme de professeur de patinage
artistique et enseigné cette discipline à des sportifs de haut niveau, elle a
suivi dès 1983 les cours dispensés par l'Institut für Angewandte Psychologie
(ci-après l'IAP) à Zurich; ces études ont été sanctionnées par l'obtention en
mars 1987 d'un diplôme de psychologie appliquée avec spécialisation en
diagnostic et conseil psychologique. Dès 1988, elle s'est établie dans le
canton de Berne où elle pratique depuis lors à titre indépendant la profession
de psychothérapeute. Parallèlement, elle a suivi ou dispensé plusieurs cours et
séminaires spécialisés dans le domaine psychologique.
On relèvera
que le Conseil exécutif du canton de Berne a adopté, le 14 septembre 1988, une
ordonnance sur les psychothérapeutes, entrée en vigueur le 1er octobre suivant.
Cette ordonnance introduit un régime d'autorisation de pratiquer pour les
psychothérapeutes non-médecins exerçant à titre indépendant (art. 2); les
conditions d'octroi de celle-ci portent essentiellement sur l'exigence d'un
titre universitaire en psychologie (sous réserve d'un autre titre jugé
équivalent) et d'une formation complémentaire en psychothérapie (art. 4
ch. 1 et 2). L'ordonnance prévoit cependant à titre transitoire un
assouplissement de ce régime en faveur des psychothérapeutes qui exercent déjà
leur profession au moment de son entrée en vigueur (art. 19 ss) et qui
présentent leur demande dans un délai de six mois. Dans ce cadre, le
psychothérapeute qui ne remplit pas l'intégralité des conditions
professionnelles posées par l'art. 4 de l'ordonnance peut demander une
autorisation de durée déterminée, durant laquelle l'intéressé peut exercer sa
profession, tout en étant tenu de suivre une formation complémentaire
(art. 20); ce n'est qu'à l'issue de cette formation que l'autorisation
ordinaire de pratiquer est délivrée (art. 21).
La
recourante a demandé le 28 février 1989 l'autorisation de durée déterminée
prévue par l'art. 20 de l'ordonnance. Par lettre du 20 juillet 1990, la
Direction de l'hygiène publique du canton de Berne informait l'intéressée
qu'elle avait soumis son dossier à la commission des psychothérapeutes qui
avait admis que sa formation de base satisfaisait au respect de l'art. 4
ch. 1 de l'ordonnance; en revanche, l'autorité précitée remarquait que les
conditions de l'art. 4 ch. 2 n'étaient pas remplies et invitait A.
X.________-Y.________ à produire diverses pièces. La recourante en a produit le
3 octobre 1990, en confirmant sa demande d'autorisation provisoire, puis le 9
décembre suivant. La Direction de l'hygiène publique du canton de Berne a
cependant délivré le 20 décembre 1990 non pas une autorisation de durée
déterminée (fondée sur l'art. 20), mais l'autorisation de durée
indéterminée (conformément aux art. 3 et 4 de l'ordonnance, indique
expressément ce document). Dans une lettre adressée à l'autorité vaudoise le 8
juillet 1993, la Direction de l'hygiène publique précise à ce sujet ce qui
suit :
"Sachez que c'est en vertu de l'article
20, chiffre 1 de cette ordonnance que nous avons accordé une autorisation
d'exercer à Madame A. X.________-Y.________. Sa formation de base (Seminar für
angewandte Psychologie Zürich") satisfaisait à cette disposition
transitoire. Et les cours de perfectionnement professionnel qu'elle a suivis
répondaient aux exigences de l'article 4, chiffre 2, lettre a de l'ordonnance
sur les psychothérapeutes."
B.                            Le 3 mars
1993, A. X.________-Y.________ a présenté au Service de la Santé publique une
demande d'autorisation de pratiquer la profession de psychothérapeute non
médecin dans le canton de Vaud. Elle motivait sa demande par l'opportunité de
mettre sur pied un service psychologique et psychothérapeutique dans un centre
médical de Lausanne. Etaient annexés à la demande un curriculum vitae, une
légitimation du 9 juillet 1992 émanant de la Fédération Suisse des Psychologues
(ci-après, la FSP) la reconnaissant comme psychothérapeute FSP, une copie de
l'autorisation d'exercer la profession de psychothérapeute délivrée le 20
décembre 1990 par la Direction de l'hygiène publique du canton de Berne et une
copie du diplôme de l'IAP.
C.                            Après avoir
recueilli le préavis de l'Association vaudoise des psychologues et consulté le
Service de justice et législation, le Service de la santé publique a refusé de
faire droit à la demande de la recourante au motif qu'elle ne satisfaisait pas
les conditions posées à l'art. 122 b al. 1 de la loi du 29 mai 1985 sur la
santé publique (LSP), qui subordonne la pratique de la psychothérapie à la
possession d'un diplôme universitaire en sciences humaines avec spécialisation
en psychologie, et qu'en l'absence d'un certificat de capacité d'un autre canton
attestant qu'elle possède les connaissances et l'expérience pratique
nécessaires à l'exercice de la profession de psychothérapeute, elle ne pouvait
être mise au bénéfice de l'art. 5 des dispositions transitoires de la
Constitution fédérale (Disp. trans. Cst.).
D.                            A.
X.________-Y.________ a recouru le 4 mai 1993 contre cette décision, datée du
23 avril 1993. Dans un mémoire motivé du 17 mai 1993, elle conclut, avec
dépens, à l'annulation de la décision et à l'octroi de l'autorisation de
pratiquer sollicitée. Si elle reconnaît ne pas disposer d'une formation
universitaire, elle voit un déni de justice et une violation du principe de
proportionnalité dans le fait que l'autorité n'a pas examiné et reconnu
l'équivalence du diplôme délivré par l'IAP. Elle reproche également à
l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné la possibilité de prouver que
l'autorisation de pratiquer délivrée par le canton de Berne équivalait à un
certificat de capacité.
L'autorité
intimée s'est déterminée les 17 juin 1993 et 2 août 1993 en concluant au rejet
du recours et en précisant, sur la base du préavis de l'Association vaudoise
des psychologues, qu'elle ne considérait pas le diplôme de l'Institut de
psychologie appliquée de Zurich comme équivalent à un diplôme universitaire.
Elle a également produit une attestation de la Direction de la santé publique
et de la prévoyance sociale du canton de Berne du 8 juillet 1993 confirmant que
l'autorisation de pratiquer a été délivrée à la recourante sur la base des
dispositions transitoires de l'ordonnance sur les psychothérapeutes.
A.
X.________-Y.________ a produit le 3 septembre 1993 un mémoire complémentaire
au terme duquel elle conclut en substance à ce que l'autorisation de pratiquer
qui lui a été délivrée par les autorités bernoises soit reconnue comme un
certificat de capacité dans la mesure où elle constate sa capacité à exercer la
profession de psychothérapeute non médecin au regard de critères qui sont
semblables à ceux de la législation vaudoise.
L'Association
Vaudoise des Psychologues (ci-après, l'AVP) s'est déterminée le 6 janvier 1994
en confirmant le caractère négatif de son préavis du 25 mars 1993. Elle a
complété ses déterminations par la production des statuts de la FSP, du
règlement pour l'admission des membres ordinaires et extraordinaires de la FSP
adopté par l'assemblée des délégués de la FSP le 18 novembre 1988, ainsi que
d'une copie de la lettre adressée le 24 décembre 1993 par le Président de la
Commission d'Admission de la Fédération Suisse des Psychologues (FSP). Ce
dernier document précise que la FSP ne reconnaissait pas le diplôme délivré par
l'IAP comme équivalent à une licence universitaire en psychologie, en raison de
la durée et du contenu de la formation qui ne correspondent pas aux exigences
universitaires; la position de la FSP s'explique en outre également de par le
caractère non universitaire de cet institut, étant précisé encore que les
titulaires d'un tel diplôme pouvaient être reconnus par la FSP en qualité de
membres extraordinaires.
Sur requête
du Juge instructeur, la recourante a encore produit en date du 20 janvier 1994
le programme des cours dispensés par l'IAP, ainsi qu'une attestation de cet
institut certifiant que le diplôme qu'elle délivre est accepté comme formation
de base suffisante dans les cantons de Zoug, Lucerne et Saint-Gall, ces deux
derniers cantons exigeant une formation additionnelle (baccalauréat, école
professionnelle ou maître d'école pour le premier, thèse auprès d'un professeur
d'université, deux semestres avec quatre heures par semaine d'enseignement en
science pour le second).
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 8 février 1994 en présence de la recourante
assistée de son conseil, et de représentants de l'autorité intimée. Il a
entendu en qualité de témoin le président de l'AVP, M. B.________.
F.                            L'instruction
a été complétée sur plusieurs points par la production de l'Ordonnance-type de
la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires concernant les
psychothérapeutes du 5 novembre 1982 et de la copie d'un arrêt non publié du
Tribunal fédéral du 30 août 1991 rejetant le recours d'une psychothérapeute non
médecin qui souhaitait bénéficier des dispositions transitoires de la
législation vaudoise après le délai de six mois. Le Service de la Santé publique
a également précisé qu'il y avait actuellement cent personnes autorisées à
pratiquer en qualité de psychothérapeutes non médecin dans le canton de Vaud,
dont cinq ne sont pas titulaires d'un diplôme universitaire en sciences
humaines avec spécialisation en psychologie. Ces dernières personnes exerçaient
la profession de psychothérapeute depuis plus de cinq ans et ont été autorisées
à pratiquer en application des dispositions transitoires de l'art. 7 du
règlement du 13 mai 1988 sur l'exercice de la profession de psychothérapeute
non médecin; le service intimé relevait pour le surplus que les personnes mises
au bénéfice des dispositions transitoires de l'art. 8 du règlement étaient
toutes titulaires d'une licence universitaire en psychologie.
La
recourante s'est déterminée le 15 mars 1994 sur ces éléments nouveaux. Les
moyens qu'elle invoque seront repris plus loin dans la mesure utile.
Considère en droit :
________________
1.                             a) L'Institut
suisse de la santé publique et des hôpitaux définit le psychothérapeute
non-médecin comme la personne qui, ayant une formation de base dans les
sciences humaines en psychopathologie, a acquis une formation supplémentaire
dans le domaine de la psychothérapie de l'enfant ou de l'adulte, a effectué une
analyse didactique personnelle, a suivi des séminaires et a supervisé
personnellement plusieurs cas traités. Il pratique la psychothérapie de
l'enfant ou de l'adulte dans le cadre d'une équipe à direction médicale
spécialisée ou à titre indépendant sous certaines conditions (Classeur
"professions de la santé", édité en 1990 par ledit institut, 2è éd.,
P4). L'exercice de cette activité suppose ainsi des connaissances scientifiques
qu'un grand nombre de psychothérapeutes acquièrent soit dans un établissement
universitaire, soit dans un établissement technique supérieur au terme d'une
formation de base poussée et scientifiquement reconnue, complétée d'une
formation pratique suffisante, dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à
la collectivité; elle suppose également que ces connaissances soient utilisées
selon une méthode scientifique. A ce titre, la profession de psychothérapeute
non médecin fait partie des professions que la jurisprudence considère comme
libérales au sens de l'art. 33 de la Constitution fédérale (ATF du 9 juillet
1982 non publié sur ce point en la cause Werner).
b) L'art. 33
al. 1 Cst. féd. autorise les cantons à exiger des preuves de capacité de ceux
qui veulent exercer des professions libérales. Son alinéa 2 charge la
législation fédérale de pourvoir à ce que ces personnes puissent obtenir à cet
effet des actes de capacité valables dans toute la Confédération. En attendant
la promulgation d'une loi fédérale régissant la profession de psychothérapeute
non médecin, l'art. 5 des Dispositions transitoires de la Constitution
fédérale (ci-après : DT Cst. féd.), permet aux personnes qui ont obtenu le
certificat de capacité d'un canton d'exercer leur profession sur tout le
territoire de la Confédération. Ainsi, lorsque le titulaire d'un pareil certificat
demande en vertu de ce document d'être admis à exercer sa profession dans un
autre canton, l'autorité saisie de la requête ne peut pas faire dépendre
l'autorisation de pratiquer sur son territoire de l'accomplissement des
conditions posées par la législation du canton requis pour l'obtention du
certificat de capacité. Ce canton n'est toutefois pas tenu d'admettre sans
aucun contrôle comme suffisant le certificat délivré par un autre canton.
L'autorité peut, dans une certaine mesure, examiner si, de la sorte, le
requérant a fourni la preuve de son aptitude professionnelle. Elle n'a pas à se
contenter de l'attestation par l'autorité qui a délivré le certificat que
certaines conditions de forme sont remplies, mais peut s'assurer que cette
dernière ait vérifié, avant de remettre le certificat, si le requérant
possédait effectivement les connaissances théoriques et la capacité pratique
nécessaires, soit en lui faisant passer des examens, soit en procédant d'une
autre manière (ATF 84 I 24, JT 1958 I 184; ATF 111 Ia 108, JT 1986 I 357;
Philippe Bois, Commentaire de la Constitution fédérale, no 4 ad
art. 5 DT Cst féd.; v. aussi Ioanna Coveris, Certificat de capacité et
liberté du commerce et de l'industrie, thèse Lausanne 1988, p. 165 ss).
c) La
recourante fait grief à l'autorité intimée d'avoir violé l'art. 5 Disp. trans.
Cst., en refusant de reconnaître l'autorisation de pratiquer la profession de
psychothérapeute non médecin qui lui a été délivrée le 20 décembre 1990 par les
autorités bernoises comme étant un certificat de capacité l'autorisant à
exercer cette profession sur tout le territoire de la Confédération. Consulté
préalablement à la décision attaquée, le Service de justice et législation
s'est borné à affirmer que ce document bernois ne constituait pas un certificat
de capacité.
aa) Dans le
cas particulier, A. X.________-Y.________ ne peut en tout cas pas se prévaloir
d'un certificat de capacité délivré par le canton de Zurich qui, lorsque
l'intéressée a accompli ses études, puis sa formation complémentaire, n'avait
pas réglementé la profession de psychothérapeute non médecin. Pour cette raison
déjà, le diplôme que la recourante a obtenu de l'IAP à l'issue d'un examen
privé ne saurait être considéré comme un certificat de capacité cantonal que
l'autorité vaudoise devrait reconnaître. Ce point n'est à vrai dire pas
sérieusement contesté.
bb) La
question est en revanche plus délicate s'agissant de l'autorisation de
pratiquer délivrée par l'autorité bernoise le 20 décembre 1990. Le Service de
justice et de législation s'attache à la dénomination de cette pièce, qui
n'atteste pas, il est vrai, des capacités professionnelles de la recourante. De
même, on doit retenir que cette autorisation ne lui a pas été remise à la suite
d'un examen; ainsi, si l'on devait suivre, s'agissant de la profession en cause
ici, la jurisprudence rendue en matière de reconnaissance des brevets d'avocat
(ATF 111 Ia 108), force serait de conclure que le document bernois précité ne
devrait (en principe, dit l'arrêt) pas être reconnu par l'autorité vaudoise.
Cette conclusion, tout comme celle du Service de justice et législation
auraient cependant des conséquences assurément imprévues par les auteurs des
réglementations régissant la profession de psychothérapeute non-médecin. En
effet, ni l'ordonnance-type (v. partie faits lit. F), ni les
réglementations bernoise ou vaudoise ne prévoient la délivrance d'un certificat
de capacité, distinct de l'autorisation de pratiquer, encore moins à l'issue
d'un examen des connaissances théoriques et pratiques du candidat (la solution
est sans doute analogue dans les autres cantons qui ont instauré une
réglementation de cette profession); il en résulterait que le psychothérapeute
non-médecin ne pourrait jamais se prévaloir de l'art. 5 des DT de la Cst.
féd. et du droit au libre passage entre les cantons qu'il instaure, à moins que
l'on ne donne à l'autorisation de pratiquer la valeur d'un certificat de
capacité.
Suivant la
jurisprudence, l'on peut admettre l'existence d'un véritable certificat de
capacité lorsque l'autorité vérifie elle-même que le candidat présente les
connaissances théoriques et pratiques nécessaires, non seulement en le
soumettant à un examen (on laisse de côté ici le cas de la profession d'avocat
pour lequel un examen est en principe nécessaire, ATF 111 Ia 108, et qui
apparaît à cet égard particulier), mais aussi en procédant d'une autre manière;
n'est pas suffisant le contrôle de capacité effectué par une association
professionnelle privée sans aucune participation de l'autorité (ATF 86 I 328
s).
Dans le cas
d'espèce, il convient donc d'examiner si la délivrance de l'autorisation de
pratiquer a été précédée d'un contrôle matériel des capacités de A.
X.________-Y.________ ou si l'autorité bernoise s'est contentée de vérifier le
respect d'exigences formelles, à savoir la présence à son dossier des
attestations exigées par les art. 4 et 20 de l'ordonnance sur les
psychothérapeutes; ce n'est que dans le premier cas que l'autorisation de
pratiquer dont se prévaut A. X.________-Y.________ pourrait être considérée
comme certificat de capacité, car il n'est pas suffisant, dans le cadre de
l'art. 5 des DT de la Cst. féd., que le canton de délivrance se soit borné
à vérifier le lieu et la durée de l'activité pratique déployée jusqu'alors par le
candidat, celui-ci devant en effet procéder en outre à une appréciation du
résultat de cette activité (dans ce sens, ATF 84 I 28). En revanche,
contrairement à ce que paraît soutenir l'autorité intimée, si un examen
matériel des capacités de l'intéressé a été effectué par le canton requis, il
ne paraît pas décisif qu'il ait eu lieu sur la base du droit ordinaire plutôt
que sur la base des règles transitoires plus souples. Or, on doit constater
que, de manière générale dans l'application de l'ordonnance sur les
psychothérapeutes, l'autorité bernoise ne procède pas à ce dernier type de
contrôle; l'analyse du dossier bernois de la recourante confirme d'ailleurs que
la Commission des psychothérapeutes (prévue à l'art. 5 de l'ordonnance
bernoise), même si elle a procédé à une étude approfondie du dossier de
l'intéressée et des pièces complémentaires produites par celle-ci, n'a pas
exercé elle-même un contrôle matériel, comparable à un examen, des compétences
de A. X.________-Y.________ comme psychothérapeute. L'autorisation de pratiquer
délivrée le 20 décembre 1990 à la recourante ne saurait donc être considérée
comme un certificat de capacité lui conférant le droit au libre passage prévu
par la règle constitutionnelle précitée et, partant, à l'octroi d'une autorisation
de pratiquer dans le canton de Vaud (à l'inverse, le psychothérapeute
non-médecin autorisé à pratiquer dans le canton de Vaud ne pourrait sans doute
pas non plus, pour les mêmes motifs, se prévaloir avec succès de l'art. 5
DT Cst. féd.).
2.                             Il reste
ainsi à examiner si la recourante réunit les conditions fixées par le canton de
Vaud en la matière. L'art. 122 b de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique
(ci-après LSP; RSV 5.1), qui est la disposition topique en la matière, a la
teneur suivante :
"Peuvent seuls être autorisés à pratiquer
les porteurs d'un titre universitaire en sciences humaines avec une
spécialisation en psychologie.
Ils doivent justifier en outre d'une formation
complémentaire en psychothérapie dont le département fixe les exigences
minimales.
Le département statue sur l'équivalence des
titres."
Cette
disposition a été adoptée le 25 novembre 1987 à la suite d'un arrêt rendu le 28
mai 1986 par le Tribunal fédéral admettant partiellement le recours de
l'association professionnelle formé contre l'art. 128 de cette loi. L'art. 2 du
règlement du 13 mai 1988 sur l'exercice de la profession de psychothérapeute
non médecin (ci-après : le règlement) précise cette disposition en ce sens que
le candidat à l'autorisation de pratiquer cette profession doit produire au
département un titre universitaire en sciences humaines avec une spécialisation
en psychologie, un ou des certificats établissant qu'il a acquis une formation
complémentaire en psychothérapie, un extrait récent de son casier judiciaire et
un certificat médical attestant que son état de santé physique et psychique lui
permet d'exercer la profession de psychothérapeute.
Dans le cas
particulier, il n'est pas sérieusement contesté que A. X.________-Y.________ ne
peut se prévaloir d'un titre universitaire en sciences humaines. A juste titre,
l'IAP étant un institut privé qui ne peut être assimilé à une université. La
première question à résoudre et donc celle de savoir si l'exigence d'un titre
universitaire pour exercer la profession de psychothérapeute non médecin est
justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but de police poursuivi.
L'art. 33
étant une disposition d'application de l'art. 31 al. 2 Cst. féd., les cantons
ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent. Ils ne peuvent en
particulier exiger des connaissances et des capacités de la part des candidats
que dans la mesure où la protection du public le requiert nécessairement. Ils
ne peuvent en particulier pas utiliser l'art. 33 Cst. féd. pour limiter l'accès
aux professions libérales, ni pour élever le niveau d'une profession, si
désirable que puisse être ce dernier but (ATF 93 I 519/520). Pour satisfaire
aux exigences de l'art. 31 Cst. féd, les restrictions cantonales doivent
reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public suffisant et
respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement
(ATF 118 Ia 177; 117 Ia 445; 104 Ia 196; ATF 97 I 506 consid. 4c; ATF 96 I
699). En l'espèce, n'est litigieuse que la conformité de l'exigence d'une
formation de base universitaire au principe de la proportionnalité.
a) En
matière de certificat et de diplôme de capacité professionnelle, ce principe a
dans une large mesure la mission de protéger contre des exigences inutiles et
excessives, motivées par des raisons de politique professionnelle, mais aussi
de tenir compte de façon efficace du besoin de protection du public. Il y a un
intérêt public important à ce que seules des personnes qualifiées exercent les
professions en rapport avec la santé, domaine qui a justement besoin d'une
protection accrue (ATF 111 Ia 186 consid. 2b et les arrêts cités, JT 1987 I
37). Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il, pour ce motif, considéré comme
admissible de réserver aux opticiens titulaires d'un diplôme de maîtrise
l'application et l'ajustage des verres de contact (ATF 103 Ia 272). Il a
considéré en revanche comme disproportionnée et incompatible avec l'art. 31
Cst. féd. la disposition cantonale qui n'autorisait les opticiens diplômés à ne
procéder à l'application et à l'ajustage des verres de contact que sur
ordonnance médicale (ATF 110 Ia 99).
b) La
profession de psychothérapeute autorise le diagnostic et le traitement de
maladies qui se soignent selon des méthodes psychologiques scientifiquement
reconnues. Elle présuppose de celui qui entend l'exercer des qualités
personnelles, exigées pour la protection des patients également, un diagnostic
sûr et une conscience nette de ses propres limites professionnelles, raison
pour laquelle de solides connaissances en psychologie et en psychopathologie
sont indispensables (Hans Kind, Zur Reglementierung selbständiger
psychotherapeutischer Tätigkeit durch Nicht-Ärzte, in Schweizerische
Zeitschrift für Psychologie und ihre Anwendungen 38/1979 p. 119). Le
psychothérapeute non médecin exerçant à titre indépendant n'a l'obligation de
recourir à un médecin que s'il constate des maladies qui présentent des
caractéristiques physiques. Cela ne signifie pas pour autant que le
psychothérapeute est subordonné au médecin lorsque celui-ci est consulté. Pour
le traitement psychothérapeutique, le psychothérapeute demeure seul
responsable. Les conséquences d'un faux diagnostic ou de l'application d'un
traitement ou d'une thérapie inadéquate sur l'équilibre psychique ou la santé
d'un patient souffrant de dépression endogène ou de toxicomanie peuvent être
dramatiques (V. Hobi, Einige grundsätzliche Überlegungen zur Reglementierung
selbständiger psychotherapeutischer Tätigkeit durch Nicht-Ärzte, Schweizerische
Zeitschrift für Psychologie, 28/1979, p. 102, sp. p. 104). Le besoin
de protection du public contre de faux diagnostics, des traitements inefficaces
ou dommageables, ou encore d'un abus des relations de confiance qui se nouent
durant la thérapie est donc relativement important.
A cet égard,
l'exigence d'une formation de base universitaire avec une spécialisation ou une
formation complémentaire en psychothérapie paraît apte à protéger le public
contre de telles conséquences. La grande majorité des législations cantonales
ayant adopté une réglementation dans ce domaine subordonne l'octroi de
l'autorisation de pratiquer à l'accomplissement d'études universitaires en
psychologie, en pédagogie curative ou en pédagogie spéciale comme branche
principale, complété par une formation pratique selon une méthode thérapeutique
reconnue scientifiquement (Classeur "professions de la santé", déjà
cité, 2è éd., P4). Les associations faîtières fixent des conditions analogues
dans leurs statuts. L'Ordonnance-type de la Conférence des directeurs cantonaux
des affaires sanitaires concernant les psychothérapeutes du 5 novembre 1982
reprend cette exigence de base. Elle est également généralement bien accueillie
par les professionnels de la branche (en ce sens, V. Hobi, ibidem 106 ss; E.
Schmidt-Kitsikis, L. Rieben et A. de Ribaupierre, même revue, p. 115). Le
Tribunal fédéral a admis que l'autorité cantonale juge nécessaire
l'accomplissement d'une formation de base universitaire et ne se contente pas
des cours dispensés par des écoles privées, fût-ce en parallèle avec un
enseignement pratique, cela en raison de la multiplicité des méthodes de
psychothérapie proposées par ces écoles, sans que leur efficacité soit
scientifiquement avérée. Une telle formation de base de caractère
universitaire, analogue à celle qui est dispensée aux médecins, est de nature à
offrir au candidat les connaissances et l'expérience diagnostiques suffisantes
pour lui permettre de choisir de manière adéquate et avec un certain recul la
méthode thérapeutique qui convient à chaque cas (arrêt du 3 décembre 1993,
Association suisse des psychothérapeutes et consorts c/Conseil d'Etat du canton
de Zurich, cons. 4b; v. aussi arrêt A. et consorts c/Conseil d'Etat du
canton de Zürich du même jour, cons. 3 cc).
c) En
conséquence, l'exigence d'une formation de base universitaire en sciences
humaines avec une spécialisation en psychologie ne saurait être contestée.
Reste à examiner si la formation suivie par la recourante peut être assimilée à
une formation universitaire.
3.                             L'art. 122
lit. b al. 3 LSP prévoit en effet des exceptions à l'exigence d'une formation
de base universitaire. L'art. 3 du règlement attribue au département la
compétence de décider des équivalences en ce qui concerne les titres mentionnés
à l'art. 2 lit. a du règlement, le cas échéant après avoir consulté les
associations professionnelles. Il décide en outre de la valeur qualitative et
quantitative de la formation complémentaire mentionnée à l'art. 2 lit. b du
règlement sur la base des exigences qu'il aura fixées en se référant aux lignes
directrices adoptées le 26 janvier et le 16 mars 1985 par l'Association suisse
des psychothérapeutes.
Dans le cas
particulier, le Service de la santé publique a demandé le préavis de l'AVP qui
a refusé de reconnaître l'équivalence du diplôme IAP à un titre universitaire.
Le règlement adopté le 18 novembre 1988 par l'assemblée des délégués de la FSP
précise les types de formation répondant aux critères d'équivalence que doit
réunir le candidat pour être admis comme membre ordinaire de la FSP. Le chiffre
2.2 décrit les formations qui répondent aux critères d'équivalence. Le diplôme
délivré par l'IAP, à Zurich, ne satisfait pas à ces critères et ses titulaires
ne sont admis au sein de la fédération qu'en qualité de membre extraordinaire
(chiffre 3.2.2).
Le
représentant de la Fédération Suisse des Psychologues a précisé que
l'association faîtière ne reconnaissait pas le diplôme obtenu par la recourante
comme équivalent à une licence universitaire en psychologie, en raison de la
durée et du contenu de la formation qui ne correspondent pas aux exigences
universitaires, et également du caractère non universitaire de cet institut.
La
recourante a produit le programme des cours dispensés par l'IAP. Selon ce
document, le diplôme de l'IAP s'obtient au terme de cinq semestres de cours
théoriques ponctuées de deux travaux d'études (Studienarbeit) que doivent
présenter les étudiants, suivis d'un stage pratique de vingt semaines et
complétés par un travail de diplôme. La formation dispensée par l'IAP est donc
relativement courte en comparaison de la formation universitaire de base
dispensée à l'Université de Lausanne, qui présuppose huit semestres de cours
théoriques avant l'obtention de la licence; elle est également incomplète en ce
sens qu'elle n'aborde pas les différentes théories qui sont nécessaires à une
formation élargie en psychothérapie. Il n'est pas certain que la formation
complémentaire étendue dont peut se prévaloir la recourante suffise à compenser
les insuffisances théoriques dues à sa formation de base incomplète et à lever
le doute que la durée relativement courte de la formation théorique en
psychothérapie suivie par le recourante fait naître sur sa capacité d'exercer
sa profession sous sa propre responsabilité. Le fait que le diplôme délivré par
l'IAP est reconnu dans au moins trois cantons alémaniques moyennant, il est
vrai, certaines exigences complémentaires ne permet pas une conclusion
différente. En définitive, on doit admettre que le diplôme délivré par l'IAP
n'équivaut pas à un titre universitaire et que c'est à juste titre que
l'autorité intimée a refusé de délivrer l'autorisation de pratiquer sollicitée.
Pour le surplus, s'agissant d'une activité que la recourante entend exercer à
titre indépendant, il n'apparaît pas qu'une autorisation partielle puisse être
délivrée en la matière tant il paraît difficile de délimiter de façon claire et
praticable, parmi les activités du psychothérapeute, celles qui ne comportent
aucun risque pour la santé des patients (ATF 112 Ia 325 consid. 4a-c, JT 1988 I
52; ATF 116 I 124 consid. 6, JT 1992 I 20; ATF 117 Ia 440 consid. 5a, JT 1993 I
201). Sous cet angle également, la décision attaquée apparaît comme une mesure
proportionnée qui ne prête pas flanc à la critique.
4.                             La recourante
se prétend victime d'une inégalité de traitement avec les psychothérapeutes non
médecins ayant bénéficié d'une autorisation de pratiquer sur la base de
dispositions transitoires.
Selon la
jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire,
entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de
soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre
elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un
traitement différent (ATF 111 Ia 258 consid. 4 et les arrêts cités).
La
recourante se trouve dans la même situation que la psychothérapeute non médecin
ayant exercé ses activités à titre indépendant dans le canton de Vaud avant
l'entrée en vigueur de la LSP, qui ne répondait pas aux conditions de formation
posées à l'art. 122 lit. b LSP et qui s'était vu refuser l'octroi de
l'autorisation de pratiquer pour avoir déposé la demande après le délai de six
mois (ATF non publié du 30 août 1991 en la cause Hine). Il est vrai que dans
cet arrêt, le Tribunal fédéral n'a pas examiné si la norme qui limite à six
mois le délai pour requérir une autorisation de pratiquer était constitutive
d'une inégalité de traitement pour les psychothérapeutes qui n'ont formulé leur
demande qu'une fois le délai échu par rapport à ceux qui ont bénéficié de cette
disposition.
En règle
générale, l'introduction d'un nouveau régime d'autorisation peut, voire doit
être assorti de dispositions transitoires dans le but d'éviter des conséquences
excessivement rigoureuses pour les personnes exerçant l'activité en question,
pour autant que l'objectif d'intérêt public poursuivi par la nouvelle
réglementation ne doive pas impérativement être mis intégralement et
immédiatement en exécution (arrêt Association suisse des psychothérapeutes
précité, cons. 6 b). Cependant, de telles dispositions transitoires ne
permettent précisément qu'une mise en oeuvre imparfaite ou incomplète de
l'intérêt public visé par ce nouveau régime; il apparaît ainsi assurément
conforme aux principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité de
limiter dans le temps la portée de ces règles, la nouvelle réglementation
s'appliquant par la suite sans réserve.
Dans ces
conditions, la recourante ne saurait se plaindre d'une quelconque inégalité de
traitement.
5.                             Les considérants
qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours formé par A.
X.________-Y.________. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument que le
tribunal arrête à Fr. 800.-- sera mis à la charge de la recourante. Vu l'issue
du recours, il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision rendue
le 23 avril 1993 par le Service de la Santé publique est maintenue.
III.                     Un émolument de Fr.
800.-- (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 20 décembre 1994/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.