vd_omni · AC.2023.0007 · 2023-02-10 · fr

A.________ et B.________ /Conseil communal de Perroy, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Recours de propriétaires contre un plan de zone réservée communale. Griefs des recourants, en lien avec les modalités de la séance de conciliation (cf. art. 40 LATC) à laquelle ils ont été invités par la municipalité, clairement mal fondés. Recours d'emblée rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_140/2023 du 14 décembre 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.02.2023 AC.2023.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et M. Serge
Segura, juges, M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Perroy,
à
Perroy,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil
communal de Perroy du 23 mai 2022 adoptant le plan de la zone réservée
communale et c/ décision du Département des institutions, du territoire et du
sport du 23 novembre 2022 approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (pour 1/10) et B.________ (pour 9/10) sont copropriétaires de
la parcelle n
o
925 du registre foncier, sur le territoire de la
commune de Perroy. Ce bien-fonds, d'une surface de 866 m
2
, est
classé dans la zone de littoral du plan des zones communal, entré en vigueur le
4 février 1983. Le règlement général sur les constructions et l'aménagement du
territoire de 1992 (RGCAT) permet la construction dans cette zone de bâtiments
de 2 logements au plus (art. 2.5). Les copropriétaires de la parcelle n
o
925 ont obtenu en 2003 de la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité)
un permis de construire une maison d'habitation avec des dépendances. Après
différentes péripéties dans l'exécution des travaux, un permis de construire
complémentaire a été délivré le 11 janvier 2021. Cette autorisation a été
contestée par des voisins, qui ont recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Un arrêt a été rendu dans
cette cause le 17 juin 2022, par lequel la CDAP a partiellement admis le
recours des voisins (cause AC.2021.0062). Le recours en matière de droit public
formé par A.________ et B.________ a été déclaré irrecevable par le Tribunal
fédéral (arrêt 1C_440/2022 du 1
er
septembre 2022).
B.
Les autorités communales ont élaboré un projet de zone réservée, étant
donné qu'elles ont l'obligation de réviser le plan général d'affectation, en
vertu des principes énoncés dans la mesure A11 du Plan directeur cantonal
(redimensionnement des zones d'habitation et mixtes). La zone réservée est une
mesure conservatoire destinée à garantir que, dans son périmètre, rien ne soit
entrepris qui puisse entraver l'établissement du nouveau plan d'affectation
communal (cf. art. 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11], qui renvoie à l'art. 27 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Le plan de cette zone réservée
communale comporte l'ensemble des parcelles de la commune affectées en zone à
bâtir d'habitations et mixtes. La parcelle n
o
925 est incluse dans
ce périmètre, comme les parcelles voisines de zone de littoral.
Le projet de plan de la zone réservée communale a
été mis à l'enquête publique du 2 février au 5 mars 2022. A.________ et B.________
ont formé opposition le 3 mars 2022.
C.
Le 13 avril 2022, l'administration communale a informé les opposants
qu'ils seraient reçus le 21 avril 2022 à 9h00 par la conseillère municipale C.________,
vice-syndique, et par D.________, responsable du service technique communal,
pour un entretien qui "
ne devra
[it]
pas excéder 45 minutes et
pourra
[it]
être reconduit si nécessaire
". A.________ et B.________
ont pris part à cette séance.
Le 9 mai 2022, la municipalité leur a écrit en
résumant la situation, après le dépôt de l'opposition. La conclusion de cette
lettre est la suivante:
"La Municipalité pense avoir
répondu à vos attentes et vous demande dès lors si vous souhaitez maintenir ou
non votre opposition avant d'aller plus avant dans la procédure, la prochaine
étape étant la présentation du plan et règlement de la zone réservée communale
au Conseil communal pour approbation ainsi que le traitement des observations
et/ou oppositions restantes.
[...]
Pour le surplus et comme demandé,
la Municipalité vous propose de la rencontrer le 16 mai à 17h00 pour un
échange. Pour des raisons d'organisation, vous voudrez bien nous confirmer
votre disponibilité."
Après différents échanges de correspondance, la
réunion proposée par la municipalité a été repoussée puis annulée.
D.
Le 23 mai 2022, la municipalité a adressé au conseil communal son
préavis relatif à l'adoption de la zone réservée (préavis n
o
04/2022). Ce texte indique que les séances de conciliation avec les opposants
ont eu lieu pendant les mois d'avril et mai 2022, conformément à l'art. 40
LATC; les oppositions ont été maintenues. Le préavis contient une proposition
de réponse à l'opposition de A.________ et B.________ (levée de cette
opposition).
Dans sa séance du 16 juin 2022, le conseil communal
a accepté les conclusions du préavis municipal. Il a donc adopté le plan et le
règlement de la zone réservée communale et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par décision du 23 novembre
2022, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée
communale.
E.
Agissant le 10 janvier 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal de statuer dans le sens suivant:
1.  Déclarer nulle la mise à
l'enquête de la zone réservée communale effectuée par la Municipalité de
Perroy.
2. Déclarer nulle la levée des
oppositions à la zone réservée communale effectuée par le Conseil communal de
Perroy.
3. Déclarer nulle l'approbation de
la zone réservée communale effectuée par le Département des institutions, du
territoire et du sport.
4. Ordonner que l'ensemble de la
procédure de la zone réservée communale de la Commune de Perroy soit recommencé
depuis et y comprise la mise à l'enquête publique.
5. Ordonner au Conseil communal de
Perroy, à la Municipalité de Perroy, au Département des institutions, du
territoire et du sport, ainsi qu'à tous les membres de ces autorités de se
conformer strictement aux dispositions légales fédérales et cantonales en
matière de procédure administrative.
6. Ordonner aux autorités de
surveillance des communes, Préfecture et Département des institutions, du
territoire et du sport de veiller au respect du droit.
Il n'a pas été demandé de réponse.
F.
Le 12 janvier 2023, le juge instructeur a ordonné aux recourants
d'effectuer une avance de frais de 3'000 fr. jusqu'au 1
er
février
2023. Ils n'ont pas payé cette avance de frais mais, le 31 janvier 2023, ils
ont demandé l'assistance judiciaire "
du moins quant à l'exonération
complète ou partielle d'une avance pour frais de justice
" car ils se
déclarent disposés à verser deux acomptes de 500 fr., respectivement à fin
février et à fin mars.
Considérant en droit:
1.
Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge
de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a
précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision.
C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le
Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner
quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment
ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0175 du 12
octobre 2022 consid. 1 et les références).
L'objet de la contestation est un plan de zone
réservée, adopté par le conseil communal et approuvé par le département
cantonal compétent. Ces décisions des autorités communale et cantonale ont été
notifiées simultanément aux opposants déboutés, singulièrement aux recourants.
Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC et aux art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD). Les recourants, qui ont
pris part en tant qu'opposants à la procédure communale, et qui sont
propriétaires d'un bien-fonds soumis au régime de la zone réservée, ont qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
L'acte de recours doit contenir des motifs et des
conclusions, ces dernières ne pouvant pas sortir du cadre fixé par la décision
attaquée (art. 79 al. 1 et 2 LPA-VD). En d'autres termes, la juridiction
cantonale ne peut pas statuer en dehors de l'objet de la contestation. En
l'espèce, les conclusions 5 et 6 du recours sont irrecevables, dès lors
qu'elles ne visent pas les décision attaquées mais tendent à ce que des instructions
générales soient données à des autorités. Les conclusions 1 à 4 doivent être
interprétées en ce sens que les recourants demandent l'annulation des décisions
d'adoption et d'approbation de la zone réservée, la cause étant renvoyée aux
autorités intimées pour nouvelle décision (cf. art. 90 LPA-VD, qui détermine ce
que l'autorité de recours peut prononcer). Le recours est donc recevable dans
cette mesure.
2.
a) Dans leurs motifs ou exposé de leurs griefs, les recourants
présentent en substance l'argumentation suivante: la convocation à la séance du
21 avril 2022 était irrégulière car elle avait été adressée, par courriel, à un
seul des deux copropriétaires et n'avait pas été envoyée par la municipalité
elle-même mais par le responsable du service technique communal. Lors de la
séance en question, ils n'ont pas été reçus formellement par la municipalité,
mais par un membre de cette autorité et un agent de l'administration, qui ne
leur ont pas remis une "quelconque légitimation"; il subsisterait un
doute quant aux pouvoirs conférés par l'exécutif communal à ces deux personnes.
Il n'y a pas eu de procès-verbal et, d'après les recourants, ils n'auraient
jamais "
formellement reçu la moindre correspondance ou information
concernant le traitement de
[leur]
opposition
". Ils ont ensuite
fait part de leurs doléances dans un courrier du 9 mai 2022 à la municipalité,
où ils demandaient une décision formelle sur "
la récusation de la
Municipale des constructions, des bâtiments communaux et de l'aménagement du
territoire, et ce pour toutes les affaires
[les]
concernant
".
La lettre de la municipalité du 9 mai 2022 (cf.
supra
, let. C) serait
viciée parce qu'elle a été signée non pas par le syndic et la secrétaire
municipale mais par deux autres personnes, en remplacement. Les recourants
critiquent par ailleurs la lettre de la municipalité du 24 mai 2022 qui annule
la rencontre prévue le 30 mai 2022. A cause de cette annulation, ils se
plaignent d'une violation d'un droit d'être entendus par la municipalité
in
corpore
à la suite de leur opposition. Ils font valoir que le processus de
la séance de conciliation selon l'art. 40 LATC voudrait qu'ensuite la
municipalité adresse un procès-verbal de la séance à chaque opposant pour
détermination, l'opposant ayant alors la possibilité de lever par écrit son
opposition ou de la maintenir. Enfin, les recourants soutiennent que "
la
notification du projet de zone réservée communale et sa mise à l'enquête
"
seraient formellement irrégulières au regard de l'art. 44 LPA-VD.
b) Les recourants ne présentent aucun grief à propos
du contenu de la mesure d'aménagement du territoire adoptée par la conseil
communal et approuvée par le département cantonal. Cette mesure est définie, en
droit fédéral,
à l'art. 27 LAT: cette disposition prévoit que
s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En
droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département
cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant
être prolongée de trois ans au maximum.
Les zones réservées ont pour but
de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée).
Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de constructions viennent entraver cette liberté (cf. notamment ATF 136 I 142;
TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 et les références citées).
La procédure prévue par la LATC pour l'établissement
d'une zone réservée est celle des plans d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Les
différentes étapes sont réglées aux art. 34 ss LATC.
Comme le plan de la zone réservée s'applique à des
fractions importantes du territoire communal - l'ensemble des parcelles
affectées en zone à bâtir d'habitations et mixtes – le droit cantonal n'exige
pas une consultation ou audition préalable des propriétaires touchés (cf. art.
35 al. 1 LATC). Il n'exige pas non plus un avis personnel aux propriétaires,
par lettre recommandée, avant la mise à l'enquête publique (cf. art. 38 al. 2 LATC):
une publication relative à cette enquête, affichée au pilier public et insérée
dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, est donc suffisante (art.
38 al. 1 LATC). L'art. 44 LPA-VD, invoqué par les recourants dans ce contexte,
est sans pertinence car il s'applique à la notification des décisions
administratives, mais pas aux publications relatives à l'enquête publique,
aucune décision n'étant prise à ce stade. A propos de ces formalités
préliminaires, on ne voit pas d'irrégularités dans le dossier de la zone
réservée.
La possibilité de consulter le dossier durant le
délai d'enquête publique, et de déposer une opposition (art. 38 al. 1 et 3
LATC) garantit la possibilité, pour les propriétaires touchés, d'exercer leur
droit d'être entendus. Le droit fédéral n'impose pas, à ce propos, d'autres
modalités (cf. art. 33 al. 1 LAT; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Commentaire
pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure,
2020, N. 30 ad art. 33). Les recourants, qui ont effectivement pris
connaissance du projet et déposé une opposition, ont donc pu exercer
valablement leur droit d'être entendus.
L'art. 40 LATC dispose qu'au terme de l'enquête
publique, la municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants
à une séance de conciliation. Cette modalité de la procédure n'est pas une
mesure d'instruction; la séance de conciliation n'est pas une audience
d'instruction, au cours de laquelle des preuves seraient administrées (cf. art.
28 ss LPA-VD); le droit cantonal n'impose donc pas l'établissement d'un
procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD
a contrario
). La municipalité peut,
d'après le texte de l'art. 40 LATC, confier à une délégation le soin de diriger
la séance de conciliation. Le droit cantonal ne fixe aucune exigence
particulière quant à la composition de cette délégation ni quant à la façon de
la nommer. Les recourants ont reçu en temps utile la convocation à la séance et
ils ont été en mesure d'y donner suite; l'art. 40 LATC ne prescrit du reste pas
une forme particulière pour cette convocation. On ne voit pas, dans le cas
particulier, quelles irrégularités pourraient être reprochées à l'exécutif
communal dans la préparation et la conduite de la séance de conciliation du 21
avril 2022. Les recourants y ont participé en connaissant à l'avance la
composition de la délégation et ils n'ont pas présenté d'objection. S'ils
avaient eu alors des motifs de demander la récusation de la conseillère
municipale ou du technicien communal, ils auraient dû invoquer ces motifs
d'emblée, avant la séance ou à l'ouverture de celle-ci, conformément aux règles
de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]). Les
critiques – peu concluantes au demeurant – qu'ils ont formulées ensuite à
l'encontre de ces deux personnes, en vue d'une rencontre ultérieure avec la
municipalité, ne permettent pas de considérer que la composition de la
délégation municipale était viciée et que la séance de conciliation du 21 avril
2022 n'était pas valable. La municipalité a officiellement pris acte du
résultat de cette séance dans sa lettre du 9 mai 2022, les griefs d'ordre
formel concernant la signature de cette lettre étant au demeurant inconsistants.
L'art. 40 LATC ne confère pas le droit à une seconde séance de conciliation,
quand la première n'aboutit pas à une solution satisfaisante pour l'opposant.
c) En définitive, les griefs des recourants
apparaissent d'emblée clairement mal fondés. Aussi leur recours doit-il être
rejeté d'emblée – dans la mesure où il est recevable (cf. consid. 1
supra
)
– , selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.
3.
Il résulte par ailleurs des considérants que la demande d'assistance
judiciaire doit être rejetée, les conclusions des recourants étant
manifestement vouées à l'échec (cf. art. 18 al. 1
in fine
LPA-VD).
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge
des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu
d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas été invitées à
répondre au recours (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Conseil communal de Perroy du 23 mai 2022 adoptant le
plan de la zone réservée communale et la décision du Département des
institutions, du territoire et du sport du 23 novembre 2022 approuvant ce plan
sont confirmées.
III.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 février 2023
Le président:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.