vd_omni · GE.2025.0256 · 2025-12-15 · fr

A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Recours formé contre une décision municipale résiliant les rapports de service. Interprétation des dispositions du Statut du personnel de la Commune d'Yverdon-les-Bains. A tout le moins pour la catégorie des fonctionnaires (art. 6 du Statut du personnel) à laquelle appartient la recourante, les relations de travail entre la commune et ses collaborateurs ne relèvent pas d'un régime contractuel mais d'un régime de fonction publique ordinaire. En résiliant les rapports de travail sur la base de l'art. 43 du Statut du personnel, la municipalité a rendu une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, susceptible de recours devant la CDAP. Arrêt partiel admettant la compétence de la CDAP pour connaître du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.2025 GE.2025.0256

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 15 décembre 2025
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Imogen Billotte et M.
Raphaël Gani, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Laurent GILLARD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Rémy WYLER, avocat à Lausanne
.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ "décision" de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 4 septembre 2025 (résiliation des
rapports de service au 31 décembre 2025).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: l’intéressée ou la recourante) a été engagée par
la Commune d’Yverdon-les-Bains en qualité d’********, d’abord par un contrat de
droit privé à durée indéterminée dès le 1
er
août 2017 à 25 % au
sein du ********. Son taux d’activité a été augmenté à 45 % dès le 1
er
octobre 2017, date à laquelle elle a été nommée à titre provisoire avant d’être
nommée à titre définitif dès le 1
er
octobre 2018. Son taux
d’activité a été augmenté à 75 % depuis le 1
er
septembre 2021
et elle a été affectée au ********.
B.
Le 7 août 2025, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la
municipalité ou l’autorité intimée) a informé A.________ de son intention de
résilier les rapports de service à l’échéance du délai de protection liée à son
incapacité de travail. En substance, la municipalité se fonde sur l’incapacité
de A.________ à adopter un comportement adéquat et professionnel vers ses
collègues, ce qui ne rend pas envisageable la poursuite des rapports de service.
C.
Le 4 septembre 2025, la municipalité a adressé à A.________ un courrier
recommandé portant l’en-tête "
résiliation des rapports de service selon
l’art. 43 du Statut du personnel du 1
er
février 2024
"
par lequel elle a résilié les rapports de service pour le 31 décembre 2025 et a
libéré l’intéressée de son obligation de travailler jusqu’à l’expiration du
délai de résiliation dans la mesure de sa capacité de travail résiduelle.
D.
Par acte du 12 septembre 2025, A.________, représentée par son avocat, a
saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un
recours contre la "décision" du 4 septembre 2025 prononçant la
résiliation des rapports de service. Elle a conclu à l’annulation de la
décision et au maintien des rapports de service avec la commune.
E.
Dans une écriture du 22 octobre 2025, la municipalité a conclu à
l’irrecevabilité du recours en raison de l’incompétence de la CDAP pour
connaître de la cause qui relèverait de la compétence des juridictions civiles
ordinaires. Elle a en outre requis la levée de l’effet suspensif au recours.
F.
Dans ses déterminations du 11 novembre 2025, A.________ a en substance
considéré que la CDAP était compétente pour statuer sur son recours et a
confirmé ses conclusions. Elle a en outre conclu au rejet de la requête de
levée de l’effet suspensif.
G.
Par décision incidente rendue séparément le 15 décembre 2025, le juge
instructeur a admis la requête de levée de l’effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
Le présent arrêt statue à titre préjudiciel sur la compétence de la CDAP
pour connaître du recours.
a) Selon l'art. 92 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour
en connaître. Définie à l’art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une
mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue
de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations (let. c).
Selon la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction
du travail (LJT; BLV 173.61), les litiges entre une collectivité publique ou un
établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux
dispositions de cette loi (art. 3 al. 2). Sous réserve de
dispositions contraires, notamment celles prévues par la loi du 12 novembre
2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud (LPers-VD; BLV 172.31), les personnes
engagées par contrat d'une collectivité publique ou d'un établissement public
peuvent saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail
conformément à la LJT (art. 3 al. 3 LJT).
Selon la jurisprudence concordante des différentes
cours du Tribunal cantonal (arrêt de la Cour d'appel civile [CACI] du 5 février
2013, HC/2013/173; arrêts CDAP GE.2021.0027 du 1
er
décembre 2021
consid. 1d; GE.2016.0156 du 23 novembre 2016 consid. 1; GE.2016.0100
du 14 septembre 2016 consid. 1d; GE.2016.0077 du 10 août 2016
consid. 1b; GE.2012.0140 du 19 février 2013; voir Mercedes Novier,
Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le
Canton de Vaud?,
in
Journal des Tribunaux 2021 III p. 111 ss, spéc.
p. 113), l’acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service
d’un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours
(au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD) si les rapports en
question sont issus d’une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur
un statut du personnel adopté par la commune. En revanche, lorsque ces rapports
ont leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319
et suivants du Code des obligations (CO; RS 220) ou dans un contrat de droit
administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la
juridiction administrative et relève des tribunaux instaurés par la LJT (cf.
art. 2 LJT). Dans ce régime juridique de nature contractuelle, la
résiliation intervient par l’exercice d’un droit formateur de l’employeur ou de
l’employé, prenant la forme d’une déclaration de volonté soumise à réception
(cf. arrêts CDAP GE.2024.0348 du 7 juillet 2025 [recours au TF pendant] consid.
1a et réf. citées; GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/bb; GE.2021.0027
du 1
er
décembre 2021 consid. 1c).
La question de savoir si la loi confère à l'autorité
administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas
particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit
litigieux (cf. arrêts CDAP GE.2016.0077 du 10 août 2016; GE.2006.0180 du 28
juin 2007 et les références), ce qui implique notamment que la Cour dispose de
tous les éléments pertinents contenus dans le dossier personnel du
collaborateur (arrêt TF 1C_657/2023 du 21 octobre 2024).
b) De jurisprudence constante, les contestations pécuniaires
engagées par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relèvent du
juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne
puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique du
terme. Tel est le cas lorsque la loi donne à l'autorité la compétence de régler
de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une
décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse,
l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque
la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante
sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique. La
question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence
décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les
règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (cf. arrêts CDAP
GE.2022.0250 du 7 juin 2023 consid. 4a; GE.2018.0183 du 4 février 2019
consid. 3a; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 et les références citées).
2.
La municipalité soutient en substance que le Statut du personnel adopté
par le Conseil communal d’Yverdon-les-Bains le 1
er
février 2024 (Statut
YB) et entré en vigueur le 1
er
juillet 2024 exclurait la compétence
de la CDAP pour connaître des litiges en lien avec la résiliation des rapports
de service des fonctionnaires. Il convient dès lors préalablement de présenter
le droit communal applicable (cf.
infra
let. a) avant d’exposer
l’argumentation des parties (let .b et c) puis de statuer (let. d).
a) Selon son art. 1
er
, le Statut YB régit
les rapports de travail entre la Commune d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la
commune) et son personnel. Il fixe les principes de la politique et de la
gestion des ressources humaines de la commune. Il détermine les droits et
obligations du personnel de la commune.
Le personnel de la commune est composé de
différentes catégories (art. 5 et 6 à 12 Statut YB). Selon l’art. 6 al. 1
Statut YB est "
fonctionnaire
" la personne nommée par la
municipalité pour exercer une activité à durée indéterminée dans une fonction
colloquée au sens de l’article 24 à un taux d’activité d’au moins 30 % au
service de la commune. Les rapports de service des fonctionnaires sont régis
par le Statut YB (art. 6 al. 2), les dispositions du CO étant
applicables à titre de droit public supplétif (art. 6 al. 3). Il
résulte des art. 18 à 21 Statut YB que la nomination définitive des
fonctionnaires intervient après une période probatoire de deux ans et qu’elle
est "
décidée
" par la municipalité (art. 21 al. 2
Statut YB).
S’agissant de la résiliation des rapports de
travail, l’art. 36 al. 1 Statut YB prévoit que la municipalité est compétente
pour prononcer la fin des rapports de travail. L’art. 43 Statut YB prévoit
les conditions auxquelles la municipalité peut résilier les rapports de service
d’un fonctionnaire nommé à titre définitif soit en présence d’un motif fondé
dans le respect du délai de résiliation applicable (al. 1). Selon l’al. 2, il y
a motif fondé lorsque la continuation des rapports de service n’est pas compatible
avec le bon fonctionnement de l’administration et la bonne exécution des
tâches; l’al. 2 fournit une énumération exemplative des motifs fondés
justifiant une résiliation.
L’art. 47 Statut YB intitulé "
Conséquences
d’une résiliation des rapports de travail de service contraire au droit
"
a la teneur suivante:
"
1
Si la juridiction civile saisie en
application de l’article 127 alinéa 2 retient qu’une résiliation des rapports
de service d’un-e fonctionnaire est contraire au droit (y compris en cas de
non-respect du droit d’être entendu), elle alloue au fonctionnaire ou à la
fonctionnaire licencié-e une indemnité dont le montant ne peut en principe pas
être inférieur à 3 mois du dernier traitement mensuel brut de base, et ne peut
en aucun cas être supérieur à 15 mois du dernier traitement mensuel brut de
base.
2
En outre, en cas de résiliation avec effet
immédiat injustifiée, l’article 337c alinéa 1 et 2 du Code des obligations
s’applique à titre de droit cantonal supplétif.
3
Les indemnités prévues aux alinéas 1 et 2 de ce
présent article ne sont pas dues en cas de réintégration convenue d’un commun
accord entre les parties, dans son ancien poste ou dans tout autre poste au
sein de l’administration communale."
Quant à l’art. 127 Statut YB, relatif aux voies
de recours, il prévoit ce qui suit:
"
1
Les décisions concernant les
fonctionnaires prises par la Municipalité en application du présent Statut,
peuvent être portées par voie de recours devant la Cour de droit administratif
et public (CDAP) du Tribunal cantonal, conformément à la loi sur la procédure
administrative. La Municipalité peut décider l’exécution d’une décision
nonobstant un éventuel recours.
2
Les juridictions civiles ordinaires sont
compétentes pour toutes les contestations de nature pécuniaire qui concernent
les fonctionnaires. Sont en particulier considérées comme telles les
prétentions émises en application de l’article 47 du présent Statut.
3
Les juridictions civiles ordinaires sont
compétentes pour l’application des dispositions relatives aux contrats de droit
privé."
Il résulte enfin de l’art. 128 al. 5 Statut
YB qui règle la situation transitoire que les rapports de travail ayant pris
naissance sous l’empire de l’ancien Statut YB qui se poursuivent dans la
période temporelle suivant l’entrée en vigueur du nouveau Statut YB sont régis
par le nouveau Statut YB dès son entrée en vigueur.
b) Selon la municipalité, l’art. 47 Statut YB
exclurait la compétence de la CDAP pour connaître des conséquences de la
résiliation des rapports de travail des fonctionnaires. La municipalité se
fonde principalement sur l’analyse des travaux préparatoires ayant conduit à
l’adoption de la disposition précitée. Elle expose ainsi que le texte du projet
soumis au Conseil communal excluait expressément toute possibilité de
réintégration du fonctionnaire licencié (cf. Préavis au Conseil communal
PR23.17PR du 25 juillet 2023, annexe 1, p. 13). La possibilité d’une
réintégration "
convenue
" figurant à l’alinéa 3 est le fruit
d’un compromis entre la commission du Conseil communal et la délégation
municipale (cf. Rapport PR23.17RA de la commission du Conseil communal chargée
de l’examen du préavis PR23.17PR, p. 5-6). L’indemnité de licenciement suite à
une résiliation des rapports de travail constituerait un moyen privilégié qui
ne fermerait pas définitivement la porte à une réintégration, laquelle ne
pourrait intervenir que si elle est convenue d’un commun accord.
Selon la municipalité, la commune en vertu de son
autonomie pourrait adopter un régime hybride en ce sens qu’un rapport de
travail fondé sur une nomination ne se dissoudrait pas nécessairement par une
décision. Il n’y aurait pas de parallélisme des formes à cet égard. La volonté
du législateur communal, telle qu’exprimée à l’art. 43 Statut YB, serait
de mettre fin aux rapports de service par la voie de la résiliation et non par
une décision. La résiliation ne pourrait donner lieu ni à effet suspensif ni à
une possibilité de réintégration.
Enfin, toujours selon la municipalité, la compétence
de la CDAP prévue par l’art. 124 al. 1 Statut YB pour connaître des
recours contre les décisions de la municipalité concerneraient d’autres
décisions que la résiliation des rapports de service nommés à titre définitif.
Il résulterait au contraire de l’art. 124 al. 2 Statut YB que seules
les juridictions civiles ordinaires seraient compétentes pour traiter des
conséquences d’une résiliation selon l’art. 47 Statut YB. Une double voie
civile et administrative serait par ailleurs "
incohérente, ne saurait
avoir été raisonnablement voulue par le législateur communal et serait de
nature à créer une grande insécurité juridique
".
c) Pour sa part, la recourante soutient que,
puisqu’elle a été nommée fonctionnaire par une décision du 24 septembre 2018,
la résiliation des rapports de service doit également intervenir par une
décision en vertu du principe de parallélisme des formes. Elle fait en outre
valoir qu’on ne saurait tirer de l’art. 47 Statut YB une exclusion de la
voie du recours administratif puisque cette disposition, telle qu’amendée par
le Conseil communal, n’exclut pas expressément une réintégration.
L’interprétation de la municipalité serait en outre contraire à l’art. 127
al. 2 Statut YB qui ne prévoit la compétence des juridictions civiles
ordinaires que pour les contestations de nature pécuniaire.
d) En l’occurrence, il n’est d’abord pas douteux que
la recourante a été engagée par une décision de la municipalité la nommant de
manière définitive en qualité d’******** à 45 % auprès du Service ********
(cf. courrier du 24 septembre 2018). En outre, le 20 juin 2024, la municipalité
a écrit à la recourante un courrier l’informant de l’entrée en vigueur du
nouveau Statut YB et de ses conséquences pour ses conditions d’engagement. Ce
courrier confirme que la recourante est rattachée à la catégorie "
fonctionnaire
"
définie par l’art. 6 Statut YB. Autrement dit, on se trouve dans une situation
où les rapports de service sont issus d’une décision unilatérale de la
municipalité et non d’un rapport contractuel. En vertu de la jurisprudence
rappelée plus haut (cf.
supra
consid. 1a), cela a en principe pour
conséquence que la fin des rapports de service fait également l’objet d’une
décision susceptible de recours devant la CDAP.
Certes, comme le relèvent Rémy Wyler/Matthieu
Briguet (La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017,
p .11) auxquels se réfère la municipalité, vu la liberté des collectivités
publiques d’aménager leurs statuts de fonction publique, il n’existe pas
toujours de parallélisme des formes entre la création et à la dissolution des
rapports de travail. Ces auteurs citent notamment l’exemple des rapports de
travail avec la Confédération où l’engagement prend la forme d’un contrat et où
le licenciement prend la forme d’une décision contre laquelle un recours peut
être interjeté (art. 8 et 34ss de la loi de la loi du 24 mars 2000 sur le
personnel de la Confédération [LPers; RS 172.220.1]).
Les communes vaudoises disposent d’une large
autonomie pour définir le statut des collaborateurs communaux et leur
rémunération (voir en particulier art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi
du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Toutefois, elles ne
peuvent prévoir des dispositions – en particulier en lien avec les voies de
droit – qui dérogeraient aux règles du droit cantonal (cf. arrêt GE.2015.0221
du 17 octobre 2016 consid. 1d; Novier, op. cit., p. 119). Les
communes ne sauraient en particulier déroger à l’art. 3 al. 2 LJT
selon lequel les litiges entre une collectivité publique et un établissement
public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions de la LJT
ni à l’art. 92 al. 1 LPA-VD qui confère au Tribunal cantonal – soit à
la CDAP (art. 83 LOJV) – la compétence de connaître des recours contre les
décisions des autorités communales.
Il convient donc d’interpréter les dispositions du
Statut YB relatives à la résiliation des rapports de travail de manière
conforme au droit cantonal. D’abord, contrairement à ce soutient la
municipalité, on ne saurait attribuer une importance décisive aux termes
utilisés dans les art. 36 ss Statut YB – notamment au terme de "
résiliation
"
– en ce sens qu’ils excluraient toute compétence décisionnelle de la
municipalité. Il n’est pas rare que les termes de résiliation et de décision
soient employés indifféremment. L’art. 43 al. 6 Statut YB, qui porte
sur la procédure qui doit être suivie avant une résiliation, se réfère
d’ailleurs à la "
décision de résiliation
", ce qui montre
l’ambiguïté de la terminologie utilisée. Certes, comme le relève la
municipalité, il paraît résulter d’une interprétation historique de
l’art. 47 al. 1 Statut YB, qui se réfère d’ailleurs à la "
juridiction
civile
", que le législateur communal a voulu exclure la compétence de
la juridiction administrative pour statuer sur la validité d’une résiliation
des rapports de service d’un fonctionnaire. Toutefois, l’art. 127 al. 1 Statut
YB prévoit la compétence de la CDAP pour connaître d’un recours contre les
décisions de la municipalité prises en application du statut et n’exclut pas
clairement la possibilité d’un recours contre une décision de résiliation. Quoi
qu’il en soit, le législateur communal ne peut de toute manière pas exclure la
voie du recours à la CDAP contre une décision prise par la municipalité qui
résulte de l’art. 92 al. 1 LPA-VD.
Enfin, contrairement à ce que soutient la
municipalité, l’art. 47 al. 3 Statut YB n’exclut aucunement que la
juridiction administrative se prononce sur la validité d’une décision de
résiliation des rapports de service. Cette disposition ne fait qu’exclure le
versement d’une indemnité lorsque tant la municipalité que le fonctionnaire
licencié souscrivent à une réintégration. Elle ne préjuge en rien de la
possibilité que la CDAP puisse se prononcer sur la validité de la décision
prononçant la résiliation, le pouvoir d’examen de la juridiction administrative
étant au surplus défini par le droit cantonal (art. 89 et 90 LPA-VD).
Il ressort au contraire des dispositions du Statut
YB que, s’agissant à tout le moins de la catégorie des "
fonctionnaires
"
(art. 6 Statut YB) à laquelle appartient la recourante, les relations de
travail entre la commune et ses collaborateurs ne relèvent pas d’un régime
contractuel mais d’un régime de fonction publique "classique": les
fonctionnaires sont nommés par une décision unilatérale de la municipalité,
leurs droits et obligations résultent principalement du statut et le statut
prévoit une procédure et des motifs pour que la municipalité puisse mettre fin
aux relations. Il convient donc de considérer que, lorsqu’elle prononce une
résiliation fondée sur l’art. 43 Statut YB, la municipalité rend une
décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, laquelle est susceptible de recours
devant la CDAP. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. supra consid.
1b), la CDAP ne pourra toutefois pas se prononcer sur d’éventuelles prétentions
pécuniaires; en l’occurrence, la recourante n’a toutefois pas pris de telles
conclusions mais a principalement conclu à l’annulation de la décision
attaquée.
Certes, cette solution n’est guère satisfaisante en
pratique et, comme le relève la municipalité, risque d’être source de confusion
et de complication pour les plaideurs. La doctrine a d’ailleurs déjà attiré
l’attention du législateur sur la nécessité de modifier la législation cantonale
en la matière afin de simplifier, dans l’intérêt des justiciables, la
résolution des litiges en matière de rapports de travail de droit public (cf.
Novier, op. cit., p. 123-124 qui plaide pour l’instauration d’une
juridiction unique).
En l’état, la CDAP ne peut toutefois qu’appliquer
les principes dégagés par la jurisprudence
de lege lata
qui conduisent à
admettre sa compétence pour se prononcer sur la validité de la résiliation du 4
septembre 2025 décidée par la municipalité.
3.
Il résulte de ce qui précède que la compétence de la CDAP pour connaître
du recours doit être admise. Le présent arrêt est rendu sans frais
(art. 50 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause sur la question
de la compétence avec l’assistance d’un avocat, a droit à une indemnité à titre
de dépens, qui sera mise à la charge de la Commune d’Yverdon-les-Bains qui
succombe (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est
compétente pour connaître du recours contre la décision de la Municipalité
d’Yverdon-les-Bains du 4 septembre 2025 résiliant les rapports de travail avec A.________
pour le 31 décembre 2025.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
III.
La Commune d’Yverdon-les-Bains versera à A.________ une indemnité de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2025
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.