vd_omni · FO.2011.0025 · 2012-06-28 · fr

X.________/Service du développement territorial, Municipalité de Neyruz-sur-Moudon, Département de l'intérieur | Parcelle comprenant une habitation sise en zone village, un jardin d'agrément situé principalement en zone village et partiellement en zone intermédiaire et un champ exploité par un agriculteur situé entièrement en zone intermédiaire. Recours de la propriétaire contre le refus du SDT de délivrer l'autorisation de fractionnement de la parcelle en une parcelle incluant la villa et le jardin (parcelle comprenant la totalité de la surface en zone village plus 431 m2 en zone intermédiaire) et une parcelle comprenant la partie exploitée pour l'agriculture (entièrement en zone intermédiaire). Refus fondé sur le fait que le morcellement comporte des dégagements en zone intermédiaire pour un bâtiment qui n'a pas d'usage agricole. Les motifs importants permettant de déroger à l'interdiction de morceler en application de l'art. 102 al. 3 LAGr ne sont définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires. Lorsqu'aucune des hypothèses visées à l'art. 36 de l'ordonnance sur les améliorations structurelles dans l'agriculture ne sont remplies comme en l'espèce, l'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence. En l'occurrence, constat que le fait de n'avoir pas englobé la totalité du jardin d'agrément dans la zone à bâtir lors de l'adoption du plan de zone semble peu cohérent sur le plan de l'aménagement du territoire. Au surplus, rien n'indique que le fractionnement porterait atteinte au remaniement parcellaire pour lequel des subsides fédéraux et cantonaux ont été versés ou qu'il soit susceptible de porter atteinte à l'exploitation agricole existante. Compte tenu de la surface concernée, constat également que le morcellement ne porte pas une atteinte significative à l'intérêt à maintenir dans des proportions raisonnables l'utilisation de terres agricoles attenantes à une zone à bâtir comme jardin d'agrément ou comme surface de dégagement. Recours admis.Recours du Département de l'intérieur au Tribunal fédéral déclaré irrecevable par arrêt du 22 juillet 2013

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2012 FO.2011.0025

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 juin
2012
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et M. Raymond Durussel, assesseur
; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.
Recourante
X.________,
à Neyruz-sur-Moudon, représentée par Me Philippe Druey, notaire à Payerne,
Autorité intimée
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial,
2.
Municipalité de
Neyruz-sur-Moudon,
Objet
droit foncier rural
Recours X.________ c/ décision du Service
du développement territorial du 13 septembre 2011 (refus de morcellement)
Vu les faits suivants
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n° ********
de la Commune de Neyruz-sur-Moudon, d’une surface totale de 6'982 m
2
, dont environ 2000 m
2
en zone village et le solde en zone
intermédiaire. La parcelle comprend une habitation sise en  zone village
entourée d’un jardin d’agrément situé principalement en zone village et
partiellement en zone intermédiaire. Le reste de la parcelle est en nature de
pré-champ et est exploité par un agriculteur.
B.
Le 12 mai 2011, le bureau de géomètres Nicod et
Perrin a établi un projet de fractionnement de la parcelle n° ******** en une
parcelle de 2'634 m
2
incluant la villa et le jardin d’agrément (parcelle A comprenant la
totalité de la surface en zone village plus 431 m
2
en zone intermédiaire) et une parcelle de 2'634 m
2
entièrement en zone intermédiaire
(parcelle B).
C.
Dans un courrier du 21 mai 2011, la Municipalité
de Neyruz-sur-Moudon (ci-après : la municipalité) a informé le Service du
développement territorial (ci-après : SDT) du fait  qu’elle avait été
informée du projet de fractionnement, que ce dernier ne ferait que corriger une
incohérence du plan général d’affectation de la commune et que la commune
s’engageait à incorporer cette modification de zones lors de la prochaine
révision du plan général d’affectation.
D.
Le 1
er
juin 2011, X.________ a déposé
auprès du SDT une demande d’autorisation de fractionner son bien-fonds conformément
au projet établi par le bureau Nicod et Perrin. Cette demande mentionnait
l’accord de la municipalité et faisait état de l’intention de la requérante de vendre
la partie construite.
E.
Par courrier du 11 juillet 2011, le SDT a pris
position en indiquant à X.________ que seul un fractionnement en limite de zone
pouvait être autorisé et qu’une décision formelle serait rendue sur demande.
F.
Par courrier du 26 août 2011, X.________ a
contesté la prise de position du SDT et lui a demandé de rendre une décision
formelle.
G.
Par décision du 13 septembre 2011, le SDT a
refusé l’autorisation demandée. A l’appui de son refus, le SDT mentionnait notamment
ce qui suit :
"En regard
de l'art. 112 LAF, l'autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour
des justes motifs explicités aux art. 59 et 60 de la loi fédérale sur le droit
foncier rural (LDFR). Constatant que le morcellement comporte des dégagements
en zone intermédiaire pour un bâtiment qui n'a pas d'usage agricole, il ne
répond pas à l'un de ces justes motifs et nous ne sommes pas en mesure de
l'accepter."
H.
X.________ a interjeté recours contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du tribunal
cantonal, concluant à son annulation.
Le SDT a déposé sa réponse le 9
novembre 2011 en concluant au rejet du recours. La recourante a déposé des
observations complémentaires le 21 novembre 2011. Le 16 décembre 2011, le SDT a
indiqué qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler. Le
tribunal a tenu audience le 17 février 2012. A cette occasion, il a procédé à
une vision locale. Le procès-verbal de l’audience a la teneur suivante :
Le représentant
du SDT précise sa position : selon lui, on se trouve dans le cas d’un
bien-fonds mixte avec interdiction générale de morceler et qui ne remplit pas
les conditions d’une dérogation d’office.
Michel Perrin
explique qu’à l’époque, les parents de la recourante étaient agriculteurs et
propriétaires de la parcelle en cause et de celle d’à côté, qui formaient alors
une seule grande parcelle. La recourante avait ainsi grandi dans la ferme
située sur la parcelle voisine. Au décès de son père en 1980, la parcelle a été
divisée en deux en vue du partage successoral. En 1986, la recourante a fait
construire la maison sur la parcelle qui lui est revenue. Lors de l’adoption du
plan d’affectation communal (PGA) en 1992, elle n’a pas jugé utile de s’opposer
au fait qu’une partie de son jardin n’était pas en zone à bâtir dès lors que, à
l’époque, l’interdiction de morcellement ne concernait pas  les terrains en
nature de place ou de jardin. Son mari étant décédé il y a quelques années,
elle désirait maintenant vendre sa propriété.
La syndique
relève que l’incohérence qui résulte du PGA n’était pas délibérée. Elle ajoute
que pour l’instant aucune modification de celui-ci n’était en cours en raison
du processus de fusion de communes, mais que les représentants de commune
concernées s’étaient d’ores et déjà engagés à respecter les décisions prises
par les communes avant leur fusion.
La recourante
relève encore que la bande de terrain en cause n’est pas pratique pour
l’agriculture dès lors que son exploitation obligerait le fermier à effectuer
des virages serrés avec sa machine. La syndique mentionne également que la
limite du jardin est une limite naturelle et qu’en cas de rejet du recours
cette bande sera laissée à l’abandon.
Les parties
discutent l’application au cas d’espèce de directives édictées par le SDT en
matière de fractionnement. Contrairement à ce que semble soutenir la
recourante, le représentant du SDT est d’avis que, compte tenu de la surface
concernée, on ne se trouve pas dans l’hypothèse d’une erreur manifeste de
planification portant sur une surface minime dans laquelle un fractionnement
peut être autorisé sans respecter strictement la limite de la zone à bâtir.
A la suite de l’audience, le SDT a
été invité à se déterminer sur les questions suivantes:
"a) Les
services de l'Etat sont-ils intervenus au sujet de la délimitation de la zone à
bâtir dans le secteur litigieux lors de la modification du PGA approuvée par le
Conseil d'Etat le 20 mars 1992. Si tel est le cas, le SDT est invité à
transmettre au tribunal tout document relatif à ces interventions.
b) La parcelle
litigieuse a-t-elle fait l'objet de mesures d'améliorations foncières
(remaniement parcellaire) avec versements de subventions fédérales et
cantonales?
c) Cas échéant, à
quelle époque ces mesures d'améliorations foncières ont-elles été réalisées et
quelle a été la date du versement des dernières subventions?
d) Si un
remaniement parcellaire est intervenu, quelle serait l'incidence du
morcellement requis sur la répartition des biens-fonds telle qu'elle a été
fixée dans la réunion parcellaire? S'agit-il d'une atteinte importante au
remaniement parcellaire effectué à l'époque?"
Le SDT s’est déterminé le 19 mars
2012. Il résulte de cette détermination que, lors de l’examen préalable du plan
de zone communal, le service cantonal avait demandé une réduction des zones à
bâtir pour satisfaire aux exigences relatives à la protection du paysage et à
la limitation des zones constructibles, que la Commune de  Neyruz-sur-Moudon
devra adapter sa planification au nouveau Plan directeur cantonal entré en
vigueur le 1
er
août 2008 au plus tard d’ici 2018, que la parcelle n°
******** a fait l’objet de mesures d’amélioration foncière selon enquête
publique ayant eu lieu du 24 novembre au 5 décembre 1980, qu’un syndicat AF a
été créé le 7 décembre 1979, que les travaux collectifs ont été réalisés entre
août 1988 et novembre 1990, que l’enquête publique sur la mensuration
cadastrale a eu lieu du 3 novembre au 4 décembre 1998, qu’une mention
« amélioration foncière » a alors été inscrite en ce qui concerne la
parcelle n° 1********, que cette mention n’aurait pas été reportée par oubli au
moment de la création de la parcelle n° ******** par scission de la parcelle n°
1******** et que, en relation avec le syndicat d’amélioration foncière, les dernières
subventions cantonales et fédérales ont été versées en 1998. Le SDT précisait que,
même si l’atteinte eu remaniement parcellaire n’était pas importante, le
morcellement telle que demandé n’était pas acceptable. Le 30 mars 2012, le SDT
a transmis au tribunal une copie d’un extrait du Registre foncier relatif à la parcelle
n° ******** dont il ressort que la mention « amélioration foncière »
a été réinscrite.
Par la suite, la recourante et le
SDT se sont déterminés sur l’historique la parcelle n° ******** en ce qui concerne
les améliorations foncières. Il en ressort en substance que la parcelle n° ********
a tout d’abord fait l’objet d’une réunion parcellaire (regroupement géométrique
de plusieurs parcelles voisines de manière à créer de nouvelles parcelles plus
vastes et donc plus rationnelle du point de vue de la culture des champs),
sans travaux collectifs, en application de la loi sur les réunions parcellaires
du 22 mai 1951 avec un syndicat créé en 1957 pour laquelle des subventions
fédérales et cantonales ont été versées. Elle a ensuite fait l’objet d’un
remaniement parcellaire entre 1979 et 1999 en application de la loi sur les
améliorations foncières du 29 novembre 1961  avec des travaux d’aménagement et
d’équipement pour laquelle des subventions fédérales et cantonales ont
également été versées.
Considérant en droit
1.
L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de
morceler les terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans
le périmètre d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à
l’art. 35 al. 3 de l’Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations
structurelles dans l’agriculture (OAS ; RS 913.1). L’art. 102 al. 3 LAgr
autorise toutefois les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs
importants le justifient. L’art. 109 de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) reprend sur le plan cantonal
l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que
soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction
ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou
à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) ou
soustraite à l’application du droit foncier rural, l’interdiction étant
toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention
« améliorations foncières ». L’art. 111 LAF instaure en outre une
dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui
n’ont pas bénéficiés de subventions à titre d’améliorations foncières, à
condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins
pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112
LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles
interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre
précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a
pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de
dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002
consid. 1.1).
L’interdiction de
morceler a pour but de prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché
lors de l’octroi des subsides pour des entreprises d’améliorations foncières,
c'est-à-dire de conserver les avantages résultant de ces opérations afin de
maintenir les biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (cf.
Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur
l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I
249 ; ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état
parcellaire tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des
pouvoirs publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du
possible les parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer
l’exploitation (ATF 101 Ib 198 consid. 3a p. 200) ; plus les incidences
sur l’état des lieux tel qu’il résulte du remaniement seront limitées, plus
aisément l’autorité pourra accéder à une demande de fractionnement (CDAP, AF.2000.0002
du 22 janvier 2001 ; TA, AF.2000.0002 du 22 janvier 2001).
Les motifs importants
permettant de déroger à l’interdiction de morceler en application de l’art. 102
al. 3 LAgr ne sont définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires
(ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS ,
sont notamment considérées comme motifs importants l’assignation exécutoire à
une zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d’affectation non
agricole (let. a), une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu
de l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let.
b), l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de
bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe
naturelle (let. c), et l’utilisation pour une construction de la Confédération,
pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour
le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr renvoie au droit cantonal pour la
détermination des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, aucune
des hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de justes
motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec
le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de
traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit
entre l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle
qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du
propriétaire à effectuer une nouvelle division. C’est seulement lorsque le
second intérêt prévaut que l’existence d’un juste motif doit être admise et que
l’autorisation doit être octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte
des règles légales entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a
pas voulues. L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir
pour effet de vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF
1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références).
2.
En l’espèce, la recourante, qui entend vendre sa
villa, a sans conteste un intérêt à ce que le morcellement permette de
conserver l’intégralité du jardin d’agrément avec la villa. Pour ce qui est
d’éventuels intérêts publics opposés, rien n’indique que le fractionnement
litigieux porterait atteinte au remaniement parcellaire pour lequel des
subsides fédéraux et cantonaux ont été versés. L’autorité intimée a d’ailleurs
expressément admis n’avoir jamais prétendu que tel serait le cas (cf. courrier
du 7 mai 2012 p.2). De manière générale, il n’apparaît pas que ce
fractionnement soit susceptible de porter atteinte à l’exploitation agricole du
solde de la parcelle qui existe actuellement. Le cas d’espèce se distingue
ainsi de l’ATF 1A.36/2001 mentionné ci-dessus où le morcellement litigieux,
outre qu’il modifiait la répartition des biens-fonds fixée lors de la réunion
parcellaire, portait atteinte aux avantages issus du remaniement dès lors que
le maintien de la parcelle dans sa configuration initiale pouvait apporter
certains avantages en terme d’exploitation viticole, notamment en matière de
dessertes.
Pour ce qui est des
intérêts publics s’opposant au morcellement requis par la recourante, on relève
l’intérêt à maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation de terres
agricoles attenantes à une zone à bâtir comme jardin d’agrément ou comme
surface de dégagement, intérêt qualifié d’important par le Tribunal fédéral
(cf. ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2 qui se réfère à une réponse du Conseil
d’Etat à une interpellation déposée par le député Willy Baumgartener). En
l’occurrence, la vision locale a toutefois montré que l’on ne se trouve pas en
présence d’un jardin présentant des dimensions particulièrement importantes,
notamment  par rapport à la surface totale de la parcelle ou à celle de la villa.
La situation est également particulière dans la mesure où le jardin d’agrément
existait déjà au moment où a été établi le premier plan d’affectation
régissant  le territoire de la Commune de Neyruz-sur-Moudon. On ne se trouve
par conséquent pas dans la situation où quelqu’un acquiert une parcelle avec un
jardin d’agrément sis en zone à bâtir qu’il étend ensuite sur la zone agricole
avant de demander un morcellement, situation qu’il n’y a pas lieu de protéger. En
l’occurrence, aucun reproche ne peut être formulé à l’encontre du comportement
de la recourante à cet égard.
De fait, au moment de
l’élaboration du plan d’affectation communal, il aurait semblé logique de faire
coïncider la limite de la zone à bâtir avec celle du jardin d’agrément. Lors de
l’audience, la représentante de la municipalité a relevé qu’il s’agissait d’une
incohérence et que cette délimitation entre zone constructible et non
constructible ne relevait en tous les cas pas d’une volonté délibérée de la commune.
Interpellé sur ce point, le SDT n’a également pas été en mesure d’indiquer pour
quels motifs la délimitation s’était faite de cette manière. Il apparaît en
outre que la Commune a l’intention de corriger cette anomalie à l’occasion de
la prochaine modification du plan général d’affectation.  On ne saurait ainsi
considérer que le fait d’autoriser un morcellement qui ne respecte pas la
limite entre zone constructible et non constructible soulève un problème en
matière d’aménagement du territoire. Pour ce qui est de la délimitation opérée
au moment de l’adoption du plan d’affectation communal, on relèvera encore que la
recourante n’avait pas de raison de s’y opposer pour préserver ses intérêts en
cas de vente de la villa, dès lors que l’art. 110 LAF, dans sa teneur de
l’époque, prévoyait que l’interdiction de morcellement ne concernait pas les
terrains en nature de jardin.
3.
Compte tenu de ces différents éléments, le
Tribunal parvient à la conclusion que l’intérêt privé de la recourante à
diviser sa parcelle de manière à conserver l’intégralité du jardin avec la
villa l’emporte sur l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds
maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et, en
tous les cas, sur l’éventuel intérêt public à morceler la parcelle en
respectant strictement la limite entre zone constructible et non constructible comme
le demande l’autorité intimée. Le recours doit par conséquent être admis, la
décision attaquée annulée et le dossier être retourné au SDT afin qu’il délivre
l’autorisation de morceler prévue par les art. 102 LAgr et 112 LAF.
On relèvera toutefois
que la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ;
RS 211.412.11) pose elle aussi le principe de l'interdiction de partage
matériel des entreprises agricoles et de morcellement des immeubles agricoles
(art. 58 LDFR). S'agissant de ces derniers, ils ne peuvent pas être partagés
(al. 2 de cette disposition) en parcelles de moins de 25 ares. Le principe
précité fait l'objet d'exceptions (réglées à l'art. 59 de la loi) et des
dérogations sont aménagées par l'art. 60 LDFR (cf. TA, AC.2002.0002 du 22
janvier 2001 consid. 2a/bb.) Doit par conséquent être réservée la décision de
la Commission foncière rurale, compétente en la matière en application de
l’art. 5 de la loi d’application de la LDFR du 13 septembre 1993 (LVLDFR ;
RSV 211.42).
Vu l’issue du pourvoi, la
recourante qui obtient gain de cause et a agi par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel se verra alloué des dépens et l’arrêt sera rendu sans
frais.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 13 septembre 2011 est annulée et le dossier lui est retourné
pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service
du développement territorial, versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
IV.
Les frais restent à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 28 juin 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.