vd_omni · AC.2017.0386 · 2018-09-27 · fr

A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Saint-Oyens | Confirmation de l'instauration d'une zone réservée cantonale sur une parcelle où l'autorité cantonale a fait opposition à un projet de construction mis à l'enquête. Le surdimensionnement de la zone à bâtir n'étant pas contesté dans son principe, il n'est pas nécessaire d'en déterminer l'ampleur (consid. 4). La parcelle est située en dehors du territoire urbanisé. L'autorité cantonale n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en imposant une zone réservée sur cette parcelle, dont on ne peut exclure en l'état qu'elle doive être exclue de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement de celle-ci (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.09.2018 AC.2017.0386

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 septembre 2018
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur, et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourants
1.
A.________et B________
à ********,
2.
C.________
à ********,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Saint-Oyens,
Administration
communale,
Objet
Recours A. et B.________ et C.________ c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 2 octobre 2017
levant leurs oppositions et approuvant la zone réservée cantonale de
Saint-Oyens (parcelle 365)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Saint-Oyens est régi par un plan général
d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'État le 17 août 1988.
Le règlement correspondant (ci-après: RPGA) a été modifié en 1999 et approuvé
par le Département cantonal des infrastructures le 8 janvier 1999.
Le village de Saint-Oyens présente la configuration
suivante: son centre est la Place de l'Église, où se trouvent l'église et
l'Auberge communale qui lui fait face. Le village s’est développé lentement en
direction de l’Ouest.
Au Nord de la Place de l'Église débouche la route de
Gimel. La première parcelle située sur le côté Est de la route de Gimel est
colloquée en zone de village, puis celles sises au-delà (en direction du Nord)
en zone agricole. Sur le côté Ouest de la route de Gimel, sur environ 200 m (en
partant de la Place de l'Église en direction du Nord), les parcelles sont
colloquées en zone de village, puis, au-delà (plus au Nord), en zone agricole.
Celles en zone de village sont presque toutes bâties. Les trois dernières
parcelles sises long de la route de Gimel qui sont colloquées en zone de
village - soit, respectivement, en direction du Nord, les parcelles 138, 32 et
345 – supportent des bâtiments artisanaux ou industriels. Comme relevé
ci-dessous (partie "En droit", consid. 5), la parcelle 340, située au
Sud de la parcelle 138, a fait l'objet d'une autorisation de construire.
B.
La parcelle 143, propriété de C.________, est sise à l'Ouest de la
parcelle 138. Suite au fractionnement dont elle a fait l'objet le 3 mai 2016,
elle présente désormais une surface de 981 m²; une villa de 131 m² de surface
au sol l'occupe. La nouvelle parcelle 365 issue du fractionnement, située au
Nord de la nouvelle parcelle 143 (et à l'Ouest de la parcelle 138), non bâtie,
présente une surface de 570 m². À l'Ouest des parcelles 143 et 365, le
terrain est colloqué zone intermédiaire (un verger), et au Nord de la parcelle
365 s'étendent des champs colloqués en zone agricole.
Du 18 octobre au 17 novembre 2016, C.________ a mis
à l'enquête la construction, sur la parcelle 365, d'une villa avec miellerie et
couvert à voiture. Le dossier d'enquête indiquait que la parcelle était
promise-vendue à A.________ et B.________. Le 15 novembre 2016, le Service du
développement territorial (ci-après: le SDT), agissant par délégation de
compétence du Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le
DTE), a formé opposition au projet. Se fondant sur les art. 77 et 134 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), il a fait valoir que le territoire
constructible de la Commune de Saint-Oyens était surdimensionné et qu'il
s'agissait donc d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus
difficiles.
C.
Du 15 février au 16 mars 2017, le DTE a mis à l'enquête publique une
zone réservée cantonale sur la parcelle 365. Le rapport établi en application
de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) expose que l'instauration d'une zone réservée cantonale a pour
objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles
et d'inciter la municipalité à engager la révision de son PGA conformément à
l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn).
A.________ et B.________ ainsi que C.________ ont
formé opposition contre la création de cette zone réservée le 4 mars 2017,
respectivement le 16 mars 2017.
D.
Par décision du 2 octobre 2017, le DTE a levé les oppositions et
approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la
parcelle 365.
E.
Le 31 octobre 2017, A.________ et B.________ ainsi que C.________ ont
interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en concluant implicitement
à l'annulation de la zone réservée cantonale. Ils ont complété leur mémoire de
recours par un courrier du 7 décembre 2017. Ils ont fait valoir en substance que
le surdimensionnement des zones à bâtir pris en considération par le DTE était
excessif. Ils ont contesté que la parcelle 365 soit située en dehors du
territoire urbanisé et qu'elle remplisse les critères pour être dézonée. Enfin,
ils ont reproché à l'autorité intimée d'avoir instauré une zone réservée sur la
parcelle 365 après qu'un projet de construction a été mis à l'enquête.
Dans ses déterminations du 11 décembre 2017, le SDT,
représentant le DTE, a conclu au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 11 décembre 2017, la
municipalité a conclu implicitement à l'admission du recours. Elle a expliqué
qu'afin de se mettre en conformité avec le PDCn et la LAT, elle avait entrepris
la révision de son PGA et du RPGA afférent. Elle souhaitait limiter les
surfaces constructibles de son territoire, mais estimait que la parcelle 365 pouvait
rester dans le périmètre d'urbanisation futur, dès lors que la construction qui
y était projetée ne portait pas préjudice au projet de révision du PGA en
cours.
Dans des déterminations complémentaires du 8 janvier
2018, la municipalité a indiqué qu'elle avait avancé dans la révision de son
PGA et du RPGA afférent, et qu'elle proposait de limiter de façon importante
les surfaces constructibles de son territoire en restituant en zone agricole ou
en bloquant en zone d'utilité publique et zone verte un certain nombre de
parcelles; ainsi, environ 24'000 m² seraient retirés de la zone constructible. La
parcelle 365 restait toutefois dans le périmètre d'urbanisation, dès lors que l'impact
(570 m²) de son maintien en zone constructible était mineur par rapport à l'ensemble
des restitutions proposées par le nouveau projet de PGA. En outre, la
construction prévue s'inscrivait très bien dans l'alignement des bâtiments
actuels.
Le 8 janvier 2018, les recourants se sont encore
déterminés.
Le 12 janvier 2018, le SDT s'est déterminé sur le
mémoire complémentaire du 7 décembre 2017 des recourants.
Le 22 janvier 2018, les recourants se sont encore déterminés.
F.
a) Le 3 mai 2018, le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale. Etaient présents: les recourants A.________, B.________ et C.________;
pour le SDT: Alain Monnerat, avocat, et Mélanie Artique, urbaniste; pour la
municipalité: Michel Dubois, syndic, assisté de l’avocat Jacques Haldy.
b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui
suit:
"L’audience est ouverte à 9h30 sur la parcelle 365 de la
commune de Saint-Oyens.
Le syndic indique que le quartier de villas sis au Sud-Ouest
de la parcelle 143 propriété de C.________ a été construit il y a quinze ans
environ; sur les parcelles 32, 340 et 345 situées au bord de la route de Gimel
sont sises des constructions récentes. D'autres sont en cours à proximité.
Le tribunal et les parties constatent que la délimitation de
la parcelle 365 (issue du fractionnement de la parcelle 143) est marquée par
des piquets plantés aux angles de la parcelle. Sur la parcelle 143 est sise la
maison de C.________. À l'Ouest des parcelles 143 et 365, est sis un verger. Au
Nord de la parcelle 365 s'étendent des champs. Le terrain présente une très
légère pente descendante dans le sens Est-Ouest [réd.: recte: Ouest-Est].
Me Haldy souligne que la parcelle 365 est sise à proximité
immédiate de la zone construite et qu'elle est équipée.
Me Monnerat relève que le critère de l'équipement n'est pas
suffisant, dès lors qu'une zone réservée porte forcément sur des parcelles qui
sont déjà colloquées en zone à bâtir, qu'il y a obligation d'équiper. Il
souligne que la parcelle 365 se situe dans la continuité de la zone agricole,
et que la parcelle qui la jouxte au Nord est colloquée dans les surfaces d'assolement.
Par ailleurs, la parcelle 365 est éloignée du centre du village.
Mélanie Artique indique que la parcelle 365 est considérée
comme une "deuxième couche" par rapport à la route de Gimel - la
"première couche" étant le bâtiment situé au bord de la route - et
qu'elle est sise à côté de la zone agricole. En outre, il n'y a pas de limite
visible entre la parcelle et les champs. La parcelle est clairement située hors
du territoire urbanisé.
Le tribunal et les parties se rendent dans la salle mise à
disposition par la municipalité.
C.________ indique qu'il est propriétaire d'autres parcelles
dans le village.
Me Haldy produit un document intitulé "Plan général
d'affectation – Vision communale" établi le 16 février 2018 par la
municipalité, ainsi que trois plans intitulés "Plan n°1: PGA actuel et
périmètre de territoire urbanisé", "Plan n°2: Propositions de
réduction des droits à bâtir" et "Plan n°3: Proposition de nouveau
PGA". Ce document est une pré-étude qui présente les axes de réflexion que
la municipalité souhaite développer dans la révision de ses instruments de
planification. Il en ressort que la municipalité souhaite conserver les
contours du territoire urbanisé actuel.
À la question du président de savoir ce que le SDT aurait
fait si la parcelle 138 [réd.: recte: 143] n'avait pas fait l'objet d'un
fractionnement, Mélanie Artique relève que le SDT aurait placé une zone
réservée sur l'entier de la parcelle 138 [réd.: recte: 143], avec un règlement
autorisant uniquement des travaux d'entretien et des agrandissements de minime
importance sur le bâtiment existant (la maison de C.________).
B.________ explique qu'avant de faire quoi que ce soit, son
époux et elle ont téléphoné au SDT, où M. Imhof leur a indiqué qu'il était
possible que la parcelle 138 [réd.: recte: 365] soit dézonée, mais qu'il
incombait à la commune de prendre la décision.
A.________ indique qu'ils avaient le choix entre deux
terrains à Saint-Oyens, et que s'ils avaient su que l'Etat mettrait la parcelle
138 [réd.: recte: 365] en zone réservée, ils auraient choisi l'autre.
Me Monnerat explique que c'est la commune qui prend
l'initiative de réviser son plan. C'est elle qui fait une proposition concrète,
qu'elle soumet au SDT pour examen préalable. Ce n'est pas le SDT qui indique à
la commune quelles parcelles doivent être dézonées et quelles parcelles ne
doivent pas l'être. En l'espèce, à ce jour, la commune est en train d'élaborer
une vision communale et de faire une proposition concrète, mais ce travail
n'est pas abouti. Ainsi, la définition des parcelles qui devront être dézonées
n'est pas encore définitive parce que la vision communale dézone une surface
insuffisante aux yeux du SDT.
Mélanie Artique relève que les communes peuvent recevoir des
subventions pour la révision de leur PGA lorsque celle-ci porte sur le
redimensionnement de la zone à bâtir. La vision communale est une des pièces
demandées par le canton afin de juger si la commune répond aux critères pour
l'octroi de subventions. En l'espèce, le document établi par la municipalité le
16 février 2018 est la deuxième vision communale. Il ressort de l'examen
préalable de ce plan que la commune n'a pas pris en compte les remarques émises
par le canton, notamment celles concernant la délimitation du territoire
urbanisé. Le présent projet ne répond donc toujours pas aux objectifs donnés.
En effet, en 2015, la commune de Saint-Oyens comptait 345 habitants.
Conformément au calcul (0,75) défini par la mesure A11 du PdCn, elle aurait un
besoin en zones à bâtir de 49 habitants à l'horizon 2036. Or, elle a des
réserves existantes pour 377 personnes. Le surdimensionnement de la zone à
bâtir est donc de 328 personnes. Le projet qu'a soumis la commune au SDT
maintient un surdimensionnement de 93 personnes. Il s'agit donc encore
quasiment deux fois plus que ce qui est proposé à l'heure actuelle. Par
ailleurs, on ne se trouve pas ici dans un cas de surdimensionnement
incompressible. On parle de surdimensionnement incompressible lorsqu'une
commune a traité toutes les zones à bâtir qui sont actuellement non bâties et
hors du territoire urbanisé, et que malgré tout ce qui a été mis en place pour
les réduire, elle n'arrive pas à atteindre le dimensionnement correct défini
par la mesure A11. Une commune peut par exemple se trouver dans cette situation
si, entre 2015 et maintenant, elle a accordé un grand nombre de permis de
construire, sur lesquels il n'est pas possible de revenir. Il y a également
surdimensionnement incompressible lorsque, dans un village, quasiment toutes
les parcelles ont été bâties et que les quelques parcelles qui restent non
bâties sont au milieu de la zone à bâtir, et que les dézoner n'aurait aucun
sens. En l'espèce, dans le plan proposé par la municipalité, toutes les
parcelles qui sont concernées par une zone réservée cantonale ont été
maintenues en zone à bâtir.
Me Monnerat explique que, dans son projet de PGA, la
municipalité ne dézone pas les parcelles susceptibles de l'être, et que la
parcelle 365, au vu de sa situation dans la continuité des surfaces
d'assolement dont la protection est importante, doit impérativement faire
partie des parcelles devant être dézonées.
Le syndic explique que, depuis le 1
er
janvier
2017, la municipalité n'a plus délivré de permis de construire (à part pour des
transformations). Par ailleurs, elle a décidé de soumettre au SDT le même
périmètre de zone à bâtir que celui du plan d'affectation de 1988, et de
diminuer au maximum des possibilités les zones constructibles à l'intérieur de
ce périmètre. Elle a même enlevé des zones d'utilité publique, dans la mesure
où il s'agit malgré tout de zones constructibles.
Me Haldy relève que, dans le traitement des parcelles 365 et
369, la municipalité a tenu compte de la bonne foi des propriétaires, à qui le
SDT avait indiqué que c'était à la commune de définir les parcelles qu'elle
entendait maintenir en zone constructible et celles qu'elle avait l'intention
de dézoner. La municipalité a également indiqué aux propriétaires de ces deux
parcelles qu'elle souhaitait que leurs biens-fonds puissent être bâtis.
Me Haldy souligne que la commune de Saint-Oyens n'arrivera
pas au nombre de 400 habitants en 2036, puisqu'elle a déjà atteint ce nombre.
Mélanie Artique indique que la parcelle 365 représente 5
habitants par rapport aux normes d'utilisation du sol, et qu'elle offre une possibilité
de 250 m² de surface brute de plancher. Selon A.________, le projet présente
une surface brute de plancher de 140 m².
Me Monnerat rappelle que lors des discussions avec M. Imhof,
la municipalité s'était engagée à ne pas aller à l'encontre des mesures de
surveillance des permis de construire mises en place par le SDT. Le projet de
redimensionnement produit alors par la municipalité prévoyait du reste la
parcelle 365 (et la parcelle 369) à l'extérieur du territoire urbanisé (cf.
pièce 3 du bordereau de pièces produit le 11 décembre 2017 par le SDT). Par
conséquent, le SDT ne pensait pas qu'une construction prendrait place sur la
parcelle 365.
Me Haldy admet que, dans ce projet présenté par la
municipalité au SDT que Me Monnerat mentionne, les parcelles 365 et 369
figuraient hors du territoire urbanisé, mais il souligne que cela ne correspond
pas à la volonté de la commune, qui a toujours été de considérer ces parcelles
comme étant dans le territoire urbanisé; ces plans n'ont pour la commune pas de
force probante, il s'agit seulement d'un pré-projet qu'elle conteste avoir
validé par rapport à la question du territoire urbanisé.
À la question du président qui demande si, dans les cas où
des communes ont, comme à Saint-Oyens, déjà atteint le nombre maximum
d'habitants, le canton a une marge de manoeuvre, Mélanie Artique répond qu'il
n'en a pas, mais qu'il est évident que si une commune a tout mis en oeuvre pour
dimensionner correctement sa zone à bâtir et qu'elle ne parvient quand même pas
à répondre aux exigences de la mesure A11, le SDT ne pourra rien faire. Me
Monnerat confirme que la LAT et le PdCn ne prévoient pas d'exception: selon
l'art. 15 al. 2 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
Me Haldy demande que soient protocolées les conclusions de la
commune: elle conclut avec suite de frais et dépens à l'admission du
recours."
c) Le 29 mai 2018, les recourants, et le 6 juin
2018, le SDT, ont déposé leurs déterminations sur le procès-verbal de
l'audience.
G.
Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse la création, par le DTE, d'une zone réservée cantonale
sur la parcelle 365 de Saint-Oyens.
2.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit ce qui
suit:
"
1
S'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne peut être prévue que
pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
L'art. 46 LATC, intitulé "Zone réservée",
a la teneur suivante:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une
zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être
prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des
principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."
b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég.
AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le
périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que
peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est
nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 27 N. 31;
Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, art.
27 N. 21). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation
des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., art. 27 N. 55).
Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le
droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC, possibilité d'accorder une prolongation
de trois ans au maximum). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit
démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer
d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant
préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être
mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al.
2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit.,
art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 27 N. 22).
3.
Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art.
46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce
qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans
d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour
autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse
comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81
consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas
abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
4.
À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la
parcelle 365, le DTE invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir
communale.
a) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT
prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de
préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la
population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)"
b) Le PDCn, entré en vigueur le 1
er
août
2008, a fait l'objet de diverses mises à jour (une troisième adaptation est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016). L’un des objectifs
principaux du PDCn est – avant même la modification dont la LAT a fait l'objet
dès le 1
er
mai 2014 - de remédier au problème de l’étalement urbain,
contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des
centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012;
Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).
La mesure A12 "Zones à bâtir manifestement surdimensionnées"
(PDCn 2016, p. 54) prévoit ce qui suit:
"Le Canton incite les communes dont les réserves
dépassent au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant l’entrée en
vigueur du Plan directeur cantonal à réviser leur Plan général d'affectation
(PGA). La définition des besoins se fait au sens des alinéas 2 et 3 de la
mesure A11.
Les autorités initient les éventuelles démarches foncières
appropriées, notamment la péréquation, en adaptant le dimensionnement de leurs
zones à bâtir aux besoins prévisibles et à leur capacité de financement des
équipements correspondants.
Le redimensionnement des zones à bâtir s'effectue:
1. par le déclassement des terrains menacés par des dangers
ou exposés à des nuisances graves pour la population, l'environnement ou les
biens de valeur;
2. par le déclassement des terrains réservés à d'autres
usages (ex. zones de détente ou de verdure);
3. par le déclassement des terrains:
‐
non
équipés;
‐
non
construits depuis plus de 15 ans;
‐
qui ne
font pas l'objet d'un projet à court terme;
‐
situés
loin des dessertes en transports publics;
‐
situés
loin des centres bâtis.
Il est renoncé à un redimensionnement lorsque celui-ci est de
faible importance et entraînerait des frais disproportionnés pour la commune.
L'optimisation des réserves s'effectue par la procédure
habituelle de révision du plan général d'affectation par les communes. Les
communes disposent de dix ans pour mener cette procédure, sauf celles qui ont
révisé leur plan général d’affectation sur la base des Lignes directrices 2002,
qui disposent d'un délai de 15 ans."
La mesure A11 du Plan directeur cantonal (Adaptation
3, en vigueur au 1
er
janvier 2016) prévoit notamment ce qui suit:
"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à
bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport
rédigé en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du
territoire (OAT).
Les communes effectuent l'analyse des besoins et des demandes
réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est
fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non
exhaustif de critères à l'attention des communes. Sur la base de cette analyse,
les communes définissent les objectifs d'accueil de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de
croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur
du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années
précédant son entrée en vigueur. [...]"
c) En l'espèce, comme l'a expliqué la représentante
du SDT lors de l'audience du 3 mai 2018, il ressort du formulaire de synthèse
intitulé "Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir" qu'en 2015, la
commune de Saint-Oyens comptait 345 habitants. Conformément au calcul (0,75)
défini par la mesure A11 du PdCn, elle aurait un besoin en zones à bâtir de 49
habitants à l'horizon 2036. Or, elle présente des réserves pour 377 personnes.
Le surdimensionnement de la zone à bâtir est donc de 328 personnes.
Au demeurant, il n'est pas nécessaire de déterminer
la mesure exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Saint-Oyens, dès
lors qu'il suffit de constater que ce surdimensionnement n'est pas contesté
dans son principe (arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 précité, consid. 5c). En
l'espèce, la municipalité a présenté un (premier) projet de révision de son PGA
au SDT en décembre 2016, dans le cadre duquel elle prévoit de dézoner 24'000 m².
Lors de l'audience du 3 mai 2018, la municipalité a
produit une deuxième étude sur le redimensionnement de la zone à bâtir, datée
de février 2018. Il en ressort qu'elle souhaite conserver les mêmes limites
extérieures de la zone à bâtir existant actuellement (la parcelle 365 est ainsi
toujours comprise dans ces limites de la zone à bâtir), et diminuer les zones
constructibles à l'intérieur de ce périmètre. Pour satisfaire ce dernier point,
elle a admis, dans le bilan des réserves, des zones d'utilité publique. Or, les
zones d'utilité publique n'entrent pas dans le bilan des réserves, qui concerne
uniquement les zones d'habitation et mixtes. Par ailleurs, ce projet maintient
un surdimensionnement de 93 personnes.
Le territoire à bâtir de la commune est manifestement
surdimensionné, et les propositions de la commune en décembre 2016 et en
février 2018 ne répondent toujours pas aux objectifs donnés pour réduire ce
surdimensionnement. Par ailleurs, comme l'ont relevé les représentants du SDT
lors de l'audience, la commune de Saint-Oyens ne constitue pas un cas de
surdimensionnement incompressible.
5.
a) Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision
attaquée retient que la parcelle 365 est située en dehors du territoire
urbanisé. Dans ses déterminations ainsi que lors de l'audience du 3 mai 2018, le
SDT a également précisé certains des critères dont il tient compte: il procède
à un examen de la zone densément bâtie, dans le cadre duquel le centre du
village est pris en considération; il examine s'il y a une limite naturelle
dans les constructions, et crée une zone réservée si la construction prévue sort
de cette limite naturelle; constituent également des critères importants le
fait que le bâtiment projeté jouxte la voie d'accès importante, et le fait
qu'il y ait une seule ligne de maisons. En revanche, la proximité des
équipements (dont toutes les parcelles constructibles sont censées être dotées
selon l'art. 19 LAT) n'est pas déterminante.
Les recourants contestent que la parcelle 365 soit
située hors du territoire urbanisé. Ils font valoir que dès lors qu'elle jouxte
sur deux côtés (les côtés Est et Sud) des constructions, qu'elle fait partie du
quartier le plus densément bâti du village et qu'elle est sise à une centaine
de mètres seulement du centre du village, elle ne peut être qualifiée ainsi.
Selon les informations disponibles sur le site internet
officiel de l'Etat de Vaud (guichet cartographique cantonal), la parcelle 365
est située à 180 m du centre du village, ce qui constitue, à l'échelle de la
localité, une position éloignée. Elle est sise à l'extrémité Nord-Ouest du
village. Elle ne jouxte pas la route de Gimel et est séparée de celle-ci par un
bâtiment existant. Les parcelles entre le centre du village et la parcelle 143 sont
(presque toutes) bâties de villas. Toutefois, à l'extrémité Nord de ce secteur,
ce sont des bâtiments industriels et artisanaux qui occupent les parcelles 138,
32 et 345 sises le long de la route de Gimel. Ainsi, si la parcelle 365 est
bordée sur son côté Sud par une parcelle bâtie d'une villa, elle l'est sur son
côté Est par un bâtiment industriel. Surtout, elle est bordée sur son côté Ouest
par un verger (zone intermédiaire) et sur son côté Nord par la zone agricole
qui s'étend au-delà, en direction du Nord et de l'Ouest du village. Comme l'a
constaté le tribunal lors de l'inspection locale à laquelle il a procédé le 3
mai 2018, il n'y a pas de limite visible entre les champs et la parcelle 365. Celle-ci
est, comme le décrit le SDT, sise dans la continuité de la zone agricole et des
surfaces d'assolement. La représentante du SDT a d'ailleurs indiqué que si la
parcelle 143 n'avait pas fait l'objet d'un fractionnement, elle aurait tout de même
fait l'objet – dans son entier (v. ses explications dans le procès-verbal d'audience,
lettre F de la partie "Faits" ci-dessus) - d'une zone réservée.
b) Les recourants invoquent plusieurs projets de
construction dans le village qui n'ont suscité aucune intervention du SDT.
Celui-ci s'est déterminé (déterminations du 12 janvier 2018) en relevant
que les projets cités par les recourants n'impliquaient pas de risque en vue du
futur redimensionnement des zones à bâtir. Ainsi, la parcelle 24 comprenait
déjà deux bâtiments, dont l'un destiné à l'habitation, elle faisait partie intégrante
du territoire urbanisé prévu par le projet de PGA de décembre 2016, disposait
d'un accès direct sur la route de Gimel et se trouvait à l'intersection des
quatre routes qui traversent le village. La parcelle 59 comprenait déjà plusieurs
constructions; il s'agissait par ailleurs d'une brèche dans le milieu bâti de
sorte que ce fonds devrait prioritairement rester colloqué en zone à bâtir.
Concernant la parcelle 40, le SDT s'est référé à l'arrêt de la CDAP précité
AC.2016.0420 du 6 juin 2017 (consid. 6), où il est relevé qu'elle comprenait
déjà un bâtiment, de sorte que le projet en cours de réalisation constituait
une construction de remplacement. Les parcelles 163 et 390 étaient situées au Sud
du chemin du Fayé; or, dans ce secteur du village, c'était précisément ce
chemin qui constituait une limite naturelle entre la zone à bâtir (au Sud) et
la zone agricole (au Nord). Quant à la parcelle 340, elle constituait également
une brèche dans le milieu bâti qui justifiait de maintenir le fonds en zone à
bâtir; son retour en zone agricole ne serait pas opportun, puisque celle-ci
serait coupée en deux par la route de Gimel.
Ces explications emportent conviction. Il ne ressort
à tout le moins pas du traitement différent de ces parcelles un abus du pouvoir
d'appréciation dans la décision de l'autorité cantonale d'imposer une zone
réservée sur la parcelle 365, dont on ne peut exclure en l'état qu'elle doive
être exclue de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au
redimensionnement de celle-ci.
6.
Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir instauré une zone
réservée sur la parcelle 365 après qu'un projet de construction a été mis à
l'enquête.
Sur ce point, on reproduit les explications données
par le SDT: "Les zones réservées visent à éviter que le redimensionnement
des zones à bâtir soit rendu plus difficile voire impossible en raison de la
présence d'une nouvelle construction. Une zone réservée n'a ainsi de sens que
sur une parcelle qui fait l'objet d'une demande de permis de construire. S'il
n'y a pas de risque qu'une construction prenne place, il n'y a pas de raison de
rendre une parcelle provisoirement inconstructible."
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux. Il n’est pas alloué de
dépens au SDT, qui n'y a pas droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui
a conclu (lors de l'audience du 3 mai 2018) à l'admission du recours.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 2 octobre 2017 par le Département du territoire et
de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________, B.________ et C.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 septembre 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.