vd_omni · GE.1997.0105 · 1997-10-21 · fr

c/Département de l'intérieur et de la santé publique | Il est contraire au principe de proportionnalité d'ordonner la fermeture d'un EMS ouvert depuis quelques mois parce que l'effectif infirmier est insuffisant alors qu'aucune mise en demeure n'a été faite pour inviter la direction à corriger l'insuffisance.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.1997 GE.1997.0105

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 octobre 1997
sur le recours interjeté par
A.________
,
représentée par l'avocat Olivier Burnet, Petit-Chêne 18 (Richemont), 1002
Lausanne
contre
la décision du
Département de l'intérieur
et de la santé publique
du 13 juin 1997 lui retirant l'autorisation
d'exploiter l'EMS "Le B.________" et ordonnant sa fermeture.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Marianne Bornicchia et M. Jean-Claude Maire,
assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Les sociétés C.________
SA et D.________ SA sont propriétaires, à X.________, avenue de ********, d'un
bâtiment locatif dans lequel était exploité, jusqu'en 1992, une permanence
médicale (F.________).
B.                    La recourante, qui
exploitait alors un établissement médico-social (ci-après : EMS) à
Y.________, s'est associée avec un infirmier, E.________, pour demander en
novembre 1991 au Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après :
DISP) l'autorisation d'installer un EMS dans les locaux abandonnés par la
F.________ et de l'exploiter. La recourante avait à l'époque des difficultés
avec le DISP, qui l'avait invitée à limiter le nombre des pensionnaires
recueillis dans son EMS de Y.________, puis en avait décidé la fermeture en
raison de l'état de dégradation du bâtiment.
C.                    Par lettre du 21 mai
1992, le DISP a informé la recourante qu'elle ne remplissait pas les conditions
permettant d'occuper le poste de responsable de l'exploitation d'un EMS, et
qu'elle devait par conséquence engager un directeur répondant aux exigences légales.
Cet avis a été répété le 24 septembre 1993, le DISP
se référant au projet d'aménagement des locaux
de l'avenue de ********. Le 10 novembre 1993, la recourante a informé le DISP
que l'exploitation du futur EMS serait dirigée par E.________, infirmier
spécialisé en gérontologie.
D.                    Les travaux de
transformation étant exécutés, diverses difficultés relatives aux locaux du
futur EMS ont opposé la recourante au DISP, qui a procédé au cours de 1996 à
quatre visites (les 12 et 30 juillet, 20 septembre et 11 novembre) à la suite
desquelles ont été formulées de nombreuses remarques, le DISP invitant la
recourante et M. E.________ à effectuer les adaptations nécessaires avant
qu'une autorisation puisse être donnée. Cette dernière a finalement été
délivrée le 28 janvier 1997. Elle prévoit que le titulaire de l'autorisation
est A.________, le responsable d'exploitation E.________, le médecin
responsable le Dr G.________, le médecin remplaçant le Dr H.________ et le
pharmacien responsable I.________ (en cours de procédure la Drsse G.________ a
démissionné et a été remplacée par le Dr J.________).
E.                    Le 20 mai 1997, le DISP
s'est adressé à la recourante pour lui indiquer qu'il apparaissait que
E.________ n'avait pas pris ses fonctions au "B.________", mais qu'il
travaillait toujours à plein-temps dans un autre établissement, et que le personnel
infirmier était en nombre insuffisant au regard des critères fixés par
l'autorisation. Invitée à se déterminer sur ces faits, la recourante était
avertie qu'un retrait de l'autorisation d'exploiter était envisagé. Par l'intermédiaire
de sa fiduciaire, la recourante s'est déterminée, en indiquant que l'EMS
"Le B.________" s'était ouvert en février 1997, et que les
pensionnaires y étaient arrivés progressivement (un seul pensionnaire en mars,
quatre pensionnaires en avril et mai), et que pendant cette période E.________
était venu tous les jours pour régler les problèmes éventuels. La recourante
indiquait qu'il était prévu que M. E.________ travaille à 40% dans son
établissement dès le 1er juin 1997 et qu'il augmenterait son temps de travail
en fonction de l'arrivée des nouveaux pensionnaires.
F.                     Par décision du 13 juin
1997, le DISP a décidé de retirer son autorisation d'exploiter à la recourante
et de fermer l'établissement. C'est contre cette décision qu'est dirigé le
présent recours déposé le 7 juillet 1997. Le département s'est déterminé en date
du 27 août 1997 en concluant au rejet du recours. Les parties ont encore
échangé ultérieurement des écritures, confirmant leur argumentation et leurs
conclusions.
L'effet suspensif a
été octroyé au recours par décision du 30 juillet 1997. Le tribunal a par
ailleurs procédé à une visite des lieux en présence des parties le 14 octobre
1997.
Considérant en droit :
1.                     Déposé en temps utile
et selon les formes prévues par l'art. 31 LJPA par le titulaire de
l'autorisation retirée, le recours est recevable à la forme de sorte qu'il
convient d'entrer en matière sur le fond.
En substance, le
retrait de l'autorisation litigieux est fondé sur l'inobservation des
conditions posées à sa délivrance en ce qui concerne le personnel infirmier,
les effectifs minima imposés par le département n'étant pas respectées. Le DISP
fait également valoir que M. E.________ consacre la majeure partie de son temps
aux soins infirmiers, qu'il n'est pas en mesure d'assumer effectivement la
direction de l'établissement, et qu'il y a lieu par conséquent de craindre que
la recourante elle-même s'en occupe, alors même qu'elle ne remplit pas les
conditions prévues par le règlement. Pour le département, cette situation est à
la limite de la tromperie, et elle est en tout cas inacceptable.
La recourante conteste
que les effectifs en personnel infirmier soient insuffisants, insiste sur le
fait que la direction d'un petit EMS comme le sien ne nécessite pas un
engagement à plein temps, explique que le personnel a été engagé au fur et à
mesure que les pensionnaires s'installaient dans son établissement, et que la
solution d'engager partiellement M. E.________ dans ce domaine, en fonction des
besoins, était une solution souple et satisfaisante.
2.                     L'autorisation
d'exploiter un EMS est une autorisation de police qui, délivrée après un
contrôle préventif destiné à s'assurer que l'activité exercée ne comporte pas
de risques pour la santé publique, lève l'interdiction de principe prévue par
la législation (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème édition, No 1371 et ss., plus spécialement No 1373; Gygi
Verwaltungsrecht, 1986, p. 176). Une fois délivrée, une autorisation de police
confère à son bénéficiaire un droit qui ne peut lui être enlevé que contre
indemnité, ou alors pour des motifs de police, notamment en cas de non-respect
des conditions posées (Knapp, op. cit. 1374; sur le problème général de
la révocation des actes administratifs, voir ATF 115 Ib 155 et les références
citées).
3.                     Conformément à l'art. 4
lit. c du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le
canton de Vaud (RSV 5.1.B), le DISP doit vérifier, avant de délivrer une
autorisation, que l'établissement disposera du minimum de personnel qualifié et
autorisé à pratiquer. S'agissant des EMS, des normes ont été fixées d'entente
avec l'AVDEMS (association vaudoise des établissements médico-sociaux) de
manière à ce que la dotation assure la présence de personnel qualifié pendant
les 12 heures de la journée, ce qui signifie qu'il faut une infirmière diplômée
pendant 8h30, à quoi s'ajoute une infirmière-assistante pendant 3h30. En
fonction de cette exigence, une grille de dotation a été établie qui fixe les
effectifs en tenant compte de l'importance de l'établissement, c'est-à-dire du
nombre de pensionnaires pouvant y être admis. Pour un établissement jusqu'à 20
lits, il faut ainsi que l'effectif des infirmiers diplômés soit au moins de 1,7
poste, et celui des infirmiers-assistants de 2,35. C'est cette norme qui a été
imposée à la recourante lors de la délivrance de l'autorisation.
Il est constant que
ces exigences n'ont pas été satisfaites dans les premiers mois d'exploitation.
La recourante expose qu'elle voulait éviter pour des raisons financières de se
doter d'effectifs non nécessaires dans la mesure où, jusqu'en été 1997, le
nombre des pensionnaires est resté très bas (une admission au mois de mars,
quatre admissions au mois d'avril et mai). Elle a toutefois complété ces
effectifs au fur et à mesure que les chambres de son établissement étaient
occupées. Actuellement, et pour un effectif de pensionnaires de 11 (chiffre
indiqué lors de la visite locale du 14 octobre 1997) l'établissement compte une
infirmière diplômée à 100%, et une autre à 30%, ainsi qu'une
infirmière-assistante à 50% et trois aides-infirmiers à 100%. On doit ainsi
constater que si l'effectif des infirmiers-assistants est conforme aux règles,
tel n'est pas le cas des infirmiers diplômés (1,3 poste au lieu de 1,7). Il est
vrai que la recourante fait valoir que son directeur (M. E.________) est
infirmier diplômé, et que l'importance de ses tâches de direction lui
permettent de consacrer les 4/5 du temps qu'il passe à l'EMS (c'est-à-dire le
40% d'un emploi à pleint temps) à prodiguer des soins infirmiers aux
pensionnaires. Le département intimé considère toutefois qu'une telle situation
n'est pas satisfaisante et qu'elle ne répond pas aux exigences minimales fixées
pour assurer la qualité des soins. Le Tribunal administratif ne peut que faire
sienne cette appréciation. Même si, mathématiquement, l'organisation ainsi mise
en place permet d'atteindre 1,7 poste d'infirmier diplômé, il n'est pas
vraisemblable que les tâches de direction puissent être correctement assurées
par une personne travaillant à 10%, c'est-à-dire en gros 1/2 jour par semaine
ou encore 1h. par jour. Même si l'on peut admettre qu'un établissement de la
taille de celui de la recourante ne nécessite pas un directeur à plein temps,
il n'en demeure pas moins que tous les travaux relevant de son cahier des
charges exigent à l'évidence un engagement beaucoup plus important que les 10%
consacrés par M. E.________ à cette tâche, si l'on considère qu'il faut
notamment s'occuper des questions de personnel, de locaux, de logistique, etc.
On ne peut dans ces conditions qu'approuver le département lorsqu'il déclare
craindre qu'en réalité la partie la plus importante du travail de direction ne
soit en fait effectuée par Mme A.________ elle-même, soit une personne qui ne
remplit pas les conditions fixées pour être autorisée à diriger un EMS. On doit
en conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à
voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de l'établissement
quelques mois seulement après son ouverture, sans avertissement préalable.
4.                     Il est conforme à la
nature d'une autorisation de police de pouvoir être révoquée ou retirée lorsque
les conditions posées ne sont pas respectées (ATF 115 Ib 155 et les réf.
citées; voir aussi Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no.
1374). Il s'agit finalement de faire une pesée des intérêts entre la nécessité
d'une application correcte du droit objectif, d'une part, et les exigences de
la sécurité du droit, d'autre part, ces dernières l'emportant en principe
lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de
l'administré ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue.
La règle n'est toutefois pas absolue, et la révocation d'une décision peut
intervenir même dans une de ces hypothèses lorsqu'elle est commandée par un
intérêt public particulièrement important, le cas échéant moyennant paiement
d'une indemnité (ATF 115 Ib 155, déjà cité).
L'exploitation d'un
établissement médico-social, abritant comme celui de la recourante des
pensionnaires âgés, nécessitant une surveillance et des soins constants et
appropriés, suppose que des garanties suffisantes existent quant aux
connaissances professionnelles, aux aptitudes et à la disponibilité des
responsables. Comme sont en cause le bien-être et la santé - voire même la vie
- de personnes largement dépendantes d'autrui, l'autorité responsable ne peut
pas prendre de risques, dans la mesure où le bien public menacé (la santé
publique) est l'un des plus importants que doit protéger l'ordre juridique. Il
convient d'ailleurs de relever que, dans le canton de Vaud, les problèmes
relatifs au contrôle de qualité et à la surveillance des EMS ont été mis en
évidence, récemment, par diverses "affaires" qui ont même provoqué
des interventions au plan politique (interpellation de la députée Monique Boss
et consorts, BGC printemps 1997 p. 546).
Mais l'importance
majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore, dans la pesée des
intérêts, à conduire nécessairement et à l'occasion de n'importe quel incident
à la mesure extrême que constitue la fermeture d'un établissement. Conformément
au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement
être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce
qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et
les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) est
un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c), l'autorité devant procéder à
une confrontation soigneuse des intérêts privés - notamment de nature
économique - et publics en cause (RDAF 1992 p. 281, et les références citées).
En l'espèce, il faut
considérer que l'EMS "Le B.________" ne s'est ouvert qu'au début de
l'année 1997, et qu'il est par conséquent, par la force des choses, dans une
phase de démarrage qui nécessite inévitablement des adaptations et des corrections.
Il n'apparaît pas toutefois que la santé ou la sécurité des pensionnaires
soient actuellement menacées. Les déclarations de la Dresse G.________ sont en
tous cas de nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir. A cela
s'ajoute qu'aucune plainte n'a été enregistrée, si on fait exception peut-être
de l'intervention le 12 septembre 1997, c'est-à-dire alors que la décision
attaquée datait déjà de trois mois, de Mme K.________, dont les critiques
tiennent d'ailleurs beaucoup plus à la disposition des locaux qu'aux aptitudes
du personnel. Dans ces conditions, le respect du principe de la
proportionnalité aurait dû amener l'autorité intimée à ne pas recourir tout de
suite à la mesure extrême qu'est le retrait de l'autorisation, mais à se borner
à fixer à la recourante un délai pour régulariser la situation et compléter
l'effectif de son personnel infirmier. A première vue, une telle adaptation ne
devrait pas poser des problèmes insolubles, la possibilité existant soit de
rechercher un infirmier à temps partiel, soit de demander à M. E.________ de
renoncer à son activité d'enseignement au bénéfice d'un emploi d'infirmier dans
l'établissement.
La mesure incriminée
ne respecte donc pas le principe de la proportionnalité et, à cet égard, elle
relève d'un excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Le retrait
de l'autorisation doit dans ces conditions être annulé. Un délai devra être fixé
à la recourante pour adapter l'effectif de son personnel infirmier et le rendre
conforme aux normes prévues par la décision d'autorisation du 28 janvier 1997,
le Tribunal administratif considérant qu'un laps de temps de l'ordre de trois
mois devrait être suffisant.
6.                     Le recours doit dans
ces conditions être partiellement admis, ce qui entraîne la mise à la charge de
la recourante d'un émolument réduit et l'allocation de dépens également diminué
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision du
28 janvier 1997 du Département de l'intérieur et de la santé publique retirant
l'autorisation d'exploiter l'EMS "Le B.________" est annulée, le
dossier étant retourné au département pour qu'il statue à nouveau dans le sens
des considérants.
III.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par le Département de l'intérieur et de la santé publique, versera à la
recourante une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 octobre 1997/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.