vd_omni · AC.2018.0329 · 2019-09-02 · fr

A.________, B.________/Conseil général de Denens, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Rejet des recours dirigés contre la modification d'un PPA (sur le périmètre de l'ancien village de la commune) et d'une zone réservée (sur l'ensemble de la zone à bâtir, hors du PPA). Les parcelles des recourants sont incluses dans la zone réservée, mais pas dans le PPA. Question de leur qualité pour recourir contre le PPA laissée indécise (c. 1). Modalités de calcul de la croissance démographique admissible et de la capacité d'accueil (c. 3). La zone réservée s'étendant sur l'ensemble de la zone à bâtir de la commune (hors PPA), il sied d'examiner si les parcelles des recourants seraient manifestement impropres à un déclassement, au point que leur soustraction à ce moratoire général se justifierait. Tel n'est pas le cas (c. 4). Au vu des circonstances, le choix de la commune de modifier le PPA, notamment en y augmentant les droits à bâtir alors qu'elle est tenue de réduire sa zone à bâtir, demeure conforme au droit; il s'agit en effet d'une densification (non pas d'une extension de la zone à bâtir), qui plus est dans le noyau de la localité et moyennant une consécration du potentiel d'accueil (10 habitants), respectivement une augmentation de ce potentiel (1 habitant), tout à fait modestes (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2019 AC.2018.0329

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 2 septembre 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Pierre Journot et François Kart, juges.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
tous deux
à ******** et représentés
par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil général de Denens,
représenté
par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service
du développement territorial (SDT), à Lausanne
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du
Conseil général de Denens du 30 mai 2018 et du Département du territoire et
de l’environnement (DTE) des 31 juillet 2018 et 20 août 2018 approuvant
préalablement le PPA de l'Ancien Village de Denens et le plan de la zone
réservée communale
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles 107, 109 et 112 du territoire
de la Commune de Denens. Il possède également, en main commune avec B.________,
la parcelle 110 du même territoire.
Le territoire de la Commune de Denens est régi par
le plan d'extension (PE) et le règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions (RPE), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 27
janvier 1988.
Les quatre biens-fonds
précités sont colloqués en zone à bâtir, plus précisément dans le secteur dit
"Ropre" affecté en zone de villas C. D'une surface de 9'796 m
2
,
la parcelle 107 est en nature de bâtiment par 564 m
2
et de
place-jardin par 9'232 m
2
. Elle comporte une maison de maître de
332 m
2
(ECA 182), un bâtiment agricole de 86 m
2
(ECA
184), une habitation et garage de 105 m
2
(ECA 183), un garage
de 41 m
2
(ECA 248) et une piscine. Les parcelles 109, 110 et 112,
respectivement de 5'248 m
2
, 4'000 m
2
et 2'188 m
2
,
sont entièrement en nature de champ, pré, pâturage ou place-jardin. En d'autres
termes, elles sont libres de construction (hormis un bâtiment souterrain de 8 m
2
[ECA 426] sur la parcelle 109). Les quatre biens-fonds forment une aire
rectangulaire d'un seul tenant, dont les côtés nord-est et sud-est jouxtent la
zone agricole et viticole (de Vufflens-le-Château), respectivement la zone
viticole (de Denens) en aval. En image (cf. www.geo.vd.ch), le secteur
"Ropre" précité (en foncé) et les quatre biens-fonds en cause sont
ainsi disposés:
.
Le secteur "Ropre", dont la surface est
d'environ 78'000 m
2
, occupe une situation isolée à l'est de Denens
(on mesure environ 160 m entre sa limite sud-ouest et les premiers bâtiments de
ce village) et Vufflens-le-Château (sa limite opposée est à 260 m environ
des premières villas bordant cette localité). Elle est encerclée par les zones
agricole et viticole. Abstraction faite des limites séparant les parcelles
appartenant au même propriétaire, on y compte, outre les parcelles des
recourants, douze autres biens-fonds, tous occupés par une habitation de grande
dimension. D'après les art. 27, 28 et 29 RPE, la zone de villas C est destinée
à des villas comportant au plus trois appartement, à ériger sur des parcelles
comportant au moins 4'000 m
2
, la surface bâtie ne pouvant excéder le
1/15
ème
de la surface totale de la parcelle (coefficient de 0,067).
Deux autres zones à bâtir existantes occupent
également des situations isolées. Sise à l'ouest du village, la première est
régie par le plan de quartier "En Chatagny" et s'étend sur environ
38'000 m
2
avec une densité nettement plus importante que le secteur
"Ropre". Implantée au sud-ouest du village, la seconde, en zone de
villas A, couvre environ 14'000 m
2
; selon les art. 15, 17 et 18
RPE, la zone de villas A est destinée aux villas et maisons familiales
comportant au plus deux appartements, pouvant être érigées sur une parcelle
d'au minimum 1'200 m
2
, la surface bâtie ne pouvant excéder 1/7
ème
de la surface totale de la parcelle (coefficient de 0,14).
La commune comporte encore une zone "de l'Ancien
Village", destinée à l'habitation, aux commerces, aux exploitations
agricoles et viticoles. Elle est régie par le plan partiel d'affectation (PPA)
de l'Ancien Village, approuvé simultanément au PE le 27 janvier 1988,
ainsi que par les art. 4 ss RPE. Ce PPA définit les bâtiments à conserver, les
surfaces constructibles et les surfaces de prolongements extérieurs. Il inclut
également une zone d'utilité publique, une zone verte, et une aire de verdure.
Enfin, la zone de l'Ancien village est, notamment, largement
entourée d'une zone de villas A.
B.
En octobre 2010, la Municipalité de Denens (ci-après: la municipalité) a
présenté au
Service du développement territorial (ci-après: SDT)
un avant-projet de révision du PPA de l'Ancien Village, portant
notamment sur la modification des périmètres de constructions. Le SDT a
consenti sur le principe à une légère augmentation des possibilités de
construire (cf. procès-verbaux des séances des 6 et 12 octobre 2010). Le SDT considérait
en effet que le Plan directeur cantonal (PDCn), dans sa version alors en
vigueur, avait pour principe la densification des centres de village.
Par courrier du 12 juillet 2012 adressé à la
municipalité, le SDT a constaté que la densification du centre du village n'était
désormais plus conforme au PDCn. Il résultait en effet des nouvelles méthodes
de calcul de la croissance démographique admissible que les possibilités de
construire sur le territoire de Denens ne pouvaient être augmentées. Le SDT
indiquait cependant ce qui suit:
"
Toutefois, en raison de l'ancienneté du dossier de révision du Plan
partiel d'affectation (PPA) "du Village" et en accord avec la Cheffe
du Département de l'intérieur, nous pourrons, à titre exceptionnel, accepter le
principe de densification à l'intérieur des zones à bâtir existantes du
village. Nous devons cependant préciser que cette démarche est aux risques et périls
de la Commune du fait qu'elle déroge à la mesure A11, et même à la mesure A12
selon les surfaces autorisées.
Le Service du développement territorial (SDT) préavisera favorablement
les trois périmètres de construction qui ont été présentés pour un avis de
principe en 2010. Il ne pourra toutefois pas soutenir la Commune en cas
d'opposition concernant la capacité de la zone à bâtir
[…]".
Par courriers des 30 octobre et 20 novembre 2012, la
cheffe du département chargé de l'aménagement du territoire a confirmé la
non-conformité du projet de révision du PPA au PDCn, de même que l'accord préliminaire
néanmoins donné en raison d'une assurance antérieure. Elle validait ainsi, à la
suite du SDT, une autorisation de principe à la densification des parcelles déjà
déterminées dans la zone de l'Ancien Village.
C.
La municipalité a poursuivi son projet de révision du PPA de l'Ancien
Village. Le 10 juillet 2014, le SDT a établi un rapport d'examen préalable.
Le 29 juin 2015, le SDT a enjoint la municipalité à
réviser son plan général d'affectation (PGA) afin de réduire sa zone à bâtir.
Au regard de la mesure de la croissance démographique admissible, la commune
s'avérait en effet surdimensionnée.
Le 10 août 2015, le SDT a communiqué un rapport
complémentaire d'examen préalable, dans lequel il exigeait, compte tenu de son
courrier précité du 29 juin 2015, que "
l'approbation du PPA soit
coordonnée avec une révision du PGA permettant de respecter les objectifs de
développement du plan directeur cantonal, à savoir de ramener le potentiel
communal d'augmentation de la population au pourcentage autorisé
[…]
".
Autrement dit, l'augmentation du potentiel
d'accueil dans le PPA de l'Ancien Village devait être compensée par des suppressions
ou réductions des droits à bâtir dans d'autres secteurs de la commune.
Le 29 août 2016, le SDT a transmis un second rapport
complémentaire d'examen préalable du projet de PPA. S'agissant de la
coordination avec la procédure de révision du PGA, le SDT a précisé que le
projet de plan de zone réservée devait être mis à l'enquête publique au plus
tard en même temps que le projet de modification du PPA de l'Ancien Village,
cette mesure provisoire devant être suivie par une révision du PGA.
Le 29 août 2016 également, le SDT a établi un
rapport d'examen préalable du projet de zone réservée que la municipalité avait
élaboré dans l'intervalle.
D.
Du 7 octobre au 8 novembre 2016, la municipalité a simultanément mis à
l'enquête publique les deux projets de planification, à savoir la révision du PPA
de l'Ancien Village, ainsi que le plan de zone réservée.
a) S'agissant du projet de PPA, le dossier comprenait
un plan, un règlement et un rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), tous trois datés
de septembre 2016. Il découlait en bref du rapport explicatif que le projet
visait à modifier, respectivement à maintenir les périmètres des constructions
existantes figurant sur le plan, à créer des périmètres de constructions
nouvelles, ainsi qu'à aménager les aires de prolongements extérieurs et de
verdure. Il tendait à compléter et adapter diverses dispositions relatives
notamment aux bâtiments à conserver, aux toitures et hauteurs, au
stationnement, ainsi qu'aux ouvrages admissibles dans les aires de
prolongements extérieurs et de verdure. Le rapport confirmait que le PPA
augmentait les droits à bâtir, mais considérait que cet accroissement devait
être admis, au vu de sa faible ampleur et de sa limitation aux parcelles prédéfinies
selon l'accord préliminaire donné par le SDT puis validé par la cheffe de
département en 2012. Enfin, le rapport exposait que le surdimensionnement de la
commune imposait de procéder à des déclassements permettant de réduire la zone
à bâtir existante et de compenser les droits à bâtir supplémentaires accordés
par le projet de PPA.
b) Quant au projet de zone réservée, il reposait
également sur un plan, incluant le règlement, et un rapport 47 OAT datés de
septembre 2016. Le rapport explicatif indiquait qu'au vu des incertitudes
découlant des révisions en cours des planifications et législations cantonales,
il semblait peu judicieux d'entamer maintenant la révision des planifications
communales. L'instauration d'une zone réservée permettait ainsi de pallier ce
problème tout en garantissant une réduction du surdimensionnement de la zone à
bâtir de la commune et une mise en vigueur du PPA de l'Ancien Village. Le
rapport rappelait que la mise à l'enquête publique de la zone réservée, au plus
tard au moment de l'approbation préalable du PPA, constituait une condition
sine qua non pour assurer la faisabilité de ce PPA initié en 2010 déjà. La municipalité
devait ainsi "dans l'urgence", établir cette zone réservée. Le
rapport estimait la surcapacité d'accueil de la commune à 55 habitants, y
compris les nouveaux droits à bâtir concédés par le projet de PPA. Enfin, il
soulignait que l'étendue de la zone réservée se limitait, selon le projet, à
une série de parcelles correspondant strictement au surdimensionnement,
sélectionnées hors PPA selon des critères déterminés. Parmi celles-ci
figuraient les quatre parcelles précitées de A.________ et B.________.
c) Les deux projets de planification ont suscité des
oppositions, notamment celles de A.________ et B.________, le 8 novembre 2016.
E.
A la suite des oppositions, les deux projets ont été
modifiés et soumis à de nouvelles enquêtes publiques, à savoir une enquête
complémentaire pour le PPA, du 28 octobre au 26 novembre 2017, et une
enquête complète pour la zone réservée,
du 7 octobre au 5 novembre
2017.
a)
Le projet de PPA soumis à
l'enquête publique complémentaire comprenait un plan modifié, un règlement
modifié ainsi qu'un complément au rapport explicatif (ajouté au terme de la
version de septembre 2016), tous datés d'août 2017. Les changements tenaient
essentiellement en ce que le règlement ne limitait plus le nombre de
niveaux habitables mais prévoyait désormais des hauteurs maximales à la
corniche et au faîte.
b) S'agissant du projet de zone
réservée, il était en revanche entièrement remanié, en ce sens que son
périmètre s'étendait désormais à la totalité des parcelles sises en zones d'habitation
et mixte,
exception faite du secteur du PPA de l'Ancien Village. Y
étaient ainsi comprises, en particulier, les trois zones à bâtir isolées
décrites ci-dessus (let. A), ainsi que la zone à bâtir encerclant l'ancien
village.
Le dossier comportait un nouveau plan,
incluant
un nouveau règlement
, et un nouveau rapport 47 OAT, tous datés
d'août 2017.
Selon le règlement, la zone réservée est destinée à
rendre inconstructibles, provisoirement, les parcelles de la commune comprises
dans la zone définie en plan (art. 1). Seuls les rénovations,
transformations et agrandissements de bâtiments existants ou futurs bénéficiant
de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent être autorisés pour
autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables autorisées affectées aux
logements de façon disproportionnée (art. 3 al. 1). La construction de
dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) est
autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment principal (art. 3 al. 2).
Tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la
mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré (art. 3 al. 3).
La zone réservée a une durée de cinq ans à compter de l'enquête publique. Elle
peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4).
Le rapport 47 OAT réexaminait le surdimensionnement
de la commune à l'aune du projet de 4
ème
adaptation du Plan
directeur cantonal (PDCn4). A cet égard, il relevait que selon la version applicable
de la mesure A11, la croissance admissible était fixée, pour les communes hors
centres telles que Denens, à 0,75% par année entre 2015 et 2036, à savoir à 15,75%.
La population de ladite commune au 31 décembre 2015 étant de 714 personnes, la
croissance admissible devait être arrêtée à 112 habitants, permettant
d'atteindre une population maximale de 826 personnes. Or, la commune disposait d'un
potentiel d'accueil de 155 personnes hors du PPA, respectivement de 27 dans le PPA,
soit de 182 habitants au total. Elle souffrait ainsi d'une surcapacité de 70
habitants (714 + 182 - 826). Toujours selon le rapport, il fallait dès lors
sécuriser quantitativement suffisamment de surfaces libres en zone à bâtir pour
empêcher ce surdimensionnement (ch. 5.1.1). Cela étant, la zone réservée
prévue, étendue à l'ensemble de la zone d'habitation et mixte hors du PPA,
permettait de geler 4'005 m
2
de surface de plancher déterminante
(SPd) exempts de permis de construire, ce qui équivalait à 80 habitants en
comptant par personne une SPd de 50 m
2
. Le surdimensionnement de la
zone à bâtir était ainsi couvert (ch. 5.1.2). Enfin, le rapport rappelait
que la commune devait réviser sa planification d'ici à 2022 afin de réduire sa
zone à bâtir. Plus exactement, le rapport indiquait:
"
5.1.2
Effet de la zone réservée sur le bilan des réserves
Pour répondre rapidement à la
demande de mise en conformité de la zone à bâtir sans mettre en péril le
développement du cœur du village (PPA en fin de procédure), une zone réservée
est ainsi légalisée sur l'entier de la zone à bâtir d'habitation et mixte
exception faite du périmètre du PPA de l'ancien village.
A l'extérieur du cœur du village,
le bilan des réserves identifie un potentiel total de 7'705 m
2
.
Conformément à l'art. 3 RZR, doivent être déduites toutes les réserves pour
lesquelles au début de l'enquête de la présente ZR, un permis de construire a
déjà été mis à l'enquête. De ce fait, 3'750 m
2
équivalents à 75
habitants doivent être soustraits.
Fort de ce qui
précède, le potentiel de croissance gelé par la ZR a été évalué à 4'005 m
2
de SPd exempts de permis de construire (PC) ce qui couvre le surdimensionnement
actuel de la zone à bâtir correspondant à 3'498 m
2
".
c) A.________ et B.________ ont fait opposition au nouveau
projet de zone réservée, le 3 novembre 2017.
F.
Suite à l'entrée en force, le 31 janvier 2018, de
la 4
ème
adaptation du PDCn, et l'adoption d'un nouveau mode de
calcul des réserves, les deux rapports 47 OAT relatifs au projet de PPA et de
zone réservée ont été complétés une nouvelle fois, en juin 2018. Insérée dans
le texte sous forme d'encart, cette adjonction indiquait que le potentiel
d'accueil en nouveaux habitants à l'intérieur du PPA se montait désormais à 10
habitants (502,3 m
2
de SPd). Elle précisait que ce calcul avait été
validé par le SDT par un courriel du 24 octobre 2017 et remplaçait donc toutes les
autres estimations chiffrées relatives au dimensionnement de la zone à bâtir figurant
dans les rapports.
Enfin, selon un nouveau bilan des
réserves figurant au dossier, daté à la main du 11 juillet 2018, si
la
croissance admissible entre 2015 et 2036 était toujours de 15,75%, permettant de
passer d'une population au 31 décembre 2015 de 714 personnes à une population maximale
de 826 personnes, le potentiel d'accueil de la commune était estimé désormais à
237 habitants. Avec les 55 nouveaux habitants établis pendant l'année 2016, la
surcapacité de la zone à bâtir atteignait 180 habitants (714 + 237 + 55 - 826).
Ces dernières données ont été reprises
dans les décisions du Conseil général et du Département du territoire
et de l'environnement (ci-après: DTE) (cf. infra let. G).
G.
Par décisions distinctes du 30 mai 2018, le Conseil
général a adopté les projets de PPA
et de zone réservée.
a) S'agissant du PPA, le Conseil général a, vu le préavis
de la municipalité du 19 mars 2018 et ouï le rapport de la commission, autorisé
la municipalité à lever toutes les oppositions relatives au PPA, approuvé les
réponses proposées et adopté le PPA.
Selon ce préavis, la municipalité avait entrepris depuis
de nombreuses années de réviser le PPA aux fins de procéder à une densification
du centre du village et d'adapter certaines dispositions dépassées. Ainsi,
certains bâtiments identifiés comme "à conserver" ne méritaient
en réalité aucune protection particulière et les dispositions du PPA
entraînaient une sous-utilisation des bâtiments existants. Il s'agissait
d'orienter l'urbanisation vers l'intérieur du village et de créer un milieu
bâti compact en cohérence avec les objectifs de sauvegarde de l'Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale (ISOS) et la catégorie de
protection des bâtiments historiques recensés. Deux types de modifications
substantielles du PPA étaient prévus, à savoir la modification de certains
périmètres de constructions sans augmentation des droits à bâtir et la création
de nouveaux périmètres de constructions avec augmentation des droits à bâtir,
sans que la densification envisagée en 2010 ne soit dépassée. En outre, le
périmètre du PPA n'était pas modifié, pas plus que l'affectation des parcelles,
sous quelques réserves mineures tenant notamment à la zone verte.
Toujours d'après ce préavis repris par le Conseil
communal, l'opposition de A.________ et B.________ était levée, dans les termes
suivants:
"
Résumé:
Les
opposants ne font pas état de griefs spécifiques en lien avec le Plan partiel
d'affectation de l'ancien village. Leurs arguments reposent sur les liens entre
dit plan et celui de la zone réservée (soumis à l'enquête publique de manière
simultanée).
Réponse:
[…]
Le PPA de l'ancien village, qui
octroie des droits à bâtir supplémentaires sur certaines parcelles, a fait
l'objet de démarches nombreuses et d'investissements importants de la part de
la Commune. Pour permettre l'aboutissement de ce processus, en raison de
l'entrée en vigueur de la LAT Révisée, en accord avec le SDT, le Plan de la
zone réservée et le PPA de l'ancien village ont fait l'objet d'un processus
coordonné. Il est en effet justifié de concevoir l'urbanisation future du
village en lien avec son centre historique qui en représente l'unité
fonctionnelle.
En adoptant
un processus équilibré reposant sur des critères objectifs et clairs, la
Municipalité a procédé de manière à respecter le principe d'égalité de
traitement. Il est rappelé que le Plan de la zone réservée, qui fait l'objet
d'un préavis séparé n° 2, inclut dans le périmètre du plan toutes les parcelles
disposant de réserves, hormis celles concernées par le PPA
".
b) Quant à la zone réservée, le Conseil général a,
vu le préavis de la municipalité du 19 mars 2018 et ouï le rapport de la
commission, autorisé la municipalité à lever toutes les oppositions relatives
au plan de la zone réservée, approuvé les réponses proposées et adopté le plan
de la zone réservée.
Dans son préavis, la municipalité reprenait les
calculs de la croissance admissible exposés ci-dessus (let. F) et retenait en
particulier que la commune s'avérait surdimensionnée de 180 habitants. Elle
ajoutait qu'en
raison de la surcapacité actuelle et afin de
tenir compte de la densification, estimée à 10 habitants, prévue par le nouveau
PPA, la commune était tenue de réduire la surface de sa zone à bâtir. La vision
communale consistait à réorganiser le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti et vers le centre du village. Pour tenir compte des
impératifs de la LAT révisée, l'objectif était de réduire la zone à bâtir en deux
étapes, à savoir d'instaurer d'abord une zone réservée (sur l'entier de la zone
à bâtir d'habitation et mixte), puis de réviser le PE et le RPE conformément à
la vision communale et au potentiel de croissance autorisé. La zone réservée
consistait en un moratoire des nouvelles constructions pour toutes les
parcelles concernées, pour lesquelles un éventuel changement d'affectation,
partiel ou complet, devrait être étudié de manière détaillée. Elle permettrait,
en préservant les possibilités de réduction de la zone à bâtir jusqu’au terme
de la révision du PE et du RPE, de garantir à celle-ci un processus serein et
non précipité.
Pour le surplus, le préavis de la municipalité,
approuvé par le Conseil communal, levait l'opposition de A.________ et de B.________
ainsi qu'il suit:
"
Résumé:
Les
opposants estiment que le Plan de la zone réservée n'est pas justifié dès lors
que le Plan directeur cantonal n'est pas en force, que sa révision serait
contraire à la garantie de l'autonomie communale, que la zone réservée
correspondrait à une atteinte inadmissible à la garantie de la propriété et que
le principe de l'égalité de traitement ne serait pas respecté.
Réponse:
[…]
Le territoire de la Commune de
Denens contient une zone à bâtir surdimensionnée qui doit être réduite. Comme
indiqué dans le rapport 47 OAT (p. 13), la zone réservée, conçue comme un
moratoire, s'étend sur l'entier des parcelles en zone à bâtir d'habitation et
mixte (y compris les périmètres de plan spécial), exception faite du périmètre
du PPA de l'ancien village. Cela garantit une égalité de traitement pour
l'ensemble des propriétaires de terrain.
Etant rappelé que le plan de la
zone réservée correspond à un moratoire et non à une diminution de la zone à
bâtir, intégrer au périmètre du plan toutes les parcelles qui disposent de
réserves (hors celles comprises dans le PPA Ancien village) respecte l'égalité
de traitement et ne présume pas des parcelles qui seront retirées de la zone à
bâtir.
La référence au PDCn est
justifiée, le Conseil fédéral ayant tout récemment validé la révision. Dans le
même ordre d'idée, l'autonomie communale n'est pas violée, étant notamment
rappelé que celle-ci existe dans les limites fixées par le droit cantonal.
Dans ces
conditions, le choix d'intégrer toutes les parcelles au plan de la zone
réservée est pertinent et respecte le principe de proportionnalité et la
garantie de la propriété
".
H.
Par décision distinctes du 31 juillet 2018, respectivement du 20 août
2018, le DTE a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, le
PPA et la zone réservée.
a) S'agissant du PPA, le département a retenu en
particulier:
"
[…]
L'objectif du plan partiel
d'affectation de l'ancien village (ci-après plan partiel d'affectation) est de
densifier le tissu bâti en tenant compte des qualités du site et de ses divers
îlots. Ainsi, cette planification remplace le plan spécial zone de l'Ancien
village et le chapitre III du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions approuvés par le Conseil d'Etat le 27 janvier 1988.
Le plan partiel d'affectation
affecte le périmètre de l'ancien village en deux zones:
-    la
zone de l'ancien village, composée des périmètres de constructions existantes
maintenues et nouvelles, ainsi que des aires de prolongements extérieurs et de
verdure de l'ancien village. Cette zone de centre localité est destinée à
l'habitation et aux activités moyennant gênantes. Elle est désormais régie par
le règlement du plan partiel d'affectation;
-    la
zone verte est régie par le chapitre X du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 27 janvier
1988. Cette zone est destinée à sauvegarder les sites ainsi que les espaces non
bâtis publics ou privés caractéristiques. Toute construction y est interdite.
Un degré de sensibilité au bruit
de III est attribué à l'ensemble du périmètre du plan partiel d'affectation.
Le plan partiel d'affectation
augmente la surface de plancher déterminante (SPd) de 502,53 m
2
au
total, ce gain permet d'accueillir 10 habitants supplémentaires.
Cette
densification du centre doit être compensée par la réduction de zone à bâtir
sur le reste de la commune. Une zone réservée communale selon l'article 46 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) a été établie en parallèle au plan partiel
d'affectation dans le but de réviser le plan des zones approuvé le 27 janvier
1998 et d'être ainsi conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal
".
b) Quant à la zone réservée, le DTE confirmait que
la commune connaissait une surcapacité de 180 habitants, de sorte qu'elle était
tenue d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir d'habitation et mixte. Le
département précisait:
"
Pour permettre d'engager des réflexions
dans ce sens, la Municipalité a opté pour la mise en place d'une zone réservée
communale. Ainsi, en affectant le territoire sis en zone d'habitation et mixte
à la zone réservée, elle pourra engager la révision du plan général
d'affectation de manière réfléchie, à partir de la situation actuelle
temporairement figée
[…]
".
I.
Agissant le 20 septembre 2018, A.________ et B.________ ont déféré les décisions
du Conseil général du 30 mai 2018 et du DTE des 31 juillet et 20 août 2018 à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils
concluaient, principalement, à ce que les décisions attaquées relatives à la
zone réservées soient réformées en sens que les parcelles 107, 109, 110 et 112
ne soient pas comprises dans, respectivement soient exclues du périmètre de
ladite zone (I) et à ce que les décisions attaquées relatives au PPA soit
annulées (II), subsidiairement à ce que les décisions attaquées soient annulées
(III), subsidiairement aux conclusions II et III à ce que les décisions
attaquées relatives à la zone réservée soient annulées, la cause étant renvoyée
à la municipalité, respectivement au département, pour nouvelle décision dans
le sens des considérants (IV) et à ce que les décisions attaquées relatives au
PPA soient annulées, la cause étant renvoyée à la municipalité, respectivement
au département, pour nouvelle décision dans le sens des considérants (V). Ils dénonçaient
en bref des violations des principes de la proportionnalité (en relation avec
la garantie de la propriété), de l'aménagement du territoire (spécifiquement de
la coordination) et de l'égalité de traitement.
Le DTE a déposé sa réponse par l'intermédiaire du
SDT le 16 novembre 2018, concluant à l'irrecevabilité du recours dirigé contre
le PPA, faute pour les recourants de disposer de la qualité pour recourir, et
au rejet du recours formé contre la zone réservée.
La municipalité a communiqué sa réponse le 17
janvier 2019, proposant également l'irrecevabilité du recours dirigé contre le
PPA, pour le même motif que celui avancé par le SDT, et le rejet du recours
formé contre le plan de la zone réservée. Sur le fond, la municipalité
rappelait que le potentiel d'accueil à l'intérieur du nouveau PPA était de 10
habitants, mais précisait qu'il s'élevait selon le PPA actuel à 9 habitants. L'adoption
du PPA entraînerait ainsi une augmentation très faible du potentiel d'accueil. La
municipalité a déposé un bordereau de pièces, à savoir une simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir (généré le 18 décembre 2018), une vérification
et mise à jour du bilan des réserves au 22 novembre 2018, ainsi qu'un détail de
la capacité d'accueil de la planification en vigueur sur la zone du village.
Les recourants ont transmis le 3 mai 2019 un mémoire
complémentaire, confirmant leurs conclusions.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Sont litigieuses les décisions du Conseil général de Denens du 30
mai 2018 et du DTE des 31 juillet 2018 et 20 août 2018 approuvant préalablement
le PPA de l'Ancien Village de Denens et le plan de la zone réservée communale. A
juste titre, les conditions de recevabilité des recours dirigés contre ces
prononcés ne sont pas contestées, hormis la qualité des recourants pour agir
contre le PPA. Il convient ainsi d'examiner ce dernier point.
a) Dans la procédure de recours contre les plans
d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes
limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal
fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que
la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), doit être
définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier
des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la partie recourante doit se trouver dans
une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec
l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage pratique de
l'annulation ou de la modification de la décision contestée, ce qui implique
qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés (ATF 143 II 506 consid. 5.1; ATF 138 II 162 consid.
2.1.2). En d'autres termes, la personne qui souhaite former un recours doit
être potentiellement directement touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet,
afin d'exclure l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et
abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43
consid. 2
.1; ATF 139 II 499
consid.
2
.2; ATF
137 II 30
consid.
2
.2.3).
b) En l’occurrence, les parcelles des recourants sont
incluses dans le périmètre de la zone réservée, mais se situent hors du périmètre
du PPA querellé, dont elles sont éloignées de quelques centaines de mètres. Les
recourants ne fondent toutefois pas leur qualité pour recourir sur une
quelconque proximité avec le PPA litigieux, mais font valoir que l'adoption du
PPA serait en lien direct avec la création de la zone réservée. En effet,
celle-ci aurait pour objectif affirmé de permettre une réduction de la zone à
bâtir, surdimensionnée. Or, le PPA – exclu de la zone réservée – accentuerait encore
ce surdimensionnement en augmentant dans son périmètre les droits à bâtir,
densification qui devrait être compensée. Son adoption aurait ainsi un impact
direct sur le périmètre de la zone réservée, puis sur la mesure de la
diminution des droits à bâtir affectant les parcelles incluses dans la zone
réservée, en particulier celles des recourants. Sur ce point, les recourants affirment
encore que l'entrée en vigueur du PPA aurait pour effet que la commune ne
pourrait plus modifier la planification de l'ancien village dans la révision à
venir de son plan général d'affectation (à savoir le plan d'extension et son
règlement). Enfin, l'injonction du SDT de coordonner les deux procédures
confirmerait leur interdépendance.
Cette argumentation, fondée en définitive sur le
principe des vases communicants, n'est pas dénuée de portée. Quoi qu'il en
soit, la question de la qualité des recourants pour recourir contre le PPA
souffre de demeurer indécise, ce recours devant de toute façon être rejeté (cf.
consid. 5 et 6 infra).
2.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de
protection juridique. Selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une autorité de reco
u
rs au moins (en l'occurrence la CDAP) doit avoir un
libre pouvoir d'examen lorsqu'elle statue sur la validité d'une mesure de
planification. Ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à la constatation des
faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de
l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution
équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui
lui est soumise est conforme au droit (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF
1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant
que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé
de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6). En particulier, le choix des parcelles
concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large
mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF
144 II 41 consid. 5.2 et en dernier lieu TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019
consid. 3.1). Ainsi, une mesure de planification doit être maintenue
lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours
n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi
appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_528/2016 du 20 décembre
2017 consid. 6.1). La liberté d'appréciation de l'autorité d'adoption suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF
131 II 81 consid. 7.2.1; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_528/2016
consid. 6.1).
3.
a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la Confédération fixe
les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. L'art. 1 LAT précise que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
),
et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels la préservation du paysage (al. 2) et l'aménagement
des territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques
selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (al. 3).
b) En vertu de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites (al. 2). L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur cantonal
(PDCn) a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid.
3.7). A cet égard, on relèvera encore que l'entrée en vigueur de la 4
ème
adaptation du PDCn le 1
er
octobre 2017, approuvée ultérieurement le
31 janvier 2018 par le Conseil fédéral, pose des principes directement
applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de
zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures
pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de
même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid.
2.4 et 3; CDAP AC.2017.0406 du 24 avril 2019 consid. 2b; CDAP AC.2017.0104 du
15 janvier 2019 consid. 3b).
c) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes est traitée en particulier par la ligne d'action A1 et la mesure A11
du PDCn.
aa) Dans ses différentes versions, le PDCn n'a cessé
de constater, en substance, que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois
des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus
importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon
temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir
leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans,
puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité
de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11).
Le PDCn4, en vigueur, retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, la ligne d'action A1 du
PDCn vise ainsi le renforcement du poids démographique d’un réseau de centres
forts couvrant l'ensemble du canton. Le PDCn entend maintenir un accès aisé aux
services et infrastructures pour la majorité de la population, assurer aux
transports publics les bassins de clientèle suffisants pour offrir un niveau de
desserte élevé, tout en créant des territoires urbanisés agréables à parcourir
à pied et à vélo. Pour le PDCn, il s'agit d'accorder la priorité au
développement à l'intérieur du territoire urbanisé, c'est-à-dire le tissu
urbain déjà largement bâti, de valoriser le potentiel inutilisé et de
rechercher une densification adaptée au contexte, contribuant à une
amélioration de la qualité de vie. Enfin, le PDCn précise que les communes
définissent la vision de leur développement à un horizon de 25 ans. Dans ce
cadre, elles doivent prévoir des étapes de développement et mettre à jour leurs
plans d'affectation pour répondre aux besoins à 15 ans, en privilégiant le
développement vers l'intérieur et en veillant à un développement compact et de
qualité de leur zone à bâtir.
bb) La mesure de la croissance démographique
admissible a connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn,
s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que Denens.
En définitive, le PDCn4 fixe l'année de référence à
2015, arrête l'horizon de planification à 2036 et limite, pour les villages et
quartiers hors centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le
développement maximal d'une commune hors centre se calcule ainsi en multipliant
la croissance annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la
date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il
correspond dès lors à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les
communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs
plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus
tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022,
mesure A11). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans
l’ordre: 1. réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats
au développement; 2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur
les réserves et les friches, notamment par la densification (mesure A11; cf.
aussi fiche d'application du SDT intitulée "Comment dimensionner les zones
à bâtir d'habitation et mixte", ch. 2, septembre 2018).
cc) La capacité d'accueil en habitants d'un plan
d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le
territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le
potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de
plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la
SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par
habitant, soit 50 m
2
. Sur ce point, il convient encore de noter
que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de
saturation de la SPd de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8,
destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en
valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus
mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe,
100%. Il peut toutefois être abaissé jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne
pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan d'affectation. Les
communes évaluent le potentiel de densification de l'ensemble du bâti existant
sur la base des densités autorisées par le règlement communal; pour tenir
compte de la difficulté à utiliser ces potentiels de densification dans les 15
ans, seul 33% du potentiel de densification est pris en compte (fiche d'application
précitée du SDT, ch. 3).
4.
En l'occurrence, il sied d'examiner en premier lieu si la zone réservée
litigieuse s'avère bien fondée.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai
".
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RS 700.11), dans sa version en vigueur
jusqu'au 31 août 2018, dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous
".
Dans sa nouvelle version – similaire – entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018, l'art. 46 LATC est ainsi libellé:
"
1
Les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT.
Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation
".
b) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions
viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 26 ad art. 27). Le
classement d'un terrain en zone réservée n'en constitue pas moins une
restriction de droit public à la propriété. Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131
consid. 6.2; CDAP AC.2018.0201 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb).
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut
interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le
principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, n° 460 pp. 201-202). En raison de l'importance de la
restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone
réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que
cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités
précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie;
d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Ruch, op. cit.,
n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne
2006, n° 21 ad art. 27). Néanmoins, la jurisprudence cantonale récente
considère que l'opération complexe de redimensionnement de la zone à bâtir dans
une commune où les réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous
les secteurs, est également propre à justifier un "moratoire"
général, par le biais d'une zone réservée s'appliquant à toutes les zones
d'habitation et mixtes (CDAP AC.2018.0233 du 21 janvier 2019 consid. 2a;
CDAP AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e/aa).
Ainsi, d'après les directives établies par le SDT,
intitulées "Comment établir une zone réservée communale" (septembre
2018, ch. 2), le périmètre d’une zone réservée peut être établi de deux
manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un
secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal,
auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être
justifié (1), soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble
de la zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti (2).
c
) Il n'est pas contesté
que la
commune de Denens est surdimensionnée (cf. let. F ci-dessus). Les
recourants ne discutent pas davantage, à juste titre, que la commune est par
conséquent tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre
aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait a priori se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir et/ou des droits à bâtir dans certains secteurs.
d) Les recourants affirment toutefois que
la zone réservée ne viserait pas à empêcher toute nouvelle
construction dans son périmètre, le temps nécessaire pour établir un nouveau
PGA, mais tendrait uniquement à permettre d'adopter dans l'urgence un PPA initié
depuis plusieurs années et de sauver les investissements consacrés. Ce procédé
serait inadmissible, d'autant que cette planification localisée serait
illicite, seule une planification globale, portant sur l'entier du territoire
communal, étant propre à garantir la prise en compte de tous les intérêts.
Il est exact que la mise à l'enquête du projet de
zone réservée au plus tard au moment de l'adoption préalable du PPA constituait
une condition sine qua non à cette adoption. Cette exigence visait en effet à
sécuriser la réduction du surdimensionnement de la commune en dépit de
l'adoption du PPA. Cela ne signifie toutefois pas que la zone réservée aurait
pour premier objectif de permettre l'adoption du PPA (dont la légitimité sera
examinée ci-après aux consid. 5 et 6). Dans tous les cas en effet, le
surdimensionnement de la commune contraignait celle-ci, indépendamment de
l'adoption du PPA, à prévoir une zone réservée visant à ne pas rendre plus
difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. Il s'agit en effet de garantir que, à terme, la
capacité d'accueil de la zone d'habitation d'habitation et mixte de la commune
corresponde à la croissance démographique maximale admise par le PDCn (cf. CDAP
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1d). Or, la zone réservée litigieuse est
précisément destinée, selon son règlement, à rendre inconstructibles,
provisoirement, les parcelles de la commune comprises dans son périmètre. Elle
s'avère ainsi justifiée dans son principe.
e) Il reste à déterminer si l'inclusion des quatre
parcelles 107, 109, 110 et 112 des recourants dans la zone réservée litigieuse
est adéquate.
Sur ce point, les recourants soutiennent que le
périmètre de la zone réservée couvrirait un territoire allant au-delà de ce qui
serait nécessaire, en violation du principe de la proportionnalité associé à la
garantie de la propriété. A leurs yeux en effet, le futur plan général
d'affectation devrait à l'évidence confirmer le classement de leurs parcelles
en zone à bâtir. Celles-ci, entièrement équipées, seraient comprises dans un
secteur de villas déjà largement bâti. Bien plus, la construction sur ces
biens-fonds concorderait avec un développement urbain maîtrisé et cohérent, eu
égard à leur équipement et à leur situation. Plus spécifiquement, la parcelle
107, déjà largement bâtie (notamment d'une maison de maître et de ses
dépendances), demeurerait de toute évidence en zone constructible dans le futur
PGA. Il en irait de même de la parcelle 110, compte tenu de sa localisation
entre trois parcelles bâties, de son étroitesse et de la présence de grands
arbres la rendant manifestement impropre à une affectation agricole.
Il convient en premier lieu de rappeler que la
municipalité a renoncé à soumettre à la zone réservée une série de parcelles
déterminées et finalement choisi d'y colloquer sans distinction l'ensemble de
sa zone à bâtir – hors PPA –, y compris du reste les biens-fonds déjà bâtis. Un
tel choix n'est pas critiquable sur le principe. Il a pour avantage de garantir
d'emblée une égalité de traitement entre tous les propriétaires des biens-fonds
en zone à bâtir – hors PPA. Il sied ainsi d'examiner si les parcelles des
recourants seraient manifestement impropres à un déclassement, au point que
leur soustraction au moratoire général se justifierait. Il appert toutefois que
ces parcelles sont implantées dans un secteur isolé, entre les villages de
Denens et de Vufflens-le-Château, à plusieurs centaines de mètres de ceux-ci. De
plus, elles jouxtent au nord-est la zone agricole et viticole, ainsi qu'au
sud-est la zone viticole. Qu'elles soient équipées n'est pas déterminant,
puisque tel est le cas de la totalité des autres parcelles de la zone à bâtir. De
surcroît, elles couvrent ensemble une surface de plus de 20'000 m
2
libres de construction, seule la parcelle 107 étant bâtie, à raison de seulement
564 m
2
pour une surface totale de près de 10'000 m
2
.
Leur éventuel déclassement, fût-il partiel, ou la réduction de leurs droits à
bâtir, conduirait dès lors à eux seuls à diminuer de manière sensible la
capacité d'accueil de la commune.
Dans ces conditions, les parcelles des recourants
entrent raisonnablement en considération pour d'éventuels dézonages ou
diminutions des droits à bâtir lors de la prochaine révision du PGA. Partant, le
refus d'exclure ces parcelles du moratoire général constitué par la zone
réservée sur l'ensemble de la zone à bâtir – hors PPA – est conforme à la
garantie de la propriété sous l'angle du principe de la proportionnalité et
doit être confirmé.
Enfin, il appartiendra aux recourants
de faire valoir leurs arguments dans la procédure de révision du PGA, si leurs
parcelles devaient finalement être retenues pour un déclassement ou une
réduction de leurs droits à bâtir.
5.
Les recourants contestent le PPA en dénonçant une
violation des principes de l'aménagement du
territoire
,
spécifiquement les art. 2 al. 3 LAT, en lien avec l'art. 3 OAT, et l'art. 25a
LAT.
a) Comme déjà relevé (cf. supra consid. 2), selon
l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette
liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification
doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du
territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (
art. 75
Cst.
) et de la loi (
art. 1 et 3 LAT
); elle
doit également prendre en considération les exigences découlant de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en
présence, conformément à l'art.
3 OAT. Aux termes de l'art.
3 al. 1 OAT, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant
des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un
pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce
faisant, elles déterminent les intérêts concernés (let. a), apprécient ces
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent (let. b), et fondent leur décision sur cette
appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du
possible, l'ensemble des intérêts concernés (let. c) (cf. TF 1C_174/2018 du 13
février 2019 consid. 4.1).
Dans les exemples tirés de la
jurisprudence du Tribunal fédéral, ce sont essentiellement les communes qui
invoquent l'art. 2 al. 3 LAT, notamment sous l'angle de la violation de leur
autonomie (cf. ATF 118 Ia 446 consid. 4; ATF 117 Ia 352 consid. 3b; ATF 113 Ia
192 consid. 2). Cette disposition peut être invoquée également par les
particuliers en relation avec la violation de la garantie de la propriété ou
celle des buts et des principes de l'aménagement du territoire (TF 1C_174/2018
du 13 février 2019 consid. 4.1 et les références citées).
L'
art. 25a LAT
énonce, à
ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination lorsque l'implantation
ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des
décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de la
coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier
de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (
al. 2 let. b
) et à ce qu'il y ait une concordance
matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune
ou simultanée (
al. 2 let
. d); ces décisions ne
doivent pas être contradictoires (
al. 3
). Ces
principes ont été conçus pour être mis en œuvre au stade de l'autorisation de
construire; la loi prévoit cependant qu'ils sont applicables par analogie à la
procédure des plans d'affectation (
art. 25a al. 4 LAT
).
La jurisprudence en a déduit qu'en vertu de ce principe de coordination,
l'autorité de planification doit prendre en compte, dans le cadre de l'adoption
d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de quartier, tous les éléments
déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire qui sont
objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se
trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de
manière in
dépendante (ATF
123 ll 8 consid. 2a; TF 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3.1).
Enfin,
la loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une
coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de l'
art. 25a al. 1 LAT
(cf. TF 1C_309/2013 du 4 juillet 2013
consid. 3.3.1; Arnold Marti, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, Genève/Zurich/Bâle 2010, n. 23 ad
art. 25a
LAT
).
b) Les recourants reprochent aux
autorités intimées d'avoir adopté, respectivement approuvé un
PPA augmentant les droits à bâtir de la commune, alors que sa zone à bâtir
devrait au contraire être réduite pour respecter la LAT. Dans ce contexte, la
commune aurait violé les principes de l'aménagement du territoire et notamment
celui de coordination, en décidant d'adopter une nouvelle planification
localisée et de conférer par cet instrument de plus amples droits à bâtir à
certains propriétaires fonciers, tout en s'abstenant de mener une réflexion
globale sur les possibilités de construire sur l'ensemble du territoire
communal. En procédant de la sorte, la commune réduirait, voire mettrait à
néant, toute sa marge de manœuvre d
ans
le cadre du processus (obligatoire et actuel) de révision de son PGA, dès lors
que le PPA aurait déjà réduit, si ce n'est englouti le potentiel de croissance
de la commune. Elle s'empêcherait de mener une révision du PGA sur l'ensemble
du territoire communal, seule échelle qui permettrait de prendre en compte de
manière exhaustive tous les intérêts en présence et de procéder à leur juste
pesée.
Pour les mêmes motifs, les recourants
affirment que la densification de la zone de l'ancien village, contraire à la
mesure A11 du PDCn4, ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant.
Les recourants soutiennent encore qu'aucune garantie ne serait donnée à
ce stade sur le respect des mesures prévues par le PDCn, dès lors que le plan
de zone réservée aurait pour seul effet de figer le territoire communal, non
pas de réaliser concrètement le dézonage requis en compensation du PPA. La
coordination serait ainsi insuffisante.
c) Il est exact
que la commune entend modifier son PPA de l'Ancien Village, notamment en
augmentant les droits à bâtir dans ce secteur, alors qu'elle est tenue de
réduire sa zone à bâtir, surdimensionnée.
Toutefois, l'augmentation
des droits à bâtir ne sera pas réalisée par une extension de la zone à bâtir,
dont l'aire demeurera inchangée, mais par une densification. Il s'agira
uniquement d'accroître dans certains cas les facultés de construire rattachées aux
périmètres existants de constructions et de créer de nouveaux périmètres de
constructions, à l'intérieur de la zone à bâtir déjà définie par le PPA actuel.
De plus, cette densification n'est pas prévue en périphérie, mais dans la zone
dite "de l'Ancien Village", à savoir dans le noyau de la localité, en
droite ligne des exigences de l'art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT,
reprises par la mesure A11 du PDCn4. En outre, l'ampleur des droits à bâtir –
existants et supplémentaires – consacrés par ce PPA demeure tout à fait
modeste. En effet
, le potentiel d'accueil à l'intérieur du nouveau PPA
sera de 10 habitants, alors qu'il s'élève dans le PPA actuel à 9 habitants selon
les déclarations incontestées de la municipalité, de sorte qu'il sera augmenté
d'un seul habitant.
Pour le surplus, il
appert que la révision du PPA a été menée en considération des éléments
qualitatifs du site, notamment en respect du patrimoine historique, la commune
étant considérée comme un village d'importance régionale par l'ISOS. Enfin, si l'adoption
de la zone réservée (dont on rappelle qu'elle porte sur la plus grande surface
possible, à savoir la totalité de la zone à bâtir hors du PPA), n'équivaut pas
à un dézonage effectif, elle a précisément pour but de favoriser ce
redimensionnement et constitue ici un moyen de sécurisation suffisamment
approprié. Il s'impose à cet égard de rappeler que la commune demeure tenue
d'adopter, d'ici juin 2022, un PGA conforme à la mesure A11.
En d'autres
termes, l'adoption du PPA litigieux doit certes être comprise comme une
anticipation sur la révision de la planification générale de la commune, en ce
sens qu'elle scelle déjà le sort des possibilités de bâtir du noyau du village.
Ce choix, qui s'explique notamment par des raisons historiques ainsi que par la
volonté de régler sans attendre, dans le secteur de l'Ancien Village, d'autres questions
d'aménagements que les droits à bâtir, n'est toutefois pas critiquable au
regard de l'art. 15 LAT, compte tenu des circonstances exposées au paragraphe
précédent. Il ne bride pas la liberté d'appréciation de la commune en violation
de l'art. 2 al. 3 LAT, pas plus qu'il ne l'empêcherait de procéder à une pesée
adéquate des intérêts au sens de l'art. 3 OAT ou qu'il ne procèderait d'un
défaut de la coordination exigée par l'art. 25a LAT.
6.
Les recourants dénoncent en dernier lieu une violation de l'égalité de
traitement.
a) Le principe de l'égalité de traitement (art. 8
Cst.) n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il
est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des
zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121
I 245 consid. 6e/bb; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011
du 29 juillet 2011 consid. 4.1).
b) Selon les recourants, le procédé consistant à
rendre inconstructibles les seules parcelles sises hors du PPA désavantagerait
injustement les propriétaires de celles-ci. Pire encore, les conséquences de cette
délimitation de la zone réservée les frapperaient doublement, dès lors qu'ils
devraient encore compenser les nouveaux droits à bâtir accordés à certains
propriétaires compris dans le périmètre du PPA litigieux.
c) En l'espèce, comme il a déjà été exposé ci-dessus
(consid. 4e), l'on ne distingue pas d'inégalité de traitement non justifiée entre
les recourants et les propriétaires des parcelles comprises dans le périmètre
du PPA, étant rappelé que ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation. En effet, encore une fois, les autorités
intimées n'ont pas abusé de leur marge d'appréciation en accordant d'ores et
déjà à certaines parcelles du noyau du village une augmentation de leurs droits
à bâtir, pas plus qu'en soumettant l'ensemble de la zone à bâtir hors PPA à la
zone réservée, afin de sécuriser à suffisance les surfaces susceptibles d'être
dézonées.
Il en découle, compte tenu de surcroît des consid. 4
à 5 supra, que les autorités intimées n'ont pas violé le droit en adoptant,
respectivement en approuvant préalablement le PPA de l'Ancien Village et le
plan de la zone réservée.
7.
Vu ce qui précède, le recours dirigé contre les décisions du Conseil
général de Denens et du DTE approuvant préalablement le PPA de l'Ancien Village
de Denens, doit être est rejeté dans la mesure où il est recevable. Le recours
formé contre les décisions du Conseil général de Denens et du DTE approuvant
préalablement le plan de la zone réservée communale doit être rejeté. Les
décisions attaquées doivent être confirmées. Succombant, les recourants doivent
assumer un émolument judiciaire, ainsi que des dépens en faveur de la Commune
de Denens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours dirigé contre les décisions du Conseil général de Denens du
30 mai 2018 et du Département du territoire et de l’environnement du 31
juillet 2018 approuvant préalablement le PPA de l'Ancien Village de Denens, est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil général de Denens du 30 mai 2018 et du
Département du territoire et de l’environnement du 31 juillet 2018 approuvant
préalablement le PPA de l'Ancien Village de Denens, sont confirmées.
III.
Le recours dirigé contre les décisions du Conseil général de Denens du
30 mai 2018 et du Département du territoire et de l’environnement du 20
août 2018 approuvant préalablement le plan de la zone réservée communale, est
rejeté.
IV.
Les décisions du Conseil général de Denens du 30 mai 2018 et du
Département du territoire et de l’environnement du 20 août 2018 approuvant
préalablement le plan de la zone réservée communale, sont confirmées.
V.
Un émolument judiciaire de 4'500 (quatre mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
VI.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité
de dépens de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la Commune de Denens.
Lausanne, le 2 septembre 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF -  RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.