vd_omni · CCST.2005.0003 · 2005-10-26 · fr

ROSSIER, LUKAJ, Syndicat UNIA/Ville de Vevey Conseil communal, Municipalité de Vevey, Conseil d'Etat | Le droit fédéral pose le principe de l'interdiction du travail dominical, principe soumis à des exceptions et dérogations. Le règlement communal qui permet à tous les commerces d'ouvrir un dimanche de décembre, y compris ceux pour lesquels la loi sur le travail ne le permet pas, est contraire au droit supérieur et doit être annulé.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 26.10.2005 CCST.2005.0003

CANTON DE VAUD
Cour
constitutionnelle
COUR
CONSTITUTIONNELLE
_______________________________
Arrêt du 26 octobre 2005
__
___________________
Composition :                M. François Kart, vice-président; MM.
Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg, juges; MM. François Meylan et Jacques
Giroud, juges suppléants; Mme Robyr, greffière‑substitut
Requérants :                  1.
SYNDICAT UNIA
, à Berne,
2.
Jean-Paul ROSSIER
, à
Vevey,
3.
Susana LUKAJ
, à
Vevey
représentés par Jean-Michel
Dolivo, avocat, à Lausanne
Autorité intimée :
Conseil communal de Vevey
Autorités concernées:
Conseil d'Etat
Municipalité de Vevey
__________________________________________________
Objet :                           article 12 du règlement sur les jours
et heures d'ouverture et de fermeture des magasins de la Commune de Vevey,
adopté le 3 mars 2005 par le Conseil communal de Vevey et approuvé le 11 mai
2005 par le Conseil d'Etat
Vu les faits suivants :
A.
Le règlement
sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins de la
Ville de Vevey du 25 septembre 1981 (ci-après: le règlement) prévoyait à son
article 12 l'ouverture le soir, pendant le mois de décembre, dans les termes
suivants:
"Durant
la période comprise entre le 8 et le 31 décembre, les commerçants peuvent, avec
l'autorisation de la Municipalité et aux conditions fixées par elle, garder
leur magasin ouvert deux soirs jusqu'à 21h45, avec faculté de servir la
clientèle jusqu'à 22h00, moyennant le respect des dispositions de la loi sur le
travail.
Quatre
jours au minimum comprenant un week-end doivent séparer ces deux ouvertures
nocturnes.
La
Direction de la Sécurité fixe chaque année, après avoir entendu l'Association
des commerçants veveysans et les syndicats représentatifs du personnel de
vente, les dates précises des nocturnes. Celles-ci sont communiquées à
l'ensemble des commerçants veveysans avant le 31 octobre."
Lors de sa
séance du 3 mars 2005, le Conseil communal de Vevey a modifié la teneur de
cette disposition comme il suit:
"Durant
la période comprise entre le 8 et le 31 décembre, les commerçants peuvent avec
l'autorisation de la Municipalité et aux conditions fixées par elle, garder
leur magasin ouvert, soit:
-   deux soirs
jusqu'à 21h45, avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 22h00, moyennant le
respect des dispositions de la LT. Ces deux ouvertures nocturnes seront
séparées par trois jours au minimum ou un week end;
ou
-   un soir comme
ci-dessus et un dimanche après-midi de 13h00 à 17h00.
La
Direction de la Sécurité fixe chaque année, après avoir entendu la SIC et les
syndicats représentatifs du personnel de vente, les dates précises des
nocturnes. Celles-ci sont communiquées à l'ensemble des commerçants veveysans
avant le 30 septembre."
Cette
modification a été
approuvée par le Conseil d'Etat le 11
mai 2005 et publiée à la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud le 24 mai
2005.
B.
a)
Par acte du 13
juin 2005, le Syndicat Unia, Jean-Paul Rossier et Susana Lukaj ont formé un
"recours" (recte: requête) à l'encontre de cette modification. Ils
ont conclu, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'article 12 du
règlement
, voté par le Conseil communal de Vevey le 3 mars
2005 et approuvé par le Conseil d'Etat le 11 mai 2005.
b)
A
réception de cet acte, le magistrat instructeur a confirmé que la requête avait
effet suspensif et qu'en conséquence, l'entrée en vigueur de l'article 12 du
règlement était suspendue.
c)
Par
écriture du 6 juillet 2005, le Conseil communal de Vevey s'en est remis à
justice.
Le
même jour, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.
Dans
sa réponse du 14 juillet 2005, la Municipalité de Vevey a conclu, avec suite de
frais et dépens, à libération des fins du recours.
d)
Les
requérants ont complété leurs moyens et confirmé leurs conclusions par réplique
du 4 août 2005.
La
Municipalité de Vevey a déposé d'ultimes observations le 24 août suivant.
C.
La Cour a rendu son arrêt à l'unanimité
et a renoncé à tenir une audience publique (art. 14 de la loi sur la
juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004; ci-après: LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit :
1.
La Cour
constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes
dont elle est saisie.
a)
Selon
l'article 136 alinéa 2 lettre a de la Constitution du Canton de Vaud (ci-après:
Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée
dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales
au droit supérieur. L'article 3 alinéa 3 LJC précise que peuvent également
faire l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêtés ou tarifs
communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit.
b)
En
l'espèce, la modification du règlement qui est attaquée est un acte communal
contenant des règles de droit, de sorte que la cour de céans peut en contrôler
la conformité au droit supérieur. Le contrôle a été requis dans le délai de
vingt jours à compter de la publication officielle de l'approbation cantonale
(art. 5 al. 2 LJC). Les requérants ont invoqué la violation de règles
de droit de rang supérieur et ont précisé en quoi consistait cette violation
(art. 8 LJC). La présente requête a ainsi été déposée en temps utile et dans
les formes prescrites par la loi.
2.         a)
A la qualité pour agir contre une règle
de droit communal toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1
er
LJC). La qualité pour former une requête auprès de la Cour constitutionnelle a
ainsi été définie à l'aide d'un critère propre au recours. Sur ce point, la
requête de l'article 136 Cst-VD est ainsi assimilable à un recours et la
qualité pour requérir à la qualité pour recourir.
Selon
un principe général également applicable devant la cour de céans, la qualité
pour recourir – et pour requérir – constitue une condition de recevabilité du
recours – respectivement de la requête – dont le défaut entraîne
l'irrecevabilité. Elle doit être contrôlée d'office par l'autorité saisie
(Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pp. 347-348 et réf.). Au
demeurant, l'intimée Municipalité de Vevey met en doute la qualité pour
"recourir des recourants", qu'il convient dès lors d'examiner
préalablement pour chacun d'eux.
b)
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
la notion d'intérêt digne de protection
ne suppose pas que le
recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés:
un simple intérêt de fait suffit. Le recourant doit toutefois avoir été atteint
dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des
administrés et doit se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial,
direct et digne d'être pris en considération: l'intérêt doit ainsi être
personnel. Enfin, l'intérêt du recourant n'est digne de protection que s'il est
actuel, c'est-à-dire si sa situation de fait ou de droit est susceptible d'être
influencée par l'issue du recours. L'admission du recours doit donc lui
procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (RDAF 2001 I
332, spéc. p. 335; 2001 I 344, spéc. pp. 346-347, et réf.; 1999 p. 400; TA,
GE.2004.0105 du 24 décembre 2004; Bovay, op. cit., pp. 350 ss).
Fondée
sur un intérêt digne de protection, la qualité pour agir est ainsi plus large
que celle découlant de l'intérêt juridiquement protégé, dans la mesure où il
suffit que le requérant fasse valoir un intérêt personnel de fait à la mise en
œuvre du droit supérieur. Il n'a pas besoin d'invoquer un droit justiciable,
c'est-à-dire un droit spécifique qui découlerait de la norme supérieure de
référence. Dans le cadre du contrôle abstrait, la qualité pour agir ainsi
conférée permet au requérant touché plus que quiconque par la norme attaquée de
reprocher à cette dernière qu'elle est contraire à des droits constitutionnels
qui ne confèrent à eux seuls aucun droit, en particulier à ceux de la légalité
et de l'égalité, ou à des dispositions programmatiques du droit supérieur qui
concernent les objectifs ou les tâches de l'Etat, pour autant que le requérant
ait un intérêt digne de protection au respect des principes et dispositions
dont il allègue la violation (Moritz, Contrôle des normes: la juridiction
constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF
2005 I 1, n° 42 p. 19).
Dans
le cadre du contrôle abstrait d'une norme qui n'est pas encore en vigueur, se
pose la question de savoir si on peut toujours exiger du requérant qu'il fonde
sa qualité pour agir sur un intérêt personnel de fait qui soit actuel: si tel
est le cas, l'intéressé ne pourrait alors pas se contenter d'alléguer que ses
intérêts de fait risquent d'être atteints dans le futur par la disposition
attaquée. Selon Moritz, un intérêt virtuel suffit à fonder la qualité pour agir
d'un requérant individuel devant la Cour constitutionnelle. L'article 83 alinéa
1
er
du projet de loi fédérale sur le Tribunal fédéral (voir
désormais art. 89 al. 1
er
de la loi sur le Tribunal fédéral du 17
juin 2005) reconnaît la qualité pour agir à quiconque est spécialement atteint
par l'acte normatif et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification. Moritz relève qu'il résulte du message du Conseil fédéral que,
dans un recours en matière de droit public dirigé contre un acte normatif
cantonal, l'intérêt personnel peut être simplement virtuel. Le législateur du
canton de Vaud ayant anticipé cette prescription, Moritz estime que l'intérêt
de fait peut n'être que virtuel (op. cit., n. 45 p. 20). Toutefois, la
jurisprudence actuelle en matière de recours de droit public contre un acte
normatif cantonal exige un intérêt juridiquement protégé, tout en admettant
qu'il puisse être virtuel. Ainsi, la qualité pour agir se détermine à partir de
la possibilité virtuelle d'être un jour touché dans ses intérêts juridiquement
protégés par les dispositions attaquées (ATF 130 I 26, c. 1.2.1; ATF 128 I 295,
c. 6a; ATF 125 I 369, JT 2000 I 826, c. 1a).
A
ce stade, on doit rappeler que l'accès à la Cour constitutionnelle ne peut à
tout le moins pas être plus restreint que ne l'est celui au Tribunal fédéral en
matière de contrôle abstrait des normes cantonales. Le requérant qui a un
intérêt juridiquement protégé virtuel a ainsi la qualité pour agir devant la
Cour constitutionnelle, et ce même si son intérêt digne de protection n'est pas
actuel.
Pour
le surplus, la question de savoir si un intérêt personnel de fait virtuel
confère la qualité pour agir selon l'article 10 alinéa 1
er
LJC peut
en l'espèce demeurer indécise. En effet, comme on le verra ci-dessous, en
examinant la qualité pour agir des différents requérants, la requête est de
toute façon recevable.
c)
Susana Lukaj est employée à plein temps par une boulangerie sise à
Vevey. En tant que travailleuse du secteur de la vente, elle a un intérêt
juridiquement protégé à ce que la réglementation communale sur l'ouverture des
magasins ne fasse pas obstacle à l'application de la législation fédérale
interdisant le travail dominical. Elle se trouve en effet clairement dans le
champ de protection des normes fédérales dont elle invoque la force
dérogatoire. Cet intérêt juridique est, a fortiori, digne de protection.
Les
boulangeries sont régies par l'article 11 lettre a du règlement, qui prévoit
que ce type de commerce peut être ouvert jusqu'à 18h30 les jours de repos
public. En effet, elles ne sont pas visées par l'interdiction du travail
dominical, conformément aux articles 27 alinéa 2 lettre d de la
loi fédérale sur le travail dans l'industrie,
l'artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (ci-après LTr ou loi sur le travail;
RS 822.11)
, 4 et 27
de l'ordonnance
2 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (ci-après: OLT2; RS 822.112)
.
La requérante Susana Lukaj est ainsi susceptible de devoir travailler le
dimanche indépendamment de la modification litigieuse. De ce point de vue, elle
n'est pas personnellement et directement concernée par la modification
litigieuse et elle n'a par conséquent pas d'intérêt actuel à son annulation. En
revanche, on ne peut nier qu'en sa qualité d'employée du secteur de la vente,
Susana Lukaj peut, avec une certaine vraisemblance, être amenée à l'avenir à
travailler dans un commerce soumis à l'interdiction du travail dominical par la
loi sur le travail. La requérante a dès lors un intérêt virtuel à faire
contrôler la constitutionnalité de cette modification réglementaire.
Ainsi, Susana
Lukaj a un intérêt juridiquement protégé virtuel qui lui ouvre la voie du recours
de droit public au Tribunal fédéral, de sorte que la qualité pour agir devant
la cour de céans doit également lui être reconnue.
d)
Jean-Paul Rossier est domicilié dans la Commune de Vevey, plus
particulièrement au centre de la ville. Il fait valoir qu'il a un intérêt digne
de protection à ce que soit préservée la tranquillité qui prévaut le dimanche,
et ce tout au long de l'année.
Selon Moritz,
le requérant doit faire valoir un intérêt personnel de fait à la mise en œuvre
du droit supérieur. La qualité pour agir permet ainsi au requérant touché plus
que quiconque par la norme attaquée de reprocher à cette dernière qu'elle est
contraire à des principes constitutionnels – même s'ils ne confèrent à eux
seuls aucun droit et ne sont pas destinés à protéger le requérant – pour autant
qu'il ait un intérêt digne de protection au respect des principes et
dispositions dont il allègue la violation. Selon cet auteur, cette condition
est satisfaite lorsque l'intérêt en cause est couvert par le champ d'application
de la norme dont la violation est invoquée (op. cit., n. 42 p. 19).
De ce point de vue, il est douteux que l'intérêt
allégué – la tranquillité publique – soit couvert par le champ d'application de
la norme dont la violation est invoquée, à savoir la loi sur le travail, qui
concerne uniquement la protection du personnel de vente. Si l'on se fonde sur
l'avis de Moritz, Jean-Paul Rossier ne paraît pas avoir
un intérêt de
fait en relation suffisamment étroite avec la norme supérieure.
Toutefois,
selon la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral et le Tribunal
administratif du Canton de Vaud en application des articles 48 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.01), 103
de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (RS 173.110)
et 37 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18
décembre 1989 (RSV 173.36), l'intérêt digne de protection peut être de pur
fait, sans relation aucune avec la norme dont la violation est invoquée (ATF
121 II 171, c. 2b; 176, c. 2a; TA, GE.2004.0105 du 24 décembre 2004). Il
importe alors peu que la violation de la tranquillité publique invoquée par le
requérant ne soit pas en relation étroite avec la loi sur le travail. Cet
intérêt de fait peut être examiné pour lui-même.
Il convient
dès lors de déterminer si le recourant est touché dans une mesure et avec une
intensité plus grande que la généralité des administrés et s'il se trouve avec
l'objet du litige – soit la modification de l'article 12 du règlement – dans
une relation suffisamment étroite. Il est évident que le requérant, qui habite
dans une zone où se trouvent des commerces, va subir une atteinte en cas
d'extension de leurs horaires d'ouverture. Toutefois, cette atteinte – qui se limite
à une demi-journée par année – semble minimale et le requérant ne paraît pas
être touché plus que la généralité des habitants de la commune de Vevey.
La question
peut cependant demeurer indécise dans la mesure où la qualité pour agir des
autres requérants est admise.
e)
S'agissant
de la qualité pour agir des personnes morales, il convient de se référer aux
conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'Assemblée
constituante ayant expressément refusé une disposition accordant de manière
générale un droit de recours élargi aux associations (BGC 2004, n° 30,
15 septembre 2004, pp. 3655 et 3665 ad art. 9).
aa)
La
qualité pour agir des personnes morales – et notamment des associations – qui
sont touchées dans leurs intérêts propres et qui sont ainsi directement
intéressées à l'issue de la contestation doit être jugée selon les mêmes
critères que pour les personnes physiques. La personne morale doit alors
démontrer l'existence d'un intérêt suffisant et digne de protection à ce que
l'acte attaqué soit annulé, le seul intérêt public à une application correcte
du droit objectif ne suffisant pas (Moritz, op. cit., n° 38 pp. 17-18; Bovay,
op. cit., p. 361).
La
jurisprudence reconnaît également la qualité pour agir de l'association lorsque
celle-ci sauvegarde directement les intérêts de ses membres et indirectement
les siens (recours - ou requête - dit égoïste ou corporatif, Bovay,
op. cit., pp. 361-362 et 492). Dans une telle hypothèse, pour que sa
requête soit recevable, l'association qui n'intervient pas pour la défense de
ses propres intérêts doit invoquer ceux de ses membres. Elle doit fournir la
preuve de son existence juridique; elle doit avoir pour but statutaire la
défense des intérêts mis en cause; la majorité ou un grand nombre de ses
membres doivent être touchés par la décision attaquée; ces derniers, pris
individuellement, doivent eux-mêmes avoir qualité pour agir. Ces conditions
sont cumulatives (Bovay, op. cit., pp. 362-363; Moritz, op. cit., n° 38
pp. 17-18; ATF 130 I 26 et réf; BGC 2004, n° 30, 15 septembre 2004, p. 3655).
Le Tribunal fédéral a notamment jugé, dans une procédure administrative de
contestation d'une décision sur le statut des services accessoires (magasins)
de la gare de Zurich et sur leurs heures d'ouverture, que des syndicats
nationaux ne pouvaient exercer le recours corporatif dès lors qu'ils ne
comptaient que peu de membres parmi les employés de ces commerces (ATF 119 Ib
374, JT 1995 I 634).
bb)
En
l'espèce, le Syndicat Unia ne prétend pas - à juste titre - agir pour la
défense de ses propres intérêts. On ne voit en effet pas qu'il soit touché
directement et plus que quiconque dans sa propre situation de fait ou de droit
par la réglementation attaquée (cf. ATF 119 Ib 374, JT 1995 I 634).
Le
Syndicat Unia soutient agir dans l'intérêt de ses membres: il exerce ainsi une
requête dite corporative. Ce syndicat a pour but, selon l'article 3 de ses
statuts, de "représenter et encourager les intérêts des travailleuses et
travailleurs dans les domaines sociaux, économiques, politiques, professionnels
et culturels". Peuvent notamment être membres du syndicat, selon les
articles 4 et 5 des statuts, les "travailleuses et travailleurs dans les
secteurs de l'industrie, des arts et métiers, de la construction, des services
privés et de l'agriculture". Le requérant fait valoir qu'il dispose d'un
secrétariat permanent à Vevey et qu'il compte, parmi ses membres, plusieurs
travailleurs de la vente. On ne voit toutefois pas qu'une majorité – ni même un
grand nombre – des membres de ce syndicat national soient touchés
personnellement par la réglementation attaquée, même en admettant qu'une
atteinte virtuelle suffit, et aient la qualité pour agir. Il ne suffit pas que
plusieurs travailleurs de la vente dans la région veveysanne soient membres
dudit syndicat. Eu égard notamment à l'ATF 119 Ib 374 précité, il apparaît que
la qualité pour agir du Syndicat Unia ne peut être retenue sur la base des
principes régissant le recours dit corporatif ou égoïste.
cc)
Il
convient encore de se demander si la qualité pour agir peut être déduite des
dispositions du droit fédéral sur la législation sur le travail. En effet,
selon l'article 58 LTr, ont qualité pour recourir contre les décisions de
l'autorité cantonale autorisant temporairement le travail de nuit ou le
dimanche, "les employeurs et travailleurs intéressés et leurs
associations". La jurisprudence n'exige pas que tous les travailleurs
concernés ou certains d'entre eux soient membres de l'association recourante
(ATF 119 Ib 374, JT 1995 I 634; ATF 116 Ib 270, JT 1993 I 117 et réf.; TA,
GE.1999.0093 du 19 novembre 1999).
En
l'espèce, puisque le litige est relatif à la portée de la loi sur le travail,
la qualité pour agir du Syndicat Unia doit être reconnue. En effet, ce syndicat
pourrait provoquer une décision de l'autorité cantonale et recourir à son
encontre en se fondant sur l'article 58 LTr. Il serait dès lors contradictoire
d'admettre la qualité pour recourir du syndicat contre une décision en la
matière, en provoquant dans ce cadre un contrôle concret de la
constitutionnalité du règlement, et de refuser cette qualité dans le cadre
d'une procédure de contrôle abstrait du règlement prétendument contraire à la
loi fédérale. Dans cette mesure, on doit admettre que le Syndicat Unia est touché
plus que quiconque et a un lien suffisamment étroit avec l'objet du litige pour
que sa qualité pour agir soit reconnue. En d'autres termes, de la qualité pour
agir contre une décision d'autorisation d'ouverture des magasins le dimanche
découle à tout le moins un intérêt digne de protection pour recourir contre une
norme communale. Au demeurant, le Syndicat Unia est ouvert aux travailleurs de
toutes les professions, notamment dans les secteurs des services privés, et
revêt ainsi la qualité d'association de travailleurs de la branche concernée.
f)
La
qualité pour agir des requérants Susana Lukaj et Syndicat Unia étant admise, il
convient d'entrer en matière sur le fond.
3.
a)
Lorsqu'elle
est saisie d'une requête, la Cour doit procéder au contrôle de la conformité du
texte attaqué au droit supérieur. Elle doit donc procéder à une confrontation
entre le texte en question et l'ensemble des règles de rang supérieur,
lesquelles formeront le "bloc de référence" (Moritz, op. cit., n° 33
p. 15; CCst, 2005.0001 du 28 juin 2005, c. 2). En substance ce dernier
comprendra ici, s'agissant d'un règlement communal, la ou les lois cantonales,
la Constitution vaudoise, ainsi que l'ensemble du droit fédéral. En principe,
la Cour limite son examen aux griefs invoqués (art. 13 LJC, sous réserve de
violation manifeste par la réglementation attaquée de règles de droit de rang
supérieur).
En
l'occurrence, les requérants soutiennent que l'article 12 du règlement
litigieux viole la loi sur le travail, ainsi que l'article 3 de la loi vaudoise
d'application de la législation fédérale sur le travail du 29 novembre 1967
(ci-après: LVLT; RSV 822.01).
b)
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des
normes, la Cour doit examiner si l'on peut attribuer à la réglementation
litigieuse, selon une méthode d'interprétation reconnue, un sens compatible
avec le droit supérieur. Si, dans des circonstances normales, telles que celles
que le législateur pouvait prendre en considération, la norme paraît
admissible, le juge ne saurait en principe l'annuler, au stade du contrôle
abstrait, pour le motif que, dans des cas très particuliers, son application
pourrait éventuellement se révéler contraire au droit supérieur. Un tel
jugement ne prive pas les citoyens de la possibilité de se plaindre ultérieurement
d'une violation de leurs droits fondamentaux, à l'occasion d'une application
concrète de la norme en cause. Dès lors, la Cour constitutionnelle – comme le
Tribunal fédéral – n'annulera une norme cantonale ou communale que si elle ne
se prête à aucune interprétation conforme au droit supérieur (ATF 118 Ia 305,
JT 1994 I 630; ATF 128 I 327, JT 2003 I 309; ATF 130 I 26 et 82). A cet effet,
il y a lieu de prendre en considération plusieurs éléments: la portée de
l'atteinte au droit fondamental; la possibilité d'obtenir ultérieurement, par
un nouveau contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante;
les circonstances concrètes dans lesquelles la norme doit être appliquée ; la
possibilité d'une correction; les effets sur la sécurité du droit (ATF 130 I
82; ATF 128 I 327, JT 2003 I 309).
4.
Les requérants soutiennent que l'article
12 du règlement est contraire à la loi sur le travail. Ils se prévalent ainsi
d'une violation de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1
er
Cst). Ils soutiennent également que cette disposition est contraire à la loi
vaudoise d'application de la législation fédérale sur le travail.
a)
Le
principe de primauté du droit fédéral exclut que les cantons légifèrent dans
des domaines que le droit fédéral a entendu réglementer de manière exhaustive.
Dans les autres domaines, les cantons ne peuvent édicter que des règles qui ne
contredisent pas le sens et l'esprit du droit fédéral et en éludent ou mettent
en danger le but (ATF 130 I 279, c. 2.2 et réf.; ATF 130 I 82). Toutefois, même
si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine
donné, une loi cantonale peut subsister s'il est prouvé qu'elle poursuit un
autre but que celui recherché par la loi fédérale ou si elle en renforce les
effets (ATF 130 I 82, c. 2.2 et réf.).
Il
convient dès lors d'examiner le régime découlant de la loi sur le travail et de
ses ordonnances d'exécution (b), ainsi que les règles d'application du droit
cantonal (c) et communal (d).
b) aa)
Sous
réserve d'exceptions dont il sera question plus loin, il est interdit d'occuper
le dimanche des travailleurs soumis à la loi sur le travail (sur le champ
d'application de cette loi, voir art. 1 à 4 LTr) (art. 18 al. 1 LTr). Sur les
motifs et l'importance de cette interdiction, le Tribunal fédéral s'est exprimé
en ces termes: "Il est vrai que le travail du dimanche n'a pas d'effet
direct sur la santé, mais son incidence sur le plan social et culturel est des
plus importantes. Non seulement le dimanche est un jour sacré selon la
tradition chrétienne et il garde encore cette signification pour une partie de
la population, mais surtout l'institution d'un même jour libre pour tous permet
aux personnes sous pression dans leur travail de bénéficier de repos et de
loisirs en dehors de la vie de tous les jours. Il permet le calme intérieur,
qui ne serait pas pensable sans calme extérieur. Un temps libre commun rend
possible, dans une grande mesure, la communication et les contacts à
l'intérieur et à l'extérieur de la famille, ce qui n'est pas réalisable par du
temps libre individuel durant la semaine (ATF 116 Ib 284, c. 4a). Cela ressort
aussi du message du Conseil fédéral concernant un projet de loi sur le travail
du 30 septembre 1960 (FF 1960 II 885, p. 956). Le législateur fédéral a restreint
le travail dominical plus rigoureusement encore que le travail nocturne,
d'abord en considération de la sanctification du dimanche, mais aussi par égard
pour la vie familiale" (ATF 120 Ib 332, c. 3a, confirmé récemment par ATF
131 II 200, c. 6.3; TA, GE.1999.0093 du 19 novembre 1999). Si les
considérations relatives à la sanctification du dimanche ont quelque peu perdu
de leur force au vu de la sécularisation toujours croissante de la société,
celles relatives à la vie sociale et familiale restent toujours aussi
importantes. Le récent ATF 131 II 200 précité déclare d'ailleurs plus sobrement
que l'interdiction du travail dominical repose sur la tradition chrétienne et
découle avant tout des rapports sociaux et culturels (cf. Stöckli/Soltermann,
Commentaire de la loi sur le travail, Berne 2005, n. 1 ad art. 18 LTr, pp.
295-296).
On
peut relever que le Conseil fédéral et les Chambres ont tenté d'assouplir cette
réglementation en ajoutant aux possibilités de dérogation existantes
l'exception suivante: "Les entreprises du commerce de détail peuvent, sans
autorisation officielle, occuper des travailleurs pendant six dimanches et
jours fériés par an au maximum, pour autant que les prescriptions sur la
fermeture des magasins permettent d'exploiter ces entreprises ces
jours-là" (art. 19 al. 4 de la LF du 22 mars 1996 modifiant la LTr; FF
1996 I 1279). Cette proposition a toutefois été rejetée en votation populaire
le 1
er
décembre 1996. L'analyse du résultat de la votation a montré
que l'assouplissement du travail dominical faisait partie des innovations qui
ont joué un rôle déterminant dans le net rejet (67% des voix exprimées) de la
modification (cf. FF 1998 I 1131), de sorte que le législateur a
renoncé à autoriser plus largement le travail du dimanche dans les magasins
(cf. LF du 20 mars 1998 acceptée en votation populaire du 19 novembre 1998)
(sur ce point, cf. TA, GE 1999.0093 du 19 novembre 1999, c. 2).
bb)
L'interdiction
d'employer du personnel le dimanche est toutefois sujette à des exceptions.
1.
Le travail dominical régulier ou périodique est autorisé lorsque des raisons
techniques ou économiques le rendent indispensable (art. 19 al. 2 LTr et 28 de
l'ordonnance 1 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail; ci-après: OLT1,
RS 822.111; cf. ATF 131 II 200). De même, le travail dominical temporaire
est autorisé en cas de besoin urgent dûment établi (art. 19 al. 3 LTr). La
notion de besoin urgent est définie à l'article 27 OLT1: il y a notamment
besoin urgent lorsque s'imposent des interventions de durée limitée, de nuit ou
le dimanche, dans le cadre d'événements de société ou de manifestations d'ordre
culturel ou sportif procédant des spécificités et coutumes locales ou des
besoins particuliers de la clientèle (art. 27 al. 1
er
litt c OLT1).
Ces dérogations sont soumises à autorisation (art. 19 al. 1
er
LTr).
Le travail dominical régulier ou périodique est soumis à l'autorisation de
l'office fédéral et le travail dominical temporaire à celle des autorités
cantonales (art. 19 al. 4 LTr).
2.
L'article 27 al. 1
er
LTr consacre une autre dérogation au principe
de l'interdiction de travailler le dimanche. Il permet en effet au Conseil
fédéral de soumettre par voie d'ordonnance certaines catégories d'entreprises à
des dispositions spéciales remplaçant en tout ou partie les articles sur la
durée du travail et du repos, dont fait partie l'interdiction du travail
dominical. Tel est notamment le cas des entreprises qui satisfont aux besoins
du tourisme ou de la population agricole (art. 27 al. 2 litt. c LTr). Selon
l'article 25 alinéa 1
er
OLT2, pendant la saison touristique, sont
applicables aux entreprises situées en région touristique et répondant aux
besoins spécifiques des touristes l'article 4 alinéa 2 OLT2 : cette disposition
permet à l'employeur d'occuper des travailleurs pendant la totalité ou une
partie du dimanche sans autorisation officielle. Sont réputées entreprises
situées en région touristique les entreprises situées dans des stations
proposant cures, sports, excursions ou séjours de repos, pour lesquels le
tourisme joue un rôle prépondérant tout en étant sujet à de fortes variations
saisonnières (art. 25 al. 2 OLT2). Comme l'a déjà constaté le Tribunal
administratif, sous l'empire de l'ancien article 41 al. 2 OLT2 – dont les
considérants sur ce point restent pertinents – on ne saurait admettre que tous
les commerces de la localité de Vevey remplissent la condition de répondre aux
besoins spécifiques du tourisme. L'autorité locale doit examiner quels sont les
commerces qui satisfont aux besoins touristiques et limiter le bénéfice du
régime exceptionnel aux commerces servant avant tout à l'exercice des activités
à proprement parler touristiques, à l'exclusion de ceux qui offrent des
produits destinés à l'usage ordinaire de la population locale (TA, GE.1992.0068
du 30 septembre 1992; sur la notion d'entreprise satisfaisant aux besoins du
tourisme, cf. également TA, GE.1997.0176 du 17 février 1999 et ATF 126 II 106:
tel n'est pas le cas du centre Foxtown à Villeneuve, qui offre à prix réduits
une gamme complète de produits de marques renommées, tels que vêtements,
parfums, articles pour la maison et la table, ainsi qu'articles cadeaux, le
Tribunal fédéral précisant que le "shopping" ne constitue pas en soi
une sorte de tourisme).
3.
D'autres types d'entreprises, définies à la section 3 de l'OLT2, bénéficient du
même régime et peuvent occuper des travailleurs pendant la totalité ou une
partie du dimanche sans autorisation officielle, parmi lesquels notamment les
cliniques et hôpitaux, maisons et internats, entreprises de soins à domicile,
cabinets médicaux, dentaires et vétérinaires, pharmacies assurant la permanence
du service d'urgence, hôtels, cafés et restaurants, kiosques et entreprises de
services aux voyageurs, boulangeries, pâtisseries et confiseries, etc. (voir
art. 15 ss OLT2).
4.
Enfin, selon l'article 27 alinéa 1bis LTr, les petites entreprises artisanales
– soit celles qui n'occupent, abstraction faite de l'employeur, que quatre
personnes au plus, indépendamment de leur taux d'occupation (art. 2 al. 1 OLT2)
– sont exemptées de l'autorisation obligatoire pour le travail de nuit ou le
travail dominical, lorsque celui-ci est inhérent à leur activité. Tel est le
cas lorsqu'une entreprise appartient à l'une des catégories d'entreprises
énumérées à la section 3 de l'OLT2 ou que les conditions fixées à l'article 28
OLT1 sont remplies (art. 2 al. 2 OLT2).
5.
Pour être complet, on signalera que les Chambres ont adopté, le 8 octobre
2004, un article 27 alinéa 1ter nouveau LTr, dont la teneur est la suivante:
"Les magasins et entreprises de services situées dans les aéroports et
dans les gares à forte fréquentation considérées comme des centres de
transports publics peuvent occuper des travailleurs le dimanche" (ROLF
2004 p. 5109). L'élargissement du travail dominical se fait donc sentir
(Stöckli/Soltermann, op. cit., n. 2 ad art. 18 LTr, p. 296). Une demande
de référendum dirigée contre cette modification a abouti (FF 2005 p. 1427) et
la votation populaire a été fixée au 29 novembre 2005.
cc)
Par
arrêt du 30 septembre 1992, le Tribunal administratif a expressément relevé que
la règle fondamentale du droit suisse sur le travail est qu'on ne travaille pas
le dimanche. Les régimes spéciaux aménagés par les dispositions rappelés
ci-dessus visent à tenir compte de circonstances tout à fait particulières. Or,
les régimes spéciaux répondant à des cas exceptionnels ne sauraient être admis
extensivement; au contraire, s'agissant de dispositions particulières, il
convient que l'autorité en fasse une application restrictive, en contrôlant que
l'usage de ces facultés n'étende pas à l'excès l'application de telles normes
au point de vider le principe général de son sens (TA, GE.1992.0068 du 30
septembre 1992). En outre, même si le texte légal de l'article 19 LTr ne
confère aujourd'hui plus de pouvoir d'appréciation à l'autorité, qui doit
accorder l'autorisation sollicitée lorsque les conditions légales justifiant
une exception sont réalisées (comparer les art. 19 al. 1
er
et 25 al.
1
er
LTr dans leur version du 13 mars 1964 et le nouvel art. 19 LTr
dans sa version en vigueur dès le 1
er
août 2000), les dérogations
doivent toujours s'interpréter restrictivement, les critères de la
jurisprudence rendue sous l'ancien droit restant applicables (ATF 131 II 200,
c. 6.4).
dd)
La
législation fédérale sur le travail ne réglemente toutefois pas de manière
exhaustive l'ouverture des commerces le dimanche. L'article 71 lettre c LTr
réserve en effet les prescriptions de police cantonale et communale concernant
le repos dominical et les heures d'ouverture des entreprises de vente au
détail. Actuellement, ces prescriptions ne servent cependant plus qu'à assurer
le respect de la tranquillité publique la nuit et les jours fériés et,
éventuellement, à protéger les personnes qui ne sont pas soumises à la loi sur
le travail. Quant à cette dernière, elle règle de manière exhaustive la
protection du personnel de vente (ATF 130 I 279, c. 2.3.1 et réf.; ATF 122 I
90; ATF 119 Ib 374, JT 1995 I 634; cf. art. 73 al. 1
er
litt. a LTr;
Mahon/Benoît, Commentaire de la loi sur le travail, n. 21 ad art. 71 LTr, p.
702). Les règles cantonales ou communales sur la tranquillité publique ne
sauraient cependant avoir pour effet d'éluder le but et l'esprit du droit
fédéral et ne sauraient en particulier avoir pour effet de restreindre la
protection assurée aux travailleurs par la loi sur le travail, notamment en
autorisant des entreprises tombant sous le coup de cette loi à pratiquer une
ouverture et un travail dominical, lorsque les conditions posées par le droit
fédéral ne sont pas remplies.
c)
En
ce qui concerne le droit cantonal, on relèvera que, selon l'article 2 LVLT, le
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce applique la
législation fédérale sur le travail (al. 1
er
). Il assure la liaison
avec les autorités fédérales et coordonne les mesures d'exécution de la loi sur
le travail avec les prescriptions de police relevant de la compétence d'autres
départements ou des communes (al. 2). Quant au service cantonal du travail, il
est chargé de délivrer aux entreprises non industrielles les autorisations
concernant le travail temporaire (art. 19 al. 1 LTr), régulier ou périodique
(art. 19 al. 2 LTr) du dimanche (art. 3 al. 1 litt. c et d ch. 2 LVLT).
Le
Tribunal administratif a jugé que le Département n'avait aucune compétence pour
édicter, au travers d'une circulaire, des prescriptions allant au-delà du
simple rappel des dispositions en vigueur et de leur interprétation. Une telle
circulaire, qui permettait aux commerçants d'une localité de s'entendre pour
choisir librement une ouverture dominicale deux dimanches par an, présumant
ainsi l'existence d'un besoin urgent, sans autre contrainte que d'en informer
l'office communal du travail, était affectée d'une nullité absolue (GE
1997.0197 du 25 novembre 1998).
d)
Quant
aux communes vaudoises, elles bénéficient d'une très large autonomie en ce qui
concerne l'ouverture et la fermeture des magasins. Conformément à l'article 43
chiffre 6 lettre d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après: LC;
RSV 175.11), ces problèmes relèvent de la police dans les limites des
compétences de la commune. Pour le surplus, il appartient au Conseil communal
d'adopter les règlements, sous réserve de ceux qui auraient été laissés dans la
compétence de l'autorité municipale (art. 4 ch. 13 LC), puis au Conseil d'Etat
de les approuver (art. 94 LC).
5.         a)
La Municipalité de Vevey fait valoir que
la possibilité de travailler en soirée du 8 au 31 décembre de chaque année est
d'ores et déjà ancrée dans le règlement communal et qu'a priori, il n'y a pas
de raison d'estimer que cela ne vaut pas également pour le travail dominical.
Ce
faisant, l'intimée méconnaît que les conditions de travail du soir ou du
dimanche ne sont pas soumises aux mêmes règles. L'ouverture dite du soir selon
l'article 12 du règlement permet une ouverture deux soirs jusqu'à 22 heures
avec la faculté de servir la clientèle jusqu'à 21 heures 45 moyennant le
respect des dispositions de l'article 10 LTr. Elle ne concerne dès lors pas le
travail de nuit au sens des articles 17 et suivants LTr, mais bien le travail
du soir, entre 20 et 23 heures (art. 10 al. 1
er
LTr). Un tel travail
n'est pas soumis à autorisation et peut être introduit par l'employeur après
audition de la représentation des travailleurs dans l'entreprise ou, à défaut,
des travailleurs concernés (art. 10 al. 1,
2
ème
phrase
LTr). Moyennant respect des conditions formelles posées à l'article 10 LTr –
que réserve expressément l'article 12 du règlement – la loi sur le travail ne
s'oppose pas à un tel travail du soir, même pour les travailleurs soumis à
cette loi. En revanche, le travail dominical est soumis aux règles qui ont été
développées plus haut et qui s'opposent à une ouverture généralisée des
commerces, au demeurant sans autorisation, un dimanche par année.
b)
La
Municipalité de Vevey soutient également que la Commune de Vevey se trouve en
région touristique et peut se prévaloir de l'exception prévue à l'article 27
alinéa 2 lettre c LTr. Toutefois, pour se prévaloir de cette exception légale,
il ne suffit pas que l'entreprise se trouve en région touristique, mais il faut
encore qu'elle réponde aux besoins spécifiques des touristes (cf. supra ch. 4
lit. b) bb) ch. 2). Comme l'a déjà constaté le Tribunal administratif sous l'empire
de l'ancien article 41 alinéa 2 OLT2, dont les considérants sur ce point
restent pertinents, on ne saurait admettre que tous les commerces de la
localité de Vevey remplissent la condition de répondre aux besoins spécifiques
des touristes (GE.1992.0068 du 18 janvier 2001).
Au
demeurant, il importe peu que le règlement autorise déjà tous les commerces à
travailler le soir sans distinguer entre ceux qui satisfont aux besoins
spécifiques des touristes et les autres, puisque ce travail du soir est admis
par la loi sur le travail sans autorisation et sans que les conditions des
articles 17 et suivants LTr soient remplies, à la seule condition que la
représentation des travailleurs soit entendue préalablement conformément à
l'article 10 LTr.
c)
Enfin,
l'argument tiré implicitement par la Municipalité de Vevey de l'égalité de
traitement avec le marché de Noël de Montreux est sans pertinence. L'ouverture
dominicale pour le marché de Noël pendant la période de l'Avent a été autorisée
par décision du Département prise en application de l'article 19 alinéa 1
er
LTr (besoin urgent), confirmée sur recours par arrêt du Tribunal administratif
(GE 1999.0093 du 19 novembre 1999), puis du Tribunal fédéral (arrêt non
publié 2A.578/1999 du 5 mai 2000, c. 4). Le Tribunal fédéral a admis
l'existence d'un tel besoin, compte tenu de l'imbrication de l'animation
résultant du marché de Noël – qui attire un nombre considérable de visiteurs –
et celle due à l'ensemble de l'activité commerciale de la place, de l'existence
avant Noël d'un besoin accru de biens de consommation qu'il faut satisfaire
durant une période limitée dans le temps et de la tradition depuis 1983 d'un
tel marché. Il n'est pas établi ni même allégué que ces conditions cumulatives
soient réalisées à Vevey. En effet, l'augmentation de la demande en biens de
consommation pendant la période précédant Noël et le besoin accru des
consommateurs qui doit être satisfait durant une période très limitée dans le
temps ne suffit pas encore pour établir l'urgence à satisfaire ce besoin par
une ouverture dominicale. Il faut encore tenir compte des circonstances locales
et des spécificités de la clientèle (TA, GE 1999.0093 du 19 novembre 1999 et
ATF non publié 2A.578/1999, c. 3b et 4). De toute manière, si les conditions du
besoin urgent étaient remplies, elles impliqueraient néanmoins une procédure
d'autorisation formelle selon l'article 19 LTr.
6.         a)
Pour sa part, le Conseil d'Etat
relève que les articles 14 et 22 du règlement réservent expressément les
législations fédérale et cantonale sur le travail. La faculté offerte à
l'article 12 du règlement permet aux commerçants qui répondent aux conditions
des articles 18 et suivants et 27 LTr de bénéficier d'une ouverture dominicale.
Le droit cantonal, en particulier l'article 3 LVLT, est ainsi pleinement
applicable, de sorte que la Municipalité de Vevey délivrera une autorisation
fondée sur des critères de police (ordre et tranquillité publics) tandis que le
Service de l'emploi délivrera une autorisation fondée sur des critères relevant
de la législation sur le travail (protection des travailleurs), à moins que
cette dernière autorisation ne soit pas exigée par la loi (art. 27 LTr). Le
Conseil d'Etat estime ainsi que l'article 12 du règlement est conforme au droit
supérieur.
Il
convient dès lors d'examiner si l'article attaqué se prête à une interprétation
qui soit conforme au système légal exposé ci-dessus, comme le soutient le
Conseil d'Etat.
b)
L'article
12 du règlement prévoit que les commerçants peuvent garder leur magasin ouvert
un dimanche après-midi en décembre. Le genre de commerces n'est pas restreint,
contrairement à ce qui est le cas à l'article 11 du règlement; en outre, le
"respect des dispositions de la LTr" n'est pas réservé, contrairement
à ce qui est prévu par ce même article lorsqu'il s'agit d'autoriser deux
ouvertures nocturnes (à relever par ailleurs que le texte du préavis prévoyait
la formule "moyennant le respect des dispositions de l'article 10
LTr", cet article n'ayant trait qu'au travail du soir). Si l'on devait
s'en tenir à cette interprétation littérale, selon laquelle les commerçants
veveysans peuvent choisir, en toute liberté, s'ils remplacent l'une des
nocturnes autorisées par une ouverture dominicale, sans subordonner celle-ci à
une quelconque autorisation, force est de constater que l'article 12 du
règlement aurait pour effet de restreindre la protection assurée aux
travailleurs par la loi sur le travail, notamment en autorisant des entreprises
tombant sous le coup de cette loi à une ouverture dominicale, même lorsque les
conditions posées par le droit fédéral ne sont pas remplies. Il apparaîtrait
alors contraire au droit supérieur. On peut renvoyer à ce qui a déjà été dit au
chiffre 5 lettre b et rappeler, d'une part, qu'une autorisation cantonale est
nécessaire pour obtenir une dérogation à l'interdiction du travail dominical
dans les cas visés à l'article 19 LTr (travail rendu indispensable pour des
raisons techniques ou économiques, besoin urgent dûment établi) et, d'autre
part, que les exceptions légales permettant selon l'article 27 LTr le travail
dominical sans autorisation ne concernent que des cas bien déterminés: ainsi
celle en faveur des entreprises situées en région touristique ne concerne que
les entreprises répondant aux besoins spécifiques des touristes.
c)
D'un
point de vue systématique, il faut constater que l'article 11 du règlement,
dans ses ancienne et nouvelle teneur, fixe les horaires d'ouverture le dimanche
de certains commerces dont l'activité dominicale est possible selon la loi sur
le travail: boulangeries, kiosques, fleuristes, entreprises familiales.
L'article 12 du règlement, en tant qu'il introduit l'ouverture un dimanche
après-midi de décembre pour tous les magasins, n'apporte rien de nouveau aux
commerces spéciaux susmentionnés (sauf pour les magasins de fleurs qui ne
peuvent ouvrir que jusqu'à 12 heures 30, cf. art. 11 lit. c du règlement) et ne
peut donc viser que les autres, telles les grandes surfaces, qui ne sont
précisément pas autorisées à être en activité le dimanche selon la loi sur le
travail.
La
législation fédérale a déjà prévu des exceptions au travail dominical pour
certaines catégories de magasins (art. 27 al. 2 lit. d LTr, 26, 27 et 29 OLT2,
kiosques, boulangeries, fleuristes, etc.) ainsi que pour les petites
entreprises artisanales lorsque le travail dominical est inhérent à leur
activité, soit si elles appartiennent à l'une des catégories d'entreprises
énoncées ci-dessus (art. 27 al. 1bis LTr). D'autres exceptions sont
prévues, lorsque des raisons techniques ou économiques rendent indispensable le
travail dominical (art. 19 al. 2 LTr), en cas de besoin urgent dûment établi
(art. 19 al. 3 LTr), pour les entreprises satisfaisant aux besoins du tourisme
(art. 27 al. 2 lit. c LTr) et pour les entreprises artisanales en cas
d'indispensabilité technique ou économique (art. 28 OLT1): on ne voit toutefois
guère d'hypothèses où l'ouverture d'un magasin à Vevey serait rendue
indispensable un dimanche de décembre pour de tels motifs (pour les besoins du
tourisme, cf. ch. 4 let. b) bb) et 5 let. b) ci-dessus).
Il
n'existe ainsi pas de magasins, autres que ceux déjà traités à l'article 11 du
règlement, pour lesquels il y aurait lieu de fixer un horaire de police un
dimanche après-midi de décembre. En adoptant l'article 12, le Conseil communal
ne s'est donc pas limité, dans le cadre de ses attributions en matière d'ordre
et de tranquillité publics, à régler l'horaire du dimanche pour certains
commerces susceptibles d'obtenir une autorisation de droit du travail, cette
tâche légitime ayant déjà été accomplie par l'adoption de l'article 11 du
règlement. L'article querellé n'a ainsi pas de portée propre qui soit
compatible avec le droit supérieur, hormis pour les magasins de fleurs, portée
tout à fait résiduelle qui ne suffit pas à donner à cette norme un sens
raisonnable compatible avec le droit supérieur.
Le
Conseil d'Etat se réfère aux articles 14 et 22 du règlement. L'article 14
prévoit que la demande d'autorisation (art. 12) doit contenir les dispositions
adoptées par le commerçant, notamment en ce qui concerne l'application de la
loi sur le travail. Quant à l'article 22, il réserve les dispositions des
législations fédérale et cantonale sur le travail. Ces dispositions ne
suffisent toutefois pas à guérir le vice que présente la seconde partie de
l'article 12 du règlement. Comme vu ci-dessus, cette nouvelle règle ne peut
avoir d'autre portée que d'autoriser ce qui n'est pas autorisé par la loi sur
le travail, peu importe qu'elle figure auprès d'autres dispositions plus
anciennes qui rappellent de manière toute générale l'existence de la loi sur le
travail.
Au
demeurant, si la norme litigieuse devait avoir le sens que lui prête le Conseil
d'Etat, repris tardivement par la Municipalité dans ses dernières observations
du 24 août 2005, elle serait sans portée propre, au vu des possibilités
d'ouverture dominicale déjà conférées par l'article 11 du règlement. Une telle
règle, sans portée propre, donc au mieux inutile, devrait être annulée pour des
motifs de sécurité du droit.
d)
L'examen
des travaux préparatoires montre que le parallèle a été fait avec l'octroi
d'une autorisation d'ouverture dominicale pour le marché de Montreux. La
situation est toutefois différente, comme on a pu le voir ci-dessus (cf. ch. 6
let. c). Lors des débats, les avis ont été partagés - certains parlant de
"loi sur le travail interprétable selon les besoins" et d'autres
rappelant que le travail dominical est interdit - mais ont néanmoins abouti à
l'adoption de l'article litigieux par 38 voix contre 31. Dans sa réponse du 6
juillet 2005, le Conseil communal a constaté que l'article 12 introduisait
effectivement la possibilité d'ouvrir les commerces le dimanche, y compris ceux
pour lesquels la loi sur le travail dans sa forme actuelle ne le permet pas.
Dans ses observations du 14 juillet 2005, la Municipalité de Vevey soutient que
le travail du dimanche peut être autorisé à Vevey car il s'agit d'une ville
touristique. Ce n'est que par lettre du 24 août suivant qu'elle a pris bonne
note de la position des instances cantonales et annoncé qu'elle s'y
conformerait.
L'interprétation
historique de la disposition parle ainsi clairement en faveur d'une possibilité
d'ouvrir tous les commerces un dimanche de décembre, y compris ceux pour
lesquels la loi sur le travail ne le permet pas. De l'avis même du législateur,
il s'agit de faire échec au droit supérieur, ce qui n'est évidemment pas
admissible. Quant aux observations formulées par la Municipalité de Vevey le
24 août 2005, elles sont insuffisantes pour admettre que l'article 12 du
règlement se prêtera concrètement à une interprétation conforme au droit
supérieur, compte tenu des avis contradictoires émis par les autorités
intéressées.
e)
Eu
égard à ce qui précède, l'article 12 du règlement ne se prête pas à une
interprétation conforme au droit supérieur. Le Conseil communal a ainsi
outrepassé ses compétences en matière d'ordre et de tranquillité publics en
adoptant une disposition réglementaire qui autorise tous les magasins
veveysans, indistinctement, à travailler un dimanche de décembre. En outre, la
disposition elle-même est contraire au droit supérieur et doit donc être
annulée dans la mesure où elle autorise les commerçants à garder leur magasin
ouvert un dimanche après-midi de décembre.
7.
Les considérations qui précèdent
conduisent ainsi à l'admission de la requête et à l'annulation de l'article 12
du règlement dans la mesure où il autorise les commerçants, durant la période
comprise entre le 8 et le 31 décembre, à garder leur magasin ouvert un dimanche
après-midi de 13h00 à 17h00.
L'intimée,
qui succombe, supportera les frais de la cause, par 2'000 francs (art. 12 al. 2
LJC et 55 al. 2 LJPA).
Les
requérants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtenu gain de
cause, ont droit à des dépens, qui sont arrêtés à 2'500 francs (ibidem).
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle,
décide:
I.
La
requête est admise.
II.
L'article
12 du règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des
magasins de la Commune de Vevey est annulé en tant qu'il autorise les
commerçants, durant la période comprise entre le 8 et le 31 décembre, avec
l'autorisation de la municipalité et aux conditions fixées par elle, à garder
leur magasin ouvert "un soir comme ci-dessus et un dimanche après-midi de
13h00 à 17h00".
III.
L'émolument
d'arrêt, mis à la charge de la Commune de Vevey, est fixé à 2'000 (deux mille)
francs.
IV.
L'intimée
Commune de Vevey doit verser aux requérants Syndicat Unia, Jean-Paul Rossier et
Susana Lukaj, solidairement entre eux, la somme de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
V.
L'arrêt
est exécutoire.
Le
président :                                                                                     La
greffière-substitut :
Du 26 octobre 2005
Le
dispositif de l'arrêt qui précède est envoyé pour notification aux parties et
pour publication dans la FAO.
La
greffière-substitut :