vd_omni · AC.2006.0171 · 2007-12-27 · fr

COLLOMB/Municipalité de Bretonnières, Département de l'économie, Service du développement territorial | Conditions auxquelles un exploitant agricole peut être autorisé à construire son logement en zone agricole, à côté de son écurie. Refus d'autorisation confirmé en l'espèce, dès lors que l'habitation actuelle du recourant, en zone à bâtir, est située à seulement 500 m de l'écurie. Un trajet aussi court - et qui ne présente aucune difficulté - permet d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance efficace à partir de l'habitation existante en zone à bâtir, compte tenu de surcroît de la possibilité d'installer des appareils techniques de surveillance.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2007 AC.2006.0171

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et Mme
Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
recourants
1.
Pierre-Daniel COLLOMB,
à Bretonnières,
représenté par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
2.
Geneviève COLLOMB,
à Bretonnières,
représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne.
autorités intimées
1.
Municipalité de Bretonnières,
2.
Service de l'aménagement du territoire
(aujourd'hui Service du développement territorial)
,
représenté par
Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
autorité concernée
Département de l'économie, Section
juridique,
représenté
par le Service de l'agriculture, à Lausanne Adm cant.
Objet
permis de construire
Recours Pierre-Daniel COLLOMB et consort c/ décisions du
Service de l'aménagement du territoire (aujourd'hui Service du développement
territorial) du 14 juillet 2006 et de la Municipalité de Bretonnières du 19
juillet 2006 refusant l'implantation en zone agricole d'une habitation
conforme à l'affectation de la zone
Vu les faits suivants
A.
Pierre-Daniel Collomb exploite une exploitation agricole à
Bretonnières. Il loge avec sa famille dans une ferme dans le village, sur une
parcelle 30 lui appartenant. Il possède encore, notamment, une parcelle 169
sise dans une zone à bâtir comportant un hangar, et une parcelle 76 en zone
agricole où se trouve un rural (une écurie) construit en 1990. Les parcelles 76
et 169 précitées se situent dans la configuration suivante:
Les
parcelles 169 à 177 figurant sur le plan ci-dessus appartiennent à la zone dite
du Clous, zone passée en zone à bâtir le 5 juillet 1996 (date de l'approbation
du plan partiel d'affectation "Le Clous"). A cette époque, ces parcelles
étaient incluses dans la parcelle 76, appartenant à Pierre-Daniel Collomb. Elles
en ont été distraites le 27 janvier 1999
pour permettre la
construction du lotissement représenté supra. Elles ont ensuite connu le sort
suivant:
-
Pierre-Daniel Collomb a conservé la parcelle 169 (sur
laquelle se trouve le hangar),
-      il a
vendu les parcelles 170 ,172 à 177 à des tiers;
-      la
parcelle 171 (soit le chemin d'accès) a été simultanément attribuée, à part
égale entre eux, aux propriétaires respectifs des parcelles 169, 170, 172 à 177.
B.
Depuis plusieurs années, l'intéressé a cherché à
construire à côté de son rural sis sur la parcelle 76 une nouvelle maison
d'habitation pour lui-même et sa famille. Le 16 novembre 2005, le SAT a préavisé
négativement ce projet et proposé
des solutions
alternatives, telles que le déplacement du hangar
près
du rural pour permettre
la construction de la
maison sur la parcelle 169, à la place du hangar, ou la construction d'une
chambre avec douche près du rural pour des besoins occasionnels.
Par courrier du 25 janvier 2006 adressé à
l'intéressé, le chef de l'ancien Département des institutions et des relations
extérieures (DIRE) a confirmé ce préavis négatif.
Le projet de construction de l'intéressé sur la
parcelle 76, comprenant plusieurs logements d'habitation, a néanmoins été mis à
l'enquête du 23 juin au 13 juillet 2006, comme demande d'autorisation préalable
d'implantation (n° CAMAC 75058). Il n'a pas suscité d'oppositions.
Le 12 juillet 2006, le Service de l'agriculture (SAgr)
a émis un préavis favorable. L'exploitation agricole était reconnue au sens de
l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole (OTerm;
RS 910.91) et constituait une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du
4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11); elle était consacrée
à la production laitière, aux grandes cultures et aux cultures herbagères. La
construction permettrait en outre de loger à proximité du bétail et dans de bonnes
conditions l'exploitant, sa famille et sa mère. L'impact du projet sur
l'exploitation agricole (dont le financement serait assuré par des fonds
propres issus de la vente du bâtiment au village) n'influencerait pas sa
viabilité à long terme.
C.
Par décision du 14 juillet 2006, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT; aujourd'hui Service du développement
territorial) a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise selon les art.
113, 120 et
121 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RS 700.11). Il convenait que le logement
de gardiennage envisagé soit indispensable à l'exploitation. Dans la pratique,
un tel logement était généralement admissible pour les exploitations disposant
de bétail laitier et pour autant que toutes les circonstances suivantes le
justifient: taille du cheptel, éloignement des zones à bâtir, difficulté
d'accès, etc. Selon la jurisprudence fédérale, la réalisation d'un logement en
zone agricole ne se justifiait en tout cas pas lorsque l'habitation de
l'exploitant ou les zones à bâtir les plus proches se trouvaient à moins de 500
m du rural existant ou projeté. Toutefois, une directive prochainement en
vigueur du Conseil d'Etat tendait à réduire cette distance, pour une exploitation
avec bétail laitier, à 250 m.
En l'espèce, toujours selon la décision du SAT, la
distance de l'habitation actuelle au rural pouvait être estimée à environ 475
m. Ainsi, compte tenu de surcroît du fait que le cheminement de l'habitation
jusqu'au rural pouvait être considéré comme relativement mal pratique, il
aurait pu être admis, sur le principe, que la distance était suffisante pour
permettre la réalisation d'un logement de gardiennage sur le site
d'exploitation.
Cependant, le SAT relevait d'une part que le
requérant était auparavant propriétaire des parcelles sises dans la zone à
bâtir proche du rural. Il lui aurait ainsi été loisible de se réserver une
surface dans cette zone, afin de se rapprocher de son rural construit six ans
avant le changement d'affectation. D'autre part, le requérant était encore propriétaire
de la parcelle 169 sise à 200 m du rural, soit à une distance raisonnable; il disposait
ainsi de la faculté d'y construire un logement à la place du hangar, celui-ci
n'étant plus affecté à des fins agricoles mais utilisé par une entreprise de
terrassement et de maçonnerie.
Par décision du 19 juillet 2006, la municipalité a
refusé l'autorisation de construire en se référant à la décision du SAT.
D.
Agissant le 25 juillet 2006, Pierre-Daniel et Geneviève
Collomb ont déféré les décisions du SAT et de la municipalité des 14 et 19 juillet
2006 devant le Tribunal administratif. En liminaire, ils ont souligné qu'ils
vivaient avec leurs trois grands enfants (âgés de dix-sept, seize et treize
ans) dans une ferme construite en 1826 au centre du village. Cette ferme, qui
serait vendue pour réaliser le projet contesté par le SAT, n'était plus
transformable pour des coûts raisonnables. Elle n'avait pas le chauffage
central, tous les locaux étant desservis par un calorifère à bois installé à la
cuisine; c'était en outre un boiler à mazout indépendant "malcommode et
salissant", qui permettait d'obtenir de l'eau chaude. Ces conditions n'étaient
pas acceptables et imposaient un déménagement.
Toujours de l'avis des recourants, les conditions
posées par la jurisprudence et la doctrine concernant la nécessité d'un
logement à proximité immédiate du rural étaient réalisées (30 vaches laitières
et 30 génisses). En outre, leur domicile actuel était à plus de 250 m du rural
et le cheminement était mal pratique, car il fallait traverser tout le village.
De surcroît, la zone constructible "Le Clous" ne présentait plus de
disponibilité et si cette zone se trouvait bien à environ 200 m à vol d'oiseau
du rural de la parcelle 76, la présence d'une haie allongeait cette distance en
tout cas à plus de 250 m, voire à plus de 450 m; même la parcelle 169 supportant
le hangar se trouvait à plus de 200 m du rural. Du reste, ce hangar était
occupé également en partie par les ateliers du recourant, qui y stockait encore
du bois et du mazout; les recourants n'avait nulle envie d'y bâtir et encore moins
de démolir une infrastructure qui leur était indispensable. Il apparaissait
absurde de contraindre un citoyen à construire à plus de 200 m de son rural, alors
qu'il ne le souhaitait pas, que cela impliquait la démolition d'un hangar
indispensable et que la surveillance du bétail nécessitait une habitation toute
proche. Imposer à un exploitant son lieu de résidence faisait apparaître le
droit de l'aménagement du territoire comme essentiellement contraignant pour l'agriculteur.
C'était une chose de refuser l'autorisation de bâtir à un exploitant qui logeait
déjà à moins de 200 m de son rural, c'en était une autre de l'obliger à
reconstruire à plus de 200 m du rural sous prétexte qu'il y aurait là une zone
constructible. Peu importait cependant, dès lors que la zone à bâtir était à
plus de 250 m et qu'il n'y avait plus d'emplacement disponible.
Dans sa réponse du 19 septembre 2006, le SAT a conclu
au rejet du recours. Si le recourant n'avait pas su, ou voulu faire usage des
possibilités offertes par le classement de ses parcelles 169 à 172 en zone à
bâtir, il ne saurait pratiquer la politique du fait accompli et prétendre que
le cheminement supplémentaire (de 200 m) serait maintenant excessif pour
assurer la surveillance du rural depuis la parcelle 169.
Le 20 novembre 2006, la municipalité a déclaré
qu'elle maintenait son préavis favorable comme indiqué dans sa lettre adressée
à l'intéressé le 14 septembre 2005.
E.
Par mémoire complémentaire du 6 novembre 2006, le recourant
a expliqué que le financement de ses activités s'était réalisé sans subsides ni
autres apports extérieurs, les investissements et aménagements n'ayant été
possibles que grâce à la vente d'autres actifs. Le morcellement réalisé en
1999, puis la vente des parcelles 170 à 177 avaient été des opérations indispensables
à la survie et au financement de ses activités. Elles ne relevaient donc pas de
son libre choix ni de la promotion immobilière. Il avait du reste eu d'emblée
l'intention de construire une habitation à proximité immédiate du rural mais le
projet avait dû être remis, faute de financement. Il n'avait en revanche jamais
envisagé une construction dans la zone à bâtir "Le Clous", ce qui
aurait exigé un investissement très considérable pour une solution de
demi-mesure en terme de proximité avec le rural. Par ailleurs, le matériel
incriminé au n° 169 avait été évacué en 1996 et le hangar n'était plus qu'un
rural, indispensable à l'exploitation du recourant, ainsi que l'inspection
locale permettrait de le constater. Le recourant a produit une coupure de la
revue Agri-Hebdo de 1993 ainsi que les plans de son projet de 1990.
Une audience s'est déroulée sur place le 15 février
2007, dont on extrait du procès-verbal ce qui suit:
"Le conseil du recourant produit une lettre du 29
mai 1990 du Fonds d’investissements agricoles refusant de lui accorder une aide
financière pour la construction d'un rural (soit le bâtiment érigé à ce jour
sur la parcelle 76). Il expose que ce refus l'a obligé à contracter des crédits
hypothécaires et à vendre les parcelles dans la zone à bâtir pour alléger les
charges découlant de ces emprunts.
[...]
Le recourant explique qu’il a acquis son domaine de
Bretonnières en 1985, à la suite de l'exercice d'un droit d'emption concédé par
un membre de sa parenté. La parcelle 76 était à l’époque encore en zone
intermédiaire. Il indique avoir depuis agrandi ce domaine, et acquis de son
beau-père une autre exploitation à Baulmes.
Le représentant du SAgr relève que le nouveau
Protocole d'Accord passé entre le DIRE et le DEC a été adopté le 10 août 2006
pour entrer en vigueur le 1er septembre 2006, soit après la décision attaquée.
Or, ce Protocole - ainsi que son annexe -, habilite aujourd'hui le SAgr à
donner son préavis sur les conditions d'octroi d'autorisation pour une
habitation en zone agricole.
La présidente invite par conséquent le SAgr à faire
usage de sa faculté.
Le recourant précise qu'un logement à côté de l'écurie
faciliterait la surveillance du bétail, notamment en période de vêlage (environ
35 naissances par année). Un logement en place du hangar serait coûteux
(puisqu'il faudrait [démolir] le hangar et le reconstruire ailleurs) et
n'apporterait finalement que des avantages minimes par rapport à
l'investissement. Il ajoute que la distance de porte à porte entre le hangar et
l'écurie est de son avis de 260 m.
Le tribunal et les parties se rendent à 15 h. 15
devant l’habitation du recourant. Ils marchent ensuite jusqu'à l'écurie, en
s'arrêtant sur la parcelle 169. Le hangar est dépourvu de machines de chantier
et sert de garage à des engins agricoles; il comprend une partie atelier et une
partie destinée au stockage de matériel. L’inspection locale se poursuit,
toujours à pied, jusqu'à l’exploitation du recourant. Le bâtiment est destiné à
abriter les vaches et les veaux, à conserver le fourrage et à ranger différents
matériaux en relation avec l’exploitation. Les vaches les plus âgées, ainsi que
les veaux sont installés dans un seul espace. Les jeunes vaches sont placées
dans un espace séparé, sur le côté nord du bâtiment."
F.
Par avis du 19 février 2007, le SAgr a été invité,
conformément à ce qui avait été décidé à l'audience, à faire usage de
l'ensemble des facultés qui lui ont été conférées par le Protocole d'Accord du
10 août 2006 et de son annexe.
Le SAgr a déposé ses déterminations le 15 mars 2007.
Il a déclaré d'une part avoir mesuré, à titre indicatif, une distance de 220 m
entre la porte du hangar sis sur la parcelle 169, en suivant la route jusqu'à
l'entrée de la stabulation des vaches laitières, et de 300 m, jusqu'à celle du
jeune bétail, ces derniers bâtiments étant situés derrière une haute haie. Il
précisait toutefois que l'appréciation des distances entre les divers bâtiments
d'une exploitation était de la compétence exclusive du SAT. Le SAgr ajoutait
qu'avec un cheptel laitier de 43 UGB (situation en 2006), un logement à
proximité serait en principe autorisé pour l'exploitant et sa famille.
L'exploitation d'un important troupeau de vaches laitières impliquait la
présence sur place de l'exploitant afin de pouvoir assurer sa surveillance et
des interventions rapides en toutes circonstances. Il s'agissait essentiellement
de la détection des chaleurs, de l'assistance aux vêlages, ainsi que du
dépistage
d'éventuels
problèmes alimentaires ou
sanitaires. De ce point de vue, la parcelle 169 n'était pas bien située. Pour
le surplus, l'examen de l'historique économique et financier de l'exploitation
démontrait "
que la vente des parcelles 170 à 177, bien qu'avec un
décalage temporel, a bien servi à consolider le financement de la construction
du rural réalisé en 1990."
Il concluait:
"-
Un logement à proximité de l'étable est
en principe justifié pour ce cheptel laitier dépassant 25 UGB.
-      La nouvelle étable, construite en 1990, n'a pu
être financée de manière consolidée que par la vente, a posteriori, des
parcelles 170 à 177, sises en zone constructible. Il en sera de même du
logement qui ne peut être financé, aujourd'hui, que par la vente du patrimoine
restant (parcelle RF n
os
30 et 31) sis en zone constructible.
-      Les autres conditions, à savoir qu'il s'agit
bien d'une exploitation agricole et d'une entreprise, sont remplies ici.
-      La subsistance de l'entreprise à long terme ne
sera pas affectée par ce projet.
-      Une dérogation aux conditions
de distance et/ou de séparation de logement existant (vétuste) devrait être
applicable dans le cas présent."
Les recourants se sont encore exprimés le 5 avril
2007.
Le SAT a fourni ses ultimes observations le 1er mai
2007. En annexe, il a communiqué des vues aériennes sur lesquelles figuraient
les distances mesurées ainsi qu'il suit:
-      du
coin Sud-Ouest du hangar jusqu'au coin Sud-Est du rural: 190 m.
-      du
coin Sud-Ouest du hangar jusqu'au coin Nord-Est du rural: 258 m.
-      du
coin Ouest de la villa sise sur la parcelle 170 jusqu'au coin Sud-Est du rural:
144 m.
Le SAT a également produit, toujours sur une vue
aérienne, le tracé d'un cercle d'un rayon de 250 m entourant le rural, depuis
son coin Sud-Est. L'espace ainsi délimité, selon les critères définis par la
directive cantonale au dossier, était propre à accueillir, en terme
d'éloignement, l'habitation de l'exploitant. Il en résultait que, dans l'espace
ainsi défini, le recourant disposait et dispose encore d'un terrain à bâtir sur
lequel il pourrait, en conformité avec la zone, construire son habitation. Toujours
selon le SAT, l'exploitant qui vend du terrain à bâtir sur lequel il lui aurait
été possible d'élever son habitation ne saurait tirer prétexte valable du
dessaisissement de son bien-fonds constructible pour justifier de la
construction de sa villa en zone agricole.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il est rappelé en liminaire que le présent litige porte
uniquement sur la question de l'implantation de la construction litigieuse sur
la parcelle 76 des recourants.
2.
a) L'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que les zones agricoles
servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans
l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Selon
l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al.
2 que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé
(lettre b).
L'art. 16a LAT précise que sont conformes à
l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice, cette notion
de conformité pouvant être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3 LAT (al. 1);
les constructions et installations qui servent au développement interne d’une exploitation
agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice restent
conformes à l’affectation de la zone (al. 2).
En application de cette dernière disposition, l'art.
34 al. 3 et 4 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) prévoit notamment ce qui suit:
"3.   Sont enfin
conformes à l’affectation de la zone les
constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y
compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
4.     Une autorisation ne peut être délivrée que:
a.     si la construction ou l’installation est
nécessaire à l’exploitation en question;
b.     si aucun intérêt prépondérant
ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu; et
c.     s’il est prévisible que l’exploitation pourra
subsister à long terme."
b) Cette réglementation fédérale reprend les
principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT (cf. ATF 1A.205/2004
du 11 février 2005; ATF 1A.19/2001 du 22 août 2001 in ZBl 103/2002 p. 582,
consid. 3b). La construction d'un bâtiment d'habitation pour l'exploitant ne
peut ainsi être admise que si ces locaux apparaissent indispensables, compte
tenu des besoins de l'exploitation; il faut donc se demander si la présence
constante de l'exploitant sur place est requise et
prendre
en considération les possibilités d'habiter à proximité, en zone à bâtir (
ATF 112 Ib 259
consid. 2a
p. 262, jurisprudence développée notamment in
ATF 121 II 307
consid. 3b
p. 310
; 115 Ib 295
consid. 2c p.
298
; 113 Ib 138
consid. 4d p.
141, 307 consid. 2b p. 312; cf. également
ATF 125 III 175
consid. 2b
p. 178). Dans tous les cas, le point de savoir si un logement est indispensable
en zone agricole doit être examiné selon des critères objectifs et une appréciation
d'ensemble, tenant compte dans une plus large mesure de facteurs qualitatifs
que de facteurs quantitatifs. N'entrent pas en considération les
représentations subjectives et les souhaits de l'exploitant, pas plus que les
questions de convenances ou de commodité personnelles (ATF 121 II 67 consid.
3a, 307 consid. 3b).
En particulier, dans un ATF
non publié 1A.120/1998 du 21 juin 1999, relatif au canton de Zoug, l'autorisation
d'installer des locaux d'habitation à côté d'une future écurie en zone agricole
a été refusée. Selon cet arrêt, la nécessité de la présence constante de l'exploitant
sur place ne se détermine pas seulement selon le type d'exploitation, mais également
en fonction de la distance qui sépare l'exploitation de la zone à bâtir la plus
proche. Plus les bâtiments d'exploitation sont proches de la zone à bâtir, plus
grande est la possibilité de gérer l'entreprise à partir du périmètre bâti. Un
bâtiment d'habitation n'a sa place en zone agricole que s'il apporte des
avantages essentiels pour l'exploitation (consid. 2d de l'arrêt cité, ainsi que
sa référence: Peter Markus Keller, Neubauten in der Landwirtschaftszone, thèse
Berne 1987, p. 80). En l'espèce, la ferme existante en zone à bâtir se trouvait
à 250 m par voie de terre (200 m à vol d'oiseau) du lieu proposé par le
Conseil d'Etat zougois pour la nouvelle écurie (et la nouvelle habitation
attenante), respectivement à environ 500 m du lieu choisi par l'agriculteur. En
outre, l'exploitant avait possédé un terrain à bâtir encore plus proche
d'environ 180 m de chacun des sites mentionnés. Le fait qu'il aurait
entre-temps construit et vendu ce terrain à des tiers était dénué de pertinence
en l'espèce; admettre le contraire serait revenu à tolérer que celui qui
requiert une autorisation de construire puisse, par la vente du terrain à
bâtir, forcer la main de l'autorité compétente. Quoi qu'il en soit, il fallait
de toute façon considérer que, même avec des distances de 250 ou 500 m,
l'implantation du logement sur l'aire d'exploitation n'améliorerait que fort
peu les conditions d'exploitation. Que l'on retienne l'un ou l'autre des sites
en cause pour le nouveau bâtiment d'exploitation, des trajets aussi courts
permettaient d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance
efficace de l'exploitation en question à partir de la zone à bâtir. Par
ailleurs, l'exploitant avait la possibilité, grâce à des appareils techniques
de surveillance, notamment acoustiques, de réduire le nombre des déplacements
nécessaires au contrôle moyennant un investissement technique et financier
limité. Dans ces conditions, le bâtiment d'habitation prévu n'était pas
conforme à la zone.
Dans un ATF 1A.205/2004 du
11 février 2005, in RDAF 2005 I p. 365, le Tribunal fédéral a considéré en
revanche qu'une distance d'environ 1 km entre l'habitation actuelle - plutôt
petite - du constructeur jusqu'au bâtiment d'exploitation justifiait de bâtir
une nouvelle habitation à proximité du rural. Certes, il existait des zones à
bâtir à une distance inférieure à 1 km du bâtiment d'exploitation; toutefois,
il n'apparaissait pas qu'un terrain ou une habitation soit disponible pour
l'exploitant. De surcroît, il fallait admettre qu'au regard des conditions
topographiques et climatiques, la réalisation d'une habitation à proximité immédiate
du bâtiment d'habitation répondait à un besoin essentiel de l'exploitation.
Le Tribunal fédéral a
confirmé dans un ATF 1A.184/2006 du 15 février 2007 que le caractère indispensable
du logement supposait que la zone à bâtir la plus proche soit largement
éloignée et difficilement accessible (consid. 3.2).
Tout récemment, dans un
ATF 1C.67/2007 du 20 septembre 2007, le Tribunal fédéral a confirmé le refus
d'autoriser la construction d'une habitation à proximité d'un futur bâtiment
d'exploitation (destiné à l'élevage de vaches-mères), quand bien même la
distance entre l'habitation actuelle de l'exploitant et le rural à venir s'élevait
à 450 m et ne bénéficiait que d'un accès malcommode, pouvant être problématique
en hiver. Même si le besoin de proximité de l'exploitant apparaissait tout à
fait compréhensible, l'importance de l'intérêt public à la séparation des zones
constructibles et non constructibles, ainsi qu'à la limitation des
constructions de bâtiments d'habitation en zone agricole lorsqu'ils ne sont pas
objectivement indispensables à l'exploitation, ne permettait pas, en l'espèce, de
tenir le projet pour conforme à la zone (consid. 3.3.).
c) Enfin, les explications
relatives à l'OAT de l'Office fédéral du développement territorial confirment
ce qui précède:
"Comme auparavant, l'appréciation de
ce qui est indispensable à l'entreprise agricole ne se fera pas en fonction des
intentions ou des désirs subjectifs du requérant. Un logement n'est réputé
conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes
concernées
est
indispensable. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance
à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation."
3.
a) Le canton de Vaud a concrétisé la réglementation
fédérale notamment à l'art. 81 LATC,
qui
prévoit que le département décide si le projet de construction hors zone à
bâtir est conforme à l'affectation de la zone; dans un tel cas, l'autorisation est
accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que
le terrain soit équipé. L'art. 83 RLATC précise encore:
"
Art. 83
Exploitation agricole
1    L'autorisation
spéciale est accordée par le département lorsque la preuve est apportée que les
travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les
besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie
prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains
sont équipés pour la construction envisagée.
2    Une habitation peut
être construite ou agrandie dans les limites fixées par le règlement communal
lorsqu'elle est destinée à l'exploitant ou aux membres de sa famille dépendant
de son activité, ainsi qu'au personnel travaillant à plein temps et pour autant
qu'elle soit un accessoire nécessaire de l'exploitation.
3    Les différents bâtiments d'exploitation d'une
entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant,
doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations
peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation
le justifient."
Par ailleurs, l'art. 85 RLATC également relatif aux
constructions hors des zones à bâtir dispose:
"
Art. 85
Interdiction de reconstruction
1    En principe, le
propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers l'habitation qu'il utilisait
conformément à la destination de la zone, ne peut construire, hors des zones à
bâtir, un autre bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole.
2    Le département peut toutefois accorder une
dérogation, si le propriétaire apporte la preuve, avant la cession ou la remise
de son immeuble, que les impératifs de l'exploitation agricole le justifient."
b) Le Conseil d'Etat a émis une Directive à
l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 avec effet au 22
mai suivant, récapitulant les critères de décisions pour l'examen des projets
hors zone à bâtir (voir aussi la publication "Des guides pour
l'aménagement - En zone agricole: quelles constructions agricoles?"). Selon
cette directive, l'examen de la condition de nécessité prévue par l'art. 34 al.
3 OAT doit en particulier se fonder sur:
-     les données structurelles de l'entreprise (localisation des terres
et dévestitures, nature et ampleur des productions, main-d'oeuvre);
-     les besoins objectifs de la famille;
-     la description du projet de développement (et des changements induits
dans les données structurelles);
-     le potentiel de développement ultérieur.
Quant à la pesée des intérêts prépondérants selon
l'art. 34 al. 4 let. b OAT, elle doit intégrer:
-     l'absence de solution alternative réaliste dans les bâtiments
existants (usage mesuré du sol et valorisation du patrimoine);
-     les impacts du projet sur la nature (biotopes...);
-     les impacts du projet sur l'environnement (eaux, nuisances...);
-     les impacts du projet sur les structures agricoles existantes
(préservation des bonnes terres...);
-     l'équipement rationnel possible (accès, eau...);
-     l'intégration du projet dans le paysage naturel et construit;
-     l'utilisation rationnelle des investissements de l'Etat (chemins
AF, subventions diverses...).
c) L'ancien Département des institutions et des
relations extérieures (DIRE) et le Département de l'économie (DEC) ont conclu
un Protocole d'Accord du 10 août 2006 prenant effet le 1
er
septembre
2006, relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones
à bâtir, plus précisément à la "
répartition des tâches en relation avec
l'examen du respect des exigences de la LAT et de l'OAT, compte tenu des
conditions-cadres de la politique agricole fixées dans la LAgr, et mise en
oeuvre de l'art. 12 al. 2 LATC
".
L'annexe de ce Protocole, intitulée "
précision
apportée à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 2003 concernant la
directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole
", relève
en particulier:
"La décision du Conseil d'Etat
indique notamment que
' les critères
d'autorisation des logements agricoles en zone agricole tiennent compte, en
attendant les résultats du Plan directeur cantonal, et bien qu'il soit avéré
que cette ouverture s'éloigne de la jurisprudence actuelle:
-     de l'intérêt
fonctionnel pour l'exploitation de disposer d'un logement sur place, selon les
filières de production, même si ce n'est pas une nécessité absolue de par la
nature de la production et/ou de par la distance à la zone à bâtir;
-     de l'impact des projets sur le territoire, en
appréciant de manière différente la création de bâtiments nouveaux ou la
transformation de bâtiments existants
.'
(...) Les chefs des Départements DEC et
DIRE demandent donc aux services SAgr et SAT d'appliquer la pratique suivante:
A.   Logement agricole
1.   (...)
Conditions:
(...) -     Le site du
nouveau logement est éloigné de plus de 250 m ou de plus de 5 minutes à pied
d'une propriété de l'exploitation en zone constructible. Dans ce cas de figure,
la dérogation nécessaire selon l'art. 85 RATC peut être accordée pour autant
que l'exploitant ne se soit pas séparé d'un logement situé hors des zones à
bâtir depuis le 1
er
janvier 1980 ou d'une propriété en zone
constructible à l'intérieur des distances susmentionnées depuis la même date
(compétence SAT).
(...)."
4.
En l'espèce, en résumé, il convient de déterminer si le
logement prévu par le recourant à côté de son rural est nécessaire à son exploitation.
Il faut ainsi examiner si sa présence constante est requise, suivant la
distance, et prendre en considération les possibilités d'habiter à proximité,
en zone à bâtir.
a) Le rural du recourant consiste en une étable destinée
à un cheptel laitier comportant une trentaine de vaches laitières et autant de génisses.
Il convient de retenir avec le SAgr que, sur le principe, l'exploitation d'un
tel troupeau implique la présence sur place de l'exploitant afin de pouvoir
assurer sa surveillance et des interventions rapides en toutes circonstances
(cf. déterminations du SAgr du 15 mars 2007, lettre F supra).
b) Conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral, la
nécessité de la présence constante de
l'exploitant sur place ne se détermine pas seulement selon le type
d'exploitation, mais également en fonction de la distance qui sépare
l'exploitation de la zone à bâtir la plus proche. Ce chiffre est applicable à
la distance entre le rural (à côté duquel le nouveau logement doit être
construit) et l'habitation actuelle du recourant.
En l'espèce, selon la décision
attaquée, l'estimation de la distance entre le rural et l'habitation actuelle
du recourant serait d'environ 475 m. Compte tenu de la taille du rural, il sied
de retenir qu'elle atteint environ 500 m. D'après le SAT, cette distance est
suffisamment
grande - ou du moins mal pratique -, pour justifier une nouvelle construction. Il
est vrai que l'annexe au Protocole d'Accord du 10 août 2006 passé entre le DIRE
et le DEC mentionne une distance limite de 250 m entre le nouveau logement
prévu et une propriété de l'exploitation en zone constructible; par extension, ce
chiffre concerne ainsi la distance entre le rural (soit le site du nouveau
logement) et l'habitation actuelle de l'exploitant. A teneur du Protocole
d'Accord par conséquent, la distance entre l'écurie du recourant et son
logement actuel justifierait, sur le principe, la construction d'un logement à côté
du rural.
Cependant, ce chiffre de 250 m ne correspond pas à
la jurisprudence fédérale exposée ci-dessus. On rappellera à cet égard que le
Tribunal fédéral a refusé à deux reprises la construction d'un logement à proximité
d'une écurie lorsque l'habitation actuelle de l'exploitant se situait à 500 m
(arrêt 1A.120/1998 précité) ou 450 m du rural (arrêt 1C.67/2007), quand bien
même, dans le second cas, l'accès était peu commode, voire problématique en
hiver. Il a en effet retenu qu'avec une telle distance, l'implantation du
logement sur le site de l'écurie n'améliorerait que fort peu les conditions
d'exploitation; des trajets aussi courts permettaient d'exercer, sans perte de
temps significative, une surveillance efficace à partir de l'habitation
existante en zone à bâtir, compte tenu de surcroît de la possibilité
d'installer des appareils techniques de surveillance.
On ne discerne pas ce qui justifierait de s'écarter
de ces considérations en l'occurrence. En effet, à l'examen des lieux, le
trajet de la ferme des recourants, au centre du village, jusqu'à l'écurie, ne
présente aucune difficulté. L'accès ne saurait donc être qualifié de
problématique au regard des conditions topographiques. Quant au fait qu'il
faille traverser tout le village, il ne conduit pas à une autre conclusion. Certes,
les recourants font valoir que leur ferme, construite en 1826, n'est plus transformable
pour des coûts raisonnables, qu'elle n'a pas le chauffage central et que seul
un boiler à mazout permet d'obtenir de l'eau chaude. Bien que compréhensibles,
ces arguments ne sauraient être déterminants pour autoriser la construction
d'un logement en zone agricole.
b) Dans ces conditions, les questions de savoir à
quelle distance de l'écurie se trouve la parcelle 169 appartenant aux
recourants et sise en zone constructible (190 à 258 m selon le SAT, 260 m selon
les recourants, 220 à 300 m selon le SAgr), si l'on pourrait attendre des
recourants qu'ils démolissent le hangar pour y construire leur logement et si
la vente des parcelles 170 à 177 était indispensable à la survie de leur
exploitation souffrent de demeurer indécises.
c) En conclusion, tout bien pesé,
l'intérêt public à la séparation des zones constructibles
et non constructibles, ainsi qu'à la limitation des constructions de bâtiments
d'habitation en zone agricole l'emporte, en l'espèce, sur l'intérêt privé des
recourants à être logés sur le site de leur exploitation.
5.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de
justice sera mis à charge des recourants déboutés. Il n'y a pas lieu d'allouer
de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service de l'aménagement du territoire
(aujourd'hui Service du développement territorial) du 14 juillet 2006 et de la
Municipalité de Bretonnières du 19 juillet 2006 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.