vd_omni · AC.2005.0025 · 2005-12-07 · fr

Pradervand, Leiglon, Joller, Klossner, Reinisch, Niedzwiecka, Audemars c/Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des routes, Commune de Gingins, TP Parc SA | Violation du droit d'être entendu prévu au nouvel art. 58 LATC, en vigueur depuis le 1er janvier 2004. Cette disposition, relative à la procédure d'adoption des plans d'affectation, prévoit que les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une délégation de celle-ci à la fin de l'enquête publique en vue d'une éventuelle conciliation. Avant cette modification, la municipalité avait uniquement la faculté d'entendre les opposants. En l'espèce, la municipalité n'a pas donné suite à la requête des opposants d'être entendus; elle se prévalait du fait qu'elle avait transmis son préavis au conseil communal avant l'entrée en vigueur de cette nouvelle disposition; pourtant, le conseil communal a statué sous le nouveau régime sans respecter le droit des opposants d'être entendus par l'exécutif communal et la procédure de conciliation ne peut plus être mise en oeuvre après la décision du conseil communal. La violation du droit d'être entendu ne peut être réparée devant le Tribunal administratif, qui ne peut substituer sa propre appréciation à celle de la commune en matière d'aménagement du territoire, même dans le contrôle de l'opportunité. Les décisions attaquées doivent ainsi être annulées et le dossier retourné à la municipalité pour entendre les opposants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.12.2005 AC.2005.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
7 décembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Jean-Daniel Rickli
et M.
Pedro de Aragao
, assesseurs; Mme Marie Wicht,
greffière.
recourants
1.
Sandra Pradervand Leiglon,
à
Gingins,
2.
Philippe Leiglon,
à Gingins,
3.
Myriam Joller,
à Gingins,
4.
Christian Joller,
à Gingins,
5.
Martin Klossner,
à Gingins,
6.
Annette Reinisch,
à Gingins,
7.
Dirk Reinisch,
à Gingins,
8.
Dorota Niedzwiecka Audemars,
à
Gingins,
9.
Olivier Audemars,
à Gingins,
tous représentés par Philippe REYMOND,
avocat, à Lausanne
autorités intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par Service de l'aménagement du
territoire, à Lausanne,
2.
Commune de Gingins,
représentée
par Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
autorités
concernées
1.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à Epalinges,
tiers intéressé
2.
Service des routes,
à Lausanne,
TP Parc SA,
représentée par
Raymond Didisheim, avocat, à Lausanne
Objet
Plan d'affectation spécial
Recours Sandra Pradervand Leiglon et consorts c/ décisions
de la Commune de Gingins du 25 mai 2004 et du Département des institutions et
des relations extérieures du 24 décembre 2004 (plan de quartier "En
Labory" et modification du PPA "du Bourg")
Vu les faits suivants
A.
Le plan partiel d’affectation (PPA) de la Commune de
Gingins, dit « du Bourg », adopté par le Conseil communal le 6 mai
1993 et approuvé par le Département des travaux publics, de l’aménagement et
des transports, le 3 septembre 1996, définit une zone à traiter par plan de
quartier. Le périmètre de cette zone, constitué par la parcelle n° 94 du
cadastre communal, est bordé au Nord par la zone agricole et au Sud par la zone
du Bourg. L’art. 3.1 du règlement sur les constructions et l’aménagement du
territoire de la Commune de Gingins est libellé en ces termes :
« La zone du Bourg (ZBO) s’étend à la partie
ancienne de la localité et à quelques terrains adjacents. Elle est réservée à
l’habitation, aux exploitations agricoles, aux commerces, à l’artisanat, aux
services et aux équipements d’utilité publique. L’activité professionnelle y
est admise, même s’il en résulte quelque inconvénient pour l’habitation ».
L’art. 3.9 du même règlement précise que :
« La zone à occuper par plan spécial (ZPS)
nécessite une étude particulière en raison de sa situation géographique dans le
prolongement du noyau ancien de la localité. Préalablement à toute
construction, un plan de quartier ou un plan d’extension partiel doit être
établi sur les bases suivantes :
- destination des bâtiments  :       idem zone du
bourg ;
-
architecture                       :      en harmonie avec le bourg, en faisant
notamment un large usage de l’ordre contigu ;
- circulation
:       par voie d’accès (rue) raccordée à ses deux extrémités au domaine
public existant ».
B.
Un plan de quartier « En Labory » a été élaboré
afin de mettre en valeur la zone à occuper par plan spécial. Ce plan propose l’aménagement
d’un nouveau quartier d’habitation à proximité du centre du village, dont les
principales modalités sont les suivantes: 4 bâtiments pour 24 appartements au
maximum ; des activités compatibles avec le village sont prévues ; le
stationnement des véhicules est organisé en partie dans un parking en sous-sol
et un parking en surface ; les accès à la zone se font depuis la route
communale existante ; la superficie du terrain est d’environ 5'800
m2 ; le plan englobe une portion de la zone agricole, mais une compensation
est proposée par la modification du périmètre du PPA du Bourg (Addenda au PPA
du Bourg). Ce projet est intégré au plan directeur localisé du Bourg et à la
révision du PPA du Bourg qui sont en cours d’examen préalable par le canton. Le
plan de quartier a été approuvé par la Municipalité de Gingins (ci-après :
la municipalité) le 26 mars 2002 avant d’être déposé à l’enquête publique du 23
avril 2002 au 23 mai 2002. Il a suscité 6 oppositions de la part de
propriétaires de parcelles directement concernés par le plan de quartier, en
substance pour les motifs suivants : problèmes de densité de la circulation,
existence d’un plan directeur communal à l’examen, besoin de protection de
l’ensemble urbanistique de la zone du Bourg ; insuffisance des accès à la
construction projetée ; protection de l’environnement et de la nature. Les
opposants ont également requis d’être entendus par la municipalité et de
pouvoir consulter certains documents, dont le projet de plan de quartier et son
règlement. Le développement d’un nouveau quartier d’habitation à proximité du
centre du village a été préavisé favorablement par les services cantonaux
consultés.
C.
Par décision du 25 mai 2004, le Conseil communal de
Gingins a adopté le préavis municipal qui lui avait été transmis le 17 décembre
2003 concernant la modification du périmètre du PPA du Bourg et le plan de
quartier « En Labory », et il a statué sur les réponses motivées aux
opposants. Le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE)
a approuvé préalablement le plan de quartier « En Labory » et
l’addenda au PPA du Bourg et il a admis la dérogation exceptionnelle à
l’intangibilité des 25 ans de la zone agricole, par décision du 24 décembre
2004.
D.
a) Sandra Pradervand Leiglon, Philippe Leiglon, Myriam et
Christian Joller, Martin Klossner, Annette et Dirk Reinisch, Dorota Niedzwiecka
Audemars et Olivier Audemars, ont recouru auprès du Tribunal administratif
contre ces deux décisions le 14 février 2005 en concluant à leur annulation,
ainsi qu’à l’annulation des décisions de toutes les autorités cantonales,
prises en relation avec le projet de plan de quartier « En Labory »
et son règlement, ainsi qu’avec l’addenda au PPA du Bourg. Les intéressés reprennent
les motifs soulevés dans leur opposition et ils soutiennent notamment que la
municipalité n’a pas donné suite à leur demande d’être entendus et de pouvoir
consulter les documents requis et ils invoquent une violation du droit d’être
entendu en application de l’art. 58 LATC.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours
le 4 mai 2005 en concluant à son rejet. S’agissant de la violation du droit
d’être entendu, elle pourrait de toute manière être guérie lorsque la décision
querellée est soumise à une instance supérieure, à la condition que cette instance
jouisse du même pouvoir d’examen que l’autorité de 1
ère
instance. La
municipalité ne conteste pas pour le surplus de n’avoir pas donné suite aux
requêtes des intéressés, mais elle soutient que c’est l’art. 58 LATC ancienne
version qui devrait s’appliquer.
c) Le Service des routes a déposé ses observations
le 15 mars 2005 en concluant au rejet du recours ; l’augmentation de
trafic qui résulte du nouveau quartier d’habitation pouvait être considérée
comme faible et donc absorbée par le réseau existant. La voie d’accès prévue
pour gagner le périmètre du plan de quartier litigieux serait en outre
suffisante et adaptée.
d) Le Service de l’environnement et de l’énergie
(SEVEN) a déposé ses observations le 17 mars 2005 ; le projet de plan de
quartier ne soulèverait pas de problèmes en matière de protection contre le
bruit, mais le dossier de demande de permis de construire devra contenir la
preuve, si nécessaire, que toutes les exigences légales en ce domaine sont
respectées.
e) Le même jour, le Service de l’aménagement du
territoire (SAT) a également conclu au rejet du recours.
f)  Le 18 mai 2005, la société TP Parc SA,
propriétaire de la parcelle n° 94 du cadastre communal de Gingins constituant
le périmètre du plan de quartier « En Labory », s’est déterminée sur
le recours en concluant à son rejet.
g) Les intéressés ont déposé un mémoire
complémentaire le 15 août 2005. La municipalité a dupliqué le 26 septembre
2005.
Le tribunal a tenu une audience le 29 septembre 2005
à Gingins. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Les représentants de la municipalité produisent
l'aperçu de l'état de l'équipement ainsi que le plan des zones en vigueur et
son règlement. Les zones à bâtir légalisées présenteraient une capacité
permettant d'accueillir 100 à 150 habitants sans le plan de quartier litigieux
et 200 à 250 habitants avec le plan de quartier litigieux. Le plan contesté
présenterait un indice d'utilisation du sol de l'ordre de 0,63; selon le
représentant du Service de l'aménagement du territoire, une telle densité
correspondrait à l'occupation admissible d'une zone de village. Les
représentants de la municipalité expliquent que la réglementation du plan
partiel d'affectation de la zone du bourg actuellement en vigueur serait trop
restrictive et c'est la raison pour laquelle la révision de ce plan a été
entreprise. Le plan contesté aurait été pris en considération dans le cadre de
l'étude de la révision du plan partiel d'affectation de la zone du bourg. Le
représentant du Service de l'aménagement du territoire confirme qu'une
densification judicieuse des zones de village et de bourg est en principe
acceptée par le Service de l'aménagement du territoire.
Les recourants confirment les critiques déjà formulées dans
leur écriture en ce qui concerne l'intégration du projet dans le village. Ils
évoquent à cet égard les travaux préparatoires de l'inventaire ISOS et
notamment les objectifs visant à assurer un dégagement sur le territoire
concerné. Les recourants reprochent également à la municipalité de ne pas les
avoir entendus après la clôture de l'enquête. Le représentant de la
municipalité explique à cet égard que la nouvelle disposition légale
introduisant la possibilité pour les opposants d'être entendus par la
municipalité n'était pas encore en vigueur lorsqu'elle a transmis son préavis
au conseil communal.
En ce qui concerne le pronostic de trafic et le respect des
dispositions fédérales en matière de protection contre le bruit, le
représentant du Service de l'environnement et de l'énergie précise que même
dans une estimation la plus pessimiste, les exigences fédérales sont respectées
pour un degré de sensibilité III. Les recourants mettent en cause toutefois les
dangers pour les piétons que provoquerait l'accroissement du trafic sur la rue
de Derrière. La municipalité précise à la demande du tribunal qu'elle n'a pas
effectué de comptage sur cette route communale. Les représentants de la
municipalité donnent en outre des explications sur le nombre total de places de
stationnement ainsi que sur les places qui seraient réservées aux propriétaires
de ne disposant pas de surface nécessaire sur leur parcelle pour aménager des
places de stationnement et qui ont dû payer une contribution compensatoire.
Le tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence
des parties. Il prend connaissance de la situation des bâtiments des recourants
par rapport au projet contesté. Le tribunal apprécie encore la relation de
proximité entre les parties privées des habitations construites sur les
parcelles 460 et 461 et les places de stationnement prévues à l'extérieur par
le plan contesté. Les constructeurs produisent encore une étude d'intégration
montrant les gabarits des bâtiments prévus par le plan litigieux avec les
constructions avoisinantes. Après avoir levé l'audience, le tribunal examine
encore les problèmes posés par les phares des voitures empruntant dans le sens
de la sortie l'accès au plan contesté par rapport à l'habitation construire sur
la parcelle 100 (bâtiment ECA 80) ».
Les parties ont disposé de la possibilité de se
déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.
Considérant en droit
1.
a) La portée du droit d’être entendu et les modalités de
sa mise en œuvre sont tout d’abord déterminées par la législation cantonale,
dont le Tribunal fédéral ne revoit l’application que sous l’angle de
l’arbitraire. Lorsque la protection accordée par le droit cantonal est
inférieure ou équivalente aux garanties minimales déduites du droit
constitutionnel fédéral, dont le Tribunal fédéral vérifie librement le respect,
le justiciable peut invoquer celles-ci directement (cf. ATF 126 I 15 consid. 2a
p. 16). Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (art. 4 aCst), le droit d'être
entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). De nature formelle, le droit d’être
entendu doit être respecté sous peine d’annulation de la décision attaquée,
indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (RDAF
1997 I 79 ; ATF 120 Ib 379 consid. 3b ; 116 Ia 54). Toutefois, selon
la théorie de la guérison, sa violation peut être réparée lorsque l’administré
a la possibilité de s’adresser à une autorité de recours qui a le pouvoir
d’examiner librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à
l’autorité inférieure (ATF 119 V 208 ; 116 Ia 95 consid. 2 ; 110 Ia
81).
b) L’art. 58 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) relatif
à l’adoption par le conseil général ou communal des plans d’affectation et des
plans de quartier de compétence municipale a été modifié par la novelle du 4
mars 2003 qui est en vigueur depuis le 1
er
janvier 2004. Il est
libellé en ces termes :
« 1 Après la fin de l’enquête publique, les opposants,
s’ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une délégation de
celle-ci lors d’une séance de conciliation. La municipalité transmet au
département [en charge de l’aménagement du territoire et de la police des
constructions] pour information les procès-verbaux de la séance de conciliation
et les déterminations des opposants au sujet de ceux-ci. La municipalité
transmet au département pour information les oppositions, les retraits
d’opposition, et le cas échéant, les décisions sur la conciliation.
2 La municipalité établit à l’intention du conseil de la
commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations ainsi
que des propositions de réponse aux oppositions non retirées. Les conclusions
du préavis indiquent s’il y a lieu les modifications proposées au projet soumis
à l’enquête.
3 Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées
aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du
plan et du règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l’enquête
publique.
4 Lorsque le conseil de la commune adopte le projet sans
modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au Service de
l'aménagement du territoire en vue de son approbation par le département.
5 Si le conseil apporte des modifications plus importantes,
celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après
l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire. Les oppositions
ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les modifications
mises à l'enquête publique. Le conseil de la commune adopte le projet dans un
délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique complémentaire. Les
alinéas 1 à 4 sont applicables pour le surplus.
6 L'envoi au Service de l'aménagement du territoire, à
l'intention du département, du plan et du règlement définitivement adoptés par
le conseil de la commune est accompagné de toutes les pièces utiles, notamment
du préavis municipal, de l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de
la commune comportant les décisions prises, en particulier les décisions sur
les oppositions ».
Dans la version de cette disposition antérieure au 1
er
janvier 2004, la municipalité avait uniquement la faculté d’entendre les
opposants.
c) En l’espèce, les recourants soutiennent que la
municipalité n’a pas donné suite à leur requête d’être entendus après la fin de
l’enquête publique lors d’une séance de conciliation. La municipalité ne le
conteste pas, mais elle soutient que c’est l’ancienne version de l’art. 58 LATC
qui devrait s’appliquer, car la disposition dans sa nouvelle teneur n’était pas
encore en vigueur au moment où elle avait transmis son préavis au conseil
communal. Ce point de vue ne saurait être suivi, même s’il est vrai que le
préavis municipal a été transmis le 17 décembre 2003. En effet, le but de cette
disposition est de permettre la recherche de solutions de compromis, de trouver
des terrains d’entente entre les différentes parties, qui peuvent le cas
échéant entraîner des modifications du projet. En d’autres termes, cette
modification a été introduite car il s’est avéré indispensable de favoriser la
conciliation au niveau communal (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6578).
L’expérience a en effet montré qu’il était utile de pouvoir expliquer les
objectifs de la planification aux opposants et de pouvoir les entendre (BGC
précité, p. 6579). Or, au 1
er
janvier 2004, le conseil communal ne
s’était pas encore prononcé. A la lecture de l’art. 58 LATC, il est constaté
que la procédure introduite avant la sanction du législatif communal revêt une
importance particulière. En effet, les procès-verbaux tenus lors de la séance
de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet, ainsi que les
éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département
pour information. Il y a donc une réelle volonté d’intégrer dans le processus
d’adoption du plan les observations des opposants, afin de trouver une solution
qui tienne compte des différentes positions adoptées. Sous l’empire de l’ancien
droit, si la conciliation n’était pas tentée au niveau des oppositions, elle
pouvait l’être encore au stade de la première instance de recours qui jouait un
rôle de filtre par rapport à la seconde instance de recours qui était le
Tribunal administratif. Cette première instance de recours ayant été supprimée,
il est encore plus important de favoriser un effort de concertation
supplémentaire à l’échelon communal (BGC précité, p. 6579).
Cette procédure de conciliation ne peut plus être mise
en œuvre après la décision du conseil communal et ce vice de procédure ne peut
être réparé devant le Tribunal administratif. En effet, conformément à l’art. 2
al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT),
les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux
autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation
nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Ainsi, l’autorité cantonale,
même dans le contrôle de l’opportunité, doit laisser aux communes le choix
entre plusieurs solutions possibles et opportunes. L’autorité cantonale ne peut
donc pas substituer sa propre appréciation à celle de la commune et examiner
librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l’autorité municipale
(ATF 112 Ia 268 = JdT 1988 I 421 consid. 2b ; ATF 110 Ia 51 = JdT 1986 I
541 consid. 3). Par exemple, le tribunal a constaté que les places de
stationnement prévues à l’extérieur par le plan contesté sont, avec les
habitations construites sur les parcelles n° 460 et 461, dans un rapport de
proximité qui ne tient pas suffisamment compte des intérêts privés des
recourants. Or, ce point se prête particulièrement bien à une concertation ou à
une éventuelle médiation lors de la séance de conciliation à organiser par la
municipalité. Il en résulte qu’au stade de la procédure devant le Tribunal
administratif, le vice de la violation du droit d’être entendu ne peut être
réparé, et qu’ainsi, les décisions attaquées doivent être annulées, sans
examiner les griefs soulevés au fond.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être partiellement admis et les décisions attaquées annulées. Le dossier
est retourné à la Municipalité de Gingins afin qu’elle organise l’audition des
recourants et procède conformément aux exigences posées par le nouvel art. 58
LATC.
En ce qui concerne la répartition des frais et
dépens, l’art. 55 al. 2 LJPA permet de mettre un émolument à la charge des
communes et de leur allouer des dépens. Cependant, la jurisprudence du tribunal
a posé le principe suivant : lorsque la procédure met en présence, outre le
recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les
intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie
adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée
ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Ce principe,
applicable à la procédure de permis de construire lorsque le constructeur est
opposé à un tiers (voisin, opposant, etc.), est également valable en l’espèce.
En effet, les plans d’affectation spéciaux relatifs à des projets concrets ont
une portée matérielle comparable à celle d’une décision préjudicielle en
matière d’autorisation de bâtir lorsqu’ils sont suffisamment détaillés (cf. ATF
116 Ib 185 = JdT 1992 I 420 ; ATF 121 II 72 consid. 1d p. 76 ; arrêt
TF 1A.56/1999, 1P.166/1999, du 31 mars 2000, consid. 2c). Il résulte de cette
jurisprudence qu’un émolument de justice, arrêté à 1'500 fr., doit être mis à
la charge de la société propriétaire et constructrice TP Parc SA, qui est la
bénéficiaire de la procédure engagée par la commune ; elle devra s’acquitter
en outre d’une indemnité de 1'500 fr. à l’égard des recourants à titre de
dépens, ces derniers ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire
professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Gingins du 25 mai
2004 et du Département des institutions et des relations extérieures du 24
décembre 2004 sont annulées ; le dossier est retourné à la Municipalité de
Gingins afin qu’elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.
III.
Un émolument de justice, arrêté à 1'500 (mille cinq cents)
francs, est mis à la charge de la société TP Parc SA.
IV.
La société TP Parc SA est débitrice à l’égard des
recourants d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 7 décembre 2005/kl
Le président:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.