vd_omni · AC.1997.0210 · 1998-06-23 · fr

PELLEGRINO Hoirie c/DTPAT/Lausanne | Classement arbitraire dans un PPA de toute une parcelle dans une zone de bâtiments à légaliser; aggravation de la situation des recourants sans que cela ne soit justifié par un intérêt public quelconque; recours partiellement admis en ce sens que la moitié environ de la parcelle reste en zone villas régie par le RPE.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.1998 AC.1997.0210

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 juin 1998
sur le recours interjeté par
l'hoirie de
Charles PELLEGRINO
, représentée par l'avocat Benoît Bovay, 1002 Lausanne
contre
la décision sur recours du
Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports
du 31 octobre 1997 (PPA concernant les terrains compris
entre le chemin de Rovéréaz, l'avenue du Temple et le chemin du Devin, à
Lausanne
, ainsi que le règlement y relatif).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Située entre le chemin
du Devin, à l'ouest, l'avenue du Temple, au sud, le chemin de Rovéréaz, à
l'est, la partie sud de la colline du Devin, à Lausanne, fait à l'heure
actuelle partie de la zone villas du règlement du 3 novembre 1942 concernant le
plan d'extension communal (ci-après: RPE) à teneur du plan des zones de 1943.
Ce périmètre, qui comprend 29 parcelles, est déjà largement bâti, à l'exception
de sa partie centrale, dont la topographie en forte pente est accidentée,
divisée en quatre parcelles cadastrées sous nos 3549, 3550, 3551 et 4711; ces
dernières sont actuellement exploitées par l'horticulteur-pépiniériste José
Lardet, propriétaire de celle portant le no 3550, lequel a vendu en 1974 les
trois autres parcelles à la Ville de Lausanne.
B.                    Souhaitant pouvoir
mettre en valeur ce périmètre et réaliser une série de constructions affectées
au logement à caractère social dans sa partie centrale, la Municipalité de
Lausanne a élaboré un premier projet de plan partiel d'affectation (PPA),
divisé en quatre zones; une zone de développement futur, secteur régi
jusqu'alors par les dispositions topiques du RPE concernant la zone villas, à
l'ouest et à l'est du périmètre, une zone constructible dans la partie
centrale, une zone dite à légaliser au sud et une zone d'utilité publique à
l'angle sud-est, dévolue au temple de Chailly. Dans la partie centrale du
périmètre, le PPA prévoyait l'implantation, sur les trois parcelles de la
ville, de trois bâtiments en hauteur (A1, A2, B), ainsi que d'une construction
basse, semi-enterrée, destinée principalement à l'aménagement d'un centre de
vie enfantine, au commerce et au logement, subsidiairement affectée aux garages
et dépôt; un quatrième bâtiment en hauteur (C) devait en outre être reconstruit
sur l'immeuble Lardet, en lieu et place du bâtiment actuel. Ce PPA permettait
en outre la légalisation des quatre bâtiments, non réglementaires, qui prennent
place sur les quatre parcelles bordant l'avenue du Temple au sud du périmètre.
La municipalité a soumis ce projet, accompagné du rapport de conformité selon
l'art. 26 OAT, aux différents services cantonaux concernés pour examen.
C.                    Modifié sur deux points
dans le sens du maintien de la qualité du site et de l'amélioration des
rapports de voisinage (abaissement du CUS à 0,65 pour la zone constructible et
des gabarits), ce pour tenir compte des observations du Service de
l'aménagement du territoire (ci-après: SAT), ce projet a été mis à l'enquête
publique du 25 février au 28 mars 1994. Il a rencontré l'opposition de
propriétaires de parcelles toutes situées dans le périmètre, dont notamment la
SI Bon Air SA, Micheline Grec, Alexandre Heym, José Lardet et Charles
Pellegrino, ce dernier possédant les parcelles nos 3557, 3558, en zone villas
RPE, et 3559, une bande de terre étroite colloquée en zone à légaliser et dont
il requiert le rattachement à la parcelle 3558.
Nonobstant le préavis
municipal à l'appui de l'adoption dudit projet, le Conseil communal a, dans sa
séance du 7 novembre 1995, refusé d'entrer en matière; celui-ci a dans sa
majorité accueilli les critiques dirigées contre ce projet, lesquelles avaient
en substance trait, d'une part, à l'effet-barre provoqué par l'implantation de
trois des quatre bâtiments en hauteur prévus, d'autre part, à la densification
excessive de la partie centrale du PPA.
D.                    Début 1996, la
municipalité a décidé de présenter au Conseil communal un nouveau préavis à
l'adoption d'un projet de PPA légèrement modifié. En substance, ce dernier a
été amendé sur trois points; les surfaces de plancher constructibles sur les
parcelles 3549, 3551 et 4711 ont été réduites en tenant compte, d'une part, de
celles dévolues au centre de vie enfantine dans le CUS, d'autre part, de la
diminution du périmètre d'implantation des bâtiments A2 et B; le traitement
architectural des bâtiments A1, A2 et B a par ailleurs été modifié par la
réglementation pour atténuer l'effet barre redouté, celle-ci prévoyant
désormais l'édification de volumes séparés, liés dans le bâtiment A par un
élément de façade en retrait et séparés dans le bâtiment B de six mètres au
moins. Enfin, la réglementation a substitué un régime de subvention à la vocation
sociale des logements que les bâtiments A, B et C peuvent abriter. La Direction
des travaux de la ville de Lausanne en a, par courrier du 2 avril 1996, informé
les propriétaires des parcelles comprises dans le périmètre du projet; par le
ministère de leur conseil, l'avocat Benoît Bovay, les cinq opposants précités
ont requis la mise de ce projet de PPA amendé à l'enquête publique.
Le projet de PPA dans
sa version amendée et le préavis municipal du 9 mai 1996 ont finalement été
adoptés par le Conseil communal dans sa séance du 3 septembre 1996; celui-ci a
en outre rejeté les oppositions formulées à l'encontre dudit projet, ce dont la
Direction des travaux a informé les différents opposants, par courrier du 1er
octobre 1996.
E.                    La SI Bon Air SA,
Micheline Grec, Alexandre Heym, José Lardet et l'hoirie de Charles Pellegrino -
entre-temps décédé - à savoir Françoise Longchamp, Jacques et Pierre
Pellegrino, ont chacun, par la plume de l'avocat Bovay, déféré la décision du
Conseil communal au Département TPAT. Dans sa décision du 31 octobre 1997, le
chef dudit département a rejeté les recours avec suite de frais et dépens; le
même jour, celui-ci a, en outre, approuvé, sous réserve des droits des tiers,
le PPA en question.
F.                     A l'exception de
Micheline Grec, les quatre opposants précités se sont pourvus au Tribunal
administratif, toujours par la plume de l'avocat Bovay, en temps utile, contre
la décision du 31 octobre 1997 rejetant leur recours, en concluant à
l'annulation de cette dernière. Par la suite, Alexandre Heym, José Lardet, puis
la SI Bon Air SA ont successivement indiqué qu'ils retiraient leur pourvoi, ce
dont le juge instructeur a pris acte par décision incidente. Tout en indiquant
que des discussions se poursuivaient avec la Direction des travaux en vue d'un
règlement éventuel, l'hoirie Pellegrino a maintenu son recours et requis la
fixation d'une audience avec vision locale.
Ces discussions
n'ayant finalement pas abouti, le tribunal a, en présence des parties et de
leurs représentants, dont Françoise Lonchamp et Jacques Pellegrino, assistés de
l'avocat Benoît Bovay, pour l'hoirie recourante, Piéric Freiburghaus,
urbaniste, assisté de l'avocat Edmond de Braun, pour la municipalité, tenu
audience avec vision locale à Lausanne, le 3 juin 1998; il s'est, notamment,
transporté sur la parcelle 3558.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants font en
premier lieu valoir des griefs ayant trait à la procédure à l'origine de la
décision attaquée.
a) Ils reprochent
ainsi à la municipalité de n'avoir pas mis à l'enquête le projet de PPA amendé
et de violer ainsi les articles 4 LAT et 56 ss LATC. Selon eux, le Conseil
communal, en refusant une première fois d'entrer en matière, avait signifié par
là l'abandon définitif du projet, de sorte que la municipalité devait nécessairement
traiter l'objet amendé comme un nouveau projet et suivre la procédure
d'adoption prévue par les dispositions précitées.
aa) Il ressort de
l'art. 4 al. 2 LAT que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à
l'établissement des plans. Le Tribunal fédéral a déjà jugé que l'on ne pouvait
déduire de cette disposition l'obligation de mettre un projet de plan à
l'enquête publique et que la seule exigence de procédure du droit fédéral était
la possibilité pour un administré dont les intérêts sont dignes de protection
de recourir contre la décision de l'autorité compétente adoptant un plan (v.
ATF 119 Ia 321, cons. 5c; 114 Ia 233, cons. 2c; 112 Ib 169; références citées).
En d'autres termes, le législateur fédéral a entendu distinguer le processus de
la formation de la volonté politique de la protection juridique dans laquelle
s'inscrit l'art. 33 al. 1 LAT, disposition à teneur de laquelle les plans
d'affectation sont mis à l'enquête publique (v. Leo Schürmann/Peter Hänni;
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, pp. 419-420); en
conséquence celle-ci peut fort bien se dérouler après que l'autorité compétente
ait statué (ATF 114 Ia précité, ibid.; v. en outre ATF 116 Ia 215). La décision
d'adopter un plan qui serait prise en contravention à cette règle de publicité
serait affectée d'un vice de forme essentiel et partant, ne pourrait être
qu'annulée (ATF 114 Ib 180, cons. 2a; 104 Ia 176, cons. 2c; réf. citées).
La concrétisation du
droit d'être entendu par l'exigence de la mise d'un projet de plan à l'enquête
publique relève principalement du droit cantonal (v. ATF 116 Ia 215, cons. 2b;
v. à ce sujet, Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal,
thèse Lausanne 1990, pp. 220-221). En droit vaudois, l'art. 57 al. 1 LATC,
première phrase, dans sa teneur en vigueur depuis l'arrêté du 9 février 1994 et
l'adoption de la novelle du 20 février 1996, prévoit que le plan d'affectation
communal est, après réception des observations du SAT, soumis à l'enquête
publique pendant une durée de trente jours; c'est en quelque sorte, la mise à
l'enquête du projet de plan qui, en droit cantonal, répond aux exigences de
l'art. 33 al. 1 LAT. A l'issue de cette dernière, la municipalité peut
toutefois, dans son préavis à l'intention du législatif communal, modifier le
projet (art. 58 al. 2 LATC). Après modification du projet mis à l'enquête, le
législatif communal peut, soit adopter le plan si cette modification n'est pas
susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection (ibid., al.
3), soit soumettre les modifications plus importantes à une enquête
complémentaire, ce après examen préalable du SAT (ibid., al. 4). Lorsque le
législatif communal se borne toutefois à adopter partiellement un plan ou un
règlement, les parties du projet non adoptées ou modifiées font l'objet d'une
nouvelle enquête publique, après examen préalable (art. 59 LATC, deuxième
phrase).
bb) Dans le cas
d'espèce, les recourants ont participé à l'enquête publique avant les
modifications du projet, en qualité d'opposants. Les amendements apportés à ce
dernier portent essentiellement sur trois points (v. au surplus lit. cc,
ci-après), la densification du périmètre constructible (réduction du périmètre
d'implantation de deux bâtiments), l'architecture de deux des quatre bâtiments,
le régime des logements futurs que ceux-ci doivent pouvoir accueillir. Certes
non négligeables puisqu'elles ont permis à tout le projet d'emporter l'adhésion
du Conseil communal, ces modifications, qui visent notamment à réduire les
droits à bâtir de la ville de Lausanne sur les parcelles dont elle est
propriétaire, pour aller au demeurant dans les sens des voeux formulés par les
opposants, ne comportent pas d'atteintes nouvelles, par rapport au projet mis à
l'enquête, aux intérêts dignes de protection des tiers; l'autorité intimée l'a
relevé à juste titre. L'art. 58 al. 3 LATC autorise en effet le conseil à
adopter le projet en y apportant, par rapport au plan soumis à l'enquête
publique, des modifications qui ne sont pas susceptibles de porter atteinte à
des intérêts dignes de protection; or, loin d'entraîner des atteintes aux
intérêts des opposants - qui sont pratiquement seuls intéressés, hormis la
commune elle-même -, les modifications effectivement entérinées par la décision
du conseil du 3 septembre 1996 réduisent celles du projet initial. Ce ne sont
du reste pas les modifications adoptées par le Conseil communal, mais bien
davantage le projet dans son ensemble que les recourants remettent ici en
cause; or, ce dernier a fait l'objet de leur part, lors de l'enquête publique,
d'une opposition au demeurant motivée. Il est, dans ces conditions, difficile
de suivre les recourants lorsqu'ils se plaignent de ce que leur droit d'être
entendu aurait été violé par la décision attaquée. On ne saurait par conséquent
annuler la décision attaquée au seul motif que ces modifications n'ont pas fait
l'objet d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 58 al. 4 LATC; le Conseil
communal pouvait au contraire, vu l'art. 58 al. 3 LATC, dont les conditions
d'application sont remplies, adopter ces dernières sans enquête.
Quant à la procédure
d'adoption, il est vrai que le Conseil communal a refusé, dans sa séance du 7
novembre 1995, d'entrer en matière sur le projet de PPA présenté par la
municipalité à l'issue de l'enquête publique; on ne saurait toutefois voir,
dans cette dernière décision, un abandon pur et simple du projet (ou encore un
projet non adopté au sens de l'art. 59 LATC, qui vise plutôt une autre
hypothèse: celle d'une adoption partielle accompagnée par ailleurs d'un refus
d'adoption pour le solde du projet) comme le soutiennent les recourants. On
doit au contraire partager l'opinion de l'autorité intimée qui, dans la décision
querellée, a relevé que ce refus ne signifiait pas pour autant que le Conseil
communal entendait condamner irrémédiablement l'aménagement de ce secteur; le
législatif a plutôt renvoyé le projet à la municipalité afin que celle-ci
apporte les modifications souhaitées. Dans ces conditions, ce projet, tel
qu'amendé par le préavis municipal du 9 mai 1996, ne peut être assimilé à un
nouveau projet au sens où l'entend l'art. 59 LATC, deuxième phrase. Dès lors,
une nouvelle mise à l'enquête ne paraissait guère s'imposer. Françoise
Longchamp, membre de l'hoirie recourante et par ailleurs conseiller communal,
s'est du reste abstenue, bien qu'elle eût la qualité pour le faire, de recourir
au Conseil d'Etat contre la décision du législatif lausannois d'adopter le PPA
tel qu'amendé.
cc) Cela étant, la
procédure suivie dans le cas d'espèce par les autorités communales n'échappe
pas pour autant à toute critique. Parmi les modifications du PPA, les parcelles
qui, dans la première version, étaient colloquées en zone de développement
retrouvent leur affectation initiale en zone villas (secteur figurant en gris
sur le plan); or, il n'est pas établi que ce changement ait été porté à la
connaissance des intéressés. Du dossier produit, on retient que tous les
propriétaires des parcelles situées à l'intérieur du périmètre du PPA ont,
certes, été avisés par la municipalité, en date du 2 avril 1997, de ce que
cette dernière allait présenter au conseil communal une version amendée de son
projet; la correspondance précitée ne fait pourtant aucune allusion à la
réaffectation en zone villas du RPE des parcelles concernées. En adoptant le
PPA tel qu'amendé, le conseil communal a, notamment, accueilli cette
modification qui, on le voit, ne concerne pas seulement les opposants; or, seuls
ceux-ci se sont vus notifier par la municipalité la décision contenant
l'adoption du PPA par le conseil communal, à l'exception des autres
propriétaires du secteur pourtant directement concernés par ce changement.
On ne saurait
toutefois déduire de cette constatation que les propriétaires concernés par
cette réaffectation sont véritablement touchés dans leurs intérêts dignes de
protection au point qu'une mise à l'enquête complémentaire s'imposait. On peut
en tout cas le dire s'agissant de l'hoirie recourante, puisque, dans son
opposition au projet de PPA, première version, Charles Pellegrino lui-même
avait critiqué l'affectation de deux de ses trois parcelles en zone de
développement futur et mis en exergue l'insécurité juridique engendrée, selon
lui, par la réglementation du PPA dans ce secteur; en conséquence, il avait
notamment conclu à la réaffectation du secteur en zone villas du RPE, solution
finalement adoptée par le conseil communal. Quant au contenu des articles 22 à
24 du RPPA - dispositions supprimées dans le texte adopté par le législatif
communal -, on peut douter que les propriétaires des parcelles concernées
eussent pu en tirer des nouveaux droits. Ces dispositions visaient en fait à
instaurer un régime transitoire pour tout le secteur concerné; à cette fin,
elle se bornaient à renvoyer aux règles du RPE régissant la zone villas et à
réserver pour le surplus par voie d'addenda dont le contenu restait à définir
le sort des zones de développement futur. On peut songer ici à l'art. 77 al. 1
LATC, disposition qui permet à la municipalité de refuser un permis de
construire lorsqu'en dépit de sa réglementarité, un projet compromet le
développement futur d'un quartier. Ces mesures provisionnelles, qui visent à
assurer la protection du travail de révision de la planification existante,
déploient un effet paralysant et non un effet anticipé positif (v. arrêt AC
95/202 du 23 février 1996; cf. Schürmann/Hänni, op. cit., p. 182; Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, pp. 137-138;
références citées), de sorte que le constructeur ne saurait tirer parti d'une
extension future de ses droits à bâtir avant l'entrée en vigueur de la nouvelle
planification (v. arrêt AC 94/286 du 19 avril 1995). L'abandon du régime de la zone
de développement futur, dans le cadre de l'adoption du PPA, pouvait dès lors
intervenir de façon non préjudiciable pour les intéressés, ce sans nouvelle
enquête.
b) Devant le DTPAT,
les recourants ont en outre critiqué le type de plan choisi; selon eux, la
municipalité aurait dû suivre la voie du plan de quartier, ce qui aurait
favorisé une meilleure consultation des propriétaires intéressés. Il est vrai
que, sur le plan procédural, la participation de ces derniers est, s'agissant
du plan de quartier, plus large puisque l'art. 68 LATC contraint la
municipalité à les consulter avant son élaboration. La municipalité conserve
cependant la maîtrise du choix de l'instrument de planification sur son
territoire; elle peut notamment donner à une demande de planification la suite
qu'elle juge opportune (RDAF 1972, 416; prononcé rendu avant l'entrée en
vigueur de la LAT, il est vrai). D'un point de vue matériel, la différence
entre les deux instruments est du reste minime. Dans le cas d'espèce,
s'agissant de la zone centrale constructible, le PPA incriminé renferme certes
dans sa réglementation la plupart des éléments consacrés par l'art. 69 lit. a à
f LATC; en revanche, les autres éléments du plan relèvent plutôt de la notion
de plan partiel d'affectation; le choix de cette dernière procédure pour
l'ensemble du périmètre apparaît dès lors correct.
c) Les recourants se
plaignent également de ce que leur droit d'être entendu a en outre été violé
par le fait que le Chef du Département TPAT, autorité compétente à teneur de
l'art. 60a LATC, ait rendu sa décision après avoir délégué l'instruction du
recours au Service de justice et de législation (ci-après: SJL). Ce dernier
service a, depuis l'entrée en vigueur de la novelle du 20 février 1996, coutume
de préparer les décisions prises par le chef du département, comme il le
faisait autrefois pour le Conseil d'Etat; les commissaires chargés de l'étude
de l'avant projet de LATC modifiée l'ont du reste soulevé dans leur rapport,
tout en le regrettant, l'examen des recours en opportunité devant, selon eux,
revenir au chef du département (v. BGC novembre 1995, p. 2542 et ss, not.
2614). Les dispositions applicables en la matière sont celles prévues au
chapitre V de la LJPA, lequel régit la procédure applicable aux recours devant
le Conseil d'Etat. A teneur de l'art. 60 al. 1 LJPA, le recours est instruit
par un Conseiller d'Etat avec la collaboration du SJL; toutefois, un conseiller
juridique de ce dernier service peut, vu l'art. 61 al. 2 LJPA, se voir déléguer
l'instruction dévolue au Conseiller d'Etat instructeur, par décision expresse.
Cette délégation a du reste également été consacrée depuis l'entrée en vigueur
du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les
autorités administratives inférieures (art. 5).
On ne saurait dire que
cette délégation viole le droit des recourants d'être entendu, tel qu'il est
garanti par l'art. 4 Cst. féd.; ce dernier droit ne comprend en effet pas celui
de s'exprimer oralement devant l'autorité de décision (v. André Grisel, Traité
de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 382; cf. ATF non publié du
27 mars 1997, Pro C., R. et Ch. c/TA VD, Consorts R. et Blonay, cons. 3b,
références citées). Lorsque, toutefois, les circonstances exigent cette
audition, les preuves peuvent être administrées par une délégation constituée
par l'autorité ou par un fonctionnaire spécialement désigné à cet effet (v.
Pierre Moor, Droit administratif II, Berne 1991, no 2.2.7.3; références
jurisprudentielles citées). On relèvera par ailleurs que les membres de
l'autorité ou les agents chargés d'instruire l'affaire ne violent pas le droit
d'être entendu lorsqu'ils se rendent sur place individuellement ou font état de
leur connaissance personnelle des lieux, si l'inspection en présence des parties
n'est pas nécessaire pour élucider un état de fait contesté ou incertain (ATF
non publié du 25 juin 1997, L. et S. c/ TA VD et Lutry, cons. 6b). Toujours sur
ce chapitre, rien n'empêche, sous l'angle du droit d'être entendu, une section
du tribunal de se référer, en ce qui concerne l'établissement des faits et
l'établissement des preuves, à la décision d'une autre section ayant statué
antérieurement dans la même affaire (ATF non publié du 7 octobre 1993, D. et
cts c/TA VD, L. et Morges).
Or, dans le cas
d'espèce, il y a d'autant moins d'hésitation à avoir sur cette question puisque
l'autorité de décision a disposé, pour statuer, d'un procès-verbal d'audition
dressé sous la direction du fonctionnaire délégué et dans lequel ont été
reproduits les griefs essentiels des recourants (cf. ATF 110 Ia 81, cons. 5c;
100 Ib 400, cons. 2). Il n'y a donc pas lieu de suivre cette argumentation.
2.                     Quant au fond, les
recourants ont, en audience, limité leurs griefs sur trois points. Ils s'en
prennent tout d'abord à l'implantation du bâtiment B, jugé trop proche des
parcelles dont ils sont propriétaires; ils critiquent par ailleurs la décision
attaquée en ce qu'elle ne tiendrait aucun compte des servitudes de hauteur dont
le périmètre constructible est grevé; enfin, il avaliserait en quelque sorte le
fait que l'une des parcelles des recourants, celle portant le no 3559, soit
rendue inutilisable par l'absence de remaniement des limites.
a) Par ailleurs, les
recourants ont critiqué dans leurs écritures l'objectif principal du PPA. Le
DTPAT retient, en opportunité, que l'adoption d'un plan permettant la
construction dans la partie centrale de logements subventionnés, à caractère
social est une mesure de planification à long terme compatible avec les buts et
principes de l'aménagement du territoire; on ne reviendra donc pas sur cette
affirmation, du reste longuement étayée, notamment au regard des objectifs du
plan directeur, dans la décision attaquée.
On relèvera que cet
objectif, d'une part, repose sur une base légale suffisante (articles 47 lit. a
et 48 LATC, 2 et 6 de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement; v. par
comparaison, AC 97/090, déjà cité, cons. 4), d'autre part est justifié par un
intérêt public prépondérant (v. sur ce point, ATF 111 Ia 96, cons. 2b, plus
références). De même, on ne voit pas en quoi le principe de proportionnalité
qui, rappelons-le, impose à l'autorité de choisir parmi plusieurs moyens celui
qui, d'une part, est propre à atteindre le but visé, d'autre part, porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, sans exiger de ces derniers des
sacrifices excessifs (v., notamment, arrêts AC 97/188 du 29 janvier 1998;
96/112 du 9 décembre 1996; nombreuses références citées), ne serait pas
respecté in casu, notamment par l'art. 3 de la réglementation annexée au plan
(ci-après: RPQ). C'est au demeurant sur ce terrain-ci que se placent les
recourants lorsqu'ils soutiennent que les terrains environnants verront leur
valeur marchande se déprécier du fait de la vocation exclusivement sociale de
la partie centrale.
Les recourants y
voient en outre une mesure de politique économique contraire à l'art. 31 Cst.
féd. Dans l'ATF 111 précité, le Tribunal fédéral a jugé qu'une réglementation
annexée à un plan n'imposant nulle part dans le périmètre une proportion de
100% de logements et limitant cette proportion à 33% dans le secteur concerné
n'était pas contraire à la liberté de commerce et d'industrie (cons. 3). Dans
le cas d'espèce, il appert que seuls les étages supérieurs des bâtiments en
hauteur seront exclusivement affectés au logement subventionné (art. 3 al. 2
RPQ); le socle de ces derniers et les bâtiments semi-enterrés, dévolus au
centre de vie enfantine (ibid., al. 3) pourront également être affectés à des
activités du secteur tertiaire (art. 3 al. 4 RPQ). Il est vrai que la vocation
de la partie centrale est assez clairement définie; les recourants n'ont sans
doute pas tort lorsqu'ils soutiennent que l'accès du quartier est limité. A la
différence toutefois de l'ATF 111 précité, où la recourante possédait dans le
périmètre des parcelles touchées par la réglementation, les mesures précisant
l'affectation des bâtiments érigés dans la partie centrale concernent des
parcelles dont les recourants ne sont pas propriétaires; on peut douter, dans
ces conditions, que ceux-ci aient un intérêt quelconque à invoquer la violation
de l'art. 31 Cst. féd. Par ailleurs, les recourants se gardent d'expliquer les
raisons pour lesquelles le marché du logement en paraîtrait, selon eux,
déséquilibré; en tout cas une erreur dans la planification quant à l'évaluation
des besoins, à peine esquissée par les recourants qui se contentent de relever
qu'il existe de nombreux logements vides à Lausanne, n'est pas démontrée (v.
sur ce dernier point, arrêt AC 95/202 du 23 février 1996, cons. 3c).
b) Devant le DTPAT,
l'hoirie Pellegrino s'était effectivement plainte de ce que le PPA incriminé
n'offrait pas à cet endroit une transition suffisante; selon eux, le bâtiment B
serait trop proche des parcelles nos 3557 et 3558. On relève pourtant que, par
rapport au projet initial, l'implantation du bâtiment B a été reculée de sorte
qu'en son angle le plus rapproché, ce dernier serait distant de 8 mètres de la
limite de la parcelle 3558; or, cette distance est supérieure à celle prévue à l'art.
51 RPE dont on rappelle qu'elle est de 5 mètres seulement. Certes, le bâtiment
B ne saurait, dans son volume comme dans sa surface, être comparé à une villa
dont l'atteinte sur l'environnement est, par définition, plus mesurée;
toutefois, la hauteur au faîte de ce bâtiment, de trois étages sur rez - deux
étages sur rez s'agissant de l'élément le plus proche de la limite -, ne
dépasse pas les 12 mètres, de sorte que son volume reste proportionné à la
distance minimale à la limite de construction. Par ailleurs, on ne saurait
perdre de vue que le PPA, tel qu'adopté par le conseil communal, prévoit le
fractionnement de ce bâtiment en deux corps séparés, distants d'au moins six
mètres (art. 5bis RPPA); ainsi, les constructions qui prendraient place dans ce
périmètre d'implantation seront en tous points comparables à celles situées en
bordure de l'avenue du Temple, à l'intérieur de la zone dite à légaliser. On
peut, dans ces conditions, reprendre les conclusions de l'autorité intimée dont
la décision attaquée (pp. 21-22) retenait à cet égard que les nouveaux
bâtiments s'intégreront dans le milieu bâti existant sans porter le moindre
préjudice à ce dernier.
c) S'agissant du
second moyen, les recourants font grief à la municipalité de ne pas avoir, dans
son projet, suffisamment tenu compte de l'état des servitudes dans ce secteur.
Les recourants ont inventorié, d'une part, un cheminement piétonnier public qui
emprunterait au demeurant l'assiette de la servitude de passage grevant la
parcelle Lardet, d'autre part - et surtout -, une servitude limitant à 13
mètres au-dessus du niveau du sol les constructions situées à l'intérieur d'un
sous-périmètre à l'est du périmètre du PPA, soit grevant les parcelles les nos
3551/54 à 58 et 60. Sans aller aussi loin que ce qui a été dit dans l'arrêt AC
98/004 du 5 mai 1998, cons. 1, à propos de l'art. 108 al. 1 LATC, s'agissant
d'une servitude de passage faisant obstacle à la réalisation d'un bâtiment dans
le cadre d'une procédure de permis de construire, on se contentera de relever
que les droits réels, a fortiori les droits réels limités, ne font en règle
générale pas obstacle à l'adoption d'un plan. En audience, les recourants se
sont appuyés sur le texte des nouvelles dispositions de la LATC, en vigueur
depuis le 1er avril 1998, sur l'art. 38b al. 1 LATC, in fine, notamment. Or,
cette dernière disposition, qui a trait au plan directeur localisé et qui n'a,
de toute façon, guère vocation à s'appliquer dans le cas d'espèce, enjoint à la
commune de tenir compte des contraintes liées à la réalité foncière; il est
douteux en revanche qu'elle limite une commune dans sa tâche planificatrice. Au
surplus, contrairement à ce que les recourants indiquent, on ne saurait dire
que l'auteur du PPA incriminé ait véritablement ignoré cette servitude de
hauteur. L'un des bâtiments destinés à prendre place à l'intérieur du
sous-périmètre grevé, celui désigné sous A2, a, certes, une hauteur maximale
prévue de 15 mètres; on ne saurait toutefois dire que ce dépassement de 2
mètres - à supposer que l'on puisse faire cette constatation après lecture du
texte de la servitude, ce qui n'est pas certain - soit excessif au point de
remettre en cause l'ensemble du projet.
d) Les recourants se
plaignent en outre du sort réservé à la parcelle 3359; or, cette dernière, de
forme allongée et large de 3 mètres, était déjà inconstructible lorsqu'elle se
trouvait régie par les dispositions du RPE relatives à la zone villa.
aa) Cela étant, il est
vrai que l'approbation d'un PPA peut être subordonnée à la mise en place d'un
remaniement parcellaire (art. 55 al. 1 LATC); toutefois, les recourants
n'invoquent, en l'état, aucun intérêt public susceptible de conduire la
municipalité à un remaniement parcellaire à cet endroit. Il est toutefois hâtif
de conclure que le PPA incriminé n'aggrave à cet égard pas la situation des
recourants en classant cette parcelle en zone à légaliser. Dans le cadre du
pouvoir d'examen limité à la légalité qui lui est conféré (art. 36 lit. c
LJPA), le Tribunal administratif peut en effet revenir sur le contenu d'un plan
lorsqu'il lui apparaît que l'affectation prévue par celui-ci repose sur un abus
par l'autorité de recours inférieure du pouvoir d'appréciation dont elle
dispose (v. arrêt AC 97/090, déjà cité, cons. 1, références citées; v. également
AC 95/189 du 20 décembre 1995); or, dans le cas d'espèce, force est de
reconnaître que le classement de toute la parcelle 3359 en zone à légaliser, au
sujet duquel la municipalité ne fournit aucune explication, est arbitraire et
ne repose sur aucun intérêt public majeur.
Il se trouve en effet
que la parcelle 3359 traverse deux secteurs aux destinées totalement
différentes. Côté ouest, elle délimite, dans un secteur dont l'affectation est
directement modifiée par le PPA, la zone constructible de celle des bâtiments
existants à légaliser; côté est en revanche, cette parcelle, qui borde la zone
villas du RPE, se trouve dans un secteur où, finalement, le PPA maintient,
s'agissant de l'affectation des parcelles, un certain statu quo. Or, la
municipalité se garde d'expliciter les raisons qui l'ont conduite à changer
l'affectation initiale de la parcelle qui, de la zone villas, se retrouve en
zone de bâtiments à légaliser.
bb) Si l'on part de sa
limite ouest, on constate que la parcelle 3359 borde deux parcelles, portant
les nos 3561 et 3562, sur lesquelles les droits à bâtir sont, en raison de leur
configuration exiguë, épuisés; les bâtiments existants dépassent en effet le
coefficient d'utilisation du sol autorisé à cet endroit par la nouvelle
réglementation (cf. art. 15 al. 1 RPPA; CUS limité à 0,80). La parcelle 3359
apporterait dès lors à tout le moins une amélioration sensible puisque, cette
dernière jointe à elles, la surface de ces deux parcelles s'accroîtrait en
effet d'environ 90, respectivement 100 mètres carrés; elle pourrait constituer
peut-être pour ces deux parcelles une réserve d'indice de constructibilité. On
peut, certes, comprendre que, jusqu'à présent, les propriétaires de ces deux
parcelles ne semblent pas avoir manifesté un intérêt quelconque à l'achat de la
parcelle des recourants. Toutefois cette situation pourrait se présenter dans
un futur relativement proche; en tout état, on ne saurait d'emblée l'exclure
dans le cadre d'un aménagement rationnel. Quoi qu'il en soit, il apparaît plus
cohérent de calquer l'affectation de la parcelle des recourants sur celle des
terrains situés en zone des bâtiments existants à légaliser, la situation
juridique correspondant grâce à cette mesure mieux à l'état de fait.
La situation est
quelque peu différente depuis le centre de la parcelle, soit depuis le point de
délimitation des parcelles nos 3'551 et 3'558. Les recourants subissent du fait
du changement d'affectation une atteinte dans leurs droits à bâtir. Tant et
aussi longtemps que la parcelle 3559 demeurait en zone villas, les recourants
pouvaient encore inclure sa surface dans le COS (art. 53 al. 1 RPE); le
classement de cette parcelle en zone à légaliser les prive désormais de cette
possibilité. Certes, un propriétaire n'a, en principe, aucun droit à ce que son
terrain soit maintenu en zone à bâtir (ATF 119 Ia 362, cons. 5; 118 Ib 344,
cons. 4); il n'en demeure pas moins qu'aucun motif important de planification
ne justifie pareille aggravation à cet endroit. La configuration plus favorable
des parcelles nos 3563 et 3564, qui bordent la parcelle 3559 au sud, fait que
les bâtiments qui y prennent place ne dépassent pas l'utilisation au sol
autorisée par la réglementation; au surplus, celles-ci n'ont au demeurant guère
besoin d'une réserve d'indice de constructibilité supplémentaire. On conçoit
mal, dans ces conditions, que la municipalité n'ait pas opté pour une solution
de statu quo visant à laisser affectée en zone de villas cette portion de la
parcelle des recourants. Le recours sera donc accueilli et la décision
entreprise réformée sur ce point-ci; il s'agit là en effet d'une modification
de portée mineure qui ne concerne guère que le propriétaire de ce fonds et
n'est pas susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection,
de sorte qu'elle peut être opérée dans le cadre du présent arrêt, soit sans
enquête complémentaire (art. 58 al. 3 LATC, par analogie).
3.                     a) Les considérants qui
précèdent conduisent le tribunal à admettre partiellement le recours. La
décision attaquée sera modifiée en ce sens que la parcelle no 3359 sera, dans
la portion définie par le prolongement de la limite entre les parcelles 3551 et
3558, à l'ouest, et sa limite est, d'autre part, colloquée en zone de villas du
RPE. Dite décision sera au surplus confirmée.
b) Un émolument
judiciaire réduit, au vu des circonstances, aux trois quarts, soit 1'500
francs, sera mis à la charge des recourants; au surplus, des dépens, réduits à
1'500 francs, seront alloués à la municipalité, cette dernière ayant plaidé
avec l'assistance d'un conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
sur recours du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports du 31 octobre 1997 est réformée, en ce sens que la parcelle no 3359
du cadastre communal est, dans la portion située entre le prolongement, à
l'ouest, de la limite entre les parcelles 3551 et 3558 et sa limite est,
colloquée en zone de villas régie par le RPE. Dite décision est confirmée pour
le surplus.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Françoise Longchamp,
Jacques et Pierre Pellegrino, solidairement entre eux.
IV.                    Des dépens,
arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs sont alloués à la Commune de
Lausanne, à charge de Françoise Longchamp, Jacques et Pierre Pellegrino,
solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 23 juin 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint