vd_omni · AC.2023.0252 · 2024-09-09 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Direction générale du territoire et du logement, H.________, | Recours de voisins contre un permis de construire un bâtiment comprenant 24 studios pour le personnel saisonnier d'une entreprise maraîchère, sur une parcelle classée en zone horticole et maraîchère. La zone litigieuse, instaurée en 1994 pour répondre aux besoins des exploitations de la région à une époque où la zone d'agriculture intensive n'existait pas, constitue une zone spéciale qui, au vu de sa localisation et de ses caractéristiques, relève de la zone non constructible. Conformité à la zone du bâtiment projeté, vu l'emplacement choisi (dernière portion de terrain libre d'une parcelle située à côté de plusieurs hectares de serres et du bâtiment principal de l'exploitation, dans la continuité avec la zone urbanisée adjacente) et la pénurie de main-d'œuvre avérée dans le domaine du maraîchage. Recours rejeté.Recours au TF pendant (1C_608/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.09.2024 AC.2023.0252

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 9 septembre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M.
François
Kart, juge
;
Mme
Bénédicte Tornay Schaller
,
assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
7.
G.________,
à
********,
tous représentés par Me Jean-Claude
PERROUD et Me Nina CAPEL, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Constructrice
H.________
, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 19 juin 2023 accordant le permis de
construire un bâtiment comprenant 24 studios pour le personnel saisonnier de
l'entreprise I.________ sur la parcelle n° 3310, avec l'aménagement de places
de parc intérieures et extérieures, et levant les oppositions, et c/ décision
de la DGTL du 13 décembre 2022 délivrant l'autorisation spéciale pour
une construction hors zone à bâtir (CAMAC n° 216415)
Vu les faits suivants:
A.
La société H.________ est propriétaire des parcelles n
os
3310
et 4936 du registre foncier, sur le territoire de la commune
d'Yverdon-les-Bains. Ces biens-fonds adjacents se trouvent dans un compartiment
de terrain délimité par l'autoroute A5 et la chaussée de Treycovagnes notamment.
D'une surface de 36'791 m
2
, la parcelle n° 3310 est presque
entièrement occupée par des serres, une portion de terrain au sud-est étant
libre de construction. D'une surface de 38'684 m
2
, la parcelle n°
4936 supporte des serres et un bâtiment industriel (soit le bâtiment principal
de l'exploitation).
Les parcelles n
os
3310 et 4936 sont
colloquées en zone horticole et maraîchère par le plan partiel d'affectation n°
120-007 "
zone horticole et maraîchère
" de la commune
d'Yverdon-les-Bains (ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA),
approuvés le 17 août 1994 par le Conseil d'Etat. Le PPA a été élaboré à la
suite d'un arrêt du Conseil d'Etat, qui invitait les autorités communales à
étudier la création, sur le territoire communal, d'une zone d'affectation
spéciale distincte de la zone agricole classique où soient autorisées les
activités, constructions et installations liées aux exploitations maraîchères
(cf. à ce sujet l'arrêt AC.1994.0224 du 13 juin 1995 de l'ancien Tribunal
administratif, auquel a succédé la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal [ci-après: CDAP]). Les parcelles n
os
3310 et 4936
sont également classées en zone horticole et maraîchère par le Plan général
d'affectation de la commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: PGA) et son
règlement (ci‑après: RPGA), qui ont été approuvés le 17 juin 2003 par le département
compétent et mis en vigueur sans abroger le PPA (cf. art. 151 RPGA, en relation
avec le plan des PQ, PEP et PPA radiés). Les dispositions du RPPA ont été
intégrées aux art. 70 à 78 RPGA.
B.
Le 21 septembre 2022, la société H.________ (ci-après: la constructrice)
a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d'un
bâtiment de 24 studios pour le personnel saisonnier de l'entreprise I.________
sur la parcelle n° 3310, avec l'aménagement de seize places de parc intérieures
et huit places de parc extérieures et l'installation d'une pompe à chaleur
air-eau extérieure et de panneaux photovoltaïques en toiture. Une demande de
dérogation à l'art. 72 al. 3 RPGA concernant la distance à la limite de
propriété était formulée.
L'enquête publique s'est déroulée du 29 octobre au
27 novembre 2022. Elle a suscité plusieurs oppositions, parmi lesquelles des
oppositions individuelles et une opposition collective formées par des
propriétaires voisins dont A.________ et B.________ (parcelles n
os
696 et 697), C.________ (parcelle n° 692), D.________ (parcelle n° 693), E.________
(parcelle n° 690), F.________ (parcelle n° 698) et G.________ (parcelle n° 668).
Ces parcelles sont colloquées en zone composite au sens du PGA, respectivement
en zone d'activités pour la parcelle n° 668.
La Centrale des autorisations en matière de
construction (ci-après: CAMAC) a établi une synthèse, le 13 décembre 2022 (n°
216415). Les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations
spéciales et préavis positifs requis. En particulier, la Direction générale du
territoire et du logement (ci-après: DGTL) a délivré son autorisation spéciale
en retenant que la zone horticole et maraîchère instaurée par le PPA était une
zone spéciale au sens des art. 18 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 32
de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11
) et que le projet de construction était conforme à la
destination de la zone.
La DGTL exposait plus particulièrement ce qui suit:
"[…]
1.2 – Art. 72 al. 2 et 3 RPGA
(autres constructions)
Le projet de 24 studios, qui est
prévu à l’intérieur du programme constructif envisagé, respecte les conditions
de l’article 72 alinéa 2 RPGA puisque l’habitation « est autorisée pour l'exploitant
et son personnel travaillant exclusivement à l'exploitation. Elle sera groupée
avec tout ou partie des locaux désignés au 1
er
alinéa de façon à
créer un ensemble homogène ».
Selon les informations transmises
par la société I.________, l’offre actuelle de logements en mains de
l’exploitation est insuffisante, que ce soit pour le personnel fixe ou le
personnel saisonnier de courte durée. La création de 24 studios permettra de
répondre à court terme aux besoins en logement pour le personnel de
l’exploitation.
En ce sens, le besoin d’un
programme constructif de 24 studios pour le personnel saisonnier de l’exploitation
est objectivement fondé et n’appelle à aucun commentaire de notre direction.
Au demeurant, notre direction
tient à préciser que l’offre de logement pour le personnel saisonnier de
l’exploitation ne va pas à l’encontre de la fiche d’application (prochainement
en vigueur) sur les logements agricoles hors de la zone à bâtir (art. 16a LAT
et art. 34 OAT) et du point 3.6 de la Directive interdépartementale du
Département du territoire et de l'environnement (DTE) et du Département de
l'économie et du sport (DECS) relative à l'examen des projets de constructions
agricoles hors des zones à bâtir.
Certaines des oppositions mettent
en évidence le fait que le programme envisagé n’est pas regroupé avec le
bâtiment central de l’exploitation sur la parcelle n° 4936. Or, force est de
constater que ladite parcelle et la parcelle n° 3310 sont aujourd’hui presque
complétement bâties, à l’exception de la partie restante là où le projet prend
place. Dans la circonstance, notre direction peut admettre l’implantation proposée,
même si elle reste détachée du bâtiment central de l’exploitation.
Selon le dessin des façades fourni
avec la demande, le gabarit du bâtiment est de 8.75 m à la corniche de
haut par rapport au terrain aménagé (qui correspond dans le cas d'espèce au terrain
naturel au vu des courbes de niveau sur le site d'implantation). Un tel gabarit
respecte les conditions de l'art. 72 al. 3 RPGA qui indique que « la
hauteur totale des constructions prévues aux alinéas 1 et 2 est de 10,00 m au
maximum. La distance à la limite de propriété voisine est au moins égale à la
hauteur de la construction ».
[…]
1.6 – Art. 76 RPGA (aspect des
constructions)
1.6.1 – Art. 76 al. 1 RPGA
S’agissant de l’ordonnancement
spatial des constructions projetées, notre direction souligne que la ligne
directrice principale est constituée par l’orientation de l’axe de l’accès du
bien-fonds n° 3311, mais aussi des faîtes des bâtiments sis dans la zone
d’activités (secteur 2) au sud du site d’implantation, à savoir les bâtiments
ECA n° 5861, 7257 ainsi que le bâtiment (formé par un ensemble de plusieurs
bâtiments ECA) situé au nord de la parcelle n° 6491.
L’art. 76 al. 1 RPGA mentionne que
toutes « constructions et installations devront respecter les principes
suivants : - être implantées selon une disposition spatiale ordonnée […]
». Au vu de l’agencement du programme constructif vis-à-vis de la trame
parcellaire et des constructions au sud de la parcelle n° 3310, notre direction
peut admettre celui-ci à l’angle de l’art. 76 al. 1 RPGA, le bâtiment et ses
installations étant implantés selon une disposition spatiale ordonnée.
1.6.2 – Art. 76 al. 2 RPGA
L’art. 76 al. 2 RPGA précise en
outre que les constructions et installations devront « présenter une
homogénéité suffisante quant aux types de construction choisis ».
Selon le courriel transmis par le
mandataire technique à notre direction le 9 novembre 2022, les crépis « de
toutes les façades seront lisses de couleurs RAL. N° 9006 Weiss
Aluminium », tandis que les « matériaux des encadrements des portes
et fenêtres extérieures sont en aluminium couleur RAL N°7016 (gris anthracite)
et triple verres ».
Faute d’indications suffisantes à
l’article 76 alinéa 2 RPGA, il convient sur le principe de se référer à notre
fiche d’application consultable sur le site internet de notre direction qui se
nomme « Traitement et intégration des bâtiments agricoles (art. 16a et 16b
LAT, 34 OAT, 83 RLATC) » qui comprend les différents éléments à prendre en
compte pour une bonne intégration des constructions et installation agricoles.
Il est important de souligner que la pertinence de ladite fiche d’application
susmentionnée a été confirmée par des arrêts récents du Tribunal cantonal
(AC.2020.0351, AC 2021.0179).
Des photographies actuelles du
site d’implantation ont été transmises à notre direction par le mandataire
technique le 18 novembre 2022. Ces photographies montrent que les bâtiments sis
sur les abords du site d’implantation envisagé disposent d’une expression
architecturale hétéroclite tant sur le plan de la forme de la toiture (toits
plats et à deux pans, avec dominance des toits plats) que des teintes de façade
(gris foncé et clair, rouge, beige, etc.).
Dans cette circonstance très
particulière et compte tenu des constructions en présence notamment au sud de
la parcelle n° 3310, notre direction pourrait admettre le traitement offert au
programme constructif.
Il aurait été néanmoins préférable
que le traitement proposé repose sur une structure légère (bois) eu égard au
fait que le bois offre une meilleure réversibilité que des matériaux de
construction minéraux.
[…]"
La DGTL a soumis son autorisation à la condition que
toutes les façades soient en crépi dans des tons gris foncé et que les
encadrements des portes et fenêtres ainsi que des rambardes et stores soient de
teinte gris foncé. Elle a aussi émis la condition de l'inscription par ses
soins d'une mention au registre foncier, précisant que "
le bâtiment
pour le personnel saisonnier et ses aménagements connexes érigés sur la
parcelle n° 3310 autorisés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 216415 devront
être supprimés et les lieux remis en état si ces derniers ne devaient plus être
utilisés à des fins agricoles/maraîchères en conformité avec la destination de
la zone (art. 16b LAT et 44 OAT)
".
La constructrice a modifié le projet et déposé de
nouveaux plans, le 18 avril 2023. Elle a supprimé l'accès qui reliait le
bâtiment à construire à la rue du Couchant, à l'est, de façon à ce que l'accès
se fasse exclusivement par l'ouest depuis la chaussée de Treycovagnes. Elle a
supprimé deux places de parc extérieures, ajouté deux places de parc
intérieures et remplacé la porte de garage qui était prévue sur la façade est
par des fenêtres de même dimension.
Ces modifications ont été suivies du retrait de
trois oppositions.
C.
Par décisions séparées du 19 juin 2023, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains (ci‑après: la municipalité) a délivré le permis de
construire et levé les oppositions.
D.
Agissant le 21 août 2023, par leur conseil commun, A.________ et B.________,
C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________ ont recouru devant
la CDAP contre les décisions de la municipalité du 19 juin 2023 qui leur
étaient adressées et contre l'autorisation spéciale de la DGTL contenue dans la
synthèse CAMAC du 13 décembre 2022. Ils concluent à l'admission de leur recours
et à l'annulation de ces décisions.
La constructrice a déposé sa réponse, le 6 octobre
2023, concluant au rejet du recours.
Dans leurs réponses respectives des 8 novembre 2023
et 6 décembre 2023, la DGTL et la municipalité ont également conclu au rejet du
recours.
Les recourants ont déposé une écriture
complémentaire, le 23 février 2024. Invitées à se déterminer à ce sujet, les
autres parties n'ont pas procédé.
Considérant en droit:
1.
L'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) reconnaît la qualité pour recourir à toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu'à toute autre personne ou
autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Les recourants, qui ont tous formé opposition lors
de l'enquête publique, sont propriétaires de parcelles directement voisines du
projet litigieux (à l'exception de la parcelle n° 668, qui se trouve toutefois à
une distance de moins de 100 m de la parcelle n° 3310, le long de la chaussée
de Treycovagnes). A ce titre, ils sont particulièrement touchés par les
décisions attaquées et ont un intérêt digne de protection à leur annulation. La
qualité pour recourir doit par conséquent leur être reconnue.
Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours
respecte en outre les autres conditions de recevabilité énoncées à l'art. 79
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Il convient donc d'entrer en matière.
2.
Les recourants demandent au tribunal d'effectuer une inspection locale
sur la parcelle n° 3310, ainsi que sur la parcelle n° 1135 de la commune de
Mathod et la parcelle n° 478 de la commune de Montagny-près-Yverdon, qui
appartiennent aussi à la constructrice. Les recourants entendent démontrer
qu'il aurait été plus adéquat de réaliser le projet litigieux sur un autre
bien-fonds que la parcelle n° 3310.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour le justiciable de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le droit d'être
entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, le dossier de la cause comporte
notamment le dossier d'enquête de la demande de permis de construire, le
dossier constitué par la DGTL et une série de pièces produites par la
constructrice dans le but de démontrer les efforts qu'elle a déployés pour
créer des logements pour ses employés sur d'autres parcelles dont elle est propriétaire
dans des communes proches d'Yverdon-les-Bains. On verra à cet égard (cf.
consid. 4d) qu'une visite de la parcelle n° 1135 de la commune de Mathod et de
la parcelle n° 478 de la commune de Montagny-près-Yverdon n'est pas nécessaire
pour évaluer l'admissibilité du projet contesté. Toutes les parties ont pu
s'exprimer et invoquer leurs arguments dans le cadre d'un double échange
d'écritures. Le tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné pour statuer en
toute connaissance de cause.
Partant, la requête tendant à la tenue d'une
inspection locale est rejetée.
3.
La parcelle n° 3310 est située en zone horticole et maraîchère. Les
recourants estiment qu'elle doit être qualifiée de zone agricole spéciale au
sens de l'art. 16a al. 3 LAT. Ils fondent leur appréciation sur la directive
cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire
(ci-après: la directive NORMAT), sur le guide pour la planification de projets
de maraîchage et d'horticulture édité par la DGTL, ainsi que sur la doctrine.
Ils en déduisent que la règlementation communale doit s'interpréter à la
lumière des art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui autorisent en zone agricole
les constructions
servant au
logement indispensable à l’entreprise agricole.
La DGTL considère
en revanche que la zone horticole et maraîchère est une zone spéciale au sens
de l'art. 18 al. 1 LAT, qui ne fait pas partie de la zone à bâtir.
a) Les plans d'affectation ordonnent l'utilisation
autorisée du sol et distinguent en premier lieu les zones à bâtir, les zones
agricoles
et les zones à protéger (art. 14 LAT). Cette
disposition pose le principe fondamental de la séparation entre secteur bâti et
non bâti. Le droit fédéral définit la zone à bâtir (art. 15 LAT), la zone
agricole (art. 16 LAT) et la zone à protéger (art. 17 LAT).
L'art. 16a LAT fixe les conditions générales
auxquelles les constructions et les installations peuvent être considérées
comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Sont conformes à
l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; cette
notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT (al.
1). Les constructions et installations qui servent au développement interne
d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture
productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle
les modalités (al. 2). Les constructions et installations dépassant le cadre de
ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées
conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront
implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet
effet moyennant une procédure de planification (al. 3).
Les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture
intensive au sens de l'
art. 16a al. 3 LAT
sont
apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT. Depuis
l'entrée en vigueur de cette révision, le 1
er
septembre 2000 (RO
2000 2042), la zone agricole est subdivisée en deux parties: l'une concerne
l'agriculture traditionnelle, dépendante du sol; l'autre réservée à
l'agriculture non tributaire du sol et résultant d'une procédure de
planification. Une zone agricole spéciale ou d'agriculture intensive permet des
constructions allant au-delà de ce qui est normalement admis en zone agricole,
et notamment de ce qui est autorisé par le seul développement interne prévu à
l'
art. 16a al. 2 LAT
. A ce titre, elle constitue une
exception au caractère inconstructible de la zone agricole (ATF 150 II 48
consid. 2.4). Y ont leur place notamment les serres destinées à l'horticulture
productrice et les grandes exploitations pratiquant la garde d'animaux de rente
(Ruch/Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017,
n° 6 ad art. 16a LAT).
Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut
prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, les zones agricoles et les
zones à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi
soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la
séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Elles
doivent donc être classées soit dans la catégorie des zones à bâtir, soit dans
celle des zones non constructibles (ATF 149 II 237 consid. 4.4.2; 145 II 83 consid.
4.1; 143 II 588 consid. 2.5.1; Message du 27 février 1978 concernant la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I 1029 ch. 22). Cela étant, le
terme de zone à "
bâtir
" ne doit pas faire croire, par
opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones qui ne sont pas
"
à bâtir
". Dans ces dernières, les constructions ne sont pas
exclues
a priori
, mais ne sont admises que si elles sont conformes à
l'affectation de la zone - art. 22 LAT -, ou que si leur implantation est
imposée par leur destination, et encore à la condition qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose - art. 24 LAT - (TF 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30
août 2013 consid. 3.2.2, et les références). Au plan cantonal, l'art. 18 LAT
avait été mis en œuvre par l'art. 50a aLATC (en vigueur jusqu'au 31 août 2018),
qui prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales pour
permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de
gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir. Cette
disposition a été remplacée par l'art. 32 LATC, qui prévoit que les plans
peuvent contenir d'autres zones (al. 1), notamment des zones spéciales
destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur
cantonal (al. 2).
Les zones nouvellement définies au sens de l'art. 18
LAT se révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en
zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en
zone constructible, un besoin particulier de protection. Ainsi, les autres
zones de l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des
zones à bâtir, telles que les zones de maintien de l'habitat rural ou
d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces non construites, comme
les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou de
loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur
destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont
clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous
réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non
constructible (ATF 149 II 237 consid. 4.4.3; TF
1C_404/2014
du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 1C_483/2012, 1C_485/2012 précité consid. 3.2.2).
b) Dans le cas présent, le
RPGA - qui a repris les dispositions du RPPA - prévoit ce qui suit au sujet de
la zone horticole et maraîchère:
"
Article
70 - Destination
1
Cette zone est
destinée aux exploitations horticoles et maraîchères à ciel ouvert, sous serre
ou sous tunnel.
2
Les constructions
liées à cette exploitation y sont admises.
Article 71 - Serres et
installations similaires
[…]
Article 72 - Autres
constructions
1
Des bâtiments de
services tels qu’installations frigorifiques, locaux de préparation, de
conditionnement, vestiaires, sanitaires, etc. sont autorisés pour autant qu’ils
correspondent strictement aux besoins de l’exploitation.
2
L’habitation est
autorisée pour l’exploitant et son personnel travaillant exclusivement à
l’exploitation. Elle sera groupée avec tout ou partie des locaux désignés au 1
er
alinéa de façon à créer un ensemble homogène.
3
La hauteur totale des
constructions prévues aux alinéas 1 et 2 est de 10,00 m au maximum. La distance
à la limite de propriété voisine est au moins égale à la hauteur de la
construction.
Article 72bis – Zone maraîchère
et destination stratégique
[…]
Article 73 – Superstructures
[…]
Article 74 – Parcage privé
1
Toute transformation
ou construction nouvelle entraîne l'obligation d'aménager des places de
stationnement en relation avec les besoins de l'exploitation et le genre
d'activité. Les emplacements et le nombre seront fixés d'entente avec la
Municipalité.
Article 75 – Dépôt à ciel
ouvert
[…]
Article 76 – Aspect des
constructions
1
Toutes constructions
et installations devront respecter les principes suivants:
- être implantées selon une
disposition spatiale ordonnée;
- présenter une homogénéité
suffisante quant aux types de construction choisis.
2
La Municipalité peut
exiger la plantation de haies le long des voies publiques ou des canaux.
Article 77 – Retenue des eaux
[…]
Article 78 – Eaux d'arrosage
[…]"
c) Au vu de son emplacement et du mode de culture
maraîchère pratiqué, il n'est pas exclu que la zone considérée réponde aux
critères de la zone
agricole spéciale telle qu'elle est
définie à l'art. 16a al. 3 LAT. Aussi, la directive NORMAT 2 (soit la dernière
version révisée, entrée en vigueur le 1
er
juin 2020) précise, en
page 28, que la zone agricole spécialisée 16 LAT est une zone affectée à la
production agricole, dans laquelle sont implantées de grandes constructions et
installations dont la finalité dépasse le cadre strict du développement interne
de l’exploitation (serres, halles d'engraissement, etc.). Quoi qu'il en soit, la
zone horticole et maraîchère de la commune d'Yverdon-les-Bains a fait l'objet
d'une planification spéciale en 1994, avant l'entrée en vigueur de la révision
de la LAT de 1998 qui a autorisé en zone agricole les exploitations non
tributaires du sol. Elle a fait suite à un arrêt du Conseil d'Etat, qui relevait
la nécessité de prévoir une zone d'affectation spéciale distincte de la zone
agricole classique, où soient autorisées les activités, constructions et installations
liées à la culture maraîchère. Cette zone a été pensée dans le but de mieux
prendre en compte les besoins des exploitations maraîchères de la région, à une
époque où la zone d'agriculture intensive n'existait pas. Il convient notamment
de rappeler que cette zone permet des constructions diverses dont des logements
(art. 72 RPGA) et qu'un bâtiment industriel est déjà implanté sur la parcelle
contiguë n° 4936. Il convient donc d'admettre, avec les autorités intimées, qu'elle
constitue une zone spéciale fondée sur les art. 18 al. 1 LAT et 32 al. 2 LATC.
Le périmètre du PPA est bordé sur deux côtés par des
terrains agricoles. Il fait partie d'un ensemble de plateaux agricoles qui
s'étirent en direction de Treycovagnes et de Montagny-près-Yverdon. Le secteur
est destiné aux exploitations horticoles et maraîchères (art. 70 al. 1 RPGA,
qui a repris l'art. 2 RPPA). Les constructions y sont admises, à condition
qu'elles correspondent strictement aux besoins de l’exploitation (art. 70 al. 2
et 72 RPGA). Ainsi, et compte tenu du but dans lequel le PPA a été élaboré, il
convient d'admettre que la zone horticole et maraîchère relève de la zone non
constructible. Pour les constructions hors de la zone à bâtir, une autorisation
spéciale de la DGTL est nécessaire (cf. art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1
LATC). Toutefois, cette autorité n'avait pas à raisonner, ainsi que l'affirment
les recourants, en application des critères stricts de la zone agricole au sens
des art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT, mais devait se baser sur les règles
applicables à la zone horticole et maraîchère (art. 70 à 72 RPGA, qui ont
repris les dispositions du RPPA). Certaines constructions peuvent être
conformes à cette zone spéciale, quand bien même elles ne seraient pas
conformes à la zone agricole (cf. dans ce sens CDAP AC.2021.0377 du 9 novembre
2022 consid. 3e). Le raisonnement serait du reste identique s'agissant d'une
parcelle classée en zone agricole spéciale au sens de l'art. 16a al. 3 LAT,
dans la mesure où cette zone constitue une exception au caractère
inconstructible de la zone agricole (ATF 150 II 48 consid. 2.4).
4.
a) A teneur de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de
construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation
projetée est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa
fonction concorde avec celle de la zone concernée.
Hors
de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité à l'affectation de la zone
est liée à la nécessité de la construction: celle-ci doit être adaptée, par ses
dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de
l'exploitant. Cette clause du besoin est clairement exprimée pour les zones
agricoles à l'art. 16a al. 1 LAT. Elle vaut également pour les constructions et
installations sises en zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Des exigences
analogues doivent être posées pour les constructions conformes à l'affectation
des autres zones non à bâtir
(TF 1C_18/2022
du 9 mai
2023
consid. 3.1.2; 1C_496/2015 du 23 septembre 2016 consid. 3.1.1).
Il y a ainsi lieu de limiter
les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à
l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non
constructible. Le critère de la nécessité implique aussi que les intérêts en
présence soient appréciés et mis en balance. L'implantation et la conception
architecturale de la construction ne doivent contrevenir à aucun intérêt
prépondérant (cf. art. 34 al. 4 let. b OAT). L'appréciation doit se faire à
l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, mais également des
autres prescriptions du droit fédéral
(TF 1C_18/2022 précité consid. 3.1.2;
1C_496/2015 précité consid. 3.1.1).
b)
Les
recourants contestent la conformité du projet à la destination de la zone. Ils
mettent en doute qu'il soit
nécessaire
pour le personnel saisonnier
de loger sur place, alors que la parcelle
n° 3310 est proche
de la
zone à bâtir. Ils fondent leur
raisonnement sur les art. 16a al. 1 LAT
et 34 al. 3 OAT, d
ont il découle qu'un logement est réputé
conforme à la zone agricole si la présence permanente sur le domaine des
personnes concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner sur la
base de critères objectifs
et notamment en fonction de la distance à la
zone à bâtir
(
ATF 121 II 67 consid. 3a, 307 consid. 3b; TF 1C_240/2020 du 26 février
2021 consid. 2; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1; 1C_169/2012 du 19
mars 2013 consid. 5.1). On a vu cependant que la zone horticole et maraîchère
constitue
une zone spéciale
.
C'est donc sous l'angle de la nécessité
et en vertu d'une pesée des intérêts en présence que doit être examinée la
possibilité d'autoriser la construction litigieuse hors de la zone à bâtir,
sans limiter l'examen à la question d'une présence permanente sur l'exploitation.
c) Le projet porte sur la construction d'un bâtiment
de 24 logements (studios), qui sont destinés au personnel saisonnier de
l'entreprise I.________ (constituée de la société constructrice et des sociétés
J.________ et K.________, qui sont actives dans la production et le commerce de
produits agricoles) et sont ainsi directement liés à cette exploitation. Le
bâtiment doit prendre place à côté de plusieurs hectares de serres et du bâtiment
principal de l'exploitation sis à 300 m environ sur la parcelle n° 4936 selon
le guichet cartographique cantonal (cf.
www.geo.vd.ch
). Il
occupera la dernière portion de terrain libre sur la parcelle n° 3310. Vu la
configuration particulière des lieux, il convient de suivre la DGTL quand elle
considère que l'implantation proposée est admissible même si la construction
projetée est détachée du bâtiment existant et, ainsi, que le projet est
conforme à la destination de la zone telle qu'elle est définie aux art. 70 et
72 al. 2 RPGA.
d) La constructrice explique que l'entreprise I.________
emploie 220 collaborateurs, dont une centaine de saisonniers qui jouent un rôle
central pour l'exploitation compte tenu de la difficulté à engager de la main
d'œuvre en suffisance. Elle précise que les saisonniers ne trouvent
généralement pas de logement dans la région étant donné qu'ils ne vivent pas sur
place toute l'année. Elle affirme que les logements prévus sont indispensables
pour la pérennité et le développement de l'entreprise. Elle précise aussi qu'elle
a déposé plusieurs demandes de permis depuis 2015 pour construire ou
transformer des bâtiments dans différentes communes afin de loger son personnel,
mais que ces projets ont fait l'objet de préavis ou de réponses défavorables. Les
recourants n'indiquent pas en quoi de telles explications devraient être
écartées.
Ils reprochent
principalement à la DGTL de ne pas avoir examiné si le projet pourrait prendre
place sur un autre site et rappellent que la constructrice est propriétaire de
65
parcelles situées dans onze communes de la région. Ils expliquent
avoir mandaté un géomètre, dont ils produisent un rapport daté du 11 août 2023.
Ce document identifie cinq parcelles qui se prêteraient mieux selon eux à
l'implantation du bâtiment projeté, notamment sous l'angle du principe de
regroupement des constructions.
Les recourants ne peuvent être suivis dans leur
argumentation. La question à résoudre en l'espèce est de savoir si le projet
mis à l'enquête est conforme à l'affectation de la zone. L'examen du critère de
la nécessité n'implique pas de devoir vérifier si des emplacements alternatifs pourraient
entrer en considération et avoir le pas sur le projet litigieux. Quoi qu'il en
soit, même à supposer qu'un tel examen soit nécessaire, il résulte des
explications de la constructrice que des projets sur des sites alternatifs ont
été refusés. Les allégations des recourants selon lesquelles d'autres sites seraient
envisageables ne sont pas de nature à mettre en doute les refus documentés
produits par la constructrice. Le bâtiment prévu est d'ailleurs en lien direct
avec l'exploitation, étant rappelé que le bâtiment principal de celle-ci se
trouve sur la parcelle voisine. Il s'impose pour faciliter la venue du personnel
saisonnier de la constructrice, dont il n'est pas contesté qu'elle est confrontée
à une pénurie de main-d'œuvre. Il s'implante dans la continuité avec la zone
urbanisée adjacente, sur la dernière portion de terrain non bâtie de la
parcelle n° 3310. Il permet une utilisation rationnelle du bien-fonds avec la
création de 24 studios de 22.20 m
2
chacun. Aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose ensuite au projet. S'agissant de l'esthétique, il ressort
des plans que la construction prévue s'apparente à un bâtiment rectangulaire
aménagé sur trois niveaux et muni d'une toiture plate surmontée de panneaux
photovoltaïques. Elle ne présente cependant aucun élément particulièrement
contestable en termes d'esthétique et ses dimensions sont réglementaires. La
DGTL a du reste subordonné son autorisation au respect de conditions (choix des
matériaux des façades et choix des teintes des ouvertures ainsi que des
rambardes et stores) visant à assurer son intégration. Le tribunal ne voit
aucune raison de s'écarter de l'appréciation des autorités cantonale et
communale à cet égard. Il n'y a en particulier pas lieu de se référer aux
constructions des recourants sises dans une autre portion du territoire
communal. De manière plus générale, le projet ne tranche pas avec les
caractéristiques du bâti environnant, composé d'immeubles de gabarits divers, destinés
entre autres à des activités artisanales et industrielles et à des
installations publiques. La parcelle litigieuse est par ailleurs recouverte de
serres s'étirant en direction du nord, jusqu'au bâtiment d'exploitation
principal de l'entreprise de la constructrice. L'impact visuel du projet sur
l'environnement agricole est donc minime.
Il résulte de ce qui précède et tout bien pesé que
l'emplacement choisi par la constructrice apparaît conforme à la zone en
question et que le bâtiment projeté est adapté aux besoins de l'exploitation.
Il est en outre compatible avec les buts et principes de l'aménagement du
territoire, en particulier avec le p
rincipe
d
u regroupement des constructions agricoles, compte tenu des
impératifs liés au site.
e)
Sous l'angle
de la conformité à la zone, les recourants s'opposent encore
à la création de places de parc extérieures ainsi qu'à l'aménagement d'une
place de détente herbeuse d'une surface de 231 m
2
au nord du
bâtiment projeté. Il n'y a toutefois pas lieu de remettre en cause ces
aménagements. L'art. 74 RPGA exige d'aménager des places de stationnement en
cas de construction nouvelle, dont le nombre est fixé d'entente avec la
municipalité en fonction des besoins de l'exploitation et du genre d'activité.
Les recourants n'avancent en l'espèce aucun élément permettant de mettre en
doute l'appréciation de la municipalité quant à la justification des places de
parc qui apparaissent conformes aux besoins.
f) Il s'avère en définitive que le projet est conforme
à l'affectation de la zone. C'est dès lors à juste titre que la DGTL a délivré
son autorisation spéciale en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.
5.
Les recourants renvoient encore intégralement aux griefs qu'ils ont évoqués
dans leurs oppositions, pour faire partie intégrante de leur recours. Outre les
points traités ci-avant, ces oppositions critiquaient en substance
l'augmentation du trafic sur la rue du Couchant, l'octroi d'une dérogation à
l'art. 72 al. 3 RPGA, l'impossibilité de raccordement aux eaux, le risque
d'aggravation des inondations dans le quartier, et l'implantation du projet sur
un site naturel servant de lieu de rassemblement pour les oiseaux migrateurs.
a) La constructrice a modifié son projet après
l'enquête publique et déposé de nouveaux plans supprimant le chemin qui reliait
le bâtiment à construire à la rue du Couchant, à l'est, de façon à ce que
l'accès se fasse exclusivement par l'ouest depuis la chaussée de Treycovagnes.
Elle a aussi remplacé la porte de garage qui était prévue sur la façade est par
des fenêtres de même dimension. Les recourants soutiennent dans leur recours
que les nouveaux plans ne reflèteraient pas suffisamment les modifications
proposées. Ils relèvent que le plan de la façade est prévoit une large
ouverture "
de type porte de garage
", qui semble n'avoir aucune
justification particulière et ferait craindre que la constructrice se réserve
la possibilité d'aménager à terme un accès supplémentaire sur la rue du
Couchant. Ils demandent la suppression de cette ouverture afin de garantir
durablement l'interdiction d'accès depuis le côté est du bâtiment.
Cette affirmation relève de la
simple hypothèse
. L'ouverture incriminée, composée de
trois fenêtres aménagées à la droite d'une porte d'accès pour les piétons,
présente certes des dimensions similaires à la porte de garage qui était prévue
initialement. Rien ne permet toutefois de penser que cet ouvrage aurait été
pensé dans le but d'aménager ultérieurement un accès supplémentaire sur la rue
du Couchant. Selon les plans modifiés du 14 avril 2023, auxquels le permis de
construire se réfère, l'accès qui était initialement prévu a été supprimé, si
bien que le trafic induit par le projet ne créera pas de nuisances
supplémentaires sur la rue du Couchant. Cette question n'est ainsi plus
litigieuse.
b) Il ressort ensuite des plans que la distance à la
limite de propriété voisine devrait être au moins égale à 8.75 m, correspondant
à la hauteur à la corniche du bâtiment à construire (cf. art. 72 al. 3 RPGA).
Cependant, l'angle nord-est de la construction se trouve à seulement 6.50 m de
la limite avec la parcelle n° 3311, propriété de la commune. La municipalité explique
qu'elle a accordé à la constructrice une dérogation à l'art. 72 al. 3 RPGA,
fondée sur l'art. 149 RPGA.
Cette disposition est rédigée comme suit:
"
Article
149 – Dérogations
1
La Municipalité peut
accorder des dérogations de minime importance lorsque la topographie, la forme
des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions
imposent des solutions particulières et s'il n'en résulte pas d'inconvénients
majeurs.
2
Lorsque ces
dérogations portent sur:
- les règles concernant la
distance entre un bâtiment et la limite de propriété;
- les règles concernant l'IUS ou
l'IOS.
ces règles doivent dans la même
zone, être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou
des parcelles voisines; ces dérogations doivent faire l'objet d'une mention au
registre foncier sur les parcelles en cause; la réquisition doit être
accompagnée d'un plan coté.
"
Il n'est pas insoutenable de retenir, à l'instar de
la municipalité, que la dérogation accordée s'impose au vu de la configuration
des lieux et n'entraîne pas d'inconvénients majeurs. La distance à la limite avec
la parcelle n° 3311 est en outre respectée du côté sud, le bâtiment étant
implanté à 9 m de la limite de propriété. L'octroi motivé d'une telle
dérogation dans le cas présent s'avère donc conforme à la réglementation
communale et ne prête pas le flanc à la critique.
c) S'agissant enfin des autres griefs évoqués dans
les oppositions, leur motivation sommaire ne satisfait manifestement pas aux
exigences de l'art. 79 al. 1 LPA‑VD. Quoi qu'il en soit, les autorités
cantonales spécialisées se sont déterminées sur les questions évoquées et ont
délivré les autorisations spéciales requises. Les recourants n'indiquent pas en
quoi ces autorisations seraient critiquables.
Ces griefs, à supposer recevables, sont rejetés.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation des décisions attaquées.
Les recourants, qui succombent, supporteront les
frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions rendues par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, le 19
juin 2023, et par la Direction générale du territoire et du logement, le 13
décembre 2022, sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________ et G.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 septembre 2024
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.