vd_omni · AC.2022.0306 · 2024-12-04 · fr

A.________, B.________ et C.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Ordre de remise en état d'un site de motocross aménagé au début des années 80 en zone agricole et en aire forestière. Le site, s'étendant sur quelque 16'000 m2 et impliquant des mouvements de terre importants, était soumis à permis de construire, respectivement aux autorisations spéciales cantonales. Celles-ci n'ayant pas été délivrées, le site est illicite. La passivité des services cantonaux ne peut être considérée comme une autorisation, même tacite (c. 3). Le site ne peut être régularisé par un permis de construire: compte tenu de ses dimensions et ses incidences sur l'environnement, sa régularisation doit en effet passer par une procédure de planification, ce qui exclut d'emblée l'octroi d'une autorisation dérogatoire (c. 4). Au vu des circonstances, l'ordre de remise en état respecte le principe de la proportionnalité, en dépit de la passivité des autorités cantonales, des trente ans écoulés et du nouvel art. 25 al. 5 LAT (prescription), pas encore en vigueur (c. 5). Recours rejeté.Recours au TF pendant (1C_33/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2024 AC.2022.0306

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Miklos Ferenc Irmay et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs
.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
tous trois à ********représentés par Me
Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIRNA),
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 31 août 2022 ordonnant de cesser
toutes activités en lien avec la pratique du motocross sur les parcelles
6215, 6216, 6217, 6219 et 6220, sises à Yverdon-les-Bains, et de remettre le
terrain en état
Vu les faits suivants:
A.
Au début de l'année 1982, une piste de motocross a été aménagée sur les
parcelles 6215, 6216, 6217, 6219, 6220 de l'ancienne commune de Gressy,
fusionnée à Yverdon-les-Bains le 1
er
juillet 2011, ainsi que sur le
DP 581, au lieu-dit "Trésil" (ou "Trésyl"). Ces parcelles
sont colloquées en zone agricole et en aire forestière selon le plan des zones
de la commune de Gressy approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 31
mars 1982. Les parcelles 6215 et 6219 appartiennent à A.________, les parcelles
6216 et 6220 à B.________ et la parcelle 6217 à C.________. La piste est
aménagée pour l'essentiel dans une clairière pentue, bordée de tous côtés par
la forêt, notamment par les rives boisées du Buron en aval. L'historique de cet
aménagement peut être exposé comme suit:
B.
a) Le 6 avril 1982, l'ancien Service des automobiles, cycles et bateaux (aujourd'hui
le Service des automobiles et de la navigation; ci-après: SAN) a, sur préavis
de la Municipalité de Gressy, délivré à D.________- père de A.________
précité - une "autorisation provisoire" d'effectuer des séances
d'entraînement au motocross durant les mois d'avril et mai, les mercredi,
vendredi et samedi de 14h à 20h. Le SAN précisait que cette autorisation ne
préjugeait en rien de la décision qui serait prise à la suite d'une séance
ultérieure sur place. Le Secrétariat général de l'ancien Département des
travaux publics (aujourd'hui le Département des institutions, du territoire et
du sport; ci-après: DITS) a reçu copie de cette autorisation pour son
information.
Une visite sur place a ainsi été menée le 19 mai
1982, en présence notamment de D.________, de représentants du SAN, de la
Commission cantonale des courses et du Service de la protection de la nature, ainsi
que du Préfet du district d'Yverdon et du Syndic de Gressy.
Par courrier du 7 juin 1982, le SAN a indiqué à la
Municipalité de Gressy qu'il serait disposé, sous réserve du résultat de
l'enquête publique, à accorder une autorisation pour l'utilisation de la piste à
certaines conditions (relatives aux clôtures, stationnements, pots
d'échappement, noms des pilotes, calendriers, publics, réclames, etc.).
La Municipalité de Gressy a mis à l'enquête
publique, du 25 juin au 25 juillet 1982 (dans la Feuille des avis officiels), le
projet d'utilisation d'une piste pour motocross sur "un terrain propriété
de M. D.________ de Bullet au lieu-dit «Le Trésyl»".
Le 26 octobre 1982, le SAN a octroyé à D.________ une
"autorisation" à se livrer à des séances d'entraînement de motocross,
à certaines conditions (similaires à celles du 7 juin 1982). Cette autorisation
a été délivrée au vu du "
résultat de l'enquête publique, notamment de
la levée des oppositions
". Sa durée de validité était limitée au
31 août 1983; elle n'était délivrée qu'à titre d'essai et pouvait être retirée
en tout temps en cas de non-observation des conditions de sa délivrance; avant
son échéance, la Municipalité de Gressy devrait convoquer une séance, après
laquelle un renouvellement de l'autorisation pourrait, cas échéant, être
envisagé. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien
Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie
de cette autorisation pour leur information.
Le 5 octobre 1983, le SAN a derechef accordé à D.________
l'autorisation d'effectuer des séances d'entraînement de motocross, aux mêmes
conditions que précédemment. L'autorisation était valable jusqu'au 31 août 1984
"
mais renouvelable tacitement d'année en année sous réserve d'une
intervention de la Municipalité de Gressy
". Le
Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien
Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie
de cette autorisation pour leur information.
Par lettre du 23 mars 1984, relative à une autre
piste d'entraînement au motocross (à Bullet), le SAN a informé D.________ que
"
l'interprétation du droit cantonal et fédéral est présentement telle
que pour des manifestations qui n'emprunteraient pas la voie publique et qui,
de surcroît, n'auraient pas le caractère d'une course, il n'est plus nécessaire
d'obtenir une autorisation cantonale
."
b) Quelque huit ans plus tard, par courrier du 12 novembre
1991, l'Inspecteur forestier a avisé D.________ qu'il ne disposait d'aucun
dossier relatif à la piste de motocross alors que celle-ci s'étendait en forêt.
Il lui demandait par conséquent de lui transmettre une copie des autorisations
et correspondances qui établiraient la légalité de l'installation. Il signalait
enfin que les emprises sur la forêt de cette nature étaient pour le moins
sujettes à caution et que l'intéressé devait s'attendre à devoir y mettre bon
ordre.
Le même jour, l'Inspecteur forestier a interpellé la
Municipalité de Gressy afin de savoir si la piste de motocross avait fait
l'objet d'une autorisation communale.
Le 12 novembre 1991 également, l'Inspecteur forestier
a signalé à l'ancien Service de l'aménagement du territoire (SAT, devenu le
Service du développement territorial [SDT], aujourd'hui la Direction générale
du territoire et du logement [DGTL]) l'existence de la piste de motocross et
sollicité copie d'éventuelles autorisations "
qui devraient avoir été
délivrées au sens de la
[loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions]".
Par lettre du 17 décembre 1991, adressée en copie à D.________,
le SAT a indiqué à la Municipalité de Gressy qu'il ne disposait d'aucun dossier
de mise à l'enquête relatif à la piste de motocross. Or, l'aménagement d'une telle
piste en aire forestière et en zone agricole ne pouvait être dispensé
d'enquête. Le SAT priait ainsi la municipalité de procéder à une telle enquête,
afin qu'il puisse se déterminer sur l'octroi de l'autorisation spéciale exigée
par l'art. 120 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Par
courrier du 16 avril 1992, la municipalité a demandé au SAT la fixation d'une
entrevue.
Un premier projet de plan partiel d'affectation (PPA
"Trésil") visant à régulariser la piste a été élaboré en 1994, sans
aboutir. Il découle du plan établi à cette occasion que la piste de motocross,
par endroits, débordait sur la bande inconstructible des 10 m à la lisière;
certaines sections passaient même en forêt.
Dans un courrier adressé le 25 mai 1996 à D.________,
la Municipalité de Gressy a confirmé que l'horaire était limité à deux périodes
pour l'entraînement, soit le mercredi de 14h à 19h et le samedi de 14h à 18h30.
Le 27 février 1997, l'Inspecteur forestier a informé
D.________ qu'un permis de coupe ne lui serait délivré qu'une fois satisfaites
certaines conditions préalables, notamment la remise en état de la forêt
bordant la berge du Buron, la fermeture de portions de pistes qui passaient en
forêt ainsi que le reboisement de celles-ci. Il lui signalait également que les
empiétements successifs des pistes sur l'aire forestière entre 1994 et ce jour
étaient illégaux et que la présente correspondance constituait l'ultime
occasion de remise en état. Il soulignait par ailleurs que le statut du terrain
au sens de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions n'était
toujours pas légalisé par un plan partiel d'affectation. Une copie de ce
courrier a été communiquée à l'ancien SAT.
Par courrier du 2 avril 1997, l'Inspecteur forestier
a signalé à D.________ la précarité de sa situation et l'illégalité de la boucle
de motocross la plus récente qu'il avait créée. Le 9 juin 1997, une caution
jusqu'à concurrence de 3'000 fr. a été établie par D.________ en garantie des
frais de remise en état qu'il pourrait devoir au canton (plus précisément à
l'ancien Département de l'agriculture, 8
e
arrondissement forestier).
Le 12 décembre 1997, l'Inspecteur forestier a délivré à D.________ un permis de
coupe (16 résineux et 18 feuillus). Il l'a avisé que le périmètre à ne pas
dépasser lors de la pratique du motocross avait été balisé le 12 novembre
précédent. Il a rappelé que le permis de coupe était assorti de l'obligation de
fermer physiquement les tronçons de piste interdits en forêt et de procéder aux
travaux de reboisement nécessaires.
En 2004, le trajet de la piste a été sensiblement
modifié (cf. procès-verbal de la séance du 11 août 2020 entre la DGTL et les
exploitants, où ceux-ci ont admis qu'une partie du tracé avait été modifiée en
2004; cf. aussi rapport d'Impact-Concept [mentionné infra let. E], indiquant
que des adaptations sensibles du tracé de la piste ont eu lieu en 2004; cf.
enfin les photographies aériennes au dossier montrant notamment qu'une partie
des boucles s'étaient resserrées et avaient subi une rotation de 90°).
C.
Le 16 novembre 2012, l'Inspecteur des forêts a rappelé à A.________ que
le terrain de motocross n'était au bénéfice que d'une autorisation annuelle
ancienne délivrée par le SAN puis transmise à l'ancienne commune de Gressy. La
piste devrait ainsi être régularisée à terme, au plus tard lors de la révision
du plan général d'affectation de la commune d'Yverdon-les-Bains ou d'une
révision partielle portant sur ce secteur.
D.
En 2017, dans le cadre des travaux de révision générale de sa
planification, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (devenue compétente après la
fusion intervenue le 1
er
juillet 2011) a interpellé l'ancien SDT
quant au devenir de la piste de motocross.
Le SDT a alors a consulté les différents services cantonaux
concernés. Ceux-ci ont formulé des préavis négatifs le 6 juin 2017. Il en
résultait en particulier que le secteur ne pouvait être affecté à la zone à
bâtir ni faire l'objet d'une zone spéciale. La Direction générale de
l'environnement (DGE) soulignait que la lisière avait été délimitée selon un
plan du 3 décembre 2015 en vue de la révision du Plan général d'affectation
(PGA). Or, la lisière figurant sur le plan présenté de la piste ne
correspondait pas au relevé de 2015. Au vu des circonstances, la DGE ne pouvait
entrer en matière sur le maintien des pistes en aire forestière et préavisait
négativement la demande de défrichement qui en découlerait. La DGE relevait
également qu'un tracé était situé à moins de 20 m du Buron.
Par courrier du 19 juillet 2017, le SDT a transmis les
préavis à la municipalité afin que celle-ci puisse se déterminer sur
l'opportunité d'une planification spéciale "zone d'activités de plein
air". Il a alors suspendu l'instruction du dossier dans l'attente de
l'issue de la planification.
Le 3 juillet 2019, la caution précitée du 9 juin
1997 a été remplacée par une caution similaire, au nom de A.________ succédant
à son père D.________.
Le 15 mai 2020, l'Inspecteur forestier a dénoncé les
exploitants de la piste pour avoir installé au début 2020 une cuve/citerne de
59'000 litres, semi-enterrée en zone agricole, mais directement à la lisière. Il
avait en outre été constaté la livraison de deux camions de terre pour
recouvrir la cuve. Celle-ci servait à stocker de l'eau pour arroser la piste
avant les entraînements afin d'éviter un excès de poussière en cas de grande
sécheresse du terrain.
Le 29 mai 2020, les exploitants ont été informés que
la DGTL avait ouvert une procédure relative à la légalité de la piste de motocross,
dès lors que ce service n'avait pas délivré l'autorisation spéciale requise.
E.
Un projet de plan d'affectation (PA) "Trésil", a derechef été
envisagé pour le secteur en cause. En mars 2021, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a soumis à la DGTL un dossier pour examen préliminaire.
Elle a produit dans ce cadre un rapport du bureau Impact-Concept SA établi le 8
février 2021, sur mandat de A.________. Ce rapport présentait notamment les
caractéristiques de la piste actuelle et du projet, l'avenir de la piste en cas
de cessation des activités, la justification du projet, ainsi qu'un exposé du
site et ses environs. En particulier, le rapport indiquait que la piste de motocross
occupait une surface d'environ 14'400 m
2
sur les parcelles 6215,
6216, 6219 et 6220. L'aire de stationnement sur la parcelle 6217 représentait
environ 1'510 m
2
dont 312 m
2
sur des surfaces
d'assolement de qualité 2. La piste était utilisée uniquement pour des
entraînements de motocross (à l'exclusion de compétitions ou de
manifestations), généralement de février à novembre, deux après-midis par
semaine, soit le mercredi de 13h30 à 19h et le samedi de 13h30 à 18h. Une
dizaine de pilotes participaient à chaque entraînement. Hors des heures
d'ouverture, la piste était fermée par un portail. Toujours selon le rapport, la
régularisation de la piste impliquait l'adoption d'un plan d'affectation, la
délivrance d'un permis de construire, ainsi qu'une procédure de constatation de
nature forestière et de défrichement, sur une surface de 3'900 m
2
. Cela
étant, le rapport concluait en substance que l'adoption du PA
"Trésil" et la légalisation du motocross de Gressy ne modifieraient
pas la configuration actuelle du site et respecteraient la législation relative
à la protection de l'environnement. En particulier, ni le ruisseau, ni l'espace
réservé aux eaux ne seraient impactés.
La DGTL a rendu un avis préliminaire négatif, le 15
juin 2021, le projet présenté étant incompatible avec le cadre légal cantonal
et fédéral. En particulier, la piste n'était pas une installation imposée par
sa destination en zone agricole et impliquait un défrichement en zone
forestière. De plus, son emprise sur des surfaces d'assolement ne pouvait être
justifiée.
Compte tenu de cet avis préliminaire négatif, la municipalité
a décidé dans sa séance du 14 juillet 2021 de ne pas poursuivre la procédure de
planification du PA "Trésil".
F.
Par décision du 31 août 2022, la DGTL a ordonné la remise en état des
parcelles, ainsi qu'il suit:
"
1)    Ordre
est donné de cesser toutes activités en lien avec la pratique du motocross sur
les parcelles n
os
6215, 6216, 6217, 6219, 6220 du RF
d'Yverdon-les-Bains.
2)    Les pistes de motocross aménagées doivent être
entièrement supprimées et le terrain doit retrouver son état naturel d'origine.
3)    Toutes les constructions et installations en lien
avec la pratique du motocross doivent être supprimées et évacuées vers un lieu
approprié notamment les clôtures, la citerne enterrée et le couvert.
4)    L'ordre de cessation de l'activité mentionné sous
chiffre 1 ci-dessus est applicable dès la présente décision définitive et
exécutoire.
5)    Un délai au 30 avril 2023 est imparti aux
propriétaires MM. A.________, B.________ et Mme C.________ pour procéder aux
mesures de remise en état mentionnées sous chiffres 2 et 3 ci-dessus.
6)    Une séance de constat sera fixée ultérieurement.
Les propriétaires devront être présents ou se faire représenter.
Cette séance sera conduite
par la DGTL, en présence de l'autorité communale et de l'inspecteur forestier.
"
G.
Agissant le 3 octobre 2022 par l'intermédiaire de
leur avocat, A.________, B.________ et C.________ ont déféré cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à son annulation.
Le 2 novembre 2022, la municipalité a indiqué s'en
remettre à justice.
La DGE s'est exprimée le 5 décembre 2022, en
s'opposant en bref à la régularisation de la piste. Le 5 janvier 2023, la DGTL
a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 30 janvier 2023.
Une audience avec inspection locale a été aménagée
le 13 novembre 2023. Un compte-rendu a été établi, auquel il est renvoyé. A
cette occasion, des photographies aériennes de la piste litigieuse, prises
respectivement en 1986, 1990 et 1997 ont été déposées par les recourants.
La DTGL a communiqué ses ultimes observations le 12
janvier 2024, en annexant l'ancien règlement du Conseil d'Etat du 12 juillet
1972 d'application de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes
en matière d'aménagement du territoire.
Enfin, les recourants se sont déterminés les 16
janvier et 2 février 2024.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants disposant en outre de la qualité
pour recourir en tant que destinataires de la décision entreprise et
propriétaires des terrains dont la remise en état est exigée, il convient
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur la licéité, sinon la régularisation d'une piste de motocross
aménagée en 1982 et 1983 en zone agricole et en aire forestière dans l'ancienne
commune de Gressy, fusionnée depuis 2011 avec la commune d'Yverdon-les-Bains.
3.
Il sied en première ligne d'examiner si ladite piste avait été autorisée
au moment où elle a été réalisée, en 1982 et 1983.
a)
aa) Jusqu'au 1
er
janvier 1980 était en vigueur l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des
mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire
(AFU, RO 1972 652; FF 1972 I 493 et 974).
Le 1
er
janvier 1980 est entrée en vigueur
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon
l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation
est délivrée si (notamment) la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (al. 2 let. a).
bb) Sur le plan cantonal, la loi du 5 février 1941
sur les constructions et l'aménagement du territoire (aLCAT) était en vigueur
jusqu'au 1
er
janvier 1987.
Le Conseil d'Etat avait toutefois adopté le 12
juillet 1972 un règlement d'application de l'arrêté fédéral précité du 17 mars
1972, entrant immédiatement en vigueur (RO/VD 1972 p. 177). A son art. 2, ce
règlement prévoyait: "
seront déclarées zones protégées à titre
provisoire tous les territoires situés en dehors des zones d'extension
actuellement légalisées ou sur le point de l'être
[…]." Son art. 8 al.
2 disposait: "
Les autorisations de construire ou d'établir des
installations dans les zones protégées à titre provisoire doivent être
approuvées par Département des travaux publics.
"
Le 19 octobre 1983 a en outre été adopté un
règlement sur les constructions hors des zones à bâtir, en vigueur dès cette
date et jusqu'au 1
er
janvier 1987 (RO/VD 1983 p. 275). Selon l'art.
1
er
de ce règlement, "
hors des zones à bâtir proprement
dites toute demande de permis de construire ou tout changement de destination
d'une construction ou installation existante doit être soumis pour autorisation
préalable au Département des travaux publics.
"
Enfin, le 1
er
janvier 1987 est entrée en
vigueur la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), dont l'art. 81 reprend la teneur de l'art. 1
er
du règlement précité du 19 octobre 1983.
b) aa) Dans les années quatre-vingt, et jusqu'au 1
er
janvier 1993, la forêt était soumise à l'ancienne loi fédérale du 11 octobre
1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des
forêts (aLFor; RO 1902 511 et les modifications) et à l'ancienne ordonnance
d'exécution du 1
er
octobre 1965 de ladite loi (aOFor; RO 1965 869 et
les modifications, notamment du 25 août 1971 in RO 1971 1193 ss). Selon les
art. 25 et 25
bis
aOFor, t
oute diminution de l'aire forestière est considérée comme un
défrichement et soumise à autorisation préalable des autorités compétentes.
Le 1
er
janvier 1993 sont entrées en
vigueur la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), ainsi
que l'ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01).
Selon l'art. 5 al. 1 LFo, les défrichements sont interdits. L'art. 6 LFo
prévoit que les dérogations sont accordées par les autorités cantonales,
lorsque la construction ou la transformation d'un ouvrage exigeant un
défrichement relève de leur compétence (al. 1 let. b).
bb) Au niveau cantonal, la forêt était régie par la
loi forestière cantonale du 5 juin 1979 (RO/VD 1979 204 et les
modifications) en vigueur jusqu'au 1
er
janvier 1997, puis par
la loi forestière du 19 juin 1996 en vigueur jusqu'au 1
er
janvier
2014 et enfin par la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01). Sous
l'empire des trois lois successives, la compétence pour accorder l'autorisation
de défrichement appartenait au département cantonal.
c) L'aménagement du site de motocross, s'étendant
sur quelque 16'000 m
2
, a impliqué des mouvements de terre importants
ainsi que des incidences tout aussi notables sur l'environnement. Il était par
conséquent soumis à permis de construire, pour le moins (cf. consid. 4 infra).
Autrement dit, il nécessitait une autorisation des autorités compétentes en
matière d'aménagement du territoire et de constructions, non pas seulement de
l'autorité compétente en matière de circulation routière. En particulier, les
parcelles 6215, 6216, 6217, 6219 et 6220 se situant hors zone à bâtir, une autorisation
spéciale cantonale, à savoir de l'ancien Département des travaux publics, était
ainsi impérative (cf. art. 2 et 8 du règlement précité du 12 juillet 1972, puis
art. 1
er
du règlement précité du 19 octobre 1983 et art. 81 LATC;
voir aussi AC.2012.0367 du 28 mars 2013 relatif à l'ordre d'arrêt immédiat
d'une activité de motocross hors zone à bâtir, confirmé par TF 1C_459/2013 du
17 juillet 2013; AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 concernant un ordre de remise
en état à la suite de travaux de terrassement, d'aménagements de pistes et de
constructions d'ouvrages destinés à la pratique du vélo tout terrain en forêt
[VTT]; AC.2022.0186 du 2 juin 2023 confirmant le refus du Département des
institutions et du territoire d'approuver le plan d'affectation spécial destiné
à régulariser la piste de VTT précitée, confirmé par TF 1C_333/2023 du 15 mars
2024; AC.2022.0121 du 30 septembre 2022 relatif à un ordre d'arrêt des travaux
d'aménagement d'une piste de motocross hors zone à bâtir; voir encore TF
1C_8/2022 du 5 décembre 2022 traitant d'une piste de motocross en zone
agricole, dans le canton de Fribourg).
De même, en 1982, une partie de la piste passait
déjà en aire forestière, respectivement en bordure de lisière. Autrement dit,
l'aménagement en 1982 de la piste litigieuse, à l'évidence non conforme à
l'affectation forestière, était soumis à autorisation du département compétent
en matière de protection des forêts (cf. notamment art. 7 de la loi précitée de
1979).
Or, si le SAN a bien délivré des autorisations, les
6 avril 1982 (autorisation provisoire), 26 octobre 1982 (autorisation limitée
au 31 août 1983 mais renouvelable) et 5 octobre 1983 (autorisation limitée
au 31 août 1984 mais renouvelable), tel n'a pas été le cas du département
compétent en matière d'aménagement du territoire et des constructions, ni du
département compétent en matière de protection des forêts. Autrement dit, ces
deux autorisations spéciales cantonales n'ont pas été formellement accordées, alors
qu'elles étaient impératives. La seule autorisation du SAN ne pouvait suffire à
autoriser une piste de motocross impliquant des aménagements soumis à permis de
construire. La piste est ainsi illicite.
Cela étant, il est vrai que le département compétent
en matière d'aménagement du territoire et des constructions a été informé, par
l'envoi de copie de l'autorisation délivrée par le SAN, voire par l'enquête
publique menée du 25 juin au 25 juillet 1982 dans la FAO, de
l'installation prévue et aménagée, mais n'a pas réagi. Il en est allé de même
du département compétent en matière de protection des forêts. A vrai dire, on
ne s'explique guère la passivité des autorités cantonales de l'époque. Quoi
qu'il en soit, une telle passivité ne peut être considérée comme une
autorisation, même tacite, comme le soutiennent les recourants. Elle ne peut
être prise en compte qu'au titre d'une tolérance, dans le cadre de l'examen de
la proportionnalité d'un ordre de remise en état (cf. consid. 5b/bb infra) ou
de la prescription, après trente ans, d'une telle obligation de remise en état
(cf. consid. 5c infra).
4.
C'est le lieu d'examiner si la piste actuelle peut être régularisée.
a) Il est constant que l'aménagement et
l'exploitation d'un parcours de motocross ne correspondent pas à la vocation de
la zone agricole et qu'ils n'ont pas davantage de rapport avec l'exploitation
de la forêt. Cet ouvrage ne peut donc bénéficier d'une autorisation ordinaire
en application des art. 22 et 16a LAT. Il conviendrait dès lors de se pencher
sur l'octroi éventuel d'une autorisation fondée sur le droit dérogatoire (art.
24 ss LAT).
A cet égard, seul pourrait entrer en considération
l'art. 24 LAT, selon lequel, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si: a. l’implantation de
ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination; b. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.
Toutefois, le droit fédéral exige que, lors de
l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de
décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). Il prescrit ainsi
une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non
conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification
locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent
être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure de planification.
En effet, la voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à
bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre
judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent. Le
fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis
à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des
principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan
directeur cantonal (6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de
procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT). L'obligation de planifier
vise notamment à garantir que la pesée des intérêts intervienne dans le cadre
d'une procédure de planification assurant la participation de la population
(art. 4 LAT) et la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) (ATF 129
II 63 consid. 2.1; 124 II 252 consid. 3; 120 Ib 207 consid. 5; TF 1C_164/2019
du 20 janvier 2021 consid. 5.1; 1C_561/2016 du 14 novembre 2017 consid. 4;
1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1). En d'autres termes, l'application
de l'art. 24 LAT est d'emblée exclue pour les projets dont les dimensions ou
les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont si
importantes qu'ils doivent être prévus dans les plans d'aménagement.
Dans le droit vaudois, en vertu de l'art. 32 al. 2
LATC, les plans peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités
spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal. D'après les
principes du droit fédéral, une zone spéciale peut être délimitée en vue de
l'exercice durable d'une activité sportive sur une surface relativement
importante (CDAP AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 consid. 2a et les références
citées).
b) En l'occurrence, selon le rapport
d'Impact-Concept du 8 février 2021, la piste de motocross occupe une surface
d'environ 14'400 m
2
, à laquelle s'ajoute encore une aire de
stationnement d'environ 1'510 m
2
, à savoir au total quelque 16'000 m
2
en zone agricole et en aire forestière. Les dimensions du site sont dès lors
importantes. De plus, ses incidences sur l'environnement sont loin d'être
négligeables. On peut énumérer à ce propos les nuisances en matière de bruit et
de poussière, le risque de pollution (au regard en particulier du cours d'eau à
proximité), le défrichement nécessaire, de 3'900 m
2
, et le
trafic (routier, non-routier, piéton). Sur ce dernier point, à l'audience, la
personne chargée de l'entretien de la piste a précisé que celle-ci est
fréquentée par environ 25 à 50 motards par après-midi d'ouverture (soit deux
après-midis par semaine); dans la mesure où le tracé peut accueillir huit
véhicules à la fois, un tournus est organisé environ toutes les vingt minutes;
les utilisateurs de la piste s'y rendent en empruntant le chemin communal (DP
581), à l'aide de camions ou véhicules à remorques qui transportent leurs
motos. Il résulte ainsi du dossier et de cette déclaration que le trafic est
loin d'être négligeable. Par conséquent, au vu des dimensions et des incidences
du site sur l'environnement, sa régularisation doit passer par une
planification spéciale, ce qui exclut d'emblée toute application des art. 24 ss
LAT. Peu importe à cet égard que l'activité sur le site doive être considérée,
ou non, comme une manifestation sportive soumise à étude d'impact sur
l'environnement (cf. ch. 60.8 de l'annexe de l'ordonnance du 19 octobre 1988
relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE; RS 814.011]), la
planification étant de toute façon nécessaire.
Le site ne peut donc pas être régularisé a
posteriori par un permis de construire fondé sur les art. 24 ss LAT, sans
compter qu'une autorisation de défrichement demeurerait encore nécessaire. Pour
le surplus, on rappelle que le site a déjà fait l'objet de deux tentatives,
vaines, d'élaboration d'un plan d'affectation (projet de PA
"Trésil"), à savoir en 1994 et 2021, l'échec de la seconde tentative
ayant du reste entraîné le prononcé de la décision attaquée.
5.
Il reste à examiner le bien-fondé de l'ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP AC.2015.0032
du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2015.0062 du 11 mars 2016
consid. 9a; AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b). Le respect du
principe de la proportionnalité exige cependant qu'il soit procédé à une pesée
des intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence - ATF 137 I 167 consid.
3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4 et les références).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti,
qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait
partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'
art. 75 al. 1 Cst.
(ATF 147 II 309 consid 5.5; cf. Message
du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la
LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; cf. art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al.
2 let. a et 24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte. Si des
constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire,
sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de
la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement
contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en
état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du
nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21
consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (TF
1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1; 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid.
3.1).
Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la
jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors
zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de
son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le
respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
L'autorité renonce à un ordre de démolition ou de
remise en état, conformément au principe de la proportionnalité, si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21
consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas
de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci
se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib
213 consid. 6b; TF 1C_357/2023 du 13 mai 2024 consid. 4.1).
b) En l'occurrence, rien ne permet de déroger au
principe selon lequel les constructions et installations illicites réalisées
hors de la zone à bâtir doivent faire l'objet d'une remise en état.
aa) En particulier, encore une fois, la surface de l'ouvrage
litigieux est conséquente, puisqu'il s'étend sur quelque 16'000 m
2
, si
bien que l'on ne peut pas considérer que les dérogations à la règle seraient
mineures. On rappelle également que la piste passe largement dans la bande des
10 m à la lisière et même en forêt, ce qui implique un défrichement
considérable de 3'900 m
2
. A cela s'ajoute que la piste se situe à
proximité immédiate du cours du Buron en certains points. En ce sens, elle
empiète sur la liaison biologique d'importance régionale à renforcer que
constituent à cet endroit le cours du Buron et son cordon riverain selon le
Réseau écologique cantonal (REC). De même, le secteur est identifié par le REC
comme territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS). En outre, l'ensemble du
cours d'eau et de son cordon boisé est compris dans une zone réservoir de
l'inventaire des corridors à faune d'importance régionale. Enfin, le tronçon du
cours du Buron entre les villages de Gressy et d'Essertines-sur-Yverdon, y
compris la portion ici concernée, est inscrit à l'inventaire cantonal des
monuments naturels et des sites (IMNS, objet n° 149, art. 20 de la loi du 30
août 2022 sur la protection du patrimoine naturel et paysager [LPrPNP; BLV
4501.11]). Le site se trouve par conséquent dans un secteur sensible du point
de vue des valeurs naturelles et paysagères. L'intérêt public à la remise en
état du site s'avère dès lors important.
S'agissant des intérêts privés des propriétaires et
exploitants, ils sont certes dignes de considération. Les recourants - ainsi
que le rapport d'Impact-Concept - ont en effet exposé de manière convaincante
que la piste répondait au besoin d'entraînement des pilotes pour les
compétitions, que les demandes dépassaient largement l'offre dans la région,
dès lors que les pistes de Bullet et de Cossonay (terrains affectés en zone
spéciale selon l'art. 32 LATC) étaient surchargées, et qu'il était difficile de
trouver des alternatives en zone à bâtir (compte tenu des nuisances sonores et
de l'ampleur des emprises nécessaires). Toutefois, ces intérêts privés ne
sauraient l'emporter sur l'intérêt public au respect du principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, compte tenu des dimensions
conséquentes de la surface en jeu et des incidences de l'activité sur
l'environnement.
Les précisions apportées par le rapport
d'Impact-Concept ne permettent pas de renverser la pesée des intérêts. Il n'est
ainsi pas décisif que le motocross n'ait généré aucun problème significatif ou
plainte du voisinage, qu'il respecte les valeurs de planification requises par
la protection contre le bruit pour les villages environnants, que les forêts et
cordons boisés forment un écran (visibilité) et un filtre (poussières, celles-ci
étant du reste limitées par l'arrosage de la piste) ou qu'aucun problème quant
à une éventuelle pollution n'ait été observé (sans compter les mesures prises telles
qu'engins équipés d'un by-pass et d'un récupérateur, réservoirs de capacité
réduite et résistants aux chocs, présence d'un engin de terrassement permettant
une évacuation rapide de tout matériau souillé cas échéant). Il n'est pas
davantage déterminant que le rapport d'Impact-Concept souligne que la surface
potentiellement à défricher de 3'900 m
2
concerne majoritairement les
emprises déjà occupées par les pistes (ou que des mesures de compensation
puissent être prises). Enfin, le fait que le projet n'empiéterait pas sur
l'espace réservé aux eaux du Buron (que les auteurs du rapport fixent à 18,5 m
de large dès le milieu du DP correspondant au ruisseau) ou sur ses espaces
boisés riverains n'y change rien non plus. Ces éléments, propres à diminuer
l'impact de l'ouvrage, doivent être pris en compte, mais ne suffisent pas à
reléguer à l'arrière-plan l'intérêt public à la remise en état du site.
bb) Pour le surplus, sous l'angle de la bonne foi
des exploitants et propriétaires d'ouvrage (art. 5 al. 3 et 9 Cst.), il est
vrai que la situation donne à penser. D'un côté, des autorisations ont été
délivrées par le SAN, après enquête publique. Les autorités cantonales alors
compétentes, à savoir le Département des travaux publics, le Conservateur de la
faune et le Conservateur de la nature ont reçu une copie des autorisations des
26 octobre 2022 et 5 octobre 1983, la seconde prévoyant expressément qu'elle
était renouvelable tacitement d'année en année sous réserve d'une intervention
de la municipalité. Or, ces autorités n'ont pas réagi. Dans l'intervalle, et
jusqu'à la décision attaquée du 31 août 2022, à savoir pendant plus de trente
ans, aucun ordre de remise en état n'a été signifié aux exploitants et
propriétaires, pas plus, du moins à teneur du dossier en mains du tribunal,
qu'un constat formel d'illicéité sur le principe même de la piste en zone
agricole et forestière. Un permis de coupe a même été accordé en 1997. D'un
autre côté, la précarité de la situation a été rappelée aux recourants de temps
à autre, notamment en 1997 également, de sorte qu'ils ne pouvaient ignorer que
le maintien de la piste n'était pas garanti.
Cela étant, quelles que soient la bonne foi des
recourants et la confiance qu'ils ont placées dans les actes des autorités, ces
éléments ne permettent de toute façon pas de renverser la pesée des intérêts,
compte tenu de l'ampleur de l'intérêt public à la remise en état du site.
c) Les recourants invoquent la péremption, après trente
ans, de l'obligation de rétablir un état conforme au droit en cas de
constructions érigées illégalement.
aa) Dans l'ATF 147 II 309, le Tribunal fédéral a
précisé qu'à l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation
de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après trente ans
s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la
zone à bâtir (cf. consid. 4 et 5). On peut certes tenir compte de certaines
situations spéciales liées à la protection de la confiance par le biais de
solutions sur mesure prises au cas par cas. Si le maître d’ouvrage était de
bonne foi et que l’autorité compétente en matière de construction a créé une
situation de confiance en n’intervenant pas pendant de longues années
(exceptionnellement), on peut en tenir compte en fixant un délai de remise en
état plus long, jusqu’à l’amortissement
des
investissements effectués ou pour donner le temps à l’entreprise de trouver une
nouvelle parcelle dans la zone d’activité. Dans certaines circonstances, une
indemnisation pour
des
investissements effectués
de bonne foi et devenus inutiles peut être accordée.
Des
résultats choquants peuvent enfin être corrigés au moyen d’une adaptation du
plan de zones (voir aussi TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 3; 1C_462/2021
du 25 avril 2022 consid. 5.1.2; 1C_197/2021 du 12 novembre 2021;
1C_224/2021 du 28 octobre 2021).
Autrement dit, en cas de constructions réalisées
illégalement hors zone à bâtir, l'écoulement du délai de trente ans ne permet
pas leur tolérance, ni leur régularisation. Dans un tel cas, la nécessité de
protéger la confiance légitime que les constructeurs ont mis dans les autorités
leur permet uniquement d'exiger un délai de remise en état plus long, jusqu'à
amortissement des investissements ou jusqu'à ce que les constructeurs trouvent un
terrain d'exploitation dans une zone à destination conforme, voire d'obtenir une
indemnité pour les investissements devenus inutiles.
bb) Or, en l'occurrence, les investissements sont de
longue date amortis et les perspectives pour les recourants de trouver un autre
site d'exploitation sont extrêmement ténues. La jurisprudence précitée n'est
ainsi d'aucun secours aux recourants. Quant à la solution de l'adaptation du
plan de zones, il a déjà été vu qu'elle n'avait plus guère de perspective.
d) Les recourants se prévalent enfin du nouvel art.
25 al. 5 LAT adopté par l'Assemblée fédérale le 29 septembre 2023 (LAT 2,
cf. FF 2023 2488).
Cette disposition, applicable hors zone à bâtir, est
ainsi libellée: "
Le droit au rétablissement de la situation conforme au
droit se prescrit après 30 ans. Le délai est respecté lorsque l’autorité
compétente intervient pour la première fois avant la fin de ce délai. Il n’y a
pas de prescription si des biens de police, en particulier l’ordre public, la
tranquillité, la sécurité ou la santé publics, sont mis en
péril."
Le nouvel art. 25 al. 5 LAT, réintroduisant un délai
de prescription de trente ans hors zone à bâtir n'est toutefois pas
déterminant, dès lors que cette modification n'est pas entrée en vigueur. Il ne
saurait s'appliquer à titre anticipé (cf. TF 1C_182/2023 du 16 août 2024
consid. 3; 1C_667/2023 du 3 juin 2024 consid. 4.5.3; 1C_452/2023 du 31 mai 2024
consid. 8).
6.
Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée, étant précisé que l'autorité devra fixer un
nouveau délai de remise en état au recourant. Au vu des circonstances, il est
renoncé aux frais judiciaires. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 31
août 2022 est confirmée.
III.
Il est statué sans émolument, ni dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'OFEV et à l'OFDT-ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.