vd_omni · AC.2023.0186 · 2024-03-12 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Froideville | Recours contre une décision de remise en état d'un logement aménagé sans autorisation sur une grande exploitation laitière pour un employé agricole et sa famille, à l'endroit où une chambre avait initialement été autorisée. Une présence permanente est nécessaire sur le domaine qui, au vu de ses caractéristiques, pourrait très difficilement être géré depuis la zone à bâtir. Logement a priori conforme à la zone agricole. La DGTL ne pouvait pas ordonner la remise en état des locaux sans exiger au préalable le dépôt d'une demande de régularisation accompagnée de plans. Décision annulée et cause renvoyée à la DGTL pour qu'elle rende une nouvelle décision à l'issue d'une enquête complémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2024 AC.2023.0186

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mars 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur,
et Mme Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Froideville,
à
Froideville.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 8 mai 2023 ordonnant la suppression du logement
créé dans le bâtiment ECA n° 1108a sur la parcelle n° 748 de la Commune de
Froideville
Vu les faits suivants:
A.
A.________, exploitant agricole, est propriétaire de la parcelle n° 748
de la Commune de Froideville, qu'il a acquise en novembre 2017 par donation de
son père. D'une surface totale de 38'316 m
2
, ce bien-fonds est colloqué
en zone agricole selon le plan général d'affectation approuvé par le
département cantonal le 20 août 2010. Il supporte un bâtiment agricole (ECA n°
1108a) de 1'411 m
2
, le solde du terrain étant constitué de pré,
champ (37'854 m
2
) et de forêt (462 m
2
).
A.________ est également propriétaire d'un appartement
en PPE dans un bâtiment d'habitation (ECA n° 60) sis au chemin ********, sur la
parcelle n° 60 colloquée en zone du village. Il y habite avec sa famille.
B.
Le 4 mai 2015, B.________, père de A.________, a présenté à la
Municipalité de Froideville (ci-après: la municipalité) une demande de permis
de construire une ferme à stabulation libre pour vaches laitières et jeune
bétail, avec panneaux photovoltaïques, sur la parcelle n° 748 dont il était alors
le propriétaire. D'après l
es plans joints à la demande,
il était prévu d'aménager au premier étage un hall de 11.70 m
2
, un
vestiaire de 8.20 m
2
et une chambre de veille de 11.24 m
2
avec une salle d'eau de 5.14 m
2
, accessibles depuis un espace de
"
circulation
" de 16.98 m
2
. Ces locaux étaient
accolés à une pièce de 60.89 m
2
destinée au stockage de sels
minéraux, de poudre de lait et d'aliments pour veaux.
Dans le formulaire
66A intitulé "
constructions et installations hors zone à bâtir liées à
une exploitation agricole
", B.________ a indiqué qu'il détenait 91 têtes
de bétail représentant 59.77 UGB (vaches laitières et jeune bétail) et que le
projet prévoyait l'augmentation du cheptel à 217 têtes de bétail comptant pour
158.2 UGB.
La demande de permis de construire a été mise à
l'enquête publique du 23 mai au 21 juin 2015. Elle a fait l'objet d'une
opposition, qui a été retirée par la suite.
La Centrale des autorisations en matière de
construction (ci-après: CAMAC) a délivré sa synthèse n° 154694, le 26 juin
2015. Les services cantonaux concernés, notamment l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), ont délivré les
autorisations spéciales requises, respectivement préavisé favorablement le
projet. Le Service du développement territorial, division Hors zone à bâtir
(ci-après: SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement,
ci-après: DGTL) a délivré son autorisation spéciale en se déterminant sur le
projet de la manière suivante:
"
1.
Nécessité et conformité du projet
Sur la base du préavis du Service
de l'agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ), il ressort que, du point
de vue de l'aspect agricole, le projet envisagé, qui consiste en la
construction d'une stabulation pour du bétail bovin laitier (env. 162 UGB),
répond à des besoins agricoles objectivement fondés de l'exploitation de A.________
(exploitation n° 5523.0006). Cette exploitation, d'une surface agricole utile
totale de 65.03 hectares, se consacre à la production laitière (61 UGB) et aux
grandes cultures.
Toujours selon le Service de
l'agriculture, il ressort que les besoins sont justifiés pour la stabulation
pour vaches laitières et ses installations annexes. La détention actuelle des
bêtes au milieu du village engendre de nombreuses plaintes des voisins et
l'exploitant souhaite remédier à cette situation. Le programme constructif
prévu permettra de rationaliser et de simplifier le travail de l'exploitant.
Avec 162 UGBFG, une étude d'impact sur l'environnement n'est pas nécessaire.
Pour le reste et sur la base du
préavis des autres services de l'Etat consultés, il apparaît que le projet
n'est pas de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection (art.
34 al. 4 let. b OAT et 81 al. 2 LATC).
[...]
2. Traitement du projet
[...]
En l'espèce, le SDT constate sur
la base du préavis du SAGR qu'il est impossible de poursuivre la détention du
bétail dans le centre d'exploitation au village. Par conséquent, le
regroupement des constructions projetées avec d'autres bâtiments existants
n'est pas envisageable en regard de la localisation des parcelles du requérant.
Bien qu'éloignée d'environ 220 mètres des premiers bâtiments du village de
Froideville, la parcelle n° 748 est bien desservie au niveau des accès et se
trouve sur un terrain relativement plat. Elle jouxte également un espace déjà
aménagé, à savoir le cimetière communal. De plus, le site proposé permet de
respecter la distance OPair (98 m) jusqu'aux bâtiments d'habitation les plus
proches. Enfin, la proximité de la forêt du Bas de la Vaux permettre d'atténuer
l'impact de la construction dans le paysage depuis le sud et le sud-ouest.
De sorte, une dérogation du
département aux dispositions du dernier alinéa de l'article 83 RLATC peut être
accordée dans ce cas.
"
Le SDT n'a pas formulé de remarque en lien avec les
locaux du premier étage (chambre de veille et annexes). Parmi les conditions à
son autorisation figurait celle de lui soumettre toute modification du projet,
même si elle était jugée mineure.
La municipalité a délivré le permis de construire le
3 mai 2016, en précisant que l'installation de panneaux photovoltaïques avait
été abandonnée.
C.
Lors d'une visite du nouveau bâtiment (ECA n° 1108a), le 23 novembre
2019, la Commission d'aménagement du territoire et de salubrité de la Commune
de Froideville (ci-après: CATS) a constaté que les travaux de construction
d'une chambre de veille et d'une petite cuisine au premier étage de
l'exploitation n'étaient pas encore terminés. En conséquence, par lettre du 27
novembre 2019, la municipalité a informé B.________ qu'une seconde visite
aurait lieu dans le courant de l'automne 2020.
La CATS est retournée sur place, le 13 avril 2021.
Elle a constaté que les aménagements réalisés au premier étage ne
correspondaient pas à ceux qui étaient prévus sur les plans mis à l'enquête, en
ce sens qu'un appartement avait été créé sans autorisation à l'emplacement de
la chambre de veille (avec hall, vestiaire et salle d'eau) et de la pièce attenante
destinée au stockage. Dans son rapport de visite, du 14 avril 2021, la CATS a
préavisé négativement la délivrance du permis d'habiter et proposé de procéder
à une enquête complémentaire de régularisation, sous réserve de l'accord du
canton sur ce point.
Par courrier électronique du 16 avril 2021, B.________
s'est adressé à la DGTL (ayant succédé au SDT) et au greffe de la municipalité
dans les termes suivants:
"[...]
Lors de la mise à l'enquête 154 694, nous avons projeté une surface
appelée chambre de veille pour abriter le personnel de l'exploitation.
Suite au regroupement familial de
notre employé polonais au mois d'août 2020, une femme plus trois enfants,
l'appartement occupé jusqu'alors est devenu trop petit. Les enfants sont
scolarisés dans la région et ils apprennent le français à grande vitesse. Dès
lors nous avons mis en chantier rapidement la chambre de veille en utilisant la
surface laissée libre prévue pour sels minéraux et la poudre de lait.
Cette façon de faire nous donnait
la possibilité de créer un appartement suffisamment grand pour recevoir cette
famille. Le plan de mise à l'enquête ainsi que le projet sont en pièces
jointes.
Nous vous demandons votre accord
pour régulariser cette situation afin de permettre à la Commune de Froideville
de nous délivrer le permis d'habiter. De plus, il n'y a pas d'autre logement
sur place.
[...]"
Ce courriel était accompagné du plan des locaux mis
à l'enquête publique et d'un nouveau plan figurant les travaux effectivement
réalisés. D'après ce nouveau plan, la surface affectée en chambre de veille,
salle d'eau, hall et vestiaire a été utilisée pour créer deux chambres et une
salle de bain (cette dernière étant située à l'emplacement du vestiaire prévu
initialement). En outre, un espace salon et cuisine a été aménagé en lieu et
place de la pièce destinée au stockage .
D.
Par lettre du 22 avril 2021, la municipalité a refusé d'accorder le
permis d'habiter et d'exploiter et exigé le dépôt d'une demande de
régularisation des travaux réalisés sans autorisation. Cette lettre était munie
de l'indication des voies de recours.
E.
Par lettre du 3 mai 2021, la municipalité s'est adressée à l'employé
agricole de A.________ qui s'était installé avec sa famille dans l'appartement
sis au premier étage du bâtiment agricole. Elle l'a informé qu'elle ne pouvait
pas enregistrer son changement d'adresse au contrôle des habitants, dès lors
qu'aucun permis d'habiter n'avait été délivré, et précisé qu'elle ne lui
donnait pas l'autorisation d'habiter dans ce logement aménagé sans
autorisation. Cette lettre était également munie de l'indication des voies de
droit.
F.
Le 9 août 2021, A.________ a requis auprès de la DGTL la régularisation
du logement créé sur la parcelle n° 748. Cette autorité lui a répondu, le 22
septembre 2021, qu'elle ne pouvait pas autoriser une mise en conformité en
raison de la distance d'environ 250 m séparant l'exploitation de la zone à
bâtir et qu'une remise en état conformément au permis de construire octroyé le
3 mai 2016 devrait intervenir. Elle a précisé qu'elle rendrait une décision
ultérieurement.
Le 15 septembre 2022, la municipalité a signalé à la
DGTL que l'appartement litigieux était toujours occupé par une famille avec des
enfants, ce qui posait des problèmes de sécurité s'agissant d'un logement sans
accès ni voie de fuite donnant sur l'extérieur. La municipalité demandait à
l'autorité cantonale de faire régulariser la situation au plus vite.
Le 14 décembre 2022, la DGTL a adressé à A.________
un projet de décision ordonnant la remise en état du bâtiment ECA n° 1108a
conformément aux plans mis à l'enquête publique. Des représentants de
l'autorité cantonale ont ensuite rencontré l'intéressé et son père lors d'une
séance du 16 janvier 2023, qui a fait l'objet d'un compte rendu du 18 janvier
2023. A.________ s'est déterminé à ce sujet, le 27 janvier 2023. Il exposait
notamment que l'appartement avait été construit à l'emplacement de la chambre
de veille autorisée et ne modifiait pas l'aspect extérieur du bâtiment. Il
indiquait également qu'il avait attendu deux ans depuis la mise en service de
la ferme pour construire le logement. Cela lui avait permis de constater qu'une
présence quotidienne sur place était indispensable pour l'assistance lors de
vêlages, la réactivité lors de coupures de courant, les contrôles de
maintenance rapprochés en cas des températures inférieures à 5 degrés (les
systèmes de traite et d'affouragement pouvant geler), l'amélioration de la
qualité de vie du chef d'exploitation, la réduction des risques de déprédation
et une meilleure réactivité en cas d'incendie.
G.
Par décision du 8 mai 2023, la DGTL a ordonné la remise en état de
l'appartement dans un délai au 30 septembre 2023, incluant la suppression du
mobilier de cuisine (y compris évier) et des éléments d'électroménager (frigo,
congélateur, four, plaque de cuisson, hotte de ventilation, lave-vaisselle,
etc.), la condamnation des canalisations de la cuisine, et la suppression du
mobilier du salon et du mobilier de l'une des deux chambres, pour ne conserver
qu'une chambre et la salle de bains. Elle a encore précisé que le bâtiment ECA
n° 1108a ne devait plus servir à l'habitation. La DGTL considérait qu'il était
possible d'exploiter le domaine agricole depuis la zone à bâtir, située à
environ 250 m de la parcelle n° 748, et que l'appartement litigieux ne pouvait
donc pas être régularisé
a posteriori
.
H.
Le 7 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il
conclut à l'admission de son recours, à l'annulation de la décision attaquée,
ainsi qu'à la mise en conformité de l'appartement litigieux.
La municipalité s'est déterminée sur le recours, le
11 juillet 2023.
Dans sa réponse du 21 août 2023, la DGTL a conclu au
rejet du recours.
Le tribunal a tenu une audience sur place le 8 novembre
2023, en présence du recourant et de son père, d'une représentante du service
juridique de la DGTL et de deux conseillers municipaux. Les parties ont été
entendues dans leurs explications. Le compte rendu d'audience expose notamment
ce qui suit:
"[…]
Le tribunal entre dans l'exploitation et constate qu'un escalier permet
d'accéder depuis l'intérieur à l'appartement aménagé à l'étage. La porte
d'entrée de l'appartement est visible depuis les enclos des animaux. Le
recourant indique qu'il détient 205 têtes de bétail, dont 105 vaches laitières,
représentant 137 UGB. Il s'agit des données les plus récentes datant de début
novembre 2023.
Le tribunal entre dans
l'appartement à l'étage. Le recourant désigne la partie du logement qui a été
mise à l'enquête dans le cadre du projet de création d'une chambre de veille,
et l'espace salon et cuisine qui a été aménagé à la place de la surface de
stockage initialement prévue. Le recourant explique qu'au cours de la
construction, il s'est rendu compte qu'il était plus rationnel de réunir tout
le stockage à l'extérieur, à l'autre extrémité du bâtiment. Le tribunal quitte
l'appartement.
Avant de construire sur la
parcelle n° 748, le recourant exploitait une ferme au chemin ********. Il a
déplacé son exploitation avant tout pour se conformer aux normes de détention
du bétail, mais également compte tenu des nuisances occasionnées par son
exploitation dans le village. Ses animaux sont désormais détenus en stabulation
libre et ont davantage d'espace dans les enclos. Le recourant expose les
raisons pour lesquelles l'appartement serait nécessaire à l'exploitation
agricole. Son employé doit surtout être présent pour les vêlages. Il y a
récemment eu un pic de naissances avec quinze vêlages sur les 26 derniers
jours. Le recourant juge peu réaliste de surveiller les vêlages avec des
caméras. Il n'est pas garanti que la mère soit bien visible sur la caméra et il
peut y avoir des complications pendant ou après la mise bas. Une présence sur
place se justifie aussi pour pouvoir intervenir rapidement en cas de panne des
systèmes de traite et d'affouragement automatiques ou pour tout autre problème
lié, par exemple, au froid ou à une coupure d'électricité. Il est déjà arrivé
au recourant de ne pas réagir à une coupure de courant alors qu'il était chez
lui. Le recourant indique encore que la présence permanente d'une personne sur
l'exploitation favorise le bien-être des animaux.
Avant la construction de la
nouvelle ferme, l'employé du recourant habitait dans un studio à la rue ********,
à côté du chemin ********. Il y recevait régulièrement la visite de sa femme
restée en Pologne. Il a ensuite obtenu le regroupement familial et il a fallu
trouver une solution pour loger toute la famille. Le recourant précise que son
employé assure un meilleur rendement depuis qu'il vit avec sa famille. Il
estime une présence quasi permanente indispensable sur les lieux.
La représentante de la DGTL
rappelle que la DGTL a délivré son autorisation spéciale pour une chambre de
veille et non pour un appartement. Une chambre de veille doit être utilisée de
manière occasionnelle pour les vêlages. Elle ne peut pas être considérée comme
un logement. L'exploitation du recourant était moins importante lors de la
demande de permis de construire. Le recourant explique que son employé aurait
de toute façon vécu dans la chambre de veille s'il avait été seul, car la
présence de 105 vaches laitières implique un vêlage tous les trois jours
en moyenne.
Selon la représentante de la DGTL,
la ferme peut être gérée depuis la zone à bâtir étant donné qu'elle se situe à
moins de 500 m à vol d'oiseau de la maison du recourant. La représentante de la
DGTL rappelle que le critère de la distance minimale de 500 m entre
l'exploitation et la zone à bâtir est ancré dans la nouvelle fiche
d'application "Constructions et installations hors des zones à bâtir"
entrée en vigueur en juillet 2023. Il s'applique à tous les agriculteurs,
indépendamment de la taille de l'exploitation. Le recourant souligne que le but
de cette fiche est de faciliter les démarches des agriculteurs pour créer des
logements en zone agricole. Il observe que l'activité de son employé le
contraint à passer la majeure partie de son temps sur l'exploitation. Il serait
donc séparé de sa femme et de ses enfants si la famille devait habiter dans la
zone à bâtir.
La représentante de la DGTL
signale que l'ECA a seulement examiné le niveau de sécurité de la chambre de
veille lors de la circulation CAMAC. En l'état du dossier, il n'est pas certain
que l'appartement qui a finalement été aménagé respecte les normes de
protection incendie.
Le recourant n'a pas déposé de
demande de permis de construire complémentaire pour la régularisation des
travaux de construction de l'appartement, tout en ayant sollicité la
régularisation auprès de la DGTL. La représentante de la DGTL explique que la
DGTL n'a pas exigé le dépôt d'une telle demande pour éviter des frais
supplémentaires inutiles. La procédure paraissait vouée à l'échec compte tenu
de la distance séparant l'exploitation de la zone à bâtir. Par conséquent, la
DGTL a directement rendu une décision de remise en état. Le recourant se dit
prêt à déposer une demande de permis de construire complémentaire. La
municipalité indique qu'elle rendrait vraisemblablement une décision positive
en présence d'un dossier complet. Elle rappelle que la procédure de remise en
état s'est mise en route lorsque l'employé du recourant a annoncé sa nouvelle
adresse au contrôle des habitants, alors qu'aucun permis d'habiter n'avait été
délivré pour le logement concerné.
Le recourant fait part de sa
crainte que son employé quitte son travail s'il ne peut plus loger avec sa
famille dans l'appartement litigieux. Il précise qu'il est très difficile de
trouver du personnel agricole qualifié. Le recourant ne peut héberger personne
chez lui et il n'a pas les moyens de construire une autre habitation pour son
employé.
"
Les parties ont eu la faculté de se déterminer sur
le compte rendu d'audience. La municipalité a émis une remarque, le 21 novembre
2023. La DGTL a déposé une brève écriture, le 7 décembre 2023.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recours est dirigé contre la décision de remise en état de
l'appartement de trois pièces (espace salon et cuisine avec deux chambres) que
le recourant a aménagé sans autorisation au premier étage de son exploitation
laitière pour y loger son employé agricole et la famille de ce dernier. La
décision attaquée ordonne la suppression du mobilier de cuisine et des éléments
d'électroménager, la condamnation des canalisations de la cuisine, ainsi que la
suppression du mobilier du salon et du mobilier de l'une des deux chambres,
pour ne conserver qu'une chambre avec salle d'eau, conformément aux plans
joints à la demande de permis de construire du 4 mai 2015. L'autorité intimée
retient que le logement incriminé n'est pas conforme à l'affectation de la zone
agricole.
a
) Aux termes de
l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L’autorisation est délivrée si la construction ou
l’installation est conforme à l’affectation de la zone et que le terrain est
équipé (al. 2).
Pour tous
les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité
cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). Dans le
canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]).
En d’autres termes, sur le principe, la
construction d'ouvrages hors zone à bâtir est soumise à l'autorisation spéciale
de l'autorité intimée, qui
constitue une condition préalable à la
délivrance du permis de construire (art. 113 LATC). Celui-ci doit être accordé
- ou refusé - par la municipalité (art. 104 et 114 LATC).
b)
Selon
l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation
de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole. L'art. 34 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise
que les constructions qui servent au
logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à
la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes à l’affectation de
la zone agricole.
Cette
réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien
art. 16 LAT
en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (TF 1A.205/2004 du 11
février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365).
Un logement n'est réputé
conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes
concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner pour chaque
exploitation sur la base de critères objectifs,
à l'exclusion de
préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément. Cette question
est examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des
tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation
. Il y a
également lieu de tenir compte du genre et de la taille effective de
l'exploitation, de la topographie et de l'environnement économique et des
particularités de l'exploitation. Est déterminante une appréciation d'ensemble
qui se fonde plus sur des critères qualitatifs que sur des facteurs
quantitatifs
(
ATF 121 II 67 consid. 3a, 307 consid. 3b; TF
1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019
consid. 2.1; 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
c) Le Tribunal fédéral a déjà examiné
à plusieurs reprises la question du logement indispensable à l'exploitation
agricole
en lien avec la détention de gros bétail. Dans un arrêt
1A.120/1998 du 21 juin 1999, il a nié la nécessité d'installer des locaux d'habitation
à côté d'une future écurie en zone agricole, constatant que la ferme existante
en zone à bâtir se trouvait à 250 m par voie de terre du lieu proposé par les
autorités pour la nouvelle écurie, respectivement à environ 500 m du lieu
choisi par l'agriculteur (consid. 2). Dans un arrêt 1A.130/2000 du 16
novembre 2000, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la zone agricole du
nouveau logement lié à une entreprise comprenant 25 UGB, et présentant une
capacité d'accueil de 38 UGB, située à 1 km environ de l'habitation existante
(consid. 6b). Par la suite, dans un arrêt 1C_67/2007 du 20 septembre 2007, le
Tribunal fédéral a confirmé le refus d'autoriser la construction d'une
habitation à proximité d'un futur bâtiment d'exploitation destiné à l'élevage
de vaches-mères, quand bien même la distance entre l'habitation existante de
l'exploitant et le rural à venir s'élevait à 450 m et ne bénéficiait que
d'un accès malcommode, pouvant être problématique en hiver. Des trajets aussi
courts permettaient d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance
efficace de l'exploitation à partir de l'habitation existante en zone à bâtir,
compte tenu de surcroît de la possibilité d'installer des appareils techniques
de surveillance (consid. 3.2 à 3.4). Dans un arrêt 1C_227/2014 du 11 mai 2016,
le Tribunal fédéral a nié la conformité à la zone agricole d'un logement lié à
une exploitation détenant 35 vaches laitières et 12 veaux, et présentant une
capacité totale de 52 vaches laitières et 30 veaux, située à 450 m de la zone à
bâtir (consid. 4).
d) Dans le canton de Vaud, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE; désormais le Département
des institutions, du territoire et du sport, DITS) et le Département de
l'économie et du sport (DECS; désormais le Département de l’économie, de
l’innovation, de l'emploi et du patrimoine, DEIEP) ont adopté une directive
relative à l'examen des constructions agricoles hors des zones à bâtir, entrée
en vigueur le 17 mars 2015. Cette directive a été remplacée par une fiche
d'application adoptée par la DGTL et la Direction générale de l'agriculture, de
la viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: DGAV), intitulée "
Logements
agricoles hors de la zone à bâtir (art. 16a LAT et 34 OAT)
" de février
2023.
Cette fiche d'application, qui
met à jour la
pratique cantonale, contient les prescriptions suivantes:
"[…]
2. Logements conformes à la zone -
critères d'entrée en matière
La création d'un nouveau logement
ou l’agrandissement de logements existants est admissible en conformité à la
destination de la zone aux conditions suivantes:
•
Entreprise agricole: l’exploitation ou la communauté partielle
d’exploitations doit constituer une entreprise agricole au sens de la loi
fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) avec au moins 1 UMOS (OTerm). Les
chevaux détenus sur l’entreprise agricole sont exclus du calcul des UGB.
•
Viabilité: l’entreprise agricole doit être viable à long terme (art.
34 al. 4 let. c OAT).
•
Eloignement des zones à bâtir: Un logement n’est conforme à la
zone agricole que si le domaine ne peut pas être géré depuis une zone à bâtir
pour des raisons objectives. Ce critère n’est en principe pas rempli si les
bâtiments centraux de l’entreprise sont plus proches que 500 mètres à vol
d’oiseau ou à moins de 10 minutes à pied de la zone d’affectation la plus
proche qui permet le logement. La distance est calculée depuis les extrémités
des bâtiments du centre d’exploitation. Des dérogations à cette distance
peuvent être accordées lors de circonstances particulières.
La distance
entre plusieurs centres d’exploitation d’une entreprise ou d’une communauté
d’exploitations ayant droit à des logements conformes à la zone agricole se
calcule par analogie à l’éloignement des zones à bâtir.
•
Pour le surplus, les critères sous les points 3 et 4 sont
applicables pour les différents types de logements. La surface habitable
justifiée par les besoins de l’exploitation peut être répartie librement parmi
les unités de logement admises.
3. Logements en lien avec la
surveillance de bétail
3a. Logement de l’exploitant
Le logement de gardiennage et de
surveillance pour le chef d’exploitation est justifié pour le cheptel suivant :
•
bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de
plus de 20 unités de gros bétail (UGB)
•
bétail d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage
grossier de plus de 50 UGB
•
bétail ne consommant pas de fourrage grossier de plus de 100 UGB
truies et/ou volaille
Lorsqu'une entreprise agricole
comprend un mélange de filières, le seuil est calculé au pro rata.
La surface brute de plancher
habitable du logement de l’exploitant et sa famille peut atteindre au maximum 200
m
2
.
[…]
3c. Logement pour l’employé
agricole et sa famille
Si le domaine agricole ne peut pas
être géré sans la présence continue de l’employé agricole sur le site de
production pour des raisons objectives, un premier logement d'employé agricole
et de sa famille ou pour le repreneur et sa famille d’une surface brute de
plancher habitable de 100 m
2
au maximum peut être accordé pour des
entreprises remplissant les conditions susmentionnées et les critères suivants
:
•
bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de
plus de 50 UGB
•
bétail d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage
grossier de plus de 100 UGB
Un deuxième logement d’employé
agricole et de sa famille d’une surface brute de plancher habitable de 100 m
2
au maximum peut être accordé pour des entreprises remplissant les conditions
susmentionnées et les critères suivants :
•
bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de
plus de 75 UGB
[…]
6. Structure polyvalente de
gardiennage
Dans le cas d'une entreprise
agricole au sens de la LDFR avec filière de production de bétail de rente
(bovins, chevalins, caprins, ovins, porcins) ne remplissant pas les conditions
susmentionnées (cf. point 2), une structure polyvalente d'une surface brute de
40 m
2
au maximum peut être autorisée à l'intérieur des volumes
existants ou à créer. Ces surfaces serviront notamment de bureau et de lieu
d'hébergement temporaire (sanitaire, coin cuisine) pour un besoin de
surveillance occasionnelle. Le changement d'affectation de cette structure en
un logement non agricole et une construction indépendante sont exclus (mention
au Registre foncier).
[…]"
e
) La décision
attaquée repose sur les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, qui prévoient que la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, l'ordre de supprimer ou de
mettre en conformité une construction ou une installation réalisée sans droit
et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas
contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à
ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition ou le rétablissement de l'état conforme au droit causerait au maître
de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à réaliser la
construction ou l'installation ou encore s'il y a des chances sérieuses de la
faire reconnaître comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle
(ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123 II 248 consid. 4b). Celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (TF 1C_629/2022 du 22 novembre 2023 consid. 5.1; 1C_374/2022
du 9 octobre 2023 consid. 3.1).
3.
Dans le cas présent, le recourant ne conteste pas que l'appartement
litigieux a été aménagé sans autorisation sur son exploitation, l'autorisation
spéciale délivrée dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 154694 étant limitée à la
création d'une chambre de veille avec salle d'eau. Il fait en revanche valoir
que ce logement est conforme à l'affectation de la zone agricole et qu'il
aurait pu être autorisé au terme d'une procédure de régularisation. Il dénonce
dès lors le caractère disproportionné de l'ordre de remise en état.
L'autorité intimée fonde sa décision sur le fait que
la ferme
est située à moins de 500 m à vol d'oiseau
de la parcelle n° 60,
qui supporte l'habitation du recourant (ECA n° 60). Elle en déduit qu'une
présence permanente sur le domaine n'est pas indispensable et que
l'exploitation agricole
peut être gérée depuis la zone à bâtir.
L'autorité intimée
s'appuie notamment sur un arrêt 1C_631/2021,
1C_639/2021 du 16 octobre 2023, dans lequel le Tribunal fédéral a nié la
conformité à la zone agricole d'un appartement aménagé sans autorisation dans
le bâtiment d'habitation de l'exploitant situé sur le domaine, considérant que
l'employé de ce dernier pouvait parcourir en quelques minutes, en voiture ou à
vélo, la distance d'environ 1,4 km séparant l'entreprise agricole de la zone à
bâtir (consid. 5.4).
a) Il convient d'emblée de relever que la
jurisprudence fédérale précitée (TF 1C_631/2021) diffère du cas présent en
ce sens qu'il ne s'agit pas ici d'autoriser un second logement sur le site de
l'exploitation agricole, mais seulement de prévoir un logement pour l'employé
agricole. Le recourant est en effet domicilié dans le village, en zone à bâtir.
Selon le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), l'exploitation du
recourant
est située à 476 m à vol d'oiseau de son habitation. Conformément
à la fiche d'application "
Logements agricoles hors de la zone à bâtir
",
qui consacre une distance minimale de 500 m de la zone à bâtir, cette
entreprise peut donc en principe être gérée depuis la zone à bâtir. En se
fondant sur ce seul critère pour
refuser de régulariser l'appartement
litigieux, l'autorité intimée perd cependant de vue que
la distance qui sépare l'exploitation de la zone à bâtir
constitue
un critère parmi d'autres dans l'examen du caractère nécessaire de
l'implantation du logement de l'agriculteur au sein de son domaine (cf. ATF 121
II 67 consid. 3a; cf. ég. TF
1C_169/2012
précité
consid. 5.1). En ce sens, des besoins particuliers résultant du type
d'exploitation peuvent être pris en considération dans la mesure où ils sont
objectivement inhérents à l'entreprise et ne résultent pas seulement des
conceptions et désirs personnels de l'exploitant (ATF 121 II 67 consid. 3). La
fiche d'application précise de même que des dérogations à la distance minimale
de 500 m peuvent être accordées lors de circonstances particulières.
Or, en l'occurrence, l'entreprise agricole
considérée compte 205 têtes de bétail, dont 105 vaches laitières, représentant
137 UGB. Selon le chiffre 3 de la fiche d'application, un tel contingent
justifie un logement de gardiennage et de surveillance, que ce soit pour
l'exploitant ou pour l'employé agricole. A l'audience, le recourant a déclaré qu'un
vêlage a lieu tous les trois jours en moyenne et qu'il est peu réaliste de
surveiller les mises bas à l'aide de caméras en raison des difficultés
techniques qui peuvent survenir et des risques de complications. Au vu de la
nature de l'activité agricole exercée et de sa taille importante, on ne saurait
nier que l'exploitation du recourant nécessite des tâches de surveillance
accrue. Le tribunal relève également que la ferme dispose de systèmes de traite
et d'affouragement automatisés, qui sont exposés aux températures basses et aux
coupures de courant. Dans le cadre de la procédure de première instance, le
recourant a expliqué que son exploitation n'est pas alimentée par les mêmes
transformateurs que les habitations situées dans le village et qu'il peut donc arriver
qu'une coupure de courant à la ferme ne soit pas détectée depuis la zone à
bâtir. La gestion de l'exploitation pourrait donc rapidement s'avérer
problématique en l'absence de personnel sur place. Les circonstances locales
concrètes démontrent ainsi qu'il est extrêmement difficile de gérer
l'entreprise laitière du recourant avec succès à partir du périmètre bâti. Compte
tenu du besoin de surveillance quasi permanent, on ne saurait par ailleurs exiger
de l'employé du recourant qu'il vive durablement séparé de sa famille, si
celle-ci devait être installée dans la zone à bâtir. A cela s'ajoute que les
locaux ont été aménagés à l'intérieur des volumes existants, sans incidence sur
l'aspect extérieur du bâtiment, et qu'ils remplissent les critères énoncés dans
la fiche d'application pour le logement destiné à un employé agricole et sa
famille. D'après les indications fournies par le recourant et les pièces du
dossier, l'appartement aménagé au premier étage de l'exploitation semble
respecter la surface brute de plancher habitable de 100 m
2
admissible.
L'entreprise du recourant compte en outre un effectif de 137 UGB, dépassant
largement l'effectif minimal de 50 UGB exigé.
Il apparaît donc, en l'état du dossier, qu'une présence
permanente paraît indispensable sur le domaine et, partant, que le logement
litigieux, qui apporte des avantages essentiels pour l'exploitation, peut être
considéré comme conforme à l'affectation de la zone agricole au sens des a
rt. 16a al. 1 LAT et
34 al. 3 OAT. La création
d'une chambre de veille a d'ailleurs été autorisée en 2015. A cet égard, on
peine à suivre l'argumentation de l'autorité intimée lorsqu'elle relève que l
'exploitation
du recourant était moins importante à l'époque et que la chambre de veille
devait donc servir de manière occasionnelle pour surveiller les vêlages. Si
l'entreprise agricole comptait effectivement 91 têtes de bétail
représentant 59.77 UGB au moment du dépôt de la demande de permis de
construire, il était prévu d'augmenter le cheptel à 217 têtes de bétail
comptant pour 158.2 UGB (cf. formulaire 66A intitulé "
constructions
et installations hors zone à bâtir liées à une exploitation agricole
"
qui figure dans le dossier produit par la municipalité). Quoi qu'il en soit, il
convient de tenir compte de la situation actuelle qui, avec l'augmentation du
bétail, est susceptible de justifier une surveillance permanente du site
d'exploitation.
b) Force est ainsi de constater que c'est à tort que
l'autorité intimée a d'emblée considéré le projet litigieux comme non conforme
à la zone agricole. Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose en
effet une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a
été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être
autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure de
remise en état (CDAP AC.2023.0150 du 6 décembre 2023 consid. 6a). En
l'occurrence, le recourant a requis la régularisation du logement litigieux dans
un courrier du 9 août 2021 (qui faisait suite à un courrier électronique en ce
sens envoyé le 16 avril 2021 par son père). L'autorité intimée n'en a pas tenu
compte et a directement ordonné la démolition de l'appartement. Il est
cependant contraire au principe de la proportionnalité d'ordonner la démolition
d'une construction qui pourrait être autorisée au terme d'une procédure de
régularisation (TF 1C_355/2021 du 17 mars 2022 consid. 5.1).
En ordonnant la remise en état des locaux sis au
premier étage de l'exploitation, sans avoir préalablement exigé le dépôt d'une
demande formelle de régularisation des travaux réalisés sans autorisation,
l'autorité intimée a violé la loi ainsi que le principe de la proportionnalité.
Il convient en conséquence d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la
cause à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision, après
avoir invité le recourant à déposer une demande
de mise en
conformité
accompagnée de plans représentant les locaux tels qu'ils ont été
aménagés. C'est uniquement à l'issue d'une enquête complémentaire que
l'autorité intimée sera en mesure de déterminer si une autorisation peut en
définitive être accordée pour le logement litigieux. Comme l'a relevé la
municipalité, il convient en effet de s'assurer du respect des prescriptions de
protection incendie. La procédure d'enquête complémentaire permettra dès lors à
l'ECA, de se prononcer à ce sujet, étant rappelé que cette autorité a validé le
projet initial comportant déjà une chambre de veille. Ce n'est que dans
l'éventualité d'une décision négative au terme de cette procédure complète de
régularisation que la question d'une remise en état pourra alors se poser.
4.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours est admis. La décision
attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle
procède dans le sens du considérant 3. Vu l'issue du recours, il se justifie de
statuer sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement, du 8
mai 2023, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2024
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.