vd_omni · GE.2005.0073 · 2005-11-01 · fr

BENMAYOR, VARIOLA/Service juridique de la ville de Lausanne, Police cantonale | Les mesures prises par la municipalité pour faire observer les prescriptions du règlement général de police à l'égard de personnes toxicomanes ne sont pas assimilables à une décision au sens de l'art. 29 LJPA. En l'absence d'une décision, le recours formé contre de telles mesures est irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.2005 GE.2005.0073

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 1
er
novembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; Dina Charif Feller et Pascal
Langone, assesseurs; greffière : Aurélie Tille, stagiaire
.
recourants
1.
Naim BENMAYOR, Borade SA,
à
Lausanne, représenté par Laurent TRIVELLI, Avocat, à Lausanne,
2.
Filippo VARIOLA, Borade SA,
à
Lausanne,
représenté par Laurent TRIVELLI, Avocat,
à Lausanne,
autorité intimée
Service juridique de la ville de
Lausanne,
à Lausanne,
autorité concernée
Police cantonale,
Centre
Blécherette,
à
Lausanne
Objet
Notion de décision
au sens de l'art. 29 LJPA
Recours Naim BENMAYOR et consort c/ décision de la
Municipalité de Lausanne (déplacement "ferme" des marginaux et
drogués de la Place St-Laurent vers la Promenade de la Solitude)
Vu les faits suivants
A.
Le 3 mai 2005 est paru dans le journal "24
heures" un article annonçant la "décision" de la municipalité
lausannoise sur le durcissement des mesures envers les toxicomanes et marginaux
présents quotidiennement à la place St-Laurent. Il s'agirait, pour l'Unité
d'intervention socio-éducative (UnISET), d'intervenir systématiquement en cas
de contravention, mais surtout de pousser ces personnes à quitter les lieux et
se déplacer vers la promenade de la Solitude, où leur présence serait
"moins perturbante", selon la direction de la Sécurité sociale. Cette
position de la municipalité a été reprise dans différents quotidiens romands
("le Temps" du 6 mai 2005).
B.
Naim Benmayor et Filippo Variola ont formé, le 12 mai
2005, un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de la
Municipalité de Lausanne, telle qu'elle apparaissait dans la presse. Ils ont
obtenu un permis de construire des logements sur la parcelle n°10420, dont ils
sont propriétaires, sise rue Caroline 15-17, séparée seulement par une
vingtaine de mètres de la promenade de la Solitude. Ils se plaignent des
nuisances qu'engendrerait la présence de nombreux toxicomanes et marginaux à
cet endroit. Ils concluent à l'admission du recours, et à l'annulation de toute
décision de la municipalité ayant pour conséquence le déplacement des
toxicomanes et marginaux du secteur St-Laurent à la promenade de la Solitude.
Ils demandent aussi que toute décision ultérieure contribuant à l'occupation de
ladite promenade par ces personnes soit interdite. Les recourants requièrent
également l'octroi de l'effet suspensif, requête rejetée le 2 juin 2005 par le
magistrat instructeur.
C.
Le 26 mai 2005, la municipalité s’est déterminée sur le
recours, qu'elle estime irrecevable; la prise de position de l'autorité
municipale mise en cause par les recourants n'aurait pas la portée d'une
décision administrative au sens de la Loi sur la juridiction et la procédure
administratives du 18 décembre 1989 (LJPA).
D.
Les recourants, dans un courrier du 10 juin 2005, ont
requis la production, par la municipalité, des documents utiles à une parfaite
connaissance des faits ou du droit nécessaires. La municipalité a répondu le 24
juin 2005 qu'elle n'avait formulé qu'une suggestion en parlant de la promenade
de la Solitude, après avoir chargé l'UnISET de négocier un nouveau lieu de
rassemblement. Par ailleurs, elle n'envisageait pas de prendre d'autres mesures
de contrainte que celles déjà mises en place.
E.
Dans leur mémoire complémentaire du 28 juillet 2005, les
recourants font valoir que la municipalité, par son communiqué de presse du 2
mai 2005, aurait admis avoir pris une décision en utilisant la formulation
suivante:
"les groupes constituant une gêne seront fermement
invités à se déplacer à la promenade de la Solitude",
Selon les recourants, le fait d'inviter la force
publique à agir serait la preuve d'une décision. Les recourants mentionnent
également une phrase dans un article du quotidien le "Temps" du 6 mai
2005, reprenant les propos d'un municipal qui aurait parlé de "mesure
d'urgence" et de "déménagement".
Considérant en droit
1.
La loi sur la juridiction et la procédure administratives
du 18 décembre 1989 (LJPA) régit l'organisation des autorités et la procédure
applicable aux recours interjetés contre les décisions administratives (art. 1
LJPA). Selon l'art. 29 de la même loi, une décision est une mesure prise par
une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet notamment de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de tels droits, ou encore de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations. Cette disposition reprend, pour le droit cantonal, les
principes posés par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative
du 20 décembre 1968 (PA) concernant le droit fédéral.
a) Une décision, au sens du droit administratif, est
un acte étatique (Hoheitsakt) concernant un particulier, par lequel un rapport
juridique concret, relevant du droit administratif, est réglé de manière
contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 Ia 73). La doctrine met
notamment en évidence trois éléments dans la décision: elle est unilatérale,
elle a un ou des destinataires déterminés, elle est destinée à produire des
effets juridiques (Moor, Droit administratif, vol. II p. 106; Giacomini, ZBl
94/1993 p. 237 ss). Une décision peut être expresse, c'est-à-dire exprimée par
écrit ou oralement, ou implicite, si, sans rien dire, l'autorité saisie accorde
au requérant les avantages qu'il réclamait. Elle est formatrice lorsqu'elle
porte sur la formation de droits ou d'obligations, et de constatation
lorsqu'elle ne fait que constater ou rejeter l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits ou d'obligations (Grisel, Traité de droit administratif,
vol. II, p. 866). La décision administrative se distingue par ses effets sur la
situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent pas
les droits ou les obligations des administrés, comme par exemple des
renseignements ou des avertissements dépourvus de conséquences juridiques. De
manière plus générale, la décision doit être distinguée des actes matériels,
soit une catégorie d'actes de l'autorité, dont la caractéristique commune est
de ne pas avoir pour objet de produire un effet juridique (voir à ce sujet
Moor, op. cit., p. 26ss et 156ss). Les décisions visées par l'art. 5 al. 1
er
PA (par extension art. 29 LJPA), sont caractérisées par le fait qu'elles lient
aussi bien l'administration que les personnes touchées.
b) C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une
communication de l'autorité qui n'a pas pour effet de modifier la situation
juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de
surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend pas une
décision susceptible de recours (ATF 127 I 87; TA, arrêts GE.2005.0043, du 17
mai 2005 et PS.2003.0182, du 22 juin 2004). Selon la jurisprudence, le fait que
le Département fédéral de justice et police confirme l'approbation donnée par
le Bureau fédéral des assurances sur le tarif de certaines primes constitue une
décision au sens de l'art. 5 PA (ATF 99 Ib 51). Par contre, les mesures
d'organisation, tel que le changement de nom d'un bureau de poste, ne sont pas
assimilées à des décisions, parce qu'elles ne créent ni droits ni obligations (109
Ib 253).
c) En l'espèce, la municipalité conteste avoir émis
une décision administrative. Elle considère le déplacement des toxicomanes et
des marginaux à la promenade de la Solitude comme une suggestion. Les
recourants soutiennent en revanche que le communiqué de presse de la
municipalité fait sans ambiguïté état d'une décision.
aa) Selon l'art. 2 al. 2 let. d. de la loi sur les
communes du 28 février 1956 (LC), les mesures propres à assurer l'ordre et la
tranquillité publics sont du ressort des autorités communales. Les tâches de
police à charge de la municipalité ont notamment pour objet la sécurité,
l'ordre et le repos publics, à savoir entre autres la protection des personnes
et des biens (art. 43 al. 1 ch.1 let. a LC), ainsi que la salubrité, notamment
les mesures relatives à la propreté des voies et places publiques (art. 43 al.
1 ch. 3 let. c LC). Elles sont définies et précisées par le règlement général
de police de la commune de Lausanne du 27 novembre 2001 entré en vigueur le 1
er
mai 2003 (RPC). Ce règlement institue la police locale au sens de la loi sur
les communes, qui a pour objet le maintien de la sécurité et de l'ordre
publics, le respect des bonnes mœurs, ainsi que la sauvegarde de l'hygiène et
de la salubrité publiques, en application ou en complément des dispositions de
droit fédéral ou cantonal (art. 1
er
RPC). L'art. 8 RPC attribue
expressément à la municipalité la compétence de prendre les mesures nécessaires
au maintien de la tranquillité, de la sécurité et de l'ordre publics, au
respect des bonnes mœurs et à la sauvegarde de l'hygiène et de la salubrité
publiques (al. 1); elle dispose à cet effet de la force publique, dont l'usage
doit être proportionné aux circonstances (al. 2). En ce qui concerne le
maintien de la tranquillité et de l'ordre publics (titre II chap. V), l'art. 26
RPC interdit tout acte de nature à troubler la tranquillité et l'ordre publics,
la police pouvant appréhender et conduire au poste de police, aux fins
d'identification et d'interrogatoire, toute personne qui contrevient à cette règle
(art. 27 RPC); il peut en aller de même pour toute personne qui n'ait pu
justifier de son identité. Il en va aussi de même pour tout acte ou habillement
contraire à la décence ou à la morale publiques (art. 54 et 55 RPC). La police
a également la faculté d'intervenir contre tout acte portant atteinte à la
sécurité publique (art. 66 RPC).
bb) Les obligations de police à la charge de la
municipalité concernent également le domaine public, en particulier les voies
publiques, les promenades et parcs publics, destinés au commun usage de tous
(art. 81 RPC). Toute utilisation du domaine public de nature à restreindre de
quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement cet usage commun,
est soumise à l'autorisation préalable de la municipalité (art. 82 RPC). En
outre, tout acte de nature à gêner ou entraver le commun usage de la voie
publique ou à compromettre la sécurité de cet usage est interdit (art. 87 RPC).
Il est de plus interdit de salir la voie publique de quelque manière que ce
soit (art. 105). La municipalité peut donc entreprendre toute mesure de police
qu'elle juge nécessaire à l'ordre public.
cc) Le rassemblement permanent de toxicomanes sur le
domaine public entraîne de nombreux comportements non conformes au règlement
général de police par la multiplication d'actes de nature à troubler la
tranquillité et l'ordre publics; de tels rassemblements sont aussi propres à
mettre en danger la sécurité publique et entravent l'usage commun du domaine
public par l'appropriation d'un espace que les personnes concernées estiment
leur être réservé. Par ailleurs, le toxicomane est une personne dont la
capacité de discernement est fortement altérée par l'obsession permanente de
rechercher l'argent nécessaire à l'achat des produits dont il est dépendant.
Cette situation a par ailleurs pour conséquence de créer et d'organiser des
réseaux de distribution et de trafic de drogue aux alentours des lieux de
rassemblement des toxicomanes, favorisant ainsi une délinquance contre laquelle
l'Etat doit lutter par tous les moyens disponibles. En définitive, le
toxicomane doit être conseillé et dirigé auprès des institutions expérimentées
dans le traitement des problèmes de dépendance. Il appartient donc à la
municipalité de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire observer les
prescriptions du règlement général de police, afin d'éviter la création de tels
lieux de rassemblement, et d'assurer ainsi le maintien de l'ordre et de la
sécurité publics. Les mesures mises en cause par les recourants font partie des
dispositions prises par la municipalité pour assurer le respect du règlement
général de police. Elles sont applicables à l'ensemble des toxicomanes qui
stationnent sur le domaine public sans créer ou modifier des droits ou des
obligations touchant directement les recourants. Elles s'insèrent dans la
politique de lutte et de prévention contre la toxicomanie et relèvent des
mesures générales d'application du règlement de police et ne constituent pas
une décision au sens de l'art. 29 LJPA. En particulier, aucune disposition
concrète n'a été prise par l'autorité municipale pour regrouper et laisser
stationner les toxicomanes sur le domaine public à la promenade de la Solitude.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
est irrecevable à défaut d'une décision attaquable au sens de l'art. 29 LJPA.
Compte tenu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés
à 1’000 fr., à la charge des recourants solidairement entre eux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de justice de 1’000 (mille) francs est mis à
la charge des recourants solidairement entre eux.
Lausanne, le 1
er
novembre 2005/ar
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.