vd_omni · GE.2012.0158 · 2013-08-29 · fr

X.________ c/Municipalité de Montreux | Employé communal engagé à 50% sur la base d'un contrat de droit privé. Il ne découle pas du règlement sur le statut du personnel communal, adopté par la municipalité dans le cadre de son autonomie, que le contrat devait être converti automatiquement en un acte de nomination. En effet, la municipalité peut subordonner la nomination à des conditions, pour autant que celles-ci soient en rapport direct avec la nomination, c'est-à-dire qu'elles puissent justifier objectivement un refus de nomination si elles ne sont pas remplies. En l'espèce, le refus de nommer le recourant était motivé par une incertitude quant à la conservation de son poste et par une incertitude quant au pourcentage de celui-ci s'il venait à être rattaché à un nouveau service. Dans le cadre du processus de régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera, il a en effet finalement été décidé qu'un 30% du cahier des charges du recourant resterait affecté à la commune de Montreux et le solde de 20% passerait au service "Sécurité Riviera". Le recourant estime que le but recherché par la municipalité pouvait être atteint même en procédant à la nomination car les dispositions du statut du personnel permettent d'opérer une réorganisation. Le règlement communal prévoit certes la possibilité de supprimer une fonction, mais la municipalité est alors tenue d'offrir au fonctionnaire concerné un autre poste. Pas certain, en l'occurrence, que la municipalité avait à disposition un autre poste à 20% à offrir au recourant. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.08.2013 GE.2012.0158

«
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août
2013
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et
M. Guy Dutoit, assesseur
; Mme Leticia
Garcia, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey
1,
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
représentée par Me Dominique RIGOT, avocat à
Montreux 1,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 20 juillet 2012 (refus de nomination en qualité
de fonctionnaire communal)
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissant suisse, a été engagé
du 1
er
juin 2008 au 31 août 2008 en auxiliariat auprès de la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité). Il a ensuite été
engagé, dès le 1
er
septembre 2008, pour une durée indéterminée, son
taux d’activité a été fixé à 50%.
Le 10 décembre 2008, à l’issue du
temps d’essai, la municipalité a confirmé à X.________ son engagement, dès
cette date, par contrat de droit privé.
B.
Dans sa séance du 29 juin 2012, la municipalité
a décidé de maintenir X.________ à son poste par contrat de droit privé. Il a
été informé de cette décision par son chef de service et commandant du
bataillon, le Major Y.________.
Le 20 juillet 2012, X.________ a
reçu une lettre de la municipalité confirmant la décision municipale du 29 juin
2012, qui refusait de le nommer fonctionnaire.
X.________ a adressé, le 24 juillet
2012, une lettre à la municipalité aux termes de laquelle il a requis que cette
dernière lui communique les arguments ayant fondé sa décision. Par lettre du 2
août 2012, la municipalité a fourni les renseignements requis et justifié sa
décision comme suit :
« (…) le
motif pour lequel la Municipalité a maintenu votre engagement par contrat de
droit privé, savoir :
dans le cadre du
processus de régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours
(SDIS) de la Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité
Riviera, le maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu
au sein de la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître
l’affectation définitive de votre fonction, la Municipalité sursoit jusqu’à
nouvel avis à votre nomination ».
C.
Le 13 septembre 2012, X.________ a interjeté un
recours contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le
tribunal). Il a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à ce que
la décision précitée soit réformée en ce sens qu’il soit nommé en qualité de
fonctionnaire à compter du 1
er
juillet 2012 ; subsidiairement à
ce que cette décision soit annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa
réponse, le 9 novembre 2012, concluant au rejet du recours et au maintien de la
décision attaquée. Elle a précisé que quand bien même X.________ n’avait pas été
nommé fonctionnaire dès le 1
er
juillet 2012, il continuait à
travailler pour la commune selon un contrat de droit privé.
Le 6 décembre 2012, X.________ a
déposé un mémoire complémentaire et confirmé les conclusions prises au pied de
son recours du 13 septembre 2012.
La municipalité s’est déterminée,
le 7 mars 2013, sur cette écriture.
D.
Le 21 mars 2013, la municipalité a décidé de
licencier X.________, en application de l’art. 335c du Code des obligations du
30 mars 1911 (CO; RS 220) avec effet au 31 mai 2013.
E.
X.________ a adressé, le 27 mai 2013, une
requête de mesures provisionnelles au juge instructeur dans le cadre du recours
qu’il a déposé contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012. Il a
conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que sa requête soit admise ; à
titre provisionnel à ce que sa qualité de fonctionnaire soit reconnue pendant
la durée de la procédure et à ce que le licenciement notifié le 21 mars 2013
soit révoqué.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 28 mai 2013,
en présence des parties. A cette occasion, deux témoins ont également été
entendus. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal :
(…)
Le
recourant déclare que des tensions, pressions existaient avant que la
municipalité ne rende sa décision. Il indique que le Service de Défense
Incendie et de Secours (le SDIS), auprès duquel il était rattaché, est le
pendant de l’ECA au niveau communal. Le recourant précise qu’il était chargé
d’établir des préavis en matière de sécurité incendie pour le compte du Service
de l’urbanisme, qui étaient ensuite transmis à la municipalité en vue de la
délivrance ou non des permis de construire. Il précise que c’est lui-même qui a
demandé sa nomination.
Le
recourant indique qu’il travaille à 50% auprès de la commune de Montreux, à 30%
comme infirmier à l’hôpital de Vevey et à 20% comme pompier de milice.
Le
recourant déclare que le corps de pompiers de Montreux est composés de 50
pompiers volontaires, 40 autres sont en formation ou en réserve.
Le
président demande au recourant d’indiquer au tribunal quels sont les événements
qui ont déclenché les tensions avec son supérieur, à savoir le commandant du
bataillon, le Major Y.________.
Le
recourant relève que les tensions entre eux sont surtout liées à un problème humain.
Il précise que son supérieur aimait faire des interventions, sortir les
camions. Celles-ci se seraient passablement réduites grâce aux efforts du
recourant, notamment dans le domaine des têtes de détection incendie. Cela
n’était pas, aux dires du recourant, du goût de son supérieur.
Le
recourant admet qu’il existe un processus de régionalisation des services de
défense incendie et secours de la Riviera et déclare que cela est une bonne
chose. Il précise que la fusion de ces services n’est toutefois pas certaine.
Le
président demande au recourant comment se sont matérialisées ces tensions.
Le
recourant explique qu’il a été engagé en 2008 pour intégrer la police du feu.
Il a fait part de ses idées en matière organisationnelle, qui n’ont pas plu à
son supérieur, M. Y.________, lequel aurait veiller à ce que le cahier des
charges du recourant soit limité. Le recourant précise que les rapports de
travail se sont totalement dégradés suite au dépôt du recours en septembre
2012. Son supérieur aurait refusé de lui accorder un congé (le 4 janvier 2013).
Le recourant ajoute que son supérieur lui aurait dit à plusieurs reprises qu’il
n’était pas suffisamment compétent dans le domaine technique. Suite à ces
remarques, le recourant déclare avoir décidé de suivre une formation dans ce
domaine, formation qu’il a réussi. Il relève que la municipalité a refusé de
prendre en charge le coût de cette formation.
(…).
Mme
Z.________ indique que les évaluations du recourant étaient, d’une manière
générale, jugées bonnes. Il y avait des points à améliorer, efforts que le
recourant n’a pas fait. Mme Z.________ déclare avoir participé à quelques
entretiens d’évaluation du recourant. Elle souligne qu’à ces occasions il avait
déjà été expliqué au recourant que la municipalité ne prendrait pas en charge
les formations qui ne sont pas utiles à l’exercice de la fonction.
(…).
Mme
Z.________ déclare que les dénonciations infondées faites par le recourant à
l’encontre de M. Y.________ ont contraint la municipalité à ne pas pouvoir
envisager de poursuivre sa collaboration avec le recourant. Mme Z.________
indique que la municipalité n’a rien à reprocher M. Y.________, qui garde toute
sa confiance. Dans ces conditions, la rupture du lien de confiance ne pouvait
qu’aboutir au licenciement du recourant. Mme Z.________ précise que le
recourant ne semble pas avoir compris où était sa place.
Mme
Z.________ déclare que le recourant n’a pas, comme il le soutient, demandé sa
nomination, il s’agit d’un processus automatique qui intervient à l’issue du
délai de quatre ans. Elle précise que les nominations se font en bloc, deux
fois par année, à raison de 5-10 nominations par an.
Le
président interpelle la municipalité par rapport à l’art. 8 du règlement sur le
statut du personnel communal.
Mme
Z.________ indique que le dossier est systématiquement soumis à la
municipalité. Elle précise que la proportion de refus de nomination est très
faible, un à deux refus par année. Dans ce cas là, la personne est d’abord
informée oralement, puis par écrit. Mme Z.________ ajoute que la municipalité
veille à ne pas maintenir ce collaborateur dans un statut précaire et regarde
la suite. M. A.________ précise que l’ancien règlement sur le statut du
personnel communal prévoyait la nomination ou le licenciement. Toutefois dans
la pratique, les collaborateurs qui s’étaient vus refuser la nomination de
fonctionnaire étaient maintenus à leur poste sous le régime du droit privé. Les
représentants de la municipalité soulignent que le recourant est le seul
collaborateur visé par le processus de régionalisation des services de défense
incendie et secours de la Riviera.
Le
commandant de bataillon, M. Y.________, est introduit et entendu.
Il
déclare ce qui suit : «En 2010, à la demande de M. X.________, j’ai
mentionné sur son formulaire d’évaluation qu’il puisse suivre une formation
dans le domaine technique. Je précise que c’est lui qui souhaitait suivre cette
formation et non moi qui lui ai demandé de la suivre. S’agissant du refus de sa
nomination, celui-ci s’explique par le fait qu’il existe une incertitude quant
à l’avenir du poste que M. X.________ occupe actuellement. Le processus de
régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera prend
du temps, il y a onze étapes. La municipalité de Montreux a avalisé le préavis,
les neuf autres municipalités doivent se prononcer d’ici la fin du mois de
juin. L’idée d’une association de communes existe depuis 2006 déjà, celle-ci a
commencé avec le corps de police. Le but de cette association consiste à
regrouper les entités sécuritaires sous la dénomination « association
sécurité de la Riviera ». La police du feu reste toutefois dans le domaine
de compétence de la commune. S’agissant de la police du feu, domaine d’activité
de M. X.________, il se peut qu’elle soit rattachée, dans le cadre du processus
de fusion, au service de l’urbanisme. »
Mme
Z.________ se réfère à la lettre du 3 mars 2013 du recourant. Au vu du contenu
de celle-ci, elle estime qu’il est impossible pour la municipalité d’engager le
recourant à quelque autre poste, notamment au sein du service de l’urbanisme.
Elle précise avoir l’intime conviction que lorsque l’on n’est pas d’accord avec
le recourant les problèmes surgissent.
L’audition
de M. Y.________ se poursuit. Il déclare ce qui suit : «En 2008, lorsqu’il
a été engagé, M. X.________ n’avait pas la formation requise, mais il avait
l’avantage d’être sapeur-pompier. Il a suivi une formation pour combler ses
lacunes et ce afin de pouvoir accomplir le travail qu’on attendait de lui. M. X.________
a manifesté le désir de vouloir suivre beaucoup de formations, on lui a rappelé
qu’il devait se concentrer sur son travail et exécuter le travail qui était
attendu de lui. J’ai eu l’impression qu’il n’accomplissait pas toujours son
travail et qu’il ne respectait pas les délais fixés. Je lui ai alors indiqué
qu’il fallait qu’il se reprenne en mains. Lorsqu’il s’est vu signifier son
refus de nomination, j’ai senti un désintérêt de sa part pour l’exécution de
ses tâches professionnelles. Je lui ai rappelé qu’il était payé pour faire son
travail. Le 1
er
février 2013, il m’a dit qu’il était prêt à
démissionner moyennant quelques arrangements. Il m’a expliqué vouloir partir
s’installer définitivement à l’étranger. En novembre 2012, je lui ai demandé de
m’indiquer son planning de vacances 2013. Il me l’a communiqué en janvier 2013.
S’agissant des jours de congé qu’il envisageait de prendre en janvier 2013, je
lui ai demandé de les prendre un peu plus tard et de revenir un peu plus tôt,
ce à quoi il a répondu « il n’y a pas de raison ». Je lui ai expliqué
que je n’avais pas à me justifier. Ses discussions ont eu lieu par courriels.
Par souci d’apaisement de la situation, nous lui avons accordé ce qu’il
voulait. »
Me
Rigot déclare être en possession de l’échange de mails dont M. Y.________ fait
référence. Il les produit.
L’audition
de M. Y.________ se poursuit. Il déclare encore ce qui suit : « (…). Le
poste de commandant pour le service de défense incendie et secours de la
Riviera va être mis au concours à l’instar des autres postes. Je ne suis pas
sûr d’être commandant de bataillon. La décision appartient au comité de
direction de l’association, qui est composé de représentants des dix
municipalités concernées. S’agissant du courrier du 3 mars 2013 de M. X.________,
je déclare que son contenu est diffamatoire et calomnieux à mon égard. Il
contient en outre de nombreuses erreurs. J’ai été nommé fonctionnaire en
juillet 2011. La fusion est dans l’air du temps depuis 2006. A l’époque de ma
nomination, il n’y avait aucune démarche ou discussion concrète quant à une
fusion, nous étions en plus en année électorale, les enjeux étaient ailleurs. A
ma connaissance, en matière de cotisations et d’assurances sociales, il n’y a
pas de différences si l’on est soumis au régime du droit public ou à celui du
droit privé. »
Les
représentants de la municipalité confirment qu’il n’y a pas de distinctions en
matière de couverture d’assurances. Me Rigot précise que c’est le régime de la
fin des rapports de travail qui change.
(…)
Selon
Me Misteli, la municipalité n’a rien proposé à son client dans le cadre de la
négociation. Les représentants de la municipalité le contestent. Me Misteli
relève qu’il s’agit de savoir si les conditions légales justifiaient au moment
où la municipalité a pris sa décision, soit en juillet 2012, une nomination ou
non. Mme Z.________ précise qu’un certain nombre de propositions ont été faites
au recourant, elles devaient être discutées avec lui le 4 mars 2013, soit le
lendemain du courrier adressé le 3 mars 2013 par le recourant au municipal B.________.
Mme Z.________ précise que le recourant a expliqué par écrit ce qu’il
souhaitait voir ajouté à la convention de départ. Ses propositions ont été
soumises à la municipalité la veille de l’entretien fixé au 4 mars 2013. Selon
Mme Z.________, la problématique des lacunes sécuritaires révèle un
comportement systématique chez le recourant consistant à sortir du cadre qui
est le sien.
Me
Rigot relève que la question fondamentale est de savoir si l’on est dans des
rapports de droit public ou privé.
Le
municipal C.________ est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il
déclare ce qui suit : « Je m’occupe notamment du Service de défense
incendie et de secours. Si la municipalité a décidé de ne pas nommer M. X.________
fonctionnaire, c’est parce qu’il existait une incertitude quant à la
conservation de son poste au sein du futur service de la sécurité de la
Riviera, d’une part, et une incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il
venait à être rattaché à ce nouveau service. Le processus de régionalisation
des services de défense incendie et secours de la Riviera existe depuis
longtemps, mais il a fallu relancer la machine pour que les choses bougent. Il
y avait d’autres enjeux, le projet n’est pas tout de suite allé de l’avant. Le
travail de concrétisation de ce projet est intervenu en mai 2012. Puis, les
choses ont peu à peu bougé. Les discussions se sont poursuivies jusqu’en
décembre 2012. En janvier 2013, la municipalité de Montreux a validé le fait
que le service du feu soit associé au futur service « Sécurité
Riviera ». Le cas de M. Y.________ est différent, dans la mesure où il est
entièrement rattaché à des fonctions liées au service du feu, de ce fait il
sera transféré au service «Sécurité Riviera ». M. Y.________ a reçu une promesse
d’engagement au sein du nouveau Etat major de la Riviera, mais pas en qualité
de commandant. Les membres de l’Etat major seront des permanents qui ne seront
pas nommés par le commandant mais par le comité de direction, leur nouvel
employeur. Le nouveau commandant participera aux entretiens d’embauche. Je
n’étais pas présent lors de la promesse. Les personnes actuellement en fonction
et dont les postes seront intégrés au service « Sécurité Riviera »
ont reçu des promesses d’embauche. Pour ce qui est des autres postes, ils
seront mis au concours. Mon taux d’activité pour le compte de la municipalité
est de 60%. Je n’ai pas participé aux entretiens d’évaluation de M. X.________.
Je réitère que la seule promesse qui a été faite à M. Y.________ c’est qu’il
serait engagé au même taux d’activité. Dans le projet de la future organisation
régionale, un 30% du cahier des charges de M. X.________ resterait affecté à la
commune de Montreux (police du feu), et le reste passerait au service
« Sécurité Riviera ». La lettre de M. X.________ du 3 mars 2013
démontre que l’on n’arrive pas à baser une relation saine de travail. Elle
contient des choses fausses qui peuvent nuire à la commune de Montreux. M. D.________
était très inquiet que quelqu’un fasse courir le bruit que ses relations
professionnelles avec la commune de Montreux sont difficiles car cela va à
l’encontre des intérêts de l’ECA et de la commune de Montreux. J’étais au
courant qu’il y avait des divergences de vue entre M. Y.________ et M. X.________.
Je pensais que celles-ci étaient gérables, raison pour laquelle je ne
participais pas aux entretiens d’évaluation. Vers la fin janvier 2013,
j’apprends que les tensions entre M. Y.________ et M. X.________ se sont
accrues. La municipalité s’est entretenue, lors d’une séance, avec M. X.________.
Au cours de celle-ci, M. X.________ a déclaré souhaiter partir à certaines
conditions. La municipalité a estimé qu’il fallait entrer en négociation. Le
climat semblait très bon, M. X.________ nous a remercié car on répondait à
l’une de ses demandes. Il est spontanément venu sur la question d’un départ
négocié. Il était content de pouvoir discuter, il a accepté les délais de
réponse impartis. Au cours de cette séance, M. X.________ a été très discret.
Je confirme que j’adhère à la décision de licencier M. X.________ et au contenu
de celle-ci. Le contentieux s’explique par le fait que le recourant avait une
incompréhension des tâches qui lui incombait. M. X.________ met à l’évidence
sur le dos de M. Y.________ des décisions qui relèvent de la compétence de la
municipalité. » A la demande de Me Misteli, le témoin déclare que :
« c’est M. Y.________ qui lui a dit que M. X.________ souhaitait quitter
son poste ». Le témoin ajoute : « Je vois mal que M. Y.________
invente cela. Par ailleurs, je signale que M. X.________ nous a remercié de
prendre du temps pour discuter de ses conditions de départ. »
Le
recourant prend la parole et déclare ce qui suit : « A la fin janvier
2013, j’ai clairement fait savoir que les choses n’allaient pas et j’ai demandé
à ne plus travailler comme pompier car je prenais des médicaments pour ne pas
« péter un plomb », qui m’interdisaient la conduite du camion. J’ai
en effet dû consulter un médecin psychiatre, qui m’a prescrit des médicaments à
cause de l’ambiance au travail et du comportement de M. Y.________. Si j’ai
remercié la municipalité de prendre le temps de discuter c’est parce que je
souhaitais que l’on trouve ensemble une solution. La démission était l’une des
options à débattre. J’envisageais d’être éventuellement transféré au Service de
l’urbanisme.
(…).
Le
témoin C.________ indique que «M. X.________ a de la peine à comprendre où est
son rôle ».
Me
Rigot demande au témoin C.________ quelles sont ses relations avec M. Y.________.
Le
témoin C.________ déclare ce qui suit : « J’ai la particularité
de n’avoir jamais été pompier. J’ai appris à connaître M. Y.________. Il m’a
fait bonne impression et continue à le faire. Il connaît très bien le monde
pompier. Il est à même de défendre les intérêts de la commune. Je suis content
qu’il soit le chef du service incendie. Je lui reconnais certains défauts,
comme lui peut en faire de même à mon égard, mais rien qui n’empêche de ne pas
avoir confiance en lui. »
(…) ».
G.
Les parties ont eu la possibilité de faire des
observations sur le contenu du procès-verbal de l’audience.
H.
Le tribunal a rendu, le 19 juin 2013, son arrêt
sous la forme d’un dispositif ; aux termes duquel il a rejeté le recours
au fond et déclaré que la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 était
maintenue. Parallèlement, le juge instructeur a informé les parties que la requête
de mesures provisionnelles était, de ce fait, devenue sans objet.
Considérant
en droit
1.
Le recourant soutient que l’autorité intimée a
violé le règlement communal sur le statut des fonctionnaires en refusant de le
nommer au poste de fonctionnaire. L’autorité intimée conteste et invoque que
toutes les questions relatives à la gestion du personnel communal, y compris
celles relatives au statut de fonctionnaire, sont régies par le règlement sur
le statut du personnel communal, ainsi que par le règlement d’application du
statut du personnel communal.
a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art.
92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions
sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne
prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1
LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (c).
b) L'art. 50 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par
le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en
tout ou partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales
une liberté de décision appréciable (
ATF 129 I 313
consid.
5.2 p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et
coutumier (
ATF 122 I 279
consid.
8b p. 290;
115 Ia 42
consid. 3
p. 44).
En droit vaudois, le principe de
l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b de la Constitution du canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), lequel prévoit que les communes
disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 LC énumère
les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi
lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a).
Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le
statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après
l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la
nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en
déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une
base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008
du 4 mai 2009 consid. 4.2; 2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2; 2P.46/2006
du 7 juin 2006 et réf. cit.).
b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42
ch. 3 LC précités ne constituent toutefois pas une base légale suffisante
imposant aux communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public.
En effet, ces dispositions se bornent uniquement, lorsque les communes font ce
choix, à régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art.
342 al. 1 let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve
expressément, en matière de contrat de travail, les dispositions de la
Confédération, des cantons et des communes concernant les rapports de travail
de droit public. Les collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de
la faculté de fonder l'activité de leurs agents non seulement sur un rapport de
service de droit public, mais aussi sur un contrat individuel de droit privé
reposant sur le droit des obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire
zurichois, 3
ème
éd., 1996, n° 2 ad art. 342 CO). Il est même
loisible aux communes de soumettre certains de leurs agents au droit public, et
d'autres au droit privé.
c) En vertu de l'art. 94 LC, les
communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés
par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements,
notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale
(al. 1); les règlements imposés par la législation cantonale de même que
les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou
obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres
n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département
concerné. La décision d'approbation est publiée dans la Feuille des avis
officiels (al. 2).
Le législateur cantonal a ainsi
voulu
qu'hormis un règlement de
police et les règlements imposés par la législation cantonale, les communes
soient "
libres, ce qui constituera un allégement pour beaucoup d'entre
elles. Chaque commune fera donc les règlements dont elle estimera avoir besoin,
suivant le nombre et l'importance des affaires à régler et l’ampleur de son
administration
" (Bulletin du Grand Conseil [BGC], exposé des motifs
relatif au projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1
er
mars 1885 et projet de loi sur les communes, séance du 30 août 1955, p. 801 ss,
spécialement p. 828).
Il en résulte que dans le cadre de
leur autonomie, les communes ne sont pas tenues d'adopter un règlement
aménageant les rapports de travail de leurs agents (étant précisé à toutes fins
utiles qu'un tel règlement devrait, cas échéant, être approuvé par les
autorités cantonales au sens de l'art. 94 al. 2 LC, cf. RDAF 1989 295 consid.
IIII).
En l’occurrence, l’autorité intimée
a adopté, le 3 novembre 2010, un règlement sur le statut du personnel communal
(ci-après : règlement communal ou statut), approuvé par le chef du
Département de l’Intérieur en date du 7 décembre 2010. Elle a également adopté,
le 30 juillet 2010, un règlement d’application du statut du personnel (ci-après :
règlement d’application), qu’elle a modifié le 4 février 2011. Ces deux
règlements sont entrés en vigueur le 1
er
janvier 2011. Il y a donc
lieu d’examiner le statut des agents communaux de l’autorité intimée.
2.
a) Selon la jurisprudence, les obligations des
fonctionnaires communaux sont étendues et leurs droits sont relativement
complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la
fonction publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de
nomination, qui doit être qualifié de décision; cet acte intervient
généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au
concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à
acceptation de l'intéressé. Avant toute chose, la procédure de nomination
implique que la commune ait adopté une réglementation sur le statut de la
fonction publique communale fixant les conditions de la nomination du
fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure
disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt
GE.2008.0172 précité, consid. 2b).
b) S’agissant en l’occurrence de la
réglementation applicable, e
st fonctionnaire au sens du
présent règlement toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité
pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi
permanent au service de la commune (cf. art. 1
er
al. 2 du règlement
communal). La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif,
est du ressort de la Municipalité (art. 4 du règlement communal). Peuvent
seules être nommées en qualité de fonctionnaire, les personnes majeures de
nationalité suisse ou titulaires d’un permis d’établissement de type C, ayant
l’exercice des droits civils, offrant toute garantie de moralité, possédant la
formation qui correspond aux exigences de la fonction, avec un taux d’activité
d’au moins 50% continuellement durant la période qui précède la nomination
(art. 5 al. 1 du règlement communal). La Municipalité peut subordonner la
nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au
domicile, aux aptitudes et à la formation. Elle peut aussi imposer un examen ou
un stage (art. 5 al. 2 du règlement communal). Avant toute nomination, la
Municipalité procède à un engagement par contrat de droit privé, conformément à
l’art. 82 (art. 7 du règlement communal). La nomination en qualité de
fonctionnaire intervient au plus tard quatre ans après le début de
l’engagement, mais pour autant que toutes les conditions de l’art. 5 soient
remplies (art. 8 du règlement communal).
c) Le recourant ne conteste pas
avoir été engagé par l’autorité intimée sur la base d’un contrat de droit privé
et qu’il ne bénéficie pas de la qualité de fonctionnaire. Tous les membres du
personnel de la municipalité sont effectivement d’abord engagés par contrat de
droit privé (art. 82 al. 1 du règlement communal), la durée de l’engagement par
contrat de droit privé ne devant pas excéder quatre ans pour les personnes qui
remplissent les conditions pour être nommées au sens de l’art. 5 du règlement
communal. Il ressort de cette disposition que l’engagement par contrat de droit
privé peut subsister après la période de quatre ans si les conditions de l’art.
5 du statut ne sont pas remplies. Le recourant soutient qu’il remplit toutes les
conditions énoncées à l’art. 5 du règlement communal et que la municipalité
serait ainsi tenue de le nommer dès lors que le délai de quatre depuis son
engagement est écoulé.
Il n’est pas contesté que le
recourant remplit les conditions de l’art. 5 al. 1 du règlement communal et que
le délai de quatre ans depuis son engagement par contrat de droit privé était
écoulé au moment où la décision communale refusant la nomination a été prise.
L’art. 5 al. 2 du statut prévoit toutefois que la municipalité peut subordonner
la nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au
domicile, aux aptitudes et à la formation et elle peut aussi imposer un examen
ou un stage. Les conditions mentionnées à l’alinéa 2 ne sont donc pas
exhaustives et la municipalité peut fixer d’autres conditions. Il faut
toutefois que ces conditions soient en rapport direct avec la nomination,
c’est-à-dire qu’elles puissent justifier objectivement un refus de nomination si
elles ne sont pas remplies. A cet égard, la municipalité a la tâche d’organiser
les différents services de l’administration communale. L’art. 3 du statut
prévoit que
« La
Municipalité organise les services de l’administration communale et crée les
postes nécessaires à cet effet (al. 1er).
Elle fixe notamment
le nombre et la structure des services, leurs attributions, leur subordination,
ainsi que l’horaire d’ouverture des bureaux au public (al. 2).
La Municipalité peut modifier en
tout temps l’organisation de l’administration et les attributions des fonctionnaires
(al. 3)».
Or, une nomination peut faire
obstacle à un projet de réorganisation de l’administration communale ou
entraver une restructuration d’un service. Il y a donc lieu de considérer que
parmi les autres conditions de l’art. 5 al. 2 du règlement communal, les
impératifs liés à l’organisation de l’administration communale peuvent
justifier le refus d’une nomination, même si toutes les conditions de l’art. 5
al. 1 du statut sont remplies.
d) En l’espèce, les motifs
mentionnés par la municipalité pour justifier le refus de nomination sont les
suivants :
« Dans le cadre du processus de
régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de la
Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité Riviera, le
maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu au sein de
la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître
l’affectation définitive de votre fonction, la municipalité sursoit jusqu’à
nouvel avis à votre nomination »
Il ressort de l’instruction du
recours, en particulier de l’audition du municipal C.________, que le refus de
nommer M. X.________ était motivé par une incertitude quant à la conservation
de son poste au sein du futur Service de la sécurité de la Riviera et par une
incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il venait à être rattaché à ce
nouveau service. M. C.________ a précisé que le processus de régionalisation
des Services de défense incendie et secours de la Riviera a été initié il y a longtemps,
mais que le projet a été relancé en mai 2012 et que les discussions se sont
poursuivies jusqu’en décembre 2012. La municipalité a finalement validé, en
janvier 2013, le processus de régionalisation. Le témoin a précisé que dans la
future organisation régionale, un 30% du cahier des charges du recourant resterait
affecté à la commune de Montreux pour la Police du feu et que le solde de 20 %
passerait au Service « Sécurité Riviera ». Ces explications n’ont pas
été contestées par le recourant. Il en ressort clairement que le processus de
régionalisation des Services de défense incendie et de secours de la Riviera a
été relancé au mois de mai 2012 et qu’il existait effectivement une incertitude
quant à l’affectation prévue pour le recourant, laquelle a vraisemblablement été
arrêtée lors de la décision de validation de janvier 2013. En outre, il
apparaît que le processus de régionalisation précité était notoire depuis de
nombreuses années, tout comme le fait qu’il n’était pas possible, en l’état des
choses, pour les autorités communales de lever les incertitudes liées à
celui-ci, de sorte que l’on ne saurait faire grief à l’autorité intimée d’avoir
décidé de surseoir à la nomination du recourant. Partant, contrairement à ce
que soutient le recourant, il n’en découle pas que son contrat de travail de
droit privé devait être converti automatiquement en un acte de nomination. La
jurisprudence exclut en effet que, lorsque la durée maximum fixée par le statut
du personnel pour un engagement par contrat de droit privé est dépassée, l’on
considère que l’échéance du délai équivaut à une nomination (arrêts
GE.2012.0211 du 19 février 2013 ; GE.2006.0172 du 14 mai 2007 ;
GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 et GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
3.
Le recourant qualifie la décision litigieuse de disproportionnée
et d’arbitraire. L’autorité intimée conteste et fait valoir que le recourant
dénie l’intérêt public que poursuit la décision du refus de nomination.
a) Le principe de proportionnalité
exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité
proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable
entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;
ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p.
62, 229 consid. 11.3 p. 246 et les arrêts cités).
b) Le recourant estime que le but
recherché par la municipalité pouvait être atteint même en procédant à la
nomination, car les dispositions du statut permettent de toute manière d’opérer
une réorganisation (art. 71 du statut). Il est vrai que le règlement communal
prévoit la possibilité de supprimer une fonction à son art. 76, mais cette
disposition charge l’autorité communale d’offrir au fonctionnaire concerné un
autre poste dans le cadre de la procédure de transfert prévue par l’art. 10. A
ce stade, il n’était toutefois pas certain que la commune avait à disposition
du recourant le poste de 20%, lequel a finalement été transféré à l’association
régionale. Aussi, le refus de nomination n’empêchait pas la poursuite des rapports
de travail. La procédure de nomination pouvait donc être reprise dès que la
décision sur la nouvelle organisation régionale était prise. Partant, la
décision communale n’apparaît pas contraire au principe de proportionnalité. Elle
résiste aussi au grief d’arbitraire soulevé par le recourant pour les motifs
déjà exposés au consid. 2c et 2d puisqu’elle se fonde sur l’art. 5 al. 2 du
règlement communal.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Suivant sa pratique en
matière de contentieux de la fonction publique (v. notamment arrêts
GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011, consid. 4 ; GE.2006.0180 du
28 juin 2007, consid. 5), le Tribunal ne mettra pas d’émolument à la charge du
recourant, bien que celui-ci succombe.
L’autorité intimée, qui obtient
gain de cause avec l’assistance d’un mandataire, a droit à des dépens (art. 55
al. 1 LPA-VD), dont le montant sera fixé à 1'000.- fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 20
juillet 2012 est maintenue.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
IV.
Le recourant versera à la Municipalité de
Montreux une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.