vd_omni · AF.2023.0005 · 2024-09-23 · fr

A.________, B.________ et C.________/Direction générale de l'agriculture de la viticulture et des affaires, Municipalité de Lussery-Villars, Direction générale du territoire et du logement | Refus, par l'autorité en charge des améliorations foncières (DGAV), d'autoriser le morcellement d'une parcelle selon la limite en vigueur de séparation entre zones à bâtir et non à bâtir. Tant la LAF que la LATC prévoient que les mesures de remaniement parcellaire et les mesures d'aménagement du territoire doivent être coordonnées. La DGAV était ainsi habilitée à requérir le préavis de l'autorité cantonale en charge de l'aménagement du territoire (DGTL). Il n'y a donc pas lieu d'écarter du dossier ce préavis, ni les déterminations de la DGTL déposées devant la CDAP (c. 4). Sur le fond, un fractionnement requis en dérogation à l'interdiction de morceler au sens de la législation sur les améliorations foncières, devrait en principe suivre la limite en vigueur entre zones à bâtir et non à bâtir, mais la pesée des intérêts peut conduire l'autorité à admettre - ou imposer - qu'il s'en écarte. En l'occurrence, il se justifie de refuser l'autorisation de morcellement au motif, en substance, qu'il n'est pour le moins pas invraisemblable qu'une partie de la surface constructible de la parcelle soit déclassée au terme de la procédure de révision en cours (PACom) (c. 6). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.09.2024 AF.2023.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 septembre 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M.
François Kart, juge;
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
tous les trois représentés par Me Laure
THONNEY, notaire à La Sarraz,
Autorité intimée
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture et des affaires
vétérinaires,
à Morges,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Lussery-Villars,
représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du
19 septembre 2023 refusant l'autorisation de morcellement de la parcelle n°
20 de Lussery-Villars.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, B.________ et C.________ (ci-après: l'hoirie ou les
recourants) sont propriétaires de la parcelle n° 20 de la Commune de
Lussery-Villars. Ce bien-fonds a fait l'objet d'un remaniement parcellaire (réunion
parcellaire) et a bénéficié de travaux d'améliorations foncières subventionnés
par les collectivités publiques (entraînant une réquisition de mention au
Registre foncier de 1955, échue et radiée en 1979). La parcelle est colloquée
en partie en zone de village, en partie en zone intermédiaire et en partie en
zone agricole. Elle supporte le bâtiment d'habitation et rural n° ECA 16,
en zone de village, ainsi que le bâtiment n° ECA 103, en zone agricole,
autorisé en 1988 au titre de hangar agricole.
B.
Le 3 mars 2023, l'hoirie a déposé auprès de la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: la
DGAV) une demande de morcellement, visant à détacher de la parcelle n° 20
l'entier de sa portion sise en zone à bâtir, à savoir en zone de village, par
2'040 m
2
. Le morcellement projeté s'alignait sur la limite séparant
la zone de village, d'une part, de la zone agricole et de la zone intermédiaire,
d'autre part.
Le dossier comportait le préavis de la commune
indiquant que le fractionnement ne contredisait pas le règlement communal sur
la police des constructions. La commune précisait toutefois que le plan
d'affectation communal (ci‑après: le PACom) était en cours d'études et qu'un
dézonage était prévu sur la parcelle en cause.
C.
Saisie par la DGAV, la Direction de l'aménagement de la DGTL a, par
courriel du 9 mai 2023, préavisé négativement la demande de morcellement, en
considérant que celui-ci devrait coïncider avec les limites de zones du futur
PACom. Il y avait donc lieu d'attendre l'approbation de cette nouvelle
planification. Plus précisément, elle indiquait:
"
Le
projet concerne le fractionnement de la parcelle n° 20 de la commune de
Lussery-Villars affectée en zone centrale 15 LAT, en zone agricole 16 LAT et en
zone intermédiaire 18 LAT par le plan général d'affectation entré en vigueur le
13 octobre 2009. Il prévoit la création d'une nouvelle parcelle (parcelle n° 20A)
d'environ 22'478 m
2
comprenant la zone agricole et la zone
intermédiaire. La parcelle n° 20 de 2040 m
2
comprendrait la
zone centrale avec notamment le bâtiment ECA 16.
Le morcellement proposé coïncide
avec les limites de zones actuelles. Cependant, la commune de Lussery-Villars a
entrepris la révision de son plan d'affectation communal (PACom). La zone à
bâtir de la commune de Lussery-Villars est considérée comme surdimensionnée au
sens de la mesure A11 du plan directeur cantonal. Dès lors, lors de la révision
de son PACom, la Commune est tenue de redimensionner sa zone à bâtir et donc de
prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer à la mesure A11 du
PDCn. Dans ce cadre, le projet de PACom prévoit un dézonage avec affectation en
zone agricole sur une partie de la parcelle n° 20.
Cela signifie que le morcellement
proposé ne coïnciderait pas avec les limites de zones du projet de plan
d'affectation communal prévu par la Commune. Le fractionnement devra respecter
la limite de zones entre la zone centrale et la future limite de la zone
agricole. Pour cette raison, à ce stade, la Direction de l'Aménagement
(DGTL-DAM) préavise négativement le projet de morcellement soumis.
Le projet de
morcellement devra coïncider avec les limites de zone du projet de nouveau
PACom de la Commune et attendre que le nouveau PACom soit approuvé.
"
Également interpellée par la DGAV, cette fois en
vertu de l'art. 4
a
de l'ordonnance du Conseil fédéral du 4 octobre 1993
sur le droit foncier rural (ODFR; RS 1211.412.110), la Direction des
autorisations de construire de la DGTL – Domaine hors zone à bâtir – a
constaté, par décision du 17 mai 2023, que les constructions et installations
sises sur la partie de la parcelle n° 20 située hors de la zone à bâtir ainsi
que leurs affectations étaient licites.
D.
Par décision du 19 septembre 2023, la DGAV a refusé l'autorisation
sollicitée. En substance, elle a considéré que la parcelle n° 20, qui avait
fait l'objet d'un remaniement parcellaire, était soumise à l'interdiction de
morcellement de l'art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur
l'agriculture (LAgr; RS 910.1). Or, les motifs de dérogation de l'interdiction
de morceler selon les art. 102 al. 3 LAgr et 68 de l'ordonnance du 2 novembre
2022 du Conseil fédéral sur les améliorations structurelles (OAS; RS 913.1)
n'étaient pas réalisés, en particulier le motif de l'art. 68 let. b OAS, à
savoir l'
"assignation exécutoire à une zone à bâtir ou à
une autre zone ne permettant plus une exploitation agricole des terres".
E.
Agissant le 16 octobre 2023 sous la plume de leur notaire, les
recourants ont déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal), concluant à sa
réforme, implicitement en ce sens que l'autorisation requise soit délivrée. Ils
ont transmis des pièces, en particulier une expertise du prix licite établie le
16 juin 2023, ainsi qu'une expertise immobilière rédigée le 22 avril 2022.
La DGTL s'est exprimée le 14 novembre
2023, proposant le rejet du recours. La DGAV a communiqué sa réponse le 15
décembre 2023 en concluant également au rejet du recours. La municipalité a confirmé,
le 23 novembre 2023, qu'elle ne s'opposait pas à la requête de
morcellement tout en réservant la modification en cours de son PACom ainsi
qu'un éventuel dézonage de la parcelle concernée. S'agissant du sort du recours,
elle s'en est remise à justice.
Les recourants ont déposé spontanée une réplique le
20 décembre 2023, qu'ils ont complétée le 24 janvier 2024. Ils ont communiqué d'autres
pièces, notamment un courriel de la commune du 26 septembre 2023, des photographies
et la police d'assurance ECA du bâtiment n° ECA 16.
Considérant en droit:
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de
la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative, LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier à
l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie sur renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il sied d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de cerner l'objet du litige. Les recourants
requièrent le morcellement de leur parcelle n° 20 sise à cheval sur la zone de
village d'une part, la zone agricole et la zone intermédiaire d'autre part. Ce fractionnement
nécessite une série d'autorisations qu'il convient d'exposer ci-dessous.
a) Il s'agit tout d'abord, comme pour toute parcelle
cantonale, d'une autorisation fondée sur l'art. 83 de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Selon
cette disposition, "tout fractionnement ou toute modification de limites
d'une parcelle, ayant pour effet de rendre une construction non réglementaire,
sont interdits à moins que la demande présentée au registre foncier ne soit
accompagnée d'une réquisition de mention signée de la municipalité et ayant
pour effet de corriger l'atteinte portée aux règles de la zone".
L'autorisation tirée de l'art. 83 LATC relève de la
compétence de la municipalité et a été ici accordée. Elle ne fait pas l'objet
de la présente procédure de recours.
b) La parcelle n° 20, située en partie en zone à
bâtir et en partie en zone agricole, cultivée, d'une surface supérieure à 2'500
m
2
, entre en outre dans le champ d'application de la loi fédérale du
4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), conformément à
l'art. 2 de ladite loi. En ce sens, elle est soumise au principe de
l'interdiction de partage matériel des entreprises agricoles et de morcellement
des immeubles agricoles (art. 58 LDFR). S'agissant de ces derniers, ils ne
peuvent pas être partagés (al. 2 de cette disposition) en parcelles de moins de
2'500 m
2
. Le principe précité fait l'objet d'exceptions (art. 59 LDFR)
et de dérogations (art. 60 LDFR). L'autorisation de morceler un immeuble
agricole tel que la parcelle n° 20 est du ressort de la Commission foncière
rurale (ci-après: CFR; art. 5 de la loi d’application de la LDFR du 13
septembre 1993 [LVLDFR; BLV 211.42]).
Cette autorisation n'entre donc pas davantage dans
les compétences de l'autorité intimée, ni dans le cadre de la présente
procédure de recours (voir aussi FO.2012.0008 du 21 octobre 2013 consid. 2e).
c) Enfin, dès lors que la parcelle n° 20 a fait
l'objet d'un remaniement parcellaire, son morcellement est subordonné à
autorisation en application de la législation sur les améliorations foncières
(notamment l'art. 102 LAgr et l'art. 112 de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières [LAF; BLV 913.11]).
Seule cette autorisation, refusée par l'autorité
compétente, à savoir le département en charge des améliorations foncières, par
le service en charge des améliorations foncières, à ce jour la DGAV (cf. art.
3a et 3b LAF), fait l'objet de la présente procédure de recours.
3.
Il sied ensuite d'exposer brièvement les éléments régissant la
délivrance d'une autorisation de morcellement sous l'angle de la législation sur
les améliorations foncières.
a) aa) Au niveau fédéral, l’art. 102 al. 1 LAgr
prévoit une interdiction de morceler les terrains qui, comme en l’espèce, ont
été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire.
L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois les cantons
à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le justifient. La
nouvelle OAS, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2023, énumère de
manière exhaustive à son art. 68 les exceptions à l’interdiction de morceler.
En particulier, selon l'art. 68 let. b OAS, le morcellement peut être autorisé
en cas d'
"assignation exécutoire à une zone à bâtir ou à
une autre zone ne permettant plus une exploitation agricole des terres". Cette
disposition étant formulée de manière potestative, l'autorité doit procéder à
une pesée de tous les intérêts privés et publics en jeu, soit entre l’intérêt
public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu’elle avait été
fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du propriétaire à
effectuer une nouvelle division. C'est le lieu de préciser que l'art. 68 OAS a
succédé à l'art. 36 de l'ancienne OAS du
7 décembre 1998, qui énumérait, mais de manière non exhaustive, les motifs
importants justifiant l'autorisation de morceler; en particulier, l'art. 36 al.
1 let. a aOAS mentionnait l'
"assignation exécutoire à une
zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d'affectation non
agricole".
bb) Sur le plan cantonal, les améliorations
foncières sont régies par la LAF, dont la dernière version est antérieure à la
nouvelle OAS. L’art. 109 LAF confirme que "sous réserve des dispositions
qui suivent, le fractionnement de biens-fonds est interdit d'une manière
générale, sur l'ensemble du territoire cantonal, sans limite dans le temps et
quelle que soit la surface des parcelles à créer."
Les art. 110 et 111 prévoient tous deux des
dérogations. L'art. 110 LAF, applicable aux immeubles non agricoles, dispose
que l'interdiction de morcellement "ne frappe pas les terrains compris
dans une zone réservée à la construction ou à l’industrie selon un plan
d’affectation prévu par la LATC ou soustraite à l’application du droit foncier
rural, l’interdiction étant toutefois maintenue pour les parcelles grevées
d’une mention «améliorations foncières»". L’art. 111 LAF instaure de même
une dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui
n’ont pas bénéficié de subventions à titre d’améliorations foncières, à
condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 900 m
2
au moins pour les vignes et de 4500 m
2
au moins pour les autres
fonds.
Enfin, l’art. 112 LAF donne au département la
compétence d’accorder des dérogations aux règles interdisant le morcellement du
sol (al. 1). L'autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour de
justes motifs (sans autre précision); l'autorisation de morcellement peut être
subordonnée à l'adoption d'un plan d'affectation prévu par la LATC (al. 2). Les
dispositions de la LATC sont réservées (al. 3). Selon le Tribunal fédéral, sous
l'angle de l'art. 112 al. 2 LAF, le droit cantonal n’a pas de portée propre par
rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de dérogations pour des motifs
importants (cf. art. 102 al. 3 LAgr; TF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid.
1.1).
b) L’interdiction de morceler a pour but de prolonger
aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des subsides
pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de conserver les
avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les biens-fonds
concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du Conseil fédéral
du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur l’amélioration de
l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249; TF 1A.36/2001
précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire tel qu’il
résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs publics qui a
pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les parcelles d’un
même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib 198 consid. 3a);
plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il résulte du remaniement
seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder à une demande de
fractionnement.
c) Tant la LAF que la LATC prévoient que les mesures
d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent
être "coordonnées" (art. 4 LAF et art. 50 al. 1 LATC). Dans
cette ligne, l'art. 112 LAF ajoute, comme exposé ci-dessus (consid. 3a/bb), que
l'autorisation de morcellement peut être subordonnée à l'adoption d'un plan
d'affectation prévu par la LATC (al. 2
in fine
) et que les dispositions
de la LATC sont réservées (al. 3). De même, l'art. 50 al. 3 LATC précise que
les dispositions de la LAF sont applicables sous réserve des dispositions de la
LATC.
Toujours en application du principe de la
coordination, cette fois en premier lieu entre la LAF et la LDFR, l'art. 1 du
règlement d'exécution du 10 décembre 1993 de la LVLDFR (RLVLDFR; BLV 211.42.1)
dispose que tous les morcellements du sol soumis à une autorisation cantonale
font l'objet d'une requête auprès du service en charge des améliorations
foncières, quelle que soit l'autorité compétente qui aura à statuer. Le service
en charge des améliorations foncières (i.e. la DGAV) transmet, autant que de
besoin, la requête à la Commission foncière rurale pour que celle-ci statue en
vertu de l'art. 5 LVLDFR; la requête est également transmise au service en
charge des forêts, de la faune et de la nature pour préavis dans les cas visés
simultanément par la législation forestière.
4.
En l'espèce, sous l'angle formel, les recourants contestent la qualité
pour agir de la DGTL, dès lors que, selon eux, la loi ne confère une telle
qualité qu'à la DGAV. Ils demandent ainsi que les déclarations de la DGTL
soient écartées.
a) La DGTL est intervenue à un double titre. D'une
part, sa Direction de l'aménagement a transmis à la DGAV un préavis négatif du
9 mai 2023 relatif au morcellement proposé, calqué sur la limite actuelle de la
zone à bâtir, puis a déposé devant la CDAP, sur interpellation de celle-ci, des
déterminations du 14 novembre 2023 concluant au rejet du recours. D'autre part,
sa Direction des autorisations de construire a rendu une décision - favorable
aux recourants - reposant sur l'art. 4a ODFR.
Seule la participation de la DGTL au premier titre
est contestée par les recourants.
b) Conformément à ce qui précède (consid. 3a),
l'autorité appelée à statuer sur les demandes de dérogation à l'interdiction de
morcellement fondées sur les 102 al. 3 LAgr et 68 OAS doit procéder à une pesée
des intérêts. Il a de même été retenu ci-dessus (consid. 3c) que les mesures de
remaniement parcellaire et les mesures d'aménagement du territoire doivent être
coordonnées. Autrement dit, l'examen d'une demande de dérogation à l'interdiction
de morcellement doit tenir compte des enjeux de planification, notamment sous
l'angle du principe cardinal de séparation entre le territoire bâti et non
bâti. Il en découle que la DGAV, autorité cantonale en charge des améliorations
foncières, était habilitée à requérir le préavis de l'autorité cantonale en
charge de l'aménagement du territoire, à savoir la DGTL, afin d'évaluer au
mieux, dans le cadre de la pesée nécessaire des intérêts, les répercussions du
morcellement litigieux sur l'aménagement du territoire, respectivement sur la
(future) planification.
Il n'y a donc pas lieu d'écarter du dossier le
préavis de la Direction de l'aménagement de la DGTL du 9 mai 2023, pas plus que
ses déterminations du 14 novembre 2023.
5.
Sur le fond, les recourants considèrent, en substance, que l'autorisation
de morceler leur parcelle n° 20 doit être accordée dès lors qu'elle se calque
sur la ligne actuelle de séparation entre zone constructible (zone de village)
et zone non constructible (zone intermédiaire et zone agricole).
a) La DGAV a refusé le morcellement au motif que les
conditions de l'art. 68 let. b OAS (cf. consid. 3a/aa supra) ne seraient pas
remplies. Selon cette autorité, deux conditions cumulatives ressortiraient de
cette disposition, à savoir (1) l'assignation exécutoire à une zone à bâtir ou
à une autre zone et (2) l'assignation ne permet plus une exploitation agricole
des terres.
Toujours selon la DGAV, s'agissant de la première
condition, le morcellement requis par les recourants respecterait certes le
plan général d'affectation actuellement en vigueur, mais n'observerait pas,
a
priori
, le projet de révision récemment initié (PACom), envisageant de
déclasser en zone agricole une portion de la parcelle n° 20 actuellement en
zone de village. Partant, si un tel morcellement était conforme à ce jour à la
première condition de l'art. 68 al. 1 let. b OAS, il ne le serait assurément plus
dès l'entrée en vigueur du PACom. Ce morcellement pourrait ainsi mettre
l'autorité de planification devant le fait accompli. La DGAV a toutefois laissé
ouverte la question de la réalisation de la première condition.
En effet, la DGAV a retenu que la seconde condition de
l'art. 68 let. b OAS ne serait de toute façon pas remplie. A cet égard, la
décision de la DGAV retient: "la parcelle et une partie de la surface à
détacher est exploitée par un agriculteur qui l'annonce pour bénéficier des
paiements directs. En outre, la partie située au sud du bâtiment à détacher ne
comporte aucun aménagement, ne forme pas un ensemble avec le bâtiment n° ECA 16
et peut facilement être cultivée."
b) Les recourants ont affirmé que la
surface constructible de leur parcelle n'avait aucune vocation agricole et que
le bâtiment d'habitation et rural n° ECA 16 était en réalité désaffecté, d'importants
travaux de rénovation étant nécessaires. Sans morcellement, l'entier de la
parcelle demeurerait soumis à la LDFR, de sorte que sa vente serait restreinte
quant à la qualité de l'acquéreur, au prix licite ainsi qu'à la charge
maximale. Ils ont également relevé que l'art. 110 LAF soustrayait à
l'interdiction de morceler les terrains en zone à bâtir sauf si le bien-fonds
était grevé d'une mention "améliorations foncières". Or, la surface
qu'ils entendaient détacher était entièrement affectée à la zone à bâtir et la
mention avait été radiée en 1979. Quant à la révision du plan d'affectation,
elle n'en était qu'à ses prémices.
c) On ne peut pas suivre la décision attaquée
lorsqu'elle retient que l'art. 68 let. b OAS imposerait deux conditions
cumulatives. Il est rappelé que cette disposition prévoit que le morcellement
peut être autorisé en cas d'
"assignation exécutoire à une
zone à bâtir ou à une autre zone ne permettant plus une exploitation agricole
des terres" (cf. consid. 3a/aa supra). Elle doit en réalité être interprétée
en ce sens qu'elle mentionne deux conditions alternatives permettant, chacune
prise isolément, une exception à l'interdiction de morceler, à savoir une
assignation exécutoire de la parcelle à une zone à bâtir (1), ou une
assignation exécutoire de la parcelle à une autre zone ne permettant plus une
exploitation agricole des terres (2). En présence d'une assignation à une zone
à bâtir, il n'est pas nécessaire d'examiner si l'exploitation agricole des
terres est encore possible. Si tel était le cas, la distinction à l'art. 68
let. b OAS entre la zone à bâtir et toute autre zone serait superflue; le
législateur se serait contenté de soumettre l'exception à l'interdiction de
morceler à l'impossibilité d'une exploitation agricole des terres, sans mention
de zone. Cela ne signifie toutefois pas que le fractionnement doive être
autorisé pour toute parcelle assignée à une zone à bâtir: il est répété que
cette disposition est potestative, l'autorité devant procéder à une pesée de
tous les intérêts privés et publics en jeu.
Cela étant précisé, il y a lieu de déterminer si la
parcelle n° 20 à morceler est "assignée à une zone à bâtir". La parcelle
n° 20 est située à cheval sur la zone constructible (zone de village) et non
constructible (zone agricole et zone intermédiaire). Il n'est pas contesté que
la surface de 2'040 m
2
à détacher est actuellement affectée entièrement
en zone à bâtir. Il en découle que le morcellement requis entre dans le champ
d'application de l'art. 68 let. b OAS. Le tribunal soulignera encore que, dans
son écriture du 15 décembre 2023, la DGAV paraît également admettre que l'art.
68 let. b OAS trouve application et motive son refus essentiellement par la
pesée des intérêts en présence.
Quant à l'art. 110 LAF (cf. consid. 3a/bb supra), il
semble certes indiquer que les terrains compris dans une zone réservée à la
construction (sans mention "améliorations foncières") seraient automatiquement
soustraits à l'interdiction générale du fractionnement (l'interdiction "ne
frappe pas" de tels terrains). En réalité toutefois, le morcellement d'une
parcelle demeure soumis à l'existence de motifs importants, respectivement à une
pesée des intérêts, conformément au droit fédéral (art. 68 let. b OAS).
6.
La seule question litigieuse à trancher en l'espèce est donc celle de
savoir si l'intérêt public au maintien de la configuration des biens-fonds
fixée lors de la réunion parcellaire l'emporte, ou non, sur l’intérêt privé des
propriétaires à effectuer une nouvelle division, suivant la limite en vigueur
entre zone constructible et zone inconstructible.
a) La CDAP a déjà eu l'occasion de se pencher sur la
portée de la planification sur les demandes de dérogations à l'interdiction de
morcellement au sens de la législation sur les améliorations foncières.
Ainsi, la CDAP a traité la requête de propriétaires
n'entendant pas se limiter à détacher la surface constructible de leur
parcelle, mais voulant y incorporer une portion en zone intermédiaire, en
anticipation sur le classement en zone à bâtir de cette portion projeté par la
révision en cours du plan général d'affectation. Dans cette affaire, la CDAP a constaté
que les autorités cantonales d'aménagement du territoire refusaient de donner
leur approbation définitive au classement en cause, de sorte que la question du
morcellement de la parcelle devait être examinée sur la base du plan général
d'affectation en vigueur. Les démarches en vue de sa révision de planification
devaient par conséquent être prises en compte uniquement dans le cadre de la
pesée des intérêts à effectuer. A cet égard, la CDAP a relevé qu'on ne pouvait
considérer que le fait d'autoriser un morcellement qui ne respecte pas la
limite en vigueur entre zones constructible et non constructible soulève en soi
un problème majeur en matière d'aménagement du territoire. Au terme de la pesée
des intérêts, elle a du reste retenu qu'en l'occurrence, le morcellement devait
être admis, quand bien même il ne respectait pas la limite en vigueur entre
zones constructible et non constructible (CDAP FO.2012.0017 du 2 juillet 2015
consid. 2b et 3b). Dans un autre arrêt, la CDAP a confirmé que l'autorité
intimée ne pouvait refuser le morcellement requis pour le seul motif que le
tracé en cause ne correspondait pas à la limite en vigueur entre zones
constructible et non constructible, respectivement qu'elle ne pouvait de ce
chef faire l'économie d'une pesée des intérêts prenant en compte l'ensemble des
circonstances du cas d'espèce; il n'existait en effet aucune base légale
permettant d'imposer qu'en cas de fractionnement au sens du droit des
améliorations foncières, les limites de la nouvelle parcelle coïncident avec
celles de la zone agricole (FO.2012.0008 du 21 octobre 2013 consid. 2e, aussi AF.1993.0020
du 23 décembre 1997 consid. 4). Enfin, dans une affaire où le morcellement
voulu conduisait à inclure un jardin d'agrément, situé en zone agricole, dans
la parcelle supportant l'habitation, affectée à la zone à bâtir, la CDAP a
retenu qu'il s'agissait d'une incohérence de la planification en vigueur, que
la commune entendait corriger à l'occasion de la prochaine modification du plan
général d'affectation. Dans ces circonstances, le morcellement ne soulevait pas
de problème en matière d'aménagement du territoire. La décision de la CFR était
néanmoins réservée (FO.2011.0025 du 28 juin 2012 consid. 2).
b)
Il ressort en substance
de cet exposé qu'un fractionnement requis en dérogation à l'interdiction de
morceler au sens de la législation sur les améliorations foncières (art. 102
al. 3 LAgr, 68 let. b OAS et 112 al. 2 LAF), devrait en principe suivre la limite
en vigueur entre zones constructible et non constructible, mais que la pesée
des intérêts peut néanmoins conduire l'autorité à admettre - ou imposer -
qu'il s'en écarte.
c) aa) En l'espèce, on rappelle que les recourants
entendent procéder à un fractionnement de leur parcelle n° 20 calqué sur la
limite en vigueur entre zones constructible et non constructible, ce que
l'autorité intimée refuse en invoquant, en substance, que le plan général d'affectation
devrait être révisé dans le sens d'une réduction de la zone à bâtir,
spécifiquement sur la parcelle n° 20.
L'intérêt public à la réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée de la Commune de Lussery-Villars est indéniable. Il n'est pas
contesté à ce propos que la municipalité se réserve, dans la procédure de
révision du PACom, la possibilité de dézoner une partie de la surface en zone
de village de la parcelle n° 20. Même si les nouvelles limites ne sont pas
encore connues, il n'est pour le moins pas invraisemblable, au vu de la taille
et de la forme de la surface en zone de village de la parcelle, qu'un tel
déclassement intervienne, notamment sur l'appendice prolongeant, au nord,
ladite surface constructible de la parcelle n° 20. Il en va d'autant plus que
la parcelle litigieuse est déjà en majeure partie colloquée en zone agricole. Autrement
dit, si le morcellement projeté devait être autorisé, le risque n'est pas
négligeable qu'il ne corresponde plus, une fois la révision du PACom en
vigueur, à la nouvelle délimitation entre zones constructible et non
constructible, respectivement que la parcelle à détacher se retrouve derechef à
cheval sur ces deux zones. Dans cette hypothèse, la coordination requise ne
serait pas réalisée. En outre, la parcelle à détacher s'étendant à nouveau sur
la zone constructible et la zone agricole, il existe le risque qu'une partie de
la zone agricole soit de fait utilisée comme une prolongation de la zone à
bâtir (pelouse, jardin privatif etc.).
Inversement, mais de manière tout autant
dommageable, le morcellement projeté pourrait contraindre le planificateur à
ajuster la nouvelle limite de zones à la nouvelle limite cadastrale, à
l'encontre d'un aménagement rationnel du territoire visant à réduire le
surdimensionnement de la zone à bâtir.
Pour ces raisons déjà, il existe un intérêt public
important à maintenir la configuration actuelle, du moins jusqu'à
l'aboutissement de la procédure d'aménagement du territoire. Il n'est pas déterminant,
au vu de ce qui précède, que la municipalité elle-même ait confirmé, dans ses observations
du 23 novembre 2023, qu'elle ne s'opposait pas à la requête de morcellement
tout en réservant la modification en cours du PACom ainsi qu'un "éventuel"
dézonage de la parcelle concernée. Peu importe également qu'aucune construction
ne soit envisagée en l'état, les objectifs de la révision de planification
demeurant décisifs. Enfin, l'usage, agricole ou non, du bâtiment n° ECA 16 en
zone de village est sans importance, dès lors que cet ouvrage n'est pas situé
dans la portion de la parcelle n° 20 susceptible d'être déclassée.
A cela s'ajoute, comme il a déjà été relevé, que
l’art. 102 LAgr, ainsi que l'art. 68 OAS visent à conserver dans toute la
mesure du possible les résultats des opérations de remaniements parcellaires
obtenus à l’aide de financements publics afin d'en améliorer l'exploitation. Il
ressort des écritures et pièces au dossier que la parcelle litigieuse est
toujours exploitée par un agriculteur qui l'annonce pour bénéficier de
paiements directs. Or, le détachement de la partie colloquée en zone de village
aurait pour conséquence d'entraver cette exploitation puisque la nouvelle
parcelle ainsi créée couperait l'accès au DP 1006 qui constitue en l'état
l'unique accès au hangar agricole en usage n° ECA 103 depuis le domaine public.
En ce sens, le morcellement litigieux est susceptible de porter atteinte aux
avantages issus du remaniement parcellaire, quand bien même le morcellement -
ou la vente de la surface à détacher - pourrait être subordonné à l'inscription
d'une servitude de passage.
bb) Les recourants entendent diviser la parcelle
dont ils ont hérité entre zones constructible et non constructible afin de soustraire
à la LDFR la fraction restant en zone à bâtir. Il s'agit sans conteste d'un
intérêt économique non négligeable. En effet, tant que l'intégralité de leur
parcelle est soumise à la LDFR, leurs possibilités d'aliénation sont
restreintes (cf. en particulier art. 61 ss LDFR). Il en va de même en ce qui
concerne le financement des travaux de rénovation à effectuer sur le bâtiment
n° ECA 16 en zone de village (cf. art. 73 ss LDFR). Toutefois, les recourants
conservent la faculté de requérir un morcellement ajusté à la nouvelle limite
de planification, cas échéant, une fois le PACom révisé. Par ailleurs, selon la
jurisprudence rendue sous l'angle de l'ancien droit, l'intérêt lié au règlement
d'une succession ne saurait, à lui seul, constituer un juste motif justifiant
de porter atteinte à la répartition de biens-fonds effectuée dans le cadre d'un
remaniement parcellaire (TF 1A.36/2001 du consid. 3.2; CDAP FO.2008.0008 du 7
novembre 2008).
cc) Tout bien considéré, le tribunal estime donc,
dans le cas d'espèce, que l'intérêt public à un maintien de l'état parcellaire
actuel l'emporte sur l'intérêt privé des recourants à son fractionnement, à
tout le moins tant que la révision du PACom ne sera pas achevée. C'est ainsi à
juste titre que l'autorité intimée a refusé l'autorisation de morcellement.
7.
Finalement, les recourants ont dénoncé une violation du principe de l'égalité,
au motif qu'une précédente demande de morcellement de la parcelle n° 20,
coïncidant sur la séparation entre zones constructible et non constructible,
avait été autorisée par la DGAV en 2006. En conséquence, les recourants ont
estimé qu'ils pouvaient raisonnablement s'attendre à ce que la présente demande
de morcellement soit admise.
a) Une décision ou un arrêté viole le principe
d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de
manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (
ATF 146 II 56
consid.
9.1;
145 I 73
consid. 5.1;
144 I 113
consid.
5.1.1).
b) En l'occurrence, la situation diffère de la
précédente demande de morcellement de la parcelle n° 20 de 2006. Premièrement,
la surface de la parcelle à détacher de 800 m
2
(devenue la parcelle
n° 1284) était bien moins importante que celle aujourd'hui en jeu, de 2'040 m
2
.
Deuxièmement, le détachement n'avait aucune incidence sur l'accès à la partie
colloquée en zone agricole depuis le domaine public. Troisièmement, lors de
cette précédente demande, il n'était alors pas question d'une révision du PACom
ni d'un dézonage de la parcelle en cause. Ainsi, les situations ne sont pas
comparables et le grief de violation du principe d'égalité de traitement doit
être écarté.
8.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais
seront mis à la charge des recourants solidairement entre eux (cf. art. 49, 91
et 99 LPA-VD). Il ne sera pas alloué de dépens, dans la mesure où les recourants
succombent et où la DGAV obtient gain de cause sans l'assistance d'un
mandataire (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture
et des affaires vétérinaires du 19 septembre 2023 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2024
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.