vd_omni · AC.2018.0058 · 2019-11-15 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Gryon | Recours d'une propriétaire contre l'exclusion partielle de ses parcelles de la zone à bâtir surdimensionnée, opérée dans le cadre de la première étape de la révision du plan d'affectation communal. C'est sans violer son droit d'être entendue que l'autorité intimée n'a pas organisé de conciliation, la recourante ne l'ayant pas sollicitée (consid. 3). Le caractère objectif des critères arrêtés pour déterminer les parcelles et secteurs à traiter prioritairement lors du redimensionnement n'est pas contesté. Ces critères ne doivent pas nécessairement être remplis cumulativement pour justifier l'exclusion d'un terrain de la zone constructible; ils permettent à l'autorité planificatrice d'apprécier globalement la situation du terrain en cause pour décider son maintien ou son exclusion de la zone à bâtir. En l'espèce, les surfaces litigieuses sont situées en marge de l'urbanisation, éloignées des réseaux de transports individuel et publics, à proximité immédiate d'entités paysagères majeures. Même équipées et se prêtant mal à un usage agricole, les autorités intimées pouvaient à bon droit exclure ces surfaces de la zone à bâtir (consid. 4 à 6). Pas d'inégalité de traitement dès lors que la situation des parcelles de la recourante n'est pas comparable à celle d'autres parcelles sises sur la commune, ce principe n'ayant du reste qu'une portée limitée en matière de planification (consid. 7). La jurisprudence selon laquelle l'art. 15 al. 2 LAT ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable et ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis conformément au droit en vigueur n'est pas applicable, puisque le litige porte sur le bien-fondé d'une planification et non d'une autorisation de construire (consid. 8). Pas de violation du principe de la bonne foi, la recourante n'ayant pas reçu d'assurances de l'autorité au sujet de la constructibilité de ses parcelles (consid. 9). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2019 AC.2018.0058

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Imogen Billotte, juge; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Marc-Olivier Buffat, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service du développement
territorial, à Lausanne
(SDT),
2.
Conseil communal de Gryon,
à
Gryon,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ contre la décision du Conseil communal
de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la modification du plan d'extension
communal et du plan d'extension partiel "Les Verneys" et la
décision du Département du territoire et de l'environnement du 9 janvier 2018
approuvant préalablement cette modification
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: la propriétaire) est propriétaire des parcelles n
os
1492 et 2516 sises sur le territoire communal de la commune de Gryon (ci-après:
la commune).
B.
La parcelle n
o
1492 s'étend sur une surface en forte pente de
14'273 m
2
, en nature de champ, pré, pâturage (11'215 m
2
),
forêt (2'648 m
2
) route, chemin (381 m
2
) et bâtiment (29 m
2
).
Sa partie nord-est, incluse dans le plan d'extension partiel "Frience –
Fracherets" du 29 janvier 1986 (ci-après: le PEP Frience-Fracherets), est
colloquée en zone de chalets. Pour le reste, la parcelle est comprise dans le plan
d'extension partiel "Les Verneys" du 17 octobre 1969 (ci-après: le
PEP Les Verneys) qui l'affecte à la zone de chalets familiaux et à habitation
collective, sous réserve d'une bande de terrain attribuée à la zone de pistes
de ski et une surface forestière à l'ouest. Les parties est et sud de la
parcelle n
o
1492 abritent l'une des trois aires du bas-marais des
Verneys (ci-après: le bas-marais) répertorié à l'Inventaire fédéral des
bas-marais d'importance nationale. Sous réserve d'une station transformatrice
(bâtiment ECA n
o
1160 de 29 m
2
) et d'une route d'accès
aménagée desservant la parcelle voisine n
o
734, la parcelle demeure
libre de constructions ou aménagements.
Quant à la parcelle n
o
2516, elle est
constituée d'un terrain en forte pente de 6'037 m
2
, en nature
de champ, pré, pâturage (2'555 m
2
), forêt (3'291 m
2
),
accès, place privée (106 m
2
) et route chemin (85 m
2
). La
partie nord du bien-fonds appartient à l'aire forestière. La partie sud-est de
la parcelle, incluse dans le PEP Frience-Fracherets, est attribuée à la zone de
chalets. Quant à la partie sud-ouest, elle est pour partie colloquée en zone de
chalets familiaux et à habitation collective et, pour une autre partie, en zone
hôtelière et commerciale. A l'exception d'une route d'accès et d'un couvert à
voiture semi-enterré en limite sud-ouest, la parcelle ne supporte pas de
constructions ou aménagements.
Les deux parcelles précitées se trouvent à
l'extrémité nord d'une percée de la zone à bâtir dans l'aire forestière et à
proximité immédiate de deux surfaces comprises – à l'instar de celle située sur
la parcelle n
o
1492 – dans le bas-marais composé de trois aires
distinctes localisées dans le secteur. Selon le Guichet cartographique cantonal
(accessible à la page Internet: https://www.geo.vd.ch) et le Guichet
cartographique communal (accessible à la page Internet:
https://gryon.geocommunes.ch), elles sont soumises à un danger d'effondrements faible
et, partiellement soumises à un danger d'inondations faible, ainsi qu'à un danger
de glissements de terrain permanents moyen.
Equipées, les parcelles n
os
1492 et 2516 sont
situées à plus de 4 km du centre du village (zone village selon le plan
d'extension communal du 6 mai 1983 [ci-après: le PEC] et le règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions du 20 mars 1987
[ci-après: le RPEC]). La route privée sans issue des Verneys, dont
l'utilisation et garantie par des servitudes inscrite au Registre foncier et
qui s'achève à proximité des biens-fonds de la propriétaire, permet de rallier
le réseau routier communal (DP 1070, route de l'Alpe des Chaux). S'agissant des
transports publics, la gare de la Barboleuse de la ligne ferroviaire
Bex-Villars-Bretay se trouve à plus de 4 km par le réseau routier. Hormis la
navette touristique de Gryon, l'arrêt de bus le plus proche (arrêt facultatif
"
bif. Alpes des Chaux
") est situé à environ 1,5 km et n'est
pas desservi toute l'année. Le secteur des Verneys est peu bâti puisque seules
les parcelles n
os
734, 1579 et 2517 supportent des bâtiments
d'habitation, ce qui n'est pas le cas des biens-fonds de la propriétaire ou des
parcelles voisines n
os
735 à 737, 740 et 2518.
C.
En 2007, la propriétaire a déposé une demande d'autorisation préalable
d'implantation qui n'a pas abouti. En 2009, A.________ a déposé une nouvelle
demande d'autorisation préalable d'implantation pour un projet de huit chalets.
Les oppositions formées ont été levées et l'autorisation délivrée. Sur recours
des opposants, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
la CDAP) a admis le recours et annulé l'autorisation par arrêt AC.2009.0250 du
28 février 2011, motif pris que le PEP Les Verneys devait être adapté en raison
d'un changement sensible des circonstances. Cette adaptation ne remettrait pas
nécessairement en cause la constructibilité de la partie supérieure du PEP,
mais devrait tenir compte de la proximité du biotope d’importance nationale et
des autres contraintes naturelles comme le levé de la lisière actualisé.
Sur cette base, la propriétaire a entrepris des
démarches en vue de construire sa parcelle tout en respectant les considérants
de l'arrêt précité. Elle a également sollicité la municipalité qui a, par
courrier du 16 mai 2011, informé le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) que la propriétaire souhaitait toujours valoriser ses
parcelles suite à l'arrêt de la CDAP et demandait que les mesures de protection
du bas-marais et de sa zone tampon soient prises en vue de l'adaptation du PEP
Les Verneys.
Afin de discuter des "
possibilités de
valorisation
[des]
propriété
[s]
de Alpisa, respectivement
d'échange avec la commune ou autres alternatives
", une entrevue a eu
lieu le 25 août 2015 entre les représentants de la société B.________, mandatée
par A.________, et les représentants de la municipalité. Selon la "NOTE DE
SEANCE" du 8 septembre 2015 émanant de C.________, les représentants
de la municipalité ont clairement indiqué à cette occasion que "
tout ce
qui est en dehors du périmètre
[de]
centre devra être sorti de la zone à
bâtir
". Cette note concluait ainsi: "
Les propos récoltés lors
de cette séance correspondent malheureusement aux dernières informations
obtenues sur le sujet. L'inflexibilité est totale et aucune solution pour un
maintien en zone à bâtir n'est en l'état pensable.
" La recommandation
émise par B.________ était de mandater un avocat pour obtenir une indemnité du
fait de l'exclusion future des parcelles d'A.________ de la zone à bâtir.
D.
En 2008, la commune a initié l'élaboration d'un plan directeur communal
(ci-après: le PDCom), qu'elle a soumis au SDT en 2010. Dans son rapport
d'examen préalable du 8 novembre 2010, ce dernier a exigé de "
mieux
tenir compte de la stratégie du PDCn '
Coordonner mobilité,
urbanisation et environnement
'
et en particulier des mesures
A12 et B12 de cette stratégie
". Sur la base d'une proposition du SDT
et de divers critères issus de l'avant-projet de PDCom, le périmètre de centre
de la commune a été délimité et approuvé par le SDT le 11 mai 2011. Les
parcelles n
os
1492 et 2516 n'en font pas partie.
E.
Suite à l'acceptation par le peuple de la Lex Weber le 11 mars 2012,
l'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 de la loi fédérale du 20
mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ainsi que la
modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, la commune a
décidé de réexaminer sa planification pour la rendre conforme aux nouvelles
exigences applicables. Elle a parallèlement suspendu la procédure d'élaboration
de son PDCom en raison des nouveaux enjeux apparus dans l'intervalle en matière
d'aménagement du territoire.
F.
Dans le
b
ut d'encourager le
redimensionnement des zones à bâtir, l'Etat de Vaud a, par l'entremise de la
cheffe du Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE),
proposé une Convention aux communes de Château-d'Oex, Gryon, Leysin, Ollon,
Ormont-Dessous, Rossinière et Rougemont, "
concernant le versement d'un
bonus LAT au bénéfice des projets 'enneigement et remontées mécaniques Alpes
vaudoises 2020'
" (ci-après: la convention). En substance, cette
convention prévoyait une augmentation comprise entre 10% et 20% de la
subvention étatique pour les projets précités pour autant que les communes
entreprennent immédiatement les démarches nécessaires au redimensionnement de
leurs zones à bâtir. Elles devaient en outre s'engager à adopter, dans un délai
échéant le 15 novembre 2016, un plan d'affectation restituant à la zone
agricole des parcelles représentant au minimum 30% – soit 18 ha pour la Commune
de Gryon – de leurs surdimensionnements respectifs hors périmètre de centre.
Les surfaces ainsi restituées à la zone agricole permettraient au canton de
compenser des nouvelles zones à bâtir pour des projets d'importance cantonale.
La démarche prévue dans la convention était divisée
en deux étapes majeures: la modification partielle de la planification
communale afin d'assurer le respect des conditions précitées et garantir ainsi
l'acquisition du bonus LAT (1); la révision complète de la planification
communale pour assurer sa compatibilité avec le droit supérieur s'agissant du
dimensionnement de la zone à bâtir (2).
Le 3 mai 2016, la municipalité a signé cette
convention.
G.
Sur la base du document intitulé "
Lignes directrices à
l'intention des communes vaudoises – Redimensionnement des zones à bâtir – Pour
une meilleure qualité de vie
" (ci-après: les lignes directrices), édité
par le DTE en octobre 2015, le bureau D.________, mandaté par la municipalité,
a élaboré en mars 2016 une "
Vision communale
" en vue du
redimensionnement de la zone à bâtir de la commune.
Cette "
Vision communale
" rappelait
notamment les procédures en cours (ch. 1.1) et établissait le bilan des
réserves en zone à bâtir (ch. 1.2). Sur la base des lignes directrices, le
besoin hors centre était évalué à 98 habitants (1% par an sur 15 ans à compter
de 2015), alors que la capacité d'accueil était de 3'668 habitants, soit un
facteur de surdimensionnement ou facteur de croissance de 25.81. Traduite en
surface brute de plancher (SBP), la capacité autorisée était ainsi de 4'900 m
2
.
Par conséquent, la démarche de redimensionnement (ch. 1.3) arrêtée
conjointement avec le SDT était la suivante:
"
1     établir
et exprimer une 'vision communale' à 15 ans
2     proposer les 'dézonages
les plus évidents (extérieur du territoire urbanisé)'
3     Réfléchir au 'potentiel
à l'intérieur du territoire urbanisé'.
"
Le paysage était présenté comme un enjeu majeur dans
le PDCom en cours d'élaboration, ce qui impliquait de fonder la "
Vision
communale
" sur cette analyse paysagère (ch. 2.2). Par conséquent,
l'aire forestière à proximité et sur les parcelles n
os
1492 et
2516 était répertoriée comme "
Pénétrante forestière structurante
"
dans la "
Vision communale
".
Le processus de redimensionnement de la zone à bâtir
(ch. 3) intégrait une réflexion sur l'aire forestière (ch. 3.1), établissait la
liste des critères pour procéder au redimensionnement (ch. 3.2) et précisait
les étapes de celui-ci (ch. 3.3). La justification et les critères retenus pour
remédier au surdimensionnement étaient les suivants (ch. 3.2):
"
Dès 2010, la municipalité entame une
réflexion sur le redimensionnement de la zone à bâtir, sur la base du rapport
d'examen préalable du SDT (08.11.2010), qui demandait d'établir une liste de
critères
'permettant de fixer, à Gryon, les
priorités lors du redimensionnement de la zone à bâtir'
.
Les critères retenus sont:
a.  terrains situés en marge de l'urbanisation / terrains présentant
des qualités ou appartenant à une entité paysagère à préserver
b.  terrains éloignés du centre et du réseau TI
c.  terrains présentant des difficultés d'accès TC
d.  terrains couverts par la zone de danger élevé
e.  terrains attenants à une zone naturelle protégée
f.   terrains non équipés ou partiellement équipés (AEE 2003)
g.  terrains avec forte pente
Cette liste de critères élaborée
dès 2010 permet alors de localiser schématiquement les régions concernées (6
régions en jaune
[…]
), situées
généralement hors du périmètre de centre et en marge du territoire urbanisé.
Dès 2015 ces régions pressenties
sont reprises une à une sur la base des exigences légales précisées et selon le
processus proposé par les lignes directrices du SDT. La municipalité précise
ainsi le contour d'une vingtaine de secteurs (entourés en noir
[dont les parcelles n
os
1492 et 2516,
incluses dans le secteur 5, font notamment partie]
).
[Une
carte du territoire communal qui mentionne les régions et secteurs propices à
un redimensionnement figure à cet endroit dans la '
Vision communale
'.]
Les secteurs sont 'superposés' à
la carte du paysage (vision communale), et reconsidérés critère par critère à
la page suivante.
[…]
[Sur
la page suivante les critères
a
à
f
sont détaillés et traduits sous forme de plans.]
a.
Terrains
situés en marge de l'urbanisation / présentant des qualités ou appartenant
à une entité paysagère à préserver
L'ensemble des
secteurs est situé en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis voire très
peu bâtis. Ils sont traversés ou attenantes
[sic]
aux entités paysagères (forêts ou pâturages) identifiées comme majeures.
b.
Terrains
éloignés du centre et du réseau TI
Aucun des
secteurs n'est directement desservi par la route cantonale et ils regroupent
des parcelles majoritairement localisées en deuxième rang par rapport au réseau
secondaire.
c.
Terrains
présentant des difficultés d'accès TC
Les secteurs
identifiés sont généralement situés en dehors des périmètres d'influence des
arrêts du BVB.
Ils sont
généralement desservis par un arrêt de la ligne de bus (navette) mais, comme
pour les TI, pas directement puisque situés en deuxième rang par rapport à la
route.
d.
Terrains
couverts par la zone de danger élevé
Les zones de
danger élevé, situées pour la plupart hors de la zone à bâtir, à l'exception de
deux zones à Frience, et du lit de la Gryonne, impactent donc peu les secteurs
proposés.
e.
Terrains
attenants à une zone naturelle protégée
Bien que les
zones de protection soient majoritairement situées en dehors de l'urbanisation,
certaines sont néanmoins partiellement ou entièrement situées en zone à bâtir.
Il sera
opportun d'en tenir compte dans le cadre du processus de redimensionnement,
puisque les mesures de protection qui s'y rapportent sont souvent d'ores et
déjà incompatibles avec leur constructibilité:
-
Le district franc fédéral du Grand Muveran, qui empiète
partiellement sur la zone à bâtir dans le secteur 'Les Châbles',
-
Le bas-marais 'Les Verneys', n
o
1356, d'importance
nationale,
-
La prairie et pâturage sec 'Rabou', d'importance nationale.
f.
Terrains non
équipés ou partiellement (AEE 2003)
L'aperçu de
l'état de l'équipement, bien que daté de 2003, est un indicateur intéressant
pour montrer que les secteurs de la première étape ne sont à priori peu voire
pas équipés.
Ce critère
risque bien entendu de constituer un enjeu différent lors de la poursuite des
démarches de redimensionnement, en particulier dans des secteurs plus proches
du centre et à priori équipés. Il conviendra alors de s'interroger sur
l'opportunité ou non de mettre à jour l'AEE.
[…]."
S’agissant de l’analyse du relief (critère
g
),
il était précisé qu’il permettait de souligner les grandes lignes paysagères
retenues pour être mises en valeur, mais fournissait des indications trop
sommaires par rapport au choix de secteurs propices pour le redimensionnement.
En conséquence, il ne serait utilisé que pour des analyses ponctuelles ou
ultérieurement dans le processus de redimensionnement.
Le processus prévoyait en effet trois étapes (ch.
3.3).
La première – ayant donné lieu au présent litige –
consistait à exclure de la zone à bâtir 11 secteurs peu voire pas bâtis,
situés à l'extérieur du territoire urbanisé, propices à retourner à la zone
agricole. Les secteurs proposés dans la "
Vision communale
"
totalisaient
initialement une surface d'environ 37 ha. S'agissant des parcelles n
os
1492 et 2516, des surfaces de 6'490 m
2
, respectivement 3'836 m
2
,
comprises dans le PEP Les Verneys, étaient intégrées au secteur 5 à dézoner et
restituées à la zone agricole de montagne ou à l'aire forestière.
La deuxième étape visera l'exclusion de la zone
constructible de 7 secteurs peu bâtis situés à l'extérieur du territoire
urbanisé, dont l'affectation pourrait cependant être revue dans le sens d'une
diminution du potentiel constructible pour de l'habitat proprement dit. Les
caractéristiques de ces secteurs justifieraient de réfléchir à des mesures
nuancées quant à leur affectation par rapport aux objectifs communaux exposés
en particulier dans le PDCom en cours d'élaboration.
Enfin, la troisième étape permettra, au vu des
résultats du redimensionnement des première et deuxième étapes, de poursuivre
les réflexions sur les secteurs urbanisés proprement dits, y compris la zone de
centre dans le cadre de la révision d'ensemble de la planification communale.
La "
Vision communale
" a été soumise
au SDT en mars 2016, qui a donné son accord préliminaire le 25 avril 2016.
H.
En 2016, les lignes directrices et principes de la première étape ont
été concrétisés par un projet de modification partielle du PEC et du PEP Les
Verneys. Conformément à la "
Vision communale
" et au rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans prévu
par l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1), les secteurs concernés étaient restitués à la zone agricole ou
à l'aire forestière selon les indications figurant sur le plan y relatif. Quant
aux RPEC, il était modifié comme suit pour les secteurs touchés:
"
Art.
42a Zone agricole
La zone
agricole est soumise aux dispositions des législations fédérales et cantonales
sur la zone agricole.
Art. 49a Aire forestière
L'aire
forestière est régie par les dispositions des législations fédérale et
cantonale. Il est notamment interdit, sans autorisation préalable de
l'inspection forestière, d'abattre des arbres, de faire des dépôts, d'ériger
des clôtures et de construire à moins de 10 m de la lisière.
La délimitation de l'aire forestière est indicative.
"
I.
Le rapport 47 OAT accompagnant ces modifications a été élaboré le
21 juin 2016 par le bureau D.________ (
cf
. ci-après: le rapport 47
OAT). Il rappelait les exigences découlant du droit supérieur et la conformité
des modifications des PEC et PEP Les Verneys aux diverses mesures de la 3
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn-3) alors en vigueur. Il
s'agissait de la mesure A11 ("
Légalisation des zones à
bâtir"),
qui imposait aux communes de justifier le dimensionnement de la zone à bâtir
par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport 47 OAT,
ainsi que de la mesure A12 ("
Zones à bâtir manifestement
surdimensionnées
"), selon laquelle le redimensionnement de la zone à
bâtir devait notamment s'effectuer par la restitution à la zone inconstructible
de terrains non équipés, non construits depuis plus de 15 ans, ne faisant pas
l'objet d'un projet à court terme, situés loin des dessertes en transports
publics et situés loin des centres bâtis. D'autres mesures issues du PDCn
étaient examinées, soit en particulier les mesures B11 "
Centres
cantonaux et régionaux
" dont il résulte que Villars-Gryon est un
centre régional, E11 ("
Patrimoine naturel et développement régional
"),
E13 ("
Dangers naturels gravitaires
") et F44 ("
Eaux
souterraines
").
Le rapport 47 OAT indiquait que le
surdimensionnement communal estimé par les autorités cantonales était de 60 ha,
de sorte qu'une réduction de 18 ha de la zone à bâtir était nécessaire
pour respecter les objectifs de la convention (ch. 1 du rapport 47 OAT).
La réduction prévue par la modification des planifications était de 36,5 ha,
soit une réduction du potentiel d'accueil de 1'005 habitants. Hors centre, le
bilan réalisé en 2014 établissait le besoin à 56 habitants alors que la
capacité d'accueil était de 3'668 habitants. Les lignes directrices de 2015
ayant porté le taux de croissance annuelle à 1% à compter de l'adoption du PGA,
il en résulterait en 2016 et après la première étape, un besoin de 94 habitants
pour une capacité d'accueil de 2'663 habitants. En d'autres termes, après la
première étape, le facteur de surdimensionnement ou facteur de croissance
serait de 18.25 (ch. 4.2 du rapport 47 OAT).
J.
Par courrier du 23 juin 2016, la municipalité a informé les
propriétaires concernés par la première étape du redimensionnement des
démarches et procédures à venir, soit en particulier la mise à l'enquête
prochaine de la première étape. Elle mentionnait en outre que d'autres étapes
de redimensionnement seraient menées ultérieurement, étant précisé "
que
plus du 90% des surfaces à bâtir de Gryon devr
[aient]
être abandonnées
".
K.
Les modifications du PEC et du PEP Les Verneys ont été mises à l'enquête
publique du 1
er
juillet 2016 au 2 août 2016. Elles ont suscité
deux observations et 33 oppositions, dont celle d'A.________ le 28 juillet
2016. Dans ce cadre, la précitée a rappelé l'historique des démarches
entreprises en vue de bâtir les parcelles n
os
1492 et 2516, soit en
particulier le fait que la municipalité avait délivré une autorisation
préalable d'implantation en 2009 et admis, à cette occasion, la
constructibilité de ces biens-fonds. Afin de se conformer à l'arrêt de la CDAP
de 2011, A.________ soulignait avoir, depuis lors, mandaté un expert-géomètre
pour délimiter l'aire forestière, sollicité des études architecturales et
financières afin d'examiner s'il était possible de procéder à une construction
par étape. Le coût de ces opérations s'élevait à un peu plus de 100'000 fr.
Divers entretiens avaient par ailleurs eu lieu, notamment le 25 août 2015,
entre les représentants de la propriétaire et les responsables municipaux. Au
cours de ceux-ci, l'échange éventuel de droits à bâtir avec une commune
voisine, ainsi que l'intégration du projet dans le PPA Alpes des Chaux ou
encore le classement partiel en zone intermédiaire ou inconstructible en
contrepartie du maintien d'une surface en zone à bâtir avaient été abordés. Enfin,
A.________ soulignait que la nécessaire adaptation du PEP Les Verneys selon
l'arrêt de la CDAP de 2011 ne lui était pas imputable, que les parcelles
litigieuses étaient équipées et réputées constructibles, de sorte que les
mesures de planifications litigieuses ne devaient pas lui être imposées. Enfin,
elle se réservait de solliciter une indemnité pour expropriation matérielle en
cas de maintien de la planification.
L.
Suite à des séances de conciliation requises par certains opposants –
mais pas par A.________ (
cf
. consid. 3 ci-dessous) –, la municipalité a
proposé au SDT de traiter avec plus de souplesse quelques parcelles supportant
des bâtiments existants, qu'il était prévu de restituer à la zone agricole dans
la première étape. L'objectif était de reporter le traitement de ces surfaces à
la troisième étape, afin de permettre aux propriétaires de procéder à des
travaux d'aménagements extérieurs et d'agrandissement conformes à la LRS. La
construction de nouveaux logements ou de nouveaux bâtiments ne serait cependant
pas autorisée. Le SDT ayant consenti à cette proposition, un nouveau plan des
modifications apportées aux PEC et PEP Les Verneys dans le cadre de la première
étape a été dressé en septembre 2016. Les parcelles concernées par
l'assouplissement précité, qui représentaient environ 2,5 ha et dont les parcelles
de la propriétaire ne faisaient pas partie, n'y figuraient plus.
M.
Le 10 octobre 2016, la municipalité a adressé au Conseil communal de
Gryon (ci-après: le conseil communal) le préavis n
o
13/2016 relatif
aux modifications du PEC et du PEP Les Verneys, aux termes duquel elle
recommandait l'approbation des modifications du PEC et du PEP Les Verneys conformément
au nouveau plan de septembre 2016, la levée des 25 oppositions maintenues et la
transmission du projet de modification au DTE pour approbation.
La réponse apportée par le préavis n
o
13/2016 à l'opposition d'A.________ était la suivante:
"
En préambule, il convient de rappeler
le contexte légal introduit par la révision de la LAT qui impose à toutes les
communes suisses de redimensionner leurs zones à bâtir en tenant compte des
besoins prévisibles dans les 15 prochaines années, selon un taux de progression
d'habitants fixé à 1% par année pour la commune de Gryon. C'est donc plus de 90
% des surfaces à bâtir qui vont devoir être revues pour Gryon et la présente
mise à l'enquête n'est que la première étape d'un processus voulu en trois
étapes et aboutissant à la révision complète du Plan général d'affectation.
Les surfaces touchées par cette
première étape ont été sélectionnées selon des critères légaux, dans les
secteurs les plus éloignés des zones construites et présentant des entités
paysagères cohérentes. Dès lors, nous ne pouvons que confirmer les points de
vue suivants:
1.
Lors de la séance d'information ainsi que dans le Rapport 47 OAT
du dossier de la mise à l'enquête, les différents critères ayant présidé aux
choix des terrains concernés par cette première étape du redimensionnement ont
été clairement énoncés. Dès lors et malgré le fait qu'une enquête d'implantation
ait déjà eu lieu, la Municipalité a retenu les parcelles de la société A.________
pour une mise en zone agricole car
a.         manifestement situées en marge de l'urbanisation et
présentant des qualités paysagères à préserver
[,]
b.         mal ou non desservies par les transports publics, seul un
bus touristique ne circulant pas toute l'année desservant le secteur de l'Alpe
des Chaux
[,]
c.         terrains attenants à une zone naturelle protégée soit un
bas-marais d'importance nationale,
d.         terrains non équipés ou seulement partiellement si l'on
retient la définition posée par l'Office fédéral du développement territorial
dans son glossaire soit: 'on entend par équipement la réalisation de toutes les
infrastructures de base permettant l'utilisation conforme d'un bien-fonds
(routes, transports publics, eau, eaux usées, gaz, électricité,
télécommunications). Pour qu'un terrain puisse être construit, il faut que
l'équipement soit suffisant.' A notre connaissance, les parcelles en question
n'ont pas fait l'objet d'un équipement complet récemment, seul un collecteur communal
principal d'égouts passant au travers pour desservir les constructions déjà
existantes.
2.
On ne saurait tenir grief à la Municipalité de ses décisions ou
points de vue ayant précédé la novelle du 15 juin 2012 révisant la LAT
introduite suite à la votation populaire. La Municipalité a toujours discuté
avec les propriétaires, notamment en vue de revoir le Plan d'extension partiel
des Verneys qui, rappelons-le, avait fait l'objet de l'arrêt de la CDAP AC.2009.0250.
Cet arrêt a conclu à l'acceptation du recours et a jugé que le PEP des Verneys
nécessitait une adaptation au sens de l'art. 21 al. 2 LAT car les modifications
légales intervenues depuis l'adoption du PEP en 1969, notamment l'entrée en
vigueur de la LAT, de l'art. 18a LPN, la votation sur l'initiative Rothenturm
et de l'ordonnance sur les bas-marais, ont entraîné un changement sensible des
circonstances. Or, depuis cet arrêt datant du 28 février 2011, la société a
certes demandé des rencontres aux délégués municipaux mais n'a pas formellement
fait état de sa volonté de poursuivre la démarche de nouveau PEP, aucun projet
n'ayant été soumis. Au contraire, les délégués municipaux ont veillé à avertir
la société de la probable remise en question de la constructibilité de leurs
terrains.
3.
Il n'appartient pas à la commune, au stade de la procédure de
modification du PEP, de se prononcer sur les éventuelles indemnités pour
expropriation matérielle, seuls les tribunaux pouvant rendre de tels arrêts,
sur action des propriétaires, une fois la procédure de légalisation terminée.
Au vu des motifs développés, la
Municipalité propose de lever l'opposition de la société A.________ et de
maintenir la réaffectation des parcelles 1492 et 2516 en zone agricole.
"
N.
Dans sa séance du 31 octobre 2016, le conseil communal a approuvé les
modifications des PEC et PEP Les Verneys conformément au plan de septembre 2016
et levé les oppositions y relatives.
O.
Par courrier de son conseil du 27 janvier 2017 adressé à la municipalité,
la propriétaire s'est référée à son opposition du 28 juillet 2016 et a
sollicité d'être renseignée sur l'état de la procédure. Ce courrier mentionnait
par ailleurs ce qui suit:
"
D'autre part, je tiens à porter à votre
connaissance le souhait exprimé par le représentant d'A.________, soit M. E.________,
de pouvoir être entendu par la Municipalité de Gryon quant à la situation de
ces parcelles, et en particulier en relation avec le ch. 3
[du]
courrier du 28 juillet 2016, qui se
référait pas ailleurs à des discussions entre M. E.________ et la Municipalité
du mois d'août 2015.
M. E.________ rappelle qu'à
l'occasion d'une entrevue des représentants de la Municipalité de Gryon –
entrevue qui n'avait certes pas pour objet la présente procédure – il avait
exprimé le souhait de pouvoir rencontrer la Municipalité. Il s'étonne dès lors
de ne pas avoir été convoqué.
"
P.
Dans une réponse du 7 février 2017, la municipalité a confirmé la prise
en compte de l'opposition du 28 juillet 2017 et donné des informations sur
l'avancement de la procédure. Elle a également souligné que les opposants sont
entendus s'ils le demandent, ce qui ne ressortait pas de l'opposition d'A.________.
La municipalité convenait que des discussions avaient eu lieu mais que les
représentants de la municipalité avaient toujours été clairs et honnêtes quant
à l'avenir compromis des terrains éloignés des zones urbanisées ou du centre,
rappelant encore que la zone à bâtir devrait être réduite de 90%. S'agissant
des échanges de droits à bâtir entre communes, le courrier mentionnait que les
discussions entamées avec d'autres communes n'avaient pas abouti.
Q.
Le 9 janvier 2018, le DTE a approuvé préalablement les modifications des
PEC et PEP, sous réserve des droits des tiers. Ces décisions ont été adressées
à A.________ par courrier recommandé du 9 janvier 2018.
R.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn-4). Si la mesure A12 a été
supprimée, la mesure A11 impose désormais aux autorités communales de prendre
en compte un nombre minimum d'éléments pour procéder au redimensionnement de
leur zone à bâtir, soit la qualité de la desserte en transports publics,
l'accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et
les ressources, l'environnement (nature, paysage, risques et nuisances), la
capacité des équipements et des infrastructures, la possibilité d'équiper à un
coût proportionné, ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, il est prévu que les communes doivent réaffecter les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement (1), densifier le
territoire urbanisé (2) et mettre en valeur les réserves et les friches (3).
Enfin, la mesure A11 prévoit une croissance annuelle maximale de 1,7% dans les
centres régionaux. Dans les villages et quartiers hors centre, elle est réduite
à 0,75% dans le cadre du PDCn-4, alors qu'elle était auparavant arrêtée à 1%.
S.
Par acte du 9 février 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a
interjeté recours auprès de la CDAP, concluant à l'annulation des décisions des
31 octobre 2016 et 9 janvier 2018. Au soutien de son recours, l'intéressée se
prévaut d'une violation de son droit d'être entendue au motif que la
municipalité n'aurait pas donné suite à sa demande de conciliation formulée
conformément à l'art. 58 de la loi du 4 décembre 1958 sur l'aménagement du
territoire et les constructions en vigueur jusqu'au 31 août 2018 (aLATC; BLV
700.11). La recourante invoque également le caractère disproportionné des
décisions attaquées eu égard aux démarches entreprises en vue de construire les
parcelles litigieuses. Elle conteste en outre avoir pu donner l'impression de
renoncer ou de ne pas poursuivre son projet, contrairement à ce que mentionne
le préavis n
o
13/2016, et sollicite l'audition de son architecte, F.________,
sur ce point. Enfin, la recourante indique que d'autres biens-fonds, qui
auraient les mêmes caractéristiques que ses parcelles, auraient été maintenus
en zone à bâtir.
La municipalité, pour le conseil communal, et le
SDT, pour le DTE, (ci-après: les autorités intimées) ont déposé leurs réponses
aux recours les 29 mai 2018, respectivement 30 mai 2018, concluant au
rejet du recours et à la confirmation des décisions entreprises. En substance, la
municipalité réfute toute violation du droit d'être entendue de la recourante
et précise que cette dernière n'aurait pas sollicité de séance de conciliation
dans son opposition. Elle ajoute avoir certes soutenu la constructibilité de la
parcelle lors de la demande d'autorisation préalable d'implantation de 2009 et durant
la procédure AC.2009.0250, mais souligne que les diverses modifications
législatives intervenues depuis lors la contraindraient à prendre d'autres
mesures s'agissant, entre autres, des parcelles litigieuses. Elle expose de
plus que la recourante aurait eu connaissance, depuis l'arrêt de la CDAP de
2011, des difficultés relatives à la constructibilité de ses biens-fonds. Sur
le fond, la municipalité rappelle que ces derniers seraient clairement
localisés en périphérie et éloignés des zones de centre. Enfin, ces décisions
ne seraient pas disproportionnées vu le surdimensionnement largement excessif
de la zone à bâtir. Du point de vue du SDT, la zone des Verneys n'aurait pas dû
être maintenue en zone à bâtir suite à l'entrée en vigueur de la LAT en 1980.
Quoi qu'il en soit, la première étape du redimensionnement de la zone à bâtir
reposerait sur une appréciation globale de la situation et le choix des
secteurs concernés serait basé sur des critères objectifs, conformes à la
mesure A11 du PDCn, de sorte que l'on ne saurait y voir une violation du
principe de proportionnalité ou un abus du pouvoir d'appréciation des autorités
impliquées. Pour les mêmes motifs, le grief de violation du principe d'égalité
de traitement serait infondé.
La recourante a déposé un mémoire ampliatif le 30
août 2018. Dans ce cadre, elle affirme une nouvelle fois avoir sollicité
oralement une séance de conciliation le 31 juillet 2015 à l'occasion d'une
entrevue à Gryon portant sur d'autres problématiques. A cet égard, la
recourante a requis l'audition d'G.________ et H.________, municipaux, afin
d'établir la réalité de la demande orale de conciliation. Elle rappelle encore
n'être pas restée inactive suite à l'annulation de l'autorisation préalable
d'implantation par la CDAP en 2011 et ajoute avoir même proposé un échange de
surfaces avec une autre de ses parcelles située en zone villageoise. De plus, l'exploitation
agricole des parcelles litigieuses serait irréaliste, ce d'autant plus qu'elles
seraient entièrement équipées. Enfin, le caractère disproportionné de la
planification résulterait du fait qu'une charge importante lui incombe en lien
avec le bas-marais situé sur la parcelle n
o
1492 alors qu'elle se
trouverait privée de la faculté de valoriser ses terrains et alors qu'une surface
à proximité des bâtiments existants pourrait aisément être maintenue en zone
constructible.
T.
Une inspection locale a été diligentée le 10 décembre 2018 sur les
parcelles n
os
1492 et 2516 en compagnie des parties et de leurs
représentants. On extrait notamment ce qui suit du procès-verbal dressé à cette
occasion:
" […]
La situation des parcelles de la
recourante est examinée sur plan et visualisée sur site. Il est constaté la
présence de constructions à proximité immédiate, soit deux petits immeubles
d'appartements sur la parcelle n
o
1579 érigés dans les années 1970
et un immeuble avec garages extérieurs sur la parcelle n
o
2517
datant des années 1990. Une autre rangée de garages extérieurs a été construite
sur la parcelle n
o
2516 qui demeure, pour le surplus, libre de
construction.
A la demande du président, G.________
[pour la municipalité]
expose les
raisons du dézonage des parcelles de la recourante. Le premier obstacle à la
constructibilité des terrains est l'existence d'un marais d'importance
nationale sur la partie aval de la parcelle n
o
1492, ce qui a
d'ailleurs donné lieu à l'arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011. Il indique que
les premiers contacts avec la recourante ont eu lieu à cette époque. E.________
[pour la recourante]
souligne que cet
arrêt confirme la constructibilité de la parcelle.
G.________ ajoute que la situation
des parcelles et leur éloignement du centre constituent également des obstacles
à leur maintien en zone à bâtir. En définitive, ces surfaces doivent
manifestement être dézonées en application du nouveau droit, ce que confirme le
rapport 47 OAT.
Me Marc-Olivier Buffat
[pour la recourante]
rappelle le contenu de la
pièce 7 de l'onglet accompagnant le recours dont il extrait ce qui suit: '
En outre, par son implantation géographique, ce site
est une entité urbanistique propre et distincte, déjà partiellement construite
et entièrement équipée. Elle ne saurait dès lors être laissée en l'état et les
nouvelles constructions prévues viendront renforcer son identité et assurer un
contexte densifié, dynamisé, justifiant aussi divers services publics assurés
et mis en place dans ce secteur.
' C'est dans ce sens que s'inscrit la
démarche de la recourante qui souhaite pouvoir construire dans un périmètre à
proximité des constructions actuelles. Les parcelles sont certes excentrées
mais il s'agit d'un secteur partiellement bâti et équipé. E.________ ajoute que
les constructions projetées seraient implantées à proximité immédiate du bâti
et respecteraient les contraintes découlant de l'arrêt de 2009
[recte: 2011]
. Le projet a été remanié et des
investissements conséquents ont été consentis dans ce but. A aucun moment il
n'était imaginable que ces surfaces deviennent totalement inconstructibles. Au
contraire, tous les intervenants et en particulier la commune considérait qu'il
était nécessaire de construire le secteur.
Me Marc-Olivier Buffat souligne
que le secteur devait et devrait encore devenir un hameau. Or, la modification
des plans d'affectation réalisée est contraire au développement décidé de
longue date. Cette situation résulte de l'absence de dialogue et d'un manque de
réflexion cohérent sur la situation passée et future. Dans ces conditions, le
principe de proportionnalité impose de maintenir un solde constructible sur les
parcelles litigieuses.
Vu la réduction de 96% de la zone
à bâtir à laquelle la commune doit procéder, E.________ comprend que la commune
doit faire des choix mais considère qu'il serait possible de dézoner
partiellement ses terrains et de conserver par exemple 1'000 m2 constructibles.
Il n'est pas concevable de faire supporter l'entier des sacrifices à un
propriétaire. Cela est d'autant plus vrai que la recourante doit d'ores et déjà
assumer des charges conséquentes en lien avec le marais d'importance nationale
situé au sud de la parcelle n
o
1492. Il ajoute avoir fait deux ou
trois propositions aux autorités communales s'agissant de ces marais, qui n'ont
cependant pas abouti.
G.________ répond que la prise de
position de 2009 des autorités communales était correcte et en cohérence avec
le développement futur alors envisagé. Néanmoins, la donne a changé avec la
nouvelle loi sur les résidences secondaires, puis les modifications de la loi
sur l'aménagement du territoire, de sorte que les autorités communales n'ont
plus aucune marge de manœuvre pour un éventuel arrangement vu le
surdimensionnement du territoire communal. Même des îlots à l'intérieur du
tissu bâti devront certainement être dézonés par la suite. Dans ces
circonstances, il ne serait pas cohérent de conserver un solde en zone à bâtir
sur les parcelles de la recourante.
Edgard Dezuari
[pour le SDT]
indique que le territoire
largement bâti correspond au cœur de localité qui présente une certaine
proximité des constructions. D'un point de vue juridique, la question est celle
de savoir si le secteur répond à cette définition et si le maintien des
parcelles dans la zone à bâtir correspond aux besoins à 15 ans de la commune. A
défaut, elles doivent être sorties de la zone à bâtir. Or à Gryon, les brèches
dans le tissu bâti suffiraient déjà à couvrir les besoins à 15 ans. Le canton
considère ainsi qu'il n'y a pas lieu de maintenir une zone à bâtir dans ce
secteur.
Me Marc-Olivier Buffat rappelle
que le surdimensionnement était connu depuis plus de dix ans, ce qui n'a toutefois
pas empêché la commune de continuer à affirmer que le secteur en cause devait
être construit. Il rappelle le contenu du préavis n
o
13/2016 selon
lequel certaines parcelles ont été sorties de la première étape du
redimensionnement afin de donner aux propriétaires le temps de procéder à des
agrandissements modérés ou des améliorations (p. 4 du préavis). A cet égard, il
demande quelle est la stratégie derrière ce procédé générateur d'une inégalité
de traitement entre les propriétaires.
G.________ répond que le but est
de permettre aux propriétaires de constructions existantes d'achever
l'aménagement de leurs constructions (par exemple chemins d'accès ou
dépendances) avant le passage en zone agricole dont le régime est beaucoup plus
strict sur ce point. En aucun cas des agrandissements ou la création de
nouveaux logements ne seraient admis. Il confirme que ce procédé n'a pas
d'influence sur le calcul du nombre d'habitants et que les propriétaires
concernés ont admis que leurs terrains retourneraient à la zone agricole.
E.________ considère que le
processus a été effectué précipitamment et sans prévisibilité, alors que la
recourante avait encore récemment effectué des modifications des plans de
construction.
G.________ répond que le
redimensionnement a été réfléchi, qu'il a été effectué par un bureau
indépendant et qu'il a logiquement été mené de l'extérieur vers l'intérieur du
bâti. Il ajoute que le bonus LAT nécessitait le dézonage de 18 ha mais
qu'environ 33 ha sont concernés par la première étape qui vise les
terrains devant manifestement retourner à la zone inconstructible.
La cour et les parties se
déplacent afin d'observer les environs et de visualiser la surface sise en zone
à bâtir avant la modification de la planification. E.________ fait observer
qu'un transformateur au bénéfice d'un droit de superficie est actuellement
construit au nord de la parcelle n
o
1492, à proximité de la route
des Verneys. Une route d'accès carrossable qui traverse la parcelle n
o
1942 permet de rejoindre la parcelle n
o
734 depuis la route des
Verneys. Une construction aurait été possible sous cette route mais sur pilotis
en raison de la proximité du marais. Me Marc-Olivier Buffat indique que le
maintien d'une partie des surfaces en zone constructible ne nécessiterait pas
d'agrandissement ou de redimensionnement des équipements.
Mario Gheza
[chef du service technique communal]
confirme
que les équipements existent à proximité mais précise que la question de leur
dimensionnement devrait être vérifiée. G.________ ajoute que le critère de
l'équipement n'a pas été pris en compte car presque toutes les parcelles en
zone à bâtir sont à tout le moins partiellement équipées.
A la demande du président, E.________
expose que les parcelles sont actuellement des pâturages mais qu'aucun animal
ne vient y paître et qu'elles sont entretenues, de même que le marais. Il
ajoute que la recourante reste ouverte à des discussions avec la commune dans
le cadre du litige, mais également s'agissant d'une éventuelle cession du
marais.
G.________ indique que quelques
personnes habitent le secteur à l'année.
[…]
"
Dans les déterminations écrites spontanément
produites lors de l'inspection locale, la recourante souligne que le rapport n
o
13/2016 mentionne que certains terrains, initialement traités dans la première
étape du redimensionnement, seraient soit partiellement, soit totalement exclus
de cette étape afin de donner un temps supplémentaire à leurs propriétaires
pour effectuer d'éventuelles modernisations, sans autres précisions sur ce
point. Or, ce procédé entraînerait une inégalité de traitement entre
propriétaires. Ce même document mentionne que la municipalité connaîtrait le
surdimensionnement de sa zone à bâtir depuis dix ans au moins, ce qui serait
contraire à ses déterminations dans le cadre de la procédure AC.2009.0250, au
cours de laquelle elle aurait notamment affirmé: "
Par son implantation
géographique, ce site est une entité urbanistique propre et distincte déjà
partiellement construite et entièrement équipée. Elle ne saurait dès lors être
laissée en l'état et les nouvelles constructions prévues viendront renforcer
son identité et assurer un contexte densifié dynamisé
". La recourante
y voit un comportement contradictoire de la municipalité allant à l'encontre
des assurances données et légitimement comprises par elle. En annexe,
l'intéressée a produit des pièces justificatives relatives au montant de
100'000 fr. investi pour l'ensemble des démarches effectuées en lien avec la
construction des parcelles litigieuses.
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le
procès-verbal de l'inspection locale du 10 décembre 2018. Son contenu n'a
appelé aucune remarque ou correction des autorités intimées. Pour sa part, la
recourante a précisé avoir indiqué au cours de l'inspection locale, que la
présence du bas-marais sur l'une de ses parcelles était assortie d'une
obligation spéciale d'entretien particulièrement coûteuse dont le respect était
inconcevable en l'absence de valorisation du terrain. Elle a également ajouté
avoir reproché aux autorités intimées de n'avoir pas tenu compte des situations
particulières et historiques des projets et que le redimensionnement avait été
réalisé "
à la hache
" sans procéder à une pesée des intérêts
propre à chaque situation. Enfin, E.________ avait confirmé, lors de l'inspection
locale, avoir sollicité auprès de deux municipaux une entrevue pour discuter de
la situation de ces parcelles, sans qu'aucune suite n'ait été donnée à sa
requête.
U.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
2.
a) D'emblée, il convient de statuer sur les requêtes d'audition de témoins
formulées par la recourante.
b) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour chaque intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 137 II
266 consid. 3.2 et 137 IV 33 consid. 9.2). Le droit de faire administrer
les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le
moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Il ne
comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir
l'audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 et 130 II 425
consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque
les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a acquis la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à
modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3 et
134 I 140 consid. 5.3 et réf. cit.).
Devant la cour de céans, la procédure est en
principe écrite (art. 27 LPA-VD). Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d) – telles que leur audition (
cf
.
art. 29 al. 1 let. a LPA-VD) ou encore des témoignages (
cf
. art. 29 al.
1 let. f LPA-VD). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de preuve
formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf
. ég. art. 34 al. 3
LPA-VD) Il lui incombe d'examiner les allégués de fait et de droit et
d'administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
c) En l'espèce, la recourante a requis l'audition de
F.________, architecte, afin de démontrer la réalité des démarches qu'elle a
entreprises pour valoriser les parcelles litigieuses suite à l'arrêt rendu en
2011 par la CDAP. Cela étant, il ressort d'ores et déjà des pièces produites par
ses soins, soit en particulier des factures et extraits du compte annexés à ses
déterminations spontanées versées à la procédure lors de l'inspection locale, que
diverses démarches ont été effectuées postérieurement à l'arrêt précité,
notamment par son architecte. Partant, la cour ne discerne pas quels éléments
supplémentaires l'audition de l'architecte précité pourrait apporter à ce sujet
dans la mesure où les pièces produites révèlent qu'il a effectué un certain
travail, ce qui a été expressément retenu ci-dessus. Pour le surplus, il peut
être statué sur le recours sans qu'il ne soit nécessaire d'établir précisément
ou de manière exhaustive les démarches de l'architecte (
cf
. consid. 6c
ci-dessous). Partant, il n'y a pas lieu d'entendre le témoin F.________.
d) La recourante a également sollicité l'audition
des municipaux G.________ et H.________, afin de démontrer que E.________
aurait, en sa qualité de représentant de la recourante, sollicité oralement une
séance de conciliation à l'occasion d'un entretien avec ces derniers, soit le
31 juillet 2015 selon le mémoire ampliatif, respectivement au mois d'août 2015
selon le courrier d'A.________ du 27 février 2017. Or, le fait que tendraient à
prouver ces auditions est indifférent à l'issue du litige. A la supposer établie,
la demande orale de conciliation de 2015 ne l'aurait en effet pas été conformément
à l'art. 58 aLATC (
cf
. consid. 3 ci-dessous), de sorte qu'il peut
être statué sur le grief y relatif sans entendre les témoins précités, étant
pour le surplus rappelé qu'G.________ représentait l'autorité intimée lors de
l'inspection locale.
e) Sur la base d'une appréciation anticipée des
preuves, la cour s'estime par conséquent suffisamment renseignée pour trancher
le litige en connaissance de cause. Elle considère que les mesures
d'instruction requises ne seraient d'aucune utilité et ne l'amèneraient pas à
modifier sa décision. Partant, c'est sans violer le droit d'être entendue de la
recourante qu'il n'y sera pas donné suite.
3.
a) Sous l'angle formel, la recourante se plaint d'une violation de son
droit d'être entendue. Dans son mémoire de recours, elle allègue avoir
sollicité une séance de conciliation "
tant dans l'opposition formulée
le 28 juillet 2016, qui demandait à la Municipalité d'entreprendre toutes les
mesures nécessaires en vue de maintenir la constructibilité des parcelles
concernées
[…]
que dans les discussions orales qui ont eu lieu
directement entre le mandataire d'A.________
[…]
et la Municipalité de
Gryon
[…]". Aucune suite n'aurait cependant été donnée à sa requête. Dans
sa réponse, la municipalité a pour sa part contesté l'existence d'une demande
de conciliation dans l'opposition du 28 juillet 2016, ce qui a conduit la
recourante à exposer, dans son mémoire ampliatif, que l'art. 58 aLATC ne fixait
aucune modalité quant à la forme que devait revêtir une telle requête. Partant,
la demande orale formulée en ce sens à l'occasion d'une entrevue à Gryon le 31
juillet 2015 – selon le mémoire de recours – ou au mois d'août 2015 – selon le
courrier du 27 février 2017 – aurait été parfaitement valable. Eu égard à la nature
formelle du droit d'être entendu, sa violation justifierait l'annulation pure
et simple des décisions entreprises et le renvoi de la cause aux autorités
intimées.
b) De jurisprudence constante et sauf exceptions non
remplies en l'espèce, la légalité d'un acte administratif, y compris une
autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en principe être
examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son prononcé (
cf
. ATF
139 II 243 consid. 11.1 et arrêt AC.2018.0105 du 30 août 2019 consid. 3a).
L'art. 58 al. 1 aLATC, en vigueur à l'époque de la décision du 31 octobre
2016 entreprise, prévoit notamment qu'après la fin de l'enquête publique, les
opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une
délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation. La conciliation,
lorsqu'elle est requise, revêt une importance particulière et les décisions
prises en violation de l'art. 58 aLATC consacrent une atteinte au droit d'être
entendu qui n'est pas susceptible d'être réparée au stade de la procédure de
recours devant la cour de céans (arrêt AC.2018.0082 du 19 septembre 2018
consid. 3 et les références citées).
c) En l'occurrence, l'argumentation de la recourante
ne résiste pas à l'examen.
aa) On cherche en vain, dans l'opposition du 28
juillet 2016, une quelconque requête tendant à la convocation d'une séance de
conciliation. Le simple fait de "
rappeler les différents entretiens qui
ont eu lieu avec les responsables municipaux
", d'inviter la
municipalité à "
prendre toutes les mesures nécessaires en vue d'étudier
la possibilité de maintenir en total
[ité]
ou partiellement la
constructibilité des parcelles concernées
" ou encore de se déclarer à
la disposition de l'autorité "
cas échéant
" n'est à l'évidence
pas assimilable à une demande de conciliation, contrairement à ce qu'a soutenu
la recourante dans un premier temps. Cette appréciation, déjà portée par la
municipalité dans son mémoire de réponse, n'est pas sérieusement contestée par l'intéressée.
Elle est de plus attestée par le courrier de la recourante du 27 janvier 2017,
dans lequel elle s'est enquise de l'état de la procédure et a "
porté à
la connaissance
" de la municipalité – et non pas réitéré – le "
souhait
"
de son représentant, E.________, d'être entendu par la municipalité en relation
avec l'opposition précitée.
bb) Quant au courrier du 27 janvier 2017, il ne constitue
pas non plus une demande de conciliation formelle au sens de l'art. 58 aLATC. La
formulation de l'art. 58 al. 1 aLATC, qui prévoit que "[a]
près la
fin de l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus
[…]",
ne précise pas clairement le délai dans lequel une demande de conciliation doit
être formulée au sens de cette disposition. La CDAP n'a pour sa part pas
tranché cette question, semblant parfois retenir que la conciliation devait
être sollicitée durant le délai d'opposition (p. ex. arrêt AC.2010.0161 du 31
octobre 2011 consid. 3c) ou qu'elle pourrait l'être postérieurement à l'enquête
publique (p. ex. arrêt AC.2009.0136 du 22 avril 2010 consid. 3d). Quoi
qu'il en soit, cette question souffre de demeurer indécise. Dûment assistée, le
fait pour la recourante d'informer la municipalité que son représentant
souhaitait être entendu près de six mois après la fin du délai de mise à
l'enquête, soit par courrier du 27 janvier 2017, s'avère en tout état de cause
tardif. En application du principe de la bonne foi, un opposant ne saurait en
effet laisser la procédure suivre son cours durant de longs mois avant de
solliciter une séance de conciliation. Cela est d'autant plus vrai que le
conseil communal doit statuer sur les réponses motivées aux oppositions non
retirées et se prononcer sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai
de huit mois aux termes de l'art. 58 al. 3 aLATC. Au surplus, on ajoutera
encore que dans sa réponse du 7 février 2017, la municipalité a informé la
recourante que la décision du conseil communal avait été prise le 31 octobre
2016 et la planification transmise au service compétent en vue de son
approbation préalable par le département. Cette information n'a suscité aucune
réaction de la recourante, en particulier sous l'angle de la prétendue
violation de son droit d'être entendue.
cc) Enfin, même à supposer que le représentant de la
recourante ait, comme elle l'expose, effectivement sollicité oralement une
conciliation à l'été 2015, il suffit de constater que cette demande serait
antérieure de près d'une année à la mise à l'enquête de la planification
litigieuse qui a eu lieu du 1
er
juillet 2016 au 2 août 2016. Dans la
mesure où l'art. 58 al. 1 aLATC prévoit que les "
opposants
"
sont habilités à solliciter une conciliation, le dépôt de la demande de
conciliation avant même la mise à l'enquête publique de la planification,
c'est-à-dire avant que les intéressés ne revêtent cette qualité, n'est pas
admissible. Un tel procédé aurait d'autant moins de sens que l'enquête publique
a précisément pour objet de faire connaître aux intéressés le contenu de la
planification envisagée. Ce n'est qu'à partir de ce moment qu'ils pourront décider,
en connaissance de cause, de consentir ou de s'opposer à la planification et
requérir, cas échéant, une séance de conciliation. C'est le lieu de relever que
le fait pour la recourante de soutenir qu'elle souhaitait déjà être entendue
par la municipalité en 2015 au sujet de la planification future rend d'autant
moins excusable son omission de requérir expressément une séance de
conciliation dans le cadre de son opposition du 28 juillet 2016.
d) Il résulte de ce qui précède que c'est sans
violer le droit d'être entendue de la recourante que la municipalité n'a pas
organisé de séance de conciliation au sens de l'art. 58 al. 1 aLATC, dès
lors qu'elle n'a pas été formellement sollicitée par l'intéressée.
4.
a) Sur le fond, le présent litige porte sur la modification d'une
planification communale en vue du redimensionnement de la zone à bâtir et son
approbation par l'autorité cantonale compétente. Il convient par conséquent de
rappeler l'étendue et les limites de la liberté d'appréciation des autorités
intimées et du pouvoir d'examen de la cour de céans avant d'examiner en détail
les griefs de la recourante.
b) Selon la jurisprudence, le pouvoir de
cognitio
de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En
matière de planification, il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du
projet litigieux (
cf
. art. 33 al. 3 let. b LAT et art. 43 al. 2 aLATC;
arrêts AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 3; AC.2016.0238 du 15 octobre
2018 consid. 4a; AC.2017.0386 du 27 septembre 2018 consid. 3). Cela ne
signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de
l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de
surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6; ég. arrêt précité AC.2018.0067 consid.
3). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de
son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des
circonstances locales ou des questions de pure appréciation (
cf
. art.
2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6). Ainsi, une mesure de planification
doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait;
l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution,
même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêts TF 1C_98/2018
précité consid. 4.1; TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et
arrêts précités AC.2016.0238 consid. 4a et AC.2017.0386 consid. 3). En
revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts
d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par
un contrôle strict (ATF 131 II 81 consid. 7.2.1 et 127 II 238 consid. 3b/aa;
arrêt précité TF 1C_528/2016 consid. 6.1; arrêt AC.2017.0272 du
20 juin 2018 consid. 2a et les références citées).
5.
a) Dans un premier grief, la recourante expose que le choix d'exclure
partiellement les parcelles n
os
1492 et 2516 de la zone à bâtir
consacrerait une "
disproportion manifeste
" et procéderait d'un
abus du pouvoir d'appréciation des autorités intimées. Equipées, situées à
proximité d'autres bâtiments existants, ses parcelles ne se prêteraient pas à
un usage agricole et n'auraient, pour ces différents motifs, pas dû être exclues
de la zone à bâtir. Leur exclusion se justifierait d'autant moins que la
recourante aurait, depuis l'arrêt de la CDAP de 2011, procédé à des démarches
conséquentes en vue de la construction des parcelles litigieuses: levé de
lisière, études financières et architecturales, consultation d'un avocat
spécialisé en droit de la construction,
etc
. Enfin, les obligations
d'entretien du bas-marais partiellement situé sur sa propriété seraient
financièrement inconcevables sans une valorisation des parcelles en question.
Les autorités intimées considèrent en revanche que des
critères objectifs et conformes au droit supérieur, singulièrement aux mesures
A11 et B12 du PDCn, auraient été arrêtés afin de circonscrire les secteurs à
traiter dans le cadre de la première étape du redimensionnement de la zone à
bâtir. Ils auraient garanti une approche globale de la réduction de la zone à
bâtir sur l'ensemble du territoire en commençant par les secteurs situés hors
du territoire urbanisé. Or, les biens-fonds de la recourante rempliraient
clairement ces critères, de sorte qu'ils devaient être immédiatement exclus de
la zone à bâtir. Le SDT souligne que le secteur des Verneys n'aurait en réalité
pas dû être maintenu en zone à bâtir suite à l'entrée en vigueur de la LAT en
1980, puisqu'il n'aurait jamais rempli les critères légaux justifiant son
classement en zone à bâtir et aurait d'emblée été surdimensionné par rapport
aux besoins futurs de la commune. Enfin, l'instauration d'une zone à bâtir à
cet endroit n'aurait pas non plus respecté l'obligation faite aux cantons de
prévoir des zones à protéger comprenant des biotopes, des animaux et des
plantes. Toujours selon les autorités intimées, l'exclusion litigieuse serait
proportionnée vu le surdimensionnement massif de la zone à bâtir et l'effort
conséquent de réduction qui en résulterait.
b) En vertu de l'
art. 2 al. 3 LAT
,
les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation
n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils
résultent de la Constitution (
art. 75
Cst.) et de la
loi (
art. 1 et 3 LAT
); elle doit également prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes
implique une pesée globale de tous les intérêts en présence objectivement
justifiable (
art. 3 OAT
) (ATF 129 II 63 consid. 3.1;
121 II 72 consid. 1d; arrêts TF 1C_98/2018 du 7 mars 2019 consid. 4.1 et
TF 1C_279/2017 du 27 mars 2018 consid. 4.5 et TF 1C_378/2016 du 4 janvier
2017 consid. 3.2).
c) La réduction des zones à bâtir surdimensionnées
conformément à l'art. 15 al. 2 LAT relève d'un intérêt public important (ATF
144 II 41 consid. 5.2; arrêts TF 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 2.1 et
TF 1C_77/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). Elle contribue à
l'objectif poursuivi par la dernière révision de la LAT qui tend à éviter le
mitage du territoire (arrêt TF 1C_341/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2). Il
s'agit toutefois d'une opération particulièrement complexe dans les communes où
les réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs
(arrêts AC.2018.0233 du 21 janvier 2019 consid. 2a et AC.2018.0001 du 23
novembre 2018 consid. 1e)aa). Dans ce cadre, le choix des parcelles concernées
par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du
pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41
consid. 5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019
consid. 3.1). La décision d'exclure la parcelle de la zone à bâtir doit
cependant reposer sur des critères objectifs (arrêt TF 1C_378/2016 précité
consid. 3.7). En cas d'adaptation d'un plan, le propriétaire ne peut tirer de
la garantie de la propriété un droit acquis au maintien du régime applicable à
son bien-fonds (arrêts AC.2017.0406 du 24 avril 2019 consid. 7 et
AC.2017.0408 du 24 avril 2019 consid. 6b; Thierry Tanquerel, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT).
d) Par ailleurs, lorsqu'une parcelle est exclue
d'une zone à bâtir surdimensionnée, le fait qu'elle soit déjà équipée n'est pas
un élément pertinent (arrêts TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017
consid. 3.5 et TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2; arrêt
AC.2017.0404 et AC.2017.0405 du 24 avril 2019 consid. 6c). De même, la
possibilité d'une exploitation effective à des fins agricoles n'est pas
déterminante. Un intérêt général au classement en zone agricole est en effet
établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'
art. 15 LAT
, et si d'autre part un classement dans la zone à
protéger au sens de l'
art. 17 LAT
, voire dans une
autre zone inconstructible selon l'
art. 18 LAT
, ne
s'impose pas (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6).
e) En application des mesures A11 et A12 du PDCn-3
un certain nombre de critères ont été arrêtés et détaillés dans la "
Vision
communale
", ainsi que dans le rapport 47 OAT (
cf
. lettres
G et H ci-dessus), afin de circonscrire les secteurs à traiter dans le cadre de
la première étape du redimensionnement de la zone à bâtir communale. Les critères
retenus – dont la pertinence et l'objectivité ne sont pas remises en question
par la recourante – s'avèrent au surplus conformes aux critères énoncés dans la
mesure A11 du PDCn-4, étant rappelé que les principes posés par le PDCn-4 en
matière de délimitation des zones à bâtir sont directement applicables aux
procédures pendantes (
cf
. arrêt AC.2018.0329 du 2 septembre 2019
consid. 3b). Il ne s'agit à l'évidence pas de critères stricts qui devraient
impérativement être remplis de manière cumulative pour délimiter les secteurs
concernés par la première étape. Au contraire, ces critères ont pour vocation
de "
localiser schématiquement
" les régions situées hors du
périmètre de centre et en marge du territoire urbanisé pour définir les
secteurs qui doivent prioritairement être traitées dans le processus de
redimensionnement de la zone à bâtir. Ce constat ressort au demeurant de
l'explicatif des différents critères dans la "
Vision communale
",
repris dans le rapport 47 OAT. A titre d'exemple, ces documents mentionnent, en
lien avec le critère
d
, que les zones de danger élevé sont pour la
plupart situées hors de la zone à bâtir et impactent donc peu les secteurs
proposés. En d'autres termes, ce critère n'apparaît pertinent que pour une
minorité des terrains concernés par la première étape du redimensionnement.
Cela ne signifie cependant pas que tous les secteurs non menacés par des
dangers naturels seraient exclus de la première étape du redimensionnement. Il
en va de même du critère
g
, dont le descriptif précise qu'il ne
sera utilisé que pour des analyses ponctuelles ou dans les prochaines étapes du
redimensionnement. Les diverses formulations utilisées dans les descriptifs des
autres critères sont également révélatrices (p. ex. secteurs "
majoritairement
localisés
" [critère
b
]; secteurs "
généralement situés
en dehors des périmètres d'influence des arrêts du BVB
" [critère
c
];
secteurs "
a priori peu voire pas équipés
" [critère
f
];
etc
.).
En définitive, c'est en usant du pouvoir d'appréciation qui leur est reconnu en
ce domaine que les autorités planificatrices doivent apprécier les différents
critères pour déterminer si un terrain doit, au regard de ses caractéristiques,
être ou non exclu prioritairement de la zone à bâtir, soit dans le cadre de la
première étape.
6.
a) Présentement, les autorités intimées ont considéré que les parcelles
n
os
1492 et 2516 répondaient aux critères justifiant leur
exclusion partielle de la zone à bâtir dans le cadre de la première étape. La
recourante ne conteste pas l'existence d'un surdimensionnement de la zone à
bâtir, ni les critères retenus pour définir les secteurs à traiter
prioritairement. En revanche, elle critique leur application au cas d'espèce et
l'appréciation des autorités intimées à cet égard, de sorte qu'il convient de
les examiner tour à tour.
aa) Concernant le critère
a
("
Terrains
situés en marge de l'urbanisation / présentant des qualités ou appartenant
à une entité paysagère à préserver
"), il recouvre les secteurs situés
en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis voire très peu bâtis,
traversés ou attenants à des entités paysagères (forêts ou pâturages)
identifiés comme majeures.
Selon la fiche technique du SDT de juillet 2017,
modifiée en septembre 2018, la délimitation du territoire urbanisé impose de
distinguer en premier lieu les noyaux urbanisés largement bâtis (groupement
d'au moins 10 habitations distantes de moins de 50 m en principe) des petites
zones à bâtir (comprenant moins de 10 habitations permanentes et ne présentant
pas ou peu de services ou équipements). En deuxième lieu, il faut procéder à
l'identification du territoire urbanisé en retenant, parmi les noyaux urbanisés
largement bâtis, celui ou ceux qui forment le centre construit historique. Le
territoire urbanisé désigne, dans ce contexte, le milieu bâti qui accueille les
services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports
publics. Enfin, sur la base d'une photographie aérienne, il faut se rapprocher
au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur les
éléments physiques (route, configuration du site, pente, lisière forestière,
murs, éléments construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce cadre, les terrains
inaptes à la construction doivent encore être exclus du territoire urbanisé.
En l'espèce, bien que Villars-Gryon soit répertorié
comme un centre régional par la mesure A11 du PDCn, les parcelles n
os
1492 et 2516 sont situées à l'extérieur du périmètre de centre légalisé. Par
ailleurs, il ressort clairement de l'examen des pièces au dossier, de la consultation
des guichets cartographiques, ainsi que des observations faites lors de
l'inspection locale du 10 décembre 2018, que ces biens-fonds ne sont pas situés
dans un noyau urbanisé largement bâti malgré la présence, mentionnée à juste
titre par la recourante, de deux immeubles de plusieurs appartements et un
chalet sur les propriétés voisines. Le secteur n'est que partiellement bâti et
particulièrement éloigné du centre du village qui se trouve à plus de 4 km,
ce que la recourante a d'ailleurs expressément reconnu lors de l'inspection
locale en ces termes: "
Les parcelles sont certes excentrées mais il
s'agit d'un secteur partiellement bâti et équipé
". Voisin d'une
pénétrante forestière à l'est, au nord et à l'ouest, ainsi que du bas-marais
des Verneys au sud, le secteur est en outre enclavé à l'intérieur d'entités
paysagères majeures selon la "
Vision communale
" et le rapport
47 OAT, ce qui le fait apparaître d'autant plus isolé du reste du tissu bâti.
Dans ces circonstances, les parcelles en cause sont à l'évidence situées en
marge de l'urbanisation, ce que les autorités intimées ont correctement établi.
bb) S'agissant du critère
b
("
Terrains
éloignés du centre et du réseau TI
"), il vise les secteurs qui ne sont
pas directement desservis par la route cantonale et regroupant des parcelles
majoritairement localisées en deuxième rang par rapport au réseau secondaire.
Les parcelles litigieuses disposent certes d'un
accès routier, comme relevé par la recourante. La route des Verneys, bien que
praticable toute l'année, constitue le dernier tronçon à emprunter sur une
distance de plus de 300 m pour rejoindre les biens-fonds de la recourante. Elle
n'appartient cependant pas au domaine public et son usage est garanti par des
servitudes inscrites au Registre foncier. Dans ce cadre, c'est également à bon
droit que les autorités intimées ont considéré que le critère
b
était
rempli.
cc) Quant au critère
c
("
Terrains
présentant des difficultés d'accès TC
"), il concerne les secteurs
situés en dehors des périmètres d'influence de la ligne ferroviaire
Bex-Villars-Bretay. Généralement desservis par un arrêt de ligne de bus
(navette), les secteurs visés par ce critère ne le sont qu'indirectement
puisque situés en deuxième rang par rapport à la route.
Les parcelles n
os
1492 et 2516
répondent à cette définition vu l'éloignement des transports publics, ce que ne
conteste au demeurant pas la recourante. En effet, la gare est éloignée de
plusieurs kilomètres et les arrêts de bus ou de navette les plus proches sont
situés à plusieurs centaines de mètres. Ils ne sont de surcroît pas desservis
toute l'année.
dd) Dès lors qu'une surface appartenant au
bas-marais des Verneys est située sur la parcelle n
o
1492 et que les
deux autres surfaces du bas-marais ne sont situées qu'à quelques dizaines de
mètres à l'ouest des biens-fonds de la recourante, le critère
e
s'avère
également rempli ("
Terrains attenants à une zone naturelle protégée
").
ee) En revanche, le critère
d
("
Terrains
couverts par la zone de danger élevé
") ne leur est pas directement
applicable, puisqu'elles sont soumises à des dangers faibles (effondrements et
inondations) et moyen (glissements de terrain permanents), mais non à des
dangers élevés. Cela étant, il s'agit d'un critère dont la pertinence est
moindre puisque le descriptif y relatif indique expressément que les zones de
dangers élevés "
n'impactent que peu les secteurs proposés
".
ff) Pour ce qui est du critère
f
("
Terrains
non équipés ou partiellement équipés
"), les parcelles en cause sont
équipées de sorte que le critère n'apparaît pas rempli. Ce seul constat ne fait
toutefois pas obstacle, en application de la jurisprudence précitée (
cf
.
consid. 5d ci-dessus), à la restitution des parcelles n
os
1492
et 2516 à la zone inconstructible dès lors que la pondération des intérêts en
présence justifie de faire prévaloir l'intérêt public à la réduction de la zone
à bâtir surdimensionnée (sur ce point,
cf
. consid. 6b ci-dessous).
gg) Enfin, la topographie de la parcelle en cause
est marquée par une forte pente, ce qui ressort des informations altimétriques
des guichets cartographiques et a pu être observé lors de l'inspection locale
du 10 décembre 2018. Si elle n'empêche certes pas, d'un point de vue technique,
la construction des terrains en cause, il s'agit néanmoins d'un élément
supplémentaire militant en faveur de son exclusion de la zone à bâtir, en
application du critère
g
("
Terrains avec forte pente
").
b) Au vu de ce qui précède, si tous les critères ne
s'avèrent pas pertinents, la majorité d'entre eux le sont. Cela étant, eu égard
aux caractéristiques des biens-fonds de la recourante – soit en particulier
leur localisation en marge de l'urbanisation, les difficultés d'accès et leur
proximité immédiate avec des entités paysagères majeures –, les autorités
pouvaient à bon droit considérer qu'ils devaient être traités prioritairement à
l'occasion de la première étape du redimensionnement. Au vrai, l'exclusion de
la zone à bâtir litigieuse poursuit très exactement le but de la dernière
révision de la LAT, qui a pour finalité de mettre un frein au mitage du
territoire auquel contribuerait le maintien en zone constructible des parcelles
litigieuses. Ainsi, la pondération des intérêts ayant conduit les autorités
intimées à faire prévaloir, en application de critères objectifs, l'intérêt
public important au redimensionnement de la zone à bâtir très largement
surdimensionnée sur l'intérêt privé de la recourante à voir la constructibilité
de leurs parcelles maintenue ne prête pas le flanc à la critique et doit être
confirmée.
c) Dans ces circonstances, l'équipement existant des
parcelles et le fait qu'elles ne se prêtent prétendument pas à une exploitation
agricole ne s'avèrent pas déterminants et ne font pas obstacle à leur exclusion
de la zone à bâtir. On ajoutera que les frais découlant des obligations
d'entretien résultant pour la recourante de la présence du bas-marais sur la
parcelle n
o
1492 ne jouent pas de rôle dans l'appréciation qui
précède. Ces obligations existent indépendamment du caractère constructible ou
non des terrains en cause et rendaient d'ores et déjà la parcelle n
o
1492 en grande partie inconstructible. Quant aux démarches poursuivies ou
entreprises par la recourante en vue de réaliser un projet – qui n'a pas abouti
– sur les biens-fonds en cause, elles sont également indifférentes au présent
litige. Cet élément n'est en effet pas déterminant au stade du redimensionnement
de la zone à bâtir mais doit, cas échéant, être pris en considération au moment
du calcul du montant de l'indemnité due au titre de l'expropriation matérielle,
si les conditions en sont remplies (
cf
. Franziska Waser, La
réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l'art. 15 al. 2 LAT,
Thèse Fribourg 2018, n. 587).
d) Il résulte de ce qui précède que les griefs de
"
disproportion manifeste
" et d'abus du pouvoir d'appréciation,
mal fondés, doivent être rejetés.
7.
a) Dans un deuxième grief, la recourante invoque une inégalité de
traitement. D'une part, elle expose que la planification entreprise "
maintient
en zone constructible des parcelles qui ont les mêmes caractéristiques que
les parcelles propriétés de la recourante
", sans toutefois en donner
d'exemple. D'autre part, la violation alléguée résulterait du fait que le
traitement de certains biens-fonds, initialement compris dans la planification
mise à l'enquête, a été reporté à un stade ultérieur du processus de
redimensionnement, afin de permettre aux propriétaires de réaliser
d'éventuelles modernisations.
b) Le principe d'égalité de traitement ancré à
l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable
ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; 143 I 361
consid. 5.1 et 142 I 195 consid. 6.1; arrêt TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019
consid. 4.1). Le droit à l'
égalité de traitement
n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation
des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la
planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb et arrêts TF 1C_344/2018
précité consid. 4.1 et TF 1C_180/2017 du 12 mars 2018 consid. 5).
c) Dans la mesure où la recourante ne cite pas les
parcelles prétendument maintenues en zone à bâtir alors qu'elles présenteraient
les mêmes caractéristiques que les parcelles n
os
1492 et 2516, il
n'est pas possible d'examiner son grief de manière ciblée. Quoi qu'il en soit,
l'observation de la planification litigieuse, ainsi que la consultation des guichets
cartographiques cantonal et communal, ne révèlent pas l'existence de
biens-fonds dont la situation serait similaire à ceux de la recourante. Au
contraire et comme déjà mentionné (
cf
. 6b ci-dessus), les
caractéristiques de ces derniers sont tout à fait particulières en raison
notamment de leur éloignement du tissu urbanisé et de leur proximité avec le
bas-marais des Verneys. Il n'apparaît ainsi pas que d'autres biens-fonds se
trouveraient dans la même situation, de sorte que le raisonnement de la recourante
ne peut être suivi. Ce constat est d'autant plus justifié que, comme déjà
exposé, le principe d'égalité de traitement n'a qu'une portée limitée en
matière de planification.
Par ailleurs, il ressort du dossier, soit en
particulier du préavis n
o
13/2016, que les parcelles initialement
incluses dans la première étape du redimensionnement, mais dont le traitement a
été repoussé suite à des séances de conciliation, sont déjà construites. Le but
était de traiter avec plus de souplesse quelques biens-fonds comportant des
bâtiments existants avant leur exclusion de la zone à bâtir en permettant la
réalisation de travaux bien précis (accès, aménagements extérieurs et
agrandissements, tout nouveau logement ou bâtiment d'habitation étant
expressément exclu). Or, les biens-fonds de la recourante ne supportent pas
d'habitation, de sorte qu'ils ne se trouvent pas dans une situation identique à
ceux dont le traitement a été reporté. On ne saurait dès lors conclure à une
inégalité de traitement.
c) Pour ces motifs, le grief d'inégalité de
traitement doit être écarté.
8.
a) Dans un autre grief, l'intéressée ajoute qu'il ressort de la
jurisprudence de la CDAP, que l'entrée en vigueur de la LAT ne changerait
a
priori
rien à la constructibilité de ses parcelles. Citant l'arrêt
AC.2016.0105 [recte: AC.2016.0165] du 29 juin 2017, elle rappelle que l'art. 15
al. 2 LAT ne contiendrait pas d'interdiction de construire immédiatement
applicable pour les communes surdimensionnées, ni ne remettrait en cause le
droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet
conforme à un plan d'affectation en vigueur.
b) Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient en effet pas
d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes
concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet ainsi
a priori
pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour
un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de
considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à
elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une
modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 aLATC
(
cf
. ATF 144 II 41 consid. 5.3; arrêts AC.2016.0274 du 8 mai 2019
consid. 4b; AC.2018.0077 du 19 février 2019 consid. 1a et AC.2018.0242 du
17 janvier 2019 consid. 2a). Par conséquent, la voie du contrôle préjudiciel de
la planification à l'occasion d'un litige relatif à une autorisation de
construire ne saurait se fonder sur la seule modification législative précitée
mais il faut au contraire que s'y ajoutent d'autres circonstances (ATF 144 II
41 consid. 5.2). En définitive, même si la révision de la LAT du 15 juin 2012 a
pour finalité de mettre un frein au mitage du territoire, notamment par la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées, ce but doit en principe être
atteint par des mesures de planification (art. 38a al. 1 LAT;
cf
. TF 1C_387/2016
du 1
er
mai 2017 consid. 4.4; TF 1C_461/2015 du 9 décembre
2015 consid. 4.2; arrêts AC.2016.0274 précité consid. 4b et AC.2017.0066 du 8
février 2018 consid. 2b).
c) La jurisprudence dont se prévaut la recourante ne
lui est d'aucun secours. Rendue dans le cadre de procédures ayant trait à la
délivrance d'autorisations de construire, elle précise que la seule entrée en
vigueur du nouvel art. 15 al. 2 LAT ne limite en principe pas le droit des
propriétaires fonciers d'obtenir un permis de construire, ni ne justifie de
contrôle préjudiciel de la planification en l'absence d'autres circonstances
militant en ce sens. Cette situation n'a rien en commun avec la présente cause
qui a pour objet d'examiner le bien-fondé d'une révision partielle de la
planification – et non d'un permis de construire – dont le but est précisément
de remédier au surdimensionnement de la zone à bâtir conformément à
l'obligation résultant de l'art. 15 al. 2 LAT.
d) Le grief tombe ainsi à faux.
9.
a) La recourante indique encore que selon le préavis n
o
13/2016,
la municipalité a connaissance du surdimensionnement de sa zone à bâtir depuis
2010 déjà. Ce constat serait surprenant puisque dans le cadre de la procédure
AC.2009.0250 ayant conduit à l'annulation de l'autorisation préalable
d'implantation de huit chalets sur les parcelles n
os
1492 et
2516, la municipalité avait indiqué que le secteur des Verneys était une entité
urbanistique propre et distincte qui ne pouvait être laissée en l'état et que
les constructions envisagées viendraient renforcer son identité et assurer un
contexte densifié dynamisé. Ces éléments contrediraient le courrier du
7 février 2017, dans lequel la municipalité a affirmé qu'elle aurait
toujours tenu des propos clairs et honnêtes quant à l'avenir compromis des
terrains – tels ceux de la recourante – situés loin des zones déjà urbanisées. Ce
faisant, la municipalité aurait adopté un comportement contradictoire qui irait
"
à l'encontre des assurances données et légitimement comprises par
[la
recourante]", ce qui justifierait le maintien en zone à bâtir.
b) Fondé directement sur l'
art. 9
Cst.
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la
bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé
sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de celles-ci (ATF 141 V 530 consid. 6.2; arrêt TF 2C_176/2019 du 31
juillet 2019 consid. 5.1). Il découle de ce principe que l'administration et
les administrés doivent se comporter réciproquement de manière loyale, que
l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper
l'administré et que celle-là ne saurait tirer aucun avantage des conséquences
d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le
citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux
promesses
ou
assurances
précises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a
légitimement placée dans celles-ci (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 137 II 182
consid. 3.6.2; arrêt TF 2C_176/2019 précité consid. 5.1).
On rappellera qu'en cas d'adaptation d'un plan, le
propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un droit acquis au
maintien du régime applicable à son bien-fonds (
cf
. consid. 5c
i.f.
ci-dessus et les références citées).
c) En l'occurrence, on ne saurait voir une
contradiction de la municipalité dans le fait d'avoir plaidé, dans le cadre de
la procédure AC.2009.0250, en faveur de la confirmation de l'autorisation préalable
d'implantation concernant les parcelles de la recourante, avant d'exclure en
2016 ces mêmes parcelles de la zone à bâtir dans le cadre du redimensionnement
de la zone à bâtir. En effet, la novelle du 15 juin 2012 est entrée en
vigueur dans l'intervalle, soit le 1
er
mai 2014, et impose désormais
expressément la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2
LAT) et la densification du bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), ce
qui a conduit la municipalité à revoir sa position. Sans se contredire, la municipalité
pouvait soutenir le caractère constructible de cette zone en 2009, c'est-à-dire
avant la modification de l'art. 15 al. 2 LAT, et considérer ultérieurement
qu'elle devait être exclue de la zone à bâtir dans le cadre du
redimensionnement effectué en application de cette nouvelle disposition. Au
vrai, le comportement de la municipalité est d'autant moins coupable que
postérieurement à l'entrée en vigueur en 2014 de la novelle du 15 juin 2012, elle
a été très claire avec les représentants de la recourante quant à l'avenir compromis
des parcelles litigieuses. En atteste la note de séance du 25 août 2015
produite par la recourante, dont il ressort que la municipalité était "
inflexible
"
s'agissant de l'exclusion future de ces parcelles de la zone à bâtir.
La recourante invoque encore les "
assurances
données et légitimement comprises
", sans toutefois détailler son
argumentation. Elle ne fournit en particulier aucune explication sur la date,
le contenu et la forme des prétendues assurances qui lui auraient été données,
lesquelles ne ressortent au demeurant pas du dossier de la cause. L'intéressée se
prévaut uniquement de la position adoptée par la municipalité à l'occasion de
la procédure AC.2009.0250. Or, si elle entend assimiler les déterminations
déposées le 1
er
décembre 2009 par la municipalité dans la cause
précitée, la recourante fait fausse route. Pour les motifs déjà exposés (
cf
.
consid. 9c ci-dessus), une modification importante de la législation applicable
est entrée en vigueur depuis lors. Par ailleurs, il n'est pas concevable qu'une
opinion erronée de la municipalité, selon laquelle les parcelles litigieuses
étaient constructibles, puisse être assimilée à une garantie de
constructibilité, dès lors que cette position a été invalidée par la cour de
céans à l'issue de la procédure AC.2009.0250. Dans ce cadre, il a en effet été
jugé que la planification du secteur devait être revue avant toute nouvelle
construction. Enfin, on ajoutera que dans la mesure où il n'existe pas de droit
acquis du propriétaire au maintien du régime applicable à son bien-fonds lors
d'une révision de la planification, la collocation des parcelles de la
recourante en zone à bâtir par le passé ne fait pas obstacle à leur exclusion
de cette même zone plusieurs années plus tard suite à une modification
législative.
d) Les griefs de la recourante doivent par
conséquent être écartés.
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que l'exclusion de la zone à
bâtir des parcelles n
os
1492 et 2516 dans le cadre de la première
étape de redimensionnement respecte les buts et principes de l'aménagement du
territoire. Elle s'avère objectivement fondée dans la mesure où elle est basée
sur une pesée des intérêts conforme au droit et appropriée. Partant, le recours
doit être rejeté et les décisions entreprises confirmées.
11.
Succombant, la recourante supportera les frais de justice. Les autorités
intimées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire professionnel,
elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la
modification du plan d'extension communal et du plan d'extension partiel
"Les Verneys" et la décision du Département du territoire et de
l'environnement du 9 janvier 2018 approuvant préalablement cette
modification sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la société A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 novembre 2019
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.