vd_omni · GE.2024.0289 · 2025-03-20 · fr

A.________ /Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF), Etablissement scolaire C.________ | Le recourant est majeur et apprenti dans une école professionnelle du canton de Vaud. Il a à l'automne 2023 demandé à la direction de son établissement scolaire que puisse être organisé, au sein de l'établissement scolaire "un débat contradictoire" entre quatre candidats aux élections fédérales du 22 octobre 2023. La direction de l'établissement, puis sur recours, le Chef du Département (DEF) a rejeté cette demande.La question de savoir si le refus litigieux est un acte interne (matériel) de l'administration ou une décision sujette à recours est laissée ouverte (consid. 1). Le recourant, élève d'un établissement scolaire professionnel est dans un rapport de droit spécial ce qui le distingue d’une relation ordinaire entre l’administration et l’administré. Dans le cadre d'un rapport de droit spécial, les principes généraux et en particulier le principe de la légalité s'appliquent d'une manière différentiée: en substance, l’existence d’un rapport de droit spécial n’empêche pas d’invoquer les droits fondamentaux, mais peut impliquer des restrictions significatives de l’exercice de ces droits (consid. 3). Cadre légal applicable dans le domaine scolaire (consid. 4). Quant au fond, la CDAP rejette les griefs de violation de diverses dispositions constitutionnelles: art. 10 et 11 CEDH, art. 16 Cst. (liberté d'opinion et d'expression) et 22 Cst. (liberté de réunion), des droits politiques (art. 34 Cst. et 32 Cst.-VD), de l'art. 11 Cst. (et de l'art. 85 Cst.-VD) et la violation de l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination.Au surplus, rejet des griefs en lien avec la reconnaissance d'un droit conditionnel, voire inconditionnel à l’usage du patrimoine administratif que représentent les locaux de l'établissement scolaire (consid. 10).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.03.2025 GE.2024.0289

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 mars 2025
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. Guillaume Vianin, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Lea
Rochat Pittet, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Gaspard GENTON, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Chef du Département de
l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF),
à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement scolaire B._______
,
à ********.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Chef du Département de
l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF) du 20 août 2024
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est né le 13 juillet 2005. […].
Auparavant écolier au Collège ******** à ********,
il y a organisé, avec des camarades des débats à caractère politique, cela avec
l'accord de la Direction de l'établissement. A lire le compte rendu donné par
le journal ******** du ******** 2020, le débat rapporté s'est déroulé dans
d'excellentes conditions.
B.
a) L'intéressé a commencé un apprentissage ********, avec certificat
fédéral de capacité, en voie duale, auprès du Centre B.________ (ci-après: l'établissement
scolaire).
b) A l'automne 2023, A.________ a souhaité
renouveler l'expérience conduite précédemment au Collège ********; il s'est
ainsi adressé à la Direction de l'établissement scolaire (courrier non daté,
reçu par la Direction le 28 septembre 2023), en demandant que puisse être
organisé, au sein de l'établissement scolaire "
un débat contradictoire
"
entre quatre candidats aux élections fédérales du 22 octobre 2023 (PLR, UDC, PS
et Verts) ou entre des représentants de ces différentes formations politiques
non-candidats. Il évoquait dans ce but la création d'un groupe de travail; il
indiquait qu'il faudrait "
trouver une salle et un modérateur (qui
pourrait être un journaliste pour garantir l'objectivité) pour que
l'organisation puisse se faire plus facilement
". L'intéressé proposait
encore des dates pour un tel débat. Par lettre du 2 octobre 2023, la Directrice
de l'établissement scolaire lui a donné une réponse négative (sous l'entête
"
Débat dans le cadre des élections fédérales 2023
"). On
extrait de ce courrier le passage suivant:
"Nous sommes sensibles à
votre engagement et nous incitons les élèves à développer leur sens critique et
leur esprit d'analyse. De ce fait, les débats à caractère pédagogique sur des
thèmes de société et liés à l'enseignement à la citoyenneté sont encouragés.
Cependant, nous nous devons
d'appliquer l'exigence de neutralité et l'absence de propagande politique,
selon la Directive d'application DGEO/DGEP du 31 août 2023 sur les débats à
caractère électoral. De fait, si les débats thématiques sont vivement encouragés,
les débats électoraux, notamment qui auraient lieu dans une temporalité proche
d'élections sont considérés comme mettant à mal la neutralité exigée dans
l'école. Il en va ainsi de votre demande concernant un débat avec les
représentants des divers partis. Par conséquent, nous ne pouvons pas répondre
favorablement à votre requête.
Nous vous encourageons donc à
proposer des débats thématiques à vos enseignants [...]."
A.________ est revenu à la charge (courrier non daté
reçu le 11 octobre 2023). Dans cette correspondance, il a fait valoir une
atteinte à ses droits fondamentaux et à ses droits politiques. Ce courrier
poursuivait:
"Je me permets ainsi de
répéter respectueusement ma demande de pouvoir organiser [dans l'établissement
scolaire] un débat contradictoire entre les représentants des différents partis
politiques avant les élections fédérales du 22 octobre 2023, et qu'à cet effet
une salle puisse être mise à disposition, à une date qui conviendra à
l'établissement."
L'intéressé terminait en demandant le prononcé d'une
décision formelle sujette à recours.
Par lettre du 11 octobre 2023, la Directrice de
l'établissement scolaire a maintenu sa position, en ajoutant que
l'établissement se devait d'appliquer la Directive citée plus haut (document
qu'elle communiquait à l'intéressé en annexe). Ce courrier ajoutait:
"Vous avez en revanche la
possibilité d'organiser ces rencontres dans d'autres locaux que ceux [de
l'établissement scolaire], en dehors des heures d'enseignement."
C.
a) Agissant par acte de son conseil, A.________ a recouru contre cette
décision auprès du Chef du Département de l'enseignement et de la formation
professionnelle, le 30 octobre 2023. Il concluait en substance avec dépens
principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que "
l'autorisation
d'organiser [dans l'établissement scolaire
]
un débat contradictoire avec
des représentants de différents partis politique est accordée au recourant
";
le Chef du Département était invité en outre à constater une violation des art. 10
et 11 CEDH. Subsidiairement, l'intéressé concluait, avec dépens, à l'annulation
de la décision attaquée et à la constatation d'une violation des dispositions
de la CEDH précitées.
b) Par décision du 20 août 2024, le Chef du Département
a rejeté le recours, tant dans ses conclusions principales que subsidiaires, et
il a confirmé la décision du 11 octobre 2023 refusant la demande d'A.________.
D.
a) Agissant toujours par son conseil, A.________ (ci-après: le
recourant) a recouru le 20 septembre 2024 contre cette décision auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP
ou la Cour). Il conclut en substance, avec dépens, à la réforme de la décision
du Chef du Département (ci-après: l'autorité intimée) en ce sens que le
recourant est autorisé à organiser dans l'établissement précité un débat
contradictoire avec des représentants des différents partis politiques, ainsi
qu'à la constatation d'une violation, par les décisions querellées, des art. 10
et 11 CEDH. Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation de la décision
attaquée et au renvoi de la cause à la Directrice de l'établissement scolaire pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, il
conclut encore à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 30 octobre 2024, le recourant a été mis au
bénéfice de l'assistance judiciaire.
b) Dans sa réponse au recours du 27 novembre 2024,
l'autorité intimée conclut à son rejet.
Le recourant, dans sa réplique du
13 février 2025, a persisté dans ses conclusions et produit de nouvelles
pièces.
E.
On relève par ailleurs que, le 31 août 2023, la Direction générale de
l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée (ci-après: la DGEO)
et la Direction générale de l’enseignement postobligatoire (ci-après: la DGEP),
qui sont rattachées au
Département
de l’enseignement et de la formation professionnelle (ci-après: le DEF),
ont
édicté en commun la Directive d’application DGEO/DGEP sur les débats portant
sur des thématiques civiques dans l'enseignement obligatoire/postobligatoire et
sur des débats à caractère électoral (ci-après: la directive); la teneur de
cette directive est la suivante:
"Directive d'application
DGEO/DGEP sur les débats portant sur des thématiques civiques dans
l'enseignement obligatoire/postobligatoire et sur des débats à caractère
électoral
Droit
applicable
Articles 5 al. 3 LEO,
art. 9 LEO, art. 11 LEO, 7 RLEO et 63 RGY.
Principe
Le principe de la neutralité de
l'enseignement est inscrit explicitement dans la loi sur l'enseignement
obligatoire (LEO). Au surplus, toute forme de propagande politique est
également prohibée dans tous les ordres d'enseignement des écoles obligatoires et
postobligatoires [LEO, règlement d'application de la LEO (RLEO) et règlement
des gymnases (RGY)].
A ce titre, le Département de
l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF) et ses Directions
générales DGEO/DGEP sont les garants de la bonne application de ces principes.
Le Département rappelle qu'il est
dans l'intérêt de tous, et avant tout des élèves, de garantir cette neutralité.
Il en va de la crédibilité de l'institution scolaire et de la confiance que les
parents placent en elle.
Cela étant, il est impératif de
distinguer, d'une part, les débats à caractère pédagogique sur des thèmes de
société et liés à l'enseignement à la citoyenneté et, d'autre part, les débats
tenus dans le cadre d'une campagne électorale.
Enseignement à la citoyenneté et
débats sur des thèmes de société
L'éducation à la citoyenneté
figure parmi les priorités du DEF. A cet égard, le Département soutient cet
enseignement notamment par l'organisation de « semaines de la citoyenneté ».
Les connaissances en civisme et du système politique suisse, ainsi que la
capacité à rechercher des sources d'informations fiables, à construire une
argumentation, à développer un esprit critique et à prendre part à des débats
de façon constructive font partie des missions de l'école (art. 5).
L'enseignement à la citoyenneté figure au plan d'études des élèves du
secondaire I et du secondaire II. Ces thèmes peuvent être enseignés dans
plusieurs disciplines de sciences humaines, notamment la géographie ou
l'histoire.
Dans
ce cadre, des débats thématiques sont organisés, à l'initiative d'enseignants
ou d'établissements. Ces démarches sont soutenues et encouragées par le DEF, y
compris les débats liés à un thème qui fait l'objet d'une votation populaire.
Néanmoins, il est nécessaire de veiller au respect d'une représentation
équivalente des points de vue et à une modération neutre. Rappelons également
que tout débat doit être cadré par un objectif pédagogique. L'apprentissage de
connaissances de civisme, l'approfondissement d'une thématique, la capacité à
se forger une opinion, à élaborer un argumentaire, à prendre en compte celui
des autres lors d'un débat, le respect de son interlocuteur, ou encore des
notions de rhétorique peuvent faire partie des objectifs visés.
Débats
relatifs à des élections intervenant dans le cadre d'une campagne électorale
L'organisation
de débats électoraux dans les écoles n'apparaît, en revanche, pas compatible
avec les principes précités de neutralité de l'enseignement et d'interdiction
de propagande politique. De tels débats, même contradictoires, ne sont ainsi
pas conformes à l'interdiction de toute forme de propagande politique dès lors
qu'ils se tiendraient dans le cadre d'une campagne électorale effective, en vue
d'élections prévues à court terme.
Eu
égard au risque de propagande politique qui pourrait en résulter, ce lien
d'immédiateté entre une rhétorique politique sur des sujets de société et les
suffrages individuels qui peuvent en découler apparaît contraire aux
dispositions légales et réglementaires sur la neutralité de l'école et
l'interdiction de la propagande politique (art. 9 et 11 LEO; 7 RLEO; 63
RGY).
Au vu de ce qui précède, les
Directions générales de l'enseignement obligatoire et postobligatoire indiquent
aux établissements qu'ils sont tenus de renoncer, sur le temps scolaire, à de
tels événements durant les 10 semaines qui précèdent une échéance électorale,
étant précisé que cette injonction ne concerne que les débats de type
électoral.
31 août 2023."
Cette Directive, qui sert notamment de fondement aux
décisions querellées, a elle-même fait l'objet d'une requête à la Cour
constitutionnelle du Canton de Vaud (émanant de 57 requérants, dont le
recourant à la présente procédure). Par arrêt du 29 septembre 2023, la requête
a été déclarée irrecevable (CCST.2023.0008). Un recours contre cet arrêt est
par ailleurs pendant actuellement devant le Tribunal fédéral (sous la référence
2C_660/2023).
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours
dont il est saisi.
a)
Le recours à la CDAP n'est recevable qu'à l'encontre d'un acte
attaquable (soit en présence d'une décision au sens des art. 3 et 92 LPA-VD).
De même le Chef du Département intimé ne pouvait entrer en matière sur le
recours administratif formé auprès de lui qu'en présence d'une décision (art.
73 s. LPA-VD).
A cet égard, la question pourrait se poser de savoir
si l'on se trouve dans le cas d'espèce en présence d'un simple acte interne ou
d’organisation (au même titre qu'une modification d'horaires ou l'annonce d'une
activité extra-scolaire) ou d'une véritable décision. Dans l'arrêt précité, la
Cour constitutionnelle a expressément indiqué que l'autorisation préalable du
Directeur d'établissement, nécessaire pour accueillir un tiers au sein de
l'école (en application des art. 24 al. 2 LEO et 17 RLEO) devait faire l'objet
d'une décision (cf. CCST.2023.0008 du 29 septembre 2023 Faits, let. B et
consid. 1b) dans ces termes:
"B.
[…]
Cette directive a été adressée aux
directions des établissements de l’enseignement obligatoire et postobligatoire,
ainsi qu’aux membres du personnel enseignant pour les informer qu’ils sont
tenus de renoncer, sur le temps scolaire, aux débats relatifs à des élections
intervenant dans le cadre d’une campagne électorale durant les 10 semaines qui
précèdent une échéance électorale, étant précisé que cette injonction ne
concerne que les débats de type électoral. La directive se réfère, en
préambule, expressément au principe de neutralité de l’enseignement consacré
par l’art. 9 de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO;
BLV 400.02), prévoyant que "l’enseignement est neutre du point de vue
religieux et politique" (al. 1) et que "l’école respecte les
convictions religieuses, morales et politiques des élèves et de leurs parents"
(al. 2). Cette directive se réfère également au principe d’interdiction de
propagande politique ancré à l’art. 11 LEO, qui dispose que "toute
forme de propagande politique, religieuse et commerciale est interdite auprès
des élèves". L’art. 7 du règlement d’application de la LEO adopté le
2 juillet 2012 par le Conseil d’Etat (RLEO; BLV 400.02.1) précise que "les
élèves ne peuvent pas être utilisés pour la transmission à leurs parents
d’informations à caractère de propagande politique, syndicale, religieuse ou
commerciale; ils ne peuvent être enrôlés dans des manifestations visant ces
buts". La directive cite également l'art. 63 du règlement des
gymnases du 6 juillet 2022 (RGY; BLV 412.11.1 ), aux termes duquel "toutes
formes de propagande et de publicité sont interdites dans les établissements,
le droit d’affichage et de diffusion de certaines associations étant réservé"
(al. 1) et "le directeur peut consentir des exceptions justifiées par
l’intérêt général" (al. 2).
[...]
1. [...]
b) [...] En résumé, la directive
attaquée ne peut pas être soumise au contrôle de la Cour de céans dans le cadre
d’un contrôle abstrait des normes cantonales, ne serait-ce que parce qu’elle ne
contient pas de règles de droit au sens de l’art. 3 al. 1 LJC. Il y a
aussi lieu de relever que l’intervention de tiers au sein d’une école ou d’un
gymnase est soumise à l’autorisation préalable du directeur de l’établissement
(art. 24 al. 2 LEO; art. 17 RLEO et 62 RGY). Dès lors, le refus
d’un directeur d’autoriser l’organisation de débats à caractère politique en
période électorale dans son établissement, conformément à ce que préconise la
directive interne incriminée, donnerait lieu à une décision formelle sujette à
recours (art. 141 al. 1 LEO). Les justiciables pourraient donc faire
valoir efficacement leurs droits. Autrement dit, il serait loisible aux
personnes intéressées de requérir et d’obtenir une décision formelle contre
laquelle elles pourraient recourir de manière efficace, en invoquant à titre
préjudiciel l’illégalité ou l’inconstitutionnalité de la directive attaquée,
soit dans le cadre d’un contrôle concret de la décision attaquée.
On peut se demander en l’espèce si le refus
d’autoriser un "débat contradictoire" au sein de l'établissement
scolaire constitue une décision attaquable au sens de l’art. 3 LPA-VD. D'un
côté, il faut voir que ce refus touche de manière concrète certains droits
fondamentaux du recourant. D'un autre, ce refus pourrait être assimilé aux
actes d'organisation internes de l'établissement scolaire, au même titre que le
choix d'une lecture obligatoire dans le cadre d'un cours de français.
Savoir si les actes de l’administration/de
l’établissement à l’égard de ses agents/usagers doivent être qualifiés de
simples actes "internes" (on y assimile généralement les actes
d’organisation) ou de décisions (administratives; au sens de l’art. 3 LPA-VD),
seuls les actes de la seconde catégorie étant réputés déployer des effets
juridiques, repose sur une métaphore (interne/externe à l'administration). Il
convient tout d’abord de souligner que la création du rapport de base entre
l’administration et son agent (voire entre l’établissement public et l’usager)
doit faire l’objet d’une décision; il en va de même des modifications du
contenu de ce rapport de base (par exemple une réduction du salaire prévu). En
revanche, une fois cette relation nouée, l’administration (ou l’établissement
public) peut gérer la marche du service et l’accomplissement de la tâche par
l’agent engagé en son sein par le biais d’actes internes, notamment les ordres
de service, qui ne constituent pas des décisions. De tels actes visent à régler
le comportement de l’agent dans le cadre d’une tâche déterminée ou celui de
l’usager au sein de l’établissement. L’ordre de service crée bien évidemment
une obligation à la charge de l’agent, mais celle-ci reste de nature
"interne" et n’affecte pas le rapport de base (p. ex. des
instructions relatives à l’horaire de travail d’un fonctionnaire, des
instructions données sur le traitement d’un dossier particulier, ou, au sein
d’un établissement public, comme l’université, la fixation de l’horaire des examens
écrits ou oraux, le choix des menus, l’horaire des repas, l’attribution des
dortoirs au sein d’un centre de requérants d’asile). La jurisprudence assimile
encore aux actes internes les actes réglant l’organisation d’une administration
ou d’un établissement public (p.ex. l’horaire d’ouverture de celui-ci, la
fermeture de classes, voire celle d’une école). Si l’obligation découlant de
l’ordre de service n’est pas respectée, elle peut déboucher sur des sanctions.
Ces dernières, prévues par le droit positif, impliquent des obligations
nouvelles par rapport à celles qui découlent du rapport de base. Dans cette
mesure, de telles sanctions doivent faire l’objet de décisions au sens
technique du terme.
La jurisprudence a cependant retenu que, dans
certaines configurations, divers actes, qui apparaissaient à première vue comme
étant de nature interne mais qui étaient propres à porter atteinte à des droits
fondamentaux, justifiaient un besoin de protection juridique. Ces actes ont
ainsi été considérés comme des actes attaquables par la voie d’un recours, même
s'ils ne remplissaient pas les conditions d'une décision, encore une fois au
sens technique (cf. ATF 123 I 296, relatif à l’ordre donné à une enseignante de
s’abstenir de porter le voile à l’école; voir aussi les
obiter dicta
des
ATF 133 I 49 et 128 II 156, précités).
Le fait qu'une Cour du Tribunal cantonal – en
l'occurrence la Cour constitutionnelle – a indiqué, certes sous la forme d'un
obiter
dictum
– qu'une décision de refus concrète donnera lieu à une décision
formelle susceptible de recours doit aussi être pris en considération dans le
cas d'espèce, ce d'autant plus que le recourant est également l'un des
recourants de la cause CCST.2023.0008. Au final, compte tenu de l'ensemble des
circonstances du cas d'espèce, il paraît bien que la décision attaquée
constitue une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Toutefois, il n'est pas
nécessaire de trancher définitivement cette question et de savoir si l'on se
trouve effectivement en présence d'un acte susceptible de recours, car s'il
était recevable, le recours, comme on le verra, devrait de toute façon être
rejeté.
b)
S'agissant de la légitimation à recourir, le recourant invoque la
violation de divers droits fondamentaux, dont il est titulaire. Cependant, sa
demande portait sur l'organisation d'un débat avant les élections fédérales de
2023, lesquelles sont aujourd'hui passées; autrement dit, il n'y a plus
d'intérêt actuel au recours. Néanmoins le Département est entré en matière sur
le pourvoi formé devant lui au motif que l'on se trouvait en présence d'un type
de litige posant une question de principe, susceptible de se reproduire, pour
lequel en outre il était difficile à l'autorité de recours de statuer par une
décision sur le fond avant que le problème ne perde son actualité. La Cour de
céans se rallie à cette solution (dans le même sens d'ailleurs, cf. TF 2C_495/2021
du 9 février 2022 consid. 1.4, s'agissant d'un recours réclamant une
alimentation végane lors d'une hospitalisation au CHUV, alors même que
l'hospitalisation avait pris fin depuis longtemps; l'arrêt fait aussi
abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel). Sous cet angle, et pour autant
que l'on puisse admettre que la décision attaquée soit bien une décision, on
pourrait entrer en matière sur le recours.
2.
Le recourant soulève divers moyens de faits, estimant que l'autorité
intimée doit se voir reprocher une constatation inexacte des faits. Dans la
mesure où la CDAP est habilitée à revoir entièrement les faits, celle-ci peut
réparer sans autre un tel vice. Les échanges de correspondances entre le
recourant et l'établissement scolaire se sont déroulés par ailleurs sur une
période très courte, par la force des choses, compte tenu de la proximité des
élections fédérales. Il convient en tout cas, au-delà des termes utilisés,
d'examiner de plus près quel était l'objet de la demande formulée par le
recourant, ainsi que la portée du refus qui lui a été opposé.
On peut dès lors donner acte au recourant que
celui-ci entendait que puisse être mis sur pied dans l'établissement scolaire –
soit dans un cadre scolaire – un débat contradictoire entre les représentants
de divers partis. Cependant, ce débat pouvait avoir lieu, et il faut également donner
acte au recourant sur ce point, en dehors de l'horaire ordinaire des cours.
Autrement dit, la demande de l'intéressé visait l'organisation d'une activité devant
se déployer dans le cadre scolaire, pour les usagers de l'école, et avec «
l’accompagnement des enseignantes et enseignants
» (réplique, ch. 71).
Si cela impliquait une intervention de tiers, contrairement à l'une des
analyses présentée dans la décision attaquée, la demande ne portait toutefois
pas sur un usage extraordinaire du patrimoine administratif par des tiers (ici
de l'établissement scolaire B._______), usage auquel un tiers ne peut en principe
prétendre (cf. ATF 143 I 37, spéc. consid. 7.2, dans lequel l'usage était
sollicité par un tiers, qui n'était pas un usager de l'établissement public en
cause; cf. en outre consid. 10
infra
).
De même, le recourant fait valoir diverses
violations du droit d'être entendu, dans la mesure où la décision attaquée
n'aborde pas certains de ses griefs, notamment en lien avec la violation de
diverses dispositions constitutionnelles. Là aussi, l'autorité de céans, qui
dispose d'un pouvoir d'examen non limité en droit, est apte à corriger un tel
vice, en particulier s’agissant d’un défaut de motivation de la décision
attaquée.
Dans le cas d'espèce, l'on a ainsi affaire à une
demande formulée par un usager du Centre B._______, destinée en priorité à un
public composé d'usagers de cet établissement scolaire. Le litige s'inscrit
donc dans le cadre de la réglementation des usages du Centre B._______, que
l'on peut qualifier d'ordinaires, même si la demande est particulière; il va
cependant de soi que ces usages "ordinaires" peuvent et même doivent
être réglementés. Ils le sont d'ailleurs, d'abord par les règles spécifiques
applicables au Centre B._______, mais aussi par l'ensemble de la législation
scolaire (l'art. 1 de la loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire
[LEO; BLV 400.02] précise en effet que cette loi constitue la loi de référence
des lois cantonales sur l'instruction publique).
On présentera ci-dessous quelques éléments de ce cadre
légal (cf. consid. 4
infra
); il y a lieu toutefois auparavant de placer
celui-ci dans un contexte plus général: celui des établissements publics, au
sein desquels se nouent des rapports de droit spéciaux (cf. consid. 3
infra
).
3.
a) Le concept de rapport de droit spécial vise à mettre en évidence ce
qui le distingue d’une relation ordinaire entre l’administration et
l’administré; en substance, il s’agit d’une relation beaucoup plus étroite,
impliquant en quelque sorte une « incorporation » d’un administré au
sein de l’appareil étatique. On parle aussi à ce propos de régime statutaire,
formant un ensemble de droits et d’obligations pour l’administré lié à
l’Etat/l’établissement public par un tel rapport de droit spécial (Moor/Flückiger/Martenet,
Droit administratif, vol. I, p. 719 ss; voir également Tschannen/Müller/Kern,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
e
éd., N 1164 ss; sur le rapport de
droit spécial qui se noue avec l’école: voir Herbert Plotke, Schweizerisches
Schulrecht, 2
e
éd. Berne 2003, p. 68 ss). On peut en distinguer deux
catégories; dans la première, le rapport de droit spécial est imposé à
l’administré (ainsi pour les détenus ou les militaires), alors que dans la
seconde, la relation se noue sur demande de l’intéressé (ainsi pour les
fonctionnaires, les étudiants au sein de l’université, les patients d’un
hôpital). Cette dernière configuration relève d’ailleurs de l’administration de
prestation; à cet égard, on relèvera qu’il n’y a pas de droit à obtenir des
prestations plus largement que ce que la loi prévoit (Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit., p. 724 ; étant précisé que, depuis l’ATF 103 Ia 369, le
principe de la légalité s’applique aussi bien, mais selon des modalités
différentes, à l’administration restrictive qu’à l’administration de prestation).
Auparavant, l’on admettait que les personnes
soumises à un rapport de puissance publique particulier ne bénéficiaient pas
des libertés publiques et que le principe de la réserve de la loi ne
s’appliquait pas dans ce cas. La jurisprudence a cependant évolué vers une
juridicisation accrue des rapports de droit spéciaux; ainsi, l’administré
peut-il désormais, dans ce cas également, se prévaloir en principe des droits
fondamentaux.
En l'occurrence, le recourant soutient, entre autres
moyens, que la Directive déploie des effets externes – autrement dit qu'elle porte
atteinte à des droits. La délimitation entre acte interne et externe est
difficile à tracer, dans la mesure où elle repose sur une métaphore comme on
l'a vu (l’intérieur et l’extérieur de l’administration/l’établissement public);
la question se pose aussi bien dans les relations entre l’administration et ses
agents, que s’agissant de la relation entre l’établissement public et ses
usagers (et plus généralement en présence d’un rapport de droit spécial).
Le concept de rapport de droit spécial, malgré
les critiques de certains auteurs, conserve sa pertinence sur divers aspects,
non sans soulever des difficultés (en lien notamment avec la métaphore
précitée; Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N 1172 ss).
b) En premier lieu, il est admis que le principe de
la base légale s’applique, mais de manière différenciée aux rapports de droit
spéciaux. Il s’applique sans réserve s’agissant de la création d’un tel rapport
imposé à l’administré. De même, la loi formelle doit définir, dans les grandes
lignes, les conditions d’accès, sur demande, à un rapport spécial avec un
établissement public, tel un hôpital ou une université (cf. ATF 103 Ia 369,
accès à l’Université; sur ce point et sur les conditions permettant à
l’autorité de mettre fin de manière unilatérale à ce rapport: ZBl 1987, 459;
voir aussi ATF 121 I 22). Pour le surplus, les exigences découlant du principe
de la réserve de la loi quant au niveau de la norme ou à la précision de
celle-ci sont fortement atténuées. Est ainsi admise l’adoption d’ordonnances
administratives (donc de textes ne contenant pas de règles de droit à
proprement parler), pour régler le fonctionnement (interne) de tels
établissements. De même, il n’est le plus souvent pas possible d’arrêter des
dispositions générales et abstraites réglant jusque dans les détails la bonne
marche de ces établissements; on recourt dès lors souvent à des normes ouvertes
et peu précises (cf. ATF 130 I 65; 124 I 203; 119 Ia 178 spéc. 188 ;
sur ce thème, Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 721 ss; Plotke, op. cit.,
p. 70 ss).
c) Les ordonnances administratives (contrairement
aux ordonnances législatives) s’adressent aux agents de l’administration ou,
plus généralement, peuvent également concerner des administrés se trouvant dans
un rapport de droit spécial, par exemple les usagers d’un établissement public.
Ces ordonnances, dont le fondement se trouve dans le pouvoir de subordination
hiérarchique (voire dans le pouvoir de surveillance qu’une collectivité ou une
autorité exerce sur une autre) n’ont dès lors pas d’effet juridique direct pour
les autres administrés, mais n’ont de portée impérative que pour les agents
publics et les administrés assujettis à un rapport de droit spécial. Ne
déployant pas d’effet juridique externe, on considère donc qu’elles ne créent
pas de droit ou d’obligation – ou tout au moins pas de droit ou d’obligation
nouveaux par rapport à ceux attachés au statut découlant du rapport spécial (critique
sur cet aspect: Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 725). Les ordonnances administratives
constituent ainsi des instruments de conduite et de gestion, nécessaires au
sein des grandes organisations que sont l’administration ou les établissements
publics (telle l’université; sur ce type d’instrument: cf. ATF 133 I 49; 128 II
156, établissement d’accueil pour requérants d’asile). Il reste que, dans
certains cas, cet instrument est jugé insuffisant au regard du principe de la
réserve de la loi (p.ex. l’interdiction du port du voile à l’école pour les
élèves, contenue dans une circulaire – que l’on ne peut pas rattacher de
manière claire aux dispositions qui fixent les objectifs de la loi scolaire
thurgovienne et bien qu’elle intervienne dans le contexte de la relation de
droit spécial entre l’élève et l’école – doit être considérée comme dépourvue
de fondement suffisant dans la loi formelle, dès lors qu’elle constitue une
atteinte grave à la liberté religieuse: cf. ATF 139 I 280, spéc. 286).
d) On peut retenir de la jurisprudence, en
substance, que l’existence d’un rapport de droit spécial n’empêche pas
d’invoquer les droits fondamentaux, mais peut impliquer des restrictions
significatives de l’exercice de ces droits (p. ex. ATF 149 I 129 consid. 3.4.4
[vaccination d'un militaire], 135 I 179 [cours de natation mixtes à l’école];
Tschannen/Müller/Kern, op. cit., n. 1174; Jacques Dubey, Droits fondamentaux,
Bâle 2018, n. 250 ss et 526 ss).
e) On rappelle encore (voir
supra
consid. 1a)
que, dans le cadre d’un rapport de droit spécial et dans certaines limites,
l’administration/l’établissement public peut adresser à ses agents/ses usagers
des injonctions qui n’ont pas à revêtir la forme d’une décision, mais peuvent
consister en des actes internes ou d’organisation, ces derniers n’étant pas
susceptibles de recours.
4.
Il ressort des développements qui précèdent que l'école, en particulier
l'établissement scolaire B._______, constitue un établissement public; entre
l'établissement public et l'élève se noue, comme on l'a vu, un rapport de droit
spécial. Celui-ci est régi par les dispositions de la législation scolaire
(diverses lois et règlements), ainsi que par des directives (soit par des
ordonnances administratives, au sens retenu plus haut).
a) Lorsque sont en cause les droits fondamentaux,
tels que ceux invoqués par le recourant, il convient de tenir compte des buts
et objectifs poursuivis par la législation en cause. A cet égard, l'établissement
scolaire B._______, relève de la loi vaudoise du 9 juin 2009 sur la formation
professionnelle (LVLFPr; BLV 413.01). Ce texte ne mentionne pas de buts
particuliers, mais renvoie d'une part à la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur
la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10) et d’autre part à l'ancienne loi
scolaire (il paraît raisonnable ici de se référer à la LEO, qui constitue la
loi scolaire de référence actuellement).
L'art. 5 LEO définit ainsi les buts de l'école.
Celle-ci doit assurer l'instruction des enfants, tout en secondant les parents
dans leurs tâches éducatives (al. 1); elle offre aux élèves les meilleures
possibilités de développement, d'intégration et d'apprentissage et vise la
performance scolaire, ainsi que l'égalité des chances (al. 2). Plus
particulièrement, elle vise à faire acquérir à l'élève des connaissances et des
compétences, à développer et à exercer ses facultés intellectuelles, manuelles,
créatrices et physiques, à former son jugement et sa personnalité et à lui
permettre [...] de s'insérer dans la vie sociale, professionnelle et civique
(al. 3). L'art. 6 LEO évoque en outre des objectifs d'apprentissage, lesquels
sont définis dans un plan d'étude intercantonal (on pense notamment au Plan
d'études romand, d'ailleurs produit et invoqué par le recourant).
La LFPr, qui s'adresse à une classe d'âge plus
avancée, mentionne logiquement des buts un peu différents; l'art. 3 LFPr
insiste ainsi sur le fait que la formation professionnelle doit permettre
"
aux individus de s'épanouir sur les plans professionnels et personnels
et de s'intégrer dans la société, en particulier dans le monde du travail, tout
en les rendant aptes et disposés à faire preuve de flexibilité professionnelle
et à rester dans le monde du travail
" (let. a; cette disposition
mentionne encore d'autres buts, notamment l'égalité des chances de formation et
l'égalité effective entre les sexes, let. c).
Comme on le voit, les buts poursuivis par l'école
d'une part, et par la formation professionnelle d'autre part, sont nombreux et
divers; il appartient ainsi à l'établissement en cause, ici l'établissement
scolaire B._______, de les poursuivre de front, tout en procédant à un
arbitrage, de manière à dispenser en fin de compte une formation diverse et
équilibrée. Dans les cursus de l'établissement scolaire, il apparaît normal de
mettre l'accent sur la formation professionnelle sans nécessairement mettre de
côté l'instruction civique, notamment dans les écoles de culture générale et de
commerce (art. 9 LVLFPr).
b) L'enseignement est dispensé en principe dans les
locaux de l'école, ici dans ceux de l'établissement scolaire B._______, et ce
suivant la grille horaire correspondant au programme suivi par l'élève (art.
115 al. 1 LEO, relatif aux devoirs de l'élève; l'al. 2 de cette disposition
ajoute que les élèves se conforment aux ordres et instructions donnés par les
adultes actifs dans le cadre scolaire). Ces obligations relèvent des règles de
discipline à respecter dans le cadre scolaire, règles susceptibles de sanctions
(art. 120 LEO).
Les élèves disposent par ailleurs de certains droits
(art. 116 LEO). A teneur de l'art. 117 al. 1 LEO, relatif à la participation
des élèves à la vie de l'école, dès le 2
ème
cycle, les
établissements mettent en place des conseils de cycles et/ou des conseils des
élèves afin précisément de favoriser leur participation à la vie scolaire. L'art.
98 du règlement du 2 juillet 2012 d'application de la LEO (RLEO; BLV
400.02.1), sous la note marginale "
Participation des élèves
",
prévoit ce qui suit:
"
1
Les élèves
peuvent s'exprimer par les conseils prévus à l'art. 117 de la loi, sur les
projets concernant la vie de l'établissement. Ils peuvent émettre des
propositions ou élaborer des projets dans les domaines culturels, sportifs ou
intellectuels à l'intention du conseil de direction ou de la conférence des
maîtres".
5.
Le recourant invoque sur le fond la violation de diverses dispositions
constitutionnelles:
-
la
violation des art. 10 et 11 CEDH, art. 16 (liberté d'opinion et d'expression)
et 22 Cst. (liberté de réunion) (ci-après consid. 6);
-
la
violation des droits politiques (art. 34 Cst. et 32 Cst.-VD) (ci-après consid. 7);
-
la
violation de l'art. 11 Cst. (et de l'art. 85 Cst.-VD) (ci-après consid. 8); et
-
la violation de l'égalité de traitement et l'interdiction de la
discrimination (art. 8 Cst.; art. 14 CEDH en lien avec les art. 10 et 11
CEDH) (ci-après consid. 9).
Ces griefs seront examinés dans les considérants qui
suivent. Il faut cependant relever à titre liminaire que l'école ou
l'établissement scolaire qu'est le Centre B._______ sont assurément tenus au
respect des droits fondamentaux; ils sont même tenus de contribuer à leur
réalisation (art. 35 al. 2 Cst.). Au surplus, des restrictions à ces droits
fondamentaux sont possibles, moyennant le respect de l'art. 36 Cst. (soit à
condition de reposer sur une base légale, de répondre à un intérêt public et
d'être proportionnées).
Il convient de rappeler cependant que l'étendue de
la protection des droits fondamentaux est d'emblée restreinte dans le contexte
d'un rapport de droit spécial (Tschannen/Müller/Kern, n. 1174 et les réf.; voir
également Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 721 ss; voir aussi Moor/Bellanger/Tanquerel,
vol. III, p. 511 ss; sur les droits fondamentaux à l’école, Plotke, op. cit., p.
14 s. et 391 ss, spéc. la liberté d’expression en classe: p. 394). En
particulier, comme on l'a vu plus haut, les exigences posées au titre de la
réserve de la loi se trouvent allégées dans de telles configurations. Par
exemple, lorsque la loi prévoit la neutralité et spécialement la neutralité
religieuse de l'école, cela suffit pour fonder, à la charge des enseignants,
une interdiction de porter le voile, ou l'interdiction d'apposer des croix dans
les salles de classe (cf. ATF 123 I 296; 116 Ia 252).
La restriction en cause doit par ailleurs être
analysée à l'aune des buts poursuivis par le service public en question. Ainsi,
l'école poursuit des buts multiples, évoqués plus haut; il demeure qu'un
établissement public doit être en mesure de réguler les comportements de ses
usagers de manière à assurer sa bonne marche (autrement dit, la gestion de
l'établissement public doit permettre son fonctionnement normal). Si la
restriction ne peut pas être justifiée par la bonne marche de l'établissement,
ni rattachée à des valeurs posées par la loi, elle est susceptible d'apparaître
comme illégale ou inconstitutionnelle. Par exemple, malgré l'exigence de
neutralité religieuse, l'interdiction du port du voile par les élèves, en tant
que restriction grave de leurs droits fondamentaux, doit reposer sur une base
légale formelle (cf. ATF 139 I 280; la jurisprudence a d’ailleurs retenu
finalement qu’une telle restriction de la liberté religieuse des élèves
ne se justifiait de toute manière pas: ATF 142 I 49; sur la jurisprudence
rendue par le TF en matière de neutralité religieuse, voir les rappels de ce
dernier arrêt au consid. 4). Cependant, compte tenu des objectifs poursuivis
par l'école, celle-ci peut imposer aux élèves l'obligation de participer à des
cours de natation mixte (la liberté religieuse ne peut y faire obstacle, cf. ATF
135 I 79).
6.
Dans l'hypothèse où l'acte ici contesté peut être qualifié de décision
(cf.
supra
consid. 1a), il y a lieu de contrôler comme le fait valoir le
recourant qu'il respecte l'ordre juridique.
a) Le recourant, on l'a vu, estime que le refus qui
lui a été opposé constitue une restriction inadmissible de ses droits
fondamentaux de s'exprimer librement (art. 16 Cst) et de se réunir (art. 22
Cst.). Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16 al.
1 Cst. Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement
son opinion (art. 16 al. 2 Cst.). Selon l'art. 10 § 1 CEDH, la liberté
d'expression comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence
d'autorités publiques et sans considération de frontière. L’art. 22 Cst.
garantit la liberté de réunion (al.1), toute personne ayant le droit
d’organiser des réunions et d’y prendre part ou non (al. 2). Sont considérées
comme des réunions les formes les plus diverses de regroupements de personnes
dans le cadre d’une organisation déterminée, dans le but, compris dans un sens
large, de former ou d’exprimer mutuellement une opinion (ATF 144 I 281 consid.
5.3.1 ; TF 6B_655/2022 du 31 août 2022 consid. 4.2).
On peut certes déjà se demander si en l'espèce une
telle violation peut être constatée, dans la mesure où le recourant a la
faculté d'exercer sa liberté d'expression et d'opinion, sa liberté de réunion
ou encore ses droits politiques en dehors de l'établissement scolaire B._______;
en tant qu'adulte, en effet, il dispose de nombreuses autres possibilités de
s'exprimer, de s'informer, d'assister à des réunions politiques mises sur pied
dans d'autres cadres. On pourrait ainsi se demander si l’on a véritablement
affaire à une restriction d’un droit fondamental. Il ne faut en effet pas
perdre de vue que l’école (en particulier en dehors du champ d’application des
art. 19 et 62 Cst. relatifs au droit à un enseignement de base, qui n’est pas
en cause en l’espèce) relève de l’administration de prestation; en
l’occurrence, l’objet de la procédure concerne le refus par l’école d’une
prestation (la mise sur pied dans les locaux de l'établissement scolaire
B._______, pour les apprentis, élèves dans ce Centre, d’un débat pré-électoral)
et non une restriction à proprement parler d’un droit fondamental du recourant.
Si restriction il y a, ce n’est qu’un effet indirect du refus de prestation,
sauf à considérer – ce que le recourant soutient d’ailleurs – que les droits
fondamentaux invoqués fonderaient en sa faveur un droit à des prestations
positives que la loi ne prévoit pourtant pas.
Quoi qu'il en soit, il apparaît en définitive que, à
supposer que l’on doive admettre que les mesures en cause constituent des
restrictions, celles-ci apparaissent conformes à l'art. 36 Cst. pour autant
qu’on les replace dans leur contexte, soit celui d'un rapport de droit spécial.
b) En effet, on se souvient tout d'abord que le
principe de la réserve de la loi est allégé dans une telle configuration;
notamment il est possible de réglementer les comportements des usagers par le
biais d'ordonnances administratives. Tel a précisément été le cas en
l'occurrence avec la directive évoquée plus haut. Au surplus, la mesure en
cause, si on la considère comme une restriction aux droits fondamentaux,
n’équivaut pas, dans sa gravité, à l’interdiction du port du voile par les
élèves, laquelle nécessitait de toute façon l’adoption d’une norme expresse
dans la loi formelle; elle pouvait donc être réglée d’une autre manière (clause
générale dans la loi formelle; précisions au niveau d’ordonnances législatives
ou administratives; Plotke, op. cit., p. 84 s.).  On ne saurait dès lors
retenir une violation du principe de la légalité en l'occurrence (cf. à ce sujet
consid. 3
supra
).
c) L'autorité intimée se prévaut des art. 9 et 11
LEO, pour justifier la Directive, ainsi que la décision attaquée. La première
disposition pose le principe de la neutralité de l'enseignement et la seconde
prohibe toute forme de propagande politique, religieuse ou commerciale. Il
apparaît ainsi clairement que le refus querellé poursuit un but d'intérêt
public, d'ailleurs consacré par la loi.
d) En somme, le problème central soulevé par la
mesure ici en cause a trait au respect du principe de la proportionnalité. La
réponse à donner à cette question appelle une forme de pesée d'intérêts, assez
complexe en l'occurrence, compte tenu des buts multiples poursuivis par
l'école. La notion de "
rapport de droit spécial
" sert
précisément, selon la doctrine, à structurer l'analyse du respect de ce
principe par la mesure en cause (voir à ce sujet Markus Müller, Verhaltnismässigkeit,
Berne 2013, p. 22 ss). Pour cet auteur, l'admissibilité de la proportionnalité
de la mesure devrait être retenue plus aisément dans un tel contexte. En outre,
il y aurait sans doute lieu de laisser à la Direction de l'établissement un
certain pouvoir d'appréciation quant à l'adoption de mesures appropriées.
aa) S’agissant du pouvoir d’appréciation de la
Direction de l'établissement scolaire sur la question ici en cause, il faut
relever que celui-ci peut s’appuyer à la fois sur les dispositions relatives à
l’intervention de tiers dans le cadre scolaire (art. 24 al. 2 LEO;
art. 17 RLEO et 62 RGY) et sur les règles relatives à la participation des
élèves à la vie de l’école (art. 117 LEO et art. 98 RLEO; sur le thème de la
participation des élèves à la vie de l’école, voir Plotke, op. cit., p. 387 ss).
En particulier, selon l’art. 98 al. 1 RLEO, les élèves peuvent émettre des
propositions ou élaborer des projets de natures diverses (dont il ne faut sans
doute pas exclure les projets à vocation civique); il ressort clairement de
cette norme que le conseil de direction de l’école ou la conférence des maîtres
disposent d’une grande liberté pour accepter ou au contraire écarter des
propositions présentées par les élèves (ou les conseils des élèves prévus par
l’art. 117 LEO).
Un tel pouvoir d’appréciation s’inscrit d’ailleurs
dans les pouvoirs de gestion laissés aux organes de l’école quant aux
programmes scolaires à suivre (certes guidés par les programmes intercantonaux,
tel le Plan d’études romand [PER] ; sur la nature juridique de ces plans,
voir Bernet Stephanie Andrea, Der Lehrplan – Rechtsnatur und Bedeutung, Zurich
2021 et la recension de Herbert Plotke, ZBl 2022, 511 s. ; l’auteur estime
que chaque (élément du) plan doit faire l’objet d’une analyse pour en
déterminer la portée, étant précisé que certains éléments doivent être
assimilés à des ordonnances administratives), aux grilles horaires et à
l’affectation des locaux aux diverses activités d’enseignement (sur la marge de
manœuvre laissées aux établissements scolaires en matière de gestion, Plotke,
op. cit., p. 72 ss, spéc. p. 74). Dans ce contexte, on ajoutera que l’élève ne
peut se voir reconnaître un droit à obtenir l’enseignement qu’il souhaite
(Plotke, op. cit., p. 376); il faut bien sûr réserver les règles spéciales qui
confèrent un droit à un enseignement spécifique, par exemple en faveur des
handicapés.
bb) En l'occurrence, il ne paraît pas ressortir du
dossier que la demande du recourant soit de nature à perturber la bonne marche
de l'établissement; on ne voit pas, en particulier, que l'organisation du débat
pré-électoral souhaité aurait soulevé des difficultés significatives dans la
gestion de l'établissement scolaire B._______, sinon que la demande supposait
une réaction de l’établissement dans des délais très courts.
Par ailleurs, la portée de la mesure en cause était à
première vue assez limitée: elle tendait à interdire les débats pré-électoraux,
cela durant une plage de 10 semaines avant le scrutin en cause. Cela étant,
dans le cas d'une élection, il apparaît assez évident que de tels débats
doivent avoir lieu à une date relativement proche de celle fixée pour le
scrutin. Aussi, l'interdiction prononcée (reposant sur la Directive évoquée
plus haut) revient-elle pratiquement à exclure les débats pré-électoraux dans
les établissements scolaires.
Cependant, la décision de l'établissement scolaire
B._______ (là encore fondée sur la Directive), laisse ouverte la possibilité
d'organiser des débats thématiques, sur des questions politiques. On observe à
cet égard que de tels débats, plus aisés à structurer et dès lors plus
accessibles à un public d'élèves, susceptibles de mieux répondre à un objectif
pédagogique, paraissent présenter une valeur formatrice plus forte que les
débats pré-électoraux, tels que souhaités par le recourant.
En définitive, l'autorité intimée (comme la
Directive elle-même) paraît craindre un processus de "
pêche aux voix
"
à l'occasion d'un débat pré-électoral au sein de l'école; la formule est sans
doute dévalorisante, mais elle n’est pas étrangère à la situation de fait à
régler dans la mesure où les débats pré-électoraux sont tenus par les
intéressés dans le but de convaincre et ainsi de gagner des votes. Cette
crainte, exprimée dans la loi sous la forme d'une interdiction de propagande,
correspond ainsi à une certaine réalité (ce d’autant qu’un nombre significatif
d’élèves de l'établissement scolaire B._______, sont majeurs et bénéficient du
droit de vote), qui suffit, compte tenu du pouvoir d'appréciation qu'il
convient de laisser à l'autorité dans la gestion d'un établissement public,
pour confirmer le caractère proportionné de la mesure.
Les griefs de violation des droits fondamentaux de
liberté d'expression et de liberté de réunion doivent ainsi être rejetés.
7.
a) L’art. 34 Cst. garantit les droits politiques (al. 1); plus
spécifiquement, l’al. 2 de cette disposition tend à protéger la libre formation
de l’opinion des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté, dans
le cadre de l’exercice des droits politiques. Cette disposition correspond,
pour ce qui concerne le droit vaudois, à l’art. 32 Cst.-VD, qui consacre la «
liberté politique ».
La garantie des droits politiques revêt une portée
générale, pour l’ensemble des collectivités suisses (Confédération, cantons et
communes). Elle n’a pas pour fonction d’attribuer des droits politiques aux
citoyens, ni de déterminer leur contenu exact. L'art. 34 al. 1 Cst. fait d'ailleurs
partie du catalogue des droits fondamentaux, contrairement aux droits
politiques eux-mêmes qui s’inscrivent en dehors de ce catalogue. Dans cette
optique, il convient donc de distinguer, d’une part, l’existence et, d’autre
part, l’exercice de tels droits, l’art. 34 Cst. concernant surtout ce dernier
aspect (Martenet/von Büren, in: Martenet/Dubey (édit.), Commentaire romand de
la Constitution fédérale (CR-Cst.), Bâle 2021, n. 11 s ad art. 34). Il faut
aussi reconnaître à l'art. 34 al. 1 Cst. une fonction institutionnelle; il consiste
à assurer le fonctionnement effectif de la démocratie, l’État assumant dans ce
cadre l’obligation de mettre en place les conditions permettant l’exercice des
droits politiques sans difficulté injustifiée et dans le respect des règles en
vigueur. Autrement dit, l’exercice des droits politiques doit être soumis à des
règles de procédure qui les rendent praticables, permettant ainsi l’exercice
effectif des droits politiques (sur tous ces points: Martenet/von Büren, CR-Cst.,
n. 16 ss ad art. 34). De cette garantie découle ainsi toute une série
d’exigences applicables notamment aux votations et aux élections.
La garantie générale précitée comporte un champ de
protection qui s’étend bien évidemment aux élections. Plus concrètement, cette
garantie couvre alors autant les aspects actifs et passifs du droit de prendre
part à une élection, c’est-à-dire le droit d’élire et d’être élu (Martenet/von
Büren, CR-Cst., n. 26 ss ad art. 34). Cet aspect de l’art. 34 Cst. soit la
garantie générale, ne paraît toutefois pas en cause dans la présente procédure;
au demeurant, le recourant n’invoque pas une restriction de son droit d’élire
les candidats aux élections fédérales, qui étaient en cours (voir à propos de
telles restrictions, dont certaines relèvent aussi de l’art. 36 Cst.,
Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 63 ss ad art. 34).
b) L’exercice libre et non faussé des droits
politiques est garanti, quant à lui par l’alinéa 2 de l'art. 34 Cst. déjà
évoqué, parfois également désigné liberté de vote (cf. Martenet/von Büren,
L’information émanant des autorités et des particuliers en vue d’un scrutin, à
l’aune de la liberté de vote, RDS 2013 I 57, p. 58). Celle-ci doit être
comprise comme un droit fondamental. Dans un premier temps, le citoyen doit
pouvoir se forger son opinion de la manière la plus libre qui soit; dans un
second temps, il doit pouvoir l’exprimer à l’abri de toute contrainte ou
influence inadmissible. Enfin, le citoyen doit être en mesure d’exprimer cette
volonté de manière fidèle et sûre. Le champ de protection de cette garantie
s’étend bien évidemment aux élections et aux votations, le citoyen devant
fondamentalement pouvoir exercer sa liberté de choix. Une question particulière
a trait à l’interdiction de l’influence illicite sur le résultat du vote, ce
qui vaut en particulier en matière d’élections: les autorités sont tenues à un
strict devoir de neutralité politique dans les campagnes électorales; elles
doivent donc s’abstenir dans ce cadre de toute prise de position officielle.
Elles sont autorisées tout au plus à rectifier des informations fausses
répandues durant la campagne. Au surplus, elles peuvent (voire doivent)
informer les citoyens sur les procédures de vote, de manière que ceux-ci
puissent s’exprimer valablement dans le scrutin (Martenet/von Büren, CR-Cst.,
n. 65 ss, n. 70, n. 83, n. 84 ss ad art. 34, les auteurs rapprochent ici la
liberté de vote de la liberté d’opinion et d’expression; et sur les limites à
la liberté de vote, op. cit., n. 111 s.).
c) Enfin, la garantie des droits politiques doit
être mise en œuvre, en conformité avec l’art. 34 Cst. Il appartient ainsi aux
autorités politiques et administratives de protéger, respecter et mettre en
œuvre ce droit fondamental, notamment lors de l’organisation d’élections et de
votations; tout doit être mis en œuvre en particulier pour qu’un scrutin se
déroule de manière conforme aux exigences de l’art. 34 Cst. On peut retenir en
outre que cette disposition met à la charge des autorités des obligations positives;
ainsi, une intervention des autorités est justifiée si des particuliers
empêchent l'exercice des droits politiques, par exemple en bloquant l’accès à
un local de vote (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 113 ss ad art. 34).
d) Dans le cas d’espèce, il faut constater que le
recourant ne saurait invoquer à bon droit une violation de la garantie de ses
droits politiques; en particulier, le refus qui lui a été opposé, ne l’empêche
pas d’exercer son droit de vote librement. On ne saurait considérer en effet
que l'établissement scolaire B._______, en refusant d’autoriser le débat pré-électoral
souhaité, aurait ainsi exercé une influence, sur le recourant ou sur ses
camarades, de nature à fausser l’expression de la volonté de ces derniers lors
des élections fédérales en cause. À l’inverse, on aurait bien plutôt pu
reprocher à l'établissement scolaire B._______ de fausser la volonté des élèves
de ce centre en organisant un tel débat sans prendre des précautions drastiques
pour assurer la neutralité de celui-ci, au risque dès lors d’exercer une
influence illicite sur les bulletins exprimés par les élèves qui y auraient assisté,
en violation de l'art. 34 al. 2 Cst.
Ce grief doit ainsi être écarté.
8.
Le recourant fait valoir aussi une violation de l’art. 11 Cst. Selon
cette disposition, les enfants et les jeunes ont droit à une protection
particulière de leur intégrité et à l’encouragement de leur développement.
C’est surtout ce dernier aspect que le pourvoi fait valoir en l’occurrence: le
débat pré-électoral souhaité par le recourant aurait en effet constitué une
mesure propre à favoriser le développement des jeunes, notamment sur le plan
civique.
a) On notera en premier lieu que cette disposition,
qui n’était pas prévue dans le projet soumis au parlement, trouve un écho aux
art. 41 al. 1 (relatif aux droits sociaux) let. g Cst. et art. 67 Cst.
(décrivant les tâches de la Confédération s’agissant du développement des
jeunes). Dans cette mesure, l’art. 11 Cst., en tant qu’il exprime l’idée de
favoriser le développement des jeunes apparaît en quelque sorte mal placé dans
le catalogue des droits fondamentaux. Cette disposition a surtout pour fonction
d’ancrer dans le texte fondamental le principe de l’intérêt supérieur de
l’enfant ou du bien de l’enfant; au surplus, les enfants et les jeunes
bénéficient, eux aussi, des autres droits fondamentaux existants, l'art. 11 Cst.
ayant en fin de compte le rôle d’une garantie " auxiliaire",
intervenant en appui des autres garanties constitutionnelles (Gavillet, CR-Cst.,
n. 4 et 9 ss ad art. 11 et les réf.).
La doctrine retient par ailleurs que sont titulaires
de cette garantie les enfants et les jeunes n’ayant pas encore atteint la
majorité (Gavillet, CR-Cst., n. 12 s ad art. 11 ). En outre, s’agissant plus
particulièrement de la question de l’encouragement du développement des enfants
et des jeunes, il est admis généralement que cette formulation fonde un droit
social; autrement dit, elle s’adresse principalement au législateur, chargé de
mettre en œuvre cet objectif, de sorte que ce volet de l’art. 11 Cst. ne fonde
pas de droit subjectif justiciable (Gavillet, CR-Cst., n. 21 ss ad art. 11, qui
réserve des hypothèses particulières, non réalisées en l’espèce). Cette auteure
relève enfin que cette disposition n’a donné lieu à aucune jurisprudence, de
sorte qu’il est douteux qu’elle puisse, à elle seule, permettre à son titulaire
d’obtenir le droit à une prétention de la part de l’Etat.
Quant à l’art. 85 Cst.-VD, il concerne une tâche de
l’Etat (au même titre que l’art. 67 Cst.), prévoyant que celui-ci contribue à
la formation civique des jeunes; une telle tâche, qui comporte un mandat aux
organes étatiques vaudois, ne confère pas non plus de droit justiciable aux
intéressés.
b) Il résulte des développements qui précèdent que
ces dispositions appellent surtout une mise en œuvre par le législateur,
fédéral ou cantonal. Autrement dit, dans le cas d’espèce, l’on ne saurait
retenir l’existence à proprement parler d’une restriction de ces "garanties".
Ces dispositions, en tant qu’elles concernent le "
développement des
jeunes"
doivent être comprises comme un mandat adressé au législateur
et, dans cette mesure, doivent surtout servir de base à l’interprétation des
règles qui régissent l’école et la formation des jeunes. On a déjà traité de
ces dispositions ci-avant et il suffit d’y renvoyer (cf. consid. 4
supra
).
Ce grief doit dès lors être écarté lui aussi.
9.
Le recourant fait encore valoir, à l’encontre de la mesure en cause, une
inégalité de traitement, voire une discrimination contraire au droit constitutionnel;
celle-ci découle du fait que l’interdiction du débat pré-électoral vise les
jeunes en formation, cette mesure étant ciblée sur eux, en leur qualité de
jeunes, de sorte que les conditions de l’art. 8 al. 2 Cst. seraient remplies
(ainsi d’ailleurs que celles de l’art. 14 CEDH, qui interdit les
discriminations en lien notamment avec la liberté d’opinion et d’expression).
A vrai dire, l’argumentation du recourant est ici
réductrice en tant qu’elle occulte le cadre dans lequel cette interdiction
intervient, soit celui d’un établissement public d’enseignement et d’un rapport
de droit spécial. Tout d’abord, rien n’empêche le recourant, ni ses camarades
d’organiser un débat analogue, ni d’y participer hors du cadre scolaire (mais
le recourant a raison de souligner que ce cas de figure n’entre pas dans
l’objet de la procédure). Par ailleurs, l'établissement scolaire B._______ a pour
mission des tâches d’enseignement très diverses, spécifiquement destinées aux
jeunes en formation; il dispose d’une certaine marge de manœuvre à cet effet,
balisée par la loi et ses dispositions d’application, y compris les directives,
soit les ordonnances administratives adoptées par le département en charge de
l’enseignement. Par la force des choses, lorsqu’il prend des décisions
concernant des activités concrètes d’enseignement (compris ici au sens large;
c’est de cela qu’il s’agit ici), celles-ci s’adressent aux élèves du centre et
à eux seuls; la question de la discrimination de ce cercle de jeunes par
rapport à d’autres couches de la population – par hypothèse plus âgées – n’a
ainsi pas lieu d’être.
Ce grief doit ainsi également être rejeté.
En définitive, les griefs relatifs aux dispositions
constitutionnelles précitées sont tous infondés.
10.
Le recourant fait encore valoir un droit conditionnel, voire
inconditionnel à l’usage du patrimoine administratif que représentent les
locaux de l'établissement scolaire. Il invoque à cet égard la jurisprudence
relative à l’usage (commun ou accru) du domaine public, à ses yeux
transposables au patrimoine administratif.
a) Comme on l’a relevé plus haut (cf. consid. 2
supra
),
la question semble mal posée: en effet, les établissements publics, telle
l’école, disposent d’un patrimoine administratif; ce patrimoine est accessible
à ses usagers (et à eux seuls), conformément à la réglementation qui régit ces
établissements. Il s’agit là d’un usage (conforme à la destination de
l’établissement) qualifié d’ordinaire.
Les tiers, quant à eux, peuvent
obtenir une autorisation d’usage, usage qu’il faut qualifier au contraire
d’extraordinaire; ils n’ont, selon la jurisprudence, pas de droit à l’octroi
d’une telle autorisation (
ATF 143 I 37
, spéc.
43
). Il convient toutefois de réserver des situations
particulières, dans lesquelles l’usage extraordinaire du patrimoine
administratif devrait être traité de la même manière qu’un usage accru du
domaine public: ainsi dans le cas d’une salle communale, par ailleurs sans
équivalent privé, sollicitée pour l’organisation d’une manifestation à
caractère politique (
ZBl 1992, 40
, spéc.
43).
b) Dans le cas d’espèce, la question que soulève la
présente cause concerne un usage ordinaire de l'établissement scolaire
B._______; il faut ainsi se référer à la réglementation qui régit celui-ci.
L’argumentation soulevée dans le recours, en lien avec un usage extraordinaire
du patrimoine administratif, n’est donc pas pertinente.
A supposer – par surabondance – que l’on soit en
présence d’un usage extraordinaire du patrimoine administratif, force serait de
considérer que le recourant ne pouvait prétendre un droit à l’obtention de
l’autorisation qu’il sollicitait. En effet, la situation de fait se distinguait
profondément de celle évoquée par la jurisprudence citée plus haut (
ZBl 1992, 40
, spéc. 43
)
: en effet, la ville
******** disposait à l’évidence d’autres lieux de réunion que les locaux de
l'établissement scolaire, pour des manifestations politiques. L’application de
la jurisprudence précitée n’aurait donc pas conduit à l’octroi de
l’autorisation.
11.
Il découle des considérations qui précèdent que le pourvoi, mal fondé,
doit être rejeté, pour autant qu'il soit recevable (cf. consid. 1a
supra
).
Les frais de justice devraient en principe être
supportés par le recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Au vu des
circonstances, on renoncera exceptionnellement à prélever un émolument (art. 50
LPA-VD). Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55
al. 1
a contrario
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Pour autant que recevable, le recours est rejeté.
II.
La décision rendue sur recours, le 20 août 2024, par le Chef du
Département de l'enseignement et de la formation professionnelle est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument d'arrêt.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 mars 2025
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.