vd_omni · AC.2024.0081 · 2024-10-31 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Vallorbe, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, C.________ SA, D.________, E.________ | Confirmation d'un permis de construire une nouvelle installation de communication mobile avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes (3G, 4G et 5G) sur une parcelle privée en zone à bâtir (zone mixte d'activités et de logement selon le PGA communal). Rappel de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au principe de précaution en matière de rayonnement non ionisant (consid. 2a à c); constat que les exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions sont respectées dans le cas présent, de sorte que le principe de précaution est réputé observé (consid. 2d). Pas de violation de la garantie de propriété des recourants (propriétaires d'une parcelle proche); en particulier, respect du principe de la proportionnalité en l'espèce (consid. 3). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2024 AC.2024.0081

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 octobre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Bertrand Dutoit, assesseur
et Mme Lorraine Wasem, assesseure; M. Daniel Perret, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Etienne CAMPICHE,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vallorbe,
à
Vallorbe, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement
(DGE),
à Lausanne,
Constructrice
C.________ SA,
à ********,
Propriétaires
1.
D.________,
à ********,
2.
E.________,
à ********
, représentée par D.________, à
*****.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Vallorbe du 14 février 2024 levant leur opposition et
autorisant la construction d'une nouvelle installation de communication
mobile pour le compte de C.________ SA avec mât, systèmes techniques et
nouvelles antennes pour les technologies 3G, 4G et 5G ‒ VADN sur la
parcelle n° 1676 de Vallorbe, propriété de E.________ et D.________ (CAMAC n° 216829)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ et E.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 1676 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Vallorbe. D'une surface de
2'214 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment à usage de garage de 84 m² au sol,
le reste de la surface de la parcelle étant en nature d'accès/place privée (189
m²) et de jardin (1'941 m²).
Sis au lieu-dit "Le Creux" situé en amont
de la localité de Vallorbe, à proximité de la douane avec la France, le
bien-fonds précité fait partie d'un ensemble de parcelles colloquées en zone
mixte d'activités et de logement selon le plan général d'affectation (PGA) de
la commune de Vallorbe et son règlement (RPGA), approuvés tous deux par le
département cantonal compétent le 26 mai 2000. Cet ensemble de parcelles se
trouve à la limite du territoire communal avec le territoire de la commune
voisine de Ballaigues à l'est.
B.
Au mois d'octobre 2022, C.________ SA (ci-après aussi: la constructrice
ou l'opérateur) a déposé auprès de la Municipalité de Vallorbe (ci-après: la
municipalité) une demande de permis de construire portant sur un projet de
construction d'une nouvelle installation de communication mobile avec mât,
systèmes techniques et nouvelles antennes pour les technologies 3G, 4G et 5G ‒
VADN, à réaliser sur la parcelle n° 1676 précitée.
Le projet consiste en la construction, sur un îlot
aménagé près de la limite est de la parcelle précitée, d'une installation de téléphonie
mobile pourvue d'un mât d'environ 20 m de haut et d'équipement technique au
sol. Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de
données spécifique au site (révision 1.6) établie par l'opérateur le 23 août
2022. Il ressort de ce document qu'il est prévu d'installer, sur le mât, six
antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil:
-
les
antennes n
os
1SC0709 et 2SC0709, dans la gamme de fréquence de 700 à
900 MHz, dont la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERP
n
)
atteint 2500.00 W, avec un azimut de la direction principale de propagation,
par rapport au nord, de +35° et +130°;
-
les
antennes n
os
1SC1426 et 2SC1426, dans la gamme de fréquence de 1'400
à 2'600 MHz, dont la puissance d'émission atteint 4450.00 et 3630.00 W, avec un
azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +35°
et +130°;
-
les
antennes n
os
1SC3636 et 2SC3636, dans la fréquence de 3'600 MHz,
dont la puissance d'émission atteint 2000.00 et 1700.00 W, avec un azimut de la
direction principale de propagation, par rapport au nord, de +35° et +130°.
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à
utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans
les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les
résultats suivants:
-
pour
le LUS n° 2, l'étage le plus exposé du bâtiment d'habitation sis Le Creux n° 2,
sur la parcelle n° 1461 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Ballaigues, l'intensité du champ électrique s'élève à 4.84 volts par mètre
(V/m);
-
pour
le LUS n° 3, l'étage le plus exposé du bâtiment d'habitation sis route du Creux
n° 13, sur la parcelle n° 828 du registre foncier, sur le territoire de la
commune de Vallorbe, l'intensité du champ électrique s'élève à 4.95 V/m;
-
pour
le LUS n° 4, l'étage le plus exposé du bâtiment sis sur la parcelle n° 1676 de
Vallorbe, l'intensité du champ électrique s'élève à 2.97 V/m.
Toujours selon la même fiche, l'intensité du champ
électrique due à l'installation dans le lieu de séjour momentané le plus chargé
(LSM), c'est-à-dire au niveau du pied du mât supportant les antennes, s'élèvera
à 9.3 V/m, épuisant 19.8% de la valeur limite d'immissions (VLI).
C.
Mis à l'enquête publique du 4 février au 5 mars 2023, le projet a
suscité deux oppositions, dont celle déposée par A.________ et B.________. D'après
la fiche de données spécifique au site, la distance maximale pour pouvoir
former opposition est de 1'324.46 mètres.
Les prénommés sont copropriétaires de la parcelle n°
1461 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Ballaigues. D'une
surface de 4'285 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment à usage d'habitation de
287 m² et un garage de 31 m² au sol, le reste de la surface étant en nature de
jardin (3'967 m²). La parcelle se situe à une centaine de mètres environ au
nord-est de la parcelle n° 1676 de Vallorbe.
D.
La Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a
établi sa synthèse (n° 216829) le 16 janvier 2024. Les services concernés de l'administration
cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises, lesquelles
énumèrent les conditions impératives que l'exécution du projet devrait
respecter. En particulier, la Direction générale de l'environnement (ci-après:
la DGE), par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC),
a exposé ce qui suit:
"RAYONNEMENT NON-IONISANT
Station de base pour téléphonie
mobile: conforme sous condition
Les immissions
calculées pour les lieux à utilisation sensible (LUS) les plus exposés sont
inférieures aux exigences définies dans l'ORNI.
Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation de 5.0 V/m.
Les immissions
calculées pour les lieux de séjour momentané (LSM) sont inférieures aux
exigences définies dans l'ORNI.
Le projet respecte aussi la valeur
limite d'immissions.
Conditions:
L'installation
doit être exploitée selon les données techniques de la «Fiche de données
spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et
raccordements sans fil (WLL)» du 23.08.2022 révision 1.6 (fiche complémentaire
2) pour le site Swisscom / VADN.
En cas de
création de nouveaux lieux à utilisation sensible (LUS), l'opérateur pourra
être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI.
L'installation
doit être intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire
du 16.01.2006 de l'OFEV et le document Antennes adaptatives: Complément du 23  février
2021 à la recommandation d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre
le rayonnement non ionisant (ORNI) concernant les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002.
A la fin des travaux, l'opérateur
doit informer la DGE/DIREV-ARC de l'implémentation de la fiche de données, au
plus tard le jour de sa mise en service.
Contrôle:
L'opérateur responsable de l'installation
doit procéder, à ses frais, à des mesures de réception dans les 6 mois qui
suivent la mise en exploitation dans la configuration définie dans la fiche de
données spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la
DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être
effectuées selon les dernières recommandations en vigueur par un organisme
indépendant et certifié. En cas de non-respect de la valeur limite de l'installation,
les paramètres d'émission devront être adaptés et une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune.
Oppositions:
La
DGE/DIREV-ARC a pris en compte les oppositions et apporte les éléments
suivants:
Le principe de
précaution décrit dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
(LPE) est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation
qui est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite d'immissions.
L'Office
fédéral de l'environnement (OFEV) a mis en place un groupe consultatif d'experts
en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la littérature scientifique en
matière de rayonnement non ionisant (RNI). En l'état des connaissances
actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral une adaptation des valeurs
limites.
La fiche de
données spécifique est un document standardisé qui documente le rayonnement
prévisionnel dans les lieux sensibles autour du projet. Il est établi selon les
critères des différentes aides à l'exécution de l'OFEV.
En ce qui concerne les aspects
liés aux valeurs limites définies dans l'ORNI ainsi que la protection de la
faune, l'arrêt du Tribunal Fédéral (ATF 1C_375 2020) du 5 mai 2021 rappelle qu'en
l'état actuel des connaissances, il n'y a aucun danger pour les plantes et les
animaux si les valeurs limites d'immission applicables à l'homme sont
respectées.
Bases légales:
Ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23  décembre
1999 Règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les Constructions (RLATC) - Art. 89 Autorisations spéciales cantonales"
E.
Par décision du 14 février 2024, la municipalité, se référant à sa
séance du 7 février précédent, a levé les oppositions et a délivré le
permis de construire requis, assorti des conditions fixées dans la synthèse
CAMAC n° 216829 et de conditions communales concernant l'organisation et l'exécution
des travaux. En substance, elle a considéré que le
projet de la
constructrice respecte les dispositions légales et réglementaires applicables. Elle
s'est référée en particulier à la motivation développée par la DGE dans la synthèse
CAMAC du 16 janvier 2024 (reproduite à la lettre D ci-dessus).
F.
Par acte du 22 mars 2024 accompagné d'un bordereau de pièces, A.________
et B.________ ont interjeté un recours commun auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant, avec suite de
frais et dépens, principalement à ce que la décision de la municipalité du 14
février 2024 soit réformée en ce sens que le permis de construire portant sur
la construction d'une nouvelle installation de communication mobile pour le
compte de C.________ SA est refusé. A titre subsidiaire, les recourants ont
conclu à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité
de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 15 avril 2024, la constructrice a
conclu au rejet du recours.
Le 19 avril 2024, la DGE a déposé sa réponse au
recours, concluant implicitement au rejet de ce dernier. Elle a en outre produit
plusieurs pièces.
Les 6 et 13 mai 2024, la municipalité a produit son
dossier et a déposé un mémoire de réponse au pied duquel elle concluait, avec
suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée.
Les propriétaires D.________ et E.________ n'ont pas
fait usage de la faculté de déposer une éventuelle réponse au recours.
Les recourants se sont déterminés sur les écritures
des autres parties le 4 juin 2024, en maintenant les conclusions prises
dans leur recours. Ils ont en outre produit une pièce supplémentaire.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent
recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les
exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de
construire une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale
reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il
est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de l'installation
(ATF 133 II 409 consid. 1.3.1). Ces critères doivent être appliqués dans le
cadre de l'art. 75 LPA-VD (CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1 et la
réf. cit.); c'est en fonction de cela que la fiche de données a évalué à 1'324.46
m la distance maximale pour pouvoir former opposition. En l'occurrence, les
recourants sont propriétaires d'un bâtiment d'habitation sis sur la parcelle n°
1461 de la commune de Ballaigues, à une centaine de mètres environ; comme ils ont
formé opposition durant l'enquête publique, ils remplissent les conditions de l'art.
75 let. a LPA-VD, ce qui n'est du reste pas contesté. Il y a donc lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief, les recourants invoquent une violation du
principe de prévention résultant de l'art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) relatif à la protection de l'environnement.
En substance, ils soulèvent des craintes quant aux risques pour la santé et l'environnement
en relation avec les effets du rayonnement non ionisant émis par l'installation
de communication mobile projetée, plus particulièrement en lien avec l'utilisation
de la technologie 5G. Ils suggèrent de limiter ces risques, à tout le moins en
restreignant l'installation litigieuse à l'utilisation des technologies 3G et
4G seulement.
a) Au fond, les objections des recourants ont été
examinées dans le détail dans de nombreux arrêts rendus récemment par le
Tribunal fédéral (cf. l'arrêt de principe TF 1C_100/2021 du 14 février 2023;
cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13 octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023,
1C_542/2021 du 21 septembre 2023, 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021
du 3 mai 2023; 1C_153/2022 du 11 avril 2023). Il y a lieu de se référer aux
considérants pertinents de ces arrêts, que l'on peut résumer de la manière
suivante.
Selon l'art. 74 al. 1 et 2 Cst., la Confédération
doit veiller à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être
humain et son environnement naturel, mandat qu'elle a exécuté en édictant la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01). Cette législation a pour but de protéger les hommes, les animaux et
les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles
ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) –
et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la
diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes
qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre
préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi
le principe de prévention (
Vorsorgeprinzip
) en prescrivant de limiter
les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont
nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des
valeurs limites d'immissions (VLI). Ce faisant, il tient compte également de l'effet
des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles,
telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes
enceintes (art. 13 LPE). Selon l'art. 14 let. a LPE, les VLI doivent être
fixées de manière que les immissions inférieures à ces valeurs ne mettent pas
en danger, selon l'état de la science et l'expérience, l'homme, les animaux et
les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes.
Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance
du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI;
RS 814.710). Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1 ORNI), fixe des VLI
qui ont été reprises des travaux de la Commission internationale de protection
contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP) et qui doivent être respectées
partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI; ATF 126 II 399
consid. 3b). Etant donné que les valeurs limites d'immissions reposent sur des
connaissances scientifiquement établies, elles ne laissent aucune place à la
prise en compte d'études qui ne satisfont pas aux critères scientifiques ou
dont la fiabilité n'a pas encore été vérifiée (ATF 126 II 399 consid. 3b).
Afin de concrétiser le principe de prévention selon
les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites
de l'installation (VLInst) qui sont nettement inférieures aux VLI. Les VLInst
ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé; elles
visent à minimiser autant que possible le risque d'effets nocifs, qui ne sont
que supposés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b; TF
1C_694/2021 précité consid. 5.1.1; 1C_153/2022 précité consid. 6.2; cf. ég. CDAP
AC.2023.0417 du 29 juillet 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0348 du 26 mars
2024 consid. 8a; AC.2023.0071 du 16 juin 2023 consid. 2a/aa). En fixant les
VLInst, le Conseil fédéral a ménagé une marge de sécurité afin de prévenir les
dangers avérés pour la santé (ATF 128 II 378 consid. 6.2.2; TF 1C_694/2021
précité consid. 5.1.1). Il vise à maintenir l'exposition à long terme de la
population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets
sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état (CDAP AC.2023.0417
précité consid. 2b/aa; AC.2023.0348 précité consid. 8a; AC.2023.0071 précité
consid. 2a/aa et les réf. cit.). La jurisprudence constante considère que le
principe de prévention est réputé assuré en cas de respect de la valeur limite
de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique
(TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.1 et les arrêts cités).
L'autorité compétente, soit l'Office fédéral de l'environnement
(OFEV), continue à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires des
rayonnements non ionisants de haute fréquence; il examine les rapports de
synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts internationaux
et des autorités spécialisées, et examine en détail la pertinence de ces
évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI (TF 1C_694/2021
précité consid. 5.1.1).
S'agissant plus particulièrement de la faune et de
la flore, le Tribunal fédéral a relevé que la réglementation reflétait l'état
actuel des connaissances scientifiques, selon lequel il n'y a aucun risque pour
les plantes et les animaux si les VLI applicables à l'homme sont respectées (TF
1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.3).
b) Dans la mesure où les recourants concentrent l'essentiel
de leur critique sur la technologie 5G, il importe de donner quelques
précisions en la matière, en se fondant sur les explications publiées par l'OFEV,
l'Office fédéral de la communication (OFCOM) et l'Office fédéral de la santé
publique (OFSP) sur le site Internet www.5g-info.ch.
L'abréviation 5G désigne la cinquième génération de
téléphonie mobile. Il s'agit du nouveau standard de téléphonie mobile ou,
autrement dit, d'une nouvelle technologie de téléphonie mobile. Les
technologies de téléphonie mobile évoluent constamment et deviennent plus
efficaces, un peu comme les nouvelles versions des circuits intégrés dans un
PC. La 5G se base sur la 4G, utilise une technologie similaire, mais est plus
efficace et permet une transmission de données plus rapide et plus étendue que
les générations précédentes de téléphonie mobile (4G, 3G, …). La 5G peut être
utilisée dans les mêmes gammes de fréquences que la 4G. En outre, les signaux
sont émis de la même manière (modulation). Elle est également déployée dans une
nouvelle gamme de fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à diverses
optimisations techniques, davantage d'utilisateurs peuvent consommer de plus
grands volumes de données dans le même laps de temps. Le temps de réponse est
aussi écourté. Le volume de données transportées par les réseaux de téléphonie
mobile a sensiblement augmenté ces dernières années et il progresse encore.
Selon l'évolution qui a pu être observée et celle qui est attendue, ce volume
double tous les 18 mois environ. Le nombre croissant d'appareils et de capteurs
connectés (Internet des objets ou "
Internet of Things
")
devrait encore accentuer cette tendance. A moyen terme, les technologies 3G et
4G ne pourront plus absorber à elles seules le trafic des données mobiles.
On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais
cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut
fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu'avec des antennes dites
adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter
tous les avantages de cette technologie. L'expression "
antenne 5G
"
est donc souvent utilisée comme synonyme d'"
antenne adaptative
".
Les antennes adaptatives sont capables d'envoyer les signaux uniquement en
direction des terminaux (formation de faisceaux ou "
beamforming
")
et donc de transmettre des données avec moins d'énergie. Elles distinguent plus
clairement les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones,
tablettes, etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant
dès lors la qualité de la connexion. Les personnes qui n'utilisent pas d'appareil
mobile sont exposées à un rayonnement plus faible. Des mesures effectuées à
titre d'exemple sur trois installations de téléphonie mobile entre l'automne
2021 et le printemps 2022 ont montré que les valeurs moyennes d'intensité de
champ étaient plus faibles avec les antennes adaptatives qu'avec les antennes
conventionnelles. Ces mesures ont confirmé que les signaux radio des antennes
adaptatives n'apparaissent que lorsque des utilisateurs qui demandent des
données se trouvent à proximité (cf. Rapport OFCOM du 8 décembre 2022 intitulé
"
Intensité de champ électrique dans la zone de rayonnement des antennes
de téléphonie mobile adaptatives et conventionnelles – Mesures d'intensité de
champ avec une station de mesure RNI
").
Pour tenir compte de ce type d'antennes, l'ORNI a
été modifiée le 17 avril 2019 (RO 2019 1491) et le 17 décembre 2021 (RO 2021
901). Le ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI définit ainsi les antennes émettrices
adaptatives comme des "
antennes émettrices exploitées de sorte que leur
direction ou leur diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une
périodicité rapprochée
". Le ch. 63 al. 2 et 3 de l'annexe 1 ORNI
prévoit désormais, pour les antennes émettrices adaptatives comportant 8 unités
d'antenne ou plus (sub-arrays) pouvant être commandées séparément, qu'un facteur
de correction K
AA
peut être appliqué à la puissance apparente
rayonnée (ERP) maximale si les antennes émettrices sont équipées d'une
limitation automatique de puissance; celle-ci doit garantir qu'en cours d'exploitation,
l'ERP moyenne sur une durée de 6 minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée. L'objectif
est que les antennes adaptatives ne soient ni avantagées ni désavantagées par
rapport aux antennes conventionnelles et que le niveau de protection existant
contre le rayonnement soit maintenu (Rapport explicatif concernant la révision
de l'ORNI du 17 décembre 2021, ch. 4.4 p. 8). Les VLInst fixées au ch. 64 de l'annexe
1 ORNI n'ont pas été modifiées lors des révisions de cette ordonnance en 2019
et 2021.
c) Dans son arrêt de principe 1C_100/2021 du 14
février 2023, le Tribunal fédéral a examiné en détail la portée du principe de
prévention (
Vorsorgeprinzip
) en matière de rayonnement non ionisant (cf.
consid. 5.3 à 5.7). Il a estimé dans cette affaire, en résumé, que le grief de
violation de ce principe était infondé, dans la mesure où il n'existait pas d'indications
suffisantes en vertu desquelles les autorités spécialisées de l'administration
fédérale ou le Conseil fédéral auraient dû demander, respectivement procéder à
une adaptation des valeurs limites de l'ORNI; ainsi, en l'état des
connaissances, la limitation préventive des émissions par l'application des
valeurs limites actuelles respecte le principe de prévention (TF 1C_100/2021
précité consid. 5.7). Cette appréciation a été confirmée à de nombreuses
reprises depuis lors (TF 1C_196/ 2022 précité consid. 6.3; 1C_45/2022 précité
consid. 7.4; 1C_542/2021 précité consid. 4.4; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023
consid. 6; 1C_527/2021 précité consid. 4.4; 1C_153/2022 précité consid. 6;
1C_694/2021 précité consid. 5),
et les recourants n'apportent
pas d'éléments nouveaux qui remettraient en cause
celle-ci. En particulier,
les récentes publications du groupe consultatif d'experts BERENIS qu'ils ont
produites (pièce n° 11: newsletter n° 35 - décembre 2023; pièce n° 5:
newsletter n° 36 - mars 2024) ne modifient pas ce constat.
Le groupe BERENIS, convoqué par l'OFEV en 2014 pour
lui apporter un soutien technique, réunit des chercheurs de premier plan dans le
domaine du rayonnement non ionisant (RNI) au niveau suisse. Il examine en
permanence les travaux scientifiques publiés sur le sujet et sélectionne pour
une évaluation détaillée ceux qui, de son point de vue, sont ou pourraient être
importants pour la protection de l'homme. Ainsi, les risques potentiels
devraient être identifiés à temps et, si possible, aucun indice d'une éventuelle
nocivité nécessitant une action ne devrait être négligé. Les évaluations de
BERENIS sont publiées tous les trimestres sous forme de newsletter. BERENIS
suit le principe scientifique selon lequel la fixation de valeurs limites pour
les atteintes à l'environnement ne se fait pas sur la base d'une seule étude,
mais prend en compte l'ensemble de la littérature publiée (TF 1C_100/2021
précité consid. 5.4.1).
En l'occurrence, on ne saurait retenir de conclusion
définitive à partir des résultats de l'étude intitulée "
Do
electromagnetic fields used in telecommunications affect wild plant species? A
control impact study conducted in the field
" (M. Czerwiński et
al., 2023) produite par les recourants sous pièce n° 6. Ceux-ci ont fait l'objet
d'un examen dans la newsletter n° 36 publiée par BERENIS (pièce n° 5): les
experts relèvent ainsi que, si cette étude pilote a observé des effets durables
de l'exposition à un champ électromagnétique de haute fréquence chez une seule
espèce de plante sauvage sur les dix plantes herbacées courantes qui ont fait l'objet
de cette recherche, elle ne peut toutefois exclure que d'autres facteurs
environnementaux aient influencé le résultat ou masqué un effet dans les autres
espèces végétales; ils recommandent dès lors de mener des études
complémentaires.
Quant aux autres études et rapports produits par les
recourants, en particulier l'édition spéciale de la newsletter publiée par
BERENIS en janvier 2021 (pièce n° 12), ils sont antérieurs de plusieurs années
à l'arrêt de principe du Tribunal fédéral 1C_100/2021 précité, et on ne voit
pas qu'ils seraient de nature à remettre en cause l'appréciation de la
situation figurant dans celui-ci.
d) Dans le cas présent, les recourants ne contestent
pas que la fiche de données spécifique au site montre que les antennes
litigieuses respectent la valeur limite de l'installation (VLInst) déterminante
de 5.0 V/m telle qu'elle découle du ch. 64 let. c annexe 1 ORNI. Le service
spécialisé de l'administration cantonale, soit la DGE, qui a effectué ses
propres calculs, confirme ces données (cf. fiche de vérification DGE du 20
novembre 2023 produite par l'autorité concernée). La CDAP ne voit pas de motifs
de s'écarter de cet avis. Confronté à des questions de nature technique, le
tribunal s'impose en effet une certaine retenue, notamment à l'égard des
préavis de services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à
des avis d'experts. Le tribunal ne peut ainsi s'écarter de l'avis du service
spécialisé que pour des motifs convaincants (CDAP FO.2023.0006 du 7 février
2024 consid. 3c/bb et les références à AC.2013.0374 du 7 août 2014 consid. 6a;
AC.2013.0059 du 26 novembre 2013 consid. 2d). Comme le principe de prévention
est réputé observé en cas de respect de la VLInst dans les lieux à utilisation
sensibles (LUS; art. 3 al. 3 ORNI) où cette valeur s'applique, il y a lieu d'admettre
que les exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions
sont respectées.
Mal fondé, le grief doit être rejeté.
3.
Les recourants se plaignent également d'une violation du principe de la proportionnalité.
Ils s'en prennent ici aussi essentiellement à l'utilisation de la technologie
5G dans l'installation de télécommunication litigieuse, en faisant valoir en
substance que cette dernière est dénuée de tout intérêt public dès lors que la
population de la commune de Vallorbe bénéficie d'ores et déjà d'un service de
télécommunication adéquat et performant avec les technologies 3G et 4G. Ils
ajoutent que rien ne prouve que les habitants de la commune seraient demandeurs
de la nouvelle technologie 5G. Enfin, ils soutiennent que l'intérêt public à la
réalisation de l'installation litigieuse ne saurait l'emporter sur l'intérêt privé
des locataires vivant dans l'immeuble sis sur la parcelle n° 1461 de Ballaigues
(dont les recourants sont propriétaires) à ne pas subir des effets négatifs sur
leur santé par l'exposition au champ électromagnétique émis par l'antenne 5G
projetée.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
reposer sur une base légale, être justifiée
par un
intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le principe de la
proportionnalité
comporte traditionnellement trois aspects. Tout d'abord,
la mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle
de l'aptitude). Ces derniers ne doivent ensuite pas pouvoir être atteints par
une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Le principe de la
proportionnalité proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé et
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts en présence; ATF
140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180
consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2; 137 I 167 consid. 3.6;
136 IV 97
consid. 5.2.2; 135 I 176 consid. 8.1).
b) En l'occurrence, la restriction à la propriété
dont se plaignent les recourants repose sur une base légale suffisante et
répond en outre à un intérêt public. En effet, la multiplication des antennes
de téléphonie mobile découle de l'obligation de couverture prévue dans la
Constitution (art. 92 al. 2 Cst.) et précisée par la loi fédérale du 30 avril
1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10), qui fixe les principes tant d'un
service universel sûr que d'une concurrence efficace entre opérateurs (art. 1
al. 2 let. a à c LTC). Dans la mesure où la quantité de données échangées sur
les réseaux mobiles est en constante augmentation, on doit admettre que le
déploiement du réseau 5G, tout autant que l'amélioration des réseaux de la 3
ème
et 4
ème
générations qui, selon l'OFCOM, sont proches de la
saturation, répondent à un intérêt public au sens visé par l'art. 92 al. 2
Cst., respectivement respectent le cadre législatif tracé par la LTC (TF
1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.2; CDAP AC.2022.0298 du 18 mars 2024
consid. 5b).
c) En ce qui concerne le respect du principe de la
proportionnalité, la jurisprudence constante considère qu'il appartient aux
opérateurs de téléphonie mobile de planifier leur propre réseau et de
déterminer l'emplacement des antennes nécessaires, les effets qui en découlent
sur l'aménagement du territoire ‒ pour autant que les valeurs limites
fixées par l'ORNI soient respectées ‒ n'étant pas suffisamment importants
pour imposer une adaptation de la planification en vertu du droit fédéral (ATF
142 I 26 consid. 4.2 et les réf. cit.; TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 3
et les réf. cit.; 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les réf. cit.). Dans
le cas présent, une obligation de planifier les installations de téléphonie
mobile ne résulte pas non plus de la législation cantonale ou communale sur l'aménagement
du territoire.
Cela étant, d'après la jurisprudence, les
installations de téléphonie mobile doivent en priorité être implantées dans les
zones à bâtir en vertu du principe fondamental de séparation du milieu bâti et
non bâti (ATF 141 II 245 consid. 2.1 et les réf. cit.; TF 1C_371/2020 précité
consid. 3.2 et les réf. cit.). A l'intérieur de ces zones, ces installations ne
peuvent toutefois être considérées comme conformes à l'affectation de la zone
au sens de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) que si leur emplacement et leur
configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent
être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la
zone à bâtir. Une infrastructure peut en outre être considérée comme conforme à
l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à
bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173
consid. 5.3; 133 II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011
consid. 3.1; cf. ég. CDAP AC.2022.0082, AC.2022.0200 du 20 janvier 2023 consid.
13b; AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 consid. 2a; AC.2014.0193 du 4 mars 2015
consid. 4a). On précisera encore que la jurisprudence considère qu'il n'est pas
nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l'installation est
projetée en zone à bâtir (TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les
réf. cit.).
En l'espèce, il n'est ni douteux ni contesté que la
zone mixte d'activités et de logement des art. 73 ss du règlement sur le plan
général d'affectation de la commune de Vallorbe (RPGA) constitue une zone à
bâtir et que l'installation litigieuse est destinée à desservir la zone à
bâtir. Elle est ainsi conforme à l'affectation de la zone en cause. Le droit
fédéral n'oblige pas dans un tel cas à examiner des sites alternatifs à
l'intérieur de la zone à bâtir (TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.7; 1C_650/2019
du 10 mars 2020 consid. 3.3; 1C_685/2013 du 6 mars 2015 consid. 2.1;
1C_642/2013 du 7 avril 2014 consid. 4.1).
Pour le reste, il ressort de la fiche de données
spécifique au site qu'à l'endroit du LUS n° 2, qui correspond à l'étage le plus
exposé du bâtiment d'habitation occupé par les locataires des recourants sur la
parcelle n° 1461 de Ballaigues, l'intensité du champ électrique émis par
l'installation litigieuse s'élève selon la prévision à 4.84 V/m, soit une valeur
inférieure à la VLInst déterminante de 5.0 V/m fixée par la loi (cf. consid. 2d
ci-dessus). Il convient de rappeler que le Conseil fédéral, en imposant le
respect de cette valeur (laquelle est sensiblement moins élevée que la VLI),
vise à maintenir l'exposition à long terme de la population ‒ et en
particulier des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que
les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes ‒ à
un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé
qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état (cf. consid. 2a ci-dessus).
Dans le cas particulier, comme le projet est conçu de façon à ce que la VLInst
ne soit pas dépassée dans tous les LUS déterminants, respectant en ceci les
exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions
applicables au moment de l'octroi de l'autorisation de construire, il s'impose
de constater que l'intérêt de la population, et en particulier des personnes
logeant dans l'immeuble propriété des recourants, à être protégée des éventuels
effets nocifs des rayonnements non ionisants, est suffisamment pris en compte
en l'état, et qu'il ne saurait justifier de refuser l'octroi de l'autorisation
de construire requise. Ceci d'autant plus que le respect des valeurs limites
est garanti sur le long terme, dès lors que, dans les conditions de l'autorisation
spéciale de la DGE, reprises dans le permis de construire, il est imposé à l'opérateur
de faire procéder, par un organisme indépendant, à des mesures de contrôle dans
les 6 mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans la
configuration définie dans la fiche de données spécifique. Ces conditions
prévoient la transmission du rapport du contrôle à la DGE et elles indiquent d'ores
et déjà que des adaptations pourront le cas échéant être imposées, afin que la
VLInst ne soit effectivement pas dépassée. La jurisprudence admet généralement
la conformité au droit fédéral de pareilles clauses ou conditions (lesquelles sont
usuelles et correspondent aux recommandations de l'OFEV; cf. notamment TF
1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 4.1), de même qu'elle reconnaît la validité
du système de contrôle régulier des émissions de rayonnement non ionisant mis
en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous la surveillance de l'OFEV
(système d'assurance qualité – cf. TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6
et 8, 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3, 1C_282/2008 du 7 avril 2009
consid. 3 et les réf. cit.; CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7h;
AC.2021.0211 du 19 avril 2022 consid. 4d).
Par conséquent, le second moyen soulevé doit également
être écarté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, supportent les frais
de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). Ils verseront en outre des dépens à la Commune de Vallorbe,
laquelle a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 et 2, 91 et
99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). Il n'y a en revanche pas lieu d'allouer de
dépens à la constructrice, celle-ci n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un
mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vallorbe du 14 février 2024 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Vallorbe à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 31 octobre 2024
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.