vd_omni · GE.1999.0136 · 2000-10-30 · fr

c/Municipalité de Renens | Lorsque l'autorité s'est déjà exprimée, l'administré doit réagir rapidement et la sommer de rendre une décision s'il veut ensuite recourir contre un refus de statuer. A défaut, il viole le princpe de la bonne foi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2000 GE.1999.0136

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 octobre 2000
sur le recours interjeté le 8 novembre 1999
par la société
A.________ SA
, à X.________, représentée pour les besoins
de la présente procédure par l'avocat René Walther, à La Chaux-de-Fonds,
contre
un refus de statuer de la part de la
Municipalité
de Renens
, représentée pour les besoins de la présente procédure par
l'avocat Jean Luthy, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs; Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants :
A.                     Le 21 novembre 1977, la
Municipalité de Renens (ci-après la municipalité) a conclu un accord avec la
société B.________, lequel avait pour objet la pose de panneaux d'orientation
en ville de Renens. D'après cet accord, la municipalité autorisait B.________ à
installer un ou plusieurs plans d'orientation sur son territoire à des
emplacements déterminés d'un commun accord entre les parties et à louer les
cases publicitaires aux tiers intéressés. De son côté, B.________ s'engageait à
assurer la fourniture gratuite et la pose des panneaux, à garantir leur
entretien technique, à procéder à la mise à jour triennale du plan communal
local et à effectuer l'acquisition de la publicité. La municipalité devait,
enfin, recevoir de B.________ une redevance de 100 fr. par panneau et par
période de trois ans.
B.                    Dans une proposition de
décision municipale datée du 8 février 1988, la Direction de police a proposé à
la municipalité de résilier cet accord et d'entreprendre les démarches
nécessaires avec la société A.________ SA (ci-après C.________ SA) en vue de la
signature d'une nouvelle convention permettant la pose, après enlèvement des
anciens, de plans d'orientation sans préjudice pour les commerçants de Renens.
Cette proposition exposait notamment ce qui suit :
"(...)
Ces panneaux et les indications y figurant
ayant été reconnus d'intérêt public, six emplacements furent choisis pour leur
implantation, à savoir :
-         Rue de
Lausanne (devant l'administration communale)
-         Place des
4-Avenues (vers station des taxis)
-         Carrefour
de la Croisée
-         Rue de
Lausanne (au débouché de l'av. de Florissant)
-         Place du
Léman
-         Intersection
rue du Lac - avenue de Longemalle
Au fil des ans, la Direction de police a
constaté que les plans communaux, de même que les publicités n'étaient pas
tenus à jour. D'autre part, il est apparu que la redevance de Fr. 100.--
par caisson et par période de 3 ans n'avait jamais été versée à la Bourse
communale.
En dépit des nombreuses lettres et mises en
demeure envoyées à B.________, tant par la Direction de police que par la
Municipalité, la situation ne s'est pas améliorée, Monsieur D.________ n'ayant
jamais donné suite à ces diverses correspondances.
Dès lors, la résiliation de la convention du 21
novembre 1977 semble être la seule issue possible, les relations de confiance
entre la Municipalité et B.________ étant rompues depuis de nombreuses années.
Une telle mesure devrait entraîner l'enlèvement des six panneaux en question,
donc une perte financière pour plusieurs commerçants de la place, qui paient
toujours à B.________, chaque année, un certain montant pour la publicité.
L'utilité de la présence d'un plan communal, en
divers endroits de notre ville n'étant plus à démontrer, il serait souhaitable
de pouvoir poursuivre les buts que s'était fixés la Municipalité en 1977, ceci
pour autant que ce changement ne porte pas préjudice aux commerçants ayant
payé, pour 1988, leur facture de publicité.
Selon les premiers contacts pris par la
Direction de la police, la pérennité de cette démarche pourrait être assurée
grâce à la maison A.________ SA à X.________. Cette entreprise placerait
gratuitement de nouveaux plans d'orientation de conception moderne, avec une
partie réservée aux autorités communales, et serait prête à offrir une
publicité d'une année sur un contrat global de cinq ans, aux commerçants ayant
payé en 1988, et pour une période d'un an, leur facture à B.________.
(...)".
Cette proposition a
été approuvée le même jour par la municipalité.
C.                    La signature de la
convention envisagée avec C.________ SA a été précédée d'un échange de
correspondances (envoi par C.________ SA d'un descriptif des produits,
proposition de reprise des contrats de publicité en cours avec offre d'une
année gratuite,
etc.) et de plusieurs entrevues entre les
parties (13 janvier et 16 février 1988). A la fin du mois de février 1988, une
autorisation et un projet de convention établis par C.________ SA ont alors été
adressés à la municipalité pour signature. Cette dernière a apporté quelques
modifications à l'autorisation, à l'Article V et à la présentation de la
convention et s'est déclarée prête à signer le texte amendé, ce dont elle a
informé C.________ SA le 17 mars 1988. Cette dernière ayant donné son accord à
ces modifications et signé le texte définitif le 18 mars 1988, la municipalité
a décidé, le 21 mars 1988, "a) d'accepter les conditions fixées dans la
convention établie par C.________ SA, en collaboration avec la Direction de la
police" et "b) de signer ladite convention pour une durée de six
années, renouvelable tacitement tous les cinq ans".
D.                    Le 22 mars 1988,
C.________ SA et la municipalité, représentée par son syndic et son secrétaire,
ont signé une "convention" (ci-après la convention), dont l'objet est
défini comme suit :
"Art. I : OBJET
La société C.________ SA est seule autorisée et
pour la durée de la convention, à procéder à la pose de plans d'orientation sur
le territoire de la Commune de Renens."
Pour le surplus, le
contenu de la convention est le suivant :
"Art. II : DUREE
La présente convention est établie pour une
durée de six années, renouvelable tacitement tous les cinq ans, en égard de la
durée des contrats passés avec les activités en exécution de la présente
convention.
La rupture ou le non renouvellement de la
convention par l'une ou l'autre des parties ne peut intervenir qu'après un
préavis de 12 mois.
Art. III . CONDITIONS GENERALES
Pendant la durée de la convention, la société
C.________ SA procède à la signalisation de toutes les activités intéressées,
sauf accords antérieurs préalables à la convention passée par la commune avec
d'autres parties.
La commune met à disposition de la société
C.________ SA le contrecalque du plan intégral ou partie du territoire qu'elle
désire faire imprimer.
La commune désigne le nombre d'emplacements
nécessaires pour satisfaire les besoins, sous réserve du paragraphe suivant.
La société C.________ SA se réserve la
possibilité de différer l'installation de la signalisation si un taux
d'occupation minimal n'est pas assuré.
La commune s'engage à :
a)    octroyer à la société C.________ SA l'autorisation nécessaire à
l'installation des plans d'orientation.
b)    faire respecter la présente convention.
c)    adresser à la société C.________ SA toute demande des activités
professionnelles qui lui parviendrait directement.
La société C.________ SA s'engage à :
a)    respecter toutes les réglementations d'utilité publique
communales, cantonales ou fédérales.
b)    effectuer le recensement des besoins, des activités, l'étude, la
pose du matériel conformément aux accords passés avec les contractants.
c)    n'utiliser que le matériel approuvé.
d)    établir et mettre au point la liste des emplacements, en accord
avec la commune.
e)    respecter les modalités financières et commerciales figurant dans
un contrat "entreprise" approuvé par la commune.
f)     assurer à ses frais l'entretien, le nettoyage et le maintien en
état du matériel de signalisation, conformément aux accords passés avec les
entreprises.
g)    s'assurer contre les accidents de quelque nature qu'ils soient,
occasionnés par ses installations de sorte que la commune ne puisse jamais être
inquiétée ou recherchée à ce sujet. Un exemplaire de la police d'assurances
sera remis à la commune.
Art. IV : CONDITIONS PARTICULIERES
Si le matériel de signalisation présentait un
danger pour la sécurité publique, les autorités communales pourraient, après le
délai d'un mois d'une mise en demeure, procéder à l'enlèvement du matériel aux
frais de la société C.________ SA. Le délai pourra être réduit  en cas
d'extrême urgence.
En aucun cas la responsabilité de la commune ne
se trouve engagée du fait des activités de la société C.________ SA.
Par cette convention, la société C.________ SA
prend à sa charge une partie de la signalisation municipale : édifices publics,
organismes publics, etc., suivant les modalités à déterminer d'un commun accord
entre les parties.
Cette signalisation est intégrée au matériel
installé par la société C.________ SA.
Art. V : CONDITIONS FINANCIERES
Nous proposons un pourcentage de 5% sur le
montant total des locations d'espaces publicitaires, perçu par la société
C.________ SA, pour rétribuer l'occupation du domaine public.
Le paiement de ces sommes s'effectuera à la fin
de chaque année d'activités, sur le montant des locations annuelles perçues par
la société C.________ SA au titre de l'année en cours.
La société C.________ SA s'engage à tenir à
disposition de la commune toutes les justifications permettant le contrôle des
conditions financières.
De son côté, la commune s'engage à ne réclamer
aucunes autres taxes, redevances ou droits résultant de l'occupation du domaine
public par notre matériel.
En outre, si elle le juge nécessaire, la
commune pourra, à ses frais procéder au raccordement électrique du matériel
C.________ SA.
Toute modification unilatérale par la commune à
la présente convention ne pourra intervenir que sous réserve du respect de
l'équilibre financier.
Art. VI : DISPOSITIONS FINALES
Le délai de résiliation de la convention par la
commune en cas de manquements graves et répétés, est fixé à 3 mois après mise
en demeure.
En cas de défaillance, la société C.________ SA
peut céder, après accord de la commune, ses droits d'exploitation à une autre
société.
Au terme de cette convention, la société
C.________ SA aura un droit de préférence aux conditions égales pour le
renouvellement de ladite convention. A défaut, elle devra procéder à
l'enlèvement du matériel et à la remise en état des sols."
Il ne ressort pas des
pièces du dossier que l'accord susmentionné aurait été ratifié par le conseil
communal ou soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
E.                    En application de cette
convention, huit plans d'orientation ont été posés sur le territoire de la
Commune de Renens. Ils sont constitués d'un panneau en trois parties. L'une
contient les informations communales officielles (administration, écoles, services
publics, urgence, culture, etc.), l'autre représente un B.________ientation de
la commune quadrillé avec nomenclature et coordonnées et la troisième contient
des informations commerciales par branche d'activité indiquant pour chaque
commerçant ses adresse et numéro de téléphone avec repère sur le plan. Certains
d'entre eux ont même une petite plaquette publicitaire.
F.                     Par lettre recommandée
du 27 février 1998, la municipalité a dénoncé la convention pour le 22 mars
1999 en ces termes :
"(...) La convention citée en référence
devait en principe être renouvelée tacitement pour une nouvelle période de 5
ans à partir du 22 mars 1999. Or, nous avons le regret de vous informer que la
Municipalité, dans sa séance du jeudi 26 février 1998, a décidé de ne pas
proroger ladite convention. Cette décision se fonde sur le fait que l'Autorité
souhaite, par la suppression de certaines publicités et une nouvelle définition
de celles qui subsisteront, améliorer l'esthétique de la ville de Renens (...).
Dès lors, au terme de la durée de la
convention, à savoir le 22 mars 1999, et comme le stipulent les dispositions de
l'article VI "Dispositions finales" de ce document, il vous
appartiendra de procéder à l'enlèvement du matériel et à la remise en état des
sols.
(...)".
G.                    C.________ SA a
formellement accusé réception de cette lettre le 16 décembre 1998 et déclaré à
la municipalité qu'elle reprendrait contact avec cette dernière au début de
l'année 1999.
H.                    Le 8 janvier 1999,
C.________ SA a sollicité un entretien avec les responsables communaux de son
dossier. Une réunion a eu lieu le 10 mars 1999 en présence de E.________, chef
de service à la Direction de police-feu-protection civile de la commune de
Renens, et de deux représentants de C.________ SA. Ces derniers auraient alors
manifesté le souhait de pouvoir maintenir tout ou partie de leurs installations
pour respecter les engagements contractuels publicitaires de C.________ SA
vis-à-vis des tiers. La recourante soutient que M. E.________ aurait accepté à
cette occasion que la révocation de la convention se fasse en respectant
l'échéance des contrats de publicité encore en vigueur, ce que conteste la
municipalité.
I.                      Le 25 juin 1999, la
municipalité a déclaré "confirmer sa décision" du 27 février 1998,
tout en acceptant, pour tenir compte des contrats publicitaires liant encore la
recourante à divers commerçants et entreprises de la région, d'autoriser
C.________ SA à maintenir certains panneaux d'orientation jusqu'au 31 mars 2000
(soit les panneaux situés à la rue de Lausanne, hauteur de l'avenue de
Florissant, à l'avenue du Censuy, à l'avenue des Baumettes et à la rue de
Lausanne N° 1). La municipalité a en revanche confirmé que les autres installations
situées à la rue de Lausanne n° 33, à la place des 4-Avenues, à Renens-Croisée
et à la place de la Gare devaient impérativement être enlevées et les sols
remis en état le 31 juillet 1999 au plus tard.
J.                     Par courrier du 8
juillet 1999, C.________ SA, après avoir accusé réception de la lettre du 25
juin 1999, a fait part à la municipalité de sa surprise d'avoir à enlever ses
plans de ville "dans un délai aussi court" alors qu'elle avait encore
des contrats de publicité en vigueur, considérant que la convention interdisait
l'enlèvement des panneaux avant la fin des contrats de publicité passés avec
des tiers. Elle informait en outre l'intimée qu'elle avait arrêté la
"commercialisation" dès qu'elle avait eu connaissance de la décision
municipale.
K.                    La municipalité a
répondu le 19 juillet 1999 en se référant notamment à l'Article II de la
convention. A son avis, dès lors que la convention était renouvelable
tacitement tous les cinq ans, la bonne foi commerciale impliquait que tous les
contrats publicitaires arrivent à échéance au terme des cinq ans, ce qui
permettait à la recourante de respecter les conditions de rupture ou de non
renouvellement de la convention fixées à l'alinéa 2 de cette disposition. Elle
a terminé sa lettre dans ces termes :
"(...) C'est précisément pour pallier les
vraisemblables erreurs commises par votre société dans le cadre de ses
démarches publicitaires que la Municipalité a décidé, dans sa séance du 25 juin
1999, d'autoriser la présence de quatre panneaux d'orientation, sur les huit
existants, jusqu'au 31 mars 2000 dernier délai.
En guise de conclusion, nous vous informons que
le contenu de notre lettre recommandée du 25 juin 1999 garde toute sa valeur et
nous vous mettons en demeure, d'ici au 31 juillet 1999, d'enlever les
installations situées à la rue de Lausanne N° 33, la place des 4-Avenues,
Renens-Croisée et la place de la Gare.
Au cas où cette mise en demeure resterait sans
effet, nous portons à votre connaissance que la commune procédera à
l'enlèvement de ces installations, à vos frais. (...)"
L.                     Le 23 juillet 1999, le
conseil de C.________ SA a adressé à la municipalité un courrier rédigé en ces
termes :
"(...) Je vous informe que j'ai été
consulté par la société C.________ SA pour la défense de ses intérêts.
Or, ma mandante m'a fait part du fait que vous
avez résilié la convention, selon laquelle la Municipalité de Renens autorise
la société C.________ SA à procéder à la pose de panneaux d'orientation sur son
territoire.
Ainsi, je me permets de vous faire remarquer
que cette résiliation est nulle, car elle ne respecte pas les dispositions de
la convention précitée. En effet, son article II stipule qu'elle est établie
pour une durée de 6 ans, renouvelable tacitement tous les cinq ans, en égard
à la durée des contrats passés avec les activités en exécution de la convention.
Comme vous le savez, C.________ SA est liée par
des contrats de publicité, apposée sur ces panneaux d'orientation, et qui sont
encore en vigueur.
De plus, la Commune de Renens s'est expressément
engagée à tenir compte de la durée de ces contrats, à l'article II, dernière
phrase, de la convention précitée.
Ainsi, de par votre résiliation, vous violez la
convention qui vous lie à ma mandante.
C'est pourquoi, elle réfute votre mise en
demeure du 19 juillet 1999 qui est totalement infondée et elle vous met en
demeure d'exécuter vos obligations contractuelles.
Il est inutile de vous rappeler que ma mandante
n'hésitera pas à faire valoir ses prétentions en justice, au cas où une
solution amiable ne pourra être trouvée, ce d'autant plus que vous risquez de
lui causer un sérieux dommage dont vous seriez responsable.
Je vous prierais de bien vouloir prendre
contact avec moi afin de pouvoir trouver une solution à ce problème.
(...)".
M.                    Par lettre du 29 juillet
1999, le conseil de C.________ SA a fait la proposition suivante à la
municipalité :
"(...) Suite à notre conversation
téléphonique du 27 juillet 1999 et après en avoir parlé avec ma mandante, je
vous informe qu'elle est disposée à ce qu'un terrain d'entente soit trouvé aux
conditions suivantes :
Elle s'engagerait à retirer ses panneaux
implantés sur le territoire de la Commune de Renens, à condition que les délais
qui lui ont été accordés pour s'exécuter, par cette dernière dans son courrier
du 25 juin 1999, soient prolongés d'une année. Ainsi, le délai accordé à fin
juillet 1999 serait prolongé jusqu'à la fin juillet 2000, et le délai accordé
jusqu'au 31 mars 2000 serait prolongé jusqu'au 31 mars 2001.
Cette solution permettrait à ma mandante
d'honorer au moins certains contrats de publicité sur ses panneaux, ce qui
diminuerait quelque peu son dommage. Pour le reste du dommage, elle le
prendrait à sa charge.
Je me permettrais simplement de rajouter que,
par sa proposition, ma mandante démontre un esprit de conciliation et qu'elle
est disposée à faire des concessions. (...)"
La municipalité a
refusé d'entrer en matière sur cette proposition, ce dont elle a informé
l'intéressée le 6 août 1999. Considérant que la recourante voulait ainsi manifestement
se dérober à ses obligations conventionnelles, elle l'a enjointe d'enlever la
totalité de ses panneaux d'orientation avant le 15 septembre 1999 et la
menaçant d'une exécution par substitution. La municipalité s'étonnait
d'ailleurs que la recourante n'eût pas réagi par écrit à réception de sa lettre
de résiliation du 27 février 1998.
N.                    Le 25 août 1999,
C.________ SA s'est offusquée du nouveau délai qui lui avait été fixé pour
retirer ses panneaux alors que des délais avaient initialement été accordés
jusqu'à la fin juillet 1999 et fin mars 2000. Selon elle, la municipalité
n'ayant pas respecté son obligation d'agir de manière cohérente et de respecter
les promesses faites de bonne foi, ni non plus celle de motiver ses décisions
et d'en indiquer les voies de recours, les décisions qu'elle a successivement
rendues (soit en date du 27 février 1998, 25 juin 1999 et 6 août 1999) seraient
nulles. Elle considérait au demeurant que la relation lui permettant de poser
des panneaux d'orientation sur domaine public communal était une relation de
concédant à concessionnaire fondée sur le droit public. Par ailleurs, la
recourante a reproché à la municipalité d'avoir accordé la concession révoquée
à la F.________ (ci-après G.________), sans aucune forme de mise au concours
préalable, et exigé une reprise de cette procédure d'adjudication, tout en lui
accordant les délais requis le 29 juillet 1999. A défaut, elle a prié la
municipalité de rendre une décision formelle en y indiquant les voies de
recours afin qu'elle puisse la contester devant l'autorité compétente.
O.                    Par lettre du 15 octobre
1999, la municipalité a confirmé son courrier du 25 juin 1999 en obligeant la
recourante à enlever les quatre panneaux d'orientation situés à la rue de
Lausanne, à l'avenue du Censuy, à l'avenue des Baumettes et à la rue de Lausanne
n° 1 pour le 31 mars 2000 au plus tard et les quatre autres panneaux implantés
à la rue de Lausanne n° 33, à la place des 4-Avenues, à Renens-Croisée et à la
place de la Gare pour le 10 novembre 1999 au plus tard. A cette occasion, la
municipalité a précisé que la convention du 22 mars 1988 était à ses yeux un
contrat bilatéral et non pas une décision unilatérale de l'autorité et qu'un
tel accord ne justifiait par conséquent pas la notification d'une décision
municipale avec indication des voies de recours, étant donné qu'il n'y avait
pas de recours possible au Tribunal administratif dans un tel cas. S'agissant
du contrat signé avec la F.________, elle a en outre affirmé qu'il n'était pas
soumis aux dispositions de la "loi fédérale sur les marchés
intérieurs", raison pour laquelle aucune mise au concours n'avait été
effectuée.
P.                    Le 8 novembre 1999,
C.________ SA a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la lettre
du 15 octobre 1999. Elle invoque un refus de statuer de la part de la
municipalité, ainsi qu'une violation de la procédure de mise au concours de la
nouvelle concession, puisqu'après la lui avoir révoquée, l'autorité intimée l'a
accordée à une entreprise concurrente (G.________) sans aucune forme de mise au
concours préalable. Elle conclut avec suite de frais et dépens, à titre de
mesure provisionnelle, à ce qu'il soit interdit à l'intimée de retirer les
panneaux d'orientation lui appartenant jusqu'à ce que le Tribunal se soit prononcé
sur son recours, et sur le fond, principalement à ce qu'ordre soit donné à la
municipalité de rendre une décision, au sens de l'art. 29 LJPA, s'agissant de
la révocation de la concession et, enfin, dire que cette décision devra
indiquer qu'une révocation de la concession ne pourra intervenir qu'à
l'échéance des contrats de location d'espaces publicitaires. Subsidiairement,
C.________ SA conclut à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de mettre au
concours l'octroi de la concession litigieuse.
Elle a joint à son
recours une requête de mesures provisionnelles tendant à ce qu'il soit interdit
à la municipalité de retirer les panneaux d'orientation en cause jusqu'à ce que
le Tribunal se soit prononcé sur le recours. La municipalité s'est déterminée le
19 novembre 1999 en s'opposant aux mesures provisionnelles requises.
Q.                    Par décision incidente
du 22 décembre 1999, le juge instructeur du Tribunal administratif a
partiellement accordé l'effet suspensif au recours, soit en ce qui concerne les
panneaux d'orientation installés à la rue de Lausanne n° 33, à la place des
4-Avenues, à Renens-Croisée et à la place de la Gare. Il a précisé qu'il n'y
avait en revanche pas lieu de statuer sur l'octroi éventuel de l'effet
suspensif concernant les autres panneaux, compte tenu du délai imparti à la
recourante pour les enlever (31 mars 2000).
R.                    La municipalité a déposé
sa réponse au recours le 10 janvier 2000 en concluant, avec suite de frais et
dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet sur le fond. Elle précise que, par rapport à la publicité générale par
affiches, l'importance publicitaire des huit panneaux d'orientation est
limitée, la recourante se désignant d'ailleurs comme une entreprise de
signalisation et non de publicité. S'agissant de la recevabilité du recours,
elle expose en substance que c'est en date du 27 février 1998 qu'elle a fait
usage du droit de résiliation prévu dans la convention et que dans la mesure où
il viserait cette décision, le recours serait évidemment tardif. Vu la nature
conventionnelle des relations entre parties, la municipalité a fait usage d'un
droit formateur en résiliant le contrat et non pas exercé une révocation
unilatérale. Elle n'avait donc pas à le motiver. Elle relève encore qu'à aucun
moment elle n'est entrée en matière sur un éventuel réexamen de sa position de
principe supprimant toute reconduction tacite du contrat. Tout au plus a-t-elle
envisagé quelques adoucissements en ce qui concerne les délais impartis à la
recourante pour enlever son matériel et remettre les lieux en état. S'agissant
de la compétence du Tribunal administratif, la municipalité affirme avoir signé
un contrat de droit administratif dont le tribunal ne saurait connaître en
raison du texte même de l'art. 1 al. 3 lettre d LJPA. S'agissant enfin d'une
mise au concours de l'installation de plans d'orientation, elle relève que la
loi sur les marchés publics et ses dispositions d'exécution seraient
inapplicables en l'espèce.
R.                    Le Tribunal a tenu
audience le 29 février 2000 en présence du conseil de la recourante, d'un
représentant de la municipalité (Commandant de police) et du conseil de cette
dernière. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs
explications. Le représentant de la municipalité a notamment précisé que les
revenus de la convention étaient relativement modestes pour l'intimée,
puisqu'ils ne s'élevaient qu'à quelque 1'000 fr. par année.
S.                    Le Tribunal a délibéré à
huis clos.
T.                     Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1.                     La recourante reproche
principalement à l'autorité intimée d'avoir refusé de statuer par voie de
décision sur la "révocation" de la concession litigieuse dans son
courrier du 15 octobre 1999. L'objet du litige porte donc sur le refus de
statuer de l'autorité intimée.
Conformément à l'art.
30 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après LJPA), lorsqu'une autorité refuse sans raison de
statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. L'art. 31
al. 1, 2ème phrase ouvre alors la voie d'un recours contre cette fiction de
décision.
2.                     Le Tribunal
administratif examine d'office si les conditions de recevabilité des pourvois
dont il est saisi sont remplies (s'agissant de la compétence, cf. l'art. 6 al.1
LJPA; cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif,
vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347).
a) En procédure
vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel
n'est pas donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative
fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais à l'autorité de recours ordinairement
compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait
été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE 99/0014 du 24 mars 1999). En matière
d'installation de panneaux d'affichage, à défaut de disposition légale
spéciale, notamment dans la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les procédés
de réclame (ci-après LPR; RSV 8.5 F), attribuant la compétence sur recours à
une autre autorité, le Tribunal de céans serait compétent en vertu de la clause
générale que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA pour statuer sur la résiliation
d'une convention d'affichage sur le domaine public, si celle-ci devait être
qualifiée de décision. Il est donc compétent pour connaître du recours contre
un refus de statuer en cette matière.
b) S'agissant des
délais de recours, le refus de statuer au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA peut
faire l'objet d'un recours en tout temps (art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA).
Cette exception à l'exigence du délai de recours, caractéristique des pourvois
en matière de déni de justice formel (cf. également l'art. 70 al. 1 PA), est
toutefois tempérée par le respect du principe de la bonne foi lorsque, comme en
l'espèce, l'autorité ne se limite pas à opposer un pur silence à la requête de
l'administré, mais refuse expressément de rendre une décision. On peut alors
exiger du recourant qu'il agisse contre le refus de l'autorité dans le délai
ordinaire de recours (cf. A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 726 p. 255; R.
Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Oeffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht
des Bundes, Francfort-sur-le-Main 1996, n° 1416 p. 270; T. Merkli/A.
Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im
Kanton Bern, Berne 1997, n° 72 ad art. 49, p. 350; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2ème éd., Berne 1983, p. 226). Dans le cas présent, le recours a été déposé à
un bureau de poste suisse le dernier jour du délai de vingt jours courant dès
la communication de l'acte attaqué (lettre du 15 octobre 1999; art. 31 al. 1 et
32 al. 1 LJPA). Il est ainsi recevable.
Cela étant, il
convient d'entrer en matière sur le recours et d'examiner si la municipalité a
commis un déni de justice en refusant de rendre une décision le 15 octobre
1999.
3.                     Commet un déni de
justice formel l'autorité qui refuse expressément ou qui omet tacitement de
prendre une décision alors qu'elle est tenue de statuer (cf. JAAC 1998, n° 24,
p. 166, c. 2; G. Mueller, Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 29 mai 1874, ad art. 4, n° 89 p. 51; A. Koelz/I.
Haener, op. cit., n° 719 p. 253; R. Rhinow/H. Koller/C. Kiss, op. cit., n° 1413
p. 270). Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de
l'intéressé à obtenir une décision (JAAC 1997, n° 21, p. 190, c. 1a et les
auteurs cités). Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut donc que
l'autorité soit compétente et obligée de statuer (JAAC 1998 précité).
En l'occurrence,
C.________ SA affirme que la municipalité devait rendre une décision si elle
voulait mettre un terme à la convention du 22 mars 1988. Elle prétend en
substance que cette convention n'est rien d'autre qu'une concession soumise au
droit public par laquelle l'autorité intimée lui a concédé le droit exclusif de
poser des panneaux d'affichage sur le domaine public communal et que la
révocation d'une telle concession est une décision. Cette conception est
contestée par l'autorité intimée, qui estime pour sa part avoir signé avec la
recourante un contrat de droit administratif dont la résiliation consisterait
dans l'exercice d'un simple droit formateur résolutoire reconnu par la
convention elle-même. Elle s'appuie sur le fait que l'accord litigieux a été
consigné sur le papier en-tête de la recourante, qu'il s'intitule
"convention", qu'il a été négocié à partir d'un projet établi par la
recourante, que l'autorisation d'usage du domaine public n'apparaît que comme
un élément accessoire de l'acte dont l'objet principal est la pose des plans
d'orientation et la signalisation de toutes les activités intéressées, soit
l'information du public, que la rémunération de l'occupation du domaine public
aurait été proposée par la recourante elle-même (Article V de la convention) et
non imposée par la commune comme en matière de concession et que la clause de
renouvellement tacite est caractéristique d'un accord de nature contractuelle.
Il y a lieu d'examiner
dès lors quelle est la relation instaurée entre la recourante et l'intimée par
la convention du 22 mars 1988 et quelle est la nature de l'acte qui y met un
terme.
4.                     a) La loi vaudoise du 6
décembre 1988 sur les procédés de réclame est entrée en vigueur le 1er avril
1990. Lors de la signature de la convention litigieuse, l'installation de
panneaux d'orientation sur le domaine public - qui sont au demeurant assimilables
à des panneaux d'affichage entrant dans la notion de procédés de réclame (BGC
septembre 1970, p. 939; ATF du 1er février 1999, RDAF 2000 I 288, c. 3a) -
était régie par la loi cantonale du 22 septembre 1970 sur les procédés de
réclame (ci-après aLPR, ROLV 1970, p. 354 ss). L'article 16 aLPR prévoyait que
les communes étaient tenues en matière de procédés de réclame "
d'édicter
des règlements destinés à assurer la protection des sites et des monuments et
la sécurité de la circulation routière
", l'article 17 aLPR ajoutant
que les communes étaient tenues "
de désigner, à l'intérieur des
localités, un ou plusieurs emplacements (zones, façades d'immeubles, panneaux
d'affichage, etc.), spécialement destinés à la publicité
" (al. 1) et
qu'elles pouvaient "
concéder à une ou plusieurs personnes physiques ou
morales l'exclusivité de l'affichage à l'intérieur de la localité
"
(al. 2). L'aLPR subordonnait en outre à la délivrance d'une autorisation
préalable par l'autorité compétente notamment "
l'apposition,
l'installation ou l'utilisation d'un procédé de réclame
" (art. 4 litt.
a), mais en dispensait les moyens d'information utilisés "
dans
l'intérêt exclusif du public et sans aucun but de réclame (poteaux indicateurs,
avis signalant un danger, etc.)
" (art. 5 litt. d).
Aux termes de son
article I, la convention litigieuse a principalement pour objet d'autoriser la
seule recourante, pour la durée convenue, à procéder à la pose de plans
d'orientation sur le territoire communal. L'intéressée est pour sa part
notamment chargée de procéder à la "signalisation de toutes les activités
intéressées" et la commune de son côté est chargée de "désigner le
nombre d'emplacements nécessaires pour satisfaire les besoins" et
"d'octroyer à C.________ SA l'autorisation nécessaire à l'installation des
plans d'orientation" (article III). Schématiquement, on peut affirmer que
la convention porte donc, d'une part, sur l'octroi d'un droit exclusif
d'installation de plans d'orientation et, d'autre part, sur l'information du
public circulant sur le territoire communal, les informations affichées ayant
pour partie un caractère commercial et pour partie un caractère officiel.
Il faut par conséquent
distinguer : dans la mesure où elle se rapporte à l'octroi de ce droit exclusif
de poser de façon permanente des panneaux d'orientation sur le territoire
communal, la convention repose sur l'art. 17 al. 2 aLPR et présente les
caractéristiques d'une concession d'usage privatif du domaine public
(concession "domaniale"), puisqu'elle exclut durablement toute
utilisation par un tiers de ces mêmes emplacements (cf. arrêts du TA ZH des 11
mars 1986 et 31 mars 1978, ZBl 1987, p. 134, c. 3a et ZBl 1979, p. 224, c. 3a;
ATF du 5 décembre 1983, JT 1986 III 16, c. 2 et les références citées; U.
Haefelin/G. Mueller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd.,
Zurich 1998, n° 1888 p. 476; P. Moor, Droit administratif, vol. III :
L'organisation des activités administratives, Les biens de l'Etat, Berne 1992,
pp. 120 et 301). En revanche, dans la mesure où elle se rapporte à
l'orientation et l'information du public, la convention litigieuse présente
toutes les caractéristiques d'une concession de service public. La concession
de service public porte en effet sur des activités présentant un intérêt public
tel qu'elles ne peuvent pas être laissées à l'initiative du secteur privé (qui
pourrait s'en désintéresser ou les pratiquer à des prix prohibitifs), mais
doivent faire l'objet d'un régime spécifique qui, éliminant la libre
concurrence, les mette à la disposition de la collectivité et garantisse ainsi
qu'elles soient effectivement exercées (P. Moor, op. cit., vol. III, p. 120).
Vu son double objet, la convention peut ainsi être qualifiée de concession
domaniale et de service public puisque les droits conférés portent à la fois
sur l'activité elle-même et sur les moyens nécessaires à son exercice.
b) Le Tribunal
fédéral, tout en qualifiant la concession d'acte administratif unilatéral de
l'Etat agissant en sa qualité de détenteur de la puissance publique (cf. ATF
109 II 76, c. 2, JT 1983 I 276; 96 I 282, c. 4, JT 1971 I 468), y voit "un
rapport juridique fondé sur un contrat" dont concédant et concessionnaire
déterminent librement le contenu, sous réserve des règles impératives du droit
public (ATF 109 et 96 précités). La concession comprend des clauses fixées
unilatéralement par l'autorité, qui sont l'application de règles légales, et
des clauses fixées par l'acte de concession lui-même et fondées sur un accord
passé entre l'autorité concédante et le concessionnaire, le cas échéant après
des pourparlers entre eux (ATF 80 I 239, c. 3, p. 246). La doctrine, quant à
elle, admet généralement que la concession est un acte mixte ou un acte
complexe, dont le contenu est composé à la fois de clauses bilatérales qui
suivent un régime contractuel et de clauses unilatérales qui suivent un régime
de décision (P. Moor, op. cit., vol. III, pp. 124 et 301; A Grisel, Traité de
droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 283; U. Haefelin/G. Mueller,
op. cit., n° 881 p. 224 et 2009 p. 515), certains auteurs rangeant le contrat
de concession, en tant qu'acte juridique, dans les contrats de droit
administratif (cf. M. Imboden/R. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1976, n° 46
ch. IV; M. S. Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, thèse
Lausanne 1998, p. 44 ss; H. Zwahlen, Le contrat de droit administratif, RDS
1958 II 461a, spéc. p. 573a ss). Cela étant, la difficulté est alors de
distinguer ce qui, au sein du régime juridique en cause, est bilatéral ou
unilatéral.
Si le Tribunal fédéral
utilise pour sa part le critère du fondement des obligations réciproques, les
clauses bilatérales étant celles qui, en l'absence de dispositions légales
impératives ou en présence de règles légales dispositives, reposent
exclusivement sur une manifestation réciproque et concordante de volontés (ATF
80 et 96 précités), la majorité de la doctrine s'accorde quant à elle à
reconnaître que sont unilatérales les clauses qui ont pour objet l'exécution
même du service public, soit qui visent directement à satisfaire ou à protéger
l'intérêt public, et que sont au contraire bilatérales les clauses qui
concernent l'aménagement interne de l'économie de la concession, les
prestations réciproques des parties, qui n'engagent immédiatement que leurs
intérêts propres et qui ne touchent pas l'intérêt public au même degré (P.
Moor, op. cit., vol. III, pp. 125 et 301 et références citées; A. Grisel, op.
cit. p. 284; U. Haefelin/G. Mueller, ibidem; A. Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechts-prechung, Ergänzungsband, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1990, n° 46 ch. IVa p. 143; cf. ég. ZBl 1987 précité, c.
3c). Pour certains auteurs plus favorables au régime contractuel, tout ce qui
est spécialement réglé dans la concession ou dans un acte annexe lie
contractuellement les parties, tandis que les règles découlant d'une
réglementation générale (loi ou règlement) placent le concessionnaire dans une
situation statutaire (H. Zwahlen, op. cit., p. 583a; M. S. Nguyen, op. cit., p.
47).
5.                     Dans le cas présent, le
litige porte sur l'article II de la convention relatif à la durée, la
reconduction ou la prolongation tacite et la résiliation ordinaire dudit
accord. Une telle réglementation ne trouve pas son fondement dans la loi, mais
procède incontestablement d'une manifestation réciproque et concordante des
volontés des parties. Elle ne vise pas directement la protection de l'intérêt
public, mais concerne uniquement les intérêts propres des cocontractants,
l'économie purement interne de la concession. Que l'on adopte l'un ou l'autre
des critères exposés ci-dessus, une conclusion identique s'impose : la clause
litigieuse concernant la durée de la concession possède manifestement un
caractère bilatéral et suit un régime contractuel. C'est ce que la
jurisprudence et la doctrine admettent en principe également (cf. ATF du 11
juillet 1988, ZBl 1989, p. 82, c. 3a; arrêt du TA ZH du 11 mars 1986, ZBl 1987
déjà cité, c. 3d; P. Moor, op. cit., vol. III, p. 125; A. Grisel, op. cit., p.
284; U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 881 p. 224; M. Hanhardt, La
concession de service public. Etude de droit fédéral et de droit vaudois, thèse
Lausanne 1977, p. 84). On peut même affirmer, comme le soutient à juste titre
l'autorité intimée, que la clause de reconduction tacite est caractéristique
d'un accord de nature contractuelle.
6.                     Il n'est pas contesté
en l'occurrence que la commune a dénoncé la convention le 27 février 1998 pour
l'échéance du 22 mars 1999 en respectant le délai de congé d'une année prévu
conventionnellement. Elle n'a donc pas prononcé la déchéance, la révocation ou
l'expropriation de la concession avant terme, mais l'a résiliée de manière
ordinaire, comme elle l'aurait d'ailleurs fait pour tout autre contrat de droit
privé. Une telle résiliation doit être considérée comme une simple
manifestation de volonté par laquelle la commune a exercé un droit formateur
résolutoire prévu par la convention et non comme un acte administratif émanant
d'une autorité exerçant une prérogative de droit public que lui reconnaît la
loi (cf. par analogie en matière de résiliation des contrats d'engagement en
droit de la fonction publique cantonale, arrêt du TA GE 96/0112 du 5 septembre
1997, RDAF 1998 I 58, c. 1 qui confirme la jurisprudence antérieure parue in
RDAF 1995, p. 479, c. 2 et p. 483, c. 3; cf. implicitement U. Haefelin/G.
Mueller, op. cit., n° 912 p. 233 et M. Hanhardt, op. cit., p. 162). L'autorité
intimée n'avait donc aucune obligation de statuer par voie de décision pour
mettre un terme à la convention litigieuse et c'est à raison qu'elle a refusé
de faire droit à la requête de la recourante le 15 octobre 1999. Il importe
d'ailleurs finalement peu d'opposer en l'espèce le régime juridique de la
concession à celui du contrat de droit administratif puisque la clause
litigieuse est de toute façon de nature contractuelle.
Par conséquent, en
l'absence d'une quelconque obligation de statuer à la charge de l'autorité
intimée, le recours pour déni de justice doit être rejeté. Le recours portant
uniquement sur l'examen de la prétention de la recourante a obtenir une
décision, le Tribunal de céans n'a pas à statuer sur la question de
l'interprétation de l'article II al. 1 in fine de la convention (respect ou non
de l'échéance des contrats publicitaires). Régulièrement saisi, il ne serait
d'ailleurs pas compétent pour trancher une telle question puisque les
contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre
personnes morales de droit public et personnes de droit privé sont exclues de
sa compétence en vertu de l'art. 1 al. 3 litt. d LJPA.
7.                     Par surabondance de
droit, on peut remarquer que le recours pour déni de justice formel aurait
également dû être rejeté pour violation du principe de la bonne foi (cf. art. 9
Cst.).
Le principe de la
bonne foi prohibe notamment les comportements contradictoires de l'administré;
de tels comportements ne sont pas protégés par l'ordre juridique (U.
Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 595 p. 145). Le Tribunal fédéral, en se
fondant sur ce principe, considère d'ailleurs qu'il n'est pas admissible de
soulever un vice formel qui aurait pu être invoqué dans un stade antérieur de
la procédure en cas d'issue défavorable de l'instance (ATF 111 Ia 161). Ainsi,
en relation avec la garantie d'un juge impartial, il considère que les motifs
de récusation doivent être invoqués aussitôt que possible, en principe dès que
le justiciable en a connaissance, sous peine de déchéance du droit de soulever
ensuite un tel moyen (cf. ATF 121 I 30, c. 5f, JT 1996 I 551 et les références
citées). De même, s'agissant de la garantie des débats publics, le justiciable
qui ne requiert pas la tenue d'une audience publique au cours de la procédure
cantonale ne peut-il pas se prévaloir ensuite devant le Tribunal fédéral d'une
violation du principe de la publicité des débats découlant de l'art. 6 CEDH
(cf. ATF 119 Ia 221, c. 5a et b). Du principe de la bonne foi découle également
la règle de l'interdiction de l'abus de droit, qui a une valeur générale et
s'applique aussi en droit public; elle prohibe l'utilisation d'une institution
juridique à des fins étrangères à celles qui ont motivé sa création (cf. ATF
121 II 5, c. 3a, JT 1997 I 180) ou en vue de la réalisation d'intérêts que
cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF 110 Ib 332, c. 3a, JT 1986
I 536; U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 598 p. 145).
Dans le cas présent,
bien que l'autorité intimée ait résilié la convention litigieuse le 27 février
1998 pour l'échéance du 22 mars 1999 et qu'elle ait clairement et formellement
confirmé cette déclaration le 25 juin 1999 (tout en acceptant de prolonger les
délais d'enlèvement des installations), puis une nouvelle fois le 19 juillet
1999 et enfin le 6 août 1999, la recourante n'a jamais contesté ni le principe
ni la nature de cette résiliation avant le 25 août 1999. Ce n'est qu'à cette
date, soit lorsque la municipalité lui a fixé, dans sa correspondance du 6 août
1999, un ultimatum au 15 septembre 1999, que la recourante s'est formellement
élevée contre la dénonciation de la convention en requérant le prononcé d'une
décision formelle à cet égard.
Aussi C.________ SA,
alors qu'elle connaissait la volonté clairement exprimée de l'autorité intimée
et la manière dont cette dernière l'avait manifestée, a-t-elle attendu environ
une année et demie (février 1998 à août 1999) pour contester le principe et la
nature de la résiliation litigieuse sans jamais demander à la municipalité de
prendre une décision formelle à cet égard. On peut admettre que, dans la mesure
où la recourante ne s'était opposée qu'à la seule échéance des délais
d'enlèvement des installations, l'autorité intimée était fondée à croire que
tant le principe que la forme de la résiliation étaient admis. C.________ SA
s'est en effet constamment comportée dans ce sens. N'enjoindre l'autorité
intimée de rendre une décision qu'en août 1999 alors que la volonté de la
municipalité était connue depuis février 1998 et seulement lorsque la situation
est devenue définitivement défavorable à son égard représente de la part de la
recourante une attitude qui viole les règles de la bonne foi. De plus, soutenir
aujourd'hui que la résiliation litigieuse devait être considérée comme une
décision est d'ailleurs forcément contradictoire puisque cela revient à reconnaître
implicitement avoir omis de recourir dans les délais. Pour contester la
résiliation devant le tribunal de céans, C.________ SA n'avait pas d'autre
choix que de la considérer comme une véritable décision et recourir alors dans
le délai de vingt jours dès sa communication ou prétendre - comme elle le fait
de manière abusive maintenant - que cette résiliation devait faire l'objet
d'une décision et, connaissant la volonté de résilier de l'autorité intimée, la
sommer de statuer par une décision afin de pouvoir recourir immédiatement pour
déni de justice formel en cas de refus.
L'attitude
contradictoire de la recourante ne mérite pas d'être protégée juridiquement et
le présent recours pour déni de justice doit être considéré comme contraire aux
règles de la bonne foi par application analogique des principes juridiques qui
viennent d'être rappelés. Une telle institution doit au demeurant permettre au
justiciable, confronté au silence de l'autorité administrative qu'il a saisie
d'une requête, de contraindre celle-ci à se prononcer et à rendre une décision
administrative dans un délai raisonnable. Elle ne saurait en revanche
constituer un oreiller de paresse autorisant l'administré à rester inactif face
aux prises de position de l'autorité, quand bien même ces dernières ne
constitueraient pas des décisions. L'autorité s'étant exprimée, le recourant
doit réagir et provoquer une décision s'il veut ensuite agir contre un refus de
statuer.
8.                     A titre subsidiaire, la
recourante reproche enfin à l'autorité intimée d'avoir accordé la convention
révoquée à une société concurrente (G.________), sans procédure de mise au
concours et en violation des règles sur les marchés publics.
a) En prenant une
telle conclusion subsidiaire, l'intéressée recourt non pas contre le prétendu
refus de statuer du 15 octobre 1999, mais contre la décision d'octroi de la
concession à un tiers. Or, la correspondance échangée entre les parties atteste
que la recourante savait le 25 août 1999 déjà qu'une nouvelle convention avait
été conclue et qu'une décision d'octroi avait été prise. Par conséquent, son
pourvoi contre cet acte, interjeté le 8 novembre 1999 seulement, doit être
considéré comme tardif et déclaré irrecevable. En effet, lorsque la décision
attaquée n'a pas été formellement notifiée au recourant, celui-ci doit
l'attaquer dans le délai ordinaire de recours dès qu'il en a eu effectivement
connaissance (cf. notamment arrêts TA des 31 juillet et 11 novembre 1996, in
RDAF 1997 I 73 et 196, c. 1c), ce qui était manifestement le cas en l'espèce au
plus tard dès le 25 août 1999.
b) Cela étant, à
supposer que la recourante ait agi dans les délais et en admettant que la
convention octroyée à G.________ soit identique à celle qui est litigieuse en
l'espèce, la conclusion subsidiaire prise par la recourante aurait de toute
façon dû être rejetée. Il faut admettre en effet que la réglementation sur les
marchés publics n'était pas applicable à la procédure d'octroi d'une telle
convention à une société tierce.
Si, selon la doctrine,
les marchés publics désignent l'ensemble des contrats passés par les pouvoirs
publics avec des soumissionnaires privés portant sur l'acquisition de
fournitures, de constructions ou de services, de tels marchés restent soumis au
droit privé, l'adjectif "public" faisant uniquement référence à la
personnalité de l'acquéreur de la prestation et non pas au régime juridique
applicable à ces contrats (cf. N. Michel, Droit public de la construction,
Fribourg 1996, p. 376 s.; ATF 125 I 209, c. 6a). Il n'y a d'ailleurs marché
public, au sens de ces législations, que lorsque la collectivité publique (qui
y est soumise) se procure auprès d'une entreprise privée, moyennant un prix que
la collectivité s'engage à payer, des biens ou des services dont elle a besoin
pour exécuter ses tâches publiques (ATF 125 précité et les auteurs cités).
Or, en l'espèce, pour
la seule raison que la convention litigieuse est soumise au droit public et non
au droit privé elle échappe au régime juridique applicable aux marchés publics.
En outre, l'un des éléments caractéristiques du marché public, soit le paiement
du prix par la collectivité publique adjudicatrice, fait défaut. Dans le cadre
de la convention litigieuse, la Commune de Renens n'utilise pas ses fonds
publics, mais a droit, au contraire, à une redevance annuelle calculée en
fonction du chiffre d'affaires réalisé par son partenaire contractuel du fait
de la location des espaces publicitaires (5 % selon l'art. V de la
convention). Cette redevance constitue la contrepartie de la concession du
droit exclusif de poser les panneaux d'orientation sur son territoire. Il
s'agit donc en quelque sorte de l'inverse d'un marché public. L'autorité
intimée n'acquiert d'ailleurs une prestation de service de la part de son
cocontractant que dans la seule mesure où la convention porte sur l'information
et l'orientation du public sur le territoire communal et pour autant que l'on
admette que ces activités constituent l'exercice de tâches publiques. Ce n'est
en revanche pas du tout le cas dans la mesure où elle concède le monopole de la
pose des panneaux d'orientation sur le territoire communal. Enfin, la
recourante ne démontre nullement que les seuils minima prescrits par les
réglementations sur les marchés publics (1'000'000 francs pour les ouvrages et
200'000 francs pour les fournitures et les services d'après l'art. 5 al. 1
litt. c LVMP) seraient atteints en l'occurrence.
Compte tenu de ce qui
précède, force est d'admettre qu'une convention telle que celle qui est
litigieuse en l'espèce ne constitue pas un "marché public" au sens
des réglementations qui lui sont applicables. L'autorité intimée était ainsi en
droit, comme elle l'a fait, de l'adjuger de gré à gré, sans procéder à un appel
d'offres.
9.                     En conclusion, dans la
mesure où il porte sur la prétention de la recourante tendant à obtenir une
décision, le recours est rejeté faute d'obligation de statuer à charge de
l'autorité intimée, un tel rejet pouvant également se fonder, par surabondance,
sur la violation des règles de la bonne foi; en tant qu'il porte sur la
prétendue violation des règles sur les marchés publics, le recours doit en
revanche être déclaré irrecevable.
Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe
et qui, pour les mêmes raisons, doit verser des dépens à l'autorité intimée,
cette dernière obtenant gain de cause et ayant agi par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté en tant qu'il est dirigé contre le refus de statuer et irrecevable pour
le surplus.
II.                     L'émolument et
les frais, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la
recourante, cette somme étant compensée par l'avance effectuée.
III.                     La société
A.________ SA, à X.________, versera à la municipalité de la Commune de Renens
un montant de 1'800 (mille huit cents) francs à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 30 octobre 2000/tb
La présidente :                                                                                              Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.