vd_omni · AC.1993.0312 · 1995-01-31 · fr

BENEY Etienne c/Orbe | Permis de construire conditionnel(rappel de jp);l'obligation de raccorder les eaux usées au réseau communal n'est pas une modification de minime importance au sens de l'art. 117 LATC; autorisation spéciale hors zone délivrée prématurément par le DTPAT en violation des art. 20 LPEP et 117 LATC;la pension de chevaux n'est pas conforme à la zone agricole(rappeljp);ordre de démolition partiellement confirmé;coût de la remise en état peu déterminant au regard du principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.1995 AC.1993.0312

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 janvier 1995
sur le recours interjeté par
Etienne BENEY
,
domicilié à Orbe, dont le conseil est l'avocat André Vallotton, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité d'Orbe
du 16 novembre 1993, dont le conseil est l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, à
Lausanne, refusant de lui délivrer une autorisation de construire et ordonnant
la démolition d'installations réalisées sans autorisation.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. A. Chauvy et M. P. Blondel, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Etienne Beney est
propriétaire des immeubles ECA N°947 et N°1320, sis au 15, ch. des Philosophes,
à Orbe, sur la parcelle N°2312 située en zone agricole.
L'immeuble ECA N°947
est une ferme (surface: 365 m2) composée d'un important corps principal
comprenant deux logements (un étage sur rez et combles) et une grange, et d'un
corps de bâtiment plus modeste (un étage sur rez) à vocation rurale; l'ensemble
forme un angle droit qui délimite une cour sur laquelle débouchent la plupart
des accès d'origine.
L'immeuble ECA N°1320,
situé au nord de la ferme à une distance d'environ 15-20 m de celle-ci, est un
hangar érigé en 1956 (surface: 301 m2). Il s'agit d'une vaste structure en
béton brut d'un étage sur rez - séparés par un simple plancher en bois - dont
l'espace intérieur est facilement modulable selon les besoins ou l'usage du
moment.
B.                    Une demande de permis de
construire du 1er novembre 1989 a été déposée par le recourant, en vue
d'agrandir et de transformer la partie habitation de la ferme, de sorte que la
surface brute de plancher passerait de 230 à 246 m2 et que l'on ajouterait un
logement supplémentaire aux deux logements déjà existants (cf. ch. 115 et 400
de la demande). D'après les plans et les élévations figurant au dossier
d'enquête, ce projet consistait:
- en un réaménagement
complet du 1er étage, par une redistribution des espaces intérieurs -
démolition de l'escalier et des murs existants, puis reconstruction de nouveaux
murs de séparation - et par la création d'une pièce supplémentaire de 3.25 sur
4,05 m, avec cheminée, en prolongation de la façade sud et en décrochement de
la façade ouest - démolition et reconstruction d'une partie du mur ouest. Deux
nouvelles ouvertures sont prévues, l'une en façade sud et l'autre en façade
ouest, laquelle consiste en une lucarne à deux pans inclinés à 42° et d'une
portée totale de 2 m.
- en la construction
de divers éléments extérieurs en bois, savoir d'un escalier accolé à la
nouvelle pièce, en façade sud, qui conduit à une terrasse sur pilotis de 3 sur
6,25 m, suivie d'un balcon de 1 sur 7,5 m, lui-même relié à un balcon de 1 sur
8 m à réaliser sur la façade est. Partant du 1er étage en façade sud, le projet
prévoit encore la construction d'un autre escalier qui conduit à un balcon de 1
sur 4,5 m, situé au 2ème étage, donc au niveau des combles.
Le formulaire N°66
(Questionnaire particulier pour autorisation spéciale) décrit le projet du
recourant comme une transformation partielle de locaux destinés à l'habitation
permanente de l'exploitant, et précise que le nombre de logements avant et
après les travaux resterait le même (2), que ces logements seraient utilisés
par l'exploitant agricole et ne seraient donc pas loués à des non exploitants,
et que la construction est censée être conforme à l'affectation de la zone
agricole; le recourant se désigne lui-même comme exploitant et déclare ne
disposer d'aucun revenu annexe; il ajoute enfin que le nombre total de pièces
habitables à considérer du point de vue des eaux usées demeurerait inchangé
(6).
C.                    La municipalité de la
commune d'Orbe (ci-après la municipalité) a donné un préavis favorable en date
du 8 novembre 1989, selon lequel:
"Les transformations ont pour but de créer
un appartement à l'usage du fils de M. E. Beney et de sa famille. Pour ces
motifs, le préavis de la municipalité est favorable."
Le projet du recourant
a fait l'objet d'une mise à l'enquête du 14 novembre au 3 décembre 1989, qui
n'a suscité aucune opposition. Par courrier du 15 janvier 1990, le Service des
eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) a fait part à la
municipalité de sa volonté de différer l'octroi de l'autorisation spéciale
nécessaire (art. 120 lit. a LATC), compte tenu du fait que les eaux usées
générées par la propriété du recourant se déversent dans une fosse à purin et
qu'un raccordement à la STEP centrale serait réalisable sans frais excessifs.
Ce service a en outre invité le recourant à mandater un bureau d'ingénieurs
spécialisés, afin de procéder à l'étude du traitement et de l'évacuation des
eaux usées. De son côté, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a
qualifié le projet de transformation partielle au sens de l'art. 81 al. 4 LATC
et a déclaré surseoir à l'octroi d'une autorisation spéciale, tant que les
exigences du SEPE ne seraient pas satisfaites, non sans avoir également précisé
que, en l'état, le permis de construire ne pouvait en aucun cas être délivré
(art. 75 RATC).
D.                    Après un abondant échange
de correspondance entre le recourant et la municipalité d'une part, et la
municipalité et le SEPE d'autre part, les intéressés sont convenus d'effectuer
une visite sur place fixée au 27 septembre 1990. Ensuite de cette visite, par
courrier du 2 octobre 1990, le SEPE a donné son accord à l'octroi de
l'autorisation sollicitée, sous la réserve expresse que soit indiquée, dans les
conditions particulières du permis de construire, l'obligation de raccorder les
égouts à la canalisation communale qui aboutit à la STEP. Il ressort en outre
du courrier précité que le bâtiment en question correspond à un flux polluant
d'eaux usées d'environ 15 équivalents-habitants, qui se déverse actuellement
dans l'Orbe sans traitement, et qu'il existe un point de raccordement à la
station d'épuration d'Orbe situé à 350 m du bâtiment. Il est également apparu
au cours de la visite précitée que la fosse à purin est alimentée par diverses
canalisations dont la source n'est pas clairement définie et qu'une fumière à
même le sol a été aménagée par le recourant (Rapport du Service technique
communal du 17 octobre 1990).
Par courrier à la
municipalité du 15 octobre 1990, le DTPAT a délivré une autorisation spéciale
selon l'art. 81 al. 4 LATC.
E.                    Par lettre du 25 octobre
1990, la municipalité a invité le recourant à mandater un bureau d'ingénieurs
chargé d'étudier le raccordement des eaux usées au collecteur communal, le cas
échéant par l'intermédiaire de son bureau technique. Près d'un an plus tard,
soit lors d'une nouvelle visite en date du 4 novembre 1991, la Commission
communale de salubrité a constaté que rien n'avait été entrepris par le
recourant, alors que des travaux de transformation étaient déjà en cours, quand
bien même aucun permis de construire n'avait encore été délivré (Rapport du 12
novembre 1991).
Par décision du 10
janvier 1992 du Préfet du District d'Orbe, le recourant a été condamné à payer
une amende de Fr. 420.-, en application des art. 38 LPEP et 130 LATC, au motif
notamment que:
"(...) les transformations prévues avaient
pour but de créer un appartement à l'usage du fils de M. Etienne Beney et de sa
famille, la propriété étant située en zone agricole au sens de l'art. 16 LAT,
alors qu'il a été créé des logements qui ne sont pas en relation avec
l'exploitation agricole en cause. (...)"
Les intéressés ont
encore échangé une abondante correspondance, parmi laquelle le tribunal relève
un courrier du 13 août 1992, dans lequel la municipalité communiquait au
recourant sa décision de faire raccorder sa propriété au collecteur communal,
et un rapport du bureau technique communal du 24 septembre 1993, étudiant les
mesures envisageables pour résoudre le problème des eaux usées et évaluant leur
coût. La Commission communale du feu s'est à son tour rendue sur les lieux en
date du 22 septembre 1993.
F.                     Par décision du 16
novembre 1993, ratifiée par la municipalité dans sa séance du 23 novembre 1993,
soit près de trois ans après le dépôt de la demande de permis de construire du
1er novembre 1989, la municipalité, par l'intermédiaire de l'avocat J. -D.
Théraulaz, a refusé de délivrer au recourant l'autorisation de construire
sollicitée et a ordonné la démolition des installations réalisées, dans un
délai de 15 jours dès notification; ladite décision est notamment motivée comme
suit:
"(...) Il a été porté à la connaissance de
la municipalité que vous aviez, sans droit, effectué les travaux qui ont fait
l'objet de la mise à l'enquête, sans attendre la prise de position municipale
et au surplus sans tenir compte, a fortiori, des déterminations des services de
l'Etat.
(...) Fonction du rapport que la commune a reçu
de la délégation municipale qui a procédé à la visite de votre immeuble au mois
de septembre dernier, la municipalité constate que, outre des risques
importants d'incendie, divers appartements ont été créés et que l'immeuble est
largement occupé, en violation de toutes les dispositions légales et
réglementaires en vigueur. (...)"
Cette décision fait
l'objet du présent recours, déposé par acte du 28 novembre 1993. Les parties
ont communiqué leurs observations au tribunal, savoir, le recourant par
courriers du 7 décembre 1993 et du 21 février 1994 concluant à l'admission du
recours, le SAT par courriers du 26 janvier et du 5 juillet 1994 demandant la
mise sur pied d'une séance d'audition préalable, la municipalité par mémoire du
21 février 1994 concluant au rejet du recours, et le SEPE par lettre du 25
février 1994 confirmant sa décision du 2 octobre 1990. Les moyens invoqués dans
ces différentes écritures seront repris ci-après dans la mesure utile. Un
rapport du 18 février 1994 de l'ECA a été versé au dossier, qui révèle
l'existence, dans les bâtiments du recourant, de nombreuses lacunes du point de
vue de la sécurité contre les dangers d'incendie.
G.                    Le tribunal a tenu
audience à Orbe, le 21 juillet 1994, en présence du recourant, de son fils
Pierre-Etienne Beney et des représentants de la municipalité, assistés de leur
conseil. Il a entendu les représentants du SAT, du SEPE et de l'ECA, et a
procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés, au cours
de laquelle il a pu constater que les travaux suivants ont été réalisés depuis
1989, sans aucune autorisation:
a) Dans le hangar:
- dans l'angle sud-est, construction d'une
buvette équipée de douches et W-C;
- sur toute la surface, construction d'un
plancher intermédiaire, sur lequel ont été érigées des cloisons verticales de
séparation;
- dans la partie centrale, construction de
boxes à chevaux (actuellement quinze têtes) et d'une sellerie;
- transformation des étables existantes en
boxes à chevaux;
b) Au rez-de-chaussée de la ferme:
- construction d'une pièce partiellement
aménagée dans l'angle nord-ouest, avec accès par la façade nord (plancher
partie en bois et partie en béton, électricité, boisage sommaire des parois et
lambrissage du plafond) et destinée à devenir un dortoir; dans l'angle
nord-est, avec accès par la façade nord, d'une pièce du même type servant de
local de réunion à un club Harley-Davidson; sur la façade nord, d'une cloison
doublée et isolée fermant l'avant-toit existant;
- dans la grange, construction d'un
atelier-dépôt de peinture, avec accès par la porte de la grange côté cour
(plancher en bois récent, isolation sommaire par des panneaux de sagex ou de
fibres de verre); entre l'habitation et la grange, avec accès existant par la
cour, à la suite les uns des autres et dans toute la largeur du bâtiment,
construction d'une pièce donnant sur la cour et servant d'atelier de cannage,
d'un WC, d'une buanderie, d'une salle de bain et d'un studio avec sanitaires
donnant sur la façade ouest;
c) Au 1er étage de la ferme:
- construction dans la grange, avec accès par
la façade ouest, d'un studio avec sanitaires, ainsi que d'un appartement de
deux pièces avec sanitaires (baignoire) sur deux étages reliés par un escalier
à vis;
- construction, dans l'angle nord-est, avec
accès par un escalier et une terrasse extérieurs en bois sur la façade nord,
d'un studio avec sanitaires et mezzanine; dans la partie centrale du bâtiment,
avec accès par un escalier et une terrasse extérieurs en bois sur la façade
nord, d'un studio avec sanitaires et une mezzanine;
- construction, à cheval entre l'habitation et
la grange, avec accès par un escalier extérieur en bois côté cour, d'un grand
studio sur trois niveaux avec sanitaires et deux mezzanines;
- transformation partielle de l'appartement
existant au rez et au 1er étage de l'habitation (aile sud), avec accès pour ce
dernier étage par un escalier extérieur en bois sur la façade sud, en vue d'en
faire deux appartements distincts;
d) Au 2ème étage de la ferme (combles
existants dans l'aile sud):
- construction d'un grand studio avec
sanitaires et lucarnes rampantes dans le toit, avec accès par un escalier
extérieur en bois partant du balcon construit au 1er étage sur la façade sud;
e) A l'extérieur (adossés aux façades):
- construction de la terrasse, des escaliers
et des balcons en bois faisant partie du projet mis à l'enquête, sur les
façades sud et est;
- construction, sur la façade nord, de deux
vastes terrasses en bois avec escaliers.
La réalisation de ces
travaux s'est échelonnée de 1989 au 1er semestre de 1994; actuellement, la
ferme comporte deux ateliers, un local de société et neuf logements occupés par
le recourant et par quatorze locataires; une quinzaine de chevaux sont
également mis en pension dans les boxes aménagés dans le hangar.
A l'occasion de
l'audience précitée, l'avocat A. Vallotton a versé deux pièces supplémentaires
au dossier, savoir d'une part des plans manuscrits du rez et du 1er étage de la
ferme (le recourant n'a fourni au tribunal aucun plan d'architecte, excepté
pour le projet mis à l'enquête), et d'autre part une étude portant sur
l'évacuation et le traitement des eaux par tranchée filtrante, réalisée par le
bureau technique Daenzer et Tilleu; il a également requis la suspension de la
cause en ces termes:
"Le recourant requiert la suspension de
l'audience et son réappointement après l'écoulement de trois mois, pour lui
permettre de présenter des propositions concrètes d'arrangement amiable avec
consultation de tous les départements intéressés."
Après s'être retiré
pour délibérer, le tribunal, suivant en cela l'avis de la municipalité et des
services intéressés, a refusé de suspendre la cause, au motif que le recourant
a eu largement le temps de formuler des propositions au cours de cette longue
procédure, et compte tenu de l'ampleur des travaux exécutés en toute
connaissance de cause sans autorisation. Le tribunal a ensuite délibéré à huis
clos sur le fond et a arrêté son dispositif séance tenante.
Considérant en droit:
1.                     A titre liminaire, le
tribunal entend examiner les questions de procédure soulevées par l'octroi
d'une autorisation spéciale hors zone et d'un permis de construire
conditionnel, dans le cas particulier d'une parcelle sous-équipée.
a)        Le problème
de l'évacuation et du traitement des eaux usées a trait à l'équipement du
bien-fonds, question réglée par l'art. 19 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Bien que la notion d'équipement ne soit
pas la même d'une zone à l'autre (Conseil Fédéral, Message concernant la LAT,
1978, p. 1030), il n'y a pas, hors zone à bâtir, de dérogation à l'existence de
l'équipement, qu'il s'agisse de constructions ou d'installations nouvelles ou
de changement d'affectation (art. 24 al. 1 LAT) ou de rénovations, de
transformations partielles ou de reconstructions que peut autoriser le droit
cantonal (art. 24 al. 2 LAT; art. 81 al. 4 LATC), mais l'autorité doit, dans ce
cas, tenir compte du principe de la proportionnalité (OFAT, Etude relative à la
LAT, 1981, p. 282).
L'art. 20 de la loi
fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971
(LPEP) - abrogée depuis l'entrée en vigueur le 1er novembre 1992 de la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) - pose certaines
exigences quant à l'obligation d'équiper; cet article est une lex specialis,
l'art. 19 al. 1 LAT ne saurait donc être interprété dans un sens plus large ou
plus restrictif (voir dans ce sens A. Bonnard, L'équipement, L'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne, CEDIDAC 17, 1990, p. 107).
L'art. 20 LPEP prévoit ainsi que, hors des zones à bâtir, l'octroi du permis de
construire ou de transformation est subordonné à la condition qu'un système
adéquat d'évacuation et d'épuration des eaux usées ou qu'un autre mode
d'élimination approprié de ces eaux aura été déterminé. Cet article ne précise
toutefois pas dans quelle mesure le système en cause doit exister ou doit être
réalisé au moment de l'octroi du permis de construire; cette question est
cependant réglée par le droit vaudois à l'art. 104 al. 3 LATC, selon lequel le
permis de construire ne peut être accordé que si le bien-fonds est équipé pour
la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de celle-ci.
b)        La procédure
d'octroi du permis de construire se caractérise par le fait qui les différentes
prescriptions fédérales, cantonales et communales, réglant chacune un aspect
spécifique d'un projet de construction, forment un tout unique devant être
appliqué de manière coordonnée par les autorités concernées (ATF 114 Ib 227 ss,
228 consid. 7a; ATF 102 Ia 360). En droit vaudois, la coordination des
autorisations spéciales dans le cadre du traitement d'une demande de permis de
construire est régie par les art. 104, 113 et 120 à 123 de la loi 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), ainsi que par
les art. 68 à 82 de son règlement d'application du 19 septembre 1986 (RATC; ATF
116 Ib 175 = JT 1992 I 479). L'autorité cantonale statue sur les autorisations
spéciales et la municipalité procède à une notification unique avec sa décision
sur le permis de construire (art. 75 RATC). Toutes les autorisations spéciales
cantonales et les décisions communales en matière de permis de construire peuvent
faire l'objet d'un recours auprès du tribunal administratif.
En l'espèce, le SEPE,
conscient du défaut d'équipement précité, a proposé au recourant deux
possibilités de mise en conformité des installations existantes, savoir un
raccordement obligatoire au réseau communal ou une installation particulière
d'assainissement (courrier à la municipalité du 3 mai 1990). Ce service, après
la visite des lieux du 27 septembre 1990, a dressé un bilan de la situation,
pour finalement subordonner l'octroi du permis de construire à la condition
qu'il mentionne l'obligation de raccorder le bien-fonds du recourant à la
canalisation communale qui aboutit à la STEP (courrier à la municipalité du 2
octobre 1990); sur cette base, le DTPAT a décidé de délivrer l'autorisation
spéciale nécessaire le 15 octobre 1990.
Or, à ce stade de la
procédure, la municipalité aurait dû délivrer un permis de construire
conditionnel dans les 30 jours dès la réception de la décision cantonale
précitée (art. 81 al. 1 et 114 al. 1 et 3 LATC) - sous réserve toutefois d'un
éventuel motif de refus relevant de la compétence communale - en procédant à
une notification unique avec sa décision sur le permis de construire (art. 75
RATC). Force est cependant de constater que non seulement la municipalité a
attendu près de trois ans pour se prononcer sur la demande de permis de
construire (décision du 16 novembre 1993), mais qu'elle n'a en plus pas jugé
utile de notifier au recourant la décision du DTPAT du 15 octobre 1990,
contrairement à ce que prévoit l'art. 123 al. 3 LATC; cette décision n'est donc
jamais entrée en force. En conclusion, c'est donc à tort que la municipalité ne
s'est pas prononcée sur la demande du recourant dans le délai précité et c'est
en empiétant sur les compétences de l'autorité cantonale qu'elle a poursuivi
l'étude d'autres variantes techniques (courrier au recourant du 13 août 1992),
alors que le DTPAT avait déjà délivré son autorisation spéciale, celle-ci
fixant définitivement le choix de la solution technique adéquate - le raccordement
au collecteur communal - en application de l'art. 123 al. 2 LATC. Nonobstant
ces irrégularités, la décision municipale contestée n'en demeure pas moins
valable, dès lors qu'elle sanctionne des travaux réalisés illégalement,
conformément à ce que prévoit l'art. 105 LATC; le recourant ne s'est d'ailleurs
jamais plaint des lenteurs de l'autorité intimée (RDAF 1985, p. 498). On ne
saurait toutefois tenir trop rigueur à la municipalité d'avoir méconnu la
procédure, puisque l'octroi de l'autorisation spéciale, qui était prématurée,
l'a placée dans une position embarrassante.
c)        La
Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) a eu
l'occasion de se prononcer sur la validité d'un permis de construire
conditionnel, en rapport avec un problème d'équipement. Elle a alors précisé -
non sans avoir préalablement rappelé que la LATC ne prévoit aucune base légale
générale relative aux clauses accessoires - que l'octroi d'un tel permis est
expressément autorisé lorsque des modifications de minime importance doivent
être apportées au projet (art. 117 LATC; CCRC N°7050 du 19 septembre 1991); le
tribunal s'est déjà rallié à cette jurisprudence et l'a complétée en précisant
qu'il convient de déterminer si lesdites modifications, pour être admissibles,
remplissent les conditions de l'art. 111 LATC (travaux pouvant être dispensés
d'enquête publique; RDAF 1993, 225). Or, l'obligation de raccorder les eaux
usées provenant d'un bien-fonds ne saurait en soi être considérée comme une
modification de minime importance, cela d'autant plus que, en l'espèce, le
point de raccordement se trouve à 350 m de l'habitation du recourant (Rapport
du bureau technique communal du 3 août 1992 et courrier au recourant du 13 août
1992).
Force est donc de
constater que le DTPAT, compte tenu de l'état du dossier, ne pouvait pas
délivrer l'autorisation sollicitée; il devait soit la refuser purement et
simplement, soit différer sa décision jusqu'à ce qu'il soit clairement établi
que le bien-fonds serait raccordé au collecteur communal à l'achèvement des
travaux (art. 104 al. 3 LATC) et que, partant, la solution choisie soit
suffisamment déterminée au regard de l'art. 20 LPEP. Mais encore aurait-il
fallu, pour respecter cette exigence, que les modalités d'exécution de ladite obligation
soient clairement définies. Aussi longtemps que tel n'est pas le cas, l'octroi
d'une autorisation spéciale serait en effet contraire à l'art. 20 LPEP; il
s'agit notamment de procéder à l'élaboration de l'étude technique, de répartir
les tâches et les coûts entre la commune et les intéressés, de déterminer la
durée des travaux, etc. Or, en l'espèce, ces modalités sont toujours
incertaines quatre ans après le dépôt de la demande de permis de construire, ce
qui doit impérativement être évité à l'avenir. En conclusion, la décision du
DTPAT du 15 octobre 1990 est nulle, car contraire d'une part à l'art. 117 LATC,
en ce qu'elle permet l'octroi d'un permis de construire conditionnel à propos
d'une modification qui n'est pas minime, et d'autre part à l'art. 20 LPEP, en
ce que la solution technique choisie pour l'évacuation et l'épuration des eaux
usées, n'est pas suffisamment déterminée.
2.                     La présente cause porte
d'une part sur le refus par la municipalité de délivrer un permis de construire
pour un projet très partiellement réalisé (terrasse et balcons) et d'autre part
sur l'ordre donné par celle-ci de démolir l'ensemble des ouvrages exécutés sans
aucune mise à l'enquête, tels qu'ils ressortent de l'énumération figurant sous
lettre G ci-dessus. En résumé, il ne s'agit rien moins que de la construction
de sept logements individuels, de la transformation du seul appartement
existant en deux logements distincts, de l'aménagement de locaux divers
(ateliers, local de réunion, buvette, etc.), de la construction de divers
éléments intérieurs secondaires (douche, WC, buanderie, etc.), de la
construction de divers aménagements extérieurs en bois (terrasses, balcons et
escaliers), enfin de la transformation des étables existantes en boxes à
chevaux et de la construction de boxes supplémentaires. D'après le décompte
émanant du contrôle des habitants de la commune d'Orbe du 29 septembre 1993, le
bâtiment litigieux abrite quatorze locataires, en plus du recourant; quant au
hangar, il est actuellement occupé par quinze chevaux, bien que sa capacité
soit supérieure.
Peu importe que
l'ordre de démolir soit libellé de manière toute générale, sans distinction
entre les travaux soumis à l'enquête du 14 novembre au 3 décembre 1989, très
partiellement réalisés (ci-après le projet), et les travaux exécutés sans
qu'aucune demande de permis de construire n'ait été déposée, puisque, dans ces
deux cas, aucun permis de construire n'a été délivré. En conséquence, l'ordre
de démolition précité signifie que la propriété du recourant doit être remise
en son état antérieur au 1er novembre 1989, date du dépôt de la demande de
permis de construire.
Selon l'art. 103 LATC,
aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé, sous
peine de tomber sous le coup de l'art. 105 LATC (voir aussi l'art. 130 al. 2
LATC). Ce dernier prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des
travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires, les dispositions pénales
cantonales et fédérales étant réservées. Une décision municipale ordonnant la
démolition d'installations réalisées sans autorisation n'est toutefois pas
justifiée si les prescriptions en vigueur doivent conduire à accorder
l'autorisation qui fait défaut (RDAF 1978, p. 258). Il s'agit donc de vérifier
si les travaux exécutés par le recourant auraient pu être autorisés au regard
du droit matériel.
a)        Lorsqu'une
construction est projetée en dehors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner
si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier
d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Si tel n'est pas le cas, il
faut alors se demander si elle peut être autorisée à titre dérogatoire au sens
de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 316 consid. 3; JT 1989 I 454).
La conformité à la
vocation de la zone se détermine exclusivement selon la destination de la zone
en question et selon l'adéquation des constructions et installations à cette
destination. Aux termes de l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les
terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans
l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions
agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant
que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles
doivent servir; lorsque des produits agricoles peuvent être obtenus
indépendamment du sol, il n'y a pas d'utilisation agricole au sens de l'art. 16
LAT (ATF 112 Ib 273 consid. 3, JT 1988 I 453; Etude DFJP/OFAT note 9 ad art. 16
LAT). En droit vaudois, l'art. 52 LATC précise que seules peuvent être
autorisées en zone agricole les constructions nécessaires aux activités qui
sont en relation étroite avec la culture du sol.
aa)      Les travaux
réalisés sans autorisation dans la grange (six logements nouveaux, un atelier
de peinture, un atelier artisanal, un local de société, etc.) ne sont à
l'évidence pas conformes à la vocation de la zone agricole, tant il est vrai
que la transformation d'une ferme en habitation collective ne saurait être
admise dans cette zone, ce que le recourant n'a d'ailleurs pas contesté. Reste
toutefois à examiner si et dans quelle mesure les logements individuels aménagés
dans la partie habitable de la ferme (deux logements créés en lieu et place du
seul logement existant à l'origine et un logement nouveau créé dans les
combles) pourraient être maintenus au regard de l'art. 22 al. 2 LAT. Le
recourant, pour justifier sa demande de permis de construire, avait en effet
soutenu que les transformations projetées seraient destinées au logement de son
fils, exploitant du domaine. Or, il n'est pas exclu que les logements litigieux
puissent remplir la fonction attribuée au départ au projet mis à l'enquête
publique et jamais réalisé, à tout le moins pour ce qui concerne les travaux
intérieurs de transformation.
L'autorisation de
construire hors des zones à bâtir est accordée à la condition que le besoin du
requérant d'habiter sur son domaine soit objectivement fondé. Il y a lieu à cet
égard de se demander si l'exploitation rationnelle du domaine exige la présence
constante de l'intéressé et partant le fait qu'il réside en zone agricole. Si
la nécessité absolue pour un agriculteur d'habiter sur son domaine fait défaut,
une autorisation de construire en zone agricole n'est pas conforme au caractère
de cette zone; l'édification en zone agricole de constructions servant
uniquement au logement ne se justifie donc que si ces dernières apparaissent
indispensables au regard des besoins de l'exploitation. Les constructions
destinées au logement doivent en outre, compte tenu de leur situation et de
leur configuration, se trouver dans une relation fonctionnelle directe avec
l'entreprise agricole; la nécessité pour celle-ci d'une maison d'habitation
dépend non seulement des besoins objectifs de l'entreprise, mais également de
la distance séparant cette dernière de la zone à bâtir la plus proche. Enfin,
le privilège d'habiter en zone agricole est réservé à un cercle de personnes
relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se consacre
directement à la production agricole, aux auxiliaires et à leur famille et aux
personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans l'entreprise (83
al. 2 RATC; ATF 112 Ib 259, JT 1988 I 446; ATF 113 Ib 142 consid. 5a, JT 1989 I
454).
En l'espèce, le
recourant n'est lui-même plus exploitant et son fils n'est pas domicilié au 15,
ch. des Philosophes, comme il l'a admis lors de la visite locale. Par ailleurs,
le domaine en question représente une surface de 44 ha, dont la moitié est
affermée - les travaux de traitement, de récoltes et une partie des semences
sont exécutés par un tiers - et l'autre moitié est laissée en nature de
prairie. L'exploitation ne comporte plus de bétail depuis 25 ans. Enfin, compte
tenu du nombre de logements loués (8) et du nombre de chevaux en pension (15),
et compte tenu d'une estimation très modeste de Fr. 200.- par logement et de
Fr. 600.- par cheval, le recourant réalise au minimum un revenu brut de Fr.
10'600.- par mois. Dans ces conditions, il apparaît que le recourant, pas plus
que son fils, ne tiennent de l'exploitation partielle du domaine par leurs
soins plus du 50 % de leurs revenus et que, partant, leur activité principale
n'est pas de nature agricole, mais consiste en la location des logements
litigieux et en la garde de chevaux en pension, activités qui ne sont pas
conformes à la vocation agricole de la zone (pour la seconde cf. consid. 2ab
ci-dessous). Le fait que Pierre-Etienne Beney s'intitule sur son papier à
lettre "Artisan du bâtiment" (Devis de l'entreprise Global Rénovation
du 7 juillet 1994), de même que l'importance et la qualité des travaux qu'il a
réalisés, constituent des indices qui renforcent encore davantage la conviction
du tribunal. Vu ce qui précède, l'exploitation agricole ne saurait être
considérée comme l'activité prépondérante du recourant ou de son fils au sens
de l'art. 83 al. 1 RATC; pour cette raison déjà, la réalisation des logements
sis dans la partie habitable de la ferme n'aurait donc pas été autorisée; au
surplus, ils ne sont pas nécessaires aux besoins de l'exploitation, dans la
mesure où ils ne sont actuellement occupés que par des personnes qui ne se
consacrent pas directement à la production agricole.
ab)      Les boxes
litigieux ont été réalisés dès 1991, soit par la transformation des étables
existantes, soit par un réaménagement du volume central disponible; auparavant
le hangar était loué à un agriculteur qui y mettait ses génisses.
D'après la
jurisprudence, les constructions agricoles sont conformes à la destination de
la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à
l'exploitation à laquelle elles doivent servir; les bâtiments et installations
servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent
être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins
objectifs de cette activité (OFAT, Etude relative à la LAT, ch. 18 et 19 ad
art. 16 LAT; Schurmann, Bau- und Planungsrecht, 2ème éd., p. 169 lit. a; ATF
114 Ib 133, consid. 3; 113 Ib 312, consid. b; 112 Ib 273, consid. 3; 108 Ib
135, consid. b). En outre, le besoin d'édifier une construction en dehors de la
zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation
agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas
rentable (ATF 103 Ib 112, consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c). L'art. 83
al. 1 RATC est conforme à ces principes en prévoyant que l'autorisation sollicitée
est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou
le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation
agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité
professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la
construction envisagée.
Dans un arrêt du 23
avril 1992, le tribunal de céans a jugé que seul l'élevage proprement dit de
chevaux en période de croissance est conforme à la vocation de la zone agricole,
pour autant que les autres conditions soient remplies, à savoir l'existence
d'une base fourragère suffisante et le caractère viable de l'activité exercée à
titre professionnel (AC 7485 du 23 avril 1992; voir aussi AC 6804 du 1er juin
1992; ATF 115 Ib 298 consid. 2c; ZBL 1991, 175 consid. 4a; Leo Schürmann,
Admissibilité d'exploitation en développement dans la zone agricole, Avis de
droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990 p. 4). C'est à
la lumière de cette jurisprudence qu'il convient d'examiner les circonstances
du cas particulier.
En l'espèce, le
recourant ne pratique pas l'élevage de chevaux, mais seulement la garde de
chevaux en pension. Or, cette activité ne fait pas intervenir le sol en tant
que facteur de production primaire et indispensable, quand bien même les
chevaux seraient nourris en grande partie par les produits du domaine. En
effet, l'activité rémunératrice en tant que telle consiste à garder et à
entretenir des chevaux à des buts sportifs ou de loisirs; dans la même mesure
qu'un manège, elle n'est pas tributaire du sol (ATF 111 Ib 216). Ainsi, force
est de constater que, d'après la loi et la jurisprudence actuelles, la pension
de chevaux n'est pas compatible avec la zone agricole et que, partant, cette
activité ne contribue pas au revenu agricole proprement dit. Reste à examiner
si les travaux réalisés pourraient faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22
LAT en application des art. 24 LAT et 81 LATC.
b)        L'art. 24
LAT distingue les constructions nouvelles - auxquelles sont assimilées toutes
opérations d'une certaine importance - et les changements d'affectation -
savoir lorsque les constructions sont affectées à de nouvelles fins, même si
l'aspect extérieur de l'ouvrage ne subit pas de modification perceptible - (al.
1), des rénovations, transformations partielles et reconstructions d'ouvrages
existants (al. 2). L'art. 24 al. 2 LAT fixe des exigences minimales et n'est
applicable que moyennant l'adoption d'une disposition cantonale d'exécution. Le
législateur vaudois a fait usage de cette faculté, à l'art. 81 al. 4 LATC.
ba)      Les notions
de rénovation, de reconstruction et de transformation partielle prévues à
l'art. 24 al. 2 LAT, sont des notions de droit fédéral, qui délimitent le cadre
dans lequel le droit cantonal peut décider si et éventuellement dans quelle
mesure il accorde des autorisations de construire (ATF 108 IB 53 = JT 1984 I
523 et jp. citée; OFAT, Etude relative à la LAT, Berne, 1981, p. 294). Est
qualifié de "transformation partielle", tout agrandissement,
transformation intérieure ou changement d'affectation, pour autant que
l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée,
savoir à condition que le volume, l'apparence extérieure et la destination de
l'ouvrage restent dans l'ensemble inchangés (ATF non publié du 12 juillet 1989,
Ch. Collet c. CCRC; ATF 108 Ib 53 = JT 1984 I 523; ATF 113 Ib 307 = JT 1989 I
445; ATF 113 Ib 314 = JT 1989 I 455; ATF 110 I 264 = JT 1986 I 556; OFAT,
ibidem p. 295); les travaux ne doivent en outre pas entraîner d'effet notable
sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 = JT
1989 I 458; ATF 110 Ib 264 = JT 1986 I 556; OFAT, ibidem p. 266, 284). Un
"changement d'affectation" peut être qualifié de partiel au sens de
l'art. 24 al. 2 LAT, la forme et l'aspect extérieur de l'ouvrage restant
inchangés, lorsque:
"(...) il n'en résulte pas une
modification notable des possibilités d'utilisation. Le bâtiment dont on
prévoit de changer l'affectation doit au moins avoir été partiellement prévu
pour la nouvelle affectation envisagée. L'utilisation actuelle et celle qui est
prévue doivent en outre exercer des effets sensiblement identiques.
L'affectation de locaux à des besoins de logement doit en règle générale être
considérée comme étant fortement différente des autres modes d'utilisation
(...)" (OFAT, ibidem p. 296).
Enfin, un changement
d'affectation est de nature à exercer une influence locale perceptible sur le
régime d'utilisation du sol, lorsqu'il crée une charge supplémentaire pour les
réseaux d'équipement - en gros lorsque, par suite de la nouvelle destination,
les installations sont davantage utilisées que ce n'était le cas antérieurement
- ou lorsqu'il porte atteinte à l'environnement - lorsque, par exemple, en
raison des nuisances dont elle s'accompagne, la nouvelle destination empêche de
continuer à utiliser les fonds voisins comme par le passé (OFAT, ibidem p.
267).
En l'espèce, les huit
nouveaux logements, les ateliers et les divers locaux réalisés dans la grange
et dans les combles, ne sauraient être qualifiés d'intervention mineure et ne
préservent à l'évidence pas l'identité du bâtiment. En effet, ils en changent
la destination, la ferme et son rural d'origine étant globalement transformés
en un bâtiment d'habitation collective, et en modifient de façon notable
l'apparence extérieure par de multiples ouvertures nouvelles (en façade ouest,
en façade sud au niveau des combles, en façade nord également sur plusieurs
niveaux) et par divers ouvrages extérieurs (trois terrasses, plusieurs balcons
et de nombreux escaliers qui n'ont aucun lien historique avec le bâtiment). Par
ailleurs, les occupants du bâtiment transformé exercent incontestablement une
influence locale perceptible sur le régime d'utilisation du sol, dès lors qu'ils
génèrent un flux polluant correspondant à quinze équivalents-habitants, qui se
déverse directement dans l'Orbe. En conclusion, mis à part les transformations
réalisées dans le logement existant de la ferme, les travaux en cause
impliquent un changement d'affectation complet de cette dernière, qu'il
convient d'examiner exclusivement au regard de l'art. 24 al. 1 LAT.
Selon cet article, une
autorisation peut être délivrée pour un changement d'affectation si
l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne
s'y oppose (lit. b). L'art. 24 al. 1 LAT n'envisage toutefois de dérogation
qu'à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, soit en cas de non-conformité du projet à
l'affectation de la zone. Autrement dit, lorsque le terrain n'est pas équipé,
ou ne l'est pas suffisamment, contrairement aux exigences de l'art. 22 al. 2
lit. b LAT, aucune dérogation ne saurait être envisagée (voir dans ce sens,
J.-A. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, CEDIDAC N°17, Lausanne
1990, p. 141). Or, comme on l'a vu, le bien-fonds du recourant n'est pas équipé
pour l'évacuation des eaux usées, ce qui suffirait donc à exclure l'application
de l'art. 24 al. 1 LAT; le tribunal examinera néanmoins si le maintien des
ouvrages réalisés est admissible au regard de cet article, dès lors que, en
l'espèce, il est encore possible de remédier, après coup, au défaut
d'équipement précité.
Pour satisfaire à la
première des deux exigences cumulatives posées par l'art. 24 al. 1 LAT (lit.
a), il faut que l'ouvrage projeté ne puisse remplir ses fonctions que s'il est
érigé à un endroit bien déterminé, ou que ces fonctions ne puissent être
remplies s'il est érigé à l'intérieur de la zone à bâtir et que le droit
cantonal ne prévoit aucune zone appropriée au sens de l'art. 18 LAT; de plus
des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la
configuration du sol - doivent justifier la réalisation de l'ouvrage à
l'emplacement prévu (OFAT, ibidem, pp. 285 et 289; ATF 118 Ib 19 consid. 2b;
116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid. 5a); les seuls
motifs personnels ou financiers ne suffisent pas (ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 117
Ib 267 consid. 2a, 281 consid. 4a, 505 consid. 5a). En l'espèce, il va de soi
que la nouvelle affectation de l'immeuble litigieux en maison d'habitation de
caractère collectif, n'est nullement imposée en zone agricole, dès lors qu'une
telle affectation peut prendre place dans la zone à bâtir; elle ne se justifie
pas davantage pour des raisons objectives (ATF 108 Ib 53 = JT 1984 I 525).
Vu les considérants
qui précèdent, force est donc de constater que les travaux réalisés dans la
ferme du recourant, énumérés ci-dessus, ne peuvent pas faire l'objet d'une
dérogation à l'art. 22 LAT, que ce soit en application de l'alinéa 1 comme de
l'alinéa 2 de l'art. 24 LAT.
bb)      On l'a vu,
les deux appartements issus de la transformation de l'unique logement existant
à l'origine ne sont pas non plus conformes à la vocation agricole de la zone.
Il est cependant inutile d'examiner si ces travaux seraient admissibles au
regard des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, dès lors que l'ordre de
démolition ne sera pas confirmé sur ce point, pour les raisons qui seront
exposées au considérant 3 a ci-dessous.
bc)      Un examen
détaillé du projet mis à l'enquête et partiellement réalisé, n'est pas non plus
nécessaire, car c'est à juste titre que le DTPAT l'a autorisé en tant qu'il
s'agit bien d'une transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81
al. 4 LATC. L'ordre de démolition prononcé par la municipalité ne sera donc pas
confirmé pour ce qui concerne ses éléments déjà réalisés, savoir une partie des
ouvrages extérieurs en bois situés en façades sud et est (terrasse, balcons et
escaliers).
bd)      La question
des boxes litigieux est en revanche plus délicate. Le hangar est constitué
d'une structure porteuse en béton, composée d'arcs parallèles qui se succèdent
à égale distance; cette structure délimite un important volume facilement
modulable selon les besoins. Une partie des boxes a été gagnée grâce à la
transformation de l'étable existante, l'autre partie par des aménagements
nouveaux à l'intérieur du volume libre au centre du bâtiment. Le tribunal s'est
déjà prononcé à propos d'une construction nouvelle destinée à la pension de
chevaux; il a alors précisé que:
"(...) à la lumière de la jurisprudence,
la garde de chevaux en pension ou en période de dressage ne s'impose pas hors
des zones à bâtir, une telle activité n'étant en effet pas tributaire du sol.
Ainsi, seul l'élevage proprement dit remplit la condition posée à l'art. 24 al.
1 lit. a LAT" (AC 6804 du 1er juin 1992, consid. 2c; voir aussi ATF 101 Ia
208; ATF du 16 déc. 1986, J. Petigat c. CCRC, consid. 3; ZBL 1984, 371, consid.
b; ATF 111 Ib 218).
Une construction
nouvelle ou un changement d'affectation destiné à permettre la garde de chevaux
en pension ne peut donc pas être autorisé en zone agricole sur la base de
l'art. 24 al. 1 LAT. Reste cependant à examiner si les boxes litigieux
pourraient être qualifiés de transformation partielle au sens des art. 24 al. 2
LAT et 81 al. 4 LATC et, partant, pourraient être admis en zone agricole. Le
tribunal ne peut toutefois pas trancher ce point particulier. En effet,
l'existence des boxes n'a été découverte par le tribunal, par la municipalité
et par les services cantonaux concernés, qu'au terme de la procédure, savoir
lors de la visite locale, en sorte que l'instruction n'a pas pu porter sur cet
objet et, s'agissant de travaux réalisés en violation manifeste des art. 103 et
129 lit. a LATC, le SAT, pas plus que la municipalité n'ont été amenés à se
prononcer ni avant, ni pendant la présente procédure, le premier au regard du
droit fédéral et cantonal (art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC) et la seconde à
teneur du règlement communal. Or, si aujourd'hui le tribunal jugeait - qui plus
est sans enquête publique - de la réglementarité des boxes litigieux, il se
substituerait purement et simplement aux autorités de première instance; ce que
la jurisprudence prohibe (voir notamment ATF non publié du 24 novembre 1993 en
la cause Heinzen; AC 93/010 du 20 janvier 1994). Le tribunal n'entrera donc en
matière, pour ce qui est de l'ordre de démolir les boxes litigieux, qu'au
regard de la transgression des art. 103 et 120 lit. a LATC exclusivement (voir
consid. 3b ci-dessous); la cause sera donc renvoyée au SAT pour instruction et
décision sur le fond.
En résumé, le tribunal
est arrivé à la conclusion que les travaux réalisés ne sont pas conformes à la
vocation agricole de la zone (art. 16 LAT), que seuls les éléments réalisés du
projet peuvent faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 LAT (art. 24 al. 2
LAT), sous réserve toutefois du considérant 2bb ci-dessus, et que la décision
du SAT est réservée en ce qui concerne le maintien des boxes litigieux. Reste
encore à examiner la validité et la portée de l'ordre de démolition.
3.                     Une situation contraire
au droit n'impose pas absolument et toujours qu'il y soit mis fin; l'autorité
doit en effet user de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de
chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité et de la
bonne foi.
La doctrine et la
jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les
rapports entre l'administration et les administrés. L'administré ne peut
notamment se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même
créée. Dans le cas particulier, le recourant, qui a d'abord agi à l'insu de la
municipalité, n'a pas hésité à multiplier les infractions avec persistance et
continuité, et ce nonobstant la visite des lieux par la Commission communale de
salubrité et la condamnation préfectorale du 10 janvier 1992 (Rapport du 12
novembre 1991); il ne saurait donc se prévaloir de sa bonne foi. A cet égard,
le tribunal relève que la lenteur inexpliquée de la municipalité, qui n'a
véritablement réagi que trois ans après ladite condamnation, ne saurait créer
une situation acquise en faveur du recourant; la jurisprudence est en effet
très restrictive en cette matière (RDAF 1982, p. 448; ATF 107 Ia 121 = JT 1983
I 299). Auparavant, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de
la proportionnalité ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se
prévaloir de sa bonne foi. Or, comme on vient de le voir, tel n'est pas le cas
du recourant. Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive pas
d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la
proportionnalité; en d'autres termes, l'autorité demeure tenue de procéder, dans
chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence.
a)        L'ordre de
démolition ne sera pas confirmé pour ce qui concerne les travaux réalisés dans
l'habitation d'origine, consistant à en faire deux logements distincts (cf.
consid. 2bb). Exiger le rétablissement de l'état antérieur serait en effet
disproportionné, dès lors que le rez-de-chaussée et le premier étage de l'aile
sud de la ferme, vouée dès l'origine à l'habitation, sont désormais entièrement
indépendants l'un de l'autre; les travaux de remise en état seraient donc
considérables et auraient pour conséquence de rendre la ferme inhabitable
pendant un certain temps, ce que le tribunal n'infligera pas au recourant. En
raison donc des circonstances exceptionnelles propres au cas d'espèce, l'ordre
de démolition de la municipalité ne sera pas confirmé sur ce point.
b)        L'ordre de
démolition comprend les boxes litigieux, bien qu'il ne les mentionne pas
expressément, leur existence n'étant alors pas connue de la municipalité, dès
lors qu'ils ont été réalisés, comme tous les autres travaux litigieux, après le
dépôt de la demande de permis de construire du 1er novembre 1989. Cela dit,
conformément au considérant 2bd ci-dessus, l'application du principe de la
proportionnalité ne portera que sur la question de savoir s'ils peuvent ou non
être maintenus jusqu'à droit connu sur leur réglementarité matérielle.
Bien que ces
transformations ne soient pas irréversibles, le tribunal estime toutefois
prématuré d'ordonner le rétablissement en l'état antérieur. En effet, une telle
exigence priverait brusquement le recourant de son revenu principal, savoir la
pension de chevaux - qui lui rapporte au minimum Fr. 9000.- par mois selon
l'estimation très modeste du tribunal - sans compter la perte probable des
investissements qu'il a consentis en fourrage, litière etc., et cela compte
tenu également du fait qu'il se verra sous peu privé des revenus provenant de
la location de sept des logements réalisés dans la ferme, dont la démolition
est confirmée (cf. consid. 3c ci-dessous). Vu ce qui précède et sous réserve de
la décision du SAT quant au sort des boxes litigieux, il serait donc
disproportionné de confirmer la décision de la municipalité du 16 novembre 1993
pour ce qui les concerne. Le DTPAT, dans sa décision, devra toutefois également
tenir compte, outre des critères relatifs à l'aménagement du territoire et à la
police des constructions, de l'aspect concernant la protection des eaux, en
application de l'art. 123 al. 2 LATC (conformité à la législation en vigueur des
installations existantes pour la collecte et l'évacuation du fumier et du
purin).
c)        Le principe
de la proportionnalité ne fait en revanche pas obstacle à l'ordre attaqué pour
ce qui concerne le reste des travaux litigieux. D'une part, l'intérêt public au
respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles
de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux,
susceptible de compromettre l'application de la réglementation légale. Le fait
pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi,
un élément d'appréciation en sa défaveur: celui qui place l'autorité devant le
fait accompli doit ainsi accepter que celle-ci accorde une importance accrue au
rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients
qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid.
4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des
dispositions majeures de l'aménagement du territoire et constituent, vu leur
ampleur, une transgression d'une extrême gravité. En conséquence, le maintien
des transformations réalisées, qui reviendrait à reconnaître aux lieux un
caractère résidentiel, est inadmissible au vu de l'intérêt public au maintien
de la zone agricole, intérêt protégé par les dispositions matérielles violées
(RDAF 1980, p. 298; 1982, p. 448).
Par ailleurs, les
travaux réalisés par le recourant concourent dans une forte proportion à
l'aggravation d'une situation non conforme au droit du point de vue de la
protection des eaux et de la défense incendie (Rapport de visite du 18 février
1994); il s'agit là également d'intérêts publics qui priment largement
l'intérêt privé du recourant, purement financier, au maintien en l'état. Au
demeurant, quel que soit le coût de la remise en état des lieux, le recourant
ne peut pas prétendre qu'il soit excessif, dès lors qu'il a agi en toute
connaissance de cause, et cela en dépit d'interventions répétées de la part de
différentes autorités. La CCRC a d'ailleurs jugé dans un prononcé confirmé par
le Tribunal fédéral:
"(...) dut-il en coûter au recourant
plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids
relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine
de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité
dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part
d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre
1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. commune de
Lausanne, consid. 3b)
L'ordre de démolition
incriminé est donc confirmé dans la mesure exposée ci-dessus; en conséquence il
sied de remettre la propriété du recourant (ferme et hangar) en son état
antérieur au 1er novembre 1989; ainsi tous les ouvrages réalisés depuis lors -
selon détail figurant sous lettre G ci-dessus - devront être démolis, sous
réserve toutefois des éléments réalisés du projet mis à l'enquête (cf. consid.
2bc), des deux appartements aménagés respectivement au rez-de-chaussée et au
1er étage de l'aile sud de la ferme (cf. consid. 3a) et, du moins
provisoirement, sous réserve des boxes litigieux (cf. consid. 3b).
d)        Les
circonstances de l'espèce commandent d'assortir l'ordre de démolition de la
menace prévue à l'art. 292 CPS. Le délai imparti étant échu, il y a lieu d'en
fixer un nouveau. Vu l'ampleur des travaux illicites et compte tenu des délais
de congé légaux en matière de bail à loyer, il sied d'allonger sensiblement le
délai initial de quinze jours et de le fixer au 31 mai 1995.
Le recourant, qui
succombe sur l'essentiel de la cause, supportera un émolument de justice arrêté
à Fr. 2500.- (art. 55 LJPA). La municipalité d'Orbe ayant consulté avocat, il
se justifie également d'astreindre le recourant à lui verser des dépens, par
Fr. 1000.-. Les Services de l'Etat, représentés par leur propre personnel,
n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
très partiellement admis.
II.                     La décision de
la municipalité d'Orbe du 16 novembre 1993 est modifiée dans le sens du
considérant 3c; elle est confirmée pour le surplus.
III.                     Il est
enjoint au recourant Etienne Beney de se soumettre à la décision attaquée, dans
la mesure du chiffre II du présent dispositif, dans un délai échéant au 31 mai
1995, ladite décision étant assortie de la menace des peines d'arrêts et
d'amende prévues par l'art. 292 CPS.
IV.                    La municipalité
d'Orbe est chargée de fixer, d'entente avec le DTPAT, les modalités de remise
en état des lieux.
V.                     Le dossier est
renvoyé au DTPAT pour qu'il complète l'instruction et statue dans le sens du
considérant 2bd;
VI.                    Un émolument de
Fr. 2500.- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant
Etienne Beney.
VII.                   Le recourant
Etienne Beney est débiteur de la commune d'Orbe du montant de Fr. 1000.- (mille
francs), à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 31 janvier 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)