vd_omni · CCST.2009.0009 · 2010-05-19 · fr

Solidarités Vaud, POP & Gauche en mouvement, DETRAZ, DIVORNE, DOLIVO, SANSONNENS c/Grand Conseil, Conseil d'Etat | L'invalidation d'une initiative populaire cantonale de rang constitutionnel ne peut intervenir que si celle-ci est manifestement et indubitablement inexécutable ou qu'elle est clairement contraire au droit fédéral. Dans le cas contraire, elle doit être soumise au peuple en vertu du principe "in dubio pro populo". En l'espèce, la mise en pratique d'un droit à un salaire minimum serait difficile et délicate, mais ces questions relèvent de la législation d'application pour le cas où l'initiative serait acceptée par le peuple.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 19.05.2010 CCST.2009.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
19 mai
2010
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Jean-Luc
Colombini et Pierre-Yves Bosshard, juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger,
juges suppléants.
requérants
1.
Solidarités Vaud,
à Lausanne,
2.
POP & Gauche en
mouvement,
à Lausanne,
3.
Justine DETRAZ,
à Lausanne,
4.
Didier DIVORNE,
à Renens,
5.
Jean-Michel DOLIVO,
à Lausanne,
6.
Julien SANSONNENS,
à Pully,
tous représentés par
Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey.
autorité intimée
Grand Conseil
autorité concernée
Conseil d'Etat
Objet
Requête Solidarités Vaud et consorts c/
décret du Grand Conseil du 17 novembre 2009 portant sur la nullité de
l'initiative populaire "Pour le droit à un salaire minimum".
Vu les faits suivants
A.
Le 4 avril 2008 a été publié dans la Feuille
des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) le texte d'une initiative populaire
intitulée "Pour le droit à un salaire minimum" visant à soumettre aux
électeurs la question suivante : "
Acceptez-vous que la Constitution du
Canton de Vaud soit complétée comme suit ?
Article 58: Politique économique
(alinéas 1 et 2 :
sans changement)
3 (nouveau) Il
institue un salaire minimum cantonal, dans tous les domaines d'activité
économique, en tenant compte des différences régionales, des secteurs
économiques ainsi que des salaires fixés dans les conventions collectives, afin
que toute personne exerçant une activité salariée puisse disposer d'un salaire
lui garantissant des conditions de vie décentes".
Le comité
d'initiative, composé notamment des recourants 3 à 6 et d'organisations
syndicales, a recueilli 14'732 signatures valables dans le délai échéant le 4
août 2008. Le Département de l'intérieur a constaté l’aboutissement de
l’initiative et a publié cette décision dans la FAO du 12 septembre 2008.
Le 10 juin 2009,
le Conseil d'Etat a adopté un exposé des motifs et projet de décret proposant
au Grand Conseil de constater la nullité de l'initiative.
B.
Appelé à se prononcer sur la validité de cette
initiative populaire, le Grand Conseil a constaté qu'elle répondait aux
principes d'unités de rang, de matière et de forme. En revanche, se fondant sur
l'un des deux avis de droit sollicités par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil
a retenu qu'elle n'était pas conforme au droit supérieur.
Le 17 novembre
2009, le Grand Conseil a adopté un décret portant sur la nullité de
l'initiative populaire cantonale "Pour le droit à un salaire
minimum".
C.
Ce décret retient ce qui suit :
Art. 1
La nullité de
l'initiative populaire cantonale "Pour le droit à un salaire minimum"
est constatée.
Art. 2
Le Conseil d'Etat
est chargé de la publication et de l'exécution du présent décret.
Le décret a été
publié dans la FAO le 27 novembre 2009.
D.               Le 16 décembre 2009,
Solidarités Vaud, POP & Gauche en mouvement,
Justine Détraz, Didier Divorne, Jean-Michel Dolivo et Julien Sansonnens ont
formé un recours contre le décret. Les recourants ont conclu, avec suite de
frais et dépens, à ce que le décret soit annulé (I) et à ce que l'initiative
populaire cantonale "Pour le droit à un salaire minimum" soit
déclarée valide et soumise à votation populaire (II).
E.                Par courrier du 27
janvier 2010, le Conseil d'Etat a pris acte de l'adoption du décret par le
Grand Conseil et de sa publication dans la FAO et s'en est remis à justice.
Dans sa réponse
du 1
er
février 2010, le Grand Conseil a conclu, avec suite de
dépens, au rejet du recours.
Dans leur
réplique du 19 février 2010, les recourants ont maintenu les conclusions prises
dans leur écriture du 16 décembre 2009.
Le 9 mars 2010,
le Grand Conseil a déposé une duplique et a confirmé les conclusions prises le
1er février 2010.
F.                La cour a décidé à
l'unanimité de statuer sur le fond par voie de circulation (art. 14 de la loi
sur la juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en
dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits
politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits
de compétence entre autorités (let. c). Cette disposition ne comporte pas de
règles directement applicables (CCST 2005.0001 du 28 juin 2005 c. 1b) et, pour
que le contrôle puisse s’exercer, le législateur a adopté la LJC, dont l’art. 1
précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure
applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1).
Le titre III,
composé de l'unique art. 19 LJC, est relatif au contentieux de l’exercice des
droits politiques. Cette disposition prévoit que la Cour connaît, en dernière
instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat,
du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits
politiques, conformément à la loi sur l’exercice des droits politiques (LEDP;
RSV 160.01), l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l’art. 12
LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la
LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668).
b) La décision du
Grand Conseil du Canton de Vaud relative à la validité d'une initiative
cantonale est ainsi susceptible de recours à la Cour constitutionnelle (art.
123g LEDP et 19 al. 1 LJC). Le recours a été formé dans le délai légal de 20
jours suivant la publication de la décision (art. 123i LEDP). Les recourants 3
à 6 sont membres du corps électoral cantonal et ont donc qualité pour recourir
(art. 123h al. 1 LEDP), tout comme le comité d'initiative s'il est constitué en
personne morale (art. 123h al. 3 LEDP).
Les recourants 1
et 2 sont des partis politiques. En matière de droits politiques, la qualité
pour recourir au Tribunal fédéral est aussi reconnue aux partis politiques et
aux autres organisations politiques pour autant qu'ils exercent leur activité
dans la collectivité concernée et qu'ils recrutent principalement leurs membres
en fonction de leur qualité d'électeurs (ATF 134 I 172 c. 1.3.1; ATF 130 I 290
c. 1.3, JT 2006 I 384 et la jurisprudence citée; CCST.2008.0007 du 16 juin 2009
c. 1d; Grisel, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie
semi-directe en droit suisse, 3
ème
éd, n. 371, p. 155;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2
ème
éd., n. 2116, p. 743). L'adoption de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110) n'a rien changé à la pratique développée sous l'empire de
l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ). L'art. 89 al. 3 LTF ne
fait que reprendre la pratique antérieure en reconnaissant la qualité pour
recourir aux électeurs de la collectivité concernée (ATF 134 I 172 c. 1.3.2).
L'exposé des
motifs de la LJC et de la LEDP précise que la qualité pour recourir devant la
cour de céans doit être ouverte au moins aussi largement que l'est le recours
de droit public au Tribunal fédéral, à l'époque régi par l'art. 85 let. a OJ
(BGC, 15 septembre 2004, pp. 3659 s.). Il faut dès lors admettre que les
recourants 1 et 2 ont également qualité pour agir.
Le recours étant
au surplus recevable à la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
L'initiative invalidée est rédigée de toutes
pièces sous la forme d'un article constitutionnel et tend à la révision
partielle de la Constitution (art. 100 al. 1 LEDP; Grisel, op. cit., n. 496, p.
202). Lorsque l'initiative aboutit, le Conseil d'Etat la transmet au Grand
Conseil (art. 97 et 97a LEDP). Celui-ci statue sur la validité des initiatives
et "
constate la
nullité de celles qui : a. sont contraires au droit supérieur; b. violent
l'unité de rang, de forme ou de matière
"
(art. 97a al. 1 LEDP). Cette règle est reprise directement et textuellement de
l'article 80 al. 1 Cst-VD.
La
nouvelle Constitution vaudoise ne mentionne plus la condition d'exécutabilité
de l'initiative, au contraire de l'article 27 ch. 1 de la Constitution du 1
er
mars 1885. Ce principe d'exécutabilité est toutefois admis et s'applique même
en l'absence d'une disposition expresse de droit cantonal (Voutat, Les droits
politiques dans la nouvelle Constitution vaudoise, in La Constitution vaudoise
du 14 avril 2003, p. 209). Pour qu'elle conduise à une annulation de
l'initiative, l'impossibilité de réaliser dans les faits une proposition doit
être manifeste, appréciation qui doit répondre à des critères stricts. L'exigence
d'exécutabilité de l'initiative a été supprimée en deuxième débat sur
proposition du constituant Rebeaud. "
Sur le plan juridique, l'abandon de
cette condition n'empêchera pas l'autorité chargée de statuer sur la validité
des initiatives de prononcer, le cas échéant, la nullité d'un texte qu'elle
jugerait inexécutable. Tout au plus peut-on dire que l'amendement Rebeaud
pourrait conduire celle-ci à être particulièrement rigoureuse dans son
appréciation
" (Voutat, ibidem, et note de
bas de page 56; cf. également Bulletin de séance n° 37 de l'Assemblée
constituante du 14 décembre 2001, pp. 39 à 42).
Dans le cadre des
travaux législatifs relatifs à la modification de la LEDP, le Conseil d'Etat a
proposé de reprendre tel quel l'article 80 Cst-VD dans la loi par "
souci de clarté
" et en raison de la nécessité de régler "
les modalités du recours à la Cour
constitutionnelle contre les décisions du Grand Conseil relatives à la validité
d'une initiative
" (BGC, 15 septembre 2004,
p. 3659).
3.
a) Une initiative populaire cantonale doit
respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées et ne contenir
aucune norme contraire au droit supérieur (ATF 133 I 110 c. 4.1). Il s'agit
d'une part de ne pas légiférer dans des domaines exhaustivement réglementés par
le droit fédéral, sous peine de contrevenir au principe de la primauté du droit
fédéral (art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 - Cst.; RS
101) et d'autre part, dans les autres domaines, de ne pas édicter des règles de
droit qui violeraient le sens ou l'esprit du droit fédéral ou en compromettraient
sa réalisation (ATF 134 I 125 c. 2.1, JT 2009 I 313; ATF 133 I 286 c. 3.1).
Les cantons
conservent la compétence d'édicter des règles de droit public dans les domaines
régis par le droit civil fédéral (art. 6 du Code civil - CC; RS 210). De telles
règles ne peuvent être admises qu'à trois conditions : - le législateur fédéral
n'entendait pas réglementer la matière de manière exhaustive, - les règles
cantonales sont justifiées par un intérêt public pertinent, - ces règles
n'éludent ni ne contredisent le sens ou l'esprit du droit civil fédéral (arrêt
TF 1C_357/2009 du 8 avril 2010 c. 2.1; ATF 131 I 333 c. 2.1). Même si la
législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une
loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but
que celui recherché par le droit fédéral (ATF 133 I 110 c. 4.1;
Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1058, p. 376). Le principe de la
primauté du droit fédéral n'est pas non plus violé dans la mesure où la loi
cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale. Ce n'est
que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine
particulier que le canton perd la compétence d'adopter des dispositions
complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral
ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 133 I 110 c. 4.1; pour un exemple
d'initiative intervenant dans un domaine où les cantons sont privés de
compétence, cf. ATF 130 I 134, JT 2004 I 447).
b) Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, l'inviolabilité du droit de vote exige que l'autorité qui se prononce
sur la validité matérielle d'une initiative interprète cette dernière dans le
sens le plus favorable aux initiants. Lorsqu'une initiative peut, d'après les
règles générales d'interprétation des textes juridiques, être comprise dans un
sens qui ne permette pas de la considérer comme étant manifestement et
indubitablement inexécutable, il faut la déclarer recevable et la soumettre au
vote populaire (ATF 111 Ia 292 c. 2, JT 1987 I 619; ATF 104 Ia 343 c. 4, rés.
In
JT 1980 I 502; ATF 101 Ia 354 c. 9c in fine, rés. In JT 1977 I 587; ZBl 1991,
p. 266 c. 4a).
L'interprétation conforme doit permettre
d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité, conformément à
l'adage
in dubio pro populo
(arrêt TF 1C_357/2009 du 8 avril 2010 c.
2.2; arrêt TF 1P.541/2006 du 28 mars 2007 c. 2.5, non publié
in
ATF 133
I 110; ATF 132 I 282 c. 3.1; ATF 129 I 392 c. 2.2; ATF 128 I 190 c. 4; ATF 125
I 227 c. 4a; Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, thèse Genève
2008, pp. 69 à 71). En outre, le principe général de la proportionnalité
(rappelé à l'art. 36 al. 3 Cst. en ce qui concerne les atteintes aux droits
fondamentaux) veut que l'intervention étatique porte l'atteinte la plus
restreinte possible aux droits des citoyens et que les décisions d'invalidation
soient autant que possible limitées, en retenant la solution la plus favorable
aux initiants (ATF 134 I 172 c. 2.1 et les réf. citées).
La marge
d'appréciation de l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative
conçue en des termes généraux que pour une initiative formulée de toutes
pièces. En présence d'une initiative formulée à la manière d'un acte normatif -
et appelée à devenir elle-même texte légal en cas d'acceptation –, il y a lieu
d'appliquer les principes qui ont été dégagés en matière de contrôle des
normes, en se basant sur le texte même de l'initiative, sans égard à la volonté
subjective des initiants. En revanche, confrontée à un simple voeu articulé par
des citoyens, l'autorité ne peut méconnaître qu'il appartiendra encore au
législateur de concrétiser l'initiative en adoptant les normes nécessaires à sa
réalisation, et en disposant pour ce faire d'une certaine liberté. On peut
présumer que le législateur agira dans le respect du droit supérieur et que,
tout en tenant compte de la volonté des initiants, il pourra corriger les
imperfections éventuelles de l'initiative lors de sa concrétisation (arrêt TF 1P.387/2006
du 19 septembre 2007 c. 3.1; arrêt TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 c. 2b; ATF
124 I 107 c. 5b/bb; ATF 112 Ia 240 c. 5b, JT 1988 I 268; ATF 105 Ia 362 c. 4, rés.
In JT 1981 I 579; CCST.2007.0002 du 6 juillet 2007 c. 3c). De même, s'agissant
d'une norme constitutionnelle appelée à être concrétisée par des dispositions
législatives ou réglementaires - comme en l'espèce - , l'autorité de contrôle
ne peut faire abstraction de la manière dont le texte sera vraisemblablement
appliqué. Dans cette perspective, les travaux préparatoires à l'appui de la
décision de validation peuvent constituer des facteurs d'interprétation (arrêt
TF 1P.541/2006 consid. 2.5 in fine non reproduit in ATF 133 I 110).
L'initiative doit
en outre être réalisable. Il s'agit d'une condition qui découle d'un principe
général du droit. Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer
sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se
justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la
réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante,
car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et
les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative. Par
ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative;
si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants
sont réalisables, elle doit être considérée comme valable. L'impossibilité peut
être matérielle ou juridique (ATF 128 I 190 c. 5 et les arrêts cités;
Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 843, pp. 285 s.; Grisel, op. cit., nn.
691 ss, pp. 267 s., qui relève que ces conditions sont rarement réunies).
4.
Le 12 juin 2009, le Grand Conseil du Canton de
Genève a considéré que
l'initiative cantonale
"Pour le droit à un salaire minimum" n'était pas conforme au droit
supérieur et l'a totalement invalidée. La décision a été publiée le 17 juin
2009. Un recours a été déposé par les initiants auprès du Tribunal fédéral, qui
a rendu son arrêt le 8 avril 2010 (arrêt TF 1C_357/2009 déjà cité plus haut).
L'objet examiné
est le même que celui soumis à la cour de céans. Au vu de la similitude des
deux textes, il convient de détailler les motifs et le résultat auquel est
parvenu le Tribunal fédéral dans la cause genevoise.
a) Premièrement, l'initiative
tend à l'adjonction d'un art. 10B dans la Constitution genevoise, dont la
teneur serait la suivante : "
L'Etat institue un salaire minimum cantonal, dans tous les domaines
d'activité économique, en tenant compte des secteurs économiques ainsi que des
salaires fixés dans les conventions collectives, afin que toute personne
exerçant une activité salariée puisse disposer d'un salaire lui garantissant
des conditions de vie décentes.
" Selon l'exposé
des motifs, les initiants comptent apporter une solution aux conditions de
travail et de salaires des travailleurs qui touchent une rémunération
officiellement reconnue comme un bas salaire. L'introduction d'un droit à un
salaire minimum permettrait d'enrayer cette précarisation.
b) Deuxièmement,
le Canton de Genève connaît une disposition constitutionnelle qui n'impose une
invalidation d'une initiative que si elle est "
manifestement non conforme au droit
" (art. 66 al. 3 de la Constitution de la République et Canton
de Genève [ci-après Cst-GE]; RSG A 2 00). Le Tribunal fédéral a précisé que son
pouvoir d'examen ne saurait être plus étendu que celui de l'autorité cantonale
et qu'il était dès lors limité aux violations manifestes du droit supérieur.
c)
Troisièmement, le Tribunal fédéral a notamment examiné les développements qui
ont eu lieu devant les Chambres fédérales suite au dépôt d'une motion et
d'initiatives parlementaires sur le salaire minimal, la réserve formulée par le
Conseil fédéral à l'égard de l'article 19 al. 3 de la Constitution du Jura
portant sur le même objet (FF 1977 II 257ss), l'avis de droit du Service
juridique et législatif du Canton de Vaud du 30 octobre 2007 portant sur
l'initiative examinée devant la cour de céans, l'avis de droit du professeur
Pascal Mahon et de Fanny Matthey du 12 janvier 2009 portant également sur la
même initiative vaudoise, et enfin la position des parties et leurs arguments
dans le cadre du recours contre l'invalidation de l'initiative genevoise.
d)
Au terme de cet examen, les juges fédéraux ont conclu que les solutions
différentes auxquelles parvenaient les divers acteurs et scientifiques qui
s'étaient penchés sur cette question précise de la conformité de l'initiative à
la répartition constitutionnelle et légale des compétences en matière de droit
du travail et de fixation des salaires n'étaient, quelles qu'elles soient, pas
prima facie insoutenables (c. 3.2.2). En d'autres termes, les argumentaires des
diverses parties étaient tout autant valables à ce stade. Le Tribunal fédéral a
ensuite ajouté que l'analyse du Grand Conseil quant à l'exhaustivité du droit
fédéral en la matière "
n'apparai[ssai]t pas d'emblée indéfendable
", la conformité de l'initiative avec le droit civil fédéral
n'étant "
pas
immédiatement certaine
". Toutefois, les
juges fédéraux ont jugé "
douteux que cela suffise à fonder l'invalidation de l'initiative
litigieuse, la violation du droit supérieur n'atteignant vraisemblablement pas
le degré d'évidence voulu par l'art. 66 al. 3 Cst./GE
".
S'agissant
de la liberté économique (art. 27 Cst), le Tribunal fédéral a relevé qu'à
première vue, l'initiative, interprétée dans son sens le plus favorable,
pourrait être considérée comme conforme à ce droit constitutionnel. L'arrêt
apporte néanmoins une réserve : "
Il n'est toutefois pas certain qu'il en aille de même de la loi
cantonale chargée de concrétiser l'initiative. Le cadre et les strictes
conditions posées par le respect du droit fédéral rendent en effet l'initiative
très difficile à mettre en œuvre. Les deux avis de droit susmentionnés, le
rapport du Conseil d'Etat et celui de la Commission législative s'accordent
pour souligner que la concrétisation de l'initiative s'avérera complexe. (…).
Toutefois, s'il est vrai que les grandes difficultés de mise en œuvre de
l'initiative peuvent susciter des doutes quant à la validité de l'initiative,
ceux-ci ne suffisent pas à rendre l'initiative d'emblée manifestement contraire
au droit supérieur, comme l'impose la Constitution genevoise. Il s'ensuit que
c'est à tort que le Grand Conseil a invalidé l'initiative
" (c. 3.3).
La Haute Cour a
donc admis le recours et a annulé la décision du Grand Conseil de la République
et Canton de Genève du 17 juin 2009.
5.
En l'espèce, deux conditions de validité peuvent
être litigieuses, soit d'une part celle de son caractère réalisable ou
exécutable et d'autre part celle de sa conformité au droit fédéral (sur les
définitions : Grisel, op. cit., nn. 691 ss et nn. 697 ss, pp. 267 ss;
Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., nn. 833 ss et 843, pp. 281 ss, et n. 2231,
pp. 777 s.). L'arrêt du Tribunal fédéral sur l'initiative genevoise expose déjà
les différentes positions, de sorte qu'il peut y être renvoyé.
a)
A l'instar de son équivalent genevois, on peut discerner dans la présente initiative,
selon l'interprétation la plus favorable aux initiants, un but de politique
sociale visant à assurer à la population des conditions de vie décentes
(recours, p. 3), étant entendu que le moyen d'action choisi se limite aux
salaires des travailleurs et que cet élément suscite des questions juridiques.
A
cet égard, on peut certes regretter que l'initiative litigieuse propose de
compléter l'art. 58 Cst-VD intitulé "Politique économique", alors
qu'il eût été plus approprié d'insérer une telle disposition dans l'art. 60
Cst-VD relatif à la "Politique sociale", qui garantit à chaque
personne habitant le canton "
les conditions d'une vie digne
".
Une véritable mesure de politique économique ne serait en effet pas admissible,
comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans la cause genevoise (arrêt TF
1C_357/2009 du 8 avril 2010 c. 3.3; cf. en outre ATF 80 I 155 c. 4, JT 1950 I
78, concernant une initiative bâloise invalidée faute de prévoir des
distinctions entre les bénéficiaires d'un salaire horaire minimal, arrêt dans
lequel le Tribunal fédéral fait état d'un possible but de politique économique
visant à répartir le produit de l'activité économique, tout en laissant cette
question en suspens).
Toutefois,
comme le relèvent à juste titre le professeur Mahon et Fanny Matthey dans leur
avis de droit, le terme "politique économique", tel qu’utilisé à
l’art. 58 Cst-VD, ne doit pas être pris dans le même sens que celui visé par la
jurisprudence du Tribunal fédéral lorsqu’il s’agit de définir la répartition
des compétences entre la Confédération et les cantons, sans quoi tout l’art. 58
Cst-VD devrait être considéré comme contraire au droit fédéral, ce qui n’est
pas le cas (avis de droit, p. 43). Cette disposition a du reste obtenu la
garantie de l'Assemblée fédérale (FF 2003 III 3167 ss et VI 6303).
b) Alors que
l'art. 66 al. 3 Cst-GE limite la sanction de la nullité aux cas de "
non-conformité manifeste au droit
", l’art. 80 Cst-VD prévoit que le Grand Conseil constate la
nullité de l’initiative qui est "
contraire au droit supérieur
".
La jurisprudence
fédérale constante rappelée ci-dessus (c. 3b) souligne la nécessité d'éviter
autant que possible les décisions d'invalidation et d'opter pour la solution la
plus favorable aux initiants; si l'interprétation permet de la comprendre dans
un sens tel qu'elle n'apparaisse pas manifestement et indubitablement
inexécutable, elle doit être déclarée recevable et soumise au vote populaire.
Le Tribunal fédéral fonde ce devoir de réserve sur les principes
d'inviolabilité du droit de vote et de proportionnalité.
Selon l'art. 34
al. 1 Cst., les droits politiques sont garantis. Cette garantie générale et
abstraite ne définit pas elle-même le contenu et l'étendue des droits
politiques; elle renvoie pour ceci aux réglementations fédérale et cantonales,
tout en protégeant le corps électoral contre les atteintes qui peuvent être
portées à ces droits (ATF 131 I 126 c. 5; arrêt TF 1C_248/2007 du 21 avril 2008
c. 5.1). Selon le Message du Conseil fédéral, ce droit constitutionnel offre
une garantie individuelle minimale d'un fonctionnement libre de la démocratie,
qu'il soit exercé au niveau fédéral ou cantonal (FF 1997 I 192). Il garantit
que les droits politiques, là où ils existent, puissent s'exercer de manière
libre et régulière (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999, n. 2 ad art. 34 Cst).
Dans la mesure où
le droit vaudois consacre un droit d'initiative constitutionnelle, il faut
admettre que ce droit est protégé par les principes évoqués ci-dessus.
L'autorité de contrôle doit donc éviter autant que possible d'invalider les
initiatives par le moyen de l'interprétation conforme, même si le droit
cantonal ne prévoit pas une telle réserve. Les dispositions cantonales qui, à
l'instar de l'art. 66 Cst-GE, limitent l'invalidation aux initiatives
manifestement contraires au droit, sont du reste présentées comme une
concrétisation du principe in dubio pro populo et du principe de
proportionnalité (arrêt TF 1P.52/2007 du 4 septembre 2007 c. 4.1; Hangartner/Kley,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, n. 2136 p. 845, qui soulignent que l'application d'une telle
clause dépend beaucoup de la pratique). Il ressort en effet des travaux
préparatoires de l'art. 66 al. 3 Cst/GE que la formulation choisie visait à
prendre en compte le principe selon lequel une initiative doit être interprétée
dans le sens le plus favorable aux initiants selon le principe "in dubio
pro populo" (Mémorial des séances du Grand Conseil genevois (ci-après:
MGC) 1992 p. 50; 1990 p. 4648). La solution retenue reposait  largement sur un
avis de droit du professeur Andreas Auer (MGC 1992 p. 5026; MGC 1990 p. 4648).
Selon cet auteur, le fait de soumettre au peuple une norme qui est manifestement
contraire à une norme supérieure constitue une atteinte aux droits politiques
de tous les citoyens, de sorte qu'il convenait d'obliger le Grand Conseil à
déclarer irrecevable une initiative apparaissant d'emblée contraire au droit
supérieur (Andreas Auer, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à
Genève, Lausanne 1987, p. 40s). Le caractère manifeste de la violation ne se
rapporte pas à la gravité de l'inconstitutionnalité alléguée, mais à la
certitude de l'existence de celle-ci. Ce n'est que dans l'hypothèse où
l'inconstitutionnalité "
saute aux yeux et ne peut être raisonnablement niée
" que le Grand Conseil est tenu de la déclarer invalide. Cette
solution, limitant le pouvoir de sanction du parlement aux cas évidents, a
notamment le mérite de lui éviter de devoir trancher de délicates questions de
droit constitutionnel sans en avoir les moyens (Andreas Auer, op. cit., p.
49ss; TF, 1C_357/2009 du 8  avril 2010 c. 2.3.)
La limitation de
l'invalidation aux cas où l'inconstitutionnalité apparaît évidente résulte dès
lors directement du principe in dubio pro populo, de sorte que des dispositions
qui, à l'instar de l'art. 66 Cst/GE, limitent l'invalidation aux initiatives
manifestement contraires au droit ne font que concrétiser ce principe et n'ont aucune
portée propre (SJ 2001 p. 237 c. 3b in fine). Il importe dès lors peu que
l'art. 80 Cst-VD ne mentionne pas le caractère "manifeste" de la
contrariété au droit supérieur (apparemment contra: Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit. n. 2231 pp. 777ss, qui semblent faire dépendre la densité du contrôle
exercé par les autorités judiciaires du droit cantonal). Les principes exposés
dans l'arrêt TF 1C_357/2009 du 8 avril 2010 sont dès lors également applicables
dans le Canton de Vaud.
c) Les principes
d'inviolabilité du droit de vote et de proportionnalité s'opposent en l'espèce
à ce que soit constatée la nullité de l'initiative. Si la conformité de
l'initiative avec le droit civil fédéral n'est "
pas immédiatement certaine
", sa non-conformité ne s’impose pas non plus avec un degré
d'évidence suffisant pour priver les électeurs vaudois d’une votation sur
l’initiative. Il faut avoir égard au fait que la disposition proposée, bien que
rédigée de toutes pièces, nécessiterait une loi d'application qui exécuterait le
mandat constitutionnel en fonction des exigences de conformité au droit
supérieur, exécution qui pourrait être possible sans dénaturer le texte de
l'initiative. Comme le Tribunal fédéral, la cour de céans considère que la mise
en pratique d'un "
droit
à un salaire minimum
" que les initiants
veulent voir inscrit dans la Constitution vaudoise serait éminemment difficile
et délicate. Il est également vraisemblable qu'une loi d'application devrait
résoudre un nombre important de difficultés pratiques sur les plans de la
délimitation du but d'intérêt public, du respect de la proportionnalité et de
l'existence d'une réglementation fédérale partielle (avis de droit du Service
juridique et législatif du 30 octobre 2007, p. 4). L'avis de droit de Pascal
Mahon et Fanny Matthey du 12 janvier 2009 ne dit pas autre chose quant aux
difficultés d'application de l'initiative.
Il n'en reste pas
moins que ces questions relèvent de la législation d'application pour le cas où
l'initiative serait acceptée par le peuple. Il appartiendra d'ailleurs à
l'autorité compétente de rendre attentifs les votants sur les difficultés
d'application d'une telle initiative et de ses limites au regard du droit
supérieur (ATF 105 Ia 362 c. 2, JT 1981 I 579; ATF 105 Ia 151 c. 3a, JT 1981 I
334; ATF 98 Ia 615 c. 4, JT 1974 I 626). En l'état, le Tribunal fédéral n'a pas
admis l'invalidation de l'initiative genevoise pour les motifs évoqués. La cour
de céans doit suivre le même raisonnement pour l'initiative vaudoise.
6.                Le recours des initiants
doit être admis et le décret du Grand Conseil du 17 novembre 2009 concluant à
la nullité de l'initiative populaire cantonale "Pour le droit à un salaire
minimum" annulé. L'initiative sera soumise au peuple.
Au vu de l'issue
du recours, il est renoncé à percevoir un émolument de justice (art. 1 al. 6 du
Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour Constitutionnelle, RSV
173.32.5).
Les recourants,
qui ont agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des
dépens, fixés à 3'000 francs.
Par
ces motifs,
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le décret du Grand Conseil du 17 novembre 2009
portant sur la nullité de l'initiative populaire cantonale "Pour le droit
à un salaire minimum" est annulé.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
L'Etat de Vaud doit verser aux recourants
Solidarités Vaud, POP & Gauche en mouvement, Justine Détraz, Didier
Divorne, Jean-Michel Dolivo et Julien Sansonnens, solidairement entre eux, la
somme de 3'000 fr. (trois mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 19 mai 2010
Le
vice-président
:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.