vd_omni · FI.1991.0017 · 1992-08-20 · fr

SAVIGNY c/ FATIO et Ccr | contentieux subsjectif; répétition de taxes d'égouts annuelles indues; recours de la commune; revision de taxations antérieures; reformatio in pejus du remboursement accepté à tort par la commune (TA refuse de réformer)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.1992 FI.1991.0017

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 20 août 1992
__________
sur le recours interjeté par la Commune de
Savigny, représentée par sa municipalité,
contre
le prononcé de la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny du 26 février 1991
acceptant partiellement le recours d'Albert Fatio (remboursement de taxes
communales).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Samuel Pichon, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
constate en fait :
______________
A.                            Albert Fatio
est propriétaire depuis 1964 d'un immeuble situé sur le territoire de la
Commune de Savigny. Il allègue avoir payé une taxe annuelle d'égouts d'environ
Fr. 280.- de 1964 à 1976. Il établit par pièces (sauf pour 1984) que par la
suite, il a payé chaque année une taxe annuelle d'égouts dont le montant a
passé progressivement de Fr. 296,40 à Fr. 415,80 en 1988. De 1977 à 1983 en
tout cas, ces taxes ont été notifiées au recourant, en même temps que l'impôt
foncier, à l'aide d'un bordereau de contributions communales expédié par la
recette de district. Depuis 1985, ces taxes ont fait l'objet de factures
établies par la caisse communale de Savigny. Les photocopies des pièces
figurant au dossier ne permettent pas de déterminer si ces différentes
notifications étaient assorties de l'indication des voies de recours.
Pour la taxe
d'égouts 1989, Albert Fatio a reçu une facture du 6 mars 1990 qu'il a contestée
en s'adressant à la commune le 13 mars 1990. Il demandait également le
remboursement des montants précédemment payés.
La
municipalité a fait procéder à un contrôle complet des conduites d'évacuation
des eaux usées et claires des bâtiments du secteur où se trouve celui d'Albert
Fatio. Elle a constaté, au sujet du bâtiment d'Albert Fatio, que les eaux usées
se déversent dans une fosse septique dont l'exutoire est un puits perdu et que
les eaux claires aboutissent également dans un puits perdu : il n'y a pas de
raccordement à une canalisation publique.
Par lettre
du 19 juillet 1990, la commune a informé Albert Fatio  qu'elle renonçait à
percevoir la taxe de 1989 et qu'elle acceptait de lui rembourser avec intérêts
les taxes perçues de 1984 à 1988. Le montant qu'elle reconnaissait devoir à
Albert Fatio s'élevait à Fr. 2'358,25.
B.                            Par acte du 27
juillet 1990, Albert Fatio a contesté la décision de la commune en réclamant le
remboursement des taxes payées depuis 1964.
Saisie du
dossier, la Commission communale de recours en matière d'impôt a admis
partiellement le recours par prononcé du 26 février 1991. Constatant que
d'autres propriétaires dans la même situation n'avaient jamais payé de taxes
d'égouts et considérant que l'application du délai de prescription de cinq ans
de l'art. 128 CO était sévère, elle a décidé en équité d'accorder à Albert
Fatio une somme de Fr. 2'000.- pour solde de tout compte à la charge de la
commune.
C.                            Par acte du 25
mars 1991, la Commune de Savigny a recouru contre ce prononcé. Elle conclut à
son annulation et à ce que l'autorité de recours statue sur l'application de
l'art. 128 CO et "sur la restitution intégrale de l'indu et le versement,
le cas échéant, d'intérêts".
Albert Fatio
ne s'est pas déterminé sur le recours à ce stade de la procédure.
D.                            Interpellé, le
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur,
s'est déterminé sur le recours en proposant son admission. Il s'en est remis à
justice sur le point de savoir si le délai de l'art. 109 LI s'imposait aux
autorités.
E.                            Interpellé à
son tour, Albert Fatio a précisé qu'il avait toujours su que son bâtiment
n'était pas raccordé, mais qu'il avait pensé devoir la taxe en vue d'un
raccordement ultérieur, ceci jusqu'au moment où il a su qu'il devait construire
une station d'épuration privée et appris de son voisin que ce dernier ne payait
plus la taxe en question depuis huit ou dix ans.
F.                            Saisi du
dossier en application de l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif a attiré
l'attention des parties sur le fait que la procédure de recours pouvait
désormais entraîner la perception d'un émolument à la charge de la partie qui
succombe. Il a délibéré à huis clos.
et considère en droit :
_________________
1.                             Dans une
jurisprudence dont il n'y a pas lieu de s'écarter, la Commission cantonale de
recours en matière d'impôt, après un nouvel examen approfondi de sa précédente
jurisprudence contraire, avait admis qu'une commune a qualité pour recourir
contre une décision de sa propre commission communale de recours (CCRI, Commune
d'Yverdon-les-Bains, du 5 octobre 1989, publié dans RDAF 1989 p. 449; Commune
de Lutry, du 14 août 1990; Commune de Villars-Mendraz, du 31 août 1990).
Le recours
déposé en l'espèce par la Commune de Savigny est donc recevable.
2.                             Conformément
à l'art. 6 LJPA, le Tribunal administratif doit vérifier sa compétence,
notamment au regard des dispositions de l'art. 1er LJPA.
L'art. 1er
LJPA exclut de la compétence du Tribunal administratif les actions d'ordre
patrimonial intentées contre une collectivité ou un établissement de droit
public cantonal. Cette disposition retient une liste non exhaustive de ce genre
d'actions, et il résulte notamment de l'exposé des motifs (BGC automne 1989 p.
514 et ss, plus spécialement 531 chiffres 7.4.1) que le législateur a voulu
limiter la cognition du juge administratif aux affaires relevant du contentieux
dit objectif, soit celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend
à rétablir la légalité d'une situation menacée par cette décision. Le
contentieux dit subjectif, qui permet de déterminer si un administré dispose
d'un droit subjectif - notamment de nature pécuniaire - contre une collectivité
publique, lui échappe en revanche.
Cette
distinction n'est certes pas reconnue de manière incontestée par la doctrine et
la jurisprudence (voir notamment Jean-François Poudret et Pierre Moor,
JT 1986 III 1 et ss). Elle correspond toutefois à la tradition juridique de ce
canton, depuis qu'elle a été exposée par Zwahlen (Jugement des
contestations administratives dans le canton de Vaud, JT 1939 III 34 et ss).
Les autorités vaudoises s'y sont notamment référées dans des affaires relatives
au droit d'amarrage dans le port de la Commune de Chevroux (arrêt du Tribunal
cantonal, Chambre des recours , du 30 octobre 1984, JT 1986 III 21, et décision
du Conseil d'Etat du 24 octobre 1984, JT 1986 III 29). Le Tribunal
administratif s'y est rallié dans plusieurs arrêts (Tribunal administratif,
arrêts GE 91/005 du 9 décembre 1991; GE 92/064 du 1er juillet 1992; arrêt
incident AC 92/018 du 2 juillet 1992 sur la compétence du Tribunal - admise -
concernant l'art. 47 LAF).
En l'espèce,
la compétence de l'autorité cantonale de recours en matière fiscale, qu'il
s'agisse de celle de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt ou,
aujourd'hui, du Tribunal administratif, n'est pas contestée par les parties. On
pourrait certes considérer que le litige porte sur une action en enrichissement
illégitime ouverte contre une corporation publique, qui relèverait du
contentieux dit subjectif et par conséquent de la compétence, en droit vaudois,
du juge civil. Toutefois, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt
a déjà jugé que la solution consistant à régler ces litiges par la voie de
décisions susceptibles de recours est généralement admise en matière fiscale,
ce qui fonde la compétence du Tribunal administratif en l'espèce (arrêt 90/008
du 28 juin 1991 de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt dans
la cause E. Mo).
3.                             Conformément
à l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi
qu'à l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre
la pollution (LPEP), la Commune de Savigny s'est dotée d'un règlement sur les
égouts et l'épuration des eaux usées. Dans la teneur adoptée par la Conseil
communal le 25 septembre 1967 et approuvée par le Conseil d'Etat le 28 novembre
1967, l'art. 32 de ce règlement prévoyait que "pour tout bâtiment
déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur
public", il est perçu une taxe d'égouts annuelle, calculée au taux de 0,5
%o
de la
valeur assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours. Ce règlement
prévoit aussi une taxe annuelle d'épuration perçue pour les bâtiments raccordés
aux collecteurs aboutissant aux installations collectives d'épuration.
Le règlement
de 1967 a été remplacé par un règlement adopté par le Conseil communal le 29
juin 1987 et approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juin 1988. L'art. 39 du
nouveau règlement prévoit la perception, à un taux fixé par le Conseil communal,
d'une taxe annuelle d'égouts "pour tout bâtiment raccordé directement ou
indirectement aux collecteurs publics".
En l'espèce,
le bâtiment de l'itimé n'est pas raccordé à un collecteur public. Il n'est donc
pas assujetti à la taxe d'égouts prévue par l'art. 32 de l'ancien règlement et
par l'art. 39 du nouveau règlement. C'est donc à juste titre que la commune a
annulé sa décision relative à la perception de la taxe pour 1989.
4.                             La commune
recourante a considéré l'intervention de l'intimé au sujet des taxes annuelles
d'égout précédemment payées comme une demande en répétition de l'indu. Elle a
admis l'existence de la créance du propriétaire concerné, mais elle lui a
appliqué la prescription de cinq ans de l'art. 128 CO. Quant à la Commission
communale de recours, elle a statué en équité pour accorder au recourant un
remboursement supplémentaire partiel contesté par la commune recourante.
S'agissant
de la répétition de l'indu, l'art. 42 de la loi sur les impôts communaux
renvoie expressément à la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs
cantonaux (LI). Toutefois, comme la Commission cantonale de recours en matière
d'impôt a déjà eu l'occasion de le constater (CCRI, arrêt 90/008 du 28 juin
1991 dans la cause E. Mo), le texte actuel de la loi sur les impôts directs
cantonaux ne comporte plus, depuis sa révision du 18 juin 1984 entrée en
vigueur le 1er juin 1985, de disposition générale relative à la répétition de
l'indu; on y trouve exclusivement une règle qui a trait à la restitution des
montants perçus sur la base des art. 110 et 111 a LI (perception échelonnée des
impôts) dans les cas où ces montants s'avèrent finalement supérieurs à l'impôt
dû en vertu de la décision définitive (art. 117 a nouveau LI); on ignore
toutefois les raisons qui ont poussé le législateur à abandonner la règle de
l'art. 121 ancien LI, dont la teneur était la suivante :
"Le contribuable peut demander la
restitution d'un impôt ou d'une amende payée par lui :
a)   lorsque, par erreur, il a payé ce qu'il
ne devait pas ou plus qu'il ne devait;
b)   lorsque la décision en vertu de laquelle
il a payé est annulée ou modifiée par suite de recours ou de révision;
c)   dans le cas de l'art. 86 de la loi
fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
La restitution se fait avec intérêt. Le droit
à la restitution se prescrit par un an à dater du moment où le contribuable a
connaissance de son droit à la restitution et, au plus tard, par cinq ans après
le paiement".
Comme l'a
jugé l'arrêt précité, cette disposition peut servir, malgré son abrogation,
pour guider l'interprétation de l'art. 42 LIC, qui prévoit encore expressément
la possibilité d'obtenir la répétition des impôts ou taxes communaux indûment
perçus.
5.                             Il faut
examiner successivement les trois hypothèses décrites par l'ancien art. 121 al.
1 LI.
a)                            Selon la
lettre a) de cette disposition, le contribuable peut demander la restitution
d'un impôt lorsque par erreur, il a payé ce qu'il ne devait pas. Cette
disposition doit s'interpréter de la même manière que la règle équivalente de
l'art. 126 de l'arrêté concernant l'impôt fédéral direct : elle sert seulement
à rectifier des erreurs survenues au stade de la perception de l'impôt mais ne
permet pas au contribuable de faire procéder après coup au contrôle des
décisions rendues par les autorités de taxation; les contributions payées en
vertu d'une décision devenue exécutoire ne peuvent plus faire l'objet d'une
demande de remboursement, celles-ci n'étant possibles que si par exemple le
contribuable a payé une contribution due en réalité par un tiers ou une
contribution qu'il a payée d'avance pour une période avant l'échéance de
laquelle son assujettissement a pris fin (Masshardt, 2ème édition 1985, rem. 1
à 3 ad art. 126 AIFD).
En l'espèce,
l'intimé a payé jusqu'en 1988, sans les contester, les taxes d'égouts réclamées
par la commune à raison de l'immeuble dont il est effectivement propriétaire.
Faute de recours, ces décisions sont devenues exécutoires et les paiement
effectués n'ont pas été faits par erreur. L'ancien art. 121 al. 1 lit a LI ne
justifie donc aucun remboursement en faveur de l'intimé.
Il faut
préciser ici que les taxes payées par ce dernier l'ont été à la suite de
décisions de taxation rendues par la commune. Conformément aux principes
généraux, une prestation faite en vertu d'une décision obligatoire n'est pas
dépourvue de cause valable. Les vices dont cette décision peut être entachée ne
s'opposent pas à son exécution; il n'en serait autrement que si la décision est
nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, revisée ou levée par la loi
(Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 620 et la jurisprudence
citée).
Une décision
viciée peut être nulle ou seulement annulable. La nullité peut être constatée
d'office en tout temps. En revanche, le droit de se prévaloir de l'annulabilité
doit être exercé par l'intéressé dans les formes et délais prescrits (Grisel,
vol. I, p. 418). Une décision n'est nulle que si, cumulativement, le vice est
spécialement grave, si le vice est manifeste et si la mise à néant de la l'acte
vicié ne porte pas une atteinte intolérable à la sécurité des relations
juridiques (Grisel, vol. I, p. 422). En l'espèce, il est vrai que les décisions
de taxes communales des années précédentes étaient viciées puisque l'une des
conditions de la perception de la taxe (l'existence d'un raccordement au
collecteur) n'était pas réalisée. Toutefois, il suffit pour exclure la nullité
de ces décisions de constater que le vice n'était pas manifeste: en effet, il a
échappé aussi bien au recourant qu'à son voisin durant de nombreuses années,
ainsi qu'à la commune dont aucun élément du dossier ne permet de mettre la
bonne foi en doute. Les décisions de taxe des années précédentes n'étaient donc
pas nulles de plein droit, mais seulement annulables, notamment par la voie du
recours qui n'a cependant pas été utilisée.
b)                            L'ancien art.
121 al. 1 lit. c LI n'est pas applicable non plus car L'intimé ne se trouve pas
dans la situation de l'art. 86 LP qui vise celui qui a payé une somme qu'il ne
devait pas ensuite de poursuites auxquelles il a négligé de faire opposition.
c)                            Quant à
l'ancien art. 121 al. 1 lit. b LI, il permet au contribuable de demander la
restitution d'une contribution lorsque la décision en vertu de laquelle il a
payé est annulée ou modifiée par suite de recours ou de révision.
En l'espèce,
l'intimé ne soutient pas qu'il aurait été empêché de recourir contre les taxes
qu'il a payées pour le motif que les voies de recours qui lui étaient ouvertes
ne lui auraient pas été indiquées dans les décisions de taxes. Il a d'ailleurs
su contester en temps utile la taxe pour 1989. La voie du recours n'entrant pas
en considération, il s'agit finalement de déterminer si l'intimé peut obtenir
la révision des décisions de taxes des années antérieures, ce qui lui ouvrirait
la voie d'une demande en répétition de l'indu.
6.                             L'art. 42 LIC
renvoie également aux dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux
pour ce qui concerne la révision des décisions de taxation.
L'art. 107
LI a la teneur suivante :
"La taxation définitive peut être révisée
sur demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de
révision, mais au plus tard dans les quatre ans dès la communication de la
décision attaquée :
a)   lorsque l'autorité de taxation ou de
réclamation n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier;
b)   lorsque la décision a été prise en
violation des règles essentielles de la procédure;
c)   lorsque le requérant découvre des faits
nouveaux importants ou des preuves qui n'avaient pu invoquer dans la procédure
de taxation, de réclamation ou de recours."
En l'espèce,
l'intimé ne fait pas valoir que l'autorité communale aurait négligé des faits
importants ressortant du dossier lorsqu'elle a rendu les différentes décisions
concernant la taxe annuelle d'égouts. Il ne se prévaut pas non plus de la
violation d'une règle essentielle de la procédure. Il reste donc à examiner
s'il peut invoquer les motifs de révision de l'art. 107 lit. c LI concernant
les faits ou les preuves nouvelles.
Sur ce
point, l'intimé s'est exprimé à de nombreuses reprises sur les motifs de sa
réclamation mais la commission communale de recours n'a pas cherché à savoir
s'il n'aurait découvert que récemment le fait que l'immeuble dont il est
propriétaire depuis 1964 n'est pas raccordé à un collecteur public.
L'instruction du recours devant le Tribunal administratif a toutefois permis
d'établir que ce fait lui était connu dès l'origine. Dans ces conditions,
l'intimé ne pouvait invoquer aucun fait nouveau et toute révision des décisions
de taxe antérieures était exclue. Faute de motif de revision, il n'y a pas lieu
à répétition de l'indu. C'est donc à tort que les autorités communales ont
reconnu à L'intimé un droit au remboursement des taxes payées.
Vu ce qui
précède, l'intimé n'a pas droit au remboursement supplémentaire de 2000 francs
que la commission communale de recours lui avait accordé. Le recours de la
commune tendant à l'annulation de la décision de la commission communale de
recours doit être admis.
7.                             Il faut encore
examiner ce qu'il en est du droit que la municipalité recourante avait décidé -
à tort en raison des motifs exposés ci-dessus - d'accorder à l'intimé pour ce
qui concerne le remboursement avec intérêts des taxes des cinq dernières
années. Sur ce point, les conclusions de la commune ne sont pas très claires
mais on peut néanmoins déduire des motifs qu'elle invoque qu'elle ne remet pas
en cause sa décision initiale. Il s'agit de déterminer si le Tribunal doit
intervenir d'office, question de principe qui mérite un examen approfondi en
raison des particularités du droit fiscal sur ce point.
a)                            Le Tribunal
administratif n'est pas le supérieur hiérarchique des autorités administratives
dont les décisions peuvent lui être déférées. Il n'exerce aucun pouvoir de
surveillance sur elles et n'a pas à intervenir d'office pour rectifier
d'éventuelles erreurs ou garantir l'application correcte et intégrale du droit.
Comme le relève Grisel, l'autorité de recours est liée par l'objet de la
contestation et ne doit trancher que des questions qui ont été soulevées devant
l'autorité inférieure (op. cit. vol. II p. 933). Certes, le Tribunal
administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties
(art. 53 LJPA), ce qui lui permet de faire droit aux conclusions d'une partie
en adoptant des motifs différents de ceux qu'elle invoquait, mais cette règle
ne signifie pas qu'il puisse statuer au-delà des conclusions présentées en
procédure; en effet, le principe
jura novit curia
ne fait pas du juge
une autorité de surveillance (Gigy, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983 p.
211 in fine).
Sur la
question voisine de la reformatio in pejus, le Tribunal administratif a rappelé
dans un arrêt récent (CR 91/502 du 13 août 1992) avoir jugé à plusieurs
reprises qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'est pas
habilité à modifier la décision attaquée dans un sens défavorable au recourant
(Tribunal administratif, arrêts CR 91/137 du 09.10.1991; CR 91/182 du
03.02.1992; CR 91/310 du 22.05.1992). Il a confirmé cette pratique prohibant la
reformatio in pejus en considérant qu'elle est conforme à un principe général
rappelé par la jurisprudence du Tribunal fédéral: si l'on reconnaît assez
largement au supérieur hiérarchique d'une autorité administrative la compétence
de réformer in pejus les décisions de ses subordonnés, on refuse en général ce
pouvoir aux juridictions indépendantes telles que les tribunaux administratifs
cantonaux (ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; voir également ATF 112 Ia 206 et 113
Ib 219). Tout comme le droit de déposer un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral (voir sur ce point Grisel, vol. II, p. 934), la faculté de
recourir au Tribunal administratif contre les décisions de l'administration est
attribuée aux administrés avant tout dans leur propre intérêt. Ce serait
détourner cette voie de recours de son but que d'habiliter le Tribunal
administratif à imposer au recourant une solution plus désavantageuse que celle
qui résulte de la décision attaquée. Comme l'expose Grisel (loc. cit.), le
recourant serait en quelque sorte puni pour avoir exercé un droit qu'il tient
de la loi.
b)                            Il est vrai
que le principe général de l'interdiction de la reformatio in pejus connaît
quelques exceptions, notamment en matière de contributions publiques. Cette
exception est consacrée par l'art. 114 al. 1 OJF (v. encore, pour la procédure
de réclamation et de recours en matière d'impôt fédéral direct, les art. 104 et
110 AIFD) mais le Tribunal fédéral, qui a d'ailleurs qualifié la reformatio in
pejus de "procédé discutable" (ATF 102 Ib 290), ne fait usage de
cette disposition que lorsque l'erreur est manifeste et la correction
d'importance; il s'en abstient dans les questions d'appréciation (ATF 105 Ib
359; voir encore Grisel, op. cit. p. 935, qui expose que même en matière
fiscale, la reformatio in pejus ne devrait être admise qu'au détriment d'une
partie de mauvaise foi).
Dans le
canton de Vaud, il est arrivé à l'ancienne Commission cantonale de recours en
matière d'impôt (CCRI) de modifier le décision attaquée au détriment du
recourant mais la question de l'admissibilité de la reformatio un pejus ne
paraît pas avoir été sérieusement discutée (voir CCRI Menuiserie X, du 25 juin
1979, RDAF 1980 p. 276, spéc. p. 279 principio, en matière de taxe communale;
CCRI Y. Ch. du 5 janvier 1989, en matière d'amende cantonale; CCRI Mi. du 23
août 1991, en matière d'impôt cantonal sur les gains immobiliers).
De son côté,
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de circulation routière
(CCRCR) semble n'avoir jamais mis en doute - malgré l'absence de toute
disposition légale à ce sujet - son pouvoir de modifier la décision attaquée au
détriment du recourant. En effet, le Conseil d'Etat, qui en sa qualité de
supérieur hiérarchique avait assurément ce pouvoir lorsqu'il était lui-même
l'autorité de recours avant la création de la CCRCR, paraît avoir considéré que
ce pouvoir allait de soi pour celle-ci puisqu'en réglementant par voie d'arrêté
la procédure devant cette autorité, il s'était borné à garantir le droit du
recourant d'être entendu avant toute reformatio in pejus (art. 37 ALVCR, du 12
décembre 1975, puis art. 39 RLVCR, du 2 novembre 1977, aujourd'hui abrogés).
La
jurisprudence de l'ancienne Commission centrale des améliorations foncières
paraît avoir varié. Il est arrivé au Tribunal fédéral de dire que cette
autorité revêtait "en partie tout au moins la qualité d'autorité de
surveillance des syndicats d'améliorations foncières" et qu'elle pouvait
sans arbitraire rectifier d'office une limite jugée inadmissible au sens de
l'art. 55 lit .c LAF (ATF Blanc c/ CCAF et consorts, du 4 mars 1970, qui
invoque curieusement l'art. 66 LAF; v. ég. CCAF Kolb et consorts c/ Syndicat
Cudrefin-Vallamand-Bellerive, du 31 août 1971; v. ég., sur l'art. 66 LAF mais
sans examen de la question de l'étendue du pouvoir de décision, CCAF Borlat c/
AR 22 du 5 mai 1986, qui annulait d'office une enquête pour des motifs dont un
prononcé ultérieur du 19 décembre 1991 a admis qu'ils n'influençaient pas la
situation du recourant). Dans d'autres arrêts en revanche, la Commission
centrale des améliorations foncières a marqué expressément et à plusieurs
reprises sa volonté "de se conformer au principe général selon lequel
l'autorité de recours ne doit pas, sauf circonstances spéciales, notamment
violation d'une règle impérative du droit, modifier la décision au détriment du
recourant" (CCAF, BAR c/ AR 4 du 24 avril 1975, et les différents arrêts
cités).
Quant à la
Commission cantonale de recours en matière de construction, elle ne paraît pas
s'être prononcée expressément sur l'admissibilité de la reformatio in pejus.
Dans le chapitre qu'il consacre à la maxime officielle, le principal exégète de
sa jurisprudence rappelle qu'elle n'était pas liée par les moyens des parties
mais les conclusions qu'il en tire ne sont pas claires quant à la possibilité
d'une reformatio in pejus (Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
thèse 1986, p. 255 à 258). On notera toutefois que dans sa seconde édition, cet
auteur a rajouté à la fin du chapitre cité - sans autre précision -  une phrase
dans laquelle il juge l'interpellation du recourant "indispensable lorsque
la CCR entend procéder à une
Erreur! Source du renvoi
introuvable.
" (Bovay, op. cit., 2e édition, p.
290).
Enfin, l'ancienne
Commission cantonale de recours en matière foncière considérait que lorsque
l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties, la loi
l'indique expressément, comme le faisait par exemple l'art. 27 al. 2 -
aujourd'hui abrogé - de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale sur le
bail à ferme agricole. Elle jugeait donc que l'art. 17 LVAIE - abrogé également
- , selon lequel la commission ne pouvait aller au delà des conclusions des
parties, excluait la reformatio in pejus conformément à la réglementation
généralement adoptée par les tribunaux administratifs cantonaux (voir Cl.
Vautier, L'application de la Loi sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger, RDAF 1990 p. 372 no 194).
Depuis
l'adoption, le 18 décembre 1989, de la loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) et des novelles qui l'ont accompagnée, les
commissions de recours citées ci-dessus ont été remplacées par le Tribunal
administratif. Aucune disposition de la LJPA n'autorise le Tribunal
administratif à modifier la décision attaquée au détriment du recourant, mais
le nouvel art. 104 de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI), adopté
simultanément, prévoit expressément à son dernier alinéa que le Tribunal
administratif peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou
au détriment de celles-ci. Il faut donc admettre que le législateur vaudois
s'est rallié au principe général - consacré par le droit fédéral et la
jurisprudence - qui prohibe la reformatio in pejus et ne l'admet
qu'exceptionnellement en matière fiscale. Ainsi, en dehors du champ
d'application de l'art. 104 LI, le Tribunal administratif est lié par les
conclusions des parties et ne saurait par exemple allouer à l'autorité intimée
plus que ce qu'elle demande lorsqu'elle conclut au maintien de sa décision. Si
le législateur avait entendu que le Tribunal administratif puisse, en vue
d'assurer la concrétisation intégrale du droit objectif, imposer aux parties
une solution qu'aucune d'elles ne réclame, il n'aurait pas prévu que le
recourant peut mettre fin à la procédure en retirant son recours (art. 52 al. 1
LJPA). En effet, le retrait du recours permet au recourant agissant seul de
faire échapper la décision litigieuse au contrôle judiciaire (sous réserve de
la réglementation spéciale contraire de l'art. 110 AIFD). On notera d'ailleurs
que dans les cas où le législateur a jugé nécessaire de garantir l'application
uniforme du droit, il l'a fait en investissant une autorité administrative de
la compétence de recourir contre les décisions rendues (voir par exemple les
art. 34 al. 2 LAT, 20 et 21 LFAIE, 24 al. 5 LCR et 107 AIFD; en outre art. 103
lit. b OJF).
c)                            En l'espèce,
le litige porte sur le remboursement de taxes communales. Celles-ci sont régies
par la loi sur les impôts communaux dont l'art. 47a prévoit que les
dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI) relatives au droit
de recours s'appliquent par analogie. Cela rend applicable aux taxes communales
l'art. 104 LI qui, sous le titre marginal "procédure de recours",
contient précisément à son dernier alinéa la règle qui permet au Tribunal
administratif de statuer au delà des conclusions des parties. Le Tribunal
administratif pourrait donc en principe non seulement admettre le recours mais
encore réformer la décision de l'autorité de première instance en supprimant
toute obligation de remboursement de la commune. Toutefois, le Tribunal
administratif décide de renoncer à procéder à cette aggravation de la situation
de l'intimé. En effet, le caractère exceptionnel de la règle autorisant la
reformatio in pejus - qui est au demeurant formulée de manière potestative -
justifie une interprétation restrictive. Or en l'espèce, le litige ne porte pas
sur le bien-fondé ou le montant d'une contribution publique, mais sur la
demande en répétition de l'indu formulée par le contribuable. Si cette
prétention relevait - comme le voudrait la règle générale rappelée au
considérant 2 - du contentieux subjectif ressortissant à la juridiction civile,
celle-ci devrait s'en tenir aux conclusions des parties. Pour ce motif, il
convient en l'espèce de renoncer à priver l'intimé, dont la bonne foi n'est pas
en cause, de la somme que la municipalité avait reconnu lui devoir, étant
entendu que cette somme ne porte pas intérêt au-delà de ce que la commmune
avait elle-même décidé.
10.                          Le recourant
succombe au sens de l'art. 55 LJPA, ce qui justifie la perception d'un
émolument comme les parties en ont été averties. L'art. 1er du réglement du 14
juin 1991 sur les émoluments perçus par le Tribunal administratif prévoit que
celui-ci peut percevoir un émolument de 100 à 5000 francs. Quant à la pratique
de la section fiscale, il en résulte que l'émolument n'est
qu'exceptionnellement inférieur à 500 francs, même dans les causes qui ne
mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne sont pas
particulièrement simples. Il convient de s'en tenir à ce montant.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      Le prononcé de la Commission
communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny du 26 février
1991 acceptant partiellement le recours d'Albert Fatio est annulé, la décision
de la Municipalité de Savigny du 19 juillet 1990 étant maintenue.
III.                     Un émolument de 500
francs est mis à la charge de l'intimé Albert Fatio.
Lausanne, le 20 août 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- à la Commune de Savigny par sa
municipalité
- à la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny
- à l'intimé Albert Fatio, case
postale, 31 1000 Lausanne 6
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.
Annexe pour l'intimé Albert Fatio: un
bulletin de versement (CCP 10-274 93-0) pour le paiement de l'émolument