vd_omni · AC.2010.0047 · 2010-09-28 · fr

GÉTAZ GRANOLI/Service du développement territorial, Municipalité de Chardonne | La possibilité de reconstruire les bâtiments conformes au droit à l'époque qui sont devenus contraires à l'affectation de la zone suite à la modification du droit (art. 24c LAT) existe aussi bien pour les bâtiments détruits accidentellement que pour ceux qui ont été démolis volontairement. La recourante conteste à juste titre qu'on puisse lui refuser d'emblée la reconstruction de son bâtiment pour le seul motif que celui-ci a été démoli volontairement. Renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour qu'elle statue en application de l'art. 42 al. 4 OAT qui régit le reconstruction. Recours de l'Etat de Vaud rejeté par le TF.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.09.2010 AC.2010.0047

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 septembre 2010
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. François Despland et M. Jacques
Haymoz, assesseurs.
Recourante
Anne-Lise GÉTAZ
GRANOLI,
à La Tour-de-Peilz, représentée par l'avocate
Michèle Meylan, à Vevey,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par l'avocat
Edmond de Braun, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Chardonne,
représentée par l'avocat Denis Sulliger, à Vevey
.
Objet
Décision du Service du développement
territorial du 25 janvier 2010 (ordre de remise en état, parcelle 3977
"En Chavonchin")
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la commune de Chardonne est
parcouru, entre l'autoroute à l'amont (soit au nord) et la route du lac à
l'aval, par divers chemins qui traversent, parallèlement au rivage, le vignoble
en forte pente. Le chemin de Chavonchin est bordé à l'amont par des parcelles
en nature de vignes. La parcelle litigieuse, numéro 3977 de 1215 m², est située
à l'aval de ce chemin. À l'ouest et à l'aval de cette parcelle se trouvent des
parcelles qui sont pour l'essentiel en nature de vignes. Cette portion du
territoire de Chardonne est colloquée en zone viticole selon le plan
d'affectation communal approuvé préalablement par le département en charge de
l'aménagement du territoire le 5 décembre 2005 et mis en vigueur le 22 février
2007. À l'Est de la parcelle 3977, qui est bordée à cet endroit par un ruisseau,
les parcelles situées à l'aval du chemin sont situées sur le territoire de la
commune de Corseaux. D'après les photographies aériennes et ce qu'on peut voir
sur place, il s'agit de parcelles bâties dépourvues de vignes.
La parcelle 3977 est également
dépourvue de vignes. Elle est entourée d'une haie de thuyas et d'une clôture
avec portail à l'amont. A l'aval, elle est supportée par un mur de vigne et
bénéficie d'une vue plongeante sur le vignoble, le bord du lac et le lac en
direction de la plaine du Rhône. Selon le registre foncier, elle est en nature
de place-jardin pour 1187 m² et comporte un bâtiment de 28 m². Il s'agit là d'un
cabanon en bois comportant une galerie couverte à l'aval, le tout posé sur un
socle en maçonnerie. Les photographies disponibles montrent des façades au
lambrissage horizontal, avec un toit en tôle à deux pans de longueur inégale
posé sur des chevrons perpendiculaires à la pente du toit. La cheminée qui sort
de la façade ouest indique la présence d'un poële. L'une des photographies
prises à l'intérieur montre que le cabanon était meublé (tables et chaises,
fauteuils, meuble servant de bar) et ses parois décorées (pendule, guirlandes).
Selon la recourante, il y avait un robinet et un évier mais l'ancien propriétaire
utilisait des WC chimiques.
Lors des premières démarches dont
il sera question plus loin, la recourante, qui a acheté la parcelle le 20 août
2008, a fourni à l'autorité communale, outre les photographies déjà
mentionnées, un relevé, établi par le charpentier Papaux avec l'aide d'un
architecte, où l'on constate que la construction en bois, avec la galerie,
occupait une surface de 4,30 sur 6,90 m, ce qui correspond à une surface de
29,67 m².
B.
D'après les indications fournies par le
conseiller municipal qui a participé à l'audience, le cabanon était, du temps
de l'ancien propriétaire et jusqu'à la vente, régulièrement utilisé comme maison
de week-end durant la belle saison.
C.
Les parties font état d'un renseignement fourni
par l'établissement cantonal d'assurance incendie, selon lequel le cabanon
aurait été construit en 1953.
Invitée par la recourante puis par
l'autorité cantonale à effectuer des recherches dans ses archives à ce sujet,
l'autorité communale a fourni copie d'un dossier émanant de l'architecte Blauer
qui, dans une lettre du 14 mars 1955, demandait la mise à l'enquête d'une
maison de vacances pour le compte du propriétaire de l'époque, Victor Milliquet.
La construction prévue comportait deux corps légèrement décalés, d'une longueur
totale de 11,60 m sur une largeur de 5,75 m, avec une cave partiellement
enterrée sous une partie du bâtiment et une couverture constituée d'un toit
d'un seul pan. Ce dossier comporte un plan de situation où, sensiblement au
même endroit que le cabanon décrit ci-dessus, une construction existante est
figurée par un rectangle hachuré dont la surface est d'environ 13 m² d'après
l'annotation manuscrite portée sur l'exemplaire contenu dans le dossier de
l'autorité cantonale.
À l'audience, le représentant de la
municipalité a expliqué que les dossiers de construction ont souvent été épurés
et que l'on ne les retrouve pas toujours. Il a ajouté qu'en revanche, on
retrouve parfois certains éléments dans les procès-verbaux de la municipalité.
Il a versé au dossier durant l'audience un extrait des délibérations de la
municipalité entre 1950 et 1958 concernant le propriétaire d'alors de la
parcelle litigieuse. Ce document a été établi par l'archiviste communal. On y
lit qu'en février 1950, le propriétaire de la parcelle a été invité à mettre à
l'enquête les WC qu'il avait construits sur le ruisseau des Gonelles, mais ce
propriétaire a répondu qu'il ne les avait pas terminés et que l'édicule en
question servait seulement de local à outils. Le 17 mars 1955 est mentionnée l'intervention
de l'architecte Blauer décrite ci-dessus. Le 14 avril 1955, le dossier a été transmis,
pour régler le régime de l'évacuation des eaux usées, au Service cantonal des
eaux, qui s'est adressé peu après à l'architecte dans une lettre reçue en copie
par la municipalité mais dont on ignore la teneur. Le relevé se termine par la
séance du 20 mai 1955 dont le procès-verbal indique ceci :
"Le Département des travaux publics a
accordé à M. Victor Milliquet l'autorisation de déverser les eaux usées de son
bâtiment de Chavonchin dans le ruisseau des Gonelles, pour le prix de 7,5 fr.,
mais à bien plaire. Intéressé en sera informé par nos soins et le permis de
construire lui sera délivré."
On trouve encore au dossier (pièces
12.8) une lettre du 24 février 1982 du Département des travaux publics, Service
cantonal des eaux, qui s'enquiert auprès de la commune, en vue du transfert en
faveur du nouveau propriétaire de l'autorisation relative à l'évacuation des
eaux usées dans une eau publique, de la possibilité de raccorder la parcelle à
un collecteur communal d'égout.
D.
Après avoir acheté la parcelle, le 20 août 2008,
la recourante s'est adressée en novembre 2008 à la municipalité et au bureau
technique intercommunal en exposant son intention de transformer le cabanon
dont le toit était délabré. Le 27 novembre 2008, le bureau technique
intercommunal lui a communiqué le règlement communal en précisant que "le
cas échéant et selon l'ampleur des travaux, une autorisation cantonale sera à
requérir".
Le 6 mars 2009, la recourante a adressé
au bureau technique intercommunal, suite à une rencontre du mois précédent, une
demande pour la réfection du toit de son cabanon. Elle expliquait qu'elle
désirait refaire le toit en tuiles plates du pays, ce qui nécessitait une
nouvelle charpente pour soutenir le poids. Elle joignait à son envoi un lot de
photographies ainsi que des plans (il s'agit du relevé établi par le
charpentier Papaux avec l'aide d'un architecte).
La municipalité s'est prononcée
dans une lettre du 28 avril 2009 dont la teneur est pour l'essentiel la
suivante :
"Après analyse de votre demande du 6
mars 2009, la municipalité de Chardonne, dans sa séance du 27 avril 2009, a
décidé de vous accorder une autorisation à bien plaire, sous réserve du droit
des tiers, en vue de la réalisation des travaux suivants:
Rénovation
des façades de votre cabanon et de la galerie.
Par contre, en ce qui concerne la
modification de la toiture et le remplacement des tôles existantes par de la
tuile plate du pays, nous ne pouvons malheureusement pas autoriser ces travaux
compte tenu de la situation en zone viticole de la parcelle concernée. En
effet, de tels travaux dans un bâtiment situé dans ladite zone requièrent une
autorisation au niveau cantonal, soit par le Service du développement
territorial à Lausanne."
E.
Les travaux ont été exécutés par le charpentier
Papaux et des employés de l'entreprise de maçonnerie et béton armé
qu'exploitait l'époux de la recourante, décédé au printemps 2008. Entendu comme
témoin à l'audience, le chef de chantier Séraphin Jimenez a expliqué qu'ils
avaient commencé par démonter les parois, constituées par endroits de deux ou
trois couches de planches superposées à l'extérieur, avec une isolation et du
carton bitumé en dessous et un lambrissage à l'intérieur. Le toit était constitué
de tôles posées sur des planches, avec une isolation et un faux plafond (ce
faux plafond, constitué de panneaux clairs soutenus par des poutres apparentes
foncées, est visible sur une photographies prise à l'intérieur de la
construction avant les travaux; d'autres photographies figurant au dossier,
prises après démontage du lambrissage des parois, montrent que la structure de
base était composée de poutres verticales et de traverses). Le témoin a précisé
qu'ils avaient enlevé petit à petit les couches mais certains éléments étaient
très abîmés: à force d'enlever des éléments, ils avaient presque tout enlevé. Ils
avaient placé des gabarits pour s'en tenir aux dimensions existantes et ils les
ont laissés jusqu'à la fin. De l'avis du témoin Jimenez, le cabanon est même
plus petit qu'auparavant car il est un peu en retrait de la place disponible
sur le socle en maçonnerie.
Le charpentier Papaux a expliqué
qu'à la base, il s'agissait d'une petite rénovation. Le bois destiné à
recouvrir les façades provenait d'un ancien stock de l'entreprise Granoli. A
mesure de l'avancement du travail, on a constaté que des éléments étaient
pourris ou attaqués par des insectes. Il a alors fourni des pièces neuves pour
remplacer les anciennes, certaines anciennes poutres étant récupérées pour
reconstituer le plancher.
La recourante a précisé que
puisqu'elle n'était pas autorisée à remplacer les tôles par des tuiles, elle
avait acheté de nouvelles tôles. Ces tôles sont d'ailleurs toujours sur place.
Elle n'avait pas compris qu'elle n'avait pas le droit de changer les poutres et
elle pensait qu'il était possible de remettre de la tôle sur les poutres
remplacées.
F.
D'après les explications fournies en audience,
c'est au moment où le cabanon a été entièrement recouvert d'une bâche qu'il a
attiré l'attention de l'autorité communale. Par lettre du 4 juin 2009, la
municipalité a ordonné à la recourante l'arrêt immédiat des travaux en
expliquant que le bureau technique intercommunal avait constaté que les travaux
en cours de réalisation ne correspondaient pas aux travaux de rénovation du
cabanon autorisés par lettre municipale du 28 avril 2009.
La recourante en a pris acte par
lettre du 8 juin 2009 en expliquant qu'elle n'entendait pas modifier
l'affectation de la construction mais la remettre en état en respectant
exactement l'aspect et la forme du cabanon. Elle a joint à sa lettre des photos
en indiquant qu'elles montraient "la détérioration des poutres".
C'est sur ces photographies que l'on voit la structure porteuse originelle,
dépouillée de son lambrissage.
G.
Par lettre du 31 juillet 2009, le Service du
développement territorial a informé la municipalité et la recourante de son
intention d'exiger la démolition et l'évacuation complète du chantier, avec
remise en état naturel du site.
La recourante s'est déterminé par
lettre de son conseil du 30 octobre 2009. En cours d'instruction, le Service du
développement territorial a autorisé, le 15 décembre 2009, des mesures de
protection réversible pour la période hivernale 2009 - 2010.
H.
Par décision du 25 janvier 2010, le Service du
développement territorial a ordonné à la recourante de "démolir
entièrement le cabanon reconstruit sans autorisation sur la parcelle numéro
3977 de la Commune de Chardonne et de remettre le terrain selon son état naturel,
ceci dans un délai échéant aux 30 juin 2010", avec des prescriptions sur
l'élimination des déchets du chantier.
Par acte du 25 février 2010, la
recourante a contesté cette décision en demandant son annulation et à ce
qu'elle soit autorisée à achever les travaux entrepris.
La municipalité a déposé des
observations du 29 mars 2010. Elle expose qu'en l'absence d'un dossier de plan,
elle n'est pas en mesure de se prononcer sur la question de savoir si elle
délivrerait un permis de construire. Elle conclut au rejet du recours.
Par lettre du 21 mai 2010 de son
conseil, le Service du développement territorial a conclu au rejet du recours.
I.
La Cour de droit administratif et public a tenu
audience le 15 septembre 2010 en présence de la recourante assistée de son conseil,
du conseiller municipal Maurice Neyroud assisté de l'avocat Denis Sulliger,
ainsi que de l'avocat Edmond de Braun représentant le Service du développement
territorial. La cour a entendu les témoins Séraphin Jimenez et Didier Papaux.
Elle a procédé à une inspection locale en présence des parties et des témoins.
Elle a constaté à cette occasion que le cabanon posé sur le socle en maçonnerie
existant est entièrement neuf. Les parois ne sont pas terminées: la structure
porteuse est seulement recouverte d'un coupe-vent, sans lambrissage, sauf sur
une petite partie à la base d'une des façades. A cet endroit sont fixés
horizontalement, inclinés car ils se recouvrent légèrement, des plateaux de
bois d'une épaisseur de l'ordre de 6 ou 8 cm. Le solde du stock de ce bois est
entassé à l'arrière du bâtiment. La charpente de la toiture, constituée de
poutres disposées dans le sens de la pente, est en place mais recouverte
uniquement d'une sous-couverture souple et d'un lattage. Les tôles prévues à
cet effet sont déposées au sol non loin du bâtiment. Le socle du cabanon est
recouvert dans sa partie visible de fragments de pierres décoratives entre
lesquels le ciment paraît récent mais ces éléments décoratifs figuraient déjà
sur les photographies fournies par la recourante en novembre 2009, soit peu
après son acquisition. A l'arrière du bâtiment, une cabine d'un modèle habituel
sur les chantiers abrite des WC chimiques dont la recourante a précisé qu'elle
va les vider au camping voisin. Les autres constatations résultant de
l'instruction ont été relatées plus haut.
J.
Le tribunal a délibéré à huis clos et approuvé
le présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Sur le plan des faits, la décision attaquée, du
25 janvier 2010, retient ce qui suit au sujet de l'état initial du cabanon :
"... le bâtiment, d'une emprise
d'environ 28 m², équipé d'un poêle, était utilisé comme un bungalow de week-end
sommaire, sans raccordement au réseau d'eau potable et à l'électricité. Les
photographies de 2008 montraient une construction utilisable en l'état malgré
sa relative vétusté".
Cependant, dans ses considérants en
droit, la décision retient ce qui suit :
"... Bien que les photographies remises
révèlent la relative détérioration des poutres, qu'on peut du reste attribuer
davantage à un défaut d'entretien qu'à un cas de force majeure, ces éléments ne
sont pas suffisants pour démontrer la nécessité de reconstruire cet
édicule".
Enfin, à l'audience, le
représentant du Service du développement territorial a soutenu que le bâtiment
initial était une ruine dont la reconstruction est impossible.
Ces deux dernières affirmations,
s'agissant de l'état du bâtiment lors de son acquisition par la recourante, ne
correspondent pas à ce que l'instruction a permis d'établir. On se trouve bien,
comme le constate la décision attaquée, en présence à l'origine d'une
construction utilisable en l'état malgré sa relative vétusté. Le représentant
de la municipalité a confirmé à l'audience que l'ancien propriétaire l'utilisait
comme maison de week-end durant la belle saison et l'on voit d'ailleurs, sur
les premières photographies remises par la recourante à la commune, que des
convives étaient attablés devant le bâtiment, ce qui montre que la même utilisation
s'est poursuivie après l'achat du cabanon par la recourante. On ne voit pas
comment le cabanon encore utilisable jusqu'en 2008 aurait pu subitement se
trouver à l'état de ruines au moment des travaux effectués au printemps 2009.
On ne peut pas parler non plus d'un bâtiment qu'un défaut d'entretien condamnait
à l'effondrement: les photographies prises après le démontage du lambrissage
des parois montrent une structure porteuse certes ancienne mais néanmoins
utilisable. On peut certes se demander si la structure d'origine aurait pu supporter
la mise en place, pour remplacer le lambrissage originel, des lourds plateaux
de bois que la recourante semble avoir voulu utiliser à cet effet, mais cette
question n'a pas à être résolue en l'état.
2.
S'agissant de la situation juridique du cabanon,
la décision attaquée retient que le bâtiment originel aurait été édifié sans
permis de construire, à une époque où ce type de document officiel était déjà
requis.
Il est exact qu'un permis de
construire était déjà requis sous l'empire de l'ancienne loi sur les
constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941. En revanche, le
fait que les archives communales n'aient pas permis de retrouver un permis de
construire ne permet pas de conclure que le bâtiment aurait été construit de
manière illicite. Il est en effet courant que lorsqu'ils remontent comme en
l'espèce à une époque reculée, les dossiers relatifs aux autorisations de
construire, dont le traitement était d'ailleurs probablement moins formel qu'à
l'heure actuelle, ne puissent pas être retrouvés. Le conseiller municipal a
confirmé en audience telle était le cas à Chardonne. C'est ainsi par exemple
que le dossier de construction soumis à la commune le 14 mars 1955 a
manifestement fait l'objet d'une autorisation de construire, même si l'on ne
retrouve pas le document correspondant dans les archives communales et que seul
l'examen du procès-verbal de la municipalité du 20 mai 1955 permet de conclure
que la municipalité avait bien décidé d'autoriser la construction. Si donc la
municipalité était en mesure d'autoriser la construction d'un bâtiment (finalement
non réalisé) dont les dimensions hors tout étaient de 11,60 sur 5,75 m, il n'y
a pas de raison de douter que le cabanon de 29 m² dont l'existence est attestée
ait pu également bénéficier à l'époque d'une autorisation communale portant
probablement sur l'agrandissement, jusqu'à concurrence de 29 m², du cabanon de
13 m² figurant sur le plan de 1955.
À supposer même qu'on tienne pour
établie l'absence de toute autorisation, il faudrait rappeler que selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la compétence des autorités d'ordonner la
démolition d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment non conforme au droit est
limitée à trente ans (
ATF 132 II 21 cons. 6.3 p. 39;
107 Ia 121 c. 1a p. 123). Comme le rappelle un récent arrêt destiné à la
publication, ce délai, qui est calqué sur celui de la prescription acquisitive
extraordinaire de l'art. 662 CC, repose précisément sur le principe de la
sécurité du droit ainsi que sur des réflexions pratiques en raison de la
difficulté que présenterait l'élucidation de circonstances de fait et de
rapports juridiques remontant à plus de trente ans (
1C_556/2009
du 23 avril 2010). Il est vrai qu'aujourd'hui plus de trente se sont écoulés
depuis la date déterminante de 1972 (consid. 4 ci-dessous) mais le Tribunal
fédéral a laissé cette question ouverte, comme celle de savoir si le délai de
trente ans peut bénéficier à celui envers qui l'autorité, sans avoir notifié un
ordre de démolition, est intervenue de diverses manières (ordre d'arrêter les
travaux, dénonciation pénale, demande de déposer une demande de permis, etc.).
En effet, dans le cas d'espèce, la construction originale avait quasiment
disparu à force de transformations et d'agrandissements non autorisés si bien
que la question du droit d'en ordonner la suppression trente ans plus tard de
se posait plus
(
1C_556/2009
précité).
En l'espèce, même si la maison de
vacances autorisées en 1955 n'a pas été réalisée, l'utilisation du cabanon
litigieux
comme maison de week-end s'est poursuivie paisiblement
au su de l'autorité communale jusqu'au moment où la recourante a abordé
celle-ci en novembre de l'an dernier pour lui soumettre son projet de
rénovation.
L
'autorité
cantonale et l'autorité communale avaient d'ailleurs précédemment examiné sa situation
en 1982 en rapport avec la question de l'évacuation des eaux usées. C'est en
vain, pour cause de prescription et en application du principe de la bonne foi,
que l'autorité prétendrait aujourd'hui ordonner la démolition du cabanon pour
le motif qu'il n'a pas été possible de retrouver un permis de construire
correspondant à son état actuel.
3.
À l'audience, l'autorité intimée a contesté la
bonne foi de la recourante, qui aurait dû savoir que la démolition nécessitait
une autorisation. De son côté, la recourante a expliqué qu'ayant compris
qu'elle n'était pas autorisée à remplacer la couverture de tôle par des tuiles,
elle avait acheté des tôles mais elle imaginait qu'elle pouvait poser ces tôles
sur de nouvelles poutres.
La question n'est probablement pas
déterminante car la jurisprudence considère qu'une autorisation délivrée en
dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est absolument nulle. Il est
vrai cependant que la décision de la municipalité du 28 avril 2009 a créé une
situation ambiguë : tout en rappelant la nécessité d'une autorisation
cantonale, l'autorité communale à donner à croire à la recourante qu'elle était
habilitée à statuer sur la rénovation des façades et de la galerie, à
l'exclusion du remplacement des tôles par des tuiles. En réalité, de deux
choses l'une : soit le travail prévu correspondait à des travaux d'entretien
qui ne sont pas soumis à autorisation, soit on se trouvait en présence de
travaux soumis à autorisation que la commune ne pouvait pas autoriser sans la
délivrance préalable d'une autorisation cantonale. La nouvelle teneur de l'art.
103 LATC, qui tente de définir des catégories de travaux qui ne sont pas soumis
à autorisation, prévoit d'ailleurs à son alinéa 4 une sorte de procédure
d'examen préalable. Selon cet alinéa, la municipalité doit décider si le projet
de construction ou de démolition nécessite une autorisation, mais cette
disposition précise clairement que pour les projets situés hors de la zone à
bâtir, la municipalité doit consulter le service cantonal de l'aménagement du
territoire. C'est donc à tort que la municipalité a délivré une
"autorisation à bien plaire, sous réserve des droits des tiers" (la
loi ne prévoit d'ailleurs pas de telles modalités) portant sur des travaux dont
elle aurait dû soumettre le projet au service cantonal, fût-ce en exposant qu'à
son avis, la rénovation des parois, en tant que travail d'entretien, n'était en
soi pas soumise à autorisation. Il est probable que la présente procédure
aurait pu être évitée si l'autorité cantonale, nantie du projet de la
recourante, avait pu examiner l'état de la construction à l'époque et
distinguer les travaux susceptibles d'être effectués dans le cadre de
l'entretien normal de la construction de ceux que les dispositions applicables
permettaient - ou non - d'autoriser.
4.
L'art. 24c LAT prévoit, sous le titre
"Constructions et installations existantes hors de la zone à bâtir et
non-conformes à l'affectation de la zone" que, hors de la zone à bâtir,
les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Intitulé "Champ d'application
de l'art. 24c LAT", l'art. 41 OAT précise que cette disposition est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. La date déterminante
est en principe l'entrée en vigueur le 1
er
juillet 1972 de la loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(LEaux; RS 814.20) qui a introduit expressément le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II
209 consid. 2c P. 212; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 280 n° 599).
L'abandon ultérieur de l'affectation conforme à la zone n'entraîne pas
l'application de l'art. 24c LAT. La possibilité de transformer des
constructions et installations qui étaient utilisées à des fins agricoles au
moment de la modification du droit et dont la destination agricole a été
abandonnée ensuite doit par conséquent être appréciée à la lumière des art. 24,
24a, 24b et 24d LAT (Explications relatives à l'OAT, p. 43).
En l'espèce, même si les documents
d'archives ne sont pas complets, il est très vraisemblable que la parcelle
litigieuse n'était plus utilisée pour la viticulture depuis les années 50 au
moins. La maison de vacances relativement vaste dont la construction avait été
autorisée en 1955 n'a pas été réalisée mais il n'y a pas lieu de douter que le
cabanon, tout comme son affectation à l'usage de maison de week-end, a été
autorisé à l'époque, probablement en faveur de l'un des précédents
propriétaires, dans la configuration qui est parvenue au dernier d'entre eux
lorsqu'il l'a vendu à la recourante en août 2008. On se trouve donc bien en
présence d'un bâtiment qui n'a jamais eu d'affectation agricole, ou du moins qui
n'en avait plus depuis longtemps en 1972. L'art. 24c LAT est applicable.
5.
L'art. 42 OAT prévoit ce qui suit:
Art. 42 Modifications apportées aux
constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone
1
Les
constructions et installations pour lesquelles l’art. 24
c
LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si
l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le
moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de
la construction ou de l’installation au moment de la modification de la
législation ou des plans d’aménagement.
3
La
question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est
respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.  à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b.  lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être
exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à
l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m
2
;
les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent
que pour moitié.
4
Ne
peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être
utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa
démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne
peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible
au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons
objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure
S
elon la
décision attaquée, la protection de la situation acquise instituée par l'art.
24c LAT ne peut plus être invoqués par la recourante parce que celle-ci a pris
l'initiative de démolir sans autorisation la totalité du cabanon. Cette
position ne trouve pas d'appui dans les dispositions applicables. Au sujet de
la reconstruction prévue à l'art. 24c LAT, les directives fédérales exposent ce
qui suit (Office fédéral du développement territorial, Berne, février 2001:
"Nouveau droit de l’aménagement du territoire, ch. V. Autorisations au
sens de l’article 24c LAT: Modifications apportées aux constructions et
installations devenues contraires à l’affectation de la zone", disponible
à partir de la page : http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00011/index.html?lang=fr):
"Le quatrième alinéa traite des
reconstructions. L’admissibilité d’un projet de reconstruction est examinée en
fonction de l’état et de l’utilisation légale de cette construction avant sa
destruction. L’autorisation de reconstruire n’est envisageable que si la construction
ou l’installation en question était, avant sa destruction ou démolition, encore
utilisable conformément à sa destination. Une reconstruction est à exclure
lorsque les bâtiments sont abandonnés depuis longtemps ou lorsqu’ils sont en
ruines; il ne faut pas que les ruines puissent être transformées en constructions
nouvelles. La construction de remplacement sera en principe érigée au même
endroit et aura les mêmes dimensions et la même affectation que la construction
antérieure. Dans certains cas, il ne sera pas souhaitable, pour des raisons
d’esthétique, de conserver le style de la construction antérieure; on veillera
dans ce cas à apporter des améliorations en vue d’une meilleure intégration au
site et au paysage. Si cela semble objectivement nécessaire, le lieu
d’implantation de la construction de remplacement pourra différer légèrement de
celui de la construction antérieure; de grandes différences ne sont toutefois pas
autorisées (par exemple: Un bâtiment situé dans un couloir d’avalanches ne pourra
pas être reconstruit même sur un autre versant)."
Tant le texte de l'art. 42 al. 4 OAT
que la directive ci-dessus indiquent qu'est déterminant l'état de la
construction "avant sa destruction ou démolition".
Pour la doctrine, "la destruction peut résulter des forces
naturelles ou de la démolition de l'ouvrage, pour autant que cette dernière
n'ait pas été la conséquence du rétablissement d'une situation conforme au
droit, comme par exemple dans le cas de l'échéance d'une concession"
(Piermarco Zenruffinen et Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, page 284 notes 607, et la
jurisprudence citée).
L'utilisation conjointe des deux
termes "destruction" et "démolition" montre que la
possibilité de reconstruire n'est pas limitée à l'hypothèse d'une destruction
accidentelle ou par force majeure, mais qu'elle est
possible
également à l'issue d'une démolition volontaire. Cette conclusion tirée des directives
fédérales et de la doctrine cité ci-dessus, qui datent toutes deux de 2001,
trouvent d'ailleurs leur confirmation dans un arrêt du Tribunal fédéral du 15
février 2001 (ATF 127 II 209) : dans cet arrêt rendu en application de l'ancien
droit (art. 52 OAT) mais qui souligne que l'on peut tenir compte de l'art. 42
OAT parce que cette disposition reprend l'état la jurisprudence en matière de
reconstruction (ATF précité, consid. 2 in fine), le Tribunal fédéral a rappelé
que l'ancien l'art. 24 al. 2 LAT permettait la reconstruction aussi bien pour
les constructions involontairement détruites que pour celles qui avait été
volontairement démolies; il a conclu que le recourant contestait à juste titre
qu'on puisse lui refuser d'emblée la reconstruction de son bâtiment pour le
seul motif que celui-ci avait été démoli volontairement (ATF précité, consid
3c).
C'est donc à tort que l'autorité intimée
a considéré que la reconstruction du cabanon litigieux était d'emblée exclue à
l'issue d'une démolition volontaire.
6.
On note au passage qu'à l'audience, le
représentant du service intimé a invoqué un arrêt concernant la commune de
Concise, confirmé par le Tribunal fédéral, pour soutenir que celui qui a démoli
sa propre construction ne peut plus se prévaloir de la situation acquise. Cet
arrêt ne dit pas cela. On y lit seulement qu'un éventuel doute sur la question
de savoir si un bâtiment était habitable avant sa démolition ne peut pas
profiter à celui qui a lui-même détruit les moyens de preuve en procédant sans
autorisation à une démolition-reconstruction (ATF 1C_136/2009 du 4 novembre
2009, consid. 5.2 in fine, confirmant l'arrêt AC.2007.0322 du 26 février 2009).
La situation n'est pas comparable dans la présente cause car l'instruction a
permis d'établir que le cabanon litigieux était encore utilisable et utilisé
comme maison de week-end. Pour le surplus, même si les archives communales sont
incomplètes, la question de savoir si
l’identité de la
construction est respectée
pourra être résolue à l'aide
de différents éléments du dossier, notamment le relevé et les photographies
produites, devant la commune puis à l'audience, par la recourante, qu'il conviendra
d'ailleurs peut-être d'inviter à fournir l'éventuel solde de documentation en
sa possession.
7.
Comme le rappelle la décision attaquée en citant
la jurisprudence constante, l'ordre de démolir une construction édifiée sans
permis n'est pas une règle absolue et en particulier, l'autorité y renoncera s'il
y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme
au droit. Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le
dossier à l'autorité cantonale pour qu'elle examine l'application de l'art. 42
al. 4 OAT qui régit la reconstruction.
8.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement
admis. La décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité
intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Les frais restent à la charge de
l'État. La recourante a droit à des dépens partiels à charge de l'autorité
cantonale. La commune n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision attaquée est annulée et le dossier
renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle
décision.
III.
Les frais restent à la charge de l'État.
IV.
La somme de 1200 (mille deux cents) francs est
alloués à la recourante à titre de dépens à la charge du Département de
l'économie, Service du développement territorial.
Lausanne, le 28 septembre 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.