vd_omni · AC.2019.0299 · 2021-08-17 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Concise, C.________, D.________ | Recours contre les décisions communale et cantonale adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise.Recours admis dans la mesure de sa recevabilité:- Les recourants, tiers opposants, contestent l'affectation de deux parcelles voisines en zone d'activités artisanales, jusqu'ici colloquées dans la zone industrielle, étant précisé que dans sa décision querellée, l'autorité cantonale a approuvé uniquement l'affectation de l'une des deux parcelles.- La zone d'activités artisanale n'apparaît pas conforme aux principes consacrés par la LAT, en particulier la séparation du milieu constructible et non constructible et le développement vers l'intérieur du milieu bâti (art. 75 al. 1 Cst; art. 1, 3 et 15 LAT). Le maintien d'une telle zone d'activités qui n'a pas ou peu évolué depuis près de 40 ans doit être examinée selon les critères développés à propos de l'art. 30a al. 2 OAT qui prévoit que la délimitation de nouvelles zones d’activités économiques requiert l’introduction par le canton d’un système de gestion des zones d’activités garantissant, globalement, leur utilisation rationnelle. Une appréciation du maintien de cette zone en relation avec les exigences liées à l'ISOS doit être effectuée une fois connus les besoins effectifs en termes de zones d'activités sur le plan régional. Pour ces motifs, le Tribunal admet le recours et annule les décisions communale et cantonale adoptant respectivement approuvant partiellement le PGA de Concise, uniquement en tant qu'elles portent sur l'affectation de ces deux parcelles.Recours au TF irrecevable (1C_556/2021, 8.06.2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.08.2021 AC.2019.0299

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 août 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Danièle Revey, juge et Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,
2.
B.________,
à ********, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions
et du territoire (DIT), auparavant Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par la Direction
générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal de
Concise,
représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat,
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
C.________,
à ********, représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,
2.
D.________,,
à ********
représentée par Me Marc-Olivier
BUFFAT, avocat, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/
décisions du Conseil communal de Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et
du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 août 2019, adoptant
respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune
de Concise
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Concise est
actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal
sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le
Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.
B.
C.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644
de la Commune de Concise. Cette parcelle est située au lieu-dit "les
Sagnes", à l’adresse ******** et colloquée en zone industrielle selon le Plan
des zones. Le 2 septembre 2014, C.________ a procédé à une division de ce
bien-fonds pour créer, au nord, une parcelle distincte n° 1967, d’une surface
de 2’841 m
2
, qu’il a vendue à la société D.________ (ci-après :
D.________), à Concise, dont il est l’unique administrateur. Cette parcelle est
actuellement en nature de vigne. Quant à la nouvelle parcelle n° 1644, d'une
surface de 2'100 m
2
, elle comprend un bâtiment d’habitation avec
affectation mixte de 327 m
2
(n° ECA 574), un garage de 64 m
2
(n° ECA 600) et un bâtiment industriel de 241 m
2
(n° ECA 672).
La parcelle n° 1644 est longée au
sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus,
jusqu’à la frontière cantonale; à l’ouest les parcelles n
os
1644 et
1967 sont bordées par la route communale DP 34. Elles sont séparées du village
de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue formé par les
parcelles n
os
1706 et 1799. Les terrains situés autour de ce secteur
industriel sont classés en zone agricole et viticole; ils sont pour certains,
déjà construits (une villa individuelle avec piscine sur la parcelle n° 210, un
hangar agricole sur la parcelle n° 1634, un centre d’exploitation agricole sur
la parcelle n
o
1788 et un projet de centre d'exploitation
vitivinicole sur la parcelle n° 1632 [CAMAC 177224]).
C.
D.________ et C.________ ont sollicité
l'autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la
parcelle n° 1967. Mis à l'enquête publique en 2015, ce projet a notamment
suscité l'opposition de E.________, propriétaire de la parcelle n° 210, supportant
une villa avec piscine, ainsi que de B.________ et A.________. Un permis de
construire a été délivré par la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité),
le 3 février 2016. E.________ et A.________ ont recouru contre cette décision devant
la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP). Par arrêt du 2 mai
2017 (AC.2016.0071), le Tribunal a rejeté le recours. Les recourants ont contesté
cet arrêt devant le Tribunal fédéral qui a admis leur recours, par arrêt du 4
juillet 2018 (1C_308/2017) et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle
instruction et décision dans le sens des considérants. Par arrêt du 30 avril
2020 (AC.2018.0250), la CDAP a admis le recours et annulé la décision de la
Municipalité, du 3 février 2016. Un recours au Tribunal fédéral formé par les
constructeurs C.________ et D.________ contre cet arrêt a été rejeté le 8
juillet 2021 (TF 1C_296/2020). Le permis de construire délivré en 2016 est en
conséquence définitivement annulé.
D.
La Commune de Concise a entrepris de réviser sa
planification générale (PGA) dès 2003. Un premier examen préalable par les
services cantonaux a eu lieu le 16 septembre 2010. A cette occasion, le Service
immeubles, patrimoine et sites (SIPAL; actuellement Direction générale des
immeubles et du patrimoine: DGIP), section Monuments et sites (MS) rappelait
que le village de Concise est recensé à l'inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS) comme village d'importance nationale (Ordonnance
fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS: OISOS; RS 451.12, objet n°
4371; cf. aussi ISOS, volume 1.1, 2013). Ce service estimait à ce stade que le
projet de révision du PGA ne tenait pas compte de l'ISOS.
Selon l'ISOS, les parcelles n
os
1644 et 1967 font partie de l’échappée dans l’environnement V, de catégorie
d'inventaire "ab" (la catégorie "a" signifiant "partie
indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant
"partie sensible pour l’image du site"), qualifiée comme suit:
"Coteau de
prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du
Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par
des habitations individuelles, déb. 21
e
s."
Cette échappée a un objectif de sauvegarde
"a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace
agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes
essentielles pour l’image du site, la suppression des altérations.
E.
Les services cantonaux ont procédé à un second
examen préalable complémentaire et ont rendu un rapport de synthèse d'examen
préalable, le 26 août 2013.  Dans ce cadre, il était indiqué que la Commune de
Concise pourrait éventuellement bénéficier d'une définition en tant que centre
local, cette procédure étant menée en parallèle à la révision de la
planification communale. Ce rapport d'examen préalable complémentaire retient
ce qui suit (cf. page 7), s'agissant de la zone industrielle précitée, comprenant
les parcelles n
os
1644 et 1967:
"Modifications
n° 10 a et b
Ces modifications
visent à la fois à réduire l'étendue de la zone industrielle et à changer son
affectation en zone mixte.
La réduction de la
zone industrielle est préavisée favorablement.
Quant au changement
d'affectation en zone mixte, celui-ci est problématique car il autorise beaucoup
plus de logements que la zone industrielle, qui ne prévoyait que des logements
de fonction. De plus, cette zone n'est pas conforme à l'art. 15 LAT car détachée
de la zone à bâtir du village et n'est pas destinée à accueillir plus de
logements.
La justification
donnée dans le dossier est celle d'un intérêt privé uniquement.
Le changement
d'affectation de zone industrielle en zone mixte n'est pas admis. Le dossier
doit être adapté en conséquence."
On déduit de ce qui précède que le projet
de révision de la planification avait été modifié en ce sens que la zone
industrielle était réduite, la parcelle n° 1967 étant colloquée en zone agricole
et viticole, et un changement d'affectation était envisagé pour la parcelle n°
1644 qui passait en zone mixte (comprenant des habitations non limitées au seul
gardiennage: cf. aussi ci-dessous lettre G).
F.
Dans une lettre du Service du développement
territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement:
DGTL), du 10 juillet 2015, adressée à la Municipalité, ce service indique que
le statut de centre local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe
du Département du territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015.
G.
A la suite du second examen préalable du 26 août 2013,
le projet de révision de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement
élaboré conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après:
rapport 47 OAT 2015, p. 45-6), il est prévu sur les deux parcelles (n
os
1967 et 1644) une zone d'activités artisanales en lieu et place de la zone
industrielle précitée. A cet égard, ce rapport indique notamment ce qui suit:
"Lors de l'envoi
du dossier de la révision du PGA à l'examen complémentaire n° 1 (15 septembre
2011), les modifications portaient sur la remise en zone agricole de la partie
supérieure de la zone industrielle et sur le changement d'affectation du solde
de cette surface en zone mixte. Le changement d'affectation n'a pas été admis
par les services cantonaux en raison de l'accueil de logements supplémentaires
que la zone mixte permettait. Par conséquent, il a été décidé de maintenir la
totalité de la surface en zone à bâtir et de l'affecter en zone d'activités
artisanales. En effet, l'entreprise existante exerce des activités artisanales:
entreposage, entretien et vente de bateaux. Des locaux habitables sont autorisés
pour les besoins de gardiennage à raison de 1 logement au plus par entreprise. [...]"
H.
Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un
nouveau rapport de synthèse d'examen préalable de ce projet. Dans ce cadre, la
Direction générale de l'environnement, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV)
a formulé une remarque et une recommandation concernant la parcelle n° 1967:
"Enfin, la DGE-BIODIV
constate que la parcelle n° 1967 est maintenue en zone artisanale, alors que la
précédente version du projet prévoyait son retour à la zone viticole. Les constructions
liées à l'activité artisanale constitueraient une atteinte paysagère importante
dans ce coteau viticole bien préservé, situé à l'entrée du village et très
exposé à la vue depuis la route cantonale.
[...]
Recommandation:
Passer la parcelle
n° 1967 en zone viticole."
Quant au SIPAL/DGIP, il formulait la
remarque suivante:
"Le SIPAL-MS
remarque, par ailleurs et en relation avec la protection du site construit
d'importance nationale (ISOS), que le maintien de l'affectation en zone
d'activités artisanales de la parcelle n° 1967 constitue une atteinte
dommageable à cette même échappée dans l'environnement V.
Le SIPAL-MS demande
que cette affectation soit supprimée et que cette parcelle n° 1967 retourne à
la zone agricole ou viticole."
I.
A la suite de ce troisième examen préalable, le
projet de révision de la planification communale a été modifié et un rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT a été élaboré le 16 février 2017 (ci-après:
rapport 47 OAT 2017). S'agissant de la zone d'activités artisanales, ce rapport
comporte une précision au regard de la version antérieure de 2015, en ce sens
qu'il est mentionné qu'un projet est en cours sur la parcelle n° 1967,
actuellement libre de construction. Il vise la construction d'un complexe artisanal,
des bureaux avec dépôts et un appartement de gardiennage. Cette parcelle demeurerait
ainsi en zone artisanale.
Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu
un rapport de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport
constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée de manière à
pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité
d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme
à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la zone à bâtir devait
être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants potentiels au maximum.
La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16 habitants potentiels, ce
qui était conforme. Il convenait encore de mettre à jour le rapport explicatif
du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du territoire communal.
Dans sa version du 5 janvier 2018, le
rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018) reprend
les mêmes considérations relatives à la zone d'activités artisanales que celles
formulées précédemment.
J.
Le projet de plan général d'affectation du sol
(PGA) ainsi qu'une modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La
Raisse) ont été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018.
Le 14 février 2018, E.________ et A.________ ont formé opposition à cette
révision, en demandant que les parcelles n
os
1967 et 1644 soient
déclassées en zone inconstructible.
K.
Le 6 juin 2018, la Municipalité a présenté un
préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil
communal) en vue de l'adoption de la révision du PGA. Ce préavis propose
notamment une réponse à l'opposition de E.________ et A.________ dont on
extrait ce qui suit:
"[...]
La zone industrielle
adoptée en 1980 sur la parcelle n° 1644 tient compte de l'infrastructure
industrielle existante et légalise ainsi un secteur industriel qui est relativement
à l'écart des constructions villageoises, mais sur l'axe principal reliant la
Commune de Concise à Yverdon et Neuchâtel et à proximité de la sortie d'autoroute
de Vaumarcus. Par ailleurs, le fait de prévoir à l'extérieur de la localité la
zone industrielle réservée aux établissements industriels, fabriques,
entrepôts, garages ou ateliers qui entraîneraient dans les autres zones des
inconvénients pour le voisinage n'est pas contraire à l'un des principes
régissant l'aménagement du territoire et tendant à préserver autant que possible
les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, tel que la pollution
de l'air, le bruit ou les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). De plus, le
village de Concise, qui est desservi par une gare CFF, fait partie des centres
locaux pour lesquels une zone d'activité doit être prévue. La mesure B12 du
nouveau plan directeur cantonal de 2008 précise bien que "les centres
locaux sont définis en fonction de la diversité d'équipement et de services de
proximité qu'ils fournissent aux communes voisines, de leur offre de formation
et d'emploi et de leur intégration au réseau de transport."
Cette réponse indique encore que la
conformité de la zone à la LAT de 1979 avait été admise par le Tribunal
cantonal dans son arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071). Elle rappelle également
les qualités du site reconnues par l'ISOS et retient ce qui suit:
"[...]
Différents objets individuels font partie de cette échappée dans
l'environnement, qui sont recensés comme des éléments perturbant le paysage. En
revanche, aucune observation n'est faite en ce qui concerne les constructions
industrielles existantes sur la parcelle 1644. Elles ne sont donc pas qualifiées
d'éléments perturbant le paysage, ce qui peut résulter du fait que la distance
par rapport au front Est du village est trop importante. Les parcelles 1644 et
1967 sont en effet situées dans un autre compartiment du territoire que le
front Est du village, qui n'est pratiquement pas visible depuis leur emplacement.
Le secteur est trop éloigné des constructions du village et n'a plus
d'influence sur l'objectif visant à protéger le dégagement du front Est du
village (soit l'échappée dans l'environnement V). Le rapport entre le site
construit à protéger par l'inventaire et le paysage assurant ses dégagements et
sa mise en valeur est trop ténu à cette distance. La zone industrielle fait
partie d'un autre compartiment du territoire que le front Est et Nord du village
de Concise. Par ailleurs, il n'y a pas de bâtiment méritant une protection particulière
à proximité de ces parcelles. La seule construction à prendre en considération
est la villa des opposants (parcelle 210) qui bénéficie de la note 7 au
recensement architectural et qui, dès lors, est considérée comme un objet
altérant le site. Enfin, le vignoble en cause ne bénéficie d'aucune mesure
cantonale de protection particulière du paysage. Il n'est notamment pas compris
dans l'inventaire des monuments naturels et des sites prévus par les art. 12 et
suivants LPNMS.
Le projet a été soumis
à l'examen préalable du SDT, alors qu'il prévoyait le maintien de la parcelle
en cause en zone industrielle. Ce projet a certes soulevé des réserves de la
part des autorités cantonales. Mais elles ne se sont finalement pas opposées au
maintien de l'affectation des deux parcelles concernées.
Pour le reste, le
fait que les zones d'habitat et les zones mixtes seraient surdimensionnées
selon les estimations effectuées par le SDT en collaboration avec la commune n'est
pas pertinent, puisque ces estimations ne concernent pas les zones industrielles
et qu'il n'est nullement démontré que la zone industrielle serait surdimensionnée
compte tenu du statut de centre local reconnu à la Commune de Concise.
Cette opposition ne justifie
aucune modification des documents soumis à l'enquête publique."
L.
Le 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé ce
préavis.
M.
Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la
Municipalité que la mise en vigueur au 1
er
septembre 2018 des modifications
de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans
la révision de la planification communale, en particulier en relation avec la
garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une
modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces
modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars
au 14 avril 2019.
Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté
son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments
à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire.
N.
Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce
préavis.
Le 24 juin 2019 également, un rapport 47
OAT a été élaboré (ci-après: rapport 47 OAT 2019). Ce rapport délimite le périmètre
de centre local. S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport
comporte une synthèse des potentiels d'accueil (p. 12), selon laquelle la
commune serait sous-dimensionnée dans le périmètre de centre à concurrence de
92 habitants et surdimensionnée hors centre à concurrence de 57 habitants. A l'issue
du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, le
rapport aboutit à une synthèse (p. 15) faisant état, dans le périmètre du
centre, d'un potentiel d'augmentation total de 245 habitants, pour un maximum
de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors centre, l'augmentation
maximale de 16 habitants est atteinte, de sorte que le dimensionnement est considéré
correct.
O.
Suite aux décisions du Conseil communal, des 25
juin 2018 et 24 juin 2019, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a partiellement
approuvé, le 26 août 2019, cette nouvelle planification, sous réserve des
droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son
affectation initiale.
Selon le règlement de cette révision
(RPGA), dans sa version définitive du 24 juin 2019, la zone d'activités artisanales
est régie par l'art. 12 RPGA. Cette zone est destinée aux constructions,
installations et aménagements qui sont en relation avec une activité
professionnelle relevant de l'artisanat, du commerce ou de services (art. 12.1
al. 1). L'art. 12.1 al. 2 prévoit notamment, parmi les constructions qui
peuvent y être autorisées, un logement de service dont les surfaces de plancher
déterminantes (SPd) maximales sont fixées à 150 m
2
et pour autant
qu'il constitue un ensemble architectural avec le bâtiment auquel il se
rattache.
P.
E.________ et A.________ ont recouru devant la CDAP
contre la décision cantonale précitée, le 26 septembre 2019, sous la plume de
leur conseil. Ils concluent principalement à l'annulation de la décision du DTE
(actuellement DIT), subsidiairement à sa réforme en ce sens que les parcelles n
os
1644 et 1967 sont colloquées en zone viticole.
Les autorités cantonale et communale
intimées se sont déterminées sur le recours, le 15 janvier 2020, en concluant à
son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.
Le 28 janvier 2020, D.________ et C.________,
appelés dans la procédure en tant que tiers intéressés, se sont déterminés sur
le recours, en concluant à son rejet.
Suite au décès de la recourante E.________
en cours de procédure, ses héritiers, soit B.________ et A.________ se sont
substitués à elle dans la présente procédure.
Les recourants ont présenté une réplique,
le 10 mars 2020.
L'instruction de la cause a ensuite
été suspendue, dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le
PGA litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet,
l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.
Le 11 novembre 2020, le conseil de
l'autorité communale intimée a requis la levée partielle de l'effet suspensif
du recours. Les recourants se sont opposés à cette requête, qui a été rejetée par
décision incidente du 1
er
février 2021.
Le 16 novembre 2020, les autorités
intimées ont indiqué qu'il n'y avait pas eu d'évolution dans les démarches de
planification concernant la parcelle n° 1967.
L'autorité communale intimée et les
tiers intéressés se sont encore déterminés, le 30 novembre 2020.
Le 7 décembre 2020, les tiers
intéressés ont produit des jeux de photographies à l'appui de leur écriture du
30 novembre 2020.
Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier
2021. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des
parties. A l'issue de celle-ci, les parties ont formulé des remarques sur le
compte-rendu d'audience.
Considérant en droit:
1.
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants
se plaignent de ne pas avoir eu connaissance des décisions attaquées, en particulier
la décision du Conseil communal relatif au préavis municipal n° 21/2018. Dès
lors que l'autorité communale intimée a produit, dans le cadre de la présente
procédure, les décisions contestées, en particulier le procès-verbal complet de
la séance du Conseil communal du 25 juin 2018 comportant l'approbation du préavis
municipal, ce grief a perdu son objet.
2.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation
communal. L'art. 43 al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux,
que les décisions du département et les décisions communales sur les
oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre
pouvoir d'examen.
En l'occurrence, les conclusions des recourants
portent uniquement sur la décision cantonale d'approbation du PGA communal litigieux.
Malgré cette formulation, on peut admettre que le recours, compte tenu de sa
motivation, tend également à l'annulation des décisions communales adoptant le
PPA (arrêt AC.2008.0092 du
9 juillet 2009 consid. 3b
). En effet,
la
jurisprudence
fait preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des
conclusions que la motivation des recours (art. 79 al. 1 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; arrêt
FI.2010.0021 du
12 octobre 2010 consid. 1a).
L'interdiction du formalisme excessif impose de ne pas se montrer trop
strict dans la formulation des conclusions
si, à la
lecture du mémoire, on comprend clairement
ce que veut le recourant. Il
suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle
raison la décision attaquée est contestée (TF 2C_359/2015 du 10 septembre 2015
consid. 1.6; 2C_1189/2014 du 26 juin 2015 consid. 1.4).
Pour le surplus, conformément à l'art.
75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'occurrence, les recourants se
plaignent de la planification litigieuse en tant qu'elle concerne des parcelles
proches de leur parcelle n° 210. Dans la mesure où cette planification tend à
maintenir constructibles les parcelles litigieuses et que les recourants s'opposent
à une telle affectation qui est susceptible d'avoir un impact sur leur propre parcelle,
ils peuvent être considérés comme étant atteints par les décisions attaquées et
disposent d'un intérêt digne de protection à l'annulation, respectivement la
modification de celles-ci (art. 75 let. a LPA-VD). Leur qualité pour recourir
est partant admise.
3.
Sur le fond, en ce qui concerne la décision cantonale
contestée, le recours tend à titre principal à son annulation en tant qu'elle
exclut la parcelle n° 1967 de son approbation et en tant qu'elle approuve la
collocation de la parcelle n° 1644 en zone d'activités artisanales.
4.
S'agissant de la parcelle n° 1967, les recourants
estiment en substance, que dans la mesure où la procédure relative au permis de
construire délivré pour un projet sur la parcelle n° 1967 a été reprise afin
d'effectuer un contrôle incident de la planification au sens de l'art. 21
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700;
cf. TF
1C_308/2017 précité), l'absence de décision dans le cadre même de la
planification pourrait leur porter préjudice, car en cas de refus de procéder à
un tel contrôle incident de la planification, ils ne pourraient plus contester
le projet de construction sur la parcelle n° 1967.
Dans la décision cantonale attaquée,
l'autorité cantonale intimée explique qu'elle a exclu la parcelle n° 1967 de
l'approbation au motif que le SDT/DGTL avait réservé son préavis sur
l'affectation de ladite dans l'attente de l'issue de la procédure relative au
permis de construire délivré sur ce bien-fonds en 2016. Le département intimé a
notamment relevé à cet égard que le Tribunal fédéral avait renvoyé la cause au
Tribunal cantonal (reprise sous la référence AC.2018.0250) afin qu'il procède,
en substance, à un contrôle incident de la planification.
Depuis lors, le Tribunal de céans a procédé
à un tel contrôle incident de la planification et a admis le recours des
présents recourants (cf. AC.2018.0250 précité). Cet arrêt cantonal a été
confirmé par le Tribunal fédéral (TF 1C_296/2020 précité). Le permis de
construire contesté est ainsi définitivement refusé. Ce grief a dès lors perdu
son objet.
5.
Les recourants ont pris des conclusions subsidiaires
tendant à la réforme de la décision cantonale d'approbation du PGA, en ce sens
que la parcelle n° 1967 est colloquée en zone viticole.
a) Selon la jurisprudence, en
procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,
en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine
l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un
recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références). L'objet du litige
est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la mesure où -
d'après les conclusions du recours - il est remis en question par la partie recourante
(cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références). L'objet de la contestation
(Anfechtungsgegenstand) et l'objet du litige (Streitgegenstand) sont identiques
lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche,
les rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la
contestation, mais non pas dans l'objet du litige (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3
précité; 125 V 413 consid. 1b). L'objet du litige peut donc être réduit par
rapport à l'objet de la contestation (cf. arrêt TF 9C_509/2015 du 15 février
2016 consid. 3; AC.2020.0008 du 22 février 2021).
b) Comme exposé ci-dessus, l'autorité cantonale
intimée n'a pas encore pris position sur la planification proposée pour la parcelle
n° 1967. En conséquence, la conclusion subsidiaire des recourants tendant à
colloquer cette parcelle en zone viticole excède l'objet du présent litige et
doit être déclarée irrecevable.
6.
S'agissant de la parcelle n° 1644, les recourants
contestent son maintien en zone à bâtir, vu notamment son caractère décentré
contraire au principe de séparation du milieu bâti et non bâti, vu l'ISOS et vu
le principe d'une coordination supracommunale (art. 15 al. 3 LAT).
a) Conformément à l'art. 33 al. 3 let.
b LAT, le droit cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un
libre pouvoir d'examen. Au niveau cantonal, l'art. 43 al. 2 LATC prévoit un libre
pouvoir d'examen du Tribunal cantonal.
Selon la jurisprudence, le libre
examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art.
33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des
faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de
l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant
elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se
confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan;
elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans
l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation
implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité
de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier 2021). Elle
suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF
1C/528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées). Dans le
cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points
faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la
conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement
du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes
de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2018.0318 du 2
juin 2020 consid. 3 et les références citées).
b) Dans le cas présent, le Tribunal de
céans a procédé, conformément à l'art. 21 LAT, à un contrôle incident de la
planification en vigueur (Plan des zones de 1979), dans le cadre de la procédure
relative au permis de construire contesté par les recourants, sur la parcelle n°
1967 (cf. AC.2018.0250). Dans le cadre de cet examen, le Tribunal a notamment
rappelé le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti qui fait
partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101; cf. aussi art. 1, 3 et 15 LAT). Le Tribunal a constaté que la zone industrielle
comprenant les parcelles n
os
1644 et 1967 est de dimension modeste (inférieure
à 5'000 m
2
) et totalement décentrée par rapport au village. Elle se
trouve entourée d'une vaste zone agricole et viticole. Même si la desserte de
cette zone par un axe principal de circulation constitue un avantage certain,
de même que son caractère décentré de nature à limiter les nuisances, le
Tribunal a retenu que le développement de nouvelles constructions sur une telle
zone n'apparaît manifestement pas conforme aux principes consacrés par la LAT, en
particulier la séparation du milieu constructible et non constructible et le développement
vers l'intérieur du milieu bâti (AC.2018.0250 consid. 1d). Cette appréciation,
confirmée par le Tribunal fédéral (
TF 1C_296/2020
précité
consid. 4.3), vaut également dans le cadre de la présente procédure
d'approbation de la planification communale.
c) aa) Dans son arrêt précité du 30
avril 2020 (AC.2018.0250 consid. 1d/cc), le Tribunal a aussi rappelé la teneur
de l'art. 30a al. 2 OAT qui prévoit que la délimitation de nouvelles zones
d'activités économiques requiert l'introduction par le canton d'un système de
gestion des zones d'activités garantissant, globalement, leur utilisation
rationnelle. Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication (DETEC) est compétent pour l’élaboration des
directives prévues à l’art. 15 al. 5 LAT avec les cantons (art. 30a al. 3 OAT).
Le DETEC a publié des directives techniques sur les zones à bâtir, du 17 mars
2014 (ci-après : les Directives DETEC). Le chiffre 4.1 de ces directives
précise les prescriptions concernant les zones d’activités économiques au sens
de l’art. 30a al. 2 OAT :
"Faute de
critères quantitatifs, il faut faire appel à des critères qualitatifs.
Les classements en
zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une
gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins
définis. La gestion des zones d’activités économiques a pour but d’optimiser en
permanence, du point de vue régional, l’utilisation des zones d’activités
économiques pour qu’elle aille dans le sens d’une utilisation mesurée et
appropriée du sol. Elle s’attache par ailleurs à mettre à disposition les surfaces
et les locaux demandés par les autorités et les responsables politiques. Son rayon
d’action couvre les entreprises déjà implantées (entreprises locales) et les entreprises
susceptibles de s’implanter et issues des secteurs d’activités ciblés.
Font par exemple
partie des tâches incombant à la gestion des zones d’activités économiques:
la tenue d’une vue
d’ensemble régionale;
le pilotage actif de
l’utilisation des zones d’activités économiques, dans l’optique également de l’exploitation
des synergies potentielles.
La gestion des zones
d’activités économiques peut être opérée par le canton lui-même ou être
déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que
mission publique avec obligation de rendre compte au canton. Pour le reste, les
particularités régionales peuvent être prises en considération."
bb) Dans le cas présent, il ne s'agit pas
de créer une nouvelle zone d'activités économiques, à proprement parler, mais
de réfléchir au maintien d'une zone dont le développement n'a pas ou peu évolué
depuis près de 40 ans. Les critères précités demeurent pertinents dans ce
contexte. A cet égard, le Tribunal fédéral a notamment retenu que s'il fallait
certes reconnaître l'existence d'un intérêt public de la commune de disposer
d'une zone d'activités ainsi que les avantages liés à la desserte par un axe
principal et au caractère excentré du secteur, les atouts revêtus par la zone
litigieuse ne permettaient cependant pas de conclure que le maintien de l'affectation
industrielle – plus largement en zone d'activités – répondrait à un besoin à
l'échelle régionale, niveau auquel l'art. 15 al. 3 LAT impose de se placer. Le
fait que la moitié de la zone – correspondant à la parcelle n° 1967 – n'ait pas
été construite depuis l'adoption du Plan des zones de 1979 conduit en effet
déjà à douter de l'existence d'un tel besoin (TF 1C_296/2020 précité consid.
4.3.5.1).
A cela s'ajoute que le Tribunal de
céans a constaté, en audience, que le bâtiment principal sis sur la parcelle n°
1644 (n° ECA 574), construit dans les années 1960, comportait certes une affectation
commerciale et/ou industrielle ou artisanale, en lien notamment avec
l'entreposage, l'entretien et le commerce de bateaux, mais également plusieurs
logements. Un second bâtiment commercial (n° ECA 672) a été érigé aux environs
de 1987. Selon le propriétaire de la parcelle, les logements existants comprendraient
entre 5 et 6 habitants. Ce dernier a également précisé que lorsqu'il avait
repris ces bâtiments en octobre 2000, ceux-ci étaient déjà en partie occupés
par des locaux destinés au logement. On rappellera que selon le registre
foncier, le bâtiment n° ECA 574 est qualifié d'habitation avec affectation mixte.
A teneur du règlement en vigueur (art. 39 et 40 RPE), la zone industrielle est
réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages ateliers
ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans
d'autres zones des inconvénients pour le voisinage. Des bâtiments d'habitation de
modeste importance pourront être admis s'ils sont nécessités par une obligation
de gardiennage ou autre raison jugée valable par la Municipalité. Dès lors qu'actuellement
déjà, plusieurs logements existent sur la parcelle n° 1644, sans qu'il soit nécessaire
d'en déterminer le nombre exact, il est douteux que l'affectation existante soit
pleinement conforme aux dispositions précitées. Quoi qu'il en soit, cette
parcelle ne serait aujourd'hui déjà pas conforme à l'art. 12 RPGA qui n'autorise
qu'un seul logement de service. Force est ainsi de s'interroger sur les besoins
objectifs d'une telle zone qui n'a, depuis plusieurs décennies, pas été pleinement
développée et qui se trouve isolée du reste du milieu bâti. Le rapport 47 OAT
ne donne aucune information quant aux besoins en zones d'activités sur le plan
régional, ni dans quelle mesure le développement d'autres zones d'activités régionales
à proximité a été examiné. Comme il a été relevé dans l'arrêt cantonal précité
(AC.2018.0250), le fait que la Commune de Concise bénéficie du statut de centre
local ne dispense pas cette dernière de procéder à l'examen d'une gestion
coordonnée régionale des besoins en zones d'activités. Un tel examen doit englober
non seulement la parcelle n° 1967 non construite à ce jour, mais aussi la
parcelle n° 1644. Il convient donc de conclure que la pesée des intérêts en
faveur du maintien de la zone litigieuse incluant les parcelles n° 1644 et 1967
est en l'état incomplète et ne peut être confirmée. Il appartient à l'autorité
cantonale intimée et à l'autorité communale compétente de compléter la pesée d'intérêts
afin de déterminer le bien-fondé du maintien de la parcelle n° 1644 en zone à
bâtir, dans la négative de sa collocation en zone viticole.
d) Quant aux exigences liées à l'ISOS,
comme le Tribunal l'a déjà constaté dans le cadre de son arrêt précité du 30
avril 2020 (AC.2018.0250 consid. 2), dans le cadre d'une révision de la
planification, il faut s'assurer que les conditions de protection figurant dans
un tel inventaire se retrouvent dans la planification. Les cantons et les
communes ont en effet l'obligation de prendre en compte les objectifs de protection
poursuivis par l'ISOS lors de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation (TF
1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p. 509; cf. art. 11 OISOS;
AC.2019.0280 du 19 mars 2021; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020; Aurélien Wiedler,
Plans d'affectation et objectifs de protection de l'ISOS, DC 2020/5, p. 253 ss).
En l'occurrence, la planification actuelle de 1980 ne tient pas compte de l'inscription
de la commune de Concise à l'ISOS, qui n'est intervenue qu'en février 2009. Le Tribunal
fédéral a notamment admis, avec le Tribunal de céans, que le maintien d'une
telle zone industrielle partiellement bâtie dans le secteur paraissait
difficilement compatible avec les objectifs de sauvegarde préconisés par cet
inventaire (TF 1C_296/2020 précité consid. 4.3.6). Il ressort du dossier que
dans le cadre de l'élaboration du PGA litigieux, une appréciation semble certes
avoir été effectuée en relation avec l'ISOS, sans toutefois remettre en
question le maintien d'une telle zone industrielle bâtie dans un site paysager
dont la sauvegarde est préconisée par l'ISOS. Une appréciation définitive à ce
sujet ne pourra toutefois être effectuée qu'une fois connus les besoins effectifs
en termes de zones d'activités sur le plan régional.
7.
Le recours est ainsi bien fondé en tant qu'il
conclut à l'annulation de la décision cantonale contestée. Vu l'annulation de
celle-ci et les motifs du recours, il sied aussi d'annuler les décisions
communales adoptant la planification contestée. S'agissant d'une zone d'activités
concernée par deux parcelles déterminées, il se justifie toutefois de limiter
cette annulation aux parcelles concernées par la zone d'affectation contestée,
à savoir les parcelles n
os
1967 et 1644. Il convient ainsi d'admettre
le recours dans la mesure de sa recevabilité et d'annuler la décision cantonale
attaquée en tant qu'elle concerne la parcelle n° 1644. Les décisions du Conseil
communal sont aussi annulées en tant qu'elles concernent les parcelles n
os
1967 et 1644. Le dossier sera renvoyé aux autorités précitées pour nouvelles
décisions au sens des considérants. Vu le sort du recours, il n'est pas
nécessaire d'examiner les autres arguments des recourants en relation notamment
avec un surdimensionnement de la zone à bâtir.
Il n'y a pas lieu de mettre des frais
de justice à la charge de l'autorité cantonale intimée qui succombe (art. 52
LPA-VD). Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument de
justice à la charge de l'autorité communale qui succombe également (art. 50 LPA-VD).
Les autorités précitées verseront aux recourants, qui obtiennent gain de cause
avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD;
art. 10-11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision du Département des institutions et du
territoire (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 26
août 2019, est annulée en tant qu'elle concerne la parcelle n° 1644.
III.
Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25
juin 2018 et du 24 juin 2019 sont annulées en tant qu'elles concernent les
parcelles n
os
1644 et 1967.
IV.
Le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour
nouvelles décisions au sens des considérants.
V.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI.
L'Etat de Vaud, par le Département des institutions
et du territoire, versera à A.________ et B.________, créanciers solidaires, une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
VII.
La Commune de Concise versera à A.________ et B.________,
créanciers solidaires, un émolument de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 17 août 2021
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.