vd_omni · AC.2023.0056 · 2023-11-10 · fr

Commune de Cronay/Direction générale du territoire et du logement, A.________ et B.________, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Rejet du recours dirigé par la Commune de Cronay contre l'autorisation spéciale cantonale de la Direction générale du territoire et du logement d'implanter une nouvelle antenne de téléphonie mobile en zone agricole.La confirmation de cette décision ne préjuge cependant en rien de la décision que la municipalité sera amenée à rendre sur la demande de permis de construire, notamment au regard des questions d'intégration et d'esthétique, le dossier devant, à ce stade, lui être renvoyé.Rejet, par le TF, du recours en matière de droit public interjeté par la commune (1C_674/2023 du 17 avril 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2023 AC.2023.0056

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. André Jomini, juge et M. Emmanuel
Vodoz, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
Commune de Cronay
, représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Epalinges,
Constructrice
A.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Propriétaire
B.________,
à
********
, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains
.
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Commune de Cronay c/ décision de
la Direction générale du territoire et du logement du 19
janvier 2023
autorisant la construction d'une nouvelle installation de
communication mobile sur la parcelle n° 303 (CAMAC 187970).
Vu les faits suivants:
A.
Le village de Cronay est inscrit à l’inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale (ISOS). Très exposée à la vue,
l’agglomération est située sur une colline formée par un synclinal, qui se
dresse sur la rive occidentale du vallon escarpé et encore sauvage de la Menthue.
Deux composantes principales se distinguent dans le village: l’une autour de
l’église paroissiale dans la partie supérieure et l’autre à proximité d’une
maison de maître dans la partie inférieure. Etant situées à des niveaux de
terrains différents, elles sont reliées par une seule route très raide formant
une double courbe. Chacun des périmètres est prolongé par une extension de
fermes datant de la fin du 18
e
siècle ou du début du 19
e
siècle. Un troisième ensemble rural se situe plus à l’écart, à l’est.
L’ensemble de la localité se compose d’un tissu rural relativement dense,
constitué de fermes ou de rangées de fermes. La publication de l’Office fédéral
de la culture au sujet de Cronay (disponible à l’adresse
https://api.isos.bak.admin.ch/ob/5870/doc/ISOS_5870.pdf
)
précise que le groupement lâche situé dans le prolongement nord de la partie
supérieure du site est constitué de fermes comprenant des installations
agricoles récentes avec élevages, silos et hangars. Le site possède aujourd’hui
encore de très beaux environnements constitués de terres agricoles et de
vergers comprenant quantité d’arbres fruitiers. Si les abords du village
restent plus ou moins épargnés par des constructions parasites, seules quelques
fermes foraines jalonnant les alentours, la publication de l’Office fédéral de
la culture signale, implanté un peu à l’écart, à l’est de l’agglomération
d’origine, le complexe d’élevage industriel transformé en manège pour chevaux
dont il sera question plus loin et indique que celui-ci a toutefois modifié la
silhouette du village, en particulier depuis la route cantonale, au sud. Le
site présente de hautes qualités de situation, en raison de la position
dominante du site organisé en deux entités bien que quelque peu menacé par la
présence d’habitations familiales et de hangars agricoles dispersés autour du
site construit. Les qualités spatiales sont décrites comme remarquables, du
fait de la grande cohérence du tissu rural d’origine, caractérisé par une
orientation homogène des faîtes, légèrement réduites par l’implantation de
quelques bâtiments récents et de nombreuses transformations de détails. Les
qualités historico-architecturales sont décrites comme évidentes de par la
qualité du tissu rural vernaculaire caractéristique du 18
e
et
surtout du 19
e
siècle, qualités renforcées par la présence
d’édifices publics représentatifs des diverses activités villageoises: église et
école du 19
e
siècle, cure du 18
e
siècle, château de
l’époque bernois ou laiterie du 20
e
siècle.
B.
Dès 2018, A.________ (ou l’opérateur) a entamé des démarches pour
édifier une nouvelle antenne de téléphonie mobile sur le territoire de la
Commune de Cronay, en vue d’améliorer le réseau. L’opérateur a examiné
plusieurs emplacements. Il a fait savoir à la commune, par e-mail du 28 août
2018, que les parcelles n° 107 (le terrain de foot au Chemin du Battoir) et n°
112 (la grande salle à la Rue de la Condémine 14) lui appartenant seraient des
sites de pose potentiels. La Municipalité de Cronay (la municipalité) a
répondu, le 12 septembre 2018, que les sites proposés se trouvaient trop au
cœur du village et a proposé en lieu et place, à l’écart des habitations, les
parcelles n° 277, en lisière de forêt, n° 426 (déchetterie), n° 175 (terrain
agricole), n° 131 (terrain agricole) et n° 545 (station d’épuration des
eaux usées). Les discussions ne se sont pas poursuivies et A.________ a
finalement retenu la parcelle n° 303 du Registre foncier de la commune,
propriété de B.________.
C.
Le bien-fonds n° 303 est situé à l’est du village, à environ 300 m de
son centre, en léger contre-bas, dans la zone agricole du plan des zones de la
Commune de Cronay, adopté par le Conseil général le 17 septembre 1981 et approuvé
par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1984. La parcelle, d’une surface
totale de 19'122 m
2
entièrement recensée en surface d’assolement,
est construite de plusieurs bâtiments agricoles, comprenant des hangars, un
manège – dit du "Clos-de-l’Oeuf" – et une maison d’habitation. Le
site a abrité une activité avicole, qui a cessé définitivement en 2007.
Parallèlement, l’élevage de chevaux était également pratiqué sur le site, avant
de se révéler de moins en moins rentable et une réorientation de l’activité a
amené le propriétaire à opter pour la pratique de l’équitation (manège) à
partir des années 2000. Une procédure de régularisation et de remise en état du
site est actuellement pendante devant la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) qui a rendu, en octobre 2021, un projet de décision qui prévoit
d’interdire le changement d’affectation de la plupart des bâtiments de la
parcelle n° 303 – dont le bâtiment ECA n° 197 dont il sera question plus loin –
pour des activités équestres de pension, de sorte que les bâtiments ne pourront
plus accueillir d’activités équestres en lien avec le manège. Le projet de
décision prévoit aussi de faire cesser, sur la parcelle n° 303, toute
activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités équestres
en général.
D.
Le 28 août 2019, B.________ a déposé une demande de permis de construire
une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n° 303 pour
le compte de A.________. Le projet consiste à édifier un mât de 25.96 m de haut
servant de support à plusieurs antennes de téléphonie mobile. Au sol, l’installation
comprend un mur de soutènement et deux caissons techniques, sur des socles de 2
m x 0,85 m et de 1.2 m x 0.85 m, le long de la Rue de la Condémine, près
de l’angle nord du bâtiment ECA n° 197 construit sur la parcelle n° 303. Ce
bâtiment, dont la hauteur au faîte mesure 4.82 m, servait d’ancienne halle à
poulets mais n’est plus utilisé à cette fin aujourd’hui. Des panneaux solaires
ont été installés en toiture et servent de ferme solaire à C.________.
E.
Dans le document intitulé "Justification de site hors zone à bâtir,
Nouvelle station de communication mobile" (p. 2) joint à la demande
d’autorisation de construire, A.________ a exposé que le site sera équipé avec
la technologie la plus récente en matière de systèmes de communication mobile
et que la topographie vallonnée de la région à couvrir rend la couverture de la
zone difficile à réaliser. Le but de l’installation était exprimé en ces
termes:
"L’emplacement du nouveau
site CRAY a été choisi pour des motifs topographiques et radiotechniques. Ce
site est coordonné avec les sites voisins et fera partie intégrante du réseau
de communication mobile de A.________.
La zone à couvrir est le village
de Cronay et ses alentours, au sud de l’autoroute A1 reliant Yverdon-les-Bains
à Bern (sic).
A.________ s’emploie à fournir sur
le village de Cronay, ses environs proches et ses principaux axes d’accès, un
signal, une disponibilité et une capacité suffisants pour l’utilisation des
services de communication mobile. Or, la couverture est actuellement
insuffisante voire inexistante sur cette zone. Un signal faible et une capacité
limitée rendent l’utilisation des services de communication mobile difficile
voire impossible (mauvaises communications, coupures). Le nouveau site
permettra ainsi d’améliorer la situation dans la zone critique à couvrir."
En pages 5 et suivantes du rapport, A.________
expliquait que, compte tenu de la topologie du village et afin de pouvoir
couvrir avec une seule installation et conformément à la réglementation en matière
d’esthétique, elle avait envisagé deux autres sites en zone à bâtir sur la
commune, avec possibilité d’être à l’écart des habitations mais qu’elle ne les
avait pas retenues. La première variante (prévue dans la zone de verdure et
d’utilité publique sur le parking de la Grande salle à la Rue du battoir) avait
été écartée parce que la proximité d’une aire de jeu, d’un établissement
scolaire et d’habitations rendait l’intégration très compliquée, l’impact
visuel était conséquent et la réduction de la hauteur du mât ne garantissait
pas de pouvoir couvrir tout le village avec une seule installation. La deuxième
variante (prévue dans la zone industrielle Villars) ne permettait pas de
couvrir avec la qualité souhaitée le centre et le haut du village. La parcelle
n° 303 choisie était décrite comme un emplacement nettement plus favorable car l’antenne
s’intégrait à un bâtiment existant (ECA n° 197) et n’utilisait pas de terrain
supplémentaire hors zone à bâtir, parce que l’emplacement était situé en
hauteur, ce qui permettait une couverture globale avec une seule installation
afin d’atteindre les objectifs de qualité et parce que la construction d’un mât
de 25 m en zone à bâtir posait des problèmes d’esthétique. Le rapport indiquait
également en page 7 qu’il n’y avait pas de site d’un autre opérateur hors zone
à bâtir dans un rayon d’un kilomètre, de sorte qu’une co-utilisation hors zone
à bâtir n’était pas possible.
F.
Des représentants de la municipalité et de A.________ se sont
rencontrés, le 8 septembre 2020, pour discuter de l’emplacement de la nouvelle
antenne sur le territoire de la commune. Par lettre du 15 septembre 2020, A.________
a indiqué maintenir le projet à l’emplacement prévu sur la parcelle n° 303,
l’emplacement proposé par la commune au stand de tir étant bien moins
favorable, plus éloigné, plus bas avec une bonne partie du village qui est
masquée. Il n’était pas davantage envisageable d’installer des antennes dans
l’église, au vu de sa construction et de son architecture. A.________ demandait
ainsi à la municipalité de soumettre son projet à l’enquête publique. Le 5
octobre 2020, la municipalité a encore demandé à A.________ d’examiner un
emplacement sur le domaine public n° 37, situé en hauteur et sur un domaine
public géré par la commune, qui paraissait plus adapté et plus facile à
défendre face à l’opinion publique.
G.
La mise à l’enquête du projet, qui s’est déroulée du 5 février au 6 mars
2022, a suscité 29 oppositions, dont l’une émane de la Commune de Cronay et une
autre comporte 149 signatures.
H.
Une synthèse CAMAC n° 187970 a été rendue le 19 janvier 2023. Les
services cantonaux concernés, après avoir eu connaissance des oppositions, ont
délivré les autorisations spéciales nécessaires au projet. La Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), Division Hors zone à bâtir (HZB),
a examiné le projet sous l’angle des dispositions dérogatoires des art. 24 ss
de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS
700). Elle a considéré que l’implantation de l’antenne projetée à l’intérieur
de la zone à bâtir du village porterait atteinte au paysage et au cadre bâti du
village et que l’implantation prévue permettait de minimiser l’impact dans le
paysage et le cadre bâti du village. Enfin, le site d’implantation était
justifié dans la mesure où il concourait à offrir une couverture satisfaisante
du réseau de téléphonie mobile. Par souci d’intégration, la DGTL demandait que
la teinte de l’antenne soit foncée et discrète (brun ou gris sombre). La
Direction générale de l’environnement, Direction de l’environnement industriel,
urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC)
a également délivré l’autorisation spéciale requise en application de
l’ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du
23 décembre 1999 (ORNI; RS 814,70).
I.
Par acte du 20 février 2023 de son avocat, la Commune de Cronay a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre l’autorisation spéciale cantonale délivrée par la DGTL, Division Hors
zone à bâtir dans la synthèse CAMAC précitée, concluant principalement à sa
réforme, en ce sens que l’autorisation spéciale est refusée, et,
subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures
d’instruction, la recourante a demandé production, notamment par la DGTL, du
dossier de la procédure relative aux aménagements illicites situés sur la
parcelle n° 303.
Le 17 mars 2023, la DGE/DIREV-ARC a renoncé à se
déterminer, se référant à l’autorisation spéciale qu’elle a rendue.
Représenté par un avocat, B.________ s’est déterminé
en date du 20 mars 2023, concluant au rejet du recours.
Le 11 avril 2023, la DGTL a produit le dossier
relatif à la décision attaquée et a répondu au recours en concluant à son
rejet.
Le 20 avril 2023, A.________ a répondu à son tour,
par l’intermédiaire de son conseil, et a conclu au rejet du recours.
Le 20 juin 2023, la commune recourante s’est encore
déterminée, par le biais de son avocat, maintenant les réquisitions
d’instruction précédemment formulées.
Le 27 juin 2023, A.________ a répliqué.
J.
Le 27 septembre 2023, le tribunal s’est rendu sur place pour entendre
les parties et procéder à une inspection locale. Le compte-rendu rédigé à cette
occasion a été soumis aux parties, qui ont eu l’occasion de se déterminer à ce
sujet. Le 2 octobre 2023, le juge instructeur a fait savoir aux parties qu’en
l’état, la production de pièces complémentaires n’était pas ordonnée.
Considérant en droit:
1.
Le recours est déposé par la Commune de Cronay à l’encontre d’une
autorisation spéciale cantonale, délivrée dans le cadre d’une demande de permis
de construire hors zone à bâtir, en application des art. 25 al. 2 LAT et 120
let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11).
Les autorisations spéciales cantonales présentent un
caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande
de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale
n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque
lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon
la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par
une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant
le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf. art. 74 al. 1
er
de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD]); elle ne
peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés
du droit fédéral appliqué par l’autorité cantonale. Dans cette dernière
hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal
que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait l’objet d’autorisations
cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises à tout le moins en ce
qui concerne la commune (arrêts CDAP AC.2010.0325 du 4 janvier 2012
consid. 1c; AC.2010.0129 du 26 août 2011 consid. 1b; AC.2005.0123 du 20
décembre 2006 consid. 3a; AC.2005.0026 du 3 mars 2006 consid. 1a; AC.2005.0116
du 28 octobre 2005 consid. 2). Il résulte de ce qui précède que la Commune de
Cronay pouvait recourir valablement à l’encontre de l’autorisation spéciale
délivrée par la DGTL et figurant dans la synthèse CAMAC du 19 janvier 2023.
Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95
et 19 LPA-VD) et respectant les règles de forme prescrites par l’art. 79 LPA-VD
(applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), il y a dès lors lieu d’entrer en
matière.
2.
Dans un premier grief, la recourante estime qu’il ne serait pas cohérent
d’autoriser l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile sur la parcelle
n° 303, sise en zone agricole, alors même qu’une procédure tendant à supprimer
des aménagements illicites sur ce terrain est actuellement en cours. Il résulte
toutefois du projet de décision préparé à ce sujet par la DGTL (pièce 6
produite par la recourante) que la procédure diligentée par l’administration cantonale
ne tend pas à la démolition de bâtiments construits sur la parcelle n° 303, mais
uniquement à la suppression d’aménagements intérieurs et à la cessation de toute
activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités
équestres en général. Cela a été confirmé lors de l’inspection locale du 27
septembre 2023. Par conséquent, contrairement à ce que suggère la recourante,
la DGTL ne demande pas la démolition de certains bâtiments, tout en autorisant parallèlement
l’implantation d’une nouvelle installation de téléphonie mobile; il n’y a donc
pas d’incohérence à ce sujet. L’aspect extérieur et le volume des bâtiments
actuels ne sont pas remis en cause, si bien qu’il n’y a aucune nécessité
d’attendre l’issue de la procédure de remise en état avant de statuer dans la
présente cause, comme le demande la Commune de Cronay. La production par la
DGTL du dossier relatif à cette procédure n’est également d’aucune utilité:
l’essentiel figure déjà dans le projet de décision produit par la recourante et
les constructions elles-mêmes ne sont pas remises en question. Les aspects liés
à l’esthétique et à l’intégration des installations prévues peuvent donc être
traités en tenant compte des bâtiments préexistants sur la parcelle n° 303.
3.
Dans un deuxième moyen, la recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir
tenu compte du fait que la parcelle n° 303 se situe en surface d’assolement
(SDA).
Selon le guichet cartographique du Plan directeur
cantonal, la parcelle n° 303 est intégralement classée en surface d’assolement
de qualité 1 (zone agricole ou équivalente).
Parmi les principes régissant l'aménagement du
territoire, l'art. 3 al. 2 let. a LAT prévoit qu’il convient notamment de
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en
particulier les surfaces d'assolement. Celles-ci font partie du territoire qui
se prête à l'agriculture; elles se composent des terres cultivables comprenant
avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les
prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d'aménagement
du territoire (art. 26 al. 1 OAT). La Confédération a adopté un plan sectoriel
au sens de l'art. 13 al. 1 LAT définissant la surface totale minimale
d'assolement du territoire suisse et sa répartition entre les cantons (cf. FF
1992 II 1616). Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient
classées en zone agricole (art. 30 al. 1 de l’ordonnance fédérale  du 28 juin
2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]) et s'assurent que leur
part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable
(art. 30 al. 2 OAT).
Pour garantir le maintien des SDA, le plan directeur
cantonal prévoit que les projets qui empiètent sur les SDA ne peuvent être
réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des projets qui
n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux besoins dans le
périmètre fonctionnel du projet (PDCn4quater, mesure F12, pp. 295 s.). En vertu
de l'art. 9 al. 1 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les
autorités.  Il n’est
a contrario
pas directement opposable aux
administrés, de sorte que, dans le cadre d’une procédure décisionnelle, sa
teneur peut tout au plus orienter une pesée des intérêts dictée par d’autres
dispositions légales. En d'autres termes, l'art. 3 al. 2 let. a LAT ne proscrit
pas purement et simplement la suppression des SDA, mais il y a lieu de tenir
compte du conflit avec cette disposition dans le cadre d'une pesée générale des
intérêts (arrêts TF 1C_96/2019 du 27 mai 2020 consid. 3.2; 1C_58/2017 du 18
octobre 2018 consid. 4.2; 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1). Comme
le relève la recourante, la DGTL n’a pas pris en compte cette circonstance
lorsqu’elle a délivré l’autorisation spéciale fondée sur l’art. 24 LAT.
Toutefois, compte tenu du large pouvoir d’appréciation en fait et en droit de
la cour de céans (art. 98 LPA-VD) et du fait que les parties ont eu la
possibilité de s’exprimer largement sur ce thème lors de l’échange des
écritures et de l’inspection locale, il n’y a pas lieu d’annuler pour ce motif
la décision litigieuse. L’annulation de la décision rendue par la DGTL le 19
janvier 2023 et le renvoi du dossier à celle-ci n’auraient pour effet que de
rallonger inutilement la procédure, la position de toutes les parties étant
d’ores et déjà connue, y compris par rapport au fait que la parcelle n° 303
figure parmi les surfaces d’assolement. Le principe de la célérité justifie
donc également que la cour de céans vérifie à ce stade si les intérêts en
présence permettent de confirmer ou non la décision rendue par la DGTL.
Même si la surface concernée est généralement faible,
il est vrai que l’implantation d’installations de téléphonie mobile sur des SDA
réduit l'aire totale de ces surfaces protégées, ce qui entre effectivement en
conflit avec l'intérêt poursuivi par l'art. 3 al. 2 let. a LAT, qui entend
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en
particulier les surfaces d'assolement. Cela étant, l’art. 92 al. 2 de la
Constitution fédérale (Cst.; RS 101) prévoit que la Confédération veille à ce
qu’un service universel suffisant en matière de services postaux et de
télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions
du pays. La loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications
(LTC ; RS 784.10) a pour but d’assurer aux particuliers et aux milieux
économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et
concurrentiels sur le plan national et international (art. 1 al. 1 LTC). La LTC
doit en particulier garantir qu’un service universel sûr et d’un prix abordable
soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art.
1 al. 2 let. a LTC). Ces éléments devront être pris en compte dans le cadre de
la pesée générale des intérêts à laquelle il y a lieu de procéder, lors de
l’application de l’art. 24 LAT (cf.
infra
consid. 6). En soi, le fait
que la parcelle n° 303 fasse partie des surfaces d’assolement n’exclut pas automatiquement
la délivrance de l’autorisation contestée, mais constitue une circonstance qui
doit être prise en considération. A ce sujet et contrairement à ce que soutient
la recourante, il n’est pas nécessaire que soit établi un rapport démontrant la
conformité du projet à l’art. 30 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), cette disposition concernant
l’affectation nouvelle de surfaces d’assolement en zone à bâtir et non pas
l’autorisation de construire un projet sur des surfaces d’assolement, lorsque
l’affectation du sol n’est pas modifiée.
4.
Dans un troisième grief, la recourante invoque la proximité de la
parcelle n° 303 avec le village et plus particulièrement la grande salle située
à environ 120 mètres des installations projetées. Elle invoque les craintes
exprimées par la population et la nécessité  de préserver la « paix
publique ». La question du respect de l’ordonnance fédérale du 23 décembre
1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710)
est vérifiée par la Direction générale de l’environnement (DGE) et non pas par
la DGTL. Par conséquent, elle sort du cadre de la présente cause, la Commune de
Cronay n’ayant pas recouru à l’encontre de la décision spéciale rendue par la
DGE, mais uniquement  contre celle émanant de la DGTL. Le grief relatif à ce
sujet est donc irrecevable. Pour le surplus, le fait qu’une importante partie
de la population soit opposée à l’installation litigieuse n’est pas un élément
de nature à faire obstacle à la délivrance de l’autorisation litigieuse, la
validité de celle-ci devant être vérifiée par rapport aux critères légaux et
jurisprudentiels découlant de l’art. 24 LAT.
5.
Dans un quatrième grief, la recourante estime que la DGTL n’aurait pas
suffisamment pris en compte le fait que la Commune de Cronay est inscrite à
l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en
Suisse, dans le cadre de l’examen de la préservation du paysage, de
l’intégration et de l’esthétique de la nouvelle installation.
a) Selon la jurisprudence (arrêt TF 1C_80/2015 du 22
décembre 2015 consid. 2.3), les communes et les services cantonaux disposent,
en matière de constructions en zone agricole conformes à une telle affectation,
de compétences parallèles sur les questions de police des constructions, de
préservation du paysage, d’intégration et d’esthétique. D’une part, les
services cantonaux compétents doivent tenir compte de ces points dans
l’application des art. 34 al. 4 OAT et 3 al. 2 let. b LAT. D’autre part,
l’autorité communale reste habilitée à refuser un permis de construire pour un
motif fondé sur la clause générale d’esthétique de l’art. 86 LATC ou sur son
droit communal reposant sur cette disposition, même si l’autorisation spéciale
a été délivrée par les services cantonaux compétents. En revanche, la commune
ne peut passer outre un refus des services cantonaux compétents de délivrer l’autorisation
spéciale. S’agissant de constructions autorisées hors de la zone à bâtir en
dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, il y a également des compétences
parallèles sur les questions du paysage, d’intégration et d’esthétique. Les
services cantonaux doivent veiller au respect des art. 3 al. 2 let. b et 24 let.
b LAT, cette dernière disposition étant comparable à l’art. 34 al. 4 let. b OAT
pour les constructions conformes à la zone (Rudolf Muggli, in Commentaire
pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 19 ad
art. 24 LAT). Les municipalités s’assurent du respect de l’art. 86 LATC et du
droit cantonal d’application.
b) En l’espèce, le village de Cronay figure à
l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en
Suisse. Les deux périmètres comprenant l’essentiel de la localité sont au
bénéfice d’un objectif de sauvegarde A, soit: sauvegarde de la substance,
conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de
tous les espaces libres et suppression des interventions parasites. La parcelle
n° 303, sise à l’écart du village, ne fait toutefois pas partie des périmètres
protégés, ni des échappées dans l’environnement. Elle supporte plusieurs grands
bâtiments agricoles, peu esthétiques et qui créent une rupture importante avec
le bâti traditionnel des maisons villageoises. Ce terrain se trouve à proximité
d’une échappée dans l’environnement (III), avec un objectif de sauvegarde a, ce
qui implique, pour ce secteur voisin pour l’essentiel non construit, la
sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre.
c) En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en
tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une
interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un
bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son
identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection (cf. Jörg Leimbacher,
in Commentaire LPN, 2e éd. 2019, n. 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que
signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un
bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du
contenu de la protection (arrêt TF 1C_116/2020 du 21 avril 2021 consid. 4.2.1;
ATF 127 II 273 consid. 4c; ATF 123 II 256 consid. 6a).  Lorsqu'il s'agit
de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN,
la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). Selon la jurisprudence, l'octroi d'une
autorisation de construire une installation de téléphonie relève d'une tâche de
la Confédération (cf. arrêt TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid.
3.1; ATF 131 II 545 consid. 2.2). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors applicable en
l'espèce; cette disposition accorde un poids prioritaire à la conservation des
objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas
qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts
d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. Jörg Leimbacher, op. cit, n. 16 ad art.
6).
En l’espèce, les installations de communication
mobile devraient être implantées sur une parcelle qui ne fait pas partie des
périmètres ou des échappées dans l’environnement inventoriés par l’ISOS. De
surcroît, le développement des installations de téléphonie mobile est une tâche
de la Confédération au sens de l’art. 6 al. 2 LPN. L’inscription du village de
Cronay à l’ISOS ne fait donc pas obstacle par principe à l’implantation
d’installations de téléphonie mobile sur la parcelle n° 303; il s’agit
toutefois d’une circonstance qui doit être prise en compte dans le cadre de
l’application de l’art. 24 let. b LAT.
6.
a) Selon l’art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations si l’implantation de ces constructions ou installations hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination et qu’aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose.
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la
zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à
l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est
exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être
édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'elle occasionne
(ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid.
3.1). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont
déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de
commodité ou d'agrément (cf. TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1 et les références
citées). Le Tribunal fédéral retient toutefois qu’un emplacement en zone à
bâtir ne doit pas être absolument exclu: une obligation relative d’implantation
suffit, pour autant que des motifs prépondérants laissent apparaître qu’un
emplacement hors de la zone à bâtir est considérablement plus favorable que
d’autres en zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et les références
citées).
L’obligation relative d'implantation d'une
installation de téléphonie mobile peut être admise lorsqu'elle ne génère pas,
hors de la zone à bâtir, une désaffectation importante du terrain
inconstructible. Cela peut être le cas lorsque l'installation est prévue en
applique de constructions existantes, comme par exemple un pylône de ligne à
haute tension ou un bâtiment agricole (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). Dans
l'ATF 138 II 570, le Tribunal fédéral a jugé que la construction d'une antenne
sur la ligne de chemins de fer entre les sites de Romont et de
Villaz-Saint-Pierre, dans le canton de Fribourg, en zone agricole, était
(relativement) imposée par sa destination et, comme telle, conforme à l'art. 24
LAT: outre qu'elle devait améliorer la couverture des communications GSM pour
les villages alentours et assurer celle – alors inexistante – des
communications UMTS sur la ligne concernée, l'installation projetée
n'entraînait qu'un empiètement minime sur la surface agricole, la superficie
utilisée pour l'armoire technique et le support d'antenne étant modeste; de
plus, la construction était prévue en applique d'un hangar agricole existant.
b) En l’espèce, les installations ont une faible emprise
au sol. Elles devront être aménagées en bordure de parcelle, entre un bâtiment
préexistant et un talus, comme l’inspection locale a permis de le constater. A
l’évidence, aucune culture n’est possible à cet endroit et l’atteinte à la zone
agricole n’a ici qu’un caractère très ténu. Le lieu choisi peut être considéré
comme imposé par la destination de la construction projetée: il s’agit de ne
pas implanter une antenne de téléphonie mobile dans un site inventorié à
l’ISOS, mais également de ne pas trop s’éloigner des habitations allant
bénéficier de cette infrastructure, afin que celles-ci puissent bénéficier d’un
réseau de bonne qualité. Les sites alternatifs proposés par la commune ne
convainquent pas. Ils sont soit à trop faible altitude, soit trop éloignés du
village, soit sur le domaine public routier communal, dont l’espace doit être
préservé pour ses utilisateurs et qui ne peut en principe pas être aliéné (art.
63 al. 2 du Code de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV
211.02]; Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, Bâle 2021, n. 28
ad art. 63 CDPJ). La configuration du clocher de l’église et les matériaux dont
il est composé sont peu propices à l’aménagement des installations litigieuses
à l’intérieur de celui-ci; l’espace à disposition paraît insuffisant, comme le
tribunal a pu s’en rendre compte lors de l’inspection locale. De surcroît,
l’édifice est au bénéfice d’une note 2 au recensement architectural cantonal;
il figure à l’inventaire des objets méritant d’être protégés. A ce titre, il
doit être conservé dans sa forme et sa substance (art. 4 de la loi du 30
novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier [LPrPCI; BLV
451.15]). L’ISOS mentionne expressément le clocher comme étant un élément
remarquable. La première condition posée à l’art. 24 let. a LAT peut donc
être considérée comme étant remplie.
Par ailleurs, l’autorisation contestée ne peut être
délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Comme déjà relevé,
l’atteinte à la zone agricole est très faible, en raison de la petite surface
concernée, de son emplacement en bordure de parcelle à proximité d’une route et
entre un grand bâtiment préexistant et un talus. Il ne peut pas être
raisonnablement attendu que cette petite surface soit exploitée à des fins
agricoles. Pour les mêmes raisons, l’atteinte aux SDA doit être qualifiée de
très faible. La proximité de périmètres et d’une échappée sur l’environnement
inventoriés à l’ISOS ne saurait avoir dans le cas d’espèce un caractère
prépondérant. Il s’agit en effet de rester à proximité des futurs utilisateurs,
tout en renonçant à implanter les installations litigieuses dans un site
protégé. Les nouvelles installations seront en outre implantées à proximité
directe d’un bâtiment préexistant, au pied d’un talus, ce qui en atténuera
également leur impact.
Tout bien pesé, il apparaît qu’aucun intérêt
prépondérant ne s’oppose à la délivrance par la DGTL de l’autorisation spéciale
contestée. Il appartiendra toutefois à la municipalité d’apprécier, en fonction
des circonstances locales, des oppositions déposées, de l’art. 86 LATC et des
dispositions communales d’application si le projet peut être autorisé au regard
des questions d’intégration et d’esthétique, dans le cadre de la large
autonomie dont elle dispose à ce sujet. En d’autres termes, la confirmation de
l’autorisation spéciale cantonale fondée sur l’art. 24 LAT ne préjuge en rien
de la décision que la municipalité de Cronay sera amenée à rendre.
Dans la présente affaire, la réglementation
cantonale contraint la municipalité à recourir au Tribunal cantonal avant même
qu’elle n’exerce la compétence décisionnelle concurrente que lui reconnaît le
droit fédéral (cf.
supra
consid. 5a) en rendant sa propre décision sur
la demande de permis de construire. C’est pourquoi le dossier doit, à ce stade,
être renvoyé à cette autorité. La décision communale ouvrira une nouvelle voie
de recours, à l’opérateur (respectivement au propriétaire du fonds concerné) ou
aux opposants, ces derniers n’ayant pas encore pu se prononcer, devant
l’autorité de recours, sur l’autorisation spéciale litigieuse.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe
(art. 49 al. 1 LPA-VD). La recourante versera des dépens à la constructrice et
au propriétaire, qui ont procédé avec l’aide d’avocats (art. 55 al. 1 et 2
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue par la Direction générale du territoire et du
logement le 19 janvier 2023 est confirmée.
III.
Le dossier est renvoyé à la municipalité de Cronay, afin qu’elle statue
sur les oppositions et sur la demande de permis de construire.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Cronay.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de
Cronay à A.________ à titre de dépens.
VI.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de
Cronay à B.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2023
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (ARE/OFDT), à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et à
l’Office fédéral de la culture (OFC).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.