vd_omni · AC.2021.0208 · 2022-06-01 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de ******** | Recours d'une association de protection animale ayant pour but de s'occuper de chiens contre la décision de la DGTL ordonnant la remise en état de cages à chiens et d'un parc ainsi que de différentes autres constructions et installations, telles que des couverts et containers, tous construits après 2007 et sans autorisation sur une parcelle sise en zone agricole et dans un corridor à faune d’importance régionale.- C'est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que les différentes autres constructions et installations étaient soumises à autorisation (consid. 4).- Les cages et le parc peuvent être considérés comme imposés négativement par leur destination hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 let. a LAT. Toutefois, conformément à l'art. 24 let. b LAT, des intérêts publics prépondérants, en particulier en matière de protection de la nature, de la faune et de la forêt, s'opposent à leur régularisation (consid. 6).- Le grief de la recourante selon lequel les différentes autres constructions et installations devraient être considérées comme imposées par leur destination, puisqu’elles seraient en rapport de connexité avec la détention des animaux autorisée par les autorités compétentes au sens de l’art. 24 LAT et nécessaires à l’exploitation du parc, n’est pas fondé. (consid. 7).- C’est enfin sans violer le principe de la proportionnalité que la DGTL a ordonné la remise en état litigieuse (consid. 8).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.06.2022 AC.2021.0208

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
juin 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Guy Dutoit et Mme Fabienne
Despot, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
Autorité concernée
Municipalité de ********,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 28 mai 2021 ordonnant des mesures de remise en
état et de suppression d'installations et de constructions sur la parcelle n° 4116
de la Commune de ********.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: A.________) est propriétaire depuis le 4 mars 2016,
au lieu-dit ********, de la parcelle n° 4116 de la Commune de ********
(ci-après: la commune). D’une surface de 3042 m
2
, ce bien-fonds
supporte le bâtiment d’habitation avec affectation mixte n° ECA 2933
(habitation et rural) de 172 m
2
, un accès, place privée de 242 m
2
et un jardin de 2628 m
2
. Il est colloqué en zone agricole selon le
Plan général d’affectation (PGA), approuvé par le Conseil d’Etat le 1
er
septembre 1982, et le Règlement communal sur le plan général d’affectation et
la police des constructions (RPGA), approuvé par le Conseil d’Etat le 13 mars
1996. La parcelle n° 4116 est bordée par la route communale DP 178 au
nord, où passe encore un peu plus loin le viaduc de la route cantonale DP 273. Cette
parcelle se trouve également à proximité immédiate de l’autoroute A1 et de l’échangeur
autoroutier de ********, sis au nord-ouest. Elle est située dans un corridor à
faune d’importance régionale (n° 192), qui, direction nord-sud, dessert
lui-même une zone réservoir pour la faune. Il y a par ailleurs des aires forestières
dans le voisinage, à l’est et au sud-ouest du bien-fonds en cause, qui est enfin
bordé à l’est par un ruisseau canalisé.
Selon l’art. 3 de ses statuts, A.________ est une
association de protection animale destinée à sauver les chiens ********
abandonnés, délaissés, maltraités, menacés d’euthanasie pour cause de vieillesse
ou de manque de performances. En les recueillant, A.________ leur assure: une
protection dans un environnement approprié à leur race ; tous types de
soins nécessaires à leur santé et à leur mode de vie ; une éducation
adéquate et un bon entraînement pour des activités de plein air telles que
agility, ******** en hiver et kart en été ; une retraite agréable avec des
soins appropriés.
La commune est propriétaire de la parcelle
n° 4111, contiguë au coin sud-ouest et à l’est du bien-fonds n° 4116.
B.
Le 30 avril 2007, le précédent propriétaire de la parcelle n° 4116
avait déposé une demande préalable relative à la détention d’une quinzaine de
chiens de ******** et d’accompagnement et de pose d’enclos. Il avait précisé que
le bâtiment n° ECA 2933 avait, selon ses estimations, été construit entre
1920 et 1940, qu’il avait été acheté par le Département militaire fédéral dans
les années 1960 et qu’il avait alors subi des travaux de rénovation et d’aménagement,
dont la réalisation d’un chenil. Il avait encore indiqué que la partie rurale
avait été aménagée pour la détention de chevaux et de poneys et que l’exploitation
agricole de la parcelle avait vraisemblablement cessé avant le 1
er
juillet 1972. Il avait également produit des photographies et différents plans
à l’appui de sa demande.
Le 15 juin 2007, le Service de l’aménagement du territoire
(SAT, devenu depuis le Service du développement territorial [SDT], puis désormais
la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) avait rendu un
préavis positif au projet envisagé.
Le 25 septembre 2007, le précédent propriétaire du bien-fonds
n° 4116 avait déposé une demande de permis de construire portant sur la
pose d’enclos démontables pour détention de chiens ******** et d’accompagnement.
Selon les plans d’enquête, le petit chenil existant, non cadastré et sis le
long de la limite est de la parcelle, était maintenu, six enclos pour chiens étaient
aménagés, trois accolés au nord du chenil existant et trois contigus à la
façade ouest du bâtiment n° ECA 1286 (actuellement n° ECA 2933), et une
clôture amovible était installée dans toute la partie sud-est de la parcelle,
permettant l’aménagement d’un enclos.
Mis à l’enquête publique du 10 octobre au 8 novembre
2007, le projet n’avait pas suscité d’oppositions.
Le 16 novembre 2007, la Centrale des autorisations
CAMAC avait adressé à la Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité)
sa synthèse (n° 85216), par laquelle les autorisations spéciales
cantonales et préavis nécessaires avaient été octroyés. Il ressortait en
particulier ce qui suit de l’autorisation du SDT :
"
(…)
3
.
EXAMEN DU PROJET VISANT LA DETENTION DE 15 CHIENS SUR LA PROPRIETE
Conformément à la jurisprudence en
la matière (AC.1998.0182), la détention d’un nombre important de chiens hors
des zones à bâtir peut être considérée comme imposée par sa destination au sens
des dispositions de l’article 24 LAT.
En effet, lorsque la détention d’animaux
est susceptible de provoquer des atteintes nuisibles et incommodantes telles
que son implantation dans une zone à bâtir se révélerait impossible ou très
difficilement réalisable, il peut être admis la réalisation d’une telle activité
sur une propriété existante hors des zone à bâtir.
Toutefois, une telle activité ne
doit également pas être susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection (protection de l’air, protection contre le bruit, protection de l’eau,
protection de la forêt, etc.). A cet égard et suite aux préavis des différents services
de l’Etat concernés par ce projet, il ressort que ce projet n’est pas susceptible
de porter atteinte à des intérêts dignes de protection
".
Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre
de conservation de la faune et de la nature (SFFN, désormais la Direction
générale de l’environnement, Division biodiversité et paysage [DGE-BIODIV]) avait
pour sa part rendu un préavis favorable, dont il ressortait ce qui suit :
"
Situation
Le projet s’inscrit en zone agricole.
L’aménagement d’enclos pour des chiens ******** complète un chenil existant sur
le site. La parcelle considérée est située à proximité d’une forêt et ruisseau,
en bordure d’un couloir important pour le passage de la faune.
Détermination
Suite à l’examen
du projet par la conservation de la faune, le CCFN préavise favorablement le
projet considérant que ce dernier ne touche aucun site ou biotope protégé et ne
péjore pas le rôle du corridor à faune
"
.
Le 29 novembre 2007, la municipalité avait octroyé
le permis de construire requis (n° 52/2007).
C.
Les 26 juin et 12 juillet 2017, à la requête du SDT, A.________ a transmis
au SDT des informations sur les travaux réalisés sur la parcelle n° 4116
depuis la dernière enquête publique de 2007, accompagnées de plans et de photographies.
Elle expliquait qu’elle était très sollicitée et comptait alors une cinquantaine
de chiens, ce qui représentait le maximum de chiens qu’elle pouvait accueillir
dans la structure existante.
Le 2 août 2017, le SDT a informé A.________ qu’il
avait pu être constaté que le bien-fonds n° 4116 avait fait l’objet, depuis
la dernière autorisation de 2007, de nombreux travaux (cages à chiens, local d’accueil
et bureau, local des bénévoles, couverts et abris pour matériel, etc.), qui
avaient été entrepris sans les autorisations cantonales requises. Dans ce
contexte, son dossier avait été remis au groupe juridique du SDT pour analyse
et décision.
Le 20 novembre 2017, interpellé par le SDT, l’Inspecteur
forestier du ******** arrondissement forestier de la DGE (ci-après : l’inspecteur
forestier) a répondu à ce dernier ce qui suit :
"
Selon
le projet présenté, l’inspection des forêts n’aurait pas d’autorisation
spéciale à délivrer puisque les constructions prévues sont situées en dehors de
l’aire forestière et à plus de 10 m de la lisière.
En revanche, la gestion actuelle
du site, avec de nombreux débordements sur les parcelles forestières voisines
(dépôts, stationnement de véhicules, parcs à chevaux, etc.) laisse penser que
la capacité maximale d’accueil des installations est déjà largement dépassée.
D’autre part, les dérangements à
la faune sauvage sont déjà très importants dans la situation présente. Donc une
augmentation de capacité du chenil serait dommageable pour la forêt aussi d’un
point de vue plus général, puisque l’entrave aux déplacements du gibier
concentre les dégâts provoqués par les chevreuils sur les arbres forestiers de
part et d’autre du passage à faune.
En conclusion, mon préavis est
négatif à toute augmentation de la capacité des installations
"
.
Le 30 novembre 2017, également interpellé par le
SDT, la DGE-BIODIV a indiqué à ce dernier ce qui suit :
"
Du point de vue des valeurs naturelles,
le chenil est situé dans une zone réservoir pour la faune, au débouché d’un
corridor faunistique d’importance régionale (n° 192).
La mise en œuvre de ce corridor a
nécessité l’engagement de moyens financiers importants au moment de la
construction de l’autoroute, pour favoriser la circulation de la faune.
Une augmentation de la capacité du
chenil à cet endroit serait de nature à fragiliser cette zone réservoir et ce
corridor, en augmentant le dérangement dans les milieux forestiers environnants
Considérant ce qui précède, la
DGE-BIODIV préaviserait négativement un tel agrandissement
"
.
D.
Le 30 avril 2018, le SDT a transmis à A.________ un projet de décision
relatif à des mesures de remise en état envisagées sur la parcelle n° 4116.
Il a ainsi indiqué envisager d’ordonner le démontage de différentes constructions
et installations, qu’il citait, situées au nord, à l’ouest, au sud et à l’est du
bâtiment n° ECA 2933, ainsi que l’évacuation des matériaux vers un lieu
approprié. Il a en particulier considéré que les nouvelles installations réalisées
après 2007 aux abords du bâtiment en lien avec la détention de chiens ne pouvaient
être régularisées sur la base de l’art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700). Il a néanmoins estimé que
le chenil était imposé par sa destination hors de la zone à bâtir au sens de l’art.
24 let. a LAT, mais que des intérêts prépondérants, au sens de l’art. 24 let. b
LAT, s’opposaient à la régularisation des nouvelles installations réalisées sans
autorisation. Le chenil était en effet situé dans un couloir à faune d’importances
régionale ; or, tant l’inspecteur forestier que la DGE-BIODIV avaient rendu
un préavis négatif. De plus, la parcelle n° 4116 se trouvait sur des
surfaces d’assolement.
Le 21 août 2018, A.________ s’est déterminée sur le
projet de décision du SDT du 30 avril 2018. Elle a en particulier indiqué qu’elle
remplissait une tâche qui allait sous peu être considérée comme d’intérêt public
et qu’il n’était prévu aucune augmentation complémentaire. Elle requérait par
ailleurs qu’une inspection locale soit réalisée, de manière à ce qu’il puisse être
constaté que la situation existante du refuge ne portait pas plus atteinte au
couloir à faune que dans la situation passée et que le fait que sa parcelle
serait située sur des surfaces d’assolement (SDA) ne serait en l’occurrence pas
déterminant. A.________ en concluait que l’extension du refuge devait pouvoir
être autorisée dès lors qu’aucun intérêt public prépondérant ne s’y opposait.
E.
Le 4 octobre 2018, une inspection locale a eu lieu en présence de deux membres
de A.________, dont la présidente, et de son mandataire, d’un ami et bénévole
de A.________, d’un représentant de la commune, d’un collaborateur de la DGE-BIODIV,
du surveillant permanent de la faune de la ******** circonscription de la DGE
(ci-après : le surveillant permanent de la faune) ainsi que de collaborateurs
du SDT. Lors de cette inspection locale, un certain nombre de photographies ont
été prises. Le SDT a pu faire le constat de l’existence des différentes
installations liées à la détention de chiens qui faisaient l’objet de son projet
de décision du 30 avril 2018. Il a par ailleurs été constaté qu’un parc (aire
de sortie) pour deux chevaux avait été aménagé au bord du canal, qu’une
caravane était stationnée au sud-ouest de la parcelle, qu’un parking de cinq à
six places de parc avait été réalisé au nord de la parcelle, le long de la
route (DP 178), et un cimetière pour chiens aménagé. La présidente de A.________
a aussi donné des explications en particulier sur l’utilité de A.________ et la
manière dont les bénévoles s’occupent et promènent les chiens. Elle a par
ailleurs précisé que le but de son activité n’était pas d’augmenter la capacité
d’accueil du chenil, de sorte qu’une fois les vieux chiens décédés, elle n’avait
pas l’intention d’en accueillir de nouveaux.
Le 8 octobre 2018, à la suite de l’inspection
locale, la DGE-BIODIV a transmis au SDT son préavis complété, dont il résulte
ce qui suit :
"
Du
point de vue des valeurs naturelles, le chenil est situé dans une zone
réservoir pour la faune, au débouché d’un corridor faunistique d’importance régionale
(n° 192) selon l’inventaire des corridors à faune d’importance régionale.
Ce corridor est important du point
de vue régional, car il assure la circulation de la faune entre le sud-est de
la plaine de la Broye et la rive sud du lac de Neuchâtel. Il constitue l’un des
rares franchissements possibles de l’autoroute.
Le couloir à faune a nécessité la
construction d’un passage sous l’autoroute au titre de mesure de compensation
pour l’autoroute. Cette mesure doit être maintenue fonctionnelle.
Dans la situation actuelle, ce
couloir fonctionne, comme le prouve l’observation de traces d’animaux (chevreuils,
sangliers, batraciens, etc.).
Il est toutefois
fragilisé, en raison notamment de son étroitesse (passage sous l’échangeur autoroutier)
et de la présence d’obstacles et de plusieurs sources de dérangement de part et
d’autre :
-
au
sud : chenil, parking, stand, enclos pour chevaux au bord du canal ;
-
au nord : centre équestre, clôtures de l’aérodrome.
La conservation,
ou plutôt la "non péjoration", de la fonctionnalité écologique de ce
couloir à faune a amené le canton à intervenir dans plusieurs projets dans le
secteur :
-       refus d’implantation d’un
centre forestier au nord du passage, près du centre équestre,
-       projet de clôtures de l’aérodrome :
demande d’adaptations et de mesures de remplacement en faveur de la circulation
de la faune,
-       projet
de zone industrielle à ******** : préavis négatif, en raison de son impact
sur le couloir à faune.
Même si le couloir fonctionne
actuellement malgré la présence de 35 chiens supplémentaires par rapport aux 15
autorisés, il est clair que ces 35 chiens sont la cause de dérangements supplémentaires
(aboiements, promenades, même si les chiens sont tenus en laisse, circulation
des visiteurs et bénévoles, etc.) qui contribuent à fragiliser le couloir à
faune.
Considérant ce qui précède, la
DGE-BIODIV ne peut pas préaviser favorablement cette augmentation
".
Le 24 octobre 2018, le SDT a interpellé l’inspecteur
forestier, dès lors qu’il lui avait semblé, lors de l’inspection locale, qu’une
partie des installations sur lesquelles il devait statuer, soit notamment des
cages, divers couverts et une caravane au sud de la parcelle, étaient situées dans
la bande inconstructible des 10 m, pour lesquelles l’octroi d’une dérogation
serait nécessaire.
Le 25 octobre 2018, l’inspecteur forestier a transmis
au SDT des informations complémentaires à ses précédentes prises de position. S’agissant
des enclos, cages et installations qui avaient fait l’objet d’une autorisation
en 2007, il a confirmé les dérogations accordées, sous réserve du respect de
différentes conditions, qu’il citait. Il a en revanche précisé que, pour toutes
les installations, constructions et aménagements réalisés sans autorisation depuis
2007, aucune dérogation supplémentaire ne pouvait être accordée pour les motifs
qui avaient déjà été communiqués précédemment.
Le 14 novembre 2018, à la requête du SDT, la
municipalité a expliqué à celui-ci qu’en 2007, elle avait autorisé A.________ à
utiliser la bande herbeuse, sise sur la parcelle n° 4111, entre le canal et
la forêt, pour le pacage de chevaux. Elle avait renoncé à établir un bail pour
cette surface qui était louée à bien-plaire, d’année en année, aussi longtemps
que les circonstances le lui permettraient.
F.
Le 1
er
mars 2019, le SDT a envoyé à A.________ un courrier
reprenant les différents éléments du dossier et lui octroyant un délai pour se
déterminer sur les préavis complémentaires de la DGE-BIODIV du 8 octobre 2018 et
de l‘inspecteur forestier du 25 octobre 2018 ainsi que sur les mesures de
remise en état envisagées. Il ressortait de ce courrier en particulier que le SDT
envisageait d’ordonner la suppression de l’aire de sortie pour chevaux, de la
caravane, du cimetière pour chiens et du parking situé au nord de la parcelle
ainsi que le réensemencement des sites concernés.
Le 27 août 2019, A.________ s’est déterminée sur le
dossier, et en particulier sur le projet de décision du SDT du 30 avril 2018
ainsi que son courrier du 1
er
mars 2019. Elle a notamment fait valoir
que l’existence d’une surface d’assolement ainsi que du couloir à faune ne s’opposaient
pas à la réalisation de son projet. Elle a par ailleurs relevé que la caravane
servait au stockage du matériel nécessaire au chenil, que le bon sens impliquait
la régularisation du parking litigieux et que, concernant le cimetière pour
chiens, qui n’avait pas fait l’objet d’aménagements particuliers, on pouvait se
demander si une autorisation était nécessaire.
G.
Le 28 mai 2021, la DGTL a rendu la décision suivante :
"
A.   Mesures
de remise en état
1)
Les constructions et installations suivantes devront être supprimées et
les matériaux évacués vers un lieu approprié :
Côté nord
du bâtiment ECA n° 2933
●   un couvert constitué de piliers et de poutres en bois
surmonté d’une tôle en guise de toit. Celui-ci mesure 4.5 m par 2.5 m. Vous le
dénommez « couvert kart »;
●   un second couvert, également en bois surmonté d’un toit en
tôle, qui mesure 3 m par 4.1 m, qui est accolé au précédent couvert. Vous le
dénommez « couvert chiens »;
●   un container
servant d’accueil et de bureau, ainsi qu’un sas d’entrée;
●   deux
cages de 3.1 m
2
;
●   une
cage de 16 m
2
;
●   un
parc « maison » de 31 m
2
;
●   le
parc pour les chevaux.
Côté ouest du
bâtiment ECA n° 2933
●   un couvert en bois, partiellement fermé, de 3.9 m par 2.6 m,
qui sert au stockage de matériel;
●   accolé à ce couvert, un container blanc contenant les réserves
de nourriture;
●   accolé au container blanc, un container rouge servant au stockage
de matériel;
●   un couvert en bois surmonté d’un toit en tôles que vous
dénommez « hangar à machines »;
●   sept cages à chiens (8.2 m
2
, 8.2 m
2
, 8
m
2
, 16 m
2
, 16 m
2
, 16 m
2
et 8 m
2
);
●   un cimetière pour chiens.
Côté sud du
bâtiment ECA n° 2933
●   un cabanon pour l’accueil des bénévoles de 4.7 m par 3.5 m;
●   une caravane stationnée au sud-ouest de la parcelle.
Côté est du
bâtiment ECA n° 2933
●   le long du ruisseau, à la suite des cages autorisées en
2007, d’un côté (nord-est), deux cages de 8.4 et 25.4 m
2
et de l’autre
côté (sud-est), neuf cages de 10.5 m
2
, 16.2 m
2
, 16.4 m
2
,
16 m
2
, 8 m
2
, 8 m
2
, 8 m
2
, 8 m
2
et 12.4 m
2
.
2)    Le parking aménagé au nord de la parcelle n° 4116, le long
de la route (DP 178) doit être supprimé et le terrain réensemencé.
3)    Un délai au
15 mai 2022
est imparti à A.________, par sa Présidente
(…), pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées sous chiffres 1 et 2
ci-dessus.
4)    Une séance de constat sera fixée sur place ultérieurement. La
propriétaire devra être représentée. Cette séance sera conduite par la DGTL
"
.
H.
Par acte du 25 juin 2021, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision de la DGTL du 28 mai 2021. Elle a conclu à l’annulation de la décision
entreprise et à ce que l’exploitation de son parc de détention de chiens ********
soit autorisée dans son état actuel. Elle a également requis la tenue d’une
audience avec inspection locale. Elle a enfin produit à l’appui de son recours
différents documents, dont des lettres de soutien provenant de cabinets
vétérinaires ainsi que de sociétés pour la protection des animaux et une
expertise réalisée à sa demande par B.________ le 9 décembre 2019 sur l’impact de
son chenil sur le passage à faune, dont il ressort en particulier ce qui suit :
"
7.
Conclusions
et propositions
Les clôtures et enclos présents sur le site du chenil ********
provoquent une rupture partielle du corridor biologique pour la faune terrestre.
L’augmentation du nombre de chiens autorisés dans le chenil, de 15 à 35 selon les
documents consultés, ne provoquerait toutefois pas une augmentation significative
de l’impact du chenil sur ce corridor biologique.
Les aménagements réalisés pour les chevaux dégradent et fragilisent
le passage existant qui subsiste pour la faune en rive gauche et droite du
canal. Ainsi, les ongulés qui transitent, doivent soit longer la route d’accès
au site pour rejoindre la forêt, soit traverser un enclos – sur une largeur de
10 mètres environ – entre la roulotte et le canal après avoir franchi la barrière
électrique.
A long terme – si l’on souhaite améliorer la fonctionnalité de ce
corridor biologique à travers l’autoroute A1, il serait souhaitable que les
activités humaines diminuent sur le site. Pour ce faire, il serait souhaitable
que l’activité du chenil diminue progressivement sur ce site et/ou qu’elle soit
déplacée. Il conviendrait également que les clôtures existantes (chenil et parcelles
de l’armée) soient démantelées afin d’élargir le corridor biologique sur la
rive gauche du canal.
A court terme, le déplacement des installations liées aux chevaux
(recul de 30 m environ vers l’amont du canal de la roulotte, de la barrière électrique
et de l’abreuvoir) constituerait une mesure simple qui permettrait d’améliorer
les possibilités de passage pour la faune terrestre
"
.
Le 21 septembre 2021, la DGTL a conclu au rejet du
recours.
Le 18 novembre 2021, la recourante a maintenu ses
conclusions.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre la décision de la DGTL du 28 mai 2021, qui
exige de la recourante la remise en état d’un certain nombre de constructions
et installations qu’elle a érigées sur sa parcelle.
L’intéressée a toutefois précisé dans son recours abandonner
l’exploitation du parc pour chevaux situé sur la parcelle voisine n° 4111,
propriété de la commune. Le tribunal de céans en prend acte.
2.
La recourante sollicite la tenue d'une audience avec inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le droit pour l’intéressé
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant
sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes,
d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer
à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.). L'autorité
peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts cités;
cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020
du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l’espèce, les pièces au dossier, qui comprennent
en particulier des plans et de nombreuses photographies des constructions et
installations litigieuses ainsi que des lieux et des extraits photographiques du
Guichet cartographique cantonal de la parcelle en cause, apparaissent suffisantes
pour établir les faits pertinents et traiter en toute connaissance de cause les
moyens soulevés, conformément aux considérants ci-après. La recourante a de son
côté pu faire valoir ses arguments lors du double échange d’écritures intervenu
dans la présente procédure. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, il y a
lieu de rejeter la requête en fixation d’une audience avec inspection locale
déposée par la recourante.
3.
a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation
est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation
de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b).
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département
chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de décider
s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 et 121 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.1]).
b) En l'occurrence, la parcelle n°4116 est sise en
zone agricole. Il n'est pas contesté toutefois que la recourante n’est pas
exploitante agricole et que les constructions et installations dont la DGTL demande
la remise en état n'ont pas de vocation agricole. Celles-ci ne sauraient dès
lors être considérées comme conformes à l'affectation de la zone au sens de
l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Leur légalité doit dès lors être examinée sous
l'angle des articles dérogatoires 24 ss LAT.
Selon la jurisprudence relative au droit applicable
en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de régularisation, la
légalité de la construction s'examine en principe selon le droit applicable au
moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur
au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (cf.
art. 52 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT;
RS 700.1]; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252;
102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
4.
La recourante remet en question la nécessité pour elle d’obtenir une
autorisation pour certaines des installations dont la DGTL exige la remise en
état, considérant qu’elles sont de minime importance au sens de l’art. 68a al.
2 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC; BLV
700.11.1).
a) A l’instar de ce que prévoit l’art. 22 al. 1 LAT,
l’art. 103 al. 1 LATC indique qu'aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté
avant d'avoir été autorisé. Il précise également (al. 2) que ne sont pas
soumises à autorisation les constructions, les démolitions et les installations
de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle
et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a);
les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de
minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en
place pour une durée limitée (let. c). Selon l’al. 3 de cette même disposition,
les travaux décrits à l’al. 2 let. a à c ne doivent pas porter atteinte à un
intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des
sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection
tels ceux des voisins (let. a) et ne pas avoir d'influence sur l'équipement et
l'environnement (let. b).
Le RLATC, auquel renvoie l'art. 103 al. 2
in fine
LATC, contient à son art. 68a al. 2, une énumération des constructions qui peuvent
ne pas être soumises à autorisation:
"
a.
les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation
ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment
principal à proximité duquel elles se situent telles que:
– bûchers, cabanes de jardin ou
serres d'une surface maximale de 8 m² à raison d'une installation par bâtiment ou
unité de maisons jumelles ou groupées;
– pergolas non couvertes d'une
surface maximale de 12 m²;
– abris pour vélos, non fermés, d'une
surface maximale de 6 m²;
[...]
b. les aménagements extérieurs, les
excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que
– clôtures ne dépassant pas 1,20 m
de hauteur;
– excavations et travaux de
terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³,
[...]
".
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés
par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le
fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets
sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement
(ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p. 479
s.; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1). Sont assimilés à des constructions
tous les bâtiments en surface, y compris les abris mobiles, installés pour un
temps non négligeable en un lieu fixe. L'exigence de la relation fixe avec le
sol n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de
manière durable au sol et qui sont, le cas échéant, facilement démontables
(arrêt TF 1C_618/2014 du 29
juillet 2015 consid. 3.1, et les références citées). L’assujettissement à
autorisation a été ainsi été admis pour des clôtures et barrières hors de la
zone à bâtir (ATF 118 Ib 49).
b) La recourante estime que ne nécessiteraient pas d’autorisation
les installations que l’autorité intimée qualifie d’"
autres constructions
et installations
", soit les différents couverts ("couvert kart",
"couvert chiens", couvert en bois servant au stockage de matériel, "hangar
à machines"), les containers (container blanc contenant les réserves de nourriture,
container rouge servant au stockage de matériel, container servant d’accueil et
de bureau et son sas d’entrée), le cabanon pour l’accueil des bénévoles, le
cimetière pour chiens, la caravane et le parking aménagé au nord de la parcelle
n° 4116.
Vu le nombre des constructions et installations en
cause et les dimensions de chacune d’entre elles, voire de celles devant être
prises en compte comme un ensemble, l’on ne saurait considérer que ces constructions
et installations, en outre situées hors de la zone à bâtir, sont de minime
importance, comme le prétend la recourante. C’est ainsi à juste titre que l’autorité
intimée a considéré qu’elles étaient soumises à autorisation.
Tel doit en particulier être le cas du cimetière à
chiens, que celui-ci soit dénommé ainsi ou appelé jardin du souvenir, comme l’indique
la recourante. Ainsi qu’on peut le voir sur les photographies figurant au dossier,
cette installation, située au nord-ouest de la parcelle, est clôturée d’une
barrière en bois, comprenant un portail, sur trois côtés et grillagée sur le
quatrième. Des fleurs et de nombreuses urnes sont déposées à l’intérieur de cet
espace, certaines de ces dernières directement sur le sol, d’autres sur une
sorte de présentoir en bois comportant plusieurs petits étages. Il est dès lors
indéniable qu’un tel aménagement, se trouvant de surcroît hors zone à bâtir, a une
incidence sur l’affectation du sol et nécessite de ce fait une autorisation de
la part des autorités compétentes. Tout comme la réalisation d’un parking au
nord du bien-fonds. C’est à tort que la recourante prétend que celui-ci n’aurait
pas fait l’objet d’un aménagement et que le bord de la route aurait été de tout
temps utilisé pour y stationner des véhicules. La comparaison des photographies
actuelles et d’une vue aérienne ancienne de la parcelle figurant au dossier
permet en effet de constater qu’une place de stationnement pour plusieurs véhicules,
entre cinq et six, a été réalisée au bord de la route, un espace herbeux ayant
été remplacé par une surface gravillonnée permettant le stationnement d’un
certain nombre de véhicules. Cet aménagement durable a ainsi modifié sensiblement
l’espace extérieur et porté atteinte à l’environnement agricole.
Il se justifie en conséquence d’examiner la légalité
de l’ensemble des installations et constructions dont la DGTL exige la remise
en état sous l’angle des art. 24 ss LAT.
5.
a) Conformément à l’art. 24 LAT, tel qu’en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000 (RO 2000 2042), en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations
ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et si aucun intérêt public prépondérant ne s’y oppose (let. b). Ces conditions
sont cumulatives (arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; 1C_292/2019
du 12 mai 2020 consid. 5.2; 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2).
b) L'implantation d'une construction est imposée par
sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de
la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation
d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir
pour des motifs particuliers (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 p. 253 s.; 136
II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1).
De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage
en question ne
peut être édifié à
l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il
occasionne (arrêt TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 3.1).
Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences
dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid.
2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars
2022 consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'application
du critère de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors qu'elle
contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid.
4a p. 256; voir aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1,
et les références citées).
Selon la
jurisprudence, l'implantation d'une exploitation avec détention
d'animaux est en principe imposée par sa destination en
zone agricole
lorsque celle-ci provoquerait
des atteintes nuisibles ou incommodantes telles que son implantation dans une
zone à bâtir se révélerait
impossible ou
très difficilement réalisable. La jurisprudence a admis
que tel était le cas s’agissant d’un chenil (cf. arrêt
1A.239/2000 du
11 juin 2001, et les
arrêts cités consid. 3b citant le cas de constructions
destinées à recevoir 12, 30 ou 60 animaux; cf. aussi R
UDOLF
M
UGGLI
, in
Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à
bâtir, Berne 2017,
n. 14 ad art. 24 LAT,
spéc. les références citées note 43; voir aussi arrêt TF 1C_231/2018 du 13
novembre 2018 consid. 3.1).
Dans certains cas, la jurisprudence a admis que
l'implantation hors de la zone à bâtir d'un nouvel ouvrage non conforme à la
zone peut être imposée par sa destination à titre "dérivé", lorsqu'il
constitue une annexe à une exploitation principale existante. Il est dans cette
hypothèse nécessaire que l'implantation hors de la zone à bâtir de l'ouvrage
principal ait elle-même été imposée par sa destination et que des impératifs
techniques et économiques sérieux rendent indispensable la réalisation de la
nouvelle construction à l'endroit et dans les dimensions prévus (ATF 124 II 252
consid. 4c p. 256; arrêts TF 1C_627/2018 du 4 septembre 2019 consid. 3.2;
1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.2, et les arrêts cités).
c)
La pesée
des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 OAT, la
détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet
(art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis
par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables,
l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites
naturels et forêts – art. 3 al. 2 LAT –, la protection des lieux d'habitation –
art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois
spéciales (LPE, LPN, LFo, OPB, OPAir); les intérêts privés sont également pris
en compte (ATF 134 II 97 consid. 3.1 p. 100; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68). L'autorité
doit ensuite apprécier ces int.êts notamment en fonction du développement spatial
souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La
pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de
l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et
al. 2 OAT) (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_877/2013 du 31 juillet
2014 consid. 3.2.1).
6.
Cages et parc
a) La DGTL estime en l’occurrence que seuls les cages
pour chiens et le parc "maison" de 31 m
2
sis dans la
partie nord de la parcelle pourraient entrer dans la définition de la notion de
"chenil" tel qu’elle figure à l’art. 2 al. 3 let. h de l’ordonnance
fédérale du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1). Selon
cette disposition, on entend par
chenil
l’enclos en plein air muni d’un
logement ou d’un espace supplémentaire, accessible en permanence, situé à l’intérieur
d’un bâtiment.
Se fondant sur la jurisprudence précitée (cf.
supra
consid. 5b), l’autorité intimée a admis que les cages et le parc de 31 m
2
,
soit le chenil tel qu’elle le définit, prévus pour une cinquantaine de chiens,
et non plus une quinzaine comme autorisés en 2007, pouvaient être considérés
comme imposés négativement par leur destination hors de la zone à bâtir au sens
de l’art. 24 let. a LAT. Le tribunal ne voit pas de raisons de remettre en
question une telle appréciation. La DGTL a toutefois jugé que, conformément à l’art.
24 let. b LAT, des intérêts publics prépondérants s’opposaient aux
installations précitées, soit la protection de la forêt, de la faune et de la
nature ainsi que la préservation des surfaces d’assolement, sachant en
particulier que la parcelle concernée se trouve à proximité d’aires forestières
et qu’elle est située dans un couloir à faune d’importance régionale.
b) aa) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts
(LFo; RS 921.0) a pour but général la protection des forêts, notamment la
conservation de l'aire forestière (art. 1 et 3 LFo). Selon l’art. 1 al. 1 let. b
LFo en particulier, cette loi a pour but de protéger les forêts en tant que
milieu naturel. La forêt contribue en outre à la protection de la nature et du
paysage en préservant la flore et la faune, les formations géologiques, les paysages
naturels et les écosystèmes (cf. Message du 29 juin 1988 concernant la loi fédérale
sur la conservation des forêts et la protection contre les catastrophes
naturelles, FF 1988 III 157, spé. ch. 21 p. 172). En vertu de l'art. 17 LFo,
les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être
autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation ni le traitement
ni l'exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée
qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la
forêt; cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur
prévisible du peuplement (al. 2).
L'art. 27 de la loi forestière vaudoise du 8 mai
20012 (LVLFo; BLV 921.01) prévoit que la distance minimale des constructions et
installations par rapport à la forêt doit être fixée en fonction de la
situation et de la hauteur prévisible du peuplement; dans tous les cas, les
constructions et installations sont interdites à moins de dix mètres de la
limite de la forêt (al. 1). Des dérogations ne peuvent être octroyées par le
service que si la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt ne
sont pas compromis et si la protection du site, de la nature et du paysage est
assurée (al. 4, 1
ère
phr.). Aux termes de l’art. 26 al. 3 du
règlement d’application du 18 décembre 2013 de la LVLFo (RLVLFo; BLV 921.01.1),
lors de la pesée des intérêts en présence à effectuer dans le cadre des
dérogations, il est prêté une attention particulière à la valeur écologique des
lisières ainsi qu'aux territoires ou liaisons biologiques d'importance
régionale ou supra-régionale selon le réseau écologique cantonal.
bb) En vertu de l'
art. 78 al. 4
Cst.
, la Confédération légifère sur la protection de la faune et de la
flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. A teneur de
l'
art. 18 al. 1 LPN
, la disparition d'espèces
animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace
vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures
appropriées (al. 1). Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives,
les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les
haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle
dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables
pour les biocénoses (al. 1bis).
La mesure E22 du Plan directeur cantonal – adaptation
4bis du 20 décembre 2019 (ci-après: le PDCn 4bis) – traite du réseau écologique
cantonal (REC). Il y est ainsi indiqué que la notion de réseau écologique est
étroitement liée à celle de dynamique des populations et met en exergue l’importance
des connexions entre biotopes. En effet, pour assurer la survie à long terme d’une
espèce, il est indispensable que ses habitats soient reliés les uns aux autres,
de manière à ce qu’une recolonisation puisse se faire après une extinction
locale et que les échanges génétiques restent possibles (p. 1 de la mesure
E22). Le REC est la traduction au niveau du canton de Vaud du réseau écologique
national (REN) (cf. Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage/OFEFP, Réseau écologique national - REN, Rapport final, Une vision pour
l'interconnexion des espaces vitaux en Suisse, Cahiers de l'environnement n° 373,
2004, p. 12) (cf. arrêt TF 1C_657/2018, 1C_658/2018 du 18 mars 2021 consid. 9.8.1).
c) Se pose en l’occurrence la question de savoir si
l’augmentation, depuis 2007, du nombre d’enclos nécessaires à la prise en charge
d’une cinquantaine, et non plus d’une quinzaine de chiens telle qu’autorisée en
2007, ainsi que le parc "maison" de 31 m
2
peuvent être régularisés
sous l’angle de l’art. 24 let. b LAT.
Au vu de l’inventaire des corridors à faune d’importance
régionale, la parcelle litigieuse se trouve au milieu d’un corridor à faune de
ce type (n° 192), qui, direction nord-sud, dessert lui-même une zone
réservoir pour la faune. Selon ce qui ressort de la mesure E22 du PDCn 4bis
précitée, l’importance que représente l’existence de corridors à faune, en outre
fonctionnels, ne fait aucun doute. Or, l’augmentation du nombre de chiens que
peut abriter le chenil, d’une quinzaine en 2007 à une cinquantaine actuellement,
et donc du nombre d’enclos auxquels s’est ajouté un parc de 31 m
2
au
nord du bâtiment n° ECA 2933, ne saurait être sans incidences sur la
fonctionnalité du corridor à faune en cause. Ainsi que le relève la DGE-BIODIV
dans ses préavis, il est inévitable que la présence de 35 chiens
supplémentaires provoque des dérangements supplémentaires, notamment en termes
d’aboiements, de promenades, et ce même si les chiens sont tenus en laisse, du
nombre de visiteurs et de bénévoles présents, ce qui contribue à fragiliser le
corridor à faune en cause, impacté par l’augmentation et l’imprévisibilité dans
le temps des comportements précités, qui dérangent le passage de la faune sur
une surface limitée. L’appréciation de B.________ dans son expertise selon
laquelle l’augmentation du nombre de chiens autorisés ne provoquerait pas une
augmentation significative de l’impact du chenil sur le corridor à faune n’est sur
ce point pas déterminante. En effet, contrairement à ce qu’affirme l’expert, le
nombre de chiens a augmenté, non pas de 15 à 35 comme il l’affirme, mais de 15
à 50, ce qui représente une augmentation significative du nombre d’animaux. L’on
peut d’ailleurs relever que l’expert conclut plutôt à la nécessité d’une diminution
des activités humaines sur le site, notamment du chenil qui, selon lui, a un
impact négatif sur le corridor à faune.
A l’instar de ce que relève la DGE-BIODIV, il faut souligner
en outre l’importance de ce corridor à faune du point de vue régional, en tant
qu’il assure la circulation de la faune entre le sud-est de la plaine de la
Broye et la rive sud du lac de Neuchâtel, de même que le fait qu’il a nécessité
la construction d’un passage sous l’autoroute au titre de mesure de
compensation pour cette dernière. Il se justifie ainsi que cette mesure, qui outre
qu’elle a nécessité l’engagement de moyens financiers importants au moment de
la construction de l’autoroute, puisse être maintenue fonctionnelle, sachant
aussi que ce corridor à faune constitue l’un des rares franchissements
possibles de l’autoroute par la faune. Il ressort par ailleurs des constatations
de la DGE-BIODIV qu’actuellement, le corridor à faune concerné certes fonctionne,
comme le prouve l’observation de traces laissées par les animaux, tels que des
chevreuils, sangliers ou batraciens. Comme le relève la DGE-BIODIV, il est toutefois
fragilisé du fait notamment de son étroitesse (passage sous l’échangeur autoroutier)
et de la présence d’obstacles et de plusieurs sources de dérangements de part
et d’autre, à savoir notamment au sud le chenil et les installations sises sur
la parcelle en cause ainsi qu’un stand et au nord un centre équestre et la clôture
de l’aérodrome. Or, il se justifie que le corridor à faune en cause puisse se déployer
de la manière la plus large possible, ce que ne permet pas l’existence des
enclos et du parc litigieux destinés à une cinquantaine de chiens. C’est enfin
à tort que la recourante prétend qu’alors même que ses enclos à chiens et parc
ne pourraient être autorisés, tel aurait été le cas d’autres constructions et
installations, qui fragiliseraient le corridor à faune. La DGE-BIODIV a en
effet précisé dans son préavis du 8 octobre 2018 que le canton était intervenu à
plusieurs reprises dans le cadre de projets d’infrastructures prévus dans le
secteur de manière à éviter une péjoration de la fonctionnalité écologique du
corridor à faune.
Il convient également de tenir compte de l’appréciation
faite par l’inspecteur forestier. Celui-ci a en particulier précisé dans son
préavis du 20 novembre 2017 avoir constaté de nombreux débordements sur les
parcelles forestières voisines dus à la gestion actuelle du site. Il a aussi
relevé que l’augmentation de capacité du chenil serait dommageable pour la forêt
aussi d’un point de vue plus général, puisque l’entrave aux déplacements des
animaux concentre les dégâts provoqués par les chevreuils sur les arbres forestiers
de part et d’autre du passage à faune. Le fait que, comme l’affirme la recourante,
tous les enclos pour chiens seraient entièrement démontables et que, de ce fait,
la protection de la forêt ne pourrait guère être invoquée n’est pas pertinent,
puisque l’intéressée désire justement laisser ces enclos en place.
Il se justifie enfin de relever que la parcelle
n° 4116 fait partie des terrains agricoles inventoriés au titre de surfaces
d’assolement et qu’elle est même qualifiée de "zone agricole ou équivalente
1", ce qui signifie que son sol est de bonne qualité.
La recourante fait de son côté valoir l’utilité qu’aurait
son action pour les chiens ******** au vu du traitement particulier dont ils doivent
faire l’objet ainsi que le fait qu’elle travaillerait régulièrement avec le
système d’exécution des peines des cantons de Vaud et de Fribourg et qu’elle
organiserait différents événements, avec des personnes handicapées notamment. Le
but qu’elle poursuit relèverait ainsi d’un intérêt public à tout le moins
régional. Il ressort des attestations de vétérinaires et de sociétés de
protection des animaux produites par l’intéressée que le chenil de cette
dernière répond visiblement à un besoin dans la prise en charge et les soins particuliers
à prodiguer aux chiens ******** abandonnés, voire maltraités. Si, ainsi que le
reconnaît d’ailleurs la DGTL elle-même, les activités exercées par la recourante
sont certes louables, l’intérêt de celle-ci à pouvoir poursuivre de telles
activités dans la même mesure qu’actuellement ne saurait toutefois l’emporter
sur les intérêts publics prépondérants, tels qu’explicités ci-dessus, que représentent
en l’occurrence la protection de la nature, de la faune et de la forêt, ce d’autant
plus que la parcelle litigieuse est en outre inventoriée au titre de surface d’assolement.
C’est ainsi à juste titre que l’autorité intimée a
considéré que, conformément à l’art. 24 let. b LAT, des intérêts publics prépondérants
s’opposent à la régularisation des différentes cages et parcs de chiens aménagés
postérieurement à 2007.
7.
Autres constructions et installations
a) Peut rester indéterminée la question de savoir si
les "autres constructions et installations" (pour ce que cette notion
recouvre, cf.
supra
consid. 4b), que la recourante dit utiliser en lien
avec les cages à chiens et le parc, peuvent ou non entrer dans la notion de
chenil telle que prise en compte par l’autorité intimée (cf.
supra
consid. 6a),
ce que cette dernière conteste. Quoi qu’il en soit en effet, leur implantation hors
de la zone à bâtir ne saurait de toute manière être considérée comme imposée par
leur destination au sens de l’art. 24 let. a LAT, plus particulièrement à titre
dérivé.
Les "autres constructions et installations"
n’ont pas fait l’objet en novembre 2007 d’autorisations de la part des
autorités compétentes, mais ont été aménagées plus tard et sans autorisation.
Selon les plans d’enquête de 2007, le petit chenil existant non cadastré était
maintenu, six enclos pour chiens aménagés et une clôture amovible installée
dans toute la partie sud-est de la parcelle. C’est ainsi uniquement ce qui
ressort de cette demande de permis de construire de 2007 qui a été autorisé à l’époque
au sens de l’art. 24 LAT. Or, alors même que la présence d’une
quinzaine de chiens ******** était prévue, aucune demande n’avait été faite
pour une construction ou installation du type de celles litigieuses, dont le
besoin ne s’en faisait alors visiblement pas sentir. On peut donc en déduire
que si le nombre d’enclos et parcs est ramené à celui prévu en 2007, ce qu’implique
l’impossibilité de régulariser les enclos et le parc aménagés depuis lors (cf.
supra
consid. 6c), l’implantation de telles constructions et installations hors
de la zone à bâtir ne peut être considérée comme imposée par leur destination,
particulièrement à titre dérivé. L’on ne voit en outre pas que des impératifs
techniques et économiques sérieux rendent indispensable la régularisation des "autres
constructions et installations" aux endroits et aux dimensions existants
sachant en particulier que la parcelle n° 4116 supporte le bâtiment d’habitation
avec affectation mixte n° ECA 2933 de 172 m
2
. La recourante ne
saurait ainsi prétendre qu'elle ne dispose d'aucune autre solution
d'entreposage et de rangement. A l’évidence enfin, l’aménagement au nord du
bien-fonds d’un parking destiné à pas moins de cinq à six véhicules automobiles
n’est pas imposé par sa destination en zone agricole, compte tenu du nombre
maximum de chiens que la recourante peut détenir sur sa parcelle et dès lors en
outre qu’il y a déjà trois places de parc existantes sur le DP 178 voisin, nombre
suffisant au vu de la régularisation exigée de la recourante (cf.
supra
consid. 6).
Le grief de la recourante selon lequel les "autres
constructions et installations" devraient être considérées comme imposées
par leur destination, puisqu’elles seraient en rapport de connexité avec la détention
des animaux autorisés par les autorités compétentes au sens de l’art. 24 LAT et
nécessaires à l’exploitation du parc, n’est en conséquence pas fondé.
b) La DGTL a par ailleurs refusé la régularisation
des "autres constructions et installations" en se fondant sur les
art. 24c LAT et 42 OAT, dispositions dont la recourante ne prétend de son côté en
définitive pas qu’elles permettraient la régularisation de ces dernières.
8.
Dans la mesure où les ouvrages litigieux sis en zone agricole, qui ont
été réalisés sans l’autorisation spéciale cantonale requise, ne peuvent être
régularisés
a posteriori
, il reste à examiner l’ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'
art. 75 al. 1 Cst.
(cf.
Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS
700], FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; ATF 147 II 309 consid. 5.5). Cette
séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer
d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales,
contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en
dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du
non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve
récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres
intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions
en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe
de l'égalité devant la loi (arrêt TF
1C
_76/2019 du
28 février 2020 consid. 7.1, et les références citées; cf. aussi arrêt TF 1C_197/2021
du 12 novembre 2021 consid. 2.1.1 pour l’ensemble de ce paragraphe).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à
un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature
à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132
II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. aussi arrêt TF 1C_197/2021 du 12
novembre 2021 consid. 2.1.2). Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b, et la jurisprudence citée; cf. aussi
arrêt TF 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.2). Même un constructeur
qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité
(cf. arrêts TF 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.3;
1C
_60/
2021
du 27 juillet
2021
consid. 3.1, et la référence citée).
b) Il résulte des considérants qui précèdent que, s’agissant
des cages et parc ainsi que des "autres constructions et installations"
aménagés sans autorisation après 2007, la recourante ne saurait faire reconnaître
les ouvrages litigieux comme conformes au droit. Ces derniers ont en outre été
construits sans autorisation cantonale en violation du principe, central en aménagement
du territoire, de la séparation entre les zones bâties et non bâties, qui
constitue ainsi un intérêt public très important, et portent de surcroît atteinte
à la protection de la nature, de la faune et de la forêt, intérêts publics également
très importants (cf.
supra
consid 6c). Au vu du nombre et des dimensions
des différentes constructions et installations litigieuses, les dérogations au
droit fédéral ne sont de plus pas mineures.
Certes, l’intérêt privé de la recourante, qu’elle
qualifie pour sa part d’intérêt public à tout le moins régional, à pouvoir poursuivre
son activité est indéniable. Cela étant, si l’intéressée entend continuer son
activité dans les mêmes proportions, rien ne l’empêche d’essayer de trouver un
autre lieu moins sensible notamment en matière de protection de la nature, de la
faune et de la forêt. La recourante ne se prévaut par ailleurs pas de son éventuelle
bonne foi.
La remise en état aura enfin inévitablement des
conséquences financières, que la recourante n’a cependant pas chiffrées. Toutefois,
cette question n'est pas à elle seule décisive, des ordres de démolition et de
remise en état ayant été confirmés pour des montants de 300'000 fr. (arrêts TF
1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009;
1C_167/2008 du 22 août 2008). L'intérêt purement économique de la recourante ne
saurait avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme
au droit. Ainsi que l’a relevé la DGTL dans la décision attaquée, les différentes
constructions et installations litigieuses peuvent d’ailleurs être démontées
facilement et à peu de frais.
C’est en conséquence sans violer le principe de la proportionnalité
que la DGTL a ordonné la remise en état des cages et parc ainsi que des "autres
constructions et installations" aménagés sans autorisation après 2007.
9.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais
seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 49, 91 et 99 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV
173.36]). Il ne sera pas alloué de dépens, dans la mesure où la recourante succombe,
la commune n’a pas pris de conclusions et où la DGTL obtient gain de cause sans
l'assistance d'un mandataire (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
La recourante tiendra compte des considérations
liées à la protection des animaux telles qu’exposées par la DGTL au ch. 42 p.
12 de sa décision. Le délai d'exécution pour la remise en état fixé au 15 mai
2022 par la décision entreprise étant aujourd'hui échu, il appartiendra enfin à
l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 28
mai 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
juin 2022
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT/ARE et à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.