vd_omni · GE.2002.0019 · 2004-08-20 · fr

INTERAFFICHE SA c/ Renens | Confirmation d'un refus d'autoriser la pose d'un panneau publicitaire sur la base de critères tirés d'un ''concept global d'affichage''. Refus également justifié pour des raisons de sécurité, l'emplacement litigieux se situant au bord d'une route à forte circulation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2004 GE.2002.0019

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 août 2004
sur le recours interjeté par
Interaffiche
SA
, Obermattstrasse 19, 3018 Berne
contre
la décision de la
Municipalité de Renens
du 13 février 2002 refusant d'autoriser la pose d'un panneau d'affichage à la
rue de Lausanne 47.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M Alain Zumsteg,
président; M. Pedro De Aragao et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Yann Jaillet.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 6 novembre 2001, la
société d'affichage Interaffiche SA a sollicité de la Municipalité de Renens
l'autorisation d'installer un panneau publicitaire destiné à recevoir des
affiches pour le compte de sa clientèle, de format R 200 (119 cm x 170 cm), sur
une bande herbeuse entre le trottoir de la rue de Lausanne et le bâtiment
no 47, propriété de la société immobilière Les Tilleuls SA. Etait joint un
photomontage montrant le panneau prévu, placé sur deux montants métalliques à
une hauteur de 46,5 cm par rapport au niveau du trottoir et à une distance de 3
m de la chaussée.
L'emplacement prévu se
situe dans l'angle sud-ouest de la parcelle sur laquelle est érigé le bâtiment
no 47 de la rue de Lausanne. Orienté perpendiculairement à la chaussée, il
en est séparé par le trottoir. Installé devant une courte haie d'arbustes haute
de 1,70 m environ, il n'est visible que par les automobilistes et les piétons
venant de Lausanne.  Un passage pour piétons, réglementé par des feux, se
trouve sur la même parcelle à une dizaine de mètres en amont.
A l'endroit concerné,
la rue de Lausanne est constituée d'une artère formée de deux paires de voies
séparées par une berme centrale. Au sud de la route se trouvent des voies
ferrées; au nord, sont bâtis quatre immeubles locatifs, y compris le 47 dont le
rez est aménagé en un garage Mazda.
B.                    Par lettre du 13 février
2002, la Municipalité de Renens a refusé l'autorisation sollicitée, motivant sa
décision en ces termes :
"L'inventaire des panneaux
publicitaires commerciaux auquel nous avons procédé a permis de déterminer que
dans un rayon de 250 mètres de la rue de Lausanne no 47, il était recensé la
présence de 14 panneaux de format R 4, 2 de format R 200 et 14 de format R 12.
Nous estimons donc que la densité de l'affichage publicitaire à cet endroit ne
doit pas être dépassé et que la présence d'un panneau supplémentaire de format
R 200 nuirait à l'esthétique du secteur et à son harmonie paysagère."
C.                    Interaffiche SA a
recouru contre cette décision le 7 mars 2002, concluant implicitement à son
annulation. Elle fait valoir que les trente panneaux recensés par la
Municipalité dans un rayon de 250 mètres ne constituent pas un nombre limite,
puisqu'au numéro 21 de la même rue, nonante et un panneaux ont été recensés
dans un rayon identique. Elle ajoute que le panneau litigieux s'intégrerait
parfaitement de la zone concernée, dans la mesure où celle-ci est
essentiellement industrielle et commerciale. Elle invoque également le principe
de l'égalité de traitement, sans autres explications.
Dans sa réponse du 22
mars 2002, la Municipalité de Renens expose que, s'appuyant sur les
dispositions légales cantonales et communales, elle s'est montrée très
restrictive en matière d'autorisation de surfaces publicitaires depuis
plusieurs années, afin d'améliorer l'esthétique de l'environnement urbain. Elle
ajoute que ce souci s'est notamment manifesté à travers une décision de
principe du 9 juillet 1990 de
"ne pas autoriser, dans le futur, la pose
de panneaux publicitaires contre les façades d'immeubles, cas exceptionnels
réservés"
, ainsi que par l'élaboration, en 1998, d'un concept global
de l'affichage publicitaire, document réalisé par un bureau d'études zurichois
(Institut für Ganzheitliche Gestaltung Zürich) et qui contient des directives
et un plan de zone. Dans ce dernier, l'emplacement prévu pour le panneau
litigieux se situe à la limite entre un secteur à affichage modéré et un
"autre secteur". L'autorité intimée précise également qu'en 2000,
elle a refusé d'autoriser la pose de deux panneaux dans la même rue, soit au numéros
39 et 43. Elle relève enfin que sa décision repose sur des règles s'apparentant
à celles de l'aménagement du territoire, excluant dès lors tout inégalité de
traitement.
Le 24 avril 2002,
Interaffiche SA a répliqué en substance qu'aucun autre panneau déjà existant ne
se trouvait dans le même champ visuel que le panneau envisagé. Elle reprend
l'argumentation de son mémoire de recours pour le surplus.
Dans ses observations
du 17 mai 2002, la Municipalité de Renens  explique que, contrairement aux
affirmations d'Interaffiche SA, plusieurs panneaux se trouvaient à proximité
dans la rue de Lausanne, soit trois panneaux R 12 à double face installés le
long la berme centrale à la hauteur du numéro 43 et quatre panneaux  R 4 le
long du trottoir nord, à la hauteur des bâtiments 2 et 4 de l'avenue du Temple.
Elle distingue en outre les différents types de panneaux qui se trouvent dans
le rayon de 250 mètres autour du numéro 21 de la rue de Lausanne et justifie
leur nombre par
"le tissu urbain très différent de ce secteur"
et par le fait qu'ils bénéficiaient d'un droit acquis lors de la mise en place
du concept global d'affichage.
D.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience à Renens le 13 février 2004, en présence de M.
Jürg Wyss, directeur de la société recourante, et, pour la municipalité, de M.
Raymond Bovier, conseiller municipal, et Mme Martine Heiniger, cheffe du
Service de l'urbanisme, des constructions et des bâtiments. Il a procédé à une
visite des lieux en compagnie des parties.
Le représentant de la
Municipalité a exposé que les zones figurant sur le plan d'affichage de la
Ville de Renens ont été définis selon les critères suivants:
1)    sécurité (évaluation de
l'attention des automobilistes sur un tronçon rectiligne, à double piste et à
forte densité);
2)    limitation du nombre de panneaux dans des rayons d'action, afin
d'éviter leur prolifération;
3)    concentration de panneaux dans certaines zones pour laisser les
autres plus dégagées.
Il a également
expliqué que les directives liées au plan ont été systématiquement appliquées
depuis leur adoption et qu'autoriser la pose du panneau litigieux constituerait
un précédent fâcheux.
Le tribunal a délibéré
à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt qui a été
communiqué aux parties le 17 février 2004.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.                     a) Aux termes de l'art.
17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR),
les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par
l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est
chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout
le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements
admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la
loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le
repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
S'agissant de la
protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés
de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le
genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent
au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une
localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau.
Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui
régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les
exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité
chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de
règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir
notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 2000 I, p. 288; voir aussi Droit fédéral et
vaudois de la construction, Payot Lausanne 2002, note 3 ad art. 86 LATC). Seul
peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté
d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC
92/0101, du 7 avril 1993). L'étendue de la base légale et le large éventail des
possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier
a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on
se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence
et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but
poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118 Ia 366 et les références). Il
faut donc examiner concrètement la situation au regard de l'ensembles des
circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone,
la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur l'objet,
mais également la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré
d'urbanisation du secteur touché. L'application de la clause d'esthétique interviendra
sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un
goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de
la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les
limites de principes éprouvés et par références à des notions communément
admises (Tribunal administratif, arrêt AC 93/257, du 10 mai 1994, et les
références citées; RDAF 1976, p. 268).
En application de
l'art. 18 LPR, la Commune de Renens a édicté son propre règlement sur les
procédés de réclame, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995. L'art. 2
al. 2 de ce règlement dispose que la Municipalité peut notamment édicter les
prescriptions nécessaires à l'exécution du présent règlement. Dans ce cadre, a
été élaboré en 1998 un concept global d'affichage, concrétisé par des
directives établissant des critères qui gouvernent l'implantation, la
conception et l'agencement des surfaces de publicité extérieure. Y figure
également un plan de la ville délimitant des secteurs à densité d'affichages
variable. Outre quelques zones exemptes d'affiches, on y trouve des secteurs à
affichage modéré, qui ne tolèrent aucune affiche en format R 200, R 12 ou GF,
sauf cas particulier s'imposant de lui-même, et les autres secteurs où tous les
formats et types d'affiches sont envisageables à condition que leur densité
soit adaptée à l'environnement. L'affichage doit alors respecter les
dispositions légales et s'intégrer harmonieusement au contexte (v. directives
précitées, p.10).
3.                     a) En l'espèce, le
secteur concerné ne présente pas d'intérêt particulier du point de vue
architectural. On y trouve quelques locatifs, des commerces et des grands
bâtiments industriels. Au sud de la route est disposé un vaste enchevêtrement
de voies ferrées. En outre, il existe déjà des procédés de réclame divers, tels
des panneaux d'affichage et des enseignes publicitaires ou commerciales. Dans
ce contexte, la pose du panneau d'affichage projeté n'aurait qu'un très faible
impact sur cet état de fait et, en tous les cas, ne saurait être considéré
comme choquant. Cela ne suffit toutefois pas pour en conclure que
l'appréciation de la Municipalité de Renens soit considérée comme abusive.
b) L'emplacement
concerné est à la limite d'un secteur à affichage modéré. L'autorité intimée
n'ayant pas soutenu le contraire, on considèrera dès lors que l'emplacement en
question se trouve dans un secteur permettant tout format d'affichage. Comme le
précise le concept global, ce secteur ne permet pas un affichage libre, mais
correspondant à des critères précis, qui ont été élaborés et étudiés par des
spécialistes. Ces critères sont au nombre de quatre: supports d'affichage,
disposition des affiches, choix des emplacements et densité de l'affichage.
C'est l'interprétation de cette dernière notion qui est précisément contestée
par la recourante. A titre préliminaire, on relèvera que les directives
précitées sont rédigées en termes généraux et laissent ainsi un large pouvoir
d'appréciation à l'autorité d'application. Alors que la Municipalité de Renens
considère que la présence de 30 panneaux dans un rayon de 250 m est suffisante,
la recourante soutient que ce nombre est largement inférieur à celui recensé au
numéro 21 de la même rue (91 panneaux). Quelle que soit la nature ou la
destination de ces panneaux, la différence entre leur quantité importent peu.
En effet, comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la structure
urbaine autour du numéro 21 de la rue de Lausanne n'est pas comparable à celle
du numéro 47 de la même rue: elle est constituée de nombreux croisements et de
petites ruelles avec des maisons contiguës, alors que le lieu concerné est
situé sur un axe unique, bordé d'un seul côté de quelques immeubles espacés. En
outre, l'autorité intimée a indiqué qu'un des critères de base du concept
global était la concentration de panneaux dans certaines zones afin de laisser
les autres plus dégagées. Cette approche n'est pas en soi critiquable, à tout
le moins pas contraire au droit. On relèvera que la plupart de ces panneaux
étaient déjà existants au moment de la mise en place des directives précitées,
bénéficiant d'un droit acquis. Il est dès lors difficile de reprocher à
l'autorité intimée une pratique arbitraire. Ainsi, la quantité de panneaux dans
un secteur voisin n'est pas un facteur pertinent; d'ailleurs, le fait qu'il y
ait beaucoup de panneaux concentrés au centre ville ne justifie pas qu'il doive
en aller de même sur l'ensemble du territoire communal. A l'évidence, une telle
solution irait à l'encontre du but recherché par le concept global d'affichage,
soit éviter une prolifération de panneaux d'affichage, et priverait l'autorité
concernée de contrôler et limiter le nombre de ces derniers. Force est donc de
constater que la décision litigieuse respecte ce concept, dont les principes ne
sauraient être remis en cause.
c) Outre les critères
relevant du concept global d'affichage, l'autorité intimée a tenu compte
d'éléments très concrets, relevant du domaine de la sécurité. Elle a relevé à
juste titre que l'endroit prévu par la recourante se trouve au bord d'un large
tronçon, composé de deux voies dans chaque sens, où le trafic est dense et où
la sollicitation visuelle est déjà importante. On constate en effet qu'en amont
de l'endroit concerné se trouvent un passage pour piétons réglementés par des
feux, un panneau de signalisation avancé et une enseigne publicitaire annonçant
une exposition. Certes, les feux de signalisation du passage pour piétons
n'existaient pas à l'époque de la demande de la recourante, mais c'est un
détail qui importe peu dans la mesure où l'attention à porter à la circulation
à cet endroit doit être de toute façon accrue. L'absence d'un panneau
perpendiculaire à la route sur ce tronçon – seuls des panneaux publicitaires
parallèles à la route sont implantés - le confirme. Cela démontre également une
constance de la part de la Municipalité de Renens dans son choix d'interdire ce
genre d'affichage. Cette interdiction est d'ailleurs parfaitement justifiée,
l'intérêt publique à la sécurité des usagers de la route et des piétons devant
l'emporter sur l'intérêt privé à faire de la publicité. Ainsi, non seulement
contraire aux principes de sécurité retenus par l'autorité intimée, le projet
litigieux créerait un précédent qui lierait la Municipalité.
4.                     La recourante a invoqué
l'égalité de traitement, sans autres explications. On peut en conclure qu'elle
se plaint implicitement d'une inégalité de traitement.
L'existence d'un
pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme
bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire
abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif,
tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou
de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif,
4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation,
elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
Il ressort du dossier
que depuis l'introduction du concept global d'affichage, la pratique de
l'autorité intimée en ce domaine est certes restrictive, mais constante. En
2000 et 2001, elle a ainsi refusé à une autre société d'affichage plusieurs
autorisations d'implantation de panneaux publicitaires dans la rue de Lausanne
(v. arrêt AC 2000/0097 du 22 avril 2004). Aucun élément ne permet de penser que
la Municipalité de Renens a traité le cas présent différemment. Le motif
d'inégalité de traitement n'est donc pas fondé.
5.                     Conformément aux art.
38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge de la recourante déboutée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Renens du 13 février 2002 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'Interaffiche SA.
Lausanne, le 20 août 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.