vd_omni · AC.2012.0212 · 2014-11-12 · fr

STOLL/Conseil communal de Treycovagnes, Département de l'intérieur | Recours contre les décisions du Département de l’intérieur et du Conseil communal approuvant préalablement respectivement adoptant la révision d’un Plan général d'affectation. Dans la mesure où les recourants requièrent qu'une surface de l'ordre de 2'200 m2 dont est prévue la restitution à la zone agricole soit bien plutôt affectée en zone à bâtir, il apparaît que le recours pourrait être réputé induire un réexamen et/ou une correction matérielle de la décision d'approbation au sens du nouvel art. 52a al. 1 OAT, de sorte que la planification litigieuse pourrait être soumise aux conditions posées par les art. 38a al. 2 LAT et 52a al. 2 OAT. Cette question peut toutefois demeurer indécise; il s'impose en effet de constater que le dossier ne satisfait pas aux exigences prévues par la mesure F12 du Plan directeur cantonal en lien avec la justification de l'emprise sur les surfaces d'assolement, en l'absence en particulier de pesée de l'ensemble des intérêts en présence - étant précisé que l'une des compensations prévues dans ce cadre apparaît particulièrement inadéquate, s'agissant d'une ancienne carrière dont il est d'ores et déjà prévu qu'elle sera constructible à court ou moyen terme. Le tribunal ne peut que constater cette lacune; il ne lui appartient pas de se substituer à l'autorité communale dans la pondération des intérêts et l'examen d'éventuelles variantes. Recours admis et décisions attaquées annulées, charge aux autorités communales de justifier expressément l'emprise sur les surfaces d'assolement de la planification envisagée, respectivement, le cas échéant, de modifier le projet en conséquence, puis de soumettre le projet tel que complété (ou modifié), à tout le moins, à une enquête publique complémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.2014 AC.2012.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12
novembre 2014
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
MM. Jacques Haymoz et
Jean-Daniel
Beuchat
, assesseurs
; M. Vincent
Bichsel,
greffier.
Recourants
1.
Roland STOLL,
à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat
à Lausanne,
2.
Willy STOLL,
à Mathod, représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de
Treycovagnes,
représentée par
Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
2.
Département de
l'intérieur,
représenté par Service du développement territorial,
à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours Roland STOLL et consorts c/
décision du Département de l'intérieur du 27 juin 2012 (approuvant
préalablement le plan général d'affectation et son règlement, respectivement
la modification de la zone agricole du territoire de la Commune de Treycovagnes)
et décisions du Conseil communal de Treycovagnes des 5 octobre 2009 et 12
décembre 2011 (adoptant ce même plan)
Vu les faits suivants
A.
Roland et Willy Stoll sont propriétaires de la
parcelle n° 237 du cadastre de Treycovagnes. Ce bien-fonds, d'une superficie
totale de 31'246 m
2
,
a été colloqué en zone agricole (au sens des art. 53 et 54 du règlement sur le
plan communal d'affectation et la police des constructions [RPCA]) à hauteur de
22'247 m
2
,
respectivement en zone intermédiaire (au sens de l'art. 51 RPCA, au lieu-dit
"Les Uttins") à hauteur de 8'999 m
2
, et est en l'état vierge de toute construction.
Jean-Pierre Strehl est propriétaire
des parcelles n° 105 et 238 du cadastre de Treycovagnes, au lieu-dit "La
Lansagne". La parcelle n° 105, d'une superficie de 8'642 m
2
, a été colloquée en zone industrielle
au sens de art. 43 ss RPCA; elle comprend deux bâtiments industriels, dans
lesquels sont notamment installés les bureaux et les ateliers de fabrication de
la société Alu-Store SA, entreprise spécialisée dans la fabrication et la pose
de stores industriels dont Jean-Pierre Strehl est l'un des actionnaires. Quant
à la parcelle n° 238, laquelle jouxte la parcelle n° 105 sur la partie
sud-sud/est de cette dernière, elle a été colloquée en zone intermédiaire (au
sens de l'art. 51 RPCA, au lieu-dit "La Grebeyre") à hauteur de 3'690
m
2
, respectivement,
pour le reste (3'471 m
2
), en zone agricole (au sens des art. 53 et 54 RPCA).
B.
Après avoir envisagé de modifier son Plan
général d'affectation (PGA), la Municipalité de Treycovagnes (la municipalité)
a décidé dès 2002 de procéder à la révision complète de ce plan. Elle a dans ce
cadre soumis un projet au Service de l'aménagement du territoire (SAT;
actuellement: Service du développement territorial, SDT) au mois de novembre
2005; dans son rapport d'examen préalable du 18 mai 2006, ce service a présenté
la révision projetée comme il suit:
"Le plan
général d'affectation et le règlement communal sur le plan d'affectation et la
police des constructions de la Commune de Treycovagnes ont été approuvés par le
Conseil d'Etat le 22 décembre 1989. Le présent dossier constitue la révision de
ces documents. Les objectifs généraux poursuivis sont les suivants:
-      Après la croissance importante de la dernière
décennie, permettre une nouvelle extension modérée de la zone à bâtir.
-      Simplifier et harmoniser les règles
d'aménagement sur l'ensemble du territoire communal.
Le plan redéfinit
précisément les contours de la zone village, en introduisant une zone de
verdure, distincte de la zone agricole, tout autour de celui-ci (prolongements
non agricoles des bâtiments principaux d'habitation). Il réintroduit une zone
intermédiaire sur le site des anciennes carrières (Au Champ Murat)
[…]
. Il affecte
en zone agricole la zone intermédiaire située au sud de la zone industrielle
« La Lansagne » et celle située dans la plaine au nord-est de la
colline de Chamblon au lieu-dit « Les Uttins ». Il introduit une nouvelle zone
à bâtir sous la forme d'une « zone à planifier » au Châtelard (un peu plus d'un
ha constructible).
[…]"
Se référant aux préavis des
différents services consultés, le SAT relevait la qualité générale du projet, estimant
toutefois qu'un certain nombre de compléments et autres modifications devaient
y être apportés; il requérait dans ce cadre, en particulier, que l'emprise sur
les surfaces d'assolement (SDA) soit précisément chiffrée.
Par décision du 28 avril 2006, le
chef du Département des institutions et des relations extérieures a admis le
principe de la modification de la zone agricole occasionnée par la révision du
PGA (portant alors sur une surface d'environ 8.4 ha) et autorisé la poursuite
de la procédure.
Procédant à un ultime contrôle du
projet, le SDT a estimé dans une écriture du 10 juillet 2007 que le dossier
avait dans l'ensemble été modifié et complété à satisfaction; s'agissant de
l'emprise sur les SDA, il a toutefois relevé que certaines des compensations
envisagées (notamment dans la zone intermédiaire "Au Champ Muraz") ne
répondaient pas à l'objectif prévu par la mesure F12 du Plan directeur cantonal
(PDCn), et demandé à la municipalité "d'adapter la carte de l'emprise sur
les surfaces d'assolement".
Le projet a fait l'objet d'un
"Rapport sur le processus d'aménagement selon art. 47 OAT" du 29 août
2007. Soumis à enquête publique du 11 septembre au 10 octobre 2007, il a
notamment suscité une opposition commune de la part de Roland et Willy Stoll,
lesquels requéraient que la zone intermédiaire au lieu-dit "Les
Uttins" soit classée en "zone à bâtir ou zone village"; les
intéressés rappelaient à cet égard qu'ils avaient déposé en 2000 une demande de
modification du PGA dans ce sens, et précisaient qu'ils avaient toujours des
projets de construction sur cette partie de la parcelle n° 237.
Par courrier du 30 juin 2008 et en
référence à une rencontre avec les intéressés du 11 janvier 2008, la
municipalité a en substance relevé que l'urbanisation du secteur concerné
n'était pas souhaitable, "notamment en raison de sa situation relativement
excentrée et des enjeux paysagers qui y [étaient] liés", respectivement que
le maintien d'une zone intermédiaire sur la parcelle n° 237 ne se justifiait
pas et que la surface en cause devait bien plutôt être restituée à la zone
agricole; elle estimait dans ce cadre que sa position était confortée par le
fait "qu'au fil des années aucun projet sérieux n'a[vait] été envisagé
justifiant la légalisation de cette parcelle".
Par courrier du 8 juillet 2008,
Roland et Willy Stoll ont confirmé qu'ils maintenaient leur opposition.
C.
Se référant à un préavis municipal n° 4/2009
dans lequel étaient apportées différentes "corrections" au projet
concerné, le Conseil communal de Treycovagnes, dans sa séance du 5 octobre
2009, a accepté le PGA et son règlement tels que modifiés ainsi que les
réponses proposées aux oppositions formulées dans le cadre de l'enquête
publique du 11 septembre au 10 octobre 2007.
Compte tenu des modifications
apportées au projet, ce dernier a fait l'objet d'un "examen préalable
complémentaire" par le SDT du 8 mars 2010, puis d'un "ultime contrôle
avant l'enquête publique complémentaire" du 10 juin 2010. Un nouveau
"Rapport sur le processus d'aménagement selon art. 47 OAT" a par
ailleurs été établi le 13 décembre 2010.
Le projet modifié a fait l'objet
d'une enquête publique complémentaire du 8 janvier au 6 février 2011. Dans ce
cadre, Roland et Willy Stoll ont confirmé par courrier du 4 février 2011 qu'ils
maintenaient leur opposition, en tant que la zone intermédiaire au lieu-dit
"Les Uttins" était déclassée en zone agricole; ils estimaient à cet
égard qu'il n'était "pas pensable de légaliser des zones agricoles en zone
construction avant d'utiliser les zones intermédiaires".
Dans sa séance du 12 décembre 2011,
le Conseil communal de Treycovagnes a adopté un préavis municipal n° 13/2011
relatif à l'enquête complémentaire du PGA et levé les oppositions au projet.
Par décision du 27 juin 2012, le
Département de l'intérieur (DINT) a en substance admis le principe de la
modification de la zone agricole de la commune de Treycovagnes sur une surface
de 2.4 ha et approuvé préalablement, sous réserve des droits de tiers, la
révision du PGA.
D.
Roland et Willy Stoll ont formé recours contre
cette dernière décision, respectivement contre les décision rendues par le
Conseil communal de Treycovagnes les 5 octobre 2009 et 12 décembre 2011, par
acte du 23 août 2012, concluant à leur annulation avec pour suite le renvoi du
dossier de la cause à l'autorité communale pour nouvel examen et nouvelles
décisions. Ils ont en substance fait valoir qu'il ne se justifiait pas de
déroger à l'interdiction de modifier une zone agricole avant l'écoulement d'un
délai de 25 ans dès leur approbation par le département, dès lors qu'il était
possible de créer des zones à bâtir sur les parcelles affectées en zone
intermédiaire. A leur sens, il apparaissait plus opportun dans ce cadre de
classer en zone à bâtir la partie de leur parcelle actuellement affectée en
zone intermédiaire, étant précisé que la surface concernée était "entourée
de deux zones villages, ainsi que de zones à bâtir". Ils rappelaient enfin
qu'ils avaient requis dès 2000 qu'une partie de leur parcelle soit régularisée
en zone village, et produisaient notamment un courrier adressé le 5 mai 2000 à
la municipalité dans ce sens.
La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2012.0212.
Dans sa réponse au recours du 2
octobre 2012, le Conseil communal intimé a conclu au rejet du recours, relevant
en substance que la parcelle des recourants était affectée à l'agriculture (soit
exploitée à des fins maraîchères) "depuis des décennies", de sorte
qu'il convenait désormais de faire correspondre le droit aux faits; l'urbanisation
de cette zone - qui ne figurait pas dans un secteur destiné à la construction selon
le projet d'agglomération yverdonnoise (AggloY) - n'était au demeurant pas
souhaitable.
Par écriture du 25 septembre 2012,
le département intimé, par l'intermédiaire du SDT, a produit son dossier, étant
pour le reste précisé qu'il n'avait pas de remarque à formuler en lien avec le
recours.
Dans leur mémoire complémentaire du
1
er
novembre 2012, les recourants ont en particulier fait valoir que
la parcelle n° 237 était bordée sur sa partie ouest par un talus qui
constituait le début de la colline utilisée comme carrière, respectivement que
le talus en cause - qui correspondait précisément à la bande de terrain dont
ils demandaient qu'elle soit colloquée en zone constructible - était "recouvert
d'une fine couche de terre qui le rend[ait] impropre à un usage agricole".
E.
Une audience avec inspection locale a été mise
en œuvre le 13 mai 2013. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal
établi à cette occasion:
"Le conseil
des recourants produit le plan annexé à son courrier du 5 mai 2000
(cf. pièce n° 5 du bordereau produit par les recourants). Il rappelle que les
intéressés ne contestent la collocation en zone agricole que d'une partie
(correspondant à une surface d'environ 2'200 m2) de l'actuelle zone
intermédiaire sur la parcelle n° 237. Il fait valoir dans ce cadre que la
partie en cause s'inscrit dans la continuité du bâti existant, qu'elle n'est
«
guère exploitable
»
sous l'angle agricole, qu'elle est bordée par une rue et est d'ores
et déjà équipée, respectivement qu'elle est proche d'un arrêt de bus; il relève
que la parcelle surclassée en zone à bâtir selon le PGA litigieux fait en
l'état l'objet d'une exploitation agricole sur l'entier de sa surface et n'est
pas équipée, et se prévaut de la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre
d'un tel surclassement. Il précise que les recourants ont l'intention de
construire des logements pour leurs employés (au nombre d'environ 180) sur la
partie de la parcelle concernée - il ne s'agit dès lors pas, par hypothèse, de
réaliser un profit immobilier.
Le Conseil
communal de Treycovagnes rappelle qu'après avoir examiné plusieurs solutions et
procédé à différentes études, il a été décidé de développer la zone à bâtir sur
la parcelle n° 59 - les modifications apportées au PGA ne consistant pour le
reste que dans des
«
ajustements
»
; afin de
minimiser l'impact des constructions, il a ainsi été décidé d'affecter les
zones intermédiaires en zones agricoles et de créer différentes zones de
verdure. Il relève qu'en tant que membre de l'AggloY, la commune de
Treycovagnes doit se soumettre au périmètre compact prévu dans ce cadre, et
produit un plan figurant ce périmètre compact. Il conteste que la partie de la
parcelle des recourants dont la collocation est litigieuse s'inscrive dans la
continuité du bâti, et estime que la parcelle n° 59 est
«
plutôt mieux équipée
»
que la parcelle des intéressés.
Le SDT expose que
le PGA litigieux a été établi en parallèle de l'AggloY, ce qui a requis une
certaine coordination; il relève que le surclassement requis par les recourants
sur une partie de leur parcelle ne serait pas conforme au périmètre compact
prévu par l'AggloY, respectivement que les conséquences sous l'angle procédural
d'un tel surclassement sont en l'état
«
difficiles à imaginer
»
.
A la question de
la cour, le conseil du Conseil communal de Treycovagnes indique que la partie colloquée
en zone intermédiaire sur la parcelle des recourants l'a été au début des
années 1980 - elle était auparavant affectée à la zone agricole -,
«
quand on ne savait pas qu'en faire
»
.
Roland Stoll fait
valoir qu'il a demandé dès l'année 2000 à la Municipalité de Treycovagnes la
collocation en zone à bâtir de la partie de la parcelle en cause, et qu'il lui
a été dit qu'il serait tenu compte de cette demande dans le cadre de la
révision du PGA - il a dès lors attendu, et s'estime aujourd'hui
«
perdant
»
. Il relève les difficultés que rencontrent ses employés étrangers
travaillant en tant que
«
saisonniers
»
pour obtenir un logement.
L'audience
[…]
se poursuit
[…]
par une
inspection locale de la parcelle des recourants.
Il est constaté
que la partie de la parcelle des recourants dont la collocation est litigieuse
a été labourée; interpellé, Roland Stoll indique qu'il y plante de l'herbe,
précisant qu'une tentative d'y planter du maïs en 2012 s'est soldée par un
échec - en raison de l'absence de terre, s'agissant d'une ancienne gravière.
Le conseil des
recourants relève le caractère bâti des parcelles voisines. Le Conseil communal
de Treycovagnes indique à cet égard que l'implantation des bâtiments en cause
ne correspond pas à sa volonté de planification, mais qu'il est bien obligé de
s'en accommoder - son objectif étant ainsi de ne pas aggraver la situation.
Interpellé par le
conseil des recourants, le Conseil communal de Treycovagnes précise que le
bilan de la révision du PGA est négatif s'agissant de la surface de la zone
agricole, mais positif s'agissant des surfaces d'assolement (en raison d'un
surplus de compensation); il se réfère aux pièces annexées au rapport établi
selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1). Concernant les conséquences d'un surclassement
d'une partie de la parcelle tel que requis par les recourants, il relève que la
question du bilan de la surface de la zone agricole
«
fait partie du problème
»
, mais que le critère principal ayant justifié de ne pas donner
suite à cette requête tient à des motifs d'aménagement du territoire, en lien
avec la situation de la parcelle (évoquant sa fonction de
«
césure paysagère
»
et de
«
connexion
inter-entités
»
en rapport avec
le bâti existant, la zone agricole mais également le coteau et la forêt
voisine)."
Par correspondance du 15 mai 2013,
le tribunal a notamment constaté que le dossier produit par le Conseil communal
intimé ne contenait pas les plans consacrés à l'état de l'équipement, aux
surfaces d'assolement et au bilan de la zone agricole annexés au "Rapport
sur le processus d'aménagement selon art. 47 OAT", et transmis aux
recourants copie de ces plans tels qu'ils figuraient dans le dossier produit
par le département intimé.
Le 22 mai 2013, le Conseil communal
intimé a produit les plans en cause "tels qu'ils apparaissent dans leur
dernière version, soit pour l'enquête complémentaire de 2010". Par
écriture du 27 mai 2013, il a par ailleurs précisé, en lien avec la teneur du
procès-verbal reproduit ci-dessus, que la parcelle des recourants n'avait
jamais été exploitée comme gravière, estimant que la qualité cultivable de ce
terrain était "similaire à 60 % des terres agricoles sises sur le
territoire communal".
Par écriture du 31 mai 2013, les
recourants ont relevé qu'ils n'avaient pas eu connaissance des plans mentionnés
ci-dessus avant l'audience du 13 mai 2013 et se sont plaints d'une violation
"crasse" de leur droit d'être entendu. Cela étant et en référence à
ces plans, ils ont en substance fait valoir qu'il en résultait que le bilan des
surfaces d'assolement était en réalité négatif - contrairement à ce qu'avait
soutenu le Conseil communal intimé à l'occasion de l'audience -, estimant que
"cela [était] d'autant plus vrai que des prétendues
« nouvelles surfaces d'assolement » [avaient] été ajoutées sur l'ancienne
carrière qui n'[était] cependant pas comblée". Ils relevaient par ailleurs
que la parcelle n° 145 et une partie de la parcelle n° 85 étaient
rendues constructibles alors même qu'elles étaient situées en dehors du
périmètre compact prévu par l'AggloY - de même que la nouvelle zone
intermédiaire envisagée sur les parcelles n° 156 et 157, pourtant destinée à
être affectée en zone à bâtir -, et que la perte de surface agricole mentionnée
par le plan
ad hoc
ne correspondait pas à celle mentionnée dans le
rapport; ils requéraient que les autorités intimées soient interpellées sur ces
différents points, ainsi que la tenue d'une nouvelle audience. Ils maintenaient
en outre que la couche de terre sur la partie ouest de leur parcelle était
insuffisante pour y planter "quoi que ce soit d'autre que l'herbe".
Interpellé, le Conseil communal
intimé a précisé le 10 juin 2013 que la parcelle n° 85 était totalement affectée
en zone agricole protégée, à l'exception d'une portion dévolue au cimetière;
quant à la parcelle n° 145, elle comprenait un bâtiment d'utilité publique
(station de pompage d'eau potable). Pour le reste, le Conseil communal intimé
ne se prononçait pas sur les questions des recourants en lien avec les surfaces
d'assolement.
Egalement interpellé, le
département intimé a en particulier relevé, par écriture du 18 juin 2013, que
la zone intermédiaire située sur les parcelles n° 156 et 157 était bel et bien
incluse dans le périmètre compact de l'AggloY, contrairement à ce que
soutenaient les recourants. S'agissant par ailleurs du bilan des surfaces
d'assolement, il a exposé ce qui suit:
"Concernant
le bilan des surfaces d'assolement, le Département de l'intérieur a approuvé
préalablement le Plan général d'affectation (PGA) car les documents transmis,
d'une part, comprenaient les compensations en matière d'emprise sur la zone
agricole et, d'autre part, ont été complétés en matière de bilan des surfaces
d'assolement, tel que demandé dans l'examen préalable du 18 mai 2006
[…]
et dans
l'ultime contrôle du 10 juillet 2007
[…]
."
Les recourants ont encore déposé
des déterminations par écriture du 30 août 2013, maintenant notamment leur
requête tendant à la fixation d'une nouvelle audience.
F.
Dans l'intervalle, Jean-Pierre Strehl a formé
recours par acte du 3 mai 2012 contre une décision rendue par la municipalité le
29 mars 2012, refusant d'entrer en matière sur sa demande visant à
l'élaboration d'un Plan partiel d'affectation (PPA) portant sur la surface
affectée en zone intermédiaire de la parcelle n° 238. La cause a été enregistrée
sous la référence AC.2012.0079.
Jean-Pierre Strehl et Alu-Store SA
ont en outre formé recours contre les décisions respectives du DINT du 27 juin
2012 et du Conseil communal de Treycovagnes des 5 octobre 2009 et 12 décembre
2011 (cf. let. C
supra
). La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2012.0219.
Dans le cadre ces procédures, les
intéressés contestaient la collocation en zone agricole de la partie de la parcelle
n° 238 actuellement affectée en zone intermédiaire, et requéraient en substance
que la surface concernée soit affectée en zone industrielle, subsidiairement
qu'elle reste colloquée en zone intermédiaire, en lien avec un futur développement
de l'entreprise Alu-Store SA.
G.
Par correspondance du 3 mars 2014, la juge
instructrice a prononcé la jonction des causes AC.2012.0079 et AC.2012.0219,
respectivement la jonction de ces deux causes et de la cause AC.2012.0212 faisant
l'objet du présent litige, sous la référence AC.2012.0079.
Une nouvelle audience a été mise en
œuvre le 20 mai 2014. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal
établi à cette occasion:
"Le conseil
des recourants Jean-Pierre Strehl et Alu-Store SA et les autorités intimées font
état de leurs discussions quant à une éventuelle convention en lien avec un
futur projet d'agrandissement de l'entreprise Alu-Store SA sur la parcelle n°
238.
[…]
Interpellé quant
à la situation de la parcelle des recourants Roland et Willy Stoll sous l'angle
paysager, compte tenu notamment du fait que la parcelle en cause ne se trouve
pas dans le périmètre du site inscrit à l'Inventaire cantonal des monuments
naturels et des sites (IMNS), Xavier Fischer
[urbaniste auprès de la commune de Treycovagnes]
expose qu'il a été procédé à une analyse générale sous cet angle
dans le cadre du processus d'élaboration de la planification (en collaboration
avec les membres du Projet d'agglomération yverdonnoise [AggloY]),
indépendamment de l'IMNS. Le concept retenu consiste en substance à conserver
une césure claire entre le
«
noyau
»
de l'agglomération en
cause et la plaine, respectivement de ne pas relier les différents milieux
bâtis; c'est dans ce cadre qu'il a été convenu de ne pas poursuivre l'extension
de la zone à bâtir sur la partie située à l'est de la colline de Chamblon.
S'agissant de la
protection du site sous l'angle paysager, le SDT se réfère en particulier aux
préavis des services cantonaux compétents, ainsi qu'au courrier qu'il a adressé
à la Municipalité de Treycovagnes le 9 décembre 2011. La présidente informe les
parties qu'un délai sera imparti au SDT pour produire l'extrait de l'IMNS
relatif à la colline de Chamblon.
Il est constaté
que les dossiers respectifs des autorités intimées contiennent différentes
versions des plans consacrés au
«
bilan de la zone agricole
»
et aux
«
surfaces d'assolement
»
datés du mois de décembre 2010 (tels
qu'ils figurent en annexe du rapport 47 OAT). Interpellées, les autorités
intimées ne peuvent expliquer l'existence de ces différentes versions; la
présidente informe les parties qu'un délai sera imparti au Conseil communal
intimé pour renseigner le tribunal sur ce point.
Le Conseil
communal intimé relève qu'outre l'argument paysager, une modification du PGA
litigieux dans le sens requis par les recourants Roland et Willy Stoll aurait
pour conséquence de réduire à néant le PGA dans son ensemble - en référence aux
dispositions prévues par la nouvelle LAT. Il rappelle dans ce cadre que le
bilan de la zone agricole telle que prévue par le PGA est dans tous les cas
d'ores et déjà négatif.
A la question de
la présidente, le Conseil communal intimé confirme que le bâtiment situé sur la
parcelle n° 145 est une station de pompage; il a été décidé de colloquer cette
parcelle en zone à bâtir compte tenu du fait qu'elle était déjà bâtie et
qu'elle ne présentait pas d'enjeu sous l'angle paysager. Quant à la parcelle n°
144, il s'agit d'une petite bande de terrain dans la continuité de la parcelle
n° 145 dont le maintien en zone agricole n'aurait pas de sens.
Le Conseil
communal intimé confirme en outre que la nouvelle zone à bâtir prévue sur la
parcelle n° 85 est directement liée au cimetière situé sur cette parcelle.
Quant à la parcelle n° 103 - qui contient le bâtiment communal ainsi qu'une
aire de jeux et de pique-nique -, elle n'a pas subi de modification sous
l'angle des zones à bâtir; elle a simplement été sortie des surfaces
d'assolement.
Répondant aux
questions qui lui sont posées par le conseil des recourants Roland et Willy
Stoll en lien avec la collocation en zone intermédiaire des parcelles n° 156 et
157, le Conseil communal intimé se réfère à un Plan directeur localisé (portant
sur les communes de Treycovagnes et de Chamblon) en cours d'étude; il rappelle
que les parcelles en cause, qui étaient colloquées en zone à bâtir, ont
vocation à contenir des logements tant selon le Plan directeur cantonal que
selon l'AggloY. Quant à la collocation en zone à bâtir de la parcelle n° 59, il
indique qu'elle s'inscrit dans l'AggloY et permet de réunir le bas et le milieu
du village."
Par écriture du 23 mai 2014, le
département intimé a relevé que la version du "Rapport sur le processus
d'aménagement selon art. 47 OAT" et des plans annexés à ce rapport faisant
foi était celle dont il avait lui-même transmis l'original au tribunal par
bordereau du 25 décembre 2012.
Le Conseil communal intimé a
précisé par écriture du 23 mai 2014 que les parcelles n° 144 et 145 abritaient
des bâtiments techniques et qu'il s'était agi dans le cadre du PGA litigieux de
"légaliser les bâtiments existants". Il a en outre exposé par
écriture du 28 mai 2014 que la parcelle n° 57 appartenait à un exploitant
agricole qui avait demandé de conserver pour l'essentiel sa parcelle en zone
agricole; quant aux parcelles n° 156 et 157, elles avaient été affectées en
zone intermédiaire dans le but de traiter leur affectation dans le cadre d'une
étude d'aménagement intercommunal avec la commune de Chamblon, étant précisé
que "tout le secteur sera[it] dévolu à une habitation densifiée pour
regrouper, selon les projections pour la commune de Treycovagnes, quelque 350
habitants". Par écriture du 3 juin 2014, le Conseil communal intimé a encore
indiqué que le bilan des surfaces d'assolement avait dans un premier temps été
effectué sur la base des documents "papier" du PDCn de 1987, alors en
vigueur, que les calculs étaient toujours fondés sur cette base lors de
l'établissement du dossier en vue de l'enquête publique complémentaire de 2010
et que ce n'était qu'après cette enquête que le décompte avait été actualisé
selon le Plan directeur cantonal (PDCn) de 2008, afin qu'il soit en conformité
avec les surfaces d'assolement effectivement en vigueur au moment de
l'approbation préalable du projet par le département. Par ailleurs et "pour
ce qui concern[ait] le bilan de la zone agricole, la différence de 0.1 ha
pro[venait] de la modification de la zone de verdure derrière le village qui
a[vait] nécessité une précision de calcul avec le géomètre lors de
l'établissement des documents finaux pour signature".
Jean-Paul Strehl et Alu-Store SA,
le Conseil communal intimé et la municipalité, ainsi que le département intimé
(par l'intermédiaire du SDT) ont conclu le 6 juin 2014 une convention, dont il
résulte en substance que le SDT confirmait qu'il entrait en matière pour
l'établissement d'un PPA ou d'un Plan de quartier (PQ) en lien avec les besoins
de l'entreprise Alu-Store SA - le préavis des services et le résultat de l'examen
préalable demeurant réservés - et que la municipalité confirmait qu'elle entrerait
en matière sur l'élaboration d'une telle planification sur la partie de la
parcelle n° 238 précédemment colloquée en zone intermédiaire pour la
réalisation des projets d'extension de cette société, moyennant quoi Jean-Paul
Strehl et Alu-Store SA retiraient leurs recours respectifs.
Interpellé, le SDT a produit le 10
juin 2014 un extrait de la carte originale de l'IMNS relatif au Mont de
Chamblon, relevant pour le reste qu'il n'existait pas de description officielle
des objets de cet inventaire.
Par correspondance du 20 juin 2014,
la juge instructrice a pris acte du retrait des recours par Jean-Paul Strehl et
Alu-Store SA et prononcé la disjonction des causes AC.2012.0079 et AC.2012.0219,
étant précisé que l'instruction de la cause AC.2012.0212 se poursuivait.
Les causes AC.2012.0079 et
AC.2012.0219 ont été rayées du rôle par décision du 26 juin 2014.
H.
Dans leurs observations finales du 30 juillet
2014, les recourants Roland et Willy Stoll ont en particulier relevé, en
référence à la convention du 6 juin 2014, que la commune de Treycovagnes et le
département intimé reconnaissaient de ce chef que des aménagements du PGA
litigieux étaient envisageables, contrairement à ce qu'ils avaient laissé
entendre précédemment; ils estimaient qu'il était ainsi parfaitement possible
de colloquer en zone constructible une "petite partie de la parcelle n°
237 sans que le PGA soit remis en question et sans que les bilans des surfaces
agricoles et d'assolement soient mis à néant".
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La procédure d’adoption des plans d’affectation
est régie par les art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il en
résulte en substance qu'après avoir fait l'objet d'un examen préalable par le
SDT (art. 56 LATC), le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant
trente jours (art. 57 LATC). Sur la base d'un préavis de la municipalité (art.
58
al. 2 LATC), le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles
oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 al. 3 LATC): lorsque le
conseil de la commune adopte le projet sans modification susceptible de porter
atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est transmis au SDT en
vue de son approbation par le département (art. 58 al. 4 LATC); si le conseil
apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une
enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du SDT (art.
58 al. 5 LATC). Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le
département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision,
notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au
Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre
décision, le département transmet également à chaque opposant la décision
communale sur son opposition, laquelle est également susceptible de recours au
Tribunal cantonal (art. 60 LATC).
En l'espèce, le recours porte tant
sur la décision d'approbation préalable rendue par le département que sur les
décisions respectives d'adoption du projet et de levée d'opposition rendues par
le Conseil communal (décision initiale du 5 octobre 2009 et décision après
enquête publique complémentaire du 12 décembre 2011; cf. let. C
supra
).
Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.34), le recours
satisfait par ailleurs autres conditions formelles de recevabilité (cf. en
particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art.
99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le pouvoir d'examen de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle
de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. art.
98 LPA-VD), et ne s’étend pas à l’opportunité. Les règles de procédure
applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent toutefois à ce
principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4
mars 2003 affectant notamment la LATC, le recours intermédiaire au département
cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal; afin
de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au
moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, pp. 6565
à 6572 et 6567). Le pouvoir de cognition de la cour de céans n'est en
conséquence pas restreint à la légalité du projet de planification litigieux,
mais s'étend à l'examen de son opportunité (cf. arrêt AC.2011.0188 du 11 avril
2012 consid. 1 et les références).
Le contrôle en opportunité du plan
comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine
les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1); il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire (cf. art. 1 et 3 LAT). Il
implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux
art. 2 et 3 OAT sont respectés, soit en particulier que les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte ont été examinées (cf. art.
2 al. 1 let. b OAT), que la solution choisie est compatible avec les plans et
prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes
relatives à l'utilisation du sol (cf. art. 2 al. 1 let. e OAT) et que
l'ensemble des intérêts concernés, qu'ils soient privés ou publics, ont été
pris en considération (cf. art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité (cf. arrêt AC.2013.0177 du 29 juillet 2014 consid. 3a).
Si l'autorité doit ainsi s'assurer
que la planification contestée apparaît juste et adéquate, son rôle spécifique
d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour
adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a
besoin dans l'accomplissement de sa tâche (cf. art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être
confirmée, respectivement que l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également convenable; elle suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF,
arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3 non publié
in
ATF 137
II 23; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa et les références;
arrêt
AC.2013.0050 du 29 octobre 2013 consid. 3a).
3.
Le 1
er
mai 2014 est entrée en vigueur
la modification de la LAT du 15 juin 2012 (RO 2014 899; FF 2010 959), qui porte
notamment sur le contenu des plans directeurs (cf. art. 8 et 8a). Il résulte en
particulier ce qui suit de la disposition transitoire de cette modification
prévue par le nouvel art. 38a LAT:
"
1
Les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les
cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.
2
Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le
Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas
augmenter dans le canton concerné.
[…]
"
En parallèle, l'OAT a fait l'objet
d'une modification du 2 avril 2014, également entrée en vigueur le 1
er
mai 2014; s'agissant du droit transitoire, le nouvel art. 52a OAT prévoit notamment
ce qui suit:
"
1
Si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre
la décision rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement
en zone à bâtir conformément à l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a, al. 2,
LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours n'induit ni un réexamen ni
une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a été
déposé de façon téméraire.
2
Durant la période transitoire prévue à l'art. 38a, al. 2, LAT, un
classement en zone à bâtir ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes:
a.     une surface au moins équivalente a été
déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est
déclassée par la même décision;
b.    des zones affectées à des besoins
publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une
très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou
c.     d'autres zones d'importance cantonale
sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de
l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification
déterminent et sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de
déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu.
[…]
"
Le tribunal a déjà eu l'occasion de
relever que le sens de l'art. 52a al. 1 OAT n'était "pas particulièrement
clair" (cf. arrêt AC.2013.0374 du 7 août 2014 consid. 2). Cela étant, dans
la mesure où les recourants requièrent en substance qu'une surface de l'ordre
de 2'200 m
2
de la parcelle n° 237, actuellement colloquée en zone
intermédiaire et dont est prévue la restitution à la zone agricole dans le
cadre de la révision du PGA, soit bien plutôt affectée en zone à bâtir, il
apparaît que le recours pourrait être réputé induire un réexamen et/ou une
correction matérielle de la décision d'approbation au sens de
l'art. 52a al. 1 OAT, de sorte que la planification litigieuse pourrait être
soumise aux conditions posées par les art. 38a al. 2 LAT et 52a al. 2 OAT.
Cette question peut toutefois
demeurer indécise, dès lors que, comme on le verra ci-après, le recours doit
dans tous les cas être admis pour un motif de nature formelle, peu important
dans ce cadre que soit appliqué l'ancien ou le nouveau droit.
4.
Les recourants se sont plaints à plusieurs
reprises du manque de clarté du projet, invoquant une violation de leur droit
d'être entendus. Dans leur écriture du 31 mai 2013, ils ont notamment relevé
dans ce cadre que les différentes pièces au dossier divergeaient s'agissant de
l'emprise et du bilan des SDA.
a) Tel qu'il est garanti par l'art.
29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit de toute
partie de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit
prise touchant sa situation juridique, le droit d'avoir accès au dossier, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur leur résultat lorsque ceci
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1).
Il comprend notamment le droit de consulter le dossier (ATF 127 V 431 consid.
3a), qui s'étend à toutes les pièces décisives (ATF 121 I 225
consid. 2a) et qui garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 129 I 85 consid.
4.1; TF arrêt 1C_452/2009 du 19 mars 2010 consid. 2.1). Le droit d'être entendu
étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de
celle-ci (ATF 135 I 187 consid. 2.2; ATF 132 V 387 consid. 5.1).
b) En l'espèce, i
l convient
de relever d'emblée
que, par ses déclarations souvent
imprécises voire erronées, le Conseil communal intimé (par l'intermédiaire de
Me Théraulaz, respectivement de la municipalité) a entretenu une certaine
confusion quant à la nature et la portée des pièces produites en cours de
procédure. Ainsi la version du "Rapport sur le processus d'aménagement
selon art. 47 OAT" produite à l'appui de sa réponse au recours
correspond-elle à la version initiale du 29 août 2007, la version définitive
établie le 13 décembre 2010 en vue de l'enquête publique complémentaire du 8
janvier au 6 février 2011 n'étant pas même mentionnée dans cette écriture; le
rapport produit à cette occasion ne comprend au demeurant pas les "annexes
hors dossier", soit en particulier les plans consacrés à l'équipement, au
bilan de la zone agricole et aux SDA. A la suite de l'audience tenue le 13 mai
2013, le Conseil communal intimé a produit le 22 mai 2013 une version des plans
en cause, précisant expressément qu'il s'agissait des plans "tels qu'ils
apparaissaient dans leur version définitive, soit pour l'enquête complémentaire
de 2010". Or, il est apparu par la suite que ces plans avaient bien plutôt
encore été modifiés postérieurement, en vue de l'approbation préalable du
projet par le département intimé.
Ce n'est ainsi qu'à réception de
l'écriture du Conseil communal intimé du 3 juin 2014 - soit près de deux ans
après le dépôt du recours - que la nature et la portée exacte des pièces au
dossier, en particulier des plans consacrés au bilan de la surface agricole et
aux SDA, a été clarifiée.
c) Cela étant, il résulte en
substance de cette dernière écriture
que la version du
"Rapport
sur le processus d'aménagement selon art. 47 OAT" et des plans annexés à
ce rapport soumise à l'enquête publique complémentaire du 8 janvier au 6 février
2011 ne correspond pas à celle soumise postérieurement au département intimé
pour approbation préalable. S'agissant en particulier du plan consacré aux SDA,
le Conseil communal intimé a exposé dans ce cadre que le plan soumis à
l'enquête publique complémentaire était encore fondé sur la situation telle
qu'elle résultait de la version "papier" du PDCn de 1987 (comme expressément
indiqué sur le plan) et que ce plan avait été mis à jour par la suite, sur la
base du nouveau PDCn entré en vigueur en 2008 (tel qu'il peut être consulté sur
la guichet cartographique cantonal "Géoplanet"), afin que le bilan
des SDA soit en conformité avec la situation effectivement en vigueur au moment
de l'approbation préalable du projet par le département.
Les versions respectives des plans
consacrés aux SDA annexés au "Rapport sur le processus d'aménagement selon
art. 47 OAT" se présentent en substance comme il suit (étant précisé que
le second plan fait l'objet de quelques annotations par le tribunal, afin
d'aider à la compréhension du projet et des considérations qui suivent)
Plan
soumis à l'enquête publique complémentaire
Plan
soumis à l'approbation préalable du DINT
d) Il s'impose de constater que les
modifications apportées au plan en vue de son approbation préalable par le DINT
ne relèvent pas uniquement d'une adaptation à la situation effective des SDA
telles qu'elles résultent du PDCn de 2008, quoi qu'en dise le Conseil communal
intimé. Ainsi apparaît-il en particulier que la parcelle n° 130 (d'une surface
d'environ 3'700 m
2
)
est passée du statut de "nouvelle zone d'assolement en zone agr. et zone
inter." selon le plan soumis à l'enquête publique complémentaire à celui
de "nouvelle zone de verdure prise sur les surf. d'assolement" selon
le plan soumis à l'approbation préalable du département intimé - c'est ainsi
l'affectation elle-même de la parcelle qui a été modifiée (en ce sens qu'elle a
été maintenue en zone de verdure plutôt que d'être affectée en zone
intermédiaire), avec en outre pour conséquence que la surface concernée n'est
plus comprise dans les SDA.
Il apparaît pour le moins douteux,
compte tenu de sa nature et de son ampleur, qu'une telle modification puisse
être considérée comme n'étant pas susceptible de porter atteinte à des intérêts
dignes de protection, respectivement qu'elle puisse de ce chef être dispensée
d'enquête publique complémentaire (cf. art. 58 al. 4 et 5 LATC;
consid. 1
supra
). A cela s'ajoute que la prise en compte de la situation
effective des SDA et les modifications apportées à la planification ont eu une
incidence directe sur le bilan des SDA, lequel est en définitive négatif - contrairement
à ce qu'a affirmé le Conseil communal intimé à l'occasion de l'audience du 13
mai 2013. Il convient dès lors d'apprécier si et dans quelle mesure la
planification litigieuse se justifie sous cet angle, en regard notamment du
principe de compensation des SDA.
5.
Dans ce cadre, les recourants ont notamment
relevé dans leur écriture du 31 mai 2013 que des nouvelles SDA avaient été
ajoutées sur les anciennes carrières situées "Au Champ Muraz" alors
mêmes que ces dernières n'étaient pas comblées, et implicitement contesté une
telle compensation (évoquant des "prétendues" nouvelles SDA); ils ont
requis que les autorités intimées soient interpellées sur ce point et qu'elles
indiquent clairement le bilan "réel" des SDA.
a)
L
es
autorités chargées de l'aménagement du territoire sont tenues de préserver le
paysage, en particulier en réservant à l'agriculture suffisamment de bonnes
terres cultivables; la Confédération exige dans ce cadre des cantons qu'ils
délimitent les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (cf. art. 3
al. 2 let. a et 6 al. 2 let. a LAT, dont la teneur n'a pas subi de modification
notable dans le cadre de la modification du 15 juin 2012 - l'art. 3 al. 2 let.
a LAT mentionnant désormais expressément les SDA à titre de bonnes terres
cultivables).
Selon l’art. 26 OAT, les surfaces
d'assolement se composent des terres cultivables comprenant avant tout les
terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies
naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du
territoire (al. 1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des
conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des
caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et
d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité
d'exploitation mécanisée); la nécessité d'assurer une compensation écologique
doit également être prise en considération (al. 2). Une surface totale minimale
d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement
suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le
ravitaillement serait perturbé
(al. 3). La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour
l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces d’assolement
et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 ha
(FF 1992 II 1616); l’art. 30 OAT impose notamment aux cantons de veiller à ce
que les surfaces d’assolement soient classées en zones agricoles (al. 1) et de
s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit
garantie de façon durable (al. 2).
Selon la jurisprudence, dans le
cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des
fins d’agriculture, il convient de procéder à une pesée complète des intérêts
privés et publics en présence et de s’assurer que la surface cantonale minimale
des surfaces d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences
de l’art. 30 OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les
surfaces d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement
à une utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il
convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement
perdues. Dans ce cadre, la soustraction à la zone agricole d’un secteur
particulièrement adapté à l’agriculture doit être justifiée par des motifs
prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement
est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de
l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.); le changement
d’affectation présuppose ainsi une pesée à la fois minutieuse et globale des
intérêts concernés (ATF 134 II 217 consid. 3.3, résumé
in
RDAF 2009 I
470; arrêt AC.2010.0154 du 31 octobre 2011 consid. 3c).
b) La mesure F12 du nouveau PDCn
approuvé par le Conseil fédéral le 18 juin 2008, telle qu'adaptée le 15 juin
2012 ("Adaptation 2"), prévoit ce qui suit s'agissant des surfaces
d'assolement:
"Le Canton
et les communes protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de
les maintenir libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise
en compte des surfaces d'assolement (SDA) dans les plans d'aménagement du
territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise
doit être en principe entièrement compensée.
Des surfaces
d'assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en
présence d'intérêts prépondérants et sur la base d'une pesée complète des
intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d'assolement à
fournir par le canton reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de
tout projet susceptible d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier
si des intérêts prépondérants le justifient.
Les intérêts
cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants
et justifier l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions
susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation
partielle des emprises ou alors y renoncer. La diminution est alors prise sur
la marge de manœuvre cantonale.
Pour assurer une
gestion durable de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour
l'inventaire des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les
projets du Canton, des régions et de communes.
Les planifications
directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de
préservation des SDA.
Le Canton et les
communes protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant
les SDA à la zone agricole (art. 16 LAT)."
Il résulte en particulier de la
rubrique consacrée aux "critères de sélection" de cette mesure que
sont notamment exclus de l'inventaire des SDA les gravières et carrières;
s'agissant en outre de la qualité des SDA, il est relevé que "la prise en
compte du climat et de la pédologie des sols par superposition de l'inventaire
et de la carte
« Qualité des sols » disponible sur le guichet cartographique du PDCn permet de
distinguer des terres de qualité I (« très bon » à « assez médiocre ») des
terres de
qualité II (« médiocre » à « pauvre »)".
Sont pour le reste prévus, en lien
avec la mesure F12, les "principes de mise en œuvre" suivants:
"Actuellement, le canton de
Vaud dispose d'un contingent de surfaces d'assolement qui couvre le quota fixé
par la Confédération. S'agissant d'une ressource non renouvelable qui ne peut
que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du Canton, ce
capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre cantonale
aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une attitude
préventive en protégeant à long terme ses surfaces d'assolement. Afin d'assurer
un équilibre entre protection des SDA et développement urbain, développement
économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions suivantes :
A.
Emprises
Les emprises sur les SDA sont
limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de moins
bonne qualité (qualité II).
Il n'y a pas d'emprises lorsque
les conditions d'utilisation des terres garantissent que celles-ci puissent
être remises en culture à tout moment si l'approvisionnement du pays l'exige.
Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent inventoriées en SDA.
Pour autant que les modalités de réversibilité soient expressément prévues et
aussi longtemps que les terres répondent aux caractéristiques des SDA, cette
utilisation ne fait pas l'objet de compensation.
B. Compensation
Les emprises sont
en principe entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui
répondent aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité
que celles qui subissent l'emprise. Elle est abordée de manière globale pour
l'ensemble du projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet
touche
plusieurs communes, le Canton peut exiger une
approche intercommunale. Les compensations peuvent être effectuées hors des
frontières communales concernées.
Les types de
compensation sont classés ci-dessous par ordre de priorité ;
1.
La reconversion: l'emprise est compensée par
l'affectation en zone agricole d'une zone à bâtir (art. 15 LAT)
2.
La pérennisation: il y a pérennisation lorsque
des surfaces d'assolement sises précédemment en zone intermédiaire ou en zone
affectée au sens des articles 17 et 18 LAT sont affectées à la zone agricole,
agricole protégée, viticole ou viticole protégée.
Lorsqu'une mesure
de compensation des emprises nécessite un changement d'affectation, celui-ci
doit être réalisé de manière simultanée.
En présence de
projets d'intérêt public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation
n'est possible, le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer
à exiger la compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l'autorité en
charge du projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F
ci-après), le Département en charge de l'aménagement du territoire peut
exempter partiellement ou totalement une autorité de son obligation de
compensation dans le cadre de la procédure d'approbation.
[…]
C. Intérêts cantonaux - Dispositions particulières
Les intérêts
cantonaux identifiés par le PDCn concernent en particulier les projets et les
planifications relatifs aux:
§
Centres cantonaux, régionaux et locaux;
§
Développement des villages conformément aux
critères du P
DCn;
§
Pôles de développement;
§
Travaux hydrauliques et renaturations de cours
d'eau;
§
Mesures de valorisation du patrimoine naturel;
§
Infrastructures de transports publics, mobilité
douce et réseaux routiers.
Pour autant que
le quota cantonal soit garanti durablement et sur la base d'une pesée complète
des intérêts, ces intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et
justifier l'atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes:
1.
Lorsque plusieurs territoires communaux sont
concernés par un projet intercommunal, le Canton peut exiger une réflexion
intercommunale afin de traiter la protection et la compensation des SDA sur
l'ensemble des communes concernées;
2.
Un périmètre de projet doit être identifié. Il
doit tenir compte de la présence des SDA en évitant d'englober celles qui ne
sont pas absolument nécessaires au développement territorial souhaité. A
l'intérieur de ce périmètre, l'intérêt cantonal est en principe prépondérant;
3.
Le principe de la compensation des emprises
s'applique;
4.
Les mesures compatibles avec le maintien des
surfaces d'assolement doivent être privilégiées;
5.
Les
surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter LPN) et reboisements ne doivent pas
être réalisés au détriment des SDA à moins qu'ils ne s'inscrivent dans un
projet cantonal, régional ou communal de mise en valeur du patrimoine naturel
(par exemple sous la forme d'amélioration de réseau écologique ou de projet de
renaturation de cours d'eau). Ils doivent en principe prendre place sur les
terres les moins intéressantes pour la production agricole. Dans la mesure du possible,
les surfaces de remplacement sont maintenues en SDA.
[…]
F. Rapport explicatif accompagnant les projets et les
planifications locales (plans partiels d'affectation et plans de quartier)
Tout projet
nécessitant des emprises sur les SDA est accompagné d'un rapport explicatif
comprenant au minimum:
§
Le bilan communal en SDA (avant et après le
projet) sous forme de cartes et de données chiffrées;
§
L'identification de tous les intérêts en
présence;
§
La justification de la nécessité d'affecter des
SDA à des fins non agricoles;
§
La proposition de compensation.
Sur la base de ce
rapport, l'autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des
intérêts qui statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces
d'assolement et fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport
constitue un chapitre du rapport 47 OAT."
c) Dans le cadre de leur démarche
de planification, les communes doivent ainsi produire un rapport explicatif en
lien avec l'emprise sur les surfaces d'assolement, comprenant notamment
l'identification des intérêts en présence et les propositions de compensation.
Le service en charge de l'aménagement du territoire doit pour sa part s'assurer
que les plans d'affectation communaux tiennent compte des surfaces d'assolement
et vérifier que le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone
agricole protégée (cf. arrêt AC.2010.0154 du 31 octobre 2011 consid. 3d
in
fine
et la référence).
Quant à l'autorité de recours, elle
doit procéder à une pesée globale des intérêts concernés, en prenant en compte
l'ensemble des circonstances; s'agissant d'intérêts supérieurs dont la
sauvegarde incombe au canton, la prise en considération adéquate des intérêts
en cause doit être imposée par un contrôle strict (cf. consid. 2
supra
).
d) En l'espèce, il s'impose de
constater que le "Rapport sur le processus d'aménagement selon art. 47
OAT" ne contient aucun chapitre consacré spécifiquement aux SDA; le bilan des
SDA est certes indiqué sous forme de carte et de données chiffrées dans le plan
ad hoc
reproduit ci-dessus (consid. 4c), mais ce seul plan ne permet pas
d'identifier tous les intérêts en présence, respectivement de rendre compte de
la pesée des intérêts à laquelle il a été procédé et d'en apprécier la
pertinence. Expressément interpellé par le tribunal sur le bilan "réel"
des SDA en lien avec les remarques des recourants rappelées ci-dessus, le
Conseil communal intimé - lequel a affirmé lors de l'audience du 13 mai 2013, à
tort, que ce bilan était positif, comme déjà relevé - ne s'est pas prononcé sur
ce point. La décision d'approbation préalable rendue par le département ne fait
par ailleurs aucune mention de l'emprise sur les SDA de la planification
litigieuse.
Par ailleurs, dans son ultime
contrôle du 10 juillet 2007, le SDT avait expressément relevé notamment ce qui
suit s'agissant des compensations envisagées:
"
[…]
la mesure F12
du plan directeur cantonal prévoit de garantir de manière durable de bonnes
terres cultivables. Les compensations proposées devront donc être constituées
de terres cultivables et affectées en zone agricole.
[…]
la zone intermédiaire « Au Champ Muraz » ne
correspond pas à l'objectif (aujourd'hui incultivable - futur incertain). De
même, la surface inconstructible située au nord du plan de quartier « Sous le
Pavillon »
est une surface de jardins et l'état
parcellaire ne permet pas de considérer cette surface, en l'état, comme une
compensation à l'emprise sur les surfaces d'assolement. Seule une affectation
en zone agricole de ces surfaces, sur les communes de Chamblon (autre partie du
plan de quartier
« Sous le Pavillon », même dispositif)
et de Treycovagnes, qui correspondrait à une volonté forte de conserver une
césure non bâtie dans le coteau, permettrait d'entrer en matière.
Pour la mise à
l'enquête publique, le SDT demande à la municipalité d'adapter la carte de
l'emprise sur les surfaces d'assolement."
Il s'impose de constater que ces
remarques ne prêtent pas le flanc à la critique, en particulier s'agissant de
la zone intermédiaire « Au Champ Muraz ».
D'une part en effet, il n'apparaît
pas que ce secteur puisse être considéré comme cultivable en l'état, s'agissant
d'une ancienne carrière qui n'a pas été comblée (étant rappelé que les
"critères de sélection" de la mesure F12 prévoient que les carrières
et gravières sont exclues de l'inventaire des SDA) - le sol de la surface concernée
n'étant au demeurant que de moindre qualité (qualité 2, soit médiocre à pauvre).
D'autre part, s'agissant du fait
que le SDT a estimé que le futur du secteur en cause était
"incertain", il convient de relever que le Conseil communal intimé
n'a eu de cesse de répéter que la zone intermédiaire concernée serait dévolue à
une habitation densifiée dans le cadre d'un Plan directeur localisé établi de
concert avec la commune de Chamblon, en conformité avec le PDCn et l'AggloY (étant
précisé que cette zone se situe effectivement dans le périmètre compact prévu
par ce projet d'agglomération, en tant que "planification communale à
établir"); c'est dire que la compensation des SDA dans ce secteur, dont il
est d'ores et déjà prévu qu'il sera constructible à court ou moyen terme,
apparaît pour le moins provisoire, voire artificielle.
Dans ces conditions, on ne
s'explique pas pour quel motif la compensation dans la zone intermédiaire
"Au Champ Muraz" a été maintenue nonobstant l'avis du SDT dans son
ultime contrôle du 10 juillet 2007; il n'apparaît pas en particulier que cette
question aurait fait l'objet d'une nouvelle pesée des intérêts, dont il
résulterait qu'une telle compensation se justifierait - on peine au demeurant à
discerner quels éléments réputés prépondérants permettraient d'aboutir à ce
résultat. On ne s'explique pas davantage que le département intimé (par
l'intermédiaire du SDT) ait pu indiquer dans son écriture du 18 juin 2013, en
lien avec le bilan des SDA, que les documents transmis par la commune auraient
été complétés en conformité à ses demandes telles que figurant notamment dans
cet ultime contrôle (cf. let E
supra
), alors même qu'il apparaît
manifestement que tel n'est pas le cas s'agissant de la compensation dans la
zone intermédiaire "Au Champ Muraz".
e) Cela étant, le tribunal ne peut
que constater que le dossier tel que constitué ne satisfait pas aux exigences
prévues par la mesure F12 du PDCn en lien avec la justification de l'emprise
sur les surfaces d'assolement; il ne lui appartient pas pour le reste de se
substituer à l'autorité communale dans la pondération des intérêts en présence
et l'examen d'éventuelles variantes. En l'état, il convient ainsi d'annuler les
décisions attaquées, charge aux autorités communales de justifier expressément
l'emprise sur les SDA de la planification envisagée dans le cadre d'une pesée
de l'ensemble des intérêts en présence, respectivement, le cas échéant, de
modifier le projet en conséquence. Le projet tel que complété (respectivement
modifié) devra par la suite faire l'objet, à tout le moins, d'une nouvelle
enquête publique complémentaire, dans le respect du droit d'être entendu des
tiers - ce d'autant plus qu'il a d'ores et déjà fait l'objet de modifications
postérieurement à l'enquête publique complémentaire mise en œuvre du 8 janvier
au 6 février 2011, comme déjà relevé (cf. consid. 4
supra
). Le
département intimé s'assurera enfin que la planification envisagée
tient compte des surfaces d'assolement
dans
toue la mesure requise.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et les décisions attaquées annulées.
Les recourants, qui obtiennent gain
de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une indemnité à titre de
dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD) dont le montant total doit être arrêté, compte
tenu de la charge liée à la procédure, à 5'000 fr., soit 2'500 fr. à la charge
du Conseil communal intimé respectivement 2'500 fr. à la charge du département
intimé (cf. art. 55 al. 2 LPA-VD).
Un émolument de 4'000 fr. est en
outre mis à la charge du Conseil communal intimé, qui succombe (cf. art. 49 al.
1 et 52 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions rendues les 5 octobre 2009 et 12
décembre 2011 par le Conseil communal de Treycovagnes sont annulées.
III.
La décision rendue le 27 juin 2012 par le
Département de l'intérieur est annulée.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département de
l'intérieur, versera aux recourants la somme de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
V.
Le Conseil communal de Treycovagnes versera aux
recourants la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
VI.
Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est
mis à la charge du Conseil communal de Treycovagnes.
Lausanne, le 12 novembre 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.