vd_omni · FI.2015.0041 · 2015-12-15 · fr

A. X.________/Commission foncière | Recours contre l’émolument réclamé par la Commission foncière en contrepartie de la délivrance de l’autorisation au sens de la LFAIE d’inscrire au registre foncier un droit d’emption sur un immeuble, au regard du principe de l'équivalence.L'autorité n'a pas statué au-delà de ce qui lui a été demandé; dans sa décision, elle ne s’est pas limitée à autoriser l’inscription du droit d’emption au registre foncier, mais a constaté que l’opération d’acquisition dans son ensemble n’était pas assujettie au régime de l’autorisation.La décision confirme la pratique de la commission de constater le non-assujettissement de l’opération au régime de l’autorisation sur le vu du (seul) titre de séjour, nonobstant le fait que le requérant n’a pas (encore) son domicile effectif en Suisse; elle présente pour le recourant un avantage économique certain, dans la mesure où cela lui a permis d’obtenir l’inscription de son droit d’emption et par là de garantir l’exécution de la vente, avant même qu’il ait transféré son domicile en Suisse.Ressortissant communautaire mais non domicilié en Suisse, le recourant avait intérêt à ce que l’autorité intimée statue et constate en définitive le non assujettissement de l’opération d’acquisition de l’immeuble.Il n'apparaît pas au surplus qu'un émolument équivalant à 1,135‰ du prix d’achat de l’immeuble puisse être considéré comme étant déraisonnable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.2015 FI.2015.0041

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 décembre 2015
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Eric Kaltenrieder, juge, et M. Antoine
Thélin, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A. X.________,
à 1********,
représenté par M
e
Olivier Hugli, notaire à Pully.
Autorité intimée
Commission foncière,
Section
II,
à Lausanne.
Objet
Droit d’emption
Recours A. X.________ c/ décision de la Commission foncière II du 6 février 2015 (émolument)
Vu les faits suivants
A.
Par acte notarié Olivier Hugli du 30 octobre 2014, B. Y.________ et C. Z.________
Y.________ ont vendu à terme à A. X.________, de nationalité française,
domicilié à Shanghai, la parcelle n°2******** de la commune de 3********, sise
route 4********, à 1********, pour un montant de 3'700'000 francs. L’exécution
du transfert devait intervenir dans un délai de sept mois à compter de la
notification au notaire de la décision d’octroi à A. X.________ d’une
autorisation de séjour, mais au plus tôt le 30 juin 2015 (chiffre 7). Un droit
d’emption a été accordé à l’acheteur, afin de garantir ses droits.
L’inscription de ce droit a été soumise à l’obtention préalable par A. X.________
d’un permis de séjour dans le canton; à cet effet, ce dernier a expressément
déclaré dans l’acte de vente que l’habitation qui en était l’objet
constituerait son domicile effectif au sens de l’art. 23 CC (chiffre 6). Le 26
octobre 2014, une autorisation de séjour, d’une durée d’un an, a été délivrée à
A. X.________ au titre d’hôte académique effectuant un travail rémunéré durant
son séjour. En effet, ce dernier a été l’hôte de la faculté des HEC de
l’Université de Lausanne pour la période du 27 octobre 2014 au 26 octobre 2016.
B.
Le 7 décembre 2014, A. X.________ a requis l’annotation au Registre
foncier du droit d’emption sur la parcelle n°2********. Le Conservateur du
Registre foncier du district de Lavaux-Orona mis l’acte en suspens et a invité A.
X.________ à produire au préalable une attestation de domicile en Suisse. Dans
l’impossibilité de satisfaire à cette demande, A. X.________ a saisi la Commission foncière, Section II (ci-après: la commission), le 26 janvier 2015, par la plume
de Me Olivier Hugli, afin que celle-ci statue. Le 6 février 2015, cette
autorité a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:
«(…)
1.-          Admet la requête.
2.-          Constate que l’acquisition, à titre de résidence
principale, par M. A. X.________, de nationalité française et domicilié à Shanghai,
(…) [de] la parcelle 2********, d’une surface de 975 m
2
, de la Commune de 3********, savoir une habitation, n’est pas assujettie au régime
de l’autorisation.
3.-          Soumet
la présente décision de non-assujettissement à la charge suivante, qui sera
mentionnée d’office au registre foncier lors du dépôt de l’acte, soit dès
l’inscription du droit d’emption:
- obligation
est faite au requérant mentionné sous chiffre 2 ci-dessus de produire à la Commission de céans, dans un délai au 31 octobre 2015, tous documents utiles établissant
qu’il a quitté son domicile en Chine et qu’il a constitué effectivement son
nouveau domicile en Suisse.
______________________________
Un
émolument de Fr. 4'200.-, débours en sus, est mis à la charge des requérants,
en application de l’art. 22 de la loi vaudoise du 19 novembre 1986
d’application de la loi fédérale du 16 décembre 1983.
(…) »
Le 16 février 2015, cette décision a été envoyée au
mandataire de A. X.________, qui en a pris connaissance le 25 février 2015. Le
6 mars 2015, ce dernier a invité la commission à reconsidérer le montant de
l’émolument réclamé à son mandant. Le 9 mars 2015, cette autorité a maintenu sa
décision.
C.
Le 25 mars 2015, A. X.________, par la plume de Me Hugli, a recouru
contre la décision de la commission du 6 février 2015, uniquement en tant qu’un
émolument de 4'200 fr. est mis à sa charge. Il conclut à la réforme de dite
décision, en ce sens que cet émolument soit réduit de manière significative.
Dans sa réponse, la commission propose le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée.
A. X.________ s’est exprimé en dernier lieu; il
maintient son recours.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
L’assesseur Cédric Stucker s’étant spontanément
récusé, les parties ont été informées de ce qu’il serait remplacé par le juge
Eric Kaltenrieder.
Considérant en droit
1.
Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la
loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]) et le délai de trente jours (art. 20 al. 3 de la loi fédérale du 16
décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LFAIE;
RS 211.412.41]) et 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.
2.
A titre préliminaire, il importe de rappeler les textes législatifs qui
fondent la compétence de l’autorité intimée.
a) La LFAIE subordonne, à son art. 2 al. 1, l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger à une autorisation de l'autorité
cantonale compétente. L'autorisation n'est pas nécessaire (al. 2): si
l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une
fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que
pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale (let. a); si
l'immeuble sert de résidence principale à la personne physique qui l'acquiert,
au lieu de son domicile légal et effectif (let. b); s'il existe une autre
exception au sens de l'art. 7 (let. c). Par acquisition d'immeubles on entend
notamment (art. 4 al. 1 LFAIE): l'acquisition d'un droit de propriété, de
superficie, d'habitation ou d'usufruit sur un immeuble (let. a); la
constitution et l'exercice d'un droit d'emption, de préemption ou de réméré sur
un immeuble ou une part au sens des let. b, c et e (let. f). Par personnes à
l'étranger on entend, notamment, les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange qui n'ont pas leur
domicile légalement constitué et effectif en Suisse (art. 5 al. 1 let. a
LFAIE). L'autorisation d'acquérir est refusée en tout état de cause, lorsque
(art. 12 LFAIE):    l'immeuble sert à un placement de capitaux que la présente
loi n'autorise pas (let. a); la surface de l'immeuble est supérieure à ce
qu'exige l'affectation de celui-ci (let. b);   l'acquéreur a tenté d'éluder la
loi (let. c); l'acquéreur d'une résidence secondaire au sens de l'art. 9, al.
1, let. c, d'un logement de vacances ou d'un appartement dans un apparthôtel,
son conjoint, son partenaire enregistré ou ses enfants de moins de 18 ans sont
déjà propriétaires d'un immeuble de ce genre en Suisse (let. d); l'acquisition
est contraire aux intérêts supérieurs du pays (let. f). L'autorisation est
subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l'immeuble
sera affecté au but dont se prévaut l'acquéreur (art. 14 al. 1 LFAIE).
Ces dispositions sont complétées par l'ordonnance
fédérale du 1
er
octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger (OAIE; RS 211.412.411), dont l’art. 2 précise que les
ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (CE) ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE) ne sont pas considérés comme des personnes à
l'étranger s'ils ont leur domicile en Suisse au sens des art. 23, 24, al. 1, 25
et 26 CC (al. 1). Le domicile légalement constitué présuppose en outre une
autorisation de séjour de courte durée, de séjour ou d'établissement CE-AELE
valable (art. 4, al. 1 et 2, et art. 5 de l'ordonnance du 23 mai 2001 sur
l'introduction de la libre circulation des personnes, [OLCP; RS 132.203]
permettant de créer un domicile (art. 2 al. 2 OAIE). Le domicile justifiant le
non-assujettissement de l'acquisition d'une résidence principale se détermine
selon les art. 23, 24, al. 1, 25 et 26 CC (art. 5 al. 1 OAIE). Un domicile
légalement constitué présuppose en outre, soit une autorisation valable de
séjour permettant de créer un domicile (art. 33 de la loi fédérale du 16
décembre 2005 sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]), soit un autre droit (art. 5
al. 2 OAIE).
b) Sur le plan procédural, l’art. 15 LFAIE prescrit
à chaque canton de désigner une ou plusieurs autorités de première instance
chargées de statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation, sur
l'octroi de l'autorisation ainsi que sur la révocation d'une autorisation ou
d'une charge (let. a). Sitôt après la conclusion de l'acte juridique ou, à
défaut d'un tel acte, sitôt après l'acquisition, toute personne dont
l'assujettissement au régime de l'autorisation n'est pas d'emblée exclu doit
requérir l'autorisation d'acquérir l'immeuble ou faire constater qu'elle n'est
pas assujettie (art. 17 al. 1 LFAIE). L'autorité de première instance notifie
sa décision, en la motivant et en indiquant les voies de recours, aux parties,
à la commune sur le territoire de laquelle l'immeuble est sis et, avec le
dossier complet, à l'autorité cantonale habilitée à recourir (al. 2). Lorsque
le conservateur du registre foncier ne peut d'emblée exclure que l'acquisition
soit soumise au régime de l'autorisation, il suspend la procédure d'inscription
et impartit à l'acquéreur un délai de trente jours pour demander l'autorisation
ou faire constater le non-assujettissement au régime de l'autorisation; il
écarte la réquisition si l'acquéreur n'agit pas dans ce délai ou si
l'autorisation est refusée (art. 18 al. 1 LFAIE). Les décisions des autorités
de première instance, du conservateur du registre foncier, du préposé au
registre du commerce ou de l'autorité chargée des enchères sont sujettes à
recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 20 al. 1 LFAIE). Ont
notamment qualité pour recourir (al. 2): l'acquéreur, l'aliénateur et toute
autre personne ayant un intérêt digne de protection à ce que la décision soit
annulée ou modifiée (let. a).
L’art. 15 al. 1 OAIE prescrit à l'acquéreur de requérir
une décision en constatation de l'autorité de première instance lorsque
l'assujettissement au régime de l'autorisation n'est pas d'emblée exclu. Au
surplus, celle-ci constate s'il y a assujettissement au régime de
l'autorisation lorsque, notamment, l'acquéreur le requiert, sur injonction du
conservateur du registre foncier, du préposé au registre du commerce ou de
l'autorité chargée des enchères (art. 15 al. 3 let. a OAIE). Sous réserve des
art. 18a et 18b, l'office du registre foncier, l'office du registre du commerce
et l'autorité chargée des enchères laissent à l'autorité de première instance,
à laquelle ils renvoient le requérant, le soin de procéder à un examen
approfondi de l'assujettissement au régime de l'autorisation et, le cas
échéant, d'administrer les preuves (art. 18 al. 1 OAIE). En cas d'acquisition
conformément à l'art. 2, al. 2, let. b, LFAIE (résidence principale), l'office
du registre foncier et l'autorité chargée des enchères renoncent au renvoi si
(art. 18a al. 2 OAIE): l'acquéreur produit une autorisation valable de séjour
permettant de créer un domicile ou un autre droit (let. a); l'acquéreur déclare
par écrit qu'il acquiert l'immeuble comme résidence principale (let. b); la
surface de l'immeuble ne dépasse pas 3000m
2
(let. c).
La loi cantonale du 19 novembre 1986 d’application
de la LFAIE (LVLFAIE; RSV 211.51) dispose en son art. 6 que l'autorité de
première instance est la Commission foncière, section II, à laquelle les
requêtes d'autorisation ou de constatation de non-assujettissement sont
adressées (art. 9 LVLFAIE). La Commission foncière, section II, ordonne les
mesures d'instruction qu'elle juge utiles, faisant notamment procéder d'office
aux expertises nécessaires (art. 12 al. 1 LVLFAIE). Elle notifie sa décision
conformément à l'article 17 al. 2 LFAIE (al. 2). Elle peut percevoir un
émolument de cent à dix mille francs et peut exiger du requérant un dépôt
destiné à couvrir l'émolument et les frais présumés de l'instruction (cf. art.
22 LVLFAIE). Les frais de chancellerie et d'expertise sont ajoutés aux
émoluments (art. 23 LVLFAIE).
3.
Le recourant critique l’émolument que lui réclame l’autorité intimée
dans le cas d’espèce. Il considère celui-ci comme étant hors de proportion au
regard de ce qui était initialement demandé.
a) Parmi les contributions publiques, la
jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et
les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid.
2 p.
133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des
schweizerischen Steuerrechts, 6
ème
éd., Zurich 2002, p. 5 s.; Ernst
Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol.
I, 9
ème
éd., Berne/Stuttgart/Vienne
2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2
ème
éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal
suisse, 4
ème
éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das
Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les
nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû
indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses
résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du
bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation
spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par
l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en
constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid.
2 p. 133;
Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad
§1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
in
: ZBl
2003 p. 505 ss, p. 507;
Xavier Oberson, Droit fiscal
suisse, 4
ème
éd., Bâle 2012,
nos 4, 6 et 10
ad § 1).
En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent,
en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la
couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement
à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés
(principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313
consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées;
Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).
Les taxes causales se divisent généralement en trois
sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de
taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie; cf.
plus généralement, Isabelle Häner
in
: Kausalabgaben, Häner/Waldmann [éds],
Zurich 2015, p. 3). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument
administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité
administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par
exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif,
vol. III, Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance
dont les banques ou les assurances font l'objet ; v. également Häner, op.
cit., p. 7). Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que
l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait
sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 4
ème
éd., Bâle 1991, nos 2777 et
2780 p. 574 s., et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.).
Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une
contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui
n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7,
réf. citées). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance
de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un
examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un
autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un
personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la
rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt
FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 126 I 180 consid. 2a p.
183; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115; 93 I 632 précité, dans lequel le
Tribunal fédéral a considéré que la rémunération due à l'autorité dans la
procédure de censure cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple
émolument de chancellerie).
b) Les différents types de contributions causales
ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du
principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon
lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être
en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci
(rapport d'équivalence individuelle; v. Häner, op. cit., p. 15, références
citées). Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que
l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de
l'administration, ce qui n'exclut cependant pas un certain schématisme. Il
n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement
au coût de l'opération administrative (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337).
L'autorité peut également tenir compte de l'intérêt du débiteur à l'acte
officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique pour fixer
les émoluments, en ce sens qu'il n'est pas interdit de compenser les pertes
subies dans des affaires mineures par des émoluments prélevés dans des affaires
importantes (ATF 130 III 225 consid. 2.3 p. 228). Les émoluments doivent
toutefois être établis selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 139
III 334 consid. 3.2.4 p. 337). En outre, la plupart des contributions causales
- en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à
couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges
de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon
ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou
seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision
concernée de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 129 I 346
consid. 5.1 p. 354; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op.
cit., p. 512; Häner, op. cit., p. 17; Oberson, op. cit., § 1 n° 6).
S'agissant du principe de l'équivalence, la valeur
objective de la prestation peut être déterminée par l'avantage économique
obtenu par le débiteur de la contribution, ou par le coût de la mise à
contribution par celui-ci – dans le cas concret – des prestations étatiques,
rapporté à l'ensemble des coûts liés à ces dernières (ATF 139 III 334 consid.
3.2.4). La jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur
l'avantage économique obtenu (cf. Michael Beusch, Abgaberecht, in: Fachhandbuch
Verwaltungsrecht, 2015, no 22.79 et les réf. citées en note de bas de page 166;
Felix Uhlmann, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der
Praxis, in: Kausalabgaben, 2015, p. 87 ss, 89
).
4.
En l’occurrence, l’on retire des explications du recourant que
l’émolument qui lui est réclamé en contrepartie de la délivrance de l’autorisation
d’inscrire au registre foncier le droit d’emption, constitué en sa faveur sur
la parcelle n°2******** de 3********, violerait le principe susrappelé de
l’équivalence. L’autorité intimée conteste, pour sa part, que tel soit le cas; elle
met en avant l’intérêt que le recourant avait à obtenir une décision constatant
le non-assujettissement à la LFAIE de son acquisition de cet immeuble à titre
de résidence principale.
a) Le recourant reproche en premier lieu à
l’autorité intimée d’avoir statué au-delà de ce qui lui était demandé. Alors
qu’il avait initialement requis celle-ci de l’autoriser à faire inscrire le
droit d’emption au registre foncier, l’autorité intimée a finalement statué sur
l’autorisation d’acquérir dans son ensemble.
Le recourant semble évoquer à cet égard l'adage
"ne eat iudex ultra petita partium"
, selon lequel le juge ne peut
dépasser le cadre fixé par les conclusions des parties, que l’on pourrait
déduire de l'art. 3 LPA-VD (cf. arrêts 2C_682/2012 du 7 février 2013 consid.
1.3; 2C_1016/2011 du 3 mai 2012 consid. 5.1, non publié sur ce point in ATF 138
I 196). En procédure administrative contentieuse, l'objet du litige est sans
doute circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité
de recours (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p.
414), même si celle-ci peut modifier la décision attaquée à l'avantage comme au
détriment du recourant. (cf. art. 89 al. 1 et 2 LPA-VD). Ainsi, aux termes de
l’art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de
l’art. 99 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent
du cadre fixé par la décision attaquée (cf. Benoît Bovay/Thibault
Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012,
ch. 3.1 ad 89 LPA-VD). S’agissant en revanche de la procédure non contentieuse,
l’application de ce principe est moins évidente. En effet, la maxime
inquisitoriale impose à l’autorité, vu l’art. 28 al. 1 LPA-VD, d’établir les
faits d'office. De même, celle-ci n'est pas liée par les offres de preuves
formulées par les parties (al. 2). En revanche, l’autorité n’a pas à accorder
d’office aux administrés des droits que la loi fait dépendre d’une demande de
leur part (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes
administratifs et leur contrôle, 3
ème
éd., Berne 2011, n°2.2.6.5 p.
300, réf. citée).
Le mandataire du recourant a indiqué à l’autorité
intimée que l’acte du 30 octobre 2014 fixait au 31 juillet 2015 l’échéance du
transfert immobilier avec prise de possession de l’habitation. L’exécution du
transfert était toutefois conditionnée à l’obtention préalable par le recourant
d’une autorisation de séjour. Dans l’intervalle, le recourant a requis l’annotation
au registre foncier du droit d’emption sur la parcelle n°2******** que les
vendeurs de celle-ci lui avait concédé. A teneur de l’acte notarié, il lui
appartenait d’obtenir préalablement une autorisation de séjour pour faire
inscrire ce droit. Or, compte tenu de la nature particulière de l’autorisation
délivrée au recourant, par définition limitée dans le temps, le Conservateur du
Registre foncier du district de Lavaux-Oron a refusé de donner suite à sa
réquisition, tant et aussi longtemps qu’il ne produisait pas une attestation de
domicile actuel en Suisse. Dans l’impossibilité de produire en l’état un tel
document, le recourant a saisi l’autorité intimée, afin que celle-ci statue. Dans
sa décision, l’autorité intimée ne s’est pas limitée à autoriser l’inscription
du droit d’emption au registre foncier; elle a constaté que l’opération
d’acquisition dans son ensemble n’était pas assujettie au régime de
l’autorisation. Elle a cependant assorti cette décision de l’obligation faite
au recourant de produire, au 31 octobre 2015, au plus tard tout document démontrant
la constitution d’un domicile effectif en Suisse. L’on ne voit cependant pas
que l’autorité intimée ait statué au-delà de ce qui lui avait été demandé. Du
reste, dans sa demande du 26 janvier 2015, le recourant a exposé les faits et
les circonstances du cas d’espèce, en priant simplement celle-ci de statuer; il
n’a jamais limité sa demande à l’octroi d’une autorisation d’inscription du
droit d’emption au registre foncier, comme il semble aujourd’hui le prétendre.
On relève par ailleurs que dans sa correspondance du 6 mars 2015 à l’autorité
intimée, son mandataire a expressément indiqué que les «conclusions» 1 à 3 du
dispositif de la décision du 6 février 2015 lui convenaient «parfaitement». Il
n’a du reste pas recouru contre celles-ci. Dès lors, les explications du
recourant selon lesquelles l’autorité intimée aurait statué au-delà de ce qui
lui était demandé ne peuvent être suivies.
b) Selon le recourant, la décision attaquée
représente pour lui un avantage moindre, car elle lui permet seulement de faire
inscrire le droit d’emption, qui serait un accessoire (et une garantie) de la
vente, laquelle ne serait pas soumise à autorisation. Sur ce dernier point, le
recourant se réfère au ch. 51.2 des instructions de l’Office fédéral de la
justice (ci-après: OFJ) aux offices du registre foncier, du 1
er
juillet 2009 (ci-après: instructions), aux termes duquel:
«(…)
Si I'acquéreur envisage I'acquisition d'un tel immeuble, I'office du
registre foncier doit vérifier que toutes les conditions du non-assujettissement
sont remplies avant de pouvoir inscrire directement I'acte juridique dans le
grand livre. L'acquéreur doit être autorisé à prendre domicile au lieu de
situation de I'immeuble (il sera en général détenteur d'une autorisation de
séjour ou permis B). II doit déclarer par écrit qu'il utilisera I'immeuble
comme résidence principale pour lui-même et sa famille (art. 18a, al. 2, let. a
et b, OAIE). L'office du registre foncier doit en outre contrôler que
I'immeuble ne sert pas à un placement de capitaux prohibé (art. 12, let. a,
LFAIE), à savoir que I'acquéreur n'acquiert pas ou ne construit pas plus d'un
logement.
(…)»
Le recourant était titulaire d’une autorisation de
séjour, mais n’avait pas (encore) son domicile en Suisse. Faute de domicile
effectif en Suisse, il devait donc être considéré comme une personne à
l’étranger au sens de l’art. 5 al. 1 let. a LFAIE. Il n’était dès lors pas
fondé à se prévaloir de l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE pour échapper au régime de
l’autorisation. Cela valait aussi bien pour l’inscription du droit d’emption
que pour celle du transfert du droit de propriété, puisque les deux opérations
constituent une acquisition d’immeuble au sens de l’art. 4 al. 1 LFAIE (cf.
resp. let. f et let. a de cette disposition; s’agissant en particulier du
transfert de propriété, les instructions précitées de I’OFJ ne disent pas autre
chose [cf. ch. 52.11]). Dans des situations comme celle du recourant,
l’autorité intimée a pour pratique (large) — évoquée dans l’arrêt FO.2013.0008
du 28 avril 2014 consid. 4b/bb — de constater le non-assujettissement de
l’opération au régime de l’autorisation sur le vu du (seul) titre de séjour,
nonobstant le fait que le requérant n’a pas (encore) son domicile effectif en
Suisse, à charge (laquelle doit être inscrite au registre foncier sous la forme
d’une mention) pour le requérant de prouver ultérieurement qu’il a transféré
son domicile en Suisse. Les charges et conditions consacrent une certaine
tolérance dans le but de permettre à des ressortissants européens de pouvoir constituer
leur future résidence sur un terrain à construire alors même qu’ils ne sont pas
encore domiciliés dans notre pays (ibid.). La décision rendue en vertu de cette
pratique présente pour le recourant un avantage économique certain, dans la
mesure où cela lui a permis d’obtenir l’inscription de son droit d’emption
(rendu ainsi opposable aux tiers) et par là de garantir l’exécution de la
vente, avant même qu’il ait transféré son domicile en Suisse.
Le problème se posant dans les mêmes termes pour
l’inscription du droit d’emption et pour celle du transfert de propriété, le
fait que l’autorité intimée se soit prononcée sur le non-assujettissement de
l’acquisition par le recourant de l’immeuble en cause — et pas seulement de
l’inscription du droit d’emption y relatif — n’a pas eu pour effet d’augmenter
l’émolument litigieux, comme le montre d’ailleurs le mode de calcul de ce
dernier (cf. consid. 4d ci-après).
c) Le recourant fait valoir en outre que cette
décision ne présenterait de toute façon aucun intérêt pour lui, dans la mesure
où l’acquisition ne nécessitait aucune autorisation préalable. Il rappelle à
cet effet qu’il est de nationalité française, au bénéfice d’un permis de séjour
UE/AELE, que l’immeuble est destiné à abriter son domicile effectif et ne
servira pas à un placement de capitaux prohibé.
Toujours sous l’angle du principe de l’équivalence,
il a été jugé sur ce point que l
'intérêt individuel à
l'inscription au registre foncier, difficile à déterminer concrètement, n'est
en principe que théorique et correspond à tous les avantages liés à
l'inscription des droits dans un tel registre, qu’ils soient liés à la
publicité relative à une telle opération ou aux présomptions qui en sont
déduites (art. 973 CC). Quand bien même une telle inscription peut ne pas être
une condition du transfert de propriété (art. 656 al. 2 CC; principe relatif de
l'inscription au registre foncier), elle demeure obligatoire pour pouvoir
ultérieurement disposer des biens immobiliers, que ce soit dans le cadre d'une
aliénation ou de l'inscription du droit réel limité. En outre, l'État engage sa
responsabilité pour la tenue de ce registre (art. 955 CC). La jurisprudence du
Tribunal fédéral a ainsi pu préciser que le respect du principe d'équivalence
dépend, d'une part, de savoir si l'utilisation du droit réel concerné est
rendue impossible ou compliquée exagérément; d'autre part, il faut prendre en
compte l'efficacité du service étatique, la responsabilité liée à l'activité de
l'État mais aussi la situation économique de l'administré et son intérêt à
l'accomplissement de l'acte (ATF 126 I 180 consid. 3 c/aa p. 191, avec
référence à l'arrêt du 30 septembre 1971 consid. 4 publié
in
: RNRF
52/1971 p. 360 ss.; v. en outre arrêt 2C_24/2012 du 12 avril 2012 consid. 5.2).
Le recourant se prévaut à cet égard de
l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE.
Cette disposition, on
l’a vu, dispense de l’autorisation l’acquisition par des personnes à l'étranger
d’un immeuble servant de résidence principale à la personne physique qui
l'acquiert, au lieu de son domicile légal et effectif. Toutefois, le recourant
perd de vue qu’au jour où il a saisi le registre foncier d’une réquisition
d’inscription du droit d’emption, il n’était pas domicilié en Suisse au sens où
l’entend l’art. 2 al. 1 et 2 OAIE. Or, à défaut de domicile en Suisse,
l’hypothèse visée à l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE n’est pas réalisée et
l’acquisition concernée est donc soumise à autorisation, ceci sous réserve de
la pratique large de l’autorité intimée, dont le recourant a bénéficié en vertu
de la décision attaquée (cf. sur ce point, arrêt FO.2008.0006 du 10 décembre
2008). Le recourant était encore légalement domicilié à Shanghai et, compte
tenu de la durée limitée de sa mission à l’Université de Lausanne, avait été
mis au bénéfice d’une autorisation de séjour UE/AELE. Le recourant était sans
doute en mesure de produire une autorisation valable de séjour au sens de
l’art. 33 LEtr; il ne s’était toutefois pas encore créé de domicile en Suisse, ce
qui aurait permis au conservateur de statuer conformément à l’art. 18a al. 2
let. a OAIE. Du reste, il a lui-même reconnu dans sa demande qu’il lui était impossible
de satisfaire à cette exigence préalablement requise par le conservateur du
registre foncier compétent.
Dès lors, contrairement à ce que le recourant
soutient, son acquisition de l’immeuble de 3******** était soumise au régime de
l’autorisation, sous réserve de la pratique large suivie dans la décision
attaquée.
Confronté à une mise en suspens de sa réquisition par
le conservateur du registre foncier,
le recourant se trouvait dès lors dans
la situation décrite par les art. 18 al. 1 LFAIE et 15 al. 3 let. a OAIE; or,
ces dispositions prescrivent, comme on l’a vu ci-dessus, à l’autorité intimée
de constater s'il y a assujettissement ou non au régime de l'autorisation. Il
ne fait guère de doute que le recourant avait intérêt à ce que l’autorité
intimée statue et constate en définitive le non assujettissement à la LFAIE de l’opération d’acquisition de l’immeuble de 3********.
d) Le recourant se plaint enfin de ce
que l’émolument qui lui est réclamé serait totalement disproportionné. Il
rappelle que la constitution d’un droit d’emption génère un émolument notarial
de 1'375 fr. et celle d’une vente à terme, de 8'250 fr.
Il a été jugé sur ce point qu'un émolument
au registre foncier de 2'238 fr. pour la constitution de deux cédules
hypothécaires de 900'000 fr. et de 240'000 fr., calculée au taux de 2,5
‰,
demeurait incontestablement raisonnable au
regard du principe d’équivalence (ATF 126 I 180 consid. 3 c/aa p. 191). Dans l’arrêt
2C_24/2012 du 12 avril 2012, précité, le Tribunal fédéral a jugé qu’il en
allait de même au regard des taux de 1,5 et 0,8
‰
appliqués pour la perception d’un émolument de transfert de propriété
d’immeubles du défunt à ses hoirs et de la valeur de ceux-ci. Le grief de
violation du principe d'équivalence a donc été rejeté (consid. 5.2). L
e
Tribunal fédéral a en revanche jugé, certes en matière de poursuites et
faillites, qu'un émolument équivalant au 2‰ du produit de la réalisation, pourtant
notifié conformément à l'art. 30 de l'ordonnance fédérale du 23 septembre 1996
sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur la poursuite
pour dettes et la faillite (OELP; RS 281.35), était contraire au principe de
l'équivalence. Il s'agissait pour les autorités zurichoises de percevoir un
émolument de 204'587 fr.80 (sur un produit total de 102'293'918 fr.10) à la
suite d'instructions données à une banque; or, pour la Haute Cour, un tel montant n'avait plus rien à voir avec la modicité de l'activité
administrative effectivement déployée dans le cas d'espèce (ATF 130 III 225
consid. 2.4 p. 229).
Dans le cas présent, l’autorité intimée a statué
conformément à l’art. 22 LVLFAIE, qui fixe un plancher de 100 fr. et un plafond
de 10'000 fr. S’agissant du montant de l’émolument, l’autorité intimée expose
dans sa réponse qu’elle a appliqué, dans le cadre de la “fourchette” prévue par
l’art. 22 LVLFAIE, un tarif de 1‰ du prix de vente (3,7 mios), en sus d’un
montant forfaitaire de 500 fr. qui est dû pour la rédaction de la décision. Ainsi,
pour constater le non-assujettissement de l’immeuble au régime d’autorisation,
un émolument total, équivalant à 1,135
‰ du prix d’achat de
l’immeuble,
a été demandé au recourant
.
Au regard
de la jurisprudence citée plus haut
, il n’apparaît pas qu’un tel
montant puisse être considéré comme étant déraisonnable.
L’émolument qui
lui est réclamé est en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie
par l’autorité intimée et l’avantage que le recourant en a retiré dans le cas
d’espèce. Sous l’angle du principe d’équivalence, la décision attaquée ne prête
ainsi pas le flanc à la critique.
C’est par conséquent en vain que
le recourant se plaint de ce que cet émolument serait disproportionné.
5.
Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être
rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande qu’un
émolument judiciaire soit mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD). En outre, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art.
55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission foncière II, du 6 février 2015, est
confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A. X.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2015
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.