vd_omni · PS.2022.0078 · 2023-03-17 · fr

A.________ /Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM, Office régional de placement de Payerne | Recours contre une décision de réduction du forfait RI pour refus de mesure, au motif que le comportement du recourant a été inadéquat pendant la première matinée du cours de français, ce qui a conduit à son expulsion du cours le lendemain. Même si le comportement du recourant n'était effectivement pas acceptable (allées et venues en raison d'appels téléphoniques), ce dernier entendait néanmoins respecter ses obligations et suivre la mesure. De plus, le recourant n'a pas été averti préalablement - ne serait-ce que sommairement et oralement - qu'il serait sanctionné si son comportement devait perdurer. Cette absence d'information et d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité et du devoir d'information, dès lors que le comportement du recourant, bien qu'inadéquat et critiquable, ne constituait ni un refus ni un abandon de mesure ni une faute justifiant un renvoi du cours sans avertissement préalable. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2023 PS.2022.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mars 2023
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Guy Dutoit et M.
Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Sarah Müller, greffière.
Recourant
A.________,
à ********
Autorité intimée
Direction générale de
l'emploi et du marché du travail,
Instance juridique
chômage, à Lausanne,
Autorité concernée
Office régional de placement
de Payerne,
Unité commune ORP-CSR, à Payerne.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction
générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique chômage, du
11 novembre 2022 rejetant le recours et confirmant la décision de l'Office
régional de placement, Unité commune ORP-CSR, du 20 juin 2022.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, ressortissant polonais né le ******** 1972, est entré en
Suisse en 2018. Il est titulaire d'un permis de séjour B. A.________ est au
bénéfice d'une formation d'une année, ainsi que d'une certification de
technicien du bâtiment délivrées par une école technique en Pologne. Depuis son
arrivée en Suisse, il a été engagé en qualité de plaquiste, plâtrier ou
aide-plâtrier, pour des missions temporaires de durées diverses.
Dès le 28 janvier 2020, A.________ a perçu des
indemnités de chômage. Le prénommé était alors assisté dans ses démarches pour
retrouver un emploi par l'Office régional de placement (ci-après: ORP) de
Payerne. Depuis son inscription au chômage, A.________ a, de nouveau, travaillé
plusieurs fois en qualité de temporaire dans le bâtiment.
Le 13 janvier 2021, A.________ a été assigné par l'ORP
à suivre des cours, notamment des leçons de français, d'une durée totale de 60
jours. Par courriel du 17 janvier 2021, A.________ a requis de son conseiller
en personnel, en substance, un allégement des modalités des cours de langue. Il
relevait que le monde du travail dans lequel il évoluait ne nécessitait pas le
suivi de cours de français. Par courrier électronique du 18 janvier 2021, son
conseiller ORP l'a informé qu'il n'était pas possible de réaliser des
adaptations de la mesure et que, dans le cas où A.________ trouvait un emploi
dans l'intervalle, la mesure prendrait immédiatement fin. Du 1
er
mars au 28 mai 2021, A.________ a suivi les cours de français. A leur issue, il
a obtenu une attestation de niveau global du Cadre européen commun de référence
pour les langues (CECR) de français A2 (les six niveaux de base de langues
étant les suivants: A1 [niveau le plus élémentaire], A2, B1, B2, C1 et C2 [niveau
le plus élevé]).
Depuis le mois de décembre 2021, le précité est au
bénéfice du Revenu d'Insertion (ci-après: RI), en raison de l'épuisement de ses
indemnités de chômage. Le suivi de ses recherches d'emploi est dorénavant
réalisé par l'Unité commune ORP-CSR de l'ORP de Payerne.
B.
Le 2 mai 2022, l'Unité commune ORP-CSR a assigné A.________ à une mesure
cantonale d'insertion professionnelle du RI intitulée "Français pour
l'emploi" (ci-après: la mesure), organisée par la Fondation Mode d'emploi
à ********. Cette dernière était fixée du 9 mai au 8 juillet 2022, les cours
étant prodigués tous les matins de 8h30 à 12h00, du lundi au vendredi. La
décision relevait notamment ce qui suit:
"
[...]
Information
importante
Nous attirons votre attention sur
le fait que le présent document est une instruction de l'ORP à laquelle vous
avez l'obligation de vous conformer. Dans le cas contraire, vous vous exposez à
une réduction des prestations financières auxquelles vous avez droit, voire à
l'examen de votre aptitude au placement. Cet examen peut aboutir à
l'interruption du suivi par l'ORP et à la suppression de votre droit aux
mesures d'insertion professionnelle."
Le 9 mai 2022, une nouvelle décision annulant et
remplaçant la décision précédente a été rendue, assignant A.________ à la
mesure du 9 mai au 15 juillet 2022, les autres modalités de la mesure demeurant
identiques.
Le même jour, le précité a eu un entretien préalable
d'une demi-journée avec la professeure de français de la mesure, afin de faire
connaissance, d'évaluer son niveau de français et de lui présenter le cours. Le
début effectif des leçons a été fixé au 23 mai 2022.
Par courriel des 9, 10 et 11 mai 2022 ainsi qu'au
travers de visites à l'Unité commune de l'ORP-CSR, A.________ a demandé à
pouvoir prendre des vacances du 20 au 27 mai 2022, soit pendant la mesure, afin
de se rendre en Pologne pour obtenir du matériel spécifique à son activité
professionnelle.
Par retour de courriel du 11 mai 2022, sa
conseillère en personnel a répondu exceptionnellement favorablement à sa
demande, fixant, dès lors, le début des cours au 30 mai 2022, soit une semaine
plus tard qu'initialement prévu. Il ressort en outre du courriel ce qui suit:
"
[...]
Nous attendons donc que vous suiviez cette formation pour
améliorer votre niveau en français et ainsi augmenter vos chances de retrouver
un emploi stable. Aucune autre absence ne pourra être admise par la suite. Tout
abandon ou non-présentation au cours sans motif valable vous exposerait à une
sanction financière."
Le 11 mai 2022, A.________ a également adressé le
courriel suivant à plusieurs collaborateurs de l'Unité commune ORP-CSR, en
transférant son attestation du cours de français suivi en 2021:
"Bonjour
Je vous envoyer
(sic)
confirmation mon niveau français mais
maintenant mon niveau français est supérieur à celui indiqué, donc ce niveau me
suffit pour mon futur travail
Ainsi, lorsque B.________ m'a
inscrit à des cours de français sans mon consentement, il était étrange pour
moi que j'aie
(sic)
un haut niveau de
français et j'ai été inscrit sans mon consentement."
Le 30 mai 2022, A.________ s'est rendu aux cours de
français précités pour la première matinée de cours donnée par la professeure
rencontrée lors du rendez-vous du 9 mai 2022. Il ressort du dossier que, lors
de cette demi-journée, A.________ s'est absenté à réitérées reprises du cours,
afin de recevoir ou de passer des appels téléphoniques ou encore d'utiliser les
commodités. La professeure lui a demandé de cesser ses allées et venues et de
profiter des pauses pour téléphoner. Elle a souligné que ses déplacements
dérangeaient le bon déroulement du cours. Malgré cette demande, A.________ a,
semble-t-il, persisté dans son comportement.
Selon les preuves de recherches personnelles
d'emploi pour le mois de mai 2022, il apparaît que A.________ a réalisé quatre
offres d'emploi le 30 mai 2022, toutes par courrier électronique.
A.________ est retourné au cours de français le
lendemain matin, soit le 31 mai 2022. Alors que la professeure lui a demandé de
partir, ce dernier a refusé. Une tierce personne a dû alors intervenir pour que
le précité se décide, finalement, à quitter le cours. S'en est suivie une
discussion à l'extérieur, au terme de laquelle A.________ a quitté les lieux.
Par courriel du 31 mai 2022, adressé à la
conseillère personnelle de A.________, suite à un entretien téléphonique du
même jour, l'organisateur du cours de français a exposé le déroulement des
événements survenus les 30 et 31 mai 2022 comme suit:
"
[...]
A.________ est
(sic)
s'est présenté hier matin pour son premier cours. La mesure a débuté le 23 mai
mais il était absent jusqu'ici, nous avions été avertis. Monsieur est sorti à
sept reprises du cours, prenant et passant des appels. La formatrice lui a
demandé de cesser les aller-retours
(sic)
perturbants, les pauses proposées dans la matinée étant plus indiquées. Ne
tenant pas compte de ces indications, il a refusé d'entrer en matière,
poursuivant les appels. Il a également indiqué être présent contre sa volonté.
Monsieur semble très préoccupé par sa disponibilité et dit ne pas avoir besoin
de cours pour travailler sur les chantiers.
Ce matin, la formatrice a demandé
à A.________ de quitter son cours mais ce dernier a refusé. Nous avons du
(sic)
faire appel à un collègue pour intervenir.
Une fois à l'extérieur, j'ai pu m'entretenir avec Monsieur qui m'a confirmé ne
pas pouvoir respecter le cadre de la mesure, à savoir s'investir dans
l'apprentissage du français et ne pas émettre ou recevoir des appels en dehors
des pauses. Il demande l'arrêt des cours.
[...]
"
Le même jour, A.________ a eu un entretien de
conseil auprès de l'Unité commune ORP-CSR avec sa conseillère personnelle. Il
ressort du procès-verbal de l'entretien de conseil daté du 2 juin 2022 les
éléments suivants s'agissant des faits survenus les 30 et 31 mai 2022:
"
[...]
Ce point a été abordé avec le BE qui n'a pas nié qu'il
s'était absenté des cours à diverses reprises pour se rendre une fois aux
toilettes et pour prendre plusieurs appels, sous prétexte que ceux-ci venaient
de potentiels employeurs.
Je lui ai fait noter que la
formatrice lui avait signifié que ces allées et venues dérangeaient le bon
déroulement du cours et les autres participants, qu'il lui avait été demandé
d'utiliser les pauses pour donner suite à ses appels, demandes qu'il n'a pas
respectées.
Je lui explique que son
comportement n'est pas adéquat dans un tel contexte (de formation), que la
pause pouvait être utilisée pour donner suite à des contacts téléphoniques sans
que cela mette en péril ses démarches avec les employeurs, pour autant que ces
appels aient provenu d'employeurs. D'autre part le fait qu'il n'ai
(sic)
pas accepté de quitter la salle de cours
conformément à la demande de la formatrice et que cela ait nécessité
l'intervention d'un tiers n'est pas acceptable.
Je l'informe que, d'un commun
accord avec l'organisateur, la mesure est interrompue, qu'il n'est plus attendu
sur les lieux du cours dès le lendemain 31.05.2022.
Son comportement ayant été
inadéquat et ayant entraîné la demande de l'interruption du cours par
l'organisateur, une annonce de manquement est faite.
[...]
Monsieur continue de mentionner
que sa priorité est la recherche d'un emploi et qu'il sait assez le français
pour travailler sur les chantiers, que c'est la saison pour lui pour travailler
avec les agences.
Je confirme
que la saison est très propice à l'engagement de profils tels
que le sien et pour aller dans son sens, je lui donne un délai de deux semaines
(jusqu'au 14 juin 2022) pour concrétiser un engagement avec les
entreprises/agences qui lui avaient promis du travail à la condition qu'il soit
en possession de l'outil qu'il est allé chercher en Pologne.
[...]
"
Par courriel du 1
er
juin 2022, A.________
a demandé confirmation à sa conseillère personnelle quant à l'arrêt de la
mesure au 31 mai 2022, en exposant, notamment, que parfois il lui était
difficile de comprendre le contenu de leurs échanges. Cette dernière lui a
confirmé par retour de courriel du même jour, qu'en raison de l'inadéquation de
son comportement, elle avait décidé de mettre un terme à la mesure.
C.
Par décision du 2 juin 2022, l'ORP a annulé la décision du 9 mai 2022,
la participation aux cours étant abandonnée le 30 mai 2022. Sous motivation, il
est indiqué que l'attitude du demandeur d'emploi a conduit l'organisateur à
interrompre la mesure.
D.
Le 3 juin 2022, l'Unité commune ORP-CSR a adressé un courrier à A.________
l'informant qu'il apparaissait, selon les informations en sa possession, que le
précité avait abandonné la mesure cantonale d'insertion "Français pour
l'emploi". L'Unité commune ORP-CSR précisait qu'un tel abandon pouvait
constituer une faute conduisant à une réduction de ses prestations mensuelles
RI en sa faveur. Un délai de dix jours était imparti à A.________ pour se
déterminer par écrit à cet égard et transmettre ses moyens de preuve éventuels.
Par courriel du 8 juin 2022, A.________ s'est
déterminé. Il a contesté, en substance, les faits qui lui étaient reprochés. Le
prénommé a expliqué notamment que, dès le début, la professeure de français
aurait tenté de le dissuader de participer aux cours, son niveau de langue
étant prétendument trop élevé au regard des autres participants et que sa place
serait plus utile à un-e autre étudiant-e. Il a reconnu avoir passé et reçu
plusieurs appels, mais a relevé que l'ensemble de ces derniers étaient avec de potentiels
employeurs. Il a admis s'être rendu à une reprise aux toilettes. Concernant les
faits du 31 mai 2022, il a expliqué qu'à son arrivée au cours, la professeure
de français lui avait refusé l'accès à la salle de classe et l'avait invité à
contacter sa conseillère personnelle. Dans tous les cas, il a réfuté s'être
comporté de façon inadéquate et a soutenu avoir souhaité suivre ce cours de
français.
Par courrier du 9 juin 2022, A.________ s'est une
nouvelle fois déterminé, reprenant en substance les arguments soulevés dans son
courriel du 8 juin 2022. Il a contesté en outre toute éventuelle violation de
l'art. 23b de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV
822.11).
Dans son rapport final de la mesure formation du 13
juin 2022, l'organisateur de la mesure a indiqué, sous remarques
complémentaires, qu'en raison du refus du précité de respecter les conditions
de présence en cours (nombreuses interruptions pour répondre à des appels
téléphoniques dans le cadre de sa recherche d'emploi), il n'avait pas été
possible de continuer la mesure (1 jour de présence effective).
E.
Par décision du 20 juin 2022, l'ORP de Payerne, Unité commune ORP-CSR a
réduit le forfait mensuel d'entretien de A.________ de 15% pour une période de
quatre mois, au motif que l'organisateur l'avait informé que le précité avait
abandonné la mesure cantonale d'insertion à laquelle il avait été assigné du 9
mai au 15 juillet 2022 et qu'il n'avait, dès lors, pas respecté les
instructions de l'ORP.
Le 28 juin 2022, A.________ a débuté une mission
temporaire en qualité de plâtrier à ********, en gain intermédiaire. Puis une
autre dès le 14 juillet 2022, à ********, toujours en gain intermédiaire.
F.
Le 18 juillet 2022, A.________ a déféré la décision du 20 juin 2022 à la
Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique
chômage (ci-après: DGEM). Il a, pour l'essentiel, invoqué les mêmes motifs que
ceux présents dans ses déterminations adressées à l'Unité commune ORP-CSR,
soutenant, en substance, que son comportement lors de la mesure était adéquat
et qu'il voulait participer aux cours de français.
Le 5 septembre 2022, le prénommé a débuté une
nouvelle mission temporaire en qualité de peintre, en gain intermédiaire, à ********.
G.
Par décision sur recours du 11 novembre 2022, la DGEM a rejeté le
recours précité et confirmé la décision de l'Unité commune ORP-CSR du 20 juin
2022. Elle a considéré, en substance, que les explications de A.________ ne permettaient
pas de voir la situation sous un autre jour. En effet, l'organisateur de la
mesure n'avait aucune raison de ne pas relater les faits avec exactitude. Il
fallait donc retenir comme établi au degré de la vraisemblance prépondérante
que le précité n'avait pas adopté un comportement adéquat dès le début du
cours, ce qui a eu comme conséquence une rupture du lien de confiance avec
l'organisateur. La mesure n'a pas pu, dès lors, être menée à son terme. La DGEM
a retenu également que la quotité de la suspension infligée était adéquate, A.________
ayant refusé une mesure qui lui aurait permis de se réinsérer plus facilement
sur le marché du travail.
H.
Par acte du 7 décembre 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP) contre la décision précitée du 11 novembre 2022. Il reprend, en
substance, l'ensemble des arguments soulevés dans ses précédentes écritures et
continue de contester le déroulement des faits tel que retenu dans la décision
précitée.
Le 11 janvier 2023, la DGEM (ci-après: l'autorité
intimée) a produit son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du
recours. Elle s'est référée aux considérants de la décision entreprise, en
précisant que le recourant n'avait pas invoqué d'arguments susceptibles de
modifier celle-ci.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les décisions sur recours de la DGEM peuvent faire l’objet d’un recours
de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Interjeté en temps utile
(art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions
formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d'entretien du
recourant, bénéficiaire du RI, de 15% pour une période de quatre mois, au motif
qu'en raison de son comportement fautif, la mesure n'a pas pu être menée à
bien.
a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi
(LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager
l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle
institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle,
conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur
l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).
Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent
la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre,
rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas
leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au
bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre
pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi,
ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge
par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur
incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils
sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, sur les
injonctions de l'ORP, ils ont l'obligation de participer aux mesures
d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp).
L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle
visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à
favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la
concrétisation d’un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées
selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la
LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations
financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des
assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au
marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés
dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi.
Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des
assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de
promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des
besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée,
et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (al. 2).
Dès lors que les mesures cantonales d’insertion
professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du
marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la
jurisprudence relatives aux refus des mesures fondées sur celle-ci (cf. CDAP
PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014
consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif valable
de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30 al. 1 let. d
LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable.
Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas
raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a
précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation
personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent
raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent
les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail
convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI; Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n
o
60 ss
ad
art. 30 et les références citées).
b) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs
devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une
réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp).
L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp
(RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:
"
Art. 12b Manquements et
réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations
financières du RI sont réduites sans procédure d'
avertissement
préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y
compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de
recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une
mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de
renseigner.
2
Le refus d'observer
d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après
un
avertissement
.
3
Le montant et la
durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la
répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2
à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à
charge.
4
La décision de
réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction
est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la
décision".
c) Le comportement entraînant l'échec d'une mesure
cantonale d'insertion professionnelle peut être assimilé au refus d'une telle mesure.
Ainsi, dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, le Tribunal de céans a
considéré qu'il y avait lieu de retenir que la recourante n'avait pas fait
preuve de toute la diligence voulue pour participer à la mesure d'insertion
professionnelle. Si elle n'avait certes pas expressément refusé cette dernière,
elle en avait cependant, par son comportement fautif (ne produisant pas les
documents requis et ne donnant pas de nouvelles), entraîné l'échec, contrariant
ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et entravant en définitive sa
réintégration professionnelle dans le cadre d'un projet réaliste. Dans l’arrêt PS.2015.0082
du 25 septembre 2015, le Tribunal a assimilé à un refus le fait, pour une
personne qui avait été assignée à participer à une mesure de réinsertion
professionnelle, de ne pas avoir pris contact avec l'organisateur de la mesure
dans un délai de 24 heures contrairement aux instructions requises. Toutefois,
dans l'arrêt PS.2020.0005 du 15 mai 2020, le Tribunal de céans a retenu que le
recourant, au travers de sa présence et de ses appels téléphoniques, en dépit
de son peu de motivation, avait manifesté sa volonté de suivre la mesure et de respecter
ses obligations et n'avait, en conséquence, pas refusé la mesure. De plus, le
recourant n'avait pas été averti – ne serait-ce que sommairement et oralement –
des conséquences de son manque de motivation et n'avait pas été incité à
modifier son comportement. Cette absence d'information et d'avertissement n'était
pas admissible, au vu du principe de proportionnalité et du devoir
d'information, dès lors que le recourant entendait, malgré sa motivation
possiblement limitée, participer à la mesure assignée.
Cette interprétation rejoint celle qui est applicable
en rapport avec le refus d'un emploi convenable, la notion de refus comprenant
toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un
comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté
pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation
insuffisante, etc.; cf. arrêts CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a; PS.2016.0077
du 30 mars 2017 consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c;
PS.2014.0106 du 4 mai 2015 consid. 2b; voir encore Rubin,
op. cit.
, n
o
66
ad
art. 30, p. 317 et les références citées).
3.
a) La procédure administrative est régie par le principe inquisitoire,
d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office
par le juge (art. 28 al. 1 LPA-VD). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa
portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction
de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties
d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les
preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi
elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (cf.
art. 30 LPA-VD; CDAP PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c et les
références).
En ce qui concerne la preuve dans le domaine des
assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de
la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable,
apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un
degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 142 V 435 consid. 1 et les
références). Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement
comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou
envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent
les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un
principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le
doute, en faveur de l'assuré (arrêts TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid.
3 et les références; 8C_832/2017 du 13 février 2018 consid. 3.1; CDAP PS.2018.0093
du 14 août 2019; PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c).
b) Selon l’art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre
2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1),
les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont
tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les
personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Par ailleurs,
chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et
obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les
intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al.
2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à
l'art. 19a al. 1 de l’ordonnance fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), selon lequel les
organes d’exécution mentionnés aux art. 76 al. 1 let. a à d LACI sont soumis à
l’obligation de renseigner et de conseiller. Ces organes sont les caisses de
chômage, l’organe de compensation, les autorités cantonales, les ORP, les
services de logistique de mesures relatives au marché du travail et les
commissions tripartites. Chaque organe doit renseigner les assurés sur leurs
droits et leurs obligations entrant dans leur domaine d’activité, lequel est
délimité de façon précise (art. 19a al. 2 et 3 OACI).
Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1
LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées; il doit leur
permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux et être interprété
largement (Guy Longchamp,
in
Loi sur la partie générale des assurances
sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit Moser-Szeless, Bâle
2018, n
o
12
ad
art. 27). Cette disposition doit être comprise
comme une obligation générale et permanente de renseigner, indépendante de la
formulation d'une demande par les personnes intéressées, obligation qui peut
notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (arrêt
TFA C 44/05 du 19 mai 2006, consid. 3.2, qui renvoie à FF 1999 V [
recte
:
IV] p. 4229).
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à lui un droit
individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant
de l'obligation générale de renseigner instituée par l'al. 1 de ce même
article, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions
concernant sa situation particulière.
c) Le principe de proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3 p. 346;
137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s. et les arrêts
cités).
Le principe de la proportionnalité implique aussi,
sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on
ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible
est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (cf. arrêts CDAP PS.2020.0005
précité; GE.2015.0087 du 5 février 2016 consid. 5b; GE.2014.0176 du 4 février
2015; GE.2013.0045 du 27 novembre 2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0179
du 2 mars 2007 consid.
5;
GE.2006.0183 du 4 janvier 2007;
GE.2003.0026 du 18 août 2003
).
Il a été jugé que, même si le texte légal était muet
sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du
principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al.
3 Cst./VD; CDAP PS.2020.0005 précité; GE.2018.0069 du 14 septembre 2018 consid.
2c, concernant l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits
de boissons [LADB; BLV 935.31]).
4.
En l'espèce, le recourant ne semble pas contester s'être absenté à
plusieurs reprises dans la matinée du cours de français du 30 mai 2022 pour
passer des appels et se rendre aux toilettes. Un tel comportement ne pouvait
effectivement pas être considéré comme acceptable, car de nature à perturber le
bon déroulement du cours. Cependant, rien ne ressort du dossier qu'il aurait
reçu un avertissement préalable de la part de l'organisateur ou de sa conseillère
personnelle de l'Unité commune ORP-CSR que, si son comportement devait
persister, la mesure serait stoppée et qu'il s'exposait à une sanction. La
professeure de français lui a certes demandé de cesser ses allées et venues qui
dérangeaient le bon déroulement du cours et les autres participants – sans
néanmoins l'avertir clairement des conséquences de ses agissements. Cette
requête, à supposer avérée, ne peut encore être assimilée à un avertissement à
cet égard. Le cours ne s'étant déroulé que sur une matinée et non pas sur
l'ensemble de la journée, il n'a, de plus, pas été donné la possibilité au
recourant de rectifier réellement son comportement, l'accès à la mesure lui
ayant été directement refusé à son arrivée le lendemain matin.
Il était de même loisible pour l'organisateur de
prendre contact dans l'après-midi du 30 mai 2022 ou avant le début du cours le
31 mai 2022 avec l'Unité commune ORP-CSR pour l'informer du comportement du
recourant et, ainsi, tenter de trouver une solution pour la suite de la mesure
de concert avec la conseillère personnelle. Il ne ressort enfin pas du dossier la
raison pour laquelle la professeure de français a refusé l'accès au cours au
recourant le matin du 31 mai 2022, apparemment dès son arrivée. Selon toute
vraisemblance, ce refus était en lien avec son comportement de la veille. Si son
refus de quitter les lieux sur demande expresse de la professeure est inadmissible,
force est cependant de constater que ce n'est pas cette attitude-là qui a mis
un terme à la mesure, puisqu'avant son arrivée au cours le 31 mai 2022,
l'organisateur avait semble-t-il déjà décidé qu'il ne lui permettrait plus d'y
participer. Il est certes reconnu que le recourant n'a pas fait preuve d'une
grande motivation à suivre les cours de français; il est néanmoins à relever
que ce dernier s'est rendu à l'entretien préalable le 9 mai et s'est présenté à
l'heure aux cours les 30 et 31 mai 2022. Il a, de même, expressément redemandé
à sa conseillère personnelle le 31 mai 2022, suite à leur entretien, s'il
devait continuer la mesure. Le recourant n'a, ainsi, reçu aucune information
circonstancielle et aucun avertissement préalable que la poursuite de son
comportement entraînerait la fin de ladite mesure. Qui plus est, les courriers
informatifs reçus par ce dernier de la part de l'Unité commune ORP-CSR précédant
le début du cours de français traitaient exclusivement des conséquences en cas
de non-présentation à la mesure, à savoir une sanction.
Or, cette absence d'information et d'avertissement
ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité et du devoir
d'information mentionnés ci-dessus.
On relève à cet égard que le Tribunal cantonal a
retenu à plusieurs reprises que les principes dégagés en application de la LACI
et de l'OACI devaient également être appliqués,
mutatis mutandis
,
s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel (cf. entre autres
arrêts PS.2018.0093 du 14 août 2019 [aptitude au placement], PS.2016.0076 du 17
janvier 2017 consid. 2d [remise tardive de la preuve des recherches
d'emploi] et les références citées). Ceci justifie de tenir compte notamment de
l'art. 19a OACI qui, on l'a vu, prévoit que les ORP doivent renseigner les
assurés sur leurs droits et leurs obligations. Par conséquent, l’attention du
recourant aurait dû être attirée sur la sanction qui l’attendait et l’occasion
aurait dû lui être donnée de faire preuve de diligence – ne serait-ce que
sommairement et oralement –, dès lors qu’il avait lui-même manifesté par sa
présence, en dépit de son peu de motivation, qu'il était prêt à suivre la mesure.
Surtout, il y a lieu de tenir compte du principe
constitutionnel de la proportionnalité. L'art. 12b al. 1 RLEmp, qui prévoit que
les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement
préalable en cas de refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion
professionnelle, doit ainsi être interprété de façon conforme au principe de
proportionnalité. Il se justifie de sanctionner sans avertissement un abandon
clair de mesure, un refus clair de mesure (cf. par exemple CDAP PS.2012.0058 du
22 novembre 2012) ou une faute grave qui implique un renvoi immédiat. Or les
sorties du cours de français telles que constatées en l'espèce lors de la
première matinée de cours, bien que regrettables et inadaptées dans le cadre
d'une formation, sont les seuls comportements qui ont mené à la fin de la
mesure et ne peuvent être assimilées ni à un abandon clair ni à un refus clair
ni à une faute grave justifiant un renvoi immédiat, étant aussi précisé que le
recourant semble bien avoir eu des contacts professionnels lors de ses
absences, comme en attestent ses offres d'emploi du mois de mai 2022.
L’étude de la jurisprudence montre qu’un renvoi
n’est généralement prononcé qu’après un avertissement lorsque le comportement
est inadéquat sans être gravissime. Ainsi dans l’arrêt PS.2016.0058 du 8
décembre 2016, le renvoi d’une mesure a été confirmé compte tenu de nombreuses
arrivées tardives et de deux absences injustifiées de la recourante, survenues
en dépit d'un premier avertissement. Dans l’arrêt 8C_65/2008 du 27 août 2008,
le Tribunal fédéral a confirmé un jugement dans lequel les premiers juges
avaient estimé qu'en ne respectant pas à de nombreuses reprises les horaires
prévus, malgré de multiples rappels à l'ordre, le demandeur d'emploi avait
fautivement entraîné l'échec de la mesure.
Au vu de ce qui précède, il faut considérer que le
comportement du recourant du 30 mai 2022, bien qu'inadéquat et critiquable, ne
constituait ni un refus ni un abandon de mesure ni une faute justifiant un
renvoi du cours sans avertissement préalable. On relève encore que le recourant
n'a jamais été sanctionné pour manquement par le passé, tant par l'ORP que par
l'Unité commune de l'ORP-CSR. À cela s'ajoute, finalement, que, bien que ses allées
et venues pendant le cours du 30 mai 2022 étaient excessives, sa conseillère
personnelle a elle-même reconnu, dans le procès-verbal d'entretien du 31 mai
2022, que la saison était très propice à l'engagement de profils tels que le
sien, ce qui tend à corroborer l'allégation du recourant selon laquelle ses
entretiens téléphoniques étaient en relation avec des offres d'emploi. Il a, du
reste, débuté une mission temporaire le 28 juin 2022.
C’est ainsi à tort qu’il a été sanctionné au sens de
l’art. 12 al. 1 RLEmp.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation des décisions du 11 novembre 2022 de la DGEM et du 20 juin 2022 de
l'Unité commune ORP-CSR.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les
affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer des dépens au
recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel (art. 10
TFJDA et art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail,
Instance juridique chômage du 11 novembre 2022 et la décision de l'Office
régional de placement de Payerne, Unité commune ORP-CSR du 20 juin 2022, sont annulées.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2023
La présidente:                                                                                                La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.