vd_omni · CP.2006.0004 · 2006-10-13 · fr

Municipalité de Nyon/Juge instructeur (GI), Département des institutions et des relations extérieures | Ne constitue pas un motif de récusation le fait que le même juge ait siégé à la Cour constitutionnelle dans le cadre du contrôle abstrait d'une norme (péréquation intercommunale) puis qu'il soit saisi d'un recours au Tribunal administratif contre une décision d'application de la norme (contrôle concret). Il en va ainsi même si le recourant reprend les mêmes arguments déjà soumis à la Cour constitutionnelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2006 CP.2006.0004

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
13 octobre 2006
Composition
M. Pierre Journot, président ; Mme Danièle Revey,
vice-présidente ; MM. François Kart, Alain Zumsteg, Robert Zimmermann,
Vincent Pelet, Pascal Langone ; M. Eric Brandt, juge rapporteur.
requérante
Municipalité de Nyon,
à Nyon,
représentée par Minh Son NGUYEN, Avocat, à Vevey,
autorité intimée
Juge instructeur (GI),
du
recours au fond,
à Lausanne,
autorité concernée
Département des institutions et des
relations extérieures,
à
Lausanne
Objet
Récusation
Demande de récusation du juge Jacques Giroud dans la cause
GE.2006.0022
Vu les faits suivants
A.
Sur la base de la loi du 28 juin 2005 sur les péréquations
intercommunales et de son décret, le Conseil d’Etat a adopté le 11 janvier 2006
l’« arrêté fixant les critères applicables pour la classification
provisoire des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture
sociale) » (ci-après : l’arrêté), qui a été publié dans la Feuille des
avis officiels le 13 janvier suivant.
Les communes de Nyon et de Morges notamment ont
déposé une requête auprès de la Cour constitutionnelle en concluant à
l’annulation de cet arrêté.
B.
Par décision du 13 janvier 2006, prise en application de
l’arrêté, le Département des institutions et des relations extérieures a fixé
la classification de la commune de Nyon à la position 9.4 sur une échelle de 20
et la facture sociale à la charge de cette commune à un montant de 15'203'517
fr. S’agissant de la péréquation directe, le montant à verser par la commune de
Nyon a été arrêté à 5'211'503 fr. Par décision du même jour, le Département de
la santé et de l’action sociale a fixé la participation prévisionnelle de la
commune de Nyon à la facture sociale 2006 à un montant de 15'199'485 fr. Il a
en outre informé la Municipalité de Nyon que les changements intervenus par
rapport aux montants annoncés en septembre relevaient des ajustements apportés
au mode de calcul applicable à la classification provisoire des communes pour
2006, dont l’arrêté d’application avait été adopté le 11 janvier 2006 par le
Conseil d’Etat. S’agissant de la commune de Morges, le Département de la santé
et de l’action sociale a fixé le 13 janvier 2006 le montant de la facture
sociale prévisionnelle 2006 à sa charge à 8'336'440 fr.
C.
Le 6 février 2006, les communes de Nyon et de Morges ont
recouru auprès du Tribunal administratif contre ces décisions en concluant à
leur annulation (dossier GE.2006.0022). Le juge Jacques Giroud a été désigné
juge instructeur en charge de cette affaire.
Dans son recours au Tribunal administratif, la
commune de Morges s’est contentée de se prévaloir du caractère prématuré de la
décision attaquée, puisque les requêtes adressées à la Cour constitutionnelle
avaient suspendu l’entrée en vigueur de l’arrêté. La commune de Nyon a en
revanche repris pour l’essentiel les arguments développés dans sa requête
auprès de la Cour constitutionnelle.
D.
Par arrêt du 30 mai 2006, la Cour constitutionnelle,
composée des juges Philippe Gardaz en qualité de président, François Kart et
Jean-Luc Colombini en qualité de juges ordinaires, et de François Meylan et
Jacques Giroud en qualité de juges suppléants, a rejeté les requêtes déposées
contre l’arrêté (arrêt CCST.2006.0002, actuellement contesté devant le Tribunal
fédéral).
E.
A la suite de l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle,
le juge instructeur de la cause GE.2006.0022 a imparti à chacune des
recourantes un délai pour faire savoir au Tribunal administratif si, compte
tenu de l'arrêt rendu le 30 mai 2006 par la Cour constitutionnelle dans la
cause CCST.2006.0002, elles étaient disposées à retirer leur recours.
La commune de Morges a retiré son recours au
Tribunal administratif. En revanche, la commune de Nyon a maintenu son recours
et elle a demandé la récusation du juge instructeur Jacques Giroud. Ce dernier
n’ayant pas spontanément donné suite à cette requête, la demande de récusation
a été transmise à la Cour plénière du Tribunal administratif. Le juge
instructeur ainsi que le Département des institutions et des relations
extérieures se sont remis à justice les 21 juin et 13 juillet 2006. La commune
de Nyon a déposé un mémoire complémentaire le 24 août 2006.
Considérant en droit
1.
A teneur de l'art. 43 al. 1 LJPA, les juges et les
assesseurs peuvent être récusés ou se récuser spontanément lorsqu'il existe des
circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles
que participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou
d'alliance avec une partie ou un mandataire.
a) Selon les art. 6 par. 1 CEDH, 30 al. 1 Cst. et 28
Cst.VD, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal
établi par la loi, compétent, indépendant et impartial, c'est-à-dire par des
juges qui offrent la garantie d'une appréciation parfaitement objective de la
cause (ATF 129 III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 129 V 196 consid. 4a.1 p. 198; 128
V 82 consid. 2a p. 84, et les arrêts cités). La garantie d'un tribunal
indépendant et impartial permet au justiciable d'exiger la récusation d'un juge
dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur
son impartialité. Elle tend notamment à éviter que des circonstances
extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au
détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une
prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa
part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent
l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du
magistrat. Seules des circonstances constatées objectivement doivent être
prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des
parties au procès ne sont pas décisives (cf. ATF 131 I 24 consid. 1.1 p. 25; 129
III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 128 V 82 consid. 2a p. 84, et les arrêts cités).
La récusation doit demeurer l'exception (ATF 116 Ia 14 consid. 4 p. 19), en
particulier en cas de récusation en corps d'un tribunal, qui a pour effet de
soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi. Un risque de
prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, sous peine de
compromettre le fonctionnement normal des tribunaux, mais doit se justifier par
des motifs particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
L'art. 43 LJPA n'a pas une portée indépendante des dispositions
constitutionnelles et conventionnelle précitées.
b) D'après la jurisprudence, le fait que le juge a
déjà participé à l'affaire à un stade antérieur de la procédure peut éveiller
le soupçon de partialité. Le Tribunal fédéral a renoncé à résoudre de manière
définitive et dans l'abstrait la question de savoir si le cumul des fonctions
contrevient ou non aux art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il exige cependant
que l'issue de la cause ne soit pas prédéterminée, mais qu'elle demeure au
contraire indécise quant à la constatation des faits et à la résolution des
questions juridiques en tenant compte de l'ensemble des circonstances. Il faut
en particulier examiner les fonctions que le juge a été appelé à exercer lors
de son intervention précédente, prendre en compte les questions successives à
trancher à chaque stade de la procédure, et mettre en évidence leur éventuelle
analogie ou leur interdépendance, ainsi que l'étendue de pouvoir de décision du
juge à leur sujet; il peut aussi se justifier de prendre en considération
l'importance de chacune des décisions pour la suite du procès (ATF 131 I 24
consid. 1.2, 113 consid. 3.4; 126 I 168 consid. 2a p. 169 et les arrêts cités).
c) En droit vaudois, l'art. 43 al. 1 LJPA prévoit,
comme on l'a vu, que la récusation peut intervenir en cas de participation
antérieure au litige. L'art. 21 de la loi vaudoise du 12 décembre 1979
d'organisation judiciaire (OJV; relative aux juges civils et pénaux) prévoit la
récusation de tout magistrat qui a été saisi du même litige à raison d'une
autre qualité ou fonction. En droit fédéral, l'art. 22 al. 1 lettre b OJ
précise que les juges fédéraux doivent se récuser dans une affaire en laquelle
ils ont agi précédemment à un autre titre, soit comme membres d’une autorité
administrative ou judiciaire, soit comme fonctionnaires judiciaires, soit comme
conseils, mandataires ou avocats d’une partie, soit encore comme experts ou
témoins.
La loi prend en considération le fait
d'avoir agi dans la
même cause
, c'est-à-dire dans la procédure ayant
conduit à la décision attaquée et non pas dans une procédure distincte ou
préalable se rapportant à la même affaire au sens large (Jean-François Poudret,
COJ, n. 3.1 ad art. 22, p. 111; voir p. ex. l'arrêt 1P.550/1988 du 6 juin 1989
où le même juge avait statué successivement aux niveaux cantonal et fédéral,
mais pas dans la même affaire). Encore faut-il que la participation antérieure
à la même affaire soit intervenue à un
autre titre
. Il est donc exclu
d'obtenir la récusation d'un juge fédéral au seul motif qu'il a eu à statuer
précédemment sur un recours visant une décision rendue dans la même cause (ATF
84 II 459 consid. 4). Cette solution se justifie dans la mesure où l'on ne
saurait parler d'un cumul de fonctions lorsqu'un juge agit à deux reprises au
même titre. Ainsi l'art. 43 al. 1 LJPA doit s'interpréter en ce sens que seule
la participation antérieure au même litige, mais à un autre titre, constitue un
motif de récusation.
2.
La requérante demande la récusation du juge du Tribunal
administratif qui instruit la cause GE.2006.0022 en faisant valoir que la
procédure devant la Cour constitutionnelle et celle devant le Tribunal
administratif traitent du même problème mais à des niveaux différents: elle
expose qu'il s'agit de la validité du système instauré par le Conseil d'Etat
dans son arrêté du 11 janvier 2006 et par là même de la validité des décisions
prises sur la base de cet arrêté. Pour la requérante, il existe un lien étroit
entre le recours abstrait (devant la Cour constitutionnelle) et le recours
concret (devant le Tribunal administratif). Elle en déduit que le juge intimé,
en tant que membre de la Cour constitutionnelle qui a rendu l'arrêt du 30 mai
2006, a déjà tranché le sort de l'affaire GE.2006.0022 car, selon elle, on voit
mal comment il pourrait prendre une décision contraire à celle de la Cour
constitutionnelle à moins de se déjuger, ce qui est improbable. L'affaire
devrait donc être conduite par un autre juge n'ayant pas fait partie de la Cour
constitutionnelle qui a rendu l'arrêt CCST.2006.0002.
La question posée par la demande de récusation est
donc celle de savoir si la participation du même juge à la Cour
constitutionnelle pour statuer sur le contrôle de la conformité d'une norme
cantonale au droit supérieur, puis au Tribunal administratif pour statuer sur
le contrôle incident de la même norme à l'occasion d'une décision
d'application, constitue un cas de cumul inadmissible.
3.
a) Selon l'art. 136 de la nouvelle Constitution vaudoise
du 14 avril 2003 (Cst. VD), la Cour constitutionnelle
est une section du
futur Tribunal cantonal prévu par les art. 130 ss Cst. VD, qui est appelé à
regrouper à la fois le Tribunal administratif et l'actuel Tribunal cantonal.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la révision de la loi d'organisation judiciaire
permettant la mise en œuvre de la fusion du Tribunal cantonal et du Tribunal
administratif, l'art. 23 de la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5
octobre 2004 précise que la Cour plénière du Tribunal cantonal et celle du
Tribunal administratif siégeant en commun désignent les cinq juges et les deux
juges suppléants de la Cour constitutionnelle, dont trois juges cantonaux et
trois juges administratifs au moins.
b) La Cour constitutionnelle a notamment pour
attribution le contrôle de la conformité des normes cantonales au droit
supérieur (contrôle qui était déjà exercé par le Tribunal fédéral dans la
juridiction de droit public). De son côté, le Tribunal administratif (appelé à devenir
la Cour de droit administratif et public du futur Tribunal cantonal) est chargé
d'appliquer non seulement les lois cantonales mais également le droit fédéral
et notamment le droit constitutionnel; il peut ainsi être aussi amené à
vérifier la constitutionnalité d'une norme cantonale de rang inférieur à
l'occasion d'un recours formé contre une décision d'application.
Dans le contrôle abstrait de la conformité d'une
norme cantonale au droit supérieur (droit fédéral et droit constitutionnel), la
Cour constitutionnelle vaudoise, tout comme le Tribunal fédéral, doit
rechercher prioritairement si, selon les principes d'interprétation reconnus,
il est possible de conférer à l'acte attaqué une portée qui permette une
application conforme à la Constitution. A cet effet, le juge constitutionnel
doit s'efforcer de rechercher dans quelles circonstances pratiques les
dispositions litigieuses vont être appliquées et il doit aussi examiner de
quelle façon la norme sera vraisemblablement mise en œuvre, la qualité des organes
d'exécution et la possibilité d'assurer une application conforme à la
Constitution par l'adoption d'un règlement d'exécution (ATF 130 I 26 consid.
2.1 p. 31, 118 Ia 427 consid. 3b p. 433 et les arrêts cités). Le juge
constitutionnel n'annulera les dispositions d'une norme que dans la seule
mesure où ces dispositions ne se prêtent pas à une interprétation conforme à la
Constitution. Ainsi, la seule possibilité d'une application contraire au droit
ne suffit pas pour invalider l'acte attaqué (ATF 128 I 327 ss, 123 I 112
consid. 2c p. 117 et consid 8f p. 140-141; voir aussi ATF 116 Ia 359 ss). En
revanche, dans le cadre du contrôle incident de la conformité de la norme au
droit supérieur à l'occasion d'une décision d'application, relevant du juge
administratif, celui-ci n'a plus à rechercher une éventuelle interprétation de
la norme conforme au droit supérieur. Il doit examiner si l'application d'une
norme dans le cas concret qui lui est soumis est encore compatible avec la
Constitution. Mais dans ce cas, si le recours est admis, seule la décision
attaquée est annulée et la norme reste en vigueur (arrêt TA GE.2000.0126 du 5
avril 2001).
c) Ainsi, sous l'angle de la nouvelle Constitution
vaudoise et de la loi sur la juridiction constitutionnelle, le juge qui
participe à la fois à la Cour constitutionnelle et à la Cour de droit
administratif et public exerce les mêmes fonctions, puisqu'il intervient dans
les deux cas comme juge cantonal du même tribunal. Or, il n'y a pas de raison
d'en juger différemment pendant la période transitoire puisque les juges de la
Cour constitutionnelle font partie à la fois du Tribunal administratif et du
Tribunal cantonal.
Par ailleurs, on ne saurait dire que le juge qui
participe à la Cour constitutionnelle puis au Tribunal administratif dans le
cadre du contrôle incident de la norme intervient à des stades différents de la
procédure, par exemple à l'instar, en matière pénale, du juge du renvoi puis du
juge du fond (pour d'autres exemples, cf. ATF 131 I 24 déjà cité).
On relèvera encore que le contrôle concret devant le
Tribunal administratif ne constitue pas une voie de recours contre l'arrêt
rendu par la Cour constitutionnelle dans un contrôle abstrait. La succession de
ces procédures diverge ainsi du cas tranché par l'ATF 131 I 24 déjà cité. Dans
cette affaire, le Tribunal fédéral a jugé incompatible avec les art. 30 al. 1
Cst. et 6 par. 1 CEDH l'union personnelle du juge de la recevabilité de
l'opposition (
l’opposition n'est recevable que si le débiteur
rend vraisemblable qu’il n’est pas revenu à meilleure fortune,
art. 265a
al. 1 LP) et du juge de l'action en constatation du défaut de retour à
meilleure fortune (art. 265a al. 4 LP). Il a considéré en effet que l'objet de
la contestation était le même et que
l'action en constatation,
sans constituer - au sens technique - un moyen de droit contre la décision sur
la recevabilité de l'opposition, revêtait néanmoins fonctionnellement le
caractère d'une voie de réexamen, si bien que le même juge serait amené à
revoir sa propre décision en instance de recours.
Il s'ensuit qu'il ne se justifie pas
de récuser le juge qui statue d'abord à la Cour constitutionnelle dans le cadre
du contrôle abstrait d'une norme, puis au Tribunal administratif à l'occasion
d'un contrôle concret de la même norme.
4.
Il
est vrai qu'en l'espèce, la situation présente la particularité que les
arguments de la requérante sont, de son propre aveu, pour l'essentiel
identiques. C'est ce qu'elle expose dans son recours du 6 février 2006 dans la
cause GE.2006.0022 où elle ajoute qu'elle se permet de reprendre ce qu'elle a
déjà développé dans sa requête à la Cour constitutionnelle.
Cette
particularité ne conduit toutefois pas à une autre conclusion. Conformément à
ce qui précède, le Tribunal administratif n'est pas une instance de recours
ouverte à l'encontre des arrêts de la Cour constitutionnelle, ni une autorité
intervenant à un stade ultérieur de la procédure. On ne saurait donc considérer
les juges administratifs comme prévenus du seul fait qu'ils sont susceptibles de
statuer en s'en tenant à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle; une
telle intention ne trahit pas une partialité, mais un souci légitime de
cohérence dans la jurisprudence d'un même tribunal.
En
d'autres termes, le fait que la requérante puisse soumettre deux fois la même
question à deux cours différentes ne lui donne pas le droit d'obtenir des
décisions contradictoires. Il importe donc peu que le juge qui instruit la
cause GE.2006.0022 ait concouru à l'instauration de la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle qu'il pourrait être amené à appliquer.
4.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que la
demande de récusation doit être rejetée. Vu le sort de la requête, un émolument
de justice sera mis à la charge de la requérante, qui n’aura pas droit à des
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
La demande de récusation est rejetée.
II.
Un émolument de justice arrêté à 1’000 (mille) francs
est mis à la charge de la Commune de Nyon.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 octobre 2006
Le président:                                                                                             Le
juge rapporteur :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.