vd_omni · AC.2015.0292 · 2018-04-17 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Château-d'Oex, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours contre une décision du SDT ordonnant la remise en état des lieux d'un bâtiment agricole et le paiement de 50'000 francs partiellement admis. Question de savoir si la décision de la municipalité autorisant les travaux litigieux sans délivrance d'un permis de construire, alors que le service en charge de l'aménagement du territoire n'a pas été consulté, est nulle laissée indécise. Admission du recours dans la mesure où il tend à l'annulation de la remise en état des travaux effectués sur le bâtiment en cause (isolation de la toiture et construction d'une dalle en béton et de piliers porteurs). Le bâtiment conserve un usage agricole et les travaux litigieux sont conformes à la destination de la zone agricole au sens de l'art. 16a LAT. Confirmation de l'ordre d'évacuer les véhicules stationnés à l'intérieur du bâtiment, le dépôt même provisoire de voitures de collection ne pouvant être autorisé en vertu des dispositions de la LAT, auxquelles les clauses d'une charge foncière ne permettent pas de déroger. Admission du recours dans la mesure où il tend à l'annulation du constat que le recourant doit à l'Etat de Vaud la somme de 50'000 francs. Pas violation de la charge foncière étant donné que les travaux en cause n'ont pas entraîné de changement d'affectation et que le bâtiment conserve une vocation agricole.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.04.2018 AC.2015.0292

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 avril 2018
Composition
M. Alex Dépraz, président; MM. Antoine Thélin et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Municipalité de Château-d'Oex,
à
Château-d’Oex
2.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
à
Lausanne
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 25 septembre 2015 demandant la remise en état des lieux du
bâtiment ECA n° 1437, sur la parcelle n° 1641 de Château-d'Oex et le
paiement de 50'000 francs.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire d’un domaine agricole comprenant plusieurs
parcelles et bâtiments ainsi qu’un train d’alpage. La parcelle n° 1641 du
cadastre de la Commune de Château-d’Oex, colloquée en zone agricole, en fait
partie. Cette parcelle supporte plusieurs bâtiments, à savoir le bâtiment ECA
n° 1439, d’une surface de 133 m
2
, destiné à l’habitation et où
est domicilié le recourant, le bâtiment ECA n° 1438, de 18 m
2
,
qui est un petit raccard ou grenier n’ayant jamais servi à l’exploitation
agricole, le bâtiment agricole ECA n° 1437, d’une surface de 259 m
2
ainsi que le rural ECA n° 3758, d’une surface de 105 m
2
. Le
recourant n’a jamais exploité le domaine agricole lui-même mais il le loue à un
fermier.
Le bâtiment ECA n° 1437, construit au début du
XIX
e
siècle, comporte deux niveaux (étable et grange), qui étaient à
l’origine séparés par un plancher en bois. Selon les photographies au dossier,
le terrain est en pente à cet endroit si bien que l’on peut accéder au niveau
supérieur du bâtiment (grange) en véhicule sur la partie amont. Le bâtiment ECA
n° 1437 a obtenu la note 6 au recensement architectural du Canton de Vaud;
les bâtiments ECA n° 1439 et n° 1438 ont obtenu la note 3 (fiche n° 928).
Le bâtiment ECA n° 1437 a essentiellement été utilisé au fil du temps
comme local de stockage du fourrage et d’outils et machines agricoles.
B.
Le 6 octobre 1997, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après: le
SAT, devenu dans l’intervalle le Service du développement territorial;
ci-après: le SDT) a délivré à A.________ l’autorisation spéciale requise pour
la construction du rural ECA n° 3758 sur la parcelle n° 1641. L’autorisation
de construire a toutefois été subordonnée à l’inscription d’une charge foncière,
destinée à garantir l’usage agricole des bâtiments édifiés sur la parcelle
n° 1641, à l’exception du logement utilisé par le propriétaire.
Le 17 juin 1998, A.________ et l’Etat de Vaud ont
signé un acte de constitution d’une charge foncière d’un montant de 50'000 fr.
aux clauses et conditions suivantes :
1) A.________ s’engage, pour lui
ou ses successeurs et ayants droit, à affecter à l’agriculture les bâtiments
édifiés sur sa parcelle 1641, à l’exception du logement du propriétaire et de
ses annexes; par ailleurs, une utilisation d’autres locaux par le propriétaire,
non agricole mais provisoire, sera possible dans la mesure où l’exploitant
l’admet et que cela n’entraîne aucune restriction à l’usage agricole normal.
2) Les comparants confèrent à
cette charge une durée de trente ans dès son inscription au Registre foncier.
3) Le rachat de la charge foncière
est exclu, de la part du propriétaire, pour toute la durée fixée ci-dessus.
4) L’Etat de Vaud donnera son
accord à la postposition de la charge à tout gage immobilier pour autant qu’il
soit destiné à l’entreprise agricole ou autorisé par la Commission foncière.
C.
En 2006, A.________ a déposé une demande de permis de construire un
rural (comprenant une étable et une grange à foin) ainsi qu’une fosse à purin sur
la parcelle n° 1633, située de l’autre côté de la route des Crêts. Il
était prévu que ce nouveau rural, répondant mieux aux besoins d’une
exploitation agricole moderne, jouxte le rural ECA n° 1442 existant. Le 13
mars 2007, le SAT a délivré l’autorisation spéciale requise.
Le projet a par la suite fait l’objet d’une enquête
complémentaire en raison de son agrandissement et le SDT a délivré une nouvelle
autorisation spéciale le 19 novembre 2008.
D.
Suite à la construction du nouveau rural sur la parcelle n° 1633, A.________
a conclu un nouveau contrat de bail à ferme avec B.________ et C.________, avec
lesquels il était précédemment lié par un bail à ferme du 17 juillet 2001. A
teneur du contrat signé le 16 septembre 2008, valable du 1
er
mai
2009 au 30 avril 2025, le bail à ferme porte sur plusieurs parcelles ainsi que
sur le bâtiment ECA n° 1442 (nouveau rural) sis sur la parcelle n° 1633
et le bâtiment ECA n° 1441 sis sur la parcelle n° 1642, mais plus sur
le bâtiment agricole ECA n° 1437 érigé sur la parcelle n° 1641. Selon
l’art. 2 dudit contrat, il est toutefois prévu que les parties s’entendront
pour l’usage des autres locaux.
Depuis la conclusion de ce bail, la relation entre propriétaire
et fermiers s’est dégradée, au point que le bail à ferme a été résilié,
résiliation qui fait l’objet d’un litige civil entre les parties.
E.
Le 9 octobre 2009, A.________ a informé la Municipalité de Château-d’Oex
(ci-après: la municipalité) qu’il comptait entreprendre des travaux d’entretien
et de réparation du bâtiment ECA n° 1437, consistant en une réfection du
toit en anseilles avec la pose d’une couche anti-feu entre les chevrons et la
couverture ainsi qu’un remplacement de la dalle séparant l’étage
« écurie » de celui de la grange. Il annonçait aussi devoir réparer
les portes et fenêtres et l’installation électrique.
Le 5 novembre 2009, la municipalité a autorisé les
travaux précités sans délivrance d’un permis de construire, sous réserve du
respect des normes en matière de protection contre l’incendie. Les travaux se
sont déroulés en 2010 et 2011.
F.
Le 30 novembre 2011, A.________ a indiqué au SDT que l’exploitant du
domaine agricole n’avait plus l’usage des bâtiments sis sur la parcelle n° 1641,
en particulier du bâtiment ECA n° 1437. Il exposait désormais utiliser les
locaux vides pour y entreposer des objets et demandait la radiation de la
charge foncière.
Le 20 janvier 2012, le SDT a demandé des
renseignements complémentaires à propos de l’utilisation des bâtiments sis sur
la parcelle n° 1641 ainsi que des travaux qu’aurait effectués A.________ sur
le bâtiment ECA n° 1437.
Le 30 janvier 2012, la municipalité a transmis au
SDT son dossier concernant les travaux autorisés dans le bâtiment ECA
n° 1437.
Par courrier du 3 février 2012, A.________ a indiqué
que le bâtiment ECA n° 1437 avait été affecté à l’agriculture jusqu’en
2009 et qu’il n’était plus utilisé par l’agriculteur depuis lors, de sorte
qu’il y entreposait des objets. Il a également exposé avoir effectué des travaux
pour la réfection du toit, la pose d’un nouveau plancher entre la grange et
l’écurie, avec rénovation des murs, des drainages et des câblages électriques.
Le 22 février 2012, le fermier a pour sa part confirmé
que, suite à la construction du nouveau rural ECA n° 1442, il n’avait plus
l’utilité du bâtiment ECA n° 1437.
Le 22 mai 2012, une séance a eu lieu sur place en
présence de A.________, de représentants du SDT ainsi que d’un représentant de
la municipalité. Lors de cette séance, qui n’a pas fait l’objet d’un
procès-verbal, le SDT a constaté que des travaux avaient été effectués sur le
bâtiment n° 1437, soit la pose d’une dalle en béton à l’étage, la
réfection du drainage alentour, le remplacement des portes et fenêtres, la
reprise de certains éléments des façades est et ouest et le remplacement de
deux murs latéraux en briques par quatre piliers en béton supportant la dalle.
Par ailleurs, plusieurs voitures de collection étaient stationnées au
rez-de-chaussée, l’étage étant en revanche inutilisé.
Le 26 juillet 2012, le SDT a ordonné l’arrêt
immédiat des travaux sur le bâtiment ECA n° 1437. A.________ a déféré
cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
recours qu’il a par la suite retiré (cause AC.2012.0224).
Le 17 avril 2013, une séance a eu lieu en présence A.________
et des représentants du SDT. Aucun procès-verbal de cette séance ne figure au
dossier. La séance a essentiellement porté sur les modalités éventuelles du
rachat de la charge foncière.
Le 6 juillet 2015, le SDT a adressé à A.________ un
projet de décision et l’a invité à lui faire part de ses observations. En
substance, le SDT considérait que la réfection du drainage, le remplacement des
portes et fenêtres et la reprise de certains éléments des façades est et ouest
étaient assimilés à des travaux d’entretien et n’étaient pas soumis à
autorisation. En revanche, les travaux ayant induit le changement d’affectation
du rural, soit l’isolation de la toiture, la création d’une dalle en béton
ainsi que des piliers porteurs, permettant l’utilisation de l’étage pour y
stationner des voitures, étaient soumis à autorisation. Selon le SDT, ces
travaux n’étaient pas conformes à la zone agricole et aucune dérogation ne
pouvait être octroyée. Un ordre de remise en état n’apparaissait en outre pas
disproportionné du point de vue de la pesée des intérêts en présence.
S’agissant de la charge foncière, le SDT constatait que le recourant n’avait
pas respecté les conditions destinées à garantir l’usage strictement agricole
de l’immeuble grevé et devait à l’Etat de Vaud le paiement de la somme de
50'000 francs.
A.________ s’est déterminé le 23 juillet 2015. Il
indiquait que son fermier lui avait remis le bâtiment ECA n° 1437 en
mauvais état, ce qui l’avait contraint à procéder à des travaux d’entretien qui
avaient été autorisés par la municipalité. Pour le surplus, il exposait avoir
procédé aux travaux afin que le bâtiment conserve une vocation agricole. Il n’y
abritait que provisoirement sa collection de voitures anciennes, étant à la
recherche d’une autre solution pour celle-ci. En outre, il faisait valoir que
les relations conflictuelles qu’il entretenait avec son fermier avaient pour
conséquence que ce dernier n’utilisait pas le bâtiment ECA n° 1437 pour y
entreposer des balles de foin, préférant les laisser dehors à côté du nouveau
rural. Il estimait donc ne pas violer la charge foncière.
Le 25 septembre 2015, le SDT a rendu une décision de
remise en état reprenant les motifs communiqués le 6 juillet 2015 et dont le
dispositif (ch. III) est le suivant :
A.
Mesures de remise en état
des lieux
Les travaux suivants doivent être
remis en état. Ils sont liés au changement complet d’affectation du bâtiment
qui ne peut être admis :
1. l’isolation en toiture doit
être supprimée;
2. la dalle en béton aménagée à
l’étage doit être démolie, ses piliers porteurs doivent être supprimés et les
matériaux devront être évacués dans un dépôt agréé par la Direction générale de
l’environnement, Division géologie, sols et déchets (DGE-DIRNA-GEODE);
3. les véhicules stationnés à
l’intérieur du bâtiment ECA n° 1437 doivent être évacués.
B.
Mesure en constatation de
droit
4. M. A.________ a violé
l’obligation – à laquelle il avait souscrit, par charge foncière constituée le
23 juin 1998, enregistrée au Registre foncier sous le numéro ID 2000/006363 et
garantie à titre réel pour une somme de Fr. 50'000.- (cinquante mille francs) –
de n’utiliser, jusqu’au 22 juin 2028, les bâtiments sis sur la parcelle n° 1641
de la Commune de Château-d’Oex qu’à des fins strictement agricoles. Il doit
donc à l’Etat de Vaud cette somme.
C.
Autres mesures
5. Les bâtiments sis sur la
parcelle n° 1641, et en particulier le bâtiment ECA n° 1437, doivent
strictement être utilisés pour des besoins agricoles.
6. a) Un délai au 31 décembre 2015
est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées ci-dessus.
b) Une séance de constat est
d’ores et déjà fixée, sur place, le 15 janvier 2016 à 14h00, en votre présence
et celle de l’autorité communale.
La décision mettait encore à la charge de A.________
un émolument de 1'680 francs.
G.
Le 22 octobre 2015, A.________ a déféré la décision du 25 septembre 2015
du SDT à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation. En substance, le
recourant fait valoir que les travaux litigieux entrepris sur le bâtiment ECA
n° 1437 sont des travaux d’entretien et de remise en état de l’immeuble,
non soumis à autorisation. En outre, selon lui, les travaux sont conformes à la
zone dans la mesure où ils ont été réalisés en fonction de la conservation d’un
usage agricole du bâtiment. Il expose par ailleurs que la charge foncière
permet un usage non agricole à titre provisoire, que son texte n’exclut pas le
dépôt de véhicules et que cette utilisation ne correspond donc pas à un changement
d’affectation. Pour le surplus, il fait valoir que l’ordre de remise en état
violerait le principe de la proportionnalité et serait arbitraire.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après:
le SIPAL) s’est déterminé le 20 novembre 2015. Il a indiqué que les travaux
réalisés sur le bâtiment ECA n° 1437, qui avait obtenu la note 6 lors
du recensement architectural de la commune de Château-d’Oex, n’avaient pas
porté atteinte aux bâtiments voisins (ECA n° 1438 et n° 1439),
recensés en note 3.
Dans ses déterminations du 25 septembre 2015, la
municipalité a fait valoir que les travaux litigieux étaient des travaux
d’entretien non soumis à autorisation et que l’ordre de remise en état serait
disproportionné.
Dans sa réponse du 15 janvier 2016, le SDT a conclu
au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Il soutient que les
travaux en cause, vu leur ampleur, sont soumis à autorisation. Le stockage de
véhicules ne pourrait en outre être qualifié de provisoire et correspondrait à
un changement d’affectation total, non conforme avec la zone. De plus, les
travaux ne pourraient pas être autorisés à titre dérogatoire, leur réalisation
dans la zone agricole n’étant pas imposée par leur destination dès lors qu’ils
n’auraient d’autre objectif que le maintien de la collection privée de
véhicules du recourant. L’obligation découlant de la charge foncière aurait été
violée.
Le recourant a maintenu ses arguments et conclusions
dans sa réplique du 18 mars 2016. Il a indiqué s’engager à remettre le
bâtiment ECA n° 1437 aux exploitants agricoles. Il a en outre requis la
production, par la municipalité, le SDT et le Service de l’agriculture de leurs
dossiers concernant le bâtiment ECA n° 1437 et la production, par le SDT et le
Service de l’agriculture, des dossiers relatifs à la construction du nouveau
rural en 2007 et 2008. Il a pour le surplus renoncé à une inspection locale.
Le SDT a confirmé sa position dans sa duplique du 2
mai 2016.
H.
Le 9 juin 2016, le recourant a produit un rapport établi à sa demande
par D.________, relatif à l’affectation du bâtiment ECA n° 1437. Selon ce
rapport, le bâtiment ECA n° 1437 demeurerait un complément très utile,
voire nécessaire, aux autres bâtiments pour une gestion optimale de
l’exploitation. Il pourrait servir à l’entreposage de tracteurs et de machines
agricoles, à l’entreposage de petit matériel et au stockage de fourrage ou de
bottes de paille dans la grange. Enfin, les travaux d’entretien réalisés seraient
usuels pour les besoins d’un immeuble agricole, eu égard en particulier au
stockage de fourrage, aux normes de protection incendie et au type de toiture
en tavillons. Pour le surplus, le contenu de ce rapport sera repris ci-après en
tant que besoin.
Invités à se déterminer, le SIPAL et le SDT ont
renoncé à formuler des observations.
I.
Le 9 mars 2018, le recourant a informé le tribunal que les véhicules
déposés provisoirement dans le bâtiment ECA n° 1437 avaient été déplacés
dans un nouveau local construit au centre de Château-d’Oex.
J.
Le tribunal, après en avoir délibéré, a adopté le présent arrêt par voie
de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est susceptible d’un recours dans un délai de
trente jours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité
compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles
de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant a requis la production, par le Service de l’agriculture, de
ses dossiers relatifs au bâtiment ECA n° 1437 ainsi qu’à la construction
du nouveau rural en 2007 et 2008.
a) D'après l'art. 34 LPA-VD, les parties participent
à l'administration des preuves (al. 1). A ce titre, elles peuvent notamment présenter
des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (al. 2
let. d). L'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et
administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (al. 3).
La garantie constitutionnelle du droit d'être
entendu (art. 29 al. 2 Cst.; art. 17 al. 2 Cst.-VD) comprend le droit pour la
partie intéressée de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid.
6.3.1; 139 II 489 consid. 3.3; 137 IV 33 consid. 9.2). Cette garantie n'empêche
pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 137
III 208 consid. 2.2).
b) La Cour de céans s'estime suffisamment renseignée
pour statuer en toute connaissance de cause sur la base du dossier, ainsi que
cela ressort des motifs exposés ci-après, auxquels il est renvoyé. Il
n'apparaît donc pas nécessaire de donner suite à la réquisition du recourant.
3.
Il convient d’abord d’examiner le bien-fondé de la décision attaquée
dans la mesure où elle ordonne la remise en état des lieux, respectivement la
suppression de travaux non conformes aux prescriptions légales et
réglementaires (ch. III/A de la décision attaquée: « Mesures de remise en
état des lieux »).
Les mesures de remise en état se fondent sur l’art.
105 de loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), qui permet au département de faire suspendre
et, le cas échéant, supprimer ou modifier, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
a) Dans un premier temps, il s’agit de déterminer si,
comme le soutient le recourant, les travaux litigieux ont été valablement
autorisés par la municipalité.
aa) L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu'aucun travail
de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. L’art. 68 al. 1
règlement d’application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1),
qui précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante :
Sont notamment subordonnées à
l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a:
a.  les constructions nouvelles,
les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les
agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les
ouvrages mentionnés aux articles 39 et 40 du règlement;
b.  le changement de destination
de constructions existantes;
[…].
Cette règle découle d’un principe de droit fédéral.
En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou
installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du
sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce
qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des
conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à
un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt CDAP AC.2010.0198 du 14
octobre 2011 consid. 4). En conséquence, de petits projets, de dimensions
limitées et qui n’ont d’impact ni sur des intérêts publics, ni sur l’intérêt
des voisins – par exemple des modifications d’éléments de construction à
l’intérieur des bâtiments – ne sont pas soumis à autorisation en vertu de
l’art. 22 al. 1 LAT (ATF 139 II 134 consid. 5.2).
L'art. 103 al. 2 LATC mentionne certains travaux non
soumis à autorisation et renvoie en outre, à ce propos, au règlement cantonal. L'art.
68a RLATC, introduit par une novelle du 14 mai 2001 entrée en vigueur le même
jour, définit, à son alinéa 2, les objets dispensés d'autorisation de
construire, principalement des constructions et installations de minime
importance. Selon la jurisprudence, cela vise aussi les travaux d'entretien de
constructions existantes ainsi que des petites transformations intérieures,
tendant à maintenir la construction dans son état ou à la moderniser sans en
modifier la nature ni l'affectation (voir les références in Benoît Bovay et
al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd. 2010, n.
2.2 ad art. 103 LATC; voir aussi les arrêts AC.2012.0220 du 31 janvier 2013
consid. 4; AC.2011.0238 du 3 août 2012 consid. 3, où il est précisé que les
travaux intérieurs ne sont en principe pas soumis à autorisation).
La jurisprudence cantonale retient qu’il ne faut pas
donner une interprétation extensive à la notion de changement d’affectation au
sens de l’art. 103 al. 1 LATC. Lorsqu’il n’y pas de travaux qui, en tant que
tels, nécessitent un permis de construire, ce n’est qu’en présence d’un
changement fondamental qu’une autorisation est exigée, parce qu’une catégorie
donnée d’affectation (par exemple l’habitation) est totalement abandonnée au
profit d’une autre (par exemple l’activité artisanale). En d’autres termes, en
l’absence de travaux, on ne se trouve en présence d’un changement d’affectation
soumis à autorisation qu’en cas de changement significatif du point de vue de
la planification ou du point de vue de l’environnement (arrêts AC.2014.0364 du
26 janvier 2016; AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid. 3b et les arrêts cités).
Sous l’angle procédural, l’art. 103 LATC prévoit
encore ce qui suit à ses alinéas 4 et 5 (l’alinéa 5 a été modifié sur des
points non pertinents pour la présente espèce par la novelle du 12 avril 2016,
entrée en vigueur le 1
er
juillet 2016, FAO du 26 avril 2016):
4
Les travaux de
construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne
peuvent commencer sans la décision de cette dernière.
5
Dans un délai de
trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de
démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le service en charge de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions pour les projets
dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le service chargé des
monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui
présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère,
historique ou culturelle qui est préservée.
bb) En l’espèce, l’autorité intimée a admis qu’une
partie des travaux – la réfection du drainage, le remplacement des portes et
fenêtres et les travaux de reprise de certains éléments des façades est et
ouest – étaient assimilés à des travaux d’entretien et n’étaient pas soumis à
autorisation. En revanche, l’isolation de la toiture ainsi que la construction
d’une dalle en béton portée par des piliers, destinée à séparer en deux étages
le bâtiment, sont litigieux. L’autorité intimée considère qu’au vu de leur
ampleur et parce qu’ils sont liés à un changement d’affectation, ces travaux
sont soumis à autorisation, tandis que le recourant estime qu’il s’agit de
travaux d’entretien permettant au bâtiment de conserver son affectation
agricole.
Il résulte du dossier que le recourant a soumis son
projet à la municipalité, laquelle a considéré le 5 novembre 2009 qu’il ne
nécessitait pas de permis de construire. Toutefois, contrairement à ce que
prévoyait déjà l’art. 103 al. 5 LATC à ce moment-là, la municipalité n’a pas
consulté le service en charge de l’aménagement du territoire alors qu’il
s’agissait d’une construction située hors de la zone à bâtir. Selon la décision
attaquée, ce vice entraînerait la nullité de la décision municipale dispensant
le projet d’une autorisation de construire. Certes, selon les art. 81 al. 1, 120
al. 1 let. a et 121 al. 1 let. a LATC, le département est compétent pour
autoriser les constructions situées hors de la zone à bâtir. Toutefois, l’art.
103 al. 5 LATC prévoit expressément que seule la municipalité est compétente
pour dispenser un projet de l'autorisation de construire. Si l'on suivait
l'autorité intimée, celle-ci devrait se prononcer par une décision formelle –
et non simplement être consultée – chaque fois que les travaux portent sur un
projet situé hors de la zone à bâtir. Il est donc à tout le moins douteux que
l'absence de consultation du service en charge de l'aménagement du territoire
entraîne la nullité de la décision de la municipalité. Cela étant, cette
question – ainsi que celle de savoir si le recourant pourrait cas échéant se
prévaloir de sa bonne foi dès lors qu’il s’est fondé sur l’autorisation
délivrée par la municipalité – peut toutefois demeurer indécise pour les motifs
qui suivent.
b) Si l'on considère que les travaux étaient soumis
à autorisation, il convient d'examiner si celle-ci aurait dû être délivrée par
l'autorité intimée, auquel cas celle-ci ne saurait en exiger la remise en état.
aa) A teneur de l’art. 22 al. 2 LAT, une
autorisation de construire est délivrée si la construction ou l’installation est
conforme à l’affectation de la zone et si le terrain est équipé. Selon l’art.
16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base
d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole. D’après l’art. 16a LAT, sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à
l’horticulture productrice (al. 1) et celles qui servent au développement
interne d'une exploitation (al. 2). L’art. 34 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise qu’une autorisation
ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à
l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose
à son implantation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que
l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).
Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al.
1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie que les constructions nouvelles doivent
être limitées à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation
agricole ou viticole afin de garantir que la zone agricole demeure une zone non
constructible. La nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en fonction
de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre
de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de
la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêts TF
1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_525/2014 du 24 juin 2015 consid.
5; 1C_233/2014 du 23 février 2015 conid. 3.1). En définitive, les constructions
doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux
besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 133 II 370 consid. 4.2; 129
II 413 consid. 3.2; arrêts TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1;
1C_525/2014 du 24 juin 2015 consid. 5; 1C_233/2014 du 23 février 2015 consid.
3.1). En principe (sous réserve par exemple de la conservation d'un bâtiment
digne de protection, du principe de proportionnalité ou de nouveaux besoins
prévisibles), le volume total des bâtiments d'une exploitation agricole ne doit
pas excéder ce que les besoins de cette exploitation nécessitent (ATF 123 II
499 consid. 3b/cc; arrêt TF 1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 3.1 et les
arrêts cités).
D’un point de vue procédural, l’art. 25 al. 2 LAT
prévoit que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Ce principe
est repris aux art. 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 al. 1 let. a LATC. Par
ailleurs, selon l’art. 81 al. 5 LATC, le département en charge de l'application
de la législation sur l'agriculture donne son préavis sur les projets de
constructions et d'installations liées à des exploitations agricoles situées
hors de la zone à bâtir.
bb) En l’occurrence, les parties divergent sur la
conformité des travaux en cause avec l’affectation de la zone agricole. L’autorité
intimée considère que les travaux d’isolation de la toiture ainsi que la
construction d’une dalle en béton et de piliers porteurs ne sont pas conformes
à l’affectation de la zone, dans la mesure où ils n’auraient d’autre objectif
que de permettre l’utilisation du bâtiment pour y stationner la collection de
véhicules du recourant, ce qui correspondrait à un changement d’affectation. Le
recourant conteste pour sa part que le dépôt provisoire de véhicules correspond
à un changement d’affectation des locaux et soutient que les travaux litigieux sont
conformes à la zone agricole, dans la mesure où ils ont été réalisés afin de
conserver un usage agricole au bâtiment, lequel est nécessaire à l’exploitation
agricole.
Il est constant que le bâtiment litigieux a toujours
eu une affectation agricole depuis sa construction au début du XIX
e
siècle. Selon les déclarations du recourant, confirmées par le fermier, tel
était encore le cas jusqu’à la construction d’un nouveau rural sur la parcelle
n° 1633, moment où les fermiers ont cessé d’utiliser le bâtiment ECA n° 1437
pour y stocker du matériel et y entreposer du foin. D’ailleurs, le bâtiment ECA n° 1437
ne fait plus expressément partie du bail à ferme, celui-ci se limitant à
réserver la possibilité d’une utilisation de ce bâtiment d’entente entre les
parties (art. 2). Depuis lors, le propriétaire en a disposé pour ses besoins
personnels, notamment pour y stationner des véhicules anciens dont il fait la collection.
Il n’a informé que tout récemment le tribunal que ces véhicules avaient été
déplacés dans un nouveau local construit au centre de Château-d’Oex.
Cela étant, le tribunal est d'avis qu'il ressort du
dossier que cette affectation n'était que temporaire et que le recourant a
effectué les travaux litigieux dans l’idée de conserver au bâtiment ECA
n° 1437 une utilisation agricole. A la demande du recourant, la charge
utile de la dalle, en particulier, a été calculée pour résister à 6 m de
foin, et les mesures prises en matière de protection contre l’incendie
permettent le stationnement de véhicules agricoles à l’étage inférieur du
bâtiment et l’entreposage de foin à l’étage supérieur, comme le confirme
l'attestation du Bureau d'ingénieurs E.________ du 16 octobre 2015 produite par
le recourant. En outre, le rapport d'expertise produit dans la présente
procédure permet d’établir que le bâtiment ECA n° 1437 conserve une
utilité, voire est nécessaire en complément aux autres bâtiments, pour l’exploitation
du domaine agricole, tant pour le fermier que pour l’exploitant du train
d’alpage. Ce bâtiment peut servir à l’entreposage de tracteurs et de machines
agricoles, de petit matériel et au stockage de fourrage ou de bottes de paille.
Toujours selon ce rapport, l’agriculteur louant le train d’alpage stocke
d’ailleurs de la paille dans le bâtiment ECA n° 1437. L’auteur du rapport
a par ailleurs précisé que si la place disponible dans les deux bâtiments objet
du bail à ferme actuel semble insuffisante, le fermier n’a pas entrepris les
démarches en vue de l’utilisation du bâtiment ECA n° 1437 en raison du
conflit l’opposant au recourant. L’ingénieur a finalement confirmé que les
travaux d’entretien réalisés étaient usuels pour les besoins d’un immeuble
agricole – sous réserve de l’isolation de la toiture –, eu égard en particulier
au stockage de fourrage, aux normes de protection contre l’incendie et au type
de toiture en tavillons, comme le démontrent l'attestation du bureau d'ingénieurs
précitée ainsi que la lettre du tavilloneur F.________ du 23 mai 2016 produites
par le recourant. Dans ce courrier, ce dernier a en outre confirmé que la pose
d’une sous-couverture, avec un vide d’air, était destinée à préserver le toit
en anseilles. L’autorité intimée n’a eu demeurant nullement remis en question le
rapport de l’ingénieur D.________, alors que l’occasion lui a été donnée de se
déterminer sur son contenu.
Le fait que l’affectation du bâtiment ECA
n° 1437 à des fins agricoles soit garantie par l’inscription d’une charge
foncière plaide également pour l’admissibilité des travaux litigieux.
L’inscription de cette charge foncière est certes intervenue en 1998 lors de la
construction du rural ECA n° 3758 sur la parcelle n° 1641, et la
construction d’un nouveau rural sur la parcelle n° 1633, répondant mieux
aux besoins de l’exploitation, a depuis lors été autorisée en 2008. A cette
occasion, l’autorité intimée a toutefois implicitement reconnu que le bâtiment ECA n° 1437
conservait une nécessité pour l’exploitation du domaine agricole au lieu de
quoi elle aurait dû ordonner sa démolition. A cet égard, il serait
contradictoire de ne pas autoriser des travaux qui permettent précisément de
maintenir la destination agricole de ce bâtiment.
On ne saurait finalement déduire la non-conformité
des travaux en cause à l’affectation de la zone agricole du fait que le
recourant a utilisé temporairement une partie du bâtiment ECA n° 1437
pour y entreposer des véhicules anciens. En effet, si le bail à ferme ne porte
plus sur ce bâtiment, il prévoit néanmoins la possibilité pour les parties de
s’entendre sur son usage. Le fait que le fermier actuel ne l’utilise pas semble
découler du conflit qui l’oppose au recourant plus que de l’absence de
nécessité du bâtiment en question pour l’exploitation du domaine agricole,
laquelle est établie. Le recourant a de plus réitéré son engagement à mettre le
bâtiment ECA n° 1437 à disposition du fermier conformément au contrat de
bail à ferme. Si l’utilisation par le recourant d’une partie de ce bâtiment pour
stationner des véhicules a de fait duré plusieurs années, elle n’en demeure pas
moins provisoire en regard des éléments qui précèdent. De surcroît, l’usage non
agricole provisoire qu’à fait le recourant du bâtiment ECA n° 1437 n’était
que partiel et ce bâtiment a conservé parallèlement un usage agricole, l’exploitant
du train d’alpage y stockant de la paille.
Au vu de ce qui précède, il convient d’admettre que
les travaux litigieux sont conformes à la destination de la zone agricole au
sens de l’art. 16a LAT. Dès lors, le recours doit être admis dans la mesure où
il tend à l’annulation de la remise en état des travaux effectués.
4.
Il reste à examiner si le recourant était autorisé à utiliser
provisoirement le bâtiment ECA n° 1437 pour y stationner des véhicules.
a) D’après l’art. 22 al. 2 let. a LAT, une
autorisation de construire est délivrée si la construction ou l’installation est
conforme à l’affectation de la zone. Selon l’art. 24 LAT, en dérogation à
l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent toutefois être délivrées
pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose (let. b). Les autres dispositions dérogatoires des
art. 24 ss LAT n’entrent pas en considération en l’espèce.
Par ailleurs, d’après l’art. 6 al. 1 LATC, les
restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans
constituent des limitations du droit de propriété de caractère de droit public;
les particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement. Les clauses d’une
charge foncière inscrite au registre foncier afin de garantir le maintien du
caractère agricole d’une construction restent donc sans effet sur les règles de
droit public applicables (v. arrêt AC. 1996.0152 du 29 novembre 2006 consid. 2b).
b) En l’occurrence, le recourant se réfère aux
clauses de la charge foncière et soutient que l’usage non agricole provisoire
du bâtiment en cause a été autorisé par l’autorité intimée.
Il est admis que l’entreposage provisoire de
véhicules dans le bâtiment ECA n° 1437 n’est pas conforme à la zone
agricole. Le recourant ne conteste en outre pas que cet usage du bâtiment n’est
pas imposé par sa destination hors de la zone à bâtir. Il a d’ailleurs
récemment informé le tribunal du déplacement de sa collection de véhicules dans
un local au centre de Château-d’Oex. Le dépôt, même provisoire, de voitures de
collection dans le bâtiment ECA n° 1437 ne saurait donc être autorisé en
vertu des dispositions de la LAT, auxquelles les clauses de la charge foncière
ne permettent pas de déroger.
Dans la mesure où il conserve un objet, l’ordre
d’évacuer les véhicules stationnés à l’intérieur du bâtiment ECA n° 1437
apparaît par conséquent bien fondé et doit être confirmé.
5.
Il convient d’examiner encore si l’utilisation provisoire du bâtiment
ECA n° 1437 par le recourant pour y stationner des véhicules constitue
une violation de la charge foncière et, partant, le bien-fondé de la décision
attaquée dans la mesure où elle constate que le recourant doit la somme de 50’000
fr. à L’Etat de Vaud (ch. III/B de la décision attaquée: « Mesure en
constatation de droit »).
a) La charge foncière est un droit réel limité qui
procure à son titulaire la faculté d’exiger du propriétaire d’un immeuble
certaines prestations, ce dont le propriétaire répondra sur son immeuble (art.
782 al. 1 et 791 al. 1 CC; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5
e
éd., Berne 2012, n° 50). La charge foncière peut être de droit public
(Steinauer, op. cit., tome II, 4
e
éd., Berne 2012, n° 2588 ss).
Les charges foncières de droit public ne sont pas régies par le Code civil,
mais par le droit administratif. L'art. 784 CC prévoit uniquement que les
dispositions sur les hypothèques légales du droit cantonal sont applicables par
analogie à la constitution des charges foncières de droit public et à leurs
effets à l'égard des tiers de bonne foi. Le droit civil pourra être appliqué à
titre subsidiaire, dans la mesure compatible avec la nature publique de la
charge (Steinauer, op. cit., n° 2588c, p. 145 s.; Denis Piotet, Traité de
droit privé suisse, volume V/2, Les droits réels limités en général, les
servitudes et les charges foncières, 2
e
édition, Bâle 2012, n°751,
p. 219 s.; David Jenny, Commentaire bâlois, Zivilgesetzbuch II, 3
e
édition, Bâle 2007, n° 5 ad art. 784 CC). D'une manière générale, les
charges foncières de droit public doivent se fonder sur une base légale,
reposer sur un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité
(Jenny, op. cit., n° 2 ad art. 784 CC; cf. aussi arrêts AC.2015.0237 du 8
décembre 2016 consid. 3b/aa; AC.2013.0298 du 5 mai 2014 consid. 3a).
L'art. 90 du code de droit privé judiciaire vaudois
du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), qui traite des charges foncières de
droit public, est en outre libellé comme il suit:
1
Les charges foncières
garantissant des créances de droit public prévues par une loi spéciale existent
indépendamment de toute corrélation avec l'économie du fonds grevé.
2
Leur constitution est
soumise aux mêmes conditions que l'hypothèque légale de droit public.
3
La charge foncière de
droit public n'est pas rachetable, mais se prescrit aux mêmes conditions qu'une
hypothèque légale.
4
Les dispositions sur
le rang et le privilège de l'hypothèque légale sont applicables aux charges
foncières de droit public. Au surplus, elles sont soumises aux art. 791 et 792
CC.
Le maintien de l’affectation agricole d’un bâtiment
par le truchement d’une charge foncière est prévu par l’art. 81 al. 3 LATC. A
teneur de cette disposition, le département peut subordonner l’autorisation de
construire à l’inscription d’une charge foncière ou d’une mention au registre foncier
pour assurer le maintien et la destination du bâtiment; la mention peut porter
en particulier sur l’interdiction de morceler la parcelle concernée par
l’autorisation. Il est précisé à l’art. 86 RLATC que le département peut exiger
l’inscription d’une charge foncière en faveur de l’Etat pour assurer la
destination future d’une construction hors des zones à bâtir (al. 1). La valeur
de la charge, fixée par le département, correspond à l’avantage économique retiré
par le propriétaire (al. 2).
b) L’autorité intimée a considéré dans la décision
attaquée que le recourant avait procédé à un changement d'affectation violant
l’obligation à laquelle il avait souscrit par charge foncière constituée le 23
juin 1998 de n’utiliser le bâtiment ECA n° 1437 qu’à des fins strictement
agricoles.
Or, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 3), le
tribunal considère que les travaux effectués dès 2009 n'entraînent pas de
changement d'affectation et que le bâtiment conserve une vocation agricole. Il
n'y a donc pas lieu de retenir une violation de la charge foncière, laquelle
est en outre de nature à garantir que cet usage agricole perdure après la
notification du présent arrêt.
Le recours doit par conséquent être admis également dans
la mesure où il tend à l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle
constate que le recourant doit à l’Etat de Vaud la somme de 50'000 francs.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du
recours. La décision du Service du développement territorial du 25 septembre
2015 est annulée en tant qu’elle ordonne la remise en état des travaux
effectués sur le bâtiment ECA n° 1437, à savoir la suppression de l’isolation
en toiture, la démolition de la dalle en béton et la suppression de ses piliers
porteurs (ch. III/A 1 et 2 de la décision). Cette décision est également
annulée en tant qu’elle constate que le recourant doit à l’Etat de Vaud la
somme de 50'000 francs (ch. III/B de la décision). La décision du Service du
développement territorial est confirmée pour le surplus, dans la mesure où elle
conserve un objet.
Vu l’issue du litige, un émolument judiciaire réduit
est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Le
recourant, qui a procédé avec l’assistance d’un conseil professionnel, a droit
à des dépens, réduits également, à charge de l’Etat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2015
est annulée en tant qu’elle ordonne la remise en état des travaux effectués sur
le bâtiment ECA n° 1437, à savoir la suppression de l’isolation en toiture, la
démolition de la dalle en béton et la suppression de ses piliers porteurs (ch.
III/A 1 et 2 de la décision).
La
décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2015 est
annulée en tant qu’elle constate que le recourant doit à l’Etat de Vaud la
somme de 50'000 francs (ch. III/B de la décision).
III.
La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2015
est confirmée pour le surplus, dans la mesure où elle conserve un objet.
IV.
L’émolument judiciaire, arrêté à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la
charge du recourant.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département du territoire et de
l'environnement, versera au recourant une indemnité de 1’500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2018
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.