vd_omni · GE.2015.0124 · 2016-01-26 · fr

A.________ SA/Municipalité de Vevey, Service de la santé publique | La ville de Vevey, en vertu de son devoir de mise en œuvre de mesures de santé scolaire fondé sur la LSP, a conclu avec la recourante une convention relative au service dentaire scolaire. Cette convention doit être qualifiée de contrat de droit public d'une part en raison de son contenu et d'autre part en raison de l'absence de subordination, qui permet de distinguer entre un acte unilatéral et un contrat bilatéral. Ainsi, en y mettant un terme, la ville de Vevey n'a pas rendu de décision administrative, base nécessaire au recours. Par ailleurs, la voie d'action (contentieux fondé sur un contrat de droit administratif) n'est pas ouverte puisque ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire ne la prévoient. Le recours est ainsi irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2016 GE.2015.0124

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 janvier 2016
Composition
M. Eric Brandt, président; M. François Kart et M. Laurent Merz, juges; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.
Recourante
A.________ SA,
à 1********,
représentée par Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
représentée
par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service de la santé publique,
BAP,
à Lausanne
Objet
Recours A.________ SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 18 mai 2015 dénonçant une convention relative aux services dentaires
scolaires
Vu les faits suivants:
A.
a) Dans le canton de Vaud, la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique
(LSP; RSV 800.01) prévoit la mise en œuvre de mesures de santé scolaire, à
savoir notamment la prévention et la surveillance de l'état de santé des élèves
fréquentant les établissements scolaires (art. 45 LSP). L'art. 46 LSP dispose
que les mesures de santé scolaire sont mises en œuvre par les médecins,
médecins-dentistes et infirmières scolaires, ainsi que par le corps enseignant.
Selon l'art. 47 al. 1 LSP (titre: Désignation), les médecins et
médecins-dentistes scolaires sont désignés par les municipalités après
consultation du département.
L'art. 48 al. 1 LSP charge les médecins,
médecins-dentistes et infirmières scolaires de surveiller l'état de santé des
élèves. L'art. 49 LSP est consacré au "Service dentaire scolaire".
Les communes ou groupements de communes sont chargés d'organiser un service
dentaire scolaire (art. 49 al. 1 LSP). Les activités de médecine dentaire
scolaire comprennent les mesures de surveillance, de dépistage et d'éducation
dans le domaine bucco-dentaire (art. 49 al. 2 LSP).
Le Conseil d'Etat a adopté le 31 août 2011 un
nouveau règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu
scolaire (RPSPS; RSV 400.01.2), qui est entré en vigueur le 1
er
août
2011 en abrogeant le règlement du 5 novembre 2003. Les dispositions du nouveau
règlement au sujet du médecin-dentiste scolaire sont les suivantes:
"Art. 38
Médecin-dentiste scolaire – a) Champ d'activité
1
Le médecin-dentiste
scolaire exerce son activité de dépistage selon le cahier des charges défini
par l'Unité PSPS [promotion de la santé et de la prévention en milieu scolaire]
et validé par la Direction interservices. Lorsqu'un traitement est jugé
nécessaire lors du dépistage, les parents ont le libre choix du
médecin-dentiste traitant.
2
Son référent est le
Médecin responsable pour la santé scolaire, qui peut, s'il le juge nécessaire,
en référer pour les aspects métiers au Médecin dentiste conseil de
l’Administration cantonale vaudoise.
Art. 39    b) Engagement
et rémunération
Les médecins-dentistes scolaires
sont engagés par les communes concernées, sur préavis de l'Unité PSPS et du
SSP. Ils sont rémunérés par ces communes, selon un barème établi par le DSAS.
Art. 40    c) Tarifs des
traitements
Lorsque le médecin-dentiste
scolaire assure le traitement, le tarif applicable est celui établi par la Société suisse d'odonto-stomatologie pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont à la
charge des parents."
b) En juillet 2006, la commune de Vevey a établi une
convention relative au service dentaire scolaire remplaçant celle du 2 octobre
1995, ayant la teneur suivante :
Il est spécifiquement mentionné que cette convention
a pour but d'assurer le fonctionnement du service dentaire scolaire de Vevey,
rattaché à la Direction de l'éducation (article 1). Elle se reconduit d'année
en année, sauf dénonciation 6 mois à l'avance pour le 31 juillet par l'une ou
l'autre des parties (article 2). Elle prévoit notamment que les
médecins-dentistes signataires de la convention effectuent personnellement le
travail de dépistage. Pour cela, ils bénéficient des services de l'assistante
en médecine dentaire engagée et rétribuée par la commune (article 9). Pour leur
activité de dépistage, les médecins-dentistes sont rémunérés par la commune
selon le tarif de la SSO (société suisse des médecins-dentistes). S'agissant
d'un travail de mandat, les cotisations AVS/AI/AC sont retenues des montants
qu'ils touchent (article 11). La commune ne subventionne pas les soins confiés
à des médecins-dentistes non signataires de la convention (article 17). Chaque
médecin-dentiste peut individuellement dénoncer la convention pour ce qui le
concerne, en observant les dispositions de l'art. 2 (article 19). Enfin, la
convention prévoit une clause compromissoire en cas de conflit (article 23).
B.
Le 20 juillet 2006, sous la plume du Dr B. C.________ au bénéfice de la
signature collective à deux, la société A.________ SA, dont le siège est à 1********
dans le canton de 2******** et qui est active dans l'exploitation d'un ou
plusieurs cabinets médicaux ainsi que toute activité liée à l'orthodontie, a
signé la convention relative aux soins dentaires élaborée par la commune de
Vevey. Aucun des deux autres administrateurs, soit D. E. C.________-F.________
et G. H. I.________, également titulaires de la signature collective à deux,
n’a signé la convention.
En septembre 2014, la commune de Vevey a informé les
parents des élèves scolarisés et domiciliés à Vevey de la procédure à
entreprendre si le dépistage organisé par le Service dentaire aboutissait à une
consultation dentaire et qu'un subside était demandé. Cette circulaire
comprenait en outre la liste alphabétique des médecins-dentistes et
spécialistes conventionnés avec la ville de Vevey, dont A.________ SA faisait
partie.
Le 8 décembre 2014, la commune de Vevey a informé A.________
SA que conformément à l’art. 2 de la convention, elle résiliait pour le 31
juillet 2015 toutes conventions relatives au service dentaire scolaire conclues
avec les médecins-dentistes des cliniques dentaires, l'intéressée préférant
collaborer désormais uniquement avec des médecins-dentistes installés à titre
indépendant. En effet, elle a observé que les cliniques dentaires ne
respectaient pas suffisamment les termes de la convention puisque contrairement
à ce qu'elle prévoyait, ce n'était pas le dentiste signataire de la convention
qui procédait au traitement des élèves mais les devis étaient régulièrement
signés par des dentistes non signataires de la convention tout comme les
traitements. Par ailleurs, la commune de Vevey a indiqué à A.________ SA
qu'elle pouvait recourir contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
C.
Le 22 juin 2015, A.________ SA, sous la plume de son conseil, a recouru
contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision litigieuse et
à sa réintégration immédiate comme partenaire de la commune de Vevey dans le
cadre de la convention relative aux services dentaires scolaires. En substance,
la recourante a invoqué la violation du principe de la bonne foi et la
violation de la liberté économique. Elle a en outre produit un onglet de pièces
sous bordereau.
Par réponse du 20 juillet 2015, la commune de Vevey
a conclu au rejet du recours, au motif principal que la décision litigieuse ne
serait pas susceptible de recours. Subsidiairement, elle a confirmé avoir
rencontré des difficultés récurrentes avec les cliniques dentaires qui ne
respectaient pas la convention puisqu'il a souvent été observé que ce n'était
pas le médecin-dentiste signataire de la convention qui dispensait les soins
aux écoliers mais des médecins non signataires de la convention.
Le 20 juillet 2015 également, le médecin cantonal du
Service de la santé publique (SSP) a expliqué que la collaboration entre la
commune de Vevey et A.________ SA était directe, sans implication des services
de l'Etat de Vaud. Il a ajouté que les communes n’avaient jamais eu
l'obligation de prendre un praticien en particulier et la charge de
médecin-dentiste scolaire faisait l'objet d'un contrat de mandat entre la
commune et le médecin nommé.
Le 3 août 2015, la recourante a déposé des
observations complémentaires, confirmant les conclusions prises au pied du
recours du 22 juin 2015.
Le 31 août 2015, la commune de Vevey a produit un
mémoire-duplique.
Le 9 septembre 2015, la recourante a répondu.
Le 18 septembre 2015, la commune de Vevey s'est
déterminée.
Le 30 septembre 2015, la recourante a répliqué.
Le 21 octobre 2015, la commune de Vevey s’est encore
déterminée et a précisé que le Dr C.________ avait toujours la possibilité de
s’inscrire auprès de la commune et de signer la convention à titre individuel.
Enfin, le 3 novembre 2015, la recourante s’est à son
tour déterminée.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (arrêt AC.2015.0041 du 28 octobre 2015 consid. 1).
a) La recourante soutient que la résiliation de la
convention relative au service dentaire scolaire a fait l'objet d'une décision
au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La définition de la décision dans cette
loi cantonale correspond à la définition généralement admise de la décision en
droit administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Le texte de
l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:
" Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations."
Pour que le recours de droit administratif au
Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD) soit recevable, il faut en principe qu'il
soit dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (selon l'art. 92 al.
1 LPA-VD: contre les décisions et décisions sur recours rendues par les
autorités administratives).
b) La commune de Vevey, par le biais de la
municipalité, a la compétence de désigner les médecins-dentistes scolaires
après consultation du département (art. 47 al. 1 LSP). Dans ce cadre, il faut
se borner à examiner si la désignation d'un médecin scolaire, et
a contrario
la résiliation des rapports le liant à la commune est une décision au sens
précité. En effet, si la désignation – ou l'engagement, pour reprendre la
terminologie du règlement sur la promotion de la santé et la prévention en
milieu scolaire – est une décision, la révocation devrait également être une
décision (arrêt CDAP GE.2011.0193 du 29 août 2012 consid. 1c).
c) Les décisions, qui constituent un acte
unilatéral, doivent être distinguées des actes bilatéraux, soit des contrats
privés ou de droit administratif. En droit suisse, le contrat de droit privé et
le contrat de droit administratif se distinguent essentiellement par leur
objet. Une convention relève notamment du droit administratif lorsqu’elle met
directement en jeu l’intérêt public, parce qu’elle a pour objet même une tâche
d’administration publique ou une dépendance du domaine public (ATF 105 Ia 392
consid. 3 ; voir également RDAF I 2008 p. 361ss).
Quant à la distinction entre un acte unilatéral et
un contrat bilatéral, l’un des critères est celui de la subordination. Le
caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l’autonomie de
la volonté des deux parties au contrat, au contraire de la décision, ce qui
exclut une inégalité entre les intéressés (P. Moor/E. Poltier, Droit
administratif vol. II : les actes administratifs et leur contrôle, 3
e
éd., Berne 2011, p. 422). Il s’agit donc de définir le fondement des droits et
obligations résultant de l’acte juridique. Ou bien les prestations dues de part
et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, et on est en
présence d’une décision. Ou bien elles ne peuvent être rapportées à une norme,
et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (Moor/
Poltier, op. cit., p. 424). La simple existence de négociations et celle d’une
manifestation de la volonté de l’administré, s’ajoutant à celle de l’autorité,
ne sont toutefois pas suffisants pour distinguer la décision du contrat. En
outre, la forme que les parties ont voulu donner à l’acte en question dans leur
relation n’est pas déterminante, par exemple deux signatures sur le document,
mais peut être un indice d’une relation contractuelle bilatérale (T. Tanquerel,
Manuel de droit administratif, Genève, Zürich, Bâle 2011, p. 331-332)
2.
a) La convention relative au service dentaire scolaire, signée par les
deux parties, précise en son article 11 que s'agissant d'un travail de mandat,
les cotisations AVS/AI/AC sont retenues des montants que les médecins touchent.
L'art. 23 prévoit quant à lui une clause compromissoire en cas de conflit. Le
médecin cantonal a précisé que les communes n'avaient pas l'obligation de
prendre un praticien en particulier et que la charge de médecin-dentiste
scolaire faisait l'objet d'un contrat de mandat entre la commune et le médecin
nommé. Il a ajouté que l'Etat de Vaud n'était pas impliqué dans la convention
susmentionnée et qu'il n'était donc pas concerné par cette convention. Par
ailleurs, dans sa réponse, la commune de Vevey a émis un doute quant à la
nature de la "décision" rendue le 18 mai 2015 et quant à la
compétence de l'autorité de céans.
b) Il ressort de ces éléments, que le fondement des
obligations de chacune des parties à la convention ne découle pas directement de
la loi, qui prévoit une norme « programmatique », mais résulte d’un
accord de volonté des parties, concrétisé par la signature de la convention du
2 juillet 2006 par chacune d’elles. La signature de la convention, démontre
qu'il y a eu à l'origine une négociation ayant abouti à un accord bilatéral sur
la prise en charge des dépistages. La rémunération est fixée sur la base du
tarif scolaire de la Société suisse des médecins dentistes SSO (art. 11 de la
convention) ce qui confirme la nature contractuelle des rapports entre la
commune et la société recourante. De plus, les dispositions topiques du
règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire n’imposent
pas une désignation du médecin scolaire par une décision administrative, mais elles
sont, au contraire, compatibles avec la forme contractuelle (arrêt CDAP GE.2011.0193
du 29 août 2012 consid. 1c). Enfin, concernant l’objet de la convention, il ne
fait aucun doute que le droit public s’applique puisque la prestation
principale est une tâche relevant de l’administration publique (art. 46 et 47
LPS), ce qui exclut un pur contrat de droit privé (cf. arrêt CDAP GE.2011.0193 précité
consid. 1d). D’ailleurs, le médecin-dentiste scolaire ne fait pas partie du
personnel
stricto sensu
de l'administration communale. Il n’a pas acquis
le statut de fonctionnaire mais intervient en vertu de la seule convention sur
la base d’un tarif indépendant de la  rémunération des fonctionnaires
communaux.  En tout état de cause,  la jurisprudence a précisé qu’en l’absence
d’un règlement régissant les rapports de travail des agents communaux avec la
collectivité locale concernée, ces rapports relèvent du droit privé (arrêt CDAP
GE.2012.0140 du 19 février 2013 consid. 3d).
Ainsi, il faut considérer que le recourant a été
engagé par contrat de droit administratif et que la commune de Vevey, le 8
décembre 2014, a mis un terme aux relations contractuelles. La commune n'a donc
pas rendu de décision administrative, au sens de l’art. 3 LPA-VD.
c) En cas de contestation relative à des prétentions
fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur une décision
administrative mais sur un contrat (contentieux par voie d'action), l'art. 106
LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit administratif, et la
compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi spéciale le prévoie. En
l’espèce, ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire ne
prévoient cette action, dans le domaine de la santé scolaire. La Cour de droit administratif et public ne peut donc pas traiter le présent recours comme une
demande dans le cadre d'une action de droit administratif (cf. B. Bovay, La loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RDAF 2009 I 161
ss, p. 187 ; cf. encore arrêt CDAP GE.2011.0193 précité consid. 1d). Cette
situation résulte de l’application dans la législation cantonale de la théorie
du contentieux subjectif selon laquelle les prétentions pécuniaires d’un
particulier contre une collectivité publique sont du ressort des tribunaux
ordinaires (E. Brandt, La juridiction administrative dans le canton de Vaud
in
R. Herzog/R. Feller [Ed.], La justice administrative bernoise, histoire et
actualité, Berne 2010). Au demeurant, la convention prévoit expressément la
résolution d’éventuels conflits par la voie arbitrale, ce qui écarte aussi la
voie de l’action et confirme le caractère bilatéral des rapports juridiques
régissant les relations entre la recourante et la Commune.
d) Il convient encore de préciser que l’indication
erronée des voies de droit dans le courrier de la commune de Vevey du 8
décembre 2014 n’a pas d’influence sur l’issue de la présente cause, mais pourra
influencer la décision sur la répartition des dépens (voir à ce sujet arrêt TF
2C_657/2013 du 1
er
novembre 2013).
3.
Il résulte des considérants qui précèdent qu’à défaut de décision
attaquable au sens de l’art. 3 LPA-VD, la voie du recours de droit
administratif n'est pas ouverte (art. 92 al. 1 LPA-VD) contre la mesure prise
par la Commune de Vevey concernant la convention du 20 juillet 2006, et le
recours dirigé contre les correspondances de la Municipalité des 8 décembre
2014, puis 22 mai 2015, dénonçant cette convention est irrecevable.
La recourante, qui succombe, doit payer les frais de
justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). En ce qui concerne la répartition des dépens,
le tribunal constate que la procédure a été dirigée auprès de la CDAP à la
suite de l’indication erronée des voies de recours dans la correspondance du 22
mai 2015. Pour ce motif, il y a lieu de compenser les dépens (art. 56 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge d’A.________ SA.
III.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 26 janvier 2016
Le président:                                                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.