vd_omni · AC.2021.0109 · 2021-11-09 · fr

Commune de Chexbres/Département des institutions et du territoire | Recours c/ décision du département cantonal approuvant la zone réservée cantonale sur des parcelles, propriété de la commune recourante.Il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune, hors centre, sont surdimensionnées. Le périmètre litigieux pourrait objectivement être concerné par le remaniement de la zone à bâtir. Le projet de mutualisation des réserves de la commune avec celles d'une commune voisine, qui permettrait selon elle de résorber entièrement le surdimensionnement hors centre, reste hypothétique et ne permet pas de considérer qu'un déclassement en zone viticole du périmètre de la zone réservée serait d'emblée exclu.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.11.2021 AC.2021.0109

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 9 novembre 2021
Composition
M. André
Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme
Annick Borda, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
Commune de Chexbres
à Chexbres représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Département des
institutions et du territoire,
à Lausanne, représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours Commune de Chexbres c/ décision du
Département des institutions et du territoire du 12 février 2021 approuvant
la zone réservée cantonale sur les parcelles n
os
558, 559 et 1712.
Vu les faits suivants:
A.
La
Commune de
Chexbres
est propriétaire sur son territoire des parcelles adjacentes
n
os
558, 559 et
1712, de respectivement 1'648 m
2
, 1'827 m
2
et 1'652 m
2
(soit au total 5'127 m
2
). Ces parcelles sont
actuellement plantées en vigne, dans un terrain en pente (terrasses) desservi
par le chemin
Auguste-Piccard
. Ce chemin longe
la limite sud des parcelles et il se termine, sous la parcelle n° 1712, en
place de rebroussement. Un bâtiment de 33 m
2
est construit à cheval
sur les parcelles n
os
558 et 559. La parcelle n° 1712 comporte un
bâtiment à usage agricole de 15 m
2
. Avant une modification des limites
(division parcellaire) intervenue le 20 mars 2020, les parties sud des actuelles
parcelles n
os
558 et 559, ainsi que la totalité de la parcelle n° 1712
formaient l'ancienne parcelle n° 559, déjà propriété de la commune, dont la
surface totale était de 2'789 m
2
.
Les trois parcelles n
os
558, 559 et 1712 se trouvent à environ un kilomètre à l'est du centre de
Chexbres. Elles sont entourées au nord, à l'ouest et au sud par des parcelles
sur lesquelles des villas sont construites. Plus au sud, de l'autre côté du
chemin
Auguste-Piccard
et directement à l'est
de la parcelle n° 1712 s'étendent des vignes.
Les parcelles n
os
558, 559
et 1712 sont classées dans la zone de villas du plan des zones communal, approuvé
par le Conseil d'Etat le 24 février 1984. Elles
sont par
ailleurs incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par
la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux, dans sa teneur en
vigueur dès le 1
er
septembre 2014 (LLavaux; BLV 701.43; cf. art. 2
LLavaux). Elles sont classées dans le territoire d'agglomération II de ce plan,
modifié en 2010 (art. 14, art. 21 ss LLavaux).
B.
En novembre 2016, la Municipalité de Chexbres (ci-après:
la municipalité) a délivré à un promettant-acquéreur un permis de construire
quatre villas de deux logements sur les anciennes parcelles n
os
558
et 559, après avoir levé l'opposition de l'association Sauver Lavaux. Le
recours
déposé contre cette décision par cette association
a été rejeté par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
le 14 décembre 2017 (arrêt AC.2017.0003).
Le permis de construire, dont la validité
a été prolongée jusqu'au 14 décembre 2020, n'a finalement pas été utilisé.
Après l'abandon de ce projet de construction,
d'autres promettant-acquéreurs de la nouvelle parcelle n° 1712 ont déposé
,
au printemps 2020
, une
demande de permis de construire une villa individuelle. Ce projet
a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 11 juin 2020. La Direction
générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) a déposé une
opposition le 25 mai 2020, en faisant valoir que la zone à bâtir de la commune de
Chexbres était surdimensionnée et qu'elle allait mettre à l'enquête publique
une zone réservée cantonale sur ce terrain. L'autorité cantonale se référait à
l'art. 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC; BLV 700.11) qui dispose que "dans les zones à bâtir,
le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il
s'agit d'une zone manifestement trop étendue [...]; dans ce cas, l'Etat doit,
dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique
une zone réservée".
La municipalité a néanmoins décidé, le
25 juin 2020, de lever l'opposition et de délivrer le permis de construire. Le
Département des institutions et du territoire (ci-après: le DIT) a recouru
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). La municipalité a alors informé la CDAP qu'elle annulait sa
décision, le permis de construire étant refusé. La cause a été rayée du rôle
par la juge instructrice le 30 novembre 2020.
C.
L'opposition de la DGTL au projet de construction
sur la parcelle n° 1712 (ancienne parcelle n° 559) est intervenue alors que la
municipalité avait déjà engagé certaines démarches en vue de l'adaptation de
son plan général d'affectation. Ces démarches font suite à la révision
partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui
a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
(art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une
mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes", qui prévoit
notamment ce qui suit:
"Les communes
évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de
redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur
capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée
par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact
d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des
centres régionaux: croissance annuelle maximale: 1.7% de la population 2015.
Périmètre des centres
locaux [...]
Périmètre des
localités à densifier [...]
Villages et quartiers
hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé
au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le
justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de
préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par
rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent
pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne
d’action A1.
Les communes qui
doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
[...]
Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le
territoire urbanisé;
3. mettent en valeur
les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone
à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents
est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"
Le Service du développement
territorial (SDT - actuellement: DGTL) a publié plusieurs fiches
d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11
du PDCn
. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones
d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement
du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement
suivante:
"– Dézoner
toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont
identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune.
– Traiter les
petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et,
selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en
zone à bâtir.
– Affecter en zone
agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti.
– Mener une
réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend
afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver
par des mesures de planification.
– Assurer la disponibilité
des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas
échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage
futur."
La fiche d'application prévoit une première
phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé",
version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est une donnée de
base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il
comprend les territoires largement bâtis situés en zone à
bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à
vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé permet
de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas
l'être. [...]
Dans une démarche de redimensionnement des zones
à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les
différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir.
Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du
territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre du territoire
urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du
territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet
au Service du développement territorial au début de la procédure de
planification."
Chexbres fait partie des communes devant
réviser leur plan général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement
des zones à bâtir dans les quartiers hors centre (voir la liste établie en juillet
2017 par le SDT, publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et
construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et
mixtes). La
municipalité a fait établir par un bureau d'urbanisme
(Plarel) un document intitulé "Rapport de pré-étude (vision communale)"
(rapport du 26 juillet 2019, mis à jour les 18 juin et 7 décembre 2020 - ci-après:
le rapport de pré-étude), qui décrit les principales orientations que la commune
entend développer dans le cadre de la révision de son PGA. Ce rapport contient
des données relatives à la capacité d'accueil des zones à bâtir (habitations et
mixtes) de la Commune de Chexbres (p. 17). Dans le périmètre du centre régional,
le potentiel d'accueil est inférieur au besoin (population au 31.12.2018 = 2'039
habitants; population maximale au 31.12.2036 = 2'759 habitants;
sous-dimensionnement de la zone à bâtir = 253 habitants, compte tenu d'un
potentiel d'accueil équivalant à 467 habitants supplémentaires). Dans le
secteur "hors centre", la capacité d'accueil est supérieure aux
prévisions faites selon la mesure A11 (population au 31.12.2018 = 199
habitants; population maximale au 31.12.2036 = 214 habitants; surdimensionnement
de la zone à bâtir = 87 habitants, compte tenu d'un potentiel d'accueil équivalant
à 102 habitants supplémentaires). Les parcelles n
os
558, 559 et 1712
font partie du territoire urbanisé (comme la quasi-totalité des zones à bâtir
actuelles) mais elles sont situées en dehors du périmètre du centre régional.
Dans le chapitre "Stratégie de redimensionnement"
du rapport de pré-étude, (p. 23), il est indiqué que la commune prévoit le
déclassement de quelques parcelles au sud du chemin Auguste-Piccard, destinées
à être incluses dans le périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux (en
zone viticole protégée); cela permettrait de réduire de 17 habitants
l'estimation du surdimensionnement hors centre (87 – 17 = 70). Il n'est pas
question d'un déclassement des parcelles n
os
558, 559 et 1712 en
relation avec le PAC Lavaux.
Le rapport de pré-étude mentionne
encore que Chexbres a un périmètre de centre régional commun avec Puidoux. En
2017, ces communes ont interpellé le SDT à propos d'une éventuelle mutualisation
de leurs réserves en zone à bâtir. Dans une lettre du 13 décembre 2017, le SDT a
répondu que la mutualisation était acceptée sur le principe
pour autant que la révision des plans généraux
d'affectation des deux communes soit menée en parallèle
, depuis l'enquête
publique jusqu'à l'approbation.
Le 31 juillet 2019, la municipalité a
transmis au SDT, pour examen préliminaire, un dossier relatif à la révision du
PGA, avec notamment le rapport de pré-étude.
Le 5 février
2020, le
SDT a communiqué à la municipalité divers
commentaires ou remarques.
A propos de la stratégie communale de redimensionnement
de la zone à bâtir, il est mentionné ceci:
"La stratégie
de redimensionnement de Ia Commune de Chexbres consiste à mutualiser le
potentiel des réserves en habitants avec Ia commune de Puidoux, puisqu’il
s’agit d’un périmètre de centre bipolaire et que Ia commune de Chexbres est
sous-dimensionnée dans son périmètre de centre et surdimensionnée hors du
périmètre de centre. A l’inverse, Ia commune de Puidoux est surdimensionnée
dans le périmètre de centre et sous dimensionnée hors périmètre de centre.
La Commune de
Chexbres projette donc de se développer à l’intérieur de son périmètre de centre
et de densifier les zones à bâtir existantes, telles que la zone d'utilité publique,
Ia zone mixte. Le solde de son potentiel restant sera échangé avec Ia commune
de Puidoux. Si les projets doivent être conformes à Ia mesure A11, ils devront
également répondre aux besoins à 15 ans et être dument justifiés notamment en
ce qui concerne les zones d’utilité publique.
Le SDT a déjà
répondu favorablement au principe de mutualisation du potentiel des réserves
pour autant que les planifications soient mises à l'enquête publique en parallèle
et leurs approbations simultanées.
Apres analyse de Ia
pré-étude et au regard de l'état des réserves au 31.12.2018 et non au 31.12.2016,
la situation a quelque peu changé, notamment pour Ia commune de Puidoux,
puisque le sous dimensionnement des réserves hors périmètre de centre s’est considérablement
réduit.
Selon Ie guichet
informatique, les réserves hors centre de Ia Commune de Puidoux ont passé à +3
habitants.
II s'agit donc
d’adapter les chiffres conformément à Ia mesure A11 hors centre et de répondre
aux principes de redimensionnement suivants […]."
Le 21 juillet 2020, les Municipalités
de Chexbres et de Puidoux ont informé la DGTL qu'elles avaient poursuivi leur
démarche en vue de mutualiser leurs réserves dans le périmètre de centre
régional et hors centre. Elles ont présenté de nouvelles estimations des
capacités des zones à bâtir (à Puidoux: s
ous-dimensionnement
du périmètre hors centre de 50 habitants et surdimensionnement de 39 habitants
dans le périmètre de centre régional; à Chexbres, sous-dimensionnement dans le
périmètre de centre régional de 130 habitants et surdimensionnement dans le
périmètre hors centre de 70 habitants) et elles ont indiqué que Puidoux pourrait
céder à Chexbres un potentiel de 70 habitants hors centre, tandis que Chexbres
pourrait céder à Puidoux un potentiel de 121 habitants dans le périmètre de
centre régional.
La procédure d'élaboration des dossiers
de révision des PGA de ces deux communes se poursuit.
D.
Comme l'autorité cantonale était tenue en vertu de
l'art. 134 LATC, après son opposition au projet de construction, de mettre à
l'enquête publique une zone réservée (cf. supra, let. B), la DGTL a élaboré un
plan de zone réservée cantonale dont le périmètre correspond au périmètre de
l'ancienne parcelle n° 559. Selon le règlement (RZR), cette mesure est destinée
à rendre provisoirement inconstructible la surface visée (art. 1), pour une de cinq
ans à compter de son entrée en vigueur (art. 4 al. 1 RZR).
La DGTL a établi un "Rapport
d'aménagement (selon article 47 OAT)", daté du 3 juin 2020, qui décrit notamment
le contexte et les objectifs de cette mesure en retenant que "la Commune
de Chexbres dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et qu'elle doit
entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation
communal".
Le projet de plan de zone réservée a
été mis à l'enquête publique du 10 juin au 9 juillet 2020. La Commune de Chexbres
(par la municipalité) a formé opposition le 26 juin 2020, en faisant notamment
valoir que la révision, en parallèle, du PGA de Puidoux permettrait d'absorber
le surdimensionnement de ses zones à bâtir.
E.
Le 12 février 2021, la cheffe du DIT a rendu une décision
d'approbation de la zone réservée cantonale sur les parcelles n
os
558, 559 et 1712, l'opposition formée par la municipalité étant levée.
Cette décision retient en substance que
la zone à bâtir de la Commune de Chexbres est surdimensionnée et qu'elle doit être
réduite en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Elle relève qu'actuellement, la
capacité d'accueil du périmètre hors centre est de 108 habitants; avec une population
de 185 habitants au 31 décembre 2015, la croissance admise hors centre à l'horizon
2036 représente 29 habitants (185 x 0.75% x 21 années). En comparant la
capacité d'accueil au moment du bilan (108 habitants) et le potentiel de
croissance de la commune alloué par la mesure A11 (29 habitants), après
soustraction du nombre d'habitants arrivés entre fin 2015 et fin 2019 (5 habitants),
le périmètre hors centre a une surcapacité d'accueil de 84 habitants. Les zones
d'habitation et les zones mixtes de la Commune de Chexbres sont partant surdimensionnées
hors du périmètre de centre régional. Cette situation nécessite, d'après la décision
du 12 février 2021, que des mesures fortes soient mises en place par l'autorité
communale en vue de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir (p. 5).
A propos de la situation des parcelles
n
os
558, 559 et 1712, la décision précitée mentionne ce qui suit:
"Les parcelles
n
os
558, 559 et 1712 de Chexbres, non bâties, sont situées à environ
1 km du centre du village de Chexbres, à l'extrémité sud-est de la localité et
en bordure de zone viticole. Ce fonds, comme les parcelles voisines, est entièrement
cultivé de vigne et donc dévolu à la viticulture (activité tributaire du sol).
Les parcelles forment une sorte d'îlot en dehors de la zone à bâtir. Une nouvelle
construction devrait, selon les intentions communales, ainsi prendre place à
l'intérieur de ce noyau, alors même que le fonds litigieux est sis en dehors du
territoire urbanisé. Partant, il compte parmi ceux qui seront déclassés en priorité
lors de la mise en conformité de la planification communale. La zone réservée
constitue dans ces conditions une mesure conservatoire proportionnée."
Dans sa
décision, le département relève que la Commune de Chexbres a pris des mesures
en mettant notamment en place une démarche de mutualisation des réserves avec
la Commune de Puidoux. Cela étant, les travaux de planification ne sont pas
terminés et rien ne permet de retenir en l'état que cette stratégie aboutira.
Même si la DGTL a validé le principe de la mutualisation des réserves, il n'est
pas certain qu'elle sera en mesure de préaviser favorablement toutes les
propositions communales qui seront faites dans ce cadre. La planification
communale devra faire l'objet d'une enquête publique et le résultat de celle-ci
est incertain et pourrait justifier de nouvelles adaptations du projet. Les
mesures entreprises à ce jour par la municipalité n'apportent pas de garanties
suffisantes que le principe de redimensionnement prévu à l'art. 15 al. 2 LAT
pourra être respecté. La zone réservée cantonale conserve donc toute sa pertinence,
malgré la démarche de mutualisation des réserves mise en place par les Communes
de Chexbres et de Puidoux. Ce n'est que lorsque les plans d'affectation de ces
communes seront en vigueur que la question du redimensionnement des zones à
bâtir sera définitivement réglée et que la zone réservée cantonale pourra, le
cas échéant, être levée.
La décision relève encore que dans son
arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP – qui avait considéré que le
plan des zones était applicable, la municipalité n'ayant pas violé le droit
cantonal en renonçant à conférer un effet anticipé négatif à une future
révision de ce plan (cf. consid. 2) – ne s'est pas prononcée sur l'admissibilité
d'une zone réservée cantonale au regard
de la mesure A11
du PDCn, dans sa teneur en vigueur après l'approbation du Conseil fédéral, le
31 janvier 2018; or c'est précisément sur cette base qu'une obligation a été
imposée à la commune, à cause du surdimensionnement de ses zones à bâtir, de
soumettre jusqu'au au 20 juin 2022 une planification révisée à l'approbation du
canton.
F.
Le 16 mars 2021, la Commune de Chexbres a déposé un
recours de droit administratif contre la décision du DIT du 12 février 2021.
Elle demande à la CDAP d'annuler cette décision qui instaure une zone réservée cantonale
sur les parcelles n
os
558, 559 et 1712. A titre subsidiaire, elle
conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à
l'autorité intimée pour qu'une décision soit rendue concernant la proposition
de mutualisation des zones à bâtir entre Chexbres et Puidoux, respectivement en
vue de l'abrogation de la zone réservée cantonale contestée.
Dans sa réponse du 27 mai 2021, la
DGTL (au nom du DIT) conclut au rejet du recours.
La commune recourante a répliqué le 21
juin 2021, en maintenant ses conclusions.
L'autorité intimée a dupliqué le 5
juillet 2021.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur
l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan
d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par
laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours
au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif
réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile
(cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de
motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc
lieu d'entrer en matière.
2.
La commune recourante conteste la nécessité
d'instaurer une zone réservée cantonale sur l'ancienne parcelle n° 559
(correspondant aux parties sud des parcelles actuelles n
os
558, 559
et à la parcelle n° 1712). Elle estime que cette mesure serait injustifiée,
compte tenu du fait que le surdimensionnement de sa zone à bâtir pourrait être
entièrement compensé dans le cadre d'un projet de mutualisation des réserves avec
la Commune de Puidoux.
a) La zone réservée est une mesure
définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai (al. 2).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1
LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des
zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans
au maximum.
La zone réservée est une mesure conservatoire
(cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
arrêts CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre
2020 consid. 2a et les arrêts cités).
L'établissement d'une zone réservée
répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement,
que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier, de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent
entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de
l'obligation de réduire les zones à
bâtir surdimensionnées fixée à l'art. 15 al. 2 LAT.
La zone réservée constitue
alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_218/2020 du 23 juillet
2021 consid. 3.1.1 et la référence citée).
En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente.
La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond
au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf.
TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019
du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les
références).
b) Une zone réservée adoptée en
relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée
à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites
") dans le cadre prévu par
la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil
de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire
peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des
zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 du
10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal
(sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en
relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en
complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend
pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée
cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend
maintenir en zone à bâtir,
la question de l'ampleur du
redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure
de révision du plan général d'affectatio
n (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du
1
er
avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid.
2d et les arrêts cités).
c) La question du surdimensionnement
des zones à bâtir, à Chexbres, peut être examinée séparément pour le périmètre hors
centre, dès lors que la mesure A11 du PDCn prévoit des critères distincts pour
les centres régionaux ou locaux, d'une part, et les villages et quartiers hors
centre, d'autre part. La méthode d'évaluation des besoins (contrôle de
l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance
démographique projetée) préconisée par le PDCn a été appliquée dans le cadre
des premiers travaux de révision du PGA, en particulier par le bureau d'urbanisme
de la commune, et elle révèle un surdimensionnement, à cause de capacités
d'accueil excédentaires correspondant à plusieurs dizaines d'habitants (entre
70 et 84, selon les données retenues respectivement par la commune ou le
département cantonal).
En l'occurrence, il ressort donc du
dossier que les autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal,
admettent que les zones à bâtir de Chexbres, hors centre, sont surdimensionnées.
Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du PGA, en raison
de ce constat de surdimensionnement. A ce stade, il ne s'agit pas de déterminer
précisément l'ampleur de ce surdimensionnement, ni de décider ce que cela implique
pour un éventuel redimensionnement, c'est-à-dire un déclassement de certains terrains
actuellement en zone à bâtir. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en avant
les critiques formulées par la commune recourante à propos des calculs figurant
dans la décision attaquée.
d) Le département cantonal a engagé la
procédure d'établissement d'une zone réservée cantonale après qu'il a eu connaissance
d'un projet de construction sur la parcelle n° 1712. Il a appliqué le mécanisme
de l'art. 134 LATC, qui impliquait d'abord une opposition au projet de construction
puis la mise à l'enquête publique à bref délai d'un plan de zone réservée. Ce
mécanisme est applicable dans le cadre de la mise en œuvre , depuis 2014, du
nouvel art. 15 LAT (cf. notamment arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid.
7). La zone réservée cantonale permet ainsi de geler un projet d'utilisation du
sol qui, s'il était concrétisé, entraverait la liberté de planifier des
autorités chargées de l'aménagement du territoire. En d'autres termes, une construction
sur la parcelle n° 1712, à la place de la vigne actuelle, empêcherait
de facto
le déclassement de cette parcelle en zone viticole. Une modification de l'affectation
de l'ancienne parcelle n° 559 ne serait pas manifestement contraire à la LAT ou
au plan directeur cantonal, étant donné qu'il s'agit d'une surface de vignes d'une
certaine importance (plus de 2'500 m
2
, voire 5'000 m
2
, si
l'on tient compte de la partie supérieure des actuelles parcelles n
os
558 et 559), directement voisine d'autres vignes, à l'est. On peut donc se référer
à des données géographiques objectives pour instituer une zone réservée à cet
endroit, dans la continuité des vignes protégées en vertu du plan de protection
de Lavaux. Le fait que la municipalité avait, en 2016, délivré un permis de
construire pour un projet à réaliser sur l'ancienne parcelle n° 559, sensiblement
plus important que le projet mis à l'enquête publique en mai 2020 par d'autres
promettant-acquéreurs, n'est pas déterminant. Il ressort du dossier que le projet
de 2016 avait été abandonné par le constructeur avant la date de péremption du
permis de construire et qu'il n'était plus actuel au moment où le département
cantonal a annoncé son intention de créer une zone réservée. Le département
cantonal n'avait pas, dans cette première procédure de permis de construire,
donné d'assurances quant au maintien du terrain dans la zone à bâtir.
Il faut encore relever que dans son
arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP a considéré que les règles du
droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposaient pas un refus des
permis de construire tant que le redimensionnement de la zone à bâtir n'était
pas réalisé; il incombait à la municipalité d'apprécier la situation pour
déterminer si l'application de l'art. 77 aLATC (actuellement: art. 47 LATC,
effet négatif anticipé d'un plan en voie d'élaboration) s'imposait. Le refus d'imposer
des mesures conservatoires à ce stade a été jugé conforme au droit fédéral (cf.
consid. 2 de l'arrêt précité). A l'époque, le département cantonal n'était pas
intervenu. Or les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis l'approbation
par le Conseil fédéral, le 31 janvier 2018, de la mesure A11 du PDCn, ce qui
entraîne clairement, pour les communes présentant une zone à bâtir surdimensionnée
(au regard des critères de cette mesure A11), de soumettre au canton un plan d'affectation
révisé avant la fin du premier semestre 2022. Dans la situation actuelle, l'application
d'une mesure conservatoire, au demeurant limitée à une petite portion de la
zone à bâtir, n'est en soi pas critiquable.
e) La commune recourante manifeste sa
volonté de maintenir les parcelles
n
os
558, 559
et 1712 dans la zone à bâtir, d
ans le cadre du futur plan
d'affectation communal en cours d'élaboration. Elle affirme que le périmètre de
la zone réservée fait partie de son territoire urbanisé. Ce territoire a été délimité
sur une carte du
rapport de pré-étude. Or la DGTL a préconisé
la réduction du territoire urbanisé à l'est de la zone à bâtir communale, les
parcelles n
os
558, 559 et 1712, ainsi que plusieurs autres parcelles
situées dans ce secteur étant exclues de ce territoire (modification représentée
par un trait bleu sur la carte du territoire urbanisé en p. 15 du rapport de pré-étude).
Quoi qu'il en soit, la définition du territoire urbanisé dans les phases
préliminaires de la révision du plan d'affectation communal (cf. art. 36 LATC),
avant l'élaboration du projet soumis à l'examen préalable de la DGTL en vertu
de l'art. 37 LATC, n'est pas décisive. En d'autres termes, ce n'est pas sur la base
de cette seule donnée que l'on peut juger du caractère admissible d'une mesures
conservatoire. Le territoire urbanisé doit en principe comprendre les
territoires formant le cœur d'une localité (voir la fiche d'application de la
DGTL à ce sujet; cf. aussi arrêt AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021,
let. G); on peut en effet se demander si le terrain litigieux en fait partie.
C'est précisément parce que ces aspects doivent encore être examinés par les
autorités cantonale et communale que le maintien du terrain dans la zone à
bâtir ne s'impose pas d'emblée et qu'une zone réservée peut se révéler
nécessaire.
En définitive, si l'on tient compte
des objectifs de redimensionnement, selon la mesure A11 du PDCn, du territoire
hors centre de la Communes de Chexbres, il faut considérer que le périmètre
litigieux pourrait objectivement être concerné par le remaniement de la zone à
bâtir et que les conditions de l'art. 27 LAT sont en principe remplies (cf. TF
1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6).
f) La commune recourante invoque
cependant le projet de mutualisation de ses réserves avec celles de la Commune
de Puidoux, qui permettrait selon elle de résorber entièrement le
surdimensionnement hors centre de Chexbres.
Le SDT a accepté en février 2017 le
principe pour les Communes de Chexbres et de Puidoux, qui partagent un centre
régional bipolaire, de mutualiser leurs réserves
en
zones d'habitation et mixtes
pour
autant que la révision des plans généraux d'affectation des deux communes soit
menée en parallèle et qu'ils soient mis à l'enquête publique et approuvés par
le département simultanément. Cette mutualisation est compatible avec la mesure
A11 du PDCn. En d'autres termes, le surdimensionnement de la zone à bâtir hors
centre de Chexbres pourrait être corrigé moyennant la renonciation de la
Commune de Puidoux à une extension de ses propres zones à bâtir hors centre,
dans la mesure où elles sont sous-dimensionnées.
Cette opération requiert, dans le
système mis en place par la mesure A11 du PDCn, une analyse précise des réserves
dans les deux communes ainsi qu'une appréciation soigneuse par la DGTL des
données fournies par leurs municipalités et urbanistes respectifs. La décision
attaquée retient que la Commune de Chexbres a pris des mesures en mettant en
place une démarche de mutualisation des réserves avec la Commune de Puidoux
mais, en l'état des travaux de planification, "rien ne permet de dire que
cette stratégie aboutira et que la DGTL, qui a validé le principe de la
mutualisation des réserves, sera en mesure de préaviser favorablement toutes
les propositions communales qui seront faites dans ce cadre" (p. 6). Dans
ses déterminations sur le recours, la DGTL relève qu'aucune des deux communes ne
lui a encore remis un projet de plan pour examen préalable (cf. art. 37 LATC); on
ne peut pas retenir qu'un plan excluant tout dézonage à Chexbres pourra être
validé puis mis à l'enquête publique. Il appartient aux deux communes de
poursuivre le travail, soit en constituant les documents en vue de séances de
coordination proposées par la DGTL, soit en présentant directement un dossier
d'examen préalable. Le projet de mutualisation des réserves consiste en l'état
en un calcul purement mathématique et théorique; les simulations du calcul
mathématique du dimensionnement ne sont pas encore traduites en mesures
concrètes d'aménagement (dézonage, modifications des indices de densité, etc.).
Il ressort en effet du dossier que
dans le cadre de l'examen préliminaire des rapports de pré-étude des deux
communes, la DGTL a estimé que les dossiers devaient être complétés et adaptés sur
plusieurs thématiques, en particulier à propos de l'estimation des réserves sur
le territoire de Puidoux (dans un avis préliminaire du 6 avril 2021 concernant
la révision du plan d'affectation communal de Puidoux, la DGTL indique que l'établissement
du "bilan de base", selon un calcul automatique, révélerait un
surdimensionnement des zones à bâtir actuelles de cette commune, aussi bien hors
centre que dans le centre; le sous-dimensionnement allégué par la commune
résulterait de l'application d'anciens règlements présentant de faibles indices
d'utilisation du sol, de sorte qu'il serait nécessaire de procéder à une étude
de densification).
On peut comprendre la position de la
commune recourante, selon laquelle il serait opportun que la DGTL examine le
plus rapidement possible ce qu'implique concrètement la mesure A11, du point de
vue de l'autorité cantonale, pour le dimensionnement des zones à bâtir hors
centre de Puidoux et de Chexbres, vu le projet de mutualisation des réserves.
Cela étant, cette situation d'incertitude est précisément de nature à justifier
une mesure conservatoire cantonale telle que la zone réservée litigieuse, cette
mesure pouvant être levée s'il apparaît ultérieurement – par exemple en
fonction de projets de plans établis en vue de l'examen préalable – que le
redimensionnement de la zone à bâtir hors centre de Chexbres ne s'impose pas en
vertu de la mesure A11 du PDCn, appliquée en prenant en considération les
territoires de Puidoux et de Chexbres. En définitive, la question de la mutualisation
des réserves n'a pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt et, en
particulier, l'instruction ne doit pas être complétée sur ce point. Cet élément,
qui reste hypothétique, ne permet pas de considérer qu'un déclassement en zone
viticole du périmètre de la zone réservée serait d'emblée exclu. Cette mesure
conservatoire demeure appropriée.
3.
Il résulte du considérant précédent que le
département cantonal n'a pas violé le droit de l'aménagement du territoire en instituant
une zone réservée cantonale sur les parcelles litigieuses. Le recours, mal fondé,
doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision
attaquée.
La commune recourante, qui conteste la
mesure cantonale notamment en tant que propriétaire du terrain concerné (dans son
patrimoine financier) et qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée qui a
procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 12 février 2021 par le
Département des institutions et du territoire est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs
est mis à la charge de la Commune de Chexbres.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 novembre 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal
fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de
droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi
l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.