vd_omni · AC.2021.0019 · 2021-09-15 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Aubonne | Rejet du recours contre la décision de la DGTL ordonnant diverses remises en état sur une parcelle en zone agricole. Tant les travaux effectués sur et dans le chalet de week-end que les aménagements extérieurs modifient l'identité de cette construction prévue pour être occupée occasionnellement pour des moments de loisirs en la transformant en une résidence habitable à l'année.Recours en matière de droit public rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, par le TF (1C_622/2021 du 1.06.2022)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.09.2021 AC.2021.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 septembre 2021
Composition
M. André Jomini, président;
M. Jean-Daniel Beuchat et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs ; Mme Marlène
Antonioli, greffière.
Recourants
A.________ et B.________,
à ********,
représentés par Me Jean CAVALLI, avocat à Saint-Sulpice,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Aubonne,
représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à
Vevey,
Objet
Remise en état
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 27 novembre 2020 ordonnant diverses
remises en état sur la parcelle n° 3213, propriété de la Commune d'Aubonne.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ ont acquis, le 14 octobre 2011, un droit distinct
et permanent de superficie jusqu'au 14 octobre 2041 (DDP, inscrit au registre
foncier sous le n° 545) grevant une portion de la parcelle n
o
213 du
registre foncier, alors sur le territoire de la commune de Montherod,
appartenant à cette commune. Depuis la fusion de la commune de Montherod avec
celle d'Aubonne le 1
er
janvier 2021, cette parcelle porte le n
o
3213 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Aubonne, et le DDP est
désormais inscrit sous le n
o
3545.
D'une surface de 18'313 m
2
, cette
parcelle est située en zone agricole selon le plan général d'affectation de la
commune de Montherod, approuvé par le Conseil d'Etat le 31 août 1994. Auparavant,
elle était située en zone protégée (inconstructible) selon le plan des zones protégées
à titre provisoire adopté par le Conseil d'Etat le 15 septembre 1978 pour
donner suite à l'Arrêté fédéral urgent (AFU) du 17 mars 1972.
Le droit de superficie des époux A._______ et
B._______ grève une portion de 918 m
2
de ce bien-fonds, laquelle
comprend un chalet (n° ECA 187) de 73 m
2
, des accès et place privée
pour 21 m
2
et 824 m
2
de jardin.
Il ressort du dossier que le chalet n
o
ECA 187 a été construit en 1964 comme chalet de week-end. Il comprenait alors
un espace habitable (séjour et cuisine/wc) ainsi qu'une galerie extérieure
(terrasse couverte, fermée sur les côtés). Un réduit a été appondu à l'angle
nord du chalet (certainement à la construction du chalet). Le 8 novembre 1973,
la Municipalité de Montherod (ci-après: la municipalité) a délivré un permis de
construire pour l'adjonction d'un nouveau réduit au chalet. Ces travaux, qui n'ont
pas fait l'objet d'une autorisation cantonale, ont eu pour conséquence la
création d'une chambre au même niveau que la construction existante et la
création d'un sous-sol. Le terrain naturel a également été modifié et des murs
de soutènement ont été construits. A une date indéterminée, un appentis à la façade
nord-ouest a été ajouté sans autorisation communale ni cantonale. Le réservoir
d'eau situé à proximité du chalet a quant à lui été construit en 1984. Au
moment de la réalisation de ce dernier, la commune en a profité pour amener l'eau
et l'électricité jusqu'au chalet. Elle a également goudronné la route d'accès
qui était un chemin herbeux (travaux réalisés en 1983).
B.
En 2012, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la
transformation du chalet existant. Il ressort de la synthèse de la centrale des
autorisations CAMAC n
o
123435 du 13 août 2013 que le Service du
développement territorial (ci-après: le SDT; désormais la Direction générale du
territoire et du logement [DGTL]) a refusé l'autorisation spéciale requise, aux
motifs que les travaux envisagés (extension du séjour/cuisine sur la galerie existante;
remplacement des fenêtres existantes sur la façade est par une baie vitrée; pose
d'une isolation périphérique) ne pouvaient pas être admis comme respectant l'identité
du bâtiment et de ses abords et qu'ils permettaient une modification importante
de l'utilisation du bâtiment initialement habité de manière temporaire (art.
24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS
700] et art. 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire [OAT; RS 700.1]). La municipalité a par conséquent refusé le permis
de construire, le 28 août 2013.
A._______ et B._______ ont recouru contre les décisions
du SDT et de la municipalité devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP; cause AC.2013.0425). Lors de l'inspection
locale du 11 juin 2014, les parties ont conclu un accord au terme duquel A._______
et B._______ étaient invités à déposer des plans modifiés relatifs à
l'isolation thermique du chalet et au vitrage de sa façade est, afin que le SDT
et, le cas échéant, la municipalité puissent se prononcer sur ces travaux.
C.
Les plans relatifs au projet de transformation du chalet existant ont été
modifiés le 23 juin 2014. Selon la nouvelle synthèse CAMAC n
o
123435
du 2 juillet 2014, annulant et remplaçant celle du 13 août 2013, le SDT a
délivré l'autorisation spéciale requise. Il a considéré que les travaux envisagés
selon les plans modifiés du 23 juin 2014 pouvaient être admis en exposant en
particulier ce qui suit:
"
3. Examen
[…]
Les agrandissements hors volume réalisés en 1973 (chambre et
cave) ont épuisé et même largement dépassé le potentiel disponible pour le chalet
ECA n
o
187 par une augmentation de 36% de la SBPi
[surface brute de plancher imputable soit les surfaces
de logement isolées et/ou chauffées comme la cuisine, le séjour, les chambres,
les sanitaires]
et de 130% de la surface annexe
[SA,
soit les surfaces liées au
logement comme la cave, la buanderie, la chaufferie, le galetas]
. Ces
travaux peuvent toutefois être admis au vu de leur ancienneté et de leur bonne
intégration au bâti préexistant. Par contre, aucune extension supplémentaire
des surfaces ou modification de SA en SBPi ne peut plus être admise.
Ainsi l'aménagement du réduit en façade nord-ouest, de ces
appentis, ainsi que d'un cabanon dans le jardin potager ne peut d'aucune
manière être régularisé. Il ressort toutefois que, par souci de proportionnalité,
le réduit, sans ses deux appentis, pourrait être toléré par notre service, sous
réserve de l'inscription, auprès du Registre foncier, d'une mention précisant son
statut illicite, mais toléré (art. 44 OAT).
La pose d'une isolation périphérique apparaissant impossible,
celle-ci devant être comptée comme un agrandissement dans le volume, le projet
modifié propose une isolation intérieure qui peut être admise.
En outre, la création d'une baie vitrée occupant l'entier de
la façade pignon, en retrait de la terrasse couverte au niveau de la façade
sud-est actuelle, complétée d'un aménagement à claire-voie, respecte l'identité
du bâtiment.
4. Conclusions:
Vu ce qui précède, le Service du développement territorial considère
que les travaux envisagés selon les plans modifiés du 23 juin 2014 peuvent être
admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses abords (art. 24c LAT et
42 OAT).
En conséquence, après avoir pris connaissance du préavis de
l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique, ainsi que des déterminations
des autres services cantonaux intéressés, le service délivre l'autorisation
spéciale requise pour les travaux selon les nouveaux plans.
Par ailleurs, notre service requiert l'inscription auprès du Registre
foncier d'une mention indiquant le statut toléré, mais non régularisé, de
l'appentis aménagé en façade nord-ouest, lequel ne pourra donc pas être
reconstruit en cas de destruction volontaire ou accidentelle. La mention au Registre
foncier indiquera également que le bâtiment ne peut pas servir de résidence principale
(art. 44 OAT).
[…]
"
La municipalité a délivré le permis de construire le
17 juillet 2014.
Ces décisions sont entrées en force.
D.
Des travaux ont été effectués sur le chalet et ses alentours à partir du
mois d'octobre 2014.
E.
Le 15 mars 2016, une mention indiquant "Construction/installation
hors zone ID.010-2016/001026" a été inscrite au registre foncier. Ce
numéro fait référence à la  synthèse CAMAC du 2 juillet 2014 qui figure en
pièce jointe.
F.
Le 25 mai 2016, le SDT a demandé à A._______ et B._______ de le renseigner
au sujet des travaux entrepris sur la parcelle n° 213. Il a renouvelé sa
demande les 15 juillet 2016 et 30 janvier 2017.
Le 16 décembre 2016, la municipalité a effectué une
visite sur place, lors de laquelle elle a constaté la non-conformité des travaux
en cours avec le permis de construire délivré le 17 juillet 2014. Par décision
du 19 décembre 2016, elle a ordonné la suspension immédiate et totale de tous les
travaux intérieurs et extérieurs du bâtiment n° ECA 187 ainsi que de tous
les travaux d'aménagement de la parcelle n° 213.
G.
Les époux A._______ et B._______ ont recouru devant la CDAP contre cette
décision (AC.2017.0032).
Le 23 août 2017, la CDAP a procédé à une inspection
locale en présence des parties. Selon le procès-verbal, le tribunal a notamment
constaté à l'arrière du chalet, un aménagement formé de grandes pierres
soutenant une plantation, un biotope pas encore totalement aménagé, entouré
également de grandes pierres, ainsi qu'un coin grillade comportant notamment un
barbecue, un frigidaire et un évier avec une arrivée d'eau. Le tribunal a par
ailleurs vu que des murs en pierres et en maçonnerie avaient été construits à
plusieurs endroits et qu'un chemin dallé long de plusieurs dizaines de mètres,
ainsi que différents espaces dallés avaient été aménagés. Il a encore constaté
la présence d'un éclairage, d'une pergola non entièrement couverte à
l'extrémité du jardin potager et d'une haie de bambous longeant la limite nord du
droit de superficie jusqu'à l'angle de celui-ci, puis descendant le long de la
limite ouest. Le tribunal a également noté que la baie vitrée ne correspondait
pas au plan de façade est, corrigé le 23 juin 2014, à savoir qu'il y avait deux
fenêtres séparées par un seul élément vertical et pas de claire-voie sur la
partie supérieure du vitrage, que l'ouverture de la terrasse en façade nord avait
été supprimée et que la fenêtre en façade sud ne correspondait pas au plan.
L'avocat de la municipalité a relevé qu'une nouvelle dalle en béton, plus épaisse,
avait été coulée et que la barrière bordant la terrasse avait été supprimée. A._______
a précisé que la dalle avait été refaite aussi à l'intérieur du chalet. Dans ce
dernier, le tribunal a constaté la présence d'une mezzanine. S'agissant du
local attenant au chalet, le tribunal a vu qu'il était équipé de machines à laver
et à sécher le linge, d'une douche, ainsi que d'un bureau, d'étagères et d'un
coffre, et que le mur de ce local avait été isolé.
De nombreuses photographies, montrant tant l'intérieur
du chalet que ses extérieurs, ont été prises lors de l'inspection locale et figurent
au dossier. Le dossier contient également des photographies du chalet avant les
travaux.
Lors de l'inspection locale, les recourants ont indiqué
être disposés à poser les claires-voies prévues sur la partie supérieure du
vitrage de la façade est du chalet et à végétaliser la place au nord-ouest de
la parcelle.
Par arrêt du 20 novembre 2017, la CDAP a très partiellement
admis le recours déposé contre la décision de la municipalité du 19 décembre
2016 et réformé la décision attaquée, en ce sens que la pose de claires-voies
sur la partie supérieure du vitrage en façade est du chalet, conformément aux
plans établis le 23 juin 2014 et au permis de construire délivré le 17 juillet
2014, ainsi que la végétalisation du terrain au nord-ouest de la parcelle, pouvaient
être exécutées. Pour le reste, le tribunal a relevé que les recourants avaient
réalisé de nombreux travaux aux alentours de leur chalet sans avoir demandé une
autorisation préalable au SDT et que des travaux effectués sur le chalet ne
respectaient pas le permis de construire délivré en juillet 2014. Le tribunal a
considéré que vu l'ampleur des travaux réalisés ou en cours de réalisation sans
avoir été autorisés ou en violation du permis de construire délivré, la
municipalité était fondée à intervenir pour en stopper l'avancement.
Cet arrêt est entré en force.
H.
Le 22 mai 2019, le SDT a adressé à A._______ et B._______ un
projet de décision relative à la remise en état du chalet et de ses abords. Il
a examiné la situation à la lumière des art. 24c LAT et 42 OAT
.
Le 4 décembre 2019, les époux A._______ et B._______
ont communiqué leurs déterminations. Le 30 juin 2020, ils se sont également déterminés
sur la prise de position de la municipalité du 31 janvier 2020 sur le projet de
décision du SDT.
I.
Le 27 novembre 2020, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant (chapitre III de la décision):
" A. Travaux régularisés
1)
La fenêtre
de la partie "véranda" en façade sud est régularisée.
B. Travaux tolérés
2) La dalle en béton coulée sur tout le rez-de-chaussée du bâtiment
ECA n
o
187 est illicite mais tolérée en l'état actuel.
C. Remise en état
3)Tous les chemins dallés sur plusieurs dizaines de mètres de
long et les espaces dallés à l'arrière nord-est et sur le côté ouest du chalet
ECA n
o
187 doivent être supprimés. Les matériaux doivent être
évacués vers une décharge appropriée et le site doit être réensemencé.
4)Tous les murs en pierres et maçonneries doivent être
supprimés et les matériaux évacués vers une décharge appropriée. Le site devra
être réensemencé.
5) La surface dallée au sud-ouest et les éléments installés
tels qu'un barbecue, un frigidaire et un évier avec arrivée d'eau, doivent être
supprimés. L'étang doit également être supprimé. Les matériaux doivent être
évacués vers une décharge appropriée. Le site devra être réensemencé. En
particulier, le terrain d'origine, soit un talus herbeux, doit être reconstitué.
6) La haie de bambous doit être entièrement supprimée.
7) Les murs de soutènement créés au sud-est du bâtiment ECA n
o
187, ainsi que la pergola non couverte doivent être supprimés. Le terrain
d'origine, soit un talus herbeux en pente, doit être reconstitué.
8) Le réduit en façade nord-ouest du bâtiment ECA n
o
187 doit être entièrement désaffecté, en ce sens notamment que la douche, les
toilettes, l'évier et le mobilier de bureau doivent être supprimés. L'isolation
de cette surface doit être supprimée et les canalisations doivent être mises
hors service, afin que le réduit redevienne une surface "froide".
9) La mezzanine au-dessus de la cuisine doit être supprimée.
10) Une barrière du type de celle présente sur le bâtiment
d'origine (d'un mètre de hauteur environ et de couleur brun foncé) doit être
posée en façade est du bâtiment ECA n
o
187.
11) Le mur en pierres en façade nord doit être entièrement
supprimé, intérieur du bâtiment et "véranda" compris et remplacé par
une fine paroi en bois brun foncé. S'agissant en particulier de la partie
"véranda" en façade nord, le bois aggloméré de l'extérieur devra être
supprimé et donc remplacé par une fine paroi en bois brun foncé munie d'une
ouverture avec fenêtre à l'endroit de l'ancienne (fenêtre identique à l'ancienne
ou identique à celle admise en façade sud).
12) Les claires-voies sur la partie supérieure du vitrage en
façade est du bâtiment ECA n
o
187 doivent être posées conformément
aux plans du 23 juin 2014 autorisés dans le cadre du dossier CAMAC n
o
123435 (synthèse du 2 juillet 2014).
D. Autres mesures
13) Un délai au 31 mai 2021 est imparti à Mme et M. B._______
et A._______ pour procéder aux mesures de remise en état mentionnées aux
chiffres 3 à 12 ci-dessus.
14) Une séance de constat sera fixée ultérieurement. Les
propriétaires devront être présents ou se faire représenter.
Cette séance sera conduite par la DGTL et par l'autorité
communale.
15) Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44
OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en son état actuel de la dalle en
béton coulée sur tout le rez-de-chaussée du bâtiment ECA n
o
187 et
précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, la dalle de
béton devra être remplacée par un plancher en bois.
16) La demande d'assistance judiciaire en matière
administrative est rejetée dans le cadre de la présente procédure de remise en
état ouverte auprès de la DGTL.
"
La DGTL a fixé l'émolument de décision (chapitre
IV), facturé à A._______ et B._______, à 2'240 francs, en précisant les critères
de calcul: 16h de travail à 160 francs/heure pour étude du dossier (5h), rédaction
projet de décision et décision (8h) et gestion du dossier (3h).
J.
Le 14 janvier 2021, A._______ et B._______ ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils
concluent, exception faite des mesures prises sous lettre A et B du dispositif,
à l'annulation de la décision attaquée, soit à l'annulation des mesures de
remise en état mentionnées sous lettre C, ainsi qu'à l'annulation des autres
mesures mentionnées sous lettre D.
Dans ses déterminations du 19 février 2021, la municipalité
conclut au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée, ainsi
qu'à ce qu'elle soit complétée par un ch. III/11bis, formulé comme il suit:
"
Il est fait interdiction
à Mme B._______ et M. A._______ d'occuper de manière permanente la parcelle n
o
213 du cadastre communal de Montherod. Au besoin, l'autorité peut recourir à la
force publique pour faire respecter cette injonction, notamment en faisant
évacuer la construction et tout le mobilier qui contribue à l'occupation illicite.
"
Dans sa réponse du 15 mars 2021, la DGTL conclut au
rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 21 juin 2021. Ils
contestent la recevabilité de la conclusion de la municipalité tendant à ce que
la décision attaquée soit complétée par un ch. III/11bis tel que formulé dans
la réponse.
K.
Par décision du 15 janvier 2021, le juge instructeur a mis les recourants
au bénéfice de l'assistance judiciaire en leur désignant Me Cavalli comme
avocat d'office.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss LPA-VD
(loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; BLV 173.36), est
ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (la DGTL)
concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu
en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Les propriétaires des installations concernées par la décision attaquée
ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a ainsi lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que les travaux qu'ils ont réalisés sur et dans
le bâtiment n
o
ECA 187 ne sont pas soumis à autorisation car il s'agit
de simples rénovations ou, selon leurs termes, d'une remise au goût du jour d'installations
vétustes. Ils ajoutent que les travaux aux alentours du chalet ou les
aménagements extérieurs ont été effectués conformément aux clauses de l'acte constitutif
du droit de superficie, lequel prévoit notamment que les bénéficiaires pourront
aménager le jardin à leur gré en jardin d'agrément, et qu'ils existaient déjà avant
l'inspection locale de la CDAP le 11 juin 2014.
a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT (loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire; RS 700), aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions
ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables
et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation
du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce
qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; cf. aussi ATF 140 II 473 consid.
3.4.1; AC.2019.0313 du 18 mars 2021 et les références citées).
b) La parcelle sur laquelle les recourants ont un
droit de superficie est située en zone agricole au sens de l'art. 16 LAT, de
sorte que la DGTL (anciennement SDT) est l'autorité cantonale compétente pour
décider si les projets de construction sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art.
81, 120 et 121 LATC [loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions; BLV 700.11]).
c) Dans son arrêt du 20 novembre 2017, la CDAP a jugé
que les travaux qui ont consisté à supprimer la barrière bordant la terrasse, à
supprimer une des fenêtres de la terrasse et à aménager l'autre différemment de
celle prévue sur les plans, à créer une mezzanine et certains aménagements
intérieurs ainsi qu'à isoler le réduit à l'arrière du chalet, excédaient
largement le simple entretien et qu'il appartenait au SDT de se prononcer sur
leur éventuelle régularisation. Il n'existe aucun motif de revenir sur cette
appréciation et de considérer l'importance de ces travaux différemment. Ces travaux
modifient sensiblement l'apparence de la construction, ainsi que sa structure (notamment
en créant des espaces supplémentaire), de sorte qu'ils ne sauraient effectivement
être considérés comme des travaux de minime importance non soumis à autorisation.
d) Les aménagements extérieurs litigieux – notamment
l'aménagement de chemins dallés, d'une surface dallée et d'un étang - ne pouvaient
pas non plus être réalisés sans une autorisation du SDT. Une convention de
droit privé concédant un DDP ne vaut pas une autorisation fondée sur le droit
public. Par ailleurs, au vu du déroulement des événements – notamment le permis
de construire délivré en 2014, l'inspection locale en 2016 et les arrêts de la
CDAP rendus en novembre 2017 - la DGTL ne saurait se voir reprocher de ne pas
être intervenue plus rapidement s'agissant de ces aménagements extérieurs. Même
si tel était le cas, l'écoulement du temps depuis la réalisation des
aménagements ne serait pas un motif justifiant l'octroi d'une autorisation
a
posteriori
si ces aménagements sont illicites; cet élément pourrait uniquement
avoir une importance dans l'examen de la proportionnalité de l'ordre de remise
en état.
3.
Les recourants contestent toutes les mesures de remise en état qui leur
sont ordonnées, exception faite de la suppression de la douche dans le réduit
et de la pose de claires-voies sur la partie supérieure du vitrage en façade
est du chalet.
Ils font valoir en substance que le réduit en façade
nord-ouest n'est pas chauffé et sert de local d'archivage et que la hauteur de
la mezzanine, qui repose sur une surface de plafond conservée, ne permet pas de
se tenir debout, de sorte que ces espaces ne sauraient être comptés comme des
surfaces habitables supplémentaires. Ils ajoutent qu'ils ont enlevé la barrière
en bois bordant la terrasse car cette dernière était pourrie et que vu la
hauteur de la terrasse- une simple marche – il n'y a pas de danger. S'agissant
de la véranda, ils estiment que les modifications apportées améliorent l'esthétique
de la construction. Ils font également valoir que la directive de la DGTL ("Constructions
et installations hors zone à bâtir- Modifications des abords de bâtiments érigés
selon l'ancien droit" dont la dernière version datant de décembre 2020 est
disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [
www.vd.ch
]) permet les
aménagements extérieurs qu'ils ont réalisés. Ils rappellent que le chalet n'a
jamais eu de vocation agricole, élément dont il convient de tenir compte
lorsqu'on examine si les travaux respectent l'identité du bâtiment.
a) Il est vrai que le chalet construit en 1964 environ
n'a jamais eu de vocation agricole. Il a été construit comme chalet de week-end.
Il comprenait alors un espace intérieur occupé par un séjour avec une cuisine
et un wc, ainsi qu'une galerie extérieure et un réduit à l'angle nord. En 1973,
une pièce supplémentaire servant de chambre ainsi qu'un sous-sol ont été
réalisés. Ultérieurement, un appentis à la façade nord-ouest a été construit. Enfin
en 1984, lors de la construction du réservoir d'eau à proximité du chalet, ce
dernier a été alimenté en eau et en électricité et le chemin d'accès a été
goudronné.
Après avoir acquis le DDP en 2011, les recourants ont
effectué différents travaux tant sur et dans le chalet qu'à l'extérieur de ce
dernier. Dans les différentes procédures administratives qui ont été ouvertes depuis
2012 en relation avec les transformations du chalet et de ses alentours, la
question qui s'est toujours posée était de savoir si ces travaux respectaient l'identité
du bâtiment et de ses abords ou autrement dit dans quelle mesure ce petit bâtiment,
dont la vocation était à l'origine non pas de servir de lieu d'habitation permanente
(avec tout ce que cela implique en matière de confort, d'équipements
techniques, etc., et de nécessité de modernisation), mais de "chalet de
week-end", peut être transformé.
b) Selon l'
art. 24c LAT
, hors
de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement (al. 2).
Le champ d'application de l'
art.
24c LAT
est restreint aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque,
mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification
de la législation ou des plans d'aménagement (
art. 41 OAT
).
La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date
de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection
des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (
ATF 129 II 396
).
Aux termes de l'
art. 42 al. 1 OAT
,
une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel, sous réserve
des améliorations d'ordre esthétique. La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner
en fonction de l'ensemble des circonstances (
art. 42 al. 3 OAT
).
Tel est le cas lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits
essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et
qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (
ATF 127 II 215
consid.
3a et les arrêts cités). Elle doit en particulier respecter les limites
chiffrées fixées par l'
art. 42 al. 3 let. a et b OAT
.
L'
art. 42 al. 3 let
. c OAT précise encore que
"les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification
importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire".
En effet, il ne saurait être question de mettre aux normes usuelles d'un usage
d'habitation à l'année une construction qui n'avait pas cette vocation et dans
laquelle on ne passait la nuit qu'occasionnellement. L'art. 42 al. 3 let. c OAT
s'inscrit dans la volonté d'éviter que les bâtiments habités de manière temporaire
soient réaffectés, au titre de l'
art. 24c LAT
, à un
usage d'habitation permanent (TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.2). La
transformation d'un chalet de week-end au confort sommaire en une petite maison
habitable à l'année ne saurait ainsi être autorisée (TF 1C_162/2019 du 25 novembre
2019 consid. 3.4.).
c) En l'occurrence, dans sa décision contenue dans
la synthèse CAMAC du 2 juillet 2014, le SDT a constaté que les agrandissements
hors volume réalisés en 1973 (chambre et cave) ont épuisé et même largement
dépassé le potentiel disponible pour le chalet ECA n
o
187 par une augmentation
de 36% de la surface brute de plancher imputable (SBPi, soit les surfaces de
logement isolées et/ou chauffées comme la cuisine, le séjour, les chambres, les
sanitaires) et de 130% de la surface annexe (SA, soit les surfaces liées au
logement comme la cave, la buanderie, la chaufferie, le galetas). Il a précisé
que ces travaux pouvaient toutefois être admis au vu de leur ancienneté et de
leur bonne intégration au bâti préexistant. Par contre, aucune extension supplémentaire
des surfaces ou modification de SA en SBPi ne pouvait plus être admise.
Le potentiel d'agrandissement des SBPi et des SA
étant épuisé, aucun espace supplémentaire ne peut ainsi être créé dans le chalet
ou en l'agrandissant.
Par ailleurs, comme le relève la DGTL, l'examen des
vues aériennes du bien-fonds à la date de référence pour l'application de
l'art. 24c LAT (1
er
juillet 1972), montre que le chalet n'était pas
entouré de surfaces dallées; il ne bénéficiait même pas d'un accès en dur,
l'aménagement du chemin menant au chalet existant ayant été réalisé en 1983 par
la commune. La CDAP a jugé conforme à la loi le fait que la DGTL limite l'augmentation
des surfaces aménagées à 30% par rapport à la situation prévalant au 1
er
juillet 1972, et ce par analogie à l'augmentation possible des surfaces en lien
avec le logement (AC.2019.0327 déjà cité), de sorte que le chalet ne bénéficie pas
non plus d'un potentiel d'agrandissement de ses abords.
d) Ceci dit, il faut de toute manière que les
travaux respectent l'identité du bâtiment et de ses abords (cf. à ce propos
art. 42 al. 3 let. c OAT). En l'espèce, le chalet a été construit de façon simple
avec une taille modeste (une pièce à l'intérieur avec une cuisine et un wc, un
réduit et une galerie extérieure) pour servir de chalet de week-end, soit un
lieu que l'on occupe de manière temporaire, en principe à la belle saison. Il ne
peut ainsi pas être transformé en un bâtiment habitable à l'année, avec le
confort que cela implique, que ce soit comme résidence principale – une décision
de l'autorité cantonale mentionnée au RF interdit d'ailleurs que ce chalet serve
de résidence principale – et même comme une véritable résidence secondaire, où l'on
pourrait séjourner pour de longues périodes à toute saison, comme par exemple certains
chalets en station de montagne qui disposent du même confort qu'une résidence
principale. Or, la création d'une mezzanine directement reliée à l'intérieur du
chalet et pouvant servir de pièce supplémentaire, notamment de dortoir, et l'aménagement
du réduit avec isolation, non pas en en simple local d'archivage, mais bien en
bureau - cette utilisation ayant été constatée lors de l'inspection locale du 23
août 2017- ont pour effet d'amener un confort supplémentaire lequel modifie
l'identité du chalet prévu pour être occupé pour des moments de loisirs de
façon temporaire. La suppression de la barrière d'environ un mètre de hauteur
qui bordait et fermait la terrasse d'origine, ainsi que la suppression de la
fenêtre de la véranda en façade nord et le remplacement de la paroi en bois –
et non un mur, comme cela ressort des photographies au dossier montrant le
chalet avant travaux - par un mur en pierre à l'intérieur et par une planche en
bois en aggloméré à l'extérieur de celle-ci sont également des éléments qui,
appréciés globalement avec les autres transformations, altèrent l'identité du chalet.
Ces modifications donnent au chalet construit de façon relativement simple et légère
l'apparence d'une petite maison d'habitation, incongrue dans ce paysage
agricole. Les aménagements extérieurs - chemins et espaces dallés, pergola, étang,
terrasse avec une cuisine extérieure (barbecue, frigidaire, évier avec arrivée
d'eau), éclairages, haie de bambou, murs, modification du terrain au sud-est -,
qui sont plutôt typiques de ce que l'on trouve aux abords d'une véritable résidence
principale ou secondaire, contribuent eux aussi à altérer l'identité du petit
chalet de week-end; l'aspect de l'ensemble est aujourd'hui sensiblement
différent de ce qu'il était à l'origine. Le fait que, selon la Directive de la
DGTL citée par les recourants, certains de ces aménagements puissent être
autorisés en zone agricole n'est pas pertinent en l'espèce dans la mesure où on
ne se trouve pas en présence d'un bâtiment destiné à l'habitation à l'année, qui
peut être transformé dans le cadre de l'art. 24c LAT avec des aménagements
extérieurs ou des équipements qui sont usuels pour les véritables bâtiments
d'habitation.
Partant, c'est à bon droit que l'autorité intimée, appréciant
la situation en tenant compte de l'impératif de maintenir la zone agricole libre
de constructions ou aménagements non agricoles, a considéré que l'ensemble des
travaux ne pouvait pas être autorisé.
4.
Dès lors que les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans l'autorisation
spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent pas être autorisés
a
posteriori
, il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l’angle de la
proportionnalité.
a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être
accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait
changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6, 123 II 248 consid. 3a/bb;
cf. ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1, 1C_292/2016
du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité.
Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a;
cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et
1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). On peut relever à ce propos que
dans un arrêt 1C_469/2019 du 28 avril 2021 (destiné à la publication), le Tribunal
fédéral a
jugé que le droit de l'autorité d'exiger la remise
en état de constructions illicites hors de la zone à bâtir ne se périmait pas
après 30 ans, cette solution rigoureuse s'imposant à cause du principe
fondamental de l'aménagement du territoire consistant à garantir la séparation
du territoire bâti et non bâti.
b) En l’espèce, les travaux concernés ont été réalisés
il y a moins de dix ans et les mesures de remise en état exigées ne sont pas
susceptibles d'entraîner des coûts trop importants. Les aménagements litigieux modifient
sensiblement l'identité du chalet de week-end en le transformant
de facto
en
une résidence habitable à l'année. L'intérêt public à maintenir la zone agricole
libre de toute construction l'emporte clairement sur l'intérêt privé des recourants
à pouvoir conserver ces aménagements qui amènent uniquement du confort supplémentaire
sans être nécessaires à l'occupation du chalet dans sa vocation initiale. Il
convient de préciser ici, pour répondre à un argument des recourants, que
l'ordre de supprimer la mezzanine n'exclut pas le maintien de la partie de cet
ouvrage servant de plafond à la salle de bain/wc; ce plafond peut être considéré
comme un élément de la pi.e du rez-de-chaussée.
Il s'ensuit que l'ordre de remise en état ne viole
pas le principe de proportionnalité.
5.
Les recourants contestent la recevabilité de la conclusion de la municipalité
demandant à ce qu'il leur soit fait interdiction d'occuper de manière permanente
la parcelle n
o
213, l'autorité pouvant au besoin recourir à la force
publique pour faire respecter cette injonction. Ils estiment qu'il n'existe pas
de base légale interdisant l'habitation principale, même dans un chalet situé
hors zone à bâtir.
a) L'autorité intimée a indiqué dans sa décision contenue
dans la synthèse CAMAC du 2 juillet 2014, entrée en force, qu'elle allait
requérir l'inscription au registre foncier d'une mention précisant que le
bâtiment n
o
ECA 187 ne peut pas servir de résidence principale.
La mention au registre foncier trouve son fondement
à l'art. 44 OAT, qui est libellé comme suit:
"
1
L'autorité
cantonale compétente qui octroie une autorisation relative à une construction
ou à une installation hors de la zone à bâtir fait porter au registre foncier
les mentions suivantes concernant le bien-fonds touché:
a. l'existence d'une activité accessoire non agricole (art.
24b LAT);
b. les conditions résolutoires auxquelles est subordonné l'octroi
d'une autorisation;
c. l'obligation de rétablir l'état conforme au droit.
2
Elle peut faire mentionner les
autres restrictions du droit de propriété, notamment les restrictions
d'utilisation et les restrictions du droit d'aliéner, ainsi que les conditions
et les charges.
3
L'Office du registre foncier
radie d'office les mentions lorsque le bien-fonds est définitivement classé en
zone à bâtir. Dans les autres cas, il ne peut radier une mention que lorsque
l'autorité compétente a pris une décision constatant que les conditions qui
avaient justifié la mention n'existent plus.
"
Les mentions prévues par l'autorité intimée sont fondées
plus précisément sur l'art. 44 al. 2 OAT, s'agissant de restrictions d'utilisation.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une mention n'a qu'une portée
déclaratoire sur le plan du droit public (TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid.
2.1.2 et les références). Les restrictions (ou conditions ou charges) résultent
non pas de la mention au registre foncier, mais d'une décision administrative (AC.2017.0154
du 30 août 2018 consid. 8 et la réf.cit.; cf. à propos d'une mention analogue,
pour une restriction visant les résidences secondaires, AC.2013.0231 du 23
décembre 2013, consid. 2e).
Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée
a déjà rendu une décision interdisant l'usage de ce chalet comme résidence principale.
Cette décision est entrée en force. Cette restriction se justifie pour garantir
que l'usage du chalet ne dépasse pas sa vocation initiale, qui est de n'être
occupé qu'occasionnellement. Il n'existe aucune modification des circonstances qui
justifierait de revenir sur cette décision dans le cadre de la présente procédure.
b) Il n'est ainsi pas nécessaire de compléter la
décision attaquée par l'interdiction faite aux recourants d'occuper de manière
permanente la parcelle n
o
213, puisque cette restriction
d'utilisation fait déjà l'objet d'une décision en force. La question de la recevabilité
de cette conclusion de la municipalité  n'a ainsi pas à être examinée.
c) La commune demande également au tribunal de dire
que l'autorité compétente pourra recourir à la force publique pour faire
respecter l'injonction précitée.
Il s'agit d'un moyen d'exécution forcée prévu par l'art. 61
LPA-VD. La DGTL n'était pas tenue de régler cette question dans le cadre de la
présente décision de remise en état qui concerne différents travaux et aménagements
réalisés sans autorisation. L'autorité cantonale a défini l'objet de la
contestation à ce stade et elle a renoncé à régler d'ores et déjà les modalités
d'exécution forcée (ou d'exécution par substitution), en cas d'inexécution de
la décision attaquée et des décisions précédentes déjà en force, comme celle contenue
dans la synthèse CAMAC du 2 juillet 2014 interdisant d'utiliser le chalet comme
résidence principale. L'autorité cantonale pourra en tout temps statuer sur ces
questions d'exécution. Le tribunal, saisi d'un recours des propriétaires
concernés, n'a pas à étendre l'objet de la contestation. Aussi n'y a-t-il pas
lieu de compléter la décision attaquée dans le sens demandé par la commune.
6.
Les recourants critiquent enfin la décision attaquée en ce qu'elle leur
a refusé l'octroi de l'assistance judiciaire pour la procédure devant l'autorité
intimée.
a) L'art. 18 al. 1 LPA-VD – qui s'applique à la procédure
devant les autorités administratives et à la procédure de recours de droit administratif
– prévoit que l'assistance
judiciaire
est accordée, sur requête, à toute
partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais
de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille, et dont les
prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon
l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité
peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance
judiciaire. Aux termes de l’art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives
sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles
mènent. L'octroi de l'assistance judiciaire est soumis à trois conditions cumulatives,
à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement
celle de la désignation d'un avocat, et les chances de succès de la démarche
entreprise (BO.2019.0038 du 22 septembre 2020 et les réf.cit.).
b) En l'occurrence, la décision litigieuse est une décision
de remise en état qui est intervenue après plusieurs décisions administratives
et une procédure de recours devant la CDAP (AC.2017.0032) pour laquelle les
recourants avaient obtenu l'assistance judiciaire (notamment un avocat
d'office); dans cette procédure, le cadre et le contenu de la décision à prendre
par la DGTL avaient été bien délimités. Dans la procédure qui a abouti à la
décision attaquée, il n'y a pas eu de mesures d'instruction particulières (expertises,
audition de témoins, rapports d'autres autorités, etc.); les recourants ont seulement
été invités à se prononcer sur un projet de décision, afin qu'ils puissent
exercer leur droit d'être entendus. Le recourant, comme paysagiste, souvent
amené à réaliser des aménagements extérieurs analogues aux ouvrages litigieux, était
en mesure de saisir la problématique, et d'exercer son droit d'être entendu dans
le processus de décision administratif. Le cas ne présentait pas de difficultés
de fait ou juridiques telles que l'assistance d'un avocat leur était indispensable
à ce stade. Dans la procédure judiciaire subséquente, vu les enjeux, il était par
contre opportun d'accepter la demande des recourants et, à l'instar de ce qui
avait été décidé dans la précédente procédure de recours devant la CDAP, de
désigner un avocat d'office .
Ainsi, on ne saurait reprocher à la DGTL d'avoir
violé, sur ce point, le droit cantonal de procédure. Les conditions cumulatives
pour la désignation d'un avocat d'office, avant le stade du recours au Tribunal
cantonal, n'étaient pas réalisées (art. 18 al. 2 LPA-VD). C'est dès lors à
juste titre que la DGTL a rejeté la requête d'assistance judiciaire pour la procédure
administrative. Mal fondé, le grief des recourants doit être rejeté.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai pour exécuter les mesures
de remise en état sera fixé aux recourants.
Les recourants ayant été mis au bénéfice de l'assistance
judiciaire par décision du juge instructeur du 15 janvier 2021, les frais
judiciaires seront laissés à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1
let. b CPC [Code de procédure civile du 19 décembre 2008; RS 272],
applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).
L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance
judiciaire peut prétendre à une rémunération au tarif horaire de 180 francs (art.
2 al. 1 let. a et b RAJ [règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance
judiciaire en matière civile; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18
al. 5 LPA-VD). Les débours du conseil commis d'office sont fixés forfaitairement
à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (art. 3
bis
al. 1 RAJ). En l'occurrence, compte tenu de la liste des opérations produite le
16 août 2021, l’indemnité de Me Jean Cavalli est ainsi arrêtée à 3'042 francs (16,90
heures x 180 francs), montant auquel s'ajoutent 152.10 francs de débours (3'042
x 5%). Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, soit 245.95 francs, l'indemnité
totale s'élève ainsi à 3'440.05 francs, arrondie à 3'440 francs.
L'indemnité du conseil d'office est supportée provisoirement
par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC), les recourants étant
rendus attentifs au fait qu'ils sont tenus de rembourser le montant ainsi
avancé dès qu'ils sont en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC). Il incombe à
la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) de
fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ), en tenant compte des
montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la
procédure.
Vu l'issue du litige, la Commune d'Aubonne, qui a procédé
avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55
al. 1 et 2, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD; art. 122 al. 1 let. d CPC applicable par
renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). L’assistance judiciaire ne dispense pas du
versement de dépens à la partie adverse (art. 118 al. 3 CPC et art. 122
al. 1 let. d CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD), ceux-ci
n’étant pas assumés provisoirement par l’Etat (AC.2020.0044 du 11 décembre 2020
consid. 5).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 27
novembre 2020 est confirmée.
III.
Le délai de remise en état fixé au chiffre 13 du dispositif de la décision
de la Direction générale du territoire et du logement du 27 novembre 2020 est
reporté au 1
er
mars 2022.
IV.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont laissés
à la charge de l'Etat.
V.
L'indemnité d'office de Me Jean Cavalli, conseil des recourants, est
arrêtée à 3'440 (trois mille quatre cent quarante) francs, débours et TVA
compris.
VI.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune d'Aubonne à
titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 15 septembre 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.