vd_omni · GE.2000.0087 · 2004-01-19 · fr

CHAMPIER Ronald c/ Municipalité de Vevey | Une lettre municipale impartissant à un entrepreneur de taxis, sous menace de retrait d'autorisation, un délai de dix jours pour se conformer à un tarif dont il conteste la validité, constitue une décision sujette à recours immédiat.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.01.2004 GE.2000.0087

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 janvier 2004
sur le recours interjeté par
Ronald
CHAMPIER
, à Vevey, représenté par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne,
contre
une décision de la
Municipalité de Vevey
du
22 juin 2000 lui enjoignant de respecter le tarif applicable aux taxis
bénéficiant d’une autorisation B.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président. Mme Dina Charif Feller et M. Edemond C. de Braun,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Ronald Champier
exploite à Vevey une entreprise de taxis sous la raison individuelle
« Taxis ABA et Oriental, R. Champier » . Il est au bénéfice
d’une autorisation d’exploiter de type B, qui donne le droit de procéder au
transport des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine
public (v. art. 9 al. 1 ch. 2 du règlement de la Commune de Vevey
concernant le service des taxis).
B.                    Le 26 septembre 1998,
Ronald Champier a sollicité de la Direction de la sécurité de Vevey une
modification du tarif applicable aux entreprises de taxis titulaires d’une
autorisation de type B. La municipalité a donné suite à cette requête en
adoptant un nouveau tarif, qui ne donnait toutefois que partiellement
satisfaction à Ronald Champier, la plupart des prix étant arrêtés à un montant
inférieur à ce qu’il avait proposé. Par arrêt du 8 novembre 1999 (GE 98/0174),
le Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours déposé par Ronald
Champier contre cette modification. En bref, le tribunal a considéré que le
nouveau tarif adopté par la municipalité ne constituait pas une décision au
sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), mais un acte normatif, non susceptible de
recours au Tribunal administratif.
C.                    Par lettre du 10 avril
2000, la municipalité a fait savoir à Ronald Champier qu’elle avait appris
qu’il ne respectait pas le tarif qu’elle avait arrêté lors de sa séance du 13
novembre 1998, mais qu’il appliquait son propre tarif, correspondant à ses propositions
non retenues; elle lui enjoignait de revenir immédiatement à l’application du
tarif en vigueur, faute de quoi elle se verrait contrainte de retirer les
«
concessions B
» octroyées à son entreprise.
Par l’intermédiaire de
son avocat, Ronald Champier a répondu le 17 avril 2000 qu’il considérait que le
tarif arrêté par la municipalité le 13 novembre 1998 n’était pas entré en
force, faute d’avoir été approuvé par le Conseil d’Etat en application de
l’art.  94 al. 2 de la loi du 28 février 1996 sur les communes
(ci-après : LC).
La municipalité a
répliqué le 10 mai 2000 que le règlement communal du 5 novembre 1992 concernant
le service des taxis, qui donne compétence à la municipalité pour édicter le
tarif litigieux, avait été approuvé par le Conseil d'Etat, de sorte qu’elle
maintenait sa position et l’incitait «
à respecter la décision
municipale, faute de quoi les concessions B qui lui
[
avaient
]
été octroyées lui ser
[
aient
]
retirées
. »
Ronald Champier a
derechef contesté le point de vue municipal dans une lettre du 17 mai 2000,
affirmant qu’il n’existait aucun motif pour lui retirer les
« concessions » qui lui avaient été accordées et qu’il ne céderait
pas aux pressions, mais maintiendrait ses prix tant que le tarif n’aurait pas
été ratifié par le Conseil d’Etat.
D.                    Le 22 juin 2000 la
municipalité a adressé à Ronald Champier une lettre recommandée avec accusé de
réception ainsi libellée :
«
Inobservation du respect du tarif maximal des taxis au bénéfice d’une
concession B
Monsieur,
Dans sa séance du 16 juin 2000, la Municipalité
a décidé de vous accorder un ultime délai de 10 jours pour :
·
respecter le tarif maximal arrêté
pour les concessions B par décision municipale du 13 novembre 1998 ;
·
vous acquitter des taxes de
concessions selon facture no 601.240 émise le 9 février 2000 avec échéance au
10 mars 2000.
Si ces deux conditions ne sont pas remplies
dans le délai prescrit, il sera procédé au retrait des autorisations B dont
votre entreprise bénéficie, ceci en application des articles 83 et 87 du
Règlement concernant le service des taxis du 5 novembre 1992.
La présente décision peut faire l’objet d’un
recours au Tribunal administratif (av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne).
L’acte de recours doit être déposé auprès du
Tribunal administratif dans les
20 jours
suivant la communication de la
décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et
motifs du recours.
La décision attaquée est jointe au recours. Le
cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire.
Nous vous prions d’agréer (…) ».
E.                    Ronald Champier a
recouru contre cette décision le 13 juillet 2000, concluant à son annulation.
Au terme de sa réponse
du 28 août 2000, la municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du
recours, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision
attaquée.
Les parties ont
confirmé leurs conclusions à l’issue d’un second échange d’écritures. Leurs
arguments respectifs seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Le Service de justice,
de l’intérieur et des cultes a confirmé que, si le règlement de la Commune de
Vevey sur le service des taxis avait bien été approuvé par le Conseil d’Etat en
1993, les tarifs édictés par la municipalité en application de son article 74
ne l’avaient jamais été, «
faute de critères de droit public
applicables en l’espèce (couverture des coûts, proportionnalité), tels que
prévus par l’art. 4 de la LIC. »
(lettre du 14 novembre 2000 au
juge instructeur)
.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité conclut
préjudiciellement à l’irrecevabilité du recours. Selon elle, sa lettre du 22
juin 2000 ne constituerait pas une décision susceptible de recours, au sens de
l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), mais un simple avertissement, dépourvu de conséquences
juridiques; le fait que cette lettre mentionne expressément qu’elle peut faire
l’objet d’un recours au Tribunal administratif serait le fruit d’une erreur et
ne rendrait pas pour autant le recours recevable (v. ATF 122 I 61).
Est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de
créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de
constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou
d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations
(art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres termes, la décision implique un
acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit
administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf. citées). La décision
se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son
destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personnes,
en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une
communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la
situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).
La lettre municipale
du 22 juin 2000 constitue assurément une mise en demeure, accompagnée d’une
menace de sanction administrative : elle impartit au recourant «
un
ultime délai de dix jours
» pour, d’une part, respecter le tarif
maximal arrêté le 13 novembre 1998, d’autre part s’acquitter des «
taxes
de concession
» échéant le 10 mars 2000, sous peine de retrait des
autorisations B dont bénéficie son entreprise. Elle va toutefois bien au-delà
du simple avertissement, qui se bornerait à rappeler les dispositions
réglementaires en vigueur et les conséquences possible de leur
inobservation : elle enjoint au recourant un comportement précis et
détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère
pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité
dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui doit pouvoir
faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui conteste
l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est promise
pour faire trancher le litige (v. ATF 114 Ib 191 consid. 1a,
s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures).
Cette solution
s’impose s’autant plus, en l’occurrence, que la lettre municipale du 22 juin
2000 met fin à un échange de correspondance portant sur la validité du tarif
édicté par la municipalité le 13 novembre 1998 et réaffirme de manière
péremptoire l’obligation pour le recourant de se conformer audit tarif ;
en cela, elle a clairement pour objet de constater l’existence d’une obligation
(art. 29 al. 2 let. b LJPA).
On observera enfin que
si la municipalité n’avait pas l’intention d’attacher à son «
avertissement
»
la moindre conséquence juridique, on s’expliquerait mal pourquoi elle a pris la
peine de le qualifier elle-même de décision sujette à recours et de le notifier
sous pli recommandé avec accusé de réception.
2.                     Le service des taxis
dans la Commune de Vevey fait l’objet d’un règlement adopté par le conseil
communal le 5 novembre 1992 et approuvé par le conseil d’Etat le 12 février
1993 (règlement concernant le service des taxis, ci-après : RST). Ce
règlement distingue trois types d’autorisations d’exploiter, l’autorisation A,
« qui
donne le droit de procéder au transports de personnes avec permis de
stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné(s)
par la municipalité
», l’autorisation B, «
qui donne le
droit de procéder au transport des personnes, sans permis de stationnement
concédé sur le domaine public»
et l’autorisation C, «
pour voitures
de grande remise, qui donne le droit de louer la voiture pour transporter des
personnes avec chauffeur exclusivement »
(v. art. 9 al. 1
RST). Son art. 74 est ainsi libellé :
« Montants
La municipalité édicte un tarif maximum pour
les autorisations des types A et B, après consultation des exploitants,
respectivement des associations professionnelles intéressées.
Pour les autorisations du type C, le tarif est
établi par les exploitants.
Les tarifs doivent être portés à la
connaissance du public, conformément aux dispositions légales en la
matière. »
Sur cette base, la
Municipalité de Vevey a adopté le 24 mars 1995 un tarif fixant les prix maximum
des entreprises de taxis titulaires d’une autorisation B (montant de la prise
en charge, prix du kilomètre selon les secteurs, prix de l’heure d’attente,
etc). Ce tarif a été communiqué sous forme de lettre au directeur d’alors de
l’entreprise « Taxis Oriental », avec copie aux autres titulaires
d’autorisations B. Cette lettre était désignée comme une décision pouvant faire
l’objet d’un recours au Tribunal administratif. Les modifications apportées à
ce tarif par la municipalité le 13 novembre 1998 ont été communiquées au
recourant sous la même forme. Ni le tarif adopté le 24 mars 1995, ni sa
modification du 13 novembre 1998 n’ont été soumis à l’approbation du Conseil
d’Etat.
3.                     A l’instar du règlement
de police, les autres règlements communaux «
qui confèrent des droits
ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l’égard
des autres
» sont soumis à l’approbation du Conseil d’Etat
(art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes
[
LC
]
. Cette règle
s’applique à tous les «
règlements
», qu’ils soient adoptés
par le conseil communal ou général ou qu’il s’agisse de ceux «
que le
conseil a laissés dans la compétence de la municipalité
»
(v. art. 4 al. 1 ch. 13 LC).
Si l’on admet qu’un
tarif établi par une municipalité, en vertu d’une clause de délégation de
compétence contenue dans un règlement communal sur le service des taxis, est un
acte normatif, il doit donc être préalablement approuvé par le gouvernement
pour entrer en force (arrêt GE 1998/0174 du 8 novembre 1999, consid. 3).
La Municipalité de
Vevey fait valoir qu’en approuvant le règlement du 5 novembre 1992 sur le
service des taxis, le Conseil d’Etat a également approuvé la délégation à
l’exécutif communal de la compétence d’édicter un tarif maximum (art. 74)
et qu’elle est donc bien l’autorité compétente en la matière. Ceci est
parfaitement exact, mais ne signifie pas qu’en exerçant sa compétence la
municipalité n’est pas soumise au même contrôle que l’aurait été le conseil
communal s’il avait lui-même fixé le tarif applicable : lorsque la
municipalité, en vertu de la compétence qui lui a été déléguée, adopte des
normes «
qui confèrent des droits ou imposent des obligations
»,
selon la formule de l’art. 94 al. 2 LC, il n’y a aucune raison pour que
celles-ci soient dispensées de l’approbation du Conseil d’Etat pour entrer en
force. L’approbation de la délégation de compétence ne constitue pas un
blanc-seing qui emporterait à l’avance l’approbation des règles édictées sur
cette base.
Dans ses observations
du 14 novembre 2000, le Service de justice, de l’intérieur et des cultes
affirme que la compétence déléguée à la municipalité d’édicter un tarif maximum
pour les autorisations des types A et B «
ne signifie pas que la
municipalité impose un tarif de droit public aux exploitants, ce qu’elle serait
bien en peine de faire, puisqu’il s’agit de tarifs de droit privé relevant de
rapports contractuels entre le client et l’exploitant. »
Paradoxalement, il poursuit en affirmant que l’art. 74 du règlement
«
impose une surveillance et donc une ingérence de la municipalité sur
les tarifs maximums pratiqués par les exploitants ».
Or, si les
rapports contractuels entre les entreprises de taxis et leurs clients relèvent
bien du droit privé, ils n’en va évidemment pas de même de la relation qui
s’établit entre lesdites entreprises et la collectivité publique lorsque
celle-ci intervient de manière contraignante dans la fixation des prix, en
imposant des maximums. Une telle restriction de la liberté économique relève
assurément du droit public, et le point de savoir si elle respecte les
principes constitutionnels en la matière peut et doit - suivant l’art. 94 al. 2 LC
- faire l’objet d’un contrôle de la part du Conseil d’Etat.
En l’occurrence, il
est constant que les tarifs adoptés par la municipalité le 24 mars 1995, puis
le 13 novembre 1998, n’ont jamais été soumis à l’approbation du Conseil d’Etat.
Ils ne déploient dès lors aucun effet juridique à l’égard des exploitants
d’entreprises de taxis titulaires d’une autorisation B, lesquels peuvent fixer
librement leurs prix. La décision de la municipalité de Vevey du 22 juin 2000,
qui menace le recourant d’un retrait d’autorisation au cas où il ne se
conformerait pas au tarif, doit en conséquence être annulée.
4.                     Conformément aux
art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la
commune déboutée, ainsi que les dépens auxquels peut prétendre le recourant,
qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Vevey du 22 juin 2000 impartissant à Ronald Champier un
délai de dix jours pour se conformer au tarif maximal des taxis au bénéfice
d’une autorisation B, sous peine de retrait d’autorisation, est annulée.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Vevey.
IV.                    La Commune de
Vevey versera à Ronald Champier une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 janvier 2004/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.