vd_omni · FI.2017.0139 · 2018-05-16 · fr

A.________/Commission communale de recours de la commune de Villars-Epeney, Municipalité de Villars-Epeney | Faute de base légale, l'autorité intimée ne pouvait pas percevoir des frais de procédure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.05.2018 FI.2017.0139

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 mai 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Bernard Jahrmann et M. Roger Saul, assesseurs.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Commission communale de recours de
la commune de Villars-Epeney,
B.________, président,
Autorité concernée
Municipalité de Villars-Epeney,
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Commission communale
de recours de la commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017 (frais
d'instruction) - dossier joint FI.2018.0047
Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours de la
commune de Villars-Epeney du 15 janvier 2018 (frais d'instruction)
Vu les faits suivants:
A.
Le 12 juin 2015, la Commune de Villars-Epeney (ci-après: la commune) a
adressé à A.________, propriétaire de la parcelle n
0
19 du cadastre
communal, la facture suivante :
"
CONCERNE:
Taxes communales permis de construire parcelle 19
FACTURE:
(Annule et remplace la facture du 01.12.2015)
Permis de construire du 09.05.2014 Dossier d'enquête
P-2014-037-1-E
Conformément au décompte ci-joint des taxes communales
:     CHF. 5425.00
TOTAL A PAYER                                                                          CHF.
5425.00
Avec nos remerciements
Net à 30 jours
Ce bordereau peut faire l'objet d'un recours en
l'adressant à la Municipalité dans les 30 jours dès sa Notification. Ce recours
s'exerce par écrit et motivé. Art. 46 LIC."
B.
Le 1
er
Juillet 2015, A.________ a recouru contre cette
décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de
taxes (ci-après: la commission), en concluant à la réduction du montant de la
facture à CHF 4'285.-, en précisant que cette somme avait déjà été réglée.
Par courrier du 30 septembre 2015, la Municipalité
de Villars-Epeney (ci-après: la municipalité) a exposé à l'intéressé les
raisons pour lesquelles la taxe réclamée avait été, selon elle, calculée correctement
et l'a invité à lui indiquer s'il voulait maintenir son recours. Elle lui a
précisé que "
selon le tarif concernant les émoluments administratifs en
matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, en cas de
rejet du recours, les frais de l'instruction et un émolument peuvent être mis à
la charge du recourant
".
Le 14 octobre 2015, A.________ a déclaré maintenir
son recours.
C.
La commission a rejeté ce recours en date du 8 février 2017, en ces
termes:
"
[
…
]
Décision
Suite aux conclusions
données ci-dessus, la Commission communale de recours, à l'unanimité, rejette
le recours de Mme et de M. A.________.
La présente décision peut
faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et
public. L'acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal cantonal, Cour de
droit administratif et public, dans les trente jours suivant la communication
de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et
motifs du recours.
"
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
D.
Le 7 juin 2017, la commune a adressé à A.________ la lettre suivante:
"
Solde permis
de construire et frais de la commission de recours
En date du 8 février
2017, la commission de recours a donné raison à la Municipalité sur le coût de
la taxe unique de raccordement au réseau d'eau claire et usée pour le permis de
construire sur la parcelle 19 (dossier d'enquête N° P-2014-037-1-E) contre
laquelle vous avez recouru. Vous n'avez pas recouru au Tribunal Cantonal, Cour
de droit administratif et public dans les 30
jours. La
facture est donc due.
Dans notre courrier
du 30 septembre 2015. nous vous avons demandé de nous
indiquer, si
vous vouliez maintenir votre recours, en vous mettant
en garde, que selon le tarif concernant les émoluments administratif en matière
de police des constructions et d'aménagement du territoire, en cas de rejet du
recours, les frais de l'instruction et un émolument sont mis à la charge du
recourant.
FACTURE
Permis de construire du 09.05.2014 (P
2014-037-1-E)                               CHF 5425.-
Paiement du
30.06.2014                                                                         CHF
4825.
-
Solde du permis de
construire du 09.05.2014 (P 2014-037-1-E)                  CHF 600.-
Frais de la commission de recours                                                          CHF
2909.-
Soit total à payer
CHF
3509.
-
Net à 30 jours, BV joint
Avec nos remerciements
Ce bordereau peut faire l'objet
d'un recours en l'adressant à la Municipalité dans les 30 jours dès sa
notification, sauf sur la somme à laquelle un recours a déjà intentée
[
sic
]
. Ce recours s'exerce par l'acte écrit et
motivé. Art. 46 LIC."
E.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la commission le
6 juillet 2017, en concluant à son annulation. Il expose en substance
qu'en rejetant, en date du 8 février 2017, son recours du 1
er
juillet
2015, "
sans autres suites judiciaires
", la commission avait
rendu définitive et exécutoire la facture du 12 juin 2015 dans sa teneur à
cette date et qu'elle ne saurait dès lors s'octroyer ultérieurement des frais
et/ou des dépens.
F.
La commission a modifié la décision entreprise le 16 octobre 2017, comme
suit:
"Concerne: frais de la commission de recours pour
votre recours du 1 juillet 2015
FACTURE
Frais d'instruction du dossier par la commission
communale de
recours; en sus du temps consacré par la commission
elle-même,
ces frais comprenant aussi les frais externes rendus
nécessaires par
ladite instruction (expert, bureau technique):
CHF 2464.-
TOTAL A PAYER
CHF 2464.-
Net à 30 jours
[
…
]".
G.
A.________ a recouru contre cette nouvelle décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal le 14 novembre 2017, en
concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence
FI.2017.0139(RZ).
H.
Estimant sa décision du 16 octobre 2016 incomplète, la commission a adressé
à A.________ un prononcé rectificatif en date du 15 janvier 2018 (ci-après: le
prononcé rectificatif), en ces termes:
"
[
…
]
FI.2017.0139 (RZ/sfo) Recours de
Madame et Monsieur A.________ contre la décision de la Commission communale de
recours de la Commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017
La décision de la commission de
recours de Villars-Epeney du 16 octobre 2017 étant incomplète, cette même
commission a décidé de rendre un prononcé rectificatif.
Pour rappel, la commission de
recours avait décidé le 8 février 2017, en se basant sur les art. 42 et 41b du
Règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et selon la
recommandation SIA no 416, de rejeter le recours de Mme et M A.________ du 1er
juin 2015. Le rejet de ce recours est confirmé.
L'article 10 de notre règlement
sur les émoluments administratifs en matière de police des constructions et
d'aménagement du territoire indique qu'en cas de rejet du recours, les frais de
l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant.
Lesdits frais sont les suivants :
-
Frais d'instruction du dossier par la commission communale de
recours; en sus du temps consacré par la commission elle-même, ces frais
comprenant aussi les frais externes rendus nécessaires par ladite instruction
(expert, bureau technique).
-
Un émolument.
En se basant sur l'article
susmentionné, la commission de recours rejette le recours de A.________ du 6
juillet 2017 et décide de fixer les frais du premier recours à CHF 2464.-. La
commission tient à préciser qu'elle ne donne absolument pas raison à A.________
pour ce second recours. Elle a seulement modifié le montant des frais dus,
étant donné que le règlement communal en matière d'émoluments administratifs
n'est pas assez précis concernant leur montant et que par conséquent elle a
consenti à réduire la facture en question en ne prenant pas en compte les frais
de la municipalité engendrés par ce recours.
La commission a également tenu
compte du fait que A.________ ne respectent pas le principe de la bonne foi,
étant donné qu'ils avaient été avertis par écrit en date du 30 septembre 2015
qu'en cas d'échec de leur recours, des frais leur seraient facturés.
La présente décision peut faire
l'objet d'un recours au Tribunal Cantonal, Cour de de droit administratif et
public. L'acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal Cantonal, Cour de
droit administratif et public, dans les trente jours suivant la communication
de la décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et
motifs de recours."
Elle a adressé copie de cette décision au tribunal
de céans et a produit son dossier.
I.
A.________ a recouru contre cette nouvelle décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal le 15 février 2018, en concluant
à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence FI.2018.0047(IG)
et jointe pour l'instruction et le jugement à la cause FI.2017.0139 (RZ).
J.
La municipalité s'est déterminée le 17 janvier 2018 sur le recours du
14 novembre 2017 en concluant à son rejet.
La commission et la municipalité ont conclu au rejet
du recours du 15 février 2018 en maintenant leur position.
Le recourant a confirmé ses conclusions le 5 avril
2018; la commission et la municipalité en ont fait de même en date du 27 avril
2018.
K.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Le recourant conteste uniquement la légalité des frais d'instruction
facturés par l'autorité intimée (CHF 2'909.- réduits à CHF 2'464.-). Il fait
valoir qu'en rejetant le 8 février 2017 son recours du 1
er
juillet 2015, "
sans autres suites judiciaires
", la commission
a rendu définitive et exécutoire la facture du 12 juin 2015 dans sa teneur à
cette date et qu'elle ne saurait dès lors s'octroyer ultérieurement des frais.
Implicitement, il allègue qu'il n'existe aucune base légale qui permettrait à
l'autorité intimée de percevoir un émolument, ni dans son principe, ni quant à
son montant.
a) La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), régit la procédure devant les
autorités administratives et les autorités de justice administrative du canton
et des communes (art. 1 LPA-VD). Elle s'applique notamment à toute décision
rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton
ou des communes, les lois spéciales étant réservées (art. 2 al. 1 let. a et al.
2 LPA-VD). La loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom;
RSV 650.11) ne prévoyant aucune disposition particulière en matière de
procédure devant les commissions communales de recours, sous réserve de l'art.
46 LICom relatif aux formes et délais de recours, qui renvoie à la LPA-VD, la
question de la perception de frais pour la procédure devant une telle
commission est régie par la LPA-VD.
b) Selon l'art. 45 LPA-VD, hormis dans les cas où la
loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des
débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision.
Cette disposition, qui consacre le principe de la perception des émoluments
administratifs et de justice et des débours, constitue la base légale générale
pour la perception de ces émoluments en procédure administrative (Benoît Bovay,
Thibault Blanchard, Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise,
2012, ad art. 45 n. 1.1). Selon l'art. 46 LPA-VD, un règlement du Conseil
d'Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités
administratives cantonales (al. 1); les communes édictent les règlements
nécessaires à la perception des frais dus en procédure devant elles (al. 2); un
règlement du Tribunal cantonal fixe les frais dus en procédure devant lui (al.
3). Cette disposition constitue une clause de délégation s'agissant du montant
des frais (Bovay et al, op. cit., ad art. 46 n. 1.1).
Traditionnellement, on entend par frais de
procédure, d'une part, l'émolument, qui consiste en une contribution
forfaitaire due en contrepartie de l'activité générale de l'autorité, et,
d'autre part, les débours, qui correspondent aux sommes avancées par l'autorité
en procédure, notamment pour l'administration des preuves, par exemple pour des
honoraires d'expert ou des indemnités de témoins (EMPL mai 2008, p. 31). L’émolument
administratif appartient à la catégorie des contributions causales, dont la
validité dépend d’une contrepartie, telle qu’une prestation de l’administration
ou l’usage d’un bien public. L’émolument de chancellerie se distingue de
l’émolument administratif par sa modicité; il correspond à la rémunération d’un
acte de l’administration qui n’exige pas d’examen ou de contrôle particulier
(arrêt FI.2008.0043 du 27 novembre 2008, consid. 1a/aa, et les références
citées; ég. arrêt GE.2010.0187 du 29 mars 2011). Si l’intervention de
l’administration implique un examen plus approfondi, que ce soit du point de
vue technique, juridique, ou autre, prenant plus de temps ou l’engagement de
personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes, la
rémunération perd le caractère d’émolument de chancellerie (arrêt FI.2008.0043
précité).
c) La perception de contributions publiques doit
être prévue, dans son principe, dans une loi au sens formel. Si le législateur
a délégué au pouvoir exécutif la compétence d’établir une contribution, la
norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette
autorité; elle doit au moins indiquer, dans les grandes lignes, le cercle des
contribuables, l’objet et la base de calcul de cette contribution, y compris
les critères servant de base au tarif et le barème (ATF 136 I 142 consid. 3.1
p. 144/145; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008 du 3 mars 2009, ZBl
2010 p. 280ss; ATAF 2010/34 consid. 6.3). L’exigence de la base légale est
relativisée, s’agissant du tarif et du barème des taxes causales, lorsque le
contrôle de celles-ci dépend de l’application de principes constitutionnels
(d’équivalence et de couverture), qui visent également à la protection des
administrés; l’objet de la taxe et le cercle des personnes visées doivent
cependant être définis dans la loi (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375;
2C_729/2008; ATF 106 Ia 246 consid. 1, JT 1982 I 335; arrêts GE.2009.0150 du 14
mars 2011, consid. 2a; FI.2008.0043, précité, consid. 1b/bb; FI.2013.0019 du 16
mai 2013).
La loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC;
RSV 175.11) prévoit à son art. 4 al. 1 ch. 13 que le conseil général ou
communal délibère sur l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le
conseil a laissés dans la compétence de la municipalité.
2.
En l'espèce, la commune ne possède pas de règlement sur l'organisation
et les compétences de son conseil général. En revanche, elle a adopté le 5 juin
2002 un tarif concernant les émoluments administratifs en matière de police des
constructions et d'aménagement du territoire, approuvé par le Conseil d'Etat le
2 septembre 2002 (ci-après: le tarif). Celui-ci a pour objet la perception des
émoluments administratifs en matière de police des constructions et
d'aménagement du territoire (art. 1). Les émoluments sont dus par celui qui
requiert une ou plusieures prestations communales désignées aux articles 3, 4,
5, 6 et 7 (art. 2). Les articles énumérés ci-dessus concernent l'examen
préalable d'un dossier (art. 3), le permis de construire (art. 4), l'enquête
publique (art. 5), le permis d'habiter/utiliser (art. 6) et l'autorisation pour
citerne à mazout (art. 7). L'art. 8 du tarif, intégré dans le chapitre "
II Emoluments
administratifs
" dispose ce qui suit:
"
[
…
]
Art. 8 : Frais annexes
A)Si la complexité d'un
dossier nécessite le recours d'un spécialiste, tel qu'un ingénieur-conseil, un
architecte ou un urbaniste, les honoraires pour les services du spécialiste
seront ajoutés et portés en charge de l'auteur de la demande du permis de
construire ou du requérant du plan de quartier. Le tarif horaire de la SIA est
alors applicable."
Le règlement fixe, à son art. 10, les voies de
recours en ces termes:
"
Art. 10 : Voies de
recours
Les recours concernant
l'assujettissement aux émoluments prévus dans le présent tarif sont adressés
par écrit et motivés, dans les trente jours dès notification du bordereau à la
Commission communale de recours.
Le prononcé de la
Commission communale de recours peut être porté en seconde instance devant le
Tribunal administratif dans les 30 jours à compter de la notification de la
décision attaquée. L'acte de recours doit être signé et indiquer les motifs du
recours. La décision attaquée est jointe au recours accompagné le cas échéant
de la procuration du mandataire. En cas de rejet du recours, les frais de
l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant.
"
c) En l’occurrence, l'intimée a renoncé à réclamer
un émolument, estimant que le tarif n'était pas assez précis concernant son
montant. Si l'on compare le bordereau du 7 juin 2017, fixant les frais de la
commission à CHF 2'909.-, au prononcé rectificatif, réduisant cette somme aux
frais d'instruction du dossier de la commission (temps consacré par la
commission elle-même, plus les frais externes d'expert et du bureau technique),
soit à CHF 2'464.- il s'avère que l'émolument s'élevait à CHF 445.- Cette
dernière somme n'étant plus litigieuse, seul reste contesté le montant de CHF
2'464.- réclamé à titre de frais de la commission. Il convient d'examiner si ce
montant repose sur une base légale suffisante.
Comme exposé ci-dessus, la commune n'a pas adopté de
tarif des frais dus en procédure devant elle, respectivement devant la
commission. Sa référence à l'art. 10 du tarif ne résiste pas à l'examen. Cette
disposition concerne manifestement le recours au Tribunal cantonal et stipule,
qu'en cas de rejet dudit recours, les frais de l'instruction et un émolument
peuvent être mis à la charge du recourant. Elle ne saurait être appliquée - ne
serait-ce que par analogie - à la procédure de recours devant la commission. Quant
à l'art. 8 du tarif, ils ne visent que les frais annexes engendrés dans le
cadre de la délivrance du permis de construire ou du plan de quartier et non
ceux provoqués par l'instruction du recours devant la commission. Force est dès
lors de constater que les frais litigieux ne reposent sur aucune base légale.
Dès lors que la commune ne dispose pas de la base
légale nécessaire à la perception des frais de la procédure devant sa
commission de recours en matière d'impôts et de taxes, il n'y a pas lieu
d'examiner si le montant mis à la charge du recourant respecte les principes
d'équivalence et de couverture des frais. On relèvera néanmoins que les
décisions entreprises ne sont accompagnées d'aucune pièce justificative
relative aux frais d'expert et du bureau technique qui auraient été consultés
et qu'on ignore ainsi comment le montant réclamé à ce titre a été calculé. De
même, on peut se dispenser d'examiner si la commune pouvait valablement, le 7
juin 2017, compléter la décision de la commission du 8 février 2017, définitive
et exécutoire, en réclamant au recourant des frais d'instruction alors que la
décision précitée n'avait pas statué sur cette question.
3.
Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être admis. Les
décisions de l'autorité intimée du 16 octobre 2017, avec facture datée du même
jour, et du 15 janvier 2018 seront annulées.
Vu l'issue du recours, le présent arrêt sera rendu
sans frais. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, le recourant, qui obtient
gain de cause, n'ayant pas procédé avec le concours d'un mandataire
professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Commission de recours en matière d'impôts et de
taxes communaux de la Commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017, avec
facture datée du même jour, et du 15 janvier 2018 sont annulées.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 16 mai 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.