vd_omni · AC.2018.0132 · 2019-05-16 · fr

A._______, B._______, C._______, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________, T.________, U.________, V.________, W.________, X.________ c/ Municipalité | Projet de construction d'une installation de biogaz par un exploitant agricole. La question de la conformité à la zone agricole est régie exhaustivement par le droit fédéral (consid. 1). L'inventaire actuel des surfaces (nettes) d'assolement tient déjà compte de l'existence de constructions agricoles isolées telles que celles qui sont litigieuses. Pas de compensation requise. Constat également qu'il n'existe pas d'alternative en dehors des surfaces d'assolement (consid. 2). L'installation respecte les exigences des art. 34a al. 2 et 3 OAT, notamment l'exigence selon laquelle l'installation complète doit être subordonnée à l'exploitation agricole et contribuer à une utilisation efficace des énergies renouvelables (consid. 4). Elle répond également au critère de la nécessité. Pas de raison de douter que l'exploitant disposera de suffisamment de substrats pour faire fonctionner son installation (consid. 6).Recours au TF rejeté par arrêt du 5 novembre 2021 (1C_333/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.05.2019 AC.2018.0132

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mai 2019
Composition
M. François Kart, président; Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Silvia Uehlinger, assesseures.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
5.
E.________,
à ********,
6.
F.________,
à ********,
7.
G.________,
à ********,
8.
H.________,
à ********,
9.
I.________,
à ********,
10.
J.________,
à ********,
11.
K.________,
à ********,
12.
L.________,
à ********,
13.
M.________,
à ********,
14.
N.________,
à ********,
15.
O.________,
à ********,
16.
P.________,
à ********,
17.
Q.________,
à ********,
18.
R.________,
à ********,
19.
S.________,
à ********,
20.
T.________,
à ********,
21.
U.________,
à ********,
22.
V.________,
à ********,
23.
W.________,
à ********,
24.
X.________,
à ********,
25.
Y.________,
à ********,
26.
Z.________,
à ********,
27.
AA.________,
à ********,
28.
AB.________,
à ********,
29.
AC.________,
à ********,
tous représentés par Me Pierre
CHIFFELLE, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Chessel,
représentée
par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service
du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Direction
générale de l'environnement,
à Lausanne,
3.
Direction
générale de l'agriculture, de la viticulture,
et des affaires
vétérinaires,
à Morges,
Constructeur
AD.________
à ********
représenté par la Société rurale d'assurance de
protection juridique FRV SA, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Chessel du 7 mars 2018 levant leur opposition et délivrant le
permis de construire pour l'installation de biogaz sur la parcelle n°146,
propriété d'AD.________ (CAMAC n° 167146)
Vu les faits suivants:
A.
AD.________ est à la tête d'une exploitation agricole qui se concentre
sur l'engraissement de bovins constituée de 34,59 hectares de SAU (surfaces
agricoles utiles) et 73 UGB bovins allaitants. Il est propriétaire de la
parcelle n° 146 du cadastre de la commune de Chessel, colloquée en zone
agricole selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 10 décembre
1974 et régie par le règlement communal du plan des zones (ci-après: RC)
approuvé à la même date. D'une surface de 47'144 m
2
, la parcelle n°
146 comprend une habitation et garage (ECA n° 284) d'une surface au sol de 212 m
2
, un bâtiment agricole (ECA n° 270) d'une surface au sol de 85 m
2
, un
bâtiment agricole (ECA n° 285) d'une surface au sol de 817 m
2
, un
couvert de stabulation (ECA n° 286a) d'une surface au sol de 963 m
2
, un couvert pour la fourragère (ECA n° 286b) d'une surface au sol de 289 m
2
, un jardin de 8'258 m
2
et un espace en nature de champ, pré pâturage de
37'772 m
2
.
B.
Au mois de juin 2015, AD.________ a mis à l'enquête publique la
construction d'une installation de biogaz et de halles agricoles. Par décision
du 10 novembre 2015, la Municipalité de Chessel (ci-après: la municipalité) a
refusé de délivrer le permis de construire au motif que les dispositions du
règlement communal sur les distances aux limites et sur les distances entre
bâtiments n'étaient pas respectées. Par arrêt du 17 juin 2016 (AC.2015.0348),
le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par AD.________ contre cette
décision.
C.
AD.________ a à nouveau mis à l'enquête publique du 11 janvier au 9
février 2017 la construction d'une installation de biogaz sur la parcelle n°
146 composée des éléments suivants: deux cuves en béton de 780 m³ (le
digesteur) et 1880 m³ (le stockage du digestat), un local intermédiaire (entre
les deux cuves) abritant des éléments électromécaniques (pompes, vannes, etc.),
des locaux techniques nécessaires à la production d'énergie (comprenant une
salle abritant le couplage chaleur-force, une salle avec chaufferie bois, un
silo à bois déchiqueté, un bureau et une salle de commande) et un hangar
(comprenant, d'une part, une fumière d'environ 230 m
2
séparée en
plusieurs casiers pour la réception des substrats solides à traiter [fumiers,
déchets de céréales] et pour le stockage de la matière solide après digestion
[fumier méthanisé] et, d'autre part, une zone pour le stockage de bois
déchiqueté (environ 55 m
2
).
D.
Il ressort d'une notice d'impact sur l'environnement du 5 décembre 2016
établie par le bureau AE.________ (ci-après: la AE.________) que l'installation
projetée aura une capacité de traitement d'environ 4460 tonnes de substrats par
an et que la production de biogaz se fera essentiellement à partir de substrats
agricoles provenant de l'exploitation d'AD.________ (2'460 tonnes/an) et d'une
autre exploitation agricole sise à Roche, à moins de 15 km (exploitation A.________/1'900
tonnes/an). Le purin de l'exploitation d'AD.________ sera pompé depuis les
préfosses des étables directement dans le digesteur alors que le fumier et les
déchets solides seront réceptionnés et stockés temporairement sous le nouvel
hangar (AE.________ p.8). Le processus biologique conduisant à la formation de
biogaz par la décomposition de matière organique s'accomplira dans une cuve
appelée digesteur ou fermenteur (AE.________ p.9). Il est prévu de valoriser le
biogaz produit par la méthanisation dans un couplage chaleur-force. Entre 35%
et 38% de la part d'énergie sera convertie en électricité qui pourra être
injectée dans le réseau électrique. L'énergie non transformée en électricité
sera restituée sous forme de chaleur, soit d'eau chaude à 80-90C. (AE.________
p.10). La matière sortant du digesteur (appelée digestat), évaluée à 4150 tonnes/an,
sera traitée dans un séparateur afin d'obtenir une fraction solide (digestat
solide) et une fraction liquide (digestat liquide). La cuve de 1880 m³
permettra le stockage du digestat liquide durant une période supérieure à 5
mois. Une fumière servira au stockage du digestat solide (AE.________ p.10).
Les digestats solides et liquides sont considérés comme des "engrais de
ferme" au sens de l'ordonnance du 10 janvier 2001 sur les engrais de ferme
(OEng; RS 916.171). La valeur fertilisante du projet s'élèvera à 228 UGBF.
L'exploitation d'AD.________, qui dispose de 35,5 ha de surface agricole utile,
dont 32,32 ha fertilisables, pourra utiliser sur ses propres terres
l'équivalent de 83,2 UGBF. L'exploitation A.________ reprendra du digestat
liquide et solide en quantités équivalentes aux éléments fertilisants qu'elle
apporte au projet, soit 121,6 UGBF. Selon la AE.________, le solde d'environ
183 t/an de digestat solide, équivalant à 2,9 UGBF sera cédé à d'autres
exploitations agricoles, non définis au moment de l'établissement de la notice
d'impact, avec un équivalent en surface fertilisable de 9,2 ha (AE.________
p.12). Pour ce qui est des mouvements de véhicules induits par le projet, la AE.________
mentionne en moyenne cinq transports aller et retour par semaine depuis
l'exploitation A.________ à ******** (les camions arriveront avec du fumier
bovin et repartiront avec du digestat solide), 16 mouvements de véhicules par
année pour les déchets de céréales et 142 mouvements de véhicules par année
pour le transport du digestat liquide. La AE.________ relève ainsi que, durant
les mois les plus chargés (de mars à septembre), 1,4 véhicules arriveront et
repartiront de l'installation chaque jour.
L'installation projetée se situe à environ 120 m du
grand canal et 700m du Rhône, en secteur Au de protection des eaux. Les
habitations les plus proches sont celles du quartier de villas "********",
située à environ 100 m (103 m à la façade depuis la fumière et 100 m depuis la
fosse à lisier couverte).
E.
Le projet mis à l'enquête publique a suscité plusieurs oppositions,
notamment d'habitants du quartier de villas "********".
Le 7 juin 2017, la Centrale des autorisations CAMAC
du Département des infrastructures et des ressources humaines a établi une
synthèse des autorisations et préavis des services cantonaux concernés
(ci-après: la synthèse CAMAC). Celle-ci comprend différentes autorisations
spéciales relevant de la Direction générale de l'environnement (DGE) (notamment
en matière d'énergie, de protection des eaux souterraines et de gestion des
déchets), l'autorisation spéciale délivrée par l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) et l'autorisation
spéciale délivrée par le Service du développement territorial (SDT) requise
pour les constructions hors de la zone à bâtir. La synthèse CAMAC comprend
également un préavis positif de la DGE en ce qui concerne la protection de
l'air (moyennant le respect de certaines conditions) et la lutte contre le
bruit et un préavis positif du Service de l'agriculture et de la viticulture
moyennant le respect de certaines conditions.
Le 7 mars 2018, la municipalité a informé les
opposants de sa décision de lever les oppositions et de délivrer le permis de
construire.
F.
Par acte du 23 avril 2018, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________,
L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________,
S.________, T.________, U.________, V.________, W.________, X.________, Y.________,
Z.________, AA.________, AB.________ et AC.________ ont recouru auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision
municipale du 7 mars 2018 et contre les autorisations figurant dans la synthèse
CAMAC. Ils concluent à leur annulation.
Dans un courrier du 31 mai 2018, la municipalité a
indiqué qu'elle s'en remettait à justice. Le 1
er
juin 2018, le
Service de l'agriculture et de la viticulture a indiqué qu'il confirmait son
préavis figurant dans la synthèse CAMAC. Le SDT a déposé sa réponse le 4 juin
2018. Il conclut au rejet du recours. AD.________ a déposé des déterminations
le 4 juin 2018. Il conclut au rejet du recours. La DGE a déposé des
déterminations le 14 juin 2018. Elle constate que les prescriptions légales en
matière de protection de l'air, de protection contre le bruit et de protection
des eaux souterraines (moyennent le respect des conditions émises) sont
respectées.
Les recourants, la municipalité, AD.________ et la
DGE ont déposé des observations complémentaires.
Le 22 octobre 2018, le constructeur a été invité à
démontrer, en se fondant sur les informations de base de l'exploitation, le
respect du nouveau document établi par l'Agroscope en mars 2018 sur mandat de
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et de l'Office fédéral de
l'agriculture (document intitulé "Bases relatives aux odeurs et à leur
propagation, nécessaires pour déterminer les distances à observer par les
installations d'élevage", Environnement Agroscope Science/ n° 59/ mars
2018, ci-après: "le document Agroscope de mars 2018"). Le
constructeur était invité à présenter lors de l'audience à venir ses calculs,
avec une présentation sur un plan.
Dans un courrier du 31 octobre 2018, le constructeur
a relevé que le document de mars 2018 n'est qu'une base de réflexion à
l'intention du groupe de travail qui se penche sur le renouvellement des
directives actuelles et qu'il ne s'agit pas d'une directive validée par l'OFEV.
Les recourants ont déposé des déterminations le 1
er
novembre 2018. Ils demandent notamment que le constructeur soit invité à
produire le contrat passé avec M. A.________. Ils mettent en cause
l'impartialité de l'auteur de la AE.________ en relevant que, selon des
informations trouvées sur internet, ce dernier intervient jusqu'au bout du
processus et en particulier dans la réalisation des installations de biogaz.
Le tribunal a tenu audience le 5 novembre 2018. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
Se
présentent:
- les recourants M. A.________,
Mme B.________, M. D.________, M. F.________, Mme G.________, M. H.________,
Mme I.________, M. J.________, Mme K.________, M. L.________, Mme M.________,
Mme O.________, M. P.________, Mme Q.________, M. R.________, Mme S.________,
M. T.________, Mme U.________, M. V.________, Mme W.________, M. X.________,
Mme Y.________, M. Z.________, Mme AA.________, M. AB.________, Mme AC.________,
tous assistés de Me Pierre Chiffelle; MM C.________, E.________ et N.________
sont excusés;
- pour la Municipalité de Chessel:
M. AF.________, Syndic, Mme AG.________, Municipale, M. AH.________, Municipal,
M. AI.________, Municipal, M. AJ.________, Municipal, assistés de Me Jacques
Haldy;
- pour le Service du développement
territorial (SDT): M. AK.________ et M. AL.________;
- pour la Direction générale de
l'environnement (DGE): M. AM.________;
- pour la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV): M. AN.________;
- le constructeur M. AD.________,
assisté de M. AO.________, de la société rurale d'assurance de protection
juridique (FRV SA), et accompagné de M. AP.________, ingénieur, et de M. AQ.________,
architecte.
L'audience débute à 9h30 au
Nord-Ouest de la parcelle n° 146. M. AD.________ désigne l'emplacement du
projet litigieux. Interrogé sur ce point, M. AD.________ explique que son
exploitation se trouve à cet endroit depuis 2009. A la demande de Me Chiffelle,
il confirme que son exploitation se trouvait initialement de l'autre côté du
village et qu'il l'a volontairement déplacée sur la parcelle n° 146.
La question des odeurs induites
par l'installation litigieuse est abordée. Le Président relève que le dossier
de la cause ne comprend pas les données de base de l'exploitation ayant servi
aux calculs effectués par la DGE en 2017 (dans le cadre de la demande
d'extension de la stabulation libre) quant aux distances minimales à observer
(cf. Rapport FAT n° 476); le Président souligne qu'il est ici question d'une
installation agricole existante, ainsi que de nouvelles installations projetées.
M. AM.________ confirme qu'un examen a été réalisé en 2017 sur la base du
Rapport FAT, que conformément aux principes applicables en la matière un cumul
des émissions n'a pas été pris en compte et que la distance à respecter était
de 46 m, soit 70% de la distance maximale de 66 m. Le Président demande que le
dossier de la DGE relatif à la demande d'extension de la stabulation libre de
2017 soit produit.
Me Chiffelle s'interroge sur la
conformité du résultat des mesures cumulées à la «directive» de mars 2018
intitulée «Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour
déterminer les distances à observer par les installations d'élevage». M. AP.________
insiste sur le fait que ce document ne constitue pas une directive. Me
Chiffelle demande qu'une expertise soit mise en œuvre afin de déterminer si le
projet est conforme à la directive de mars 2018 précitée. Me Haldy fait savoir
que la municipalité s'associe à cette requête et indique être en mesure de
proposer plusieurs experts.
Me Chiffelle réitère par ailleurs
sa requête tendant à la production du contrat conclu entre le constructeur et
l'exploitant A.________. Me Haldy relève l'importance pour la municipalité de
disposer d'assurances s'agissant du point de savoir si l'installation répond à un
besoin avéré. M. AD.________ précise que ce contrat a déjà été produit devant
les services cantonaux. Me Chiffelle indique qu'il ne figure toutefois pas au
dossier de la présente affaire. Le constructeur s'engage à transmettre ce
contrat au tribunal.
A la demande du Président, Me
Chiffelle confirme qu'il tient l'installation projetée pour surdimensionnée,
puisqu'elle sera selon lui sous-alimentée. M. AP.________ relève qu'il est
prévu d'apporter le fumier de l'exploitant A.________. La juge Silvia Uehlinger
remarque que d'autres apports (produits maraîchers) initialement envisagés ne
sont visiblement plus prévus. M. AD.________ explique qu'il y a renoncé pour
éviter des problèmes avec les opposants. M. AP.________ ajoute que les
quantités de produits maraîchers annoncées n'ont pas été jugées crédibles par
le Syndic, si bien qu'il n'en est plus question.
La discussion porte sur les
valeurs limites d'immission (VLI) au sens de l'annexe 7 de l'ordonnance
fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS
814.318.142.1). M. AM.________ explique que le respect des VLI ne pose pas
problème pour la région concernée, de sorte que ces dernières ne sont en
l'espèce pas pertinentes. Il signale la présence d'une station de mesure se
situant à environ 5 km, ainsi que de plusieurs capteurs passifs à proximité (********,
********). A la question du Président de savoir si l'installation projetée
induira un changement significatif de la situation actuelle, M. AM.________
répond par la négative. M. Imhof rétorque qu'il est erroné d'affirmer qu'il n'y
aura pas d'impact; il évoque une éventuelle nocivité des molécules transportées
dans l'air. M. AM.________ relève que les mesures préventives sont définies
dans l'Aide à l'exécution publiée en 2016 «Installations de méthanisation dans
l'agriculture».
Le Président aborde la question de
l'utilisation de la chaleur produite par l'installation litigieuse. M. AP.________
relève qu'en raison des tergiversations liées au présent projet et faute de
coordination, l'idée initiale d'alimenter en chauffage une partie des nouveaux
logements actuellement en construction au centre du village a dû être
abandonnée. Il ajoute que la chaleur produite permettra prioritairement de
chauffer les bâtiments et les installations présentes sur le site. M. AO.________
souligne que l'objectif de l'installation projetée tend prioritairement à
mettre en valeur les sous-produits animaux, en permettant de disposer d'engrais
plus performants et moins odorants, la production de chaleur n'apparaissant à
cet égard que comme un sous-produit.
La cour et les parties se
déplacent jusqu'au Nord-Est de la parcelle n° 147, propriété de la Commune de
Chessel. Il est discuté des éventuelles solutions alternatives pour
l'implantation du projet litigieux. Me Haldy confirme que la commune est
disposée à procéder à un échange de parcelles afin que le projet puisse se
réaliser sur la parcelle n° 147, plus éloignée du village et de la zone villas.
M. AD.________ relève que cette solution pourrait se heurter à des oppositions
devant le Conseil général, ce qui ne résoudra en définitive pas le problème. M.
AK.________ explique que du point de vue du SDT, le regroupement
d'installations agricoles est toujours préconisé; il relève à cet égard que la
construction de l'installation projetée sur la parcelle n° 147 ne poserait pas
problème. M. P.________ soutient qu'un déplacement du projet sur la parcelle n°
147 apportera une amélioration, dans la mesure où la halle de stockage suivra
l'installation de biogaz et qu'on s'éloignera ainsi du village. M. AO.________
souligne que le constructeur n'a lui-même pas intérêt à avoir des odeurs,
puisqu'il vit sur le site. M. AD.________ explique qu'il disposait auparavant
d'une fosse à lisier à ciel ouvert à côté de l'école et qu'il n'a jamais
rencontré de problème à ce sujet. Il indique avoir toujours fait en sorte de
respecter les voisins. Il relève que les sources des nuisances sur son
exploitation sont le bétail, ainsi que les cuves et qu'un déplacement du projet
ne changera rien à cet égard. Plan à l'appui, il désigne le trajet
qu'emprunteront les véhicules de l'exploitant A.________ et l'emplacement où le
fumier sera déchargé. En réponse au Président qui signale que le fumier ne sera
pas immédiatement abrité, il observe que tel est de toute manière déjà le cas
actuellement.
Me Haldy souligne que la procédure
pourrait être suspendue dans l'attente du dépôt de nouveaux plans et que le
constructeur pourrait retirer la demande concernant le projet litigieux
lorsqu'un permis de construire définitif aura été délivré pour la réalisation
de l'installation sur la parcelle n° 147. Il précise que la proposition
d'échange de parcelles ne devrait a priori pas susciter de problème pour le
Conseil général. M. AQ.________ relève que la constitution d'un droit distinct
permanent pourrait être envisagée sur la parcelle n° 147, solution qui
permettrait d'éviter un morcellement. Me Haldy indique que la municipalité
serait disposée à entrer en matière sur cette proposition. M. AD.________
signale que la réalisation du projet sur la parcelle n° 147 pourrait compliquer
la situation par rapport au fumier de sa propre exploitation, compte tenu de
l'emplacement des fosses.
Invité par le Président à faire
savoir le nombre d'installations de biogaz existant dans le canton de Vaud, M. AM.________
explique qu'il n'en existe pas d'aussi petites que celle dont il est ici
question; il ajoute qu'à sa connaissance, elles n'ont pas suscité de plaintes
du voisinage. M. AP.________ relève qu'il existe 6 à 8 installations biogaz
dans le canton (notamment à ********, à ******** et à ********). M. AM.________
relève que celle d'******** est distante de 70 m des premiers bâtiments. Il
rappelle que la DGE a pris en compte les mesures préventives figurant dans
l'annexe 1 à l'Aide à l'exécution de 2016 précitée. M. AO.________ ajoute
qu'une comparaison avec l'installation biogaz de ******** ne peut être faite,
les déchets n'étant pas les mêmes. Mme I.________ souligne avoir été contactée
par un habitant de ********, qui lui a expliqué avoir dû vendre à perte sa
maison située à proximité d'une installation biogaz. M. AP.________ expose
qu'il est question d'une puissance électrique de 600 kw pour ********, contre
70 kw pour l'installation litigieuse; il ajoute que les bâtiments les plus proches
à ******** sont ceux de la caserne militaire.
Me Chiffelle met en cause le fait
que M. AP.________ soit à la fois l'auteur de la AE.________ et la personne qui
assiste le constructeur jusqu'à la réalisation de l'installation. Le Président
observe que l'on ne se trouve pas ici dans une procédure impliquant une étude
d'impact sur l'environnement. Il relève que le tribunal est composé
d'assesseurs spécialisés qui sont en mesure d'évaluer la pertinence de la AE.________.
Le Président constate que le concept
de protection incendie daté du 23 janvier 2017 ne figure pas au dossier de la
cause. M. AP.________ s'engage à le transmettre au tribunal.
Le Président aborde la question du
risque d'inondations, de la 3ème correction du Rhône et de la construction de
digues. M. AD.________ signale qu'un déplacement du projet sur la parcelle n°
147 placerait ce dernier dans une zone où le risque d'inondation est plus
important; il se réfère à cet égard à l'expertise relative au danger naturel
d'inondation du Rhône réalisée en septembre 2017 par le bureau AR.________ et AS.________.
La juge Claude-Marie Marcuard observe que ce document figure au dossier dans
une version en noir et blanc, ce qui le rend peu lisible. Le constructeur
indique qu'il transmettra un exemplaire couleur de ce document au tribunal. Le
Syndic explique que les travaux liés à la construction des digues sont
actuellement abandonnés. M. AD.________ précise que suite à de nombreuses
réactions d'agriculteurs et pour ne pas freiner la 3ème correction du Rhône, il
a été décidé de reporter la construction des digues, celles-ci restant
toutefois d'actualité. M. AM.________ donne lecture du passage suivant des
déterminations de la DGE du 18 septembre 2018: «Le danger actuel sur la
parcelle 146 de la commune de Chessel sera clairement diminué par les
différents aménagements de la 3ème correction du Rhône. L'éventuelle
arrière-digue est compatible avec le projet et elle ne gère que le risque
résiduel d'inondation.» Sous l'angle des eaux souterraines enfin, en réponse à
une demande de la juge Claude-Marie Marcuard, M. AP.________ relève que la
profondeur du terrassement prévu sera de 1 m au maximum.
Il est à nouveau discuté du document
de mars 2018 intitulé «Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires
pour déterminer les distances à observer par les installations d'élevage». MM AO.________
et AP.________ insistent sur le fait qu'il s'agit uniquement d'une publication,
non d'une directive. Me Chiffelle relève que ce document, approuvé par l'OFAG et
par l'OFEV, a été établi en vue de remédier à certaines lacunes. M. AM.________
indique que la DGE s'est basée sur l'Aide à l'exécution de 2016, laquelle n'a
pas été remise en question par l'OFEV. Le Président souligne que le document de
mars 2018, qui prend en compte les installations biogaz, est publié sur le site
de la Confédération. M. AP.________ l'explique par le fait que cette étude a
été financée par un office fédéral. M. AO.________ ajoute qu'une distance de
103 m sépare le projet litigieux des habitations les plus proches. Le Président
se réfère enfin à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_318/2017 du 11 juillet 2018,
où la Haute cour indique qu'il convient de s'inspirer, dans la mesure utile, du
rapport FAT n° 476 dans sa version de 2005 (consid. 5.1)
".
Le 7 novembre 2018, AE.________ a produit le Concept
de protection incendie relatif à l'installation litigieuse. Le 13 novembre
2018, le mandataire du constructeur a produit le contrat conclu avec M. A.________,
un exemplaire couleur de l'expertise relative au danger d'inondation, ainsi
qu'un calcul de la distance à respecter par l'installation litigieuse en
application du document Agroscope de mars 2018. Cette distance est de 220 m. Le
15 novembre 2018, la DGE a produit le dossier relatif à l'extension de la
stabulation libre sise sur la parcelle n° 146 réalisée en 2017. En relation
avec ce dossier, la DGE précisait que la distance minimale à respecter avait
été déterminée sur la base du Rapport FAT n° 476, cette distance se montant à
46 m (soit 70 % de la distance pour un village agricole).
Le 19 novembre 2018, les recourants ont requis que
des mesures d'instructions soient mises en œuvre afin de déterminer, d'une
part, les caractéristiques du bétail appelé à occuper l'exploitation d'élevage
du constructeur et, d'autre part, l'importance du cheptel de M. A.________. Le
30 novembre 2018, le constructeur a produit deux récapitulatifs bovins au 28 novembre
2018, l'un concernant son propre troupeau, l'autre celui de M. A.________.
La municipalité a déposé des déterminations le 6
décembre 2018. Elle indique conclure dorénavant à l'admission du recours. Les
recourants ont déposé des déterminations en date des 6 décembre et 10 janvier
2019. Le 28 janvier 2019, la municipalité a indiqué qu'elle n'entendait pas rendre
de nouvelle décision et qu'elle souhaitait que la cause soit jugée. Le
constructeur a déposé des déterminations le
29 janvier 2019.
Le 22 février 2019, l'OFEV a été invité à se
déterminer sur la question de savoir si le document de mars 2018 n'était qu'une
base de réflexion ou s'il s'agissait d'une directive approuvée qui pourrait cas
échéant s'appliquer dans le cadre du ch. 512 de l'annexe 2 OPair. L'OFEV s'est
déterminé le 15 mars 2019. Il a notamment relevé ce qui suit:
"
Conformément
à l'article 3 alinéa 1 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de
l'air (OPair ; RS 814.318.142.1), les nouvelles installations fixes doivent
être équipées et exploitées de manière qu'elles respectent la limitation des
émissions fixée à l'annexe 1. Dans le cas d'installations d'élevage, des
exigences particulières figurant au chiffre 512 annexe 2 OPair s'appliquent en
sus (art. 3 al. 2 let. a OPair). Ainsi, lors de la construction de telles
installations, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone
habitée selon les règles de l'élevage. On compte parmi elles notamment les
recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et
le génie rural (FAT), soit en particulier le rapport FAT n°476 de 1995 toujours
en vigueur aujourd'hui.
En mars 2005, la FAT (aujourd'hui
l'Agroscope) a mis en circulation, en collaboration avec l'Office fédéral de
l'environnement, un projet de révision du rapport FAT n° 476. Vu les critiques
auxquelles s'est heurté ce projet, celui-ci a été abandonné. Compte tenu du
caractère déjà ancien du rapport FAT n° 476, les autorités se réfèrent
toutefois régulièrement au projet de 2005. Dans la mesure où il a été retiré,
il ne saurait cependant avoir force obligatoire en lieu et place du rapport FAT
n° 476. Il y a toutefois lieu de s'en inspirer dans la mesure utile au titre du
chiffre 512 de l'annexe 2 OPair (arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2016 du 6
juin 2017, consid. 3.6, in DEP 2018 p. 22 et arrêt 1C_318/2017, in DC 2018, p.
312). Cela vaut en particulier pour les nouveaux systèmes d'élevage de porcs,
qui comprennent également des étables avec parcours en plein air (voir
également le projet de rapport FAT 2005, p. 7).
Le document en question intitulé
Base relative aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour déterminer les
distances à observer pour les installations d'élevage a été officiellement mis
en ligne par l'Agroscope en mars 2018 et préalablement revu par notre office.
Il fixe manifestement des règles d'élevage qui permettent de calculer
l'intensité de la source d'odeur et donc la distance minimale requise en
fonction de l'espèce et du nombre d'animaux ainsi que des zones concernées par
l'odeur. C'est également ce qui ressort des deux études de cas sur l'élevage de
chevaux et de bovins préparées par l'Agroscope et mis à disposition sur son
site Internet. Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la
jurisprudence précitée, nous sommes d'avis qu'à l'instar du rapport FAT 2005,
cette nouvelle publication peut être considérée comme une recommandation au
sens du chiffre 512 annexe 2 OPair destinée aux autorités d'exécution,
lesquelles disposent au demeurant d'un large pouvoir d'appréciation.
Nous vous informons finalement que
l'OFEV ainsi que l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) planifient
l'élaboration d'une aide à l'exécution sur mandat de la Conférence suisse des
directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de
l'environnement (DTAP) ainsi que de la Conférence des directeurs cantonaux de
l'agriculture (CDCA)"
.
La municipalité, le constructeur, la DGE et les
recourants se sont déterminés sur la prise de position de l'OFEV du 15 mars
2019. Le constructeur a notamment produit un échange de courriers entre l'Association
faîtière de la branche du biogaz, biomasse Suisse et l'OFEV. Dans ce cadre,
l'OFEV confirme notamment qu'une aide à l'exécurion est en voie d'élaboration,
procédure dans le cadre de laquelle l'Association faîtière de la branche du
biogaz pourra s'exprimer.
Considérant en droit:
1.
Les recourants invoquent une violation des art. 25, 26 et 27 RC relatifs
à la zone agricole.
a) L'art. 25 RC prévoit que la zone agricole est
réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec
celle-ci. L'art. 26 RC prévoit que les constructions et installations
autorisées dans la zone agricole comprennent notamment les bâtiments
nécessaires à l'exploitation du domaine agricole favorisant le but assigné à la
zone agricole. L'art. 27 RC prévoit que la municipalité peut, en outre,
autoriser en zone agricole et à condition que leur implantation soit imposée
par leur destination et n'entrave pas les exploitations existantes, notamment
les constructions et installations nécessaires à une des exploitations
assimilées à l'agriculture dont l'activité est en rapport étroit avec
l'utilisation du sol, ainsi que les constructions et installations d'intérêt
public ou indispensables à un service public.
Les recourants soutiennent que le projet litigieux
n'est pas conforme aux dispositions précitées dès lors qu'il n'est pas
nécessaire à l'exploitation agricole d'AD.________.
b) aa) La commune et les services cantonaux
compétents disposent, en matière de constructions en zone agricole conformes à
une telle affectation, de compétences parallèles sur les questions de police
des constructions, de préservation du paysage, d'intégration et d'esthétique.
D'une part, les services cantonaux compétents doivent tenir compte de ces
points dans l'application des art. 34 al. 4 l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et 3 al. 2 let. b la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). D'autre part,
l'autorité communale reste habilitée à refuser un permis de construire pour un
motif fondé sur la clause générale d'esthétique de l'art. 86 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) ou sur son droit communal reposant sur cette disposition, même si
l'autorisation spéciale a été délivrée par les services cantonaux compétents.
En revanche, la commune ne peut passer outre un refus des services cantonaux
compétents de délivrer l'autorisation spéciale (TF 1C_80/2015 du 22 décembre
2015 consid. 2.3).
bb) En l'occurrence, les art. 25 à 27 RC invoqués
par les recourants ne sont pas des dispositions relatives à l'esthétique et à
l'intégration des constructions mais ont trait aux conditions qui doivent être
remplies par une installation pour que celle-ci soit conforme à l'affectation
de la zone agricole. Or, la question de la conformité à la zone agricole est
régie exhaustivement par le droit fédéral. Plus spécifiquement, les exigences à
remplir pour que des constructions et installations nécessaires à la production
d'énergie à partir de biomasse puissent s'implanter en zone agricole figurent
exhaustivement aux art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT.
c) Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu
d'examiner la conformité du projet au regard des art. 25 à 27 RC et ce premier
grief des recourants n'est par conséquent pas fondé.
2.
Les recourants font valoir que le projet utilise des surfaces
d'assolement, surfaces qui auraient dû être entièrement compensées.
a) Les autorités chargées de l'aménagement du
territoire sont tenues de préserver le paysage (cf. art. 3 al. 2 LAT). Il
convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (cf. art. 3 al. 2 let. a
LAT). La Confédération exige dans ce cadre des cantons que, en vue d'établir
leurs plans directeurs, ils élaborent les études de base dans lesquelles ils
désignent les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (cf. art. 6
al. 2 let. a LAT).
Selon l’art. 26 OAT, les surfaces d'assolement se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles
sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Les
surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques
(période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol
(possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la
configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée); la
nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3).
La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour
l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces d’assolement
et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 ha (FF 1992 II 1616); l’art. 30 al. 1 OAT impose aux
cantons de veiller à ce que les surfaces d’assolement soient classées en zones
agricoles et ils doivent indiquer dans leur plan directeur les mesures
nécessaires à cet effet.
Selon l’art. 30 al. 2 OAT, les cantons doivent
s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit
garantie de façon durable. Selon le Tribunal fédéral (ATF 145 II 11 consid. 3),
il en résulte que toute disparition de surface d'assolement portant leur aire
totale à un niveau inférieur au quota cantonal doit en principe être compensée.
La mesure F12 du Plan directeur cantonal (PDCn)
prévoit les principes permettant de garantir de manière durable et en tout
temps le contingent des surfaces d'assolement alloué au Canton de Vaud par le
plan sectoriel de la Confédération. Elle est formulée comme suit:
"
Le
Canton et les communes protègent durablement les surfaces d’assolement (SDA)
afin de les maintenir libres de constructions et de préserver leur fertilité.
Leur protection est intégrée dans toutes les politiques sectorielles à
incidence territoriale. En particulier, le développement projeté des habitants
et des emplois ainsi que des infrastructures et des services correspondants se
déploiera en priorité hors des SDA.
Les projets qui empiètent sur les
SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des
projets qui n’empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux
besoins dans le périmètre fonctionnel du projet.
Le contingent cantonal de 75'800
hectares est garanti de manière durable et en tout temps.
Tout projet nécessitant d’empiéter
sur les SDA doit apporter une justification de cette emprise conformément à
l’article 30 OAT. Les objectifs que le Canton estime importants sont ceux de la
liste des types de projets figurant dans la rubrique Principes de mise en
œuvre, lettre A.
Le Canton:
- garantit le contingent cantonal
de manière durable et en tout temps;
- établit et tient à jour la liste
des besoins pour les projets importants attendus;
- recense des SDA supplémentaires
et les intègre dans l’inventaire cantonal.
Les communes:
- veillent à ce que les SDA soient
classées en zone agricole;
- réduisent les zones à bâtir, en
priorité sur les terrains possédant les caractéristiques des SDA.
Si la marge de manœuvre n’est pas
suffisante, le Canton priorise les projets et peut suspendre si nécessaire
l’approbation des plans d’aménagement du territoire ou l’autorisation des
projets relevant de sa compétence.
"
Dans les "principes de mise en œuvre", le
PDCn énumère les types de projets pouvant empiéter sur les SDA, sous réserve
des autres conditions de l'art. 30 OAT. Parmi ceux-ci figurent les
constructions et installations agricoles hors de la zone à bâtir destinées à
une activité conforme à la zone.
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la
parcelle n° 146 est composée de surfaces d'assolement.
Cela étant, comme le Tribunal cantonal l'a relevé
dans un arrêt récent (arrêt AC.2017.0280 du 14 janvier 2019), l'inventaire
actuel des surfaces (nettes) d'assolement tient déjà compte de l'existence de
constructions agricoles isolées telles que celles qui sont prévues par le
projet litigieux. En l'état actuel de l'inventaire cantonal, les parcelles
cartographiées comme surfaces d'assolement le sont toujours pour l'entier de
leur surface (brute), un forfait de 3,5% destiné notamment à compenser les
bâtiments isolés tels que ceux dont la construction est litigieuse étant
ensuite déduit (surface nette). Autrement dit, une fois les constructions litigieuses
réalisées, l'entier de la surface de la parcelle n° 146 continuera, comme
aujourd'hui, à être entièrement comptabilisée dans la surface brute cantonale.
Les surfaces soustraites à la culture par les constructions litigieuses feront
partie de la déduction forfaitaire de 3,5% de l'ensemble des parcelles
cartographiées comme surfaces d'assolement. Les constructions litigieuses, qui
sont déjà comprises dans la déduction forfaitaire opérée au niveau cantonal,
n'ont donc pas pour effet automatique de diminuer le quota des surfaces nettes
d'assolement, qui restera identique une fois les constructions litigieuses
réalisées. Comme le SDT l'a relevé dans ses déterminations du 4 juin 2018, ceci
implique qu'aucune compensation n'est requise.
Pour ce qui est de la pesée des intérêts qui est
requise en relation avec les surfaces d'assolement, on peut encore relever
qu'il n'existe pas d'alternative pour la localisation du projet qui serait en
dehors des surfaces d'assolement. A cela s'ajoute que l'installation litigieuse
répond à plusieurs intérêts publics puisqu'elle constitue une filière de
valorisation des déchets et permet la production d'énergie "verte".
On peut aussi relever qu'une installation de biogaz permet une réduction des
nuisances environnementales induites usuellement par les activités agricoles
puisque, après méthanisation, le fumier et le lisier peuvent être épandus sans
dégager d'odeurs et sans présenter de risques de pollution pour les eaux et
pour les sols.
c) Vu ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs aux surfaces d'assolement ne sont pas fondés.
3.
Les recourants soutiennent que des intérêts prépondérants au sens de
l'art. 34 al. 4 let. b OAT s'opposent à l'implantation de l'installation litigieuse
à l'endroit prévu. Ils invoquent des odeurs et des nuisances sonores
excessives, un risque non maîtrisable sur le plan de la pollution des eaux
souterraines, l'impact du projet au niveau paysager, ainsi que des risques
d'explosion et d'incendie. Les recourants mettent également en cause
l'installation sous l'angle de la nécessité. Ils soutiennent que l'installation
projetée n'est, dans son ampleur, pas nécessaire à l'exploitation agricole du
constructeur. Ils relèvent sur ce point que, selon la AE.________, 42, 5 % des
matières qui seront traitées dans l'installation proviennent d'une autre
exploitation
.
Ils mettent en doute le fait que l'installation
pourra être suffisamment alimentée en substrats par l'exploitation du
constructeur et celle de M. A.________, ceci compte tenu des caractéristiques
de ces exploitations. Ils mettent également en doute les quantités annoncées
par le constructeur en ce qui concerne les déchets de pommes de terre, de tabac
et de céréales. La municipalité conteste pour sa part la nécessité du projet au
regard de l'abandon du projet de chauffage des bâtiments construits dans le
village. Elle invoque également l'absence de démonstration de la viabilité à
long terme de l'exploitation.
4.
a) A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, une autorisation de construire est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone. Les constructions et installations conformes à l'affectation de la
zone agricole sont régies par l'art. 16a LAT. L'art. 16a al. 1bis LAT prévoit
notamment que les constructions et installations nécessaires à la production
d'énergie à partir de biomasse peuvent être déclarées conformes à l'affectation
de la zone agricole et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse
utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation.
L'art. 34a OAT relatif aux constructions et installations nécessaires à la
production d'énergie à partir de biomasse précise ce qui suit:
"
Art. 34a
Constructions et installations
nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse (art. 16a, al. 1bis
LAT)
1
Sont
admissibles les constructions et les installations nécessaires pour:
a. la production de carburant ou
de combustible;
b. la production de courant par
couplage chaleur-force à partir du carburant ou du combustible généré;
c. …
d. les conduites destinées au
transport de l'énergie produite vers les utilisateurs adéquats, ainsi qu'à
l'acheminement de la biomasse et à l'évacuation des résidus de la production
d'énergie;
e. le traitement de la biomasse
acheminée et des résidus de la production d'énergie.
1bis
Sont
également admissibles les constructions et les installations nécessaires pour
la production de chaleur à partir de biomasse ligneuse et la distribution de la
chaleur produite si:
a. les installations nécessaires
sont placées dans des bâtiments centraux existant à l'intérieur de
l'exploitation agricole et qui ne sont plus utilisés pour l'agriculture; et
b. les parties constitutives de
ces installations répondent aux normes actuelles de haute efficacité
énergétique.
2
Les substrats
utilisés doivent provenir à raison de la moitié au moins de leur masse de
l'exploitation elle-même ou d'entreprises agricoles distantes, en règle
générale, de 15 km au maximum par la route. Cette partie doit représenter 10 %
au moins de la valeur énergétique de tous les substrats utilisés. Les sources
des autres substrats de la biomasse doivent être situées, en règle générale, à
une distance de 50 km au maximum par la route. Des distances plus longues
peuvent être autorisées à titre exceptionnel.
3
L'installation
complète doit être subordonnée à l'exploitation agricole et contribuer à une
utilisation efficace des énergies renouvelables.
4
Les
conditions de l'art. 34, al. 4, doivent être remplies.
"
b) En l'espèce, on relève que l'installation
projetée respecte les exigences des art. 34a al. 2 et 3 OAT. Pour ce qui est de
la contribution à une utilisation efficace des énergies renouvelables (art. 34a
al. 3 OAT), on note que, quand bien même le projet de chauffage des nouveaux
bâtiments construits dans le village a dû être abandonné, l'énergie produite
pourra être utilisée pour les besoins du constructeur en ce qui concerne la
production d'eau chaude et le chauffage de ses locaux; en outre, une partie de
l'énergie sera convertie en électricité, qui pourra être injectée dans le
réseau électrique. Partant, cette exigence est également remplie.
5.
L'art. 34 al. 4 OAT, applicable par renvoi de l'art. 34a al. 4 OAT,
précise les conditions pour qu'une construction ou une installation puisse être
autorisée comme conforme à l'affectation de la zone agricole. Selon l'art. 34
al. 4 let. a OAT, une autorisation pour une installation conforme à la zone
agricole ne peut être délivrée que si l'installation est nécessaire à
l'exploitation en question. Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al.
1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie que les constructions doivent être
adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins
objectifs de l'exploitation en cause (ATF 132 II 10 consid. 2.4 p. 17). L'art.
34 al. 4 OAT dispose en outre que l'autorisation de construire ne peut être
délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la
construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est
prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). La pesée
des intérêts exigée à l'art. 34 al. 4 let. b OAT doit se faire à l'aune des
buts et principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT
(cf. arrêts TF 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.3.1; 1C_616/2015 du 6
décembre 2016 consid. 3.1). Elle comprend la détermination de tous les
intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT).
Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la
préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le
paysage, la protection des rives, des sites naturels et des forêts), mais aussi
des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE, LPN, LFo, OPB, OPair;
cf. ATF 134 II 97 consid. 3.1; 129 II consid. 3.1).
6.
Pour ce qui est du critère de la nécessité (art. 34 al. 4 let. a OAT), on
ne saurait considérer que l'installation est surdimensionnée et sera
sous-utilisée au motif que le constructeur ne disposera pas de suffisamment de
substrats pour l'alimenter. Sur ce point, le tribunal n'a notamment pas de
raison de mettre en doute la réalité du contrat conclu avec l'exploitant A.________
et le fait que celui-ci sera en mesure de fournir et de reprendre les quantités
de substrats et de digestats prévues. Même si cela ne devait pas être le cas
(par exemple en cas de diminution ou de cessation des activités de M. A.________),
on peut partir de l'idée que le constructeur n'aura pas de difficulté à trouver
des substrats auprès d'autres exploitants afin de faire fonctionner son
installation. Pour le surplus, on peut se référer aux explications
convaincantes fournies par le constructeur dans ses dernières déterminations au
sujet des quantités de déchets de pommes de terre, de tabac et de céréales
prises en compte dans la AE.________. A cet égard, le critère relatif à la
nécessité doit par conséquent être considéré comme rempli. Enfin, le fait que la
chaleur produite par l'installation ne pourra finalement pas être utilisée pour
le chauffage des 50 nouveaux appartements construits à Chessel n'est pas
déterminant. Il ressort en effet du rapport technique établi au mois de février
2017 par la Société Suisse de l'Industrie du Gaz et des Eaux (SSIGE) à la
demande de la municipalité (pièce 8 du dossier municipal) qu'une installation
de biogaz est rentable avec la rétribution à prix coûtant (RPC), même sans utilisation
de la chaleur externe. L'abandon du projet de chauffage ne met ainsi pas en
cause le respect de l'art. 34 al. 4 let. a OAT et on peut également admettre
que l'exigence selon laquelle il doit être prévisible que l'exploitation pourra
subsister à long terme (art. 34 al. 4 let. c OAT) est remplie.
7.
Parmi les intérêts qui, selon eux, s'opposent à la délivrance d'une autorisation
pour l'installation litigieuse, les recourants invoquent principalement la
question des odeurs.
a) La loi féd.ale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE, RS 814.01) énonce les règles applicables à
la protection des hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art.
1 al. 1 LPE). On entend par atteintes notamment les pollutions atmosphériques,
à savoir les modifications de l'état naturel de l'air provoquées notamment par
les odeurs (art. 7 al. 1 et 3 LPE). Les pollutions atmosphériques doivent être
limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions – art. 11
al. 1 LPE). La loi fédérale prévoit à cet égard une action à deux niveaux.
Indépendamment des nuisances existantes, il importe tout d'abord, à titre
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Des limitations fondées sur ces
principes figurent dans des ordonnances qui fixent en particulier des valeurs
limites d'émissions (art. 12 a. 1 let. a LPE) ou des prescriptions en matière
de construction (art. 12 al. 1 let. b LPE). L'ordonnance du 16 décembre 1985
sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) comporte ainsi dans ses
annexes 1 à 4 des dispositions relatives à la limitation préventive des
émissions (cf. art. 3 OPair).
S'agissant des limitations préventives de base, le
chiffre 512 de l'annexe 2 OPair impose, pour la construction d'une installation
d'élevage traditionnel ou d'élevage intensif, le respect des distances
minimales jusqu'à la zone habitée, requises par les règles de l'élevage, étant
précisé que sont notamment considérées comme telles les recommandations de la
Station fédérale de recherches en économie et technologie agricoles de Tänikon
(FAT; aujourd'hui l'Agroscope) et, en particulier le rapport n° 476 de 1996
"Distances minimales à observer pour les installations d'élevage
d'animaux". Ces prescriptions s'appliquent aux nouvelles installations
stationnaires (art. 3 al. 1 OPair), soit en particulier aux bâtiments et autres
ouvrages fixes (art. 2 al. 1 let. a OPair), y compris les installations
transformées, agrandies ou remises en état lorsque le changement laisse
présager des émissions plus fortes ou différentes et lorsque l'on consent des
dépenses supérieures à la moitié de ce qu'aurait coûté une nouvelle
installation (art. 2 al. 4 OPair). En relation avec un projet de construction
d'une installation de biogaz dans le canton de Schaffouse liée à une
exploitation agricole, le Tribunal fédéral a constaté dans un arrêt du 16 juin
2010 (arrêt 1C_437/2009, in ZBL 2011 p. 209) qu'une installation de production
d'énergie à partir de biomasse, imposée en zone agricole par sa destination, et
l'exploitation agricole liée se situent dans un rapport spatial et fonctionnel
si étroit qu'elles doivent être appréhendées comme une seule installation
globale au regard du droit de la protection de l'air. Le principe de la
limitation préventive des émissions justifie dès lors que soit fixée une
distance minimale avec la zone d'habitation (arrêt précité consid. 7).
En mars 2005, la FAT a mis en consultation en
collaboration avec l'OFEV un projet de révision du rapport FAT n° 476. Vu les
critiques auxquelles s'est heurté ce projet, celui-ci a été retiré. Compte tenu
du caractère déjà ancien du rapport FAT n° 476 (cf. ATF 133 II 370 consid.
6.2), les autorités se réfèrent toutefois régulièrement au projet de 2005.
Selon le Tribunal fédéral, si le projet de 2005, retiré, ne saurait avoir force
obligatoire en lieu et place du rapport de 1996, il y a lieu toutefois de s'en
inspirer dans la mesure utile au titre du chiffre 512 de l'annexe 2 OPair (TF
1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 5.1; 1C_260/2016 du 6 juin 2017 consid.
3.6, in DEP 2018 p. 22).
On l'a vu, l'Agroscope a établi en mars 2018 sur
mandat de l'OFEV et de l'Office fédéral de l'agriculture un nouveau document
intitulé "Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires
pour déterminer les distances à observer par les installations d'élevage",
document qui est publié sur le site de l'OFEV. Ce document comprend un résumé
dont il ressort que l'évolution des systèmes de détention de animaux de rente,
la diversité des installations et l'augmentation de la taille des troupeaux
nécessitent une actualisation du rapport FAT n° 476 et du projet de 2005. Pour
déterminer la puissance olfactive de la source, les bases actualisées
s'appuient sur les surfaces dégageant des odeurs et, pour calculer la distance
minimale, sur la décroissance des odeurs avec l'augmentation de la distance par
rapport à la source. Cette méthode permet de tenir compte des évolutions en
matière de systèmes de détention ainsi que de la diversité des sources d'odeurs
comme les stocks d'ensilage et d'engrais de ferme. Il est ainsi possible
d'appréhender la situation de chaque exploitation de manière différenciée.
Selon l'Agroscope, les bases scientifiques et techniques actualisées permettent
d'augmenter la sécurité en matière de planification et d'investissements pour
les exploitations agricoles et les riverains et de mieux protéger ces derniers
contre les immissions d'odeurs (cf. document Agroscope de mars 2018 p. 4).
Interpellé dans le cadre de la procédure sur la
question de savoir si le document Agroscope de mars 2018 pouvait d'ores et déjà
être considéré comme une recommandation au sens du chiffre 512 l'annexe 2 de
l'OPair, l'OFEV a indiqué dans une prise de position du 15 mars 2019 que ce
document avait officiellement été mis en ligne par l'Agroscope en mars 2018 et
qu'il l'avait préalablement revu. Selon l'OFEV, il fixe manifestement des
règles d'élevage qui permettent de calculer l'intensité de la source d'odeur et
donc la distance minimale requise en fonction de l'espèce et du nombre
d'animaux ainsi que des zones concernées par l'odeur. En se fondant sur la
jurisprudence du Tribunal fédéral, l'OFEV est ainsi d'avis que, à l'instar du
rapport FAT 2005, le document Agroscope de mars 2018 peut être considéré comme
une recommandation au sens du chiffre 512 annexe 2 OPair destinée aux autorités
d'exécution. Il ajoute que ces dernières disposent d'un large pouvoir
d'appréciation.
Le tribunal de céans n'a pas de raison de s'écarter
de la prise de position de l'OFEV du 15 mars 2019. Le constructeur ne saurait
par conséquent être suivi lorsqu'il soutient que le document Agroscope de mars
2018 n'est qu'un document provisoire. Il est vrai que l'élaboration d'une aide
à l'exécution est annoncée. On peut partir de l'idée que celle-ci permettra de
faciliter pour les autorités cantonales et communales l'application du document
Agroscope de mars 2018 qui, en l'état, constitue un document scientifique dont
l'application peut s'avérer relativement malaisée pour des non spécialistes. Ce
projet d'aide à l'exécution ne saurait par conséquent remettre en cause le fait
que le document Agroscope de mars 2018 constitue d'ores et déjà une
recommandation à prendre en considération en relation avec le chiffre 512
annexe 2 OPair, fait qui ressort clairement de la prise de position de l'OFEV
du 15 mars 2019.
b) Le mandataire du constructeur a, sur demande du
tribunal, établi un calcul de distance en application du document Agroscope de
mars 2018. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt 1C_437/2009
précité), il a à juste titre pris en considération l'installation de biogaz
litigieuse et l'exploitation agricole liée comme une seule installation
globale. Il ressort de ce calcul que la distance depuis l'installation
jusqu'aux habitations devrait être de 220 m. Dès lors que les habitations les
plus proches se situent à 103 m, on constate que la distance prescrite n'est
manifestement pas respectée. Dans ces conditions, l'autorité compétente ne
pouvait pas autoriser l'installation litigieuse sans abuser de son pouvoir
d'appréciation. Pour ce motif, il y a lieu d'admettre le recours et d'annuler
les décisions attaquées.
c) Les recourants soutiennent que le moteur de
couplage chaleur force ne respecte pas les valeurs limites de l'OPair. Ils
mentionnent à cet égard le respect des valeurs limites d'immissions de l'annexe
7 de l'OPair.
En réalité, ce sont les valeurs limites d'émissions
pour les moteurs stationnaires fixées à l'annexe 2 ch. 82 de l'OPair qui
s'appliquent. Or, il n'est pas contesté que ces valeurs sont respectées.
8.
a) S'agissant des nuisances sonores, on relève que l'installation de
biogaz en cause est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 LPE
et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit
(OPB; RS 814.41), dont l'exploitation produit un bruit extérieur. A ce titre,
elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b
OPB , que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu
de son effet) qu'elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification
fixées à l'annexe 6 de l'OPB (cf. ch. 1 al. 1 let. a de l'annexe 6 à l'OPB).
Les émissions de bruit (au sortir de l'installation; cf. art. 7 al. 2 LPE)
doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est
réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement
supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le
bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de
planification et du principe de limitation préventive des émissions (cf. ATF
141 II 476).
b) En l'occurrence, l'élément de l'installation
susceptible de poser problème au niveau du bruit est le moteur de couplage
chaleur force, qui fonctionnera également la nuit. Ce moteur sera muni d'un
capot d'insonorisation et sera installé dans un bâtiment fermé. Il sera dès
lors presque inaudible à l'extérieur du bâtiment. Comme le relève le mandataire
des constructeurs dans ses déterminations sur le recours du 1
er
juin
2018, les autres éléments mis en cause par les recourants (incorporateur,
chargeuse pour la manutention des substrats, la livraison et le
désapprovisionnement des substrats, aéro-refroidisseurs, pompes et brasseurs)
ne fonctionneront que de jour et induiront des bruits qualifiés de
"normaux" pour une exploitation agricole. Dans ces conditions, il n'y
a pas lieu de remettre en cause l'appréciation du service cantonal spécialisé
selon laquelle les valeurs de planification seront respectées (cf. déterminations
de la DGE du 14 juin 2018). De même, compte tenu du nombre limité de mouvements
de véhicules induits par le projet (moins de deux par jour), il n'y a pas lieu
de remettre en cause l'appréciation du service cantonal spécialisé selon lequel
les exigences de l'art. 9 OPB relatives à l'utilisation accrue des voies de
communication seront nettement respectées pour les différentes routes d'accès à
l'installation de biogaz. Enfin, on ne voit pas quelle mesures supplémentaires,
conformes au principe de la proportionnalité, pourraient être prises en
application du principe de limitation préventive des émissions.
c) Vu ce qui précède, on constate que le projet
litigieux respecte les exigences de l'OPB.
9.
Les recourants invoquent également un risque non maîtrisable sur le plan
de la pollution des eaux souterraines en raison du fait que la parcelle est
située en secteur Au de protection des eaux et en zone de danger d'inondation
moyen à élever. Se référant à l'art. 32 al. 4 l'ordonnance fédérale sur la
protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux; RS 814.201), ils soutiennent que
le constructeur n'a pas démontré que les exigences de protection des eaux
souterraines seront respectées.
a) Le projet se situe dans un secteur Au de
protection des eaux destiné à protéger les eaux souterraines exploitables (art.
29 al. 1 let a OEaux). Dans ce secteur, une autorisation cantonale au sens de
l'art. 19 al. 2 de loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991
(LEaux; RS 814.20) est notamment requise pour les ouvrages souterrains et les
installations d'entreposage d'engrais de ferme liquides et de digestats
liquides.
En l'occurrence, cette autorisation a été délivrée
par le service cantonal compétent (DGE), subordonnée au respect d'un certain
nombre de conditions. Dès lors que le projet ne comprend pas de constructions
souterraines et d'excavations susceptibles d'atteindre le niveau piézométrique
moyen de la nappe, le tribunal de céans n'a pas de raison de mettre en cause
cette autorisation. On relève au surplus que les plans au dossier permettent
d'apprécier l'impact du projet sur les eaux souterraines, sans qu'il soit
nécessaire de mettre en œuvre des investigations hydrogéologiques
complémentaires.
b) Dans son autorisation spéciale, l'ECA, compétent
en la matière, a posé un certain nombre de conditions dès lors que le projet se
situe en zone de danger d'inondation. Il a notamment exigé que des mesures
constructives visant à sécuriser le bâtiment soient définies par une personne
spécialisée mandatée par le maître de l'ouvrage, celle-ci devant notamment
procéder à une évaluation locale des risques, valider les mesures lors de leur
exécution, mettre en place un processus de suivi et de contrôle lors de la
réalisation des mesures et établir un document de synthèse au terme des travaux
(reprenant les mesures préconisées, indiquant si elles ont été réalisées et
précisant les dangers auquel le bâtiment est exposé ainsi que les mesures
constructives effectivement mises en œuvre.) Le service cantonal spécialisé
(DGE) a en outre indiqué dans ses déterminations du 18 septembre 2018 que le
danger actuel sur la parcelle n°146 sera clairement diminué par les différents
aménagements de la 3
ème
correction du Rhône en précisant que
l'éventuelle arrière digue est compatible avec le projet.
c) Vu ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs à l'impact du projet sur les eaux souterraines et aux risques
d'inondation ne sont pas fondés.
10.
Pour ce qui est de l'impact paysager du projet, on constate en premier
lieu que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, Chessel ne figure
pas à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) dès
lors qu'il ne s'agit pas d'un objet d'importance nationale. Pour le surplus, la
vision locale a permis de constater que le projet litigieux n'est pas
susceptible de porter atteinte à un ensemble construit de valeur, notamment à
la "typologie du village". Sur ce point, il y a lieu de relever que
le projet est prévu à l'extérieur du village de Chessel dans un secteur
agricole ne présentant pas d'intérêt paysager particulier.
Vu ce qui précède, le projet ne saurait être remis en
cause pour des motifs liés à la protection du paysage ou à l'intégration par rapport
à l'environnement bâti.
11.
Pour ce qui est des risques d'accidents induits par le projet, on
constate que les évènements évoqués par les recourants sont relativement
anciens et que l'accident mortel survenu en Allemagne en 2005 concernait une
installation différente. Pour le surplus, on voit mal que l'autorisation de
construire une installation expressément autorisée par le législateur fédéral
en zone agricole (cf. art. 16a al. 1bis LAT) puisse être refusée en raison du
fait que, de manière générale, ce type d'installation présenterait des risques
d'accidents excessifs. Cas échéant, si un tel risque devrait être démontré, il
appartiendrait au législateur fédéral d'agir en modifiant ou en supprimant
l'art. 16a al. 1bis LAT. Il résulte au surplus du dossier que le constructeur,
par l'intermédiaire de son mandataire, a fourni les informations requises en
matière de protection contre les incendies sur la base desquelles le service
cantonal spécialisé (ECA) a délivré l'autorisation spéciale, subordonnée au
respect d'un certain nombre de conditions. Il résulte notamment de cette
autorisation que le concept de protection incendie (EREP, 23 janvier 2017) a
été accepté par l'ECA et que celui-ci a demandé la nomination d'un responsable
Assurance Qualité. L'ECA sera en outre présent lors de la réception finale du
projet (cf. ch. 23 de l'autorisation spéciale), ce qui lui permettra de
vérifier le respect des exigences posées dans la décision. C'est ainsi à tort
que les recourants soutiennent que "les mesures incendies dictées par
l'ECA dans la synthèse CAMAC paraissent relever de la routine administrative".
12.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dès lors que
le projet n'est pas conforme à l'OPair. La décision municipale du 7 mars 2018
et les autorisations spéciales cantonales figurant dans la synthèse CAMAC n°167146
doivent être annulées.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont
mis à la charge du constructeur. Ce dernier versera des dépens aux recourants,
qui ont agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel. Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens à la Commune de Chessel dès lors que la décision de sa
municipalité est annulée.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Chessel du 7 mars 2018 et les
autorisations spéciales cantonales figurant dans la synthèse CAMAC n°167146
sont annulées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de AD.________.
IV.
AD.________ versera à A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________,
M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________,
T.________, U.________, V.________, W.________, X.________, Y.________, Z.________,
AA.________, AB.________ et AC.________, créanciers solidaires, une indemnité
de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 mai 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE), à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à
l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.