vd_omni · AC.2022.0186 · 2023-06-02 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport, Municipalité de Valbroye, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Pro Natura Vaud, Pro Natura et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du territoire | Recours contre la décision du DIT refusant d'approuver un plan d'affectation (PA).Compte tenu de la surface limitée de la piste de motocross (environ 4000 m2) et du peu d'installations requises, le projet n'implique pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que par le biais d'un plan directeur. Question laissée ouverte de savoir si les zones spéciales destinées à des activités spécifiques doivent, au vu de l'art. 32 al. 2 LATC, trouver un fondement dans la planification directrice (c.2).Zone spéciale et principe de la séparation entre le bâti et le non-bâti (c.3).Existence d'un besoin d'une piste de motocross comme condition de légalisation d'un PA hors zone. Pas de violation du principe de la bonne foi (c.4a).Le recourant n'a pas démontré que l'activité litigieuse ne pouvait pas être effectuée dans un autre site en zone à bâtir ou sur une piste de motocross existante dans la région (c.4b à d).Pas de violation du principe de l'autonomie communale ni de la liberté économique (c.5.et 6).Recours au TF pendant: 1C_333/2023/COL/lei

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2023 AC.2022.0186

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 juin 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. Raymond Durussel, assesseur
et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
représenté par Me Pierre-Xavier
LUCIANI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Valbroye,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
3.
Direction générale de la mobilité et
des routes (DGMR),
Section juridique, à Lausanne.
Opposantes
1.
PRO
NATURA VAUD,
à
Lausanne,
2.
PRO
NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE,
à
Bâle,
représentée par Pro Natura Vaud, à Lausanne,
3.
FONDATION
SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP),
à
Berne,
représentée
par Pro Natura Vaud, à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 6 mai 2022 (non-approbation du plan
d'affectation La Bruyère sis sur la Commune de Valbroye).
Vu les faits suivants:
A.
B.________ et A.________sont propriétaires des parcelles
n
os
6051
et 6211, au lieu-dit "La Bruyère" à Seigneux, sur le territoire de commune
de Valbroye. Entre 1995 et 2012, ils ont proposé dans ce lieu des cours
d'initiation aux sports motorisés tout-terrain pour enfants et adultes dans une
structure intitulée "Le Centre C.________". La piste de
motocross/quads impliquait aussi un empiètement d’environ 60 m² sur la parcelle
n° 6044 (propriété de la commune). Ces parcelles se situent respectivement
en zone agricole pour les parcelles
n
os
6051
et 6211 et en surface forestière pour la parcelle n° 6044, à proximité du
ruisseau de Seigneux (secteur "Au" de protection des eaux, au sens de
l'art. 29 al. 1 let. a de l’ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux [OEaux; RS 814.201]). La parcelle n° 6051 supporte les
bâtiments ECA
n
os
6074, 6075 et 5076. La parcelle
n° 6211 supporte le bâtiment ECA n° 6121.
Le 22 novembre 2012, le Service du développement
territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
a ordonné à A.________ et B.________ l’arrêt immédiat de l’activité de
motocross et/ou quads sur leurs parcelles.
B.________ et A.________ ont recouru contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP) le 11 décembre 2012. Ils expliquaient notamment avoir
déposé en date du 21 août 2012 une demande d’étude d’un plan partiel
d’affectation pour une zone spéciale de loisirs sur le territoire communal
(ci-après: le PPA) et estimaient qu’il serait ainsi logique que la procédure
initiée par le SDT fût suspendue jusqu’à droit connu sur le sort de la demande
tendant à l’approbation dudit PPA.
Par arrêt du 28 mars 2013 (dans la cause AC.2012.0367),
la CDAP a rejeté le recours. Elle a estimé que l'ordre de cessation d'activité
donné par le SDT était justifié et ne pouvait pas être suspendu dans l'attente
de l'établissement du PPA envisagé par les propriétaires. Cet arrêt a été
confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 17 juillet 2013 (dans la cause
1C_459/2013).
Le Centre C.________ a pu poursuivre son activité en
s'installant à Moudon dans la zone industrielle Pré-Bryand, où A.________ a
créé le Centre D.________. Ce dernier dispose d'un bail arrivant à échéance en
2024.
B.
La commune de Valbroye a entrepris des démarches de planification, dans
le but de permettre la poursuite de l'activité de motocross au lieu-dit
"La Bruyère".
Dans ce cadre, le 14 janvier 2013, le SDT
a rencontré le propriétaire et les représentants de la commune. Il est
notamment ressorti de cette séance que, sous
réserve du
respect des contraintes liées à la protection des eaux et de la forêt,
l'activité de motocross pourrait être considérée comme imposée par sa
destination à cet emplacement et qu'une zone spéciale pourrait se justifier
pour l'activité de motocross dans la mesure où elle se limitait à celle-ci (cf.
courrier du SDT du 31 janvier 2013).
Le 23 septembre 2014, le SDT a reçu le projet de "PPA
La Bruyère – zone spéciale 50a aLATC" pour examen préalable.
Par courrier du 24 août 2015, le SDT a, entre
autres, salué l'"
esprit d'entreprise
" d'A.________ en lien
avec sa nouvelle activité à Moudon et lui a indiqué qu'une réponse à l'examen
préalable du projet de PPA lui parviendrait bientôt.
Le 18 septembre 2015, le SDT a communiqué à la
Municipalité de Valbroye (ci-après: la municipalité ou l'autorité municipale)
le rapport d'examen préalable selon l'art. 56 de l’ancienne LATC (aLATC,
abrogée en 2018; actuellement art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) accompagné
de son préavis
. Il soulignait que la procédure de planification
ne saurait être le moyen de régulariser des constructions non conformes situées
hors de la zone à bâtir. Il relevait que le propriétaire n'avait que
partiellement respecté un engagement du 31 janvier 2013 de fournir une
documentation complète. Il précisait que le périmètre de la zone spéciale ne pouvait
comprendre que la piste elle-même (aire d'initiation au sport motorisé et une
éventuelle aire tampon) ainsi que les installations directement liées à
celle-ci (stockage des véhicules, des équipements, éventuellement une
installation de lavage). Seul le bâtiment ECA n° 6074, non habitable, pouvait
servir de dépôt pour l'activité de motocross. Etaient exclues les affectations
sans lien direct, à savoir notamment l'hébergement, un espace de vente, la
piscine. Il était aussi précisé que, en préambule à toute poursuite de la
procédure de planification, le propriétaire devrait fournir au SDT les relevés
et plans complets des travaux effectués dans les bâtiments ECA
n
os
6075 et 6121.
Le 31 octobre 2015, le mandataire du propriétaire a
envoyé au SDT un dossier documentant les constructions illicites et les
autorisations délivrées.
Le SDT a constaté que ce dossier n'était pas complet
et a répondu au mandataire du propriétaire qu'il maintenait l'avis exprimé dans
sa prise de position du 18 septembre 2015.
Le 29 septembre 2016, l'autorité municipale a
adressé au SDT le dossier de PPA La Bruyère pour examen complémentaire.
Le 6 octobre 2017, le SDT a communiqué à l'autorité
municipale le rapport d'examen préalable complémentaire accompagné des préavis
des services cantonaux. Il signalait qu'il avait appris par le biais d'un
article paru dans le journal régional La Broye le 27 août 2015 que le
propriétaire avait trouvé une solution de remplacement à Moudon dans la zone
industrielle de Pré-Bryand (site des anciennes fonderies de Moudon), alors que
le dossier ne faisait aucune mention de cette installation. Il précisait qu'il
suspendait la procédure de planification, qui ne pourrait être préavisée
favorablement qu'aux conditions préalables suivantes:
-
la démonstration du besoin de créer une zone
spéciale au lieu-dit "La Bruyère" pour la pratique des sports
motorisés et de l'absence de solutions alternatives en zone à bâtir (ceci ne
semblant pas être le cas au vu du site moudonnois);
-
l'établissement d'un projet de raccordement des
eaux usées produites sur le site à la station d'épuration centrale.
Le SDT a également demandé que la
conformité de l'accès à la route cantonale soit vérifiée par la
Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR)
et le voyer de
l'arrondissement Nord. Les services cantonaux ont posé quelques conditions
supplémentaires dans leurs préavis.
C.
Parallèlement au projet de PPA La Bruyère, le SDT a
été appelé à se prononcer sur divers travaux réalisés à partir de 1994 sur les
bâtiments ECA n
os
6074, 6075 et leurs abords immédiats ainsi
que sur l'installation d'un mobilhome et d'un cabanon non cadastré sur la
parcelle n° 6051.
Le 24 octobre 2017, le SDT a adressé au
propriétaire un projet de décision de remise en état concernant les
constructions illicites.
D.
Le 4 décembre 2017, le bureau chargé d'établir le PPA a adressé le
projet de PPA au voyer de l'arrondissement Nord, indiquant que le
s exigences posées par la DGMR avaient été respectées et demandant s'il
était nécessaire d'en faire plus à ce stade de la procédure (relevé
géométrique, etc).
E.________, voyer de l'arrondissement Nord, a
répondu en date du 5 décembre 2017 "
qu'il ne faut pas en
faire plus. Il suffit de conditionner le développement du PPA à l'adaptation de
l'accès si
cela s'avère nécessaire
".
Le 27 septembre 2018, une séance a eu lieu dans les
locaux du SDT en présence du propriétaire, de ses avocat et mandataire ainsi
que d'un représentant de la commune de Valbroye.
Le 18 octobre 2018, le SDT a annoncé la suspension
de la procédure de remise en état des lieux.
E.
Le 29 octobre 2018, la municipalité a transmis au SDT le dossier de PPA
La Bruyère pour examen préalable complémentaire.
Le 6 juin 2019, le SDT a communiqué à la
municipalité le rapport d'examen préalable ainsi que les préavis des services
cantonaux, en indiquant ce qui suit:
"Au vu de la thématique jugée
non conforme, nous préavisons défavorablement le plan d'affectation La Bruyère.
En effet, la justification du besoin ne répond pas au cadre légal. Tant que
l'activité du Centre D.________ de Moudon est maintenue, l'ouverture d'un
second site sur la commune de Valbroye n'est pas justifiée. De plus, en l'état,
le
projet de
planification de la Bruyère ne saurait remplacer le D.________
lorsque celui-ci verra son bail arriver à échéance. Pour rappel, l'ouverture du
D.________ n'était pas mentionnée dans le dossier qui nous avait été soumis
pour examen préalable complémentaire. Ce changement de contexte a impliqué que
la justification soit réexaminée.
Si vous souhaitez poursuivre la
procédure, nous proposerons au Département de ne pas approuver cette
planification."
Le SDT a ajouté:
"La DGMR/ADR n'a pas été
consultée à nouveau dans le cadre de l'examen préalable au sens de l'art. 37
LATC. Nous rappelons cependant ses remarques émises lors des derniers examens
et demandons la prise en compte de ces dernières. Bien que le rapport 47 OAT
mentionne que le plan d'affectation devra respecter les normes actuelles en
matière de sécurité et de visibilité, le SDT demande, avant l'approbation, de
vérifier la conformité de l'accès routier au site sur la route cantonale RC 616
IL-S avec la Direction générale de la mobilité et des routes et le voyer de
l'arrondissement Nord, E.________."
Le rapport comporte également diverses exigences de
la Direction générale de l'environnement (DGE) en lien avec l'exploitation du
site.
F.
La municipalité a soumis le projet de planification à l'enquête publique
du 4 mars au 2 avril 2020. Le rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), y compris la
notice d'impact sur l'environnement, ont été mis en consultation simultanément.
L'enquête publique a suscité deux oppositions, une
opposition de F.________ et G.________ le 2 avril 2020 et une opposition
collective de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage, de Pro Natura Vaud et Pro Natura Ligue suisse pour la protection de la
nature le 30 mars 2020. F.________ et G.________ ont retiré leur opposition par
courrier du 27 mai 2020.
Dans un courrier du 17 juillet 2020, l'avocat du
propriétaire a fait part à la municipalité de ses déterminations au sujet de
l'opposition du 30 mars 2020. Il a versé au dossier des attestations de la
Municipalité de Moudon et d'un opposant historique du D.________ confirmant
l'absence de nuisances. S'agissant de la clause du besoin, il considérait
qu'elle n'avait aucun fondement juridique et pouvait être écartée par le simple
fait que le contrat de bail d'A.________ à Moudon prenait fin en 2024. Il
déplorait l'opposition de principe à laquelle faisait face le projet.
La municipalité a soumis au Conseil communal un
préavis n° 02/2021, relatif à l'adoption du plan d'affectation et à la
levée des oppositions, daté du 25 janvier 2021. Le Conseil communal l'a accepté
en séance du 19 avril 2021. Le plan d'affectation ainsi adopté prévoit l'affectation
du site en zone de tourisme et loisirs. Il comprend une aire d'initiation aux
sports motorisés réservée à la pratique de ces derniers et une aire des
constructions destinées à l'exercice des activités liées à la pratique des
sports motorisés ainsi qu'à la circulation et au stationnement des véhicules
(cf. art. 21 du règlement du plan d'affectation [ci-après: RPA]). L'aire
des constructions  permet également le maintien du bâtiment ECA n° 6074
existant et la création de nouvelles constructions et installations pour le
stationnement, la protection des sols, la gestion des eaux et le lavage des
véhicules (cf. art. 22 RPA). Le projet prévoit de récupérer et traiter par
décantage les eaux de surface ruisselant en direction du ruisseau de Seigneux
avant de les y déverser. Les eaux usées issues du bâtiment ECA n° 6074 et
de la place de lavage des véhicules du Centre C.________ sont quant à elles
acheminées vers le réseau d'égouts public et la station d'épuration. Le plan
d'affectation prévoit en outre diverses mesures de compensation écologique et
de protection du milieu naturel.
Le 2 juin 2021, la municipalité a adressé à la DGTL
le dossier de plan d'affectation La Bruyère en vue de son approbation.
La DGTL a accusé réception par courrier du 17 juin
2021 et informé la municipalité qu'elle procèderait à son contrôle.
Le 20 janvier 2022, la DGTL a communiqué à la municipalité
et au propriétaire des parcelles n
os
6211 et 6051 son intention
de proposer à la cheffe de département de refuser l'approbation du plan
d'affectation, essentiellement car la clause du besoin pour permettre la
création d'une piste de sports motorisés tout terrain n'était pas démontrée et
car la localisation de l'activité n'était pas imposée hors de la zone à bâtir. Elle
a également mentionné les questions du respect de la législation forestière, de
la conformité de l'accès routier au site et de la taxe sur la plus-value. Elle
a invité la municipalité et le propriétaire à faire valoir leur droit d'être
entendu dans un délai échéant au 21 février 2022.
Le propriétaire n'a pas exercé son droit d'être
entendu dans le délai imparti.
Par courrier du 21 février 2022, la municipalité a
demandé à la DGTL de reconsidérer la proposition de refus d'approbation à la cheffe
de département.
G.
Le Département des institutions et du territoire (DIT; depuis le 1
er
juillet 2022, le Département des institutions, du territoire et du sport [DITS])
a refusé d'approuver le plan d'affectation communal, par décision du 6 mai 2022.
Il a relevé que la création d'une zone spéciale (au sens des art. 18 de la
loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700] et 32 LATC) était
réservée à l'accueil d'installations imposées par leur destination hors de la
zone à bâtir. Or l'existence du D.________ à Moudon en zone industrielle
démontrait que tel n'était pas le cas d'une piste de sports motorisés. De plus,
la constatation de nature forestière et de limite des forêts n'avait pas fait
l'objet d'une mise à l'enquête simultanée contrairement à ce que prévoyait l'art. 16
de la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFO; BLV 921.01). Le département relevait
aussi que la conformité de l'accès routier au site sur la route cantonale RC 616-IL-S
conformément à l'art. 32 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes
(LRou; BLV 725.01) n'avait pas été vérifiée et n'avait pas fait l'objet d'une
confirmation du service compétent en dépit de la demande émise dans l'examen du
6 juin 2019. Enfin, contrairement à ce que prévoyait l'art. 64 LATC, la question
de la taxe sur la plus-value n'avait pas été traitée dans le dossier communal;
en particulier, les parcelles bénéficiant d'une plus-value sensible résultant
des mesures d'aménagement n'avaient pas été identifiées. Le DIT soulignait qu'outre
la demande concernant la taxe sur la plus-value, les exigences légales avaient
été rappelées dans plusieurs examens préalables.
H.
La municipalité a recouru contre cette décision, le 3 juin 2022, devant
la CDAP. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0176. Par
ordonnance du 8 juin 2022, un délai au 28 juin 2022 a été imparti pour
effectuer une avance de frais de 3'000 fr., avec l'avertissement qu'à défaut de
paiement dans le délai fixé, le recours serait déclaré irrecevable. La
municipalité n'ayant pas procédé dans le délai imparti, son recours a été
déclaré irrecevable, par arrêt du 4 juillet 2022.
I.
Par acte du 9 juin 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a porté
cette décision devant la CDAP. Il a pris les conclusions suivantes:
"A titre principal
I. La Décision du 6
mai 2022 de la Direction générale du territoire et du logement est rectifiée en
ce sens que le plan d'affectation La Bruyère, sis sur la commune de Valbroye,
est approuvé.
Subsidiairement
II. La Décision du 6
mai 2022 de la Direction générale du territoire et du logement est annulée et
renvoyée à cette dernière pour nouvelle décision."
Le recourant estime que, sous l'angle de la
protection de la bonne foi, le DIT ne peut pas refuser d'entrer en matière en
invoquant "
en bout de course
" (soit en 2017) une absence de
nécessité économique du projet ou la "
clause du besoin
", alors
que tous les autres critères d'aménagement du territoire, d'environnement et
autres aspects légaux sont respectés. Par ailleurs, même si la "
clause
du besoin
" devait être considérée comme fondée, le DIT ne pouvait sur
cette base refuser l'approbation du plan d'affectation sans excéder son pouvoir
d'appréciation et, partant, faire preuve d'arbitraire, vu la qualité du projet
et l'exhaustivité des mesures prises pour être en adéquation avec les exigences
légales. Le recourant souligne aussi que son activité s'impose en zone
spéciale, au vu des difficultés à trouver des solutions alternatives en zone à
bâtir, des avantages que présente le site de "La Bruyère" , ainsi que
de l'éligibilité des sports motorisés hors de la zone à bâtir. Pour ce qui concerne
la procédure de constatation de nature forestière, ce manquement pourrait sans
autre être comblé par une mise à l'enquête complémentaire. Au sujet de la
conformité de l'accès routier, le recourant expose que la coordination avait eu
lieu comme demandé à l'occasion de l'examen préalable II (2017) avec le voyer
de l'arrondissement, qui avait considéré qu'il ne fallait pas en faire plus. En
lien avec l'argument lié à la plus-value, le recourant soutient qu'il ne s'agit
pas de l'exemple-type du classement d'une zone agricole en zone à bâtir, mais
d'une affectation agricole (jamais concrétisée dans les faits) modifiée en zone
de loisirs. En outre, la configuration des lieux, qui sont affectés à la
formation, a pour corollaire que la plus-value fait défaut. Enfin, il estime
que la décision attaquée viole sa liberté économique ainsi que le principe de
l'autonomie communale.
Le 24 juin 2022, Pro Natura Vaud et la Fondation
suisse pour la protection et l'aménagement du paysage ont demandé à être
intégrées à la procédure.
La DGMR s'est déterminée le 26 juillet 2022 et a
conclu au rejet du recours. Elle relève que diverses conditions ont été posées
dans le préavis du 6 octobre 2017 concernant l'accès à la route cantonale et
que, selon le voyer E.________, le recourant n'a pas apporté la preuve de la
conformité de l'accès aux conditions posées.
La municipalité s'est déterminée le 16 août 2022 et
a indiqué qu'elle soutenait sans restriction le recours déposé. Elle a en
particulier remis en cause le fondement juridique de la clause du besoin,
rejoignant pour l'essentiel l'argumentation du recourant. Concernant la
question de la taxe sur la plus-value, elle s'étonne de la survenance de cet
argument jamais évoqué auparavant.
La DGTL, agissant pour le DITS (ci-après aussi:
l'autorité intimée), a répondu le 18 août 2022; elle a conclu au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle demande que soit
examinée la recevabilité du recours dès lors que celui-ci est dirigé contre une
décision inexistante (
"
la Décision du 6 mai 2022 de la
Direction générale du territoire et du logement
"), la décision de
non-approbation émanant du département. Sur le fond, elle conteste avoir
soulevé la question du besoin uniquement au moment où le dossier était finalisé
et expose le fondement légal de cette obligation. Elle reproche à cet égard au
recourant de ne pas l'avoir avertie de la poursuite de son activité à Moudon. L'autorité
intimée s'interroge également sur le respect des règles relatives à la
procédure d'adoption devant le Conseil communal et à la procédure d'enquête
publique. Elle rejette les griefs de violation de la liberté économique et
doute de la possibilité pour le recourant de se prévaloir de l'autonomie
communale.
La Direction générale de l'environnement (DGE-FORET)
s'est déterminée le 26 août 2022. Elle relève que, dès lors que le projet est
prévu à l'extérieur des zones à bâtir, la lisière figure dans le plan à titre
indicatif et qu'une aire forestière à titre indicatif n'est pas mise à
l'enquête puisqu'elle peut évoluer et que l'état des lieux fait foi.
Le recourant a adressé des observations au tribunal
le 26 octobre 2022, concluant à l'admission du recours. Il demande que la
décision attaquée soit rectifiée en ce sens que le plan d'affectation La
Bruyère est approuvé. Subsidiairement, la décision doit être annulée et
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Le recourant s'étonne en
particulier des déterminations de la DGMR dès lors que, le 5 décembre 2017, le
voyer avait écrit qu'il n'était pas nécessaire d'en faire plus. Concernant les
déterminations de la DGE, le recourant relève que celle-ci n'exige pas de mise
à l'enquête contrairement à ce que soutient la décision attaquée.
Le 21 novembre 2022, la DGTL a indiqué qu'elle
n'avait pas d'observations complémentaires à formuler et a maintenu ses
conclusions tendant au rejet du recours.
Le 20 mars 2023, le recourant a produit diverses
pièces, destinées à attester qu'il prenait "
le virage de l'électrique
"
et que le contrat de bail régissant le D.________ à Moudon prenait fin au 30
juin 2024 sans possibilité de prolongation. Il s'est également étonné de la
création d'un piste de motocross à Cossonay.
Une audience avec inspection locale a été aménagée
le 23 mars 2023. On extrait du compte-rendu ce qui suit:
"Interrogé sur la nature de
son activité jusqu'en 2012, le recourant explique tout d'abord que le site
accueillait des activités en lien avec la moto en 1933 déjà. Concernant les
cours d'initiation au motocross qu'il donne, il précise que ceux-ci s'adressent
aux enfants à partir de 4-5 ans. Les enfants peuvent aussi participer à des
camps durant les vacances; ils logent sur place, par exemple dans des
caravanes. Les motos utilisées sont des motos d'écolage, sans puissance. Le
recourant ne fait pas d'entraînement pour la compétition ni ne met à
disposition son terrain pour des passionnés de motocross. Son activité à
Moudon, depuis 2012, est dans la continuité de l'activité exercée sur le site
de Valbroye. Il est actuellement en phase de transition pour l'emploi de motos
électriques (il en emploie 5), qu'il développe (un prototype devrait être prêt
dans 6 mois) et homologue également – en tant que mécanicien sur motos. Le
recourant fait démarrer successivement deux motos pour démontrer les faibles
nuisances sonores qu'elles induisent.
Interpellées par le président, les
autres parties ne contestent pas cette description des activités du recourant.
La DGTL relève que certaines activités exercées à Valbroye, comme les soirées
ou les sorties en quad sur la neige, n'ont pas lieu à Moudon. Le recourant
indique qu'il aura 58 ans lorsque le bail prendra fin à Moudon et qu'il
aimerait encore exercer son activité. Me Luciani se réfère au contrat de bail,
qui prévoit expressément qu'aucune prolongation n'est possible. Le propriétaire
aurait l'intention de vendre; en outre, le terrain serait pollué. Sans exclure
de renégocier la date de départ du site de Moudon, le recourant souligne que
c'est compliqué.
La Cour et les parties se
déplacement au nord de la parcelle, qui est recouvert d'herbe.
Le président demande au syndic si
l'activité de recourant a suscité des plaintes en raison de nuisances sonores.
Celui-ci répond qu'il n'y a jamais eu de plaintes. Il ajoute qu'il a grandi à
300 m du site et que même en été le bruit de 10 motos thermiques était
supporté sans problème comme bruit de fond, étant précisé qu'une route
cantonale bruyante se trouve à proximité.
Concernant le bâtiment
n° 6074, dont le règlement du plan d'affectation, prévoit qu'il doit
servir exclusivement au besoin du motocross, et concernant plus
particulièrement la piscine que comporte ce bâtiment, le recourant explique
qu'il utilise la piscine pour son usage personnel (ses petits-enfants) ainsi
que pour les camps qu'il organise, les enfants y prenant beaucoup de plaisir.
La juriste de la DGTL met en doute le fait que la piscine relève des besoins du
motocross. Me Luciani indique que le recourant part de l'idée que l'adoption du
plan régulariserait la piscine. Par ailleurs, cette piscine a été construite
sur la base d'une autorisation communale (dont il admet qu'elle est nulle). La
DGTL ajoute que la procédure de remise en état est actuellement suspendue mais
qu'elle concerne plusieurs constructions sur le site.
Le président demande au recourant
quels aménagements la reprise des activités de motocross impliquerait. Celui-ci
répond qu'il faudrait nettoyer les branches et planter des piquets ainsi que
des balises. Il n'y aura pas de mouvements de terre. Il précise aussi, en lien
avec une question de l'assesseur Durussel, que c'est lui qui a créé des vagues
sur le terrain du côté de la rivière; la pente du côté de la falaise n'a par
contre pas été modifiée. Les quads ne sont plus utilisés depuis 2012, ils sont
stockés à Moudon. Le recourant relève que le nouveau plan permettrait
d'utiliser les quads, mais que cette activité est moins demandée.
L'assesseur Durussel relève que,
selon les relevés topographiques de la Confédération, la clairière s'est
agrandie entre 1980 et 2020. Il est constaté par les parties que la DGE-Forêts
– qui a été dispensée de comparaître à l'audience – n'a pas dans la procédure
antérieure (au contraire de son écriture dans la procédure de recours) contesté
l'absence de mise à l'enquête d'un plan de constatation de la nature
forestière. Pour ce qui concerne la question de la distance à la forêt de
10 m, soulevée par les opposantes, H.________ indique que l'inspecteur
forestier a accepté que les installations prennent place dans cette bande de
10 m.
En réponse à une question du
président, la juriste de la DGTL confirme que, mis à part la question de
l'accès et de la protection de la forêt, les autres services cantonaux n'ont
pas formulé d'objection au projet. Les opposantes précisent pour leur part
qu'elles n'ont pas jugé nécessaire de répéter les griefs soulevés dans la
procédure d'opposition dans le cadre de la procédure devant la CDAP.
Le président demande à la DGTL
quels sites pourraient être comparables au site du Moudon. L'urbaniste de la
DGTL expose qu'il peut s'agir de toute zone à bâtir qui admet les activités de
loisir, mais qu'il ne peut pas donner d'exemple concret pour l'instant. Cela
étant, il faut admettre que certaines pistes de motocross devront peut-être
s'implanter hors de la zone à bâtir.
Les représentants de la DGTL
déplorent que le recourant n'ait pas présenté de variantes. Interrogés par le
président sur la nature de la preuve que le recourant aurait dû apporter, ils
répondent que celui-ci aurait dû démontrer que la piste de motocross s'imposait
par sa destination hors de la zone à bâtir et qu'elle trouvait un ancrage dans
un plan directeur.
Me Luciani se réfère à un plan
d'affectation de 2014 légalisant le motocross de Cossonay et demande en quoi
dite affaire se distingue de la présente. Les représentants de la DGTL
expliquent que le motocross de Cossonay s'insère dans la planification réalisée
sur un ancien site d'extraction et de dépôt. Il n'est effectivement pas situé
en zone à bâtir mais dans une zone spéciale. Le représentant de Pro Natura
explique que, sur le site de Cossonay, la piste de motocross a été conçue en
lien avec diverses mesures de compensation écologique, satisfaisantes selon les
organisations de protection de la nature, et se distingue ainsi du cas
d'espèce. Il mentionne aussi le site de Payerneland, qui dispose d'un karting
extérieur et qui pourrait peut-être accueillir les activités du recourant. Il
estime que le recourant devrait contacter Payerneland.
Le syndic expose que, dans toutes
les communes de la région, les zones à bâtir sont destinées à être réduites, à
être densifiées et être réservées au logement, ce qui exclut pratiquement
l'implantation de pistes de motocross en zone à bâtir. Il ajoute que
Payerneland est une entreprise privée, qui ne poursuit pas des buts de
formation. Me Luciani indique que H.________ avait interpellé la commune pour
savoir si d'autres terrains pourraient se prêter à l'activité exercée par le
recourant, mais que la réponse avait été négative. En outre, dans toute la
Broye, il faut réduire de 30 ha la zone industrielle. Ceci concerne bien sûr
Moudon. Il est à cet égard aussi question de faire du site de Moudon où le
recourant a transféré son entreprise un site à forte valeur industrielle
ajoutée, qui serait créateur d'emplois. Ces propos sont confirmés par I.________
qui fait partie de la commission amenée à se prononcer sur le projet de plan
directeur régional. L'aménagiste de la DGTL précise que le plan se trouve au
stade de l'examen préalable et qu'il est prévu de conserver la zone
industrielle de Moudon.
Tout en prenant note du fait que
le recourant s'est adressé aux services communaux pour savoir s'il existait
d'autres sites qui auraient pu l'accueillir, les représentants de la DGTL
estiment qu'il n'a pas encore démontré qu'il n'existait pas de solution
alternative. H.________ expose qu'elle a fait diverses recherches de terrains
(qui doivent une surface de 4000 m
2
au moins), mais sans résultat.
L'assesseur Durussel se pose la
question de l'opportunité de former des volées de jeunes qui ensuite
parcourront les routes et forêts du canton sur de petits bolides. Me Luciani
s'étonne de cette remarque et lui répond que ces considérations sont hors de
propos et qu'il convient en l'occurrence de statuer en légalité. Le président
relève également que ces propos ne sont pas pertinents s'agissant des questions
soumises au tribunal.
Le représentant des opposantes
souligne qu'il n'est pas garanti que la personne qui reprendra l'entreprise du
recourant poursuivra également des buts de formation. Me Luciani et H.________ répondent
que l'objectif de formation se retrouve aux art. 14 et 15 du règlement du
PA (RPA). En outre l'art. 5 RPA prévoit une réaffectation du sol en zone
agricole, si la pratique de sports motorisés cesse.
Le représentant des opposantes
relève aussi que l'on se trouve sur un territoire d'intérêt biologique. Même
s'il apprécie la réduction du bruit liée à l'usage de motos électriques, il
maintient que le passage occasionne des nuisances qui dérangent la faune.
Le président demande aux
représentants de la DGTL si le plan directeur cantonal contient une réflexion
au sujet des pistes de motocross. Il lui est répondu que tel n'est pas le cas
mais que le plan directeur se prononce sur les installations de tourisme.
L'assesseure Tornay Schaller
demande au recourant s'il s'est déjà adressé à Payerneland. Il répond qu'il
s'est renseigné mais qu'une installation là-bas n'était pas possible.
Les parties discutent de la piste
de motocross de Combremont-le-Petit. Il y aurait une piste pour les compétions,
passant sur un pâturage et utilisée quelques jours par année, et une autre
piste, servant à l'entraînement. Selon l'urbaniste de la DGTL, tout ne serait
pas entièrement légalisé.
Me Luciani fait remarquer que la
piste de motocross de Bullet n'est pas non plus située en zone à bâtir.
Interrogé par le président sur la
question de savoir si la piste de motocross litigieux a été intégrée dans les
réflexions menées autour de la révision du plan directeur régional, I.________ répond
que tel n'et pas le cas, étant donné qu'il s'agit d'une piste privée et qui a
un but de formation.
Sur la question de l'accès à la
route cantonale, le voyer explique que la pratique consiste à rappeler, en
cours de procédure d'adoption de plan d'affectation, les règles standard qu'il
faut respecter, puis – une fois le plan d'affectation entré en vigueur – à
vérifier que l'accès a été réalisé correctement. Il n'y a pas lieu de mettre en
conformité l'accès avant l'adoption du plan. Ainsi, par exemple à Bullet, alors
que le plan a été adopté en 2020, l'accès est entrain d'être adapté pour être
conforme.
Le représentant des opposantes
produit deux documents.
Les parties ont été invitées à se déterminer au
sujet du compte-rendu d'audience. La DGTL a remis ses observations le 21 avril
2023, maintenant ses conclusions tendant au rejet du recours. Elle a également
pris position sur les documents produits par le recourant le 20 mars 2023. Pro
Natura Vaud et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage se sont déterminées le 24 avril 2023 et ont conclu au rejet du recours.
Elles se sont notamment étonnées de ce que les arguments de leur opposition
n'aient pas été traités durant la procédure. Le recourant s'est déterminé le 25
avril 2023 et a en particulier précisé, en lien avec le procès-verbal, que son
activité à Moudon aurait dû débuter en 2014 et non en 2012, mais a été
effective en 2017. Il a aussi produit un courrier du directeur de Payerneland,
attestant de l'impossibilité d'y établir ses activités.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre la décision du DIT du 6 mai 2022 refusant
d'approuver le plan d'affectation La Bruyère.
A teneur de l'art. 43 LATC, le département
approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa
conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).
Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi
que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Le recourant n'est pas le destinataire de la
décision attaquée. Toutefois, dans la mesure où il est propriétaire des
parcelles dont l'affectation n'est pas modifiée par la décision attaquée, alors
qu'il réclamait cette modification, il est directement atteint dans son intérêt
par celle-ci et a qualité pour recourir.
Le recourant a eu connaissance de la décision
attaquée par la publication de son dispositif dans la Feuille des avis
officiels du 13 mai 2022 et le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95
LPA-VD). Le recours satisfaisant au surplus aux exigences de forme posées par
la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), malgré l'erreur de plume attribuant la
décision attaquée à la DGTL plutôt qu'au département, il y a lieu d'entrer en
matière sur le recours.
b) En droit fédéral, l'art. 26 LAT, intitulé
"
Approbation des plans d’affectation par une autorité cantonale
",
a par ailleurs la teneur suivante:
"1
Une autorité
cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations.
2
Elle examine s’ils
sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
3
L’approbation des
plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force
obligatoire."
L'approbation des plans d'affectation est un
instrument de la surveillance exercée par les cantons sur la planification, en
particulier lorsque les communes sont compétentes pour adopter des plans. Elle
est un élément indispensable pour garantir un aménagement du territoire
cohérent tout en préservant une certaine autonomie en matière de planification.
L'approbation représente donc plus qu'un simple
contrôle; elle est elle-même un acte de planification et en tant que tel un
moyen de coordination. Cette fonction découle également (ou déjà) du caractère
constitutif de la décision d'approbation et de la possibilité pour l'autorité
d'approbation de prévoir dans la décision d'approbation des conditions et des
charges contraignantes pour les propriétaires fonciers (
cf. Alexander Ruch,
in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT:
planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n° 5
ad
art. 26).
2.
a) aa) Le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon
une construction pyramidale (
Stufenbau
), dans laquelle chacun des
éléments remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6
à 12 LAT) indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets
sur l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14
ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils
doivent donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9
al. 1 LAT). Quant à la procédure d'autorisation de construire, elle a pour
fonction de contrôler la conformité des projets aux normes de la zone
concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans
directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de
mettre en évidence les interdépendances en temps utile et dans toute leur
ampleur; ils doivent montrer comment il faut coordonner les activités qui
influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et
cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de
façon contraignante pour les propriétaires (
ATF 137 II 254
consid. 3.1
p. 257). Le droit fédéral exige que, lors de l'accomplissement de tâches
d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat soit
utilisé (
ATF 140 II 262
consid. 2.3.1
p. 266).
Depuis le 1
er
mai 2014, l'art. 8 al. 2
LAT précise que les projets qui ont des incidences importantes sur le
territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.
La notion d'incidences importantes au sens de cette disposition comprend "
en
particulier l’occupation de vastes surfaces, une influence significative sur la
structure des affectations et de l’approvisionnement du canton, de gros flux de
trafic ou des atteintes élevées à l’environnement ou au paysage. Typiquement,
de tels projets sont en général aussi fortement tributaires d’une collaboration
et d’une coordination au niveau cantonal et avec les cantons voisins ou la
Confédération
" (FF 2010 977; ég. ATF 147 II 164 consid. 3.1
p. 169). En d'autres termes, on est en présence d'incidences importantes
au sens de l'art. 8 al. 2 LAT lorsqu'en raison des effets
considérables du projet, il apparaît nécessaire de procéder, au préalable, à
une pesée des intérêts complète que seul le processus de planification
directrice permet d'assurer (cf. ATF 140 II 262; Pierre Tschannen,
in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Planification
directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Genève/Zurich/Bâle 2019,
n° 24
ad
art. 8 LAT).
Sont déterminants les critères suivants: sur le plan
spatial, l'activité aura des effets étendus ou durables sur le développement
territorial, en particulier sur l'utilisation du sol, l'urbanisation ou
l'environnement; sur le plan organisationnel, l'activité est liée à d'autres
activités à incidence spatiale ou nécessite la participation de plusieurs
acteurs dont les intérêts diffèrent; sur le plan politique, l'activité est
appelée à se déployer sur le long terme, elle mobilise d'importantes ressources
financières, ne peut être évaluée avec certitude quant aux effets ou apparaît,
pour une raison ou pour une autre, politiquement controversée. Il sera alors procédé
soit à une planification positive, consistant à identifier les sites
susceptibles d'accueillir des installations de loisirs, soit à une
planification négative, consistant à désigner les secteurs dans lesquels aucun
grand projet à incidences spatiales n'est admis (ATF 137 II 254 consid. 3.2
p. 259). Les plans directeurs qui ne traitent pas des grands projets sont
lacunaires. Edicter des plans d'affectation spécifiques à ces projets sans que
ceux-ci n'aient été ancrés dans le plan directeur contreviendrait à
l'obligation d'aménager le territoire (Tschannen, op. cit., n° 25
ad
art. 8 LAT).
Il peut s'agir de projets tels que des centres
commerciaux et des installations de loisirs, des territoires à protéger, des
gravières ou des décharges, et également, comme le précise désormais l'art. 8b
LAT, des installations de production d'énergies renouvelables telles que les
éoliennes (voir ATF 147 II 164 consid. 3.2 p. 170 ss; TF 1C_628
du 22 décembre 2021 consid. 3.1). Tel est aussi le cas des grands domaines
skiables, des terrains de golf, des grands stades ou encore des pistes de
motocross (cf. ATF 137 II 254 consid. 3.2 p. 259, citant Samuel Kissling,
Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, Territoire &
Environnement, mai n° 3/09, p. 3; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und
Realisierung von Sportanlagen, 2002, p. 114).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral s'est le
plus souvent limité à l'impact spatial d'un projet pour déterminer s'il devait
être prévu par le plan directeur. Il a ainsi été jugé qu'un plan directeur qui
ne prévoyait pas le lieu d'implantation et l'étendue d'un circuit automobile
occupant plus de quinze hectares était incomplet (
ATF 137 II 254
consid. 3.3
p. 260). Dans une affaire plus récente, le Tribunal fédéral a en revanche
considéré qu'il était possible de prévoir la construction d'une petite centrale
hydraulique qui ne figurait pas dans le plan directeur; quand bien même le site
se trouvait dans une zone de protection du paysage d'importance cantonale, le
projet n'impliquait pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être
réalisée que par le biais d'un plan directeur, une pesée complète des intérêts
pouvant être effectuée dans le cadre de l'octroi de la concession (
ATF 140 II 262
consid. 2.3.4
p. 268 s.). De même, concernant un pôle muséal destiné à s'étendre sur 2.1
hectares, situé en plein centre-ville de Lausanne, dans un secteur déjà
constructible, affecté en zone mixte de forte densité, le Tribunal fédéral a
retenu que le projet n'avait pas une incidence spatiale réellement différente
de ce que prévoyait le plan directeur cantonal, ni ne générait des nuisances
qu'il faudrait évaluer à l'échelon cantonal ou régional et qui impliqueraient
une modification du plan directeur cantonal (cf. TF 1C_15/2014 du 8 octobre
2014 consid. 6.2).
Concernant un
bike park
couvrant un périmètre
de 1 hectare (dont 2'000 m
2
en zone agricole) et atteignant une
"
surface totale d'impact
" d'au
moins 2 hectares, avec différentes parties roulantes, reliant des modules, à
savoir des passerelles en bois, des tremplins en terre ou en bois, des
aménagements en bois ou en terre pour des virages relevés, des obstacles
constitués d'une structure en bois recouverte d'une couche de terre, etc., le
Tribunal cantonal a considéré qu'une intégration dans le plan général
d'affectation afin de créer une zone spéciale était suffisante (cf. AC.2013.0236
du 31 octobre 2013 consid. 2c, recours contre une décision de remise en
état). Il a estimé que l'autorité pourrait examiner dans ce cadre s'il se
justifiait, objectivement, d'ouvrir aux adeptes du VTT, dans cette région, un
parcours bien aménagé, entretenu et surveillé, et ainsi de restreindre ou
dissuader la pratique "sauvage" de ce sport.
bb) L'art. 32 al. 2 LATC, actuellement en
vigueur, prévoit pour sa part que les plans d'affectation "
peuvent
prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans
le cadre du plan directeur cantonal
". La question se pose de savoir
s'il faut interpréter cet article dans le sens que toute zone spéciale d'un
plan d'affectation doit trouver son fondement dans le plan directeur, ce qui
irait plus loin que les exigences de l'art. 8 al. 2 LAT. Les travaux
préparatoires ne renseignent guère sur la manière dont il faut interpréter cet
article.
L'Exposé des motifs et projets de lois (EMPL) n° 323
d'octobre 2016 modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79)
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC) précise uniquement ce qui suit (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022
Tome 3 p. 72 ss, p. 93) au sujet de cet article 32 (art. 31 dans
le projet):
" Articles 28 à 31
Ces articles reprennent les zones
prévues par le droit fédéral: zones à bâtir, zones agricoles et viticoles,
zones à protéger et zones spéciales. Hormis la précision résultant des
exigences du droit fédéral s’agissant des zones agricoles spécialisées, le
texte de ces dispositions se limite à un renvoi aux articles de la LAT, qui est
suffisant. Il faut cependant signaler, à propos de l’article 30, que le projet
de loi prévoit une innovation, soit celle d’affecter le domaine public.
Cela permettra d’éviter un doublon
des procédures d’aménagement du territoire et routière, en assurant ainsi une
meilleure coordination tant il est vrai que, à l’heure actuelle, l’absence
d’affectation du domaine public dans une zone à cet effet représente non
seulement une incohérence (visuelle sur les plans d’affectation, avec des
espaces blancs non affectés traversant les zones des plans) mais une
difficulté, consistant à coordonner des procédures différentes pour faire
coïncider l’aménagement du domaine public avec les zones des plans
d’affectation.
Suite à la consultation publique,
il est désormais explicitement prévu, parmi les autres zones, que les plans
peuvent contenir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques
prévues dans le cadre du plan directeur cantonal."
L'art. 31 (devenu art. 32) a été adopté
sans débat.
Dans un arrêt récent (AC.2022.0122 du 15 février
2023), le Tribunal cantonal a admis un recours déposé contre un plan
d'affectation et a renvoyé la cause au Conseil général de la commune afin qu'il
examine la possibilité d'affecter le secteur litigieux (comportant des
infrastructures équestres) à une zone à constructibilité restreinte régie par
l'art. 18 LAT, sans toutefois se prononcer sur l'interprétation de
l'art. 32 LATC, à savoir sur l'ancrage de cette activité dans le plan
directeur cantonal.
b) En l'espèce, on recherche en vain dans la
planification directrice cantonale et régionale vaudoise les conditions
relatives à la localisation des installations dédiées au motocross ou plus
largement des installations dédiées au sport. Le Plan directeur cantonal (PDCn)
contient uniquement quelques remarques relatives aux installations sportives au
sens large, envisagées sous l'angle de l'équipement public et des transports publics,
sans autre précision quant à une localisation concrète. Le projet de plan
directeur régional intercantonal sur le territoire de la Broye fribourgeoise et
vaudoise (PDR Broye), dans sa version de décembre 2021, ne prévoit rien de
particulier pour les installations sportives; pour ce qui concerne les loisirs,
il se focalise sur les loisirs ayant un impact sur les rives. Le recourant
mentionne aussi le concept de promotion touristique de la Communauté régionale
de la Broye (Coreb), qui parle de la volonté de faire la Broye un pôle pour les
loisirs actifs. Toutefois, celui-ci n'envisage pas le motocross en particulier.
Au surplus, fondée en 1988, la Coreb est une association intercantonale de
droit privé (ayant pour but principal le développement économique de la Broye).
Quant au plan d'affectation communal, il ne comporte pas non plus de zone
destinée aux sports motorisés.
Cela étant, compte tenu de la surface limitée de la
piste qui est d'environ 4000 m
2
, soit 0.4 hectare, et du peu
d'installations dont elle requiert la construction, il apparaît que le projet
n'implique pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que
par le biais d'un plan directeur. Un plan d'affectation permet de tenir compte
de manière satisfaisante des impacts sur le territoire d'un tel projet.
Quant à la question de savoir si les
zones spéciales destinées à des activités spécifiques doivent, au vu de l'art.
32 al. 2 LATC, trouver nécessairement un fondement dans la
planification directrice cantonale, elle peut demeurer ouverte en l’espèce. En
effet, comme en attestent les considérants qui suivent, le projet litigieux ne
satisfait de toute manière pas aux exigences du droit fédéral en ce qui a trait
à la délimitation entre territoires bâtis et non bâtis (nécessité de
l'implantation hors de la zone à bâtir), ce qui exclut déjà la légalisation de
la zone spéciale.
3.
a) Selon l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode
d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent en premier lieu les zones à
bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Cette
disposition pose le principe fondamental de la séparation entre secteur bâti et
non bâti. Les zones à bâtir sont définies par l'art. 15 LAT, les zones
agricoles par l'art. 16 LAT, les zones à protéger par l'art. 17 LAT.
Outre cela, le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation (art. 18
al. 1 LAT) et ainsi subdiviser, modifier, combiner et compléter les types
de base du droit fédéral (zone de construction, zone agricole et zone de
protection).
Au plan cantonal, l'art. 18 LAT avait été mis
en oeuvre par l'art. 50a aLATC (en vigueur jusqu'au 31 août 2018), qui
prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales pour permettre
l'exercice d'activités spécifiques, notamment dans les domaines des sports et
des loisirs, dont la localisation s'impose en dehors de la zone à bâtir. L'art. 32
al. 2 LATC, actuellement en vigueur, prévoit pour sa part que les plans
d'affectation peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités
spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal.
b) Les zones au sens de l'art. 18 LAT doivent
respecter la distinction fondamentale entre les zones constructibles et non
constructibles et donc être affectées soit à la zone à bâtir, soit à la zone
qui n'est pas à bâtir (cf. ATF 143 II 588 consid. 2.5.1, traduit et
résumé
in
RDAF 2018 I 351; cf. aussi Rudolf Muggli,
in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[éds], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016,
n° 11 ad art. 18 LAT). De telles zones ne peuvent pas être admises si
elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la
concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des
constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 414;
124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393 ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303;
cf. aussi arrêts TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1;
1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2). Elles se révèlent
notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone non
constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone
constructible, un besoin particulier de protection (cf. arrêt TF 1C_404/2014 du
24 mars 2015 consid. 4.1.1). Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT
destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, qui
englobent de grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement
ou les zones réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski,
golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement
prévu par le plan d'affectation; elles prennent ainsi place à l'extérieur des
zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation
spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (arrêts TF
1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30
août 2013 consid. 3.2.2 et les références citées).
Dans le cadre de la pesée des intérêts à effectuer,
il convient en particulier de veiller au respect du principe fondamental de la
séparation entre les territoires bâtis et non bâtis afin de limiter autant que
possible le mitage du territoire. La localisation d’un objet concret hors de la
zone à bâtir n’est dès lors possible que s’il est imposé par sa destination et
si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (cf. art. 24 LAT; ATF 124 II 391
consid. 2c; 121 I 245; 120 Ib 207 consid. 5; voir aussi arrêt TF 1A.
256/2005 du 31 mars 2006; AC.2012.0134 du 30 juin 2014 consid. 5; AC.2013.0236
du 31 octobre 2013 consid. 2c, concernant un
bike park
).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement
hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs
liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage
est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que
l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas
nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit
toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui
laissent apparaître l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres
endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1
p. 253 s.; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021
du 17 mars 2022 consid. 4.1 et les références citées). Seuls des critères
objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des
raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218;
129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1;
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'examen du caractère
relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de
l'ensemble des intérêts en présence (cf.
art. 3 OAT
),
pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'
art. 24
let. b LAT
(ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_276/2021
du 17 mars 2022 consid. 4.1). L'application du critère de l'art. 24
let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à
l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a
p. 256; voir aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1,
et les références citées).
Par exemple, selon la jurisprudence, l'implantation
d'une exploitation avec détention d'animaux est en principe imposée par sa
destination en zone agricole lorsque celle-ci provoquerait des atteintes
nuisibles ou incommodantes telles que son implantation dans une zone à bâtir se
révélerait impossible ou très difficilement réalisable (AC.2021.0208 du 1
er
juin 2022 consid. 5b et les références citées, concernant un chenil).
S'agissant d'une piste de motocross pour des entraînements, le Tribunal fédéral
a laissé ouverte la question de savoir si elle remplissait l'exigence de
l'implantation imposée par sa destination en raison des nuisances engendrées
par le nombre d'utilisateurs, considérant que des intérêts prépondérants au
sens de l'art. 24 let. b LAT s'y opposaient (arrêt A.589/1987 du 22
avril 1988 consid. 5; cf. également, à propos de certaines installations
sportives publiques, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/ca, portant sur la question
de savoir si un centre sportif avec courts de tennis, remise, terrain de
football et places de stationnement est un ouvrage dont l'emplacement est
imposé par sa destination, question laissée indécise dès lors que des intérêts
publics prépondérants s'opposaient de toute manière à l'autorisation
exceptionnelle; voir aussi l'arrêt 1A.36/1998 du 22 septembre 1998
consid. 3b considérant que l'implantation hors de la zone à bâtir n'est
pas imposée pour une petite déchetterie d'un village, avec une limitation des
heures d'ouverture).
Dans l'arrêt 1C_8/2022 du 5 décembre 2022, le
Tribunal a relevé ce qui suit au sujet d'une piste privée de motocross:
"3.3. En l'espèce, on
comprend des allégations du recourant que seul son fils, né en 2009, se sert de
la piste de motocross litigieuse pour ses entraînements et qu'il est prévu d'en
limiter les nuisances; les conclusions du recours déposé devant la Cour de céans
prévoient en effet son utilisation durant la semaine à l'exclusion des
week-ends et jours fériés et durant la journée au plus tard jusqu'à 17h30. Ces
nuisances apparaissent au demeurant supportables pour les voisins, l'arrêt
entrepris indiquant sur ce point que le recourant n'aurait " reçu que peu
ou pas de plainte " concernant le bruit (cf. arrêt entrepris, p. 3). Dans
ces conditions, on ne saurait d'emblée considérer qu'une telle piste de
motocross, utilisée à titre privé, ne peut trouver sa place qu'en dehors de la
zone à bâtir en raison des nuisances qu'elle occasionne.
Quant à l'emplacement de la piste
litigieuse, il apparaît certes idéal pour le recourant, puisqu'il se situe à
côté de son domicile, respectivement de celui de son fils; cet élément ne
suffit toutefois pas à justifier l'octroi d'une dérogation selon l'
art. 24 LAT
. On ne voit en effet pas pourquoi d'autres
endroits présentant les mêmes caractéristiques (terrain herbeux et meuble sur
une surface relativement étendue pour créer un circuit [cf. recours, p. 18),
qui se trouveraient dans la zone à bâtir, ne pourraient pas être trouvés. Le
simple fait qu'il soit difficile de trouver une telle parcelle ne saurait
justifier que l'on admette que l'implantation de la piste de motocross
litigieuse serait imposée hors de la zone à bâtir par sa destination. A cet
égard, l'examen d'une seule alternative, comme en l'espèce le déplacement de la
piste de motocross sur les parcelles nos 27 et 2278 en zone artisanale, dont le
recourant est propriétaire et qui sont situées à proximité du bien-fonds no 26,
n'apparaît pas suffisant (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.2; arrêts
1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.4; 1C_477/2014 du 22 décembre 2015 consid. 3.3,
qui impose une évaluation sérieuse de sites alternatifs; voir également l'arrêt
1C_312/2012 du 17 avril 2013 consid. 2.4.1, précisant qu'il convient d'examiner
s'il n'existe pas, dans un environnement régional plus large, une zone
d'affectation appropriée).
La piste de motocross paraît ainsi
davantage reposer sur des considérations personnelles liées à la carrière
sportive du fils du recourant et à l'emplacement de la piste de motocross
litigieuse, située à proximité de son domicile, plutôt que sur des motifs qui
ont trait à la piste de motocross elle-même."
c) En vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT, lors de la
planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les
autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial
souhaité, quelles possibilités et variantes entrent en ligne de compte. Ainsi,
bien que certains choix de l'autorité soient guidés par une logique de l'action
ou de l'opportunité, la concrétisation d'un projet doit quant à elle toujours
s'inscrire dans un cadre juridique, qui peut impliquer une réflexion sur les
variantes à envisager (Anne-Christine Favre, L'examen des variantes d'un projet
en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement - Entre
opportunité et légalité,
in
Mélanges Pierre Moor, Berne 2005,
p. 691 s.). Le droit fédéral n'oblige pas, de façon générale, l'auteur d'un
projet à élaborer des projets alternatifs et il n'exige de toute manière pas
une analyse des variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le
projet lui-même (arrêts TF 1C_97/2017 du 19 septembre 2018 consid. 5.1;
1C_109/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2; 1C_330/2007 du 21 décembre
2007 consid. 9.4 et l'arrêt cité). L'examen de variantes s'impose cependant
lorsque, comme en l'espèce, la législation exige un emplacement justifié par la
destination du projet (arrêt TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1).
Une évaluation sérieuse de sites alternatifs doit alors être effectuées (arrêts
TF 1C_8/2022 précité consid. 3.3; 1C_477/2014 du 22 décembre 2015
consid. 3.3). Il convient notamment d'examiner s'il n'existe pas, dans un
environnement régional plus large, une zone d'affectation appropriée (arrêt TF 1C_312/2012
du 17 avril 2013 consid. 2.4.1).
Même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir d'examen,
le juge doit respecter la latitude de jugement dont dispose l'instance
précédente dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence. Il doit certes
rectifier une décision erronée, mais peut s'en remettre au choix de l'autorité
inférieure entre plusieurs solutions appropriées (
ATF 136 I 184
consid. 2.2.1 p. 188).
d) Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en
particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne
tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés; elle oblige notamment
les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des
pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour
autant les parties de collaborer à l'établissement des faits; il leur incombe
d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause
et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il
s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître. En
l'absence de collaboration de la partie concernée par de tels faits et
d'éléments probants au dossier, l'autorité qui met fin à l'instruction du
dossier en retenant qu'un fait ne peut être considéré comme établi, ne tombe ni
dans l'arbitraire ni ne viole l'art. 8 CC relatif au fardeau de la preuve
(cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées; arrêt TF
1C_1/2015 du 10 août 2015 consid. 2.1).
4.
En l'espèce, le recourant conteste l'exigence posée par l'autorité
intimée relative à la constatation d'un besoin d'une piste de motocross, comme
condition à l'adoption du PPA litigieux, tant sur le plan de la bonne foi (consid. 4a
ci-après) qu'au vu des exigences de l'aménagement du territoire
(consid. 4b à d ci-après).
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5
al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I
49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit
objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance
(ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1;
122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
En l'espèce, il est vrai que l'autorité intimée a
dans un premier temps laissé entendre qu'elle était disposée à entrer en
matière sur la création d'une zone spéciale destinée à accueillir les activités
du recourant. Force est néanmoins de constater que le recourant ne peut pas se
fonder sur une assurance donnée sans réserve par l'autorité intimée. Certes, le
courrier du 31 janvier 2013 du SDT mentionnait que "
on peut imaginer
peut-être la création d'une zone spéciale, car l'activité de motocross peut
être considérée comme imposée par sa destination à cet emplacement
".
Toutefois, dès 2017, après un changement de circonstances, soit après le début
de l'exploitation d'une piste de remplacement par le recourant à Moudon dans
une zone à bâtir, l'autorité intimée a clairement signifié au recourant que la
création d'une zone spéciale était soumise à des exigences supplémentaires et
que sa nécessité devait être prouvée. Celui-ci ne peut ainsi plus se prévaloir
de sa bonne foi, en tout cas dès le moment où il a reçu ces précisions. Au
surplus, s'agissant d'exigences formulées dès 2017, il ne s'agit pas
d'exigences formulées "
en bout de course
", contrairement à ce
que soutient le recourant.
b) Pour l'autorité intimée, l'emplacement prévu pour
la piste de motocross litigieuse ne peut pas être validé pour deux motifs,
d'une part, car il ne répond pas à un besoin attesté et, d'autre part, car il
n'apparaît pas que cet emplacement hors de la zone à bâtir serait plus adapté
que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir, pour les motifs
suivants:
"
Le rapport 47
OAT soumis au présent examen préalable justifie la création d'une installation
sur le site de la Bruyère, parallèlement au
D.________
de
Pré-Bryand à Moudon, par les arguments suivants sur lesquels le SDT se
détermine:
–
Le centre «
C.________
» de la
Bruyère est censé répondre
«
aux besoins de l'Est
de la Romandie ». ll n'est pas précisé de quelle nature sont ces besoins,
sachant que le site ne sera ni ouvert aux compétitions, ni à la pratique libre
des sports motorisés.
De
plus, la vision de la carte présentée en page 10 du rapport 47 OAT montre que
les circuits de motocross accessibles au public sont précisément concentrés
dans un rayon proche – quatre sur sept installations recensées en Suisse
romande sont situées entre le Nord vaudois et le canton de Neuchâtel.
Ce
besoin n'est par ailleurs inscrit dans aucune planification directrice
communale, régionale ou cantonale sur laquelle il pourrait s'appuyer,
contrairement à ce qui est affirmé dans le rapport 47 OAT (chapitre 6.1
Aménagement du territoire).
–
L'existence du centre C.________ permettrait de limiter la
pratique de motocross sauvage. Cette affirmation n'est pas recevable car tel
qu'il est précisé dans le rapport, le circuit n'est pas destiné aux pilotes
expérimentés qui auraient peu d'intérêt à le pratiquer et s'orienteraient
préférentiellement vers « des sites plus techniques et plus forts en sensations
» (page 11). L'existence du circuit de La Bruyère n'aurait donc aucun effet sur
la pratique du motocross sauvage contrairement à ce qui est prétendu.
–
Le site de La Bruyère à Seigneux serait destiné à des activités
complémentaires au site de Moudon, telles que l'organisation de camps de
vacances et de circuits de quads sur neige. Notre service ne saurait admettre
des activités non conformes à la zone agricole ou qui ne sont pas liées
directement à l'activité de la piste de sport motorisé telles que des
installations pour le logement et la restauration. (...).
–
Le site de la Bruyère permettrait la pratique de quads sur neige
grâce à un meilleur enneigement comparativement au site de Moudon. La situation
du site La Bruyère est peut-être plus favorable au maintien d'une couche
neigeuse, en raison de l'ombrage de la forêt et d'un microclimat dû au profil
du terrain, mais les chutes de neige sont probablement comparables sur les deux
sites et la vallée de la Broye n'est pas réputée pour ses conditions
d'enneigement. Le site de Pré-Bryant à Moudon est en effet situé entre 500 et
510 m. d'altitude, le site La Bruyère entre 510 et 520 m.
–
Le projet, bien que conçu comme une extension du D.________ de
Moudon, est également justifié dans le rapport par le caractère provisoire des
installations du site de Moudon au bénéfice d'un bail qui sera échu en 2024. Or
il n'est pas adapté pour accueillir les activités qui se sont considérablement
développées à Moudon. Le rapport ne donne pas plus de détails sur les activités
pouvant être déplacées de Moudon à Seigneux. Les installations existantes de
Moudon sont plus étendues et ne pourraient que partiellement prendre place à
Seigneux. Par exemple, une piste couverte ne pourrait y prendre place. Le site
de Seigneux ne pourrait pas devenir le site unique du D.________ au vu de sa
taille actuelle."
Selon le recourant, en revanche, le projet a été
adopté par l'autorité communale, ce qui, en soi, renverserait la notion de
besoin qui ferait ainsi à tort défaut pour l'Etat de Vaud. En plus, le rapport selon
l'art. 47 OAT confirme que le plan d'affectation a un but d'intérêt public
et correspond à un besoin, soit la pratique motorisée dans une optique de
prévention des accidents et d'éducation aux règles routières, dans le respect
de l'environnement. Il relève aussi le caractère unique de l'offre proposée,
qui vise l'enseignement tout public, ainsi que le soutien de personnes en
situation de handicap (autisme, notamment). Enfin le contrat de bail du D.________
à Moudon arrive à échéance en 2024 et la prétendue "
clause du besoin
"
n'aura bientôt plus de portée propre, si tant est qu'elle en ait eu une, ce qu'il
conteste fermement. En effet, cette dernière n'aurait aucune base légale en
droit de l'aménagement du territoire. Il s'agirait d'une notion qui a trait aux
délégations que fait l'Etat dans des situations de monopole.
Le rapport au sens de l'art. 47 OAT décrit plus
précisément les raisons pour lesquelles le projet litigieux s'imposerait à
l'endroit prévu (chap. 5.1):
"D'une manière générale, la
pratique des sports motorisés affiche une offre faible, comparée à la demande.
En Suisse, seule une quinzaine de circuits de motocross est ouverte au public
3
,
dont moins de la moitié se situe en région Romande (voir annexe
n° 1102-1-4). L'Est vaudois et le canton du Valais en sont notamment
exempts (voir figure 2).
(...)
En outre, le centre " C.________"
ne constituera pas un circuit tout-terrain classique. Il ne sera pas ouvert à
la pratique libre ou compétitive des sports motorisés, mais se concentrera sur
l'enseignement des personnes débutantes. Il aura pour objectif de promouvoir
les sports motorisés tout-terrain auprès du grand public, en permettant
l'initiation de tous, sans restriction. A ce titre, il proposera un large panel
de cours, d'installations
4
et de matériel, dont peu de circuits
pourront se targuer. Il développera une offre spécifiquement adaptée aux
personnes sans expérience, qu'elles soient majeures ou mineures, ainsi que
valides ou en situation de handicap (mental
5
, physique), chose fort
rare. A.________ a notamment créé l'association "Roulons ensemble" en
2011, dont le but est de proposer un encadrement et du matériel
6
spécialement conçus pour les personnes en situation de handicap. Celles-ci
peuvent ainsi pratiquer une activité, qui leur est usuellement inaccessible.
D'autre part, les cours dispensés
par le centre " C.________" permettront de se familiariser avec la
conduite des deux-roues, en quelques heures ou quelques jours, dans des
conditions de sécurité optimales. Les élèves y acquerront les postures et les
réflexes, potentiellement utiles dans la circulation. La section vaudoise du TCS
a notamment organisé une formation "terrain" au sein des
infrastructures " C.________", enseignant les comportements à adopter
en moto, face aux surfaces glissantes (terre, boue, etc.). Les activités du
centre présenteront donc un intérêt en termes de sécurité routière.
(...)
Il convient de souligner que le
centre "C.________" fonctionnera en tandem avec le Centre D.________,
jusqu'à l'horizon 2024. En effet, le D.________, ouvert à Moudon depuis l'année
2017, appartient également à A.________. Il a été développé par ce dernier,
pour pallier les délais associés à la procédure du PA "La Bruyère" et
l'interruption consécutive de ses activités professionnelles (voir chapitre 2).
Le D.________offre des prestations
similaires à celles du centre "C.________", si ce n'est qu'il:
-
propose en plus un circuit en halle et des cours de sécurité
routière;
-
ne propose pas de soirées de quads sur neige.
Il convient de noter que les
centres " C.________" et D.________ne seront pas des doublons, mais
des compléments, car A.________ n'y mènera pas d'activités simultanées. Seul
garant de ses cours, il ne pourra en effet pas se trouver sur les deux sites en
même temps. De plus, chacun de ces centres présentera des spécificités et des
avantages, qui favoriseront la réalisation de certaines activités, plutôt que
d'autres. Le centre "C.________" sera notamment plus adapté à
l'organisation de camps' et sera le seul à pouvoir offrir des activités de
quads sur neige. Il faut donc concevoir ces deux centres comme des sites
exploités par une même entreprise, selon ses besoins, d'où leur proximité. Un
site ne peut notamment pas totalement remplacer l'autre, mais ils peuvent
toutefois fonctionner l'un sans l'autre, comme c'est actuellement le cas du D.________
ou ce le fut - par le passé - avec le centre "C.________".
À relever également que les
activités du D.________ seront limitées dans le temps, car les terrains
concernés font actuellement l'objet d'une réflexion communale, quant à leur
réaffectation. Le bail de A.________ prendra ainsi fin en 2024, soit dans 6
ans. Le centre "C.________" sera ensuite le seul du genre, dans la
région.
En résumé, l'offre du centre
"C.________" différera et complètera celle des circuits de cross
traditionnels du canton et de ses alentours, permettant ainsi de diversifier
l'offre sociale et de loisirs de la région. Sa clientèle se composera
essentiellement de novices issus de groupes d'intérêts divers (individuel,
association, entreprise, ...), qui ne seraient nullement autorisés à s'élancer
sur une piste classique. Les pilotes expérimentés auront par ailleurs peu
d'intérêt à pratiquer ce circuit et s'orienteront préférentiellement vers des
sites plus techniques et plus forts en sensations.
Il est prévu que la fréquentation
du centre "C.________" s'élèvera au maximum à quelques 750 personnes
par année, incluant environ 100 enfants, telle qu'à sa fermeture en 2012. La
clientèle du centre "C.________" ne croîtra pas à l'avenir, du moins
pas significativement. Le projet vise en effet à légaliser son activité et non
à la développer, en vue de répondre à un besoin actuel avéré. (...)"
c) La question qu'il convient de se poser en premier
lieu est celle de savoir si une piste de motocross telle que celle qui est ici
litigieuse (soit une surface de moins de 4000 m² consacrée à
l'enseignement à des personnes débutantes) est imposée par sa destination en
dehors de la zone à bâtir. Dans l'arrêt 1C_8/2022 précité concernant également
une piste de motocross fermée au public destinée à l'entraînement du fils du
recourant (espoir du motocross suisse), le Tribunal fédéral a constaté qu'on ne
voyait pas pourquoi d'autres endroits présentant les mêmes caractéristiques
(terrain herbeux et meuble sur une surface relativement étendue) ne pourraient
pas être trouvés en zone à bâtir. Il a également relevé que l'examen d'une
seule alternative, soit le déplacement de la piste sur des parcelles en zone
artisanale dont le recourant était propriétaire et qui étaient situés à
proximité, n'apparaissait pas suffisant. Il a enfin relevé que les nuisances
apparaissaient supportables pour les voisins et qu'on ne pouvait par conséquent
pas considérer d'emblée que la piste litigieuse ne pouvait trouver sa place
qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'elle occasionnait.
Les mêmes constats peuvent être faits en l'espèce.
Comme le montre le fait que le recourant a pu exploiter son école de motocross
pendant plusieurs années dans une zone industrielle à Moudon, on ne peut pas exclure
qu'il puisse continuer à l'avenir à exercer son activité dans une zone à bâtir.
On pouvait ainsi attendre de lui et de la commune qu'ils procèdent à une
évaluation sérieuse de sites alternatifs en examinant au niveau régional, et
pas seulement communal, s'il existe en zone à bâtir une zone d'affectation
appropriée. Dans ce cadre, le recourant aurait notamment pu s'adresser à la
structure en charge de la stratégie régionale de gestion des zones d'activité
prévue par la mesure D12 du PDCn. Il aurait en effet été intéressant de savoir
dans quelle mesure l'évaluation régionale ouvrait une porte à des installations
telles que celles du recourant dans les zones d'activités régionales existantes
ou à créer. A cet égard, le fait que le recourant ait pris contact avec
Payerneland pour y établir son activité n'apparaît clairement pas suffisant. Il
ne ressort pas non plus du dossier qu'il y aurait eu dans le cadre de
l'élaboration du PPA une réflexion sur la coordination avec les pistes de
motocross existantes dans la région (le rapport selon l'art. 47 OAT se
limitant à lister à son annexe 1102-1.4 les pistes de motocross existantes en
Suisse). Il a été indiqué à ce propos lors de l'audience qu'une piste de
motocross existe à Combremont-le-Petit sur le territoire de la commune de
Valbroye. Enfin, il ressort notamment des déclarations du syndic lors de
l'audience que l'activité du recourant sur le site (exercée entre 1995 et 2012)
n'avait jamais suscité de plaintes du voisinage, alors que des habitations sont
relativement proches.
A priori,
il ne s'agit par conséquent pas d'une activité
qui ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir, ce d'autant plus
que le recourant indique être en transition pour l'emploi de motos électriques
(cf. procès-verbal de l'audience et déterminations du 20 mars 2023).
d) En conclusion, le tribunal relèvera que, en
l'absence d'une démonstration suffisante que l'activité litigieuse ne peut pas
être effectuée dans un autre site en zone à bâtir ou sur une piste de motocross
existante dans la région et doit par conséquent nécessairement s'exercer sur le
bien-fonds litigieux, l'intérêt public majeur que constitue la préservation des
zones non constructibles et la distinction fondamentale entre espace bâti et
non bâti doit conduire au refus de légaliser une nouvelle piste de motocross
sur des terrains sis en dehors de la zone à bâtir. Pour ce motif, le refus
d'approbation du
PPA La Bruyère
ne prête pas le flanc à la
critique.
5.
Le recourant se prévaut aussi du principe de l'autonomie communale.
Recevable de la part d'un particulier dans certains
cas de figure (cf. sur ce point Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif,
Volume III: L’organisation des activités de l’Etat. Les biens de l’Etat, 2
e
éd., Berne 2018, n° 5.5.3.4, p. 468 s.), ce grief ne permet pas
d'aller à l'encontre des art. 18 et 24 LAT et de dispenser la commune de
procéder à une appréciation complète des circonstances, y compris une
évaluation sérieuse de sites alternatifs, avant d'adopter un plan d'affectation.
Il doit par conséquent également être écarté.
6.
Le recourant se plaint d'une atteinte à sa liberté économique.
Le refus d'adopter un PPA qui autoriserait le
recourant à exploiter un centre de motocross peut être constitutif d'une
atteinte à la liberté économique de celui-ci. Pour être conforme aux art. 26
et 27 Cst., une telle atteinte doit reposer sur une base légale claire, se
justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Cela étant, selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, si une mesure d'aménagement du territoire
poursuit principalement des buts d'aménagement du territoire et même si elle a
pour effet de limiter l'activité économique, elle n'est pas fondamentalement en
contradiction avec la liberté économique. Il en irait autrement si, sous
couvert d'aménagement du territoire, la mesure visait à restreindre la
concurrence économique, ou si elle vidait la liberté économique de son contenu
(ATF 142 I 162 consid. 3.3).
En l'occurrence, les art. 18 et 24
LAT constituent une base légale suffisante permettant de restreindre l'usage
fait d'un territoire. L'intérêt public d'une planification garantissant la
séparation du bâti et du non-bâti et
la préservation des zones non
constructibles répond à un intérêt public
et on est par
conséquent en présence d'une mesure qui
poursuit principalement des buts
d'aménagement du territoire
.
Celle-ci ne vise pas à restreindre
la concurrence économique et ne vide pas la liberté économique de son contenu.
Enfin, sur le plan de la
proportionnalité, l'intérêt privé du recourant à pouvoir librement exploiter,
diversifier et développer son entreprise n'est pas susceptible de l'emporter
sur l'intérêt public à un aménagement du territoire répondant aux exigences de
la LAT.
7.                Au de ce qui précède, le PPA n'étant pas
conforme aux exigences de la LAT et le refus d'approbation du DIT devant être
confirmé, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le
recourant à l'encontre des autres motifs de refus figurant la décision
attaquée.
Pour cette même raison, il n'est pas non plus
nécessaire d'examiner les griefs figurant dans l'opposition de Pro Natura Vaud et
de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage.
8.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.
Succombant, le recourant devra supporter l'émolument judiciaire (art. 49
al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas matière à
allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire du 6 mai
2022 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 juin 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.