vd_omni · AC.1995.0282 · 1998-11-11 · fr

WWF VAUD c/Corbeyrier | Nouveau tracé d'un chemin carrossable hors zone à bâtir et en forêt, qui modifie l'aspect des lieux (mouvements de terre importants) nécessite une autorisation de défrichement et une autorisation spéciale selon 81 LATC. De tels travaux ne peuvent être dispensés de l'enquête publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.1998 AC.1995.0282

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 novembre 1998
sur le recours formé par l'Association
WWF
VAUD
(
Section du WWF Suisse
), case postale, à 1800 Vevey 1
contre
la décision du 29 septembre 1995 de la
Municipalité
de Corbeyrier
, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
relative à une voie d'accès reliant les chalets d'alpage de Luan et de Plan
Falcon.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Bernard Dufour et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière:
Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     L'ancien chef du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement
Département de l'économie) a autorisé le 12 mars 1991 la construction d'un
réseau de dessertes forestières à Luan sur les territoires des communes de
Corbeyrier, Leysin et Yvorne. Cette décision a fait l'objet d'un recours de la
Ligue vaudoise pour la protection de la nature du 26 mars 1991 ainsi que d'un
recours de l'association WWF Vaud du 30 mars 1991. Ces recours ont été transmis
au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 al. 1
de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre
1989 (LJPA). Lors d'une audience tenue le 2 septembre 1991 à Corbeyrier, les
parties à la procédure sont parvenues à l'accord suivant :
"1. Les deux associations recourantes
retirent leur recours en ce qui concerne le chemin forestier Luan - Gros bois.
Elles retirent également leur recours concernant le chemin forestier Prafaudaz
- Maupas à la condition que toutes garanties utiles soient données pour éviter
la liaison entre Luan et Leysin. Concernant le chemin forestier Luan - Plan
Falcon, les associations recourantes retirent leur recours pour la construction
du chemin jusqu'au point 1350 et pour la piste à tracteur (ou piste forestière)
depuis le point 1350 jusqu'au lieu-dit "La Colline" (collure).
2. La Municipalité de Corbeyrier renonce à la
construction du chemin forestier Luan - Plan Falcon depuis le point 1350
jusqu'au chalet d'alpage Plan Falcon.
3. Les Municipalités de Leysin et Corbeyrier
s'engagent à ne pas créer une nouvelle liaison forestière entre les lieux dits
"Maupas" et "Colline" (collure).
4. Conformément aux plans mis à l'enquête
publique, l'accès des véhicules aux dits chemins sera empêché par des barrières
physiques sous réserve de l'accès aux chalets d'alpage.
5. Le Service des forêts et de la faune
soumettra le projet de dessertes au Service de l'aménagement du territoire pour
l'octroi de l'autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT."
B.                    La Municipalité de
Corbeyrier a fait étudier en octobre 1991 un projet d'aménagement de l'alpage
"Luan - Plan Falcon - Les Mandreys" par le bureau Pâturage Conseils
et Projets. Cette étude comporte notamment le passage suivant relatif à l'accès
au chalet de Luan et au pâturage :
"La meilleure solution est évidemment le
projet général forestier qui permet une utilisation sylvo-pastorale d'une
grande surface, et donc une meilleure rentabilisation des investissements.
Dans ce projet sylvo-pastoral, il est prévu une route permettant un accès idéal
au chalet de Luan et une desserte secondaire qui permet un accès jusqu'à Plan
Falcon.
Toutefois vu le stade de développement du
projet, il semble opportun de proposer, qu'au cas où sa réalisation viendrait à
être compromise, une amélioration du chemin existant soit réalisée jusqu'au
chalet de Luan. L'accès à Plan Falcon resterait limité aux véhicules tout
terrain légers."
L'étude d'aménagement
de l'alpage comporte un devis estimatif des travaux, qui mentionne pour l'accès
au chalet un prix de 91'200 fr. (760 ml. x 120 fr.). Le bureau Pâturage
Conseils et Projets est intervenu ensuite auprès du Service des améliorations
foncières en vue d'obtenir des subventions. Les autorités cantonales et
fédérales compétentes en la matière ont autorisé une mise en chantier anticipée
des travaux d'adduction d'eau à réaliser en première étape en 1993. Par la
suite, le Service des améliorations foncières a proposé au Conseil d'Etat
d'accorder les subventions requises par la Commune de Corbeyrier; cette
proposition a été acceptée le 21 mai 1994, le montant de la subvention
s'élevant à 50'800 fr. Le Service fédéral des améliorations foncières a accordé
le 18 octobre 1994 les subventions fédérales; sa décision a fait l'objet d'une
publication dans la Feuille fédérale 1994 III p. 1888 avec l'indication
suivante :
"Commune de Corbeyrier VD, adduction d'eau et pistes,
alpages communaux de Luan et Plan Falcon, projet no VD 2635"
. La
décision fédérale est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours.
C.                    En date du 30 août 1994,
le bureau Tecnat SA, mandaté par la Commune de Corbeyrier, a établi le rapport
suivant concernant le pâturage de Luan :
"1       Piste d'accès à Plan Falcon
1.1     Introduction
Le
pâturage de Luan comprend deux chalets d'alpage séparés par une dénivellation
d'environ 200 m.
L'accès
jusqu'au chalet inférieur sera amélioré dans le cadre de la construction d'un
chemin forestier.
Il
était également prévu de construire un chemin forestier jusqu'au chalet de Plan
Falcon. Cependant suite à une opposition de la LVPN et du WWF lors de l'enquête
publique, ce dernier a dû être abandonné.
Le
seul accès existant entre ces deux chalets est une ancienne piste à char dont
la pente dépasse 30 %.
Le
but des travaux projetés est d'améliorer cette piste pour la rendre carrossable
avec un transporter agricole.
1.2     Travaux
projetés
Les
travaux projetés ont été planifiés en tenant compte des contraintes suivantes :
-    largeur de 2,5 m avec une banquette de 0,5 m afin de
permettre le passage en toute sécurité des véhicules agricole,
-    pente ne dépassant pas 20 % pour éviter les problèmes
d'érosion,
-    bonne intégration dans le site de manière à limiter
l'impact paysager.
Caractéristiques techniques
Longueur
totale :                            1010 m
Longueur à corriger :                      740 m
Pente moyenne :                            18 à 20 %
Déblai moyen :                              1,8 m3/m
Fondation :                                    néant
Renvois d'eau :                              en bois
Ensemencement :                          talus et planie
Les
observations de la piste actuelle ont montré que pour éviter des problèmes
d'érosion, il ne faut pas dépasser une pente d'environ 20 %; au-delà l'herbe
est arrachée par les roues des véhicules et ne fixe plus le terrain.
Pour
limiter l'emprise des lacets, ces derniers ont été placés dans des secteurs où
la pente du terrain naturel n'est pas trop forte et si possible dans des zones
où la forêt exerce une protection visuelle.
Il
est prévu de terrasser systématiquement 2,0 m en déblai dans le terrain en
place, de créer un remblai d'environ 1 m de large et de répartir les matériaux
excédentaires (env. 700 m3) à 4 ou 5 emplacements favorables situés le long du
tracé.
Aucune
fondation n'est prévue. La planie devra être compactée soigneusement et
ensemencée immédiatement avec un mélange de graines produit prise, paille et
bitume. Pendant une saison, il ne faudra pas circuler avec des véhicules; le
bétail devra être tenu à l'extérieur de la piste pendant au moins deux
saisons."
D.                    L'Association WWF Vaud
est intervenue le 8 juillet 1995 auprès de la municipalité pour lui rappeler
l'engagement qu'elle avait pris devant le Tribunal administratif au sujet de la
liaison menant de Luan à l'alpage de Plan Falcon. Le Service des forêts, de la
faune et de la nature est également intervenu auprès de la municipalité le 23
août 1995 pour lui demander de renseigner le plus clairement possible les
associations concernées au sujet de la nature et de l'importance des travaux
envisagés. La municipalité a donné la réponse suivante le 29 septembre 1995 :
"Tout d'abord, sachez qu'il n'est
aucunement dans notre intention de créer une nouvelle piste forestière à Luan.
Il ne s'agit, en fait, que de l'entretien partiel de la piste existante, dans
le but principal de faciliter l'entretien du pâturage et d'améliorer la
sécurité de l'exploitant.
Les travaux que nous prévoyons ne concernent
que la partie centrale du pâturage et consistent à ramener la pente de la piste
à 20 % tout en gardant le même gabarit sur terrain non fondé.
Le passage à gué dans le torrent sera également aménagé de façon à faciliter la
transhumance du bétail.
D'autre part, nous tenons à préciser que ces
travaux sont totalement indépendants du "Projet intégré de Luan" et
vous informons que, pour ce dernier, nous respecterons strictement ce qui avait
été convenu."
E.                    L'Association WWF Vaud
est intervenue directement auprès du Tribunal administratif le 6 décembre 1995
pour signaler qu'une nouvelle liaison avait été créée par la Commune de
Corbeyrier entre Luan et Plan Falcon et pour demander que les travaux soient
interrompus définitivement et l'endroit remis en état. Le Tribunal
administratif a enregistré cette intervention comme un recours. Le Service des
améliorations foncières, le Service des forêts, de la faune et de la nature, le
Service de l'aménagement du territoire et la municipalité se sont déterminés
sur le recours. Tant la municipalité que le Service des forêts, de la faune et
de la nature ont précisé qu'il s'agissait uniquement d'une desserte agricole
qui n'avait aucun rapport avec le projet de desserte forestière effectivement
abandonné. La Ligue vaudoise pour la protection de la nature a été invitée à
participer à la procédure. Au cours de l'audience tenue à Luan le 31 mai 1996,
la section du tribunal a parcouru la totalité du nouveau chemin qui a été créé
entre le chalet de Luan et le chalet de Plan Falcon; il a constaté à cet
occasion que le nouveau tracé réalisé s'écartait dans sa plus grande partie du
tracé du chemin existant, qu'il avait nécessité un défrichement (plus d'une
douzaine d'arbres) et que la hauteur des remblais et déblais des terrassements
atteignait 3 à 5 m dans les courbes.
Considérant en droit:
1.                     a) La municipalité
estime que le dépôt du recours serait tardif.
b) La décision
autorisant les travaux contestés n'a pas fait l'objet d'une publication ni
d'une notification régulière. Une notification irrégulière ne peut entraîner
aucun préjudice pour les parties. Le délai de recours commence à courir, faute
de publication ou de notification, dès que le recourant a eu connaissance de la
décision en question (ATF 116 Ib 325-326 consid. 3a).
c) En l'espèce, la
réponse donnée par la municipalité à l'association recourante le 29 septembre
1995 ne comporte pas les indications permettant d'apprécier clairement la
nature et l'importance des travaux prévus. En particulier, la municipalité ne parle
que de l'entretien partiel de la piste existante, se limitant à préciser que
les travaux sur la partie centrale du pâturage consistaient à ramener la pente
de la piste à 20 % tout en gardant le même gabarit sur terrain non fondé. Ces
informations ne permettent pas de déterminer si un nouveau tracé a été
envisagé; au contraire, elle laisse penser que seul le chemin existant, dans
son tracé initial, fait l'objet de travaux d'entretien. Or, la municipalité
possédait toute la documentation permettant de renseigner de manière complète
l'association recourante. En particulier, elle disposait d'un plan daté du 29
août 1994 qu'elle a produit sous no 1 de son bordereau, mentionnant très
clairement l'emprise du nouveau tracé ainsi que le nombre d'arbres à abattre.
Elle disposait aussi de l'étude du bureau Tecnat SA du 30 août 1994. Si la
municipalité souhaitait donner une information précise et objective à
l'association recourante elle n'aurait pas manqué d'annexer ces documents à sa
lettre du 29 septembre 1995. Ne l'ayant pas fait elle n'a pas permis à
l'association recourante de disposer de toutes les informations lui permettant
d'apprécier l'importance des travaux prévus et de décider si elle entendait
recourir ou non contre la décision communale. Le recours formé le 6 décembre
1995, après une visite sur place des représentants de l'association recourante,
n'apparaît ainsi pas tardif; en effet, à défaut d'informations plus précises,
seule la visite des lieux permettait de prendre connaissance de la nature et de
l'importance des travaux litigieux. Au surplus et à part la lettre de la
municipalité du 29 septembre 1995, le dossier ne comporte aucune décision
communale délivrant le permis de construire pour la réalisation de ces travaux,
de sorte que l'on ignore encore aujourd'hui à quelle date ces travaux ont été
effectivement autorisés et à quelles conditions.
2.                     Il convient d'emblée de
relever que le tracé du nouveau chemin est situé hors des zones à bâtir et
qu'il traverse une partie de forêt, ce que les parties ne contestent pas.
a) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la construction d'une route en forêt ou en
zone agricole, si elle n'est pas prévue par un plan d'affectation spécial, doit
faire l'objet d'une autorisation de construire au sens des art. 22 et ss de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 19 juin 1979 (LAT). Si la route
est conforme à l'affectation de la zone, c'est-à-dire si elle sert à
l'exploitation de la forêt ou à des fins agricoles, elle sera autorisée selon
l'art. 22 LAT. En revanche, si la route ne sert pas à de tels buts, elle devra
faire l'objet d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT et, le cas échéant,
d'une autorisation de défricher (ATF 112 Ib 256 et ss en relation avec l'ATF
112 Ib 164 et 409; voir aussi ATF 117 Ib 42 et ss). Le seul fait que l'art. 18
al. 3 LAT rappelle que "l'aire forestière est définie et protégée par la
législation sur les forêts" ne signifie pas qu'un projet de chemin
forestier soit soustrait à l'exigence d'une autorisation de construire (voir ATF
116 Ib 309 et ss). Il convient donc d'appliquer les procédures prévues par la
législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire pour
autoriser la construction de routes en forêt. Il en va de même aussi pour les
routes situées en zone agricole.
b) La loi sur les
routes du 10 décembre 1991 (LR) fait partie du droit cantonal de l'aménagement
du territoire; elle s'applique aux routes appartenant au domaine public
cantonal ou communal, ou qui font l'objet d'une servitude de passage public (art.
1er LR). Les projets de routes transférés au domaine public sont soumis à la
procédure prévue par l'art. 13 LR. Cette procédure correspond à celle de
l'adoption et de l'approbation de plans d'affectation; l'approbation du plan
déploie également les effets d'un permis de construire permettant
d'entreprendre directement les travaux. Si les routes projetées ne sont pas
transférées au domaine public, la loi sur les routes ne s'applique pas; mais si
le projet couvre une surface relativement importante, les travaux sont soumis à
l'obligation spéciale de planification en vertu de l'art. 2 LAT (ATF 120 Ib 212
consid. 5; 119 Ib 178 consid. 2 et 4; 117 Ia 359 consid. 6a; 116 Ib 139 consid.
4). Ils doivent alors faire l'objet d'un plan partiel d'affectation au sens de
l'art. 44 lit. b de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC), établi selon la procédure prévue aux
art. 56 ss LATC. Les routes sises hors des zones à bâtir et qui ne sont pas
soumises à l'obligation spéciale de planifier ou qui sont déjà prévues par un
plan partiel d'affectation, font l'objet de la procédure d'autorisation de
construire au sens des art. 103 et ss (LATC). Lorsqu'il s'agit d'une desserte
servant à des fins forestières et/ou agricoles, l'autorisation spéciale du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est requise en
vertu de l'art. 120 lit. c LATC (annexe II au règlement d'application de la
LATC). Si la route ne sert pas à des buts forestiers ou agricoles et qu'elle n'est
pas prévue par un plan partiel d'affectation, elle devra faire en plus l'objet
de l'autorisation spéciale prévue par l'art. 24 LAT et 120 lit. a LATC et d'une
autorisation de défrichement pour le tronçon traversant la forêt. La question
d'une éventuelle dispense d'enquête publique est à examiner dans ce cas selon
les critères posés à l'art. 111 LATC.
c) En l'espèce, les
travaux litigieux ont pour effet de créer sur plus de 700 m un nouveau tracé
d'une voie d'accès carrossable pour véhicule tout terrain entre Luan et Plan
Falcon. Bien que ces travaux soient importants, ils ne sont pas soumis à une
obligation de planification spéciale qui ne concerne en principe que les
travaux soumis à l'étude d'impact. En outre il n'apparaît pas que le chemin
fasse partie du domaine public et il ne ressort pas du dossier que le tracé
soit grevé d'une servitude de passage public. Ces travaux sont donc soumis à la
procédure d'autorisation de construire régie par les art. 103 ss LATC.
3.                     a) L'art. 111 LATC
permet à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux
intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect
du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter
atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à
traiter. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à
porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins,
associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large
du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds.
D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est
conforme aux dispositions applicables en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales (voir arrêt AC
95/206 du 13 février 1996; ainsi que l'arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à
la RDAF 1993 p. 225 et ss).
b) En l'espèce,
l'inspection locale a démontré que les travaux modifiaient clairement l'aspect
des lieux notamment par l'importance des mouvements de terre qu'ils ont
impliqué (700 m³). Ces travaux étaient de plus soumis à une autorisation de
défrichement puisque les parties ont admis que la route ne servait pas à des
fins forestières et nécessitaient aussi une autorisation cantonale spéciale
exigée par l'art. 81 LATC. Comme le Service des forêts l'a encore relevé dans
ses déterminations, la nouvelle route touche un site qui a été porté à
l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (no 196 de
l'inventaire du 16 août 1972) et les travaux en cause doivent aussi faire
l'objet de l'autorisation spéciale prévue par les art. 17 LPNMS et 120 lit. c
LATC et l'annexe II au RATC (construction située dans un site mis à
l'inventaire). De tels travaux dont les effets sont comparables à la création
d'une nouvelle route carrossable pour les véhicules tout terrain, doivent être
mis à l'enquête publique afin que les associations de protection de la nature
spécialement concernées par l'accord qu'elles avaient conclu avec la
municipalité en 1991, puissent faire valoir leurs éventuelles objections;
l'enquête publique se justifie aussi pour que les autorités cantonales
concernées soient à même de statuer sur les autorisations requises par les
législations spéciales sur les forêts, sur la protection de la nature et sur
l'aménagement du territoire, en connaissance des observations ou des
éventuelles oppositions soulevées pendant l'enquête publique.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de la
municipalité du 29 septembre 1995 annulée; le dossier est retourné à la
municipalité afin qu'elle établisse un dossier de demande de permis de
construire et procède à une mise à l'enquête publique conforme à l'art. 109 ss LATC;
et qu'elle demande aux services cantonaux compétents les autorisations
spéciales requises conformément à la procédure prévue à l'art. 113 LATC. Vu
l'issue du recours, un émolument de justice de 1'500 fr. est mis à la charge de
la Commune de Corbeyrier (art. 55 al. 2 LJPA). Il n'y a en outre pas lieu
d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est admis.
II.                     La décision de la Municipalité de Corbeyrier du
29 septembre 1995 est annulée.
III.                     Le dossier est renvoyé à la Municipalité de
Corbeyrier afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.
IV.                    Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de la Commune de Corbeyrier.
V.                     Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 11 novembre 1998
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)