vd_omni · AC.2020.0006 · 2020-12-01 · fr

A.________, B.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Montreux | Zone réservée cantonale sur une parcelle de 4'480 m2 sise le long de la route d'accès au village des Avants (route des Narcisses), un peu à l'écart du centre du village, au sud de ce dernier et régie par un PPA prévoyant de l'habitation collective en amont et de l'habitation individuelle en aval. Parcelle entourées au sud et au nord par des parcelles bâties sises, comme elle, le long de la route des Narcisses. Parcelle situéee entre la route et la voie ferrée du MOB avec, au delà, un vaste secteur en zone agricole. Le fait que la commune souhaite maintenir le haut de la parcelle en zone à bâtir n'est pas déterminant. Dès lors que la parcelle litigieuse présente une surface importante, n'est pas bâtie, se trouve à la frange du territoire constructible en dehors du périmètre compact d'agglomération à plusieurs kilomètres du centre de Montreux et des principaux éléments d'équipment (commerces, écoles), forme une unité paysagère avec la zone agricole en contrebas (à l'exception de la partie supérieure) et avait apparemment encore récemment une utilisation agricole, la possibilité d'un déclassement entre raisonnablement en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation. Constat également que la parcelle en question se trouve dans une commune où le travail de redimensionnement de la zone à bâtir s'annonce a priori complexe et délicat. La question du maintien en tout ou partie de la parcelle en zone à bâtir, notamment le haut de la parcelle, implique une analyse fine de la situation qui ne peut pas être faite au stade de la zone réservée. Cette analyse dans le cadre de l'élaboration du plan d'affectation communal devra notamment permettre de trancher la délicate question de la délimitation du territoire urbanisé à cet endroit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.12.2020 AC.2020.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
décembre 2020
Composition
M. François Kart, président; M. Stéphane Parrone, juge;
Mme Pascale Fassbind-de Weck ; assesseure.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********, tous
deux représentés par Sarah PERRIER, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Autorité concernée
Municipalité de Montreux,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 21 novembre 2019
(parcelle No 4774 de  la Commune de Montreux - approbation zone réservée
cantonale selon art. 46 LATC)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la
parcelle n° 4774 de la Commune de Montreux, régie par le plan de quartier
"********" approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. D'une
surface de 4'480 m2, ce bien-fonds se situe dans la localité des ******** le long
de la route ********, un peu à l'écart du centre du village, au Sud de ce
dernier. Le village des ******** est un village de montagne sis à environ 1000
mètres d'altitude sur les hauts de Montreux, à environ 9 kilomètres du centre-ville.
Le village est accessible par la route et par le train depuis Montreux
Des parcelles bâties se trouvent directement au Nord
et au Sud de la parcelle n° 4774 ainsi qu'à l'Ouest, de l'autre côté de la route
********. La parcelle n° 4774 est longée côté ******** par la voie ferrée du
MOB. Au-delà de la voie ferrée se trouve un vaste secteur en zone agricole.
Le plan de quartier "********" (ci-après:
le plan de quartier) comprend également les parcelles  n
os
4773,
5024 et 4770 qui se trouvent dans le prolongement de  la parcelle n° 4774 au ********,
le long de la route ********. Le plan de quartier prévoit en amont, le long de
la route ********, un secteur destiné à l'habitation collective et accessoirement
aux activités du secteur tertiaire et commercial (parcelles n
os
4774
et 4773). La partie aval de la parcelle n° 4774 est destinée à l'habitation
individuelle groupée. Le secteur correspondant aux parcelles n
os
5024
et 4770 est soumis au règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions, zone d'utilité publique (cf. art. 1.2 du règlement de plan
de quartier [RPQ]). Selon l'art. 2.8 RPQ, les surfaces de plancher brutes
habitables se montent au total à 2'600 m
2
.
B.
A.________ et B.________ ont mis à l'enquête
publique du 4 juillet au 2 août 2018 la construction sur la parcelle n° 4774  de
deux immeubles d'habitation avec garage souterrain de 12 places. Le Service du
développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire
et du logement [DGTL]) a formulé une opposition le 26 juillet 2018. Il fondait
son opposition sur les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Il
invoquait le fait que le territoire constructible de la commune de Montreux
était surdimensionné et qu'il s'agissait d'éviter de rendre de futurs dézonages
impossibles ou plus difficiles.
C.
Le SDT a soumis à l'enquête publique du 24 octobre
au 22 novembre 2018 un projet de "zone réservée cantonale selon art. 46
LATC" sur la parcelle n° 4774.
A.________ et B.________ ont formulé une opposition
le 22 novembre 2018. A la requête des opposants, une séance de conciliation a
été organisée le 29 janvier 2019, conformément à l'art. 14 LATC. Celle-ci n'a
pas abouti.
Par décision du 21 novembre 2019, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE, actuellement Département des
institutions et du territoire [DIT]) a levé l'opposition de A.________ et B.________
et a approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 4774.
D.
Par acte du 7 janvier 2020, A.________ et B.________
(ci-après: les recourants) ont recouru à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du département du 21
novembre 2019. Ils concluent à son annulation. Ils font notamment valoir que la
Commune de Montreux a entrepris de réviser le Plan général d'affectation des
hauts de la commune, révision qui a été soumise au canton pour examen
préliminaire en juillet 2019 et aurait obtenu, entre fin novembre et début
décembre 2019, le feu vert du DTE pour le dépôt à l'examen préalable. Ils
précisent que la partie supérieure de la parcelle n° 4774 (soit celle située le
long de la ******** destinée à accueillir le projet de construction mis à
l'enquête publique du 4 juillet au 2 août 2018) va rester en zone à bâtir. Ils
font  valoir à cet égard que la commune aurait trouvé une solution au problème
de surdimensionnement dans le cadre de la révision du PGA tout en maintenant le
haut de la parcelle n° 4774 en zone à bâtir. Ils relèvent en outre que, dès
lors que le nouveau plan d'affectation communal va prochainement être mis à
l'enquête publique, la municipalité pourra intervenir contre un projet de
construction non conforme à la future réglementation sur la base de l'art. 49
LATC, sans qu'une zone réservée soit nécessaire.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la
municipalité) a déposé des déterminations le 11 février 2020. Contrairement à
ce que soutiennent les recourants, elle indique que les documents qu'elle a
remis au SDT en juillet 2019 n'ont pas fait l'objet d'un accord de principe
permettant la poursuite de la procédure avec la phase d'examen préalable. Elle
précise que des coordinations avec des services cantonaux sont encore nécessaires
et que, au préalable, elle devra encore vérifier le surdimensionnement de la
zone à bâtir par la mise à jour du simulateur cantonal. Cette démarche pourrait
avoir une incidence sur la proposition d'inclure ou non la parcelle n° 4774
dans la zone à bâtir. Elle indique que, dans ces conditions, le dossier ne
pourra pas être soumis prochainement aux services cantonaux pour l'examen préalable.
Pour le surplus, la municipalité s'étonne de l'affirmation du SDT selon
laquelle la parcelle litigieuse serait en dehors du territoire urbanisé, le SDT
ayant admis que les terrains centraux du village des ******** appartiennent à
la zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Le SDT a déposé sa réponse le 12 mars 2020. Il
conclut au rejet du recours.
Par la suite, les recourants, le SDT et la
municipalité ont déposé des observations complémentaires.
Le 10 juillet 2020, la municipalité a été invitée à
se déterminer sur la question de savoir si le village des ******** dispose de
commerces et d'infrastructures scolaires et à indiquer à quelle distance se
trouve le premier commerce de type "grande surface". Dans sa réponse
du 21 juillet 2020, la municipalité a indiqué qu'il n'y a aux ******** que des
cafés-restaurants, que le commerce alimentaire le plus proche se trouve à 5.5
kilomètres, que la "grande surface" la plus proche se trouve encore
plus loin, soit à ******** ou à ********, et que l'école des ******** est
fermée depuis 6 ans. Les recourants se sont déterminés sur ces éléments le 21
août 2020. Ils mentionnent un projet d'implantation à court terme d'un commerce
dans le bâtiment de la Gare des ******** (espace de produits
"Denner", coin boulangerie et coin "produits du terroir")
et d'une agence postale officielle. Ils font également valoir que la
réalisation des neufs logements qu'ils ont mis à l'enquête pourrait permettre
la réouverture de l'école.
A la requête du juge instructeur, la DGTL a produit
le 28 août 2020 deux plans indiquant la délimitation du territoire urbanisé du
secteur des ******** et précisant les critères utilisés. Selon ces plans, la
parcelle n° 4774 n'est pas comprise dans le territoire urbanisé.
Le tribunal a tenu audience le 8 octobre 2020. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
″A la demande du président, Mme C.________ confirme que
le village des ******** n'est pas compris dans le périmètre du centre de
l'agglomération Rivelac – contrairement au village de ******** qui y est inclus
pour moitié – et qu'il n'existe actuellement pas de périmètre de centre pour
les différents villages (Caux, Les ******** etc.) Elle indique qu'au-delà de la
ligne ferroviaire située en contrebas de la parcelle se trouve une zone
agricole, puis de l'aire forestière.
Le président donne lecture du
passage suivant tiré de la décision attaquée: "Les zones construites
forment un noyau, dont la parcelle n° 4774 ne fait pas partie. Cette parcelle
apparaît comme une avancée en dehors du territoire urbanisé." Il relève
que les recourants considèrent pour leur part qu'il existe plusieurs entités
urbanisées dans le village qui s'est construit de façon horizontale et
longitudinale, le long de la route ******** et la voie de chemin de fer. Il
demande aux représentantes de la DGTL de se déterminer sur ces affirmations des
recourants, Mme D.________ explique que c'est l'application de divers critères
qui a conduit à exclure la parcelle litigieuse du territoire urbanisé, en
précisant que tout ce qui n'a pas été aménagé a été écarté. Mme E.________
ajoute qu'au vu de sa surface conséquente, la parcelle en cause se suffit à
elle-même; elle observe la présence sur celle-ci d'une machine agricole. Mme E.________
relève qu'une place de stationnement a en revanche été prise en compte dans le
territoire urbanisé. M. B.________  intervient en soulignant que ladite place
est directement liée à son projet de construction sur la parcelle n° 4774.
Me Perrier indique que 250-300 m
après l'entrée dans le village depuis le Sud, la route des ******** est bordée
de part et d'autre de constructions. M. B.________ relève que les habitants des
constructions situées le long de la route des ******** représentent 30 à 40% de
la population totale du village.
Mme Fassbind-de Weck observe que
l'on pourrait a priori distinguer deux zones, soit un front bâti – situé le
long de la route des ******** et composé de chalets et de constructions
comportant plusieurs appartements – et une zone nature. S'agissant de savoir si
une distinction aurait pu être faite à cet égard dans la délimitation du territoire
urbanisé – méthode dont Me Perrier indique qu'elle a été proposée par les
recourants – Mme E.________ fait valoir que le parcellaire fait foi. Mme D.________
ajoute que la DGTL s'est calquée sur les bordures aménagées et que la taille
importante de la parcelle a également été prise en considération. Me Perrier
souligne que le projet de construction envisagé ne nécessite qu'une surface de
1'000 m
2
. Mme E.________ relève que la Commune de Montreux doit
réduire sa capacité d'accueil et qu'il convient de lui donner les moyens pour
ce faire. Elle ajoute que l'idée n'est pas de faire du découpage, ce à quoi Me
Perrier rétorque que c'est précisément ce qui a été fait. Mme E.________
indique que la parcelle litigieuse pourrait à terme revenir à l'agriculture, ce
que M. B.________ exclut fermement en expliquant que d'importantes quantités de
terre y seront entreposées lors de prochains travaux relatifs à la ligne
ferroviaire et qu'une serre y sera par ailleurs installée.
Mme C.________ souligne une
contradiction dans les prises de position de l'autorité cantonale en ce sens
qu'il a dans un premier temps été indiqué dans un courrier de novembre 2018 que
le village des ******** appartenait au territoire urbanisé, appréciation qui a
par la suite été revue. Elle considère que, sous l'angle de la cohérence
territoriale, les limites foncières ne prévalent pas forcément, en relevant
qu'il s'agit en l'occurrence de combler le dernier "trou" et que l'on
peut s'interroger sur le fait de supprimer la dernière possibilité de construire
dans le village. Mme C.________ ajoute que les recourants se sont efforcés de
revoir leur projet de construction en suivant les conseils qui leur ont été
donnés. Me Perrier expose dans ce contexte que les recourants, qui ont acquis
la parcelle litigieuse en 2009, sont depuis près de dix ans en contact régulier
avec les autorités communales pour proposer un projet acceptable pour tous et
en accord avec les exigences posées par la commune. En réponse à Mme E.________
qui souligne une nouvelle fois que la commune est clairement surdimensionnée,
Mme C.________ indique cette dernière s'efforcera de répondre aux exigences
cantonales sur ce point.
Il est discuté du projet de
transformation du bâtiment de l'ancienne gare. M. B.________ explique que l'idée
est de regrouper dans cette construction, actuellement désaffectée, des
activités qui seules ne survivraient pas mais qui ensemble sont viables. Il
ajoute que le petit espace de vente envisagé, qui serait ouvert même durant le
week-end, proposerait des produits de base, des produits tels que du miel, de
la viande ou du fromage, ainsi que des produits que l'on pourrait commander. Il
indique qu'un tel commerce servirait aussi bien aux habitants du village, qui
ont manifesté leur intérêt par le biais d'un sondage, qu'aux touristes. Il
précise que ce projet n'a pas encore été mis à l'enquête publique, ce que
confirme Mme C.________ qui relève cependant avoir déjà rencontré les
architectes à deux reprises.
A la demande de Mme Fassbind-de
Weck, Mme C.________ indique que le village des ******** compte près de 300
habitants. S'agissant des emplois proposés dans le village, M. B.________
évoque la Clinique de Sonloup qui fournit entre 40 et 50 emplois, l'Institut du
Châtelard qui emploie une quinzaine de personnes – dont M. B.________ indique
qu'elles ne trouvent pas à se loger aux ******** –, la centrale de bûcheronnage
et deux restaurants. Il précise que l'Institut du Châtelard augmente chaque
année le nombre de chambres pouvant accueillir des pensionnaires.
A la demande du président, M. B.________
explique que les enfants du village du niveau primaire, qui bénéficient d'un
accompagnement jusqu'à la gare, fréquentent les établissements scolaires de
Brent et Chernex, Mme C.________ ajoutant que les gymnasiens se rendent pour
leur part à la Tour-de-Peilz. Me Perrier relève que le bâtiment scolaire du
village, fermé depuis quelques années, n'a pas été désaffecté aux fins de
préserver la possibilité de rouvrir un jour une classe dans le village.
M. B.________ explique que le
projet de construction prévu sur la parcelle litigieuse prévoit la création de
neuf logements au total (trois 4 pièces, trois 3 pièces et trois 2,5 pièces).
Me Perrier insiste sur le fait que ce projet cible des familles et qu'il ne
s'agit pas d'appartements de luxe.
Interpellée par le juge Stéphane
Parrone s'agissant de savoir comment compte procéder la commune de Montreux
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_632/2018 du 16 avril 2020, Mme C.________
explique qu'une nouvelle révision du PGA devra être mise en œuvre, portant sur
la globalité du territoire communal. Elle évoque la possible instauration d'une
zone réservée communale pour préserver la situation avant la révision du PGA.
Invitée par le président à faire savoir si, selon elle, la parcelle litigieuse
pourrait y être incluse, Mme C.________ indique qu'il lui est en l'état
difficile de répondre à cette question, mais que tel pourrait être
effectivement le cas. Mme E.________ fait valoir que la même logique de
protection a été appliquée au niveau cantonal, ce que conteste M. B.________
qui relève que l'arrêt du Tribunal fédéral précité n'avait pas encore été rendu
lorsque le canton a rendu sa décision.
Mme C.________ indique être d'avis
qu'une construction sur la parcelle litigieuse qui se situerait en front de rue
apparaîtrait relativement cohérente sur le plan urbanistique. Me Perrier
souligne qu'une division de la parcelle a été proposée à plusieurs reprises, en
réitérant que 1000 m
2
suffisent pour le projet de construction
envisagé. Mme E.________ objecte que le projet aura néanmoins pour effet
d'aggraver la situation en termes de surdimensionnement, Mme C.________
précisant à cet égard que le coefficient de surdimensionnement atteignait déjà
4.25 en 2014. Me Perrier relève qu'il convient également de tenir compte d'une
logique architecturale et urbanistique. Invitée par le juge Stéphane Parrone à
faire savoir si ce surdimensionnement résulte essentiellement des zones
périphériques et de montagne, Mme C.________ explique qu'il existe
effectivement un important potentiel à dézoner dans le haut du territoire
communal, tout en relevant que théorie et pratique s'opposent dans les faits.
Elle expose à cet égard que certaines constructions, bien que générant en
théorie un important potentiel constructible (par exemple le Caux Palace ou
l'Institut du Châtelard) ne peuvent en réalité plus accueillir de nouveaux
habitants.
La cour et les parties empruntent
à pied la route des ******** jusqu'à parvenir devant la première construction
depuis le panneau signalant l'entrée du village depuis le Sud. Me Perrier
relève que tous les bâtiments qui ont pu être observés le long de la route sont
des résidences principales occupées à l'année.
″
Le 22 octobre 2020, la DGTL s'est déterminée comme
suit sur le procès-verbal de l'audience:
-
Page 2 § 7 : Concernant l’instauration d’une zone réservée
communale, il convient d’ajouter la phrase suivante (soulignée) : « […]
Mme C.________ indique qu’il lui est en l’état difficile de répondre à cette
question, mais que tel pourrait effectivement être le cas ».
Mme C.________
mentionne toutefois à ce sujet que par précaution, la zone réservée communale
sera bien plus généreuse que les différentes zones réservées cantonales
instaurées de manière éparse.
«  Mme E.________ fait valoir que la
même logique de protection a été appliquée au niveau cantonal […] ».
-
Page 2 § 1 : précision : «  Mme D.________ ajoute
que la DGTL s’est calquée sur les bordures abords aménagés et que la taille
importante de la parcelle a également été prise en considération. Le critère
des espaces vides de plus de 2500 m2 a également été pris en
considération ».
Le 27 octobre 2020, les recourants se sont
déterminés comme suit sur le procès-verbal de l'audience:
Paragraphe 4 : les propos
exprimés doivent être compris en ce sens que Me Perrier indique que, « à
partir du panneau indiquant l’entrée du village des ********, situé 250 à 300 m
plus bas, la Route des ******** est bordée de part et d’autre de
constructions. »
Fin du paragraphe 5 : il est
précisé ce qui suit : « …ce que M. B.________ exclut fermement en
expliquant que d’importantes quantités de terre y seront entreposées
durant
trois ans
lors des prochains travaux relatifs à la ligne ferroviaire
du
MOB
et qu’une serre y sera par ailleurs installée
pour leur usage privé
. »
Les Conventions signées à cet
égard entre Mme et M. B.________ et le MOB, ainsi que l’entreprise F.________SA,
et qui attestent de cette situation, sont tenues à disposition de la Cour de
céans dans la mesure nécessaire.
Paragraphe 7 : il est précisé
que M. B.________ a indiqué ce qui suit : Il ajoute que le petit espace de
vente envisagé, qui serait ouvert même durant le week-end,
proposera une
agence postale, un coin boulangerie, des produits de base vendus chez Denner,
ainsi que les produits locaux, tels que
du miel, de la viande ou du
fromage, ainsi que… ».
Il s’agit de préciser que ce
projet est déjà très avancé et que sa mise à l’enquête interviendra par
l’intermédiaire du MOB, en sa qualité de propriétaire du bâtiment de la gare.
Paragraphe 8 : il est précisé
que M. B.________ a indiqué ce qui suit : «  …M. B.________ indique
que
les 50 à 65 employés de la clinique et de l’institut sont tous pendulaires, car
ils ne trouvent actuellement pas à se loger aux ********.
»
Fin du Paragraphe 12 : la
dernière phrase du paragraphe doit être reformulées comme suit : «
elle expose à cet égard que certaines constructions, bien que générant en
théorie un important potentiel constructible (par exemple le Caux Palace ou
l’Institut du Châtelard) ne peuvent en réalité plus accueillir de
nouvelles
constructions
».
E.
Par arrêts du 16 avril 2020 (1C_449/2018 et 1C_632/2018),
le Tribunal fédéral a admis deux recours formés contre le nouveau plan général
d'affectation de la commune de Montreux régissant la partie urbanisée du
territoire communal et a annulé les décisions d'adoption communales et la
décision d'approbation préalable cantonale. Dans l'arrêt 1C_632/2018, le Tribunal
fédéral s'est prononcé sur un grief relatif à la non-conformité de la planification
litigieuse  aux art. 14 ss LAT en raison du fait que celle-ci ne portait que
sur la partie urbanisée du territoire montreusien, à l'exclusion de la partie
supérieure de la commune, en particulier les villages des ********, de Caux et
du Vallon de Villars. Le Tribunal fédéral a admis ce grief. Il a considéré
qu'il n'était pas admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la
réglementation de la partie urbanisée du territoire communal en remettant à
plus tard la fixation des zones pour le solde. Cela contrevenait à l'exigence
de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se devait de
procéder d'une idée d'ensemble, et n'assurait pas un développement du
territoire global. La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de
régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la
planification ultérieure, à des situations inextricables – comme l'épuisement
du potentiel constructible par la première planification, au détriment des
parcelles comprises dans la seconde – voire incompatibles avec le droit
fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins
prévisibles au sens de l'art. 15 LAT (cf. arrêt 1C_632/2018 consid. 9).
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 4774 de la Commune de
Montreux dans une zone réservée mise en place par le département (zone réservée
cantonale) en relation avec la mise en conformité du plan d'affectation
communal aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles
dispositions entrées en vigueur le 1er mai 2014) et du Plan directeur cantonal
(PDCn).
2.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne peut être prévue que
pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (cf. arrêt AC.2017.0364,
AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a).
Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts
AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0364,
AC.2017.0368 précité consid. 2a/bb; AC.2018.0221 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb;
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018
consid.1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de
l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter
l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.
art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]) exige
que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander
Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni,
Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 4774, le département intimé
invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale, notamment le
territoire localisé hors du périmètre du centre de la Commune de Montreux, qui
présente une surcapacité d'accueil de 725 habitants selon l'état des données au
31 décembre 2018 (cf. décision attaquée p.1 let. D). La zone réservée a pour
objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles
et d'inciter la municipalité à engager la révision du PGA de la commune (cf.
rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT du 16 octobre 2018 p. 7).
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation
du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du
pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du
territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de
la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a),
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement le lieux d'habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT) et de prendre les
mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des
friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des
surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence
fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014
consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La
création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir
(TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid.
7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980,
ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du
milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir
aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation
des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées,
qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal
dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la
loi fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des
zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364,
AC.2017.0368 précité consid. 2b/bb2a/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019
consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur
projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn
par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4,
cette révision prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la
desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et
équipements, la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces
d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise
d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des
infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la
disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes,
dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les
réserves et les friches notamment par la densification. La fiche d'application
du SDT de février 2019 intitulée "périmètre compact et de centre"
indique que le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire
prioritairement à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre
afin de bénéficier de son offre en transports publics et en services et de
renforcer sa vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre
comprend en principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels
les principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)
sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche
d'application, ch. 2). La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée
"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa
part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,
ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et
des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il
faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus
de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un
morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).
a) Les recourants ne contestent pas que les zones à
bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune de Montreux sont
surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. N'est ainsi
pas remis en cause le fait que la commune est tenue de modifier son plan d'affectation
afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir
communale, la création d'une zone réservée est, sur le principe, justifiée,
afin de ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs
déclassements ou réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone
à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation.
A priori, dès lors que la  parcelle n° 4774 est
située en dehors du périmètre de centre et n'est pas bâtie, son intégration
dans une zone réservée se justifie, à moins qu'il apparaisse d'emblée que cette
parcelle ne pourra pas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir
(cf. TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.2). La question à laquelle le
tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement de cette parcelle peut raisonnablement être prise en considération
dans le cadre de la future révision du plan d'affectation. Si tel est le cas,
la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040
précité consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.221 du 7
janvier 2019 consid. 2b).
c) Les recourants soutiennent à tort qu'on devrait
renoncer à la zone réservée au motif que le projet de PGA des hauts de la
commune a obtenu l'accord de l'autorité cantonale et va prochainement être mis
à l'enquête publique, ce qui permettra si nécessaire à la municipalité de s'opposer
à des projets de constructions susceptibles de poser problème en application de
l'art. 49 LATC. D'une part, cette affirmation a été clairement contredite par
la municipalité dans ses déterminations sur le recours. D'autre part,
l'annulation par le Tribunal fédéral des décisions d'adoption et d'approbation
du PGA régissant la partie urbanisée du territoire communal et les considérants
de l'arrêt du Tribunal fédéral au sujet de la nécessité de prévoir un plan
d'affectation couvrant la totalité du territoire communal impliquent que de
nouvelles études et réflexions devront être mises en œuvre. Dans ces
circonstances, la mise à l'enquête publique du nouveau plan d'affectation de la
commune de Montreux ne pourra pas intervenir à bref délai, ce qui justifie l'utilisation
de l'instrument de la zone réservée, cas échéant limitée à une seule parcelle,
pour empêcher que des constructions mettent en péril le redimensionnement de la
zone à bâtir requis par l'art. 15 al. 2 LAT et le PDCn. N'est également pas
déterminant le fait que la municipalité entende apparemment maintenir la
parcelle litigieuse en zone à bâtir (ou en tous les cas la partie supérieure).
Dans un arrêt récent concernant la Commune de St-Légier-La Chiésaz (1C_267/2019
du 5 mai 2020), le Tribunal fédéral a ainsi confirmé une zone réservée
cantonale portant sur deux parcelles alors que la commune avait clairement
manifesté son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir et qu'elle
avait fait établir un projet de zone réservée communale ne les incluant pas.
L'autorité cantonale compétente peut par conséquent établir une zone réservée,
quand bien même on se trouve en présence d'une volonté du planificateur
communal de maintenir le secteur visé en zone à bâtir.
Les recourants
contestent que la possibilité d'un déclassement de la  parcelle n° 4774  puisse
raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision
du plan d'affectation de la commune. Contrairement à ce que prétend la DGTL,
ils soutiennent que la parcelle n° 4774, notamment sa partie amont, se situe au
milieu d'un environnement largement bâti puisqu'elle est entourée de parcelles
bâties. IIs font également valoir que le village des ******** commence encore
plus au Sud "au sortir du virage de la route des ********", au niveau
des parcelles nos 4782 et 4796. Ils relèvent que le panneau d'entrée officielle
dans ce village se situe juste avant ledit virage et que, à
partir de
cet endroit, toutes les parcelles le long de la route sont bâties. Ils
soutiennent ainsi que la parcelle n° 4774, à tout le moins sa partie amont,  fait
partie avec toutes les parcelles bâties le long de la route des ******** du
noyau de la zone construite du village des ********. Selon eux, il existe
plusieurs entités urbanisées dans le village, qui forment ainsi plusieurs
noyaux bâtis, dont celui, longitudinal, formé par les constructions sises de
part et d'autre de la route des ******** au Sud du village. Ils soulignent à
cet égard que le village des ******** est construit et s'est développé de façon
horizontale et longitudinale, le long de la route cantonale et la voie de
chemin de fer. Ils en déduisent que la parcelle n° 4774 dans son entier fait
partie du territoire urbanisé. A l'appui de leur argument selon lequel le haut
de leur parcelle devra nécessairement être maintenu en zone à bâtir, les
recourants mentionnent les buts de l'aménagement du territoire énumérés à
l'art. 1 al. 2 LAT, notamment celui consistant à orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, celui consistant à créer et
maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques et
celui  consistant à créer un milieu bâti compact. Ils relèvent la création
récente de 50 places de travail aux ******** impliquant un important besoin de logements
au centre de cette localité. Ils invoquent également le fait que la parcelle se
trouve à environ 3 minutes à pied de la gare des ********, qu'elle est équipée
et qu'elle ne jouxte aucune zone agricole. Ils soutiennent finalement qu'on est
en présence  d'une "brèche" dans le tissu bâti et que la réalisation
de constructions dans cette "brèche" permettra d'éviter tout mitage
du territoire. En relation avec ces différents arguments, ils invoquent une
violation de la garantie de la propriété.
d) aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1
er
mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient
comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement
bâtis ou qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de
terrains déjà largement bâtis, à l'art. 15 let a aLAT, comprenait un territoire
construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du
tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a).
bb) En l'occurrence, la vision locale a permis de
constater que la partie amont de la parcelle n° 4774 (soit celle jouxtant la
route des ********) fait partie d'un secteur bâti. Il existe en effet un front
bâti continu le long de la route des ******** avec
des
constructions qui s'échelonnent de part et d'autre  de cette route, ceci aussi
bien du côté Nord vers le centre du village que du côté Sud. Il s'agit d'un tissu
bâti relativement lâche mais typique des régions de montagne. On peut ainsi
admettre que, s'agissant de la partie amont de la parcelle n° 4774, on est en
présence d'une brèche dans le tissu bâti. Au plan urbanistique, il apparaîtrait
logique de combler cette brèche de manière à compléter le front bâti existant
le long de la route, ce qui contribuerait à la structuration de cette dernière.
Cela étant, il ressort de la jurisprudence du
Tribunal fédéral qu'on ne saurait considérer que, sous l'emprise de l'art. 15
LAT actuel, les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la
zone à bâtir. En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général
effectivement considérées comme appartenant au territoire  "déjà largement
bâti" au sens de l'ancien art. 15 LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent
de facto
constituer  de la zone constructible avec les conséquences
juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement
d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le
planificateur local conformément au système pyramidal de l'aménagement du
territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à
la désignation des terrains à bâtir (cf. TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019
consid. 4.2). Dans un arrêt récent (1C_394/2019 du 14 août 2020), le Tribunal
fédéral a ainsi précisé que, dans un contexte général d'habitat de très faible
densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la
zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne
sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées. Outre
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art.
1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure
utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des
surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT), la loi prescrit de
répartir judicieusement les lieux d'habitation et de les planifier en priorité
sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art.
3 al. 3 let. a bis LAT). D'autres objectifs pourraient également justifier de
ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone
constructible, tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air,
eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites
naturels et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT)
(cf. TF1C_394/2019 précité consid.4.2.1).
b) En l'espèce, la parcelle n° 4774 se situe à la
frange (limite) du territoire constructible et jouxte la zone agricole. Il
s'agit d'une parcelle non bâtie de dimension relativement importante -
largement supérieure aux 2'500 m
2
mentionnés dans la fiche d'application
du SDT - qui se trouve en dehors du périmètre compact de l'agglomération, à
plusieurs kilomètres du centre de la commune. Lors de la vision locale, il a pu
être constaté que, encore récemment, l'ensemble de la parcelle (y compris la
partie amont) avait apparemment une utilisation agricole (pacage du bétail). La
présence d'une machine agricole sur le terrain a ainsi été relevée (cf.
procès-verbal de l'audience). Il a également pu être constaté qu'une partie
importante de la parcelle forme une unité paysagère avec la zone agricole sise
en contrebas, seul le haut de la parcelle ayant plutôt un lien paysager avec le
bâti environnant. La réglementation en vigueur (soit le plan de quartier "********")
est relativement ancien et permet la réalisation de 2'600 m
2
de
surfaces de plancher brutes habitables, ce qui apparaît relativement important
dans un secteur très éloigné du centre de la commune de Montreux et des
principaux éléments d'équipements (notamment des écoles, des magasins de grande
surface et des services). La parcelle n° 4774 se trouve également dans une
commune où le travail de redimensionnement de la zone à bâtir (qui devra porter
sur l'ensemble du territoire communal) s'annonce
a priori
complexe et
délicat.  Or, dans un arrêt récent relatif à une zone réservée prévue dans une
commune appartenant également à l'agglomération Rivelac, le Tribunal fédéral a
relevé qu'il y avait d'autant plus d'intérêt à étendre la zone réservée que le
travail de redimensionnement auquel était tenue la commune se révélait
important. Le Tribunal fédéral soulignait dans ce cadre que l'institution d'une
zone réservée s'étendant à l'ensemble des surfaces non encore construites
situées hors centre devait permettre une liberté d'action suffisante de la
commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de
tout le territoire communal (cf. arrêt 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3 et
5.2).
La question de savoir si le maintien de la parcelle
n° 4774, en tout ou partie, dans la zone à bâtir se justifie en application des
art.art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT, 1 al. 2 let. b LAT et 3 al. 3 let.a
LAT (en tenant compte de la proximité de la gare des ********) ne peut pas être
tranchée aisément. Elle implique une analyse fine de la situation qui devra
être faite dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan d'affectation
communal. Celle-ci devra intégrer la problématique du redimensionnement de
l'ensemble des zones à bâtir de Montreux avec notamment la question du besoin
en nouveaux logements dans les différentes parties du territoire communal en
relation avec les activités qui s'y déploient. Contrairement à ce que
voudraient apparemment les recourants, il n'y a pas lieu de procéder à cette
analyse fine au stade de la zone réservée. A ce stade, il suffit de constater qu'on
ne peut pas d'emblée considérer que la parcelle litigieuse ne sera pas
concernée par le remaniement de la zone à bâtir. A cet égard, les recourants ne
sauraient notamment être suivis lorsqu'ils soutiennent, apparemment comme une
évidence, que le surdimensionnement de la commune de Montreux pourra être
réduit à satisfaction en évitant de dézoner une partie de la parcelle n° 4774.
Une telle affirmation se justifie d'autant moins
depuis les arrêts du
Tribunal fédéral mettant à néant le projet de PGA régissant la partie urbanisée
du territoire communal et demandant un nouvel examen de l'entier du territoire
communal. A la suite de ces arrêts, la municipalité a d'ailleurs admis que des
zones réservées communales allaient probablement  devoir être mises en place,
ces zones réservées pouvant inclure la parcelle n° 4774 (cf. déterminations du
12 juin 2020). Pour ce qui est des éléments qui devront être pris en compte
dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan d'affectation communal, on peut
relever que le PDCn s'attache notamment à combattre le phénomène d'étalement
urbain par un développement judicieux des centres, soit des quartiers disposant
d'équipements, services et transports publics (cf. AC 2017.0314 du 19 juillet
2018 consid. 3c/aa) ce qui, sous réserve des transports publics, n'est
a
priori
pas le cas du village des ******** (celui-ci ne comprend notamment
pas d'école publique ni, à ce jour, de commerce d'alimentation). On peut
également relever que la Commune de Montreux fait partie de l'agglomération
"Rivelac" (cf. PDCn, mesure B11, p. 108), décrite dans la mesure R14
du PDCn. Pour ce qui est de l'urbanisation, la mesure R14 prévoit que le
développement devra être contenu  dans le périmètre compact défini. Ceci
ressort également de la fiche d'application du SDT de février 2019, intitulée
"Périmètre compact et de centre" qui indique que le développement de
l'urbanisation à 15 ans doit prioritairement se faire à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération ou de centre (cf. sur ce point arrêt TF 1C_522/2019
du 1
er
mai 2020 consid.4.4). Dans son récent arrêt relatif au PGA de
Montreux, le Tribunal fédéral a également constaté que le développement de
l'urbanisation à 15 ans devrait se faire prioritairement dans le périmètre
compact de l'agglomération (cf. arrêt 1C_632/2018 consid. 7.4). Ceci confirme
que, dès lors que le village des ******** ne se trouve pas dans le périmètre
compact de l'agglomération, la délimitation des zones à bâtir à cet endroit devra
faire l'objet d'un examen très approfondi, qui ne saurait être effectué au
stade de la zone réservée. Pour les motifs invoqués par les recourants dans
leurs écritures, cette réflexion dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan
d'affectation communal devra plus particulièrement porter sur le haut de la
parcelle n° 4774. Il conviendra notamment que les autorités de planification
communale et cantonale déterminent si cette partie de la parcelle se trouve
dans le territoire urbanisé ou les "terrains centraux" des ********
(ce qui, en l'état, est contesté par la DGTL). Dans ce cadre, pourra être pris
en considération un éventuel développement des commerces et des services dans
le village ainsi que la possibilité d'une réouverture de l'école en fonction du
développement du nombre d'habitants (cf. déterminations des recourants du 21
août 2020).
c) On relèvera encore que l'affectation en zone
réservée ne permet pas directement d'atteindre l'objectif fixé à l'art. 15 al.
2 LAT relatif à la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. On l'a vu,
l'adoption d'une zone réservée vise en effet prioritairement à assurer aux
autorités de planification confrontées à la nécessité d'adapter leur
planification, en raison d'une modification sensible des circonstances, la
liberté de décision pour ce faire. Elle ne tend en revanche pas directement à
répondre au mandat imposé par l'art. 15 al.2 LAT; il en va spécialement ainsi
dans le Canton de Vaud, le planificateur vaudois n'ayant pas envisagé la zone
réservée en tant qu'instrument de redimensionnement de la zone à bâtir (cf.
arrêt TF 1C_522/2019 précité consid. 4.6.1; 1C_632 /2018 précité consid.
5.2-5.2.3). La confirmation de la zone réservée n'a dès lors pas pour
conséquence de sortir la parcelle n° 4774  de la zone à bâtir. Comme il s'agit au
surplus d'une mesure limitée dans le temps, l'atteinte à la garantie de la
propriété dont les recourants peuvent se prévaloir doit être relativisée. A ce
stade, il y a lieu de constater que cette atteinte est admissible sous l'angle
du principe de la proportionnalité, se fonde sur une base légale et répond à un
intérêt public. Les griefs que les recourants font valoir à cet égard doivent
dès lors également être écartés.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et au maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les
frais sont mis à la charge des recourants. Il n’est pas alloué de dépens au
département et à la commune, qui n'ont pas agi par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 21 novembre 2019 par le Département du territoire
et de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
décembre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.