vd_omni · AC.2006.0248 · 2007-04-20 · fr

Association Rives publiques, AEBY, ARNO, BAUR, BONVIN, BONVIN, BOSSERT, VARGOZ-BOSSERT, BREITHAUPT, BREITHAUPT, BRÜGGLER, BRÜGGLER, ROCHAIX, DANISI-ROCHAIX, DESTRAZ, MONDHER, NCHINDA, PULFER, SCHENK, SCHIEFELBUSCH, SEMON, SEMON, SHAFAEDDIN, SHELDON, VOUILLOZ, VOUILLOZ, VON WARTBURG, | Le seul fait d'être domicilié dans une commune riveraine ne confère pas à un particulier un intérêt digne de protection à demander l'intégration dans le plan d'affectation communal d'un cheminement public le long des rives. En outre, la qualité pour recourir d'une association qui se consare à la promotion de l'accès public aux rives dans un but de loisirs et de détente apparâit douteuse en regard de l'art. 90 LPNMS. Question laissée ouverte, le recours étant irrecevable pour un autre motif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.04.2007 AC.2006.0248

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 avril 2007
Composition
M. François Kart, président ; M.
Antoine Thélin et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs ; Mme Sophie Yenni
Guignard, greffière.
Recourants
1.
Association Rives
publiques,
à Mies,
2.
Salwa AEBY,
à Mies,
3.
Margueria ARNO,
à Mies,
4.
Christian BAUR,
à Mies,
5.
Jacques BONVIN,
à Mies,
6.
Danielle BONVIN,
à Mies,
7.
Bernard BOSSERT,
à Mies,
8.
Emmanuelle
VARGOZ-BOSSERT,
à Mies,
9.
Christian BREITHAUPT,
à Mies,
10.
Fritz BREITHAUPT,
à Mies,
11.
Peter BRÜGGLER,
à Mies,
12.
Patricia BRÜGGLER,
à Mies,
13.
Jean-David ROCHAIX,
à Mies,
14.
Giustina
DANISI-ROCHAIX,
à Mies,
15.
Pascal DESTRAZ,
à Mies,
16.
Mimouni MONDHER,
à Mies,
17.
Suzie NCHINDA,
à Mies,
18.
Renate PULFER,
à Commugny,
19.
Eliane SCHENK,
à Mies,
20.
Paul-Jean
SCHIEFELBUSCH,
à Mies,
21.
Philippe SEMON,
à Mies,
22.
Liliana SEMON,
à Mies,
23.
Mehdi SHAFAEDDIN,
à Mies,
24.
Jack SHELDON,
à Mies,
25.
Roger VOUILLOZ,
à Mies,
26.
Ingebord VOUILLOZ,
à Mies,
27.
Victor VON WARTBURG,
à Mies,
28.
Suzanne VON WARTBURG,
à Mies,
29.
Marc VON WARTBURG,
à Mies,
30.
Jan VON WARTBURG,
à Mies,
tous représentés par
Thierry THONNEY, avocat à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Conseil communal de
Mies,
représenté par Daniel PACHE, avocat à
Lausanne,
2.
Département des
institutions et des relations extérieures,
représenté
par le Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Service des eaux, sols
et assainissement,
à Lausanne,
2.
Service des forêts, de
la faune et de la nature
,
à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours Association Rives publiques et
consorts c/ décisions du Conseil communal de Mies du 3 mai 2006 et du
Département des institutions et des relations extérieures du 13 septembre
2006
Vu les faits suivants
A.
A la suite de l'adoption d'un plan
directeur communal en janvier 2001 puis d'un plan directeur localisé de la zone
résidentielle du lac en octobre 2001, la Commune de Mies (ci-après la commune)
a procédé à la révision du plan général d'affectation (PGA) et de son règlement
d'application (RPGA). Durant les travaux de révision, qui se sont déroulés de
2001 à 2005, trois secteurs du territoire communal ont fait l'objet d'études de
détail: le plan de détail I "Village" comprenant le village de Mies
et la zone de villas située au sud du village en direction des voies CFF, dans
le secteur "Les Ouches"; le plan de détail II "Zone
résidentielle du lac" comprenant l'ensemble des terrains situés entre les
rives du lac et la route cantonale, à l'exception du port, de la plage et de la
zone villa jouxtant la commune de Tannay à l'est du territoire communal, dans
le secteur "A l'Epine"; enfin le plan de détail III "Zone
résidentielle des Pénys", englobant un vaste territoire situé à l'ouest du
village en direction de la commune de Versoix, entre les voies CFF et la forêt.
B.
Les modifications du PGA et du RPGA,
comprenant les trois plans de détails "Village", "Zone résidentielle
du lac" et " Zone résidentielle des Pénys", ont été mises à
l'enquête publique du 28 janvier au 28 février 2005. Parmi les oppositions déposées
durant le délai d'enquête, figuraient celles d'Emmanuelle Vargoz Bossert et
Bernard Bossert, d'Eliane Schenk, de Roger et Ingeborg Vouilloz et de Suzanne
et Victor von Wartburg. Pour l'essentiel, leurs oppositions avaient trait aux
points suivants:
-    Emmanuelle Vargoz Bossert et Bernard Bossert, propriétaires d'une
parcelle située au chemin des Ouches, dans la zone de villas A comprise entre
le village et les voies CFF, s'opposaient à la création d'un chemin public
piétonnier reliant le village au futur quartier des Ouches ainsi qu'à l'accès à
ce quartier tel que prévu par le PGA.
-    Eliane Schenk, Roger et Ingeborg Vouilloz et Suzanne et Victor von
Wartburg, propriétaires de parcelles situées au chemin Sous-Voie,
respectivement au chemin des Grandes Vignes, dans un quartier de villas situé entre
les voies CFF et la route cantonale, concluaient pour l'essentiel à l'affectation
de leurs parcelles à une nouvelle zone de villas C dans laquelle la surface
minimum de parcelle requise pour construire serait abaissée de 1'500 m2 à 1'200
m2.
Pour l'essentiel, la municipalité a
admis leurs demandes et procédé à une modification du projet dans le sens des
oppositions, notamment en colloquant les parcelles sises entre la route
cantonale et les voies CFF en zone de villas C et en prévoyant un accès
véhicules au futur quartier des Ouches par la rue du Village.
C.
Les modifications apportées au projet
ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 22 novembre au 22
décembre 2005. L'association Rives Publiques, ainsi qu'une trentaine de
cosignataires, parmi lesquelles Emmanuelle Vargoz Bossert et Bernard Bossert,
Eliane Schenk, Roger et Ingeborg Vouilloz, Suzanne et Victor von Wartburg, tous
domiciliés sur le territoire de la commune ou propriétaires de parcelles
situées à Mies, ont déposé dans ce cadre une opposition collective demandant
que les objectifs du Plan directeur des Rives du Léman (ci après: PDRives)
soient pris en compte dans le cadre du PGA et que la planification prévoie la
réalisation d'un chemin piétonnier le long des rives sises sur le territoire
communal.
D.
Par décision du 3 mai 2006, le Conseil
communal de Mies, suivant le préavis municipal, a refusé d'entrer en matière
sur les arguments de l'opposition collective relative au chemin piétonnier
riverain en considérant qu'elle était irrecevable; il a au surplus levé les oppositions
non retirées et adopté la modification du PGA et du RPGA.
E.
Par décision du 13 septembre 2006,
reçue en mains de leur conseil le 25 septembre 2006, le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) a notifié formellement aux
opposants la décision du conseil communal levant leurs oppositions, et les a
informé qu'il avait décidé d'approuver préalablement le PGA et le RPGA révisés.
F.
L'association Rives Publiques et
consorts (ci après: les recourants) ont recouru le 16 octobre 2006 auprès du
Tribunal administratif contre la décision du conseil communal levant leur
opposition, en concluant à son annulation et au renvoi du dossier aux autorités
communales afin qu'elles modifient le PGA en tenant compte des objectifs du
PDRives.
G.
Par décisions des 27 novembre 2006 et
4 janvier 2007, l'effet suspensif provisoirement accordé au recours par
courrier du 17 octobre 2006 a été confirmé s'agissant des parcelles qui font
l’objet du plan de détail II « Zone résidentielle du lac "; il a
été levé pour le surplus. Par décision du 16 janvier 2007, le DIRE a approuvé partiellement
les modifications du PGA et du RPGA, lesquelles sont entrées en vigueur, à
l'exception de la zone résidentielle du Lac.
H.
Le conseil communal, par
l'intermédiaire de la municipalité, a répondu le 16 novembre 2006 en concluant
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
I.
Le DIRE, par l'intermédiaire du
Service de l'aménagement du territoire (SAT), a transmis son dossier le 16
novembre 2006, en s'en remettant à l'avis de la Commission des rives du lac en
raison de l'objet du recours. Dite commission s'est déterminée le 4 décembre
2006 en déclarant s'en remettre à justice, après avoir rappelé les objectifs et
les principes d'application du PDRives.
J.
Le Service des forêts, de la faune et
de la nature (SFFN), par l'intermédiaire du Centre de Conservation de la faune
et de la nature, s'est déterminé le 8 janvier 2007 en s'en remettant à justice
s'agissant de la qualité pour agir des recourants et en préavisant en faveur de
l'admission du recours sur le fond.
K.
Les recourants ont produit les
statuts de l'association et complété leurs moyens le 5 février 2007 en se
déterminant notamment sur la recevabilité du recours et leur qualité pour agir.
Le conseil communal ayant versé de nouvelles pièces au dossier, ils se sont encore
déterminés par courrier du 15 mars 2007.
Le conseil communal a déposé des
déterminations complémentaires le 5 février 2007.
L.
Le Tribunal administratif a tenu une
audience publique à Mies le 20 mars 2007, en présence des recourants assistés
de leur conseil, de représentants de la municipalité assistés de leur conseil
et de représentants des services de l'Etat. A cette occasion, les propriétaires
riverains, représenté par leur conseil présent à l'audience, ont requis de
pouvoir intervenir dans la procédure.
Les parties ont confirmé durant
l'audience qu'aucune des oppositions déposées durant l'enquête publique
initiale du PGA ne portaient sur le cheminement riverain. Emmanuelle Vargoz
Bossert et Bernard Bossert, Eliane Schenk, Roger et Ingeborg Vouilloz, Suzanne
et Victor von Wartburg ont déclaré qu'ils avaient pour l'essentiel obtenu
satisfaction sur les points soulevés dans les oppositions déposées à ce moment
là et qu'ils avaient renoncé à recourir sur les points encore en suspens,
qualifiés de détails. Ils ont admis que seul demeurait litigieuse la question
du cheminement riverain, objet de l'opposition collective présentée durant l'enquête
publique complémentaire. Victor von Wartburg, en sa qualité de président de
l'Association Rives Publiques, a précisé que dite association comptait environ
200 membres, dont une trentaine à Mies, et qu'elle était active dans toute la Suisse.
Les recourants ont confirmé qu'en l'absence de toute référence au PDRives et à
un cheminement riverain dans le PGA, ils demandaient le renvoi du dossier à la
commune pour qu'elle comble cette lacune. Les représentants de l'Etat, notamment
ceux de la commission des rives du lac, ont rappelé que le PDRives prévoyait
comme objectif à long terme la création d'un cheminement continu le long des
rives, en précisant que le Grand Conseil avait laissé à l'appréciation des
communes le soin de concrétiser cet objectif au moment et de la manière
qu'elles jugeraient adéquate; ils ont précisé que les service de l'Etat ne
disposaient en la matière d'aucun moyen de contrainte et que leur intervention
se limitait à rappeler les principes du PDRives. Le conservateur de la nature a
précisé que la protection de l'avifaune était compatible avec la création d'un
sentier le long des rives à l'exception du secteur situé devant le hameau des
Crénées. A l'issue des débats, le tribunal a renoncé à se rendre sur place pour
procéder à l'inspection des lieux.
Considérant en droit
1.
Le recours est dirigé contre la
décision du conseil communal écartant  l'opposition déposée par les recourants durant
l'enquête complémentaire au motif qu'elle était tardive, et donc irrecevable.
L'autorité intimée conclut pareillement à l'irrecevabilité du recours dirigé
contre cette décision, en faisant valoir d'une part que la voie du recours au
tribunal administratif ne saurait être ouverte aux recourants dès lors qu'ils
ne sont pas valablement intervenus durant la procédure d'opposition; d'autre
part elle relève que ni l'association ni les recourants à titre personnel
n'auraient la qualité pour recourir. Pour leur part, les recourants font valoir
que certains d'entre eux ont fait opposition durant l'enquête publique initiale,
et que le grief relatif au cheminement riverain a été soulevé dans une opposition
déposée durant l'enquête complémentaire. Ils soutiennent par conséquent que le
conseil communal a refusé à tort d'entrer en matière sur cette opposition et
qu'il convient de lui renvoyer le dossier pour qu'il se prononce sur la prise
en considération du PDRives dans le cadre de l'adoption du  PGA; ils
soutiennent en outre que la qualité pour recourir devrait être reconnue pour
les recourants à titre individuel, mais également pour l'association Rives
Publiques en application des dispositions légales fondant le droit de recours
des associations.
2.
a)
La procédure de recours en matière de
plan d’affectation a connu de nombreux développements depuis l'entrée en
vigueur de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) (v. un exposé complet et détaillé de cette
évolution dans l'arrêt du Tribunal administratif AC.2004.0213 du 22 juin 2006).
La dernière modification, introduite par la novelle du 4 mars 2003 modifiant la
LATC, avait pour objectif de limiter le pouvoir d'examen du SAT à un contrôle
en légalité lors de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2
LATC) et celui du Département des infrastructures (ci-après le département) à
un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC). La modification a aussi eu pour effet du supprimer
l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux
opposants de contester directement auprès du Tribunal administratif la décision
d'adoption d'un plan d'affectation communal; elle a également introduit une
nouvelle procédure de notification des décisions du conseil de la commune sur
les oppositions.
aa) Selon l'art. 57 LATC, les plans d'affectations
sont soumis à l'enquête publique pendant une durée de 30 jours. Les oppositions
et les observations auxquelles ils donnent lieu doivent être déposées par écrit
au greffe municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête. Selon
l'art. 58 LATC, après la fin de l'enquête publique, la municipalité entend cas
échéant les opposants puis établit un préavis à l'intention du conseil de la
commune contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse à
chacune d'elles. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications
proposées au projet soumis à l'enquête publique. Lorsque le conseil adopte le
projet avec des modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts
dignes de protection, celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de
30 jours. Durant ce délai, les oppositions ne sont recevables que dans la
mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique. Le conseil
de la commune adopte ensuite le projet dans un délai de huit mois dès la
clôture de l'enquête publique complémentaire.
L'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait qu'en même
temps qu'elle transmettait le dossier au département pour approbation, la
municipalité notifiait à chaque opposant la décision communale sur son
opposition, en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer cas échéant
au Département des infrastructures un recours motivé tendant au réexamen de son
opposition par le département. Le nouvel art. 60 al. 1 LATC, introduit par la
novelle du 4 mars 2003, prévoit que c'est le département qui notifie à chaque
opposant la décision communale sur son opposition, contre laquelle un recours
peut être déposé au Tribunal administratif. Conformément à l'art. 33 al. 3 let.
b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700), le tribunal, comme unique autorité de recours cantonale, jouit d'un libre
pouvoir d'examen, et statue tant en légalité qu'en opportunité (BGC janvier-février
2003 p. 6570, et 6577).
bb) Selon une jurisprudence constante,
la qualité pour recourir devant le département en application de l'ancien art.
60 LATC était subordonnée à la condition qu'une opposition valable ait été
formée lors de la mise à l'enquête publique du plan (v. notamment arrêts TA AC.1994.0077
du 7 septembre 1994; AC.1995.0002 du 21 mars 1995, confirmé par ATF 1P.269/1995
du 3 novembre 1995; AC.2000.0134 du 19 avril 2001). Le but était d'éviter que
des tiers, qui ne seraient pas intervenus dans le délai d'enquête publique,
puissent ensuite contester la décision d'adoption du conseil communal sans que
cette autorité ait pu prendre connaissance des motifs ou des griefs qu'ils font
valoir contre la planification (cf. arrêt AC.1995.0003 précité). Selon la jurisprudence,
cette exigence répondait à un souci légitime d'efficacité et d'économie de
procédure. Le tribunal estimait en effet que les recourants devaient faire
valoir leurs griefs le plus tôt possible, soit avant que le plan soit soumis au
délibérant communal, afin de permettre à la municipalité de connaître ces
griefs et de décider si elle entendait y donner suite, le cas échéant après
avoir entendu les opposants (arrêt TA AC.2003.0042 du 18 novembre 2003). Ainsi,
le propriétaire qui, dans les trente jours durant lesquels se déroulait
l'enquête publique concernant un plan d'affectation, avait négligé ou omis de
faire opposition était déchu de ce droit et par conséquent, n'avait pas la
qualité de partie à la procédure (v. arrêt TA AC.1994.0077 précité). L'auteur
d'une opposition tardive n'avait dès lors pas qualité pour recourir; il avait
cependant la faculté de contester auprès de l'autorité de recours le bien-fondé
de la constatation du caractère tardif de son intervention, voire d'autres
motifs fondant le prononcé d'irrecevabilité (v. les arrêts cités). Dans l'arrêt
AC.2003.0042, le tribunal a en outre précisé qu'était également déchu de son
droit de recours l'opposant qui avait obtenu satisfaction sur tous les points
soulevés dans son opposition, et dont le recours était fondé sur des griefs
sans rapport avec l'opposition, mettant en cause des éléments de la
planification qui n'avaient pas été mentionnés devant l'autorité communale.
cc) Fondée notamment sur l'art. 60 LATC
dans sa teneur antérieure au 4 mars 2003,
cette jurisprudence doit être
confirmée suite à l'entrée en vigueur du nouvel art. 60 LATC le 1
er
janvier 2004, qui prévoit que le recours contre les décisions sur opposition du
conseil communal s'exerce directement devant le tribunal administratif, lequel
jouit d'un libre pouvoir d'examen tant en légalité qu'en opportunité et statue
en tant qu'unique instance cantonale de recours. L'exigence, comme condition de
la qualité pour recourir  devant le tribunal administratif, d'avoir au préalable
formulé une opposition et d'avoir soulevé devant l'autorité communale les
griefs invoqués à l'appui du recours se justifie d'autant plus que la nouvelle
procédure de recours en matière de plans d'affectation communaux résulte
essentiellement de la volonté, liée au processus Etacom, de transférer les
compétences en matière d'aménagement du territoire de l'Etat aux communes dans
la mesure où le droit fédéral le permet (cf.
BGC
janvier-février 2003 p. 6556-7). L
a suppression de l'instance de
recours intermédiaire au département avait essentiellement pour objectif de
redonner aux communes une plus grande autonomie dans le domaine des plans
communaux. Il serait donc pour le moins contradictoire que l'autorité judicaire,
qui dispose dans le contentieux des plans communaux d'un pouvoir d'examen plus
étendu que celle dont elle dispose habituellement (à savoir d'un pouvoir
d'examen extraordinaire étendu à l'opportunité contrairement au pouvoir
d'examen ordinaire limité à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation, et à la constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents; cf. art. 36 let. a et b de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives), puisse se prononcer en
opportunité sur des questions qui n'auraient pas été débattues devant
l'autorité de planification communale.
b) aa) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que parmi les recourants, seuls  Emmanuelle Vargoz Bossert et Bernard
Bossert, Eliane Schenk, Roger et Ingeborg Vouilloz, Suzanne et Victor von
Wartburg ont fait opposition au PGA durant l'enquête publique qui a eu lieu  du
28 janvier au 28 février 2005. Les griefs soulevés à ce moment là, qui
portaient sur des points sans rapport avec le cheminement riverain, ont été
largement pris en compte par la municipalité, qui a modifié le PGA en
conséquence. Les recourants ont d'ailleurs admis lors de l'audience du 20 mars
2007 que les modifications apportées au PGA répondaient à leurs demandes, et qu'ils
avaient renoncé à obtenir gain de cause pour les points encore en suspens,
qualifiés de points de détails. Il en résulte, et les recourants ont confirmé
que tel était bien le cas lors de l'audience, que seule est litigieuse la
décision du conseil communal du 3 mai 2006 rejetant pour cause d'irrecevabilité
l'opposition collective, dont ils sont cosignataires, déposée durant l'enquête
publique complémentaire, ouverte du 22 novembre au 22 décembre 2005. Le recours
est donc sans rapport avec les oppositions déposées durant l'enquête publique
principale et la qualité pour agir des recourants doit dès lors être examinée
uniquement par rapport à l'opposition déposée durant l'enquête complémentaire.
bb) Comme son nom l'indique, l'enquête
complémentaire a pour objet de compléter l'enquête précédente (principale);
elle porte sur des éléments partiels, sur lesquels le projet qui a fait l'objet
de l'enquête principale se trouve modifié ou complété (TA, arrêt AC.2004.0130
consid. 2a). L'hypothèse prévue par la loi est celle où le conseil de la
commune apporte au plan soumis à l'enquête publique des modifications
susceptibles de porter atteinte à des intérêts digne de protection, celles-ci
étant soumises à une enquête complémentaire de 30 jours après l'examen
préalable des services de l'Etat; les oppositions déposées dans le cadre de
l'enquête complémentaire ne sont alors recevables que dans la mesure où elles
visent les modifications mises à l'enquête (art. 58 al. 5 LATC).
Dans le cas d'espèce, on se trouve
dans une situation un peu différente dès lors que l'enquête publique
complémentaire est intervenue non pas en raison de modifications apportées par
le conseil communal, mais en raison de modifications apportées au projet par la
municipalité pour tenir compte de certaines oppositions formulées lors de
l'enquête publique principale. Même si ce cas de figure n'est pas prévu
expressément par la loi, il apparaît admissible qu'une municipalité procède de
la sorte lorsqu'elle entend apporter des modifications à un projet qui a fait
l'objet d'une enquête principale, ceci avant de le soumettre au conseil de la
commune. On note à cet égard que, dans le domaine voisin de la procédure de
permis de construire, l'enquête complémentaire est une procédure qui s'est
imposée d'abord dans la pratique et qui n'a été réglée expressément que dans le
dans le cadre d'une novelle du 27 août 1990 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RATC; RSV 700.11.1) (TA, arrêts AC.1993.0172 et AC.1993.0302
du 1
er
février 1994 publiés in RDAF 1995 p. 287). Dans la procédure
de permis de construire, le Tribunal administratif a également admis qu'une
enquête complémentaire intervienne avant la délivrance d'un permis de
construire exécutoire, notamment pour concrétiser une ouverture
transactionnelle, ceci quand bien même l'art. 72b RATC, dans sa teneur de l'époque,
prévoyait que cette enquête ne pouvait intervenir qu'entre la délivrance du
permis de construire et celle du permis d'habiter ou d'exploiter (arrêts
AC.1993.0172 et 1993.0302 précités).
dd) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que l'enquête publique complémentaire qui a eu lieu du 22 novembre au
22 décembre 2005 ne portait que sur les modifications apportées à la suite de
l'enquête principale, ce qui résulte d'ailleurs clairement de l'avis relatif à
cette enquête complémentaire publié dans la FAO. Il n'est également pas
contesté que l'enquête complémentaire ne concernait pas le cheminement riverain,
mais avait uniquement pour objet les modifications du plan résultant de la
prise en compte des oppositions déposées durant le délai de l'enquête
principale. Sans rapport avec l'objet de cette enquête complémentaire,
l'opposition des recourants était ainsi tardive. C'est par conséquent à juste
titre que le conseil communal n'est pas entré en matière sur cette opposition
et l'a considérée comme irrecevable.
3.
Par surabondance, on relèvera que la
qualité pour agir des recourants apparaît douteuse également en regard des
exigences des art. 31 ss de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
a) Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le
droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui atteinte
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée. Selon l'alinéa 2 de cette disposition, sont réservées les
dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir
ainsi que les dispositions du droit fédéral.
b) La qualité pour recourir des
particuliers est réglée de manière concordante pour la procédure devant le
Tribunal administratif (art. 37 LJPA) et devant le Tribunal fédéral (art. 103
litt. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire
(OJF) - actuellement art. 89 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110) entrée en vigueur au 1
er
janvier 2007 - et 48 de
la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS
172.021) (v. notamment ATF 121 II 39 et 116 Ib 450, consid. 2b; TA, arrêt AC.2003.0196
du 14 avril 2004). Ces dispositions reconnaissent la qualité pour agir à toute
personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification. Selon la jurisprudence, le
recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande
que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt
de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,
idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la
loi ou d'un tiers - soit l'action dite populaire - est en revanche irrecevable
(ATF 1A. 105/2004 et 1B 245/2004 du 3 janvier 2005; ATF 121 II 39, consid.
2c/aa, 171 consid. 2b; 120 I B 48 consid. 2a et les arrêts cités). Ces
conditions sont considérées comme remplies quand le recours émane du
propriétaire d'un terrain directement voisin de la construction ou de
l'installation litigieuse (ATF du 3 janvier 2005 précité, ATF 121 II 17 consid.
2b). Lorsque, comme en l'espèce, le recours a pour objet non pas la
construction d'une installation ou d'un bâtiment, mais des dispositions
impliquant une restriction de l'usage du domaine public, le tribunal administratif
n'a admis l'existence d'un intérêt digne de protection qu'avec retenue. Il a
ainsi considéré que bénéficiaient d'un intérêt digne de protection les membres
d'une association de naturistes qui utilisaient régulièrement et depuis de
nombreuses années un secteur déterminé de la plage et du domaine lacustre
attenant pour des activités de navigation, pêche, promenade et baignade, et
dont l'accès était restreint par la mesure de planification visée (AC.2002.0237
du 6 février 2003). De même, il a admis la qualité pour recourir d'une
association regroupant des riverains et usagers du lac de Neuchâtel contre des
mesures de protection des rives restreignant les activités que les membres de
cette association exerçaient dans les secteurs concernés (AC.2002.0146 du 15
septembre 2004). A l'inverse, il a considéré que ne pouvait se prévaloir d'un
intérêt digne de protection le propriétaire d'une maison jouxtant la forêt dans
laquelle devait s'implanter une nouvelle installation de pompage; à cet égard,
le tribunal a considéré que l'intérêt du recourant à se promener paisiblement
dans la forêt était commun à toutes les personnes qui apprécient les ballades
en forêt et se sentent affectées par les différents projets d'installation
nouvelles dans ce secteur, et qu'il ne pouvait prétendre être touché d'une
façon plus intense que la majorité des promeneurs du seul fait qu'il habitait à
proximité de la forêt et s'y rendait régulièrement (AC.2005.0072 du 7 novembre
2005).
Dans le cas d'espèce, les recourants,
bien que domiciliés à Mies, ne prétendent pas qu'ils auraient l'usage d'un
secteur déterminé des rives du lac, ni que l'absence de cheminement riverain
dans le PGA restreindrait un usage particulier et spécifique qu'ils feraient du
domaine public. A cet égard, leur situation doit être distinguée de celle des arrêts
AC.2002.0237 et 2002.0146 précités où les mesures contestées impliquaient des
restrictions par rapport à l'usage que les membres des association concernées
faisaient jusqu'alors du domaine public. En réalité, l'intérêt des recourants
se confond avec celui de tous les habitants de Mies, et d'une façon générale,
avec celui de tous les promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac,
sans que l'on puisse retenir qu'ils seraient touchés dans une mesure et avec une
intensité particulière par l'absence de mention d'un sentier riverain dans le
PGA, ni qu'ils se trouvent être dans un rapport étroit, spécial et digne d'être
pris en considération avec l'objet de la contestation.
c) S'agissant de l'association Rives Publiques,
la qualité pour recourir d'une association qui a pour vocation la défense des
intérêts de ses membres est admise lorsque celle-ci est constituée en personne
morale, que ses statuts lui confèrent la tâche de défendre les intérêts des
membres et enfin que la majorité ou tout au moins une part importante de
ceux-ci seraient directement touchés par la décision attaquée et aurait dès
lors vocation eux-mêmes à recourir (ATF 119 Ia 197;114 Ia 452; 113 Ia 471). En
l'occurrence, tel n'est pas le cas dès lors que l'association, sur 200 membres,
n'en compte qu'une trentaine environ domiciliés à Mies, et dont la qualité pour
agir apparaît pour le moins douteuse si l'on se réfère au considérant qui
précède.
La qualité pour recourir d'une
association peut également être reconnue si celle-ci est touchée par la
décision entreprise comme le serait un particulier. Ce serait le cas par exemple
d'une association propriétaire d'une parcelle voisine de celle sur laquelle
doit s'implanter un projet litigieux. En l'occurrence, tel n'est pas le cas.
Hormis les hypothèses mentionnées
ci-dessus, une association n'est fondée à recourir dans l'intérêt public que si
une disposition spéciale, cantonale ou fédérale, lui en reconnaît expressément
le droit (art. 37 al. 2 LJPA et 103 litt. c OJ). En l'espèce, pourraient entrer
en considération l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et les art. 12 de la
loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN;
RS 451) et 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01).
A teneur de l'art. 90 LPNMS, les
associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent
à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour
recourir contre les décisions prises en application de la LPNMS. Dans le cadre
de l’art. 90 LPNMS, la qualité pour recourir des associations n’est pas
subordonnée à l’existence d’un intérêt digne de protection, mais résulte
directement de la loi qui limite celle-ci à la sauvegarde des intérêts
inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites et ne
s’étend pas à d’autres intérêts publics (TA, arrêts AC 2002.0013 du 10 décembre
2002; AC 1995.0108 du 11 octobre 1995, confirmés par l’ATF 1 P. 644/1995 du 4
mars 1996, RDAF 1996 p. 485). Seuls sont donc recevables de la part des
associations les griefs afférant à la protection de la nature, des monuments et
des sites. En l'occurrence, la question de savoir si l'association Rives
Publiques revêt une importance cantonale peut demeurer ouverte dès lors que de
toute manière, la question du cheminement riverain, qui vise l'exercice d'une
activité de loisir, ne relève pas de la protection de la nature, des monuments
et des sites au sens de la LPNMS. L'association ne peut pas plus se prévaloir
du droit de recours fondé sur les art. 12 LPN et 55 LPE, ceci au motif déjà que
seules ont qualité pour recourir sur cette base les associations d'importance
nationale énumérées dans l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 juin 1990
relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les
domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la
nature et du paysage (ODO; RS. 814.076). Or, tel n'est pas le cas de
l'association Rives Publiques.
d) Dès lors que, pour les raisons
évoquées ci-dessus, le recours est irrecevable au motif que les recourants
n'ont pas déposé d'opposition en temps utile, la question de leur qualité pour
recourir au regard de l'art. 37 LJPA souffre toutefois de demeurer indécise.
4.
Vu le sort du recours, un émolument
sera mis à la charge des recourants; l'autorité intimée, qui a procédé avec
l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation d'une somme
équitable à titre de dépens.
Compte tenu de l'issue du recours, il
n'y a pas lieu de donner suite à la requête d'intervention déposée aux noms des
propriétaires riverains lors de l'audience publique du 20 mars 2007.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Les décisions du Conseil communal de
Mies du 3 mai 2006 et du Département des institutions et des relations
extérieures du 13 septembre 2006 sont confirmées.
III.
Les frais de la cause, par 2'000
(deux mille) francs, sont mis à la charge des recourants.
IV.
La commune de Mies a droit à des
dépens arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, mis à la charge de recourants.
Lausanne, le 20 avril 2007
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.