vd_omni · GE.2008.0114 · 2008-10-31 · fr

X._______ SA/Police cantonale du commerce | Se fondant sur la version des faits présentée par l'autorité intimée, le tribunal considère que la simple violation, même à une seule occasion, de l'art.50 al.1 let.c LADB qui interdit la vente de boissons distillées aux mineurs constitue une atteinte à l'ordre public. Il se justifie dès lors d'adresser un avertissement au commerce en cause, sur la base des art.60 al.1 let.a LADB et 62 LADB. Sans trancher la question, le tribunal relève aussi qu'il est douteux qu'un régime de responsabilité objective puisse être introduit par une disposition aussi peu claire que l'art.37 LADB.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2008 GE.2008.0114

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2008
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Aleksandra Favrod et M.
Pierre-André Berthoud, juges
; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
X._______ SA,
à 1._______
Autorité intimée
Police cantonale du
commerce
Objet
Vente de boissons distillées
Recours X._______ SA c/ décision de la
Police cantonale du commerce du 17 avril 2008 (vente de boissons distillées à
un mineur, avertissement, responsabilité de l¿employeur)
Vu les faits suivants
A.
Le 26 et le 27 octobre 2007, le
Gymnase de A._______, à 2._______, a fêté son 30
e
anniversaire. A
cette occasion, un permis temporaire pour la vente de boissons alcooliques à
consommer sur place, permettant le débit de vin et de bière, avait été délivré
à la directrice du gymnase.
B.
Le 6 novembre 2007, la directrice
du gymnase a adressé au magasin B._______ (X._______ SA), situé Place de la
Gare à 3._______, le courrier suivant:
"
Vendredi 26 octobre, une élève de 17 ans est arrivée au gymnase de A._______
en état de coma éthylique, après avoir ingéré de l¿alcool fort acheté dans
votre magasin. Elle a été transportée en ambulance à l¿hôpital. Après enquête,
nous avons appris que lors de l¿achat, le personnel n¿a pas exigé, comme c¿est
son obligation de pièce d¿identité.
Scandalisée par
l¿absence de respect des normes légales vis-à-vis des mineurs et de leur santé,
j¿en informe Police Riviera et les départements de la santé et du
commerce".
C.
Le 29 novembre 2007, Police
Riviera a établi un rapport de dénonciation à l¿attention de la Préfecture du
district de 3._______ pour vente d¿alcool distillé (vodka) à un mineur.
D.
C._______ exploite le magasin B._______
de la gare de 3._______ depuis le 1
er
juin 2007 pour le compte de la
société X._______ SA. Le 21 août 2007, il a requis la délivrance d¿une
autorisation simple d¿exercer au sens de l¿art. 24 de la loi vaudoise sur les
auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31) pour
l¿exploitation d¿un débit de boissons alcooliques à l¿emporter, autorisation
qui lui a été délivrée le 17 avril 2008.
E.
C._______ a été entendu par la
Police cantonale du commerce le 11 janvier 2008. Il a produit un dossier de
pièces illustrant toutes les mesures prises par la société pour lutter contre
la vente de boissons alcoolisées à des mineurs. Il a contesté que de l¿alcool
distillé ait été vendu à un mineur dans son magasin de 3._______.
F.
Le 5 février 2008, la Préfecture
du district de 3._______ a rendu un prononcé à l¿encontre de Mme D._______
(vendeuse employée du magasin B._______ présente au moment de la vente
litigieuse), lui infligeant une amende de 200 fr. pour infraction à la LADB. Ce
prononcé n¿a pas été contesté.
G.
Se fondant sur le prononcé précité
et sur le fait qu¿il n¿avait pas été contesté, la Police cantonale du commerce
a notifié, le 17 avril 2008, à B._______, C._______, un avertissement au sens
de l¿art. 62 LADB. Elle l¿avertissait également du fait qu¿un émolument de
200 fr. lui serait prochainement facturé pour l¿avertissement en cause.
H.
Le 25 avril 2008, C._______ et E._______,
agissant pour le compte de B._______/X._______ SA (ci-après: la recourante), ont
recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal contre la décision d¿avertissement, en considérant que celle-ci était
excessive et non fondée et en concluant à son réexamen. La recourante
expliquait ne pas s¿être opposée au prononcé préfectoral car celui-ci n¿avait
pas été porté à sa connaissance, D._______ ayant cessé son activité au sein de
B._______ au 30 septembre 2007. La recourante soutenait au demeurant qu¿il
n¿existait aucune preuve formelle du fait qu¿une bouteille de vodka avait bien
été vendue par son débit de boissons à l¿emporter à un mineur.
I.
L'autorité intimée a déposé sa
réponse le 26 mai 2008 en concluant, avec suite de frais, au rejet du recours.
Elle considérait, après avoir pesé les intérêts en présence, que
l'avertissement prononcé constituait une sanction proportionnée, notamment au
regard de la lutte conduite à l'échelon national depuis 2000 contre l'abus
d'alcool (Plan national d'action alcool 2000). Elle estimait avoir rendu sa
décision sur la base de faits suffisamment prouvés. Enfin, elle requérait à
titre de mesure d¿instruction l¿audition de F._______, mentionné dans le
rapport de police comme l¿acquéreur de la bouteille de vodka.
J.
Le 16 juin 2008, la recourante a
déposé des observations complémentaires dans lesquelles elle relevait à nouveau
le caractère disproportionné de l¿avertissement prononcé et l¿absence de preuve
formelle. Elle exposait en particulier que C._______ ne pouvait rester
physiquement avec chaque caissier en permanence afin de vérifier que les
procédures et règlements étaient respectés à la lettre. L¿autorité intimée a
déposé des observations finales en date du 2 juillet 2008. Elle indiquait
notamment que la preuve formelle consistait en l¿audition par la Police de F._______,
qui avait confirmé avoir acheté la bouteille dans le commerce litigieux.
K.
Les parties n¿ont requis ni
mesures d¿instruction complémentaires ni fixation de débats publics dans le
délai imparti à cet effet au 14 octobre 2008.
Considérant en droit
1.
Conformément à l'art. 31 al. 1
er
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours s'exerce par écrit dans les 20
jours dès la communication de la décision attaquée. En l'occurrence, le recours
a été déposé dans le délai prévu par la loi et il satisfait aux conditions
formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA.
2.
a) La LADB est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2003, remplaçant l'ancienne loi sur les auberges et
les débits de boissons du 11 décembre 1984 (aLADB). Son art. 50 al. 1
er
let. c dispose qu'il est interdit de servir et de vendre des boissons
alcooliques aux
personnes
de moins de 18 ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou
considérées comme telles
.
Sous l'angle des sanctions,
l'art. 61 LADB prévoit ce qui suit:
"Le
département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques
pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée,
aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons
alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool".
L¿art. 61 complète l¿art. 60 al.
1 LADB ¿ plus général ¿ qui est libellé comme suit:
"
Le département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de
l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque:
a. l'ordre public
l'exige;
b. les locaux,
les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux
conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple;
c. les émoluments
cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l'autorisation simple ne sont pas
acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution;
d. les
contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de
payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable
"
.
L'art. 62 LADB a la teneur
suivante:
"Dans les cas
d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement
aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation
d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4
".
b) Les sanctions administratives
n'ont pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales.
Dans l'application de ces sanctions, l'administration est liée par les
principes généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la
proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la
procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se
passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point
grave qu'il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif,
volume II, 2
e
éd., Berne 2002, p. 118; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
e
éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n
os
1148 et 1150, p. 246 s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare
et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire
au principe de la proportionnalité.
L'avertissement au sens de
l'article 62 LADB constitue certes une mesure plus légère que l'interdiction de
vendre des boissons alcoolisées ou la décision de fermeture d¿un établissement.
Il n'en demeure pas moins qu'il représente une mise en garde prononcée à titre
éducatif et forme pour l'administré concerné un antécédent. En ce sens,
l'avertissement comporte la menace d'une sanction plus lourde en cas de
nouvelle infraction aux règles légales (cf. l'arrêt rendu par le Tribunal
administratif le 2 mars 2007 dans la cause GE.2006.0179).
3.
La recourante conteste les faits
qui lui sont reprochés.
a) Selon la jurisprudence et la
doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait
comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204
consid.
6b p. 208; 119 V 7 consid.
3c/aa p. 9; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd.,
Berne 1983, p. 278 ch. 5).
La preuve d¿un fait est certaine
lorsque le juge, en se basant sur des éléments objectifs, n¿a pas de doutes
sérieux quant à l¿existence du fait, la présence d¿un léger doute étant, à vues
humaines, logiquement inévitable et donc tolérable (arrêt TA GE.2007.0004 du 19
juillet 2007 consid. 2b/aa et les références citées).
En procédure administrative, selon
le principe inquisitoire, les faits pertinents de la cause doivent être
constatés d¿office par le juge. Mais cette règle n¿est pas absolue. Sa portée
est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l¿instruction de
l¿affaire. Celui-ci comprend en particulier l¿obligation des parties
d¿apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d¿elles, les
preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi
elles risquent de devoir supporter les conséquences de l¿absence de preuves
(ATF 125 V 193 consid. 2 p. 195 et les références citées).
b) La recourante explique en
premier lieu ne pas s¿être opposée au prononcé préfectoral visant son ex-employée
car celui-ci n¿aurait pas été porté à sa connaissance. Cette argumentation est
crédible; elle n¿est toutefois pas de nature à remettre en cause la version des
faits retenue par l¿autorité intimée, pour les raisons qui suivent.
Le principal argument de la
recourante tient au fait que le prix indiqué par le mineur ayant acheté la
bouteille litigieuse (24 fr. 90 pour une bouteille de 7.5 dl) ne correspondrait
pas aux prix de vente qu¿elle applique. Dans sa réponse du 26 mai 2008,
l¿autorité intimée relève effectivement qu¿il ressort du contrôle qu¿elle a
effectué dans le magasin de la recourante que ce sont des bouteilles de 5 dl de
vodka qui sont en vente pour le prix de 24 fr. 90 et de 22 fr. 90 (et non des
bouteilles de 7.5 dl). Cela étant, ce contrôle ne donne pas d¿indication sur
les prix pratiqués en octobre 2007, ni sur l¿assortiment proposé à la clientèle
à cette époque. La recourante n¿a pas non plus produit de pièce justificative
apte à prouver ses allégations (liste interne de prix, ticket de caisse, relevé
de stock, etc.), relatives aux prix pratiqués et à l¿assortiment du magasin au
mois d¿octobre 2007.
De manière plus générale, la
version de F._______, entendu personnellement par la police en compagnie de sa
mère le 28 novembre 2007, et celle de G._______, interrogée par la directrice
du gymnase à fin octobre 2007, concordent en tous points. On voit mal pour
quelle raison ils auraient convenu de mentionner un autre commerce que le celui
dans lequel a été effectué l¿achat de la bouteille de vodka. Il faut ainsi admettre
que la version des faits retenue par l¿autorité intimée est conforme à la
réalité.
4.
La recourante estime qu¿aucun
manquement ne peut être reproché à son gérant et que, par conséquent, en
l¿absence de faute de sa part, aucun avertissement ne peut lui être adressé.
Les responsables de la recourante
ont expliqué lors de l¿entretien qu¿ils ont eu avec l¿autorité intimée en date
du 11 janvier 2008 que les vendeurs reçoivent, au moment de l¿engagement, une
formation relative à la vente de boissons alcoolisées et que l¿employeur
procède à des contrôles internes du respect de ces exigences en faisant appel à
une entreprise privée. Des mesures sévères (licenciement) sont en outre prises
à l¿encontre des employés dénoncés pour vente d¿alcool à des mineurs. Ces
éléments n¿ont pas été contestés par l¿autorité intimée; il y a dès lors lieu
de les considérer comme avérés. Les photographies figurant au dossier attestent
par ailleurs que les règles en matière de vente d¿alcool aux mineurs sont rappelées
à divers endroits du magasin par des affiches suspendues au plafond ou
accrochées aux rayons. Ces photographies montrent aussi que les vendeurs
portent un badge "16/18" rappelant la réglementation légale. Le
dossier contient également le document relatif à la formation des nouveaux
collaborateurs, qui demande que ceux-ci confirment par leur signature connaître
la législation relative à la vente d¿alcool. Figurent encore au dossier des
"photographies" d¿écrans d¿ordinateurs de caisse dont il ressort que,
lors de chaque achat de boissons alcoolisées, l¿ordinateur affiche une fenêtre
rendant le vendeur attentif à la question de l¿âge de l¿acquéreur.
Au vu de ces divers éléments, il
faut considérer que la recourante a fait tout ce qui était nécessaire pour assurer
le respect des dispositions légales en matière de vente d¿alcool et qu¿elle n¿a
pas violé le devoir de diligence découlant de sa qualité d¿employeur. Il
convient à cet égard de relever qu¿il serait excessif d¿exiger, comme le fait
l¿autorité intimée, que le gérant soit toujours présent en caisse.
Le devoir de surveillance n'oblige en effet pas celui qui a délégué
l'exécution d'une tâche à un auxiliaire à conserver celui-ci en permanence sous
son contrôle direct. Il ne l'oblige notamment pas à assister en personne à
l'exécution de la tâche lorsque l'auxiliaire connaît les précautions à prendre
(cf. ATF 117 IV 130 consid. 2d p. 134 s.; arrêt du Tribunal fédéral 6B_199/2007
du 13 mai 2008 consid. 5.2.3).
Cela étant, cette
absence de faute n¿est pas déterminante en l¿espèce, comme il sera exposé
ci-dessous.
5.
La présente affaire pose la
question de la responsabilité du gérant d¿un commerce (titulaire de
l¿autorisation d¿exploiter un débit de boissons alcooliques) pour des
infractions à la LADB commises par ses auxiliaires. Il convient d¿examiner si
le titulaire de l¿autorisation d¿exploiter peut s¿opposer au prononcé d¿une
sanction administrative en application de l¿art. 62 LADB au motif qu¿il
n¿aurait pas commis personnellement de faute. Dans ce cadre, il convient plus
particulièrement de trancher la question de savoir si le titulaire de
l¿autorisation peut invoquer le fait qu¿il a pris toutes les mesure requises,
notamment au niveau de la formation, pour que ses employés respectent les
exigences légales.
a) Dans la décision attaquée,
l¿autorité intimée invoque l¿art. 37 LADB, disposition qui prévoit que "
les
titulaires des autorisations d¿exercer et d¿exploiter répondent de la direction
en fait de l¿établissement
".
Elle en déduit que, en cas de vente d¿une bouteille
d¿alcool fort à un mineur par un employé, le titulaire de l¿autorisation
d¿exploiter peut être sanctionné en tant que responsable et employeur de la personne
concernée, même sans faute de sa part.
Dans un arrêt GE.2003.0114 du 18
mai 2004 (consid. 6), le Tribunal administratif avait laissé ouverte la
question de savoir si cette disposition, qui figure dans la LADB sous la note
marginale "
Responsabilités
", créait un cas de responsabilité
objective à charge des personnes responsables de la gestion et de la direction
d¿un établissement public. Il apparaît à première vue douteux,
à la
lumière de l¿exigence d¿une base légale, qu¿un régime particulier de
responsabilité puisse être introduit par une disposition aussi peu claire que
celle de l¿art. 37 LADB (
malgré ce que semble laisser
entendre ¿ sans motivation ¿ le Tribunal fédéral dans l¿ATF
2P.144/2004 du 10 septembre 2004 consid. 5.2, concernant
toutefois un cas dans lequel il y avait une faute du tenancier)
. L¿analyse historique révèle d¿ailleurs que l¿introduction de cet
article répondait au souci de poser le principe selon lequel le titulaire de la
patente est, en qualité de responsable de l¿établissement, tenu de l¿exploiter
personnellement (exposé des motifs et projet de loi, BGC, 22 janvier 2002, p. 7761,
précisions de la commission, p. 7807). Il s¿agissait plus particulièrement
de déterminer dans quelle mesure le titulaire de l¿autorisation devait être
physiquement présent dans l¿établissement. Il ne ressort par contre aucunement
des travaux préparatoires que cet article avait pour but de créer un régime de
responsabilité en cas de violation des prescriptions de police
régissant les différents établissements et notamment un
régime particulier
de responsabilité pour
les actes des auxiliaires (
exposé des motifs et projet
de loi
, op. cit.). Quoiqu¿il en soit, il n¿est pas
nécessaire de trancher définitivement la question dès lors que la décision attaquée
peut trouver un fondement aux art. 60 al. 1, 61 et 62 LADB, comme il
sera exposé ci-après
.
b) Selon l¿art. 60 al. 1
let. a LADB,
le département retire la licence ou
l'autorisation simple et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque
l'ordre public l'exige. Lorsqu¿il s¿agit d¿une infraction aux dispositions en
rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l¿abus
d¿alcool, une interdiction de débiter des boissons alcooliques pendant une
certaine durée peut également être prononcée en application de l¿art. 61 LADB. Pour
respecter le principe de la proportionnalité, l¿autorité intimée est censée
prononcer tout d¿abord un avertissement, notamment lorsque l¿infraction est de
peu de gravité (art. 62 LADB).
aa) En cas de mise en danger de
l¿ordre public, le principe du perturbateur s¿applique pour identifier la
personne contre laquelle l¿autorité doit diriger son intervention. On distingue
le perturbateur par comportement et le perturbateur par situation: doit être
considéré comme perturbateur par comportement la personne qui crée un danger en
raison de son propre comportement ou de celui d¿un tiers placé sous sa
responsabilité, alors que le perturbateur par situation s¿entend de la personne
qui dispose  de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué
la situation contraire à l¿ordre public (cf. ATF 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122
II 65 consid. 6a p. 70; 118 Ib 407 consid. 4c p. 414; 114 Ib 44 consid.
2c/aa p. 50 et consid. 2c/bb p. 51; 107 Ia 19 consid. 2a p. 23).
bb) Dans des affaires concernant
des ordres de fermeture d¿établissements publics (
arrêt
GE.2000.0063 du 5 septembre 2000 et les références citées)
, le Tribunal
administratif avait jugé, en
application de l'art. 83 aLADB, qui autorisait l¿autorité à fermer un
établissement où "
avaient été commis
" des désordres graves ou
des actes contraires aux bonnes m¿urs, que la formulation passive de cette
disposition démontrait qu¿il n¿était pas nécessaire que les actes en cause
puissent être imputés à faute au tenancier et
que "
il
s¿agi
[
ssai
]
t d¿une
disposition
[
permettant
]
d¿ordonner des mesures de police à l¿égard du perturbateur par
situation
". Dans ces cas, le tribunal avait
considéré qu¿il importait peu de savoir si le tenancier ¿ perturbateur par
situation ¿ aurait pu ou dû empêcher la situation retenue par la décision
attaquée et que l¿élément déterminant tenait à la présence d¿une atteinte à
l¿ordre public qui justifiait de prendre des mesures à l¿encontre du
perturbateur, même en l¿absence de faute de sa part.
Dans le cas d¿espèce, le tribunal
considère que la simple violation, même à une seule occasion, de l¿art. 50 al.
1 let. c LADB qui interdit la vente de boissons distillées aux mineurs constitue
une atteinte à l¿ordre public. La présente affaire démontre d¿ailleurs que la
vente d¿une unique bouteille est susceptible d¿avoir des conséquences graves. Une
jeune fille s¿est en effet trouvée dans un état de coma éthylique ayant
nécessité son hospitalisation, notamment en raison de la consommation de la
bouteille litigieuse. De manière plus générale, on relèvera que, en raison de
leurs heures d¿ouverture prolongées, les magasins du type de la recourante sont
particulièrement attirants pour les mineurs souhaitant se procurer facilement
de l¿alcool distillé. Il se justifie dès lors de faire preuve d¿une sévérité
accrue à leur égard. En l¿occurrence, l¿atteinte à l¿ordre public qu¿implique
la vente à un mineur d¿un bouteille de boisson distillée justifie d¿agir, même
en l¿absence de toute faute, à l¿encontre du perturbateur (à savoir le
titulaire de l¿autorisation de débit de boissons alcoolisées).
cc) On relèvera encore que la
décision attaquée est conforme au principe de la proportionnalité puisque
l¿autorité intimée a infligé à la recourante la sanction légale la plus légère,
soit un avertissement.
6.
Au vu des considérants qui
précèdent, le recours doit être rejeté. Les frais de la présente procédure
seront mis à la charge de la recourante (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Police cantonale
du commerce du 17 avril 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 800 (huit cent)
francs est mis à la charge de X._______ SA.
Lausanne, le 31 octobre 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.