vd_omni · AC.2001.0052 · 2001-07-24 · fr

TDC SWITZERLAND AG c/Le Chenit | Confirmation de la jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle il appartient au 1er chef aux autorités locales de veiller à l'aspect architectural des constructions.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.07.2001 AC.2001.0052

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 juillet 2001
sur le recours interjeté par
TDC
SWITZERLAND AG
, représentée par Me Christophe Piguet, avocat, à Lausanne
contre
la décision du 9 mars 2001 de la
Municipalité
du Chenit
refusant d'autoriser la construction d'un mât d'antennes et d'une
cabine de télécommunication.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Au mois de novembre
2000, la société Diax a mis à l'enquête publique l'installation d'une mât
d'antennes et d'une cabine de télécommunication destinés à la téléphonie mobile
sur le toit d'une scierie sise dans le village du Brassus, Commune du Chenit.
La scierie, qui est colloquée en zone industrielle par le plan d'affectation de
la Commune du Chenit, est entourée de quartiers d'habitations, notamment au
nord-est et au nord-ouest. Deux écoles se trouvent également à quelques
centaines de mètres. A environ 600 mètres se trouve une antenne installée par
l'opérateur Orange sur un bâtiment industriel.
La synthèse de la
centrale des autorisations CAMAC a été communiquée à la municipalité le 30
novembre 2000. Cette synthèse comprend un préavis favorable du Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN).
B.                    La mise à l'enquête du
projet a donné lieu à huit oppositions de particuliers et deux oppositions
collectives, comprenant respectivement soixante-neuf et quarante signatures.
Les opposants invoquaient essentiellement les risques pour la santé présentés
par les ondes émises par les antennes de télécommunication et demandaient par
conséquent que l'on procède à des regroupements ou que l'on déplace
l'installation hors des zones à bâtir.
C.                    Dans une décision du
9 mars 2001, la Municipalité du Chenit a refusé de lever les
oppositions et de délivrer le permis de construire. A l'appui de cette
décision, la municipalité invoquait exclusivement les risques pour la santé de
l'installation et la nécessité par conséquent d'éloigner cette dernière des
habitations.
D.                    TDC Switzerland AG, qui
a succédé à Diax à titre universel à la suite de la fusion des deux sociétés
intervenue le 23 janvier 2001, s'est pourvue contre cette décision auprès du
Tribunal administratif en date du 29 mars 2001. La commune a déposé
sa réponse le 27 avril 2001. Le SEVEN et le Service de l'aménagement
du territoire (SAT) ont se sont déterminés en date des 30 avril et
3 mai 2001. Les opposants ont déposé des observations le
20 avril 2001.
Le
2 juillet 2001, le tribunal a procédé à une visite des lieux en
présence de représentants de la recourante et de son conseil, de représentants
de la municipalité, d'un représentant du SEVEN ainsi que de plusieurs
opposants.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 36 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après : LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (litt. a) à la constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents (litt. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le
prévoit (litt c). Cette dernière hypothèse n'est pas remplie en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, traité de droit administratif, 1984, vol.
I p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est
tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut également
être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation matérielle de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/0054 du
22 septembre 1999 et AC 99/0047 du 29 août 2000).
2.                     Dans la décision
attaquée, la municipalité invoque exclusivement les nuisances provoquées par
l'installation litigieuse s'agissant de la santé des personnes vivant à
proximité.
a) La question des
nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être
examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. La
LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), ces atteintes pouvant notamment être
provoquées par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel
seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 1er al. 1
LPE, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission
(art. 13 al. 1 LPE). S'agissant des rayons non ionisants, le Conseil fédéral a
mis en oeuvre l'art. 13 LPE en édictant le 23 décembre 1999 une
ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Cette
ordonnance est entrée en vigueur le 1er février 2000.
aa) Pour qu'une installation
soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission
soient respectées; il faut encore examiner si le principe de prévention
résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE n'exige pas que des limitations
supplémentaires soient imposées à l'exploitant.
Le principe de
prévention postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou
incommodantes, mais qui pourraient le devenir, soient réduites à titre
préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Il implique que, indépendamment des nuisances
existantes, les immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que
permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant
que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base de ce
principe se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels
il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble. Ce principe crée une marge de
sécurité, qui tient compte de l'insécurité quant aux effets à long terme des
nuisances sur l'environnement (JT 1993 I 362 cons. 6a).
bb) S'agissant des
rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du
paysage (OFEFP) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes
scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme.
Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999
relatif au projet d'ORNI, le concept suivant a été finalement pour respecter
les exigences de la LPE :
- des valeurs limites
d'immissions ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par
la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non
ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se
fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être
reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles
permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées.
Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE qui
postulent que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état
de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport du
23 décembre 1999 de l'OFEFP p. 6 et 7);
- une limitation
préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites des
installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs
limites d'immissions évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en
ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques
d'effets nuisibles, qui ne peuvent qu'être présumés ou qui ne sont pas encore
prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à
assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la
valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement
supportable. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les
immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de
s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des
installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de
recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout,
mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible
(voir à cet égard rapport explicatif du 23 décembre 1999 de l'OFEFP, p. 7 et
8).
cc) Dans un arrêt du
30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé que, en cas de respect des valeurs de
l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, on ne peut pas
d'exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une
installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399).
b) Les immissions de
l'installation litigieuse ont fait l'objet d'un rapport d'évaluation qui a été
soumis au SEVEN. Dans son préavis figurant dans la synthèse CAMAC du 30
novembre 2000, ce dernier a clairement confirmé que l'installation litigieuse
respecte les exigences de l'ORNI et notamment les valeurs limites de l'installation.
Ce point n'est d'ailleurs contesté ni par la municipalité ni par les opposants.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la municipalité ne pouvait dès lors
pas refuser le permis sollicité en se fondant sur les nuisances dues au
rayonnement de l'installation. L'autorité intimée ne pouvait pas non plus
exiger une limitation supplémentaire de nuisances, notamment en subordonnant la
délivrance du permis à l'éloignement de l'installation des zones d'habitation.
3.                     Il convient d'examiner
si le permis de construire pouvait être refusé pour d'autres motifs.
a) Dans la décision
attaquée, la municipalité n'invoque pas d'autres motifs que ceux relatifs aux
effets du rayonnement sur la santé des habitants. Lors de l'audience, le syndic
a confirmé que, au surplus, la municipalité du Chenit considérait le projet
comme réglementaire.
b) Les opposants
invoquent également pour l'essentiel les nuisances dues au rayonnement.
Certains ont toutefois également mentionné l'atteinte qu'implique
l'installation litigieuse au niveau esthétique et paysager, invoquant
implicitement une violation de l'art. 86 LATC.
aa) L'art. 86 al. 1
LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions,
quelle que soit leur destination ainsi que les aménagements qui leur sont liés,
présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement. L'al. 2 précise que la municipalité doit refuser de délivrer
un permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturel. Une disposition du même type figure à l'art. 68 du
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
(RPA), qui prévoit notamment que que la Municipalité peut prendre toute mesure
pour éviter l'enlaidissement du territoire communal et que les constructions
susceptibles de nuire au bon aspect d'un lieu sont interdites
Selon la jurisprudence
du Tribunal administratif, le soin de veiller à l'aspect architectural des
constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent
à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt AC 99/0112; AC 99/0228 et
références citées). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son
sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est
fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la
situation concrète est correcte (arrêt AC 96/0160 du 22 avril 1997 et
références citées). Dans ce cas, l'autorité doit notamment veiller à ne pas
appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement
de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a
345; RDAF 1996 103 consid 3b et les références citées). Un projet peut être
interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés quand bien même il
satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en
matière de construction.
bb) En l'espèce, la
municipalité admet implicitement que l'installation litigieuse ne soulève pas
de problèmes au regard des art. 86 LATC et 68 RPA. Sur la base des constations
faites lors de la vision locale, le tribunal ne peut que confirmer cette
appréciation: l'antenne litigieuse sera en effet installée sur un bâtiment
industriel, plus précisément sur le silo à copeaux de la scierie. L'impact de
cette installation sur le paysage sera dès lors quasiment inexistant. Au
surplus, une implantation hors de la zone à bâtir, solution préconisée par les
opposants, impliquerait une atteinte beaucoup plus conséquente au niveau
paysager.
4.                     Le permis de
construire constitue une autorisation de police à laquelle l'administré a droit
pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les textes applicables.
En l'espèce, dès lors
que l'installation litigieuse est conforme aussi bien à la législation fédérale
sur l'environnement qu'à la réglementation communale sur les constructions, la
municipalité devait délivrer le permis de construire requis par la recourante,
sans qu'il lui soit possible de s'y opposer pour des motifs relevant de
l'opportunité ou d'une appréciation politique du dossier.
5.                     Vu de ce qui précède,
le recours doit être admis. Les frais, fixés à 2'500 fr., seront partagés
entre la Commune du Chenit et les opposants puisque ces derniers ont participé
à la procédure devant le Tribunal administratif après avoir été dûment avertis
que tout ou partie des frais de justice et des dépens pouvaient être mis à leur
charge en cas de rejet de leurs conclusions. En outre, la commune et les
opposants doivent des dépens à la constructrice, qui obtient gain de cause avec
le concours d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue par la Municipalité du Chenit le 9 mars 2001 est réformée en ce sens que
les oppositions sont levées et le permis de construire est délivré à TDC
Switzerland AG.
III.           a)      Un émolument de
justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la
Commune du Chenit.
b)      Un émolument de
justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des
opposants François et Valérie Champion, Olivier et Brigitte Reymond, Christoph
et Monika Guhl, Fabien Guignard, Conrad Rochat, Daniel Aubert, Nicola et Anita
Franchini, Jean-Pierre et Annick Moullet, Danièle Heizmann, Rosalba Guignard,
Michel et Lyliam Occhipinti, Marielle Allamand, Marie-Claire Siegenthaler et
Cécile Rochat, solidairement entre eux.
IV           a)      La Commune du
Chenit est débitrice de la société constructrice TDC Switzerland AG d'une somme
de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre de dépens.
b)      Les opposants
François et Valérie Champion, Olivier et Brigitte Reymond, Christoph et Monika
Guhl, Fabien Guignard, Conrad Rochat, Daniel Aubert, Nicola et Anita Franchini,
Jean-Pierre et Annick Moullet, Danièle Heizmann, Rosalba Guignard, Michel et
Lyliam Occhipinti, Marielle Allamand, Marie-Claire Siegenthaler et Cécile
Rochat sont solidairement débiteurs de la société constructrice TDC Switzerland
AG d'une somme de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre de dépens.
jc/pe/Lausanne, le 24 juillet 2001.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)