vd_omni · GE.2012.0177 · 2013-01-28 · fr

X.________ c/Bureau du préposé à la protection des données et à l'information, Département de la formation, de la jeunesse et de la culture | Demande adressée au Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, portant sur la transmission de documents relatifs à la réorganisation d'une filière d'enseignement supérieur, intervenue plusieurs années auparavant. La loi vaudoise sur l'information accorde le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée. En l'espèce, cette demande ne peut toutefois être satisfaite en raison de la disparition des documents demandés, ceux-ci ayant été vraisemblablement détruits ou mal classés. Le Préposé à la protection des données et à l'information n'avait pas à ordonner la mise en œuvre de moyens d'investigation supplémentaires pour tenter de retrouver ces documents, au vu du travail disproportionné que ces recherches auraient nécessité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2013 GE.2012.0177

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28
janvier 2013
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Pierre Journot et M. Pascal
Langone, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.
recourant
X.________,
à 1********,
autorité intimée
Bureau du Préposé à
la protection des données et à l'information,
autorité concernée
Département de la
formation, de la jeunesse et de la culture,
Secrétariat
général,
Objet
Loi sur l'information
Recours X.________ c/ décision du Bureau
du Préposé à la protection des données et à l'information du 11 septembre
2012
Vu les faits suivants
A.
Par courrier du 1
er
février 2012, X.________
a requis du Secrétariat général du Département de la formation, de la jeunesse
et de la culture (ci-après: DFJC ou département) la production de pièces
concernant la transformation de la section professionnelle de l'Ecole de jazz
et de musiques actuelles de Lausanne (ci-après: EJMA). Plus précisément, il
s'agissait, selon la demande de X.________, d'une documentation relative aux
"
processus qui ont permis, justifié, conduit, orienté les décisions
concernant le passage des sections d'enseignement professionnel du jazz de
l'EJMA et du conservatoire de Montreux au département jazz de la HEMU
[Haute école de musique]". X.________ a ajouté qu'il souhaitait obtenir
toutes les pièces concernant les statuts des étudiants, les reconnaissances des
titres, la compatibilité entre les anciens et nouveaux systèmes et les
équivalences; il a établi dans sa requête une liste de quatorze documents,
désignés de façon précise, en particulier par leur date et leur auteur. Ces
documents consistaient notamment dans des courriers, des décisions, des mandats,
des rapports et des communications.
B.
Le 16 février 2012, le DFJC a indiqué à X.________
que sa demande portait sur des documents internes; ceux-ci ne pouvant être
transmis, sa demande a été rejetée. Le 23 février 2012, l’intéressé a recouru
contre cette décision auprès du Préposé à la protection des données et à
l'information (ci-après: le Préposé). Il a contesté la position soutenue par le
DFJC et conclu à la transmission de la totalité des documents sollicités.
C.
Le 29 mars 2012, une séance de conciliation a eu
lieu, en présence de X.________, d'un représentant du DFJC et du Préposé. Dans
le contexte de cette conciliation, le Préposé a notamment demandé au DFJC que
sept des quatorze documents sollicités lui soient transmis, dans un délai de
quinze jours. Le Préposé a également annoncé qu'il examinerait la possibilité
de demander directement à l'EJMA et au Conservatoire de Lausanne la production de
deux autres documents.
Le 26 avril 2012, le DFJC a
transmis au Préposé trois des sept documents concernés. Dans un courrier du
même jour, ce département a également indiqué que les autres documents requis
n'avaient pas été retrouvés et qu'ils avaient probablement été détruits. Par
courrier électronique du 14 mai 2012, le Préposé a transmis à X.________ le
courrier précité du DFJC ainsi que ses annexes. Le même jour, le Préposé s'est
également adressé au directeur du Conservatoire de Lausanne ainsi qu'au
directeur de l'EJMA, pour leur demander la production des documents
susceptibles d'être en leur possession.
Le 15 mai 2012, X.________ s'est
adressé une nouvelle fois au Préposé, exposant notamment que les trois
documents qui lui avaient été transmis correspondaient à ce qu'il avait demandé;
il a cependant précisé qu'il souhaitait encore obtenir certaines annexes ou
pièces liées à ces documents. Il a par ailleurs maintenu sa demande concernant
les documents qui ne lui avaient pas encore été transmis, insistant sur le fait
qu'il devait nécessairement s'agir de pièces écrites, qui avaient dû être
archivées. Le 7 juin 2012, le DFJC s'est déterminé sur ce courrier, en indiquant
qu'aucun document supplémentaire n'avait pu être retrouvé, malgré
l'interpellation à ce sujet de la Direction générale de l'enseignement
supérieur. Concernant un préavis du 29 avril 2004 émanant de la Commission de
reconnaissance des diplômes HES, dont X.________ demandait également la
transmission, le département a répondu ce qui suit:
" Le
Département n'est pas en mesure de lancer des recherches systématiques dans
l'ensemble de ses archives ou de ses bureaux, afin de retrouver ce document, à
supposer qu'il ait été mal classé ou qu'il soit resté dans un quelconque
tiroir. Il ne peut pas davantage autoriser le requérant à procéder lui-même à
de telles recherches au sein de ses bureaux, sans prendre le risque que ce
dernier ne puisse prendre connaissance d'autres documents – sans rapport avec
cette affaire – qui seraient soumis au secret de fonction."
Par courrier du 7 juin 2012, le
Président du Conseil de Fondation de l'EJMA a informé le Préposé du fait qu'il
ne serait pas donné suite à sa demande de transmission de pièces, dans la
mesure notamment où l'EJMA, en sa qualité de fondation de droit privé, n'était
pas soumise à la loi sur l'information. Le 15 juin 2012, la HEMU a transmis au Préposé
cinq documents en sa possession.
D.
Le 11 septembre 2012, le Préposé a rendu une
décision rejetant le recours du 23 février 2012 en ce qui concerne les
documents qui n'avaient pas été transmis à X.________. A cette décision étaient
également jointes les pièces envoyées au Préposé par la HEMU le 15 juin 2012.
E.
Contre cette décision, X.________ a recouru le 4
octobre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: CDAP), concluant à son annulation et au renvoi du dossier
au Préposé, "
pour mettre en oeuvre des moyens d'investigation
supplémentaires en vue d'obtenir la production des documents demandés
".
Le Préposé s'est déterminé sur ce
recours le 6 novembre 2012, concluant à son rejet et précisant notamment que
dans le cas présent, le DFJC avait su rendre suffisamment crédible
l'inexistence des documents litigieux. Le DFJC s'est également déterminé sur ce
recours le 8 novembre 2012, concluant à son rejet.
Dans une détermination complémentaire
du 21 novembre 2012, X.________ a maintenu ses conclusions et une nouvelle fois
contesté la position du Préposé et du DFJC. Le 11 décembre 2012, le Préposé a
déposé une ultime détermination, réaffirmant qu'en l'espèce, il ne paraissait
pas justifié de lancer des investigations complémentaires.
F.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait
également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; RSV 170.21) a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Le chapitre III de cette loi traite de
l'information sur demande; à son art. 8 al. 1, la LInfo prévoit le principe de
la transmission de l'information, en les termes suivants:
"Par
principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par
les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public."
L'art. 8 al. 2 LInfo réserve
certains cas particuliers décrits au chapitre IV de la loi, soit principalement
les cas où l'information n'est exceptionnellement pas transmise en raison
d'intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposant (art. 16 LInfo). Par
ailleurs, l'art. 9 al. 1 LInfo précise ce qu'il faut entendre par
"document officiel", à savoir "tout document achevé, quel que
soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel". Cette notion s'oppose à celle de "documents
internes", ceux-ci étant, selon l'art. 9 al. 2 LInfo, "notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs".
La LInfo accorde ainsi, à son art.
8, le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente
l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt
particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information
sollicitée (arrêt CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 1b).
b) Dans la décision attaquée,
l'autorité intimée a constaté que les documents demandés par le recourant
auxquels elle avait eu accès ne pouvaient être qualifiés de documents internes
et que, partant, leur transmission s'imposait, eu égard à l'absence d'intérêt
public ou privé prépondérant s'y opposant. C'est sur la base de cette
considération que l'autorité intimée a d'ailleurs transmis, au cours de la
procédure de recours dont elle a été saisie puis en annexe à la décision
attaquée, les documents qui avaient pu être retrouvés.
La question de savoir si les
documents demandés revêtent un caractère interne ou doivent être qualifiés de
documents officiels au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo n'est ainsi pas litigieuse
en l'espèce.
3.
Le recourant reproche à l'autorité intimée de
n'avoir pas mis en oeuvre les moyens à sa disposition pour chercher à obtenir
les documents demandés. En substance, il expose que le DFJC aurait dans un
premier temps affirmé que les documents en cause étaient internes pour ne pas
avoir à donner suite à la demande de transmission, puis n'aurait pas respecté
les termes de la conciliation intervenue le 29 mars 2012. De plus, en invoquant
la perte ou la destruction de ces documents, le DFJC admettrait avoir agi en
violation des dispositions légales relatives à l'archivage. Enfin, admettre
qu'une autorité n'est pas en mesure de transmettre des documents sous prétexte
que ceux-ci ont été détruits ou perdus reviendrait à vider la loi de son sens;
il lui suffirait en effet d'invoquer cet argument pour se soustraire aux
obligations posées par la LInfo.
L'autorité intimée considère pour
sa part que si l'affirmation selon laquelle des documents auraient été détruits
ou perdus ne devait pas être admise de façon systématique, il y a lieu de constater
que cette disparition était en l'espèce crédible. Des investigations
supplémentaires n'apparaissent dès lors pas justifiées.
a) On doit relever préalablement
que l'administré ne dispose pas d'un droit à investiguer lui-même. L'art. 13
LInfo prévoit que la consultation de documents officiels peut s'exercer sur
place. On ne peut toutefois en déduire que l'administré aurait le droit de procéder
lui-même à des recherches dans les locaux de l'administration.
b) Le problème soulevé par le
recourant concerne ainsi la question de la compétence du Préposé et des moyens
dont dispose ce dernier dans une telle procédure. A cet égard, l'art. 21 LInfo,
relatif aux recours et à la conciliation, prévoit ce qui suit:
"
1
L'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal
cantonal.
2
Dès qu'il est saisi du recours, le Préposé le notifie au
responsable du traitement.
3
Le Préposé tente la conciliation afin d'amener les parties à un
accord. Il dispose à cet effet des moyens décrits à l'article 38 de la loi sur
la protection des données.
4
Si la conciliation aboutit, l'affaire est classée.
5
En cas d'échec de la conciliation, le Préposé rend une décision
qu'il notifie à l'entité compétente et à l'intéressé.
"
Les art. 38 et 39 de la loi
vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD;
RSV 172.65) ont la teneur suivante:
"
Art. 38   Moyens
1
Dans le cadre de ses tâches, le Préposé peut :
a. accéder aux données faisant l’objet
d’un traitement et recueillir toutes les informations nécessaires à
l’accomplissement de ses tâches ;
b. rendre un préavis préalablement à la
mise en œuvre d’un fichier ;
c. demander au responsable du traitement
de restreindre ou cesser immédiatement, de manière temporaire ou définitive, le
traitement de données personnelles, si des intérêts dignes de protection de la
personne concernée le requièrent.
Art. 39   Obligation de renseigner
1
Le responsable du traitement est tenu d’assister le Préposé dans
l’accomplissement de ses tâches. A cet effet, il lui fournit les informations
ou pièces nécessaires et le laisse accéder à ses locaux.
2
Le secret de fonction ne peut être opposé au Préposé.
3
Les tiers sont également tenus de fournir les renseignements requis
par le Préposé.
"
Sur la base du renvoi de l'art. 21
LInfo à l'art. 38 LPrD, le Préposé dispose dans un tel cas du droit d'accéder
aux documents en cause. Au vu de ce droit, on peut retenir que l'autorité concernée
a également dans le contexte de l'application de la LInfo une obligation de
renseigner le Préposé, obligation analogue à celle décrite à l'art. 39 LPrD. De
plus, les moyens dont dispose le Préposé sont limités à ce qu'il convient de
mettre en oeuvre dans le contexte de la conciliation, qu'il lui incombe de
tenter (art. 21 al. 3 LInfo).
Au vu du dossier, il n'y a pas de
raison en l'espèce de mettre en doute les affirmations de l'autorité concernée,
selon lesquelles les documents demandés auraient disparu. Rien n'indique que
celle-ci tenterait de se soustraire à son obligation de transparence en affirmant
faussement que ces documents ont disparu. Dès lors, même s'il devait être admis
que le Préposé a dans une telle hypothèse le droit d'accéder aux locaux de
l'autorité (art. 39 al. 1 i.f. LPrD), de telles investigations apparaissent
dans le cas présent d'emblée dénuées de sens. En effet, il s'agit en
l’occurrence de retrouver des documents établis par l'administration il y a plusieurs
années. Dans ce contexte, on voit mal comment des recherches effectuées par une
personne extérieure pourraient conduire à de meilleurs résultats que celles
effectuées par l'autorité concernée, sauf à mettre en oeuvre des moyens
totalement disproportionnés, soit en fouillant de façon systématique l’ensemble
des locaux de l'administration.
L'art. 16 al. 2 LInfo va également
dans ce sens, en prévoyant que des intérêts publics prépondérants s'opposent notamment
à la transmission des informations lorsque "le travail occasionné serait
manifestement disproportionné". Au vu de cette disposition, le Préposé
n'avait pas davantage à exiger du département qu'il procède lui-même à des
recherches systématiques.
On doit dès lors retenir que le Préposé
n'était pas tenu d’utiliser en l'espèce des moyens d'investigation allant au-delà
de ceux déjà mis en oeuvre.
c) Compte tenu de ce qui précède, force
est de constater que le problème soulevé par le recourant ne concerne pas uniquement
l'application de la LInfo, mais une éventuelle violation des règles sur
l'archivage. La loi vaudoise du 14 juin 2011 sur l'archivage (LArch; RSV
432.11) prévoit d'ailleurs expressément à son art. 4 al. 3 que les autorités
"veillent en particulier à être en mesure de répondre dans les délais
légaux aux demandes fondées sur la législation sur l’information et sur la
protection des données personnelles". Il n'appartient cependant pas à
l'autorité de céans de se prononcer sur une éventuelle violation de ces
dispositions légales dans le cas d'espèce. Cette compétence est dévolue à
l'autorité en charge de la surveillance du DFJC, de même qu'aux autorités
pénales, cas échéant (art. 16 LArch).
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il ne sera pas
perçu de frais, la procédure étant gratuite conformément à l'art. 21a Linfo, ni
alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Préposé à la protection des
données et à l'information du 11 septembre 2012 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2013
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.