vd_omni · AC.2018.0057 · 2019-11-15 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Gryon | Recours d'un propriétaire contre l'exclusion partielle de sa parcelle de la zone à bâtir surdimensionnée, opérée dans le cadre de la première étape de la révision du plan d'affectation communal. Pas de violation du principe de coordination au motif que la révision de la planification communale est effectuée en trois étapes, ni du fait que le levé des lisières forestières a été reporté (consid. 3). Pas de violation du principe d'égalité de traitement dès lors que le redimensionnement en trois étapes se justifiait en raison des caractéristiques des différents secteurs concernés (ordre de priorité) (consid. 4). Le grief de violation du principe de la stabilité des plans s'avère prématuré (consid. 5). Les critères retenus pour déterminer les parcelles à traiter dans la première étape sont objectifs et conformes au droit supérieur. Ces critères ne doivent pas nécessairement être remplis cumulativement pour justifier l'exclusion d'un terrain de la zone constructible; ils permettent à l'autorité planificatrice d'apprécier globalement la situation du terrain en cause pour décider son maintien ou son exclusion de la zone à bâtir. En l'espèce, la surface litigieuse est située en marge de l'urbanisation, éloignée du réseau de transports individuels et publics, partiellement recouverte de forêt et adjacente à une aire forestière, ce qui justifie son attribution à la zone agricole de montagne par l'autorité, même si la parcelle est équipée et se prête de surcroît mal à un usage agricole (consid. 6). La restriction portée à la garantie du droit de propriété est admissible puisqu'elle repose sur une base légale, se fonde sur un intérêt public important et s'avère proportionnée (consid. 7). Critique de la méthode automatique de détermination des réserves en zone à bâtir sans incidence sur le choix d'exclure la parcelle du recourant de la zone constructible (consid. 8). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2019 AC.2018.0057

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 15 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Imogen Billotte, juge; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial (SDT), à Lausanne,
2.
Conseil communal de Gryon,
à
Gryon,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ contre la décision du Conseil communal
de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la modification du plan d'extension
communal et du plan d'extension partiel "Les Verneys" et la décision
du Département du territoire et de l'environnement du 9 janvier 2018
approuvant préalablement cette modification
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
785 sise sur le
territoire communal de la Commune de Gryon (ci-après: la commune) et colloquée
en zone de chalets A selon le plan d'extension communal du 6 mai 1983 (ci-après:
le PEC) et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du
20 mars 1987 (ci-après: le RPEC).
Cette parcelle s'étend sur une surface de 6'528 m
2
.
Elle supporte un bâtiment d'habitation cadastré d'une surface au sol de 51 m
2
(bâtiment ECA n
o
424), le solde étant en nature de champ, pré,
pâturage pour 2'851 m
2
et de forêt pour 3'626 m
2
. La
parcelle est délimitée au nord par la route de Solalex (DP 1064), à l'est par le
DP 1072 sur lequel coule la rivière d'Aiguerosse et au sud par les parcelles
non construites n
os
3393 et 3414 dont les surfaces adjacentes à la
parcelle n
o
785 sont recouvertes de forêt. À l'ouest, la propriété
de A.________ est circonscrite par les parcelles n
os
786 et 3102,
également colloquées en zone de chalets A et qui supportent chacune une habitation.
A l'exception d'un risque d'inondations faible à moyen sur une partie de la
parcelle n
o
785, cette dernière n'est pas soumise à des dangers
naturels.
Selon le Guichet cartographique cantonal (accessible
sur la page Internet: https://www.geo.vd.ch) et le Guichet cartographique
communal (accessible à la page Internet: https://gryon.geocommunes.ch), la
parcelle n
o
785 se trouve à 150 m d'un arrêt de bus et d'un parking
public situés plus à l'est sur la route de Solalex. Une distance d'environ
1,5 km la sépare de la gare ferroviaire de la Barboleuse.
B.
En 2008, la commune a initié l'élaboration d'un plan directeur communal
(ci-après: le PDCom), qu'elle a soumis au Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) en 2010. Dans son rapport d'examen préalable du 8 novembre
2010, ce dernier a exigé de "
mieux tenir compte de la stratégie du PDCn
'
Coordonner mobilité, urbanisation et environnement
'
et
en particulier des mesures A12 et B12 de cette stratégie
". Sur la base
d'une proposition du SDT et de divers critères issus de l'avant-projet de
PDCom, le périmètre de centre de la commune a été délimité et approuvé par le
SDT le 11 mai 2011. La parcelle n
o
785 n'en fait pas partie.
C.
Suite à l'acceptation par le peuple de la Lex Weber le 11 mars 2012,
l'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 de la loi fédérale du 20
mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ainsi que la
modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, la commune a
décidé de réexaminer sa planification pour la rendre conforme aux nouvelles exigences
applicables. Elle a parallèlement suspendu la procédure d'élaboration de son
PDCom en raison des nouveaux enjeux apparus dans l'intervalle en matière d'aménagement
du territoire.
D.
Dans le
b
ut d'encourager le
redimensionnement des zones à bâtir, l'Etat de Vaud a, par l'entremise de la
cheffe du Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE),
proposé une Convention aux communes de Château-d'Oex, Gryon, Leysin, Ollon,
Ormont-Dessous, Rossinière et Rougemont, "
concernant le versement d'un
bonus LAT au bénéfice des projets 'enneigement et remontées mécaniques Alpes
vaudoises 2020'
" (ci-après: la convention). En substance, cette
convention prévoyait une augmentation comprise entre 10% et 20% de la subvention
étatique pour les projets précités pour autant que les communes entreprennent
immédiatement les démarches nécessaires au redimensionnement de leurs zones à
bâtir. Elles devaient en outre s'engager à adopter, dans un délai échéant le
15 novembre 2016, un plan d'affectation restituant à la zone agricole des
parcelles représentant au minimum 30% – soit 18 ha pour la Commune de Gryon –
de leurs surdimensionnements respectifs hors périmètre de centre. Les surfaces
ainsi restituées à la zone agricole permettraient au canton de compenser des
nouvelles zones à bâtir pour des projets d'importance cantonale.
La démarche prévue dans la convention était divisée
en deux étapes majeures: la modification partielle de la planification
communale afin d'assurer le respect des conditions précitées et garantir ainsi
l'acquisition du bonus LAT (1); la révision complète de la planification
communale pour assurer sa compatibilité avec le droit supérieur s'agissant du
dimensionnement de la zone à bâtir (2).
Le 3 mai 2016, la Municipalité de Gryon (ci-après:
la municipalité) a signé cette convention.
E.
Sur la base du document intitulé "
Lignes directrices à
l'intention des communes vaudoises – Redimensionnement des zones à bâtir – Pour
une meilleure qualité de vie
" (ci-après: les lignes directrices), édité
par le DTE en octobre 2015, le bureau B.________, mandaté par la municipalité,
a élaboré en mars 2016 une "
Vision communale
" en vue du redimensionnement
de la zone à bâtir de la commune.
Cette "
Vision communale
" rappelait
notamment les procédures en cours (ch. 1.1) et établissait le bilan des
réserves en zone à bâtir (ch. 1.2). Sur la base des lignes directrices, le
besoin hors centre était évalué à 98 habitants (1% par an sur 15 ans à compter
de 2015), alors que la capacité d'accueil était de 3'668 habitants, soit un
facteur de surdimensionnement ou facteur de croissance de 25.81. Traduite en
surface brute de plancher (SBP), la capacité autorisée était ainsi de 4'900 m
2
.
Par conséquent, la démarche de redimensionnement (ch. 1.3) arrêtée
conjointement avec le SDT était la suivante:
"
1     établir
et exprimer une 'vision communale' à 15 ans
2     proposer les 'dézonages
les plus évidents (extérieur du territoire urbanisé)'
3     Réfléchir au 'potentiel
à l'intérieur du territoire urbanisé'.
"
Le paysage était présenté comme un enjeu majeur dans
le PDCom en cours d'élaboration, ce qui impliquait de fonder la "
Vision
communale
" sur cette analyse paysagère (ch. 2.2). Par conséquent,
l'aire forestière à proximité et sur la parcelle n
o
785 était
répertoriée comme "
Pénétrante forestière structurante
" dans la
"
Vision communale
".
Le processus de redimensionnement de la zone à bâtir
(ch. 3) intégrait une réflexion sur l'aire forestière, établissait la liste des
critères pour procéder au redimensionnement (ch. 3.2) et précisait les étapes
de celui-ci (ch. 3.3).
S'agissant de l'aire forestière, la "
Vision
communale
" indiquait ce qui suit (ch. 3.1):
"
Le diagnostic du PDCom a d'ores et déjà
identifié, sur la base de la mise à jour des SAU
[surfaces
agricoles utiles]
(2008), l'importante progression de la forêt. Un
certain nombre de levés de lisières seront nécessaires pour clarifier l'emprise
de cette progression sur la zone à bâtir.
Les démarches engagées par la
commune dans ce sens ont toutefois été suspendues actuellement, pour ne pas
effectuer un travail inutile sur des secteurs qui seraient ultérieurement
déclassés pour d'autres motifs.
[Une
carte du territoire communal figure à cet endroit dans la '
Vision
communale
', qui représente l'aire forestière
selon le plan des zones légalisé en 1967 et mis à jour en 1982, le constat
réalisé en 2007 dans le cadre du plan partiel d'affectation des Hauts de Gryon
et hors du périmètre dudit plan, ainsi que selon l'actualisation de l'aire
forestière par l'Office de l'information sur le territoire (OIT) dans le cadre
de la mise à jour des SAU en 2008.]
Les documents disponibles
permettent d'estimer la surface concernée par cette progression à environ 17
hectares, qui seront de fait retranchés de la zone à bâtir.
[Une
carte d'une partie du territoire communal figure à cet endroit dans la '
Vision
communale
',
qui représente l'emprise de la forêt sur la zone à bâtir, soit notamment
sur la parcelle du recourant.]
La justification et les critères retenus pour
remédier au surdimensionnement étaient les suivants (ch. 3.2):
"
Dès 2010, la municipalité entame une
réflexion sur le redimensionnement de la zone à bâtir, sur la base du rapport
d'examen préalable du SDT (08.11.2010), qui demandait d'établir une liste de
critères 'permettant de fixer, à Gryon, les priorités lors du redimensionnement
de la zone à bâtir'.
Les critères retenus sont :
a.  terrains situés en marge de l'urbanisation / terrains présentant
des qualités ou appartenant à une entité paysagère à préserver
b.  terrains éloignés du centre et du réseau TI
c.  terrains présentant des difficultés d'accès TC
d.  terrains couverts par la zone de danger élevé
e.  terrains attenants à une zone naturelle protégée
f.   terrains non équipés ou partiellement équipés (AEE 2003)
g.  terrains avec forte pente
Cette liste de critères élaborée
dès 2010 permet alors de localiser schématiquement les régions concernées (6 régions
en jaune ci-dessous), situées généralement hors du périmètre de centre et en
marge du territoire urbanisé.
Dès 2015 ces régions pressenties
sont reprises une à une sur la base des exigences légales précisées et selon le
processus proposé par les lignes directrices du SDT. La municipalité précise
ainsi le contour d'une vingtaine de secteurs (entourés en noir ci-dessous)
[dont la parcelle n
o
785 fait notamment
partie]
.
[Une
carte du territoire communal qui mentionne les régions et secteurs propices à
un redimensionnement figure à cet endroit dans la '
Vision communale
'.]
Les secteurs sont 'superposés' à
la carte du paysage (vision communale), et reconsidérés critère par critère à
la page suivante.
[…]
[Sur
la page suivante les critères
a
à
f
sont détaillés et traduits sous forme de plans.]
a.
Terrains
situés en marge de l'urbanisation / présentant des qualités ou
appartenant à une entité paysagère à préserver
L'ensemble des
secteurs est situé en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis voire très
peu bâtis. Ils sont traversés ou attenantes
[sic]
aux entités paysagères (forêts ou pâturages) identifiées comme majeures.
b.
Terrains
éloignés du centre et du réseau TI
Aucun des
secteurs n'est directement desservi par la route cantonale et ils regroupent
des parcelles majoritairement localisées en deuxième rang par rapport au réseau
secondaire.
c.
Terrains
présentant des difficultés d'accès TC
Les secteurs
identifiés sont généralement situés en dehors des périmètres d'influence des
arrêts du BVB.
Ils sont
généralement desservis par un arrêt de la ligne de bus (navette) mais, comme
pour les TI, pas directement puisque situés en deuxième rang par rapport à la
route.
d.
Terrains
couverts par la zone de danger élevé
Les zones de
danger élevé, situées pour la plupart hors de la zone à bâtir, à l'exception de
deux zones à Frience, et du lit de la Gryonne, impactent donc peu les secteurs
proposés.
e.
Terrains
attenants à une zone naturelle protégée
Bien que les
zones de protection soient majoritairement situées en dehors de l'urbanisation,
certaines sont néanmoins partiellement ou entièrement situées en zone à bâtir.
Il sera
opportun d'en tenir compte dans le cadre du processus de redimensionnement,
puisque les mesures de protection qui s'y rapportent sont souvent d'ores et
déjà incompatibles avec leur constructibilité:
-
Le district franc fédéral du Grand Muveran, qui empiète partiellement
sur la zone à bâtir dans le secteur 'Les Châbles',
-
Le bas-marais 'Les Verneys', n
o
1356, d'importance nationale,
-
La prairie et pâturage sec 'Rabou', d'importance nationale.
f.
Terrains non
équipés ou partiellement (AEE 2003)
L'aperçu de
l'état de l'équipement, bien que daté de 2003, est un indicateur intéressant
pour montrer que les secteurs de la première étape ne sont à priori peu voire
pas équipés.
Ce critère
risque bien entendu de constituer un enjeu différent lors de la poursuite des
démarches de redimensionnement, en particulier dans des secteurs plus proches
du centre et à priori équipés. Il conviendra alors de s'interroger sur
l'opportunité ou non de mettre à jour l'AEE.
[…]"
S’agissant de l’analyse du relief (critère
g
),
il était précisé qu’il permettait de souligner les grandes lignes paysagères
retenues pour être mises en valeur, mais fournissait des indications trop
sommaires par rapport au choix de secteurs propices pour le redimensionnement.
En conséquence, il ne serait utilisé que pour des analyses ponctuelles ou ultérieurement
dans le processus de redimensionnement.
Le processus prévoyait en effet trois étapes (ch.
3.3).
La première – ayant donné lieu au présent litige – consistait
à exclure de la zone à bâtir 11 secteurs peu voire pas bâtis, situés à
l'extérieur du territoire urbanisé, propices à retourner à la zone agricole.
Les secteurs proposés dans la "
Vision communale
"
totalisaient
initialement une surface d'environ 37 ha. La majorité de la parcelle n
o
785
était incluse dans le secteur à dézoner n
o
9 et restituée à la
zone agricole ou à l'aire forestière sur la base des constatations forestières
effectuées en 2008 dans le cadre de la mise à jour des surfaces agricoles
utiles (SAU). Une portion de la parcelle, soit environ 1920 m
2
bordant la route de Solalex, n'est en revanche pas visée par la première étape.
La deuxième étape visera l'exclusion de la zone
constructible de 7 secteurs peu bâtis situés à l'extérieur du territoire
urbanisé, dont l'affectation pourrait cependant être revue dans le sens d'une
diminution du potentiel constructible pour de l'habitat proprement dit. Les
caractéristiques de ces secteurs justifieraient en effet de réfléchir à des
mesures nuancées quant à leur affectation par rapport aux objectifs communaux
exposés en particulier dans le PDCom en cours d'élaboration.
Enfin, la troisième étape permettra, au vu des
résultats du redimensionnement des première et deuxième étapes, de poursuivre
les réflexions sur les secteurs urbanisés proprement dits, y compris la zone de
centre dans le cadre de la révision d'ensemble de la planification communale.
La "
Vision communale
" a été soumise
au SDT en mars 2016, qui a donné son accord préliminaire le 25 avril 2016.
F.
En 2016, les lignes directrices et principes de la première étape ont
été concrétisés par un projet de modification partielle du PEC et du plan
d'extension partiel "Les Verneys" du 17 octobre 1969 (ci-après: le PEP).
Conformément à la "
Vision communale
" et au rapport 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
les secteurs concernés étaient restitués à la zone agricole ou à l'aire
forestière selon les indications figurant sur le plan y relatif. Quant aux
RPEC, il était modifié comme suit pour les secteurs touchés:
"
Art.
42a Zone agricole
La zone agricole est soumise
aux dispositions des législations fédérales et cantonales sur la zone agricole.
Art. 49a Aire forestière
L'aire forestière est régie
par les dispositions des législations fédérale et cantonale. Il est notamment
interdit, sans autorisation préalable de l'inspection forestière, d'abattre des
arbres, de faire des dépôts, d'ériger des clôtures et de construire à moins de
10 m de la lisière.
La délimitation de l'aire forestière est indicative.
"
Dans ce cadre, la parcelle n
o
785 était restituée
pour 4'678 m
2
à la zone agricole de montagne ou à l'aire forestière,
le solde demeurant en l'état inchangé.
G.
Le rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de
l'approbation des plans accompagnant ces modifications a été élaboré le 21 juin
2016 par le bureau B.________ (
cf
. art. 47 OAT; ci-après: le rapport 47
OAT). Il rappelait les exigences découlant du droit supérieur et le contenu de
diverses mesures de la 3
ème
adaptation du Plan directeur cantonal
(ci-après: PDCn-3) alors en vigueur. Il s'agissait de la mesure A11 ("
Légalisation
des zones à
bâtir"), qui imposait aux communes de justifier le
dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs
dans le cadre du rapport 47 OAT, ainsi que de la mesure A12 ("
Zones à
bâtir manifestement surdimensionnées
"), selon laquelle le
redimensionnement de la zone à bâtir devait notamment s'effectuer par la
restitution à la zone inconstructible de terrains non équipés, non construits
depuis plus de 15 ans, ne faisant pas l'objet d'un projet à court terme, situés
loin des dessertes en transports publics et situés loin des centres bâtis.
D'autres mesures issues du PDCn étaient examinées, soit en particulier les
mesures B11 "
Centres cantonaux et régionaux
" dont il résulte
que Villars-Gryon est un centre régional, E11 ("
Patrimoine naturel et
développement régional
"), E13 ("
Dangers naturels gravitaires
")
et F44 ("
Eaux souterraines
").
Le rapport 47 OAT indiquait que le
surdimensionnement communal estimé par les autorités cantonales était de 60 ha,
de sorte qu'une réduction de 18 ha de la zone à bâtir était nécessaire
pour respecter les objectifs de la convention (ch. 1 du rapport 47 OAT).
La réduction prévue par la modification des planifications était de 36,5 ha,
soit une réduction du potentiel d'accueil de 1'005 habitants. Hors centre, le
bilan réalisé en 2014 établissait le besoin à 56 habitants alors que la
capacité d'accueil était de 3'668 habitants. Les lignes directrices de 2015
ayant porté le taux de croissance annuelle à 1% à compter de l'adoption du PGA,
il en résulterait en 2016 et après la première étape, un besoin de 94 habitants
pour une capacité d'accueil de 2'663 habitants. En d'autres termes, après la
première étape, le facteur de surdimensionnement ou facteur de croissance serait
de 18.25 (ch. 4.2 du rapport 47 OAT).
H.
Par courrier du 23 juin 2016, la municipalité a informé les
propriétaires concernés par la première étape du redimensionnement des
démarches et procédures à venir, soit en particulier la mise à l'enquête
prochaine de la première étape. Elle mentionnait en outre que d'autres étapes
de redimensionnement seraient menées ultérieurement, étant précisé "
que
plus du 90% des surfaces à bâtir de Gryon devr
[aient]
être abandonnées
".
I.
Les modifications du PEC et du PEP ont été mises à l'enquête publique du
1
er
juillet 2016 au 2 août 2016. Elles ont suscité 33
oppositions, dont celle de A.________ du 27 juillet 2016, et deux observations.
A l'appui de son opposition, l'intéressé exposait que sa propriété ne répondait
pas aux critères gouvernant le processus de redimensionnement. De son point de
vue, la parcelle était équipée et située à proximité des réseaux de transport
public et individuel. Elle n'était par ailleurs ni située en marge de
l'urbanisation, ni en zone de dangers naturels et n'était pas adjacente à une zone
naturelle protégée. S'agissant des délimitations forestières, elles étaient
approximatives et pour partie erronées. Enfin, il invoquait une inégalité de
traitement par rapport à d'autres propriétaires de parcelles dont le dézonage
n'était pas prévu et qui se trouvaient dans une situation identique à la
parcelle n
o
785. Partant, il sollicitait la modification du
"reclassement" de sa parcelle selon un plan annexé. En substance, il
souhaitait que l'aire forestière soit étendue au nord-est de la parcelle
jusqu'à la route de Solalex. En revanche, il requérait que la surface laissée
en zone à bâtir soit étendue en direction du sud.
Suite à des séances de conciliation requises par
certains opposants, la municipalité a proposé au SDT de traiter avec plus de
souplesse quelques parcelles supportant des bâtiments existants, qu'il était
prévu de restituer à la zone agricole dans la première étape. L'objectif était de
reporter le traitement de ces surfaces à la troisième étape, afin de permettre
aux propriétaires de procéder à des travaux d'aménagements extérieurs et
d'agrandissement conformes à la LRS. La construction de nouveaux logements ou
de nouveaux bâtiments ne serait cependant pas autorisée. Le SDT ayant consenti à
cette proposition, un nouveau plan des modifications apportées aux PEC et PEP dans
le cadre de la première étape a été dressé en septembre 2016. Les parcelles
concernées par l'assouplissement précité, qui représentaient environ 2,5 ha
dont la parcelle n
o
785 ne faisait par partie, n'y figuraient plus.
J.
Le 10 octobre 2016, la municipalité a adressé au Conseil communal de
Gryon (ci-après: le conseil communal) le préavis n
o
13/2016 relatif
aux modifications du PEC et du PEP, aux termes duquel elle recommandait l'approbation
des modifications du PEC et du PEP conformément au nouveau plan de septembre
2016, la levée des 25 oppositions maintenues et la transmission du projet de
modification au DTE pour approbation.
La réponse apportée par le préavis n
o
13/2016 à l'opposition de A.________ était la suivante:
"
En préambule, il convient de rappeler
le contexte légal introduit par la révision de la LAT qui impose à toutes les
communes suisses de redimensionner leurs zones à bâtir en tenant compte des
besoins prévisibles dans les 15 prochaines années, selon un taux de progression
d'habitants fixé à 1% par année pour la commune de Gryon. C'est donc plus de 90
% des surfaces à bâtir qui vont devoir être revues pour Gryon et la présente
mise à l'enquête n'est que la première étape d'un processus voulu en trois
étapes et aboutissant à la révision complète du Plan général d'affectation.
Les surfaces touchées par cette
première étape ont été sélectionnées selon des critères légaux, dans les
secteurs les plus éloignés des zones construites et présentant des entités
paysagères cohérentes. Dès lors, nous ne pouvons que confirmer les points de
vue suivants:
1.
Le
plan utilisé pour la mise à l'enquête mentionne la forêt telle que cadastrée au
registre foncier mais il est clair que c'est l'état des lieux sur le terrain
qui fait foi et qu'il peut aussi y avoir eu entretemps des constatations de
nature forestière non encore reportées sur le cadastre.
2.
Lors
de la séance d'information ainsi que dans le Rapport 47 OAT du dossier de la
mise à l'enquête, les différents critères ayant présidé aux choix des terrains
concernés par cette première étape du redimensionnement ont été clairement
énoncés. Dès lors la Municipalité a retenu partiellement cette parcelle 785
pour une mise en zone agricole car
i.
[
sic
]
manifestement
située en marge la zone centre.
j.
[
sic
]
terrain
non équipé ou seulement partiellement si l'on retient la définition posée par l'Office
fédéral du développement territorial soit: 'on entend par équipement la réalisation
de toutes les infrastructures de base permettant l'utilisation conforme d'un bien-fonds
(routes, transports publics, eau, eaux usées, gaz, électricité, télécommunications).
Pour qu'un terrain puisse être construit, il faut que l'équipement soit
suffisant.' A notre connaissance, aucun équipement récent n'a eu lieu.
3.
Seule
la partie aval est concernée par le dézonage, une bande de terrain de
1900 m
2
env. étant laissée en bordure de la route de Solalex,
comme traité à plusieurs autres endroits. La partie retenue pour le dézonage répond
aux critères paysagers car incluse dans une grande entité forestière et
agricole directement attenante. Cette surface au bas de la parcelle est en outre
ceinturée de forêt et ne serait aisément pas constructible avec le respect des
distances aux lisières.
4.
Les
autres parcelles proches désignées par l'opposant, le long de la route de
Solalex, seront traitées lors de la seconde étape afin de voir si une autre
affectation que la zone agricole peut être retenue.
Au vu des motifs développés, la
Municipalité propose de lever l'opposition de M. A.________ et de maintenir la
réaffectation partielle de la parcelle 785 en zone agricole.
"
K.
Dans sa séance du 31 octobre 2016, le conseil communal a approuvé les
modifications des PEC et PEP conformément au plan de septembre 2016 et levé les
oppositions y relatives. Le 9 janvier 2018, le DTE a approuvé préalablement les
modifications des PEC et PEP, sous réserve des droits des tiers. Ces décisions
ont été adressées à A.________ par courrier recommandé du 9 janvier 2018.
L.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn-4). Si la mesure A12 a été
supprimée, la mesure A11 impose désormais aux autorités communales de prendre
en compte un nombre minimum d'éléments pour procéder au redimensionnement de
leur zone à bâtir, soit la qualité de la desserte en transports publics,
l'accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et
les ressources, l'environnement (nature, paysage, risques et nuisances), la
capacité des équipements et des infrastructures, la possibilité d'équiper à un
coût proportionné, ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, il est prévu que les communes doivent réaffecter les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement (1), densifier le
territoire urbanisé (2) et mettre en valeur les réserves et les friches (3).
Enfin, la mesure A11 prévoit une croissance annuelle maximale de 1,7% dans les
centres régionaux. Dans les villages et quartiers hors centre, elle est réduite
à 0,75% dans le cadre du PDCn-4, alors qu'elle était auparavant arrêtée à 1%.
M.
Par acte du 9 février 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre ces décisions, concluant principalement à leur réforme en ce
sens que la surface de la parcelle n
o
785 affectée à la zone
agricole (figurée en gris sur le plan de septembre 2016) soit maintenue en zone
de chalets A. Subsidiairement, il a conclu à l'annulation pure et simple des
décisions précitées. En substance, le recourant considère que la modification
des PEC et PEP viole les principes de coordination, d'égalité de traitement et
de stabilité des plans, ainsi que la garantie de la propriété. En outre, la
parcelle n
o
785 ne répondrait pas aux critères arrêtés pour
délimiter les surfaces à dézoner dans le cadre de la première étape du
redimensionnement. Enfin, le recourant critique la méthode automatique de
détermination des réserves (MADR) utilisées pour déterminer l'excédent des
réserves en zone à bâtir de la commune.
La municipalité, pour le conseil communal, et le
SDT, pour le DTE, (ci-après: les autorités intimées) ont déposé leurs réponses
les 29 mai, respectivement 30 mai 2018, concluant au rejet du recours et à
la confirmation des décisions entreprises. Selon les autorités intimées, tant
le redimensionnement par étape que le choix de dézoner partiellement la
parcelle du recourant dans le cadre de la première étape seraient conformes aux
exigences légales gouvernant l’aménagement du territoire.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 7 septembre 2018, dans le cadre desquelles il a étayé ses
griefs et persisté dans ses conclusions.
Une inspection locale a été diligentée le 10
décembre 2018 en présence du recourant et des représentants des autorités
intimées. On extrait notamment ce qui suit du procès-verbal dressé à cette
occasion:
" […]
Il est constaté que la parcelle
supporte un chalet sis à proximité de la route. La forêt est située au sud et à
l'est de la parcelle.
A la demande du président, C.________
[
pour la municipalité]
indique que la partie
sud de la parcelle, soit la plus éloignée de la route, a été dézonée dans le
cadre de la première étape.
D.________
[
pour
la municipalité]
ajoute que la partie adjacente à la route a été laissée
en zone constructible et sa surface calculée pour qu'il soit possible d'y
construire une construction à peu près équivalente à celle existante. Il ajoute
cependant que la constructibilité du solde de la parcelle n'est pas garantie à
l'avenir, car cette surface pourrait devoir être dézonée dans le cadre de la
deuxième ou troisième étape pour atteindre les objectifs légaux de
redimensionnement.
Me Perroud
[pour le recourant]
considère que le terrain naturel n'a, à
tort, pas été pris en considération pour délimiter la surface de la parcelle à
dézoner. Par ailleurs, l'éventuelle diminution du potentiel constructible
évoquée par la Vision communale est problématique et contestée. Les dézonages
se basent sur un calcul bureaucratique et mathématique qui n'est pas adapté à
la mise en œuvre du droit fédéral.
Me Perroud relève encore que le
terrain est partiellement recouvert de forêt et que pour le reste il ne s'agit
pas de surfaces revêtant les qualités de surfaces d'assolement, ce que les
autorités intimées ne contestent pas. Il ajoute que les surfaces ne sont
actuellement pas exploitées et ne se prêtent pas à une exploitation agricole.
Il relève que la parcelle est équipée.
D.________ considère que la partie
aval de la parcelle n'est pas équipée. Me Perroud répond qu'une parcelle
forme un tout et que l'équipement n'est pas contestable. Il ajoute qu'il existe
un arrêt de bus à 150 m. C.________ précise qu'il s'agit d'une ligne
touristique qui fonctionne quatre mois en hiver et trois mois en été.
Le recourant indique ne pas
s'opposer à une "mise en zone de jardin" pour autant que la seule
contrainte soit d'ordre paysagère et qu'il ne soit pas porté atteinte au
potentiel constructible.
D.________ rappelle que le plan
reprend la délimitation cadastrale de la forêt et non pas celle qui serait
prise en compte lors du dépôt d'un permis de construire. Il ajoute qu'une
construction serait moins compliquée à proximité de la route plutôt qu'ailleurs
sur la parcelle.
Me Perroud répond que le recourant
ne conteste pas l'existence de la forêt sur la parcelle, mais précise qu'il
aurait fallu l'identifier dans le cadre de la modification des plans
d'affectation et que le potentiel constructible devrait être maintenu par la
suite. L'établissement d'une zone réservée aurait été une mesure plus adéquate
plutôt que de procéder par étape.
C.________ répond que la zone à
bâtir actuelle doit être réduite de 96%. Le but de la délimitation litigieuse
était de préserver une bande constructible le long de la route dans le cadre de
la première étape, qui pourrait néanmoins être réexaminée à l'aide des critères
plus précis élaborés dans les deuxième et troisième étapes du
redimensionnement. Quant à la délimitation des lisières, elle n'interviendra
que sur les surfaces qui resteront colloquées en zone à bâtir dans le futur
plan d'affectation.
E.________
[pour le SDT]
précise que l'établissement d'une zone réservée
n'aurait pas modifié la situation car les périmètres concernés présentement
sont ceux qui doivent manifestement être dézonés. Toutes les communes n'ont pas
procédé de la même manière. Il relève qu'en l'absence de zone réservée, le
canton peut toujours s'opposer à la délivrance d'un permis de construire car il
ne faut pas laisser des parcelles qui devraient se trouver hors zone à bâtir
être construites dans l'intervalle. Il ajoute que l'instauration d'une zone
réservée sur l'ensemble du territoire communal n'est pas une obligation légale
et qu'il ne revient pas au canton de contraindre une commune à le faire. Il ne
dispose d'ailleurs pas des instruments juridiques nécessaires.
En cas de mise à l'enquête d'un
projet de construction sur une surface qui ne serait pas dézonée dans la
première étape, C.________ expose que le canton pourrait faire opposition et
instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle concernée. C'est ce qui
s'est passé sur la parcelle n
o
3251 située non loin de celle du
recourant. D.________ ajoute que la municipalité pourrait simultanément faire
application de l'art. 77 aLATC devenu l'art. 47 LATC.
Me Perroud souligne que la commune
et le canton se sont concertés pour procéder au redimensionnement de la zone à
bâtir dans le cadre de la première étape. Partant, il ne discerne pas comment
le canton pourrait s'opposer à la délivrance d'une autorisation de construire
sur la partie qui longe la route, demeurée constructible selon le plan mis à
l'enquête dans le cadre de la première étape.
A la demande du président, C.________
indique que des premiers contacts ont eu lieu avec le canton s'agissant de la
deuxième étape et ajoute que la manière de procéder est conforme aux directives
cantonales sur le redimensionnement des zones à bâtir.
Me Perroud fait valoir que
certains secteurs largement non bâtis n'ont pas été traités dans cette première
étape.
D.________ répond que les surfaces
non touchées par la modification des plans d'affectation, soit la première
étape, figurent en blanc sur les plans, ce qui ne renseigne donc pas sur la
nature de ces surfaces. Nombre d'entre elles sont notamment recouvertes de
forêt et, partant, inconstructibles sans que cela ne ressorte expressément du
plan modifié.
Me Perroud ajoute que les
particularités communales et l'étalement du bâti ont par ailleurs pour
conséquence que le critère du centre est moins clair dans le cas de Gryon que
pour d'autres communes. C.________ considère cependant que le centre est
clairement défini même à Gryon et que la parcelle litigieuse se trouve
manifestement à l'extérieur de celui-ci.
[…]"
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur
ce procès-verbal. A l'exception de l'indication par le recourant que la
parcelle "
est situé
[e]
à quelques minutes à pied de la gare de
la Barboleuse qui
[…]
est desservie toute l'année par le train
Bex-Villars-Bretaye (BVB)
", les parties ont indiqué n'avoir pas de
remarques à formuler.
N.
Le 12 mars 2019, un projet de construction d'une nouvelle habitation en
résidence principale sur la parcelle n
o
3319 de Gryon, qui borde la
route de Solalex à une distance d'environ 160 m à l'ouest de la parcelle du
recourant, a été mis à l'enquête publique. Du 10 avril au 9 mai 2019, le SDT a
mis à l'enquête publique une zone réservée cantonale sur cette parcelle n
o
3319.
O.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
2.
Dans la mesure où le présent litige porte sur la modification d'une
planification communale et son approbation par l'autorité cantonale compétente,
il convient de rappeler l'étendue et les limites de la liberté d'appréciation
des autorités intimées et du pouvoir d'examen de la cour de céans avant
d'examiner en détail les griefs du recourant.
Selon la jurisprudence, le pouvoir de
cognitio
de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En
matière de planification, il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du
projet litigieux (
cf
. art. 33 al. 3 let. b LAT et art. 43 al. 2 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]; arrêts AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 3;
AC.2016.0238 du 15 octobre 2018 consid. 4a; AC.2017.0386 du
27 septembre 2018 consid. 3). Cela ne signifie pas pour autant que
l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6; ég. arrêt précité AC.2018.0067 consid. 3). Elle vérifie que l’autorité qui
a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose
une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de
pure appréciation (
cf
. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid.
6.6). En particulier, le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid.
5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1).
Ainsi, une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle
appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à
lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa; arrêts TF 1C_98/2018 précité consid. 4.1; TF 1C_528/2016 du
20 décembre 2017 consid. 6.1 et arrêts précités AC.2016.0238 consid. 4a et
AC.2017.0386 consid. 3). En revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise
en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au
canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 131 II 81 consid. 7.2.1
et ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt précité TF 1C_528/2016 consid. 6.1;
arrêt AC.2017.0272 du 20 juin 2018 consid. 2a et les références citées).
3.
a) Dans un premier grief, le recourant allègue que le redimensionnement
par étape de la zone à bâtir communale violerait le principe de coordination. Il
relève que le PDCom, qui a pour but d'organiser le territoire communal en
assurant un développement harmonieux et cohérent de l'urbanisation en
coordonnant entre elles les activités qui ont des effets sur l'organisation du
territoire et en tenant compte des planifications supérieures, n'a toujours pas
été adopté. Dans ces conditions, il ne serait à ce stade pas possible de
s'assurer que la modification de la planification répondra aux exigences du
futur PDCom en violation notamment de l'art. 2 let. e OAT, qui impose de
vérifier la conformité d'une planification à l'aune des plans directeurs et des
plans d'affectation. De même, rien ne garantirait que les futures étapes du
redimensionnement prévues seront effectivement menées à terme, la "
Vision
communale
", prétendument inspirée du PDCom, n'ayant aucun caractère
contraignant et l'actuel rapport 47 OAT n'engageant les autorités que pour la
première étape. En définitive, le processus par étape violerait, en l'absence
de vision globale, le principe de coordination.
Dans le même sens, le principe de coordination serait
violé dans la mesure où l'aire forestière aurait dû être précisément déterminée
dans toutes les zones concernées par la première étape et en particulier
concernant la parcelle n
o
785. Selon lui, il aurait été
particulièrement
bienvenu que les aires forestières ayant 'grignoté' la zone à bâtir soi
[ent]
quantifiées et intégrées dans le calcul des surfaces réputées déclassées,
puisqu'elles participent à la réduction de la zone à bâtir
".
La
délimitation de l'aire forestière sur sa propriété reposerait ainsi sur des
données obsolètes et ne correspondrait pas à la réalité du terrain.
b) En matière de coordination, l'
art.
25a LAT
énonce, à ses alinéas 1 à 3, des principes à respecter lorsque
l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de
la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du
dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête
publique (
art. 25a al. 2 let. b LAT
) et à ce qu'il y
ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en
règle
générale, une notification commune ou simultanée (
art. 25a
al. 2 let
. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (
art. 25a al. 3 LAT
). Ces principes ont été conçus pour être
mis en oeuvre au stade de l'autorisation de construire; la loi prévoit
cependant qu'ils sont applicables par analogie à la procédure des plans
d'affectation (
art. 25a al. 4 LAT
). Enfin,
la loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une
coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de l'
art. 25a al. 1 LAT
(
cf
. arrêts TF 1C_67/2018 du
4 mars 2019 consid. 5.1; TF 1C_552/2016 du 15 janvier 2018 consid.
3.1 et TF 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1). En vertu du
principe de la coordination des procédures, l'autorité de planification doit
aussi prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel
d'affectation ou d'un plan de quartier, tous les éléments déterminants du point
de vue de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire
qui sont objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui
se trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de
manière indépendante (ATF 123 II 88 consid. 2a; arrêts TF 1C_228/2018 et
1C_229/2018 du 18 juillet 2019 consid. 7.1; TF 1C_163/2011 du 15 juin 2012
consid. 3.1).
En application de ce qui précède, la cour de céans a
déjà jugé (arrêt AC.2013.0454 du 29 octobre 2015) que le choix, pour une autorité,
de procéder à la planification d'un secteur au moyen de trois plans partiels
d'affectations distincts n'était pas d'emblée évidente. Cela étant, dans la
mesure où chaque subdivision du secteur répondait à des particularités propres,
que les trois planifications poursuivaient les mêmes objectifs d'aménagement du
territoire et que les mesures de planification envisagées étaient similaires,
le procédé ne heurtait pas le principe de coordination. Ce raisonnement a été
confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016).
Dans ce cadre, il a notamment jugé ce qui suit (consid. 5.3.1 et consid. 5.3.2):
"
[L]
a
LAT n'exige pas qu'un plan unique soit établi; on ne saurait en particulier
déduire sans autre forme de démonstration que l'établissement de trois PPA
contreviendrait aux exigences d'utilisation raisonnable du sol, ce d'autant moins
que ce choix ne repose pas uniquement sur des critères liés à l'attitude des
propriétaires riverains, mais également sur des différences objectives mises en
évidence par la cour cantonale. On ne distingue dès lors pas d'emblée quels
éléments interdiraient la réalisation d'une planification tripartite; la
solution adoptée par l'autorité communale et approuvée par le service cantonal
compétent n'apparaît ainsi pas inappropriée. Dans ces conditions, compte tenu
de la retenue dont doit faire preuve l'autorité de recours quand entrent en
ligne de compte, comme en l'espèce, la connaissance des circonstances et des
lieux, c'est à raison que le Tribunal cantonal n'a pas substitué sa propre
appréciation – favorable à une planification unique – à celle de l'autorité
communale, ménageant en cela l'autonomie dont celle-ci dispose dans ce domaine.
Quant au principe de
coordination
à proprement parler, celui-ci n'est en
l'espèce d'aucun secours à la recourante. Appliqué par analogie à un plan
d'affectation en vertu de l'
art. 25 al. 4 LAT
, ce
principe suppose que ce plan – qui constitue lui-même déjà un instrument de
coordination
(ARNOLD MARTI, Commentaire LAT, 2010, n.
42 ad
art. 25a LAT
) – tienne compte de l'ensemble des
problématiques susceptibles de se présenter (cf.
ATF 123
II 88
consid. 2a p. 93; arrêt 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3).
"
L'aire forestière est, pour sa part, définie et
protégée par la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS
921.0) selon l'art. 18 al. 3 LAT. Il n'existe pas de hiérarchie entre ces deux
législations qui doivent être coordonnées (message du Conseil fédéral in FF
1988 III p. 180 s.; arrêt de l'ancien Tribunal administratif AC.2004.0234 du
16 décembre 2005 consid. 1 et Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève 2016, n. 43 ad art. 18 LAT). La LFo contient une série de
dispositions tendant à assurer sa coordination avec l'aménagement du
territoire. Il s'agit en particulier des art. 11 à 13 LFo, réunies sous
l'intitulé "
Section 2 Forêts et aménagement du territoire
" et
qui concernent le lien entre les autorisations de défricher et de construire
(art. 11 LFo), l'insertion des forêts dans les zones d'affectation
(art. 12 LFo) et la délimitation des forêts par rapport aux zones d'affectation
(art. 13 LFo qui renvoie à l'art. 10 LFo). L'al. 2 de cette dernière
disposition prévoit notamment que lors de l'édiction et de la révision des
plans d'affectation, une constatation de nature forestière doit être ordonnée
là où des zones à bâtir confinent ou confineront à la forêt (let. a) et là où,
en dehors des zones à bâtir, le canton veut empêcher une croissance de la
surface forestière (let. b).
c) En l'espèce, on précisera d'emblée que le
processus choisi par l'autorité intimée, exposé dans la "
Vision communale
"
et dans le rapport 47 OAT, a été soumis pour examen préalable au SDT en sa
qualité d'autorité de coordination en matière de planification (art. 10a aLATC
et art. 2 et 3 aRLATC). Certes, le choix de procéder à un redimensionnement de
la zone à bâtir en trois étapes n’apparaît à première vue pas évident. Cela
étant et contrairement à ce que soutient le recourant, il résulte d’une
réflexion globale, menée à l’échelle de la commune et clairement exposée tant dans
la "
Vision communale
" que dans le rapport 47 OAT. La scission
du processus en trois étapes repose en effet sur des motifs objectifs. Les
secteurs concernés par chacune des étapes ont été circonscrits sur la base de
caractéristiques communes, en application de critères détaillés dans les
documents précités, afin d’établir un ordre de priorité du redimensionnement (
cf
. ch. 3.2
de la "
Vision communale
"). Ainsi, la première étape concerne
les secteurs peu voire pas bâtis, situés à l’extérieur du territoire urbanisé
et propices à une restitution à la zone agricole. Les surfaces visées par la
deuxième étape seront les secteurs peu bâtis situés à l’extérieur du territoire
urbanisé, dont l’affectation pourrait cependant être revue dans le sens d’une
diminution du potentiel constructible. Enfin, la troisième étape touchera les
secteurs urbanisés proprement dits, y compris la zone de centre, en fonction du
surdimensionnement résiduel à l’issue des deux premières étapes. Elle portera
sur les parcelles non bâties et sur celles présentant encore des potentialités
selon les règles en vigueur. Cette dernière étape permettra en outre d’unifier
les diverses modifications partielles réalisées au cours des étapes
précédentes, puisqu’elle prendra la forme d’une révision du plan d’affectation
de la commune et non, contrairement aux deux premières étapes, d’une simple
modification des plans en vigueur. En définitive, les secteurs concernés par
chacune des étapes sont délimités en fonction de leurs aptitudes respectives,
sur la base de critères prédéfinis, à être exclus de la zone à bâtir,
respectivement à voir leurs potentialités de construction réduites afin de
rendre la planification communale conforme au droit.
Pour ce qui est des critères retenus et de
l'établissement d'un ordre de priorité des secteurs à traiter, ils s'avèrent
conformes aux principes du redimensionnement découlant du droit supérieur
rappelés dans le rapport 47 OAT. Ils respectent notamment les principes
issus du PDCn dans sa troisième adaptation (PDCn-3), en vigueur au moment de
l'approbation de la planification litigieuse, singulièrement les mesures A11
("
Légalisation des zones à bâtir
") et A12 ("
Zones à
bâtir manifestement surdimensionnées
"). De même, les critères en cause
sont conformes aux principes de mise en œuvre de la mesure A11 ("
Zone
d'habitation et mixte
"), la mesure A12 ayant pour sa part été abrogée,
tels qu'ils résultent de la quatrième adaptation du PDCn (PDCn-4), approuvée le
31 janvier 2018 par le Conseil fédéral et directement applicables (
cf
.
arrêt AC.2018.0329 du 2 septembre 2019 consid. 3b). Au demeurant, le recourant
ne le conteste pas, mais allègue en revanche que les critères utilisés auraient
été mal appliqués lors de l'examen de sa parcelle (ce grief sera traité
ultérieurement,
cf
. consid. 6 ci-dessous).
Enfin, les trois étapes convergent toutes vers un
seul et unique but, à savoir la réduction de la zone à bâtir surdimensionnée
qui relève d'un intérêt public important désormais inscrit à l’art. 15 al.
2 LAT. Des mesures non pas identiques mais semblables sont en outre prévues pour
chaque étape, soit l'exclusion d'une partie des surfaces de la zone à bâtir,
respectivement la diminution des droits à bâtir existants, soit des mesures
adéquates pour réduire le surdimensionnement (Thierry Tanquerel, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT).
Il résulte de ce qui précède que le
redimensionnement en trois étapes découle d'une réflexion globale à l'échelle
du territoire communal, dont la population a été informée, et qui prend en
compte – ce que ne conteste pas le recourant – les autres législations et intérêts
en cause (soit notamment les principes du PDCn [
cf
. p. 3 du rapport 47
OAT], la protection du milieu naturel, la création et le maintien du milieu
bâti ou encore le maintien des sources d'approvisionnement [
cf
. p. 13
du rapport 47 OAT]). Dans ces conditions, la coordination s'avère suffisante et
le choix de procéder en trois étapes apparaît approprié. Il l'est d'autant plus
que la tâche est particulièrement complexe dans la commune en cause dont le
surdimensionnement est massif sur tout l'ensemble du territoire communal. De
son côté, le recourant invoque uniquement l'absence du PDCom, en cours
d'élaboration, pour en déduire un défaut de coordination au motif qu'il
pourrait, une fois en vigueur, se révéler contraire à la planification
entreprise. Ce faisant, il ne démontre toutefois pas en quoi le processus choisi,
singulièrement sa première étape, et la réflexion globale menée par l'autorité
communale seraient contraires au droit supérieur applicable en matière de
redimensionnement, auquel sera précisément aussi soumis le PDCom. Si l'on peut
déplorer l'absence de PDCom – étant toutefois rappelé que le retard pris à cet
égard résulte des modifications législatives intervenues durant la procédure d'élaboration
du PDCom –, ce seul fait ne consacre pas une violation du principe de
coordination par la planification litigieuse pour les motifs exposés ci-dessus.
Par ailleurs si, comme le soutient le recourant, le redimensionnement de la
zone à bâtir aurait certainement pu être réalisé en une seule procédure, ce
constat ne suffit pas à qualifier d'insoutenable la solution choisie par la
commune. La cour de céans ne saurait ainsi substituer sa propre appréciation à
celle des autorités intimées mais se doit au contraire de ménager l'autonomie
dont elles jouissent en ce domaine.
d) Le défaut de coordination de la planification
entreprise avec la LFo s'avère également infondé. A ce sujet, la "
Vision
communale
" et le rapport 47 OAT soulignent l'importante progression de
la forêt à l'intérieur de la zone à bâtir, estimée à 17 ha, et précisent que
des levés de lisière seront ultérieurement nécessaires pour clarifier son
étendue. Néanmoins, les démarches en ce sens ont été suspendues pour ne pas
effectuer un travail inutile dans les secteurs qui seraient exclus de la zone à
bâtir dans le cadre du redimensionnement (
cf
. p. 9 de la "
Vision
communale
" et p. 23 du rapport 47 OAT). Les surfaces forestières
situées dans les secteurs touchés par la première étape ont ainsi été approximativement
mentionnées sur le plan y relatif (surfaces indicatives [
cf
. art. 49a
i.f.
RPEC] figurées en vert, les surfaces restituées à la zone agricole étant
figurées en gris) en s'appuyant sur des données relativement anciennes. Dans la
mesure où le redimensionnement par étape est admissible (
cf
. consid. 3c
ci-dessus) et que les limites exactes et définitives de la zone à bâtir ne sont
pas encore connues à l'issue de la première étape ni, partant, les surfaces
forestières qui confinent ou confineront à des zones constructibles connaître (10
al. 2 let. a LFo), le choix de l'autorité intimée de suspendre, à ce stade, le levé
des lisières n'apparaît pas critiquable ou contraire au principe de
coordination.
A cet égard, le recourant expose que la manière de
procéder des autorités intimées est "
pour le moins légère
" et
qu'il "
serait ainsi particulièrement bienvenu que les aires forestières
ayant '
grignoté
' la zone à bâtir soi
[ent]
quantifiées et
intégrées dans le calcul des surfaces réputées déclassées
". Ce
faisant, il considère qu'une autre manière de procéder aurait été plus
adéquate. Néanmoins et comme déjà exposé, il n'appartient pas à la cour de
céans de substituer une solution à celle, appropriée, de l'autorité
planificatrice.
Au vu des considérants qui précèdent, le grief de
violation du principe de coordination doit être rejeté.
4.
a) Parallèlement au grief qui précède, le recourant voit dans le
redimensionnement par étape une atteinte au principe de l'égalité de traitement
dans la mesure où il n'y aurait aucune garantie que les futures étapes seront
effectivement menées à bien. De son point de vue, la seule manière d'en
garantir le respect aurait été la mise en place d'une zone réservée sur les parties
du territoire communal, conformément à ce que prévoyait le rapport 47 OAT. A
défaut, des autorisations de construire pourraient être obtenues dans
l'intervalle dans des secteurs visés par les deuxième et troisième étapes,
l'autorité communale n'ayant aucun moyen de s'y opposer, puisqu'elle ne pourrait
pas faire usage de l'art. 77 aLATC (devenu l'art. 47 LATC) qui l'autorise à
refuser un permis de construire qui compromettrait une planification envisagée.
Cette disposition prévoit en effet que la municipalité doit, dans un délai de
huit mois dès la communication du refus, mettre à l'enquête publique la
planification ayant motivé le refus d'autorisation. Or, ce délai serait en
l'espèce bien trop court vu l'état d'avancement des deuxième et troisième
étapes.
b) Le principe d'égalité de traitement ancré à l'art.
8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de
fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est
dissemblable
ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361
consid. 5.1 et ATF 142 I 195 consid. 6.1). Le droit à l'
égalité
de traitement
n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et arrêts TF 1C_344/2018
du 14 mars 2019 consid. 4.1 et TF 1C_180/2017 du 12 mars 2018 consid. 5).
c) L'argumentation
du recourant à cet égard tombe à faux.
Tout d'abord, il ressort du
dossier que le surdimensionnement de la zone à bâtir sera loin d'être résorbé à
l'issue de la première étape, ce qu'il ne conteste d'ailleurs pas puisqu'il soutient
uniquement que la méthode de calcul de la zone à bâtir serait trop schématique
mais non qu'elle aboutirait à un résultat manifestement surévalué (
cf
.
consid. 8 ci-dessous). De la sorte, la poursuite du processus sera inévitable
pour respecter l'art. 15 al. 2 LAT. Surtout et comme déjà exposé, les trois
étapes concernent des secteurs distincts qui justifient un traitement
différencié (
cf
. consid. 3 ci-dessus). Or, les terrains visés par la
première étape sont précisément ceux peu voire pas bâtis, situés à l’extérieur
du territoire urbanisé et propices à une restitution à la zone agricole ou, en
d'autres termes, ceux qui remplissent au mieux les critères applicables en
matière de redimensionnement comme indiqué par les autorités intimées. Partant,
la situation de leurs propriétaires n'est pas identique à celle des
propriétaires touchés par la deuxième et la troisième étape dont les terrains
sont, eu égard à leurs caractéristiques, moins sujets à être d'emblée exclus de
la zone à bâtir. Cette appréciation est d'autant plus fondée que, comme déjà
rappelé (
cf
. consid. 4b ci-dessus), le droit à l'égalité de
traitement n'a qu'une portée réduite en matière de planification.
Dès lors que l'inégalité de traitement invoquée se
révèle infondée, la question d'une éventuelle zone réservée sur les secteurs
concernés par les deuxième et troisième étapes n'est pas pertinente et excède
le cadre du présent litige qui concerne la modification des PEC et PEP dans le
cadre de la première étape. Sur ce point, on relèvera néanmoins que si le
rapport 47 OAT indique bien que la "
Vision communale
"
prévoyait le dézonage de certains secteurs et l'instauration d'une zone
réservée lors de la première étape (
cf
. p. 1 du rapport 47 OAT), il
s'agit probablement d'une erreur. En effet, la "
Vision communale
"
ne mentionne pas l'instauration d'une zone réservée et aucune mesure n'a été
prise en ce sens dans ou parallèlement à la première étape. Quoi qu'il en soit,
l'établissement d'une zone réservée est une faculté et non pas une obligation
(art. 46 aLATC et 46 LATC), de sorte que l'autorité planificatrice dispose
d'une marge de manœuvre à cet égard.
Lors de l'inspection locale, les autorités intimées
ont souligné le caractère facultatif d'une telle mesure et précisé qu'elles
disposaient des instruments nécessaires pour refuser d'éventuelles
autorisations de construire qui compromettraient les deuxième et troisième
étapes, à savoir le refus du permis par la municipalité fondé l'art. 77 aLATC
(devenu l'art. 47 LATC) et l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la
base de l'art. 46 aLATC (demeuré l'art. 46 LATC) pour le SDT. Ce dernier a
d'ailleurs récemment fait usage de la faculté que lui offre l'art. 46 LATC suite
à la mise à l'enquête d'un projet sur la parcelle n
o
3319. Dans la
mesure où l'art. 46 LATC et l'art. 77 aLATC sont deux instruments distincts
dont les municipalités disposent pour éviter une péjoration de leur situation (
cf
.
arrêt AC.2016.0140 et AC.2016.0142 du 17 mai 2017 consid. 4b et lignes
directrices p. 16), le choix de l'autorité communale de renoncer à ce stade à l'instauration
d'une zone réservée ne saurait être qualifié d'inapproprié. A supposer le grief
fondé, la cour de céans ne serait par conséquent pas admise à lui substituer la
solution suggérée par le recourant sans empiéter sur son pouvoir d'appréciation.
Partant, le grief doit être rejeté.
5.
a) Le recourant invoque ensuite une violation du principe de la
stabilité des plans en raison du "
saucissonnage
" du
redimensionnement de la zone à bâtir. En vertu de l'art. 21 al. 2 LAT, les
plans d'affectation devraient uniquement être adaptés en cas de modification
sensible des circonstances. Or, il serait insoutenable de considérer que les
futures étapes du redimensionnement seront justifiées par des motifs qui
n'existeraient pas déjà actuellement. Ainsi, aucune modification sensible des
circonstances ne pourrait justifier, suite à la première modification des PEC
et PEP, de procéder à de nouvelles modifications de ces planifications. Par
ailleurs, il ne serait pas exclu qu'un propriétaire puisse être touché deux
fois par les mesures de redimensionnement, alors qu'il devrait pouvoir se fier
à la stabilité du plan dès sa première modification.
b) A teneur de l'
art. 21 al. 2
LAT
, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. D'après la jurisprudence,
l'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation
régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre
part. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine
stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur
fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la
sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux
autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la
pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés
lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption.
Une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut
être purement factuelle (modifications topographiques, mouvements
démographiques, changement de comportements, développement économique,
évolution des besoins de transport, situation des finances publiques, menace
sur un paysage ou un site, modification des conditions d'équipement), mais
également d'ordre juridique, comme une modification législative, une révision
du plan directeur ou même une évolution de la jurisprudence (
cf
. ATF
144 II 41 consid. 5.1; ATF 128 I 190 consid. 4.2; TF 1C_213/2018 du 23 janvier
2019, consid. 5.2; arrêt AC.2017.0172 du 20 mars 2019 consid. 3a).
c) En l'occurrence, en décidant de procéder à
l'adaptation de sa planification en vue de son redimensionnement, l'autorité
communale a considéré que les circonstances s'étaient sensiblement modifiées
depuis l'adoption il y a plusieurs dizaines d'années de ses PEC et PEP, en
raison notamment des récentes modifications constitutionnelle et législative
intervenues. Loin de critiquer cette appréciation, le recourant l'admet en réalité
implicitement puisqu'il ne conteste pas le principe d'une révision de la
planification communale mais bien ses modalités, en soutenant que la révision
devrait avoir lieu en une seule procédure et non pas en trois étapes.
Dans ces circonstances, le grief du recourant
s'avère prématuré. La question de savoir si et selon quelles modalités le
principe de stabilité des plans est de nature à faire obstacle, suite à la modification
de la planification communale lors de la première étape, aux modifications futures
envisagées dans les deuxième et troisième étapes, ne pourra précisément être
tranchée que dans le cadre des procédures relatives aux deuxième et troisième
étapes. La cour de céans ne peut en l'état pas juger de la prétendue violation
du principe de stabilité au regard de modifications futures de la
planification, dont le contenu n'est pas encore connu. Présentement,
c'est-à-dire en lien avec la première étape, il n'est pas contesté que les
conditions d'une adaptation de la planification sont réunies, de sorte que le
principe de stabilité ne saurait justifier l'annulation des modifications
apportées à la planification communale.
Partant, le grief doit être rejeté.
6.
a) Le recourant critique encore l'application à sa parcelle des critères
de sélection des surfaces concernées par la première étape du
redimensionnement. De son point de vue, elle n'en remplirait aucun, de sorte
qu'elle n'aurait pas dû être incluse dans cette première étape.
b) En vertu de l'
art. 2 al. 3 LAT
,
les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation
n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils
résultent de la Constitution (
art. 75
Cst.) et de la
loi (
art. 1 et 3 LAT
); elle doit également prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes
implique une pesée globale de tous les intérêts en présence objectivement
justifiable (
art. 3 OAT
) (ATF 129 II 63 consid. 3.1;
121 II 72 consid. 1d; arrêts TF 1C_98/2018 du 7 mars 2019 consid. 4.1 et
TF 1C_279/2017 du 27 mars 2018 consid. 4.5 et TF 1C_378/2016 du 4 janvier
2017 consid. 3.2).
aa) La réduction des zones à bâtir surdimensionnées
conformément à l'art. 15 al. 2 LAT relève d'un intérêt public important (ATF
144 II 41 consid. 5.2; arrêts TF 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 2.1 et
TF 1C_77/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). Elle contribue à
l'objectif poursuivi par la dernière révision de la LAT qui tend à éviter le
mitage du territoire (arrêt TF 1C_341/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2). Il
s'agit toutefois d'une opération particulièrement complexe dans les communes où
les réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs
(arrêts AC.2018.0233 du 21 janvier 2019 consid. 2a et AC.2018.0001 du 23
novembre 2018 consid. 1e)aa). Dans ce cadre, le choix des parcelles concernées
par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du
pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41
consid. 5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019
consid. 3.1; arrêts AC.2018.0329 du 2 septembre 2019 consid. 2 et AC.2017.0408
du 24 avril 2019 consid. 3a). La décision d'exclure la parcelle de la zone à
bâtir doit cependant reposer sur des critères objectifs (arrêt
TF 1C_378/2016 précité consid. 3.7). En cas d'adaptation d'un plan, le
propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un droit acquis au
maintien du régime applicable à son bien-fonds (arrêts AC.2017.0406 du
24 avril 2019 consid. 7 et AC.2017.0408 du 24 avril 2019 consid. 6b;
Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève
2016, n. 56 ad art. 21 LAT).
bb) Par ailleurs, lorsqu'une parcelle est exclue
d'une zone à bâtir surdimensionnée, le fait qu'elle soit déjà équipée n'est pas
un élément pertinent (arrêts TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017
consid. 3.5 et TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2; arrêt
AC.2017.0404 et AC.2017.0405 du 24 avril 2019 consid. 6c). De même, la
possibilité d'une exploitation effective à des fins agricoles n'est pas
déterminante. Un intérêt général au classement en zone agricole est en effet
établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'
art. 15 LAT
, et si d'autre part un classement dans la zone
à protéger au sens de l'
art. 17 LAT
, voire dans une
autre zone inconstructible selon l'
art. 18 LAT
, ne
s'impose pas (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6).
cc) En application des mesures A11 et A12 du PDCn-3
un certain nombre de critères ont été arrêtés et détaillés dans la "
Vision
communale
", ainsi que dans le rapport 47 OAT, afin de circonscrire les
secteurs à traiter dans le cadre de la première étape du redimensionnement de
la zone à bâtir communale. Les critères retenus – dont la pertinence et l'objectivité
ne sont pas remises en question par le recourant – s'avèrent au surplus
conformes aux critères énoncés dans la mesure A11 du PDCn-4, étant rappelé que
les principes posés par le PDCn-4 en matière de délimitation des zones à bâtir
sont directement applicables aux procédures pendantes (
cf
. arrêt
AC.2018.0329 du 2 septembre 2019 consid. 3b). Il ne s'agit à l'évidence
pas de critères stricts qui devraient impérativement être remplis de manière
cumulative pour délimiter les secteurs concernés par la première étape. Au
contraire, ces critères ont pour vocation de "
localiser schématiquement
"
les régions situées hors du périmètre de centre et en marge du territoire
urbanisé pour définir les secteurs qui doivent prioritairement être traitées
dans le processus de redimensionnement de la zone à bâtir. Ce constat ressort
au demeurant de l'explicatif des différents critères dans la "
Vision
communale
", repris dans le rapport 47 OAT. A titre d'exemple, ces
documents mentionnent, en lien avec le critère
d
, que les zones de
danger élevé sont pour la plupart situées hors de la zone à bâtir et impactent
donc peu les secteurs proposés. En d'autres termes, ce critère n'apparaît
pertinent que pour une minorité des terrains concernés par la première étape du
redimensionnement. Cela ne signifie cependant pas que tous les secteurs non
menacés par des dangers naturels seraient exclus de la première étape du
redimensionnement. Il en va de même du critère
g
, dont le
descriptif précise qu'il ne sera utilisé que pour des analyses ponctuelles ou
dans les prochaines étapes du redimensionnement. Les diverses formulations
utilisées dans les descriptifs des autres critères sont également révélatrices
(p. ex. secteurs "
majoritairement localisés
" [critère
b
];
secteurs "
généralement situés en dehors des périmètres d'influence des
arrêts du BVB
" [critère
c
]; secteurs "
a priori peu
voire pas équipés
" [critère
f
];
etc
.). En définitive,
c'est en usant du pouvoir d'appréciation qui leur est reconnu en ce domaine que
les autorités planificatrices doivent apprécier les différents critères pour
déterminer si un terrain doit, au regard de ses caractéristiques, être ou non
exclu prioritairement de la zone à bâtir, soit dans le cadre de la première
étape.
c) Présentement, les autorités intimées ont
considéré que la parcelle n
o
785 répondait aux critères justifiant son
exclusion partielle de la zone à bâtir dans le cadre de la première étape. Le
recourant ne conteste pas l'existence d'un surdimensionnement de la zone à
bâtir, ni les critères retenus pour définir les secteurs à traiter
prioritairement. En revanche, il critique l'application de certains critères au
cas d'espèce et l'appréciation des autorités intimées à cet égard, de sorte
qu'il convient de les examiner tour à tour.
aa) Concernant le critère
a
, l’intéressé
admet que sa parcelle se situe à l'extérieur du périmètre de centre. Il expose
cependant qu'elle est construite et entourée de parcelles bâties à l'ouest et
au nord. Elle ne serait ainsi pas située en marge de l'urbanisation.
Selon le rapport 47 OAT, le critère "
a.
terrains situés en marge de l'urbanisation / terrains présentant des qualités
ou appartenant à une entité paysagère à préserver
" couvre l'ensemble
des secteurs situés en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis, voire
très peu bâtis qui sont traversés ou attenants aux entités paysagères (forêts
ou pâturages) identifiées comme majeures.
Si le recourant expose à raison que des
constructions sont situées au nord et à l'ouest de sa parcelle, il n'en demeure
pas moins que tel n'est pas le cas au sud et à l'est où se trouvent des
surfaces boisées. La présence de constructions éparses ne remet pas en cause
l'appréciation des autorités intimées qui considèrent que cette propriété se
situe en marge du tissu bâti. Cela est d'autant plus vrai qu'elle est exclue du
périmètre de centre et géographiquement éloignée du cœur historique du village
et de la Barboleuse. En réalité, cette configuration représente un exemple
typique de ce que la LAT entend combattre en imposant une utilisation mesurée
du sol et la densification des centres plutôt que l'étalement urbain. En outre,
si elle est certes bâtie, la parcelle du recourant ne l'est toutefois que très
partiellement puisqu'elle supporte un chalet d'une emprise au sol de 51 m
2
.
Au surplus, ce fait n'est pas pertinent puisque la partie sommitale de la
parcelle sur laquelle est érigé le chalet n'a pas été incluse dans la première
étape du redimensionnement et n'est ainsi pas concernée par la planification
litigieuse. Enfin, une grande partie de la parcelle est d'ores et déjà
recouverte de forêt rattachée à une grande entité forestière au sud et à l'est,
répertoriée comme une pénétrante forestière structurante dans la "
Vision
communale
" et le rapport 47 OAT.
Dans ces circonstances, c’est à bon droit que les
autorités intimées ont retenu que la surface exclue de la zone à bâtir se
trouve en marge de l’urbanisation, conformément au critère
a
.
bb) Concernant les critères
b
et
c
, le
recourant souligne que la parcelle litigieuse borde la route de Solalex, sur
laquelle se trouvent un parking public et un arrêt de bus à une distance
comprise entre 100 et 150 m à l'est. En outre, la gare de la Barboleuse se
trouverait à "
quelques minutes à pied
".
Ce constat n'est d'aucun secours au recourant,
puisque le critère
b
intitulé "
Terrains éloignés du centre et du
réseau TI
" couvre les secteurs qui ne sont pas directement desservis
par la route cantonale et regroupe des parcelles majoritairement localisées en
deuxième rang par rapport au réseau secondaire. Quant au critère
c
intitulé "
Terrains présentant des difficultés d'accès TC
", il
englobe les secteurs situés en dehors des périmètres d'influence des arrêts de
la ligne ferroviaire Bex-Villars-Bretaye et qui sont généralement desservis par
un arrêt de bus (navette) en deuxième rang par rapport à la route.
En l'occurrence la route de Solalex est une route
communale, et non pas cantonale, appartenant au réseau secondaire. Par
ailleurs, s'il existe un parking public à proximité, il n'y a actuellement pas
de place de stationnement sur la parcelle litigieuse, ce qui rend
de facto
son accès plus contraignant. S'agissant des transports publics, il a été constaté
lors de l'inspection locale qu'il existe bien un arrêt de bus à proximité, soit
à une distance de 100 à 150 m. Néanmoins, il s'agit d'un arrêt facultatif d'une
ligne touristique ouverte quatre mois en hiver et trois mois en été. Il ressort
par ailleurs des plans et du guichet cartographique que la gare de la
Barboleuse se trouve à une distance conséquente, soit à plus de 1,5 km de la
propriété du recourant. Il en résulte que les autorités intimées étaient
fondées à retenir, sur la base des critères
b
et
c
, que la
parcelle du recourant est éloignée du centre ainsi que du réseau de transport
individuel et présente des difficultés d'accès par les transports publics.
cc) En lien avec le critère
d
, le recourant
expose que sa parcelle ne serait pas située dans une zone de dangers naturels.
Contrairement à ce que suggère le recourant, les
autorités intimées ont bien pris en compte ce fait. Le critère
d
concerne
en effet les "
Terrains couverts par la zone de danger élevé
". Or,
la zone de danger élevé est majoritairement située, selon la "
Vision
communale
"
et le rapport 47 OAT, hors de la zone à bâtir, de
sorte que ce critère impacte peu les secteurs visés par la première étape.
Il en va ainsi de la parcelle du recourant qui n'est
que partiellement soumise à un risque d'inondations faible à moyen. Ce seul fait
ne permet toutefois pas de conclure que la parcelle du recourant devrait être
exclue de la première étape (
cf
. consid. 6d ci-dessous).
dd) S'agissant de l'équipement de la parcelle, soit le
critère
f
, l'intéressé expose que les autorités intimées se seraient
basées sur des informations datant de 2003 et donc obsolètes. Sur cette base, c'est
à tort qu'elles auraient retenu que la parcelle ne serait pas équipée, alors
qu'elle serait connectée au réseau électrique, ainsi qu'aux réseaux d'eaux
claires et usées. Il convient de traiter en parallèle un autre grief du
recourant, à savoir le fait que sa parcelle ne se prêterait pas à une
exploitation agricole de sorte que le choix de la restituer à la zone agricole
serait arbitraire.
Comme déjà mentionné (
cf
. consid. 6b/bb
ci-dessus) en cas d'exclusion de la zone à bâtir d'une parcelle constructible
pour des motifs de surdimensionnement, la possibilité d'une exploitation
effective à des fins agricoles n'est pas déterminante. De même, le fait que la
parcelle soit équipée n'est pas déterminant.
En l'espèce, c'est à tort que l'autorité communale a
retenu que la parcelle du recourant n'était pas équipée puisqu'il ressort du
dossier et du guichet cartographique communal qu'elle borde la route de Solalex
et qu'elle est alimentée en énergie et connectée aux réseaux d'eaux claires et
usées. Sur la base des jurisprudences rappelées ci-dessus, cette erreur ne
justifie cependant pas le maintien de la parcelle en zone à bâtir, pas plus que
le caractère éventuellement inopportun de son affectation agricole. Cela est
d'autant plus vrai que le surdimensionnement est tel qu'il ne sera manifestement
pas possible d'y remédier en excluant de la zone à bâtir les seules parcelles
non équipées ou qui se prêteraient à une exploitation agricole.
d) En définitive, il apparaît que la délimitation
des secteurs visés par la première étape, dont la parcelle du recourant fait
partiellement partie, repose sur une liste de critères objectifs. Quant aux surfaces
du recourant concernées par cette première étape, elles ne remplissent certes pas
tous les critères précités, ce qui n'est toutefois pas nécessaire pour
justifier l'exclusion d'une surface de la zone à bâtir. En réalité,
l'utilisation de ces différents critères doit permettre de délimiter
objectivement les secteurs visés par la première étape et de garantir une
planification appropriée (arrêts précités TF 1C_378/2016 consid. 3.7 et
1C_54/2015 consid. 4.5 et ajouter références du début). Or, les considérants
qui précèdent démontrent que les surfaces de la parcelle concernée sont situées
hors du périmètre de centre et en marge du tissu bâti. Elles sont adjacentes à
une aire forestière conséquente qui s'étend jusque sur la parcelle du
recourant, ce qui restreint d'ailleurs les possibilités de construire.
Accessible par le réseau routier secondaire, elle est mal desservie en
transports publics. Bien qu'elle soit équipée et que son exploitation agricole
puisse être malaisée, c'est par conséquent à bon droit que les autorités ont
considéré que les surfaces litigieuses devaient entrer dans la première étape
du redimensionnement.
La planification étant objectivement soutenable et
appropriée, les griefs relatifs à l'application des critères de délimitation
doivent être rejetés.
7.
a) A plusieurs reprises, le recourant invoque une violation de la
garantie de propriété sans toutefois y consacrer une motivation distincte et
détaillée.
b) L'affectation d'une parcelle précédemment
constructible à une zone pratiquement inconstructible représente une
restriction à la garantie de la propriété, qui n'est conforme à l'
art. 26 Cst.
que si elle repose sur une base légale, se
justifie par un intérêt public suffisant et respecte le principe de la
proportionnalité (
art. 36 Cst.
), étant rappelé qu'un
propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un droit acquis au
maintien du régime applicable à son bien-fonds (Thierry Tanquerel, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT).
Récemment encore, le Tribunal fédéral a jugé (arrêt
TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019 consid. 3 et les références citées) que l'art.
15 al. 2 LAT constitue une base légale pertinente pour justifier l'exclusion de
la zone à bâtir d'une parcelle excentrée partiellement recouverte de forêt, de
même qu'une disposition cantonale imposant une distance à la lisière forestière
(tel l'art. 27 de la loi forestière du 8 mai 2012 [LVLFO; BLV 921.01]). A cette
occasion, il a également rappelé que la réduction d'une zone à bâtir
surdimensionnée répond à un intérêt public important: l'utilisation mesurée du
sol (art. 1 al. 1 LAT). Enfin, il a jugé que le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts).
c) En l'espèce, l'exclusion partielle de la parcelle
du recourant de la zone à bâtir repose sur le redimensionnement de cette
dernière au niveau communal, conformément à l'art. 15 al. 2 LAT. Au vrai, la
parcelle est déjà largement inconstructible en raison de la présence de forêt.
Dans ces conditions, les décisions entreprises reposent sur deux bases légales
pertinentes. Elles sont de plus sous-tendues par les intérêts publics
importants que constituent le redimensionnement des zones à bâtir et
l'utilisation mesurée du sol. L'exclusion, à ce stade partielle, de la parcelle
du recourant de la zone à bâtir est apte à contribuer au redimensionnement de
la zone et la cour ne discerne pas quelle autre mesure moins incisive pourrait
s'avérer adéquate. Enfin et surtout, il ressort des développements déjà exposés
(
cf
. consid. 6 ci-dessus) que les autorités intimées ont exposé de
manière convaincante les motifs pour lesquels les intérêts publics en cause
devaient l'emporter sur l'intérêt du recourant au maintien de son terrain en
zone à bâtir.
Le grief doit être rejeté.
8.
Dans un dernier grief, le recourant s'en prend à la méthode automatique
de détermination des réserves qu'il qualifie d'"
hautement
discutable
"
en raison de son caractère arithmétique et schématique. Selon lui, elle
s'avèrerait de plus contraire aux principes de l'aménagement du territoire
puisqu'elle conduirait, dans le cadre de la deuxième étape, à réduire le
potentiel constructible de certains secteurs ce qui aurait pour conséquence
d'aggraver le mitage du territoire contre lequel la LAT entend précisément
lutter.
S'il conteste la méthode de calcul, le recourant ne remet
toutefois pas en question le surdimensionnement conséquent de la commune de
Gryon – au demeurant déjà constatée par la cour de céans (arrêt AC.2016.0178 du
30 août 2017 consid. 3a) – et la nécessité d'y remédier en application de
l'art. 15 al. 2 LAT. Selon les informations au dossier et les déclarations lors
de l'inspection locale, c'est plus de 90% de la zone à bâtir qui devra être
réduite. Quant aux critiques relatives aux mesures envisagées dans la deuxième
étape, elles s'avèrent prématurées puisque le présent litige est circonscrit
aux mesures de la première étape. Dans ces circonstances, la cour ne discerne
pas, et le recourant n'explique pas, en quoi le caractère prétendument
discutable de la méthode utilisée serait à même de conduire au maintien de sa
parcelle en zone à bâtir eu égard à l'importance du surdimensionnement en
cause.
Partant, le grief doit être rejeté.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que la modification des PEC et
PEP, singulièrement l'exclusion partielle de la parcelle du recourant de la
zone à bâtir, résulte d'une pesée des intérêts appropriée et s'avère conforme
au droit.
10.
Mal fondé, le recours est rejeté et les décisions entreprises
confirmées. Succombant, le recourant supportera les frais de justice. Les
autorités intimées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire
professionnel, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la
modification du plan d'extension communal et du plan d'extension partiel "Les
Verneys" et la décision du Département du territoire et de l'environnement
du 9 janvier 2018 approuvant préalablement cette modification sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 novembre 2019
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.