vd_omni · GE.2010.0158 · 2012-01-10 · fr

AX.________, BX.________, CX.________ c/Département des finances, Municipalité d'Ollon | Admission d'un recours contre une décision d'expropriation d'un terrain agricole en vue de la réalisation future de l'extension d'un collège. Le terrain choisi pour la construction projetée doit se prêter de manière adéquate à l'affectation prévue, ce qui n'est clairement pas le cas d'un terrain en zone agricole pour l'extension de bâtiments scolaires. En outre, le projet d'espace polyvalent à créer demeure à l'état d'études et la Municipalité n'a, en l'état actuel, élaboré aucun plan de l'extension du collège. Au surplus, le droit vaudois ne contient, à l'inverse de la législation fédérale, aucune règle permettant à l'autorité d'ouvrir une procédure en vue d'une expropriation dite préventive, soit en vue de l'extension future de bâtiments publics existants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2012 GE.2010.0158

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10
janvier 2012
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
M. Robert Zimmermann et M.
Alain Zumsteg, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
AX.________,
à 1********,
BX.________,
à 1********,
CX.________,
à 1********,
représentés par M
e
Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Département des finances,
Secrétariat
général, à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon,
représentée par M
e
Jacques Haldy, avocat à Lausanne.
Objet
Expropriation
Recours AX.________, BX.________ et CX.________
c/ décision du Département des finances du 12 juillet 2010 (projet
d'expropriation)
Vu les faits suivants
A.
AX.________, BX.________ et CX.________
(ci-après: les consorts X.________) sont propriétaires en main commune de la
parcelle n° 922 au chapitre cadastral de la Commune d’Ollon, au lieu-dit
«La
Distillerie»
. D’une surface de 12'497 m
2
, cette parcelle est
bordée à l’ouest par la RC 780a, au nord par la route de la Distillerie (DP
1652), à l’est par le chemin de la Perrosalle (DP 1654) et au sud par la
parcelle n° 923, propriété de la commune. Colloquée en zone agricole, la
parcelle n° 922 est bâtie dans sa partie supérieure d’un rural avec habitation,
soit une surface de 1'075 m
2
; une place-jardin de 3'480 m
2
y est aménagée. Le reste, soit 7'942 m
2
est en nature de pré-champ.
Cet immeuble est actuellement affermé à Y.________, agriculteur, qui
l’exploite.
De l’autre côté du chemin de la
Perrosalle, à l’est, la parcelle n° 921 abrite le collège du même nom. Cette
parcelle, de même que celle portant le n° 923, au sud, sont  classées en zone
de constructions d’utilité publique.
B.
Le 25 mai 2009, la Municipalité d’Ollon a soumis
au Conseil communal le préavis municipal n° 2009/11, intitulé
«Crédit
d’étude pour l’extension du Collège de Perrosalle»
, dont on extrait ce qui
suit:
« (…)
1.
PRESENTATION
Le Collège de Perrosalle date de 1975 et
certains de ses locaux et équipements ne correspondent plus aux besoins actuels
et futurs.
Ainsi, les installations sportives, malgré un
entretien constant et maintenant coûteux, sont dénoncées par le corps
enseignant qui réclame depuis plusieurs années, vu le nombre croissant des
élèves, 2 salles de gymnastique supplémentaires.
La piscine aussi demande à être revue. Ses
frais d’entretien sont de plus en plus coûteux. Ses filtres à sable ne sont
plus d’actualité, les tuyaux en Eternit à base d’amiante ne sont plus conformes
et sa conception quasi médicale et rigide est obsolète. De plus, des fuites
régulières posent des problèmes à résoudre journellement et sa consommation
énergétique est déplorable.
Au niveau scolaire, 11 classes sont abritées
dans des pavillons provisoires, situation qui ne peut pas perdurer indéfiniment.
La solution consisterait à aménager un étage supplémentaire sur le bâtiment A
(bâtiment des classes). Il faudrait bien sûr profiter de ces transformations
pour isoler l’enveloppe du bâtiment. Une modification du PPA sera alors
nécessaire mais n’est pas comprise dans ce budget (env. 30'000.--).
Les 2 chaudières à fuel du collège de
Perrosalle ne sont plus conformes et doivent être remplacées d’ici 2015.
2. DESCRIPTION
Dans les concepts de notre époque, il ne s’agit
plus de culture physique ni de natation, ni de remédier temporairement à des
situations critiques et immédiates mais d’envisager un ensemble capable
d’apporter des solutions aux problèmes actuels et de se préparer à un futur
proche, d’offrir les équipements qui manquent au collège et à la zone sportive.
L’opportunité paraît offerte en utilisant le
terrain de la Distillerie qui permettrait de créer un ensemble constitué de
deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air et d’y joindre une
cafétéria au sein d’un complexe polyvalent qui réponde à la fois aux besoins
des élèves du collège, complète les équipements de la zone sportive et offre au
public un espace destiné à ses réunions et manifestations (la Grande salle
d’Ollon est trop petite pour accueillir de grandes manifestations et crée des
nuisances dans ce quartier du vieux village).
Enfin, compte tenu de tous ces éléments
(complexe sportif, collège Perrosalle, nouveaux vestiaires de la zone des Verchy
et éventuellement dépôt du Bruet) il apparaît que le choix d’un système de
chauffage commun qui envisagerait toutes les ressources connues (bois, pompe à
chaleur sur les égouts, panneaux solaires etc.) doit être étudié.
Cette vaste idée d’extension de Perrosalle, en
créant un espace polyvalent, permet d’envisager de nombreux développements et
solutions qu’il faut imaginer, définir et comparer afin de les parfaire avant
de les concrétiser.
Pour cela, il faut mener une suite d’études
préparatoires qui soit conduite par un bureau capable de définir les cahiers
des charges, collecter et analyser les solutions à retenir dans les différents
domaines et aspects et en estimer les coûts.
(…) »
C
es études
préliminaires comportent l’analyse et l’énoncé des besoins, définition de
l’objet et cahier des charges, étude de faisabilité, consultations diverses,
procédure de choix de mandataires, pour les projets suivants :
• projet 2 salles de gym (salle polyvalente) + piscine
• bât. B (sportif: réaffectation de la piscine et extension du
réfectoire
• bât. A: isolation des façades + étage supplémentaire
• cahier des charges: centrale de chauffe Bruet – Perrosalle –
Verchy
• cahiers des charges des concours d’architecture et marchés
publics.
Dans sa
séance du 26 juin 2009, le Conseil communal d’Ollon a autorisé la Municipalité
à entreprendre les études préliminaires pour l’extension du collège de
Perrosalle pour un montant de 200'000 francs.
C.
Par publication dans la Feuille des avis
officiels du 6 octobre 2009, la Municipalité d’Ollon a mis à l’enquête
publique, du 7 au 5 novembre 2009, le projet d’expropriation des terrains
nécessaires à la réalisation du projet d’agrandissement du collège de
Perrosalle. A teneur du plan de situation, le projet consiste à créer une
emprise de 7'942 m
2
sur la parcelle n° 922 (soit la partie
actuellement en nature de pré-champ), laquelle serait ainsi divisée. La
parcelle A, soit 4'555 m
2
, demeurerait propriété des consorts X.________,
cependant que la commune exercerait son droit d’expropriation sur la parcelle
B, de 7'942 m
2
. Ce projet a suscité l’opposition de Y.________ et
des consorts X.________.
Le 1
er
février 2010, la
Commune d’Ollon, par sa Municipalité, a requis du Département des finances et
des relations extérieures (ci-après : DFIRE) la délivrance d’une
déclaration d’intérêt public l’autorisant à exproprier les terrains et les
droits nécessaires. Après avoir entendu les parties et leurs représentants, le chef
du DFIRE, par décision du 12 juillet 2010, a levé les oppositions, déclaré le projet
d’intérêt public et a autorisé la Commune d’Ollon à exproprier les terrains et
les droits nécessaires pour la réalisation du projet d’agrandissement sur une
surface d’environ 7'942 m
2
à détacher de la parcelle n° 922.
D.
Les consorts X.________ ont recouru contre cette
décision dont ils demandent l’annulation. Ils ont requis la tenue d’une
audience avec inspection locale.
La Municipalité d’Ollon propose le
rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Les parties ont entrepris, sans
succès, des discussions; les recourants ont requis du juge instructeur la
suspension de la procédure afin que celles-ci puissent, le cas échéant, se
poursuivre.
Le Tribunal a statué à huis clos,
par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les recourants ont requis la tenue d’une
audience avec inspection locale. Comme on le verra plus loin, ils soutiennent
que la décision attaquée, qui admet l’intérêt public du projet d’expropriation
formelle de la Commune d’Ollon, serait contraire aux principes régissant l’atteinte
à la garantie de leur droit de propriété (art. 26 Cst.).
a) Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p.
277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les
arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec
les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la
faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation
juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à
prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497
consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que lorsque
l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique
non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne
s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique
a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement
étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer
au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre
sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153
consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et
les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont
le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du
droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF
2C_688/2007 du 11 février 2008).
Devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe
écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Les parties participent à
l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à
l’audition des parties, à l’inspection locale et aux témoignages (art. 29 al. 1
let. a, b et f LPA-VD). Elle
n'est toutefois pas
liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2
LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les
preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de
pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD
n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction
administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui
d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins
que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, le Tribunal ne
donnera pas suite à la réquisition présentée par les recourants. Il s’en
tiendra à une procédure exclusivement écrite. Les recourants font sans doute
valoir qu’une inspection locale permettrait de vérifier le besoin pour la
commune d’étendre les bâtiments scolaires sur la parcelle n° 922, alors qu’il
existerait, selon eux, des possibilités sur les terrains communaux. Or, comme
on le verra ci-dessous, cette question, qui relève sans doute de l’intérêt
public, présuppose le respect du principe de la légalité, question d’ordre
juridique que le tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76
LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime
en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de l’audience
réclamée par les recourants.
c) En outre, le Tribunal ne donnera
pas suite à la réquisition des recourants tendant à la suspension de la
procédure. Les conditions d’une suspension ne sont pas réalisées dans la mesure
où l’arrêt ne dépend pas de l'issue d'une autre procédure ou ne pourrait pas s'en
trouver influencée d'une manière déterminante (cf. art. 25 LPA-VD).
2.
La protection contre l’expropriation est de rang
constitutionnel (art. 26 al. 2 Cst; 25 al. 2 Cst./VD). Les règles qui
conditionnent la restriction aux droits fondamentaux s’appliquent en conséquence
(art. 36 Cst; 38 Cst./VD). L’expropriation cause une atteinte grave au droit de
propriété; elle doit dès lors reposer sur la loi au sens formel (art. 36 al. 1,
deuxième phrase, Cst.; 38 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD). L’art. 3 de la loi
vaudoise du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; RSV 710.01) concrétise ce
principe.
a) L'expropriation est la procédure
par laquelle une personne est contrainte de céder sa propriété ou tout autre
droit sur un immeuble ou sur un meuble totalement ou partiellement (art. 1
er
al. 2 LE). L'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant pleine indemnité,
en cas d'intérêt public préalablement et légalement constaté (ibid., al. 2). Une
expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant
expressément ce mode d'acquisition (art. 3 LE). L'intérêt public d'une
acquisition, d'une entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la
procédure prévue au titre II (art. 4 LE). L'expropriation est contenue dans les
limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation
du projet (art. 5 LE).
L'expropriation peut
avoir pour objet la propriété d'un immeuble ou d'un meuble, une propriété
immatérielle, tout autre droit réel portant sur un immeuble ou un meuble, les
droits de voisinage, ainsi que les droits personnels des locataires ou fermiers
de l'immeuble à exproprier (art. 7 al. 1 LE). L'expropriant doit à l'exproprié
réparation intégrale du préjudice résultant pour lui de la suppression, de la
restriction ou de la modification de son droit (art. 8 al. 1). Sauf accord
entre expropriant et exproprié, et sauf disposition légale contraire,
l'indemnité s'acquitte en argent et comporte l'allocation d'un capital (ibid.,
al. 2).
b) Sur le plan procédural (titre II
de la loi intitulé "
Déclaration d'intérêt
public
"), tout projet d'expropriation doit être déposé pour enquête
au greffe municipal de la commune dans laquelle se trouvent les immeubles
touchés par l'expropriation (cf. art. 12 al. 1 LE). Le projet désigne: l'expropriant
(art. 14 ch. 1 LE); le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan
parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et
le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers
nécessaires (ibid., ch. 2); les immeubles atteints par l'expropriation, selon
la désignation du registre foncier, avec l'indication aussi précise que
possible des surfaces expropriées en cas d'expropriation partielle (ibid., ch.
3); les droits dont l'inscription ou l'annotation au registre foncier doit être
radiée ou modifiée, y compris les mentions de précarité et les autres mentions,
mais à l'exception des usufruits, des charges foncières, des droits de gage,
des saisies et autres restrictions au droit d'aliéner (ibid., ch. 4); au moyen
d'un tableau récapitulatif, les nom et domicile des personnes intéressées à
l'expropriation au moment du dépôt du projet en qualité: de propriétaires
d'immeubles expropriés en tout ou en partie, de titulaires de droits mentionnés
sous chiffre 4 ci-dessus  (ibid., ch. 5). Le projet est rendu public par les
soins de l'expropriant, par avis affiché au pilier public et inséré dans la
«Feuille des Avis officiels» ainsi que dans les journaux locaux désignés par la
municipalité (art. 16 al. 1 LE). L'expropriant porte en outre préalablement le
projet à la connaissance des personnes figurant au tableau des intéressés par
envoi du texte de la publication sous pli recommandé (ibid., al. 2). Le projet
reste déposé au greffe municipal où les intéressés peuvent en prendre connaissance
dans un délai de trente jours dès la publication dans la «Feuille des Avis
officiels» (ibid., al. 3). Si l'expropriation est demandée par une commune, une
association de communes ou une fraction de commune, l'autorité exécutive
transmet le dossier au Département des finances en y joignant son préavis sur
les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du projet (art.
20 al. 1 LE). Si cette transmission n'a pas lieu dans les trois mois dès la
clôture de l'enquête, le projet d'expropriation est réputé abandonné (ibid.,
al. 2). L
e
DFIRE
statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier,
délai qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le
département
et l'expropriant
(cf. art. 23 al. 1 LE); s
i le
DFIRE
admet l'intérêt public, il détermine
les emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les
limites de ce qu'exige l'exécution du projet
; i
l peut imposer des conditions et des restrictions ou des
modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes
de protection
; t
oute autre
modification exige une nouvelle procédure dès et y compris la mise à l'enquête
(ibid., al. 3). La seconde phase relève du Tribunal d'expropriation
et vise à fixer les indemnités allouées aux propriétaires expropriés (art. 29
ss LE).
3.
En premier lieu, les recourants mettent en cause
la compétence de la Municipalité d’Ollon pour requérir l’expropriation d’une
partie de leur immeuble. Il ressort de la loi du 28 février 1956 sur les
communes (LC; RSV 175.11) que le conseil communal ou général délibère sur l'acquisition
et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts
de sociétés immobilières (art. 4 al. 1 ch. 6, 1
ère
phrase, LC). Le
conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur
les aliénations et les acquisitions en fixant une limite (ibid., 3
ème
phrase).
En l’occurrence, le Conseil
communal d’Ollon a, dans sa séance du 6 octobre 2006, accordé à la Municipalité
une autorisation générale de traiter sur les nouvelles acquisitions d’immeubles
et de droits réels immobiliers, charges éventuelles comprises, à raison de
150'000 fr. par an et 500'000 fr. maximum pour les acquisitions durant la
législature 2006-2011. La Municipalité tire sa compétence de cette autorisation
générale; on peut cependant avoir des doutes sur ce point. Comme on le verra
ci-dessous, le Conseil communal n’a pas encore étudié le projet d’extension du
collège de Perrosalle, ni donné formellement son aval à la procédure d’expropriation.
A cela s’ajoute que le coût estimatif de l’expropriation, qui porte sur 7'942 m
2
de surface agricole, est inconnu; la Municipalité ne s’étant pas exprimée sur
ce point, l’on ignore par conséquent si la limite de 150'000 fr. a déjà été
atteinte en 2010, ni ce qu’il en est de la limite de 500'000 fr. pour la
législature écoulée. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise;
comme on le verra ci-dessous, le recours devra de toute façon être accueilli
pour un autre motif.
4.
En second lieu, les recourants critiquent la
décision attaquée sous l’angle de la légalité.
a) Le droit est le fondement et la
limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le
Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le
Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120
al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte
étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée
par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le
premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques
de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le
cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré
inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est
celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits
constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565). L’exigence
de la base légale peut être mesurée à l’intensité de l’atteinte aux droits
fondamentaux (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 1.1.3.2 p. 37).
En tant que restriction ou
suppression de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l’expropriation
formelle doit respecter les règles régissant toute restriction des droits
fondamentaux (art. 36 Cst.); elle doit être fondée sur une base légale, se
justifier par un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité
(Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction et expropriation, Berne 2001, n° 1034).
En outre, en tant qu’atteinte majeure à la
propriété, l’expropriation ne peut avoir lieu que contre le versement d’une
indemnité pleine et entière (Grégory Bovey, L’expropriation des droits de
voisinage, thèse Lausanne 2000, p. 94; cf, art. 36 al. 2 Cst.). Le législateur
doit déterminer clairement le but de l’expropriation ainsi que l’étendue du
droit d’exproprier (Bovey, op. cit., p. 95, références citées). En d’autres
termes, la loi établira dans quels cas cette procédure peut être mise en œuvre,
quelles en sont les étapes, qui sont les titulaires du droit d’exproprier et de
quelle manière se calcule l’indemnité d’expropriation (ibid., pp. 95-96).
b) En droit vaudois, l’expropriation
ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce
mode d'acquisition (cf. art. 3 LE). La loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV
400.01) prévoit à son article 109 al. 1 que les communes sont tenues de mettre
à disposition les locaux et installations nécessaires à l'enseignement. Ces
installations doivent comprendre une place de sport convenablement aménagée
(al. 2). Un règlement d'application fixe les normes minimales à appliquer (al.
3). Sont réputés installations scolaires les bâtiments abritant des classes
enfantines, primaires ou secondaires, les salles de gymnastique, les salles polyvalentes,
les terrains de sport et les piscines scolaires couvertes (art. 3 du règlement
du 14 août 2000 sur les constructions scolaires primaires et secondaires –
RCSPS; RSV 400.01.3).
Les annexes au
règlement fixent le programme type des locaux des écoles enfantines, primaires
et secondaires et des installations sportives en fonction du nombre de classes
(art. 6 al. 1 RCSPS). Les surfaces indiquées sont des minimums exigés (ibid.,
al. 2). Les communes sont autorisées à exproprier les droits nécessaires à la
construction et à l'exploitation rationnelle des bâtiments, locaux et
installations prévus à l'article 109 (art. 110a LS).
Il s’avère ainsi que, sur le
principe, la procédure d’expropriation repose sur une base légale que les
recourants eux-mêmes se gardent du reste de contester. Selon leurs explications
toutefois, la Municipalité aurait outrepassé les termes du préavis adopté par
le Conseil communal le 26 juin 2009. Ils expliquent à cet égard que le préavis
était circonscrit aux études préliminaires que la Municipalité devait au
préalable mener pour l’extension du collège de la Perrosalle, avant d’entreprendre,
le cas échéant, une procédure d’expropriation des droits des propriétaires
voisins du collège. Ils font valoir que la décision attaquée serait en quelque
sorte prématurée.
c) La parcelle n° 922 se trouve
dans la zone agricole du territoire communal; elle est donc inconstructible. A
titre préliminaire, il importe dès lors de s’interroger sur les possibilités d’exproprier
un terrain pour y construire un bâtiment public, tant et aussi longtemps que
l'affectation de la zone exclut une telle construction. Cette question relève de
la
nécessaire planification préalable en matière
d'aménagement du territoire. Elle doit être distinguée du degré de précision
que devrait revêtir le projet d'expropriation pour être conforme à l'art. 14 LE,
l’al. 2 notamment, question qui sera abordée plus avant.
La LS ne distingue pas
explicitement la procédure de planification de la procédure d'expropriation,
contrairement, par comparaison, à la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou;
RSV 725.01); celle-ci suppose en effet que la première précède la seconde (cf.
art. 13 et 14 LRou; ATF 1P.317/1998
du 1
er
septembre 1998,
in RDAF 1999 I 250).
Aussi, dans le domaine des aménagements routiers soumis à la LRou,
l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure de planification
avant d'engager la procédure d'expropriation (arrêt AC.2000.0164 du 23 mars
2001).
Il n’en demeure pas moins que, de façon
générale, le terrain choisi pour la construction projetée doit se prêter de
manière adéquate à l'affectation prévue (v. Olivier Dind, L'expropriation, in
Mélanges 50 années SSCRV, Wädenswil 1998, p. 178). Or, tel n'est clairement pas
le cas d'un terrain en zone agricole pour l'extension de bâtiments scolaires. En
l’occurrence, l’extension prévue sur la parcelle n° 922 n’étant pas conforme à
l’affectation de la zone, elle n’est en l’état pas autorisable, vu l’art. 22
al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT; RS 700). Même le plan directeur, qui prévoit une extension de la zone
d'intérêt public, n'a pas encore été soumis au conseil communal au demeurant,
puisque la décision attaquée fait à cet égard mention d'un projet soumis à
l’examen préalable du Service du développement territorial (ci-après: SDT). Par
conséquent, la décision attaquée ne résiste pas à ce premier grief.
d) En droit fédéral. la procédure
d’expropriation présuppose qu’une première phase, indépendante, celle de la
planification préalable, ait été menée à son terme (art. 27 et ss de la l
oi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation – LEx; RS 711; cf.
Pierre Moor, Droit administratif, vol. III,
Berne 1992, n° 8.2.6.1). Les plans relatifs aux projets de construction ou d’installation
doivent renseigner sur l’ampleur, l’emplacement, l’emprise et l’impact de
l’ouvrage (v. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 1214; cf. en outre Heinz
Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, p.
375). L
e Tribunal fédéral a jugé que, dès lors que
l'approbation des plans devait être considérée comme une décision au sens
technique du terme (selon l’art. 5 PA), la procédure d'expropriation doit, en
lieu et place de la procédure d'approbation des plans, permettre aux tiers,
susceptibles de subir des atteintes du fait du projet, de faire valoir leurs
moyens (ATF 115 Ib 424 consid. 4c et d p. 432 et ss; 108 Ib 245 consid. 2e
p. 251). En revanche, cette solution ne s'impose pas si la procédure
d'approbation des plans débouche sur des décisions, non plus à caractère
purement interne, susceptibles de faire l'objet de recours déposés par des
tiers touchés par les travaux projetés (arrêt AC.1996.0101 du 11 juillet 1996).
Le dr
oit vaudois est moins exigeant à cet égard puisqu’il
n’impose pas une procédure de planification analogue à celle prévue en droit
fédéral. Le
but et l'objet de l'expropriation doivent
être définis au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan
cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux
avec les profils en long et en travers nécessaires (cf.
art.
14 ch. 2 LE).
Les recourants contestent en
l’espèce à la Municipalité le droit d’agir sur la base du préavis 2009/11. L
es recourants font sans doute une lecture très restrictive du préavis
municipal. Ils paraissent perdre de vue que, dans l’exposé des motifs, la
Municipalité a elle-même mis en évidence l’opportunité d’utiliser la parcelle
n° 922 afin d’y réaliser cette extension et de créer un ensemble constitué de
deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air, ainsi qu’une
cafétéria. Il ressort ainsi clairement de ce préavis que la Municipalité a
privilégié avant tout cette solution, à l’exclusion de toute autre; cela ne
pouvait échapper au Conseil communal, lequel a délibéré en connaissance de
cause.
Cela étant, ce projet d’espace polyvalent à
créer demeure à l’état d’études. La Municipalité elle-même a énoncé l’objet
principal de son préavis;
il s’agit pour elle de mener une
«suite d’études préparatoires»
, collecter et analyser les
«solutions à
retenir dans les différents domaines et aspects et en estimer les coûts».
Ainsi
la Municipalité n’a, en l’état actuel, élaboré aucun plan de l’extension du
collège. L
e degré de précision des plans que l'on est
en droit d'attendre dans la procédure d'expropriation s’avère, sans doute,
nécessairement inférieur à celui des plans d'enquête pour la demande de permis
de construire.
Il n’en demeure pas moins que l’on ignore
tout de la configuration future de l’espace polyvalent que la Municipalité
projette de réaliser. Il est douteux du reste que le mandat que la Municipalité
s’est vue conférer par le Conseil communal s’étende à la procédure
d’expropriation proprement dite. Ce préavis a trait aux opérations préalables qui,
le cas échéant, devront conduire l’autorité communale à entreprendre cette
procédure.
La Municipalité semble s’être placée
sur le terrain de l’expropriation dite préventive (v. sur cette notion de droit
fédéral, art. 4 let. a LEx,
à teneur duquel l
e droit d’expropriation peut être exercé pour l’exécution, la
transformation, l’entretien et l’exploitation de travaux, ainsi que pour
l’extension future de ceux-ci; v. en outre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
n° 1105; Hess/Weibel, op. cit., pp. 76-77). Dans une situation de ce genre, il
suffit pour l’expropriant de dresser un plan d’expropriation et un tableau des
droits expropriés (cf. art. 27 al. 3 LEx). La Municipalité entend ainsi
acquérir une partie de la parcelle n° 922 pour un besoin futur qui, en l’état,
n’est pas encore défini avec précision, faute de plan. Or, selon la
jurisprudence, il importe en pareil cas que le besoin futur soit déterminé avec
précision; il doit être propre à se réaliser un jour avec quelque certitude. Une
simple possibilité ne suffit pas; il doit apparaître que, selon toute
probabilité, les travaux prévus seront tôt ou tard nécessaires (v. ATF 98 Ib
417 consid. 4 p. 422, références citées; v. en outre Hess/Weibel, p. 380 et les
renvois). Quoi qu’il en soit, même s’il peut paraître nécessaire de réaliser à
brève échéance l’extension du Collège de la Perrosalle, ce que les recourants
se gardent de remettre en question, il reste au préalable à démontrer que la
procédure suivie en l’espèce résiste à l’examen du principe de légalité. A cet
égard, il n’a sans doute pas échappé à l’autorité intimée qu’à l’inverse de la
LEx, la LE ne contient, quant à elle, aucune règle permettant à l’autorité
d’ouvrir une procédure en vue d’une expropriation dite préventive, soit en vue
de l’extension future de bâtiments publics existants. Il en va de même de la LS,
loi spéciale sur laquelle se fonde pourtant la décision attaquée et dont
l’art. 110a autorise la municipalité à exproprier les droits nécessaires à la
construction des
locaux et installations nécessaires à
l'enseignement, ainsi qu’à leur exploitation rationnelle
. C’est en vain que l’on déduirait de ce texte qu’elle serait
également autorisée à le faire à titre préventif, en vue d’une extension future
de bâtiments existants. Or, la réalisation future d’un ouvrage d’envergure
régionale ou, comme en l’occurrence, locale, implique la seule mise en œuvre du
droit cantonal (Bovey, op. cit., p. 83), ce que l’autorité intimée a sans doute
perdu de vue
. Le droit vaudois ne contient pas de
disposition équivalente à l’art. 4 let. a LEx. La référence que font la Municipalité
et le Département à l’ATF 98 Ib 417 consid. 4 p. 422ss, concernant
l’application de l’art. 4 LEx, n’est donc pas pertinente.
e)
Il suit
de là que l’expropriation des terrains litigieux ne peut se faire que dans la
procédure ordinaire, selon les art. 14ss LE. Cela implique notamment de mener à
chef la procédure de classement des terrains dans la zone d’équipements publics
prévue dans le plan d’affectation communal (ce qui permettra de régler du même
coup toute la problématique liée à l’application de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural – LDFR; RS 211.41.11 – et des surfaces
d’assolement, évoquée par les recourants) et l’élaboration d’un plan précis des
constructions envisagées. Par conséquent, il appartient à la Municipalité de
mener à chef ces études préliminaires, pour lesquelles elle a reçu mandat du conseil
communal, et de définir avec précision son projet d’extension, avant, le cas
échéant, d’entreprendre la procédure d’expropriation à l’encontre des
recourants. Elle ne saurait non plus être dispensée de mener à son terme la
procédure de planification et de dresser le plan des travaux de l’ouvrage
projeté avant de requérir de l’autorité intimée la déclaration d’intérêt public.
En l’état, les conditions nécessaires
à la mise en œuvre de la déclaration d’intérêt public ne sont pas réalisées, de
sorte que le grief de violation de l'art. 26 Cst. doit être opposé à la
décision attaquée. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres arguments
des recourants dirigés à l’encontre de l'expropriation projetée.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent par
conséquent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 48, 52 et 91 LPA-VD) et des dépens
seront alloués aux recourants qui obtiennent gain de cause avec l’assistance
d’un avocat; ceux-ci seront mis à la charge de la Commune d’Ollon, qui succombe
(art. 55 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département des finances, du 12
juillet 2010, est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
La Commune d’Ollon, par sa Municipalité, versera
aux recourants des dépens par 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 10 janvier 2012
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.