vd_omni · GE.2024.0180 · 2024-05-21 · fr

A.________/COMITE DE DIRECTION ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION, ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS | Recours d'une employée d'une association de communes, engagée par contrat de droit public, à l'encontre d'un avertissement prononcé par le comité de direction de dite association. Le règlement d'application, texte adopté par le comité de direction sur la base du statut du personnel et qui n'a pas été approuvé par l'autorité cantonale, prévoit que toute décision prise par le comité de direction concernant la situation d'un collaborateur peut faire l'objet d'un recours au "Tribunal administratif" dans un délai de 20 jours. Le statut du personnel, approuvé par l'autorité cantonale, soumet quant à lui les contestations relatives aux contrats de travail aux autorités désignées par la loi sur la juridiction du travail et le CPC; cette réglementation est conforme au droit cantonal selon lequel le contentieux (subjectif) relatif aux rapports de service créés par contrat - de droit privé ou de droit public - n'est pas du ressort de la juridiction administrative. Les voies de droit doivent en principe être instituées par une loi au sens formel; en l'occurrence, le statut du personnel revêt cette qualité, mais non le règlement d'application. A supposer qu'elle soit possible, la délégation à un organe exécutif de la compétence de créer une voie de droit nécessiterait d'ailleurs une habilitation expresse, condition qui n'est pas réalisée. Le règlement d'application ne saurait créer une voie de droit en violation du droit supérieur. Le principe de la bonne foi ou de la confiance n'y change rien. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.05.2024 GE.2024.0180

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 mai 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
MM. Alain Thévenaz et Raphaël Gani, juges.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Christian FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Comité de direction de l'Association
Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois
Association Régionale pour l'Action
Sociale dans l'Ouest Lausannois
, représentée par Olivier SUBILIA, avocat
à Lausanne,
Autorité concernée
Association Régionale pour l'Action
Sociale dans l'Ouest Lausannois
,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ acte du Comité de direction de l'Association
Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois du 25 avril 2024.
Vu les faits suivants:
A.
L'Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois
(ARASOL) est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi du
28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11).
Par contrat de droit privé de durée indéterminée du
25 juin 2013, l'ARASOL a engagé A.________ à compter du 1
er
juillet
2013 en qualité de secrétaire-réceptionniste à un taux de 60%.
Par courrier du 16 décembre 2019, l'ARASOL a informé
A.________ de l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2020, d'un nouveau
statut du personnel, qui lui était applicable. En vertu de ce statut, A.________
était désormais engagée par contrat de droit administratif.
B.
Par courrier du 25 janvier 2024, la direction de l'ARASOL a prononcé à
l'endroit de A.________ un avertissement formel, en raison de comportements de
cette dernière qui n'étaient "pas en accord avec les standards et
valeurs" de cette organisation. Il était attendu de A.________ qu'elle
"rectifie" son comportement, étant précisé que "tout manquement
futur à ces attentes pourra[it] conduire à une rupture de nos rapports de
travail".
Contre ce prononcé, A.________ a recouru, par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, au Comité de direction de
l'ARASOL, en concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu'en vertu du
règlement d'application du statut du personnel, un avertissement devait être
précédé d'un "entretien de recadrage" resté sans effet;
l'avertissement prenait au surplus la forme d'un deuxième entretien avec le
collaborateur, suivi d'un courrier du directeur. Or, ces exigences de forme
n'avaient pas été respectées en l'occurrence.
Le 25 avril 2024, le Comité de direction de l'ARASOL
a adressé au mandataire de A.________ un courrier ayant la teneur suivante:
"[...]
Nous accusons réception de votre lettre du 12 avril 2024,
concernant Mme A.________, qui vous a donné procuration pour faire valoir ses
revendications auprès du Comité de Direction de l'ARASOL.
En réponse à votre courrier, nous tenons à rappeler que les
faits reprochés à votre mandante sont suffisamment importants pour ne pas
remettre en cause l'avertissement qui lui a été transmis. Il lui a été
clairement énoncé, les comportements que nous ne pouvons pas tolérer. Nous
avons toujours été ouverts au dialogue, voire même à la mise en place d'un
accompagnement externe au regard des années de fidélité à l'ARASOL, pour
atteindre les objectifs communiqués.
Cette situation ne relève, par ailleurs, en rien d'une
suppression de poste. Les modalités proposées en application de l'article 32 du
règlement de l'ARASOL sont dès lors inapplicables.
Nous prenons note de l'intention de Mme A.________ de rompre
les rapports de travail pour préserver sa santé, mais nous demeurons à ce jour
toujours en attente du rapport médical de notre assureur Visana pour attester
cette incapacité de travail.
[...]"
Par courrier du 30 avril 2024 adressé au Comité de
direction de l'ARASOL, le mandataire de A.________ a évoqué la probabilité que
la décision du 25 avril 2024 soit annulée sur recours. Il a invité cet organe à
reconsidérer sa décision et à lui indiquer, d'ici au 6 mai 2024, s'il rapportait
celle-ci ou la maintenait.
Par courrier du 8 mai 2024, l'ARASOL, désormais
représentée par un mandataire professionnel, a convoqué A.________ à une
audition fixée au mercredi 22 mai 2024 à 8h, à la fois pour traiter de
l'avertissement et l'entendre sur le projet de résiliation des rapports de
travail qui était joint à son courrier.
C.
Contre l'acte du 25 avril 2024, qualifié de décision, A.________ (ci-après:
la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal, par mémoire daté du 15 mai 2024, reçu le vendredi 17 mai
2024. Elle conclut, principalement, à ce qu'il soit constaté que la décision du
25 avril 2024 est nulle et, subsidiairement, à l'annulation de dite décision et
au renvoi de la cause à l'ARASOL pour complément d'instruction et nouvelle
décision. A titre préalable, la recourante requiert, au vu de sa convocation à
l'audition du 22 mai 2024, "que l'effet suspensif soit octroyé au présent
recours, interdiction étant ainsi faite à l'Association intimée d'entreprendre
toute démarche visant à [lui] octroyer un avertissement [...] et/ou à lui
signifier son licenciement, ceci jusqu'à droit connu sur le présent recours. A
défaut, le présent recours risquerait d'être privé de son objet".
La recourante est en incapacité de travail totale depuis
le 1
er
mars 2024 et jusqu'au 31 mai 2024 au moins.
Considérant en droit:
1.
Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si
elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues
par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité
pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.
c).
b) aa) Les associations de communes sont régies par
les art. 112 ss LC. Aux termes de l'art. 114 LC, les dispositions concernant
les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l'association,
à la fédération de communes, à l'agglomération et à toute autre forme de
corporation de droit public comprenant des communes prévue par la présente loi
ou les lois spéciales, pour autant que ces dispositions ne soient pas en
contradiction avec les lois précitées. Les organes d'une association de
communes sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission
de gestion (art. 116 al. 1 LC). Le conseil intercommunal joue dans
l'association le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119
al. 1 LC).
Au sein d'une commune, le conseil communal ou
général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs
communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Les communes
peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire",
pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste
durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination
étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet
le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et
elle a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec
procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une
réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions
de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la
procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de
nomination (arrêts CDAP GE.2019.0113 du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100
du 14 septembre 2016 consid. 1b; GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).
En définissant le statut des collaborateurs
communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou
général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.
3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la
nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les
communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel,
de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février
2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune
peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de
travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi
sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).
bb) S'agissant de la protection juridique, la
jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux
rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision
susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les
rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité,
fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports
ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi
par les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le
contentieux de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la
compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2019.0113
consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et les
références).
La distinction entre les employés nommés par voie de
décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif
– vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports
de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés
communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du
ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations
contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions
du travail.  En effet, la compétence d'une municipalité de fixer unilatéralement
– soit par décision – les droits et obligations de ses employés ne peut reposer
que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il est vrai que la
conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui s'exercent par des
déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne constituent toutefois
pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité communale (arrêt GE.2010.0029
du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/bb).
2.
a) En l'occurrence, le courrier que l'autorité concernée a adressé à la
recourante le 16 décembre 2019 se réfère au nouveau statut du personnel adopté
par le Conseil intercommunal de l'ARASOL      le 26 septembre 2019 et approuvé
par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 7 novembre
2019 (ci-après: le statut du personnel).
Les dispositions finales et mesures transitoires
(chapitre VII) du statut du personnel ont la teneur suivante:
" Article 50 - Droit supplétif
Le Code des obligations s'applique à titre de droit public
supplétif dans la mesure où le présent statut et son règlement d'application ne
l'exclut pas.
Article 51 - Voies de droit
Toute contestation relative aux contrats de travail conclus
entre l'ARASOL et les collaborateurs peut être portée devant les autorités
judiciaires désignées par la Loi cantonale sur la juridiction du travail du 12
janvier 2010 et le Code de procédure civile.
Article 52 - Dispositions d'application et mesures
transitoires
Le CODIR
[ndr: Comité de
direction]
établit un règlement d'application en vue de préciser
certaines dispositions du présent statut. Il délègue l'exécution de ce
règlement d'application à la Direction.
Dès l'entrée en vigueur du présent statut, les personnes
nommées en application du statut du Personnel du 22 mai 2013, sont réputées
engagées par contrat de droit administratif.
[...]"
Sur la base de l'art. 52 al. 1 du statut du
personnel, le Comité de direction de l'ARASOL a établi le règlement
d'application du statut du personnel de l'ARASOL (ci-après: le règlement d'application),
qui est entré en vigueur le 12 mars 2021, en abrogeant les directives
précédemment en vigueur (cf. art. 38 al. 3 et art. 40 du règlement
d'application). Le règlement d'application n'a pas été approuvé par l'autorité
cantonale.
L'art. 39 du règlement d'application dans sa teneur
du 1er janvier 2023 se réfère à l'art. 51 du statut du personnel et dispose ce
qui suit:
"
39. Litiges et voies de droit
(Article 51)
Tout litige portant sur les rapports de travail est du
ressort des tribunaux prévus par la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction
du travail.
Toute décision prise par le comité de direction (CODIR)
concernant la situation d'un collaborateur peut faire l'objet d'un recours au
Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.
Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires
déduites directement du statut ou d'une décision du comité de direction et qui
ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision
administrative sont du ressort des tribunaux ordinaires."
b) L'acte du 25 avril 2024, dont est recours, ne
présente pas les caractéristiques d'une décision formelle, puisqu'il ne
comporte pas les indications prévues à l'art. 42 LPA-VD. Il pourrait en
revanche constituer une décision matérielle si, par son contenu, il en a le
caractère (sur la notion de décision matérielle, cf. arrêt AC.2020.0148 du 25
juin 2021 consid. 2a).
Il ressort toutefois du consid. 1b/bb ci-dessus que,
lorsque, comme en l'espèce, l'employé concerné a été engagé par contrat – que
ce soit de droit privé ou de droit public –, les manifestations de volonté
(unilatérales) de l'employeur de droit public ne constituent pas des décisions
au sens de l'art. 3 LPA-VD. Ces actes ne peuvent dès lors être déférés à la
Cour de céans par la voie du recours.
C'est d'ailleurs bien ce qui ressort de l'art. 52 du
statut du personnel, aux termes duquel les contestations relative aux contrats
de travail conclus entre l'ARASOL et les collaborateurs peuvent être portées
devant les autorités judiciaires désignées par la loi cantonale sur la
juridiction du travail du 12 janvier 2010 et le Code de procédure civile, ainsi
que de l'art. 39 al. 1 du règlement d'application.
Quant à l'art. 39 al. 2 du règlement d'application, auquel
la recourante se réfère pour fonder la compétence de la Cour de céans, il
dispose que les décisions prises par le Comité de direction concernant la
situation d'un collaborateur peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif dans les 20 jours suivant leur notification. Cet article reprend
la dénomination de "Tribunal administratif", ainsi que le délai de
recours de 20 jours prévus par l'ancienne loi sur la juridiction et la
procédure administratives du 19 décembre 1989, abrogée par la LPA-VD avec effet
au 1
er
janvier 2009. Indépendamment de son caractère obsolète,
l'art. 39 al. 2 du règlement d'application ne saurait, quoi qu'en dise la
recourante, ouvrir une voie de droit à la CDAP, alors que la disposition légale
sur laquelle il repose, à savoir l'art. 51 du statut du personnel, n'en prévoit
pas. D'une part, les voies de droit doivent, de manière très générale, être prévues
par une loi au sens formel (voir, en droit zurichois, Regina Kiener, in: Griffel
[édit.], Kommentar VRG, 3e éd., 2015, no 25 ad § 41; en droit bernois, Michel
Daum, in: Herzog/Daum [édit.], Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2e éd., 2020, no 6 ad art. 53, selon
lequel la voie de la réclamation peut exceptionnellement être instituée par une
ordonnance indépendante servant à l'exécution du droit fédéral). A supposer qu'une
délégation à un organe exécutif soit possible (en dehors de cas très
particuliers comme celui évoqué ci-avant de l'ordonnance indépendante servant à
exécuter le droit fédéral), ce qui est douteux, il faudrait que la norme de
délégation habilite expressément l'organe délégataire à créer une voie de
droit, ce que l'art. 52 al. 1 du statut du personnel ne fait pas. D'autre part,
à supposer toujours qu'une délégation soit admissible et de plus que la norme
de délégation l'autorise à instituer une voie de droit, l'organe délégataire se
devrait de respecter la norme de délégation et le droit supérieur. Or, en
l'occurrence, il serait contraire au droit cantonal d'ouvrir une voie de droit à
la CDAP, comme on l'a vu. Pour le reste, lorsqu'elle invoque l'art. 39 al. 2 du
règlement d'application, la recourante ne se prévaut pas du principe de la
bonne foi ou de la confiance, à bon droit: à cet égard, une voie de droit ne
saurait être ouverte par une norme qui la prévoit en violation du droit
supérieur, pas plus que l'indication erronée d'une voie de droit ne crée
celle-ci (sur ce dernier point, cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).
Dans ces conditions, la CDAP n'est pas compétente
pour connaître du recours contre l'acte du 25 avril 2024.
Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours
à la juridiction compétente (cf. arrêt GE.2021.0027 du 1er décembre 2021
consid. 2b).
3.
Au vu de ce qui précède, le recours, qui est à la limite de la témérité,
doit être déclaré irrecevable.
Il est statué sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable
II.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2024
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.