vd_omni · GE.2023.0117 · 2023-10-24 · fr

A.________/Direction générale de la santé | Hygiéniste dentaire au bénéfice d'un diplôme italien reconnu en Suisse, ainsi que d'un diplôme d'études en langue française de niveau B2. Recours contre la décision par laquelle la Direction générale de la santé (DGS) lui a accordé seulement une autorisation provisoire de pratiquer d'une année, l'octroi d'une autorisation définitive étant subordonné à la production d'une attestation de maîtrise de la langue française de niveau C1. L'exigence de connaissances linguistiques de niveau C1 a été posée par voie de directive par le Département de la santé et de l'action sociale, qui y est habilité par une base légale formelle; cela suffit sous l'angle de la base légale. Sur le plan fédéral, un diplôme de niveau B2 est considéré comme suffisant pour les professions médicales et pour les professions de la santé, le niveau C1 étant exigé seulement pour les médecins désireux de pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins. Dans ces conditions, des connaissances de niveau B2 doivent suffire pour la profession d'hygiéniste dentaire, l'exigence du niveau C1 étant disproportionnée. Admission du recours et renvoi de la cause à la DGS pour qu'elle délivre une autorisation de pratiquer définitive à la recourante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2023 GE.2023.0117

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Raphaël Gani, juge; M.
Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée par
Me Muriel Vautier
, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale
de la santé,
à Lausanne.
Objet
Santé publique (EMS'  prof. médicales'
etc.)
Recours A.________ c/ décision de la
Direction générale de la santé du 12 mai 2023.
Vu les faits suivants:
A.
Née en 1994 et de nationalité italienne, A.________ a suivi une
formation d’hygiéniste dentaire à l’université de Rome "La Sapienza".
Cette formation a été couronnée par l’obtention d’un diplôme d’hygiéniste
dentaire en 2017. Ce diplôme a été reconnu par la Croix-Rouge suisse dans une
décision du 14 février 2023 et la prénommée est inscrite à ce titre au registre
des professions médicales.
Par ailleurs, le Ministère de l’éducation
nationale de la République française a délivré à A.________ en 2013 un diplôme
d’études en langue française de niveau B2 du cadre européen de référence pour
les langues (DELF B2).
B.
Le 27 mars 2023, le docteur B.________, médecin dentiste à Lausanne, a
déposé une demande d’autorisation de pratiquer en qualité d’hygiéniste
dentaire, exerçant sous sa propre responsabilité professionnelle, pour le
compte de A.________, engagée par ses soins à compter du 1
er
janvier
2023, en contrat de travail de durée indéterminée. Cette demande était
accompagnée d’un dossier de pièces comportant notamment le diplôme de langue
précité.
Par décision du 12 mai 2023, la Direction
générale de la santé/Office du médecin cantonal, a accordé l’autorisation de
pratiquer sollicitée, mais à titre provisoire seulement; cette décision précise
en effet ce qui suit :
"Cependant, nous vous rendons attentive que seule une
autorisation de pratiquer provisoire d’une année vous a été délivrée en
attendant l’obtention de votre attestation de la langue française niveau C1 DELF.
Dès l’obtention de ladite attestation, nous vous prions de bien vouloir nous
faire parvenir une copie en vue de la délivrance d’une autorisation de
pratiquer définitive."
C.
Agissant par l’intermédiaire de l’avocate Muriel Vautier le 12 juin
2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), en concluant avec
dépens à la réforme de cette décision en ce sens que l’autorisation sollicitée
est accordée à titre définitif, sans condition ni limitation dans le temps;
elle conclut subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au
renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans sa réponse du 15 août 2023, la Direction
générale de la santé/Office du médecin cantonal (DGS/OMC) a conclu au rejet du
recours, dans la mesure où il est recevable, ainsi qu’à la confirmation de la
décision entreprise.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le
23 août 2023; elle y confirme les conclusions de son recours.
Interpellée le 11 septembre 2023, l’autorité intimée
a confirmé le 2 octobre suivant l’exigence d’un niveau C1 pour l’octroi d’une
autorisation définitive de pratiquer en faveur de la recourante.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée étant datée du 12 mai 2023, le délai de recours de
30 jours n’est pas venu à échéance avant le lundi 12 juin 2023; déposé à cette
date, le recours a ainsi été formé en temps utile. Par ailleurs, il émane de la
personne qui sollicite l’autorisation attaquée, de sorte que celle-ci démontre
un intérêt digne de protection et doit se voir reconnaître la légitimation à
recourir. Le recours doit ainsi être examiné sur le fond.
La contestation ne porte pas sur l’octroi de
l’autorisation de pratiquer en tant que telle, mais seulement sur son caractère
provisoire. Il va de soi que la recourante est habilitée à contester cette
limitation.
2.
Les professions de la santé sont régies par différents textes. Il
convient ainsi de rappeler brièvement le cadre légal applicable à la profession
d’hygiéniste dentaire.
a) La profession d’hygiéniste dentaire n’étant pas
une profession médicale universitaire, la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les
professions médicales universitaires (LPMéd; RS 611.11) ne lui est pas
applicable (pas plus que l’ordonnance d’application de ce texte: OPMéd; RS
811.112.0). La profession ici en cause n’est pas régie non plus par la loi
fédérale du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé (LPSan; RS
811.21; cf. art. 2 LPSan
a contrario
).
b) Le siège de la matière se trouve donc
exclusivement dans le droit cantonal, soit à l’art. 123a de la loi du 29 mai
1985 sur la santé publique (LSP ; BLV 800.01), qui prévoit ce qui
suit :
"
1
L’hygiéniste dentaire administre les
traitements d’hygiène bucco-dentaire.
2
Son activité comprend notamment les domaines suivants :
a.
l’enseignement
de l’hygiène buccale et la prophylaxie des maladies bucco-dentaires;
b.
la
fluoration locale;
c.
l’enlèvement
du tartre, le nettoyage et le polissage des dents.
3
En cas de soupçon d’affection bucco-dentaire
sortant de son champ de compétence, l’hygiéniste adresse son patient à un
médecin-dentiste.
4
Sous le contrôle du médecin-dentiste,
l’hygiéniste peut effectuer des radiographies des dents et des mâchoires ainsi
que le développement des clichés.
[…]
8
L’hygiéniste dentaire pratique à titre dépendant
ou indépendant.
9
L’hygiéniste est détenteur d’un titre admis en
Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord
intercantonal."
Pour exercer une telle activité à titre dépendant,
mais sous sa propre responsabilité professionnelle, une autorisation est
nécessaire conformément à l’art. 75 LSP, qui s’applique par analogie en vertu
de l’art. 76 al. 4 LSP. L’art. 75 LSP a la teneur suivante:
"Art. 75 Autorisation de pratiquer à titre indépendant
1
L’exercice d’une profession de la santé à titre
indépendant est soumis à autorisation du département qui fixe la procédure.
[…]
3
L’autorisation de pratiquer est accordée au
requérant à condition qu’il :
a.
soit
titulaire d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au
droit fédéral ou à un accord intercantonal;
b.
ait
l’exercie des droits civils;
c.
n’ait pas
été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec l’exercie de la
profession;
d.
se trouve
dans un état physique et psychique qui lui permet d’exercer sa profession;
e.
conclue
une assurance responsabilité civile couvrant son activité.
3bis
L’autorisation peut être soumise à des
conditions, notamment en matière de connaissances linguistiques. Le département
fixe ces exigences."
L'al. 3bis de l’art. 75 LSP a été introduit par la
loi du 14 novembre 2017 modifiant la LSP, entrée en vigueur le 1
er
février 2018. L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la LSP
(Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, législature 2017-2022, tome 2,
Conseil d'Etat, p. 528 ss, 534) précise à propos de l'introduction de
cette nouvelle disposition ce qui suit:
"
L'autorisation
peut être conditionnée à la maîtrise du français. Cette condition doit tenir
compte de la profession exercée et doit être proportionnelle aux intérêts en
présence (droit d'exercer une profession, intérêt du patient à pouvoir être
renseigné clairement dans la langue officielle du canton). A l'heure actuelle,
le niveau d'exigence proposé, déjà pratiqué à différents égards, à l'unanimité
au niveau suisse est le niveau B2. Il apparaît plus judicieux, au vu des
possibles évolutions de pratique, de laisser au département la compétence de
fixer ces exigences
".
c) Le débat, dans le cas d’espèce, porte
exclusivement sur les aptitudes de la recourante à maîtriser la langue
française. Celle-ci est titulaire d’un diplôme DELF (Diplôme d’Etudes en Langue
Française) B2; or, l’autorité initimée exige un certificat C1 DELF (ou DALF
[Diplôme Approfondi de Langue Française]). Le différend s’inscrit donc dans le
cadre européen de référence (CECR), qui classe les compétences en langue
étrangère en 6 niveaux (A1 et A2, B1 et B2, C1 et C2; voir aussi arrêt GE.2019.0097
du 18 juin 2020 consid. 2b). A ce propos on cite ici la réponse de l’autorité
intimée, qui différencie de la manière suivantes les deux types de diplôme:
"
Selon
l’échelle globale, Tableau 1 CECR 3.3, le niveau B2 est défini comme suit:
« Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits
dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité.
Peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une
conversation avec un locuteur natif ne comportant de tension ni pour l’un ni
pour l’autre. Peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme
de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et
les inconvénients de différentes possibilités ».
S’agissant du niveau C1, il se
définit comme suit: « Peut comprendre une grande gamme de textes longs et
exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s’exprimer
spontanément et couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut
utiliser la langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale,
professionnelle ou académique. Peut s’exprimer sur des sujets complexes de
façon claire et bien structurée et manifester son contrôle des outils
d’organisation, d’articulation et de cohésion du discours ».
"
d) La recourante critique le recours à l’exigence
d’un diplôme C1 DELF sous deux angles. Le premier consiste à retenir que cette
exigence aurait dû figurer dans une base légale matérielle (soit un règlement;
consid. 3 ci-après); le second critique l’exigence sous l’angle du principe de
la proportionnalité comme condition de la restriction de la liberté économique
selon l’art. 36 al. 3 Cst. (consid. 4).
3.
Comme on l’a vu, l’art. 75 al. 3bis LSP prévoit que l’autorisation de
pratiquer peut être soumise à des conditions relatives aux connaissances
linguistiques de la personne qui requiert une autorisation. Cette disposition
ajoute que le Département fixe ces exigences. Selon la recourante, dans la
mesure où ces exigences constituent des restrictions à la liberté économique,
elles auraient dû faire l’objet d’une base légale au sens matériel, soit d’un
règlement. L’autorité intimée admet qu’il n’y a pas de base réglementaire sans
s’étendre sur la question.
a) L’art. 75 al. 3bis LSP constitue une
base légale suffisante pour imposer des exigences quant à la maîtrise du
français en lien avec l’exercice d’une profession de la santé. La question est
plutôt de savoir si des exigences plus précises (soit en l’occurrence le niveau
du diplôme obtenu par le requérant) doivent être prévues par un texte de niveau
réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, ou si elles
peuvent figurer dans une ordonnance administrative, soit une directive émanant
d’un département. Une base réglementaire, soit une base légale au sens matériel
du terme, constitue une norme de droit, qui lie à la fois l’autorité et les administrés,
ainsi que le juge (sauf si la règle viole le droit supérieur). En revanche, une
directive, soit une ordonnance administrative, ne comporte pas de normes de
droit produisant des effets juridiques et ne lie pas le juge (cf. ATF 143 II
443 consid. 4.5.2 p. 450; 141 II 338 consid. 6.1 p. 346).
b) En règle générale, en droit vaudois, il
appartient au Conseil d’Etat d’adopter les règles de droit d’un rang inférieur
à celui de la loi formelle (cf. art. 120 Cst-VD). En outre, la loi du 11
février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; BLV 172.115) ne
confère pas aux départements la compétence d’adopter des règles de droit (voir
notamment art. 65 ss LOCE).
Il découle de ce rappel que l’art. 75 al. 3bis LSP
ne peut être compris en ce sens qu’il conférerait au Département de la santé et
de l’action sociale la compétence d’adopter des règles de droit s’agissant des
exigences linguistiques à poser en lien avec l’octroi d’une autorisation de
pratiquer une profession de la santé. Lorsque cette disposition indique que le département
fixe les exigences linguistiques à remplir, elle se réfère à un acte qui n’a
pas de valeur réglementaire. Ainsi, lorsque le département pose de manière
générale l’exigence d’un diplôme C1 DELF, il le fait dans le cadre d’une
directive ou ordonnance administrative. Il en découle que cette exigence ne constitue
pas une règle de droit et ne lie pas les administrés, ni le juge. Cela étant,
l’on se trouve en l’espèce plus précisément en présence d’une ordonnance
administrative interprétative, qui sert de guide à l’OMC dans l’application de
la loi, en particulier des art. 75 et 123a LSP. Pour sa part, le juge, qui n’est
pas lié par un tel texte, peut vérifier au premier chef que l’ordonnance
administrative restitue de manière fidèle le sens de la loi formelle, voire
matérielle; lorsque tel n’est pas le cas, il doit s’en écarter (cf. ATF 126 V
64 spécialement p. 68 ; voir aussi ATF 142 II 182 consid. 2.3.3 ; 133
V 346, spécialement p. 352 ; sur les ordonnances administratives et les
questions qu’elles soulèvent, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif
I, 3
e
éd., Berne 2012, p. 420 ss).
c) L’art. 75 al. 3bis LSP doit ainsi être compris en
ce sens qu’il permet au Département d’adopter des directives en matière
d’exigences linguistiques.
Par ailleurs, comme l’indique l’exposé des motifs de
l’art. 75 al. 3bis LSP, la formule de la directive (ou ordonnance
administrative) présente la souplesse nécessaire en cette matière. On relève
aussi que, dans l’arrêt GE.2019.0097 précité, la CDAP a confirmé que le
Département pouvait poser des exigences en matière linguistique, par le biais
d’un texte qui ne constituait pas une base légale réglementaire (voir en part. consid.
8 b/bb, certes implicite à ce propos; l’arrêt confirme néanmoins l’exigence
d’un niveau B2 sans fondement réglementaire) et l’on ne voit guère pourquoi le
Département ne pourrait pas, par la même voie, soit par le biais d’une
directive, élever ces exigences au niveau C1.
d) Il découle de ce qui précède que le grief tiré
d’un défaut de base légale, matérielle en l’occurence, doit être écarté.
4.
La recourante fait ensuite valoir que l’exigence d’un niveau C1, pour
la maîtrise de la langue française, serait disproportionnée. Pour sa part,
l’autorité intimée expose que, dans sa pratique récente, elle a élevé ces
exigences du niveau B2 au niveau C1 DALF pour toutes les professions de la
santé, ce dans un but de protection des patients. Par courrier du 5 février
2021, elle en a informé les associations faîtières des professionnels de la
santé et des établissements de soin. L’exigence du niveau C1 figure également
sur le site Internet de l’OMC, en lien avec les formulaires de demande
d’autorisation (d’autres pages du site indiquent qu’elles sont en cours d’élaboration,
afin d’introduire cette exigence). En substance, le niveau C1 DALF serait exigé
pour toutes les professions de la santé sans distinction. Des autorisations
provisoires pourraient être délivrées pour les praticiens au bénéfice du
diplôme B2 DELF, pour une période d’une année, non prolongeable. La motivation
de ce changement de pratique n’est par ailleurs pas très claire.
a) aa) L’autorité intimée se refère en premier chef
aux art. 11a ss OPMéd. De son point de vue, les exigences posées par l’art. 11a
OPMéd correspondent à celles du niveau C1.
Cette interprétation apparaît sujette à caution. Au
sujet de cette disposition, le rapport explicatif de l’Office fédéral de la
santé publique relatif à la révision partielle de l’OPMéd, diffusé en février
2017 en lien avec la consultation relative à cette modification, indiquait en
effet ce qui suit:
"Art. 11a Connaissances
linguistiques nécessaires visées à l’art. 33a, al. 1, let. b, LPMéd
Cette disposition est à mettre en
lien avec l’art. 33a, al. 1 let. b de la LPMéd révisée, qui prévoit que toute
personne exerçant une profession médicale universitaire doit disposer des
connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de la profession. Selon
l’art. 33a, al. 3, let. b, de la LPMéd révisée l’employeur d’une personne
exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous
surveillance professionnelle est chargée de vérifier si la personne qu’il
emploie dispose de ces connaissances.
Le niveau de connaissances
linguistiques exigé dans cet article est un niveau minimal, dont doit disposer
quiconque exerce une profession médicale universitaire. Il correspond au niveau
B2 du cadre européen commun de référence pour les langues. Au niveau B2, la
personne doit pouvoir se faire comprendre spontanément et s’exprimer
couramment, de sorte qu’un échange dans la langue principale de l’interlocuteur
soit possible sans gros efforts de part et d’autre. Elle est capable de
s’exprimer de façon claire et détaillée et de développer un point de vue sur
des sujets relatifs à sa profession, ainsi que d’expliquer les avantages et les
inconvénients de différentes possibilités.
L’article décrit un niveau de
langue minimal pour exercer une profession médicale universitaire. Cette
exigence doit assurer la sécurité des patients et la qualité des soins. Il
reviendra cependant à l’employeur d’une personne exerçant dans le service
public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance
professionnelle de déterminer quels sont la langue et le niveau (équivalent au
niveau B2 ou plus élevé) nécessaires assurant un bon exercice de l’activité
professionnelle envisagée (art. 33a, al. 3, let. b, LPMéd révisée). Ainsi, le
bon exercice de certaines activités professionnelles nécessitera un niveau de
connaissance linguistiques plus élevé que pour certaines autres. Un psychiatre
au contact avec les patients, p. ex., devra probablement avoir des compétences
linguistiques plus élevées qu’un medecin travaillant comme chercheur dans un
laboratoire, sans aucun contact avec les patients."
La question des connaissances linguistiques dont
doivent disposer les personnes exerçant une profession médicale universitaire
(soit les médecins, les médecins-dentistes, les chiropraticiens, les
pharmaciens et les vétérinaires [art. 2 al. 1 LPMéd]) a été discutée lors de la
révision de la LPMéd qui a été adoptée le 20 mars 2015 (objet no 13.060).
Dans son message concernant la modification de la
loi sur les professions médicales (LPMéd) du 3 juillet 2013 (FF 2013 5583 ss;
ci-après: le Message), le Conseil fédéral a considéré que  (FF 2013 5602):
"[…] L’exigence de
connaissances linguistiques du niveau B2 (utilisateur indépendant) semble
appropriée afin qu’une compréhension optimale entre le praticien et ses
patients soit possible. Le niveau B2 donne en effet la garantie que la personne
concernée comprend le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un
texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité, qu’elle
peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une
conversation avec un locuteur natif ne comporte de tension ni pour l’un ni pour
l’autre, et qu’elle peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande
gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les
avantages et les inconvénients de différentes possibilités."
Lors des débats aux Chambres fédérales, c’est
également le niveau B2 qui a été évoqué comme exigence minimale (BO 2015 N 427
intervention Steiert comme rapporteur de la commission; BO 2015 N 428
intervention Weibel comme rapporteur de la commission). C’est ce niveau en
effet qui avait été retenu par la Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique du Conseil national (BO 2015 N 134 intervention Weibel) et qui
correspondait à la pratique dans d’autres pays (BO 2015 N 135 intervention
Steiert). Le 19 mars 2015, soit la veille du vote final, le rapporteur de la
commission a encore relevé que, selon sa compréhension et d’après l’ensemble
des discussions, les exigences en matière de connaissances linguistiques
devaient correspondre au niveau B2 (BO 2015 N 519 intervention Weibel).
bb) Le dossier de l’autorité intimée contient un
communiqué de presse du 17 mai 2019 concernant l’objet 18.047 (LAMal. Admission
des fournisseurs de prestations), dont il ressort que la Commission de la
sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats entendait
proposer audit Conseil, en s’écartant des décisions du Conseil national, que:
"Les médecins doivent passer un test prouvant qu’ils
disposent des compétences linguistiques nécessaires dans la région dans
laquelle ils exercent. Dans les faits, ils devraient avoir le deuxième niveau
le plus élevé (C1). Seraient exemptées de cette obligation […]."
Dans son message concernant la modification de la
loi fédérale sur l’assurance-maladie (Admission des fournisseurs de
prestations) du 9 mai 2018 (FF 2018 3263 ss), le Conseil fédéral s’est référé à
la novelle de la LPMéd du 20 mars 2015 et à la révision de l’OPMéd qui s’en est
suivie. Il a relevé que les modalités concernant les connaissances
linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession qui sont
réglées dans cette ordonnance correspondent au niveau B2 du Cadre européen
commun de référence pour les langues (FF 2018 3272).
Lors des débats parlementaires, la position de la
Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats
a été rappelée ou du moins celle de sa minorité qui voulait relever le niveau
des exigences des connaissances linguistiques de B2 à C1 (BO 2019 E 250
intervention Stöckli comme rapporteur de la commission). Au Conseil national,
un intervenant a évoqué le niveau B2 comme celui requis lors du test des
connaissances linguistiques (BO 2019 N 1440 intervention Roduit). La question
du niveau des connaissances linguistiques exigées ne semble pas avoir été
autrement débattue.
Il convient de relever que la question des
compétences linguistiques comme condition de l’admission des fournisseurs de
prestations, désormais réglée à l’art. 37 al. 1 de la loi fédérale du 18 mars
1994 sur l’assurance maladie (LAMal; RS 832.10]), ne concerne que les médecins.
Les compétences linguistiques dont ceux-ci doivent disposer sont explicitées à
l’art. 38 al. 3 de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal;
RS 832.102), qui a la teneur suivante:
"
3
Sont réputés disposer des compétences
linguistiques nécessaires au sens de l’art. 37, al. 1, LAMal les médecins qui
sont en mesure, dans la langue de la région dans laquelle ils exercent leur
profession:
a. de comprendre les points essentiels de textes complexes
consacrés à des sujets concrets ou abstraits et d’en saisir les significations
implicites;
b. de s’exprimer spontanément et couramment, sans trop
chercher leurs mots;
c. d’utiliser la langue de façon efficace et souple et de
s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et structurée."
Le rapport explicatif de l’Office fédéral de la
santé publique du 23 juin 2021 concernant la modification de l’ordonnance du 27
juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal) et la modification de l’ordonnance du
DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des
soins en cas de maladie (ordonnance sur les prestations de l’assurance des
soins, OPAS) contient le commentaire suivant au sujet de l’art. 38 al. 3 OAMal:
"L’al. 3 définit les
compétences linguistiques nécessaires à l’exercice de l’activité à la charge de
l’AOS [ndr : assurance obligatoire des soins]. L’ordonnance du 27 juin
2007 sur les professions médicales (OPMéd; RS 811.112.0) fixe en particulier
les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires
à l’exercice de la profession en responsabilité professionnelle propre, qui
correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les
langues. À ce sujet, il a toutefois été souligné durant les débats
parlementaires qu’il convenait que les compétences linguistiques exigées au
niveau de l’AOS soient encore supérieures. L’al. 3 répond à ce souhait et
définit en tant que niveau linguistique requis le niveau C1 du cadre de
référence. Le Conseil fédéral contribue au développement de la qualité dans le
cadre de ses compétences. Pour garantir et promouvoir la qualité des
prestations, il définit des exigences minimales et des objectifs à atteindre.
Des exigences différentes de celles de la LPMéd peuvent donc être prévues par
la LAMal et ses ordonnances."
cc) La LPSan encourage la qualité de la formation
aux professions de la santé dispensée dans les hautes écoles et dans d’autres
institutions du domaine des hautes écoles, ainsi que la qualité de l’exercice
de ces professions sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 LPSan).
Les professions en question sont celles d’infirmier, de physiothérapeute,
d’ergothérapeute, de sages-femme, de diététicien, d’optométriste et
d’ostéopathe (art. 2 al. 1 LPSan). L’exercice d’une profession de la santé sous
propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton où la
profession est exercée (art. 11 LPSan). Entre autres conditions de l’octroi de
l’autorisation figure la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel
l’autorisation est demandée (art. 12 al. 1 let. c LPSan). Lors des travaux
préparatoires de la LPSan, c’est le niveau B2 qui a été retenu en lien avec cette
condition (cf. message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les
professions de la santé du 18 novembre 2015 [FF 2015 7925 ss, 7958]).
b) En doctrine, Donzallaz évoque le niveau B2 DELF,
en se référant à la révision de la LPMéd du 20 mars 2015 (Yves Donzallaz,
Traité de droit médical, volume II, 2021, n. 2794 ss, spéc. n. 2796 s.).
c) Dans son arrêt GE.2019.0097 précité, qui
concernait une psychologue psychothérapeute, la Cour de céans a jugé qu’il
était conforme au principe de la proportionnalité d’exiger de la recourante des
connaissances linguistiques de niveau B2. Elle a relevé que, selon l’autorité
intimée, il était prévu de relever le niveau des connaissances linguistiques de
la langue française de B2 à C1, sans se prononcer sur la proportionnalité des
nouvelles exigences (consid. 8/d).
d) Il convient dès lors de s’interroger sur le point
de savoir si l’exigence d’un diplôme de niveau C1 respecte le principe de
proportionnalité, principe qui recouvre trois sous-aspects (cf. ATF 147 I 103
consid. 10.4 p. 109, 450 consid. 3.2.3 p. 454). Les exigences en matière de
connaissances linguistiques doivent en effet respecter le principe de la
proportionnalité et ne doivent en aucun cas dépasser la mesure de ce qui est
objectivement nécessaire à l’exercice de la profession concernée (Message, FF
2013 5601).
aa) Sous l’angle de l’aptitude, l’on doit sans doute
considérer que le praticien doté de compétences linguistiques approfondies (de
niveau C1) est bien en mesure de communiquer de manière optimale avec son
patient; sous ce premier aspect, le principe de proportionnalité est donc
respecté par l’exigence posée par l’autorité intimée.
bb) Sous l’angle de la nécessité, la question est plus
délicate. On observe en effet à titre de comparaison que, pour les professions
médicales universitaires, les connaissances linguistiques exigées en vertu des
art. 33a al. 1 let. b LPMéd et 11a OPMéd correspondent, selon les travaux
préparatoires (cf. consid. 4a/aa ci-dessus), au niveau B2.
S’agissant en particulier des médecins, leur
admission comme fournisseurs de prestations pouvant pratiquer à la charge de
l’assurance obligatoire des soins suppose des connaissances linguistiques
accrues. Les exigences décrites à l’art. 38 al. 3 OAMal correspondent en effet
au niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral s’est ici volontairement
écarté des exigences de la LPMéd dans le but de promouvoir la qualité des
prestations (cf. consid. 4a/bb ci-dessus).
Pour les professions de la santé, l’exercice sous
propre responsabilité professionnelle suppose la maîtrise d’une langue
officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée, exigence qui
correspond au niveau B2 (cf. consid. 4a/cc ci-dessus).
L’autorité intimée a justifié l’exigence d’un
diplôme de niveau C1 en s’appuyant sur la rédaction de l’art. 11a OPMéd, qui,
selon elle, se réfère implicitement à ce niveau C1 (réponse p. 4). Or, cela est
erroné au vu de ce qui précède. Interpellée par courrier du 11 septembre 2023,
elle a maintenu sa position, en faisant essentiellement valoir, dans son
écriture du 2 octobre 2023, l’intérêt du patient à une communication optimale
avec les praticiens, nécessaire en termes de qualités des soins. Elle n’a pas envisagé
de distinctions entre les différents métiers de la santé.
De l’avis de la Cour de céans, l’exigence d’un
diplôme de niveau B2 pour l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire est
suffisante. Sur le plan fédéral, ce niveau est considéré dans la règle comme
suffisant pour les professions médicales régies par la LPMéd, comme pour les
professions de la santé soumises à la LPSan. Pour les médecins désireux de
pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, le niveau C1 est
certes exigé. Il n’y a toutefois pas lieu de reprendre cette exigence pour la
profession d’hygiéniste dentaire, déjà pour le motif que celle-ci n’est pas
exercée à la charge de l’assurance obligatoire des soins. Il se justifie de
s’en tenir au niveau B2, qui vaut, comme il a été dit, tant pour les
professions médicales que pour les professions de la santé. D’ailleurs, le
niveau B2 était aussi mentionné dans l’EMPL relatif au projet de loi qui a
introduit l’al. 3bis de l’art. 75 LSP (cf. consid. 2b ci-dessus). Cela conduit
à l’admission du recours, l’autorité intimée n’étant pas parvenue à établir que
la maîtrise de la langue française au niveau C1 – plutôt que B2 – était
objectivement nécessaire à l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire.
cc) Du moment que l’exigence des connaissances
linguistiques au niveau C1 ne s’avère pas proportionnée au regard de la règle
de la nécessité, il n’y a pas lieu d’examiner ce qu’il en est sous l’angle de
la proportionnalité au sens étroit.
e) Dans la décision attaquée, l’autorité a remis à
la recourante une autorisation de pratiquer provisoire valable une année, tout
en indiquant qu’à réception d’une attestation de maîtrise de la langue
française de niveau C1 DALF, une autorisation de pratiquer définitive lui
serait délivrée. Du moment que le niveau B2 doit être considéré comme suffisant
et que la recourante dispose d’un diplôme d’études en langue française (DELF) de
ce niveau, elle peut en principe prétendre à une autorisation de pratiquer
définitive. Il convient donc d’annuler la décision entreprise et de renvoyer la
cause à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation
de pratiquer définitive.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours est admis; la décision attaquée est
annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la
recourante une autorisation de pratiquer définitive.
Les frais de la présente procédure sont laissés à la
charge de l’Etat; la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours
d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 49, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 12 mai 2023 du Département de la santé publique et de
l’action sociale est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin
qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.
IV.
L’Etat de Vaud, par le Département de la santé publique et de l’action
sociale, versera à la recourante une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à
titre de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.