vd_omni · AC.2016.0221 · 2021-03-16 · fr

Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH), FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), HELVETIA NOSTRA, PRO NATURA, PRO NATURA VAUD, Paysage Libre Vaud, Département fédéral DETEC, Office fédéral de l'environnement OFEV/Département du territoire | Recours dirigé contre la décision communale adoptant le PPA Eoljoux et contre la décision d'approbation préalable y relative du DTE. Recours également dirigés contre la décision communale adoptant le projet d'aménagement des accès et le transfert partiel de la route existante au domaine public et la décision d'approbation préalable y relative du DIRH, ainsi que contre l'autorisation cantonale de défrichement.Dès lors qu'il aura des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, le projet Eoljoux devait être prévu dans le plan directeur cantonal (PDCn). Selon la jurisprudence fédérale, le respect de cette "réserve du plan directeur" impose qu'il soit inscrit en "coordination réglée" dans le PDCn, ce qui requiert l'approbation des autorités fédérales. Or, le parc Eoljoux demeure à ce jour au stade de la "coordination en cours" et n'a pas fait l'objet d'une "coordination réglée". Partant, sauf à violer la réserve du PDCn et le système pyramidal de l'aménagement du territoire ("Stufenbau"), le PPA ne pouvait être adopté ni approuvé préalablement, cette planification n'étant pas conforme au PDCn en l'absence de "coordination réglée". Ce constat justifie l'annulation des décisions relatives au PPA ainsi que celles concernant les accès routiers et le défrichement qui lui sont liées (consid. 2).Par ailleurs, le fait que la décision d'approbation préalable du DTE subordonnait l'approbation définitive et l'entrée en vigueur du PPA à la réalisation de deux conditions (l'une relative à la présence de l'IFP, l'autre relative à l'autorisation de défricher) viole le principe de coordination (consid. 3).Admission du recours et annulation des décisions entreprises.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_240/2021 du 27 janvier 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.03.2021 AC.2016.0221

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mars 2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; MM. François Kart et André
Jomini, juges. M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
Association
suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH),
à
Cudrefin,
2.
Fondation suisse pour la protection
et l'aménagement du paysage (FP),
à
Berne,
3.
Stiftung Helvetia
Nostra,
à Berne,
4.
Pro Natura – Ligue suisse pour la
protection de la nature,
à Bâle,
5.
Pro Natura Vaud – Ligue vaudoise pour
la protection de la nature,
à Lausanne,
6.
Paysage
Libre Vaud,
à
Bottens,
ces six organisations étant représentées
par Me Xavier RUBLI, avocat à Lausanne,
7.
Office
fédéral de l'environnement (OFEV),
à Berne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE –
actuellement: Département des institutions et du
territoire, DIT
),
à Lausanne,
2.
Direction générale de l'environnement
(DGE),
à Lausanne,
ces deux autorités étant représentées
par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
3.
Département des infrastructures et
des ressources humaines (DIRH),
représenté par la Direction générale de
la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne,
4.
Conseil
communal du Chenit
, représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife
CH) et consorts contre la décision du 23 mai 2016 du Département du
territoire et de l'environnement (DTE) approuvant le plan partiel
d'affectation (PPA) "Eoljoux", contre la décision du 23 mai 2016 du
Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) approuvant
le projet d'aménagement des accès et le transfert partiel de la route
existante au domaine public et écartant les oppositions y relatives, contre
la décision du 23 novembre 2015 du Conseil communal du Chenit d'adopter le plan
partiel d'affectation "Eoljoux" et d'adopter le projet de transfert
partiel de la route existante au domaine public (AC.2016.0221), et contre la décision
de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 31 juillet 2018
autorisant le défrichement pour la réalisation d'un parc de sept éoliennes aux
Grands Plats de Bise et aux Grands Plats de Vent, plan partiel d'affectation
"Eoljoux" (AC.2018.0341 joint à AC.2016.0221).
Recours de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), contre
la décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 31 juillet 2018
autorisant le défrichement pour la réalisation d'un parc de sept éoliennes aux
Grands Plats de Bise et aux Grands Plats de Vent, plan partiel d'affectation
"Eoljoux" (AC.2018.0339 joint à AC.2016.0221).
Vu les faits suivants:
A.
a) En décembre 1996, sur mandat de l’Office fédéral de l’énergie
(ci-après: OFEN), un rapport a été établi, dont le fondement était de définir
les zones privilégiées pour une utilisation de l’énergie éolienne sur
l’ensemble de la Suisse, tant du point de vue de la protection du paysage que
de celui des caractéristiques du vent et des possibilités d’utiliser l’énergie.
L'étude intitulée "Eoliennes et Protection du paysage" qui en a
résulté s’est fondée sur les différents critères de base auxquels est
subordonné le choix d’une zone d’implantation d’éoliennes: la moyenne annuelle
de vent est supérieure à 4,5 – 5,5 m/s, mesurée à 10 m de hauteur, ce qui
signifie que les crêtes, les sommets, les hauts plateaux et les cols situés
entre 800 et 3000 m d’altitude sont susceptibles d’être pris en considération;
il y a une possibilité d’accès par la route et de raccordement électrique; les
sites sont situés en dehors de réserves naturelles, de zones de protection de
la nature et du paysage. S’agissant des critères liés à la protection du paysage,
l’étude se fonde sur des directives allemandes, desquelles il ressort que les
zones
a priori
favorables à l’implantation d’éoliennes peuvent être
proches de bâtiments existants, à la condition de ne pas créer une charge sur
la zone et que celle-ci ait un relief légèrement accidenté. Pour le surplus,
des charges visuelles existantes exerçant un impact notoire sur le paysage,
tels qu’autoroutes, routes principales, chemins de fer alpins, antennes, etc.
favorisent l’implantation d’éoliennes. Enfin, la zone à potentiel ne doit pas
être protégée.
b) Dans le cadre du programme SuisseEnergie, les
Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement des forêts et du
paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE) ont établi en 2003 le
"Concept d'énergie éolienne pour la Suisse" (OFEN, 13 juillet 2004).
Ce Concept national devait identifier 40 sites prioritaires pour toute la
Suisse. Sur le territoire vaudois, quatre sites prioritaires ont été
identifiés, ainsi que onze sites possibles. Tous ces sites se situent sur la
chaîne jurassienne. Afin d'éviter des conflits avec les milieux de la
protection du paysage, le Concept national a exclu l'intégralité des régions du
Jura vaudois classées dans l'inventaire fédéral de la protection du paysage (inventaire
IFP [objet n
o
1022 "Vallée de Joux et Haut-Jura vaudois"]).
Une analyse limitée et préliminaire a été effectuée
sur mandat de la Direction de l'énergie (DGE) du canton de Vaud (anciennement Service
de l’environnement et de l’énergie [SEVEN]) sur les sites déjà identifiés dans
le Concept national afin d'en faire une évaluation comparative (Potentiel
éolien du Canton de Vaud, Evaluation des sites vaudois du Concept d'énergie
éolienne pour la Suisse, KohleNusbaumer SA, décembre 2007).
Aucun site reconnu ou possible n'a été identifié
alors dans le bassin de la Vallée de Joux. Le site le plus proche était celui situé
à proximité du col du Mollendruz.
B.
a) En 2005, le Conseil d'administration et la Direction de la Société
électrique de la Vallée de Joux (SEVJ), dont le capital-actions appartient
intégralement aux trois communes de la Vallée de Joux (L'Abbaye, Le Chenit et Le
Lieu), ont décidé d'étudier les possibilités de produire dans la vallée une
électricité renouvelable.
Une pré-étude a montré que le potentiel de vent à la
Vallée de Joux semblait intéressant. La SEVJ a donc décidé de réaliser une
étude de faisabilité d'éoliennes à la Vallée de Joux. Les premières mesures de
vent ont commencé en 2006. De nombreux contacts ont eu lieu entre la SEVJ et
l'OFEN, ainsi que les services cantonaux compétents notamment.
b) En 2009, la Commission cantonale pour la
protection de la nature a publié des critères applicables pour l'évaluation des
projets d'éoliennes dans le canton de Vaud (CCPN; 24 février 2009). A l'instar
du Concept d'énergie éolienne pour la Suisse, cette publication prévoit en
particulier que les sites d'implantation d'éoliennes doivent être exclus des
zones figurant à l'IFP.
c) Dans la mesure où une large partie de la Vallée
de Joux figure à l'IFP, plusieurs démarches ont été entreprises pour permettre une
exception dictée par les conditions du projet.
Ainsi, après une rencontre avec une délégation
cantonale, menée par la Conseillère d'Etat en charge le 18 juin 2009, une
lettre du Conseil d'Etat vaudois a été adressée le 26 août 2009 à l'OFEV, lui
demandant d'adapter le périmètre de l'objet n
o
1022
"Vallée de Joux et Haut-Jura vaudois" de l'IFP afin de permettre la
réalisation d'un projet de parc à éoliennes dans le secteur dit des
"Grands Plats", sur la Commune du Chenit (ci-après aussi: la commune).
Le Conseil d'Etat y indique notamment qu'il adhère au principe qui exclut
l'implantation d'éoliennes dans les périmètres des paysages protégés de l'IFP,
raison pour laquelle il estime que ce projet ne peut être réalisé que si le
périmètre de l'IFP est modifié de manière à en exclure le site concerné. Ainsi,
"à titre tout à fait exceptionnel", il souhaite solliciter auprès du
Conseil fédéral cette modification de périmètre, pour permettre la réalisation
du projet sur les "Grands Plats".
L'OFEV a répondu le 19 octobre 2009 en expliquant la
procédure d'une telle modification. Il a requis que la SEVJ renonce à l'un des
deux secteurs qui avaient été initialement prévus (celui du
"Pré-de-Bière"), à proximité du col du Marchairuz, pour se concentrer
à la réalisation du parc éolien uniquement dans le secteur des "Grands
Plats".
C.
Le projet de parc éolien finalement élaboré (projet Eoljoux) est
localisé aux lieux-dits "Les Grands Plats de Bise" et "Les
Grands Plats de Vent" (parcelles n
os
2532, 2877 et 3011 de la
Commune du Chenit, respectivement propriétés des Communes de Bursins, du Chenit
et de Morges).
Le projet s'inscrit dans la Vallée de Joux, sur un
plateau compris entre 1'280 et 1'350 m d'altitude à l'ouest du col du
Marchairuz, dans la partie sud-est de la commune du Chenit. Le site,
entièrement en zone sylvo-pastorale, est actuellement utilisé pour le pacage,
l'exploitation forestière et la production de fromages. Les parcelles sont
attribuées à l'aire forestière.
Il s'agit d'un vaste pâturage localisé entre le
massif forestier du Chalet à Roch et celui de la Côte de la Burtignière,
surplombant le cours supérieur de l'Orbe. Il se situe à environ 4 km au sud-ouest
du village du Brassus. La terrasse des Grands Plats de Vent et de Bise n'est
pas visible depuis la vallée et, réciproquement, les parties construites et
équipées d'infrastructures de la vallée ne sont pas non plus perceptibles
depuis la terrasse. Deux fermes d'estives sont implantées sur les parcelles
concernées par le projet et un long muret de pierres linéaire sépare leur
territoire.
Le bâti environnant se résume à ces deux chalets
d'alpage (utilisation saisonnière) et à une construction agricole non
habitable. A l'est, à côté du chalet des Grands Plats de Bise, prend place une
antenne Polycom (le réseau radio suisse de sécurité) alimentée grâce à une
ligne de moyenne tension souterraine de 13 kV. Une ligne téléphonique aérienne
dessert le chalet des Grands Plats de Bise depuis le Nord-Est.
L'accès à ce site se fait principalement par la Côte
de la Burtignière qui débouche sur la route cantonale reliant Le Bois d'Amont
au Brassus (RC 84a). Les chalets d'alpage et les massifs boisés du secteur du Chalet
à Roch sont accessibles par un réseau existant de dessertes sylvo-pastorales au
revêtement dur.
D.
Comme évoqué ci-dessus, les parcelles figurent dans le périmètre de
l'IFP n
o
1022 "Vallée de Joux et Haut-Jura vaudois".
Une partie du site des "Grands
Plats" est partiellement comprise dans une zone de protection partielle du
District franc fédéral (DFF) du Noirmont qui découle de l'art. 11 de la loi
fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et
oiseaux sauvages (LChP; RS 922.0).
La
zone protégée par ce DFF est située entre le col de la Givrine et le col du
Marchairuz. Elle englobe la crête principale du Jura, avec le Mont Sâla, le
Mont Pelé et le Noirmont, ainsi que les Gorges de Moinsel. Parmi les objectifs
du DFF figure le maintien des précieuses populations de Grands Tétras et la
protection des animaux contre les dérangements. Le district franc comprend une
partie où la protection est intégrale (I) et une autre où elle est partielle
(Il).
Le projet Eoljoux se situant en partie
dans le DFF (zone de protection II), le canton, lors d'une séance le 26 août
2010, a fait une proposition à l'OFEV pour une modification du périmètre
permettant d'exclure du DFF la partie du site éolien comprise à l'intérieur de
celui-ci, soit l'équivalent de 0,56 km
2
, en compensant cette surface
par l'ajout au DFF d'une surface d'environ 1,80 km
2
se trouvant au nord-est
de son périmètre.
Dans un premier temps et par préavis
du 22 octobre 2010, l'OFEV a accepté le principe du changement proposé par le
canton de Vaud en demandant un ajustement de la surface, ainsi que la
détermination d'un périmètre I pour la zone la plus sensible. Il proposait en
particulier la création d'une zone de tranquillité, type zone de protection
partielle du DFF vers "Chalet Neuf" et "la Grande Rolat".
La Cheffe du
Département de l'environnement et de la sécurité (DES) a adressé un
courrier au Directeur de l'OFEV, le 4 février 2011, lui indiquant que le DES
acceptait le préavis de l'OFEV concernant la surface du DFF en demandant
qu'elle soit uniquement en zone de protection partielle. Le 10 mars 2011, la
demande était acceptée par le directeur de l'OFEV.
L'OFEV et le canton s'étaient ainsi initialement mis d'accord sur le
principe d'une adaptation du périmètre sous la forme de l'exclusion du site
éolien du DFF, avec une compensation d'un ordre de grandeur du triple de la
surface exclue.
E.
a) Le projet Eoljoux permettrait l'implantation de sept éoliennes d'une
hauteur maximale de 210 m hors tout. Réparties sur l'alpage des "Grands
Plats de Bise" et des "Grands Plats de Vent", les sept éoliennes
sont disposées de façon à respecter une distance minimale de 300 à 700 m entre
chacune d'elles, afin de ne pas se perturber mutuellement.
La surface à affecter pour la réalisation de ce
projet (procédure de PPA pour les emplacements des mâts, les routes d'accès et
les places de grutage) est située entièrement en forêt et dans des pâturages
boisés, ce qui nécessite des défrichements définitifs de 41'967 m
2
.
Pour la partie des chemins d'accès qui n'est pas incluse dans le périmètre du
PPA (procédure de création d'un domaine public [DP] routier), des défrichements
définitifs de 1'589 m
2
sont en outre requis, soit au total des
défrichements définitifs de 43'556 m
2
. S'ajouteront des emprises
supplémentaires pour la phase de chantier, qui devront ultérieurement faire
l'objet d'une demande de défrichement temporaire de 6'905 m
2
dans le
cadre de la procédure du permis de construire.
b) Le projet de parc éolien a fait l'objet d'une
série de procédures, menées en parallèle et indépendamment, relatives:
-
à
l'adoption du plan partiel d'affectation (PPA Eoljoux) qui permet d'affecter à
la construction d'éoliennes les sept aires d'implantation des installations
ainsi que les routes d'accès depuis le domaine public;
-
à un
projet d'aménagement des accès et de transfert partiel de la route existante au
domaine public (ci-après: le projet routier) consistant à transférer au domaine
public, le bas de la route du Biblanc, depuis la route cantonale jusqu'à la
lisière de la forêt, qui se trouve dans le Plan d'affectation cantonal 293;
-
à une
autorisation de défrichement nécessaire à la réalisation du PPA Eoljoux et du
projet routier, consistant à soustraire une portion de terrain à la zone
sylvo-pastorale.
Des démarches du Conseil d'Etat vaudois ont en outre
été entreprises afin d'obtenir les modifications de l'IFP n
o
1022 et
du DFF du Noirmont évoquées ci-dessus et consistant d'une part à opérer un
découpage afin d'extraire de l'IFP la zone concernée par l'implantation des
éoliennes et, d'autre part, à la modification du périmètre du DFF.
F.
Dans ce cadre, un projet de plan partiel d'affectation (ci-après: le PPA
ou le PPA Eoljoux) a été élaboré (art. 57 de la loi cantonale du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]
dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 août 2018 [aLATC]).
Selon l'art. 3 de son règlement (RPPA), il a pour
but de réaliser et exploiter un parc éolien, d'assurer l'insertion des
installations dans le paysage, d'assurer le respect des contraintes
environnementales liées au site et d'assurer, en cas de cessation de
l'exploitation du parc éolien, la remise en état du site. En application de
l'art. 18 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), son périmètre est affecté à la "zone spéciale selon l'art.
50a aLATC de production et de transport d'énergie éolienne" (art. 2 RPPA).
Il comprend toutes les constructions et infrastructures nécessaires et se
compose de deux aires, à savoir l'aire d'implantation des installations et
l'aire des accès (art. 6 RPPA). Il prévoit sept aires d'implantation des
installations destinées à la construction, l'entretien et l'exploitation des
éoliennes, à raison d'une éolienne par aire, ainsi que les autres
constructions, infrastructures et aménagements nécessaires à la réalisation et
à l'exploitation du parc éolien, notamment les plates-formes (places de
grutage) nécessaires au montage des éoliennes et les surfaces nécessaires au
pré-montage (art. 13 RPPA). La hauteur maximale des éoliennes, se mesurant
depuis le niveau du terrain aménagé, est de 210 m hors tout. La hauteur
minimale entre le sol et le bas des pales est de 70 m (art. 15 RPPA). L'aire
d'accès est destinée à permettre la réalisation et l'exploitation du parc
éolien. Y sont autorisés, les chemins, aménagements et infrastructures
nécessaires à la réalisation et à l'exploitation du parc éolien (art. 16 RPPA).
Le RPPA fixe encore un certain nombre d'exigences relatives notamment à la
remise en état du site, au dimensionnement des dessertes et des éoliennes, à leur
couleur et à la reconstitution après travaux des murs en pierres sèches démolis
pour l'élargissement de dessertes.
Un rapport explicatif au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a
été établi le 12 novembre 2014 par la société Vallotton et Chanard SA pour le
compte de la Commune du Chenit (ci-après: rapport 47 OAT). Ce rapport donne
divers renseignements au sujet de l'énergie qui serait produite dans le parc
Eoljoux. Il indique en particulier qu'il est prévu d'implanter sept éoliennes
d'une puissance unitaire de 2.5 à 4 MW, permettant la production de 55 GWh,
soit plus que la consommation électrique totale de la Vallée de Joux. Cette
production correspond à environ 1,3% de la consommation cantonale annuelle
d'énergie électrique (~4'200 GWh en 2007) et à près de 4,6% de la production
annuelle nette d'électricité dans le canton (~1'200 GWh en 2007). Le rapport 47
OAT présente aussi le contexte et l'historique du projet (pp. 1 ss), le
contexte énergétique et de la planification, ainsi que le processus de
sélection du site (pp. 16 ss). En ce qui concerne l'IFP, le rapport
indique qu'une prise de position de la Confédération est nécessaire. Celle-ci
interviendra après l'enquête publique du PPA, dans le cadre de la révision de
l'ordonnance fédérale y relative, et conditionnera son entrée en vigueur (p.
21). Le rapport analyse ensuite le contexte actuel sur site (pp. 23 ss),
puis décrit le concept d'aménagement du projet (pp. 28 ss). Il résume
encore les aspects environnementaux et techniques mis en évidence, puis
confronte le projet aux buts de l'aménagement du territoire (pp. 36 ss).
Le rapport conclut que le choix du site est adapté à la réalisation d'un parc
éolien, en particulier compte tenu de la bonne qualité des gisements de vent et
de la situation éloignée des habitations et en retrait des crêtes. Selon les
auteurs du rapport, les mesures de minimisation prises tout au long du
processus de planification du parc éolien, ainsi que celles prévues lors de sa
réalisation et de son exploitation, réduisent considérablement les impacts
prévisibles sur l'environnement et les mesures compensatoires sont définies
pour pallier les impacts résiduels et obtenir un bilan environnemental positif.
Etant donné que la construction d'installations
d'exploitation de l'énergie éolienne d'une puissance installée supérieure à 5
MW est soumise en vertu du droit fédéral à une étude de l'impact sur
l'environnement (cf. ch. 21.8 de l'annexe à l'ordonnance du 19 octobre 1988
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011]), un
rapport d'impact sur l'environnement (RIE, 1
ère
étape) a été rédigé
par la société KohleNusbaumer SA en novembre 2014 dans le cadre de la procédure
d'établissement du PPA Eoljoux. Une deuxième étape interviendra lors de la
demande du permis de construire (art. 20 RPPA). Le RIE est composé d'un rapport
de synthèse et de différents rapports sectoriels, à savoir:
1.
Etude d'impact sur le
bruit, KohleNusbaumer SA, du 4 novembre 2014;
2.
Etude d'impact sur les
effets d'ombres clignotantes, KohleNusbaumer SA, du 30 juin 2014;
3.
Etude d'impact sur les
sols, Marc-André Dubath, du 5 février 2013;
4.
Etude d'impact sur les
milieux naturels et la végétation, Ecoscan, du 26 avril 2010;
5.
Etude d'impact sur
l'avifaune, Lionel Maumary, de décembre 2008 (mise à jour le 11 juillet 2014);
6.
Etude d'impact sur les
papillons, Aline Pasche, du 7 septembre 2012;
7.
Etudes d'impact sur
les chiroptères, KohleNusbaumer SA et Lionel Maumary, du 7 novembre 2014;
8.
Etude d'impact sur le
paysage, Dolci architectes, de septembre 2012 (mise à jour en juillet 2014);
9.
Etude d'impact sur l’Inventaire
fédéral des voies de communication historiques de la Suisse (IVS), ViaStoria,
de juin 2010.
Le RIE indique que des modifications des périmètres
de l'IFP et du DFF sont en cours d'évaluation au niveau fédéral afin que le
parc éolien puisse être réalisé hors de leurs limites futures. Le RIE part du
principe que le parc n'est plus inclus dans ces deux objets (p. 4). Il contient
des explications sur le choix des sites (pp. 9 ss) et le choix des éoliennes
(p. 16) en tenant compte des vitesses de vent et du potentiel énergétique (pp. 37 ss).
En substance, les sept éoliennes auront une puissance unitaire de 2.5 à 4 MW,
permettant la production de 55 GWh. Les éoliennes seront éloignées entre elles
de 300 à 700 m, afin d'éviter les interférences dans les courants. Le choix du
modèle d'éolienne à implanter n'est pas encore définitivement arrêté. Ce
devrait être des éoliennes d'une hauteur de mât de 149 m avec un diamètre des
pales de 115 m, portant la hauteur totale à 206.5 m. Une fois les travaux
terminés, une éolienne occupera environ 140 m
2
au sol pour un
diamètre du mât de 13 m, posé sur un socle en béton d'un diamètre d'environ 25
m. Imposé par l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC), les éoliennes
doivent être équipées d'un balisage aérien: bande de couleur rouge d'une
largeur de 7 m au bout de chacune des pales et un balisage lumineux de couleur
rouge au niveau de la nacelle de jour comme de nuit. Le modèle de référence
pris en compte (Enercon E-115) comporte un mât de 149 m de haut portant une
génératrice de 3 MW couplée directement à une hélice de 3 pales de 115.7 m de
diamètre. Les différents impacts du projet sur l'environnement sont examinés (pp.
39 ss: air, bruit, vibrations, ombres clignotantes, rayonnements non ionisants,
eaux souterraines et de surface, sols, sites contaminés, déchets, forêts, flore
et biotopes, avifaune, papillons, chiroptères, paysages et sites, inventaire
des voies de communication). Diverses mesures de protection, de reconstitution,
de remplacement et de suivi environnemental sont énumérées (pp. 98 ss). Le parc
éolien Eoljoux sera équipé d'un système d'arrêt automatique des éoliennes en
fonction de la température et des vents afin de minimiser au maximum les
risques de collision avec les chauves-souris. L'objectif est de ne pas dépasser
le seuil maximal d'une chauve-souris morte par éolienne et par an. Un contrôle
d'efficacité sur sept ans est prévu.
G.
La réalisation du projet nécessite de transporter jusqu'aux plateformes
de montage les machines de chantier, les grues, le béton pour les fondations
et, surtout, les composants des éoliennes. Le bas de la route du Biblanc,
depuis la route cantonale jusqu'à la lisière de la forêt se trouvant dans le
Plan d'affectation cantonal 293, il a été décidé de ne pas affecter ce tronçon
dans le PPA, mais de le transférer au domaine public, transfert devant être
soumis à une planification routière (plan routier; art. 13 al. 3 de la loi du
10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV 725.01]).
H.
Le périmètre du PPA est implanté dans un pâturage boisé, c'est-à-dire en
aire forestière. Les changements d'affectation de ces surfaces nécessitent
ainsi une procédure de défrichement (art. 4 à 9 de la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0]; art. 5 de l'ordonnance du 30 novembre
1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01]). Il en va de même de l'aménagement des
accès selon le plan routier hors du périmètre du PPA, permettant le passage des
convois lors de la construction. Le dossier de défrichement comporte notamment
les demandes selon l'art. 5 OFo (avec le rapport technique "demande
d'autorisation de défrichement" du 5 novembre 2014 de la société Tecnat
SA, les formulaires de l'OFEV, le plan de situation de ces défrichements et
mesures compensatoires [secteur "PPA Est", secteur "PPA
Ouest" et secteur "DP routier"], un plan du type d'emprise ainsi
qu'une vue d'ensemble des mesures de compensation).
En substance, le PPA, ainsi que les aménagements
routiers, impliquent des défrichements liés au changement d'affectation, ainsi
qu'aux ouvrages proprement dits. Le pâturage boisé des "Grands Plats"
est caractérisé par une grande chambre centrale d'environ 2'400 m de long sur
500 m de large, très faiblement boisée (<10%), constituée de petits groupes
d'épicéas. L'emprise du défrichement définitif correspond à celle de la zone
d'affectation du parc éolien (zone spéciale de production et de transport
d'énergie éolienne). Des emprises temporaires de chantier seront nécessaires en
dehors de la zone spéciale de production. Elles feront l'objet d'une demande
d'autorisation de défrichement en lien avec le permis de construire. Des arbres
devront être coupés afin de disposer d'un espace de dégagement suffisant pour le
transport des pales et des mâts. Dans le virage du Biblanc, les plus grands
arbres seront coupés pour permettre le transbordement par une grue.
Globalement, les défrichements définitifs pour le PPA et le domaine public
routier s'élèvent respectivement à 41'967 m
2
et 1'589 m
2
,
soit 43'556 m
2
(21'521 m
2
concernent les accès [chemins
et place de transbordement en forêt] et 22'035 m
2
concernent
les sept places de prémontage et de grutage, décapées, terrassées et renforcées
durant la phase de chantier). Si on y ajoute les défrichements temporaires,
cela concerne en total 50'461 m
2
. Les défrichements définitifs font
l'objet de mesures de compensation sous forme de prestations pour la nature et
le paysage. Les surfaces concernées resteront affectées en zone spéciale de
production et de transport d’énergie éolienne (art. 50a aLATC) selon le PPA.
De manière générale, les mesures liées au
défrichement et au PPA Eoljoux se concentrent essentiellement sur la
revitalisation et l'entretien des milieux pour le Grand Tétras, sur la
revitalisation et la mise en valeur des qualités paysagères des pâturages
boisés, ainsi que sur la suppression de certaines atteintes paysagères
existantes. Les mesures de remplacement, désignées C1 à C9 dans le rapport
Tecnat et reprises dans le RIE (pp. 100 ss), sont directement liées au
défrichement et devront atteindre un montant de 935'000 francs. Elles peuvent
être synthétisées de la façon suivante:
-
C1 et C7:
Gestion particulière à long terme des forêts et pâturages: prolongation de contrat
et extension (+ 40 ha) de la réserve forestière naturelle au Mont Sâla, et de
pâturages sur 557 ha (dont 387 ha de boisés). Il s'agit d'éviter une
extensification de la pâture dans certains secteurs qui pourraient conduire à
une fermeture de la forêt et à éviter une intensification de la pâture dans
d'autres secteurs qui pourraient conduire à une dégradation des pâturages secs.
L'exploitation de tout ce périmètre est difficile (accès et lapiez). La durée
minimale sera de 50 ans. Le secteur fera l'objet d'un plan de gestion intégré;
-
C2:
Sylviculture en faveur du Grand Tétras sur 80 ha pendant 20 ans. La surface a
été déplacée sur demande du canton au secteur du Chalet de la Croix et de
Grande Rolat, afin d'éloigner la mesure à plus d'un km du parc éolien. Il
s'agit d'ouvrir des secteurs de forêt fermée peu favorable au Grand Tétras. Les
travaux s'étaleront sur 20 ans avec garantie d'entretien pendant 50 ans;
-
C3:
Revitalisation de deux zones humides aux Grands-Plats;
-
C4:
Démantèlement de l'aire de réception du tremplin de la Chirurgienne;
-
C5:
Suppression de la ligne téléphonique sur poteaux en bois "Grands
Plats-Cerney" d'une longueur de 1'400 m. Elle sera remplacée par de la
fibre optique;
-
C6:
Régénération de 20 îlots boisés d'environ 200 m
2
chacun aux Grands-Plats,
entretien assuré pendant au moins 20 ans;
-
C8:
Essartage d'anciens pâturages maigres et séchards (Chalet de la Croix et de la
Grande Rolat) sur 74 ha aujourd'hui colonisés par l'épicéa, afin de recréer une
mosaïque de milieux ouverts et boisés favorables au Grand Tétras;
-
C9:
Création d'un fonds pour le financement de mesures de gestion particulières
pour l'amélioration de la biodiversité dans le périmètre de gestion
particulière.
I.
Le projet de PPA a été transmis par la Municipalité du Chenit (ci-après:
la municipalité) au Service du développement territorial (SDT, depuis mars
2020: Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), pour examen
préalable. La possibilité a été donnée, dans ce cadre, aux autres services
concernés de l'administration cantonale de présenter leurs observations. Après
un premier rapport d'examen préalable établi le 7 novembre 2011, un
rapport complémentaire a été établi le 21 mars 2014; ces rapports regroupent
les avis des services concernés de l'administration cantonale (services chargés
de la protection de l'environnement, de la protection des monuments
historiques, etc.). Le 13 novembre 2014, le dossier a été validé par le SDT
pour l'enquête publique.
Le PPA Eoljoux, le projet routier et les
défrichements nécessaires à la réalisation du PPA et du projet routier, ont été
mis à l'enquête du 26 novembre au 26 décembre 2014 par la commune. Le
rapport 47 OAT et le RIE ont également été mis en consultation durant le même
délai.
Dans le cadre de la mise à l'enquête susmentionnée,
neuf oppositions ont été déposées dans le délai par des personnes privées et
des associations, dont notamment l'Association suisse pour la protection des
oiseaux (ASPO/BirdLife CH), la Fondation suisse pour la protection et
l'aménagement du paysage (FP), Stiftung Helvetia Nostra (Helvetia Nostra) , Pro
Natura – Ligue Suisse pour la protection de la nature (Pro Natura), Pro Natura
Vaud – Ligue vaudoise pour la protection de la nature (Pro Natura Vaud) et
Paysage Libre Vaud.
Dans son rapport-préavis n
o
11/2015 du 13
juillet 2015 (titre complet: "Plan Partiel d'Affectation (PPA)
"Eoljoux" aux Grands-Plats, transfert partiel de la route existante
au domaine public au lieu-dit "Côte de la Bursine" et autorisation
d'octroi de droits distincts et permanents de superficie en faveur de la future
société Eoljoux SA), la municipalité a proposé au Conseil communal de la Commune
du Chenit d'adopter, avec amendement, le PPA. La municipalité a également
présenté des propositions de réponses aux oppositions, qu'elle estimait mal
fondées.
Ce préavis retient que, sur la base du RIE (1
ère
étape), la faisabilité environnementale du projet est démontrée. Il précise que
suite à un arrêt du 2 mars 2015 de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) concernant le projet de parc éolien de Sainte-Croix (arrêt
CDAP AC.2015.0263, AC.2013.0264, AC.2013.0265, AC.2013.0266, AC.2013.0311 du 2
mars 2015), une analyse du dossier a été menée afin de s'assurer de la
conformité de projet Eoljoux à la jurisprudence établie par ce jugement. Seuls
deux points ont nécessité de petites adaptations des documents, mais ne mettaient
en aucun cas le projet en doute. Le préavis municipal mentionne aussi que bien
que l'implantation d'éoliennes ne soit pas par principe prohibée à l'intérieur
d'une zone inscrite à l'IFP, les autorités cantonale et fédérale ont préféré
effectuer un découpage afin d'extraire de l'IFP la zone concernée par
l'implantation des éoliennes. Cette modification se fait par voie d'ordonnance
fédérale et est donc de la compétence du Conseil fédéral.
Par décision du 23 novembre 2015, suite au préavis n
o
11/2015 du 13 juillet 2015, le Conseil communal du Chenit a décidé d'amender le
RPPA, de lever les oppositions formulées à l'encontre du PPA et du projet routier,
d'adopter le PPA et le RPPA amendé et d'autoriser la municipalité à créer des
droits distincts et permanents de superficie d'une surface de sept fois maximum
3'400 m
2
pour une durée de 50 ans, sur la parcelle communale n
o
2877 en faveur de la société d'exploitation Eoljoux SA.
Lors de la séance du Conseil communal du 23 novembre
2015, le législatif communal a décidé également de soumettre sa décision au
vote de la population.
J.
Comme évoqué ci-avant, une démarche de modification du périmètre de
l'objet n
o
1022 de l'IFP a été initiée auprès de la Confédération
par le canton de Vaud.
Ainsi, par courrier du 31 mars 2016, la Direction
générale de l'environnement, Direction du patrimoine et des ressources
naturelles, division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) du canton de Vaud a
soumis un projet de modification de l'objet n
o
1022 "Vallée de
Joux et Haut-Jura vaudois" de l'IFP et le projet de parc éolien Eoljoux à
la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP)
pour préavis. Les autorités cantonales demandaient l'évaluation du projet de
parc éolien sans, mais aussi avec la modification de l'objet IFP proposée.
Le 8 avril 2016, le canton de Vaud a déposé à l'OFEV
une demande officielle de modification de l'objet IFP n
o
1022. La
demande concerne une soustraction de 235 ha de la surface de l'objet IFP et doit
permettre la réalisation du projet de parc éolien hors du périmètre de l'objet
IFP. Le secteur à extraire de celui-ci comprend le paysage en terrasse des
Grands Plats de Bise et de Vent et les Petits Plats. Il forme plus ou moins une
surface orthogonale de 3,5 km de long et de 0,5 à 1 km de large sous la forme
de deux rectangles décalés.
Par message électronique du 14 avril 2016, l’OFEV a
requis l'avis de la CFNP au sujet de la modification de l'objet IFP proposée
par le canton de Vaud.
K.
En raison de la densité de parcs éoliens planifiés sur les crêtes du
Jura vaudois, de la proximité d’espèces sensibles et de la pertinence de
quantifier l’impact cumulé des parcs éoliens sur la faune ailée, un outil
d’évaluation a été développé par le canton de Vaud afin d’aider à
l’appréciation des impacts individuels et cumulés ainsi que des mesures de
réduction et de compensation des parcs éoliens du périmètre d’étude sur le
Milan royal, le Grand Tétras, l’Alouette lulu, la Bécasse des bois, le
Grand-duc d’Europe, la Pipistrelle commune et la Sérotine commune. Le canton a
demandé une étude sur les impacts cumulés sur la faune ailée (Effets cumulés
des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur l'avifaune et les
chiroptères – Risque de collisions et de perte d'habitat pour quelques espèces
d'oiseaux et de chiroptères) qui a été rendue par la Station ornithologique
suisse en 2016 (ci-après: étude Sempach 2016) et qui a conduit le canton à
rédiger une "Evaluation des impacts résiduels cumulés des éoliennes du
Jura vaudois et des régions limitrophes sur la faune ailée sur la base
notamment de l’annexe B Effets cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des
régions limitrophes sur l'avifaune et les chiroptères", Korner-Nievergelt
et al., en novembre 2016" (ci-après: étude cantonale 2016).
Sur la base des premiers résultats de l'étude Sempach
2016 et d'une réunion de la DGE et des représentants du projet Eoljoux le 18
février 2016, la SEVJ a produit une notice complémentaire sur l'avifaune en
mars 2016 proposant des adaptations aux mesures compensatoires en faveur de
l'avifaune.
Compte tenu notamment des précisions
jurisprudentielles intervenues quelques mois avant la décision du conseil
communal dans le cadre du projet de parc éolien de Sainte-Croix (arrêt précité AC.2015.0263),
les promoteurs d'Eoljoux ont demandé au bureau KohleNusbaumer d'établir un
rapport complémentaire au sujet de la protection contre le bruit. Ce rapport a
été déposé en avril 2016. Sur la base de notes techniques complémentaires du 24
mars et du 14 avril 2016, la DGE a conclu à l'adéquation du projet à la
jurisprudence et aux informations scientifiques disponibles.
L.
Etant donné qu'en vertu de l'art. 6 al. 2 LFo, l'autorité cantonale est
tenue de consulter l'OFEV avant d'autoriser le défrichement d'une surface
excédant 5'000 m
2
, cet office a été invité à se prononcer sur la
demande de défrichement du 21 novembre 2014 par le canton de Vaud, qui lui a
remis les documents y relatifs le 14 avril 2016.
M.
Par décision rendue le 23 mai 2016, la Cheffe du Département du
territoire et de l'environnement (DTE – depuis mars 2020: Département des
institutions et du territoire [DIT]) a approuvé préalablement le PPA Eoljoux
sous certaines conditions. Le dispositif de sa décision est ainsi libellé:
"DECIDE
·
d'approuver préalablement
, sous réserve des droits des
tiers, le Plan partiel d'affectation «Eolejoux» [sic], et à condition que:
- la mesure C2
en faveur du Grand Tétras à plus de 1'000 mètres des éoliennes soit mise en
place;
- le canton
crée une zone de tranquillité dans les limites arrêtées d'entente entre la
commune et la DGE. La Municipalité acceptant le principe de la création de
cette zone;
- le suivi des
effectifs et du comportement de la Bécasse des Bois sur les aires de croule
ainsi que le suivi de l'efficacité des mesures de gestion en faveur de cette
espèce soient mis en place et documentés. Et que, en cas d'abandon des aires de
croule et d'une absence de colonisation des surfaces nouvellement aménagées,
une mesure complémentaire dans un autre secteur favorable à la Bécasse des Bois
soit proposée et validée par le Service compétent;
-
l'enfouissement des lignes électriques présentant un danger pour le Grand-Duc
dans un rayon de 4 km autour du site de nidification soit réalisé avant la mise
en service du parc éolien.
·
L'approbation définitive et l'entrée en vigueur
sont
subordonnées à la réalisation des conditions suivantes:
- le périmètre
de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance
nationale (IFP) n
o
1022 de la Vallée de Joux soit modifié,
respectivement que la compatibilité du projet avec la présence d'un site porté
à l'inventaire soit constatée;
-
l'autorisation de défrichement nécessaire soit délivrée."
La motivation de cette décision
est la suivante:
"La jurisprudence en matière
de parcs éoliens a été modifiée le 2 mars 2015, par l'arrêt rendu par la Cour
de droit administratif et public (CDAP) concernant le Plan d'affectation
cantonal n
o
316 « Parc éolien de Sainte-Croix ».
Afin d'apporter les informations
techniques nécessaires à l'évaluation de la conformité du projet à la
jurisprudence, le porteur du projet a transmis des notes techniques à
l'attention de la Direction générale de l'environnement (DGE) en dates du 24
mars et du 14 avril 2016.
Les notes techniques ont permis à
la DGE de se positionner sur l'adéquation du projet à la jurisprudence et aux
informations scientifiques actuelles. La DGE considère que les notes techniques
apportent les éléments nécessaires pour estimer que le projet répond au nouveau
cadre défini par l'arrêt de la CDAP du 2 mars 2015, et qu'il est conforme à la
législation environnementale. Sur cette base, en fixant des exigences, la
présente décision apporte des précisions qui renforcent le volet
environnemental du projet."
Cette décision a été coordonnée avec celle de la
cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH)
qui, par décision du 23 mai 2016, a approuvé préalablement le projet routier
d'aménagement des accès et le transfert partiel de la route existante au
domaine public et levé les oppositions y relatives, cette décision étant
subordonnée aux mêmes conditions que celles énoncées ci-dessus en ce qui
concerne l'approbation définitive du PPA Eoljoux.
N.
Agissant par l'intermédiaire de leur mandataire le 27 juin 2016,
ASPO/BirdLife CH, FP, Helvetia Nostra, Pro Natura, Pro Natura Vaud et
Paysage-Libre Vaud (ci-après: les recourantes ou ASPO/BirdLife CH et consorts)
ont recouru contre ces décisions devant la CDAP concluant à ce que la décision
rendue le 23 mai 2016 par le DTE approuvant le PPA Eoljoux, la décision rendue
le 23 mai 2016 par le DIRH approuvant le projet d'aménagement des accès et le
transfert partiel de la route existante au domaine public et écartant les
oppositions y relatives, ainsi que la décision rendue le 23 novembre 2015 par
le Conseil communal du Chenit levant les oppositions formulées à l'encontre du
PPA Eoljoux et celles déposées à l'encontre du projet de transfert partiel de
la route existante au domaine public, et approuvant le PPA Eoljoux et le projet
de transfert partiel de la route existante au domaine public soient annulées (procédure
ouverte sous la référence AC.2016.0221).
O.
Le 15 juillet 2016, la CFNP a pris position sur le projet Eoljoux situé
à l'intérieur du périmètre de l'objet IFP n
o
1022. Dans son
expertise effectuée à la demande conjointe du canton et de l'OFEV (défrichement
du projet Eoljoux [art. 7 al. 2 de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage; LPN; RS 451] et modification
de l'IFP, art. 25 al. 1 let. c de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la
protection de la nature et du paysage [OPN; RS 451.1]), la commission aboutit
aux conclusions suivantes:
"Sur la base des documents
fournis, de la visite des lieux de la délégation de la CFNP et au vu de ce qui
précède, la CFNP arrive aux conclusions suivantes:
7.1 Projet de modification de
l'objet IFP 1022
La Commission considère la
soustraction du paysage de terrasse des Grands Plats de Bise et de Vent et des
Petits Plats comme une atteinte sévère à l'objet IFP N
o
1022,
car elle concerne un secteur présentant des qualités caractéristiques
essentielles de l'objet (voir chapitre 5). C'est pourquoi elle demande de
renoncer à l'exclusion de ce périmètre hors de l'objet IFP.
7.2 Projet de parc éolien « Eoljoux »
7.2.1 Sans modification de l'objet
IFP
Le projet portera fortement
atteinte aux objectifs de protection de l'objet IFP, tout particulièrement aux
objectifs visant à conserver intact le paysage culturel agro-sylvo-pastoral
traditionnel, à conserver intact le caractère naturel, la qualité paysagère,
l'étendue et la continuité du paysage et à conserver intact la silhouette des
deux massifs à l'ouest et à l'est de la Vallée de Joux.
Au niveau écologique, on ne peut
exclure une atteinte sévère sur le Grand Tétras et d'autres oiseaux,
contrevenant aux objectifs de protection visant à conserver intact les
pâturages boisés comme milieux naturels dignes de protection étendus et connectés,
avec ses espèces animales et végétales spécifiques protégées et rares, à
conserver la zone en tant qu'habitat privilégié pour les mammifères et les
oiseaux sauvages et à y conserver la tranquillité (voir évaluation au chapitre
6.3.1).
La commission demande donc de
renoncer à la construction d'un parc éolien sur les Grands Plats de Bise et de
Vent.
7.2.2 Avec modification de l'objet
IFP
Excepté les atteintes au but de
protection survenant localement et directement dans le périmètre du projet de
parc éolien alors situé hors de l'objet IFP, les autres atteintes demeurent.
L'exclusion du périmètre du projet hors de l'objet [IFP] ne change pas le
constat suivant: le projet de parc éolien constitue une atteinte sévère aux
buts de protection de l'objet IFP environnant (voir évaluation au chapitre
6.3.2)[…]
La commission demande donc de
renoncer à la construction d'un parc éolien sur les Grands Plats de Bise et de
Vent, même si le périmètre du projet ne fait plus partie de l'objet IFP."
P.
La votation relative au référendum auquel a été soumis le PPA Eoljoux à
l'initiative du Conseil communal de la Commune du Chenit est intervenue le
25 septembre 2016. Par 1094 suffrages contre 648, le corps électoral
a confirmé le PPA Eoljoux. Le taux de participation s'est élevé à 53,46%.
Q.
Le 12 octobre 2016, l'OFEV (Division Forêts) a émis un avis négatif sur
le défrichement sollicité (art. 6 al. 2 LFo). Sur la base de l'ensemble des
documents mis à sa disposition pour évaluer les conditions d'une éventuelle
autorisation exceptionnelle de défrichement, et après un examen approfondi de
l'ensemble des intérêts en jeu, l'OFEV est arrivé à la conclusion qu'une
dérogation à l'interdiction de défricher au sens de l'art. 5 LFo ne pouvait
être accordée en l'espèce, en raison des graves incidences du parc éolien
projeté sur les espèces protégées, en particulier sur le Grand Tétras. En
substance, l'OFEV indique qu'en dehors de l'aspect paysager, le RIE de novembre
2014, son annexe 6 (la notice complémentaire sur l'avifaune de mars 2016
réalisée à la demande du canton), ainsi que l'expertise de la CFNP du 15
juillet 2016 font ressortir des incidences directes et indirectes du projet sur
le Grand Tétras. Au vu des dernières informations disponibles, qui contredisent
les évaluations contenues dans le RIE et ses compléments ornithologiques,
l'OFEV retient qu'une atteinte à l'importante population de Grand Tétras
alentour du projet est probable. L'OFEV a ainsi émis un avis négatif sur le
défrichement sollicité, en relevant, en sus des problèmes liés au Grand Tétras
déjà mentionnés, des incidences très importantes sur la nature et le paysage.
Suite à ce préavis, le canton a adressé à l'OFEV un
nouveau document portant sur une "Mesure de limitation des dérangements
pour le grand tétras".
Compte tenu des modifications législatives
intervenues (art. 5 al. 3
bis
LFo en vigueur depuis le 1
er
janvier 2017, art. 12 et 13 de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur
l'énergie [LEne; RS 730.0] et l'introduction du Guichet unique (dispositions de
procédure prévues à l'art. 14 LEne; le Conseil fédéral désigne une unité
administrative qui a pour charge de coordonner les prises de position et
autorisations relevant de la Confédération; cette unité est désignée sous l'appellation
de Guichet unique), le canton a sollicité de l'OFEV un nouvel avis sommaire sur
la question du défrichement et une modification du Plan directeur cantonal (PDCn)
en vue d'intégrer le projet Eoljoux en "coordination réglée".
La Confédération est entrée en matière sur ces deux
demandes notamment en raison de la prochaine entrée en vigueur de la LEne (le 1
er
janvier 2018). Lors d'une rencontre tenue le 26 juin 2017 entre la Cheffe du
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication (DETEC) et la Conseillère d'Etat en charge du dossier, il a été
convenu de recourir dans le dossier Eoljoux à la procédure du Guichet unique à
titre de projet pilote.
Le 29 septembre 2017, l'OFEV a rendu un deuxième
avis sur le défrichement: après analyse, l'office a estimé que le document
livré mettait uniquement l'accent sur des mesures de compensation
complémentaires en faveur du Grand Tétras qui, si elles sont de nature à
améliorer les conditions de vie de cette espèce, ne modifient en rien l'impact
critique du parc éolien sur l'habitat prioritaire de la population de Grands Tétras.
L'OFEV s'en est donc tenu à son avis négatif du 12 octobre 2016 en raison des
incidences du projet sur la nature et le paysage, en particulier s'agissant du
Grand Tétras.
Le même jour, l'ARE a répondu à un courrier de la
DGE et du SDT du 12 juillet 2017, aux termes duquel les autorités
cantonales sollicitaient l'achèvement du processus d'approbation de la 3
ème
adaptation du PDCn relatif au site Eoljoux, afin qu'il puisse être classé en
coordination réglée. Selon elles, les nouvelles dispositions légales de la
LEne, singulièrement l'art. 12 LEne, rendaient en effet caduc le motif de
suspension de la procédure, savoir la nécessité de modifier le périmètre de
l'IFP. Dans sa réponse, l'ARE a indiqué qu'il partageait l'avis du canton
s'agissant de la possibilité de renoncer à la demande de modification de l'IFP
pour pouvoir, éventuellement, aboutir à une approbation en coordination réglée.
Il a néanmoins indiqué que la question était prématurée dès lors que la LEne
n'entrerait en vigueur qu'au 1
er
janvier 2018. Au vu du courrier de
l'OFEV précité, l'ARE recommandait au canton de renoncer à sa demande
d'adaptation de son plan directeur visant l'approbation en coordination réglée
du site éolien Eoljoux, voire même de procéder à une adaptation qui le supprime
de son plan directeur. L'ARE mentionnait encore que dans le cas où le canton
maintiendrait sa demande, la procédure d'examen aboutirait selon toute
vraisemblance à une non-approbation de la part de la Confédération.
R.
Le 2 novembre 2017, à la requête des autorités intimées cantonales, la
cause pendante devant la CDAP (AC.2016.0221) a été suspendue jusqu'à droit
connu sur la décision à rendre au sujet de la demande de défrichement.
S.
Sous l'égide du Guichet unique, l'OFEN, l'ARE et l'OFEV sont arrivés à
la conclusion que, en raison des atteintes à la population de Grand Tétras et
après avoir pondérés les intérêts en présence, il convenait de renoncer à
mettre le parc éolien Eoljoux en "coordination réglée". Par courrier
du 3 octobre 2017, l'OFEN en a informé la DGE en indiquant qu'au vu des
conclusions de l'OFEV, "l'ARE recommande au canton de renoncer à sa
demande d'adaptation de son plan directeur visant l'approbation en coordination
réglée du site Eoljoux, voire de procéder à une adaptation qui le supprime de
son plan directeur."
Le 21 novembre 2017, l'OFEV a répondu pour le compte
de la Cheffe du DETEC interpellée par la Cheffe du DTE. L'office a confirmé son
analyse précédente relative au fait que le projet Eoljoux avait des incidences
importantes sur le principal noyau de population jurassien du Grand Tétras.
L'OFEV est arrivé à la conclusion que l'impact ne pouvait fondamentalement pas
être compensé, même par les mesures "ambitieuses" formulées par le
canton de Vaud, et qu'il n'était pas possible de donner un avis positif sur ce
projet. L'OFEV a également souligné que l'étude que le canton a fait réaliser
en 2016 (étude Sempach 2016) arrive à la conclusion que la construction
d'Eoljoux est très défavorable à la survie de la population jurassienne du
Grand Tétras. C'est sur ces bases que l'OFEV a été amené à considérer que le
projet Eoljoux a un impact incompatible avec la conservation de l'espèce dans
cet habitat prioritaire, et par conséquent avec les dispositions légales qui
s'y rapportent. Cet impact ne peut cependant pas être compensé dans le cas
présent par la création d'une réserve de faune ou d'une zone de tranquillité.
Par conséquent, le projet Eoljoux n'est conciliable en l'état, ni avec les
dispositions fédérales régissant la protection des habitats et des espèces, ni
avec celles de la législation forestière. A cette occasion l'OFEV a encore
relevé qu'il avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur plusieurs des 19
projets inscrits dans la planification éolienne du canton de Vaud. Le cas
exceptionnel d'Eoljoux mis à part, il a pu se rallier aux solutions proposées
dans tous les projets évalués, en particulier pour le parc éolien du
Mollendruz, pour lequel le projet n'affectait que très modérément une petite
population périphérique de Grand Tétras, ce qui a permis à l'OFEV de donner un
avis positif. Ainsi, l'OFEV a réitéré l'avis négatif qu'il avait rendu le 12
octobre 2016 sur le défrichement pour Eoljoux.
T.
En cours de procédure, le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé
la 4
ème
adaptation du PDCn de 2008, qui contient la mesure F51
intitulée "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de
l'énergie".
Le texte de la mesure F51 est également accompagné
d'une carte du canton, où sont notamment figurés les sites éoliens intégrés à
la planification cantonale, le site Eoljoux, intégré sous réserve de
coordination relative à l'IFP, ainsi que des sites retenus sous conditions. La
localisation et les indications relatives à certains sites figuraient dans le
PDCn déjà avant la 4
ème
adaptation; elles avaient été introduites à
l'occasion d'une adaptation de juin 2013 (adaptation 2bis; les adaptations du
PDCn précédant la 4
ème
adaptation ont été approuvées le 30
novembre 2015 par le DETEC). Le parc éolien "Eoljoux" figure sur la
carte du PDCn avec la mention: "site éolien intégré sous réserve de
coordination relative à l'IFP (F51)".
U.
En avril 2018, l'ornithologue Lionel Maumary a rédigé un nouveau rapport
intitulé "Etude d'impact sur le Grand Tétras du parc éolien des Grands
Plats (Vallée de Joux)" (rapport Maumary 2018), qui fait état d'éléments
nouveaux relativisant sensiblement l'analyse et les conclusions de l'étude
Sempach 2016.
Interpellé par un courrier du 24 avril 2018 de la
DGE sollicitant une reconsidération des avis précédents sur la base d'éléments
nouveaux relevés dans le rapport Maumary 2018, l'OFEV a, le 2 juillet 2018,
rendu un 4
ème
avis négatif sur le défrichement. En substance, l'OFEV
considère que contrairement à ce qu'allègue ce dernier rapport, les auteurs de
l'étude Sempach 2016 ont paramétré leurs analyses avec des valeurs de distance
d'influence déjà restrictives en regard de la littérature scientifique. Le
rapport Maumary 2018 recourt quant à lui à des valeurs de distance d'influence
plus faibles, sans étayer ce choix de façon scientifiquement plausible.
V.
Par décision du 31 juillet 2018, la DGE a autorisé le défrichement définitif
d'une surface de 41'967 m
2
dans le cadre du PPA Eoljoux visant à
créer un parc de sept éoliennes aux lieux-dits "Grands Plats de Bise"
et "Grands Plats de Vent" et levé les oppositions dans la mesure où
elles étaient en lien avec la législation forestière.
L'autorisation de défrichement est notamment
subordonnée à l'approbation du PPA Eoljoux et à l'exécution de mesures de
compensation. Selon l'autorisation de défrichement du 31 juillet 2018, la DGE
considère que les conditions de l'art. 5 LFo sont remplies. Elle estime que
dans le cadre de la stratégie énergétique 2050 de la Confédération, le projet
Eoljoux, avec 55 GWh/an de production énergétique attendue, revêt un fort
intérêt de production d'énergie renouvelable et qu'il prime par conséquent sur
l'intérêt existant à conserver la surface forestière concernée. De plus, le
site des Grands Plats de Bise et des Grands Plats de Vent fait partie des sites
retenus par le canton de Vaud et inscrits au PDCn. En outre, les impacts sur
les milieux naturels, les espèces et le paysage, dûment analysés, seraient
compensés selon la DGE. Cette dernière prévoit des mesures conséquentes sur une
surface de plus de 230 ha pour compenser la perte d'habitat potentiel du Grand
Tétras. De plus le risque d'impact lié à la fragmentation de l'habitat ne
serait pas clairement démontré. Avec l'ensemble des mesures de compensation
prévues, la DGE retient que les conditions de l'art. 5 al. 4 LFo sont remplies.
Le dispositif de cette décision a la teneur
suivante:
"
1. DECISION
DE DEFRICHEMENT
la Direction générale de l'environnement, inspection
cantonale des forêts:
lève les
oppositions dans la mesure où elles sont en lien avec la législation
forestière et
autorise le
défrichement définitif d'une surface de 41'967 m
2
aux emplacements définis en page 2 du formulaire de I'OFEV
et fixe les conditions suivantes:
2. CONDITIONS
2.1. Exécution du défrichement
L'autorisation de défrichement
est subordonnée à l'approbation préalable du plan partiel d'affectation par le
Département en charge de l'aménagement du territoire.
L'autorisation de défricher est
valable 10 ans dès l'entrée en force de la présente décision.
2.2. Compensation au
défrichement
Les mesures de compensation
figurant au chapitre 7 du rapport technique de demande de défrichement (Tecnat
SA, novembre 2014) et au chapitre 6 du rapport d'impact sur l'environnement
(KohleNussbaumer, novembre 2014) seront réalisées conformément à leur
descriptif.
De plus, l'Etat de Vaud mettra en
œuvre la réserve de faune prévue dans les discussions avec I'OFEV et comprenant
des mesures de tranquillité, dans un délai de 6 mois à compter de l'entrée en
force de la présente décision.
Pour l'ensemble des mesures de
compensation, le délai final de reconnaissance est fixé à 15 ans dès l'entrée
en force de la présente décision.
Les abattages d'arbres devront
être autorisés par le service forestier.
Les mesures de compensation seront
réalisées sous les ordres et selon les instructions de la DGE-FORET et de la
DGE-BIODIV.
2.3. Autres conditions
a)           Tous les plans et
prescriptions du dossier de défrichement font partie intégrante de
l'autorisation de défricher.
b)           Un concept global de
gestion des matériaux terreux doit être élaboré dans le cadre du RIE 2
ème
étape, incluant la cartographie de l'état initial, les mesures concrètes de
protection des sols et la reconstitution et la remise en culture. Toute
modification marquée éventuelle de l'état initial des sols doit être justifiée.
c)           Le suivi
environnemental dans la phase de réalisation doit être assuré par un
spécialiste reconnu de la protection des sols sur les chantiers.
d)           A la fin des travaux,
une évaluation de la qualité des sols reconstitués devra être effectuée par le
spécialiste en pédologie et un rapport final sera fourni pour information au
service cantonal compétent (DGE-GEODE/SOLS, François Fullemann)."
Par lettre du 27 août 2018, le DTE a informé la CDAP
qu'une décision sur le défrichement avait été rendue le 31 juillet 2018 et
notifiée le 24 août 2018.
W.
Par acte du 25 septembre 2018, l'OFEV a interjeté un recours contre la
décision de défrichement du 31 juillet 2018 auprès de la CDAP (enregistré sous la
référence AC.2018.0339), concluant à son annulation En substance, l'OFEV est
d'avis que les atteintes aux espèces protégées, dans le cas particulier le Grand
Tétras, seront telles qu'elles ne peuvent être compensées. L'OFEV invoque des
violations des dispositions de droit fédéral, notamment celles relatives à la
protection des forêts, à la protection des biotopes et des espèces animales
ainsi que celles du droit de l'aménagement du territoire.
Le 26 septembre 2018, ASPO/BirdLife CH, FP, Helvetia
Nostra, Pro Natura, Pro Natura Vaud, et Paysage-Libre Vaud en ont fait de même
(enregistré sous la référence AC.2018.0341) et concluent également à
l'annulation de cette décision.
Par avis du 28 septembre 2018, le juge instructeur a
ordonné la reprise de la cause (AC.2016.0221), a informé les parties des
recours enregistrés contre la décision de défrichement et leur a indiqué qu'une
jonction entre les procédures était envisagée.
Sans que les parties ne s'y opposent, les trois
causes AC.2016.0221, AC.2018.0339 et AC.2018.0341 ont été jointes pour
l'instruction sous la référence AC.2016.0221.
Le 1
er
février 2019, le Conseil communal
et la Municipalité du Chenit ont déposé une réponse sous la plume de leur
mandataire, concluant au rejet des recours.
Le 12 février 2019, la DGMR a renoncé à déposer une
réponse aux recours.
Le 1
er
mars 2019, le DTE a également déposé
une réponse sous la plume de son mandataire, concluant au rejet des recours.
L'OFEV a répliqué le 6 mai 2019 en confirmant
intégralement les conclusions prises dans son recours du 25 septembre 2018.
ASPO/BirdLife CH et consorts ont répliqué le 22
juillet 2019, en confirmant les conclusions prises au pied de leurs recours des
27 juin 2016 et 26 septembre 2018.
Le Conseil communal et la Municipalité du Chenit,
ainsi que le DTE ont déposé une duplique sous la plume de leur mandataire
respectif le 19 novembre 2019.
A l'appui de leur duplique, le Conseil communal et
la Municipalité du Chenit ont produit une nouvelle étude de juillet 2019 dont
l'auteur est Lionel Maumary intitulée "Eoliennes et Grand Tétras: exemple
de cohabitation dans deux parcs éoliens de Styrie (Alpes autrichiennes)"
établie sur mandat de la SEVJ (ci-après: étude Maumary juillet 2019).
Pour sa part, le DTE a produit une évaluation de
cette dernière étude par Bernard Leclercq intitulée "Evaluation de l'étude
Lionel Maumary, intitulée Eoliennes et Grand Tétras: exemple de cohabitation
dans deux parcs éoliens de Styrie (Alpes autrichiennes)" du 10 août 2019.
La Cour a mené une première audience avec inspection
locale le 28 novembre 2019, en présence des parties qui ont été entendues
dans leurs explications. Un drone a été utilisé, qui a été placé en vol
stationnaire à la verticale de certains emplacements d'éoliennes, à différentes
hauteurs. Un piquetage représentant l'emprise des éoliennes au sol avait
également été mis en place. L'audience et l'inspection locale ont fait l'objet
d'un compte-rendu, auquel il est intégralement renvoyé.
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur
ce procès-verbal: le 9 janvier 2020, l'OFEV a sollicité l'ajout d'une
précision sur le projet de modification de l'IFP et sur le défrichement et a
déposé, le 10 janvier 2020, une "triplique" en confirmant
intégralement les conclusions prises dans son recours du 25 septembre 2018.
Le 22 janvier 2020, la DGE a déposé des
déterminations.
Le 10 février 2020, l'OFEV s'est déterminé sur le courrier
de la DGE du 22 janvier 2020
Le 13 février 2020, la commune s'est déterminée sur
ce courrier de l'OFEV du 10 janvier 2020.
Le 1
er
avril 2020, ASPO/BirdLife CH et
consorts se sont déterminées sur le procès-verbal et les dupliques des
autorités intimées en confirmant leurs conclusions. Elles ont encore sollicité les
mesures d'instruction suivantes: la production en mains des autorités intimées
de l'étude multicritères effectuée par le Comité de planification des éoliennes
(COPEOL) pour identifier les 19 sites susceptibles d'accueillir des parcs
éoliens dans le canton de Vaud, ainsi que tout document permettant de
renseigner la Cour et les recourantes sur les critères utilisés pour
sélectionner les sites et leur pondération, la traduction d'un rapport d'expert
sur les mesures des vents de l'allemand en français et la mise en œuvre d'une
expertise indépendante au sujet de l'impact du parc éolien Eoljoux sur les
chiroptères et l'avifaune.
Le 8 mai 2020, l'OFEV a produit une étude
scientifique intitulée: "Consistent effects of wind turbines on habitat
selection of capercaillie across Europe", publiée en avril 2020 et dont
Pierre Mollet est l'un des coauteurs (Coppes et al., 2020).
Une deuxième audience consacrée à la problématique
de l'avifaune a été aménagée le 16 septembre 2020 dans la salle cantonale du Ministère
public central à Renens, en présence des parties. A cette occasion, Lionel
Maumary et Bernard Leclercq, auteurs des rapports sectoriels consacrés à
l'avifaune, ainsi que Pierre Mollet, ornithologue collaborateur de la Station
ornithologique suisse de Sempach, ont été entendus. Un compte-rendu a également
été établi à cette occasion, auquel il est intégralement renvoyé.
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur
ce procès-verbal. Ainsi, l'OFEV s'est déterminée le 24 septembre 2020. Les
recourantes se sont déterminées le 14 octobre 2020. A cette occasion, elles ont
notamment produit une lettre du Dr. Manuel A. González, auteur d'une étude sur un
parc éolien dans les monts Cantabriques (Espagne) et le Grand Tétras, ainsi
qu'une copie de la Conception énergie éolienne 2020 du 25 septembre 2020. Les
autorités intimées se sont déterminées le 5 novembre 2020.
X.
En cours de procédure, soit le 20 septembre 2020, le Conseil fédéral a
adopté la "Conception énergie éolienne" de la Confédération élaborée par
l'ARE et destinée à remplacer la "Conception énergie éolienne" du 28
juin 2017, qui elle-même avait remplacé le "Concept d'énergie éolienne
pour la Suisse" de 2004. Cette Conception fédérale, au sens de l'art. 13 LAT,
ne contient aucune liste des sites de parcs éoliens; elle "expose la
position de la Confédération afin que les cantons puissent tenir compte des
intérêts fédéraux lors de la planification d'installations éoliennes" (p.
6). A propos de la planification cantonale de la production d'énergie éolienne,
ce texte indique notamment ce qui suit (p. 25):
"L’examen
des intérêts de protection et d’utilisation effectué par les cantons doit tenir
compte du fait que le lieu de production d’énergie éolienne est imposé par la
destination. Un tel site ne peut être implanté que là où le vent est disponible
en quantité suffisante et que là où la construction d’installations éoliennes
est techniquement possible. L’extrait de l’Atlas des vents de la Suisse (annexe
A-1) indique la répartition géographique de la ressource éolienne en Suisse.
L’Atlas des vents de la Suisse renseigne sur la moyenne annuelle modélisée de
la vitesse et de la direction du vent à cinq hauteurs différentes au-dessus du
niveau du sol."
L'OFEN établit en effet un "Atlas des vents de
la Suisse" qui renseigne sur la moyenne annuelle modélisée de la vitesse
et de la direction du vent à cinq hauteurs différentes au-dessus du niveau du
sol (50, 75, 100, 125 et 150 m) avec une résolution spatiale de 100 m x
100 m, ainsi que sur les régions ou zones à potentiel éolien
(www.atlasdesvents.ch).
De manière générale, l'atlas 2019
affiche des vitesses inférieures à celles qui figuraient dans sa version
précédente en 2016, dans la plupart des régions concernées. En ce qui concerne
plus particulièrement le site sur lequel est prévu le parc Eoljoux, la vitesse
moyenne est comprise dans l'atlas 2019 entre 4,8 et 5,3 m/s à 150 m, soit une
valeur inférieure à celle de l'atlas 2016 qui prévoyait des valeurs entre 5,5
et 6 m/s.
La carte de l'atlas des vents 2019
figurant les zones à haut potentiel éolien ("Gebiete mit hohem Windpotenzial")
indique de nombreux secteurs sur le territoire cantonal vaudois, principalement
sur le plateau à l'ouest d'une ligne Aubonne-Vallorbe ainsi que dans le massif
du Jura. Aucun des sept emplacements pour éoliennes du projet Eoljoux ne se
situe dans une "zone à haut potentiel éolien" de l'atlas des vents
2019 et ils figurent dans une "zone en principe à exclure de la Conception
énergie éolienne".
Y.
Le périmètre IFP n
o
1022 Vallée de Joux et Haut-Jura vaudois n'a
finalement pas été modifié et la démarche a été abandonnée.
En outre, aucune modification n'a été apportée par
l'OFEV concernant le périmètre du DFF suite aux accords passés avec le canton.
S'il s'était initialement mis d'accord avec le
canton sur le principe d'une adaptation du périmètre sous la forme de
l'exclusion du site éolien du DFF, avec une compensation d'un ordre de grandeur
du triple de la surface exclue, à la lumière des nouvelles connaissances
acquises au sujet des atteintes à la population du Grand Tétras, l'OFEV est
désormais d'avis — comme exposé dans son recours et dans sa réplique du 6 mai
2019 — qu'une compensation n'est pas à même de résoudre la problématique des
atteintes du projet à l'habitat du Grand Tétras. Une modification du périmètre
du DFF dans ce but n'a donc pour lui plus de raison d'être.
Z.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte principalement sur le PPA Eoljoux et le RPPA y
relatif (adoptés par décision du Conseil communal du Chenit du 23 novembre 2015
et approuvés préalablement par décision de la Cheffe du DTE du 23 mai 2016);
accessoirement, elle porte sur le projet d'aménagement des accès et le
transfert partiel de la route existante au domaine public (adopté par décision
du Conseil communal du Chenit du 23 novembre 2015 et approuvé préalablement par
décision de la Cheffe du DIRH du 23 mai 2016), ainsi que sur le défrichement
(autorisé par décision de la DGE du 31 juillet 2018).
Les différentes décisions relatives à la
planification ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés,
conformément à l'art. 60 aLATC. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 et 61 al. 2 aLATC
[actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Les recours des 25 septembre 2018
(OFEV) et 26 septembre 2018 (ASPO/BirdLife CH et consorts) sont formés de
surcroît contre la décision d'autorisation de défrichement rendue le 31 juillet
2018 par la DGE qui a été adressée et notifiée aux recourantes par le SDT,
respectivement le vendredi 24 août et le lundi 27 août 2018, laquelle est
également susceptibles d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal
(art. 103 de la loi forestière du 8 mai 2012 [LVLFO; BLV 921.01] et 92 ss
LPA-VD).
b) aa)
Les
organisations nationales ASPO/BirdLife CH, Pro Natura (Suisse), Helvetia Nostra
et
FP, qui avaient formé opposition, ont qualité pour recourir en vertu
de l'art. 12 al. 1 let. b LPN en lien avec l'art. 2 al. 1 let. b LPN et de
l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l’environnement (LPE; RS 814.01) en relation avec l'art. 1
er
et les
ch. 4, 6, 9 et 13 de l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature ou du
paysage (ODO; RS 814.076). Dès lors que les décisions attaquées portent
sur la planification d'une installation soumise à étude d'impact, ces
organisations – y compris dans la mesure où elles agissent avec leur section
cantonale (Pro Natura Vaud) – peuvent se prévaloir du droit de recours fondé
sur l'art. 55 LPE, et donc déduire d'une loi fédérale leur qualité pour
recourir (art. 75 let. b LPA-VD).
bb) L'association Paysage Libre
Vaud n'est pas une organisation de protection de la nature ou de
l'environnement d'importance nationale et n'est pas mentionnée dans la liste
annexée à l'ODO. Il n'est pas certain qu'elle puisse se prévaloir du droit de
recours accordé par la législation cantonale aux associations d'importance
cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la
nature, des monuments et des sites (art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur
la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS; BLV 450.11]).
Cette question peut toutefois demeurer indécise, dans la mesure où cette association
a déposé son recours conjointement avec des organisations d'importance
nationale (cf. à ce propos arrêts CDAP AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid.
1, AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 1). La question de savoir si Paysage
Libre Vaud a qualité pour recourir sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD,
parce qu'elle agirait en vue de défendre les intérêts communs à la majorité de
ses membres ou à un grand nombre d'entre eux, que la défense de ces intérêts ferait
partie de ses buts statutaires et car ses membres auraint à titre individuel
qualité pour recourir (recours "corporatif égoïste": cf. ATF 142 II
80 consid. 1.4.2 et les arrêts cités) ne se pose pas, puisqu'il s'agit d'une
fédération d'organisations régionales et qui ne regroupe donc pas des personnes
directement atteintes dans leurs intérêts en cas de réalisation du parc éolien
(cf. arrêts CDAP AC.2018.0311 consid. 1 et AC.2016.0103 consid. 1 précités).
cc) Conformément à l'article 46 al. 2 LFo, l'OFEV a
la qualité pour recourir contre l'autorisation de défricher du 31 juillet 2018.
c) Les recours ont été déposés en
temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences
légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
Dans cette mesure, il y a lieu
d'entrer en matière dans les trois causes jointes.
2.
La contestation porte sur un plan d'affectation spécial, établi pour un
projet ayant des effets importants sur l'organisation du territoire ou sur
l'environnement. Il convient dans un premier temps d'examiner sur un plan
général, le cadre légal dans lequel cet instrument de planification s'inscrit,
étant rappelé que la politique énergétique en Suisse est une politique publique
dont les bases constitutionnelles et légales figurent dans des normes fédérales
et cantonales.
a) aa) Au niveau fédéral, l'art.
89 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) dispose que dans les limites de leurs compétences
respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un
approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement
optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et
rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes
applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies
renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2).
Elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans
les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).
Au niveau cantonal, l'art. 56 de
la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit
que l'Etat et les communes veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en
énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux
de l'environnement (al. 2). Ils favorisent l'utilisation et le développement
des énergies renouvelables (al. 3), en collaborant aux efforts tendant à se
passer de l'énergie nucléaire (al. 4).
L'objectif exprimé à l'art. 56 al.
4 Cst-VD est conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération,
revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à
Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de
principe en vue de l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce
contexte, le gouvernement a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un
"premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du
droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur
l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016
(Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande de référendum,
la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le peuple le 21 mai 2017
et est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018.
La loi sur l'énergie a notamment
pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé
sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies
renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art. 2 LEne, le
législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le développement
de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la production
indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de viser un
développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GW/h en 2035 (al. 2);
s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres
énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant
d'atteindre au moins 4'400 GW/h en 2020 et au moins 11'400 GW/h en 2035
(al. 1). Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de
développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la
biomasse (FF 2013 6873).
En vertu de l'art. 10 al. 1 LEne,
il incombe aux cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne les
zones qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne (cette obligation
figure également à l'art. 8
b
LAT, disposition intitulée "Contenu du
plan directeur dans le domaine de l'énergie" et introduite à l'occasion de
l'entrée en vigueur de la LEne). L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les
installations destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des
installations de production d'électricité) "revêtent, à partir d'une
certaine taille et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au
sens de l'art. 6. al. 2, de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur
la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela vise à renforcer,
dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles installations
notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'Inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP);
cela doit en d'autres termes "induire une focalisation accrue en faveur
des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant plus aux
zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la
LPN […] par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal" (cf. Message,
FF 2013 6880 s.). Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il appartient au Conseil fédéral
de fixer la taille et l'importance requises pour les éoliennes. L'art. 9 de
l'ordonnance sur l'énergie du 1
er
novembre 2017 (OEne; RS 730.01),
adopté sur cette base, prévoit ce qui suit:
"
Art.
9 Eoliennes présentant un intérêt national
S'agissant
de la détermination de l'intérêt national d'une éolienne, plusieurs
installations peuvent être prises en compte ensemble si elles sont disposées à
proximité les unes des autres sur un site commun (parc éolien). Tel est le cas:
a.           si
les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans
le plan directeur cantonal, ou
b.           si
un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les
installations.
2
Les nouveaux
éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s'ils atteignent une
production annuelle moyenne attendue d'au moins 20 GW/h.
3
Les éoliennes
et les parcs éoliens existants revêtent un intérêt national si leur
agrandissement ou leur rénovation permet d'atteindre une production moyenne
attendue d'au moins 20 GW/h par an."
Déjà avant l'entrée en vigueur de
la nouvelle LEne, la législation fédérale prônait une utilisation accrue des
énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.1, relatif au parc
éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment des articles de
l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se réfère au
programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et prévoyant une
augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à distinguer de la
production hydroélectrique, dans la production de courant électrique et de
chaleur).
bb) Afin d'assurer une certaine
coordination dans ce domaine, le Conseil fédéral a adopté le 28 juin 2017 la
"Conception énergie éolienne – Base pour la prise en compte des intérêts
de la Confédération lors de la planification d'installations éoliennes".
Cette Conception énergie éolienne de 2017 remplaçait le "Concept d'énergie
éolienne pour la Suisse – Bases pour la localisation des parcs éoliens",
élaboré en 2004 par l'OFEN, l'OFEFP et l'ARE. Ce premier concept, de caractère
purement informatif, identifiait 110 sites potentiels de parcs éoliens.
Contrairement à d'autres projets éoliens en cours de développement ou de
procédure dans le canton de Vaud (Sainte-Croix, Sur Grati, col du Mollendruz),
il ne mentionnait pas le site des Grands Plats de Bise et des Grands Plats de
Vent. Comme évoqué ci-dessus (cf. lettre X), en cours de procédure, la
Conception énergie éolienne de 2017 a été remplacée par la Conception énergie
éolienne du 25 septembre 2020, qui constitue une mise à jour de la précédente.
La Conception fédérale est un instrument de planification défini à l'art. 13
LAT. C'est un ensemble ou un système d'objectifs et de mesures qui tend à la
coordination de tâches sectorielles et qui crée les conditions-cadres pour
l'exécution des tâches fédérales (cf. Eloi Jeannerat/Lukas Bühlmann,
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des
intérêts, Zurich 2019, n. 20-21 ad art. 13 LAT). La Conception énergie éolienne
n'est donc pas une planification fédérale des parcs éoliens, à l'instar de
celle qui est arrêtée dans les plans directeurs cantonaux. Elle énonce divers
objectifs, principes et mesures, notamment pour la prise en compte des intérêts
de la Confédération, et elle comporte une carte de la vitesse moyenne du vent
(données provenant de l'Atlas des vents de la Suisse, publiée en mai 2016), une
carte de base de la Confédération concernant les principales zones à potentiel
éolien et une carte indicative des intérêts de la Confédération lors de la
planification d'installations éoliennes. Selon la "Conception énergie
éolienne 2020" du Conseil fédéral, la production d'électricité issue de
l'énergie éolienne doit atteindre 4,3 TWh par an d'ici 2050. La Confédération a
arrêté les prévisions de production attendue de chaque canton en fonction du
potentiel qu'il présente. Les cantons doivent mettre en œuvre ces objectifs par
le biais de la planification de projets dans leur plan directeur (p. 27). La
production la plus élevée est attendue dans les cantons de Berne et de Vaud (fourchette
570-1'170 GWh/a – p. 27 de la Conception énergie éolienne 2020).
On relèvera encore que ce document
mentionne en particulier que dans les secteurs définis comme des "zones
sous réserve de coordination", il est possible que des intérêts de la
Confédération aillent à l’encontre de l’exploitation de l’énergie éolienne,
laquelle est pourtant, elle aussi, un intérêt de la Confédération au titre de
la Stratégie énergétique 2050. Dans certaines circonstances, il est toutefois
possible de parvenir à une conciliation avec les intérêts fédéraux, raison pour
laquelle l’inscription de ces secteurs dans le cadre d’une adaptation du plan
directeur relative aux projets d’exploitation éolienne est envisageable (p.
35). La Conception éolienne 2020 retient également que les conflits d’intérêts
entre les sites destinés à accueillir des installations éoliennes et les autres
intérêts fédéraux sont évalués de concert avec les offices fédéraux concernés
(p. 23).
cc) Dans la législation cantonale,
la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17
al. 1, que l'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant
recours aux agents indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre
2013, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2014, le Grand Conseil a
adopté un nouvel art. 16a LVLEne, ainsi libellé:
"
Art.
16a  Territoire et énergie
1
L'Etat et les communes mènent une réflexion de
planification énergétique territoriale au sens de l'article 3.
2
Le Conseil d'Etat veille à la coordination des
questions énergétiques dans la démarche d'aménagement du territoire en adoptant
des directives internes; celles-ci visent à doter les services concernés de
procédures favorisant la réalisation de projets qui valorisent les énergies
renouvelables locales et l'efficacité énergétique.
3
Les installations permettant la production d'énergie
renouvelable et leur développement revêtent un intérêt prépondérant."
Cette loi ne contient pas de
dispositions spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le
service en charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre
public des sites adaptés à l'énergie .lienne (art. 20 al. 1 LVLEne).
dd) Au niveau cantonal, le Conseil
d'Etat a adopté le 19 juin 2019 la Conception cantonale de l'énergie. On y lit
en pages 18 et 19 que le programme de législature 2017-2022 prévoit de faire
passer la production d'énergie locale et renouvelable à 17% en 2022, 35% en
2035 et 50% en 2050.
Le chiffre 4.5.2 de ce document
est consacré à l'énergie éolienne. II a la teneur suivante:
"Le canton de Vaud présente
le potentiel éolien le plus important au niveau Suisse; une production vaudoise
de 570 à 1'170 GWh
el
/an est estimée par la Confédération. Avec un
objectif national fixé à 4'300 GWh
el
/an, cela représente 13 à 27% de
la production éolienne suisse. 19 parcs sont inscrits dans le plan directeur
cantonal (PDCn) totalisants 151 machines et une production énergétique
potentielle d'environ 1'100 GWh
el
/an correspondant à environ 25% de
la consommation actuelle d'électricité du canton. En complément au
photovoltaïque, l'éolien est produit majoritairement pendant le mois d'hiver
apportant ainsi une précieuse contribution à la sécurité d'approvisionnement.
Par rapport au photovoltaïque, l'éolien est principalement injecté au niveau du
réseau à moyenne tension, ce qui pose moins de défis en terme de stabilité du
réseau. En 2017, bien qu'aucune machine n'ait été construite, environ la moitié
des parcs étaient en phase finale de leurs développements ou en procédures
d'oppositions/recours. Le développement de ces projets territoriaux nécessite
de longues et complexes études d'impacts sur l'environnement et la prise en
compte des voies d'oppositions et de recours dans le cadre de la procédure de planification.
La coordination rapprochée avec les instances fédérales (DDPS, OFAC, OFEV,
OFEN, etc...) est importante et doit être poursuivie dans ce domaine tout
particulièrement, la participation de la population est fondamentale."
(pièce 121, p. 27).
b) aa) L'aménagement du territoire
vise à assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle
du territoire (art. 1
er
LAT). Pour garantir une gestion cohérente de
l'espace dans sa globalité, le système suisse est organisé selon une
construction pyramidale ("Stufenbau") dans laquelle chacun des
éléments (en particulier le plan directeur [art. 6 ss LAT], le plan
d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique.
Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) indiquent les moyens de
coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire
(art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode
d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils devront donc concorder avec les
plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la procédure
d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité
des projets aux normes de la zone concernée; elle concrétise le plan
d'affectation de cas en cas. Les plans directeurs et les plans d'affectation se
complètent: les premiers permettent de mettre en évidence les interdépendances
en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut
faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au
niveau national, régional et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation
de chaque parcelle, de façon contraignante pour les propriétaires (ATF 137 II
254 consid. 3.1 et les références).
S'agissant du plan directeur
cantonal, son contenu minimal résulte de l'art. 8 al. 1 LAT et comprend les
indications sur: le cours que doit suivre l'aménagement du territoire (let. a),
la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du
territoire, afin d'atteindre le développement souhaité (let. b), ainsi qu'une
liste des priorités et les moyens à mettre en œuvre (let. c). A cet égard,
l'art. 5 al. 1 OAT, intitulé "Contenu et structure", dispose que le
plan directeur présente le développement spatial souhaité ainsi que, dans la
mesure où ils ont une influence sensible en la matière, les résultats des
études d’aménagement cantonales et de la collaboration du canton avec la
Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins;
il détermine l’orientation future de la planification et de la collaboration
entre autorités, en précisant notamment les exigences à respecter lors de
l’affectation du sol et de la coordination des différents domaines sectoriels;
il en définit les étapes nécessaires. La planification directrice se définit en
définitive comme un plan de gestion continu du territoire, avec pour objet la
coordination globale de toutes les activités à incidence spatiale (ATF 146 I 36
consid. 2.3; 143 II 276 consid. 4.1; arrêt TF 1C_32/2020 du 29
décembre 2020 consid. 2.1).
bb) Depuis le 1
er
mai
2014, l'art. 8 al. 2 LAT précise que les projets qui ont des incidences
importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans
le plan directeur. La notion d'incidences importantes au sens de cette
disposition comprend "
en particulier
l’occupation de vastes
surfaces, une influence significative sur la structure des affectations et de
l’approvisionnement du canton, de gros flux de trafic ou des atteintes élevées
à l’environnement ou au paysage. Typiquement, de tels projets sont en général
aussi fortement tributaires d’une collaboration et d’une coordination au niveau
cantonal et avec les cantons voisins ou la Confédération.
"
(FF 2010 977; ég. arrêt TF 1C_356/2019 du 4 novembre 2020 destiné à
la publication [ci-après: arrêt Grimsel] consid. 3.1). En d'autres termes, on
est en présence d'incidences importantes au sens de l'art. 8 al. 2 LAT
lorsqu'en raison des effets considérables du projet, il apparaît nécessaire de
procéder, au préalable, à une pesée des intérêts complète que seul le processus
de planification directrice permet d'assurer (cf. ATF 140 II 262; Pierre Tschannen,
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des
intérêts, Zurich 2019, n. 24 ad art. 8 LAT).
L'art. 8 al. 2 LAT a en réalité
codifié une obligation qui résultait auparavant de la jurisprudence. Le
Tribunal fédéral avait en effet déjà jugé que les plans directeurs qui ne
disent rien au sujet des grands projets à incidence spatiale prévisibles sont
lacunaires. Ils peuvent aussi avoir des répercussions sur l'élaboration
ultérieure des plans d'affectation, en particulier lorsque les projets prévus
ne sont pas localisés sur la carte. (ATF 137 II 254 consid. 3.3; arrêt TF
1C_356/2019 précité consid. 3.1). Ainsi, les grands projets à incidence
spatiale devaient, avant le 1
er
mai 2014 déjà, faire l'objet d'un
examen global et complet qui ne pouvait être garanti que par un processus
d'élaboration du plan directeur (ATF 137 II 254 consid. 3; v. ég. 140 II 262
consid. 2.3.2).
Il en résulte que le plan
directeur est en principe réservé "lorsqu'il s'agit de projets qui ne
peuvent s'insérer dans la planification que s'ils passent par l'échelon du plan
directeur" (ATF 119 Ia 362 consid. 4a). Une telle réserve devrait avant
tout concerner la délimitation de territoires pour des affectations qui
dépassent le simple cadre local, comme pour des centres commerciaux et des
installations de loisirs, des territoires à protéger, des gravières ou des
décharges, et également, comme le précise désormais l'
art. 8
b
LAT
, les installations de production d'énergies renouvelables telles que
les éoliennes (arrêts précités TF 1C_356/2019 consid. 3.2 et 1C_32/2020
consid. 2.1). S'agissant spécifiquement des parcs éoliens, la jurisprudence a
toujours retenu qu'ils constituaient des projets ayant des incidences
importantes sur le territoire et l'environnement et devaient donc faire l'objet
d'une planification dans le plan directeur cantonal (arrêt TF 1C_346/2014 du
26 octobre 2016 consid. 2 [ci-après: "arrêt Schwyberg"]; arrêt
CDAP AC.2013.0263 précité consid. 2a; ATF 137 II 254 consid. 3.3 et références
citées).
En définitive, l'art. 8 al. 2 LAT réserve, de
manière générale, un ancrage dans le plan directeur cantonal pour tout projet
qui a des incidences importantes sur le territoire et l'environnement (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 28
i.f.
et 47 ad art. 2 LAT).
cc) Depuis le 1
er
janvier 2018, l’art. 8
b
LAT impose de traiter de l’utilisation des
énergies renouvelables dans le plan directeur, en tout cas pour les "technologies
dont l’importance dépasse l’échelle régionale" (FF 2013 6924). Il s'agit
d'une reprise de l'obligation figurant à l'art. 10 al. 1 LEne (cf. Tschannen,
n. 1 ad art.
8b
LAT), qui dispose que le plan directeur doit en particulier
désigner les zones "qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie […]
éolienne". On relèvera ici que ces dispositions étaient déjà en vigueur au
moment où la DGE a "validé" les premières décisions concernant
Eoljoux, en autorisant le défrichement par décision du 31 juillet 2018.
Dans l'arrêt Grimsel, le Tribunal
fédéral a constaté que les avis divergeaient quant à savoir si et, dans
l'affirmative, dans quelle mesure l'art. 8
b
LAT étend la règle de
la "réserve du plan directeur" ("Richtplanvorbehalt") de
l'art. 8 al. 2 LAT. Il a cependant laissé la question ouverte dans la
mesure où le projet en cause (rehaussement d'un barrage hydroélectrique), d'importance
nationale (art. 12 LEne) et de grande ampleur, devait être prévu dans le plan
directeur cantonal, quelle que soit la portée de l'art. 8
b
LAT (arrêt TF
1C_356/2019 du 4 novembre 2020 consid. 3.2; cf. consid. 2b/ff
ci-dessous).
Plus récemment encore, le Tribunal
fédéral a rappelé que le plan directeur est en principe réservé lorsqu'il est
question de projets qui ne peuvent s'insérer dans la planification que s'ils
passent par l'échelon du plan directeur, soit avant tout lors de la
délimitation de territoires pour des affectations qui dépassent le simple cadre
local soit, "
comme le précise désormais l'art. 8
b
LAT, les
installations de production d'énergies renouvelables telles que les éoliennes
".
Sans circonscrire la portée de cette dernière disposition, le Tribunal fédéral
a confirmé que le choix des autorités cantonales jurassiennes de modifier le
plan directeur cantonal en vue de la réalisation de trois parcs éoliens
supplémentaires, comprenant au minimum cinq éoliennes de plus de 30 m de
hauteur, n'était pas critiquable. Ces parcs requerraient en effet une
coordination entre autorités et auraient des conséquences durables sur le
développement territorial. Déployée sur le long terme, l'activité nécessiterait
de surcroît des études approfondies quant à ses effets notamment sur le
paysage, les sites, la faune, ainsi qu'une évaluation des nuisances. Mobilisant
d'importants moyens financiers, ces projets seraient enfin susceptibles de
susciter une opposition de la part de la population. Dans ces conditions, le
choix des sites relevait bien de la planification directrice cantonale (arrêt
TF 1C_32/2020 précité consid. 2.2).
dd) Selon le Tribunal fédéral,
lorsque la planification directrice est réservée, soit en présence de projets
qui "doivent avoir été prévus dans le plan directeur" en application
de l'art. 8 al. 2 LAT ou d'autres dispositions, il est nécessaire qu'ils soient
inscrits en "coordination réglée" dans ledit plan, conformément à
l'art. 5 al. 2 let. a OAT (arrêt TF 1C_356/2019 précité consid. 3.3). Cette
exigence avait du reste déjà été posée à l'occasion de l'arrêt Schwyberg, qui
avait retenu que la localisation du parc éolien litigieux devait, eu égard à
ses effets importants sur le territoire et l'environnement, être définie dans
le plan directeur cantonal et au bénéfice d'une coordination réglée, laquelle
faisait précisément défaut (arrêt TF 1C_346/2014 précité consid. 2.8).
aaa) A ce stade, il convient de
rappeler que pour structurer le plan directeur cantonal, l'art. 5 al. 2 OAT
impose aux cantons d'indiquer l'état des projets en recourant, pour chacun
d'eux, à l'une des trois catégories mentionnées: "coordination
réglée" (let. a), "coordination en cours" (let. b) ou
"informations préalables" (let. c) (ATF 146 I 36 consid. 2.4).
Ces trois catégories reflètent le stade de coordination du projet concerné et
le fait qu'il s'agit d'un processus évolutif, ce qui n'a toutefois pas d'effet
sur la force obligatoire de cette planification qui demeure identique dans les
trois cas (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 28 ss ad art. 8).
La mention "informations
préalables" fait état des activités ayant des effets sur l'organisation du
territoire qui peuvent avoir des répercussions importantes sur l'utilisation du
sol mais ne sont pas définies de manières suffisamment précise pour qu'une
concertation puisse avoir lieu (al. 5 al. 2 let. c OAT).
La "coordination en
cours" désigne "les activités ayant des effets sur l'organisation du
territoire qui ne sont pas encore coordonnées et les dispositions qu'il
convient de prendre pour parvenir à le faire en temps utile" (art. 5 al. 2
let. b OAT). Ce terme se rapporte aux projets pour lesquels la coordination a
commencé, sans avoir pour autant abouti à une solution concrète. Les
indications correspondantes doivent montrer que tout n'est pas encore défini et
définitif, sans quoi elles relèveraient de la coordination réglée. Les
indications relevant de la coordination en cours octroient en quelque sorte aux
autorités concernées un mandat en matière de procédure: elles précisent ce que
les différents organismes chargés de tâches d'aménagement doivent entreprendre
pour que le projet en question puisse atteindre en temps utile le stade où il
sera possible de statuer à son sujet (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 32 et
33 ad art. 8 LAT).
La qualification de
"coordination réglée" est enfin utilisée lorsque le plan directeur
montre "comment les activités ayant des effets sur l'organisation du
territoire sont coordonnées" (art. 5 al. 2 let. a OAT). La coordination
réglée concerne les projets qui ont – toujours du point de vue des autorités
dont les activités ont des effets sur l'organisation du territoire – fait
l'objet d'un processus de coordination complet. L'étendue et le degré de détail
des mesures de coordination nécessaires peuvent varier en fonction du type de
projet concerné, mais doivent à tout le moins rendre la faisabilité juridique
du projet plausible (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 25 et 30 ad art. 8). De
tels projets sont désormais susceptibles de faire l'objet d'une décision, car
les questions de principe, d'implantation et de dimensionnement ont été
éclaircies du point de vue de la collectivité. Le plan directeur n'a plus qu'à
définir les étapes nécessaires pour engager les procédures législatives ou
administratives requises et pour aboutir à une décision juridiquement
contraignante. Les indications relevant de la coordination réglée octroient en
quelque sorte aux autorités concernées un mandat quant au fond: elles
définissent les contributions concrètes que sont appelés à fournir, en matière
de planification, les différents organismes chargés de tâches d'aménagement (cf.
Tschannen,
op. cit.
, n. 30 s. ad art. 8).
En matière de parc éolien, le Tribunal
fédéral a déjà jugé que la désignation d'un site d'implantation au titre de la
"coordination réglée" présuppose que l'autorité de planification ait
procédé à une pesée globale des intérêts en présence et qu'elle ait examiné les
potentiels sites d'implantation alternatifs. Il ne suffit pas, pour qu'il y ait
coordination réglée, que le plan directeur cite les critères à prendre en
compte lors de la pesée des intérêts. Il faut encore que le plan directeur
montre quels critères ont été appliqués lors du choix du site, et dans quelle
mesure le site retenu remplit ces critères (arrêt TF 1C_346/2014 précité
consid. 2.8).
bbb) Du point de vue procédural et
dans la mesure où il s'agit d'un processus, l'état de la coordination d'un
projet dans le plan directeur cantonal est appelé à évoluer.
De manière générale, le traitement
matériel d’un objet ne peut se poursuivre qu’après que le plan directeur
cantonal a été formellement adopté par l'autorité cantonale compétente et approuvé
par la Confédération dans la mesure où il est conforme à la loi et tient compte
de manière adéquate des tâches de la Confédération et des cantons voisins dont
l'accomplissement à des effets sur l'organisation du territoire (art. 11 al. 1
OAT). Si le plan directeur ne remplit pas ces exigences, le Conseil fédéral ne
l'approuve qu'avec les réserves qui s'imposent. Ce n'est qu'une fois qu'il a
été approuvé par le Conseil fédéral que le plan directeur acquiert force
obligatoire pour les autorités extérieures au canton (art. 11 al. 2 LAT).
Lorsque le plan subit des
modifications, ces dernières constituent soit de simples mises à jour du plan
(concrétisations du contenu du plan dans les limites tracées par ce dernier et
donc non juridiquement déterminantes) pour lesquelles une information de l'ARE
est suffisante (art. 11 al. 3 OAT), soit des adaptations (modifications au
niveau matériel d'éléments obligatoires du plan ou de la stratégie directrice)
qui nécessitent une approbation des autorités fédérales (art. 11 al. 1 et 2
OAT). Les adaptations qui suscitent des oppositions requièrent l’approbation du
Conseil fédéral (voir art. 11 al. 1 OAT), celles qui n’en suscitent aucune,
l’approbation du DETEC (art. 11 al. 2 OAT).
Lorsqu’un grand projet passe au
stade de la coordination réglée, certaines des questions qui se posaient encore
au stade de la coordination en cours sont en général clarifiées. Un tel passage
doit être traité comme une adaptation du plan (modification de la fiche ou de
la mesure du PDCn) – qui nécessite une approbation de la Confédération –, à
moins qu’il consiste uniquement à contrôler des étapes du processus qui ont été
clairement déterminées dans le cadre de la coordination en cours (ATF 146 I 36
consid 2.4; ég. Rapport EspaceSuisse, Le traitement des grands projets
dans les plans directeurs cantonaux au sens de l'art. 8 alinéa 2 LAT, Berne, 21
décembre 2020, p. 41). Dans ce dernier cas, il s'agira d'une mise à jour.
Pour sa part, le Tribunal fédéral
a relevé dans l’arrêt Grimsel que la mise à jour d’un élément en "coordination
en cours" ne saurait suffire pour passer au stade de la "coordination
réglée", si des intérêts de protection et d’utilisation d’importance nationale
s’opposent, parce que les conflits survenant entre des intérêts relevant de la
Confédération doivent être appréciés en concertation avec les services fédéraux
concernés (arrêt 1C_356/2019 précité consid. 3.4).
ee) L'obligation, pour un projet,
d'être prévu dans le plan directeur cantonal ("réserve du plan directeur",
cf. consid. 2b/bb ci-dessus) implique, pour les motifs déjà exposés, qu'il soit
inscrit en "coordination réglée" (cf. consid. 2b/dd ci-dessus). Si
tel est le cas, les autorités concernées peuvent alors passer à sa réalisation,
conformément aux indications de la planification directrice (arrêt CDAP AC.2016.0103,
AC.2016.0105, AC.2016.0106 du 31 octobre 2019 consid. 3b). En revanche, la
conséquence ou la "sanction" de l'absence de "coordination
réglée" pour un tel projet – quelle qu'en soit en réalité la source:
absence de démarches des autorités cantonales ou refus d'approbation des
autorités fédérales – est l'impossibilité d'engager les procédures de
planification et d'autorisation y afférentes (cf. Tschannen,
op. cit.
,
n. 3 ad art. 8
b
LA) puisque, comme déjà mentionné, les plans directeurs
qui ne traitent pas des grands projets sont lacunaires. Ainsi, édicter des
plans d'affectation spécifiques à ces projets sans que ceux-ci n'aient été
ancrés dans le plan directeur contreviendrait à l'obligation d'aménager le
territoire résultant de l'art. 2 LAT (organisation pyramidale de
l'aménagement du territoire ou "Stufenbau) (cf. ATF 137 II 254 consid. 3.3
et références citées; arrêt Schwyberg consid. 2; arrêt CDAP AC.2013.0263
précité consid. 2a; Tschannen,
op. cit.
, n. 28 in fine et n. 47 ad art. 2).
La jurisprudence en vertu de laquelle il est possible, à certaines conditions,
de déroger au plan directeur, ne s'applique au demeurant pas aux projets ayant
des incidences importantes sur le territoire et l'environnement (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 25 ad art. 8 LAT et 30 ad art. 9 LAT).
ff) A l'occasion de deux affaires
distinctes, déjà évoquées ci-dessus, le Tribunal fédéral a appliqué les
principes qui précèdent.
Dans le cas du parc éolien du
Schwyberg – arrêt TF 1C_346/2014 précité, intervenu avant l'entrée en vigueur
de la nouvelle LEne et de l'art. 8
b
LAT le 1
er
janvier 2018 –,
le Tribunal fédéral a examiné le plan directeur fribourgeois. Il a considéré
que si le canton de Fribourg avait identifié les intérêts touchés et arrêté des
critères de sélection, il n’avait pas démontré, de façon motivée et transparente,
que le site du Schwyberg répondait à ces critères, négligeant ainsi la dernière
étape de la pesée des intérêts.
Au moment du jugement, le parc
éolien du Schwyberg disposait certes d'une base dans le plan directeur du
canton de Fribourg. Le Tribunal fédéral a toutefois estimé que cette base était
insuffisante, car elle ne remplissait pas l'exigence voulant que le projet
fasse l'objet d'une coordination réglée au sens de l'article 5 al. 2 let. a OAT
(arrêt TF 1C_346/2014 précité consid. 2.5). Dans le cadre de sa planification
directrice, le canton avait examiné différents sites d'implantation alternatifs
et défini les critères à prendre en compte dans le choix d'un emplacement. Le
plan ne précisait toutefois pas dans quelle mesure le site retenu sur le
Schwyberg répondait à ces critères. L'ARE avait déjà signalé cette lacune au
canton dans le cadre de l'examen préalable de la fiche de coordination
consacrée à l'énergie, mais celui-ci n'y avait pas remédié. En outre, le plan
directeur n'indiquait pas si le canton de Fribourg avait collaboré avec celui
de Berne lors du choix du site. Or, le parc naturel régional du Gantrisch, qui
serait touché par le projet de parc éolien, s'étendait en majeure partie sur
territoire bernois. Les juges du Tribunal fédéral en ont conclu qu'on ne pouvait
dès lors affirmer que le choix du site reposait sur une coordination probante
des activités à incidences spatiales. Le site du Schwyberg ne pouvait dès lors
pas être classé dans la catégorie de ceux en "coordination réglée" au
sens de l'article 5 al. 2 let. a OAT, raison pour laquelle la base dont le
grand projet en question disposait dans le plan directeur ne pouvait être
qualifiée de suffisante (arrêt TF 1C_346/2014 précité consid. 2.8).
Dans l'arrêt Grimsel (arrêt TF 1C_356/2019
précité), le Tribunal fédéral s'est récemment prononcé s'agissant d'une
installation de production d'énergie renouvelable (rehaussement du barrage)
située notamment à l'intérieur du périmètre de l'objet IFP n
o
1507
"Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn-Gebiet (nördlicher Teil)".
Après avoir rappelé sa jurisprudence s'agissant des projets ayant des incidences
importantes sur le territoire, qui doivent avoir été prévus dans le plan
directeur, en particulier l'arrêt Schwyberg (consid. 3.1), le Tribunal fédéral s'est
posé la question de savoir si et dans l'affirmative dans quelle mesure l'art. 8
b
LAT étend la règle de la "réserve du plan directeur"
("Richtplanvorbehalt") de l'art. 8 al. 2 LAT (consid. 3.2). Il a
cependant laissé la question ouverte après avoir constaté que l'installation
litigieuse devait quoi qu'il en soit être prévu dans le plan directeur vu son
incidence sur le territoire et son intérêt national au sens de l'art. 12 LEne
et 8 al. 2 LAT (consid. 3.1 et 3.2).
Or, le Tribunal fédéral rappelle
que pour être tenue pour "prévue dans le plan directeur", au sens de
l'art. 8 al. 2 LAT, une installation doit être approuvée "en coordination
réglée", au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT. Le plan directeur doit
montrer comment des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
sont coordonnées et, à cette fin, il doit contenir des indications relatives à
l'implantation et à l'ampleur de chaque grand projet qui reposent sur une pesée
d'intérêts complète et conforme au niveau de planification. Si une EIE
n'intervient que dans le cadre de la procédure du plan d'affectation, des
explications approfondies doivent être fournies au niveau du plan directeur pour
permettre, d'une part, d'exclure les sites sur lesquels des projets ne devraient
pas être poursuivis en raison de graves conflits avec l'environnement et,
d'autre part, de sélectionner parmi les sites restants celui ou ceux qui s'y
prêtent le mieux. (consid. 3.3). La mention "coordination en cours"
de l'art. 5 al. 2 let. b OAT – attribuée dans le plan directeur bernois au
projet litigieux – s'attache aux activités ayant des effets sur l’organisation
du territoire qui ne sont pas encore coordonnées et les dispositions qu’il
convient de prendre pour parvenir à le faire en temps utile. Cette mention
concerne donc les projets pour lesquels la coordination a commencé, sans avoir
pour autant abouti à une solution concrète (consid. 3.4).
En l'occurrence, le Tribunal
fédéral a relevé que le projet d'élévation de barrage ne bénéficiait pas de la
mention "coordination réglée" dans le plan directeur cantonal bernois
car il manquait en particulier une discussion sur l'intérêt public
contradictoire de protection de la nature et du paysage. Un transfert complet
de la pesée des intérêts vers la procédure qui suit l'intégration au plan
directeur (en l'occurrence une procédure de concession ou celle d'autorisation
qui lui était coordonnée) aurait été contraire à la "raumplanerische
Stufenfolge" (étapes successives de planification, partant de la planification
directrice) (consid. 3.4).
En outre, selon la législation
bernoise, la décision de concession était de la compétence du Grand Conseil,
alors que la décision d'adopter le plan directeur relevait de celle du Conseil-exécutif,
le plan devant encore être approuvée par le Conseil fédéral (art. 11 LAT).
Si le passage de l'indication coordination en cours (Zwischenergebnis) à celle
de coordination réglée (Festsetzungergebnis) est possible sans nouvelle
approbation du Conseil fédéral, tel n'est pas le cas si, comme dans l'affaire
qui lui était soumise, des intérêts fédéraux s'opposent, puisque cela implique
qu'ils soient évalués de concert avec les offices fédéraux concernés (consid.
3.4). S'y ajoutait encore une absence de coordination avec la construction de
la centrale hydroélectrique au Trift, non loin du Grimsel, dont le stade
mentionné dans le plan directeur était "informations préalables" au
sens de l'art. 5 al. 1 let. c OAT au plan directeur (consid. 3.5).
gg) En somme, pour être considérés
comme expressément prévus dans le plan directeur, les projets ayant des
incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent y figurer
comme faisant l'objet d'une coordination réglée, sans quoi les procédures de
planification et d'autorisations y afférentes ne sauraient être engagées (cf.
aussi, Tschannen,
op. cit.
, n. 25 ad art. 8 LAT). Cela présuppose que
des indications fondées soient fournies concernant l’emplacement et l’ampleur
des installations – indications qui doivent reposer sur une pesée d’intérêts
globale, motivée et, partant, transparente, effectuée au niveau adéquat (arrêt
TF 1C_356/2019 précité
consid. 3.3). Il faut, en d’autres termes,
que la coordination spatiale au niveau du plan directeur ait atteint le stade
où les procédures de planification et d’autorisation ayant force obligatoire
pour tout un chacun peuvent être engagées. L’ampleur et le degré de précision
des mesures de coordination nécessaires pourront varier en fonction de la
nature des projets, mais elles devront au minimum en rendre plausible la
faisabilité juridique (cf. Tschannen,
op. cit.
, n. 25 ad art. 8).
De fait, et s'agissant du Grimsel, le Tribunal fédéral a retenu qu'il
contreviendrait à l’ordre séquentiel des décisions d’aménagement de reporter
intégralement la pesée des intérêts en présence à une éventuelle procédure de
concession.
hh) aaa) Dans le canton de Vaud, déjà avant que le
droit fédéral n'impose expressément aux cantons de désigner dans leur plan
directeur les zones se prêtant à l'utilisation d'énergies renouvelables, des
mesures de planification relatives aux parcs éoliens ont été inscrites dans le
PDCn 2008, dans la fiche F51 définissant la stratégie cantonale pour l'énergie
éolienne. En 2008, cette fiche établissait déjà une liste des "Sites
possibles pour l'implantation de parcs éoliens" aux côtés des "Parcs
éoliens en cours de procédure".
La stratégie cantonale pour
l'énergie éolienne définie dans la fiche précitée a été mise en œuvre à partir
de l'automne 2010. Elle a donné lieu à une planification négative
(détermination de zones d'exclusion) et positive (détermination de sites pour
les parcs éoliens). Cette dernière est le résultat d'un appel d'offres lancé
auprès des promoteurs en 2011 dans le cadre duquel 37 projets ont été
communiqués à l'administration cantonale puis soumis à une analyse
multicritères par le COPEOL, conformément à une directive cantonale du 20 avril
2011 (dont la version actuelle 3.3 date de juillet 2013; cf. infra, in fiche
F51; son titre exact est "Directives cantonales pour l'installation
d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres"). Ces critères étaient
les suivants: potentiel énergétique; paysage; impact environnemental;
interférence avec les radars; possibilité du raccordement au réseau;
acceptation locale; localisation en relation avec les zones et secteurs
d'exclusion définis dans la fiche F51; impact sur la patrimoine; état
d'avancement du projet. Finalement, 19 projets ont été retenus (soit
environ 150 éoliennes), dont quatre "sous conditions" et un
"sous réserve" (sur ce point, cf. "Démarche de sélection des
sites éoliens dans le canton de Vaud, notice explicative relative au projet de
parc éolien Eoljoux, février 2019, pièce 116). On constate ainsi que,
s'agissant des parcs éoliens, le Canton de Vaud a procédé à une planification
positive dans le cadre du plan directeur cantonal, respectant par conséquent
les exigences posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral pour les grands
projets à incidence spatiale.
bbb) S'agissant du site Eoljoux,
il résulte des pièces du dossier (notamment du document "Démarche de
sélection des sites éoliens dans le Canton de Vaud, notice explicative relative
au projet de parc éolien Eoljoux, février 2019, pièce 116 du dossier) qu'il
n'était pas mentionné dans le PDCn 2008. Sur la base du résultat de
l'analyse multicritères mise en œuvre par le
COPEOL
en 2011, le site a fait partie des 19 projets finalement retenus par le Conseil
d'Etat.
Le rapport de l'ARE du 20 octobre 2011 relatif à la
1
ère
adaptation (disponible, à l'instar des décisions du DETEC et
des rapports d'examen de l'ARE concernant le PDCn, à la page Internet: https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-ame
nagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html)
indique que depuis le 10 mars 2010, il incombait aux autorités cantonales,
d'entente avec les autorités fédérales, de solliciter une modification de l'IFP
– dans lequel serait implanté le parc Eoljoux – sur la base d'un projet
incluant des mesures de protection, de compensation et d'information, ce
qu'elle n'avaient cependant pas effectué à la date du rapport. Le rapport
souligne également l'avis négatif déjà exprimé à cette époque par la CFNP
concernant le projet Eoljoux, en raison de la nécessaire modification du périmètre
de l'IFP n
o
1022. Dans son rapport, l'ARE a encore estimé que la
mesure F51 nécessitait des ajustements et a demandé en particulier que les
sites propices à l'implantation d'éoliennes soient définis de manière plus
précise, suite à une pesée globale des intérêts. La 1
ère
adaptation
a été approuvée par le DETEC le 14 juillet 2011 et le 3 novembre 2011.
ccc) Dans la 2
ème
adaptation du PDCn, le
site Eoljoux figurait avec la mention "Coordination en cours – Sous
réserve d'une décision du Conseil fédéral portant sur le périmètre IFP". La
nouvelle fiche F51 a été mise en vigueur par le Conseil d'Etat le 15 juin 2012
(2
ème
adaptation). Par ailleurs, dans le cadre de l'adaptation 2
bis
– qui portait sur la seule mesure F51 complétée le 15 juin 2013 et qui n'a pas
fait l'objet d'un examen préalable ni d'une demande d'approbation de la
Confédération – la mention du parc Eoljoux est devenue la suivante: "Site
intégré sous réserve d'une décision du Conseil fédéral portant sur le périmètre
de l'IFP". Enfin, la 3
ème
adaptation du PDCn, adoptée par le
Grand Conseil le 25 mars 2014 (cf. art. 1 du décret du 25 mars 2014 portant
adoption de la 3
ème
adaptation du Plan directeur cantonal, BLV
701.412.3), a encore amendé la fiche F51 sans toutefois apporter de
modification à la mention précitée relative au parc Eoljoux.
Ces adaptations ont été approuvées
dans leur ensemble par le DETEC le 30 novembre 2015, avec certaines
réserves concernant quatre parcs éoliens (trois retenus sous conditions et le parc
Eoljoux pour lequel l'approbation était formellement suspendue jusqu'à la
décision du Conseil fédéral sur la modification de l'IFP; cf. rapport de l'ARE,
notamment p. 26 ss ad mesure 51). L'ARE s'exprimait comme suit dans son rapport
d'examen du 18 novembre 2015, qui a servi de base à la décision
d'approbation du DETEC, s'agissant des ressources énergétiques et en
particulier de l'énergie éolienne:
"[…]
La
concrétisation des différentes stratégies énoncées dans la fiche devra se faire
par la planification et la construction d'installations, dont certaines auront
un impact important sur le territoire et l'environnement ou nécessiteront une
coordination régionale voire cantonale. Dès lors, conformément à l'art. 8 al. 2
LAT, ces installations devraient être intégrées dans le PDCn Vaud en les
décrivant (nécessité, justification de la localisation, conflits/coordination
avec d'autres utilisations du sol, pondération des intérêts, etc.) et en
localisant les territoires ou sites propices à la production d'énergie sur la
carte(ou pour le moins en énonçant des critères précis de localisation). Il
convient de plus de distinguer l'état de coordination des différentes
stratégies de celui des installations concrètes. [p. 26]
[…]
Remarques
spécifiques sur les parcs éoliens
La
documentation cantonale distingue trois catégories de parcs éoliens intégrés ou
retenus dans le PDCn Vaud. Cette systématique est reprise dans le présent
chapitre en formalisant un transfert de trois parcs de la première à la troisième
catégorie. Hormis le site
n
o
19 Eoljoux, tous les sites sont approuvés en coordination réglée et peuvent
faire l'objet des procédures de planification ultérieures à la planification
directrice qui précèdent la réalisation effective des installations éoliennes.
[p. 29]
[…]
·
Parc éolien intégré sous
réserve d'une modification par le Conseil fédéral portant sur le périmètre IFP
Le site
n
o
19 Eoljoux
a été approuvé dans le cadre de la 1
ère
adaptation
du PDCn Vaud en coordination en cours comme « Secteur d'investigation sous
réserve d'une décision du Conseil fédéral sur le périmètre de l'IFP ». Le
canton de Vaud a demandé officiellement en 2013 la modification du périmètre de
l'objet 1022 IFP. La modification du périmètre d'un objet IFP constitue
formellement une révision de l'OIFP (RS 451.11). Celle-ci s'effectue selon les
modalités prévues par la loi fédérale sur la procédure de consultation (LCo; RS
172.061). Le canton doit transmettre à I'OFEV les informations nécessaires au
rapport explicatif. Par conséquent, la Confédération suspend la procédure
d'approbation de ce site et se prononcera à son sujet simultanément à la
décision de modification par le Conseil fédéral. Le contenu du PDCn Vaud
relatif au site n
o
19 ne doit de ce fait pas être adapté avant la
décision du Conseil fédéral.
Lors
de la planification ultérieure à la planification directrice, il conviendra de
considérer les aires de répartition actuelles du Grand Tétras en principe comme
des territoires à exclure pour la production d'énergie éolienne. [p. 30]
[…]
Mandats
pour la suite de la planification
[…]
Le
canton tiendra compte des aires de répartition actuelles du Grand Tétras dans
le cadre de la procédure de planification d'affectation des installations de
production d'énergie éolienne.
Le
canton s'assurera lors de la planification d'affectation des parcs éoliens que
les objets ISOS sont pris en compte. [p. 31]"
Dans sa décision du 30 novembre
2015, le DETEC s'est exprimé comme suit:
" 1.
Sur la base du rapport d’examen du 18 novembre 2015 de l’Office fédéral du
développement territorial sont approuvés les éléments contenus dans les
deuxième et troisième adaptations du plan directeur cantonal vaudois, avec les
réserves selon points 2 à 7 ci-dessous.
[…]
3.
Mesure F51 – L’approbation du site n
o
19 Eoljoux est suspendue
jusqu’à la décision du Conseil fédéral sur la modification du périmètre 1022 de
l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance
nationale.
[…]
10.
Dans le cadre du développement de son plan directeur cantonal, le canton est
invité à revoir sa façon de traiter les projets concrets dans le dossier du
plan directeur conformément à l’art. 8, al. 2 LAT et leur appliquer les
catégories de coordination prévues à l’art. 5 de l’ordonnance du 28 juin 2000
sur l’aménagement territorial (OAT; RS 700.1).
11.
Dans le cadre de la planification ultérieure à la planification directrice et
de la réalisation des différents parcs éoliens, le canton veillera à ce que
soient intégrées et prises en compte les contraintes et conditions énoncées par
les différents services fédéraux.
[…]"
ddd) Une 4
ème
adaptation
du PDCn a été mise en œuvre, principalement en vue d'intégrer les nouvelles
exigences de la LAT entrées en vigueur le 1
er
mai 2014, en
particulier en matière d'urbanisation. La mesure F51 n'a en tant que telle pas
été modifiée, mais deux sites éoliens ont été retirés de la carte de synthèse (Daillens/Oulens
et Cronay) et deux autres ont été introduits (Restauroute-Bavois et Essertines-sur-Rolle).
Cette 4
ème
adaptation a
été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018. Il ressort du rapport d'examen de l'ARE du 16
janvier 2018, sur la base duquel le Conseil fédéral s'est prononcé, que les
éléments du PDCn déjà approuvés auparavant ne sont pas remis en question (cf.
rapport d'examen du 16 janvier 2018 relatif à la 4
ème
adaptation du
PDCn, p. 30 ss). Dans son rapport, l'ARE indique notamment:
"4.22
F51 – Ressources énergétiques et consommation rationnelle de l'énergie
La
modification de la 4
e
adaptation relative à la mesure F51 ne
concerne que la carte de synthèse et la vignette insérée dans la mesure. Deux
sites éoliens ont ainsi été abandonnés, les sites n
o
7
Daillens/Oulens et n
o
38 Cronay, alors que deux nouveaux sites sont
introduits: n
o
30 Restauroute - Bavois, en tant que « Parc
éolien intégré dans la planification cantonale » et n
o
4 Essertines-sur-Rolle,
en tant que « Parc éolien retenu sous condition(s) ». En particulier,
l'approbation du site n
o
19 Eoljoux par la Confédération demeure
suspendue, conformément à la décision d'approbation du DETEC du 30 novembre
2015 sur les 2
e
et 3
e
adaptations du PDCn Vaud. [p. 30]"
L'adaptation 4
bis
du
PDCn, adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le
DETEC le 20 décembre 2019, n'a pas concerné la fiche F51.
eee) Dans sa teneur actuelle, la
fiche F51 dédiée aux "Ressources énergétiques et consommation rationnelle
de l'énergie "prévoit en particulier que "[l]e canton […] promeut le
recours aux énergies renouvelables et indigènes" et que "[l]es sites
d’exploitation sont localisés de manière à optimiser la production énergétique
tout en minimisant l’impact sur l’homme, l’environnement et le paysage", le
PDCn décrit dans les termes suivants la "[s]tratégie cantonale pour l'énergie
éolienne" (fiche F51):
"La
stratégie cantonale prévoit le développement des éoliennes aux endroits les
plus propices en évitant leur dispersion sur le territoire. L'objectif de
développement de l'énergie éolienne, d’au moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de
12 à 25% de la consommation d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5% de la
consommation finale d’énergie 2008), doit être atteint en préservant les sites
protégés au niveau national et international et sur la base de principes
d'implantation permettant d'optimiser la production électrique tout en
minimisant l'impact sur l'homme, la nature et le paysage. La concentration sur
un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage
du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des
installations nécessaires à la construction et à l'exploitation.
La
procédure définie pour l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:
- Les
parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur du
mât et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet
d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);
- Les
éoliennes isolées dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres font
l'objet d'une directive du département en charge de l'aménagement du territoire
validée par le Conseil d'Etat sur la base de la planification définie dans le
Plan directeur cantonal.
Les
parcs éoliens de machines dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne
sont pas admis.
Parcs
éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à
30 mètres
A
l'échelle régionale
, le plan directeur cantonal définit des
secteurs
d'exclusion
, au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place.
Ces secteurs accordent la priorité à d'autres stratégies cantonales, notamment
d'urbanisation aux abords des centres cantonaux, de valorisation du paysage et
du patrimoine naturel en ménageant d'une part des échappées sur les rives des
grands lacs et en préservant d'autre part des éléments paysagers et naturels
d'importance nationale.
A
l'échelle locale
, le plan directeur cantonal définit des
zones
d'exclusion
, soit les inventaires contraignants et d'alerte décrits par la
mesure E11. A noter que l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS)
n'est pas considéré comme justifiant systématiquement l'exclusion, de même que
les zones de protection des eaux. Ces éléments peuvent impliquer la prise en
compte de mesures particulières.
Pour
être
intégrés dans la planification cantonale
, les parcs doivent
répondre à une procédure d’identification des sites conduite, à des dates
données, par un Comité de pilotage interservice (COPEOL). La périodicité de
cette démarche est dictée par le degré d’atteinte des cibles énergétiques
cantonales et la réalisation effective ou non des projets déjà intégrés dans la
planification.
L'identification
d'un site pour un projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation
basée sur une série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment
énergétiques, environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces
critères font l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale
pour l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur la
base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les
services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de
réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur
cantonal au titre de site potentiel d’implantation.
Les
parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec les systèmes civils et
militaires de communication, de navigation et de surveillance aérienne, ainsi
qu'avec les radars météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu
sous condition(s)
. Les parcs dont
la compatibilité reste à vérifier avec l’Inventaire fédéral des paysages, sites
et monuments naturels d’importance nationale (IFP) sont indiqués dans la
catégorie
Site intégré sous réserve de coordination relative à l’IFP
.
Une
fois cette étape franchie, une demande d’
affectation du sol
comme zone
de production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a
LATC) peut être engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur
les critères à respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième
étape figurent également dans la Directive cantonale susmentionnée."
Ce texte est accompagné d'une
carte du canton (carte de synthèse), où sont notamment figurés les sites
éoliens intégrés à la planification cantonale, ainsi que des secteurs ou zones
d'exclusion au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Cette
carte peut être consultée, à une autre échelle, sur le guichet cartographique
cantonal (
www.geo.vd.ch
,
"énergie", "cadastre des sites adaptés à l'énergie
éolienne"). Le parc éolien Eoljoux figure sur la carte comme "site
éolien intégré sous réserve de coordination relative à l'IFP".
fff) En tant que planification
positive, la mesure F51 du PDCn ne se limite pas à indiquer les zones
favorables à l'exploitation de l'énergie éolienne puisqu'elle comporte une
carte identifiant des sites précis en fonction d'une première évaluation basée
notamment sur des critères énergétiques. Une telle planification, au niveau du
PDCn, a été voulue par les autorités cantonales et également par les autorités
fédérales chargées de l'aménagement du territoire, comme cela ressort du
Rapport d'examen de l'ARE sur les 2
ème
et 3
ème
adaptations du PDCn. La procédure d'évaluation des projets de parc éolien, avec
une analyse multicritères selon la directive cantonale et une sélection de 19
sites dont celui d'Eoljoux, a été validée lors de l'adoption puis de
l'approbation de ces adaptations du PDCn, cette directive étant considérée
comme une partie intégrante du dossier du plan directeur (cf. Rapport d'examen
de 2015 de l'ARE, p. 27). Concrètement, c'est ainsi que les autorités
compétentes ont appliqué les normes du droit fédéral exigeant que les sites des
parcs éoliens soient désignés dans le plan directeur, ce qui est expressément
prévu depuis le 1
er
janvier 2018 par les art. 8
b
LAT et 10
al. 1 LEne. Auparavant, cette exigence découlait depuis le 1
er
mai
2014 de la règle générale de l'art. 8 al. 2 LAT ("les projets qui ont des
incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été
prévus dans le plan directeur", dont toutes les parties admettent que le
parc Eoljoux litigieux fait partie), et même déjà auparavant de la
jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 137 II 254; arrêts TF 1C_356/2019 et
1C_346/2014 précité consid. 2.8).
c) aa) En l'espèce, il n'y a pas
de motif de remettre en cause le contenu du PDCn, ni le processus d'évaluation
et de sélection des sites tels que rappelés ci-dessus. En revanche convient-il
d'examiner s'il était loisible aux autorités cantonales et communales d'entamer
les procédures de planification au sens des art. 14 ss. LAT et d'autorisation
du parc Eoljoux.
En l'occurrence, le projet Eoljoux
consiste en la réalisation d'un parc éolien de sept éoliennes compris dans le
périmètre de l'objet IFP n
o
1022 et qui impliquera notamment des
défrichements définitifs de 43'556 m
2
et temporaires de 6'905 m
2
.
Il s'agit enfin d'un projet qui dépasse le cadre local ou régional, mais revêt
un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne eu égard à la production
énergétique attendue de 55 GWh/an (art. 9 al. 2 OEne). Il n'est pas
contesté que ce projet aura des incidences importantes et durables sur le
territoire et l'environnement, ce qui impose son intégration dans le PDCn (art.
8 al. 2 et art. 8
b
LAT; art. 10 al. 1 LEne), conformément à la
jurisprudence constante du Tribunal fédéral concernant les parcs éoliens.
bb) aaa) Or, sur la base de la
jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. consid. 2b/dd ci-dessus), le
respect de la réserve du plan directeur impose que le projet soit au bénéfice
d'une "
coordination réglée
" au sens de l'art. 5 al. 2 let. a
OAT.
D'emblée, on relèvera que contrairement
au mandat confié par l'ARE aux autorités cantonales dans son rapport d'examen
du 18 novembre 2015 relatif aux 2
ème
et 3
ème
adaptations
du PDCn, la fiche F51 – pourtant modifiée depuis lors – ne donne pas
d'informations sur le stade de coordination des projets concrets et la
coordination de chacun d'eux, singulièrement du parc Eoljoux.
Cela étant, si le parc éolien Eoljoux
a été intégré à la planification cantonale suite à la procédure de sélection et
à l'analyse multicritères du COPEOL, cette mesure n'a pas été approuvée sans
réserve par les autorités fédérales, à l'inverse d'autres parcs éoliens sur le
territoire cantonal et qui font l'objet d'une procédure d'affectation (Eoljorat
Sud, Bel Coster, Mollendruz, Sur Grati et Sainte-Croix). Au contraire, il
résulte du dossier que le projet Eoljoux n'a jamais atteint le stade de la "coordination
réglée" mais qu'il demeure à ce jour au stade de la "coordination en
cours" (art. 5 al. 2 let. b OAT). En effet, dans sa décision du 3 novembre
2011 concernant la 1
ère
adaptation du PDCn, le DETEC a approuvé les
secteurs d'investigation représentés en brun sur la carte de la fiche F51
"comme 'Coordination en cours' (au lieu de 'Coordination réglée' [telle
que sollicitée par les autorités cantonales, cf. rapport d'examen du 20 octobre
2011 relatif à la 1
ère
adaptation du PDCn, p. 11])." Dans
sa décision du 30 novembre 2015 relative aux 2
ème
et 3
ème
adaptations du PDCn, le DETEC a cette fois expressément rappelé que le projet
Eoljoux était au stade de la "coordination en cours" et a
formellement "suspendu" la procédure y relative "jusqu'à la
décision du Conseil fédéral sur la modification du périmètre 1022 de l'[IFP]"
(suspension du reste rappelée à l'occasion de la 4
ème
adaptation du
PDCn; cf. rapport d'examen de l'ARE du 16 janvier 2018 relatif à la 4
ème
adaptation, p. 30). Par la suite, l
e canton a abandonné le
projet de modification de l'IFP et demandé à l'ARE de lever la suspension et
d'approuver le site en coordination réglée, ce que l'ARE a refusé.
Il
est en outre désormais acquis que la modification de l'IFP est exclue, comme
l'ont confirmé les représentants de l'OFEV lors de l'audience du 28 novembre
2019 (procès-verbal d'audience, p. 3).
Il en résulte que la procédure
relative au parc Eoljoux demeure, en l'état, au stade de la "coordination en
cours", la procédure y relative étant de surcroît toujours formellement
supendue. Or, le passage au stade de la "coordination réglée" ne
constitue pas une
simple formalité, car le plan directeur a, en
tant qu’instrument de coordination des projets ayant des incidences importantes
sur le territoire et l’environnement, un rôle primordial à jouer (arrêt TF 1C_356/2019
précité consid. 7). Cela vaut en particulier dans les cas où, comme en
l'espèce, il existe un conflit entre des intérêts fédéraux, de sorte que le
passage au stade de la "coordination réglée" implique une pesée des
intérêts en concertation avec les services fédéraux concernés et, partant, une adaptation
– et non une mise à jour – du PDCn, soumise à l'approbation des autorités
fédérales (art. 11 LAT)
(arrêt 1C_356/2019 précité consid. 3.4).
Aussi longtemps que
cette exigence n'est pas remplie
, il n'est pas possible d'approuver un
plan partiel d'affectation relatif au projet Eoljoux (cf. arrêts TF 1C_356/2019
précité consid. 3.4, 1C_5/2017 du 22 juin 2018 consid 3.2 et 1C_346/2014 précité
consid. 2.4). Sauf à violer la réserve du plan directeur, le DTE ne pouvait
approuver le PPA Eoljoux le 23 mai 2016, puisque cette planification n'était
pas conforme au PDCn, le projet n'ayant pas été approuvé en "coordination
réglée" par le Conseil fédéral (art. 26 al. 2 LAT).
bbb) A lui seul, ce constat
justifie l'admission des recours, sans qu'il soit nécessaire pour le tribunal
d'examiner si le projet pouvait ou devait être inscrit en "coordination
réglée". Cela étant, il convient de souligner que contrairement à ce que soutient
le DTE, le refus des autorités fédérales d'approuver le projet en
"coordination réglée" ne repose pas sur un "avis sommaire
négatif injustifié" de l'OFEV.
D'une part, l
a question de
l'inscription en "coordination réglée" dans le PDCn a fait l'objet
d'un examen par les offices fédéraux concernés (via le Guichet unique Energie
éolienne, qui est rattaché à l'OFEN). L'OFEN, l'ARE et l'OFEV sont arrivés à la
conclusion que, en raison des atteintes à la population de Grand Tétras et
après avoir pondéré les intérêts en présence, il convenait de renoncer à mettre
le parc éolien Eoljoux en "coordination réglée". L'ARE a même recommandé
au canton, par lettre du 29 septembre 2017, de renoncer à sa demande
d'adaptation du plan directeur à cet égard, voire même de le supprimer du PDCn
(pièce n
o
9 OFEV), refus avalisé par l'OFEN le 3 octobre 2017
qui recommandait  également la suppression du projet dans le plan directeur
(pièce n
o
10 OFEV).
Pour sa part, l'OFEV s'est également prononcé
négativement, le 12 octobre 2016, en raison des graves incidences du projet sur
les espèces protégées en particulier le Grand Tétras. Sur la base de nouveaux
documents fournis par les autorités cantonales en vue de la délivrance d'une
autorisation de défricher, l'OFEV a réitéré ses avis négatifs en date des 21
novembre 2017 et 2 juillet 2018.
Enfin, les atteintes sévères au
paysage et au Grand Tétras ont également été relevées par la CFNP qui s'est
prononcée négativement sur le projet dans le cadre de la
1
ère
adaptation du PDCn en 2011 puis, de manière circonstanciée, dans son expertise
du 15 juillet 2016. On rappellera d'ailleurs à ce stade que, dans
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, lorsqu'un projet porte
atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral, l'expertise de la CFNP
est indispensable et indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle
manière il doit être ménagé (art. 7 al. 2 LPN). Cette obligation garantit
l'intervention d'un organe spécialisé indépendant pour l'appréciation d'un
projet en regard de la protection de la nature et du paysage et il n'est
possible de s'écarter de son avis que pour des motifs fondés, même si
l'autorité de décision a un pouvoir de libre appréciation des preuves (ATF 127
II 273 consid. 4b et les références). Dès lors, l'expertise du 15 juillet 2016
revêt un grand poids et s'avère complète: elle contient un examen de la
situation de fait, se fonde sur les pièces principales du dossier, ainsi que
sur une visite des lieux et expose de manière concrète pourquoi et de quelle
manière les objets litigieux sont à conserver intacts. Les autorités intimées
ne relèvent aucune erreur, lacune, ou contradiction dans le document, ni ne
mentionnent de raison convaincante allant à l'encontre de l'avis exprimé par la
CFNP qui s'est prononcée de manière suffisante sur la nécessité́ de
préserver le site. Au regard de cette chronologie, la position des autorités
fédérales a ainsi été exprimée avec constance et cohérence tout au long du
projet.
D'autre part, les motifs de
protection de la nature et du paysage invoqués par les autorités fédérales ne
constituent pas des éléments "anecdotiques" ou de détail.
Il résulte en effet du dossier de
la cause que le parc Eoljoux sera situé dans le site IFP n
o
1022 qui
existe depuis 1998 et mérite d'être spécialement conservé intact ou en tout cas
d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). Selon la fiche d'inventaire
y relative, la valeur du site provient des multiples éléments paysagers
principaux qui s'y trouvent (forêt de résineux, pâturages boisés, lacs de Joux
et Brenet, rivière de l'Orbe, forêt du Risoux au nord, etc.). La grande diversité
des biotopes formés par ces différents éléments hébergent par ailleurs une faune
très riche, dont en particulier le Grand Tétras (espèce protégée). Toujours
selon la fiche d'inventaire, l'importance nationale de ce site résulte tant de
ses éléments paysagers uniques que des nombreuses espèces auxquelles il fournit
un habitat (cf. ch. 1 de la fiche d'inventaire n
o
1022). Sur
cette base, 15 objectifs de protection ont été listés dans la fiche
d'inventaire afin d'assurer la conservation du site.
Dès l'intégration du parc Eoljoux
dans le PDCn "sous réserve de coordination relative à l'IFP", les
autorités fédérales ont souligné l'importance des paysages de l'IFP n
o
1022
et la nécessité de protéger ce site. C'est ainsi qu'à l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn en 2011, la CFNP s'est prononcée négativement sur le projet
en raison de son implantation dans un site de l'IFP, soulignant que sa modification
mettrait fortement en cause les principes mêmes de l'IFP et l'objectif de
protection poursuivi par cet instrument. Dans le cadre de la procédure de
modification de l'objet n
o
1022 de l'IFP initiée par le canton
de Vaud, cette même commission a procédé à une évaluation du projet Eoljoux à
la demande des autorités cantonales et de l'OFEV. Dans son expertise du 15
juillet 2016, elle a une nouvelle fois rendu un préavis négatif en raison des
atteintes que porterait le projet au site IFP. Rappelant que "[l]a
terrasse des Grands Plats de Vent et de Bise a […] une beauté paysagère
particulière", elle a relevé que le parc éolien porterait fortement
atteinte aux objectifs de protection, en particulier à ceux visant à conserver
intact le paysage culturel agro-sylvo-pastoral traditionnel, à conserver intact
le caractère naturel, la qualité paysagère, l'étendue et la continuité du paysage
et à conserver intacte la silhouette des deux massifs à l'ouest et à l'est de
la Vallée de Joux. S'agissant de l'aspect écologique, elle a conclu qu'une
atteinte sévère au Grand Tétras et à d'autres oiseaux ne pouvait être exclue
dans la mesure où le descriptif du site protégé mentionne que les territoires
forestiers au sud et au nord de la vallée de Joux forment la zone à Grand
Tétras la plus significative du Jura et une des plus importantes de Suisse et
que les forêts de l'IFP constituent sur une grande surface un habitat adapté
pour le Grand Tétras et sont également d'importantes zones de nidification
d'autres espèces comme la Bécasse des bois, espèce classée comme vulnérable sur
la liste rouge. Dès lors, le projet contreviendrait aux objectifs de protection,
notamment ceux visant à conserver intacts les pâturages boisés comme milieux
naturels dignes de protection étendus et connectés, avec leurs espèces animales
et végétales spécifiques protégées et rares, ainsi que ceux tendant à la
conservation de la zone en tant qu'habitat privilégié pour les mammifères et
les oiseaux sauvages et à y conserver la tranquillité. La CFNP a du reste
relevé que la modification de l'IFP ne modifierait pas véritablement les
constats qui précèdent. Par conséquent, la commission a demandé au canton de
renoncer purement et simplement au projet Eoljoux (cf. conclusions de
l'expertise de la CFNP du 15 juillet 2016, p. 13). Selon le Plan d'action Grand
Tétras Suisse, la région du projet est caractérisée comme habitat très
favorable pour le Grand Tétras. Or, comme le souligne l'OFEV dans son recours,
les installations éoliennes seront situées à une distance de 800 à 1'000 m des
surfaces occupées par l'espèce, respectivement d'importantes places de parade.
Au demeurant, le rapport Maumary 2018 a confirmé, sur la base de relevés
effectués en 2017 et 2018, la présence d'une population de Grand Tétras habitant
en permanence le grand massif forestier situé immédiatement au sud-est des
installations éoliennes, la qualité idéale des habitats et l'existence de
places de parade, ce qui corrobore par des observations actuelles le statut
d'habitat de première importance ("sanctuaire") au sens du Plan
d'action Grand Tétras Suisse, tandis que les hêtraies-sapinières pentues de la
Côte du Carre et de la Côte de la Burtignière ne sont pas fréquentées par le
Grand Tétras, qui ne s'aventure pas non plus sur le pâturage ouvert des Grands
Plats. Cela atteste de l'utilisation effective des zones de première importance
(P1) figurées dans la carte du dossier du plan d'action Grand Tétras Suisse comme
habitat de reproduction, de nourrissage, de repos, etc. Quant à l'étude cantonale
2016, elle souligne que l’espèce ne pourra survivre à long terme que si tous
ses habitats importants sont préservés de dérangements supplémentaires et de
nouvelles infrastructures. De même relève-t-elle que les populations de Grands
Tétras du Jura occidental ne pourront se maintenir que si toute la région
située au sud-ouest du col du Mollendruz reste ou redevient habitable pour
cette espèce sensible aux dérangements, ce qui signifie que la construction de
nouvelles infrastructures et de routes d’accès est très problématique. La
survie des quelques populations isolées au nord-est du col du Mollendruz en
dépend également. L'étude prédit en outre que le site Eoljoux serait le parc
éolien présentant le plus de risques de collision pour les Grand Tétras et indique
enfin que compensation est très difficile et même impossible pour certains
sites, en particulier si des places de parade traditionnelles sont touchées, et
en ce qui concerne des collisions.
Pour sa part, le tribunal a constaté,
lors de l'inspection locale, que la zone d'implantation des éoliennes est
particulièrement caractéristique de l'objet de l'IFP et qu'il existe donc bien un
risque d'atteinte au paysage. C'est au reste le seul projet éolien cantonal
situé dans un périmètre et au sein d'un paysage protégé de l'IFP, ce qui le
distingue notamment des autres projets dont le tribunal a eu à connaître et
jugés aptes à accueillir des éoliennes nonobstant l'atteinte causée aux
paysages ou aux sites concernés. Le projet se distingue également en ce qu'il
est situé dans le secteur des Grands plats de Bise et de Vent (et plus
généralement dans les forêts du site IFP n
o
1022) où il y a
plusieurs habitats de Grand Tétras, ainsi que la présence effective d'une
population stable démontrant que les conditions d'habitat y sont optimales pour
l'espèce, avec une densité de population également optimale. Ainsi le projet
s'insère-t-il dans une zone d'habitat centrale de l'espèce, contrairement aux
autres projets éoliens du canton. Celui de Sainte-Croix ne se situe pas dans la
zone contenant les habitats les plus intéressants pour le Grand Tétras et ne se
trouve pas dans une "zone centrale" de cette espèce (AC.2018.0208
précité consid. 6 b/bb). Le parc du Mollendruz n'est pas situé à proximité
d'une zone de première importance, occupée par l'espèce (AC.2018.0311 précité
consid. 11f.). Quant au parc de "Sur Grati" il n'abrite pas de
population de Grands Tétras (AC.2016.0103 précité consid. 8d). Au vu du
dossier, la réalisation du projet à proximité d'habitats P1 et P2 du Grand
Tétras du plan d'action national s'avère, au regard de ce qui précède et selon
les modèles mis en œuvre dans le plan d'action pour protéger ou éviter la perte
d'habitats du Grand Tétras, susceptible de leur causer une atteinte.
Les autorités intimées soutiennent certes que
l'impact potentiel sur le Grand Tétras est surévalué par l'OFEV et qu'il n'a
pas été tenu compte des mesures de compensation proposées. Il n'en demeure pas
moins que la réalisation du projet Eoljoux causerait des atteintes ou, à tout
le moins, présenterait un risque d'atteintes au paysage et aux biotopes du
Grand Tétras, à savoir des intérêts fédéraux. Dans ces conditions, on ne
saurait faire grief aux autorités fédérales d'avoir refusé l'approbation en
"coordination réglée" du parc éolien Eoljoux, sans qu'il soit
nécessaire de déterminer si les atteintes sont effectivement susceptibles de se
concrétiser. De même n'est-il pas nécessaire de déterminer si les mesures de reconstitution
ou de remplacement envisagées sont de nature à y remédier, ni de statuer sur la
pertinence des modèles utilisés. Peu importe également que le site du parc
éolien ne représente qu'une petite partie de l'IFP qui s'étend sur plus de
26'000 ha: comme déjà évoqué, la terrasse des Grands Plats de Vent et de Bise offre
la majorité des éléments justifiant de l’importance nationale de l'IFP et se
situe au cœur d'un continuum paysager qui ne s'arrête pas à la frontière
nationale. Au vrai, les vives controverses qui opposent les parties sur ces
questions démontrent qu'il était nécessaire de procéder à une pesée des
intérêts, de concert avec les autorités fédérales, dans le cadre d'une
adaptation du PDCn – processus dont les autorités cantonales avaient, seules,
l'initiative – et non dans la procédure d'approbation du PPA.
ccc) Le tribunal relève encore que
les considérations qui précèdent – au sujet d'éléments objectifs démontrant que
l'implantation du parc éolien dans le site IFP constituait un motif d'exclure
la réalisation du PPA – n'empêcheraient cependant pas les autorités cantonales
(en modifiant le PDCn afin que le projet soit inscrit en "coordination
réglée" et en approuvant un nouveau PPA) et fédérales (par l'approbation
de la modification du PDCn et en avalisant les autorisations de défricher) de
procéder à une nouvelle pesée des intérêts, si le projet Eoljoux est maintenu,
si sa place dans le PDCn est garantie et si le DTE est à nouveau amené à
statuer (de manière définitive et coordonnée, cf. consid. 3 ci-dessous) sur
l'approbation d'un PPA. Dans ces conditions en effet, il s'agirait alors
d'évaluer si l'intérêt national à l'utilisation de l'énergie éolienne l'emporte
sur la préservation du site IFP. Cette pesée des intérêts ne peut toutefois pas
intervenir aujourd'hui, dès lors que les éléments manquants de la planification
ne peuvent être créés dans le cadre de la procédure judiciaire.
ddd) En définitive, dès lors que
la coordination est toujours "en cours", le parc Eoljoux ne dispose pas
d'une base suffisante dans le PDCn, contrairement à ce qu'impose l'art. 8 al. 2
LAT. Sauf à violer le principe de l'organisation pyramidale de l'aménagement du
territoire ("Stufenbau") et de la planification par étapes
successives ("raumplanerische Stufenfolge") découlant du droit
fédéral, les autorités cantonales et communales ne pouvaient engager les
procédures de planification et d'autorisation y afférentes ni,
a fortiori
,
les mener à leur terme. Ce motif commande l'admission des recours et
l'annulation du plan partiel d'affectation, ce qui entraîne également
l'annulation des autres décisions qui en dépendent, savoir l'autorisation de
défricher de la DGE et la décision d'approbation du projet d'aménagement des
accès et le transfert partiel de la route existante au domaine public du DIRH.
eee) Au sujet de l'autorisation de
défricher, le tribunal relève encore, à toutes fins utiles, qu'elle suppose un
intérêt prépondérant, primant l'intérêt à la conservation de la forêt (article
5 al. 2 LFo). Une des conditions nécessaires à remplir pour l'obtention d'une
dérogation à l'interdiction de défricher est que les conditions de l'ouvrage
satisfassent, du point de vue matériel, les conditions posées par l'aménagement
du territoire (art. 5 al. 2 let. b LFo). Or, tel n'est pas le cas aussi
longtemps que le site Eoljoux ne figure pas en "coordination réglée"
dans le plan directeur, (voir arrêts TF 1C_5/2017 précité consid. 3.2 du
22 juin 2018 et 1C_346/2014 précité consid. 2.4). Pour ce motif également,
l'autorisation de défricher ne pouvait pas être délivrée, comme le soutient à
raison l'OFEV. Ce constat aurait également justifié son annulation
indépendamment du sort réservé à la décision d'approbation du PPA.
3.
Dans un autre grief, les recourantes se plaignent d'une violation du
principe de coordination dans la mesure où le PPA Eoljoux, le projet routier,
ainsi que les défrichements y afférents, ont certes été mis à l'enquête
publique simultanément, mais que les décisions cantonales d'approbation du PPA
et du plan routier sont intervenues le 23 mai 2016, alors que l'autorisation de
défrichement n'a été rendue que le 31 juillet 2018.
a) Le principe de la coordination
des procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une
application cohérente des normes sur la base desquelles des décisions
administratives doivent être prises (cf. ATF 120 Ib 400 consid. 5). Le
moyen d'y parvenir, lorsque l'implantation ou la transformation d'une
construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités, relève de la coordination formelle. A ce titre, l'art. 25
a
LAT prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier
veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient
mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce
qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle
générale, une notification commune ou simultanée (art. 25
a
al. 2 let. d
LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25
a
al. 3
LAT; cf. arrêt TF 1C_319/2013 du 17 avril 2014 consid. 2.2.1).
Ces principes sont applicables par
analogie à la procédure des plans d'affectation (art. 25
a
al. 4 LAT). En
vertu de ce principe de la coordination des procédures, l'autorité de
planification doit aussi prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un
plan partiel d'affectation ou d'un plan de quartier, tous les éléments
déterminants du point de vue de la protection de l'environnement et de
l'aménagement du territoire qui sont objectivement en relation les uns avec les
autres, notamment ceux qui se trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne
peuvent être appliqués de manière indépendante (ATF 123 II 88 consid. 2a; arrêt
TF 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3). L'obligation de coordination
s'impose également à l'autorité cantonale d'approbation des plans d'affectation
(art. 26 LAT), qui est tenue de coordonner (procéduralement et matériellement)
les décisions de tous les services cantonaux participant à la procédure
d'approbation, afin de pondérer et apprécier de manière globale tous les points
de vue qui, matériellement, dépendent les uns des autres, que ce soit sous
l'angle de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement ou
sous d'autres angles encore et importants pour le cas en cause (cf. Alexander
Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 17
ad
art. 26 LAT).
b) Un plan partiel d'affectation
établi en vue de la réalisation d'une installation est en principe un
instrument permettant de garantir la coordination. L'étude d'impact sur
l'environnement est également un instrument de coordination. Le conseil
communal, lorsqu'il adopte le PPA en rendant la décision finale de l'EIE,
devrait être en mesure de se prononcer sur tous les éléments déterminants en
pesant l'ensemble des intérêts en jeu; la décision cantonale d'approbation du
PPA (art. 26 LAT) intervient au terme de cette procédure coordonnée.
La situation est cependant
particulière en l'espèce. La décision cantonale d'approbation du PPA Eoljoux a
été rendue le 23 mai 2016 par le DTE. Son dispositif mentionnait expressément
que "[l]'approbation définitive et l'entrée en vigueur [du PPA étaient]
subordonnées à la réalisation [de certaines] conditions". Il s'agissait
premièrement de la modification du périmètre de l'objet IFP n
o
1022
ou, alternativement, de la constatation de la compatibilité du projet avec la
présence d'un site porté à l'IFP. Deuxièmement, l'autorisation de défrichement
nécessaire devait avoir été délivrée, ce que la DGE a fait le 31 juillet 2018.
Cette décision d'approbation conditionnelle est problématique s'agissant de
chacune des deux conditions précitées.
On relève au demeurant que le
système de l'approbation préalable suivie de l'approbation définitive a été
abandonné lors de la révision de la LATC entrée en vigueur le 1
er
septembre
2018. Dorénavant, le département cantonal rend une seule décision
(l'approbation du plan), qui peut faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal; il n'a plus à prendre de décision d'approbation définitive après la
fin de la procédure de recours. Cela étant, l'approbation définitive de l'art.
61a aLATC était une simple formalité. Le département cantonal ne pouvait pas,
dans ce cadre, réexaminer matériellement sa décision d'approbation préalable.
Il est singulier, en l'espèce, que
la décision d'approbation préalable du 23 mai 2016 soit assortie de conditions.
Cela signifie que, si le PPA n'avait pas fait l'objet de recours à ce moment-là
(ou si les recours avaient été rejetés ou déclarés irrecevables), le
département cantonal n'aurait pas été en mesure de mettre en vigueur ce plan
d'affectation.
aa) Concernant la première
condition prévue dans la décision d'approbation préalable, il ressort du
dossier que la modification de l'IFP telle qu'envisagée n'est jamais intervenue
et il est désormais acquis qu'elle n'interviendra pas. Partant, l'approbation
définitive du PPA et son entrée en vigueur ne pouvait avoir lieu sur cette
base. Quant à la compatibilité du projet avec le site IFP non modifié, elle
n'était certes plus exclue
ex lege
au vu de l'art. 12 LEne, entré en
vigueur le 1
er
janvier 2018. Avec la nouvelle loi, l'intérêt à la
protection d'un site IFP peut en effet céder le pas à l'intérêt à la production
d'énergie éolienne. Cette norme n'était pas en vigueur à la date de la décision
d'approbation préalable; peut-être l'approbation conditionnelle du PPA a-t-elle
été décidée dans la perspective de la possibilité d'effectuer ultérieurement
cette pesée des intérêts, une fois l'art. 12 LEne entré en vigueur.
La condition posée par le DTE
suppose précisément une nouvelle pesée des intérêts, aboutissant à "la
constatation de la compatibilité du projet avec la présence d'un site porté à
l'IFP". Cette pesée des intérêts incombe à l'autorité de planification,
dans les procédures régies par la LATC. Or, le département cantonal n'a pas
rendu formellement une nouvelle décision d'approbation (art. 26 LAT, art. 43
LATC), l'autorité compétente pour adopter le PPA (le conseil communal) ne
s'étant pas non plus prononcée à nouveau. On voit mal ainsi comment on pourrait
admettre que la première condition est remplie. Le dossier ne comporte aucune
décision coordonnée des autorités de planification sur un complément aux
premières décisions d'adoption et d'approbation préalable du PPA.
bb) La seconde condition, à savoir
la délivrance d'une autorisation de défricher, est réalisée. La DGE a certes
effectué une pesée des intérêts dans sa décision de défrichement du 31 juillet
2018 – rendue après l'entrée en vigueur de la LEne, singulièrement son art. 12,
qu'elle mentionne expressément (cf. art. 5 al. 3bis LFo). Cette décision d'un
service de l'administration, qui n'est pas l'autorité compétente en matière
d'aménagement du territoire, n'équivaut pas à une nouvelle approbation, ou
approbation complémentaire du PPA au sens des art. 26 LAT et 61 aLATC (art. 43
LATC depuis le 1
er
septembre 2018). L'autorisation de défricher
n'équivaut pas à une décision coordonnée, avec une pesée globale et finale de
tous les intérêts en présence, qui doit être prise par les autorités
compétentes pour l'adoption et l'approbation du plan d'affectation.
Normalement, lorsque l'établissement d'un PPA nécessite un défrichement,
l'autorité cantonale d'approbation du plan ne peut pas statuer avant que cette
décision ne soit rendue, ou à tout le moins avant que l'autorité forestière (la
DGE) ne se soit formellement engagée à autoriser le défrichement. C'est
seulement ainsi qu'une véritable coordination peut être garantie. Dans le cas
particulier, la dissociation de la procédure d'établissement du PPA et de la
procédure de défrichement, sans que l'autorité de planification ne rende une
décision finale, est problématique au regard des principes de la coordination.
Au surplus, on rappellera que
l'art. 12 LFo constitue une règle spéciale de coordination, selon laquelle
l'insertion de forêt dans une zone d'affectation est subordonnée à une
autorisation de défricher. Cette dernière doit ainsi au moins être délivrée au
moment de la procédure d'approbation du plan d'affectation devant l'autorité
cantonale, exigée par l'art. 26 LAT. Pour que la planification tienne compte
des exigences spécifiques de la protection de la nature et du paysage, il faut
que toutes les charges et conditions de l’autorisation de défricher soient
fixées, notamment que soient précisés l’obligation de reboisement et
l’emplacement de ce dernier (cf. ATF 117 Ib 325). Dans le cas présent, aucune
décision formelle de défrichement n’a été prise par l’autorité cantonale
forestière au cours de la procédure d’adoption du plan. Cette omission n’est
pas conforme à l’art. 12 LFo.
Par ailleurs, le projet Eoljoux
est soumis à la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE; cf.
ch. 21.8 annexe OEIE). Dans le cas d'une installation soumise à EIE, le droit
fédéral exige une analyse globale, sur la base d'un dossier complet, car
l'autorité doit déterminer si le projet répond en tous points aux prescriptions
de la LPE et des autres lois concernant la protection de la nature, du paysage,
des eaux, des forêts etc. (art. 3 al. 1 OEIE). La procédure d'adoption et
d'approbation du PPA est la procédure décisive, au sens de l'art. 5 OEIE, pour
la première étape et l'EIE se limite dans ce cadre aux éléments déterminants
pour cette procédure de planification (cf. art. 3 du règlement cantonal du 25
avril 1990 d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement [RVOEIE; BLV 814.03.1]; sur la question de
l'EIE par étapes, cf. art. 5 et OEIE et arrêt CDAP AC.2016.0243 du 30 septembre
2019 consid. 2b). L'élément principal pour effectuer l'étude d'impact est
le rapport relatif à l'impact sur l'environnement (rapport d'impact, RIE, art.
10b LPE) présenté par l'auteur du projet à l'autorité compétente, lequel doit en
principe contenir toutes les indications dont cette autorité a besoin pour
apprécier le projet (cf. art. 10b al. 2 LPE, art. 9 al. 2 OEIE). Pour la
réalisation de tels projets, il existe un lien étroit entre l’obligation de procéder
à une EIE et l’obligation de planifier et l'application par analogie des
principes de coordination de l'art. 25
a
LAT s'impose, puisqu'il n'est
sinon pas possible d'atteindre un résultat suffisamment concordant et coordonné
sur le plan matériel (Arnold Marti, Commentaire pratique LAT: Autorisation de
construire, protection juridique et procédure, 2020, note 56 ad art. 25a LAT).
A ce propos, l'OEIE prévoit une procédure d'EIE qui a été instituée précisément
pour garantir la coordination (art. 21 al. 1 let. a OEIE qui prévoit en
particulier la transmission de l'autorisation de défricher pour que l'autorité
concernée se prononce).
Par conséquent, si l'EIE est effectuée sans une
autorisation de défricher (de compétence cantonale) reposant sur un préavis de
l'OFEV (qui s'impose en vertu de l'art. 6 al. 2 LFo lorsque la surface de défrichement
excède 5'000 m
2
, ledit préavis, négatif, étant intervenu après
l'adoption du PPA), il y a une violation des règles de coordination de l'OEIE
et des principes de coordination de l'art. 25
a
LAT. Or, en l'espèce,
l'autorité communale, à qui il incombait d'effectuer l'EIE comme autorité
compétente dans la procédure décisive (art. 5 OEIE), ne disposait pas du
préavis positif valable des autorités forestières et de l'autorisation de
défricher cantonale, lorsqu'elle a établi l'EIE, en violation des règles de
coordination de l'OEIE.
4.
Il ressort de l'ensemble des considérants qui précèdent que les
décisions litigieuses ne respectent ni la réserve de la planification
directrice (cf. consid. 2 ci-dessus), ni le principe de coordination applicable
dans la procédure d'affectation (cf. consid. 3 ci-dessus).
Pour ces motifs, le recours de l'ASPO/BirdLife CH et
consorts contre la décision du 23 mai 2016 du DTE approuvant le plan partiel
d'affectation (PPA) "Eoljoux", contre la décision du 23 mai 2016 par
le DIRH approuvant le projet d'aménagement des accès et le transfert partiel de
la route existante au domaine public et écartant les oppositions y relatives,
contre la décision du 23 novembre 2015 du Conseil communal du Chenit d'adopter
le plan partiel d'affectation "Eoljoux" et d'approuver le projet de
transfert partiel de la route existante au domaine public, ainsi que les
recours de l'ASPO/BirdLife CH et consorts et de l'OFEV contre la décision de la
DGE du 31 juillet 2018 autorisant le défrichement pour la réalisation d'un parc
de sept éoliennes aux Grands Plats de Bise et aux Grands Plats de Vent, plan
partiel d'affectation "Eoljoux" doivent être admis et ces décisions
doivent être annulées.
Au vu de ce résultat, il se justifie de mettre la
moitié des frais de justice à la charge de la Commune du Chenit, le solde étant
laissé à la charge de l'Etat (art. 52 al. 1 LPA-VD).
Les recourantes ASPO/BirdLife CH, FP, Helvetia
Nostra, Pro Natura, Pro Natura Vaud et Paysage Libre Vaud qui obtiennent gain
de cause avec l'aide d'un mandataire professionnellement qualifié, ont droit à
des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
La décision du Conseil communal du Chenit du 23 novembre 2015 adoptant
le plan partiel d'affectation "Eoljoux" et la décision du Département
du territoire et de l'environnement (DTE) du 23 mai 2016 approuvant
préalablement ce PPA sont annulées.
III.
La décision du Conseil communal du Chenit du 23 novembre 2015 adoptant
le projet de transfert partiel de la route existante au domaine public et la
décision du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH)
du 23 mai 2016 approuvant préalablement ce plan sont annulées.
IV.
La décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 31
juillet 2018 autorisant le défrichement pour la réalisation d'un parc de sept
éoliennes aux Grands Plats de Bise et aux Grands Plats de Vent, plan partiel
d'affectation "Eoljoux" est annulée.
V.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune du Chenit.
VI.
Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à ASPO/BirdLife
CH, la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage,
Helvetia Nostra, Pro Natura, Pro Natura Vaud et Paysage Libre Vaud, créancières
solidaires, à titre de dépens, est mise pour moitié, soit 2'000 (deux mille)
francs à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département des
institutions et du territoire (DIT), et pour moitié, soit 2'000 (deux mille)
francs, à la charge de la Commune du Chenit.
Lausanne, le 16 mars 2021
Le président:                                                                                                 Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE) et à l'Office fédéral de l'énergie (OFEN).
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.