vd_omni · CCST.2011.0003 · 2012-02-07 · fr

CROT, SIGNER, ETIENNE/Conseil communal de Vaulion, Département de la sécurité et de l'environnement | Il n'y a pas de rétroactivité proprement dite dans le fait qu'un nouveau règlement communal sur les canalisations, adopté à la suite de la construction de canalisations supplémentaires - qui constitue une nouvelle prestation - prévoit le paiement de taxes pour tous les immeubles raccordés à cet ouvrage, même s'ils l'ont été avant l'adoption du règlement. Ainsi, une commune qui améliore son réseau d'égout doit avoir la possibilité de prélever de nouvelles taxes de raccordement auprès des propriétaires bénéficiaires.Arrêt confirmé par le Tribunal fédéral (ATF 2C_218/2012 du 25 juillet 2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.2011 CCST.2011.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 7
février 2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. François
Kart, Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone, juges, et Mme Mélanie Pasche, juge
suppléante.
Requérants
1.
Nicole CROT,
à Penthaz,
2.
Jean-Werner SIGNER,
à Vevey,
3.
Mireille ETIENNE,
à Thônex,
tous trois représentés
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de
Vaulion,
représenté par Me François BOUDRY,
avocat à Epalinges,
Autorité concernée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
Objet
Taxe unique de construction d'équipement général hors zone à bâtir
Requête Nicole Crot et consorts c/
Règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux adopté le 31 mars
2011 par le Conseil communal de Vaulion et approuvé le 14 juin 2011 par la
cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement
Vu les faits suivants
A.
En été 2004, la Municipalité de Vaulion a mis à
l'enquête publique la construction de plusieurs collecteurs d'eaux usées
permettant le raccordement à la station d'épuration (STEP) d'une vingtaine de
bâtiments situés, pour certains, à plus d'un kilomètre et demi hors de la zone
à bâtir, en zone S2 de protection des eaux (zone de protection rapprochée des
sources alimentant Vaulion). Le coût des travaux était estimé à 1'291'000 fr.,
et il était prévu de le répartir, après déduction d'une subvention cantonale de
416'000 fr., entre tous les propriétaires "
pro capite
" en accordant
à chaque propriétaire domicilié dans la commune une subvention supplémentaire
de 10'000 fr., ce qui représentait pour les propriétaires non domiciliés dans
la commune un montant de 29'000 fr., sans compter le coût des raccordements
privés. Ces travaux d'équipement ont été réalisés  en 2007.
B.
Le 24 juin 2010, le Conseil communal de Vaulion
a adopté le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux
(ci-après: le règlement de 2010), ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux
"Tarifs des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative
aux "Tarifs de la taxe annuelle d'épuration". Le 3 septembre 2010, la
cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé
ce
règlement, ainsi que les deux annexes. Il
était prévu que ces textes entrent en vigueur dès leur approbation cantonale
(art. 57 du règlement de 2010) et que le règlement abroge l'ancien règlement
communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux approuvé par le Conseil
d'Etat le 12 août 2002 (ci-après: règlement de 2002) et ses annexes (art. 56 du
règlement de 2010).
Le 7 octobre 2010, Nicole Crot,
Mireille Etienne et Jean-Werner Signer, tous trois propriétaires de résidences
secondaires sur le territoire de la Commune de Vaulion, ont déposé devant la
Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à l'annulation
du règlement de 2010 en tant qu'il portait sur la taxe annuelle de construction
et de rénovation (art. 44). L'entrée en vigueur du règlement contesté a été
suspendue jusqu'à droit connu sur la requête. Par arrêt du 26 janvier 2011, la
Cour constitutionnelle a partiellement admis la requête et annulé l'art. 44 du
règlement de 2010, de même que l'art. 44 de l'annexe 1 dans la mesure où ils
concernaient la "taxe annuelle de construction et de rénovation"; les
art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 dudit règlement ont également été annulés en tant
qu'ils contenaient les termes "taxe annuelle de construction et de
rénovation (art. 44)" ou qu'ils se référaient à ladite taxe annuelle ou
encore à l'art. 44 du règlement. Pour le surplus, ledit règlement et ses
annexes ont été maintenus (cause CCST.2010.0007). En bref, ces dispositions
réglementaires ont été annulées uniquement dans la mesure où elles ne prévoyaient
aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires
assujettis, ce qui était constitutif d'une violation du principe du
"pollueur-payeur".
C.
Le 31 mars 2011, le Conseil communal de Vaulion
a adopté un nouveau règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux,
ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs des taxes uniques de
raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs de la taxe
annuelle d'épuration", l'annexe n° 3 concernant le calcul de la taxe de
raccordement hors zone légalisée et, enfin, l'annexe n° 4 se rapportant au
calcul de la taxe spéciale.
L
es immeubles
de
Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer
ont été raccordés au réseau d'évacuation des eaux dans le courant du
printemps 2011 (fin avril). La Municipalité a confirmé le 8 juin 2011 que ces
raccordements avaient été faits conformément à la réglementation applicable.
Le 14 juin 2011, la cheffe du
Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé
ce nouveau
règlement communal sur l'évacuation
et l'épuration des eaux (ci-après: règlement de 2011) et les annexes y
relatives, selon avis publié dans la Feuille des avis officiels du 21 juin 2011.
Il est prévu que ce règlement et ses annexes entrent en vigueur au 1
er
janvier 2011 (art. 58 dudit règlement). Selon l'art. 57 du règlement de 2011,
cette nouvelle réglementation abroge tant le règlement communal de 2002 que le
règlement communal de 2010 et leurs annexes.
D.
Le 11 juillet 2011, Nicole Crot, Mireille
Etienne et Jean-Werner Signer, propriétaires d'immeubles sis hors zone à bâtir
raccordés entre-temps au réseau communal d'évacuation des eaux, ont déposé
devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à ce
que le règlement de 2011 et ses annexes soient réformés en ce sens qu'ils
"n'entrent en vigueur que le 14 juin 2011, date de l'approbation par le
Chef du DSE, s'agissant à tout le moins du chapitre VI relatif aux taxes
communales et aux annexes y relatives." Ils invoquent le principe de
l'interdiction de la rétroactivité des lois. Ils précisent qu'ils ont fait raccorder
leur immeuble sis hors zone à bâtir au réseau d'évacuation des eaux au cours du
printemps 2011, soit postérieurement à l'adoption par le Conseil communal du
règlement de 2011 (le 31 mars 2011), mais antérieurement à l'approbation dudit
règlement par le DSE (le 14 juin 2011).
E.
Dans sa réponse du 25 août 2011, la Commune de
Vaulion  a conclu au rejet de la requête.
Le 25 août 2011, le DSE, agissant
par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), s'en est remis à
justice quant au sort de la requête, sans prendre de conclusions formelles.
F.
La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par
voie de circulation.
Considérant en droit
1.
D'après l'art. 3 de la loi cantonale du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur en particulier des
règlements, arrêtés ou tarifs communaux contenant des règles de droit. En vertu
de l'art. 5 al. 2 LJC, pour les règlements communaux soumis à l'approbation
cantonale, la requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter
de la publication officielle de cette approbation ou du refus de celle-ci. En
l'espèce, l'approbation cantonale du règlement en cause ayant été publiée
officiellement le 21 juin 2011 et le référendum n'ayant pas été demandé dans le
délai légal, la présente requête, déposée le 11 juillet 2011, l'a été en temps
utile. Formée au surplus par des propriétaires fonciers ayant manifestement
qualité pour agir au sens de l'art. 10 al. 1 LJC, elle est recevable.
2.
L'art. 42 du règlement de 2011 relatif à la taxe
unique de construction d'équipement prévoit qu'"en cas de raccordement
d'un bâtiment hors zone au réseau communal, le propriétaire paie une taxe
servant au remboursement des dépenses encourues par la commune pour la
réalisation de l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux,
etc.) le concernant directement, conformément aux annexes 1 et 3", à
savoir depuis son raccordement privé jusqu'à l'équipement de base ou à
l'équipement général en zone (cf. aussi art. 42 de l'annexe n° 1 au règlement
de 2011).  Les requérants ne contestent ni cette disposition réglementaire ni
les annexes y relatives. Ils s'en prennent au règlement en cause, approuvé
formellement le 14 juin 2011 par le département cantonal compétent, uniquement
en tant que son entrée en vigueur est fixée au 1
er
janvier 2011. De
l'avis des requérants, la taxe unique de raccordement (recte: de construction
d'équipement) ne serait pas due en vertu du principe de l'interdiction de la rétroactivité
des lois.  Ils font valoir que le moment déterminant pour l'exigibilité de la
taxe unique est celui du raccordement du bâtiment au réseau communal. Or, à
leurs yeux, étant donné que le raccordement est intervenu dans le courant du
printemps 2011 (fin avril 2011), soit antérieurement à l'approbation du
règlement litigieux (et de ses annexes)  par la cheffe du département compétent
qui a eu lieu le 14 juin 2011, la taxe unique ne pourrait pas leur être
réclamée.
3.
a) Liée aux principes de sécurité du droit et de
prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois (fiscales) résulte
du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de
la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. (arrêt 2P.194/2005 du
8 février 2006, consid. 3.1 et les références citées; K. Klett, Der
Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 1992, 1 ss, p. 47 ss; E. Grisel, Egalité,
Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2009, p. 71
s.).
L'interdiction de la rétroactivité
des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits
entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 104 Ib 205 consid. 6 p.
219; 102 Ia 31 consid. 3a p. 32 s., JT 1978 I 162). Sous certaines conditions,
il est possible de déroger à cette interdiction : il faut que la rétroactivité
soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans
le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se
justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt
public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin,
qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid.
2b.cc p. 186; 119
Ib 103  consid.
5 p. 109 s.; 102 Ia 69 consid.
3 p. 72, JT 1978 I 104; arrêts 2A.228/2005 du 23 novembre 2005,
consid. 2.3 et 2C_797/2009 du 20 juillet 2010, consid. 4.1).
Il n'y a toutefois pas de
rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état
de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment
de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite
est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (ATF 122 II
113 consid.
3b p. 124, JT 1998 I 570; ATF 122 V 405 consid. 3b p. 408
s., 6 consid. 3a p. 8).
De même, il n'y a pas de rétroactivité
proprement dite lorsque des faits antérieurs à l'entrée en vigueur de nouvelles
dispositions fiscales sont pris en considération en tant qu'éléments servant au
calcul de l'impôt, à moins qu'ils ne constituent eux-mêmes l'objet fiscal (par
exemple: un gain en capital) frappé après coup d'un impôt spécial
(Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, Zurich, 2002 p.
162 et les nombreuses références citées, notamment ATF 102 Ia 31 consid. 3 p.
32 ss, JT 1978 I 162).
b) En ce qui concerne plus
spécifiquement les taxes en matière de canalisations, il n’y a pas de
rétroactivité proprement dite dans le fait qu’un nouveau règlement sur les
canalisations, adopté à la suite de la construction d’une ou de plusieurs canalisations
supplémentaires - qui constitue donc une nouvelle prestation -, prévoit le
paiement d’une contribution pour tous les immeubles raccordés à cet ouvrage,
même s’ils l’ont été avant l’adoption du règlement (Marc-Olivier Buffat, Les
taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud,
thèse Lausanne 1989, p. 77 et les arrêts cités à la note de bas de page n° 2;
ATF 97 I 337 consid.
2a, JT 1973 I 10 ; cf. aussi  ATF
92 I 450 consid.
4, rés. in JT 1968 I 104).
Ainsi,
selon le Tribunal fédéral, une collectivité publique qui améliore son réseau
d’évacuation des eaux usées en construisant de nouvelles canalisations, une
station d’épuration des eaux, etc. doit avoir la possibilité de fixer de
nouvelles taxes de raccordement et de faire participer également aux frais de
cette amélioration (même) les propriétaires des constructions qui étaient déjà
raccordées précédemment à la canalisation, sous déduction des taxes déjà
versées (ATF 97 I 337 consid. 2c in initio, JT 1973 I 10). Cette jurisprudence
a été rappelée récemment (TF 2C_341/2009 du 17 mai 2010 c. 5.1; TF 2P.45/2003
du 28 août 2003 c. 5.3 reproduit in DEP 2004 p. 111 ; cf. aussi TF
2C_103/2010 du 27 septembre 2010 c. 4.4)
En l'occurrence, il n'est pas
contesté que la Commune de Vaulion a réalisé en 2007 des canalisations
d'évacuation des eaux usées pour les bâtiments situés hors zone à bâtir, ce qui
constitue une prestation nouvelle par rapport aux réseau d'égouts publics déjà
existant en zone à bâtir. Vu la jurisprudence précitée, le fait que le
raccordement des bâtiments des requérants au réseau communal des égouts soit
intervenu en avril 2011, soit peu avant l'approbation du règlement en cause, ne
fait pas obstacle à l'application de celui-ci à la situation des requérants.
d) Quoi qu'il en soit, même si l'on
était
en présence d'une rétroactivité proprement dite, la
requête devrait être rejetée, car les conditions pour
déroger à l'interdiction de la rétroactivité sont de toute manière
réalisées en l'espèce: la rétroactivité est expressément prévue par le
règlement lui-même et elle est raisonnablement limitée dans le temps (moins de
six mois). Elle ne conduit pas non plus à des inégalités choquantes entre les
propriétaires assujettis à la taxe. Au contraire, la rétroactivité répond à un
intérêt public prépondérant visant à répartir les coûts de construction de
l'équipement entre tous les propriétaires concernés et par là même à prévenir
les inégalités choquantes entre ceux-ci. De surcroît, on ne voit pas quels
intérêts privés majeurs pourraient invoquer les requérants pour ne pas
participer, au moyen de la taxe unique de construction d'équipement, au
remboursement des dépenses encourues par la commune pour la réalisation de
l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux etc.) les
concernant directement. Enfin, contrairement à ce qu'allèguent les requérants,
on ne discerne aucune atteinte à leurs droits acquis, "soit au droit de se
raccorder contre paiement d'une taxe unique de raccordement, telle que définie
aujourd'hui à l'art. 41 du règlement". Les requérants ne peuvent pas
prétendre, de bonne foi, que la réglementation de 2010 ne prévoyait pas, en sus
de la taxe unique de raccordement, une taxe complémentaire. Le règlement de
2010 fixait à son art. 44 précisément une taxe annuelle de construction et de
rénovation, en complément de la taxe unique de raccordement. A cet égard, la
Cour de céans a eu l'occasion de juger, sur requête des mêmes parties, que la
perception d'une taxe annuelle de construction et de rénovation prévue par
l'art. 44 du règlement de 2010, en sus de la taxe unique de raccordement,
était, dans son principe, compatible avec le droit supérieur (arrêt
CCST.2010.0007 du 26 janvier 2011). Ainsi, la taxe unique de construction d'équipement
au sens de l'art. 42 du règlement de 2011 (destinée à remplacer la taxe
annuelle de construction et de rénovation selon l'art. 44 du règlement de 2010)
ne constitue pas, dans son principe, une contribution entièrement nouvelle,
imprévisible et totalement inconnue de la réglementation communale en vigueur
avant le 1
er
janvier 2011.
4.
Vu ce qui précède, la requête doit être rejetée,
sous suite de frais et dépens à la charge des requérants.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée.
II.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis solidairement à la charge des requérants.
III.
Les requérants Nicole Crot, Jean-Werner Signer
et Mireille Etienne, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Vaulion une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 février 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.