vd_omni · AC.1999.0209 · 2004-11-23 · fr

AVACAH/Municipalité de Lausanne, Service des bâtiments, monuments et archéologie | Qualité pour recourir des associations (rappel). Si louables ou d'intérêt public que puissent paraître ses objectifs (construction adaptée aux handicapés), l'association AVACAH n'a pas qualité pour recourir tant que le législateur n'aura pas inséré dans la loi une disposition spéciale à cet effet. La qualité pour recourir selon les règles ordinaires (intérêt digne de protection) peut-elle être fondée sur le fait que l'association utilise le bâtiment litigieux pour certaines réunions ? Question laissée ouverte, le recours étant mal fondé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2004 AC.1999.0209

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 novembre 2004
Composition
M. Pierre Journot, président;  M. Jean-Claude Favre
et M. Jean-Daniel Henchoz
, assesseurs,
recourante
AVACAH,
à La Sarraz,
autorité intimée
Municipalité de
Lausanne
I
constructeur
Etat de Vaud, Service
des bâtiments, monuments et archéologie
Objet
Décision du 4 novembre 1999 de la Direction
des travaux de la ville de Lausanne (réaménagement du parking et création de
31 places - avenue des Casernes 2)
Vu les faits suivants
A.
L'ancienne caserne de la Pontaise à
Lausanne a été transformée pour accueillir divers services de l'administration
cantonale. Il s'agit d'un vaste bâtiment dont la façade sud, longue d'environ
128 m, donne sur une cour arborisée que longe, parallèlement à la façade, l'avenue
des Casernes où sont aménagées des places de parc. Le bâtiment comporte
également deux ailes latérales qui le prolongent vers le nord pour enserrer une
cour où sont également aménagées des places de parc en quatre doubles rangées
alignées dans l'axe nord-sud. Quelques places de parc sont encore aménagées en
bordure ouest de la parcelle, là où celle-ci est bordée par le chemin des
Grandes Roches.
B.
Par lettre du 14 octobre 1998, la
Direction des travaux de la Commune de Lausanne est intervenue auprès de l'Etat
de Vaud, Service des bâtiments, en exposant qu'elle avait constaté que 41
places de parc avaient été balisées en plus de celles autorisées par les permis
de construire délivrés les 15 août 1983 et 4 août 1986. La Direction des
travaux relevait que ces places supplémentaires pouvaient être admises par la
municipalité mais qu'elles auraient dû faire au moins l'objet d'une demande
d'autorisation au sens de l'art. 103 LATC. A cette lettre était jointe une
copie du plan de situation de l'immeuble avec l'indication des places de parc
supplémentaires, qui se trouvent soit dans l'étroit espace entre l'aile ouest
du bâtiment et la limite de parcelle le long du chemin des Grandes Roches, soit
à l'intérieur de la cour au nord du bâtiment, soit encore à l'avenue des
Casernes, au pied des murs qui séparent cette avenue de la cour arborisée qui
s'étend devant la façade sud du bâtiment. On observe sur ce plan la présence de
deux places marquées "H" (handicapés). Elles se trouvent parmi les
places alignées le long de l'avenue des Casernes. Se sont les deux places les
plus proches du portail d'entrée qui permet de franchir le mur qui soutient la
cour sud du bâtiment et de gagner l'entrée de celui-ci, qui se trouve dans la
moitié ouest de la façade sud. D'après les indications non contestées du
dossier, la distance entre ces places pour handicapés et l'entrée du bâtiment
est de l'ordre de 50 mètres.
C.
Après avoir demandé diverses
prolongations de délai et fourni un premier dossier qui a été refusé, le
Service cantonal des bâtiments a mis à l'enquête du 20 août au 9 septembre 1999
la création de 31 places de parc.
Le plan mis à l'enquête désigne en
couleur les places de parc nouvelles. Il s'agit de 11 places situées dans
l'étroit espace entre l'aile ouest du bâtiment et la limite de parcelle le long
du chemin des Grandes Roches, de trois places de parc supplémentaires le long
de l'avenue des Casernes, à proximité des deux places existantes destinées aux
handicapés, ainsi que d'un certain nombre de places situées dans la cour nord
du bâtiment, soit dans la prolongation des rangées de places initiales, soit le
long des façades du bâtiment.
L'enquête a suscité une opposition du
mouvement pour la défense de Lausanne, pour qui l'Etat doit montrer l'exemple
eu égard au plan de mesure OPAIR du 21 juin 1995 qui préconise l'utilisation de
parking d'échange et planifie une diminution globale des besoins de mobilité
des personnes.
L'Association Vaudoise pour la
construction adaptée aux handicapés (AVACAH) est également intervenue par
lettre du 6 septembre 1999 en faisant valoir ce qui suit :
"Ce bâtiment accueille régulièrement des
réunions de personnes handicapés. Nous demandons que la possibilité de déposer
des personne handicapées devant l'entrée principale soit garantie de même que
le parcage de véhicules munis de la carte "handicapé" le long du mur
devant l'entrée.
Si l'emploi de borne rétractable est prévu ou
tout autre moyen, la possibilité de libérer le passage par l'emploi d'une
Euro-Clé, facilement utilisable depuis la voiture, est fortement souhaitable.
Ces possibilités devront être clairement indiquées."
D.
Il y a lieu de préciser que l'AVACAH
est une association au sens des art. 60 ss du Code civil constituée le 12 juin
1991. Ses statuts contiennent notamment la disposition suivante :
"Article 3             But
L'AVACAH a pour but la promotion de la
construction adaptée aux besoins des personnes attentes de handicaps divers, de
façon momentanée ou permanente. Ceci s'applique aussi bien dans le domaine public
que privé, en faisant référence à la législation cantonale en la matière. Son
travail englobe aussi les problèmes d'accessibilité aux transports publics.
Elle collabore avec le Centre suisse pour la
construction adaptée aux handicapés à Zürich, ainsi qu'avec les groupements et
associations cantonaux, plus particulièrement avec ceux de Suisse romande. Elle
collabore également avec tous les organismes publics et privés concernés.
L'AVACAH est à la disposition des associations
de personnes handicapées et âgées oeuvrant dans le canton de Vaud."
E.
Par décision du 28 octobre 1999,
communiquée à la recourante par lettre de la Direction des travaux du 4
novembre 1999, la municipalité a décidé d'autoriser le réaménagement du parking
par la création de 31 places de parc (régularisation), compatible avec les
règles de la zone périphérique du règlement concernant le plan d'extension
(RPE), ainsi qu'avec les règles du titre VII bis du RPE traitant des espaces
extérieurs.
F.
Contre cette décision, l'AVACAH a
déposé une déclaration de recours du 26 novembre 1999 qu'elle a été invitée à
régulariser dans le délai de grâce de l'art. 35 al. 2 LJPA. Le tribunal l'a
également invitée, en lui rappelant les règles sur la qualité pour recourir des
associations, à se déterminer sur sa qualité pour recourir. L'AVACAH s'est déterminée
dans le délai. Elle demande l'annulation de la décision attaquée, et que soit
rendue une nouvelle décision tenant compte de sa demande. Ses moyens seront
repris plus loin dans la mesure utile.
La Direction des travaux s'est
déterminée le 4 janvier 2000 en demandant que le tribunal statue sur la
recevabilité du recours. Elle a déposé sa réponse le 7 février 2000.
Le Service cantonal des bâtiments
s'est déterminé le 21 janvier 2000 en se référant à la jurisprudence sur la
qualité pour recourir des associations. Il s'en remet à justice.
G.
Le Service des bâtiments et la
municipalité se sont enquis de l'aboutissement de la procédure.
Le Tribunal administratif
a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif rappelle
régulièrement (v. p. ex. AC.2002.0192 du du 24 février 2004) que selon l'art.
37 LJPA et selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la règle
identique de l'art. 103 OJ (voir un exemple dans l'ATF 1A.47/2002 du 16 avril
2002), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le
recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes
que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt
de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,
matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la
loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de
manière à empêcher l'"action populaire" dans le domaine de la
juridiction administrative fédérale, quand un particulier conteste une
autorisation donnée à un autre administré (ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43,
171 consid. 2b p. 174, 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arrêts cités).
2.
La qualité pour recourir des
associations dépend des conditions fixées par des dispositions légales. En
effet, le Tribunal administratif a abandonné la jurisprudence instaurée par
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction, qui
admettait (contrairement à la loi et à la jurisprudence du Conseil d'Etat de la
même époque) la qualité pour recourir de toutes les associations poursuivant un
but idéal. Les dispositions légales qui fondent la qualité pour recourir des
associations sont notamment l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS), l'art. 55 de la loi fédérale sur
la protection de l'environnement (LPE) et l'art. 12 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (LPN). En bref, la réglementation qui
résulte de ces dispositions consiste à réserver le droit de recours aux
associations d'importance cantonale (en droit cantonal) ou nationale (en droit
fédéral). La jurisprudence s'en tient à ce principe (voir à ce sujet AC
1995/0073 dans RDAF 1996 p. 385; également: AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et,
pour des exemples récents, AC 2002/0159 du 5 novembre 2002 et AC.2002.0245 du
14 avril 2004).
En l'espèce, l'AVACAH ne peut invoquer
aucune disposition qui lui conférerait qualité pour recourir. A ceci s'ajoute
que lorsque la qualité pour agir des associations doit être admise en vertu
d'une habilitation légale telle que celle de l'art. 90 LPNMS, elle se limite à
la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des
monuments et des sites et ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (voir AC
1999/0002 du 25 juin 1999 pour la LPNMS, et pour un exemple récent
AC.2002.0192du 24 février 2004; voir en outre le texte de la l'art. 67 LPêche, qui
limite la qualité pour recourir des associations aux cas où les intérêts
généraux de la pêche "sont en cause"). Or ce sont d'autres objectifs
que poursuit l'AVACAH, association vaudoise pour la construction adaptée aux
handicapés. Si louables ou d'intérêt public que puissent paraître ces
objectifs, ils ne peuvent pas légitimer l'intervention de cette association
tant que le législateur n'aura pas inséré dans la loi une disposition spéciale fondant
sa qualité pour recourir.
3.
La recourante ne peut pas se prévaloir
de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de
recourir dans l'intérêt de leurs membres lorsque leurs statuts leur assignent
ce but et que la majorité ou qu'un nombre important d'entre eux sont touchés et
auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment ATF 114 I a 452;
113 I a 468; 104 I b 307; 99 I b 51). En effet, il résulte des statuts versés
au dossier par l'AVACAH que celle-ci n'a pas pris la précaution d'insérer dans
ses statuts une disposition qui lui donnerait pour but d'agir dans l'intérêt de
ses membres aux conditions de la jurisprudence en question, qui constitue en
quelque sorte une présomption de pouvoir de représentation de l'association en
faveur de ses membres.
4.
Reste enfin à examiner si la recourante
peut revendiquer la qualité pour recourir non spécifique aux associations,
telle qu'elle résulte de l'art. 37 LJPA et de la jurisprudence rappelée au
considérant 1 ci-dessus. Elle fait valoir à cet égard que chaque année, elle
organise son assemblée générale dans le bâtiment concerné et qu'elle organise
également chaque année (aussi dans le bâtiment concerné apparemment) plusieurs
réunions avec divers représentants des autorités et des membres de son comité.
La question est délicate.
Il s'agit en somme de savoir si une association peut tirer sa qualité pour
recourir du simple fait qu'elle utilise une installation et que cette dernière
serait alors fréquentée par des personnes qu'une configuration architecturale
mal adaptée aux handicapés pourrait gêner. En matière de circulation routière
par exemple, la jurisprudence est réticente à reconnaître la qualité pour
recourir à tous les usagers de la route qui empruntent plus au moins
régulièrement un itinéraire ou qui exercent leur activité principale sur la route
(GE.1997.0011 du 16 avril 1998, confirmé par arrêt du Conseil fédéral du 13
novembre 2002). On peut donc craindre, si l'on vient à reconnaître la qualité
pour recourir de l'AVACAH au sujet de la configuration architecturale d'une
installation fréquentée plus au moins régulièrement par ses membres, d'ouvrir
en réalité la porte à l'action populaire qui doit rester prohibée.
Le Tribunal administratif
s'abstiendra finalement de résoudre la question de la qualité pour recourir de
la recourante en raison des considérants qui suivent.
5.
La loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions traite de la suppression des barrières
architecturales dans un chapitre VI relatif à la police des constructions. Ces
dispositions ont la teneur suivante :
Chapitre III - Suppression des barrières architecturales
Art. 94 - Principe
La construction des locaux et des installations accessibles
au public, de même que des immeubles d'habitations collectives et des bâtiments
destinés à l'activité professionnelle, doit être conçue en tenant compte, dans
la mesure du possible, des besoins des personnes handicapées ou âgées, en
particulier de celles se déplaçant en fauteuil roulant.
Art. 95 - Accessibilité aux bâtiments
Le règlement cantonal, en tenant compte des normes en la
matière, fixe les mesures concernant l'accès aux bâtiments, la largeur de
passage libre des portes et des dégagements nécessaires ainsi que les
dispositions à prendre pour certains locaux ou installations tels que cuisines,
locaux sanitaires ou ascenseurs.
Art. 96 - Bâtiments existants
Lors de travaux importants de transformation ou de
modification des éléments de construction mentionnés à l'article 95, les
mesures prévues à cet article sont applicables si la situation de l'immeuble,
sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais
disproportionnés.
Le Conseil d'Etat a fait usage de la délégation de
compétence conférée par l'art. 95 LATC en adoptant les art. 36 ss RAT. En bref,
l'art. 36 al. 1 prévoit que la construction de locaux et d'installation
accessibles au public, notamment des bâtiments administratifs, doit être conçue
dans la mesure du possible, en tenant compte de certains besoins, à savoir ceux
des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant en fauteuil
roulant (art. 36 al. 1 RATC dans sa teneur originale) ou ceux des enfants et
des personnes handicapées, âgées ou conduisant des landaus (dans la nouvelle
teneur de l'art. 36 al. 1 RATC modifiée le 4 mai 2001). Les prescriptions de
détail, précédemment énoncées à l'art. 37 LATC, ont été remplacées par un
renvoi (art. 36 al. RATC) à la norme SL 521 500 du Centre suisse pour la
construction adaptée aux handicapés.
6.
Le tribunal constate en fait que le bâtiment litigieux,
dans sa forme actuelle, a fait l'objet de deux permis de construire remontant à
1983 et 1986. Ces documents ne figurent pas au dossier mais il est néanmoins
établi par les pièces de ce dernier que les aménagements destinés aux
handicapés consistaient en ceci que deux places de parc leur étaient réservée
et qu'elles se trouvaient à l'endroit où ces commodités sont les plus proches
de l'entrée du bâtiment (il y a une cinquantaine de mètres à parcourir pour
l'usager d'une de ces places qui doit gagner, à travers le portail qui permet
de franchir le mur de soutien de la cour sud, l'entrée du bâtiment). Cette
situation remontant à des permis de construire qui sont aujourd'hui entrés en
force, on peut se demander si la recourante peut encore remettre ces
aménagements en cause ou s'il convient au contraire de s'en tenir aux
autorisations délivrées à l'époque et entrées en force.
Pour répondre à cette question, il faut examiner la
manière dont la loi règle le sort des bâti
m
ents existants
qui ne seraient par hypothèse pas conformes aux règles sur la suppression des
barrières architecturales. Sur ce point, l'art. 96 LATC prévoit les conditions
dans lesquelles ces règles devront être appliquées. Il faut tout d'abord que
l'on se trouve en présence de travaux importants de transformation ou de
modification des éléments de construction (accès au bâtiment, largeur des
portes, dégagements, etc). Il faut en outre que la situation de l'immeuble, sa
structure et son organisation intérieure permette sans frais disproportionné
d'appliquer les règles en question.
En l'espèce, le litige s'est noué à l'occasion d'une
enquête sur la régularisation de places de parc supplémentaires qui avaient été
balisées dans la cour nord de l'immeuble, sur son flanc ouest ainsi que (pour
trois places seulement) le long de l'avenue des Casernes. En revanche, la
configuration de la cour devant la façade sud de l'immeuble, qui est l'endroit
où la recourante souhaiterait des aménagements particuliers, n'a pas été remise
en cause. On ne peut donc pas faire droit aux conclusions qui demandent le
déplacement des places pour handicapés devant l'entrée même du bâtiment.
7.
On observera pour terminer que les règles matérielles que
contenait précédemment l'art. 37 RATC ne posaient aucune exigence en matière de
places de parc destinées aux handicapés. Dans son recours du 13 décembre 1999,
la recourante faisait valoir qu'il s'agissait d'une lacune et elle invoquait la
norme 521 500 dont elle expose qu'elle mentionne comme indispensable la
présence devant les bâtiments et aménagements ouverts au public d'au moins une
place de parc pour handicapés à proximité de l'entrée prévue à leur usage. Dans
sa réponse au recours du 7 février 2000, la municipalité déclarait elle-même
qu'elle appliquait cette norme et qu'elle la considère comme respectée du fait
de la présence de deux places pour handicapés. On observe que dans
l'intervalle, la modification du 14 mai 2001 a eu pour effet de rendre
directement applicable la norme 521 500 du Centre Suisse pour la construction
adaptée aux handicapés. On peut cependant s'abstenir de résoudre la question de
savoir s'il faut s'en tenir à la teneur des règles de l'époque de la décision
municipale ou appliquer la norme précitée entrée en vigueur depuis lors. En
effet, en tant qu'elle prévoit la présence d'une place de parc au moins à
proximité de l'entrée, cette norme laisse une certaine marge d'appréciation à
l'autorité exécutive. Dans le cadre du contrôle de légalité qui lui appartient
en vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif ne peut que constater que
l'on ne peut pas voir un abus du pouvoir d'appréciation dans le parti qui a été
pris de ne pas aménager de places de parc au pied de la façade sud de
l'immeuble, mais de réserver aux handicapés les deux places de parc qui sont
les plus proches du portail conduisant dans cette cour.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du
recours (supposé recevable) aux frais de la recourante. L'émolument
ordinairement prélevé pour les affaires de la chambre de l'aménagement et des
constructions (AC) est de 2'500 fr. (art. 4 du règlement du 24 juin 1998 sur
les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif). Il y a
toutefois lieu de réduire cette somme pour tenir compte du caractère modeste de
l'objet du présent litige.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure
où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de
Lausanne du 4 novembre 1999 est maintenue.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs
est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 23 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint