vd_omni · AC.2017.0071 · 2017-08-15 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Froideville, Département du territoire et de l’environnement (DTE), C.________, D.________, E.________ | Oppositions d'un voisin et du SDT au motif que les zones à bâtir de la commune sont surdimensionnées. Oppositions levées et permis de construire délivré huit mois plus tard par la municipalité. Recours du voisin. Qualité pour recourir laissé indécise (consid. 1). Le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire lorsqu'il envisage d'instaurer une zone réservée cantonale pour amener une commune à réviser son PGA (confirmation de jurisprudence). L'opposition du département lie alors la municipalité qui ne peut que refuser le permis de construire. Violation de l'art. 77 al. 1 LATC. Pas d'annulation de la décision attaquée en l'espèce, le SDT ayant expressément renoncé à instaurer une zone réservée au motif que la municipalité a débuté ses travaux de révision du PGA. Pas de violation de l'art. 77 LATC par la municipalité dans la mesure où elle a délivré le permis de construire alors que les travaux de révision du PGA étaient en cours. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.08.2017 AC.2017.0071

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Isabelle Guisan et M. André
Jomini, juges.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
,
Autorité intimée
Municipalité de Froideville,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du développement territorial
,
à Lausanne,
Propriétaire
C.________
à ******** représenté
par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Constructeurs
1.
D.________
à ********
2.
E.________
à ********
tous deux représentés par Me Daniel
PACHE, avocat, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Samuel et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Froideville du 7 février 2017
Vu les faits suivants
A.
C.________ est propriétaire de la parcelle n°116 du cadastre de la
commune de Froideville. Cette parcelle, d'une surface totale de 16'334 m
2
,
est située à l'est de la rue du Maupas et au nord du centre de la localité de
Froideville. Elle est affectée pour partie dans la zone du village, pour partie
dans la zone de villas et pour partie dans la zone agricole selon le plan
général d'affectation (PGA) adopté les 24 mars 2009 et 13 avril 2010 par le
Conseil communal et approuvé le 20 août 2010 par le département cantonal
compétent.
B.
En date du 8 juin 2016, C.________, agissant conjointement avec D.________
et E.________ en tant que promettants acquéreurs et constructeurs, a sollicité
un permis pour la construction d'une villa unifamiliale avec un garage et une
piscine sur la partie située dans la zone du village de la parcelle n°116. Il
résulte des documents joints à la demande de permis de construire que la
surface de la parcelle située en zone à bâtir est de 850 m
2
et que
la surface brute utile des planchers de la nouvelle construction serait de
202,33 m
2
.
C.
Ce projet a été mis à l'enquête publique du 25 juin 2016 au 24 juillet
2016.
Par courrier du 19 juillet 2016, A.________ et B.________
ont formé opposition au projet susmentionné. A l'appui de leur opposition, ils
ont notamment mis en doute la conformité du projet à la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ils ont invoqué la
raréfaction des terrains agricoles à Froideville et le fait que la construction
risquait de compliquer le travail agricole de la zone et réduirait les surfaces
d'assolement.
Par courrier du 21 juillet 2016, le Service du
développement territorial (SDT), agissant sur délégation de compétence du
Département du territoire de l'environnement, a formé une opposition au projet.
A l'appui de son opposition, le SDT a fait valoir que, selon le bilan signé le
1
er
décembre 2014 par la Municipalité de Froideville et le 24 novembre
2014 par le SDT, les zones à bâtir de la Commune de Froideville représentent un
facteur de croissance démographique pour les années 2008 à 2023 de 4,88, soit
une croissance de 73%. Cela étant, la commune aurait des zones à bâtir
manifestement surdimensionnées dans la mesure où la capacité d'accueil pour les
quinze prochaines années ne devrait représenter que 23% de la population de
2008.
D.
Selon la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 2 août
2016, les différentes autorités cantonales appelées à se prononcer ont délivré
leur autorisation spéciale ou préavisé favorablement l'octroi du permis de
construire.
E.
Par des décisions du 7 février 2017, la Municipalité de Froideville a
levé les oppositions du SDT et de A.________ et B.________ et octroyé le permis
de construire. En substance, la municipalité a indiqué que la construction
litigieuse était réalisée pour des besoins familiaux, soit pour la fille de
l'actuel propriétaire, que le SDT n'avait pas procédé à la "mise en
réserve de la zone" dans les trois mois dès son opposition et que le
"travail sur le futur aménagement territorial" de la commune
consistant en une réduction des zones à bâtir ne débuterait qu'ultérieurement.
Dans la décision notifiée au SDT, la municipalité a également contesté que
celui-ci puisse s'opposer au projet en invoquant l'art. 134 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11).
F.
Le 27 février 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants)
ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement
à l'annulation de la décision attaquée. Ils se plaignent d'une inégalité de
traitement car ils sont propriétaires de parcelles dans la même situation,
parcelles que la commune voudrait "dézoner", et invoquent une
attitude contradictoire du SDT. Ils estiment que "tous les propriétaires
doivent être concernés par un dézonage", également le propriétaire de la
parcelle qui doit accueillir la construction litigieuse.
Dans sa réponse du 4 avril 2017, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle a invoqué le fait que le SDT avait adopté
différentes positions par rapport aux projets de construction situés dans la
commune: opposition suivi d'une mise à l'enquête d'une zone réservée sur la
parcelle (dans le cas de la parcelle n°996), absence d'opposition (dans le cas
de la construction de villas à proximité immédiate de la parcelle n°116) et, en
l'espèce, opposition non suivie d'une mise à l'enquête d'une zone réservée.
Selon la municipalité, l'absence de mise à l'enquête d'une zone réservée par le
SDT dans le délai de trois mois dès son opposition lui permettrait de délivrer
le permis de construire. En outre, le SDT ne pourrait de toute manière pas
invoquer l'art. 134 LATC pour empêcher la délivrance du permis de construire
dès lors que cette disposition ne s'appliquerait qu'en cas de plans antérieurs
à l'entrée en vigueur de la LAT et non de sa révision. La municipalité indique
également que la construction d'une villa unifamiliale n'empièterait pas sur sa
marge de manoeuvre et que les conditions d'application de l'art. 77 LATC ne
sont pas remplies, les travaux de révision du plan général d'affectation n'ayant
pas encore débuté.
Dans ses déterminations du 5 avril 2017, le SDT a
indiqué avoir porté sa surveillance sur les dossiers de permis de construire
concernant les parcelles n°996 et n°116 compte tenu du surdimensionnement des
zones à bâtir de la commune. S'agissant de la parcelle n°996, le SDT a fait
opposition et a mis à l'enquête une zone réservée. S'agissant de la parcelle
n°116, le SDT a fait opposition. Suite à une rencontre avec la municipalité et
son mandataire, il a en revanche renoncé à mettre à l'enquête une zone réservée
compte tenu de la démarche annoncée par la municipalité concernant le
redimensionnement des zones à bâtir. La municipalité a fait paraître dans la
Feuille des avis officiels du 7 octobre 2016 un avis annonçant la révision du PGA
afin de le mettre en conformité avec la LAT et le Plan directeur cantonal
(PDCn). Le SDT ne s'est pas déterminé sur les conclusions prises par les
recourants.
Dans leurs déterminations du 26 avril 2017, le
propriétaire et les constructeurs invoquent d'abord l'absence de qualité pour
recourir des recourants. Sur le fond, ils font valoir que la municipalité
n'avait aucune obligation de refuser le permis de construire sollicité dès lors
qu'il n'y avait aucun projet concret de nouvelle réglementation communale. Ils
indiquent également que la parcelle n°116 jouxte des parcelles déjà bâties.
Invités à se déterminer, les recourants n'ont pas
procédé plus avant.
G.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il convient d'examiner en premier lieu la qualité pour recourir des
recourants, laquelle est contestée par le propriétaire et les constructeurs.
Ceux-ci font d'abord valoir que les parcelles dont les recourants sont
propriétaires se trouvent à plus de 230 m de la parcelle n°116 et que l'appartement
qu'ils louent serait distant de 250 m. Ils estiment également qu'ils ne se
prévalent pas de griefs en lien avec des dispositions sur la réglementation des
constructions mais qu'ils font valoir des motifs généraux, leur recours
s'apparentant dès lors à une action populaire. Quant à eux, les recourants
n'ont pas établi ni allégué des circonstances particulières quant à leur
qualité pour recourir et ne se sont pas déterminés sur les éléments invoqués
par le propriétaire et les constructeurs. Cela étant, le
tribunal examine d'office et avec un plein pouvoir
d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (a
rrêt
AC.2013.0454 du 29 octobre 2015, consid. 1a).
a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt
digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que
toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Constitue un intérêt digne de protection, tout intérêt pratique ou juridique à
demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire
valoir une personne atteinte par cette dernière. A cet égard, la jurisprudence
précise que le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grande que la généralité des administrés et que l'intérêt invoqué - qui
n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être
un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un
rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,
idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général
ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière
à empêcher l'"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une
autorisation donnée à un tiers (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II
468 consid. 1 p. 469; 133 V 239 consid. 6 pp. 242 s.).
Le voisin a en principe qualité pour agir lorsque
son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate
(ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; 121 II 171
consid. 2b). La jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour agir
lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux
(ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; TF 1C_346/2011 du 1
er
février
2012 publié in DEP 2012 p. 692 consid. 2.3; voir aussi pour la casuistique
p. ex. TF 1C_63/2010 du 14 septembre 2010). La qualité pour recourir du voisin
est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (TF
1C_204/2012 du 25 avril 2013 et les références citées).
b) En l'espèce, il résulte de l'extrait du registre
foncier librement accessible depuis le guichet cartographique cantonal
(http://www.geo.vd.ch) que A.________ est copropriétaire de plusieurs parcelles
situées à proximité de la parcelle n°116, notamment de la parcelle n°118, qui
n'est séparée de la parcelle n°116 que par la parcelle n°352 et de la parcelle
n°111, située de l'autre côté de la rue du Maupas.
A leur point le plus proche, les parcelles dont A.________
est copropriétaire sont situées, selon le guichet cartographique cantonal, à
moins de 100 m (soit respectivement 85 et 75 m) de la parcelle n°116. Toutefois,
les parcelles n°118 et n°111 sont situées, à leur point le plus proche, à
environ 200 m du lieu de l'implantation de la construction litigieuse. Quant au
bâtiment sis ch. du Maupas 7, sis sur la parcelle n°111 et qui correspond à
l'adresse des recourants, il est situé à environ 250 m de l'implantation de la
construction litigieuse.
Compte tenu des distances entre les parcelles dont A.________
est propriétaire et le lieu où la construction est prévue et du fait qu'elles
sont partiellement situées en zone agricole, il est à tout le moins douteux que
A.________ puisse justifier un intérêt digne de protection. Il n'est toutefois
pas exclu que des circonstances particulières tenant à la configuration des
lieux puissent légitimer la qualité pour recourir de A.________ ainsi que celle
de B.________, ce qui devrait être cas échéant établi par des mesures
d'instruction, en particulier par une inspection locale. Cela étant, la
recevabilité du recours de A.________ et de B.________ peut rester indécise,
dès lors que celui-ci doit de toute manière être rejeté sur le fond.
c) Le propriétaire et les constructeurs font valoir
que les recourants ne soulèvent aucun grief en lien avec la réglementation en
matière de constructions et que leur recours s'apparenterait à une action
populaire.
Pour se voir reconnu la qualité pour recourir, le
propriétaire voisin doit, en sus de la proximité avec la parcelle concernée,
retirer un avantage pratique
de l'annulation ou de la
modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché
dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des
autres habitants de la collectivité concernée; il doit ainsi invoquer des
dispositions du droit public des constructions susceptibles d'avoir une
incidence sur sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet égard que ces
dispositions ne soient pas destinées à protéger le recourant; toutefois, de
manière à endiguer l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général
et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 137 II 30
consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_754/2013 du 28 avril 2014 consid. 3.1). On admet
que le recourant
retire un avantage pratique
à
la procédure si l'issue favorable du recours empêche la réalisation de la
construction selon les plans autorisés (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3
p. 33/34; 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 468 consid. 1 p. 470; cf.
aussi TF 1C_198/2015 du 1
er
février 2016 consid. 4.1; 1C_243/2015 du
2 septembre 2015 consid. 5.1.2; 1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 1.2).
En l'espèce, même si la motivation contenue dans
leur mémoire est succincte, on peut admettre que les recourants ont invoqué
implicitement la violation des dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) en reprochant à l'autorité
intimée d'avoir délivré le permis de construire alors que d'autres terrains,
situés dans le même secteur, seraient concernés par un déclassement. Contrairement
à ce que soutiennent le propriétaire et les constructeurs, les recourants ne
font pas valoir un intérêt général mais invoquent la violation de dispositions
légales pouvant avoir une incidence sur leur situation. En effet, si la
décision attaquée est annulée parce qu'elle contrevient aux dispositions de la
LAT, il est probable que la construction litigieuse ne puisse pas – ou à tout
le moins pas immédiatement – se réaliser. Il résulte en outre de la
jurisprudence récente de la Cour de céans que celle-ci est régulièrement entrée
en matière sur des griefs de non-conformité du permis de construire avec la
procédure de redimensionnement des zones à bâtir – notamment dans le cas
d'application de l'art. 77 LATC en lien avec l'instauration d'une zone réservée
– lorsque ces griefs étaient soulevés par des voisins (AC.2016.0301 du 21 avril
2017; AC.2016.0297 du 20 mars 2017; AC.2016.0216 du 8 février 2017). Le recours
n'est irrecevable que lorsque le voisin ne dispose d'aucun intérêt digne de
protection parce qu'il n'est pas lésé par la situation en tant que propriétaire
d'une parcelle à proximité directe de celle sur laquelle est prévu le projet
litigieux, auquel cas sa démarche s'apparente à celle d'une action populaire
(AC.2016.0303 du 25 novembre 2016; AC.2016.0304 du 25 novembre 2016).
Il y a donc lieu d'examiner les griefs soulevés par
les recourants en lien avec la conformité du projet à la LAT, notamment compte
tenu du surdimensionnement des zones à bâtir de la commune.
2.
a) La novelle du 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 p. 899 ss), a en particulier modifié l’art. 15 LAT. Cette
disposition prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes
(al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al.
2). La modification de la législation fédérale a également introduit un art. 8a
LAT selon lequel, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur cantonal
définit notamment la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux
conditions de l'art. 15 (al. 1 let. d).
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre
2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La
création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir
(TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF
2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p.
988).
Les dispositions transitoires du nouveau droit sont
prévues par l'art. 38a LAT, qui  impose aux cantons d'adapter leurs plans
directeurs à l'art. 8a al. 1 LAT dans les cinq ans – à savoir jusqu'au 1
er
mai 2019 –  (al. 1) et prévoit que la surface totale des zones à bâtir
légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné jusqu’à l’approbation
du plan directeur cantonal adapté en conformité avec l’art. 8a LAT (al. 2; voir
aussi les art. 5a al. 4 et 52a de l'ordonnance du Conseil fédéral du 2 avril
2014, entrée en vigueur le 1
er
mai suivant).
b) Au niveau cantonal, le Plan directeur cantonal
(PDCn) entré en vigueur le 1
er
août 2008 a incité les communes, dont
les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les besoins pour
les quinze années suivant l'entrée en vigueur du plan, à modifier leur PGA dans
un délai échéant le 31 juillet 2018, dans le sens d'une réduction des zones à
bâtir (PDCn 2008, mesures A11 et A12). Le PDCn 2008 a fait l'objet d'une
première adaptation entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011,
puis d'une deuxième adaptation entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une
adaptation ponctuelle 2
bis
est encore entrée en vigueur le 15 juin
2013) portant la même recommandation. Les adaptations ont ainsi confirmé, avant
même l’entrée en vigueur des modifications de la LAT le 1
er
mai
2014, la volonté des autorités cantonale portant sur la réduction des zones à
bâtir manifestement surdimensionnées.
Le 14 mai 2014, le canton de Vaud a édicté une
"Directive d'application de l'art. 52a de l'ordonnance fédérale sur
l'aménagement du territoire" concernant la création de nouvelles zones à
bâtir durant la période transitoire précédant l'approbation du nouveau PDCn par
le Conseil fédéral. A également été rédigée une directive intitulée "Mise
en œuvre de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT) révisée. Réponses aux
principales questions concernant la période transitoire", ainsi qu'une
"Marche à suivre" par les communes pour établir le bilan de leur
réserves en zone à bâtir (d'habitation et mixte), dans un délai au 31 octobre
2014. Selon ces documents, la création de nouvelles zones à bâtir était
autorisée dans la mesure où, prises ensemble, elles n'excédaient pas la taille
des surfaces devant être déclassées en vertu de la mesure A12 du PDCn. A cet
effet, le département compétent devait établir la liste des communes concernées
par la mesure A12 du PDCn et les surfaces à dézoner par commune. Les mesures
compensatoires seraient ainsi identifiées, les communes concernées étant
invitées à initier sans retard les démarches nécessaires en vue du dézonage ou
à tout le moins de la création de zones réservées. La planification en ce sens
devait aboutir (soit en être à tout le moins au stade de l'approbation
préalable) avant l'adoption du nouveau PDCn, de manière à respecter l’art. 38a
al. 2 LAT.
Les communes ont dès lors procédé, en exécution du
PDCn et de la nouvelle législation fédérale, au bilan de leurs réserves en zone
à bâtir (habitation et mixte), qu’elles ont soumises au département en automne
2014. Selon l'état de ces réserves au 29 juin 2015, environ deux tiers des
communes vaudoises, dont Froideville, sont surdimensionnées.
En octobre 2015, le canton a édicté de nouvelle
directives, intitulées "Redimensionnement de la zone à bâtir, Lignes directrices
à l'intention des communes vaudoises". Celles-ci recommandent aux communes
concernées d'éviter une péjoration de la situation existante durant la
procédure de redimensionnement des zones à bâtir; elles préconisent à cet effet
l'établissement de zones réservées (art. 46 LATC) et le refus des permis de
construire compromettant une planification envisagée (art. 77 LATC). Une
troisième adaptation du PDCn est entrée en vigueur le 1
er
janvier
2016, confirmant la recommandation de réduction précitée, adressée aux communes
dont les réserves en zone à bâtir dépassent au moins deux fois les besoins pour
les quinze années suivant l'entrée en vigueur du plan (mesures A11 et A12).
Dans sa séance du 20 juin 2017, le Grand Conseil a
adopté le décret portant adoption de la quatrième adaptation du PDCn. La mesure
A11 ("Zones d'habitation et mixtes") prévoit désormais à son alinéa 1
que les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan
d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant
l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance
démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire
cantonal. Un tableau définit la croissance annuelle maximale par type d'espace.
Dans les périmètres des centres locaux, la croissance annuelle maximale est de
1,5% de la population en 2016. S'agissant des villages et quartiers hors
centre, la croissance annuelle maximale est de 0,75% de la population en 2015.
Selon l'al. 2 de la mesure A11, telle qu'adaptée le 20 juin 2017, les communes
qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans
d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard
cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à
cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification. Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes, dans
l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement (ch. 1), densifient le territoire urbanisé (ch. 2), mettent en
valeur les réserves et les friches, notamment par la densification (ch. 3). La
mesure A12 ("Zones à bâtir manifestement surdimensionnées") a été
supprimée. Le Conseil fédéral n'a pas encore approuvé cette quatrième
adaptation si bien qu'elle n'a pas force obligatoire et ne lie donc pas la Cour
de céans (art. 11 al. 2 LAT).
c) En l'espèce, il résulte du bilan des réserves à
bâtir de la commune de Froideville, adopté par la municipalité le 1
er
décembre 2014 et approuvé par le SDT le 24 novembre 2014, que la
surcapacité d'accueil des zones à bâtir par rapport aux besoins à quinze ans
était de 967 habitants. Ces chiffres se fondent sur l'état de la population au
31 décembre 2008 (soit 1'658 habitants) et une croissance annuelle hors centre
de 1% (soit 15% entre 2008 et 2023). Il en résulte, ce qui n'est pas contesté
par les parties, que les zones à bâtir de la commune de Froideville sont
manifestement surdimensionnées au sens de la mesure A12 du PDCn tel qu'actuellement
en vigueur.
En outre, la municipalité a annoncé par une
publication dans la Feuille des avis officiels du 7 octobre 2016 – soit avant
de rendre la décision litigieuse – de son intention de réviser le PGA en vue de
le mettre en conformité avec le PDCn et la LAT. La Municipalité s'est également
réservé le droit de refuser tout projet qui contreviendrait aux dispositions
envisagées par la planification de la révision du PGA en application de l'art.
77 LATC.
3.
Il convient donc d'examiner si, compte tenu de ce qui précède, la
municipalité pouvait délivrer le permis de construire litigieux.
a) L'art. 77 al. 1 LATC prévoit que le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département
peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité
lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La
décision du département lie l'autorité communale.
Le refus du permis de construire sur la base de cet
article s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la
réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009
consid. 5.1). L’application de l’art. 77 LATC suppose que l’intention de
réviser la réglementation en vigueur ait fait l’objet d’un début de
concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires
(TF 1C_694/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_197/2009 du 28
août 2009 consid. 5.1; arrêts AC.2008.0230 du 18 septembre 2009 consid. 3a et
b; AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009 consid.
5, et les arrêts cités). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de
modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision
municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un
bureau d'urbanistes (arrêt AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b).
Selon l'art. 134 al. 1 let. a LATC,
dans
les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux
dispositions de la loi, le département peut s'opposer à la délivrance d'un
permis de construire dans les zones à bâtir s'il s'agit d'une zone
manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et
51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition,
soumettre à l'enquête publique une zone réservée.
b) En l'espèce, le SDT, agissant sur délégation du
département compétent et se fondant sur les art. 134 al. 1 let. a et 77 LATC, a
formé opposition au projet litigieux pendant l'enquête publique qui s'est
terminée le 24 juillet 2016. La municipalité a levé cette opposition ainsi que
celle des recourants par la décision attaquée, rendue le 7 février 2017,
au motif notamment que le SDT n'avait pas mis à l'enquête publique de zone
réservée dans le délai de trois mois qui suivait son opposition. Pour sa part,
le SDT a confirmé qu'il n'avait pas l'intention d'instaurer une zone réservée cantonale
dès lors que la municipalité avait entrepris des démarches pour réviser son
PGA.
aa) La municipalité conteste que l'opposition du SDT
au projet litigieux pouvait se fonder sur les art. 77 et 134 LATC.
A l'appui de son opposition au projet de
construction litigieux, le SDT avait invoqué le fait qu'il envisageait
d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle n°116 afin de garantir
que la commune de Froideville puisse mener à bien le redimensionnement de ses
zones à bâtir.
Dans un arrêt récent (AC.2016.0420 du 6 juin 2017,
consid. 3b), la CDAP a estimé, en se fondant sur une interprétation historique
de l'art. 46 LATC, que cette disposition permettait à l'autorité cantonale
d'instaurer une zone réservée pour amener une commune dont les zones à bâtir
sont surdimensionnées à réviser son plan général d'affectation. En outre, il
résulte de la jurisprudence que les art. 77 et 79 LATC, qui constituent des
mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification,
peuvent être appliqués en lien avec l'instauration d'une zone réservée au sens
de l'art. 27 LAT, laquelle est assujettie en droit vaudois à la même procédure
d'établissement que les autres plans d'affectation (art. 46 al. 2 LATC; cf.
arrêt AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23 février 1996,
publié in RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014
consid. 2d).
Or, l'art. 77 LATC ne permet pas seulement à la
municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction est contraire à un plan d'affectation communal envisagé; il
prévoit également expressément pour le département la possibilité de s'opposer
à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan
cantonal d'affectation ou une zone réservée cantonale sont envisagés. Dès lors
qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée, le SDT, agissant sur
délégation de compétence du département, était dès lors fondé à s'opposer à la
délivrance du permis de construire par la municipalité en invoquant l'art. 77
LATC.
Dans une telle situation, l
'art.
77 al. 1 dernière phrase LATC prévoit que la "décision du département lie
l'autorité communale". Il convient de préciser la portée de cette phrase,
ce que la jurisprudence n'a pas eu l'occasion de faire jusqu'ici.
Littéralement, elle se réfère à une décision du département alors que
l'opposition du département n'est pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD,
seule la municipalité étant compétente pour statuer sur la demande de permis de
construire. Selon la doctrine (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit
vaudois, 2
ème
édition revue et augmentée, Lausanne 1988),
"[l'art. 77 LATC] précise que l'opposition du département à la demande de
permis de construire lie l'autorité communale, ce qui n'était pas expressément
dit dans la LCAT [loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement
du territoire, abrogée par l'art. 137 LATC], mais nous semblait aller de
soi" (p. 140). Cette opinion selon laquelle c'est bien l'opposition du
département qui est visée par l'art. 77 LATC et qui lie l'autorité communale
doit être suivie. D'une part, il ne serait pas logique que la municipalité
puisse passer outre l'opposition du département, mettant ainsi potentiellement
en danger une planification ou une zone réservée cantonale. D'autre part, la
précision "lie l'autorité communale" ne peut viser que l'opposition
du département puisque l'autorité communale est de toute manière liée par la
mise à l'enquête (art. 79 LATC) ou l'adoption d'une planification ou d'une zone
réservée cantonale.
En conclusion, il convient de considérer que la
municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est
opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête
d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit rendre une
décision de refus du permis de construire, en principe dans le délai légal de
quarante jours dès le dépôt de la demande de permis de construire ou dès la
délivrance des autorisations cantonales (art. 114 al. 1 LATC), le requérant
pouvant renouveler sa demande de permis si les délais fixés par l'art. 77
LATC pour mettre à l'enquête la nouvelle planification ne sont pas respectés
par l'autorité cantonale. C'est en effet la décision de refus du permis de
construire – et non l'opposition du SDT –  qui constitue le
dies a quo
du délai dont dispose l'autorité pour mettre à l'enquête publique la nouvelle
planification, en l'espèce une zone réservée cantonale. Conformément à l'art.
77 al. 2 et 3 LATC, le département dispose dans un tel cas d'un délai de huit
mois dès le refus du permis de construire pour mettre à l'enquête publique une
zone réservée, ce délai pouvant être prolongé de six mois, par une décision du
Conseil d'Etat.
Dès lors que l'opposition du département, par
l'intermédiaire du SDT, ainsi que l'instauration d'une zone réservée cantonale
peuvent se fonder sur les art. 46 et 77 LATC, en application de la
jurisprudence précitée (AC.2016.0420 du 6 juin 2017), point n'est besoin
d'examiner si le département peut également invoquer l'art. 134 LATC pour
s'opposer au projet de construction litigieux et mettre à l'enquête une zone
réservée. Selon la municipalité ainsi que le propriétaire et les constructeurs,
il est douteux que cette disposition transitoire adoptée au moment de l'entrée
en vigueur de la LATC puisse aussi s'appliquer aux conséquences de la
modification de la LAT du 15 juin 2012. Il est vrai qu'une application par
analogie de cette disposition transitoire est discutable, mais cette question
peut demeurer indécise dans la présente affaire.
bb) En l'espèce, la municipalité, statuant plus de
six mois après la fin de l'enquête publique, a levé l'opposition du SDT et
délivré le permis de construire. En procédant de la sorte, elle a violé l'art.
77 al. 1 dernière phrase LATC dans la mesure où cette disposition prévoit
expressément que la décision du département lie l'autorité communale. Elle
aurait donc dû refuser la demande de permis de construire.
Il convient d'examiner si cela doit conduire en
l'espèce à l'annulation de la décision attaquée. Dans ses déterminations, le
SDT a indiqué que, suite à une réunion avec la municipalité et son mandataire,
il avait renoncé à établir une zone réservée "dans le délai de l'art. 134
LATC". Force est effectivement de constater que le délai de trois mois dès
l'opposition pour mettre à l'enquête publique une zone réservée fixé par cette
disposition était échu au moment où l'autorité intimée a statué. Cela étant,
comme on l'a précisé ci-dessus, l'opposition du département, agissant par
l'intermédiaire du SDT, se fonde en l'espèce sur l'art. 77 LATC. Or, cette
disposition prévoit un délai plus long – de huit mois dès la décision du refus
du permis de construire – qui permettrait encore de mettre à l'enquête une zone
réservée cantonale. Il résulte toutefois des circonstances que le SDT a renoncé
à faire usage de cette possibilité s'agissant de la parcelle n°116. A cela
s'ajoute que la municipalité a tardé à statuer sur la demande de permis de
construire. Il serait dès lors disproportionné d'annuler la décision attaquée
et de contraindre les constructeurs à déposer une nouvelle demande de mise à
l'enquête à l'échéance du délai fixé par l'art. 77 al. 2 LATC.
c) Il reste à encore à examiner l'application de
l'art. 77 LATC en lien avec la révision de la planification communale. A cet
égard, la municipalité expose que les travaux de révision du PGA ne seraient
pas suffisamment avancés pour justifier un refus du permis de construire
litigieux.
aa)  L'art. 77 LATC confère à la municipalité une
simple faculté. Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit permettre d'empêcher la
réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui
compromettrait la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; TF
1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques
largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui
applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement.
bb) En l'espèce, au moment où elle a statué sur la
demande de permis de construire, soit le 7 février 2017, la municipalité avait
déjà annoncé son intention de réviser son PGA et s'était réservée, dans un avis
paru dans la FAO le 7 octobre 2016,  d'appliquer l'art. 77 LATC aux projets en
cours. Cela étant, force est de constater que le délai inhabituellement long –
de huit mois alors que l'art. 114 al. 1 LATC prévoit un délai de quarante jours
– qui s'est écoulé en l'espèce entre la demande de permis de construire et la
décision sur celui-ci ne pourrait justifier que restrictivement un refus du
permis de construire (AC.2016.0165 du 29 juin 2017, consid. 11c).
Pour le surplus, il n'apparaît pas que les travaux
de révision du PGA seraient suffisamment avancés pour déterminer si une
modification de l'affectation de la parcelle n°116 est envisagée. Sa situation
à la périphérie du village n'est pas suffisante pour affirmer le contraire. La
cour a par ailleurs considéré qu'il n'y avait pas lieu de présumer des choix à
venir du planificateur communal quant à l'identification des surfaces qui
devront être déclassées cas échéant (cf. CDAP AC.2014.0354 du 21 juin 2016
consid. 5c; confirmé par CDAP AC.2016.0297 du 20 mars 2017 consid. 3b; CDAP
AC.2016.0027 du 10 mars 2017 consid. 15a; CDAP AC.2015.0321 du 31 août 2016
consid. 4e; CDAP AC.2016.0232 du 14 mars 2017 consid. 2d/cc).
Compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont
dispose l'autorité intimée, elle pouvait donc accorder le permis de construire
litigieux sans violer l'art. 77 LATC.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision entreprise confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les
frais judiciaires, fixés à 2'000 fr. (art. 49 LPA-VD). En outre, ils verseront
une indemnité à tire de dépens à la municipalité ainsi qu'aux constructeurs qui
ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Compte tenu du fait que la procédure s'est limitée à un seul échange
d'écritures, cette indemnité sera fixée à 1'000 (mille) fr. (art. 10 et 11 du
tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Froideville du 27 février 2017 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge de A.________
et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune
de Froideville une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à C.________,
E.________ et D.________, créanciers solidaires, une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 août 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.