vd_omni · AC.2020.0224 · 2021-06-01 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de La Sarraz | Recours déposé contre un ordre de remise en état d'une terrasse et d'un bord de piscine hors zone à bâtir aménagés par le précédant propriétaire. Un éventuel changement d'affectation de la parcelle en question sort de l'objet du litige et il n'y a en l'occurrence pas matière à procéder à un contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation en vigueur. Ces aménagements ne peuvent être régularisés dans la mesure où ils altèrent l'identité de la maison, respectivement accentuent l'aspect bâti de la parcelle. Les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi en rapport avec une autorisation communale, avec le fait qu'ils n'ont pas réalisé les travaux ou que la parcelle a été désassujettie de la LDFR. Pas de violation du principe de la proportionnalité. Le délai accordé de 4 mois pour procéder aux travaux de remise en état est suffisant.Recours au TF rejeté (1C_418/2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.06.2021 AC.2020.0224

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
juin 2021
Composition
M. Stéphane Parrone, président;
Mme Renée-Laure Hitz et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
tous deux
à La Sarraz et représentés
par Me Stefan GRAF, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de La Sarraz.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 25 juin 2020 - remise en
état de la parcelle n° 972 (CAMAC 112052) de la Sarraz
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires chacun pour une demie de
la parcelle n° 972 du cadastre de la Commune de La Sarraz (ci-après: la
commune). D'une surface de 2'746 m
2
, cette parcelle est en nature
jardin pour 1'177 m
2
, en nature forêt pour 1'434 m
2
et
supporte un bâtiment principal d'habitation (ECA n° 183) de 127 m
2
et une dépendance de 8 m
2
(ECA n° 184). Le bâtiment d'habitation se
présente sous la forme d'une ancienne villa de maître construite en 1927, de
trois niveaux (rez-de-chaussée, 1
er
étage et combles) s'ouvrant à
l'est sur une petite terrasse en toiture, ainsi qu'un entresol et un sous-sol.
Le long des façades sud et est du bâtiment, une terrasse surélevée a été
aménagée à laquelle on accède depuis le rez-de-chaussée au sud par deux porte-fenêtres
et à l'est, par une porte-fenêtre. Cette terrasse, d'une surface d'environ 59 m
2
,
s'avance de 3,3 m depuis la façade est et de 2,5 m depuis une terrasse
préexistante au sud. Elle permet d'accéder au jardin par deux volées de marches
à l'est et au nord.
Une piscine d'une surface d'environ 35 m
2
est aménagée à l'est de la villa autour de laquelle a été posé, sans
terrassement, sans jointoyage et à même le terrain, un dallage fait de plaques
de taille rectangulaire mais de surfaces différentes, de même couleur et style
que la terrasse entourant la villa. On distingue trois rangées de dalles
irrégulières qui s'ajoutent à des margelles qui longent le pourtour du bassin. La
zone de dallage entourant la piscine représente une surface d'environ 65 m
2
.
Pour le reste, la maison est entourée d'un jardin, d'un cordon boisé et d'une abondante
végétation qui s'étendent au sud et à l'ouest de la parcelle.
La parcelle n° 972 est contiguë à l'est avec la
parcelle n° 973, non construite, et la parcelle n° 974 qui supporte également
une maison d'habitation du même style. Au sud, la parcelle n° 972 borde une
parcelle agricole dont elle est séparée par un cordon boisé, un talus et un
chemin de remaniement. A l'ouest, une ligne de chemin de fer des CFF la sépare
de parcelles de champs et de forêts. Au nord, la parcelle est bordée par le
chemin de ******** (DP 1022) qui constitue également la limite avec la commune
voisine de Pompaples. Plus au nord encore, s'étend un site artisanal-industriel
en zone d'activités artisanales sur le territoire de cette dernière commune. A
l'est de la parcelle n° 974, à proximité immédiate de l'intersection entre le
chemin de ******** et la route cantonale (DP 1036) s'étend un parking aménagé en
tout-venant.
La parcelle n° 972 est située en zone agricole A et
en aire forestière selon le Plan de zones de la commune, approuvé par le
Conseil d'Etat le 27 mai 1983. Les parcelles n
os
972, 973 et 974
sont répertoriées comme surfaces d'assolement (SDA) pour leur partie qui n'est
pas en aire forestière.
B.
Il ressort du dossier que le bâtiment d'habitation a été construit en
1927 et n'a jamais eu d'usage agricole. En 2005, des travaux ont été envisagés
sur cet immeuble par sa précédente propriétaire, la société C.________.
Ainsi, par courrier du 2 novembre 2005, un
administrateur de cette société informait la Municipalité de la Sarraz
(ci-après: la municipalité) de son intention d'entreprendre des travaux de
rénovation sur la villa "********", à savoir l'actuelle bâtiment ECA
n° 183. Souhaitant également installer une piscine, il demandait à la
municipalité de le renseigner sur la politique de la commune en la matière.
Estimant que les aménagements sollicités
(rafraichissement intérieur et peinture extérieure, piscine enterrée et d'une
superficie de 32 m
2
) n'étaient pas assujettis à la procédure de
demande de permis de construire, la municipalité a admis, par courrier du 29
novembre 2005, les travaux demandés en autorisant notamment la pose de deux rangées
de dalles au maximum autour du bassin.
Par courrier du 23 décembre 2005, la propriétaire
sollicitait à nouveau la municipalité pour des travaux de construction d'une
terrasse autour de la villa, ainsi que pour le remplacement d'un Velux et le percement
d'un Velux supplémentaire en toiture. La municipalité a répondu que du fait de
son affectation en zone agricole, les travaux importants projetés sur la
parcelle nécessiteraient une autorisation cantonale et donc une procédure de
demande de permis de construire.
Par courrier du 23 janvier 2006, la société
indiquait renoncer expressément à l'aménagement d'une terrasse, ceci afin de
limiter ses frais.
Finalement, il est apparu que la société
propriétaire a, nonobstant sa déclaration d'intention, fait réaliser entre 2005
et 2006 l'intégralité des travaux projetés, à savoir la pose de deux châssis
rampants dans le pan ouest de la toiture, la construction d'une terrasse
surélevée (hauteur soutènement et garde-corps de 0.90 à 1.74 m) d'une surface
de 58.50 m
2
construite en agrandissement du bâtiment (façades sud et
est), ainsi que la construction de la piscine d'une surface de 34.50 m
2
et du dallage qui l'entoure d'une surface de 62.50 m
2
.
C.
Le dossier met également en évidence que la parcelle n° 972 a été détachée
de la parcelle agricole voisine n° 286 le 20 juin 2008 au terme d'une procédure
de non-assujettissement au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) au cours de laquelle le Service de
développement du territoire (SDT, actuellement Direction générale du territoire
et du logement [DGTL]) a rendu une décision quant à la licéité de la
construction en application de la procédure de coordination régie par l'art. 4a
de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS
211.412.110).
D.
A.________ et B.________ ont acheté la parcelle n° 972 le 2 octobre 2009
à la société C.________.
Le 22 février 2011, ils ont déposé, par
l'intermédiaire de leur architecte, un dossier de demande de permis de
construire concernant l'aménagement d'une véranda "style art déco 1930"
de 23,50 m
2
, partiellement sur la terrasse existante (façade est), d'une
nouvelle terrasse en bois en prolongement de la véranda de 41,05 m
2
et
d'un jacuzzi extérieur (CAMAC 112052).
Le dossier a été transmis à la centrale des
autorisations CAMAC pour circulation dans les services cantonaux concernés et
le projet a été mis à l'enquête publique du 6 avril au 5 mai 2011.
Dans le cadre du traitement de ce dossier, le SDT a
interpelé la commune par courriel du 8 avril 2011 adressé au service technique
communal. Il relevait la présence, sur des vues aériennes, d'une terrasse et
d'une piscine et demandait audit service de lui transmettre la date de
réalisation de ces aménagements, des copies des autorisations et plans, ainsi
qu'un historique des travaux.
Par courrier du 11 avril 2011, le service technique
communal envoyait copie de ses dossiers de 2005 (piscine) et 2006 (velux).
Par courriel du 21 juillet 2011, le SDT s'est
adressé à l'architecte des propriétaires en lui indiquant en substance que la
surface de la véranda projetée de 23.50 m
2
entrait dans le cadre
potentiel d'extension de la maison. Le SDT constatait toutefois que la terrasse
surélevée construite en agrandissement du bâtiment (façades sud et est), la piscine,
et le dallage qui l'entoure avaient été réalisés sans l'autorisation cantonale
spéciale requise et modifiaient de manière importante l'identité du bâtiment et
de ses abords. Ces travaux ne pouvaient dès lors pas être considérés comme une
transformation partielle du bâtiment et de ses abords. Le SDT indiquait encore
qu'une mesure de remise en état devrait être ordonnée et qu'il serait toutefois
en mesure de régulariser la pose des châssis rampants sur le pan ouest de la toiture,
la piscine et un rang de dalles sur son pourtour. En revanche, la terrasse
réalisée en agrandissement du bâtiment ainsi que le solde du dallage autour de
la piscine devaient être démolis et les lieux remis en état par une surface
enherbée. Le SDT indiquait encore qu'il pourrait entrer en matière pour le
projet de véranda souhaité et pour la réalisation d'une terrasse en bois
redimensionnée. Le jacuzzi ne pourrait être admis que dans l'emprise de la
terrasse admissible. Dans ce contexte, la partie de la terrasse existante,
servant de soubassement à la véranda, pourrait être maintenue. Le SDT invitait
alors le mandataire à préciser la suite que comptaient donner les propriétaires
à cette affaire, soit l'élaboration d'un projet susceptible d'être autorisé et
comprenant les objets à démolir ou le maintien du projet soumis à l'enquête,
qui entraînerait une décision de refus de délivrance de l'autorisation spéciale
requise.
Dans le courant de l'été 2011, A.________ et B.________
ont renoncé, selon leurs déclarations, à leur projet mis à l'enquête (véranda,
terrasse en bois, jacuzzi) et l'ont signifié à leur architecte. On ne sait pas
quelle suite l'architecte a donné à cette décision.
Selon la commune, ni l'architecte ni les
propriétaires ne l'ont informée de leur intention de renoncer au projet mis à
l'enquête. Selon le SDT, aucune réponse n'a été donnée à son courriel du 21
juillet 2011.
Le 14 juin 2018, le SDT s'est adressé aux
propriétaires, avec copie à la commune, en se référant au projet concernant la
pose d'une véranda et la construction d'une terrasse avec jacuzzi extérieur. Le
SDT revenait sur les travaux réalisés sur le pan ouest de la toiture, sur la
terrasse surélevée, sur la piscine et sur le dallage en précisant que ces
travaux modifiaent de manière importante l'identité du bâtiment et de ses
abords et ne pouvaient dès lors pas être considérés comme transformation
partielle. Le SDT évoquait à nouveau la régularisation des châssis rampants, de
la piscine et d'un rang de dalles sur son pourtour. En revanche, la terrasse
réalisée en agrandissement du bâtiment et le solde du dallage autour de la
piscine devaient à ses yeux être démolis et les lieux remis en état par une
surface enherbée. Dans ce contexte, le SDT indiquait qu'il pourrait entrer en
matière pour le projet de véranda souhaité et pour la réalisation d'une
terrasse en bois redimensionnée. Le jacuzzi ne pourrait être admis que dans
l'emprise de la terrasse admissible. La partie de la terrasse existante servant
de soubassement à la véranda pourrait être maintenue. En se référant aux
possibilités évoquées dans son courriel du 21 juillet 2011, le SDT a donné aux
propriétaires un délai au 31 juillet 2018 pour se déterminer en indiquant que
sans nouvelles de leur part, le service partirait du principe qu'ils
renonçaient au projet CAMAC 112052 et qu'une décision formelle de remise en
état portant sur les objets litigieux serait rendue.
Par courrier du 29 juillet 2018, A.________ et B.________
se sont adressés au SDT en indiquant qu'ils avaient décidé "de ne pas
entreprendre de travaux ni de projets".
Par courrier du 7 novembre 2018, le SDT indiquait
que selon lui les travaux réalisés en 2005-2006 l'avaient été sans
l'autorisation cantonale requise et que seuls la pose des châssis rampants, la
piscine et un rang de dalles pourraient être régularisés. Il informait les
propriétaires qu'il envisageait de rendre une décision de remise en état des
lieux par la suppression de la terrasse réalisée en agrandissement du bâtiment,
la suppression du dallage autour de la piscine et la remise en herbe de
l'ensemble de la surface. Un délai au 15 décembre 2018 était imparti aux
propriétaires pour faire valoir leurs observations éventuelles.
Le 15 décembre 2018, les propriétaires ont répondu,
avec copie à la municipalité, faisant part de leur incompréhension. Ils
indiquaient avoir pensé que la transaction d'achat de leur maison était
régulière et ne pas comprendre comment ils pourraient devoir répondre des actes
faits hors leur connaissance et antérieurement à l'achat.
Le 17 juin 2019, le SDT proposait aux propriétaires
une rencontre, ce que ces derniers ont décliné.
Le 22 juillet 2019, la commune a reçu en retour la
synthèse CAMAC des décisions cantonales faisant mention de l'abandon du projet
par les propriétaires.
Le 23 septembre 2019, le SDT proposait à nouveaux aux
propriétaires une rencontre, en précisant que sans nouvelles de leur part, une
décision de remise en état serait rendue.
Une séance a eu lieu le 8 octobre 2019 dans les
bureaux du SDT lors de laquelle les propriétaires ont indiqué qu'ils avaient
acheté la maison après la réalisation des travaux litigieux et qu'ils ne
comptaient pas remettre en état la parcelle.
E.
Par décision du 25 juin 2020, dont le contenu était peu ou prou
identique à celui du projet de décision, la DGTL a régularisé la piscine de
34.5 m
2
et un rang de margelles sur le pourtour et ordonné la remise
en état de la terrasse de 58.50 m
2
réalisée en agrandissement du
bâtiment (façades sud et est) qui devra être supprimée et le terrain remis en
herbe, ainsi que la suppression du dallage autour de la piscine à l'exception
d'un rang. Un délai au 31 octobre 2020 était imparti aux propriétaires pour s'exécuter.
Ils étaient d'ores et déjà informés qu'à défaut, la DGTL procèderait à l'exécution
de la décision par substitution.
F.
Les propriétaires (ci-après: les recourants) ont recouru auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette
décision par acte du 27 août 2020. Ils concluent principalement à son annulation
et à la régularisation de l'ensemble des travaux litigieux, subsidiairement, à
l'annulation de la décision et au renvoi de la cause pour nouvelle décision
dans le sens des considérants, et, plus subsidiairement encore, si et dans la
mesure où un ordre de remise en état devait être maintenu, qu'un délai de neuf
mois leur soit imparti pour soumettre à l'autorité cantonale un plan et une
planification de la remise en état des éventuels travaux concernés. En
substance, les recourants se prévalent de la protection de leur bonne foi. En
tout état de cause, l'ordre de remise en état violerait les principes de
l'interdiction de l'arbitraire, de protection de la bonne foi et de
proportionnalité, de sorte qu'il devrait y être renoncé. Les recourants ont requis
aussi à toutes fins utiles le complètement du dispositif de la décision
attaquée en ce sens que le ou les châssis n'ont pas à être autorisés,
subsidiairement qu'ils sont régularisés.
Dans sa réponse du 28 septembre 2020, la DGTL
(ci-après aussi: l'autorité intimée) a étayé son argumentation concernant le
caractère non autorisable des travaux litigieux. Elle a confirmé avoir omis
d'indiquer dans le dispositif de sa décision du 25 juin 2020 que les deux
châssis rampants sur le pan ouest de la toiture étaient régularisés. Elle a par
ailleurs réfuté la prétendue violation du principe de la bonne foi et exposé
avoir toujours clairement indiqué aux propriétaires qu'une autorisation
cantonale spéciale serait impérativement requise en cas de travaux sur leur parcelle.
L'autorité intimée affirme enfin que l'ordre de remise en état ne serait pas
disproportionné eu égard à l'importance des modifications apportées et du
principe de la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. Partant, elle conclut au rejet du recours.
Le 8 octobre 2020, la municipalité s'en est remise à
justice.
Le tribunal a imparti un délai aux recourants pour
déposer d'éventuelles déterminations complémentaires. A leur demande, ce délai
a été prolongé, puis ils se sont déterminés le 23 décembre 2020 en maintenant
leurs conclusions.
G.
Le 20 janvier 2021, la CDAP s'est rendue sur la parcelle n° 972 et a
procédé à une inspection locale en présence des parties. On extrait les
passages suivants du compte rendu dressé à cette occasion:
"
[...] Les environs sont observés, ainsi que le chemin de ******** (DP
1022) qui marque la limite entre les communes de La Sarraz et Pompaples. C'est
sur le territoire de cette dernière que se trouve le C.________. La maison des
recourants est également observée, ainsi que la maison d'habitation sise à
l'est, sur la parcelle voisine no 974. La présence d'une dépendance au
nord-ouest de la parcelle des recourants est constatée (ancien transformateur).
Me Graf explique qu'il produira
des photographies tirées du site Internet www.swisstopo.admin.ch, qu'il soumet
séance tenante à la cour et aux autres parties. Elles montrent une grande place
de parcage située à l'est et au sud de la parcelle no 974, aménagée le long de
la route cantonale (DP 1036). A la demande de Me Graf, les représentants de la
municipalité confirment que cette place de stationnement était située en zone
agricole. M. Pythoud explique que cette photographie n'est plus à jour, car le
parking a été largement réduit. La zone de stationnement en aval de la route
agricole située au sud des parcelles nos 972 et 974 a fait l'objet d'une remise
en état et a été restituée à la zone agricole. Seule la place de stationnement
située à l'est de la parcelle no 974, à proximité immédiate de l'intersection
entre le chemin de ******** et la route cantonale est demeurée aménagée en
parking. Me Graf souligne que l'entier de cette zone a été utilisé comme
parking durant des décennies alors qu'il s'agissait d'une zone agricole, ce qui
est du reste toujours le cas s'agissant de la partie du parking maintenue à ce
jour.
La cour et les parties entrent sur
la parcelle des recourants et se déplacent vers la piscine. Cette dernière,
ainsi que son dallage et la terrasse existante sont observés.
[...]
A la demande du président, les
recourants confirment ne pas savoir ce qui se trouve sous la terrasse qui est
soutenue par un mur. Au sud, la terrasse communique avec la salle à manger de
la maison et permet d'accéder à la zone piscine par quatre marches. A l'est, la
terrasse communique avec la cuisine par une porte-fenêtre qui était à
l'origine, soit avant l'agrandissement de la terrasse à l'est, une simple
fenêtre.
Le recourant explique que la
terrasse au sud a été édifiée dans les années septante. La partie de la
terrasse à l'est de la maison n'existait pas. Il précise que les propriétaires
du ******** ont construit cette maison en 1927, pour y vivre. Dans les années
cinquante, ils ont construit une maison pour leurs enfants sur la parcelle
voisine, qui dispose d'une terrasse réalisée en 1956 et aussi grande que celle
litigieuse.
Il est constaté la présence d'un
cordon boisé situé à une distance de 4 à 10 m au sud de l'habitation. Ce cordon
boisé masque le talus qui sépare la partie nord de la parcelle de sa partie sud
dont l'altitude est inférieure. Il masque également les chemins de fer à
l'ouest.
Concernant le dallage de la
piscine, le recourant confirme qu'il s'agit de dalles amovibles qui ont été
posées sur le terrain. Elles ne sont pas jointoyées, contrairement à celles
situées au pied des 4 marches qui séparent la piscine de la terrasse.
A la demande du président, Mme
Fernandes indique qu'une margelle correspondant aux dalles posées en long
autour de la piscine et à une rangée supplémentaire serait admissible. Elle
confirme que la rangée supplémentaire aurait une ligne irrégulière, puisqu'une
dalle sur deux est une demi-dalle (alternance de dalles entières et de
demi-dalles).
Me Graf relève que le type de
dalles utilisé coïncide avec l'identité du bâtiment et améliore l'intégration
de la piscine et de ses abords.
A la demande du président, qui
rappelle que le SDT s'était initialement déclaré prêt à autoriser la véranda
projetée en 2011 et dont l'impact aurait été conséquent, Mme Fernandes répond
qu'elle ne sait pas sur quelle base cette autorisation aurait été accordée.
Les parties confirment que les
Velux en toiture ne sont plus litigieux.
Me Graf indique que la décision du
SDT de 2011 évoquait un changement d'affectation. Or, il y a bien eu une ouverture
supplémentaire mais pas de modification de l'affectation.
Concernant les autres aspects, il
souligne que les recourants ont toujours considéré que la procédure avait été
clôturée par le SDT en 2011, puisqu'ils avaient renoncé aux travaux. A l'époque,
le SDT leur avait indiqué que s'ils mettaient un projet à l'enquête alors une
procédure de régularisation serait entamée, mais que s'ils y renonçaient, le
bâti existant pourrait être conservé. De leur point de vue, il n'a jamais été
question de remise en état en cas de renonciation au projet, car le SDT ne l'a
jamais mentionné. D'ailleurs, le SDT ne s'est plus manifesté pendant plusieurs
années suite à l'abandon du projet de véranda.
Mme Fernandes conteste cette
appréciation. En 2011, le SDT avait au contraire clairement énoncé les éléments
problématiques susceptibles d'être démolis quelle que soit la suite donnée à
leur projet d'alors, ce que les recourants ne pouvaient ignorer.
Me Graf répond que la bonne foi
des recourants ne peut être mise en doute et que leur compréhension de la
situation était celle déjà exposée. C'est d'ailleurs pour ce motif qu'ils n'ont
entrepris aucune démarche à l'encontre des anciens propriétaires depuis 2011.
Partant, ils ont désormais perdu leur droit de se retourner civilement contre
eux, puisqu'ils auraient pu le faire dans un délai de cinq ans seulement. S'ils
avaient eu connaissance de la position de l'actuelle DGTL, ils auraient
entrepris des démarches avant que la prescription ne soit acquise.
A la demande du président, Mme Fernandes
confirme que si le dossier n'a pas avancé durant un certain temps c'est en
raison d'un changement de personnes au sein du SDT et d'une surcharge de
travail. Il n'était cependant pas clôturé pour autant.
A la demande du président
toujours, Mme Fernandes confirme que la DGTL, et le SDT avant elle, ne se
déplacent pas nécessairement en cas de décision de désassujettissement (LDFR).
Il est probable que personne en charge de la procédure en 2008 ne se soit
déplacé sur la parcelle litigieuse à cette occasion.
Mme Fernandes indique que la DGTL
maintient intégralement sa position dans cette affaire.
Me Graf souligne que la parcelle n
o
972 donne l'impression de faire partie de l'ensemble bâti qui lui est contigu
et considère qu'il serait opportun d'envisager son intégration à la zone
artisanale sise sur le territoire de la commune voisine.
A la demande du président, M.
Pythoud confirme que la zone à bâtir communale n'est pas surdimensionnée. Cela
étant, un nouveau plan général d'affectation est en cours d'adoption, qui
prévoit le maintien de la parcelle en zone agricole, avec une partie en aire
forestière. Il précise que le bien-fonds se trouve hors du périmètre de centre
de la commune et de la zone urbanisée, de sorte qu'il serait difficile de
justifier un changement d'affectation.
Me Graf souligne qu'une
planification intercommunale à cet endroit semblerait judicieuse puisque les
parcelles sont voisines et qu'un traitement distinct ne se justifie pas.
M. Pythoud indique qu'il est vrai
que les parcelles du C.________ sont colloquées en zone artisanale de Pompaples
et devraient rester en zone à bâtir à l'avenir. Il ne connaît pas l'état
d'avancement de la révision du plan d'affectation de cette dernière commune,
mais confirme que le rattachement à la zone à bâtir de la parcelle des
recourants, qui n'est cependant pas prévu, impliquerait nécessairement une
coordination avec la commune voisine.
Me Graf expose que la parcelle n°
972 a toujours été fonctionnellement rattachée au ********. Les recourants et
les représentants de la municipalité confirment qu'auparavant, la maison était
effectivement habitée en lien avec le ********. Me Graf évoque l'idée d'une
suspension de la procédure afin d'examiner l'opportunité de rattacher la
parcelle à la zone artisanale voisine et informe le tribunal qu'il la sollicitera
formellement par la suite, cas échéant.
A la demande du président, les
recourants exposent n'avoir pas chiffré le coût des travaux de remise en état,
puisqu'ils considéraient que l'abandon de la véranda leur garantissait le statu
quo.
A la demande du président encore,
M. Pythoud indique que le fractionnement de la parcelle a eu lieu en 2008.
Auparavant, il s'agissait d'une seule parcelle qui s'étendait jusqu'à la route
cantonale
Il est encore constaté, sur la base
des photographies au dossier, que la terrasse située à l'est de la maison
permet d'accéder à l'extérieur par la cuisine, ce qui n'était pas le cas
initialement. La fenêtre qui s'y trouvait a été modifiée en porte-fenêtre. Les
recourants rappellent que ces travaux n'ont pas été réalisés par leurs soins,
mais par les anciens propriétaires.
A la demande du président, ils
indiquent que les combles sont occupés par une chambre à coucher, une autre
pièce et une salle de bain. Seuls les Velux apportent de la lumière naturelle
dans la salle de bain et la chambre. Il n'y a pas de grenier et les recourants
soulignent que l'affectation de l'étage des combles n'a jamais été modifiée.
A la demande du président, Mme
Fernandes confirme qu'elle versera à la procédure la fiche technique sur les
constructions et installations hors zone à bâtir, applicable à l'époque de la
réalisation des aménagements litigieux.[...]
".
H.
Le procès-verbal d'inspection locale a été communiqué aux parties.
Le 16 février 2021, la DGTL a indiqué qu'elle
n'avait pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience. Elle
a produit la fiche d'application "Constructions et installations hors zone
à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien
droit", dans sa version d'août 2017, applicable à l'époque de la
réalisation des aménagements litigieux.
Le 15 février 2021, la municipalité s'est déterminée
et a notamment complété les informations sur la place de parc sise en zone
agricole à l'est des parcelles n
os
972, 973 et 974 en indiquant que
le stationnement existant ne résultait pas d'un aménagement de la zone agricole,
mais du solde de l'ancien tracé de la route cantonale dont le virage a été
corrigé au droit du carrefour vers Dizy, dans la première partie des années
1980.
Par lettre du 19 mars 2021 de leur conseil, les
recourants se sont déterminés sur le procès-verbal. Ils ont notamment expliqué
avoir de bonne foi compris qu'en renonçant à tout projet d'extension de véranda,
les travaux litigieux ne seraient pas remis en cause et que la durée écoulée
jusqu'à la décision de la DGTL les a confortés dans cette compréhension. Ils
ont également produit des photographies satellites et un plan de la zone, de
1955 à 2011, pour illustrer le lien structurel et historique des parcelles
sises au sud du chemin ******** avec le site artisanal et pour démontrer qu'une
place de parking a été acceptée durant plusieurs années dans la zone agricole
contiguë. Par une seconde lettre du même jour, les recourants ont informé le
tribunal qu'ils entendaient, avec leurs voisins propriétaires de la parcelle n°
974, engager une démarche visant à faire retirer leurs parcelles respectives de
la zone agricole, et ont requis en conséquence la suspension de la procédure
jusqu'à droit connu sur ce processus.
Le juge instructeur a, par avis du 23 mars 2021,
invité les parties à se déterminer sur la requête de suspension présentée.
Par lettre du 6
avril 2021, la municipalité s'est déterminée de la façon
suivante:
"
[...]
Mme A.________ et M. B.________, ainsi que le propriétaire de la parcelle
voisine M. D.________, sont disposés à engager les démarches relatives au
changement d'affection de leurs biens-fonds respectifs. C'est cette requête qui
justifie la demande de suspension.
Les parcelles en question, n° 972
et 974, sont actuellement colloquées en zone agricole et dans l'aire forestière
définies par le PGA communal, elles sont par ailleurs classées en SDA (surfaces
d'assolement). Ces parcelles n'ont plus d'usage agricole au moins depuis la
construction des maisons qu'elles supportent, soit avant 1970.
Considérant le lien fonctionnel
qui prévalait entre les bâtiments susmentionnés et le site du C.________ au
moment de leur construction, une démarche de planification englobant l'ensemble
du site apparaît comme pertinente. Les biens-fonds se trouvant en dehors du
périmètre de centre et du périmètre urbanisé de La Sarraz, la commune n'entend
toutefois pas entreprendre elle-même une telle démarche.
Cependant, sous réserve de la
participation de l'ensemble des propriétaires concernés et de l'accord de la
commune de Pompaples, la municipalité de La Sarraz ne voit pas d'inconvénient à
permettre aux propriétaires d'entamer, à leur charge, un processus de
planification pour l'ensemble du site.
Dès lors, si la DGTL entre en matière
sur une telle démarche, la municipalité ne voit pas d'inconvénient à une
suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur cette requête.[...]
"
La DGTL s'est pour sa part déterminée le 14 avril
2021 de la façon suivante:
"[...]
La parcelle n° 972 est bâtie depuis longtemps. Elle fait partie
d'une petite entité bâtie située hors de la zone à bâtir de moins de 10
habitations. Elle est contiguë à la zone artisanale sise sur la commune voisine
de Pompaples.
Elle est comprise dans
l'inventaire cantonal des SDA et enfin, elle se situe hors du périmètre de
centre régional de La Sarraz, secteur dans lequel la zone d'habitation et mixte
est surdimensionnée. Pour ces raisons, il n'est pas envisageable de créer une
zone à bâtir à cet emplacement. La création d'une zone spéciale ne se justifie
pas non plus.
Au vu de ce qui précède, la DGTL
s'oppose à la suspension de cause citée ci-dessus et demande à ce qu'il plaise
à la Cour de céans de rejeter le recours d'A.________ et de B.________ dans
toutes ses conclusions [...]
"
.
Par décision du 15 avril 2021, le juge instructeur a
refusé la suspension requise en informant les parties que la cause paraissait
en état d'être jugée.
Par lettre du 22 avril 2021, les recourants ont
précisé qu'ils maintenaient formellement leur requête de suspension en indiquant
qu'ils estimaient vraisemblable que la modification d'affectation puisse être
obtenue à terme compte tenu des spécificités du secteur, antérieures à
l'inventaire cantonal des SDA, et que leur démarche n'était pas dénuée de
chance de succès.
Considérant en droit:
1.
Propriétaires des ouvrages dont la remise en état est ordonnée par la
décision querellée, les recourants disposent par conséquent de la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai de 30 jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile et respecte
au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
2.
D'emblée, on relèvera que l'autorité intimée a confirmé que les deux
châssis rampants sur le pan ouest de la toiture étaient régularisés, comme la
piscine et un rang de margelles sur le pourtour.
La décision attaquée admet, dans ses considérants,
la régularisation desdits châssis rampants mais ne les mentionne pas, par
omission, dans les travaux régularisés (chiffre III, lettre A de la décision du
25 juin 2020). La DGTL dans sa réponse, puis à l'audience d'inspection locale,
a confirmé qu'elle avait omis d'indiquer dans le dispositif de sa décision du
25 juin 2020 que les deux châssis rampants sur le pan ouest de la toiture
étaient régularisés.
Formellement, il se justifie de réformer la décision
attaquée sur ce point afin d'intégrer les deux châssis rampants sur le pan
ouest de la toiture dans les travaux régularisés.
3.
Dans ces conditions, seule la question de la remise en état de la
terrasse et du dallage autour de la piscine en tant qu'il excède le premier
rang demeure litigieuse et doit être tranchée présentement.
a) Avant d'entrer en matière sur les griefs, il y a
lieu de rappeler le cadre légal dans lequel s'inscrit le litige.
La décision attaquée fait référence à
l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette norme dispose que la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le
prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose donc une
analyse de la légalité des ouvrages concernés, ce qui fera l'objet des
considérants suivants.
Tous les aménagements, constructions ou
installations visés par la décision attaquée se situent hors de la zone à
bâtir. Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas occupées par
d'autres bâtiments que ceux qui sont strictement nécessaires à l'exploitation
agricole du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le
territoire non bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral impose en
principe que les constructions non conformes réalisées sans autorisation soient
démolies, sauf si l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité,
ou encore si le propriétaire peut se prévaloir de sa bonne foi (cf. ATF 136 II
359 consid. 6), principes qui seront examinés ci-dessous.
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à
l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700), de décider s'ils sont conformes à l'affectation de
la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette
compétence appartient formellement au service en charge de l’aménagement du
territoire (cf. art. 4 et 120 al. 1 let. a LATC), soit
actuellement la DGTL (anciennement SDT).
b) La parcelle litigieuse est implantée en zone
agricole, à savoir hors de la zone à bâtir. Le bâtiment en cause, servant
d'habitation sans rapport avec l'agriculture, n'est pas conforme à cette
affectation. Il convient d'examiner s'il peut bénéficier des dispositions
dérogatoires des art. 24 ss LAT dont seul entre en considération l'art. 24c LAT
relatif aux constructions et installations existantes sises hors de la zone à
bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, ainsi que les art. 41 et 42 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011,
respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le
1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués.
Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au
constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans
l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (arrêts TF 1C_139/2014 du
17 mars 2015 et 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, concernant
précisément l'art. 24c LAT).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et d'agrandissement
hors volume existant (cf. AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2b,
AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b et Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale "
Constructions
hors des zones à bâtir
",
in
FF 2011 6533, p. 6539). Les
modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 n'instaurent
ainsi pas un régime plus favorable à l'égard des recourants. Les travaux litigieux
ayant été effectués entre 2005 et 2006, il s'ensuit que leur admissibilité doit
être examinée au regard de la législation applicable à cette date (ci-après:
aLAT et aOAT).
c) L'art. 24c aLAT, dans sa version en vigueur
du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), prévoit que
les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent
être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes
à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c aLAT est
restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui
ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en
vigueur à l'époque (art. 41 aOAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1
p. 398), soit avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1
p. 398).
Selon l'art. 42 aOAT, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061), les constructions et installations
pour lesquelles l'art. 24c
aLAT est applicable peuvent faire
l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation
et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations
de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de la modification de la législation ou des plans l'aménagement
(al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble
des circonstances (al. 3, première phrase).
La transformation partielle (
teilweise Änderung
)
et l’agrandissement mesuré (
massvolle Erweiterung
), au sens de
l’art. 24c aLAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement
complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen /
Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation,
Berne 2001, ch. 601 p. 281). Ils supposent tous deux le respect de
l'identité de la construction ou de l'installation. D'après la jurisprudence,
l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent
pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas
d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de
l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être
d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127
II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s., 123 II 246 consid. 4
p. 261, 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités).
L’identité de la construction se rapporte au volume,
à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation,
les équipements et l’environnement (Office fédéral du développement territorial
[ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I,
Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire,
ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l’identité de la construction
est respectée pour l’essentiel, on considèrera notamment l’agrandissement de la
surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements
d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les
modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi
les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec
la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT,
op. cit.
, chapitre I,
ch. 2.4.4 p. 45). Ainsi, pour que l'identité de la construction soit
respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent
largement identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé
que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du
bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à
celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2
e
éd.
2009, n° 22
ad
art. 24
c
; cf. aussi Muggli
in
Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 27
ad
art. 24
c
).
Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou
l'amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie
avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments d'architecture
essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (arrêt TF 1C_335/2012 du 19
mars 2013 consid. 5.2).
L'art. 24c al. 2 aLAT dispose en outre
que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire
doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences
doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1
er
et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte
contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone
agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les réf. citées).
Selon l'art. 42 al. 3 aOAT, l'identité de
la construction ou de l'installation n'est en tous cas pas respectée si, à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est
augmentée de plus 60% (al. 3 deuxième phrase, let. a). De même, si un
agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du
volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30% de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone, ni 100 m
2
;
les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent
que pour moitié (al. 3 deuxième phrase, let. b). Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin; le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3 (al. 4).
La notion, employée à l'art. 42 al. 3 let.
b aOAT, de surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la
zone, comprend la surface brute de plancher imputable, mais aussi les surfaces brutes
secondaires telles que les caves, greniers accessibles depuis le logement,
garages, chaufferies, locaux de stockage de combustible et étables.
Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par
ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la
comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b aOAT,
mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (
cf
.
ODT,
op. cit.
, ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
d) Le SDT a également établi un document
intitulé "
Constructions et installations hors zone à bâtir –
Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit
",
(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]) qui, dans sa
version à l'époque de la réalisation des aménagements litigieux avait la teneur
suivante (version d'août 2017):
"
[...]
3. CONSTRUCTIONS ET
INSTALLATIONS
Une surface proportionnelle au
bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d'habitation
n'en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les
circonstances.
[...]
5. PLANS D'EAU, PISCINES ET
JACUZZIS
Les plans d'eau, piscines et
jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les
forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l'UNESCO ainsi que
dans les sites ISOS d'importance nationale.
Ailleurs, un plan d'eau, une
piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes :
·
l'objet
doit s'intégrer harmonieusement dans les abords du bâtiment principal;
[...]
·
le
plan d'eau utile et son local technique enterré ne doivent pas dépasser 40 m2;
·
l'objet
ne doit pas générer des mouvements de terre supérieurs à 50 cm en amont et en
aval ;
·
l'objet
doit être localisé à proximité du bâtiment principal (distance maximale d'environ
10 m) ;
[...]
·
les aménagements qui bordent le plan d'eau (dallettes, plancher,
etc.) doivent être limités au strict minimum; [...]
"
On peut préciser que dans sa version actuelle
(décembre 2020), la fiche autorise également une terrasse d'une surface proportionnelle
au bâtiment mais d’un maximum de 25 m
2
.(ch. 3.3). En revanche,
seules les piscines amovibles de petite taille jusqu’à 10 m
3
proches
du bâtiment sont dorénavant tolérées. Les piscines plus grandes, les étangs et
les jacuzzis sont exclus.
e) En l'occurrence, il est admis par les parties que
la parcelle des recourants est située hors de la zone à bâtir. Toutefois, les
recourants relèvent que leur parcelle n° 972, comme celle en partie
contiguë n° 974, ne présente pas de caractéristique propre à la zone agricole,
et ils considèrent qu'un changement d'affectation et le classement des
parcelles situées au sud du chemin ******** en zone constructible devraient
s'imposer compte tenu du fait que ces parcelles, depuis 1927 en tout cas, n'ont
jamais eu de vocation agricole, qu'elles ne sont pas propres à cette
exploitation, qu'elles ont été de tout temps rattachées au secteur
artisanal-industriel des ******** au nord (sur la commune de Pompaples) et
n'ont apparemment jamais eu de lien avec le secteur exploité de manière agricole
au sud du cordon boisé.
aa) Un éventuel changement d'affectation de la
parcelle en question sort de l'objet du litige. C'est par la voie de l'art. 75
al. 2 LATC, et non par celle d'un recours contre un ordre de remise en état
qu'il faut en principe faire valoir la nécessité de la révision d'un règlement.
Il s'agit par conséquent de deux procédures de nature distincte.
bb) On rappellera en outre que selon la
jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans
le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe
exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les
conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT
sont réunies et que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux
propriétaires concernés par la planification pourrait avoir disparu (
cf.
ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44, 121 II 317 consid. 12c p. 346). Aux termes de
l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,
les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une
modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut
être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une
modification législative (
cf.
ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44, ATF 127 I
103 consid. 6b p. 105). Cette disposition tend à assurer à la planification une
certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir
leur fonction (
cf.
ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 45, ATF 128 I 190
consid. 4.2 p. 198 et les arrêts cités; arrêt 1C_387/2016 du 1er mai 2017
consid. 4.2).
En l'espèce, on voit mal quelles circonstances se
seraient sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan de
zones de la commune. Bien au contraire, la modification de la LAT du 15 juin
2012, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 et son objectif expressément
prévu de réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT) semblent
plaider plutôt dans le sens contraire s'agissant d'une parcelle se situant hors
du périmètre de centre régional de La Sarraz, secteur dans lequel selon la DGTL
la zone d'habitation et mixte est surdimensionnée. La parcelle et sa parcelle
voisine n° 974 font partie d'une petite entité bâtie située hors de la zone à
bâtir de moins de 10 habitations, en dehors du périmètre de centre légalisé,
ainsi qu'en dehors du périmètre urbanisé de la localité, éloignées de la zone à
bâtir existante. Elles présentent un aspect largement végétalisé, sont entourées
de forêts et de surfaces agricoles et sont en outre comprises dans l'inventaire
cantonal des SDA. Certes, elles sont contiguës sur l'un de leur côté à une zone
artisanale, mais il faut constater que cette zone s'implante sur la commune
voisine de Pompaples et que les parcelles de La Sarraz n'entretiennent plus aucun
lien fonctionnel avec la zone artisanale. Si les bâtiments en question ont
hébergé à une certaine époque la famille ou la direction de l'exploitant du ********,
ce lien n'existe plus aujourd'hui. Comme le tribunal a pu le constater lors de
l'inspection locale, le site artisanal-industriel abrite plusieurs entreprises
commerciales et artisanales sans rapport avec les bâtiments d'habitation sur
les deux parcelles respectives. Les maisons sont en outre protégées par une abondante
végétation, des haies et des murets surmontés de clôture qui les séparent de la
voie publique et de la zone industrielle.
Il n'y a dès lors pas matière à procéder à un
contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation en vigueur.
cc) Les recourants ont requis finalement la
suspension de la cause dans l'attente du résultat de leur démarche visant à
faire retirer leur parcelle de la zone agricole.
A l'occasion de l'inspection locale, le représentant
de la municipalité a expliqué qu'un nouveau plan général d'affectation était en
cours d'adoption et qu'il prévoyait le maintien de la parcelle n° 972 en zone
agricole, avec une partie en aire forestière. Il a précisé que la parcelle n°
972 se trouvait hors du périmètre de centre de la commune et de la zone urbanisée,
de sorte qu'il serait difficile de justifier un changement d'affectation et
qu'un rattachement à la zone à bâtir, qui n'est pas prévu, impliquerait
nécessairement une coordination avec la commune voisine. Dans le cadre de ses
déterminations du 19 mars 2021, la municipalité a précisé qu'elle n'entendait
pas elle-même entreprendre ces démarches.
De son côté, la DGTL considère qu'il n'est pas
envisageable de créer une zone à bâtir à cet emplacement et que la création d'une
zone spéciale ne se justifie pas non plus.
L'art. 25 LPA-VD prévoit que l'autorité peut,
d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. Cette
disposition, potestative ("Kannvorschrift"), ménage une liberté
d'appréciation étendue à l'autorité pour décider si une suspension de la
procédure se justifie (arrêt AC.2017.0250 du 15 janvier 2018 consid. 1). La
suspension de procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la
procédure, de sorte qu'elle ne doit intervenir qu'à titre exceptionnel, eu
égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
Si la municipalité ne s'oppose pas formellement à
l'idée d'une suspension en vue de l'élaboration d'une planification, tel n'est
pas le cas de l'autorité intimée, présentement partie à la procédure, de sorte
qu'aucune issue transactionnelle n'est en l'état prévisible. Compte tenu de ces
circonstances et des caractéristiques de la parcelle rappelées ci-dessus, il semble
peu probable que la démarche des recourants aboutisse à brève échéance et
l'issue de la procédure qu'ils entendent engager apparaît incertaine. La
perspective d'un changement d'affectation de la parcelle n° 972 est encore
assez éloignée, retardée par l’absence d’accord de la DGTL. Dans l’intervalle,
les règles strictes régissant les terrains sis hors de la zone à bâtir
continuent de s’appliquer.
Il n'y a, dans ces conditions, pas lieu de donner
suite à la requête de suspension formulée par les recourants.
f) Il est également admis par les parties qu'aucun
des travaux litigieux n'a fait l'objet d'une autorisation spéciale cantonale,
de sorte qu'ils n'ont pas été autorisés dans les formes requises. Les recourants
ne contestent pas non plus que les aménagements réalisés n'ont pas d'autre
finalité que d'offrir des espaces d'agrément et de détente à leur propriété, et
qu'ils ne sont donc pas conformes à la zone agricole dans laquelle ils
s'implantent. Il est constant que la maison dont il est question était déjà
existante et vouée au logement avant la date déterminante pour la garantie de
la situation acquise, soit avant le 1
er
juillet 1972. En l'espèce,
l'état de référence au sens des art. 24c aLAT et 42 aOAT est celui prévalant au
1
er
juillet 1972. L'examen de la licéité des travaux réalisés doit
ainsi être effectué sur cette base.
aa) En l'occurrence, les limites quantitatives
fixées à l'art. 42 al. 3 let. a et b aOAT ne sont pas atteintes et ne sont pas
litigieuse, les ouvrages visés n'étant de toute façon pas inclus dans la
comparaison des surfaces au sens de cette disposition.
Comme évoqué ci-dessus, des agrandissements des
ouvrages soumis à l'art. 24c aLAT peuvent être autorisés (art. 24c al. 2 et 3 aLAT)
à condition que l'identité de la construction et de ses abords soit respectée
pour l'essentiel (art. 42 al. 1 aOAT). De manière générale, la volonté du
législateur consiste à limiter particulièrement les aménagements qui ont un
impact sur l'extérieur du bâtiment ou ses abords. Cette volonté est notamment
affirmée dans le nouvel al. 4 de l'art. 24c LAT. Si les exigences posées à
l'actuel art. 24c al. 4 LAT ne prévalaient pas au moment où les aménagements
ont été réalisés, la condition du respect de l'identité des abords figurait
déjà dans la loi.
Selon les explications de l’ODT, les constructions
ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse,
etc.) ne doivent pas altérer l’identité de la construction (op. cit., ch.
3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b). La fiche d'application du SDT intitulée
"Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des
abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit" (août 2017) autorise une
terrasse par bâtiment, d'un maximum de 25 m
2
.
Ne constituant pas une règle de droit, la directive
du SDT ne lie pas le juge. Comme pour les autres ordonnances administratives,
il convient de la prendre en considération, surtout si elle concerne des
questions d'ordre technique, mais il faudra s'en écarter si l'interprétation
qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (voir par
exemple ATF 133 V 394 consid.
3.3 p. 397s., 132 V 321 consid.
3.3 p. 324 s., 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172, 129 V 200 consid.
3.2 p.
204-205).
bb) En l'espèce, la terrasse en cause est une
construction ouverte au sens du paragraphe précité des directives (ATF
1C_559/2010 du 18 mai 2011 consid. 3.4.2; dans un autre sens 1A.298/2004 du 5
juillet 2005 consid. 3.5 et 1A.78/2004 du 16 juillet 2004; voir encore, sur le
même sujet, 1C_268/2010 du 25 novembre 2010 consid. 4). Dans ces conditions,
elle n'est pas illicite à l'aune du potentiel d'agrandissement défini par l'art.
42 al. 3 let. a et b aOAT, mais il faut examiner si cet aménagement respecte
pour l'essentiel l'identité de la construction et de ses abords.
L'appréciation du respect de l'identité du bâtiment
doit tenir compte du fait que la maison n'a jamais eu d'affectation agricole.
Lorsqu'un bâtiment bénéficiant de l'art. 24c aLAT a été érigé dès l'origine
comme habitation résidentielle, sans rapport avec l'agriculture, on ne saurait
certes admettre que des travaux d'agrandissement ou de transformation en soulignent
ou accentuent excessivement le caractère résidentiel, en rupture avec
l'affectation de la zone, mais on ne saurait exiger, à l'inverse, que ces travaux
tendent à créer une identité agricole qui n'a jamais existé.
Cela étant, la terrasse aménagée en l'espèce est de
dimension imposante, sur deux côtés de la maison et surélevée. Il importe que
l'aspect général du bâtiment ne soit que peu modifié par la terrasse et que
celle-ci n'ait qu'un impact limité sur l'affectation du sol et l'environnement.
Or, en l'espèce, force est de constaté que l'ouvrage constitue un promontoire
et une intervention bien visible sur le terrain naturel et sur le bâtiment. L'inspection
locale a permis d'observer que la terrasse litigieuse présente une surface qui
a visuellement un impact considérable, comme l'a relevé la DGTL dans son
appréciation, que le tribunal fait sienne. On ne peut retenir qu'il s'agit
d'une construction d'importance mineure au vu de la jurisprudence précitée.
Elle constitue un élément bâti important et imposant. L'aménagement a donc un
impact considérable sur les abords du bâtiment et sa dimension est conséquente
aussi par rapport au reste du bâtiment. Par ailleurs, si le tribunal peut
admettre que la terrasse créée n’est pas inesthétique et qu'elle a été construite
avec des matériaux de qualité, il estime toutefois qu'une telle terrasse ne
relève pas de l’architecture traditionnelle de la villa 19
ème
siècle.
On ne saurait dire qu'elle est typique et en ce sens, la terrasse modifie aussi
l’identité de la construction.
Elle a manifestement été créée, avec ses escaliers,
pour accéder facilement à la piscine et au jardin depuis le rez-de-chaussée.
Or, l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit
nécessaire d'y adjoindre une terrasse d'une telle grandeur manifestement supérieure
à ce qui correspond aux besoins d'un logement (table et chaises pour les
besoins quotidiens usuels d'une famille). Le fait que la terrasse n'aurait
jamais suscité la moindre plainte ou remarque de quiconque ou qu'elle n'est pas
visible depuis l'extérieur n'est à cet égard pas déterminant.
Quoi qu'en disent les recourants, l'aménagement de
la terrasse d'une telle importance, renforce visuellement le caractère
construit et résidentiel de la parcelle, qui demeure sur ses côtés sud et ouest
entourée d'un environnement rural (on rappelle qu'elle est entourée presque
entièrement par des champs et se trouve proche de la forêt). Certes, la maison
des recourants n'a pas de valeur particulière, contrairement aux maisons paysannes
que l'on trouve souvent en zone agricole. Cela étant, l'environnement de la
maison présente des qualités avec un caractère rural et naturel. Or, les
aménagements réalisés pour accueillir la terrasse posent problème à cet égard
en raison de leur surface et de l'"artificialisation" des espaces
extérieurs qu'ils impliquent. Ils renforcent l'aspect bâti du site, portant
atteinte au principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti,
déduit de l'art. 75 Cst., qui tend à limiter le nombre et les dimensions des
constructions en zone agricole.
C'est donc à bon droit que la décision attaquée a
considéré que la terrasse litigieuse ne pouvait pas être régularisée, les
autres dispositions pouvant justifier une autorisation (art. 24a ss aLAT) ne
trouvant manifestement pas application en l'espèce.
cc) S'agissant des dalles de la piscine, on peut
relever que l'ancienne pratique cantonale en vigueur en 2006, contrairement à
actuellement, admettait la réalisation d'une piscine hors des zones à bâtir. Il
convenait pour cela que la piscine soit implantée à proximité immédiate du
bâtiment d'habitation, dans les espaces extérieurs existants directement dévolus
au logement, que sa surface n'excède pas 40 m
2
et que son pourtour
ne soit pas bordé de plus d'un rang de margelles. En outre, la piscine devait
être enterrée, mis à part une piscine facilement démontable, et ne devait pas
nécessiter la création d'une planie (mouvement de terrain en déblai et en
remblai) ou la réalisation de murs de soutènement.
Dans le cas présent, s'agissant de la création d'une
piscine d'une surface inférieure à 40 m
2
, le projet entre dans le
cadre quantitatif susmentionné. C'est pour cette raison que la DGTL a
régularisé cet ouvrage. En revanche, l'autorité intimée retient qu'un seul rang
de margelles est autorisé.
La zone de dallage litigieuse couvre elle aussi une
surface loin d'être négligeable. Tout comme la terrasse, elle contribue à
conférer, ainsi que les photographies au dossier et l'inspection locale ont permis
de le constater, un caractère résidentiel aux abords des bâtiments, partant
s'écarte des caractéristiques d'aménagements extérieurs tels qu'ils existaient
selon toute vraisemblance en 1972, ou tels qu'ils pourraient s'harmoniser à la
zone agricole actuelle. L'on ne saurait ainsi non plus considérer que cet
aménagement extérieur respecte l'identité des abords du bâtiment existant. On
relèvera qu'à l'occasion de l'autorisation de la piscine, il n'avait été fait
aucune mention de l'installation d'un pourtour de ce type et de cette importance.
La zone de dallage représente une surface d'environ 65 m
2
pour une
piscine de 35 m
2
, de sorte que l'emprise au sol de l'installation est
presque doublée.
Tout comme la terrasse, le secteur de dallage en
cause contribue à confirmer de manière significative le caractère résidentiel
des abords du bâtiment (
cf
. arrêts AC.2014.0240 du 14 juillet 2015
consid. 7; AC.2010.0217 du 11 avril 2011 relatif à un chemin dallé et à des
places de stationnement engazonnées;
cf
. dans un autre sens AC.2011.0333
du 4 juillet 2013). Les dalles observées à l'occasion de l'inspection locale
sont en pierres naturelles avec nuance de jaune qui est un matériau typique des
zones villas ou résidentielles.
Il convient par conséquent de constater que les
ouvrages litigieux portent atteinte à l'identité des maisons et de leurs
abords, contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 aOAT. C'est dès lors à
juste titre que la DGTL a refusé de les régulariser.
4.
Les recourants invoquent leur bonne foi au motif qu'ils ont acheté la
maison telle quelle sans être conscients qu'elle se situait en zone agricole et
que les travaux entrepris n'avaient pas été autorisés ou autorisés sur la base
d'autorisation de la commune sans l'accord du canton.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa, 126 II 377
consid. 3a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à
la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2, 137 II 182 consid.
3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1 et les références citées).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe
plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques
se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la
parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53, 136 I 254 consid. 5.2; arrêts TF
1C_229/2015 du 9 mars 2016 consid. 2.1 et les références; CDAP AC.2017.0349 du
29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
De jurisprudence constante, une autorisation
délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle,
l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable de
l'art. 24 LAT (ATF 132 II 21, traduit in JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p.
710, 111 Ib 213, traduit in JdT 1987 I p. 630; arrêts TF 1C_265/2012 du 25 mars
2013 consid. 3, 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP
AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès lors pas
se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (cf.
CDAP AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c).
La compétence d'exiger la démolition d'une
installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en
principe à un délai de péremption de trente ans. Exceptionnellement, cette
compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs de
police au sens strict imposent une telle mesure. Inversement, l'autorité peut
en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la
confiance le commande. C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a
toléré pendant des années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître
l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (ATF
136 II 359 consid. 7 et ATF 132 II 21 consid. 6.3; arrêts TF 1C_249/2017 du 14
novembre 2017 consid. 4.1.1; TF 1C_726/2013 du 24 novembre 2014 consid. 4 et TF
1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.2 publié in SJ 2014 I 280 et les
références citées). Contrairement aux constructions illégales en zone à bâtir,
l'obligation de rétablir un état conforme au droit d'installation sises hors de
la zone à bâtir ne s'éteint pas après 30 ans. Les autorités peuvent ainsi
ordonner la démolition des bâtiments et installations érigés illégalement en
dehors de la zone à bâtir, quelle que soit leur date de construction, contrairement
aux constructions illégales implantées dans la zone à bâtir (
cf.
TF
1C_469/2019 du 28 avril 2021, destiné à publication)
b) En l'espèce, les recourants ne peuvent être
considérés comme étant de bonne foi. En effet, selon la jurisprudence (ATF
1C_59/2011 du 20 mai 2011 consid. 3.3.), le nouveau propriétaire d'un immeuble
doit se laisser opposer la mauvaise foi de ses prédécesseurs et ne peut
s'opposer à une remise en état au motif qu'il a acquis l'immeuble de bonne foi
et qu'il ne connaissait pas l'existence d'une situation contraire au droit des
constructions. Or, en l'espèce, le précédent propriétaire, avait dans un
premier temps sollicité l'autorisation d'effectuer les travaux et en
particulier la terrasse litigieuse. S'il a obtenu une autorisation pour la piscine,
l'autorisation délivrée par la municipalité étant d'ailleurs nulle dans la
mesure où elle n'avait pas été approuvée par l'autorité cantonale contrairement
à ce qu'exige l'art. 25 al. 2 LAT, l'ancien propriétaire a indiqué à la
municipalité qu'il renonçait à son projet de terrasse au vu des frais et après
avoir été informé qu'il nécessitait une autorisation de construire. S'agissant
des dalles de piscine, la municipalité avait autorisé, dans sa lettre du 29
novembre 2005, seulement deux rangs de dalles au maximum pour entourer la
piscine.
En procédant aux travaux en l'absence de toute autre
autorisation, le prédécesseur des recourants a été donc de mauvaise foi et ces
derniers doivent dès lors se laisser imputer la mauvaise foi du propriétaire
précédent (cf. 1C_482/2017 du 26 février 2018, consid.2.6.1, 1C_122/2016 du 7
septembre 2016 consid. 6.2.3 et les arrêts et références cités; 1C_59/2011 du
20 mai 2011 consid. 3.3) et ne sauraient rien déduire du fait qu'ils ne sont
pas à l'origine des travaux litigieux.
L'on ne saurait non plus suivre les recourants
lorsqu'ils font grief à l'autorité intimée d'avoir attendu près de 7 ans avant
de rendre la décision attaquée. C'est à l'occasion de la mise à l'enquête pour
la véranda et le jacuzzi que le SDT a pris notamment connaissance des installations
litigeuses. Il n'y a pas matière à douter de ce point. Outre que l'éventuel
délai de péremption de 30 ans était loin d'être échu lorsque l'autorité intimée
a rendu la décision attaquée, cette dernière est intervenue après plusieurs
propositions et tentatives de discussion afin d'adapter le projet. Il est ainsi
faux d'affirmer que l'autorité cantonale aurait, après le renoncement des
propriétaires au projet CAMAC n° 112052, toléré les agrandissements réalisés en
2005-2006. Il est également erroné d'affirmer que l'autorité cantonale ne pouvait
ignorer que les recourants avaient de longue date renoncé à leur projet,
puisque cette renonciation ne lui a jamais été communiquée.
Les recourants ont expliqué à l'audience avoir
abandonné en 2011 le projet de véranda purement et simplement et résilié le mandat
de leur architecte. Il semblerait que ce dernier n'ait jamais informé ni la
commune, ni le SDT puis la DGTL de cette renonciation. Or, l’attitude de leur
mandataire est imputable aux recourants et en l'espèce, force est de constater
que l'autorité intimée ne leur a jamais indiqué que leurs constructions étaient
tolérées, voire régularisées.
c) Selon les recourants, la parcelle n° 972 résulte
d'une division de bien-fonds de la parcelle n° 286 intervenue le 20 juin 2008.
Cette division de bien-fonds a été conditionnée à une décision de
non-assujettissement interdisant le partage matériel ou le morcellement au sens
de la LDFR de la Commission foncière rurale en coordination avec le SDT, comme
autorité compétente (art. 84, 86 LDFR, 4 a ODFR). Les recourants en concluent
que le SDT a reconnu que l'immeuble sis sur l'actuelle parcelle n° 972 (à
détacher) bénéficiait de la situation acquise et était donc licite.
aa) Lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone à bâtir -
et donc présumé agricole - n'est pas approprié à un usage agricole ou
horticole, l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater, par
l'autorité compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ
d'application de ladite loi (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 p. 519; 129 III 186
consid. 2 p. 189); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre
foncier (art. 86 al. 1 let. b LDFR).
Le désassujettissement étant de nature à faire
perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des conditions strictes:
il faut notamment que les installations qui ont été érigées sur le terrain
l'aient été de manière légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au
sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles aient été implantées avant
l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque l'immeuble se trouvait
dans une zone alors constructible (art. 24c LAT).
A cet égard, l'art. 4a ODFR:
"
Art.
4a - Coordination des procédures
1
Dans la procédure
d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de
morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en
constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente
en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour
décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de
la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une
installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de
la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire.
2
L'autorité compétente
en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il
existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du
territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de
l'installation.
3
Il n'est pas
nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:
a.  qu'aucune dérogation au sens
de la LDFR ne peut être accordée; ou que
b.  que le bien-fonds considéré
doit rester soumis à la LDFR.
"
Cette disposition et l'art. 49 OAT imposent aux
autorités compétentes en matière de loi sur le droit foncier rural et de
construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures (voir, p.
ex., RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.1; RNRF 87 2006 286, 5A.22/2003
consid. 5.2). Précédemment, la jurisprudence avait déjà estimé que l'autorité
saisie d'une demande de morcellement devait requérir l'approbation de
l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire; les deux
procédures, que les cantons étaient libres d'aménager, devaient être
coordonnées d'office; une autorisation de désaffectation de bâtiments ou
d'installations devait être accompagnée d'une autorisation relative à
l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 178, spéc. p. 180).
Pour soustraire un immeuble au champ d'application
de la loi sur le droit foncier rural, il faut donc une autorisation du droit de
l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme
exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant nouvellement
conforme à la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier rural
sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (sur ce qui précède cf.
l'ATF 139 III 327, consid. 2.1, 2.2, 3, 3.3 et 5.1).
En somme, la coordination entre ces deux procédures
tend à éviter que l'avantage du désassujettissement, qui est de remettre le
fonds concerné sur le marché libre, ne soit accordé à des constructions et
installations illicites: situées hors de la zone à bâtir, elles doivent être
soit conformes à la zone, soit au bénéfice d'une autorisation dérogatoire, soit
au bénéfice de la situation acquise.
bb) En l'occurrence, la requête de
désassujettissement a donc nécessité une décision préalable de l'autorité compétente
en matière d'aménagement du territoire, à savoir le SDT. Toutefois, il faut
rappeler que les travaux de 2006 n'ont pas été signalés à l'autorité cantonale
et que la municipalité n'a pas transmis alors son dossier au SDT. Il est ainsi
vraisemblable que ce dernier n'a pas découvert, à l'occasion de la procédure
d'autorisation coordonnée au désassujettissement en 2008, les travaux qui
auraient dû être soumis à son autorisation en se basant sur un dossier qui ne
mettait pas en évidence ces transformations et les travaux réalisés en 2006 et nécessitant
son autorisation. A l'occasion de la vision locale, la représentante de l'autorité
intimée a expliqué que la DGTL, et le SDT avant elle, ne se déplaçaient pas
nécessairement en cas de décision de désassujettissement (LDFR). Il est ainsi
probable que la personne en charge de la procédure en 2008 ne se soit pas
déplacée sur la parcelle litigieuse à cette occasion. Saisi dans le cadre de la
procédure de coordination de l'art. 4a ODFR, le SDT a procédé à une instruction
qui n'a manifestement pas révélé l'existence de travaux exécutés en 2006, alors
même qu'il agissait de travaux qui nécessitaient une autorisation cantonale. Si
tel avait été le cas et que l'instruction par le SDT avait révélé l'existence
de travaux effectués sans autorisation cantonale, il aurait incombé alors à
cette autorité d'examiner si ces travaux pouvaient être régularisés, ce qui n'a
pas été fait à ce moment. Partant, on ne peut rien déduire du fait que le désassujettissement
ait été accepté quant à la licéité des aménagements.
Il résulte de ce qui précède que la position de l'autorité
dans le cadre de la présente procédure est conforme à celle qu'elle a toujours
adoptée dès qu'elle s'est rendue compte des aménagement litigieux et ce, même
si la décision de remise en état n'a pas été immédiate. Les recourants ne
sauraient donc se prévaloir d'assurances données par les autorités cantonales
et d'une éventuelle violation du principe de la bonne foi.
5.
Dès lors que les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans
l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent être
régularisés a posteriori ni admis en application du principe de la bonne foi,
il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l’angle de la
proportionnalité.
Pour les recourants, la démolition ordonnée entraînerait
des frais et des inconvénients pour leur famille alors que l'atteinte à
l'intérêt public n'est pas importante. Ils invoquent le caractère
disproportionné de la remise en état et estiment que le maintien de la terrasse
et des dalles dans les dimensions actuelles ne porte pas un coup fatal au
principe de séparation du bâti et du non bâti.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
notamment être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la
proportionnalité. Ce principe exige que les mesures mises en œuvre soient
propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse
être atteint par une mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il
doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts) (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; ATF 135 I 233 consid. 3.1 et arrêt
TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1).
b) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que leur formulation peut laisser
entendre, ces dispositions n'accordent pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui imposent une obligation quand
les conditions en sont remplies (arrêts AC.2018.0159 du 9 avril 2019 consid.
5a; AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 8a et AC.2015.0062 du 11 mars 2016
consid. 9a). Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit
procédé à une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;
cf. ATF 137 I 167 consid. 3.6; ATF 136 I 87 consid. 3.2).
Lorsque des constructions ou des installations illicites
sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe
que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation
mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. arrêts TF 1C_508/2018 du 15 juillet
2019 consid. 2.1; 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références
citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues
par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF
1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364). Si des constructions
illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la
séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement
contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018
consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres
intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des
constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; ATF 111 Ib 213
consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002
p. 364) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF
1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). Toujours en ce qui concerne l'intérêt
public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 39 s.).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248
consid. 3a/bb;
cf.
ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1;
TF 1C_1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et TF 1C_29/2016 du 18 janvier
2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016
du 23 février 2017 consid. 5.1; TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
b) En l'espèce, l'aménagement de la terrasse et son
maintien relèvent d'une pure question de convenance. L'intérêt privé à
l'annulation de l'ordre de remise en état se limite à conserver l'usage de la
terrasse et, s'agissant des dalles, il consiste en une utilisation accrue de la
piscine, installation d'agrément qui ne serait au demeurant certainement plus
autorisée, en application du droit actuel, hors zone à bâtir. Or, de jurisprudence
constante, un tel motif ne saurait en soi faire échec à l'inconstructibilité de
principe de la zone agricole (cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256
consid. 5a p. 261, 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités; arrêt
1C_6/2009 du 24 août 2009 consid. 5.2).
En l'occurrence, on ne saurait dire que la
dérogation à la règle serait mineure; compte tenu aussi de la piscine
nouvellement régularisée, les constructions litigieuses dépassent largement la
mesure d'un agrandissement respectant l'identité du bâtiment et de ses abords,
sis en zone agricole. A cela s'ajoute que le changement de propriétaire ne
permet pas d'écarter l'appréciation de la mauvaise foi du propriétaire
antérieur, maître d'ouvrage des constructions illicites.
Les recourant n'évoquent pas le coût de l'éventuelle
démolition. Les remises en état ordonnées ne devraient pas entraîner de frais
excessifs, étant rappelé aussi s'agissant du dallage que sa pose s'est faite
sans terrassement ou bétonnage, sans jointoyage, à même le terrain naturel. Ces
frais ne seront pas disproportionnés au regard de l'importance des intérêts
publics en cause.
Il est notamment rappelé sur ce point que le
Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition, respectivement de remise
en état, donnés à des constructeurs (qui ne pouvaient certes se prévaloir de leur
bonne foi) qui alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr.
(ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (ATF
1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid.
6.2) et qu'il n'est habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect
financier de la remise en état (
cf.
notamment ATF 111 Ib 213 consid. 6b
p. 225; arrêts 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2, non publié in ATF
141 II 476; 1C_404/2009 du 12 mai 2010 consid. 4.3)
L'intérêt public l'emporte ainsi sur l'intérêt privé
des propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au
droit. Il n'est pas déterminant à cet égard que la surface de terrain ainsi
libérée ne soit finalement pas vouée à l'agriculture proprement dite, que les
bâtiments soient masqués à la vue ou qu'il soit d'une surface minime par
rapport à la parcelle. Ces arguments ne sont pas pertinents dans la mesure où
ces aménagements constituent néanmoins des constructions qui contreviennent à
la législation hors zone à bâtir et que l'intérêt public à appliquer
strictement la séparation entre territoire bâti et non bâti est déterminant.
On relèvera que l'autorité intimée n'a d'ailleurs
pas méconnu le principe de la proportionnalité puisqu'elle a toléré une partie
des autres aménagements constatés et qu'elle a tenu compte qu'une partie de la
terrasse aurait pu être régularisée selon le droit en vigueur au moment de la
construction de la véranda projetée en aménageant une possibilité pour les
propriétaires de soumettre un projet de remise en état pour bénéficier de ce
potentiel. Le rejet par les recourants de la proposition de l'autorité intimée
de profiter de la partie de la terrasse comme soubassement à une future véranda
ne paraît plus d'actualité.
La DGTL ne pouvait, sauf à violer le droit fédéral,
renoncer au rétablissement d'une situation conforme au droit et dans ces
circonstances, l'ordre de démolition, conforme au principe de proportionnalité,
doit être confirmé.
Le recours doit ainsi être rejeté sur ces points.
6.
Dans le cas où la remise en état devait être confirmée, les recourants
ont requis, de manière très subsidiaire, qu'un délai d'un minimum de neuf mois
leur soit imparti pour ce faire. Ils arguent du fait que le délai octroyé par
l'autorité intimée dans la décision attaquée pour procéder aux travaux de
remise en état était trop court, pour des raisons pratiques liées à la
disponibilité des entreprises en période estivale notamment.
Ce grief tombe à faux. Le délai de quatre mois
imparti par l'autorité intimée dans la décision attaquée apparaissait en effet
suffisant pour permettre aux recourants de mener à bien les travaux de remise
en état requis, compte tenu de la dimension et de la configuration des constructions
à démolir, de la nature des matériaux à évacuer et de la surface relativement
peu importante à revégétaliser. L'intérêt public important en jeu commande au
demeurant de ne pas laisser perdurer trop longuement une telle situation. Ce
délai étant aujourd'hui échu, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer aux
recourants un nouveau délai pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées.
7.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours dirigé contre
la décision attaquée doit être très partiellement admis; la décision doit être
complétée afin de formaliser la régularisation des deux châssis rampants sur le
pan ouest de la toiture. Pour le reste, la décision attaquée doit être confirmée.
Succombant sur l'essentiel, les recourants supporteront
les frais de justice, qui seront légèrement réduits compte tenu du sort du
recours (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Ils n'ont pas droit à des dépens, l'ordre
de remise en l'état étant confirmé pour l'essentiel et la décision réformée
suite à une omission. Il n'est pas alloué de dépens dans la mesure où l'autorité
intimée et la commune n'ont pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 3 septembre 2019
est réformée à son chiffre III, lettre A en ce sens que les deux châssis
rampants sur le pan ouest de la toiture sont autorisés. La décision du Service
du développement territorial du 3 septembre 2019 est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
juin 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.