vd_omni · FI.2023.0026 · 2024-08-06 · fr

Office fédéral des routes (OFROU) Division Infrastructure routière/Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la, Municipalité de Morges | Taxe d'évacuation des eaux claires calculée sur la base du critère des surfaces imperméabilisées. - contrairement à ce que l'OFROU, qui recourt au nom de la Confédération, soutient, l'art. 13 al. 3 LPEP doit être interprété en ce sens qu'il vise uniquement à dispenser les routes nationales de la procédure d'autorisation du déversement dans les canalisations publiques communales et non pas également à les exonérer des taxes annuelles d'entretien de ces canalisations (consid. 3);- pas de violation du principe d'équivalence (consid. 4): les surfaces correspondant aux tronçons de route nationale en cause sont très importantes et sont de nature à générer un débit d'eaux pluviales très conséquent;- pas de violation du principe de couverture des frais (consid. 5): les comptes produits montrent que la municipalité a dû consommer une partie de son fonds de réserve durant l'exercice en cours.Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.2024 FI.2023.0026

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 août 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
M. Raphaël Gani, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant
.
Recourante
Office fédéral des routes (OFROU),
Division
Infrastructure routière, Ouest, à Estavayer-le-Lac,
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière de taxes et impôts de la
Commune de Morges,
à Morges,
Autorité concernée
Municipalité de Morges,
représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès Dubey,
avocats à Lausanne
.
Objet
Taxe communale égout épuration
Recours OFFICE FEDERAL DES ROUTES (OFROU) c/ décision de
la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts du 6 février
2023 (taxe d'évacuation des eaux claires).
Vu les faits suivants:
A.
a) Achevée en 1964, la Route Nationale N1 (tronçon Lausanne – Genève)
traverse le territoire de la Commune de Morges.
b) Depuis 2008, la Confédération est propriétaire du
réseau des routes nationales; celles-ci sont gérées par l'Office fédéral des
routes, qui dépend du Département fédéral de l'environnement, des transports,
de l'énergie et de la communication (respectivement ci-après: OFROU; DETEC). La
gestion concrète du secteur autoroutier ici en cause a été confiée au Service
intercantonal d'entretien du réseau autoroutier (SIERA).
c) Il ressort encore du dossier que, s'agissant des
travaux d'égout et d'eaux claires réalisés durant la construction de l'autoroute
précitée, une convention a été conclue entre la Commune de Morges, d'une part,
le Bureau de construction des autoroutes vaudoises, d'autre part, en 1963; à
teneur de cette convention, les parties s'étaient réparties entre elles la
charge relative aux coûts de ces travaux, notamment de ceux concernant les
canalisations d'évacuation des eaux pluviales de l'autoroute.
B.
a) La Ville de Morges s'est dotée en 2019 d'un nouveau règlement sur l'évacuation
et le traitement des eaux (ce règlement a été adopté par le Conseil communal le
2 octobre 2019; il a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et
de l'environnement le 6 décembre suivant).
b) Au cours de la procédure d'élaboration de ce règlement,
le Préposé à la surveillance des prix a délivré un préavis favorable à ce
texte, considérant que celui-ci ne comportait pas d'indice d'abus de prix
(préavis du 4 juillet 2018).
c) Par lettre du 9 juillet 2020, l'OFROU s'est
adressé à la Commune de Morges, pour prendre acte du fait que cette commune
entendait percevoir à l'avenir des taxes sur les eaux claires pour l'utilisation
du réseau d'évacuation communal, en lien avec la route nationale N1; l'OFROU
faisait valoir diverses objections, soulignant en particulier que la surface
déterminante devait être abaissée à 102'010 m
2
(surface inférieure à
celle estimée initialement par la commune). Dans ce même courrier, l'OFROU
indiquait que la commune devait adresser ses factures à l'exploitant du
tronçon, à savoir le SIERA.
d) La Commune de Morges a notifié au SIERA le 21
avril 2021 la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eau claire pour la
période 2020; calculé sur la surface annoncée de 102'010 m
2
, le
montant facturé s'élevait à 98'878 fr. 30.
e) Par lettre du 17 septembre 2021, le SIERA a
indiqué que l'OFROU lui avait demandé de suspendre le paiement de cette
facture. Le 30 septembre suivant, la Commune de Morges a exprimé sa surprise à
cet égard, se réservant de prendre les mesures nécessaires à l'encaissement de
cette facture (voir au surplus le deuxième rappel notifié par la Ville de
Morges le 13 décembre 2021, puis la réponse du SIERA, toujours négative, du 10
janvier 2022).
Le 14
février
2022, le SIERA a confirmé la position de l'OFROU à propos de la taxe 2020; la Commune
de Morges, dans une lettre du 1
er
mars 2022, a elle aussi maintenu
sa position au sujet de cette taxe.
C.
a) Par bordereau du 10 février 2022 (n° 179'171), la Ville de Morges a
notifié au SIERA la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires
pour l'année 2021; elle a été arrêté à nouveau à 98'878 fr.30.
b) Par lettre du 10 mars 2022, A.________, directeur
du SIERA, agissant au bénéfice d'une procuration de l'OFROU, a formé opposition
(recours) à l'encontre du bordereau du 10 février 2022 précité. Il se prévalait
de l'art. 13 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection
des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31).
En cours d'instruction, la Commission de recours en
matière de taxes et impôts de la Commune de Morges (ci-après: la commission
communale de recours) a entendu les parties et notamment un représentant de l'OFROU
(audience du 17 janvier 2023).
c) Par décision du 6 février 2023, la commission
communale de recours a rejeté le pourvoi formé au nom de l'OFROU et confirmé le
bordereau n° 179'171 du 10 février 2022, portant sur la taxe annuelle
d'entretien des canalisations d'eaux claires pour l'année 2021.
D.
Agissant par acte du 10 mars 2023, l'OFROU (pour le DETEC) a recouru
contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP). Il conclut principalement à l'annulation
de la décision attaquée et à la réforme de celle-ci en ce sens que le bordereau
179'171, relatif à la taxe annuelle 2021 est annulé, ce avec suite de frais et
dépens; subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité compétente pour
nouveau calcul de la taxe dans le respect du principe de l'équivalence et de la
couverture des frais.
La commission communale intimée a déposé sa réponse
en date du 31 mars 2023, concluant au rejet du recours. Par ailleurs, la
Municipalité de Morges, agissant par l'intermédiaire de ses conseils, a produit
une réponse au recours en date du 3 mai 2023; elle conclut avec dépens au rejet
du pourvoi.
L'OFROU a complété ses moyens dans un courrier du 30
mai 2023, dans lequel il confirme ses conclusions. La municipalité en a fait de
même par lettre de ses conseils du 19 juillet 2023, en maintenant elle aussi sa
position.
E.
On relève encore que la municipalité, outre le dossier de la cause, a
produit des extraits des comptes de la commune (plus précisément les comptes
460, égout communaux/épuration des eaux usées, et 461, intitulé "
à
payer à l'ERM
", soit l'Etablissement intercommunal chargée de l'épuration
des eaux de la région morgienne.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours émane du contribuable auquel la taxation a été notifiée; il
a été déposé par ailleurs en temps utile et respecte les exigences formelles
légales; il est donc recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.
b) Néanmoins, le recours appelle quelques remarques
s'agissant de son objet. La décision attaquée confirme une décision de
taxation, pour le prélèvement d'une taxe annuelle d'entretien des canalisations
des eaux claires, pour l'année 2021. Autrement dit, l'année 2020 ne fait pas l'objet
du présent litige.
aa) Au surplus, la question de la propriété des
canalisations recueillant les eaux de chaussée provenant de la route nationale
ne fait pas non plus l'objet du litige; il suffit en effet de retenir, en lien
avec le fait générateur de la taxe (soit le raccordement direct ou indirect au
réseau d'évacuation des eaux claires de la commune de Morges; pour plus de
détails sur ce point, infra consid. 2b), que, selon le recours lui-même, "
un
certain volume d'entre-elles
(note du rédacteur: soit des eaux pluviales)
transite effectivement par les canalisations de la commune de Morges
".
Autrement dit, les eaux pluviales provenant de l'autoroute se déversent d'abord
dans des installations d'évacuation des eaux claires de cet ouvrage, avant de
se déverser dans le réseau morgien. Il n'y a dès lors pas lieu dans le présent
arrêt, de trancher la question soulevée par le recourant de savoir qui est
propriétaire des canalisations recueillant les eaux provenant des routes
nationales (en page 3 de sa réplique).
bb) Le recourant souligne par ailleurs le coût élevé
de la taxe qui lui est facturée; l'OFROU relève ainsi qu'il serait bien avisé
de réaliser lui-même de nouvelles canalisations où il ferait transiter les eaux
claires de l'autoroute jusqu'au lac (mémoire de recours, let. E de la partie
droit, page 6); cette solution conduirait à une meilleure gestion des deniers publics
par la Confédération. Là encore, il faut constater que la présente procédure ne
concerne pas un tel projet alternatif sur lequel la cour de céans n'a donc pas
à se prononcer.
c) Par ailleurs, s'agissant des moyens soulevés, il
faut relever encore que le mémoire de recours faisait valoir une violation
potentielle de la législation sur la surveillance des prix, présumant que le
surveillant des prix n'avait pas été consulté avant l'adoption du règlement
morgien. Toutefois, à la suite de la réponse déposée par la municipalité, qui
réfute cette critique, le recourant a renoncé à ce moyen, de sorte qu'il ne
sera pas traité
ci-après.
d) En somme, le recourant fait valoir principalement
que la taxation querellée viole l'art. 13 LPEP (consid. 3 ci-après), ainsi que
les principes d'équivalence et de couverture des coûts (consid. 4 et 5). On
procédera au préalable (consid. 2) à quelques rappels.
2.
a) Sous le titre "
Principe de causalité
",
l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite
par cette loi en supporte les frais. Intitulé "
Evacuation des eaux
",
l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en principe être traitées
(al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être évacuées par
infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas, elles peuvent,
avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (al.
2).
S'agissant du financement des
installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première
phrase, LEaux dispose ce qui suit:
"Les cantons
veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement
et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux
concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments
ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux
usées".
Aux termes de l'art. 66 de la loi vaudoise
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV
814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour
couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations
publiques et des installations d'épuration (al. 1); elles peuvent également
percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation
des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière
étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).
Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; BLV 650.11). L'art. 4 LICom autorise les communes à
percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font l'objet de
règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues qu'auprès des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les
dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être
proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
b) La taxe annuelle d'entretien des
canalisations d'eau claire est régie tout d'abord par l'article 46 du règlement
communal de la Ville de Morges sur l'évacuation et le traitement des eaux du 2
octobre 2019, dont la teneur est la suivante:
"
Art. 46 – Taxe annuelle d'entretien
des canalisations d'eaux claires
1
Pour tout bâtiment ou
bien-fonds raccordé directement ou indirectement aux collecteurs d'eaux usées,
il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eaux
claires aux conditions de l'annexe."
L'annexe complète cette disposition à son art. 5:
"
Art. 5 — Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires
1
La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires est due
par le propriétaire à la Commune, conformément à l'article 46 du Règlement.
2
En cas d'augmentation ou de diminution de la surface imperméable, la
taxe est réajustée et calculée relativement à la nouvelle surface. Une
diminution de la surface imperméable ne peut être prise en compte qu'à partir
du moment où elle est annoncée à la Commune et les travaux exécutés.
3
Le montant de la taxe d'entretien pour les eaux claires est au maximum
de CHF 1.50 HT par mètre carré de surface imperméabilisée (projection plan ou
relevé par les Services techniques communaux) raccordée au collecteur d'eaux
claires (toiture, cour, parking, voie d'accès, ouvrage souterrain, etc.).
4
Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur lors du
raccordement, compris comme le début de la sollicitation du réseau d'égouts,
puis celui de l'exercice en cours. En cas de raccordement en cours d'année, le
montant est défini au prorata temporis."
L'article 52 du règlement comporte diverses
exonérations et déductions (dont le régime est complété par les articles 11 et
12 de l'annexe); aucune des hypothèses pouvant conduire à une exonération ou
une déduction n'est toutefois réalisée en l'occurrence.
c) L'art. 13 LPEP, sous la note marginale "
Règlements
communaux
" dispose notamment ce qui suit:
" Les communes sont tenues
d'avoir un règlement sur les canalisations d'eaux claires et d'eaux usées
(ci-après: les canalisations) et l'épuration des eaux, qui n'entre en vigueur
qu'après son approbation par le chef de département concerné.
Elles règlementent notamment
l'évacuation des eaux pluviales, [...].
Sauf convention contraire, les
canalisations pour l'évacuation des eaux pluviales intéressant les routes
nationales ainsi que les routes cantonales hors des traversées des localités ne
sont pas soumises à la règlementation communale."
On notera plus généralement que la LPEP comporte
diverses dispositions générales (art. 1 ss); l'art. 13 précité figure quant à
lui au Titre III intitulé "
Déversements et dépôts
" et il est
suivi du Titre IV, intitulé "
Canalisations
". On observe d'ailleurs
que le règlement du 16 novembre 1979 d'application de cette loi regroupe dans
un titre IV, intitulé "
Canalisations et collecteurs
", les
dispositions concernant les déversement et dépôts (chapitre I) et celles
concernant les canalisations (chapitre II).
Par ailleurs, le Titre V de la loi concerne les
installations d'épuration. Quant aux taxes, elles font l'objet du Titre XI de
la loi.
S'agissant de l'art. 13 LPEP, l'exposé des motifs et
projet de lois du Conseil d'Etat (voir à ce propos Bulletin du Grand Conseil de
septembre 1974, p. 1092) précise que cette disposition vise notamment à
rappeler le principe suivant lequel tout déversement des eaux pluviales
nécessite une autorisation; celle-ci relève de l'autorité communale, si le
déversement se fait dans le réseau communal, alors que l'autorisation doit être
cantonale si le déversement se fait dans une canalisation cantonale ou dans les
eaux publiques. L'exposé des motifs ne précise par ailleurs pas la portée à
donner à l'art. 13 al. 3 LPEP.
d) On ajoutera enfin qu'i
l n'est pas
contesté que la taxe d'utilisation litigieuse fait partie des
contributions
causales,
représentant
la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier
appréciable économiquement accordé par l'Etat (cf. ATF 135 I 130 consid. 2;
Höhn/Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9
ème
éd., Berne 2001, § 1 n. 3
s.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p.
505 ss, 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5
ème
éd., Bâle
2021, § 1 n. 6 et 10). Les taxes d'utilisation ne peuvent en principe être
prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la collectivité
publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I
220 consid. 4.2 et les références citées; 139 I 138 consid. 3.5; Hungerbühler,
op.
cit
., p. 509).
3.
En substance, le recourant soutient que l'art. 13 al. 3 LPEP pose un
principe général qui implique d'exonérer les routes nationales non seulement de
la nécessité d'obtenir une autorisation (communale en l'espèce), mais également
de la taxe querellée. Pour la municipalité, au contraire, l'art. 13 al. 3 dispense
les routes nationales de l'obligation d'obtenir une autorisation de
déversement, mais non pas au surplus de la taxe annuelle d'entretien du réseau
des canalisations d'eaux claires.
a) A titre liminaire, il convient de souligner que
ces deux questions relèvent de thématiques différentes. En effet, la
Confédération réalise des constructions et des installations: pour celles-ci,
il y a lieu d'examiner si les procédures ordinaires de construction (relevant
de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
[LAT; RS 700]) sont ou non applicables ou, au contraire, si le droit
fédéral spécial met en place des procédures distinctes (ainsi en matière d'installations
électriques ou de chemins de fer). Pour le surplus et c'est l'autre question en
jeu en l'occurrence, l'art. 62d de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation
du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010) prévoit, à certaines
conditions, une exonération de la Confédération des impôts cantonaux et
communaux (à noter que les art. 62a ss LOGA font référence aux procédures
spécifiques, évoquées ci-dessus, mises en place par le droit fédéral; on parle
à cet égard de "
procédure d'approbation des plans
"; ci-après:
PAP).
b) S'agissant de la première thématique à savoir
celle de la construction de l'infrastructure, en l'occurrence celle de l'autoroute,
la matière est régie par la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes
nationales (LRN; RS 725.11); ces dispositions sont complétées par une
ordonnance du 7 novembre 2007 (RS 725.111). S'agissant de la construction des
routes nationales, celles-ci sont soumises à la PAP (cf. art. 26 ss LRN; voir
plus généralement, sur ce type de procédure, Jean-Baptiste Zufferey, Droit
public de la construction, Berne 2024, n° 1153 ss; voir également Mirjam Aemisegger,
La procédure d'approbation des plans des projets fédéraux d'infrastructure,
Zurich 2024, plus spécialement s'agissant des routes nationales n° 265 ss).
Dans le régime usuel de la PAP, applicable aux routes nationales, le projet
relève d'une autorité fédérale unique et aucune autorisation cantonale n'est
requise pour l'ouvrage projeté. Or, constituent notamment des parties intégrantes
des routes nationales (assujetties dès lors à la PAP) "
les ouvrages et
installations pour l'évacuation des eaux
[…]
et les conduites
"
(art. 2g de l'ordonnance fédérale du 7 novembre 2007 sur les routes nationales
[ORN; RS 725.111]).
Il découle de l'art. 13 al. 3 LPEP –
a minima
– une forme d'articulation entre le régime de la PAP et le droit cantonal et
communal applicable au réseau communal d'évacuation des eaux claires: cette
disposition dispense en tous les cas un tel déversement de l'autorisation
nécessaire à teneur du règlement communal (art. 18 du règlement communal). Pour
le surplus, il y a lieu, comme on l'a vu, de laisser ouverte la question de
savoir si la réalisation de nouvelles canalisations pour l'évacuation des eaux
claires de la N1, avec déversement dans le lac, serait sujette à autorisation
communale de construire (et/ou à une autorisation cantonale) ou non.
c) aa) S'agissant de la taxe querellée, il faut
souligner tout d'abord que la jurisprudence, bien qu'elle interprète l'art. 62d
LOGA de manière assez large, a retenu de manière claire que cette disposition n'entraînait
pas d'exonération en relation avec les contributions causales. Ainsi, l'Ecole
Polytechnique Fédérale de Zurich a-t-elle dû s'acquitter d'une taxe pour l'utilisation
du domaine public, en lien avec l'occupation de celui-ci en vue de la
réalisation d'un chantier pour l'une de ses constructions (TF 2C_1001/2020 du 9
mars 2021 consid. 2 et 3, très détaillé sur ce thème; voir aussi ATF 107 Ib 289:
assujettissement de la Confédération, en lien avec des biens-fonds de l'armée,
au paiement d'une charge de préférence). Au demeurant, le recourant ne fait pas
valoir cette disposition pour être dispensé de la taxe ici en cause – à juste
titre au vu de la jurisprudence citée.
Autrement dit, il ne s'appuie que sur la disposition
cantonale de l'art. 13 al. 3 LPEP. A cet égard, l'on pourrait soutenir que le
libellé de l'art. 13 al. 3 LPEP, selon sa lettre, pourrait être compris en ce
sens que les installations d'évacuation d'eaux claires de la route nationale
échappent à la taxe communale ici en cause. Néanmoins, à teneur de l'exposé des
motifs précité, il semble que l'art. 13 al. 3 LPEP vise uniquement à dispenser
la route nationale de la procédure d'autorisation du déversement dans les
canalisations publiques communales. Par ailleurs, sous l'angle systématique, la
disposition en cause, qui ne figure pas dans le chapitre consacré aux
dispositions générales de la loi, est incluse dans un Titre de ce texte
distinct de celui qui traite des taxes; l'approche systématique paraît donc
bien indiquer que l'exonération concerne uniquement l'autorisation de
déversement et non une exemption de la taxe. Il apparaît ainsi, en définitive,
qu'il y a lieu de s'écarter de l'interprétation littérale, les autres éléments
d'interprétation (interprétations historique et systématique) convergeant pour
retenir la conclusion que l'art. 13 al. 3 LPEP n'emporte pas une exonération de
la route nationale de la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'évacuation
des eaux claires.
On ajoutera à ce propos que l'art. 62d LOGA poursuit
un but de saine gestion des deniers publics, en évitant des transferts d'argent
sans cause entre les collectivités publiques suisses des divers niveaux
(principalement par le biais d'impôts cantonaux et communaux, à charge de la
Confédération). Par contre, lorsque le prélèvement est causal et qu'il est dès
lors lié à une prestation du canton ou de la commune en faveur de la
Confédération, le prélèvement peut être opéré à juste titre. En l'occurrence,
les eaux claires récoltées à partir de la route nationale se déversent dans le
réseau communal des eaux claires de la Ville de Morges; il y a donc bien une
prestation communale en faveur de la Confédération, qui constitue le fondement
de la taxe ici en cause. On relève d'ailleurs que le Surveillant des prix, dans
une Recommandation à destination de la Commune d'Echandens, estimait nécessaire
de faire participer le réseau des routes publiques au financement des
canalisations d'eaux claires et de l'évacuation de celles-ci (voir cette recommandation,
produite en procédure par la municipalité intimée; on relève aussi que la
Commune de Morges, comme celle de la Tour-de-Peilz – voir arrêt FI.2020.0147 du
15 juillet 2021, partie Faits, let. G – font participer, certes sous une forme
différente, les réseaux des voies publiques communales au financement de l'évacuation
des eaux claires).
4.
Le recourant fait ensuite valoir une violation du principe de l'équivalence.
Il critique le fait que le critère retenu pour le calcul de la taxe s'appuie
sur le critère des surfaces imperméabilisées. Or, les autoroutes présentent des
surfaces imperméabilisées très importantes, ce qui le conduit à proposer un
autre critère, à savoir la longueur de conduite utilisée par les eaux évacuées.
a) On note en préambule que le canton
de Vaud a choisi un système distinguant eaux claires et eaux usées et prévoyant
la perception de taxes distinctes pour l'évacuation de ces deux types d'eaux
(d'autres cantons au contraire collectent une taxe, voire plusieurs destinées à
financer globalement les canalisations d'évacuation des eaux claires et usées).
b) Les contributions causales ont en commun d'obéir
au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques – , selon lequel le
montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I
220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (TF
2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et les références; cf. ég. art. 4
al. 4 LICom, dont il résulte que le montant des taxes spéciales communales doit
être proportionné aux prestations, avantages ou dépenses en cause); la
jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur l'avantage
économique obtenu (arrêts FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a;
FI.2015.0041 du 15 décembre 2015 consid. 3b
in fine
; FI.2015.0032 du 23
octobre 2015 consid. 3a et les références).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire
d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Le principe
d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas
exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en
effet être calculé selon un certain schématisme
tenant
compte de la vraisemblance et de moyennes
. La contribution doit
cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I
220 consid. 5.2.2
in fine
et les références). Dans ce cadre et d'une
façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 2C_151/2020 du 25
mai 2020 consid. 4.1). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un
caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences
ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière
(cf. ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références). La liberté d'appréciation et
l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans
cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du
principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat
insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable (cf. arrêt FI.2016.0060 précité, consid. 11a et les références).
Dans certaines configurations (souvent très
particulières), la jurisprudence a considéré que la règlementation communale
aboutissait à des solutions excessivement schématiques; ainsi dans l'hypothèse
où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans
une mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement
faible; il s'impose alors, pour des motifs d'égalité de traitement et
d'interdiction d'arbitraire, de s'écarter du schématisme découlant du règlement
pour fixer la taxe (cf. arrêt FI.2019.0179 du 18 novembre 2020 et les
références citées au consid. 5 spécialement c et d; aucun des précédents
jurisprudentiels ne concerne cependant une taxe annuelle d'évacuation des eaux
claires; un seul exemple concerne une taxe de raccordement au réseau d'eaux
claires: arrêt FI.1999.0057 du 16 décembre 1999 consid. 2b).
c) S'agissant plus spécifiquement de la taxe
annuelle sur les eaux claires, on observe que, pour satisfaire à l'exigence
d'une taxe "
proportionnelle au débit théorique évacué dans les
canalisations
" (art. 66 al. 2, 2
ème
phrase LPEP déjà cité),
de nombreuses communes ont retenu le prélèvement d'une taxe pour l'évacuation
des eaux pluviales calculée sur la base de la surface imperméabilisée de la
parcelle. Ce critère est généralement considéré comme mieux adapté au calcul
d'une telle taxe annuelle que le seul critère de l'affectation de la zone (cf.
à ce sujet, arrêts FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 5b; FI.2022.0088 du
26 septembre 2022, consid. 2e/cc concernant déjà la Commune de Morges; dans le
même sens, Yves Noël, Il pleut des taxes… analyse de la nouvelle taxe pluviale
lausannoise,
in
Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement,
Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zurich 2020, p. 979 ss,
spécialement p. 980 s. et 985 s.; voir aussi, pour un exemple en sens
contraire, avec application du critère de l'affectation de la zone, arrêt
FI.2020.0147 précité, consid. 4e).
d) L'art. 46 du règlement communal assujettit à la
taxe ici en cause le propriétaire des surfaces imperméabilisées. Dès lors, la
taxe litigieuse a été fixée en prenant en compte les surfaces imperméabilisées
identifiées (indiquées par le recourant lui-même). L'interprétation retenue par
la municipalité apparaît ainsi conforme à la lettre du règlement.
Il convient d'emblée de souligner que le critère
proposé par le recourant (soit la longueur des conduites communales parcourues
par les eaux évacuées de l'autoroute) n'est pas conforme à l'art. 66 al. 2
LPEP. En effet, la loi cantonale prescrit de se fonder sur un critère lié au
débit théorique des eaux claires évacuées. On vient de voir que la solution qui
paraît la plus conforme au droit cantonal supérieur est celle d'un calcul qui
retient le critère des surfaces imperméabilisées; en revanche, le critère de la
longueur des conduites sollicitées ne répond nullement au critère prescrit par
la loi cantonale.
Par ailleurs, on ne voit pas qu'il y ait lieu de
considérer que la taxe ici en cause serait en totale disproportion avec la
prestation fournie. En effet, les surfaces correspondant aux tronçons de route
nationale ici en cause sont très importantes et sont de nature à générer un
débit d'eaux pluviales très conséquent (voire extrême, en cas de fortes
précipitations). Dès lors, il n'y a pas matière à considérer que l'on se trouve
en présence d'une situation qui justifierait de s'écarter du critère de calcul
réglementaire. Ce moyen doit ainsi être écarté également.
5.
Le recourant soulève enfin le moyen tiré d'une violation du principe de
la couverture des coûts.
a) Les
contributions causales dépendant des coûts (soit celles qui servent à couvrir
certaines dépenses de l'Etat) doivent respecter le principe de la couverture
des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas
dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la
branche ou subdivision de l'administration (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 et
les références; TF 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 5.2.2), y compris, dans
une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf.
ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et les références; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019
consid. 6.1; arrêt FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5d/bb).
b) Le recourant relève à cet égard que le montant
exigé à raison des routes nationales, de l'ordre de 100'000 fr. par an, est
très élevé. Tel est effectivement le cas; mais, comme cela ressort du dossier, des
contributions similaires sont prélevées auprès de la commune elle-même (le
montant est même plus élevé: pour 2022, c'est une taxe de près de 256'000 fr.
qui est comptabilisée à charge du domaine public communal de ce fait) ou du
canton, voire des CFF.
Par ailleurs, la municipalité a produit des extraits
des comptes communaux relatifs au réseau des canalisation eaux usées et eaux
claires, qui apparaissent comme équilibrés.
Le recourant observe également la modicité du
montant demandé du canton, en comparaison de la somme qui lui est réclamée.
Sans doute, le montant demandé du canton, au titre
de cette taxe, apparaît comme peu élevé. Il demeure que les routes cantonales
en traversée de localités sont assimilées à des routes communales; en
conséquence, seules les routes cantonales hors traversée de localité (visées
également, on le relève, par l'art. 13 al. 3 LPEP) dont les eaux se
déverseraient dans les canalisations d'eaux claires communales, sont
assujetties à la taxe due par le canton. A cet égard, les explications de l'autorité
intimée sont convaincantes. L'on ne voit donc pas qu'il y ait matière à ce
sujet à les compléter, ni à retenir une violation du principe d'égalité de
traitement entre canton et Confédération quant aux montants facturés.
c) Par ailleurs, le principe de la couverture des
coûts exige de comparer le produit des taxes avec les coûts engendrés par la branche
ou la subdivision administrative concernée. On peut à cet égard se poser deux
questions, la première consiste à délimiter la "
subdivision
administrative
" pertinente; la seconde est celle de savoir quels coûts
peuvent entrer dans l'enveloppe de coûts totale à prendre en considération.
aa) Sur le premier aspect, la jurisprudence laisse
une marge de manœuvre étendue à la collectivité concernée pour délimiter la
subdivision dont les prestations doivent être financées par une ou plusieurs
taxes (ATF 126 I 180, consid. 3; voir aussi TF 2C_226/2015 du
13 décembre 2015 consid. 5). Ainsi, une taxe déterminée pourrait servir à
financer chacun des éléments de l'équipement séparément (routes, eau, énergie,
égouts, etc.); mais il est néanmoins admis de considérer que chacun de ces
postes soient réunis en un seul, relatif à l'équipement global du terrain (TF
2C_226/2015 précité consid. 5.1 et les références citées).
A la lumière de cette jurisprudence, le fait que la
commune intimée regroupe dans ses comptes le financement des eaux usées – canalisations
et épuration – et celui des eaux claires peut être admis; la critique formée
par le recourant à ce propos peut être écartée.
bb) Par ailleurs, sous l'angle des coûts à prendre
en considération, les coûts totaux englobent bien évidemment l'ensemble des
coûts générés par l'unité administrative en cause, à laquelle une part des
frais généraux de la commune doivent ou peuvent être ajoutés; enfin, la
jurisprudence admet également la prise en compte de l'alimentation de fonds de
réserve, pour autant que les réserves en cause soient objectivement
justifiées et permettent de couvrir les besoins futurs prévisibles estimés avec
prudence (ATF 143 I 220, consid. 5.2.1 et les références).
C'est précisément ce qu'a fait la commune intimée, à
lire les comptes versés au dossier. L'autorité intimée relève en effet qu'elle
a dû consommer une partie de son fonds de réserve durant l'exercice en cours;
la prudence implique dès lors de reconstituer ce fonds au moyen des recettes
dégagées par les taxes. L'approche suivie apparaît ainsi fondée sur des motifs
objectifs et de prudence. Cet aspect n'est d'ailleurs pas contesté par le
recourant.
cc) Il en découle qu'il y a lieu de confirmer une
absence de violation du principe de la couverture des coûts, au vu des éléments
comptables produits. Il convient ainsi d'écarter également ce dernier grief du
recourant.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent dès lors au rejet du recours,
entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée.
Selon l'art. 52 LPA-VD, des frais de procédure ne
peuvent en principe pas être exigés de la Confédération (al. 1); font toutefois
exception les procédures dans lesquelles elle agit pour défendre ses intérêts
patrimoniaux (al. 2). Il faut considérer que tel était le cas en l'espèce vu la
nature du litige (sur la notion d'intérêts patrimoniaux que l'art. 66 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110] utilise
également, cf. Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire
de la LTF, 3
ème
éd., Berne 2022, N 30
ad
art. 66 LTF et les
références). Un émolument de justice sera dès lors mis à la charge du recourant
débouté (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Compte tenu de la valeur litigieuse,
celui-ci sera fixé à un montant de 5'000 fr. (cf. art. 2 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]).
La Commune de Morges, qui obtient gain de cause par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), à la charge du recourant (cf. art. 55 al. 2
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts
de la Commune de Morges du 6 février 2023 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 5'000 (cinq mille) francs, sont
mis à la charge de la Confédération, par l'intermédiaire
de l'Office fédéral des routes
.
IV.
La Confédération, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des routes,
versera à la Commune de Morges une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 6 août 2024
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.