vd_omni · AC.2021.0084 · 2022-03-03 · fr

A.________/Municipalité de Montreux | Projet de construction d'un immeuble de 80 logements à Clarens que la municipalité de Montreux envisageait d'autoriser sur la base du nouveau RPGA entré en vigueur le 21 mars 2018. Modification de la position municipale à la suite de l'annulation du nouveau PGA de Montreux par le Tribunal fédéral par arrêt du 16 avril. Refus du permis de construire fondé sur l'art. 47 LATC en relation avec les zones réservées projetées sur la quasi totalité des zones cosntructibles de Montreux. Constat que les conditions posées par la jurisprudence pour l'application de l'art. 47 LATC sont remplies (intention de réviser la réglementation ayant fait l'objet d'un début de concrétisation et révision répondant à un réel besoin de planification (consid. 5). Pas de violation de la garantie de la propriété, notamment sous l'angle du principe de la proportionnalité (consid. 6). Pas de violation du principe de la garantie de la bonne foi de l'administration compte tenu des circonstances particulières du cas d'espèce qui expliquent la modification de la position municipale par rapport à sa position initiale (consid. 7). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement (consid. 8).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.03.2022 AC.2021.0084

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 mars 2022
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Pascal Langone et M.
Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________
p.a.
B.________
,
à
********,
représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux
du 27 janvier 2021 (parcelle n
o
967 - Av. Mayor-Vautier 15-17-19,
William-Thomi 4-6-8, à Clarens - projet de démolition des bâtiments ECA n
os
3132, 4421, 3151, 4422; construction d'un immeuble de 80 logements, d'espaces
d'activités et d'un parking souterrain de 2 niveaux de 78 places, pose de
panneaux solaires et installation d'une PAC en toiture) - CAMAC 187492
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est
propriétaire de la parcelle n
o
967 de la Commune de Montreux (ci-après: la commune), actuellement affectée à
la zone urbaine par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan
d'affectation et la police des constructions (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972),
qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15
décembre 1972.
D'une surface de 2'899 m
2
,
ce bien-fonds se situe dans la localité de Clarens, dans un secteur densément
bâti, sis dans le périmètre compact de l'agglomération Riviera-Veveyse-Haut-Lac
(agglomération Rivelac, cf. Mesure R14 du Plan directeur cantonal) à proximité
des rives du lac Léman. Elle supporte deux bâtiments d'habitation collective
comprenant 48 logements au total.
B.
A.________ a organisé en 2017 un concours d'architecture en vue de
concevoir un nouvel immeuble locatif sur sa parcelle. La Cheffe du Service d'urbanisme
de la Commune de Montreux faisait partie du jury.
Lors d'une séance tenue au mois de mars 2018, le
bureau d'architecte auteur du projet l'a présenté à la cheffe du Service
d'urbanisme. Un examen de sa conformité au
RPGA 1972 et au projet
de nouveau PGA et de règlement entièrement révisés (ci-après: PGA 2017 et RPGA 2017)
a alors apparemment été effectué. Il ressort du procès-verbal de la séance que
la commune avait apprécié le projet autant pour son implantation urbaine que
pour les typologies proposées et son expression architecturale et qu'elle
recommandait que le projet conserve ces qualités initiales lors de son
développement.
L
e nouveau plan général
d'affectation de la Commune de Montreux (territoire urbanisé) et le RPGA 2017 sont
entrés en vigueur le 21 mars 2018.
Le bureau d'architecte auteur du projet l'a présenté
le 12 mars 2019 au Comité d'experts prévu par l'art. 3 al. 2 RPGA 2017.
L'analyse du projet par le comité d'experts a abouti à un préavis positif. Pour
ce qui est des dimensions du bâtiment, l'analyse relève ce qui suit: "
Bien
que le projet respecte le nombre de niveaux admissibles en zone urbaine, il est
dit que le projet est un peu haut
".
C.
Le 28 août 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire
portant sur la démolition des bâtiments ECA n
os
3132, 4421, 3151 et
4422, ainsi que sur la construction d'un nouvel immeuble de 80 logements,
d'espaces d'activités et d'un parking souterrain de 78 places, pose de panneaux
solaires et installation d'une PAC en toiture. Le bâtiment projeté comprend huit
niveaux, dont deux niveaux en sous-sol.
Durant l'été 2019, A.________ a procédé à la
résiliation de tous les baux à loyer des appartements sis dans les deux
bâtiments dont la démolition était prévue.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 13
novembre au 12 décembre 2019. Quatre oppositions ont été déposées.
Par arrêts du 16 avril 2020, le Tribunal fédéral a
annulé le PGA 2017 et son règlement (voir let. E ci-dessous).
Le 14 mai 2020, la Centrale des autorisations en matière
de construction (CAMAC) du Département des institutions et du territoire a
établi la synthèse des décisions relatives aux autorisations spéciales
cantonales et aux préavis des services de l'Etat (ci-après: la synthèse CAMAC).
Celle-ci mentionne le refus de la Direction de l'environnement industriel,
urbain et rural de délivrer l'autorisation spéciale requise dès lors que
la parcelle n
o
967
est inscrite au cadastre vaudois
des sites pollués.
Durant l'été 2020, des discussions ont eu lieu entre
la commune et la constructrice concernant les conséquences de l'annulation du
PGA 2017 sur le projet de construction sur la
parcelle n
o
967. Il a été notamment demandé à la constructrice de vérifier la conformité du
projet au RPGA 1972. Une délégation de la Municipalité de Montreux (ci-après:
la municipalité) a reçu les représentants d’A.________ le 18 août 2020. A la
suite de cette séance, la municipalité a adressé le 25 août 2020 un courrier au
conseil de la constructrice dans lequel elle confirmait qu'elle allait traiter la
demande de permis de construire, à condition qu'un plan de situation mis à jour
soit porté au dossier. La municipalité confirmait également que le traitement
de la demande serait effectué une fois la nouvelle synthèse CAMAC reçue et une
fois les négociations avec les opposants terminées.
Le 14 juillet 2020, la municipalité a publié dans la
Feuille des Avis Officiels (FAO) une annonce relative au début des études
d'élaboration de zones réservées au sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Par courrier du 1
er
octobre
2020, la municipalité a informé l'architecte du projet de deux problèmes de
conformité du projet par rapport au RPGA 1972, identifiés sur la base d'un
"contrôle rapide du projet". La municipalité indiquait que le projet
ne pouvait par conséquent pas être autorisé en l'état et indiquait également
réitérer sa suggestion "
visant à patienter dans l'attente que le régime
en cours d'élaboration des zones réservées soit publié, afin de savoir dans quelle
mesure un éventuel projet pourra être établi sur cette base
". Par
l'intermédiaire de son conseil, A.________ s'est déterminée le 30 octobre 2020
sur la conformité du projet au RPGA 1972 et sur la question des zones
réservées.
Une nouvelle synthèse CAMAC a été
établie le 22 décembre 2020. Celle-ci contient toutes les autorisations
spéciales requises, dont celle
de la Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural qui avait été initialement refusée. Elle contient
également une autorisation de la Direction générale du territoire et du
logement, Division hors zone à bâtir, dont la teneur est la suivante:
"(…)
Suite à l’arrêt du Tribunal
fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n
o
967 est située à l’intérieur
d’un territoire non planifié. Selon l’article 36 alinéa 3 LAT, tant que le plan
d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir
provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition
contraire du droit cantonal.
En l’occurrence, nous constatons
que la parcelle n
o
967 est située dans un milieu très urbanisé et
insérée dans le tissu bâti existant. Il est ainsi considéré que le projet est
situé à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire de la commune de Montreux
selon l’article 36 alinéa 3 LAT. A l’intérieur de la zone à bâtir provisoire,
une autorisation de notre direction générale est nécessaire pour tous les travaux
de construction ou transformation selon l’article 135 LATC.
Constatant que le projet est
localisé à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l’article 36
LAT, notre direction générale délivre l’autorisation requise (art. 135 LATC)
pour la réalisation des travaux projetés, sous réserve de l’examen par la
Municipalité relatif à la règlementation communale applicable.
(…)"
D.
Par décision du 27 janvier 2021, la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire. Cette décision mentionne notamment ce qui suit:
"(…)
Comme dit dans les courriers
adressés par notre Autorité depuis le mois de juillet 2020, suite à l’annulation
du plan général d’affectation de Montreux, par décisions du Tribunal fédéral
reçue le 3 juin 2020, la Municipalité a publié un avis officiel dans la FAO du
14 juillet 2020. Cet avis informe des études liées à l’élaboration des zones
réservées au sens de l’article 46 LATC
1
.
Les zones réservées ont pour
objectif d’empêcher les constructions qui iraient à l’encontre du but de la révision
du statut du sol auquel la Municipalité doit tendre, soit une diminution des
possibilités de construire sur l’entier du territoire communal, par rapport au
régime en vigueur de 1972.
Aucun projet fondé sur la base du
PGA annulé ne peut aboutir, faute de base légale existante lors de la décision.
Aucun projet de construction fondé sur le plan des zones de 1972, qui consiste
à produire davantage de surfaces bâties et/ou habitables par rapport à ce que
présente le terrain concerné dans son occupation actuelle, ne peut être
envisagé ; ce document a été qualifié de non-conforme au droit fédéral (1C_632/2018
et 1C_4499/2018) et ne peut servir de base pour des projets qui dépassent le
cadre légal de l’article 80 LATC.
La Municipalité fait, par
conséquent, application de l’article 47 LATC et refuse le permis de construire
requis.
(…)"
Par acte du 1
er
mars 2021, A.________ a
recouru contre la décision municipale du 27 janvier 2021 auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut principalement
à son annulation (conclusion I) et à la délivrance du permis de construire (conclusion
II) et, subsidiairement à la conclusion II, au renvoi du dossier de la cause à
la municipalité, à charge pour elle de délivrer sans délai le permis de
démolir/construire.
La municipalité a déposé sa réponse le 28 mai 2021.
Elle conclut au rejet du recours. Avec sa réponse, elle a notamment produit une
pétition déposée par des habitants de Clarens auprès du Président du conseil
communal mettant en cause la densification de Clarens et demandant que la municipalité
indique ce qui est prévu pour les 15 prochaines années.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 22 juin 2021.
Le 10 novembre 2021, la municipalité a requis la
suspension de la cause. Elle indiquait que la recourante l'avait contactée en
vue de présenter une nouvelle demande de permis de construire et qu'une
solution transactionnelle semblait possible. La cause a été suspendue le 12
novembre 2021 jusqu'au 22 février 2022.
La recourante s'est déterminée sur la requête de
suspension le 22 novembre 2021. Elle confirmait s'être entretenue avec
l'autorité communale pour apprécier les possibilités de bâtir résultant de la
zone réservée en vigueur en vue de la dépose d'une nouvelle demande de permis
de construire. Elle précisait toutefois que sa priorité restait de réaliser le
projet ayant fait l'objet de la décision municipale négative du 27 janvier 2021.
Elle demandait par conséquent une reconsidération de la décision de suspension
de la cause.
Le 23 novembre 2021, la suspension de la cause a été
révoquée.
E.
La procédure de permis de construire litigieuse est imbriquée avec la
procédure relative à la révision du PGA 1972 et RPGA 1972, ainsi qu'à l'instauration
de zones réservées sur le territoire de la commune qui s'en est suivie, qu'il
convient de décrire de la manière suivante mais qui ne font pas l'objet de la présente
cause.
a) En 2007, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le PGA 1972, la commune de Montreux a
mis à l'enquête publique un projet de Plan général d'affectation (PGA 2007) et
de règlement (RPGA 2007) entièrement révisés concernant la partie urbanisée du territoire
communal (dont fait partie
la parcelle n
o
967)
.
Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA 2007 et son règlement.
Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements
votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été
organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil
communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le
Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé
préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir. Les
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs
recours à la CDAP.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur
d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA
visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction
des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui
assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère,
considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à
l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a
adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par
le DTE le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et a statué par différents arrêts
rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains
aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP.
Le département cantonal (DTE), constatant que les
recours au Tribunal fédéral n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment
arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), a mis en vigueur le nouveau PGA
dans plusieurs zones, notamment du territoire urbanisé de la commune.
Par arrêts du 16 avril 2020 rendus dans les causes 1C_632/2018
(publiée aux ATF 146 II 289) et 1C_449/2018, le Tribunal fédéral a annulé le PGA
2017 et son règlement. En substance, il a considéré, d'une part, qu'il y avait
lieu de prévoir une affectation conforme au droit fédéral des portions de
territoire qui avaient été affectées à une zone réservée par le PGA annulé,
dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et, d'autre part,
que la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée
du territoire communal et la planification de la partie supérieure devait être
assurée.
b) Ces décisions rendues par le Tribunal fédéral le
16 avril 2020 ont été portées à la connaissance de l'autorité intimée le 3 juin
2020.
Le 14 juillet 2020, la municipalité a publié dans la
FAO une annonce relative au début des études d'élaboration des zones réservées au
sens de l'art. 46 LATC en indiquant qu'elle imposerait dorénavant l'application
de l'art. 47 LATC à tout projet de construction qui irait à l'encontre des
intentions de planifications annoncées par l'avis.
La municipalité a mis à l'enquête à l'enquête
publique des zones réservées (soit six zones réservées numérotées de 1 à 6) du
24 avril 2021 au 25 mai 2021 afin de suspendre temporairement la
constructibilité des terrains dans l'objectif d’éviter des développements pouvant
entraver le redimensionnement futur de la zone à bâtir. La justification des
zones réservées a été exposée dans un "
rapport d'aménagement (47 OAT)
"
présenté en mars 2021 par le service d'urbanisme (sur le site internet de la
commune:https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune‑de‑montreux.ch/pdf/
Urbanisme/zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf). Ces zones couvrent toutes les
zones constructibles du PGA 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et
de la zone d'installations ferroviaires.
La parcelle n
o
967
est comprise dans la zone réservée 4, qui concerne toutes les zones qui se
situent dans la bande littorale de Clarens. Le règlement relatif à cette zone
réservée 4 permet notamment la démolition-reconstruction avec un nombre de
niveaux sous la corniche ou l'acrotère limité à cinq, compte non tenu du niveau
de terminaison, la façade de référence étant la façade sur rue. Toute
augmentation de la surface bâtie du bâtiment est exclue (cf. art. 9 al. 5 du
règlement sur les zones réservées [RZR]).
A ce jour, il ne ressort pas du dossier que les zones
réservées mises à l'enquête aient été adoptées par le Conseil communal.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse un permis de construire (cf. art. 114 et
115 LATC), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La propriétaire de l'immeuble concerné
a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il
y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante demande la mise en oeuvre d'une vision locale sur
la parcelle n
o
967 et ses abords afin que la CDAP puisse
apprécier le caractère densément bâti du secteur.
Le caractère densément bâti du secteur
dans lequel s'inscrit la parcelle n
o
967 n'étant pas contesté, il
n'y a pas lieu de donner suite à cette requête.
3.
La recourante invoque l'inapplicabilité de l'art. 46 LATC.
L'art. 46 LATC concerne les zones réservées. Comme
le relève à juste titre la recourante, le refus du permis de construire ne
pouvait pas se fonder sur cette disposition dès lors qu'aucune zone réservée n'avait
été adoptée et approuvée au moment de la décision de refus du permis de construire.
Ce constat ne lui est toutefois d'aucun secours dès lors que, comme  elle l'admet,
la décision attaquée se fonde sur l'art. 47 LATC et non pas sur l'art. 46 LATC.
4.
La recourante invoque une violation des art. 134 et 135 LATC.
Dans leurs écritures, les parties discutent la question
de savoir si, après l'annulation du PGA 2017 et du RPGA 2017 par le Tribunal
fédéral et les considérations faites par ce dernier au sujet du
PGA
1972
, le permis de construire aurait pu être délivré sur la base du
RPGA 1972
ou en application des art. 134 LATC
(disposition qui régit les plans d'affectation non conformes) ou 135 LATC
(disposition qui régit le territoire sans plan d'affectation).
En l'occurrence, la question de savoir si le permis de
construire aurait pu être délivré dès lors que le projet respecte le RPGA de 1972
ou éventuellement en application de l'art. 134 LATC (l'art. 135 LATC ne semble
pas entrer en considération dès lors qu'il permet au plus trois niveaux habitables
[cf. art. 135 al. 2 let.c LATC]) n'est pas déterminante dès lors que la décision
attaquée se fonde sur l'art. 47 LATC en relation avec les zones réservées
envisagées. Cette question souffre par conséquent de demeurer indécise et il
convient exclusivement d'examiner si, à la date où la décision attaquée a été
rendue, la municipalité pouvait valablement refuser le permis de construire en
application de l'art. 47 LATC.
5.
La recourante invoque une violation de l'art. 47 LATC et du principe de
proportionnalité.
a) Le 1
er
septembre 2018
est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie
"aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens
art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47
et 49 LATC. Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:
"
Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1
La municipalité peut refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
2
L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à
l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis
de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de
l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant
peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors
statuer dans les 30 jours.
"
Art.
49    Plans soumis à l'enquête publique
1
La municipalité refuse tout permis de construire allant
à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan
d'affectation.
2
L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter
dans les 12 mois qui suivent le refus du permis.
"
Selon la jurisprudence, des
mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non
seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais
aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment
arrêts CDAP AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3d; AC.2019.0044 du 17
septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326
du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit
vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même
procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du
plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC).
Un refus fondé sur l'art. 47 LATC
doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation
devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de
l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur
ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires.
La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (cf. arrêts
TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012
consid. 7).
Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC – qui correspondent à ceux de l'ancien
art. 77 aLATC – la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une
grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (cf. arrêts
CDAP AC.2021.0078 précité consid. 3d; AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c;
AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b). L'art. 47 LATC lui confère en effet
une simple faculté. La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation
qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le
projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2021.0078
précité consid. 3d; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166
du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Toutefois,
lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à une autorité,
celle-ci n'est pas libre d’agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni
renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des
principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire.
Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée
par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable
(ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p. 314 s.; 125 II 385 consid. 5b p. 390 s.; arrêt
CDAP AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c).
b) aa) Dans le cas présent, l'exigence selon
laquelle l'intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires, était manifestement remplie lorsque la décision de refus du
permis de construire a été rendue le 21 janvier 2021. On a vu en effet que,
déjà au mois de juillet 2020, la municipalité avait publié dans la FAO une
annonce relative au début des études d'élaboration des zones réservées au sens
de l'art. 46 LATC. Ces zones réservées ont ensuite été mises à l'enquête
publique 24 avril 2021 au 25 mai 2021, ce qui implique que les études les
concernant étaient déjà bien avancées à la fin du mois de janvier 2021.
bb) Pour ce qui est du besoin de planification susceptible
de justifier l'application de l'art. 47 LATC, on relève que la municipalité
s'est trouvée dans une situation très délicate lorsqu'elle a reçu au début du
mois de juin 2020 les arrêts du Tribunal fédéral annulant le PGA 2017 et son règlement.
L'autorité communale se retrouvait en effet avec le seul PGA  1972 comme
réglementation sur les constructions, PGA dont la non-conformité au droit
fédéral avait déjà été constatée à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral –
en tous les cas en ce qui concerne la délimitation des zones à bâtir –,
puisqu'il n'avait pas fait l'objet de révision en vue de son adaptation aux
exigences de la LAT, ce qui aurait normalement dû être fait dans un délai échéant
au 1
er
janvier 1988 (cf. arrêts TF 1C_632/2018 consid.. 4.3;
1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1 et 5.2). Dans ces circonstances très particulières,
la municipalité indique s'être attachée, dès la réception des arrêts du
Tribunal fédéral, à solutionner au plus vite et de manière adaptée la situation
légale/territoriale dans laquelle elle se retrouvait, à savoir gérer un territoire
dépourvu de cadre légal valable lié à l'affectation du sol. Dans la réponse au
recours, la municipalité précise avoir approché le Département cantonal et
l'Office fédéral compétents en matière de développement territorial pour
définir les démarches à entreprendre afin de disposer des instruments nécessaires
et suffisants pour gérer la situation induite par les arrêts du Tribunal
fédéral. Ces contacts ainsi que les réflexions que la municipalité a menées dès
le 3 juin 2020 ont abouti au constat que la délivrance de permis de construire
sur la base de du PGA 1972 était susceptible de générer des situations incompatibles
avec l'art. 15 LAT et viendrait péjorer le travail de redimensionnement de la
zone à bâtir qu'elle devait entreprendre dans le cadre de l'élaboration du
nouveau plan d'affectation communal destiné à remplacer le PGA 1972. La
municipalité a alors choisi l'option d'élaborer des zones réservées, seule
solution possible selon elle (cf. réponse p. 8 ch. III 14), ce qui a mené à
l'avis dans la FAO du 14 juillet 2020.
Le tribunal relèvera que, dans les circonstances très
particulières dans lesquelles la municipalité s'est trouvée à la suite de
l'annulation du PGA 2017 par le Tribunal fédéral au printemps 2020, la création
de zones réservées et l'adoption dans ce cadre des règles provisoires en
matière de construction, y compris dans le périmètre compact d'agglomération,
était une des solutions envisageables pour gérer au mieux la situation jusqu'à
l'adoption d'un nouveau plan d'affectation communal conforme au droit fédéral. Dès
le moment où la réglementation prévue par ces zones réservées était suffisamment
connue, ce qui était manifestement le cas à la fin du mois de janvier 2021, la
municipalité pouvait se fonder sur l'art. 47 LATC pour refuser une demande de
permis de construire relative à un projet non conforme à cette réglementation,
ce qui était le cas en espèce vu la limitation du nombre de niveaux prévue à
l'art. 9 al. 5 du règlement des zones réservées.
Vu ce qui précède, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir
d'appréciation que lui confère l'art. 47 LATC en refusant le permis de construire
en raison du projet de zones réservées qui était en voie d'élaboration à ce
moment-là.
c) Dans son recours, la recourante met en cause la
mise en place d'une zone réservée dans le secteur incluant
la
parcelle n
o
967
en faisant valoir qu'il est certain que, dans
le cadre du futur plan d'affectation communal, la densification que le PGA 2017
permettait à cet endroit ne sera pas diminuée. Il n'y a pas lieu de se
prononcer sur ce point à ce stade, dès lors que la zone réservée ne fait pas
l'objet du litige. Tout au plus peut-on constater qu'il n'est pas exclu que,
dans le cadre de l'élaboration du futur plan d'affectation communal (PACom), une
réflexion soit menée au sujet de la densification souhaitée dans ce périmètre
tenant compte de certains éléments nouveaux, notamment la remise en cause de la
densification de Clarens faisant l'objet de la pétition adressée au Conseil
communal au mois d'août 2020. Une réflexion au sujet de la hauteur maximale des
bâtiments pourrait notamment avoir lieu. On relève sur ce point que, dans son analyse
du projet litigieux au mois de mars 2019, le Comité d'experts prévu par l'art.
3 al. 2 RPGA 2017 avait apparemment considéré que le bâtiment était un peu trop
haut, ce qui pourrait justifier que la hauteur réglementaire soit revue à la
baisse. Dans sa réponse au recours, la municipalité relève pour sa part que,
s'il est très probable que la parcelle n° 967 conservera un statut constructible
dans le cadre du futur PACom, il n'est pas certain que la future réglementation
permettra de réaliser l'entier du projet litigieux. L'autorité intimée relève à
cet égard que les réserves à bâtir de l'entier du territoire communal devront être
réévaluées en fonction des besoins en habitants-emplois du territoire communal
et de l'agglomération Rivelac, ce qui impliquera peut-être de réduire certains
coefficients/indices, ceci également dans le centre-ville (cf. réponse p. 6 ch.
III.8). Sur ce point, on peut encore relever que si, dans ses buts et principes,
la LAT préconise une densification du milieu déjà fortement bâti (cf. notamment
les art. 1 al. 2 let. a
bis
et 3 al. 3 let. a
bis
mentionnés par la recourante), cette loi préconise également de maintenir une
qualité de l'habitat appropriée (art. 1 al. 2 let. a
bis
in fine
)
et de protéger le paysage en veillant notamment à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble s'intègrent dans le paysage (art. 3 al.
2 let. b LAT).
6.
La recourante invoque une violation de la garantie de la propriété. Elle
fait valoir que, compte tenu du temps nécessaire pour que la commune adopte le
nouveau PACom, elle sera privée de la possibilité de construire sur sa parcelle
pendant de nombreuses années et qu'elle sera par conséquent privée de la
possibilité de tirer un rendement plus appréciable de son bien-fonds à court et
moyen termes. Elle souligne sur ce point que ses deux immeubles sont quasiment
vides et qu'elle n'en tire pratiquement plus aucun rendement locatif. Elle
mentionne également l'importance des montants déjà investis dans le projet ainsi
que le gain manqué lié au fait que ses immeubles ne sont plus loués. Elle conteste
que le refus de délivrer le permis de construire puisse se fonder sur un
intérêt public prépondérant en relevant que sa parcelle restera de toute manière
soumise à une forte densification dans le cadre du futur PACom. Sous l'angle de
la pesée des intérêts, elle invoque l'intérêt public à offrir 80 nouveaux
logements, dont 49 soumis à un contrôle des loyers pendant cinq ans. Elle met
également en cause la longueur de la procédure en relevant que le permis de
construire aurait pu être délivré avant que ne soient rendus les arrêts du
Tribunal fédéral en avril 2020. Elle relève enfin que le projet ne porte atteinte
à aucun intérêt privé puisque toutes les oppositions ont été retirées.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter
le principe de la proportionnalité. Le principe de la proportionnalité exige
que le moyen choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que
celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I 168
consid. 4.2.1; 135 I 176 consid. 6.1). L'atteinte au droit de propriété est
tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de
force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossibles
ou beaucoup plus difficiles une utilisation du sol actuelle ou future conforme à
sa destination (cf. ATF 135 III 633 consid. 4.3; 131 I 333 consid. 4.2).
b) En l'occurrence, la décision attaquée repose sur
une base légale suffisante, à savoir l'art. 47 LATC. On a vu en outre que la création
de zones réservées à la suite des arrêts rendus par le Tribunal fédéral le 16
avril 2020 répondait à un intérêt public, soit éviter de générer des situations
incompatibles avec l'art. 15 LAT et de péjorer le travail de redimensionnement
de la zone à bâtir et, de manière générale, éviter de délivrer des permis de
construire pour des projets susceptibles de ne pas être conformes au futur PACom,
ceci concernant également les zones centrales du territoire communal. Le fait
de refuser de délivrer un permis de construire afin ne pas entraver les effets
de la zone réservée qui allait prochainement être mise à l'enquête publique
répondait au même intérêt public.
c) Sous l'angle du principe de la proportionnalité,
on relève que la décision attaquée respecte les principes de l'aptitude et de
la nécessité. Pour le surplus, l'atteinte à ses intérêts économiques invoquée
par la recourante doit être relativisée dès lors que sa parcelle supporte deux
bâtiments locatifs et que c'est elle qui a pris l'initiative de résilier les
baux alors qu'elle ne disposait pas d'un permis de construire exécutoire. A cela
s'ajoute que la zone réservée ne l'empêche pas de démolir les bâtiments en
question et de reconstruire un nouveau bâtiment dès le moment où sont
respectées les exigences posées à l'art. 9 al. 5 RZR (limitation à cinq niveaux
sous la corniche ou l'acrotère).
L'argument relatif à la durée de la procédure
jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau PACom doit être relativisé puisqu'un
rapport préavis au Conseil communal a déjà été déposé au mois de février 2021.
Quoi qu'il en soit, la situation de la recourante n'est pas différente de celle
des très nombreux propriétaires du Canton de Vaud dont les biens-fonds sont
compris dans des zones réservées dans des communes surdimensionnées qui doivent
établir un nouveau plan d'affectation communal. Or, si on autorisait tous ces
propriétaires à construire en raison de l'atteinte à la garantie de la
propriété qu'implique la potentielle durée de la procédure d'adoption du
nouveau plan d'affectation communal, cela réduirait à néant l'utilité des nombreuses
zones réservées qui ont été légalisées ces dernières années et mettrait
notamment en péril la mise en oeuvre de l'exigence de réduction des zones à
bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT.
La recourante invoque également les montants d'ores
et déjà investis. Un grief semblable en relation avec la garantie de la propriété
a été examiné par le Tribunal fédéral dans un cas où la mise en place d'une
zone réservée avait empêché la délivrance d'un permis de construire alors que
la constructrice avait investi des montants importants pour des travaux d'équipement
de l'ensemble du secteur. Le Tribunal fédéral avait relevé qu'il s'agissait
certes de circonstances dont l'autorité devrait cas échéant tenir compte en procédant
au remaniement de sa zone constructible, mais que cela ne justifiait pas de
renoncer à la zone réservée, dont il convenait de rappeler qu'elle était
limitée dans le temps. Le Tribunal fédéral soulignait ainsi que l'atteinte subie
par la recourante n'était que temporaire et que l'on ne pouvait affirmer que
les investissements réalisés seraient définitivement perdus (cf. arrêt TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 6.2). Le même raisonnement peut être fait
dans le cas d'espèce.
La recourante ne saurait en outre être suivie lorsqu'elle
met en cause la longueur de la procédure et fait valoir que le permis de
construire aurait pu être délivré avant que ne soient rendus les arrêts du
Tribunal fédéral en avril 2020. On relève en effet que les autorisations spéciales
cantonales requises n'ont été accordées qu'au mois de décembre 2020, ce qui
implique que le permis de construire ne pouvait pas être délivré plus tôt.
Enfin, le fait qu'il existe éventuellement un intérêt
public à offrir de nouveaux logements dans la partie centrale du territoire
communal, dont certains soumis à un contrôle de loyers pendant cinq ans, et le
fait que le projet ne fasse plus l'objet d'oppositions sont des éléments qui ne
sont pas susceptibles de remettre en cause le constat que, dans le cas d'espèce,
le refus de délivrer le permis de construire satisfait aux exigences du
principe de la proportionnalité au sens étroit en relation avec la garantie de
la propriété. Là encore, il convient de souligner que le projet de la
recourante n'est pas définitivement condamné et qu'il pourra être réalisé si
les droits à bâtir actuels sont confirmés dans le cadre du futur PACom.
7.
La recourante invoque une violation de la garantie de la bonne foi de
l'administration. Elle relève que, alors qu'elle avait publié le 14 juillet 2020
son intention de mener des études en vue d'une éventuelle adoption de zones
réservées, l'autorité intimée l'aurait assurée lors de la séance tenue le 18
août 2020 que le permis de construire allait être délivré si elle obtenait la
levée des oppositions, si elle produisait un plan de situation faisant
référence au PGA 1972 et si elle obtenait toutes les autorisations spéciales
cantonales requises. La recourante souligne que toutes ces conditions étaient
remplies dès le 27 janvier 2021 (retrait de la dernière opposition).
a) Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l’État
et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne
foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les autorités,
consacré à l'art. 9 Cst.
in fine
(cf. arrêt TF 2C_78/2019 du 20
septembre 2019 consid. 8.1).
Au sens large, le principe de la bonne foi (ou
principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances
et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce
sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. arrêts CDAP AC.2021.0078
du 26 janvier 2022 consid. 3b; AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 3a; AC.2020.0073
du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich 2018, n. 568 p. 203 et les
références). Ce principe suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent
sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de
la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément
aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent
d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
b) Ainsi que cela ressort de sa réponse au recours, la
municipalité semblait effectivement disposée à délivrer le permis de construire
lors de la séance du 18 août 2020 (cf. réponse p. 8 ch. III.15). Il est ainsi
probable qu'elle a laissé entendre aux représentants de la recourante que le
permis de construire serait délivré dès le moment où les conditions requises
étaient remplies, ceci comprenant notamment la délivrance de toutes les autorisations
spéciales cantonales. Il n'est dès lors pas nécessaire de donner suite à la demande
de la recourante tendant à ce qu'il soit procédé à l'audition des personnes présentes
lors de cette séance.
Cela étant, on relève que, s'agissant des conditions
discutées lors de la séance du 18 août 2020, l'autorisation spéciale cantonale
manquante n'a été délivrée que le 22 décembre 2020 et le retrait de la dernière
opposition n'est intervenu que le 27 janvier 2021. Or, durant ces cinq mois, la
situation a évolué, notamment en ce qui concerne les zones réservées qui,
entretemps, ont été finalisées et soumises à l'examen préalable de la DGTL. Vu
l'évolution de la situation, on peut comprendre que la municipalité ait
finalement renoncé à délivrer des permis de construire, notamment pour des motifs
d'égalité de traitement. On note à cet égard que, deux jours auparavant, la
municipalité avait également refusé de délivrer un permis de construire en se
fondant sur l'art. 47 LATC pour un projet qui lui avait été soumis au mois
d'avril 2019, projet pour lequel tout indiquait qu'un permis de construire
allait être délivré avant que ne soient rendus les arrêts du Tribunal fédéral
d'avril 2020 (cf. arrêt AC.2021.0078 précité confirmant la décision municipale
et écartant le grief relatif à la violation de la bonne foi). Dans ces
circonstances, c'est à tort que la recourante invoque une violation de la
garantie de la bonne foi.
8.
La recourante invoque une violation du principe de l'égalité de traitement.
a) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157;
140 I 77 consid. 5.1 p. 80).
b) Pour que la recourante puisse valablement
invoquer une inégalité de traitement, il faudrait qu'il soit établi que la
municipalité a délivré des permis de construire à la même époque pour des projets
comparables ne respectant par le règlement de la zone réservée. Or, tel n'est manifestement
pas le cas. Dans la réponse au recours, la municipalité indique en effet avoir
exclusivement autorisé des interventions relevant de l'entretien ou de la transformation,
des piscines, dépendances et pompes à chaleur, ainsi que des constructions dans
des secteurs régis par des plans spéciaux et non concernés par les zones
réservées. Le tribunal de céans n'ayant pas de raison de mettre en doute la véracité
de ces informations, le grief relatif à l'égalité de traitement doit également
être écarté.
9.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice sera mis à la charge
de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 27 janvier 2021 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 3 mars 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.