vd_omni · AC.2013.0205 · 2014-09-30 · fr

Coop Immobilien AG/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Crissier, GIOBELLINA, HOLCIM BF+P SA, HOLCIM Granulats et Bétons SA, CREABETON Matériaux SA, MATISA MATERIEL INDUSTRIEL SA, PREBETON SA | Prise en charge par la société COOP Immobilien des coûts d'investigation et de surveillance d'un site pollué (ancienne décharge de la commune de Crissier exploitée de 1947 à 1962). Demande de COOP Immobilien qu'une décision relative à la répartition de ces coûts soit rendue par l'autorité cantonale compétente. Décision du DSE refusant d'entrer en matière sur la demande d'imputation des coûts. Recours de COOP Immobilien contre cette décision. Constat que le droit applicable est celui en vigueur au moment des démarches relatives à l'investigation et à la surveillance du site (consid 1c/bb). Les frais liés à l'extraction d'un fût de benzène et à son traitement ne font pas partie des coûts d'investigation et de surveillance à répartir (consid. 2b). La Commune de Crissier doit participer à la prise en charge des coûts d'investigation et de surveillance en qualité de perturbatrice par comportement dès lors qu'elle était exploitante de la décharge (consid. 4). Même si on devait considérer que les entreprises qui avaient déposé les déchets ont également la qualité de perturbatrices par comportement, il n'y a pas lieu de les mettre en cause dès lors qu'il n'est plus possible de déterminer la nature et la quantité des déchets déposés, cette impossibilité n'ayant pas de rapport avec la manière dont COOP Immobilien a évacué les terres polluées (consid. 5). Aucun coût ne peut être mis à la charge des propriétaires en leur qualité de perturbateurs par situation (consid. 6). Le versement d'intérêts n'entre pas en considération puisque la dette de la Commune de Crissier vis-à-vis de l'Etat ne saurait être considérée comme échue (consid. 8).Recours au Tribunal fédéral de la Commune de Crissier et de Coop Immobilien AG partiellement admis (ATF 1C_524/2014 du 24 février 2016), arrêt cantonal annulé et cause renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.2014 AC.2013.0205

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30
septembre 2014
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Claude Marie Marcuard et
M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.
Recourante
Coop Immobilien AG,
à Berne, représentée par Me Eric RAMEL et Me Daniel
PEREGRINA, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
représenté par la Direction générale de l'environnement, à
Lausanne Adm cant VD,
Tiers intéressés
1.
Municipalité de
Crissier,
à Crissier, représentée par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
2.
Jean GIOBELLINA,
à Paudex, représenté par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
3.
Jean-Luc
GIOBELLINA,
à Paudex, représenté par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat à Lausanne,
4.
HOLCIM BF + P. SA,
à Zürich, représentée par Me François LOGOZ, avocat à Lausanne,
5.
HOLCIM Granulats et
Bétons SA,
à Eclépens, représentée par Me François
LOGOZ, avocat à Lausanne,
6.
CREABETON Matériaux
SA, M. Christian Kolly,
à Granges-près-Marnand,
7.
MATISA MATERIEL
INDUSTRIEL SA,
à Crissier,
8.
PREBETON SA,
à Tafers,
Objet
protection de l'environnement
Recours Coop Immobilien AG c/ décision du
Département de la sécurité et de l'environnement du 27 février 2013 (refus
d'entrer en matière sur une demande d'imputation des coûts en application de
l'art. 32d LPE)
Vu les faits suivants
A.
Projetant de construire un centre commercial
d’un volume de 250'000 m³ et d’une surface de plancher de 30'000 m², la société
coopérative Coop Lausanne-Chablais, puis Coop Vaud Chablais Valaisan
(ci-après : Coop Vaud), a acquis au cours des années huitante et nonante
un droit de superficie distinct et permanent sur les parcelles 758, 779, 780 et
781 de la Commune de Crissier, propriétés de Jean Giobellina (pour les
parcelles 758, 779 et 780) et Jean-Luc Giobellina (pour la parcelle 781) au
lieu-dit "Pra Machera".
Les droits de superficie précités
ont été transférés à la société anonyme Coop Immobilien AG, selon acte notarié
du 28 avril 2000.
B.
Plusieurs études du site ont été effectuées dans
le cadre des procédures menées en vue de l'obtention du permis de construire,
notamment en relation avec la procédure d'étude d'impact sur l'environnement
exigée compte tenu de l'importance du projet. Un premier rapport géotechnique a
ainsi été établi en août 1984 par le bureau De Cérenville Géotechnique SA. Une
autre étude géotechnique a été menée en 1996 par le bureau Karakas &
Français SA. Ces études n’ont pas révélé de problème de pollution.
Après l'obtention du permis de
construire, qui est devenu exécutoire au début de l’année 1999, Coop Vaud a
entrepris en octobre 1999 des travaux de terrassement sur le site. Le 1
er
octobre 1999, des fouilles de reconnaissance ont été exécutées dans ce cadre;
la direction de Coop Vaud a été informée de la présence de remblais suspects.
Le 6 octobre 1999, les premiers résultats d’analyse des échantillons prélevés
ont mis en évidence une pollution par des déchets. D’autres fouilles de
reconnaissance ont été menées les jours suivants. Il s’est avéré que la zone de
construction correspondait à une ancienne décharge, non répertoriée comme
telle. La pollution a été annoncée aux autorités communale et cantonale, dont
les représentants ont rencontré la constructrice une première fois le 14
octobre 1999. La suspension des travaux de terrassement sur le chantier a été
décidée le 19 octobre suivant.
Une séance de chantier réunissant
Coop Vaud, le Service des eaux, sols et assainissement de l’Etat de Vaud
(ci-après : SESA), la Commune de Crissier, le bureau d’ingénieurs Willi et le
bureau d’ingénieurs géotechniciens et géologues Karakas & Français SA a eu
lieu le 21 octobre 1999. A cette occasion, le SESA a notamment rappelé que
l’Etat de Vaud avait procédé entre 1995 et 1997 à l’établissement du cadastre
des sites de décharge dans le canton, que la Commune de Crissier avait été
contactée dans le cadre de cette entreprise, et que deux sites de décharge
avaient alors été signalés, mais pas le site de Pra Machera. La Commune de
Crissier a indiqué qu’elle menait des recherches au sein de son administration
pour déterminer pourquoi ce dernier site n’avait pas été répertorié à l’époque.
S’agissant de la situation en cours, le SESA a souligné la nécessité
d’effectuer une investigation préalable au sens de l’Ordonnance fédérale sur
l’assainissement des sites pollués du 26 août 1998 (OSites; RS 814.680).
Celle-ci devait conduire, selon son résultat, soit à l’archivage, soit à la
surveillance du site, soit enfin à l’assainissement de celui-ci, auquel cas il
y aurait lieu d’effectuer une investigation de détail et d’établir un projet
d’assainissement évalué par l’autorité cantonale.
Le SESA a confirmé cette procédure
à Coop Vaud par lettre du 2 novembre 1999 en concluant : "
Sur la
base de cette investigation préalable, l’autorité examinera si le site
nécessite un assainissement ou une surveillance
".
Le mandat relatif à l’investigation
préalable a été confié au bureau Karakas & Français. Le cahier des charges
a été validé par le SESA le 8 décembre 1999.
C.
a) Lors d'une séance tenue le 10 décembre 1999,
à laquelle s’était joint M. Giobellina représentant les propriétaires des
parcelles concernées, le bureau Karakas & Français a présenté les premiers
résultats de l’étude en soulignant qu’aucune contamination importante n’avait
été décelée. Sur la base de ces premières constatations, le SESA a notifié le
13 décembre 1999 à tous les intéressés dont Coop Vaud, un courrier dont la
teneur était la suivante:
"1.- Aucun
assainissement n’est requis au sens de l’OSites du point de vue des eaux
souterraines, Une surveillance est requise au sens de l’OSites du point de vue
des eaux souterraines. Cette surveillance portera sur l’analyse du NH4 durant
toute la phase de chantier et une année après la mise en exploitation du centre
commercial.
(…)
2.- Aucun
assainissement ni surveillance ne sont requis au sens de l’OSites du point de
vue des eaux de surface. En cas de reprise du chantier, les vérifications pour
le déversement des eaux de fond de fouille devront être préalablement
effectuées.
(…)
3.- Un
assainissement partiel est requis au sens de l’OSites du point de vue de la protection
de l’air à proximité du point S12 situé à l’intérieur de la parcelle. En cas de
réouverture du chantier, des risques d’intoxication et d’explosion ne peuvent
être exclus, surtout lorsqu’une partie des eaux auront été évacuées. Il y a
lieu de prendre toutes les mesures pour surveiller les immissions et de prévoir
les mesures adéquates pour protéger les ouvriers qui se trouveront sur le
chantier.
(...)
4.- Aucun
assainissement n’est requis au sens de l’OSites du point de vue de la
protection des sols. En cas de reprise du chantier, un contrôle de tous les
matériaux  qui seront excavés est imposé. Un protocole et une marche à suivre
doivent être soumis pour approbation au SESA avant le redémarrage du chantier.
(…)
(…)
le délai est
fixé au 15 janvier 2000 pour la remise du rapport d’investigation préalable. Ce
document fera l’objet d’une détermination de la part de l’autorité
(…)
".
b) Par lettre du 21 décembre 1999,
Coop Vaud a annoncé son intention de poursuivre les travaux de construction sur
le chantier, ceux-ci étant exécutés selon les directives émises par le SESA.
Elle a indiqué qu’elle prendrait en charge, à titre provisoire, en plus des
frais déjà engagés, toutes les études et travaux liés à la pollution. Elle a
par ailleurs réservé tous ses droits quant à la prise en charge définitive de
l’ensemble des frais liés à la découverte de la pollution sur le site.
c) Le bureau Karakas & Français
a élaboré un programme de surveillance, assainissement, gestion des déchets et
sécurité donnant le détail des mesures prises le 13 décembre 1999, notamment en
ce qui concernait l’évacuation des matériaux d’excavation et des déchets. Ce
programme a été validé par le SESA selon lettre du 3 janvier 2000 adressée
à tous les intéressés, sous réserve des points évoqués dans ce courrier.
d) Le rapport d’investigation
préalable au sens de l’OSites a été établi par le bureau Karakas & Français
le 15 janvier 2000 (ci-après: le rapport OSites). Il rappelle en préambule que
les biens à protéger contre un risque de pollution sont les eaux
superficielles, les eaux souterraines ainsi que l’atmosphère; les sols ne sont
pas concernés dès lors que le site n’est pas destiné à l’agriculture, mais
affecté en zone industrielle. Le rapport précise que le site se trouve à
l’amont du bassin versant de la Sorge. Deux captages d’eau privés, non utilisés
pour l’eau de boisson, se trouvent à proximité.
S’agissant de l’investigation
historique, le rapport OSites relève ce qui suit :
"L’investigation
historique a montré que le site de Pra Machera a d’abord été un site
d’exploitation d’argiles entre les années 1920 – 1955 pour une entreprise de
briqueterie connue aujourd’hui sous le nom BTR (Briqueterie et Tuileries
Réunies). La briqueterie a exploité les argiles par bandes successives du
Sud-Est au Nord.
(…)
Ce n’est qu’à
partir de l’année 1947 que les archives communales signalent le début de
remblayage du site. Celui-ci s’est effectué depuis l’extrémité Sud-Est en
direction du Nord-Ouest par étapes successives selon l’avancée de
l’exploitation des argiles de la briqueterie. C’est seulement à partir de la
fin des années 1950 que l’autorité communale a mis en place un système de
surveillance permanent. Le remblayage prendra fin en 1962. Plusieurs types de
déchets ont été mis en place durant la période de remblayage en quantités
diverses mais non quantifiable faute de documents formels. Toutefois on peut
affirmer qu’il s’agit en premier lieu de dépôt de matériaux terreux mêlés à des
déchets urbains (ordures ménagères). La commune a autorisé de façons
épisodiques l’apport de déchets des usines à gaz et d’autres industries
(copeaux, papier, fer) ainsi que de déchets de matériaux de construction tant
du gros œuvre que du second œuvre (bitume, fer, plastique, huiles, mazout –
engin de chantier).
Les archives
communales signalent à quelques reprises seulement des d.ôts de solvants ou de
peintures.
Les volumes de
tous les types de dépôts répertoriés dans les archives ne sont pas mentionnés
et sont difficilement quantifiables. Il semblerait cependant qu’il s’agisse
pour la plupart de dépôts épisodiques en provenance des entreprises et en
quantités restreintes.
En conclusion,
les résultats de l’investigation historique menée à partir des procès- verbaux
des séances de Municipalité de la commune de Crissier montrent que:
-    l’utilisation du site se compose d’une phase
d’extraction de matières premières destinées à la fabrication de briques et
d’une phase de remblayage avec des matériaux de natures diverses.
-    le remblayage des trois parcelles 779, 780 et
781 s’est étalé entre 1948 et 1962, soit durant 14 ans.
-    les quantités de remblayage ne sont pas connues,
aucune comptabilité n’ayant été tenue à l’époque.
-    des approximations ainsi que les résultats des
premiers terrassements, permettent de penser que les matériaux terreux occupent
une place prépondérante en terme de volume.
-    les apports des entreprises semblent a priori
représenter une fraction limitée dans le corps de la décharge.
-    la partie remblayée avec des ordures ménagères
(décharge publique à partir de 1955) n’a pas pu être estimée en terme de
quantité.
-    les
principaux polluants identifiés sur la base de l’investigation historique sont
les métaux lourds et dans une moindre mesure les hydrocarbures. Des solvants et
des peintures ont également été mis en évidence."
Un tableau de synthèse recensant
les principales informations de l’historique du site quant aux types
d’activités pratiquées et leurs implications environnementales figure en annexe
au rapport, sous numéro 5.1. Ce tableau identifie en particulier un certain
nombre d’entreprises ayant effectué des dépôts de déchets sur le site et les
pollutions constatées (cf. pièce 46  de la recourante).
S’agissant de l’investigation
technique, le rapport OSites fait état des résultats suivants :
- l’analyse des échantillons d’eaux
souterraines a révélé la présence, sur le site même ainsi qu’à son amont et son
aval, de métaux lourds comme l’Arsenic, le Cadmium, le Chrome, le Cobalt, le
Cuivre, le Nickel, le Mercure, l’Argent, le Zinc et l’Etain ainsi que de composés
organiques comme l’Ammonium, le Cyanure et les Nitrites. Dans le site, les
dépassements des valeurs limites fixées par l’annexe I de l’OSites concernent
le Chrome au point de mesures S12 (jusqu’à 3.5 fois la valeur limite admise),
l’Ammonium (jusqu’à 9 fois la valeur limite) et les Nitrites (15 fois la
valeur limite, uniquement au point S12). En aval du site, les dépassements
constatés par rapport aux valeurs limites de l’OSites concernent uniquement
l’Ammonium (jusqu’à trois fois la valeur limite) dans l’aquifère supérieur aux
points de mesures S6 court et S7 court. Enfin, en amont du site, les
concentrations mesurées demeurent en-dessous des valeurs limites de l’OSites;
- l’analyse des échantillons d’eaux
de surface a révélé la présence de Chrome, Cobalt, Argent, Zinc, Ammonium et
Nitrites, dont les concentrations mesurées demeurent nettement en-dessous des
valeurs limites de l’OSites;
- l’analyse des échantillons de gaz
interstitiels a confirmé une contamination du site principalement par du
Benzène (250 fois la valeur limite de l’OSites aux points de mesures S9, S11,
S12 et S8), de l’Essence (1.5 fois la valeur limite aux points S11 et S12) et
du Xylène (1.9 fois la valeur limite au point S12), les autres dépassements
constatés (Trichlorométhane aux points S7 et S8, Chlorobenzène, Dichloréthane,
Tétrachloroéthène, Trichloréthane, Toluène) étant plus disséminés sur le site
et de moindre importance.
Le rapport
OSites
indique que les fouilles de reconnaissance ont mis en évidence une
importante hétérogénéité des déchets, avec la présence de fûts éventrés épars,
de boues d’hydroxydes disséminées en petites quantités, d’ordures ménagères,
ainsi que d’autres éléments, mélangés à des matériaux terreux. Il classifie les
déchets en quatre catégories distinctes, savoir les matériaux d’excavation, les
déchets inertes, les déchets bioactifs et les déchets spéciaux. Il présente
ensuite le programme de surveillance, d’assainissement, de gestion des déchets
et de sécurité : il définit ainsi la surveillance à effectuer sur les eaux
souterraines pour les années 2000 à 2002; il précise les modalités de
l’évacuation des eaux pompées dans l’enceinte des fouilles; s’agissant de
l’assainissement partiel requis par l’autorité de la zone à proximité du point
S12, il énumère les mesures de sécurité à prendre lors des travaux de
terrassements (surveillance des immissions de Benzène, Xylène et Essence, ainsi
que mesures de protection des travailleurs); il évoque les essais de
stabilisation des déblais pollués; enfin, il expose la procédure d’évacuation
des matériaux d’excavation, définissant trois filières d’élimination des
déblais selon les types et les zones des différents matériaux d’excavation.
D.
Par lettre du 30 mars 2000, Coop Vaud a
sollicité du SESA qu’il prenne une décision sur la répartition des coûts des
mesures liées à la pollution du site sur la base de l’art. 32d de la loi
fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS
814.01).
Le SESA a rejeté cette demande le
11 mai 2000. Coop Vaud, respectivement Coop Immobilien AG (ci-après :
"Coop"), a recouru contre cette décision par acte déposé auprès du
Tribunal administratif du Canton de Vaud le 31 mai 2000. Elle a toutefois
retiré son recours à la suite de la confirmation du SESA du 20 mars 2001
adressée au Tribunal administratif selon laquelle, "
en cas de retrait
du recours : il rapportera sa décision de refus d’instruire et de décider d’une
répartition des frais,
[et]
il instruira en conséquence les questions de
l’étendue des coûts à prendre en considération d’une part, et du cercle des
personnes concernées d’autre part
".
A l’invitation du SESA, Coop a
déposé le 22 juillet 2003 un mémoire au pied duquel elle a formellement conclu,
avec dépens, "
à ce que le SESA procède à une répartition des frais
d’assainissement du site de Pra Marchera en application de l’art. 32d LPE
"
et, "[à]
titre préalable,
(…)
à ce que le SESA procède aux
investigations nécessaires avec la collaboration des parties afin de définir
les personnes et sociétés ayant participé directement ou indirectement à la
pollution du site, notamment par l’examen des documents détenus par les
différents propriétaires successifs des parcelles concernées ainsi que par un
examen des documents détenus par la commune de Crissier relatifs à
l’exploitation d’une décharge sur le site litigieux
".
Dans ce mémoire, Coop a chiffré le
montant total des travaux à répartir à 5'178’799 fr. 95, correspondant à
214'458 fr. 25 au titre des frais d’investigation OSites, 84'871 fr. 60 au
titre des frais d’assainissement et protection de l’air, 4'850'799 fr. 75 au
titre des frais d’assainissement des terres polluées et 28'670 fr. 35 au titre
des frais de surveillance. A ce total, elle a ajouté les frais d’évacuation de
la décharge de La Chaux par 48'420 francs.
Coop a également présenté, sur la
base des relevés des inscriptions au registre foncier relatives aux parcelles
en cause, la liste provisoire suivante des personnes ou sociétés susceptibles
selon elle d’être amenées à participer aux frais d’assainissement :
"-
Commune
de Crissier
, ancien propriétaire du site et exploitant de la décharge (…);
-
BTR Crissier
SA
(anciennement Briqueterie & Tuilerie Réunies), propriétaire puis
titulaire d’un droit d’exploitation sur le site litigieux (…);
-
Bétonfrais +
Pompages SA
(anciennement Béton Frais Lausanne SA), propriétaire de la
parcelle 781 dès le 3 octobre 1961 (…);
-
Matériel
Industriel SA (MATISA)
, propriétaire de la parcelle 779 dès le 3 octobre
1963 et jusqu’au 18 mai 1990 (…);
-
Messieurs
Jean et Jean-Luc Giobellina
(…), propriétaires actuels des parcelles
litigieuses, et
Jean Giobellina SA
(…);
-
Monsieur Paul Schmid
, propriétaire de la parcelle 780 de
1961 à 1990 (adresse inconnue)."
Coop a précisé que cette liste
n’était pas exhaustive car elle ne mentionnait que les propriétaires et non pas
les locataires et autres utilisateurs des parcelles ou de la décharge, se
référant à ce propos notamment au rapport d’investigation préalable établi par
le bureau Karakas & Français. Elle a souligné que la liste des personnes en
cause pourrait être modifiée cas échéant en fonction des résultats des
investigations à entreprendre par le SESA.
E.
Il résulte d’un rapport établi le 31 mai 2000
par l’ingénieur-géomètre Jean-Claude Gasser que, selon les inscriptions au
registre foncier, la Briqueterie, Tuilerie et Poterie de Renens a acquis en
1923 un terrain composé d’une partie de l’actuelle parcelle 779 ainsi que des
actuelles parcelles 780 et 781 du cadastre de la Commune de Crissier. En 1948,
elle a remis la propriété de ce terrain à la Commune de Crissier en échange de
servitudes personnelles lui autorisant l’exploitation sur une plus vaste zone
des terres utilisables pour la fabrication de terre cuite, étant convenu que
les terrains en cause seraient remis à la disposition de la Commune au fur et à
mesure de l’achèvement de leur exploitation. En 1961, la Commune de Crissier a
remis à Paul Schmid la propriété de la parcelle 780 dans le cadre d’un échange.
La même année, la Commune a vendu la parcelle 781 à la société Bétonfrais
Lausanne SA, devenue Bétonfrais + Pompages SA en 1974. Enfin, en 1963, la Commune
de Crissier a vendu la parcelle 779 à la société Matériel Industriel SA
(Matisa), devenue Matisa Matériel Industriel SA en 1967. Par la suite, la
propriété de la parcelle 779 a été acquise par la société Jean Giobellina SA en
1985, puis par Jean Giobellina en mars 1989. Ce dernier a également acquis la
propriété de la parcelle 780 en juin 1989, et de la parcelle 781 en janvier
1997.
A une date ultérieure indéterminée,
Jean-Luc Giobellina est devenu propriétaire de la parcelle 781.
F.
a) Dans le cadre de la procédure de répartition
des coûts, le SESA a, par lettre du 25 mars 2004, convoqué Coop, la Commune de
Crissier, BTR Crissier SA, Bétonfrais + Pompages SA, Matisa Matériel Industriel
SA (ci-après : Matisa), Jean Giobellina, Jean-Luc Giobellina et Jean Giobellina
SA à une séance tenue le 29 avril suivant.
b) Selon les données du Registre du
commerce du Canton de Vaud, la société BTR Crissier SA a été dissoute sans
liquidation par décision de son assemblée générale du 3 avril 2002, la société
Creabeton Matériaux SA (ci-après : Creabeton) en reprenant l’actif et le
passif. La raison sociale BTR Crissier SA a été radiée le 1
er
mars
2004.
Selon les données du Registre du
commerce du Canton de Vaud, la société Bétonfrais + Pompages SA a modifié ses
statuts le 12 novembre 2003. Sa nouvelle raison sociale est Holcim BF + P SA.
Holcim Granulats et Bétons SA est
une société anonyme inscrite au Registre du commerce du Canton de Zurich le 9
décembre 1961, active dans le secteur de la fabrication de béton prêt à
l’emploi.
c) Après la séance du 29 avril
2004, les participants à la procédure ont précisé leurs griefs et conclusions
dans leurs écritures respectives.
Coop a requis du SESA qu’il procède
à l’instruction de différentes questions. Elle a également requis la production
par la Commune de Crissier de documents relatifs à l’exploitation des terrains
en cause comme décharge.
Jean et Jean-Luc Giobellina, la Commune
de Crissier, Holcim Granulats et Bétons SA et Holcim BF + P SA ont demandé à ce
que le SESA se détermine préalablement sur sa compétence puis qu’il statue sur
le cadre de la procédure et le cercle des parties.
Par lettre du 16 novembre 2004, le
SESA a confirmé sa compétence de connaître de la demande de répartition des
coûts. Il a en outre précisé que le cercle des parties correspondait aux
personnes mises en cause par Coop et aux personnes appelées en cause et que la
qualité d’intimé se conservait jusqu’à la décision. S’agissant du cadre de la procédure,
le SESA a précisé qu’il entendait limiter celui-ci à la répartition des coûts
de l’investigation préalable, seule mesure ordonnée en application de l’OSites.
L’autorité a par ailleurs refusé de procéder aux mesures d’instruction requises
par Coop, soutenant que seul un rôle d’évaluation lui incombait.
En date du 6 décembre 2004, Coop
s’est déterminée sur le courrier du SESA, contestant en particulier la position
de l’autorité au sujet des mesures d’instruction requises et du cadre de la
procédure. Par ailleurs, relevant que les droits et obligations de la société
BTR Crissier SA sembleraient avoir été repris par la société Prébeton SA plutôt
que par la société Creabeton, Coop a requis que le SESA instruise cette
question.
A la même date, Holcim Granulats et
Bétons SA et Holcim BF + P SA ont déposé une requête incidente concluant à ce
qu’elles soient libérées de toute responsabilité concernant les frais engendrés
par les mesures d’investigation préalable effectuées sur le terrain de Pra
Machera et à ce qu’elles soient exclues de la procédure.
G.
Par décision incidente du 21 février 2005, le
SESA a limité la demande de Coop aux coûts d’investigation préalable ordonnée
par le SESA, aux surcoûts établis résultant de l’extraction du fût
d’hydrocarbure à proximité du point S12, aux coûts des mesures de surveillance
et à l’octroi d’éventuels dépens, toutes autres ou plus amples conclusions
étant écartées.
Par acte du 15 mars 2005, Coop a
interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif (depuis
le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal). Les parties ont déposé leurs écritures, déterminations,
réplique et dupliques. Jean et Jean-Luc Giobellina, Holcim Granulats et Bétons
SA et Holcim BF + P SA ont conclu reconventionnellement à ce que le tribunal
constate que la procédure ne les concernait pas.
Par arrêt du 6 mars 2009
(AC.2005.0049), la Cour de droit administratif et public a rejeté le recours,
confirmé la décision incidente attaquée et déclaré irrecevables les demandes
reconventionnelles de Holcim Granulats et Bétons SA, Holcim BF + P SA et Jean
et Jean-Luc Giobellina. Le tribunal relevait notamment que, en se fondant sur
le rapport d’investigation préalable, l’autorité avait considéré qu’on ne se
trouvait pas en présence d’un site contaminé nécessitant une mesure
d’assainissement mais en présence d’un site pollué nécessitant une mesure de
surveillance. Cette décision, transmise aux parties par télécopie du 13
décembre 1999, n’avait fait l’objet d’aucune opposition et était donc devenue
définitive. Dans ces circonstances, le SESA n’avait pas violé le droit en
limitant l’objet de la procédure, conformément à sa décision du 13 décembre
1999, aux coûts d’investigation préalable et d’assainissement partiel et aux
coûts des mesures de surveillance. Le tribunal a par ailleurs retenu que même
si l’OSites mettait à charge du détenteur certaines obligations telles celles
d’exécuter les mesures (art. 20 OSites) et d’établir un projet d’assainissement
(art. 17 OSites), cela n’autorisait pas l’autorité chargée de rendre une
décision de déléguer l’établissement des faits aux parties et, ce faisant, de
substituer la maxime des débats à la maxime inquisitoriale. Le SESA était par
conséquent invité à ordonner des mesures d’instruction si, dans le cadre de la
décision finale de répartition des coûts, celles-ci s’avéraient nécessaires à
la résolution du litige. Enfin, la cour a constaté que la décision entreprise
n’était pas de nature à causer un préjudice irréparable aux demandeurs
reconventionnels.
Cet arrêt n’a pas fait l’objet d’un
recours.
H.
Par lettre du 16 octobre 2009, le SESA a
convoqué Coop, la Commune de Crissier, Holcim Granulats et Bétons SA, Holcim BF
+ P SA, Jean Giobellina, Jean-Luc Giobellina, Creabeton et Matisa à une séance
tenue le 17 décembre suivant. Les parties ont par la suite été convoquées par
le SESA à des séances tenues le 24 septembre 2010, le 21 avril 2011 et le 4
octobre 2011. La procédure conduite par l’autorité a donné lieu en outre à de
multiples échanges de déterminations et d’écritures des parties. En résumé, il
en est résulté principalement ce qui suit :
a) Lors de la séance du 17 décembre
2009, le SESA a arrêté les coûts à répartir à un montant de 214'458 fr. au
titre des coûts d’investigations préalables, un montant évalué à 1'000 fr. pour
les coûts en relation avec l’assainissement partiel ordonné s’agissant de
l’extraction d’un fût d’hydrocarbures (benzène), et un montant de 28'670 francs
au titre des coûts de surveillance. L’autorité a ainsi réduit les prétentions
réclamées par Coop en rapport avec l’assainissement partiel, par 84'871 fr., en
relevant que les coûts en cause n’étaient pas liés à un assainissement au sens
de l’OSites, afin de protéger un bien menacé, mais qu’il s’agissait d’une
mesure rendue nécessaire par la construction du centre commercial.
Par lettre du 21 avril 2010, Coop a
contesté le montant de 1'000 fr. fixé en rapport avec les frais
d’assainissement partiel et a réservé ses droits à ce propos.
Lors de la séance du 24 septembre
2010, le SESA a relevé, en rapport avec la prétention de Coop relative au
"
tri spécial de fûts
" pour un montant de 84'871 fr., qu’"
il
s’agi
[ssait]
de coûts effectifs de tri et de traitement
", et
que "
cette prétention
[devait]
être admise, sous réserve de
justification détaillée
".
b) Lors de la séance du 24
septembre 2010 ont été entendus Anatolio Monney, géologue, et Marc Andlauer,
chef de la division sols et déchets du SESA, qui ont fait les déclarations
suivantes :
"M. Monney
confirme qu’il est l’auteur de l’étude dont il a été chargé en 1999, qu’il
s’est occupé du chantier de terrassement, de la surveillance du site au regard
de la protection des eaux souterraines, qu’il a participé aux études et séances
de planification. Il a coordonné les études sur le site, a une bonne
connaissance du site et de la problématique liée notamment à l’excavation et au
traitement des terres et déchets.
-    Comment M. Monney a-t-il eu connaissance des
éléments historiques mentionnés dans le rapport préliminaire?
Référence est
faite au tableau de l’annexe à l’étude selon l’OSites du 15 janvier 2000,
annexe no 5.1, investigation historique. Les éléments ont été fournis par la
Commune de Crissier, qui a fait des recherches dans ses archives. Les
informations ont été données oralement par les employés de la Commune, sans
documents écrits. M. Monney a eu contact avec le Syndic de l’époque, M.
Bovey. Les procédures préliminaires ont été protocolées. Les procès-verbaux et
le tableau ne renseignent cependant pas sur les quantités de déchets déposés
par les entités nommées.
-    M. Monney confirme-t-il l’exactitude du plan de
localisation des déchets?
M. Monney en
confirme l’exactitude. Il s’agit de plusieurs plans annexés au rapport final
d’étude selon l’OSites. Ils décrivent respectivement l’état du fond de fouille
après le travail, et l’état de plusieurs strates de terrassement. Ils décrivent
aussi les masses à extraire – mais non les natures – en fonction des filières
d’élimination que celles-ci ont dû suivre au regard de l’application de l’OTD.
Ce plan ne peut
pas être mis en relation directe avec le tableau de l’investigation historique,
où seule la nature des déchets est décrite en fonction de leur composition.
En particulier,
les chaux souillées étaient liées à la production de l’usine Carbagaz, qui
produisait de l’acétylène à partir de carbure de calcium.
Les matériaux
bioactifs résultent d’ordures ménagères et de déchets végétaux.
-    M. Monney confirme-t-il que la majorité des
déchets étaient liés à la décharge de Crissier?
Oui, les déchets
déposés l’ont été en rapport avec l’exploitation de la décharge. Elle était
ouverte aux entreprises de la commune et probablement d’un périmètre plus
étendu. Il s’agissait bien d’une décharge communale (ce que M. Andlauer
confirme aussi).
La seule
spécification de volume que l’on ait trouvé est une mention de 2000 m3 de
matériaux de terrassement CFF provenant de l’entreprise Camandona. Il peut
s’être agi de plusieurs types de déchets, de ballast comme d’ordures trouvées
dans les trains.
M. Monney a
travaillé avec la secrétaire communale sur la base de notes manuscrites. Une
secrétaire de l’administration communale avait fouillé les archives communales.
Le rapport du 15 janvier 2000 rend compte des démarches auprès de la
municipalité.
M. Monney a
traité avec M. le Syndic Bovey. La secrétaire ne travaille plus à la Commune.
-    M. Monney confirme-t-il les coûts de l’étude
préalable?
M. Monney les
confirme, en se référant à la répartition des coûts figurant dans le tableau
annexe à la pièce 10 du bordereau du 15 mars 2005 : c’est lui-même qui l’a
établie sur la base des factures envoyées à la Coop (prestations d’ingénieur,
analyses de sol, factures de traitement de terres polluées).
Le tableau englobe la gestion des matériaux et le tri
spécial du ou des fûts de benzène, eux-mêmes liés à l’évacuation partielle de
la zone des fûts.
Les 84’000 francs cités à ce titre portent sur
l’assainissement du site à la suite de la découverte de fûts de benzène.
M. Monney expose
qu’on a trouvé d’autres zones souillées d’hydrocarbures. Il s’agissait de
déchets peu profonds.
Coop, interpellé sur ce point, admet que les fûts ne se trouvaient
pas sur la part de propriété Holcim."
"M. Marc
Andlauer ajoute ce qui suit :
L’exploitation de
la décharge de Pra Machera a commencé en 1948 pour se terminer en août 1961. Il
n’existait alors en matière de déchets pas de directives, mais des
prescriptions à caractère général sur la protection des eaux. Il n’y avait
notamment pas d’obligation de compartimentage entre les différentes catégories
de déchets.
On est en
présence d’apports multiples de plusieurs communes et entreprises, sans
compartimentage ni enregistrement. Dès lors, il est difficile de déterminer qui
a mis quoi. Le tout était recouvert d’une couche de terre.
Lors de la découverte
du cas, le Bureau Karakas et Français avait recommandé de procéder à quelques
sondages préalables au chantier de terrassement, que Coop n’a pas voulu
réaliser.
M. Andlauer confirme que son équipe a été mobilisée
plusieurs semaines au chevet de ce site. Une partie du problème des recherches
provient de ce que les matériaux extraits lors du début des travaux ont été
acheminés vers une quinzaine de site très divers, avant que la pollution ne
soit signalée au SESA. Le terrassement a repris immédiatement après la
découverte des déchets, ce qui a contribué à détruire les preuves éventuelles.
La préoccupation essentielle de la requérante était d’éviter tout retard dans
la construction.
On se trouve dans
l’impossibilité de déterminer avec précision la contribution de ceux qui ont
apporté des déchets.
M. Andlauer
ajoute que les quelques fûts de benzène ont donné lieu à une décision
d’assainissement partiel. Ils pourraient provenir de la construction de
l’autoroute, mais ce n’est pas certain. Le contenu de ces fûts était également
utilisé dans l’industrie, pour des nettoyages.
Lors de l’investigation systématique des sites pollués du canton,
effectué par l’Etat dès 1993, le site de Pra Machera n’a pas été signalé par
les autorités communales, alors systématiquement consultées."
c) A la requête de Coop, le SESA a
invité le 25 novembre 2009 la Commune de Crissier à produire les documents en
sa possession en rapport avec l’exploitation passée de la décharge du site de
Pra Machera. Lors de la séance du 17 décembre suivant, la Commune a
convenu de mettre à disposition les documents d’archives disponibles. Par la
suite, la question des obligations et devoirs incombant respectivement aux
parties quant à l’établissement des faits dans le cadre de l’instruction a
suscité de multiples échanges d’écritures. Lors de la séance du 24 septembre
2010, la Commune de Crissier a indiqué que les documents concernés étaient
essentiellement des pièces éparses, difficiles à collecter. Il a été envisagé
de confier un mandat d’expertise à Anatolio Monney aux fins de rechercher les
pièces significatives de l’exploitation de la décharge, mais cette mesure
d’instruction n’a finalement pas été mise en œuvre. La Commune de Crissier a
par ailleurs été invitée à documenter, en produisant les pièces adéquates, le
statut de la décharge, le régime des taxes ainsi que son règlement
d’exploitation. Lors de la séance du 21 avril 2011, la Commune a exposé qu’elle
poursuivait les investigations effectuées dans ses archives, qui ne
comportaient pas de dossier spécifique sur la décharge de Pra Machera.
Le 25 août 2011, le conseil de la Commune
de Crissier a produit un dossier de pièces, accompagné de la lettre
suivante :
"Comme
prévu, je vous transmets, synthétisé dans un classeur, le résultat des
recherches que la Commune de Crissier a effectuées dans ses archives. Elle a
isolé les informations et documents pertinents sur la base des procès-verbaux
des séances que la Municipalité a consacrées à la décharge publique de Pra
Machera.
Je pars du
principe que ces documents seront mis à disposition des parties pour
consultation dans les bureaux du SESA ou auprès de leurs conseils si
nécessaire.
Ces documents
confirment les résultats de l’investigation historique réalisée en 2000 par
Karakas & Français SA, sans grande nouveauté.
La décharge de
«Praz Macheraz» (ou de «La Verniaz») a été ouverte en janvier 1948 pour
remplacer la décharge publique de la Sorgue, qui a été désaffectée. Elle a
servi à remblayer partiellement un site d’extraction d’argile et de marne exploité
à cet endroit par la Briqueterie de Renens SA. Le remblayage du site s’est fait
par étapes d’est en ouest. Les dépôts de déchets ont pris fin en 1962, date à
laquelle la décharge publique a été définitivement fermée. Les terrains ont
ensuite été vendus à des tiers.
La décharge a
reçu des ordures ménagères provenant non seulement du territoire de la Commune
de Crissier, mais également du territoire de la Commune de Prilly.
Le site a
également servi de dépôt pour des déchets industriels de toutes sortes (matériaux
d’excavation, bitume, ferraille, carbure, solvants, peintures, papiers, chaux,
plastiques, etc.) en provenance d’entreprises de la région, qui ont agi parfois
sans l’autorisation de la Municipalité.
Les quantités de
déchets déposées n’ont pas pu être déterminées car elles ne sont pas
documentées.
La Commune de
Crissier n’a pas édicté de règlement d’exploitation ni de tarification générale
et abstraite. La gratuité a régné jusqu’en 1959, date à laquelle l’autorité a
commencé à prélever des redevances dépendantes du volume des déchets
(industriels) déposés. Variable, la quotité de ces redevances a été apparemment
fixée de cas en cas.
Il résulte,
enfin, de ces documents que les principaux déposants de déchets industriels
sont les entreprises suivantes (avec les raisons sociales de l’époque):
- Société Suisse de gaz industriels SA (usine de
Renens);
- Jean Spinedi SA à Lausanne;
- Crésa SA à Lausanne;
- Baumgartner et Cie SA;
- Françillon & Cie (dépôt de Renens);
- Zingerie de Renens SA;
- Thévenaz-Leduc SA à Renens;
- Fatta Frères plâtrerie - peinture à Lausanne;
- Monnard Frères à Bussigny;
- Bertola à Prilly;
- Sicpa SA (produits chimiques) à Lausanne;
- Mauerhofer et Zuber à Renens;
- Iril SA;
- Dufner et Cie à Renens (déchets de plastique);
- Stuag SA (entreprise de travaux publics);
- Camandona
Frères SA.
Il s’agit-là sans
doute de pollueurs par comportement qui devraient être mis en cause.
La Commune de Crissier espère avoir ainsi répondu à votre
demande."
Par courrier de son conseil du 9
septembre 2011, la Commune de Crissier a indiqué au SESA ne pas avoir
d’explications complémentaires à apporter à sa lettre du 25 août
précédent, laquelle valait synthèse des informations recueillies et des
documents produits.
Lors de la séance du 4 octobre
2011, Jean et Jean-Luc Giobellina ont déclaré qu’ils n’avaient jamais été
intéressés, directement ou indirectement, aux sociétés et entreprises citées
dans la liste de la lettre du 25 août 2011, ni à leurs activités.
d) Lors de la séance du 17 décembre
2009, Jean Giobellina, Jean-Luc Giobellina, Holcim Granulats et Bétons SA,
Holcim BF + P SA et Creabeton SA ont demandé à être mis hors de cause. Le SESA
a rejeté ces requêtes, estimant que les conditions d’un tel prononcé n’étaient
pas réalisées en l’état de la procédure.
Le 21 décembre 2009, Creabeton SA a
indiqué que la société Prébéton SA était devenue Prebe AG. Par lettres du 21
avril 2010 et 4 février 2011, Coop a confirmé que Creabeton SA ne devait pas
être partie à la procédure. Le procès-verbal de la séance du 4 octobre 2011
retient qu’il était admis qu’il s’agissait de la société Prébéton SA, et que
Creabeton SA n’était plus partie à la procédure.
Holcim Granulats et Bétons SA et
Holcim BF + P SA ont réitéré leur demande de mise hors de cause, à laquelle Coop
s’est opposée. Par décision du 21 avril 2011, le SESA a rejeté cette demande en
l’état. Lors de la séance du 4 octobre 2011, Coop a déclaré, par le biais de
son conseil, que sur la base des documents communiqués par la Commune de
Crissier, Holcim Granulats et Bétons SA et Holcim BF + P SA n’étaient pas
responsables dans le cadre de la présente procédure. Le même jour, Holcim
Granulats et Bétons SA et Holcim BF + P SA ont conclu à leur libération de
toute responsabilité civile et à l’allocation de dépens d’un montant de 50'000
fr., à la charge de Coop.
Lors de la séance du 4 octobre
2011, Jean et Jean-Luc Giobellina ont conclu à libération, ce à quoi Coop et la
Commune de Crissier se sont opposées.
e) Entendu le 20 janvier 2012 hors
de la présence des parties, Marc Andlauer a encore déclaré ce qui suit :
"1. Le plan
annexe 5 point 2 du rapport d’études OSites du 15 janvier 2000 montre que la
dernière étape de remblayage de la décharge a été effectuée entre 1955 et 1962.
L’entreprise
Holcim, qui a acquis la parcelle plus tard, n’est plus que vraisemblablement
l’auteur d’aucun dépôt polluant.
2. L’excavation
nécessitée par le chantier de Pra Machera a porté approximativement sur le
tiers du volume total de la décharge. On peut s’en faire une représentation en
consultant les plans objets des annexes 6.2, 6.3 et 6.4 du rapport d’étude.
3. On connaît les
déposants de la décharge, du moins plusieurs d’entre eux. L’annexe 5.1 du
rapport, déjà étudiée, en donne une liste, et dit aussi les types de déchets
déposés. Le tableau concorde avec les pièces relevantes du classeur relatif à
l’exploitation de la décharge fourni par la Municipalité de Crissier à la
demande du service. Dans plusieurs cas, le tableau indique sur laquelle des
trois parcelles de la décharge les déchets avaient été déposés. Il n’indique
cependant aucune quantité, pas plus que le classeur. Le tableau indique parfois
deux types de matériaux sous une même rubrique, sans indication de proportion.
Bien qu’elles
fournissent des informations intéressantes, les pièces disponibles ne
permettent pas de dire de quelle entreprise ou collectivité publique
provenaient les déchets évacués dans le cadre du chantier du centre commercial
Coop.
La décharge publique, ouverte en 1948, a accueilli de fournisseurs
divers et nombreux des déchets divers, de peu polluants à très polluants,
stockés en divers points et diverses profondeurs conformément aux règles de
l’époque, qui n’exigeaient pas comme aujourd’hui une documentation rigoureuse
en termes notamment de suivi et localisation."
Coop s’est déterminée sur le
contenu de cette audition le 1
er
mai 2012, relevant notamment que la
liste des déposants à laquelle il était fait référence n’était pas exhaustive
et ne comportait en outre que peu d’indications sur le type de déchets déposés.
f) Par lettre du 27 mars 2012, Jean
et Jean-Luc Giobellina ont réitéré leurs conclusions tendant à être écartés de
la procédure.
Par lettre du 15 mai 2012, Holcim
Granulats et Bétons SA et Holcim BF + P SA ont réitéré leurs conclusions
tendant à leur libération de toute accusation et de toute charge financière
liée à l’assainissement du site de Pra Machera, ainsi qu’à l’octroi de dépens.
Par lettre du 11 juin 2012, la Commune
de Crissier a réitéré sa requête tendant à ce que les principaux déposants de
déchets industriels ou de déchets spéciaux soient formellement mis en cause et
invités à se déterminer dans le cadre de la procédure, s’agissant en
particulier des entreprises désignées dans la liste du 25 août 2011.
Le SESA a déclaré l’instruction close
le 5 décembre 2012.
Le 1
er
janvier 2013, le
SESA a été intégré à la nouvelle Direction générale de l’environnement
(ci-après : DGE).
I.
Par décision du 27 février 2013, le Département
de la sécurité et de l’environnement (ci-après: le département) a rendu une
décision dont le dispositif est le suivant:
"-   Il
n'est pas entré en matière sur la demande d'imputation des coûts.
-    La
requérante Coop versera des dépens arrêtés à CHF 12'000.- pour les intimés
Holcim BF + P et Holcim Granulats, solidairement entre eux, et CHF 12'000.-
pour les intimés Jean et Jean-Luc Giobellina, solidairement entre eux, valeur
échue.
-    L'émolument à la charge de Coop Immobilien AG est fixé à CHF
8'000.-, valeur échue."
En substance, le département a
considéré que les investigations menées n’avaient pas permis de recueillir les
informations nécessaires pour procéder à une répartition des frais au sens de
l’art. 32d LPE. Il relevait sur ce point que les déchets excavés du site de Pra
Machera étaient identifiables, en tous les cas une part importante d'entre eux,
et que l'établissement d'un relevé au fur et à mesure de l'évacuation aurait
permis de rendre compte de leurs natures, de leurs quantités respectives et des
coûts d'élimination. Les déposants auraient pu dès lors être identifiés et les
quantités et coûts d'évacuation établis. Il incombait à la recourante, en sa
qualité de constructrice du centre commercial, d'établir un relevé des
matériaux excavés et de conserver les traces des coûts respectifs
d'élimination, ce qu'elle n'avait pas fait. Les travaux d'excavation préalables
à la construction avaient ainsi entraîné la disparition des preuves disponibles
aptes à identifier les pollueurs par comportement et fonder par conséquent d'éventuelles
prétentions contre des déposants. Ces circonstances excluaient également de
rechercher la responsabilité subsidiaire de la Commune de Crissier, comme pollueur
par situation en qualité de détentrice de la décharge. Enfin, la prise en
charge des coûts par la collectivité en application de l'art. 32d al. 3 LPE
n'entrait pas en considération dès lors que celle-ci implique l'impossibilité
d'identifier les personnes à l'origine des mesures, condition non remplie en
l'espèce dès lors que les informations nécessaires étaient disponibles, mais
avaient été perdues en raison des travaux engagés par la recourante. Le
département a par ailleurs exclu la responsabilité des différents propriétaires
–
anciens et actuels
–
du site. La décision allouait des dépens
aux parties intimées mises hors de cause, sauf à la Commune précitée, celle-ci
n’ayant pas annoncé l’existence de la décharge de Pra Machera lors du
recensement effectué par les autorités cantonales.
Cette décision a été notifiée à
Coop Immobilien AG, Holcim BF + P SA, Holcim Granulats et Bétons SA, Jean et
Jean-Luc Giobellina, la municipalité de Crissier, Creabeton Matériaux SA,
Prébéton SA et Matisa Matériel Industriel SA.
J.
Par acte du 15 avril 2013, Coop Immobilien AG a
interjeté recours contre la décision du 27 février 2013 auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, prenant les conclusions
suivantes, avec suite de frais et dépens :
"
Principalement
Annuler la
décision du Département de la Sécurité et de l’Environnement du 27 février 2013
refusant d’entrer en matière sur la demande d’imputation des coûts présentée
par Coop Immobilien AG en application de l’article 32d LPE.
Cela fait
Condamner la
Commune de Crissier à prendre en charge la totalité des frais d’investigation,
de surveillance et d’assainissement partiel du site de Pra Machera à hauteur de
CHF 327’999,95.
Subsidiairement
Condamner la
Commune de Crissier à prendre en charge les frais d’investigation et de
surveillance du site de Pra Machera à hauteur de CHF 243’128,35.
Condamner la
Commune de Crissier et le Canton de Vaud à prendre en charge les frais
d’assainissement partiel du site à hauteur de CHF 84’871.
Déterminer la
part de ces frais incombant à la Commune de Crissier, respectivement au Canton
de Vaud.
En tout état
de cause
Condamner la Commune de Crissier, respectivement l’Etat de Vaud à
verser les montants susmentionnés à Coop Immobilien AG avec intérêts à 5% dès
le 22 juillet 2003."
Dans le délai imparti à l’autorité
intimée pour déposer sa réponse au recours, la DGE a déclaré se remettre à
l’appréciation du Tribunal le 21 juin 2013.
Holcim BF + P SA et Holcim
Granulats et Bétons SA ont déposé des déterminations le 23 juillet 2013,
concluant, avec dépens, au rejet du recours en tant qu’il les concernait.
Jean et Jean-Luc Giobellina ont
déposé des déterminations le 24 juillet 2013, concluant au rejet du recours,
avec suite de frais et dépens.
La Commune de Crissier a déposé des
déterminations le 26 août 2013, concluant au rejet du recours, avec suite de
frais et dépens. Au titre des mesures d’instruction, elle a requis la
production de diverses pièces.
La recourante a déposé des
observations complémentaires le 25 octobre 2013. Elle a maintenu ses
conclusions, à l’exception de ses conclusions subsidiaires, qu’elles a
modifiées comme suit :
Subsidiairement
"Condamner la
Commune de Crissier et le Canton de Vaud à prendre en charge les frais
d’investigation, de surveillance et d’assainissement partiel du site à hauteur
de CHF 327’999,95.
Déterminer la part de ces frais incombant à la Commune de Crissier,
respectivement au Canton de Vaud."
Invités par le juge instructeur à
produire les actes constitutifs des droits de superficie dont la recourante est
titulaire sur les parcelles 758, 779, 780 et 781 de Crissier, Jean et Jean-Luc
Giobellina ont déposé une copie de ces pièces le 11 décembre 2013, ainsi que
deux avenants, l’un concernant la parcelle 781 et l’autre portant sur toutes
les parcelles précitées.
Holcim BF + P SA et Holcim
Granulats et Bétons SA, Jean et Jean-Luc Giobellina, et la Commune de Crissier
ont également déposé des observations complémentaires.
Considérant en droit
1.
a) Lors de son entrée en vigueur, la loi
fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS
814.01) ne contenait aucune règle spécifique à l’assainissement des sites
pollués. Les art. 32c à 32e, relatifs à l'assainissement des sites pollués par
des déchets, ont été introduits dans cette loi lors de la révision opérée en
1995 et sont entrés en vigueur le 1
er
juillet 1997. Par la suite,
ces dispositions ont fait l’objet d’une modification entrée en vigueur le 1
er
novembre
2006.
b) L'obligation d'assainir est
régie par l’art. 32c LPE. Selon cette disposition, les cantons veillent à ce
que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par
des déchets (sites pollués), lorsqu’ils engendrent des atteintes nuisibles ou
incommodantes ou qu’il existe un danger concret que de telles atteintes
apparaissent. Il incombe en outre aux cantons d’établir un cadastre, accessible
au public, des sites pollués. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions
sur la nécessité de l’assainissement, sur les objectifs et sur l’urgence des
assainissements.
En vertu de cette délégation de
compétence, le Conseil fédéral a édicté l’OSites, qui règle les différentes
étapes du traitement des sites pollués (art. 1 al. 2 OSites). Selon l’art. 2
al. 1 OSites, un site pollué est un emplacement d’une étendue limitée pollué
par des déchets. Cette disposition distingue trois types de sites
pollués : les sites de stockage définitifs, soit les décharges
désaffectées ou encore exploitées et tout autre lieu de stockage définitif de
déchets, à l’exclusion des sites dans lesquels sont déposés exclusivement des
matériaux d'excavation et des déblais non pollués (let. a); les aires
d’exploitation, soit les sites pollués par des installations ou les
exploitations désaffectées ou encore exploitées dans lesquelles ont été
utilisées des substances dangereuses pour l'environnement (let. b); les lieux
d’accidents, soit les sites pollués à la suite d'événements extraordinaires,
pannes d'exploitation y comprises (let. c). Les sites pollués qui engendrent
des atteintes nuisibles ou incommodantes ou présentent un danger concret que de
telles atteintes apparaissent nécessitent un assainissement (art. 2 al. 2
OSites). Ces sites sont dits contaminés (art. 2 al. 3 OSites).
L'OSites prévoit une procédure par
étapes pour l'établissement du cadastre des sites pollués et l'assainissement
des sites contaminés. Dans un premier temps, l'autorité recense les sites
pollués et établit un cadastre comprenant toutes les données utiles pour la
suite de la procédure (art. 5 OSites). Sur la base de la liste des priorités
qui en résulte, elle demande une investigation préalable comprenant
généralement les investigations historique et technique permettant d'apprécier
les besoins de surveillance et d'assainissement (art. 7 OSites). L'autorité
examine, sur la base de l'investigation préalable, si le site pollué nécessite
une surveillance ou un assainissement (site contaminé) en vertu des art. 9 à 12
OSites (art. 8 OSites).
Si la surveillance d’un site pollué
est nécessaire, l'autorité exige que soit établi un plan de surveillance et que
soient prises les mesures permettant d'identifier un danger concret d'atteintes
nuisibles ou incommodantes avant que celui-ci ne se présente; les mesures de
surveillance doivent être appliquées jusqu'à ce que les besoins de surveillance
visés aux art. 9 à 12 OSites aient disparu (art. 13 al. 1 OSites).
Si l'assainissement d'un site
pollué est nécessaire, l'autorité demande d’une part qu'une investigation de
détail soit effectuée dans un délai approprié, et d’autre part que le site soit
surveillé jusqu'à la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). Selon
l'art. 14 OSites, l'investigation de détail a pour but d'apprécier les
buts et l'urgence de l'assainissement. Les art. 16 à 19 OSites définissent les
mesures à prendre en cas d'assainissement.
En application de l’art. 20 al. 1
OSites, les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement
doivent être exécutées par le détenteur du site pollué. Cette obligation d’agir
doit être clairement distinguée de la question de savoir qui devra, au final,
assumer les frais des différentes mesures, question réglée par l’art. 32d LPE.
c) aa) La prise en charge des frais
est régie par l’art. 32d LPE, dont la teneur est la suivante :
"
1
Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
2
Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de
l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en
premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son
comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site
n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a
pas pu avoir connaissance de la pollution.
3
La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de
frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées
ou qui sont insolvables.
4
L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts
lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures
elle-même.
5
Si l'investigation révèle qu'un site
inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n'est
pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des
mesures d'investigation nécessaires."
L’art. 32d LPE concrétise le
principe de causalité ancré aux art. 2 LPE et 74 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et répartit la charge des coûts qui résultent des
mesures imposées par la LPE et l’OSites. Initialement entrée en vigueur le 1
er
juillet 1997, cette disposition a été révisée en 2005 et son contenu modifié
est entré en vigueur le 1
er
novembre 2006. L’art. 32d LPE dans sa
version du 1
er
juillet 1997 ne s’applique qu’aux coûts qui ont pris
naissance après l’entrée en vigueur de cette disposition; l’art. 32d LPE dans
sa nouvelle teneur s’applique aux frais nés après le 1
er
novembre
2006; cette distinction a surtout de l’importance s’agissant des causes
d'exonération à la disposition du détenteur du site pollué, la novelle de 2006
permettant plus largement la libération de ce dernier (Isabelle Romy, in Pierre
Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger, Commentaire de la LPE, Berne
2010, n. 3 ad art. 32d LPE).
bb) En l’espèce, les coûts pour
lesquels une décision de répartition est demandée sont des coûts
d'investigation et de surveillance. Les démarches relatives à l'investigation
et à la surveillance du site et les décisions y relatives étant postérieures au
1
er
juillet 1997 et
antérieures
au 1
er
novembre 2006, l'art. 32d LPE est ainsi applicable dans sa
teneur originelle, laquelle prévoit ce qui suit :
"Prise en
charge des frais
1
Celui qui est à l’origine de l’assainissement en assume les frais.
2
Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l’assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaire l’assainissement par son comportement. Celle
qui n’est impliquée qu’en tant que détenteur de la décharge contrôlée ou du
site n’assume pas de frais si:
a.
même en appliquant le devoir de diligence, elle n’a pu avoir connaissance de la
pollution;
b.
elle n’a retiré aucun bénéfice de la pollution; et
c. elle ne retire aucun bénéfice de l’assainissement.
3
L’autorité prend une décision sur la
répartition des coûts lorsque celui qui est tenu d’assainir l’exige ou que
l’autorité procède à l’assainissement elle-même."
2.
a) En ce qui concerne la nature des frais dont
l’art. 32d LPE dans sa version originelle prévoit la prise en charge, le
Tribunal fédéral a précisé qu’il ne s’agit pas seulement des frais
d’assainissement proprement dits, mais également des coûts d’investigation
préalable. Même lorsque le site se révèle après investigation comme n’étant pas
contaminé, il convient d’appliquer l’art. 32d LPE et d’admettre que les frais
d’investigation relatifs à un site potentiellement contaminé soient répartis
entre ceux, perturbateur par situation ou par comportement, qui sont à
l’origine de cette investigation; celle-ci n’aurait en effet pas eu lieu si
personne n’avait exercé sur le bien-fonds considéré des activités qui la
justifiaient; ce n’est dès lors pas l’existence, mais le soupçon d’une
pollution, qui dicte de procéder aux études nécessaires (TF 1A.214/1999 du 3
mai 2000 consid. 3a et b publié in DEP 2000/6 pp. 590 ss). Ce raisonnement peut
être appliqué par analogie aux frais de surveillance.
A noter que, dans sa nouvelle
teneur en vigueur depuis le 1
er
novembre 2006, l’art. 32d al. 1
LPE fait désormais expressément référence aux "
frais d’investigation,
de surveillance et d’assainissement du site pollué
".
b) aa) En l’espèce, dans son arrêt
du 6 mars 2009 (AC.2005.0049), le Tribunal cantonal a confirmé la décision
incidente rendue le 21 février 2005 par le SESA limitant l’objet de la
procédure de répartition des coûts des mesures liées à la pollution du site de
Pra Machera aux coûts d’investigations préalables et d’assainissement partiel
et aux coûts des mesures de surveillance. Cet arrêt n’a pas fait l’objet de
recours.
Il résulte du procès-verbal d'une séance
réunissant les parties le 17 décembre 2009, signé par deux représentants du
SESA, que les coûts à répartir se montent au total à 244'128 fr., soit 214'458
fr. au titre des coûts d’investigations préalables, 28'670 fr. au titre des
coûts de surveillance et 1'000 fr. pour les coûts d’extraction d’un fût de
benzène.
Les montants retenus par l’autorité
au titre des coûts d’investigations et de surveillance correspondent aux
prétentions émises par Coop pour ces postes de frais et ne sont pas contestés.
En revanche, le montant de 1'000 fr. fixé en rapport avec les frais
d’assainissement partiel est contesté par la recourante, dont les prétentions à
cet égard s’élèvent à 84'871 francs. Dans une lettre du 21 avril 2010, Coop a
ainsi expressément fait part de son désaccord sur ce point et a réservé ses
droits à ce propos.
bb) Ainsi que cela résulte de la
pièce 6 de la recourante (fax du SESA du 13 décembre 1999), l'assainissement
partiel requis à proximité du point S12 (soit l'extraction d’un fût de benzène)
a été exigé dès lors que, en cas de réouverture du chantier, des risques
d'intoxication et d'explosion ne pouvaient pas être exclus. Les travaux
exécutés par la recourante ont ainsi rendu nécessaire l'élimination du déchet
spécial que constituait le fût de benzène en question, sans que cela soit lié à
un assainissement du site au sens des art. 32c et suivants LPE. Sans ces
travaux, le fût de benzène aurait pu rester dans le sol car il ne créait pas un
danger effectif pour l'environnement (cf. pour un cas concernant des terres
polluées aux hydrocarbures : ATF 118 Ib 407). Comme la recourante a le
pouvoir de disposition sur le terrain, elle était détentrice de ce déchet en
application des art. 31c et 32 LPE. Il lui appartenait par conséquent d'assumer
l'obligation de l'éliminer et d'en supporter le coût (cf. TF 1A.222/ 2005 du 12
avril 2006 in DEP 2006 p. 730).
cc) Il résulte de ce qui précède
que les frais pour l'élimination du fût de benzène ne constituent pas des coûts
de traitement de matériaux pollués liés à une mesure d’assainissement
nécessaire. Partant, ils ne tombent pas dans le champ d’application de l’art.
32d LPE et c'est à juste titre que l'autorité intimée ne les a pas inclus dans
les coûts à répartir en application de cette disposition. Les montants qui
doivent faire l'objet de la décision de répartition des coûts retenus dans la
décision attaquée peuvent par conséquent être confirmés.
3.
a) L'art. 32d al. 1 LPE prévoit que celui qui
est à l'origine de l'assainissement en assume les frais. Il n'indique en
revanche pas qui doit être considéré comme "personne à l'origine de
l'assainissement". La jurisprudence fédérale a recouru à la notion de
perturbateur utilisée en matière de droit de police et a précisé que les frais
peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du
perturbateur par comportement (ATF 131 II 743 consid. 3.1 p. 746; 121 II 378
consid. 17a/bb p. 413; TF 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2b publié in
ZBl 102/2001 p. 547; TF 1A.214/1999 du 3 mai 2000 consid. 2a publié in ZBl
102/2001 p. 536). Doit être considérée comme un perturbateur par comportement
la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son propre
comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, alors que le
perturbateur par situation s'entend de la personne qui dispose de la maîtrise
effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à
l'ordre public (cf. ATF 127 I 60 consid.
5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a
p. 70; 118 Ib 407 consid. 4c p. 414; 114 Ib 44 consid.
2c/aa
p. 50 et consid. 2c/bb p. 51; 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Il ne suffit
cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais
occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement, que sa situation
ou son comportement soit en relation de causalité naturelle avec la menace ou
l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de
causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les
limites de la mise en danger (TF 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2c
publié in ZBl 102/2001 p. 547). Le perturbateur par comportement est donc celui
qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur
par situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la
source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503;
118 Ib 407 consid. 4c p. 415 et les références citées).
La désignation des perturbateurs
est indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces
éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais
d'assainissement entre les différents responsables (Isabelle Romy, op. cit., n.
27 ad art. 32d LPE et les références; Elisabeth Bétrix, Les coûts
d'intervention – difficultés de mise en œuvre, DEP 1995 p. 385/386; Pierre
Tschannen/ Martin Frick, La notion de personne à l'origine de l'assainissement
selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, p. 7/8 et les
références citées).
L'existence d'un lien de causalité
est une question de fait que le juge ou l'autorité doit trancher en se
conformant à la règle du degré de vraisemblance prépondérante; cette règle
s'applique dans tous les cas où une preuve matérielle directe et absolue ne
peut être rapportée en raison de la nature de la chose (ATF 130 III 321 consid.
3.3 p. 325; ATF 132 III 715 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral s'y est référé en
matière de prise en charge des coûts d'intervention à la suite d'une pollution
des eaux (TF 1A.145/1993 du 15 juin 1994 consid. 4d résumé in DEP 1994 p. 504);
elle doit également valoir en ce qui concerne l'assainissement des sites
pollués dans la mesure où les causes d'une pollution sont très souvent
difficiles à rapporter de manière irréfutable en raison de l'écoulement du
temps notamment (Hans Rudolf Trüeb, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, mars
1998, n. 44/45 ad art. 59, p. 19/20). Cette règle signifie que si le juge ne
peut se fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme
prouvée une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Cette
causalité naturelle n'est en revanche pas établie lorsque d'autres
circonstances que celles invoquées par le lésé apparaissent prépondérantes ou
font sérieusement douter du caractère déterminant de la cause invoquée (ATF 119
Ib 334 consid. 3c p. 342 et les arrêts cités).
b) En cas de pluralité de
perturbateurs, la répartition des frais est ordonnée en tenant compte de toutes
les circonstances objectives et subjectives, par une application analogique des
principes généraux énoncés à l'art. 51 CO. L'art. 32d al. 2 LPE a consacré
cette jurisprudence (ATF 131 II 743 consid. 3.1 p. 747 et les références
citées). Aux termes de cette disposition, si plusieurs personnes sont
impliquées, elles doivent prendre en charge les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaire l'assainissement par son comportement. Celle
qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur de la décharge contrôlée ou du
site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle
n'a pu avoir connaissance de la pollution (let. a), si elle n'a retiré aucun
bénéfice de la pollution (let. b) et si elle ne retire aucun bénéfice de
l'assainissement (let. c). Ces conditions sont cumulatives (ATF 131 II 743
consid. 4.3 p. 750; Mark Cummins, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen,
thèse Zurich 2000, p. 150 et les références citées à la note 13).
Ainsi, chaque perturbateur doit
prendre à sa charge une part des coûts proportionnelle à sa responsabilité
objective et subjective. La doctrine et la jurisprudence rejettent clairement
le principe de la "deep-pocket" qui consisterait, pour l’autorité, à
rechercher en priorité et à titre principal le responsable disposant des moyens
financiers les plus importants pour effectuer les mesures nécessaires (Isabelle
Romy, op. cit., n. 17 ad art. 32d LPE et les références citées).
En présence de plusieurs
perturbateurs par comportement, l’autorité tiendra compte de l’influence de
l’activité exercée par chacun dans la survenance du résultat dommageable et de
l’éventuelle faute du perturbateur, qui constitue un facteur aggravant. Il est
généralement admis que le responsable par comportement ayant agi de manière
fautive répondra plus largement du dommage que celui ayant agi sans faute
(Isabelle Romy, op. cit., n. 31 ad art. 32d LPE et les références citées).
L’éventuelle réduction opérée sur la part de l’un des coresponsables ne saurait
en outre être reportée sur les autres puisqu’il n’existe pas de rapport de
solidarité entre eux; elle doit être supportée par la collectivité (idem, n. 32
ad art. 32d LPE et les références citées).
Selon les règles de répartition
fixées à l'art. 32d al. 2 LPE, le perturbateur par comportement doit assumer la
part la plus importante des frais d'intervention par rapport au perturbateur
par situation, qui n'est appelé à intervenir qu'à titre subsidiaire (Beatrice
Wagner Pfeifer, Kostentragungspflichten bei Sanierung und Überwachung von
Altlasten im Zusammenhang mit Deponien, ZBl 105/2004, p. 132). En tous les cas,
le perturbateur par situation qui n'a commis aucune faute ne peut se voir
mettre à sa charge que la plus petite partie des frais d'assainissement (Karin
Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, thèse
Berne 2005, p. 92).
Le principe de la proportionnalité
doit également être observé dans la répartition des coûts d'assainissement d'un
site pollué, en ce sens que seuls les frais nécessaires à un assainissement
sont susceptibles d'être recouvrés (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211; TF
1A.248/2002 du 17 mars 2003 consid. 2.2 résumé in DEP 2003 p. 371), même
si ceux-ci ne doivent pas être déterminés de manière trop restrictive (ATF 122
II 26 consid. 4c
in fine
p. 32; sur cette question, voir aussi Hans
Rudolf Trüeb, op. cit., n. 39 et 40, p. 17). Par ailleurs, le caractère
économique supportable de la participation aux frais doit être examiné à la
lumière de toutes les circonstances du cas d’espèce et de l’importance de
l’intérêt public que représente la remise en état du bien environnemental
pollué (Isabelle Romy, op. cit., n. 19 ad art. 32d LPE et les références
citées).
Enfin, des considérations d'équité
tenant notamment à la situation économique des perturbateurs peuvent commander
une modification de la répartition des frais telle qu'elle résulte de la part
de responsabilité (TF A.166/1985 du 12 février 1996 consid. 3 publié in ZBl
88/1987 p. 305; TF A.59/1981 du 7 octobre 1981 consid. 4e et 5
in fine
publiés in ZBl 83/1982 p. 546). Si l’un des responsables bénéficie sur le plan
économique de la pollution ou de l’assainissement du site contaminé (intérêt
économique à l’assainissement), il en sera tenu compte lors de la répartition
des frais (Isabelle Romy, op. cit., n. 18 ad art. 32d LPE et la référence citée).
4.
Il convient d’examiner si, comme le soutient la
recourante à titre principal, la Commune de Crissier doit être considérée comme
perturbatrice par comportement en raison du rôle qu'elle a joué dans
l'exploitation de la décharge, ce qui implique que tout ou partie des frais en
cause auraient dû être mis à sa charge par l'autorité intimée.
a) Les investigations réalisées
dans le cadre de la demande de répartition des coûts ont révélé que le site en
question avait été, de 1920 à 1955, un site d’exploitation d’argiles pour une
entreprise de briqueterie. En 1948, celle-ci a remis la propriété de ce terrain
à la Commune de Crissier en échange de servitudes personnelles lui permettant
d’exploiter sur une plus vaste zone des terres utilisables pour la fabrication de
terre cuite, étant convenu que les terrains en cause seraient remis à la
disposition de la Commune au fur et à mesure de l’achèvement de leur
exploitation. A partir de la même année, la Commune a ouvert une décharge
publique sur le site, les déchets déposés servant à remblayer progressivement
les terrains exploités par la briqueterie. La décharge a reçu des ordures
ménagères provenant du territoire de la Commune de Crissier mais également du
territoire de la Commune de Prilly. Le site a également servi de dépôt pour des
déchets industriels variés en provenance d’entreprises de la région. Le
remblayage de la zone correspondant aux parcelles 779, 780 et 781 s’est étalé
entre 1948 et 1962, date à laquelle la Commune a mis un terme à l’exploitation
de la décharge.
Il n'est ainsi pas contesté que,
entre 1948 et 1962, le terrain, dont la Commune de Crissier était alors
propriétaire, a été utilisé comme décharge publique. Or, on considère que
l’exploitant d’une décharge est un perturbateur par comportement puisqu’il crée
une cause directe pour les besoins d’assainissement ultérieurs en acceptant et
entreposant les déchets. L’exploitant est ainsi le responsable primaire, au
plan causal, de l’état de fait nécessitant un assainissement (Isabelle Romy,
op. cit., n. 34 ad art. 32d LPE et la référence). En l'occurrence, la Commune
conteste toutefois devoir être considérée comme exploitante de la décharge. Elle
fait valoir à cet égard qu'elle s'est contentée de mettre à disposition de ses
administrés et des entreprises de la région un site de stockage de déchets
ménagers et industriels, sans percevoir de rémunération et sans délivrer
d'autorisation, sous réserve de quelques cas où des permissions ont été données
à des entreprises non indigènes qui avaient pris le soin d'interpeller la
municipalité au préalable. Elle soutient dès lors que la très grande majorité
des déchets industriels ont été déposés sans intervention quelconque de
l'autorité municipale. Celle-ci se serait ainsi limitée, pour l'essentiel, à
imposer un minimum d'ordre sur le site, afin notamment d'éviter des dépôts dans
des endroits indésirables, de même que des comportements susceptibles de causer
des dommages aux voisins ou de créer une situation dangereuse. La Commune
insiste sur le fait que l'exploitation d'une décharge n'était à l'époque
soumise à aucune règle particulière et qu'aucun règlement d'utilisation n'avait
été édicté. La Commune se serait dès lors bornée à exercer ses prérogatives de
propriétaire du sol et on ne saurait lui reprocher aucun acte ni aucune
omission qui auraient directement provoqué la pollution des terrains de Pra
Machera et qui seraient la cause immédiate des frais litigieux au sens de
l'art. 32d LPE. Son lien avec la pollution se limiterait à son pouvoir effectif
de disposer du lieu de stockage des matériaux polluants que d'autres auraient
déposés à cet endroit à leurs frais et sous leur propre responsabilité. La Commune
souligne à cet égard que l'élimination des déchets industriels et de chantier
relevait à l'époque, comme aujourd'hui, de la seule responsabilité du détenteur
des déchets.
b) On ne saurait suivre la Commune
lorsqu'elle soutient qu'on se trouvait uniquement en présence d'un terrain mis
à disposition des détenteurs de déchets de la région (ménagers et industriels),
sans aucun contrôle et aucune gestion de la part de l'autorité communale. A cet
égard, on relève que, même si le dépôt des déchets est apparemment intervenu
gratuitement jusqu'en 1959, l'autorité communale exerçait une forme de gestion
de la décharge, notamment en obligeant ses citoyens et entreprises à y
entreposer leurs déchets (et pas ailleurs). Sur la base des procès-verbaux de
la municipalité auxquels elle a eu accès, la recourante a énuméré dans sa
réplique du 25 octobre 2012 différents actes de gestion auxquels a procédé
la municipalité. Cette énumération n'étant pas contestée par la municipalité de
Crissier, on peut s'y référer. Il s'avère ainsi que la municipalité a autorisé
au mois de mars 1950 le dépôt de déchets de carbure par la Société suisse des
gaz industriels, qu'elle a demandé en 1951 l'évacuation de déchets déposés par
des tiers non autorisés, qu'elle a mandaté une entreprise le 25 avril 1951
afin de niveler la décharge, qu'elle a fait déposer à la même époque des
écriteaux pour éviter des déversements aux endroits déjà remblayés, qu'elle a
facturé le 12 mars 1952 une entreprise pour la remise en place par ses soins de
déchets déversés en bordure de la décharge, qu'elle a organisé au début de
l'année 1954 un service de voirie autour de la décharge en adjugeant ce service
à une entreprise locale, qu'elle a autorisé le 24 février 1954 la société Cresa
à Renens à déposer des déchets de bitume sur le site en lui donnant des
instructions précises pour le dépôt de ses fûts, qu'elle a mandaté à plusieurs
reprises l'entreprise Losinger pour le nivelage régulier de la décharge – cette
entreprise mettant dès 1955 à disposition un trax pour pouvoir niveler les
lieux de manière régulière –, que, durant l'année 1955, elle a sommé plusieurs
entreprises de respecter les lieux de dépôt des déchets, que, à partir de cette
date, la décharge a été contrôlée de manière constante par la Commune avec des
heures d'ouverture, des emplacements désignés pour les dépôts autorisés et des
sanctions en cas de non respect, que, au mois d'avril 1956, un surveillant
s'occupait exclusivement de la gestion de la décharge, et que, selon un procès-verbal
de 1956, certaines entreprises n'ont pas été autorisées à déposer leurs déchets
en raison des risques qu'ils présentaient.
On relève encore que, dès 1955, des
horaires ont été imposés et que, dès 1959, le dépôt des déchets s'est effectué
contre paiement.
c) Vu ce qui précède, il y a lieu
de retenir que, entre 1948 et 1962, la Commune de Crissier a bien exploité une décharge
publique sur le site de Pra Machera. S'agissant de la prise en charge des frais
d'assainissement (y compris les frais d'investigation et de surveillance), il
n'existe pas de raison de s'écarter du principe selon lequel l’exploitant d’une
décharge est un perturbateur par comportement. A cet égard, on peut relever
que, si on suivait la position de la Commune, les exploitants de décharges ne
pourraient jamais être appelés à participer aux coûts d'assainissement dès lors
que la plupart des décharges qui nécessitent un assainissement ont été
exploitées approximativement à la même époque et selon les mêmes modalités que
celle qui est ici en cause.
On relève à toutes fins utiles que
la prise en considération de la Commune de Crissier comme perturbatrice par
comportement est indépendante de la question de savoir s'il est possible de
déterminer l'identité des déposants ainsi que la nature et la quantité des
déchets déposés. Partant, c'est à tort que l'autorité intimée a écarté la Commune
de la répartition des coûts pour ce motif. Le recours doit dès lors être admis
et la décision du département être annulée.
5.
Il convient d’examiner si, comme le soutient la
Commune de Crissier, les entreprises qui ont déposé des déchets dans la
décharge entre 1948 et 1962 doivent également être considérées comme
perturbatrices par comportement et participer à la répartition des coûts.
a) Au terme des investigations
qu’elle a menées dans ses archives, la Commune a produit une liste de 16
entreprises en indiquant qu'il s'agissait des principaux déposants de déchets
industriels (voir lettre du 25 août 2011 reproduite ci-dessus dans l’état de
faits à la let. H/c), qui sont essentiellement les mêmes que ceux identifiés
dans l’annexe 5.1 du rapport OSites (pièce 46 de la recourante). Ce dernier
document n’indique toutefois pas quelles quantités respectives de déchets ont
été déposées par les intéressées. Ces entreprises n’ont pas été associées à la
procédure de répartition des coûts menée par l'autorité intimée.
b) Dans son commentaire précité de
l'art. 32d LPE, Isabelle Romy note que la question de savoir si les déposants
de déchets dans une décharge peuvent être considérés comme des perturbateurs
par comportement est controversée en doctrine; cet auteur est d’avis de s’en
tenir au principe de la causalité immédiate, dont le caractère dangereux du
déchet constitue un élément d'appréciation. Selon elle, un déchet dangereux
entreposé de manière volontaire ou non dans une décharge qui s'avère par la
suite inadéquate est une cause immédiate de la pollution, de sorte que le
déposant doit être considéré comme perturbateur par comportement (op. cit., n.
35 ad art. 32d LPE et les références).
c) En l'espèce, la question de
savoir si les entreprises déposantes qui ont pu être identifiées sur la base
des éléments de preuve existant, notamment les dossiers de la Commune de
Crissier, doivent être considérées comme des perturbatrices par comportement et
participer à ce titre à la répartition des coûts souffre de demeurer indécise. Il
résulte en effet de l'instruction menée par le SESA et des pièces du dossier
qu'il n'est pas possible de déterminer la nature et les quantités des déchets
entreposés par les entreprises concernées. Lors de son audition du 24 septembre
2010, le chef de la division sols et déchets du SESA, Marc Andlauer, a ainsi
expliqué que l'on se trouvait en présence d'apports multiples, sans
compartimentage ni enregistrement. Dans ces conditions, la prise en compte des
entreprises figurant sur la liste produite par la Commune dans le cadre de la
décision de répartition des coûts d'investigations préalables et de
surveillance se heurterait à des difficultés insurmontables s'agissant de
l'établissement des faits pertinents pour déterminer la part de responsabilité
des unes et des autres. Sur ce point, il convient également de relever qu'il
résulte du rapport OSites que les matériaux entreposés sur le site étaient
principalement des matériaux terreux mêlés à des déchets urbains et que les
apports des entreprises semblaient a priori représenter une fraction limitée
dans le corps de la décharge.
Pour le surplus, l'autorité intimée
ne convainc pas lorsqu'elle soutient que la recourante aurait pu et dû établir
un relevé au fur et à mesure de l'évacuation des terres polluées permettant de
rendre compte de la nature des déchets, de leurs quantités respectives et des
coûts d'élimination, ce qui aurait permis d'impliquer les entreprises dans la
décision de répartition des coûts. Il apparaît en effet douteux qu'un tel
relevé, qui n'a au demeurant apparemment jamais été exigé de la recourante, ait
permis d'identifier de manière utile la nature et la quantité des déchets entreposés
par chacune des entreprises concernées en vue de la décision de répartition des
coûts.
Il convient également de relever
que, si la Commune avait annoncé la décharge de Pra Machera lors du recensement
des sites pollués comme elle aurait dû le faire, l'investigation du site
n'aurait probablement pas été réalisée parallèlement à des travaux d'excavation.
Partant, il n'aurait de toute manière pas été possible d'établir un relevé des
déchets en relation avec l'évacuation des terres polluées.
6.
Il convient encore d'examiner si une part des
coûts doit être mise à la charge de perturbateurs par situation.
a) aa) Les perturbateurs par
situation sont les personnes qui exercent un pouvoir de disposition actuel en
droit ou en fait sur le site pollué ou contaminé (Isabelle Romy, op. cit., n.
42 ss ad art. 32d LPE et les références). Plusieurs personnes peuvent être en
même temps détentrices d’un même site (ibidem, n. 43). En l’occurrence, les
perturbateurs par situation susceptibles d'être pris en considération sont Jean
Giobellina – actuel propriétaire des parcelles 779 et 780 –, Jean-Luc
Giobellina – propriétaire de la parcelle 781 – et la recourante Coop, en tant que
titulaire d’un droit de superficie distinct et permanent sur les parcelles 779,
780 et 781 susmentionnées.
bb) Un perturbateur par situation
peut être exonéré de responsabilité s’il établit qu’il n’a pas pu avoir
connaissance de la pollution, même en appliquant le devoir de diligence. La
diligence attendue s’apprécie selon les circonstances du cas d’espèce. On peut
s’inspirer des règles applicables en matière de vente immobilière, en tenant
compte toutefois des spécificités de la responsabilité particulière de l’art.
32d LPE. Ainsi, en règle générale, le détenteur ne pourra pas s’exonérer si la
parcelle était inscrite au cadastre des sites pollués. Il en va de même si
l’affectation antérieure du site, par exemple en cas d’utilisation
industrielle, fait apparaître une pollution comme probable. En revanche, on ne
saurait exiger de l’acquéreur d’une parcelle un contrôle approfondi des
qualités du sol si l’activité déployée jusqu’alors sur le bien-fonds n’était
pas propre à éveiller le soupçon. Le détenteur peut également avoir
connaissance de la pollution lors des négociations avec le vendeur ou dans le
cadre d’une procédure privée de "due diligence" qu’il a lui-même
initiée en vue de l’acquisition du terrain. Le fait que le détenteur du site a
eu connaissance de la pollution de la parcelle par le fruit du hasard ne joue à
ce titre aucun rôle (Isabelle Romy, op. cit., nn. 46 et 47 ad art. 32d LPE et
les références citées).
Dans sa version antérieure à 2006
applicable en l’espèce, l’art. 32d LPE prévoit deux conditions supplémentaires
présidant à l’exonération du détenteur d’un site contaminé : outre que le
détenteur n’ait pas pu avoir connaissance de la pollution en employant la
diligence requise, il ne doit avoir retiré aucun bénéfice de la pollution, ni
de l’assainissement. Les trois conditions sont cumulatives (Isabelle Romy, op.
cit., n. 48 ad art. 32d LPE et les références citées).
b) aa) En l'espèce, l’existence de
la décharge publique, qui a fonctionné pendant 14 ans et était utilisée par les
habitants et les entreprises de la Commune de Crissier et parfois d’ailleurs,
était connue. La décharge a été fermée en 1962. Les terrains ont été occupés
par d’autres entreprises. Lors du recensement cantonal des sites ayant servi de
décharges effectué dans les années 90, la décharge n’a pas été annoncée par la
Commune.
Dans les années 80, Coop a
entrepris des démarches visant à la construction d’un centre commercial dans la
région. Plusieurs études géotechniques et des sondages ont été effectués sur le
site de Pra Machera entre 1984 et 1996, qui n’ont pas mis en évidence de
problème de pollution. Coop a acquis un droit de superficie distinct et
permanent sur les parcelles 779, 780 et 781 au cours des années 80 et 90. C’est
finalement en octobre 1999 que la pollution a été révélée par les travaux de
terrassement au début du chantier de construction entrepris par Coop.
bb) Finalement, compte tenu du
temps écoulé depuis la fermeture de la décharge et du fait que l'autorité
communale elle-même ne se souvenait pas de son existence lorsqu'un recensement
des anciennes décharges communales a été effectué dans les années 1990, on doit
admettre qu'aussi bien les propriétaires des parcelles que la recourante
remplissent la condition selon laquelle ils ne pouvaient pas avoir connaissance
de la pollution, même en appliquant le devoir de diligence.
Les intéressés remplissent
également l'exigence selon laquelle ils ne doivent avoir retiré aucun bénéfice
de la pollution. Enfin, la question de savoir s'ils ont bénéficié de
l'assainissement ne se pose pas puisque, dans le cas d'espèce, aucune mesure
d'assainissement au sens des art. 32c et 32d LPE n'a été mise en œuvre, étant rappelé
que l'enlèvement du fût de benzène n'est pas considéré comme un assainissement
au sens des dispositions précitées.
c) Vu ce qui précède, aucun coût ne
doit être mis à la charge des propriétaires des parcelles concernées et de la
recourante.
7.
La recourante conclut encore, le cas échéant,
que la part des frais due par les personnes à l’origine des mesures, qui ne peuvent
être identifiées ou qui sont insolvables, soit mise à la charge de l’Etat en
application de l’art. 32d al. 3 LPE (cf. mémoire de recours pp. 38-39). Cette
disposition, qui est entrée en vigueur le 1
er
novembre 2006, n’est
pas applicable en l’occurrence. Partant, la conclusion doit être rejetée.
8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être partiellement admis. La décision du Département de la sécurité et de
l'environnement du 27 février 2013 est réformée en ce sens que les coûts
d'investigations et de surveillance du site de Pra Machera ainsi que le coût
d'extraction d'un fût isolé, soit au total 244'128 fr., sont mis à la charge de
la Commune de Crissier. Il n'y a pas lieu de donner suite à la conclusion de la
recourante tendant à ce que la Commune de Crissier, respectivement l'Etat de
Vaud, soit condamné à lui verser la somme en question avec intérêts à 5% dès le
22 juillet 2003. En effet, la responsabilité de l'art. 32d LPE étant de droit
public, la contribution de chacun des perturbateurs est due à l'Etat et non à
celui qui a payé (Isabelle Romy, op. cit., n. 68 ad art. 32d LPE et les
références citées). Une fois la décision en force, il appartiendra à la Commune
de Crissier de verser le montant de 244'128 fr. à l'Etat de Vaud, Direction générale
de l'environnement, qui reversera ensuite ce montant à la recourante. Pour ce
qui est des intérêts, on relève que l'obligation de verser des intérêts sur les
dettes d'argent échues est une institution générale du droit
(v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
édition, Berne 2011, nos 2.1.2.2, 2.2.1.2 et 2.3.1.2)
.
En l'occurrence, le versement d'intérêts n'entre toutefois pas en considération
puisque la dette de la Commune de Crissier vis-à-vis de l'Etat ne saurait, à ce
stade, être considérée comme échue.
La décision attaquée est également
réformée en ce sens que l'émolument pour la procédure devant le Département de
la sécurité et de l'environnement est mis à la charge de la Commune de
Crissier. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens dans le cadre de cette nouvelle
décision puisque ceux-ci ne sont prévus que dans les procédures de recours ou
de révision et ne peuvent pas être alloués dans les procédures devant une
autorité administrative de première instance (cf. art. 55 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]; Benoît
Bovay, Procédure administrative, p. 461).
On relèvera encore que, en
application de l'art. 18 de la loi cantonale du 17 janvier 2006 sur
l'assainissement des sites pollués (LASP; RSV 814.68), la Commune de Crissier
pourrait a priori obtenir une subvention du service cantonal en charge du
domaine de l'assainissement des sites afin de participer aux frais
d'investigations mis à sa charge. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner cette
question plus avant, dès lors que celle-ci sort de l'objet du litige.
Vu le sort du recours, les frais de
la cause sont mis à la charge de la Commune de Crissier. Celle-ci versera en outre
des dépens à la recourante dont les conclusions, pour l'essentiel, sont
admises. Vu leurs conclusions, il n'y a en revanche pas lieu d'allouer de
dépens à Jean et Jean-Luc Giobellina et Holcim BF + P SA et Holcim Granulats et
Béton SA.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l'environnement du 27 février 2013 est réformée en ce sens que:
-
les coûts d'investigations et de surveillance du
site de Pra Machera, ainsi que le coût d'extraction d'un fût isolé, soit au
total 244'128 fr., sont mis à la charge de la Commune de Crissier. Ce montant
sera versé à l'Etat de Vaud, qui le reversera ensuite à Coop Immobilien AG.
-
Un émolument de 8'000 (huit mille) francs est
mis à la charge de la Commune de Crissier.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la Commune de Crissier.
IV.
La Commune de Crissier versera à Coop Immobilien
AG une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2014
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.
Avis
minoritaire du juge assesseur Antoine Thélin
En définitive, une obligation
pécuniaire est imposée à la Commune de Crissier en conséquence de faits
survenus entre 1948 et 1962. L'art. 32d LPE reçoit à cet égard une portée
rétroactive car cette disposition légale n'est entrée en vigueur que plus tard,
en 1997. Or, la rétroactivité est en principe interdite par le droit
constitutionnel (ATF 138 I 189 consid. 3.4 p. 193). A cela s'ajoute que selon
un principe général du droit public, les obligations imposées par ce droit sont
assujetties à la prescription ou à la péremption même en l'absence de règle
légale expresse (arrêt du TF 2C_776/2013 du 27 mai 2014, consid. 4.2, destiné à
la publication ATF).
Ces deux aspects auraient dû être
discutés dans notre arrêt; il ne se justifie pas des les ignorer seulement
parce que la jurisprudence et la doctrine relatives à l'art. 32d LPE ne les
abordent pas, que la Commune de Crissier ne s'en prévaut pas en procédure et
que la rétroactivité est de toute évidence voulue par le législateur. Nous
n'avons qu'un seul ordre constitutionnel et les principes généraux s'appliquent
a priori dans tous les domaines du droit public.
Antoine
Thélin
Juge
assesseur