vd_omni · GE.2024.0339 · 2025-02-24 · fr

A.________, B.________/ACCUEIL PETITE ENFANCE RESEAU ORON (APERO) | Recours contre la décision d'un réseau d'accueil de petite enfance portant sur la résiliation d'un contrat de placement en raison des plaintes des parents sur la prise en charge de leur enfant. L'autorité intimée est une association de droit privé qui participe à l'exécution d'une tâche publique, soit l'accès à une offre suffisante en places d'accueil à un coût acceptable pour la collectivité. Sa décision d'accepter ou de refuser le placement d'un enfant revêt toutes les caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. La CDAP est compétente pour connaître du recours (consid. 1). L'autorité intimée a violé le droit d'être entendu des recourants en ne leur laissant pas la possibilté de se déterminer au préalable sur la résiliation du contrat de placement et en ne précisant pas la base légale fondant sa décision. Ce vice doit être considéré comme guéri dans le cadre de la présente procédure (consid. 3). Question laissée ouverte de savoir si la base légale est suffisante en l'absence de toute précision quant aux motifs justifiant une résiliation (consid. 4). Si la résiliation était apte à atteindre le but visé, elle n'apparaît pas nécessaire et l'autorité intimée aurait pu privilégier une mesure moins incisive. S'agissant de la proportionnalité au sens étroit, les recourants ont un intérêt important à la poursuite du contrat de placement alors que l'intérêt de l'autorité intimée à la résiliation doit être relativisé puisque la relation avec les parents est restée adéquate et que le litige n'a eu qu'un impact limité sur le fonctionnement de la structure d'accueil (consid. 5). Admission du recours et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.2025 GE.2024.0339

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 février 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Guillaume Vianin, juge;  M. Guy Dutoit, assesseur; M. Jérôme Sieber,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
2.
B.________,
tous deux à ******** et représentés par
Me Daniel TRAJILOVIC, avocat à Vevey,
Autorité intimée
ACCUEIL PETITE ENFANCE RESEAU ORON
(APERO),
à Servion, représentée par Me Xavier
DE HALLER, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et consort c/ décision de l'ACCUEIL
PETITE ENFANCE RESEAU ORON (APERO) du 20 septembre 2024.
Vu les faits suivants:
A.
L'Association Accueil Petite Enfance Réseau d'Oron (ci-après: le Réseau APERO),
régie par les art. 60 ss CC, constitue un réseau d'accueil de jour au sens de
l'art. 27 de la loi du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; BLV
211.22). Elle dispose de la personnalité morale de droit privé.
B.
A.________ et B.________ sont les parents de C.________, né le ********
2022. Le 25 novembre 2022, ils ont signé un contrat de placement d'accueil
collectif préscolaire et parascolaire pour leur fils de deux jours par semaine,
effectif à compter du 9 janvier 2023, avec la structure d'accueil ******** à ********
(ci-après: la structure d'accueil), faisant partie du Réseau APERO. Le 5 juin
2023, les parties ont signé un document portant la prise en charge de C.________
à trois jours par semaine à partir du 1
er
juin 2023.
C.
Le 5 juillet 2024, A.________ a envoyé un courriel à la structure
d'accueil ayant comme objet: "
Plainte pour comportement inapproprié et
violence psychologique envers C.________ – inaction face à la violence physique
entre les enfants
". Elle y rapporte que son fils s'est fait mordre à quatre
reprises en six mois par un autre enfant à l'intérieur de la structure
d'accueil. Elle expose qu'après une première intervention de sa part ensuite de
la deuxième morsure, elle a eu l'impression de ne pas être entendue. Elle se
plaint également du comportement de l'éducatrice répondante de l'enfant, qui
aurait eu des réactions inappropriées dans ce cadre. Elle demande à la
structure d'accueil de prendre des mesures pour éradiquer la violence entre les
enfants et canaliser celle des employés, de trouver des protocoles à mettre en
place pour régler les conflits entre enfants, plutôt que de crier, humilier ou
sanctionner. Elle précise ne pas avoir d'animosité envers les employés, qu'elle
trouve tous plutôt sympathiques, mais aimerait que sa voix soit entendue.
La directrice de la structure d'accueil a répondu par
courriel à A.________ le 12 juillet 2024 et lui a exposé les mesures mises en
place par la structure dans les cas de violences entre enfants. Elle lui a
précisé que l'éducatrice référente l'avait reçue en entretien, lui avait déjà
exposé ces éléments, et que la situation de son fils avait été reprise avec
l'équipe éducative. Elle a exposé qu'elle ne pouvait assurer que des morsures
ne se produisent plus malgré la vigilance des éducateurs et qu'elle avait
besoin de "
faits factuels
" [sic] et objectifs pour comprendre
son ressenti quant aux violences alléguées, affirmant qu'aucune violence de la
part des employés n'était tolérée.
Par courriel du 19 juillet 2024, B.________ a écrit à
la structure d'accueil que son fils avait rapporté s'être fait taper sur la
tête par une éducatrice. Il a expliqué que son épouse et lui n'avaient jamais
appliqué un tel geste à leur fils et que ce comportement lui apparaissait
violent et humiliant. Il a ainsi remis en doute les propos tenus dans le
courriel du 12 juillet 2024 susmentionné.
Le 23 août 2024, la directrice du Réseau APERO a
répondu qu'après une investigation interne auprès de son personnel, elle
pouvait affirmer qu'aucun geste brutal n'avait été commis sur C.________. Elle a
par ailleurs indiqué qu'une nouvelle éducatrice répondante leur serait proposée.
Elle a aussi suggéré à A.________ et B.________ de fixer une date pour
s'entretenir de vive voix à propos de la situation.
Le 23 août 2024, A.________ et B.________,
manifestement mécontents de la réponse obtenue, ont déclaré qu'ils savaient
lorsque leur fils inventait et ont suggéré qu'on les prenait pour des
imbéciles. Ils se réjouissaient toutefois que leur plainte ait secoué le
personnel et ait un effet dissuasif. Ils prenaient enfin acte que leur plainte
était classée sans suite. La directrice du réseau APERO a contesté, le 26 août
2024, que leur plainte n'ait pas été prise au sérieux et a rappelé sa
proposition d'organiser un entretien. A.________ a réitéré ses critiques à la
directrice le 27 août 2024, toujours par courriel. Elle a déclaré être en
vacances mais a proposé deux disponibilités pour organiser un appel vidéo.
Par courriel du 29 août 2024, la directrice du
réseau APERO a indiqué à A.________ et B.________ les mesures prises ensuite de
leur plainte. Elle a fait le constat qu'après ces différents échanges, il
apparaissait clairement qu'ils ne pouvaient pas se rejoindre sur les
accusations portées à l'égard de la structure d'accueil, celle-ci niant toute
violence alors que les parents restaient convaincus que leur fils avait été
tapé. Elle a en outre indiqué qu'elle imaginait qu'au vu de la gravité des
faits dont la structure était accusée, C.________ ne leur serait plus confié. Elle
a décliné l'appel vidéo, qui ne permettait, selon elle, pas une discussion
sereine, ni de réunir plusieurs interlocuteurs de manière efficace. Elle a
enfin conclu que la situation amenait d'importants désaccords sur les faits et
entraînait les parties irrémédiablement vers une fin de collaboration.
Le 5 septembre 2024, B.________ a confirmé que C.________
continuerait de venir dans la structure d'accueil et qu'il serait de retour
après leurs vacances, soit dès le 9 septembre 2024.
D.
Dans son courriel du 6 septembre 2024, la directrice du réseau APERO,
relevant que A.________ et B.________ dénonçaient un manque de
professionnalisme depuis plusieurs semaines, a expliqué qu'une enquête interne
avait été menée et que la structure d'accueil avait tenté d'apporter des
réponses à leurs inquiétudes, sans succès. Elle a déploré le fait que A.________
et B.________ n'aient pas donné suite à ses propositions d'entrevue, ce qui
aurait peut-être permis d'apaiser la situation. Considérant que le lien de
confiance était rompu, et que la structure devait protéger la santé et
l'intégrité de son personnel, la directrice les a informés que le contrat de
placement de C.________ prenait fin avec effet immédiat.
Le 6 septembre 2024, B.________ a mis en doute la
possibilité pour le réseau APERO de renvoyer unilatéralement un enfant sans
audition et par courriel. Il a indiqué que C.________ serait de retour dès le 9
septembre 2024 dans la structure d'accueil. Il a par ailleurs demandé que son
fils soit traité à l'avenir avec le meilleur égard possible et qu'il ne souffre
pas des différents échanges susmentionnés. Dans un courriel du 7 septembre 2024
adressé à la directrice du réseau APERO, A.________ a estimé que sa réaction
était disproportionnée et a précisé qu'elle n'avait pas d'animosité envers le
personnel, mais qu'elle souhaitait juste s'assurer que les faits isolés
survenus ne se reproduisent plus. Elle a contesté avoir refusé une rencontre et
a proposé l'organisation d'une entrevue.
Le 8 septembre 2024, la directrice du réseau APERO a
regretté qu'une entrevue n'ait pas pu être organisée, que A.________ et B.________
aient continué d'accuser la structure d'accueil de violence envers leur fils et
qu'ils aient préféré contacter l'Office de l'accueil de jour des enfants
(OAJE), soit, depuis le 1
er
janvier 2025, le Service cantonal de
l'accueil de jour des enfants (ci-après: le SCAJE), ce qui dénotait une
situation grave. Dans ces conditions, elle a estimé qu'il était impossible de
faire renaître la communication et la confiance à la suite de ce conflit. Dès
lors, elle a confirmé qu'une résiliation immédiate pour juste motif lui semblait
indiquée dans ce cas. Par courriel du 13 septembre 2024, elle a toutefois renoncé
à une résiliation immédiate puisque les échanges étaient restés respectueux
malgré le conflit existant, ce qui était essentiel pour accueillir C.________.
Elle a toutefois précisé que le contrat de placement était résilié pour le 30
novembre 2024.
Par envoi recommandé du 20 septembre 2024, se
référant à ses courriels des 8 et 13 septembre 2024, le réseau APERO a confirmé
la résiliation du contrat de placement de C.________ pour le 30 novembre 2024.
E.
Parallèlement à ces échanges, A.________ et B.________ ont annoncé le
cas au SCAJE. Dans un courriel du 22 août 2024, le SCAJE a demandé des
informations complémentaires sur ce litige à la structure d'accueil. La
structure d'accueil a répondu, les 26 et 29 août 2024, en produisant un
calendrier des faits, le déroulement des mesures entreprises et le rapport
d'observations de l'équipe. Le 29 août 2024, le SCAJE a souligné qu'il manquait
une analyse de la situation en termes plus qualitatifs et a demandé que la
structure d'accueil précise notamment si des mesures avaient été prises à la
suite de ce conflit. Le SCAJE a en outre félicité la structure d'accueil pour
son engagement face à cette situation.
Dans son courriel du 5 septembre 2024, la structure
d'accueil a notamment expliqué au SCAJE que ce litige avait fragilisé l'équipe.
En outre, elle a souligné que les parents n'avaient pas été preneurs de ses
explications et qu'il n'était pas compréhensible qu'ils portent d'aussi graves
accusations tout en continuant à amener leur enfant avec le sourire. La
structure d'accueil a par ailleurs souligné la nécessité de maintenir le
dialogue avec les parents d'une manière générale. Elle a toutefois indiqué
qu'elle n'allait pas changer ses procédures par rapport aux morsures entre les
enfants, estimant qu'elle avait agi de manière adéquate sur ce point
particulier.
Dans une correspondance du 23 septembre 2024
adressée à la directrice de la structure d'accueil, la cheffe du SCAJE a examiné
les différentes mesures entreprises par la directrice dans le cadre du conflit
avec A.________ et B.________ et constaté que celle‑ci avait agi
adéquatement dans le cadre de ce litige. Elle a ainsi de fait mis fin à son
intervention. Elle a toutefois encore relevé que le règlement du réseau APERO
pour les structures préscolaires ne détaillait pas les situations conduisant à
une résiliation, ce qui pouvait expliquer un sentiment de partialité. Elle a
précisé qu'une mention des conditions de résiliation pouvait éviter cela.
F.
Le 23 octobre 2024, A.________ (ci-après: la recourante) et B.________
(ci-après: le recourant; ensemble: les recourants) ont recouru contre la
décision du 20 septembre 2024 du Réseau APERO. Ils ont conclu au constat de
l'illicéité de la décision entreprise, à son annulation et à ce que le contrat
de placement se poursuive jusqu'au 31 juillet suivant le 4
ème
anniversaire de C.________, à savoir jusqu'au ******** 2026. En outre, les
recourants ont conclu à la confirmation de l'effet suspensif, subsidiairement à
l'octroi de l'effet suspensif, en ce sens que la résiliation du contrat de
placement du 25 novembre 2022 est suspendue jusqu'à droit connu sur le recours,
C.________ conservant sa place d'accueil.
Le Réseau APERO a conclu, le 11 novembre 2024, à la
levée de l'effet suspensif, en ce sens que les effets de la résiliation du
contrat de placement du 25 novembre 2022 sont maintenus. Par ailleurs, il a
conclu à ce que la question de la recevabilité du recours soit traitée à titre
préjudiciel, ainsi qu'à l'irrecevabilité du recours. Dans sa réponse du 28
novembre 2024, le Réseau APERO a conclu à l'irrecevabilité du recours, à la
levée de l'effet suspensif ainsi qu'au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Le 2 décembre 2024, les recourants ont conclu au
rejet de la levée de l'effet suspensif.
Par décision du 4 décembre 2024, la juge
instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée par le
Réseau APERO.
Les recourants se sont encore déterminés le 9
décembre 2024, persistant intégralement dans leurs conclusions. Le 20 décembre
2024, le Réseau APERO s'est encore déterminé et a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
L'autorité intimée conteste la recevabilité du recours. Elle estime
qu'en tant qu'association de droit privé, elle n'est pas habilitée à rendre des
décisions car elle n'intervient pas sur délégation de la puissance publique
dans le cadre de l'exercice d'une tâche publique. Ses rapports avec les parents
placeurs doivent être qualifiés de rapports de droit privé fondés sur le
contrat de placement.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD,
est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (c).
L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit
la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cette
notion vise tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de
manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 141 II
233 consid. 3.1 et la réf. cit.). En d'autres termes, constitue une décision un
acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; arrêt du
Tribunal fédéral [TF] 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2).
b) A teneur de l'art. 4 LPA-VD, sont des autorités
administratives les organes du canton, des communes, des associations ou
fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes
physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions.
Selon l'art. 39 de la Constitution du Canton de Vaud
du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes assurent un
service public (al. 1). En tenant compte de l'initiative et de la
responsabilité individuelles, ils assument les tâches que la Constitution et la
loi leur confient (al. 2). Sous leur responsabilité, ils peuvent déléguer
certaines tâches (al. 3).
Les décisions sont en général rendues
par des autorités administratives dépendant du pouvoir exécutif, conformément
aux compétences définies par la loi. Dans la mesure où la loi le prévoit, les
sujets de droit privé chargés d’une tâche de droit public peuvent également
avoir la compétence de rendre des décisions (art. 4 LPA-VD;
TF
2C_715/2008 du 15 avril 2009 consid. 3.2, in: RDAF 2010 I p. 425; Thierry
Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève 2011, p. 272;
arrêt
GE.2013.0002 du 30 août 2013 consid. 1a/bb). Dans ce cadre, c'est
l'interprétation de la loi qui permet de déterminer ce qui est une tâche
publique, qui assume cette tâche et comment elle doit être menée à bien (ATF
138 II 134 consid. 4.3.1 et la réf. cit.).
La délégation de tâches publiques à un organisme
extérieur à l'administration (au sens de l'art. 39 al. 3 Cst-VD) peut
comprendre implicitement le pouvoir décisionnel nécessaire à l'accomplissement
des tâches concernées, pour autant qu'une loi spéciale ne l'exclue pas. Une
telle délégation n'inclut toutefois pas automatiquement le transfert implicite
d'une compétence décisionnelle; encore faut-il que l'exercice d'un pouvoir
décisionnel s'avère indispensable pour permettre à l'organisme délégataire de
tâches publiques d'accomplir celles-ci. Le plus souvent, la question de savoir
si et dans quelle mesure la délégation d'une tâche d'intérêt public englobe
celle d'une compétence décisionnelle ne trouvera pas de réponse évidente dans
le texte légal, de sorte qu'il conviendra de déterminer, par la voie de
l'interprétation, l'éventuelle existence et, le cas échéant, l'étendue et le
champ d'application précis d'un tel pouvoir. Si, à l'issue d'une telle analyse,
l'existence d'un pouvoir décisionnel dérivant de la délégation de tâches
publiques demeure ambiguë, seule une délégation distincte et explicite dudit
pouvoir décisionnel pourra être admise; cela se justifie au regard des enjeux
en présence, soit la délégation d'une part de puissance publique en faveur d'un
organisme, souvent de droit privé, extérieur à l'administration, ainsi que la
sécurité du droit pour les administrés (ATF 137 II 409 consid. 6.2 et réf.
cit.; arrêts GE.2015.0154 du 10 mars 2016 consid. 1b;
GE.2013.0002
précité consid. 1a/bb
).
Qu'une compétence décisionnelle soit expressément
déléguée à un organisme extérieur à l'administration ou qu'elle lui soit
implicitement conférée à la faveur de la délégation d'une tâche publique dont
l'exécution requerra nécessairement le transfert d'un pouvoir décisionnel, la
clause de délégation elle-même doit dans tous les cas s'appuyer sur une base
légale suffisante émanant du législateur au sens formel (ATF 137 II 409 précité
consid. 6.2; arrêt précité GE.2015.0154 consid. 1b et la réf. cit.).
c)
La décision, acte
unilatéral, doit être distinguée des actes bilatéraux, soit des contrats de
droit privé ou de droit administratif. En droit suisse, le contrat de droit
privé et le contrat de droit administratif se distinguent essentiellement par
leur objet; un contrat relève du droit administratif notamment lorsqu’il met
directement en jeu l’intérêt public, parce qu’il a pour objet même une tâche
d’administration publique ou une dépendance du domaine public (ATF 105 Ia 392
consid. 3 et les références; TF 2C_246/2009 du 22 mars 2010 consid. 2.1 et
2.2.2; TF 4A_503/2010 du 20 décembre 2010 consid. 3.2; arrêts GE.2017.0170 du
15 février 2018 consid. 1a; GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid. 1c).
Le caractère bilatéral du contrat de droit
administratif présuppose l’autonomie de la volonté des deux parties, au
contraire de la décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et
obligations résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues
de part et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel
cas il s'agit d’une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme
et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003
du 27 octobre 2006 consid. 14a; Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424).
Dans
ce cadre, la seule existence de négociations entre l'autorité et l'administré
ou encore d’une manifestation de la volonté de ce dernier (s’ajoutant à celle
de l’autorité) ne sont pas suffisants pour distinguer une décision d'un
contrat.
Certaines décisions nécessitent au
demeurant l'accord de l'administré - telle la nomination d'un fonctionnaire
(cf. Moor/Poltier,
op. cit.
, ch. 3.1.2.2a p. 425s, où il est relevé à
cet égard qu'en pareille hypothèse, le statut du fonctionnaire est défini par
la loi et que la volonté du candidat à la fonction a pour objet non le statut
lui-même mais l'acceptation de ce statut). Quant à la forme que les parties ont
donnée à la détermination de leur relation, elle peut constituer un indice (par
exemple l'existence d'un document signé par les deux parties) - qui n'est
toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et peut ne pas représenter
leur volonté réelle (cf. Thierry Tanquerel,
op. cit.
, n° 974 p. 331-332;
arrêt GE.2015.0124 précité, consid. 1c).
d)
Aux termes de l'art. 63 al.
2 Cst-VD, en collaboration avec les partenaires privés, l'Etat et les communes
organisent un accueil préscolaire et parascolaire des enfants.
aa) Selon son art. 1, la LAJE a dans ce cadre pour
objets d'assurer la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des
enfants (let. a), de tendre, sur tout le territoire du canton, à une offre
suffisante en places d'accueil, accessibles financièrement (let. b),
d'organiser le financement de l'accueil de jour des enfants (let. c), enfin
d'instituer la Fondation pour l'accueil de jour des enfants (FAJE), sous forme
d'une fondation de droit public (let. d). L’art. 3 al. 1 LAJE prévoit que cette
loi s'applique à l'accueil collectif préscolaire (let. a), à l'accueil
collectif parascolaire primaire et secondaire (let. b), à l'accueil familial de
jour (let. c) ainsi qu’aux réseaux d'accueil de jour (let. d). Les
collectivités publiques, les partenaires privés, les structures d'accueil
collectifs et les structures de coordination d'accueil familial de jour peuvent
constituer un réseau d'accueil de jour (art. 27 al. 1 LAJE). Les constituants
d'un réseau en fixent librement l'organisation et le statut juridique (art. 27
al. 3 LAJE). Selon l'art. 28 LAJE, les enfants des habitants ou des employés
des membres du réseau ont accès, selon les disponibilités, à toute l'offre
d'accueil collectif et familial proposée par les structures membres du réseau.
L'art. 29 LAJE prévoit que chaque réseau fixe sa propre politique tarifaire
(al. 1), l'accessibilité aux prestations d'accueil étant garantie (al. 2) et le
montant maximum facturé aux parents ne pouvant dépasser le coût moyen des
prestations concernées au sein du réseau d'accueil de jour (al. 3). Les art. 31
et 32 LAJE fixe les conditions de la reconnaissance des réseaux d'accueil de
jour.
Quant à la FAJE, il s'agit d'une fondation de droit
public, dont le but est d'utilité publique et qui est dotée de la personnalité
morale et placée sous la surveillance de l'Etat (art. 1 et 33 LAJE). Elle a
notamment pour missions, selon l'art. 41 al. 1 LAJE, de coordonner et de
favoriser le développement de l'offre en matière d'accueil de jour, notamment
en fixant des objectifs visant à l'extension des réseaux d'accueil de jour à
une taille optimale et la pleine couverture du territoire cantonal (let. c), de
reconnaître les réseaux d'accueil de jour, au sens de l'art. 31 LAJE (let. d)
et de subventionner l'accueil de jour, par l'intermédiaire des réseaux
d'accueil de jour (let. e).
Selon l'art. 54 LAJE, un recours est ouvert au
Tribunal cantonal contre les décisions prises en vertu de cette loi.
bb) Les dispositions précitées ne définissent pas la
nature des relations entre les parents et les réseaux d'accueil de jour. Elles
ne confèrent pas expressément aux réseaux d'accueil de jour ni à d'autres
autorités de compétences décisionnelles en matière de placement. Dès lors
qu'une délégation de tâches publiques peut intervenir aussi bien en faveur
d'organismes privés que de structures de droit public, le statut juridique du
délégataire n'est pas déterminant (François Bellanger, Notions, enjeux et limites
de la délégation d'activités étatiques, in: La délégation d'activités étatiques
au secteur privé, Genève-Zurich-Bâle 2016, p. 50-52). En effet, selon l'art. 27
al. 3 LAJE, les constituants d'un réseau d'accueil de jour en fixent librement
le statut juridique (communes, associations, partenariats public-privé) (cf.
Steve Favez, L'accueil collectif préscolaire,
in:
Le droit en mouvement,
Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Genève Zurich Bâle 2020,
p. 213 ss, spéc. p. 224-225). Ce statut ne permet pas en tant que tel
d'apprécier l'existence et, le cas échéant, l'étendue d'un tel pouvoir
décisionnel, dès lors que les
sujets de droit privé peuvent
également en bénéficier si les conditions sont réunies et qu'à supposer qu'il
s'agisse d'un organisme de droit public, une habilitation législative serait
également nécessaire pour qu'il puisse rendre des décisions - compte tenu de
son statut particulier d'organisme de droit public décentralisé, qui n'est pas
intégré dans la relation administrative hiérarchique (cf. Moor/Poltier,
op.
cit.
, ch. 2.1.2.5 p. 196 s).
cc) D
ans un arrêt du 15 février 2012
(GE.2011.0191 consid. 1c), la CDAP a considéré qu'il était douteux que le
réseau APERO puisse être considéré comme une personne morale qui serait
légalement habilitée à prendre des décisions, retenant à l'appui de cette assertion
le fait qu'elle ne serait pas une autorité administrative. Dans cet arrêt, il a
été jugé que le recours était irrecevable au motif que l'acte attaqué n'était
manifestement pas une décision car il s'agissait d'une simple communication. Le
Tribunal n'a ainsi pas examiné la question de la délégation de tâches publiques
à un acteur privé, de sorte que la partie de la remarque précitée doit être
relativisée.
En réalité, il découle des considérations juridiques
développées ci-dessus que la nature de droit privé de l'association APERO n'est
pas déterminante pour définir si celle‑ci peut être habilitée à rendre
des décisions sur délégation de tâches publiques et que l'analyse de cette
question n'est ainsi pas singulièrement différente en fonction du type
d'organisme concerné.
Lorsqu'elle fait référence aux réseaux
d'accueil de jour (art. 2 et 27 al. 1 LAJE), la loi ne fait d'ailleurs aucune
distinction entre les différentes structures qui peuvent en faire partie, se
référant indistinctement aux collectivités publiques, partenaires privés ou
autres structures d'accueil. Le qualificatif de "partenaire privé"
invoqué par l'autorité intimée pour désigner l'association concernée peut
d'ailleurs prêter à discussion.  L'
APERO constitue en effet un réseau
dont les membres sont entièrement constitués par des communes (art. 4 de ses
statuts), elles-mêmes toutes détentrices de la puissance publique. Si la
structure juridique qui les unit est certes de droit privé, force est de
constater que cette structure est entièrement dirigée par des corporations de
droit public. Aucun de ses membres ne poursuit manifestement un intérêt privé
de nature purement économique dans cette activité, les statuts précisant
d'ailleurs que l'association n'a pas de but lucratif. Dans ces conditions et dès
lors que l'autorité intimée a été reconnue comme réseau d'accueil de jour au
sens des art. 31 et 32 LAJE, seule est déterminante la question de savoir si
elle s'est vu confier une tâche publique et, le cas échéant, si la délégation
de cette tâche comprend le pouvoir implicite de rendre des décisions en matière
d'accueil de jour.
e) Afin de déterminer si un organisme s'est vu
déléguer une tâche publique, respectivement si cette tâche implique un pouvoir
décisionnel, il convient d'interpréter – notamment sous l'angle téléologique –
les dispositions légales pour déterminer le régime applicable.
aa) L'organisation d'un accueil préscolaire, d'un
accueil parascolaire et/ou d'un accueil familial de jour (cf. art. 31 al. 1
let. a LAJE) dont l'accès à l'offre d'accueil
(cf. art. 28 LAJE) et l'accessibilité financière (cf. art. 29 LAJE) sont
garanties poursuit manifestement un but d'utilité publique; s'agissant
spécifiquement de l'accueil préscolaire et parascolaire, ce but se fonde au
demeurant directement sur l'art. 63 al. 2 Cst-VD, dont il résulte que
l'organisation de tels accueils relève de la compétence de l'Etat et des
communes, en collaboration avec les partenaires privés - étant rappelé que les
réseaux d'accueil de jour comprennent en principe au moins une commune (cf.
art. 27 al. 2 LAJE). En reconnaissant et subventionnant les réseaux d'accueil
de jour qui satisfont aux conditions posées par l'art. 31 LAJE, la FAJE agit
dans le cadre des compétences qui lui ont expressément été déléguées par une
loi au sens formel (cf. art. 41 al. 1 let. d et e LAJE), sous la surveillance
de l'Etat (art. 33 LAJE), en vue d'accomplir une tâche publique - soit l'accès
à une offre suffisante en places d'accueil à un coût acceptable pour la
collectivité (cf. art. 1 let. b LAJE); en se soumettant aux conditions légales
des art. 27 ss LAJE, les réseaux d'accueil de jour participent également, à
l'évidence, à l'exercice de cette tâche publique.
bb) La reconnaissance d'un réseau d'accueil de jour
par la FAJE suppose notamment que celui-ci définisse en cas d'insuffisance de
places, des critères de priorité tenant compte notamment du taux d'activité
professionnelle des parents, de la situation sociale des familles, des besoins
en accueil d'urgence (art. 31 al. 1 let. f LAJE) et qu'il gère une liste
d'attente centralisée documentant l'offre et la demande (art. 31 al. 1 let. e
LAJE). Les structures en charge de l'accueil de jour des enfants doivent ainsi
appliquer des critères de priorité prédéterminés que les parents n'ont aucune
possibilité de négocier ni même d'en vérifier l'application correcte, notamment
sous l'angle du principe de l'égalité de traitement, étant entendu que l'accès
à l'offre d'accueil leur est garanti par la loi en fonction des disponibilités
(art. 28 LAJE). Il en résulte que l'acte par lequel une structure d'accueil
accepte ou refuse l'accès à un enfant plutôt qu'à un autre, en effectuant un
examen multicritères et en établissant une liste d'attente par ordre de
priorité, revêt nécessairement un caractère unilatéral et contraignant pour les
parents requérants; de la même façon, la politique tarifaire arrêtée par le
réseau ne saurait faire l'objet d'une négociation entre la structure et les
bénéficiaires (v. notamment arrêts GE.2015.0154 du 10 mars 2016 en matière de
tarif et GE.2013.0213 du 1
er
juillet 2014 en matière de
réintégration d'un enfant dans une structure d'accueil). En définitive, la
marge de "négociation" ou de "choix" qui subsiste en
matière de placement d'un enfant dans une structure d'accueil reconnue selon la
LAJE et qui pourraient revêtir un caractère contractuel ne peut concerner que
la décision de demander l'accès à une place dans telle ou telle structure du
réseau plutôt que dans une autre, l'inscription en liste d'attente, le moment
du début du contrat et le taux de fréquentation.
cc) Sur la base de ce qui précède, la CDAP
a admis que le fait pour une structure d'accueil
d'accepter ou de refuser le placement d'un enfant revêt toutes les
caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
A plus forte
raison, et par extension, la "résiliation" d'un placement en cours,
que ce soit pour des raisons de facturation ou de domicile, équivaut à une
"exclusion" de la structure qui touche le droit des particuliers
d'accéder à l'offre d'accueil (art. 28 LAJE) et est ainsi constitutive d'une
décision administrative.
Par conséquent,
dans la mesure où la décision résiliant, respectivement refusant de renouveler
le contrat de placement a été prise (à tout le moins indirectement) en
application de la LAJE, la cour de céans est compétente pour connaître du
présent recours en application de l'art. 54 LAJE (GE.2020.0177 du 13 avril 2021
consid. 1; GE.2017.0142 du 26 février 2018 consid. 1e/dd; voir aussi arrêt
GE.2017.0052 du 6 novembre 2017 admettant la recevabilité du recours contre une
décision en matière de facturation).
f) En l'occurrence, le réseau d'accueil de jour a
mis fin au placement de l'enfant C.________ avec effet au 30 novembre 2024 en
raison d'un conflit perdurant entre les parents et la structure d'accueil s'agissant
de la qualité de la prise en charge de l'enfant
. On se trouve
donc dans une situation où l'acte du réseau ne permet plus aux parents
d'accéder à l'offre d'accueil proposée si bien qu'il doit être qualifié de
décision. La CDAP est donc compétente pour connaître du présent recours.
2.
Pour le surplus, en tant que destinataires de la décision attaquée, les
recourants jouissent manifestement de la qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD).
Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les
autres conditions légales de recevabilité (art. 75, 76 et 79 LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Dans un grief qu'il y a lieu de traiter en premier lieu, les recourants
invoquent une violation de leur droit d'être entendus, au motif qu'aucune
indication ne leur a été donnée avant que le contrat de placement ne soit
résilié. Par ailleurs, ils ont relevé ne pas avoir eu la possibilité de
s'expliquer avant que cette décision ne soit rendue. Enfin, ils ont estimé que
la motivation de la résiliation semblait avoir été prononcée en raison de leurs
plaintes uniquement, ce qui constituerait une motivation inadmissible.
L'autorité intimée a réfuté toute violation du droit
d'être entendu des recourants. Selon elle, les parties ont échangé de nombreux
courriers pendant la période du 5 juillet au 20 septembre 2024 et elle a
proposé à plusieurs reprises qu'une rencontre soit organisée. Or les recourants
auraient continué à émettre des doutes quant au professionnalisme de la
structure d'accueil, de telle sorte que le lien de confiance était, selon elle,
rompu. Dans ces conditions, l'autorité intimée a estimé que les recourants connaissaient
les raisons et les motifs de la résiliation du contrat de placement. En outre,
celle-ci leur a été annoncée par courriel avant l'envoi formel de l'avis de
résiliation.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique, pour l'autorité, l'obligation de motiver
sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester
utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour
répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions
décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2, 134 I 83
consid. 4.1 et les références, traduit et résumé
in
RDAF 2009 I,
p. 417). Le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. La motivation peut en outre être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1 et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018
consid. 4.1). En vertu de l’art. 42 al. 1 let. c LPA-VD, la décision
contient, exprimés en termes clairs et précis, les faits, les règles juridiques
et les motifs sur lesquels elle s’appuie.
Le droit d'être entendu inclut également pour les
parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur
détriment, d'avoir accès au dossier, de proposer et fournir des preuves quant
aux faits de nature à influer sur la décision, d’en prendre connaissance, de
participer à leur administration et de se déterminer à leur propos (ATF 143 lll
65 consid. 3.2; 141 V 557 consid. 3.1; 140 I 99 consid. 3.4 et les références).
La condition préalable au droit de s'expliquer est une connaissance suffisante
du déroulement de la procédure, ce qui équivaut au droit d’être informé à
l’avance et de manière appropriée des procédures et des bases essentielles de
la décision (ATF 144 I 11 consid. 5.3).
Le
droit d'être entendu
est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond. Exceptionnellement, une violation de ce dernier est
considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de
s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir
d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement
l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF
142 II 218 consid. 2.8.1).
b) En l'espèce, il faut constater avec les
recourants qu'ils n'ont pas été en mesure de se déterminer quant à la
résiliation du contrat de placement avant que celle-ci ne soit prononcée. Certes,
à compter de la première plainte des recourants, le 5 juillet 2024, de nombreux
échanges, par courriels, sont intervenus entre les parties. Toutefois, ni
l'autorité intimée, ni la structure d'accueil, n'ont informé les recourants que
leur contrat de placement pouvait être résilié. Au contraire, l'autorité
intimée a répondu à chaque plainte des recourants, pour les informer des
mesures prises ou pour leur opposer sa version des événements rapportés. Les
parties ont même chacune proposé d'organiser des entretiens pour échanger à ce
propos, soit en personne, soit par vidéoconférence, sans toutefois que cela ne
se concrétise. Cependant, à aucun moment l'autorité intimée n'a informé les
recourants d'une possible résiliation du contrat de placement. Certes, le 29
août 2024, la directrice du réseau APERO a écrit aux parents les lignes qui
suivent: "
[a]u vu de la gravité des faits dont vous nous accusez,
j'imagine que vous ne souhaitez plus nous confier C.________ et qu'il ne
reviendra pas après vos vacances. Nous le comprenons et regrettons de ne plus […]
accueillir votre fils chaque semaine
" ainsi que "
je me permets
de […] rajouter [l'Office d'Accueil de Jour des Enfants et le comité
d'association] en copie de nos courriels afin d'être transparents sur cette
situation qui amène d'importants désaccords sur les faits et nous entraîne
malheureusement et irrémédiablement vers une fin de collaboration
".
Ces lignes ne permettaient pas non plus aux recourants de comprendre que
l'autorité intimée allait résilier leur contrat de placement dès lors qu'elles
étaient tournées en ce sens que la résiliation interviendrait de la part des
recourants, ce que ceux-ci ont toutefois immédiatement réfuté dans leur réponse
du 5 septembre 2024. En outre, l'utilisation des termes "
malheureusement
"
et "
regrettons de ne plus pouvoir l'accueillir
" laissait
clairement penser que l'autorité intimée souhaitait continuer à accueillir le
fils des recourants. Ce n'est que lorsque ceux-ci ont confirmé qu'ils n'envisageaient
pas de changer de structure d'accueil que l'autorité intimée les a informés le
6 septembre 2024, non pas de sa volonté de résilier le contrat de placement,
mais de la résiliation en tant que telle, qui plus est immédiate, sans leur
laisser la possibilité de se déterminer. Partant, contrairement à ce qu'invoque
l'autorité intimée, les recourants n'avaient aucune idée que la conséquence de
leurs plaintes serait une résiliation du contrat de placement avant que
celle-ci ne leur soit communiquée et aucun délai de détermination ne leur a été
imparti. L'autorité intimée a même refusé la demande du 7 septembre 2024 des
recourants, formulée juste après avoir appris la résiliation du contrat de
placement, d'organiser une entrevue.
Par ailleurs, si les recourants ont pu se déterminer
et contester la résiliation dans leurs courriels des 6 et 7 septembre 2024, la
décision était en réalité déjà prise par l'autorité intimée. Selon les termes
mêmes de la décision du 20 septembre 2024 envoyée sous pli recommandé, celle-ci
ne fait que "
procéder officiellement à la résiliation [du] contrat de
placement
". L'autorité intimée n'a au demeurant pas traité les
éléments invoqués par les recourants à la suite de cette résiliation soudaine.
On soulignera en particulier sur ce point que, dans le courriel du 6 septembre
2024, le recourant mettait en doute la possibilité d'une telle résiliation et
demandait quelle clause contractuelle l'autorisait. Quant à la recourante, elle
contestait, dans son courriel du 7 septembre 2024, toute rupture du lien de
confiance en précisant n'éprouver aucune animosité envers le personnel de la
structure d'accueil et que son fils avait toujours du plaisir à venir. Elle
demandait en outre d'organiser une entrevue un mercredi ou un vendredi, voire
en fin de journée.
Par surabondance, la décision contestée apparaît
également problématique sous l'angle de sa faible motivation tant en ce qui
concerne les motifs de résiliation que la base légale sur laquelle elle se
fonde. S'agissant des motifs, on peut certes admettre qu'ils ressortent de
l'échange de courriels intervenu entre les parties. En effet, la décision
contestée renvoie spécifiquement aux courriels de l'autorité intimée des 8 et
13 septembre 2024 et les recourants ont d'ailleurs été en mesure de la
comprendre puis de la contester utilement devant la Cour de céans. En revanche,
rien ne permet de déceler la base légale utilisée par l'autorité intimée dans
sa décision.
c) Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de
retenir que l'autorité intimée a violé le droit d'être entendu des recourants en
ne leur laissant pas la possibilité de se déterminer sur la résiliation du
contrat de placement avant que celle-ci n'intervienne et en ne précisant pas la
base légale sur laquelle elle s'est fondée pour rendre sa décision. Toutefois,
les parties ayant eu l'occasion de se déterminer dans le cadre de la présente
procédure, ce vice doit être considéré comme étant guéri. Au surplus, le grief
des recourants en lien avec l'absence de base légale fera l'objet d'un examen
au fond dans le considérant suivant.
4.
Sous l'angle matériel, les recourants invoquent ensuite que la
résiliation du contrat de placement par le Réseau APERO viole le principe de la
légalité. Selon eux, cette résiliation signifie l'exclusion de leur enfant du
Réseau APERO et ils se voient ainsi privés du droit d'accès à cette structure.
Or ni la LAJE ni son règlement d'application ne permettraient de prononcer
l'exclusion d'un enfant en milieu d'accueil collectif. Dès lors, les recourants
estiment que la clause contractuelle permettant au Réseau APERO de résilier le
contrat de placement ne repose sur aucune base légale et que cette clause est
ainsi nulle. Partant, faute de base légale, la décision attaquée doit être
annulée. Les recourants estiment en outre qu'il y a lieu de constater
l'illicéité de la décision afin qu'ils puissent éventuellement faire valoir
leur droit en vertu de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de
l'Etat, des communes et de leurs agents (LRECA; BLV 170.11).
L'autorité intimée voit une contradiction dans le
fait que les recourants considèrent, sous l'angle de la recevabilité, qu'elle
est investie d'un pouvoir décisionnel qui lui serait délégué par la loi alors
que, sur le fond, ils retiennent qu'elle ne disposerait pas de pouvoir
décisionnel. Le Réseau APERO se fonde ensuite sur l'art. 27 al. 3 LAJE duquel
il ressort que les constituants d'un réseau d'accueil familial de jour en
fixent librement l'organisation ainsi que le statut juridique et, notamment,
les conditions d'adhésion des futurs membres. Il se prévaut de sa liberté en
matière d'organisation et des modalités d'adhésion, dans le cadre de laquelle
il a décidé de prévoir la conclusion de contrats de placement s'agissant de la
prise en charge des enfants. D'après l'autorité intimée, cette prérogative
offre la souplesse nécessaire aux parties pour faire face aux changements de
situation tel que déménagement, ou tout simplement si les parties ne souhaitent
plus poursuivre la relation contractuelle.
a) Le principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 et
36 al. 1 Cst.; art. 7 al. 1 et 3 et art. 38 al. 1 Cst-VD) exige que
l'administration n'agisse que dans le cadre fixé par la loi. Fait partie de ce
principe l'exigence selon laquelle l'administration ne peut agir que si la loi
le lui permet (exigence de la base légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, 2
e
éd. 2018, n. 448 ss et les réf. cit.).
b) Se référant notamment à l'Ordonnance du 19
octobre 1977 sur le placement d'enfants (OPE; RS 211.222.338), la LAJE prévoit
qu'elle a pour buts de tendre, sur tout le territoire du canton, à une offre
suffisante en places d'accueil, accessibles financièrement, permettant aux
parents de concilier vie familiale et vie professionnelle (art. 1 al. 1 let.
a); d'assurer la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des
enfants, préscolaire et parascolaire, familial et collectif (let. b);
d'organiser le financement de l'accueil de jour des enfants (let. c); et
d'instituer la Fondation pour l'accueil de jour des enfants, ci-après: la
Fondation, sous forme d'une fondation de droit public (let. d). Elle régit
ainsi principalement le fonctionnement des différents milieux d'accueil
(accueils collectifs ou accueils familiaux de jour, réseaux d'accueil).
aa) L'art. 28 LAJE prévoit que
"[les]
enfants des habitants ou des employés des membres du réseau ont accès, selon
les disponibilités, à toute l'offre d'accueil collectif et familial proposée
par les structures membres du réseau."
Le Règlement d'application du 3 avril 2019 de la
LAJE (RLAJE; BLV 211.22.1) a pour objet de préciser les conditions et la
procédure d'octroi, de renouvellement, de retrait et de refus des autorisations
découlant de l'OPE et de la LAJE (art. 1 al. 1 RLAJE). Ces lois ne traitent
toutefois pas de la résiliation des contrats de placement conclus entre les
structures d'accueil et les familles. Cela étant, l'art. 27 al. 3 LAJE dispose
que les constituants d'un réseau d'accueil de jour en fixent librement l'organisation
et le statut juridique, et notamment les conditions d'adhésion des futurs
membres.
bb) Selon ses Statuts, le Réseau APERO a pour but de
constituer, gérer et développer un réseau conformément à la LAJE. Il se
conforme aux lois, ordonnances, arrêtés et règlements qui en découlent. Le
Réseau APERO a notamment adopté le Règlement du Réseau – Structures
préscolaires, édition août 2022 (soit celle en vigueur lorsque la décision
attaquée a été prise) (ci-après: le règlement préscolaire), dont la teneur est
notamment la suivante:
"1.1.        Présentation du Réseau APERO
Le Réseau APERO, Accueil Petite
Enfance Réseau Oron, a pour but de constituer, gérer et développer un réseau
conformément à la LAJE, Loi sur l’Accueil de Jour des Enfants. Il règlemente
les conditions d’accueil et priorités, la politique tarifaire et les statuts de
l’Association.
[…]
2.4.         Durée de contrat et délai de résiliation
Le contrat commence lors de sa
signature et sans résiliation par un des partis [sic], dure jusqu’au 31 juillet
suivant le 4
ème
anniversaire de l’enfant. Son entrée à l’école met
automatiquement un terme à son Contrat de placement. Un placement en accueil
préscolaire ne donne pas nécessairement droit à une place en accueil
parascolaire. Les démarches de préinscriptions doivent être faites par les
parents.
Selon le point 4.1 du Règlement
tarifaire + Modules & Barèmes, dès la signature du contrat, chaque partie
peut le résilier moyennant un préavis de 2 mois pour la fin d'un mois, même si
le placement n'a pas encore débuté. Le montant de la prestation contractuelle
reste dû à 100% jusqu’à la fin du placement.
Des vacances à 50% ne peuvent être
prises après une annonce de résiliation à moins qu’elles aient été annoncées
par écrit au préalable. "
Enfin, le Règlement tarifaire + Modules & Barème
du réseau APERO, édition août 2024 (soit celle en vigueur lorsque la décision
attaquée a été prise) (ci-après: le règlement tarifaire) contient en
particulier les dispositions suivantes:
"4.1.        Frais de réservation
Aucun frais de
réservation avant placement n'est perçu.
4.2.
Modification de placement et fin de contrat
Dès la signature du contrat, le
montant de la prestation est dû jusqu’à son terme. Les spécificités de
modification de placement et de fin de contrat sont propres à chaque mode
d’accueil. Il faut se référer au règlement correspondant sous le point 2.4 Durée
de contrat et délai de résiliation. "
c) En l'occurrence, il ressort des différents textes
légaux précités que les modalités de résiliation d'un contrat de placement sont
exclusivement régies par le ch. 2.4 du règlement préscolaire. Contrairement à
ce qu'invoquent les recourants, une résiliation ne saurait être considérée d'emblée
comme une exclusion du réseau. L'arrêt sur lequel ils se fondent – et qui
concernait un autre réseau d'accueil – distinguait d'ailleurs ces deux notions
en retenant que si, sous l'angle de la légalité, le prononcé d'une sanction
telle que l'exclusion pour une durée déterminée d'un enfant d'un milieu
d'accueil collectif parascolaire primaire n'était pas possible, une résiliation
du contrat pouvait toutefois être décidée en cas de non‑respect du
règlement applicable (cf. arrêt GE.2019.0065 du 10 septembre 2019 consid. 4c).
Dans le cas présent, il apparaît également que
l'art. 2.4 du règlement préscolaire permette, sur le principe, une résiliation
par une des parties, moyennant un préavis de deux mois pour la fin d'un mois.
Cela dit, il y a lieu de relever que, contrairement au règlement qui faisait
l'objet de l'arrêt GE.2019.0065, le règlement préscolaire du Réseau APERO ne
précise pas les raisons pour lesquelles une telle résiliation peut intervenir,
comme l'a d'ailleurs aussi souligné la Cheffe du SCAJE dans sa lettre du 23
septembre 2024 adressée à la directrice du Réseau APERO. Dès lors, si le
principe d'une résiliation semble envisageable sous l'angle de la légalité,
autre est la question de savoir si cette base légale est suffisante en l'espèce
en l'absence de toute précision quant aux motifs justifiant une résiliation.
Cette question souffre toutefois de rester ouverte, le recours devant de toute
manière être admis pour le motif qui suit, à savoir qu'une décision
administrative doit dans tous les cas respecter le principe de la
proportionnalité. Le tribunal laissera aussi ouverte la question de savoir si
la directrice du Réseau APERO doit être considérée comme une partie au contrat
de placement au sens de l'art. 2.4 du règlement préscolaire, lui permettant de
résilier ledit contrat conclu entre les recourants et la structure d'accueil.
L'annexe 01 mentionnée à l'art. 18 al. 2 des Statuts de l'association APERO n'a
pas été produite par l'autorité intimée, de sorte qu'une éventuelle délégation
de compétence ne peut être vérifiée.
d) Enfin, les recourants n’ont pas d’intérêt digne
de protection à ce que le tribunal donne droit à leur conclusion en
constatation de l'illicéité de la décision entreprise. Il n'appartient en effet
pas au juge administratif mais aux tribunaux civils ordinaires de se prononcer
sur le caractère prétendument illicite d'un acte étatique en lien avec une
action en responsabilité contre l'Etat (art. 14
LRECA; CDAP
RE.2020.0003 du 21 juillet 2020 consid. 3b). Selon la jurisprudence,
le
seul fait d’envisager une action en dommages‑intérêts contre la
collectivité ne confère pas un intérêt actuel et pratique à ce que le caractère
illicite de la décision soit constaté dans le cadre de la procédure
administrative (ATF 126 I 144, traduit
in
JdT 2000 I 565 et les
références citées). Une telle procédure ne nécessite en effet pas que
l’illicéité de l’acte ait été constatée auparavant (ATF 125 I 394 consid. 4b et
les arrêts cités; CDAP AC.2020.0133 du 5 février 2021 consid. 4). Il suffit
partant que la décision soit annulée par la CDAP, les tribunaux civils étant à
même d’en tirer les conséquences utiles à leur procédure en termes d’illicéité.
5.
Les recourants soutiennent encore que la décision entreprise viole le
principe de la proportionnalité. Ils invoquent que, à la lecture des échanges
de courriels entre les parties, on constate que la résiliation du contrat de
placement résulte uniquement dans les accusations qu'ils ont émises sur de
potentiels actes de maltraitance commis par une éducatrice sur leur enfant,
mais également sur les suites données aux morsures subies. Ils estiment que la
résiliation pour ces motifs est contraire au but de la LAJE. Ils reprochent
aussi à l'autorité intimée de les avoir exclus sans prendre aucune mesure de
vérification interne sur le déroulement des événements et relèvent n'avoir
jamais eu accès à l'enquête que dit avoir menée l'autorité intimée. Dès lors,
selon eux, la décision attaquée s'en prend directement aux recourants et non à
l'origine du dysfonctionnement de la prise en charge de leur enfant. Ils
estiment encore qu'il était du devoir du Réseau APERO de prendre une mesure
moins incisive et respectueuse de la loi, à savoir d'entendre les recourants et
de comprendre les raisons pour lesquelles leur enfant aurait proféré de telles
accusations. L'atteinte causée par la résiliation leur apparaît ainsi
disproportionnée car elle exclut leur fils de toutes les structures
préscolaires, voire parascolaires du Réseau APERO.
L'autorité intimée affirme n'avoir eu cesse de
mettre en œuvre des mesures internes, notamment en abordant la problématique
lors des colloques hebdomadaires, en remplaçant l'éducatrice référente et par
des entretiens entre la directrice du Réseau APERO et les personnes concernées.
Elle invoque ensuite que les recourants se sont plaints de maltraitance de la
part d'une seule éducatrice. Or, malgré le changement de dite éducatrice, les
reproches des recourants ont été maintenus, de sorte qu'ils étaient dirigés
contre l'autorité intimée dans sa globalité. De l'avis du Réseau APERO, de
telles critiques à répétition sont propres à révéler une réelle et irrémédiable
rupture du lien de confiance entre les parties. Selon lui encore, l'accueil
préscolaire ou parascolaire suppose une certaine sérénité ainsi qu'une bonne
collaboration avec les familles et les parents et il y a lieu de tenir compte
de l'intérêt supérieur à assurer le bon fonctionnement de la structure.
Partant, l'autorité intimée estime qu'il existe un intérêt public prépondérant
à garantir l'exécution de la résiliation attaquée alors que l'intérêt privé des
recourants doit être relativisé puisqu'ils disposent d'autres alternatives
proches de leur lieu de domicile, à savoir des structures privées, voire de
garde à domicile.
a) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2
Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige que
la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour atteindre le
but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid.
3.2). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit
être apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux‑ci
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du
but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid.
9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2; 137 I 167 consid. 3.6;
136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4 et les arrêts cités). Si l'art. 5 al. 2
Cst. ne garantit pas de droit fondamental à être traité par l'Etat de manière
proportionnée, il n'en demeure pas moins que cette disposition est invocable en
justice de manière indépendante, en dehors de toute atteinte à un droit
fondamental (CR Cst.-Jacques Dubey, art. 5 N 109).
b) En l'espèce, le litige entre les parties est né des
événements rapportés par les recourants, à savoir les morsures subies par leur
fils (cf. courriel des recourants du 5 juillet 2024) et le fait qu'une
éducatrice lui aurait donné une tape sur la tête (cf. courriel des recourants
du 19 juillet 2024). Le Réseau APERO a pris différentes mesures à la suite des
éléments dénoncés par les recourants, notamment en procédant à une enquête
interne, puis en répondant de façon circonstanciée aux parents. Les recourants
ont fait part de leur insatisfaction quant à la réponse apportée par l'autorité
intimée et les échanges de courriels se sont poursuivis entre les parties. Estimant
qu'une rupture du lien de confiance avait eu lieu et que la sérénité de la
structure d'accueil était en jeu, l'autorité intimée a mis fin à la prise en
charge de l'enfant. Il ne fait pas de doute que, dans le cadre de l'examen de
la première condition du principe de la proportionnalité, la résiliation du
contrat de placement était apte à atteindre le but visé, puisque le retrait de
l'enfant de la structure coupait court à toute problématique en lien avec sa
prise en charge au quotidien.
Sous l'angle de la nécessité toutefois, il s'agit de
s'assurer qu'une mesure moins incisive n'était pas envisageable. A ce propos,
la rupture du lien de confiance, respectivement l'atteinte à la sérénité de la
structure invoquée par l'autorité intimée doit être relativisée dans le cas
d'espèce. Il résulte en effet du dossier que, dès son premier courriel du 5
juillet 2024 relatant les morsures, la recourante a indiqué "
[j]e
trouve que nous avons une chance énorme d'avoir une crèche dans le village et
je n'ai pas d'animosité particulière envers vos employés (même celle que m'a
citée à plusieurs reprises C.________), que je trouve tous plutôt sympathiques
"
(pièce 7). Dans son courriel du 7 septembre 2024, elle a ajouté: "
[a]u
sujet du lien de confiance, comme nous l'avons dit dans notre lettre, nous
n'éprouvons aucune animosité envers votre personnel, même envers ********. C.________
a [toujours] plaisir à venir chez vous et nous pensons toujours que vous
fréquenter 3x par semaine est la meilleure solution que nous pouvons lui offrir
pour son développement et son épanouissement
" (pièce 18). Il ressort
du calendrier des faits au dossier de l'autorité intimée que, le 8 juillet
2024, soit trois jours après le premier courriel de plainte, les recourants ont
amené leur fils à la garderie "
comme si de rien n'était, tout sourire
".
En outre, il est précisé que, du 15 au 19 juillet 2024, "C.________
est
venu tout bien à la garderie
" et que, du 12 au 20 août 2024, "C.________
est venu tout bien à la garderie, les parents tout bien également
"
(pièce 103). Dans son courriel du 5 septembre 2024, la directrice de la
structure d'accueil indique au SCAJE que, malgré la situation, les parents ont
continué à amener leur enfant avec le sourire (cf. pièce 103/22). Il résulte de
ce qui précède que, au dossier, il n'est nulle part fait mention que les
parents se seraient montrés inadéquats avec le personnel de la garderie. Il
ressort bien plutôt des pièces produites que le conflit s'est aggravé pendant
les vacances estivales, c’est-à-dire lorsque l'enfant des recourants n'était
pas gardé par la structure d'accueil. Une certaine cristallisation des
positions se dégage en effet des courriels échangés durant cette période et il est
regrettable dans ce contexte qu'une entrevue n'ait pas pu être organisée entre
les parties, malgré un souhait exprimé en ce sens de part et d'autre.
Au final, même si l'enquête interne effectuée par
l'autorité intimée au sein de la structure d'accueil et les accusations portées
par les recourants ont certainement été perçues comme désagréables par le
personnel de la garderie, le tribunal constate qu'il n'y a pas d'éléments au
dossier indiquant que la prise en charge de l'enfant aurait souffert de cette
situation, ni que les parents se seraient montrés indélicats avec les
éducateurs ou que des difficultés seraient survenues au moment du passage de
l'enfant. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que l'existence d'un litige ait
perturbé de façon sensible le fonctionnement de la structure au quotidien. Si
le lien de confiance a certes été mis à mal, il semble que ce soit plutôt entre
les parents et la directrice, en particulier dans les échanges estivaux
survenus. Il ne semble pas cependant que la poursuite du placement de l'enfant soit
devenue irrémédiablement impossible. Au surplus, une structure d'accueil
professionnelle doit être en mesure de gérer des conflits ou des désaccords
survenant entre les enfants ou avec les parents, tout au moins dans une
certaine mesure, sans mettre prématurément fin au placement.
Dans ces conditions, sous l'angle de la nécessité, il
appert que l'autorité intimée aurait pu privilégier une mesure moins incisive. Elle
aurait dû s'abstenir de rendre une décision avant d'organiser un entretien avec
les recourants pour discuter de la situation (ce qui aurait aussi été utile au
respect du droit d'être entendu) puis, cas échéant, leur envoyer un
avertissement formel si elle estimait que leurs plaintes n'étaient pas ou plus
fondées, avant de mettre fin au contrat. C'est le lieu de préciser que l'attitude
générale de la directrice face aux plaintes des recourants n'est pas remise en
cause: elle s'est en effet préoccupée des faits dénoncés, a investigué au sein
de la structure et a fait des réponses adéquate aux recourants compte tenu de
la situation, ainsi que l'a d'ailleurs retenu le SCAJE.
S'agissant de la proportionnalité au sens étroit,
les recourants ont un intérêt important à la poursuite du contrat de placement
dès lors que la structure d'accueil se trouve dans le village dans lequel ils
résident. En outre, leur fils, âgé de deux ans, a également un intérêt évident
à rester dans la structure d'accueil qu'il connaît et où il a déjà pu prendre
ses repères depuis ses sept mois. Les recourants ont aussi un intérêt financier
à conserver leur place au sein du Réseau APERO au lieu d'une place dans le
secteur privé. A l'inverse, l'intérêt de l'autorité intimée à la résiliation du
contrat de placement peut être relativisé dans la mesure où, comme vu
ci-dessus, il ressort du dossier que la relation entre les parents et le
personnel de la structure d'accueil est restée adéquate et que le litige n'a en
réalité eu qu'un impact limité sur le fonctionnement de la structure et la
prise en charge des enfants au quotidien.
c) Il découle de ce qui précède que la résiliation
du contrat de placement prononcée par l'autorité intimée est disproportionnée
au vu de l'ensemble des circonstances. Partant, il y a lieu de constater que la
décision du 20 septembre 2024 du Réseau APERO viole le principe de la
proportionnalité. L'admission de ce grief entraîne l'admission du recours, sans
qu'il ne soit nécessaire d'examiner les autres griefs des recourants.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée annulée.
7.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de l'autorité intimée, qui
succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). L'autorité intimée versera par ailleurs une
indemnité à titre de dépens aux recourants qui ont procédé avec l'assistance
d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD). S'agissant du montant de
cette indemnité, il comprend une participation aux honoraires et les débours
indispensables (art. 11 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Vu notamment la
nature de la cause et les opérations effectuées, cette indemnité sera arrêtée à
2'000 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 20 septembre 2024 du Réseau Accueil Petite Enfance Réseau
Oron (APERO) est annulée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du Réseau
Accueil Petite Enfance Réseau Oron (APERO).
IV.
Le Réseau Accueil Petite Enfance Réseau Oron (APERO) versera aux
recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 24 février 2025
La
présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.