vd_omni · AC.2010.0111 · 2012-02-20 · fr

NUFER c/ Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Faoug, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial | Ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé (rampe métallique située dans une roselière). L'intérêt public à la protection de la roselière s'oppose à la régularisation de la construction litigieuse et à la délivrance d'une autorisation. La construction ne peut être régularisée ni sur la base de la protection des situations acquises ni en vertu du principe de l'égalité (dans l'illégalité). La démolition ordonnée est en outre conforme au principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2012 AC.2010.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 février
2012
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur et
Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Christoph NUFER,
à Bruxelles, représenté par Jean-Pierre Gross, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Service des eaux,
sols et assainissement
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Faoug
2.
Service des forêts,
de la faune et de la nature
3.
Service du
développement territorial,
représenté par Edmond De Braun, avocat, à Lausanne
Objet
Remise en état
Recours Christoph NUFER c/ décision du
Service des eaux, sols et assainissement du 26 mars 2010 (refusant de
régulariser une situation existante et ordonnant la démolition et
l'enlèvement de la rampe métallique de mise à l'eau sur le domaine public
cantonal du lac de Morat)
Vu les faits suivants
A.
Christoph Nufer est propriétaire de la parcelle
n° 330 du cadastre de la Commune de Faoug (ci-après: la commune), située en
bordure du lac de Morat. A partir de sa parcelle, il a construit une rampe
métallique de mise à l’eau qui traverse les parcelles DP 9003 et DP 9001
(domaine public du lac de Morat).
B.
Dans un courrier du 12 septembre 2009 adressé au
Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA), Christoph Nufer a
expliqué que cette rampe était destinée à remplacer un ancien accès, construit dans
les années 1960, avec des plaques de béton qui s’étendaient sur environ 20
mètres dans le lac et se trouveraient actuellement sous la nouvelle rampe
métallique. Comme l’ancien accès n’était plus utilisable, il s’était renseigné en
2006 auprès d’un spécialiste afin d’assainir la vieille rampe. Celui-ci lui
aurait dit qu’une autorisation n’était pas nécessaire. C’est ainsi en toute
bonne foi qu’il aurait réalisé cette nouvelle rampe.
C.
Le SESA a mis la régularisation de la rampe à
l’enquête publique du 13 octobre au 13 novembre 2009. L’enquête publique n’a
pas suscité d’opposition et la commune a préavisé favorablement la demande.
Dans le cadre de la circulation interne du dossier auprès des services de
l’Etat, le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de
conservation de la faune et de la nature (ci-après: SFFN-CCFN), le Service du
développement territorial, Commission des rives du lac (ci-après: SDT-CRL) et
Hors zone à bâtir (ci-après: SDT-HZB) ont refusé de délivrer les autorisations
spéciales requises. Sur cette base, le SESA a rendu en date du 26 mars 2010 une
décision aux termes de laquelle il ordonnait la démolition et l’enlèvement de
la rampe métallique ainsi que la remise en état des lieux avec un délai au 30
juin 2010.
D.
Le 28 avril 2010, Christoph Nufer (ci-après: le
recourant) a recouru contre la décision du SESA (et les décisions qu’elle
contenait) auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Il estime que la décision entreprise est contraire au principe
de proportionnalité car la démolition ordonnée et la remise en état des lieux
ne sont pas de nature à produire les résultats escomptés et ne sont pas dans un
rapport raisonnable avec les intérêts publics prétendument compromis. Il
conclut à l’annulation de la décision du SESA du 16 (recte: 26) mars 2010 et au
renvoi du dossier au SESA pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il conclut également à l’annulation des décisions du SFFN-CCFN, du SDT-CRL et
du SDT-HZB, refusant les autorisations spéciales requises.
Le SDT s’est déterminé le 25 mai
2010 et a conclu au rejet du recours. Le SESA a répondu en date du 11 juin
2010. Il a expliqué qu’il laissait le soin aux services de l’Etat concernés de
répondre aux arguments les concernant directement; au surplus, il rappelait une
règle sur la protection des roselières. La Municipalité de Faoug s’est
déterminé le 21 juin 2010 et n’a pas formulé de remarque particulière quant au
recours. Elle a au surplus informé le tribunal du fait que son plan général d’affectation
était actuellement en cours de révision, notamment dans le but de supprimer la
réalisation d’un parcours piétonnier le long des rives afin de préserver le
site et ses diverses plantations.
Le 7 juillet 2010, le SFFN-CCFN a
confirmé son préavis négatif quant à la demande de régularisation de la
situation existante ainsi que l’obligation de remise en état du site.
Le recourant a requis à plusieurs
reprises une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour se
déterminer, indiquant qu’il espérait parvenir à une solution transactionnelle. Au
cours du mois de mars 2011, l’autorité intimée a informé la juge instructrice
du fait que la recherche d’une solution transactionnelle n’avait pas abouti. Le
recourant s’est encore déterminé le 28 mars 2011. Le SFFN-CCFN a remis des
observations complémentaires le 28 avril 2011.
E.
Le 31 octobre 2011 a eu lieu une audience
réunissant les parties, à l’issue de laquelle a été établi un compte-rendu dont
un extrait est reproduit ci-dessous:
«  Le
recourant explique que la construction du port communal a pour conséquence une
importante accumulation de vase à l’endroit où se situe la rampe en béton qu’il
utilise pour accéder au lac avec son bateau. La rampe en béton (de 23 mètres)
est ainsi devenue impraticable. Pour rendre l’accès à nouveau praticable, il a
installé une passerelle en caillebotis (de 28 mètres), complétée d’un retour,
sur le tracé de la rampe en béton, qui comporte elle aussi un retour. Il sort
son bateau tous les soirs durant la belle saison. Le recourant explique qu’il a
toujours connu la rampe en béton (il est né en 1972). Son grand-père l’aurait
construite dans les années 50 et en aurait ensuite été exproprié comme tous les
riverains du lac lors de l’entrée en vigueur de la LAT. Le ponton en bois a été
construit plus tard, sur la base d’une autorisation à bien plaire. La maison
date des années 60.
M. Zucchinetti
expose que le plan des rives du lac a certes été approuvé par le Conseil d’Etat
en 1982 mais qu’il vient d’être accepté par le Grand Conseil il y a une année,
ce qui explique qu’une autorisation de construction de ponton a encore pu être
délivrée en 1994. Un projet visant à supprimer les bouées illicites vient
d’être initié.
M. Moll confirme
qu’aucun des propriétaires riverains du lac n’a abandonné son accès privé pour
une place d’amarrage publique après la construction du nouveau port.
Me Gross fait
remarquer que la pose d’une grille en caillebotis n’est pas assimilable à une
désertification et qu’elle permet aux roseaux de pousser. Seul le passage des
bateaux empêcherait les roseaux de repousser. Les coûts de construction se sont
montés à fr. 40'000.- environ; ceux de démolition sont estimés à fr.
10'000.--. En l’absence de grille, il faudrait procéder à un curage de la vase.
Le curage doit être renouvelé tous les ans. De plus, il s’agit d’une activité
soumise à autorisation.
Me de Braun
expose que, pour le SDT, cette grille constitue une nouvelle construction, qui
ne peut pas être autorisée. Il confirme toutefois qu’il ne remet pas en cause le
principe de l’accès au lac.
La cour et les
parties se déplacent ensuite pour observer une autre rampe d’accès à l’eau
située sur le domaine public communal. Il s’agit d’une rampe composée de
plaques de béton de 2 mètres de large, qui permet d’accéder au lac en
traversant ensuite une roselière. On constate que des roseaux ont été coupés
(illégalement). M. Külling relève tout d’abord qu’il s’agit d’une installation
ancienne, qui est tolérée. Le caillebotis posé par le recourant constitue au
contraire un aménagement nouveau, qui tend à pérenniser un ouvrage qui ne
serait plus autorisé aujourd’hui. La politique du SESA consiste à supprimer au
fur et à mesure ces installations. Par ailleurs, la situation n’est pas
comparable à celle qui prévaut sur la parcelle du recourant, car il s’agit à
cet endroit-ci d’une roselière en mauvais état.
La cour et les
parties se déplacent ensuite sur la parcelle de M. Koechlin pour observer des
rails de bateau qui ont été autorisés (par M. Rapin du SESA selon le recourant)
et posés en 2011, de même qu’un mur de pierre qui a été édifié sur la rive. M.
Külling relève que la situation n’est pas comparable à celle qui prévaut sur la
parcelle du recourant, car les rails sont encore passablement éloignés de la
roselière. De plus, les rails s’enlèvent facilement et n’ont pas d’impact sur
la faune. Me de Braun ajoute que les rails sont situés sous le niveau de l’eau.
Me Gross requiert
que le tribunal ordonne la production du dossier Koechlin. ».
F.
Une copie du procès-verbal d’audience ainsi que
du dossier Koechlin produit par le SESA a été transmise aux autres parties. L’autorité
intimée ne s’est pas déterminée sur les écritures susmentionnées. Le recourant,
se référant au dossier Koechlin, s’est prévalu, en date du 22 décembre 2011, du
principe de l’égalité de traitement et estimé avoir droit à une autorisation.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux
conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
La municipalité, et à son défaut le département
compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires
(art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi vaudoise du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions
[
LATC; RSV 700.11
]
). Contrairement à ce que sa formulation
peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement
ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une
obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 201).
Par démolition, il faut entendre
non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit,
mais aussi la remise en état des lieux (arrêts AC.2004.0239 du 8 août 2005
consid. 3b et les références citées). La seule violation des dispositions
de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979
p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés
ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité
doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des
travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public
au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1982
p. 448; 1979 p. 231; 1976 p. 265).
L'autorité renonce à ordonner la
démolition si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public
lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir
une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (
ATF 123 II 248
traduit
in JT 1998 I p. 530 consid. 4 p. 536
; 111 Ib 213
traduit
in JT 1987 I p. 564 consid. 6 p 570 et les arrêts cités).
L'autorité examine dans tous les
cas d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but
recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur
(AC.2002.0221 du 18 mai 2005 consid. 2). En outre, avant d'ordonner la
démolition d'un ouvrage construit sans autorisation, l'autorité doit d'abord
examiner s'il est réglementaire ou s'il pourrait le devenir (RDAF 2006 I 260 n°
77). Ainsi, dans le cadre de l'examen de la proportionnalité, il n'est pas
possible de faire abstraction de la planification en cours d'élaboration
(AC.2008.0193 du 4 mars 2010; AC.2001.0033 du 11 août 2006 consid. 4).
3.
a) Dans le cas présent, le litige concerne la
construction d’une rampe métallique sur le lac de Morat dont l'édification est
soumise à autorisation au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). A ce propos, l'art. 22 al. 1 LAT
dispose qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 de cette
disposition prévoit que l'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b). Enfin, l'al. 3 de cet article prévoit que le droit
fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions. L'art. 24 LAT
dispose qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT précité, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a ) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
b) La LAT définit les zones à bâtir
(art. 15 LAT), les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art.
17 LAT) en précisant que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones
d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). Les zones à protéger comprennent, notamment,
les cours d'eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Pour ces
objets, il appartient aux cantons de délimiter les zones à protéger; l'art. 17
al. 2 LAT prévoit toutefois que le droit cantonal peut prescrire d'autres
mesures adéquates.
c) L'art. 54 al. 1 LATC définit les
« zones protégées » comme des zones « destinées en particulier à
la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de
lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure;
seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations
conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement
rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose ». De façon plus générale, la LATC
prévoit que les plans d'affectation cantonaux ou communaux peuvent contenir des
dispositions relatives aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau et
elle réserve les mesures prises en application de la loi cantonale sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (art. 45 al. 2 let. c et
art. 47 al. 2 ch. 2 LATC).
En l’espèce, à l'endroit litigieux,
le bord du lac est soumis au plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel
et des rives du lac de Morat (ci-après: PD), établi conjointement par les
cantons de Fribourg et de Vaud et adopté par arrêté du Conseil d’Etat du 28 mai
1982 (ratifié par le Grand Conseil du canton de Vaud en 2010). Les
installations se trouvent dans un secteur considéré comme « roselière,
prairie à litière » selon le PD. Ce plan contient encore la mesure
particulière « 13.2 Faoug », qui prévoit ce qui suit:
«Mesures
d’encouragement technique en faveur de la commune pour l’étude et la
réalisation des possibilités d’extension et de mise en valeur du périmètre:
- protection des
roselières existantes et interdiction d’y pénétrer et d’accoster;
- création d’un
port avec équipements publics;
(…)
- suppression des
passerelles et amarrages sauvages au profit du port de Faoug; (…). ».
d) La construction litigieuse se
situe sur la rive sud du lac de Morat, qui fait partie du domaine public (art.
664 al. 3 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210] et 138 al. 1 de
la loi du 30 novembre 1910 d’introduction dans le canton de Vaud du Code civil
suisse [LVCC; RSV 211.01]). Selon l’art. 4 al. 2 de la loi du 5 septembre 1944
sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC; RSV
731.01), pour des installations provisoires ou de très faible importance, le
département peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout
temps. Par ailleurs, aux termes de l'art. 12 al. 1 let. a de la loi du 3
décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV
721.01), sont subordonnés à l'autorisation préalable du département tout
ouvrage de même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans
les cours d'eau, sur leurs rives et dans l'espace cours d'eau. De plus,
l'art. 4a al. 2 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) prévoit que toute
construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l'objet
d'une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de
l'environnement. De manière générale, le cours naturel des cours d'eau, les
rives des lacs, les marais et les roselières ne peuvent être modifiés sans
autorisation du département de la sécurité et de l'environnement (art. 7
LPNMS). Enfin, l’art. 21 al. 1 de la loi du 28 février 1989 sur la faune
(LFaune; RSV 922.03) prévoit que le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour
maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la
conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons,
rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières. Toute
atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit
faire l'objet d'une autorisation du service qui fixe dans chaque cas les
mesures conservatoires à prendre (art. 22 LFaune).
e) Comme rappelé plus haut, la LAT prévoit
que les zones à protéger comprennent les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let.
a LAT). Par ailleurs, dans l'énumération des principes régissant l'aménagement
(art. 3 LAT), elle prescrit, à propos de la préservation du paysage, qu'il
convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de
faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (art.
3 al. 2 let. c LAT). Cela ne signifie pas que les lacs et leurs rives doivent,
en vertu du droit fédéral, rester libres de
constructions
ou d'installations. Celles-ci peuvent être admises - sur la base d'une
autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, le cas échéant
après l'adoption d'un plan d'affectation spécial (par exemple pour un port ou
des installations nautiques importantes), ou au contraire sur la base d'une
dérogation selon les art. 24 ss LAT - si leur implantation sur le lac ou sur la
rive est justifiée par des intérêts prépondérants ou si elle est imposée par
leur destination (cf. AC.2010.0066 du 21 juillet 2011 consid. 1f).
f)
Dans un arrêt
du 21 septembre 2005 (ATF 132 II 10), le Tribunal fédéral a considéré que même
sans plan d'affectation spécial établi pour un projet précis, le droit fédéral
n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou sur des
rives soient conformes à l'affectation de la zone à protéger.
Il a toutefois précisé que hors de la zone à bâtir, de façon
générale, la conformité est liée à la nécessité, la construction devant être
adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du
propriétaire ou de l'exploitant. Admettant que l'accès au lac faisait partie de
l'utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du fonds riverain,
la Haute cour a considéré que les ouvrages nécessaires à cet accès, tel un
ponton d'amarrage, étaient en principe conformes à l'affectation de la zone à
protéger au sens de l'art. 22 al. 2 let a LAT en lien avec l'art. 17 LAT. Elle
soulignait toutefois que les pontons sont nécessairement des installations peu
importantes, généralement constituées d'une structure légère et de planches de
bois, dont l'impact sur le paysage est limité
(consid.
2.4 et 2.5
; cf. dans le même sens, AC.2009.0032
du 29 janvier 2010).
En réalité, peu importe la réponse
que l'on donne à cette question. En effet, comme l'a jugé le Tribunal fédéral
dans l'arrêt précité (consid. 2.5), admettre la construction d'un ponton en
tant que construction ou installation conforme à l'affectation de la zone (art.
22 al. 2 let. a LAT) ne signifie pas que l'autorisation de l'autorité
compétente, prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, serait - à l'instar d'un permis
de construire ordinaire - une autorisation de police à laquelle le propriétaire
du fonds riverain aurait droit. L'application de ces normes de la loi sur
l'aménagement du territoire ne modifie ni la nature ni la portée de
l'autorisation prévue, en pareil cas, par le droit cantonal. Autrement dit,
cette autorisation d'utilisation du domaine public inclut formellement
l'autorisation prévue à l'art. 22 al. 1 LAT. Les autorités peuvent ainsi
refuser d'autoriser un nouveau ponton pour tout motif d'intérêt public
pertinent (
cf. AC.2010.0066 du 21 juillet 2011)
.
Il y a ainsi lieu d’examiner les
intérêts en présence pour déterminer si la construction litigieuse peut être
autorisée.
4.
a) Est en cause en l’occurrence la construction
d’une rampe de mise à l’eau métallique (caillebotis) d’une longueur de 28
mètres, remplaçant un ancien accès, construit dans les années 1960, avec des
plaques de béton qui s’étendraient sur 23 mètres dans le lac et se trouveraient
actuellement sous la nouvelle rampe métallique. Un ponton en bois a été
construit en 1994, sur la base d’une autorisation à bien plaire, et n’a pas
fait l’objet de modifications récentes.
b) Dans le cas particulier,
s'opposent à l'intérêt privé du recourant à disposer d'un accès direct au
domaine public du lac pour y amarrer temporairement son bateau les exigences de
la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN).
L'art. 18 al. 1 LPN pose ainsi le principe de la prévention de la disparition
d'espèces animales et végétales indigènes par le maintien d'un espace vital
suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées.
L'art. 18 al. 1bis LPN dispose en outre qu'il y a lieu de protéger tout
particulièrement les rives qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses. La
protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation
écologique et les dispositions relatives à la protection des espèces, la survie
de la flore et de la faune sauvage indigènes (art. 14 al. 1 de l'ordonnance du
16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage
[
OPN; RS 451.1
]
). Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur
la base de la liste des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu
de l'art. 20 OPN ainsi que sur la base
des espèces
végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les « Listes rouges
publiées ou reconnues par l’OFEV »
(art. 14 al. 3 let. b et d OPN). Les roselières sont
également protégées par les art. 7 LPNMS, 22 LFaune ainsi que 50 et 51 de
la loi sur la pêche du 29 novembre 1978 (LPêche; RSV 923.01). Ces exigences
sont concrétisées par le PD. Il n’est pas contestable qu’une construction dans
une roselière exerce une influence négative sur les milieux protégés et
contrevient à un intérêt public important. Le tribunal relève en outre que la
parcelle du recourant jouxte celle du port et se trouve à proximité immédiate
d’une esplanade utilisée pour le stockage des bateaux en hiver et de la rampe
d’accès au port. Certes, il est plus confortable pour l’intéressé d’accéder
directement au lac depuis sa propre parcelle. Il n’en demeure pas moins qu’une
alternative existe, lui permettant d’accéder au lac par le port, et que cette
alternative garantit une meilleure protection de la roselière. Il s’en suit que
c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré qu’un intérêt public prépondérant
s’opposait à la régularisation de la construction litigieuse et à la délivrance
d’une autorisation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT.
5.
Il convient encore d’examiner si la
construction pourrait être régularisée sur la base de la protection des
situations acquises ou vertu du principe de l’égalité dans l’illégalité.
a) En matière de constructions, la
jurisprudence a déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe
de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (
Besitzstandsgarantie
).
Ce principe postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être
appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si
un intérêt public important l'exige et si le principe de proportionnalité est
respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p. 122). Cette protection de la situation
acquise ne constitue qu'un minimum que les cantons doivent assurer dans le
cadre de leur réglementation. En droit vaudois, l'art. 80 LATC confirme ce
principe: il permet d'entretenir ou de réparer des bâtiments existants non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement,
relatives notamment au coefficient d'occupation du sol (al. 1). La
transformation de ces bâtiments dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Même
si en l’occurrence l’art. 80 LATC n’est pas applicable, on peut s’inspirer
des principes qu’il pose en rapport avec la transformation des constructions
devenues non conformes.
Selon la jurisprudence
relative à l’art. 80 LATC, la transformation est l'opération qui modifie
la répartition interne des volumes construits ou l'affectation de tout ou
partie de ses volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et
sans que, en elle-même, l'affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la
réglementation communale. A l'inverse, la reconstruction se caractérise par le
remplacement d'éléments d'un ouvrage par d'autres éléments semblables, ne
laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif
(arrêts AC.2008.0009
du 4 novembre 2008
consid. 1b, AC.2006.0151 du 18 mars 2008, AC.1993.0118 du 28 janvier
1994 et les références citées). Il a été jugé que la reconstruction de trois
murs de façades sur quatre - les anciens murs s'étant effondrés au cours de
travaux - ainsi que la réfection et la modification de la plupart des autres
parties essentielles d'un bâtiment ne sauraient être autorisées au titre de
transformation dans le cadre de l'art. 80 al. 2 LATC, même si le gabarit de
l'immeuble demeure inchangé; ces travaux équivalent à une véritable
reconstruction (Droit fédéral et vaudois de la construction, 3
e
éd.,
2002, n. 5.4 ad art. 80 LATC; RDAF 1970, 347).  Dans l’arrêt AC.2006.0151
précité, le tribunal a constaté que le bâtiment en cause avait été presque
entièrement démoli et qu’il ne subsistait du bâtiment existant qu’un pan de mur
du rez-de-chaussée, de sorte qu’une transformation n’était plus envisageable.
b) Dans le cas présent, la
rampe litigieuse est entièrement nouvelle; il ne s’agit pas simplement d’une
modification de l’ouvrage primitif. En outre, les plaques de caillebotis ont été
posées, non pas à la place de l’ancienne rampe, mais quelques dizaines de
centimètres au dessus de celle-ci et vont plus en avant dans le lac. Il n’est ainsi
pas possible de parler d’entretien ou de simple transformation. Il s’agit bien au
contraire d’une reconstruction, qui ne peut être admise au titre de garantie de
la situation acquise pour les motifs qui précèdent.
6.
a) Le principe de la légalité de l'activité
administrative
(art. 5 al. 1 Cst)
prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitemen
t (art. 8 al. 1 Cst)
. En conséquence, le
justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité
devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors
qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas
(ATF 126 V 390 consid. 6a p. 393 et les réf. cit.). Cela présuppose cependant,
de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne
peut prétendre au respect de l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de
prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi
(ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 127 I 1
consid. 3a p. 2 s.
). Il faut encore que l'autorité
n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou
quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p.
2; AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 2) et qu'aucun intérêt public ou
privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect du principe de
la légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les
réf. cit.; AC.2010.0122 du 26 juillet 2011 consid. 4d).
b) En l’espèce, le 19 juin 2009, le
SESA a délivré à des propriétaires de Faoug (Koechlin) l’autorisation de poser
un rail de mise à l’eau d’une longueur de 30 mètres, après avoir exigé que le
projet soit rapproché du ponton existant (non cadastré), afin de limiter l’impact
de l’installation par rapport à la roselière. Lors de l’audience du 31 octobre
2011, le représentant du SESA a expliqué que la politique du service consistait
à supprimer au fur et à mesure les installations d’accès au lac, telles que
celle du recourant.
Même à admettre que les
aménagements trouvant place sur la parcelle des propriétaires Koechlin
présenteraient une situation et un statut en tous points identiques, à la
construction litigieuse - ce qui n’est pas évident dès lors que des rails
immergés ne sont pas comparables à une rampe émergée en caillebotis et que la
configuration de la roselière n’est pas non plus similaire à cet endroit -, les
conditions d'un droit à l'égalité dans l'illégalité ne seraient de toute façon
pas respectées. En effet, le fait qu’une construction ait auparavant été érigée
– peut-être à tort – sur une parcelle proche n'est pas encore révélateur d'une
pratique constante de ne pas appliquer la loi et de persister à ne pas
l'appliquer à l'avenir, l'autorité intimée affirmant en l’occurrence plutôt le
contraire. En définitive, les critères permettant au recourant de se prévaloir
du principe de l'égalité dans l'illégalité, tels que rappelés ci-dessus, ne
sont pas réunis dans le cas présent.
7.
La construction litigieuse ne pouvant pas être
régularisée, il y lieu par conséquent d’examiner si la démolition ordonnée est
conforme au principe de la proportionnalité.
En l’espèce, le tribunal relève en
premier lieu que la bonne foi du recourant n’est pas remise en question. Cet
élément n’est toutefois pas déterminant à lui seul. En outre, selon la
jurisprudence, un propriétaire ne peut valablement se prévaloir du fait que les
manquements incriminés sont imputables à son mandataire pour demander à
l'autorité de tolérer un état contraire au droit (
arrêt
AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 consid. 2d
et les références citées
).
Il faut dans tous les cas procéder à une
pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi,
d’une part, et l'intérêt privé au maintien de la construction, d’autre part.
L’intérêt privé ici en cause n’est que modérément important par rapport à
l’intérêt public, comme on l’a vu ci-dessus. Quant au préjudice financier que
subira le recourant, même s’il n’est pas négligeable, il ne peut pas non plus
être considéré comme particulièrement conséquent. Tout bien considéré,
l'intérêt public lésé, soit celui de la protection des biotopes, est tel qu'il
justifie la remise en conformité des lieux malgré la bonne foi du recourant.
Cela étant, la décision attaquée ne viole pas le principe de proportionnalité
et doit être confirmée.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours ne peut être que rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu
de l'issue du litige, les frais de justice seront sont mis à la charge du
recourant, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu
d'allouer d'indemnité à titre de dépens (art. 55, 56, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service des eaux, sols et
assainissement du 26 mars 2010 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens
Lausanne, le 20 février 2012
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.