vd_omni · AC.2016.0319 · 2017-11-01 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de l'Abergement, Municipalité Les Clées, Municipalité de Lignerolle, Municipalité de Montcherand, Municipalité d'Orbe | Recours de propriétaires contre la décision incluant leur propriété en zone de protection des eaux S3. La révision de l'OEaux, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, a modifié les dispositions applicables à la délimitation de zone S3 et prévu deux nouvelles zones de protection: Sh et Sm. Selon la disposition transitoire y relative, en présence d'un aquifère karstique ou fissuré fortement hétérogène, il n'est pas nécessaire de délimiter les zones Sh et Sm si les zones de protection ont déjà été "délimitées en vertu du droit en vigueur" et qu'elles ne font pas l'objet d'une révision importante. Il résulte de l'interprétation de cette disposition que c'est la délimitation "technique" ou "hydrogéologique" qui doit avoir été effectuée conformément au droit en vigueur. Le fait que la délimitation soit approuvée postérieurement à l'entrée en vigueur de la révision de l'OEaux n'est pas déterminant. En l'espèce, si l'approbation de la planification litigieuse est bien intervenue après l'entrée en vigueur du nouveau droit, la délimitation des zones a cependant été effectuée antérieurement à celle-ci et conformément au droit alors en vigueur. La décision attaquée ne concerne par ailleurs pas une révision des zones de protection. L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en appliquant l'ancien droit lors de la délimitation de la zone S3. Les informations hydrogéologiques dont disposait l'autorité intimée suffisaient par ailleurs à justifier le classement des parcelles des recourants en zone S3, sans qu'il soit besoin de procéder à des investigations supplémentaires sur leur propriété. Recours rejeté.Recours au Tribunal fédéral admis et renvoi de la cause à la CDAP pour nouvelle décision (1C_666/2019 du 27 mars 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.2017 AC.2016.0319

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
novembre 2017
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Claude Bonnard, assesseur et Mme Claude-Marie Marcuard, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
A.________ et B.________
à ********,
représentés par Me Nina Capel, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par
Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Div. support
stratégique-Serv. jur., à Lausanne
,
Autorités concernées
1.
Municipalité
de l'Abergement,
2.
Municipalité de Les Clées,
3.
Municipalité de Lignerolle,
4.
Municipalité de Montcherand,
Propriétaire
Municipalité d'Orbe,
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement (DTE) du 8 août 2016 levant les
oppositions et approuvant un plan de délimitation et règlement d'application
des zones S1, S2 et S3 de protection des eaux de source de "La
Tufière", propriété de la commune d'Orbe, sur le territoire des communes
de l'Abergement, Les Clées, Lignerolle et Montcherand
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________ (ci-après: les propriétaires ou les recourants)
sont propriétaires de la parcelle n
o
208, sise sur le territoire de
la commune des Clées, à la rue ********, dans la localité de La Russille. Cette
parcelle, colloquée en zone à bâtir ("zone du village") et zone
agricole, supporte une maison d'habitation. Les recourants sont également
copropriétaires pour moitié chacun de la parcelle n
o
207, qui sert
notamment d'accès à la parcelle n
o
208.
B.
La source de "
La Tufière
" (ci-après: la source) est
située sur la rive gauche de l'Orbe, au sud-ouest du territoire de la commune de
Montcherand, voisine de la commune des Clées. Elle constitue une importante
ressource en eaux souterraines d'origine karstique, exploitée depuis 1873. Elle
alimente depuis longtemps la commune d'Orbe en eaux de boissons.
C.
En 1993, différentes investigations hydrogéologiques ont été menées au
lieu de l'exploitation de la gravière "C.________" (ci-après: la
gravière), sise à plus de 500 m au nord de la parcelle des recourants, mais
également située dans le bassin d'alimentation potentielle de la source. Elles
ont donné lieu à l'élaboration d'un document intitulé "
Données de
sondage, Commune des Clées, Gravière
ʹC.________ʹ, D.________,
1993
" (ci-après: le rapport 1993). En 2002, un second document
intitulé "
Analyse des conditions hydrogéologiques du site, Rapport n
o
172
du 19 juillet 2002, Commune des Clées, Gravière
ʹC.________ʹ, D.________
"
(ci-après: le rapport 2002) a été élaboré en lien avec l'exploitation de la
gravière. Il ressort notamment de ces documents que la gravière a fait l'objet
des mesures hydrogéologiques suivantes: douze forages, dont cinq équipés d'un
tube piézométrique entre 1985 et 1986; dix sondages électriques en 1987; douze
sondages mécaniques en 1993; sept sondages électriques et trois sondages à la
pelle hydraulique en 2002.
Le rapport 2002 mentionnait en particulier ce qui
suit: "
les résultats des investigations géologiques réalisées en 1985
sur le site de la gravière ont montré que les graviers reposent sur une moraine
"
(rapport 2002, p. 3). Il concluait de la manière suivante: "
Les
investigations géologiques par sondages électriques et forages montrent que le
gisement de graviers repose sur une moraine. Les eaux qui s'infiltrent sur le
site d'exploitation envisagé, circulent au toit de la moraine et forment, dans
la partie aval, une nappe perchée d'une épaisseur variant de 0 à 2 m en
fonction des précipitations. L'exutoire de cette nappe est caractérisé par la
présence de sources et captages situés au pied du talus, à l'interface moraine
– graviers
" (rapport 2002, p. 9). Des mesures d'exploitation étaient
en outre recommandées pour garantir qu'aucune eau provenant du site
d'exploitation ne s'infiltre pour alimenter la nappe, sans transit suffisant
dans les graviers (rapport 2002, p. 8). Il était enfin expressément mentionné
ce qui suit: "
Tenant compte des différents points précités, on peut
considérer que le site d'exploitation constitue une entité hydrogéologique qui
peut être sortie d'un possible secteur
ʹS
ʹ de
protection des eaux de la source de la Tufière
" (rapport 2002,
p. 10).
D.
A la fin des années 2000, D.________ a été mandatée pour proposer une
délimitation des zones S et de l'aire Z
u
de la source de "
La
Tufière
". A cette fin, elle a consulté les différentes données existantes,
les premières datant de 1917. Il s'agissait en particulier des résultats de 26
essais de traçage réalisés entre 1968 et 1998 (annexe n
o
548-7.1
au rapport 2012), ainsi que des rapports 1993 et 2002 précités et de leurs
annexes. Des investigations supplémentaires ont été menées en 2009, soit trois
essais de traçage, dont l'un à La Russille, de même que des mesures
hydrogéologiques au captage. En outre, 53 sondages électriques ont été réalisés
en différents endroits. Aucun n'a été effectué à La Russille. L'annexe 548-2 du
rapport 2012 figure sur une carte les différents sondages et forages réalisés
dans le périmètre du bassin d'alimentation dans le cadre de la délimitation des
zones de protection ayant conduit à la décision entreprise, mais également ceux
antérieurs.
Sur cette base, D.________ a rédigé le rapport n
o
548-RA-02 daté du 3 mai 2012 (ci-après: le rapport 2012) et proposé une
délimitation des zones de protection dans la région (annexe n
o
548-8.5b au rapport 2012), conformément aux instructions fédérales édictées en
la matière (Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Instructions
pratiques pour la protection des eaux souterraines, Berne 2004, [ci-après: les
instructions de l'OFEFP]). La délimitation des zones a ainsi été élaborée à
l'aide de la méthode EPIK recommandée par l'OFEFP (actuellement l'Office
fédéral de l'environnement, OFEV) (rapport 2012, p. 42).
Concernant spécifiquement La Russille, le rapport
hydrogéologique de 2012 fait état d'essais de traçage réalisés dans cette
région les 16 juin 1970
et 25 mai 2009 qui ont confirmé l'existence
d'un lien hydraulique entre La Russille et le captage de la Tufière. Le premier
a révélé un temps de transfert de moins de 15 jours. Lors du second, réalisé
dans le cadre de la procédure de délimitation des zones de protection, le temps
de transfert a été d'environ 3 jours vers la source de la Tufière et de 20
jours vers la source des Planches de Montcherand. Selon le rapport, ces
traçages "
permettent de confirmer l'appartenance des points
d'infiltration au bassin d'alimentation et d'identifier la présence ou non d'un
karst actif en fonction des vitesses moyennes de transit des eaux souterraines
"
(p. 40 rapport 2012). En définitive, le rapport a conclu que le "
hameau
de la Russille est l'objet à risque le plus problématique recensé dans le
périmètre des zones de protection de la source de la Tufière. S'agissant d'un
regroupement d'habitations et de bâtiments agricoles, un certain nombre
d'objets à risques et de contaminants potentiels se trouvent regroupés sur un
périmètre relativement restreint: eaux usées, véhicules divers, utilisation de
produits phytosanitaires pour des jardines, etc.
" (p. 56 du rapport
2012).
Les parcelles des recourants ont été incluses dans
la zone S3. Quant à la gravière, elle a été sortie des zones de protection S en
raison de la présence d'une couche de moraine protégeant l'aquifère sur lequel
est située l'exploitation, d'une part, et du fait que l'aquifère perché situé
sur cette couche morainique ne contribue pas à l'alimentation de l'aquifère
karstique dont l'exutoire est la source de la Tufière, d'autre part. En
revanche, elle demeure incluse dans le secteur A
u
des zones de
protection.
E.
Le plan de délimitation des zones de protection des eaux de la source et
le règlement y relatif ont été mis à l'enquête du 22 novembre 2013 au 23
décembre 2013. Ils ont suscité sept oppositions dont celle des propriétaires en
date du 21 décembre 2013, ainsi qu'un préavis négatif de la Commune de
Lignerolle et une requête de la part de la Commune de Les Clées. L'opposition
des propriétaires était principalement motivée par le fait que l'art. 15 al. 3
du règlement d'application n'autorisait les pompes à chaleur en zone S3 que
pour autant qu'elles fonctionnent par collecteurs terrestres horizontaux
enterrés à faible profondeur (serpentins). Cette restriction n'était à leur
sens pas admissible dans la mesure où ils avaient par le passé obtenu l'autorisation
d'installer une pompe à chaleur avec sonde. Par ailleurs, les propriétaires
arguaient de l'inégalité de traitement dans la délimitation retenue, certaines
zones n'ayant pas été incluses dans le périmètre de protection S3 de manière
incompréhensible. Enfin, ils s'en prenaient à l'absence de mesure compensant la
diminution de valeur des fonds touchés par les restrictions liées à la zone S3.
Le 25 juin 2014, les opposants, ainsi que les
représentants des Communes de Les Clées et de Lignerolle ont été entendus par
la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE) à Orbe. Suite à cette
entrevue, l'un des opposants a déclaré retirer son opposition et la Commune de
Lignerolle a annulé son préavis négatif.
F.
Par décision du 8 août 2016, le Département du territoire et de
l'environnement (ci-après: l'autorité intimée) a, sous la signature de la Cheffe
du Département, levé les oppositions et approuvé le "
Plan de
délimitation et règlement d'application des zones S1, S2 et S3 de protection
des eaux de la source de
ʹLa Tufière
ʹ
". Au
soutien de la levée de l'opposition des propriétaires, le département a relevé
que la réglementation de la zone S3 était peu restrictive, les parcelles
incluses demeurant constructibles sous réserve d'une limitation de la profondeur
des excavations et de l'interdiction de nouveaux forages pour l'installation de
sondes géothermiques. Elle a également relevé que l'exploitation et l'entretien
d'une pompe à chaleur existante n'étaient pas remis en question. Pour le
surplus, elle indiquait que les délimitations des différentes zones avaient été
réalisées conformément à la législation fédérale par un bureau spécialisé, de
sorte qu'elle ne prêtait pas le flanc à la critique.
G.
Par acte daté du 14 septembre 2016, les propriétaires ont recouru contre
cette décision, concluant principalement à l'annulation de l'approbation du
plan et du règlement litigieux et, subsidiairement, à son annulation et au
renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En
substance, ils font valoir que la délimitation des zones de protection aurait
été établie en violation de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des
eaux (LEaux; RS 814.20) et de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (OEaux; RS 814.201).
Les municipalités de Montcherand et Lignerolle ont,
en leur qualité d'autorités concernées, renoncé à se déterminer.
Dans sa réponse du 10 décembre 2016, l'autorité
intimée a pour sa part conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision entreprise, celle-ci étant à son sens strictement conforme à la
législation en vigueur au moment de son élaboration.
H.
Le 24 janvier 2017, les recourants ont déposé une
réplique
et persisté
dans leurs conclusions. A leur requête, le tribunal a, le 24 janvier 2017,
ordonné la production du dossier d'autorisation relatif à l'installation de la
pompe à chaleur des recourants sur la parcelle n
o
208. Par
courrier du 6 février 2017
,
la DGE a transmis les documents en sa possession. A cette occasion, elle a
relevé que le service compétent avait à l'époque été consulté au sujet d'une
demande d'autorisation portant sur une installation avec collecteurs
horizontaux, mais non pas pour une pompe à chaleur avec sondes thermiques
verticales. Elle a ajouté qu'aucune autorisation formelle n'avait été délivrée
pour cette dernière. Dans un
courrier du 16 février 2017
,
les recourants ont requis la production des documents relatifs à la parcelle n
o
208 en mains de la DGE-EAUX, Eaux souterraines.
Dans sa
duplique
du 27 février
2017, la DGE a confirmé n'avoir aucun autre document en sa possession
concernant une autorisation de construire une pompe à chaleur avec sondes
thermiques sur la parcelle n
o
208. Pour le surplus, elle s'est une
nouvelle fois déterminée sur le fond et a persisté dans ses conclusions.
I.
Le 1
er
juin 2017, l'autorité intimée a exigé des recourants
qu'ils procèdent à une vérification de la pompe à chaleur installée sur leur
parcelle dans un délai échéant le 15 juin 2018. Divers courriers ont par la
suite été échangés par les mêmes parties à ce sujet.
Le 21 juin 2017, le tribunal a procédé à une inspection
locale en présence des recourants et de leur conseil, ainsi que des
représentants de l'autorité intimée et d'un municipal de la Commune de Les
Clées, les autres autorités concernées ayant été dispensées à leur demande.
Les recourants et l'autorité intimée se sont
exprimés sur le contenu du procès-verbal de l'inspection locale dans le délai
imparti à cet effet.
Divers courriers relatifs à la pompe à chaleur
litigieuse ont par la suite encore été échangés par les recourants et
l'autorité intimée.
J.
Le tribunal a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du
présent arrêt par voie de circulation.
K.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD. Les recourants étant propriétaires de parcelles sises dans le périmètre
de la nouvelle zone S3, ils sont personnellement touchés par la décision
attaquée, de sorte qu'ils revêtent la qualité pour recourir.
2.
Il convient d'abord de préciser l'objet du litige, lequel est
circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui
auraient été soulevées par les parties, mais que l'autorité aurait omis de
trancher dans sa décision (art. 79 LPA-VD).
Dans leur motivation, les recourants font notamment
valoir qu'il serait disproportionné qu'un classement de leurs parcelles en zone
S3 ait pour conséquence d'interdire tout nouveau forage pour une installation
d'une nouvelle pompe à chaleur. Ils prétendent en outre que l'autorité intimée
aurait déjà eu l'occasion de vérifier que la pompe à chaleur installée ne
présentait aucun danger pour l'aquifère à défaut de quoi elle n'aurait pas été
autorisée. Ils n'ont toutefois pas pris de conclusions en lien avec leur
installation de géothermie. L'autorité intimée a quant à elle contesté que la
pompe à chaleur litigieuse ait été dûment autorisée au moment de son
installation.
La décision contestée porte uniquement sur le plan
de délimitation et le règlement d'application des zones de protection des eaux
de la source de "La Tufière". Le sort de la pompe à chaleur des
recourants, respectivement de la possibilité pour eux de remplacer cette
installation, ne fait donc pas partie de la présente procédure. Pour le
surplus, il résulte des échanges entre les parties à ce propos que l'autorité
intimée devra rendre une décision particulière sur le sort de cette
installation.
3.
a) Dans un premier grief, les recourants reprochent à l'autorité intimée
d'avoir violé le droit fédéral en approuvant, par décision du 8 août 2016, la
délimitation des zones de protection, la planification et la réglementation y
relatives élaborée conformément au droit en vigueur avant le 1
er
janvier 2016. Selon eux, l'autorité intimée aurait dû délimiter les zones de
protection au regard des dispositions révisées de l'OEaux, entrées en vigueur
le 1
er
janvier 2016, et donc applicables au moment de la décision d'approbation.
Pour sa part, l'autorité intimée expose que les
études et la délimitation des zones de protection des eaux de la source de la
Tufière ont été effectuées entre mai 2012 et septembre 2013, soit
antérieurement à la révision de l'OEaux et conformément au droit alors en
vigueur. Elle ajoute que l'application des nouvelles dispositions de
l'ordonnance n'aurait aucune incidence sur les restrictions apportées au droit
de propriété des recourants – en particulier l'interdiction de réaliser des
forages géothermiques – qui demeureraient identiques à celles découlant du
classement en zone S3 selon l'ancien droit.
b) Pour résoudre la question du droit applicable, il
s'impose de rappeler brièvement les modifications apportées par la révision de
l'OEaux du 4 novembre 2015, entrées en vigueur le 1
er
janvier 2016.
aa) Au niveau fédéral, l'art. 19 al. 1 LEaux impose
aux cantons de subdiviser leur territoire en secteurs de protection en fonction
des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux
souterraines, les prescriptions nécessaires étant édictées par le Conseil
fédéral. L'art. 20 al. 1 LEaux dispose en outre que les cantons doivent
délimiter des zones de protection autour des captages et des installations
d'alimentation artificielle des eaux souterraines d'intérêt public, en fixant
les restrictions nécessaires au droit de propriété.
bb) Sur cette base, l'OEaux, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1999, prévoit en son cinquième chapitre des mesures d'organisation du
territoire relatives aux eaux, soit en particulier la détermination par les
cantons des secteurs de protection des eaux et délimitation des zones et des
périmètres de protection des eaux souterraines. Ils doivent ainsi déterminer
les secteurs particulièrement menacés (annexe 4, ch. 11 OEaux), les zones
de protection des eaux souterraines (annexe 4, ch. 12 OEaux) et les
périmètres de protection des eaux souterraines (annexe 4, ch. 13 OEaux). En
vertu de l'art. 29 al. 4 OEaux, ils doivent pour ce faire s'appuyer sur les informations
hydrogéologiques disponibles et, si ces dernières ne suffisent pas, en
procédant aux investigations hydrogéologiques nécessaires.
Jusqu'au 31 décembre 2015, l'annexe 4 ch. 12 OEaux
prévoyait trois types de zones de protection des eaux souterraines. Il
s'agissait de la zone de captage (zone S1), de la zone de protection rapprochée
(zone S2) et de la zone de protection éloignée (zone S3). Ce système de
délimitation des zones de protection des eaux souterraines valait quel que soit
le type d'aquifère en cause (aquifère en roches meubles; aquifères karstiques
ou fissurés faiblement hétérogènes ou aquifères karstiques ou fissurés
fortement hétérogènes). Ce système a été modifié à l'occasion de la révision de
l'OEaux, entrée en vigueur au 1
er
janvier 2016. Les zones de
protection S1 et S2 ont été maintenues sans égard au type d'aquifère concernée.
Quant à la zone S3, elle est maintenue pour assurer la protection des aquifères
en roches meubles et les aquifères karstiques ou fissurés faiblement
hétérogènes (al. 1 let. a). Dans les aquifères karstiques ou fissurés fortement
hétérogènes, la zone S3 est en revanche remplacée par les zones S
h
et S
m
.
La modification de l'OEaux du 4 novembre 2015 est
entrée en vigueur au 1
er
janvier 2016. La disposition
transitoire y relative dispose ce qui suit en son al. 2:
"
Dispositions
transitoires de la modification du 4 novembre 2015
[…]
2
Pour les
captages et installations d’alimentation artificielle dans des aquifères
karstiques ou fissurés fortement hétérogènes, il n’est pas nécessaire de
délimiter les zones S
h
et S
m
visées à l’annexe 4, ch.
125, si les zones de protection des eaux souterraines et les aires d’alimentation
ont été délimitées en vertu du droit en vigueur et si celles-ci ne font pas
l’objet d’une révision importante.
"
cc) Le "
Rapport explicatif concernant la
modification de l'ordonnance sur la protection des eaux
" du
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication (DETEC) du 22 décembre 2014 (ci-après: le rapport du DETEC) justifie
comme suit l'al. 2 précité:
"
En cas de milieu karstique ou fissuré
fortement hétérogène, les cantons ne sont pas obligés de modifier les zones S1,
S2 et S3 de protection des eaux souterraines délimitées en vertu du droit en
vigueur si les zones de protection appliquées jusqu’ici garantissent une
protection au moins équivalente à celle assurée par les nouvelles zones Sh et
Sm. Cela s’applique également aux petites adaptations des zones de protection
et de leur règlement lorsque la protection nécessaire des captages est assurée.
Cette disposition transitoire n’est pas limitée dans le temps, c’est-à-dire que
les zones de protection concernées peuvent être maintenues pour une période
indéterminée. L’absence de délai évite de surcharger les autorités cantonales
d’exécution, de même que les détenteurs de captages d’eau souterraine.
" (rapport du DETEC, p. 16)
Il s'ensuit que le régime transitoire tend à "
évit
[er]
d'imposer une surcharge de travail inutile aux autorités cantonales d'exécution
et aux détenteurs de captages d'eaux souterraines
" en choisissant de
ne pas limiter dans le temps le régime transitoire. Ainsi, les zones de protection
définies conformément à l'ancien droit pourront être maintenues pour une
période indéterminée. Une cautèle a toutefois été prévue, puisque la
subsistance des anciennes délimitations n'est possible que pour autant qu'elles
garantissent une protection au moins équivalente à celle des nouvelles zones S
h
et S
m
(
cf
. ég. rapport du DETEC, p. 27).
dd) Au niveau cantonal, les bases légales
nécessaires à la création des zones de protection des eaux S1, S2 et S3 ont été
introduites en modifiant les art. 62 à 64 de la loi vaudoise du 17 septembre
1974 sur la protection des eaux contre la pollution le 18 décembre 1989 (LPEP;
RSV 814.31; v. exposé des motifs in BGC 1989 p. 305). Ces dispositions
n'ont cependant pas été adaptées ensuite de l'entrée en vigueur de la modification
de l'OEaux du 4 novembre 2015.
Conformément à l'art. 63 al. 6 LPEP, la procédure
d'approbation des plans des zones de protection des eaux est celle prévue aux
art. 73 à 74 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
(LATC; 700.11) pour les plans d'affectation cantonaux. Partant, les plans et
leurs règlements entrent en vigueur dès l'approbation du département qui abroge
simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils leur
sont contraires; l'effet suspensif d'éventuels recours est réservé (art. 73 al.
4bis LATC). Ces plans sont ainsi assimilés aux plans d'affectation bien qu'ils
ne constituent toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de
planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; ils
sont fondées directement sur la législation fédérale de la protection des eaux
ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (arrêts AC.2014.0238 du 6
octobre 2015 consid. 3a; AC.2005.0221 du 28 décembre 2009 consid. 3b et AC.2009.0019
du 10 novembre 2009 consid. 2b).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que les
parcelles des recourants se situent dans un aquifère karstique ou fissuré
fortement hétérogène, ce qui ressort expressément du rapport hydrogéologique (
cf
.
p. 41 du rapport 2012). La délimitation des zones de protection de ce type
d'aquifère ayant précisément été modifiée par la révision de l'OEaux, ils ne
sont en principe plus susceptibles d'être inclus dans une zone S3 remplacée par
les zones S
h
et S
m
. Se pose dès lors la question de
savoir si c'est à bon droit que l'autorité intimée a appliqué les dispositions
en vigueur avant le 1
er
janvier 2016 pour délimiter les zones de
protection des eaux et le règlement y relatif, approuvés par décision du 8 août
2016.
Cette question doit être résolue à la lumière de
l'al. 2 de la disposition transitoire rappelée ci-dessus. Cet alinéa dispose
qu'il n'est pas nécessaire de délimiter les – nouvelles – zone S
h
et
S
m
en vigueur à compter du 1
er
janvier 2016, "
si
les zones de protection des eaux souterraines et les aires d'alimentation ont
déjà été délimitées en vertu du droit en vigueur et si celles-ci ne font pas
l'objet d'une révision importante
". Cependant, la formule "
ont
déjà été délimitées en vertu du droit en vigueur
" est peu claire et sa
portée exacte ne peut être circonscrite qu'en recourant aux méthodes usuelles d'interprétation.
aa) L'argumentation des recourants se fonde sur une
– première – interprétation littérale de cette disposition. Au regard de l'art.
73 al. 4bis LATC précité, un plan de délimitation des zones de protection des
eaux et son règlement n'entre formellement en vigueur qu'à compter de la
décision d'approbation par le département. Partant, on pourrait considérer que
pour avoir "
déjà été délimitées
" au 1
er
janvier
2016, les zones de protection devraient avoir déjà été "
approuvées
"
par l'autorité compétente avant cette date. En d'autres termes, le moment
déterminant pour appliquer le nouveau droit serait celui du prononcé de la
décision d'approbation. La décision d'approbation dont est recours étant datée
du 8 août 2016, l'autorité intimée aurait appliqué à tort l'ancien droit pour
délimiter les zones de protection mais aurait dû se conformer aux nouvelles
dispositions en vigueur.
bb) Cela étant, une autre interprétation littérale conduit
à constater que le législateur fédéral a renoncé à utiliser une terminologie faisant
référence à l'entrée en vigueur au profit de la formulation plus générale "
ont
été délimitées en vertu du droit en vigueur
". Ce faisant, il n'est pas
exclu qu'il ait entendu se référer au droit en vigueur au moment de la
délimitation "technique" ou "hydrogéologique", soit durant
le processus d'élaboration d'un plan des zones et de son règlement
préalablement à l'enquête publique.
cc) La lecture des versions allemande et italienne
de la disposition transitoire n'est d'aucune aide quant à l'interprétation à
donner à la disposition transitoire. En revanche, l'interprétation systématique
de la disposition transitoire va dans le même sens que la seconde
interprétation littérale. L'art. 29 OEaux consacré, selon sa note marginale, à
la "
détermination des secteurs de protection des eaux et délimitation
des zones et des périmètres de protection des eaux souterraines
" est
utile. Il dispose notamment que la "
délimitation
" des zones
s'appuie "
sur les informations hydrogéologiques disponibles
"
ou diligentées à cet effet. Cette disposition conforte l'idée que la
"délimitation" des zones doit bien, au sens de l'OEaux, se comprendre
dans un sens "hydrogéologique" et non "juridique".
L'approche téléologique va, elle encore, dans le
même sens. Comme déjà mentionné (
cf
. consid. 3b)cc) ci-dessus), il
ressort du rapport du DETEC que le régime transitoire vise à éviter une
surcharge de travail des autorités cantonales d'exécution, tout en garantissant
la protection des eaux souterraines. Ce faisant, le législateur fédéral a
tempéré l'intérêt public à la protection des eaux garantissant un
approvisionnement sûr de la population, par l'application du principe de
proportionnalité. Or il est patent que ce n'est pas tant la décision
d'approbation – conférant force de chose décidée à la planification et au
règlement y relatif – qui est de nature à surcharger les autorités cantonales
d'exécution, que les investigations hydrogéologiques et l'élaboration de la
planification et de la réglementation qui la précèdent. Au vrai, c'est le processus
de délimitation hydrogéologique, préalable à la mise à l'enquête publique, et
le travail technique qu'il requiert (collecte et analyse des données
existantes; investigations complémentaires; rédaction d'un rapport hydrogéologique;
élaboration d'un plan des zones de protection et de la réglementation y
relative en fonction des résultats hydrogéologiques obtenus) qui, s'il devait
être repris
ab ovo
, induirait une surcharge de travail des autorités.
dd) Il résulte des éléments qui précèdent que la
formule "
ont été délimitées en vertu du droit en vigueur
" de
la disposition transitoire doit s'interpréter en ce sens que c'est le droit en
vigueur au moment de la délimitation "technique" ou
"hydrogéologique" des zones de protection qui doit avoir été
respecté. La date de la décision d'approbation – qui équivaut à la délimitation
"juridique" des zones de protection – n'apparaît en revanche par
pertinente.
d) En l'espèce, des investigations ont été menées
dès 2009 (notamment sondages électriques). Le rapport hydrogéologique a été
finalisé en 2012, de même que le plan de délimitation des zones de protection
par la méthode EPIK. Quant à l'enquête publique de la planification et du
règlement y relatif, elle s'est déroulée du 22 novembre au 23 décembre 2013. Partant,
le plan et le règlement précités ont été élaborés conformément au droit fédéral
en vigueur au moment de la délimitation des zones de protection. De plus, il
n'est pas contesté que la zone S3 garantit, en l'espèce, une protection au
moins équivalente à celle de la zone S
h
et S
m
dont les
recourants requièrent l'application. Partant, la planification litigieuse tombe
dans le champ d'application de la disposition transitoire et l'autorité intimée
n'avait pas à appliquer les nouvelles zones S
h
ou S
m
. Mal
fondé, le grief de violation du droit fédéral invoqué par les recourants doit
être rejeté.
4.
Au vu de ce qui précède, il reste à examiner si c'est à bon droit que la
parcelle des recourants a été incluse dans la zone S3 litigieuse.
a) A cet égard, les recourants ne contestent pas
tant l'inclusion de leur parcelle en zone S3, que l'exclusion de la gravière de
cette même zone. Ils reprochent à l'autorité intimée de n'avoir pas procédé à
des investigations sur leur parcelle avant de l'inclure en zone S3. Concernant
la gravière, ils contestent que la couche de protection morainique sur laquelle
elle est située suffise à justifier son exclusion de la zone S3. Au soutien de
leur argumentation, ils font valoir que les données utilisées pour évaluer la
vulnérabilité de la gravière seraient anciennes (fin des années 80 et début des
années 90). Or, leur exactitude n'aurait pas été vérifiée au moment de
l'élaboration du rapport hydrogéologique, dès lors qu'aucune investigation
supplémentaire n'aurait été ordonnée. En outre, ils exposent qu'au vu de la
carte relative au critère P, annexée au rapport hydrogéologique 2012, une petit
portion de la gravière, située à l'ouest, ne bénéficierait pas d'une couche de
protection morainique aussi importante que le reste de la gravière puisqu'elle
a obtenu l'indice P3 et non P4. Ce nonobstant et contrairement à La Russille –
qui a également obtenu l'indice P3 –, cette surface n'aurait pas été incluse
dans la zone S3. Ces divers éléments démontreraient que la délimitation des
zones de protection n'aurait pas été élaborée de manière rigoureuse. Elle
serait aléatoire et incohérente, raison pour laquelle la décision d'approbation
devrait être annulée.
L'autorité intimée conteste pour sa part que
l'exclusion de la gravière de la zone S3 constitue une incohérence ou dénote un
manque de rigueur dans l'élaboration de la planification litigieuse.
b) Il convient donc d'examiner si c'est à juste
titre que l'autorité intimée a délimité la zone S3 en incluant les parcelles
des recourants mais en excluant le périmètre de la gravière.
aa) Avant l'entrée en vigueur de l'OEaux modifiées
le 1
er
janvier 2016, le droit fédéral imposait déjà aux cantons de
subdiviser leur territoire en secteurs de protection et de délimiter des zones
de protection autour des captages (art. 19 et 20 LEaux). L'OEaux en vigueur au
moment de la délimitation des zones de protection disposait ce qui suit en son
ch. 121:
"
1
Les zones de protection
des eaux souterraines se composent de la zone de captage (zone S1), de la zone
de protection rapprochée (zone S2) et de la zone de protection éloignée (zone
S3). Pour les eaux du sous-sol en milieu karstique ou fissuré, il n’est pas nécessaire
de délimiter la zone S3 si la désignation d’une aire d’alimentation Zu permet
d’assurer une protection équivalente.
[…]
3
Pour
les eaux du sous-sol en milieu karstique ou fissuré, le dimensionnement des
zones de protection des eaux souterraines est déterminé par la vulnérabilité du
bassin d’alimentation du captage ou de l’installation d’alimentation
artificielle. La vulnérabilité est déterminée selon les critères suivants:
a. formation des roches proches
de la surface, tel qu’épikarst et zone désagrégée;
b. formation des couches de
couverture;
c. conditions d’infiltration;
d. formation du système karstique
ou des systèmes de discontinuité.
"
Selon les instructions de l'OFEFP (p. 48 s), les
caractéristiques des aquifères karstiques sont définies comme suit:
"
Les aquifères karstiques se
caractérisent par des vitesses d’écoulement très variables et, parfois,
extrêmement élevées. Leur hétérogénéité est très marquée. Contrairement à ce
qui se passe normalement dans les roches meubles, les risques courus par les
eaux captées ne diminuent pas avec la distance à la source de pollution. Au
surplus, les vitesses d’écoulement qui y sont enregistrées varient beaucoup en
fonction des conditions météorologiques, tandis que l’élimination des germes
pathogènes n’y suit pas les mêmes lois. La connaissance du temps de séjour ne
suffit donc pas pour délimiter les zones de protection des eaux souterraines en
milieu karstique.
Dans le karst, les zones de
protection des eaux souterraines sont dimensionnées sur la base des
caractéristiques géologiques, géomorphologiques et hydrogéologiques du bassin
d’alimentation des captages à protéger ou des bassins d’alimentation partiels.
Les critères à prendre en compte définissent la
vulnérabilité
des eaux souterraines, telle que la définit le guide pratique « Cartographie
de la vulnérabilité en régions karstiques »
[…]
.
Il s’agit là d’une propriété naturelle des aquifères, qui permet de mesurer la
sensibilité des eaux souterraines karstiques à la pollution.
C’est donc la vulnérabilité du
bassin d’alimentation des captages qui conditionne le dimensionnement des zones
de protection des eaux souterraines en milieu karstique.
"
bb) Avant le 1
er
janvier 2016, la méthode
EPIK était utilisée pour déterminer la vulnérabilité des aquifères karstiques
ou fissurés – qu'ils soient fortement ou faiblement hétérogènes – et opérer le
dimensionnement des zones de protection des eaux. Cette méthode basée sur
l'organisation spécifique des écoulements dans les aquifères karstiques recourt
aux quatre critères suivants: 1. Développement de l'épikarst (indices de
vulnérabilité décroissants: E
1
à E
3
), 2. Importance de la
couverture protectrice (indices de vulnérabilité décroissants: P
1
à
P
3
), 3. Conditions d'infiltration (indices de vulnérabilité
décroissants: I
1
à I
3
) et 4. Développement du réseau
karstique (indices de vulnérabilité décroissants: K
1
à K
3
).
La délimitation des zones conformément à la méthode
EPIK est divisée en trois phases. La première consiste à évaluer et reporter
sur une carte les quatre critères. Elle fait appel à différentes méthodes
telles que des études géomorphiques, l'interprétation de prises de vue
aériennes ou encore des essais de traçage ou de sondage. La deuxième comprend
le calcul du facteur de protection F. Les critères indexés sont pondérés selon
leur fonction protectrice et les valeurs obtenues additionnées. Concrètement,
les quatre cartes des critères indexés sont superposées, pour illustrer la
distribution du facteur F sur l’ensemble du bassin d’alimentation. La troisième
phase correspond à la délimitation des zones de protection des eaux par
l'établissement d’une relation d’équivalence empirique permettant de convertir
la carte obtenue en carte des zones de protection S1, S2 et S3 (OFEFP, Guide
pratique – Cartographie de la vulnérabilité en régions karstique (EPIK), Berne
1998, p. 4 [ci-après: le guide pratique de l'OFEFP] et instructions de l'OFEFP,
p. 48 à 50 ).
cc) En l'espèce, il est admis par les parties que la
structure du système karstique dont dépend la source de "
La Tufière
"
est fortement hétérogène, ce qui ressort d'ailleurs du rapport 2012 (p. 41).
Conformément à la législation en vigueur avant le 1
er
janvier
2016, au guide pratique de l'OFEFP et aux instructions de l'OFEFP, c'est donc
la méthode EPIK qui a été utilisée pour déterminer la vulnérabilité du bassin
d'alimentation et délimiter les zones de protection litigieuses.
Concernant le critère E (Epikarst), l'ensemble du bassin
d'alimentation de la source de la Tufière – qui inclut notamment La Russille et
la gravière – a reçu l'indice E
3
, ce qui correspond au degré de
vulnérabilité le plus faible. Le critère P (Couverture protectrice) a été
évalué au moyen de données issues de relevés de géophysique (sondage
électriques), de forages de reconnaissance, de sondages à la pelle mécanique
effectués dans le cadre de différentes études dont les résultats sont consignés
dans le rapport 2012. Au vu des données collectées, les auteurs du rapport ont
attribué les indices P
3
à La Russille et P
4
à la gravière.
Concernant le critère I (Conditions d'infiltration), le rapport a conclu qu'il
n'y avait ni perte ni cours d'eau recensés dans le bassin d'alimentation
litigieux. Par conséquent, seuls les indices I
3
et I
4
étaient envisageables pour le bassin d'alimentation de la Tufière. C'est ce
dernier qui a été attribué à La Russille et à la gravière. Enfin, l'indice K
1
,
soit la vulnérabilité la plus élevée, a été attribué à l'ensemble du bassin
d'alimentation. Les motifs exposés dans le rapport hydrogéologique 2012 étaient
les suivants:
"
Si aucun signe extérieur tangible
[p. ex. grottes, puits]
n'est relevé dans le
bassin d'alimentation de la source de la Tufière, l'analyse des pics de crue
tels que celui de novembre 2007 (figure 10) montre un temps de réaction de
l'aquifère de l'ordre de 24 heures
[…]
et
un débit de base multiplié par un facteur proche de 5
[…]
, ce qui atteste de l'existence d'un réseau karstique bien
développée pour ce captage.
L'existence
de ce réseau est également vérifiée par un certain nombre des essais de traçage
réalisés dans le bassin d'alimentation de la source
[…]
et détectés à cette dernière avec des vitesses d'écoulement
très élevées.
"
(Rapport hydrogéologique 2012, p. 45).
La Russille et la gravière ont reçu des indices de
vulnérabilité identiques pour les critères E, I et K. L'élément ayant toutefois
justifié leur inclusion, respectivement exclusion, de la zone S3 est la
différence d'indice de vulnérabilité qui leur a été attribué pour le critère P,
à savoir P
3
pour la Russille et P
4
pour la gravière.
dd) Concernant le critère P (Couverture protectrice),
on rappellera que dans le cadre des rapports 1993 et 2002, de nombreuses
mesures hydrogéologiques avaient déjà été effectuées (
cf
. lettre C
ci-dessus), lesquelles ont été complétées en 2009 (
cf
. lettre D ci-dessus).
Cela ressort d'ailleurs clairement de l'annexe 548-7.1 du rapport 2012 figurant
les différents forages et sondages effectués par le passé et dans le cadre de
la délimitation des zones de protection. En outre, les rapports 2002 et 2012 ont,
sur la base des résultats obtenus, tous deux conclu à l'existence d'une couche
de moraine suffisante pour assurer la protection de l'aquifère présent dans le
sous-sol de la gravière. Contrairement à ce qu'allèguent les recourants, le simple
fait que ces deux rapports ont été réalisés par la même société ne permet pas
de douter de leur exactitude. De même, en l'absence de tout autre indice en ce
sens, l'utilisation de sondages antérieurs "
très probablement
[…]
commandés par les exploitants de la gravière
" – comme le soutiennent
les recourants dans leurs écritures – ne remet pas en question la fiabilité des
résultats obtenus. Cela est d'autant plus vrai que le rapport 2012 et la
délimitation proposée par la société mandatée ont été vérifiés par les spécialistes
de l'autorité intimée préalablement à la décision d'approbation et que
l'adjointe à l'hydrogéologue cantonal a confirmé à l'audience du 21 juin 2017
les raisons ayant justifié l'exclusion de la gravière, à savoir la présence
d'une couche de moraine garantissant une protection suffisante. L'existence
d'une petite portion de la gravière, située à l'ouest de l'exploitation, qui ne
se trouve pas sur la couche protectrice de moraine mais qui n'est cependant
pas, comme relevé par les recourants, incluse dans la zone S3 n'est pas de
nature à discréditer l'entier du travail de délimitation effectué. Tout au
plus, ce constat pourrait-il conduire à examiner si cette surface n'aurait pas
dû être englobée dans la zone de protection S3. Quoi qu'il en soit, même à
supposer qu'il doive être répondu par l'affirmative, cela n'aurait aucune
incidence sur l'inclusion des parcelles des recourants en zone S3.
En d'autres termes, il s'avère que la délimitation
des zones de protection a été effectuée sur la base des informations hydrogéologiques
existantes et des investigations mises en œuvre à cette occasion, conformément
à l'art. 29 al. 4 OEaux précité. Quant à l'exclusion de la gravière de la zone
S3, elle a été dûment justifiée sur la base des résultats des investigations
menées depuis 1985. On ne saurait ainsi en déduire une quelconque incohérence
ou manque de rigueur dans les délimitations des zones de protection.
ee) Quant à la critique des recourants concernant
l'absence d'investigation sur leur parcelle, elle s'avère également infondée. L'art. 29
al. 4 OEaux n'impose à l'autorité de procéder à des investigations
hydrogéologiques supplémentaires que si celles disponibles sont insuffisantes.
Or au regard des informations disponibles, l'autorité intimée a procédé à un
essai de traçage à La Russille en 2009. Il a révélé des temps de transfert
extrêmement rapides vers deux sources différentes, à savoir 3 jours seulement
vers la source de la Tufière et de 20 jours vers la source des Planches de
Montcherand. C'est notamment sur cette base que le rapport a conclu que La
Russille était
"
l'objet à risque le plus problématique recensé
dans le périmètre des zones de protection de la source de la Tufière.
S'agissant d'un regroupement d'habitations et de bâtiments agricoles, un
certain nombre d'objets à risques et de contaminants potentiels se trouvent
regroupés sur un périmètre relativement restreint: eaux usées, véhicules
divers, utilisation de produits phytosanitaires pour des jardines, etc.
"
(p. 56 du rapport 2012). Au vu de ces différents éléments, il apparaît que les
parcelles des recourants ont à bon droit été incluses dans la zone de
protection S3 eu égard à la vulnérabilité du périmètre de La Russille.
Contrairement à ce qu'ils prétendent, l'autorité intimée n'avait pas à
effectuer des mesures supplémentaires. Les résultats de l'essai de traçage et
les informations existantes étaient suffisants pour déterminer la zone de
protection de La Russille. Par surabondance, on soulignera qu'un temps de
transfert de 3 jours seulement aurait été de nature, selon les instructions de
l'OFEFP à justifier un classement en zone S2, soit une zone plus restrictive
encore (instructions OFEFP, chap. 2.3.1).
5.
Il suit de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit être rejeté et
la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à
l'autorité intimée, pas plus qu'aux autorités concernées qui n'ont pas procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 et 56 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du
8 août 2016 et confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
novembre 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.