vd_omni · AC.2020.0295 · 2021-12-14 · fr

A.________/Département des institutions et du territoire, Conseil communal de la Commune de Chardonne | Recours d'une propriétaire foncière contre l'inclusion de ses parcelles dans une zone réservée communale, à Chardonne. - Rejet du grief de déni de justice et de violation du principe de la bonne foi pour le retard de la Municipalité à statuer sur l'avant-projet de construction de la recourante, qui n'a pas déposé de demande formelle de permis de construire. (consid. 2)- Absence d'inégalité de traitement et rappel du principe de l'égalité de traitement en matière de planification. (consid. 3)- Principe de limitation temporelle des zones réservées (art. 27 al. 2 LAT et 46 LATC). A l'issue d'une procédure de coordination (art. 34 ROTC), constat qu'en droit vaudois, le dies a quo du délai de cinq ans de l'art. 46 LATC correspond à la date d'approbation de la zone réservée par l'autorité cantonale compétente, nonobstant recours. Rejet du recours et confirmation de la décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.12.2021 AC.2020.0295

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Serge Segura, juge et Mme Renée-Laure
Hitz, assesseure; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire,
représenté par Direction générale du territoire et du logement,
Service juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal de la Commune de
Chardonne,
représenté par Me Denis SULLIGER,
avocat, à Vevey,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des institutions
et du territoire du 16 mars 2020 et décisions du Conseil communal de Chardonne
du 27 février 2018 et du 25 juin 2019, approuvant respectivement adoptant une
zone réservée communale sur les parcelles sises hors périmètre de centre
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
4301,
4302, 4376, 4377 et 4378 de la Commune de Chardonne, qui cumulent au total une
surface de 5'538 m
2
.
Ces cinq parcelles
sont colloquées en zone d'habitation de faible densité au sens du Plan général d'affectation
de la commune, du 10 octobre 2005 (PGA) et du Règlement communal sur le Plan
général d'affectation et la police des constructions approuvé par le
Département des institutions et des relations extérieures le 5 décembre 2005 et
entré en vigueur le 22 février 2007 (RPGA).
Libres de construction et ne bordant directement
aucune route, ces cinq parcelles sont entourées au nord de parcelles bâties
donnant sur la route de Baumaroche au niveau de l'entrée de la localité du Mont-Pèlerin,
à l'est de parcelles également bâties desservies par le chemin de la
Cherminche, et à l'ouest et au sud de parcelles non bâties. Les parcelles précitées
bénéficient de servitudes de passage grevant les fonds voisins.
B.
Le 24 mars 2016, A.________, par le biais de la société de construction B.________
(ci-après: la société constructrice), a soumis au Bureau technique intercommunal
(ci-après: BTI) un avant-projet sous la forme d'un lot de plans non signés, du
16 mars 2016, relatifs à la construction de quatre bâtiments comprenant un
total de seize appartements, répartis sur ses cinq parcelles. Le dossier
municipal comporte également un plan intitulé "avant-projet" et non
signé, du 9 février 2016, relatif à la construction de trois bâtiments sur les
parcelles précitées.
Par lettre du 5 avril 2016, la Municipalité de
Chardonne (ci-après: la Municipalité) a accusé réception de l'avant-projet du
24 mars 2016 et exposé ce qui suit:
"Comme vous le savez sans doute, la Commune de Chardonne, comme
bon nombre de Communes vaudoises, devra dézoner une partie des surfaces à bâtir
en application de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire.
Dans sa séance du 4 avril 2016, la Municipalité a décidé de soumettre
votre avant-projet au Service cantonal du développement territorial pour obtenir
un préavis quant à la suite à donner au dit projet.
De plus, nous attirons votre attention sur le fait que le projet en question
se situe dans un secteur non équipé et disposant d'un seul accès par un chemin privé.
Nous ne manquerons pas de reprendre contact avec vous après réception
du préavis cantonal. […]"
Le 19 avril 2016, le Chef de service du BTI a
indiqué à la société constructrice que l'avant-projet n'avait pas encore été
analysé en regard du règlement en vigueur. Il attirait toutefois l'attention de
la constructrice sur le fait que les bâtiments en terrasses étaient strictement
interdits sur le territoire de la Commune de Chardonne.
La société constructrice a relancé la Municipalité
le 14 juillet 2016. Le 20 juillet 2016, la Municipalité lui a répondu notamment
comme suit:
"Comme vous le savez, la Commune de Chardonne dispose de surfaces
à bâtir surdimensionnées par rapport à la nouvelle loi sur l'aménagement du
territoire (LAT). De ce fait, elle doit procéder à un dézonage de certaines
parcelles non construites, selon des critères qui sont en cours de finalisation
et qui seront validés par la Municipalité d'ici au mois de septembre.
Il est vraisemblable que les parcelles mentionnées en référence seront
déclassées, en application, dans un premier temps de l'article 46 de la LATC (zones
réservées) puis dans le cadre de la révision du plan général d'affectation.
Cette procédure devrait être mise en œuvre dans le courant de l'automne."
C.
Par publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 30 août
2016, la Municipalité a avisé la population de la révision du PGA et de son
intention d'établir une zone réservée sur les zones à bâtir, à mettre à
l'enquête prochainement. Elle invitait les propriétaires ou promoteurs
intéressés à prendre contact avec elle, se réservant de faire application de
l'art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur en vigueur à ce moment-là, pour
refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées,
mais non encore soumises à l'enquête.
D.
La société constructrice a envoyé une nouvelle relance à la Municipalité
par courriel du 5 octobre 2016 et a été renvoyée à s'adresser au BTI, le 11
octobre 2016. Elle s'est adressée au BTI, le 21 novembre 2016 en sollicitant
une réponse formelle sur la situation actuelle des parcelles d'A.________.
E.
Une rencontre a eu lieu le 9 décembre 2016 en présence d'A.________, de
la société constructrice et de deux membres du BTI. Dans une lettre du 15 décembre
2016 adressée à la société constructrice, la Municipalité a expliqué qu'elle ne
pouvait pas refuser la mise à l'enquête publique d'un projet, mais qu'en application
de l'art. 77 LATC elle pourrait refuser la délivrance d'un permis de construire,
en prévision de l'instauration de la zone réservée communale.
F.
Le 22 décembre 2016, A.________, par l'intermédiaire de son avocat, a informé
la Municipalité qu'elle envisageait de lui soumettre un projet alternatif pour
ses cinq parcelles, en vue de la construction d'un centre d'accompagnement psychologique
comprenant des salles de réunion et des chambres d'accueil pour ses patients. Elle
faisait valoir que le projet permettrait d'éviter le classement de ses
parcelles en zone réservée dès lors qu'il relevait d'une activité économique répondant
à des besoins publics, et non à l'habitation. La constructrice requérait de
pouvoir rencontrer la Municipalité pour en conférer.
Par lettre du 10 janvier 2017, la Municipalité a répondu
que la création d'un centre d'accompagnement psychologique paraissait
incompatible avec la zone, et qu'il n'était pas envisagé de renoncer à l'affectation
des parcelles concernées à la zone réservée, dont la mise à l'enquête publique
était prévue début 2017. Une rencontre a eu lieu entre les parties le 31
janvier 2017.
G.
Dans une autre lettre du 13 janvier 2017 en réponse à une lettre de
Giovanni Tolotta, représentant notamment la société constructrice et une autre
société, la Municipalité a relevé que le projet déposé le 24 mars 2016 au BTI
n'était pas une demande de permis de construire réglementaire. Elle précisait
que la zone réservée serait mise à l'enquête publique début 2017.
H.
Le 28 mars 2017, la Municipalité a informé l'avocat d'A.________ qu'elle
n'entrait pas en matière sur le projet de construction d'un centre
d'accompagnement psychologique, dès lors qu'il était contraire à l'affectation exclusive
de la zone à l'habitation. En outre, les parcelles concernées allaient prochainement
être colloquées en zone réservée.
Par courrier de son avocat du 5 avril 2017, A.________
a indiqué abandonner le projet de centre d'accompagnement psychologique et maintenir
le projet qui avait été présenté au BTI en mars 2016. Elle reprochait à la Municipalité
d'avoir tardé à traiter le dossier qui lui avait été soumis en mars 2016.
Le 23 mai 2017, la Municipalité a répondu au
courrier du conseil d'A.________ du 5 avril 2017 et fait valoir que le projet présenté
en mars 2016 était incomplet et ne pouvait pas être considéré comme dépôt d'une
demande de permis de construire dès lors qu'il ne comprenait que des éléments de
principe mais sans plans d'étages et sans l'ensemble des façades latérales
notamment.
I.
Du 22 avril 2017 au 22 mai 2017, la Municipalité a mis à l'enquête
publique un projet de zone réservée sur l'ensemble de la zone d'habitation et
mixte située en dehors du périmètre compact, hormis quelques parcelles avec des
projets de développement soumis au bureau technique antérieurement à la
communication du 30 août 2016 dans la FAO. Le Règlement de la zone réservée avait
la teneur suivante:
"Art. 1
But:
La zone réservée selon l'art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder
les buts et principes régissant l'aménagement du territoire.
Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente
du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins
conformément à la LAT.
Art. 2
Périmètre:
La zone réservée déploie ses effets sur le périmètre défini sur le
plan.
Art. 3
Effets:
1
Le
périmètre de la zone réservée est strictement inconstructible, à l'exception
des dépendances de peu d'importance au sens des articles 39 RLATC et 60 du PGA,
situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
Les
rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans
les limites des volumes existants, pour autant qu'elles n'augmentent pas les
surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume
peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique,
éléments techniques, etc.
3
Des agrandissements
mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à
augmenter la surface liée à des activités professionnelles.
Art. 4
Mise en vigueur, durée et abrogation:
La zone réservée déploie ses effets dès sa mise en vigueur par le
Département compétent pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans,
prolongeable 3 ans aux conditions de l'art. 46 alinéa 1, LATC.
Elle abroge provisoirement toutes les dispositions antérieures, notamment
celles des règlements communaux, qui lui sont contraires."
S'agissant de la nécessité et du périmètre de la
zone réservée, le rapport élaboré le 17 mars 2017, conformément à l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1), mentionne ce qui suit:
"
3. Justification
3.1 Nécessité de la zone réservée (art. 15 LAT)
La mesure A11 du PDCn, selon le projet de 4
e
adaptation soumis à l'adoption du Grand Conseil prévoit, hors-centre, un taux
de croissance annuel maximal correspondant à 0.75 % de la population recensée
au 31.12.2014. Pour Chardonne, la situation est la suivante:
Population au 31.12.2014 (périmètre hors centre)
1'204 habitants
Taux de croissance annuel maximal selon la mesure
A11 du PDCn
0.75 % de la population au 31.12.2014
Population maximale à l'horizon 2036 selon la mesure
A11 du PDCn
1'403 habitants
Augmentation maximale de la population selon la
mesure A11 du PDCn entre 2014 et 2036
199 habitants
La commune disposant d'une capacité d'accueil de 457 habitants hors
centre,
une réduction de son potentiel d'accueil de 258 habitants (457 –
199) est nécessaire
.
Le redimensionnement des réserves, conformément à la mesure A11 du
PDCn, sera mis en œuvre à travers la révision du PGA, prévue dès 2017. […]
[…]
3.2 Périmètre de la zone réservée
Sous réserve de 10 parcelles faisant l'objet de
projets de construction mentionnés ci-dessous, la zone réservée est établie sur
l'ensemble de la zone des villages, de la zone d'habitation de moyenne densité,
de la zone d'habitation à faible densité, ainsi que sur la zone d'utilité publique
et d'équipements collectifs située dans le territoire urbanisé. La zone réservée
est également établie sur le PPA "La Garde-Mont-Pèlerin", sur le PQ
"Le Mirador" et sur le PQ "Résidences du Parc", situés en
zone à bâtir, qui feront l'objet d'une réflexion dans le cadre de la révision
du PGA.
Les 10 parcelles non concernées par la zone réservée sont celles sur
lesquelles un dossier de projet de construction a été déposé au BTI avant le 30
août 2016, c'est-à-dire préalablement à la publication de l'avis sur la FAO indiquant
l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée. Cette exception se justifie
en raison des frais déjà engagés de bonne foi par les propriétaires concernés,
sur la base des plans en vigueur. Il s'agit des parcelles n° 2234 / 2253 /
2396 / 3252 / 3415 / 3465 / 3481 / 3506 / 3525 et 3555.
[…]
4. Conformité
La mise en place d'une zone réservée permet de geler
temporairement la totalité de la capacité d'accueil des parcelles libres ou
partiellement libres, ainsi que les potentiels de densification hors-centre de
la commune de Chardonne, hormis pour 12 parcelles sur lesquelles un dossier a
été déposé au BTI préalablement à la publication de l'avis sur la FAO indiquant
l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée.
[…]"
Le rapport précise en outre que le potentiel
d'accueil total avec la zone réservée est de 60 habitants, ce qui est inférieur
au taux de croissance maximal de 199 habitants admis selon la mesure A11 du PDCn,
de sorte que la révision du PGA, planifiée dès 2017,
"permettra
d'entreprendre une réflexion d'ensemble sur le territoire hors-centre de la commune,
afin de faire correspondre son potentiel d'accueil avec les besoins identifiés
à l'horizon 2036"
.
Le projet de zone réservée a suscité le dépôt de 39
oppositions, dont celle d'A.________. Une séance de conciliation s'est tenue le
11 septembre 2017. Selon le procès-verbal de cette séance, un descriptif des
parcelles indique que les parcelles d'A.________, non construites, se situent
dans un terrain en pente et que leur accès est garanti par des servitudes de
passage privées. Le procès-verbal indique encore des précisions quant à la
notion de périmètre de centre qui a été déterminé en fonction des critères
cumulatifs du plan directeur cantonal. La zone du Mont-Pèlerin, ne répondant
pas aux critères de proximité des services, est située hors périmètre de centre.
La zone réservée est instaurée sur toutes les parcelles situées hors périmètre
du centre, hormis 10 parcelles sur lesquelles un projet conforme a été soumis
avant le 30 août 2016 et dont les frais ont été engagés de bonne foi. Le procès-verbal
indique encore notamment ce qui suit:
"[...]
Les plans dudit projet, datés du
24 mars 2016, ont été analysés par le BTI. Ceux-ci présentaient uniquement des
coupes de principe ainsi qu'une architecture avec des toitures en terrasses, en
principe pas autorisés par le RPGA en vigueur.
Consciente de la mise en place
prochaine d'une zone réservée sur une partie de son territoire, la Municipalité
a demandé au SDT de se prononcer sur la faisabilité d'un tel projet,
détermination qu'elle a reçue tardivement.
Dans le cadre de la révision du
PGA, la pesée des intérêts tiendra compte non seulement de l'historique du
projet mais également d'un projet alternatif qui consisterait en la création
d'un centre pour les sportifs souhaité par la propriétaire. Ce dernier nécessitant
une documentation fournie (plans détaillés et business plan notamment) pour que
la Municipalité soit en mesure de réfléchir à une possible intégration d'une
zone à développer par plan de quartier sur les parcelles.
Toutefois, aujourd'hui, la Municipalité
ne peut donner aucune garantie sur l'affectation future des parcelles.
[...]"
Les arguments développés par les opposants, y
compris A.________, ont été discutés dans le préavis du 15 janvier 2018 établi
par la Municipalité à l'attention du Conseil communal.
J.
Le 27 février 2018, le Conseil communal de Chardonne a adopté le préavis
08/2017-2018 du 15 janvier 2018 avec deux amendements modifiant la teneur des
aliénas 1 et 3 de l'art. 3 du règlement relatif aux effets de la zone réservée qui
ont justifié une enquête publique complémentaire. Cette enquête a eu lieu du 12
janvier au 11 février 2019. Un second préavis a été adressé au Conseil communal
le 6 mai 2019, lequel a été adopté par le Conseil communal dans sa séance du 25
juin 2019. Les amendements adoptés par le Conseil communal sont les suivants:
"
Art. 3, al. 1
Le périmètre de la zone réservée est strictement inconstructible, à
l'exception des dépendances de peu d'importance, au sens de l'art. 39 RLATC, pour
autant qu'elles remplissent les conditions de cette dernière disposition.
Art. 3, al. 3
Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être
autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités
professionnelles et aux besoins familiaux et des propriétaires sans en augmenter
le nombre de logements."
K.
Par décision du 16 mars 2020, la Cheffe du Département de l'aménagement
du territoire et de l'environnement (DTE, actuellement Département des
institutions et du territoire: DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers,
la zone réservée communale selon l'art. 46 LATC sise sur la Commune de
Chardonne. Cette décision relève que la zone réservée communale ne couvrant pas
l'entier des potentiels, le Service du développement territorial (SDT, actuellement
Direction générale du territoire et du logement: DGTL) poursuivait la surveillance
des permis de construire. Ces décisions ont été notifiées par la DGTL à A.________,
le 28 août 2020.
L.
Par acte du 29 septembre 2020, agissant sous la plume de son conseil, A.________
a formé recours contre les décisions du Conseil communal de Chardonne du 27
février 2018 et du 25 juin 2019, ainsi que contre la décision du DTE/DIT du 16
mars 2020, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Elle forme les conclusions suivantes:
"I.         Le recours
est admis.
Principalement:
II.
Les décisions du Conseil communal de Chardonne des 27 février 2018 et
25 juin 2019, et du Département des institutions et du territoire du 16 mars
2020 sont réformées en ce sens que:
-
L'opposition d'A.________ est admise;
-
Les parcelles 4301, 4302, 4376, 4377 et 4378 de la Commune
de Chardonne sont exclues du plan et du règlement de la zone réservée communale;
-
Le plan d'affectation cantonal créant une zone réservée
sur les parcelles 4301, 4302, 4377 et 4378 de la Commune de Chardonne est abrogé.
Subsidiairement:
III.
Les décisions du Conseil communal de Chardonne des 27 février 2018 et 25 juin
2019, et du Département des institutions et du territoire du 16 mars 2020 sont
réformées en ce sens que:
-
L'opposition d'A.________ est admise;
-
Les parcelles 4301, 4302, 4376, 4377 et 4378 de la
Commune de Chardonne sont incluses dans le plan et le règlement de la zone
réservée communale;
-
L'art. 4 du Règlement de la zone réservée communale de
Chardonne est remplacé par le texte suivant:
«
La zone réservée est valable pour une durée de 5 ans dès le 1
er
septembre 2016. Elle est automatiquement abrogée si de nouveaux plans
d'affectation entrent en vigueur sur les parcelles concernées avant cette échéance.
»
Encore plus subsidiairement:
IV.      Les
décisions du Conseil communal de Chardonne des 27 février 2018 et 25 juin 2019,
et du Département des institutions et du territoire du 16 mars 2020, levant
l'opposition d'A.________ et adoptant, respectivement approuvant, le Plan et le
règlement de la zone réservée communale de Chardonne sont annulées, la cause étant
renvoyée aux autorités concernées pour nouvelle décision dans le sens des considérants."
A titre de mesures d'instruction, la recourante a
requis la mise en œuvre d'une inspection locale sur ses parcelles et les
parcelles avoisinantes, l'édition de l'intégralité du dossier établi par les
autorités intimées ainsi que l'édition de la liste de tous les dossiers traités
et de tous les permis de construire octroyés entre mars et août 2016 sur les
parcelles touchées par la zone réservée communale.
Dans sa réponse du 9 décembre 2020, la DGTL, représentant
l'autorité cantonale intimée, a conclu au rejet du recours et à la confirmation
des décisions attaquées. Elle estimait que la mise en œuvre d'une inspection
locale ne lui paraissait pas pertinente dès lors que le recours relevait essentiellement
de questions juridiques.
Le Conseil communal a déposé sa réponse le 23
décembre 2020 sous la plume de son conseil, concluant au rejet du recours. A
cette occasion, cette autorité a notamment indiqué que la station du Mont-Pèlerin
n'est pas un village, mais est dépourvue des services habituels.
Le 10 février 2021, la recourante a réitéré et précisé
sa requête tendant à la production de l'intégralité des dossiers de
construction relatifs aux parcelles n
os
2234, 2253, 2396, 3252,
3415, 3465, 3481, 3506, 3525 et 3555, ainsi que tout autre dossier relatif à
des projets de construction dans la localité du Mont-Pèlerin ou dans le
périmètre hors-centre de la Commune déposés entre mars 2016 et août 2016. La
recourante a ensuite déposé un mémoire de déterminations le 17 mai 2021, dans lequel
elle a maintenu ses conclusions et les requêtes de mesures d'instruction de son
recours. Elle a requis en outre la tenue d'une audience de débats publics en
application de l'art. 6 CEDH.
Les parties ont été entendues lors d'une audience, le
27 septembre 2021. Préalablement à cette audience, le 21 septembre 2021, l'autorité
communale intimée a produit un tableau relatif aux parcelles n
os
3481,
3555, 2234, 2253, 2396, 3252, 3415, 3506, 3525 et 3465, indiquant la date d'enquête
publique sur ces parcelles et la date d'ouverture du dossier BTI. La recourante
a également produit un tableau relatif aux parcelles précitées, à l'occasion de
l'audience.
A l'issue de l'audience, les parties se sont encore
déterminées. La DGTL a notamment produit une lettre du SDT/DGTL adressée le 3
juin 2016 à la Municipalité de Chardonne, aux termes de laquelle l'autorité
cantonale relevait d'une part que la Commune de Chardonne était surdimensionnée,
d'autre part donnait des informations relatives au redimensionnement à effectuer.
Elle indiquait aussi qu'elle ne souhaitait pas se pencher sur l'analyse des
permis de construire en zone à bâtir, vu qu'il s'agissait d'une compétence
communale. Elle relevait encore ce qui suit:
"[...] C'est à la
Municipalité qu'il incombe notamment d'analyser si les dossiers soumis prétéritent
les dézonages projetés. Vous pouvez alors refuser le permis, en invoquant l'article
77 LATC (applicable lorsqu'un projet compromet une planification envisagée,
voir fiche n° 12 Eviter les nouvelles constructions non souhaitées), ou créer
une zone réservée au sens de l'article 46 LATC (voir fiche n° 10 Définir des
zones réservées). L'option de la zone réservée présente l'avantage de laisser à
la Commune le temps de la réflexion pour élaborer son projet de
redimensionnement de la zone à bâtir.
Comme vous le savez, le SDT se
réserve le droit de faire opposition dans certains cas, si un dossier soumis à
l'enquête publique prétérite de manière importante les possibilités futures de
dézoner.
[...]"
La question contestée par la recourante quant au
moment à partir de laquelle une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46
LATC déploie ses effets a été soumise à la procédure de coordination selon
l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
(ROTC; BLV 173.31.1). Tous les juges de la CDAP I y ont participé. La
solution adoptée est exposée dans le considérant 5 en droit du présent arrêt.
Considérant en droit:
1.
La recourante soutient que les décisions communales souffriraient d'un
grave défaut de motivation.
a) Les parties à une procédure administrative ont le
droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999: Cst.; RS 101), ce qui inclut pour l'autorité l'obligation de
motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son
contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1). La motivation peut être
implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
L'art. 42 al. 1 let. c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit expressément que la décision
contient les motifs sur lesquels elle s'appuie.
b) En l'occurrence, tant la décision cantonale que
les décisions communales attaquées se réfèrent au préavis municipal 8/2017-2018
du 15 janvier 2018 qui comporte des propositions de réponses aux différentes
oppositions formulées, dont celle de la recourante. A la lumière de ce préavis,
la motivation de ces décisions est suffisante pour permettre à la recourante de
l'attaquer en connaissance de cause, ce qu'elle a d'ailleurs fait.
Ce grief est en conséquence rejeté.
2.
La recourante invoque un déni de justice et une violation du principe de
la bonne foi. Elle soutient que la Municipalité aurait délibérément retardé le
traitement de son avant-projet déposé en mars 2016, le rendant irréalisable vu
l'instauration de la zone réservée sur les parcelles concernées.
a) Consacré à l’art. 29 al. 1 Cst, le principe de
célérité prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable. Viole la garantie constitutionnelle l'autorité qui ne rend
pas une décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi
ou dans le délai que la nature de l'affaire et les circonstances font
apparaître comme raisonnable (ATF 130 I 312 consid. 5.1; 119 Ib 311 consid. 5
et les références). Pour déterminer la durée du délai raisonnable, il y a lieu
de se fonder sur des éléments objectifs, notamment le degré de complexité de
l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement
de ce dernier et des autorités compétentes. Il appartient au justiciable d’entreprendre
ce qui est en son pouvoir pour que l’autorité fasse diligence, que ce soit en
l’invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour
retard injustifié (ATF 130 I 312 consid. 5.2 ; 2C_89/2014 consid. 5.1;
PE.2016.0381 du 17 octobre 2016 consid. 3).
Le principe de la bonne foi est explicitement prévu
à l'
art. 5 al. 3 Cst.
et implique notamment que les organes
de l'Etat s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif. De
ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la
protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9
in
fine
Cst. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronées
de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement
de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que
la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 4.1 et les références citées).
Dans le cas présent, il apparaît que la recourante a
déposé un avant-projet au mois de mars 2016, comprenant quelques plans non
signés donnant une idée générale de son projet. La Municipalité, respectivement
le BTI, l'ont avertie, par courriers du 5 avril 2016, du 19 avril 2016 et du 20
juillet 2016, du projet de mise à l'enquête d'une zone réservée sur le territoire
communal. La recourante n'a pas déposé de demande formelle de permis de
construire, ni avant, ni après la parution de l'avis officiel du 30 août 2016 invitant
les propriétaires concernés à se manifester. Au contraire, en décembre 2016, elle
a manifesté son intention de modifier son projet en vue de la construction d'un
centre d'accompagnement psychologique comprenant des salles de réunion et des
chambres d'accueil pour ses patients. Suite au refus de principe de la Municipalité,
en 2017, quant à ce nouveau projet, la recourante a alors indiqué vouloir
revenir à son projet initial de mars 2016, sans toutefois déposer de demande de
permis de construire. On ne saurait ainsi parler d'un retard de la Municipalité
à statuer sur sa demande initiale, ni une violation de la bonne foi par cette
autorité qui n'a, à ce jour, pas été saisie d'une demande de permis de
construire conformément à l'art. 108 LATC.
3.
Dans un second grief, la recourante invoque une violation du principe de
l'égalité de traitement, soutenant que la Commune aurait privilégié d'autres
projets de construction et aurait continué d'octroyer des permis de construire
bien après le mois d'août 2016. Elle invoque en particulier trois projets, à
savoir le projet n° CAMAC 159227 (parcelle n° 2234) portant sur la construction
de 4 bâtiments d'habitation et d'un parking souterrain de 33 places de parc qui
a été mis à l'enquête publique du 5 novembre au 4 décembre 2016; le projet n° CAMAC
155924 (parcelle n° 2396) portant sur la construction d'une villa familiale et mis
à l'enquête publique du 1
er
mars au 30 mars 2017, ainsi que le
projet n° CAMAC 166514 (parcelle n° 2253) mis à l'enquête publique du 2
juin au 1
er
juillet 2018.
a) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement
ancré à l'
art. 8 al. 1 Cst.
lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante
(ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II
120 consid. 3.3.2). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet
dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée
des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2
et les références citées; ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; AC.2019.0212 du 17 février
2021 consid. 5 et les références citées).
b) En l'occurrence, il ressort du dossier et des
explications fournies par l'autorité communale intimée en audience que les
parcelles exclues du périmètre de la zone réservée et pour lesquelles des
permis de construire ont été délivrés même après l'avis dans la FAO du 30 août
2016, concernaient des projets relativement aboutis à cette date et qui ont par
la suite été complétés. Il ressort en particulier du tableau produit par
l'autorité communale intimée en audience que, s'agissant des projets sur les
parcelles n
os
3481, 3555, 3252, 3415, 3506, 3525 et 3465, une
enquête publique avait eu lieu bien avant 2016, soit en 2014 et 2015. C'est
dire qu'une demande de permis de construire avait été déposée avant 2016. La situation
des parcelles de la recourante, qui n'a à ce jour fait l'objet d'aucune demande
de permis de construire, diffère ainsi de celles de ces parcelles et la
recourante ne saurait ainsi se prévaloir d'une inégalité de traitement à cet égard.
Quant aux projets sur les parcelles n
os
2234, 2253 et 2396, qui ont
fait l'objet d'une enquête publique respectivement en novembre 2016, en juin
2018 et en mars 2017, soit postérieurement à l'avis paru dans la FAO le 30 août
2016, il ressort du tableau précité que ces projets ont été présentés à la
Municipalité déjà en 2015 et 2014. Comme l'a expliqué l'autorité communale
intimée en audience, il s'agissait là de projets bien avancés dont le
traitement a pu être ralenti vu notamment le contexte du périmètre de Lavaux. A
cela s'ajoute que ces dossiers ont fait l'objet d'une demande de permis de
construire qui a été soumise à enquête publique, conformément à l'art. 109 LATC.
La situation de ces parcelles n'est donc pas comparable à celle des parcelles
de la recourante qui, on le rappelle, n'a à ce jour pas présenté de demande de
permis de construire susceptible de faire l'objet d'une procédure d'enquête
publique: l'avant-projet présenté en mars 2016 était d'une part incomplet (plans
incomplets et non signés) et souffrait apparemment d'emblée d'une irrégularité (bâtiments
en terrasse), d'autre part la recourante a par la suite changé de projet en
décembre 2016, pour revenir finalement à son avant-projet initial en 2017. Il
ne saurait ainsi être fait grief à l'autorité communale intimée d'avoir violé
le principe de l'égalité de traitement dans le cas présent et il n'apparaît en
conséquence pas nécessaire d'instruire davantage cette question. A cela
s'ajoute que, comme on l'a vu, ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration de plans d'affectation, de sorte que le traitement différent de
parcelles présentant des caractéristiques semblables peut aussi se justifier sans
constituer une inégalité de traitement prohibée par l'art. 8 Cst.
Ce grief est en conséquence rejeté.
4.
La recourante invoque une violation du principe de la proportionnalité
dans la mesure où l'autorité intimée a inclus la majeure partie du territoire
communal dans la zone réservée et en particulier ses parcelles, qui
s'inscrivent selon elle au sein du territoire urbanisé.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "
zones réservées
",
prévoit ce qui suit:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones
réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai".
Sous la note marginale "
zone réservée
",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au 1
er
septembre 2018,
dispose ce qui suit:
"
1
Les communes ou le département peuvent établir
des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum.
2
La
procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."
b) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (ATF 136 I 142; TF 1C_394/2019
du 14 août 2020 et les références citées).
Selon la jurisprudence (cf. notamment AC.2019.0114
du 20 janvier 2020 consid. 1b et les références citées), l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire exactement délimité
"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art.
27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006,
n° 21
ad
art. 27). Le Tribunal fédéral a encore précisé
que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie
au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute
intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée
dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,
voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la
planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait
être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé
d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la vraisemblance
(TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2).
En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité
compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone
réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier
(1C_545/2018 du 19 novembre 2019, consid. 4.3).
Le PDCn a constaté en substance que la
capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement
légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1).
La mesure A11 du PDCn préconise que la
révision des PGA prenne en compte au moins les aspects suivants:
"- la qualité de la desserte en transports
publics;
- l'accès en mobilité douce aux services et
équipements;
- la qualité des sols et les ressources, dont
les surfaces d'assolement;
- l'environnement, notamment la nature, le paysage,
et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
- la capacité des équipements et des
infrastructures;
- la possibilité d'équiper à un coût proportionné;
- la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les
communes, dans l'ordre:
1. réaffectent les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves et les friches,
notamment par la densification."
Au fil des arrêts rendus en matière de
zones réservées, le Tribunal fédéral a été amené à considérer qu'en cas de
surdimensionnement de la zone à bâtir, la zone réservée ne doit pas s'étendre à
tout le territoire communal mais doit inclure seulement les secteurs qui
entrent en considération pour une réduction de la zone à bâtir (1C_511/2018 du
3 septembre 2019: ATF 145 II 354, consid. 5.4 non publié et les références citées).
Inversement, pour confirmer une zone réservée communale à Founex qui s'étendait
à l'ensemble des surfaces constructibles à faible densité, le Tribunal fédéral a
retenu que cela permettait d'assurer une liberté d'action suffisante de la
commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de
tout le territoire communal et que dans ce cadre, le principe d'égalité de traitement
empêchait que certaines parcelles soient exclues du périmètre visé, à moins
qu'il apparaisse d'emblée qu'elles ne pourront pas être concernées par le remaniement
de la zone à bâtir (1C_16/2019 du 18 octobre 2019, consid. 4.4, cf. également
AC.2018.0009
du 23 novembre 2018). Dans le cadre d'un recours formé contre l'exclusion d'une
parcelle d'une zone réservée à St-Légier – La Chiésaz, le Tribunal fédéral a
considéré que l'institution d'une zone réservée s'étendant à l'ensemble des
surfaces non encore construites situées hors centre permettait d'assurer une
liberté d'action suffisante de la commune dans le cadre de la révision de son
plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal (TF 1C_267/2019
du 5 mai 2020 précité consid. 5.2).
c) En l'occurrence, la recourante ne conteste pas le
surdimensionnement constaté pour la Commune de Chardonne, qui s'élève à 258
habitants. La zone réservée litigieuse est limitée à la zone d'habitation et
mixte située en dehors du périmètre compact de la commune. Les parcelles de la
recourante, sises dans la localité du Mont-Pèlerin, ne font pas partie du
périmètre compact. Contrairement à ce que soutient la recourante, ses parcelles
ne peuvent en outre pas être considérées comme faisant partie d'un secteur
largement construit. Elles se trouvent certes pour partie dans une zone
résidentielle, en retrait de la route de Beaumaroche au nord. Cette route est en
effet bordée de parcelles construites, contiguës à celles de la recourante. En
revanche les parcelles au sud et à l'ouest des parcelles de la recourante sont non
construites et/ou forestières. Bien que, comme le fait valoir la recourante,
ses parcelles seraient proches de l'arrêt terminus du funiculaire, on se trouve
ici dans une partie du territoire communal décentré et dont la densification
n'apparaît pas évidente. De par leur situation, leurs dimensions importantes et
l'absence de construction, il n'apparaît pas d'emblée que les parcelles de la
recourante ne pourraient pas être concernées par le remaniement de la zone à bâtir.
En conséquence, leur maintien en zone réservée permettra à la Commune de
disposer d'une marge d'appréciation suffisante dans le cadre de la révision à
venir de la planification communale. Leur inclusion dans la zone réservée
litigieuse ne prête ainsi pas le flanc à la critique et doit être confirmée.
5.
La recourante invoque enfin une violation du principe de limitation
temporelle des zones réservées telle que prévue aux art. 27 al. 2 LAT et 46
LATC. Elle estime que les autorités communales ayant annoncé vouloir refuser de
donner suite à toute demande d'autorisation de construire dès le 30 août 2016, la
restriction effective court depuis cette date, soit depuis près de quatre ans
au moment de l'adoption [
recte
: approbation] de la zone réservée par l'autorité
cantonale en mars 2020. A cela devrait encore s'ajouter le temps de traitement
de la présente procédure de recours, puis, en cas de rejet de celui-ci, la zone
réservée durera encore cinq ans, prolongeable de trois ans. Cela amène à une
restriction totale de l'ordre de 13 ans ce qui est clairement contraire aux
dispositions légales précitées. La recourante conteste également la teneur de l'art.
4 du règlement de la zone réservée qui prévoit le moment à partir duquel cette
zone déploie ses effets, ainsi que le caractère prolongeable de celle-ci. La
recourante conclut en conséquence, à titre subsidiaire, à ce que l'art. 4 du règlement
de la zone réservée soit remplacé par le texte suivant: "
La zone
réservée est valable pour une durée de 5 ans dès le 1
er
septembre
2016. Elle est automatiquement abrogée si de nouveaux plans d'affectation
entrent en vigueur sur les parcelles concernées avant cette échéance
".
L'autorité communale intimée conteste cette
appréciation. Elle indique en substance avoir appliqué, dès le 31 août 2016, les
art. 77 et 79 aLATC, remplacés depuis le 1
er
septembre 2018, par les
art. 47 et 49 LATC, pour s'opposer à des projets de construction avant l'adoption
de la zone réservée. Elle indique que le délai de 5 ans de la zone réservée
pourrait être écourté si les travaux de planification le permettent. Quant à
une éventuelle prolongation de trois ans, celle-ci devrait le cas échéant être
adoptée au terme d'une procédure identique à celle de l'établissement de la
zone réservée.
a) On ne saurait suivre l'avis de la recourante
selon laquelle le délai de cinq ans des art. 27 LAT et 46 LATC commence à courir
au moment de la publication, par les autorités communales, d'un avis informant
la population de leur intention d'élaborer une zone réservée. Il s'agit là d'une
simple information qui n'empêche pas encore un propriétaire de présenter une
demande d'autorisation de construire (cf. art. 4 LAT; Ruch,
op. cit
., n.
24
ad
art. 27 LAT). Si les autorités communales entendent s'opposer à une
telle demande, elles disposent des mesures conservatoires des art. 47 et 49
LATC, jusqu'à l'adoption, respectivement l'approbation de la zone réservée
envisagée.
Ce grief doit en conséquence être rejeté.
b) Cela étant, la question du
dies a quo
du
délai de cinq ans prévu par les art. 27 LAT et 46 LATC mérite une
précision, compte tenu des différents délais procéduraux qui peuvent intervenir
entre le moment de l'ouverture d'une procédure d'élaboration d'une telle zone
et de son entrée en vigueur.
aa) La LATC prévoit plusieurs mesures
conservatoires, aux art. 46 (zones réservées), 47 et 49. Sous le titre marginal
"
Plans en voie d'élaboration
", l'art. 47 LATC, qui a remplacé,
au 1
er
septembre 2018 l'art. 77 aLATC prévoit ce qui suit:
"
1
La municipalité
peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui
suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet
dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
L'art. 49 LATC, qui a remplacé l'art. 79 a LATC, prévoit
ce qui suit:
"
Plans soumis à l'enquête
publique
1
La municipalité
refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du
permis."
Selon la jurisprudence (AC.2016.0456 du 24 juillet
2018; AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 9, AC.2015.0326 du 7 juin 2016
consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur les art. 77 ou 79 aLATC (actuellement
47 et 49 LATC) se distingue de la décision de créer une zone réservée au sens
des art. 27 LAT et 46 LATC, mais les deux instruments constituent des mesures
provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont
les mêmes effets (cf. AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p.
476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise
à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone
"ordinaire" du plan d'affectation. Des mesures conservatoires fondées
sur les art. 47 et 49 LATC (77 et 79 aLATC) sont admissibles non seulement dans
le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant
l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (AC.2020.0152 du 18 mars
2021 consid. 2 et les références citées). La mesure provisionnelle "de
type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la
base de l'art. 49 LATC (79 aLATC) est en quelque sorte combinée avec la mesure
provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite
ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La
révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; AC.2020.0152
précité; AC.2017.0071 du 15 août 2017 et AC.2016.0165 précité).
Il convient ainsi de distinguer le délai de cinq ans
prévu à l'art. 46 LATC, des délais des art. 47 et 49 LATC qui peuvent intervenir
en cours d'élaboration d'une telle zone réservée. Ainsi, les autorités communales
sont en principe fondées à refuser un permis de construire en application des
art. 47 et 49 LATC dans cette hypothèse. A la différence d'autres cantons qui
prévoient expressément qu'une zone réservée déploie ses effets dès sa mise à
l'enquête publique (Ruch, op. cit., n. 48 ad art. 27 LAT; voir aussi art. 91
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et
les constructions: RSF 710.1), il ne ressort pas des art. 47 et 49 LATC que la
durée de ces mesures conservatoires devrait être incluse dans la période de
cinq ans prévue par les art. 27 LAT et 46 LATC. Selon la doctrine (cf. Ruch,
op.
cit
., n. 57 et 48
ad
art. 27 LAT), la zone réservée étend ses effets
aux projets de construction qui sont déposés après son adoption. Si et dans
quelle mesure une zone réservée peut entraver une demande de construire déjà
déposée, dépend en premier lieu du droit cantonal. En droit vaudois, cette question
est régie par les art. 47 et 49 LATC.
bb) Quant à la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC,
l'al. 2 de cette disposition précise comme on l'a vu, que la procédure
d'approbation d'une zone réservée est celle des plans d'affectation. L'art. 26
LAT prévoit expressément qu'une autorité cantonale approuve les plans d'affectation
et leurs adaptations (al. 1). Elle examine s'ils sont conformes aux plans
directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral (al. 2). L'approbation
des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire
(al. 3). Au niveau cantonal, la procédure d'établissement et d'approbation des
plans d'affectation est régie par les art. 34 ss LATC. L'art. 42 LATC prévoit
l'adoption des plans d'affectation par le conseil communal. Ceux-ci sont
ensuite approuvés par le département cantonal compétent qui notifie les
décisions cantonale et communale aux opposants éventuels (art. 43 LATC; sur la
procédure d'approbation en deux temps prévu par l'art. 61a aLATC et qui a
été abrogée au 1
er
septembre 2018, cf. notamment AC.2016.0221 du 16
mars 2021 consid 3b). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que le service constate
l'entrée en vigueur du plan. L'art. 44 LATC prévoit que les plans d'affectation
qui n'ont pas été adoptés 24 mois après la fin de l'enquête publique sont caducs.
Ce délai ne court pas pendant les procédures devant les tribunaux. Ce délai peut,
à la demande de la commune et dans des cas exceptionnels, être prolongé de 12
mois par le service cantonal (art. 44 al. 2 LATC).
Pour résumer, dès la mise à l'enquête publique d'un
projet de zone réservée, la municipalité est fondée à refuser un permis de construire
allant à l'encontre de cette zone (art. 49 LATC). L'autorité communale
compétente, à savoir le conseil communal, devra toutefois adopter ce plan dans
les 12 mois qui suivent le refus du permis de construire (art. 49 al. 2 LATC),
à défaut de quoi le constructeur pourra renouveler sa demande de permis de
construire (art. 47 al. 3 LATC). En outre, un tel plan doit être adopté dans les
24 mois après la fin de l'enquête publique, sous peine de caducité (art. 44
LATC). Le législateur cantonal a ainsi prévu des mécanismes permettant de
limiter la durée de la procédure d'adoption d'une telle zone.
cc) La zone réservée est certes assimilée à un plan
d'affectation (cf. Ruch,
op. cit
., n. 27
ad
art. 27 LAT), mais constitue
une mesure conservatoire interdisant ou limitant la constructibilité de
terrains pendant une certaine période (art. 46 LATC), aux fins d'établir des
plans d'affectation ou de modifier ceux-ci. Il s'agit de garantir aux autorités
chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider,
et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté
(TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1). Cette mesure de
"blocage" constitue, à l'instar des mesures conservatoires des art. 47
et 49 LATC une restriction à la garantie de la propriété, qui doit respecter
les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité
(cf. notamment au sujet de ces dispositions AC.2016.0165 du 29 juin 2017).
Cette mesure respecte ces exigences, notamment par la limitation temporelle à
cinq ans prévue aux art. 27 LAT et 46 LATC.
A la lumière des art. 26 al. 3 LAT et 42 et 43 LATC,
une zone réservée destinée à empêcher toute construction dans son périmètre acquiert
force obligatoire dès son approbation par l'autorité cantonale compétente. Elle
déploie ses effets dès ce moment-là, étant rappelé que ses effets consistent à bloquer
toute construction. Le délai de cinq ans de l'art. 46 LATC commence donc à
courir dès l'approbation cantonale d'une zone réservée. Ce délai ne saurait
être suspendu par un éventuel recours si l'on considère que, de toute façon, une
interdiction de construire sera opposable à un éventuel recourant par
l'application de l'art. 49 LATC. Il convient ainsi de constater que le
dies a
quo
du délai de cinq ans de l'art. 46 LATC débute dès l'approbation de la
zone réservée par l'autorité cantonale compétente, nonobstant un éventuel recours
déposé à son encontre.
c) Dans le cas présent, l'enquête publique a eu lieu
du 22 avril au 22 mai 2017. Le Conseil communal a ensuite adopté la zone
réservée litigieuse le 27 février 2018, respectivement le 25 juin 2019, à
l'issue d'une enquête publique complémentaire, soit dans le délai de l'art. 44
LATC. La recourante n'ayant pas déposé de demande de permis de construire, la
Municipalité n'a pas rendu à son égard de décision de refus fondée sur les art.
47 et 49 LATC. Ce n'est toutefois que le 16 mars 2020 que l'autorité cantonale
intimée a approuvé la zone réservée, qu'elle a ensuite notifié aux opposants le
28 août 2020. Il ne ressort pas du dossier pour quelle raison cette prise de décision
est intervenue dans un tel délai, ni pour quelle raison les décisions n'ont été
notifiées aux opposants que plusieurs mois après. Ce retard n'apparaît pas de
nature à modifier la date d'entrée en vigueur de la zone réservée litigieuse, mais
pourrait en revanche avoir un impact lors d'une éventuelle prolongation de la
durée de celle-ci, étant rappelé que si les cantons peuvent permettre une
prolongation de la durée de la zone réservée, ce qu'a fait le droit vaudois (art.
46 al. 1 LATC), il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée
dans chaque cas concret et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus
de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la
possibilité de prolonger (AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b).
Dans le cas présent, il est ainsi constaté que le délai
de cinq ans prévu à l'art. 46 LATC a commencé à courir dès l'approbation
de la zone réservée litigieuse par l'autorité cantonale intimée, le 16 mars
2020.
d) La recourante conclut à titre subsidiaire à la
réforme de l'art. 4 du règlement de la zone réservée litigieuse (RZ). Cette
disposition prévoit que la zone réservée déploie ses effets dès sa mise en vigueur
par le Département compétent pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à
savoir 5 ans, prolongeable 3 ans aux conditions de l'art. 46 alinéa 1, LATC.
Cette disposition se réfère à la procédure
antérieure à la modification législative de la LATC, entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018. En effet, l'art. 61a aLATC prévoyait une procédure d'approbation
en deux temps devant le département cantonal, d'abord préalable, puis
définitive (cf. AC.2016.0221 précité), d'où la référence à une "
mise en
vigueur par le Département compétent
" à l'art. 4 précité du règlement de
la zone réservée litigieuse. Dans sa teneur en vigueur, la LATC ne prévoit plus
une telle approbation en deux temps. L'art. 43 al. 3 LATC se limite à prévoir
que le service cantonal constate l'entrée en vigueur du plan. Une telle constatation
n'a pas de portée constitutive. Afin de lever toute ambiguïté à cet égard, il
convient de réformer l'art. 4 al. 1 RZ comme suit: "
la zone réservée
déploie ses effets dès son approbation par le Département cantonal compétent
pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans
aux conditions de l'art. 46 alinéa 1, LATC"
. Il n'y a en revanche pas
lieu de donner suite à la conclusion subsidiaire de la recourante tendant à modifier
cette disposition en tant qu'elle prévoit une possible prolongation de délai:
une telle prolongation est expressément prévue par la loi.
Dans la mesure où la réforme précitée ne donne pas
suite aux conclusions de la recourante, elle ne modifie pas le sort du recours
qui doit être rejeté.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et les décisions attaquées confirmées, sous réserve de la réforme de l'art. 4
al. 1 du règlement de la zone réservée. Vu le sort du recours, les frais de la
cause sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4
du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative:
TFJDA; BLV 173.36.5.1). La Commune de Chardonne ayant procédé avec l'assistance
d'un avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens à la charge de la
recourante qui succombe (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire, du 16 mars
2020, est confirmée, sous réserve de la réforme de l'art. 4 al. 1 du règlement de
la zone réservée comme suit:
la zone réservée déploie ses effets dès son
approbation par le Département cantonal compétent pour la période prévue par
l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans aux conditions de l'art. 46
alinéa 1, LATC
.
III.
Les décisions du Conseil communal de Chardonne, du 27 février 2018 et du
26 juin 2019, sont confirmées, sous réserve de la réforme de l'art. 4 al. 1 du règlement
de la zone réservée comme suit:
la zone réservée déploie ses effets dès son
approbation par le Département cantonal compétent pour la période prévue par
l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans aux conditions de l'art. 46
alinéa 1, LATC.
IV.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
V.
A.________ versera à la Commune de Chardonne une indemnité de 3'000
(trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 décembre 2021
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.