vd_omni · AC.2018.0322 · 2019-01-29 · fr

A.________, B.________ et J.________, C.________ et K.________, D.________, E.________, F.________, G.________/Municipalité de Veytaux, H.________, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Service du développement territorial, I.________ | Recours d'opposants contre la décision de la municipalité levant leurs oppositions et autorisant une installation de communication mobile sur une parcelle sur laquelle se trouve une ligne de chemin de fer des CFF (ligne du Simplon).La parcelle fait partie du domaine ferroviaire, raison pour laquelle elle a été laissée en blanc sur le plan des zones. Elle n'est pas classée dans une zone du plan général d'affectation de la commune.L'analyse de la structure de l'agglomération démontre que cette parcelle est située hors de la zone à bâtir, ce qui rejoint l'appréciation du Service cantonal compétent pour les constructions hors zones à bâtir. Le dossier de la demande de permis de construire aurait donc dû être transmis à cette autorité pour qu'elle se prononce sur l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC).Admission du recours et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2019 AC.2018.0322

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 janvier 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________ et J.________
à ********
3.
C.________ et K.________
à ********
4.
D.________
à ********
5.
E.________
à ********
6.
F.________
à ********
7.
G.________
à ********
tous représentés par Me Marc-Etienne
FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Veytaux,
représentée
par Me Jean HEIM, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne,
2.
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
Constructrice
H.________
à ********
Propriétaire
I.________ ********
, à ********
Objet
Recours Communauté des copropriétaires de la parcelle n°
85 et consorts c/ décision de la Municipalité de Veytaux des 25 juin et  16
juillet 2018 levant leurs oppositions et autorisant une installation de
communication mobile de H.________, sur la parcelle n° 76, propriété des I.________
(CAMAC n° 170902)
Vu les faits suivants:
A.
Les I.________ (les I.________) sont propriétaires de la parcelle n° 76
du registre foncier, sur le territoire de la commune de Veytaux. Cette parcelle
a une surface totale de 24'910 m². Il s'agit du terrain sur lequel a été
installée la ligne de chemin de fer des CFF (ligne du Simplon), entre la limite
nord et la limite sud du territoire communal. La gare de Veytaux et ses abords
se trouvent également sur cette parcelle.
Le plan général d'affectation de la commune (plan
des zones), entré en vigueur en 1980, définit le périmètre de plusieurs zones,
avec des teintes différentes. Aucune teinte n'a été appliquée sur la parcelle
n° 76 (laissée en blanc), de même que sur l'espace occupé par les routes
cantonale et nationale. Le règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions (RPE) ne définit pas l'affectation de ces bandes de
terrain.
B.
Le 8 novembre 2017, les I.________ ont remis à la Municipalité de
Veytaux (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour un
ouvrage décrit ainsi: "Nouvelle installation de communication mobile pour
le compte de H.________.". Ce projet consiste à installer un mât d'une
hauteur d'environ 11 m, accroché à un mât des CFF supportant des caténaires, au
sud des voies (mât n° 164); un groupe d'antennes émettrices pour téléphonie
mobile devrait être fixé au sommet du nouveau mât. Il est prévu par ailleurs la
pose d'une armoire technique (surface au sol: environ 2.5 m²) au bord des voies
ferrées et toujours sur la parcelle n° 76, à une cinquantaine de mètres au sud
du nouveau mât.
A l'emplacement prévu pour le nouveau mât, la voie
de chemin de fer est bordée à l'est par des vignes, qui s'étendent jusqu'à la
route cantonale (avenue de ********). Ce compartiment de terrain est classé en
zone viticole (zone destinée exclusivement à la culture de la vigne – art. 32
RPE). De l'autre côté, en direction de l'ouest, la parcelle n° 76 est séparée
du lac Léman par une bande de terrain classée en zone de verdure
("caractérisée par l'interdiction de bâtir" – art. 27 RPE), aménagée
sous forme de promenade ou de quai (quai ********). Un peu plus au nord, où la
voie ferrée s'écarte du bord du lac, l'espace intermédiaire est classé en zone
viticole.
Aux abords de la gare de Veytaux – la place de la gare
et le bâtiment se trouvent à l'est de la voie ferrée, sur la parcelle n° 76 –,
le plan des zones délimite un secteur de zone d'habitations collectives. Ce
secteur, formé de six parcelles, est situé entre l'avenue de ******** et la
place de la gare. Il est attenant à la vigne se trouvant au nord. A cet
endroit, de l'autre côté de l'avenue de ********, les parcelles longeant la
route sont également classées en zone d'habitations collectives.
Sur le questionnaire général (formule officielle de
demande de permis de construire), il a été indiqué que l'ouvrage n'était pas
situé hors zone à bâtir (rubrique 12, p. 1). A la rubrique 35, nom de la zone,
il est écrit "Sans affectation (domaine ferroviaire").
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 29
novembre au 28 décembre 2017.
La communauté des copropriétaires de la parcelle n°
85 (PPE A.________) a formé opposition. Cette parcelle est directement voisine
de la voie ferrée, à quelques mètres de l'emplacement prévu pour le nouveau mât.
B.________ et J.________, C.________ et K.________, D.________ et E.________
sont des copropriétaires de cet immeuble. F.________ et G.________, locataires
d'appartements dans un bâtiment voisin, sur la parcelle n° 334, ont également
formé opposition.
D.
La municipalité a transmis le dossier à l'administration cantonale, par
l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC. Dans la synthèse CAMAC
170902 du 28 mai 2018, il est indiqué que deux autorisations cantonales
spéciales étaient requises: l'une de la Direction générale de l'environnement,
Direction de l'environnement industriel urbain et rural (DGE/DIREV/ARC)
nécessaire pour les équipements de téléphonie, et l'autre de la Direction
générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels
(DGE/DIRNA/EH3), nécessaire pour les constructions situées à moins de 20 m de
la rive d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette synthèse CAMAC contient ces deux
autorisations spéciales. Le dossier n'a pas été transmis au Service du
développement territorial.
E.
Le 25 juin 2018, la municipalité a délivré aux I.________ le permis de
construire requis. Le 16 juillet 2018, elle a écrit aux opposants pour les
informer de sa décision. En rejetant les oppositions, la municipalité a
notamment écrit ceci:
"Les installations de
téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation
de la zone à bâtir que si leur emplacement et leur configuration sont en
rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si
elles desservent essentiellement des terrains dans la zone. En l'espèce,
l'antenne est conforme à l'affectation de la zone à bâtir puisqu'elle vise à
améliorer la couverture de la voie CFF, de la route cantonale et du bas du
village de Veytaux, de sorte que le critère du besoin n'a pas [à] être
analysé."
F.
Agissant le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif, la communauté des copropriétaires de la parcelle n° 85, B.________
et J.________, C.________ et K.________, D.________, E.________, F.________ et G.________
demandent au Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité
autorisant la nouvelle installation de communication mobile, ainsi que les
décisions contenues dans la synthèse CAMAC "respectivement l'absence de
décision de l'autorité cantonale compétente hors zone à bâtir", le dossier
étant "subsidiairement retourné à l'autorité pour nouvelle décision dans
le sens des considérants".
Dans sa réponse du 16 octobre 2018, le Service du
développement territorial (SDT) conclut à l'admission du recours en exposant ce
qui suit:
"Le SDT confirme qu'il n'a
pas été consulté lors de la procédure de permis de construire. En effet, le
questionnaire rempli par le requérant indique que le projet n'est pas situé
hors zone à bâtir (questions nos 12 et 102).
L'ouvrage projeté est situé dans
la zone ferroviaire de la commune de Veytaux. La zone ferroviaire peut se
trouver soit en zone à bâtir (art. 15 LAT) soit hors zone à bâtir. En effet, à
l'intérieur des localités et du périmètre urbanisé, la zone ferroviaire fait
partie des zones constructibles et les travaux ne nécessitent pas
d'autorisation spéciale hors zone à bâtir en application de l'article 25 alinéa
2 LAT. En revanche, dès la sortie des zones à bâtir, la zone ferroviaire
traverse le territoire hors zone à bâtir et est donc assimilée à ce dernier.
Dans cette situation, tout projet de construction qui n'est pas de compétence
fédérale (procédure d'approbation des plans) nécessite une autorisation
spéciale en application de l'art. 25 alinéa 2 LAT.
Dans le cas d'espèce, le SDT
constate que la zone ferroviaire est entourée à l'endroit précis de zone
viticole et du domaine public des eaux du lac Léman. C'est seulement du côté
est que se trouve une zone d'habitation de forte densité. Dans cette situation,
le SDT considère que la zone ferroviaire à cet endroit est située hors des
zones à bâtir. En effet, il n'est pas soutenable de considérer que la zone à
bâtir englobe ici les voies ferrées. La zone d'habitation de forte densité se
limite clairement à l'est de la voie ferrée. Partant, le projet aurait
effectivement nécessité une autorisation du SDT en application des articles 25
alinéa 2 LAT, 4 et 81 LATC.
A défaut de toutes les
autorisations cantonales requises, la décision communale et nulle et sans effet
(art. 104 al. 2 LATC). Il convient donc de constater la nullité du permis de
construire".
Dans sa réponse du 14 novembre 2018, la Municipalité
de Veytaux conclut au rejet du recours. A propos de l'affectation du sol, elle
explique que la parcelle n° 76 "n'est pas située en zone à bâtir mais en
zone ferroviaire sans affectation spéciale (zone blanche)". Elle conteste
l'appréciation du SDT car elle considère que l'aire ferroviaire de Veytaux doit
être tenue pour une zone à bâtir, au vu de la configuration des lieux et des
bâtiments et installations existants.
Dans sa réponse du 21 novembre 2018, H.________ conclut
au rejet du recours. Elle fait notamment valoir que la parcelle n° 76 peut être
considérée comme étant en zone constructible, mais que cette question peut
cependant demeurer indécise "puisque l'implantation de cette installation
à cet endroit est imposée par sa destination, peu importe l'affectation de la
zone, et remplit également les conditions de l'art. 24 LAT". Les I.________
n'ont pas déposé de réponse.
La Direction générale de l'environnement a indiqué,
le 11 octobre 2018, qu'elle n'avait pas de remarques à formuler, le recours
n'invoquant pas d'élément nouveau en lien avec la protection contre le
rayonnement non ionisant.
Les recourants ont répliqué le 14 janvier 2019, en
déclarant maintenir leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a
été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation
(art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour
recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle
est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un immeuble directement voisin, qui
a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour
recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la
construction projetée sur sa propriété. En l'occurrence, il est manifeste que
les consorts B.________ et J.________, C.________ et K.________, D.________ et
E.________, remplissent ces conditions, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sans examiner la légitimation des autres recourants.
2.
Les recourants soutiennent que la construction de l'installation de
téléphonie mobile nécessite, à cet endroit, une autorisation cantonale au sens
de l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). L'absence de cette autorisation cantonale doit, selon
eux, conduire à l'annulation de la décision communale. Au surplus, les
recourants font valoir que l'installation litigieuse n'est pas conforme à
l'affectation de la zone, de sorte que l'autorisation cantonale devrait être
une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT; or les conditions
matérielles du droit fédéral ne seraient pas remplies pour une telle exception
hors de la zone à bâtir.
a) Le projet de l'opérateur de téléphonie mobile
consiste à poser une installation sur le domaine ferroviaire des I.________.
D'après la jurisprudence, une telle installation de communication, qui n'appartient
pas aux I.________, est une "installation annexe" au sens de l'art.
18m de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS
742.101). L'art. 18m al. 1 LCdF dispose que
"l'établissement et la
modification de constructions ou d'installations ne servant pas exclusivement
ou principalement à l'exploitation ferroviaire (installations annexes) sont
régis par le droit cantonal"
. Il convient donc d'appliquer, pour
l'autorisation de construire, la procédure définie par le droit cantonal de
l'aménagement du territoire et des constructions (cf. ATF 133 II 49 consid.
6.2; ZBl 107/2006 p. 193).
b) En l'espèce, la parcelle n° 76 n'est pas classée
dans une zone du plan général d'affectation de la commune. Sur le plan des
zones, elle a été laissée en blanc – tandis que les différentes zones à bâtir
ainsi que la zone de verdure sont identifiées par une couleur, leur affectation
étant définie dans le règlement communal. Il est usuel que la surface du
domaine ferroviaire soit laissée en blanc sur les plans d'affectation des
communes. Cet espace étant dédié à une infrastructure fédérale, il n'est en
principe pas soumis à la LAT; le plan d'affectation le traitera, le cas
échéant, uniquement à titre informatif ou, éventuellement, à titre subsidiaire
(cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor in Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève 2016, n. 11 ad art. 14 LAT; Arnold Marti, note in ZBl
107/2006 p. 199). Vu la réglementation de l'art. 18m LCdF, il incombe dès lors
aux autorités compétentes, dans la procédure cantonale d'autorisation de
construire, de déterminer si cette "zone" blanche fait partie du
périmètre général des zones à bâtir (art. 15 LAT), ou si au contraire elle est
incluse dans le périmètre non constructible qui comporte, d'après la LAT, les
zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT).
Si la partie du domaine ferroviaire où doit prendre
place cette installation annexe est considérée comme étant hors de la zone à
bâtir, le droit fédéral exige qu'une autorité cantonale – et donc pas
uniquement l'autorité communale compétente, à savoir la municipalité – décide
si le projet est conforme à l'affectation de la zone ou, le cas échéant, si une
dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). L'autorité cantonale compétente
est le service en charge de l'aménagement du territoire, à savoir le Service du
développement territorial, selon ce que prévoit actuellement l'art. 4 al. 3
let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1
er
septembre 2018, de la novelle du 17 avril 2018, la LATC ne prévoyait pas
expressément la compétence du SDT à ce sujet mais, en pratique, cette
compétence du département chargé de l'aménagement du territoire (DTE),
mentionnée à l'art. 81 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 121 let. a LATC (en
relation avec l'art. 120 al. 1 let. a LATC), était déjà attribuée ou déléguée
au service précité.
L'autorisation spéciale du SDT pour les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir ne saurait être implicite. En
d'autres termes, dans le cas particulier, on ne saurait considérer que les deux
autres autorisations cantonales spéciales délivrées par la Direction générale
de l'environnement (l'une requise pour les équipements de téléphonie, l'autre
pour les projets proches d'une rive de lac ou de cours d'eau) sont les
autorisations prescrites en vertu des art. 25 al. 2 LAT, 81 LATC et 120 al. 1
let. a LATC; ces autorisations spéciales ont d'autres fondements (cf. art. 120
al. 1 let. b à d LATC) et il ressort de la synthèse CAMAC que les services de
la DGE n'ont pas analysé le projet sous l'angle de l'aménagement du territoire.
c) Cela étant précisé, il faut déterminer si la
partie de la parcelle n° 76 où il est prévu d'implanter l'installation
litigieuse fait partie de la zone à bâtir, à savoir du noyau constituant le bas
du village de Veytaux, ou si au contraire elle est incluse dans le secteur non
constructible environnant.
Dans la décision attaquée, en répondant aux oppositions,
la municipalité a d'emblée retenu qu'il s'agissait d'examiner la conformité de
l'installation à l'affectation de la zone à bâtir. Elle n'explique cependant
pas pourquoi ce régime devrait s'appliquer à cette partie de la parcelle n° 76.
Dans sa réponse au recours, elle invoque "la configuration des lieux et
des bâtiments et installations existants". Or, précisément, l'analyse de
la structure de l'agglomération, en fonction des cartes et photographies
figurant au dossier mais également sur la base des documents cartographiques
des banques de données officielles (guichet cartographique cantonal geo.vd.ch,
ou cartoriviera.ch), démontre que l'appréciation du SDT est correcte. Au nord
et à l'ouest de la gare de Veytaux et du groupe de bâtiments adjacents, en zone
d'habitations collectives, il faut considérer que les terrains ne font plus
partie de la zone à bâtir, mais bien d'un espace non constructible comportant
des vignes d'une certaine étendue, à classer en zone agricole selon l'art. 16
LAT, et la rive du lac Léman, à classer en zone à protéger selon l'art. 17 LAT
(cf. art. 17 al. 1 let. a LAT, en relation avec l'art. 3 al. 2 let. c LAT). En
d'autres termes, le SDT, qui est le service spécialisé pour l'aménagement du
territoire, a bien appliqué les critères permettant de distinguer le territoire
constructible du territoire non constructible et il y a lieu de confirmer son
appréciation, à propos de l'emplacement litigieux. La situation, à Veytaux,
n'est pas en tous points comparable à celle d'autres terrains, à Montreux, qui
pouvaient être considérés comme largement bâtis, et où des installations de
téléphonie mobile ont pu être construites sans autorisation spéciale au sens de
l'art. 25 al. 2 LAT (cf. arrêts AC.2009.0283 du 31 mars 2011 et AC.2006.0163 du
19 octobre 2007).
Il en découle que le dossier de la demande de permis
de construire aurait dû être préalablement transmis au SDT. Il faut prendre
acte du fait que ce service a estimé qu'il n'était pas en mesure de se
prononcer sur la demande d'autorisation spéciale dans le cadre de la présente procédure,
puisqu'il a proposé l'admission du recours. Quoi qu'il en soit, la pesée
générale des intérêts qui doit être effectuée lorsqu'un projet d'installation
est prévu hors de la zone à bâtir, ne peut pas intervenir à ce stade, sur la
base du seul dossier. Aussi se justifie-t-il, conformément aux conclusions des
recourants, d'annuler le permis de construire, prématuré en l'absence
d'autorisation spéciale du SDT (cf. art. 123 al. 3 LATC: les décisions cantonales
relatives aux autorisations spéciales doivent être communiquées à la
municipalité qui peut ensuite les notifier avec le permis de construire). La
cause doit être renvoyée directement au SDT pour qu'il rende sa décision fondée
sur l'art. 25 al. 2 LAT; une nouvelle synthèse CAMAC devra être établie, ce qui
permettra à la municipalité de rendre ensuite une nouvelle décision sur la
demande de permis de construire et sur les oppositions.
e) Vu l'annulation de la décision communale pour ces
motifs formels, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant les arguments des
recourants au sujet de la protection du patrimoine naturel et bâti, ou encore
de la protection de l'environnement.
3.
Il résulte des considérants que l'opérateur H.________ succombe et qu'il
doit par conséquent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD) ainsi que
les dépens à verser aux recourants (art. 55 LPA-VD). Le Service du
développement territorial, qui a adhéré aux conclusions des recourants, n'a pas
droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas mandaté un avocat.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Veytaux des 25 juin/16 juillet 2018
est annulée. La cause est renvoyée au Service du développement territorial pour
qu'il statue, au sens des considérants, au sujet de l'autorisation spéciale
requise.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de H.________.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux
recourants, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de H.________.
Lausanne, le 29 janvier 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.