vd_omni · GE.1996.0064 · 1996-10-15 · fr

c/Municipalité d'Arzier | Renvoi d'un chef local de la PCi sans attribution de nouvelles fonctions confirmé par le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.10.1996 GE.1996.0064

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 octobre 1996
sur le recours interjeté par
X.________
,
à Y.________
contre
la décision de la
Municipalité d'Y.________
,
du 29 mars 1996, mettant fin à sa fonction de chef OPCi de la commune.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le recourant X.________
appartient depuis neuf ans à l'Organisation de protection civile de la Commune
d'Y.________, au sein de laquelle il occupe la fonction de chef local. Le 29
mars 1996, il a été informé par la municipalité de la Commune d'Y.________ que
ses fonctions prendraient fin le 30 juin 1996. Il s'est alors adressé, le 28
avril 1996 au préfet du district de Nyon pour formuler un recours, que ce
magistrat a transmis le 30 avril 1996 au Tribunal administratif comme objet de
sa compétence.
B.                    La cause a été
enregistrée le 3 mai 1996, la Municipalité d'Y.________ étant invitée à se
déterminer, ce qu'elle a fait le 13 juin 1996 en concluant au rejet préjudiciel
du recours, faute de compétence du Tribunal administratif pour en connaître. Le
Service cantonal de la protection civile a renoncé à se prononcer. Le recourant
a encore déposé des observations le 27 juin 1996, confirmant son pourvoi. Les
parties ont ensuite été informées, par avis du 1er juillet 1996, que le
Tribunal administratif statuerait préjudiciellement sur la question de sa
compétence, ce qu'il a fait dans un arrêt du 17 juillet 1996, admettant sa
compétence.
C.                    L'instruction a alors
été reprise, la Municipalité d'Y.________ déposant encore des déterminations le
4 septembre 1996. Le recourant, invité à présenter le cas échéant des
réquisitions tendant à compléter l'instruction a en fait déposé, les 19 et 20
septembre 1996, une réplique qui n'avait pas été sollicitée. Il a requis à
cette occasion, sans autre précision, une "prolongation de
l'instruction", mesure à laquelle il n'a pas été donné de suite (avis du
juge instructeur du 26 septembre 1996). Une dernière correspondance du
recourant, du 2 octobre 1996, a été reçue au Tribunal administratif.
Considérant en droit :
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours à compter de la communication à l'intéressé de la mesure prise à
son encontre, le recours est recevable à la forme (art. 23 OPCi).
2.                     La protection civile
est organisée en Suisse par la loi fédérale sur la protection civile du 17 juin
1994 (LPCi, ROLF 1994 p. 2626) et par son ordonnance d'application du 19
octobre 1994 (OPCi, ROLF 1994 p. 2646). Le canton de Vaud a pour sa part adopté
le 11 septembre 1995 une loi d'exécution qui a abrogé une législation
antérieure du 28 mai 1985 (LVPCi; ROLvd 1995 p. 301).
Depuis l'abrogation de
la loi vaudoise de 1985 par la novelle du 11 septembre 1995, une nouvelle
organisation de la protection civile est prévue, que l'on peut résumer de la
manière suivante :
-      les communes sont
regroupées (et ne choisissent pas de se regrouper) en organisations régionales
dotées de la personnalité juridique de par la loi;
-      le Conseil d'Etat
détermine le périmètre des dites organisations;
-      les communes
appartenant à l'organisation doivent conclure une convention (art. 7 LVPCi)
pour définir le fonctionnement, le Conseil d'Etat pouvant les doter d'une
structure de substitution en cas de carence (art. 9 ss LVPCi);
-      les organisations
désignent elles-mêmes par leurs organes propres (comités directeurs) le chef et
les agents de l'organisation de protection civile (art. 13 lit. h LVPCi).
Le système n'est pas
encore mis en place dans le canton de Vaud, les dispositions transitoires (art.
30 LVPCi) impartissant à cet égard un délai au 31 décembre 1996 aux communes.
Par ailleurs, le Grand Conseil a adopté le 24 septembre 1996, une modification
de la loi destinée à permettre de réaliser le regroupement des communes au sein
des organisations par la voie de l'association de communes (FAO Nº 82 du 11
octobre 1996).
Aussi longtemps que la
nouvelle organisation n'est pas mise en place, le statut des agents de la
protection civile doit être défini en fonction des dispositions du droit
fédéral précité. Il en résulte qu'ils doivent être considérés comme des
personnes liées à la collectivité communale en vertu d'un rapport de sujétion
spécial résultant de leur incorporation, qu'elle soit obligatoire (art. 14 al.
1 LPCi) ou volontaire (art. 21 LPCi). Le droit fédéral précise ainsi que le
chef de l'organisation de protection civile répond de l'exécution de sa mission
devant l'autorité communale (art. 10 LPCi) et que la commune décide de
l'incorporation, de la libération anticipée et de l'exclusion (art. 19 al. 2
LPCi) ainsi que de l'attribution d'une autre fonction (art. 22 OPCi).
3.                     La portée exacte de la
décision attaquée n'est pas évidente. Selon les termes mêmes de la lettre du 29
mars 1996 par laquelle elle a été communiquée au recourant, on doit admettre en
tout cas que la municipalité a mis fin aux fonctions de chef OPCi de X.________,
soit qu'elle l'a révoqué de ce poste. Il semble également résulter du troisième
alinéa de cette lettre que l'intéressé était considéré par l'autorité communale
comme ne faisant plus partie de l'organisation de protection civile, mais il a
été précisé ultérieurement (lettre du 13 août 1996) que l'intéressé demeurait
incorporé au sein de l'organisation, à titre volontaire puisqu'il avait dépassé
de douze ans la limite d'âge déterminant l'obligation de servir selon
l'art. 16 al. 1 LPCi. Cette position a été confirmée dans les
déterminations du 4 septembre 1996. On doit en déduire que la décision
litigieuse ne comporte pas d'exclusion du service de protection civile (art. 18
LPCi) mais qu'elle équivaut à l'attribution d'une autre fonction, au sens de
l'art. 22 OPCi. C'est sous cet angle que la décision attaquée doit être
examinée par le Tribunal administratif.
4.                     Selon les dispositions
du droit fédéral applicables - les règles découlant de la loi vaudoise
d'application n'entrent pas en ligne de compte dans la présente espèce, les
organisations régionales n'étant pas encore mises en place, comme on l'a vu
ci-dessus - l'incorporation dans la protection civile incombe à la commune
(art. 19 LVCi et 20 OPCi) et comporte l'attribution d'une des fonctions prévues
par l'ordonnance concernant les degrés de fonction et les montants de la solde
dans la protection civile, du 19 octobre 1994 (OFS; ROLF 1994 p. 2683), qui
sont réparties en dix classes. L'incorporation et l'attribution d'une fonction
peuvent faire l'objet d'un recours (art. 23 OPCi) à l'exclusion de
l'attribution d'une fonction de cadre (art. 30 al. 4 OPCi). Sont cadres, les
chefs et les spécialistes (art. 2 OFS).
Les textes ne
précisent pas exactement ce qu'il en est lorsque, comme en l'espèce, une
fonction de cadre est retirée à son titulaire avec maintien dans la PCi mais
sans attribution expresse d'une nouvelle fonction. Le tribunal admet que,
s'agissant finalement de mesures touchant l'incorporation et la libération de
la protection civile, un éventuel litige doit être réglé par la voie de la
procédure de recours prévue par les art. 19 LPCi et 23 OPCi, le Tribunal
administratif étant l'autorité de recours cantonale qui statue définitivement,
au sens de ces dispositions.
5.                     La décision de la
Municipalité d'Y.________ est fondée d'abord sur l'âge (64 ans) du recourant,
qui n'est plus soumis à l'obligation de servir dans la protection civile depuis
que les modifications légales de 1994 ont fixé à 52 ans l'âge limite. Elle considère
qu'il est dans l'intérêt de l'organisation de procéder à un rajeunissement des
cadres et à un changement de personne, en relevant que le recourant a assumé
ses responsabilités pendant neuf ans. A cela s'ajoutent des motifs tenant aux
relations entre l'autorité municipale et le recourant, qui se sont dégradées au
point que la collaboration en est devenue très difficile.
Dans son pourvoi, le
recourant articule deux griefs tenant à la forme de la décision attaquée
(notification) et à la compétence de la municipalité. Pour le surplus, il se
borne à refaire l'historique des événements, à se référer à de nombreux
incidents ou événements particuliers, et à affirmer son intention de conserver
ses fonctions jusqu'au moment où, la nouvelle organisation étant mise en place,
il pourra transférer ses responsabilités aux nouveaux chefs régionaux. Ces
moyens, dans la mesure où on parvient à en comprendre la portée, ne sont pas
fondés.
6.                     Au plan de la forme, il
est vrai que la décision attaquée ne mentionne pas les voie et délai de recours
et que, à cet égard, sa notification n'est pas régulière. Mais, conformément à
la jurisprudence (par exemple ATF 117 Ia 298 consid. 2) le vice peut être
corrigé, même si le remède peut varier (délai respecté, restitution du délai,
transmission à l'autorité compétente, etc.), l'essentiel étant que la fausse
indication - ou l'absence totale d'indication - des voies de recours n'entraîne
aucun préjudice pour la partie. Or en l'espèce le recourant a contesté la décision
litigieuse dans un délai qui, pour n'être pas conforme aux règles cantonales de
procédure, respecte la durée normale des délais de recours en droit fédéral
(trente jours) et personne n'a soutenu que ce pourvoi était tardif. Il est vrai
qu'il s'est adressé à une autorité incompétente (le préfet) mais celui-ci a
instantanément transmis la cause au Tribunal administratif. Il en résulte que
le recourant ne peut pas se prévaloir d'une irrégularité qui n'est que de pure
forme et qui ne l'a nullement empêché de faire valoir son droit de recours.
7.                     Le recourant paraît en
outre mettre en cause, encore qu'il ne le fasse pas clairement, la compétence
de la municipalité (mémoires des 26 et 27 mai 1996, p. 4). A tort. Dans la
mesure où la réglementation découlant du droit fédéral se borne à confier à la
commune sans autre précision les procédures d'incorporation et de libération,
ainsi que celle d'attribution des fonctions et notamment des fonctions de cadre
(art. 20, 22 et 30 OPCi), on doit admettre qu'il s'agit d'une prérogative de la
municipalité, conformément à la clause générale de l'art. 42 ch. 1 de la loi du
28 février 1956 sur les communes qui confie à cette autorité l'administration
des services publics.
8.                     Pour le reste, et sur
le fond, le recourant affirme qu'il est en fonction en tout cas jusqu'au 31
décembre 1997, en se fondant sur l'art. 53 de l'ancienne ordonnance sur la
protection civile (du 27 novembre 1978) qui prévoyait une durée de service
normale, pour les volontaires, de cinq ans. Mais une telle argumentation ne
résiste pas à l'examen.
D'une part, la
disposition précitée a été abrogée par la nouvelle ordonnance du 19 octobre
1994 (art. 75 OPCi). D'autre part, les personnes s'engageant à titre volontaire
ne peuvent faire valoir aucun droit à l'incorporation (art. 20 al. 3 OPCi) et,
une fois incorporées, elles ont les mêmes droits et obligations que les
personnes astreintes avec, en plus, la possibilité d'être libérées sur demande
(art. 21 al. 2 LPCi). Il en résulte notamment qu'elles peuvent être libérées ou
exclues du service avant le terme légal, pour de justes motifs, selon le régime
applicable aux personnes astreintes (art. 18 al. 2 LPCi). Enfin et surtout la
cause doit être examinée, comme on l'a vu plus haut (cons. 3), sous l'angle de
l'art. 22 OPCi. Or, cette disposition prévoit l'attribution d'une autre
fonction "... si les circonstances l'exigent...", clause qui confère
à l'autorité un pouvoir d'appréciation étendu, plus large que lorsqu'il s'agit
de définir des justes motifs. Sous ces différents aspects, la décision attaquée
qui retire sa charge de chef local au recourant tout en s'abstenant de lui
attribuer une fonction nouvelle ne manque pas de justifications, l'autorité
intimée pouvant en effet faire valoir plusieurs motifs objectifs et sérieux.
L'âge du recourant,
supérieur de douze ans à l'âge maximum prévu par la nouvelle réglementation
pour l'incorporation obligatoire, pourrait à lui seul justifier que l'on mette
fin à ses fonctions, dans la perspective d'un rajeunissement des cadres de la protection
civile, voulu par le législateur et considéré par ce dernier comme
correspondant à l'intérêt du bon fonctionnement de cette institution. Cet
élément prend d'autant plus d'importance, dans le cas du recourant, que le
canton de Vaud est en train de mettre en place une nouvelle organisation, sur
des bases très différentes du système actuel, et qu'il est incontestablement
judicieux de charger d'une telle tâche non pas des personnes ayant travaillé
selon l'ancien système, quels que soient leurs mérites, mais d'en confier la
responsabilité à des forces entièrement nouvelles. A ces raisons, en soi déjà
suffisantes, la municipalité peut ajouter à bon droit l'état dégradé des
relations du recourant avec certains de ses membres, et la présente procédure
ainsi que la manière dont le recourant s'y exprime en est une preuve évidente.
Compte tenu de la mauvaise humeur - pour dire le moins - que le recourant
manifeste dans cette affaire, on ne voit pas comment l'autorité communale
pourrait espérer une collaboration suffisamment étroite et fondée sur la
confiance, éléments qui prennent une importance toute particulière lorsqu'une
administration se réorganise.
Dans ces conditions,
la décision de révocation attaquée résiste au grief de l'abus ou de l'excès du
pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), le Tribunal administratif devant
de toute manière faire preuve à cet égard d'une très grande retenue dans la
mesure où l'autorité municipale doit jouir d'une large liberté dans le choix
des personnes affectées à un service public.
Les raisons qui
précèdent justifient également que l'on n'attribue pas de nouvelle fonction au
recourant. D'ailleurs, s'il s'agissait de fonction de cadre ou de spécialiste,
aucun recours ne serait possible, comme on l'a vu, en raison de la règle de
l'art. 30 OPCi.
9.                     En tous points mal
fondé et dans la mesure où il est même recevable, le recours doit être rejeté,
aux frais de son auteur débouté. S'agissant d'un conflit entre une autorité
communale et une personne au service de la commune, et conformément à sa
jurisprudence (arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992 et GE 93/130 du 20 avril
1994) il n'y a pas lieu en équité d'allouer des dépens à la commune, bien
qu'elle ait procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable;
II.                     Un émolument
de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant;
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 15 octobre 1996/gz
Le
président :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.