vd_omni · AC.2011.0328 · 2014-10-07 · fr

Municipalité de St-Prex/Département de l'intérieur, Comité de gestion Littoral Parc, Direction générale de la mobilité et des routes | Une commune comprise dans le périmètre du PAC 299 bis a qualité pour recourir pour contester les dispositions de ce plan qui ont des effets directs sur ses propres tâches d’aménagement du territoire et sur les équipements qu’elle doit réaliser pour assurer un accès à ce plan de manière conforme aux normes du droit fédéral de la protection de l’environnement en matière de protection contre le bruit (planification et réalisation du plan d’assainissement du bruit routier dont le coût est supérieur à 3 millions de francs)(consid. 1e).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2014 AC.2011.0328

0130
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Dominique von der Mühll, assesseur
et M. Claude Bonnard, assesseur; Mme Leticia Blanc,
greffière.
Recourante
Commune de Saint-Prex,
représentée
par sa Municipalité au nom de qui agit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
représenté
par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
représentée par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève,
Tiers intéressé
Comité de gestion Littoral Parc,
représenté par son
président, M. Michel Roulet, Syndic à Etoy,
Objet
plan d'affectation
Recours Commune de Saint-Prex c/ décision du Département
de l'économie du 10 novembre 2011 (approuvant le plan d'affectation cantonal
n° 299 bis "Littoral Parc" et rejetant son opposition)
Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des
transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299
désigné "Littoral Parc" (ci-après PAC 299). Le périmètre du plan
s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le site faisait
partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du
11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la
promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une
superficie totale de 112 hectares.   Il est divisé en trois périmètres de
développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi
directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne
(ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de
meubles IKEA; le périmètre « Etoy» situé de part et d'autre de la route
cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à
la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF),
et enfin, le périmètre « Etoy-Saint-Prex » enserré entre l'autoroute
et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du périmètre
« Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre « Etoy, »
situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy
- Saint-Prex », sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne
par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour
de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle
longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la
voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre
« Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy - Saint-Prex » sont aussi
accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la
traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été
confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après:
rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai
1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art.
26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de
présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes
d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la
jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000
véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour,
réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait
que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne,
avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un
réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par
la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son
importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic,
un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore
que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et
était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de
l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000
véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la
protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de
Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible
dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les
deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec
le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre
1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière
d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex
était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les
valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de
Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse,
une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis
de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de
trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les
tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis
qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de
Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de
la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être
confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude
sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex
(rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la
capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement proposé
par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour. Quant
à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son
exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de
4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport
précisait encore que les carrefours de Roveray (route
d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet
(route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute
manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants
pour apprécier la capacité
du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la
conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic
admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui pouvait
offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant compte du
projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000 véhicules/jour
- le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et d’autre part, la
traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait entre 3’000 et 6’000
véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse en
traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest, avec le projet de
réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit un potentiel estimé
à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la jonction, sous déduction du trafic
existant de 17'000 TJM compté en 1993 (rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a
par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic
supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000
mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest
(16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du
Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre
« Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de
15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex »
présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour;
enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait
aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000
véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec
estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les
limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière
de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction
des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la
zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la
jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de
réaménagement était de 5'000 véhicules/jour)  et de 7'500 véhicules/jour sur la
RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en
tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000
véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a
alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en
première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des
terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu.
Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber
le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en
compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le
développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés.
Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient
dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de
Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que les
augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès s'élevaient
à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600 véhicules/jour sur
la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la route Suisse en
traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le réseau actuel ne
pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que déjà dans l'étape
2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire de l’étape 3 (E3),
les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées à la fois en
traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les
réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient
d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la
jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route
Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de
Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue d'augmenter
les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis l'idée de
créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de Saint-Prex
permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de Morges-Ouest
d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré par le
développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy –
Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération
de trafic maximale admissible dans les différents périmètres prévus par le PAC
299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et
totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet
de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
f) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3
un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui
détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM)
pour
chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de
trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface
utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic
(GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration
et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic
(articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic
(articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic
journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds considéré,
multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se détermine
alors par le trafic journalier moyen admissible pour le
terrain
considéré, pondéré avec
le coefficient de génération
de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40)
prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic
(IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements
de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de
génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100),
soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même
terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface
utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un
CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement
du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan,
l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces
secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des
étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La
condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième
étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre
« Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7),
la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du
réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres
(« Etoy » et « Etoy – Saint-Prex ») l’utilisation du
potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle
demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299
est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans
le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le
commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha).
Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de
véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur
qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités
d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités
à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser
l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la
capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre
« Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy
– Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet
un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble
de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les
secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut
atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les
secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30%
en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du
nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le
secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau
récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du
PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la
manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour
pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le
rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en
pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la
réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone,
de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000
véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du
trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement
dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité
estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC
299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible
du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport
Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives
fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour
tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation
de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de
présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations
possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que
ce type d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de
trafic. Il est encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne
tiennent pas compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être
appliqué au sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces,
pour tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients
pourraient se rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le
périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi que les affectations
commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299,
mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier
environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement
important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont
implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le
périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral
centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA.
Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route
Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et
jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et
Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex »
a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés
multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker
Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège
mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la
société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent
réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la
production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été
réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a
la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la
réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et giratoire
d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la création de
deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et améliorer
l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et  « Etoy
– Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du
carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec
l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions
ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de
l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les
objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des
affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer
la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la
mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en
transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de
trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2
pour les périmètres « Etoy » et  « Etoy – Saint-Prex».
c) Parallèlement aux discussions
concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser
différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral
Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude
d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs
en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles.
L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture
du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient
à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et
le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de
Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le
carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430
véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et
Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000
véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de
l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an
sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les
carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à
l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe
du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée
le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le
samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route
d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée
(seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet
itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m)
et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la génération
de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que les
prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70% des
capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes et que
la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100% des
terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des
affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible
de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une
augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se
répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre
« Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy »
et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre  « Etoy – Saint-Prex. »
L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de
l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la
zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en
résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les
charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction
d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600
véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le
périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse
en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport
comporte la synthèse suivante:
« Durant
la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter
en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces
développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura
vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de
pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(…) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les
problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur.
Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone,
les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes
variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à
court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour
accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation
« ZI Pré Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la
bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route
d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de
circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des
voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le
giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de
Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme,
le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire
de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été
réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport
technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"
Littoral Parc
"
. Aspects
"
déplacements
- mobilité
" » (ci-après: rapport révision PAC
299)
. Le but de l’étude consistait à fournir les éléments
utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter
les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de
trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise
par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les
secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces
existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900,
ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les
terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des
secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à
9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le
trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70%
plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672
trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de
la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau
d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics,
notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois
(ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la
qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé
ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible
selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction
des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés
« coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA,
la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la
génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy »,
la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules/jour, et la
génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy
– Saint-Prex » la génération maximale admissible est de 10’600 trajets-véhicules/jour
et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le bureau d’études a aussi procédé
à la même estimation que celle faite dans l’étude d’accès sur les effets de
l’augmentation de la population des communes environnantes entre 2007 et 2022
pour arriver à la conclusion  que la charge de trafic supplémentaire sur la
jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000 véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de
capacité et de l’évolution générale du  trafic existant, le bureau d’études
arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités
entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de
capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera
atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le
bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif
principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le
développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic,
et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en
outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans
l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du
règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux
commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de
trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à
s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le
remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient
de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à
l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à
proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions
concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement
des vélos et une disposition concernant  les plans de mobilité, prévoyant que
l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le
Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le
bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a
donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après:
rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle,
qui peut être résumé comme suit :
·
La
zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte
fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée
d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre
d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés)
spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70%
des emplois.
·
L’organisme
de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes
territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur
favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas
d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité
de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des
problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis
et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces
problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre
de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux
besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le parking
d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre 90% et
100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société Hornbach
avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité subsistent
à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking Pfister
Meubles).
·
L’accessibilité
de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes
améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En
ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant
pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de
70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à
21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En
ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement
prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports
publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le
développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des
problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités
au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir
quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel
d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait
ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes,
d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la
jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser
l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité
de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action
prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre
du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement
à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la
promotion du
covoiturage
,
·
la
promotion de l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non
motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral
Parc » et en complémentarité avec le train ;
·
la
mise en œuvre d’une
gestion du stationnement des employés
plus
contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
, le rapport propose la création
d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et
la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser
les
transports publics
, le rapport mobilité prévoit six mesures
différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur
l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des
abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3),
l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus
régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et
Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part
modale du
covoiturage
s’élève actuellement à 5% alors que la part
potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend
« une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une
logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute
ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées
au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas
de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions autoroutières,
mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le dispositif si leur
opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion
des
modes doux
, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la
part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend
d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc »,
attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à
proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la
complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre
les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy
en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement
de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée
des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement
des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des
effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des
problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de
gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande
seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord,
la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une
tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités
de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan
d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires
mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports
collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés)
et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le rapport
mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les livraisons à
domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats électroniques, ou par
correspondance, pour limiter les besoins en déplacement ainsi que de développer
et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter le besoin de se rendre à
« Littoral Parc » en voiture. La deuxième mesure concerne les offres
promotionnelles pour les clients utilisant les transports en commun; il s’agit
d’inciter ces clients à se rendre à « Littoral Parc » en transports
publics et d’attirer les clients habitués à utiliser les transports publics. Le
plan d’action est ainsi décliné sous la forme d’un catalogue de 22 mesures
complémentaires à mettre en oeuvre selon les six axes d’actions mentionnés ci-dessus,
chaque mesure faisant l’objet d’une fiche décrivant l’objectif de la mesure, le
degré de priorité, le public cible de la mesure, les principes de mise en œuvre
de la mesure et les actions à réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal
(PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement
territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis
des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le
projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le
26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications
suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la
limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises
prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et
les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions
prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy »
a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du
réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la
gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En
outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et
ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres.
Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une
désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs
18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement
importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires
d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de
prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la
réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des
parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et installations
de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules et des voies de
circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2). Ces zones de
prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui devaient
être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC. Or, il est
apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes
ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant,
disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque
d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de
structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation
structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule
et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement
(art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes
aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de
prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité
constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est
maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau
coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice
de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la
nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était
prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12,
limité à 50 % en première étape, est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par
ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les
secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en
première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux
nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs
22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la
voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première
étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs
V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent
aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché
sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil
maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés
jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne
zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y
compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même
que les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le
secteur F (anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation
d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz.
Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure
entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de
verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le
prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le
nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les
propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre
indicatif sur le plan. En outre, deux  types de plans de mobilité sont
introduits. Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit
être mis en œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC.
Puis, l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle
peut donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité
constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de stationnement
supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une augmentation des
hauteurs; la limite asymétrique à 434 m. à l'ouest de l'Aubonne étant maintenue
dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs la limite à la
hauteur varie entre 13 et 15 m., soit 13 m. pour les secteurs H à V,
correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de la
route Suisse, et à 15 m. pour les secteurs W à Y correspondant au secteur « Etoy
– Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et l'autoroute.
D.
a)
Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son
règlement et le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) ont été
soumis à l’enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes
d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre
2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celle de la Municipalité
de Saint-Prex.
b) Dans son opposition du 23 novembre 2010, la
Municipalité de Saint-Prex demande que les promesses données lors de l’adoption
du PAC 299 en 1996 concernant l’attribution d’un montant de 4.5 millions fr.
pour l’aménagement de la traversée de Saint-Prex soient tenues. Un montant de
1.5 million fr. lui a, à ce jour, été versé ; il reste donc un solde de 3
millions fr., qu’elle a pourtant demandé à plusieurs reprises pour le
financement de ces travaux. La Municipalité de Saint-Prex fait aussi remarquer
que les diagrammes d’écoulement du trafic mentionnés dans le rapport technique
de Transitec de septembre 2010 ne présentaient pas la situation effective. Ce
rapport mentionnait un trafic de 1659 véhicules/jour sur la route de Pallatex
(qui rejoint Etoy à Saint-Prex entre l’autoroute et la voie CFF), alors que les
comptages réalisés une année avant par le même bureau dans une étude concernant
le chemin de Vergognausaz (notice technique de novembre 2009) mentionnait un
trafic de 3'200 véhicules/jour sur la même route de Pallatex. Dans une lettre
qu’elle avait adressée le 18 février 2010 au SDT, la Municipalité de Saint-Prex
avait aussi relevé le même type d’erreur pour la RC1 en traversée de
Saint-Prex, puisque le rapport technique de Transitec de 2010 mentionnait
10'200 véhicules/jour alors que le Service des routes avait effectué un relevé
en 2006 qui dénombrait 14'500 véhicules/jour (avec 600 poids lourds). Les
nuisances créées par l’exploitation de « Littoral Parc » ont ainsi
été sous-estimées et dépassaient largement les normes en vigueur. La Municipalité
de Saint-Prex rappelle que le montant de 3 millions fr. sera alloué pour la
traversée du territoire de Saint-Prex afin de diminuer les nuisances sonores,
tout en assurant la sécurité des usagers et en améliorant le réseau de mobilité
douce sur un axe stratégique pour la région.
c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du
Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants,
groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des
séances de conciliation.
d) Par décision du 10 novembre 2011, le département
a rejeté, dans la mesure où elle était recevable, l’opposition déposée par la
Municipalité de Saint-Prex et il a approuvé, sous réserve des droits des tiers,
le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc », sis sur
le territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex. Il a
relevé que les motifs invoqués par les opposants ne conduisaient pas à modifier
le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête publique.
E.
a) La Municipalité de Saint-Prex (ci-après : la recourante) a contesté
la décision du département par un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal),
déposé le 15 décembre 2011. A l’appui de celui-ci, elle met en exergue la
problématique des contributions à verser par les différents propriétaires et du
financement des infrastructures liées au plan d’affectation cantonal ou
subissant des incidences du fait du développement des constructions dans ce
périmètre. Elle conclut, avec suite de dépens, à l’annulation de la décision
attaquée, le dossier étant renvoyé à l’autorité de première instance pour
complément d’études et modification de la réglementation sur les questions de
contributions financières  (art. 6 al. 2 RPAC 299 bis) et tout autre complément
utile.
b) Le 29 février 2012, le département a déposé sa
réponse au recours. Il a conclu à ce que le recours de la commune de Saint-Prex
soit déclaré irrecevable, faute de qualité pour agir; et dans l’hypothèse où il
serait recevable, à son rejet, et à ce que les décisions rendues le 10 novembre
2011 en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal n° 299
« Littoral Parc » soient confirmées.
c) En date du 30 avril 2012, la recourante a déposé
un mémoire complémentaire et confirmé les arguments et les conclusions de son
recours. Le département a fait part, le 30 mai 2012, de ses observations au
sujet du mémoire complémentaire déposé par la recourante. Il a indiqué n’avoir
rien, en l’état, à ajouter à son mémoire de réponse du 29 février 2012.
d) Le tribunal a tenu une audience à Saint-Prex le
25 avril 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal
d’audience comporte les précisions suivantes :
« (…)
Le Président
cerne l’objet de la séance. Il s’agit principalement d’instruire la question du
financement des infrastructures routières liées au PAC litigieux. Interpellé
sur ce point, le Syndic expose que le financement des équipements
communautaires a jusqu’à présent été assuré pour l’essentiel par le biais des
contributions versées au comité directeur de l’association Littoral Parc. La
clef de répartition de celles-ci est déterminée pour chaque ouvrage en fonction
des sommes récoltées auprès des enseignes implantées sur le territoire de la
commune concernée.
Me Bovay souhaite
que le principe du prélèvement d’une taxe pour l’équipement communautaire
bénéfice d’une base légale sans équivoque. A ce titre, il estime que la
formulation telle que retenue par l’art. 42 RPAC 299bis serait trop floue,
celle-ci se bornant à reprendre le contenu de l’ancien art. 6.2 RPAC 299. Il
expose que cette problématique concerne directement la Commune de Saint-Prex
dans la mesure où le produit des contributions prélevées jusqu’à présent a
permis de financer partiellement la réalisation de nouveaux giratoires mais
qu’il s’agit également de financer par ce biais la pose d’un revêtement phono
absorbant dans la traversée du village qui constitue l’un des accès à Littoral
Parc. Selon le Syndic, l’association n’a jusqu’à présent jamais réussi à
engranger des recettes suffisantes pour couvrir l’entier des coûts liés à
l’équipement dans les communes avoisinantes. Le montant des contributions lui
semble ainsi avoir été sous-évalué. Me Bovay estime que ces difficultés de
trésorerie n’ont pas été sérieusement prises en compte dans le cadre de la
nouvelle planification et demande à ce que le plan litigieux soit renvoyé aux
services de l’Etat afin que celui-ci entame une réflexion globale sur la
question du financement des infrastructures routières qui restent à réaliser.
Me Maunoir
reconnaît que cet aspect ne constituait pas le point central des modifications
induites par le plan litigieux. Il rappelle que l’objectif était avant tout de
réduire les nuisances liées au trafic à la demande des communes concernées. A
ce titre, il souligne que la règle contestée n’emporte aucune modification par
rapport à ce qui prévalait antérieurement et que le canton ne peut garantir le
financement des infrastructures routières. Tout au plus, peut-il élaborer des
projections concernant les contributions susceptibles d’être encaissées, mais
cela ne dit encore rien de leur répartition par le Comité directeur de
l’association. Se référant notamment à l’interdiction de réaliser de nouvelles
surfaces commerciales, Me Bovay fait remarquer que le nouveau règlement va
limiter de fait l’arrivée de nouveaux contributeurs, ce qui nécessite également
l’adaptation des calculs précédemment effectués pour le financement des
infrastructures. Me Maunoir estime quant à lui que la méthode de financement
prévue devrait continuer à fonctionner quelque soit le type d’activités
présentes dans le périmètre de Littoral Parc. Sur question du Président, le
Syndic expose que le potentiel constructible du site n’est de loin pas épuisé,
ce que confirme le représentant de l’Etat. M. Mosini estime en outre que
l’attractivité de la zone pourrait augmenter à l’avenir si la jonction
autoroutière prévue entre Aubonne et Saint-Prex était finalement réalisée.
Cette option ne semble pas exclue dans la mesure où un nouveau tracé du
contournement de Morges est actuellement à l’étude.
Me Bovay relève
encore que la fixation des contributions d’équipement par convention serait
dorénavant proscrite en ce qui concerne les communes. Il s’étonne que ce
système soit maintenu dans le cadre du plan litigieux en lieu et place de
l’adoption d’un règlement ad hoc. Me Maunoir estime quant à lui que les
communes concernées sont libres de rendre une décision concernant les
équipements communautaires si ce mode de procédé leur semble préférable à la
conclusion d’une convention avec les entreprises concernées.
(…) ».
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le procès-verbal d’audience. La Municipalité d’Etoy a fait part de ses
observations le 26 juin 2013, le Service des routes l’a fait le 2 juillet 2013.
Le département s’est déterminé le 5 août 2013 en requérant quelques
modifications. La recourante a communiqué ses observations en date du 16 août
2013.
e) A la demande du tribunal, le comité
de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un
inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en
précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de
mobilité. Il ressort de ces informations, que le 85% des capacités du plan a
été utilisée et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui
concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le
périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En
revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès
(amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et
Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux
et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas
encore été mises en œuvre.
f) En date du 27 juin 2014, le
tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du
capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont
enregistré une moyenne annuelle d’immission de dioxyde d’azote de 43.4
µ
g/m3 en 2012,
alors que la valeur
limite est fixée à 30 µg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet
2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC
299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le
règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et
dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait
aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres
activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la
révision du PAC.
La Direction générale de
l’environnement (DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée
le 14 juillet 2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité
immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion
des polluants essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces
deux éléments (émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des
concentrations de dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites.
Mais cette situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre,
comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont
mieux ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des
valeurs limites malgré la présence d’un trafic important.  La DGE précise
encore ce qui suit :
« Depuis 2001,
aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur
VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le
PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes
d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois,
la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait
de respecter la valeur limite d’immission. »
Considérant en droit
1.
a) Le département conteste la qualité pour recourir de la commune
recourante. Il relève que selon l’art. 75 de la loi sur la procédure
administrative du 29 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), les autorités
cantonales et communales n’ont qualité pour former recours que si une loi les
autorise à recourir, et que ni la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ni la loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11)
n’habilitent les communes à recourir contre un plan d’affectation cantonal. Il
estime aussi que les communes ne bénéficieraient pas de la protection de
l’autonomie communale pour contester un plan de compétence cantonale, car le
périmètre litigieux est identique au précédent plan de 1996, il ne s’agit en
outre pas d’un nouveau secteur soumis à un régime cantonal qui n’existait pas
auparavant et les décisions contestées ne portent que sur des
modifications apportées à une réglementation cantonale préexistante. Selon le
département, les compétences des autorités communales en matière d’aménagement
du territoire ne seraient nullement entravées par les décisions relatives au
nouveau PAC 299 bis. Il relève que la commune recourante n’explique en outre
pas en quoi son autonomie serait atteinte par la modification du plan en cause.
b) Le Tribunal fédéral a ouvert aux communes la
possibilité de former un recours de droit public lorsqu’elles invoquent leur
autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1 pp. 224 à 226). La jurisprudence a
ainsi reconnu à l’autonomie communale la portée d’un droit constitutionnel non
écrit, repris à l’art. 50 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril
1999. Le tribunal doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes,
au moins dans les mêmes limites que celles du recours en matière de droit
public au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts
AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie
dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une
liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (
ATF 133 I 128
consid.
3.1 p. 131;
129 I 410
consid. 2.1 p. 413;
128 I 3
consid. 2a p. 8;
126 I 133
consid.
2 p. 136 et les arrêts cités). Il n'est pas
nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale
en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (
ATF 133 I 128
consid.
3.1;
122 I 279
consid. 8b
p. 290 et les arrêts cités).
b) L’art. 139 de la Constitution vaudoise du 14
avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes disposent d’autonomie,
en particulier dans l’aménagement local du territoire (let. d). La loi cantonale
sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987, laisse en effet aux
communes un espace de décision relativement important, plusieurs fois reconnu
par la jurisprudence en matière d’aménagement et de police des constructions (
ATF 115 Ia 114
consid.
3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367;
108 Ia 74
consid. 2b
p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3
publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent en effet établir des plans
directeurs (art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC)
ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce
qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais, les compétences
reconnues aux communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent
sous le contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et d'approbation
des plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et 60 LATC). Ce
contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56 al. 2 LATC) et
il comprend notamment l’examen de la conformité de la planification communale
au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2 LAT (sur la portée du
contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1d).
La faculté des communes d'aménager leur territoire est aussi limitée par la
faculté reconnue à l'Etat, d'établir lui-même des plans et règlements
d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables,
l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45
al. 2 LATC).
Les communes vaudoises bénéficient donc d'une
liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption
des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie
protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les
communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans
leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions relatives aux
conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art.
43 al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir les coefficients
d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre
bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des
toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier
(art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le cadre fixé par le
plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison pour laquelle
l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie constitutionnelle de la
protection de leur autonomie dans le domaine de l’aménagement local du
territoire (let. d).
d) Le département relève toutefois, avec raison, que
lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification
communale, par le moyen d’un plan d’affectation cantonal selon l’art. 45 al. 2
LATC, sont remplies, ce que les communes peuvent contester par le dépôt d’un
recours pour violation de leur autonomie, les compétences communales en matière
de planification sont réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de
fournir leurs déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de
telles déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences
propres à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un
droit de procédure permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête
publique. L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour
primer et l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le
mode d’utilisation du sol (art. 74 LATC).
Si les communes perdent leurs compétences propres de
planification en présence d’un plan d’affectation cantonal, elle demeurent
toutefois, par leur municipalité, l’autorité compétente à titre principal pour
statuer sur les demandes de permis déposées dans le périmètre du plan
d’affectation cantonal; cette compétence repose sur les art. 17 et 103 LATC.
Même si l’autorité communale est tenue d’appliquer les dispositions du plan
d’affectation cantonal et son règlement, elle conserve néanmoins un pouvoir
d’appréciation dans l’application des dispositions. De plus, les compétences de
planification accordées à l’autorité cantonale se limite aux cas énumérés de
manière exhaustive à l’art. 45 al. 2 let. a à d LATC, dans les périmètres
nécessaires à l’accomplissement de ces tâches et elles ne touchent pas les
compétences communales sur le reste du territoire communal.
e) La jurisprudence reconnaît aussi à une commune la
qualité pour se plaindre par la voie du recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, de la violation de son autonomie
lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que détentrice de la puissance
publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313 consid. 4.2. p. 319).
L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être définie soit par un
plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble du territoire, soit
par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire d'une
commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier (let. a, b,
et c). En l’espèce, la commune recourante est détentrice de la puissance
publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elle exerce sur l’ensemble de son
territoire à l’exception de la fraction grevée par le périmètre du PAC 299 bis.
La commune recourante a en effet élaboré et adopté son plan général
d’affectation du 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997, et elle reste
compétente pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour
modifier les plans existants sur la partie la plus importante de son territoire
qui n’est pas comprise dans le périmètre du PAC 299 bis.
En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la Confédération,
les cantons et les communes veillent à faire concorder les différents plans
d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques et les
contradictions entre les plans des territoires voisins (voir DFJP OFAT, étude
relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et n° 18 ad art. 1). Cette
obligation de coordination, reprise par le droit cantonal (art. 2 LATC), a
comme conséquence que les plans d'une commune voisine approuvés par l'autorité
cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des effets sur la
planification locale de la commune opposante car cette dernière devra en tenir
compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La commune est donc
touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions
d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité pour
recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de l’autonomie
communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468). Il en va «
a fortiori
»
de même lorsque la planification cantonale empiète sur une portion du
territoire communal. Mais, la jurisprudence a encore précisé qu’il
ne suffit pas que la commune recourante se limite à
formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des
incidences sur sa planification de son territoire. Encore faut-il que de telles
incidences soient démontrées ou au moins rendues vraisemblables (
AC.2005.0224
du 24 août 2006 consid. 1c)
En l’espèce, la commune recourante est spécialement
touchée par la planification contestée. Les études récentes de trafic ne
permettent pas d’identifier la part du trafic de transit à Saint-Prex provenant
de l’exploitation du site « Littoral Parc ». Le rapport de
présentation du PAC 299 de 1996 mentionnait, avec un développement complet du
PAC sur trois étapes, une augmentation de 7'500 véhicules/jour sur la RC1 en
traversée de Saint-Prex, avec une progression allant de 2'800 véhicules/jour
pour l’étape I et 6'700 véhicules/jour en étape II. Il est difficile
d’apprécier la portée de ces chiffres dans la situation réelle: d’une part, le
PAC de 1996 ne comprenait que deux étapes et les conditions de l’étape II ont
été réalisées uniquement pour le périmètre « Pré Neuf »;  d’autre
part, les indices de trafic légalisés à l’époque ont presque doublé la capacité
totale de 40'000 véhicules/jour pronostiquée par le bureau d’études pour
atteindre plus de 75'000 véhicules/jour. Compte tenu des ces différents facteurs,
il est raisonnable de penser que le trafic à destination et en provenance du
site « Littoral Parc » sur la RC1 en traversée de Saint-Prex atteint
un ordre de grandeur de 3’000 à 5’000 véhicules/jour au minimum.
Le trafic actuel en traversée de localité à
Saint-Prex et les pronostics à long terme provoquent, et entraîneront, un
dépassement des valeurs limites d’immissions au bruit. C’est ce que montre une
étude d’assainissement du bruit routier que la Municipalité de Saint-Prex a dû
entreprendre, et qui a été produite par le Service des routes. Il ressort de
cette étude que dans la situation future, plus de 600 personnes seront touchées
par des nuisances sonores dépassant les valeurs limites d’exposition en
traversée de localité, ce qui nécessite d’importantes mesures d’assainissement.
Le coût total des mesures d’assainissement envisagées, comprenant la
construction de parois anti-bruit, d’ aménagements routiers, ainsi que les
frais d’études divers, est devisé à plus de 3'200'000 fr. Il faut admettre que
la nécessité d’élaborer un plan d’assainissement au bruit routier fait partie
des tâches publiques de planification que la commune doit entreprendre en
raison du PAC 299 bis. En effet, le plan d’assainissement du bruit routier a la
portée matérielle d’un plan d’aménagement du territoire à coordonner au sens de
l’art. 2 al. 1 LAT, car il fixe la stratégie d’assainissement du secteur
concerné, il arrête les dispositions à prendre pour le réaménagement routier,
notamment en réglant l’emplacement et les dimensions des parois anti bruit, et
il détermine enfin les éventuels allégements qui en résultent ou les éventuels
déclassements des degrés de sensibilité définis par le plan d’affectation.
La commune de Saint-Prex est donc directement
touchée en sa qualité de détentrice de la puissance publique et la qualité pour
recourir doit lui être reconnue.
2.
a) Le recours de la Commune de Saint-Prex concerne le problème posé par
les contributions des différents propriétaires au financement des
infrastructures liées au PAC 299 bis révisé. La recourante se réfère au rapport
de présentation du PAC 299 de 1996 (ancien art. 26 OAT), dans lequel le système
du financement des infrastructures avait été détaillé avec des calculs de
budget prospectifs. La commune recourante relève que dans l’équipement des
terrains, il était prévu, au titre de travaux collectifs, pour la traversée de
Saint-Prex un montant total de 5 millions fr., qui n’a pas encore été versé
dans sa totalité. La commune recourante se plaint du fait que le rapport sur le
processus d’aménagement (art. 47 OAT) du nouveau PAC 299 bis ne traite pas du
problème des frais d’infrastructures et du prélèvement des contributions
d’équipement. La recourante estime aussi que la base légale en vertu de
laquelle les contributions aux frais d’équipements ont été prélevées ne serait
pas suffisamment précise.
Dans sa réponse au recours, le département relève
que les dispositions réglementaires sur les contributions aux frais
d’équipement sont identiques dans le PAC 299 de 1996 (art. 6.2) et dans le
nouveau PAC 299 bis (art. 42). La municipalité avait d’ailleurs demandé au
Service du développement territorial, le 8 octobre 2009, que les anciens art.
6.1 et 6.2 du PAC 299 de 1996 soient repris dans le nouveau règlement. Le PAC
est avant tout destiné à fixer les prescriptions relatives au mode
d’utilisation du sol. Concernant l’équipement des terrains et les travaux
collectifs, le département précise qu’il appartiendra à la commune de faire, le
moment venu, une demande au Service des routes sur préavis de l’organisme de
gestion de « Littoral Parc ».
La commune recourante indique, dans son mémoire
complémentaire, être déçue de la réponse du département et précise qu’elle ne
voit pas pourquoi elle ne pourrait pas contester les dispositions qui ont été
reprises de l’ancienne réglementation.
b) Le Comité de gestion de « Littoral Parc
s’est déterminé sur le recours le 26 juin 2012. Il relève que le rapport de
présentation du PAC 299 de 1996 comportait plusieurs défauts et imprécisions. La
contribution des propriétaires aux frais d’équipement a été fixée à 250 fr. par
TJM sur la base du total des mouvements de génération de trafic légalisés par
le PAC, à savoir 91'900 TJM, ce qui représente un montant total de 22'975'000
fr. Il relève ensuite que l’étape II a pu être réalisée seulement dans le
périmètre « Pré Neuf », dans le secteur de la gare d’Aubonne-Allaman,
alors que dans les périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex »,
la réalisation de l’étape II, qui impliquait la création de la demi-jonction de
Saint-Prex, a été abandonnée ; il en résulte une perte de 33'830 TJM à 250
fr., ce qui donne un manque de contributions totalisant 8'457'500 fr. De plus,
les capacités légalisées à 91'900 TJM prennent en compte 16'000 TJM
correspondant au trafic existant lié essentiellement à la présence des
commerces IKEA et Pfister Meubles SA, déjà présents sur le site à la fin des
années 1970, ce qui correspond à une contribution en moins de 4'000'000 fr.
(16'000 TJM x 250 fr.). Les contributions potentielles à ce jour s’élèvent
ainsi à 10'292'500 fr. (22'750'000 - 8'457'500 - 4'000'000). Or, à la fin 2012,
le montant total des contributions encaissées s’élevait à 7'945'653 fr. Compte
tenu du fait que le chiffre de 250 fr. a été indexé pour être porté aujourd’hui
à 276.60 par TJM, le potentiel d’encaissement total s’élève à 3'000'000 fr. sur
dix ans. Le Comité de gestion précise qu’il ne lui est pas possible de se déterminer
sur la répartition de ce montant. Il relève aussi que les montants des travaux
collectifs mentionnés dans le rapport de présentation (art. 26 OAT) étaient
purement indicatifs et ne résultaient pas d’études sérieuses; de plus certains
travaux ne se réaliseront pas alors que d’autres, dans le domaine de la
mobilité douce notamment, pourront s’avérer nécessaires. Le Comité de gestion
relève encore qu’un montant de 9'000'000 fr. avait été mentionné pour
l’aménagement de la « voie urbaine » de la RC1 à Etoy et que les
travaux réalisés au strict nécessaire ont abouti à une dépense de 20’700'000
fr.
La commune recourante s’est déterminée sur les
explications du Comité de gestion. Elle estime que la base légale pour le
prélèvement des contributions aux frais d’équipement serait insuffisante par
rapport aux exigences applicables en matière fiscale, qui imposeraient de
respecter le principe de la légalité et de la couverture des frais.
c)
Lorsqu'elle est reconnue
autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer tant les excès
de compétence d'une autorité cantonale de contrôle ou de recours, que la violation
par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la
matière. Elle est en outre habilitée à se plaindre d'arbitraire, dans la mesure
où ce grief est étroitement lié à celui de la violation de son autonomie
(
ATF 128 I 3
consid. 2b
p. 9;
126 I 133
consid. 2 p.
136 ; voir aussi
ATF 121 I 155
consid.
4 p. 159;
116 Ia 221
consid. 1c
p. 224). La commune peut aussi invoquer le principe de la bonne foi pour exiger
le maintien d’une promesse de l’autorité cantonale à son égard (arrêt
AF.2008.0005 du 28 avril 2009 consid. 2). Découlant directement de l'art. 9
Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne
foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (
ATF 129 I 161
consid. 4.1
p. 170). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d)
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636/637;
129 I 161
consid. 4.1
p. 170;
122 II 113
consid.
3b/cc p. 123).
d) En l’espèce, la commune recourante invoque
essentiellement les indications chiffrées figurant dans le rapport de
présentation (art. 26 OAT) du PAC 299 de 1996. Ce rapport comporte au chapitre
6.3 un descriptif des différents travaux d’équipement à réaliser avec une
estimation de leur coût. Un récapitulatif de ces travaux et de leur estimation
montre un total de 30'000'000 fr. Le chapitre 6.4 du rapport de présentation
traite des contributions financières des propriétaires. Parmi le récapitulatif
des travaux d’équipement, il est mentionné une somme de 5'000'000 fr. pour les
équipements connexes. Cette somme comprend un montant de 4'500'000 fr. pour la
traversée de Saint-Prex et la réalisation de deux carrefours. En revanche, le
rapport de présentation du nouveau PAC 299 bis révisé (art. 47 OAT) ne
mentionne plus la question de la répartition des frais d’équipement, bien que
le système de prélèvement d’une taxe de 250 fr. par TJM lors de l’octroi des
permis de construire semble maintenu, ce qui se déduit des explications données
par le Comité de gestion et par le fait que la base légale qui a permis le prélèvement
de ces contributions a été maintenue dans le nouveau règlement du PAC 299 bis
révisé. Il convient donc de déterminer si le rapport de présentation du PAC 299
de 1996 constitue une promesse formelle ou un engagement ferme de verser le
montant de 4'500'000 fr. à la commune recourante.
Le rapport ne comporte qu’une estimation des frais
de l’équipement technique et des contributions possibles en fonction d’une
occupation complète du PAC avec les possibilités de bâtir légalisées en 1996,
comptant plus de 91'000 TJM estimés à 250 fr. le TJM. Comme le relève le Comité
de gestion de l’association « Littoral Parc », le rapport est inexact
sur les capacités financières effectives des contributions d’équipement, qui
s’élèvent finalement à un peu plus de dix millions de francs au lieu des trente
millions annoncés. Cela provient du fait que les possibilités de bâtir prévues
en étape II pour les périmètres d’« Etoy » et d’« Etoy - Saint-Prex »
n’ont jamais pu être concrétisées à défaut de la réalisation de la demi-jonction
de Saint-Prex. Cette surestimation des capacités contributives provient aussi
du fait que le rapport ne précisait pas que le trafic existant au moment de la
légalisation du PAC 299 de 1996 (16'000 TJM) ne pouvait pas être pris en
considération pour le calcul de la capacité contributive des propriétaires. En
définitive, l’on ne peut pas attacher à ce rapport une promesse ferme ou un
engagement de l’Etat ou des autres communes territoriales, de verser à la
commune recourante le montant de 4'500'000 fr. pour les coûts de réaménagement
de la traversée de Saint-Prex par la RC1. Il s’agit juste d’un exemple de
calcul des contributions financières possibles, qui comportait des imprécisions
et des inexactitudes sur l’importance de ces contributions. En l’absence d’une
promesse effective à son attention, la commune recourante ne peut se prévaloir
du principe de la bonne foi.
3.
La commune recourante se plaint du fait que les dispositions
réglementaires concernant les contributions d’équipement ne seraient pas
suffisamment précises.
a) Les art. 41 et 42 RPAC sont formulés dans les
termes suivants :
«
art. 41
Equipements et aménagements publics
Les pouvoirs publics,
respectivement les services publics, assument seuls la responsabilité de la
planification de l’exécution du développement ou de la transformation des
équipements et aménagements suivants :
·
voies de circulation du domaine public, y compris aménagement des
carrefours ;
·
pistes cyclables et cheminements piétonniers dépendant du domaine
public ;
·
éclairage public des voies dépendant du domaine public.
Les pouvoirs
publics, respectivement les services concernés, prennent l’initiative  de
l’exécution des équipements et aménagements mentionnés ci-dessus en fonction
des nécessités correspondant aux étapes de réalisation et des disponibilités
financières.
Art. 42
Contributions financières
Les propriétaires contribuent
financièrement à l’exécution des équipements et aménagements mentionnés
ci-dessus (art. 41 RPAC)
La contribution est
proportionnelle à la capacité constructive maximum du bien fonds. Elle est
fixée par convention entre propriétaires et autorité compétente.
Elle est due au
moment de l’octroi d’un permis de construire ou pour les constructions
existantes lors de la réalisation d’un équipement ou d’un aménagement en
fonction d’un avantage procuré. Le calcul de la contribution prend notamment en
compte :
·
le coût effectif des équipements ou aménagements
programmés ;
·
la participation financière éventuelle des collectivités
publiques ;
·
les montants éventuellement engagés par le propriétaire pour une
tâche incombant à une collectivité publique.
L’autorité compétente peut
subordonner l’octroi d’un permis de construire, d’habiter ou d’utiliser au
paiement de la contribution due par un propriétaire »
Le texte de l’art. 42 RPAC est identique au texte de
l’art. 6.2 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996. Ces dispositions prévoient
le prélèvement de contributions d’équipements au moment de l’octroi du permis
de construire pour les travaux d’équipement en accès touchant le domaine public
du site « Littoral Parc ».
b) Dans un arrêt FO.2009.0003 du 3 janvier 2013, le
tribunal a fait la synthèse des différentes dispositions du droit cantonal et
fédéral qui règlent la participation des propriétaires aux frais d’équipement.
Il ressort de cet arrêt les éléments suivants : tout d'abord, l'équipement
est une condition de la délivrance du permis de construire selon l’art. 22 al.
2 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT,
RS 700); ensuite, la notion d’équipement comprend l’équipement général,
l’équipement de raccordement et l’équipement individuel (v. not. l'art. 4 de la
loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l’accession à la
propriété de logements, LCAP; RS 843, et le rappel des principes dans l'arrêt
AC.2010.0145 du 20 octobre 2010). Selon l’art. 19 al. 2 LAT, les zones à bâtir
doivent être équipées par la collectivité publique; le droit cantonal réglant
la participation financière des propriétaires fonciers.
Selon les art. 49 et 49a de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), l'équipement des zones à bâtir est réalisé par les communes. Le droit
vaudois ne prévoit pas la possibilité, réservée à l'art. 5 al. 2 LCAP, de
reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement. Il en
découle que les frais relatifs à ces installations sont assumés en premier lieu
par les communes (ATF 1C_390/2007 du 22 octobre 2008, publié in RDAF 2009 p.
323; cet arrêt confirme l'arrêt du Tribunal neutre du 2 octobre 2007 dans la
cause AC.2005.0180). L'art. 5 al. 2 LCAP ne constitue en effet pas une base
légale pour imposer directement aux propriétaires le paiement de ces frais; le
report sur ceux-ci, imposé par cette disposition, doit dès lors se faire par le
biais d'émoluments et de taxes (ATF 1C_53/2010 du 15 avril 2010, consid. 3.1).
Dans le régime ordinaire de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions de 1985, l'art. 50 LATC fixe
le principe de l’obligation des propriétaires de contribuer aux frais d'équipement.
Cette disposition renvoie ensuite aux art. 125 à 133 de la loi du 5 novembre
1974 sur l'expropriation (LE; RS 710.01) pour les cas de contributions de plus-values
réglés par cette législation; l'art. 129 LE limitant la contribution à la
moitié de la plus-value acquise par l'immeuble et à la moitié du montant des
dépenses et investissements correspondants. Il faut noter aussi que la
perception de contributions de plus-values par voie de décision fondée sur la
loi sur l'expropriation reste, à la connaissance du tribunal, peu répandue, car
cette procédure ne s’applique pas aux contributions aux frais de l’équipement
technique proprement dits. Dans la pratique, les communes procèdent en général par
voie de conventions avec les propriétaires, signées avant l'adoption du plan
d'affectation ou l’octroi d’un permis de construire.
c) Lorsque la contribution va au-delà d'une
contribution à l'équipement technique, la légalité de telles conventions a été
mise en doute par une sentence arbitrale du 26 juin 2007 (RDAF 2008 I 361), qui
relève l'absence d'une base légale permettant le prélèvement d'une contribution
aux infrastructures générales (ou équipement communautaire - écoles, hôpitaux,
transports publics, etc.; cet équipement communautaire se distingue de
l'équipement technique). Suite à une motion Haldy destinée à "permettre
aux communes de financer leurs frais d'infrastructure en cas d'adoption d'un
plan d'affectation" (BGC, séance du 8 avril 2008), le Grand Conseil a
introduit dans la loi sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), la
possibilité pour les communes de prévoir, sur la base d'un règlement communal
et selon des modalités qui peuvent être définies par voie conventionnelle, la
perception d'une taxe pour l'équipement communautaire (à l'exclusion de
l'équipement technique; cf. 4b al. 1 et 5 LICom en vigueur depuis le 1er avril
2011; v. Exposé des motifs et projets de lois 305, juin 2010). Cette taxe est
également soumise à la limite de 50 % des dépenses d'équipement communautaire
liées à des mesures d'aménagement du territoire (art. 4b al. 2 LICom).
L'équipement communautaire qu'elle peut servir à financer ne se confond pas
avec l'équipement technique, c'est-à-dire avec l'équipement au sens de l'art.
19 LAT (art. 4b al. 5 LICom).
Font partie de l’équipement technique au sens de
l’art. 19 al. 1 LAT, les voies d’accès adaptées à l’utilisation prévue. Pour
les zones à bâtir, il s’agit en général des routes et chemins desservant la
zone à équiper et les routes de quartiers auxquelles les terrains peuvent être
raccordés (
André JOMINI
,
Commentaire LAT art. 19 n° 18). Pour que la desserte routière soit adaptée, il
faut d’abord que la sécurité des tous les utilisateurs (automobilistes, piétons
et cyclistes) soit assurée (André Jomini op. cit. n° 19). La voie d’accès est
en outre adaptée à l’utilisation prévue lorsqu’elle peut accueillir tout le
trafic de la zone qu’elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré
comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan
d’affectation, son utilisation entraîne un accroissement de trafic qui ne peut
pas être absorbé par le réseau routier (voir ATF 1C_36/2010du 18 février 2011
consid. 4.2). Des voies d’accès adaptées doivent aussi être offertes aux
piétons (
André Jomini
op. cit n°
24) et aux cyclistes ; il s’agit en particulier des itinéraires de
mobilité douce, qui font donc partie de l’équipement technique. Par ailleurs,
lorsque les valeurs limites d’exposition au bruit sont dépassées aux abords
d’une route desservant une zone industrielle, dans le cas où de nouveaux
bâtiments entraînant un trafic supplémentaire seraient édifiés, les terrains
non bâtis dans cette zone ne peuvent être considérés comme dotés d’un accès
suffisant (ATF 116 Ib 159 consid. 6 p. 163); il appartient alors à la
collectivité publique chargée de l’équipement de prendre les mesures
nécessaires. Les mesures de limitation des émissions n’incombent pas seulement
aux propriétaires des installations raccordées au réseau routier, mais
également à la collectivité, car l’organisation du réseau routier échappe à
leur sphère d’influence (
André Jomini
op. cit. art. 19 n° 21).
d) En l’espèce, les équipements et aménagements
publics visés par l‘art. 41 RPAC entrent dans le cadre des équipements
techniques au sens de l’art. 19 al. 1 LAT. Ils sont nécessaires à l’équipement
en accès du site « Littoral Parc » compte tenu de l’importance du
trafic généré par les différentes exploitations commerciales installées dans le
site. L’éclairage public des accès et la nécessité d’aménager des cheminements
de mobilité douce font aussi partie de l’équipement en accès. Les travaux
d’assainissement au bruit routier sur la RC1 en traversée de Saint-Prex font
également partie de l’équipement technique nécessaire.
4.
Pour déterminer si l’art. 42 RPAC constitue une base légale suffisante
pour le prélèvement des contributions d’équipement, il convient de qualifier la
taxe prélevée en application de cette disposition pour déterminer s’il s’agit
d’un impôt, voire d’un impôt d’affectation, ou d’une contribution causale.
a) Les contributions causales constituent la
contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable
économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une
contre-prestation étatique, qui en constitue la cause (cf.
ATF 135 I 130
consid. 2
p. 133). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en
principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la
couverture des frais) et répercutées sur les contribuables proportionnellement
à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés
(principe de l'équivalence) (cf.
ATF 135 I 130
consid. 2
p. 133 s.;
131 I 313
consid. 3.3
p. 318). Les contributions causales se subdivisent en différentes
sous-catégories (cf.
ATF 135 I 130
consid.
1 p. 133), qui comprennent notamment les charges de préférence.
La charge de préférence, qui fait partie des
contributions causales, est une participation aux frais d'installations
déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation
mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces
installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est
calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite
des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance
des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire
qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station
d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à
financer une institution ou un service.
b) L'impôt est en revanche la contribution versée
par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses
résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la
réalisation du bien commun. Il est perçu sans condition, non pas comme
contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en
fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de
l'assujetti. Par ailleurs, la charge de préférence se distingue de l'impôt
d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer), en ce sens que si celui-ci est
également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu
auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels
les dépenses à payer procurent des avantages (
ATF 99 Ia 594
consid.
3a p. 598-599 et la jurisprudence citée; cf. également arrêt du 6 mars 1991 in
ZBl 1991 p. 319 consid. 5c p. 324; arrêt du
18 octobre 1985
in ZBl 1986 p. 265 consid. 5b p. 269). Certains auteurs distinguent encore
selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches
d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou
qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des
personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer),
telles par exemple les taxes de séjour (cf. notamment Ernst Blumentsteibn/Peter
Locher, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 9 et les références
citées à la n. 17 p. 10).
c) En l’espèce, la contribution prévue par l’art. 42
RPAC est clairement une contribution causale et elle peut être qualifiée de charge
de préférence. Elle vise la réalisation des équipements techniques nécessaires
au site « Littoral Parc » et constitue une prestation dont les
propriétaires compris dans le périmètre du PAC 299 bis retirent un avantage
concret. Grâce à la réalisation des travaux d’infrastructure sur le domaine
public, leur parcelle peut être considérée comme équipée au sens de l’art 19
al. 1 LAT, ce qui permet l’octroi du permis de construire (art. 22 al. 2 let. b
LAT, et 194 LATC). L’importance des travaux d’équipement est liée aux
caractéristiques du site « Littoral Parc » et à l’importance du
trafic généré par l’exploitation du site, les travaux nécessaires à un
équipement suffisant pouvant aller jusqu’à la participation aux frais
d’assainissement du bruit routier sur la RC1 en traversée de Saint-Prex et aux
autres mesures d’assainissement qui seraient nécessaires pour contribuer à la
réduction de la pollution observée pour le dioxyde d’azote et les poussières
fines (PM 10). En outre, l’art. 42  al. 3 RPAC prévoit expressément que le
calcul de la contribution porte sur le coût effectif des équipements et
aménagements réalisés ou programmés, duquel peuvent être déduites les
participations financières des collectivités publiques et les montants déjà
éventuellement engagés par le propriétaire pour la réalisation d’une tâche
incombant à la collectivité publique, ce qui est aussi l’une des caractéristiques
de la charge de préférence.
d) La qualification de charge de préférence a une
incidence sur l’exigence concernant la précision de la base légale requise. Si
une charge de préférence nécessite une base légale au sens formel, qui est
donnée en l’espèce par les art. 19 al. 2 LAT et 50 al. 1 première phrase LATC,
les exigences concernant la fixation du montant de la contribution peuvent être
assouplies si leur conformité au droit peut être examinée au moyen d’autres
principes constitutionnels. Dans ce cas, le respect du principe d’équivalence
et de couverture des frais pallie l’absence de base légale portant sur le montant
de la charge. Le propriétaire dispose alors de suffisamment de moyens pour
faire contrôler le bien-fondé de la contribution (
Walter Ryser
et
Bernard
Rolli
, Précis de droit fiscal suisse, Berne 2002, p. 8 - 9). Enfin, la
qualification de charge de préférence permet la conclusion d’un contrat de droit
administratif pour son prélèvement, ce que l’art. 42 al. 2 RPAC prévoit expressément.
En définitive, les critiques de la commune
recourante sur l’art. 42 RPAC, dont elle a elle-même demandé le maintien, sont
mal fondées. Au surplus, il n’appartient pas au tribunal d’interférer dans les
travaux de répartition et d’utilisation des contributions perçues en
application de l’art. 42 RPAC, responsabilité qui incombe à l’organe de gestion
du site « Littoral Parc », en application de l’art. 5 RPAC.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais de justice sont laissés à
la charge de l’Etat et il ne sera pas alloué de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du département en charge de l’aménagement du territoire du
10 novembre 2011 levant l’opposition de la commune de Saint-Prex est maintenue.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.