vd_omni · AC.2003.0006 · 2004-12-07 · fr

WWF Vaud et Suisse/Conservation de la nature, Municipalité de Gryon, Service de la mobilité, Service des routes | La modification du tracé d'un sentier pédestre traversant un biotope au sens de l'art. 18b LPN doit faire l'objet d'une enquête publique en vue de l'autorisation de construire et des autorisations cantonales requises par les art. 4a LPNMS et 22 LFaune. La loi sur les routes n'est pas applicable. La désignation préalable du biotope n'est pas nécessaire pour l'application des art. 18 ss. LPN.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.12.2004 AC.2003.0006

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7
décembre 2004
Composition
CO_INSERT_PRES
CO_INSERT_JUGE
Eric Brandt,
p
résident;
Bernard
Dufour et Antoine Thélin assesseurs; Karin Sidi-Ali
,
g
ref
f
ière ad
hoc.
recourant
WWF Vaud et
Suisse,
à Vevey
,
1,
autorité intimée
Municipalité de
Gryon
à Gryon
,
I
autorités
concernées
Conservation de
la nature,
à St-Sulpice,
Service de la
mobilité,
à Lausanne,
Service des
routes,
à Lausanne Adm cant,
Objet
Permis de
construire, loi sur les routes
,
Sentier
pédestre, enquête publique
enquête publique
Recours WWF Vaud et WWF Suisse contre
décision de la Municipalité de Gryon du 29 octobre 2002 (relative au
déplacement du sentier des Raies au lieu-dit Les Maraîches)
Vu les faits suivants
A.
Durant l’été 2002, la commune de
Gryon a modifié le tracé du sentier pédestre des Raies, entre Sodoleuvre et Les
Chaux, au lieu-dit Les Maraîches, sur une longueur d’environ 600 mètres.
L’ancien tracé traversait un bas-marais répertorié dans un travail de
recensement des milieux naturels du canton de Vaud (objet n° 21). Le nouveau
tracé passe en bordure de ce marais, plusieurs dizaines de mètres en amont. Le
plan des zones
communal (sect
e
u
r
inférieur)
approuvé par le Conseil
d’Etat le 6 mai 1983
,
secteur
inférieur,
indique que le sentier est situé en zone alpestre.
Selon le règlement communal sur le plan d’extension et la police des
constructions
approuvé par le Conseil d’Etat le 20 mars 1987
(RPE)
, la zone alpestre, en tant qu’espace pas ou peu construit,
n’autorise aucune construction nouvelle, sauf celles destinées à l’agriculture,
la sylviculture, la pratique du ski et les constructions d’utilité publiques
(art. 43 RPE).
B.
Par courrier du 10 septembre 2002,
la fondation
l’association
WWF Vaud a interpellé le Centre de conservation de la faune et de la nature
(ci-après : le Centre de conservation) au sujet du marais
précité
au lieu-dit
Les Maraîches
, en vue d’une mesure de protection. Cette requête
est toujours
pendante et
fait actuellement l’objet d’un examen par le Centre de
conservation.
Par lettre du 11 octobre
2002, l’association WWF Vaud a demandé à de la commune de Gryon qu’une
procédure de régularisation des travaux d’aménagement du nouveau sentier soit
effectuée. La Municipalité de Gryon
(ci-après : la
municipalité)
a estimé, dans sa réponse du 29 octobre 2002, que
cette « légère aplanie pour bien marquer le nouveau sentier »,
d’importance minime et de compétence communale, ne nécessitait pas de mise à
l’enquête publique. L’association WWF Vaud a réitéré sa demande le 12 novembre
2002. Elle estimait que le sentier était assimilé à une route communale et
devait, de ce fait, être soumis à une procédure d’enquête publique. Cette
dernière requête est restée sans réponse.
C.
a) L’association WWF Vaud et, pour
autant que besoin, la fondation WWF Suisse ont recouru le 14 janvier 2003
contre le refus de statuer de la municipalité.
Ils
Les deux
organisations
concluent à ce que l’aménagement litigieux soit
soumis à une procédure de régularisation, accessoirement à ce qu’un délai soit
fixé pour l’ouverture d’une telle procédure.
b) La municipalité s’est
déterminée sur le recours le 4 février 2003 en concluant à son rejet.
Selon elle
A son avis
,
il ne s’agirait pas d’un nouvel aménagement, mais du déplacement d’un état de
fait déjà existant. Une enquête ne se justifierait pas, dès lors que les
travaux sont de minime importance. Pour le surplus, le projet ne porterait pas
atteinte à la protection de l’environnement, mais améliorerait, au contraire,
la situation préexistante, à savoir un chemin traversant une zone humide.
c) Le Service des routes,
le Service des transports (devenu entre-temps le Service de la mobilité) et le
Centre de conservation ont déposé leurs observations. Le Centre de conservation
a notamment indiqué que l’aménagement du nouveau tracé nécessitait une
autorisation de sa part, dès lors qu’une atteinte à un biotope recensé était en
cause.
d) La commune
municipalité
a produit un plan de situation au 1:5000, représentant l’ancien
tracé, le nouveau tracé, ainsi que la zone marécageuse.
d
e
)           L’association
WWF Vaud s’est encore déterminée
à deux reprises
. D’une part, elle a
précisé que le marais s’étend au-delà de ce que décrit le plan fourni par la
commune, et insisté sur l’importance que revêtaient les zones tampon pour le
biotope en question. Elle a, d’autre part, réaffirmé que l’aménagement d’un
chemin à caractère manifestement public doit suivre la procédure prévue par les
dispositions de la loi sur les routes.
D.
a) Le Tribunal administratif a tenu
une audience à Gryon le 21 septembre 2004. La
m
M
unicipalité
a produit un relevé du biotope, sur lequel l
es
a
recourante
s
et le Conservateur de la nature se
sont exprimés. Ce dernier a confirmé que le site en question était répertorié
au recensement cantonal des biotopes.
b) La section du tribunal
a procédé a une visite des lieux en présence des parties : le chemin
litigieux est un sentier d’une largeur d’environ un mètre recouvert de copeaux.
Il comprend deux petits pontons de bois. Par endroits, de minces troncs
d’arbres le bordent. Le Conservateur de la nature a donné quelques explications
relatives à la délimitation du bas-marais et à la flore typique de ce milieu.
Dans la première moitié du chemin, deux zones de marais débordent en amont. La
végétation ensemencée sur les talus en déblais et en remblais réalisés à la
suite des travaux s’étale sur une bande allant de un à trois mètres de part et
d’autre du chemin. Cette pratique est jugée adéquate par le Conservateur de la
nature : elle prévient l’érosion et ne constitue pas une cause de
dégradation du milieu dès lors que la végétation naturelle reprend le dessus en
quelques années. Ces propos ont toutefois été mis en doute par le représentant
de l’association WWF Vaud. La
m
M
unicipalité
a précisé ne pas avoir effectué de drainages. Elle a en outre ajouté que toute
la zone était pâturée. Un chemin de jonction entre le tronçon litigieux et la
route communale, ne figurant pas sur la carte, a été aménagé ; ce
raccordement existait déjà auparavant selon les représentants de la commune. En
amont de la seconde partie du tronçon se trouvent des zones de marais qui ne
sont pas indiquées par le document produit par la
m
M
unicipalité.
c)
Le
tracé de l’ancien chemin est visible. Deux voies apparaissent encore. Celle du
haut, qui correspond à la carte, est humide en de nombreux endroits ;
celle du bas est globalement sèche, à l’exception de deux passages.
c)
Le Conservateur
de la nature a affirmé que les divers aménagements effectués (pose de troncs
d’arbres et copeaux) n’étaient pas irréversibles, mais que leur entretien
nécessiterait certainement des travaux. Selon les explications des
représentants communaux, des travaux de drainage auraient été nécessaires pour
assécher l’ancien chemin.
L
es par
t
ies ont eu
la p
o
ssibilité de se déterminer sur un compte rendu
résumé de l’audience
Considérant en droit
1.
a)
Selon
l’art. 12 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage
(LPN, RS 451), les communes et les organisations d’importance nationale à but non
lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de
la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments
historiques ou à des tâches semblables ont qualité pour recourir contre les
décisions du canton pouvant faire l’objet d’un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral. Ces organisations sont désignées par le Conseil fédéral
(art. 12 al. 2 LPN). L’annexe à l’ordonnance relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO, RS
814.076) mentionne au chiffre 3 le WWF Suisse, comme organisation habilitée à
intervenir dans le domaine de la protection de la nature et du paysage.
b) Il convient d’examiner
si l’on est en l’espèce en présence d’une décision pouvant faire l’objet d’un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Selon l’art. 97 de la loi
fédérale d’organisation judiciaire
du 16 décembre 1943
(OJ,
RS 173.110), il doit s’agir d’une décision au sens de l’art. 5 de la loi
fédérale sur la procédure administrative
du 20 décembre 1968
(PA,
RS 172.021).
Pour déterminer si une décision
prise par
une autorité cantonale
est fondée sur le
droit fédéral
,
l
l’autorité
cantonale applique
tant les dispositions de droit
cantonal que
celles du droit fédéral,
il faut
regarder
si le droit cantonal constitue une simple réglementation
d’exécution
du droit fédéral
ou s’il conserve une
portée autonome (
voir notamment
ATF 109 Ib 142 consid.
c p. 144 ; ATF 112 Ib 238 c. 2a p. 237).
En
l’espèce
,
il s’agit d’examiner si
la disposition cantonale
exécute une
tâche fédérale au sens des art. 24
sexies
al. 2 aCst. (actuel art. 78
al. 2 Cst.) et 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c p. 30).
La
jurisprudence a par exemple jugé que l’adoption d’un plan d’affectation (ATF
112 Ib 70 consid. 4b p. 75) ou d’un plan routier (ATF 120 Ib 27 consid. 2 pp.
30 ss.) ne constituaient pas l’accomplissement d’une tâche fédérale. Ont en
revanche été
admises
considérée
s
comme des
décisions relevant du droit public fédéral
,
comme telles
les procédures menant à l’octroi d’une
les
autorisation
s
prévue
s
par les art. 24 et 25 de ancienne loi fédérale sur la pêche (RO 1975 p. 2345)
relatives à la construction de nouvelles installations et aux interventions
techniques sur les cours d’eau
(ATF 117 Ib 185 consid. 2), ainsi que
les autorisations de supprimer la végétation des rives de l’art. 22 al. 2 LPN
(ATF 118 Ib 1 consid. 1b p. 6). Le Tribunal fédéral a jugé que la protection
des biotopes d’importance régionale et locale était une tâche de la
Confédération,
car
le mandat impératif
de protéger
ces biotopes
se dégageait avec suffisamment de netteté de l’art.
18b LPN (ATF 116 Ib 203 consid. 3a p. 208). Ce mandat impératif est encore
précisé par l’art. 14 de l’ordonnance sur la protection de la nature et du
paysage
du
16 janvier 1991
(OPN, RS 451.1).
L’art. 4a de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS)
prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1), et
que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire
l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de
l’environnement (al. 2). L’art. 21 de la loi du 28 février 1989 sur la faune
(LFaune) prévoit que le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les
biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation
d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure,
clairières, zones marécageuses et roselières. Toute atteinte à un milieu qui
risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une
autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une
délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre (art.
22 LFaune). Ces autorisations prévues par les art. 4a LPNMS et 22 LFaune
fondent
des
dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des
biotopes d’importance régionale au sens de l’art. 18b LPN. Elles constituent
ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN.
c)
En l’espèce,
les association
s
recourantes font valoir que
les travaux en cause touchent un biotope d’importance régionale
.
Il
s’agit
donc
d’examiner si les travaux incriminés concernent une
tâche fédérale au sens des art. 24
sexies
al. 2 aCst. (actuel art. 78 al. 2 Cst.) et 2 LPN
(ATF 120 Ib 27 consid. 2c p. 30).
Le Centre de conservation de la faune et de la
nature
précise
à cet égard
que les travaux
nécessitaient
une autorisation en raison des atteintes portées à un biotope existant.
L’art. 4a de
la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des
sites (LPNMS) prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont
protégés (al. 1), et que toute construction ou installation portant atteinte à
un biotope doit faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la
sécurité et de l’environnement (al. 2). L’art. 21 de la loi du 28 février 1989
sur la faune (LFaune) prévoit que le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour
maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la
conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons,
rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières. Toute
atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit
faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de la
commune au bénéfice d'une délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures
conservatoires à prendre (art. 22 LFaune). Ces autorisations prévues par les
art. 4a LPNMS et 22 LFaune sont des dispositions cantonales qui assurent la
mise en œuvre da la protection des biotopes d’importance régionale au sens de
l’art. 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art.
18 ss. LPN et 14 OPN
et relèvent donc du droit public fédéral.
d)
Mais l
a
jurisprudence fédérale
a
toutefois
encore
précisé
par la suite
que le simple fait d’affirmer, de manière abstraite, que le projet
litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. Encore faut-il que la
partie qui prétend tirer sa qualité pour agir de l’art. 12 LPN allègue, avec
une certaine vraisemblance, que le projet litigieux touche effectivement à
l’application du droit matériel de la Confédération (ATF 123 II 5 consid. 2c p.
7).
Il
faut alors
que l’argumentation
de la
des
associations
recourantes
recourante
tendant
à démontrer l’existence d’un biotope digne de protection en vertu de l’art. 18b
LPN
soit
jugée suffisamment sérieuse et crédible
pour que
l’existence
d’une tâche fédérale au sens de l’art. 12 LPN
soit
admise.
En l’espèce,
l
es recourantes font valoir
qu’il s’agit d’un biotope d’importance régionale. L
e biotope est
répertorié dans
un
travail de recensement de portée
interne des
milieux naturels du canton
,
qui
a
seulement
une
valeur indicative
, mais
dont on ne saurait s’écarter
sans
motifs
pertinent
s
. En outre, les explications du
Conservateur de la nature confirment
la présence du biotope qui n
’est pas
contesté
e
par
la commune intimée
; cette der
n
ière
indique
en effet
avoir effectué les aménagements litigieux dans le but
d’améliorer la situation du biotope
; au surplus les représentants de la
municipalité ont produit
,
à
l’audience, un
relevé du
biotope
qu’elle entend reporter dans son projet de nouveau
plan d’affectation des pistes de ski.
Les
pièces du
dossier permettent de considérer que l’existence d’un biotope au sens de l’art.
18b LPN est établie avec
suffisamment
de
vraisemblance pou
r
admettre
que les
travaux en cause touche
nt
une tâche fédérale qui ouvre
la voie du recours de
d
roit administratif au tribunal
fédéral
.
e
d
)
Il faut donc
admettre que les travaux en cause touchent le champs d’application du droit
public fédéral et que le recourantes peuvent valablement se plaindre par la voi
e
du recours
de droit
administratif
que
les travaux
en cause
aurait d
û
ê
tre
soumis à une
autorisation
fondée sur le droit fédéral
;
le droit de
recours
fondé sur
l’art. 12 LPN
peut être
donc
accordé à l
a recourante
WWF suisse
.
Par ailleurs
,
l’art. 90
LPNMS reconnaît aux
associations d'importance cantonale, qui, aux
termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments
et des sites,
la
qualité pour recourir contre les
décisions prises en application de
cette
loi et
sont
susceptibles
de recours. Le bas-marais traversé par le sentier des Raies
est d’une part soumis à la
protection générale de l’art. 4 LPNMS. D’autre part, la
présente
avec une
vraisemblance
suffisante les caractéristiques
de la
qualité de
d’un biotope d’importance régionale au sens de
l’art. 18b LPN. A ce titre
,
il est soumis à la protection
générale de l’art. 4 LPNMS compte tenu de sa valeur biologique. D’autre part,
les travaux
touchant un tel biotope sont soumis à l’exigence
biotope au
sens de la LPN étant reconnue
en l’espèce, les travaux
litigieux entrent dans le champ d’application
de l’autorisation spéciale
prévue par l’art
. 4a
LPNMS. Enfin, le WWF Vaud est une
association d’importance cantonale qui se voue à la protection de la nature au
sens de l’art. 90 LPNMS (voir notamment TA GE 01/0117 du 9 janvier 2002).
La qualité
pour recourir
peut
donc être reconnue
à l’association
WWF Vaud sur la base de l’art. 90 LPNMS
.
2.
a) Le recours est interjeté contre le
refus de statuer de la commune de Gryon. Selon l’art. 30 al. 1 de la loi
vaudoise sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA),
lorsqu’une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son
silence vaut décision négative. Le refus de statuer peut faire l’objet d’un
recours en tout temps (art. 31 al. 1
in fine
LJPA).
b) Le WWF a demandé à la
municipalité à deux reprises que les travaux en cause soient soumis à une
procédure de régularisation par le biais d’une enquête publique. Il apparaît
douteux que la réponse à la première lettre, n’indiquant notamment pas de voie
de recours, puisse être considérée comme une décision. La seconde requête,
datée du 12 novembre 2002, est restée sans réponse. Ce silence peut être
assimilé à un refus de statuer. Le recours formé le 14 janvier 2003 est donc
recevable sur ce point.
c) Bien que le recours soit
dirigé contre le refus de statuer de la commune, le tribunal ne saurait se
borner à renvoyer l’affaire à dite autorité pour l’adoption d’une décision au
sens formel. En effet, la municipalité a confirmé sa position dans ses
déterminations du 4 février 2003 : elle estime que les travaux litigieux
ne sont pas subordonnés aux règles relatives à l’autorisation de construire. Il
y a lieu, par économie de procédure, de prendre acte de cette opinion et
d’examiner directement si une mise à l’enquête publique s’impose ou non.
3.
a)
Les
organisations recourantes dénoncent la violation des règles de procédure
applicables à l’aménagement d’un sentier pédestre. Selon elle, de tels travaux
sont soumis à la procédure prévue par l’art. 13 de la loi cantonale du 10
décembre 1991 sur les routes (LR
ou
).
a) La loi sur les routes
fait partie du droit cantonal de l’aménagement du territoire. Elle régit tout
ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes
ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal
(art. 1 al. 1 LRou). Sont également soumis à ladite loi les servitudes de
passage public et les sentiers publics (al. 2). Le chemin litigieux ne répond
pas à cette définition. Quand bien même le bien-fonds sur lequel il est situé
appartient à la commune intimée, il ne fait pas partie du domaine public
communal ni n’est constitué en servitude personnelle de passage public en
faveur de la commune. Il s’agit d’un chemin situé en zone de pâturage,
accessible à tous en vertu de l’art. 699 CC. Dans ses déterminations, le
Service des routes a du reste adopté cette interprétation et précisé que ce
chemin des Raies ne figure pas au plan de classification des routes communales
de Gryon. Les travaux sont donc soumis à la procédure d’autorisation de
construire régie par les art. 103 et ss. de la loi cantonale du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC).
b) La construction d’une
route en zone agricole, si elle n’est pas prévue par un plan d’affectation
spécial, doit faire l’objet d’une autorisation de construire au sens des art.
22 et ss. de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979
(LAT, RS 700). Si la route est conforme à l’affectation de la zone,
c’est-à-dire si elle sert à des buts d’exploitation agricole, elle sera
autorisée selon l’art. 22 LAT. En revanche, si la route ne sert pas à des buts
agricoles, elle devra faire l’objet d’une dérogation au sens de l’art. 24 LAT
et, le cas échéant, d’une autorisation cantonale au sens des art. 4a LPNMS et
22 LFaune. Il convient donc d’appliquer les procédures prévues par les
législations fédérale et cantonale sur l’aménagement du territoire pour
autoriser la construction d’un chemin en zone agricole (TA AC 96/0013 du 28
avril 1998 ; TA AC 95/0282 du 11 novembre 1998).
c) La municipalité a
considéré que, s’agissant de travaux de minime importance réalisés à ses frais
et améliorant la situation du biotope, une procédure d’autorisation de
construire n’était pas nécessaire.
aa) Selon l’art. 111 LATC,
la municipalité peut dispenser de l’enquête publique les projets de minime
importance. L’enquête publique a un double but. D’une part, elle est destinée à
porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins,
associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large
du terme. L’intervention au stade de l’enquête publique est même une condition
impérative pour que les organisations habilitées à agir au sens de l’art. 12
LPN puissent faire valoir leurs griefs dans un recours (art. 12a al. 2 LPN).
D’autre part, elle est doit permettre à l’autorité d’examiner si le projet est
conforme aux dispositions applicables en tenant compte des éventuelles interventions
de tiers intéressés ou des autorités cantonales (TA AC 02/0174 du 9 décembre
2002 ; TA AC 98/0107 du 31 août 1999 ; TA AC 96/0013 du 28 avril
1998 ; TA AC 95/0282 du 11 novembre 1998 ; B. Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 75).
bb) En l’espèce, le nouveau
tracé a impliqué des terrassements et, par la suite, des ensemencements
d’espèces étrangères au milieu, à l’intérieur du périmètre du marais. Des
troncs, pontons de bois et copeaux ont été installés. Cet aménagement nécessitera
certainement, aux dires du Conservateur de la nature, des travaux d’entretien.
La surface affectée s’étend sur environ 3 mètres de large (un mètre de part et
d’autre du chemin, cumulés au mètre de largeur du chemin lui-même) et une
distance de quelque 300 mètres (le reste du tronçon n’étant plus situé en zone
humide). Ce sont ainsi près de 900 mètres carrés de terrain qui sont touchés
par ces travaux. De plus, un tronçon de jonction entre le nouveau chemin et la
route communale a été aménagé. Ces installations ne sont pas sans conséquences
sur l’environnement, en particulier pour un bas-marais répertorié dans le
travail de recensement des milieux naturels du canton. Le fait que, comme le
soutient la municipalité, le déplacement du tracé constitue une amélioration
pour le biotope ne justifie pas la dispense d’enquête publique (ATF non publié
du 2 mai 2001, 1A.257/2000, consid. 2b). Au surplus, cette amélioration n’est
pas avérée.
cc) Pour l’application des
règles relatives à la protection des biotopes, la jurisprudence du Tribunal
fédéral a tout d’abord exigé leur désignation préalable par le canton, ainsi
que la fixation des buts visés pour leur protection (ATF 116 Ib 203 consid. 5e
p. 212
; ATF 118 Ib 485 consid. 3a p. 488). Il s’agit ainsi
essentiellement d’assurer la sécurité juridique quant au statut des parcelles
en cause (ATF 116 Ib 203 consid. 5i p. 214). En l’espèce, le site ne figure pas
dans un inventaire de protection des biotopes et aucune mesure de classement ne
le délimite comme tel. Toutefois, la commune envisage de protéger le marais par
une mesure de planification, ce qu’atteste le plan désignant la zone humide
qu’elle a produit à l’audience. Cette mesure est réputée être un moyen de
protection adéquat (P. Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire, Zurich 1999, art. 17 n°74 p. 23). Il n’y a, dans ce cas, pas
d’insécurité juridique à l’application des règles de protection des biotopes
dans une procédure d’autorisation de construire, même en l’absence de délimitation
préalable du bas-marais. En outre, la récente jurisprudence fédérale considère
désormais que la désignation formelle du biotope ne constitue pas une condition
sine qua non à l’application des dispositions de la LPN relatives à sa
protection (ATF du 26 avril 2002 1A.173/2001 consid. 4.3 résumé in DEP 2002 p.
468 ; ATF non publié du 9 juillet 2003 1A.29/2003 consid. 4.3.2 ;
voir également K.L. Fahrländer n. 22 ad art. 18 in Keller/Zufferey/Fahrländer,
Commentaire LPN, Zurich 1997, p. 355). La zone litigieuse est donc soumise aux
règles relatives à la protection des biotopes. En conformité avec les art. 4a
LPNMS et 22 LFaune, une autorisation spéciale du Centre de conservation est
requise pour toute construction ou installation qui risque de porter atteinte
au biotope.
cc
)
L’art.
7 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les
chemins de randonnée pédestre (LCPR, RS 704) prescrit que, si les chemins pour
piétons et les chemins de randonnée pédestre figurant dans les plans doivent
être supprimés en tout ou en partie, il faut pourvoir à un remplacement
convenable par des chemins existant ou à créer, en tenant compte des conditions
locales (al. 1). Le canton de Vaud n’a cependant pas encore adopté une
législation d’exécution de cette loi fédérale (voir arrêt TA AC 2001/220 du 17
juin 2004)
et il n’existe donc pas de procédure
d’autorisation au sens de cette disposition. Le principe du remplacement
convenable doit tout de même être respecté,
et l’enquête
publique est précisément destinée à permettre aux autorité
s
qui
devraient assurer la mise en ouvre de cette législation d
’intervenir
dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire pour s’assurer du
respect
du principe de l’art. 7 LCPR
.
Ainsi, les travaux en cause
, par leur importance
et les
diverses
autorisations
spéciales cantonales qu
’ils
impliquent
,
doivent être soumis
à
une procédure d’enquête publique.
4.
a) Pour que l’autorisation de
construire soit délivrée, il faut notamment que l’installation soit conforme à
la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Si tel n’est pas le cas, il convient
d’examiner les critères relatifs aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir
par l’art. 24 LAT. Le sentier litigieux est destiné à la randonnée pédestre et
est signalé comme tel dans le plan cantonal des chemins de randonnée pédestre.
Les parties semblent s’accorder sur ce point. Cet aménagement ne sert en rien
les intérêts agricoles, sylvicoles ou pastoraux, et n’est dès lors pas conforme
à l’affectation de la zone alpestre. Il est donc soumis à autorisation spéciale
en vertu de l’art. 24 LAT.
b) L’art. 24 LAT prévoit
qu’une autorisation peut être délivrée si l’implantation de la construction ou
installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (al. 1) et
si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (al. 2). La première de ces deux
conditions ne soulève aucun doute : l’aménagement d’un sentier de
randonnée pédestre de montagne hors zone à bâtir est imposé par sa destination.
Doit être examinée plus longuement la seconde condition. S’opposent à
l’aménagement de ce chemin les intérêts de la protection de la nature. Dans
cette pesée des intérêts, ce sont principalement les buts et les principes
fondamentaux de la LAT (art. 1 et 3) qui doivent servir de critères (Office
fédéral de l’aménagement du territoire, Etude relative à la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, Berne, 1981, p. 291). Ils prescrivent entre autres
de soutenir par des mesures d’aménagement les efforts entrepris notamment aux
fins de préserver les bases naturelles de la vie et le paysage (art. 1 al. 2
let. a LAT) et de conserver les sites naturels (art. 3 al. 2 let. d LAT). Dans
la mesure où le droit positif règle de façon plus concrète certains aspects de
la pesée générale des intérêts, c’est d’après ces dispositions spéciales qu’il
faut d’abord examiner les projets de constructions en procédure d’autorisation
de bâtir. Tel est le cas en l’espèce des dispositions de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (ATF 114 Ib 268 consid. 3b p. 272).
c)
Toutefois,
pour l’application des règles relatives à la protection des biotopes, la
jurisprudence du Tribunal fédéral a tout d’abord exigé leur désignation
préalable par le canton, ainsi que la fixation des buts visés pour leur
protection (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212
; ATF 118 Ib 485
consid. 3a p. 488). Il s’agit ainsi essentiellement d’assurer la sécurité
juridique quant au statut des parcelles en cause (ATF 116 Ib 203 consid. 5i p.
214).
En l’espèce, le site ne figure
pas dans un inventaire officiel de protection des biotopes et aucune mesure de
classement ne le délimite comme tel. Toutefois, la commune envisage de protéger
le marais par une mesure de planification, ce qu’atteste le plan désignant la
zone humide qu’elle a produit à l’audience. Cette mesure est réputée être un
moyen de protection adéquat (P. Moor, Commentaire de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, Zurich 1999, art. 17 n°74 p. 23). Il n’y a, dans
ce cas, pas d’insécurité juridique à l’application des règles de protection des
biotopes dans une procédure d’autorisation de construire, même en l’absence de
délimitation préalable du bas-marais. En outre, la récente jurisprudence
fédérale considère désormais que la désignation formelle du biotope ne
constitue pas une condition sine qua non à l’application des dispositions de la
LPN relatives à sa protection (ATF du 26 avril 2002 1A.173/2001 consid. 4.3
résumé in DEP 2002 p. 468 ; ATF non publié du 9 juillet 2003 1A.29/2003
consid.
4.3.2 ; voir également
K.L. Fahrländer n. 22 ad art. 18 in Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire
LPN, Zurich 1997, p. 355).
Devront donc être examinées l’application de l’art. 18 al. 1bis et 1ter
LPN, en vertu duquel ce n’est que s’il se révèle impossible – après prise en
compte de tous les intérêts – d’éviter de telles atteintes que se pose la
question des mesures à prendre pour assurer la meilleure protection possible,
la reconstitution ou le remplacement du biotope (ATF 114 Ib 268 consid. 4 p.
273). S’agissant de cette pesée des intérêts, le Tribunal a constaté sur place
que l’ancien tracé était toujours apparent malgré la remise en état effectuée
par la commune. Il devra en outre être tenu compte de l’importance régionale du
bas-marais, ainsi que de son éventuel classement. Enfin, la décision de
l’autorité compétente en matière de construction hors zone à bâtir devra être
coordonnée à celle de l’autorité cantonale compétente en matière de protection
de la nature, comme le requiert l’art. 113 LATC (TA AC 93/195 du 29 juillet
1994 publié in RDAF 1995 p. 167 ; TA AC 7416/7444 du 11 décembre 1991).
5.
Il résulte des considérants qui
précèdent, que le recours doit être admis et le dossier renvoyé à la
Municipalité de Gryon, afin qu’elle établisse un dossier de demande de permis
de construire et procède à une mise à l’enquête publique au sens des art. 109
ss. LATC. Il lui incombe également de demander au service cantonal compétent,
le Centre de conservation, l’autorisation spéciale requise conformément à
l’art. 113 LATC.
Les
circonstances
comman
d
ent enfin de
laisser les
f
rais de justice à la charge de l’
Etat (art.
55 al. 3 LJPA)
.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le dossier est renvoyé à la
Municipalité de Gryon afin qu’elle procède conformément aux considérants du présent
arrêt.
III.
Il n’est pas perçu de frais de
justice ni alloué de dépens
Lausanne, le 7 décembre 2004
Le président :
Le
président:
L
a
greffi
ère
:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.     Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art.
103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)