vd_omni · AC.2012.0112 · 2013-02-05 · fr

SULZER VORSORGEEINRICHTUNG/Municipalité de Lausanne | Disposition réglementaire selon laquelle "sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m2"; dans les faits, locaux occupés par un restaurant - vacant faute d'exploitant - et des bureaux. C'est à tort que la municipalité a refusé de délivrer les permis de construire pour la transformation du restaurant en salles de réunion et bureaux. En effet, le texte réglementaire n'est pas absolument clair: si la commune avait voulu imposer un restaurant, elle aurait utilisé une formule moins ambiguë, et la municipalité n'a jusqu'à présent de toute manière pas interprété et appliqué cette disposition à la lettre, les locaux étant déjà partiellement affectés à des bureaux; elle n'a pas établi un changement de pratique (c. 2b). En outre, il est douteux qu'il s'agissse d'un changement fondamental de la catégorie d'affectation (c. 2c). Enfin, une application stricte de la réglementation porterait atteinte à la garantie de la propriété et à la liberté économique (c. 2d). Recours dmis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.02.2013 AC.2012.0112

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5
février 2013
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. François Gillard et M. Georges
Arthur Meylan, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
SULZER
VORSORGEEINRICHTUNG,
à Winterthur, représentée
par Me Philippe RICHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à
Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours SULZER VORSORGEEINRICHTUNG c/
décision de la Municipalité de Lausanne du 10 avril 2012 refusant d'autoriser
les transformations intérieures avec changement d'affectation de locaux du
bâtiment sis sur la parcelle n° 2'868.
Vu les faits suivants
A.
Sulzer Vorsorgeeinrichtung est propriétaire depuis
le 6 août 1987 de la parcelle n° 2'868 de la Commune de Lausanne. D'une surface
de 2'393 m
2
, ce bien-fonds sis à l'avenue du Parc-de-la-Rouvraie
supporte un bâtiment commercial (n° ECA 17'135) de 1'483 m
2
, le
solde de la parcelle étant en nature de place-jardin.
La parcelle n° 2'868 est située
dans un secteur soumis à plan spécial d'affectation selon le Plan général
d'affectation de la Commune de Lausanne (PGA) et son règlement (RPGA) mis en
vigueur le 26 juin 2006. Plus précisément, cette parcelle est incluse dans le
périmètre du Plan de quartier n° 481 "des terrains compris à l'ouest de la
Route du Pavement et de l'Avenue Vulliemin et au sud de la Route Aloys
Fauquex" (ci-après: Plan de quartier n° 481), approuvé par le Conseil
d'Etat le 26 août 1966. Le bâtiment commercial n° ECA 17'135, désigné comme
"bâtiment VIII L" par ledit plan de quartier, est régi par le
chapitre IV du règlement du Plan de quartier n° 481, qui prévoit ce qui suit:
"Le centre
commercial sera conçu comme un seul bâtiment de 1 niveau (1'400 m
2
de surface constructible admise), dont la toiture sera aménagée en terrasse
partiellement engazonnée et plantée d'arbustes (0,50 mètres de terre végétale
au minimum). Cote du niveau fini des terrasses: 590,10.
Le front Est du
rez-de-chaussée du bâtiment sera complètement enterré. Cet aménagement se fera
d'entente avec la Municipalité. Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de
1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse,
etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m
2
."
B.
Le bâtiment n° ECA 17'135 comporte un
rez-de-chaussée occupé par des commerces pour 419 m
2
(épicerie PAM
avec dépôt de pain), des dépôts pour 355 m
2
(notamment
électroménager et aménagement de cuisine), des bureaux (299 m
2
) et enfin
une salle de cours (98 m
2
) de la Fondation Intégration Pour Tous
(IPT), fondation privée reconnue d'utilité publique. Quant au premier étage du
bâtiment, il comporte, d'une part, les bureaux, salle de cours et cafétéria de
la société Ofico Fiduciaire SA (ci-après: Ofico) pour environ 655 m
2
et, d'autre part,  les locaux de  314 m
2
occupés anciennement par un
restaurant.
Il ressort du dossier que
l'exploitation du restaurant - anciennement Restaurant de La Rouvraie - a cessé
le 16 août 2011 et que les locaux sont depuis lors vacants. A la demande de Sulzer
Vorsorgeeinrichtung, Gastroconsult SA - fiduciaire pour l'hôtellerie et la
restauration - a ét
abli le 12 avril 2012 un rapport relatif
au maintien de ce restaurant dont l'analyse devait "
se focaliser sur le bien-fondé du
maintien d'un établissement à cet emplacement et si [Gastroconsult] le
recommander[ait] à des tiers / restaurateurs potentiels
"; ce rapport
comporte les conclusions
suivantes:
"Il est
difficile de trouver de bons professionnels actuellement, compte tenu également
des faibles marges et du climat morose dans la restauration. En outre, ces
derniers recherchent en principe des emplacements plus attractifs que le
restaurant de la Rouvraie.
L'ouverture d'un
restaurant dans ce quartier relève plus du côté social que de celui de la
rentabilité. De ce fait, nous estimons que le maintien du restaurant de la
Rouvraie sous sa forme actuelle ne se justifie pas.
Nous avons établi ce
rapport en toute objectivité, en nous basant sur les renseignements fournis et
notre expérience en la matière."
C.
Par lettre du 15 septembre 2011, IPT a fait part à Sulzer
Vorsorgeeinrichtung de son intérêt à louer les locaux vacants du restaurant
afin d'y aménager des bureaux et salles de cours et, partant, d'augmenter la
superficie de ses locaux ainsi que le nombre de places de travail qu'elle
offrait.
D.
Le 27 septembre 2011, Sulzer Vorsorgeeinrichtung a
déposé une demande de permis de construire portant sur des transformations
intérieures (création de quatre salles désignées comme "conférence",
"colloques", "bureau/réunion" et "atelier emploi
ordi") avec changement d'affectation des locaux du restaurant du bâtiment
n° ECA n° 17'135. Elle a requis les dérogations suivantes: "
dérogation sur les affectations définies
au chapitre IV du PQ 481. Demande d'application de l'article 80
"Dérogations mineures" du PGA Commune de Lausanne, règlement du 26
juin 2006
". Soumis à enquête publique du 24
janvier au 23 février 2012, le projet n'a suscité ni opposition ni observation.
Le 30 janvier 2012, la Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse comportant
l'autorisation spéciale du service cantonal consulté.
E.
Par décision du 10 avril 2012, la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé d'autoriser les
transformations intérieures avec changement d'affectation du bâtiment  n° ECA 17'135.
Se fondant sur le chapitre IV al. 2 du règlement du Plan de quartier n° 481,
elle a retenu que la présence d'un restaurant à cet endroit était une exigence
dudit plan; le changement d'affectation requis ne pouvait être admis.
F.
Par acte du 8 mai 2012, Sulzer Vorsorgeeinrichtung
a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre cette décision dont elle demande principalement la réforme en ce sens
que le permis de construire est délivré et, subsidiairement, l'annulation.
Dans sa réponse du 3 juillet 2012,
l'autorité intimée a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours.
La recourante s'est encore déterminée
les 3 septembre et 20 novembre 2012; l'autorité intimée en a fait de même le 10
septembre 2012.
Le tribunal a tenu audience le 20
novembre 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les
parties ont été entendues dans leurs explications. Il ressort du compte-rendu
d'audience notamment ce qui suit :
"L'audience
est ouverte sur la parcelle n° 2'868 qui supporte un bâtiment de deux niveaux.
Il est constaté que le rez-de-chaussée est occupé par un centre commercial
("PAM"), des bureaux et salles de réunion/conférence (différentes
institutions à but d'utilité publique, notamment IPT - "Intégration Pour
Tous") et un dépôt (appareils électroménagers et agencement de cuisines).
A l'étage supérieur se trouvent des bureaux et salles de réunion/conférence
(IPT) ainsi que les locaux inoccupés d'un restaurant. C'est dans ces derniers
locaux qu'IPT projette la création de salles de conférence et de colloque ainsi
que de bureaux.
La représentante
de la municipalité indique ne pas être opposée à la création de salles de
conférence et de colloque dans une partie des locaux du restaurant, celui-ci
devant toutefois subsister. Elle expose les différentes pratiques relatives à
l'application du plan de quartier. Ainsi, dans les années 1960, l'application
était relativement souple: en l'absence d'opposition, il n'était pas appliqué
"à la lettre". Dès 1995 au plus tard (création du Service de
l'urbanisme), les plans de quartier ont été appliqués de manière stricte. Me
Richard relève que le locataire IPT loue les locaux depuis leur construction.
La représentante
de la municipalité confirme que le plan de quartier n'exige pas une surface
minimale s'agissant du restaurant. Elle explique que lors de son adoption, le but
du plan de quartier était de créer un restaurant pour fédérer le nouveau
quartier alors en création. A cette époque, on ne parlait pas de nuisances en
lien avec les établissements publics. Il n'est pas certain qu'un tea-room, en
lieu et place du restaurant, serait admis. Elle ajoute qu'aucune demande de
révision du plan de quartier n'a été déposée dans ce dossier.
Me Richard
soulève la problématique de la viabilité économique des commerces installés
dans le bâtiment, et plus généralement le quartier. L'enseigne "PAM"
fermera probablement bientôt, l'exploitant prochainement retraité n'ayant à
l'heure actuelle pas trouvé de successeur. D'autres enseignes (boucherie,
boulangerie, fleuriste) ont également cessé leurs activités dans le quartier, faute
de chiffre d'affaires suffisant.
Après une brève
suspension d'audience, Me Didisheim indique qu'il n'est pas certain que les
bureaux existants aient été autorisés, alors que M. Kern précise qu'ils
existent depuis 2004 à tout le moins.
Me Didisheim
invite la recourante à soumettre un nouveau plan d'architecte si elle entend
obtenir une décision relative à la possibilité d'affecter les locaux du
restaurant à un tea-room et des salles de réunion."
Après avoir encore produit une
écriture et diverses annexes le 4 décembre 2012, la recourante s'est déterminée
sur le contenu du compte-rendu d'audience le 17 décembre 2012. L'autorité
intimée a déposé ses observations finales le 20 décembre 2012.
G.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
a) L'autorité intimée a refusé de délivrer un
permis de construire pour la transformation des locaux du restaurant -
inexploité depuis le 16 août 2011 - en locaux désignés comme
"bureau/réunion", "colloques", "conférence" et
"atelier emploi ordi", considérant en bref que ces travaux
constituaient un changement d'affectation prohibé par le Plan de quartier n°
481.
b) Le bâtiment litigieux est régi
par le chapitre IV du  règlement du Plan de quartier n° 481, qui prévoit ce qui
suit:
"Le centre
commercial sera conçu comme un seul bâtiment de 1 niveau (1'400 m
2
de surface constructible admise), dont la toiture sera aménagée en terrasse
partiellement engazonnée et plantée d'arbustes (0,50 mètres de terre végétale
au minimum) (…).
Le front Est du
rez-de-chaussée du bâtiment sera complètement enterré. Cet aménagement se fera
d'entente avec la Municipalité. Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de
1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse,
etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m
2
."
c) Selon l'autorité intimée, la
troisième phrase de l'alinéa 2 de cette disposition ("
Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1
niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse,
etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m
2
")
serait claire : si la construction d'un bâtiment sur les terrasses du centre
commercial est admise sans être obligatoire, en revanche l'affectation de ce
bâtiment est imposée, celui-ci étant destiné impérativement à un restaurant et
à des salles de réunion, à l'exclusion d'autres activités de type tertiaire
(administratives, comptables, etc.). Quant à la recourante, elle considère que
la disposition précitée doit être interprétée en ce sens que l'aménagement d'un
restaurant et de salles de réunion est autorisé ou "permis", mais non
obligatoire.
2.
a) La Cour de céans n'est pas définitivement
liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et
peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs
sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la
norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 127 I 49 consid. 3c p. 52; 127 II
289 consid. 3a p. 292; 126 I 122 consid. 5 p. 129 et les arrêts cités). Selon
la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le
texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de
celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la
norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de
son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du
législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A
l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit
ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte
ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et
conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent
le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels
motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la
prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF
134 I 184 consid. 5.1 p. 193; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et les arrêts
cités).
b) En l'occurrence, le texte
incriminé ("
Sur ces terrasses, il est admis
un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion
(salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050
m
2
") n'est pas absolument clair. L'interprétation de
l'autorité intimée et celle de la recourante sont toutes les deux admissibles.
A noter toutefois que si la commune avait voulu non seulement autoriser mais imposer
un restaurant, elle aurait utilisé une autre formulation moins ambiguë telle
"sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné obligatoirement
à un restaurant et à des salles de réunion, à l'exclusion d'autres activités de
type tertiaire (administratives, comptables, etc.)", tout en indiquant la
surface minimale des locaux affectés au restaurant par rapport à celle des
salles de réunion. Point n'est besoin cependant d'examiner plus avant le texte
incriminé, du moment que l'autorité intimée n'a de toute manière pas interprété
ni appliqué la réglementation en cause à la lettre, quand bien même elle a
affirmé en audience - sans toutefois le démontrer - que sa pratique était
devenue plus sévère et qu'elle appliquait les plans de quartier de manière
stricte depuis 1995. Quoi qu'elle en dise, elle a jusqu'ici (même après 1995) autorisé
- voire toléré - des locaux qui ne répondaient pas strictement aux affectations
telles que définies par le chapitre IV du règlement du Plan de quartier n° 481.
L'inspection locale a permis de constater que le rez-de-chaussée - qui est
destiné en principe à un centre commercial - comportait aussi des bureaux et
une salle de cours sans lien direct avec le centre commercial; quant à l'étage
supérieur, il  comprenait déjà des bureaux, alors même qu'il était censément
voué à des salles de réunions et à un restaurant.
c) Dans ces circonstances, c'est à
tort que l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de construire requis
au motif que le changement d'affectation ne serait pas admis.
A cet égard, il est du reste
douteux que la transformation de locaux initialement dévolus à un restaurant en
bureaux et salles de réunion constitue un changement  fondamental de la
catégorie d'affectation (activité tertiaire). De jurisprudence constante, il
n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de
changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en
présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée
d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit
d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement
attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire
(autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en
cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne
doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et
l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions
existantes. En l'absence de travaux, on ne se trouve ainsi en présence d'un
changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement
significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de
l'environnement. De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les
plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à
l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est
faite (voir notamment arrêt AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 3 et les nombreuses
références citées). En l'occurrence, il est manifeste que la transformation
d'un restaurant en bureaux et autres locaux similaires (salles de colloque, de
conférence, de réunion et d'"atelier emploi" avec des ordinateurs) n'occasionnera
pas une augmentation mais une diminution notable des nuisances pour le
voisinage; une telle transformation n'entraîne donc pas de changement
significatif du point de vue de l'environnement. A supposer même que l'on
considère que la transformation des locaux initialement occupés par un
restaurant en locaux pour bureaux constitue un changement  de la catégorie
d'affectation, il n'existe aucun motif sérieux et objectif de ne pas mettre la
recourant au bénéfice de l'art. 80 RPGA, prévoyant que la Municipalité peut
accorder des dérogations d'importance mineure aux prescriptions réglementaires
des plans spéciaux notamment lorsque de telles dérogations ne portent pas
atteinte - comme c'est le cas en l'espèce - aux objectifs principaux
poursuivis.
d) A cela s'ajoute que l'application
stricte de la réglementation incriminée aurait pour conséquence de porter
atteinte à la garantie de la propriété, consacrée à l'art. 26 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Les
restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si
elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public et
respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.; cf.
ATF 135 I 176
consid.
4 p. 181, 126 I 219 consid. 2a et 2c pp. 221 s.). Or, en l'espèce, telle qu'elle
est rédigée, la disposition réglementaire litigieuse ne constitue pas une base
légale suffisamment claire et précise pour justifier une restriction à la
propriété.  La décision attaquée ne se justifie pas non plus du point de vue de
l'intérêt public. Si, au moment de l'adoption du plan de quartier dans les
années 1960, le but d'un restaurant était - comme l'a expliqué l'autorité
intimée en audience - de fédérer les habitants d'un quartier alors en création,
force est de constater que les circonstances tant sociales qu'économiques se
sont profondément modifiées depuis lors. Comme le relève Gastroconsult,
fiduciaire pour l'hôtellerie et la restauration, dans son rapport établi le 23
avril 2012 à la demande de la recourante: "
la
rentabilité de cet établissement n'est possible qu'avec un professionnel
reconnu de la branche, qui réussirait par sa renommée à faire venir les gens de
l'extérieur. Est-ce le but? L'historique […]
et les nombreux changements de locataires de ce
restaurant prouvent que son exploitation est difficile. Les habitants d'un
quartier ne fréquentent pas nécessairement les restaurants proches de leur
logement, d'autant plus en temps de crise
" (p. 3); plus loin on lit
que "
il est difficile de trouver de bons
professionnels actuellement, compte tenu également des faibles marges et du
climat morose dans la restauration. En outre, ces derniers recherchent en
principe des emplacements plus attractifs que le restaurant de la Rouvraie.
L'ouverture d'un restaurant dans ce quartier relève plus du côté social que de
celui de la rentabilité. De ce fait, nous estimons que le maintien du
restaurant de la Rouvraie sous sa forme actuelle ne se justifie pas
"
(p. 5). Il n'est pas contesté que le restaurant en question a connu de nombreux
changements d'exploitants et demeure inexploité depuis l'expulsion pour défaut
de paiement de loyer du dernier d'entre eux en août 2011, faute de repreneur
sérieux. Obliger la recourante à affecter le local en question uniquement à un
restaurant, dont la viabilité économique n'est pas assurée, consacrerait non
seulement une restriction inadmissible à la garantie de la propriété mais
également à la liberté économique.
g) Compte tenu de l'ensemble des
circonstances,  l'autorité intimée a fait preuve d'arbitraire en refusant
d'autoriser la transformation des locaux - vacants - du restaurant en bureaux
et salles de réunion.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision entreprise annulée. Succombant, l'autorité intimée
supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la recourante,
qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et
99 loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 10 avril 2012 de la Municipalité
de Lausanne est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge de la Municipalité de Lausanne.
IV.
La Municipalité de Lausanne versera à la
recourante Sulzer Vorsorgeeinrichtung une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 février 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.