vd_omni · GE.2004.0004 · 2004-08-16 · fr

c/ Municipalité de Montreux | Le refus d'autoriser le renouvellement de l'autorisation annuelle d'usage du domaine public pour l'exploitation d'un kiosque vendant des mets préparés (kebabs) fondé sur le constat selon lequel l'exploitant ne parvient pas à respecter toutes les prescriptions applicables, notamment en matière d'hygiène, est conforme au principe de la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2004 GE.2004.0004

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 août 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
représenté par Me Kathrin Gruber, avocate à Vevey,
contre
la décision de la
Municipalité de Montreux
du 11 décembre 2003 (refus d'autoriser l'exploitation d'un kiosque sur les
quais et ordre d'enlèvement).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Charles-Henri Delisle,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 15 avril
1994, la Municipalité de Montreux a délivré à X.________ une autorisation
d'usage à bien plaire du domaine public lui permettant d'installer un point de
vente sur les quais de Montreux en lui attribuant à cet effet
"l'emplacement No ******** du ********". Par décision du 23 mars
1995, la municipalité a refusé de renouveler  cette autorisation pour l'année
1995 en invoquant, d'une part, des problèmes d'hygiène et, d'autre part, le
fait qu'X.________ employait du personnel ne parlant pas français. En raison du
désistement de certains vendeurs, la municipalité a, par décision du 25 juillet
1995, finalement renouvelé l'autorisation d'usage du domaine public
d'X.________ pour l'année 1995. Cette autorisation a été reconduite pour les
années 1996, 1997 et 1998.
En date du 20 août
1998, la municipalité a adopté un nouveau concept pour l'utilisation des quais,
qui prévoyait le non renouvellement des autorisations existantes à la fin de la
saison 2001 et le remplacement des kiosques par des pavillons. Le 27 janvier
1999, X.________ a été informé de cette décision de la municipalité en même
temps que du renouvellement de son autorisation pour l'année 1999.
B.                    Dans des rapports des 18
juillet 1996, 1er mai 1997, 25 juin 1998 et 24 juin 1999, établis par le
représentant de l'inspecteur cantonal des denrées alimentaires Jacques Terrail,
ce dernier a constaté différents problèmes en relation avec le kiosque
d'X.________, notamment l'absence de hotte de ventilation, de thermomètre dans
les frigos et de réglage de la température.
Dans un courrier du 28
août 1998, se référant à une lettre précédente du 5 juin 1998, la municipalité
a attiré l'attention d'X.________ sur le fait que les alentours de son point de
vente n'étaient pas entretenus correctement, le Service de voirie, parcs et
forêts ayant constaté que des déchets jonchaient régulièrement le sol. Dans un
courrier adressé à X.________ le 27 janvier 1999, la municipalité a notamment
relevé que, lors d'un contrôle effectué en 1998, il avait été constaté que des
marchandises non autorisées (glaces, frites, hot-dogs et hamburgers) étaient
mis en vente dans son kiosque. En date du 13 juillet 1999, l'inspecteur Jacques
Terrail a adressé au Service des travaux de la Commune de Montreux un courrier
dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante :
"Suite à plusieurs contrôles d'hygiène
effectués par le Fourrier Pasche et moi-même, nous avons pu constater que le
stand précité ne correspond pas aux normes d'hygiène.
En effet, après lui avoir concédé plusieurs
délais, M. X.________ n'a toujours pas équipé son stand d'une hotte
d'aspiration.
Nous avons la très nette impression que M.
X.________ se moque de nous. Il nous promet à chaque fois de tout régler en
trois jours, mais rien ne se passe.
Vu le manque de coopération de ce Monsieur, et
par rapport à tous les autres stands qui se sont correctement équipés, nous
vous demandons de prendre en charge ce dossier ou de lui retirer son permis
d'exploitation…".
En date du 20 août
1999, la municipalité  a rendu une décision, adressée à X.________, dont la
teneur était, pour l'essentiel, la suivante :
"Nous avons constaté que vous ne
remplissez pas les conditions de l'autorisation qui vous a été délivrée pour
l'exploitation de votre kiosque en ce qui concerne notamment les points suivants
:
-         vous
n'avez pas donné suite aux exigences du Service intercommunal des viandes et
denrées alimentaires. En effet, malgré plusieurs délais, vous n'avez toujours
pas équipé votre stand d'une hotte d'aspiration;
-         nous
avons appris que votre kiosque n'est plus relié au réseau du SIGE,
Distribution, ce qui ne peut être toléré eu égard aux prescriptions d'hygiène
élémentaires;
-         vous
vendez des produits illicites (frites, hot-dogs et hamburgers), votre
autorisation ne comprenant que les sandwichs, döner-kebabs et boissons non
alcoolisées.
En conséquence, nous vous interdisons, avec
effet immédiat, d'exploiter votre point de vente.
Lorsque vous vous serez conformé aux exigences
précitées, vous voudrez bien nous en informer, afin que notre service des travaux
puisse procéder aux contrôles nécessaires avant de vous autoriser à poursuivre
votre activité sur le quai.
Enfin, la municipalité fait d'ores et déjà
toutes réserves sur la suite qu'elle donnera à cette affaire si vous ne prenez
pas les dispositions qui s'imposent pour régulariser la situation…".
Le 25 janvier 2000, la
municipalité a adressé à X.________ une décision dont la teneur était, pour
l'essentiel, la suivante :
"… nous vous informons que, dans sa séance
du 10 décembre 1999, la municipalité a décidé de ne pas reconduire dès 2000
l'autorisation qui vous a été délivrée à titre précaire pour l'exploitation
d'un point de vente sur les quais de Montreux pour les raisons suivantes :
-         aucune
suite n'a été donnée aux exigence du Service intercommunal des viandes et
denrées alimentaires de mettre en conformité votre installation (pose d'une
hotte d'aspiration);
-         votre
kiosque n'est plus relié au réseau d'eau, le SIGE ayant coupé l'alimentation,
en raison du non paiement de la facture;
-         il
a été constaté que vous vendez des produits ne figurant pas sur votre
autorisation (frites, hot-dogs, hamburgers).
En conséquence, nous vous prions de retirer
votre kiosque des quais jusqu'à fin février 2000 au plus tard…"
A la suite d'un
recours formé par X.________ contre cette dernière décision auprès du Tribunal
administratif, la municipalité a décidé, en date du 10 avril 2000, d'autoriser
X.________ à rouvrir son kiosque et à l'exploiter durant la saison 2000. Cette
décision  était motivée par le fait qu'X.________ avait mis en conformité son
installation par la pose d'une hotte d'aspiration et le rétablissement de
l'alimentation en eau potable du réseau. La municipalité rappelait à cette
occasion que l'activité de vente ne pourrait se poursuivre au-delà de la saison
estivale 2001 en raison du nouveau concept d'aménagement des quais.
Dans son rapport du 6
juillet 2000, l'inspecteur Jacques Terrail a à nouveau mentionné un problème
d'hygiène au niveau du frigo. Dans une décision du 21 février 2001, la
municipalité a renouvelé l'autorisation d'usage du domaine public d'X.________
pour l'année 2001. A cette occasion, elle lui a rappelé que l'activité de vente
sur les quais ne pourrait pas se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001.
Dans son rapport
d'inspection du 5 juillet 2001 relatif au kiosque d'X.________, la nouvelle
représentante de l'inspecteur cantonal des denrées alimentaires, Christina
Villiger, a fait les constatations suivantes :
"Bain-marie
:                   sale
Congélateur
:                   1. à nettoyer les miettes de pain
Frigos
:                           1. sale
Four
à micro-ondes :        sale.
Denrées
alimentaires :     rien à signaler.
Marchandises
carnées :   Prov. Lipka Frères - Clarens."
Dans une lettre du 6
novembre 2001, se référant à ses courriers des 27 janvier 1999, 10 avril 2000
et 21 février 2001, la municipalité a confirmé à X.________ que l'autorisation
pour l'exploitation de son kiosque prendrait fin au 31 décembre 2001 et ne
serait plus renouvelée. La municipalité demandait à cette occasion que le
kiosque soit enlevé d'ici le 30 novembre 2001. Dans une décision du 7 février
2002, la municipalité a imparti un nouveau délai à X.________ au 28 février
2002 pour enlever son kiosque. En date du 5 avril 2002, la municipalité a
informé X.________ qu'elle ferait procéder à l'enlèvement du kiosque, à ses
frais, d'ici au 26 avril 2002. Cette décision a été confirmée par la
municipalité dans des courriers adressés à X.________ les 22 avril et 7 mai
2002. X.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette dernière
décision par acte du 17 mai 2002. Par décision du juge instructeur du 15 août
2002, X.________ a été autorisé, à titre de mesures provisionnelles, à
poursuivre l'exploitation de son kiosque. Sur recours incident de la Commune de
Montreux, la section des recours du Tribunal administratif, par arrêt du 28
octobre 2002, a limité cette autorisation provisionnelle au 31 décembre 2002.
Par arrêt du 16 décembre 2002, le recours au fond a été déclaré sans objet, dès
lors que le Festival de jazz, jusqu'à la fin duquel le recourant avait sollicité
une prolongation, était terminé.
C.                    Dans sa séance du 22
mars 2002, la municipalité a décidé de subordonner l'octroi de toute nouvelle
autorisation d'exploiter un point de vente sur les quais à trois conditions :
disposer d'une patente de restaurateur, exploiter un restaurant à proximité des
quais et se conformer aux prescriptions en matière d'aménagement local. Des
exceptions pouvaient être accordées "en fonction de l'intérêt
général". Le statut des exploitants utilisant des installations fixes au
bénéfice de baux conclus avec la commune devait au surplus être maintenu. C'est
ainsi que, pour 2002, trois kiosques de vente ont pu continuer à être exploités
dans le cadre de baux existants, conclus respectivement avec Jonaz Schaubli
("Babette's"), Aurélio Vialmin ("Terrasse Rouvenaz") et
Stéphane Parrag ("Kiosque Av. Nestlé"). Pour le surplus, un tenancier
de kiosque, Shariar Gharibi, a bénéficié en 2002 d'une autorisation annuelle,
dès lors qu'il exploitait simultanément l'établissement public "Le Palais
Oriental". Les autorisations annuelles dont bénéficiaient auparavant
Chantal Guibert, Michel Thiébaud, Yves Appersberger, Mehmet Terkin, Mohamed Ali
Assadiari et le recourant n'ont en revanche pas été renouvelées. Enfin, trois
autorisations exceptionnelles ont été accordées : l'une à Rose-Marie
Magnenat, qui exploite depuis 1958 un stand de glaces à proximité d'une place
de jeux pour enfants; la deuxième à Marcel Christinat, qui exploite un kiosque
biblique; la troisième à Prashant Premjee, qui, sans utiliser de kiosque, offre
sur la voie publique des marchandises, notamment des cartes postales, des
chapeaux de paille et des glaces, qu'il entrepose la nuit dans un bâtiment
adjacent.
D.                    Dans une décision du 14
février 2003, la municipalité a refusé la requête d'X.________ tendant au
renouvellement de son autorisation d'exploiter son kiosque pour l'année 2003.
Dans un arrêt du 29 avril 2003, le Tribunal administratif a rejeté le recours
formé par X.________ contre cette décision. Le recours formé par X.________ contre
cet arrêt auprès du Tribunal fédéral a été rejeté le 30 juillet 2003.
E.                    Par décision du 11
décembre 2003, la municipalité a rejeté la requête d'X.________ tendant à
l'octroi d'une autorisation d'usage accru du domaine public pour l'exploitation
de son kiosque en 2004 et a ordonné l'enlèvement dudit kiosque d'ici au 21
janvier 2004 au plus tard. A l'appui de cette décision, la municipalité
invoquait le concept municipal appliqué depuis plusieurs années, les violations
en matière d'hygiène  ainsi que la durée insuffisante d'exploitation constatée
par le passé (exploitation exclusivement durant le Festival de jazz).
X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif
le 5 janvier 2004. A l'appui de son recours, il soutient, en substance, que les
problèmes d'hygiène invoqués par la municipalité sont peu importants et qu'il y
a remédié depuis longtemps, la décision municipale étant due selon lui aux
pressions exercées par ses concurrents. Il relève également qu'il a tardé à
installer une hotte d'aspiration en raison du coût de cette opération et du
manque de disponibilité de l'installateur. Il soutient en outre qu'il bénéficie
des autorisations requises pour l'exploitation d'un kiosque en faisant valoir
que le concept sur lequel se base la municipalité (notamment l'exigence
relative à la patente de restaurateur et à l'exploitation d'un restaurant ou
d'un hôtel avec restauration à proximité des quais) n'est pas conforme à la
liberté économique. Le recourant conteste encore qu'une durée minimale
d'exploitation de son kiosque puisse être exigée. Enfin, il invoque une
inégalité de traitement avec Prashant Premjee en relevant que ce dernier a
obtenu un renouvellement de son autorisation alors qu'il n'aurait pas respecté
certaines conditions liées à son exploitation et qu'il offre également des mets
chauds (hot-dogs et pizzas). Dans une décision du 8 janvier 2004, le juge
instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif formée par le recourant.
X.________ a déposé un recours incident contre cette décision le 20 janvier
2004 en demandant un "effet suspensif d'extrême urgence". Cette
requête a été rejetée par le juge instructeur de la section des recours par
décision du 21 janvier 2004. Par la suite, le kiosque a été enlevé et le recours
incident a été retiré. La municipalité a déposé sa réponse le 29 janvier 2004.
Interpellé par le juge instructeur, le Laboratoire cantonal a déposé des
observations le 1er mars 2004. Ce dernier relève, en substance, que les
manquements reprochés au recourant constituent des infractions de peu de
gravité au sens de la législation fédérale sur les denrées alimentaires, qui ne
sont a priori pas susceptibles de mettre en danger la santé des consommateurs
et se rencontrent fréquemment dans ce type d'établissements. Le laboratoire
cantonal relève également que le recourant semble avoir remédié aux défauts
constatés, tout en mentionnant que l'exigence relative à la pose d'une hotte de
ventilation peut sembler discutable. Le recourant et la municipalité ont déposé
des observations complémentaires en date des 19 mars et 15 avril 2004. A cette
occasion, la municipalité à précisé que, pour 2004, 6 autorisations pour
l'exploitation d'un kiosque sur les quais avaient été délivrées. Pour ce qui
est des particularités des différents bénéficiaires, de l'évolution du concept
municipal et de son application, la municipalité se réfère à la réponse déposée
dans le cadre de la procédure devant le tribunal fédéral le 3 juillet 2003. A
cette occasion, la municipalité a notamment rappelé que, s'agissant du
renouvellement des autorisations annuelles, elle s'en tient au principe selon
lequel tout renouvellement est subordonné à l'obligation de disposer d'une
patente de restaurateur et d'exploiter un restaurant ou un hôtel avec
restauration à proximité des quais. La municipalité a également indiqué les
motifs pour lesquels des exceptions ont été accordées en faveur de Prashant
Premjee, Rose-Marie Magnenat et Marcel Christinat, en relevant notamment que
ces personnes ne soulèvent pas de problème en ce qui concerne l'hygiène des
produits mis en vente.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience à Montreux le 14 juin 2004, en présence du
recourant, assisté de son conseil, Me Kathrin Gruber, de M. Pascal
Müller, premier adjoint au Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux,
assisté de l'avocat Daniel Dumusc et de M. Bernard Klein, chimiste
cantonal, représentant le Laboratoire cantonal. Ont été entendus en qualité de
témoins les inspecteurs Jacques Terrail et Christina Villiger ainsi que
M. Nick Miller, M. Jean-Pierre Buholzer et M. Daniel Topalovic.
Entendus en tant que
témoin, Jacques Terrail a déclaré en substance :
"Je connaissais
M. X.________ avant l'installation de son édicule sur les quais. J'ai
procédé à des contrôles dans différents établissements qu'il a exploités dans
le passé. Je n'ai jamais rencontré de problèmes. Les problèmes ont commencé
avec son installation sur les quais, plus particulièrement en ce qui concerne
la mise en conformité de sa nouvelle installation. Je précise que
M. X.________ avait déjà une exploitation sur les quais et que les
problèmes ont débuté en 1996, avec l'installation de son nouvel édicule. Les
problèmes ont concerné essentiellement la pose d'une hotte de ventilation.
C'est le seul élément véritablement marquant. Dans les derniers temps,
M. X.________ était régulièrement absent lorsque j'effectuais mes
contrôles annuels. J'ai alors éprouvé des difficultés à discuter avec les
employés présents, qui maîtrisaient mal le français. Je précise que, à cette période,
j'ai dû passer plusieurs fois pour essayer de rencontrer M. X.________. Je
précise qu'il y a eu également un peu de laisser-aller sur la fin au niveau de
l'hygiène. Les autres exploitants ont fait l'effort de se mettre en conformité.
M. X.________, pour sa part, trouvait toujours des excuses pour ne pas
installer la hotte de ventilation. Plus précisément il me promettait toujours
que l'installation se ferait rapidement, ce qui n'était pas le cas. Finalement,
j'ai dénoncé le cas à la municipalité, qui a retiré l'autorisation d'exploiter.
J'estime avoir été patient. En réponse à une question de Me Dumusc, je
confirme qu'il y a eu dégradation au niveau de l'hygiène sur la fin. Une fois
que la hotte a été installée, il n'y a plus eu de problème susceptible de
justifier une dénonciation. Je précise encore que je sais pour quelles raisons
M. X.________ était absent lorsque j'effectuais mes contrôles. Les
problèmes d'hygiène évoqués ci-dessus se rencontrent régulièrement dans
d'autres établissements."
Entendu en qualité de
témoin, Christina Villiger a déclaré en substance :
"J'ai effectué deux contrôles en 2001.
J'ai constaté des manques au niveau de l'hygiène, notamment en ce qui concerne
le frigo, le micro-ondes et la surface de travail. J'ai donné un avertissement
à l'issue des périodes de contrôle. Lors de ma seconde visite, les problèmes
étaient réglés. Les problèmes constatés peuvent être qualifiés de moyennement
graves. Toutefois, vu l'intervention effectuée, je dirais que l'on est dans un
cas de peu de gravité. J'ai rencontré aussi ce type de problèmes avec d'autres
exploitations."
Entendu en tant que
témoin, Nick Miller a déclaré en substance :
"J'ai déjà mangé des kebabs préparés par
M. X.________. J'ai été satisfait. J'en avais déjà mangés lorsqu'il avait
son magasin dans l'immeuble où se trouve mon cabinet. Ensuite, il a dû partir
en raison des transformations de l'immeuble. Je suis M. X.________ comme
psychiatre depuis le 13 juin 2003. Il souffre d'un état anxio-dépressif dû à sa
perte d'emploi. Ceci a pour conséquence une incapacité de gagner sa vie.
Jusque-là, il était compensé. En réponse à une question de Me Gruber, je
précise que le kiosque sis à proximité vend toute sorte de choses et également
des hot-dogs et des pizzas selon le panneau correspondant. La surface utilisée
par cet exploitant est de 2,5 m à 3 m de profondeur. Comme médecin,
je me pose la question de l'opportunité de créer une personne assistée de plus.
D'après moi, M. X.________, vu sa personnalité, ne pourrait pas travailler
comme salarié. Il s'accroche à l'idée de pouvoir retravailler comme
indépendant. Je connais l'histoire de la famille du fait que je soigne le frère
de M. X.________, qui a une maladie psychiatrique grave. Je pense que
M. X.________ aurait la force de reprendre une activité d'indépendant. En
réponse à une question de Me Dumusc, je précise qu'on peut faire un lien
entre un fait précis et un état dépressif. On parle de dépression
réactionnelle."
Entendu en tant que
témoin, Jean-Pierre Buholzer a déclaré en substance :
"Je suis allé manger épisodiquement des
kebabs au kiosque de M. X.________. Je n'ai jamais eu de conséquence sur
le plan de la santé. Comme citoyen de Montreux, je pense qu'un kiosque de ce
type sur les quais correspond à un besoin. Les gens appréciaient ce kiosque,
notamment le fait de ne pas avoir à traverser la route pour consommer quelque
chose. En réponse à une question de Me Gruber, je précise que le kiosque
d'à côté a une profondeur d'environ 1,5 m sur 7-8 m de long. On m'a
dit qu'il offrait des hot-dogs et des pizzas, mais je ne l'ai pas constaté
personnellement. En réponse à une question de Me Dumusc, je reconnais que,
comme conseil communal, j'ai pris fait et cause pour M. X.________ et j'ai
déposé une interpellation en sa faveur."
Entendu en tant que
témoin amené, Daniel Topalovic a déclaré en substance :
"Je mange des kebabs depuis des années
chez M. X.________. J'ai toujours bien mangé et je n'ai jamais été malade.
J'étais triste lorsque ce kiosque, qui ne dérange personne, a été enlevé. Comme
citoyen habitant depuis douze ans à Montreux, je pense que c'est enrichissant
d'avoir des kiosques sur les quais offrant différents types de
gastronomie."
Entendu comme
représentant du Laboratoire cantonal, le chimiste cantonal Bernard Klein a
précisé que, si la pose d'une hotte d'aspiration est obligatoire pour les
établissements publics, on peut se poser la question de savoir si ce type
d'aménagement est nécessaire pour un kiosque tel que celui du recourant. Selon
lui, la réponse dépend de ce qui doit être évacué et filtré. Finalement,
Bernard Klein a précisé qu'il s'agissait d'une exigence raisonnable et
objectivement défendable.
Lors de la vision
locale, le tribunal a constaté que Prashant Premjee, qui propose différentes
marchandises (notamment des glaces emballées) sur les quais non loin de
l'endroit où se trouvait le kiosque du recourant propose des hot-dogs et autres
mets chauds, ceci en violation de l'autorisation qui lui a été délivrée. A la
suite de l'audience, la municipalité a produit copie d'un courrier adressé le
28 juin 2004 à M. Premjee lui ordonnant de respecter les conditions liées
à son autorisation et l'informant que, à défaut, la municipalité se réservait
de la lui retirer.
Considérant en droit:
1.                     L'installation d'un
kiosque sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci, soumis à
autorisation préalable de la municipalité, conformément à l'art. 79 du
règlement de police de la Commune de Montreux.
a) Selon la
jurisprudence, celui qui, pour l'exercice d'une activité économique, doit faire
usage du domaine public peut invoquer la liberté économique garantie par
l'art. 27 Cst. Il a dans cette mesure un droit conditionnel à l'octroi
d'une autorisation pour un usage commun accru du domaine public (ATF 121 I 279
consid. 2a p. 282; 119 Ia 445 consid. 1a/bb p. 47 et
consid. 2a p. 449 et les réf. cit.). Le refus d'une telle autorisation
peut constituer une atteinte à la liberté économique (ATF 119 Ia 445
consid. 2a p. 447) et il est soumis à conditions; il doit être
justifié par un intérêt public,  reposer sur des motifs objectifs et respecter
le principe de la proportionnalité; la pratique administrative en matière
d'autorisation ne doit pas vider de leur substance les droits fondamentaux, en
particulier le droit à l'égalité (art. 8 Cst), ni d'une manière générale,
ni au détriment de certains citoyens (ATF 121 I 279 consid. 2a
p. 282). S'agissant plus précisément des critères devant présider à
l'octroi d'autorisations d'usage commun accru du domaine public, la
jurisprudence (ATF 128 I 136 consid. 3 p. 141 ss; 121 I 279
consid. 6b p. 287) a déduit de l'art. 27 Cst. un certain nombre
de principes. L'espace susceptible d'être ouvert à de telles utilisations étant
par définition limité, les demandes dépasseront le plus souvent les disponibilités,
ce qui contraindra l'autorité à faire des choix. Il lui appartient, dans cette
perspective, de retenir parmi les diverses demandes en concurrence celles qui
apparaissent comme mieux à même de satisfaire les besoins, de toute nature, du
public, du point de vue tant de la qualité que de la diversité. Elles ne
sauraient, à qualités égales, favoriser systématiquement les mêmes candidats ou
le même groupe de candidats au détriment des autres et elle doit éviter de
laisser se perpétuer des situations de fait, voire s'instaurer de véritables
rentes de situation.
b) aa) Le refus de la
municipalité de renouveler l'autorisation du recourant relative à l'usage accru
du domaine public pour l'exploitation de son kiosque sur les quais de Montreux
a déjà fait l'objet d'un arrêt du Tribunal administratif (arrêt GE2003/0023 du
29 avril 2003) et d'un arrêt du Tribunal fédéral (arrêt du 30 juillet 2003 dans
la cause 2P.145/2003).
Dans ce dernier arrêt,
le Tribunal fédéral a notamment relevé qu'une autorisation d'usage commun accru
du domaine public ne saurait être délivrée qu'à des candidats offrant toutes
garanties qu'ils respecteront scrupuleusement les dispositions, notamment de
police, régissant les activités qu'ils se proposent d'exercer à la faveur des autorisations
sollicitées, en particulier les exigences en matière d'hygiène lorsqu'ils ont
l'intention de vendre des denrées alimentaires. En ce qui concerne le kiosque
du recourant, le Tribunal fédéral a souligné que des problèmes avaient été
constatés en 1999 avec la hotte d'aspiration et le  frigo, ces manquements
étant suffisamment graves pour justifier, s'ils persistaient, une interdiction
d'exploiter, voire la non reconduction de l'autorisation. Le Tribunal fédéral
relevait également que ce n'est que sous l'effet de cette décision de
non-reconduction que le recourant avait finalement remédié aux manquements
constatés et que, si la situation s'était améliorée par la suite, il n'en
restait pas moins que durant l'été 2001, certaines installations sensibles avaient
été trouvées en étant de saleté. Le Tribunal fédéral en déduisait qu'il n'était
pas certain que le recourant présente toutes les garanties de respect
scrupuleux des normes d'hygiène applicables à ses activités. Il relevait enfin
que s'agissant d'autorisations qui, compte tenu de l'espace disponible, ne
peuvent être délivrées qu'en nombre limité, il pouvait également être tenu
compte du fait que, en 2002, le recourant n'avait pas pleinement exploité son
kiosque, qu'il n'avait pratiquement ouvert que durant la période du Festival de
jazz, alors que le Tribunal administratif en avait autorisé l'exploitation à
titre provisionnel.
bb) La question
soumise au Tribunal administratif dans le cadre de la présente procédure est
similaire à celle examinée par le même tribunal dans son arrêt du 29 avril 2003
et par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 30 juillet 2003. On relève à cet
égard que, depuis ce dernier arrêt, aucun fait nouveau n'est intervenu qui
serait susceptible de justifier un réexamen de la position municipale. Certes,
l'instruction a démontré que les problèmes relevés lors des différents
contrôles du kiosque du recourant  ne sont pas particulièrement graves et que
l'on rencontre des problèmes du même type dans d'autres établissements. Force
est cependant de constater, sur la base notamment des rapports des deux
contrôleurs qui se sont succédés, que, de manière quasiment systématique, les
contrôles ont révélé des problèmes, notamment d'hygiène, ceci depuis
l'installation du kiosque du recourant sur les quais en 1994. On relève ainsi
des problèmes récurrents liés à la température du frigo et à l'absence de hotte
de ventilation dans les rapports de 1996, 1997, 1998 et 1999. On relève
également des problèmes d'hygiène  lors des contrôles effectués durant les
saisons 2000 et 2001, ceci alors que le recourant s'était vu interdire
l'exploitation de son kiosque par la municipalité par décisions du 20 août 1999
et 25 janvier 2000. Même si ces dernières décisions étaient essentiellement
motivées par le fait que le recourant n'avait toujours pas posé de hotte de
ventilation alors qu'une exigence dans ce sens était formulée depuis 1996, le
fait que le recourant n'ait pas pris toutes mesures utiles pour que
l'exploitation de son kiosque soit irréprochable lors des saisons 2000 et 2001
montre que ce dernier éprouve des difficultés à respecter les exigences liées à
ce type d'exploitation. On note à cet égard que, lors de son audition,
l'inspecteur Jacques Terrail, qui connaît le recourant depuis de nombreuses
années, a relevé que la capacité de ce dernier à faire face à ses obligations
avait tendance à diminuer lors des dernières années. De même, en relation avec
la hotte de ventilation, Jacques Terrail a mis en exergue l'incapacité du
recourant à tenir ses engagements, ce qui l'avait finalement obligé à requérir
l'intervention de la municipalité.
cc) Même si le
recourant tente de minimiser les manquements qui lui sont reprochés,
l'instruction a ainsi confirmé qu'il existe des éléments concrets susceptibles
de mettre en doute les capacités de ce dernier à assumer toutes les exigences
liées à l'exploitation d'un kiosque du type de celui pour lequel il requiert
une autorisation. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt du 30
juillet 2003, on constate notamment que, lorsque des reproches  sont formulés,
le recourant ne réagit qu'au dernier moment, soit lorsque des mesures de
suspension de son droit d'exploiter sont prises. On peut comprendre que,
confrontée à ce type d'attitude de la part d'une personne bénéficiant depuis
plusieurs années d'une autorisation d'usage accru du domaine public, la
municipalité ait finalement décidé de ne pas renouveler cette autorisation. Peu
importe à cet égard de savoir si l'exigence relative à la pose d'une hotte de
ventilation était absolument justifiée. De même, il n'est pas nécessaire de se
prononcer sur la question de savoir si les problèmes d'hygiène constatés lors
des contrôles étaient susceptibles de mettre en danger la santé des clients du
recourant. Certainement pertinentes pour l'application des sanctions prévues
par la législation fédérale sur les denrées alimentaires, ces questions ne sont
en effet pas décisives s'agissant d'une décision municipale relative au
renouvellement d'une autorisation d'usage accru du domaine public. Dans ce
domaine, il suffit en effet de constater que le requérant éprouve des
difficultés à respecter les exigences liées aux autorisations qui lui ont été
délivrées par le passé, ce qui est clairement établi dans le cas d'espèce.
c) Vu ce qui précède,
il n'y a pas lieu de s'écarter des motifs sur lesquels le Tribunal fédéral
s'est fondé dans son arrêt du 30 juillet 2003 pour juger que le refus de
renouveler l'autorisation municipale pour l'exploitation du kiosque du
recourant repose sur un  intérêt public suffisant et respecte le principe de la
proportionnalité.
2                      Pour ce qui est du
grief relatif au principe d'égalité (art. 8 Cst.), on relève que la
municipalité a produit des copies de différents rapports d'inspection
démontrant que les autres exploitants à l'égard desquels le recourant invoque
une inégalité de traitement, soit essentiellement M. Premjee ainsi que
Mme Magnenat et M. Christinat, n'ont pas suscité de problèmes
s'agissant du respect des prescriptions en matière d'hygiène. De manière plus
générale, le tribunal n'a pas de raison de s'écarter des considérants de
l'arrêt rendu le 29 avril 2003 dans lequel le tribunal de céans constatait
notamment que les exceptions consenties par la  municipalité à ces trois
exploitants sont justifiées par les circonstances, aucun de ceux-ci  n'offrant
à la vente comme le recourant des mets cuisinés susceptibles de poser des
problèmes d'hygiène (glaces emballées pour Rose-Marie Magnenat, publications
religieuses pour Marcel Christinat, cartes postales et glaces emballées pour
Prashant Premjee). S'agissant de M. Premjee, on note que ce dernier n'est pas
autorisé à vendre des hot-dogs et des produits chauds, ce qui lui a été rappelé
dans le courrier qui lui a été adressé par la municipalité le 28 juin 2004. La
différence de traitement entre ces exploitants et le recourant repose par
conséquent sur des motifs objectifs. On relève en outre que, contrairement à ce
que soutient le recourant, l'instruction n'a mis en évidence aucun élément
tendant à démontrer une volonté de la municipalité de privilégier certains
établissements au détriment de celui du recourant.
3.                     Vu ce qui précède, il
n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir si le nouveau
"concept municipal" en matière d'exploitation de kiosques sur les
quais est conforme à la liberté économique. Tout au plus relèvera-t-on que,
selon les explications fournies par la municipalité, ce concept poursuit un but
d'intérêt public tendant à garantir que les aliments soient préparés dans les
meilleures conditions d'hygiène possible. Or, il apparaît a priori soutenable
de considérer que les mets préparés dans les cuisines d'un restaurant donnent
effectivement plus de garanties à cet égard.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
municipale confirmée en tant qu'elle refuse de délivrer une autorisation
d'usage accru du domaine public pour l'exploitation du kiosque du recourant en
2004. La décision attaquée est au surplus sans objet en tant qu'elle ordonne au
recourant d'enlever son kiosque d'ici au 21 janvier 2004 au plus tard puisque
cet enlèvement a déjà eu lieu. Compte tenu de la situation financière du
recourant, qui bénéficie de l'aide sociale, le présent arrêt sera rendu sans
frais ni dépens (art. 55 LJPA).
Le conseil d'office du
recourant se verra allouer une indemnité à la charge de l'Etat. Vu les
opérations effectuées, son montant est fixé à 2'000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 11 décembre 2003 par la Municipalité de Montreux est confirmée en
tant qu'elle refuse à X.________ l'autorisation d'exploiter un kiosque sur les
quais de Montreux en 2003.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
IV.                    Une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs est allouée au conseil d'office du recourant à la
charge de l'Etat.
Lausanne, le 16 août 2004/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).