vd_omni · GE.2005.0105 · 2006-12-19 · fr

X. /Service de la santé publique | Renvoi de la cause au Service de la santé publique pour réévaluation de différents aspects relatifs à la reconnaissance de formation de la recourante; deux voies de formation ne sauraient être considérées comme étant à double emploi si elles permettent de distinguer deux approches dans l'exercice de l'ostéopathie; en outre, l'autorité cantonale ne peut adhérer sans vérification à un préavis schématique de la CIREO ne prenant en considération qu'une partie de la formation effectuée, s'il ressort des allégations de la recourante et de divers documents que cette formation a été suivie dans sa totalité; l'autorité cantonale devra également vérifier si les cahiers de travaux dirigés produits par la recourante ont fait l'objet d'une évaluation par un professionnel responsable de la formation et dans l'affirmative, déterminer dans quelle mesure il doit en être tenu compte; l'étude de cas cliniques qui n'est supervisée qu'à raison de 2 à 3 fois par an ne saurait en revanche être comptabilisée; de même, les heures effectuées au titre de pratique clinique qui ne peuvent être attestées par un "maître de stage" ne sauraient être comptées dans leur totalité; deux thèses dont les sujets traités sont radicalement différents doivent être prises en considération dans une mesure que l'autorité cantonale devra évaluer; des séminaires de formation équivalant à de la formation continue ne peuvent être assimilés à une formation de base.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2006 GE.2005.0105

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Projet d’
Arrêt du 1
8
9
1
décembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme Anne-Lise
Gudinchet et M.
Charles-Henri
Delisle, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
Marlien KOERS
X._______
,
à
1._______
Boussens
,
représentée par Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service de la santé publique,
Département de la
santé et de l’action sociale,
à Lausanne
Objet
Santé publique
Autorisation de
pratiquer la profession d'ostéopathe
Recours
Marlien KOERS
X._______
c/
décision du Service de la santé publique du 20 mai 2005 (autorisation de
pratiquer l'ostéopathie)
Vu les faits suivants
A.
Marlien Koers
X._______
, née le
7 mars 1964, a déposé le 28 août 2004 auprès du Service de la santé publique
(ci-après : le service de la santé) une demande d’autorisation de
pratiquer l’ostéopathie. Elle précise qu’elle exerce cette profession depuis
juillet 1997.
Marlien Koers
X._______
est de
nationalité hollandaise et elle est titulaire d’un permis C.
B.
a)
Selon
le curriculum vitae annexé à sa demande, son cursus de formation et son
parcours professionnel sont les suivants :
« 1982-1987        Haute
école professionnelle. SAFA, physiothérapie à Amsterdam, Pays-Bas (annexe 2)
1987-1997           CHUV,
Lausanne. Physiothérapeute au service respiratoire puis
traumatologie/orthopédie et adjoint-chef de 1994-1997
Divers
cours post-gradués comme Bobath, Cyriax, crochetage myo-faciale, drainage
lymphatique et ostéopathie.
1997-ce
jour        Activité indépendante dans mon cabinet privé à 70% comme
ostéopathe et physiothérapeute.
Divers
cours post-gradués à Lyon et à Misery
1993-1997
Ostéopathic Research Institute à Lyon France. Obtention du diplôme en
ostéopathie en juin 1997 (annexe 3)
2000-2003
Phyo-ostéopathie. Certificat de fin de formation obtenu en 04-12-2002
(annexe 4)
La
formation est transférée à la L.U. de S., libre université à Pazzallo (Tessin).
25 juin
2004         Docteur en ostéopathie obtenu à la L.U. de S. à
Pazzallo Suisse, après la défense de la thèse : La normalisation
sous-astragalienne peut-elle modifier le conflit du flexor hallucis longus dans
le diagnostic de l’hallux rigidus fonctionnel ?
(annexe 5)
Membre des associations
professionnelles : F.S.P. / S.S.P.D.O. / S.I.S.M.O. »
b)
Divers
documents supplémentaires permettent d’avoir une vue plus complète du parcours
de
Marlien
Koers
X._______
: son diplôme de
physiothérapeute obtenu en 1987, son enregistrement auprès de la Croix-Rouge
suisse le 6 août 1993 en qualité de physiothérapeute diplômée, son autorisation
de pratiquer comme physiothérapeute dans le canton de Vaud exclusivement au
CHUV à Lausanne, délivrée le 2 octobre 1987, son certificat d’inscription au
Register of osteopaths (ICO) du 30 juin 1997, l’attestation selon laquelle elle
a accompli 512 heures d’enseignement + 150 heures de travail personnel au
Richard’s Osteopathic Research Institute (ci-après : RORI), son certificat
de fin de formation PHYO-ostéopathie du 4 décembre 2002 attestant d’une
formation de 1'056 heures au minimum, un cursus d’études auprès de la formation
PHYO de septembre 2000, divers certificats de présence à des séminaires de
formation postgrade et autres attestations d’inscription à des associations
professionnelles, le titre de docteur en ostéopathie (« Laurea di Dottore
in Osteopatia ») délivré par la Libera Universita ‘ Degli Studi Di
Scienze Umane e Tecnologiche (ci-après : L.U.de.S.), et des certificats d’études
établis par la L.U.de.S.
C.
Le rapport sur la reconnaissance de l’ostéopathie dans le
canton de Vaud (janvier 2001 ; rapport
Marcer
D._______
/
Waldburger
A._______
)
comporte notamment les éléments suivants :
"Nous remarquons en Suisse, qu'en dehors de
l'Ecole Suisse d'Ostéopathie de Belmont, les formations à temps partiel,
destinées principalement aux physiothérapeutes, sont lacunaires et
insuffisantes, même si l'on accorde un crédit à la formation antérieure de
physiothérapeute. Nous avons fait l'exercice d'analyser branche par branche le
programme de formation de l'Ecole Cantonale Vaudoise de Physiothérapeutes de
Lausanne (ECVP) afin de définir ce que l'on peut créditer pour la formation en
ostéopathie. Sur 2006 heures de cours, nous avons pu retenir 1207 heures utiles
à la formation d'ostéopathe (Annexe2). Ce crédit ajouté aux cours théoriques et
pratiques des formations à temps partiel, montre que l'Ecole d'Ostéopathie de
Genève se rapproche du total des écoles à plein temps (Annexe 3). En revanche,
pour la formation PHYO-SSPDO, on obtient un total de 2263 heures, soit un
manque d'environ 1000 heures(Annexe 4). Nous pensons toutefois qu'en plus du
crédit de la période de formation en physiothérapie, le physiothérapeute
pourrait également bénéficier de crédits pour
son expérience clinique
post-graduée
pour autant qu'il ait pratiqué au moins 2 ans dans un hôpital
universitaire ou général (cas de rhumatologie, d'orthopédie, de traumatologie,
de neurologie et cardio-respiratoires). Ce crédit pourrait être évalué à
environ 400 heures, ce qui fait un manque pour la formation PHYO-SSPDO
d'environ encore 600 heures".
Ce document compare également les heures de
formation de chaque école, ainsi qu'il suit:
ESO de
Maid-stone
(plein
temps)
Ecole
Suisse d'Osté-opathie de Belmont
(plein
temps)
EOG de
Genève
(temps
partiel)
PHYO-SSPDO
(temps partiel)
3'295
heures
3'580 heures
1'987
heures
1'056
heures
D.
a)
Le 3
septembre 2004, le service de la santé a soumis le dossier de
Marlien
Koers
X._______
à la Commission
intercantonale de reconnaissance pour l’exercice de l’ostéopathie (ci-après :
CIREO). L’intéressée a complété spontanément son dossier en adressant à la
CIREO le 24 septembre 2004 des documents fournissant des précisions au sujet
des heures suivies et des crédits obtenus auprès de la L.U.de.S. La CIREO a
communiqué un premier préavis au service de la santé le 10 novembre 2004, qui a
été transmis à
Marlien Koers
X._______
le 29
novembre 2004. Ce préavis a la teneur suivante :
« La candidate, diplômée en physiothérapie depuis
1987, a par la suite suivi à temps partiel d’abord une formation auprès de
l’ORI (Osteopathic Research Institute) à Lyon terminée en 1997 et totalisant
environ 500 heures de cours pratiques et théoriques. Par la suite, elle a
effectué une formation complète à temps partiel en ostéopathie auprès de la
filière PHYO (
Solère
B.______
) sur une
durée de 4 ans, totalisant 1'056 heures de cours pratiques et théoriques. Le
diplôme est obtenu en 2002. Cette candidate a suivi donc 2 formations en
ostéopathie dont l’enseignement ne se complète pas forcément. Il n’est donc pas
possible de cumuler simplement les heures de ces 2 écoles et la CIREO estime
pouvoir accorder un crédit pour la plus longue formation, soit celle de la PHYO
(
Solère
B._______
)
qui totalise 1'056 heures de cours pratiques et théoriques.
Par la suite, cette candidate a encore effectué une formation
auprès de la L.U.de.S. à Lugano en obtenant en 2004 le titre de « Laurea
di Dottore in Osteopatia ». Malheureusement les documents fournis ne font
pas de différence entre les équivalences reconnues par la L.U.de.S. (qui
n’engage qu’elle-même) concernant la formation PHYO et les cours effectivement
suivis et validés par le requérant. Il entre justement dans les compétences de
la CIREO de délivrer une reconnaissance de la formation suivie en ostéopathie
sur la base d’un dossier complet conformément aux principes d’égalité de
traitement de tous les requérants.
Afin de pouvoir apprécier la formation de Mme
Koers
X._______
,
il est ainsi nécessaire qu’elle fournisse, en ce qui concerne la formation
complémentaire de la L.U.de.S. la liste des cours effectivement suivis et
validés avec le nombre d’heures de cours, le nombre de crédits ECTS accordés et
le titre exact du cours.
Sans ces renseignements complémentaires, la CIREO ne peut
pas statuer actuellement ».
b)
Marlien
Koers
X._______
a alors transmis au service de
la santé des documents établis par la L.U.de.S. attestant qu’elle avait été
admise à entrer directement en 4
ème
année d’une formation qui en
compte cinq au total. La L.U.de.S. l’avait donc astreinte à 3'000 heures
supplémentaires. Durant les deux années de formation accomplies à la L.U.de.S.,
l’intéressée avait suivi deux fois 750 heures de formation théorique,
respectivement de stages pratiques, pour un total de 3'000 heures. Ces
documents ont été transmis à la CIREO le 10 décembre 2004, qui a encore demandé
le 24 février 2005 par l’intermédiaire du service de la santé le point
suivant :
« Quel type d’activité avez-vous exercé et à quel
pourcentage durant les deux ans qui ont précédé l’obtention de votre diplôme
« Laurea di Dottore in Osteopatia » de la L.U.de.S.».
En réponse
à cette question,
Marlien Koers
X._______
a
indiqué au service de la santé le 1
er
mars 2005 qu’elle avait
progressivement commencé à pratiquer l’ostéopathie de manière indépendante
depuis juin 1997. Elle a précisé qu’elle avait toujours limité son taux
d’activité à 70% (depuis environ trois ans : 30% de physiothérapie et 40%
d’ostéopathie), que sa formation à la L.U.de.S. lui avait imposé des absences
nombreuses et prolongées, ce qui avait contribué à diminuer son taux
d’activité, et qu’elle avait consacré ses week-ends et ses vacances pour
étudier à la L.U.de.S. Ce courrier a été transmis par le service de la santé à
la CIREO le 21 mars 2005, qui a rendu un second préavis le 7 avril 2005, dont
la teneur est la suivante :
« Il s’agit d’une candidate physiothérapeute, ayant
suivi une formation PHYO ou équivalente qui lui a permis d’entrer directement
en 4
ème
année du cursus complet de la L.U.de.S. Elle y a donc
effectué les 4
ème
et 5
ème
années et la L.U.de.S. lui
atteste 750 heures de cours théoriques et 750 heures de cours pratiques par
année, soit au total pour les 2 ans 3'000 heures de cours. Ceci équivaudrait à
une formation à plein temps à raison de presque 40 heures/sem, 40 semaines/an.
Or cette candidate, dans une information complémentaire,
atteste que pendant ces deux mêmes années elle a exercé pratiquement à plein
temps une activité de physiothérapeute ou d’ostéopathe, ce qui rend peu
crédible l’attestation de formation détaillée fournie par la L.U.de.S.
La CIREO n’a pas le mandat de vérifier la véracité des
attestations fournies mais a le devoir d’avertir les Services de Santé publique
de ce problème. Ce dernier la met en effet dans une situation fort délicate
dans la mesure où elle émet ses préavis en fonction (notamment) du nombre
d’heures de formation effectivement suivies par les candidats à l’autorisation
de pratique.
Dans le cas d’espèce et en fonction des pièces déposées au
dossier, notre impression est qu’en réalité la candidate a suivi un nombre d’heures
de formation insuffisant, qui même ajoutées aux 1'056 heures de crédit accordé
à la formation PHYO, ne permet pas d’atteindre les 2'000 heures requises après
un diplôme de physiothérapeute.
C’est pourquoi, jusqu’à preuve du contraire, la CIREO a
décidé d’émettre un préavis négatif concernant cette candidature ».
c)
Il
ressort notamment d’un courrier transmis le 14 mars 2005 par la CIREO au
service de la santé que :
"Les critères de reconnaissance adoptés par la CIREO
ressortent d'une part du premier rapport sur la reconnaissance de l'ostéopathie
"
Marcer-
D._______-
Waldburger
A._______
"
de janvier 2001 et d'autre part d'un consensus entre les différents membres de
cette Commission qui sont résumés dans le rapport "Prise de position de la
CIREO quant à la reconnaissance de la formation d'ostéopathe (mars 2002)".
Le nombre d'heures de formation pratique et théorique en
tant que tel a déjà toute sa justification. Malgré les crédits accordés pour
une formation préalable de physiothérapeutes, l'analyse sur le plan national et
international des formations en osthéopathie ou équivalentes pour l'exercice
d'une telle formation en premier recours montre qu'une formation complémentaire
minimale de 2000 heures est nécessaire pour un physiothérapeute.Toute formation
en dessous de ces exigences montre des lacunes que ce soit dans le domaine de
certains aspects théoriques, cliniques ou dans le domaine de la pratique. Ce
critère quantitatif est suffisant pour statuer et la CIREO n’a pas à se
justifier pour l’instant sur d’autres critères. En effet, elle n’a pas reçu le
mandat de signifier de manière précise à chaque candidat ses insuffisances et
le programme exact des cours complémentaires qu’il devrait suivre".
E.
Le 20 mai 2005, le service de la santé a informé
Marlien
Koers
X._______
que son Département de la
santé et de l’action sociale (ci-après : le département de la santé)
s’apprêtait à lui délivrer une autorisation de pratiquer à titre indépendant
selon les dispositions transitoires de l’article 53 du règlement du 10
septembre 2003 concernant l’exercice des professions de la santé
(ci-après : REPS), moyennant qu’elle s’acquitte d’un émolument de 450 fr.
et qu’elle retourne un formulaire de certificat médical. Le département de la
santé a ensuite délivré une autorisation de pratiquer la profession
d’ostéopathe à titre indépendant fondée sur les dispositions transitoires de l’article
53 REPS. Cette autorisation est datée du 20 mai 2005 et elle a été notifiée le
27 juin 2005 par le service de la santé. Il est précisé sur ce document sous la
rubrique « Titre professionnel » que la formation d’ostéopathe suivie
par l’intéressée a été partiellement reconnue par la CIREO le 7 avril 2005. Il
est encore indiqué que cette autorisation est valable uniquement dans le canton
de Vaud.
F.
a)
Marlien Koers
X._______
a recouru contre cette décision d’autorisation de pratiquer le 13 juillet 2005 auprès
du Tribunal administratif en concluant à ce qu’elle soit autorisée à pratiquer
l’ostéopathie à titre définitif en vertu du régime ordinaire de l’article 122f
de la loi sur la santé publique du 29 mai 1985. Elle se prévaut en substance de
la violation du droit d’être entendu ainsi que d’un excès et abus du pouvoir
d’appréciation de la part de la CIREO.
b)
Le
chef du département de la santé a sollicité le 26 août 2005 la suspension de la
procédure jusqu’à droit connu sur le réexamen par la CIREO de la formation
suivie au Tessin, en collaboration avec la L.U.de.S. Compte tenu de l’accord de
Marlien
Koers
X._______
, l’instruction de la cause a
été suspendue.
c)
Le 15
décembre 2005, la CIREO a transmis au service de la santé son rapport à la
suite des réunions qui avaient été organisées les 23 juin et 23 novembre 2005
avec la L.U.de.S. Il ressort notamment de ce rapport les éléments
suivants :
«
3          Comptabilisation du programme en
heures ou crédits :
Pour la L.U.de.S., un crédit correspond à 25 heures
d’activité didactique. Cette dernière comprend aussi bien les heures de cours
théoriques directs (contact), de théorie guidée et de pratique clinique.
En 4
ème
et 5
ème
année, les
cours-contact à la L.U.de.S. se concrétisent par 6 séminaires d’une semaine
comptabilisant environ 42 heures/semaine, ce qui correspond à 250 heures/année.
A cela s’ajoutent le travail personnel des étudiants et la pratique clinique.
Pour cette dernière, les heures passées en cabinet, avec ou sans supervision,
sont comptabilisées pour autant qu’elles aient été consacrées exclusivement à
l’ostéopathie. Le règlement d’Etudes le prévoit expressément et la L.U.de.S. procède
à des inspections périodiques dans les lieux de pratique des étudiants, en
principe tous les 2 mois (annexe 3).
Pour la reconnaissance de crédits antérieurs à l’admission
permettant d’entrer en 3
ème
4
ème
ou 5
ème
année, la L.U.de.S. explique qu’elle ne prend en considération les heures de
formation que si elles ont été sanctionnées par l’obtention d’un diplôme.
4
Validation en heures-contact de la formation L.U.de.S.
par la CIREO :
A la création de la CIREO en juin 2001, le système des
crédits n’était de loin pas encore généralisé et notamment les Ecoles de
Physiothérapie consultées n’étaient pas en mesure de fournir le décompte de
leur programme en crédits. D’ailleurs, ce système a été seulement introduit
avec les HES en 2002 et la première volée de diplômés HES ne sortira qu’en
2006. De plus, à ce stade, la plupart des Ecoles d’Ostéopathie à temps partiel
comptabilisaient toujours leur formation en heures et pas en crédits.
C’est pourquoi, la CIREO a formulé ses critères de
reconnaissance en tenant compte uniquement d’heures de cours-contact en
excluant les heures de travail personnel et la pratique clinique non
supervisée. La seule exception est la comptabilisation possible d’une thèse ou
d’un travail de mémoire conséquent que la CIREO a évalué à environ 300 heures.
Ainsi, la CIREO ne peut créditer en fait que les 250
heures annuelles de cours-contact annoncées par la L.U.de.S. dans ses murs à
Lugano. Selon ses critères, le travail personnel de l’étudiant n’est pas
comptabilisé. En ce qui concerne la pratique clinique, il s’est révélé que la
plupart des étudiants n’ont matériellement pas pu exercer exclusivement de
l’ostéopathie puisqu’ils pratiquaient également (parfois essentiellement) de la
physiothérapie le plus souvent dans leur propre cabinet de physiothérapie. Une
attestation de leur pratique clinique exclusivement en ostéopathie, validée par
leur « maître de stages » n’est pas disponible. Dans ces conditions,
la CIREO ne peut pas retenir les heures de pratique clinique dans le décompte
des heures de formation qui ne devaient par ailleurs être consacrées qu’à
l’ostéopathie. Ceci apparaît d’autant plus justifié qu’un étudiant, n’ayant
accompli que 250 heures de formation en ostéopathie, ne peut prétendre exercer
à titre exclusif une profession qu’il est précisément en train d’apprendre. La
L.U.de.S. dit procéder à des inspections périodiques dans les lieux de pratique
clinique des étudiants, en principe tous les 2 mois, ce qui correspond à un
maximum, compte tenu des vacances, de 4 à 5 interventions par année. Ceci
pourrait correspondre à un crédit maximum de 50 heures de formation pratique supervisée.
Sur le plan pratique, la CIREO est confrontée à trois cas
d’espèce concernant les candidats diplômés de la L.U.de.S.
A/ un physiothérapeute diplômé ayant suivi la formation
complète PHYO et entrant directement en 5
ème
année (dernière année)
de la formation L.U.de.S. avec rédaction d’une thèse et l’obtention de la
« Laurea di Dottore in Osteopatia »
B/ un physiothérapeute diplômé n’ayant suivi que
partiellement la formation PHYO en ostéopathie entrant en 4
ème
année
et obtenant, après la fin de sa 5
ème
année et la rédaction d’une
thèse, la « Laurea di Dottore in Osteopatia »
C/ un physiothérapeute n’ayant aucune formation en
ostéopathie préalable et entrant en 3
ème
année pour obtenir, à la
fin de la 5
ème
année, avec rédaction d’une thèse, la « Laurea
di Dottore in Osteopatia »
Décompte cas d’espèce A :
- formation PHYO complète                                             1056
heures
- L.U.de.S 5
ème
année :                 cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
mémoire-thèse              300
heures
Total :                                                                           1656
heures
Décompte cas d’espèce B :
- formation PHYO partielle (3 ans)                        env.      700
heures
- L.U.de.S. 4
ème
année :                cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
- L.U.de.S. 5
ème
année :                cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
mémoire-thèse              300
heures
Total :                                                                           1600
heures
Décompte cas d’espèce C :
- L.U.de.S. 3
ème
année                  cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
- L.U.de.S. 4
ème
année                  cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
- L.U.de.S. 5
ème
année                  cours-contact                250
heures
supervision
clinique       50 heures
mémoire-thèse              300
heures
Total :                                                                           1200
heures
CONCLUSION
Par équité vis-à-vis des autres candidats et autres
formations validées, la CIREO se doit de comptabiliser les heures de formation
de la L.U.de.S. selon ses critères en heures-contact ou heures de pratique
clinique supervisée et non en crédits. En effet, les autres formations ne se
sont pas vues accréditer des heures supplémentaires pour le travail personnel
et pour la pratique clinique non supervisée. Malgré cela de nombreux candidats
physiothérapeutes ayant fait l’effort de suivre une formation complète et
adéquate en ostéopathie, se sont vu attribuer sans contestations un préavis
positif par la CIREO.
A l’heure actuelle, la formation L.U.de.S. ne remplit pas
les critères de la CIREO qui demande une formation théorique et pratique en
ostéopathie d’au moins 2000 heures pour un physiothérapeute (heures-contact).
Toutefois, les candidats ayant suivi une formation PHYO, complétée de la 5
ème
,
voire de la 4
ème
et 5
ème
année L.U.de.S., s’en
rapprochent passablement, n’étant plus que respectivement à 350 heures et 400
heures du compte.
D’autre part, il faut savoir que le futur examen national
pour ostéopathes proposé par la CDS (Conférence des Directeurs Sanitaires)
n’exigera pour un physiothérapeute que 1800 heures de formation pratique et
théorique préalables pour s’y inscrire. Des cours passerelles de 200 à 300
heures permettront aux candidats L.U.de.S de combler leur lacune et se préparer
à cet examen. Le titre de « diplômé en ostéopathie » octroyé par la
CDS sera intercantonal et le plus vraisemblablement adopté dès son introduction
par tous les cantons dans leur loi sur les professions de la santé.
Au vu de ce qui précède, la CIREO est en mesure de vous
fournir ses remarques concernant l’argumentaire du recours de :
Mme
KOERS Marlien
X._______
,
GE.2005.0105 (EB)
[…]
C 1. La formation (R)ORI
La CIREO ne reconnaît que des formations structurées et
complètes, aboutissant à l’octroi d’un diplôme. Les formations de base en
ostéopathie se recoupent forcément avec des répétitions de sujets et ne peuvent
donc pas être cumulées. Ainsi, pour la CIREO, une formation préalable à l’ORI
de 512 heures a certainement facilité le suivi des études à la PHYO. Peut-être
que cette filière aurait pu (ou a éventuellement) attribuer (ué) des crédits à
Mme
Marlien
Koers
X._______
pour son admission à la
PHYO.
Un mémoire aurait été effectué pendant ses cours à l’ORI, représentant
150 heures de travail personnel. Ce mémoire ne peut pas être comptabilisé
plusieurs fois puisqu’il le sera sous forme d’une thèse à la L.U.de.S. présentée
à la fin de la 5
ème
année et représentant 300 heures de crédits.
C2. La formation «
Solère
B._______
/PHYO »
Au 1
er
paragraphe [du recours], il est fait
état que le diplôme d’ostéopathie PHYO que la recourante n’a pas obtenu,
sanctionne une formation de 4 ans qui comprend 2086 heures d’enseignement
théorique, pratique, clinique et de travail personnel corrigé. Sur ce décompte,
la CIREO reste sur sa position, la formation PHYO ayant été évaluée par une
audit ainsi qu’une analyse des descriptifs du cursus d’études issus des
responsables mêmes de cette formation qui comprenait, en dehors du mémoire,
1056 heures de cours-contact (version 2000). Il n’est pas admissible pour leurs
auteurs de produire rétrospectivement un document (antidaté de septembre
2000 !) corrigé à la hausse en y incluant des heures de travail personnel
(bien que contrôlé et corrigé) (annexe 4).
Après les éclaircissements apportés par la L.U.de.S. lors
de nos réunions, on doit noter que la requérante n’avait pas terminé sa
formation PHYO et n’était donc même pas titulaire d’un DO de la PHYO en ayant
accompli en fait que les 3 premières années totalisant environ 700 heures de
formation théorique et pratique et non les 1056 heures que la CIREO a cru
devoir prendre en compte.
Au 2
ème
paragraphe [du recours], la candidate
confond formation continue ou perfectionnement avec formation de base
pré-graduée qui elle seule peut être comptabilisée.
C3. La formation « L.U.de.S
La recourante n’a donc effectué que partiellement sa
formation PHYO (3 premières années) et n’a donc été admise qu’en 4
ème
année de la L.U.de.S. Elle correspond donc
au décompte cas d’espèce B
d’une
candidate devant effectuer les deux dernières années de la L.U.de.S. et
présenter un mémoire. Ce cursus a été réalisé avec l’obtention d’un diplôme de
maîtrise (Laurea di Dottore in Osteopatia) le 25 juin 2004. Les heures de
cours-contact à l’Ecole à Lugano se résument à 2x 250 heures pendant ces deux
ans. A cela s’ajoute une supervision tous les deux mois au cabinet du candidat,
ce qui correspond à des cours pratiques supervisés de 2x 50 heures et une thèse
(mémoire) de 300 heures ce qui permet de totaliser chez une telle candidate 700
+ 500 + 100 + 300 heures = 1600 heures.
La candidate certifie qu’elle a travaillé pendant cette
période à 40% dans le domaine de l’ostéopathie. Selon ses propres dires (annexe
3), la L.U.de.S. exige de ses étudiants qu’ils pratiquent exclusivement à plein
temps l’ostéopathie dans leur cabinet s’ils veulent bénéficier de crédits.
D’autre part, un étudiant en formation ne peut pas prétendre exercer à titre
exclusif une profession qu’il est précisément en train d’apprendre. Finalement,
sur le plan éthique, il est discutable, sans supervision permanente, de traiter
seule des patients alors que l’on n’est pas encore diplômée en ostéopathie. Dans
toute autre forme d’enseignement, les travaux pratiques ou les stages pratiques
se font par encadrement, sous surveillance et sous la responsabilité d’un
formateur ou d’un cadre de la profession (chef de clinique, moniteur
physiothérapeute, physiothérapeute-chef….).
[…]
Remarque
En conclusion, la CIREO reconnaît une formation pratique
et théorique de 1600 heures pour cette candidate. Le règlement du futur examen
intercantonal pour ostéopathe, tenant compte du contrôle propre de la
compétence par l’examen, a baissé les exigences de la CIREO à 1800 heures pour
s’y inscrire.
Cette candidate a donc la possibilité, après un cours
passerelle de 200 heures pour combler ses lacunes et se préparer à l’examen, de
s’y inscrire probablement en 2006, voire 2007.
La CIREO maintient son préavis exprimé dans son prononcé
du 07 avril 2005 en corrigeant toutefois l’erreur de surestimation de la
formation PHYO non complétée qu’elle avait estimée à 1056 heures au lieu de 700
heures (annexe 5) ».
d)
Le 11 janvier
2006, le chef du département de la santé s’est déterminé sur le recours en
concluant à son rejet et au maintien de sa décision. Il s’est notamment référé
aux déterminations déposées par la CIREO le 15 décembre 2005.
e)
Marlien
Koers
X._______
a déposé un mémoire complémentaire
le 24 mars 2006 en maintenant intégralement les conclusions prises dans son
recours.
G.
a)
A la
demande du juge instructeur, l’ancien directeur des cours de la formation
PHYO-ostéopathie a précisé au tribunal le 19 août 2006 que
Marlien Koers
X._______
avait suivi un cursus complet auprès de cette formation, mais qu’elle n’avait
pas obtenu de diplôme puisqu’elle avait choisi d’obtenir un diplôme académique
au sein de la L.U.de.S., lequel ne pouvait être délivré par la formation
PHYO-ostéopathie. Il est encore indiqué que cette formation était formée de
deux volets, soit d’une part les cours magistraux pour un total de 1'056
heures, et d’autre part les travaux de recherche pour un total de 1'030 heures.
Ces travaux sont composés d’un travail écrit d’analyse et de synthèse qui
consiste à répondre à des questions compilées dans six cahiers de travaux
dirigés, ainsi que de rapports sur des cas cliniques traités en cabinet de
soins, puis enfin d’une thèse ou d’un mémoire correspondant à un travail de recherche
rendu en fin de formation. Ces heures de travail didactique représentaient une
partie essentielle de la formation, permettant, à côté des heures
d’enseignement théorique, d’intégrer la masse importante d’informations que le
cursus contenait.
Marlien Koers
X._______
avait
suivi le cursus dans son intégralité et elle avait réussi les examens
intermédiaires comme les examens finaux.
b)
Toujours
à la demande du juge instructeur, le service de la santé a fourni diverses
précisions au tribunal le 25 août 2006 par la transmission de déterminations du
Dr
Waldburger
A._______
,
Président de la CIREO. S’agissant des critères qui conduisent à considérer que
la formation suivie par
Marlien Koers
X._______
auprès
du Richard’s Osteopathic Research Institute (RORI) se recoupe avec la formation
Solère
B._______
/PHYO,
M.
Waldburger
A._______
s’est déterminé de la
manière suivante :
« Il s’agit là de deux formations de base adressées à
des physiothérapeutes diplômés n’ayant aucune formation préalable en
ostéopathie. Par l’analyse des programmes de cours de ces deux formations, on
remarquera que les disciplines enseignées sont similaires, comportant des
éléments d’anatomie, de physiologie, de sémiologie, de radiologie, de
biomécanique, de principes ostéopathiques… . Ces deux filières de formation ont
toujours été indépendantes et ne se sont jamais concertées pour une
complémentarité mutuelle. La CIREO a été confrontée à plusieurs candidatures où
la formation RORI, probablement jugée insuffisante par ses diplômés, a été complétée
par la suite par une formation PHYO. La formation PHYO reprend les concepts de
base de l’ostéopathie et les rappels physiologiques, anatomiques et
sémiologiques. Les différentes Ecoles d’ostéopathie peuvent avoir des approches
un peu différentes mais les cours de base doivent suivre un standard si l’on
veut admettre que l’ostéopathie existe en tant que discipline médicale et
thérapeutique. Il n’est pas admissible que chaque Ecole d’Ostéopathie se
prévaut d’une formation très particulière et différente des autres. Cela
voudrait tout simplement dire qu’une ostéopathie universelle n’existe pas et
qu’en matière de Santé publique, sa reconnaissance devient impossible. Ainsi,
la CIREO ne peut reconnaître une formation de base suivie que dans une Ecole donnée
et qu’elle crédite, à l’avantage du candidat, toujours la formation la plus
longue ».
S’agissant ensuite des motifs qui justifieraient le
refus de prise en considération des cours pratiques (heures d’exercices ;
sans la pratique clinique supervisée et non supervisée) suivis par
Marlien
Koers
X._______
dans le cadre de sa
formation auprès de la L.U.de.S., M.
Waldburger
A._______
se
détermine comme suit :
« Les travaux pratiques (cours cliniques pratiques)
suivis à la L.U.de.S. sont en fait déjà comptabilisés dans les 250 heures
annuelles de cours-contact pris en considération par la CIREO. Les
cours-contact ne concernent pas uniquement des cours théoriques ex cathedra mais
également des exercices pratiques avec patients ou étudiants supervisés par un
professeur ou un moniteur. Les cours-contact à la L.U.de.S. se concrétisent par
six séminaires de 1 semaine, comptabilisant chacun environ 42 heures/semaine,
ce qui correspond à nos 250 heures/année. Jusqu’à preuve du contraire, les
élèves et la L.U.de.S. n’ont pas fait la preuve d’autres cours pratiques supplémentaires
effectués dans leur « mur ». Le descriptif de la formation L.U.de.S. année
par année décrivant 750 heures de théorie directe et guidée à l’Université,
c’est-à-dire dans leur « mur » ne correspond pas à la réalité. Sous
ce label sont probablement créditées également des heures de travail personnel,
d’étude à domicile. Nous tenons à rappeler qu’au moment où la CIREO a édité ses
critères de reconnaissance, la convention de Bologne et les crédits ECTS
n’étaient de loin pas officialisés. Ainsi, dans l’ancien système, seulement les
cours théoriques et pratiques en présence d’un professeur, d’un moniteur ou
d’un superviseur étaient comptabilisés bien que les étudiants fournissaient en
plus un important travail de préparation à domicile. D’ailleurs, à l’époque, la
plupart des Ecoles d’ostéopathie fournissaient des attestations d’études en
heures de cours et non en ECTS. C’est ainsi que la CIREO a émis son exigence de
2000 heures de cours contact théoriques et pratiques en ostéopathie en
complémentarité à une formation préalable de physiothérapeute. Si elle avait dû
émettre ses exigences en ECTS, il se serait agi probablement d’environ 5000
heures, soit environ 180 ECTS. Cette extrapolation n’est de toute manière pas
possible rétrospectivement et pratiquement toutes les Ecoles d’ostéopathie sont
privées et n’ont pas encore bénéficié de validation officielle de leur crédit
ECTS ».
H.
Le tribunal a tenu audience le 8 novembre 2006. Le compte
rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Le représentant du Service de la santé publique
explique que la nécessité de réglementer la profession d'ostéopathe est apparue
dans le courant des années 90. Le Service de la santé publique a alors demandé
aux différents partenaires concernés d'élaborer des propositions en vue d'une
réglementation. Le groupe de travail comportait d'une part des ostéopathes
formés par des écoles et inscrits au registre suisse des ostéopathes et d'autre
part des physiothérapeutes bénéficiant d'un diplôme en ostéopathie. Mais une
dissension entre la Société suisse des physiothérapeutes diplômés en
ostéopathie (SSPDO) et la Société vaudoise d'ostéopathie n'a pas permis
d'aboutir à une proposition commune. Le Service de la santé publique a alors
désigné une commission ad hoc présidée par le Dr.
Waldburger
A._______
,
rhumatologue à l'hôpital cantonal de Fribourg mais intéressé aux pratiques de
l'ostéopathie. Le Dr.
Waldburger
A._______
est par
la suite devenu le président d'une commission intercantonale de reconnaissance
pour l'exercice de l'ostéopathie (CIREO). Mais un désaccord interne est aussi
intervenu au sein de la CIREO et un de ses membres, M.
Solère
B._______
,
directeur de la formation PHYO, a quitté la commission. Selon la recourante,
l’objet du désaccord concernerait le nombre d’heures minimales préalables à
imposer aux physiothérapeutes. Il n'y a ainsi plus de représentants de la
Société suisse des physiothérapeutes (SSPDO) au sein de la CIREO.
La réglementation cantonale en matière d'ostéopathie
reprend pour l'essentiel les travaux du groupe de travail présidé par le Dr.
Waldburger
A._______
et
elle est inspirée de la réglementation bernoise.
Lorsque la recourante avait débuté sa formation PHYO, elle
ne savait pas que celle-ci serait par la suite transférée à la L.U.de.S. Elle
ne l’avait appris que deux semaines avant les examens finaux. Il lui avait été
dit que la L.U.de.S. lui permettrait d’obtenir un master qui serait reconnu par
les accords de Bologne et qu’ainsi, elle n’aurait plus de problème en matière
de reconnaissance. En raison du transfert de la promotion à la L.U.de.S., aucun
diplôme ne lui avait été délivré par la formation PHYO. Elle avait effectué le
programme de quatre ans en trois années. Elle avait suivi le cursus de la
formation PHYO dans sa totalité (1'056 heures de formation), en participant
déjà, par exemple, aux cours de 3
ème
année pendant la 1
ère
année. Le cursus de quatre ans avait donc été ramené à trois ans. L'étude de
cas cliniques était pratiquée par groupes de 5 étudiants et supervisée de
manière ponctuelle (2-3 fois/an). La recourante ne se souvient pas d’avoir vu
le programme des cours produit sous chiffre 10 du bordereau.
Concernant la L.U.de.S., la recourante devait suivre six
stages par an de 8 jours par an sur deux ans et rédiger une thèse pour pouvoir
obtenir le master, en raison du fait qu’elle avait déjà effectué la formation
PHYO. Les stages se déroulaient de 08h00 à 13h00, puis de 15h00 à 20h00, et
même plus tard dans la soirée. La moyenne était donc de 10 à 12 heures par jour
sur 8 jours pour un stage (« full immersion »), soit environ 480
heures par an pour les six stages. Une centaine d’étudiants participaient à
chaque stage. La recourante reconnaît avoir beaucoup plus appris par la formation
PHYO qu’auprès de la L.U.de.S. et que cette dernière école lui a fait perdre du
temps et de l’argent (15'000 fr.). Elle ajoute que le nombre d’heures indiquées
par la L.U.de.S. est exagéré ; elle revendique en revanche les 480 heures
par année et les 300 heures pour la thèse. M.
Golaz
C._______
précise
que la L.U.de.S. n’est pas représentée au sein de la CIREO, pour le motif que
cette école a refusé de s’engager par écrit à respecter les exigences minimales
posées par la commission. D’autre part, le physiothérapeute-chef de M.
Waldburger
A._______
avait
obtenu son master auprès de la L.U.de.S., alors qu’il n’avait que ses vacances
à disposition comme temps libre. Ces éléments démontreraient le flou qui règne
auprès de cette école.
S’agissant du recoupement qui existerait entre les
formations (R)ORI et PHYO, la recourante explique que le cours « Etude des
systèmes énergétiques » n’est pas proposé à la formation (R)ORI, alors
qu’il l’est à la formation PHYO à raison de 50 heures. En outre, les cours « Principes
et concepts ostéopathiques » et « Anatomie du crâne et des nerfs
crâniens » sont donnés de manière plus pointue à PHYO. En définitive,
(R)ORI s’occupe davantage d’ostéopathie médicale, alors que PHYO met l’accent
sur l’ostéopathie fonctionnelle. Les formations sont ainsi complémentaires car
leur angle d’approche est différent ; les méthodes pour poser un
diagnostic ne sont pas les mêmes. Si la formation (R)ORI apprend à lire une
pathologie, la formation PHYO correspond à une méthode d'enseignement protégée qui
ne traite pas des cas irréversibles. La recourante ajoute que ces deux angles
d’approche lui sont très utiles dans sa pratique, ce qu’elle constate tous les
jours ».
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte rendu résumé d’audience et
Marlien Koers
X._______
a encore produit divers documents à la demande du juge instructeur le 24
novembre 2006.
Considérant en droit
1.
a)
La
profession d'ostéopathe s'est développée tout d'abord à l'étranger, puis dans
notre pays surtout dès le milieu des années huitante. Si la Confédération a
renoncé à insérer cette profession dans le projet de nouvelle loi fédérale sur
les professions médicales, certains cantons ont décidé de la reconnaître et de
lui donner un statut légal. Parmi eux figure le canton de Vaud, lequel a édicté
une telle réglementation notamment en réponse à la motion Jacques Perrin du 18
mai 1999 demandant
"que la loi vaudoise sur la santé publique
reconnaisse la profession d'ostéopathe de manière claire pour le patient et fondée
sur une formation exigeante et de qualité
". La profession d'ostéopathe
est ainsi régie par les articles 122e à f de la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique (ci-après : LSP), introduits par la novelle du 19 mars 2002
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003. L'exposé des motifs du projet
de loi modifiant la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (BGC 2001, p. 5113
ss) précise qu'il existe deux filières de formation: la première conduit à un
diplôme de niveau universitaire après une formation à l'Ecole de Belmont; la
seconde exige une formation préalable en physiothérapie et offre un
perfectionnement en cours d'emploi. Le programme de l'Ecole suisse
d'ostéopathie de Belmont est étoffé. Il a été agréé par une université
britannique reconnue dans son pays.
Toutefois, la majorité des
ostéopathes exerçant dans le canton de Vaud ont complété une formation de
physiothérapeute par des cours d'ostéopathie. Les deux filières de formation
paraissent offrir des garanties suffisantes de sécurité pour les patients et de
qualité de soins. Il convient cependant de préciser le niveau de connaissances
exigé pour obtenir le droit de pratique vaudois. Le Conseil d'Etat propose par
conséquent de n'exclure aucune de ces deux filières de formation à
l'ostéopathie, mais une intervention doit être conduite pour que les
différentes écoles se mettent d'accord sur un niveau de formation déterminé en
commun (BGC 2001, p. 5141-5142).
b) Les alinéas 1 à 4 de l'article 122e LSP
définissent la profession d'ostéopathe de la manière suivante:
"1 L'ostéopathe est habilité à prendre des mesures
prophylactiques, et à traiter des troubles fonctionnels qui proviennent de
modifications réversibles des structures de l'organisme, ceci selon les règles
établies par l'ostéopathie.
2  L'ostéopathe est notamment autorisé à traiter des
états tissulaires se traduisant par des restrictions de mobilité et par des
dysfonctionnements de l'organisme à l'aide des techniques et des manipulations
ostéopathiques.
3  L'ostéopathe doit attirer l'attention du patient sur
l'opportunité d'en référer à un médecin lorsque son état exige un examen ou un
traitement d'ordre médical; cette indication figure au dossier du patient.
4   L'ostéopathe n'est pas habilité à procéder à
d'autres interventions, à prescrire, à remettre ou administrer des médicaments
ni à pratiquer des actes de radiologie et de laboratoire."
Selon l'art. 122f LSP, l'autorisation de pratiquer
ordinaire peut être octroyée au requérant
titulaire
d'un certificat de capacité reconnu par
le Département (al. 1); le
requérant doit avoir achevé une formation garantissant l'acquisition des
connaissances et aptitudes établies selon les règles de l'ostéopathie (al. 2);
il doit en outre avoir exercé sa profession pendant au moins une année à temps
plein sous la surveillance d'un professionnel titulaire d'un certificat de
capacité reconnu (al. 3); les exigences de formation sont fixées en
coordination avec d'autres cantons" (al. 4).
c) Le régime ordinaire d’autorisation de la
profession d’ostéopathe est complété par un régime de droit transitoire prévu
par les art. 53 et 54 du règlement du 10 septembre 2003 concernant l'exercice
des professions de la santé (ci-après : REPS), entré en vigueur le 1
er
octobre 2003.. Ces deux dispositions s’appliquent aux personnes qui pratiquaient
déjà l’ostéopathie avant l’entrée en vigueur de la réglementation introduite en
2002, mais qui ne peuvent justifier d’une formation conforme aux exigences
posées par l’article 122f LSP et l’article 26 REPS. Ces personnes disposaient
d’un délai d’une année à compter de l’entrée en vigueur du REPS, soit le 1
er
octobre 2003, pour demander l’autorisation de pratiquer prévue à l’article 122f
LSP. L'art. 53 REPS s’applique aux personnes ayant exercé à titre indépendant
une activité principale en ostéopathie depuis plus de cinq ans, à compter de
l'entrée en vigueur du règlement, et l’art. 54 REPS lorsque l'activité
principale en ostéopathie dure depuis moins de cinq ans. Ce régime transitoire permet
la délivrance d'une autorisation de pratiquer si le requérant est titulaire
d'une formation de base en ostéopathie ou d'une formation de physiothérapeute
complétée par une formation en ostéopathie (art. 53 al. 3 et 54 al. 4 REPS),
même si sa formation n'est pas conforme aux règles de la LSP, à condition que
l'exercice de sa profession soit conforme aux pratiques généralement reconnues
par la profession (art. 53 al. 2 et 54 al. 2 REPS). Les autorisations basées
sur les articles 53 al. 2 et 54 al. 2 REPS sont considérées par le département
comme «
spéciales
». Pour les deux types d'autorisations, le département
doit requérir le préavis de la CIREO (art. 53 al. 2 REPS; art. 26 al. 1 REPS),
chargée d'évaluer la formation des candidats.
2.
a)
La
CIREO a été créée par la Conférence romande des affaires sanitaires et sociales
(CRASS), à la demande de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des
affaires sanitaires (CDS). Elle a avant tout pour but de garantir une certaine
uniformité de la réglementation en matière d'ostéopathie; il s'agit d'un organe
exclusivement consultatif  dont les avis ne lient pas les autorités cantonales
(arrêt non publié du Tribunal fédéral 2P.117/2002 du 9 décembre 2002). Sa tâche
consiste, notamment, à délivrer des préavis sur les demandes d'autorisation de
pratiquer présentées par les ostéopathes et, d'élaborer des critères de
reconnaissance tant qualitatifs que quantitatifs.
Ces critères conservent leur
pleine valeur à ce jour, même si
Il faut toutefois indiquer que
la CDS a
entre-temps
adopté
le 23 novembre 2006
le principe
un règlement
qui va entrer en vigueur le 1
er
janvier 2007
concernant
l’examen intercantonal pour ostéopathes en Suisse
de
l'introduction d'un examen intercantonal unifié pour ostéopathes
,
dont la réussite
est
serait
une
condition indispensable à l'obtention d'une autorisation de pratiquer
l'ostéopathie en Suisse (cf.
www.gdk-cds.ch
)
; le projet
de règlement y relatif a été mis en consultation du 7 avril 2005 au 8 juillet
2005, sans qu'une version définitive n'ait encore été adoptée)
.
Dans le cas
d’espèce, le tribunal
applique le droit en vigueur au moment o
ù il statue
et il
ne va
donc
pas
anticiper sur la situation future, puisqu’il ignore au stade actuel dans quelle
mesure le Canton de Vaud va modifier ses exigences actuelles de reconnaissance.
En
effet, il ne s’agit que d
’une
recommandation à l’égard des cantons
, mais qui sera susceptible
d’avoir une influence sur leur futur pouvoir d’appréciation.
b) Selon la CIREO, la formation minimale théorique
et pratique d'un candidat au certificat de capacité en ostéopathie doit
atteindre environ 2'000 heures si le requérant bénéficie déjà d'une formation
préalable, en principe de physiothérapeute ou de médecin. A défaut, elle doit
compter environ 3'500 heures et constituer un ensemble structuré. La recourante
conteste ce seuil des 2'000 heures de formation et elle soutient qu’il
représenterait une exigence contraire au principe de la proportionnalité. L'art.
27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.) prévoit que la liberté
économique est garantie et qu'elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p.
29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté économique
n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer
sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et,
selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à
la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst; ATF
130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts
cités).
aa) Une restriction à la liberté économique doit
ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la
base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est
une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un
autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (
André Grisel
, Traité de droit
administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit
fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence
fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être
valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,
être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à
un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à
adopter (
André Grisel
, op. cit.
vol I, p. 323-325). En l'espèce, l’art. 122f LSP prévoit que l’autorisation de
pratiquer l’ostéopathie est accordée au requérant titulaire d’un certificat de
capacité reconnu par le Département de la santé et de l’action sociale (alinéa
1) et que le requérant doit avoir achevé une formation garantissant
l’acquisition des connaissances et aptitudes établies selon les règles de
l’ostéopathie (alinéa 2). Cette disposition constitue une base légale
permettant au département de refuser l'autorisation de pratiquer si le
requérant n’est pas titulaire d’un certificat de capacité reconnu selon les exigences
imposées. L’art. 122f LSP répond donc à l’exigence de la base légale formelle.
bb) A la différence des autres droits fondamentaux,
comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe
quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de
la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public
aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité,
la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou
encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés
déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et
références citées) ; puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant
des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF
97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a
p. 67) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et
les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures
qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines
entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie
économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia
186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). De plus, la
notion d'intérêt public doit avoir une certaine intensité, justifiant
l'intervention des organes étatiques, soit les ordres ou les défenses qu'ils
émettent, soit les prestations qu'ils fournissent. Il doit ainsi toucher un
grand nombre d'administrés, devenant ainsi la somme d'intérêts privés, mais
pouvant parfois diverger avec l'un d'eux. Les cantons peuvent apporter à la
liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions
consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public;
les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la tranquillité, la
sécurité, la santé et la moralité publiques; elles doivent se limiter à ce qui
est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 100 Ia 175 consid.3a, 99 Ia
373 consid.2).
cc) La jurisprudence reconnaît aux cantons le droit
d'imposer le régime de la patente ou du certificat de capacité dans le choix de
certaines activités, dont il importe de réserver l'exercice aux personnes qui
en sont capables, la délivrance du certificat étant généralement subordonnée à
la réussite d'un examen d'aptitude (ATF 103 Ia 262). Le Tribunal fédéral a déjà
admis que tel était le cas des guides de montagne (ATF 53 I 118 consid. 3), des
professeurs de ski (ATF 55 I 162 s. consid. 2), des colporteurs (ATF 55 I 76 et
77), des sages-femmes (ATF 59 I 183 consid. 1), des chiropraticiens (ATF 80 I
16 consid. 4), des agents immobiliers (ATF 65 I 76 consid.2), des
mécaniciens-dentistes (ATF 80 I 135 consid. 1), des chauffeurs de taxi (ATF 79
I 339 s. consid. 4b), des installateurs d'appareils électriques (ATF 88 I 67
consid. 5) et des directeurs d'écoles de ski (ATF 100 Ia 176 s. consid. 4a).
L'exigence d'un certificat de capacité se justifie
aussi pour la profession d'esthéticienne; même limitée aux seuls soins de
beauté du visage et du corps (à l'exclusion de tous soins à caractère médical
ou paramédical), l'activité professionnelle apparaît susceptible de mettre en
danger la santé des clients, notamment par l'utilisation d'instruments
spécifiques et de cosmétiques ; cette activité peut s'avérer dangereuse si
elle est pratiquée par une personne inexpérimentée et ignorante des risques
encourus (ATF 103 I 265). Il en va de même pour l'hygiéniste dentaire, qui ne
dispose pas de la formation médicale nécessaire pour éviter certains risques
auxquels est exposée la santé des patients lors de la manipulation d'appareils
spécifiques ou de l'application locale de médicaments (en particulier le fluor)
(JdT 1992 I p.16).
dd) En l’espèce, la profession d’ostéopathe présente
des risques indéniables pour les patients si les praticiens sont insuffisamment
formés, en particulier en raison des dangers de manipulations de la colonne
vertébrale et notamment de la colonne cervicale. Il existe ainsi un intérêt
public important de santé publique à ce qu’il soit vérifié qu'un ostéopathe dispose
des connaissances et aptitudes nécessaires à l’exercice de cette profession.
c) Pour respecter le principe de la
proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par
un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire
pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références
citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce
principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent
d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui
lèse le moins les intéressés. Le principe de proportionnalité doit ainsi être
respecté pour déterminer si une restriction au droit fondamental se justifie.
Pour cela, l'intervention étatique en question doit être appropriée,
c'est-à-dire apte à réaliser l'objectif qui lui est assigné (critère
d’aptitude), mais elle doit aussi être nécessaire (critère de nécessité), et
elle doit éviter de porter à ce droit constitutionnel une atteinte excessive
par rapport au but prévu (principe de la proportionnalité au sens étroit).
En l'espèce, les heures de formation complémentaire imposées
aux physiothérapeutes sont nécessaires car d’une part, les professions d’ostéopathe
et de physiothérapeute reposent sur des concepts médicaux différents, et
d’autre part, la profession d’ostéopathe présente un degré de gravité
supplémentaire par le fait qu’elle s’exerce hors prescription médicale. Cette
formation complémentaire imposée aux physiothérapeutes respecte également le
critère d’aptitude, puisqu’elle permet de remplir une fonction de contrôle
indispensable des connaissances des requérants. Enfin, s’agissant du principe
de la proportionnalité au sens étroit, le Président de la CIREO
, qui est
l’expert romand en la matière,
a indiqué que l’analyse sur le plan
national et international des formations en ostéopathie ou équivalentes pour
l’exercice d’une telle profession démontrait qu’une formation complémentaire
minimale de 2'000 heures était nécessaire pour un physiothérapeute. Toute
formation qui ne respecterait pas cette exigence montrerait des lacunes. Le
tribunal n’a pas à se substituer sur ce terrain à une commission de
professionnels en la matière formée dans le but de poser des exigences
minimales de reconnaissance pour l’exercice de l’ostéopathie. Par ailleurs, il
n’apparaît pas que l'autorité cantonale aurait excédé ou abusé du pouvoir
d’appréciation en reprenant l'exigence des 2’000 heures proposée par la CIREO.
3.
La recourante se plaint aussi d'un excès et abus du
pouvoir d’appréciation par l’autorité intimée dans le cadre de l’application de
l’article 122f LSP. Il convient de déterminer si la formation suivie par la
recourante est suffisante par rapport à l'exigence des 2’000 heures requise par
le département.  A cet égard, la CIREO a crédité à l’actif de la recourante
1'600 heures ; il lui manquerait ainsi 400 heures pour pouvoir obtenir l’autorisation
de pratiquer l’ostéopathie à titre indépendant en vertu de l’art. 122f LSP.
a) La recourante a suivi quatre années de formation auprès
du RORI, ce qui représente 512 heures d’enseignement et 150 heures de travail
personnel (mémoire). Dans son premier préavis du 10 novembre 2004, la CIREO,
suivie par l’autorité intimée, a considéré qu’il ne fallait pas comptabiliser ces
heures, car il ne serait pas possible de les cumuler avec les heures effectuées
par la recourante au cours de la formation PHYO. Il ressort de la prise de
position de la CIREO quant à la reconnaissance de la formation d’ostéopathe (de
mars 2002) que la voie de formation susceptible d’être reconnue doit avoir un
contenu essentiellement spécifique de manière à ne pas faire double emploi avec
une voie de formation déjà existante [ch. 1.4.3. :
Situation par
rapport aux autres formations (délimitation, perméabilité)
]. La CIREO
estime en substance que les deux
formations en ostéopathie RORI et PHYO
ne se distinguent pas de manière suffisante pour être cumulées. Cependant, la
recourante a expliqué lors de l’audience que les formations RORI et PHYO se
complétaient et abordaient l’ostéopathie sous un angle différent. Les matières enseignées
sont également différentes; par exemple, le cours « Etude des systèmes
énergétiques » n’est pas proposé à la formation RORI, alors qu’il l’est à
la formation PHYO à raison de 50 heures. En outre, les cours « Principes
et concepts ostéopathiques » et « Anatomie du crâne et des nerfs crâniens »
sont donnés de manière plus pointue à PHYO. En définitive, RORI s’occupe
davantage d’ostéopathie médicale, alors que PHYO met l’accent sur l’ostéopathie
fonctionnelle. Les formations sont ainsi complémentaires car leur angle
d’approche est différent ; les méthodes pour poser un diagnostic ne sont
pas les mêmes. Si la formation RORI apprend à lire une pathologie, la formation
PHYO correspond à une méthode d'enseignement protégée qui ne traite pas des cas
irréversibles. Dans ces conditions, le tribunal considère que l'autorité
cantonale ne peut se référer sans autre à l'avis consultatif de la CIREO selon
laquelle les deux formations feraient double emploi. La formation RORI devrait
en tous les cas être prise en compte dans une certaine proportion (50% par
exemple) pour évaluer le niveau de formation de la recourante. Le dossier de la
CIREO ne comporte d'ailleurs aucune étude objective, sérieuse et détaillée, qui
démontrerait que les voies de formation RORI et PHYO seraient identiques. Le
tribunal arrive ainsi à la conclusion que ces deux voies de formation se
complètent, à tout le moins de manière partielle, et ne font ainsi pas double
emploi. Elles ont apporté à la recourante un enrichissement dans sa formation
et des aptitudes complémentaires permettant de distinguer deux approches dans
l’exercice de l’ostéopathie, qui amènent un meilleur niveau de compétence Il
appartiendra à l’autorité intimée de compléter l’instruction sur ce point et
d’examiner en particulier dans quelle proportion la formation RORI doit être
prise en considération.
b) S’agissant de la formation PHYO, seules 700
heures ont été comptabilisées par le préavis de la CIREO; il est reproché à la
recourante de n'avoir pas terminé cette formation, qui totalise 1'056 heures, en
poursuivant ses études à la L.U.de.S.
aa) La recourante conteste d’abord la prise en
compte de 700 heures. Elle soutient en effet qu’elle aurait terminé sa
formation PHYO, ce qui aurait été rendu possible puisqu’il s’agissait d’une
formation à temps partiel ; le cursus de quatre ans aurait donc été ramené
à trois ans. Elle aurait par exemple suivi les cours de 3
ème
année
pendant la 1
ère
année et ceux de la quatrième année pendant la
première et la deuxième années. La recourante a produit à cet égard le 24
novembre 2006 une attestation de paiement du 18 septembre 2001 (pièce 45) certifiant
qu’elle avait suivi des stages du 7 au 12 juin 2001 ainsi que du 13 au 18
septembre 2001 destinés à l’étude de l’ostéopathie crânienne. Or, selon le
programme des cours PHYO produit par la recourante le même jour (pièce 44), ces
stages étaient prévus en 3
ème
année. D’ailleurs, le certificat de
fin de formation du 4 décembre 2002 atteste d’un minimum de 1'056 heures. Enfin,
l’ancien directeur des cours de la formation PHYO-ostéopathie a indiqué que la
recourante avait suivi un cursus complet et qu’elle avait réussi les examens
intermédiaires comme les examens finaux. Il a encore précisé qu’elle n’avait pu
obtenir de diplôme de la formation PHYO, en raison du transfert de la formation
à la L.U.de.S. L'autorité cantonale ne peut donc non plus adhérer sans
vérification au préavis schématique de la CIREO selon lequel seules 700 heures
peuvent être comptabilisées.  Il incombera donc à l’autorité intimée de compléter
également l'instruction de la cause sur ce point .
bb) La recourante soutient encore qu’il faudrait
ajouter aux 1'056 heures mentionnées 1'030 heures. En effet, selon un cursus
d’études produit directement par le conseil de la recourante (pièce 10), la
formation PHYO comprendrait deux volets : des cours de 1'056 heures, ainsi
que des travaux de recherche de 1'030 heures. Selon ce document, ces travaux comprendraient
630 heures correspondant à des cahiers de travaux dirigés, 100 heures d'étude
de cas cliniques, et enfin 300 heures pour un travail de thèse. La recourante a
toutefois reconnu lors de l’audience n’avoir jamais eu connaissance du plan du
cursus d'études produit par son avocat. Il est par ailleurs constaté que les
cahiers de travaux dirigés produits par la recourante (pièce 38) ne comportent
pas formellement l'attestation d'une évaluation par un professionnel
responsable de la formation; il est ainsi douteux que de tels travaux puissent
être pris en considération. Il incombera ainsi à l’autorité intimée d'instruire
aussi cet aspect, afin de vérifier s'ils ont fait l'objet d'un contrôle et dans
l'affirmative, si et dans quelle mesure ces travaux peuvent être pris en
considération. S’agissant de l’étude de cas cliniques, la recourante a indiqué
lors de l’audience qu’elle était pratiquée par groupes de 5 étudiants et
supervisée de manière ponctuelle à raison de 2 à 3 fois par an. A défaut d’être
supervisée avec davantage de rigueur, l’étude de cas cliniques ne sera pas
comptabilisée. Enfin, concernant la recherche concrétisée par la rédaction d'un
mémoire de thèse, le tribunal constate que le sujet traité diffère de celui
étudié dans la thèse rédigée par la recourante dans le cadre de sa formation
auprès de la L.U.de.S. En effet, le sujet de la thèse PHYO (pièce 46) est le
suivant : « Douleurs mécaniques pelviennes, Peri- ou postpartum
(PPPP) ou l’instabilité du bassin » et celui de la thèse L.U.de.S. (pièce
47) : « La normalisation sous-astragalienne peut-elle modifier le
conflit du flexor hallucis longus dans le diagnostique de l’hallux rigidus
fonctionnel ? Evaluation par la méthode de l’empreinte podale et par la
mesure goniométrique ». Les thèmes abordés sont donc radicalement
différents et ils ne se recoupent donc nullement. Le tribunal considère ainsi
que le travail de thèse élaboré lors de la formation PHYO ne peut pas être
purement et simplement écarté pour le motif qu’une thèse a déjà été
comptabilisée dans le cadre de la formation L.U.de.S. Il appartiendra à
l’autorité intimée d’évaluer dans quelle proportion il convient de tenir compte
de la thèse en question.
cc) La recourante conteste également le fait que les
divers séminaires de formation auxquels elle a participé n’ont pas été mis à
son actif. Ces différents cours de perfectionnement représenteraient 82 heures
de formation. Selon la CIREO, la formation continue ne pourrait être
comptabilisée. Le tribunal se rallie à la position adoptée par la CIREO à ce
sujet, car des séminaires de formation équivalant à de la formation continue ne
peuvent être assimilés à une formation de base.
c) S’agissant de la formation auprès de la L.U.de.S.,
cette école a attesté que la recourante aurait effectué 750 heures de cours
théoriques et 750 heures de cours pratiques par année, soit au total pour les
deux ans 3'000 heures de cours. Seules 250 heures par année ont été
comptabilisées à l’actif de la recourante, afin de tenir compte uniquement des
heures de « cours-contact » (cours théoriques directs), et non des
heures de travail personnel et ni de la pratique clinique supervisée (cf.
rapport du 15 décembre 2005). 300 heures ont encore été créditées à l’actif de
la recourante pour tenir compte de la rédaction de son mémoire-thèse, et 100
heures relatives à la pratique clinique supervisée.
aa) Concernant la pratique clinique, la L.U.de.S. a
la particularité de comptabiliser en crédit de formation des heures de pratique
que le candidat prétend avoir effectuées dans son cabinet privé sans
supervision de la L.U.de.S. La CIREO considère qu’il serait contraire au
principe de l’égalité de traitement de comptabiliser de telles heures, car les
autres formations ne se sont pas vues accréditer des heures supplémentaires
pour la pratique clinique non supervisée. En outre, même si ces heures devaient
être comptabilisées, elles ne pourraient l’être que dans la mesure où elles auraient
été consacrées exclusivement à l’ostéopathie. Or, ainsi qu’elle l’a précisé le
1
er
mars 2005, la recourante répartit son taux d’activité limité à
70% par 30% de physiothérapie et 40% d’ostéopathie depuis environ trois ans. La
CIREO précise à ce sujet dans son rapport du 15 décembre 2005 qu’il n’est pas
possible de se voir délivrer une attestation de la pratique clinique des
candidats exclusivement en ostéopathie. Dans ces conditions, il est justifié de
ne pas comptabiliser la totalité des heures effectuées au titre de la pratique clinique,
qui ne peuvent être attestées par un « maître de stage »
contrairement à un étudiant dont le stage de clinique pratique est supervisé
par un tel responsable. Il apparaît toutefois arbitraire de ne pas du tout tenir
compte de telles heures. Or, la CIREO prend justement en considération ces
cours pratiques à concurrence de 50 heures par année (donc 100 heures dans le
cas d’espèce), car une supervision est effectuée tous les deux mois au cabinet
du candidat. La CIREO justifie sa position de la manière suivante (rapport du
15 décembre 2005, p. 2, ch. 4 in fine) :
« La L.U.de.S. dit
procéder à des inspections périodiques dans les lieux de pratique clinique des
étudiants, en principe tous les 2 mois, ce qui correspond à un maximum, compte
tenu des vacances, de 4 à 5 interventions par année. Ceci pourrait correspondre
à un crédit maximum de 50 heures de formation pratique supervisée ».
Cette
manière de procéder doit être confirmée.
bb) S’agissant des 250 heures par année de « cours-contact »,
la CIREO justifie sa position en soutenant que le nombre d’heures alléguées par
la L.U.de.S. ne correspondrait pas à la réalité. Il règnerait un flou sur la
méthode adoptée par la L.U.de.S. de comptabilisation de ses heures d’enseignement.
Il faut relever à ce sujet que la recourante a indiqué lors de l’audience
qu’elle avait suivi six stages par an à raison de 10 à 12 heures par jour sur 8
jours pour un stage, soit environ 480 heures par an pour les six stages, en
raison du fait qu’elle avait déjà effectué la formation PHYO. Elle précise pour
le surplus que le nombre total d’heures allégué par la L.U.de.S., soit 3'000 heures
pour les deux ans, est irréaliste ; elle confirme ainsi les doutes émis
par la CIREO à ce sujet. En revanche, le tribunal considère qu’il doit être
tenu compte des heures effectives de stage accomplies par la recourante. Il
incombera donc à l’autorité intimée de compléter l’instruction sur ce point et
de vérifier si le nombre d’heures alléguées par la recourante, soit 960 heures
pour les deux ans, est conforme à la réalité. Si tel devait être le cas, il lui
faudra les comptabiliser au crédit de la recourante.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être partiellement admis et le dossier comprenant également les pièces
produites par la recourante retourné à l’autorité intimée pour compléter
l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
La décision attaquée demeure en vigueur jusqu’à
droit connu sur la décision à venir. Le présent arrêt sera rendu sans frais et
une indemnité arrêtée à 750 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Le dossier est retourné au Service de la santé publique pour
compléter l'instruction de la cause dans le sens des considérants et statuer à
nouveau.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Service
de la santé publique est débiteur de la recourante d'une indemnité de 750 (sept
cent cinquante) francs à titre de dépens.
san/
Lausanne, le
1
9
décembre
2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.