vd_omni · CCST.2024.0004 · 2025-02-28 · fr

Comité d'initiative de Hautemorges/Municipalité de Hautemorges | Recours contre la décision municipale déclarant invalide un projet d'initiative réglementaire rédigé de toutes pièces, proposant la modification d'un règlement communal sur la gestion des déchets. Le nouvel article proposé mêle de nombreuses problématiques (entre autres, nombre et type de déchetteries, type de services de ramassage et de point de collecte, consultation avant mise à l'enquête, type de déchets récoltés); il forcerait le citoyen à une approbation ou opposition globale, contrevenant ainsi au principe de l'unité de la matière (c.3). Le texte proposé, qui traite de la gestion et de l'élimination des déchets, relève en réalité des compétences de l'exécutif cantonal; il ne respecte ainsi ni le principe de la séparation des pouvoirs, ni plus généralement le droit supérieur (c.4). Initiative nulle. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2025 CCST.2024.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
28 février 2025
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François
Kart, Mme Fabienne Byrde, M. André Jomini,
juges; M. Jacques-Olivier
Piguet, juge suppléant
; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourant
COMITE
D'INITIATIVE DE HAUTEMORGES,
c/o
Christian Michaud,
à
Sévery,
Autorité intimée
Municipalité de Hautemorges,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne.
Objet
Recours Comité d'initiative de Hautemorges c/ décision de
la Municipalité de Hautemorges du 9 septembre 2024 invalidant l'initiative
populaire communale "
Pour un système de déchetterie fonctionnel
durable et économique pour tous
"
Vu les faits suivants:
A.
Le 1
er
juillet 2021, les communes d’Apples, Bussy-Chardonnay,
Cottens, Pampigny, Reverolle et Sévery ont fusionné pour constituer une
nouvelle commune appelée Hautemorges. Dans le cadre de cette fusion, une
convention approuvée le 26 mars 2018 avait été établie, édictant les conditions
et la nouvelle réglementation de la nouvelle commune. Concernant la gestion des
déchets, l’art. 21.d) de cette convention prévoyait de conserver les
règlements, y compris les taxes et émoluments des anciennes localités au plus
tard jusqu’au 31 décembre 2022, et d’adopter un nouveau règlement pour le 1
er
janvier 2023. Au bénéfice d’un report décidé par le Conseil communal de la
commune de Hautemorges (ci-après: le conseil communal) le 12 décembre 2022, la
Municipalité de la commune de Hautemorges (ci-après: la municipalité) a adopté
un règlement sur la gestion des déchets et de la stratégie de la gestion des
déchets le 28 août 2023, qui avait été soumis au préalable au Département de
l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine, ainsi qu’à la
Surveillance des prix du Département fédéral de l’économie pour le montant des
nouvelles taxes.
Par préavis n° 9/2023, la municipalité a
demandé au conseil communal d’adopter le nouveau règlement précité sur la
gestion des déchets et la directive sur la gestion des déchets, d’adopter les
nouveaux tarifs du service communal des déchets, de charger la municipalité de
soumettre le règlement adopté à l’approbation cantonale et de fixer son entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2024. Ce préavis exposait en préambule que
la problématique des déchets avait fortement évolué durant ces dernières
années, passant d’une prise en charge financière et logistique toujours plus
importante de la part de la collectivité publique à une responsabilisation des
citoyens, notamment par le biais du principe "
pollueur-payeur
";
il rappelait que ce changement était inscrit dans les législations fédérale et
cantonale, et qu’il avait pour but, d’une part, de diminuer la quantité de
déchets urbains – devant être financée en totalité par le revenu des taxes
(dont une taxe forfaitaire de base couvrant les frais de mise à disposition de
l’infrastructure de collecte et de traitement et une taxe proportionnelle par
habitant) – et, d’autre part, d’uniformiser le mode de prélèvement de la taxe
proportionnelle selon le principe du "
pollueur-payeur
"; il
précisait que, selon ces législations, les taxes devaient couvrir le coût total
de la gestion des déchets, mais que, pour l’ensemble des localités de
Hautemorges, le taux de couverture n’atteignait pas 100%; il en déduisait qu’il
était nécessaire de revoir le principe de taxation et d’en profiter pour
l’adapter à la nouvelle répartition des classes de déchets du plan comptable.
S’agissant de la situation actuelle, le préavis
relevait que la commune disposait de quatre déchetteries dans les localités
d’Apples, Cottens-Sévery, Pampigny et Reverolle (Chaniaz); les ordures
ménagères – qui représentaient la fraction la plus importantes des déchets en
terme de quantités et de coûts – étaient collectées en porte-à-porte à
Bussy-Chardonnay et à Pampigny, ou en points de collecte par apport volontaire
à Apples (11 points de collecte dans le village avec des containers
enterrés), à Cottens et Sévery (un compacteur sis à la déchetterie de Cottens)
et à Reverolle (5 points de collectes avec des containers de 770 litres); quant
aux déchets méthanisables, le préavis relevait qu’un système de points de
collecte avait été mis à disposition de tous les habitants de la commune depuis
la fusion; ces déchets étaient collectés par apport volontaire à Apples (11 points
de collecte dans le village avec des containers enterrés), à Bussy-Chardonney
(1 point de collecte à la déchetterie de Chaniaz avec un container de 770
litres), à Cottens (8 containers de 240 litres installés dans le village), à
Pampigny (1 point de collecte près du stade de foot avec un container de 770
litres), à Reverolle (3 points de collecte avec des containers de 240 litres)
et à Sévery (1 point de collecte à la déchetterie de Cottens avec des
containers de 240 litres). Il était prévu à l’avenir d’unifier les types de
collecte pour ces deux types de déchets.
En vue de réaliser cette unification, une expertise
a été réalisée sur l’ensemble de la filière. Celle-ci a conclu que les
déchetteries de Chaniaz, Cottens-Sévery et Pampigny n’étaient pas adéquates,
étant donné leur situation et leurs infrastructures. Pour offrir un meilleur
service à la population, il a été décidé d’installer des écopoints dans chaque
localité, équipés de containers permettant de collecter le papier, le verre, le
PET, les ordures ménagères et les déchets méthanisables; il a en outre été décidé
d’installer des points de collecte composés au minimum d’un container pour les
ordures ménagères et d’un container pour les déchets organiques méthanisables.
Pour ces motifs, il avait été décidé de fermer les déchetteries de Chaniaz et
Cottens-Sévery à moyen terme, après la mise en place dans le courant de l’année
2024 d’écopoints et de points de collecte dans chaque localité; la déchetterie
de Pampigny serait également fermée à moyen terme, afin de centraliser et de
rationaliser les coûts.
Les mesures d’unification de la collecte des
déchets, notamment la création d’écopoints et l’ajout de nouveaux points de
collecte, nécessitait des travaux et l’achat de containers, dont le coût total
était estimé à 205'000 francs. Au terme d’une comparaison financière de l’état
existant (taxe au poids à Cottens-Sévery et Apples et taxe au sac ailleurs), de
simulations (taxe au poids ou taxe au sac pour tout Hautemorges), et d’une
pesée des avantages et inconvénients de chaque système, celui de la taxe au sac
apparaissait le plus adéquat. Le montant de la taxe au sac et de la taxe
forfaitaire (par habitant/entreprise/résidence secondaire) a été fixé en
fonction des charges totales du service communal estimées à 620'000 fr. par an.
Selon le préavis n° 9/2023, il était prévu que
la mise en œuvre de la nouvelle gestion des déchets s’effectue dans un délai de
10 à 11 mois selon la planification suivante:
-
octobre 2023: adoption du préavis n° 9/2023,
-
octobre à décembre 2023: étude et mise en place des points de collecte
et écopoints avec mise à l’enquête publique des écopoints,
-
janvier à juin 2024: travaux de création des points de collecte et
écopoints et mise en service de ceux-ci,
-
janvier 2024: entrée en vigueur du règlement sur la gestion des déchets
et sa directive,
-
juillet 2024: fermeture des déchetteries de Chaniaz et Cottens-Sévery.
Lors de la séance du conseil communal du 9 octobre
2023, sa présidente a informé les membres présents que, contrairement à ce
qu’indiquaient les conclusions du préavis n° 9/2023, la directive sur les
déchets ne pouvait pas être soumise au vote, puisqu’elle était de la compétence
de la municipalité. A l’issue de cette séance, le conseil communal a décidé
d’adopter le nouveau règlement sur la gestion des déchets, d’adopter les
nouveaux tarifs du service communal des déchets, de charger la municipalité de
soumettre ledit règlement à l’approbation cantonale et de fixer son entrée en
vigueur au 1
er
janvier 2024. Le règlement a été approuvé par le
Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité le 1
er
décembre 2023. Il est entré en vigueur le 1
er
janvier 2024.
Le règlement communal sur la gestion des déchets
prévoit, à son chiffre 3, que la municipalité assure l’exécution dudit
règlement et qu’elle édicte à cet effet une directive contraignante pour les
administrés qui précise notamment "
le mode de collecte des ordures
ménagères, des objets encombrants et des déchets valorisables
"
.
En application de cette délégation de compétence, la
municipalité a adopté, également le 9 octobre 2023, la directive communale sur
la gestion des déchets. Au chapitre premier traitant de l’élimination des
déchets ménagers, cette directive dispose que la commune met à disposition de
la population des déchetteries et un réseau de points de collecte sélective
pour l’élimination des différentes catégories de déchets des ménages; l’art. 1
al. 3 précise dans un tableau les possibilités d’élimination pour les différentes
catégories de déchets ménagers, que ce soit dans les points de collecte, les
écopoints, la déchetterie communale, par le biais d’un retour au fournisseur ou
autres; le chapitre 2 précise notamment les déchets acceptés ou non à la
déchetterie, les usagers de celle-ci, leur identification, les horaires et les
tarifs; l’art. 2.4, intitulé "
Localisation
", précise que
les habitants de Hautemorges doivent se rendre aux déchetteries communales, aux
points de collecte ou aux écopoints; il indique en outre que les entreprises ou
artisans de la commune autorisés par la commune à y déposer leurs déchets le
feront à la déchetterie de Hautemorges, à Apples. Le chapitre 3 concerne les
points de collecte et écopoints, et il précise que leur localisation est référencée
sur le site internet de la commune. Enfin, le chapitre 4 concerne les taxes et
leur financement.
B.
En novembre 2023, la municipalité a accompagné ces changements par
l’envoi d’un "
tout-ménage
", la tenue de séances d’information
pour les habitants de la commune ainsi que la mise en ligne, sur le site de la
commune, du "
tout-ménage
" et d’une présentation complète de la
nouvelle stratégie relative à la collecte des déchets (comprenant notamment la
localisation des points de collecte).
Lors de la séance d’information qui s’est déroulée à
Pampigny le 30 novembre 2023, une pétition a été remise à la municipalité,
intitulée "
Non à la fermeture de la déchetterie de Pampigny
".
En outre, le 18 décembre 2023, une demande de référendum a été déposée par des
habitants de la localité de Pampigny, visant le règlement sur la gestion des
déchets et de la stratégie de la gestion des déchets.
Par courrier du 21 décembre 2023, la municipalité,
donnant suite à une réunion du même jour avec le comité référendaire, a écrit à
celui-ci qu’elle avait pris bonne note de ses préoccupations et des remarques
d’une grande partie des habitants de Pampigny, et qu’elle renonçait à la
fermeture de la déchetterie de cette localité et maintenait son fonctionnement
actuel; elle précisait qu’elle s’engageait à refaire un point de situation avec
un comité composé de signataires de la pétition et de citoyens choisis par
l’initiateur de la pétition vers la fin de la législature, reconductible trois
ans, ce qui permettrait de se rendre compte de l’impact de la mise en place des
différents aménagements pour la collecte des déchets et de discuter des mesures
qui seraient nécessaires ou pas. Elle invitait le comité référendaire à lui
confirmer rapidement son accord avec ces propositions et avec le retrait de la
demande de référendum. Par lettre du même jour adressée à la municipalité, et
conformément aux engagements pris de part et d’autre, ledit comité a déclaré
retirer sa demande de référendum.
Dans sa séance du 29 janvier 2024, la municipalité
s’est prononcée comme il suit sur les critiques des pétitionnaires (réponses
indiquées en italique):
"
Le projet de nos autorités est de centraliser la
récupération et le tri des déchets sur la déchetterie d’Apples,
sous-dimensionnée et aux accès insuffisants pour accueillir les villages
avoisinants. Les points de collecte, dont personne ne sait à ce jour s’ils sont
réellement prévus, provoqueront immanquablement des incivilités dans le tri et
le dépôt des ordures. Voulons-nous voir des ordures dans nos rues ? … ou
pire, dans nos forêts ?
Les différentes études et
notamment le plan directeur des déchets démontrent que la déchetterie d’Apples
est parfaitement dimensionnée pour une commune de la taille de Hautemorges. (…)
L’objectif principal de la
stratégie sur la gestion des déchets sur la commune de Hautemorges est
l’uniformisation des prestations de récolte et traitement des déchets auprès de
tous les citoyens de la commune, ceci en limitant les investissements et les
coûts imputables au centre de charge "déchets" qui ont un impact
direct sur la taxe forfaitaire.
Pour ce faire, la Municipalité, en
collaboration avec un bureau spécialisé dans la gestion des déchets, a étudié
de manière approfondie les différentes solutions, ce qui a permis de présenter
des propositions visant à améliorer, tout en rationnalisant, la collecte des
déchets. (…)
L’objectif d’amélioration et de
rationalisation de la collecte de déchets est accompagnée d’une série de
mesures qui doivent réduire sensiblement la nécessité à tout un chacun de se
rendre dans une déchetterie. La mesure principale est bien entendu la mise en
place d’écopoints dans chacune des localités réduisant considérablement les
déchets qu’un ménage amène en déchetterie. Ce système est en vigueur dans de
nombreuses communes du canton et son efficacité est largement avérée. Il est
prévu de mettre en place ces écopoints dans le premier semestre de cette année.
Un préavis sera présenté au Conseil communal lors de la séance du mois de mars
2024. Des points de collecte seront également installés pour permettre de
déposer les sacs taxés d’ordures ménagères et les biodéchets. (…)
Nous possédons à Pampigny une
déchetterie moderne et fonctionnelle que nous voulons conserver, et non un
projet de déchetterie inadaptée (…)
La déchetterie d’Apples est la seule qui est raccordée à
l’électricité, à l’eau potable (défense incendie) et à la station d’épuration.
La déchetterie de Pampigny n’a aucun de ces raccordements. (…)."
La municipalité a donc pris la décision suivante,
relative à cette pétition:
"Selon les constats réalisés
dans le cadre de l’étude visant à améliorer tout en rationnalisant la collecte
des déchets, l’objectif consiste à maintenir, à terme, une seule déchetterie
pour la commune de Hautemorges. Toutefois, la Municipalité est consciente que
ces changements et la mise en place de différentes mesures peuvent inquiéter
les habitants de nos villages. Elle a pris bonne note des préoccupations des
pétitionnaires.
La Municipalité convient qu’il
peut être opportun de prendre le recul nécessaire afin de pouvoir constater les
effets des différentes mesures mises en place avant une décision formelle de
fermer la déchetterie de Pampigny.
Après une discussion ouverte et
constructive avec les auteurs de la pétition, qui avaient également déposé un
projet de référendum, la Municipalité a pris les engagements suivants:
-
La Municipalité
s’engage à refaire un
point de situation avec un comité composé de signataires de la pétition et de
citoyens choisis par l’initiateur de la pétition vers la fin de la législature,
reconductible 3 ans. Ceci permettra de se rendre compte de l’impact de la mise
en place des différents aménagements pour la collecte des déchets et de
discuter des mesures qui seraient nécessaires ou pas.
-
Une décision de fermeture de la déchetterie de Pampigny ne pourra
être prise qu’après un point de situation et moyennant un préavis de 5 mois,
laissant la possibilité d’une initiative visant son maintien."
C.
Le 24 janvier 2024, un document intitulé "
Pétition contre la
fermeture de la déchetterie et création de points de récolte des déchets
"
a été adressé à la municipalité "
De la part des habitants de Cottens et
Sévery
". Il mentionnait une liste de noms et prénoms de personnes,
avec l’indication qu’elles demeuraient dans l’un ou l’autre de ces villages; ce
document n’était muni d’aucune signature manuscrite, mais d’un certain nombre
d’adresses email "
pour retour
"; leur (s) auteur (s)
invitai(en)t la municipalité à une rencontre et à une prise de position sur une
série de propositions en relation avec 1) la possibilité de modifier
l’emplacement de l’écopoint principal de Cottens-Sévery en le mettant sur le
site de la déchetterie des deux villages, 2) de maintenir le compacteur, 3) de
maintenir la récolte de certains déchets (PET, papier, verres et déchets de
jardin) sur le site de ladite déchetterie, et 4) de maintenir cette déchetterie
en en faisant un lieu de rencontre "
encore plus actif
", en y
ajoutant une "
ressourcerie
" ou un "
repair café
".
Le 26 février 2024, une rencontre s’est tenue à
Cottens entre la municipalité au complet et une cinquantaine de personnes, au
sujet de la "
Pétition contre la fermeture de la déchetterie et création
de points de récolte de déchets
". Il ressort du procès-verbal de cette
rencontre, tenu par le secrétaire du conseil communal, que le municipal en
charge du projet
"Déchetterie et collecte des déchets
" a
exposé le système des points de collecte et des écopoints, que la municipalité
a accepté de ne maintenir qu’un point de collecte au centre du village de
Cottens et de déplacer l’écopoint de Cottens vers l’abri PC et celui de Sévery
vers la salle villageoise pour plus de visibilité. Lors de cette rencontre, la
municipalité s’est prononcée sur les quatre propositions des pétitionnaires; en
substance, elle a indiqué qu’il n’était pas rationnel de maintenir quatre
déchetteries en fonction pour une commune de la grandeur de Hautemorges, que
selon une expertise antérieure, les déchetteries de Chaniaz et de
Cottens-Sévery n’étaient plus adéquates, d’autant plus que cette dernière était
sise en zone agricole, qu’il était prévu de déplacer le compacteur à Apples, et
que la déchetterie d’Apples pourrait servir de point de rencontre. Après avoir
répondu à une série d’autres questions et propositions, la municipalité a
informé les personnes présentes qu’elle se prononcerait par écrit d’ici au 15
avril 2024, soit après l’examen d’un nouveau préavis sur le sujet lors de la
séance du conseil communal du 18 mars 2024.
Par un courrier daté du 10 mars 2024 adressé au
conseil communal et à sa présidente, dépourvu de toute signature manuscrite, un
"
Groupe de citoyens de Hautemorges
" atteignables selon une
liste d’adresses email annexée, s’est déclaré surpris du contenu du préavis n° 1/2024.
Il a déclaré que, lors de la séance du 26 février 2024 à Cottens, c’est un
montant de 205'000 fr. qui avait été mentionné, et non de 365'000 fr.; en
outre, si Pampigny avait pu sauvegarder sa déchetterie, Cottens-Sévery n’avait
à ce jour reçu aucune garantie en ce sens; enfin, il indiquait que
d’importantes suggestions avaient été faites lors des discussions du 26 février
2024 concernant "
la sécurité des citoyens aux abords des déchetteries,
des concepts de circulation acceptables, la qualité de vie des citoyens, ainsi
qu’une demande de dézonage pour le site de la déchetterie de Cottens/Sévery
".
Il demandait que toute décision pouvant avoir des conséquences irréversibles
sur la déchetterie de Cottens-Sévery soit gelée, ainsi que plus généralement
toute demande de crédit en rapport avec la nouvelle stratégie des déchets. Il
concluait au rejet du préavis et annonçait que, s’il était admis, il lancerait
une initiative populaire "
afin de corriger cette situation
".
D.
Par préavis n° 1/2024, la municipalité a demandé au conseil
communal un crédit d’investissement de 240’000 fr. pour la création de nouveaux
points de collecte et d’écopoints, un crédit d’investissement de 125'000 fr.
pour l’aménagement de la déchetterie d’Apples, et la création d’une zone pour
la collecte des déchets verts, et d’amortir annuellement l’investissement de
365'000 fr. sur le budget de fonctionnement selon les durées mentionnées (soit
à hauteur de 25'000 fr. par an). La municipalité a rappelé en préambule que,
lors de sa séance du 9 octobre 2023, le conseil communal avait adopté le
règlement sur la gestion des déchets et pris connaissance de la stratégie
consistant à mettre en place des écopoints et des nouveaux points de collectes
ainsi que de fermer des déchetteries; elle a rappelé également que, depuis le 1
er
janvier 2024, l’ensemble de la commune fonctionnait avec le système de la taxe
au sac.
Au terme d’une analyse des besoins en containers de
chacune des localités composant la commune (quant au type de containers pour
chaque type de déchet – ordures ménagères, verre blanc, verre vert, verre
marron, papier-carton, déchets méthanisables, PET, canettes en alu, fer blanc –,
leur quantité et leur localisation), la municipalité a évalué le coût de
l’achat de ces containers et de leur mise en place à 240'000 fr.; ces besoins
ont été déterminés en fonction de la population, de la quantité de déchets produits
en 2022 par secteur et des flux des habitants; sur l’ensemble du territoire,
trente-deux points de collecte ont été prévus, dont seize nouveaux; les
aménagements et impacts des nouveaux points de collecte étant de minime
importance, la municipalité a considéré qu’ils ne nécessiteraient pas de
demande de permis de construire; en revanche, l’implantation des six nouveaux
écopoints ayant un impact plus important, elle a décidé de procéder à une
enquête publique.
Au sujet de la collecte en déchetterie, la
municipalité a rappelé que selon une expertise réalisée précédemment les
déchetteries de Chaniaz et Cottens-Sévery n’étaient pas adéquates et qu’il
avait été décidé de leur fermeture à moyen terme après la mise en place des
écopoints dans chaque localité, celle-ci permettant de limiter les besoins de
se rendre à la déchetterie de Hautemorges; lors des séances de présentation
dans les localités, la municipalité a constaté des attentes et des craintes au
sujet de la collecte des déchets verts; pour ce motif, elle a décidé de créer
dans cette déchetterie une nouvelle place à cet effet; quant à la déchetterie
de Pampigny, son sort serait réévalué avant la fin de la législature. Les
horaires d’ouverture de la déchetterie de Hautemorges seraient étendus.
Lors de la séance du conseil communal du 18 mars
2024, sa présidente a lu le courrier susmentionné du 10 mars 2024 du "
Groupe
de citoyens de Hautemorges
". En outre, la commission ad hoc "
Déchets
"
a proposé par deux amendements de réduire à 80'000 fr. le crédit
d’investissement de 125'000 fr. prévu pour l’aménagement de la déchetterie
d’Apples et d’amortir annuellement l’investissement de 320'000 francs.
Finalement, le conseil communal a accepté d’allouer à la municipalité des
crédits d’investissement de 240'000 fr. pour la création de nouveaux points de
collecte et d’écopoints et de 80'000 fr. pour l’aménagement de la déchetterie
d’Apples et la création d’une zone pour la collecte des déchets verts et
d’amortir annuellement l’investissement de 320'000 francs.
Le préavis n° 1/2024 ainsi amendé n’a pas fait
l’objet d’un référendum. La municipalité a ensuite acquis les différents
containers.
Le 10 avril 2024, la municipalité a répondu à la "
Pétition
contre la fermeture de la déchetterie de Cottens-Sévery et création de points
de récolte des déchets
", en se prononçant comme suit sur les
propositions faites par leur auteur:
"(…) Par conséquent, la
Municipalité consent à ne maintenir qu’un point de collecte au centre du
village de Cottens (derrière la laiterie) et à déplacer l’éco-point vers la
déchetterie actuelle à Cottens pour les villages de Cottens et Sévery. (…)
Les containers de verre et de
papier seront vidés une fois par mois environ, alors que les ordures ménagères
et déchets méthanisables le seront toutes les semaines. Le PET, l’alu et le fer
blanc seront collectés par le personnel communal. En définitive, la
Municipalité ne considère pas que ces mouvements engendreront une surcharge de
trafic de camions. (…)
La plupart des déchets seront
collectés dans les éco-points. Le nombre de passages en déchetterie pour un
ménage sera considérablement réduit. Par conséquent, le temps et la distance
annuels des trajets pour un ménage ne différera pas de manière conséquente par
rapport à la situation actuelle. (…)
Pour une commune de la taille de
Hautemorges, il est clairement irrationnel de maintenir 4 déchetteries
ouvertes.
D’une expertise réalisée
précédemment, il ressort que les déchetteries de Chaniaz et Cottens ne sont pas
adéquates, étant donné leur situation et leurs infrastructures. De plus, la
déchetterie de Cottens est située en zone agricole. (…)
Le compacteur de la déchetterie de
Cottens/Sévery sera installé à la déchetterie d’Apples et permettra de
compacter le carton, et ainsi de diviser par 3 le nombre de transports
nécessaires pour l’évacuation de ces déchets. (…)
Avec l’implantation de l’éco-point
sur le site de la déchetterie de Cottens, la récolte des déchets usuels
(ordures ménagères, biodéchets méthanisables, papier-carton, verre, PET,
canettes aluminium et fer blanc) pourra se faire en libre-service. (…)
La Municipalité est tout à fait
favorable à l’installation d’un repair café. Toutefois, ceci ne peut être fait
sur le site de la déchetterie de Cottens, notamment pour des questions légales.
Cela pourrait se faire à la déchetterie de Hautemorges à Apples. Il est
souhaitable que cette possibilité soit offerte à l’ensemble des habitants de
Hautemorges en un seul endroit."
E.
Le 7 juin 2024, la municipalité a été saisie d’une première demande
d’initiative populaire communale intitulée "
Pour un système de
déchetterie fonctionnel durable et économique pour tous"
et conçue en
termes généraux, par un comité d’initiative composé de Luca Bino, Mélanie
Fogola, Florian Lovato, Damien Maeusli, Josette Martin-Saliba, Christian
Michaud, Jean-Marc Lavanchy, Pierre Nazroo, Christine Stuart Doutrepont et
Christian Veyre, habitants de la commune de Hautemorges. Cette initiative
demandait "
un moratoire sur le règlement communal sur les déchets
récemment adopté
" (préavis n
os
9/2023 et 1/2024) et
que "
le projet de collecte des déchets et de réorganisation des
déchetteries de Hautemorges soit entièrement repensé et réfléchi en étroite
collaboration avec les habitants des villages de Hautemorges, tout en
favorisant le maintien des installations existantes
"; elle concluait
que "
[l]e tout, y inclus les crédits nécessaires à sa réalisation,
devra être soumis au vote de l’ensemble des citoyens pour approbation avant la
fin de la législature
".
Par courriel du 5 juin 2024, la Direction des
affaires communales et droits politiques, de la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (DGAIC), a informé la municipalité de son
analyse au sujet de la validité du texte et du titre de cette initiative; elle
a relevé qu’un moratoire sur le règlement semblait problématique, l’art. 11
al. 1 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV
814.11) obligeant les communes à adopter un règlement sur les déchets; quant à
la proposition visant à ce que le projet soit entièrement repensé en
collaboration avec les habitants tout en favorisant le maintien des
installations existantes, elle a estimé qu’elle concernait l’administration des
services publics, soit un domaine de la compétence de la municipalité au sens
de l’art. 42 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV
175.11), et non de la compétence du conseil communal (cf. art. 4 LC); sous
cet angle, elle a jugé que l’initiative n’était pas conforme à l’art. 135
de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV
160.01), car elle ne portait pas sur un des objets énumérés par cette
disposition; enfin, elle a estimé que la proposition de soumettre
automatiquement toutes les décisions futures au référendum contrevenait aux
dispositions exhaustives réglant la procédure de référendum en matière
communale des art. 160 ss LC. Par courriel du 20 juin 2024 à Damien
Maeusli, la municipalité a transmis l’analyse de la DGAIC au comité
d’initiative et a invité celui-ci à prendre contact avec la DGAIC, puis à
revenir vers elle pour organiser un rendez-vous.
Le 5 juillet 2024, le comité précité, par Damien
Maeusli, a déposé une nouvelle initiative, toujours intitulée "
Pour un
système de déchetterie fonctionnel durable et économique pour tous
",
sous la forme d’une initiative réglementaire rédigée de toutes pièces,
proposant l’introduction dans le règlement communal sur les déchets d’un
article 4
bis
nouveau ayant la teneur suivante:
"
1
Les
déchetteries (Apples, Cottens-Sévery, Pampigny, Reverolle), les services de
ramassage à domicile ainsi que les points de collecte présents au moment de la
fusion de Hautemorges sont maintenus dans un but de durabilité et de proximité.
2
Tout changement au
niveau de l'infrastructure et services de ramassage est au préalable justifié
par un réel besoin, une amélioration significative des services et/ou une
économie notoire (à service équivalent) pour le citoyen. Pour chaque équipement
prévu en zone habitée, les habitants du quartier sont consultés en amont. La
mise à l'enquête débute uniquement si tous ces critères sont satisfaits.
3
Chaque nouveau point
de collecte est réservé aux déchets ménagers et organiques uniquement;
l'emplacement et l'aménagement sont choisis afin de garantir pleinement la
sécurité de chacun et ne pas perturber la vie de quartier (bruit, odeurs,
visuel): une solution de conteneurs enterrés est choisie.
4
Les déchets autres
que ménagers et organiques sont récoltés dans les déchetteries, ou
exceptionnellement dans des éco-points. Ces infrastructures sont impérativement
installées hors quartiers habités ou offrant des infrastructures pour la
population (p. ex. aires de jeux pour enfants), afin de limiter les nuisances
(sonores, odeurs) et assurer la sécurité de chacun.
5
Une solution de
ramassage des déchets à domicile est offerte à chaque personne à mobilité
réduite en ayant fait la demande."
L’adjonction de ce nouvel article 4
bis
était
justifié par l’argumentaire suivant:
"L’initiative "Pour un
système de déchetterie fonctionnel, durable et économique pour tous"
demande:
-
le maintien de l’infrastructure (déchetteries, points de
collecte) et services de ramassage existant au moment de la fusion de
Hautemorges et
-
l’introduction de critères stricts (en terme de nuisances,
sécurité, visuels, besoins/coûts et consultation du voisinage) à utiliser pour
tout projet d’altération de ces installations et services (p.ex. démantèlement
ou nouveau point de collecte/éco-point)"
Le texte de l’initiative a été soumis par la
municipalité à la DGAIC, qui a conclu que l’initiative apparaissait recevable
de manière générale même si elle constituait un cas-limite du point de vue de
l’exigence de l’unité de la matière.
Le texte de l’initiative a également été soumis le
22 juillet 2024 par la municipalité à la Direction générale de l’environnement
(DGE), du Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité
(DJES), qui a conclu dans un courriel du 2 août 2024 qu’il ne contrevenait "
a
priori
" à aucune règle impérative en droit des déchets; elle relevait
que la nouvelle disposition ne devait toutefois pas empêcher la municipalité
d’assurer ses tâches, à savoir assurer la gestion des déchets urbains de son
territoire, précisant que celle-ci était également responsable de l’élimination
des déchets de la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets
spéciaux détenus par les ménages et non repris par les fournisseurs (cf. art. 4
al. 1 du règlement). Au surplus, elle a émis les observations suivantes au
sujet du nouvel art. 4
bis
:
"1
.
Les
déchetteries (Apples, Cottens-Sévery, Pampigny, Reverolle), les services de
ramassage à domicile ainsi que les points de collecte présents au moment de la
fusion de Hautemorges sont maintenus dans un but de durabilité et de proximité.
Nous partageons l'avis de M. Bornick
[note: le
juriste de la DGAIC]
en ces sens que les termes "dans un but de
durabilité et de proximité" ne sont pas indispensables.
2.
Tout changement au niveau de
l'infrastructure et des services de ramassage est au préalable justifié (plutôt
doit être justifié) par un réel besoin, une amélioration significative des
services et/ou une économie notoire (à service équivalent) pour le citoyen
.
Le critère du réel besoin (ou besoin établi) ne suffirait-il pas ? Ou alors, le
terme "réel besoin" pourrait-il être pris en considération dans
l'évaluation de ce que représente une amélioration significative ou une
économie notoire et ainsi être supprimé ? Par ailleurs, les adjectifs "significative"
et "notoire" sont-ils indispensables, dans la mesure où ils excluent
les améliorations et les économies mineures ? Ev. remplacer par "(...)
doit être justifié par un besoin établi tendant à une amélioration des services
ou une économie pour le citoyen" pour garder les termes "besoin",
"amélioration" et "économie". Pour le reste, nous
partageons l'avis de M. Bornick en ce sens que les critères retenus s'éloignent
du principe de proportionnalité. Au surplus, ce mécanisme est très contraignant
pour la Municipalité, laquelle doit assurer la gestion des déchets urbains de
son territoire. Elle est également responsable de l'élimination des déchets de
la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets spéciaux
détenus par les ménages et non repris par les fournisseurs comme rappelé
ci-dessus. Pour chaque équipement prévu en zone habitée, les habitants du
quartier sont consultés en amont. La mise à l'enquête débute uniquement si tous
ces critères sont satisfaits.
3.
Chaque nouveau point de
collecte est réservé aux déchets ménagers et organiques uniquement
. Ceci
est trop restrictif. Le monopole communal porte sur tous les déchets urbains,
les déchets de la voirie communale et les petites quantités de déchets spéciaux
(art. 4 al. 1 Règl.);
l'emplacement et l'aménagement sont choisis
afin de garantir pleinement la sécurité de chacun et ne pas perturber la vie de
quartier (bruit, odeurs, visuel): une solution de conteneurs enterrés est
choisie
. Nous partageons l'avis de M. Bornick en ce sens que la solution de
conteneurs enterrés doit être privilégiée."
4.
Les déchets autres que
ménagers et organiques sont récoltés dans les déchetteries, ou
exceptionnellement dans des éco-points. Ces infrastructures sont impérativement
installées hors quartiers habités ou offrant des infrastructures à la
population (p. ex. des aires de jeux pour enfants), afin de limiter les
nuisances (sonores, odeurs) et assurer la sécurité de chacun
.
5.
Une solution de ramassage
des déchets à domicile est offerte à chaque personne à mobilité réduite en
ayant fait la demande
."
La DGE concluait en indiquant qu’à ce stade, elle ne
pouvait que réserver l’approbation du chef du DJES.
Le 25 juillet 2024, la municipalité a informé le
comité d’initiative qu’elle souhaitait le rencontrer en présence du juriste de
la DGAIC. Le 29 juillet 2024, le comité d’initiative a refusé la tenue d’une
telle rencontre, la jugeant ni utile ni opportune. Le 31 juillet 2024, la
municipalité a pris acte de ce refus, tout en le regrettant, et a informé le
comité d’initiative qu’elle examinait la validité de l’initiative avec un
avocat-conseil.
F.
Par décision rendue le 9 septembre 2024 en application de l’art. 140
al. 4 LEDP, la municipalité a considéré que l’initiative n’était pas
valide car elle ne respectait pas le principe de l’unité de la matière au
motif que les sujets traités, même s’ils avaient tous trait à la gestion des
déchets, étaient disparates: il s’agissait en effet a) du maintien des
déchetteries, b) du maintien des services de ramassage (pour certaines
localités de la commune, soit Pampigny et Bussy-Chardonney), c) du maintien des
points de collectes existants, d) de l’exigence d’un réel besoin permettant de
justifier un changement d’infrastructures et du ramassage, e) de la
consultation des habitants en amont pour un changement d’infrastructures, f) du
type de déchets réservés pour les points de collecte, g) de l’obligation de
choisir des containers enterrés, h) des exigences en matière d’emplacement des
déchetteries, g) des exigences en matière de déchets récoltés dans les
déchetteries, i) de l’instauration d’une solution de ramassage des déchets à
domicile pour les personnes à mobilité réduite. Or, l’emplacement des
déchetteries, les services de ramassage, la détermination des points de
collecte, la consultation des habitants en amont de la création d’infrastructures
et la solution du ramassage à domicile pour certaines personnes étaient des
sujets divers qui ne respectaient pas le principe de l’unité de la matière.
En outre, la municipalité a rappelé que, selon l’art. 42
al. 1 ch. 1 et 2 LC, l’administration des services publics et
l’administration du domaine public et des biens affectés au services publics
relevaient de sa compétence exclusive. Dans la mesure où les différentes
mesures proposées par l’art. 4
bis
nouveau relevaient de sa
compétence exclusive, le conseil communal n’étant pas compétent pour imposer
les modalités d’emplacement et d’aménagement des installations situées sur le
domaine public, elle estimait que l’initiative était contraire au droit
supérieur. Il en allait en particulier de l’obligation de choisir des
containers enterrés pour les points de collecte.
En ce qui concernait l’emplacement des déchetteries
et autres équipements, elle relevait que l’art. 22 LGD renvoyait à la loi
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11) ainsi qu’aux dispositions du droit fédéral en matière d’élimination
des déchets, notamment à l’ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et
l’élimination des déchets (OLED; RS 814.600); ainsi, en d’autres termes, la
construction d’installations d’élimination des déchets devait être implantée
dans des zones compatibles et conformes au plan d’affectation communal et,
selon la LATC, faire l’objet d’une enquête publique et répondre aux exigences
en matière de droit cantonal et de droit fédéral; la procédure ne prévoyait
toutefois pas la possibilité de consulter les "
habitants du quartier en
amont
", ceux-ci pouvant au besoin exercer leur droit d’opposition dans
le cadre de l’enquête publique; ainsi, la mesure exigeant une telle
consultation avant toute nouvelle implantation d’
infrastructures
était
contraire au droit supérieur.
Enfin, la municipalité estimait que la déchetterie
de Cottens-Sévery n’est plus conforme à la LAT, et que prévoir son maintien
était contraire au droit supérieur.
Quant aux notions de "
réel besoin,
d’amélioration significative ou d’économie notoire pour le citoyen
",
il s’agissait de références à des concepts indéterminés, voire à des évidences
qui n’avaient pas besoin d’être réglementés.
La municipalité relevait en outre que le règlement
communal sur la gestion des déchets, qui avait été adopté le 9 octobre 2023 par
le conseil communal et approuvé le 1
er
décembre 2023 par le
département, n’avait pas fait l’objet d’une demande de référendum. Elle
considérait dès lors qu’en ne faisant pas usage de la voie du référendum et en
déposant une initiative communale pour modifier un règlement entré en vigueur
depuis quelques mois, les initiants commettaient un abus du droit d’initiative,
respectivement un excès d’usage des droits politiques.
Enfin, la municipalité rappelait que, dans le cadre
de la mise en place du nouveau système de gestion des déchets, elle avait
demandé au conseil communal un crédit d’investissement de 365'000 fr. pour la
création de nouveaux points de collecte et d’écopoints ainsi que pour un
aménagement à la déchetterie d’Apples, que le conseil communal avait adopté le
préavis correspondant dans sa séance du 18 mars 2024 et qu’elle avait acquis le
matériel en cause, notamment pour les points de collecte. Elle en déduisait qu’à
partir du moment où les investissements avaient été consentis, "
les
dépenses en question rendent pour cet aspect l’initiative impraticable
";
l’abandon du matériel acquis de bonne foi par la commune impliquerait une
perte. Quant aux points de collecte avec des containers enterrés, elle relevait
qu’il s’agissait d’une option beaucoup plus onéreuse (entre deux et trois
millions de francs), et qu’il en résulterait inévitablement une augmentation
des taxes, en violation des principes de proportionnalité, de couverture des
coûts d’équivalence et de causalité, qui relèveraient également du droit
supérieur.
Elle réitérait sa proposition d’organiser une
rencontre avec le comité d’initiative "
afin de discuter des différentes
possibilités qui pourraient s’ouvrir ou/et des modifications à apporter au
projet d’initiative"
.
G.
Le 24 septembre 2024, le comité d'initiative a déposé un recours devant
la Cour constitutionnelle du canton de Vaud (ci-après: la Cour
constitutionnelle) contre la décision de la municipalité, dont les conclusions
sont les suivantes:
"I.    annuler la décision de la commune de Hautemorges [REF-1]
datée du 9 septembre 2024 invalidant l'Initiative [REF-3],
ll.     se prononcer sur la validité de l'Initiative,
III.   se prononcer sur l'accusation grave faite par la municipalité
relative à l'abus du droit d'initiatives, respectivement d'un excès d'usage des
droits politiques [REF-1 page 5 point 6],
IV.   émettre tout autre possible prononcé permettant de garantir le
début de la collecte des signatures relative à l'Initiative dès que possible,
V.    émettre tout autre possible prononcé en vue d'éviter tout
démantèlement de l'infrastructure existante (déchetteries et services de
ramassage) à Hautemorges d'ici à l'aboutissement de l'Initiative."
Par réponse du 30 octobre 2024, la municipalité, par
son conseil l’avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, a conclu, sous suite de
dépens, à ce que la Cour constitutionnelle confirme sa décision du 9 septembre
2024 d’invalider l’initiative "
Pour un système de déchetterie
fonctionnel durable et économique pour tous
".
Par courrier du 4 décembre 2024, Christian Michaux,
déclarant agir au nom du comité d’initiative, a requis de la Cour
constitutionnelle qu’elle ordonne immédiatement "
une suspension des
travaux de démantèlement des déchetteries de Hautemorges
" jusqu’à
droit connu sur le recours. Le 12 décembre 2024, le Juge instructeur de la Cour
constitutionnelle a répondu que la loi ne prévoyait pas la possibilité de
prendre des mesures provisionnelles dans ce cadre.
Par courrier du 8 janvier 2025, la municipalité, par
son conseil, a pris note du courrier du 12 décembre 2024 et a relevé que,
contrairement à ce que soutenait le comité recourant dans sa requête du 4
décembre 2024, elle n’avait procédé à aucun démantèlement de déchetteries.
Le 8 février 2025, le comité recourant a déposé une
écriture.
Considérant en droit:
1.
a) Conformément à l'art. 188 LEDP, les décisions relatives à la
validité d'une initiative communale, sont susceptibles de recours à la Cour
constitutionnelle, dans un délai de vingt jours suivant la publication de la
décision (art. 190 LEDP). Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont
qualité pour recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le
comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale. Le recours s’exerce
par écrit et contient des motifs et des conclusions (art. 191 LEDP).
b) En l'espèce, il n’est pas contesté que les
recourants sont membres du corps électoral de la commune de Hautemorges et
membres du comité d'initiative. Il faut donc admettre qu’ils ont la qualité
pour recourir. Déposé au surplus dans le délai légal et selon les formes
prescrites, le recours est recevable, en tant qu’il tend, à sa conclusion I,
à l’annulation de la décision de la municipalité et, à sa conclusion II, à
se prononcer sur la validité de l’initiative.
En revanche, les conclusions III à V du recours sont
irrecevables. En effet, la conclusion III porte sur l’un des considérants de la
décision, relatif à l’abus de droit; or, le recours est ouvert contre le
dispositif de la décision de la municipalité (cf. art. 189 al. 2
LEDP), et non pas contre un de ses motifs, qui ne peuvent être attaqués en tant
que tels (Benoit Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd., Berne 2015,
p. 344; TF 1C_125/2018 du 8 mai 2019 consid. 3.1 non publié
in
ATF 145 II 218; TF 9C_105/2010 du 15 mars 2010 consid. 2.2.2). Quant aux
conclusions IV et V, elles tendent à l’octroi de mesures provisionnelles.
Toutefois, les recourants n’étayent pas leurs conclusions en mesures provisionnelles,
que ce soit factuellement ou juridiquement. Au demeurant, les dispositions de
la LEDP sur le recours contre les décisions relatives à la validité d’une
initiative populaire – soit les art. 188 à 193 LEDP – ne prévoient pas la
possibilité pour la Cour constitutionnelle d’ordonner des mesures
provisionnelles; en outre, l'art. 192 LEDP dispose que l'instruction est
menée conformément à la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC; BLV 173.32); or, l'art. 12 LJC renvoie à diverses
dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), mais pas à l'art. 86 LPA-VD relatif aux mesures
provisionnelles. Il s’ensuit que la loi ne prévoit pas que la Cour
constitutionnelle puisse ordonner des mesures provisionnelles dans le cadre
d’un recours contre les décisions relatives à la validité d’une initiative
populaire. Les recourants ne soutiennent pas qu’il faudrait y voir une lacune
de la loi. Tel ne saurait être le cas.  L'énumération de l'art. 12 LJC
montre en effet que le législateur s'est posé la question d'un renvoi à
certaines dispositions précises de la LPA-VD; sous l'angle de la légalité, on
ne voit d’ailleurs pas comment une initiative non encore soumise à la récolte
des signatures et au vote du peuple pourrait justifier de déployer des effets
anticipés.
2.
a) aa) L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels
peut porter une initiative populaire communale, dont la réalisation d’un projet
relevant de la compétence du conseil général ou communal (let. a), ou l'adoption,
la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du
conseil général ou communal (let. b). Selon l'art. 136 LEDP ne
peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative: le contrôle
de la gestion (let. a), le projet de budget et les comptes (let. b),
le projet d'arrêté d'imposition (let. c), les emprunts et les placements (let. d),
l'admission de nouveaux bourgeois (let. e), les nominations et les
élections (let. f) et les règlements qui concernent l'organisation et le
fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la
municipalité (let. g).
Une initiative populaire communale doit donc relever
d'une matière définie par la loi comme matière possible d'exercice du droit
d'initiative communal (art. 135 LEDP). Elle doit en outre respecter le
droit supérieur (art. 137 al. 1 let. a LEDP), ainsi que le
principe de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 let. b
LEDP). S'agissant de la forme, l'art. 138 LEDP prévoit en outre que
l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit
être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte
sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un
règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans
les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les
objectifs du projet (al. 2).
A ces exigences s'ajoutent, déduites de la liberté
de vote garantie par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi que par les
art. 32 et 75 s. de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; BLV 101.01), celles de l'exécutabilité de l'initiative et de la clarté
de son texte (cf.
infra
consid. 2a/cc; ATF 133 I 110 consid. 8;
TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 2).
A réception de la demande d’initiative, la
municipalité procède sans délai au contrôle du titre et du texte de celle-ci
(art. 140 al. 1 LEDP). Si ces derniers induisent en erreur ou prêtent
à confusion, ils sont corrigés par la municipalité en accord avec le comité ou
le parti à l’origine de l’initiative. La municipalité est également compétente
pour se prononcer sur la validité de l’initiative, et l’art. 113 LEDP (sur
l’examen préliminaire de l’initiative en matière cantonale) est applicable par
analogie (art. 140 al. 4 LEDP); il appartient donc à la municipalité
de statuer de manière motivée sur la validité de l’initiative et de constater
sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de
rang, de forme ou de matière (art. 113 al. 1 LEDP); selon
l’art. 113 al. 3 LEDP, l’unité de la matière est respectée lorsqu’il
existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l’initiative.
bb) Pour examiner la validité matérielle d'une
initiative, la première règle d'interprétation prévue par la jurisprudence du
Tribunal fédéral est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative,
qu'il faut interpréter selon sa lettre. Bien que l'interprétation repose en
principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative et aux
prises de position de ses auteurs n'est pas exclue si elle est indispensable à
sa compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le
moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation du texte et
du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 149 I 291
consid. 3.3; 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2). Au
surplus, une disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la
partie d'un tout; cette interprétation systématique doit examiner non seulement
l'emplacement formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle
des différentes dispositions (cf. ATF 147 I 183 consid. 8.1; 111 Ia 292
consid. 3d; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_529/2015
du 5 avril 2016 consid. 4.7.3; cf. aussi Camilla Jacquemoud, Les initiants
et leur volonté, Zurich 2022, n
os
497 ss, p. 196 s. et
Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genève et Zurich 2008,
p. 67 ss).
cc) En matière de droits politiques, le texte de
l'initiative est soumis à une exigence de clarté. En effet, selon l'art. 34
al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation
de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de
leur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de telle
manière que la volonté du corps électoral puisse s'exercer librement. Cela
implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au
vote. Celles-ci ne doivent pas être rédigées dans des termes propres à induire
en erreur le citoyen (ATF 133 I 110 consid. 8.1; TF 1C_608/2022 du 17 août
2023 consid. 2; TF 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1). Les
personnes appelées à s'exprimer sur le texte de l'initiative doivent être à
même d'en apprécier la portée, ce qui n'est pas possible s'il est équivoque ou
imprécis (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.8; 133 I 110 consid. 8; TF 1C_644/2021
du 16 novembre 2022 consid. 7.1).
Selon la jurisprudence, une initiative populaire
doit également être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190
consid. 5; TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020
du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). Il ne se justifie
pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas
susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose toutefois que dans les
cas les plus évidents (ATF 139 I 292 consid. 7.4; TF 1C_608/2022 du 17
août 2023 consid. 2; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2,
in
SJ 2021 I p. 61). L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une
difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il
appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter
de l'acceptation de l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5; 99 Ia 406
consid. 4c). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du
texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que
les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme
valable (TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020 du 7
août 2020 consid. 3.2,
in
SJ 2021 I p. 61). L'impossibilité
peut être matérielle ou juridique. S’agissant de l’impossibilité matérielle, la
jurisprudence considère que des initiatives tendant à la remise en cause de
travaux sont inexécutables matériellement lorsque l’ouvrage est en voie
d’achèvement, mais pas lorsqu’il est déjà commencé (ATF 128 I 190
consid. 5; TF 1P.454/2006 du 22 mai 2007 consid. 3.1; Tornay, op.
cit., p. 86 et la référence citée; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2
e
éd., Zurich 2023, n° 2024 p. 786 et
les références citées). Une initiative qui déploie un effet rétroactif n’est
pas en soi inadmissible (ATF 130 I185 consid. 5.5; Tornay, op. cit.,
p. 88 et les références citées).
dd) Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le
texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître
comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être
soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter
autant que possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage
"
in
dubio
pro populo
", selon lequel un texte
n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser
l'expression du vote populaire. Cela découle aussi du principe de la
proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une
intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux
droits des citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible
être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Cela
étant, la marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus
grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se
trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme
d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2; TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024
consid. 4.1). Cependant lorsque, de par son but même ou les moyens mis en
oeuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu
conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de
conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation
entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de
l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit
pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas
constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les arrêts
cités; TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 3).
ee) Développé à l'origine sur la base des concepts
propres au droit civil (art. 2 du
Code civil suisse du 10 décembre 1907
[
CC; RS
220]), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le
principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5
al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent
agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (ATF 142 II 206
consid. 2.3; 136 I 254 consid. 5.2; 126 II 377 consid. 3a).
Même si la législation cantonale vaudoise ne
contient – contrairement à d'autres droits cantonaux – aucune prescription
n'autorisant la remise en question d'un texte légal par la voie d'une
initiative populaire qu'après l'écoulement d'un certain laps de temps à partir
de son adoption ou de sa mise en vigueur, la remise en discussion d'un texte
légal ne doit pas constituer un abus de droit (ATF 113 Ia 156 consid. 2c).
La jurisprudence considère cependant qu’on ne saurait refuser de soumettre une
initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des
institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c et les références
citées; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une
initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et
sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier
attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit
pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de
délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un
objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à
plusieurs reprises (ATF 128 I 190 consid. 7; 100 Ia 382 consid. 2 et
les arrêts cités; 99 Ia 402 consid. 4b).
b) En l’espèce, il faut en premier lieu constater
que l’initiative vise – formellement – à modifier un règlement de la compétence
du conseil communal, de sorte qu’elle fait partie à première vue des objets sur
lesquels peuvent porter une initiative selon l’art. 135 al. 1 let. b
LEDP.
La question de savoir si – matériellement – les
objets qu’elle propose de réglementer relèvent dudit règlement, et entrent donc
bien dans les compétences du conseil communal, sera examinée plus bas (cf.
infra
consid. 4a et 4c). Il conviendra d’abord d’interpréter le texte de
l’initiative au vu des principes qui viennent d’être exposés (cf.
infra
consid. 3.3).
3.
a) aa) Les recourants contestent la décision d’invalider l’initiative
intitulée "
Pour un système de déchetterie fonctionnel, durable et
économique pour tous"
qu’ils ont déposée le 5 juillet 2024 sous la
forme d’une initiative réglementaire rédigée de toute pièce, proposant
l’introduction dans le règlement communal sur les déchets d’un art. 4
bis
nouveau.
Ils soutiennent d’abord que c’est à tort que la
municipalité a considéré que le texte proposé violait le principe de l’unité de
la matière. Ils rappellent qu’ils avaient proposé une première mouture, conçue
en termes généraux, et qu’ils y avaient renoncé après avoir rencontré le
juriste de la DGAIC; c’est la raison pour laquelle ils ont soumis un nouveau
texte sous forme réglementaire. Ils considèrent que ce nouveau texte "
se
concentre sur l’infrastructure et ce tant en termes de matériel que de services
";
en outre, la préférence est donnée aux installations et services de ramassage "
hérité
des 6 communes ayant fusionné, à cause des avantages uniques que ce choix
présente"
. Ils estiment que ces avantages "
deviendront
également des critères majeurs en cas de possibles besoins supplémentaires dans
le futur"
. Au surplus, ils relèvent que le préavis n° 9/2023 ne
respectait pas l’unité de la matière, puisqu’il incluait "
le
démantèlement de déchetterie, la réalisation de nouveaux points de collecte et
éco-points, la généralisation de la taxe au sac, un nouveau barème de taxes
annuelles, le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets et la
nouvelle directive communale sur la gestion des déchets
". Ils estiment
donc que c’est ce préavis qui pourrait être contesté.
bb) La municipalité rappelle pour sa part que le
principe de l’unité de la matière interdit de mêler dans un même objet soumis
au vote plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient
ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globale alors qu’il
pourrait n’être d’accord qu’avec une partie des propositions qui lui sont
soumises; il devrait ainsi exister entre les diverses parties d’une initiative
un rapport intrinsèque ainsi qu’une unité de buts, soit un rapport de connexité
qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs
propositions en une seule question soumise au vote. En l’occurrence, la
municipalité constate que les sujets traités dans l’art. 4
bis
nouveau sont nombreux, soit notamment a) le maintien de déchetteries, b) le
maintien de certaines modalités de ramassage à certains endroits, c) la
consultation d’habitants, d) la détermination de types de déchets, e)
l’obligation d’un certain type de matériel pour des points de collecte
(containers enterrés), f) les modalités de récolte des matières à des endroits
spécifiques ainsi que g) des modalités de ramassage ciblé sur les personnes à
mobilité réduite. Elle est d’avis que l’emplacement des déchetteries, les
services de ramassage, la détermination des points de collecte, la consultation
des habitants en amont, la création d’infrastructures et la solution de
ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite sont des sujets
divers, de nature et de buts différents, qui ne permettent pas aux citoyens
d’approuver globalement les propositions. Ainsi, par exemple, certains citoyens
pourraient être d’accord avec le maintien des déchetteries et ne pas admettre
une solution de ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite, ou
vice versa. Elle en déduit que le texte de l’art. 4
bis
nouveau ne
permet pas de considérer que l’initiative forme un tout permettant une simple
acceptation ou un simple refus. Au surplus, elle rejette l’argument des
recourants tiré de la comparaison avec le préavis n° 9/2023, qui serait
dépourvu d’unité, au motif que les procédures applicables sont différentes; au
surplus, lorsque le conseil communal se prononce sur l’adoption d’un règlement,
il a la possibilité de proposer des amendements, alors qu’un citoyen ne peut
que se prononcer sur un texte sans pouvoir le modifier. En conclusion, compte
tenu des multiples propositions que contient l’art. 4
bis
nouveau,
elle confirme qu’il ne respecte pas le principe de l’unité de la matière.
b) Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité de
la matière, qui découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la
libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de
leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.), interdit de mêler, dans un même
objet, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient
le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait
n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185 consid. 3;
TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2). Il doit ainsi exister,
entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport
intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui
fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions
en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019
du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2017.0020 du 16 février 2018
consid. 5 et les références citées).
L'unité de la matière est une notion relative qui
doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185
consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme
un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but,
mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une
réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de
travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la
matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche,
une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant
que ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les
initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un
projet concret forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour
peu que ses éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Etienne
Grisel, Initiative et référendum, Berne 2004, n° 689). L'unité de la matière
fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme
politique général (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5),
lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes
propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle
ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5).
Le critère de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse
lorsque l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3;
113 la 46 consid. 4; sur l’unité de la matière et les exemples
jurisprudentiels, cf. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., n
os
2016,
2021 et 2022 p. 783 s. et Tornay, op. cit., p. 76 à 84).
c) aa) En l’espèce, il ressort du texte de
l’art. 4
bis
alinéa premier que l’initiative exige en premier lieu
le maintien des "
déchetteries
", le maintien des "
services
de ramassage à domicile
" et le maintien des "
points de
collecte
" existants à la date de la fusion de la commune de
Hautemorges. Le texte ne précise pas la date en cause, mais on peut
raisonnablement penser qu’il s’agit de la date à laquelle la fusion a pris
effet, le 1
er
juillet 2021.
L’art. 4
bis
al. 2 prévoit les
conditions auxquelles un "
changement
" dans  "
l’infrastructure
et services de ramassage
" est soumis; on peut déduire du fait que l’al. 2
suit directement l’alinéa premier que le changement en cause est défini par
rapport à la situation prévalant en matière de déchetteries, de services de
ramassage et de points de collecte existants à la date de la fusion; ces
conditions pour un changement dans l’infrastructure et les services de
ramassage sont d’ordre matériel (un "
réel besoin
", une "
amélioration
significative des services
" et/ou
"une économie notoire (à
service équivalent) pour le citoyen
") et d’ordre formel (consultation
des "
habitants du quartier
"; consultation "
en
amont
"; consultation "
pour chaque équipement prévu en zone habitée
");
ces conditions matérielles et formelles sont érigées en condition de la mise à
l’enquête ("
La mise à l’enquête débute uniquement si tous ces critères
sont définis
").
L’art. 4
bis
al. 3 prévoit les
conditions auxquelles tout "
nouveau point de collecte
" est
soumis; à l’instar de ce qui a été dit plus haut, on peut déduire des alinéas
précédents que ce changement est défini par rapport à la situation existant à
la date de la fusion. La première condition posée à l’implantation de tout
nouveau point de collecte concerne le type de déchets, puisqu’il est prévu que
cette infrastructure ne soit réservée qu’aux "
déchets ménagers et
organiques"
; la seconde condition tient à l’emplacement, et est
formulée en une série de sous-conditions sous forme positive (garantie de la "
sécurité"
)
et négatives (non perturbation de la "
vie de quartier (bruits, odeurs,
visuel
)"; enfin, cet alinéa se conclut par une affirmation selon
laquelle "
une solution de conteneurs enterrés est choisie
"; il
faut en déduire que cet alinéa pose le principe que tout nouveau point de
collecte ne peut concerner que les déchets ménagers et organiques, et ne
revêtir que la forme de containers enterrés.
L’art. 4
bis
al. 4 pose le principe que
tous "
les déchets autres que ménagers et organiques
" sont
récoltés en déchetterie. Toutefois, il précise que "
exceptionnellement
"
ils peuvent l’être dans des "
écopoints
". Contrairement à ce
qui prévaut pour les al. 2 et 3 de l’art. 4
bis
, il n’est pas
possible de savoir si cette disposition vise de nouvelles
infrastructures
,
par rapport à l’état existant lors de la fusion. La précision selon laquelle "
ces
infrastructures
" sont
"impérativement installées (…)
"
peut laisser penser que tel est le cas, et que cette disposition pose de
nouvelles conditions à l’implantation de déchetteries et d’écopoints, ou
peut-être seulement d’écopoints, positives quant à la localisation ("
hors
quartiers habités
"; hors quartier "
offrant des infrastructures
pour la population
") et négatives (limitation des "
nuisances
(sonores, odeurs)
").
Quant à l’art. 4
bis
al. 5, il pose
le principe qu’une "
solution de ramassage des déchets à domicile est
offerte à chaque personne à mobilité réduite en ayant fait la demande
".
Cette disposition ne fait pas état de la situation prévalant lors de la fusion.
Elle ne distingue pas non plus selon le type de déchets.
bb) En conclusion, l’interprétation du texte de
l’initiative permet de conclure qu’elle vise à revenir, en matière de nombre et
de type de déchetteries, de services de ramassage à domicile et de points de
collecte, à la situation qui prévalait lors de la fusion des six communes en la
commune de Hautemorges, le 1
er
juillet 2021 (art. 4
bis
al. 1). L’initiative a également pour but de soumettre toute modification
de la situation qui prévalait au 1
er
juillet 2021 à diverses
conditions, positives, négatives, matérielles et formelles, et/ou faisant appel
à des concepts indéterminés (art. 4
bis
al. 2 à 4): cela vaut
pour les changements au niveau de l’infrastructure et des services de ramassage
(art. 4
bis
al. 2), l’introduction d’un nouveau point de
collecte (art. 4
bis
al. 3) et "
exceptionnellement
"
d’écopoints (art. 4
bis
al. 4). Enfin, elle tend à introduire
une nouveauté, à savoir une collecte des déchets à domicile pour les personnes
à mobilité réduite (art. 4
bis
al. 5). Parmi les conditions
posées à ces changements futurs d’infrastructures une distinction est instaurée
suivant qu’il s’agit de déchets ménagers et organiques (auxquels seuls les
nouveaux points de collecte seraient réservés, points qui devraient être des
containers enterrés) et les déchets autres (qui seraient récoltés en déchetterie
et, exceptionnellement, en écopoints à créer).
Il faut admettre qu’il y a bien structurellement un
rapport intrinsèque entre chacun des quatre premiers alinéas de l’art. 4
bis
nouveau, dans la mesure où l’alinéa premier pose le principe de la
rétroactivité et les trois suivants des conditions pour les éventuels
changements aux infrastructures et aux services de ramassage; quant au dernier
alinéa de la disposition, il concerne bien le ramassage des déchets, mais il a
un autre objet que les alinéas qui précédent. En outre, conformément à son
titre, l’initiative porte bien sur les infrastructures et les services de
ramassage des déchets. Toutefois, le caractère très diversifié du choix que la
rétroactivité implique pour le citoyen, que ce soit s’agissant du nombre et du
type de déchetteries, des types de services de collecte et de tri alors en vigueur,
ainsi qu’en matière de points de collecte présents à la date de la fusion, de
même que la multiplicité des conditions posées pour l’introduction de tout
changement aux infrastructures, et les choix possibles que celle-ci implique
également pour le citoyen, ont pour conséquence que la norme dont
l’introduction est proposée a dans le détail un contenu multiple et varié, pour
ne pas dire disparate. Autrement dit, il n’apparaît pas que la norme à
introduire dans le règlement poserait une question claire au citoyen au moment
du vote, mais que celui-ci devrait se prononcer sur une multitude de
problématiques (nombre et type de déchetteries, type de services de ramassage
et de point de collecte, type et localisation des nouveaux points de collecte,
consultation des habitants en amont de la mise à l’enquête, types de déchets
récoltés dans chaque infrastructure, ramassage des déchets à domicile pour les
personnes à mobilité réduite, etc.). L’art. 4
bis
mêle ainsi de
nombreuses propositions qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une
opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie
des propositions qui lui sont soumises.
Au regard de ce qui précède, l’initiative viole la
règle de l’unité de la matière. Pour ce premier motif, elle est nulle.
cc) Les arguments des recourants ne sont pas propres
à modifier cette conclusion. On ne voit en effet pas en quoi le fait qu’ils ont
modifié le texte de leur première initiative serait pertinent pour évaluer la
validité d’une autre initiative. Quant à l’argument selon lequel ce serait le
préavis n° 9/2023 qui ne respecterait pas le principe de l’unité de la
matière, il ne peut qu’être rejeté. Ce principe ne trouve pas application en
matière d’adoption des règlements par le conseil communal (cf. art. 4
al. 1 ch. 13 LC) et, même si tel était le cas, cela ne pourrait avoir
pour conséquence de valider une initiative nulle.
4.
a) aa) Les recourants contestent que l’initiative règlemente un domaine
de la compétence exclusive de l’exécutif. Ils soutiennent que le conseil
communal, ou le peuple, a la compétence de demander une modification du
règlement communal sur les déchets. L’initiative serait ainsi conforme au droit
supérieur.
bb) La municipalité objecte qu’elle a la compétence
exclusive d’administrer les services publics ainsi que les routes, les biens
communaux et le domaine public. Or, les propositions ayant trait au maintien
des déchetteries, à la détermination des points de collecte ou des types de
déchets à récolter à tel ou tel endroit relèveraient de l’administration des
services publics. Quant à l’exigence de maintenir des déchetteries, elle
constituerait une mesure d’organisation du territoire relevant de la mise en
œuvre des procédures prévues par la LATC; de même, la consultation de la
population en amont d’une procédure de mise à l’enquête ne serait pas prévue
par la législation fédérale ou cantonal sur les déchets. Elle en déduit que
l’initiative litigieuse n’est pas conforme au droit supérieur.
b) aa) De manière générale, une initiative populaire
cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit
cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 133 I 110
consid. 2; 124 I 107 consid. 5b p. 118 s.; Hangartner/Kley/Braun
Binder/Glaser, op. cit., n
os
2026 ss p. 787 ss;
Jacquemoud, op. cit., n° 132 p. 52; Tornay, op. cit., p. 98 ss).
Ce principe est concrétisé en droit cantonal vaudois à l’art. 80
al. 1 let. a Cst-VD qui prévoit, en matière d’initiative populaire
cantonale, que le Conseil d’Etat constate la nullité de celles qui sont
contraires au droit supérieur. Pour les initiatives en matière communale, ce
principe est rappelé à l’art. 137 al. 1 let. a LEDP, qui dispose
que toute initiative doit respecter le droit supérieur.
Les initiatives cantonales administratives, qui
tendent à l’adoption d’un acte concret, comme une initiative demandant la
conservation d’un monument, doivent respecter, en plus du droit fédéral et de
la Constitution cantonale, la législation cantonale. Aux initiatives communales
qui ont une portée administrative incombe en plus le respect du domaine
législatif communal (cf. Tornay, op. cit., p. 99 et les références citées,
dont l’arrêt du TF du 29 mai 1985 publié
in
ZBl 1986, p. 81 ss,
spéc. consid. 4 et 5 p. 83 ss, qui concerne la localisation des ponts
enjambant les eaux publiques); de même, et par corollaire, une initiative
communale ne peut empiéter sur un domaine qui est de la compétence de
l’exécutif (Tornay, op. et loc. cit.; cf. arrêt du TF du 29 mai 1985 précité;
ATF 108 Ia 38 consid. 3); ainsi, le Tribunal fédéral a posé qu’il
appartenait aux autorités administratives compétentes, et non au peuple par le
biais d’une initiative, de décider de l’installation d’un local d’injection de
drogue (TF 1P.481/1993 du 18 novembre 1993 consid. 3b et 3c, publié
in
ZBl 95/1994 p. 260 ss, spéc. 262 s.). Lorsque la constitution cantonale
limite les objets des initiatives législatives aux lois au sens matériel et
interdit qu’elles portent sur des mesures individuelles et concrètes, une
initiative portant sur un acte administratif doit être déclarée invalide; de
même n’est pas valable une initiative communale qui viole la répartition des
compétences ou qui viole la législation en matière d’aménagement du territoire
(ATF 119 Ia 154 consid. 2 et 3; TF 1P.587/2001 du 11 janvier 2002
concernant une initiative portant sur la renonciation à construire un tunnel).
bb) L’art. 89 Cst-VD prévoit que les autorités
sont organisées selon le principe de la séparation des pouvoirs (al. 1),
entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (al. 2).
Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité
juridique, qui outre les tâches propres qu’elles accomplissent volontairement,
assument les tâches que la constitution ou la loi leur attribuent
(art. 137 et 138 Cst-VD). Selon l’art. 139 al. 1 Cst-VD, elles
disposent d’autonomie, en particulier dans la gestion du domaine public et du
patrimoine communal (let. a), l’administration de la commune (let. b),
la fixation, le prélèvement et l’affectation des taxes et impôts communaux (let. c),
l’aménagement local du territoire (let. d), et l’ordre public (let. e).
Chaque commune est dotée d’une autorité délibérante, le conseil communal ou le
conseil général, et d’une autorité exécutive, la municipalité (art. 141
al. 1 Cst-VD; art. 1 al. 1 LC).
Le conseil communal ou le conseil général a la
compétence, notamment, d’édicter les règlements, sous réserve de ceux qu’il a
laissés dans la compétence de la municipalité (art. 146 al. 1 let. a
Cst-VD; art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Les communes sont tenues
d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation
cantonale (art. 94 al. 1 LC); les règlements imposés par la
législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements
qui confèrent des droits ou des obligations aux autorités ou aux particuliers
les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés
par le chef de département concerné (art. 94 al. 2 LC).
Selon l’art. 42 al. 1 LC, les attributions
des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par
les règlements communaux. Elles concernent spécialement: l'administration des
services publics, y compris celle des services industriels (ch. 1); l'administration
des biens communaux (voir art. 44), l'administration du domaine public et
des biens affectés aux services publics (ch. 2), la nomination des
collaborateurs et employés de la commune (ch. 3), et les tâches qui leur
sont directement attribuées par la législation cantonale (ch. 4).
cc) aaa) Les art. 31, 31a, 31b, 32a de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01)
définissent le cadre général de l’action des cantons: ceux-ci sont chargés de
planifier la gestion des déchets, en définissant les besoins et en fixant les
emplacements des installations. Ils collaborent entre eux, notamment afin
d’éviter les surcapacités. Ils pourvoient à l’élimination des déchets urbains,
des déchets de voirie et des déchets de l’épuration des eaux et définissent les
zones d’apport des installations destinées à les traiter; les détenteurs de
tels déchets doivent les disposer de telle façon qu’ils puissent être collectés
par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux
points de collecte définis par ces derniers. Quant aux autres déchets, ils
doivent être éliminés par le détenteur. L’art. 32 al. 1 LPE pose le
principe que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination, et
l’art. 32a al. 1 LPE précise que les cantons veillent à ce que les
coûts d’élimination des déchets urbains soient mis, par l’intermédiaire
d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces
déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de
la quantité de déchets remis, des coûts de construction, d’exploitation et
d’entretien des installations d’élimination des déchets, des amortissements
nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, des
intérêts, des investissements prévus pour l’entretien, l’assainissement et le
remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales
ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (art. 32a
al. 1 LPE).
L'OLED précise l’application de ces tâches. Elle
définit la terminologie, notamment ce qu’il faut entendre par "
déchets
urbains
", "
biodéchets
", "
déchets de chantier
",
"
matériaux d’excavation
", "
installation d’élimination
des déchets
" (soit les installations où des déchets sont traités,
valorisés ou stockés définitivement ou provisoirement), ou
"installation
de compostage
". L’art. 27 OLED fixe les obligations des
détenteurs d’exploitation d’élimination des déchets – notamment celle
d’exploiter leurs installations de manière que, dans la mesure du possible, il
n’en résulte aucune atteinte nuisible ou incommodante pour l’environnement et
de contrôler régulièrement les installations et en assurer la maintenance, en
particulier vérifier, par des mesures des émissions, si les exigences de la
législation sur la protection de l’environnement et sur la protection des eaux
sont respectées –; il précise que, en cas d’élimination de plus de 100 tonnes
par an, ils doivent établir un règlement d’exploitation explicitant notamment
les exigences posées, qui doit être soumis à l’autorité. L’art. 29 OLED
sur les "
Dépôts provisoires
", dont le titre marginal est "
Aménagement
"
prévoit qu’il n’est permis d’aménager des dépôts provisoires que si les
exigences de la législation sur la protection de l’environnement et en
particulier de la législation sur la protection des eaux sont respectées.
L’art. 33 OLED définit de même les conditions d’aménagement des
installations de compostage.
bbb) La LGD régit la gestion des déchets et fixe les
dispositions d'application du droit fédéral en la matière (art. 1
al. 1 LGD); elle réserve les autres prescriptions de droit public
applicables dans ce domaine, notamment la législation sur l'aménagement du
territoire et les constructions, la protection des eaux et de l'environnement
(art. 1 al. 2 LGD).
Selon l’art. 2 al. 1 LGD, la gestion des
déchets comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que
leur élimination. L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur
stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le
tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (art. 2
al. 2 LGD). Par traitement, on entend toute modification physique,
biologique ou chimique des déchets (art. 2 al. 3 LGD). On entend par:
"
déchets urbains
": les déchets des ménages, ainsi que les
autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 4 let. a); "
déchets
de voirie
": les résidus résultant du nettoyage des voies de
circulation (let. b); "
boues d'épuration
": les boues
traitées ou non, provenant de l'épuration des eaux communales (let. c) et "
déchets
spéciaux
": les déchets dont l'élimination exige la mise en oeuvre de
mesures particulières pour être respectueuse de l'environnement (let. d).
Le Conseil d'Etat adopte un plan de gestion des
déchets (ci-après: le plan), qui est établi selon les dispositions de
l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD;
sic
: la LGD
n’a pas été adaptée à la modification de l’OLED); ce plan fixe les principes
régissant les modes de gestion des déchets, et en particulier la prévention de
la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur valorisation, ainsi
que la délimitation des périmètres de gestion et des zones d'apport; il est
coordonné avec le plan directeur cantonal. Il définit notamment le type et le
nombre d'installations régionales nécessaires, dont il désigne les emplacements
possibles (art. 4 LGD).
Les communes sont associées à l'élaboration du plan,
qui est régulièrement adapté à l'évolution des conditions et à l'état de la
technique (art. 5 LGD).
Le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les
dispositions nécessaires à l'application de la loi (art. 10 LGD).
L’art. 11 LGD, intitulée "
Règlements communaux
" prévoit
que les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à
l'approbation du chef du département concerné (al. 1), et qu’elles peuvent
réglementer l'accès aux services et aux installations qu'elles mettent en
place, notamment en le réservant à leurs résidents (al. 2).
Sous le Titre II "
Elimination des déchets
",
l’art. 14 LGD définit les tâches de communes s’agissant de l’élimination
des déchets urbains, des déchets de voirie et des boues d’épuration, comme
suit: les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets
de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles organisent
la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage
de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2); elles
informent leurs administrés sur l'organisation qu'elles mettent en place (al. 3);
elles veillent à l'accessibilité du dispositif pour l'ensemble de la population.
L’art. 20 LGD définit les tâches des communes s’agissant de l’élimination
des déchets spéciaux, notamment la mise en place d’un service de collecte des
petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages.
Selon l’art. 6 al. 1 du règlement du 20
février 2008 d’application de la LGD (RLGD; BLV 814.11.1), les communes
veillent à la bonne organisation et à l'entretien de leurs installations
d'élimination des déchets (ci-après: installations), et notamment de leurs
centres de ramassage (ci-après: déchèteries); selon l’art. 6 al. 2
RLGD, on entend par déchèterie toute installation de collecte sélective des
déchets, clôturée et surveillée; les communes adoptent un règlement sur la
gestion des déchets conforme à l'état de la technique et aux dispositions
légales, notamment aux prescriptions de la législation fédérale en matière de financement
(application du principe de causalité) (art. 6 al. 3 RLGD).
c) aa) Comme on l’a vu (cf.
supra
consid. 2a/aa), l’initiative populaire en matière communale peut porter
sur la modification d’un règlement relevant de la compétence du conseil général
ou communal (art. 135 al. 1 let. b LEDP). Au vu des principes
rappelés plus haut (cf. consid. 4b/aa), pour respecter le principe de la
séparation des pouvoirs et de manière générale le droit supérieur, la
proposition de modification d’un règlement doit, du point de vue matériel et
systématique, relever du règlement en cause, d’une part, et ne pas relever des
compétences de l’exécutif communal, d’autre part.
Or, force est de constater que, en l’espèce,
l’art. 4
bis
que les recourants entendent introduire dans le
règlement communal sur la gestion des déchets ne remplit pas ces conditions.
D’abord, il faut préciser en préambule que
l’art. 2 al. 1 du règlement communal sur la gestion des déchets
définit les "
déchets urbains
" par référence au droit fédéral,
et précise que ceux-ci sont notamment les
"ordures ménagères, qui sont
des déchets incinérables mélangés
" (al. 2 let. a), les "
objets
encombrants, qui sont des déchets incinérables ne pouvant pas être introduits
dans les récipients autorisés pour les ordures ménagères, du fait de leur
dimension
"  (al. 2 let. b), et les "
déchets
valorisables, qui sont des déchets homogènes collectés séparément pour être
réutilisés, recyclés ou traités, tels que le verre, le papier, le carton, les
métaux, les déchets organiques et les textiles
"; quant aux "
déchets
spéciaux
", ils sont également définis, à l’art. 2 al. 3, par
référence au droit fédéral, comme des déchets dont l’élimination exige la mise
en œuvre de mesures particulières pour être respectueuse de l’environnement.
Surtout, il faut relever qu’au chapitre de la "
Gestion
des déchets
", l’art. 4 al. 1 du règlement communal sur la
gestion des déchets – dont le titre marginal est "
Tâches de la
Municipalité
" –, pose le principe selon lequel c’est la municipalité
qui assure la gestion des déchets urbains de son territoire, et qui est
responsable de l’élimination des déchets de la voirie communale et de celle des
petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages. L’art. 4
al. 2 précise qu’elle adopte une politique de gestion des déchets
respectueuse de l’environnement; l’art. 4 al. 3 prévoit qu’elle
encourage les mesures ayant pour but d’éviter ou de limiter la production de
déchets, d’allonger la durée de vie des biens de consommation et de favoriser
leur réutilisation, de recycler les matériaux en mettant en place des infrastructures
de collecte et de tri efficaces, et de valoriser les matières en acheminant les
déchets vers les filières appropriées; l’art. 4 al. 4 dispose qu’elle
encourage le compostage décentralisé des déchets verts dans les jardins et les
quartiers et qu’elle veille à ce que les biodéchets qui lui sont remis soient
traités dans les règles de l’art. Elle doit en outre veiller à ce que les
fractions valorisables de déchets, telles que le verre, le papier, le carton,
les métaux, les déchets organiques, le textile et les huiles usagées provenant
des ménages soient autant que possible collectés séparément (art. 4
al. 5).
L’art. 3 du règlement communal sur la gestion
des déchets prévoit en outre que la municipalité assure l’exécution dudit
règlement en édictant une directive contraignante "
(ci-après: la
directive communale) qui précise notamment le mode de collecte des ordures
ménagères, des objets encombrants et des déchets valorisables"
.
L’art. 6 du règlement communal, intitulé "
Devoirs des détenteurs
des déchets
" renvoie à la directive communale pour ce qui concerne les
ramassages organisés par la commune, les points de collecte prévus selon les
types de déchets – ordures ménagères, objets encombrants, déchets organiques,
déchets spéciaux. L’art. 7 du règlement communal, intitulé "
Récipients
et remise des déchets
", prévoit que les déchets sont remis
exclusivement dans les récipients autorisés à cet effet et de la manière
précisée dans la directive communale. Quant aux art. 11 à 16 du règlement,
ils concernent le financement, posent les principes régissant le calcul des
taxes (couverture des coûts, équivalence, causalité) et fixent le montant des
taxes.
En application de la délégation de compétence
figurant à l’art. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets, la
municipalité a adopté la directive communale sur la gestion des déchets. Au
chapitre premier de l’élimination des déchets ménagers, cette directive dispose
que la commune met à disposition de la population des déchetteries et un réseau
de points de collecte sélective pour l’élimination des différentes catégories
de déchets des ménages; l’art. 1 al. 3 de la directive précise dans
un tableau les possibilités d’élimination pour les différentes catégories de
déchets ménagers, que ce soit dans les points de collecte, les écopoints, la
déchetterie communale, par le biais d’un retour au fournisseur ou autres; le
chapitre 2 précise notamment les déchets acceptés ou non à la déchetterie, les
usagers de celle-ci, leur identification, les horaires et les tarifs;
l’art. 2.4, intitulé "
Localisation
", précise que les
habitants de Hautemorges doivent se rendre aux déchetteries communales, aux
points de collecte ou aux écopoints; il indique en outre que les entreprises ou
artisans de la commune autorisés par la commune à y déposer leurs déchets le
feront à la déchetterie de Hautemorges, à Apples. Le chapitre 3 concerne les
points de collecte et écopoints, et il précise que leur localisation est
référencée sur le site internet de la commune. Enfin, le chapitre 4 concerne
les taxes et leur financement.
bb) Au vu de ce qui précède, il faut constater que
le règlement communal sur la gestion des déchets ne contient aucune norme en
relation avec les matières que l’art. 4
bis
nouveau entend régir
(cf., pour l’interprétation du texte de l’initiative,
supra
consid. 3c/bb). Le règlement ne définit pas le nombre de déchetteries ou
leur localisation, ni le type de services de ramassage, ni le nombre, le type
ou la localisation des points de collecte, ni
a fortiori
les conditions
qui devraient être imposées dans le futur à toute modification de ces
installations d’élimination des déchets. Seule la directive communale précise,
en particulier, la localisation des installations de collecte des déchets, par
renvoi au site Internet de la commune. Ainsi, du point de vue systématique et
matériel, l’art. 4
bis
nouveau ne contient en réalité pas une
modification du règlement communal sur la gestion des déchets, mais concerne
tout au plus des sujets régis par la directive communale.
Cette conclusion est confirmée par le fait que
l’art. 4
bis
nouveau concerne indubitablement la gestion et
l’élimination des déchets et que, selon l’art. 4 du règlement sur la
gestion des déchets, ces matières sont exclusivement de la compétence de la
municipalité. Il s’ensuit que l’initiative visant à introduire l’art. 4
bis
nouveau viole cette disposition communale.
d) En conclusion, au vu de ce qui vient d’être
exposé, l’initiative est nulle.
5.
La nullité de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense
d'examiner plus avant la question de sa clarté, de son caractère exécutable, de
sa conformité avec le droit de l’aménagement du territoire ou de l’existence
d‘un éventuel abus de droit des membres du comité recourant. Au demeurant,
comme indiqué plus haut (cf. consid. 2a/aa), ce n’est que dans des
conditions très restrictives qu’un comportement contraire à la bonne foi peut
être retenu en matière d’exercice des droits politiques. Or, il n’apparaît pas
que de telles conditions soient remplies en l’occurrence, les membres du comité
recourant ne faisant pas partie du comité ayant déposé, puis retiré au bénéfice
d’un arrangement avec la municipalité, une demande de référendum contre
l’adoption du préavis n° 9/2023 et ayant annoncé par courrier du 10 mars
2024 au conseil communal qu’ils déposeraient une initiative en cas
d’acceptation du préavis n° 1/2024.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la
mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.
L’arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l’exercice des droits politiques étant gratuite (cf.
art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les
art. 188 ss LEDP: cf. notamment CCST.2022.0002 du 17 avril 2023
consid. 4; CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5). Il n’est pas
alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, applicable aussi à la
procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Hautemorges du 9 septembre 2024 est
confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens
Lausanne, le 28 février 2025
Le président:                                                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.