vd_omni · AC.2005.0217 · 2006-02-13 · fr

LABROUCHE/Département des institutions et des relations extérieures, CONSEIL COMMUNAL DE ROUGEMONT | Une modification réglementaire portant sur le calcul de la surface bâtie, qui exclut de celle-ci non plus seulement les garages enterrés, mais toute construction enterrée, est conforme à l'art. 84 al. 2 LATC, n'instaure pas d'inégalité de traitement et n'a pas d'impact sur l'environnement et l'esthétique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2006 AC.2005.0217

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 février 2006
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Renato Morandi et M.
Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourants
LABROUCHE Stéphanie et Forester,
à
Rougemont, représentés par Me Anne-Christine FAVRE, avocate à Vevey
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté
par le Service de l'aménagement du territoire,
Autorité concernée
CONSEIL COMMUNAL DE ROUGEMONT,
représenté
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne
Objet
Recours Forester et Stéphanie LABROUCHE c/ décision du
Département des institutions et des relations extérieures du 15 août 2005
approuvant la modification de l'art. 48 du règlement sur le plan général
d’affectation et la police des constructions de la Commune de Rougemont
Vu les faits suivants
A.
Le règlement sur le plan général d’affectation et la
police des constructions de la Commune de Rougemont (ci-après : RPGA) a
été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 1988.
Dans sa séance du 25 octobre 2004, la municipalité a
adopté un projet de  modification de l’art. 48 RPGA ainsi libellé :
Teneur
actuelle :
La surface bâtie est mesurée à l’étage de la
construction présentant les plus grandes dimensions du plan, compte non tenu
des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des galeries, des
balcons, des piscines privées non couvertes et des
garages enterrés
.
Sont
considérés comme enterrés, les garages
dont les ¾ du volume sont situés
en dessous du niveau du terrain naturel, dont une face au plus est apparente
une fois le terrain aménagé et dont la toiture est recouverte d’une couche de
terre végétale de 30 cm. d’épaisseur.
La municipalité peut toutefois autoriser
l’aménagement de places de stationnement sur la toiture de ces constructions,
si la création et le maintien de surfaces de verdures suffisantes sont alors
garantis.
Modification
proposée :
La surface bâtie est mesurée à l’étage de la
construction présentant les plus grandes dimensions du plan, compte non tenu
des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des galeries, des
balcons, des piscines privées non couvertes et des
constructions enterrées.
Sont considérées comme enterrées, les constructions
dont les ¾ du volume
sont situés en dessous du niveau du terrain naturel, dont une face au plus
est apparente une fois le terrain aménagé et dont la toiture est recouverte
d’une couche de terre végétale de 30 cm. d’épaisseur.
La municipalité peut toutefois autoriser
l’aménagement de places de stationnement sur la toiture de ces constructions,
si la création et le maintien de surfaces de verdures suffisantes sont alors
garantis.
Après avoir été soumis avec succès à l'examen
préalable du Service de l’aménagement du territoire (SAT), le projet a été mis
à l’enquête publique du 29 mars au 28 avril 2005. Il a suscité le 27 avril 2005
une opposition de la part de M. et Mme Forester et Stéphanie Labrouche,
propriétaires de la parcelle No 355 du cadastre de Rougemont.
B.
Par préavis du 30 mai 2005, la municipalité a invité le
conseil communal à adopter la modification de l'art. 48 LPE en invoquant les
motifs suivants :
"En raison de la topographie de notre commune, les
constructeurs s’orientent de plus en plus vers des solutions architecturales
prévoyant des constructions enterrées au sens de l’art. 48 du règlement
communal.
Dans le cadre de demandes de permis de construire, la
Municipalité a, d’une manière générale, admis ces dernières années de ne pas
prendre en considération les parties de bâtiment enterrées au sens de l’art. 48
du règlement communal dans le calcul de la surface d’utilisation au sol.
Ainsi, elle a régulièrement délivré des permis de
construire pour des constructions dont les surfaces construites en sous-sol
n’étaient pas prises en considération dans le calcul de la surface
d’utilisation du sol.
(…)
De fait, les règles applicables aux garages enterrés
ont été, par extension, admises pour toutes les constructions enterrées
répondant aux critères applicables aux garages enterrés.
Il s’agit donc d’adapter le texte du règlement à la
pratique en remplaçant "garages enterrés" par "constructions
enterrées".
La municipalité a encore précisé
:"Il
est
important de relever qu’un recours dirigé contre l’octroi d’un permis de
construire est actuellement pendant au Tribunal administratif. L’un des points
litigieux est précisément l’interprétation large de l’article 48. C’est ce cas
qui a fait prendre conscience à la Municipalité de la nécessité d’adapter la réglementation
sur ce point".
Le recours en question a été déposé par M. et Mme
Labrouche contre l’octroi d’un permis de construire sur une parcelle voisine de
la leur (affaire AC.2004.0200).
C.
Le 28 juin 2005, le Conseil communal de Rougemont a
accepté par 29 voix et 2 abstentions la modification proposée. Il a également
adopté la proposition de réponse à l'opposition de M. et Mme Labrouche, par 28
voix et 3 abstentions.
Le 25 août 2005 le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) a décidé
"d'approuver
préalablement,
sous réserve des droits des tiers, la modification de
l'art. 48 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du 16.12.1988 de la Commune de Rougemont."
Cette
décision, de même que celle du conseil communal sur l'opposition de M. et Mme
Labrouche, a été envoyée au mandataire de ces derniers le 1
er
septembre 2005 et reçue le lendemain.
D.
Par acte déposé le 22 septembre 2005, M. et Mme Labrouche
ont interjeté recours contre la décision du DIRE du 25 août 2005.
La Commune de Rougemont s’est déterminée par mémoire
du 5 décembre 2005. Le SAT a renoncé pour sa part à déposer de nouvelles
observations, renvoyant à son rapport d’examen préalable.
L’argumentation des parties sera reprise ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions
formelles énoncées à l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA).
2.
L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir à
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond
à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. exposé des motifs et projet de loi
modifiant la LJPA, BGC février 1996, p. 4487 ss); elle peut être interprétée à
la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux
dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant
doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 125 I, consid. 3c, p. 9; 124 V 398 consid. 2b et les
références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un
avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c
aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut
qu'il y ait véritablement un
préjudice porté de manière immédiate à la
situation personnelle
du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
II, 2
ème
éd., ch. 5.6.2.1, p. 630). Le recourant doit éprouver
personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple
intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit
qui est exigé avec l'objet du litige lui-même - n'habilite pas à recourir (v.
ATF 125 I 7, précité; 123 II 376, consid. 2, p. 378, et les références).
En excluant de la surface bâtie non seulement les
garages, mais toutes les constructions enterrées, la modification de l'art. 48 RPGA
accroît les possibilités de bâtir, spécialement dans la zone de chalets, qui
est la seule pour laquelle le RPGA prévoit un coefficient d'occupation du sol
(COS) maximum. En cela, elle apporte un avantage aux recourants, et non une
restriction à leur droit de propriété. Le fait que cet avantage profite
également à leurs voisins ne peut leur conférer un intérêt digne de protection
à recourir que si, de cet avantage procuré à des tiers, résulte aussi pour eux
un inconvénient.
A cet égard, en excluant de la surface bâtie des
locaux enterrées autres que des garages, la nouvelle réglementation permet un
accroissement non négligeable de la surface brute de plancher utile et,
partant, de l'habitabilité de la construction projetée sur la parcelle voisine,
même si ces locaux supplémentaires ne sont pas des pièces d'habitation au sens
strict. Il sera ainsi possible de loger dans cette construction un plus grand
nombre de personnes, avec pour conséquence une utilisation plus intensive d'une
parcelle de dimension réduite. Dans ces conditions, on peut admettre que les
recourants ont un intérêt digne de protection au maintien de la réglementation
en vigueur.
3.
Les recourants invoquent une violation de l’art. 84 LATC
dont le contenu est le suivant :
« Le
règlement communal peut prévoir que les constructions souterraines ou
semi-enterrées ne sont pas prises en considération :
-
dans le calcul de la distance aux limites ou entre
bâtiments
-
dans le coefficient d’occupation ou d’utilisation du
sol.
Cette réglementation
n’est applicable que dans la mesure où le profil et la nature du sol ne sont
pas sensiblement modifiés et s’il n’en résulte pas d’inconvénient pour le
voisinag
e ».
Ils allèguent que l’art. 48 RPGA nouveau ne respecte
pas la législation cantonale, car il ne reprend pas les restrictions
mentionnées à l’art. 84 al. 2 LATC. Ce grief doit être écarté. En effet, de
telles restrictions de droit cantonal s’imposent aux communes et aux
particuliers sans qu'il soit nécessaire de les reproduire dans les règlements communaux.
Pour le surplus, la modification proposée s'inscrit parfaitement dans le cadre
légal, puisqu’il s’agit de substituer à la notion de
"garages enterrés"
celle, expressément prévue par l’art. 84 LATC, de
"constructions enterrées"
,
reprise du reste par de nombreux règlements communaux.
4.
Les recourants allèguent que la modification litigieuse
instaure une inégalité de traitement entre les nouveaux projets de construction
et ceux déjà autorisés qui respectent la teneur de l’art. 48 du règlement
actuel.
C'est argument est spécieux. Les
modifications législatives impliquent par définition que les situations
auxquelles elles s'appliquent soient traitées différemment avant et après leur
entrée en vigueur. Le principe de l’égalité de traitement exige que la loi
elle-même et les décisions qui la mettent en œuvre traitent de façon égale des
choses égales et de façon différente des choses différentes. Il n’a pas pour effet
d’empêcher une autorité communale de modifier sa réglementation dans le respect
des dispositions cantonales.
Au demeurant, le fait que
la modification réglementaire vienne, comme l'affirme la municipalité, entériner
une pratique antérieure constante, ou qu'une telle pratique ne soit pas démontrée,
comme le prétendent les recourants, est dépourvu de toute pertinence : le
conseil communal peut parfaitement modifier des règles de police des
constructions qui, jusque là, n'auraient jamais fait l'objet de dérogations.
Enfin, le fait qu'une
disposition réglementaire soit modifiée, alors même qu'une procédure de recours
concernant son application est pendante, n'a rien d'exceptionnel, ni de choquant.
Il arrive au contraire qu'un cas d'application fasse prendre conscience aux
autorités de la nécessité d'adapter ou de modifier les règles en vigueur.
5.
Les recourants prétendent que la modification litigieuse
"permettra
un environnement qui ne respecte pas l'esthétique des lieux et les
caractéristiques de la zone chalet, de telle sorte que leur propriété s'en
trouvera fortement dévaluée."
Cet argument ne paraît pas plus convaincant
que les précédents.
La modification contestée élargit les possibilités
d'utilisation des constructions enterrées exclues du calcul de la surface
bâtie, qui ne se limitent plus désormais au seul usage de garage. Les
conditions à remplir pour qu'un volume soit considéré comme enterré demeurent
inchangées. Les recourants tentent de démontrer que la nouvelle réglementation
donnerait la possibilité, dans un terrain en pente,
"d'aménager au
niveau du sous-sol, des avants corps importants et imposants dont l'entier
d'une face, en maçonnerie, pourra
[it]
être visible. Outre les problèmes
d'intégration et d'esthétique que de telles constructions ne manquer
[aient]
pas de poser, il en résultera
[it]
un risque évident d'utilisation par
la suite de ces surfaces intitulées sous-sol, mais qui pourr
[aient]
un
jour être affectées à l'habitation".
Qu'une face d'une construction semi enterrée au sens
de l'art. 48 RPGA puisse être visible résulte déjà de la réglementation en vigueur,
laquelle continuera d'exclure que les volumes non pris en compte dans la
surface bâtie puissent être affectés à l'habitation. Celle-ci est en effet
interdite dans les sous-sols (art. 59 RPGA). Pour que des locaux ne soient pas
considérés comme sous-sol, il faut que leur plancher ne soit pas plus de 1 m 50
au-dessous du point le plus élevé du sol extérieur au droit desdits locaux et
qu'une face au moins de ceux-ci soit complètement dégagée (v. art. 59 RPGA 2
ème
phrase). Ces conditions ne peuvent pas être remplies par une construction
enterrée au sens de l'art. 48 RPGA, dont seule une face peut être apparente une
fois le terrain aménagé et dont la toiture doit être couverte d'une couche de
terre végétale de 30 cm d'épaisseur, ce qui signifie que, sauf sur la face
dégagée, le sol extérieur se trouve nécessairement à plus d'un 1 m 50 au-dessus
du plancher. Il n'y a ainsi aucun risque de voir apparaître, comme le suggèrent
les recourants, un étage habitable supplémentaire percé d'une multitude de
portes et de fenêtres. Les esquisses qu'ils présentent pour accréditer leur
thèse (planches 1 et 2) sont à cette égard révélatrices : le volume qu'elles
représentent en tant que sous-sol ne remplit pas les conditions de l'art. 48 RPGA;
ses faces latérales sont partiellement dégagées et sa partie supérieure n'est
pas enterrée, mais forme une terrasse au niveau du rez-de-chaussée du bâtiment;
au surplus, la construction représentée comporte trois étages sous la panne
sablière, ce qui contreviendrait à l'art. 20 RPGA.
On observera enfin que l'impact visuel des
constructions semi enterrées restera limité en raison de l'art. 84 al. 2 LATC,
et que la municipalité peut s'opposer à des ouvrages qui ne présenteraient pas
un aspect architectural satisfaisant ou ne s'intégreraient pas à
l'environnement (art. 86 LATC, 39 al. 1, 41 al. 1 et 42 al. 1 RPGA).
6.
Compte tenu de la portée finalement limitée de la
modification de l'art. 48 RPGA, la pesée des intérêts en présence à laquelle se
sont livrées les autorités compétentes, telle qu'elle résulte notamment du
rapport explicatif selon l'art. 47 OAT et du préavis municipal du 30 mai 2005,
apparaît amplement suffisante. Il n'y a pas lieu de donner suite à la requête
d'inspection locale formulée par les recourants, ni de procéder à un second
échange d'écritures.
7.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de
justice sera mis à la charge des recourants déboutés, qui supporteront
également les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Rougemont, qui a
procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 25 août 2005 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de Stéphanie et Forester Labrouche, solidairement.
IV.
Stéphanie et Forester Labrouche verseront solidairement à
la Commune de Rougemont la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 février 2006
Le président :                                                        La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint