vd_omni · FI.2017.0121 · 2019-05-24 · fr

Municipalité de Valeyres-sous-Montagny/Service du développement territorial | - L'art. 1 LEMO (concrétisé par l'art. 11b RE-Adm) n'est pas une base légale suffisante pour que le SDT puisse prélever des émoluments auprès des communes lorsque ces dernières lui soumettent, dans le cadre de l'accomplissement de tâches publiques, des projets ou des plans pour un examen prescrit par la loi. Cette question a fait l'objet d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC. - La question de savoir si le SDT, qui ne fait plus partie du DIRE, est néanmoins légitimé à prélever des émoluments au sens de l'art. 11b RE-Adm est laissée ouverte.Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.05.2019 FI.2017.0121

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 mai
2019
Composition
M. Laurent Merz, président; Mme Mélanie Pasche et M. Alex Dépraz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
Municipalité
de Valeyres-sous-Montagny,
à
Valeyres-Sous-Montagny,
représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial
(SDT) du Canton de Vaud,
à Lausanne.
Recours Municipalité de Valeyres-sous-Montagny c/ décision
du Service du développement territorial du 27 mars 2017 (émoluments d'examen
préalable complémentaire – PGA version 2013)
Vu les faits suivants:
A.
Le 23 juin 2011, la Municipalité de Valeyres-sous-Montagny (ci-après: la
recourante ou la Municipalité) a transmis au Service du développement
territorial (SDT) le projet de révision du plan général d’affectation (PGA) de
la commune, en vue de son examen préalable selon l’art. 56 de la loi cantonale
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions, dans
sa version en vigueur jusqu'au 31 août 2018 (aLATC; BLV 700.11). Le 14 mai
2012, le SDT a produit le rapport y relatif, ainsi que les préavis des services
concernés.
Le 7 août 2012, le SDT a adressé à la Municipalité
une facture avec un bulletin de versement, portant sur un montant total de
5'000 fr., au titre d’émolument pour l’examen préalable du projet de révision
du PGA.
La Municipalité a recouru contre cette facture
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à son annulation. Selon elle, l'émolument mis à sa charge ne reposait
notamment pas sur une base légale suffisante.
Par arrêt du 23 mai 2013 (FI.2012.0079), la CDAP a
admis le recours, annulé la facture du 7 août 2012 et renvoyé la cause au SDT
afin qu'il rende une nouvelle décision comportant les éléments nécessaires pour
le contrôle de l'émolument, au regard des principes de l'équivalence et de la
couverture des frais. En substance, la Cour est parvenue à la conclusion que
l'art. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de
fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou
décisions du Conseil d'Etat ou de ses départements (LEMO; BLV 172.55) constitue
une base légale suffisante pour prélever un émolument non seulement en cas
d'octroi et de refus d'une autorisation, mais également dans l'hypothèse d'un
examen préalable d'un PGA. Cela étant, la décision du SDT se bornant à
récapituler les émoluments réclamés par les différents services cantonaux qui s'étaient
penchés sur le projet de PGA, sans autre détail, ne respectait pas les
principes de l'équivalence et de la couverture des frais.
Par la suite, le SDT a établi, le 4 juillet 2013,
une nouvelle facture à l'attention de la Municipalité que celle-ci n'a pas
contestée auprès du Tribunal de céans.
B.
Par avis paru dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 16 mai 2017,
la Municipalité a mis à l'enquête publique complémentaire son PGA avec le
règlement communal sur le PGA et a mis en consultation le rapport explicatif
selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1).
Préalablement, la Municipalité a soumis son projet
de PGA au SDT. Ce dernier lui a ensuite adressé, le 27 mars 2017, une facture
(avec la référence de facturation SDTAC15234_0), d'un montant de 980 fr.,
concernant les émoluments pour l' "
examen préalable complémentaire
"
du PGA "
en vue d'une enquête publique complémentaire: 7 heures
Emolument SDT-AC
". Il y est indiqué que la facture est fondée sur
l'art. 10 du règlement du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 8 janvier 2001
fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1) et
"
comprend la couverture du travail administratif de la centrale
d'autorisation et des autres services de l'administration cantonale qui
interviennent dans la procédure
".
Par courrier du 25 avril 2017, la Municipalité a
contesté la facture du 27 mars 2017 "
pour les mêmes raisons que celles
exposées lors de
[son]
opposition du 30 novembre 2012
".
Le 24 mai 2017, le SDT a rappelé à la Municipalité l'arrêt
FI.2012.0079 rendu par la CDAP le 23 mai 2013 selon lequel l'art. 1 LEMO
constitue une base légale suffisante pour le prélèvement d'un émolument dans le
cadre d'un examen préalable d'une révision d'un PGA. Le 5 septembre 2017, le SDT
lui a adressé une sommation. Par courrier du 14 septembre 2017, la Municipalité
s'est opposée à la sommation en expliquant qu'elle avait "
contesté en
temps utile la facture en question
".
C.
Le 10 octobre 2017, le SDT a transmis à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) le courrier de la Municipalité du 25
avril 2017 comme objet de sa compétence. La CDAP a enregistré ledit courrier
comme un recours de la Municipalité contre la facture du 27 mars 2017.
Le 27 novembre 2017, le SDT a déposé une réponse au
recours de la Municipalité concluant à son rejet et à la confirmation de la
décision attaquée. Il se prévaut de l'arrêt rendu le 23 mai 2013 dans l'affaire
FI.2012.0079.
Le 28 février 2018, la recourante a répliqué, cette
fois assistée d'un avocat, et a maintenu ses conclusions en annulation de la
facture du 27 mars 2017.
Elle soutient que bien
que la CDAP lui ait donné gain de cause dans l'arrêt FI.2012.0079 en raison de
la violation par l'autorité intimée des principes de l'équivalence et de la
couverture des coûts, cet arrêt n'était pas satisfaisant dans son principe.
Elle conteste la facture adressée par le SDT au motif que la perception de
l'émolument auprès d'une commune pour un examen préalable complémentaire de son
PGA ne repose pas sur une base légale suffisante. Dans tous les cas, l'art. 10 RE-Adm
sur lequel se base la facture litigieuse ne peut constituer un fondement pour
la perception de l'émolument.
Le 26 mars 2018, le SDT a dupliqué, maintenant ses
arguments et ses conclusions. S'agissant du fondement de la facture sur l'art.
10 RE-Adm, il explique qu'il s'agit d'une erreur de plume qui ne devrait pas
porter à conséquence. Il se réfère à la précédente facture du 4 juillet 2013
qui indiquait précisément l'art. 11b RE-Adm sur lequel il entend fonder
également la facture du 27 mars 2017.
Par la plume de son mandataire, la recourante a
déposé le 29 novembre 2018 un mémoire complémentaire suite à l'entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018 de la révision de la LATC. Elle
insiste sur le fait qu'une disposition à l'origine prévue lors de dite révision
qui aurait permis au SDT de facturer aux communes des frais pour les examens
préalables de PGA, a finalement été abandonnée par le législateur. Ce dernier a
estimé qu'il était injustifié que l'Etat perçoive des émoluments auprès des
communes pour l'accomplissement des tâches qui lui incombent.
Invité à se déterminer, le SDT a déclaré le 17 janvier
2019 maintenir sa décision. Un changement de loi intervenant durant une
procédure de recours n'avait pas à être pris en considération.
Dans le délai imparti le 18 janvier 2019 pour
déposer d'éventuelles ultimes observations, les parties ne se sont plus
manifestées.
D.
La Cour a statué par voie de circulation.
La présente cause a fait l'objet d'une procédure de
coordination entre tous les juges de la CDAP selon l'art. 34 du règlement
organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.3) sur la
question de savoir si
l'art. 1
LEMO (concrétisé par
l'art. 11b RE-Adm) présente une base légale suffisante pour que le SDT puisse
prélever des émoluments auprès des communes lorsque ces dernières lui
soumettent, dans le cadre de l'accomplissement de tâches publiques, des projets
ou plans pour un examen prescrit par la loi.
Considérant en droit:
1.
Le recours contre la décision attaquée du SDT (facture du 27 mars 2017) est
intervenu en temps utile. Il a été déposé dans le délai de trente jours fixé
par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Certes, la Municipalité a adressé son acte
du 25 avril 2017 valant recours au SDT et non pas au Tribunal de céans.
Cependant, le SDT a transmis cet acte, le 10 octobre 2017, au Tribunal de céans
conformément à la loi (cf. art. 7 al. 1 LPA-VD). Selon l'art. 20 al. 2 LPA-VD,
le délai est réputé sauvegardé, lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à
une autorité incompétente.
2.
a) Selon la recourante, l'émolument mis à sa charge pour les frais
d'examen complémentaire de son projet de révision du PGA ne reposerait pas sur
une base légale suffisante et violerait ainsi le principe de la légalité. Elle
remet par ailleurs en cause, pour plusieurs motifs discutés ci-après, l'arrêt
rendu le 23 mai 2013 par la CDAP dans la cause FI.2012.0079 précitée (cf.
supra
let. A et
infra
consid. 7a où ledit arrêt est en partie reproduit).
b) A ce titre, il apparaît utile de rappeler tout
d'abord ce qui suit: un revirement de jurisprudence doit être justifié par des
raisons sérieuses et pertinentes, pour ne pas violer la prohibition de
l'arbitraire et la protection de la bonne foi (art. 9 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) ni
commettre une sorte d'inégalité de traitement dans le temps (art. 8 al. 1 Cst.;
Moor/Flückiger/Martenet
, Droit administratif, vol. I,
3
e
éd. 2012, pp. 85 ss et p. 862). En ce sens, l'intérêt à une
correcte application du droit l'emporte sur le principe de la sécurité
juridique en particulier lorsque le revirement de jurisprudence est fondé sur
une connaissance plus approfondie de l'intention du législateur, la
modification des circonstances extérieures, un changement de conception
juridique ou l'évolution des mœurs. De plus, les conséquences préjudiciables du
revirement pour le justiciable doivent être mises en balance avec les
inconvénients de la jurisprudence à abandonner (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.3;
137 V 282 consid. 4.2; 136 V 313 consid. 5.3.1;
136 III 6
consid. 3; Tribunal administratif
fédéral [TAF] F-3045/2016 du 25 juillet 2018 consid. 6;
Vincent
Martenet
, Géométrie de l'égalité, 2003, p. 142-144;
Moor/Flückiger/Martenet
,
op. cit., p. 85 ss).
Les motifs du revirement doivent être d'autant plus
sérieux que la précédente jurisprudence a été plus longue. La nouvelle
jurisprudence sera appliquée immédiatement et aux affaires pendantes au moment
où elle est adoptée (TAF F-3045/2016 du 25 juillet 2018 consid. 6;
Moor/Flückiger/Martenet
, op. cit., p. 86 s.).
3.
Le SDT revendique le versement d'un émolument de la part de la commune
concernée suite à un examen préalable au sens de l'art. 56 aLATC. La LATC prévoit
que les communes établissent des PGA. La loi, dans sa nouvelle version, oblige
même les communes à réexaminer les plans au moins tous les quinze ans et à les
réviser lorsque les circonstances ont sensiblement changé (art. 27 LATC). Concernant
l'examen préalable des plans, l'art. 56 aLATC a la teneur suivante:
"Art. 56   Examen préalable
1
Tout projet relatif à un plan général ou partiel
d'affectation communal ou intercommunal est soumis au service avant l'enquête
publique par la ou les municipalités intéressées.
2
Le service examine le projet en limitant son
pouvoir d'examen à la légalité. Il entend s'il y a lieu l'autorité qui l'a
établi. Il lui fait part de ses observations dans un délai de trois mois, s'il
s'agit d'un plan partiel d'affectation, et de six mois au maximum, s'il s'agit
d'un plan général ou s'appliquant à des fractions importantes du territoire.
Ces délais sont réduits à un mois et à trois mois dans les cas prévus à
l'article 77.
3
...
4
En cas de divergences importantes, le service ou
la municipalité peuvent demander l'avis de la Commission cantonale consultative
d'urbanisme et d'architecture."
Depuis l'entrée en vigueur de la révision de la LATC
le 1
er
septembre 2018, une disposition similaire se trouve à l'art.
37 LATC. Selon ces dispositions, les communes sont donc obligées de soumettre
leur projet de (nouveau) PGA au SDT avant de pouvoir procéder à l'enquête
publique prévue par la loi et avant de pouvoir adopter leurs (nouveaux) plans. Une
fois que l'enquête publique mentionnée aux art. 56 aLATC et 37 LATC a eu lieu, la
commune concernée peut adopter le plan mis à l'enquête. Elle doit ensuite le
soumettre pour approbation au Département compétent (cf. art. 61 aLATC et 43
LATC). Lors de l'établissement de leurs plans et de leur révision selon la
LATC, les communes accomplissent en principe des tâches publiques. La LATC,
dans ses versions antérieures et postérieures au 1
er
septembre 2018,
ne se prononce pas sur la perception d'émoluments par les autorités cantonales à
la charge d'entités communales (cf. aussi ci-après consid. 8d/dd).
4.
a) Le SDT invoque la loi cantonale précitée du 18 décembre 1934
chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à
percevoir pour les actes ou décisions du Conseil d'Etat ou de ses départements
(LEMO; BLV 172.55) qui a la teneur suivante:
"Art. 1
.
Le Conseil d'Etat est chargé de fixer, par voie
d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décision émanant du
Conseil d'Etat ou de ses départements.
2
…
Art. 2
1
La loi du 1
er
décembre 1919 sur
la matière est abrogée.
Art. 3
1
Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution de
la présente loi, qui entrera en vigueur le 1
er
janvier
1935."
Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence
octroyée par la LEMO en édictant notamment le 8 janvier 2001 le règlement
fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm).
Les art. 10 et 11 RE-Adm, dans leur version
actuelle en vigueur depuis le
1
er
décembre 2005 (15
ème
modification du 9 novembre 2005,
FAO du 18 novembre 2005) ont la teneur suivante:
"Art. 10
1
Examen de toute demande d'autorisation spéciale
ou de préavis en relation avec la construction, la démolition, la
reconstruction, l'agrandissement, la transformation ou le changement de
destination d'un bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou d'un équipement:
Fr. 120.- à Fr. 10'000.- (selon le temps consacré et la complexité du dossier).
2 et 3
[abrogé]
4
Frais de gestion du dossier et de publication
par la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire
(CAMAC) en relation avec la construction, la démolition, la reconstruction,
l'agrandissement, la transformation ou le changement de destination d'un
bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou d'un équipement: Fr. 150.- à
1000.-.
5
Ces émoluments sont perçus par le Département
des infrastructures.
Art. 11
1
Il peut être perçu pour toute autre décision,
autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le
présent règlement, un émolument de Fr. 20.- à Fr. 1860.-.
2
Sont en outre réservés les différents émoluments
prévus dans les lois et arrêtés."
Quant aux art. 11a et 11b RE-Adm, introduits lors de
la 20
ème
modification du 21 décembre 2005, en vigueur depuis le 1
er
février 2006 (FAO du 27 janvier 2006) sans avoir été modifiés à ce jour, ils
ont la teneur suivante:
"
Art. 11a
Décisions de suspension de travaux, de remise en état et
toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction
illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier: Fr.
500.- à Fr. 10'000.-. Ces émoluments sont perçus par le Département des
institutions et des relations extérieures.
Art. 11b
Examen des plans d'aménagement du territoire et autres
documents de référence d'aménagement du territoire, y compris frais de gestion
du dossier: Fr. 250.- à 5'000.-. Ces émoluments sont perçus par le Département
des institutions et des relations extérieures."
b) La facture litigieuse du 27 mars 2017 mentionne l'art.
10 RE-Adm comme base légale. Après que la recourante ait soulevé dans sa
réplique que cette dernière disposition réglementaire n'avait rien à voir avec
l'objet de la facture en question, le SDT a indiqué que le fondement de
l'émolument sur l'art. 10 RE-Adm, et non sur l'art. 11b RE-Adm, constituait une
erreur de plume. L'art. 10 RE-Adm, qui concerne l'examen de demande d'autorisation
spéciale de police des constructions ou de préavis, n'a en effet aucun lien
avec l'examen préalable d'un PGA. Il ne peut constituer une base légale pour la
perception du montant litigieux. Cela étant, le SDT ayant entre temps rectifié
la base légale sur laquelle il fonde la perception de ce montant, son erreur,
bien que malheureuse, ne saurait constituer à elle seule un motif d'annulation
de la facture. La recourante ne le soutient d'ailleurs pas. Il convient donc de
retenir que la facture litigieuse, comme celle du 7 août 2012, se fondent sur
l'art. 11b RE-Adm et non sur l'art. 10 RE-Adm.
Il sied de s'interroger sur la nature juridique du
montant mis à la charge de la commune avant de déterminer si l'autorité intimée
était fondée à en exiger le prélèvement.
5.
a) A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute
contreprestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches
générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun,
l’émolument fait partie, avec les charges de préférence et les taxes de
remplacement, des contributions causales; il représente la contrepartie de la
fourniture d’un service par l’Etat ou de l’utilisation d’une infrastructure
publique (ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; 135 I 130 consid. 2). L’émolument doit
respecter le principe de l’équivalence, qui veut que le montant de la
contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 132 II 47 consid.
4.1). Cela n’exclut pas un certain schématisme. Il n’est pas nécessaire que
dans chaque cas l’émolument corresponde exactement au coût de l’opération
administrative. L’autorité peut également tenir compte de l’intérêt du débiteur
à l’acte officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique,
pour fixer l’émolument à un montant plus élevé dans les affaires importantes,
de manière à compenser les pertes subies dans les affaires mineures.
L’émolument doit toutefois être établi selon des critères objectifs et l’autorité
doit s’abstenir de créer des différences que ne justifieraient pas par des
motifs pertinents (ATF 135 I 130 consid. 2; 132 II 47 consid. 4.1; CDAP FI.2012.0079
du 23 mai 2013 consid. 1a; GE.2010.0187 du 29 mars 2011 consid. 4a; AC.2010.0114
du 17 septembre 2010 consid. 4c; GE.2009.0178 du 17 juin 2010, et les arrêts
cités). L’émolument doit en outre être conforme au principe de la couverture
des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas
dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la
subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130
consid. 2; 132 II 47 consid. 4.1).
b) En l'espèce, le montant facturé à la recourante
en contrepartie de la tâche de contrôle du projet de révision du PGA déployée
par le SDT constitue clairement une taxe causale et non pas un impôt (cf. pour
les différentes sous-catégories de taxes causales CDAP FI.2008.0042 du 27
novembre 2008 consid. 2a/aa et bb).
6.
Il y a lieu d'examiner si la perception du montant en question repose
sur une base légale suffisante.
a) Le principe de la légalité en droit fiscal (cf.
aussi art. 5 al. 1 Cst.), érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art.
127 al. 1 Cst. et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux
régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 143 I 227
consid. 4.2; 143 I 220 consid. 5.1.1; 135 I 130 consid. 7.2; TF 2C_160/2014 du
7 octobre 2014 consid. 5.2.1 et 5.2.3). Si cette dernière délègue à l'organe
exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne
peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer,
au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la
base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation
doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe
en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre
excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution
qui pourra être prélevée sur cette base (
ATF 143 I 227 consid. 4.2; 136 I
142
consid. 3.1;
135 I 130
consid. 7.2;
131 II 271
consid.
6.1).
b) Ces exigences valent en
principe pour les impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité
de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une
loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui
concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence
d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une
contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le
principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,
inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en
contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (cf.
ATF 143 I 227 consid. 4.2.1; 135
I 130
consid. 7.2;
133 V 402
consid. 3.2;
123 I 248 consid. 2; Tribunal fédéral [TF] 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid.
3.1, résumé in Archives 84 p. 829; cf. aussi CDAP FI.2012.0079 du 23 mai 2013
consid. 1b; FI.2008.0042 du 27 novembre 2008 consid. 2b/bb; Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts – Eine Übersicht über die
neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 104/2003 p. 516).
Dans cette mesure, il est admis que la qualité du
contribuable et l'objet de l'impôt ne doivent pas nécessairement être définis
explicitement dans la loi formelle. Il suffit que ces termes puissent être
déterminés en interprétant la loi formelle. Plus l'objet de l'impôt est décrit
de manière précise dans la loi formelle, plus il est par exemple possible et
admissible de déterminer le cercle des contribuables par la voie de
l'interprétation (René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht,
recht 2018 p. 46 annotation 39; Michael Beusch, Abgaberecht, in:
Biaggini/Häner/Saxer/Schott [éds], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zurich 2015,
p. 913, n. 22.42; cf. aussi pour les textes peu clairs ou ambigus à l'exception
des lacunes: TF 2C_625/2008 du 30 janvier 2009 consid. 6.2 et 2C_939/2011 du 7
août 2012 consid. 4 et les réf. cit.; pour les règles générales d'interprétation:
cf.
infra
consid. 8b).
7.
a) La légalité de l'art. 11b RE-Adm a été examinée une première fois par
la CDAP dans l'arrêt précité du 23 mai 2013 (FI.2012.0079) dont il est
reproduit intégralement le considérant 1c à 1f:
"c) La loi du 18 décembre 1934 charge le Conseil
d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes
ou décisions du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55). En
application de cette loi, le Conseil d’Etat a édicté le règlement du 8 janvier
2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm, RSV 172.55.1). Le
Tribunal cantonal a eu à se pencher, à plusieurs occasions, sur la légalité de
différents émoluments institués par le RE-Adm. Ainsi, il a admis que l’émolument
perçu pour la suspension de travaux de construction et de remise en état, selon
l’art. 11a RE-Adm, trouve une base légale suffisante dans la LEMO (cf., en
dernier lieu, arrêts AC.2012.0367 du 28 mars 2013, consid. 3; AC.2011.0220 du
10 janvier 2013, et les arrêts cités). Le Tribunal cantonal a jugé, en
revanche, que l’art. 7 al. 1 ch. 8 RE-Adm relatif aux émoluments perçus par
l’autorité de surveillance au titre des frais de contrôle des fondations ne
reposait pas sur une base légale suffisante (arrêt FI.2008.0042, précité, qui a
conduit à la modification subséquente de la loi, cf. à ce sujet l’arrêt
GE.2010.0178 du 17 juin 2010 et l’ATF 2C_615/2010 du 24 novembre 2010). De
même, la LEMO ne fournit pas la base légale suffisante au RE-Adm, s’agissant de
la perception d’émoluments administratifs pour les actes matériels de la police
(arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008, consid. 3d) et du Service des forêts,
de la faune et de la nature (arrêt GE.2007.0120 du 22 février 2008). En
l’occurrence, l’émolument litigieux est prévu par l’art. 11b RE-Adm, dont la
légalité n’a pas été examinée, en l’état de la jurisprudence.
d) Dans un premier moyen tiré du principe de la
légalité, la recourante fait valoir que la LEMO viserait uniquement les
émoluments perçus pour l’octroi ou le refus d’autorisations.
Le Conseil d’Etat est chargé de fixer, par voie
d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du
Conseil d’Etat ou de ses départements (art. 1 LEMO). Procédant à une analyse
historique et tél.logique de la notion d’actes au sens de cette disposition,
le Tribunal cantonal a jugé qu’il fallait comprendre par là la production d’une
pièce écrite, et non une action ou un service (arrêt GE.2077.0155 [recte:
GE.2007.0155], précité, consid. 3b, et les références citées). Cela signifie
que l’art. 1 LEMO a une portée relativement large; en tout cas, on ne saurait
soutenir, sur le vu du texte légal, que celui-ci ne vise que l’octroi ou le
refus d’une autorisation de police, comme le soutient la recourante.
e) Celle-ci, dans un deuxième moyen tiré du principe
de la légalité, prétend que la LEMO régirait uniquement le rapport entre l’Etat
et les particuliers, mais non celui liant, comme en l’espèce, deux
collectivités publiques.
Les parties se prévalent, chacune à l’appui de sa
thèse, de l’arrêt rendu le 10 octobre 2012 par le Tribunal fédéral dans la
cause opposant le canton de Berne à l’Inspectorat fédéral du courant fort
électrique (cause 1C_78/2012). Dans cette affaire, le canton de Berne avait notifié
à l’Inspectorat fédéral un émolument pour les frais d’élaboration de la prise
de position cantonale en vue de l’adoption d’un plan pour une installation
électrique à courant fort (cf. art. 16d de la loi fédérale du 24 juin 1902 sur
les installations électriques – LIE; RS 734.0). L’Inspectorat fédéral ayant
refusé de payer cet émolument, le canton de Berne a recouru auprès du Tribunal
administratif fédéral, qui l’a débouté par arrêt du 15 décembre 2011. Le
Tribunal fédéral a admis le recours formé par le canton de Berne contre l’arrêt
du 15 décembre 2011, qu’il a annulé. Le Tribunal fédéral a considéré que le
canton était tenu d’élaborer une prise de position relatant l’avis des communes
et des services cantonaux intéressés. La question de l’émolument est régie par
le droit cantonal, lequel donne en l’occurrence une base légale suffisante à
l’émolument. Il ressort de cet arrêt que, contrairement à ce qu’allègue la
recourante, il est possible, pour une collectivité publique (le canton de
Berne, en l’occurrence), de mettre un émolument pour ses frais à la charge
d’une autre collectivité publique (la Confédération, en l’occurrence), pour
autant, notamment, que la loi le prévoie. On ne voit pas dès lors pourquoi il
ne pourrait pas en aller de même dans le rapport entre le canton et les
communes.
f) Dans son arrêt rendu le 8 mai 2009 dans la cause
AC.2007.0257, ayant fait l’objet d’une procédure de coordination au sens de
l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
(ROTC, RSV 173.31.1), le Tribunal cantonal a retenu que l’émolument relatif au
prononcé, par le SDT, d’une décision de suspension des travaux, était prélevé
en contrepartie d’une décision. L’art. 11a RE-Adm trouvait dès lors un
fondement suffisant à l’art. 1
er
LEMO. Le même raisonnement
s’applique par analogie en l’occurrence. En examinant le projet de plan général
d’affectation, le SDT est appelé à rendre un rapport, conformément à l’art. 56
al. 2 LATC. Même s’il ne s’agit pas là d’une décision au sens de l’art. 3
LPA-VD, cet examen va au-delà d’un simple acte matériel pour lequel, sur le vu
de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, la perception d’un émolument est
dépourvue de base légale."
Jusqu'à ce jour, la CDAP n'a plus jamais eu à se
prononcer sur l'art. 11b RE-Adm. Le SDT se contente pour l'essentiel de
renvoyer à cet arrêt.
b) La recourante soutient que l'arrêt cantonal précité
FI.2012.0079 du 23 mai 2013 reconnaît certes qu'une collectivité publique pouvait
mettre un émolument à la charge d'une autre collectivité publique. Il y était
cependant aussi précisé que cela n'était possible que pour autant que la loi le
prévoie. La loi bernoise à la base de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_78/2012 du
10 octobre 2012, auquel s'était référée la CDAP dans l'arrêt FI.2012.0079,
était beaucoup plus précise que la loi vaudoise et prévoyait expressément la
possibilité de facturer un émolument à une collectivité publique. Elle peinait
donc à comprendre pourquoi la CDAP s'était contentée dans la cause FI.2012.0079
de renvoyer à cet arrêt du Tribunal fédéral, sans procéder à la vérification nécessaire
au sujet de la LEMO.
Se référant à l'analyse historique de la LEMO
effectuée dans l'arrêt précité GE.2007.0155 du 18 janvier 2008 (cf. ci-dessus
consid. 6c), la recourante soutient que la loi n'a pas été adoptée dans le but
de percevoir des émoluments auprès des communes. Ainsi, la LEMO aurait été
conçue pour régir la relation entre l'Etat et un particulier. Or, dans le cadre
d'un examen complémentaire d'un PGA, on se trouve dans une relation entre deux
collectivités publiques exerçant les attributions qui leur incombent et non
entre l'Etat et un particulier qui tirerait un avantage d'une autorisation
qu'il reçoit. La recourante cite ensuite plusieurs arrêts cantonaux où une
violation du principe de la légalité par la perception d'un émolument a été
retenue. Elle soutient qu'une analogie entre un examen préalable complémentaire
d'un PGA et une décision de suspension de travaux n'a pas lieu d'être dès lors
que la possibilité de percevoir un émolument pour une telle décision est
expressément prévue par l'art. 11a RE-Adm, que cet émolument s'adresse à un
particulier et que l'acte soumis à émolument constitue précisément une décision
au sens de l'art. 3 LPA-VD, prévue par l'art. 1 LEMO, alors qu'un examen
préalable complémentaire n'en est pas une. Cette simple tâche de contrôle du
SDT serait assimilable à un acte matériel d'une autorité pour lequel la
perception d'un émolument n'est pas prévue. Elle admet qu'il soit possible de
mettre un émolument à la charge d'une collectivité si la loi le prévoit, ce que
la LEMO ne fait pas. Elle s'appuie également sur le projet de révision de la
LATC qui proposait de donner la base légale à l'Etat pour prélever des
émoluments, notamment auprès des communes. Elle soutient ainsi qu'actuellement,
le Canton de Vaud n'a pas prévu la possibilité de prélever de tels émoluments,
en tous les cas pas pour les examens préalables complémentaires. Dans son
mémoire complémentaire du 29 novembre 2018, elle relève que le législateur
cantonal avait finalement biffé du projet de modification de la LATC la
disposition qui devait permettre à l'Etat de percevoir des émoluments auprès
des communes pour l'accomplissement des tâches qui lui incombent. Le
législateur avait ainsi refusé que l'Etat mette de tels émoluments à la charge
des communes.
La recourante fait, en substance, encore valoir que
l'examen préalable du projet auquel avait procédé le SDT et pour lequel il
requérait l'émolument litigieux, n'est pas un acte ou une décision au sens de
l'art. 1 LEMO. De plus, l'art. 11b RE-Adm ne mentionne pas l'examen "
préalable
ou préalable complémentaire
", au contraire par exemple de l'art. 6 ch.
19 RE-Adm où il est explicitement question d'examen "
préalable
"
de projets d'aménagements sur routes cantonales et communales. Selon la
recourante, le SDT n'a pas non plus respecté le principe de l'équivalence. Enfin,
le SDT ne serait pas légitimé à facturer cet émolument, puisque sa perception
incombe au Département des infrastructures et non au Département du territoire
et de l'environnement, dont dépend le service intimé.
8.
Dans un premier temps, il sera examiné si la jurisprudence établie par
l'arrêt précité FI.2012.0079 (cf.
supra
consid. 7a) peut être maintenue,
respectivement si la LEMO contient une base légale suffisante qui permet à
l'Etat de prélever auprès des communes des émoluments l
orsque
ces dernières lui soumettent, dans le cadre de l'accomplissement de leurs
tâches publiques, des projets ou plans pour un examen prescrit par la loi.
a) Aux termes de l'art. 66 de la loi bernoise sur le
pilotage des finances et des prestations (LFP/BE; RSB 620.0) que le Tribunal
fédéral a cité comme une des bases légales dans son arrêt 1C_78/2012 du 10
octobre 2012 (auquel se réfère l'arrêt FI.2012.0079 à son considérant 1e), "
quiconque
occasionne des prestations (prestations relevant de la puissance publique et
autres prestations publiques) des autorités cantonales ou de l'administration
cantonale, ou y recourt, doit verser des émoluments conformément aux
dispositions ci-après et à la législation spéciale
".
Pour rappel, la LEMO retient uniquement que "
le
Conseil d'Etat est chargé de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à
percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements
"
(art. 1 LEMO).
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral
d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la
disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but et du sens de la disposition
(interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs
sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (
ATF 144 IV 64 consid. 2.4; 140 V
227
consid. 3.2 et les réf. cit.).
c) La LEMO de 1934 – fondement légal dont se réclame
le RE-Adm – ne prévoit pas explicitement la fixation d'émoluments pour les
examens préalables des PGA communaux. Il ne ressort pas non plus de son texte
littéral que des émoluments puissent être mis à la charge d'une commune ou
d'une collectivité publique. En définitive, la LEMO ne mentionne pas
explicitement de qui peut être requis le paiement d'émoluments, contrairement
par exemple à l'art. 66 de la loi bernoise précitée (cf. ci-dessus consid. 8a:
"
quiconque occasionne des prestations
"). La LEMO retient
uniquement que le Conseil d'Etat est chargé de fixer les émoluments à percevoir
pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements. Il
y a dès lors lieu d'analyser cette loi en application des autres critères
d'interprétation (cf.
supra
consid. 6b et 8b) afin de déterminer si elle
constitue une base légale suffisante pour le prélèvement du montant en question.
Certes, l'art. 1 LEMO précise qu'il en va de la
perception d'"
émoluments
". Comme exposé, des émoluments
représentent
a priori
des contreparties pour la fourniture d'un Service
par l'Etat ou pour l'utilisation d'une infrastructure publique (cf.
supra
consid. 5a). On peut donc en déduire que, rien que par la formulation "
émoluments
",
tout particulier qui demande un Service de l'Etat ou entend utiliser une
infrastructure publique puisse faire partie du cercle des contribuables visés
par l'art. 1 LEMO. Cependant, en l'espèce, la commune ne demande pas à
proprement parler un service de l'Etat, ni d'utiliser une infrastructure
publique. Au contraire, elle agit dans l'accomplissement de ses tâches
publiques imposées par la loi. Comme toute commune vaudoise, elle est obligée
d'établir et de réviser des plans d'aménagement territorial, puis de les
soumettre aux autorités cantonales pour contrôle (cf. ci-dessus consid. 3), ce
dernier pouvant même aboutir à des limitations du pouvoir d'appréciation de la
commune. Celle-ci n'en tire donc pas vraiment un avantage personnel. La commune
ne se trouve en effet pas dans la situation d'un particulier qui, suite à
l'intervention des autorités, reçoit par exemple une autorisation qui lui
octroie un avantage par rapport aux autres justiciables qui n'ont pas demandé d'autorisations
semblables.
d) aa) Comme le Tribunal de céans a déjà eu
l'occasion de l'exposer (CDAP GE.2007.0155 du 18 janvier 2008 consid. 3b/bb et
FI.2008.0042 du 27 novembre 2008 consid. 3b/bb), la LEMO de 1934 a été adoptée
pour augmenter, à l'époque, le montant maximum de l'émolument à 1'000 fr.,
compte tenu du fait que l'ancienne loi homonyme de 1919 limitait l'émolument
maximum à 500 fr., alors que la délivrance de certaines autorisations accordait
à des personnes relativement aisées des droits importants ou qu'elle nécessitait
une étude longue et délicate. A cette occasion, le législateur a également considéré
qu'il était nécessaire de préciser qu'un émolument pouvait aussi être prélevé
en cas de rejet d'une demande d'autorisation. C'est à cet effet qu'il a ajouté
les mots "
ou décisions
" à l'intitulé de la loi et au texte de son
article premier (Exposé des motifs et rapport de la commission, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] automne 1934 p. 726 ss). La précédente loi de 1919 ne
mentionnait que "
les actes
" et non pas les "
décisions
"
émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements. La loi de 1919 visait la
récupération des dépenses et frais résultant de son intervention (en général
gratuite par le passé) en faveur de l'intérêt exclusif de particuliers (Exposé
des motifs, BGC automne 1919 p. 443 s.). Le rapporteur de la commission
avait exposé qu'il s'agissait de décider si cette gratuité pouvait être
maintenue ou s'il fallait prélever des émoluments pour la délivrance d'actes et
de pièces divers afin de permettre à l'Etat de se récupérer du temps qu'il
consacre et des actes qu'il délivre au public; l'adoption d'une loi sur la
perception d'émoluments avait pour but de donner une base légale formelle au
prélèvement d'émoluments de chancellerie (BGC automne 1919 p. 444).
La CDAP en a conclu que le terme "
acte
"
utilisé à l'actuel art. 1 LEMO devait être compris comme une pièce écrite et
non comme une action ou un service. Le contrôle des comptes d'une fondation ainsi
que le contrôle de police en bordure d'une route ne pouvaient pas être
qualifiés comme pièces écrites, de sorte que la LEMO ne constituait pas une
base légale suffisante permettant la fixation d'émoluments pour ces prestations
(CDAP GE.2007.0155 du 18 janvier 2008 consid. 3b/bb et FI.2008.0042 du 27
novembre 2008 consid. 3b/bb; ces deux arrêts ont chacun fait l'objet d'une
procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC). A l'appui de ses
conclusions, la CDAP a encore renvoyé à deux arrêts du Tribunal fédéral: d'une
part, à l'ATF 125 I 173 (consid. 9, traduit et résumé in RDAF 2000 I
p. 815) où il a été considéré que la loi cantonale bâloise sur les
émoluments administratifs n'était pas suffisante pour constituer le fondement
du prélèvement d'un émolument relatif à l'inscription à un test d'aptitude pour
entrer en faculté de médecine, dès lors que la notion d'acte soumis à émolument
y était trop vague; cette loi prévoyait que les autorités administratives
prélèvent des émoluments pour les activités dans le cadre de leurs attributions
("
Die Verwaltungsbehörden [...] erheben für Tätigkeiten, die sie in Erfüllung
ihrer Aufgaben vornehmen, [...] Gebühren
". D'autre part, à l'ATF 123 I
248 dans lequel il a été considéré que la disposition ainsi formulée "
Die
Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten auferlegen
"
ne constituait pas non plus une base légale suffisante, le terme "
Beteiligte
"
(qui peut être traduit en français par parties, parties intéressées, tiers
intéressés, intéressés ou participants) n'étant pas assez précis ("
kein
hinreichend bestimmter Rechtssatz
").
Dans le prolongement de cette jurisprudence, la CDAP
est arrivée à la même conclusion pour des actes matériels du Service des
forêts, de la faune et de la nature (GE.2007.0120 du 22 février 2008 consid.
2b/bb).
Renvoyant à cette interprétation, la CDAP a
toutefois retenu, au sujet de l'art. 11a RE-Adm précité (cf.
supra
consid. 4a), qu'un émolument administratif prélevé auprès du propriétaire d'une
parcelle pour des mesures (en l'espèce une inspection locale) nécessaires à la
prise d'une décision formelle n'était pas réclamé en contrepartie d'actes
matériels. Il s'agissait d'un émolument en contrepartie d'une décision au sens
formel que le service cantonal avait rendue par la suite. L'art. 11a RE-Adm
trouvait dès lors une base légale suffisante à l'art. 1 LEMO dans les limites
des principes de l'équivalence et de la couverture des frais (CDAP AC.2007.0257
du 8 mai 2009 consid. 7, ayant également fait l'objet d'une procédure de
coordination selon l'art. 34 ROTC).
bb) Dans l'exposé des motifs de la loi de 1919, il
est expliqué que l'intervention de l'Etat dans "
l'intérêt exclusif de
particuliers
", nécessitait souvent de longues recherches, une
correspondance volumineuse, et occasionnait ainsi un travail et parfois des
frais assez importants. Jusqu'alors, la situation financière de l'Etat lui
avait permis de ne pas chercher à se faire rembourser les frais en question.
Mais, dorénavant, il se voyait contraint de se récupérer, dans une certaine
mesure, des dépenses et frais résultant de son intervention "
en faveur
d'intérêts privés
"; il était d'ailleurs tout à fait équitable que les
personnes qui demandent à l'Etat d'intervenir pour elles, ou l'obligent à
intervenir, supportent, dans certains cas spécialement déterminés, une partie,
tout au moins, des frais occasionnés par leur requête ou leur comportement (cf.
BGC automne 1919 p. 443 s.). Le rapport de la commission à ce sujet insiste
sur la notion d'équité: ceux qui mettent en oeuvre les organes de
l'administration publique "
dans leur intérêt particulier
" sont
débiteurs envers la collectivité des avantages qu'ils en retirent (BGC automne
1919 p. 446).
Il ressort de cette analyse historique que le
législateur avait prévu de percevoir des émoluments auprès des particuliers et
non pas auprès d'(autres) entités administratives comme les communes
lorsqu'elles n'agissent pas pour défendre leurs propres intérêts patrimoniaux,
mais dans l'accomplissement de leur tâches publiques. L'adoption de la LEMO en
1934 n'y a rien changé, puisque l'unique but de la nouvelle LEMO était la
possibilité de demander des émoluments excédant 500 fr. et aussi en cas de
refus d'une autorisation requise (cf. Exposé des motifs et rapport de la
commission, BGC automne 1934 p. 726 ss). Il en va de même pour la
modification de la LEMO en 1973 qui portait uniquement sur l'abrogation de la
limitation des émoluments à 1'000 fr. que le texte de 1934 prévoyait encore à
l'art. 1 al. 2 (cf. Exposé des motifs et rapport de la commission, BGC
printemps – septembre 1973 p. 239 ss).
L'interprétation historique de l'art. 1 LEMO amène
donc à la conclusion que des émoluments peuvent être mis à la charge de
particuliers, mais non pas de collectivités publiques agissant dans
l'accomplissement de tâches publiques.
cc) Comme le fait remarquer la recourante, cette
analyse historique coïncide avec l'interprétation systématique du RE-Adm. A la
lecture des dispositions contenues dans ce règlement, il sied de constater que
la quasi-totalité de celles-ci concerne des actes ou des décisions établis en
faveur des administrés. Il est d'ailleurs significatif que l'art. 11b RE-Adm en
question n'ait été introduit qu'en 2006. Cette nouvelle disposition du RE-Adm
n'a pas été précédée, ni suivie, d'une adaptation en ce sens de la LEMO. L'examen
de plans d'aménagement du territoire par les autorités cantonales existait du
reste déjà bien avant 2006. A ce sujet, les textes de lois dans le domaine de
l'aménagement du territoire (en particulier la LATC) ne prévoyaient pas non
plus le prélèvement d'émoluments par le canton auprès des communes.
dd) Cette interprétation historique et systématique trouve
aussi sa confirmation dans les travaux préparatoires de la révision de la LATC du
17 avril 2018 qui a conduit à l'entrée en vigueur de la version actuelle de
cette loi le 1
er
septembre 2018.
En effet, à l'occasion du projet de révision de la
loi, il avait été proposé de prévoir à l'art. 5 LATC-rév, la disposition
suivante (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la partie
aménagement du territoire [art. 1 à 79] de la LATC, n° 323, octobre 2016 [ci-après:
EMPL LATC]):
"
Art. 5     Emoluments
1
L’Etat peut percevoir des émoluments auprès des
communes pour l’examen et l’approbation des plans d’aménagement du territoire.
2
L’Etat et les communes peuvent percevoir des
émoluments des propriétaires:
a. pour toutes les demandes, autorisations, préavis, en lien
avec la police des constructions ;
b. pour toutes les décisions, prestations, expertises, liées
à une construction illicite."
Dans le cadre de cette proposition, le Conseil
d'Etat a indiqué ce qui suit (EMPL LATC, p. 18, resp. p. 22 ad art. 5 LATC-rév):
"Il s’agit de donner la base légale à l’Etat pour
prélever des émoluments, les communes disposant déjà d’une base légale dans la
loi sur les impôts communaux; ces émoluments devront bien entendu répondre aux
principes qui leur sont applicables, soit ceux de la couverture des frais et de
l’équivalence. En ce qui concerne les émoluments prélevés le cas échéant auprès
des communes, la formule potestative utilisée laisse suffisamment de souplesse
pour renoncer dans certains cas à tout prélèvement. Ces cas sont à préciser dans
le règlement.
Le fait que l’Etat puisse percevoir des émoluments auprès des
communes pour l’examen et l’approbation des plans a suscité des interrogations
lors de la consultation. Toutefois le travail réalisé par l’administration
cantonale dépend beaucoup de la qualité des projets qui lui sont soumis par les
communes. Cette façon de faire permet de responsabiliser les communes dans
leurs tâches d’aménagement et d’éviter qu’elles soumettent des projets
inaboutis au service – ou qu’elles en assument les conséquences également sur
le plan financier."
L'art. 5 al. 1 LATC-rév a été contesté par l'Union
des communes vaudoises (UCV) dans le cadre de la procédure de consultation.
L'UCV s'est exprimée en les termes suivants (cf. Rapport de la majorité de la
commission chargé d'examiner l'EMPL, RC-323, octobre 2017, p. 10 s. ad art. 5
LATC-rév):
"Concernant l'inscription dans la loi de la possibilité
de perception des émoluments par l'Etat, bien qu'il s'agisse d'une formule
potestative et que les émoluments sont déjà perçus par l'Etat sur la base de
règlement qu'il édicte, l'UCV considère que ce principe mérite d'être remis en
cause. En effet, si l’Etat peut percevoir des émoluments sur des tâches qui lui
sont attribuées par la loi, alors les communes devraient pouvoir en faire de
même. Le principe du bien-fondé des émoluments entre canton-communes mérite
d’être débattu, plus largement qu’uniquement dans le cadre de la LATC. Tant que
ce principe n’est pas tranché, l’UCV considère qu’il n’y a pas lieu
d’introduire une disposition dans la base légale, même potestative, qui
permettrait à l’Etat de percevoir des émoluments auprès des communes. Seule une
disposition permettant de percevoir des émoluments auprès des propriétaires
peut être maintenue. [...]"
Puis, un amendement visant à supprimer l'art. 5 al.
1 LATC-rév a été déposé lors du premier débat, pour les motifs suivants
(Rapport précité, RC-323, p. 35):
"En effet, la nouvelle loi fixe la répartition des responsabilités
et des compétences; les compétences attribuées à l’Etat doivent être financées
par ce dernier. Dès lors, il est inutile que ces émoluments soient facturés
auprès des communes. D’autre part, il est précisé dans l’EMPL que le but de cet
émolument est de « responsabiliser les communes », un argument jugé peu
justifié. La nouvelle organisation prévoyant l’examen préliminaire avant
l’examen préalable, c’est ce qui va responsabiliser les communes.
On peut comprendre que l’Etat et les communes perçoivent des
émoluments auprès des propriétaires, mais pas auprès des communes, alors qu’il
y a une notion de service entre l’Etat et les communes.
Le revenu de cet émolument pour l’Etat n’en vaut pas la peine
dans le contexte de la mise en place d’une politique d’AT coordonnée, où le
canton est amené à jouer un rôle important. L’essentiel est que le SDT soit
correctement doté pour que le pilotage se fasse correctement. Ce n’est pas la
même problématique que lorsqu’un privé s’adresse à l’Etat pour obtenir un
service. On est ici dans le cadre de la mise en place d’une politique publique,
où les deux niveaux institutionnels doivent collaborer selon les dispositions
légales.
Il est relevé qu’il s’agit du même débat que pour l’OAJE
(accueil de jour des enfants) s’agissant du mandat de prestations, où le même
amendement a été déposé. Il s’agit de compétences du canton et on peut se poser
la question de la justification de l’Etat de percevoir un émolument en plus de
l’impôt pour exécuter ses tâches. Dans les politiques comportant des
compétences partagées, il n’est pas justifié que les communes paient les frais
de celles-ci. Il est par ailleurs rappelé que dans un audit concernant le SDT,
la Cour des comptes relevait notamment un manque de respect des délais du SDT,
un flou dans ses réponses aux communes; faut-il alors demander un émolument à
l’Etat s’il ne respecte pas les délais légaux ? On voit que cette approche
n’est pas favorable au fonctionnement de l’Etat dans ses politiques
introduisant un partenariat.
Le chef du SDT précise que son Service perçoit environ Fr.
300'000.- par année pour ce type d’émoluments. En libérer les communes peut
s’avérer problématique dans les cas de demandes de nombreux examens: certaines
communes présentant des projets bien élaborés nécessitant un seul examen, alors
qu’il arrive souvent que le SDT doive procéder à plusieurs examens successifs.
Il y a un élément de responsabilisation des communes à prendre en compte. Il
précise que cet émolument ne concerne que l’examen préliminaire et préalable,
ainsi que l’approbation des plans, et non pas les autres actes du
Service."
Cet amendement au projet du Conseil d'Etat, qui a
été accepté à l'unanimité moins une abstention par la commission parlementaire en
première lecture, puis à l'unanimité en deuxième lecture (cf. Rapport précité, RC
323, p. 35 s.) a par la suite été adopté avec quelques abstentions par le Grand
Conseil lors du 1
er
débat (BGC provisoire, séance du mardi 23
janvier 2018, p. 65), la version amendée étant confirmée à une large majorité
lors du 2
ème
débat (BGC provisoire, séance du 20 mars 2018, p. 33).
Dans cette mesure, l'alinéa 1 de l'art. 5 LATC-rév a été supprimé (l'art. 5 al.
2 LATC-rév étant devenu l'art. 6 LATC dans la version entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018).
Certes, le SDT retient à juste titre que la modification
d'une loi en cours de procédure judiciaire n'est en soi pas déterminante pour
le cas à juger en l'espèce (cf. pour le droit transitoire ATF 140 V 136 consid.
4.2.1; 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6). Cela ne veut toutefois
pas dire qu'il ne peut pas être tenu compte de ce qui ressort des travaux
préparatoires à l'occasion de la modification de la LATC. En particulier, les
débats lors de la modification d'une loi peuvent apporter des éléments utiles pour
l'interprétation d'une loi préexistante que cela soit notamment sur la
véritable intention du législateur, sur le but et le sens des dispositions
litigieuses ou encore sur la systématique des lois en question. Comme exposé
(au consid. 2b), une connaissance plus approfondie de l'intention du
législateur peut justifier un changement de jurisprudence. Une telle
connaissance peut résulter notamment de débats du législateur qui ont eu lieu
après que le Tribunal se soit prononcé une première fois. Pour le reste, on ne
se trouve, en l'espèce, pas face à une modification de la loi concernant les
émoluments, mais bien plutôt face à une situation où le législateur n'a finalement
pas voulu changer la loi et cela tout en donnant des précisions sur sa
perception du régime qu'il veut maintenir.
Les débats parlementaires lors de la révision de la
LATC démontrent que le Conseil d'Etat vaudois a d'abord envisagé de faire adopter
une base légale formelle, afin de permettre au SDT de percevoir des émoluments
auprès des communes lors de l'examen préalable de leur PGA. Il était donc
conscient qu'une telle base légale suffisante n'existait pas jusqu'alors pour
les autorités cantonales, ni dans la LATC, ni dans la LEMO ou une autre loi
(cf. EMPL LATC p. 22 ad art. 5 LATC-rév: "
Il s'agit de donner la base
légale à l'Etat pour prélever des émoluments, les communes disposant déjà d'une
base légale dans la loi
"). L'UCV a estimé qu'il n'y avait pas lieu que
l'Etat perçoive des émoluments auprès des communes et d'introduire une base
légale à ce sujet; le principe du prélèvement d'émoluments entre le canton et
les communes devait, le cas échéant, être discuté à une plus large échelle. Le
législateur a finalement refusé à introduire l'art. 5 al. 1 LATC-rév sur les
émoluments. Il a considéré que les communes ne devaient pas payer pour une
tâche de surveillance que la loi confère au canton.
Les travaux préparatoires à l'occasion de la révision
de la LATC entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018 confirment
l'interprétation historique et systématique à laquelle il a été procédé plus
haut.
ee) Dans une perspective téléologique, en l'espèce
finalement proche de l'interprétation historique, il doit être retenu que le
but de la LEMO est de permettre à l'Etat de percevoir des émoluments face à des
personnes qui lui demandent d'intervenir en leur faveur ou qui l'obligent à
intervenir. L'idée derrière cette mesure est que cela ne soit en définitive pas
tous les contribuables qui doivent prendre en charge la totalité des frais que certains
particuliers occasionnent par leur comportement ou en vue de recevoir une
prestation, tels que des services ou une autorisation de l'Etat.
Dans cette mesure, faute de texte clair de la loi,
l'approche téléologique n'impose pas non plus d'interpréter l'art. 1 LEMO dans
le sens que l'Etat puisse demander des émoluments aux communes qui agissent
lors de l'élaboration de plans dans le cadre de leur tâche publique attribuée
par la LATC et qui n'ont dans ce cadre, de par la loi, d'autre choix que de
soumettre au SDT leurs projets, respectivement leurs plans. Bien au contraire. Les
émoluments que devraient payer les communes au canton resteront en définitive à
la charge des contribuables de la commune. Cette conclusion vaut à plus forte
raison puisque l'interprétation historique et systématique va également dans le
sens que la LEMO est destinée à prélever des émoluments auprès de particuliers
et non pas auprès d'autres entités administratives lorsqu'elles n'agissent pas
pour défendre leurs propres intérêts patrimoniaux.
Lors de la révision de la LATC entre 2016 et 2018
(cf.
supra
consid. 8d/ee; EMPL LATC, p. 18, resp. p. 22 ad art. 5
LATC-rév), il a également été évoqué que l'émolument en question servait à
responsabiliser les communes dans leurs tâches d'aménagement et d'éviter
qu'elles soumettent au SDT des projets inaboutis. Il ne ressort toutefois pas
des explications du SDT que la recourante lui aurait soumis des projets
inaboutis pour lesquels la facture litigieuse a été établie. Indépendamment de
cette question, il ne ressort ni de la loi et de ses travaux préparatoires, ni
du RE-Adm que l'émolument selon l'art. 11b RE-Adm poursuit ledit but. Enfin, en
se contentant d'un tel raisonnement de la responsabilisation des participants, sans
qu'il n'existe un fondement dans la loi à ce sujet (cf. par exemple l'art. 49
al. 2 LPA-VD et art. 66 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110] pour des procédures de recours), l'exigence
de déterminer le cercle des contribuables pourrait à chaque fois être contournée,
ce qui n'est pas dans l'esprit du principe de la légalité en droit des
contributions.
d) Certes, il a été relevé que notamment le Tribunal
fédéral n'exclut pas qu'une collectivité publique puisse mettre un émolument à
charge d'une autre collectivité (TF 1C_78/2012 précité du 10 octobre 2012). Le
Tribunal fédéral a toutefois insisté sur le fait que cela doit être prévu par
une loi formelle. Il ne suffit donc pas que cela soit uniquement réglé par le
Conseil d'Etat. Comme exposé (ci-dessus au consid. 6b), si la compétence de
fixer le montant de contributions causales peut être déléguée à l'exécutif, il
n'en va pas de même pour la détermination du cercle des contribuables. L'arrêt
du Tribunal de céans FI.2012.0079, qui n'a du reste pas fait l'objet d'une
procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC, au contraire des arrêts
précités GE.2007.0155 et FI.2008.0042, n'en a pas suffisamment tenu compte; il s'est
pour l'essentiel contenté de renvoyer à l'arrêt du Tribunal fédéral dans la
cause 1C_78/2012, sans interpréter l'art. 1 LEMO selon les principes évoqués
(cf. ci-dessus consid. 6b et 8b pour ces principes) au sujet du cercle des
contribuables. Il s'y ajoute que dans le cadre de la récente réforme de la
LATC, procédure introduite avant l'établissement de la facture litigieuse, le
législateur a reconnu qu'il manquait une base légale suffisante, mais que,
contrairement à la proposition du Conseil d'Etat, il n'a pas voulu rendre
possible le prélèvement des émoluments litigieux en modifiant la loi;
l'introduction d'une telle possibilité devait par principe être discutée par le
législateur lui-même.
e) La LEMO ne contient dès lors pas une base légale
suffisante pour prélever l'émolument en question selon la facture contestée du 27
mars 2017 établie pour un examen préalable selon l'art. 56 aLATC. Les
considérants qui précèdent permettent de s'écarter de l'arrêt rendu le 23 mai
2013 dans la cause FI.2012.0079. Il y a des raisons sérieuses et pertinentes
pour ce revirement de jurisprudence qui, de plus, n'affecte pas directement des
particuliers qui auraient pu prendre des dispositions irrévocables ou
difficilement révocables en vue de l'ancienne jurisprudence. Il n'y a pas non
plus d'effet insupportable pour le canton (cf. aussi rapport précité de la
majorité de la commission, RC-323, p. 35 s.). Du reste, d'autres décisions
entrées en force faute de recours n'ont pas à être revues suite au présent
arrêt. Par contre, il sera encore relevé que le Conseil d'Etat n'a à ce jour
pas encore modifié l'art. 11b RE-Adm, alors que le Grand Conseil avait refusé
l'introduction dans la LATC d'une base légale qui permette à l'Etat de prélever
des émoluments auprès des communes pour l'examen et l'approbation de plans
d'aménagement du territoire; le SDT ne s'est pas déterminé à ce sujet dans ces
dernières observations.
9.
a) Dès lors, faute de base légale suffisante pour le prélèvement de
l'émolument litigieux, le recours doit être admis et la facture du 27 mars 2017
annulée.
b) Dans cette mesure, il n'est plus nécessaire de se
prononcer sur les questions de savoir si l'examen préalable du SDT selon l'art.
56 aLATC peut être considéré comme un acte ou une décision au sens de l'art. 1
LEMO, ni si l'art. 11b RE-Adm s'étend également audit examen "
préalable
",
ni sur le point de savoir si le principe de l'équivalence a été respecté et,
enfin, si le SDT fait ou non partie des autorités légitimées à prélever des
émoluments au sens de l'art. 11b RE-Adm (cf. pour cette dernière problématique
CDAP AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 7
in fine
où il est retenu que
depuis que le SDT ne fait plus partie du Département des institutions et des
relations extérieures [DIRE], les factures du SDT établies selon l'art. 11a
RE-Adm n'émanent pas du Département compétent). A ce dernier sujet, il sera
juste relevé que l'art. 11b RE-Adm retient, comme l'art. 11a RE-Adm, que les
émoluments sont perçus par le DIRE. Depuis l'introduction de ces deux
dispositions du RE-Adm en 2006, diverses réorganisations des Départements
cantonaux ont eu lieu: le DIRE n'existe plus en tant que tel; il existe actuellement
notamment le Département des institutions et de la sécurité (DIS) et celui des
finances et des relations extérieures (DFIRE), le SDT faisant toutefois en ce
moment partie du Département du territoire et de l'environnement (DTE) et ayant
fait partie un certain temps, après avoir été détaché du DIRE, du Département
de l'économie (aujourd'hui: DECS), puis du Département de l'intérieur (cf.
Règlements sur les départements de l'administration [RdéA; BLV 172.215.1] des 5
juillet 2017, 2 juillet 2012, 1
er
juillet 2007 et 12 novembre 1997).
10.
Vu le sort du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais
judiciaires (cf. art. 52, 91 et 99 LPA-VD; CDAP AC.2007.0257 du 8 mai 2009
consid. 8; FI.2008.0042 du 27 novembre 2008 consid. 4; GE.2007.0155 du 18
janvier 2008 consid. 4). La recourante ayant procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, elle a droit à des dépens, qui seront arrêtés à 2'000
fr. (art. 55, 91 et 99 LPA-VD et 10, 11 du Tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du Canton de Vaud du
27 mars 2017 est annulée.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
L'Etat
de Vaud, par l'intermédiaire du
Service du développement territorial, versera à
la Municipalité de
Valeyres-sous-Montagny une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 24 mai 2019
Le
président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Service juridique et législatif (SJL).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.