vd_omni · AC.2007.0014 · 2007-12-04 · fr

GUIGNARD,AGASSIS, ROCHAT, REYMOND, DELACUISINE-ROCHAT, PITTET, GUIGNARD, REMPE, VIANDE, FUCHS, GOY, MESSEILLER,/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Vaulion, Municipalité de Mont-la-Ville | Plan de protection des eaux. L'art. 63 al. 6 LPEP renvoie uniquement aux art. 73 et 74 LATC et non à l'ensemble de la législation en matière de plans de d'affectation. C'est ainsi à tort que les recourants font grief à l'autorité intimée d'avoir omis le rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2007 AC.2007.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Bernard Dufour et
Guy Dutoit,
assesseurs
; Mme
Liliane
Subilia-Rouge,
greffière
.
Recourants
1.
Claude GUIGNARD,
à Vaulion,
2.
Frédy GUIGNARD,
à Vallorbe,
3.
Alfred AGASSIS,
à Vaulion,
4.
Pierre ROCHAT,
à Eclépens,
5.
Alex REYMOND,
à Eclépens,
6.
Claude REYMOND,
à Eclépens,
7.
Philippe REYMOND,
à La
Croix-de-Rozon,
8.
Murielle DELACUISINE-ROCHAT,
à
Vaulion,
9.
Marlyse PITTET,
à Les Bioux,
10.
Philippe GUIGNARD,
à Vaulion,
11.
Jacqueline GUIGNARD,
à Vaulion,
12.
Luc REMPE,
à Vaulion,
13.
Pascal VIANDE,
à Vaulion,
14.
Francis FUCHS,
à Vaulion,
tous représentés par Claude GUIGNARD, à
Vaulion,
15.
Charly GOY,
à Vaulion,
représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à
Lausanne 6,
16.
Christian MESSEILLER,
à Vaulion,
17.
Hubert GOY,
à Vaulion,
tous deux représentés par Yves Nicole, avocat,
à Yverdon-Les-Bains,
Autorité
intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement,
représenté par le Service des eaux, sols et
assainissement, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Vaulion,
2.
Municipalité de Mont-la-Ville.
Objet
Protection de l'environnement
Recours Claude GUIGNARD et consorts, Charly GOY, Christian
MESSEILLER et consorts c/ décision du Département de la sécurité et de
l'environnement du 12 janvier 2007 (plan de délimitation et règlement d'application
des zones S1, S2 et S3 de protection des eaux souterraines des captages du
Cul du Nozon, de l'Américain, du Trou Bonnard et du Réservoir, sur les
communes de Mont-la-Ville et Vaulion)
Vu les faits suivants
A.
Les captages du Cul du Nozon, de l'Américain, du Trou
Bonnard et du Réservoir fournissent à la commune de Vaulion la totalité de son
eau de boisson. En vue de la délimitation des zones de protection des eaux, une
étude hydrogéologique a été confiée au bureau CSD Ingénieurs Conseils SA (ci-après:
CSD), qui a remis son rapport au mois d'avril 1992. Cette étude portait sur les
points suivants: situation hydrogéologique, description des captages, caractéristiques
hydrogéologiques des sources, caractéristiques du rocher aquifère, proposition
de délimitation des zones de protection, évaluation des risques existants et
amélioration des captages. Elle mentionnait notamment que le principal risque
en zone SII (actuellement S2) était celui du déversement intensif de purin et
autres engrais.
B.
Des études de détail pédologique et hydrogéologique ont
ensuite été réalisées par le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après:
SESA), puis complétées par le bureau CSD, qui a produit son rapport en janvier
2001. Il est ressorti de ces études que quelques zones morcelées de petite
dimension pouvaient faire l'objet d'une dérogation à l'interdiction de purinage
liée à la collocation des ces terrains en zone S2.
C.
Un projet de plan de délimitation et de règlement
d'application des zones S1, S2 et S3 de protection des eaux souterraines des
captages du Cul du Nozon, de l'Américain, du Trou Bonnard et du Réservoir,
propriétés de la commune de Vaulion (et de la commune Mont-la-Ville, bien que
la décision ne mentionne pas cette commune, ci-après: le plan) a été mis à l'enquête
publique du 24 février au 25 mars 2004. Celle-ci a suscité diverses
interventions. La Division des eaux souterraines du SESA a organisé l'audition
des opposants le 8 juin 2004. Les principaux
griefs de ces derniers portaient
sur l'absence de rapport de conformité au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et
sur la violation du principe de la proportionnalité. Les opposants estimaient
en effet que la zone S2 avait été délimitée sans tenir suffisamment compte des
intérêts privés et que la validité de cette délimitation serait par ailleurs
mise en cause par une étude effectuée par l'Université de Neuchâtel. Les
opposants Christian Messeiller et Hubert Goy ont notamment produit une lettre du
Centre d'hydrogéologie de l'Université de Neuchâtel du 20 avril 2004,
expliquant ce qui suit:
"- Les observations
effectuées jusqu'à présent nous autorisent à penser que les limites des zones
de protection définies actuellement pourraient être précisées.
- […] les temps de circulation
varient fortement d'un endroit à l'autre. […]
- […] Il sera donc possible de
savoir de manière plus précise quels groupes de parcelles contribuent à
l'alimentation de quelles sources. Ainsi, les parcelles qui sont uniquement en
liaison avec des sources non-captées [ex: source du Gros-Fort], pourraient
être, par exemple, mises hors de cause en cas de pollution observée au niveau
des sources captées par la commune.
- De manière générale, les
approches développées actuellement ont pour but de distinguer les zones les
plus vulnérables des zones les moins vulnérables, ceci par rapport aux impacts
susceptibles d'influencer la qualité de l'eau souterraine. L'objectif est de
proposer des zones de protection plus détaillées, avec des restrictions sévères
maintenues dans les zones sensibles, et des mesures moins restrictives dans les
zones naturellement bien protégées".
D.
Constatant que les épandages de purin qui avaient été autorisés
suite à l'étude de 2001 s'étaient soldés par un échec en raison de pollutions
bactériologiques répétitives aux captages de Vaulion, le SESA a décidé, en date
du 1
er
juillet 2004, d'interdire l'épandage de purin sur toute
l'étendue de la zone S2, telle que délimitée sur les plans déposés lors de
l'enquête publique, et d'abroger toutes les dérogations accordées
antérieurement. Les cartes du SESA et du bureau CSD figurant dans le rapport
2001 étaient également définitivement abrogées
.
Des solutions
transitoires ont été trouvées pour permettre l'exportation des engrais de ferme
excédentaires. La commune de Vaulion est également entrée en matière pour
indemniser les surcoûts causés aux agriculteurs par le transport du purin.
E.
Par décision du 12 janvier 2007, le Département de la
sécurité et de l'environnement (ci-après: le département) a levé les
oppositions et approuvé le plan. Il considère qu'un rapport de conformité au
sens de l'art. 47 OAT n'a pas à être produit lors de l'établissement de
plans de zones de protection des eaux. Sur le fond, il expose que la
délimitation arrêtée repose sur des bases scientifiques et n'est pas
critiquable. Les conclusions de l'étude de l'Université de Neuchâtel ne
permettraient très vraisemblablement pas de réduire l'étendue des zones de
protection. En outre, les mesures prises seraient proportionnées au but visé, à
savoir assurer une protection efficace des eaux de boissons.
F.
Par actes datés du 29 janvier 2007 et du 5 février 2007, Claude
Goy, Claude Guignard et consorts, Charly Goy, Christian Messeiller et Hubert
Goy (ci-après: les recourants) ont chacun attaqué la décision précitée devant
le Tribunal administratif, reprenant pour l'essentiel les griefs déjà soulevés
dans le cadre de la procédure d'opposition. Christian Messeiller et Hubert Goy
invoquent au surplus une violation de leur droit d'être entendu, étant donné
que les études hydrogéologiques sur lesquelles se fonde le plan n'auraient
jamais été mises à disposition des propriétaires concernés; cet élément les
empêcherait également de préciser leurs conclusions. Ils concluent à l'admission
du recours et à l'annulation de la décision entreprise. De leur côté, Claude
Guignard et consorts formulent les conclusions suivantes:
"- un examen circonstancié et
approfondi des dévaluations qu'engendreront ces mesures restrictives, aussi
bien sur les propriétés domaniales que sur celles des terrains, constructions
et autres aménagements
- conséquemment la fixation
d'indemnités chiffrées en bonne et due forme
- un raccordement pour tous au
réseau d'eau public
- la conclusion de l'étude de
l'université de Neuchâtel."
Quant à Charly Goy, il relève que l'origine des
pollutions ayant amené à abroger les dérogations à l'interdiction de puriner
n'a pas pu être déterminée. Il estime que la décision attaquée est totalement
prématurée compte tenu de l'étude universitaire en cours et des perspectives
d'approvisionnement alternatif en eau potable de la commune de Vaulion. Il
conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la suspension du dossier
jusqu'à connaissance des résultats de l'étude hydrogéologique en cours.
G.
Les recourants ont effectué en temps utile l'avance de
frais requise, à l'exception de Claude Goy, dont le recours a en conséquence
été déclaré irrecevable par décision du juge instructeur du 13 mars 2007.
H.
Par réponse du 19 février 2007, la Municipalité de Vaulion
(ci-après: la municipalité) a produit divers documents et a précisé ce qui
suit:
"[…] un projet de recherche
de nouvelles ressources en eau potable est actuellement à l'étude. Néanmoins,
la Municipalité, sous réserve des résultats définitifs de l'étude précitée,
entend maintenir les zones S1, S2, S3 de protection des sources actuelles, à
condition qu'une dérogation générale soit accordée pour l'épandage de purin.
Ceci permettrait de conserver ces sources en réserve en cas d'incident à l'endroit
du nouveau captage."
I.
Par courrier du 20 février 2007, la Municipalité de
Mont-la-Ville a indiqué n'avoir aucune observation à formuler.
J.
Dans ses déterminations du 7 mars 2007, le SESA a conclu
au rejet du recours. Il estime notamment que les recourants procèdent par
affirmation, sans fournir d'argument concret qui jetterait le doute sur le
caractère complet de l'étude ou sur la validité des résultats. Concernant
l'étude de l'Université de Neuchâtel, il considère que celle-ci est sans
rapport avec la délimitation des zones de protection. Il indique aussi que les
suites civiles de la collocation en zone S1, S2 ou S3 relèvent d'une procédure
distincte.
K.
Le 31 mars 2007, Claude Guignard et consorts ont fait
parvenir des écritures complémentaires au Tribunal administratif, dans lesquelles
ils exposent les difficultés auxquelles ils se trouvent confrontés en tant
qu'exploitants et se demandent si l'on ne pourrait pas capter l'eau en
profondeur et libérer la zone S2 beaucoup trop étendue. Christian Messeiller et
Hubert Goy ont déposé leurs observations en date du 2 avril 2007, mettant
l'accent sur le fait que la municipalité soutenait une dérogation générale à
l'interdiction de puriner. Charly Goy s'est déterminé en date du 27 mars 2007 en
indiquant espérer que les solutions alternatives pour l'approvisionnement en
eau permettront d'assouplir les restrictions à l'épandage d'engrais de ferme.
L.
Par courrier du 21 juin 2007, la municipalité a indiqué ce
qui suit:
"[…] nous vous informons que le projet de recherche de
nouvelles ressources en eau potable est en phase de réalisation.
En effet, le forage pour la mise en place du puits de pompage
sera terminé ce jour et la mise en service de l'installation devrait être
effectuée dans le courant de l'automne 2007.".
M.
Par observations du 26 juin 2007, le SESA a relevé qu'il
était interdit d'épandre des engrais de ferme liquides dans la zone S2 de
protection des eaux,
en vertu de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (OEaux; RS 814.201) et de l'annexe 2.6 de l'ordonnance du
18 mai 2005 sur la réduction des risques liés à l’utilisation de substances, de
préparations et d’objets particulièrement dangereux (ordonnance sur la
réduction des risques liés aux produits chimiques, ORRChim; RS 814.81), sous
réserve de quelques exceptions, notamment en cas d'exploitation temporaire des
captages.
N.
Le 2 juillet 2007, Christian Messeiller et Hubert Goy ont
fourni des informations quant à l'avancement de l'étude de l'Université de
Neuchâtel. Il ressortirait de ce travail que:
"des secteurs apparemment touchés par les zones de
protection en cause servent à l'alimentation d'autres sources que celles qui
font l'objet de la protection".
O.
Par observations du 13 juillet 2007, Claude Guignard et
consorts ont relevé que les dernières interventions du SESA et de la municipalité
démontraient clairement que le plan et son règlement ne respectaient pas le
principe de la proportionnalité. Par courrier du 18 juillet 2007, Charly Goy a
déclaré maintenir ses conclusions.
P.
En date du 30 août 2007, le juge instructeur du Tribunal
administratif a invité le SESA à indiquer si le
plan
concernait un milieu karstique et, dans l'affirmative, si la méthode EPIK avait
été appliquée en l'espèce.
Q.
Par courrier du 25 septembre 2007, le SESA a confirmé que
le secteur concerné se situait effectivement en milieu karstique. Il expliquait
que l'étude ayant conduit à la délimitation des zones était antérieure à
l'élaboration de la méthode EPIK. L'application de cette méthode, si elle
devait être appliquée à tous les bassins d'alimentation de captages situés en
milieu karstique, représenterait pour le service un travail excédant les
ressources disponibles et occasionnerait des coûts importants pour les communes
distributrices d'eau. Par ailleurs, l'application de la méthode EPIK conduirait
probablement à un renforcement des restrictions d'utilisation du sol et à une
protection ciblée des zones qu'elle révèlerait comme les plus vulnérables.
R.
Par courrier du 15 octobre 2007 et du 5 novembre 2007, les
recourants ont pris position sur les déterminations du SESA, sans toutefois
formuler de remarques particulières quant à l'application de la méthode EPIK.
Au surplus, Christian Messeiller et Hubert Goy ont relevé que l'absence de
pollution récente pourrait être en rapport avec le fait que le restaurant de la
Breguettaz, de même que les autres maisons foraines, étaient désormais
raccordés à la STEP.
S.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
T.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Interjetés dans les délais et la forme prévus par la loi
(art. 31 de loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives [LJPA; RSV 173.36]), les recours sont recevables à la forme. Les
recourants, étant clairement atteints par la décision attaquée, qui restreint
l'usage qu'ils peuvent faire de leurs biens-fonds, ont manifestement qualité
pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA.
2.
a) L'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit le droit
d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui
aboutissent à une décision. Les administrés ont le droit d’être informés de
l’ouverture d’une procédure qui les concerne (Jean-François Aubert /
Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267) ;
ils ont le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur
détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le
sort de la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration
des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF
127 III 576 consid. 2c p. 578, 127 V 431 consid. 3a p. 436
et les références,
126 I 7 consid. 2b p. 10; arrêt Tribunal
administratif PE.2006.0361 du 19 avril 2007 consid. 4a et les références
citées; cf., notamment, Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, Berne 2000, vol. II, n° 1291, p. 611). Le droit de
s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre
position,
avant
la décision, sur tous les éléments de fait et de droit
qui peuvent l'influencer (Aubert / Mahon, op. cit., n° 6 ad art. 29
Cst., pp. 267-268).
b) Christian Messeiller et Hubert Goy invoquent une
violation de leur droit d'être entendu, étant donné que les études
hydrogéologiques sur lesquelles se fonde le plan ne figureraient pas dans les
documents d'enquête et n'auraient jamais été mises à disposition des
propriétaires concernés. Le département fait valoir de son côté que des séances
d'information ont été organisées, ce qui, selon les recourants, ne serait pas
suffisant. Ils estiment que les études doivent être ouvertes à la consultation
et qu'il doit pouvoir être possible d'en prélever des copies. Les recourants ne
soutiennent toutefois pas qu'ils auraient demandé aux autorités compétentes de
pouvoir consulter, voire copier, lesdites études et que cette demande aurait
été refusée. Ils ne prétendent pas non plus que l'existence des études
hydrogéologiques leur aurait été dissimulée. Or, le droit d'être entendu
garantit certes l'accès au dossier, mais au siège de l'autorité. En d'autres
termes, il n'implique pas que l'autorité doive spontanément transmettre copie
de documents internes de nature technique à toute personne potentiellement
concernée. On peut attendre de l'administré partie à une procédure et qui
souhaite consulter un document qu'il en fasse la demande, ce qui n'a pas été le
cas en l'espèce. A tout le moins, l'existence d'une telle démarche n'a-t-elle
été ni alléguée ni établie. Il y a dès lors lieu de rejeter le grief relatif à
la violation du droit d'être entendu.
3.
a) L'art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) impose aux cantons de subdiviser
leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont
exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines, les prescriptions
nécessaires étant édictées par le Conseil fédéral. L'art. 20 al. 1 de dite loi
leur impose en outre de délimiter des zones de protection autour des captages
et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines
d'intérêt public, en fixant les restrictions nécessaires au droit de propriété.
L'art. 21 al. 1 LEaux prescrit par ailleurs aux cantons de délimiter les
périmètres importants pour l'exploitation et l'alimentation artificielle
futures des nappes souterraines; dans ce périmètre, il est interdit de
construire des bâtiments, d'aménager des installations ou d'exécuter des
travaux qui pourraient compromettre l'établissement futur d'installations
servant à l'exploitation ou à l'alimentation artificielle des eaux
souterraines.
Le 1
er
janvier 1999, est entrée en
vigueur l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux; RS
814.21; ci-après: la nouvelle ordonnance), dont le chapitre cinq prescrit une
série de mesures d'organisation du territoire relatives aux eaux. Ainsi, en
application de l'art. 20 LEaux, l'art. 29 al. 2 OEaux impose aux cantons de
délimiter les zones de protection décrites dans l'annexe 4 chiffre 12, à
savoir:
- la zone de captage (zone S1);
- la zone de protection rapprochée (zone S2);
- la zone de protection éloignée (zone S3).
Cette subdivision a été reprise de l'art. 14 de
l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du 28 décembre 1981 sur la protection
des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL), remplacée sur ce point
par l'OEaux. L'annexe précitée de l'OEaux définit par ailleurs les objectifs à
atteindre au moyen de chacune des trois zones; on reprend ci-après l'essentiel
de ces définitions:
"
122.       Zone de captage
[zone S1
]
1.            La zone S1 doit empêcher que les captages et les
installations d'alimentation artificielle ainsi que leur environnement immédiat
soit pollué.
2.            Elle comprend le captage ou l'installation
d'alimentation artificielle, la zone désagrégée par les travaux de forage ou de
construction et, au besoin, l'environnement immédiat des installations.
[…]
123.        Zone de protection rapprochée
[zone S2
]
1.           La zone S2 doit empêcher:
a.
que des germes et des virus pénètrent dans le captage ou l'installation d'alimentation
artificielle;
b.
que les eaux du sous-sol soient polluées par des excavations et travaux
souterrains, et
c. que l'écoulement des eaux du sous-sol soit entravé par des installations
en sous-sol.
2.           Pour
les eaux du sous-sol présentes dans les roches meubles, elle est dimensionnée
de sorte:
a.
que la durée d'écoulement des eaux du sous-sol, de la limite extérieure de la
zone S2 au captage ou à l'installation d'alimentation artificielle, soit de 10
jours au moins, et
b.
que la distance entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2, dans le
sens du courant, soit de 100 m au moins; elle peut être inférieure si les
études hydrogéologiques permettent de prouver que le captage ou l'installation
d'alimentation artificielle sont aussi bien protégés par des couches de couvertures
peu perméables et intactes.
[…]
124.         Zone de protection
éloignée
[zone S3
]
1.            La zone S3 doit garantir qu'en cas de danger imminent
(p. ex. en cas d'accident impliquant des substances pouvant polluer les eaux),
on dispose de suffisamment de temps et d'espace pour prendre les mesures qui s'imposent.
[…]".
b) Le canton de Vaud a introduit les bases légales
nécessaires à la création des zones de protection des eaux SI, SII et SIII (actuellement
S1, S2 et S3) en modifiant les art. 62 à 64 de la loi vaudoise du 17 septembre
1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31) le 18
décembre 1989 (voir l'exposé des motifs du Conseil d'Etat in BGC 1989 p. 305).
Selon l'art. 63 LPEP, il appartient au propriétaire du captage de faire
effectuer les études nécessaires à la délimitation des zones de protection SI,
SII et SIII (al. 1). A cet effet, le propriétaire du captage mandate un bureau
technique qui établit un projet à l'échelle 1:5000, avec mention des limites de
propriété, ainsi qu'une liste des restrictions jugées nécessaires à la
protection des captages (al. 2). Le département examine avec le propriétaire du
bien-fonds les études hydrogéologiques présentées par le propriétaire du
captage; il recueille le préavis de l'autorité compétente, de la commune
territoriale et du Laboratoire cantonal (al. 4). Le département fait ensuite établir
un plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII composé d'un
plan précisant les limites de propriété, le numéro des parcelles et mentionnant
le nom des propriétaires intéressés à l'échelle du plan cadastral (BGC 1989 p.
305).
Le plan des zones de protection comporte également
la liste des restrictions d'utilisation des biens-fonds situés en zones SI, SII
et SIII avec une réglementation sur les installations existantes (mise en état
ou mise hors service) dans le respect des buts fixés par la loi fédérale et du
principe de proportionnalité (al. 5). Le plan de délimitation des zones de
protection SI, SII et SIII est soumis à l'enquête publique; les art. 73 et 74
de la loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 4 décembre
1985 (LATC; RSV 700.11) sont applicables à la procédure d'adoption des plans
des zones de protection des eaux souterraines (al. 6). Ainsi, les plans des
zones de protection des eaux sont assimilés aux plans d'affectation et ils sont
soumis à la même procédure d'approbation que les plans d'affectation cantonaux.
Ces zones de protection ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des
mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire; elles sont fondées directement sur la législation fédérale de la
protection des eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf.
JAAC 49/1985 n° 34 consid. 1; ATF 121 II 39 consid. 2b/aa p. 43).
Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan d'affectation
réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode d'utilisation
du sol (cf.
ATF 120 Ib 287
consid.
3c/cc p. 296; ATF 121 II 39 consid. 2b/aa p. 43).
c) Au vu de l'art. 63 al. 6 LPEP, qui
déclare les art. 73 et 74 LATC applicables, les recourants estiment que le
plan aurait dû donner lieu à un rapport de conformité au sens de l'art. 47
OAT. Le Tribunal administratif relève que l'art. 63 al. 6 LPEP renvoie
uniquement aux art. 73 et 74 LATC – qui règlent diverses questions de
procédure – et non à l'ensemble de la législation en matière de plans de
d'affectation. Or, l'obligation de produire un rapport au sens de l'art. 47
OAT ne découle en aucune manière des art. 73 et 74 LATC. De plus, comme
mentionné ci-dessus, le plan de délimitation des zones de protection des eaux
reste fondé directement sur la législation fédérale de la protection des eaux
ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution. C'est ainsi à tort que
les recourants font grief à l'autorité intimée d'avoir omis le rapport de
conformité au sens de l'art. 47 OAT.
4.
a) La nouvelle ordonnance a apporté d'importants
changements dans la délimitation des zones de protection des eaux. Elle a
notamment introduit le "concept de vulnérabilité pour la protection des
aquifères karstiques" (voir annexe 4 chiffre 121 de l'OEaux). La
vulnérabilité est une propriété naturelle des aquifères qui permet de mesurer
la sensibilité des eaux souterraines karstiques à la pollution. Ce concept a
été précisé dans une publication récente de l'OFEFP, intitulée "cartographie
de la vulnérabilité en régions karstiques - méthode EPIK", de 1998
(ci-après: la méthode EPIK).
La méthode EPIK consiste à caractériser
la vulnérabilité de l'aquifère sur la base des critères suivants:
"E  structure de l'
E
pikarst (zone d'absorption très
fissurée qui correspond à la décompression et à l'altération des terrains au
voisinage de la surface);
P   présence et importance d'une couverture
P
rotectrice en
surface (y compris le sol);
I     conditions d'
I
nfiltration (concentrée, diffuse, au travers
d'une couche de couverture);
K   développement du réseau
K
arstique".
Cette méthode, par un système
d'indices et de coefficients de pondération attribués à chacun des critères E,
P, I et K et résultant en un facteur de protection F, vise à subdiviser le
bassin d'alimentation en surfaces élémentaires caractérisées par leur
vulnérabilité (très élevée, élevée, moyenne et faible). Ces surfaces élémentaires
sont ensuite transposées respectivement en zone de protection S1, S2, S3 et
reste du bassin.
De nouvelles instructions pratiques pour la
protection des eaux souterraines, remplaçant les instructions pratiques de
1977, révisées en 1982, ont été publiées en 2004 par l'OFEFP. Elles prévoient qu'en
règle générale, les zones de protection délimitées en milieu karstique ou en
roches fissurées doivent être adaptées pour satisfaire aux exigences de la
nouvelle ordonnance sur la protection des eaux. Il en va de même pour les
périmètres de protection des eaux souterraines, lorsque les critères de
délimitation ont changé (point 4.2.1 des Instructions). Les anciennes
instructions pratiques recommandaient de manière générale une révision des
plans de protection des eaux tous les dix ans (p. 21 de l'édition de 1982), en
raison de l'évolution rapide des connaissances en matière hydrogéologique.
b) En l'espèce, il est admis que le secteur concerné
se situe en milieu karstique (cf. rapport du bureau CSD de 1992 et courrier du
SESA du 25 septembre 2007). Dans ces circonstances, tant l'entrée en vigueur de
la nouvelle ordonnance en janvier 1999 que les nouvelles instructions pratiques
adoptées en 2004 rendent nécessaire une adaptation et un réexamen du plan.
L'adaptation de ce dernier implique la cartographie de la vulnérabilité selon
la méthode EPIK et une nouvelle délimitation des zones S1, S2 et S3 selon ces
nouveaux critères. En effet, le mode de délimitation utilisé en 1992 – en
conformité avec les exigences de l'époque – par le bureau CSD ne correspond pas
dans la méthode au mode de délimitation actuellement fixé par la nouvelle
ordonnance (cf. dans ce sens aussi TA, arrêt AC.2003.0058 / AC.2003.0061 /
AC.2003.0062 du 29 juin 2007 consid. 3, considérant que l'entrée en vigueur
de la nouvelle ordonnance et des nouvelles instructions pratiques impliquaient
un réexamen d'un plan des zones de protection des eaux basé sur un rapport
datant de 1994). L'étude du bureau CSD révèle certes déjà la grande
vulnérabilité du secteur, mais pas de manière aussi détaillée que le
permettrait l'application de la méthode EPIK (sur cette méthode en particulier,
cf. TA, arrêt précité du 29 juin 2007). Le SESA admet d'ailleurs explicitement que
le réexamen des zones de protection selon cette nouvelle méthode conduirait
vraisemblablement à des restrictions plus sévères pour certaines des parcelles,
notamment en termes de localisation des zones S1, et à une protection ciblée
des zones qu'elle révèlerait comme les plus vulnérables, en d'autres termes,
améliorerait la protection des eaux souterraines.
Le besoin de préciser les analyses hydrogéologiques
est confirmé par les études complémentaires réalisées par le SESA, puis
complétées par le bureau CSD (rapport en janvier 2001), dont il ressortait que quelques
zones morcelées de petite dimension pouvaient être soustraites à l'interdiction
de purinage. Il faut à cet égard relever que la décision attaquée se contente
de mentionner que ces études n'ont pas été prises en compte en raison de cas de
pollution, mais qu'elle n'a en aucune manière démontré que les pollutions
constatées prouvaient que les études étaient erronées. Il en résulte que c'est
à tort que ces études ont été écartées et qu'elles auraient au moins dû alerter
l'autorité sur la nécessité de procéder à une analyse plus détaillée de la zone.
Plus encore, le Centre d'hydrogéologie de l'Université de Neuchâtel expliquait,
par lettre du 20 avril 2004, que les limites des zones de protection définies
actuellement pourraient être précisées sur divers points. L'objectif de l'étude
de l'université précitée est d'ailleurs de proposer des zones de protection
plus détaillées, avec des restrictions sévères maintenues dans les zones
sensibles, et des mesures moins restrictives dans les zones naturellement bien
protégées. Le 2 juillet 2007, les recourants Christian Messeiller et Hubert Goy
ont encore indiqué qu'il ressortirait de ce travail que des secteurs
apparemment englobés dans les zones de protection en cause serviraient en fait à
l'alimentation d'autres sources que celles qui font l'objet de la protection.
L'ensemble de ces éléments démontre que les analyses
à la base de la décision attaquée doivent impérativement être complétées et
précisées par l'application de la méthode EPIK. Certes, pour le SESA, la mise
en oeuvre de la méthode EPIK, si elle devait être appliquée à tous les bassins
d'alimentation de captages situés en milieu karstique, représenterait un
travail excédant les ressources disponibles et occasionnerait des coûts
importants pour les communes distributrices d'eau. Cet argument n'est cependant
pas recevable. Une autorité administrative ne peut en effet pas renoncer à
appliquer les normes légales impératives pour des motifs d'ordre financier.
c) En définitive, il apparaît que des investigations
complémentaires sont nécessaires pour délimiter plus précisément les zones de
protection en tenant compte des critères de méthode EPIK tels qu'ils résultent
des nouvelles instructions pratiques pour la délimitation des zones de
protection. Le temps nécessaire à la réalisation de ces investigations et la
nouvelle délimitation plus précise des zones S2 et S3 du bassin d'alimentation,
ainsi que les éventuelles enquêtes publiques nécessaires pour adapter les
limites des zones de protection des eaux ne permettent pas d'engager cette
procédure parallèlement à la procédure de recours actuellement pendante devant
le Tribunal administratif. Il convient donc de renvoyer le dossier au département
intimé pour qu'il mette en œuvre, en collaboration avec les communes qui
exploitent les captages, les investigations et compléments nécessaires à la
délimitation plus précise des zones de protection des eaux.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
doivent être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera retourné à
l'autorité intimée pour qu'elle reprenne l'étude de la délimitation des zones
de protection des eaux souterraines conformément aux considérants du présent
arrêt.
En ce qui concerne la répartition des frais de
justice et des dépens, le tribunal constate que la décision attaquée se fonde
sur le rapport CSD de 1992 qui était conforme aux exigences requises à l'époque
et que seules les modifications légales intervenues depuis 1998, spécialement
les nouvelles instructions fédérales de 2004, nécessitent un complément d'étude
voire une éventuelle adaptation des zones de protection des eaux souterraines.
Le tribunal estime qu'il peut ainsi être fait application de l'art. 55 al. 3
LJPA en laissant les frais de justice à la charge de l'Etat. S'agissant des
dépens, seuls les recourants ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel s'en verront allouer (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours formés par Claude Guignard et consorts, Charly
Goy, Christian Messeiller et consorts sont admis.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l'environnement du 12 janvier 2007 est annulée. Le dossier est retourné au
Département de la sécurité et de l'environnement pour reprendre l'étude de la
délimitation des zones de protection des eaux souterraines conformément aux
considérants du présent arrêt.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la
sécurité et de l'environnement, versera à Charly Goy un montant de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la
sécurité et de l'environnement, versera à Christian Messeiller et à Hubert Goy,
solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2007
La présidente:                                                                         La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.