vd_omni · FO.2005.0013 · 2006-08-28 · fr

VELAN/Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture | Réduction des paiements directs à un agriculteur, qui avait donné de fausses indications sur le nombre de têtes de bétail pour 2004 (art. 70 OPD; RS 910.13) et refus de le mettre au bénéfice du mode de calcul dérogatoire des contributions prévu par l'Ordonnance sur la sécheresse 2003 (RS 914.12).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.08.2006 FO.2005.0013

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
28 août 2006
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mmes
Silvia
Uehlinger et Caterina Meister, assesseurs.
recourant
Serge VELAN,
à Bassins,
représenté par Me Cédric AGUET, avocat à Genève,
autorité intimée
Département de l'économie du canton
de Vaud, Section juridique,
autorité concernée
Service de l'agriculture,
Objet
PaimentPa
Paiements
directs
Recours Serge VELAN c/ décision du Département de
l'économie du 11 août 2005 (réduction des paiements directs pour fausses
déclarations).
Vu les faits suivants
A.
En vue du recensement coordonné des données agricoles,
Serge Velan, qui exploite un domaine agricole à Bassins, a rempli le formulaire
B concernant le relevé des animaux 2004, dans lequel il  a notamment indiqué
qu'il gardait dans son exploitation au 1
er
janvier 2004 et au jour
de référence du 4 mai 2004 trente-six génisses de plus de deux ans. Le prénommé
a signé ce formulaire le 4 mai 2004, au bas duquel il était mentionné que
"les indications fausses ou incomplètes peuvent entraîner une réduction ou
le refus des paiements directs" et que par sa signature l'intéressé
confirmait l'exactitude des données. Le 10 mai 2004, Serge Velan a présenté une
demande de contributions selon l'ordonnance sur la sécheresse 2003, en
précisant cette fois-ci qu'il gardait trente-quatre génisses de plus de deux
ans et  dix génisses d'un an à deux ans.
B.
Par décision du 23 février 2005, le Service de
l'agriculture du canton de Vaud a réduit de 24'390 fr. 45  (montant correspondant
aux contributions liées à son bétail bovin) les paiements directs à verser à
Serge Velan pour l'année 2004. En effet, lors d’un contrôle, il était apparu que
l'intéressé détenait au 1
er
janvier 2004 dix-sept génisses de plus
de deux ans ainsi que dix-neuf génisses de un à deux ans et qu’au jour de
référence du 4 mai 2004, il détenait trente-deux génisses de plus de deux et
quatre génisses de un à deux ans, si bien que Serge Velan avait fait de fausses
déclarations. Sur la base des chiffres annoncés dans le formulaire B, Serge
Velan aurait pu revendiquer pour 2004 des contributions liées à la garde des
bovins pour un total de 29'260 fr. 75 (correspondant à 21,6 unités de
gros-bétail consommant des fourrages grossiers (UGBFG) déterminants pour le
calcul des contributions). Or, selon les chiffres réels, il avait droit  en
théorie à 24'390 fr. 45 au titre de contributions liés à la garde du gros
bétail (ce qui correspondait à 17,8 UGBFG déterminants). Comme il s'agissait
d'un écart de plus de 20% dans l'annonce des UGBFG déterminants, le Service de
l'agriculture a décidé de refuser les paiements directs en relation avec la
garde du bétail bovin, d'autant plus qu'il s'agissait d'un cas de récidive par
rapport à l'année 2003. Selon le décompte annexé à la décision 23 février 2005,
Serge Velan ne pouvait ainsi prétendre qu'à un montant total de 126'940 fr. 85
(151'331 fr. 30 moins la réduction de 24'390 fr. 45) au titre de paiements
directs nets. Par ailleurs, le Service de l'agriculture a décidé de refuser à
Serge Velan toute contribution pour la sécheresse en raison de cette réduction.
Statuant sur recours le 11 août 2005, la Cheffe du
Département de l'économie du canton de Vaud a confirmé cette décision du 23
février 2005.
C.
Le 5 septembre 2005, Serge Velan a interjeté un recours
auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à l'encontre de la décision
de la Cheffe du Département de l'économie du 11 août 2005, dont il demande
principalement l'annulation.
Le 24 octobre 2005, l'autorité intimée a conclu
implicitement au rejet du recours et a joint un avis de l'Office fédéral de l'agriculture
du 19 octobre 2005 précisant que la décision rendue le 11 août 2005 était
exacte sur le fond et conforme aux dispositions tant de l'ordonnance sur les
paiements directs que de l'ordonnance sur la sécheresse.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 1er de l'Ordonnance du Conseil fédéral du
7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (Ordonnance
sur les paiements directs, OPD; RS 910.13), les paiements directs se
subdivisent en trois types : les paiements directs généraux (dont les
contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers), les
contributions écologiques et, enfin, les contributions éthologiques. L'art. 28
OPD prévoit qu'a droit aux contributions pour la garde d'animaux consommant des
fourrages grossiers l'exploitant dont l'entreprise compte au moins une unité de
gros-bétail fourrage grossier (UGBFG ; al. 1); les contributions sont versées
pour les animaux consommant des fourrages grossiers qui sont gardés dans
l'exploitation pendant la période d'affourrement d'hiver (al. 2). D'après
l'art. 29 OPD, le détenteur d'animaux de rente a droit aux contributions pour
les animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG), recensés dans
son exploitation le jour de référence, et qu'il garde sans interruption depuis
au moins le 1
er
janvier de l'année de contributions (al. 1). L'art.
32 al. 2 OPD précise que pour le calcul des contributions en question, il est
d'abord tenu compte du nombre de UGBFG. Selon l'art. 63 OPD, les paiements
directs ne sont octroyés que sur demande écrite adressée à l'autorité cantonale
compétente. L'art. 64 al. 1 OPD dispose qu'en complément aux données portant
sur les structures des exploitations, prévues dans l'ordonnance du 7 décembre
1998 sur les données agricoles, l'exploitant communique ou transmet notamment à
l'autorité cantonale compétente la confirmation de l'exactitude des données
(lettre e).
Aux termes de l'art. 70 OPD concernant la
réduction et le refus des contributions:
"
1
Les cantons
réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant:
a.  donne, intentionnellement ou
par négligence, des indications fausses;
b.  entrave le bon déroulement des
contrôles;
c.  omet
d'annoncer à temps les mesures qu'il entend appliquer;
d.  ne respecte pas les
conditions et les charges de la présente ordonnance ni d'autres qui lui sont
imposées;
e.  ne respecte pas les
dispositions applicables à l'agriculture de la législation sur la protection
des eaux, de l'environnement, de la nature et du paysage.
(…)
3
En cas de violation
intentionnelle ou répétée des dispositions, les cantons peuvent refuser le
versement des contributions pendant cinq ans au maximum".
b) L'Ordonnance du Conseil
fédéral du 5 novembre 2003 instituant des mesures dans l'agriculture par suite
de la sécheresse en 2003 (Ordonnance sur la sécheresse; RS 914.12) contient une
disposition d’exception relative aux paiements directs pour animaux de rente
consommant des fourrages grossiers. L’art. 1
er
de ladite ordonnance
prévoit une dérogation au mode de calcul ordinaire en ce sens que les cantons
se fondent, pour le calcul des contributions 2004 et à la demande des
exploitants, sur le nombre de UGBFG de l'année 2003 pour lequel ont été versées
les contributions (et non sur le nombre de UGBFG de l’année 2004).
L'art. 2 de l'Ordonnance
sur la sécheresse est ainsi libellé:
"
1
Le calcul au
sens de l'art. 1
er
s'applique aux exploitants qui gardent des animaux
de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG) si:
a.  en raison de la sécheresse
survenue en 2003 et de la pénurie de fourrages grossiers qui en est résultée,
ils ont droit en 2004, par rapport à 2003, le nombre total déterminant d'UGBFG
de 10% ou plus, mais au moins de deux UGBFG;
b.  en 2003 et 2004, ils ont géré
la même exploitation ou repris l'exploitation au sein de la famille après le
jour de référence de l'année 2003.
(…)
3
En outre, le mode de
calcul ordinaire n'est pas modifié si en 2004, pour l'exploitant concerné, les
paiements directs:
a. font l'objet d'une réduction ou
d'un refus conformément aux art. 22 ou 23 OPD, ou
b.  font l'objet d'une réduction de
plus de 3000 francs, conformément à l'art. 70 OPD".
L'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse précise
que, concernant les exploitants pour lesquels il est dérogé en 2004 au mode de
calcul ordinaire, il convient de déduire 10% (franchise), mais au maximum 2'000
fr., de la différence obtenue dans le montant des contributions calculé selon
le mode ordinaire et selon la disposition énoncée à l'art. 1
er
de
ladite ordonnance.
2.
a) En l'espèce, le recourant reconnaît que le formulaire B
concernant le relevé des animaux 2004 qu’il a signé le 4 mai 2004 contient de
fausses indications au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans et de
génisses d'un an à deux ans. Le recourant ne conteste pas - du moins pas de
manière claire – le principe même de la réduction des paiements directs fondée sur
l'art. 70 al. 1 lettre a OPD, ni le calcul du montant de la réduction effectué
sur la base de la  Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de
l'agriculture du 27 janvier 2005 concernant la réduction des paiements
directs.   Dans ces conditions, c'est à juste titre que le Service de l'agriculture
a réduit les paiements directs octroyés au recourant pour l'année 2004 en
raison des fausses déclarations, qui portaient sur des éléments déterminants
pour le calcul des paiements directs.
b) Le recourant s'en prend en revanche au refus de
l’avoir mis au bénéfice de  l'Ordonnance sur la sécheresse. Se référant au texte
littéral de l'art. 2 al. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse, il prétend qu’il n'était
possible de lui refuser l'application de ladite ordonnance que si les autres
paiements directs - et non ceux pour la détention d'animaux - devaient être
réduits ou refusés; selon lui, seule cette interprétation serait compatible
avec le texte légal. En outre, l'Ordonnance sur la sécheresse ne permettrait de
refuser la dérogation qu'elle prévoit que si les paiements directs dus à
l'exploitant sont effectivement réduits et non s'ils auraient pu ou dû l'être. Il
ajoute que « l'utilisation de l'indicatif a pour conséquence qu'à
réception d'une demande de contributions extraordinaires fondées sur l'Ordonnance,
le Service de l'agriculture ne pouvait absolument pas prendre en compte
le formulaire B, calculer les conséquences que son application aurait,
estimer, en cas d'inexactitude, le montant de la réduction hypothétique
des paiements directs puis en déduire que les paiements directs sont
réduits, ce qui devrait exclure l'application de l'Ordonnance. »
Le tribunal de céans a de la peine à saisir cette
argumentation qui est pour le moins alambiquée.
Quoi qu'il en soit, la loi s'interprète en premier
lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens
littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux
préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle
est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment les travaux préparatoires, des buts de la règle, de
son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 II 217, consid. 2.3, 361
consid. 4.2, 562 consid, 4.5 et les arrêts cités).
c) Il ressort du texte clair de l'art. 2 al. 3 let.
b de l'Ordonnance sur la sécheresse que la dérogation au mode de calcul
ordinaire relative aux paiements directs pour animaux de rente consommant des
fourrages grossiers n'est pas possible lorsque les paiements directs (quel que
soit le type de paiements directs) ont fait l'objet d'une réduction de plus de
3'000 fr. conformément à l'art. 70 OPD. Force est de constater qu'en l'espèce le
recourant s'est vu réduire les paiements directs pour 2004 de 24'390 fr. 45,
parce qu’il avait donné, intentionnellement ou  par négligence, des indications
fausses au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans. Contrairement à
l’avis du recourant, il n'y a pas lieu de distinguer selon que la réduction
porte sur les contributions pour la garde d'animaux ou sur d'autres
contributions telles que prévues à l'art. 1
er
de l'OPD. En tout cas,
l’art. 2 al. 3 lettre b de l’Ordonnance sur la sécheresse ne fait pas de
distinction entre les différentes sortes de paiements directs et il n’y a aucun
motif sérieux de s’écarter d’une interprétation littérale de cette disposition.
Et contrairement à ce que laisse entendre le recourant, il ne s'agit pas ici d'un
hypothétique calcul en vue d'une réduction potentielle, mais bel et bien d'une
réduction – effective - des paiements directs pour 2004 pour avoir donné des
indications fausses. Comme le relève à juste titre l'Office fédéral de
l'agriculture dans son avis du 19 octobre 2005, la simple possibilité de
déposer une requête séparée portant sur l'application des dispositions
d'exception selon l'Ordonnance sur la sécheresse ne dispensait pas l'exploitant
de remplir le formulaire B conformément à la vérité. En l'absence de données
correctes, il serait impossible de constater par exemple, si l'effectif de
bétail a réellement baissé de 10% ou plus ou au moins de 2 UGBFG, donnant droit
à une dérogation due au mode de calcul ordinaire. De plus, l'Ordonnance sur la
sécheresse ne prévoit pas le versement de nouvelles contributions mais précise
que, dans les cas où les conditions sont remplies et pour le calcul des
paiements directs, on prend en considération le nombre des UGBFG de l'année 2003
au lieu de celui de 2004. Une telle formulation implique à l'évidence le
respect préalable des obligations des agriculteurs (par exemple celle de
remplir correctement le formulaire B "relevé des animaux") et un
calcul préalable des paiements direct 2004 avant dérogation. Une telle
interprétation est confirmée par l'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse qui
instaure une franchise sur la différence entre le calcul ordinaire et le calcul
extraordinaire, ce qui implique de procéder à un calcul ordinaire préalable.
En résumé, selon le décompte des paiements directs
2004, une réduction de 24'395 fr. 45 pour fausses déclarations au sens de
l'art. 70 OPD a été opérée. Les conditions posées par l'Ordonnance sur la
sécheresse ne sont donc pas remplies et c'est à juste titre que le Service de
l'agriculture a rejeté la demande du recourant tendant à bénéficier d'une
dérogation au mode de calcul ordinaire.
3.
Le recourant relève qu'il a dû remplir, le 10 mai 2004,  une
requête séparée pour bénéficier du mode de calcul exceptionnel prévu par l'Ordonnance
sur la sécheresse. Il soutient que, dans la mesure où seul un formulaire séparé
était proposé aux exploitants agricoles, ceux-ci pouvaient exiger du Service de
l'agriculture de ne pas tenir compte des annonces faites dans le formulaire de
recensement ordinaire (formulaire B). Si, dans son formulaire B du 4 mai 2005,
il avait annoncé des chiffres inexacts, tel n'était pas le cas dans sa demande du
10 mai 2004 qui était parfaitement correcte. Selon le recourant, le Service de
l'agriculture avait tous les éléments pour se rendre compte que le formulaire B
contenait une erreur. En constatant cette incohérence entre ces deux
déclarations, le Service de l'agriculture aurait dû soit solliciter des
éclaircissements de la part du recourant, soit retenir que la seconde
déclaration avait rectifié la première. Il reproche au Service de l'agriculture
d'avoir agi contrairement au principe de la bonne foi.
Encré à l'art. 9 Cst, et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le principe de la bonne foi commande en particulier à
l'administration de s'abstenir de tout comportement propre à tromper
l'administré, si bien qu'elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences
d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a, p.
269/270).
En l'espèce, le Service de l'agriculture, qui n’a
commis aucune erreur, n'a manifestement pas violé le principe de la protection
de la bonne foi. Il incombait au recourant de remplir le formulaire B du 4 mai
2004 de manière correcte. Il avait été dûment averti que les indications
fausses ou incomplètes pouvaient entraîner une réduction ou le refus des
paiements directs. Il n’appartenait pas aux autorités de collationner les deux
formulaires (celui du 4 mai et celui  du 10 mai 2005)  pour en déceler les
éventuelles contradictions et, le cas échéant, d’inviter le recourant à s’en
expliquer. Au contraire, le Service de l’agriculture pouvait partir de l’idée
que chaque formulaire contenait des renseignements exacts. Le recourant doit ainsi
supporter les conséquences financières de sa négligence.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée doit être maintenue. Succombant, le recourant doit prendre en
charge  les frais judiciaires.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté et la décision de la Cheffe du
Département de l'économie du 11 août 2005 est maintenue.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais déjà effectuée.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 août 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).