vd_omni · AC.2014.0007 · 2014-04-17 · fr

Association Sauver Lavaux/Municipalité de Chexbres, WESTPHAL ABREZOL | Recours déposé par l'association Sauver Lavaux contre une décision de la Municipalité de Chexbres levant son opposition et délivrant un permis de construire quatre villas de deux logements chacune. Recevabilité: la qualité pour recourir des associations qui ont pour but la protection du site du Lavaux s'étend aussi au respect des normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la LLavaux. Les objectifs de protection de la LLavaux sont notamment mis en oeuvre par le fait que la commune choisisse de limiter strictement les dimensions des constructions, alors qu'une règlementation moins restrictive aurait pu être compatible avec les principes matériels fixés dans la LLavaux. Il en résulte que l'association recourante peut se plaindre, comme elle le fait en l'espèce, d'une violation de la règle communale sur le nombre de niveaux des constructions dans la zone de villas (art. 16 al. 1 RPE). Au fond: le projet qui prévoit un rez-de-chausée, des combles et des surcombles n'est pas conforme à l'art. 16 al. 1 RPE, lequel prescrit que le nombre de niveaux habitables est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles habitables. Il est manifeste que le niveau intitulé "combles" dans le projet, qui ne se trouve pas sous la toiture et dont aucun des murs extérieurs ne peut être qualifié de mur d'embouchature, n'est pas un niveau de combles, mais bien un second niveau habitable. Le règlement communal n'admet en outre que des dérogations de minime importance dans la zone villas de Chexbres; en l'occurrence, autoriser un troisième niveau habitable ne relève pas de modification de minime importance, de sorte qu'une dérogation n'est pas possible. Le projet est donc non règlementaire sur un point essentiel. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.04.2014 AC.2014.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 avril 2014
Composition
M. André Jomini,
président
; Mmes Pascale Fassbind-de Weck et
Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Murielle Saghbini, greffière.
Recourante
Association Sauver
Lavaux,
à Lutry, représentée par Me Laurent FISCHER,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Chexbres,
Constructrice
Sabine WESTPHAL
ABREZOL,
à Chexbres,
Objet
permis de construire
Recours Association Sauver Lavaux c/
décision de la Municipalité de Chexbres du 11 décembre 2013 (construction de
4 villas de 2 logements chacune sur les parcelles n° 558 et 559, propriété de
la Commune de Chexbres, promises-vendues à Sabine WESTPHAL ABREZOL)
Vu les faits suivants :
A.
La Commune de Chexbres est propriétaire, sur son
territoire, des parcelles adjacentes n° 558 (surface totale: 2'338 m
2
) et n° 559 (surface totale: 2'789 m
2
). Elle a conclu avec Sabine Westphal
Abrezol une promesse de vente portant sur ces deux biens-fonds. L'intéressée
est déjà propriétaire des parcelles directement voisines au nord.
B.
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont actuellement
plantées en vigne, dans un terrain en pente (terrasses) desservi, au sud, par
le chemin Auguste-Piccard. Elles ont été classées dans la zone de villas du
plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1984. Selon
le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
des 24 février 1984/15 janvier 1993 (RPE), cette zone est destinée à la
construction de villas comptant au maximum deux appartements accolés ou
superposés dont les communs pourront être distincts ou groupés (art. 12 al. 1
RPE); la construction de deux bâtiments contigus peut également être autorisée,
s'ils sont édifiés simultanément (art. 12 al. 2 RPE). La dimension des villas est
notamment réglée par l'art. 16 RPE, ainsi libellé:
Art. 16 –
Nombre de niveaux
Le nombre de
niveaux habitables est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles
habitables.
La Municipalité
peut autoriser la construction par niveaux partiels en dérogation à l'alinéa
précédent.
C.
Sabine Westphal Abrezol a déposé le 30 juillet
2013 une demande de permis de construire pour un projet de réalisation de
quatre villas, de deux logements chacune, à édifier sur les parcelles n° 558 et
n° 559. Selon le descriptif du projet, établi par l'architecte mandaté, la
parcelle bénéficie d'une vue magnifique sur le lac et les Alpes; le maître de
l'ouvrage souhaite "une véritable qualité architecturale dans un site
privilégié de ce type"; l'implantation des bâtiments est conçue de manière
à conserver les vignes existantes en haut des parcelles. Les logements sont
destinés à la location. Les bâtiments sont posés sur deux parkings souterrains
qui seront utilisés par les locataires ainsi que leurs voisins. La structure
des bâtiments est décrite ainsi (p. 7-8 du descriptif): dans les villas 1 à 3,
les appartements se trouvent l'un à côté de l'autre; chaque appartement est
composé d'un rez-de-chaussée, combles et surcombles. Dans la villa 4, il y a un
appartement au rez-de-chaussée sur un seul niveau et un appartement dans les
combles doté de surcombles. Les bâtiments ont aussi des caves, des locaux
techniques et des places de parc.
Les plans du projet (échelle 1:100)
comprennent notamment des coupes, longitudinales et transversales, qui montrent
pour chaque bâtiment deux niveaux sous le rez-de-chaussée (niveau inférieur:
parking, locaux techniques; au-dessus: "sous-sol", avec caves,
ateliers), un rez-de-chaussée, un niveau intitulé "combles" et,
au-dessus, des "surcombles". Les niveaux rez-de-chaussée et combles
ont la même surface et ils sont superposés. Il n'y a pas d'avant-toits et la
hauteur du chéneau, là où il est le plus bas, correspond à peu près au niveau
du plancher des surcombles.
D.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 7
septembre au (dimanche) 6 octobre 2013. L'association Sauver Lavaux a
formé opposition par lettre du 7 octobre 2013, en critiquant notamment le
nombre de niveaux des bâtiments, chacune des villas présentant, selon elle,
"en tout cas trois niveaux hors sol, curieusement dénommés rez, combles et
surcombles".
La Municipalité de Chexbres (ci-après:
la municipalité) a organisé, le 15 novembre 2013, une séance de
conciliation avec des représentants de l'association opposante. Celle-ci a
déclaré, le 19 novembre 2013, qu'elle maintenait son opposition, le projet
n'étant selon elle pas conforme à la réglementation communale "notamment
en raison du nombre de niveaux habitables prévus en dessous de la
corniche".
E.
La municipalité a délivré le permis de
construire requis le 11 décembre 2013, et elle a rejeté l'opposition de
l'association Sauver Lavaux. Son argumentation, à propos de la critique visant
le nombre de niveaux, est la suivante:
"Pour autant
que l'association Sauver Lavaux ait qualité pour contester l'aménagement
intérieur des constructions, la Municipalité rejette cet argument.
L'art. 16 al. 2
RPE permet à la Municipalité d'autoriser la construction par niveaux partiels.
La Municipalité a toujours admis la construction d'une mezzanine ouverte sur la
moitié de l'étage des combles dans les constructions en pente pour lesquels le
règlement est défavorable. Elle applique cette disposition dans le même sens
que l'art. 37 du règlement de la commune de Pully et admet les sur-combles sous
la forme de mezzanines ouvertes sur une moitié d'étage.
La Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal admet cette manière de procéder
(AC.2009.0228 du 14 décembre 2010)."
F.
Agissant le 10
janvier 2014 par la voie du recours de droit administratif, l'association
Sauver Lavaux demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal de réformer la décision municipale du 11 décembre 2013 en ce sens que
le permis de construire sollicité est refusé. A titre subsidiaire, elle conclut
à l'annulation de la décision rejetant son opposition et au renvoi du dossier
de mise à l'enquête à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. La recourante se plaint de la violation de plusieurs règles
du droit des constructions, à propos de la dimension des constructions
autorisées en zone de villas (nombre de niveaux, altitude des niveaux, hauteur
à la corniche et au faîte, dimensions des lucarnes), de l'implantation du
parking souterrain et de l'esthétique des bâtiments; elle critique par ailleurs
l'augmentation du trafic qui découlerait de la création des logements, en
requérant à ce propos une étude d'impact.
Dans leurs réponses respectives du
19 et du 25 février 2014, Sabine Westphal Abrezol et la municipalité concluent
l'une et l'autre au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à
la confirmation du permis de construire octroyé au promettant acquéreur.
L'association recourante a répliqué
le 18 mars 2014, sans modifier ses conclusions. Cette réplique a été
communiquée aux autres parties. La constructrice et la municipalité se sont
déterminées, les 3 et 4 avril 2014, sans modifier leurs conclusions. La
municipalité a produit une décision complémentaire du 3 avril 2014, faisant
partie intégrante du permis de constuire du 11 décembre 2013, exigeant que la
dimension des velux ne dépasse pas 114 x 118 cm.
Considérant en droit :
1.
La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss et 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une
municipalité qui octroie un permis de construire en rejetant les oppositions.
L'association recourante se prévaut
d'un droit de recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution
cantonale (Cst-VD; RSV 101.01). Cette disposition prévoit que "la région
de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé" (art. 52a
al. 1 Cst-VD). Le périmètre du plan de protection est défini précisément par la
loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV
701.43) et les deux parcelles concernées sont incluses dans ce périmètre (cf.
art. 2 LLavaux). Aux termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la
protection de la région de Lavaux "peut être attaquée sur le plan
administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de
protection de la nature et celles de la protection du patrimoine". Selon
la jurisprudence cantonale, l'association Sauver Lavaux est une association de
protection de la nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de
recours prévu par cette disposition de la Constitution cantonale, y compris
pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une
décision d'une municipalité au sujet d'un permis de construire dans le
périmètre protégé (cf. art. 75 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
droit de recours découlant d'une norme du droit cantonal, il n'y a pas à
examiner si la recourante dispose au surplus d'un intérêt digne de protection à
l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD). Dans ce
cadre, l'association Sauver Lavaux peut se plaindre – comme elle le fait dans
le présent recours – d'une violation des normes définissant la protection de la
région de Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des
constructions qui concrétisent la LLavaux (cf. AC.2012.0304 du 10 décembre 2013
consid. 1). En font notamment partie les règles sur le nombre de niveaux des
constructions, décisives pour leur impact visuel. Dans les territoires
d'agglomération I et II du plan de protection, la LLavaux fixe du reste des
principes à ce sujet (art. 20 let. b, art. 21 let. d LLavaux – cf. infra,
consid. 2a); la traduction de ces principes dans les règlements communaux, en
fonction des caractéristiques des zones concernées, a précisément pour effet de
concrétiser les objectifs de protection du site. Tel est aussi le cas lorsque la
commune choisit de mettre en œuvre la LLavaux en limitant strictement les
dimensions des constructions, alors qu'une réglementation moins restrictive
aurait pu être compatible avec les principes matériels des art. 14 ss LLavaux.
Le présent recours a par ailleurs
été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences
formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante fait valoir, dans un premier grief,
que les bâtiments projetés ne respectent pas le nombre de niveaux habitables
maximum prescrit par la réglementation communale, à savoir l'art. 16 al. 1 RPE
applicable dans la zone de villas. Elle soutient que les deux niveaux
supérieurs des bâtiments ne peuvent pas être qualifiés de "combles"
et de "surcombles" car l'étage intitulé "combles" ne
correspond pas du tout à la définition des combles telle qu'elle ressort de la
jurisprudence cantonale. Elle ajoute que la création d'un second étage
ordinaire habitable ne peut pas faire l'objet d'une simple dérogation.
a)  Les deux parcelles en
cause sont classées dans le "territoire d'agglomération II" du plan
de protection de Lavaux. La LLavaux énonce les principes régissant ces secteurs
– principes dont la portée équivaut matériellement à celle des principes du
plan directeur cantonal (ATF 138 I 131 consid. 4.2; TF 1C_22/2012 du 30 août
2012 consid. 5.1). Pour le territoire d'agglomération II, les principes de
l'art. 21 LLavaux sont en particulier les suivants: ce territoire est
destiné à l'habitat en prédominance (let. a). L'implantation des constructions
nouvelles est adaptée à la configuration du sol et leurs volumes ne présentent
pas de lignes saillantes dans le paysage (let. b). Les constructions nouvelles
ont une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les parties dégagées par la
pente; en fonction du site, les règlements communaux peuvent toutefois
déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable
supplémentaire (let. d). Ces principes doivent, en vertu de l'art. 7
al. 1 LLavaux, être transposés dans les plans et règlements
communaux. L'art. 7 al. 2 LLavaux réserve le droit des communes
d'adopter des dispositions plus restrictives.
La réglementation de la zone de
villas, aux art. 12 ss RPE, est
a priori
compatible avec les principes
de l'art. 21 LLavaux. En particulier, la règle de l'art. 16 al. 1 RPE,
qui prévoit que "le nombre de niveaux habitables est limité à deux, soit
un rez-de-chaussée et des combles habitables", correspond au principe de
l'art. 21 let. d, première phrase LLavaux. Quoi qu'il en soit, si l'on
considérait que l'art. 16 al. 1 RPE est plus restrictif que l'art. 21 let. d
LLavaux, lequel admettrait des constructions de deux niveaux plus combles
habitables, cela ne serait pas contraire au système du plan de protection de
Lavaux, qui permet précisément aux communes d'adopter des dispositions plus
restrictives.
b)  Il n'est pas contesté que les
niveaux habitables intitulés "rez-de-chaussée" sur les plans du
projet sont des rez-de-chaussée au sens de l'art. 16 al. 1 RPE (les niveaux
inférieurs ne sont pas traités comme des niveaux habitables). Vu la règle
précitée, le second niveau habitable doit, pour être autorisé, être un niveau
de "combles habitables".
La notion de "combles"
n'est pas définie plus précisément dans le RPE. Il faut donc se référer à la
définition jurisprudentielle de cette notion (cf. en dernier lieu, AC.2012.0141
du 24 septembre 2013 consid. 8b). Les combles sont les constructions surmontant
un édifice et qui sont destinées à en supporter le toit. Ce sont des
constructions de bois, de fer ou de maçonnerie placées au-dessus d'un édifice
pour en soutenir la couverture, habituellement désignées comme la charpente de
la toiture. Un "
étage de combles
" est donc un étage aménagé
dans les combles (
AC.2012.0241
du 17 juin
2013 consid. 2a et les références citées; AC.1999.0105 du 28 décembre 2000
consid. 2b). Sont ainsi qualifiés de combles, les espaces - habitables ou non -
aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à l'intérieur de la charpente
couronnant l'ouvrage (RDAF 1989 p. 305). Est notamment un étage de combles
un niveau dont la dalle inférieure se trouve à quelques centimètres de la
corniche ou du chéneau du toit (RDAF 1973 p. 221). Pour que l'espace sous
la toiture soit qualifié de combles, la hauteur du mur d'embouchature, sur
lequel la structure de la toiture prend appui, doit être inférieure à un mètre,
sous réserve de dispositions contraires du règlement communal (AC.1997.0078 du
13 mars 1998 consid. 3 publié in RDAF 1999 I 116). En principe, un logement
réalisé entièrement dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage
ordinaire délimité par les murs verticaux, s'agissant tant de la surface de
plancher utilisable, que du volume. La limitation de la hauteur du mur
d'embouchature à un mètre tend à éviter que la construction de véritables murs
sous la sablière ne transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit
être et rester un étage de combles (voir notamment les arrêts AC.2011.0010 du 3
juin 2011 consid. 3c ; AC.2009.0059 du 14 juillet 2009 consid. 3,
confirmé par l'arrêt TF 1C_401/2009 du 11 février 2010 consid. 2.3 –
où il est relevé que le Tribunal cantonal applique de manière constante la
règle jurisprudentielle précitée, en l'absence de norme contraire du règlement
communal; AC.1996.0132 du 19 septembre 1996 consid. 4).
En l'espèce, il est probable que le
niveau intitulé "surcombles" correspond à la définition précitée des
combles. En revanche, il est manifeste que le niveau intitulé
"combles" sur les plans du projet, qui ne se trouve pas sous la
toiture et dont aucun des murs extérieurs ne peut être qualifié de "mur
d'embouchature" (d'une hauteur inférieure à un mètre), n'est pas un niveau
de combles, mais bien un second niveau habitable, au 1
er
étage,
entre le rez-de-chaussée et la toiture. La position de la corniche – laquelle, d'après
la constructrice, est inclinée de sorte que l'on pourrait retenir que le niveau
supérieur est "dans la corniche" – n'est pas un élément déterminant
pour l'application de la règle jurisprudentielle relative aux combles.
La municipalité expose qu'elle a la
possibilité d'autoriser des demi-niveaux, compte tenu de la situation
exceptionnelle de la pente. Elle se réfère ainsi à l'art. 16 al. 2 RPE,
qui permet à titre dérogatoire la construction par niveaux partiels. Cette
règle n'est toutefois pas pertinente pour le projet litigieux: le premier étage
(intitulé "combles") a la même forme, la même surface et la même
implantation que le rez-de-chaussée et il ne s'agit nullement d'un "niveau
partiel". Même dans un terrain en pente, l'art. 16 RPE ne prévoit pas la
construction de deux niveaux habitables identiques sous les combles.
c)  La municipalité invoque encore
l'art. 40 RPE, intitulé "entente entre voisins" qui lui permet,
"lorsque la topographie, la forme de la parcelle, les accès, l'intégration
au site ou la conception de la construction imposent une solution
particulière", d'accorder "une dérogation de minime importance aux
règles sur les constructions […] s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs
pour autrui".
D'après l'art. 85 al. 1 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RSV 700.11), les dérogations aux plans d'affectation et à la réglementation y
afférente ne sont possibles que dans la mesure où le règlement communal le
prévoit, et il faut qu'elles soient justifiées par des motifs d'intérêt public
ou des circonstances objectives. Dans la zone de villas de Chexbres, le
règlement communal n'admet le cas échéant que des dérogations "de minime
importance" aux normes sur les dimensions des constructions. Il est
manifeste qu'autoriser un troisième niveau habitable dans quatre bâtiments ne
devant compter en principe que deux niveaux habitables (rez-de-chaussée et
combles) ne relève pas des modifications de minime importance. On ne voit au
demeurant pas quels motifs d'intérêt public ou circonstances objectives
justifieraient d'augmenter sensiblement la surface de plancher admissible dans
cette portion de la zone de villas. Quoi qu'il en soit, la possibilité
d'octroyer une dérogation sert avant tout à éviter les solutions trop
rigoureuses auxquelles peut parfois conduire l'application des règles
ordinaires (cf. notamment ATF 107 Ia 214); or la constructrice ne prétend pas
que seules les villas de plus de deux niveaux habitables seraient aptes à
trouver des acquéreurs ou locataires, et qu'il n'y aurait aucun marché pour des
villas correspondant à l'art. 16 RPE. C'est donc à tort que la municipalité se
prévaut de la clause dérogatoire de l'art. 40 RPE.
d)  Il découle de ce qui précède
que le permis de construire a été octroyé en violation de l'art. 16 RPE, et
sans qu'une dérogation, à propos du nombre de niveaux habitables, soit possible
dans le cadre des art. 85 LATC et 40 RPE.
3.
Il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs
de la recourante, étant donné que le projet est non réglementaire sur un point
essentiel. Si la constructrice revoit son projet en tenant compte des exigences
de l'art. 16 RPE, il est possible que la hauteur des bâtiments, le nombre
d'appartements et d'automobiles, ainsi que les caractéristiques architecturales
générales, soient sensiblement modifiées. Il n'y a donc aucun intérêt à
examiner, à ce stade, l'application d'autres normes du droit des constructions.
4.
Le recours doit en conséquence être admis et la
décision de la municipalité doit être annulée. Les frais de la procédure seront
mis à la charge de la constructrice, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il en
va de même des dépens, à payer à l'association recourante, représentée par un
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision prise le 11 décembre 2013 par la
Municipalité de Chexbres est annulée.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux
mille) francs, sont mis à la charge de Sabine Westphal Abrezol.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à
payer à l'association Sauver Lavaux à titre de dépens, est mise à la charge de
Sabine Westphal Abrezol.
Lausanne, le 17 avril 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.