vd_omni · GE.1993.0051 · 1997-03-12 · fr

c/chef du DTPAT | Même revêtue de l'accord tacite du Conseil d'Etat, une longue pratique d'octroi de subventions par le DTPAT au-delà de la llimite financière fixée par la LPNMS est illicite.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.1997 GE.1993.0051

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 12 mars 1997
sur le recours interjeté par
Serge MOULIN
,
Michel PORCHET
et
Rémy RIGOLI
, représentés par Me Denis Bettems,
avocat à Lausanne,
contre
les décisions du chef du
Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports
des 11 septembre 1992,
12 novembre 1992 et 11 mai 1993 concernant une subvention pour la restauration
de la maison Lebel à Orbe.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Luc Colombini
et M. Edmond de Braun,
assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Serge Moulin, Michel
Porchet et Rémy Rigoli ont acquis en août 1986 la maison Lebel à Orbe, qui
était propriété de la commune. Ce bâtiment, sis à la rue du Grand-Pont, est
classé monument historique. Il a fait l'objet de travaux importants, pour un
montant total de 2'923'339 francs selon les propriétaires, de 2'807'316 francs
d'après l'architecte mandatée par l'Etat de Vaud pour surveiller l'exécution
des travaux. Après s'être vu accorder un subside de 100'000 francs en juillet
1988 par le chef du département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (ci-après : le département), les propriétaires ont présenté une
nouvelle demande de subvention en septembre 1991.
B.                    Sur la base du rapport
final de l'architecte mandatée par l'Etat, selon lequel une partie des travaux
réalisés en deuxième étape (soit 120'740 francs pour le solde des travaux
extérieurs et de 492'458 francs pour les travaux intérieurs) pouvait être subventionnée,
le chef du département a informé les propriétaires de ce qu'il leur accordait
une nouvelle subvention de 81'872 francs (lettre du 11 septembre 1992). Les
propriétaires ayant contesté ce montant, il leur fut précisé que certains
travaux extérieurs complémentaires n'avaient pas été retenus pour le calcul de
la subvention, parce qu'ils s'apparentaient plus à des transformations qu'à de
la restauration (lettre du 12 novembre 1992). Insatisfaits de cette réponse et
du refus de leur accorder un entretien en vue d'un nouvel examen de l'affaire
(v. lettre du 19 novembre 1992), les propriétaires ont sollicité une décision
formelle. Le 11 mai 1993 le chef du département les a avisés que ses lettres du
11 septembre et du 12 novembre 1992 devaient être considérées comme des
décisions, et qu'il ne s'opposerait pas une éventuelle demande de restitution
du délai de recours, dans la mesure où ces deux décisions ne mentionnaient pas
les moyens de droit.
C.                    C'est contre ces
décisions que Serge Moulin, Michel Porchet et Rémy Rigoli recourent au Tribunal
administratif. Ils concluent à ce qu'une subvention de 122'640 francs leur soit
allouée, et à ce que le département soit invité à transmettre leur dossier à
l'autorité fédérale. A l'appui de leurs conclusions ils soutiennent qu'ils
doivent être protégés dans leur bonne foi et que la deuxième subvention doit
être calculée de la même manière que la première.
Dans sa réponse le
département conclut principalement à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. Il conteste d'une part la qualité pour recourir
des recourants, d'autre part la violation du principe de la bonne foi.
A l'issue d'un second
échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.                     Selon l'art. 31 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédures administratives
(LJPA), dans sa teneur en vigueur au moment du dépôt du recours, celui-ci
devait s'exercer dans les dix jours à compter de la communication de la
décision attaquée, puis être validé, dans les vingt jours dès cette
communication, par le dépôt d'un mémoire contenant un exposé sommaire des
faits, les motifs du recours et le conclusions.
Dans la mesure où le
recours est dirigé contre les lettres du chef du département des 11 septembre
et 12 novembre 1992, ces délais n'ont manifestement pas été respectés.
Toutefois les lettres en question, quand bien même elles ont été qualifiées
ultérieurement de décisions, ne comportaient aucune mention des voie et délai
de recours. En pareil cas la jurisprudence considère que le délai de recours ne
commence pas à courir (v. J.-C. de Haller, La procédure applicable aux recours
administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du Conseil
d'Etat, RDAF 1979 p. 1, spéc. 11; TA, arrêt AC 91/217 du 26 novembre 1992,
consid. 1a). Mais une décision dépourvue d'indication des voie et délai de
recours, quoique notifiée irrégulièrement, ne peut cependant pas être attaquée
indéfiniment; on peut au contraire exiger de son destinataire qu'il s'informe
des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseigné, qu'il agisse en
temps utile (ATF 111b 283 c. 2b et le références; RDAF 1986 p. 316 et les
arrêts cités).
En l'occurrence la
lettre que le chef du département a adressée aux recourants le 11 septembre
1992 n'apparaissait pas d'emblée comme une décision sujette à recours; elle
faisait suite à un long échange de correspondance entre les recourants et le
département et ne se distinguait guère - sinon dans son contenu, du moins dans
sa forme - d'autres lettres auxquelles le département n'attachait manifestement
pas valeur de décision. Les recourants ont de surcroît immédiatement réagi le
23 septembre 1992, en contestant le montant alloué. Par lettre du 12 novembre
1992, le chef du département a refusé de réexaminer sa position et motivé ce
refus, mais cette lettre n'apparaissait pas non plus comme un acte d'autorité
destiné à mettre définitivement fin à la contestation. Là encore les recourants
ont réagi rapidement en sollicitant par téléphone un entretien avec le chef du
département, ce qui leur a été refusé par une brève lettre du 19 novembre 1992
dans laquelle on peut lire :
"... le département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports (DTPAT) ne s'engagera pas dans cette affaire
au-delà de ce qui a été décidé le 11 septembre 1992."
Cette lettre ne
contenait toujours pas de mention des voie et délai de recours. Elle exprimait
toutefois clairement la volonté de mettre définitivement fin à la controverse
sur le montant de la subvention et désignait expressément la précédente lettre
du 11 septembre 1992 comme une décision. Si les recourants entendaient ne pas
en rester là, il leur incombait de le faire savoir rapidement, le cas échéant
après s'être renseignés sur les moyens de droit dont ils disposaient (ATF 111
Ia 283 c. 2 b et les arrêts cités). Ils ne pouvaient pas de bonne foi
considérer que leur lettre du 23 septembre 1992, mettant en cause le montant de
la subvention, valait recours, puisqu'elle avait d'ores et déjà reçu une
réponse (le 12 novembre) sur laquelle le département faisait savoir qu'il
n'entendait pas revenir. Or c'est plus de cinq mois plus tard que les
recourants sont à nouveau intervenus auprès du chef du département par
l'intermédiaire de l'avocat Denis Bettems, sollicitant derechef une audience
ou, à défaut,
"la notification d'une décision formelle, avec indication
des voies de recours"
. Dans sa réponse du 11 mai 1993, le chef du
département a refusé l'entretien sollicité et s'est pour le surplus borné à
confirmer que ses précédentes lettres du 11 septembre et du 12 novembre 1992
constituaient déjà des décisions, de sorte qu'il n'y avait pas lieu à nouvelle
décision de sa part. Cette prise de position ne constituait pas elle-même une
décision sujette à recours, ni ne faisait courir un nouveau délai de recours
contre les décisions antérieures, qu'elle ne faisait que confirmer (v. ATF 106
Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175).
En tant qu'il est
dirigé contre la décision initiale du 11 septembre 1992 et ses confirmations
ultérieures des 12 et 19 novembre 1992, le recours du 24 mai 1993 apparaît en
conséquence tardif et, partant, irrecevable. Il l'est aussi dans la mesure où
il est dirigé contre la lettre du 11 mai 1993 qui, comme on vient de le voir,
ne constitue pas une nouvelle décision sujette à recours.
2.                     MM. Moulin et crts
concluent en outre à ce que le département soit
"invité à transmettre
le dossier à l'autorité fédérale pour que cette dernière puisse statuer sur la
demande de subvention présentée par les recourants."
Cette conclusion
est également irrecevable. La transmission d'une demande de subvention à
l'Office fédéral de la culture en application de l'art. 8 de l'ordonnance du 26
août 1958 sur l'encouragement de la conservation des monuments historiques (RS
445.11) est un simple acte matériel, qui ne préjuge nullement du droit à
l'obtention de l'aide financière fédérale. Il ne constitue pas une décision au
sens de l'art. 29 LJPA. Son omission ne peut par conséquent pas faire l'objet
d'un recours pour refus de statuer ou pour retard injustifié selon l'art. 30
LJPA. Si l'autorité cantonale refuse de faire suivre une demande de subvention
fédérale ou tarde à le faire, rien n'empêche le requérant de saisir directement
l'office fédéral compétent. Au demeurant, il ne ressort pas du courrier adressé
au recourant, ni du dossier produit par l'autorité intimée, que celle-ci ait
refusé de transmettre la demande de subvention à l'autorité fédérale.
3.                     Même s'il avait été
recevable, le recours aurait dû être rejeté pour les motifs suivants :
Ainsi que le relèvent
eux-mêmes les recourants, la compétence du département pour allouer des
subventions en application de l'art. 56 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) était, jusqu'au 30
septembre 1995, limitée à 25'000 francs (art. 87 al. 4 LPNMS); elle a
ultérieurement été portée à 35'000 francs (loi du 19 juin 1995 modifiant la
LPNMS, RLV 1995, p. 205). La compétence d'allouer des subventions supérieures à
ces sommes appartient au Conseil d'Etat (art. 78 ch. 8 LPNMS); la demande de
subvention, adressée au département, doit lui être transmise pour décision (v.
art. 36 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS). Invité en
l'occurrence à s'expliquer sur le respect de ces règles, le conservateur des
monuments historiques a exposé que la limite de compétence imposée au
département avait
"été relevée par le Conseiller d'Etat Marcel Blanc,
qui avait jugé qu'elle devrait être adaptée à l'évolution du coût de la
construction"
. Il ajoutait : "
Par analogie avec la pratique en
matière d'adjudication, elle a été fixée à 100'000 francs, après que M. Blanc
eut informé ses collègues du Conseil d'Etat. Cette décision est intervenue il y
a une douzaine d'années environ, mais n'a jamais fait l'objet d'une décision
formelle"
.
Cette longue pratique,
même revêtue de l'accord tacite du Conseil d'Etat, n'autorisait cependant pas à
déroger aux dispositions claires de la loi. Les règles attributives de
compétence sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens
technique) la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi
ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme
générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même sens, Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème éd., n. 2545, p. 530). L'art. 66 de la loi du 11 février
1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) dispose certes que les
départements règlent les affaires qui leur ressortissent en vertu de la loi et
celles que le Conseil d'Etat les a chargés de liquider; mais cette disposition
ne permet à ce dernier de se décharger que des affaires qui lui échoient en
vertu de son pouvoir général d'exécution et d'administration (art. 53 de la
Constitution); lorsqu'une loi spéciale le charge d'une tâche déterminée, on
doit présumer qu'il s'agit d'une compétence exclusive; son transfert à une
autorité subordonnée exige la modification de la loi (arrêt GE 92/037 du 2
février 1993, RDAF 1993, p. 465).
En l'espèce la LPNMS
distribue clairement les compétences respectives du Conseil d'Etat et du
département en matière d'octroi de subventions. Il n'y a aucun motif de
reconnaître aux art. 78 ch. 8 et 87 al. 4 un caractère dispositif. En allouant
aux recourants le 11 septembre 1992 une subvention de 81'872 francs, le chef du
département a manifestement outrepassé ses compétences. Seule l'interdiction de
la
reformatio in pejus
aurait fait obstacle à l'annulation de cette
décision; le Tribunal administratif a en effet régulièrement jugé qu'en
l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier
la décision attaquée au détriment du recourant (arrêt PS 95/0243 du 7 décembre
1995 et la jurisprudence citée). Il n'en reste pas moins que les règles de
compétence susmentionnées s'opposeraient à ce que le Tribunal administratif
accueille les conclusions des recourants, autrement dit réforme la décision du
département en octroyant une subvention supérieure à celle qui a été allouée et
dont le montant excède déjà la compétence dudit département. Le Tribunal
administratif ne saurait en effet accorder sur recours une subvention
supérieure au montant maximum que le département est lui-même autorisé à
allouer. Ce faisant, il empiéterait de manière inadmissible sur une compétence
que le législateur a expressément réservée au Conseil d'Etat.
3.                     Conformément aux art.
38 et 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument à la charge des recourants
déboutés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Serge Moulin, Michel Porchet
et Rémy Rigoli, solidairement.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 1997/gz
Le
président :
Le présent arrêt est notifié aux parties
selon l'avis d'envoi ci-joint.