vd_omni · GE.2010.0058 · 2010-06-04 · fr

X.________, Y.________ Sàrl c/Service de la police du commerce, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'économie, du logement et du tourisme | Retrait de l'autorisation de diffuser de la musique. La décision municipale retirant l'autorisation de diffuser de la musique est en l'espèce compatible avec la garantie de la liberté économique. Elle est fondée sur une base légale claire (art. 47 al. 1 et 53 al. 1 LADB) et respecte le principe de la proportionnalité, compte tenu des nombreux avertissements adressés aux exploitants, qui ont continué d'exploiter l'établissement en dépassant pendant plus d'une année la valeur limite fixée par l'autorisation de diffuser de la musique à 75 dB(A).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2010 GE.2010.0058

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juin
2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Isabelle Guisan et Mme Danièle Revey, juges.
recourants
1.
X.________,
à 1********,
2.
Y.________ Sàrl,
à 1********,
autorité intimée
Service de la
police du commerce,
autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
2.
Service de
l'économie, du logement et du tourisme,
Objet
Etablissement public
Recours X.________ et Y.________ Sàrl c/
décision de la Municipalité de 1******** du 5 mars 2010 (retrait de
l'autorisation de diffusion de musique dans le café-bar Z.________, à 1********)
Vu les faits suivants
A.
La société Y.________ Sàrl exploite un
établissement public situé à la rue de ******** ** sous l'enseigne de "Z.________".
Une licence de café-bar a été accordée par le DEL à X.________ le 18 décembre
2008 par le Département de l’économie (ci-après : le département); la
validité a été fixée du 1
er
septembre 2008 au 19 janvier 2009. La
municipalité avait délivré préalablement, le 18 novembre 2008 une autorisation
de diffuser de la musique soumise à la condition que le niveau ne dépasse pas
75 dB(A) Leq 1 min. La licence comporte la réserve suivante :
"Conformément à l'art. 9 de l'avenant
du 7 mai 2007 au bail à loyer, les locaux sont équipés d'un sonomètre. Dès
lors, le niveau sonore ne devra pas excéder 75 dB (A) Leq 1minute. (…)."
B.
a) Pendant la période d'exploitation qui a
débuté au mois de septembre 2008, sans licence d’exploitation, plusieurs
dépassements du niveau de bruit ont été constatés par la Police de la Ville de 1********
:
a.
le dimanche 14 septembre 2008 à 1h00 avec 96.9
dB (A) Leq 12 minutes
b.
le dimanche 9 novembre 2008 à 0h20 avec 93.7 dB
(A) Leq 10 minutes
b) Différentes mesures de bruit ont
en outre été effectuées dans le logement loué par A.________, situé à
l’intérieur de l'immeuble de la rue de ******** **, le dimanche 9 novembre
2008. Il en est résulté que « les locaux ne paraissaient pas suffisamment
insonorisés pour permettre de la diffusion de musique » et depuis son
ouverture, l’établissement troublait de manière durable la « quiétude du
voisinage » tant par la diffusion de la musique que par le comportement de
la clientèle à l’extérieur.
C.
a) La décision communale du 18 novembre 2008,
autorisant la diffusion de la musique comportait les précisions suivantes :
"Toutefois, nous vous informons que si
vous désirez émettre de la musique à un niveau supérieur à celui autorisé, (75
dB(A)), vous devez nous fournir la preuve, par le biais d'une étude acoustique
établie par un professionnel de la branche, laquelle devra être approuvée par
le service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), que vos locaux sont
suffisamment insonorisés et répondent aux exigences fixées dans la directive du
10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores
liées à l'exploitation des établissements publics, dont nous vous joignons une
copie.
A réception de cette étude, les conditions
de diffusion de musique à un niveau plus élevé seront analysées et, cas
échéant, une nouvelle autorisation vous sera délivrée, contre laquelle un
émolument sera perçu. L'étude acoustique déterminera à quelles conditions la
musique à un niveau supérieur à 75 dB(A) pourra être diffusée dans votre
établissement. Nous attirons votre attention sur le fait que l'étude peut
aboutir à une conclusion négative et qu'il vous appartient donc d'évaluer
l'opportunité de celle-ci.
Enfin, nous vous prions de tout mettre en
œuvre afin d'éviter toutes nuisances sonores pour le voisinage, plus
particulièrement dès 22 heures, et nous comptons sur votre collaboration."
b) Par la suite, le 25 novembre
2008, la Direction de la sécurité publique et des sports de la Ville de 1********
(ci-après : la Direction) a adressé à X.________ et à la société Y.________
Sàrl un avertissement formulé dans les termes suivants :
"Nous vous informons que toutes les
manifestations spéciales, privées ou publiques, se déroulant dans votre
café-restaurant doivent nous être annoncées au moyen du formulaire ci-joint (30
jours à l'avance). Une autorisation vous sera délivrée, cas échéant, par la
direction de la sécurité publique pour toutes activités sortant du cadre
ordinaire d'exploitation de l'établissement selon l'article 11 du Règlement
municipal sur les établissements.
Pour terminer, nous vous rappelons que l'un
des devoirs du titulaire de la licence est précisément de veiller à ce que les
prescriptions légales relatives à l'exploitation d'un établissement soient
strictement respectées.
Nous vous informons que nous donnons à la
présente la valeur d'un
très sérieux avertissement et nous vous prions de
respecter les conditions figurant dans notre autorisation de diffusion de
musique du 18 novembre 2008.
"
D.
a) Une nouvelle licence a été délivrée le 26
février 2009 par le département à X.________, en sa qualité de titulaire de
l'autorisation d'exercer, ainsi qu'à la société Y.________ Sàrl, en sa qualité
de titulaire de l'autorisation d'exploiter pour le café-bar Z.________. La
validité a été limitée du 20 janvier 2009 au 31 décembre 2009. Les conditions
suivantes figurent dans la licence :
"
Sauf autorisation spéciale de la
Municipalité, aucune diffusion de musique n'est autorisée. Les conditions
fixées par la Municipalité pour la diffusion de musique ou les animations
musicales demeurent réservées.
Conformément à l'article 9 de l'avenant du 7
mai 2007 au bail à loyer, les locaux sont équipés d'un sonomètre. Dès lors, le
niveau sonore ne devra pas excéder 75dB(A)Leq 1 minute.
Les autres conditions fixées par la Commune
de 1******** dans sa décision du 22 juin 2007 font partie intégrante de la
présente autorisation.
CF. voir notre lettre du 18 décembre 2008.
Les conditions d'exploitation du café-bar
seront réexaminées à l'échéance de la présente licence."
b) En date du 27 février 2009, un
contrôle du niveau sonore a été effectué dans l'établissement. Le sonomètre
indiquait à 23h55 un niveau sonore à l’intérieur de 101.1 dB (A) Leq 10
minutes.
c) Par une nouvelle lettre du 13
mars 2009, la Direction rappelait aux exploitants X.________ et Y.________ Sàrl
l'exigence concernant la limite du niveau sonore, qui ne doit pas excéder 75 dB
(A) Leq 1 minute, en les informant que si de nouveaux dépassements devaient
être constatés, l'autorité sera amenée à interdire toute diffusion de musique.
Il s’agissait d’un ultime avertissement.
d) Un contrôle a été effectué le
jeudi 4 juin 2009 à 22h10. Il a été constaté que la porte de l'établissement
était bloquée en position ouverte et que la musique diffusée était clairement
audible depuis de la rue. En outre, lors d’un contrôle effectué le dimanche 7
juin 2009 à 1h00 du matin le niveau sonore enregistré s'élevait à 87.9 dB (A)
Leq 6 minutes.
E.
a) Par lettre du 13 juillet 2009, la Direction
informait les exploitants X.________ et la société Y.________ Sàrl de
l'ouverture d'une procédure en retrait de l'autorisation de diffusion de
musique. Un délai au 27 juillet 2009 a été fixé aux exploitants pour
communiquer leurs éventuelles observations.
b) Un nouveau contrôle réalisé dans
l'établissement le 11 septembre 2009 à 23h00 et enregistrait un niveau sonore
de 88.1 dB (A) Leq 10 minutes à l'intérieur de l'établissement.
b) Par lettre du 16 septembre 2009,
la société Y.________ Sàrl s'engageait formellement à respecter l'autorisation
délivrée le 18 novembre 2008 et par conséquent à ne pas dépasser le niveau
sonore de 75 dB (A) Leq 1 minute fixé pour l'établissement.
c) Un contrôle effectué le samedi
31 octobre 2009 à 23h35 constatait que le niveau de bruit mesuré s'élevait à
83.2 dB (A) Leq 4 minutes. Un nouveau contrôle réalisé le 14 novembre 2009 à 23
h10 révélait un niveau sonore de 87.2. dB (A) Leq 3 minutes et un contrôle
effectué le 29 janvier 2010 à 23h30 enregistrait un niveau sonore de
88.8 dB (A) Leq 10 minutes.
F.
a) Par décision du 5 mars 2010, la Municipalité
de 1******** a interdit toute diffusion de musique dans l'établissement public.
Par ailleurs, un nouveau contrôle effectué le 27 mars 2010 permettait de
constater que la musique était diffusée à l'intérieur de l'établissement avec
un niveau sonore de 91.2 dB (A).
b) X.________ et la société Y.________
Sàrl ont recouru contre la décision municipale du 5 mars 2010 auprès de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 1
er
avril
2010 ; ils concluent à l'admission du recours et à l'annulation de la
décision attaquée. Ils invoquent en substance la liberté économique et
notamment le principe de proportionnalité. La municipalité s'est déterminée sur
le recours le 12 avril 2010 en concluant à son rejet. Le tribunal a retiré
l’effet suspensif au recours par décision du 7 mai 2010.
Considérant
en droit
1.
Les recourants invoquent la garantie de la
liberté économique. Ils contestent l’existence d’une base légale suffisante
pour interdire la diffusion de la musique qui aurait les mêmes effets qu’un
retrait de licence et ils estiment que seul le département serait compétent
pour prononcer une telle mesure. Ils contestent aussi l’existence d’un intérêt
public suffisant  et le respect du principe de proportionnalité.
a) Selon l'art. 27 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101) la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix
de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et
son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un
gain ou d'un revenu (
ATF 128 I 19
consid.
4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par
les personnes morales (
ATF 131 I 223
consid.
4.1 p. 230).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.).
b) En tant qu'elle retire
l’autorisation de diffuser de la musique, la mesure n’empêche pas
l’exploitation de l’établissement public, mais elle supprime probablement l’un
des éléments attractifs qui joue un rôle relativement important dans la
viabilité économique de l’exploitation et constitue une restriction grave à la
liberté économique, qui est comparable, dans ses effets, à un retrait d’une
licence (cf. arrêt 2C_147/2009 du 4 mai 2009 consid. 6.3). L'art. 36 al. 1 Cst.
exige ainsi que la mesure repose sur une base légale formelle, qu'elle soit
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui, et proportionnée au but visé.
c) Selon l'art. 4 de la loi sur les
auberges et débits de boisson du 26 mars 2002 (LADB, RSV 935.31), une licence
d'établissement comprend une autorisation d'exercer délivrée à la personne
physique responsable de l'établissement et une autorisation d'exploiter
délivrée au propriétaire du fond de commerce.
Aux
termes de l'art. 60 al. 1 LADB, le département retire la licence ou
l'autorisation simple et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque l'ordre
public l'exige (let. a) ou si les locaux, les installations ou les autres
conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de l'octroi de la
licence ou de l'autorisation simple (let. b). En l’espèce, la première licence
provisoire délivrée le 18 décembre 2008 et comportant l’autorisation d’exercer
en faveur d’X.________, et l’autorisation d’exploiter à la société Y.________
Sàrl fixait une réserve selon laquelle le niveau sonore ne devra pas excéder 75
dB(A) Leq 1 minute. La seconde licence délivrée le 26 février 2009 précise
expressément que la diffusion de la musique est soumise à l’autorisation
spéciale de la municipalité et rappelle encore la condition selon laquelle le
niveau sonore ne devra pas dépasser 75 dB(A) Leq 1 minute. Les recourants n’ont
pas respecté la condition d’exploitation figurant dans la licence concernant le
niveau sonore imposé pour la diffusion de la musique de sorte que le cas de
retrait de licence prévu par l’art. 60 al. 1 let b LADB est réalisé. Par
ailleurs, l
'ordre public est un concept général, qui
sert notamment à assurer la tranquillité publique (cf.
Pierre Moor
, Droit administratif, vol. I, 1994, p. 392 s).
Or, la violation syst¿atique des conditions fixées pour la
diffusion de la musique est contraire à l’ordre public et constitue aussi un
motif de retrait de la licence au sens de l’art. 60 al. 1 let. a LADB. Il
existe donc une base légale formelle permettant d’ordonner le retrait de la
licence en raison des violations répétées des conditions d’exploitation fixées
par la licence en ce qui concerne la diffusion de la musique.
d) Un retrait de licence
correspondrait par ailleurs à un intérêt public évident consistant à protéger
le voisinage de nuisances excessives aux heures tardives de la nuit où les
habitants du quartier ainsi que les locataires de l’immeuble en particulier
sont en train de dormir ou se trouvent en phase d’endormissement. La protection
de la tranquillité publique fait partie des motifs de police qui justifient une
restriction à l’exercice de la liberté économique (
Auer, Malinverni et Hottelier
, Droit constitutionnel suisse,
Volume II p. 458-459 n° 978 et les références citées).
2.
a)
Le principe de la
proportionnalité exige encore qu'une mesure restrictive soit apte à produire
les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il
interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (
ATF 131 II 110
consid.
7.1 p. 123). A cet égard, l’autorité cantonale compétente n’a pas procédé au
retrait de la licence, mais la municipalité a prononcé une mesure moins grave,
visant seulement à interdire la diffusion de la musique, même si cette mesure
peut avoir des conséquences importantes sur la fréquentation de la clientèle et
donc sur la rentabilité économique de l’établissement (voir consid. 1b
ci-dessus).
b) La mesure communale se fonde sur
l’art. 53 al. 2 LADB. Cette disposition  précise que l'exploitation des
établissements ne doit pas être de nature à troubler de manière excessive la
tranquillité publique et que les titulaires de la licence ou de l'autorisation
simple doivent veiller au respect de celle-ci dans l'établissement et à ses
abords immédiats. Le règlement du 9 décembre 2009 d'exécution de la loi du 26
mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (RLADB; RSV 935.31.1) a
organisé une procédure spéciale pour assurer la tranquillité publique et
satisfaire ainsi aux objectifs de l’art 53 al. 2 LADB. Les établissements au
bénéfice d'une licence autre que celles de discothèque et de night-club, qui
souhaitent diffuser de la musique, doivent déposer une demande d'autorisation
auprès de la municipalité (art. 50 al. 1 RLADB). L'exploitant doit alors apporter
la preuve, notamment au moyen d'une mesure de contrôle ou d'une étude
acoustique agréée par le service cantonal compétent, que toutes les exigences
en matière de protection contre le bruit et de protection du voisinage
(isolation phonique des locaux, limiteurs, enregistreurs, sas d'entrée, service
d'ordre, etc.) sont respectées (art. 52 al. 1 RLADB). La municipalité délivre
alors l’autorisation qui fait partie intégrante de la licence (art. 53 al. 1
RLADB). L’autorisation fixe les mesures nécessaires (niveau sonore, horaires,
etc.) pour garantir la protection de l'environnement, selon les indications et
conditions à fixer par le Service de l’environnement et de l’énergie (art. 54
al. 1 let. a RLADB). L’autorisation peut être retirée pour les motifs de
protection de l'environnement, d'ordre et de tranquillité publics
(art. 55 al. 1 RLADB)
.
c) En l’espèce, une première
autorisation de diffuser de la musique a été délivrée aux recourants le 18
novembre 2008. L’autorisation précise expressément que le niveau sonore ne
devra pas excéder 75 dB(A) Leq 1 minute; la diffusion à un niveau sonore plus
élevé a été subordonnée à la condition que les locaux soient suffisamment
insonorisés. La preuve d’une insonorisation suffisante devait être apportée par
une étude acoustique sur la base de laquelle l’autorité communale pouvait
délivrer une nouvelle autorisation pour diffuser de la musique à un niveau plus
important. Les recourants n’ont toutefois jamais produit la preuve d’une
amélioration des qualités de l’insonorisation mais ont diffusé de manière
systématique de la musique à un niveau plus élevé que celui fixé dans l’autorisation
communale. Les recourants ont par la suite été avisés le 13 mars 2009 que les
différents contrôles effectués dans l’établissement avaient relevé un
dépassement du niveau sonore autorisés et ils ont été informés le 13 juillet
2009 de l’ouverture d’une procédure en retrait de l’autorisation de diffuser de
la musique. Malgré l’ouverture d’une telle procédure et l’engagement pris par
les recourants en septembre 2009 de respecter la valeur de 75 dB(A) Leq 1
minute, plusieurs dépassements du niveau sonore ont été constatés. Le retrait
de l’autorisation de diffuser de la musique est ainsi la conséquence directe du
mode d’exploitation de l’établissement et de la violation répétée des niveaux
sonores fixés par la licence et par l’autorisation municipale. La décision se
fonde d’ailleurs sur une base légale formelle, soit l’art. 53 al. 2 LADB, car
elle représente la seule mesure propre à atteindre les buts recherchés par
cette disposition visant à ne pas troubler de manière excessive la tranquillité
publique. Enfin, la compétence municipale résulte des art. 53 al. 1 et 55 al. 1
RLADB ; cette compétence ressort d’ailleurs de la systématique de la loi
qui attribue aux municipalités la compétence d’exercer la surveillance des
établissements publics (art. 47 al. 1 LADB) et les questions relatives aux
nuisances sonores font précisément partie des mesures de police qui entrent
dans le champs de compétence des municipalités (voir titre IX LADB).  De plus,
la décision ne cause pas un préjudicie irréparable aux recourants, car il leur
suffit d’améliorer l’insonorisation de l’établissement pour être autorisés à
diffuser de la musique à un niveau sonore plus élevé, ce que l’autorité
communale a régulièrement confirmé. En l’état, les recourants ont démontré
qu’ils n’étaient pas en mesure de respecter la condition de la licence limitant
le niveau sonore à 75 dB(A) Leq 1 minute pour la diffusion de la musique malgré
les nombreux avertissements, l’ouverture de la procédure en retrait de
l’autorisation et même après la notification de la décision de retrait de
l’autorisation. La décision communale se justifie et elle est en particulier
conforme au principe de proportionnalité car on ne voit pas quelle autre mesure
aurait permis le respect de la condition fixée pour la diffusion de la musique.
d) Il est vrai que les recourants
ont annoncé qu’ils allaient entreprendre des travaux de transformation pour
renforcer l’isolation et demandent à cet égard l’audition de deux témoins, à
savoir l’architecte B.________ et l’ingénieur acousticien C.________. Mais
cette situation ne modifie pas les conditions qui ont été déterminantes pour
ordonner l’interdiction de diffuser de la musique. En effet, seule une étude
acoustique établie par un bureau spécialisé selon les indications du Service de
l’environnement et de l’énergie prouvant que les locaux sont suffisamment
insonorisés et répondent aux exigences de la directive du 10 mars 1999
concernant la détermination et l’évaluation des nuisances sonores liées à
l’exploitation des établissement publics permettrait à la municipalité, le cas
échéant au tribunal, de réexaminer la mesure d’interdiction. En l’état, les
recourants n’ont pas apporté une telle preuve, la seule intention de réaliser
les travaux de renforcement de l’isolation acoustique n’étant pas suffisante.
Pour cette raison, l’audition des deux témoins n’est pas utile pour statuer sur
le recours (
ATF 122 II 464
consid.
4a p. 469;
122 III 219
consid. 3c p. 223;
120 Ib 224
consid. 2b p. 229).
La décision attaquée se justifie
pleinement et elle doit être confirmée.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce
résultat, il convient de mettre les frais de justice à la charge des
recourants, qui n'ont pas droit à l’allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de 1******** du
5 mars 2010 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 1500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.