vd_omni · AC.2017.0308 · 2018-11-23 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.__________/Municipalité de Duillier, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, J.________, K.________ | Confirmation d'un ordre de mise hors sevice de cheminées d'agrément non règlementaires pour des motifs de limitation préventive des émissions. Rappel de la portée des recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2018 AC.2017.0308

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 novembre 2018
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Philippe Grandgirard et Antoine Thélin, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********
4.
D.________
à ********
5.
E.________
à ********
6.
F.________
à ********
7.
G.________
à ********
8.
H.________
à ********
9.
I.________
à ********
Tous
représentés par Me Laurent
TRIVELLI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Div. support stratégique-Serv. jur.,
Autorité concernée
Municipalité de Duillier,
Tiers intéressés
1.
J.________
à ********,
2.
K.________
à ********,
Tous deux
représentés par Me Philippe
GOBET, avocat à Genève,
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale de l'environnement (DGE), du 31 juillet 2017 (assainissement des
canaux de fumée - cheminée de salon et poêles à bois de la PPE au Chemin ********
à Duillier - parcelle n°151)
Vu les faits suivants:
A.
Le bien-fonds n° 151 de la Commune de Duillier est constitué sous la
forme d’une copropriété par étages, la PPE "********" (ci-après: la "PPE").
Celle-ci se compose d’un bâtiment d’habitation de dix logements, répartis en
dix parts de copropriété (immatriculées au registre foncier sous n
os
577 à 586) et d’un garage souterrain. L’immeuble en question est formé de trois
corps de bâtiments contigus formant un arc de cercle partiel. Il est haut de
deux étages sur rez. En raison de la forme particulière de la construction, la
toiture en pente est constituée de plusieurs pans formant des décrochements. Il
ressort de photographies au dossier qu'outre la cheminée permettant
l’évacuation des fumées du chauffage central, dix petites cheminées
supplémentaires permettent actuellement l’exutoire des fumées de cheminées
d’agrément présentes dans les séjours des appartements. Ces cheminées, de
quelques dizaines de centimètres de hauteur, sont positionnées sur le bas du
toit, proche de la corniche, à proximité des appartements de l'étage supérieur.
B.
Le bâtiment en question a été mis à l’enquête publique du 9 juin 1998 au
29 juin 1998. Selon les plans d'enquête originaux figurant dans le dossier
municipal d'enquête, les canaux des cheminées d'agrément n'étaient pas représentés.
La demande de permis de construire indiquait un chauffage de l'immeuble au gaz.
Selon la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC, du 17 juin 1998
(ci-après: la "synthèse CAMAC"), le projet a été mis en consultation
auprès du Service cantonal de la sécurité civile et militaire et du Voyer du 1
er
arrondissement à Nyon. Le permis de construire a été délivré le 15 septembre
1998. Parmi les conditions de ce permis figure l'exigence suivante:
"Toute nouvelle cheminée ou transformation de cheminée
existante doit être contrôlée, aux frais du propriétaire, avant son
utilisation, par le service officiel de ramonage. Le formulaire joint doit être
renvoyé en temps utile. (règlement ECA)"
Le 27 septembre 1999, l'Etablissement cantonal
d'assurance (ECA) s'est adressé au bureauL.________, qui intervenait pour les
constructeurs du projet précité, et a pris position sur celui-ci en formulant
plusieurs remarques en relation avec les mesures de protection contre
l'incendie. L'ECA a notamment indiqué ce qui suit concernant les cheminées:
"22. Sous réserve de conditions plus restrictives
d'autres départements, la hauteur de la souche doit être de 100 cm. au minimum,
mesurée perpendiculairement à la toiture ou de 50 cm. au-dessus du faîte.
Selon un rapport de contrôle du 30 septembre 2001,
le ramoneur M.________ a contrôlé les installations de chauffage. Ce rapport
indique deux genres de combustible, soit le gaz et le bois. Le ramoneur a
notamment relevé à cette occasion que les gaines des conduits d'évacuation
étaient déjà fermées et que les raccordements des cheminées de salon seraient
effectués individuellement.
Le permis d’habiter a été délivré le 11 décembre
2001 par la Municipalité de Duillier (ci-après: la "Municipalité").
C.
J.________ et K.________ sont copropriétaires depuis 2015 de la part de
copropriété n° 580, portant sur un appartement au dernier étage du bâtiment.
D.
Le 21 septembre 2016, le bureau L.________ a informé la Municipalité que
pour des raisons techniques, les canaux de fumée de l'immeuble sis sur la
parcelle précitée seraient rehaussés d'environ 50 cm.
E.
Le 18 février 2017, J.________ et K.________ ont, par l’intermédiaire de
leur conseil, alerté la Direction générale de l’environnement, division ARC
(ci-après: DGE) de fortes nuisances liées à des fumées dans leur appartement
provenant des cheminées de la PPE.
F.
La DGE a effectué une inspection sur place dans le courant du mois de
mars 2017. Dans une correspondance du 7 avril 2017, intitulée "
Demande
de plan d'assainissement
", la DGE a informé personnellement l’ensemble
des copropriétaires de la PPE que suite à son inspection il avait été constaté
que les dix canaux de fumée des cheminées de salon et poêles à bois de la PPE
ne respectaient pas les prescriptions légales et règlementaires de la
protection de l’air. La DGE a relevé en particulier que les orifices des cheminées
litigieuses ne dépassaient pas de 0.50 m la partie la plus élevée du bâtiment.
Par ailleurs, la configuration des cheminées était problématique en raison de
leur implantation à proximité les unes des autres et de leur proximité avec
certaines fenêtres des appartements du dernier étage. Sur la base de ses
observations, la DGE considérait que seule la condamnation de l'ensemble des
canaux de cheminée était susceptible d'assainir la situation. Elle a invité les
copropriétaires de la PPE à fournir, d’ici au 31 mai 2017, un plan
d’assainissement des cheminées litigieuses lequel devait décrire les travaux
envisagés pour réduire les nuisances et indiquer le calendrier des
réalisations. Dans l’intervalle, la DGE a suspendu l’utilisation des cheminées
de salon et poêles à bois jusqu’à nouvel avis. Cette correspondance du 7 avril
2017 ne comportait pas l'indication de voies de recours.
Dans une lettre commune du 23 mai 2017, plusieurs
copropriétaires de la PPE ont requis de la DGE une prolongation au 30 septembre
2017 du délai qui leur était imparti pour fournir un plan d’assainissement. Les
copropriétaires ont encore posé diverses questions à la DGE portant notamment
sur la nature de l’inspection effectuée en mars 2017.
G.
Le 15 juin 2017, le maître ramoneur M.________ a informé la Municipalité
que les souches hors toit de la PPE n’étaient pas conformes et qu’il lui était
impossible de ramoner les installations thermiques en l’état. Sans réponse de
l’administrateur de la PPE à ce sujet, le maître ramoneur a dénoncé le cas
comme un refus de ramonage.
H.
Par décision du 31 juillet 2017, la DGE a imparti un délai au 30
septembre 2017 aux copropriétaires de la PPE pour mettre définitivement hors
service les installations litigieuses, soit en condamnant l’ensemble des canaux
de fumée. Cette décision se fondait principalement sur le fait que les
cheminées ne dépassaient pas le faîte d’au moins 0.50 m et qu’en l’absence de
plan d’assainissement reçu des copropriétaires, seule une mise hors service de
l’installation permettait sa mise aux normes, conformément aux dispositions
topiques de l’OPair (Ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air;
RS 814.318.142.1).
I.
Par mémoire du 11 septembre 2017, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________, copropriétaires des
parts n
os
577, 578, 579, 581, 582, 583 et 584 de la PPE (ci-après:
les recourants), ont formé recours devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du 31 juillet 2017. Ils
concluent à l'annulation de celle-ci. Les recourants ont également requis la
tenue d’une inspection locale.
J.
Le 31 octobre 2017, J.________ et K.________ ont déposé un mémoire
auprès de la Cour de céans. Ils demandent à pouvoir intervenir à la procédure. J.________
et K.________ ont conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision entreprise. Ils ont également requis la levée de l’effet suspensif
jusqu’à droit connu au fond. Le 7 novembre 2017, J.________ et K.________ ont complété
leur écriture précédente.
Le 9 novembre 2017, la Municipalité s’en est remise
à justice quant à l'intervention des prénommés.
Le 10 novembre 2017, la DGE ne s’est pas opposée à
la requête d’intervention de J.________ et K.________ et s’est joint à leur
requête de levée de l’effet suspensif.
La Municipalité s’est brièvement déterminée sur le
fond, le 9 novembre 2017. Elle a notamment indiqué ce qui suit:
"En conclusion, les installations, privées, pas encore
existantes lors de la visite du ramoneur (pièce 8), devaient faire l'objet
d'inspections séparées, sous la responsabilité des propriétaires. Dans la
mesure où les canaux de fumées ont dû être rehaussés, par la suite, pour des
raisons techniques, la Municipalité est partie du principe que les inspections
respectives avaient été effectuées au fur et à mesure et n'a donc pas
investigué plus avant. Pour le surplus, elle n'a pas de commentaires
particuliers à formuler."
Les recourants se sont déterminés le 23 novembre
2017 au sujet de la requête d’intervention et de levée de l’effet suspensif au
recours.
K.
Par décision sur effet suspensif du 4 décembre 2017, la Juge
instructrice a partiellement levé l’effet suspensif au recours en ce sens qu’il
a été interdit aux recourants d’utiliser leurs installations de chauffage à
bois pendant la durée de la procédure, la DGE, respectivement la Municipalité
de Duillier étant chargées de faire respecter cette mesure. L’effet suspensif
au recours a en revanche été maintenu en ce qui concerne la mise hors service
définitive des installations litigieuses.
Le 4 décembre 2017 également, la requête
d’intervention de J.________ et K.________ a été admise.
L.
La DGE s’est déterminée sur le fond le 22 décembre 2017. Elle a
notamment relevé que les appartements de la PPE étaient équipés de cheminées de
salon ou de poêles à bois dont les rejets des fumées s'effectuaient par des cheminées
situées en toiture, mais éloignées du faîte du toit. Ces cheminées ne dépassent
pas le faîte et ne respectent pas les recommandations fédérales topiques.
Certaines fenêtres du dernier étage surplombent les cheminées, ce qui laisse
supposer des nuisances pour les propriétaires des appartements situés en
attique. La DGE a rappelé qu'afin d'atteindre le but de protection de la
législation relative à la protection de l'environnement et de l'air en
particulier, les pollutions atmosphériques sont limitées par des mesures prises
à la source qui visent à limiter les émissions indépendamment des nuisances
existantes, à titre préventif. Elle a également rappelé sa pratique constante
consistant à exiger le respect des recommandations et donc de la limitation
préventive des émissions, en cas de nuisances supposées.
J.________ et K.________ se sont déterminés le 31
janvier 2018.
Le 8 février 2018, les recourants ont requis la mise
en œuvre d’une expertise tendant à installer des capteurs et enregistreurs des
polluants classiques atmosphériques.
Le 15 février 2018, la DGE s’est opposée à cette mesure
d’instruction au motif que "
les nuisances et les odeurs engendrées par
les fumées ne sont pas mesurables par des capteurs et enregistreurs des polluants
classiques atmosphériques
". La décision de la DGE a en outre précisé
qu'elle se fonde sur la limitation préventive des émissions, et ce
indépendamment des nuisances existantes. Le résultat d'éventuelles mesures de
la pollution, à supposer qu'elles soient probantes, ne remettrait pas en cause
sa position, dès lors que les cheminées ne respectent pas la limitation
préventive des émissions.
J.________ et K.________ se sont encore déterminés
le 23 février 2018. Les recourants se sont pour leur part déterminés le 28
février 2018.
La Municipalité de Duillier s’en est remise à
justice le 6 mars 2018.
La DGE et la Municipalité de Duillier ont remis leur
dossier respectif au Tribunal.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les moyens des parties seront repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
2.
Se pose en premier lieu la question de la qualité pour agir des recourants,
dans la mesure où la décision litigieuse n’a pas été contestée par l'ensemble des
membres de la communauté de la PPE.
a) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), toute autre personne
ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon l’art. 13 al. 1 let.
a LPA-VD, ont qualité de parties en procédure administrative, les personnes
susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la
procédure.
La qualité pour agir de la communauté des
propriétaires d'étages a été reconnue à plusieurs reprises par le Tribunal
fédéral dans le domaine de la police des constructions et de l'aménagement du
territoire (voir arrêts TF 1C_490/2015 du 15 avril 2016 consid. 1.2;
1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 2.2 et les arrêts cités). Le fait que la
communauté puisse agir dans une procédure de droit public n'a cependant pas
pour conséquence d'empêcher chaque propriétaire d'étage d'agir à titre
individuel (JAB 1994 409 consid. 1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum
Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern,
Berne 1997, n° 8 ad art. 12). A la différence de la procédure civile où la
qualité pour agir découle en principe d'une légitimation matérielle, la qualité
pour agir en droit public dépend d'une légitimation procédurale liée à
l'existence d'un rapport suffisamment étroit avec la décision attaquée
(Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Berne 1997, n° 6 ad art. 13;
Bertschi, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, 3
e
éd., 2014, n° 7 § 21). Le Tribunal fédéral a par exemple jugé qu'un
propriétaire d'étage peut recourir à titre individuel, sans l'accord des autres
propriétaires, contre une procédure de remaniement parcellaire ou contre la
non-intégration d'un immeuble dans un périmètre de plan de quartier (voir
arrêts TF 1A.210/2006 du 25 janvier 2007 consid. 1.2; P.926/1983 du 14 mars
1984 in ZBl 1985 504 consid. 3e). Un propriétaire d'étage peut ainsi agir de
manière indépendante de la communauté, s'il remplit personnellement les
conditions de la qualité pour agir (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum
Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern,
Berne 1997, n° 8 ad art. 12; voir arrêt TF 1C_116/2013 du 11 octobre 2013
consid 1). Un propriétaire d'étage peut justifier d'un intérêt digne de
protection non seulement lorsqu'une procédure touche à ses parties exclusives,
mais également lorsqu'elle concerne uniquement les parties communes (Valentin
Piccinin, La propriété par étages en procès, thèse Fribourg, Genève/Zurich/Bâle
2015, n° 548 et 583; cf. AC.2017.0461 du 21 septembre 2018 consid. 1;
AC.2013.0472 du 20 mars 2015, AC.2007.0244 du 15 janvier 2009).
b) Dans le cas présent, il convient d'admettre la
qualité pour recourir des copropriétaires recourants qui contestent l'ordre de
remise en état de leurs cheminées de salon ou poêles à bois. Ils sont dans
cette mesure chacun touchés personnellement par la décision contestée et
peuvent justifier d'un intérêt digne de protection à recourir. Il convient
également de confirmer la qualité de partie aux autres copropriétaires qui se
rallient à la décision attaquée et qui s'opposent aux recourants (art. 13 et 14
LPA-VD).
3.
Les recourants ont sollicité la tenue d'une inspection locale et la mise
en œuvre d’une expertise.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33
consid. 9.2 p. 48; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272 et les références citées).
En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que
le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas
l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 136 I 229
consid. 5.3 p. 236; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1
p. 429 et les références citées). La procédure administrative est en principe
écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction
l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et
recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, les éléments figurant au
dossier, notamment les plans et les photographies de la toiture et des
cheminées litigieuses, permettent au Tribunal de se faire une idée complète et
précise des faits pertinents et de la configuration des lieux. Quant à
l’expertise demandée par les recourants, le Tribunal ne voit pas de raison de
s'écarter de l'appréciation de l'autorité cantonale compétente selon laquelle
les nuisances et odeurs engendrées par les fumées ne sont pas mesurables par
des capteurs et enregistreurs des polluants classiques atmosphériques. Pour les
motifs exposés ci-dessous, une telle expertise n'apparaît au demeurant pas
nécessaire. Pour le surplus, les éléments de fait déterminants ressortent du
dossier. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime
en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une inspection
locale et à la mise en œuvre d’une expertise, sans qu’il n’en résulte une
violation du droit des parties d’être entendues (cf. dans le même sens, arrêt
AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).
4.
Est litigieux un ordre de remise en état de cheminées.
a) L’art. 11 de la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit que les
pollutions atmosphériques, notamment, doivent être limitées par des mesures
prises à la source (al. 1). Aux termes de l'art. 16 al. 1 LPE, les
installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de cette loi ou aux
dispositions applicables généralement en matière de protection de
l'environnement seront assainies (al. 1); le Conseil fédéral édicte des
prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les
délais et la manière de procéder (al. 2). Les autorités accordent des
allégements lorsque l'assainissement est disproportionné (art. 17 al. 1 LPE). Il
convient de relever que le terme d'assainissement est propre aux installations
existantes, c'est-à-dire celles existant au moment de l'entrée en vigueur de la
norme de protection de l'environnement concernée ((Wagner Pfeifer, Umweltrecht,
Allgemeine Grundlagen, Zürich/St Gallen 2017, §397, p. 162; Anne-Christine
Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, Schulthess 2002, p. 317, n. 13.2.3.1). Lorsque, s'agissant
d'une installation nouvelle déjà en exploitation, des travaux sont à
entreprendre en vue de la rendre compatible avec les normes, on ne parlera pas
d'assainissement, mais d'une procédure de mise en conformité aux normes
(Anne-Christine Favre, op. cit., p. 317-318). L' art. 6 al. 1 OPair précise que
les émissions seront captées aussi complètement et aussi près que possible de
leur source et évacuées de telle sorte qu’il n’en résulte pas d’immissions
excessives; leur rejet s’effectuera en général au-dessus des toits, par une
cheminée ou un conduit d’évacuation (art. 6 al. 2). Les dispositions sur la
limitation préventive des émissions pour les installations stationnaires
nouvelles (art. 3, 4 et 6) sont également applicables aux installations stationnaires
existantes (art. 7 OPair; cf. TF 1C_637/2012 du 27 septembre 2013
consid. 4.1). En vertu de l'art. 36 al. 3 OPair, le Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication peut
édicter des dispositions exécutives et complémentaires, notamment sur les
cheminées (let. c).
Les cheminées litigieuses sont des installations
stationnaires au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 let. a OPair (TF
1A.132/2003 du 19 décembre 2003 consid. 2.2 paru à la RdiT 2004 n° 38 p. 128).
En application de l'art. 6 al. 2 OPair, L’Office
fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (actuel OFEV) a édicté, le
15 décembre 1989, des recommandations sur la "
hauteur minimale des
cheminées sur toit
" (ci-après: les "Recommandations",
édition 2013). Le but de ces recommandations (chiffre 1.1) est de déterminer
les hauteurs de cheminée nécessaires pour évacuer les émissions au-dessus des
toits au sens de l'art. 6 al. 2 Opair. Les fumées doivent pouvoir s'échapper
librement à la verticale par l'orifice de la cheminée (chiffre 2.1). Les
cheminées sont à installer de telle façon que les fumées ne se traduisent pas
par des immissions excessives au voisinage des lucarnes, conduits d'aération ou
autres ouvertures pratiquées dans le toit (chiffre 3.2 al. 4). Les Recommandations
précisent que l’orifice de la cheminée doit dépasser de 50 cm au moins la
partie la plus élevée du bâtiment, soit le faîte de la toiture pour un bâtiment
avec une toiture en pente (chiffre 3.2 al. 1; cf. arrêts AC.2010.0353 du 23
décembre 2011 consid. 11; AC.2008.0164 du 29 juin 2009 et AC.2005.0121 du
27 avril 2006.). L'autorité peut cependant accorder des dérogations (chiffre
2.4).
Les Recommandations constituent une ordonnance
administrative (voir VLP-ASPAN n° 2/08, Portée juridique des recommandations et
directives, p. 9). Sous des dénominations diverses telles que directives, instructions,
circulaires, lignes directrices, prescriptions ou règlements de services,
mémentos ou guides (ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 171; 121 II 473 consid. 2b p.
478), les ordonnances administratives ont pour fonction principale de garantir
l'unification et la rationalisation de la pratique; ce faisant, elles
permettent d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité administrative
et facilite également le contrôle juridictionnel
(Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit
administratif, vol. I, 3e éd., Berne 2012, ch. 2.8.3.3 p. 427 ss; Ulrich
Häefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2006, n° 124, p. 24; Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum? in ZBL 1997 p. 4). Contenant
principalement des règles visant le comportement de l’administration, elles ne
confèrent généralement pas de droits ou d’obligations aux particuliers (ATF 128
I 167 consid. 4.3 p. 171 s.). Elles ne peuvent par ailleurs sortir du cadre
fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres
termes, à défaut de lacunes, elles ne sauraient prévoir autre chose que ce qui
découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p.
315). S'il est vrai que les ordonnances interprétatives ne lient en principe ni
les tribunaux ni les administrés, il n'en reste pas moins que les uns et les
autres en tiennent largement compte; l'autorité ne saurait s'en écarter sans
motifs particuliers, dans la mesure où elles sont l'expression des
connaissances et expériences de spécialistes avertis, soit de ce qui est
considéré comme conforme aux règles de l'art et nécessaire pour une bonne
application de la loi (TF 1C_97/2007 du 10 septembre 2007 consid. 2.4; 1A.121/2005
du 28 novembre 2005 consid. 2.2 s'agissant des Recommandations précitées). En
outre, dans la mesure où ces directives assurent une interprétation correcte et
équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (arrêts AC.2012.0211
du 29 octobre 2013; AC.2010.0353 précité consid. 11; GE.2011.0002 du 16
mai 2011; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991
n°371).
Selon la jurisprudence, une cheminée est de nature à
porter préjudice au voisinage si les conditions d’évacuation de l’air vicié ne
sont pas conformes au droit fédéral de la protection de l’environnement (cf.
AC.2005.0121 du 27 avril 2006 consid. 1c).
Si, pour un polluant, aucune
valeur limite n'est fixée, les immissions sont notamment considérées comme excessives
lorsque, sur la base d'une enquête, il est établi qu'elles incommodent
sensiblement une importante partie de la population (art. 2 al. 5 let. b
OPair). Les mesures à effectuer pour apprécier la charge polluante s'apprécient
en fonction de l'installation en cause, du coût qu'elles engendrent par rapport
au résultat que l'on peut en escompter et de la capacité de fonctionnement de
l'administration (ATF 119 Ib 389 consid. 3c p. 392); il suffit par ailleurs
qu'une partie importante des personnes susceptibles d'être touchées par les
émissions soit gênée de manière sensible pour admettre qu'elles sont excessives
(TF 1A.138/1995 du 11 décembre 1995 consid. 3 résumé à la RDAF 1997 I 385; TF
1A.121/2005 du 28 novembre 2005 consid. 2.3).
b) En l’espèce, il résulte de la lecture des plans
et des photographies au dossier que les cheminées incriminées, même rehaussées
récemment, ne respectent pas les exigences des Recommandations - qui précisent
l'art. 6 OPair, on le rappelle -, à savoir que le haut de la cheminée doit dépasser
le faîte du toit d'au moins 0.50 m. Comme l'a relevé l'autorité intimée, leur
configuration particulière (implantation à proximité les unes des autres) est
aussi susceptible de causer des immissions excessives pour les habitants de la
PPE. Les cheminées litigieuses ne respectent ainsi pas l’art. 6 al. 2 OPair.
Quant aux nuisances liées aux fumées, elles sont
attestées en tout cas par les plaintes des tiers intéressés, dont le logement
se situe dans les étages supérieurs du bâtiment. La DGE a pu confirmer cette situation
lors de son inspection des lieux. Comme elle l'a précisé dans ses écritures, certaines
fenêtres du dernier étage surplombent les cheminées, ce qui laisse supposer des
nuisances pour tous les propriétaires des appartements sis en attique. L'autorité
intimée a encore rappelé qu'elle exige de manière constante le respect des
recommandations et donc de la limitation préventive des émissions (art. 3 ss
OPair), en cas de nuisances supposées. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire d'ordonner
une expertise afin de déterminer davantage l'étendue des nuisances concrètes,
la seule vraisemblance de telles nuisances étant suffisante pour prendre des
mesures préventives en l'occurrence. Il convient ainsi d'admettre, avec
l'autorité intimée, que les cheminées litigieuses génèrent des immissions
excessives auprès du voisinage au sens de l’art. 2 al. 5 OPair.
Les recourants contestent la portée des
Recommandations. Comme on l’a vu, ces Recommandations ont été adoptées sur la
base d’une clause de délégation valable et celles-ci reflètent l’état des
connaissances techniques qu'il se justifie de prendre en considération. C'est
partant à juste titre que l'autorité intimée s'y réfère dans le cas présent. Les
recourants allèguent encore que les nuisances dont se plaignent les tiers
intéressés pourraient provenir d'immeubles voisins. Comme l'a relevé l'autorité
intimée, même si tel devait être le cas, il n'y a pas de raison, vu la
configuration actuelle des cheminées litigieuses, de penser que ces dernières
n'engendrent pas aussi des nuisances pour les habitants de la PPE. Le Tribunal
ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée
retenant que les cheminées litigieuses ne sont pas conformes à l'art. 6 al. 2
OPair et nécessitent en conséquence des mesures préventives de limitation des
émissions. Partant, l'ordre de mise en conformité doit être confirmé dans son
principe.
5.
Les recourants se prévalent de la garantie de la situation acquise. Ils
font en particulier valoir que les cheminées litigieuses ont été autorisées
lors de la délivrance du permis de construire en septembre 1998.
Il ressort du dossier, en particulier de la synthèse
CAMAC du 17 juin 1998 que le projet de construction de l'immeuble supportant
les cheminées litigieuses n'a pas été soumis à l'autorité cantonale compétente
en matière de protection de l'environnement (actuellement la DGE). A cet égard,
l'art. 2 du règlement vaudois du 8 novembre 1989 d'application de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (RVLPE; RSV
814.01.1) attribue à la municipalité la compétence d'appliquer les dispositions
de la législation fédérale sur la protection de l'environnement dans le cadre
de l'octroi du permis de construire (dans la mesure où celui-ci n'est pas
soumis à une autorisation spéciale cantonale). L'art. 6 al. 3 RVLPE prévoit que
le service spécialisé en matière de protection de l'environnement renseigne les
autorités sur l'adoption des mesures visant à réduire les nuisances. Ainsi,
dans une situation inhabituelle de nuisances particulières, l'autorité
municipale a la possibilité de requérir l'avis du service spécialisé pour
statuer sur la demande (AC.2011.0115 du 25 mai 2012 consid. 3b; AC.2005.0121
précité).
En l'occurrence, les plans soumis à l'enquête en
1998 ne figuraient pas de manière claire et précise les orifices des cheminées
d'agrément et la demande d'autorisation de construire indiquait uniquement un
système de chauffage au gaz. Dans cette mesure, tant la Municipalité que les
autorités cantonales n'avaient pas de raison de se déterminer à ce sujet au
moment de statuer sur le permis de construire. Au demeurant, l'ECA n'est
intervenue qu'ultérieurement pour se déterminer sur les aspects en relation
avec la protection contre l'incendie, de sorte qu'il apparaît plutôt que la
question de ces cheminées n'a été envisagée que postérieurement à la délivrance
du permis de construire. Les recourants ne sauraient dans ces conditions se
prévaloir de la garantie de la situation acquise et les cheminées litigieuses
doivent être considérées comme des installations nouvelles soumises aux art. 3
ss OPair. Quoi qu'il en soit, même si ces cheminées avaient été autorisées au
moment de la construction de l'immeuble, cela n'exclut pas la prise ultérieure
de mesures si des nuisances sont constatées par la suite, conformément aux
dispositions précitées de l'OPair (cf. AC.2010.0353 précité, consid. 11).
Ce grief est en conséquence rejeté.
6.
Il convient encore de déterminer si les conditions générales d'un ordre
de remise en état sont réalisées.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, et à son défaut, le
département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre,
cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand
les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2014.0240 du 14 juillet 2015
consid. 9a, AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 4a, AC.2013.0459
du 18 novembre 2014 consid. 3b et les références citées).
Selon une jurisprudence bien établie notamment pour
les constructions hors zone à bâtir, lorsque des constructions ou des
installations illicites sont réalisées, le droit fédéral exige en principe que
soit rétabli un état conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure,
conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle
sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le
dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132
II 21 consid. 6 p. 35, 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; cf. aussi arrêts
TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1, 1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1). Ancré à l'art. 9 de la Constitution fédérale, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la
bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des
autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles
lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans
ces promesses et assurances (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193, 137 I 69
consid. 2.5.1 p. 72 s.). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255, 111 Ib 213 consid. 6b p.
224; cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1,
1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1; AC.2017.0092 du 18
décembre 2017).
b) Comme on l'a vu ci-dessus, les cheminées
litigieuses ne sont pas réglementaires et n'ont pas été dûment autorisées. Les
recourants font valoir qu'un rehaussement de celles-ci pour dépasser le faîte
du toit ne serait pas possible. Cette question peut souffrir de rester indécise
dès lors que l'autorité intimée a renoncé à une telle exigence. La question de
la bonne foi des recourants peut également souffrir de rester indécise, étant
toutefois rappelé que dans la mesure où les cheminées litigieuses n'ont pas été
dûment autorisées lors de la délivrance du permis de construire, les recourants
ne sauraient comme on l'a vu se prévaloir de ce permis pour justifier le
maintien de ces installations. Reste à déterminer si l'ordre de remise en état
respecte le principe de la proportionnalité.
c) Ce principe comporte traditionnellement trois
aspects : d'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé
(règle d'aptitude); deuxièmement, entre plusieurs moyens, on doit choisir celui
qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité);
enfin l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la
situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit; sur tous ces points, voir
notamment RDAF 1998 I 175, et les réf. cit., plus particulièrement ATF 123 I
112).
En l’occurrence, la DGE a, dans un premier temps,
requis que des copropriétaires un plan de mise en conformité, soit une proposition
des mesures permettant de remédier à la situation non conforme des cheminées. En
l'absence de propositions concrètes de ces derniers, la DGE a alors rendu la
décision contestée ordonnant la mise hors service des cheminées de salon et
poêles à bois. Une telle mesure est certes de nature à diminuer quelque peu le
confort et le plaisir lié à l’usage d’une cheminée d’agrément. Cela étant, elle
apparaît en l'état et à défaut d'autres propositions présentées par les
recourants, la seule mesure à même d'assurer la protection du voisinage contre
les nuisances causées par les installations litigieuses. Les recourants
n'allèguent ni ne démontrent que les coûts d’une mise hors service de ces
cheminées seraient disproportionnés. Une telle mesure est enfin commandée par
l’intérêt public à la protection de la santé et de l’environnement, plus
précisément à la protection de l'air et à la prévention d'immissions excessives
(art. 6 OPair), lequel prime clairement l’intérêt particulier à la jouissance de
cheminées d’agrément qui ne sont pas nécessaires au chauffage du bâtiment. Enfin,
le délai de quatre mois exigé pour procéder à la mise hors service apparaît
adéquat et peut également être confirmé. La décision contestée respecte en
conséquence le principe de la proportionnalité.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Le délai imparti par l'autorité intimée étant
échu, il conviendra qu'elle fixe un nouveau délai de mise hors service des
installations litigieuses. Les frais de la procédure sont mis à la charge des
recourants qui succombent (art. 49 LPA-VD). Les tiers intéressés, intervenant à
la procédure conformément à l’art. 14 LPA-VD, ont agi par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel; obtenant gain de cause, ils ont droit à des dépens à
la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la DGE du 31 juillet 2017 est confirmée.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs
sont mis à la charge de A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, G.________, H.________ et I.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________,
H.________ et I.________, solidairement entre eux, verseront à J.________ et K.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 23 novembre 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.