vd_omni · AC.1998.0220 · 2000-12-01 · fr

KUHN Nicole, BUGNON Felicitas et ct c/Paudex | La décision par laquelle la municipalité octroie une dérogation peut être assortie de charges, ces dernières doivent cependant être conformes au principe de proportionnalité et présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet mis à l'enquête.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.12.2000 AC.1998.0220

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er décembre 2000
sur les
recours interjetés par :
1)
Nicole KUHN
, représentée par Me Christophe Piguet, avocat
à Lausanne
2)
Felicitas BUGNON
et
André KUDELSKI
,
représentés par Me Benoît            Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision du 20 novembre 1998 de la
Municipalité
de Paudex
(charges dont est assortie l'autorisation de réaliser les
aménagements extérieurs sur la parcelle n° 121 du cadastre communal).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pierre Richard et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Ernest et Nicole Kuhn
étaient, jusqu'au décès du premier susnommé en janvier 1999, copropriétaires de
la parcelle no 121 du cadastre communal de Paudex, sise chemin du Bochat 27, au
lieu-dit
"En Bellingard"
, d'une superficie de 1'600 m2
environ. Ils y ont fait construire par l'architecte Francis Rulence, à
Tolochenaz, une villa familiale de 160 m2 au sol, avec piscine intérieure et
aménagements extérieurs, qui a fait l'objet, après deux enquêtes publiques, du
permis n° 557 du 13 octobre 1995. Les voisins Jean-Marc et Felicitas Bugnon,
alors copropriétaires de la parcelle 124 jouxtant au nord la parcelle 121, avaient
formulé une opposition au projet des époux Kuhn, portant notamment sur la
hauteur des déblais, supérieure à 1,50 m., derrière la façade nord-est de la
villa projetée sur le profil du terrain (plan n° 152/2; coupes B-B et C-C),
alors que ce maximum était respecté dans les plans et coupes de la façade (plan
n° 152/1), documents faisant partie du dossier d'enquête. Suivant en cela cette
opposition, la municipalité a obtenu des constructeurs qu'ils modifient le plan
en question et a indiqué dans sa décision que le projet devait être réalisé
conformément aux plans mis en conformité le 8 septembre 1995.
B.                    La construction a été
réalisée durant l'hiver 1995/1996 et durant le printemps 1996. Il s'est avéré
que, lors de l'exécution des aménagements extérieurs, Ernest et Nicole Kuhn
avaient fait creuser, pour réaliser la verrière en façade sud-est de la villa
destinée couvrir la piscine intérieure, des déblais supérieurs à la hauteur
maximale admissible selon la réglementation communale (1,50 mètres). Le 8 août 1996,
André Kudelski, propriétaire de la parcelle 122 du cadastre communal, bordant
la parcelle 121 au sud-est, et habitant sur celle située sur la rive gauche du
Bellingard, ruisseau qui délimite les territoires communaux de Lutry et de
Paudex, invitait la municipalité à effectuer un contrôle sur ce point. Le 15
novembre 1996, Jean-Marc et Felicitas Bugnon priaient à leur tour la
municipalité de leur transmettre tous les éléments attestant de la conformité
au plan des aménagements réalisés par les époux Kuhn; ils ont par ailleurs
signalé le 7 janvier 1997 qu'aux points 2 et 3 du plan d'implantation dressé
par le géomètre Daniel Mosini le 8 septembre 1995 (altitudes relatives du
terrain naturel: 1001,60 et 1000,40), l'altitude était, après aménagement,
supérieure de 2 mètres par rapport au terrain naturel avant aménagement.
Par surcroît, le mur
de soutènement le long de la façade nord de la villa, prévu dans les plans à un
mètre environ de cette dernière, a été réalisé à deux mètres, en raison de la
configuration du terrain. Dans son courrier du 8 août 1996, André Kudelski a
indiqué à la municipalité que les époux Kuhn avaient édifié au nord de leur
villa un muret de soutènement de 50 cm. de haut, parallèle aux courbes
d'altitude; dans un premier temps, dite municipalité a simplement considéré que
ce mur ne gênait en rien l'esthétique et que sa hauteur était réglementaire.
Ce nonobstant, le 18
septembre 1996, la Municipalité de Paudex a délivré le permis d'habiter aux
époux Kuhn, sans émettre de réserve. Ernest Pochon, alors municipal des
travaux, a déclaré à ce sujet, lors de l'audience dont il sera question plus
loin, qu'il était tout à fait conscient de ce que la réalisation n'était pas
conforme aux plans mis à l'enquête; néanmoins la construction sortie de terre
présentait, pour la municipalité, des avantages par rapport au projet
initialement autorisé.
C.                    Après les interventions
successives d'André Kudelski et des époux Bugnon, la municipalité a exigé des
époux Kuhn, par lettre du 5 février 1997, qu'ils mettent à l'enquête
complémentaire les aménagements extérieurs de leur villa, apparemment non
conformes aux plans; ceux-ci se sont exécutés et une troisième enquête s'est
déroulée du 20 mai au 8 juin 1997. Ce projet a suscité l'opposition de
Felicitas Bugnon, d'une part, et d'André Kudelski, d'autre part. Le dossier
présenté n'étant pas complet, la municipalité a refusé, par décision du 1er
juillet 1997 de délivrer l'autorisation requise.
Du 15 août au 4
septembre 1997, Ernest et Nicole Kuhn ont derechef fait mettre à l'enquête les
aménagements extérieurs - déjà réalisés - de leur villa (quatrième enquête);
Felicitas Bugnon et André Kudelski ont maintenu leur opposition, tant pour des
raisons de forme (les objets mis à l'enquête complémentaire n'apparaissant pas
clairement; contradiction entre les cotes d'altitudes du plan de situation et
celui des coupes), que de fond (remblais supérieurs à 1,50 m.). Désireuse de
trouver une solution, la municipalité a réuni les différents protagonistes en
son bâtiment le 10 mars 1998. A l'issue de dite séance à laquelle ont notamment
participé les avocats Philippe-Edouard Journot, conseil de la municipalité, et
Benoit Bovay, conseil des opposants, Georges Claudet, comptable, conseil des
époux Kuhn, et Silvio Pasquini, conducteur des travaux, ainsi que Jean-Marc
Vallotton, architecte-urbaniste de la municipalité, les participants sont
convenus de ce que les constructeurs fournissent à la municipalité un plan
lisible et un plan des travaux réalisés au 15 avril 1998, ainsi qu'un document
permettant de comparer les objets autorisés et ceux réalisés; il était en outre
convenu de ce que les constructeurs fassent une ou plusieurs propositions
d'aménagement que la municipalité se chargerait d'étudier avec ses conseils
technique et juridique; enfin, les parties devaient à nouveau se réunir.
Il s'est cependant
avéré que les documents finalement fournis par les constructeurs n'ont pas
permis à la municipalité de se rendre compte de ce qui avait été réalisé et,
par conséquent, de comparer les travaux effectués avec ceux initialement
autorisés; de même, les constructeurs n'ont pas fait d'autre proposition
d'aménagement, se bornant à ajouter à leur projet des plantations en limite de
propriété avec la parcelle 122. Ce nonobstant, la municipalité a soumis le
projet à son technicien pour rechercher une solution architecturale compatible
avec la nouvelle réglementation communale, en vigueur depuis son approbation le
23 juillet 1998. C'est ainsi que par autorisation du 20 novembre 1998, la
municipalité, suivant en cela les suggestions du bureau Vallotton, a agréé les
aménagements déjà réalisés par les époux Kuhn, en assortissant toutefois
ceux-ci de quatre conditions que l'on reprend ici:
(...)
1.            création d'une "courette" d'une longueur (ndr: en réalité,
d'une largeur) de 2 mètres à l'endroit de la verrière actuelle;
2.            création d'un escalier permettant de relier le niveau supérieur
(niveau de l'entrée de la maison) à la courette citée sous chiffre 1;
3.            création du mur de soutènement parallèle à la verrière permettant
de remblayer le niveau du terrain actuel;
4.            pose de plusieurs plantations à proximité de la courette pour
conférer à l'ensemble un décor végétal permettant de compléter de manière
harmonieuse les aménagements extérieurs.
(...)"
D.                    En temps utile, Ernest
et Nicole Kuhn se sont pourvus auprès du Tribunal administratif contre la
décision municipale du 20 novembre 1998, par la plume de l'avocat Christophe
Piguet, concluant à sa réforme en ce sens que les quatre conditions dont cette
dernière est assortie soient purement et simplement supprimées.
Felicitas Bugnon et
André Kudelski ont également déféré dite décision, par le ministère de l'avocat
Bovay, concluant à sa réforme en ce sens que leurs oppositions respectives
soient admises et
"(...)que des plans complets et précis (soient)
présentés, avec plan d'arborisation et des modifications apportées aux
alentours de la villa, les aménagements de terrain ne dépassant de toute façon
pas 1,5 m. par rapport au terrain naturel, les plans étant fournis et les lieux
remis en l'état dans le délai que justice dira, sous contrôle d'un géomètre
officiel."
En revanche, les quatre conditions dont la décision
municipale du 20 novembre 1998 est assortie ont emporté leur adhésion. On
retient qu'à l'issue de l'audience, Felicitas Bugnon et André Kudelski se sont
finalement bornés à demander la confirmation de la décision municipale attaquée
par Nicole Kuhn, ce que confirme du reste le contenu de l'écriture renfermant
leurs explications finales (chiffre 4, p. 5).
La municipalité, par
la plume de l'avocat Journot, conclut pour sa part au rejet des recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Ernest Kuhn décédant
après le dépôt du recours, le juge instructeur a suspendu la présente cause
jusqu'à confirmation de l'acceptation de la succession; son épouse et héritière
unique, Nicole Kuhn, a, au terme d'une suspension d'un an environ, repris la
procédure à son propre compte.
E.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience à Paudex, le 22 août 2000, au cours de laquelle
il a entendu les parties, soit Nicole Kuhn, d'une part, Felicitas Bugnon et
André Kudelski, d'autre part, Serge Voruz, syndic, Charly Maurer et Fernand
Grandjean, municipaux, Ernest Pochon, ancien municipal, pour la Municipalité de
Paudex, assistées de leurs conseils respectifs, savoir l'avocat Piguet et
Silvio Pasquini, architecte pour Nicole Kuhn, l'avocat Bovay et Laurent
Huguenin, géomètre, pour Felicitas Bugnon et ct, l'avocat Journot et Jean-Marc
Vallotton, urbaniste, pour la municipalité. Il a procédé en leur présence à une
vision locale de la parcelle Kuhn et a pu constater que les aménagements
litigieux avaient déjà été réalisés; il s'est en outre déplacé sur les
parcelles Bugnon et Kudelski.
Les parties ont,
postérieurement à l'audience, produit une écriture renfermant leurs
explications finales respectives; Nicole Kuhn et la municipalité ont persisté
dans leurs conclusions respectives; à l'inverse, Felicitas Bugnon et André
Kudelski ont simplement conclu à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1.                     La nature des griefs
qui sont soulevés conduisent le tribunal à examiner de façon indistincte les
deux pourvois dont il a été saisi.
En effet, Nicole Kuhn
attaque l'autorisation du 20 novembre 1998, uniquement en tant que cette
dernière est assortie des quatre conditions susindiquées; en substance, elle
soutient que les aménagements incriminés sont réglementaires ou, à défaut,
qu'elle peut se prévaloir, du chef de la délivrance du permis d'habiter, d'une
situation acquise. Subsidiairement, elle soutient que la municipalité devait
lui octroyer une dérogation inconditionnelle.
Le premier grief
initialement soulevé par Felicitas Bugnon et André Kudelski contre dite
autorisation est d'ordre formel; ceux-ci reprochent à la municipalité d'avoir
octroyé le permis de réaliser les aménagements extérieurs de la villa, ce au
terme d'une enquête complémentaire durant laquelle les exigences de procédure
n'auraient pas été respectées. Ceux-ci ont toutefois expressément déclaré en audience
qu'ils acceptaient les quatre conditions dont l'autorisation délivrée à Nicole
Kuhn est assortie; ils estiment toutefois indispensable que la constructrice
fournisse à tout le moins un plan des aménagements extérieurs réalisés. En
effet, ils craignent, sur un plan matériel, que la municipalité ait consacré,
en délivrant l'autorisation de construire, une solution contraire à la
réglementation communale. Cela étant, ces recourants ne s'en prennent pas aux
conditions dont est assortie l'autorisation de construire dont ils ne demandent
du reste pas l'annulation, mais la réforme. Dans leur réponse au recours de
Nicole Kuhn, ils indiquent du reste avoir voulu, ce faisant, s'assurer qu'à
l'exception du dégagement le long de la verrière (condition no 1 à l'autorisation
de construire), tous les aménagements déjà réalisés ou à réaliser
ultérieurement respecteraient l'art. 63 du Règlement communal sur le plan
général d'affectation (ci-après: RPGA), ce sur l'ensemble la parcelle Kuhn. Les
recourants Bugnon et Kudelski font en effet valoir que l'emprise des
aménagements incriminés ne se limiterait pas, comme la décision attaquée le
constate, aux deux murs, à la verrière et à la courette au sud-est de la villa;
ainsi, dans cette hypothèse, l'objet de leur contestation porterait sur la
surface non concernée par les conditions imposées à la constructrice par la
municipalité. Or, la vision locale a permis de constater, comme on le verra
ci-dessous, que pour réaliser les aménagements incriminés, les constructeurs
ont effectivement dû creuser des remblais excédant 1,50 mètres. Des relevés
géométriques figurant au dossier, il ne ressort pas que la municipalité ait
outrepassé, à l'exception du dégagement devant la verrière (conditions nos 1 et
2), le règlement sur ce point; les recourants Bugnon et Kudelski en
conviennent, admettant même dans leurs dernières écritures (du 20 septembre
2000, chiffre 4) qu'ils avaient obtenu ce qu'ils cherchaient en déférant à leur
tour la décision municipale au tribunal de céans. Dès lors, on retient que ces
derniers concluent désormais à la confirmation de la décision attaquée.
Le tribunal se
penchera en conséquence ci-après sur les seuls griefs soulevés par Nicole Kuhn
à l'encontre de la décision attaquée.
2.                     Nicole Kuhn objecte
tout d'abord à la décision du 20 novembre 1998 le permis d'habiter que la
municipalité a délivré, apparemment en connaissance de cause, aux constructeurs
le 18 septembre 1996. Pour la recourante, il pourrait en résulter l'inutilité
des deux enquêtes complémentaires postérieures; le vice qui résulterait de la
non réglementarité des aménagements incriminés, serait en quelque sorte guéri
par la délivrance de ce permis. Nicole Kuhn invoque le respect des droits
acquis; ce moyen doit plutôt être compris en ce sens que l'autorité de chose
décidée ferait, selon elle, obstacle à la prise par la municipalité d'une
nouvelle décision relative aux aménagements réalisés avant le permis d'habiter
.
a) On rappelle à ce
sujet qu'il ressort de l'art. 129 LATC que la délivrance du permis d'habiter
permet à la municipalité de s'assurer, d'une part, que la construction réalisée
est conforme aux plans approuvés, d'autre part, que l'achèvement des travaux
extérieurs et intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants. Dans
cette optique, il représente un constat final de la conformité des travaux à la
loi et aux règlements (dans ce sens, arrêt AC 97/224 du 3 juin 1999) et permet
à l'autorité d'intervenir contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté les
plans et les conditions posées dans le permis de construire (cf. RDAF 1986,
189). Toutefois, la portée de ce permis, dont on rappelle qu'il n'est précédé
d'aucune enquête publique, est, par définition, restreinte puisqu'il
n'intéresse pas les tiers, au même titre du reste qu'une promesse faite par la
municipalité à un constructeur. Le propriétaire voisin peut en effet intervenir
indépendamment de la procédure relative au permis d'habiter, s'il estime que le
constructeur ne respecte pas dans ses travaux le contenu de l'autorisation de
construire, en requérant une nouvelle enquête, voire la démolition de tout ou
partie de la construction litigieuse; or, ce faisant, le propriétaire voisin
impose à la municipalité de rendre une décision susceptible de recours (v.,
outre RDAF 1986, déjà cité, 1978, 125, 266).
b) En audience, Ernest
Pochon, ancien municipal, a exposé les raisons pour lesquelles il a délivré,
après une visite sur place, le permis d'habiter aux époux Kuhn; en substance,
après avoir constaté que les aménagements réalisés, s'ils s'écartaient des
plans et impliquaient l'octroi d'une dérogation, étaient ce nonobstant
préférables à ce qui avait été autorisé, il est parti du principe que les
choses en resteraient là. On doit concéder à Nicole Kuhn que, jusqu'à
l'intervention de ses voisins, la délivrance du permis d'habiter eût pu être
opposable à toute décision ultérieure contraire prise par la municipalité.
Un tel cas de figure
n'est cependant pas réalisé dans le cas d'espèce puisque les voisins sont
directement intervenus pour se plaindre de ce que les aménagements excédaient
ce qui avait été autorisé. Un mois auparavant en effet, André Kudelski, doutant
déjà de la conformité des travaux, avait attiré l'attention de la municipalité
et requis de celle-ci qu'elle procède à un contrôle à cet effet. Par surcroît,
un mois et demi après la délivrance du permis d'habiter, les époux Bugnon
effectuaient une démarche analogue; or, la municipalité a, dans un premier
temps, répondu à ceux-ci, d'une part, qu'elle avait délivré le permis d'habiter,
d'autre part, qu'il leur appartenait de faire contrôler les aménagements
incriminés. Cependant, ébranlée par les observations faites par les époux
Bugnon selon lesquelles les déblais excéderaient 2 mètres, la municipalité,
après une nouvelle visite des lieux, a, le 5 février 1997, constaté la non
conformité des travaux réalisés avec l'autorisation délivrée. La municipalité a
ainsi rendu une décision incidente par laquelle elle a procédé à un nouvel
examen de la réglementarité des aménagements réalisés; constatant la
discordance entre ces derniers et les plans autorisés par le permis de
construitre, elle a prié les époux Kuhn de mettre les aménagements non
conformes à l'enquête. Il est donc erroné de soutenir que le permis d'habiter,
dont on voit qu'il a été révoqué, serait toujours opposable à la décision prise
à l'issue de l'enquête complémentaire.
On devrait sans doute
concéder à Nicole Kuhn le fait que la décision du 5 février 1997 ne comporte
pas l'indication des voies de recours; cette constatation ne permet toutefois
pas d'en relativiser la portée puisque les constructeurs se sont exécutés, sans
émettre la moindre réserve. Non seulement en effet ceux-ci n'ont jamais émis la
moindre protestation et n'ont pas recouru lorsqu'ils ont été invités à mettre les
aménagements non conformes à l'enquête complémentaire mais, par surcroît, ils
ont déposé des plans. Cela démontre qu'ils étaient bien conscients à la fois de
la non conformité des travaux réalisés et du fait, comme on le verra
ci-dessous, que ces derniers n'étaient pas réglementaires. A supposer ainsi,
par surabondance de moyens, que la délivrance du permis d'habiter eût été de
nature à guérir le vice dont les aménagements réalisés sont atteints, ce
serait, dans ces conditions, de façon contraire à la bonne foi que Nicole Kuhn,
près de trois ans après, invoque ce moyen.
3.                     Nicole Kuhn soutient en
second lieu que les aménagements incriminés sont réglementaires et qu'elle
n'avait, dès lors pas à requérir l'octroi d'une dérogation; subsidiairement,
elle estime qu'une dérogation dépourvue de charges aurait dû lui être accordée
pour réaliser ces aménagements et que les conditions dont l'autorisation est
assortie sont disproportionnées.
a) La municipalité est
partie du principe que les aménagements extérieurs réalisés sur la propriété de
Nicole Kuhn n'étaient pas conformes au règlement communal, ce que conteste
celle-ci.
aa) On rappelle tout
d'abord le texte de l'art. 63 RPGA:
"En règle générale, les
remblais, déblais ou murs de soutènement ne peuvent excéder 1.50 m. de hauteur
depuis le terrain naturel.
Des mouvements de terrain ou des
murs plus importants peuvent être autorisés, dans la mesure où ils s'intègrent
aux éléments du paysage sans modifier fondamentalement le caractère du lieu. La
demande est adressée à la Municipalité qui est compétente pour statuer.
Celle-ci peut notamment exiger l'aménagement de terrasses d'une largeur
suffisante afin de couper un remblai ou un mur trop important.
Les remblais et terrasses doivent
être raccordés aux terrains existants, avec une pente de 1 sur 2 au maximum.
Les garages font toutefois exception."
Les constructeurs ont
fait aménager deux murs de soutènement au nord et à l'est de la villa; leur
tracé figure sur le plan d'implantation figurant au dossier de la quatrième et
dernière enquête. Toutefois, ces murs excèdent la limite de 1,50 mètres
prescrite, on l'a vu, à l'art. 63 al. 1 RPGA; le mur côté nord de la villa, de
72 cm, celui côté est, de 61 cm, selon les indications fournies par Nicole Kuhn
elle-même. En audience, celle-ci a expliqué que, côté nord, la configuration du
terrain avait contraint les constructeurs à reculer l'assise par rapport au
plan d'enquête afin que le mur situé derrière la villa puisse servir de
soutènement. Felicitas Bugnon et André Kudelski ont cependant fait savoir
qu'ils s'en remettaient à la décision de la municipalité quant à ce dernier
aménagement.
Par ailleurs, côté est
de la villa, si l'on s'en tient aux aménagements incriminés - le mur côté nord
n'est pas remis en cause par les opposants -, la municipalité avait, dans sa
décision du 13 octobre 1995, suivant en cela les plans mis à l'enquête,
également autorisé les constructeurs à creuser le terrain naturel sur une
profondeur de 1,50 mètres; la configuration en pente du terrain naturel était
cependant sauvegardée, de sorte que la verrière sur la piscine intérieure,
aménagée sur deux niveaux contre la façade sud-est du bâtiment, était
semi-enterrée. Or, par rapport au projet autorisé, les constructeurs ont
entièrement dégagé cette verrière. Pour ce faire, le terrain naturel en pente,
adjacent à la verrière côté est, a été creusé au-delà de 1,50 mètres et aplani
sur deux niveaux, la partie supérieure au niveau de l'entrée de la villa, la
partie inférieure 1,20 mètres plus bas, au niveau de la partie inférieure de la
verrière, en prolongement du dégagement de cette dernière. Par surcroît, les
constructeurs ont, entre les deux niveaux du terrain ainsi aménagé, réalisé un
mur de soutènement d'une hauteur hors-sol de 1,20 mètres, perpendiculairement à
la verrière. Une terrasse a en outre été aménagée contre la partie inférieure
de la verrière et le mur de soutènement.
Afin de pouvoir
aménager une verrière sur la piscine intérieure sise au sous-sol de la villa,
côté sud-est, et la dégager complètement, les constructeurs ont donc fait
creuser des déblais dont toutes les parties s'accordent à reconnaître qu'ils
sont supérieurs au maximum réglementaire autorisé. C'est en tout cas ce qui
ressort aussi bien du plan d'implantation modifié le 24 juillet 1997 et
intitulé
"nivellement"
(cf. points nos 2 et 3, différences de
1,81, respectivement 2,13 mètres par rapport au terrain naturel) que des coupes
établies par le géomètre Daniel Mosini le 30 mars 1998, ces dernières faisant
du reste clairement apparaître la différence entre le projet mis à l'enquête et
la réalisation sur le terrain, ce que la pose de gabarits avant la vision des
lieux par le tribunal a du reste confirmé sans ambiguïté.
Il est donc patent que
ces aménagements ne sont pas réglementaires. Ainsi, contrairement à ce que
Nicole Kuhn tente d'expliquer dans ses dernières écritures, les constructeurs
ont, à l'époque, bien requis, dans la quatrième enquête complémentaire, de
pouvoir déroger à la réglementation communale afin d'éviter, comme l'exigeaient
leurs voisins opposants au projet, de remblayer le terrain et d'enterrer
partiellement cette verrière. Certes, lors de cette quatrième et dernière mise
à l'enquête complémentaire, l'ancienne réglementation était encore en vigueur;
ce n'est que le 23 juillet 1998, date de son approbation par le Département des
infrastructures que le RPGA a remplacé le Règlement du plan des zones et de
police des constructions du 5 juin 1987 (ci-après: RPZ). Le contenu de l'art.
13.14 al. 1 RPZ est toutefois identique à celui de l'art. 63 al. 1 RPGA, si ce
n'est que le nouveau texte paraît au demeurant plus souple puisqu'il précise
que le maximum de 1,50 mètres s'entend
"en règle générale"
; on
y reviendra au paragraphe ci-dessous.
On pourrait dès lors
se demander si ce n'est pas à la lumière de l'art. 13.14 RPZ que la conformité
des aménagements réalisés aurait dû être examinée. Du reste, la municipalité
relève à ce sujet que si la nouvelle réglementation n'était pas entrée en
vigueur entre-temps, elle n'aurait eu d'autre choix que de refuser purement et
simplement le permis de construire. L'ancien régime l'aurait donc contrainte à
exiger des constructeurs la remise en état des lieux. Il n'en est toutefois
rien; comme on le verra plus loin, le nouveau régime ne condamne pas forcément
les aménagements incriminés puisque la municipalité peut, vu l'art. 63 al. 2
RGPA, déroger à la règle de 1,50 mètres prescrite à l'alinéa 1er. Ainsi, ces
travaux pourraient être autorisés depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation
communale; cela affecterait en conséquence la validité de tout ordre de remise
des lieux en leur état antérieur notifié à Nicole Kuhn par la municipalité (v.
sur ce point, André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol.
II, pp. 650-651).
b) C'est du reste dans
ce souci de ne pas condamner les aménagements non réglementaires ainsi
réalisés, que la municipalité, dans le cadre de l'art. 81 RPGA, a, à l'issue de
la quatrième enquête, cherché une solution consistant à octroyer aux
constructeurs une dérogation à la règle contenue à l'art. 63 al. 1 RPGA et à
autoriser ainsi les remblais excédant la limite d'1,50 m; elle a, comme on l'a
vu, assorti cependant cette dernière des quatre conditions mises en cause ici
par Nicole Kuhn.
aa) L'art. 6 al. 2
LATC prévoit que les communes ne peuvent accorder à des particuliers des
dérogations aux restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des
règlements et des plans que dans les limites autorisées par ceux-ci. L'art. 85
LATC, dans sa teneur actuelle, permet à la municipalité d'accorder des
dérogations dans la mesure où toutefois le règlement communal le prévoit et
pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient; enfin, l'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un
autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers (v. au surplus,
BGC novembre 1995, p. 2706 et ss, not. 2712). L'autorité n'est pas tenue
d'accorder la dérogation; elle dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation
(v. ATF 99 Ia 471 cons. 3a; cf. en outre, Grisel, op. cit., vol. I, p. 413).
L'octroi de la dérogation doit cependant respecter les buts visés par la loi ou
à tout le moins les objectifs recherchés par celle-ci (v. ATF non publié du 10
novembre 1999, P. et consorts c/ TA VD et Rougemont, du 10 novembre 1999, cons.
3a; cf. Alexander Ruch, in Commentaire de la LAT, Zurich 1999, ad art. 23, n°
11; références citées). La dérogation ne peut ainsi porter atteinte à des
intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle
doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des
circonstances (v. Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction,
règle ou exception? in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 557 et ss,
spéc. 559). Des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la
meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne
suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (cf. Benoît
Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition, Lausanne 1988,
pp. 193-194; Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en
droit vaudois de la construction, in RDAF 1991, p. 415).
Comme toute décision
créant des droits ou des obligations, un permis de construire peut être affecté
de diverses modalités (terme, condition, charge), fixées dans des clauses
accessoires (v. Bovay, op. cit., p. 182 ss). Ce régime demeure toutefois soumis
au principe de la légalité; une autorité ne peut ainsi pas joindre à sa
décision des clauses accessoires que la loi ne prévoit pas (Moor, op. cit., p.
47 et 50; ZBl 1981, p. 165). Lorsque la charge a pour but de préciser le
contenu de l'obligation principale telle qu'elle est posée par la loi, il n'est
cependant pas nécessaire que la base légale soit explicite (Moor, p. 50, réf.
citées). Depuis l'entrée en vigueur, le 17 janvier 1996, de l'art. 85 al. 2
LATC dans sa nouvelle teneur, la municipalité peut également assortir le permis
de construire de conditions et de charges particulières lorsqu'elle octroie une
dérogation. La décision de la municipalité doit à cet égard obéir à deux
principes. Les conditions auxquelles l'octroi d'une autorisation est soumis
doivent tout d'abord être conformes au principe de proportionnalité (v. arrêts
AC 99/196 du 7 février 2000 et 97/139 du 18 décembre 1998. Ce dernier se
concrétise essentiellement de deux façons: l'autorité ne saurait couvrir par
des clauses accessoires des vices trop graves dont est affecté le projet; de
même, elle ne saurait assortir le permis de conditions manifestement
irréalisables ou disproportionnées par rapport au projet initial (Bovay, ibid.,
références citées). Par ailleurs, conditions et charges doivent présenter un
rapport de connexité relativement étroit avec le projet (ibid., références
citées).
bb) La municipalité a
invoqué à cet effet l'art. 81 RPGA pour faire droit aux dérogations requises; à
teneur de dite disposition:
"Dans les limites des
articles 85 et 85a LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations aux
dispositions du présent règlement.
En particulier, lorsqu'il s'agit de favoriser une solution
architecturale témoignant d'un effort particulier de recherche, elle peut
accorder des dérogations à la proportion et à la situation des lucarnes ou à
d'autres dispositions du présent règlement."
Elle a fait
application de l'art. 63 al. 2 RPGA lequel, élargit la marge de manoeuvre de la
municipalité; pour autant que certaines conditions soient réunies - les
aménagements doivent en effet s'intégrer aux éléments du paysage sans modifier
fondamentalement le caractère du lieu - des remblais supérieurs au maximum
réglementaire peuvent être admis. Dans le cas d'espèce, la municipalité a
constaté à juste titre que cette condition-ci était réalisée. La villa de
Nicole Kuhn, comme du reste celles des opposants, a en effet été bâtie sur le
coteau morainique couvert de forets avant d'être planté de vignes, site
caractéristique de l'est lausannois. Or, force est de reconnaître que si ce
coteau abrite aujourd'hui de nombreuses constructions, certaines apparaissent
comme étant fort disparates et peuvent altérer la qualité du site; dans ces
conditions, il serait audacieux de soutenir que les aménagements incriminés,
qui, pour leur part, demeurent assez discrets, modifieraient fondamentalement
le caractère du lieu. Dans le but précisément de favoriser la solution
architecturale choisie par les constructeurs et de réduire l'impact de ce
dégagement chez les opposants, la municipalité a toutefois assorti l'octroi de
la dérogation des quatre conditions querellées par Nicole Kuhn. Selon la
municipalité, ces restrictions, dont Felicitas Bugnon et André Kudelski
demandent le maintien, permettraient aux constructeurs de corriger et de
sauvegarder les aménagements exécutés sans autorisation et éviter ainsi une
remise en état des lieux. Nicole Kuhn soutient pour sa part que les charges qui
lui sont imposées sont disproportionnées et apparaissent au surplus comme
superfétatoires.
L'essentiel est donc
sur ce point d'apprécier la pesée des intérêts que consacre la décision
attaquée. Nicole Kuhn ne s'est guère étendue sur l'intérêt des constructeurs à
obtenir une dérogation à l'art. 63 al. 1 RPGA; il saute toutefois aux yeux
qu'il s'agit essentiellement pour elle de bénéficier, par l'effet du dégagement
de la verrière, de la vue depuis la piscine intérieure. On peut en outre
relever que, grâce à l'aplanissement du terrain et à l'aménagement d'une
terrasse côté est, adjacente à la verrière, Nicole Kuhn peut davantage jouir de
sa propriété; côté sud en effet, mise à part une bande étroite de 2,50 mètres
de largeur, à l'intérieur de laquelle une terrasse couverte a été aménagée, le
terrain, planté de vignes, est en forte pente jusqu'à la voie CFF en aval. Au
cours de la vision des lieux, le tribunal a pu se rendre compte de l'effet
produit par ce dégagement depuis la propriété d'André Kudelski, de l'autre côté
du Bellingard; un bâtiment de trois niveaux habitables semble avoir été érigé.
En revanche, depuis la propriété de Felicitas Bugnon en amont, l'effet est,
pour ainsi dire, négligeable, voire nul.
Le remblaiement du
terrain aménagé dans les limites prescrites à l'art. 63 RPGA (condition n° 3)
constitue le pivot central des quatre charges imposées par la municipalité; la
réalisation de ce dernier implique la création d'un mur de soutènement dans le
sens de la pente du terrain naturel, parallèlement à la verrière. Il en résulte
que la portée de la dérogation visant à dégager la verrière serait ainsi
ramenée à la courette d'une largeur de 2 mètres (condition n° 1) dont les deux
niveaux seraient reliées par un  escalier (condition n° 2). Au delà du mur de
soutènement, le terrain serait remblayé dans les limites prescrites à l'art. 63
RPGA, ce qui impliquerait le maintien de sa déclivité naturelle et la
démolition du muret aménagé entre les deux niveaux. La condition n° 4
(plantations) contribue à réduire l'impact de la dérogation octroyée,
essentiellement depuis la propriété d'André Kudelski. Il est, certes,
indéniable que ces clauses accessoires du permis sont en connexité avec le
projet; l'objectif visé par la municipalité est, par ces travaux, de réduire au
maximum à l'égard du voisinage les effets du dégagement de la verrière réalisé
par les constructeurs. Cet objectif concerne toutefois, on le voit, André
Kudelski avant tout puisque la vision que celui-ci a de la construction
litigieuse depuis sa propriété serait ainsi modifiée de façon sensible; en
revanche, la situation de Felicitas Bugnon n'est pour ainsi dire guère, sinon
pas du tout améliorée.
Dans ces conditions,
on peut sérieusement s'interroger sur l'adéquation de la mesure prise par la
municipalité. Un résultat similaire pour André Kudelski peut déjà être obtenu
par une la plantation d'une haie vive, buissonnante, suffisamment haute pour
réduire, voire supprimer l'impact visuel de la construction litigieuse, sans
pour autant priver Nicole Kuhn du bénéfice du dégagement de la verrière. Il est
en revanche excessif d'exiger par surcroît de Nicole Kuhn qu'elle exécute des
travaux aussi importants que ceux résultant des quatre charges accessoires à la
décision querellée, ce d'autant plus que la portée de la dérogation octroyée
s'en trouve considérablement réduite, puisque limitée en fait à la courette
adjacente à la verrière. Or, l'intégration paysagère des aménagements imposés
par la municipalité est plus que douteuse, sans que la sauvegarde des intérêts
des voisins ne justifie une mesure aussi contraignante. Dans le cadre d'une
pesée correcte des intérêts en présence, la municipalité devait plutôt se
limiter à exiger de la constructrice qu'elle limite par des plantations côté
est de sa parcelle l'impact visuel des aménagements réalisés en dérogation,
sans la contraindre à des interventions trop onéreuses au vu du résultat
recherché; à cet égard, la solution adoptée par la municipalité est
disproportionnée. Celle-ci ne saurait toutefois se contenter de reproduire
telle quelle la proposition transactionnelle de la recourante; un résultat
optimal pour le voisinage pourrait en effet être obtenu par des plantations le
long de la limite est de la propriété Kuhn (en évitant sans doute un effet de
haie régulière), combinée éventuellement avec des plantations disséminées sur
toute la portion est du terrain non aménagée. La proposition de la recourante
quant aux essences pourrait en revanche être reprise dans cette nouvelle
charge.
c) On retire de ce qui
précède que si l'autorisation du 20 novembre 1998 doit être maintenue - elle
n'est du reste plus mise en cause -, les conditions dont elle est assorties
seront mises à néant, la municipalité devant procéder à cet égard à une
nouvelle notification. Sur un plan formel, il appert cependant que la
municipalité a délivré l'autorisation précitée, quand bien même les plans mis à
l'enquête (il s'agit ici de la troisième et dernière enquête complémentaire)
sont partiellement inexacts, en ce sens qu'ils n'ont pas permis de se faire une
idée de l'ampleur réelle des déblais exécutés par les constructeurs pour
dégager la verrière de la piscine.
aa) En l'occurrence,
la décision attaquée consacre une violation claire des règles la procédure
applicable en matière d'autorisation de construire. Selon l'art 108 al. 2 LATC
en effet, le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour
les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et pièces
à produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis; la
demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont
remplies. L'art. 69 RATC précise pour sa part quelles sont les pièces et
indications à fournir avec la demande de permis de construire; parmi ces
dernières, à teneur du chiffre 3,
"les coupes nécessaires à la
compréhension du projet comprenant les profils du terrain naturel et aménagé"
.
Quant à la réglementation communale, on relève qu'à teneur de l'art. 15.1 RPZ,
le dossier d'enquête devait comprendre obligatoirement, notamment:
"le
profil du terrain naturel dans l'axe du bâtiment ainsi que sur toutes les
façades"
(lit. a), ainsi que
"l'indication des cotes
d'altitude du terrain naturel à tous les angles du bâtiment"
(lit. b).
Ces exigences sont reprises à l'article 83 lit. a et b RPGA.
A la suite de la
troisième enquête complémentaire portant sur les aménagements extérieurs de leur
villa, soit la quatrième enquête publique, les constructeurs avaient, lors de
la séance du 10 mars 1998, accepté la proposition de la municipalité et pris
l'engagement de déposer un plan effectif des travaux réalisés permettant
d'établir la comparaison entre les travaux réalisés et les aménagements
initialement autorisés. Or, les plans finalement joints au dossier d'enquête
complémentaire n'ont pas répondu à l'attente de la municipalité puisque les
modifications apportées par les constructeurs ne sont, à l'exception du mur de
soutènement longeant la façade nord de la villa, pas clairement apparues. Il
importe dans ces conditions de faire droit à la conclusion subsidaire de la
municipalité. Nicole Kuhn est donc invitée à fournir à la municipalité des plans
et coupes des aménagements extérieurs réalisés sur sa parcelle; un délai
suffisant lui sera imparti à cet effet, étant précisé qu'à défaut d'exécution,
la municipalité pourra se substituer à la recourante, aux frais de celle-ci
(art. 105 LATC).
bb) Par ailleurs, au
vu du renvoi de l'art. 85a LATC à l'art. 109 LATC, on peut admettre que,
s'agissant, comme en l'espèce, d'une dérogation qui n'est pas de minime
importance, le constructeur n'est pas affranchi de l'obligation de mise à
l'enquête. Ce nonobstant, la municipalité a tout de même délivré l'autorisation
requise tout en l'assortissant de charges, il est vrai. Cela étant, ce serait
faire preuve d'une rigueur bien excessive que de se contenter de constater que
cette irrégularité d'ordre formel conduit à elle seule à l'annulation de la
décision municipale. Il est en effet difficile de ne pas admettre que les
voisins se sont faits une parfaite idée de la chose (v. sur ce point, Bovay,
op. cit., p. 75-76); en tout état de cause, ils ne prétendent pas avoir subi,
du chef de ce qui précède, le moindre préjudice dans l'exercice de leurs droits
procéduraux, ni qu'ils n'ont pas pu exercer pleinement leur droit d'être
entendu. Du reste, les relevés effectués par l'ingénieur-géomètre Daniel Mosini
le 30 mars 1998, versés à la procédure, ont permis aux recourants Bugnon et
Kudelski de constater le bien-fondé de leurs allégués quant à la différence
subsistant entre les plans mis à l'enquête et la réalité quant à la hauteur des
déblais aménagés. Ainsi, l'ouverture a posteriori d'une cinquième enquête
complémentaire, si elle aurait sans nul doute atteint son objectif,
apparaît-elle comme superfétatoire (v. dans le même sens, arrêts AC 99/095 du 3
novembre 1999, 97/231  du 28 avril 1998, 96/160 du 22 avril 1997).
4.                    a) Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre partiellement le recours de
Nicole Kuhn et, dans la mesure où il a encore un objet, de rejeter celui de
Felicitas Bugnon et André Kudelski. La décision de la Municipalité de Paudex du
20 novembre 1998 sera donc annulée en tant qu'elle assortit la dérogation des
quatre charges susindiquées mais confirmée au surplus; la cause lui sera en
revanche renvoyée pour nouvelle notification conformément aux considérants qui
précèdent.
b) L'émolument de
justice sera arrêté à 3'000 francs. Bien que Nicole Kuhn obtienne, au moins en
partie, gain de cause, il se justifie, vu l'art. 55 al. 2 LJPA, de mettre à sa
charge les deux tiers de cet émolument dans la mesure où, d'une part, les
aménagements n'ont pas été réalisés conformément à l'enquête et, d'autre part,
les plans mis à l'enquête complémentaire se sont révélés inexacts. Dès lors, il
se justifie de mettre à la charge de Felicitas Bugnon et d'André Kudelski, qui
succombent, le tiers restant de cet émolument. Au surplus, il ne sera pas
alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours de
Nicole Kuhn est partiellement admis.
II.                     Le recours de
Felicitas Bugnon et d'André Kudelski est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
III.                     La décision
du 20 novembre 1998 de la Municipalité de Paudex est annulée en tant qu'elle
assortit la dérogation octroyée à Nicole Kuhn de quatre charges mais confirmée
au surplus; la cause lui est renvoyée pour nouvelle notification conformément
aux considérants qui précèdent.
IV.                    Un délai au 28
février 2001 est imparti à Nicole Kuhn pour faire établir et remettre à la
Municipalité de Paudex des plans et coupes des aménagements extérieurs réalisés
sur sa parcelle.
V.                     Un émolument de
justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Nicole Kuhn.
VI.                    Un émolument de
justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Felicitas Bugnon et
André Kudelski, solidairement entre eux.
VII.                   Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 1er décembre 2000
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint