vd_omni · AC.1990.7521 · 1992-07-15 · fr

FONJALLAZ et crts c/ DTPAT | Soumission d'un abri PC aux règles de la police des constructions. Changement de jurisprudence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.1992 AC.1990.7521

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 15
juillet 1992
sur le recours interjeté le 19 avril 1991
par
Michel FONJALLAZ, la Communauté des copropriétaires de la PPE BEAU
SOLEIL, Pierre et Edith DISERENS, Eric DESSEMONTET, François DISERENS et les
associations HELVETIA NOSTRA et SAUVER LAVAUX
,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
, du 25 février 1991, accordant
à la Commune d'Epesses l'autorisation préalable de construire un parking
couvert et un abri de protection civile et contre la décision de la
Municipalité d'Epesses, du 9 avril 1991, accordant un permis de construire pour
ce même objet.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, subst.
constate en fait  :
______________
A.                            La Commune
d'Epesses, propriétaire sur son territoire de la parcelle no 1060, projette d'y
construire un abri de protection civile avec parking public et privé. Ce
bien-fonds, situé au centre du village, limité vers l'amont pas la RC 763 d,
est compris pour partie dans le périmètre du plan d'extension partiel
Epesses-village, adopté par le conseil communal le 10 juin 1982 et approuvé le
2 novembre 1983 par le Conseil d'Etat, où il est colloqué en zone
d'architecture épousant la configuration du sol, ainsi qu'en zone de
prolongement extérieur des bâtiments. Le solde du bien-fonds est soumis au
régime de la zone viticole, selon plan des zones adopté avec son règlement
(RPE) aux mêmes dates que le plan d'extension partiel ci-dessus. Un bâtiment
communal (no 191 ECA) en forme de L, comprenant notamment une salle de
spectacle, s'élève dans la partie ouest de cette parcelle, ainsi qu'un petit
bâtiment de forme carrée (no 65 ECA), dans l'angle nord-est. A l'est, le
bien-fonds jouxte la propriété de Livia Chapron, Eric Dessemontet et Edith
Diserens (parcelle no 1063), sur laquelle s'élève un bâtiment d'habitation
contigu au bâtiment no 65 ECA. Le terrain présente une forte dénivellation par
rapport au niveau de la route cantonale.
En novembre
1987, la municipalité a présenté au Service de la protection civile un
avant-projet relatif à la construction d'un complexe communal qui devait
comprendre un abri de protection civile, un parking, une salle d'école, le
bureau de poste PTT, une place de jeux et des esplanades. La construction était
prévue sur quatre niveaux, dont deux situés au-dessous du niveau du terrain naturel.
Les deux étages supérieurs devaient abriter des locaux administratifs et une
salle de classe. Les deux étages inférieurs, décalés en plan, devaient abriter
un parking de 20 places et un abri d'une contenance de 350 places protégées,
avec PC III réduit, pouvant servir de parking à concurrence de 16 places de
stationnement. Ce projet empiétait en façade sud sur la zone viticole. Le
Service de l'aménagement du territoire a refusé l'autorisation spéciale requise
pour les constructions hors des zones à bâtir. Pour sa part, dans une lettre du
17 octobre 1990 adressée à la municipalité, le Service de la protection civile
déclarait que le projet était conforme aux normes fédérales de la protection
civile et que le site retenu était le seul qui convenait pour l'implantation
d'un abri, tant pour des raisons géologiques et que de protection de
l'environnement. Il relevait également que le projet serait situé dans un
secteur stable, centré par rapport à la zone qu'il est susceptible de
desservir, tout en sauvegardant l'aspect particulier de la bourgade, entourée
de vignobles de qualité.
Un nouveau
projet a été présenté en 1991. Contrairement au premier, il n'empiète plus sur
la zone viticole, sous réserve de l'accès au parking souterrain. Plus réduit,
il comprendrait trois niveaux. Au niveau 0, situé environ 3 mètres en-dessous
du niveau de la route, serait aménagé un parking à l'air libre, comprenant 13
places, dont 7 en zone bleue, le solde étant réservé à l'administration.
Au-dessous (niveau - 1) prendrait place un second parking, composé du même
nombre de places destinées à la même affectation. Le deuxième niveau (niveau
-2) abriterait un parking de douze places et le troisième (niveau - 3) un
abri-parking de 389 places protégées, avec PC III réduit, comprenant 16 places
de stationnement; les places de parc de ces deux derniers niveaux sont
destinées à être louées ou vendues. On accéderait à ces parkings par une rampe
située à l'est, en limite de propriété, puis comportant un retour en façade
sud, là où elle déborderait sur environ 200 mètres carrés de zone viticole.
Cette rampe serait séparée de la parcelle no 1063 voisine, sur laquelle s'élève
un bâtiment d'habitation, par des bacs destinés recevoir des plantations. Le
complexe projeté serait relié au bâtiment communal existant (ECA no 191);
l'aile nord-est de cette construction serait elle-même agrandie après
démolition au sud d'un péristyle pour permettre la fermeture et la prolongation
de cet espace tant côté est que sud, à concurrence d'une surface totale d'environ
70 mètres carrés au niveau - 1 et 100 mètres carrés au niveau -2; on y
aménagerait notamment des bureaux et la salle de municipalité. Ces travaux, que
les plans ne figurent que par un trait jaune sur la partie à démolir, se
situeraient pour l'essentiel en zone de prolongement extérieur des bâtiments.
Des ouvertures seraient également modifiées en façade sud du bâtiment existant.
Le projet a
été soumis à l'enquête publique du 5 février au 7 mars 1991.
Par lettre
du 25 février 1991, la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la
municipalité les décisions des services cantonaux intéressés. Le Service de la
protection civile ne s'est pas déterminé à cette occasion.
Edith,
Pierre et François Diserens, Eric Dessemontet, Michel Fonjallaz, l'association
Helvetia Nostra et Sauver Lavaux ont formé opposition à l'encontre de ce
projet.
Par lettre
du 9 avril 1991, la municipalité a notifié sa décision de lever les
oppositions.
B.                            Michel
Fonjallaz, la Communauté des copropriétaires de la PPE Beau Soleil, ainsi que
les copropriétaires de ladite PPE, Edith et Pierre Diserens, Eric Dessemontet,
François Diserens, l'association Helvetia Nostra et Sauver Lavaux ont interjeté
recours contre cette décision par acte du 19 avril 1991. Concluant à
l'annulation de la décision attaquée, il font valoir que la construction
projetée empiéterait sur la zone agricole, qu'elle porterait atteinte à
l'esthétique du village et qu'elle violerait en outre plusieurs dispositions
réglementaires. Les recourants se sont acquittés, dans le délai qui leur a été
imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 1'000.-.
Dans ses
déterminations du 16 mai 1991, le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) soutient que les constructions
de protection civile échappent au droit matériel et formel des constructions,
si bien que l'empiétement sur la zone viticole n'est pas soumis à l'octroi
d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. a LATC.
Par mémoire
du 17 mai 1991, la municipalité a conclu au rejet du recours. Ses arguments
seront repris plus loin, dans la mesure utile.
C.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance le 3 octobre 1991 et a procédé à une inspection
locale en présence des parties.
Avec
l'accord des parties, il a été décidé que le dossier serait complété en vue de
requérir notamment le dossier du Service de la protection civile relatif au
deuxième projet.
D.                            La
municipalité a produit un plan de la coupe A-A, établie à la demande du
tribunal par l'architecte. Le Service de la protection civile a produit son
dossier ainsi que l'échange de correspondance relatif aux projets de 1987 et
1991. Il résulte de ces pièces que ce service ne s'est pas formellement
prononcé sur le deuxième projet. Interpellé sur la question de savoir si une autre
implantation de la construction litigieuse ou un projet réduit qui
n'empiéterait pas sur la zone viticole seraient exclus, le Service de la
protection civile a répondu en date du 15 octobre 1991 que la solution
envisagée était la seule possible du point de vue des exigences requises pour
les constructions de protection civile et de la protection des sites, sur le
territoire de la commune. Il relève en outre que les éléments qui empiètent sur
la zone viticole sont la rampe d'accès et le couvert déterminé par la zone de
parquage, constructions qui sont liées au fonctionnement du parking uniquement.
Considérant en droit :
________________
1.                             Deux des
recourants, au moins, sont propriétaires voisins du bien-fonds sur lequel
s'implanterait le projet en cause, si bien qu'ils peuvent justifier d'un
rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du
litige pour se voir reconnaître la qualité pour agir (TA AC 7480, du 31 mars
1992).
Il convient
par conséquent d'entrer en matière sur le fond.
2.                             L'ouvrage
projeté comprend un abri de protection civile, ainsi qu'un parking de plus de
vingt places. Selon l'annexe II au RATC, ces deux circonstances justifiaient
l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. c LATC du
Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après DPSA). Or si
ce département, par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, a
délivré l'autorisation spéciale requise pour le parking, il ne s'est pas
prononcé par l'intermédiaire du Service de la protection civile, s'agissant de
l'abri lui-même. Ce service a certes donné son accord au projet, mais
préalablement à la mise à l'enquête du nouveau complexe, ce qui ne le
dispensait pas d'intervenir ultérieurement, en même temps que les autres services
concernés. Il n'y a cependant pas lieu de s'interroger sur les conséquences de
cette informalité, vu le sort du recours.
3.                             Les
recourants mettent en cause l'empiétement de la voie d'accès au parking sur la
zone agricole. De leur côté, la municipalité et le Département des travaux
public, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) soutiennent qu'il
s'agit d'un élément indissociable de l'abri de protection civile, qui échappe
aux règles formelles et matérielles du droit cantonal de l'aménagement du
territoire et des constructions.
a)           La
question de l'assujettissement des constructions de protection civile au droit
cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions est discutée en
doctrine. Pour l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, elle doit être
résolue par la négative :
"non-assujettissement tant du point de vue
formel que matériel (art. 1 LPCi)"
(DFJP/OFAT, Etude relative à la
LAT, 1981, p. 64). Cette affirmation lapidaire a été reprise sans discussion
par quelques commentateurs (v. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
p. 44; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 1987, n. 24 ad. art. 1;
Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 1985, n. 5 § 150, p.. 368). Elle
repose sur le fait que les constructions de protection civile sont un élément
de la défense nationale (art. 1er al. 1er LPCi) et devraient par conséquent
bénéficier du même régime que les constructions militaires, qui échappent à
toute autorisation cantonale préalable en vertu de l'art. 164 al. 3 de la loi
fédérale du 12 avril 1907 sur l'organisation militaire (OM-RS 510.10).
Le fait que
les constructions militaires ne soient pas soumises au droit cantonal de
l'aménagement du territoire et des constructions n'est généralement pas contesté
en doctrine (Spahn, Die Bindung des Bundes an das kantonale und kommunale
Baupolizeirecht sowie an die eidgenössischen Vorschriften im Bereich der
Raumplanung, in : Grundlagen der Raumplanung, herausgegeben vom
EJPD/Delegierten für Raumplanung, juillet 1977, p. 25). Dans l'arrêt
"Commune
de Rothenthurm
" (ATF 110 Ib 260 = JT 1986 I 551) le Tribunal fédéral a
confirmé que l'exécution des travaux servant à la défense nationale non
seulement n'était pas subordonnée à une autorisation cantonale préalable, mais
encore n'était pas non plus soumise à l'exigence de l'autorisation
exceptionnelle prévue par l'art. 24 LAT pour les constructions hors des zones à
bâtir. Il a en outre précisé que cette exemption ne concernait pas seulement
les constructions et installations servant directement à la défense nationale,
mais aussi celles qui y servent indirectement. Il ne s'ensuit toutefois pas que
"la Confédération ne doit pas tenir compte des intérêts de la
planification cantonale et communale. Au contraire, l'art. 22 quater al. 3 Cst.
prévoit expressément qu'elle tient compte dans l'accomplissement de ses tâches,
des besoins de l'aménagement national, régional et local du territoire"
(arrêt précité, JT 1986 p. 552).
La portée
que la doctrine et la jurisprudence donnent ainsi à l'art. 164 al. 3 n'échappe
toutefois pas à la critique. Pour Christoph Bandli (Bauen ausserhalb der
Bauzonen, thèse, Berne 1989), la seule référence à la lettre de l'art. 164 al.
3 ne donne manifestement pas satisfaction.
"Cette disposition provient
d'une époque où la Confédération avait encore à craindre des cantons pour sa
compétence étendue en matière d'affaires militaires (...). Aujourd'hui, on ne
peut plus guère douter que les cantons soient prêts à mettre leur territoire à
disposition pour les constructions militaires nécessaires. Simultanément, c'est
avant tout à eux qu'il incombe d'assurer une utilisation judicieuse du sol et
une occupation rationnelle du territoire. Par conséquent l'art. 164 al. 3 doit
de nos jours être interprété de manière à ce que les constructions militaires
soient autant que possible soumises à une autorisation de construire. Les
casernes, les arsenaux, les magasins de munitions et autres dépôts, de même que
les bâtiments administratifs, peuvent parfaitement être soumis au régime du
plan d'affectation. La clause d'exemption ne se justifie que pour les bâtiments
et installations militaires qui serviraient directement, en cas de guerre, à
des actions de combat"
(op. cit. p. 54). L'auteur remarque encore
qu'avec la reconnaissance de l'art. 24 LAT en tant que tâche fédérale au sens
de l'art. 2 let. b LPN (ATF 112 Ib 70) la situation a changé; il relève
l'incohérence qu'il y a à traiter différemment les constructions militaires
stricto sensu (fortifications, barrages anti-chars, barraquements militaires,
arsenaux et casernes) et les installations servant aux tirs hors service, qui
sont soumises à autorisation cantonale (ATF 114 Ib 125; 112 Ib 39), à soumettre
les premières à la législation forestière (Zbl 85/1984, p. 504 et ss.), mais
non à l'art. 24 LAT.
"Ce qui vaut pour les PTT, vaut pour
l'administration militaire et ce qui vaut pour la législation forestière vaut
aussi pour l'art. 24 LAT : la Confédération est liée par son propre droit,
également lorsque les cantons accordent les autorisations en vertu du droit
fédéral"
(op. cit., p. 53, note 123).
S'agissant
des constructions de protection civile, on a vu que l'opinion de l'Office
fédéral de l'aménagement du territoire a été reprise par quelques
commentateurs. Pour sa part, M. Bandli considère que ces constructions ne
tombent pas sous le coup de l'art. 164 al. 3 OM, quand bien même elles servent
aussi, mais pas de manière exclusive, à la défense nationale dans son sens le
plus large (op. cit., p. 54-55). On pourrait ajouter à cela que, si elle est
une composante de la défense nationale, la protection civile est toutefois
séparée de l'armée. Ses organismes n'ont aucune tâche de combat (art. 1er, al.
2 dernière phrase LPCi) et ne sont pas armés (Malinverni, Commentaire de la Constitution,
n. 13 ad. art. 22 bis). Par ailleurs les principales compétences d'exécution en
matière de protection civile appartiennent non pas à la Confédération, mais aux
cantons, et plus spécialement aux communes, à qui incombe la construction des
abris, des installations et des dispositifs nécessaires aux organismes locaux
(Malinverni, op. cit., n. 19). La Confédération exerce certes sa haute
surveillance, mais ni la LPCi ni la LCPCi ne prévoient cependant de mesures de
contrainte pour le cas où un canton se refuserait à exécuter le droit fédéral
(Malinverni, op. cit., n. 24). Il peut paraître ainsi paradoxal d'appliquer une
norme (l'art. 164 al. 3 OM) qui tendait à affranchir la Confédération de toute
entrave cantonale dans l'accomplissement d'une de ses tâches primordiales, à un
domaine où l'essentiel des tâches d'exécution est délégué aux cantons et aux
communes.
Dans un
arrêt récent (AC 7481, du 5 juin 1992), le Tribunal administratif s'est
néanmoins rallié à la doctrine dominante. Il s'est avant tout fondé sur l'arrêt
"Commune de Rothenthurm"
, en considérant que, si non seulement
les constructions servant directement à la défense nationale, mais aussi celles
qui y contribuent indirectement, tels que les barraquements militaires et les
arsenaux, tombaient sous le coup de l'art. 164 al. 3 OM, il en allait
nécessairement de même des constructions de protection civile. Il a cependant
jugé, dans la ligne de la jurisprudence fédérale, que l'autorité chargée de la
construction d'un abri de protection civile ne pouvait pas pour autant faire
abstraction de la planification cantonale et communale; les exigences
essentielles de celle-ci devaient être au contraire prises en considération
dans la mesure du possible, des dérogations à la réglementation cantonale et communale
n'étant admissibles que si elles ne heurtaient pas les exigences majeures de la
législation sur l'aménagement du territoire.
Indépendamment
des doutes qu'il peut susciter sous l'angle de sa nécessité pratique, ce régime
d'exception en faveur des constructions de protection civile ne saurait être
confirmé pour un motif décisif, qui semble avoir échappé jusqu'ici aussi bien
aux commentateurs qu'au Tribunal administratif : la loi fédérale du 4 octobre
1963 sur les constructions de protection civile (LCPC : - RS 520.2) réserve
expressément à son art. 13 les autorisations de construire prévues par le droit
cantonal, en précisant qu'elles
"ne peuvent être accordées que si les
projets répondent aux exigences minimales prévues à l'art. 8 ainsi qu'aux
prescriptions d'exécution, et s'ils sont approuvés par les organes
compétents."
L'annexe II au règlement d'application de la LATC
mentionne du reste les constructions de protection civile parmi les ouvrages
qui doivent faire l'objet d'une autorisation cantonale spéciale selon l'art.
120 LATC.
Appliquer
par analogie aux constructions de protection civile une norme qui les exempte
de toute autorisation cantonale, alors que la législation qui les régit réserve
au contraire de telles autorisations, est contradictoire. Au demeurant, la
clause d'exemption n'a guère de sens dans un domaine où, contrairement à la
majeure partie des constructions militaires, les ouvrages sont soit le fait des
cantons et des communes eux-mêmes (abris publics), soit celui de particuliers (abris
privés). Il n'existe aucun indice tendant à démontrer que le législateur
fédéral ait voulu soustraire les cantons et les communes, pour les
constructions de protection civile dont ils sont maîtres de l'ouvrage, à leurs
propres règles d'aménagement et de construction. Quant à la Confédération, pour
les abris qu'elle a l'obligation de construire dans les bâtiments dont elle est
maîtresse de l'ouvrage, l'art. 22 quater Cst. ne la délie pas du respect des
mesures d'aménagement des cantons et des communes qu'elle est tenue d'observer
en raison du principe de la légalité de l'administration. La force dérogatoire
des règles de rang supérieur n'entraîne de conséquences que si, dans la loi
même qui régit la matière concernée, la Confédération s'exclut ou exclut des
tiers de l'assujettissement aux règles de droit cantonal et communal, aux plans
et autorisations, tel que ce fut le cas pour certaines constructions ou
installations. Dans tous les autres cas, les mesures d'aménagement des cantons
et communes valent également pour la Confédération, pour autant qu'elles ne
l'entravent pas dans l'accomplissement de ses tâches (R. Jagmetti, Commentaire
de la Constitution, n. 9 ad. art. 22 quater). Or, comme on vient de le voir, la
législation sur la protection civile, loin d'exclure l'application de la
réglementation cantonale et communale, réserve au contraire les autorisations
de construire qu'elle prévoit, et l'on ne saurait prétendre, de manière toute
générale, que cette réglementation entrave la Confédération dans l'accomplissement
de ses tâches. Au contraire, il est facile aux communes, maîtresses d'oeuvre de
la plupart des abris publics, de prévoir dans leur planification les espaces et
les règles nécessaires à la réalisation de ceux-ci. Quant aux abris privés,
normalement intégrés à d'autres constructions, leur soumission au droit commun
ne pose aucun problème insoluble. La réglementation communale peut prévoir
qu'en tant que constructions souterraines elles ne sont pas prises en
considération dans le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments, ni
dans le coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol (art. 84 LATC). Et
même en l'absence d'une telle réglementation, les difficultés que crée parfois
la nécessité d'aménager des sorties de secours à une certaine distance de
l'abri peuvent être surmontées sur la base de la jurisprudence relative aux
rampes d'accès pour véhicules, ainsi que l'a d'ailleurs admis en son temps la
Commission cantonale de recours en matière de constructions (prononcé no 7085,
du 30 janvier 1992, Aeschlimann et crts c/St-Cergue, consid. E; v. aussi RDAF
1986 b. 187). On ne peut certes pas exclure que la réglementation en matière de
constructions et d'aménagement du territoire se heurte aux exigences de la
législation sur la protection civile, notamment aux normes techniques qui
résultent des instructions du Département fédéral de justice et police (ITO
1977). Il y aurait lieu, en pareil cas, d'appliquer ces réglementations de
manière coordonnée, en tenant compte des intérêts en présence, de sorte que la
tâche d'importance nationale que représente la construction d'installations de
protection civile ne se trouve pas entravée ou compliquée à l'excès.
Ces
considérations conduisent le Tribunal administratif à revenir sur la position
qu'il avait adoptée dans son arrêt du 5 juin 1992 et à conclure que les
constructions de protection civile sont en principe soumises au droit cantonal
et communal en matière de constructions et d'aménagement du territoire.
b) Même si
l'on admettait que ces constructions échappent à l'application formelle et
matérielle du droit cantonal sur l'aménagement du territoire et des
constructions, il n'en irait pas de même pour les parties de bâtiments dans
lesquels elles sont incorporées et qui ne servent pas elles-mêmes à des fins de
protection civile (DFJP/OFAT, op. cit., introduction, no 80). Or, contrairement
à ce qu'affirment la municipalité et le DTPAT, la rampe d'accès au parking ne
constitue pas un élément indissociable de l'abri de protection civile. Il
résulte clairement du plan annoté du niveau - 3, produit par le Service de la
protection civile, que la zone renforcée (passage hors décombres) donnant accès
à l'abri se trouve dans la zone constructible, exception faite d'une petite
surface de l'ordre de 6 mètres carrés. La rampe d'accès au garage n'est quant à
elle pas renforcée, ni côté est, ni là où elle empiète sur la zone viticole
côté sud. Selon le Service de la protection civile, cet élément de construction
est "généré par le fonctionnement et les dimensions du parking
uniquement". Il convient en outre de relever que le premier projet, de
septembre 1987, comportait un accès à l'abri par des escaliers et par un
monte-charge prévus hors de la zone viticole.
Par
conséquent, la construction de la rampe d'accès au parking ne saurait échapper
à l'application tant formelle que matérielle du droit cantonal de l'aménagement
du territoire et des constructions.
c)           S'agissant
de la partie de la rampe d'accès qui empiète sur la zone viticole, force est de
constater qu'elle n'est pas conforme à la destination de cette zone, vouée à la
culture de la vigne et, par nature inconstructible (art. 4 RPE). L'art. 7 RPE
prévoit que les constructions d'intérêt public, dont la localisation s'impose
en zone viticole, sont autorisées à condition de s'harmoniser avec le site. A
supposer que cette disposition soit conforme au droit fédéral, qui régit
fondamentalement le statut des zones agricoles, auxquelles sont assimilées les
zones viticoles (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 6 ad. art. 18
LAT), on ne saurait considérer que ses conditions d'application soient
réalisées. En effet le parking, dont seule une faible partie des places seront
réservées à l'administration et au public (niveaux 0 et - 1), les autres étant
destinés à être vendues ou louées (niveaux - 2 et - 3) ne saurait être qualifié
de construction d'intérêt public, quelle que puisse être l'opportunité de sa
réalisation. L'art. 7 RPE interdit par conséquent son implantation en zone
viticole. Certes l'essentiel de la construction est prévu dans une zone
adéquate, mais cette circonstance n'autorise pas une extension de l'ouvrage en
zone viticole sur près de 200 mètres carrés. Même si l'on peut admettre que
l'abri de protection civile a sa place à cet endroit du village, il n'en va pas
automatiquement de même du parking, qui lui est associé pour des motifs
d'opportunité. La présence de l'abri ne peut donc pas justifier un empiétement
du parking sur la zone viticole.
Cet
empiétement ne saurait par ailleurs être autorisé sur la base de l'art. 24 al.
1 LAT, qui régit les conditions d'octroi des autorisations exceptionnelles hors
des zones à bâtir. Cette disposition pose en effet deux conditions cumulatives
: premièrement l'implantation de la construction hors des zones à bâtir doit
être imposée par sa destination (lit. a) et, secondement, aucun intérêt
prépondérant ne doit s'opposer au projet (lit.b). Or, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la
construction lorsque se présentent des motifs d'ordre technique, économique ou
que la topographie des lieux fait qu'un projet doit être exécuté dans un
endroit déterminé à l'extérieur des zones à bâtir. Aucune de ces conditions
n'est réalisée en l'espèce; d'une part il paraît possible de trouver une autre
solution technique permettant de ne pas empiéter sur la zone viticole, d'autre
part le parking lui-même n'est pas imposé par sa destination, à cet endroit du
village.
d)           Quant
à la partie de la rampe d'accès longeant la limite de propriété est, elle
serait conforme à la vocation du secteur B de la zone d'architecture épousant
la configuration du sol du plan d'extension partiel du village, réservé
notamment aux équipements collectifs et aux parkings à l'air libre ou fermés,
selon l'article 29 du règlement qui lui est lié (RPV).
4.                             La
construction d'un parking de quarante et une places et des équipements qui lui
sont associés constitue une installation fixe au sens de l'art. 7 al. 7 de la
loi fédérale de la protection de l'environnement (LPE) et 2 al.1 de
l'ordonnance sur la protection ocntre le bruit (OPB). Conformément au principe
de prévention, une telle installation doit respecter toutes les mesures de
limitation des émissions réalisables sur le plan de la technique et de
l'exploitation, pour autant qu'elles soient économiquement supportables (art.
11 al.2 LPE et 7 al.1 lit. a OPB), et, s'agissant d'une installation nouvelle,
ne pas dépasser les valeurs limites de planification dans le voisinage (art. 25
al.1 LPE et 7 al.1 lit. b OPB); en outre, l'exploitation du parking litigieux
ne devrait pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immissions ou une
augmentation perceptible des immissions, au cas où celles-ci seraient déjà
dépassées sur les voies de communication existantes (art. 9 OPB). Le respect de
ces exigences implique une appréciation concrète des nuisances prévisibles, en
fonction du degré de sensibilité attribué aux biens-fonds touchés (art. 43 et
44 OPB; ATF 117 Ib 156 ss, consid. 2 ), du nombre de mouvements de véhicules et
de la distance qui sépare l'ouvrage projeté des bâtiments comprenant des locaux
à usage sensible au bruit (art. 2 al.6, 39 et 41 OPB); l'autorité peut exiger
un pronostic de bruit lorsqu'il y a lieu de présumer que les valeurs limites
pourraient être dépassées (art. 25 al.1 LPE et 36 al.1 OPB). Lorsque, comme en
l'espèce, les degrés de sensibilité doivent être déterminé "cas par
cas", à l'occasion d'un projet de construction, il convient de respecter
une procédure administrative complète, close par une décision au sens de l'art.
5 PA et à l'occasion de laquelle toutes les parties doivent être entendues (ATF
117 Ib 156 consid. 2c; 115 Ib 351 consid. 1b). Selon le règlement d'application
de la loi sur la protection de l'environnement du 8 novembre 1989 (RVLPE-RSV
6.8), il incombe à l'autorité compétente pour autoriser le projet, en l'espèce
le DPSA (voir art. 2 al.2), de fixer les degrés de sensibilité déterminants (12
RVLPE) et de veiller à la limitation des émissions de l'installation (art. 9
RVLPE), sur préavis du Service de lutte contre les nuisances.
Dans le cas
particulier, le dossier ne comprend ni les degrés de sensibilité des zones
touchées, ni une évaluation des nuisances du parking projeté. Or, situé au
centre de village, avec une rampe d'accès en limite de propriété, cet ouvrage
peut entraîner des immissions sensibles pour le voisinage, si bien qu'à défaut
d'une étude démontrant que toutes les mesures ont été prises pour limiter les
émissions, l'autorisation de construire doit être annulée et le dossier renvoyé
à l'autorité compétente pour statuer sur la base d'éléments concrets. Il
incombe à la commune constructrice de compléter le dossier dans ce sens.
5.                             Les plans
produits par la commune constructrice sont en outre insuffisants pour apprécier
la nature et l'ampleur exacte de l'agrandissement qui sera apporté au bâtiment
no ECA 191. Les parties nouvelles ne sont pas teintées conformément à l'art. 69
RATC; seul est figuré un mur à démolir dans le bâtiment existant. Il semble
cependant que l'agrandissement porte sur une surface d'environ 70 mètres carrés
au niveau - 1 et 100 mètres carrés au niveau - 2, pour l'essentiel en zone de
prolongement extérieur des bâtiments. Cette zone est inconstructible, sous
réserve des agrandissements autorisés et définis dans les zones contiguës (art.
37 RPV). Or le bâtiment no ECA 191, situé en "zone de bâtiments
disparates" ne peut pas être agrandi, hormis deux hypothèses, dont une qui
n'entre pas en considération ici (art. 9b RPV), et l'autre qui implique une dérogation
municipale aux prescriptions réglementaires, au motif que les travaux
assureraient une amélioration sensible de l'aspect du bâtiment (art. 13 RPV).
La
municipalité soutient que cette condition serait remplie. Il est vrai que
l'agrandissement prévu donne au bâtiment existant une assise plus large, de
nature à diminuer l'impact visuel de l'aile nord-est du bâtiment, dont la haute
façade domine le coteau. Dans la mesure toutefois où cet aménagement est
étroitement lié à la réalisation du parking, constituant un élément de
transition entre celui-ci et le bâtiment actuel, il n'y a toutefois pas lieu
d'examiner plus avant si la municipalité pouvait, sans abuser de son pouvoir
d'appréciation, déroger aux art. 18 et 37 RPV. Un remaniement de cette partie du
projet risque en effet d'être indispensable, compte tenu de la nécessité
d'aménager différemment les accès au parking.
6.                             La partie
ouest de l'abri (niveau - 3) empiète sur une profondeur de 7 à 8 mètres et une
longueur d'environ 23,5 mètres sur la zone de prolongement extérieur des
bâtiments, destinée à assurer les dégagements nécessaires aux bâtiments,
l'accès aux bâtiments, des jardins, etc.(art. 37 RPV). Même s'il s'agit d'une
construction entièrement souterraine, aucune des conditions permettant de déroger
au principe d'inconstructibilité de cette zone n'est réalisée (art. 37 al.2
RPV). Comme on l'a vu (consid.3a ci-dessus), les constructions de protection
civile n'échappent pas au droit cantonal et communal de l'aménagement du
territoire et des constructions. Le choix du lieu d'implantation d'un abri de
protection civile, quand bien-même il s'impose pour des raisons techniques et
géologiques, ne peut s'opérer sans égard à la réglementation communale. La
conformité de l'ouvrage à la zone d'architecture épousant la configuration du
sol, dont le secteur B est destiné aux équipements collectifs, n'est pas
contestable. En revanche son empiétement sur une zone inconstructible n'est pas
admissible en l'état actuel de la réglementation communale. Le recours doit
également être admis pour ce motif.
7.                             Le projet
devant être remanié à plusieurs égards, point n'est besoin d'examiner les
autres griefs des recourants, en particulier ceux portant sur l'intégration de
l'ouvrage projeté au caractère des lieux. Il convient néanmoins de relever que
selon l'annexe de l'ordonnance du 9 septembre 1981 relative à l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS), le village d'Epesses
est inscrit en tant que site construit d'importance nationale . Selon l'art. 3
de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
l'inventaire lie les autorités fédérales, qui doivent prendre soin de ménager
l'aspect caractéristique du paysage et des localités dans l'exécution de leurs
propres tâches. Lorsque une tâche de la Confédération est confiée aux autorités
cantonales, celles-ci doivent également veiller à ménager le site protégé et
requérir une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la
nature et du paysage ou de la Commission fédérale des monuments historiques si
le projet est de nature à porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire
fédéral (art. 7 LPN). La construction d'un abri de protection civile constitue
l'exécution d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 lit.c LPN dès lors qu'il
s'agit d'un ouvrage imposé par le droit fédéral pouvant bénéficier de
l'allocation de subventions (art. 69a LPCi). Par conséquent, s'il se révélait
que le projet remanié peut porter atteinte au village, une expertise fédérale
devrait être requise.
8.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de
l'aménagement du territoire, et celle du Département de la prévoyance sociale
et des assurances, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels, communiquées par la Centrale des autorisations le 25 février
1991, doivent être annulées. La décision de la Municipalité d'Epesses, du 9
avril 1991, levant les oppositions à son projet de construction d'un parking
couvert et d'un abri de protection civile doit également être annulée (art. 75
al.1 RATC).
L'avance de
frais versée par les recourants en procédure leur sera restituée. Un émolument
de Fr. 1'500.-- est mis à la charge de la Commune d'Epesses dont les
conclusions ont été écartées; celle-ci est en outre débitrice des recourants
d'une somme de Fr. 1'000.-- à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de
l'aménagement du territoire, et celle du Département de la prévoyance sociale
et des assurances, communiquées par la Centrale des autorisations le 25 février
1991, sont annulées.
III.                     La décision de la
Municipalité d'Epesses, du 9 avril 1991, levant les oppositions au projet de
construction d'un parking couvert et d'un abri de protection civile, est
annulée.
IV.                    Un émolument de Fr.
1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la Commune d'Epesses.
V.                     La Commune d'Epesses
versera aux recourants Michel FONJALLAZ, la Communauté des copropriétaires de
la PPE BEAU SOLEIL, Pierre et Edith DISERENS, Eric DESSEMONTET, François
DISERENS et les associations HELVETIA NOSTRA et SAUVER LAVAUX, solidairement
entre eux, la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 15 juillet 1992/jt
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet,
dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants
de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).