vd_omni · GE.1996.0072 · 1996-09-03 · fr

c/Municipalité d'Ollon | La suspension du traitement d'un fonctionnaire pendant l'enquête administrative ne se justifie pas dans la mesure où un déplacement de fonction est possible et a été envisagé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.09.1996 GE.1996.0072

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 septembre 1996
sur le recours interjeté par
X.________
,
représenté par Mes Philippe Chaulmontet et Laurent Savoy, avocats à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité d'Y.________
du 29 juillet 1996, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
prononçant la suspension provisoire de ses fonctions avec la suspension de son
traitement.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants
A.                     X.________, né en 1945,
a effectué l'école de gendarmerie en 1965. Il a ensuite occupé un poste de
gendarme à 1******** durant sept ans; puis, il a fonctionné pendant deux ans en
qualité d'appointé à 2********. Depuis 1974, il occupe le poste de commissaire
de police de la commune d'Y.________.
Le 30 juin 1995,
X.________ s'est entretenu avec M. Z.________, municipal de police à
Y.________; au cours de cette entrevue, M. Z.________ lui fait part de son
insatisfaction quant à la manière dont il dirigeait le poste de police.
Par lettre du 11
juillet 1995, la Municipalité d'Y.________ (ci-après: la municipalité) confirme
à X.________ qu'elle n'est pas satisfaite des prestations qu'il fournit en
qualité de Chef de la police municipale. Les reproches qui lui sont adressés
portent sur l'organisation et la planification générale du Service de police,
sa manière de conduire le corps de police et son manque d'autorité et de
motivation. La municipalité précise que cette lettre constitue un
avertissement.
Le 22 novembre 1995,
X.________ est entendu par la municipalité.
B.                    Par décision du 15
décembre 1995, la municipalité prononce le déplacement du commissaire
X.________ à la fonction de caporal dès le 1er juin 1996. Les faits suivants
lui sont reprochés:
"(...)
- l'incapacité et l'insuffisance dans
l'organisation et la planification générale du service de police et votre
manière de conduire le Corps de police qui ne correspond pas à ce que l'on est
en droit d'attendre de la part d'un Commissaire;
- le manque d'autorité et de motivation dont
vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occuper.
(...)"
La décision précise en
outre qu'un comportement correct et positif est attendu dans la nouvelle
fonction et qu'elle constitue à cet égard un ultime avertissement avant une
procédure de renvoi pour justes motifs.
C.                    Le 22 décembre 1995,
X.________ recourt contre cette décision auprès du Tribunal administratif par
l'intermédiaire de Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne. Il conclut à la
réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il soit maintenu dans sa
fonction de commissaire; subsidiairement, il conclut à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première instance
pour nouvelle instruction et décision. En outre, il demande que l'effet
suspensif soit accordé au recours. Dans son mémoire du 8 janvier 1996,
X.________ fait valoir que la sanction de déplacement de fonction doit être
précédée d'un avertissement notifié par écrit et motivé; le fonctionnaire doit
être entendu et il peut se faire assister d'un mandataire et requérir un
complément d'enquête. Or, aucune enquête administrative n'a été effectuée; il
estime de plus que la décision n'est pas suffisamment motivée. Par ailleurs,
X.________ invoque la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents;
il conteste les griefs portés à son encontre. En conclusion, il considère qu'il
n'y a pas de justes motifs au sens de l'art. 17 al. 2 du statut du personnel de
la commune d'Y.________ (ci-après: le statut).
Dans sa réponse du 30
janvier 1996, la municipalité fait valoir que la procédure est différente entre
la cessation des fonctions et une mesure disciplinaire. Elle explique qu'elle a
choisi le renvoi pour de justes motifs, en utilisant la possibilité de l'art.
19 du Statut de remplacer le renvoi par un déplacement à une autre fonction
correspondant mieux aux capacités du recourant. Il ne s'agit pas d'une mesure
disciplinaire et c'est donc l'art. 18 du Statut qui est applicable, dont la
procédure a été respectée. En outre, elle estime que la décision est suffisamment
motivée, en ce sens qu'elle résume les reproches faits au recourant et qu'elle
fait référence à la lettre d'avertissement du 11 juillet 1995. De plus, le
recourant ne pourrait assumer les tâches du commissaire et le renvoi pour
justes motifs de l'art. 17 al. 2 du statut serait justifié. Elle conclut au
rejet du recours.
X.________ est
convoqué à un entretien avec le syndic, la boursière communale et M. Z.________
afin qu'il s'explique sur l'utilisation des montants perçus de l'Office des
poursuites.
D.                    Par une deuxième
décision du 4 avril 1996, la municipalité signifie à X.________ son renvoi
immédiat. Les faits litigieux concernent des sommes perçues de l'Office des
poursuites; il est reproché à X.________ de répartir à la fin de l'année entre
les agents une partie de la taxe facturée à chaque poursuivant lorsqu'un
commandement de payer doit être notifié par la police en cas d'échec de la
notification postale. Lors d'un entretien avec le syndic, le municipal et le
boursier communal, X.________ a affirmé que l'argent servait uniquement à
l'achat de timbres. Cependant, l'un des agents avait indiqué que l'argent était
redistribué entre les policiers à la fin de l'année. X.________ n'a pas été en
mesure de produire les quittances attestant de l'achat de timbres.
E.                    Le 11 avril 1996,
X.________ recourt par l'intermédiaire de Me Savoy contre cette décision auprès
du Tribunal administratif. Il requiert en outre que l'effet suspensif soit
accordé au recours.
F.                     Le 12 avril 1996, le
Tribunal administratif accorde l'effet suspensif provisoire au recours. Le 15
avril 1996, la municipalité déclare s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif,
au motif que le recourant a délibérément menti au sujet des sommes de l'Office
des poursuites et qu'en conséquence, le rapport de confiance est brisé; elle
précise que le salaire du recourant lui sera versé jusqu'au 31 juillet 1996.
Par décision du 17 avril 1996, le Tribunal administratif retire l'effet
suspensif provisoire accordé au recours. Cette dernière décision a fait l'objet
d'un recours incident auprès de la section des recours du tribunal.
Le 17 avril 1996,
X.________ a déposé un mémoire à l'appui de son recours. Il fait notamment
valoir qu'il était d'usage avant même son entrée en service en 1974 que
l'ensemble des moitiés de ces taxes soit perçu dans leur totalité par la
police, sans en référer à quiconque, pour payer en premier lieu les cotisations
syndicales des policiers et ensuite pour payer les soupers de fin d'année des
agents. Or, ces soupers n'ont plus lieu depuis quelques années et le solde des
sommes encaissées durant l'année, après déduction du paiement des cotisations,
est versé à parts égales entre les agents; cet argent est géré sur un compte au
nom de la police d'Y.________. Par ailleurs, cette pratique existe dans les
communes avoisinantes d'Y.________ et elle avait été confirmée au recourant par
A.________, ancien municipal de police.
Le 10 mai 1996, la
municipalité s'est déterminée sur le deuxième recours. Elle souligne que le
recourant ne tient pas de comptabilité des sommes de l'Office des poursuites; à
son avis, cet argent devait être versé dans la caisse communale, car les agents
agissaient dans l'exercice de leurs fonctions en notifiant les commandements de
payer. Elle explique qu'elle doit pouvoir avoir confiance dans son commissaire
et que cela ne serait plus possible; le renvoi immédiat serait ainsi pleinement
justifié, d'autant plus qu'elle estime que le recourant n'est pas compétent
pour cette fonction. Elle conclut au rejet du recours.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 23 mai 1996 en présence du recourant, assisté
de Me Chaulmontet, avocat à Lausanne et, pour la municipalité, de M. ********,
syndic et M. Z.________, municipal de police, assistés de Me Haldy, avocat à
Lausanne. Le tribunal a procédé à l'audition des témoins dont les déclarations
ont été résumées comme suit :
-
B.________
, boursier communal. Elle occupe
sa fonction de boursier communal à Y.________ depuis 1973; elle a ainsi
collaboré avec le recourant durant plus de vingt ans. Elle confirme avoir
assisté à l'entretien qui a eu lieu entre le syndic, le municipal de police et
le recourant en avril 1996. Le recourant a affirmé lors de cet entretien que
les sommes de l'Office des poursuites étaient utilisées pour l'achat de timbres
pour les deux bureaux de police à 3******** et Y.________; il n'a pas donné
d'autres explications; en particulier, il n'a pas fait état d'une quelconque
répartition de la somme entre les policiers. Elle ajoute que les services de
police ont comptabilisé des timbres au débit de la caisse communale et qu'elle
n'avait pas connaissance du versement d'indemnités de l'Office des poursuites
auparavant. Elle explique que la police a une autonomie financière et qu'aucune
irrégularité à propos de la comptabilité n'a été constatée en vingt ans. Elle a
contacté l'Office des poursuites qui lui a confirmé qu'une somme de 17'408.50
francs avait été versée pour les postes de 3******** et d'Y.________ entre 1986
et 1995. Jusqu'en 1983, la redevance se faisait au moyen de timbres-poste;
depuis, les versements ont été effectués en espèces. A titre d'exemple, elle
informe qu'en 1986 la somme était de 927 francs et de 3'840 francs en 1995; une
nette augmentation avait en effet été constatée dès 1993 (2'504 francs). Tous
les trois mois, elle vérifie la comptabilité, de laquelle il ressort des
dépenses pour l'achat de timbres, de colis, de taxes pour lavage des véhicules,
et autres dépenses au comptant; la proportion des dépenses est faible par
rapport aux sommes à disposition. Lors de l'entretien du mois d'avril 1996, le
recourant était visiblement ému.
Le recourant
explique que la municipalité
était au courant du système des timbres; il affirme qu'entre 1974 et 1982, une
demande auprès de la municipalité avait été faite afin de déterminer
l'utilisation de l'argent de l'Office des poursuites; la municipalité avait alors
été informée de la pratique de la répartition en fin d'année pour les soupers.
Il a reconnu que dès 1993, la somme est devenue plus importante, et qu'il n'en
a pas parlé à la municipalité. Il a continué à effectuer la répartition par
tête; il estime le montant à environ cinq à six cents francs par policier (5 à
6 policiers). L'argent servait également à payer les cotisations syndicales des
policiers. Le solde, destiné au départ à financer le souper de fin d'année, a
été réparti par tête en fin d'année dès 1988, suite à un souper qui s'était mal
déroulé. L'argent parvenait au commissaire par mandat postal: il en versait une
partie sur un compte en banque et l'autre partie était destinée à l'achat de
timbres. Il confirme qu'il ne tenait pas de comptabilité de ces paiements.
-
C.________
, appointé de police,
fonctionnaire à Y.________ depuis le 1er mars 1996. Auparavant, il a fonctionné
à ********. Il a été convoqué et entendu par M. Z.________, municipal de
police, au début du mois de novembre 1995; ce dernier lui a alors parlé alors du
conflit existant entre la municipalité et le commissaire; il a été informé de
la procédure en cours et des motifs invoqués (manque de structuration et
d'autorité). Dès son entrée en service, C.________ a été surpris par les
structures de police d'Y.________; il n'y avait pas de ligne directrice
concernant les tâches de chaque agent, chacun devait s'organiser et il n'y avait
pas de chef dirigeant. Il explique qu'il n'a pas été instruit par le
commissaire sur le matériel; il n'a par exemple pas signé de prise en
possession de son arme, personne ne lui a indiqué le contenu des postes, ni où
trouver le matériel (les gilets pare-balles, les plaques de protection, ....).
En outre, le journal de poste avait été créé peu avant son arrivée par de
jeunes policiers. Il confirme que depuis avril 1996, la municipalité l'a nommé
responsable par intérim et qu'il essaie de modifier la structure du corps de
police; il a prévu un programme pour chacun et distribué des tâches.
-
D.________
, appointé de police,
fonctionnaire à Y.________ dès le 1er novembre 1995. Il s'est immédiatement
aperçu que le problème principal était le manque d'organisation, les tâches mal
définies. Le journal de poste existe, mais il n'était pas utilisé. Il affirme
ne pas avoir été instruit sur le matériel du poste, sauf sur l'informatique. On
ne lui a pas montré le fonctionnement du poste radio et les gilets pare-balles
se trouvaient au poste, mais sans les plaques de sécurité. En outre, un test de
l'alarme Ciba a été effectué; il a été surpris par les résultats, car personne
n'était au courant du fonctionnement. Lors de son engagement en août 1995, M.
Z.________ l'avait informé du litige qui existait avec le commissaire. Il a
lui-même constaté qu'il n'y avait pas d'horaire, que les tâches n'étaient pas
distribuées, et qu'aucune structure n'était mise en place.
-
E.________
, syndic de ********. Il rapporte
un incident qui s'est produit lors de la manifestation du tir de ******** du 5
juillet 1994. Au cours d'un concours de tirs pour des groupes de six personnes,
X.________ s'était présenté avec un groupe comportant seulement cinq personnes.
Pendant le concours, il a tiré deux séries de dix cartouches.
Le recourant
affirme qu'il se savait de
toute manière déjà disqualifié et qu'il n'avait pas cherché à être classé, ni à
cacher le fait que le groupe était composé de cinq personnes, ce que tout le
monde avait pu constater.
-
F.________
, collaborateur de la police
d'Y.________ durant dix-neuf ans et sept mois. Il a démissionné pour travailler
dans le privé. Il affirme avoir toujours eu de bons contacts avec le recourant.
Un horaire pour les policiers était établi et des tâches leur étaient
distribuées. Il estime que le poste est devenu plus important au fil des
années; seulement deux à trois agents étaient en fonction entre les postes de
3******** et Y.________ auparavant. Concernant l'alarme Ciba, il connaissait le
matériel et un exercice avait été prévu. Au sujet des rétributions de l'Office
des poursuites, il confirme qu'il recevait l'argent et le donnait au
commissaire; à la fin de l'année, il recevait une part des paiements accumulés.
Cet argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers
ou alors était utilisé à l'occasion de mariages ou de décès. Le solde était
destiné les premières années au repas de fin d'année, mais suite à un souper
qui s'était mal déroulé, cette somme était répartie entre les agents. Il
confirme qu'il ne lui semblait pas commettre une irrégularité en recevant cette
somme, car cet usage existait depuis longtemps et se pratiquait régulièrement.
L'argent était mis sur un compte en banque. Le journal de poste était
régulièrement utilisé, l'instruction sur les armes et les gilets pare-balles
était faite, et des entraînements de tir étaient régulièrement organisés. Il
affirme que la municipalité était au courant de l'utilisation des sommes
versées par l'Office des poursuites.
-
G.________
, commissaire de police à
4******** depuis vingt-trois ans. Il explique que depuis quinze ans, les sommes
de l'Office des poursuites sont redistribuées à la fin de l'année entre les
agents. Il a lui-même mis au point cette pratique avec un municipal de
4********. Depuis 1973, l'Office des poursuites verse l'argent par mandat; un
agent encaisse cet argent et le dépose sur un carnet. Cette somme est
redistribuée à la fin de l'année entre les différents agents. Il confirme que
cette pratique existe également à ******** et à ********.
-
H.________
, responsable du centre
autoroutier de ******** depuis 1986. Il a effectué l'école de gendarmerie avec
le recourant. Il était appelé à collaborer avec le recourant dans le cadre de
son activité; il n'a jamais eu de problème et il estime que le recourant
occupait sa fonction correctement.
-
A.________
, municipal de police de 1974 à
1988 à Y.________. Il explique que de 1966 à 1974, vingt-deux agents étaient
passés à la Commune d'Y.________. Il a engagé le recourant au début du mois
d'août en 1974; il n'y avait alors plus qu'un agent dans la commune. Il avait
contacté six anciens agents pour demander quels étaient les problèmes; il a
ensuite remis en route le système. Il estime que le travail qu'il a effectué
durant quinze ans en collaboration avec le recourant était bon; les postes ont
été remis en place, le système de signalisation a été refait. Il précise que le
poste de commissaire est lourd car la commune est grande. Le travail était
organisé par le recourant et personne ne s'était jamais plaint de l'horaire ni
de l'organisation; lorsque des exercices de tir étaient prévus, tous les agents
y participaient. Il a réorganisé toute la police d'Y.________; il était le
municipal responsable et il a gardé le contact pendant deux ans après son
départ avec le recourant; il dit avoir eu une collaboration fructueuse durant
quinze ans avec le recourant. Au sujet des sommes perçues de l'Office des
poursuites, il confirme que cela s'est toujours passé de cette manière; la
somme servait au souper de fin d'année, auquel il participait. Il confirme que
la municipalité était au courant de ces versements et de leur utilisation.
-
I.________
, municipal à Y.________ depuis
le 1er janvier 1982. Il explique qu'il existait une certaine complicité entre
M. A.________ et la police au travers du recourant; ainsi les débats sur
l'organisation de la police étaient absents lors des séances de la
municipalité. Lorsque M. A.________ a quitté ses fonctions, les difficultés
d'organisation ont surgi et les discussions ont commencé. Il y a eu des
tentatives de réorganisation afin de mieux définir les fonctions et d'assurer
une bonne communication. Il estime qu'auparavant, les problèmes d'organisation
existaient et qu'ils n'étaient pas résolus, mais évacués. Les problèmes se sont
amplifiés car les clans au sein du corps de police sont devenus flagrants. Le
commissaire n'avait pas l'autorité nécessaire pour y mettre de l'ordre.
Certains agents se sont plaints auprès de la municipalité au sujet de l'organisation
et des privilèges accordés à certains d'entre eux. Il explique que la situation
s'est dégradée et que l'exigence de la fonction du commissaire a augmenté au
fil des ans; la situation a beaucoup changé et le recourant n'est plus en
mesure de la maîtriser. En outre, des conflits existaient entre le recourant et
le chef du poste à 3********; la municipalité était au courant de ce conflit.
Il avait connaissance des repas de fin d'année, mais il ne savait pas avec quel
argent ils étaient financés. Il sait cependant que dans les autres services,
les repas sont financés par la caisse communale. Il affirme que la municipalité
ignorait que l'argent perçu de l'Office des poursuites était réparti entre les
agents.
M. Z.________,
municipal de la police à Y.________ depuis le 1er janvier 1994, a expliqué que
lors de son entrée en fonction, son objectif était d'améliorer le
fonctionnement, d'établir des contacts réguliers et de fixer des exigences au
niveau de la coordination et de la communication; il souhaitait en outre que
l'information circule entre les deux postes de 3******** et Y.________. Il
rencontrait régulièrement le commissaire pour "faire le point"; il
lui demandait parfois de lui faire des rapports. Il s'est peu à peu rendu
compte que le commissaire avait du mal à diriger et à résoudre les problèmes
qu'il rencontrait dans sa fonction; il a tenté de l'aiguiller et de chercher
des solutions avec lui. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le recourant en
date du 30 juin 1995, il lui a fait part de son insatisfaction; X.________ lui
a parlé de sa démotivation pour sa fonction. M. Z.________ a alors
envisagé des modifications et il a informé la municipalité de l'entretien;
celle-ci a écrit au recourant pour lui demander de fournir un effort
particulier, faute de quoi le corps de police subirait une réorganisation. M.
Z.________ s'est rendu compte au mois de novembre 1995, suite au test de
l'alarme Ciba, que le commissaire et les agents n'étaient pas en mesure
d'assurer la sécurité, en cas de besoin. Il a alors considéré que les
prestations du recourant ne répondaient plus aux exigences de son poste. Il en
a fait part à la municipalité, qui a discuté la question de son renvoi ou de
son déplacement de fonction. Au sujet de l'engagement des deux nouveaux agents en
1995, M. Z.________ a précisé qu'ils se sont faits sans la collaboration du
recourant. La décision de renvoi a été prise pour des motifs de sécurité (des
agents et de la population). Il considère que le plan Ciba a constitué un grave
dysfonctionnement; la gendarmerie avait donné le rythme de mise en route du
dossier, et le commissaire n'a pas informé son corps de police au sujet du
fonctionnement de cette alarme. Il a ajouté qu'il avait cherché à trouver des
solutions avec le recourant, en vain.
Le recourant a
expliqué que lorsque M. A.________ était municipal à Y.________, ce dernier lui
donnait des tâches à effectuer, et lui-même lui fournissait des comptes-rendus
sur son activité. Il a toujours continué de travailler de cette manière avec
les autres municipaux; lorsque la municipalité lui donnait un ordre précis, il
s'organisait pour l'exécuter. Il décrit son travail comme "dispersé",
une sorte de travail à la demande. Il reconnaît que sa fonction est devenue
lourde; l'effectif devrait compter sept personnes; or il n'était composé que de
cinq à six personnes. Il a précisé que 11 km séparent les deux postes de
3******** et Y.________, quatre agents se trouvant à 3******** et deux à
Y.________. Il déléguait ses tâches au chef de poste à 3********, et il s'y
rendait en cas de besoin. Il a admis qu'il a eu beaucoup de contacts avec M.
Z.________ qui lui donnait des directives précises. Cependant il a estimé que
ces ordres étaient donnés "militairement", sans lui donner le temps
de s'adapter et de s'exécuter. Le recourant a confirmé qu'il a fait part à M.
Z.________, lors de l'entretien du 30 juin 1995, de sa démotivation. Lorsque
M. Z.________ était entré en fonction, le recourant s'était senti sous
pression. Au sujet du test Ciba, les collaborateurs du poste d'Y.________
savaient où se trouvait le dossier; en outre l'information avait été faite à
tous les agents après l'intervention de M. Z.________. Concernant les gilets
pare-balles, ils étaient munis des plaques de protection à Y.________. A
3********, les gilets se trouvaient dans le poste, mais il a admis qu'il ne
savait pas où se trouvaient les plaques de protection. Enfin, il a affirmé
qu'il avait donné l'instruction nécessaire aux anciens agents pour
l'utilisation de la radio. Quant à la séance qu'il avait eue avec le syndic et
le boursier communal au sujet des ristournes, il a expliqué qu'il avait été
pris de panique, ce qui l'avait conduit à mentir. Cependant, il ne s'était pas
senti en faute et l'argent se trouvait sur un compte à la banque au nom de la police
municipale.
H.                    Par arrêt du 10 juillet
1996 le Tribunal administratif a annulé les deux décisions municipales en
estimant qu'une enquête administrative complète n'avait pas été effectuée.
Cependant, dès lors qu'il avait procédé à une instruction complète du dossier
il a estimé, par économie de procédure, devoir se prononcer sur le bien-fondé
des griefs du recourant. En substance, le tribunal a estimé que la première
décision de déplacement de fonction du recourant était justifiée alors que le
renvoi immédiat pour justes motifs prononcé en avril 1996 était disproportionné
compte tenu notamment des antécédents du recourant. L'arrêt du Tribunal
administratif est entré en force sans avoir fait l'objet d'un recours au
Tribunal fédéral.
I.                      Par décision du 29
juillet 1996, la Municipalité d'Y.________ a décidé d'ouvrir une enquête
administrative au sujet du renvoi du recourant et de suspendre provisoirement
ses fonctions ainsi que son traitement. X.________ a recouru contre cette
décision auprès du Tribunal administratif en sollicitant l'octroi de l'effet
suspensif; la municipalité s'est déterminée sur le recours le 19 août 1996 en
s'opposant à l'octroi de l'effet suspensif.
Considérant en droit
1.                     L'acte attaqué n'est
pas une décision finale mais une décision incidente dans le cadre de l'enquête
administrative ouverte par la Municipalité d'Y.________ à l'encontre du
recourant. Il convient donc de déterminer si une telle décision peut faire
l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif. L'art. 29 de la loi sur
la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA)
qualifie de décision "toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou
des obligations" (let. a). En l'espèce, il n'est pas douteux que la
suspension provisoire des fonctions et du traitement du recourant sont de
nature à modifier ses droits et ses obligations pendant la procédure ouverte à
son encontre et une telle mesure correspond à la définition de la décision
donnée à l'art. 29 al. 2 let. a LJPA; la situation est comparable à la décision
relative à l'effet suspensif d'une demande de grâce qui peut également faire
l'objet d'un recours au tribunal administratif (voir à ce sujet arrêt GE 95/0005
du 22 mars 1995).
2.                     Pour déterminer si la
suspension provisoire des fonctions et du traitement se justifie il convient
d'appliquer par analogie la jurisprudence du tribunal concernant l'effet
suspensif accordé à un recours.
Selon l'art. 45 LJPA,
le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf
décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat
instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de
manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution
prématurée de la décision attaquée (Tribunal administratif, arrêt RE 91/019 du
5 décembre 1991, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle,
dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz
Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure
administrative, RDAF, 1976 p. 223). L'effet suspensif peut être refusé
lorsqu'un intérêt public ou un intérêt privé prépondérant commande l'exécution
immédiate de la décision et que les intérêts des parties ne se trouvent pas
irrémédiablement compromis (Tribunal administratif, arrêt RE 92/018 du 4 juin
1992, consid. 3). L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le
recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (Tribunal administratif,
arrêt RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2) et si un intérêt exige
l'efficacité ou l'exécution immédiate de la décision (Fritz Gygi, op.
cit., p. 223). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en
présence qu'il convient de déterminer si l'effet suspensif peut être accordé,
retiré, ou restitué à un recours (Tribunal administratif, arrêt RE 92/019 du 9
juin 1992, consid. 1; arrêt RE 92/0051 du 22 janvier 1993, consid. 1; arrêt RE
94/0014 du 13 mai 1994 consid. 3a; arrêt RE 95/0078 du 19 janvier 1996, consid.
1).
3.                     Le pouvoir d'examen de
la section du tribunal est limité à un contrôle de la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36, let. a LJPA). L'autorité
excède ou abuse de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle se laisse guider par
des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de
traitement, la bonne-foi et la proportionnalité (arrêt Tribunal administratif
RE 94/0003 du 11 février 1994, consid. 2).
4.                     a) Le statut du
personnel de la Commune d'Y.________ a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16
février 1994. Il réglemente à son chapitre III la cessation des fonctions et à
son chapitre XI les mesures disciplinaires. Selon l'art. 17 du statut la municipalité
peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour de justes motifs,
en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige
pas un renvoi immédiat. L'art. 18 du statut précise la procédure à suivre en
exigeant que le renvoi ne soit prononcé qu'après une enquête administrative et
l'audition du fonctionnaire qui peut se faire assister à cette occasion; il
doit en outre être précédé d'un avertissement écrit lorsque le renvoi a pour
motif des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire. L'art. 19 prévoit
cependant que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut
ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre
fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la
nouvelle fonction. L'art. 71 du statut qui décrit les exigences de procédure
applicables aux mesures disciplinaires, prévoit que la municipalité peut
ordonner la suspension préventive du fonctionnaire avec suspension de son
traitement dans les cas où l'autorité communale envisage une autre sanction que
la simple réprimande. En l'espèce, la municipalité n'a pas envisagé de sanction
disciplinaire à l'encontre du recourant mais seulement la procédure de
cessation des fonctions pour justes motifs au sens des articles 17 et suivants
du règlement. Il faut cependant admettre que l'art. 71 in fine du statut s'applique
par analogie à la procédure de renvoi pour justes motifs au sens des articles
17 à 19 du statut et permet donc en principe à la municipalité d'ordonner la
suspension préventive avec suspension de traitement du fonctionnaire, notamment
dans les cas où les motifs invoqués exigent un renvoi immédiat au sens de
l'art. 17 al. 1 du statut.
b) En l'espèce, le
tribunal a déjà procédé à une appréciation et une qualification juridiques des
faits reprochés au recourant. Il a constaté que les exigences concernant le
cahier des charges du commissaire avaient évolué et que le mode de travail du
recourant n'était plus adapté aux nouvelles exigences de la fonction. Cette
situation s'est révélée par les lacunes dans l'instruction de "l'alerte
Ciba" au poste de 3********. Elle ne justifiait cependant pas un renvoi
immédiat mais, comme la municipalité l'avait admis, le déplacement du recourant
à une autre fonction. La municipalité qui avait pris une telle décision le 15
décembre 1995 concernant le recourant, a démontré ainsi qu'un tel déplacement
ne posait pas des problèmes d'organisation insurmontables et qu'il était même
tout à fait possible.
c) Dans ses
déterminations sur le recours, l'autorité intimée insiste sur le fait que le
recourant n'avait pas clairement expliqué l'utilisation qui était faite des
sommes versées par l'Office des poursuites lors de l'entretien qu'il a eu avec
le syndic et le municipal de police au mois d'avril 1996. Il est vrai que le
recourant n'a pas expliqué clairement l'usage qui était fait de ces fonds
devant les représentants de la municipalité. Mais ce comportement ne saurait
conduire à un renvoi immédiat. En effet, la municipalité connaissait ou devait
connaître l'usage qui était fait de ces fonds puisqu'il avait été admis pendant
plus de vingt ans au point que le mode de partage en fin d'année ait finalement
été décrit avec précision dans le règlement de service du corps de police à
l'art. 49. Enfin et surtout, à défaut d'enquête administrative conforme
aux exigences requises, le recourant n'a pas eu la possibilité d'apporter des
explications plus détaillées que celles qu'il a été amené à donner dans un
moment de panique lors de l'entretien en question. Dans ces circonstances, et
compte tenu du fait que les vingt années de service du recourant au cours
desquelles aucune autre critique concernant sa loyauté et son intégrité dans
l'exercice de ses fonctions n'a pu être formulée, le renvoi immédiat apparaît
disproportionné.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que la suspension provisoire des fonctions prononcée
par l'autorité intimée se justifie. En revanche, la suspension du traitement
paraît plus douteuse dans la mesure où un renvoi pour justes motifs ne semble
pas conforme au principe de proportionnalité et qu'un déplacement de fonction
est possible et a d'ailleurs même été envisagé. Il convient donc de maintenir
le droit du recourant à un traitement correspondant à celui de la fonction de
caporal, prévue par la décision du 15 décembre 1995, soit au maximum de la
classe 12. Compte tenu du résultat du recours et des circonstances de la cause,
le tribunal fera application de l'art. 55 al. 3 LJPA en renonçant à la
perception de frais et en compensant les dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité d'Y.________ du 29 juillet 1996 est réformée en ce sens que le
recourant a droit au traitement maximum de la classe 12 dès le 1er août 1996,
pendant la durée de l'enquête administrative ouverte à son encontre; elle est
maintenue pour le surplus.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais.
IV.                    Les dépens sont
compensés.
Lausanne, le 3 septembre 1996/gz
Le
président :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint