vd_omni · GE.2018.0169 · 2019-05-02 · fr

A.________/Département des institutions et de la sécurité (DIS) | Recours d'un journaliste contre deux courriers électroniques du DIS lui refusant l'accès à une étude sociologique et à un rapport financier concernant l'Académie de police de Savatan, réalisés en vue des déterminer les changements à entreprendre dans les orientations et l'organisation de l'école.Il est douteux que des courriers électroniques émanant du délégué à la communication du département intimé constituent des décisions sujettes à recours, faute de respecter les formes prescrites par la LInfo et la LPA-VD. Le renvoi de la cause au DIS pour nouvelle décision se heurterait toutefois au principe de l'économie de procédure, dans la mesure où cette autorité a procédé sans réserve devant la CDAP.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2019 GE.2018.0169

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 mai 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Alex Dépraz et M. Laurent Merz, juges
; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________,
à ********
,
Autorité intimée
Département des institutions et de
la sécurité du canton de Vaud (DIS),
à Lausanne.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décisions du Département des institutions
et de la sécurité (DIS) des 26 juin et 2 juillet 2018 (refus de communiquer
des documents concernant l'Académie de police de Savatan; LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
L'Académie de police de Savatan forme, depuis
2005, les aspirants policiers des cantons de Vaud et du Valais et des communes
vaudoises, à Lavey-Morcles (VD). Elle est le résultat d'un partenariat entre la
Confédération et les cantons de Vaud et du Valais. Ce partenariat a été étendu,
dès le 1
er
janvier 2016, au canton de Genève et à ses aspirants. L'Académie
de police de Savatan est dirigée par un conseil de direction composé de onze
membres, dont font partie la Cheffe du Département des institutions et de la
sécurité du canton de Vaud (DIS), le Chef du Département de la sécurité, des
institutions et du sport du canton du Valais (DSIS) et le Chef du Département
de la sécurité, de l’emploi et de la santé du canton de Genève (DSES). Le
comité de direction est responsable de la stratégie de développement et des
lignes directrices de la politique et des relations publiques de l'école. A
terme, il est prévu que l'Académie de police de Savatan dispose d'un statut
juridique propre.
B.
Le 20 avril 2018, A.________, journaliste à ********, a contacté la
Cheffe du DIS par voie électronique pour lui soumettre une série de questions à
propos de l'Académie de police de Savatan. Cette démarche faisait suite à la parution,
dans la presse, d'articles qui critiquaient les méthodes et le style
d'encadrement du centre de formation, jugés trop "
militaires
".
A.________ s'est notamment enquis de savoir si l'école se dirigeait vers des
changements, compte tenu de la situation décrite dans les médias et des
importants défis auxquels elle était confrontée (prolongation du partenariat
avec le canton de Genève, fin de la collaboration avec la Confédération et
impact de cette situation sur les finances de l'institution, réforme de la
formation policière de base). A.________ a en outre requis des informations au
sujet d'une étude concernant l'Académie de police de Savatan, qui avait été
réalisée au mois de décembre 2017 par une sociologue, sur mandat du DIS; il a
demandé à pouvoir consulter ladite étude, ou du moins obtenir ses conclusions
et ses recommandations.
Le DIS a répondu le jour même à A.________. Il a en
particulier exposé ce qui suit:
"
Il
n'est pas exceptionnel que le Conseil de direction (Codir) de l'Académie de
police mandate des études de satisfaction au sujet de la formation dispensée à
Savatan. Celle dont vous avez eu connaissance en fait partie. Une sociologue
experte du domaine a été chargée de la réaliser. Son objectif est de vérifier
que l'école remplisse ses missions et qu'elle réponde aux attentes des forces
de [police] des cantons et des communes qui forment leurs policiers à Savatan.
Il n'est […] pas possible de
consulter l'étude qui n'est qu'un simple document d'aide à la décision destiné
à une autorité collégiale. Pour l'heure, il n'est pas possible non plus de
diffuser ses conclusions et ses recommandations. En effet, le Conseil de
direction de l'école n'en a pas pris connaissance et n'en a pas discuté les
résultats. Il abordera ce sujet lors de sa prochaine séance ordinaire qui se
tiendra la semaine prochaine.
Bien entendu, en fonction des
recommandations de l'étude et de l'appréciation qu'en fera le Codir, des
changements dans les orientations de l'école pourront être proposés.
[…]
L'Académie de Savatan vivra une
évolution significative dans un avenir très proche. Elle se prépare à affronter
des défis de taille tels que le futur du site de Savatan, les questions
financières tout comme la révision de son statut juridique.
Ces réflexions interviennent
maintenant, car d'autres projets d'envergure ont occupé et occupent toujours
les autorités :
·
L'intégration à
Savatan des aspirants genevois avec la réalisation d'infrastructures nouvelles
(crédits d'ouvrage, débats parlementaires, etc.),
·
Le nouveau concept général de formation (CGF 2020) qui va
modifier profondément la nature des écoles de police, en proposant un cursus
composé d'une année théorique et d'une année pratique au sein des corps de
police respectifs.
"
A la suite d'un nouveau courrier électronique de A.________,
le DIS a indiqué, le 25 avril 2018, que le Conseil de direction de l'Académie
de police de Savatan s'était entretenu à propos de l'étude sociologique du mois
de décembre 2017 et qu'il avait "
décidé de se donner encore du temps
avant de se déterminer à son sujet et de prendre des décisions
". En
conséquence, le DIS n'a pas donné suite à la demande de l'intéressé, qui
tendait une nouvelle fois à accéder aux conclusions et recommandations de l'étude.
C.
Le 22 juin 2018, le Bureau d'information et de communication de l'Etat
de Vaud (BIC) a publié un communiqué de presse, dont il ressortait notamment que
le canton de Genève venait de confirmer son partenariat avec l'Académie de
police de Savatan au terme d'une période d'essai de deux ans; que des
négociations au sujet de l'avenir du site de Savatan étaient en cours avec la
Confédération, en vue de créer et d'asseoir l'indépendance juridique et
l'autonomie financière du centre de formation; et que le comité de direction de
l'école entendait poursuivre son travail d'adaptation de la formation policière
de base, avec l'introduction d'un nouveau concept général de formation sur deux
ans à l'horizon 2020.
Trois jours après la publication de ce communiqué de
presse, A.________ a repris contact avec le DIS en vue d'obtenir une copie de
l'étude sociologique mandatée par ce dernier.
Par courrier électronique
du 26 juin 2018, le DIS a refusé de rendre l'étude sociologique publique. Il a
expliqué qu'il s'agissait d'un document interne, qui constituait une aide à la
décision pour les partenaires sécuritaires et le Conseil de direction de
l'Académie de police de Savatan, et que ce document était par conséquent exclu
du droit à l'information en application des art. 9 al. 2 de la loi vaudoise du
24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) et 14 du règlement du
25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1). Le
département a précisé que l'examen et les discussions autour de l'avenir de
l'Académie
de police de Savatan
allaient se poursuivre pendant
encore plusieurs mois et qu'il n'était pas prévu dans l'immédiat de communiquer
des informations au sujet d'éventuelles mesures affectant son organisation et son
fonctionnement.
D.
Le 27 juin 2018, A.________ a accusé réception
de la réponse du DIS et demandé une nouvelle série d'informations au sujet d'un
rapport sur les finances de l'Académie de police de Savatan qui, à sa
connaissance, avait été établi à la demande du canton de Genève. Il a exprimé
le souhait d'en recevoir une copie.
Par courrier électronique du 2 juillet 2018, le DIS a
refusé l'accès audit rapport en relevant qu'il s'agissait d'un courrier à
l'intention des autorités du canton de Genève, qui était de ce fait exclu du
droit à l'information en vertu des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo. Il a fourni
les explications suivantes:
"
A
la demande du canton de Genève, le groupe de travail « finances », rattaché au
Conseil de direction de l'Académie de police de Savatan, a été chargé en
octobre 2017 d'examiner la répartition des coûts de l'école entre les
partenaires sécuritaires. Ce groupe est composé de représentants des cantons de
Vaud, Genève et Valais, des polices communales vaudoises et des responsables
des finances de l'Académie.
[L'objectif de ce rapport] était
d'examiner les variantes de répartition des coûts de l'école entre les
partenaires de l'Académie. Il s'agissait de fournir à Genève des éléments
financiers afin que le canton puisse se déterminer sur la poursuite de son
partenariat avec Savatan.
Il s'agit d'une analyse globale de
charges et de recettes. Elle ne repose pas sur des années en particulier.
Le rapport n'a pas été publié car
il s'agit d'un document de travail interne. Une fois terminé, il a été transmis
au canton de Genève en mars 2018.
[L'accès à ce document n'est pas
possible] car il s'agit d'un document sous forme de courrier à l'intention du
Département genevois de la sécurité et de ce fait exclu du droit à
l'information, conformément à l'article 9, al. 2 LInfo et 14 de son règlement
d'application (RLInfo).
"
E.
Par acte du 11 août 2018, A.________ a recouru contre les décisions du
DIS des 26 juin et 2 juillet 2018 devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a conclu à leur annulation et à ce qu'ordre
soit donné au DIS de lui communiquer l'étude sociologique et le rapport sur les
finances de l'Académie de police de Savatan. Subsidiairement, il a conclu au
renvoi de la cause au département pour nouvelles décisions.
Dans sa réponse du 4 octobre 2018, le DIS a conclu
au rejet du recours.
Par la suite, le département intimé a transmis à la
CDAP une copie de l'étude effectuée sur mandat du DIS par une sociologue de
Genève au sujet de la formation dispensée à l'Académie de police de Savatan
(ci-après: étude sociologique). Daté du mois de décembre 2017 et intitulé
"
Formation de base des policiers: le point sur Savatan
", ce
document comprend un rapport présentant les résultats de l'étude et des annexes
regroupant les données récoltées, notamment les réponses d'une série de
professionnels et d'aspirants policiers à des questionnaires. Le mandat y est présenté
comme suit:
"
Le
mandant confie à la mandataire la mission de procéder à une analyse de la formation
dispensée à l'Académie de police de Savatan, notamment afin de vérifier si son
application correspond au plan d'études fédéral qui régit la formation
policière dans toute la Suisse. Par ailleurs, au vu des enjeux sécuritaires
actuels, il s'agit de vérifier si les aspirants diplômés de l'Académie de
police sont correctement préparés à leur métier de policier et s'ils disposent
des instruments nécessaires pour accomplir leur mission une fois engagés par
leurs employeurs.
La mandataire se concentrera essentiellement
sur trois réflexions principales, à savoir:
-
La formation dispensée à l'Académie de police de Savatan correspond-elle
oui ou non au plan d'études fédéral ?
-
La formation dispensée à l'Académie de police de Savatan
permet-elle de répondre aux missions des polices concernées ainsi qu'aux enjeux
sécuritaires ?
-
Les méthodes d'enseignement et le style d'encadrement sont-ils
adaptés aux exigences professionnelles auxquelles les futures policiers devront
répondre ?
"
Le département intimé a également produit une copie
du "
Rapport sur le volet financier de l'Académie de police de Savatan
"
établi par un groupe de travail rattaché au conseil de direction, à la suite
d'une demande formulée par le Chef du département de la sécurité et de
l'économie du canton de Genève (ci-après: rapport financier). Ce document,
adressé le 2 mars 2018 sous forme de courrier à l'intention du conseiller
d'Etat genevois concerné, propose notamment plusieurs variantes de répartition
des coûts du centre de formation entre les cantons partenaires.
Ces pièces ont été versées au dossier. Pour des
raisons de confidentialité, le recourant n'a pas été autorisé à en prendre
connaissance, ces pièces faisant précisément l'objet de la demande de
communication selon le présent recours.
Considérant en droit:
1.
a) La LInfo s'applique au Conseil d'Etat et à son administration, à
l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. b LInfo). Elle
prévoit notamment que pour toute demande du public portant sur des
renseignements en lien avec l'activité de l'administration cantonale, l'entité
administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à
ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa
transmission; elle adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection
des données et à l'information (art. 20 LInfo). L'intéressé peut alors recourir
au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo).
b) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36) toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c).
L'art. 42 LPA-VD précise que la décision contient
les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de
l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale
(let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les
règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le
dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); et l'indication des
voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser
et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Selon l'art. 44
al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires
sous pli recommandé ou par acte judiciaire.
La notion de décision vise tout acte individuel et
concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des
droits ou des obligations (
ATF 135 II 38
consid.
4.3). Elle se distingue des simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements, qui, faute de caractère juridique contraignant, n'entrent pas
dans la catégorie des décisions (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid.
2.1). Pour déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a
lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut
ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit
(
ATF 143 III 162
consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2).
Selon l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public
portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité
des autorités énumérées à l'article 2 LInfo, l'entité administrative
compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner
son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission,
l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant
conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à
différer sa transmission (al. 1). Elle adresse une copie de sa décision au
Préposé à la protection des données et à l'information (al. 2). L'art. 18
RLinfo précise que le refus total ou partiel de publier ou de transmettre des
informations conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une
réponse écrite signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au
chef de département.
c) En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si les
courriers électroniques envoyés les 26 juin et 2 juillet 2018 par le délégué à
la communication du département intimé peuvent être considérées comme des
décisions. Force est de constater que ces courriers électroniques, même s'ils
refusent au recourant, en tout cas provisoirement, l'accès aux documents qu'il
souhaitait obtenir et exposent les motifs de ce refus, ne revêtaient pas la
forme d'une décision au sens des dispositions précitées, un courrier
électronique ne remplissant ni les exigences de la forme écrite (art. 20 LInfo
et 18 RLInfo) ni a fortiori celles du courrier recommandé (art. 44 LPA-VD; cf.
GE.2016.0129 du 20 avril 2017, consid. 1a et réf. citées). Ils n'émanaient en
outre pas de la cheffe du département, voire du secrétaire général, seuls
habilités à rendre une décision (art. 14 LInfo et art. 18 RLinfo). Ces courriers
électroniques n'ont pas été transmis en copie au Préposé à la protection des
données et à l'information (art. 20 al. 2 LInfo).
Il est donc douteux que ces courriers électroniques,
qui s'inscrivent dans les échanges réguliers qu'ont les collaborateurs chargés
de la communication du département avec des journalistes, constituent des
décisions sujettes à recours. Dans un tel cas, l'autorité compétente selon
l'art. 18 RLinfo doit, spontanément ou sur demande de la personne à laquelle
l'accès à un document officiel est refusé comme en l'espèce, notifier une
décision respectant les formes prescrites par la LInfo et la LPA-VD, laquelle
peut ensuite faire l'objet alternativement d'un recours auprès du Préposé à la
protection des données et à l'information, lequel a l'obligation de tenter la
conciliation (art. 21 al. 3 LInfo), ou directement auprès de la Cour de céans.
Cela étant, dès lors que l'autorité intimée, sous la
signature du Secrétaire général, a procédé sans réserve devant la Cour de
céans, on admettra qu'elle a implicitement ratifié les courriers électroniques
adressés au recourant les 26 juin et 2 juillet 2018 si bien qu'il serait
contraire à l'économie de la procédure de lui renvoyer le dossier pour qu'elle
rende une décision conforme aux formes prévues par la loi.
d) Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l’art. 95 LPA-VD (compte tenu des féries selon l'art. 96 al. 1 let. b LPA-VD),
le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions
formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le point de savoir si le département intimé est tenu
de rendre accessibles au public une étude sociologique et un rapport financier concernant
l'Académie de police de Savatan, actuellement en sa possession. Le recourant affirme
que ces textes doivent être qualifiés de documents officiels et qu'il doit donc
pouvoir y accéder. Il existerait aussi un intérêt prépondérant à informer le
public sur l'évolution de l'Académie de police de Savatan, compte tenu du rôle
crucial que cette école joue dans la société et des critiques dont elle a fait
l'objet en raison de ses méthodes et de son style d'encadrement. Le recourant se
prévaut des diverses dispositions de l'ordre juridique relatives au principe de
transparence (art. 10 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales, CEDH, RS 0.101;
art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la
transparence dans l'administration, LTrans, RS 152.3; art. 8 ss LInfo). Il relève
que plusieurs études sociologiques ont déjà été réalisées au sujet de
l'Académie de police de Savatan. Il mentionne un ouvrage de David Pichonnaz
intitulé "
Devenirs policiers. Une socialisation professionnelle en
contrastes
", paru en 2017 aux éditions Antipodes et cité dans un
article mis en ligne sur internet le 16 juillet 2018 (
http://journals.openedition.org/sociologie/3332
).
Le département intimé fait valoir pour sa part que l'étude
sociologique et le rapport financier - qui revêt la forme d'un simple courrier
adressé au canton de Genève - constituent une aide à la décision pour le Conseil
de direction de l'Académie de police de Savatan et les autorités cantonales
concernées, et qu'ils sont donc uniquement destinés à un usage interne. Il soutient
en outre qu'il existe un intérêt public important à refuser la transmission de
ces documents, du fait que les gouvernements des cantons concernés mènent
actuellement une réflexion globale au sujet de l'avenir de l'institution et que
des travaux de coordination complémentaires sont encore nécessaires dans ce
cadre. A son avis, la publication de l'étude sociologique susciterait des
questions et des attentes pressantes auxquelles les autorités ne sont pas
encore prêtes à répondre. Elle serait donc susceptible de perturber le
processus de décision en cours. Le département intimé relève aussi que plusieurs
cantons partenaires sont impliqués, si bien que la diffusion des documents
litigieux par le canton de Vaud serait de nature à perturber sensiblement les
relations intercantonales dans ce dossier, du moins à créer des interférences
sérieuses dans les travaux de conception en cours.
3.
a) Aux termes de l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et
d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents
officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne
s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs
activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment
l'information transmise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b
LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au
public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit
son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (arrêt
GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a et les références).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de
documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire
d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de
travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de
séance. Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il
s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si
inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas
automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de
la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration.
Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère
déterminant. Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment
écrites). Le document demandé dans lequel l'information est contenue doit en
outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi
ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux
détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport
avec une action administrative des autorités (arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre
2018 consid. 2b et les références).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à
l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 RLInfo précise
la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne
doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer
le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce.
Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une
appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas
en cas, être soustraits au droit à l’information (arrêt GE.2018.0048 précité, ibidem).
b) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est
pas absolu: l'art. 16 al. 1 LInfo réserve les intérêts publics ou privés
prépondérants. A teneur de l'art. 16 al. 2 LInfo, des intérêts publics prépondérants
sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de
propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber
sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let.
a); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre
publics (let. b); le travail occasionné serait manifestement disproportionné
(let. c); les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées
dans une mesure sensible (let. d).
S'agissant plus particulièrement de la protection du
processus décisionnel, il résulte des travaux préparatoires (Exposé des motifs
du projet de loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil,
septembre-octobre 2002 pp. 2655 ss) que t
ous les
documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par
définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat
n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel
document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le
fonctionnement normal de l’autorité. L'art. 16 LInfo ne doit cependant pas
vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au
Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il
soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le
contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public. Le processus
de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil
d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité
plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une
information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision,
il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la
communiquer.
Il ressort en outre des
travaux préparatoires (ibidem) que l'art. 16 al. 2 let. d LInfo, qui vise le
cas où les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans
une mesure sensible, concerne par exemple les entités publiques qui ne
connaissent pas le principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres
administrations cantonales qui enverraient des documents aux autorités
vaudoises soumises au projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne
soient pas publics. Les autorités vaudoises réceptrices de ces documents
doivent dès lors pouvoir refuser l'accès à de tels documents au public. On
aboutirait sinon à la situation absurde dans laquelle les administrés ne
pourraient pas avoir accès auprès de leurs propres cantons à des documents non
publics, mais ils pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces
derniers auraient été envoyés aux autorités soumises au projet de loi.
Selon l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un
renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant,
que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et
tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme
sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin
en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un
document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).
c) Au niveau fédéral, l'art. 7 LTrans pose des
principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette disposition a la teneur
suivante:
"
1
Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document
officiel:
a.
est
susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation
de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi,
d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
b.
entrave
l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses
objectifs;
c.
risque
de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
d.
risque
de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et
ses relations internationales;
e.
risque
de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations
entre cantons;
f.
risque
de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la
Suisse;
g.
peut
révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
h.
peut
avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers
à une autorité qui en a garanti le secret.
2
Le droit d'accès est
limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter
atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la
transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant."
La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art.
8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents
officiels. Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se
justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts
publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et
16 LInfo. Cela postule donc une application restrictive de ces
dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; arrêt GE.2017.0086
précité consid. 2d et les références). L'application des exceptions doit
résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la
proportionnalité (Luzius Mader
in
: La loi fédérale sur le principe de la
transparence dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, pp. 17 et
22). Selon un arrêt récent du Tribunal fédéral, il faut considérer que le
législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al.
1 LTrans et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents
officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est
opportun de limiter ce droit d'accès (ATF 144 II 77 consid. 3).
4.
a) En l'espèce, l'étude sociologique dont le recourant demande la
diffusion a été réalisée dans le cadre d'une enquête de satisfaction portant
sur la formation dispensée à l'Académie de police de Savatan. Elle est issue de
la consultation de professionnels et d'aspirants policiers. Son but est de vérifier
que la formation correspond au plan d'études fédéral. Il s'agit également de définir
si les candidats sont correctement préparés par rapport à la réalité du métier
auquel ils se destinent. Les résultats de l'étude sociologique ont été délivrés
au mois de décembre 2017. Ils doivent permettre au conseil de direction de
déterminer les changements à entreprendre dans les orientations du centre de
formation. Il est indubitable que la réalisation d'une étude sociologique, sur
mandat de l'Etat, est en lien avec l'exercice d'une tâche publique. Le texte en
question a atteint un stade définitif d'élaboration et on ne saurait y voir un
document à usage personnel, voire une simple aide à la décision. Il contient certes
des renseignements sur le fonctionnement de l'école, assortis de
recommandations dont les autorités devront tenir compte dans les mois à venir pour
mener leurs discussions et prendre des décisions au sujet de la réforme d'une
institution publique. Ainsi que le relève toutefois à juste titre le recourant,
l'étude sociologique ne s'inscrit pas dans le contexte d'un échange d'opinions
entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs
collaborateurs. Sa provenance est externe à l'administration cantonale et elle
ne comporte aucune appréciation politique nécessitant une prise de position de
l'Etat. Elle doit donc être qualifiée de document officiel, qui est en principe
accessible au public.
Le département intimé affirme qu'un intérêt public
prépondérant s'oppose à la diffusion de l'étude sociologique. On ne discerne cependant
pas en quoi la mise à disposition de ce document risquerait d'avoir
concrètement des répercussions sur la direction de l'Académie de police de
Savatan. L'organisation de cette institution fait l'objet de réflexions depuis 2017
en tout cas, sans qu'aucune décision n'ait encore été concrètement prise à ce
jour. Dans ce contexte, on ne voit pas que le processus en cours puisse être
perturbé par la transmission des résultats d'une enquête de satisfaction menée
par une sociologue. Il existe au demeurant un intérêt public évident à ce qu'un
rapport mettant en lumière certains dysfonctionnements d'une école publique
accueillant chaque année des aspirants de police en provenance de trois cantons
puisse être accessible au public. Les critiques à ce sujet ont d'ailleurs déjà
été largement relayées par la presse. Aucun intérêt prépondérant de tiers ne
s'oppose enfin à la consultation de l'étude sociologique.
Il s'ensuit que le recourant doit avoir accès à l'étude
sociologique, qui est composée d'un rapport et d'annexes regroupant les données
récoltées. Il sied de préciser que les annexes en question contiennent certains
renseignements d'ordre personnel (voir en particulier l'annexe 4, soit les
réponses d'aspirants policiers à un questionnaire, qui citent les noms et les
grades de deux professionnels de la branche) et qu'elles devront être
caviardées avant la transmission du document.
b) S'agissant du rapport sur le volet financier, il
a été établi par un groupe de travail composé de représentants de l'Académie de
police de Savatan, des cantons partenaires et des polices communales vaudoises,
à la demande du Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton
de Genève, qui en a reçu un exemplaire sous forme de courrier au mois de mars
2018. Ce rapport examine notamment les variantes de répartition des coûts de l'institution
entre ses différents partenaires; il contient une analyse préalable des
possibilités de participation financière envisageables et formule des
propositions à ce sujet. Se pose la question de savoir s'il s'agit d'un
document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo ou d'un document interne
selon l'art. 9 al. 2 LInfo, en tant qu'il s'inscrit dans un processus de
travail qui devait notamment conduire le canton de Genève à se déterminer sur
la poursuite de son partenariat avec l'Académie de police de Savatan et sur sa
participation financière. Point n'est besoin de trancher définitivement cette
question, du moment que des intérêts publics prépondérants (art. 16 LInfo)
s'opposent de toute manière à la transmission du rapport financier (voir
ci-dessous).
A la lecture du dossier, on comprend que le comité
de direction sera également intégré dans une réflexion plus globale concernant
le mode de financement à mettre en place à l'avenir. Le rapport financier a une
composante politique et doit servir à la formation de l'opinion interne de plusieurs
autorités cantonales ainsi que de l'autorité collégiale qui dirige le centre de
formation, ce qui devrait aboutir à une décision. Sa diffusion pourrait avoir
pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté en cours.
A cela s'ajoute que l'Académie de police de Savatan
se dirige vers une évolution significative de son organisation et de son mode
de fonctionnement, compte tenu des différents projets d'envergure qui occupent
actuellement les autorités. Il est notamment question de conférer une
indépendance juridique et financière à l'école. Les infrastructures à
disposition et la formation proposée vont en outre être adaptées en vue de
l'arrivée des aspirants policiers genevois, de l'introduction du nouveau
concept général de formation à l'horizon 2020, ainsi que des négociations au
sujet de l'avenir du site géographique propriété de la Confédération, qui
envisage de mettre un terme à sa collaboration avec l'école. Des discussions entre
les différents partenaires au sujet du financement de l'Académie de police de
Savatan sont en cours et vont vraisemblablement se prolonger pendant les mois à
venir. Leur issue dépendra en partie de la prise de position du canton de
Genève, qui sera appelé à se déterminer sur la poursuite de sa collaboration
(ce qu'il a fait dans l'intervalle) et sur la hauteur de sa participation
financière. Dans ces circonstances, la diffusion du rapport financier, qui
passe en revue les différentes clés de répartition des coûts envisageables, risque
de perturber concrètement et sensiblement le processus de décision. Il est impératif,
au vu des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des enjeux à coordonner
et de l'impact organisationnel, que le travail d'analyse en cours puisse
s'effectuer en dehors de toute pression externe ou agitation médiatique et que
le contenu du document litigieux – à supposer même qu'il puisse être qualifié
de document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo) – ne soit donc pas
accessible au public. La nécessité de ne pas compromettre les bonnes relations
intercantonales s'oppose en outre également à sa transmission. En définitive, il
existe un intérêt public prépondérant à ce que le rapport financier ne soit pas
porté à la connaissance du public, en application de l'art. 16 al. 2 let. a et
d LInfo.
Par conséquent, le département intimé était fondé à
refuser l'accès à ce document au recourant.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours. La décision du 26 juin 2018 est annulée et la cause renvoyée au
département intimé pour qu'il transmette un exemplaire de l'étude sociologique
du mois de décembre 2017 au recourant, avec une version anonymisée de ses
annexes (ne laissant pas apparaître les noms et les grades des professionnels
auxquels il est fait allusion, en particulier à l'annexe 4). La décision du 2 juillet
2018 est confirmée en tant qu'elle refuse au recourant l'accès au rapport
financier ayant été transmis sous forme de courrier au Chef du département de
la sécurité et de l'économie du canton de Genève au mois de mars 2018.
L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département des institutions et de la sécurité du 26 juin
2018 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour qu'elle transmette
au recourant un exemplaire de l'étude sociologique du mois de décembre 2017, avec
une version caviardée de ses annexes.
III.
La décision du Département des institutions et de la sécurité du 2
juillet 2018 est confirmée en tant qu'elle porte sur le refus de communiquer au
recourant un exemplaire du rapport financier transmis sous forme de courrier au
Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton de Genève au mois
de mars 2018.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 2 mai 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.