vd_omni · AC.2019.0151 · 2020-10-15 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Perroy, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Rejet du recours contre l'autorisation de démolir et reconstruire un restaurant et une cabane de pêche au bord du lac. Pas d'obligation pour les autorités communales de revoir la planification avant d'autoriser le projet, la règlementation de cette zone d'utilité publique étant suffisamment précise (consid.2). La DGE a délivré l'autorisation spéciale requise pour cette construction située à moins de 10 m du lac en retenant qu'il s'agissait d'installations annexes au port dont l'implantion est imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics. Cette autorisation ne viole pas les prescriptions de droit fédéral sur les aménagements dans les espaces réservés aux eaux (art.41c OEaux). L'autorité communale pouvait retenir que ces règles spéciales l'emportent sur les règles générales du droit communal sur les distances (consid.5).Recours en matière de droit public admis par le TF (1C_630/2020 du 6 décembre 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.10.2020 AC.2019.0151

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 octobre 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Laurent Dutheil et
M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________
et
B.________
,
2.
C.________
et
D.________
,
tous à ******** et représentés
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Perroy,
représentée par Me
Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
DIRECTION GENERALE DE
L'ENVIRONNEMENT (DGE; autorité concernée),
à
Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision
de la Municipalité de Perroy du 16 avril 2019 octroyant l'autorisation de
démolir et de reconstruire un restaurant et une cabane de pêche sur la
parcelle n° 614, propriété de la Commune (CAMAC 177296).
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Perroy est propriétaire de la
parcelle n° 614 du registre foncier, sur son territoire, d'une surface de
11'187 m
2
et qui se trouve au bord du lac Léman. Il s'agit d'une
plage publique (pelouse avec arbres), directement adjacente à un port de
plaisance, le port de Plongeon. Il y a sur la parcelle n° 614 des installations
ou ouvrages liés à la plage et au port (parking, buvette de 27 m
2
[bâtiment
n° ECA 428], restaurant de 199 m
2
[bâtiment n° ECA 236], couvert de
114 m
2
[près de la buvette] et baraque de pêcheur de 87 m
2
[bâtiment n° ECA 238], notamment). Cet endroit est accessible depuis la route
cantonale RC 1a (route suisse) par le chemin de la Plage.
La parcelle n° 614 a été classée en
1984 en zone d'utilité publique, en vertu du plan d'extension "Le
Plongeon" (modification du plan des zones communal approuvée le 4 avril
1984 par le Conseil d'Etat). Le périmètre de ce plan spécial comprend, outre la
parcelle précitée, une bande de terrain comprise entre la plage et la route
cantonale, qui est classée en zone du littoral. Le règlement de ce plan a la
teneur suivante:
"
1. Le présent plan d'extension fixe les nouvelles délimitations
- de la zone du littoral
- de la zone d'utilité publique
à l'intérieur du périmètre du plan.
2. Les dispositions du règlement sur les
constructions et l'aménagement du territoire sont intégralement applicables.
3. Le présent plan d'extension entre en vigueur
dès son approbation par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Il abroge toute
disposition antérieure contraire.
"
Le port attenant à la plage a
actuellement une capacité de 30 places d'amarrage. Il est exploité par la
Société du Port de Plongeon, au bénéfice d'une concession cantonale d'usage des
eaux publiques.
B.
Avant la création du port de Plongeon (qui est
indiqué sur les cartes topographiques de la Confédération depuis 1964), ce
terrain communal était déjà utilisé comme une plage et, en 1931, l’Etat de Vaud
avait accordé à la commune de Perroy la concession d’une parcelle de grève pour
l’établissement de bains publics (bande de terrain au bord du lac, sur toute la
longueur de l’actuelle parcelle n° 614). L’art. 3 de l’acte de concession du 23
mai 1931 prévoyait ceci : "
En application du plan riverain
approuvé par le Conseil d’Etat le 15 décembre 1928, l’ensemble de la parcelle
concédée est grevé d’une servitude de non-bâtir en faveur de l’Etat de Vaud ;
cette servitude sera également inscrite au registre foncier
".
L’assiette de la servitude a été modifiée le 1
er
mars 2018.
Désormais, elle couvre la moitié ouest de la parcelle n° 614, depuis la rive du
lac jusqu’à la route communale au nord. Les indications suivantes figurent au
registre foncier à ce propos :
"
Le but de cette modification d’assiette de servitude est de déplacer la
zone hachurée en bordure de lac vers une surface occupée par la zone de détente
de la plage. L’exercice de cette servitude rendra cette nouvelle surface située
en zone d’utilité publique inconstructible, mis à part les constructions et
aménagements décrits précisément à l’article 2.10 du règlement général sur les
constructions et l’aménagement du territoire daté du 6 novembre 1991, approuvé
par le Conseil d’Etat le 1
er
mai 1992, prévoyant ce qui suit :
« Cette surface est peu constructible. Les seules réalisations qui peuvent
y être autorisées sont des petites constructions telles que pavillons de
jardin, garages à bateaux, des installations de jeux, de sports et de loisirs à
ciel ouvert, des aménagements paysagers et des voies de circulation ».
L’entretien de la surface objet de la présente servitude est à la charge du
fonds servant.
"
C.
La Municipalité de Perroy (ci-après: la
municipalité) a envisagé il y a une quinzaine d'années le développement de
l'installation portuaire et des aménagements à terre (aire de détente, parking,
accès et bâtiments). Elle a établi un projet de plan partiel d'affectation
(PPA) intitulé "Port de Plongeon", dont le périmètre incluait la
parcelle communale n° 614 ainsi qu'une parcelle privée directement voisine. Il
était aussi prévu de créer un nouveau port sur le lac, avec davantage de places
d'amarrage. Ce projet de PPA classait la parcelle n° 614 dans la zone d'utilité
publique, elle-même subdivisée en une "aire de détente et de loisirs"
(pelouse arborée, à l'ouest du périmètre) et une "aire d'équipement" (à
l'est), avec un périmètre d'implantation pour des bâtiments
destinés à
recevoir des activités d'intérêt public ainsi que des activités en relation
avec le lac et la plage telles que notamment: un restaurant/buvette y compris
locaux de service;
des vestiaires et locaux sanitaires;
des
locaux liés à la pêche professionnelle y compris la vente et la formation"
(cf. art. 2.4 al. 5 du règlement, RPPA). En vertu de l'art. 3.1 RPPA, la
capacité constructive totale, pour ces bâtiments, est limitée à une surface de
plancher déterminante (SPd) fixée à 600 m
2
au maximum. Les bâtiments
peuvent avoir deux niveaux (rez-de-chaussée + combles ou attique) et leur
hauteur ne peut pas dépasser la cote d'altitude de 380 m, le niveau du terrain
naturel étant environ à 373 m (art. 4.3 RPPA).
Le projet de PPA "Port de
Plongeon" a été adopté par le Conseil communal de Perroy le 16 février
2012 et approuvé préalablement par le Département de l'intérieur le 13 décembre
2012. Des opposants ont recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en critiquant principalement
le projet d'agrandissement du port. Ces recours ont été rejetés par des arrêts
rendus le 31 octobre 2014 (causes AC.2013.0061, AC.2013.0062, AC.2013.0064 et
AC.2013.0071). Certains opposants ont recouru au Tribunal fédéral contre
l'arrêt du Tribunal cantonal. La Ire Cour de droit public a admis ce recours
par un arrêt rendu le 25 février 2016 (arrêt 1C_582/2014). Elle a annulé
l'arrêt attaqué ainsi que les décisions d'adoption et d'approbation préalable
du PPA. Elle a renvoyé la cause aux autorités cantonales et communale pour
nouvelles décisions sur le fond.
A la suite de cet arrêt du Tribunal
fédéral, la municipalité a abandonné le projet d'établir un nouveau PPA pour le
secteur comprenant le port de Plongeon.
D.
La municipalité a alors constitué un dossier en vue
de la délivrance d'un permis de construire pour la reconstruction du restaurant
de la plage et de la cabane de pêche, après démolition des bâtiments n
os
ECA 236, 238 et 428. Selon le projet, le nouveau restaurant et la cabane de
pêche seraient installés sous une toiture unique, avec un passage entre ces
deux locaux ("accès plaisanciers"). Le nouveau restaurant, long
d'environ 40 m, serait implanté là où se trouvent les actuels restaurant et
buvette. L'emplacement de la nouvelle cabane de pêche correspond à celui de la
baraque de pêcheur existante.
E.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 27 mars
au 28 avril 2018. A.________ et B.________ (A.________ est propriétaire de la
parcelle n° 612 directement voisine à l'est) ainsi que C.________ et D.________
(propriétaires des parcelles n
os
621 et 622 à environ 200 m de la
plage à l'ouest) ont formé opposition.
Le dossier a été transmis aux services
concernés de l'administration cantonale. Des autorisations spéciales ont été
délivrées et communiquées à la municipalité dans la synthèse CAMAC n° 177296 du
2 juillet 2018. Cette synthèse comporte une autorisation délivrée par la
Direction générale de l'environnement (Direction des ressources et du
patrimoine naturels, Ressources en eau et économie hydraulique –
DGE/DIRNA/EH5), fondée sur les art. 41b et 41c de l'ordonnance du 28 octobre
1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) ainsi que sur les art. 12
ss de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine
public (LPDP; BLV 721.01).
Le 10 avril 2019, la municipalité a
délivré le permis de construire pour son projet. Le 16 avril 2019, elle a
informé les époux A.________ et B________ et C.________ et D.________ qu'elle
levait leur opposition.
F.
Agissant le 24 mai 2019 par la voie du recours de
droit administratif, A.________ et B.________ ainsi que C.________ et D.________
demandent à la CDAP de réformer la décision de la municipalité communiquée le
16 avril 2019 en ce sens que l'autorisation de construire est refusée et l'opposition
est admise. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'autorisation de
construire ainsi que des décisions y relatives des services de l'Etat de Vaud.
Dans sa réponse du 17 septembre 2019,
la municipalité conclut au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 26
novembre 2019
G.
La Cour a procédé à une inspection locale le 9 mars
2020.
Après l’inspection locale, la
municipalité et la Direction générale de l'environnement (DGE/DIRNA) ont été
invitées à donner des explications au sujet de la modification récente de
l'assiette de la servitude d'interdiction de bâtir (cf. supra, let. B). La
municipalité a en outre eu la possibilité de se déterminer sur la conformité du
projet aux règles communales sur les distances.
Ultérieurement, la DGE a été invitée à
donner des renseignements au sujet de l'application des normes du droit fédéral
concernant l'espace réservé aux eaux (rapport du 15 septembre 2020).
Les recourants ont pu se déterminer
sur les réponses des autorités.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les
oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps
utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD
et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir
est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue
à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a LPA-VD; à propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la
jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Les recourants, voisins
proches du port de Plongeon, remplissent les conditions de l'art. 75 let. a
LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir qu'il est surprenant que
les autorités communales, après avoir estimé que l'adoption d'un plan partiel
d'affectation était nécessaire préalablement à la réfection des installations
de la plage et du port, décident de réaliser leur projet sur la base de la
réglementation de la zone d'utilité publique de 1984. Cette réglementation
serait insuffisamment précise. Selon les recourants, il faudrait que des
périmètres d'implantation précis soient définis dans la zone, ou bien qu'une
densité spécifique soit prévue. Les autorités communales devraient donc d'abord
revoir la planification et l'adapter aux circonstances actuelles, avant
d'autoriser un nouveau projet.
L'argumentation des recourants, à
propos de la nécessité d'une planification préalable, se réfère implicitement à
la jurisprudence concernant l'obligation d'aménager le territoire, développée
sur la base de l'art. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Selon cette jurisprudence, les projets dont les
dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement
sont importantes, doivent être prévus dans les plans d'aménagement
, une dérogation selon les art. 24 ss LAT n'entrant alors
plus en considération. Il faut donc en principe délimiter, dans les plans
d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, qu'il
s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon
l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 142 I 26 consid. 4.2; ATF 129 II 63 consid. 2.1; ATF
124 II 252 consid. 3, 391 consid. 2a et les arrêts cités).
La parcelle n°
614 est classée en zone à bâtir (zone d'utilité publique) depuis plusieurs
années. Il n'est donc pas question d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT
(exceptions prévues hors de la zone à bâtir). Une nouvelle mesure de
planification détaillée n'est pas nécessaire, dans la mesure où le projet de
construction est conforme à l'affectation de la zone d'utilité publique. La
réglementation applicable dans cette zone figure dans le règlement général de
la commune sur les constructions et l'aménagement du territoire (RGCAT – cf.
art. 2 du règlement du plan d'extension partiel). Sa destination est précisée à
l'art. 2.9 RGCAT dans les termes suivants:
"La zone d'utilité
publique est destinée aux constructions, installations et aménagements qui sont
en relation avec un équipement public ou nécessaire à un service public.
Sur les terrains
propriété d'une collectivité publique, d'autres constructions d'intérêt général
peuvent être implantées si elles sont réalisées par le propriétaire du
bien-fonds ou par un tiers mis au bénéfice d'un droit de superficie."
Le RGCAT fixe
en outre des conditions d'implantation (art. 5), en particulier une distance à
respecter entre un bâtiment et la limite de propriété, à savoir 5 m à défaut de
dispositions ou de plans fixant la limite des constructions (art. 5.4 RGCAT),
ou entre deux bâtiments (en principe 6 m – art. 5.5 RGCAT), ainsi qu'un nombre
maximum de niveaux (rez-de-chaussée + 2 étages - art. 6.1 RGCAT). D'autres
règles de police des constructions (concernant les constructions existantes,
l'architecture, les équipements, etc.) sont encore applicables. Ces
prescriptions sont, globalement, suffisantes et adéquates pour déterminer la
mesure de l'utilisation du sol, étant rappelé que le droit cantonal n'impose
pas la fixation d'un indice de densité maximale (CUS) dans chaque zone à bâtir.
L'application de la clause d'esthétique permet au
demeurant d'éviter des projets qui, en raison de leurs dimensions, ne seraient
manifestement pas intégrés à l'environnement bâti ou naturel. Dans ces
conditions, il n'est pas contraire aux normes du droit supérieur en matière
d'aménagement du territoire d'appliquer la réglementation de cette zone
d'utilité publique, qui est certes relativement ouverte mais qui correspond
globalement à la réglementation d'autres zones analogues (cf. notamment arrêt
TF 1C_449/2015 du 25 février 2016 consid. 4.3; arrêt CDAP AC.2017.0419 du 30
août 2018 consid. 5b). Contrairement à ce que laissent entendre les recourants,
il n'y a pas de circonstances propres à justifier ici un contrôle incident du
plan d'extension partiel "Le Plongeon" (cf. ATF 144 II 41 consid. 5;
TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1.2). Ils invoquent certes, dans
ce contexte, le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune de Perroy,
mais on comprend que cet argument se rapporte à la mise en œuvre de la mesure
A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), qui vise le redimensionnement des zones
d'habitation et mixtes (cf. par exemple arrêts TF 1C_222/2019 du 4 septembre
2020 consid. 4.2.1, 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 4.2, 1C_267/2019 du 5
mai 2020 consid. 3.2) mais qui ne concerne pas une zone d'utilité publique, sur
un terrain communal, qui n'est pas vouée à la construction de logements.
3.
Les recourants
prétendent que les constructions litigieuses ne sont pas d'intérêt public. Ils
reprochent donc à la municipalité d'avoir violé l'art. 2.9 RGCAT (cf. supra,
consid. 2).
Comme la
parcelle n° 614 est propriété de la commune, l'alinéa 2 de cette disposition
est applicable, de sorte qu'il est possible d'autoriser non seulement les
constructions en relation avec un équipement public ou nécessaires à un service
public, mais également d'autres constructions d'intérêt général. Cette dernière
notion juridique, indéterminée, doit être interprétée en premier lieu par la
municipalité.
La jurisprudence reconnaît à
l'autorité communale qui interprète son règlement en matière de construction et
apprécie les circonstances locales, une liberté d'appréciation particulière,
que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf.
art. 2 al. 3 LAT).
Dans la mesure où la décision communale
repose sur une appréciation adéquate des circonstances pertinentes, l'autorité
de recours doit la respecter. Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir
entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une
appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle doit
néanmoins sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au
droit supérieur, ou lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui
dépassent la sphère communale (cf.
ATF 145 I 52
consid.
3.6; arrêt TF 1C_544/2019 du 3 juin 2020). En l'espèce, la municipalité retient
que le restaurant et la cabane de pêcheur sont indiscutablement des
constructions d'intérêt général. Cette interprétation de l'art. 2.9 al. 2 RGCAT
n'est pas critiquable. Ces entreprises locales, liées à l'utilisation du lac
(pour les loisirs, la navigation, la pêche), peuvent en effet être considérées
comme étant d'intérêt général. Cela fait du reste plusieurs décennies que ces
entreprises sont exploitées dans ce secteur de zone d'utilité publique, le projet
litigieux consistant à réhabiliter les bâtiments actuels devenus vétustes. Les
griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.
4.
Les recourants font valoir qu'il est douteux que le
parking actuel, sur la parcelle n° 614, soit suffisant pour tous les clients du
restaurant et tous les utilisateurs de la plage ainsi que du port. Ils
n'invoquent, à l'appui de cet argument, aucune norme du droit communal ou
cantonal.
Le projet litigieux ne consiste pas à
modifier le parking existant. La contestation ne porte donc pas sur des
aménagements extérieurs au nord du restaurant. Cela étant, la plage, avec ses
différentes installations, peut déjà accueillir un nombre d'utilisateurs
supérieur au nombre des occupants des véhicules pouvant stationner sur la
parcelle; c'est pourquoi des parkings ont été aménagés à proximité (le long de
la route traversant les vignes en direction du village, notamment). On ne voit
pas, sur la base du recours, en quoi il serait contraire au droit cantonal ou
communal d'autoriser la reconstruction du restaurant sans imposer la création
de places de parc supplémentaires. Les problèmes de sécurité routière et de
gestion du parking sauvage n'ont, quoi qu'il en soit, pas à être réglés dans
cette procédure d'autorisation de construire. Il n'est du reste pas certain que
les recourants, en tant que voisins directs, prônent un agrandissement des
parkings dans leur quartier.
5.
Dans leur mémoire de recours, les recourants se
déclarent surpris de l'octroi d'une autorisation spéciale par la Direction générale
de l'environnement, "
vu l'ampleur du projet et sa proximité par rapport
au port et au bord de l'eau
". Les recourants ont précisé leur grief à
l'inspection locale puis dans des déterminations du 26 juin 2020. En substance,
ils font valoir que le restaurant et la cabane de pêche sont trop proches du
lac, compte tenu des règles du droit fédéral fixant une distance jusqu'aux
eaux. Ils ajoutent que la distance entre la moitié de la façade sud et le
bassin du port, qui est de 4.52 m, est inférieure à la distance de 5 m
prescrite par l'art. 5.4 RGCAT (cf. supra, consid. 2).
a) Depuis le 1
er
janvier
2011, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS
814.20) contient des dispositions sur l'"
espace réservé aux eaux
".
Les cantons doivent déterminer un tel espace, le long des cours d'eaux et des
lacs, pour garantir leurs fonctions naturelles, la protection contre les crues et
leur utilisation (art. 36a al. 1 LEaux). La réglementation des modalités est
déléguée au Conseil fédéral (art. 36a al. 2 LEaux).
Dans l'ordonnance sur la protection
des eaux (OEaux; RS 814.201), le Conseil fédéral a fixé la règle selon laquelle
"
la largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau mesure au moins 15 m
à partir de la rive
" (art. 41b al. 1 OEaux). Toutefois, "
dans
les zones densément bâties, la largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau
peut être adaptée à la configuration des constructions pour autant que la
protection contre les crues soit garantie
" (art. 41b al. 3 OEaux).
L'art. 41c al. 1 OEaux énonce les
exigences du droit fédéral concernant l'aménagement de l'espace réservé aux
eaux. Il est ainsi libellé:
"
1
Ne peuvent être construites dans
l’espace réservé aux eaux que les installations dont l’implantation est imposée
par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins
pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts.
Si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose, les autorités peuvent en outre
autoriser les installations suivantes:
a. installations conformes à l’affectation de
la zone dans les zones densément bâties;
a
bis
installations conformes à
l’affectation de la zone en dehors des zones densément bâties sur des parcelles
isolées non construites situées entre plusieurs parcelles construites;
b. chemins agricoles et forestiers gravelés ou
dotés de bandes de roulement à une distance minimale de 3 m de la rive du cours
d’eau, si les conditions topographiques laissent peu de marge;
c. parties d’installations servant au
prélèvement d’eau ou au déversement d’eau dont l’implantation est imposée par
leur destination;
d. petites installations servant à
l’utilisation des eaux.
"
b) En droit cantonal, l'art. 12 de la
loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public
(LPDP; BLV 721.01) prévoit une procédure d'autorisation spéciale, délivrée par
le département cantonal compétent (actuellement: le Département de
l'environnement et de la sécurité, qui a délégué cette tâche à la DGE), pour
tout ouvrage à moins de 10 mètres de la limite du domaine public des lacs (art.
12 al. 1 let. b LPDP). C'est dans ce cadre que la DGE applique les
prescriptions précitées du droit fédéral. Dans le cas particulier, la DGE a
octroyé l'autorisation spéciale requise. Cette décision, figurant dans la synthèse
CAMAC, indique qu'elle est fondée sur les art. 41b et 41c OEaux, sans préciser
laquelle des hypothèses de l'art. 41c al. 1 OEaux entre en considération. A la
requête du juge instructeur, la DGE a donné le 15 septembre 2020 les
explications suivantes:
"Le restaurant/buvette et la cabane pour
un pêcheur professionnel, sur une parcelle classée en zone d'utilité publique,
sont des installations dont l'implantation est imposée par leur destination
(près du port) et servant des intérêts publics (art. 41c al. 1, 1
ère
phrase OEaux). En effet, le restaurant/buvette, la cabane pour pêcheur
professionnel, le port ainsi que le débarcadère de la CGN qui y est rattaché
représentent un ensemble cohérent dont les éléments sont indissociables."
c) La municipalité ne conteste pas
cette appréciation du département cantonal. On peut déduire de ses écritures –
en particulier de son courrier du 7 mai 2020 – qu'elle considère que les
dispositions précitées du droit fédéral sont seules pertinentes pour déterminer
si un nouveau bâtiment est admissible à proximité de la rive du lac (à moins de
15 m, en vertu de l'art. 41b al. 1 OEaux, voire à moins de 20 m si l'on
applique encore l'al. 2 let. c des dispositions transitoires de la modification
de l'OEaux du 4 mai 2011, cette question n'ayant toutefois pas à être examinée
plus avant
in casu
). Dans le courrier précité, la municipalité fait en
effet valoir que la règle de l'art. 5.4 RGCAT, qui fixe en principe à 5 m la
distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété, "
ne
s'applique qu'aux limites séparant des fonds privés et non pas aux limites
entre les fonds privés et le domaine public"
. La municipalité ajoute
que "
pour autant que de besoin,
[elle]
accorde une dérogation à
l'art. 5.4 RGCAT, permettant l'implantation de la future construction à 4.52
mètres comme soumis à l'enquête publique, en se fondant sur les art. 85 LATC et
11.5 4
ème
et 5
ème
tirets RGCAT; il n'y a en effet aucun
intérêt public ou privé faisant obstacle à l'octroi de cette dérogation
".
L'art. 5.4 RGCAT, en fixant à 5 m la
distance à la limite, réserve cependant expressément les dispositions ou les
plans fixant la limite des constructions, qui peuvent prévoir une
réglementation différente. De telles prescriptions visent généralement à
assurer le maintien d'espaces non bâtis en vue de la création ou de
l'élargissement éventuel d'une voie de circulation (cf. Jean-Luc Marti,
Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois,
Lausanne 1988 p. 112). On peut cependant concevoir qu'une limite des
constructions soit fixée le long de la rive d'un lac. Les plans d'extension
cantonaux élaborés à partir des années 1940 pour soustraire à la construction
une grande partie des rives du Léman (voir à ce propos la mesure E25 du PDCn)
avaient du reste les caractéristiques d'un plan de limite des constructions.
Sur la parcelle litigieuse, d'après le dossier, de telles restrictions ne sont
pas applicables et elles ne résultent en tout cas pas du plan d'extension
communal "Le Plongeon" de 1984. La récente modification de l'assiette
de la servitude de non-bâtir de 1931 (cf. supra, let. B) démontre que les
autorités cantonales estiment que la partie est de la plage, soit le port et
ses abords directs, ne doivent pas être considérés comme non constructibles,
malgré la proximité du lac. Il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant les
circonstances ni les motifs de l'adaptation de cette servitude car ces
modalités relevant pour l'essentiel du droit privé ne sont pas pertinentes pour
l'application du droit public de l'aménagement du territoire et des
constructions.
d) Dans l'interprétation de l'art. 5.4
RGCAT, la municipalité pouvait – sans que l'autorité cantonale de recours
puisse lui reprocher un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation ou de sa
latitude de jugement – retenir que la limite de 5 m du règlement communal
n'était pas décisive puisque d'autres dispositions sur les limites des
constructions étaient réservées. En l'occurrence, ces autres dispositions sont
celles du droit fédéral sur la protection et l'aménagement de l'espace réservé
aux eaux, qui prévoient en principe une bande inconstructible large de plus de
5 m mais qui règlent aussi les exceptions dans cet espace. Avec le régime de
l'art. 12 LPDP, c'est à l'autorité cantonale qu'il incombe en définitive de se
prononcer sur ces exceptions, en tout cas lorsqu'une construction est prévue à
moins de 10 m de la rive. Dans le cas particulier, la DGE n'a pas précisé si la
plage, au milieu d'une bande de terrain longue de 2 km au sud de la Route Suisse,
où se succèdent les maisons d'habitation, fait partie des "zones densément
bâties" au sens de l'art. 41c al. 1 let. a et a
bis
OEaux car
elle a retenu que le restaurant et la cabane de pêche sont des installations
annexes du port, qui ont une implantation imposée par leur destination et qui
servent des intérêts publics; aussi ces installations peuvent-elles être
reconstruites à environ 4.5 m de la rive. Compte tenu de la configuration des
lieux, qui a pu être constatée par la cour lors de l'inspection locale, on ne
voit pas en quoi la protection du lac ou de la rive serait compromise, des
dégâts provoqués par une crue étant difficilement concevables aux abords
immédiats du port et le site n'ayant plus d'aspect naturel à cet endroit précis
depuis de nombreuses années. Une plage et un port accessibles au public peuvent
être considérés comme des installations servant des intérêts public (même s'il
n'y a pas, comme le retient à tort la DGE dans son écriture du 15 septembre
2020, de débarcadère de la CGN). Il peut du reste être opportun de regrouper
les installations annexes au port à proximité des places d'amarrage, si un
espace de dégagement adéquat est réservé entre le restaurant et le bassin du
port. C'est le cas du projet litigieux. La DGE a il est vrai une conception
plutôt large de la notion d'implantation imposée par la destination
("Standortgebundenheit") – si l'on compare avec la portée de cette
notion hors des zone à bâtir (art. 24 ss LAT) – mais le projet litigieux
satisfait à cette exigence, dans une zone d'utilité publique où la plage et le
port publics sont déjà dotés depuis longtemps d'un restaurant/buvette et d'un
local mis à disposition d'un pêcheur. En d'autres termes, le restaurant et la
cabane de pêche font traditionnellement partie des infrastructures du port et
sont directement liés à l'utilisation du lac par le public à cet endroit.
Aussi faut-il considérer que
l'autorisation d'implanter le restaurant et la cabane de pêche à 4.52 m de la
rive, en l'occurrence du bassin du port, ne viole pas les prescriptions du
droit fédéral sur les aménagements dans l'espace réservé aux eaux. Quand il
s'agit de constructions dont l’implantation est imposée par leur destination et
qui servent des intérêts publics (cf. art. 41c al. 1 OEaux), ces règles spéciales,
à l'instar de règles fixant de constructions le long des routes, l'emportent
sur des règles générales du droit communal sur les distances (cf. art. 5.4
RGCAT), qui poseraient des conditions supplémentaires à l'implantation des
bâtiments. La décision attaquée, avec l'autorisation spéciale de la DGE, ne
viole donc pas le droit cantonal ni le droit fédéral.
e) Il n'est dès lors pas nécessaire
d'examiner si les conditions du droit de l'aménagement du territoire pour
l'octroi de dérogations (art. 85 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], art. 11.5 RGCAT) sont
réunies. A première vue toutefois, compte tenu de la configuration des lieux –
les voisins recourants ne subissant aucune atteinte du fait de l'implantation
des façades à 4.52 m de la rive, ce qui a pour effet d'éloigner quelque peu le
restaurant de leurs propres habitations –, la dérogation accordée par la
municipalité ne paraît pas critiquable.
6.
Les recourants font encore valoir que le passage
entre le local du restaurant et la cabane de pêche, d'une largeur inférieure à
6 m, violerait l'art. 5.5 RGCAT qui fixe la distance à respecter "
entre
deux bâtiments distincts implantés sur la même propriété
".
Selon la municipalité, on ne se trouve
pas en présence de bâtiments distincts puisque le passage en question, dénommé
"couvert" sur les plans du projet, est sous le même toit que le
restaurant. Cette interprétation du règlement communal n'est pas critiquable et
le grief des recourants est mal fondé.
7.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé,
doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent,
doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à
payer des dépens à la commune, la municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté
II.
La décision rendue le 16 avril 2019 par la
Municipalité de Perroy est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________ ainsi que C.________
et D.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer
à la Commune de Perroy à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________
et B.________ ainsi que C.________ et D.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 15 octobre 2020
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.