vd_omni · FI.2004.0043 · 2006-08-31 · fr

X c/Commission communale de recours en matière d'impôts, Municipalité de Villeneuve | Rappel de la jurisprudence du Tribunal fédéral relatives aux critères admissibles pour la perception de taxes d'enlèvement des ordures ou d'évacuation des eaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.08.2006 FI.2004.0043

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
31 août 2006
Composition
Pierre Journot, président;
M. Jean-Claude Favre
et M.
Jean-Daniel Henchoz
recourants
X.________et Y.________,
à
********,
représentés par Rolande Morattel, à
********
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux et de taxes spéciales,
représentée par
l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey,
autorité concernée
Municipalité de Villeneuve,
représentée
par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey.
Objet
taxe déchets individuelle 2003
Décisions rendues sur recours le 3 mai 2004 par la
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes
spéciales de Villeneuve
Vu les faits suivants
A.
Par facture du 27 février 2004, la commune de Villeneuve a
réclamé à X.________la somme de 151 fr. 50 au titre de la taxe déchets
individuelle pour l’année 2003. Le prix unitaire indiqué est de 185 fr. mais la
commune indique que la taxe a été facturée prorata temporis pour tenir compte de
son arrivée dans la commune le 27 mars 2003, d’où un montant de taxe de 140 fr.
80 auquel s’ajoute la TVA par 10 fr. 70.
Une facture identique a été adressée à la même date
à Y.________, qui vit sous le même toit.
B.
X.________a recouru contre cette taxe par acte du 15 mars
2004 en faisant valoir qu’elle habite Villeneuve en domicile secondaire et
qu’elle paie peut-être aussi à son domicile principal. Elle demandait que la
correspondance soit adressée à sa tutrice.
Au dossier figure une attestation de résidence
concernant X.________, indiquant que celle-ci est domiciliée en résidence
principale à son adresse à Villeneuve.
De son côté, Y.________, par lettre du 15 mars 2004
également, a recouru contre la taxe en faisant valoir qu’elle représentait plus
du double des impôt qu’il paie à la commune et à l’Etat et en protestant contre
les répercussions financières du système mis en place.
C.
Par décision du 3 mai 2004, la Commission communale de
recours en matière d’impôts communaux et de taxes spéciales a rejeté le recours
d’X.________en exposant que la taxe déchets est individuelle et s’applique à
chaque résident de la commune déclaré au contrôle des habitants. Elle ajoutait
que la situation particulière d’X.________ne créait pas selon le règlement en
vigueur les conditions d’une exemption de la taxe.
Par décision du 3 mai 2004 également, la Commission
de recours a rejeté le recours de Y.________ en exposant que sa situation
particulière ne créait pas les conditions d’une exemption de la taxe mais qu’il
pouvait demander au Boursier communal un échelonnement de son paiement.
D.
Par acte du 7 mai 2004, la tutrice d’X.________a recouru
contre la décision en demandant qu’une dérogation soit faite pour les personnes
à charge complète de l’assurance invalidité comme X.________et son compagnon
Y.________. Elle exposait que la taxe de 300 fr. représentait une lourde charge
financière et demandait s’il était possible d’appliquer un tarif différencié
pour cette catégorie d’habitants. Elle a versé au dossier une circulaire de la
municipalité de Villeneuve adressée aux bénéficiaires de prestations
complémentaires AVS/AI. La Municipalité y explique qu'elle a tenté en vain de
demander à la Caisse cantonale de compensation de prendre en charge la taxe sur
les déchets dans le cadre des prestations complémentaires AVS/AI. Cette
circulaire se termine par le passage suivant :
« Nous vous informons que la Municipalité a décidé
d’exonérer les personnes résidant dans un établissement médico-social (EMS).
D’autre part, une demande de paiement échelonné de la taxe peut être faite à la
Bourse communale ».
Par acte du 24 mai 2004, Y.________ a recouru
également contre la décision de la Commission communale de recours. Il fait
valoir en bref qu’on ne tient pas compte du fait qu’il produit moins de déchets
qu’un commerçant ou un restaurateur. Il ajoute, en indiquant les impôts qu’il
paie en 2003 (126 fr.) et en 2004 (641 fr.), que cette taxe supplémentaire est
démesurée.
E.
Par réponse du 21 juillet 2004, la Municipalité et la
Commission communale de recours ont, sous la plume de l’avocat Sulliger, conclu
ensemble à l’irrecevabilité du recours en faisant valoir que l’intervention des
recourants devait s’analyser comme une demande de remise de la taxe mais que
les recourants ne remplissaient pas les conditions du règlement communal qui
n’exonère que les étudiants de moins de 25 ans. Les autorités ajoutent que les
recourants ne pouvaient invoquer que l’art 7 al. 2 du règlement communal
permettant à la Municipalité d’accorder des remises.
F.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le règlement sur la collecte, le traitement et
l’élimination des déchets de la commune de Villeneuve a été approuvé par le
Conseil d’Etat le 10 décembre 2001. Son art. 20 prévoit que pour couvrir tout
ou partie des frais de la collecte, du transport et du traitement ou de
l’élimination des déchets, la commune perçoit des usagers une taxe annuelle
dont le mode de calcul, le montant et les modalités de perception font l’objet
d’une annexe au règlement. Cette annexe, également approuvée par le Conseil
d’Etat le 10 décembre 2001, contient notamment les dispositions
suivantes :
"Art. 1 - Objet
La présente annexe règle les conditions de perception de la
taxe pour la collecte, le traitement et l’élimination des déchets, instituée
par l’art. 20 du Règlement. Cette taxe annuelle couvre au minimum 90% des coûts
de la gestion des déchets. Elle est calculée sur la base des coûts de l’année
précédente.
Art. 2 - Délégation de compétence
Jusqu’à concurrence des montants maximaux fixés aux art. 3
et 4 ci-dessous, la Municipalité est compétente pour adapter chaque année le
niveau des taxes aux coûts effectifs du ramassage, du transport et du
traitement ou de l’élimination des déchets tels qu’ils ressortent de la
comptabilité communale.
Art. 3 - Particuliers
Le montant
maximum de la taxe est fixé comme suit :
a) Pour une
personne seule :                                                fr. 220.--
par année,
TVA non comprise.
b) Pour un
couple, une famille :                                            fr.
440.-- par année,
TVA non comprise.
c) Pour une
famille monoparentale :                                      fr. 220.--
par année,
TVA non comprise.
d) Pour les
propriétaires de résidences secondaires :             fr. 220.-- par
année,
TVA non comprise.
Les personnes jusqu’à 18 ans révolus dans l’année ne sont
pas prises en considération pour le calcul de la taxe.
(...)
Art. 7 - exonération de la taxe
Les jeunes gens en formation professionnelle ou aux études
jusqu’à l’âge de 25 ans sont exonérés de la taxe, sur présentation d’une
attestation officielle.
La Municipalité est compétente pour accorder ou refuser
d’autres dérogations et statue définitivement en cas de contestation à ce
sujet".
2.
Dans son recours, Y.________ fait valoir qu’il produit
moins de déchets qu’un commerçant ou un restaurateur. Il invoque en somme le
principe de causalité (dit du « pollueur-payeur »). Il fait aussi
valoir que la taxe représente une charge excessive par rapport à ses revenus.
C’est également ce qu’explique la tutrice de la recourante X.________qui
demande la possibilité d’une réduction ou d’une annulation de la taxe pour les
personnes à la charge de l’assurance invalidité. Elle invoque apparemment la
solution adoptée par la Municipalité qui, selon la circulaire du 30 avril 2003
figurant au dossier, exonère les personnes résidant dans un établissement
médico-social. La recourante demande donc une exonération au sens de l’art. 7
de l’annexe du règlement communal.
De son côté, la Municipalité fait valoir que les
conclusions des recourants s’analysent comme une demande de remise de la taxe.
Les recourants ne remplissant pas les conditions de l’art. 7 al. 1 de l’annexe
au règlement communal, ils ne peuvent invoquer que l’art. 7 al. 2 de l’annexe
au règlement communal qui donne à la Municipalité la compétence d’accorder des
remises par une décision qui, selon la jurisprudence, ne serait pas sujette à
recours : la Municipalité conclut à l’irrecevabilité des recours.
3.
Cette question de recevabilité doit être tranchée en
premier lieu. En effet, l’irrecevabilité des recours rendrait superflu l‘examen
des moyens soulevés par les recourants.
4.
A l’appui de ses conclusions tendant à ce que les recours
soient déclarés irrecevables, la commune invoque la jurisprudence en matière de
remise d’impôt. L'examen de ce grief requiert que l'on rappelle au préalable
les voies de recours ouvertes en général et en matière de taxe communale en
particulier.
a)                La compétence du Tribunal administratif
pour connaître en dernière instance cantonale de tous les recours contre les
décisions administratives cantonale ou communale est une compétence générale
qui ne cède le pas que si une autre autorité est expressément désignée par la
loi pour connaître du recours (art. 4 al. 1 LJPA). Le recours au Tribunal
administratif n’est exclu que contre les décisions de certaines autorités,
ainsi que lorsque la loi prévoit que l’autorité statue définitivement (voir par
exemple les art. al. 3 et 17a al. 4 de la loi sur l’assistance judiciaire en
matière civile, l’art. 27 de la loi d’exécution de la législation fédérale sur
la protection civile, l’art. 19 al. 6 LIC en matière d’exonération de l’impôt
foncier accordé par la Municipalité aux institutions privées de bienfaisance ou
d’utilité publique, l’art. 8 al. 2 de la loi sur l’utilisation des lacs et
cours d’eau dépendant du domaine public, s’agissant des concessions de forces
motrices, les art. 4 al. 2 et 22a al. 2 de la loi sur les allocations
familiales, ainsi que diverses dispositions en matière scolaire, art. 123d de
la loi scolaire).
Ainsi, seule une disposition figurant dans une loi
peut exclure la voie du recours au Tribunal administratif. Un règlement
communal ne peut pas prévoir que la Municipalité statue définitivement.
b)                La loi sur les impôts communaux du 5
décembre 1956 contient notamment les dispositions suivantes :
"Art. 45 - Commission communale de recours
Chaque commune doit instituer une commission de recours de
trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de
chaque législature pour la durée de celle-ci.
Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi, cette
commission peut être saisie d'un recours contre toute décision prise en matière
d'impôts communaux, de taxe communale de séjour et de taxes spéciales.
Art. 46 - Formes et délais de recours
Le recours prévu par la présente loi s'exerce par acte écrit
et motivé.
Il doit être adressé à l'autorité qui a pris la décision
attaquée dans les trente jours dès la notification de cette décision.
Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux
relatives à la computation des délais sont applicables par analogie.
Art. 47 - Liquidation des recours
La commission de recours prend connaissance du dossier,
convoque le recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge
nécessaires.
Elle communique sa décision par écrit au recourant et à
l'autorité qui a pris la décision attaquée.
Art. 47a - Recours au Tribunal administratif
La décision de la commission communale de recours peut faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif, dans les trente jours dès sa
notification.
Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux
relatives au droit de recours s'appliquent par analogie."
Les règles de procédure de la loi cantonale sur les
impôts communaux (LIC) s’imposent aux communes, qui ne peuvent pas s’en écarter
en adoptant un règlement communal qui en contredirait les principes. En tant
qu’il prévoit que la Municipalité "statue définitivement en cas de
contestation" sur l’octroi ou le refus d’autres "dérogations",
l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement communal viole à première vue les
règles de procédure instaurées par la loi cantonale. La Commission communale de
recours ne s’est d’ailleurs pas arrêtée à cette règle d’irrecevabilité
lorsqu’elle a examiné le cas des recourants. On voit d’ailleurs difficilement
comment cette autorité pourrait entrer en matière sur la contestation lorsqu’elle
porte par exemple sur la question de savoir si le contribuable est en formation
professionnelle ou aux études, d’une part, et d’autre part refuser d’entrer en
matière pour cause d’irrecevabilité sur la question de savoir si une dérogation
peut être accordée en vertu de l’al. 2, par exemple sur la base de la directive
municipale qui prévoit une telle exonération pour les personnes résidant dans
un établissement médico-social.
c)                On observera au passage qu’on peut se
demander si l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement communal est conforme au
principe de la légalité en matière fiscale, que l'art. 127 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 exprime en ces termes:
"
Les principes généraux régissant le
régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son
mode de calcul, sont définis par la loi.
"
Cette disposition exige que sur les points qui y
sont énumérés, la base légale formelle soit suffisamment déterminée (ATF 131 II
271, consid. 6 p. 278). D'après la jurisprudence relative au principe de la
légalité garanti par l'ancien art. 4 aCst et qui comprend celui de la
séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à
l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son
principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe
exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne
peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer,
au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la
base de calcul de cette contribution. Ces exigences ont cependant été
assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales,
notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des
principes constitutionnels dont le respect peut être contrôlé, tels ceux de la
couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la
réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas
en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 et
les références citées; ATF 123 I 254 consid. 2a; ATF du 26 septembre 1997 dans
Archives 67 490 traduit dans RDAF 1998 II 169; voir un exemple dans
FI.1998.0056 du 11 avril 2001).
En l'espèce, la situation se caractérise par le fait
qu'on ignore les critères utlisés par la municipalité pour octroyer les
"dérogations" selon l'art. 7 al. 2 de l'annexe au règlement communal,
ce qui diffère sensiblement de la solution où une disposition légale énonce les
principes applicables en matière de remise: tel est le cas par exemple de
l'art. 231 de la loi sur les impôts directs cantonaux ou des conditions de
remise à fixer dans l'arrêté communal d'imposition selon l'art. 5 al. 5 LIC.
Toutefois, en raison des considérants qui suivent, il n’y a pas lieu de
résoudre ici la question de savoir si un règlement communal peut déléguer à
l’exécutif de la commune la compétence de délimiter le cercle des contribuables
en départageant les contribuables assujettis de ceux qui sont exonérés de la
taxe.
c)                Il est exact que la jurisprudence
cantonale considère que les décisions rendues en matière de remise d’impôts
communaux n’ouvrent pas la voie du recours auprès de la commission instituée à
l’art. 45 LIC (voir en dernier lieu FI.2004.0029 du 28 mai 2004 et les
références citées ; FI.1998.0044 du 30 décembre 1998 ; FI.1998.0031
du 28 décembre 1998). En bref, la remise d’impôt serait considérée comme un
acte analogue à la grâce, laissée à la libre appréciation du fisc, et l’absence
de recours en matière de remise d’impôt serait une règle générale du droit
fiscal qu’on retrouve dans la loi sur les impôts directs cantonaux ainsi qu’en
matière d’impôt fédéral direct.
Cette jurisprudence est probablement inconciliable
avec l’art. 29a de la Constitution fédérale qui prévoit ce qui suit :
Art. 29a - Garantie de l’accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une
autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi,
exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels.
Cette disposition adoptée en votation populaire du
12 mars 2000 dans le cadre de l’arrêté fédéral relatif à la réforme de la
justice du 8 octobre 1999 (RO 2002 3148) n’est toutefois pas encore en vigueur.
Elle entrera en vigueur le jour de l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RO 2006 1059), soit le 1
er
janvier 2007 (RO 2006 1205, spécialement p. 1242). Le Conseil fédéral a
toutefois proposé aux Chambres fédérales de modifier les dispositions
transitoires de l’art. 130 LTF de manière à éviter que le Tribunal fédéral
puisse, dès l’entrée en vigueur de l’art. 29a Cst, obliger les cantons, quel
que soit le litige, à désigner des autorités judiciaires comme instances
précédentes du Tribunal fédéral (Message relatif à la loi concernant la mise à
jour de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, du 1
er
mars 2006, FF 2006 p. 2969 et 2981; ce projet a été adopté par les Chambres le
23 juin 2006 et le délai référendaire échoit le 12 octobre 2006, FF 2006 5527;
en bref, l'art. 130 al. 3 LTF prévoira que
les cantons édictent
les dispositions d’exécution nécessaires pour garantir l’accès au juge prévu à
l’art. 29a Cst. dans les deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la LTF).
On peut laisser ici ouverte la question de savoir si
la jurisprudence qui exclut le recours judiciaire en matière de remise d’impôt
pourra être maintenue lorsque l'art.
29a Cst sera applicable
(pour une réponse négative voir Beusch, Auswirkungen der Rechtsweggarantie von
Art. 29a BV auf den Rechtsschutz im Steuerrecht, Archives 73 p. 709, spéc. p.
750 ss).
En effet, même sous l'empire du droit actuellement en vigueur,
on ne saurait donner une interprétation extensive à la jurisprudence relative à
l’absence de recours en matière de remise de contributions communales car cette
jurisprudence ne repose à vrai dire sur aucune base légale formelle. En
l’espèce, le Tribunal administratif juge que l’art. 7 de l’annexe au règlement
communal litigieux ne peut pas être assimilé à une disposition relative à la
remise de contributions communales : en effet, il s’agit d’une disposition
qui, comme l’indique son titre, régit l’exonération de la taxe, c’est à dire
qu'elle sert à définir le cercle des contribuables, ce qui est comme on l'a vu
plus haut un des éléments fondamentaux que doit contenir la base légale d'une
contribution publique. Quelle que soit la jurisprudence en matière de remise
d’impôt communal, elle ne saurait prévaloir lorsque est en cause l’application
d’une règle relative à l’exonération de la taxe. En d'autres termes,
l'assujettissement à une taxe doit pouvoir faire l'objet d'un recours
judiciaire selon la procédure prévue par les art 45 ss LIC. On ne peut donc pas
suivre la commune lorsqu’elle soutient que les recours devraient être déclarés
irrecevables parce que la décision attaquée statuerait sur une demande de
remise de la taxe.
5.
L’art. 7 de l’annexe au règlement communal prévoit une
cause objective d’exonération (en faveur des jeunes gens en formation professionnelle
ou aux études jusqu’à l’âge de 25 ans) et délègue à la Municipalité la
définition d’autres "dérogations". Ces dérogations ne peuvent pas
être considérées comme autre chose que des cas d’exonération, pour les motifs
exposés plus haut. Or en l’espèce, la Municipalité, qui semble pourtant avoir
défini certains cas où l’exonération est accordée, ne s’est pas prononcée sur
l’octroi ou le refus de la mesure prévue par l’art. 7 al. 2 de l’annexe au
règlement communal. On se trouve ainsi en présence d’un cas d’excès ou d’abus
du pouvoir d’appréciation (art. 36 lit. a LJPA), plus précisément d’un excès de
pouvoir négatif qui consiste en ceci que l’autorité s’estime liée alors que la
compétence que lui donne la norme est discrétionnaire. Dans ce cas, lorsque la
norme confère un certain pouvoir d'appréciation pour que l'autorité puisse
tenir compte de circonstances particulières, l'administré a aussi le droit à ce
que l'autorité exerce effectivement ce pouvoir (voir en dernier lieu CR.2004.0363
du 20 mai 2005 qui dite AC.2004.0079 du 29 septembre 2004, AC.1997.0035 du 12
août 1997, GE.2003.0057 du 24 septembre 2003 et les réf. citées, ATF 102 1b
187; RDAF 1994, 145; Pierre Moor, Droit administratif volume I p. 376).
Il y a donc lieu d’annuler la décision de la
Commission communale de recours et de renvoyer le dossier à la Municipalité
pour qu’elle statue expressément sur la demande des recourants tendant à leur
exonération.
6.
On observera pour terminer que l’art 47 al. 1 LIC cité
plus haut oblige la Commission de recours à convoquer le recourant pour
l’entendre. Cette règle n’a pas été respectée et l’on voit seulement dans le
dossier que la Municipalité a transmis divers recours à la Commission communale
en précisant que le municipal délégué était à sa disposition pour tout
complément d’information. Les recourants n’ayant pas été entendus par la
Commission de recours, leur droit d’être entendu a été violé, ce qui justifie
également l’annulation des décisions attaquées (voir dans le même sens
FI.2003.0009 du 25 juin 2003, FI.2002.0075 du 28 janvier 2003, FI.2002.0039 du
7 octobre 2002).
7.
a) Vu l’annulation des décisions attaquées, le tribunal
n’examinera pas dans le détail le grief tiré d’une violation du principe de
causalité invoqué par l’un des recourants. Il appartiendra à la Municipalité
d’examiner ce point, qui n’a d’ailleurs pas été traité non plus par la
Commission de recours. Il suffit de rappeler ici le rôle déterminant que joue à
cet égard la jurisprudence du Tribunal fédéral, que celui-ci a rappelé par
exemple dans un ATF 2P.266/2003 du 5 mars 2004 dont est tirée la fin du présent
considérant (v. encore un cas récent dans l'ATF 2P.223/2005 du 8 mai 2006).
b) Selon les art. 60a LEaux et 32a LPE, les cantons
doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation,
d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation
et d’épuration des eaux, de même que les coûts de l’élimination des déchets
urbains soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge
de ceux qui en sont à l’origine (contributions causales respectant le principe
de la causalité et celui de la couverture des frais). La loi énumère une série
de critères qui doivent être respectés lors de la fixation de ces
contributions. La perception de ces dernières doit tenir compte du type et de
la quantité d’eau usée produite ou de déchets remis (art. 60a al. 1 lit.a
LEaux ; art. 32a al. lit.a LPE).
Le principe de causalité énoncé dans ces deux
dispositions doit valoir pour toutes les contributions qui sont prélevées pour
couvrir les frais d’élimination des eaux usées et des déchets, y compris pour
les éventuelles contributions uniques (taxe de raccordement); par la nature des
choses cependant, ce principe déploie essentiellement ses effets sur les taxes
d’utilisation périodiques.
La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des
eaux usées ou des déchets soient prélevées exclusivement de manière
proportionnelle aux quantités effectives d’eaux usées ou de déchets produits
mais il doit exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la
mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à
contribution ; la quotité de la taxe doit présenter une certaine
dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées, ce qui n’exclut
cependant pas une certaine schématisation de ce facteur. Le Tribunal fédéral
considère comme incompatible avec les art. 60a LO et 32a LPE les contributions
périodiques d’élimination des eaux usées ou des déchets qui se fondent
exclusivement sur la valeur d’assurance de l’immeuble.
Le principe selon lequel les taxes d’utilisation
doivent être en rapport avec l’utilisation effective des installations
correspondantes résulte déjà du principe de l’équivalence qui s’applique aux
contributions causales, ainsi que du principe de l’égalité de traitement. La
question de savoir sous quelle forme ce rapport est établi et dans quelle
mesure cette dépendance doit exister relève dans une large mesure du pouvoir
formateur du législateur compétent. Comme l’infrastructure pour l’élimination
des déchets et des eaux usées doit être mise à disposition indépendamment de
son utilisation effective par les différents immeubles, une part des dépenses
correspondantes peut être mise à la charge des utilisateurs par une taxe de base
indépendante des quantités (taxe de mise à disposition).
Pour ce qui concerne le rapport entre de telles
taxes de base et les taxes dépendantes des quantités, on admet en général, en
matière d’élimination des ordures, que ce rapport doit correspondre approximativement
à la relation entre les frais fixes et les frais proportionnels aux quantités.
Selon la doctrine citée par le Tribunal fédéral, la part des frais indépendante
des quantités représente, en matière d’élimination des ordures, environ un tiers
de l’ensemble des frais d’élimination. L’OFEFP recommande pour l’élimination
des ordures une taxe liée à la quantité qui représente 40 à 70% du total des
frais (
Directive intitulée "Financement de l’élimination des
déchets urbains selon le principe de causalité", Berne 2001, http://www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/
abfall/vu3008f.pdf
). L’élimination des eaux usées présente une structure
de coût différente. L’essentiel des dépenses provient de la construction des
installations pour laquelle, contrairement au cas de l’élimination des déchets,
les propriétaires sont régulièrement soumis à des contributions uniques plus
importantes sous la forme de participation (charges de préférence) et de taxes
de raccordement. Il en va de même en matière d’adduction d'eau. Pour ces
installations caractérisées par la nécessité d’établir et d’exploiter des
réseaux de canalisation, les taxes de base couvrent en général une part plus
faible des coûts que les taxes dépendantes des quantités. Parmi les critères
permettant de fixer la quotité de la taxe de base, on cite en général la
surface habitable, le volume construit ou le nombre de pièces de l’immeuble,
éventuellement la valeur d’assurance du bâtiment. La taxe de base doit - en
tant que taxe de mise à disposition - prendre en considération la quantité de
déchets ou d’eau que l’immeuble concerné produit ou peut produire
vraisemblablement. Le facteur de coût que constituent les charges maximales
possibles, qui influencent le dimensionnement des installations, est déjà pris
en considération dans le domaine de l’élimination des eaux usées et de
l’adduction d’eau, par les contributions uniques et/ou les taxes de
raccordement auxquelles les propriétaires sont régulièrement soumis.
8.
Il appartiendra à la Municipalité d’examiner si le système
mis en place par le règlement applicable à Villeneuve respecte ces exigences
(pour des cas dans lequel le Tribunal administratif a considéré que tel n’était
pas le cas pour d'autres règlements communaux, voir par exemple les arrêts
FI.1997.0067, FI.1998.0001 et FI.2004.0005 du 4 avril 2006 ainsi que
FI.2005.0013 du 28 avril 2006, tous disponibles sur le site internet du
Tribunal administratif). On peut signaler que dans la directive citée
ci-desssus (p. 27), l'OFEFP fait état de plusieurs avis de droit divergents sur
la question de savoir si une taxe par habitant est conforme au principe de la
causalité.
9.
Les recours étant partiellement admis, l'arrêt est rendu
sans frais. On renoncera à mettre à la charge de la commune, qui pouvait
invoquer la jurisprudence pour conclure à l'irrecevabilité du recours,
l'émolument dont l'art. 55 LJPA permettrait la perception, mais la commune n'a
pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont partiellement admis.
II.
Les décisions rendues le 3 mai 2004 par la Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de
Villeneuve sont annulées et les dossiers renvoyés à la Municipalité pour
nouvelle décision.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 31 août 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint