vd_omni · GE.1992.0006 · 1993-06-07 · fr

AWI Publ. SA c/Morges | Le monopole d'affichage instauré par Comm.Morges est contraire à LCI car viole principe de la proportionnal.Conforme à LPR? Question ouverte.Quid de la convention d'exclusivité d'affichage? N'est pas opposable aux tiers

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.1993 GE.1992.0006

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 7 juin 1993
__________
sur le recours interjeté par AWI Publicité
Extérieure SA, représentée par Me Cornélia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 19 novembre 1991 par
la Municipalité de Morges, lui refusant l'autorisation nécessaire pour
l'installation d'un emplacement publicitaire contre la façade d'un bâtiment
situé à la rue de la Gare 35, à Morges.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M.        E. Poltier, juge
Mme    L. Bonanomi, assesseur
M.        J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
A vu en fait  :
______________
A.                     Par demande du 5
novembre 1991, la société AWI Publicité extérieure SA (ci-après : AWI SA) a
sollicité de la Municipalité de Morges une autorisation en vue d'installer un
emplacement publicitaire de format R12 (132 cm x 275 cm) contre la façade d'un
bâtiment commercial situé à la rue de la Gare 35, propriété de la société Coop
Vaud-Chablais valaisan. Etaient joints à cette requête un photo-montage
indiquant l'emplacement d'affichage prévu et une attestation de la propriétaire
selon laquelle elle avait donné son accord pour la réalisation du projet.
Par lettre du 19
novembre 1991, la Municipalité de Morges a refusé cette demande, au motif
qu'elle était liée par convention avec une firme concurrente à laquelle avait
été octroyé le droit exclusif d'exploiter l'affichage sur le territoire
communal.
B.                     Le 28 novembre 1991,
la société AWI SA a déféré cette décision au Tribunal administratif. Elle a
validé son recours par un mémoire déposé le 11 décembre 1991; dans ses
conclusions, elle requiert, avec suite de frais et dépens, d'une part de
constater l'illicéité de tout contrat en vertu duquel la Municipalité de Morges
a concédé des droits exclusifs d'affichage sur le domaine privé à la Société
Générale d'affichage (ci-après : la SGA) ou à tout autre tiers, d'autre part
d'accorder l'autorisation nécessaire pour l'emplacement publicitaire sollicité.
Pour l'essentiel, son argumentation consiste à soutenir que le monopole dont il
est question est illégal et anticonstitutionnel.
C.                    La municipalité a
déposé ses observations le 31 janvier 1992. Tout en rappelant l'existence d'une
convention d'exclusivité signée avec une firme concurrente, elle a ajouté
qu'elle entendait, pour des raisons d'esthétique et de sécurité, restreindre la
pose de panneaux d'affichage aussi bien sur le domaine public que sur les
biens-fonds privés.
La convention
précitée, dont la municipalité a produit un exemplaire, confère à la SGA le
monopole de l'affichage sur le territoire de la Commune de Morges, plus
précisément sur le domaine public et sur le domaine privé visible du domaine
public (art. I al. 1); elle a été conclue le 20 janvier 1976, avec effet dès le
1er janvier 1976, pour une période de dix ans; elle a été renouvelée tacitement
à deux reprises, chaque fois pour une nouvelle période de cinq ans,
conformément à l'art. XIII al. 1, ce qui signifie qu'elle arrivera normalement
à échéance le 31 décembre 1995.
D.                    Interpellée, la SGA a
fait savoir en date du 21 avril 1992 qu'elle entendait intervenir dans la
procédure. Dans le mémoire déposé à cet effet, Me Jomini soutient en substance
que la municipalité pouvait valablement refuser l'autorisation sollicitée en se
fondant sur la convention conclue avec la SGA. A l'appui de cette
argumentation, il a produit un avis de droit du 18 août 1990 du professeur
Richli, rendu à la demande de la SGA, dans lequel celui-ci a examiné les conséquences
de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi du 6 décembre 1988 sur les procédés
de réclames (ci-après : LPR) sur la convention liant la Commune de Lausanne à
la SGA et conférant à cette dernière le monopole de l'affichage sur le
territoire de la Commune de Lausanne.
E.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 4 août 1992 à Lausanne, en présence des
parties et intéressés. L'instruction a porté principalement sur les conditions
d'exercice du monopole en faveur de la SGA. Le représentant de la municipalité
a affirmé que le système du monopole ne présentait pas d'avantages
particuliers, si ce n'est que le fait d'avoir affaire à un seul interlocuteur
allégeait les tâches de gestion. Il a ajouté que la municipalité allait
probablement dénoncer pour sa prochaine échéance (fin 1995) la convention la
liant à la SGA. En ce qui concerne les questions d'esthétique, il a déclaré que
la position de la Municipalité de Morges était de restreindre l'affichage dans
le centre ville et qu'à cet effet elle avait récemment refusé plusieurs
demandes d'autorisation. Il a encore été précisé que le projet litigieux se
situait dans un secteur où un plan de quartier venait d'être légalisé et que le
bâtiment contre lequel serait installé le panneau contesté serait probablement
rasé à la fin de l'année 1992. Sur la base de cette information, il a été
décidé, d'entente entre les parties, d'octroyer un délai à la recourante pour
prendre position sur la question d'une éventuelle suspension de la procédure.
Me Seeger Tappy a
plaidé pour la recourante; Me Jomini pour la SGA. M. Jotterand s'est exprimé au
nom de la municipalité.
F.                     Le 19 août 1992, la
recourante a fait savoir qu'elle renonçait à requérir la suspension de la
procédure.
Considérant en droit :
________________
1.                     La recourante
soutient que le système du monopole institué par le législateur morgien ne
repose plus sur une base légale suffisante depuis l'entrée en vigueur, le 1er
avril 1990, de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (LPR) qui
a abrogé l'ancien art. 17 al. 2 LPR, lequel permettait aux communes de concéder
à une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivité de l'affichage
sur leur territoire. De plus, selon elle, le monopole de l'affichage constitue
une mesure limitant de manière excessive la liberté du commerce et de
l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst. féd.; il viole par conséquent le
principe de la proportionnalité. Dans la mesure où la municipalité a d'abord
fondé son refus sur l'existence de la convention d'exclusivité la liant à la
SGA et qu'elle n'a invoqué d'autres raisons qu'après coup - qu'elle n'a
d'ailleurs guère étayées -, il convient d'examiner les griefs exposés ci-dessus
en premier lieu.
2.                     La parcelle sur
laquelle serait installé le panneau litigieux est une propriété privée. De ce
fait, c'est à juste titre que la recourante se prévaut de la liberté du
commerce et de l'industrie (art. 31 Cst. féd.). Il en irait différemment si
l'on était sur le domaine public. En effet, l'usage particulier de ce domaine
que constitue notamment l'affichage (ZBl. 1979, p. 226 et les références
citées) - sous réserve de l'apposition occasionnelle d'affiches qu'on peut
qualifier d'usage commun accru (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, p. 564) - ne bénéficie pas de la garantie de l'art. 31 Cst.
féd. (ZBl. 1979, p. 226 s. et les références citées; Grisel, op. cit., p. 564
s.), le particulier étant alors réduit à la seule protection de l'art. 4 Cst.
féd. (ZBl 1979, p. 227; J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse,
Supplément, p. 245 s.).
3.                     L'art. 31 Cst. féd.
garantit le libre exercice des activités économiques sur tout le territoire de
la Confédération. Peut s'en prévaloir, notamment, celui qui, à des fins
commerciales, entend installer des panneaux publicitaires en des lieux
accessibles au public (ZBl 1988, p. 327, consid. 2a). La garantie assurée par
l'art. 31 Cst. féd. n'est cependant pas absolue. L'art. 31 al. 2 Cst. féd.
réserve notamment les prescriptions sur l'exercice du commerce et de l'industrie
édictées par les cantons. Des restrictions à cette liberté doivent toutefois,
pour être admissibles, reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité
(ATF 117 Ia 445, consid. 2; 116 Ia 121, consid. 3) et de l'égalité de
traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt
public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de
l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce
point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des
mesures de politique économique tendant à assurer ou favoriser certaines
branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation (ATF 113 Ia
138, consid. 8b; 111 Ia 29, consid. 4a; 103 Ia 592, consid. 3b). Les
restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale
si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore
sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, consid. 4). Les
mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles
destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques
répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire; elles peuvent
suffire à justifier une limitation à la liberté du commerce et de l'industrie,
par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires
(dans ce sens, J.P. Muller, Eléments pour une théorie suisse des droits
fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306
ss).
a) Comme on le verra
ci-dessous, les dispositions critiquées, notamment celle autorisant la
municipalité à concéder l'exclusivité de l'affichage à une entreprise privée,
ont pour but de préserver le bon aspect du territoire de la Commune de Morges.
Elles répondent donc à une intérêt public pouvant justifier une limitation des
possibilités d'installer des panneaux publicitaires. La recourante n'en
disconvient pas.
b) La disposition
sur laquelle la municipalité s'est fondée pour octroyer à la SGA un monopole de
l'affichage sur le territoire communal est l'art. 49 du règlement du 1er mars
1972 sur les procédés de réclames de la Commune de Morges (ci-après : le
règlement communal), dont la teneur est la suivante :
"La municipalité
est autorisée à exploiter directement l'affichage ou à l'affermer"
. Ce
règlement a été adopté sous l'empire de l'ancienne loi du 22 septembre 1970 sur
les procédés de réclame (ci-après : aLPR). L'art. 16 aLPR prévoyait que les
communes étaient tenues, en matière de procédés de réclames,
"d'édicter
des règlements destinés à assurer la protection des sites et des monuments et
la sécurité de la circulation routière"
, et l'art. 17 al. 2 aLPR
ajoutait qu'elles pouvaient
"concéder à une ou plusieurs personnes
physiques ou morales l'exclusivité de l'affichage à l'intérieur de la
localité"
. Au moment où elle a été conclue, soit le 20 janvier 1976,
la convention accordant à la SGA le monopole de l'affichage sur le territoire
communal reposait donc sur une double base légale, l'une de droit cantonal et
l'autre de droit communal : l'exigence de la base légale était bien évidemment
satisfaite. Dans l'intervalle, l'art. 17 al. 2 aLPR a été abrogé et n'a pas été
remplacé par une disposition similaire dans la loi du 6 décembre 1988, entrée
en vigueur le 1er avril 1990; en revanche, l'art. 49 du règlement communal n'a
pas été abrogé. Le monopole dont la SGA est titulaire ne repose ainsi plus que
sur une base légale de droit communal. Pour la recourante, ce fondement ne
constitue plus une base légale suffisante. Comme on va le voir ci-dessous,
cette conclusion ne s'impose pas nécessairement.
Sur le principe, une
disposition de droit communal est tout à fait à même de constituer une base
légale suffisante, pour autant que la commune soit compétente dans le domaine
dans lequel elle légifère (ATF 102 Ia 7; Pierre Moor, Droit administratif,
Berne 1988, vol. 1, p. 288;  Grisel, op. cit., p. 259). Cette condition est
réalisée en l'espèce, puisque l'art. 18 al. 1 LPR prévoit que
"les
communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement
communal d'application de la présente loi, destiné à assurer la protection des
sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules"
. Reste bien sûr que pour constituer une base
légale suffisante, une disposition de droit communal doit être conforme au
droit cantonal. Il convient par conséquent de déterminer les conséquences de
l'entrée en vigueur de la loi du 6 décembre 1988, qui a abrogé notamment l'art.
17 al. 2 aLPR, sur la validité de l'art. 49 du règlement communal. Cette
question aurait pu être réglée par une disposition de droit transitoire, mais
le législateur cantonal n'en a justement pas adoptée (sur ce point, voir
notamment l'analyse du professeur Richli dans son avis de droit, p. 4 à 6). Les
travaux préparatoires ne fournissent pas non plus de réponse claire sur ce
point. Dans le rapport de la Commission parlementaire, présenté en premier débat
(BGC, automne 1988, p. 478), on peut lire le passage suivant qui n'a pas
ensuite fait l'objet de discussions :
"La commission a discuté du point de
savoir s'il convenait de maintenir la possibilité - prévue par la loi de 1970 -
pour les communes de prévoir un monopole de l'affichage. Cette éventualité a
toutefois été écartée, sans d'ailleurs qu'un amendement formel ait fait l'objet
d'un vote, en considérant que l'instauration du monopole était un moyen
disproportionné par rapport aux buts de police poursuivis et rappelés à l'art.
premier de la loi; le système de l'autorisation préalable et de l'emplacement
prescrit a été jugé suffisant. Ce faisant, les commissaires se sont ralliés aux
points de vue exprimés en cette matière par le Tribunal fédéral, par le
Tribunal administratif du canton de Zurich et par notre collègue Claude Ruey
dans le cadre de sa thèse de doctorat en droit".
On peut en tout cas
déduire de ce passage qu'en supprimant l'art. 17 al. 2 aLPR le législateur
cantonal a voulu prohiber la possibilité pour les communes d'instaurer de
nouveaux monopoles d'affichage. En dire plus, notamment en ce qui concerne le
sort des dispositions communales existantes au moment de l'entrée en vigueur de
la nouvelle loi, relève de l'interprétation. Faut-il considérer qu'en
supprimant l'art. 17 al. 2 aLPR le législateur cantonal a implicitement voulu
abroger avec effet immédiat les dispositions communales permettant l'octroi
d'un monopole ou faut-il plutôt suivre Richli (avis de droit, p. 6 et 16 ss),
selon lequel l'abrogation de l'art. 17 al. 2 aLPR n'aurait qu'une portée
déclarative, dans la mesure où le législateur était de toute manière parti de
l'idée que le monopole de l'affichage violait le principe de la
proportionnalité et, partant, était contraire à l'art. 31 Cst. féd., en
conséquence de quoi une abrogation expresse des dispositions communales n'était
pas nécessaire ? Cette question peut rester indécise, vu les considérants qui
suivent.
c) Selon le principe
de la proportionnalité, les dispositions limitant la liberté du commerce et de
l'industrie que les cantons peuvent adopter en application de l'art. 31 al. 2
Cst. féd. ne doivent pas aller au-delà de ce qui est indispensable pour remplir
le but de police qui les justifie : elles doivent constituer le moyen approprié
pour atteindre le but d'intérêt public qu'elles poursuivent (règle d'aptitude)
et ménager le plus possible la liberté économique des particuliers (règle de
nécessité); il doit enfin exister un rapport raisonnable entre les limitations
à la liberté économique qu'imposent ces mesures et le bien de police qu'elles
doivent protéger (règle de proportionnalité au sens étroit) (ATF 117 Ia 446,
cons. 4a). Le monopole est l'atteinte la plus grave qu'on puisse porter à la
liberté économique, puisqu'il a pour effet d'en supprimer l'exercice dans le
domaine considéré. Pour cette raison, l'examen de la nécessité de cette mesure
doit se faire avec une rigueur particulière (dans ce sens, Claude Ruey,
Monopoles cantonaux et liberté économique, Lausanne 1988, p. 275).
Pour la recourante,
le système moins restrictif de l'autorisation de police permettrait tout à fait
d'atteindre les objectifs esthétiques et de sécurité que poursuivent les
dispositions limitant l'affichage. La Commission parlementaire a exprimé le
même avis (v. ci-dessus; cette question n'a pas été discutée lors des débats
parlementaires), se fondant notamment sur la jurisprudence du Tribunal
administratif zurichois (ZBl 1979, p. 224 ss, spécialement p. 230) et l'ouvrage
susmentionné de Ruey; elle s'est aussi référée à la jurisprudence du Tribunal
fédéral, mais à tort (v. ci-dessous). La doctrine s'exprime majoritairement
également en défaveur du monopole de l'affichage (v. notamment Aubert,
Supplément, p. 251; Etienne Grisel, Les monopoles d'Etat in : Mélanges A.
Grisel, p. 412 s.; Ruey, op. cit., p. 285 s.). Le Tribunal fédéral s'est en
revanche prononcé dans le sens contraire, en 1974, dans un arrêt qu'il n'a pas
eu l'occasion d'infirmer depuis : ayant à juger de la licéité du monopole
octroyé par la ville de Lausanne à la SGA, il l'a trouvé admissible (ATF 100 Ia
445 ss).
Dans cette affaire,
la Commune de Lausanne avait fait valoir les arguments suivants : grâce au
monopole, elle disposait d'une vue d'ensemble sur les projets présentés, vue d'ensemble
qu'elle jugeait indispensable pour éviter la juxtaposition de placards
différents; elle pouvait aussi imposer à l'entreprise concessionnaire certaines
conditions, tendant notamment à assurer l'affichage officiel et politique; le
monopole facilitait également le contrôle de la part des pouvoirs publics, ce
qui rendait plus efficaces les mesures destinées à assurer la sécurité du
trafic et la protection des sites; il permettait enfin d'éviter la surenchère à
laquelle risquaient de se livrer les concurrents en cas d'accès libre au
marché. De son côté, la recourante avait soutenu que les objectifs définis
ci-dessus pouvaient tout aussi bien être atteints par le système moins
restrictif de l'autorisation préalable. Mettant en balance ces arguments, le Tribunal
fédéral a reconnu que ceux de la recourante n'étaient pas dénués de valeur. Il
n'en a pas moins estimé qu'il fallait reconnaître qu'entre les deux systèmes
opposés, celui du monopole et celui de l'autorisation préalable dans un régime
de libre concurrence, le premier permettait d'atteindre de façon plus sûre,
plus efficace et à moins de frais pour la collectivité les objectifs d'intérêt
général poursuivis par la réglementation en question (p. 452). Ce faisant, le
Tribunal fédéral n'a pas appliqué la règle de nécessité dans toute sa rigueur :
il n'a pas examiné si le système de l'autorisation préalable permettait aussi
d'atteindre les objectifs énumérés ci-dessus (pour une critique générale de la
retenue affichée par le Tribunal fédéral dans l'examen des monopoles cantonaux,
v. Ruey, op. cit., p. 274, spéc. notes 97 et 99, et p. 275, spéc. notes 102 et
104). La question de la justification du monopole de l'affichage mérite ainsi
un nouvel examen, en tenant compte des circonstances propres au cas de la ville
de Morges.
La ville de Morges
n'a guère insisté sur la nécessité de maintenir le monopole qu'elle a concédé à
la SGA. Elle s'est limitée à exposer à l'audience, par l'intermédiaire de son
représentant, que ce système présente avant tout des avantages pratiques,
puisqu'il lui permet d'avoir affaire à un seul interlocuteur. Ce motif ne
saurait, à lui seul, justifier le maintien du monopole. Certes, la
jurisprudence admet dans certains cas que la justification d'un monopole peut
tenir à des contingences pratiques, lorsque la mise en place d'un autre système
s'avèrerait impossible, notamment parce que des mesures de contrôle seraient
irréalisables (Ruey, op. cit., p. 270 et les références citées). Tel n'est
certainement pas le cas en l'espèce. La Municipalité de Morges semble elle-même
l'admettre, puisqu'elle a l'intention de dénoncer, pour son échéance, la
convention la liant à la SGA.
La SGA a mis en
avant d'autres arguments qui avaient déjà été pris en considération par le
Tribunal fédéral dans l'arrêt précité. Elle a relevé que la convention (art.
XII, let. c) lui impose, en période électorale, d'accorder la priorité à
l'affichage politique; elle a en outre mentionné à l'audience que si le marché
était libre, les emplacements publicitaires deviendraient plus onéreux. Ces
motifs ne sauraient non plus justifier l'existence d'un monopole. Comme le
relève Ruey dans sa thèse, l'affichage public ou politique peut tout aussi bien
être favorisé par le biais de l'autorisation de police, assortie de charges ou
de conditions (op. cit., p. 286, note 163); quant au risque de surenchère en
cas de marché libre, c'est un argument purement économique.
Mesure moins
incisive que le monopole, l'autorisation de police paraît tout à fait à même de
remplir les buts de sécurité et de protection du paysage et des sites
poursuivis par la réglementation litigieuse. Comme l'a démontré de manière
pertinente le Tribunal administratif zurichois dans son arrêt du 31 mars 1978,
les effets de l'affichage sur la sécurité du trafic ou sur l'esthétique des
sites dépendent, sauf exception, de l'emplacement et de la dimension des
panneaux publicitaires. Or, la procédure d'autorisation permet de vérifier
attentivement, de cas en cas, si une installation projetée entraînerait des
effets dommageables pour la sécurité du trafic ou l'aspect des lieux (ZBl.
1979, p. 230 s.). Ce système est d'ailleurs pratiqué dans plusieurs communes
vaudoises, comme Yverdon, Prilly, Montreux ou Vevey, ainsi que l'a admis le
représentant de la SGA à l'audience.
En résumé, en tant
qu'il concerne les biens-fonds privés, le monopole d'affichage institué par la
Commune de Morges sur la base de l'art. 49 du règlement communal est contraire
à l'art. 31 Cst. féd., parce qu'il viole le principe de la proportionnalité.
d) Reste à
déterminer les effets de cette constatation sur la convention liant la Commune
de Morges à la SGA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995. Pour la SGA, la
Commune de Morges reste tenue par cette convention jusqu'à son échéance, sans
qu'il y ait de différence à faire entre le domaine public et les parcelles
privées; c'est par conséquent à juste titre qu'elle a refusé l'autorisation
sollicitée, ce que conteste la recourante.
Il est généralement
admis qu'une concession confère à son bénéficiaire des droits acquis qu'une
législation nouvelle ne peut pas supprimer (Grisel, op. cit., p. 454 et les
références citées); à plus forte raison une modification jurisprudentielle
n'est pas non plus de nature à y porter atteinte. Il s'ensuit que la Commune de
Morges reste tenue par les clauses contractuelles qui la lient à la SGA. Autre
est la question - la seule à trancher en l'espèce - de savoir si l'autorité
intimée peut opposer ces clauses à un tiers, étranger au rapport de droit.
Cette question doit être résolue par la négative. L'autorité ne peut pas se
prévaloir d'un contrat pour faire supporter à des tiers, non parties à
celui-ci, des mesures ou des décisions contraires au droit. Il a en effet déjà
été jugé qu'un administré ne peut invoquer avec succès le principe de la
protection de la bonne foi - même si les conditions posées par la
jurisprudence, qui sont nombreuses, sont par ailleurs réalisées - s'il devait
en résulter une lésion des droits des tiers (Moor, vol I, p. 361 et les
références citées; dans le même sens, ATF 117 Ia 289 ss, consid. 3e). L'on se
trouve ici dans une hypothèse similaire, qui appelle la même solution. Au
surplus, on relèvera que, la LPR étant entrée en vigueur le 1er avril 1990, la
Commune de Morges disposait encore à cette date d'un délai de trois mois pour
décider de ne pas renouveler la convention la liant à la SGA (art. XIII al. 1).
La prolongation (tacite) de cette convention apparaît dès lors discutable. Cela
justifie d'autant plus la solution retenue ci-dessus.
4.                     La municipalité a encore
justifié sa décision par des motifs d'esthétique et de sécurité.
L'autorité n'a
nullement expliqué en quoi le panneau projeté compromettrait la sécurité du
trafic. C'est d'ailleurs en vain que l'on cherche au dossier des éléments de
nature à étayer ses préoccupations. Les photographies plaident en sa défaveur,
puisqu'elles permettent de constater que le secteur litigieux comporte de
nombreux panneaux publicitaires et qu'en particulier la façade du bâtiment qui
accueillerait le projet refusé en supporte déjà cinq. Certes, les panneaux
installés contre cette façade semblent constituer des procédés de réclame pour
compte propre (voir photo-montage accompagnant la demande d'autorisation) et
sont, à ce titre, vraisemblablement soumis à un régime juridique différent (le
règlement communal n'est pas très clair sur ce point; quant à la LPR, elle est
plus permissive en ce qui concerne les procédés de réclame pour compte propre;
v. art. 11). Cette différence de statut ne doit cependant pas avoir d'incidence
quant à l'appréciation du risque pour la sécurité routière.
Quant aux motifs
d'ordre esthétique, la municipalité s'est limitée à affirmer qu'elle entendait
restreindre la pose de panneaux d'affichage dans le centre ville, ajoutant
qu'elle avait refusé récemment plusieurs demandes d'autorisations. A ce sujet,
il sied de relever que le Tribunal administratif a déjà admis qu'une
municipalité avait le pouvoir de refuser de nouvelles autorisations lorsqu'elle
estimait qu'un secteur donné comportait déjà suffisamment d'emplacements
d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une
dégradation de l'esthétique du quartier concerné (Tribunal administratif, arrêt
GE 92/100, du 8 mars 1993). Encore faut-il cependant qu'une volonté allant dans
ce sens soit sérieusement étayée. En l'espèce, la municipalité a été requise de
produire les décisions auxquelles elle faisait allusion, mais n'a pas satisfait
à cette demande. Elle n'a ainsi pas démontré une volonté particulière de
restreindre l'affichage dans le secteur en cause, conclusion que tendent à
illustrer également les photographies du secteur de la place de la Gare jointes
au dossier.
5.                     Vu ce qui précède,
aucun des motifs invoqués ne justifie le refus de l'autorisation sollicitée. Le
recours doit ainsi être admis et la décision municipale réformée en ce sens que
l'autorisation demandée le 5 novembre 1991 par la recourante est délivrée.
La municipalité
ayant statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les
intérêts pécuniaires de la commune soient en cause, il n'y a pas lieu de lui
faire supporter un émolument de justice. La recourante a droit à des dépens
qu'il sied de mettre à la charge de la SGA (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est admis.
II.                 La décision rendue le 19
novembre 1991 est réformée en ce sens que l'autorisation sollicitée le 5
novembre 1991 par la société AWI Publicité Extérieure SA en vue d'installer un
panneau publicitaire à l'avenue de la Gare 35, à Morges, est délivrée.
III.                Il n'est pas perçu
d'émolument de justice.
IV.               Des dépens arrêtés à
Fr. 800.-- sont alloués à la recourante, AWI Publicité Extérieure SA, à la
charge de la Société générale d'affichage.
Lausanne, le 7 juin 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                  Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié aux
destinataires selon avis d'envoi ci-joint.