vd_omni · AC.2015.0175 · 2016-10-14 · fr

A.________ et B.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil Général de la Commune de Ferreyres, C.________ et D.________ | Décisions relatives à l'adoption et l'approbation de plans d'affectation. - Les recourants contestent la collocation d'une partie de leur parcelle en zone d'installations (para)publiques. Ils allèguent avoir révoqué leur accord quant au transfert parcellaire convenu avec la Municipalité. Du point de vue de la planification, la future zone d'installations publiques apparaît appropriée à l'endroit prévu et respecte les principes d'aménagement de la LAT. Quant aux modalités d'acquisition des parties de parcelles concernées, que ces modalités soient consensuelles ou résultent en définitive d'une procédure ultérieure d'expropriation, ces questions débordent de l'objet du litige qui a trait à la légalisation de la planification envisagée (consid. 4).Rejet du recours. Recours au TF rejeté (1C_528/2016 du 20 décembre 2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.10.2016 AC.2015.0175

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 octobre 2016
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pierre Journot et
M. François Kart, juges.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
2.
B.________
à ********
représentée par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil Général de la Commune de
Ferreyres,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
C.________
à ********
2.
D.________
à ********
Objet
Plan d'affectation
plan
d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du
Département du territoire et de l’environnement du 7 juillet 2015 (approuvant
le Plan général d'affectation de la Commune de Ferreyres) et du Conseil
général de Ferreyres, du 18 février 2015, adoptant le Plan général
d'affectation (PGA), ainsi que le plan général d'affectation secteur
localité, le règlement d'application et les plans de délimitation des
lisières forestières dans les zones constructibles
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________sont copropriétaires de plusieurs parcelles sur
le territoire communal de Ferreyres, sises pour la plupart en zone agricole.
Ils sont notamment propriétaires de la parcelle n° 15, en zone agricole, d'une
surface de 50'400 m
2
, comportant un bâtiment agricole n° ECA 17, de
289 m
2
, sis à proximité du bourg de Ferreyres. Ils sont également
propriétaires de la parcelle n° 92 sise à l'extérieur du village, au Nord, au
lieu-dit Le Tegnon. D'une surface de 988 m
2
, cette parcelle comporte
un bâtiment d'habitation n° ECA 135, de 63 m
2
. Elle est colloquée en
zone de maison de vacances selon le Plan des zones approuvé le 24 mai 1991.
B.
La Municipalité de Ferreyres a entrepris courant 2008 une révision de
son plan général d'affectation, ainsi que de son plan des zones et règlement,
tous trois approuvés le 24 mai 1991. Le Bureau d'architectes et d'urbanistes
associés E.________ SA (ci-après le "Bureau E.________ ") a été
mandaté pour élaborer le rapport d'aménagement conformément à l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1). Cette révision a fait l'objet d'un rapport d'examen préalable par le
Service du développement territorial (SDT) synthétisant les remarques des
services cantonaux concernés, le 2 septembre 2011. Le SDT a rendu un rapport
d'examen complémentaire, le 3 mai 2013.
C.
Le Bureau E.________ a modifié son rapport d'aménagement (ci-après le
"rapport 47 OAT"), le 13 mai 2013. Le projet de révision a été mis à
l'enquête publique du 15 juin 2013 au 14 juillet 2013. Aux termes de ce
rapport, la révision projetée poursuit les buts principaux suivants:
"-
régulariser la situation de la zone de maison de vacances
-
anticiper les besoins en matière d'habitation
en proposant une densification du village plutôt que des extensions éparses
-
mettre en valeur les qualités spatiales et les éléments bâtis patrimoniaux
-
protéger le milieu naturel et le paysage
-
assurer la conformité des dispositions réglementaires avec les législations
cantonale et fédérale relatives à l'aménagement du territoire, à la forêt et à
la protection de l'environnement."
D.
La révision du PGA tend notamment à répondre au développement fixé par
le Plan directeur cantonal (PDCn) pour les communes hors centre. Le nouveau PGA
confirme la délimitation des zones à bâtir actuelles dans le village et propose
quelques extensions par rapport à la situation actuelle, soit 20 habitants
supplémentaires. En dehors de la localité, le projet prévoit notamment
l'abrogation du Plan de quartier (PQ) "La Bruyère sur la Tine" des 14
août 1985 et 9 juillet 1993. Ce plan de quartier est divisé en deux phases de
construction, une partie n'étant pas encore développée. Le nouveau PGA prévoit
d'affecter une partie des parcelles du périmètre de ce plan de quartier en zone
de très faible densité, à l'exception de la parcelle n° 150, affectée pour
l'essentiel en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron. Les
parcelles n
os
151, 171 et 172, encore libres de constructions,
peuvent recevoir 20 habitants supplémentaires. De plus, les parcelles n
os
142 et 143, partiellement bâties, peuvent accueillir quant à elles 16 habitants
supplémentaires. L'accroissement total de la population par rapport à celle au
31 décembre 2008 serait ainsi de 56 habitants, soit 18.8 %. Aux termes de la
planification projetée, la parcelle n° 15 reste colloquée en zone agricole et
la parcelle n° 92 est colloquée pour partie en zone agricole protégée et pour
partie en zone d'habitation de très faible densité.
E.
Cette planification a suscité plusieurs oppositions dont celle d'A.________
et de B.________, formée le 11 juillet 2013. Ces derniers ont contesté l'affectation
de la parcelle communale n° 96, ainsi que le refus de colloquer la partie de leur
parcelle n° 15 supportant le bâtiment n° ECA 17 en zone constructible, estimant
que ce bâtiment se trouve dans la continuité du village et devrait dès lors
être en zone à bâtir. Ils ont également contesté la collocation d'une partie de
leur parcelle n° 92 en zone de très faible densité, estimant les possibilités
de développement trop restreintes sur cette parcelle. Des discussions sont
alors intervenues entre la Municipalité et les intéressés, en vue notamment de
constituer une zone d'utilité publique sur une partie de la parcelle n° 15 et
de la parcelle contiguë n° 253, propriété de D.________, permettant ainsi de
rapprocher le bâtiment n°ECA 17 du village. Le 6 novembre 2013, la Municipalité
s'est en particulier adressée en ces termes aux intéressés:
"[...]
Parcelle 15 – Ferme
La commune crée une zone d'utilité
publique à la route de Moiry, sur les parcelles 15 et 253, qui fera le lien
entre l'actuelle zone de centre historique et le bâtiment de la parcelle 15.
Elle peut de ce fait intégrer le bâtiment situé sur la parcelle 15 dans la zone
de centre historique, en créant à cette fin une zone constructible d'environ
700 m
2
, permettant la construction de deux logements dans ce
bâtiment selon le nouveau règlement PGA (...).
Les opposants considérant la plus-value
importante réalisée par le classement de la surface agricole susmentionnée en
zone constructible, cèdent pour 1.- frs symbolique à la commune la surface de
terrain nécessaire à la création de la zone d'utilité publique (soit environ
470 m
2
, +/- 50 m
2
), les démarches notariales restant à
charge de la commune.
Parcelle n° 92
Confrontée à un changement de
statut progressif des logements situés en zone de maisons de vacances, la
municipalité a souhaité légaliser le fait que ces maisons sont actuellement des
résidences principales. L'Etat n'entrant pas en matière pour créer une zone
villa, la Municipalité n'a eu d'autre choix que de colloquer ces bâtiments en
zone de très faible densité. Toutefois, nous relevons que le nouveau droit à
bâtir ne péjore nullement la situation actuelle de la parcelle n° 92, qui a au
contraire vu sa partie constructible augmentée dans le nouveau PGA.
[...]"
Le 25 novembre 2013, la Municipalité a encore
précisé, en réponse à la demande d'A.________ et de B.________, que pour permettre
de rentabiliser la rénovation de leur bâtiment, elle avait entrepris des
démarches en vue d'obtenir un 3
ème
logement sur la parcelle n° 15.
Un 4
ème
logement était en revanche exclu. La partie de la parcelle
qui serait colloquée en zone constructible serait donc de l'ordre de 800 m
2
.
Quant à la parcelle n°92, elle relevait que l'opposition n'était plus
d'actualité selon les termes des intéressés. Le 18 décembre 2013, A.________ et
B.________ ont contresigné pour accord la proposition de vente, du 10 décembre
2013, faite par la Municipalité en vue de la cession en sa faveur de 500 m
2
de leur parcelle n° 15 en relation avec la création d'une zone d'utilité
publique, pour un prix d'achat symbolique de 1 fr.
F.
La Municipalité a aussi procédé à d'autres modifications sur des
parcelles sises essentiellement dans la zone de centre historique ainsi que
dans ses abords immédiats. Ces changements ont notamment eu pour conséquence
une augmentation des possibilités d'accueil d'habitants supplémentaires sur le
territoire communal. Ainsi, le rapport 47 OAT, dans sa version du 30 juin 2014
(cf. page 8), indique une extension de la zone à bâtir dans le village par
rapport à la situation actuelle, permettant d'accueillir 26 habitants
supplémentaires. La totalité des potentiels disponibles et projetés permet donc
un accroissement de 62 habitants, soit une augmentation de 20.8 % par rapport à
la population au 31 décembre 2008.
Le 6 mai 2014, le SDT a rendu un rapport de synthèse
complémentaire d'examen préalable, au sens de l'art. 56 LATC. Il a notamment
exigé que le rapport 47 OAT comporte un bilan exhaustif de la zone à bâtir sous
forme de tableau, permettant de démontrer que toute extension de la zone à
bâtir est compensée par le déclassement d'une surface équivalente. Le 16 juin
2014, le SDT a constaté que les modifications et compléments avaient été
effectués, sous réserve de quelques précisions supplémentaires, de sorte que le
projet pouvait être soumis à une enquête publique complémentaire.
G.
Compte tenu des modifications apportées au projet de planification, la
Municipalité a procédé à une enquête publique complémentaire, du 5 juillet au 4
août 2014.
A.________ et B.________ ont à nouveau formé
opposition au projet, le 31 juillet 2014. Ils contestaient l'art. 8.2 du
règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA)
qui limite à trois le nombre de logements pouvant être réalisé sur leur
parcelle n° 15. Cette solution ne permettrait pas, selon eux, de rentabiliser
la rénovation du bâtiment n° ECA 17. Ils ont en conséquence requis une
augmentation de la capacité constructive sur leur parcelle, afin de pouvoir
aménager cinq logements. Ils estimaient qu'une telle solution permettrait de
résoudre un traitement inégal entre leur parcelle et la parcelle n° 35. Dans un
second grief, ils ont contesté l'aménagement d'une déchetterie sur la parcelle
n° 96.
Dans son préavis du 20 janvier 2015, la Municipalité
a pris position sur les différentes oppositions formées dans le cadre des enquêtes
publiques. S'agissant des oppositions des époux A. et B.________, elle a
constaté que l'opposition avait été retirée s'agissant de la parcelle n° 92.
Quant aux autres griefs, elle a proposé de rejeter l'opposition relative à la
parcelle n° 96, dans la mesure où les déchets collectés à cet endroit se
limitent aux matières végétales, à une benne de vieux papiers et un conteneur
pour habits usagés. Pour limiter les nuisances pour le voisinage, elle entend
instaurer un horaire d'accès à cette place. Ces mesures paraissent suffisantes
en l'état. Quant à la parcelle n° 15, la Municipalité n'entendait pas modifier
les termes d'un accord ayant fait l'objet de longues négociations et approuvé
par les intéressés en toute connaissance de cause. Elle motivait la nouvelle
zone d'installations (para-)publiques (ZIP) comme suit:
"Prenant acte des oppositions
1, 4.2, 8.2, 9 et 11 susmentionnées et sensible aux arguments qui y sont
évoqués, la Municipalité a souhaité trouver une solution globale et cohérente.
Elle a donc décidé de renoncer à
agrandir la zone d'installations (para-)publiques (ZIP) autour de la place de
jeux, et de créer en contrepartie une nouvelle ZIP à la route de Moiry, sur les
parcelles 15 et 253 (voir carte 1 ci-dessous). Cette modification présente de
nombreux avantages:
-
elle préserve le bas du village de toute construction publique pouvant affecter
la plus belle vue sur le village, en rétablissant à la ZIP sa dimension
actuelle (voir carte 2 ci-dessous)
- elle donne la possibilité de
créer une zone de parking à proximité du bâtiment communal (accès piéton par le
haut de la ZIP) et en lien direct avec le principal axe de communication (route
cantonale)
- elle permet de rattacher le
bâtiment de la parcelle 15 à la zone de centre historique, ce qui:
supprime à terme les
nuisances des activités agricoles dans cette partie du village
crée 3 nouveaux
logements (nouveaux contribuables pour la commune)
permet à la Commune
d'acquérir 500 m² de la parcelle 15 pour 1.- frs symbolique en vue de la
création de la ZIP. De plus, le propriétaire de la parcelle 15 s'est engagé à
payer à la commune l'équivalent de la moitié du prix d'achat de la partie de la
parcelle 253 destinée à la ZIP.
-
elle permet d'accorder au propriétaire de la parcelle 253 le maintien de sa
zone de parking, en échange d'un prix avantageux pour l'achat d'une partie de
la parcelle 253, soit 20'000.- frs. Une convention sera signée devant notaire
avec la Commune, convention qui garantira au propriétaire l'usage exclusif
d'environ 500 m² de la ZIP (voir carte 1, "zone réservée").
[...]"
H.
Le 16 février 2016, A.________ et B.________ se sont encore adressés à
la Municipalité pour se plaindre d'un accord conclu entre la Municipalité et
leur voisin, D.________, qui permettrait à ce dernier de bénéficier d'un usage
exclusif d'une partie de la future zone d'utilité publique à constituer sur les
parcelles n
os
15 et 253. Ils se plaignaient d'une inégalité de
traitement et déclaraient en conséquence révoquer leur accord de 2013 relatif
au transfert parcellaire les concernant. La Municipalité a répondu à ce sujet,
le 25 février 2015, en précisant que leur lettre aurait dû être adressée au
Conseil général, de sorte que sa lecture devant cette autorité lors de sa
séance du 18 février 2015 n'était pas possible, vu la tardiveté de l'envoi. La
Municipalité ajoutait que l'accord intervenu avec leur voisin prénommé ne
constituait aucune inégalité de traitement dès lors que les conditions de vente
avaient été calculées sur la base de la surface parcellaire qui restait en
mains publiques.
I.
Dans sa séance du 18 février 2015, le Conseil général de Ferreyres a
levé ou déclaré irrecevable les oppositions et a adopté le plan général
d'affectation, le plan général d'affectation secteur de la localité, le
règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions et les plans de
délimitation des lisières forestières dans les zones constructibles.
J.
Le 7 juillet 2015, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement le Plan général d'affectation (PGA) de la
Commune de Ferreyres, ainsi que les trois plans de délimitation de l'aire
forestière contiguë aux zones à bâtir dans le cadre de la révision du PGA de la
Commune de Ferreyres et a accordé une dérogation exceptionnelle, en application
de l'art. 53 al. 3 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), afin de modifier la zone
agricole du territoire de la Commune de Ferreyres, sur une surface de 9'728 m
2
.
K.
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, A.________ et B.________
ont recouru contre ces décisions, le 15 juillet 2015. Ils concluent, sous suite
de frais et dépens, à l'admission de leur recours et à l'annulation des
décisions précitées.
Le Conseil général de Ferreyres s'est déterminé sur
le recours, le 2 septembre 2015, par l'intermédiaire de son conseil. Il conclut
à son rejet, sous suite de frais et dépens. Le DTE, par l'intermédiaire du SDT,
s'est déterminé le 23 septembre 2015. Appelé dans la procédure en tant que
tiers intéressé, C.________, propriétaire de la parcelle n°35, s'est brièvement
déterminé, dans une réponse reçue le 5 octobre 2015, sans prendre de
conclusions.
Les recourants ont répliqué le 27 novembre 2015.
Le SDT s'est encore exprimé, le 6 janvier 2016, sur
la question des besoins prévisibles de développement de la commune pour les
quinze années suivantes:
"[...]
Dans le nouveau Plan général
d'affectation (PGA) de Ferreyres, la zone à bâtir a été dimensionnée en
répondant aux besoins des 15 prochaines années en prenant pour référence l'année
2013, année du dernier examen préalable et de la 1
ère
enquête
publique. A cette époque, seules s'appliquaient, en matière de dimensionnement
de la zone à bâtir, les mesures A11 et A12 du Plan directeur cantonal (PDCn).
Selon ces dernières, la zone à bâtir ne doit pas dépasser le rythme de
croissance de 15% à l'horizon 2023.
Le principe d'autoriser une mise à
jour du taux de croissance maximal, à raison d'une croissance de 1% par an, a
été décidé officiellement par le Conseil d'Etat et communiquée le 22 mai 2015.
Il s'agit d'un assouplissement des mesures A11 et A12 du PDCn. A cet égard, le
communiqué de presse du 22 mai 2015 disait en substance: "Le PDCn actuel
permet un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023. Le Gouvernement
a décidé d'assouplir ce taux en le portant à 22%, pour la période
2008-2030". Ce principe ne s'appliquait donc pas au moment du dépôt du
projet de PGA à l'enquête publique.
Cela étant, en appliquant la règle
permettant un développement de 1% par an depuis 2008, il s'avère que le projet
de PGA la respecte parfaitement. En effet, le projet déposé à l'enquête
publique en 2013 permet une croissance démographique de 20,8 % (voir rapport 47
OAT, page 8), ce qui correspond à l'horizon de planification de
2013-2028."
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les recourants contestent l'art. 8.2 du nouveau règlement général sur
l'aménagement du territoire et les constructions (RGAT) qui ne définit pas de coefficient
d'utilisation du sol (CUS) et ne serait en conséquence pas conforme au Plan
directeur cantonal (PDCn). Cette disposition consacrerait selon eux une
solution inopportune et arbitraire. Ils se réfèrent en particulier à leur bâtiment
sis sur la parcelle n° 15.
Sous le titre "Capacité constructive", l'art.
8.2 RGAT prévoit ce qui suit:
"Les bâtiments destinés en tout ou partie à l'habitation
doivent répondre aux conditions suivantes:
-
Ils comprennent au
plus 1 logement par tranche de 250 m² de la surface totale du terrain classé en
zone de centre historique (cf. art. 3.2), mais au plus, 5 logements par
bâtiment, à titre d'exemple:
1 logement de 250 m² à 499 m² de terrain
2 logements de 500 m² à 749 m² de terrain
3 logements de 750 m² à 999 m² de terrain, etc.
-
les fractions de
tranches ne donnent droit à aucune capacité constructive; toutefois, les
terrains dont la superficie, selon l'état cadastral existant au moment de la
mise en vigueur des présentes dispositions, est inférieure à 250 m², peuvent
recevoir 1 logement.
- La surface du secteur inconstructible est prise en compte
pour le calcul de la capacité constructive."
a) La procédure d’adoption des plans d’affectation
est régie par les art. 56 ss de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions. L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à
l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la
municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles
oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est
alors transmis au SDT en vue de son approbation par le DTE. Avec un pouvoir
d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation
préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants,
est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps
qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque
opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi
susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).
Le pouvoir d'examen de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle
de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD, RSV
173.36) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure
applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe.
En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui
affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal
a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de
respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au
moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à
6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans
n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de
son opportunité (AC.2014.0090 du 30 juin 2015; AC.2011.0188 du 11 avril 2012; AC.2009.0134
du 30 juin 2010; AC.2009.0135 du 26 mars 2010; AC.2009.0131 du 26 mars 2010;
cf. aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet,
en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la
jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de
recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2011.0188
précité; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005;
AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque
chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La
Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue
lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la
mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et
la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia
70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2; AC.2014.0090, AC.2011.0188
et AC.2009.0135 précités et références).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi
ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités
et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise
en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
b) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst; RS 101) prévoit que la Confédération fixe les principes
applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert
une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT). L'art. 3 al. 3 let. a bis LAT prévoit
qu'il convient de prendre les mesures propres à assurer une meilleure
utilisation dans la zone à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou
des possibilités de densification des surfaces de l'habitat.
La mesure A11 du Plan directeur cantonal (Adaptation
3 en vigueur au 1
er
janvier 2016), prévoit notamment ce qui suit:
"Les communes justifient le
dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs
dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale
sur l'aménagement du territoire (OAT).
Les communes effectuent l'analyse
des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines
années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton
recommande un ensemble non exhaustif de critères à l'attention des communes.
Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d'accueil
de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des
centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant
l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal
des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d'appréciation est définie
au regard d'un ou de plusieurs des critères suivants:
[...]
Pour permettre à terme une
densification des nouvelles zones à bâtir de faible densité, la valeur de la
densité de ces nouvelles zones à bâtir ne peut pas être inférieure à un
coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,4. Les propriétaires ne sont pas
contraints par ce coefficient, mais pourront en profiter s'ils souhaitent
augmenter leur surface de plancher. Les règlements des plans d'affectation
communaux (PGA, PPA, PQ) doivent permettre l'application de cette disposition.
[...]"
L'art 47 al. 1 LATC prévoit que la mesure de
l'utilisation du sol s'exprime par le coefficient d'utilisation du sol, ou par
le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits ou à la
génération de trafic, ou par toute autre disposition permettant de la
déterminer.
c) Dans le cas présent, la réglementation litigieuse
précitée ne prévoit pas de CUS, mais fixe un critère de nombre de logements en
fonction de la surface de chaque parcelle. Le SDT a expliqué que la règle d'un
CUS de 0,4 fixée dans la mesure A11 précitée ne signifie pas que les constructions
doivent obligatoirement avoir un CUS minimal de 0,4, mais que, pour les
nouvelles zones à bâtir, un règlement d'affectation ne peut fixer un CUS maximal
inférieur à 0,4, afin de permettre aux propriétaires qui le désireraient de
pouvoir construire selon un CUS d'au moins 0,4. Or c'est précisément ce que
fait le PGA de Ferreyres pour la zone de centre historique puisqu'il n'y limite
pas le CUS, le gabarit des constructions étant restreint uniquement par la
hauteur, les distances aux limites et l'implantation des constructions. Comme
l'a relevé l'autorité communale intimée, la réglementation mise en cause
n'empêche pas de construire avec un CUS de 0,4. Dès lors, il n'est pas possible
d'affirmer que le nouveau PGA contredit la mesure A11.
Quant au caractère prétendument arbitraire ou inopportun
du critère du nombre de logements, tant le SDT que l'autorité communale intimée
contestent cette appréciation. Le SDT a indiqué que cette solution existe dans
d'autres communes et que ce critère est destiné à être appliqué à l'ensemble
des parcelles colloquées dans la zone de centre historique. Selon l'autorité
communale intimée, le critère retenu permet une certaine souplesse laissant
plus de marge de manœuvre au niveau du nombre de m
2
de surface par
logement, tout en limitant le nombre maximal de ceux-ci, ce qui correspond à un
instrument de limitation de la densité qui n'est ni illégal, ni contraire à
l'équité ou à la planification supérieure. L'art. 47 LATC laisse d'ailleurs au
planificateur communal une large marge de manœuvre pour définir la mesure
d'utilisation du sol. L'autorité précitée précise encore que l'art. 8.2 RGAT
doit se lire et se comprendre en tenant compte de l'affectation mixte de la
zone concernée.
Ces arguments emportent conviction. Même s'il est
possible, comme l'allèguent les recourants, que la solution prévue par l'art.
8.2 RGAT ne soit pas pleinement adaptée à un bâtiment aussi volumineux que leur
bâtiment agricole n° ECA 17, la réglementation préconisée leur permettra d'aménager
trois logements dans celui-ci. Il convient en outre de garder à l'esprit que la
réglementation contestée est destinée à régir la zone de centre historique dans
son ensemble. Comme rappelé ci-dessus, en matière d'aménagement, le pouvoir
d'examen du Tribunal en opportunité ne signifie pas qu'il puisse se transformer
en autorité d'aménagement. Il doit ainsi confirmer une mesure d'aménagement
appropriée et n'est pas habilité à lui substituer une autre solution qui serait
également convenable (TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3). Dans le
cas présent, la solution préconisée par l'art. 8.2 RGAT résulte d'une pesée
correcte des intérêts par l'autorité communale intimée, qui bénéficie à cet
égard d'une large autonomie, et respecte les principes d'aménagement précités. Ce
grief est en conséquence rejeté.
2.
Les recourants contestent la planification prévue au lieu-dit "En
Bruyère", qui privilégierait selon eux une évolution de l'habitat hors
localité et serait également contraire au Plan de protection de la Venoge (PAC
284).
a) L’art. 75 let. a LPA-VD réserve la qualité pour
former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le législateur cantonal a expressément refusé de
faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière,
telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89
al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS
173.110]). Le Tribunal a cependant relevé que cela ne signifie pas que l’action
populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt
digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée
(cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale,
les principes développés au regard des art. 37 de l’ancienne loi sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA) en vigueur jusqu’au 31
décembre 2008, 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire
du 16 décembre 1943 (aOJ) et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let.
a LPA-VD (AC.2013.0399 du 30 mai 2014 consid. 2a; AC.2013.0280 du 12 mai 2014
consid. 1a et les références citées).
Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être
touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver
avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être
pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au
recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours
d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche,
irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "
action
populaire
", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à
un tiers (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 400
consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3 et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, il est douteux que les
recourants aient la qualité pour contester la planification retenue dans un
secteur de la Commune relativement éloigné de leurs parcelles. On voit en effet
mal quel avantage personnel leur procurerait l'admission de leur recours sur ce
point (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1). Il n'est en effet pas démontré qu'une
éventuelle suppression du potentiel d'habitation nouvelle au lieu-dit En
Bruyère, en cas d'admission de leur recours, serait susceptible d'augmenter les
droits à bâtir sur leur parcelle n° 15 qui est colloquée à l'heure actuelle en
zone agricole. Cette question peut toutefois souffrir de rester indécise dès
lors qu'il convient de rejeter ce grief au fond pour les motifs qui suivent.
c) Le secteur de la Bruyère sur la Tine fait
actuellement l'objet d'un plan de quartier et comporte une partie déjà bâtie.
La planification contestée tend à maintenir en zone constructible ces parcelles
déjà bâties (cf. notamment les parcelles nos 185, 142, 143, 163 et 170), tout
en limitant cette zone à une zone de très faible densité. D'autres parcelles en
revanche sont colloquées en zone inconstructible de protection des couloirs de
la Venoge et du Veyron (cf. les parcelles n
os
137, 140 et 150) ou en
aire forestière (cf. les parcelles n
os
138, 139, 152, 168 et 141).
Comme l'a expliqué l'autorité communale intimée, dans sa réponse du 2 septembre
2015, la nouvelle planification tend à réduire fortement le potentiel de
nouveaux habitants dans ce secteur. Ce potentiel est de 60 selon le plan de
quartier en vigueur et serait réduit à 36 avec le nouveau PGA. Le SDT a
d'ailleurs relevé que cette planification permettait de diminuer la surcapacité
d'accueil (voir rapport de synthèse d'examen préalable au sens de l'art. 56
LATC, du 3 mai 2013). Une partie de la zone projetée est en outre soumise à des
prescriptions particulières. Ce secteur est en particulier situé dans le
"Périmètre 2: les couloirs de la Venoge et du Veyron", selon le plan
de protection de la Venoge qui contient le plan d'affectation cantonal de la
Venoge n° 284 (PAC Venoge 284) et son règlement, approuvés par le département
compétent le 28 août 1997 puis le 6 mai 2003. Or le règlement du PAC Venoge 284
n'exclut pas la possibilité de disposer de zones à bâtir. L'art. 25 de ce
règlement exclut l'extension de telles zones. En l'occurrence, la planification
communale ne contredit pas cette exigence. Elle prévoit la réduction des
possibilités de bâtir, dès lors qu'elle déclasse certaines parcelles (cf.
notamment la parcelle n° 150). Dans son préavis du 3 mai 2013, la Direction
générale de l'environnement, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) a
considéré ce qui suit:
"La DGE-BIODIV constate que
ses demandes ont toutes été prises en compte. Le PGA a pris toutes les
précautions et mesures pour préserver son important patrimoine naturel, ce qui
est à saluer.
La grande parcelle n° 150 passe
par ailleurs de la zone intermédiaire à la zone protégée des couloirs de la
Venoge et du Veyron. Les dispositions réglementaires renvoient à celles du PAC
Venoge (PAC n° 284). Cette nouvelle affectation est conforme au PAC Venoge qui
prévoit de déclasser les zones à bâtir dans la mesure où elles entrent en
conflit avec la protection des couloirs de la Venoge et du Veyron (Règlement du
PAC art. 25 Zones à bâtir).
Ces différents éléments montrent
que le choix communal de déclasser la parcelle n° 150 répond aux objectifs de
protection du PAC Venoge, tout en participant à la mise en place du réseau
écologique cantonal. Ce choix est donc parfaitement justifié.
Conclusion
Considérant ce qui précède, la
DGE-BIODIV préavise favorablement le PGA de Ferreyres."
La planification contestée tient ainsi compte à la
fois des contraintes en matière de protection du paysage et de développement
mesuré dans un environnement déjà partiellement bâti. A cela s'ajoute que les
exigences de compensation de nouvelles zones à bâtir sont respectées,
conformément à l'art. 52a al. 2 OAT, en particulier grâce au déclassement de la
parcelle n° 150. La pesée des intérêts effectuée dans ce cadre est donc à la
fois conforme aux dispositions légales, notamment en matière de protection de
l'environnement et du paysage et opportune et peut être confirmée. Ce grief est
en conséquence rejeté.
3.
Les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement avec le
propriétaire de la parcelle n° 35 qui aurait bénéficié de droits à bâtir plus
importants que ceux prévus sur leur parcelle n° 15. Le propriétaire de la
parcelle n° 35 a indiqué, dans le cadre de la présente procédure, que sa
parcelle comportait un logement de 2 appartements, depuis 1986. Son bâtiment en
zone agricole devrait passer en zone de centre historique avec la nouvelle
planification et lui permettre de réaliser trois logements nouveaux.
a) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (TF 1C_447/2009 du 11 mars 2010
consid. 5.1; TF 2C_608/2007 du 30 mai 2008 consid. 4 et réf.). Ce principe n'a
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014, consid. 4.1
et références).
b) En l'occurrence, à teneur du registre foncier, la
parcelle n° 35 a une surface totale de 2'619 m
2
et comporte une
habitation de 26 m
2
, n° ECA 71b, un bâtiment agricole de 34 m
2
,
n° ECA 93 et une habitation et rural de 653 m
2
, n° ECA 71a-72-92. Le
SDT a relevé qu'il existait une différence objective entre les parcelles n
os
15 et 35 quant à leur localisation. Ainsi, la parcelle n° 35 est contiguë à la
zone village actuelle, alors que la parcelle n° 15, bien que proche, n'est pas
directement contigüe. La Municipalité a également relevé cette différence, dans
sa lettre du 2 octobre 2013 aux recourants, en réponse à leur opposition. Le
rapport 47 OAT retient que les bâtiments sis sur la parcelle n° 35, qui ont été
affectés à la zone de centre historique, sont des constructions de qualité qui
font partie intégrante de la localité du point de vue architectural et qui sont
inscrites dans le prolongement du village. L'autorité communale intimée a ensuite
expliqué que 1661 m
2
de la parcelle n° 35 passeraient de la zone
agricole à la zone de centre historique. Conformément à l'art. 8.2 RGAT, une
telle surface offre ainsi la possibilité d'aménager 5 logements, soit la
régularisation des logements existants et la possibilité d'aménager 3 logements
supplémentaires.
Il n'y a ainsi aucune inégalité de traitement, vu les
différences précitées entre les deux parcelles et vu que le nombre de logements
autorisés par la nouvelle planification est bien déterminé en fonction de la
surface des parcelles concernées. Ce grief est rejeté.
4.
Les recourants contestent la collocation d'une partie de leur parcelle
n° 15, ainsi que d'une partie de la parcelle n° 253 en zone d'installations (para)publiques
au sens de l'art. 11 RGAT. Ils considèrent que l'accord conclu entre la
Municipalité et le propriétaire de cette dernière parcelle consistant à
réserver une partie de la zone d'utilité publique à un usage privé exclusif est
contraire aux principes d'aménagement du territoire. Ils allèguent avoir
révoqué leur accord quant au transfert parcellaire convenu avec l'autorité
intimée, compte tenu de cette situation. Cette révocation ressort de leur
lettre du 16 février 2015 adressée à la Municipalité.
a) Les zones à bâtir comprennent traditionnellement
les territoires réservés à l'habitat et aux activités économiques selon l'art.
3 al. 3 LAT, ainsi que ceux qui sont destinés aux constructions et
installations publiques ou d'intérêt public au sens de l'art. 3 al. 4 LAT (cf.
Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 14 ad art. 18 LAT). Comme le relève l'autorité
communale intimée, l'objet du litige porte sur une procédure de planification.
Il convient de s'assurer que la planification adoptée est conforme aux
principes d'aménagement posés par la LAT. En l'occurrence, les recourants ne
contestent pas qu'il est adéquat de créer une zone d'installations publiques
dans le secteur sis sur une partie de leur parcelle et de celle de leur voisin.
Ils contestent en revanche les modalités d'utilisation convenues entre la
Municipalité et leur voisin.
b) Le rapport 47 OAT inclut les deux conventions
conclues entre la Municipalité et les recourants d'une part, et la Municipalité
et le propriétaire de la parcelle voisine n° 253 d'autre part. Ces accords se
limitent à prévoir les termes de chaque vente, à savoir la surface vendue et le
prix d'achat pour chaque parcelle. La conclusion de la vente est prévue après l'entrée
en vigueur du PGA. Ces accords ont été inclus dans le rapport 47 OAT, conformément
à la demande du SDT du 6 mai 2014. A cette occasion, cette autorité a relevé
que le transfert d'une partie importante de la zone d'installations publiques
sur les parcelles n
os
15 et 253 était pertinent au vu de la
localisation plus centrale de ce site. Cependant, une telle affectation ne se
justifiait que si ces parcelles, actuellement privées, devenaient propriété
communale, d'où la demande d'inclure, dans le rapport 47 OAT, les conventions
signées ayant valeur de promesse de vente. Ces accords ne font pas état d'une
clause réservant un usage exclusif d'une partie de la zone au propriétaire de
la parcelle n° 253. Il ressort toutefois bien du préavis municipal, du 20
janvier 2015, à l'intention du Conseil général, que l'octroi d'un usage
exclusif d'une partie de la zone nouvelle est envisagé en faveur du
propriétaire de la parcelle n° 253 (voir aussi les lettres adressées par la
Municipalité au propriétaire précité, des 25 novembre 2013 et 27 février 2015,
en réponse aux oppositions de ce dernier).
La décision du Conseil général contestée dans le
cadre de la présente procédure a toutefois été prise, sans que cette autorité
se soit déterminée sur la révocation, par les recourants, de leur accord quant
au transfert parcellaire les concernant. Quoi qu'il en soit, il n'est pas
contesté que, du point de vue de la planification, la future zone
d'installations publiques apparaît appropriée à l'endroit prévu et respecte les
principes d'aménagement de la LAT. Quant aux modalités d'acquisition des
parties de parcelles concernées, que ces modalités soient consensuelles ou
résultent en définitive d'une procédure ultérieure d'expropriation, ces
questions débordent de l'objet du litige qui a trait à la légalisation de la
planification envisagée (cf. notamment en matière de planification routière:
AC.2014.0233 du 29 mai 2015 consid. 4).
Ce grief est, partant, rejeté dans la mesure de sa
recevabilité.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions attaquées confirmées. Succombant, les recourants
supporteront l'émolument de justice légèrement réduit en l'absence d'audience
(art. 49 LPA-VD), ainsi que des dépens en faveur de la Commune de Ferreyres qui
a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l'environnement, du 7
juillet 2015, est confirmée.
III.
Les décisions du Conseil général de Ferreyres, du 18 février 2015, sont
confirmées.
IV.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge d'A.________ et de B.________, débiteurs solidaires.
V.
A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
de Ferreyres une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 octobre 2016
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.