vd_omni · GE.2003.0054 · 2003-11-06 · fr

Municipalité de Chessel c/ Service des routes | Qualité pour recourir des communes au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Rappel des principes régissant la qualité pour recourir des communes. Le fait que le droit fédéral institue expressément une telle voie de recours ne dispense pas l'autorité de jugement d'examiner l'existence d'un intérêt digne de protection. Dans la mesure où la réglementation litigieuse a été ordonnée sur son territoire, la commune est touchée dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. En l'espèce, il convient d'entrer en matière sur le fond.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.11.2003 GE.2003.0054

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 6 novembre 2003
sur le recours interjeté par la
Municipalité
de la Commune de Chessel
contre
la décision rendue par le
Service des
routes
le 7 avril 2003 (légalisation de la signalisation routière).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jacques Monod et M. Patrice Girardet, assesseurs.
Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de Chessel
est traversée par la route n° 725b, qui relie la Commune de Roche à celle de
Vouvry, dont l'axe court perpendiculairement à la vallée du Rhône. Cette voie de
communication est colloquée comme route principale de 2ème classe par le
Règlement du 25 mars 1998 sur la classification des routes cantonales (RSV 7.4
C).
A l'ouest, la Commune
de Chessel est bordée par le Rhône, que les véhicules automobiles peuvent
franchir par le pont de la Porte du Scex (limité à 18 tonnes). A l'est, elle
est longée par le tracé du Grand Canal, qu'enjambe le pont litigieux.
Plusieurs agriculteurs
sont actifs sur le territoire communal et alentours. Dans le cadre de leur
exploitation, il leur est nécessaire de transporter leur production sur le
territoire de l'une ou l'autres des communes voisines. Le trafic agricole est
dès lors amené à franchir le Grand Canal ou le cours du Rhône.
B.                    Le pont du Grand Canal a
été réalisé dans le courant de l'année 1935. Compte tenu de son état de
dégradation avancé, il a été nécessaire de mettre en oeuvre de travaux de
réhabilitation. Le Service des routes avait notamment constaté que sa capacité
portante était devenue insuffisante pour le trafic de 28 tonnes.
Par courrier du 20
mars 2002, la Municipalité de Chessel a interpellé le Service des routes sur la
nécessité d'adapter le pont du Grand Canal aux nouvelles contraintes du réseau
routier, tout en insistant sur divers problèmes que pourrait créer le passage
de poids-lourds lié à la réalisation de la H 144. Dans une correspondance du 4
avril 2002, la municipalité a encore insisté pour que le pont puisse permettre
le passage des 40 tonnes et des véhicules agricoles.
Le 31 mai 2002, le Service
des routes a répondu qu'un renforcement à 40 tonnes avait bien été envisagé,
mais que cette variante avait toutefois été abandonnée pour les motifs
suivants:
"Cette ancienne structure supporte déjà
difficilement le renforcement à 28 t au vu de la qualité médiocre du béton, des
aciers ronds à faible résistance et des dimensions des éléments de structure.
Le coût de ce renforcement est évalué à environ
fr. 350'000.- et les travaux sont en cours. Le passage de 40 t aurait nécessité
la construction d'un nouveau pont, variante qui n'a pas été retenue.
Une expertise du pont de la Porte du Scex sur
le Rhône a conclu à la possibilité de passer avec des convois exceptionnels de
40 t (autorisation spéciale requise). Il en résulte qu'en cas de nécessité, les
véhicules de 40 t peuvent accéder de part et d'autre du Grand Canal sans
toutefois pouvoir le traverser.
Il convient de rappeler que l'un des objectifs
de la H 144 est de limiter le trafic sur la RC 725. Il serait donc incohérent
de développer simultanément cette route, qui deviendra communale."
Les travaux
d'assainissement ont été réalisés dans le courant de l'année 2002. Parmi les
mesures prises, il a été décidé de renforcer l'ouvrage (assainissement du
tablier, renforcement des culées) et de porter sa capacité portante à 28
tonnes. La réception de l'ouvrage a eu lieu le 15 novembre 2002. Le
procès-verbal de vérification commune a mis en évidence la nature des travaux
exécutés.
Après les travaux
d'assainissement, le Service des routes a constaté que de nombreuses fissures
étaient apparues sous l'ouvrage. Il a alors fait procéder à un relevé
photographique, qui a été versé au dossier de la cause. Il est d'avis que
l'origine de ces défauts est liée au passage de poids-lourds sur le pont, ce
qui rendrait d'autant plus nécessaire une restriction de circulation à 28
tonnes.
Par courrier du 17
avril 2003, la municipalité a demandé au Service des routes de lui confirmer la
possibilité de faire passer les véhicules de 40 tonnes en dépit
des restrictions de circulation annoncées. Dans sa réponse du 16 mai 2003,
l'autorité cantonale a exposé que le pont ne pouvait supporter des charges
supérieures à 28 tonnes et que les convois de 40 tonnes pourraient, moyennant
autorisations exceptionnelles, gagner le village de Chessel par le pont de la
Porte du Scex.
C.                    Le 18 juin 2003, le
Conseil d'Etat vaudois a adopté un projet de décret accordant un crédit
d'ouvrage pour la construction de la route H 144 Villeneuve-Le Bouveret,
section Rennaz-Les Evouettes, dont le coût total se monterait à 79 millions de
francs.
Ce projet routier
traverse toute la plaine du Rhône d'Est en Ouest, à la hauteur du village de
Crebellay. Il touche les communes de Rennaz, Noville, Chessel et Roche. Cette
nouvelle voie de communication a le statut de route principale suisse et de
route cantonale de première classe (longueur: 4'300m; deux voies de
circulation). Il n'est pas prévu d'accès latéraux, hormis les deux jonctions
aux extrémités et au giratoire intermédiaire de Crebellay qui permet la liaison
avec la RC 725 Noville-Chessel. Selon la variante retenue, les trafics
agricoles, cyclistes et piétonniers y sont exclus.
Les objectifs
poursuivis par le projet routier H 144 sont exposés en détail dans l'Exposé des
motifs et projet de décret (EMPD 23/03 paru en septembre 2003). On pourra
notamment mentionner:
"-         construire un axe
routier mieux adapté pour une liaison                                       transfrontalière.
-           favoriser une route directe pour les poids lourds de
40 tonnes,                            lesquels font actuellement un détour par
Aigle pour se rendre au                       port franc de Vevey.
-           supprimer le trafic de transit dans les villages
(Noville et Rennaz)
-           augmenter la sécurité de tous les usagers grâce à une
séparation                       physique des différents types de trafic:
motorisé, agricole, cycliste et                 piéton.
-           restaurer la qualité de vie des habitants de cette
région, grâce à une                   concentration du trafic de transit sur un
axe éloigné des zones                               habitées
-           revaloriser les villages grâce à une incitation
d'aménagement des                        espaces publics.
[...]"
L'EMPD mentionne
encore que des mesures d'accompagnement ont été prévues pour assurer
l'efficacité du projet, qui doivent concourir à l'augmentation de la sécurité
pour les usagers, au report du trafic de transit et à l'amélioration de la
qualité de vie de la population. Il a ainsi été envisagé :
"-         une forte
dissuasion du trafic à la Porte du Scex, indispensable pour                   reporter
le flux en provenance du Valais sur la H 144.
-           des aménagements de voirie sur le tronçon de route
déclassée                           entre la Porte du Scex et Noville, avec
marquage de bandes                                   cyclables.
-           des aménagements modérateurs aux entrées et dans les
localités                      de Noville, Rennaz et Chessel.
[...]"
D.                    Par courrier du 7 avril
2003, le Service des routes a fait savoir à la Municipalité de Chessel que le
Département des infrastructures avait approuvé la restriction de circulation
destinée au pont du Grand Canal (signal OSR 2.16 "Poids maximum 28 tonnes").
Il était mentionné que cette nouvelle signalisation était liée à l'entrée en
vigueur de la "loi sur les 40 tonnes" (sur ces questions, v. Accord
du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur
le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route; loi
fédérale sur le transfert du trafic du 8 octobre 1999 (RS 740.1) et ordonnance
sur les contingents relatifs aux courses de camions du 1er novembre 2000 (RS
740.11), toutes deux entrées en vigueur le 1er janvier 2001). Cette décision a
été publiée dans la Feuille des avis officiels du 29 avril 2003.
Par acte du 15 mai
2003, la Municipalité de Chessel a recouru à l'encontre de cette décision. Elle
a déclaré faire "
opposition à la prescription et restriction concernant
le trafic routier parue dans la FAO du 29.04.03 et [demandé] que cette
limitation ne s'applique pas au trafic agricole. La signalisation devrait être:
28 T - excepté trafic agricole.
"
Dans ses
déterminations du 11 juillet 2003, le Service des routes a conclu au rejet du
recours, dans la mesure où il était recevable. Par courrier du 31 juillet 2003,
il a notamment fait valoir que de nombreuses fissures étaient apparues sur le
pont postérieurement aux travaux d'assainissement récemment entrepris.
Par courrier du 21
août 2003, la Municipalité de Chessel a demandé que la signalisation litigieuse
soit enlevée jusqu'à droit connu sur la décision finale. Elle a encore
développé ses moyens dans une correspondance du 5 septembre 2003.
Par courrier du 8
septembre 2003, le Service des routes a déclaré être opposé à la requête d'effet
suspensif implicitement sollicitée par la recourante, pour des motifs de
sécurité.
La recourante a encore
produit copie d'un courrier adressé au Service des routes le 24 septembre 2003
relatif au pont litigieux.
Les moyens des parties
seront examinés dans les considérants qui suivent.
E.                    Par décision du 9
septembre 2003, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours et
autorisé le maintien de la signalisation déjà mise en place jusqu'à droit connu
sur la procédure au fond.
Considérant en droit:
1.                     a) L'autorité intimée
conteste la qualité pour agir de la recourante, au motif qu'elle n'aurait pas
fait valoir une atteinte à un intérêt digne de protection. En outre, elle ne
saurait se plaindre d'une violation de son autonomie communale, dès lors qu'elle
ne dispose d'aucune délégation de compétence en matière de réglementation du
trafic sur son territoire. En conséquence, le recours ne serait pas recevable.
aa) L'autorité intimée
perd cependant de vue que la question de la qualité pour recourir des communes
est expressément réglée par l
'art. 3 al. 4 in fine
LCR.
aaa)
Cette disposition, dont l'entrée en vigueur remonte au 1er janvier 2003 (RO
2002 III 2767), prévoit que "
les communes ont qualité pour recourir
lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
"
On doit mentionner que l'ancien art. 3 al. 4 in fine LCR, qui était entré en
vigueur le 1er février 1991 (RO 1991 I 71), avait une teneur identique.
La
novelle prévoit en particulier la suppression de la compétence du Conseil
fédéral pour connaître des recours prévue par l'ancien art. 3 al. 4 LCR.
Désormais, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert
aussi bien pour les mesures relevant de l'art. 3 al. 3 LCR relatif aux
interdictions de circuler que pour les mesures relevant de l'art. 3 al. 4 LCR
concernant les restrictions dites fonctionnelles de circulation (arrêt GE
2002/0029 du 24 juillet 2003). Le but poursuivi par le législateur de 2003
était en effet de décharger le Conseil fédéral de ses compétences
juridictionnelles (FF 1999 III 4125-4126). Auparavant, l'art. 3 al. 4 aLCR ne
s'appliquait qu'aux prescriptions imposant des limitations ou des restrictions
fonctionnelles, c'est à dire à la réglementation locale de la circulation (v.
Bussy/Rusconi, Commentaire du Code suisse de la circulation routière, Lausanne
1996, n° 5.2 ad art. 3 LCR et les références).
bbb)
En instituant expressément une voie de recours pour les communes, le
législateur de 1991 avait voulu tenir compte des conséquences que
l'augmentation du trafic pouvait avoir sur une localité et, partant, sur des
groupes entiers de la population; il avait également tenu à donner aux communes
la possibilité d'intervenir sur des mesures susceptibles d'influer sur leurs
objectifs de planification locale. Auparavant, la commune, faute d'y être
expressément habilitée par le droit fédéral, n'avait qualité pour recourir que
si, comme un particulier, elle était touchée par la décision attaquée et
qu'elle avait un intérêt digne de protection à la faire annuler ou modifier. La
jurisprudence admettait que les conditions de recours étaient réunies lorsque
la restriction de circulation concernait des véhicules ou des immeubles
appartenant à la commune ou qu'elle constituait une charge financière pour
cette dernière (FF 1986 III p. 201-202; v. également RDAF 1998 I 68, spéc. 71
qui reconnaît à la commune, le droit de recourir contre une décision - et celui
d'en provoquer une - lorsqu'il s'agit d'atteindre ses objectifs de
planification locale et d'exercer une influence sur les mesures de circulation
touchées par l'art. 3 al. 4 LCR).
ccc)
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion
d'examiner la qualité pour recourir des communes (v. notamment arrêt GE
1998/0172 du 30 juin 1999 qui concernait déjà un recours de la Commune de
Chessel à l'encontre d'une décision du Service des routes; GE 1998/0166 du 30
mars 1999; GE 1996/0079 du 5 septembre 1997). Dans les deux premiers arrêts
cités, il a implicitement admis un intérêt au recours et, partant, la qualité
pour agir de la commune, dès lors que la mesure édictée par l'autorité
cantonale touchait son territoire.
Sur
la base de ce
tte jurisprudence, on devrait admettre sans
plus ample examen que la recourante est habilitée à recourir de par la loi et
entrer en matière sur le recours.
bb) Il y a cependant
lieu de se demander si la recourante doit également justifier d'un intérêt
digne de protection. Cette question mérite un examen plus approfondi.
aaa) La signalisation litigieuse
constitue une mesure de réglementation locale du trafic, régie par les art. 3
al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière (ci-après LCR) et 107 de
l'ordonnance sur la signalisation routière (ci-après OSR). La décision
cantonale de dernière instance concernant une telle mesure peut être portée
devant le Tribunal fédéral par la voie du recours (art. 3 al. 4, 3ème phrase
LCR), la qualité pour recourir devant être accordée par les autorités
cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours
de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou précédemment par l'art. 48 lit.
a PA (JAAC 1986 p. 325; TA, arrêt GE 2000/0080 du 15 décembre 2000).
bbb) On doit
maintenant s'interroger sur la définition de l'intérêt digne de protection.
aaaa) Selon l'art. 37
LJPA, "
le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
". Le critère retenu
par le législateur cantonal coïncide avec celui choisi aux art. 103 lit. a OJF
et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour
l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par le Tribunal
fédéral (v. RDAF 2000 I 451). En procédure administrative fédérale, la qualité
pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de
droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours
administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104
Ib 307 consid. 3 et les référence citées).
bbbb) On rappellera
tout d'abord que les règles relatives à la qualité pour recourir sont avant
tout destinées à définir la protection juridique mise sur pied pour assurer la
défense des intérêts des particuliers; les règles générales y relatives ne sont
donc en principe pas applicables telles quelles pour trancher la question de la
légitimation des collectivités publiques (v. note d'E.Poltier sur la qualité
pour agir des collectivités publiques ou des autorités, in RDAF 1998 I 553); il
existe toutefois des exceptions à ce principe, dont il sera question aux
considérants ci-dessous (v. art. 103 litt. b et c OJF).
S'agissant des
particuliers, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Selon la jurisprudence (voir par exemple une décision du Conseil
fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du
gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195), le recourant doit être touché dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et
l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement
protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet
de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi
que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le
sort de la cause. Ces exigences tendent à exclure l'action populaire. L'intérêt
digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du
recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter
un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à
l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un
tiers est en revanche irrecevable (ATF 123 II 425 cons. 3c). C'est au recourant
qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la
contestation.
En matière de
signalisation routière, où les restrictions de circulation touchent un nombre
indéterminé de personnes, la jurisprudence, si elle n'exige plus que
l'intéressé utilise "particulièrement fréquemment" un tracé pour des
motifs professionnels ou parce qu'il y habite, subordonne néanmoins la
reconnaissance de la qualité pour recourir à la condition que l'intéressé
utilise "plus ou moins régulièrement" la route concernée (voir le
changement de pratique intervenu dans JAAC 1986 no 49 p. 325). Mais on
rappellera aussi la jurisprudence plus récente rendue en matière de voies de
communications et de transports, selon laquelle les riverains d'une voie de
chemin de fer où des déchets radioactifs sont transportés plusieurs fois par
année ne jouissent pas de la qualité pour agir du seul fait de leur proximité
géographique et de la situation menaçante qui y est liée (ATF 121 II 176). On
ajoutera que le fait d'être bordier d'une rue ne confère pas sans autre la
qualité pour recourir et qu'il faut avoir un intérêt juridique ou pratique à
faire modifier la signalisation, ce qui est le cas par exemple si l'accès en
est rendu plus difficile (par un sens interdit), si la vitesse est limitée ou
si des places de parc qu'on utilise plus ou moins régulièrement sont supprimées
ou encore si des nuisances supplémentaires sont à craindre (JAAC 1997 no 23 p.
199 précité, où le recours de propriétaires bordiers a été déclaré irrecevable
parce que précisément, la signalisation litigieuse ne s'appliquait pas aux
bordiers).
cccc) La qualité pour
recourir des autorités fait l'objet d'une réglementation spécifique. L'art. 103
litt. b OJF consacre de manière générale le droit de recours des autorités
fédérales contre les décisions émanant de commissions de recours fédérales ou
prises en dernière instance cantonale; l'art. 103 litt. c OJF réserve le cas où
la législation fédérale accorde le droit de recours à d'autres personnes,
organisations ou autorités. L'art. 48 litt. b PA ouvre la voie du recours
administratif à toute personne, organisation ou autorité que le droit fédéral
autorise à recourir.
Le droit de recours
concédé aux autorités fédérales permet de contrôler l'application uniforme et
correcte du droit fédéral, tout en préservant les compétences cantonales en
matière de procédure et d'organisation. Il est destiné à garantir la protection
d'intérêts publics spécifiques de la Confédération et peut être exercé pour
permettre l'application du droit. Il est dès lors souvent compris comme un
recours abstrait qui peut être exercé sans avoir à établir l'existence d'un
intérêt digne de protection (v. A. Gadola, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes - ein "abstraktes" Beschwerderecht?, in AJP 12/1993, p.
1458, spec. 1465). Ainsi, l'intervention de l'autorité comme recourante n'est
pas la manifestation d'un sujet de droit, mais celle d'une compétence créée par
le législateur (Moor, op. cit., vol. II, § 5.6.3.2., p. 653).
dddd) En l'espèce, la
recourante est une commune. La reconnaissance d'un intérêt digne de protection
ne se pose donc pas dans les mêmes termes que pour un particulier.
La qualité pour
recourir est reconnue quand la collectivité a un intérêt propre à l'admission
du recours. La condition est réalisée s'il y a atteinte aux intérêts
patrimoniaux, si la décision contestée lui refuse un droit ou lui impose une
obligation (par exemple en lui refusant une subvention), voire lorsque la
décision fait obstacle à l'accomplissement d'une tâche qui, selon les règles de
répartition des attributions, lui incombe en propre (v. P. Moor, La qualité
pour agir des autorités ou collectivités dans les recours de droit public et de
droit administratif, in Etudes de procédure et d'arbitrage en l'honneur de
Jean-François Poudret, Lausanne 1999, p. 122 ss.).
Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, la collectivité publique bénéficie donc de la légitimation
à recourir en premier lieu lorsqu'elle est touchée par la décision attaquée
directement et de la même manière qu'un particulier, dans sa situation
matérielle ou juridique (ATF 123 II 425 cons. 3a; RDAF 2000 I 451, spéc. 455 et
les références citées; RDAF 1999 I 125, spéc. 127). Dans le cas d'espèce, il
douteux que l'une ou l'autre de ces conditions soit donnée. Toutefois, dans sa
jurisprudence plus récente, le Conseil fédéral a admis la qualité pour recourir
des communes contre une décision qui expose leurs habitants à des émanations
dommageables, admettant ainsi que la défense des intérêts communs de leur
population était une des tâches propres à ces collectivités (JAAC 1990 n° 44,
p. 276, cons. 2 et la jurisprudence citée, dans lequel il était question de
nuisances émanant d'un aéroport). Comme mentionné dans l'arrêt précité, le
Tribunal fédéral semble être plus restrictif en la matière. Il a ainsi eu
l'occasion de juger que l'intérêt public général concernant l'aménagement du
territoire et le développement de l'économie alpestre ne permettait pas aux
autorités recourantes de se voir reconnaître un intérêt digne de protection au
sens de l'art. 103 OJ (ATF 108 Ib 167, cons. 2a, qui portait sur la possibilité
de défricher une forêt privée; v. également l'opinion de P. Moor, op. cit., pp.
114 et 123 qui semble l'admettre lorsqu'il s'agit de l'intérêt des habitants au
développement touristique).
On relève en second
lieu que le Tribunal fédéral reconnaît également la qualité pour recourir de la
collectivité qui, "
agissant dans le cadre de la puissance publique, est
touchée dans son autonomie et dispose d'un intérêt digne de protection à
l'annulation ou à la modification de la décision attaquée
". La commune
disposerait alors d'un "
intérêt juridiquement qualifié
" (RDAF
2000 I 451, spéc. 455; ATF 123 II 425 cons. 3b qui cite les précédents dans
lesquelles la collectivité a pu faire valoir avec succès qu'elle était
créancière d'un émolument, bénéficiaire d'une subvention, titulaire d'une
compétence en matière de police des construction ou encore lorsqu'il s'agissait
d'ordonner des mesures de protection des eaux).
ccc) Ces principes
ayant été rappelés, on doit maintenant se demander si et dans quelle mesure la
recourante doit justifier d'un intérêt digne de protection pour recourir dans
le présent litige.
aaaa) Bussy/Rusconi
(op. cit., n° 7.6.2.1, ad art. 3 LCR, p. 64) semblent d'avis que la qualité
pour agir reconnue aux communes ne les dispense pas d'établir un intérêt
juridique ou de fait à la suppression de la décision. En d'autres termes, il
leur appartiendrait encore de justifier d'un intérêt digne de protection. Dans
le même sens, A. Gadola (Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes - ein "abstraktes" Beschwerderecht?, in AJP 12/1993, p.
1458, spec. 1465) est d'avis qu'il appartient encore à l'autorité d'établir
l'existence d'un intérêt public digne de protection à l'échelon communal. On ne
devrait dès lors pas admettre que la commune puisse recourir dans l'intérêt
d'un tiers, à tout le moins lorsque celui-ci renonce à agir lui-même, sous
réserve d'une question de principe ou sauf si l'intérêt public est aussi mis en
cause en lui-même par la décision contestée.
bbbb) Au vu de ce qui
précède, on peut se demander si la commune peut bénéficier d'un droit de
recours abstrait sans avoir à justifier d'un intérêt digne de protection. Quoi
qu'il en soit, dans un litige relatif à une mesure de réglementation de la
circulation, la question pourra être interprétée à la lumière de l'art. 3 al. 4
LCR, qui constitue une loi spéciale par rapport aux art. 37 LJPA ou 103 litt. a
OJF. Ainsi, il suffirait à la commune d'établir que la réglementation est
ordonnée sur son territoire pour considérer qu'elle est touchée dans une mesure
et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Une telle
interprétation a l'avantage d'être conforme, tant à la lettre de la loi, qu'au
but qui lui a été assigné par le législateur (v.
FF
1986 III p. 201-202 et
cons. 1a/aa/bbb ci-dessus). Elle est au demeurant
conforme au renvoi contenu dans l'art. 103 litt. c OJF, qui accorde la qualité
pour recourir à toute personne, organisation ou autorité à laquelle la
législation fédérale accorde le droit de recours. En revanche, il n'y a pas
lieu de se demander si la reconnaissance d'un intérêt digne de protection aux
conditions posées par l'art. 3 al. 4 in fine LCR doit être considérée comme une
présomption et, dans l'affirmative, à quelles conditions celle-ci pourrait être
renversée.
cccc) En l'espèce, il
est constant que la réglementation litigieuse a été ordonnée sur le territoire
communal, ce qui suffit à lui reconnaître un intérêt au recours. Point n'est
dès lors besoin de mesurer l'ampleur des répercussions d'une telle décision sur
le trafic local, en particulier sur les itinéraires empruntés par les engins
agricoles et les poids-lourds.
L'existence d'un
intérêt digne de protection au regard de l'art. 3 al. 4 in fine LCR doit ainsi
être admise. Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours.
cc) Quand bien même on
serait amené à donner une interprétation plus restrictive à l'art. 3 al. 4 in
fine LCR, l'existence d'un intérêt digne de protection devrait être admise sur
la base des règles générales en la matière, comme on va le voir ci-après.
aaa) La recourante
justifie notamment sa démarche par la nécessité de défendre les exploitants
agricoles travaillant sur son territoire et, partant, son tissu économique. On
doit dès lors se demander si la masse des intérêts privés des habitants peut
être considérée comme un intérêt général ou, en d'autres termes, si la commune
peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement qualifié (sur cette notion, v.
RDAF 2000 I 451, spéc. 455; ATF 123 II 425 cons. 3b).
bbb) Il n'est pas
douteux que la mesure litigieuse, à l'instar d'autres mesures de réglementation
du trafic local, est de nature à toucher la commune dans l'exercice de sa
puissance publique. On ne se trouve pas en présence d'un litige qui toucherait
le seul intérêt financier de la collectivité ou qui aurait pour objet la
correcte application du droit, motifs qui ne suffisent pas en soi à conférer la
qualité pour recourir (ATF 123 II 425, cons. 3c; 123 II 371 cons. 2c).
L'utilisation du réseau routier - tant sur le plan communal que sur le plan
intercommunal - a des incidences certaines sur la planification locale et sur
l'utilisation des infrastructures par une part non négligeable de la
population. On se trouve ainsi dans une situation où la commune est touchée
dans l'accomplissement de l'une de ses tâches et peut par conséquent se
prévaloir d'un intérêt public spécifique au recours (ATF 123 II 371, 2c, p.
375; "schutzwürdige, spezifische öffentliche Interesse"). Cela suffit
à conférer à la recourante un intérêt juridiquement qualifié au recours.
ccc) Au demeurant, la
jurisprudence du tribunal administratif paraît aller dans le même sens. Dans
l'arrêt GE 1998/0172 du 30 juin 1999, l'existence d'un intérêt digne de
protection paraît avoir été admise du seul fait que la réglementation
litigieuse était ordonnée sur le territoire communal (dans le même sens, GE
1998/0166 du 30 mars 1999; GE 1996/0083 du 7 avril 1997). On doit cependant
reconnaître que la question ne paraît pas avoir été examinée de manière
circonstanciée. Cela étant, il paraît judicieux de se référer aux considérants
de l'arrêt AC 1996/0007 rendu 24 juin 1996. Dans cette espèce, le Tribunal
administratif a eu l'occasion d'admettre la qualité pour agir d'une commune qui
invoquait des motifs d'ordre touristique pour permettre le maintien d'une
oeuvre d'art implantée hors de la zone à bâtir. Bien que la commune ne fût pas
la destinataire des décisions incriminées et que celles-ci ne portassent pas
atteinte à son autonomie, le tribunal a considéré qu'elle avait rendu
suffisamment vraisemblable que la décision examinée était de nature à porter
atteinte au développement touristique de la région et plus particulièrement de
la localité. La promotion touristique relevant assurément des tâches d'intérêt
public, la qualité pour recourir de la commune avait été admise.
Certes, le litige
évoqué ci-dessus ne portait pas sur des questions de signalisation routière,
mais sur des mesures d'aménagement du territoire. Toutefois, le raisonnement
suivi dans cet arrêt peut être appliqué mutatis mutandis à la présente espèce.
L'art. 34 al. 2 LAT disposait - à l'instar de l'art. 3 al. 4 in fine LCR - que
les communes (et les cantons) avaient la qualité pour recourir contre les
décisions prises en application de l'art. 24 LAT (nouvelles constructions hors
zones à bâtir). Après s'être demandé si cette disposition instituait un droit
de recours abstrait que la commune pourrait exercer dans l'intérêt de la loi,
indépendamment ou non de l'existence d'un intérêt concret, le tribunal s'est
rallié à la doctrine dominante selon laquelle la collectivité doit établir un
intérêt public, de fait ou de droit, lié à l'exécution de ses tâches. Elle
n'était dès lors pas admise à recourir dans le seul but d'appuyer un
propriétaire privé éconduit, mais devait faire la preuve d'un intérêt propre en
matière de planification (arrêt précité, cons. 2; v. néanmoins A. Jomini, in
Aemissegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, Zurich 1999, § 41 ad art. 34 LAT, p. 20).
On pourrait certes se
demander s'il n'appartenait pas aux personnes directement touchées de s'opposer
à la décision (v. arrêt TA GE 2000/0080 du 15 décembre 2000 qui reconnaît un
intérêt digne de protection aux habitants d'un quartier d'habitations individuelles
touchés par l'ouverture au trafic lourd d'un chemin initialement conçu pour les
seuls besoins résidentiels, ensuite de la limitation à 18 tonnes du trafic
passant sur un pont avoisinant). A la lumière de la jurisprudence précitée, on
doit toutefois reconnaître à la recourante l'existence d'un intérêt juridiquement
qualifié à pouvoir contester la réglementation litigieuse.
b) Pour examiner la
recevabilité des moyens soulevés par les parties, on doit maintenant se
demander quel est le pouvoir d'examen du tribunal.
Selon  l'art.  36
lit.  a  et  c  LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant
être invoquée que si une loi spéciale le prévoit.
En l'état, aucune
disposition légale, de droit fédéral ou cantonal, ne confère au Tribunal
administratif un libre pouvoir d'examen en matière de circulation routière. Il
est vrai que la pratique du Conseil fédéral pouvait conduire à mettre en doute
l'application de l'art. 36 LJPA; le Tribunal administratif en avait même déduit
qu'il devait  exercer  un  libre  pouvoir  d'examen  sur  les mesures relevant
de l'art. 3 al. 4 LCR (GE 1992/0127 du 19 mai 1994, RDAF 1994 p. 483).
Admettant néanmoins que la situation demeurait assez confuse, il était parvenu
à la conclusion que, même lorsque la décision peut être revue librement, une
certaine retenue s'impose (voir l'arrêt GE 1996/0080 du 14 février 1997 et les
nombreuses références citées). Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif a
récemment jugé qu'il n'y avait plus lieu de tenir compte de la jurisprudence du
Conseil fédéral, cette autorité ayant perdu toute compétence en la matière (GE
2002/0029 du 24 juillet 2003).
Il convient donc de
s'en tenir strictement à l'art. 36 LJPA selon lequel le contrôle du Tribunal
administratif est limité à la légalité. On rappellera à cet égard que le
tribunal ne jouit pas d'une liberté d'appréciation qui lui permettrait de
choisir la solution la plus adéquate, ce qui reviendrait à étendre sa cognition
à l'opportunité; il doit plutôt contrôler l'application de la loi par
l'autorité inférieure tout en respectant sa latitude de jugement, par laquelle
elle peut opter entre plusieurs interprétations du texte légal. Ce faisant, il
s'impose une certaine retenue lorsque l'autorité de première instance connaît
mieux que lui les circonstances locales ou les particularités techniques du cas
(v. RDAF 1998 I 68, spéc. 72 et les références citées).
c) Pour le surplus, il
n'est pas contesté que le recours a été déposé dans le délai de vingt jours
institué par l'art. 31 al. 1er LJPA. Il convient dès lors d'entrer en matière
sur le fond.
2.                     Bien qu'elle n'en fasse
pas directement état dans son mémoire de recours, la recourante semble
reprocher à l'autorité intimée de ne pas avoir fait le nécessaire pour
accroître la capacité portante du pont au delà de 28 tonnes. A la lecture des
courriers adressés au Service des routes les 20 mars et 4 avril 2002, on
constate notamment qu'elle revendiquait une adaptation de la capacité portante
du pont au trafic de 40 tonnes.
C'est dès lors le lieu
de rappeler que l'objet du litige est déterminé par les conclusions de la
partie. Celles-ci ne peuvent sortir du cadre défini par l'objet de la
procédure, à savoir le rapport juridique fixé par la décision contestée, étant
précisé que seules les prétentions tranchées dans le dispositif de la décision,
voire les prétentions que cette décision aurait dû trancher, pourront être
réexaminées (P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, § 5.7.1.4., p.
675).
Cela étant, il convient
de préciser que le tribunal n'a pas à se prononcer sur les raisons pour
lesquelles l'autorité intimée a abandonné la variante des 40 tonnes ou sur la
faisabilité d'éventuels travaux supplémentaires de renforcement. Le litige,
dont il est habilité à connaître, concerne uniquement le bien-fondé d'une
restriction de circulation (signal OSR 2.16 "poids maximum 28
tonnes"), au vu d'une situation donnée. Il appartiendra dès lors à la
recourante d'intervenir auprès des autorités compétentes si elle entend obtenir
des aménagements ou des infrastructures susceptibles de satisfaire ses
revendications (v. le courrier adressé au Service des routes par la
Municipalité de Chessel le 24 septembre 2003).
3.                     a) Pour fonder sa
décision, l'autorité intimée invoque pour l'essentiel des motifs de sécurité.
Selon elle, l'état de dégradation avancé du pont a justifié la mise en oeuvre
d'importants travaux de réhabilitation. En dépit de ces améliorations, il est à
craindre que l'ouvrage ne résiste au passage des poids-lourds de plus de 28
tonnes. De nombreuses fissures seraient récemment apparues dans les structures,
qui donnent à penser que de tels véhicules continuent d'emprunter le pont. En
outre, un éventuel sinistre (par exemple une rupture de la route) serait de
nature à provoquer des dommages bien plus importants que la restriction
ordonnée.
Pour sa part, la
recourante demande que la limitation du trafic à 28 tonnes ne s'applique pas
aux véhicules agricoles. Elle fait valoir que les exploitants doivent être en
mesure d'emprunter le pont litigieux, notamment pour pouvoir acheminer leur
production aux différents centres de collectes. Désireuse de sauvegarder le
fonctionnement de sa seule "industrie", elle entend défendre l'accès
de son village au trafic régional et agricole.
b) Il convient
maintenant de procéder à une pesée des intérêts en présence. Dans un des
plateaux de la balance, on placera les motifs qui font paraître nécessaire
l'intervention du Service des routes; le second contiendra le poids que cette
intervention fait peser sur la commune, voire ses administrés, à savoir la
mesure des prérogatives dont la liberté est diminuée. Pour ce faire, il s'agira
d'identifier les intérêts en jeu, privés ou publics, puis de les confronter, en
rapport avec les effets de mesures envisagées pour déterminer lequel doit
prévaloir (P. Moor, op. cit., vol. I, Berne 1994, § 5.1.2.1., p. 399).
aa) L'instruction a
permis de confirmer que les structures du pont étaient si vétustes qu'il a été
nécessaire d'entreprendre des travaux d'assainissement. Les calculs effectués à
cette époque par le bureau d'ingénieur Pétignat, à Aigle, montraient que sa
capacité portante devait être limitée à 22 tonnes. La réhabilitation du pont a
permis de la faire passer à 28 tonnes. Il ressort également des pièces du
dossier que l'autorité intimée a examiné la variante qui permettrait de faire
passer le trafic de 40 tonnes. Elle l'a cependant écartée pour des motifs qui
ont été exposés de manière circonstanciée. Dans une correspondance du 31 mai
2002, le Service des routes écrit que "la qualité médiocre du béton, des
aciers ronds à faible résistance et des dimensions des éléments de
structure" permettent tout juste le passage des véhicules de 28 tonnes. On
relève également que l'ingénieur du Service des routes a procédé à la
vérification des calculs démontrant la limite de capacité du pont à 28 tonnes
(v. lettre à la municipalité du 16 mai 2003). Enfin, le risque d'une rupture de
l'ouvrage est à craindre si l'on excède la limite nouvellement instituée.
Au vu de ce qui
précède, le tribunal n'a aucune raison de mettre en doute les constatations
d'ordre technique de l'autorité intimée. Par ailleurs, la recourante n'a pas
remis en cause la validité des conclusions formulées quant à la capacité du
pont. Elle n'apporte d'ailleurs aucun élément permettant d'interpréter ces
résultats différemment du Service des routes, de sorte qu'il ne se justifie pas
d'ordonner de plus amples investigations à cet égard. On peut dès lors tenir
pour établi le danger inhérent au passage de véhicules excédant 28 tonnes sur
le pont litigieux.
bb) Les intérêts
invoqués par l'autorité intimée relèvent manifestement de l'ordre public. Les
différentes valeurs auxquelles se réfère cette notion touchent en particulier à
la sécurité des personnes et des biens (P. Moor, op. cit., vol. I, § 5.1.1.2., p.
392 et les exemples donnés). On parle ainsi de mesures de police lorsqu'il
s'agit de sauvegarder la sécurité, la tranquillité, la santé et la moralité
publique (v. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, § 209, p. 103).
cc) On convient que
les moyens soulevés par la recourante ne sont pas dénués d'intérêt. Le fait
qu'elle soit bordée par deux larges cours d'eau (le Rhône et le Grand-Canal)
restreint nécessairement le nombre de voies d'accès, que l'on ne peut
systématiquement relier par la construction d'ouvrages onéreux. Si l'un d'eux
est trop ancien ou trop fragile pour permettre le passage des véhicules lourds,
les usagers seront contraints d'effectuer d'importants détours pour se rendre
d'un côté à l'autre du fleuve (ici le Grand Canal). Il en résultera pour eux
une perte de temps certaine, ainsi qu'une entrave dans l'exploitation des
domaines agricoles. On ne saurait exclure qu'une telle mesure engendre des pertes
sur le plan économique pour la commune, voire ses administrés. De telles
conséquences ne sont toutefois nullement établies, la recourante s'étant
abstenue d'estimer un éventuel dommage à cet égard. On peut encore songer aux
nuisances supplémentaires liées à la nécessité de choisir des itinéraires de
remplacement.
dd) Il ne fait
cependant aucun doute que l'intérêt public à la sécurité des biens et des
personnes l'emporte sur les arguments soulevés par la recourante. Peu importe à
cet égard que ceux-ci reflètent des intérêts privés ou publics. Les
inconvénients engendrés par la nécessité d'emprunter un itinéraire de
remplacement ne peuvent prévaloir sur les questions de sécurité. Le fait
d'autoriser les véhicules lourds, même à titre dérogatoire, est de nature à
précipiter la dégradation de l'ouvrage (des fissures sont récemment apparues).
En outre, comme mentionné à juste titre par le Service des routes, le fait que
le pont devienne inutilisable (par exemple en raison d'une rupture),
contraindrait l'ensemble des usagers de la route à emprunter des itinéraires de
remplacement. Les conséquences pour la commune seraient plus considérables
encore.
Cela étant, on doit
constater que l'autorité intimée n'a en rien abusé ou excédé son pouvoir
d'appréciation. Elle a pris en considération les éléments pertinents pour
procéder à une pesée des intérêts, qui ne saurait prêter le flanc à la
critique.
Pour le surplus, comme
mentionné au considérant 2 ci-dessus, le cadre du litige est uniquement défini
par la réglementation querellée. Il n'appartient dès lors pas au tribunal de
juger de l'opportunité des travaux de réfection réalisés sous la conduite du
Service des routes (le choix d'un assainissement de l'ouvrage plutôt qu'une
réfection complète). Par ailleurs, on voit mal comment la dérogation demandée
dans les conclusions de la recourante pourrait également s'appliquer aux
camions primeurs (v. exemples donnés ad annexe 1 aux observations de la
recourante du 5 septembre 2003), compte tenu de la définition très restrictive
que la loi donne aux véhicules et aux courses à caractère agricole (v. art. 86
ss OCR).
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais du présent arrêt seront mis
à la charge de la recourante. Il n'y a pas lieu à allouer de dépens (art. 55
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision rendue par
le Service des routes le 7 avril 2003 est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Chessel.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 6 novembre 2003/pyb
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).