vd_omni · AC.2014.0193 · 2015-03-04 · fr

Orange Communications SA/Municipalité de Commugny, Direction générale de l'environnement, HERMANJAT | Refus d'autoriser la construction d'une antenne de téléphonie mobile partiellement cachée dans une fausse cheminée. Rappel de jurisprudence: ne constituent des motifs de refuser le permis de construire ni le nombre d'oppositions (consid. 3) ni le fait que l'implantation de l'antenne n'est pas opportune (consid. 4). Pas de violation de la clause d'esthétique dans un périmètre et sur un bâtiment ne nécessitant pas de protection particulière; une interdiction générale d'implanter des antennes de téléphonie mobile sur les toits serait contraire au droit fédéral (consid. 5). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.03.2015 AC.2014.0193

À rel
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mars 2015
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Bertrand Dutoit et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs
; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
Orange
Communications SA,
à Renens VD,
Autorité intimée
Municipalité de
Commugny,
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale
de l'environnement,
DGE-DIREV,
Propriétaire
Denis HERMANJAT,
à Commugny,
Objet
Permis de construire
Recours Orange Communications SA c/
décision de la Municipalité de Commugny du 16 avril 2014 (refusant d'accorder
le permis de construire une installation de téléphonie mobile, sur la
parcelle n°352, propriété de Denis Hermanjat).
Vu les faits suivants
A.
Afin d'étendre la couverture de son réseau de
téléphonie mobile, la société Orange Communications SA (ci-après: Orange) a
déposé le 17 décembre 2012 une demande de permis de construire une antenne de
téléphonie mobile sur le toit d'un bâtiment agricole de 221 m
2
(ECA n° 292) sis sur la parcelle n° 352 de la Commune de Commugny; cette installation consistait en une fausse cheminée d'une hauteur sur
faîte de 0.81 m surmontée d'un mât d'une hauteur de 2 m hors cheminée. D'une surface de 3'560 m
2
, ce bien-fonds, propriété de Denis
Hermanjat, est colloqué en zone de village selon le plan des zones et le
règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (ci-après: le RPGA) approuvés par l'autorité compétente le 1
er
avril 1981 et le 28 octobre 2009 respectivement.
Mis à l'enquête publique du 23 août
au 23 septembre 2013, le projet a suscité plusieurs oppositions. Il ressort de
la synthèse établie le 22 janvier 2014 par la CAMAC que la Direction générale
de l'environnement, division Air, climat et risques technologiques (ci-après:
la DGE), a préavisé favorablement au projet à la condition impérative,
notamment, que les valeurs limites d'immissions définies par l'ordonnance du 23
décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS
814.710) soient respectées dans les lieux à utilisation sensible ainsi que
partout où des personnes peuvent séjourner momentanément; les valeurs limites
de l'installation doivent être respectées dans les lieux à utilisation
sensible.
B.
Par décision du 16 avril 2014, la Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer l'autorisation de
construire sollicitée dans les termes suivants:
"Pour faire
suite à votre demande d'autorisation de construire susmentionnée, nous vous
informons qu'un nombre important de riverains et d'habitants ont fait
opposition au projet.
Après une étude
plus approfondie, il ressort que la configuration des lieux fait que le sommet
de l'antenne arriverait au niveau des fenêtres de l'immeuble voisin (immeuble
1219), sis à la route de Coppet. Au vu de ce qui précède, et tenant compte du
fait que cette implantation ne nous paraît pas opportune, la Municipalité a décidé de ne pas procéder à la levée des oppositions.
Par conséquent,
nous vous demandons d'étudier la possibilité d'intégrer les antennes émettrices
sur le mât "Sunrise" à la route de Coppet 3, parcelle 367".
C.
Par acte du 22 mai 2014, Orange a recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette
décision dont elle demande l'annulation. Elle a notamment produit une lettre du
22 octobre 2012 de la société Sunrise mentionnant le refus de partager le mât
sur le site "VD543-5" au motif que la "
valeur du NIS [était] déjà proche des
limites autorisées
"
.
La DGE
s'est déterminée le 30 juin 2014, indiquant que la fiche de données spécifique
devait être complétée par la recourante de manière à documenter précisément un
point particulier (ouvrant se situant au 3
ème
niveau au dessus du
sol - R+2 - au droit du point 3). Elle a précisé qu'étant donné que le
rayonnement non ionisant atteignait ou dépassait les 80% de la valeur limite de
l'installation applicable au droit de plusieurs lieux à utilisation sensible
(LUS), elle avait demandé que des mesures de contrôle soient effectuées; de
telles mesures pourraient également être demandées pour le lieu à usage
sensible du 3
ème
niveau.
Dans sa réponse du 30 juillet 2014,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle s'est encore déterminée
le 25 août 2014.
La recourante a répliqué le 29 août
2014, tout en joignant une nouvelle fiche de données spécifique indiquant que
la valeur limite de l'installation était également respectée pour le nouveau
LUS 3b (3.2V/m).
La DGE s'est déterminée à nouveau
le 12 septembre 2014, considérant qu'un calcul détaillé complémentaire devait
être réalisé par la recourante en tenant compte des hauteurs réelles pour le
lieu sensible n° 3 ainsi que pour le lieu situé à l'étage supérieur (R+2), pour
autant que ce dernier soit considéré comme sensible. Le cas échéant, des
modifications de l'installation de téléphonie mobile devraient être réalisées
pour respecter la valeur limite de l'installation (réduction de plage de tilt,
réduction de puissance, etc.).
La recourante s'est déterminée le 9
octobre 2014 et a produit une nouvelle fiche de données spécifique du 8 octobre
2014 modifiant les hauteurs des LUS n
os
3, 3a et 3b, ce qui a rendu
nécessaire une réduction de la puissance sur le secteur U3.
La DGE s'est déterminée le 30
octobre 2014, relevant qu'avec les adaptations de paramètres d'exploitation
indiquées par la recourante dans sa lettre du 9 octobre 2014, la fiche de
données montrait que les exigences de l'ORNI étaient respectées pour les lieux
sensibles dans le voisinage de l'antenne. Tenant compte des évaluations des
immissions, elle demanderait des mesures pour les lieux sensibles "les
plus exposés à plus de 4.8V/m"; une mesure de contrôle pourrait également
être demandée dans le volume au droit de la fenêtre existante (avec projet
d'agrandissement) située à une hauteur de 8.6 m sur la façade nord-est. La
DGE relevait enfin une incohérence dans les numéros d'antennes (U1, U2, U3)
figurant sur le plan intitulé "cadastre NIS" par rapport aux fiches
complémentaires 1ss de la fiche de données du 8 octobre 2014; cette incohérence
serait toutefois sans conséquence sur les calculs.
Le propriétaire ne s'est pas
déterminé.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il n'est pas contesté que l'installation
projetée permettra d'améliorer une couverture insuffisante dans la commune de
Commugny.
2.
En outre, si l'autorité intimée a élevé, en cours
de procédure devant le tribunal de céans, des doutes quant au respect des valeurs
limites fixées par l'ORNI, elle a indiqué, le 14 novembre 2014, prendre note
que la recourante avait modifié les données du site, en réduisant la puissance
sur le secteur U3 et en modifiant l'angle d'inclinaison électrique. Il ressort
au demeurant de la dernière fiche de données spécifique produite par la
recourante (version du 9 octobre 2014) que les exigences de l'ORNI sont
respectées. La DGE, autorité compétente pour vérifier la correcte application
de l'ORNI, a en outre précisé dans son écriture du 30 octobre 2014 que tenant
compte des évaluations des immissions, elle demanderait des mesures pour les LUS
les plus exposés à plus de 4.8V/m et qu'une mesure de contrôle pourrait
également être demandée dans le volume au droit de la fenêtre existante située
à une hauteur de 8.6 m sur la façade nord-est du bâtiment, pour lequel
l'autorité intimée avait émis des inquiétudes.
Ce point n'est dès lors plus
contesté.
3.
La décision querellée paraît notamment implicitement
motivée par le nombre important d'oppositions suscitées par la mise à l'enquête
publique du projet.
Ce motif ne peut être retenu. Selon
l’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité doit s’assurer, avant
de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation
légalisés ou en voie d’élaboration; elle doit également vérifier si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées
(art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la
décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au
requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées.
Le nombre d’oppositions est par conséquent un motif qui ne peut être avancé
pour justifier un refus à un permis de construire à défaut d’incidence
juridique (arrêts AC.2010.0272 du 28 octobre 2011; AC.2010.0187 du 25 février
2011, AC.2007.0153 du 29 février 2008 [RDAF 2009 I 67 n° 88], AC.2007.0051
du 3 mai 2007).
4.
L'autorité intimée fait valoir, dans la décision
attaquée, que l'implantation de l'antenne litigieuse, dont le sommet arriverait
au niveau des fenêtres de l'immeuble voisin, ne serait pas opportune. Elle a
par ailleurs prié la recourante d'étudier la possibilité d'intégrer les
antennes émettrices sur le mât de la société Sunrise sur la parcelle
n° 367.
a) Les installations de téléphonie
mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone à
bâtir au sens de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), que si leur emplacement et leur
configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent
être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la
zone à bâtir. Une infrastructure peut être considérée comme conforme à
l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à
bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173
consid. 5.3 p. 178s.; 133 II 321 consid. 4.3.2 p. 325; arrêt AC.2010.0192 du 5
décembre 2011 consid. 3a).
S'agissant d'installations
conformes à l'affectation de la zone qui ne nécessitent aucune dérogation, la
question de l'intérêt public et dès lors, du besoin, ne se pose pas (TF 1C_13/2009
du 23 novembre 2009 consid. 6; 1A.162/2005 du 3 mai 2005, in RDAF 2006 I p. 684;
arrêt AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 5c).
Une pesée globale des intérêts
telle que prévue à l'article 24 LAT - qui s'applique à l'implantation
d'installations hors de la zone à bâtir - n'a ainsi pas lieu d'être et, dans
cette mesure, il n'est en principe pas nécessaire d'examiner l'existence d'un
besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (TF 1A.264/2000 du
24 septembre 2002 consid. 9, partiellement publié à l'ATF 128 II 378, reproduit
in: DEP 2002 p. 769; cf. aussi arrêt AC.2003.0078 du 26 mai 2004 consid. 2 bb).
Une installation ne saurait dès lors être refusée au motif qu’elle pourrait
être placée sur un
mât
existant d’un autre opérateur ou
qu’il existerait des sites mieux adaptés ailleurs (TF 1A.264/2000 précité).
Dans la zone à bâtir, il incombe ainsi à l’opérateur seul de choisir
l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile (arrêt TF 1A.162/2004
consid. 4, reproduit in: DEP 2005 p. 740,
cité dans l'arrêt AC.2010.0105 du 15 décembre
2010
). Le tribunal n'a dès lors pas à vérifier s'il existe des
lieux plus adéquats sur le territoire communal pour accueillir cette
installation de téléphonie mobile.
L'Etat de Vaud et les opérateurs
ont passé une convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être
coordonnés les projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les
périmètres des installations projetées est de 100 m ou moins (art. III de la convention).
b) En l'espèce, l'installation de
l'antenne litigieuse est prévue dans la zone à bâtir de la Commune de Commugny. Dès lors qu'elle est destinée à desservir un quartier qui se trouve
lui-même en zone à bâtir, elle doit être considérée comme étant conforme à
l'affectation de la zone. L'autorité intimée ne prétend d'ailleurs pas que tel
ne sera pas le cas.
En outre, il n'est pas contesté que
l'antenne la plus proche, susceptible, selon l'autorité municipale,
d'accueillir le projet, se situe à 125 m en ligne directe. En conséquence, une coordination n'entre pas en ligne de compte (arrêts AC.2014.0009 du 24 juin
2014; AC.2010.0273 du 14 juin 2011; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007;
AC.2006.0119 du 21 février 2007 et AC.2005.0021 du 31 octobre 2005).
Partant, l'autorité intimée ne
pouvait refuser de délivrer l'autorisation de construire pour le motif que
l'emplacement de l'antenne litigieuse ne serait pas opportun.
5.
Dans son mémoire de réponse, l'autorité intimée
a encore soulevé accessoirement la clause d'esthétique, considérant que
l'antenne, qui se trouverait en plein cœur du village, ne s'intégrerait pas aux
bâtiments préservés du centre historique.
a) L'art. 86 LATC dispose que la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1);
elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords
(a. 3).
Fondé sur l'art. 86 al. 3 LATC,
l'art. 12 al. 1 RPGA, applicable à la zone village, prévoit ce qui suit:
"1. Les
transformations et constructions nouvelles s'harmoniseront aux constructions
existantes, notamment dans la forme, les dimensions et les teintes ainsi que
les détails de construction."
En outre, le dernier paragraphe de
l'art. 36 RPGA, intitulé "esthétique générale" et applicable à toutes
les zones, prévoit que "les installations d'antennes sont interdites sur
les toits".
D'après le Tribunal fédéral (arrêt
1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.2 ainsi que la jurisprudence et la
doctrine citées), une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la
base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue ne peut
s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements
communaux. Elle doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que
la protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables. Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de
manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en
vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de
toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La
question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement
bâti dans un site doit être résolue non pas en fonction du sentiment subjectif
de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les
cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle
considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir
le site.
Dans un arrêt du 10 décembre 2004
relatif à l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile de 30 m de hauteur
dans la zone artisanale de Neuendorf, le Tribunal fédéral a considéré que, même
si le village était mentionné à l'inventaire fédéral des sites construits à
protéger (ISOS), la zone artisanale n'était pas comprise dans le périmètre de
protection et la future antenne ne portait pas atteinte aux objectifs
poursuivis par l'inventaire. Elle pouvait dès lors être autorisée (TF
1A.142/2004 du 10 décembre 2004 consid. 4). De même, le Tribunal fédéral a
jugé, dans un arrêt du 20 octobre 2005, qu'il n'y avait pas lieu de refuser le
permis de construire une antenne de 20 m projetée au nord du bourg de Chailly,
sur la commune de Montreux, puisqu'elle n'entraînerait qu'une modification
insignifiante de la silhouette du village, lequel constituait l'objet de la
protection instaurée par l'inventaire ISOS (TF 1P.342/ 2005 du 20 octobre 2005
consid. 5). Plus récemment, le Tribunal fédéral a considéré que si l'on ne
pouvait nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente nécessairement un
aspect visuel déplaisant, encore fallait-il, pour exclure son implantation,
qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit
donné. Or, tel n'était pas le cas en l'occurrence, où l'installation, d'une
hauteur de 25 m, était projetée au cœur de plusieurs parcelles de la commune de
Payerne, dont l'une, bordée par une voie ferrée, abritait une veille ferme
inhabitée, une autre, un garage ainsi qu'un atelier de mécanique, et d'autres
étaient construites d'immeubles d'habitation dont la valeur esthétique n'était
pas établie alors que la zone sise au-delà de la voie de chemin de fer ne
paraissait pas être bâtie (TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 précité, consid. 3.3).
Il n'est pas possible d'interpréter
une règle de police des constructions relative aux infrastructures en toiture
dans le sens d'une large interdiction de toute antenne de télécommunication car
cela est incompatible avec la législation fédérale sur les télécommunications
(TF 1C_378/2008 du 27 janvier 2009 consid. 4.2; voir aussi arrêts AC.2010.0002
du 1
er
juin 2011 consid. 2; AC.2007.0311 du 24 juillet 2009 consid.
2c). Les dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux
limites ne sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, car ces
règles ne concernent que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément
pas ces antennes. Tout au plus, la légalité des dimensions de l'antenne
projetée doit être examinée au regard des dispositions sur l'esthétique des
constructions (arrêts AC.2010.0002, précité; AC.2009.0251 du 17 septembre 2010;
AC.2007.0301 du 27 novembre 2008).
Les communes conservent la faculté
de prendre des mesures de planification négative ou positive (prescriptions
excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans des zones
déterminées ou, à l'inverse, délimitant des zones destinées spécialement à ces
installations), pour autant qu'une disposition de police des constructions le
prévoie expressément (ATF 133 II 64 consid. 5.3 p. 67). De telles règles ne
peuvent toutefois pas violer les intérêts publics que consacre la législation
sur les télécommunications et elles doivent tenir compte de l'intérêt à
disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence
efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile (art. 1
er
de la
loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]; art. 92 al. 2
Cst.; ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 et 4.3.5; ATF 133 II 64 consid. 5.3 p.
67; 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 4.2.2; 1C_13/2009 du 23 novembre
2009 consid. 6).
b) Dans le cas d'espèce, il
convient d'emblée de préciser que l'installation litigieuse atteindra une
hauteur maximale de 2.81 m sur toiture, à savoir une cheminée de
0.81 m sur faîte culminée d'un mât de 2 m, soit une construction de taille relativement réduite. Partant, son impact sur l'esthétique du bâtiment sera
quasiment insignifiant, ce d'autant plus qu'elle sera partiellement cachée dans
une fausse cheminée, dans un environnement ne présentant pas des qualités
esthétiques particulières. Les installations techniques nécessaires seront par
ailleurs aménagées dans le bâtiment et seront ainsi invisibles. Le milieu bâti
en lui-même ne fait l'objet d'aucune protection. Il en est de même de
l’immeuble sur lequel doit être implantée l’antenne litigieuse, qui ne revêt
aucune valeur esthétique particulière et a obtenu la note *6* au recensement
architectural cantonal, signifiant "objet sans intérêt". Les
bâtiments voisins recensés ont reçu soit la note *6* également, soit la note
*4*, signifiant "objet bien intégré" et ne nécessitent donc pas une
protection particulière.
c) S'agissant de l'art. 36 RPGA,
interdisant la construction d'antennes sur les toits, cette interdiction vise à
l'évidence les antennes de réception de radio/télévision privées. Il est en
revanche douteux que les antennes de téléphonie mobile du type de
l'installation litigieuse soient concernées; l'autorité intimée ne prétend au
demeurant pas qu'il n'existe aucune antenne de téléphonie mobile sur les toits
de la commune. Dans l'hypothèse où l'on devait retenir que l'art. 36 RPGA
s'applique également aux antennes de télécommunications, force serait toutefois
de constater qu'une telle interdiction générale viole les intérêts publics que
consacre la législation sur les télécommunications dans la mesure où elle prohibe,
sur tout le territoire communal, l'implantation de telles installations en
toiture, alors que la solution alternative, soit l'installation des antennes
sur des mâts, aurait un impact esthétique largement plus important. Elle serait
partant contraire au droit fédéral et ne pourrait être appliquée.
d) L'autorité intimée ne pouvait
par conséquent, au terme d'une pesée des intérêts en présence, refuser l'octroi
d'une autorisation de construire à la recourante pour un motif d'esthétique de
la construction.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision attaquée, annulée. Succombant, l'autorité intimée supporte
les frais judiciaires. Il n'est pas alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV
173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 16 avril 2014 par la
Municipalité de Commugny est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Commugny.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mars 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.