vd_omni · GE.2018.0241 · 2018-11-22 · fr

UNIA, A.________, B.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Rejet du recours formé par un syndicat et deux administrés contre la décision municipale d'autoriser la prolongation de l'ouverture des magasins jusqu'à 20 h à l'occasion du "Black Friday".La qualité pour agir du syndicat, dont le but est la défense des intérêts des travailleurs, a été admise (consid. 1c)Rappel de la liberté d'appréciation laissée à l'autorité communale dans l'interprétation du règlement communal (consid. 1d).La décision attaquée n'ayant pas été portée à la connaissance des recourants, le recours, quoiqu'interjeté contre une décision rendue deux mois auparavant, est recevable (consid. 2).La municipalité n'a pas outrepassé la large latitude d'appréciation qui lui est reconnue en considérant que le "Black Friday" constitue une manifestation d'une ampleur particulière, au sens où l'entend le règlement communal (consid. 3b).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.11.2018 GE.2018.0241

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 novembre 2018
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
M. Pascal Langone et Mme Mélanie Pasche, juges;
M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
UNIA, Région Vaud, Secrétariat du
Nord Vaudois,
à Yverdon-les-Bains,
2.
A.________
à ********
3.
B.________
à ********
représentés par Me Nicolas Mattenberger,
avocat à Vevey
,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à
Yverdon-les-Bains.
Objet
Ouverture des
magasins
Recours UNIA, Région Vaud, Secrétariat du Nord Vaudois et
consorts c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 21 septembre
2018
Vu les faits suivants:
A.
Aux États-Unis et au Canada, le
«Black Friday»
se déroule le
lendemain du repas de
«Thanksgiving»
. Il marque traditionnellement le
coup d’envoi de la période des achats de fin d’année. Plusieurs commerçants
profitent de ce moment pour proposer des soldes importantes (source: www.wikipedia.org).
Depuis plusieurs années, cet événement promotionnel du
«Black Friday»
s’étend à l’Europe; il a fait son apparition en Suisse en 2015 avec la
participation remarquée d’un grand distributeur. En 2016, l'événement a pris de
l'ampleur avec une participation croissante des commerçants suisses. C'est en
novembre 2016 que le
«Black Friday»
a visiblement pris son envol avec un
volume de demandes sur le web qui a rendus inaccessibles les sites e-commerce
de certaines grandes enseignes. En 2017, les Suisses s'apprêtaient à dépenser
quelque 80 millions de francs le jour de l'évènement, soit environ 10 francs
par habitant (ibid., citant le quotidien «Le Temps», du
21
novembre 2017)
.
Pour l’année en cours, cet événement est prévu le
vendredi 23 novembre 2018.
B.
Le 15 août 2018, C.________, sous la plume de son directeur, a requis de
la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la Municipalité) de pouvoir
prolonger l’horaire d’ouverture de son magasin à l’occasion de son action
«Black
Friday»
durant la période du mercredi 21 au vendredi 23 novembre 2018. A
l’appui de sa demande, elle a invoqué les motifs suivants:
« (…)
Ma demande
tient compte de la très difficile marche des affaires actuelle et peut
permettre à nos clients de profiter après leur travail de ces offres
exceptionnelles. D’expérience, nous savons que de nombreux clients veulent ou
doivent prendre congé à cette occasion pour profiter de faire leurs achats de Noël,
cette solution confortable serait un service très apprécié.
Cette action
est très importante dans le calendrier commercial du 2
e
semestre et
nous permettrait certainement de combler dans ces conditions un peu du retard
pris dans la marche des affaires actuelle.
(…)»
Après en avoir pris connaissance au cours de sa
séance du 22 août 2018,  la Municipalité a transmis cette demande à ses
différents services qu’elle a invités à entamer une réflexion en vue d’étendre
cette demande aux autres commerces de la Ville. Au cours de sa séance du 5
septembre 2018, la Municipalité  a chargé la Municipale en charge du dicastère
«Police, Incendie et Secours, Mobilité-Stationnement» de consulter la Société
industrielle et commerciale Yverdon/Grandson et environs (SIC), dont les
représentants se sont dits, au cours d’une séance mise sur pied le 6 septembre
2018, intéressés à l’idée d’une ouverture prolongée des magasins dans le cadre
du
«Black Friday».
Au cours de sa séance du 13 septembre 2018, la
Municipalité a accepté de prolonger l’ouverture des magasins le vendredi 23 novembre
2018, jusqu’à 20 heures. Elle a refusé en revanche de faire droit à la demande
consistant à prolonger également cette ouverture, mercredi 21 et jeudi 22
novembre 2018.
C.
Le 21 septembre 2018, la Municipalité a adressé à C.________ une
correspondance, à teneur de laquelle:
« (…)
Lors d'une
récente séance, la Municipalité a statué sur les dates et les horaires de
l'action «Black Friday » ainsi que des nocturnes pour 2018. II a été décidé que
tous les commerçants auront la possibilité d'ouvrir le vendredi 23 novembre
2018 jusqu'à 20h pour l'action « Black Friday ». Quant aux nocturnes, elles
auront lieu le mercredi 19 décembre 2018 jusqu'à 22h et le samedi 22 décembre
2018 jusqu'à 20h.
(…)»
Le même jour, une correspondance au contenu
similaire a été adressée à la SIC.
D.
Par courrier électronique du 16 novembre 2018, le syndicat Unia Région
Vaud, Secrétariat du Nord Vaudois (syndicat ayant la forme d'une association; ci-après:
Unia ou le recourant) a requis de la Municipalité la communication de la
décision concernant l’extension de l’horaire d’ouverture des commerces le
vendredi 23 novembre 2018, ainsi que durant la période allant du 1
er
au 23 décembre 2018.
Par courrier du 19 novembre 2018 adressé à la
Municipalité, Unia a relevé qu'il n'avait toujours pas reçu la décision requise
par courriel du 16 novembre 2018. En considérant que la prolongation des
horaires d'ouverture pour le
"Black Friday"
était contraire au
règlement communal, lequel ne prévoyait aucune dérogation pour ce genre de
manifestation, il a invité la Municipalité à revenir sur sa décision
"d'ici
demain 8h"
, à défaut de quoi il se verrait contraint d'agir par la
voie judiciaire.
Par courrier du même jour, la Municipalité a fait
savoir à Unia qu’elle statuerait sur cette requête au cours de sa séance du 21
novembre 2018.
E.
Le 20 novembre 2018, Unia, A.________ et B.________ (ci-après: Unia et
consorts ou les recourants) ont saisi la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) par courriel et par courrier d’un recours
contre la décision de la Municipalité autorisant les commerces en ville
d’Yverdon-les-Bains à étendre leur horaire d’ouverture le vendredi 23 novembre
2018. Ils ont pris les conclusions suivantes:
«(…)
A titre de mesures provisionnelles d'extrême urgence
:
II.           La
décision rendue par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, tendant à l'extension
des heures d'ouverture et de fermeture des commerces, est suspendue dans son
exécution, l'effet suspensif étant accordée à la suite du présent recours.
III.          La
décision rendue par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, tendant à l'extension
des heures d'ouverture et de fermeture des commerces, est annulée.
IV.          L'effet
suspensif d'un éventuel recours à l'encontre de la décision provisionnelle à
rendre par l'autorité de céans est retiré.
Au fond
:
V.           La
décision rendue par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, tendant à l'extension
des heures d'ouverture et de fermeture des commerces, est annulée.
(…)»
Par avis du même jour, adressé par courriel et par
courrier, le juge instructeur a accusé réception du recours et imparti à
l'autorité intimée un délai au lendemain à 14h pour produire son dossier et
déposer sa réponse au recours, par courriel doublé d'un courrier.
Dans le délai imparti, prolongé à 15h le même jour,
la Municipalité s’est déterminée et a produit son dossier. Elle conclut à ce
que le recours soit, principalement, déclaré irrecevable, subsidiairement,
rejeté. On retire de ses explications qu’elle demande la levée de l’effet
suspensif ou à tout le moins, s’oppose à ce que celui-ci soit accordé.
Invités à répliquer, Unia et consorts maintiennent
leurs conclusions.
Par avis du juge instructeur du 22 novembre 2018,
les parties ont été informées qu’il ne serait pas procédé à un autre échange
d'écritures, compte tenu de l’urgence et que le prononcé leur serait notifié
par courriel doublé d'un courrier, en principe d'ici à vendredi 23 novembre
2018 à 8h30.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit, à son article 92 al. 1, que le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.  Le recours au Tribunal cantonal
s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou
du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).
b) L'autorité intimée conteste le respect du délai
de recours.
aa) Selon un principe général du droit administratif
déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen dans ses relations
avec l'Etat, l'absence de notification ou la notification irrégulière d'une
décision ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (TF 1D_16/2016 du
14 novembre 2016 consid. 3.1; 1C_15/2016 du 1
er
septembre 2016 consid. 2.2 et
1C_316/2010 du 7 décembre 2010). Une telle décision ne lie en principe pas les
parties dont la protection est toutefois suffisamment garantie lorsque la
notification irrégulière atteint son but malgré l'irrégularité (arrêt
8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.3.2 publié in SJ 2015 I 293). En
l'absence de notification ou en présence d'une notification irrégulière, la
décision concernée n'est pas nulle, mais simplement inopposable à ceux qui
auraient dû en être les destinataires, sous réserve du respect des règles de la
bonne foi (TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3; TFA du
27 janvier 2004 dans la cause C 44/03). Ainsi, un recours tardif sera
néanmoins jugé recevable, à condition qu'il soit interjeté dans un délai
raisonnable dès la connaissance de la décision. En effet, une partie qui
connaît ou doit connaître l'existence d'un prononcé la concernant mais qui
n'entreprend aucune démarche pour en obtenir la communication agit de manière
contraire à la bonne foi. Elle doit faire preuve de diligence et est tenue de
se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision dès qu'elle peut en
soupçonner le prononcé à défaut de quoi elle risque de se voir opposer l'irrecevabilité
de son recours pour cause de tardiveté (ATF 129 II 193 consid. 1; 119 IV 330
consid. 1c et TF 2C_318/2009 du 10 décembre 2009 consid. 3.3; 8C_188/2007
du 4 mars 2008 consid. 4.1.2).
bb) En l’occurrence, la décision attaquée n’a pas
été notifiée aux recourants, dont aucun d’eux n’était destinataire. Unia fait
valoir sans être contredit qu’il n’a pas été consulté avant que cette décision
ne soit prise. En outre, cette décision n’a pas été publiée. Selon les dires
des recourants, ils ont appris qu’une ouverture prolongée des commerces
yverdonnois jusqu’à 20 heures, vendredi 23 novembre 2018, avait été autorisée,
en étant interpellés, le 15 novembre 2018, par des membres du syndicat Unia et en
consultant le site Internet de Coop, le 16 novembre 2018, sous la rubrique du
magasin de Bel Air, à Yverdon (https://www.belaircentre.ch/enseigne/coop). Le
16 novembre 2018, Unia a du reste requis de la Municipalité, en vain, qu’elle
lui communique cette décision. Au jour du dépôt du recours, cette décision
n’avait toujours pas été communiquée à Unia. Bien qu’elle conclue à ce que le
recours soit déclaré irrecevable pour tardiveté, l’autorité intimée n'établit
pas que les recourants auraient eu connaissance de l’existence de cette
décision avant le 15 novembre 2018.
On retiendra par conséquent que le recours a été déposé
dans le délai de trente jours, fixé par l’art. 95 LPA-VD, à compter duquel les
recourants ont pris connaissance de l’existence de cette décision. Le recours
est ainsi intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
c) aa) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité
pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Selon
la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité
pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (cf. ATF 138 II
191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice de nature
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539).
L'intérêt
digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non
seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est
rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1).
Une association peut en particulier recourir pour
préserver ses propres intérêts. Elle peut cependant aussi faire valoir les
intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de
préserver, si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à une
grande partie d'entre eux, et si chacun de ceux-ci serait habilité à les
invoquer par la voie d'un recours (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 p. 84; 137 II 40
consid. 2.6.4 p. 46 s.; cf. aussi Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, n°2079). Selon la jurisprudence rendue en
lien avec l'art. 58 de
la loi fédérale du
13 mars 1964
sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce
(LTr; RS 822.11), cette disposition confère la qualité pour recourir à toute
association de travailleurs de la branche concernée qui a pour but la défense
des intérêts professionnels de ses membres, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner si les travailleurs directement touchés sont ou non membres de
l'association (arrêt GE.2004.0142 du 10 juin 2005 consid. 2; arrêt du Tribunal
fédéral du 31 août 1992, DTA 2/1992 p. 115 consid. 2a; ATF 119 Ib 374 consid.
2b/aa; 116 Ib 270 consid. 1a; 98 Ib 344 consid. 1).
bb) En l'occurrence, il ressort de ses statuts (art.
3) qu’Unia est une association qui a pour but idéal de représenter et encourager
«(…)les intérêts des travailleuses et des travailleurs dans les domaines
sociaux, économiques, politiques, professionnels et culturels. Il s’engage pour
l’égalité effective entre les femmes et les hommes, notamment en ce qui
concerne le travail, le salaire, la formation, la famille et la société»
.
La décision attaquée a pour effet de prolonger d’une
heure trente la durée d’ouverture des commerces et par conséquent, de modifier
les horaires de travail de certains travailleurs qui, individuellement, sont
atteints par cette décision et disposent de la qualité pour recourir contre celle-ci.
A ce titre, on admettra qu’Unia puisse justifier de la qualité pour agir à l’encontre
de la décision attaquée (cf. dans le même sens implicitement arrêt GE.2015.0142
du 30 juillet 2015).
Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond,
quand bien même la qualité pour agir des deux autres recourants, qui invoquent
la proximité entre leurs domiciles respectifs et certains commerces, aurait pu
prêter, quant à elle, à discussion.
d) A titre préliminaire, il convient de rappeler sur
ce point qu’exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le
contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire
qu'elle examine si la décision entreprise est contraire à une disposition
légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir
d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En l'espèce, aucune disposition n'étendant le
pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité, le tribunal de
céans ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale et doit seulement vérifier que cette dernière est restée dans les
limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération
(arrêts GE.2017.0058 du 26 février 2018 consid. 4c; GE.2012.0207 du 20 août
2013 consid. 1b; GE.2011.0039 du 13 janvier 2012 consid. 3e; GE.2010.0064 du 20
janvier 2011 consid. 3). Ce faisant, il doit s'imposer une certaine retenue
lorsque l'autorité de première instance connaît mieux que lui les circonstances
locales ou les particularités techniques du cas (arrêts GE.2011.0039 consid. 3e
précité; GE.2009.0083 du 16 novembre 2009 consid. 2; GE.2004.0177 du 13 juin
2005 consid. 2; GE.2003.0054 du 6 novembre 2003 consid. 1b; RDAF 1998 I 68 et
réf. cit.).
2.
a) Dans un grief formel, les recourants font valoir que
"l'absence
totale de justification connue, suivie d'un refus de donner suite à
l'interpellation de la recourante UNIA en vue de faire examiner la légalité de
l'autorisation, constitue un déni de justice et un acte arbitraire, justifiant
en soi l'annulation de la décision entreprise"
.
b) Le recours est dirigé contre le courrier du 21
septembre 2018. Celui-ci n'est à plusieurs égards pas conforme aux exigences
auxquelles doit satisfaire, en vertu de l'art. 42 LPA-VD, une décision au sens
de l'art. 3 LPA-VD. En particulier, il ne comporte ni motivation, ni indication
des voies de droit. Il s'agit donc d'une décision au sens matériel du terme.
Le recourant Unia ne faisait pas partie des
destinataires de la décision en cause. Toutefois, à partir du moment où il dispose
d'un moyen de droit à l'encontre de cette décision (cf. consid. 2 ci-dessus), il
a la qualité de partie (cf. art. 13 al. 1 let. c LPA-VD), avec les droits correspondants
(art. 33 ss LPA-VD), dont celui d'être entendu, qui lui permet de consulter le
dossier (art. 35 LPA-VD).
En ne remettant pas la décision du 21 septembre 2018
au recourant Unia, l'autorité intimée a violé le droit d'être entendu de
celui-ci. Cette violation peut toutefois être guérie si l’affaire est portée
devant une instance de recours jouissant du même pouvoir d’examen que l'autorité
dont émane la décision viciée (ATF 142 II 218 consid.
2.8.1 p.
226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.;
Dubey/Zufferey, op. cit., n°1988).
En la présente espèce, cette
violation a été guérie par le fait que, dans la procédure de recours devant la
Cour de céans, laquelle dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en
droit, le recourant a pu prendre connaissance du dossier et faire valoir ses
moyens à l'encontre de la décision attaquée. Le vice consistant dans l'absence
de motivation de celle-ci a également pu être réparé dans la présente
procédure, où l'autorité intimée a exposé les motifs sur lesquels elle repose.
Au vu de ce qui précède, le grief est rejeté.
L'autorité intimée est toutefois rendue attentive au fait qu'il lui appartient
de porter les décisions à la connaissance des personnes qui ont qualité pour
recourir à leur encontre. Il est d'ailleurs notoire que d'autres communes ont
pour pratique de publier les décisions concernant les heures d'ouverture des
commerces, même si une telle publication n'est pas obligatoire.
3.
Les recourants contestent le bien-fondé de la décision entreprise.
a) aa) La protection des travailleurs est régie de
manière exhaustive par le droit fédéral. L’art. 71 let. c LTr réserve à cet
égard les prescriptions de police fédérales, cantonales et communales,
notamment celles qui concernent la police des constructions, la police du feu,
la police sanitaire et la police des eaux, ainsi que le repos dominical et les
heures d'ouverture des entreprises de vente au détail, des restaurants et cafés
et des entreprises de spectacle. Cette réserve concerne tant le droit fédéral
que le droit cantonal, y inclus le droit communal (cf. Pascal Mahon/Anne
Benoît, in: Commentaire de la LTr, Geiser/von Kaenel/Wyler [éds], Berne 2005,
n°16 ad art, 71). A cet égard, sont autorisées les mesures de police ou de
politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 137 I 167 consid. 3.6
p. 175s.; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la
jurisprudence citée; TF 2C_956/2016 du 7 avril 2017 consid. 4.2.2; 2C_1017/2011
du 8 mai 2012 consid. 5.3; 2C_1017/2011 précité consid. 5.3; 2C_268/2010 du 18
juin 2010 consid. 3.2.1; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175). Se justifient
notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à sauvegarder la
tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de même que
celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des
procédés déloyaux et propres à tromper le public (TF 2C_268/2010 précité,
consid. 3.2.1; ATF 119 Ia 41 consid. 4a et la jurisprudence citée). Les mesures
sociales ou de politique sociale dont il peut s'agir sont des mesures d'intérêt
général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des
citoyens ou à accroître ce bien-être (ATF 125 I 209 consid. 10a; 100 Ia 445
consid. 5). Lorsque les prescriptions cantonales (ou communales) concernent la
fermeture des magasins le soir et le dimanche, la jurisprudence admet que le
but visé est la protection du repos dominical et du repos nocturne, de sorte
que de telles dispositions tombent dans le champ d’application de l’art. 71
let. c LTr et sont admissibles également au regard de la force dérogatoire du
droit fédéral (op, cit., n°22, réf. citée).
bb) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la
fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois
au titre de la police des mœurs et au titre de la police de l'exercice des
activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi
sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11; cf. arrêts GE.2016.0142 du
30 juillet 2015 consid. 1a; GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon
l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de
police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de
département concerné.
cc) Selon l'art. 102 du règlement de police de la
Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre
1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font l'objet d'un
règlement établi par la Municipalité. En exécution de cette disposition, la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains a édicté le nouveau règlement sur les jours et
heures d'ouverture et de fermeture des magasins, approuvé par le Conseil d'Etat
le 10 mars 2017 (ci-après: le règlement), et qui dès cette date, a remplacé
l’ancien règlement homonyme, du 17 mars 1999. On cite ici les dispositions
topiques du règlement:
«(…)
Heures d'ouverture et de fermeture
Article 4
En règle générale, les magasins peuvent être ouverts dès 6
heures du matin.
Les magasins ferment à 18h30 du lundi au vendredi, à 18
heures le samedi et les veilles de jours fériés autres que le samedi.
Durant la période de Noël, comprise entre le 1
er
et
le 23 décembre, les magasins peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22
heures, à condition que ces ouvertures retardées aient lieu un jour ouvrable.
La Municipalité fixe ces soirs d'ouverture prolongée après avoir consulté le
groupement local des commerçants.
Les travaux et services en cours à l'heure de fermeture
peuvent être achevés à porte close.
Ouvertures prolongées occasionnelles
Article 5
La Municipalité ou l'autorité délégataire peut autoriser
l'ouverture des magasins au-delà des limites prévues par l'article 4 ci-dessus
dans les cas suivants:
a.           lors d'une manifestation d'une ampleur
particulière; ou
b.           lorsqu'un
intérêt public le justifie.
(…)»
Les articles précités constituent une base légale,
tant au sens matériel que formel. Dans ces conditions, l'acte législatif
communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité
démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale
suffisante (cf. ATF 135 I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées; arrêt
2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 5.2).
Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur
pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de
manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver
à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se
justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une
mise en oeuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances
particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des
intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des
effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une
activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement
interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité
s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens
précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de choisir
la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui caractérise
certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet sans cette
liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la mesure
particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins liée
par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose d'elle-même:
l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la norme
générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu.
Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration
devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des
circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et
spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un
"cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si
sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste
inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation
avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (arrêt
GE.2015.0142 précité consid. 3c et les réf.).
b) L’autorité intimée fonde sa décision sur l’art. 5
let. a et b du règlement; elle invoque à cet égard tant l’existence d’une
manifestation d'une ampleur particulière que la justification d’un intérêt
public.
aa) Même s’il s’agit d’un événement relativement
récent, à tout le moins s’agissant de la Suisse, on ne saurait nier que le
«Black
Friday»
constitue une manifestation d'envergure, à vocation
essentiellement, sinon exclusivement, commerciale. Selon la presse spécialisée,
les consommateurs suisses dépenseront près de 350 millions de francs pour leurs
achats en ligne durant la semaine du
«Black Friday»
, avec
un pic le vendredi 23 novembre à 120 millions, soit une croissance des ventes
de l’ordre de 30% comparée à l’édition 2017 (source: https://www.bilan.ch/economie/ventes-record-attendues-pour-le-black-friday-en-suisse).
Cet événement ne se limite pas cependant à la vente en ligne, ceci d’autant
moins qu’à l’heure actuelle, la majorité des achats se font toujours dans les
magasins. Or, lorsqu’elle est mise sur pied par les commerçants concernés,
cette manifestation est susceptible d’attirer également un nombre considérable
de visiteurs dans les magasins et ceci, durant une période limitée (cf. par
comparaison, arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000 consid. 4a). Du reste, de
nombreuses enseignes en Suisse et dans le canton vont participer à cet
événement et mettront sur pied, non seulement durant la journée mais également
en début de soirée, des ventes à prix réduits. Dans ces conditions, il peut
être admis que l'autorité intimée n'a pas outrepassé la large latitude
d'appréciation qui lui est reconnue dans l'interprétation de son règlement en
considérant que le
«Black Friday»
constitue une
«manifestation
d'une ampleur particulière»
au sens où l’entend l’art. 5 let. a du
règlement. Le fait que cette "manifestation" est issue de la culture
anglo-saxonne ne fait pas nécessairement obstacle à cette qualification.
Il semble au demeurant qu’aucune autre ville de
Suisse romande n’ait opté pour une prolongation d'horaire à cette occasion
(source: https://www.20min.ch/ro/news/vaud/story/Les-horaires-etendus-pour-le-Black-Friday-enervent-24810399).
La situation est cependant particulière à Yverdon-les-Bains, dans la mesure où
l’ouverture des magasins y est autorisée durant la semaine jusqu’à 18h30 seulement
(cf. art. 4 par. 2 du règlement). Dans certaines communes, la réglementation
communale autorise déjà l’ouverture des commerces jusqu’à 20 heures, voire 21
heures, de sorte que la mise sur pied de cet événement ne nécessite aucune
autorisation dérogatoire, ni par conséquent de prolongation des horaires
d’ouverture.
En outre, le
«Black Friday»
ayant lieu
une fois en 2018, la prolongation des heures d'ouverture revêt bien un
caractère "occasionnel", comme le prévoit l'intitulé de l'art. 5 du
règlement. On pourrait toutefois considérer que cette formulation s'oppose à
l'octroi d'une autorisation fondée sur cette disposition lors d'un événement qui
se répéterait chaque année, tel que le "Black Friday".  Si l'autorité
intimée entendait octroyer chaque année une autorisation pour une telle
manifestation, on peut se demander s'il ne conviendrait pas de modifier le
règlement en conséquence.
Par ailleurs, la prolongation litigieuse se limite à
une heure et demie. On peut considérer dès lors qu'elle n'atteint pas les
intérêts des travailleurs dans une mesure excessive. Il aurait pu en aller
différemment si l'autorité intimée avait autorisé la prolongation des horaires
d'ouverture des magasins durant trois soirées de suite, comme cela avait été
demandé par le magasin C.________.
bb) S'agissant de l'intérêt public invoqué par
l'autorité intimée, la question n'a pas à être tranchée, dans la mesure où les
conditions posées par l'art. 5 du règlement sont alternatives et que la
décision attaquée est justifiée par l'existence d'une manifestation d'une
ampleur particulière au sens de la lettre a.
c) Au vu de ce qui précède, la décision attaquée ne procède
pas d’un excès ou d’un abus de la liberté d’appréciation qui est reconnue en la
matière à l’autorité intimée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le
recours, en tant qu'il est recevable, et à confirmer la décision attaquée.
Avec le présent arrêt, les requêtes de levée de
l'effet suspensif et de mesures provisionnelles sont sans objet.
Compte tenu des circonstances, il est renoncé à
percevoir un émolument judiciaire, bien que les recourants succombent (art. 51,
91 et 99 LPA-VD). On doit en effet considérer que le recourant UNIA a été amené
à procéder pour faire valoir les intérêts de ses membres en particulier pour le
motif que l'autorité intimée a refusé de lui communiquer la décision attaquée,
laquelle ne comportait d'ailleurs aucune motivation. Dans ces conditions, il
n'y a pas lieu de mettre de frais à sa charge. L’allocation de dépens n’entre
pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 21 septembre 2018
est confirmée.
III.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2018
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.