vd_omni · GE.2017.0204 · 2018-09-03 · fr

A.________/Municipalité d'Etoy, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR | Recours contre le refus communal d'autoriser la pose de deux écrans LED de taille 3330 mm x 2371 mm sur une marquise. Le tribunal confirme que les écrans publicitaires litigieux pourraient compromettre la sécurité routière. La restriction à la liberté économique répond aux exigences constitutionnelles. Au vu de l’ensemble des éléments, et en particulier de l’autonomie dont bénéficient les autorités communales dans ce domaine, la municipalité n’a pas abusé de sa liberté d'appréciation en refusant la pose des panneaux en cause. Pas d'inégalité de traitement par rapport à des panneaux de plus petite taille, situés dans d'autres configurations voire sur le territoire d'autres communes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.09.2018 GE.2017.0204

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 septembre 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
MM.
Laurent Merz et Alex Dépraz, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à
********,
représentée par Me Pierre-Xavier
Luciani avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Etoy,
représentée par Me Benoît Bovay, avocat, à Lausanne
,
Autorité concernée
Direction
générale de la mobilité et des routes,
Division
finances et support,
à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Etoy
du 17 octobre 2017 (demande de procédés de réclame - écran LED - sur la
parcelle n° 378 - Route Suisse)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est active dans le domaine de l'affichage digital extérieur
en Suisse romande, avec un réseau d'écrans LED, installés dans diverses
communes.
B.
A une date ne ressortant pas du dossier, la société précitée s'est adressée
à la Municipalité d'Etoy (ci-après: la municipalité), en vue de poser deux
écrans LED de taille 3330 mm x 2371 mm sur une marquise située sur la parcelle
n°378 (propriété de B.________) du cadastre communal. Conformément au plan des
zones de la Commune d'Etoy et à l'art. 12.1 du règlement communal sur le
plan général d'affectation et sur la police des constructions approuvé par le
département compétent en avril 2001, cette parcelle est régie par le plan
d'affectation cantonal n°299 "Littoral Parc", approuvé par le Conseil
d'Etat le 12 décembre 1996 (ci-après: le PAC 299).
C.
Le 17 octobre 2017, la municipalité a rendu une décision refusant de
délivrer l'autorisation de pose des procédés de réclame sollicitée. Elle
motivait sa décision par le fait que la parcelle n°378 était située en bordure
d'une route cantonale située hors localité et que, conformément à l'art. 16 de
la loi cantonale sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (LPR, RSV
943.11), au bord d'une route cantonale ou communale hors localités, seuls les
procédés de réclame pour compte propre sont autorisés. Par ailleurs, la
municipalité indiquait qu'elle était actuellement occupée à l'élaboration d'un
règlement communal sur les procédés de réclame et que, dans ce cadre, elle ne
souhaitait pas autoriser la pose de nouveaux écrans sur son territoire.
D.
Par acte du 15 novembre 2017, A.________ (ci-après: la recourante) a
formé recours contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et
dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée
ainsi que, principalement, à l'octroi de l'autorisation de pose de procédés de
réclame sollicitée et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la municipalité
pour l'octroi de l'autorisation sollicitée par nouvelle décision. Elle estime
que c'est à tort que la municipalité a considéré que l'art. 16 al. 1 LPR
s'appliquait, vu que le projet était sis sur une parcelle privée et non sur la
route cantonale. Cette parcelle privée étant sise en zone d'activité
artisanale, elle ne pouvait être considérée comme étant hors localité, à plus
forte raison compte tenu de la densité des constructions et d'autres procédés
de réclame qui s'y trouvaient posés par le concurrent direct de la recourante. Celle-ci
soutient en outre que la municipalité a violé le principe de la légalité en se
prévalant d'une réglementation communale non encore adoptée. Elle invoque aussi
une violation de sa liberté économique.
E.
Le 21 novembre 2017, C.________, administrateur auprès de la Division
entretien - Région Centre de la Direction générale de la mobilité et des routes
de l'Etat de Vaud (DGMR), a répondu à une demande de la commune d'Etoy en ces
termes:
"Je vous confirme que 1) le
procédé de réclame en question, situé sur la parcelle 378 de la commune d'Etoy,
est bien situé en bordure de la RC-1-B-P hors traversée de localité, et que 2)
en vertu de l'article 10 de la loi sur les procédés de réclame du 6 décembre
1988 (LPR; RSV 943.11) ce procédé de réclame est réputé procédé de réclame pour
le compte de tiers. Ce type de procédé de réclame est interdit hors traversée
de localité conformément à l'art. 16 LPR".
F.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 31 janvier
2018 et a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Elle a
produit son dossier. Elle expose, d'une part, que la parcelle en cause se
trouve aux abords d'une route cantonale hors traversée de localité, d'autre
part, que l'installation litigieuse a pour but de diffuser de la publicité qui
ne se rapporte pas au lieu sur lequel elle sera implantée. Or les procédés de
réclame pour le compte de tiers sont interdits hors des localités. Le recours
est ainsi mal fondé. L'autorité intimée estime aussi que c'est à juste titre
qu'elle s'est prévalue de l'effet anticipé de la nouvelle réglementation.
La recourante a répliqué le 20 mars 2018 en confirmant
ses conclusions. Selon elle, la position de l'autorité intimée est peu
cohérente eu égard au principe de l'égalité de traitement. En effet, d'autres
procédés de réclame seraient autorisés le long de la même route cantonale. Elle
requiert production des décisions y relatives. Par ailleurs, concernant le fait
que le procédé de réclame serait pour le compte de tiers, elle relève qu'il
s'installera sur une parcelle appartenant au propriétaire du garage situé en
face et que le but est de communiquer sur ledit garage. Pour ce qui concerne
l'application anticipée du projet de règlement, la recourante relève que, faute
de base légale, la LPR ne peut emporter d'effet anticipé négatif.
Le 11 avril 2018, l'autorité intimée a déposé des
déterminations. Elle a produit une copie de la convention d'affichage conclue
avec la Société générale d'affichage (SGA) le 15 octobre 2007. Elle a également
commenté trois autorisations accordées précédemment, qui ne seraient pas
comparables selon elle avec l'autorisation requise par la recourante. Elle
estime que, quand bien même le procédé de réclame souhaité serait uniquement
dévolu au garage situé en face, il ne serait pas conforme aux art. 16 et 17
LPR, car il n'est pas installé sur le bien-fonds concerné par la publicité.
L'autorité intimée conteste aussi le terme d'effet anticipé négatif utilisé par
la recourante.
Le 2 mai 2018, la recourante a produit des
observations complémentaires. Elle estime qu'il y a violation du principe de
l'égalité de traitement, en raison du traitement octroyé par l'autorité intimée
à la SGA, qui serait autorisée à poser ses panneaux hors localité. La
recourante se prévaut aussi d'une violation du principe de l'interdiction de
l'arbitraire, au vu des motifs invoqués par l'autorité intimée, qui abuserait
de son pouvoir d'appréciation.
Le 25 mai 2018, la DGMR (ci-après aussi: l'autorité
concernée) a demandé à pouvoir participer à la procédure.
G.
Une séance d'instruction a eu lieu le 1
er
juin 2018 en
présence des parties et de leurs conseils. Le compte-rendu établi à cette
occasion retient ce qui suit:
"
[
…
]
Selon les indications de la
recourante, les panneaux serviront à faire de la publicité principalement pour
le garage B.________, mais pourront aussi être mis à la disposition de tiers,
notamment de la commune pour annoncer des manifestations publiques. Le syndic
répond que la commune n'a pas d'usage de ces panneaux et ne veut pas les
employer, ni maintenant ni plus tard.
Il est précisé que la demande
porte sur deux panneaux, de mêmes dimensions.
Il est admis par les parties que
le panneau publicitaire situé à 50-70 m de la parcelle, sur le domaine public,
est aussi un double panneau (faisant de la publicité pour McDonald's et pour
Hornbach).
Le syndic souligne que le nouveau
règlement communal interdira les panneaux LED. Le projet de règlement va être
envoyé à l'Etat de Vaud d'ici quelques semaines. Il faudra 2 à 3 mois à la DGMR
pour l'examiner, selon les indications de D.________
[
représentant
de la DGMR
]
. Le syndic
insiste sur l’importance de l’autonomie communale.
Il existe déjà un procédé de
réclame sous forme de panneau lumineux sur le territorial communal. Il s'agit
d'un panneau situé sur un terrain privé pour le propre compte de la société
ILife. La luminosité de ce panneau, ainsi que la vitesse à laquelle la réclame
défile, ont été fortement réduites depuis le moment de son installation.
L'art. 43 du nouveau
règlement projeté prévoit un délai de cinq ans pour la mise en conformité des
procédés de réclame non conformes. Le but de l'interdiction des panneaux
lumineux est de lutter contre la pollution lumineuse.
Me Luciani expose que des panneaux
LED sont déjà installés dans plusieurs communes, sans que cela ne pose de
problème. Ces panneaux sont entièrement conformes aux prescriptions légales et
présentent plusieurs avantages notamment 1) ils peuvent être éteints
durant la nuit, 2) leur luminosité peut être réglée de façon à éviter les
éblouissements et 3) ils peuvent être contrôlés à distance, ce qui évite les
voyages de camions qui amènent les affiches. La recourante se réfère plus
précisément à un panneau qu’elle a posé à Bussigny. La DGMR indique à ce propos
que de nombreux automobilistes se sont plaints d’être dérangés par ce panneau.
En l’occurrence, le panneau prévu à Etoy pose problème car il pourrait déranger
les automobilistes qui doivent s’engager sur la Route suisse depuis le parking
du bâtiment dans lequel se trouve notamment le garage B.________. En effet, les
véhicules qui s’engagent, doivent vouer toute leur attention aux autres
véhicules qui viennent depuis la gauche et ne doivent pas être distraits par un
panneau lumineux qui leur ferait directement face.
E.________
[
représentant de la DGMR
]
déclare que le panneau i.Life a valu de nombreuses
réclamations à la commune, venant même depuis Féchy-dessus. Pour ce qui
concerne ce panneau, la commune a fait corriger la luminosité. En outre, cela
fait plusieurs mois que l’inscription qui y figure est fixe.
La recourante soutient que son
panneau sera moins lumineux que d’autres enseignes, par exemple que l’enseigne
Picard. La municipalité répond que le nouveau règlement a aussi pour objectif
de régler la question de ces enseignes trop visibles et qu'il interdira en
outre que un éclairage durant la nuit.
Me Luciani propose que la
recourante produise la documentation technique relative aux panneaux LED.
La DGMR souligne que ce qui
importe, c’est la perception de l’automobiliste et non pas les caractéristiques
techniques.
Me Luciani demande que
l’autorisation relative au panneau ILife soit produite par l'autorité intimée.
B.________ quitte la séance.
Me Contini expose que
l’art. 5 RLPR dispose que les enseignes sont en principe situées en
façade.
Selon la DGMR, la situation des
panneaux projetés est différente de celle du double panneau pour
McDonald’s/Hornbach, car ce dernier est situé sur une ligne droite.
La DGMR explique qu’elle est
devenue beaucoup plus restrictive pour l’affichage aux abords des routes;
peut-être que le panneau McDonald’s/Hornbach ne serait plus autorisé
aujourd'hui. De plus, on ne peut pas assimiler des panneaux LED à des affiches.
En l’occurrence, il s’agit d’un tronçon sur lequel on peut rouler jusqu’à 80
km/h, la visibilité est moyenne, la pente est de 4%. Il y a des voitures qui
entrent sur la route et qui quittent la route à cet endroit-là. La présence de
panneaux pourrait aussi mettre en danger les vélos qui entrent sur la route à
cet endroit.
Me Luciani expose qu’en 10 ans de
pratique, la recourante n’a jamais été mise en cause dans des accidents. En
l’espèce, l’aménagement de la zone est déjà plutôt anarchique et ne serait pas
dénaturé par l'ajout d'un panneau LED. La DGMR répond qu’on ne peut pas savoir
ce qui cause les accidents, les automobilistes n’admettant jamais qu’ils
auraient perdu la maîtrise de leur véhicule parce qu’ils regardaient des
panneaux publicitaires.
La cour et les parties traversent
la route afin d’examiner de face la marquise sur laquelle les panneaux
devraient prendre place.
La recourante s’étonne de ce que
l’autorité intimée ait rendu sa décision sans consulter au préalable le canton.
La DGMR explique que c’est parce que la secrétaire communale connaît bien leur
pratique et n’a ainsi pas jugé nécessaire de leur transmettre le dossier.
Le DGMR confirme qu’il n’existe
pas de définition du terme "en bordure de route". Ce qui est
déterminant est de savoir si les procédés de réclame sont visibles des usages
de la route et sont susceptibles de les distraire.
La présidente indique aux parties
qu'une copie du procès-verbal de la séance leur sera transmise, au sujet duquel
elles pourront se déterminer. A cette occasion, il sera demandé de produire, de
la part de la recourante, la documentation technique relative aux panneaux LED
et, de la part de l'autorité intimée, le dossier concernant le panneau ILife".
Le 12 juin 2018, l'autorité concernée s’est déterminée
au sujet du compte-rendu précité. Elle a demandé à ce qu’il
puisse être complété avec les éléments
ci-dessous:
"7
ème
paragraphe:
remplacer territorial par territoire
9
ème
paragraphe:
- Rajouter une phrase après
« ce panneau ».
La DGMR met en doute le fait que ce panneau a été
dûment autorisé.
- Modifier: « en
l'occurrence, le panneau prévu à Etoy pose un problème
de sécurité
car
il
pourrait avoir pour effet de détourner l'attention des automobilistes
[...] »
- A la fin du paragraphe, rajouter:
«
La DGMR fait remarquer que ce problème de sécurité pourrait être plus
péjorant dans le futur en raison du développement du quartier qui est en train
de se réaliser en aval de ce débouché sur la Commune de Buchillon, étant donné
que les futurs habitants se rendront sur la route cantonale par ce débouché
. »
16
ème
paragraphe: Me
Contini citait l'article
4
RLPR et non 5.
17
ème
paragraphe:
-rajouter à la fin de la phrase:
« ...
sur laquelle aucun problème de visibilité ne se pose
. »
18
ème
paragraphe:
- supprimer le
« peut-être ».
- ajouter après « des
affiches »:
En effet, l'augmentation du trafic routier, l'urbanisation
croissante, l'explosion des procédés de réclames de plus en plus imposants et
tapageurs nécessitent une application plus restrictive des normes afin de
remettre de l'ordre dans des zones où les autorités ont pu se laisser dépasser
.
20
ème
paragraphe:
- ajouter après la 1ère phrase:
II
est constaté qu'au débouché venant de Buchillon, l'un des deux panneaux serait,
selon les plans produits, incliné
de telle sorte qu'il fait directement face à l'automobiliste alors
qu'il doit vouer son attention sur la gauche.
21
ème
paragraphe:
- ajouter:
Cela
dit la DGMR a indiqué avoir rappelé à la secrétaire communale qu'il fallait
toujours soumettre les demandes à la DGMR pour les procédés hors localité, même
si le contenu du préavis du Voyer lui semblait prévisible.
22
ème
paragraphe:
- modifier: ce qui
est déterminant,
au sens de la LPR, n'est pas si le procédé se trouve sur le
domaine privé ou public mais s'il est perceptible par l'usager depuis la route
et s'il met potentiellement en péril la sécurité routière
"
.
Le 14 juin 2018, la recourante a produit un certain
nombre de pièces complémentaires, notamment les directives publiées par
l'Association suisse pour l'éclairage (directives SLG), en relation avec la
luminance admissible. Elle souligne aussi, en relation avec le débouché venant
de Buchillon, en référence aux plans déposés et à l'inspection locale, que
seule l'arête de l'écran et non l'intégralité du panneau sera visible dès la
sortie de cette route. Elle rappelle aussi que l'autorité concernée aurait dû,
au stade de la prise de décision communale, être consultée et qu'à cet égard
les diverses interventions de cette autorité, notamment celle en relation avec
le compte-rendu de la séance du 1
er
juin 2018, pourraient apparaître
comme étant déplacées. Concernant les pièces produites, relatives aux données
techniques des panneaux LED, elle les commente de la façon suivante:
-
les écrans LED sont contrôlés très régulièrement par ses soins
avec pour but de déterminer avec précision la luminosité desdits écrans;
-
ce contrôle se fait par le biais d'un appareil Minolta LS 100;
cet appareil répond aux caractéristiques posées dans les directives suisses;
-
les Services généraux de la cellule signalisation de la police
Riviera attestent, par courrier du 27 mars 2013, que la recourante met non
seulement des moyens d'informations efficaces, que ce soit par des bornes ou
des écrans géants, mais surtout attire l'attention du lecteur sur le fait que
les annonces sont claires, sans allusion aucune quant à la sécurité; ce même
service confirme, dans un courrier daté du 12 septembre 2008, que les écrans
LED posés à l'entrée de la ville de Vevey correspondent, après inspection, aux
exigences cantonales. Il rappelle également que les écrans ont un but d'intérêt
public, soit de service à la population car ils permettent d'afficher de suite
des dangers, accidents, manifestation, disparition ou autre, et ceci dans les
dix minutes;
-
la police Riviera affiche au demeurant des messages de prévention
routière.
Le 14 juin 2018, l'autorité intimée a produit des
déterminations complémentaires, accompagnées du dossier relatif à
l'autorisation accordée à i.Life pour le panneau d'affichage situé à proximité
de la parcelle n°378. Le 15 juin 2018, la recourante a versé au dossier une clé
USB, contenant une vidéo et explicitant les prises de mesure de luminosité sur
les panneaux.
Le 25 juin 2018, l'autorité concernée s'est
déterminée et a conclu au rejet du recours. Elle souligne qu'en raison de
l'augmentation du trafic routier, de l'urbanisation croissante et de
l'explosion des procédés de réclames de plus en plus imposants et tapageurs, elle
se trouve dans la nécessité d'appliquer la loi de manière plus restrictive,
afin de remettre de l'ordre, notamment dans les zones commerciales, là où il y
a eu des procédés abusifs. En outre, les réglages avancés au niveau de la
luminosité dont se prévaut la recourante dans le film produit sur clé USB n'y
changeraient rien. Ce film montrerait des mesures qui, à titre comparatif,
mettent en évidence les valeurs de luminances des affiches A.________ (160 à
190 cd/m2), bien inférieures à celles d'autres enseignes (900 à 1000 cd/m2).
Mais il n'y aurait pas lieu de se référer à ces valeurs dans la mesure où les
affiches à fortes luminances, mesurées à titre de comparaison ne seraient
justement pas comparables. Enfin, l'autorité concernée expose que, quand bien
même les valeurs de la directive SLG seraient respectées, ce qui pose problème
est en premier lieu une question d'emplacement et de contenu.
H.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.
2.
Le litige porte sur le refus de la municipalité d’autoriser
l’installation de deux écrans LED à l'emplacement choisi par la recourante,
d'une part, pour des motifs juridiques et, d'autre part, pour des motifs
d'esthétique et de tranquillité publique; de son côté, l'autorité concernée
conclut à ce que le refus soit confirmé pour des motifs de sécurité routière.
a) La souveraineté cantonale sur les routes est
réservée dans les limites du droit fédéral (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du
19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]). Ce dernier
comprend des règles en matière d'affichage le long des routes; l'art. 6 LCR
interdit en particulier les réclames et autres annonces qui pourraient créer
une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre
manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention
des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou
aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Aux termes de l’art. 96 de l’ordonnance fédérale
du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), sont
également interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la
sécurité routière, notamment si elles rendent plus difficile la perception des
autres usagers de la route, par exemple aux abords des passages pour piétons,
des intersections ou des sorties (let. a), gênent ou mettent en danger les
ayants droit sur les aires de circulation affectées aux piétons (let. b),
peuvent être confondues avec des signaux ou des marques (let. c), ou réduisent
l’efficacité des signaux ou des marques (let. d). Selon l'al. 2 de cette même
disposition, sont toujours interdites les réclames routières si elles sont
placées dans le gabarit d’espace libre de la chaussée (let. a), sur la
chaussée, sauf dans les zones piétonnes (let. b), dans des tunnels signalés
ainsi que dans des passages souterrains dépourvus de trottoirs (let. c) ou si
elles contiennent des signaux ou des éléments indiquant une direction à suivre
(let. d). Le droit fédéral pose ainsi une réglementation minimale sur les
procédés de réclame qui pourraient nuire à la sécurité routière. Cette
réglementation n'est toutefois pas exhaustive et les cantons peuvent la
compléter pour les questions qui ont trait à l'aménagement du territoire,
notamment la protection du paysage, de l'environnement construit et des sites
historiques (arrêt GE.2010.0224 du 24 octobre 2012 consid. 3a).
b) Le droit vaudois régit la matière par la LPR. Sont
considérés comme procédés de réclame tous les moyens graphiques, plastiques,
éclairés, lumineux ou sonores destinés à attirer l'attention du public, à
l'extérieur, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'une
idée ou d'une activité ou de propagande politique ou religieuse (art. 2 LPR).
La définition du procédé de réclame est volontairement large. Elle englobe tout
ce qui, à l'extérieur, est destiné à attirer l'attention du public et à lui
transmettre une information dans un but direct ou indirect de publicité ou pour
faire triompher une idée ou soutenir une activité de quelque nature qu'elle
soit (Bulletin du Grand Conseil [BGC], automne 1988, p. 458). Sont soumis à la
loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame de quelque
nature qu'ils soient, perceptibles à l'extérieur par le public (art. 3 al. 1
LPR).
Sont interdits de façon générale tous
les procédés de réclame qui, notamment par leur emplacement ou leurs
dimensions, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'une localité, d'un quartier
ou d'une voie publique, en particulier tout procédé de réclame susceptible de
créer une confusion avec les marques et signaux routiers ou de diminuer leur
efficacité (cf. art. 4 let. d LPR).
La municipalité est chargée de
l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le
territoire communal, sauf le long des autoroutes ou semi-autoroutes (cf. art.
23 LPR).
L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la
modification d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (cf.
art. 6 al. 1 LPR).
Pour déterminer les emplacements admissibles,
l'autorité compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la
loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité
de la circulation des piétons et des véhicules (cf. art. 1 al. 1 LPR).
Les règles diffèrent selon que les procédés de
réclame sont situés en localité ou hors localité. Pour les procédés de réclame
situés hors localité, l'art. 16 LPR dispose ce qui suit:
"1 Les procédés de réclame
pour compte de tiers sont interdits hors des localités.
2 Le département en charge des
procédés de réclame (ci-après: le département), après avoir pris l'avis
des communes intéressées ou sur leurs propositions, peut accorder des
dérogations à cette règle:
a. en faveur de manifestations
d'intérêt général;
b. à l'occasion de manifestations
d'intérêt général, à leurs abords immédiats et pendant la durée des
manifestations uniquement".
La notion de procédé de réclame pour compte propre
ou pour compte de tiers est définie par l'art. 10 LPR, formulé comme suit:
"Art. 10 LPR Types de
procédés de réclame
1 Les procédés de réclame pour
compte propre présentent un rapport de lieu et de connexité entre leur
emplacement et les firmes, les entreprises, les produits, les prestations de
services, les manifestations ou les idées pour lesquels ils font de la réclame.
2 Lorsque ce rapport de lieu et de
connexité n'est pas établi, les procédés de réclame sont réputés réclames pour
compte de tiers.
3 Les enseignes sont des procédés
de réclame pour compte propre, fixés à demeure, sur une ou des façades, ou à
proximité immédiate de l'immeuble abritant le commerce ou l'entreprise, qui le
signalent par son nom, sa raison sociale, l'expression succincte ou symbolique
de son activité, des produits ou services qu'il offre au public".
Les communes peuvent édicter un règlement
d’application de la LPR, destiné à assurer la protection des sites et des
monuments, le repos public, ainsi que la sécurité de la circulation des piétons
et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR).
La LPR est complétée par un
règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1990 (RLPR;
RSV 943.11.1). Celui-ci s’applique en l’absence de règlement communal (cf. art.
18 al. 2 LPR).
Le Conseil communal d'Etoy n'a pas encore fait usage
de la compétence prévue par la LPR. L’art. 4.8 du règlement du PAC 299, sans fixer
de dispositions contraignantes pour les enseignes des bâtiments situés de part
et d’autre de la RC1, limite néanmoins à 3.00 m. le dépassement de la hauteur
de l’enseigne ou du procédé de réclame par rapport à la hauteur du bâtiment
qu’elle concerne (al. 1). Le PAC 299 réserve les dispositions de la loi
cantonale sur les procédés de réclame (art. 4.8 al. 2).
3.
a) Selon la jurisprudence, les communes vaudoises disposent d'une
autonomie maintes fois reconnue en matière d'aménagement du territoire et de
police des constructions (cf. notamment ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76/77), en
particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation
est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une
localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118/119, 363
consid. 3b p. 367; arrêt TF P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 paru in RDAF
1987 p. 155). Il en va de même lorsque, saisies d'une demande d'autorisation
d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence, elles doivent
apprécier si, par leur emplacement, leur dimension, leur éclairage, le genre de
sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent
notamment au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une
localité, d'un quartier ou d'une voie publique (cf. arrêt GE.2010.0078 du 29
avril 2011 consid. 3ca et les références). L'art. 4 LPR, qui consacre le
principe général d'interdiction de tels procédés de réclame, s'inspire
directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) qui traite de
l'esthétique des bâtiments et de leur intégration dans l'environnement. Les
exigences posées par ces deux lois sont analogues (ATF 115 Ia 367; GE.2015.0059
du 18 février 2016 consid. 2 et les références; RDAF 1987, p. 155 précité;
Droit vaudois de la construction, Lausanne, 1987, note 3 ad art. 86 LATC).
L'existence d'un pouvoir discrétionnaire de
l’autorité municipale ne signifie toutefois pas que l'autorité est libre d'agir
comme bon lui semble. La municipalité ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir,
ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit
administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de
traitement, de la proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et du déni
de justice. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment
liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 202
consid. 3 et les références, 104 Ia 201 consid. 5g et les références; arrêts TA
GE.1998.0049 du 2 mai 2002 consid. 5 et les références, TA GE.1998.0058 du 1
er
octobre 1998 consid. 4 et les références).
En outre, la pose de procédés de réclame est
protégée par la liberté économique au sens de l'art. 27 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. par
exemple GE.2008.0101 du 8 juin 2009 consid. 2a et les références). Celle-ci ne
peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. L'atteinte doit ainsi
être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui et proportionnée au but visé (cf.
arrêts GE.2016.0202 du 30 avril 2018 consid. 5, GE.2014.0117 du 20
novembre 2014 consid. 5).
b) L'existence d'un pouvoir discrétionnaire de
l’autorité municipale doit aussi être relativisée pour un autre motif. Sous
l'angle de la sécurité routière, la jurisprudence fédérale a retenu que les
dispositions de la LCR, de l'OSR et de la LPR régissant les réclames et autres
annonces se distinguaient, en particulier les art. 95 et 96 OSR, par leur
caractère extrêmement détaillé: manifestement, elles sont conçues dans le but
d'éviter autant que possible toute incertitude sur la portée et les limites de
l'interdiction des réclames dangereuses prévues par l'art. 6 LCR. Elles
comportent certes quelques notions imprécises, toutefois de caractère
exclusivement factuel (ainsi à l'art. 96 al. 1 OSR: notions de sommet de côte,
de tournant sans visibilité, de passage étroit, etc.) et doivent être
appliquées conformément au principe de la proportionnalité. Mais si l'autorité
compétente jouit dans ce cadre étroit d'un certain pouvoir d'appréciation, on
ne saurait y voir une liberté de décision importante. Dans ces conditions, même
lorsque, comme dans le canton de Vaud, l'application des normes pertinentes est
attribuée par le droit cantonal à une autorité communale, la commune ne dispose
pas pour autant d'une autonomie suffisante dans ce domaine, puisqu'elle n'est
pas en mesure de se déterminer selon des options qu'elle définit elle-même (GE.2014.0117
du 20 novembre 2014 consid. 4 et les références citées).
4.
a) En l’espèce, l’autorité intimée a justifié son refus essentiellement en
raison du fait que l’écran de réclame projeté était situé en bordure d'une
route cantonale située hors localité et que la loi interdisait les procédés de
réclame pour le compte de tiers dans ce cas de figure. Au cours de la
procédure, il est apparu que le refus de l’autorité intimée se fondait sur un
souhait de principe de ne pas laisser de tels procédés de réclame s’installer
sur le territoire communal. Les pièces versées au dossier par l'autorité
intimée montrent que l’installation d’un procédé de réclame lumineux dans la
même zone quelques mois auparavant avait suscité de nombreuses plaintes,
celles-ci mettaient en avant l’aspect inesthétique des panneaux lumineux ainsi
que les effets désagréables que ceux-pouvaient avoir sur le sommeil des humains
et sur la vie animale nocturne. Il n’a pas été invoqué par l’autorité intimée
que la luminosité du panneau concerné ne respectait pas les exigences de la loi
sur la protection de l’environnement. Sans qu’il n’y ait atteinte à
l’environnement, des motifs d’esthétique et de tranquillité publique peuvent néanmoins
tout à fait constituer des raisons pertinentes de refuser l’installation d’un
procédé de réclame. Ce sont des motifs dont l’autorité intimée peut se
prévaloir dans le cadre de l’exercice de son autonomie communale.
A ces motifs s’ajoutent les considérations de l’autorité
concernée liées à la sécurité routière. A cet égard, celle-ci a souligné ce qui
suit:
"Comme l'a
indiqué notre ingénieur, expert certifié SEC (Swiss Experts Certification SA)
en matière de configuration et sécurité des infrastructures routières, les
procédés de réclames litigieux se situent le long d'une route cantonale,
limitée à 80 km/h. Ils seraient placés environ 50 mètres après un giratoire qui
marque, la fin du cœur de la zone commerciale. Une fois ce giratoire franchi,
en direction de Genève, l'automobiliste a tendance à accélérer. La route
présente de surcroît une pente de 4 %, phénomène contribuant d'autant plus
à l'accélération des véhicules.
En plus de ces éléments, le tronçon de route en question présente des
débouchés. Le débouché en provenance de la rue "En Bellevue"
notamment, praticable par les cyclistes uniquement, se situe juste après
l'ancienne station-service. Ce débouché présente une courbure, suivie d'un
accotement revêtu en forme de voie d'insertion parallèle à l'axe de la route,
permettant de s'insérer plus facilement sur la route cantonale. Cependant,
l'accotement revêtu est en très mauvais état; il présente des nids de poule qui
incitent le cycliste débouchant à cet endroit à s'introduire directement sur la
route au lieu de s'y insérer progressivement. Sachant que, pour l'automobiliste
qui circule dans cette direction sur la route cantonale, la visibilité peut
être qualifiée de moyenne, compte tenu de la vitesse des véhicules à cet
endroit, de la structure résiduelle de l'ancienne station-service, et du
potentiel déficit d'attention de l'automobiliste causé par le procédé de
réclame envisagé, il
y a clairement un risque d'accident au niveau de ce débouché. En outre, la
remorque - constatée lors de l'inspection locale - parquée ad aeternam sous la
marquise destinée à accueillir les procédés de réclame compliquera d'autant
plus la visibilité de l'automobiliste en question, rendant le lieu encore plus
dangereux.
En sens inverse, sur le tronçon en direction de Lausanne, il y a un
débouché sur la route cantonale qui provient d'un quartier en cours de
construction sur la Commune de Buchillon. La priorité à ce carrefour est régie
par un cédez-le-passage; l'automobiliste non-prioritaire en attente à cette
intersection verra son attention perturbée par le procédé de réclame placé
direction Genève, ce qui est source de danger. En effet, le conducteur doit
vouer l'entier de son attention aux circonstances de la route et non à des
éléments perturbateurs comme celui-ci. En effet, il ressort des plans produits
par la recourante que le procédé de réclame serait positionné de biais sur la
marquise de sorte qu'il serait perceptible aussi bien par l'automobiliste
provenant de Genève que par celui provenant du débouché en question. Ce
problème sera d'autant plus important lorsque les constructions du quartier en
question seront achevées puisque ces nouvelles habitations engendreront des
mouvements de véhicules supplémentaires en direction de la route Suisse.
Au vu de ce qui
précède, les procédés de réclame envisagés sont susceptibles de porter atteinte
à la sécurité routière, autant par leur emplacement que par leur nature
(puisque leur vocation est d'attirer l'attention), de sorte qu'il était
justifié de les interdire, comme le prévoit l'article 4 LPR.
Enfin, non seulement
l'emplacement est problématique mais également le fait qu'il s'agisse d'un
panneau lumineux LED à publicité variable péjore la situation. En effet,
contrairement à un panneau standard du type de celui constaté en bordure de
route Suisse dont il est question plus haut, un panneau à LED capte beaucoup
plus l'attention, compte tenu de la lumière qu'il projette et de la manière
dont sont présentées les informations. Il constitue indéniablement une source de
distraction malvenue pour les automobilistes qui doivent vouer leur attention à
la route".
b) Le tribunal de céans ne voit pas de raison de
s'écarter de ces explications, convaincantes et détaillées. De plus, les
constatations faites lors de l’audience du 1
er
juin 2018 sont en
accord avec les considérations des autorité intimée et concernée. Certes, la
recourante soutient, en relation avec le débouché venant de Buchillon, en
référence aux plans déposés et à l'inspection locale, que seule l'arête de
l'écran et non l'intégralité du panneau, serait visible dès la sortie de cette
route. Il n’en demeure pas moins que, même partiellement visible, le panneau
restera par sa luminosité une source de distraction pour les cyclistes et les
automobilistes.
Il apparaît ainsi vraisemblable que les écrans publicitaires
litigieux pourraient compromettre la sécurité routière, en violation des art.
96 al. 1 OSR et 4 let. d LPR. La restriction à la liberté économique qu'emporte
la décision querellée, en plus de reposer sur une base légale, est justifiée
par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la
proportionnalité (cf. GE.2010.0224 du 24 octobre 2012 consid. 3d; TA
GE.1998.0180 du 29 décembre 1999 consid. 6). Au vu de l’ensemble des éléments,
et en particulier de l’autonomie dont bénéficient les autorités communales dans
ce domaine, l’autorité intimée n’a pas abusé de sa liberté d'appréciation en
refusant la pose des panneaux en cause.
c) C'est en outre en vain que la recourante dénonce
une inégalité de traitement (cf. art. 8 Cst.), en premier lieu, en ce sens que
d'autres panneaux d'affichage auraient été autorisés à proximité de l’emplacement
proposé et, en second lieu, en ce sens que d’autres écrans publicitaires
lumineux auraient été autorisés dans le périmètre. Pour le premier grief
(concernant le panneau McDonald's), l’autorité intimée a expliqué de façon
convaincante que ce panneau est situé le long d'une route rectiligne, sans
croisement et qu’il est de faible dimension. De plus, le logo Mc Donald's est
immédiatement identifiable et détourne peu l'attention du conducteur. En outre,
le panneau indique la présence du restaurant, qui se trouve à plusieurs
centaines de mètres, en retrait de la route. La situation n'est donc pas la
même que celle du procédé de réclame litigieux. Par ailleurs, selon l’autorité
tant intimée que concernée, le panneau McDonald's ne serait certainement plus
admis si une demande d'autorisation devait être déposée aujourd'hui, les
conditions de circulation ayant évolué. S'agissant de l’installation d’un autre
écran lumineux (sur le bâtiment i.Life), l’autorité concernée a renvoyé au rapport
de contrôle qu’elle a effectué et qui a révélé que ce procédé n'était ni
conforme aux recommandations de l'OFROU, en termes de contenu, ni aux prescriptions
de la directive SLG 401. L’autorité concernée expose avoir invité l’autorité
intimée à exiger, de la société Chez toi SA, une mise en conformité immédiate
de ce panneau, ce que celle-ci a fait le 11 janvier 2017. S'agissant enfin du
panneau lumineux posé par la recourante à Bussigny, il s’agit d’un panneau posé
sur le territoire d’une autre commune. Les conditions étant différentes, il n’y
a pas lieu de considérer que ces deux situations doivent être traitées de
manière identique. Le grief relatif à la violation du principe de l'égalité de
traitement doit donc être écarté.
d) Au vu de ce qui précède, la question relative à
l’application par analogie des dispositions concernant les plans et règlements
en voie d’élaboration dans le domaine de l’affichage peut souffrir de demeurer
indécise, de même que celle de l’application de l’art. 16 LPR.
5.
En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision contestée
confirmée, aux frais de la recourante qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD).
Celle-ci versera en outre des dépens à la Commune d’Etoy, qui a agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Etoy du 17 octobre 2017 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
La recourante est débitrice de la Commune d’Etoy d'un montant de 2'500 (deux
mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens
Lausanne, le 3 septembre 2018
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.