vd_omni · GE.2010.0016 · 2010-10-14 · fr

AX.________ c/Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully, Service de protection de la jeunesse | Refus d'une autorisation définitive de pratiquer l'accueil familial de jour des enfants. Notion de "personne appelée à préparer une décison", soumise à la garantie d'impartialité au sens des art. 9 LPA-VD et 10 PA. Compte tenu des circonstances, entre dans cette notion l'employée qui établit, avec une collègue, le rapport d'enquête socio-éducative finale sur lequel doit se baser la décision d'octroi, ou non, de l'autorisation définitive précitée. En l'espèce, l'employée en cause apparaît en outre prévenue, du moins au stade des apparences, dès lors qu'elle s'était récusée spontanément dans l'enquête socio-éducative initiale. Recours admis et refus attaqué annulé: le rapport d'enquête finale doit être retranché du dossier, une nouvelle enquête doit être menée par une personne neutre (étant précisé que la collègue ne pourra y participer) et la nouvelle décision ne pourra être prise par les signataires de la décision annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.10.2010 GE.2010.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14
octobre 2010
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
Mme
Aleksandra Favrod et M. Robert Zimmermann, juges; Mme Nathalie
Neuschwander, greffière.
Recourante
AX.________,
à 1********, représentée par Me Benoît SANSONNENS, avocat à
Fribourg,
autorité intimée
Association
Régionale d'Action Sociale Broye-Vully (ARAS Broye-Vully),
Structure de coordination de
l'accueil
familial de jour pour la région Broye-Vully,
autorité concernée
Service de
protection de la jeunesse
(SPJ)
Objet
Divers
Recours AX.________ c/ décision du 15
janvier 2010 de l'Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully (ARAS
Broye-Vully),
Structure de coordination de l'accueil familial de jour
pour la région Broye-Vully, lui retirant son autorisation provisoire
d'accueil d'enfants à la journée
Vu les faits suivants
A.
AX.________, née le ********, domiciliée à 1********,
a requis le 15 janvier 2008 une autorisation de pratiquer l'accueil familial de
jour des enfants, autrement dit de devenir une accueillante en milieu familial
(AMF), à savoir une maman de jour.
L'intéressée a achevé un
apprentissage. Célibataire, elle est mère d'un enfant, BX.________, né le ********,
qu'elle élève seule. Elle perçoit le revenu d'insertion.
B.
La demande de AX.________ a été recueillie par Y.________,
l'une des coordinatrices de la "
structure
de coordination de
l'accueil familial de jour pour la région Broye-Vully
" (ci-après: le
réseau).
L'enquête socio-éducative
nécessaire à l'octroi de l'autorisation provisoire, à mener selon la loi par
une coordinatrice du réseau, a toutefois été confiée à l'une des conseillères
éducatives du Service de protection de la jeunesse (ci-après: SPJ), Z.________.
En effet, selon le rapport ultérieur de l'enquête en cause, établi le 22 mai
2008 (ci-après: rapport d'enquête initiale), Y.________ "
connaît Mme AX.________
en tant qu'infirmière petite enfance et ne peut avoir un avis objectif sur
cette famille
". De même, à teneur du rapport encore postérieur de fin
d'autorisation provisoire rédigé les 16 et 23 novembre 2009 (cf. let. I infra;
ci-après: rapport d'enquête finale), Y.________
"a la particularité
d'avoir accompagné Mme AX.________, à la naissance de son fils BX.________, en
qualité d'infirmière de la petite enfance, au CMS de 1********
"; c'est
pourquoi, "
dans un souci de neutralité, afin que l'enquête puisse se
faire en toute objectivité, Y.________ s'est adressée au SPJ pour mener
l'enquête."
Le rapport d'enquête initiale ainsi
rédigé le 22 août 2008 par Z.________ préavisait favorablement l’octroi d’une
autorisation provisoire.
C.
Le 4 juin 2008, une autorisation provisoire
d'accueillir un enfant de 2 ½ ans à 12 ans a été délivrée par le réseau à AX.________
pour une durée de dix-huit mois, soit du 1
er
juin 2008 au 30
novembre 2009.
AX.________ a accueilli en qualité
de maman de jour, dès juillet 2008, une enfant prénommée A.________, née en
décembre 2001. Dans une lettre du 5 mai 2009 accompagnée d’un certificat
médical du 4 mai 2009, la mère d'A.________ s’est plainte de la manière dont AX.________
exerçait, selon cette mère, son activité et a demandé au réseau de mettre
immédiatement fin au placement de son enfant chez AX.________.
Par lettre du 6 mai 2009, AX.________
est intervenue auprès du réseau, contestant les faits reprochés. Après avoir
rencontré AX.________ le 11 mai 2009, le réseau lui a écrit le 12 mai 2009, par
B.________, qu'aucune des plaintes formulées par la mère d'A.________ ne
représentait, à son sens, une faute grave justifiant une interruption du
placement avec effet immédiat. Il mettait toutefois l’accent sur la qualité des
échanges que l’accueillante pouvait avoir avec les parents placeurs.
D.
C'est le lieu de préciser que, le 1
er
janvier 2009, la Commune de 1******** a adhéré à l'Association du Réseau
d'Accueil de Jour Broye-Vully (ARAJ Broye-Vully). A la suite de la mise sur
pied de ce réseau, les trois réseaux existants dans la région ont été regroupés
en une seule structure de coordination de l'accueil familial de jour, gérée par
une association de communes, à savoir l'Association Régionale d'Action Sociale
Broye-Vully (ARAS Broye-Vully), sous la responsabilité de B.________. L'ARAS Broye-Vully,
disposant la personnalité morale de droit public, est l'employeur des
accueillantes en milieu familial.
E.
Le 5 juin 2009, le réseau a effectué une visite
annuelle "
programmée
" auprès de AX.________ et a établi un
rapport, non signé par son auteur (qui s'est avéré être Y.________).
Lors d'un entretien téléphonique du
10 juin 2009, AX.________ a décliné la proposition faite la veille d'effectuer
un stage en crèche en vue d'acquérir des "
outils de perfectionnement
"
(cf. note de message téléphonique figurant au dossier).
Le 30 juin 2009, C.________, autre
coordinatrice du réseau, a adressé à Y.________ un courriel relatif aux
relations entretenues par AX.________ avec le Centre social régional.
F.
AX.________ a suivi en 2009 le cours de
préparation à l'activité d'accueillante en milieu familial et obtenu
l'attestation correspondante, le 2 septembre 2009.
Le 9 juillet 2009, AX.________ a
signé le contrat de travail de droit privé la liant à l'ARAS Broye-Vully.
L'art. 2 du contrat subordonne celui-ci à l'existence et à la validité d'une
autorisation officielle d'accueil en milieu familial.
G.
Le 1
er
septembre 2009, Y.________ a
écrit à B.________ un courriel traitant de l’octroi d’une autorisation à AX.________
pour la garde de trois enfants.
Le 9 septembre 2009, l'ARAS
Broye-Vully, sous la signature du président du Comité de direction D.________
et du responsable de la structure de coordination de l'accueil familial de jour
B.________, a dès lors émis une nouvelle autorisation provisoire d'accueil
familial de jour, valable du 1
er
septembre 2009 au 30 août 2010,
autorisant AX.________ à recevoir simultanément trois enfants de 2 ½ à 12 ans.
Au bénéfice de l'autorisation
précitée, AX.________ a ainsi accueilli à son domicile dès le 1
er
septembre 2009 des jumelles, nées en octobre 2003, pour une durée prévue de
quatre mois. Ce placement sera interrompu avec effet au 20 novembre 2009 par la
mère des jumelles qui en a informé directement AX.________ le 10 novembre 2009.
Selon les indications de AX.________ adressées au réseau le 13 novembre 2009,
la mère des enfants aurait fait état de raisons financières.
H.
Entre-temps, le réseau a informé l'intéressée le
9 octobre 2009 que les coordinatrices C.________ et Y.________ se rendraient à
son domicile le 30 octobre 2009, afin de "
faire le point de situation
sur votre activité d'accueillante en milieu familial de jour, pour déterminer
si une autorisation définitive pourra vous être accordée
." La visite
prévue a effectivement eu lieu. Selon le rapport d'enquête finale des 16 et 23
novembre 2009, la présence C.________ avait été
"volontairement été
programmée, afin de préserver une neutralité sur le dossier et afin qu’il
puisse y avoir une personne garante du cadre
."
Sitôt la rencontre terminée, AX.________
est intervenue téléphoniquement auprès de B.________ pour se plaindre de son
déroulement, contester la neutralité de Y.________ et demander qu'une autre
personne neutre - du SPJ - procède à une nouvelle évaluation. B.________ a
refusé, toujours au cours de cet entretien téléphonique, au motif qu'il
considérait Y.________ comme une professionnelle sachant rester parfaitement
neutre (v. courriel de B.________ du 30 octobre 2009 à Y.________).
I.
Suite à leur visite du 30 octobre 2009, les
coordinatrices C.________ et Y.________ ont rédigé le rapport d'enquête finale
des 16 et 23 novembre 2009, qu'elles ont signé toutes deux et adressé à B.________
le 25 novembre 2009, avec copie à Z.________. Après avoir procédé à un relevé
chronologique détaillé des faits puis à une appréciation de ceux-ci au regard
des dispositions topiques, ce rapport a préavisé négativement l’octroi d’une
autorisation définitive.
Pour être complet, il faut préciser
encore que le dossier de l'autorité intimée contient un courriel de C.________
du 18 novembre 2009 adressé à B.________, relatant un entretien téléphonique
entre elle et AX.________ le 16 novembre 2009.
Il résulte encore du dossier que B.________
a organisé le 15 décembre 2009 une séance entre lui-même, AX.________ et Z.________,
destinée à discuter des conclusions du rapport. On ignore le contenu de
l'entretien.
J.
Par décision du 15 janvier 2010, l'ARAS
Broye-Vully a ordonné, sous les signatures d'D.________ et de B.________, le
retrait de l'autorisation d'accueil d'enfants à la journée de AX.________.
Cette décision retient ce qui suit:
"(…)
Le
rapport des coordinatrices relève le fait que vous ne répondez pas, sur
plusieurs points, aux exigences posées par le référentiel de compétences de la
personne pratiquant l'accueil familial de jour émis par le SPJ. En effet, il
ressort de ce rapport que :
-        vous avez accueilli à plusieurs reprises des
enfants non annoncés au réseau.
-        vous avez laissé des enfants dont vous aviez
la garde se rendre seuls à l'école alors qu'il était prévu avec les parents que
vous deviez les accompagner.
-        vous n'êtes pas à même d'être à l'écoute d'un
propos remettant votre fonctionnement en question.
-        vous éprouvez des difficultés à vous maîtriser
face à certains interlocuteurs. Dans ce cas, vous pouvez vous montrer impulsive
et agressive verbalement. Vous avez eu ce type d'attitude face aux
coordinatrices du réseau, ce qui rend toute relation de confiance impossible.
-        vous n'avez pas la capacité de vous remettre
en question, de partager sur votre pratique avec d'autres personnes (notamment
les coordinatrices) et de mener une réflexion constructive en vue de développer
vos compétences.
-        vous avez refusé les propositions des
coordinatrices pouvant vous permettre de développer vos compétences éducatives,
notamment un stage en garderie et un appui personnel à votre domicile de la
part de notre coordinatrice.
(…)
Ce
retrait d'autorisation entraîne automatiquement la résiliation avec effet
immédiat du contrat de travail vous liant à la structure de coordination de
l'ARAS BROYE-VULLY, ceci conformément à l'article 2 dudit contrat.
(…)"
K.
Agissant elle-même le 21 janvier 2010, AX.________
a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un
recours dirigé contre la décision précitée, faisant valoir en résumé que
celle-ci était injustifiée et qu'elle désirait poursuivre son métier en qualité
d'AMF. Elle contestait notamment l'impartialité de Y.________, dès lors que
celle-ci avait renoncé à procéder à l'enquête initiale, ne se jugeant elle-même
pas neutre.
La recourante a été dispensée du
paiement d'une avance de frais.
L.
L'autorité intimée s'est déterminée les 18
février et 18 mars 2010, concluant en substance au rejet du recours. Elle a
déposé par ailleurs un courrier du 4 février 2010 de E.________ adressé à Y.________.
Selon ce courrier du 4 février 2010, E.________ témoignait de faits survenus à
la plage de 2******** en été 2009 et dénonçait la manière dont AX.________
avait, selon E.________, traité un bébé qui lui était confié.
Le SPJ a fourni ses observations le
25 mars 2010, relevant en substance que l'octroi ou le refus d'une autorisation
définitive échappait à sa compétence, de sorte qu'il n'avait pas à se
prononcer.
M.
S'exprimant par l'intermédiaire de son avocat
nouvellement mandaté, la recourante a formulé des observations complémentaires
le 31 mai 2010, concluant formellement, avec dépens, à l'annulation de la
décision du 15 janvier 2010 et à l'octroi d'une autorisation définitive. A
titre de mesure d'instruction, la recourante a requis, en raison de la
prévention alléguée de Y.________, que le rapport d'enquête finale de novembre
2009 soit retranché du dossier et qu'une nouvelle enquête soit confiée à une
personne neutre. Elle a joint par ailleurs un bordereau de pièces dont il
résulte qu'elle a déposé le 21 avril 2010 une plainte pénale à l'encontre de E.________.
Le 7 juin 2010, la juge
instructrice a formellement décidé de lever l'effet suspensif au recours,
respectivement de refuser l'octroi de mesures provisionnelles. Elle a par
ailleurs rejeté en l'état la mise en œuvre des mesures d'instruction requises
par la recourante, réservant néanmoins la décision contraire de la Cour sur ce
point.
Les parties ont disposé d'un délai
au 28 juin 2010 pour s'exprimer une ultime fois. Le 22 juin 2010, le SPJ a
indiqué n'avoir rien à ajouter.
Le 30 août 2010, la recourante a
requis son audition lors de débats publics. Elle s'est derechef exprimée le 7
septembre 2010, puis le 1
er
octobre 2010.
La Cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement
d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la
surveillance de l’autorité tutélaire ou d’un autre office du domicile des
parents nourriciers, désigné par le droit cantonal.
b)
En
application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du
19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue
d'adoption (OPEE; RS 211.22.338). En vertu de l'art. 12 al. 1 OPEE,
les personnes qui publiquement s’offrent à accueillir régulièrement
dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de
douze ans, doivent l’annoncer à l’autorité.
Aux termes de l'art. 5 OPEE,
l’autorisation de placement chez des parents nourriciers ne peut être délivrée
que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l’état de santé des
parents nourriciers et des autres personnes vivant dans le ménage, ainsi que
les conditions de logement, offrent toute garantie que l’enfant placé
bénéficiera de soins, d’une éducation et d’une formation adéquats, et que le
bien-être des autres enfants de la famille sera sauvegardé.
c) La loi vaudoise du 20 juin 2006
sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), entrée en vigueur le 1
er
septembre 2006, et son règlement d’application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV
211.22.1) constituent la législation cantonale concrétisant l’OPEE. Cette
législation cantonale régit notamment l’accueil familial de jour, par quoi on
entend la prise en charge d’enfants par toute personne qui accueille des enfants
dans son foyer, à la journée (à temps partiel ou à temps plein) et contre
rémunération, régulièrement et de manière durable (art. 3 let. c LAJE, mis en
relation avec l’art. 2, quatrième tiret, de la même loi). Le SPJ est chargé
d’appliquer l’OPEE (art. 6 al. 2 LAJE). L’accueil familial de jour est soumis
au régime d'autorisation (art. 15 al. 1 et 17 al. 1 LAJE), laquelle est
octroyée par les communes ou associations de communes, conformément à l’OPEE, à
la loi et aux directives élaborées par le SPJ (art. 6 al. 3, 16 al. 1 et 18 al.
1 LAJE). Les accueillantes doivent en outre être affiliées à une structure de
coordination d'accueil familial de jour (art. 18 al. 2 LAJE).
Les communes (ou associations de
communes) assurent la surveillance des personnes pratiquant l'accueil familial
de jour par l'intermédiaire d'une coordinatrice (art. 16 al. 2 LAJE). Les
coordinatrices exercent ainsi les tâches découlant du régime d'autorisation et
de surveillance (art. 23 al. 1 LAJE).
Aux termes de l’art. 17 LAJE, la
procédure d'autorisation, fixée par le RLAJE, comprend notamment une enquête
socio-éducative, menée par une coordinatrice, relative aux personnes
candidates; elle prévoit une autorisation provisoire avant l’autorisation
définitive, laquelle peut être limitée dans le temps (al. 4). A teneur de
l’art. 5 RLAJE, la coordinatrice rencontre la requérante à plusieurs reprises
lors de l’enquête socio-éducative; elle vérifie ses qualités personnelles et
ses aptitudes, au regard des directives élaborées par le SPJ (al. 1); elle peut
demander au SPJ des renseignements sur la situation socio-éducative de la
famille (al. 2); le SPJ peut, en cas de besoin, étendre sa recherche de
renseignements conformément à la loi du 1
er
décembre 1980 sur les
dossiers de police judiciaire (LDPJu; RSV 133.17) (al. 3); au terme de son
enquête, la coordinatrice rédige un rapport à l’autorité compétente et donne
son préavis (al. 4). L’autorité compétente statue (art. 7 RLAJE). Si un motif
de récusation existe, l'autorité compétente attribue l'enquête à une autre
coordinatrice avec l'accord de l'autorité dont celle-ci relève (art. 6 RLAJE).
En vertu de l'art. 9 RLAJE,
l'autorisation provisoire est valable dix-huit mois mais peut être prolongée de
six mois à l'égard de la personne qui n'a pas pu suivre, pour des raisons
indépendantes de sa volonté les cours d'introduction à l'activité d'accueil
familial de jour. Elle devient caduque si, à son échéance, la titulaire ne
remplit pas les conditions d'une autorisation définitive.
Selon l'art. 11 RLAJE, avant de
statuer sur l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive, l'autorité
compétente ordonne une mise à jour de l'enquête socio-éducative prévue par
l'art. 5 RLAJE (al. 1). A cet effet, la coordinatrice peut requérir les
informations ou pièces qu'elle estime nécessaires. Au terme de la mise à jour
de l'enquête, elle rédige un rapport à l'attention de l'autorité compétente et
donne son préavis (al. 2). Sur la base du rapport de la coordinatrice,
l'autorité compétente statue sur l'octroi ou le refus de l'autorisation
définitive (art. 12 al. 1 RLAJE).
2.
En l'espèce, la décision attaquée prononce
formellement un "
retrait d'autorisation d'accueil d'enfants à la
journée
", à savoir de l'autorisation provisoire délivrée d'abord du 1
er
juin 2008 au 30 novembre 2009, puis du 1
er
septembre 2009 au 30 août
2010. L'autorisation provisoire étant de toute façon venue à échéance à ce
jour, le recours est sans objet sur ce point (cf. à ce propos consid. 4c
infra). Toutefois, le prononcé querellé doit également être compris comme un
refus d'autorisation définitive, de sorte que le recours demeure recevable en
tant qu'il réclame l'octroi de celle-ci.
3.
La
recourante
affirme, en invoquant l’art. 9 al. 1 let. e LPA-VD, que Y.________
aurait dû se récuser dans l’enquête finale, comme elle s’était récusée dans
l’enquête initiale. Elle demande à cet égard que le rapport d'enquête finale
soit retranché du dossier et qu’une nouvelle enquête soit confiée à une
personne neutre.
a) La garantie d’un tribunal
indépendant et impartial est assurée en premier lieu par les règles cantonales
relatives à la récusation.
(ATF 124 I 121 consid. 3a p. 123/124;
122 I 18 consid. 2b/bb p. 24; 120 Ia 184 consid.
2b p.
187, et les arrêts cités).
Selon l'art. 9 LPA-VD, toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se
récuser si elle pourrait apparaître comme prévenue, notamment en raison d'une
amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire
(let. e). L'art. 10 al. 2 LPA-VD dispose que les parties qui souhaitent demander
la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès
connaissance du motif de récusation. D'après l'art. 11 LPA-VD relatif à
l'autorité compétente, l'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation
visant un ou plusieurs de ses membres (al. 1). L'art.
12
LPA-VD prévoit que les opérations auxquelles a participé une
personne récusée sont annulées dans la mesure nécessaire, soit par l'autorité
qui prononce la récusation, soit ultérieurement par l'autorité qui poursuit
l'instruction.
b) Indépendamment des dispositions
cantonales,
l'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que les
autorités administratives sont tenues de statuer équitablement, c'est-à-dire de
manière impartiale.
La récusation ne s'impose pas seulement
lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie; il suffit
que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter
une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (cf.,
s'agissant des juges,
ATF 134 I 20
consid.
4.2 p. 21;
133 I 1
consid. 5.2 p.
3;
131 I 24
consid. 1.1
p. 25 et les arrêts cités).
L'impartialité s'apprécie à
la fois selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction et
le comportement personnels de tel agent public en telle occasion, et selon une
démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties suffisantes
pour exclure à cet égard tout doute légitime (arrêt GE.2008.0144 du 9 octobre
2008 consid. 2c et les références citées). S'agissant de la démarche
subjective, l'impartialité personnelle se présume jusqu'à preuve du contraire.
Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si,
indépendamment de la conduite personnelle de l'agent public, certains faits
vérifiables autorisent à suspecter son impartialité. L'optique du citoyen entre
en ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant
consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour
objectivement justifiées. D'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation
ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention. Seules des
fautes particulièrement graves et répétées
pourraient
avoir cette conséquence; même si elles paraissent contestables, des mesures
inhérentes à l'exercice normal de la charge de l'autorité ne permettent pas de
suspecter celle-ci de partialité (arrêt GE.2008.0144 du 9 octobre 2008 consid.
2c et les références citées, notamment, s'agissant des juges, ATF 113 Ia 407
consid. 2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264).
On précisera encore que l’art. 6
par. 1 CEDH ne trouve pas à s’appliquer en l’occurrence, car cette norme ne
vise que la procédure judiciaire.
Le grief tiré de la prévention d'un
membre de l'autorité doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui omet de
dénoncer immédiatement un tel vice et laisse le procès se dérouler sans
intervenir, agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de
se plaindre ultérieurement de la violation qu'il allègue (
ATF
130 III 66 consid. 4.3 p. 75
et les arrêts cités; 2A.404/2006 du 9
février 2007).
Il est notamment contraire à la bonne
foi d'attendre la procédure de recours pour demander la récusation d'un juge ou
d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu auparavant
(ATF 114 Ia 278 consid. 3e p. 280; FI 2009.0082 du 1
er
avril 2010). La partie ne saurait garder en réserve
le droit d'invoquer
le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer
qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 129 III 445 consid. 3.1
p. 449 et les arrêts cités).
4.
a) En l'espèce, il sied d’examiner d’abord si Y.________,
qui n’a pas rendu la décision attaquée, tombe néanmoins dans le champ
d’application personnel de l’art. 9 LPA-VD.
aa) S’agissant de la récusation des
autorités administratives, l’art. 9 LPA-VD va au-delà de la garantie offerte
par l’art. 29 al. 1 Cst. (et l’art. 27 al. 1 Cst/VD), dans la mesure où la loi cantonale
prévoit la récusation non seulement de l’autorité administrative, mais aussi de
"
toute personne appelée à préparer une décision ou un jugement
",
alors que les dispositions constitutionnelles se réfèrent uniquement à la
procédure administrative en général. A cet égard, l’art. 9 al. 1 LPA-VD
s’apparente à l’art. 10 al. 1 PA, à la lumière duquel l’art. 9 al. 1 LPA-VD
peut être interprété.
A ce propos, il a été relevé que la
notion de "
personne appelée à préparer une décision
" concerne
toutes les personnes qui participent à l’élaboration de la décision et peuvent
exercer une influence sur le cours de la procédure, par une voie consultative
dans les délibérations, ou par une participation à la rédaction et aux mesures
d’instruction. Il s’agit en particulier des greffiers, des secrétaires (tels
que le secrétaire de la Commission fédérale des banques ou de la Commission
d’experts chargée d’estimer les exigences attachées aux fonctions dans
l’administration générale de la Confédération), des experts (tels que les
experts de la Commission fédérale des médicaments), ou d’autres personnes avec
voix consultative (telles que le représentant du corps des assistants avec voix
consultative au conseil des EPF) (cf. Reto Feller, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008, N. 5 ad art. 10 PA ; Benjamin
Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurich/Bâle/Genève 2002,
p. 74 s.; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 116
s., et les références citées; voir aussi Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth
Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
Berne 1997, N. 7 ad art. 9). Selon la jurisprudence neuchâteloise, une personne
chargée par l’autorité administrative d’une enquête disciplinaire à l’encontre
d’un employé participe à la préparation de la décision (RJN 1992 p. 227).
D’après le commentaire de Robert Schaer relatif à cet arrêt (Juridiction
administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, ad art. 11 p. 73), sont
visées les personnes qui, d’une manière ou d’une autre, accomplissent une
activité d’une certaine importance dans la préparation de la décision, sans que
cette activité doive nécessairement être de nature à influer sur le contenu de
la décision.
En revanche, ne sont pas soumises
aux exigences de récusation les personnes accomplissant des travaux d’exécution
telles que les membres de la chancellerie ou des services comptables
(Reto Feller, loc. cit.). De même, celui qui
se borne à donner des renseignements de caractère général, sans s’immiscer dans
une affaire déterminée, échappe au grief de partialité (André Grisel, Traité de
Droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 837, et la référence citée,
soit JAB 1977 p. 44).
bb) Il est établi que Y.________
est l'une des deux coordinatrices ayant, conformément à l'art. 11 RLAJE,
procédé à l'enquête socio-éducative finale - par une visite du 30 octobre 2009
notamment - et rédigé le rapport y relatif, concluant à un préavis négatif.
Or, conformément à l'art. 12 RLAJE,
l'autorité compétente statue sur l'octroi ou le refus de l'autorisation
définitive "
sur la base du rapport
", de sorte que, sur le
principe, l'influence de celui-ci sur la prise de décision est déterminante. En
l’espèce, le rapport des 16 et 23 novembre 2009 est détaillé et circonstancié
en faits et en droit. En outre, la décision attaquée fait sienne non seulement la
conclusion négative de ce document, mais encore ses motivations, et ne comporte
aucun élément étranger au rapport, quand bien même B.________ a, en présence de
Z.________, entendu la recourante le 15 décembre 2009. Dans ces conditions, Y.________
doit être tenue pour une "
personne appelée à préparer une décision
"
au sens de l'art. 9 LPA-VD, partant est soumise à une obligation
d'impartialité, respectivement est susceptible de faire l'objet d'une demande
de récusation en raison, notamment, d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle
avec une partie.
b) Il faut ensuite déterminer si Y.________
peut effectivement apparaître comme prévenue, notamment en raison d’une inimitié
personnelle avec la recourante, au sens de l’art. 9 let. e LPA-VD.
aa) L'autorité intimée soutient que
Y.________ n'avait jamais estimé ne pas être neutre dans cette situation.
C'était AX.________ qui, compte tenu du fait que Y.________ avait connaissance de
sa situation dans le cadre de son activité d'infirmière HMP (hygiène maternelle
et pédiatrie), avait émis des réserves sur la neutralité de celle-ci. Afin de
garantir l'examen de la demande de la recourante de manière absolument
objective, et après discussion et en accord avec AX.________, il avait été
décidé de recourir aux services du SPJ. Ainsi, après la délivrance de
l'autorisation provisoire sur la base de l'enquête menée par le SPJ, il n'y
avait plus d'empêchement à ce que Y.________ assure le suivi de la recourante
dans le cadre de sa fonction de coordinatrice. Il était dès lors normal qu'elle
mène l'évaluation au terme de la période d'autorisation provisoire. En outre,
toujours selon l'autorité intimée, la visite du 30 octobre 2009 avait été
effectuée avec C.________ en raison du comportement parfois agressif de la
recourante.
Pour sa part, la recourante affirme
que ses rapports avec Y.________ avaient été parfois peu conviviaux au moment
de la naissance de son enfant, dès lors qu'elle traversait une période
éminemment difficile. Elle souligne par ailleurs que Y.________ avait elle-même
reconnu qu'elle ne pouvait participer à l'élaboration du rapport d'enquête
initiale, faute d'objectivité suffisante. Toujours de l'avis de la recourante,
compte tenu de ses relations parfois houleuses avec Y.________, elle n'était à
l'évidence pas en mesure de garder tout son calme dans les discussions. Pour
les mêmes motifs, Y.________ ne pouvait avoir une perception neutre de la
situation lors de l'élaboration du rapport d'enquête finale.
bb) Le tribunal constate que selon
le dossier, Y.________ s'est spontanément récusée dans l'enquête
socio-éducative initiale relative à l'octroi d'une autorisation provisoire,
conformément du reste à l'art. 6 RLAJE prévoyant que si un motif de récusation
existe, l'autorité compétente attribue l'enquête à une autre coordinatrice. En
effet, selon le rapport d'enquête initiale signé par Z.________, elle avait
accompagné la recourante à la naissance de son fils en qualité d'infirmière de
la petite enfance et n'était par conséquent pas en mesure d'avoir "
un
avis objectif
" sur l'intéressée. De même, selon le rapport d'enquête
finale portant notamment sa signature, c'était dans un "
souci de neutralité,
afin que l'enquête puisse se faire en toute objectivité
", qu'elle
s'était adressée au SPJ pour mener l'enquête initiale. Il en découle qu'au moment
de l'enquête initiale, Y.________ se sentait, de son propre avis, prévenue au
point d'avoir renoncé à participer à dite enquête. Or, on ne discerne pas en
quoi, du moins au stade des apparences, la prévention de Y.________ aurait
disparu quelque dix-huit mois plus tard, lorsqu'il s'est agi de mener l'enquête
finale et de rédiger le préavis relatif à une autorisation définitive. La
participation de Y.________ à ces opérations n'était ainsi pas conforme aux
garanties consacrées par les art. 29 al. 1 Cst. et 9 LPA-VD, de sorte que la
décision attaquée, prise sur la base du préavis précité, est viciée. Il est
vrai que Y.________ n’a pas procédé seule à l'enquête finale, à la rédaction du
préavis et à sa signature, mais avec une autre coordinatrice dont l’impartialité
n’est pas remise en cause. Cette précaution visait, selon le rapport d'enquête
finale, à "
préserver la neutralité sur le dossier et afin qu’il puisse
y avoir une personne garante du cadre
" et, selon l’autorité intimée, à
endiguer le comportement parfois agressif de la recourante. Elle ne suffit
toutefois pas à restaurer la neutralité voulue, dès lors qu'il suffit qu'un
seul membre de l'autorité - susceptible d'influencer les autres membres - apparaisse
comme prévenu, pour que l'autorité tout entière perde son impartialité.
Par ailleurs, on ne saurait
reprocher à la recourante d'avoir réclamé la récusation de Y.________
tardivement, de manière contraire aux règles de la bonne foi. Il est en effet
établi qu'elle a remis en cause la participation de Y.________ à la visite du
30 octobre 2009 en intervenant téléphoniquement auprès de B.________
immédiatement après celle-ci, et que B.________ a, en substance, rejeté
aussitôt cette demande.
c) Il reste à examiner les
conséquences de la prévention retenue ci-dessus. Selon l'art. 12 LPA-VD, les
opérations auxquelles a participé une personne récusée sont annulées dans la
mesure nécessaire, soit par l'autorité qui prononce la récusation, soit
ultérieurement par l'autorité qui poursuit l'instruction.
En l'espèce, le rapport auquel a
participé Y.________ doit être retranché du dossier et une nouvelle enquête
doit être menée par une personne neutre, étant précisé que C.________ n'apparaît
plus indépendante dès lors que, du moins au stade des apparences, elle ne peut
qu’avoir été influencée par Y.________. Pour les mêmes motifs, la nouvelle
décision à rendre ne pourra être prise par D.________, ni B.________ (cf. GE.2005.0033
du 8 août 2005 consid. 6).
Le recours doit ainsi être admis
sur ce point, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité
intimée pour nouvelle enquête (étant rappelé que l’art. 5 RLAJE ouvre de larges
possibilités d’investigation) et nouvelle décision.
Il est néanmoins précisé qu'une
nouvelle autorisation provisoire ne saurait être délivrée à la recourante. En
effet, l'intéressée a déjà bénéficié d'une autorisation valable pendant
dix-huit mois (soit du 1
er
juin 2008 au 30 novembre 2009, sans
compter la seconde autorisation octroyée le 9 septembre 2009 jusqu'au 30 août
2010), période au-delà de laquelle l'art. 9 RLAJE prévoit que l'autorisation provisoire
devient caduque, sous réserve de circonstances, non réalisées en l'espèce,
permettant de la prolonger de six mois (soit jusqu'au 30 mai 2010).
Enfin, le présent arrêt ne préjuge
nullement, ni dans un sens, ni dans un autre, du point de savoir si, sur le
fond, l'autorisation définitive doit, ou non, être délivrée à la recourante.
d) Au vu du sort du recours, il est
superflu de procéder à l’audition de la recourante.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis,
la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour
nouvelle enquête et nouvelle décision. Compte tenu des circonstances, on
renoncera à percevoir des frais judiciaires. Une indemnité pour les dépens sera
mise à la charge de l'autorité intimée, en faveur de la recourante.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée est annulée, et la cause
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle enquête et nouvelle décision.
III.
Il est renoncé à percevoir un émolument
judiciaire.
IV.
L'ARAS Broye-Vully versera la somme de 1'000
(mille) francs à la recourante à titre d'indemnité pour les dépens.
Lausanne, le 14 octobre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.