vd_omni · AC.2021.0277 · 2022-03-03 · fr

A.________ /Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Municipalité de Bottens | Recours contre la facturation des frais d'intervention du SDIS dans une déchetterie suite à une pollution à l'huile de vidange provenant d'un fût défectueux déposé par la société recourante. - Violation grave et non réparable au stade du recours du droit d'être entendu de la recourante, qui n'a été entendue ni par la gendarmerie ni par l'autorité intimée. - Le fût a été réceptionné par l'employé de la déchetterie et la pollution a été constatée deux jours plus tard. Dans ces conditions, il n'est pas possible de déterminer si le fût était était déjà défectueux lors du dépôt ni comment il a été manipulé par la suite, de sorte que le lien de causalité naturelle et immédiate entre le dépôt du fût et la pollution a été rompu. Il n'est ainsi pas établi à un degré de vraisemblance suffisante que la pollution est imputable à la recourante. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.03.2022 AC.2021.0277

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 mars 2022
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Fabienne
Despot et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourante
A.________
représentée par B.________,
à ********
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
Autorité concernée
Municipalité de Bottens,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'environnement du 20 août 2021 (facturation des frais de pollution à la déchetterie
de Bottens)
Vu les faits suivants:
A.
B.________ et C.________ exploitent la raison individuelle A.________, active
dans le domaine agricole, à Bottens.
Le 8 février 2021, un employé de A.________ a déposé
à la déchetterie communale un bidon qui contenait des huiles de vidange. Le 10
février 2021, une pollution aux hydrocarbures dans la déchetterie, qui résultait
apparemment d'une fuite provenant du bidon déposé deux jours plus tôt, a nécessité
l'intervention du Service de défense incendie et secours (SDIS) du Haut-Talent.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a
établi un rapport de prestations le 10 février 2021.
Le rapport de gendarmerie du 4 mars 2021 décrivait l'événement
comme suit:
"Le lundi 08 février 2021, un employé de l'Entreprise A.________,
à Bottens, a déposé à la déchetterie communale, un bidon contenant des huiles
de vidange lequel était endommagé sur la partie supérieure. Le réceptacle a été
placé sur une palette qui n'avait pas de bac de récupération. Les employés
communaux ne se sont aperçus de la fuite du bidon précité que 2 jours plus
tard. En effet, de l'huile était présente au milieu de la déchetterie."
B.
Par lettre du 11 mai 2021, la DGE a informé A.________ qu'une fuite
d'huile avait eu lieu sur le site de la déchetterie de Bottens en provenance
d'un fût non étanche déposé par cette entreprise. Elle demandait le remboursement
des frais d'intervention du SDIS, à hauteur de 919 francs, respectivement la
prise en charge de ces frais par une éventuelle assurance de l'entreprise. Le
calcul de ce montant était détaillé dans un "
décompte ABC pour facturation
"
du 5 mai 2021, qui comprenait des frais de main-d'œuvre, de véhicules, de matériel
et des frais d'élimination. La DGE fondait sa demande de remboursement sur la responsabilité
administrative du "pollueur-payeur", et invoquait notamment l'art. 54
de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux;
RS 814.20).
C.
Par décision du 20 août 2021, la DGE a constaté qu'aucun paiement
n'était intervenu à la suite de sa lettre du 11 mai 2021. Elle indiquait dès
lors notifier la présente décision "
relative à votre responsabilité
administrative
" et à la mise à la charge de A.________ des frais
relatifs à l'intervention du 10 février 2021 pour un montant de 919 francs.
D.
Par acte du 27 août 2021, A.________ a formé recours contre cette
décision, concluant implicitement à son annulation en ce sens que l'entreprise n'est
pas astreinte au paiement de la somme de 919 francs. Selon la recourante, à
partir du moment où le bidon d'huile litigieux a été réceptionné à la déchetterie,
il n'était plus de sa responsabilité mais de celle de la Commune. Elle a produit
divers échanges de courriels avec le Secrétaire municipal de la Commune de
Bottens sur la question de l'accès à la déchetterie pour les entreprises. Elle
indique également ne pas avoir été contactée dans le cadre du rapport de
police.
Le 23 septembre 2021, la Municipalité de Bottens a
indiqué n'avoir aucun élément à produire dans ce dossier et soutenir la démarche
de la DGE. Elle n'a pas produit de dossier.
La DGE s'est déterminée le 28 octobre 2021, concluant
au rejet du recours.
La recourante s'est déterminée encore le 17 novembre
2021. Elle conteste à nouveau l'allégation de la DGE selon laquelle le fût
était déjà endommagé au moment de son dépôt à la déchetterie.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous
les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune
autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
b) Il convient à titre liminaire de déterminer dans
quelle mesure la lettre de la DGE, du 11 mai 2021, est susceptible de
constituer une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, ce qui pourrait avoir une
conséquence sur la recevabilité du recours.
Cette disposition prévoit qu'est une décision toute
mesure prise par une autorité, dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet notamment: a) de créer, de modifier ou d'annuler
des droits ou obligations; b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations. L'art. 42 LPA-VD précise le contenu d'une décision
qui doit notamment indiquer les voies de recours. Une décision au sens des
dispositions précitées doit en principe être notifiée sous pli recommandé ou
par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD).
En l'occurrence, la lettre de l'autorité intimée
semble bien comporter un aspect décisionnel, dès lors qu'elle sollicite le
remboursement des frais d'intervention liés à la pollution survenue en février
2021 dans la déchetterie de Bottens. Encore faut-il que cette décision ait été
reconnaissable comme telle par la recourante. A la différence de la décision
contestée du 20 août 2021, cette lettre n'indique pas son caractère
décisionnel, ni les voies de recours et n'a pas été notifiée par voie recommandée.
Il n'est pas non plus certain si et à quelle date la recourante l'a reçue. On
peut certes s'étonner que cette dernière n'ait pas réagi à cette lettre, à
supposer qu'elle l'ait reçue. Quoi qu'il en soit, il ressort du dossier
lacunaire produit que la recourante a en tout cas eu des échanges par courriel
avec la Municipalité, dans lesquels elle contestait les faits retenus par cette
autorité, en particulier le caractère défectueux du fût déposé à la déchetterie
communale. Au demeurant, l'autorité intimée elle-même ne considère pas sa
lettre du 11 mai 2021 comme une décision formelle, dès lors que, le 20 août
2021, elle a rendu une décision motivée assortie des voies de recours. On
relève à cet égard que son bordereau de pièces produit dans le cadre de la
présente procédure fait une distinction expresse entre ces deux correspondances:
la pièce 4 est intitulée "
Courrier et facture adressés par la DGE (...)
à A.________ le 11 mai 2021
", alors que la pièce 5 est intitulée
"
Décision rendue par la DGE le 20 août 2021
". Il convient en
conséquence de retenir que dès lors que le recours porte sur la décision du 20
août 2021, il a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les
formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante indique qu'elle n'a pas été contactée ou convoquée "
pour
faire le rapport de police
". Elle fait ainsi valoir son droit d'être
entendu.
a) Le droit d'être entendu découlant
des art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour
l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29
al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui
d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité
de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude
que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I
285 consid. 6.3.1 p. 299, 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76, 131
I 153 consid. 3 p. 157, 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, 124
I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
Le droit d'être entendu étant un droit
de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence
admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée,
conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la
possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir
d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu
être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la
partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il est
exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité
précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait
inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision
dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les
références citées).
b) Dans le cas présent, la recourante
n'a pas été entendue, ni par la gendarmerie lors de l'élaboration du constat d'intervention
sur lequel s'est fondée l'autorité intimée, ni par celle-ci. La recourante conteste
les faits tels que retenus par ce constat. Or, comme on le verra ci-dessous,
ces faits, à supposer avérés, apparaissent de nature à influer sur la décision
litigieuse. La violation du droit d'être entendu est en conséquence grave et n'apparaît
pas de nature à être réparée dans le cadre de la présente procédure. La décision
devrait dès lors être annulée pour ce motif déjà.
3.
Sur le fond, la recourante conteste être à l'origine de la pollution ayant
donné lieu aux frais d'intervention litigieux. Elle conteste avoir déposé un fût
endommagé à la déchetterie et soutient qu'après réception de ce fût par
l'employé communal de la déchetterie, la responsabilité incombait à la Commune.
a) A l'appui de la décision attaquée, l'autorité
intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux (LEaux; RS 814.20),
ainsi que
l'art. 22b al. 1
er
de la loi vaudoise du 2 mars 2010 sur le
service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; BLV 963.15).
L'art. 54 LEaux
prévoit que les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir
un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les
dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions. Une
disposition similaire figure à l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), selon lequel les frais
provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte
imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à
la charge de celui qui en est la cause.
Selon la jurisprudence, les art. 2 LPE et 3a LEaux
codifient au surplus le principe dit "
de causalité
" ou du
"
pollueur payeur
", en posant le principe selon lequel celui
qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi doit en supporter les
frais (CDAP AC.2017.0382 du 24 juillet 2019 consid. 2a/aa et la référence citée).
Au plan cantonal, la LSDIS vise à régler l'organisation
et le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de
dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d'autres situations
présentant un caractère d'urgence (art. 1 al. 1). Aux termes de l'art.
3a LSDIS, le département en charge de la protection de l'environnement et de la
protection des eaux (actuellement le Département de l'environnement et de la
sécurité [DES], dont dépend la DGE) est compétent en matière de prévention et
de lutte contre les cas accidentels de pollution, notamment par les
hydrocarbures, les produits chimiques ou les produits radioactifs (ci-après:
les cas de pollution). L'art. 22b LSDIS prévoit ce qui suit:
"
Art.
22b Autres frais en matière de lutte contre les cas de pollution.
1
Les frais d'intervention,
d'assainissement et des autres mesures de lutte contre les cas de pollution,
ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution, sont mis à
la charge de ceux qui en sont la cause, par décision du département.
2
Les personnes qui
subissent un dommage du fait d'une intervention en matière de lutte contre les
cas de pollution peuvent en réclamer la réparation à l'Etat, à moins qu'elles
n'aient causé elles-mêmes cette intervention. Les prétentions à l'égard de
ceux qui ont causé la pollution, au sens de l'alinéa 1 ci-dessus, sont
réservées.
3
Les avances de frais
faites par l'Etat lui sont remboursées. Les dépenses occasionnées par
l'intervention des services publics sont facturées sur la base d'un tarif
établi par le Conseil d'Etat.
"
Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune
indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller,
L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel,
Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de
l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la
pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités
(ATF 122 II 26 consid. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes qui sont
la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences
financières en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de
perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 consid. 4c). Les frais peuvent être mis
à la charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement
(AC.2021.0096 du 30 septembre 2021 consid. 2c et les références citées).
Doit être considérée comme un perturbateur la
personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses propres actes ou
omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité (perturbateur par
comportement), mais aussi la personne qui dispose de la maîtrise effective ou
juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public
(perturbateur par situation; ATF 131 II 743 consid. 3.1: 127 I 60 consid. 5c; TF
1C_600/2019 du 20 novembre 2020 consid. 5.1; 1C_484/2018 du 6 février 2020
consid. 2.2; 1C_427/2016 du 19 mai 2017 consid. 3.1; voir également Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012,
n° 5.2.2.1; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général,
Bâle 2014, nos 1307/1308).
Pour que le perturbateur soit appelé au
remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement,
il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité
naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures. Il doit également
provoquer directement l'atteinte nuisible, exigence désignée comme étant le
critère de l'immédiateté (ATF 138 II 111 consid. 5.3.2; TF 1C_524/2014 - 1C_526/2014
du 24 février 2016 consid. 5.1). La causalité immédiate requiert que la cause elle-même
ait franchi les limites du danger ("
immédiateté de la causalité
"),
quelle que soit la façon dont elle a été créée (tierce intervention, évènements
naturels, force majeure) (ATF 118 Ib 407 consid. 4c; Isabelle Fellrath,
Paramètres généraux de répartition des frais d'investigation, de surveillance
et d'assainissement des sites pollués: état de la pratique et de la
jurisprudence en droit suisse, in: DEP 2018 p. 283-304, p. 292). Le
perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger
ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose
elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte
(ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4c).
L'immédiateté s'apprécie selon la règle du degré de
vraisemblance prépondérante prévalant dans les cas où une preuve matérielle
directe, absolue et irréfutable ne peut être rapportée (AC.2021.0096 précité; AC.2020.0021
du 4 août 2021; AC.2020.0318 du 11 mars 2021 consid. 2c et les références citées,
dont Isabelle Fellrath, op. cit., p. 289 ss).
b) S'agissant de la responsabilité d'une pollution
fondée sur la notion de perturbateur (par comportement ou par situation), il
incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les causes
possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont
imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est
la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime
inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité
d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa
décision. Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en
requérant au besoin la collaboration des intéressés) sans être limitée par les
allégués et les offres de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la
responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où
l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette
recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne
s'appliquent pas. Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises,
l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8
consid. 3b). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout de
qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et
ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (AC.2019.0323
du 8 février 2021 consid. 2a/aa et les références citées).
c) En l'espèce, l'autorité intimée fonde sa décision
sur le constat de gendarmerie, du 4 mars 2021. Or ce constat a été effectué
sans avoir entendu la recourante (cf. ci-dessus consid. 2). Celle-ci conteste
les faits retenus dans ce constat. Elle a produit un échange de courriels avec
l'administration communale de Bottens. Dans un courriel du 17 février 2021, en
réponse à une lettre de la commune du 16 février 2021, la recourante indiquait notamment
ce qui suit:
"Nous donnons suite à votre
courrier du 16 février 2021, concernant deux fûts d'huile de vidange.
En effet, cette lettre nous a
fortement surpris car nous ne nous serions jamais permis d'amener un fût
endommagé si nous l'avions remarqué.
De plus, votre employé communal
sur place ce jour-là, a bien regardé les fûts d'huile car il a fait des
commentaires à notre ouvrier, je cite "les A.________ profites du
système" [sic]. Donc nous partons du principe que si les bidons n'étaient
pas conformes votre employé aurait dû nous les faire reprendre de suite et non
deux semaines après par voix courriel.
Pour le reste si vous n'êtes pas
aux normes avec les bacs de rétention sur votre site officiel cela ne nous
regarde pas.
Cela fait plus de 10 ans que nous
venons régulièrement déposer notre huile de vidange à la déchetterie sans aucun
souci [...]"
Selon un courriel de l'administration communale, du
17 février 2021, il a été répondu à la recourante que le jour du dépôt litigieux,
l'employé communal aurait remarqué que le haut du fût était cabossé et l'aurait
signalé à l'employé de la recourante.
Dans le cadre de la présente procédure, la recourante
a encore indiqué que lors du dépôt du fût, celui-ci était en parfait état. Aucune
fuite n'a été constatée lors du trajet entre l'exploitation agricole et la
déchetterie, à environ 3 km de distance. De plus, l'employé de la recourante a
dû rouler le fût litigieux jusqu'à un emplacement désigné par l'employé communal,
sans avoir constaté aucune fuite. La recourante estime en conséquence que le
fût était à ce moment-là parfaitement étanche. Elle conteste encore avoir placé
le fût sur une palette.
A la lumière de ces allégations, force est de
constater que les faits retenus par l'autorité intimée sont contestés et méritaient
une instruction plus approfondie par l'autorité intimée. Les explications
données par la recourante apparaissent par ailleurs vraisemblables. Quoi qu'il
en soit, il n'est pas contesté que l'employé communal, même s'il a constaté un
éventuel défaut sur la partie supérieure du fût, a accepté celui-ci. La pollution
résultant apparemment de ce fût n'a en revanche été remarquée que deux jours
plus tard, sans que l'on sache à quel moment ce fût a été déplacé sur une
palette, ni s'il a subi une altération entre le moment de son dépôt et celui de
la fuite constatée. Il apparaît ainsi que le lien de causalité entre le comportement
de la recourante consistant à déposer un fût d'huile de vidange et la pollution
en résultant semble avoir été rompu et il ne saurait être question ici d'une
causalité naturelle et immédiate. C'est bien plus dans le cadre de la prise en
charge et de la détention du fût litigieux par l'autorité communale que la pollution
semble s'être produite. Il n'est ainsi pas établi à un degré de vraisemblance
suffisante que la pollution est imputable à la recourante.
A l'instar d'un particulier, une collectivité peut
être astreinte aux frais en qualité de perturbatrice par comportement ou par
situation, par exemple en tant que propriétaire d'un bien-fonds ou exploitante
d'une installation (ATF 131 II 743 consid. 3.3).
Il convient en conséquence de retenir que la
recourante ne peut être qualifiée de perturbatrice par situation ou
comportement dans le cas présent.
4.
Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision
attaquée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 52 LPA-VD). N'ayant
pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante n'a
pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement du 20 août 2021 est
annulée.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 mars 2022
La
présidente:                                                                         La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.