vd_omni · AC.2009.0160 · 2012-11-23 · fr

X.________ c/Service de l'environnement et de l'énergie | La loi sur l'énergie et le règlement du Fonds de l'énergie ne sont pas conformes aux exigences de la loi sur les subventions en matière de base légale. En l'espèce, application des principes généraux de l'activité administrative à la subvention versée dans le cadre du Programme cantonal d'assainissement des bâtiments (PCAB 2009), instaurée par voie de circulaire et de communiqué de presse. Il n'est pas arbitraire ni contraire à l'égalité de traitement de prévoir, pour une subvention instaurée à fin mai 2009, qu'elle ne bénéficiera qu'aux travaux commencés dès le 1er mai 2009.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2012 AC.2009.0160

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M
M
. François Kart
et
André
Jomini, juge
s; Mme Estelle Cugny, greffière
recourant
X. ________,
à ********,
autorité intimée
Service de
l'environnement et de l'énergie
autorité concernée
Municipalité de Y. ________
Objet
Décision du Service de l'environnement et
de l'énergie du 14 juillet 2009 (refus de subvention pour des travaux
d'isolation)
Vu les faits suivants
A.
La Fondation Centime Climatique est une
fondation privée qui gère les recettes du "centime climatique"
prélevé par le secteur pétrolier sur l'essence et le diesel pour financer des mesures
visant à réduire la production de CO2. Le législateur fédéral avait admis que
la taxe sur le CO2 ne serait introduite sur les carburants (plus précisément
sur l'essence) que si les objectifs de réduction n'étaient pas atteints par
cette voie (Message du Conseil fédéral concernant l'approbation du montant de
la taxe sur le CO2 applicable aux combustibles, FF 2005 p. 4632).
La Fondation
Centime Climatique alloue notamment des subventions dans le cadre de son
"Programme Bâtiments" lancé le 1
er
juin 2006 (remplacé
depuis janvier 2010 par le "Programme Bâtiments national de la
Confédération et des cantons", récemment prolongé jusqu'en 2015 selon
communiqué de presse du 30 octobre 2012,
http://www.bafu.admin.ch/co2-abgabe/index.html?lang=fr). Le Programme Bâtiments
de la Fondation Centime Climatique avait pour objectif principal la rénovation
énergétique des enveloppes de bâtiments existants, c'est-à-dire du toit, des
murs et des fenêtres. Dans le cadre de ce programme, 8’219 projets ont
bénéficié d’un soutien total de 174 millions de francs
(http://klimarappen.ch/fr/programmes/programme-batiments.html), auxquels sont
venus s'ajouter 42 millions de francs en provenance de neuf cantons, dont le
canton de Vaud (Schlussbericht Gebäudeprogramm 2006-2009, p. 3, accessible
depuis la page internet précitée).
B.
Lors de la discussion du budget 2009, le Grand
Conseil a décidé d'augmenter de 8'000'000 de francs le budget cantonal
d'investissement 2009 pour permettre au Canton de Vaud de bénéficier des
subsides fédéraux correspondants: les Chambres fédérales venaient de décider
d'augmenter considérablement les contributions qui étaient allouées aux cantons
à condition que ces derniers participent aussi proportionnellement à l'effort
financier (BGC, séance du 9 décembre 2008, p. 25; séance du 10 décembre 2008 p.
21 ss).
Le Service de
l'environnement et de l'énergie du Département de la sécurité et environnement (ci-après:
le SEVEN) a examiné le mode d'utilisation de ce crédit d'investissement de
8'000'000 de francs. Dans une note du 20 avril 2009, il a proposé d'instaurer
un Programme cantonal d'assainissement des bâtiments (PCAB 2009) dont le
prolongement serait le Programme national d'assainissement des bâtiments (PNAB
2010) de la Confédération et des cantons. Comme les contributions globales de
la Confédération alimentaient déjà le fonds cantonal pour l'énergie, il
paraissait plus simple au SEVEN, plutôt que de présenter un projet de décret au
Grand Conseil qui s'était en somme déjà prononcé sur l'utilisation du crédit,
de prélever directement les montants nécessaires dans le fonds cantonal pour
l'énergie, qui effectuerait ainsi les dépenses prévues pour 2009 ainsi que
celles envisageables pour 2010 au travers d'un crédit supplémentaire totalement
compensé. Le SEVEN proposait de collaborer avec la Fondation du Centime Climatique,
dont le système administratif fonctionnait déjà depuis plusieurs années, en
doublant les subventions allouées par cette fondation. Le contrat avec la
fondation devait entrer en vigueur le 1er mai 2009.
C.
X. ________ et son épouse sont propriétaires
d'une maison d'habitation à ********. En vue d'entreprendre des travaux
d'isolation intérieurs (dalles des combles et du sous-sol) et extérieurs
(façades) de leur immeuble, il ont recueilli un devis du 29 janvier 2009 qui
s'élève à 95'029 francs. X. ________ a soumis son projet, avec celui de poser
des capteurs solaires pour le préchauffage de l'eau chaude sanitaire, au SEVEN
par lettre du 26 janvier 2009. Il a reçu en retour un formulaire de demande de
subvention pour la pose des capteurs solaires ainsi qu'une brochure de la
Fondation du Centime Climatique. Pour les capteurs solaires, il a obtenu une
subvention de 2'400 fr. par décision du SEVEN du 8 juillet 2009, non
litigieuse.
Par téléphone,
puis par lettre du 13 février 2009, X. ________ s'est adressé à la Fondation
Centime Climatique pour lui soumettre les documents requis à l'appui d'une
demande de subvention pour les travaux d'isolation. Il a également rempli le
formulaire électronique disponible sur Internet, qui permet de soumettre
directement la demande à l'examen du SEVEN.
Dans sa lettre à
la Fondation, X. ________ demandait l'autorisation d'entreprendre immédiatement
les travaux d'isolation intérieure pour des raisons de planning de l'entreprise
Eric Küffer Sàrl et alors que les conditions climatiques empêchaient cet
entrepreneur de réaliser des chantiers à l'extérieur. Dans son recours, X.
________ explique que la réponse de la Fondation a été négative, de sorte qu'il
a dû attendre la réception de la communication de l'octroi de l'aide avant
d'entreprendre les travaux.
Le 30 mars 2009,
la Fondation a répondu favorablement à la demande de financement, faisant
parvenir aux époux X. ________ une confirmation de contribution précisant les
conditions du versement de celle-ci. Selon cette confirmation, le requérant
pouvait s'attendre à une contribution d'un montant de 9'030 fr. calculé sur un
investissement total de 90 852 francs.
Le 16 avril 2009,
la Municipalité de Y.________ a autorisé les époux X. _________ à poser une
isolation périphérique Flumroc de 120 mm ainsi qu'un crépissage teinté de
finition gris clair. Le 30 avril 2009, Jean-Claude Duperrex a réglé l'émolument
de 100 fr. relatif à la décision municipale.
D'après ce que X.
________ indique dans son recours, les travaux d'isolation ont débuté le 27
avril 2009 par l'installation du chantier et le transports des matériaux.
D.
Par lettre du 15 mai 2009,
X. ________
s'est adressé au SEVEN en
exposant qu'il venait d'apprendre que le canton accordait de son côté une
subvention similaire à celle de la Fondation du Centime Climatique. Il
demandait s'il devait présenter une demande formelle auprès du SEVEN ou si la
décision de la Fondation du Centime climatique suffisait.
E.
D'après les explications du SEVEN, la proposition
de ce service a été approuvée lors de la séance du 27 mai 2009 du Conseil
d'Etat: en bref, le SEVEN a été autorisé à engager un montant de 4'500'000
francs, notamment pour des aides à des projets d'assainissement des bâtiments.
Le 27 mai 2009, le SEVEN a adressé
aux intéressés (mais apparemment pas au recourant) une lettre circulaire dont
l'exemple figurant au dossier a la teneur suivante:
"Aux personnes ayant déposé une demande,
avant le 1
er
mai 2009, au Programme Bâtiments de la Fondation du Centime
Climatique pour des projets de rénovation situés dans le canton de Vaud
Assainissement énergétique des bâtiments — programme
spécial 2009 du canton deVaud
Madame,
Lors de la session d’hiver consacrée au budget
2009, les Chambres fédérales ont décidé d’augmenter le montant des
contributions globales de la Confédération allouées aux cantons pour leur
politique énergétique.
Dans le contexte de la discussion du budget
cantonal 2009, le Grand Conseil a également décidé une mise en oeuvre rapide
d’un programme cantonal d’assainissement des bâtiments. A cet effet, il a
décidé d’augmenter le budget cantonal d’investissement.
Notre canton lance donc un programme spécial
pour 2009 centré sur la rénovation énergétique de l’enveloppe des bâtiments.
Pour ce qui concerne les bâtiments qui
remplissent les critères pour pouvoir prétendre à une contribution de la part
de la Fondation du Centime Climatique (FCC), le canton de Vaud double la
contribution par l’octroi d’un montant égal à celui offert par la FCC. Ceci est
valable pour tous les projets dont les travaux n’ont pas encore commencé le 1
er
mai 2009 et jusqu’à la fin du Programme Bâtiments, soit jusqu’au 31 décembre
2009.
Les travaux terminés à fin 2009 bénéficieront
de ce complément, la contribution fédérale à ce programme n’étant assurée que
jusqu’à cette date. De plus, dans la limite des crédits cantonaux disponibles,
les travaux terminés en 2010 seront également couverts au même niveau de
subventionnement.
Si votre projet remplit les conditions
ci-dessus, le Centre de Traitement (CT) de la Fondation du Centime Climatique
devrait nous communiquer prochainement les détails de votre projet, ce qui nous
permettra de vous faire parvenir une décision d’octroi de subvention. Si vous
ne recevez aucune nouvelle de notre part dans le mois à venir, nous vous
invitons à nous contacter.
Veuillez noter que votre interlocuteur
principal, notamment technique, reste le Centre de Traitement du Programme
Bâtiments de la Fondation de Centime Climatique. (...)"
Une directive
relative aux Programme cantonal d'assainissement énergétique des bâtiments, du
27 mai 2009 également, a été mise à disposition sur le site Internet du SEVEN.
Elle indique ce qui suit:
"
PCAB – Programme cantonal
d'assainissement énergétique des bâtiments
Introduction
Le canton de Vaud mène un programme
d’encouragement de l’efficacité énergétique et de promotion des énergies
renouvelables depuis plusieurs années. Il subventionne notamment les
installations solaires thermiques, les chauffages à bois, les bâtiments Minergie-P®,
l’assainissement des bâtiments selon le standard Minergie® et le remplacement
des chauffages électriques directs.
En décembre de l’année dernière, les Chambres
fédérales ont décidé d’augmenter de manière notable, pour 2009, la part des
contributions de la Confédération aux programmes énergétiques d’encouragement
des cantons. Cette part fédérale étant octroyée proportionnellement au budget
cantonal, le Grand Conseil vaudois a augmenté ce dernier dans le domaine de
l’énergie.
Il faut rappeler que 90 % des bâtiments
d'habitation de notre canton ont été construits avant 1990 et que la grande
majorité d'entre eux n'a jamais subi d'assainissement énergétique. Or, le
bâtiment constitue, dans notre canton comme ailleurs en Suisse, le consommateur
majeur  qui représente environ 45 % de toute l'énergie consommée. Un
assainissement énergétique de notre parc immobilier constitue donc une priorité
qui pourrait permettre de réduire considérablement notre consommation
Programme d’assainissement des bâtiments -
2009
Depuis 2006, l’assainissement énergétique de
l’enveloppe des bâtiments bénéficie d’une subvention de la part du Centime
Climatique, Fondation privée agissant sur le plan suisse et dont les revenus
proviennent de la perception d’une taxe de 1,5 centime par litre d’essence. Ce
Programme Bâtiments de la Fondation du Centime climatique (FCC) ne concerne
cependant que les bâtiments chauffés au mazout, au gaz et au charbon.
Afin de renforcer l’effet de cette action, le
canton lance pour 2009, en collaboration avec la FCC, un programme
complémentaire dont les éléments principaux sont les suivants :
- doublement des montants octroyés par la
Fondation du Centime Climatique
- application des mêmes conditions aux
bâtiments non chauffés au gaz, au mazout ou charbon ainsi qu’aux
assainissements ne touchant qu’un seul élément d’enveloppe
Soumis à la législation vaudoise sur les
subventions, ce programme vaudois n’est cependant applicable qu’aux
bâtiments
dont les travaux d’isolation n’ont pas encore commencé
. Par ailleurs, il
n’est valable que durant une période limitée, dans l’attente d’un programme
national d’assainissement des bâtiments qui pourrait être lancé en 2010.
Des
demandes pour le programme vaudois, PCAB, ne pourront donc être acceptées que
jusqu’au 31 décembre 2009
.
Les travaux terminés à fin 2009 bénéficieront
de cette subvention, la contribution fédérale à ce programme n’étant assurée
que jusqu’à cette date. De plus,
dans la limite des crédits cantonaux
disponibles
, les travaux terminés en 2010 seront également couverts au même
niveau de subventionnement.
Conditions
Pour tous les projets, les conditions
générales qui s’appliquent sont celles du Programme Bâtiments de la Fondation
du Centime Climatique. On peut en rappeler les principales :
- les travaux ne peuvent être commencés qu’une
fois obtenus la confirmation de contribution ou l’avis d’octroi
- les bâtiments doivent avoir été construits
avant 1990
- la température des pièces doit être d’au
moins 18°C
Pour ce qui est des éléments d’enveloppe
bénéficiant d’un soutien, il s’agit de:
- isolation thermique du toit ou de la dalle
des combles
- isolation thermique des murs vers
l’extérieur ou contre terre, respectivement du sol vers l’extérieur
- isolation thermique des murs donnant sur une
zone non chauffée respectivement du sol donnant sur une zone non chauffée ou
contre terre
- rénovation des fenêtres
Le montant minimal des travaux d’isolation
pouvant bénéficier d’une subvention est de 20'000.-, sauf pour les rénovations
ne touchant qu’un unique élément de l’enveloppe pour lesquelles le seuil est
abaissé à 10'000.-.
Finalement, il faut encore relever que le
montant total de la subvention ne peut dépasser 200'000.- et qu’il ne peut
représenter plus de 50% du montant des travaux d’isolation.
Procédures
Demandes auprès de la Fondation du Centime
Climatique
Afin de tirer le meilleur parti des structures
existantes, le Centre de traitement du Programme Bâtiments de la Fondation du
Centime Climatique continuera, comme jusqu’à maintenant, à s’occuper des
demandes pour les
bâtiments chauffés au gaz, au mazout ou au charbon
.
Les requérants présentent leur demande auprès
de la FCC exactement comme cela s’est pratiqué jusque-là. Il n’y a aucune
demande à présenter auprès du canton, le Centre de traitement se chargeant de
faire suivre le dossier. Le canton informe le requérant par courrier postal si
son projet est éligible pour un complément cantonal. La Fondation et le canton
versent leurs contributions de manière séparée.
Demandes auprès du canton de Vaud
Pour ce qui concerne les projets non soutenus
par la FCC, à savoir les bâtiments non chauffés au gaz, au mazout ou au charbon
ainsi que ceux ne rénovant qu’un seul élément d’enveloppe, ils seront traités
au niveau du canton. (…)"
Le 29 mai 2009,
le Conseil d'État a publié le communiqué suivant:
"Octroi de subventions pour
l'assainissement énergétique des bâtiments
Le Conseil d'Etat a décidé d'octroyer des
subventions dans le cadre du Programme Cantonal d'Assainissement énergétique
des Bâtiments (PCAB). Le Grand Conseil avait en effet inscrit 8 millions de
francs au budget 2009 dans ce but. Le montant de la subvention accordée aux
propriétaires couvrira 15 à 50% du coût des travaux selon leur nature
(isolation des fenêtres, des murs, du toit, etc) avec un maximum de 200'000 francs
par bâtiment.
90% des bâtiments d'habitation du canton de
Vaud ont été construits avant 1990 et la grande majorité d'entre eux n'a jamais
subi d'assainissement énergétique. Comme ailleurs en Suisse, le bâtiment
constitue un consommateur majeur avec environ 45% de toute l'énergie consommée
: un assainissement énergétique est ainsi urgent et prioritaire.
Depuis 2006, l'assainissement de
l'enveloppe des bâtiments est subventionné par la Fondation du Centime
Climatique pour les bâtiments chauffés au gaz,au mazout ou au charbon. Afin de
renforcer cette action et en collaboration avec la Fondation, le programme
cantonal élargit l'offre de subvention en doublant les montants octroyés par la
Fondation (pour les projets dont les travaux d'isolation commencent dès le 1
er
mai 2009), en intégrant les bâtiments non chauffés au gaz, au mazout ou au
charbon et en acceptant les assainissements ne touchant qu'un seul élément de
l'enveloppe. Seuls les projets annoncés d'ici au 31 décembre 2009 seront pris
en compte, dans l'attente d'un programme national qui pourrait être lancé en
2010.
L'augmentation de la contribution
financière de la Confédération allouée aux cantons pour leur politique
énergétique 2009 a incité le Grand Conseil à inscrire 8 millions de francs au
budget 2009 pour assainir les bâtiments. L'octroi de subvention par le Conseil
d'Etat concrétise cette volonté exprimée par le parlement cantonal. Dans le
même sens, le Conseil d'Etat a également alloué un crédit d'étude de 400'000
francs pour l'assainissement énergétique de ses propres bâtiments à indice
fortement déficitaire.
Le SEVEN informera de ce programme les
architectes, les entreprises, les divers acteurs du domaine du bâtiment ainsi
que les propriétaires ayant bénéficié d'un chèque rénovation. De son côté, la
Chambre Vaudoise Immobilière contactera directement ses membres professionnels
ainsi que ceux ayant réalisé un diagnostic énergétique de leur bâtiment.
Ces nouvelles subventions s'ajoutent à
celles déjà proposées par le canton (solaire thermique, chauffage à bois,
Minergie®, chauffage électrique direct), tout comme aux subventions de la
Confédération liées à la deuxième phase du programme de stabilisation
(installations photovoltaïques, remplacement des chauffages électriques,
chauffage à distance)."
F.
Par décision du 14 juillet 2009, le SEVEN a
refusé d'allouer une subvention à
X. ________
pour ses travaux d'isolation pour les motifs suivants :
"Le canton de Vaud s'est récemment
doté du Programme cantonal d'assainissement des bâtiments applicables aux locaux
dont les travaux n'ont pas commencé en date du 1er mai 2009.
Malheureusement, dans votre cas, ces
derniers ont commencé avant cette date. Or, selon l'art. 24 de la loi cantonale
sur les subventions (valable également pour ce programme), la subvention ne
peut être attribuée que si les travaux sont entrepris après le dépôt de la
demande d'aide financière."
G.
Par lettre recommandée remise à un office de
poste le 23 juillet 2009, X.________ a recouru en temps utile contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), concluant qu'ordre soit donné au SEVEN de lui accorder l'aide
cantonale demandée, aux motifs que les travaux ont débuté postérieurement à la
date de l'octroi de l'aide de la Fondation et se sont déroulés pour l'essentiel
après le 1
er
mai 2009. Le recourant reproche au SEVEN de ne pas lui
avoir signalé suffisamment tôt qu'il n'aurait droit à une subvention cantonale
que pour autant qu'il n'entreprenne pas les travaux avant le 1
er
mai
2009, ce service ayant reçu un exemplaire de sa demande de subvention du 17
février 2009 à la Fondation.
Le 30 octobre
2009, le SEVEN a répondu au recours en concluant à son rejet et à la
confirmation de la décision attaquée. Il estime que le programme de subvention
n'existait pas encore au moment où le recourant a débuté les travaux, de sorte
que celui-ci ne peut y prétendre. Le SEVEN fait également valoir qu'il n'était
pas en mesure d'informer le recourant en février 2009 au sujet de l'existence
de ce programme de subvention, qui n'a été mis en place qu'ultérieurement.
Invité par le
juge instructeur à indiquer, notamment, la base légale fondant la décision
litigieuse, le SEVEN a déposé une écriture complémentaire en date du 24 février
2011, laquelle a été transmises aux autres parties, qui ont renoncé à se
déterminer à son propos.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il
faut, pour prétendre à une subvention particulière, que la loi en détermine le
principe et les conditions d'octroi spécifiques (ATF 138 II 191, consid.
4.2.4). En d'autres termes, la loi ne donne pas à l'administré un droit à une
subvention, à moins que les conditions d'octroi des subventions ne soient
fixées par la loi elle-même, sans marge d'appréciation pour l'administration
(ATF 116 Ib 309; 110 Ib 148 consid. 1b p. 152; AC.2007.0210 du 17 mars
2008). Le Tribunal fédéral admet qu'il existe un droit aussi dans le cas où la
norme juridique concernée est formulée de manière potestative (ATF 118 V 16,
consid. 3a).
La loi vaudoise
sur les subventions du 22 février 2005 (LSubv; RSV 610.15) est une loi-cadre
dont l'objectif est l'harmonisation des lois spéciales applicables aux
subventions (Exposé des motifs du Conseil d'État, BGC janvier-février 2005 p. 7389).
La situation de l'époque était caractérisée par la coexistence d'une multitude
de régimes de subventionnemment, tant pour les règles applicables à l'octroi,
au calcul ou au suivi des subventions que pour la densité normative de ces
règles, parfois très détaillée, parfois rudimentaires voir lacunaires (BGC
précité, p. 7383).
En tant que loi
cadre, la loi sur les subventions s'adresse au léglislateur en fixant des
principes qui favoriseront la création d'une législation cohérente et harmonisée
en matière de subventions (Exposé des motifs précité, p. 7391). En particulier,
l'art. 10 LSubv impose aux autorités cantonales de se conformer au principe de
la légalité. A ce sujet, l'exposé des motifs précise que le principe de la
légalité découle de l’art. 161 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 (RSV 101.01), qui stipule que toute dépense repose sur une base légale.
Par base légale, il faut entendre une base légale au sens formel, c’est-à-dire
les lois et les décrets, soumis au référendum. Il est en effet admis par la
doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la
légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit
fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence
repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le
principe de la base légale signifie, premièrement, que la matière doit être
réglée par des normes juridiques d’une densité normatives suffisante par
rapport à l’objet. En particulier, les principes de l’égalité de traitement et
de la prévisibilité du droit doivent être respectés. L’administration ne
saurait fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir;
elle doit se conformer à des critères objectifs, définis par une norme. Le
principe de la base légale signifie deuxièmement que, si les normes juridiques
relatives aux subventions sont de niveau réglementaire, ces normes doivent
reposer sur une délégation légale adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que
les subventions sont soumises au contrôle budgétaire effectué par le Parlement
et que, de ce fait, il conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le
Conseil d’Etat estimait (toujours selon l'exposé des motifs) que la base légale
doit être aussi précise que possible; la loi énumère ainsi le contenu des
dispositions légales régissant les subventions (art. 12 du projet ; art.
11 LSubv).
L'art. 11 LSubv a
la teneur suivante:
"Art. 11
- Contenu de la base légale
1
Les dispositions légales régissant les
subventions doivent notamment contenir des règles relatives à :
a.    la
définition des objectifs visés;
b.    la
description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;
c.    les
catégories des bénéficiaires;
d.    les
types et les formes des subventions;
e.    les
conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;
f.     les
bases et les modalités de calcul des subventions;
g.    l'autorité
compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;
h.    la
procédure de suivi et de contrôle des subventions;
i.     les
charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;
j.     la
durée d'octroi de la subvention;
k.    l'obligation
de renseigner du bénéficiaire;
l.     la
forme juridique du bénéficiaire;
m.   les
sanctions prévues en cas de non-respect des obligations incombant au
bénéficiaire, y compris la restitution."
Ainsi, on relève
en particulier que les dispositions légales régissant les subventions doivent
contenir des règles relatives aux conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation
et de révocation des subventions, ainsi qu'aux bases et aux modalités de leur
calcul.
2.
L'art. 2 LSubv prévoit qu'il n'existe pas de
droit à la subvention (al. 1) et que les dispositions contraires sont
réservées. L'exposé des motifs précise que pour que la législation confère un
droit à l’octroi d’une subvention, il faut que cela soit expressément prévu et
que les conditions dont dépend l’octroi de la subvention soient définies de
manière exhaustive. Il ajoute que l'octroi d'un droit devrait rester
l'exception (BGC précité p. 7395). Ainsi, en l'absence d'un droit expressément
prévu par la loi, la subvention pourrait être refusée malgré la réalisation des
conditions légales de son octroi. En effet, l'art. 32 LSubv prévoit que
"les subventions sont accordées dans les limites des crédits accordés par
le Grand Conseil": l'exposé des motifs précise qu'en cas d'insuffisance
des ressources disponibles, il ne sera fait droit à la demande que si les
bénéficiaires disposent d'une droit à la subvention (BGC précité, p. 7413).
Comme l'a expliqué le représentant du Conseil d'Etat lors des débats,
"il n'y a pas de droit automatique à la subvention (...): quand il n'y a
plus d'argent, il n'y a plus d'automatisme" (BGC précité p. 7539).
On note au passage que le projet du Conseil d'Etat fixait en outre à
l'art. 33 du projet des règles sur l'ordre de priorité (il n'en subsiste que le
titre marginal de l'art. 32 LSubv) à établir "lorsque le volume des
crédits ne suffit pas à donner suite à la totalité des demandes de subvention
remplissant les conditions d'octroi". La commission parlementaire a
supprimé cette disposition et les débats n'en ont rétabli que l'unique alinéa
actuel de l'art. 32 LSubv
(BGC précité p. 7538s.)
. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant l'hypothèse d'une
insuffisances des ressources budgétaires car rien n'indique qu'elle serait
réalisée en l'espèce: l'autorité intimée a au contraire dû mettre sur pied dans
l'urgence un système de subvention pour utiliser un crédit imprévu.
3.
Compte tenu des exigences nouvelles de la LSubv,
notamment en matière de légalité, les dispositions transitoires prévoient un
délai pour l'adaptation des dispositions légales à la nouvelle loi (art. 36 al.
2 LSubv). Un délai était aussi prévu à l'issue duquel les subventions qui ne
reposent pas sur une base légale conforme à la LSubv ne pourront plus être
octroyées (art. 36 al. 3 LSubv). Le délai pour l'adaptation des dispositions
légales est de cinq ans dès l'entrée en vigueur de la loi, le 1er janvier 2006.
Quant au délai à l'issue duquel les subventions non conformes ne pouvaient plus
être octroyées, initialement fixé à trois ans, il était échu quand une
proposition de le prolonger a été soumise au Grand Conseil, qui a fixé le délai
à cinq ans également (modification de l'art. 36 al. 3 LSubv par la loi du 9
mars 2010).
Lors des débats
du Grand Conseil, un député a relevé qu'en raison des exigences détaillées de
l'art. 11 (art. 12 du projet) en matière de légalité, toutes les lois prévoyant
des subventions devraient être revues par le parlement, aucune d'elles, même
les plus récentes, ne remplissant tous les critères requis (intervention du
député Cornut, BGC précité, p. 7513; cette intervention est restée sans
réponse). De fait, le respect du délai de cinq ans (soit au 31 décembre 2010)
pour l'adaptation des lois semble susciter des difficultés. Par exemple,
l'adaptation de la loi sur la gestion des déchets et de diverses autres lois a
fait l'objet d'un projet de mars 2012, adopté par le Grand Conseil le 28 août
2012 (FAO du 11 septembre 2012).
4.
La loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV
730.01) prévoit notamment  ce qui suit:
"Art. 37
- Aides financières et Fondation pour l'énergie
1
L'Etat peut cautionner, accorder des subventions
et des prêts sans intérêts ou à taux d'intérêts préférentiels pour des projets
énergétiques répondant aux critères de la présente loi.
2
Il crée une fondation dont le but est le
financement de projets énergétiques répondant aux critères de la présente loi.
(...)
Art. 40
- Taxe sur l'électricité
1
Une taxe sur l'électricité est prélevée auprès
de tous les consommateurs finaux domiciliés dans le canton. Elle est destinée à
un fonds exclusivement affecté à la promotion des mesures prévues par la
présente loi.
2
Le montant de la taxe est compris entre 0,1 et
0,2 centime par kilowattheure.
3
Un règlement du Conseil d'Etat fixe la quotité,
les modalités de perception et la gestion du fonds.
Selon l'exposé
des motifs du Conseil d'État, la Fondation pour l'énergie devait être
constituée en fondation de droit privé au sens des art. 80ss CC. L'art. 37
LVLEne n'en prévoit que le principe et sa constitution devait faire l'objet
d'un exposé des motifs et projet de décret ultérieur précisant le montant de sa
dotation (BGC mars-avril 2006 p. 9609s). Cette fondation n'a pas été créée pour
les motifs qui résultent du projet cité plus loin.
Quant au fonds
prévu par l'art. 40 LVLEne, il fait l'objet d'un règlement du 4 octobre 2006
sur le Fonds pour l’énergie (RF-Ene ; RSV 730.01.5). A son art. 3, ce
règlement prévoit que le fonds est alimenté par la taxe sur l'électricité, par
les contributions globales de la Confédération et par toute autre contribution.
Cette disposition fixe en outre le tarif de la taxe sur l'électricité (0,18
centime par kilowattheure, soit dans la fourchette légale) et les modalités de
sa perception.
S'agissant des
subventions (dénommées "prélèvements"), ce règlement prévoit ce qui
suit :
"Art. 5
- Conditions d'octroi
1
L'octroi des aides doit répondre aux conditions
cumulatives suivantes :
a.  le respect
de la législation cantonale, notamment de la loi sur les subventions;
b.  le respect
des priorités définies par le Conseil d'Etat en matière de politique
énergétique et notamment mentionnées dans la Conception cantonale de l'énergie
(ci-après : la COCEN);
c.  la
présentation d'un dossier complet et parfaitement documenté, ainsi que la
production de tous les documents techniques et financiers (budgets, comptes,
planifications, etc.) demandés par le SEVEN et nécessaires à son évaluation.
Art. 6 - Procédure
1
La présentation des demandes suit la procédure
suivante :
a.  chaque
demande d'aide est adressée au SEVEN;
b.  l'autorité
compétente au sens du chapitre IV du présent règlement statue sur l'acceptation
des projets;
c.  si le
projet est accepté, une convention est signée entre les différentes parties
concernées. Elle fixe les règles du financement sur toute la durée du projet et
définit ses objectifs, modalités et échéances de réalisation."
On constate ainsi
que si la loi cantonale sur l'énergie contient bien la base légale pour la
perception d'une taxe sur l'électricité (sur les exigences en matière de taxe
et les limites d'une éventuelle délégation v. p. ex. l'ATF 2C_192/2012 du 7
juin 2012), elle ne contient en revanche pas de dispositions, exigées par l'art.
11 LSubv, sur les conditions d'octroi et le calcul des subventions. L'art. 40
al. 3 LVLEne qui permet aux Conseil d'Etat de "fixer la quotité, les
modalités de perception et la gestion du fonds " est une clause de
délégation qui paraît concerner avant tout la perception de la taxe sur
l'électricité. Il est douteux que la compétence de "fixer la gestion"
du fond emporte celle de déterminer les conditions spécifiques d'octroi,
d'adaptation et de révocation des subventions, ainsi que les bases et les modalités
de leur calcul. De toute manière, à supposer même qu'une délégation adéquate
existe, le règlement sur le Fonds de l'énergie se limite à renvoyer à des
normes générales et confie au SEVEN la compétence de déterminer les pièces
requises, ce qui ne permet pas encore de déterminer les conditions d'octroi,
les bases de calcul et les modalités des subventions.
La loi cantonale
sur l'énergie n'est ainsi pas conforme aux exigences en matière de base légale
qui sont fixées dans la loi cadre qu'est la loi sur les subventions.
L'adaptation de la loi cantonale sur l'énergie à ces exigences est prévue, avec
d'autres modifications (mesures en rapport avec la sortie du nucléaire décidée
par le Conseil fédéral), dans un projet mis en consultation le 10 juin 2011. Selon
le rapport explicatif relatif à cette consultation (accessible avec le
communiqué de presse depuis la page
http://www.bicweb.vd.ch/communique.aspx?pObjectID=365629), l'art. 37 LVLEne
(cité-ci-dessus) doit être complété pour satisfaire aux exigences de la loi
cantonale sur les subventions quant au contenu de la base légale (art. 11
LSubv). Les dispositions y relatives seraient regroupées dans de nouveaux art.
40a à 40k LVLEne. Les subventions seraient octroyées pour les réalisations
techniques, les études, les projets pilote et de démonstration, les campagnes
et mesures d'information ainsi que les cours (art. 40b du projet). Leur montant
serait fixé "sur la base de l'effort financier consenti par le
bénéficiaire, de l'impact énergétique de la mesure et de son effet
d'exemplarité", une directive du département devant préciser ces critères
et les modalités de calcul (art. 40h du projet).
Quant à l'art. 37
al. 2 LVLEne relatif à la Fondation pour l'énergie, il serait abrogé pour le
motif que le fond cantonal répond aux besoins en matière d'incitation
financière tout comme notamment le Centime Climatique ou le Programme Bâtiments
(rapport explicatif, ad art. 37 du projet).
5.
En l'espèce, le recourant réclame une subvention
que l'autorité intimée a accordée en 2009 sur une base qui ne satisfait pas aux
exigences de la loi sur les subventions en matière de légalité car ni la loi ni
une norme édictée par délégation n'en fixe les conditions d'octroi, les bases
de calcul et les modalités. Dans ces conditions, il ne peut évidemment y avoir
de droit à la subvention puisqu'un tel droit devrait être prévu par une
disposition expresse de la loi (art. 2 al. 2 LSubv; l'art. 4 al. 2 RF-Ene le
confirme). Cependant, quoi qu'il en soit des exigences du droit cantonal en
matière de légalité, le canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de
se conformer aux principes généraux régissant toute activité administrative,
soit notamment le respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la
proportionnalité et de la bonne foi, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire
(ATF 138 II 191, consid. 4.2.5; ATF 136 II 43 consid. 3.2 p. 46; ATF 131 II 306
consid. 3.1.2 p. 315).
a) Selon la
décision attaquée, le refus opposé au recourant est fondé sur l'art. 24 LSubv.
Selon cette disposition, les travaux ou les acquisitions antérieures à la
demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent
donner droit à une subvention (la LSubv cantonale est à cette égard moins
rigoureuse que la loi fédérale sur les subventions (LSu; RS 616.1) puisqu'il
n'est pas nécessaire d'attendre une réponse positive de l'autorité pour
effectuer les travaux, AC.2011.0006 du 4 janvier 2012).
L'autorité
intimée semble considérer que la demande de subvention serait la lettre du
recourant du 19 mai 2009 (écrite au moment où le recourant a appris l'existence
de la subvention cantonale, avant même que celle-ci soit annoncée par un
communiqué de presse) et elle lui fait ainsi grief de n'avoir déposé sa demande
de subvention qu'après le début des travaux. Cependant, il résulte du système
mis en place par l'autorité intimée que les intéressés, comme l'indique la
directive du 27 mai 2009, n'avaient aucune demande à présenter auprès du
canton; la demande présentée auprès du centre de traitement de la Fondation du
Centime Climatique tenait lieu de demande à l'autorité cantonale et était
transmise automatiquement par le centre de traitement de la fondation. Les
requérants qui s'étaient déjà adressés à la Fondation avant le 1
er
mai 2009 en ont reçu l'assurance écrite par lettre circulaire du 27 mai 2009.
Dans ces conditions, l'autorité intimée ne peut pas de bonne foi opposer au
recourant l'absence d'une demande cantonale dont elle avait expressément
dispensé ceux qui avaient déposé une demande auprès de la Fondation. L'égalité
de traitement commande au contraire de considérer que la demande adressée par
le recourant à la Fondation (en février 2009, soit avant les travaux) suffisait
à remplir l'exigence d'une demande préalable aux travaux fondée sur l'art. 24
LSubv.
b) En réalité, le
motif du refus de l'autorité intimée tient à la date du 1er mai 2009 et au fait
que le début des travaux l'avait précédée de quelques jours.
La directive du 27 mai 2009 indiquait
que la subvention cantonale ne serait applicable qu'aux bâtiments dont les
travaux d'isolation n'ont pas encore commencé, ce qui laissait supposer que la
subvention ne bénéficierait qu'aux travaux entrepris après la publication de la
directive. Toutefois, la date du 1er mai 2009 apparaît dans le communiqué de
presse du Conseil d'État du 29 mai 2009: on peut y lire que le canton double la
subvention "pour les projets dont les travaux d'isolation commencent dès
le 1er mai 2009".
Se pose ainsi la question de savoir
si la fixation de cette date, en dehors de la loi ou d'un règlement adopté par
délégation, respecte les principes généraux régissant toute activité
administrative, soit notamment l'égalité de traitement, la bonne foi, ainsi que
l'interdiction de l'arbitraire.
L'autorité intimée avait résolu
d'adosser le Programme cantonal d'assainissement des bâtiments au système de
subventionnement de la Fondation Centime Climatique sans astreindre les
intéressés à déposer une nouvelle demande devant l'autorité cantonale: la
demande adressée à la Fondation Centime Climatique était suffisante. Cependant,
puisque la Fondation Centime Climatique allouait des subventions dans le cadre
de son "Programme Bâtiments" depuis le 1
er
juin 2006, il
n'était pas concevable que toutes les demandes acceptées par la fondation
depuis cette date déterminent rétroactivement l'octroi d'une subvention
cantonale équivalente. La fixation d'une date limite était donc indispensable. Il
est d'ailleurs dans la nature des choses qu'une subvention nouvellement
instaurée ne bénéficie pas à des travaux antérieurs à sa création. Il y va du
caractère incitatif de la subvention.
Quant au choix de la date
déterminante, le SEVEN fait valoir que le programme de subvention litigieux
n'était pas encore en vigueur au moment où les travaux du recourant ont commencé.
Il est vrai qu'en soi, la date déterminante aurait pu être fixée au moment de
l'instauration de la subvention à fin mai 2009. L'autorité intimée a cependant admis
une rétroactivité limitée puisque la subvention instaurée à fin mai 2009 était
accordée pour des travaux ayant commencé dès le 1
er
mai 2009. Il
n'en découle cependant pas que le recourant pourrait prétendre à la subvention
litigieuse pour des travaux antérieurs à cette dernière date. En soi, le choix
de la date, proche de celle de l'ouverture du programme cantonal
d'assainissement, n'est pas arbitraire. En outre, le refus opposé au recourant
ne constitue pas une inégalité de traitement mais découle immanquablement de la
fixation d'un critère de date. Rien ne permet non plus de penser que le critère
du début des travaux au 1
er
mai 2009 n'ait pas été appliqué
systématiquement. En définitive, le recourant n'est pas victime d'une inégalité
de traitement.
6.
Le recourant se plaint de ne pas avoir été
informé par le SEVEN de la date déterminante du 1
er
mai 2009. Il
fait valoir que cette information lui aurait permis de différer de quelques
jour le début des travaux.
Le recourant n'est pas dans la
situation de celui qui aurait  pris des mesures irrévocables sur la base
d'assurance données par l'autorité compétente. Il ne peut donc pas se plaindre
d'une violation du principe de la bonne foi. Pour le surplus, il résulte des
explications fournies par l'autorité intimée que la mise en place de la
subvention litigieuse nécessitait une décision du Conseil d'Etat qui a été
prise le 27 mai 2009. Même les mesures budgétaires nécessaires pour permettre
au SEVEN de verser la subvention n'ont été prises qu'à cette date. On ne peut donc
pas faire grief à l'autorité intimée de ne pas avoir annoncé la subvention
avant cette date.
7.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.
La décision attaquée est maintenue. Un émolument est mis à la charge du
recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'environnement et de
l'énergie du 14 juillet 2009 est maintenue.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge du recourant.
Lausanne, le 23 novembre 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.