vd_omni · AC.2018.0400 · 2020-05-26 · fr

A.________ SA/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Ballens, B.________ | Recours contre une décision en matière d'arbitrage de projets concurrents (recourante et tiers intéressé) portant sur l'exploitation de gravières.- Qualité pour recourir laissée indécise (consid. 1).- Rejet du grief de déni de justice. La procédure d'arbitrage litigieuse repose sur une base légale suffisante. Le principe de la légalité est respecté (consid. 2).- Question du respect du droit d'être entendu de la recourante dans la procédure d'arbitrage laissée indécise (consid. 3).- Confirmation de l'appréciation de l’autorité cantonale intimée selon laquelle le projet du tiers intéressé est susceptible d’être concrétisé en priorité au vu des incertitudes quant à la maîtrise effective des fonds concernés par le projet de la recourante (consid. 4).- Protection des eaux: le gisement que souhaite exploiter la recourante se trouve en secteur Au de protection des eaux. Dans la mesure où la recourante n'a pas produit de données hydrogéologiques suffisantes permettant de déterminer la nappe décennale selon l'art 44 LEAUX et l'annexe 4 chif. 211 de l'OEAUX, l'autorité intimée était fondée à considérer que son projet ne pourrait pas se concrétiser avant plusieurs années (consid. 5).Rejet du recours.Recours au TF irrecevable (1C_372/2020 du 10 août 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.05.2020 AC.2018.0400

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 mai 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Pascal Langone, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Léonard BRUCHEZ, avocat, à Lausanne,
A
utorité intimée
Département de l'environnement et de
la sécurité (DES), auparavant Département du territoire et de l’environnement
(DTE),
représenté par Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA,
Unité juridique, à Lausanne Adm cant VD,
Autorité concernée
Municipalité de Ballens,
représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à ********
représentée par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,
Objet
carrières
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 3 octobre 2018 (arbitrage de
projets concurrents - exploitation du gisement "********", n° 1242-014,
Commune de Ballens)
Vu les faits suivants:
A.
La fiche 1242-014 du Plan directeur des carrières (PDCar), dans sa
dernière version de 2014 (adopté par le Grand Conseil le 16 juin 2015), recense
un gisement de graviers sableux au lieu-dit "********", sur les
communes de Ballens, Bière, St-Livres et Yens. Le volume de gravier est estimé
à 18'500'000 m
3
. Ce site se trouve essentiellement en zone
forestière et agricole. Il est également colloqué en secteur A
u
de
protection des eaux. Ce gisement est retenu en priorité 1 selon le Programme de
gestion des carrières (PGcar) élaboré en 2016 par le Département territorial de
l'environnement (DTE) en application de l'art. 7 al. 1 du règlement du 26 mai
2004 d'application de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (RLCar; BLV
931.15.1).
B.
A une date indéterminée, B.________ (composée des sociétés C.________, D.________
et E.________), ainsi que la société anonyme A.________ (par la société F.________),
ont manifesté leur intérêt à exploiter ce gisement. Le 10 juillet 2017, la
Direction générale de l'environnement (DGE) a pris acte de cet intérêt et a
informé les sociétés précitées que deux projets d'extraction simultanés sur le
même gisement n'étaient pas utiles pour l'approvisionnement en matière première
du Canton de Vaud et pas acceptables du point de vue des nuisances et de la
protection de l'environnement. Se référant à l'art. 11 de la loi du 24 mai 1988
sur les carrières (LCar, BLV 931-15), à l'art. 7 RLCar et au chiffre 4.4 du
Programme de gestion des carrières de 2016 (PGCar), elle informait les parties
que le Département du territoire et de l'environnement (DTE) entendait procéder
à une analyse des deux projets, en étudiant, pour la région concernée,
l'adéquation entre les ressources autorisées, celles projetées, les besoins et
les nuisances engendrées, notamment par le trafic. Cette analyse prendrait
principalement en compte les critères suivants: protection de l'air et du
climat, protection contre le bruit et les vibrations, protection des personnes
(raccordement au rail, optimisation des transports et réduction des nuisances
engendrées par le trafic des véhicules en provenance et à destination de la
gravière; utilisation mesurée du sol; protection des eaux superficielles et
souterraines, protection de la forêt, de la nature et du paysage naturel et
bâti; protection du patrimoine bâti, des monuments et archéologie; préservation
des terres agricoles).
Afin de pouvoir procéder à une telle analyse, la DGE
a imparti un délai au 30 septembre 2017 aux sociétés précitées pour lui faire
parvenir un projet d'exploitation comprenant les pièces suivantes: (1) plan
d'extraction; (2) demande de permis d'exploiter, comprenant un plan et un
mémoire technique; (3) dossier de défrichement comprenant un plan de
défrichement, un plan de reboisement, un rapport de défrichement et un
formulaire de défrichement; (4) rapport d'impact sur l'environnement (RIE), en
précisant que les chapitres permettant l'évaluation des critères précités
seront traités dans leur intégralité et que le chapitre relevant des procédures
détaillera toutes les procédures nécessaires pour aboutir à l'octroi du permis
d'exploiter, ainsi que leur coordination dans le temps. Un schéma explicatif
est requis; (5) rapport exposant la propriété des surfaces concernées et la
maîtrise qu'en a l'entreprise requérante, accompagné des justificatifs
correspondants; (6) rapport exposant l'intérêt du projet vis-à-vis de
l'approvisionnement en matière première du Canton (relation entre lieux de
production et de consommation, nuisances induites, etc.); (7 et ss) autres
rapports, plans nécessaires pour les procédures coordonnées et/ou nécessaires à
la compréhension de chaque projet (par ex. projet routier selon la loi sur les
routes, etc.).
C.
Dans une lettre commune du 12 septembre 2017 adressée à la DGE, les
sociétés F.________ et G.________, H.________ (I.________, C.________ et J.________)
et B.________ (C.________, D.________ et E.________) ont mis en doute
l'opportunité de procéder à un tel arbitrage, mais proposaient que chaque société
dépose un dossier complet pour examen préalable par les autorités cantonales,
selon la procédure habituelle. La DGE a répondu en substance, le 29 septembre
2017, que la suggestion de différer l'arbitrage après l'examen préalable de
plusieurs projets n'était pas opportune dès lors que la démonstration du besoin
de l'ensemble des projets n'apparaissait pas pouvoir être faite. Elle estimait
que l'art. 7 al. 3 RLCar, ainsi que le chiffre 4.4 du PGCar, permettent de
différer les demandes de permis d'exploiter et non les permis d'exploiter. Elle
indiquait être disposée à renoncer à un arbitrage si un seul projet
d'extraction rationnel par région était déposé.
D.
La société B.________ a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre
les deux projets de gravière, le 26 octobre 2017. Il résulte du dossier produit
que ce projet porte sur une partie du gisement du ********, sis sur quatorze
parcelles, en particulier sur la parcelle n° 476 de la Commune de Ballens et
propriété de cette dernière.
Le 30 octobre 2017, la société F.________, sous
entête du groupe G.________, a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre
les deux projets précités. Ce projet porte sur une autre partie du gisement du ********,
sis sur les parcelles n
os
524 et 544 de la commune de Ballens. Ces
parcelles sont propriété de la société A.________ depuis le 18 juin 2018. A
teneur du registre foncier, ces parcelles sont grevées d’une servitude d’usage
pour l’exploitation d’une gravière (ID.002-2003/000180), en faveur de la
société C.________. La parcelle n° 524 est aussi grevée d'une restriction du
droit d'aliéner (ID.010-2015/001176) en faveur de K.________, de D.________ et
de E.________. La servitude d'exploitation de gravière prévoit en particulier
ce qui suit:
"Cette servitude s'exerce sur toute la surface des
parcelles grevées. L'assiette exacte sera déterminée lors de la délivrance du
permis d'exploiter.
Cette servitude confère à la société bénéficiaire le droit
exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier des parcelles 524 et
544 de Ballens, aux conditions fixées entre parties par la convention du 15
décembre 1989.
[...]"
Le projet de B.________ n’inclut pas les parcelles n
os
524 et 544.
B.________ a été entendue par la DGE le 6 juin 2018
et la société A.________, le 13 juin 2018. Ces sociétés ont complété leur
dossier à l'issue de ces auditions.
E.
Par décision du 3 octobre 2018, notifiée le 4 octobre 2018, le DTE
(actuellement DES) a procédé à une comparaison des projets présentés. Dans ce
contexte, il a notamment relevé que l'accès aux bien-fonds concernés et à la
ressource à exploiter étaient démontrés pour le projet B.________. En revanche,
s'agissant du projet A.________, il ressort du registre foncier que si cette
société est bien propriétaire des parcelles n
os
524 et 544 de la
Commune de Ballens, celles-ci sont grevées d'une servitude conférant à C.________
le droit exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier s'y
trouvant. La décision précitée indique encore que cette servitude ferait
actuellement l'objet d'une procédure civile pendante dont l'issue est
incertaine. Selon les indications fournies par la Chambre patrimoniale
cantonale, le délai jusqu'à droit connu sur ce litige pourrait se chiffrer en
années. Un tel délai s'avère incompatible avec la nécessité d'assurer au plus
vite la continuité de l'approvisionnement conformément au programme de gestion
des carrières. A l'issue d'une pesée des intérêts tenant compte des autres
critères indiqués, le DTE a rendu le dispositif suivant:
"5. Décisions
Par ces motifs, le Département du
territoire et de l'environnement:
5.1 habilite B.________ à déposer
sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis
d'exploiter le gisement du ******** auprès de l'autorité cantonale compétente.
5.2 diffère le projet de plan
d'extraction et la demande de permis d'exploiter le gisement du ******** de
l'entreprise A.________, pour une vingtaine d'années environ, soit de manière à
assurer la relève du projet précédent et ainsi assurer un approvisionnement
continu du canton.
5.3 réserve l'issue de la
procédure d'adoption du plan d'extraction et d'autorisation d'exploiter selon
la loi sur les carrières, la présente décision ne valant décision ni sur l'une
ni sur l'autre.
5.4 lève l'effet suspensif d'un
éventuel recours contre la présente décision, laquelle est immédiatement
exécutoire.
5.5 se réserve la possibilité de
revenir sur la présente décision au cas où le projet de plan d'extraction et la
demande de permis d'exploiter déposés par B.________ diffèreraient de manière
significative du projet présenté dans le cadre du présent arbitrage."
F.
Sous la plume de son avocat, A.________ a recouru, le 5 novembre 2018,
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut sous suite de frais et dépens, à titre
préalable, à la restitution de l'effet suspensif à son recours. Sur le fond,
elle conclut à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision
attaquée, ainsi qu'à ce qu'elle soit habilitée à déposer sans délai son projet
de plan d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le gisement
du ********. Elle conclut encore à ce que le projet de B.________ soit différé
pour une vingtaine d'années au moins. Subsidiairement, elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le 6 décembre 2018, le DTE (DES), représenté par la
DGE, ainsi que le tiers intéressé, soit B.________, se sont déterminés sur la
demande de restitution de l'effet suspensif en concluant à son rejet.
L'autorité intimée a produit son dossier tout en réservant que celui-ci pouvait
comporter des éléments relevant du secret commercial. Le tiers intéressé a
requis que les pièces produites par l'autorité intimée et concernant son propre
projet ne soient pas transmises à la recourante.
G.
Par décision incidente du 18 décembre 2018, la juge instructrice a
refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________. A.________
a formé un recours incident devant la CDAP contre cette décision, le 31 janvier
2019. Par arrêt du 22 mars 2019 (RE.2019.0001), le Tribunal a partiellement
admis le recours incident et a réformé la décision attaquée en ce sens que
l’effet suspensif a été restitué en ce qui concerne le chiffre 5.2 du
dispositif de la décision au fond du 3 octobre 2018.
H.
Le 21 décembre 2018, la DGE s’est déterminée sur le fond, en son nom et
pour le DTE (DES), en concluant au rejet du recours. Le 7 février 2019, le
tiers intéressé s’est également déterminé sur le fond et a conclu au rejet du
recours. La Municipalité de Ballens, représentée par un avocat, s’est
déterminée le 7 février 2019 également. Elle conclut aussi au rejet du recours.
La recourante a répliqué, le 4 mars 2019 en
maintenant ses conclusions.
Le tiers intéressé a répondu le 26 mars 2019. La
Municipalité de Ballens a renoncé à se déterminer davantage.
Le Tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
a) Conformément à l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
L'art. 74 LPA-VD, applicable à la procédure de
recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, traite des
décisions susceptibles de recours. Cette disposition prévoit que les décisions
finales sont susceptibles de recours (art. 74 al. 1 LPA-VD). Les décisions incidentes
qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles
de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures
provisionnelles (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées
séparément sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice
irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) ou si l'admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). Dans
les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que
conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).
L'art. 3 LPA-VD définit la décision comme suit:
"
1
Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a
.
de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b
.
de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c
.
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions
incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en
matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens
de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des
lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
S'agissant de la notion de préjudice irréparable au
sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, il suffit dans ce cadre d'un préjudice
de fait, même purement économique, pour autant qu'il ne se résume pas à
prévenir une augmentation des coûts de la procédure. Il n'est en outre pas
nécessaire que le dommage allégué soit à proprement parler "
irréparable
";
il suffit qu'il soit d'un certain poids. En d'autres termes, il faut que le
recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente
soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre
la décision finale (cf. TAF C-2327/2014 du 20 janvier 2015 consid. 1.2.2 et
B-4363/2013 du 2 septembre 2013 consid. 1.4.1.1; PS.2018.0057 du 21 janvier
2019).
b) Dans le cas présent, il n'est pas évident de
qualifier la décision contestée de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
S'agissant du chiffre 5.1 qui se limite à habiliter B.________ à déposer sans
délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis
d'exploiter, ce chiffre revêt tout au plus un caractère incident. Il est aussi
douteux que les chiffres 5.3 et 5.5 qui réservent une procédure ultérieure,
ainsi qu'une nouvelle décision si le projet définitif de B.________ devait
différer de manière significative du projet présenté, constituent une décision
au sens de l'art. 3 LPA-VD.
En ce qui concerne la recourante, le chiffre 5.2
diffère le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter de
cette dernière, pour une vingtaine d'années environ. Il est douteux que ces
termes soient de nature à empêcher la recourante de poursuivre son projet, mais
ils limitent en tout cas une entrée en matière par l'autorité intimée pour une
vingtaine d'années environ. A supposer qu'il s'agisse d'une décision au sens de
l'art. 3 LPA-VD, on peut encore se demander si elle ne revêt ainsi pas un
caractère incident dès lors qu'elle ne met pas fin à la procédure. Dans
l'affirmative, il y aurait lieu d'admettre qu'elle est susceptible de causer un
préjudice irréparable à la recourante, dès lors qu'elle empêche de fait un
examen du projet de cette dernière pendant une période importante, estimée à
une vingtaine d'années. Ces questions peuvent en définitive souffrir de rester
indécises au vu des motifs qui suivent.
2.
Dans un premier grief, la recourante conteste la procédure suivie. Elle
estime en substance que la procédure d’arbitrage serait dénuée de base légale,
constituerait un déni de justice, ne comporterait pas de critères déterminés ni
leur pondération.
a) L’art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit notamment que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont
des effets sur l’organisation du territoire. Ils soutiennent par des mesures
d’aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de garantir des
sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT).
L’art. 2 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) prévoit que lors de la planification d’activités
ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités coordonnent
celles de ces activités qui sont incompatibles, concurrentes, interdépendantes
ou complémentaires (art. 2 al. 3 OAT). L’art. 25a LAT prévoit encore des
principes de coordination lorsque l’implantation ou la transformation d’une
construction ou d’une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités. En matière de planification directrice, l’art. 8 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11) renvoie aux art. 6 ss LAT. L’art. 8 LAT précise que les plans
directeurs cantonaux précisent au moins la façon de coordonner les activités
qui ont des effets sur l’organisation du territoire, afin d’atteindre le
développement souhaité, ainsi qu’une liste des priorités et les moyens à mettre
en œuvre.
S’agissant de gravières, le Plan directeur des
gravières (PDCar) recense un gisement au lieu-dit "********" (fiche
1242-014). L’art. 3 al. 2 LCar prévoit que les carrières exploitées à des fins
commerciales ou industrielles, les constructions ou installations qui en sont
l’accessoire, de même que les aménagements fonciers ou les travaux de génie
civil relatifs à l’évacuation des matériaux à destination de l’économie sont
régis par la présente loi et notamment la loi sur l’aménagement du territoire
et les constructions ainsi que par la loi sur les routes.
L’art. 4 al. 2
LCar précise que le PDCar a pour objectif d’assurer un approvisionnement
continu du canton. L’art. 6 LCar prévoit notamment que l’exploitation
commerciale ou industrielle de nouvelles carrières ne peut s’effectuer que dans
une zone affectée à cet effet et selon les conditions particulières
d’exploitation fixées pour l’extraction des matériaux. Ces éléments font partie
d’un plan spécial dit "plan d’extraction" s’il n’existe pas une zone
d’extraction dans le plan général d’affectation communal (al. 1). Le plan
d’extraction couvre tout ou partie d’un gisement et peut porter sur le
territoire d’une ou de plusieurs communes (al. 3). Le plan d’extraction tiendra
compte dans la mesure adéquate des intérêts du canton et de la région, en
particulier de la préservation des eaux souterraines, des terres agricoles, de
la forêt, du paysage, du milieu naturel, de la nécessité d’approvisionner la
région en matériaux ou d’autres intérêts publics (art. 7 LCar).
L’art. 11 al. 1 LCar prévoit ce qui suit:
"
1
Lorsque le
projet porte sur l’exploitation d’une partie de gisement dont l’existence est
prouvée et dont les limites sont connues ou aisément déterminables, le
département peut, à son initiative ou sur proposition de la ou des communes
territoriales intéressées, différer la mise à l’enquête et exiger qu’un projet
de plan d’extraction soit établi en vue de la mise en valeur du gisement
complet ou au contraire restreindre le périmètre s’il paraît exagérément
étendu.
2
Une telle demande
peut aussi être présentée par des propriétaires  détenant ensemble plus du
cinquième de la surface présumée du gisement."
L’art. 7 RLCar prévoit ce qui suit :
"
1
Le Conseil
d’Etat établit un programme de gestion des carrières.
2
Ce programme vise à
optimiser les transports et réduire les nuisances engendrées par le trafic des
véhicules en provenance et à destination des gravières.
3
Il permet d’accepter,
de différer, de refuser ou de limiter de nouveaux projets d’extraction, ainsi
que les demandes de permis d’exploiter présentées au département."
En application de ces dispositions, le Département
du territoire et de l’environnement (DTE) a élaboré un Programme de gestion des
carrières 2016 (PGCar). Le chapitre 4 de ce document est intitulé "
Gisements
à planifier: priorisation"
. Le chiffre 4.4 de ce chapitre prévoit ce
qui suit:
"
Conflits entre projets
d’extraction
En cas de conflits entre deux
projets d’extraction géographiquement proches, le département procèdera à une
analyse visant à étudier, pour une région donnée, l’adéquation entre les
ressources autorisées, celles projetées, les besoins et les nuisances
engendrées, notamment par le trafic.
Un arbitrage sera réalisé sur la
base des critères suivants, résultant d’études préliminaires de chaque projet:
intérêts vis-à-vis de
l’approvisionnement en matière première du canton;
protection de l’air et du climat,
protection contre le bruit et les vibrations, protection des personnes
(raccordement au rail, optimisation des transports et réduction des nuisances
engendrées par le trafic des véhicules en provenance et à destination des
gravières);
utilisation mesurée du sol;
protection des eaux superficielles
et souterraines;
protection de la forêt, de la nature,
du paysage naturel et bâti;
protection du patrimoine bâti, des
monuments et archéologie;
préservation des terres agricoles.
Comme le prévoit l’art. 7 du
règlement d’application de la loi sur les carrières, le présent PGCar sera
révisé en conséquence, en différant l’un ou l’autre des projets d’extraction.
Les annexes 1 et 2 seront alors adaptées.
En cas de conflits entre deux
projets d’extraction se trouvant dans un même gisement, le Département du
territoire et de l’environnement procédera à un arbitrage, après avoir auditionné
les parties en présence."
b) Comme l’a relevé l’autorité intimée, les
dispositions précitées, en particulier les art. 1 LAT et 2 OAT ainsi que les
art. 3 ss LCar, imposent au canton de planifier l’exploitation des ressources,
de manière notamment à assurer une continuité de l’approvisionnement en matières
premières, à respecter le principe d’une utilisation mesurée du sol et à
limiter les nuisances directes de l’extraction comme celles du trafic induit.
Ce devoir de planification présuppose une coordination entre les différents
projets d’exploitation de gisements. L’art. 11 LCar permet de différer la mise
à l’enquête d’un projet de plan d’extraction ou de restreindre un périmètre
s’il paraît exagérément étendu. L’art. 7 RLCar concrétise ce devoir en
précisant que l’autorité d’application, soit le DTE (DES) peut accepter,
différer, refuser ou limiter des nouveaux projets (art. 7 al. 3 RLCar). Force
est ainsi de constater, au vu de ces dispositions, que l’autorité intimée est
fondée à départager deux projets d’exploitation sur un même gisement. En l’occurrence,
l’autorité intimée a estimé, au vu des besoins d’approvisionnement du canton et
des nuisances provoquées par l’exploitation simultanée de deux projets, qu'il
convenait de planifier dans le temps ces deux projets. La décision contestée
permet justement de planifier l'étude de ces deux projets d'exploitation d'un
même gisement et respecte ce cadre légal.
La recourante conteste en substance la procédure
suivie, soit un arbitrage entre deux projets qui ne seraient pas encore
aboutis, vu le bref délai imparti. L’autorité intimée se réfère notamment au
PGCar, en particulier à son chiffre 4.4 qui énumère un certain nombre de
critères pris en compte pour départager deux projets géographiquement proches.
Ce plan de gestion, élaboré par le DTE (DES), se limite au demeurant à
concrétiser les exigences légales de planification et de coordination
précitées. La recourante a en outre été clairement informée de la procédure
prévue et des critères qui seraient pris en considération pour départager les
deux projets concurrents. Dans une lettre du 10 juillet 2017, la DGE a en effet
précisé ces critères qui constituent d’ailleurs les différentes exigences
légales relatives à l’exploitation d’une gravière. Elle a requis un dossier
comportant essentiellement 7 points, soit un plan d’extraction (1), une demande
de permis d’exploiter (2), un dossier de défrichement (3), un rapport d’impact
sur l’environnement (4), un rapport exposant la propriété des surfaces
concernées et la maîtrise qu’en a l’entreprise requérante, accompagnée des
justificatifs correspondants (5), un rapport exposant l’intérêt du projet
vis-à-vis de l’approvisionnement en matière première du canton (6) et d’autres
rapports, plans nécessaires pour les procédures coordonnées et/ou nécessaires à
la compréhension du projet (7 et suivants). Quant au grief selon lequel le
délai imparti aurait été trop bref pour permettre le dépôt de projets aboutis,
il ne résiste pas à l’examen. En effet, dès lors que deux projets étaient
annoncés sur un même gisement, afin de planifier le traitement de ces projets il
convenait de connaître l’état de ces projets à un moment donné, afin de pouvoir
ensuite déterminer lequel des deux pourrait être poursuivi dans un premier
temps, respectivement lequel devait éventuellement être refusé ou différé.
Comme l’a relevé l’autorité intimée, il s’agissait à ce stade uniquement de
déterminer quel projet serait susceptible d’entrer en considération à titre
prioritaire. Une telle solution apparaît d’ailleurs proportionnée, puisqu’elle
tend à limiter des études conséquentes pour le projet qui serait par hypothèse
différé, mais n'empêche pas la recourante de poursuivre l'élaboration de son
projet, à ses risques et périls. Force est ainsi de constater que la procédure
d’arbitrage litigieuse est fondée sur des bases légales suffisantes, répond à
des intérêts publics prépondérants et apparaît proportionnée.
Ce grief est en conséquence rejeté.
3.
La recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendu, dès
lors qu’elle n’a pas pu avoir accès au projet concurrent, dans le cadre de la
procédure d’arbitrage.
a) Conformément à l’art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. aussi
art. 27 al. 2 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003: Cst./VD; BLV 101.01
et art. 33 al. 1 LPA-VD), les parties ont le droit d’être entendues. Cela
inclut pour elles le droit de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à
leur détriment, d’avoir accès au dossier, de proposer de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’en prendre connaissance,
de participer à leur administration et de se déterminer à leur propos (ATF 140
I 99 consid 3.4, 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 V 125 consid. 2.1). Ces droits ne
sont toutefois pas absolus, mais peuvent, dans certaines circonstances être
restreints. En particulier le droit de consulter le dossier peut être limité
pour garantir les intérêts importants de l’Etat ou de tiers ; savoir si
une telle limitation est justifiée dépend des intérêts en présence qu’il
convient de peser (cf. ATF 129 I 249 consid. 3; TF 2C_890/2008 du 22 avril 2009
consid. 5.3.3).
b) En l’occurrence, l’autorité intimée, ainsi que le
tiers intéressé ont requis la limitation de la consultation des dossiers
respectifs, pour des motifs de secret commercial.
Bien qu’il ne s’agisse pas dans le cas présent d’une
procédure de marché public, on peut se référer sur cette question par analogie
à la jurisprudence relative à la procédure de passation des marchés publics (cf.
notamment MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 et les références citées). Selon cette
jurisprudence, dans ce domaine particulier, le droit de consulter les pièces
relatives à l’offre des soumissionnaires concurrents et de l’adjudicataire peut
être restreint, afin de garantir le secret des affaires et le secret de
fabrication, également protégés par la loi. Les informations concernant
l’organisation interne d’une entreprise relèvent typiquement du secret des
affaires (ATF 142 II 268 consid. 5.2.3 et 5.2.4; TF 2C_31/2018 du 1
er
février 2019).
Il ne ressort pas du dossier de la cause que la
recourante ou le tiers intéressé aient pu prendre connaissance du projet de
l’autre partie, avant la décision attaquée. Si certains éléments
organisationnels de l’une ou l’autre des parties paraît revêtir le caractère de
secret commercial, il n’est pas clair dans quelle mesure il se justifiait de
refuser la consultation de l’ensemble de chaque projet concurrent, du moins
sous une forme résumée et/ou caviardée. Il est partant douteux que le droit
d’être entendu ait été respecté dans la procédure d’arbitrage litigieuse. Cette
question peut toutefois souffrir de rester indécise dans le cas présent. En
effet, comme il sera exposé dans les considérants qui suivent, la décision de
l’autorité intimée se fonde en particulier sur deux éléments concernant le
projet de la recourante, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur le projet
concurrent.
4.
Parmi les éléments sollicités par l’autorité intimée pour déterminer les
possibilités de concrétisation des projets litigieux, figure la démonstration
de la maîtrise juridique des parcelles que chaque société souhaitait exploiter
(cf. point 5 mentionné dans la lettre du 10 juillet 2017). Ce critère permet en
effet de déterminer les possibilités concrètes de disposer de la maîtrise du
sol sur lequel chaque projet est prévu. En l’occurrence, il ressort du registre
foncier que la recourante est bien propriétaire des deux parcelles qu’elle
entend exploiter (parcelles n
os
524 et 544). Elle n'a toutefois
acquis ces parcelles qu'en juin 2018 et ces parcelles sont grevées en
particulier d’une servitude d’exploitation de gravière en faveur d’une des
sociétés membres du tiers intéressé. Toujours à teneur du registre foncier, la
parcelle n° 524 fait en outre l’objet d’une annotation d'une restriction du
droit d’aliéner, en faveur des sociétés membres du tiers intéressé. La décision
objet de la présente procédure relève qu’une procédure civile serait en cours,
sans toutefois que l'on sache sur quels droits concrets porte cette procédure
civile. A l’appui de cette affirmation, l’autorité intimée se réfère à une
lettre de la Chambre patrimoniale cantonale, du 8 mai 2018, qui indique qu’une
réclamation pécunaire serait en cours et que la procédure pourrait durer
plusieurs mois, voire années. La recourante conteste avoir été interpellée à ce
sujet. Il n'apparaît pas nécessaire d'instruire davantage cette question. Il
suffit en effet de constater qu'à teneur du registre foncier, les parcelles
précitées sont grevées à ce jour d'une servitude d'exploitation d'une gravière
en faveur d'une société tierce. L'inscription de ces servitudes est antérieure
à l'acquisition, par la recourante, de ces parcelles. De telles servitudes sont
manifestement de nature à sérieusement mettre en doute les possibilités
d’exploitation propres de la recourante. La recourante n’allègue ni ne démontre
le contraire.
Compte tenu de cette incertitude, l’autorité intimée
était d’emblée fondée à différer le projet de la recourante, en comparaison au
projet du tiers intéressé, qui a pour sa part démontré disposer des droits
nécessaires sur les parcelles qu’il entend exploiter. Le projet du tiers
intéressé est par ailleurs expressément soutenu par la Commune de Ballens,
propriétaire de la parcelle principale concernée (n° 476), qui est intervenue
dans le cadre de la procédure de recours. L’appréciation de l’autorité intimée
selon laquelle le projet du tiers intéressé est susceptible d’être concrétisé
en priorité au vu de ces incertitudes quant à la maîtrise effective des fonds
concernés par le projet de la recourante ne prête ainsi pas le flanc à la
critique et peut être confirmé.
5.
a) Sous le titre marginal "
Exploitation de gravier, de sable ou
d’autres matériaux
", l’art. 44 de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (Leaux; RS 814.20) prévoit ce qui suit:
"
1
Quiconque entend
exploiter du gravier, du sable ou d’autres matériaux ou entreprendre des
fouilles préliminaires à cette fin doit obtenir une autorisation.
2
Ces exploitations ne
sont pas autorisées:
a. dans les zones de protection
des eaux souterraines;
b. au-dessous du niveau des nappes
souterraines exploitées;
c. dans les cours d’eau, lorsque
le débit solide charrié ne compense pas les prélèvements.
3
L’exploitation de
matériaux peut être autorisée au-dessus de nappes souterraines exploitables à
condition qu’une couche protectrice de matériau soit maintenue au-dessus du
niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre. L’épaisseur de cette couche
sera fixée en fonction des conditions locales."
L’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (OEaux; RS 814.201) précise, dans son annexe 4 les mesures
d’organisation du territoire relatives aux eaux. Selon le chiffre 2 de cette
annexe (Mesures de protection des eaux; ch. 21: secteurs de protection des eaux
particulièrement menacés), le chiffre 211 régit les secteurs A
u
et A
o
de protection des eaux et prévoit ce qui suit à son alinéa 3 :
"3
En cas
d’extraction de gravier, de sable ou d’autres matériaux dans le secteur A
u
de protection des eaux, il y a lieu:
a. de laisser une couche de
matériau de protection d’au moins 2 m au-dessus du niveau naturel maximum
décennal de la nappe; dans le cas d’une installation d’alimentation
artificielle, le niveau effectif de la nappe est déterminant s’il est situé
plus haut que le niveau maximal décennal;
b. de limiter la surface
d’extraction de manière à garantir l’alimentation naturelle des eaux du
sous-sol;
c. de reconstituer la couche de
couverture après la fin des travaux de manière à ce que son effet protecteur corresponde
à celui d’origine."
b) En l’occurrence, le gisement concerné se trouve
en secteur A
u
de protection des eaux. L’autorité intimée a retenu,
dans la décision attaquée, que la recourante n’avait pas produit de données
hydrogéologiques suffisantes permettant de déterminer la nappe décennale au
sens des dispositions précitées. Il ressort en effet du dossier produit par la
recourante que des mesures piézométriques n’ont été effectuées que pendant
l’année 2017, la recourante entendant toutefois compléter ces mesures en cours
d’exploitation (cf. chiffre 6.2. du dossier de demande d’exploiter de septembre
2017). L’autorité intimée a aussi indiqué que la proposition de la recourante,
faite lors de son audition en juin 2018, de maintenir 1 m de sécurité par
rapport aux hautes eaux anticipées sur la base des enregistrements disponibles,
n’était pas suffisante pour la dispenser de fournir des données piézométriques
permettant de déterminer cette nappe décennale. Le Tribunal ne voit pas de
raison de s’écarter de cette appréciation, compte tenu de l’intérêt public
particulièrement important à la protection des eaux (cf. aussi AC.2001.0135 du
10 mars 2006 consid. 5). L’autorité intimée était en conséquence fondée à
considérer que le projet de la recourante ne pourrait se concrétiser que dans
plusieurs années. Dans cette mesure également, sa décision de différer ce
projet peut être confirmée.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée.
Succombant, la recourante supportera l’émolument de justice, réduit notamment
en l’absence d’audience (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1),
ainsi qu’une indemnité à titre de dépens en faveur du tiers intéressé et de la
Municipalité de Ballens qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un
avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Département de l'environnement et de la sécurité
(auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 3 octobre
2018, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
A.________ versera à B.________ une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
V.
A.________ versera à la Commune de Ballens une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2020
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
et à l'Office fédéral du développement territorial ARE (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.