vd_omni · CCST.2006.0003 · 2006-10-27 · fr

MARTIGNIER, PIOT, Fondation EMS Le Marronnier, GENDRE, Institution de Béthanie, Fondation Louis Boissonnet, Château-de-la-Rive SA, DESMEULES, DUPLAN, Résidence Les Trémières SA, Fondation Nos Pénates, ODYSSE SA/Conseil d'Etat | Le mécanisme de concertation ainsi que la nécessité pour l'Etat de connaître le budget qui lui est alloué pour aider financièrement les EMS et leurs résidents font qu'il n'est pratiquement pas possible de publier et faire entrer en vigueur les tarifs socio-hôteliers au 1er janvier de l'année en cause. Les conditions permettant d'assortir d'un effet rétroactif l'arrêté fixant lesdits tarifs sont réalisées (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 27.10.2006 CCST.2006.0003

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du
27 octobre 2006
Composition
M. Alain
Zumsteg, juge présidant; MM. Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges;
MM. François Meylan et Jacques Giroud, juges suppléants; Mme Monti,
greffier-substitut.
Requérants
1.
Résid'EMS,
association représentée
par Marie Guignard et Jean Nydegger, respectivement présidente et secrétaire;
Esther Piot, Pierre Martignier et Lise-Rose Gendre
2.
Château de la Rive SA, Victoria-Résidence
Roger Desmeules, Pierre Duplan (Résidence Ilot du Parc), Résidence les
Trémières SA, Fondation "Nos Pénates" et Etablissement
médico-social Odysse SA,
tous représentés par l'avocat Laurent Trivelli
3.
Fondation EMS Le Marronnier,
représentée
par l'avocat Christian Bacon
4.
Institution de Béthanie de Lausanne
et Fondation Louis Boissonnet,
toutes deux représentées par l'avocat
Boris Heinzer
Autorité intimée
Conseil d'Etat
Objet
Arrêté du 29 mars 2006 fixant pour 2006 les tarifs
socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors
d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les divisions pour
malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation, reconnus d'intérêt public.
Vu les faits suivants
A.                Le 29 mars 2006, le Conseil d'Etat a
adopté un "arrêté fixant pour 2006 les tarifs socio-hôteliers mis à la
charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux
et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt
public" (ci-après : l'arrêté).
En substance, l'article 3 de l'arrêté
dispose que "la convention socio-hôtelière pour 2006, passée entre le
département, l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS),
la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les Hospices cantonaux - CHUV fixe
les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les conditions
financières et administratives applicables aux résidents et aux régimes sociaux
lors d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré". La
convention socio-hôtelière indique en annexe pour chaque établissement
signataire le tarif journalier pour "résident lits C", et s'il y a
lieu "résident lits D". L'arrêté mentionne en annexe les tarifs
applicables aux établissements non parties à ladite convention, qu'ils aient
signé un accord tarifaire avec le département ou qu'ils n'aient signé aucun
accord (art. 4 al. 1 de l'arrêté). Les tarifs journaliers fixés dans l'accord
annexé ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations
qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à
l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide
financière de l'Etat (art. 4 al. 2). Les conditions financières et
administratives prévues au chapitre II à XII de la convention socio-hôtelière
sont applicables par analogie (art. 4 al. 3).
Tant l'arrêté (art. 6) que la convention
socio-hôtelière (art. 33) prévoient une entrée en vigueur rétroactive au 1
er
janvier 2006.
La convention socio-hôtelière a été
signée le 1
er
février 2006.
Dans les faits, les tarifs
socio-hôteliers ont été appliqués dès le 1
er
janvier 2006.
L'arrêté, la convention et leurs annexes
ainsi que diverses directives ont été publiés dans la Feuille des avis
officiels (ci-après FAO) du 4 avril 2006.
B.                Le 20 février 2006, soit dès avant
l'adoption et la publication de l'acte attaqué, Résid'EMS et consorts ont
déposé une première requête contre la convention socio-hôtelière auprès de la
cour de céans. Le 14 mars 2006, le Conseil d'Etat a requis la levée de l'effet
suspensif attaché à la requête.
Par décision du 13 avril 2006, la cour de
céans a jugé recevables la requête au fond et la requête incidente, bien que
toutes deux prématurées, et a ordonné la levée de l'effet suspensif de la
requête formée par Résid'EMS et consorts.
C.               Le 24 avril 2006, quatre requêtes ont été
déposées respectivement par Résid'EMS et consorts, Château de la Rive SA et
consorts, Fondation EMS Le Marronnier et Institution de Béthanie de Lausanne et
consort.
Le 28 avril 2006, la cour de céans a
ordonné la jonction de ces causes à la première requête déposée par Résid'EMS
et consorts le 20 février 2006.
Par décision du 3 juillet 2006 sur
requête incidente de Château de la Rive SA et consorts, la cour de céans a
confirmé sa décision ordonnant la levée de l'effet suspensif de la première
requête formée par Résid'EMS et consorts contre l'arrêté du Conseil d'Etat du
29 mars 2006.
D.               Résid'EMS et consorts ont déposé deux
répliques les 1
er
mai et 4 juillet 2006; les autres requérants ont
déposé une réplique le 4 juillet 2006.
Le Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS) a déposé deux réponses les 7 avril et 15 juin 2006. Il a
dupliqué le 19 juillet 2006.
E.
La Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art.
14
de la loi sur la juridiction constitutionnelle [ci-après : LJC, RSV
173.32]
).
Considérant en droit
1.                La Cour constitutionnelle examine d'office
et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Cour cstit.,
arrêt du 26 octobre 2005, CCST.2005.0003, c. 2a).
a) Selon l'article 136 alinéa 2 lettre a
de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD, RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'article
3 LJC, qui concrétise cette disposition, précise que la Cour contrôle, sur
requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales
contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle,
s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les
règlements du Conseil d'Etat et les directives publiées d'un département ou
d'un service (a
l.
2).
La compétence de la cour se limite au
contrôle abstrait des normes, soit en dehors d'un cas d'application concret de
la loi à une personne déterminée. Le constituant a jugé judicieux qu'un tel
contrôle puisse être effectué dans un premier temps au niveau cantonal, le
Tribunal fédéral étant jusque-là seul compétent pour statuer dans le cadre de
recours de droit public. Il s'agit en particulier d'assurer un meilleur respect
du droit cantonal et de vérifier la conformité des dispositions d'application
adoptées par l'exécutif aux lois et décrets du Grand Conseil. La juridiction
constitutionnelle doit donc veiller à la cohérence du droit cantonal, à
protéger les individus dans leurs libertés et droits fondamentaux et à assurer
le respect de la séparation des pouvoirs (Exposé des motifs et projet de loi
sur la juridiction constitutionnelle [EMPL], tiré à part, juin 2004, n° 1.1,
pp. 4-5; rapport du 30 juin 2000 de la Commission 5 de l'Assemblée
constituante, pp. 27-28).
Par normes, il faut entendre toutes les
règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et indéterminable
de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou confèrent des
droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent
l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure (EMPL sur la juridiction constitutionnelle, op. cit., n° 3.1.2; cf.
Moor,
Droit administratif, vol. I, 2
e
éd., p. 31)
. Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à
la décision, soit un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et
règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret
soumis au droit administratif (cf. Tribunal administratif, arrêt du 8 novembre
1999, GE.1998.0174, RDAF 2000 I 468, c. 1). Les décisions collectives forment
une catégorie particulière de décisions; il s'agit d'actes s'adressant à un
nombre indéterminé de personnes, ayant une portée générale, mais réglant un cas
concret (cf. Tribunal administratif, arrêt précité du 8 novembre 1999, c. 1;
Moor, Droit administratif, vol. II, 2
e
éd., n° 2.1.2.6 pp. 173 ss).
La distinction entre un acte général et abstrait (norme) et un acte général et
concret (décision collective) peut être délicate, en particulier s'agissant de
tarifs, qui ne peuvent pas être qualifiés définitivement de règle de droit ou
de décision générale. Ainsi, le Tribunal administratif a considéré qu'un tarif
de taxis n'ayant pas pour objet de fixer le prix d'une prestation déterminée,
mais bien d'arrêter un système de calcul pour la rétribution de l'ensemble des
prestations fournies par les taxis à leur clientèle (prise en charge,
transport, attente, transport de bagages), est un acte normatif non susceptible
de recours au Tribunal administratif, qui ne peut revoir que des décisions
(arrêt précité du 8 novembre 1999, c. 1 et 2).
b) En l'espèce, l'acte attaqué est un
"arrêté du Conseil d'Etat" fixant pour 2006 les tarifs
socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors
d'hébergement dans les EMS et les divisions pour malades chroniques des
hôpitaux. Il contient notamment des règles générales relatives au mode de
fixation des tarifs (cf. par ex. art. 2 de l'arrêté et art. 12 de la convention
ratifiée) et fixe pour chaque établissement le tarif journalier applicable aux
résidents de type C et celui applicable aux résidents de type D. La majorité
des EMS a adhéré à la convention socio-hôtelière pour 2006 passée entre le
département et diverses entités et se voit donc appliquer les tarifs fixés par
cette convention (art. 3 de l'arrêté). 32 établissements non signataires de
ladite convention ont signé un accord tarifaire avec le département et 5 n'ont
conclu aucun arrangement.
La cour de céans est seule compétente
pour déterminer si l'acte entrepris est une norme susceptible du contrôle
constitutionnel.
Il est sans importance que l'article 3
LJC n'évoque comme acte susceptible de contrôle que les "règlements du
Conseil d'Etat". En effet, l'"arrêté" n'a pas une nature
différente du "règlement". Cette dernière appellation tend à être
utilisée lorsque l'acte du Conseil d'Etat a une portée générale ou une durée de
validité longue ou indéterminée, tandis que l'arrêté porte plutôt sur un objet
particulier ou a une durée de validité limitée, sans qu'on puisse d'ailleurs
retenir une pratique stricte en la matière (Cour cstit., arrêt du 30 mai 2006,
CCST.2006.0002, c. 1).
L'arrêté du 29 mars 2006 a deux types de
destinataires, soit les EMS et les résidents d'EMS. Le Tribunal fédéral, qui a
déjà eu à connaître au cours des dernières années de recours de droit public
dirigés contre des conventions socio-hôtelières vaudoises ou des arrêtés du
Conseil d'Etat les ratifiant, a jugé que dans la mesure où l'Etat recourt à la
concertation avec ses partenaires, ces conventions constituent pour ceux-ci des
contrats de droit administratif ou des conventions législatives (Tribunal
fédéral, arrêt du 24 juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c. 2.2; Knapp,
Précis de droit administratif, 4e éd., n° 284 ss). En revanche, ces conventions
revêtent un caractère unilatéral vis-à-vis des résidents qui n'y sont pas
partie et se voient imposer le prix journalier de leur séjour, l'établissement
ayant aliéné sa liberté contractuelle en adhérant à la convention. Le Tribunal
fédéral en a conclu que ces conventions doivent être qualifiées d'"arrêté
cantonal" au sens de l'article 84 alinéa 1 OJ, puisqu'elles s'adressent à
un nombre indéfini de résidents dont elles règlent la situation en termes
généraux (arrêt précité du 24 juin 2003, c. 2.2). On ajoutera que pour les
établissements non signataires de la convention ou d'un accord tarifaire avec
le département, l'arrêté revêt également un caractère unilatéral contraignant.
c) Selon l'article 8 LJC, le requérant
doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser
en quoi consiste cette violation.
En l'espèce, l'acte cantonal attaqué
repose exclusivement sur le droit cantonal, sous réserve de la réglementation
concernant l'allocation pour impotent qui relève, en partie au moins, du droit
fédéral (Tribunal fédéral, arrêt précité du 24 juin 2003, c. 2.1). Ainsi,
l'examen de la conformité de l'arrêté au "droit supérieur" doit se
faire au regard de la législation vaudoise et des règles et principes
constitutionnels découlant tant de la Constitution fédérale que de la
Constitution vaudoise.
La cour de céans précisera d'emblée que
dans la mesure où le Tribunal fédéral (art. 38 OJ) ou le Conseil fédéral a
rendu une décision définitive et exécutoire, elle est en droit d'appliquer la jurisprudence
qui en découle, nonobstant un éventuel recours auprès de la Cour européenne des
droits de l'homme. En effet, la saisine de cette cour internationale n'a pas
d'effet suspensif (Poudret et Sandoz, Commentaire de la loi fédérale
d'organisation judiciaire, vol. I, n. 2 ad art. 38 OJ).
Par ailleurs, la cour de céans limite son
examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte
attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). C
ette limitation du pouvoir d'examen
s'impose pour assurer le principe de célérité, la Cour devant statuer
rapidement pour éviter une paralysie du droit (EMPL sur la juridiction
constitutionnelle, op. cit., n° 4.1.3, pp. 24-25). Les griefs doivent en
principe être contenus dans la requête elle-même. On peut admettre qu'ils le
soient dans la réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures,
mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y
donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés
dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (Cour
cstit., arrêt du 7 octobre 2005, CCST.2005.0002, c. 1c).
d) Les requêtes ont été déposées en temps
utile, soit dans le délai de 20 jours dès la publication officielle de l'acte
attaqué (art. 5
al.
1
LJC). Est également recevable la première requête de Résid'EMS et consorts
formée le 20 février 2006, soit avant la publication; ladite requête a en effet
été suspendue jusqu'à ce que le délai légal commence à courir (cf. décision sur
effet suspensif du 13 avril 2006, c. 1).
e) A qualité pour agir contre une règle
de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte soit annulé (art. 9 al. 1 LJC).
L'auteur d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral doit être touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement
protégés (art. 88 OJ). Constatant que certaines normes ne protègent pas des
intérêts juridiques au sens strict, et anticipant une révision de l'organisation
judiciaire fédérale, le constituant vaudois a voulu élargir le contrôle
constitutionnel et s'est contenté d'exiger un "intérêt digne de
protection", soit un intérêt de fait à la mise en œuvre du droit supérieur
(EMPL sur la juridiction constitutionnelle, op. cit., n° 3.1.4, pp. 11-12; Cour
cstit., arrêts du 30 mai 2006, CCST.2006.0002, c. 2, et du 26 octobre 2005,
CCST.2005.0003, c. 2b). Le requérant peut notamment faire valoir que la norme
attaquée est contraire à des droits constitutionnels qui ne confèrent à eux
seuls aucun droit, tels ceux de la légalité et de l'égalité, ou à des
dispositions programmatoires du droit supérieur qui concernent les objectifs ou
les tâches de l'Etat (Moritz, Contrôle des normes : la jurisprudence
constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, RDAF 2005,
pp. 1 ss, spéc. n° 42 p. 19).
Si un simple intérêt de fait suffit,
encore faut-il que le requérant ait été atteint dans une mesure et avec une
intensité plus grande que la généralité des administrés et se trouve avec
l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération; ainsi, l'intérêt doit être personnel. Une telle limitation du
nombre des intéressés ne vaut cependant en contrôle abstrait que dans la mesure
où la norme attaquée vise elle-même un nombre restreint de personnes;
lorsqu'elle s'adresse à tout un chacun ou quasiment, telle une loi fiscale, le
nombre des intéressés n'est guère restreint; ce n'est qu'au vu de l'atteinte
que chacun d'eux est susceptible de subir par la réglementation en cause et non
pas en tant qu'elle le distinguerait des autres administrés qu'il a qualité
pour agir (Cour cstit., arrêt précité du 30 mai 2006, c. 2b et réf. citées).
Alors qu'un intérêt actuel peut être
exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le
cas pour le contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit donc que
l'intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de
vraisemblance il puisse être touché une fois ou l'autre par la norme en cause
(ATF 130 I 26, c. 1.2.1 = JT 2005 I 143; Cour cstit., arrêt précité du 30 mai
2006, c. 2).
Pour le surplus, la cour déterminera en
examinant chaque requête si leurs auteurs ont qualité pour agir.
2.                En préambule, il convient d'exposer
brièvement le système dont est issu l'arrêté attaqué.
a) L'Etat de Vaud a pour mission
"d'assurer la couverture des besoins et l'accès à des soins de qualité à
un coût acceptable pour la collectivité" (art. 1 al. 2 de la loi sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public
et des réseaux de soins [ci-après : LPFES, RSV 810.01]). L'Etat doit notamment
financer les investissements des établissements sanitaires d'intérêt public; il
supporte, sous forme de subventions, les investissements nécessaires à leur
rénovation, à leur construction et à leur équipement (art. 25 et 26 LPFES). A
certaines conditions, il peut participer à une convention financière avec eux
(art. 28 LPFES). Sont notamment considérés comme "établissements
sanitaires" les établissements médico-sociaux (art. 144 ss de la loi sur
la santé publique [LSP, RSV 800.01]), lesquels peuvent être reconnus d'intérêt
public s'ils remplissent les conditions posées à l'article 4 LPFES.
L'Etat verse donc des subventions aux
EMS. De surcroît, il soutient financièrement les résidents qui ne sont pas en
mesure d'assumer leurs frais de séjour (cf. notamment art. 6 de la loi d'aide
aux personnes recourant à l'hébergement médico-social [ci-après : LAPRHEMS, RSV
850.11 – état au 1.1.2006]). En contrepartie de ces aides publiques, les EMS
subissent des contrôles et restrictions, en particulier au niveau de la liberté
économique dont ils peuvent normalement se prévaloir en tant que fournisseurs
de prestations socio-hôtelières (Tribunal fédéral, arrêt du 19 décembre 2002,
2P.99/1999, 2P.162/1999 et 2P.315/1999, c. 6.1).
Ces considérations sont à l'origine du
système de conventions tarifaires qui prévalent de longue date dans le canton
de Vaud. En 1991 a été adoptée la LAPRHEMS, qui visait à instaurer un réseau
unique regroupant l'ensemble des établissements reconnus d'intérêt public
nécessaires à couvrir les besoins du canton en matière d'hébergement
médico-social et à développer un régime financier homogène pour ces établissements,
en particulier au niveau du calcul des frais facturés. La nécessité de
maîtriser les coûts était aussi évoquée (Bulletin du Grand Conseil, automne
1991, séance du 18 novembre 1991, pp. 360 ss, spéc. p. 369 et p. 372). Selon
l'article 5 LAPRHEMS, le Conseil d'Etat, en concertation avec l'Association
vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS), fixe les règles relatives
aux montants que peuvent facturer les établissements reconnus à leurs
pensionnaires bénéficiaires de la présente loi ainsi que le montant mensuel
affecté à leurs dépenses personnelles. En cas de nécessité, le Conseil d'Etat
peut fixer des montants facturables maximum, par catégories d'établissements ou
par établissement.
Le règlement
d'application de la LAPRHEMS (RSV 850.11.1 – état au 1.1.2006) précise que dans
les établissements parties à la convention vaudoise d'hébergement
médico-social, les frais journaliers de séjour sont fixés par ladite
convention, ou à défaut par le tarif cantonal (art. 3). Pour les établissements
non parties à la convention, les frais sont fixés d'un commun accord entre les
établissements et le département, selon des règles identiques à celles
appliquées dans le cadre de la convention (art. 4 et 6). A défaut d'accord, le
département fixe un prix journalier sur la base de critères applicables aux
établissements similaires (art. 7).
La loi sur l'action sociale vaudoise
et la loi sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse,
survivants et invalidité contiennent une disposition semblable à l'article 5
LAPRHEMS (art. 68
LASV, RSV 850.051, et
art. 52 du règlement d'application
de la LASV, RSV 850.051.1, dont il
ressort que les frais journaliers sont calculés selon des règles identiques à
celles appliquées dans le cadre de la convention vaudoise d'hébergement
médico-social, ou à défaut par le tarif cantonal arrêté par le Conseil d'Etat;
art. 2b LVPC, RSV 831.21, et art. 15bis de l'arrêté d'application de la LVPC,
RSV 831.21.1, qui renvoie à la LASV et à la LAPRHEMS).
La LAPRHEMS a été abrogée par la loi
d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS, RSV 850.11),
entrée en vigueur le 1
er
mai 2006, soit après la publication de
l'arrêté attaqué. Le système se veut le même (cf. EMPL sur la LAPRAMS, tiré à
part, septembre 2005, ad art. 5, p. 29). L'article 5 de cette nouvelle loi
dispose qu'en principe, les aides financières accordées aux bénéficiaires des
régimes sociaux, notamment les prestations complémentaires à l'AVS/AI et les
aides individuelles versées au titre de la loi, sont fixées dans le cadre de
conventions tarifaires conclues entre le département et les fournisseurs de
prestations (al. 1). Le Conseil d'Etat fixe les règles sur lesquelles se
fondent les conventions, relativement aux montants que peuvent facturer les
fournisseurs de prestations aux bénéficiaires de la loi, ainsi qu'au montant
mensuel affecté à leurs dépenses personnelles (al. 2). En cas d'absence de
conventions entre le département et les établissements médico-sociaux ou les
homes non médicalisés, le Conseil d'Etat fixe les tarifs par voie d'arrêté (al.
3). L'exposé des motifs insiste sur le fait que le but principal des
conventions tarifaires est de limiter les prix des prestations facturées aux
bénéficiaires et aux régimes sociaux (EMPL sur la LAPRAMS, op. cit., p. 1 et p.
29 ad art. 5).
b) A la fin des années 1990, le Conseil
d'Etat a développé une méthode d'évaluation des charges financières de
l'hébergement médico-social, dénommée "SOHO" (standard de la qualité
socio-hôtelière), qui a été introduite progressivement. Les prestations et
activités requises (environ 270) ont été regroupées en sept centres d'activités
(intendance, buanderie, cuisine, services, animation, direction-administration
et technique). La fréquence optimale a été définie, puis les prestations et
activités ont été valorisées selon le temps (idéal) respectivement affecté à
celles-ci, les métiers concernés et les salaires moyens pratiqués, le personnel
étant classé selon des critères de qualification. Cette méthode sert de
fondement pour arrêter le tarif socio-hôtelier journalier pour chaque
établissement, en fonction de l'ensemble des prestations qu'il effectue et de
leur valorisation analysée sous trois rubriques : "généralités et
infrastructures", "confort socio-hôtelier" et "sous-traitance".
Un système de "controlling" a été mis au point pour vérifier que les
prestations prévues par le système SOHO sont effectivement fournies. Selon le
Tribunal fédéral, la méthode SOHO permet de garantir que le tarif journalier
des prestations socio-hôtelières est fixé en fonction des prestations et ne
comprend pas de report des coûts des prestations de soins non couverts par la
LAMal (Tribunal fédéral, arrêt du 24 juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c.
3.3).
Par ailleurs, une Commission
d'hébergement médico-sociale a été instituée en 1999, afin de gérer les
questions relatives aux conventions socio-hôtelières et d'éviter les recours
contre les arrêtés adoptés par le Conseil d'Etat. Les partenaires signataires
de cet organe sont notamment le DSAS, l'AVDEMS et la Federems. Cette commission
dispose d'un organe technique dénommé Commission financière de l'hébergement
(Réponse II du Conseil d'Etat du 15 juin 2006, p. 6).
On rappellera que pour l'année 2006, une
convention socio-hôtelière a pu être signée entre l'Etat de Vaud, représenté
par le DSAS, et les associations et organismes représentant les EMS, à savoir
l'AVDEMS, la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les Hospices
cantonaux/CHUV (HC). Une association, soit la Federems, n'a pas signé la convention;
la majorité des établissements représentés par cette association ont adhéré à
un accord direct avec le DSAS (soit 32 EMS), dont le tarif est fixé en annexe
de l'arrêté attaqué. 5 établissements se sont vu imposer un tarif, faute
d'accord.
Ces
précisions étant apportées, il convient de passer à l'examen des différentes
requêtes.
I. Requêtes de
Résid'EMS et consorts
Résid'EMS
et consorts ont déposé deux requêtes en date du 20 février 2006 et du 24 avril
2006. La décision de jonction de causes du 28 avril 2006 porte notamment sur
ces deux actes. On traitera donc dans le même temps les arguments des deux
requêtes, leurs auteurs exposant eux-mêmes que les griefs sont pour l'essentiel
les mêmes.
3.
Les
personnes à l'origine des deux requêtes sont Résid'EMS ainsi que trois
résidents d'EMS, soit Esther Piot, Pierre Martignier et Lise-Rose Gendre.
a)
Résid'EMS, dont la dénomination exacte est "Résid'EMS, association pour le
bien-être des résidents en établissement médico-social (EMS)", a pour but
statutaire d'informer et de conseiller les résidents en EMS et les personnes
susceptibles d'y être placées prochainement, de représenter ces personnes et
leurs proches auprès des autorités publiques, cas échéant de les assister et de
les représenter dans toute démarche administrative, civile ou judiciaire jugée
opportune et, de façon générale, d'œuvrer dans les limites de ses moyens, pour
améliorer le bien-être de ces personnes (art. 3 des statuts de ladite
association, P. 1 et P. 1a du bordereau des requérants).
En tant
qu'association, Résid'EMS n'a pas à proprement parler un intérêt digne de
protection au sens de l'article 9 LJC (supra, c. 1e). Elle a néanmoins qualité
pour agir en vertu de la jurisprudence qui habilite une association dotée de la
personnalité juridique à recourir en vue de sauvegarder les intérêts de ses
membres, lorsque la défense de ces intérêts figure parmi ses buts statutaires
et que ses membres sont personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins
en majorité ou en grand nombre (ATF 131 I 198, c. 2.1; ATF 122 I 90, c. 2c). En
l'espèce, il est manifeste que les résidents d'EMS sont au premier chef
concernés par les tarifs socio-hôteliers. Saisi de recours de droit public
contre des tarifs socio-hôteliers d'années antérieures, le Tribunal fédéral a
d'ailleurs déjà reconnu la qualité pour agir à Résid'EMS (Tribunal fédéral,
arrêt du 24 juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c. 2.5, et arrêt
du 12
novembre 2002, 2P.25/2000, 2P.101/1999 et 2P.311/1999, c. 2.3).
Or l'accès à la cour de céans ne peut à tout le
moins pas être plus restreint que ne l'est celui au Tribunal fédéral en matière
de contrôle abstrait des normes cantonales; en effet, la notion d'intérêt digne
de protection au sens de l'article 9 LJC est plus large que la notion d'intérêt
juridiquement protégé requise pour former un recours de droit public au
Tribunal fédéral (Cour cstit., arrêt du 26 octobre 2005, CCST.2005.0003, c.
2b). L'autorité intimée n'a du reste pas contesté la qualité pour agir de
Résid'EMS.
b) Esther Piot, Pierre Martignier et Lise-Rose
Gendre sont des résidents d'EMS signataires de la convention socio-hôtelière
(respectivement Plein-Soleil, Bellevue [Begnins] et La Châtelaine).
Esther
Piot se trouve sous la curatelle "mixte" de son mari Bernard Piot
(art. 392 ch. 1 et 393 ch. 2 CC). Ce dernier a signé seul la procuration en
faveur de Résid'EMS (P. 3 et P. 3a), l'intéressée n'ayant pas la capacité
d'apposer sa signature (cf. lettre de Résid'EMS du 14 mars 2006). Si ce n'est
pour les actes administratifs et conservatoires nécessaires, où il peut agir
seul, le curateur doit recueillir le consentement spécial de la personne
représentée ou, si elle est incapable de le donner, celui de l'autorité
tutélaire (art. 419 CC). Les actes énumérés à l'article 421 CC font sans conteste
partie des actes soumis à l'approbation des autorités tutélaires (Egger,
Zürcher Kommentar, t. II.3, Die Vormundschaft (art. 360-456 CC), 2
e
éd., n. 5 et 8 ad art. 419 CC; Schnyder et Murer, Berner Kommentar, t. II.3.1,
Das Vormundschaftsrecht (art. 360-397 CC), 3
e
éd., n. 35 ad art. 392
CC et n. 27 ad art. 393 CC). Le dépôt d'une requête auprès de la cour de céans
entre dans les prévisions de l'article 421 chiffre 8 CC. Bien que le
consentement de l'autorité tutélaire n'ait pas été requis, on ne saurait
déclarer d'emblée la requête irrecevable. En effet, la requérante devrait
bénéficier de l'article 35 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA, RSV 173.36), applicable par analogie en vertu de
l'article 12 alinéa 2 LJC, qui impose d'octroyer un bref délai au justiciable
pour régulariser son acte. En l'occurrence, il n'est pas nécessaire de
rechercher le consentement de l'autorité tutélaire dès lors que la requête
formée par Résid'EMS, à laquelle se joint Esther Piot, est de toute façon
recevable, qu'il s'agit d'un contrôle abstrait des normes et que l'association
tend précisément à sauvegarder les intérêts des résidents d'EMS. On précisera
enfin qu'une lettre de Résid'EMS du 14 mars 2006 a levé tout doute quant au
fait que Bernard Piot n'entendait pas agir pour son propre compte, mais bien en
tant que curateur; la cour est dès lors dispensée d'examiner si ce dernier
dispose à titre personnel de la qualité pour agir.
Pierre
Martignier est sous curatelle volontaire (art. 394 CC). Il a postérieurement
habilité son épouse curatrice à donner procuration à Résid'EMS pour le dépôt
d'une première requête (cf. P. 5 et annexe à la lettre de Résid'EMS du 14 mars
2003), puis l'intéressé a directement donné procuration à Résid'EMS pour le
dépôt d'une seconde requête (P. 4a). Les personnes sous curatelle conservent
l'exercice de leurs droits civils (art. 417 al. 1 CC), de sorte que Pierre
Martignier, dont la capacité de discernement est présumée (art. 13 et 16 CC), a
valablement autorisé Résid'EMS à déposer une seconde requête, et ce d'autant
plus que celle-ci portait sur le même objet que la première requête, pour
laquelle la curatrice et l'intéressé ont agi de concert. La requête de Pierre
Martignier est donc recevable.
Enfin,
Lise-Rose Gendre se trouve sous conseil légal gérant et coopérant (art. 395 al.
1 et 2 CC). Le concours du conseil légal coopérant est nécessaire notamment
pour plaider et transiger (art. 395 al. 1 ch. 1 CC). Le consentement peut être
exprès ou tacite, antérieur, concomitant ou postérieur à l'acte
(Deschenaux-Steinauer, Personnes physiques et tutelle, 4
e
éd., n°
188 p. 58). En cas de conseil légal combiné, les actes juridiques énumérés à
l'article 395 alinéa 1 CC qui ont trait à l'administration du patrimoine sont
soumis au régime de l'alinéa 2; en d'autres termes, le conseil légal agit seul,
ou cas échéant avec l'approbation de l'autorité tutélaire pour les actes
énumérés à l'article 421 CC (Egger, Zürcher Kommentar, op. cit., n. 87 ad art.
395 CC; Schnyder et Murer, Berner Kommentar, op. cit., nn. 142-143 ad art. 395
CC).
En
l'espèce, Dame Gendre a donné procuration à Résid'EMS pour agir (P. 5a). A
priori, cet acte visé par l'article 395 alinéa 1 chiffre 1 CC ne constitue pas
à proprement parler un acte d'administration de patrimoine (art. 395 al. 2 CC),
même s'il tend à défendre les intérêts financiers de la requérante. Quoi qu'il
en soit, il n'est pas nécessaire de rechercher plus avant si l'on peut admettre
un consentement tacite du conseil légal et si celui de l'autorité tutélaire est
de surcroît nécessaire. En effet, la recevabilité de la requête de Lise-Rose
Gendre peut rester indécise pour les motifs déjà exposés à propos d'Esther
Piot.
c)
Dans leur première requête, Résid'EMS et consorts ont conclu à l'annulation de
l'annexe à la convention fixant les tarifs pour 2006 ainsi qu'à l'annulation du
ou des articles de la convention prévoyant la facturation d'office de
l'allocation pour impotent. Dans leur seconde requête, ils ont conclu à ce
qu'il soit signifié au Conseil d'Etat qu'il ne sera plus admis que des tarifs
non publiés entrent en vigueur. Ils ont en outre requis l'annulation des
articles 3 et 4 de l'arrêté et des articles 15, 21 et 23 lettre b de la
convention en tant qu'ils ont trait à l'allocation pour impotent.
4.
Résid'EMS
et consorts font tout d'abord grief à l'autorité intimée de ne pas publier la
convention socio-hôtelière alors qu'elle a pour les résidents les effets d'un
acte normatif.
Le
Tribunal fédéral a jugé que les conventions socio-hôtelières vaudoises ont
valeur de règles de droit pour les résidents, dont elles règlent de manière
obligatoire et unilatérale la situation en des termes généraux; à ce titre,
elles doivent faire l'objet d'une publication (Tribunal fédéral, arrêt du 24
juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c. 2.2 et 2.3). Cela vaut a fortiori pour
un arrêté du Conseil d'Etat ratifiant une telle convention. Le défaut de
publication n'entraîne pas la nullité de l'arrêté, mais celui-ci n'acquiert pas
un caractère juridiquement contraignant pour les administrés. Une publication
ultérieure peut toutefois remédier à ce défaut (Tribunal fédéral, arrêt
précité, ibidem).
En
l'espèce, le moyen est privé d'objet de par la publication de l'arrêté du
Conseil d'Etat et de la convention socio-hôtelière dans la FAO du 4 avril 2006.
Cette parution fait partir le délai de vingt jours pour déposer une requête
auprès de la cour de céans (art. 5 al. 1 LJC). La première requête formée par
Résid'EMS le 20 février 2006 était donc prématurée, puisque le Conseil d'Etat
n'a adopté l'arrêté fixant les tarifs socio-hôteliers que le 29 mars 2006.
Conformément à la pratique, la requête a été suspendue jusqu'à la publication
de l'acte normatif attaqué (cf. décision sur effet suspensif du 13 avril 2006,
c. 1).
5.                a) Les
requérants reprochent ensuite au Conseil d'Etat d'avoir tardé à publier
l'arrêté ratifiant la convention socio-hôtelière. Ils soulignent que l'effet
rétroactif n'est admissible que pour des motifs exceptionnels, qui ne seraient
pas réalisés en l'espèce. En effet, il eût été possible de publier l'arrêté
plus tôt puisque les tarifs étaient connus dès décembre 2005 et qu'ils ont été
pris en compte pour le calcul des prestations sociales complémentaires et
appliqués aux résidents dès le 1
er
janvier 2006. Ceux-ci seraient
mis devant le fait accompli; en effet, lorsqu'ils peuvent enfin attaquer
l'arrêté, ils se voient refuser l'effet suspensif pour des motifs d'opportunité
liés au fait que les tarifs sont déjà appliqués et que les prestations sociales
ont été adaptées à ceux-ci.
b)             En
l'occurrence, l'arrêté du Conseil d'Etat, adopté le 29 mars 2006 et publié le 4
avril 2006, prévoit une entrée en vigueur rétroactive au 1
er
janvier
2006 (art. 6). La convention socio-hôtelière qu'il ratifie mentionne aussi
expressément un tel effet rétroactif (art. 33 de la convention).
c) Le
principe de sécurité et de prévisibilité du droit fait obstacle à ce qu'une
norme attache des effets juridiques à des faits antérieurs à sa mise en vigueur
(principe de non-rétroactivité; cf. Moor, op. cit., vol. I, pp. 166 s. et 178).
Toutefois, une norme peut être assortie d'un effet rétroactif si les conditions
suivantes sont réalisées : il existe un intérêt public l'emportant à la fois
sur des intérêts privés opposés ainsi que sur le principe même de la sécurité
du droit. En outre, l'effet rétroactif doit reposer sur une base légale et doit
porter sur une période limitée. Enfin, il ne doit pas créer d'inégalités
choquantes, ni porter atteinte à des droits acquis (ATF 119 Ia 254, c. 3b p.
258; Moor, op. cit., vol. I, pp. 178-180 et réf. citées).
En
l'espèce, on rappellera tout d'abord qu'en contrepartie des aides financières
qu'il apporte aux EMS, l'Etat peut leur imposer des tarifs et standards
notamment pour leurs prestations socio-hôtelières. Pour ce faire, l'Etat
recourt à la concertation et, dans la mesure du possible, signe une convention
socio-hôtelière. A défaut, il impose les tarifs par voie d'arrêté (art. 5
LAPRHEMS, art. 3 et 4 du règlement d'application LAPRHEMS; art. 68 LASV et 52 RASV;
art. 2b LVPC et 15bis ALVPC; cf. supra, c. 2).
Les
requérants eux-mêmes ne contestent pas que les négociations avec les EMS
nécessitent du temps. L'autorité intimée explique que l'accord salarial pour le
secteur sanitaire, qui influe directement sur la formation des tarifs
socio-hôteliers pour 2006, n'a été conclu que le 25 novembre 2005; que par
ailleurs, il a fallu attendre le vote du budget au début décembre 2005 pour
pouvoir communiquer à la Caisse cantonale de compensation AVS les tarifs
applicables pour le régime des prestations complémentaires AVS/AI, qui
concernent le 75 % des résidents. Les partenaires du secteur de la santé
n'apposent leur signature qu'une fois qu'ils se sont accordés sur le texte
conventionnel, ce qui a eu lieu le 1
er
février 2006. L'arrêté du
Conseil d'Etat ratifiant la convention a ensuite été adopté le 29 mars 2006 et
publié le 4 avril 2006. Les signataires de la convention procèdent ainsi depuis
plus de cinq ans (cf. Réponse I du 7 avril 2006, pp. 1-2).
Le
mécanisme de concertation ainsi que la nécessité pour l'Etat de connaître le
budget qui lui est alloué pour aider financièrement les EMS et leurs résidents
font qu'il n'est pratiquement pas possible de publier et faire entrer en
vigueur les tarifs socio-hôteliers au 1
er
janvier de l'année en
cause. Sur le plan de la prévisibilité du droit, on relève que ce mécanisme se
répète d'année en année et les résidents n'ignorent pas que les tarifs sont en
principe modifiés avec le changement d'année.
Les
conditions permettant d'assortir la loi d'un effet rétroactif sont réalisées en
l'espèce. L'exigence de la base légale est respectée (art. 6 de l'arrêté et
art. 33 de la convention). La durée de l'effet rétroactif, soit trois mois, est
admissible. Dans un arrêt où les recourants critiquaient le fait que la
convention socio-hôtelière 2004 ait été publiée partiellement et
"pratiquement trois mois après [sa] mise en vigueur", empêchant dans
l'intervalle les résidents d'en prendre connaissance, voire de la contester, le
Tribunal fédéral a constaté que le Conseil d'Etat a adopté la convention par
arrêté deux mois après sa signature, et l'a promulguée deux semaines plus tard;
il a conclu que l'échelonnement dans le temps de ces actes était raisonnable
(arrêt du 18 janvier 2005, 2P.87/2004 et 2P.162/2003, c. 12; le Tribunal
fédéral a écarté le grief faute pour les requérants d'avoir motivé en quoi ils
étaient atteints dans un intérêt juridiquement protégé). Quant à l'intérêt
public à faire rétroagir les nouveaux tarifs 2006 au 1
er
janvier 2006,
il est évident : les tarifs valent pour une année civile et sont notamment
influencés par le budget annuel dont dispose l'Etat pour subventionner les EMS
et payer les régimes sociaux des résidents dans le besoin; or les différents
paramètres des tarifs font que l'arrêté ne peut pas être adopté et publié pour
le 1
er
janvier de l'année topique. Enfin, la rétroactivité de
l'arrêté ne porte pas atteinte à d'éventuels droits acquis des résidents ou des
EMS, puisque les tarifs 2005 étaient voués à s'appliquer jusqu'au 31 décembre
2005. L'effet rétroactif prévu par l'article 6 de l'arrêté ne va donc pas à
l'encontre du droit supérieur.
Quant
au grief selon lequel les requérants sont privés de la possibilité d'obtenir un
effet suspensif pour les nouveaux tarifs, il doit être rejeté. En effet, les
requérants n'ont pas un droit à obtenir l'effet suspensif, qui implique une
pesée des différents intérêts en présence. On se contentera de renvoyer aux
deux décisions sur effet suspensif rendues par la cour de céans les 13 avril et
3 juillet 2006, en rappelant simplement que les résidents ne subissent aucun
préjudice durable de par l'application provisoire des tarifs 2006, qui ont été
pris en compte pour le calcul des prestations sociales, et qu'ils seraient cas
échéant remboursés s'il devait s'avérer que ces tarifs, en légère hausse dans
l'ensemble, sont finalement annulés.
Mal
fondé, le grief des requérants doit être rejeté.
6.
Résid'EMS
et consorts soutiennent ensuite que les tarifs socio-hôteliers prévus pour 2006
sont "arbitraires et contraires au droit fédéral". Leur grief
s'articule en trois points.
a) En
préambule, on rappellera la notion d'arbitraire.
Un
acte est arbitraire lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs
ou n'a ni sens ni but (ATF 131 I 394, c. 4.2). L'arbitraire, prohibé par
l'article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst, RS
101), ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en
considération ou qu'elle serait même préférable; il n'est réalisé que si la
décision attaquée est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en
contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une
norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore qu'elle heurte de manière
choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 126 III 438, c. 3; ATF
125 I 166, c. 2a). Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire,
il ne suffit pas que la motivation formulée soit arbitraire, il faut encore que
la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 38, JT 2004 IV
65, c. 2a).
L'égalité
de traitement (art. 8 Cst) et l'interdiction de l'arbitraire sont étroitement
liés. Un acte viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 131 I 394, précité, c.
4.2 et réf. citées).
Dans
un recours pour arbitraire fondé sur l'article 9 Cst, le recourant ne peut se
contenter d'invoquer ce principe en opposant sa thèse à celle de l'autorité
intimée et en critiquant l'acte attaqué comme il le ferait dans une procédure
d'appel où l'autorité peut revoir librement l'application du droit. Il doit
démontrer, par une argumentation claire et précise, en quoi l'arrêt attaqué ne
reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou
heurterait gravement le sens de la justice et de l'équité (Tribunal fédéral,
arrêt du 18 janvier 2005, 2P.87/2004 et 2P.162/2003, c. 2.8).
b) Les requérants contestent des tarifs,
domaine où l'autorité judiciaire peut voir son pouvoir d'examen restreint. Dans
la mesure où la loi met à disposition des différents acteurs d'un secteur
(partenaires de la santé, etc.) un instrument souple, propre à atténuer la
hausse des coûts et leur confère une très grande liberté de manœuvre pour
autant qu'ils oeuvrent conformément à l'objectif visé, le juge ne doit
s'immiscer dans un tarif conventionnel qu'avec beaucoup de circonspection, et
ce y compris si le tarif émane d'un gouvernement cantonal après consultation
des intéressés. Les parties à la convention sont en effet mieux à même
d'apprécier ce qui est requis par les circonstances d'espèce (ATF 125 V 101, c.
3c). Les mêmes considérations sont à l'origine de l'article 99 alinéa 1 lettre
b OJ, qui exclut le recours de droit administratif contre les décisions
concernant des tarifs (cf. également art. 129 al. 1 litt. b OJ s'agissant du
Tribunal fédéral des assurances). La ratio legis est que les tarifs reposent
sur des considérations techniques, sociales ou politiques et se prêtent peu ou
pas du tout au contrôle judiciaire (ATF 103 Ib 315, c. 4).
c) En
substance, les requérants jugent arbitraire d'augmenter les tarifs sans que des
prestations supplémentaires soient fournies; la réduction du budget pour 2006
et l'augmentation des salaires impliqueraient en effet une diminution des
prestations. Les requérants voient en outre une preuve d'arbitraire dans le
fait que les tarifs n'ont pas évolué de manière proportionnelle pour chaque EMS
entre 2004 et 2006; certains ont connu une baisse de tarifs, d'autres une
augmentation. Ces variations démontreraient qu'il n'y a pas application d'un
modèle standard socio-hôtelier à tous les EMS. Les requérants reprochent enfin
à l'arrêté de ne pas imposer aux établissements le respect des salaires
minimaux pris en compte pour déterminer le tarif. Il n'y aurait ainsi aucune
garantie que les EMS versent effectivement les salaires standard à leur
personnel; or selon certaines données, les salaires effectivement alloués
seraient inférieurs aux salaires pris en compte par le standard SOHO.
d)
Les requérants étayent leur grief d'arbitraire en se fondant sur des
affirmations générales. Leur argumentation se trouve à la limite des exigences
qui viennent d'être rappelées (supra, litt. a). Par ailleurs les requérants
prétendent que les tarifs sont "contraires au droit fédéral"; ils
n'invoquent toutefois que l'arbitraire à l'appui de leur argumentation, de
sorte qu'il y a lieu de considérer que le droit fédéral en question est
précisément l'article 9 Cst, qui consacre la prohibition de l'arbitraire (cf.
également art. 11 Cst-VD).
Cela
étant, il sied de constater que le système socio-hôtelier SOHO servant de base
à la fixation des tarifs, se fonde sur des coûts de production standardisés
(Duplique du 19 juillet 2006, pp. 1 et 2) et détermine des prestations standard
dues par les EMS. L'autorité intimée explique qu'entre 2004 et 2005, les EMS se
sont vu imposer d'importantes mesures d'économie initialement fixées à 30
millions de fr., puis réduites à 18 millions. Cette contrainte financière a été
prise en compte dans l'élaboration des tarifs 2005, qui ont été réduits en
moyenne de 5 %. Le Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH) a
tenté de limiter au maximum les effets de cette mesure sur l'emploi et a
négocié le tarif avec chaque EMS, afin de ne pas prétériter la situation financière
d'établissements déjà fragilisés; cette "démarche casuistique" l'a
conduit à s'écarter parfois de quelques pour cent du standard SOHO. Après cet
exercice particulier, il a été décidé de revenir à l'application stricte de
l'outil SOHO pour les tarifs 2006. Celui-ci a été complété des montants
nécessaires pour financer le contenu de l'accord salarial dans le secteur de la
santé conclu le 25 novembre 2005, qui implique notamment l'introduction d'un
salaire minimal de 3'500 francs (cf. Réponse I du 7 avril 2006, p. 3, et
Réponse II du 15 juin 2006, p. 2). On ajoutera qu'en 2006, une mesure
d'économie de 2,5 millions de fr. a été imposée à certains établissements
seulement, qui se manifeste concrètement par une moindre augmentation des
tarifs.
Par
ailleurs, le Conseil d'Etat explique que de nombreuses prestations
socio-hôtelières sont standardisées et équivalentes dans tous les
établissements, mais qu'en revanche d'autres prestations sont spécifiques à
chaque établissement, telles que le taux de charges sociales, la certification
qualité, le nombre d'apprentis, des aspects liés à chaque architecture, etc. A
chaque évolution du modèle SOHO, par ailleurs négociée avec les partenaires,
l'évolution relative de chaque EMS diffère de l'évolution relative moyenne. L'autorité
intimée cite l'exemple d'un établissement qui a connu une baisse de tarif suite
à la décision de lui allouer une subvention directe en raison de son caractère
très particulier; au contraire, un autre établissement a connu une hausse de
tarif notamment en raison de la communication de paramètres architecturaux
qu'il avait omis de mentionner les années précédentes. L'autorité conclut que
la souplesse du modèle, qui allie des standards communs avec des paramètres
propres à chaque institution, permet précisément d'éviter l'arbitraire (Réponse
II du 15 juin 2006, n° 2.2.1 p. 4).
Il
découle des explications de l'autorité intimée qu'on ne saurait voir un
arbitraire dans le seul fait que les établissements ont pu connaître une
évolution de tarif différente entre deux années. A cet égard, on peut se
demander si les requérants n'invoquent pas en fait le grief de violation de
l'égalité de traitement, étroitement lié à celui de l'arbitraire; les
requérants soulignent en effet que l'évolution disparate des tarifs est le
signe que le standard socio-hôtelier n'a pas été appliqué. Un tel grief doit
être rejeté. Il est vrai que le standard SOHO permet d'assurer l'homogénéité
voulue par le législateur en 1991, qui cherchait à mettre fin à la diversité
des systèmes tarifaires (Bulletin du Grand Conseil, automne 1991, séance du 18
novembre 1991, p. 369). Le mandat du législateur au Conseil d'Etat de
"fixer des règles relatives aux montants que peuvent facturer les
établissements" (cf. notamment art. 5 LAPRHEMS et 68 LASV) implique certes
que les tarifs reposent sur un certain standard commun mais n'exclut nullement
des adaptations en fonction des circonstances et des particularités de chaque
EMS. Le législateur entend que les tarifs soient fixés par le mécanisme de concertation,
qui doit précisément favoriser une certaine souplesse. En définitive, le seul
fait que les tarifs aient pu évoluer différemment pour les EMS d'une année à
l'autre ne permet nullement de déduire une inégalité de traitement, vu la
nécessité de tenir compte des spécificités de chaque établissement. Ces
éléments, conjugués aux mesures d'économie imposées, ne permettent pas
davantage de postuler de manière générale que toute augmentation de tarif sans
prestations supplémentaires serait arbitraire.
Comme
l'a fait remarquer le Tribunal fédéral, l'intérêt des résidents d'EMS ne
diverge pas nécessairement de celui de l'Etat, lequel doit assumer les frais
socio-hôteliers de la grande majorité des résidents (environ 80 %, constat qui
reste d'actualité) et a dès lors tout intérêt à limiter ces coûts. Il est en
effet peu probable que les résidents eussent pu négocier des tarifs plus
avantageux que ne l'a fait l'Etat (arrêt du 24 juin 2003, 2P.83/2002 et
2P.236/2001, c. 3.4).
Les
requérants ont requis la production du standard SOHO pour 2005. L'autorité
intimée a expliqué qu'elle ne disposait pas d'un tel modèle pour cette
année-ci; le standard en question reposait sur un modèle SOHO 2001 dont les
requérants étaient en possession, modèle qui avait été indexé au fil des ans
pour être modifié en 2005 compte tenu de la mesure d'économie exigée par
l'Etat. Pour le surplus, on renverra aux explications données ci-dessus sur
l'évolution des tarifs entre 2005 et 2006, tout en rappelant que les
comparaisons établies par les requérants sont inaptes à établir un arbitraire
dans les tarifs. La requête doit ainsi être rejetée.
e)
Quant au grief selon lequel les EMS risquent de ne pas servir les
prestations dues selon le standard SOHO et de verser des salaires moindres par
rapport à ceux pris en compte pour le calcul des coûts, il est inopérant.
S'agissant de tarifs établis pour l'année en cours, on ne voit guère d'autre
solution que de se fonder sur une estimation des coûts. En l'occurrence, la
méthode SOHO calcule les frais généraux d'après une moyenne lissée sur quatre
ans (2001 à 2004, cf. proposition tarifaire du 28 novembre adressée par le SASH
aux directeurs d'EMS, P. 6 du bordereau produit par Château de la Rive et crts)
et repose sur une évaluation des prestations répertoriées et dues par les EMS,
en tenant compte de leurs nombres de lits. La méthode vise à cerner au mieux
les coûts effectifs; les requérants ne la critiquent du reste pas en tant que
telle. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà souligné le caractère approprié de
la méthode SOHO, qui
permet en particulier d'exclure que le tarif
socio-hôtelier comprenne un report des coûts des prestations de soins soumis à
la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal; Tribunal fédéral, arrêt du 24
juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c. 3.3, et arrêt du 18 janvier 2005,
2P.87/2004 et 2P.162/2003, c. 7).
Pour le
surplus, il n'y a aucun arbitraire à prendre en compte une convention salariale
signée par les associations d'EMS (cf. Réponse II du 15 juin 2006, n° 2.2.3 p.
4) pour déterminer les coûts des EMS; on ne saurait au contraire tolérer un
tarif tenant compte de montants inférieurs au motif que les EMS ne respecteront
de toute façon pas ladite convention. On relèvera au passage que le législateur
prévoit une surveillance par le département, qui peut procéder à des visites
inopinées pour vérifier la qualité de la prise en charge sociale des résidents
(art. 17 LAPRHEMS; cf. également le nouvel art. 7 LAPRAMS).
En
définitive, les griefs en question doivent être rejetés sans autre mesure
d'instruction.
f)
Les requérants observent ensuite que les tarifs augmentent en 2006 tandis que
les postes budgétaires pour les régimes sociaux ("PC home SASH et LAPRHEMS
longs et courts séjours"), qui aident 75 à 80 % des résidents, font l'objet
d'une mesure d'économie de 2,5 millions de francs. Si les tarifs sont
appliqués, l'Etat ne pourra donc pas payer la totalité de l'aide aux
pensionnaires qui en ont besoin. Les requérants en déduisent qu'un accord
occulte a été conclu, consistant à facturer des prix inférieurs aux
pensionnaires non autonomes financièrement. Les requérants invoquent à cet
égard une inégalité de traitement ou une violation des règles de la bonne foi.
g) Le
Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que le champ d'application
des tarifs socio-hôteliers vaudois se limite aux résidents bénéficiaires des
régimes sociaux définis par trois des lois citées en préambule de l'arrêté
(prestations complémentaires AVS/AI, LAPRHEMS et LASV). Si les EMS restent en
principe libres de fixer, dans une relation contractuelle, le prix de leurs
prestations socio-hôtelières aux résidents autonomes financièrement, ils ne
peuvent pas pour autant s'écarter sans motifs des tarifs officiels pour des
prestations identiques. Cela équivaudrait en effet à reporter sur ces résidents
des frais qui doivent être répartis sur l'ensemble des pensionnaires et à
soulager ainsi l'Etat d'une partie de ses obligations sociales (Tribunal
fédéral, arrêt du 10 juillet 2002, 2P.63/2001, c. 3.2). On peut dès lors donner
acte aux requérants du fait que les tarifs 2006 fixés par l'arrêté attaqué et
la convention socio-hôtelière doivent en principe être appliqués à tous les
résidents, qu'ils soient ou non indépendants financièrement (cf. art. 4 al. 2
de l'arrêté pour les signataires d'un accord en dehors de la convention).
Les
requérants se réfèrent à un passage du projet de budget 2006 où il est écrit
que "le solde des mesures d'assainissement pour les EMS prévu pour 2006 a
été abandonné et remplacé par une mesure d'économie ciblée de CHF 2,5 mios
prise dans les PC home SASH et LAPRHEMS longs et cours séjours." (Rapport
de la Commission des finances du Grand Conseil, décembre 2005, RC-310, n° 4222
p. 101, P. 14 du bordereau des requérants). Ils en déduisent de manière erronée
que ces postes budgétaires vont subir une coupe de 2,5 millions de fr. entre
2005 et 2006. En réalité, cette mesure d'économie consiste à adapter les tarifs
d'EMS connaissant encore une bonne santé économique (Exposé des motifs et
projets de budgets, décembre 2005, 310, n° 5.4 p. 38, P. 13 du bordereau des
requérants). Concrètement, certains EMS dont la situation financière a été
jugée bonne se sont vu réduire leur tarif journalier établi selon le standard
SOHO de quelques francs à titre de "contribution tarifaire unique".
L'économie se traduit donc au niveau des régimes sociaux par une augmentation
moindre des coûts par rapport à ce qui aurait prévalu sans la contribution de
ces EMS. Les chiffres produits par l'autorité intimée montrent que les deux
postes budgétaires PC home SASH et Aides LAPRHEMS long et court séjour ont été
augmentés de quelque 7 millions par rapport aux comptes 2005; sans la mesure
d'économie de 2,5 millions, ces mêmes postes auraient augmenté de 9,5 millions
(Réponse I du 7 avril 2006, n° 2.2.5 p. 4; Réponse II du 15 juin 2006, n° 2.2.5
p. 5). Le montant des aides sociales a bien été calculé d'après les tarifs
tenant compte de cette mesure d'économie pour quelque cinquante EMS et l'Etat
dispose des moyens nécessaires pour subvenir aux frais des résidents dans le
besoin.
Le
grief des requérants se révèle donc infondé.
h)
Toujours à l'appui de leur grief d'arbitraire, les requérants soutiennent enfin
que le montant de la pension facturée aux résidents d'EMS servirait en partie à
couvrir des prestations fournies à des tiers, savoir des personnes résidant en
appartement protégé ou en unité d'accueil temporaire (UAT). Ils se fondent
notamment sur une lettre du Chef du SASH du 11 mai 2004 (P. 15 du bordereau des
requérants), dont il ressort que l'arrêté sur les UAT ne prévoit pas de normes
de dotation en personnel et que le concept des UAT "est fondé d'une part
sur la présence d'une ou plusieurs animatrices UAT et d'autre part sur le
recours aux ressources latentes de l'EMS dans lequel l'UAT est située".
Pour les requérants, cette expression suggère qu'il y a des ressources
excédentaires (personnel socio-hôtelier, nourriture, locaux) par rapport aux
besoins des résidents et que ceux-ci paient plus que nécessaire. Le tarif serait
contraire à l'article 9 Cst dans la mesure où les prestations fournies aux
résidents ne correspondent pas au prix facturé. En outre, il serait contraire à
l'égalité de traitement de faire payer le coût plein aux résidents et le coût
marginal aux tiers se trouvant en UAT ou en appartement protégé. Le critère du
coût marginal ne serait pas pertinent car le temps consacré par le personnel
aux tiers est pris sur le temps qui devrait être consacré aux résidents.
i)
L'autorité intimée explique que les UAT sont des structures intégrées aux EMS,
ouvertes à des personnes extérieures à l'institution qui profitent de certaines
prestations telles qu'animations, repas dans l'EMS, etc. Quant aux appartements
protégés, ils sont loués à des personnes autonomes, qui s'occupent seules de
leurs affaires administratives. Les prestations autres que les soins sont
facturées à ces personnes, qui peuvent bénéficier d'aides sociales. Les
personnes en appartement protégé paient un loyer. Selon le Conseil d'Etat,
l'activité générée par ces deux types de prestations (UAT et logements
protégés) est faible par rapport à l'activité principale consacrée aux
résidents. Elle n'atteint pas un niveau suffisamment important pour influer sur
la structure des EMS; il n'est en particulier pas nécessaire de renforcer le
personnel pour servir de telles prestations. Pour ces tiers, les prestations
sont donc facturées en fonction du coût marginal, soit le coût généré par la
dernière unité produite d'une prestation (cf. Réponse I du 7 avril 2006, n°
2.2.6 p. 5 s.).
Ces
explications font conclure qu'il n'y a pas d'inégalité de traitement à traiter
différemment deux situations qui sont objectivement distinctes. Les personnes
en UAT ou en logement protégé ne recourent en effet qu'à des services ponctuels
et utilisent l'infrastructure mise en place pour les résidents. Il n'est dès
lors pas arbitraire de tenir compte du coût marginal que ces personnes
représentent par rapport aux résidents. L'argument selon lequel ces activités
accessoires seraient concentrées dans quelques EMS et représenteraient pour ces
EMS en réalité un volume beaucoup plus important que ne le dit le SASH est
purement appellatoire. Les coûts standards des EMS sont déterminés en fonction
du nombre de lits pour les résidents C et D (cf. notamment P. 4 du bordereau
fourni par l'autorité intimée), ce qui tend à corroborer l'affirmation que les
tiers accueillis en UAT ou en logement protégé n'influent pas sur la structure
de l'établissement; contrairement à ce que plaident les requérants, il n'est pas
nécessaire de surévaluer les coûts des prestations ou de diminuer les
prestations aux résidents pour financer les services aux tiers; ceux-ci
participent en effet aux frais en payant le coût supplémentaire qu'ils
occasionnent aux EMS.
A
titre de mesure d'instruction, les requérants ont demandé la production des
conventions concernant les activités annexes des EMS; l'autorité intimée a
expliqué qu'elle n'était pas en possession de ces documents conclus entre les
EMS et les fournisseurs de service distincts. Ces pièces ne sont pas
nécessaires dans la mesure où il ressort des explications qui précèdent que
l'activité déployée par les EMS pour des tiers non résidents est marginale et
que les cotisations des résidents ne sont pas utilisées au financement de ces
prestations accessoires.
En
définitive, l'ensemble des griefs relatifs au caractère arbitraire des tarifs
fixés par l'arrêté et la convention socio-hôtelière doit être rejeté.
7.                a) Les
requérants contestent le système consacré à l'article 15 de la convention
socio-hôtelière, qui oblige le résident à reverser à l'EMS son allocation pour
impotence; cette règle serait contraire au droit fédéral, comme l'a déjà
constaté le Conseil fédéral dans une décision du 20 décembre 2000.
b)
Est réputée impotente toute personne qui, en raison d'une atteinte à sa santé,
a besoin de façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une surveillance
personnelle pour accomplir des actes élémentaires de la vie quotidienne (art. 9
de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales
[LPGA, RS 830.1]). Les articles 43bis de la loi fédérale sur
l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS, RS 831.10), 42 de la loi fédérale
sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20) et 26 de la loi fédérale sur
l'assurance-accidents (LAA, RS 832.20) prévoient une allocation pour impotent.
Selon
l'article 15 alinéa 1 de la convention socio-hôtelière, applicable par analogie
aux EMS non signataires (art. 4 al. 3 de l'arrêté), les personnes en séjour de
longue ou de courte durée au bénéfice d'une allocation pour impotent de l'AVS,
de l'AI ou de la LAA, totale ou partielle, versent à l'établissement qui les
héberge un supplément égal au montant de l'allocation mensuelle, en raison de
l'aide et de la surveillance personnelle particulière dont elles ont besoin.
Le
Conseil fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur ce type de
disposition. Il a constaté que l'allocation pour impotent sert à rembourser
partiellement des prestations de soins ainsi que des prestations
socio-hôtelières fournies par les EMS et cas échéant des prestations fournies
par des tiers n'appartenant pas au personnel rémunéré par l'établissement
(Conseil fédéral, décisions du 19 janvier 2005, c. 15.7, et du 20 décembre
2000, c. 11.2).
Les
soins de base sont également pris en charge par l'assurance-maladie. En cas de
concours de prestations sociales de même nature, les prestations fondées sur la
LAVS, LAI et LAA doivent être allouées en priorité, les prestations de la LAMal
étant cas échéant réduites pour éviter une surindemnisation (art. 110 de
l'ordonnance sur l'assurance-maladie, OAMal, RS 832.102; Conseil fédéral,
décision du 20 décembre 2000, c. 11.2). Dans ces affaires vaudoises, le Conseil
fédéral a constaté l'absence de données qui permettraient de calculer quelle
part de soins doit être remboursée par l'allocation pour impotent et de
déterminer un éventuel recoupement des prestations sociales. Dans ces
circonstances, le système consistant à verser le montant de l'allocation pour
impotent à l'EMS ne permet pas d'éviter la surindemnisation, mais garantit à
tout le moins que l'allocation est utilisée conformément à son but (décision du
20 décembre 2000, c.11.2 et 11.3, et décision du 19 janvier 2005, c. 15.8).
Les
données manquent également pour déterminer quel coût occasionne l'impotence au
niveau des prestations socio-hôtelières, coût qui peut au demeurant varier
d'une personne à l'autre. On admet toutefois sur le principe qu'une personne
qui vit en EMS et touche l'allocation pour impotent bénéficie d'une aide et d'une
surveillance du personnel de l'EMS dans l'accomplissement d'actes élémentaires
de la vie quotidienne. Par conséquent, le versement de l'allocation pour
impotence à l'établissement permet de garantir que cette somme est utilisée
conformément à son but. Dans le cas contraire, on aboutirait à un
enrichissement du bénéficiaire, qui disposerait de moyens supplémentaires pour
s'acquitter du forfait socio-hôtelier alors qu'il engendre des frais plus
importants en raison de son impotence, cet enrichissement intervenant au
détriment des autres résidents (décisions du 20 décembre 2000, c. 11.4 spéc. p.
100, et du 19 janvier 2005, c. 15.9). Enfin, le Conseil fédéral n'a pas exclu
que ladite allocation puisse couvrir l'aide fournie par un tiers n'appartenant
pas au personnel rémunéré par l'EMS, par exemple par le proche d'un résident,
mais il a souligné que ce problème relève du cas concret et ne saurait se
résoudre dans le cadre d'un tarif général et abstrait (décision du 20 décembre
2000, c. 11.4 in fine).
Le
Conseil fédéral a encore constaté qu'une disposition de contenu semblable à
l'article 15 de la convention socio-hôtelière objet du présent litige enfreint
les règles fédérales de compétence, aussi bien sous l'angle de l'ancienne
législation des assurances sociales qu'au regard du nouvel article 20 LPGA;
celui-ci détermine l'usage qui peut être fait de la contribution en disposant
que la caisse qui accorde l'allocation peut effectuer le versement de la rente
en mains de tiers et ce, lorsque la rente n'est pas utilisée conformément à son
but. Le droit fédéral ne prévoit ainsi aucune délégation de compétence en
faveur des autorités cantonales. L'autorité fédérale a toutefois concédé que
dans l'attente d'améliorations, le principe du versement à l'EMS permettait d'assurer
une certaine égalité de traitement entre résidents et de veiller à ce que les
prestations sociales soient utilisées conformément à leur but (décisions du 20
décembre 2000, c. 11.5, et du 19 janvier 2005, c. 15.6). Dans ses deux
décisions, le Conseil fédéral a souligné qu'il s'agissait d'une solution
transitoire et qu'un projet de nouveau régime de financement des soins était en
consultation, dont l'une des variantes prévoyait des modifications au niveau de
la répartition des coûts, notamment entre l'assurance-maladie et les
allocations pour impotent (décision du 19 janvier 2005, c. 15.11; cf. aussi
décision du 20 décembre 2000, c. 11.6).
Il
ressort de ce qui précède que le versement de l'allocation à l'EMS garantit que
celle-ci est utilisée conformément à son but. Cet élément, ainsi que la
nécessité de ne pas reporter le coût dû à l'impotence sur les autres résidents
priment sur le respect des règles de compétence et sur la nécessité d'éviter
toute surindemnisation, risque qui se trouve au demeurant très faible. On ne
voit pas quels éléments nouveaux rendraient cette jurisprudence inapplicable au
cas d'espèce. Le Conseil fédéral n'a pas méconnu l'ATF 125 V 297 évoqué par les
requérants, qui est d'ailleurs cité dans la décision du 20 décembre 2000 (c. 11.3).
Il
faut ainsi confirmer les dispositions relatives à l'allocation pour impotent,
en particulier l'article 15 de la convention socio-hôtelière.
Le
dernier grief des requérants doit donc être rejeté.
8.                Au vu
des motifs qui précèdent, il y a lieu de rejeter les deux requêtes formées par
Résid'EMS et consorts.
II. Requête de la
Fondation EMS Le Marronnier
9.
La
requérante "Fondation EMS Le Marronnier" figure dans la liste des
établissements signataires de la convention socio-hôtelière ratifiée par l'arrêté
attaqué du 29 mars 2006. Il ressort toutefois des pièces produites qu'elle n'a
pas accepté le tarif pour les résidents en lit D, qui est l'unique objet de sa
requête (cf. P. 4 et 5 du bordereau produit par la requérante).
Pour
la requérante, le "tarif D" tire donc sa force obligatoire d'un acte
unilatéral de l'autorité étatique, et non d'un contrat de droit administratif.
La cour de céans peut donc entrer en matière sans réserve sur la requête, qui
ne porte pas sur des éléments auxquels la requérante a consenti.
A
titre principal, la requérante conclut à la nullité de l'arrêté du Conseil
d'Etat, respectivement à son annulation. Subsidiairement, elle conclut à
l'annulation des tarifs socio-hôteliers appliqués aux résidents de type D,
étant précisé que le tarif fixé pour les résidents de type C est également
applicable aux résidents de type D.
10.              a) En
substance, la requérante observe que selon le formulaire SOHO qui tend à
déterminer les coûts socio-hôteliers de chaque EMS, les résidents en lit C et
en lit D occasionnent des frais identiques; l'arrêté impose toutefois
arbitrairement un tarif inférieur de 10 % pour les résidents D. Si une
distinction entre ces deux types de résidents se justifie pour les prestations
de soins, elle serait infondée au niveau des prestations socio-hôtelières. Au
contraire, les résidents D étant plus autonomes, ils seraient davantage enclins
à utiliser les prestations socio-hôtelières telles que les animations, etc. Le
tarif n'opérait d'ailleurs aucune distinction jusqu'en 1998. En traitant
différemment deux situations identiques, l'arrêté violerait les principes de
l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. L'Etat
enfreindrait également le principe de la légalité en distinguant sans base
légale deux catégories de résidents, dont l'une (D) n'existe plus dans la
législation.
b)
Selon l'article 3b LPFES, les résidents de type C sont des personnes atteintes
d'affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des prestations
destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure du possible,
à la maintenir, voire à la récupérer. Leur séjour peut être de courte ou de
longue durée.
Le
Conseil d'Etat définit les résidents de type D comme des personnes dépendantes
qui en raison de leur âge, de circonstances familiales ou sociales
particulièrement difficiles ou d'un handicap, nécessitent un suivi peu
important et une prise en charge légère en comparaison des résidents souffrant
d'affections chroniques (Réponse II du 15 juin 2006, p. 16 n° 1.1). Les résidents
D ont besoin d'un encadrement social, voire de soins de base comparables à ceux
offerts par les institutions de maintien à domicile (Bulletin du Grand Conseil,
automne 1991, séance du 18 novembre 1991, p. 360). Aussi ce statut a-t-il été
retiré de la législation vaudoise en 1991, dans la foulée de la mise en place
du programme de maintien à domicile. La disparition des lits D avait été
planifiée sur dix ans. Une centaine de lits D ont déjà été convertis en lits C,
mais il reste encore des lits D dans les EMS (P. 7, lettre du SASH à la
requérante, du 16 août 2001). Le Tribunal fédéral, qui a déjà dû se prononcer
sur la distinction entre résidents de type C et de type D, a défini les
premiers comme des personnes souffrant d'une affection chronique confirmée par
un avis médical et dont le degré de dépendance a été évalué et les résidents de
type D comme des personnes vivant en établissement médico-social sans avis
médical et sans évaluation de leur degré de dépendance (Tribunal fédéral, arrêt
du 18 janvier 2005, 2P.87/2004 et 2P.162/2003, c. 6.2). Il apparaît donc que la
distinction entre les deux types de résidents repose sur le critère d'une
autonomie plus ou moins grande.
L'autorité
intimée explique que dans le cadre de la négociation tarifaire de 2001, il a
été décidé d'augmenter à 100 % le financement des prestations socio-hôtelières,
qui n'étaient alors couvertes qu'à 85 %, afin de permettre aux institutions
d'améliorer les salaires de leur personnel. Dans ce contexte, il a été convenu
de ne pas augmenter les tarifs des résidents D dans la même mesure que ceux des
résidents C. Une telle distinction se justifiait par le constat que les
résidents D, de par leur plus grande autonomie, sollicitent moins le personnel
socio-hôtelier que les résidents C, que ce soit au niveau de la buanderie, des
services administratifs ou encore de l'aide pour se déplacer, se vêtir etc. A
l'époque, pour des raisons de temps et de modalités pratiques, les partenaires
ont renoncé à recourir à une méthode analytique pour déterminer la différence
entre un forfait C et un forfait D; ils ont opté pour une diminution linéaire
de 10 % à partir du "tarif socio-hôtelier réel" facturé aux résidents
C. Ce taux résulte de négociations et d'une approche pragmatique et concrète des
responsables concernés sur le terrain (directeurs et cadres). Depuis 2001, la
différence de tarif a été acceptée chaque année par les établissements
concernés.
L'autorité
intimée précise en outre que le canton connaît une pénurie de lits C, que les
EMS ont transformé de nombreux lits D en lits C et qu'il ne faut pas inciter
les directeurs d'EMS à conserver des lits D par un tarif trop attractif qui
serait le même que celui pour les lits C (Réponse II du 15 juin 2006, pp.
16-17, n° 1.2 à 1.6).
c) Le Tribunal fédéral a déjà dû statuer
sur un recours de droit public dans lequel les recourants prétendaient que
l'écart de 11,8 % entre les tarifs C et les tarifs D établissait la présence
d'un report de frais de soins au détriment des résidents C; qu'en effet, les
coûts supplémentaires dus à la plus grande dépendance de ces résidents-ci
relevaient soit de l'assurance-maladie, soit de l'allocation pour impotent. Le
Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas postuler que toute prestation liée à
la dépendance des résidents constitue nécessairement un soin dont le coût
devrait être banni du forfait socio-hôtelier. On ne saurait en effet réduire
ces frais à ceux d'un hôtel dont les clients seraient en pleine santé et
parfaitement indépendants. Il faut au contraire admettre qu'une certaine partie
du soutien dont bénéficient les résidents d'un EMS en raison de leur moindre
autonomie peut être classée dans les frais socio-hôteliers. La Haute Cour a
conclu qu'il n'est "pas insoutenable de considérer que les patients des
lits D, indépendants ou, du moins, peu dépendants, ne font pas appel à de tels
soutiens", soit des soutiens de la même ampleur que les résidents C
(Tribunal fédéral, arrêt précité du 18 janvier 2005, c. 6.2; le taux de
réduction de 10 % par rapport au tarif C n'était pas en soi l'objet du litige).
Même si le Tribunal fédéral a eu à
traiter de la problématique du report de soin qui n'est pas l'objet du présent
litige, il s'est également prononcé à cette occasion sur la différence de
tarifs socio-hôteliers entre résidents C et D fondée sur l'autonomie et la cour
de céans peut reprendre à son compte les considérants de l'arrêt. Il n'est en
effet pas arbitraire de postuler que l'autonomie plus ou moins grande des
résidents a un impact non seulement au niveau du coût des soins, mais aussi sur
les coûts socio-hôteliers. L'autorité de céans doit d'ailleurs faire preuve de
retenue s'agissant d'un tarif négocié avec des partenaires actifs sur le
terrain, qui sont à même de se prononcer sur le bien-fondé d'une telle
distinction, laquelle n'apparaît nullement dépourvue de sens. A cela s'ajoutent
des considérations de politique de la santé, pour lesquelles l'autorité
judiciaire doit également faire preuve de circonspection. Fixé par
concertation, le taux de réduction de 10 % apparaît ainsi exempt d'arbitraire
et n'aboutit nullement à un résultat choquant. Compte tenu de ces
considérations, il n'y a pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction
tendant à l'audition de témoins pour "bien expliquer les différentes
tâches attribuées aux services de soins" (Réponse de la requérante, ch.
III).
Le grief de violation de l'égalité de
traitement, étroitement lié à celui de prohibition de l'arbitraire, doit
également être rejeté; encore une fois, l'Etat traite de manière différente
deux situations qui sont objectivement distinctes.
A cet égard, on ne saurait déduire du formulaire SOHO que les résidents
de type C et de type D génèrent les mêmes coûts. Le standard SOHO ne détermine
pas les coûts réels d'hébergement qu'encourt un EMS, mais constitue une méthode
d'estimation de ces coûts, notamment en fonction d'un catalogue de prestations
dont la f
réquence optimale a été définie et qui ont été valorisées selon
le temps (idéal) qui doit leur être consacré et les salaires moyens du
personnel qui les prodigue (supra, c. 2b).
En pratiquant une diminution de 10 % sur les coûts ainsi déterminés, l'Etat et
ses partenaires n'ont fait qu'apporter un correctif à une estimation de coûts
fondée sur le résident standard pour tenir compte du fait que les résidents D
sollicitent moins de prestations que les résidents C. Un tel procédé n'a rien
d'arbitraire.
d) La
requérante invoque également une violation du principe de la légalité. Celui-ci
implique notamment que toute activité administrative doit avoir son fondement
dans la loi et doit être exercée selon les modalités déterminées par la loi
(principe de la base légale; cf. par ex. Moor, op. cit., vol. I, pp. 311 s. et
p. 329).
En
l'occurrence, le législateur entend que les tarifs fixés soient issus d'une
concertation; à défaut de convention, ceux-ci sont fixés par le Conseil d'Etat
(cf. art. 5 LAPRHEMS, 2b LVPC et 68 LASV et les règlements d'application cités
supra, c. 2; EMPL sur la LAPRAMS, tiré à part, septembre 2005, p. 29). Le
législateur entend manifestement laisser aux partenaires du secteur de la santé
une grande flexibilité pour fixer les tarifs et atténuer autant que possible la
hausse des coûts (cf. ATF 125 V 101 c. 3c, cité supra c. 6b). En l'espèce,
c'est précisément au sein de ce mécanisme de concertation qu'il a été décidé
d'introduire une distinction entre les résidents plus ou moins autonomes,
fondée sur l'observation des acteurs sur le terrain et destinée à
contrebalancer le fait que le financement des prestations socio-hôtelières
passait de 85 % à 100 %. Même si la législation vaudoise n'évoque désormais que
des résidents de type C, cela n'exclut naturellement pas que dans les faits,
les résidents disposent d'une autonomie plus ou moins grande. Au vu de ce qui
précède, on ne saurait donc voir de silence qualifié dans le fait que la loi ne
prévoit pas de distinguer deux catégories de résidents au niveau des tarifs. Le
plan de suppression des lits D s'est d'ailleurs accompagné de la mise en place
de mesures de maintien à domicile; cela démontre bien qu'il subsiste un statut
de personnes plus autonomes que les résidents C et qui nécessitent des
prestations moindres. En définitive, en traitant différemment deux situations
distinctes, l'arrêté n'enfreint ni le principe de la légalité, ni le principe de
l'égalité.
Pour
ces motifs, la requête de la Fondation EMS Le Marronnier doit être rejetée.
III. Requête de
l'Institution de Béthanie de Lausanne et de la Fondation Louis Boissonnet
11.              La
requérante "Institution de Béthanie de Lausanne" (ci-après : Béthanie)
et son consort "Fondation Louis Boissonnet" (ci-après : Boissonnet)
figurent dans la liste des signataires de la convention socio-hôtelière, en
annexe 1 à ladite convention.
Pour
les requérantes, le caractère contraignant des tarifs découle d'un accord
conventionnel. A ce stade, la cour se contentera d'émettre des réserves sur la
recevabilité de la requête en tant qu'elle porte sur des éléments consentis par
les deux EMS (cf. au surplus infra, c. 14b).
Les
requérantes concluent à l'annulation des tarifs figurant dans l'annexe 1 de la
convention socio-hôtelière. Subsidiairement, elles requièrent que lesdits
tarifs soient fixés à un montant n'incorporant pas le montant déduit à titre de
contribution tarifaire unique 2006, soit en particulier à 129 fr. 65 pour
Béthanie et à 131 fr. 69 pour Boissonnet.
Les
deux requérantes ont parallèlement déposé un recours de droit public au
Tribunal fédéral, qui a suspendu la procédure jusqu'à droit connu sur la
présente requête (Tribunal fédéral, ordonnance du 22 mai 2006).
12.
A
titre préalable, il convient d'expliquer en quoi consiste la "contribution
tarifaire unique" contestée par les requérantes.
A la
fin de l'année 2004, le Conseil d'Etat et le Grand Conseil ont décidé d'exiger
des EMS et des divisions C d'hôpitaux une économie de 30 millions de fr. pour
2005 et 2006. En août 2005, le Conseil d'Etat a pris acte du fait que ces
institutions avaient réalisé 18 millions fr. d'économies et a renoncé à exiger
le solde de 12 millions fr., qui pouvait menacer l'équilibre financier d'une
partie d'entre elles. Constatant toutefois que la situation financière de
certains EMS permettait un effort supplémentaire limité dans le temps, le
Conseil d'Etat a requis des établissements dotés de "capacités financières
étendues" une "mesure d'économie ciblée et non négociable" de
2,5 millions fr. pour 2006. Le SASH a désigné une cinquantaine d'institutions
capables de supporter cette mesure au vu de leurs états financiers (comptes et
bilans). L'effort demandé se manifestait par une moindre augmentation des
tarifs (cf. circulaire SASH du 28 novembre 2005 adressée aux EMS; Exposé des
motifs et projets de budgets des charges et revenus de fonctionnement pour
2006, tiré à part, décembre 2005, p. 38; Réponse II du Conseil d'Etat du 15 juin
2006, p. 7).
La
FEDEREMS a réfuté les mesures d'économie ciblées sur quelques institutions,
disant préférer un plafonnement des tarifs ainsi qu'une réduction linéaire.
Dans
le cadre d'une séance de la Commission financière d'hébergement tenue le 9
novembre 2005, le SASH a proposé la méthode de sélection des EMS devant
réaliser l'économie précitée, méthode fondée sur deux critères (cf.
"Proposition d'un modèle d'application" du SASH, P. 1 du bordereau
fourni par l'autorité intimée). Le premier critère, intitulé
"Fortune" par raccourci, tient compte des "capitaux propres avec
liquidités à terme", soit des ressources laissées de façon permanente à
disposition de l'établissement, constituées des apports initiaux et d'une
fraction du surplus monétaire (excédents sur investissement, provisions sauf
sur risques de dépréciation), ainsi que des liquidités non directement
nécessaires à l'exploitation, telles que les dépôts à terme fixe, titres,
participations permanentes et autres. Le SASH a dû renoncer à tenir compte de
la "fortune" à proprement parler en raison de la diversité des formes
juridiques des EMS, dont certains sont organisés en sociétés simples. Quant au
second critère, intitulé "Excédent/bénéfice", il porte sur la
différence entre les recettes et les coûts d'exploitation et d'investissement.
Pour le critère "Fortune", le SASH s'est fondé sur l'état des comptes
au 31 décembre 2004, les comptes 2005 n'étant pas encore arrêtés. Pour les
"Excédents", ont été pris en considération les exercices 1999 à 2004.
L'impact théorique des économies sur l'exercice 2005 a été pris en
considération dans la détermination des "excédents" (cf. Réponse II
du 15 juin 2006, p. 9 n° 3.2). Dans son modèle, le SASH souligne que
"malgré la publication d'un plan comptable et de directives d'application
homogènes, la multiplicité des formes juridiques induit une difficulté au sens
des règles de répartition et d'utilisation de l'excédent/bénéfice comme du
capital propre. Un traitement particulier est (…) à prendre en considération."
(modèle d'application, p. 3).
Le
SASH a déterminé des valeurs moyennes et sélectionné les EMS se situant
au-dessus de ces valeurs, les répartissant en groupes selon l'écart plus ou
moins grand par rapport à la moyenne; pour chacun de ces groupes, il a fixé le
montant de la contribution tarifaire journalière. Le SASH a déterminé 34
établissements dans la série "Fortune", puis a opéré une deuxième
sélection fondée sur la série "Excédents/Bénéfice", en procédant
notamment à une analyse spécifique en fonction des prélèvements et apports
privés. Au total, 50 EMS ont été sélectionnés selon ces deux critères et
répartis en six groupes. Une somme forfaitaire comprise entre 1 fr. 99 et 3 fr.
54 devait être déduite du tarif journalier de ces établissements. Le SASH a ensuite
adressé un décompte explicatif aux EMS concernés, lesquels pouvaient fournir de
nouveaux éléments permettant un réexamen de l'évaluation de cette contribution
(cf. modèle d'application du SASH et Réponse II du 15 juin 2006, p. 9).
Ces
précisions étant apportées, il convient de passer à l'examen de la requête.
13.              Les
requérantes invoquent une violation du principe de la légalité. Les tarifs ne
seraient pas établis conformément à l'arrêté et à la convention, qui énumèrent
de manière exhaustive les paramètres de calcul; une telle exigence découlerait
d'ailleurs de l'article 5 LAPRHEMS. Or aucune disposition ne prévoit de déduire
une "contribution tarifaire unique" sur les tarifs de certains EMS.
Pour les résidents autonomes financièrement, cette mesure s'analyse comme un
prélèvement sans contre-prestation à charge de certains EMS, soit comme une
forme de contribution publique qui devrait reposer sur une base légale
formelle.
Les
requérantes invoquent en outre une violation des principes de l'égalité de traitement
et de la prohibition de l'arbitraire. Les critères choisis pour déterminer la
"capacité financière étendue" d'un établissement seraient aléatoires
et inadéquats. Le critère des capitaux propres ne tient en effet pas compte de
la manière et du but dans lequel les capitaux ont été réunis, ni des
fluctuations de valeur pouvant affecter les liquidités d'ici au jour de leur
réalisation. La méthode adoptée pénaliserait les établissements qui ont déjà
réalisé des économies par une gestion rigoureuse et qui destinaient les
réserves ainsi constituées à des investissements. En détournant de leur
affectation les libéralités faites aux EMS, cette méthode irait à l'encontre de
l'article 31 LPFES.
Les
requérantes contestent enfin que les tarifs figurant en annexe à la convention
socio-hôtelière présentent un caractère contractuel. Le prétendu choix des EMS
se résumait en réalité à accepter les tarifs fixés par l'Etat ou à se voir
imposer les mêmes tarifs par arrêté; on ne saurait donc considérer qu'il y a eu
concours de deux volontés. De surcroît, les requérantes ne disposaient pas des
informations nécessaires sur la contribution tarifaire et se sont vu soumettre
les tarifs avant que la base normative déterminant les modalités de calcul ne
soit adoptée.
14.              a)
L'existence
de pourparlers, de négociations entre l'Etat et l'administré n'est pas en soi
un critère de bilatéralité. Il arrive en effet que l'administré ait l'occasion
de prendre part à l'élaboration d'actes administratifs sans qu'il y ait pour
autant un contrat de droit administratif. Lorsque les prestations dues de part
et d'autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, il s'agit d'un
acte juridique unilatéral. Si les prestations ne peuvent être rapportées à une
norme, leur fondement sera dans l'accord de volonté des parties (Moor, op.
cit., vol. II, n° 3.1.2.2, p. 359).
En l'occurrence, l'article 5 LAPRHEMS, sur lequel se
fonde notamment l'arrêté attaqué, dispose que le Conseil d'Etat, en
concertation avec l'AVDEMS, fixe les règles relatives aux montants que peuvent
facturer les établissements reconnus à leurs pensionnaires bénéficiaires de la
présente loi (al. 1) et qu'en cas de nécessité, le Conseil d'Etat peut fixer
des montants facturables maximum par catégories d'établissements ou par établissement
(al. 2). Le règlement d'application de la LAPRHEMS précise que dans les
établissements reconnus d'intérêt public parties à la convention vaudoise
d'hébergement médico-social, les frais journaliers de séjour sont fixés par
ladite convention, ou à défaut par le tarif cantonal (art. 3). Pour les
établissements non parties à la convention, les frais sont fixés d'un commun
accord entre les établissements et le département, selon des règles identiques
à celles appliquées dans le cadre de la convention, ou à défaut par le
département (art. 4, 6 et 7; cf. également art. 68 LASV et 52 RASV; art. 2b
LVPC et 15bis ALVPC). L'article 5 LAPRAMS consacre le même mécanisme. Le
Conseil d'Etat doit en premier lieu chercher à signer une convention tarifaire
avec les partenaires du secteur de la santé et à défaut d'un tel accord, il
impose les tarifs par arrêté (cf. Bulletin du Grand Conseil, automne 1991,
séance du 18 novembre 1991, pp. 360 ss, spéc. p. 372; cf. également EMPL sur la
LAPRAMS, op. cit., p. 29). Si, dans ce mécanisme conventionnel, il revient au
Conseil d'Etat de "fixer les règles relatives aux montants à
facturer", c'est que celui-ci doit s'assurer que les tarifs sont fixés
selon des principes communs (cf. infra, lettre d). On ne saurait y voir une négation
de tout processus bilatéral.
Le
Conseil d'Etat dispose donc d'une compétence "subsidiaire" d'imposer
les tarifs de manière unilatérale aux établissements qui ont refusé de signer
une convention. Contrairement à ce que plaident les requérantes, on ne saurait
priver de toute portée le consentement donné par un EMS dans le cadre d'une
convention tarifaire, sous prétexte que le tarif lui serait de toute façon
imposé par acte unilatéral; un tel consentement implique que l'EMS accepte le
tarif fixé, qu'il s'engage à l'appliquer à ses résidents et renonce à le
contester judiciairement, sous réserve d'éventuels vices de consentement ou
d'illégalité de la convention (cf. infra, litt. b). On ne saurait donc soutenir
que le système légal ne laisse pas de place pour un engagement bilatéral. Le
Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé sans réserve le caractère de contrat de
droit administratif des conventions socio-hôtelières vaudoises, quand bien même
elles sont ensuite "adoptées" par un arrêté du Conseil d'Etat (Tribunal
fédéral, arrêt du 24 juin 2003, 2P.83/2002 et 2P.236/2001, c. 2.2, non publié
in ATF 129 I 346, et arrêt du 18 janvier 2005, 2P.87/2004 et 2P.162/2003, c.
2.1).
b)
Dans le cas d'espèce, le caractère conventionnel du tarif applicable aux deux
requérantes résulte clairement des pièces : le 28 novembre 2005, le SASH a
adressé à chaque EMS une "proposition tarifaire pour l'année
2006", comprenant un décompte explicatif pour la contribution tarifaire
unique, qui chiffrait celle-ci à 2 fr. 60 pour Béthanie et à 3 fr. 54 pour
Boissonnet (P. 3 à 5 du bordereau des requérantes). Au pied de cette annexe, il
était mentionné que l'EMS a la faculté de demander de plus amples informations,
notamment au SASH.
Le 8
décembre 2005, Béthanie a demandé des "explications complémentaires"
au service précité, qui a répondu le 12 décembre 2005 (P. 8 et 9). Le 13
décembre 2005, les deux requérantes ont signé un "état définitif"
incluant ladite contribution, fixant les prix journaliers pour l'année 2006 à 127
fr. 05 pour Béthanie et à 128 fr. 15 pour Boissonnet (P. 6 et 7), soit les
montants définitifs figurant dans l'annexe 1 à la convention socio-hôtelière.
La
contribution tarifaire unique est donc un élément du contrat de droit
administratif qui lie les deux requérantes à l'Etat de Vaud. Un tel acte peut
être annulé pour vice du consentement ou illégalité (Moor, op. cit., vol. II,
n° 3.2.3.3 s., pp. 390 ss). Toutefois, la compétence de la cour de céans se
limite à contrôler la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des
autorités cantonales contenant des règles de droit (art. 3 al. 1 LJC); elle
n'est ainsi pas habilitée à statuer sur d'éventuels vices de consentement dudit
contrat. Cela reviendrait à examiner les relations particulières entre l'Etat
et deux personnes morales (contrôle concret), liens qui reposent sur un acte
bilatéral par opposition à un acte normatif. On peut certes se demander si la
cour serait compétente dans certains cas pour statuer sur l'illicéité de la
convention qui affecterait aussi l'arrêté la ratifiant et les destinataires
"non consentants" de celui-ci; cette question peut toutefois rester
indécise dès lors qu'elle ne se pose pas en l'espèce. En effet, le consentement
des requérantes quant au montant des tarifs les prive de la possibilité
d'invoquer les griefs d'inégalité de traitement, d'arbitraire ou du défaut de
base légale.
c) Si
tant est que les requérantes aient voulu invoquer un vice du consentement lié
au défaut d'informations, ce qui ne ressort pas clairement de leur écriture, le
moyen devrait être déclaré irrecevable. On observe au demeurant que l'attention
des intéressées était dûment attirée sur la contribution tarifaire unique et
qu'elles pouvaient demander des renseignements supplémentaires, ce que l'une
d'elles a fait. Si les requérantes estimaient que les informations reçues ne
permettaient pas d'établir des comparaisons ni de vérifier que l'égalité de
traitement était respectée et qu'elles en faisaient une condition
sine qua
non
de leur accord, il leur appartenait de refuser de signer la convention.
d)
Supposé recevable, le grief de violation du principe de la légalité devrait
également être rejeté.
L'exigence
de la base légale n'a pas la même portée pour les contrats de droit
administratif que pour les décisions; dans le premier cas, cette exigence se
ramène en quelque sorte au respect du principe de proportionnalité, qui est
satisfait en l'espèce : les restrictions imposées aux tarifs, et en particulier
la déduction à titre de contribution tarifaire unique, visent à limiter les
dépenses de l'Etat et à concrétiser une mesure d'économie. En contrepartie,
l'Etat subventionne les EMS et finance le séjour des résidents n'ayant pas les
moyens de payer ces tarifs. Le contrat conclu avec les requérantes vise donc un
intérêt dont la promotion est consacrée par la loi comme une attribution
publique et il n'apparaît pas que l'administration ait usé de moyens de
pression interdits par l'ordre juridique (cf. à ce sujet Moor, op. cit., vol.
II, n° 3.2.1.2 pp. 386 s.).
Même
si l'on suivait la thèse des requérantes selon laquelle les tarifs leur sont
imposés par un acte normatif, il faudrait constater que celui-ci n'enfreint pas
le principe de la légalité. On peut douter que les requérantes puissent
invoquer l'illégalité des tarifs, soit une partie de l'acte normatif, au regard
d'autres dispositions du même acte normatif, puisqu'il ne s'agit pas de
"droit supérieur". Mais les requérantes vont plus loin en affirmant
que l'article 5 LAPRHEMS, soit une norme de rang supérieur, impose d'énumérer
exhaustivement les paramètres de calcul des tarifs dans l'arrêté ou la
convention. Une telle obligation pourrait aussi se déduire directement du
principe de la légalité (art. 5 Cst et 7 Cst-VD), qui implique notamment que la
matière soit réglée par des normes juridiques d'une densité suffisante par
rapport à l'objet, pour des raisons d'égalité de traitement et de prévisibilité
du droit (principe de la base légale; cf. Moor, op. cit., vol. I, n° 4.2.4.4 p.
359). En l'espèce, l'arrêté ne se veut pas exhaustif, contrairement à ce que
plaident les requérantes. Son article 2 précise en effet que les tarifs
socio-hôteliers sont "notamment" établis selon les normes fixées dans
le cadre de l'accord salarial pour 2006. La convention ratifiée par l'arrêté
prévoit que "les frais journaliers des établissements sont déterminés à
l'aide d'une méthode fondée sur un standard de base socio-hôtelier" agréé
par les parties contractantes (art. 12). Cette formulation, qui évoque le
standard SOHO comme "aide" à la détermination des frais, n'exclut
nullement que les tarifs prennent en compte d'autres éléments décidés en
concertation avec les établissements, telle la contribution tarifaire unique.
Il
est vrai que la LAPRHEMS introduite en 1991 visait à mettre fin à la diversité
des accords tarifaires au profit d'un régime financier homogène, ce qui
impliquait un "système unique de calcul des frais facturés" (Bulletin
du Grand Conseil, automne 1991, séance du 18 novembre 1991, pp. 368 s.).
L'article 5 LAPRHEMS traduit cette volonté en disposant que le Conseil d'Etat,
en concertation avec l'AVDEMS, "fixe les règles relatives aux montants que
peuvent facturer les établissements" (les art. 2b LVPC et 68 LASV
emploient une formule semblable). On ne saurait toutefois en déduire une obligation
d'énumérer de façon exhaustive tous les paramètres de calcul des tarifs fixés
ou ratifiés par l'arrêté. Le recours au mécanisme de concertation et aux
conventions tarifaires vise précisément à laisser une liberté de manœuvre aux
partenaires du secteur de la santé, qui sont le mieux à même d'apprécier ce qui
est équitable dans les circonstances concrètes et, à ce titre, peuvent être
amenés à tenir compte des spécificités de chaque EMS qui ne peuvent pas se
traduire par une règle générale. Tout au plus s'agit-il de calculer les tarifs
selon des standards de base communs pour tous les établissements, afin d'éviter
la conjonction de différents systèmes de tarifs comme par le passé (à ce sujet,
cf. Bulletin du Grand Conseil, op. cit., pp. 361 ss). C'est précisément ce qu'a
fait le Conseil d'Etat en instaurant le standard socio-hôtelier SOHO et la
Commission d'hébergement médico-sociale (supra, c. 2b). Dans le cas d'espèce,
les tarifs ont bel et bien été déterminés selon une base commune, soit le
standard SOHO; dans ce mécanisme de concertation, il a été décidé de
restreindre la mesure d'économie imposée par le parlement aux seuls
établissements considérés comme aptes à la supporter, en tenant compte autant
que possible de critères communs, mais en procédant à un examen de la situation
spécifique de chaque établissement. Un tel procédé est parfaitement conforme à
l'article 5 LAPRHEMS et au principe de la légalité, qui ne saurait exiger une
énumération exhaustive des paramètres de calcul du tarif.
e)
Les requérantes soulèvent encore les griefs de violation de l'égalité de
traitement et de prohibition de l'arbitraire. Supposés recevables, ces griefs
devraient être rejetés pour les motifs qui seront exposés ci-après (infra, c.
18).
15.              En
définitive, la requête formée par l'Institution Béthanie et la Fondation
Boissonnet doit donc être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
IV. Requête de
Château de la Rive SA et consorts
:
16.              Cinq
des six requérants sont des établissements n'ayant signé aucun accord tarifaire.
Il s'agit de Victoria-Résidence Roger Desmeules (ci-après :
Victoria-Résidence), Pierre Duplan pour Résidence Ilot du Parc (ci-après : Ilot
du Parc), Résidence les Trémières SA, Fondation "Nos Pénates" et
Etablissement médico-social Odysse SA. Pour ces requérants, les tarifs tirent
donc leur caractère obligatoire de l'arrêté et non d'une convention (art. 4 al.
1 de l'arrêté). Quant à la sixième requérante, soit Château de la Rive SA,
elle figure dans l'annexe à l'arrêté comme signataire d'un accord tarifaire
avec le département. Cet établissement a effectivement signé l'"état
définitif" prévoyant que le prix journalier facturé aux résidents C sera
de 124 fr. 05 après déduction de la contribution tarifaire unique de 2 fr. 60
(P. 11 et 16 du bordereau déposé par les requérants). Toutefois, dans la
rubrique "remarque", Château de la Rive SA indique qu'elle "fera
recours contre le prélèvement de la contribution tarifaire unique". Il
faut dès lors admettre que l'accord tarifaire ne lie Château de la Rive SA que
pour le tarif journalier non amputé de ladite contribution, celle-ci lui étant
imposée unilatéralement par l'arrêté attaqué.
Les
six requérants ont un intérêt digne de protection à former une requête contre
l'arrêté, étant entendu que la recevabilité de la requête de Château de la Rive
SA est sujette à des réserves dans la mesure où ses griefs porteraient sur des
éléments auxquels elle a consenti.
Les
requérants concluent à l'annulation de l'arrêté.
17.              a) Les
requérants contestent que les EMS aient été "placés sur pied
d'égalité" et que leur situation financière ait été examinée objectivement
au regard des critères utilisés par le SASH pour déterminer les établissements
soumis à la contribution tarifaire unique. Ils critiquent le choix de deux
critères distincts se rapportant à des périodes différentes et le fait que le
critère "Fortune" ne tienne pas compte de l'exercice 2005 qui a été
sensiblement moins favorable. Les requérants exposent ensuite "quelques
cas exemplaires" tendant à démontrer que chaque bilan devrait être analysé
pour lui-même. Les requérants concluent qu'en se fondant sur des "éléments
non suffisamment individualisés" et en ne tenant pas compte des
contraintes d'un legs successoral ou des affectations de certaines provisions
ou réserves (travaux, extension de l'EMS etc), l'Etat s'est résolu à traiter
les différents EMS "de manière la plus inéquitable qui soit", tant
dans la loi que devant la loi; le caractère "particulièrement
choquant" de certaines décisions démontrerait "l'arbitraire des
critères retenus par le SASH". Ils concluent que "l'arrêté viole le
droit supérieur et plus particulièrement la Constitution fédérale". Dans
leur réplique, les requérants reproduisent l'avis de deux fiduciaires sur la
base desquels ils reprochent au SASH d'avoir mélangé dans leurs critères des
éléments de l'actif et du passif "alors qu'ils ne sont que le miroir
comptable des uns et des autres" et ne peuvent être cumulés.
A
titre de mesures d'instruction, les requérants demandent la production au dossier
des calculs pour tous les EMS du canton, comprenant le nombre de nuitées, la
fortune et le rendement pris en compte et l'ajustement tarifaire, afin de
pouvoir comparer les situations financières. Ils requièrent en outre la
nomination d'une fiduciaire comme expert.
b) A l'instar du Tribunal fédéral, il faut exiger
des requérants soulevant des griefs à l'encontre d'une norme cantonale qu'ils
motivent suffisamment leurs moyens et ne se contentent pas de soulever de
vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 129 I 113, c. 2.1). En
l'occurrence, la requête se trouve à la limite de ces exigences formelles; les
requérants dressent en effet une longue liste de critiques et tiennent des
propos polémiques au détriment d'une allégation claire et précise des griefs et
de l'indication du "droit supérieur" auquel l'acte attaqué
dérogerait. On admettra néanmoins que la requête reste recevable.
18.              a) Le
contrôle de la cour de céans doit s'exercer sur des règles de droit générales
et abstraites (art. 136 Cst-VD et 3 LJC; supra, c. 1a). Or en l'espèce, aucune
disposition de l'arrêté ou de la convention ratifiée n'évoque la déduction à
titre de contribution tarifaire unique et les critères utilisés pour
sélectionner les établissements concernés. Ces éléments découlent toutefois
implicitement des tarifs journaliers fixés par l'arrêté et la convention qu'il
ratifie.
Il a
déjà été constaté que ni le principe de la légalité, ni l'article 5 LAPRHEMS
n'imposent au Conseil d'Etat d'énumérer tous les paramètres pris en compte pour
fixer les tarifs et que cette autorité peut ainsi s'abstenir de mentionner dans
l'arrêté le principe d'une contribution tarifaire unique ainsi que les critères
utilisés pour déterminer les établissements concernés (supra, c. 14d). Il
ressort en effet des explications données par le Conseil d'Etat que la méthode
de sélection ne peut pas se résumer en règles générales et abstraites, vu la
diversité des formes juridiques des EMS. Les requérants eux-mêmes insistent sur
la nécessité de prendre en compte les particularités de chaque établissement.
Le SASH a déterminé deux types de critères alternatifs, soit les "Capitaux
propres avec liquidités à terme", ainsi que les
"Excédents/Bénéfices", puis a examiné au cas par cas la situation
financière des EMS.
L'arrêté
attaqué qui fixe les tarifs revêt une nature mixte, entre la règle de droit et
la décision, dans la mesure où les tarifs sont établis sur la base d'un
standard commun mais ont été l'objet d'adaptations spécifiques non réductibles
en règles générales, notamment s'agissant de la contribution tarifaire unique.
On admettra que la cour de céans peut entrer en matière sur la question de
savoir si une telle contribution peut être imposée à certains EMS uniquement –
grief qui n'est toutefois pas soulevé par les requérants – et, dans une moindre
mesure, sur les critères de sélection des EMS, qui font précisément l'objet de
griefs des requérants. A ce sujet, il faut préciser d'emblée que le pouvoir de
la cour est très restreint, dans la mesure où la forme juridique des EMS et
l'absence de données comptables comparables n'ont pas permis de poser de règles
de sélection suffisamment générales pour figurer dans l'arrêté, l'autorité
intimée procédant à une analyse casuistique dans le cadre d'un mécanisme conventionnel
voulu par le législateur, et destiné à permettre une plus grande souplesse.
Limitée au contrôle abstrait des normes, la cour de céans ne saurait procéder à
d'amples mesures d'instruction, se muer en expert-comptable et vérifier si la
décision de déduire telle somme pour tel EMS à titre de contribution tarifaire
était justifiée et respectait le principe de l'égalité de traitement au regard
des autres établissements.
b)
S'agissant du critère "Fortune", les requérants reprochent à
l'autorité intimée de mêler des éléments d'actifs et passifs et d'ignorer
l'exercice 2005, défavorable.
Les
capitaux propres déterminent comptablement ce que vaut l'entreprise. Ils sont
constitués des ressources apportées par les associés ou les actionnaires
(capital social) et des profits générés par l'entreprise à l'occasion de son
activité (réserves et résultat, ainsi que certaines provisions ayant le
caractère de réserves). L'autorité intimée explique que la notion de capital
propre ne permettait pas de donner la mesure de la totalité du financement
interne d'un EMS, financement qui est à interpréter en fonction de sa forme
juridique particulière. Etant donné que le Code des obligations n'oblige pas
les sociétés de personnes à la formation d'un capital social minimal, à la constitution
de réserves, voire à la répartition du bénéfice net, il se justifiait de
prendre en compte des dépôts à terme fixe et titres facilement réalisables pour
les établissements dont les statuts juridiques n'imposent pas un capital
constitué, tels les EMS en raison individuelle ou les sociétés en nom
collectif. L'autorité intimée indique qu'il s'agissait de compenser
partiellement un effet de sous-capitalisation ainsi qu'un effet de transfert
des activités au sein d'entités-tierces observé dans le bilan de certains EMS
de forme commerciale (Duplique du 19 juillet 2006, p. 4).
La
prise en compte de dépôts à terme fixe et de titres facilement réalisables
apparaît donc comme un correctif au fait que certains EMS ne connaissent pas de
capital propre ou sont sous-capitalisés et pourraient de ce fait échapper à la
sélection alors qu'ils disposent de moyens suffisants. Contrairement à ce que
plaident les requérants, l'autorité intimée ne s'est pas fondée sur des
critères faisant double emploi au point de gonfler artificiellement la
situation financière de l'établissement; elle a simplement intégré le fait que
dans certains cas, le passif du bilan ne donne pas de renseignements
suffisamment parlants et qu'il est préférable de se référer à d'autres postes.
Une telle démarche, destinée à assurer une égalité de traitement dans des
situations disparates, n'a rien d'arbitraire et les critères retenus
n'apparaissent nullement dépourvus de sens.
Concernant
la prise en compte des "excédents sur investissement", le Conseil
d'Etat explique en substance que la part non utilisée des redevances mobilières
et immobilières versées par l'Etat ne constitue pas un montant librement
disponible. Tant que l'affectation n'a pas été entièrement réalisée, la part
restante doit être considérée comme une dette d'exploitation envers l'Etat en
attente de libération, soit comme une sorte de provision ou réserve
immobilière, raison pour laquelle l'excédent sur investissement a été intégré
aux "capitaux propres" (Réponse II du 15 juin 2006, p. 13 n° 4.2.2).
Quant à l'exemple du legs successoral cité par les requérants, l'autorité
intimée observe que la somme d'argent a été enregistrée comme provision pour
travaux futurs et que ce faisant, le directeur de l'EMS a librement décidé de
son affectation au sens de l'article 31 LPFES; il n'en demeure pas moins que
financièrement parlant, cette somme doit être considérée comme un élément des
capitaux propres (Réponse II du 15 juin 2006, pp. 11 s. n° 4.1.1).
On
précisera encore que selon les Directives du SASH concernant l'information
financière, sociale et des activités (…) des EMS (P. 33 et 34 du bordereau des
requérants), les provisions non justifiées économiquement, en particulier les
provisions non destinées à couvrir des engagements incertains ou risques de
pertes sur des affaires en suspens, doivent être comptabilisées dans le groupe
Capital propre (21), sous rubrique n° 21221 "Réserves à but
spécifique". Ces réserves sont constituées volontairement par décision des
organes dirigeants des EMS, à partir du bénéfice, et sont attribuées à des buts
spécifiques.
La
prise en compte de certaines provisions ayant le caractère de réserves et
pouvant être assimilées à des ressources de l'entreprise se justifie
pleinement; même si des sommes provisionnées sont destinées à des travaux ou
autres investissements, elles constituent bel et bien un indicateur de la
situation financière de l'établissement. On ne saurait dès lors considérer
qu'il est arbitraire de tenir compte de tels éléments comptables s'agissant de
déterminer quels EMS restent aptes financièrement à supporter une mesure
d'économie.
Les
requérants jugent en outre arbitraire de se fonder sur la situation des EMS au
31 décembre 2004. L'autorité intimée a expliqué que les comptes 2005 n'étaient
pas encore arrêtés lorsque le calcul de la contribution a été effectué et qu'il
eût été disproportionné de recalculer celle-ci une fois les comptes et bilans
2005 établis, soit dès l'été 2006, alors que l'impact de ladite contribution
par rapport au financement global propre à SOHO était inférieur à 1 % (Réponse
II du 15 juin 2006, p. 10 n° 2). Les mesures d'économie ont frappé l'ensemble
des EMS en 2005, de sorte que ceux-ci ont en principe tous enregistré une
baisse dans leurs comptes 2005. Cela étant, les EMS avaient la faculté
d'invoquer des éléments nouveaux pour obtenir un réexamen de la contribution,
auquel cas le SASH entrait dans une analyse complémentaire d'interprétation des
résultats, fondée sur une approche plus dynamique (Réponse II du 15 juin 2006,
p. 10 n° 2.1). Au vu de ces explications, le grief d'arbitraire se révèle
infondé. Les établissements étaient jugés sur le même exercice comptable; ils
étaient à même d'anticiper le résultat des comptes 2005 et, si des éléments
particuliers devaient leur faire craindre une évolution difficile en 2006, ils
pouvaient s'en ouvrir auprès de l'autorité.
Les
requérants semblent voir une inégalité de traitement dans le fait que le SASH a
recouru à deux critères distincts pour sélectionner les EMS
("Fortunes", resp. "Excédents", cf. supra, c. 12).
L'autorité intimée a toutefois expliqué qu'en raison de la multiplicité des
formes juridiques des établissements, elle avait recouru à un "double
filtrage" afin précisément d'éviter une inégalité de traitement (Duplique
du 19 juillet 2006, p. 4). Les deux critères ont été appliqués à l'ensemble des
établissements, toutes formes juridiques confondues (Réponse II du 15 juin
2006, p. 9 n° 3.2). Le SASH a sélectionné 34 établissements en fonction du
critère "Fortune" et 16 selon le critère "Excédents" (cf.
modèle d'application du SASH, P. 1 du bordereau fourni par l'autorité intimée).
Quant aux exercices pris en compte pour le critère "Excédents", soit
1999 à 2004, l'autorité intimée l'explique par le fait que depuis 2002, un transfert
de substance non négligeable s'est produit au sein d'entités tierces de forme
commerciale. L'impact théorique des économies sur l'exercice 2005 a été pris en
considération, et encore une fois, il était loisible aux établissements de
demander un réexamen de l'évaluation de la contribution tarifaire (Réponse II
du 15 juin 2006, p. 9 n° 3.2). Au vu de ces explications, l'application d'un
double critère n'a dès lors rien d'arbitraire, pas plus que les périodes prises
en compte.
En
définitive, il n'apparaît pas que le SASH se soit fondé sur des critères
théoriques arbitraires pour sélectionner les établissements astreints à la
mesure d'économie ponctuelle; il faut toutefois rappeler que la diversité des
EMS est telle qu'un examen spécifique de chaque situation a été nécessaire et
qu'en définitive, la cour de céans ne peut se prononcer sur le cas d'un
établissement en particulier dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes.
Tout au plus relèvera-t-on que, pour les requérants, la contribution tarifaire journalière
se situe entre 1 fr. 99 et 3 fr. 38, soit en moyenne 2% du tarif journalier,
lequel, après déduction de cette contribution, se situe entre 121 fr. et
134 fr. 05. Or, pour qu'un acte soit considéré comme arbitraire,
encore faut-il qu'il le soit dans son résultat, et non pas seulement dans sa
motivation (ATF 127 I 38, JT 2004 IV 65, précité, c. 2a).
19.              Il
s'ensuit que la requête formée par Château de la Rive SA et consorts doit être
rejetée. Compte tenu du pouvoir d'examen restreint de la cour de céans (supra,
c. 18 a), il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction des
requérants tendant à déterminer si, dans leurs cas particuliers, le tarif
retenu conduit à des inégalités de traitement au regard de l'ensemble des EMS.
V. Conclusion
20.              Les
motifs qui précèdent conduisent au rejet des requêtes formées par Résid'EMS et
consorts, Château de la Rive SA et consorts, Fondation EMS Le Marronnier, ainsi
que Institution de Béthanie de Lausanne et consort. Il se justifie de mettre un
émolument de justice à la charge de chacun de leurs auteurs.
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
décide :
I.          Les requêtes formées par
Résid'EMS et consorts, par Château de la Rive SA et consorts, par Fondation EMS
Le Marronnier et par Institution de Béthanie de Lausanne et consort sont
rejetées en tant que recevables.
II.         Un
émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de Résid'EMS et consorts, solidairement entre eux.
III.         Un
émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de Château de la Rive SA et consorts, solidairement entre eux.
IV.        Un
émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de Fondation EMS Le Marronnier.
V.         Un
émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge d'Institution de Béthanie de Lausanne et de Fondation Louis Boissonnet,
solidairement entre elles.
VI.        Il
n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 octobre 2006
Au
nom de la Cour Constitutionnelle :
La greffière                                                                          Le
juge présidant
Diane Monti                                                                         Alain
Zumsteg
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.