vd_omni · AC.2011.0167 · 2012-12-17 · fr

PETITMERMET/Service du développement territorial, Commission foncière rurale Section I | Lorsqu'une disposition légale oblige une autorité à rendre une décision préalable devant être notifiée au justiciable, celle-ci ne peut se contenter de ne formuler qu'un préavis. Elle doit plutôt rendre et notifier une décision répondant aux exigences formelles que pose l'art. 42 LPA-VD. En l'occurrence, le Service du développement territorial est appelé à se prononcer, dans le cadre d'une procédure de coordination au sens de l'art. 4a ODFR, sur la légalité des constructions hors zone à bâtir afin que la Commission foncière rurale puisse rendre ses décisions en application de la LDFR. Si le Service du développement territorial entend seulement renseigner l'autorité de coordination de l'avancement et de l'état provisoire de son instruction, il ne peut le faire dans un acte qui a toutes les apparences d'une décision et prétendre, par la suite, qu'il ne s'agit que d'un préavis. La sécurité du droit commande d'annuler cette décision qui, malgré son apparence, n'en est pas une.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.12.2012 AC.2011.0167

TRIBUNAL
CANTONAL
COUR DE DROIT
ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 décembre 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. François Gillard et Mme
Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Cléa Bouchat Schumacher, greffière.
Recourant
Jean-Paul
PETITMERMET,
à Syens.
Autorité
intimée
Service
du développement territorial.
Autorité
concernée
Commission
foncière rurale Section I.
Objet
Recours Jean-Paul PETITMERMET c/ décision du Service
du développement territorial du 20 juin 2011
Vu les faits
suivants
A.
Jean-Paul Petitmermet est propriétaire des
parcelles 167, 168 et 219 de la commune de Syens. Il a acquis la parcelle 168
le 12 mai 1980 et la parcelle 167 le 12 mars 1992. Pour la parcelle 219, le
registre foncier indique "expropriation" en date du 6 janvier 1987.
La parcelle 167, de 3742 m², est une étroite bande de forêt parallèle à la
forte pente des Côtes de Syens. La parcelle 168 comporte une bande de forêts
analogue à la parcelle 167 ainsi que, au fond du vallon, une partie dégagée
(d'où une surface totale de 10 316 m²) où se trouvent diverses installations
que le registre foncier énumère de la manière suivante :
Habitation, No ECA 89,
78m2
Bâtiment, No ECA 115, 92m2
Bâtiment
agricole (hangar), 74m2
Bâtiment
(cabane), 14m2
Le bâtiment ECA 89 sert
d'habitation. Le bâtiment ECA 115 se développe sur trois étages: les garages
sont accessibles depuis la route, les 4 boxes à chevaux le sont depuis l'arrière
et une rampe assure l'accès à la grange d'un côté pour le stockage de la
paille. La "cabane" abrite en réalité un sauna avec, à l'arrière, un
citerne à mazout. Le "hangar" sert, quant à lui, à entreposer de la
paille et à abriter les chevaux au pâturage.
Quant à la parcelle 219, elle est
séparée de la parcelle 168 par un chemin qui appartient au domaine public.
Située à l'intérieur d'un méandre de la Bressonne, elle comporte 2667 m² de
pré-champ et 1344 m² de forêt.
B.
Désireux de vendre l'entier de sa propriété,
Jean-Paul Petitmermet a saisi la Commission foncière rurale en vue de l’inscription
d'une mention de non-assujetissement à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Par décision du 15 octobre 2010, la
Commission foncière rurale a rejeté dite requête estimant que la parcelle n°
219, en tant que bien-fonds nu, ne pouvait faire l’objet d’un
non-assujetissement à la LDFR. Elle ne s’est toutefois pas prononcée sur le
sort des parcelles 168 et 167 au motif que le recourant n’avait expressément
rempli qu’une requête pour la parcelle n° 219, bien que son intention de vendre
l’entier de ses parcelles ressortait de ses déclarations.
Par jugement du 24 janvier 2011
(arrêt FO.2010.0030 du 24 janvier 2011), la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a admis partiellement le recours
interjeté par Jean-Paul Petitmermet à l'encontre de la décision au motif que la
Commission foncière rurale avait statué sur un objet qui ne correspondait pas
ou pas entièrement à la requête dont elle était saisie, puisqu'elle s'était
contentée de constater que la parcelle 219 constituait un bien-fonds non bâti,
sans faire mention des deux autres parcelles que Jean-Paul Petitmermet entendait
vendre. La décision n'étant pas conforme à l'art. 42 sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), la CDAP a renvoyé le
dossier à l'autorité intimée pour qu’elle instruise à nouveau la cause et rende
cas échéant une nouvelle décision.
C.
Le 4 février 2011, la Commission foncière rurale
(section I) a informé Jean-Paul Petitmermet qu'elle reprenait le traitement de
son dossier et - tout en précisant qu'elle n'entendait en aucun cas lui "
donner un cours de droit foncier rural
"
et en l'invitant à prendre contact avec un notaire - lui a donné les
informations initiales suivantes:
" Vous
êtes propriétaires de trois biens-fonds sur la commune de Syens, à savoir les
biens-fonds n
os
167, 168 et 219 RF.
L'ensemble des
biens-fonds ne constitue manifestement pas une entreprise agricole au sens de
l'art. 7 LDFR.
Ceci étant
admis, on peut d'ores et déjà constater que le bien-fonds n° 167
RF,
d'une contenance de 3'742 m
2
entièrement en nature de forêt n'est
pas assujetti à la LDRF, en application a contrario de l'art. 2 al. 2 let. b
LDFR.
La parcelle n°
168 RF de Syens a une superficie totale de 10'316 m
2
, dont 6'243 m
2
en nature pré-champ selon la désignation cadastrale, ainsi que 3'815 m2 en
nature de forêt et 258 m
2
en nature de bâtiment.
Ce bien-fonds
étant hors de la zone constructible et ayant une superficie dépassant largement
la limite de 25 ares mentionnée à l'art. 2 al. 3 LDFR, il est par défaut
assujetti à la LDFR.
Il en va de
même pour le troisième bien-fonds dont vous êtes propriétaire, à savoir le n°
219
RF de Syens, d'une contenance totale
de 4'011 m
2
, soit 2'667 m
2
en nature de pré-champ et
1'344 m
2
en nature de forêt.
La Commission foncière a précisé
encore qu'elle ne s'était pas prononcée sur la question de l'assujettissement
du bien-fonds principal (n° 168) à la LDFR. Elle lui a remis, à cet effet, un
nouveau jeu de requêtes au cas où il entendait requérir une autorisation de
pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR. S'agissant du
bien-fonds n° 219, elle a affirmé qu'elle ne pouvait en aucun cas entrer en
matière pour une demande d'inscription d'une mention de soustraction à la LDFR
et qu'elle pouvait tout au plus traiter d'une demande de décision en
constatation de non assujettissement à la LDFR, demande qui doit être déposée
sous la forme d’un courrier circonstancié.
D.
Le 11 février 2011, Jean-Paul Petitmermet a,
"
avant d'établir la requête pour la parcelle
168
", déposé une demande de « décision en
constatation de non assujettissement à la LDFR » pour la parcelle n° 219.
Il invitait la Commission à se rendre sur place pour constater l’usage
d’ensemble de ses parcelles.
E.
Le 18 février 2011, la Commission foncière
rurale (section I) a pris acte de la lettre du 11 février 2011 de Jean-Paul
Petitmermet. En se référant au titre qu’elle avait donné au dossier - à savoir "
demande d'autorisation de pouvoir faire inscrire une mention de
soustraction à la LDFR sur la parcelle n° 168 de Syens
" et "
demande de constatation
de non-assujettissement à la LDFR pour la parcelle n° 219 de Syens
" - elle a décidé, conformément à sa pratique usuelle dans ses
circonstances, d'ordonner une expertise ayant pour objet de:
- visiter et
décrire les biens-fonds nos 168 et 219 RF de Syens,
- dire s'ils
ont encore un caractère agricole, même partiel, ou un potentiel agricole,
- opérer
l'analyse en tenant compte de la possibilité d'isoler une surface minimale de
2'500 m2 de terre arable pour chacune des parcelles,
- formuler un
préavis à la Commission foncière.
Par sa signature apposée au bas du
document, Jean-Paul Petitmermet a consenti au principe de l'expertise procédée
à ses frais par l'entreprise Le Cové SA.
F.
Datée du 8 avril 2011 et établie par Le Cové SA
sous la plume de l'ingénieur agronome Christian Bernasconi, l'expertise fait
état du caractère ou potentiel agricole limité des parcelles de Jean-Paul
Petitmermet utilisées comme pâturage pour les chevaux. Selon l'expert, la
pâture semble être la seule utilisation possible à cause de la pente et de la
dimension réduite des surfaces: il n'est pas possible d'isoler une surface
minimale de 2'500 m2 de terre arable pour aucune des deux parcelles et le
pâturage se prête plutôt aux activités de loisirs, comme par exemple
l'équitation. En conclusion, l'expert préavisait favorablement quant à
l'autorisation de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR
sur la parcelle n° 168, mais s'abstenait de préaviser favorablement, faute de
confirmation d'un géomètre, quant au non-assujettissement à la LDFR de la
parcelle n° 219. Sur cette dernière parcelle, l'expertise précise que la
surface de prés de 2'667 m
2
indiquée dans le registre foncier ne
correspondrait pas aux mesures effectuées sur l'orthophoto au 1:10'000 qui
s'élèverait à environ 2'500 m
2
.
G.
Jean-Paul Petitmermet a adressé un nouvelle
lettre à la Commission foncière rurale (section I), le 25 avril 2011, dans
laquelle il contestait être soumis à la LDFR au motif qu'il avait acquis ces
parcelles avant l'entrée en vigueur de ladite loi et que cette dernière ne
pouvait s'appliquer de manière rétroactive. Au cas où la Commission déciderait
de soumettre ses parcelles à la LDFR, il proposait à la Commission "
pour sortir dans l'impasse cornélienne dans laquelle vous vous
trouvez bien malgré vous
" qu'elle lui verse
une indemnité de fr. 800'000.- payable avant le 31 décembre 2011 et que les
fr. 400'000.- francs d'estimation notariale seraient encaissés lors de la
vente à un agriculteur. Il invitait la Commission à rendre une décision d’ici
au 1
er
juillet 2011.
H.
Par lettre du 5 mai 2011, la Commission foncière
rurale (section I) a saisi le Service du développement territorial (SDT) en
l'invitant, dans le cadre de la coordination selon « l'art. 4a LDFR »
- il s’agit en réalité de l’art. 4a ODFR -, à examiner le dossier relatif à
Jean-Paul Petitmermet et de rendre ses décisions ou préavis en relation avec la
requête.
Le même jour, la Commission foncière
rurale (section I) a remis à Jean-Paul Petitmermet un exemplaire du rapport
d'expertise établi par Le Cové SA en le priant de bien vouloir se déterminer
sur ledit rapport. Jean-Paul Petitmermet a confirmé "l'exactitude des
observations faites par M. Bernasconi" le 10 mai 2011.
I.
Le 16 mai 2011, le SDT a requis de Jean-Paul
Petitmermet un certain nombre d'informations relatives au diverses
constructions édifiées sur son bien-fonds afin de s'assurer de la conformité de
l'ensemble des travaux entrepris, notamment celui du bâtiment abritant le
fourrage et les chevaux, l'installation réalisée à l'ouest de la parcelle ainsi
que les aménagements rectangulaires (velux, fenêtre horizontale) du bâtiment
principal ECA n° 89.
Le 1
er
juin 2011, Jean-Paul
Petitmermet a fourni au SDT les diverses explications requises.
J.
Par lettre du 20 juin 2011, qui n'a été
communiquée qu'à la Commission foncière, le SDT s'est déterminé comme suit:
"Suite aux
compléments d'information qui nous ont été transmis par le requérant en date du
1
er
juin 2011, notre service a pu constater que des ouvrages ont été
érigés sur la propriété considérée différemment que ceux autorisés, voire sans
requérir les autorisations cantonales requises (art. 103 et 120 al. 1 let. a
LATC). De sorte que notre service devra se déterminer indépendamment de la
présente requête, sur ces constructions litigieuses. Copie de la présente est à
cet égard, remise à l'autorité communale pour qu'elle informe tout éventuel
acquéreur de la propriété de la situation litigieuse qui prévaut sur le
bien-fonds n° 168.
Pour le reste
et pour autant que la Commission foncière rurale I constate que la parcelle n°
168 n'a aucun lien avec une entreprise agricole, notre service serait à même
d'autoriser, au sens de l'article 24a LAT, qu'une partie de cette dernière et
des bâtiments (bâtiment principal ECA n° 89 et dépendance agricole ECA n° 115)
qu'elle comporte qui ont été érigés légalement fassent l'objet d'un changement
d'affectation sans travaux. En revanche, et au vu de la taille du bien-fonds
considéré notre service refuse, en l'état, à ce que l'entier de la parcelle
soit soustrait à un usage agricole et demande que la parcelle en question fasse
l'objet d'un fractionnement (cf. proposition jointe en annexe). Il ne peut
également pas admettre que la parcelle n° 219, d'une surface de 4'011 m2, fasse
l'objet d'un changement d'affectation sans travaux.
Vu ce qui
précède et en l'état du dossier, notre service refuse de délivrer son
autorisation en application des articles 24a et 4a ODFR.
En vous
remerciant de nous avoir consultés dans le cadre de la procédure de
coordination prévue par l'ODFR, nous vous prions d'agréer, Messieurs, nos
meilleures salutations."
La proposition de morcellement
jointe au courrier par le SDT a pour objet de scinder la parcelle n°168 en deux
parties. D'une part, une surface abriterait le bâtiment principal et son
annexe, la piscine ainsi que la construction ECA n° 115 servant d'écurie, et
d'autre part, le reste de la parcelle n° 168 abriterait toujours le hangar
situé au sud ouest de la parcelle et la majeure partie des prés.
K.
Par lettre du 29 juin 2011, la Commission foncière
rurale (section I) a transmis  à Jean-Paul Petitmermet une copie de "
la
décision"
du SDT du 20 juin 2011 et lui a imparti un délai au 30
juillet 2011 pour lui faire part de ses déterminations et lui dire,
simultanément, s'il entendait maintenir ses requêtes auprès d'elle. La lettre
était accompagnée d'une facture émise par le SDT pour un émolument de 280 fr.
"selon décision jointe du 20 juin 2011"; cette facture initialement
adressée au notaire Mouquin a été rééditée par le SDT le 29 juin 2011 à
l'attention de Jean-Paul Petitmermet, avec la même mention.
Le 30 juin 2011, Jean-Paul
Petitmermet a déclaré à la Commission foncière rurale (section I) vouloir
maintenir ses requêtes tout en précisant contester l'idée proposée par le SDT
de morceler la parcelle 168 et a réaffirmé que les parcelles 168 et 219 forment
un tout.
L.
Le 4 juillet 2011, Jean-Paul Petitmermet
(ci-après: le recourant) a porté l'affaire devant la CDAP en demandant que le
tribunal lui indique "
la voie à suivre pour
obtenir justice
". La CDAP a enregistré la
cause tout en rappelant au recourant qu'elle ne pouvait pas lui donner de
conseils et qu'elle lui recommandait de prendre conseil auprès de son notaire.
Le 11 juillet 2011, le recourant a fourni un certain nombre de documents
commentés par ses soins.
M.
Le 19 juillet 2011, le SDT a déposé ses
déterminations en concluant à l'irrecevabilité du recours. Il a contesté en
effet que la lettre adressée à la Commission foncière constitue une décision en
raison de l'absence de l'indication des voies de recours (art. 42 let. f
LPA-VD), celle-ci n'étant qu'un préavis adressé à l'autorité de droit foncier
rural dans le cadre de la procédure de coordination.
N.
Dans ses observations du 11 août 2011, la
Commission foncière a expliqué qu'elle avait saisi le SDT, que ce dernier a
rendu une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et qu'elle s'estime liée par le
refus prononcé. S'agissant de l'absence de mention des voies de recours, elle
s'en remettait à justice en concluant qu'il "
conviendrait peut-être
que, à l'avenir, le SDT rende des décisions formelles, au nom du propriétaire
et non adressées directement à la Commission. Il appartiendra cependant à
l'autorité supérieure de se prononcer à cet égard
."
O.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en
droit
1.
L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du
recours en arguant que sa lettre du 20 juin 2011 ne constitue pas une décision,
mais un simple préavis. En revanche, la Commission foncière considère cette
lettre comme une décision.
a) aa)La loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) définit à son art. 3
la décision comme suit:
"Art. 3 -
Décision
1 Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter
ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations.
2 Sont
également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation
ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision
au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au
sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte étatique
adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un
rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les
références citées; arrêts GE. 2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065
du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y
sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre
l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou
active (arrêt du TF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts
GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009
consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées).
Dans certaines circonstances, u
ne déclaration
d'intention, qui fixe l'attitude qu'adoptera l'autorité dans un cas concret,
clairement défini, constitue une décision qui peut faire l'objet d'un recours
immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (v. ATF 114 Ib 190
consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions
futures ; arrêt AC.2011.0084 du 11 mai 2012).
bb) Du point de vue formel, la
décision doit répondre à un certain nombre d'exigences résultant des principes
généraux du droit administratif et précisées par le droit cantonal. L'art 42
LPA-VD a la teneur suivante:
"Art. 42 -
Contenu
La décision
contient les indications suivantes :
a.           le
nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité
collégiale ;
b.           le
nom des parties et de leurs mandataires ;
c.           les
faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;
d.           le
dispositif ;
e.           la
date et la signature ;
f.
l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai
pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."
S'agissant plus particulièrement de
l'indication des faits et des règles juridiques (art. 42 let. c LPA-VD), la
jurisprudence relative au droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst., rappelle qu'il confère à toute personne le droit
d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause
soit motivé. Cette garantie tend à donner à la personne touchée les moyens
d'apprécier la portée du prononcé et de les contester efficacement, s'il y a
lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à éviter que l'autorité
ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de
pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire. L'objet
et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et
des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit
que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée.
L'autorité n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments
soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer
séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se
limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit
que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et
l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 133 III 439 consid. 3.3;
130 II 530 consid. 4.3; arrêts AC.2008.0248 du 13 juillet 2009; GE.2005.0161 du
9 février 2006).
La jurisprudence a déjà considéré à
maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il
était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû
comporter la décision attaquée (arrêts FO.2010.0030 du 24 janvier 2011 consid.
1; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2; AC.2009.0173 du 22 septembre
2009 consid. 2;  PE.2009.0010 du 1er mai 2009; AC.2009.106 du 3 juillet 2009
consid. 1a; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 consid. 1, etc).
L’indication des voies de droit
(art. 42 let. f LPA-VD) découle également de la garantie du droit d’être
entendu.
D’après un principe général du droit découlant
de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une
obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter
préjudice au justiciable ; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une
indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199
consid. 1.3.1; 131 I 153 consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et
les arrêts cités ; arrêts AC.2010.0113 du 13 avril 2011 consid. 4 ; GE.2010.84
du 22 février 2011). Réciproquement, l’art. 5 al. 3
in fine
Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du
justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les
informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative,
reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des
délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches
voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat
ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et,
après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît
Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit. ;
ATF 119 IV 330 consid. 1c).
b) Afin de déterminer la nature
juridique de la lettre du 20 juin 2011, il sied de rappeler brièvement la
procédure dans laquelle celle-ci a été formulée. Dite lettre s'inscrit dans une
procédure de coordination entre la procédure en matière d'aménagement du
territoire (selon la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire [LAT, RS 700]) et de droit foncier rural (selon la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural [LDFR; RS 211.412.11]).
aa) Lorsqu'un immeuble sis hors
d'une zone à bâtir n'est pas approprié à un usage agricole ou horticole (aucune
utilisation concrète pour l'agriculture n'étant envisageable compte tenu des
caractéristiques particulières, art. 6 al. 1 LDFR et 16 al. 1 let. a LAT),
l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater par l'autorité
compétente que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de
la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 ; arrêt du TF 2C_121/2012 du 2
juillet 2012 consid. 4.2); le cas échéant, une mention sera inscrite au
registre foncier (art. 86 LDFR; cf. aussi l'art. 3 de l'ordonnance sur le droit
foncier rural du 4 octobre 1993 pour les exceptions à l'obligation de
mentionner), avec pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question,
bien que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (Stalder,
in: Commentaire LDFR, n. 4 ad art. 84 LDFR cité dans FO.2009.0002 du 14
septembre 2009).
Lorsqu'une parcelle fait en revanche
partie d'une entreprise agricole, sa soustraction à la LDFR exige une
autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 60 al. 1 let. a LDFR, à l’octroi
de laquelle le propriétaire à un droit, si les conditions légales sont remplies
(ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c; arrêts FO.2011.0013 du
9 février 2012 consid. 3b; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7c). Comme
le champ d'application de la LDFR s'étend aussi aux immeubles à usage mixte qui
ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2
al. 2 let. d LDFR), la partie non agricole, que la loi n'a pas vocation à
protéger, ne reste soumise à la LDFR que jusqu'au jour où elle est soustraite à
l'interdiction de morcellement (art. 58 LDFR) par une autorisation exceptionnelle
(art. 60 al. 1 let. a LDFR). Un usage mixte au sens de la loi résulte souvent
du fait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation utilisés initialement
pour l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou servent à d'autres
fins, notamment d'habitation, contrairement à leur destination; de tels
bâtiments peuvent être exclus du champ d'application de la LDFR en vertu de
l'art. 60 al. 1 let. a LDFR s'il s'avère qu'ils seront à l'avenir inutiles au
maintien d'une exploitation agricole rentable et offrant de bons moyens
d'existence (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c). Ces
critères ne jouent un rôle que si l'usage agricole a pris fin et que l'autorité
compétente est requise de soustraire du champ d'application de la LDFR des
bâtiments utilisés auparavant pour l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3;
125 III 175 consid. 2b in fine).
bb) Depuis le 1er septembre 2000,
l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR;
RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du
28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) imposent aux autorités compétentes en matière de
LDFR et de construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures.
Ayant pour titre marginal
"Coordination des procédures", l'art. 4a ODFR dispose que:
"1 Dans la
procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de
morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en
constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente
en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour
décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de
la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une
installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de
la zone à bâtir au sens du droit de l’aménagement du territoire.
2 L’autorité
compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors
que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du
territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de
l’installation.
3 Il n’est pas
nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:
a.    qu’aucune
dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que
b.    que le
bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."
Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit
que:
"L’obligation
de coordonner les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4
octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité
cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art.
25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à
l’interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision
constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."
L'art. 4a ODFR permet de juguler la
difficulté de déterminer clairement, a priori, si une opération foncière a ou
non des effets sur l'aménagement du territoire dans une situation concrète.
Elle codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (ATF 125 III 175
consid. 2c). En particulier, elle oblige l'autorité saisie d'une demande de
constatation de non-assujettissement à la LDFR de transmettre le dossier pour
décision à l'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire pour
décision, lorsqu'une construction se trouve sur le bien-fonds concerné (arrêts
FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011
consid. 7d). Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir est le Département de l’Intérieur (art. 81
al. 1 et 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 4 décembre 1985), qui a délégué cette tâche au SDT.
Pour désassujettir un terrain à la
LDFR, il faut d’abord que l’autorité compétente en matière d’aménagement du
territoire ou bien accorde une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 à
24d LAT, ou bien rende une décision constatant le classement du bien-fonds en
question dans une zone à bâtir, puis que l’autorité compétente pour l’application
de la LDFR octroie une autorisation de droit foncier rural sur la base de
laquelle la soustraction est effectuée (arrêt du TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007,
reproduit in: RNRF 2009 p. 270ss, consid. 3.2). Au regard du texte clair de
l’art. 4a al. 2 ODFR, la décision de l’autorité compétente en matière
d’aménagement du territoire doit précéder celle rendue en application de la
LDFR (arrêt du TF 5A.22/2003 du 11 mars 2004, reproduit in: RNRF 2006 p. 286ss,
consid. 5.2; arrêt FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c).
c) En l'espèce, dans une lettre du 5
mai 2011 avec pour titre "
Demande de
pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR sur la parcelle n°
168 RF de Syens et demande de décision en constatation de non assujettissement
à la LDFR sur la parcelle n° 219 RF de Syens
", la Commission
foncière rurale a demandé au SDT "
de bien
vouloir examiner ce dossier et de rendre [ses] décisions ou préavis en relation
avec cette requête
". C'est ainsi dans le cadre d'une procédure de
coordination de l'art. 4a ODFR - disposition légale à laquelle dite lettre fait
expressément référence - que le SDT a été invité à se prononcer. Ce dernier, en
tant qu'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire, devait
rendre une décision avant que la Commission foncière puisse se prononcer sur
les requêtes fondées sur la LDFR (arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid.
3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7d).
Par lettre du 20 juin 2011 en
réponse à la requête de la Commission, le SDT s'est pourtant contenté de
remettre à plus tard l'examen de la légalité de certaines des constructions
érigées sans autorisation sur la parcelle n° 168. Le Service s'est dit «
à
même d'autoriser
», au sens de l'art. 24a LAT, qu'une partie de la
parcelle n° 168 et les bâtiments n° 89 et 115 qu'elle comporte fassent l'objet
d'un changement d'affectation sans travaux; ce principe était en revanche exclu
pour la parcelle n° 219. Il a refusé au surplus que l'entier de la parcelle n°
168 soit soustrait à un usage agricole et a proposé qu’elle fasse l’objet d’un
morcellement. En procédant à l'analyse du cas et en concluant "
vu ce qui précède et en l'état du dossier, notre service refuse de
délivrer son autorisation en application des art. 24a LAT et 4a ODFR
", le SDT donne l’apparence de refuser la création ou la
constatation d'un droit, à savoir l'autorisation d'un changement d'affectation
sans travaux d'une des parcelle litigieuse et de fixer le régime juridique
concret des parcelles du recourant. A cela s’ajoute que la missive a été
accompagnée d’une facture d’un montant de 280 francs en guise d’émolument. En
clair, la lettre du SDT a toutes les apparences d'une décision au sens de
l'art. 3 LPA-VD.  Le recourant a d’ailleurs compris la lettre dans ce sens
puisqu’il l’a portée devant la cour de céans, malgré l’absence de voies de
droit.
Néanmoins, le SDT conteste avoir
rendu une décision formelle et soutient n'avoir formulé qu'un préavis à
l'attention de la Commission foncière. Pour rappel, un préavis résulte de la
consultation d'une autorité par l'autorité compétente pour prendre une
décision, en vue de s'informer ou parce qu'une loi l'oblige à solliciter l'avis
d'autres services (Pierre Moor/Etienne Poltier, droit administratif, volume II,
p. 279). Le SDT aurait ainsi émis un avis "en l'état" du dossier
visant à informer la Commission foncière de son appréciation provisoire du
dossier. C’est pour cette raison qu’il n’a pas indiqué les voies de droit
usuelles ni le délai de recours ni l’autorité de recours (art. 42 let. f LPA-VD)
et qu'il n'a pas notifié l’acte directement au recourant, mais l’a transmis en
courrier simple à la Commission foncière qui s'est chargée de la communiquer au
recourant (sur la question de la notification des décisions, voir MPU.2011.0010
du 21 avril 2011 consid. 2a)
Quoi qu'en dise le SDT, lorsqu'une
disposition légale - en l'occurrence l'art. 4a al. 1 et 2 ODFR - oblige une
autorité à rendre une décision préalable devant être notifiée à l'intéressé,
celle-ci ne peut se contenter de ne formuler qu'un simple préavis. La cour de
céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de dire que le SDT, lorsqu'il est saisi
par la Commission foncière, doit veiller à rendre une décision répondant aux
exigences formelles que pose la LPA-VD (FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid.
3c  in fine). Sans doute le SDT peut-il renseigner l'autorité de coordination
de l'avancement et de l'état provisoire de son instruction, mais il ne peut
rendre un acte qui a toutes les apparences d'une décision et, par la suite,
prétendre qu'il ne s'agit que d'un préavis. Sur ce point, la Commission
foncière relève à juste titre dans ses déterminations que, à l'avenir, le SDT
devra rendre des décisions formelles, notifiées au propriétaire et non
adressées directement à la Commission.  En outre, lorsque dite autorité, en
l'occurrence le SDT, ne pense pas être en mesure de statuer sur l'ensemble des
questions qui lui sont soumises, elle doit éviter de donner à son appréciation
provisoire l'aspect d'une décision.
Au vu de l’apparence trompeuse de
l’acte en question, on ne saurait dans tous les cas faire grief au recourant
d’avoir cru, de bonne foi, que la lettre querellée constituait une décision et
de l’avoir attaquée devant la cour de céans. La sécurité du droit commande
d'annuler cette décision qui, malgré son apparence, n'en est pas une.
2.
Vu ce qui précède, le recours est admis et
l’acte attaqué est annulé. L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 52 al.
1 et 99 PA). Le recourant qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 PA et 99 PA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
L’acte du Service du développement territorial
du 20 juin 2011 est annulé.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 17 décembre 2012
Le président:                                                         La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.