vd_omni · AC.2004.0119 · 2005-06-30 · fr

GUIGNARD, PESTALOZZI, REYMOND, RITUIT/MARFEL SA, Municipalité de Pully, Service du logement | L'autorisation du Département en matière d'expertise technique selon la LDTR constitue une autorisation spéciale, qui présente un caractère accessoire par rapport à la décision communale de permis de constuire ; c'est en conséquence contre cette décision qu'un éventuel recours doit être interjeté. Les destinataires d'une décision non régulièrement notifiée doivent entreprendre les démarches qu'exige la bonne foi pour obtenir les renseignements nécessaires à la sauvegarde de leurs droits : tel est le cas s'ils se renseignent auprès de la municipalité quant à une éventuelle mise à l'enquête publique. Il n'est pas excessif du point de vue de la proportionnalité d'annuler une procédure irrégulière, du fait que l'expertise technique (MERIP) a été menée sans la présence obligatoire d'un locataire et qu'elle est en outre incomplète.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2005 AC.2004.0119

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 juin 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente;
M. Antoine Thélin
et Mme Emilia Antonioni, assesseurs ; Mme
Isabelle Hofer, greffière.
R
ecourants
1.
Daniela RITUIT,
à Pully,
représentée par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
2.
Pierre GUIGNARD,
à Pully,
représenté par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
3.
Philippe REYMOND,
à Pully,
représenté par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
4.
Georgette PESTALOZZI,
à Pully,
représentée par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
5.
Maria L. GUIGNARD,
à Pully,
6.
Martin PESTALOZZI,
à Pully,
représenté par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
7.
Frédéric RITUIT,
à Pully,
représenté par Maria L. GUIGNARD, à Pully,
Autorité intimée
Municipalité de Pully,
représentée
par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du logement,
Constructrice
MARFEL SA,
à Zürich,
représentée par Philippe CONOD,
Avocat, à Lausanne,
Objet
Droit public du logement
Recours GUIGNARD Pierre et consorts contre décision du 17
mars 2004 de la Municipalité de Pully et décision du 27 février 2004 du Service
du logement (autorisant des travaux de transformation et de réparation de
l'immeuble sis chemin de Fontanettaz 9)
Vu les faits suivants
A.
La société Marfel SA, à Zürich, est propriétaire de la
parcelle n° 2002 du cadastre de Pully. Ce bien-fonds supporte un bâtiment
d’habitation collective de 9 logements (3 X 5,5/6 et 5 x 6,5/7 pièces). Il est
situé au chemin de la Fontanettaz 9 à Pully, chemin où Marfel SA détient aux
nos 15 et 21 deux autres immeubles d’habitation collective.
B.
Le 19 décembre 2003, Marfel SA a requis du Service de
l’économie du logement et du tourisme (ci-après : SELT) une autorisation
de rénovation de ses trois immeubles, tendant aussi bien à des travaux
extérieurs (pose d’une isolation périphérique, remplacement des fenêtres,
réfection des balcons) qu’intérieurs (changement des colonnes de chute,
rénovation et restructuration partielle des installations sanitaires et des
zones humides, suppression d'une chambre et d'une douche séparée, création
d'une salle de douche-WC). Cette société a accompagné sa demande d'un état
descriptif de l'état existant, ainsi que d'un descriptif des travaux et devis
estimatif. Il ressortait de ce dernier document que l’ensemble des travaux pour
l’immeuble Fontanettaz 9 était devisé à 1'302'500 francs. Marfel SA indiquait
en outre qu'elle ne transmettrait son dossier à la municipalité qu'en janvier
2004, puisque celle-ci n'exigeait pas d'enquête publique.
Le SELT a réalisé une analyse technique selon la
méthode MERIP ("méthode de diagnostic sommaire d'évaluation des
dégradations et estimation du coût de remise en état des immeubles") de
l’immeuble Fontanettaz 21. Il a appliqué cette expertise par analogie à l'immeuble
no 9. En collaboration avec la Municipalité de Pully, il a par ailleurs procédé
à une inspection locale de l'immeuble no 21 le 21 janvier 2004.
Le 18 février 2004, la Municipalité de Pully a
transmis au SELT un préavis favorable, tout en émettant certaines réserves
quant aux répercutions des travaux sur les montants des loyers. Elle a indiqué
qu'elle ne soumettait pas les travaux à enquête publique.
Le 27 février 2004, le SELT s'est prononcé
favorablement quant à l’autorisation spéciale sollicitée. Il découlait
cependant de ses calculs que le montant des loyers prévus après travaux était
trop élevé. Par conséquent, s’agissant plus particulièrement de l’immeuble
Fontanettaz 9, le SELT imposait au propriétaire que le revenu locatif annuel
n'excède pas la somme de 219'952 francs.
La constructrice a organisé le 4 mars 2004 une
« séance d’information » à laquelle elle a convié tous les locataires
des immeubles du chemin de la Fontanettaz 9, 15 et 21. Les recourants ont
assisté à cette entrevue. On extrait du procès-verbal dressé à cette occasion, les
passages suivants :
« Dégâts dus à l’humidité, problèmes d’étanchéité à
l’eau et à l’air, ponts de froid, isolation thermique insuffisante des murs de
façades et forte consommation d’énergie sont en général les signes
caractéristiques visibles de la vétusté d’immeubles construits il y a plus de
40 ans.
Les 5 chambres de bonne de l’immeuble no 9 seront
supprimées et transformées en un logement de 3.5 pièces identique à
l’appartement donnant sur le jardin au sous-sol de l’immeuble no 15.
Bien que non visible, cette vétusté concerne également les
installations sanitaires. Les écoulements en acier GEKA ainsi que les
distributions d’eau chaude et d’eau froide ne donnent plus une garantie de
longévité à long voire à moyen terme. Par expérience, lorsque les problèmes se
présentent ponctuellement, les interventions commencent et l’on ne fait que
prolonger artificiellement la vie de ces installations sans en arrêter la
détérioration mais en augmentant les frais d’entretien, tout ceci n’apportant
aucune plus-value aux locataires.
Fort de ce constat, le propriétaire a décidé
d’entreprendre des travaux importants dont l’assainissement des façades et le
remplacement des installations sanitaires, ce qui implique logiquement de refaire
les salles de bain existantes, d’ajouter des salles de douche dans ces grands
appartements sous équipés en sanitaire et de remplacer les agencements de
cuisines selon une nouvelle distribution. Ces interventions ont été acceptées
par le service du logement cantonal ».
Ce procès-verbal indiquait que les travaux commenceraient
en principe à mi-mai 2004, en relevant que des travaux préparatoires - tels que
le montage d'échafaudages - débuterait antérieurement. Il précisait encore que
le loyer mensuel brut maximum majoré après travaux s’élèverait pour l’immeuble
Fontanettaz 9 à 660 fr. pour un appartement de 131 m² et à 900 fr. pour un
appartement à 152 m²
C.
Dans un courrier du 23 mars 2004, le SELT a invité la
constructrice à transmettre aux locataires de l’immeuble concerné copie de son
autorisation spéciale dans les termes suivants :
«Pour notre part, compte tenu du fait que la loi vaudoise
sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) ouvre une voie de
recours aux locataires qui souhaiteraient contester notre décision, nous
estimons, après avoir consulté le Service de justice et législation de l’Etat
de Vaud qui s’est déterminé par avis reçu le 22 mars 2004, que
le contenu de
notre décision doit être communiqué à l’ensemble des locataires de ces
immeubles
. Cette appréciation vaut d’autant plus que la Commune de Pully
n’a pas exigé que ce projet fasse l’objet d’une mise à l’enquête publique.
Nous vous invitons donc à faire parvenir une copie de
notre décision à l’ensemble des locataires concernés, et ce, de façon à faire
partir de manière certaine le délai de recours de 20 jours que prévoit la LJPA.
En effet, à défaut d’une telle communication, si possible sous pli
« lettre signature », il y a un risque qu’un locataire recourt en tout
temps devant le Tribunal administratif, ce qui serait de nature à compliquer
l’exécution des travaux, indépendamment des éventuelles mesures provisionnelles
qui pourraient être requises par des locataires auprès du Tribunal des
baux ».
La constructrice n'a donné que partiellement suite à
cette recommandation en ne communiquant la décision du SELT, semble-t-il, qu'à
certains locataires, mais pas aux recourants.
D.
La Municipalité de Pully a délivré l’autorisation de
construire requise le 17 mars 2004, sans mise à l’enquête publique préalable.
E.
Le 10 mai 2004, certains des recourants ont déposé une requête
de mesures provisionnelles et préprovisionnelles auprès de la Présidente du
Tribunal des baux. La société propriétaire n'étant pas en mesure de commencer
les travaux à la date prévue, cette dernière a rejeté la requête de mesures
préprovisionnelles en l'état, et fixé une audience de mesures provisionnelles
le 7 juin 2004.
F.
Le 14 mai 2004, le conseil d'alors des recourants a
adressé le courrier suivant à la Municipalité de la Commune de Pully :
"(…)
Lors d'une entrevue s'étant déroulée le 4 mars 2004, mes
clients ont reçu des informations concernant un projet de transformation et de
rénovation de leur immeuble.
Toutefois, malgré les assurances qui leur ont été données
par la gérance, rien n'indique que la société propriétaire, Marfel SA, ait reçu
une autorisation en ce sens des autorités administratives compétentes.
En outre, aucune mise à l'enquête publique ne semble avoir
été mise en œuvre et cela est extrêmement surprenant dans la mesure où les
locataires peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à recourir
contre le permis délivré (Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot
2002, pages 223 et 283).
Dans l'intervalle, une procédure a été engagée par les
locataires auprès du Tribunal des baux et il est indispensable que la situation
soit clarifiée sur ce point. En conséquence, je vous prie de bien vouloir
m'indiquer dès que possible si la bailleresse a obtenu une dispense d'enquête
publique et, le cas échéant, il conviendrait alors de me notifier votre
décision dans les plus brefs délais, tout en attirant l'attention de la société
propriétaire sur le fait qu'elle n'est pas autorisée à démarrer le chantier
avant l'échéance du délai de recours de vingt jours au Tribunal administratif.
(…)".
La Municipalité de la Commune de Pully lui a répondu
par écrit le 24 mai 2004, en ces termes :
"(…)
Nous vous confirmons par la présente que la Municipalité
de Pully a dispensé d'enquête publique les travaux susmentionnés, en application
des articles 111 LATC et 72d RATC dont toutes les conditions sont remplies en
l'espèce. Un permis de construire a été délivré par la Municipalité le 17 mars
2004 après que le Service cantonal du logement a accordé l'autorisation
spéciale requise.
Il va sans dire que nous ne pouvons en aucun cas ordonner
à la société constructrice de ne pas débuter des travaux. Nous vous laissons le
soin de demander l'effet suspensif en cas de recours au Tribunal administratif.
(…)"
.
G.
Pierre Guignard et consorts, tous locataires de l'immeuble
Fontanettaz 9, ont, en date du 1
er
juin 2004, interjeté recours
contre la délivrance du permis de construire auprès de l’autorité de céans. Ils
concluaient sous suite de frais et dépens à l’annulation de la décision municipale
du 17 mars 2004 en tant que décision concernant des travaux de transformation
de l’immeuble Fontanettaz 9, ainsi qu’à l’annulation de toutes les
autorisations spéciales cantonales, en particulier celles du SELT du 27 février
2004.
Par courrier du 8 juin 2004, le juge instructeur
informait les recourants qu’il renonçait en l'état à joindre leur cause à celle
de Ingeborg et Kurt Götti et consorts (AC 2004.0111), locataires de l’immeuble
sis chemin de la Fontanettaz 15, en se réservant le droit de revoir cette
question ultérieurement.
La Municipalité de Pully s’est déterminée sur le
recours le 28 juin 2004.
Le SELT a fait des observations circonstanciées en
date du 8 juillet 2004. Marfel SA s'est déterminée le 13 septembre 2004.
Giselène et Gérald Meylan ont informé le tribunal,
par courrier du 19 août 204, qu'ils renonçaient à poursuivre la procédure.
Certains des recourants se sont déterminés sur ces
mémoires le 25 octobre 2004. Ils ont renoncé à se faire représenter par un
homme de loi et ont désigné comme représentant commun l'une des recourantes,
Marie Guignard. Quatre autres des recourants initiaux, soit Paul et Sonia
Barraud, ainsi que Jean-Pierre et Gaby Rhein, ont abandonné la poursuite de la
procédure.
Les moyens des parties seront repris dans la mesure
utile.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Il convient d'examiner si le recours a été interjeté à
temps. Pierre Guignard et consorts n’ont eu connaissance de la décision
querellée qu'à réception du courrier du 24 mai 2004 de la municipalité.
Dans ses déterminations du 8 juillet 2004, le SELT
soutient que les recourants ont agi tardivement dans la mesure où ils auraient
déjà dû recourir contre son autorisation spéciale. Il part en effet du principe
que cette dernière leur a été communiquée par la constructrice suite à son
courrier du 23 mars 2004. Les recourants invoquent qu'ils n'avaient pas à
recourir contre la décision du SELT, en invoquant la jurisprudence du Tribunal
administratif selon laquelle les autorisations spéciales cantonales présentent
un caractère accessoire par rapport à la décision communale de permis de construire
(RDAF 1998 I 197).
b) Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours
s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision
attaquée. Cette disposition consacre le principe du droit d'être entendu, dont
on tire celui de recevoir la décision qui concerne les parties afin qu'elles
puissent exercer leur droit de recours (Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 273; ATF 124 II 124, consid. f). Lorsqu'un acte administratif
n'a pas été notifié du tout à une partie alors qu'il aurait dû l'être, le délai
de recours ne saurait courir tant que la partie n'a pas acquis ou ne pouvait
pas acquérir une connaissance certaine de la décision litigieuse en faisant
preuve d'une attention raisonnable d'après le principe de la confiance. Il
incombe au destinataire d'une décision qui ne lui a pas été régulièrement
notifiée d'entreprendre les démarches que la bonne foi exige de lui pour
obtenir les renseignements nécessaires à la sauvegarde de ses droits; s'il en
apprend le contenu d'une autre manière, il doit l'attaquer sans retard et ne
peut se contenter d'exiger qu'elle lui soit formellement notifiée; à défaut, il
s'expose à la forclusion. Il n'est pas nécessaire qu'il en connaisse tous les
détails, mais il suffit qu'il en apprenne les éléments essentiels pour que le
délai commence de courir (Benoît Bovay, op. cit., p. 372 et la jurisprudence
citée).
c) Avant d’examiner la question du dies a quo du
délai de recours à l'encontre de la décision du 17 mars 2004 délivrant le
permis de construire, il convient d’examiner préalablement si Pierre Guignard
et consorts auraient déjà pu et dû recourir contre la décision délivrée par le
SELT.
Dans les communes où sévit la pénurie, les travaux
de démolition, de transformation ainsi que de rénovation, totales ou
partielles, de maisons d’habitation, nécessitent une autorisation du
Département au sens de l'art. 1 al. 1 de la loi du 4 mars 1985 concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maison d’habitation ainsi que
l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (ci-après :
LDTR). Cette loi est accompagnée d'un règlement d'application du 6 mai 1988
(RLDTR), dont l'art. 6 al. 1 prévoit que la demande d'autorisation
susmentionnée est présentée par le propriétaire à la municipalité, qui la joint
à la demande de permis de construire. Aux termes de l'art. 8 RLDTR, la
municipalité donne son préavis au Département après avoir examiné le dossier.
Elle lui transmet ensuite le dossier (art. 9 RLDTR). A teneur de l'art. 10
RLDTR, le Département décide si une expertise technique est nécessaire; si tel
est le cas, elle sera conduite selon la méthode MERIP. Lorsqu'une expertise est
décidée, le Département a l'obligation d'associer un représentant des
locataires à la procédure (art. 11 al. 1 RLDTR). Quant à l'art. 13 LDTR, il
réserve les dispositions de la législation sur les constructions et les
règlements qui en découlent.
Si l'on fait application des règles expressément
réservées à ce dernier article, l’autorisation du Département mentionnée à
l'art. 1 al. 1 LDTR peut alors être qualifiée d'« autorisation
spéciale » au sens de l’art. 120 lit. d LATC, qui concerne plus particulièrement
« les constructions, les ouvrages, les
installations et les équipements soumis à autorisation qui doivent être
approuvés selon les dispositions légales réglementaires fédérales ou
cantonales »
. Or selon l'art. 75 al. 1 RATC, le permis de
construire ne saurait être octroyé avant l'octroi des autorisations spéciales
cantonales. La notification de celles-ci est réglée par l’art. 123 al. 3 LATC,
selon lequel
« les décisions cantonales
comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la Municipalité
qui les notifie selon les art. 114 à 116. Une copie de la notification est
adressée au département »
.
Comme l'ont invoqué les recourants, le Tribunal
administratif a eu l'occasion de préciser que les autorisations spéciales
présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative
à une demande de permis de construire ; elles viennent se greffer sur
cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l’examen
successif par diverses autorités d’un seul et même objet de construction.
L’autorisation spéciale cantonale ne sortit ainsi aucun effet en l’absence de
permis de construire délivré par la commune et son sort est d’ailleurs
subordonné à celui du permis de construire, notamment en matière de péremption
(art. 118 al. 4 LATC).  Le Tribunal administratif a laissé ouverte la question
de savoir si un recours immédiat des opposants contre les décisions spéciales
était d'emblée valide ou, s'il devait au contraire être considéré comme
prématuré aussi longtemps que le permis communal n'avait pas été délivré (AC
96/0225, du 7 novembre 1997; v. aussi AC 97/0067, du 22 janvier 1998; AC
97/0012, du 25 novembre 1997).
Il ressort de l'état de fait que les recourants ont
su que le SELT avait rendu une décision lors de la séance d’information du 4
mars 2004. Etant donné le caractère accessoire des décisions spéciales et la
règle claire de l'art. 123 al. 3 LATC qui exige que celles-ci soient notifiées
en même temps que le permis de construire, on ne peut évidemment pas reprocher
aux recourants leur juste connaissance de la procédure, laquelle les a incités
à ne pas recourir contre la décision spéciale du SELT. Ceci vaut d'autant plus
que cette décision ne leur avait pas été notifiée personnellement. Et quand
bien même tel aurait été le cas, il n'est pas certain qu'un recours à ce stade
eût été recevable compte tenu de la jurisprudence précitée qui laisse cette
question ouverte. On peut cependant s'étonner du procédé étrange du SELT qui,
plutôt que de communiquer lui-même sa décision aux locataires comme il jugeait
opportun de le faire, a préféré charger la requérante, qui a un intérêt évident
à ce qu'aucun recours ne soit interjeté, de communiquer celle-ci auxdits
locataires. Quoi qu'il en soit, c'est à juste titre que les recourants ont
préféré attendre l'octroi du permis de construire pour interjeter leur recours.
d) Il reste à examiner si les recourants auraient pu
avoir connaissance plus tôt de la décision de la Municipalité de Pully du 17
mars 2004 en faisant preuve d'une attention raisonnable.
On relève tout d'abord que les procédures prévues
par la LDTR et la LATC n'ont pas été respectées à plus d'un égard tant par la
municipalité que par le SELT. Ainsi qu'on le verra ci-après, aucun représentant
des locataires n'a été associé à la procédure du SELT en dépit de la
réalisation d'une expertise technique. C'est également à tort que la
municipalité n'a pas soumis le projet à enquête publique. Ce non respect des
règles procédurales a sans conteste empêché les recourants d'être informés à
temps de l'octroi du permis de construire. Ils ont cependant fait tout ce qu'on
pouvait raisonnablement attendre d'eux pour s'informer d'une éventuelle
décision, en se renseignant quant à une mise à l'enquête publique auprès de la
municipalité. Dans ces circonstances, il faut bien convenir que ce n'est
effectivement qu'au moment où la municipalité leur a écrit le 24 mai 2005 qu'un
permis de construire avait été délivré qu'ils ont eu connaissance de l'existence
de celui-ci. Ayant interjeté un recours 1
er
juin 2004, soit moins de
dix jours plus tard, le recours est sans aucun doute intervenu à temps.
2.
En vertu de l’art. 37 LJPA, le droit de recours appartient
à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Le
Tribunal administratif admet que la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en
application de l’art. 103 lit. a OJ est applicable dans le cadre de l’art. 37
al. 1 LJPA pour définir le cercle des administrés autorisés à contester une
décision devant le Tribunal administratif (AC 2001/0128, du 12 mars 2002).
Le recourant doit être touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L’intérêt
invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais
qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver avec l’objet de la
contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en
considération ; il faut donc que l’admission du recours procure au
recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours
d’un particulier dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est en revanche
irrecevable. Il y a lieu de prêter une attention particulière à ces exigences
tendant à exclure l’action populaire lorsqu’un administré conteste une
autorisation délivrée à un tiers (ATF 121 II 39 consid. 2 c-aa ; ATF 120 I
b 48 consid. 2a). L’accès à la protection judiciaire est reconnu lorsque le
recourant a établi que l’acte qu’il conteste lui fait supporter un préjudice ou
le prive d’un avantage dans sa situation propre et qu’il prétend que cet acte
est irrégulier : la modification ou l’annulation de la décision aura pour
conséquence de rétablir une situation conforme au droit et de supprimer le
préjudice subi (AC 1997/0105, du 14 octobre 1998).
La jurisprudence a ainsi reconnu la qualité pour
recourir aux locataires voisins, ainsi qu’à l’occupant autorisé, qui subit les
inconvénients des travaux prévus par la décision attaquée, de la même manière
qu'au propriétaire qui habiterait dans ses locaux. Ils agissent en quelque
sorte dans l’intérêt du propriétaire afin d’éviter les nuisances ou d’autres
attaques qui grèveraient le fonds concerné. En revanche, lorsque le locataire
ou l’occupant attaque une décision concernant l’immeuble qu’ils habitent, ils
agissent contre l’intérêt du propriétaire avec lequel ils sont liés soit par un
contrat de bail, soit par un contrat de prêt ou de confiance assimilable à un
contrat de bail. Les conflits au sujet de travaux ou de modification ou de
rénovation de la chose louée sont soumis au droit privé, en particulier à
l’art. 260 CO (v. Lorenzo Rizzolio, Les travaux de rénovation et de
modification de la chose louée entrepris par le bailleur; analyse de l'art. 260
CO, thèse licence  Lausanne 1998, p. 291 et ss). La jurisprudence et la
doctrine s’accordent alors pour dire que s’il existe un moyen de droit privé,
même moins commode, à disposition de l’intéressé pour écarter le préjudice dont
il se plaint, la qualité pour agir fondée sur l’intérêt digne de protection
doit lui être niée (RDAF 2003 I 795; RDAF 1999 I 239 ; ZBL 1998, p.
386 ; BVR 1998, p. 227 ; BJM 1983, p. 248 ; AF 101 Ib 219 ;
ATF 101 b 119 ; AC 2003/0122, du 29 juillet 2004). Il s’agit d’éviter que
l’on vide à travers l’intérêt digne de protection le contenu des règles de
droit privé, et en particulier du droit du bail, qui règle les relations entre
le locataire et le propriétaire. La qualité pour recourir ne peut être reconnue
aux locataires qu’à titre subsidiaire, s’ils ne disposent pas d’un moyen
adéquat relevant du droit du bail pour défendre leurs intérêts.
Le Tribunal administratif a toutefois reconnu la
qualité pour agir aux recourants locataires agissant contre une décision
autorisant des travaux nécessitant une autorisation spéciale prévue par la
LDTR, car les moyens de droit privé à disposition de ceux-ci ne leur permettent
pas d’invoquer les dispositions de cette loi (RDAF 2001 I 344 consid. 1 c); de
même, en matière de protection de l’environnement, la jurisprudence cantonale
argovienne (AGVE 1993 p. 413) et la doctrine reconnaissent aux locataires un
intérêt digne de protection à contester une décision autorisant des travaux
dans l’immeuble qu’ils habitent pour se plaindre d’une violation des règles en
matière d’isolation acoustique découlant de l’art. 21 LPE (Anne-Christine
Favre, la protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l’environnement, thèse Lausanne 2002, p. 280-281).
En l'espèce, le SELT soutient que les recourants
n'ont pas qualité pour agir, dès lors qu'ils disposent d'actions fondées sur le
droit civil pour faire valoir leur droit. Pourtant, par lettre-signature du 23
mars 2004 à la constructrice, ce service affirmait, après avoir consulté le
Service de justice et législation de l'Etat de Vaud, que la LJPA ouvrait une
voie de recours contre sa décision, ceci à tous les locataires, d'autant plus
que les travaux n'étaient pas soumis à enquête publique.
Certains travaux envisagés sont importants dès lors
qu'ils visent à modifier l'agencement des pièces des appartements loués par les
recourants (suppression d'une pièce, création d'une salle d'eau). Ils
constituent des modifications unilatérales du contrat de bail au sens des
articles 269d CO et 270b CO et ne peuvent être imposées aux locataires qu'à
l'échéance de leurs contrats. Le juge civil tranchera en équité la question de
savoir si ces travaux peuvent être imposés aux locataires, en mettant en
balance les intérêts en présence, (Lachat, Le bail à loyer, p. 327, n° 3.6).
D'autres travaux constituent des travaux de rénovation au sens de l'art. 260
CO. Selon cette disposition les locataires doivent souffrir les travaux qui
peuvent raisonnablement leur être imposés. Dans le cadre de la pesée des
intérêts en présence au sens de ces dispositions, le juge civil n'examinera en
principe pas à nouveau l'application des normes de droit public cantonal
découlant de la LDTR alors qu'une décision administrative entrée en force
autorise ces travaux (Rizzolio, p. 127-128 s'y oppose arguant que le juge civil
n'est pas compétent pour connaître des problèmes de droit public de la
construction; contra Lachat, op. cit. p. 191 no 2.3 et références citées).
Dans la mesure où la décision du SELT autorise la
transformation intérieure des appartements des recourants, la procédure
administrative a un impact non négligeable sur leur situation concrète et a
fortiori sur le montant de leurs loyers. Les recourants sont ainsi plus touchés
que la généralité des administrés par la procédure administrative et ils ont un
intérêt de fait incontestable à pouvoir recourir contre la décision du SELT et
invoquer les dispositions de la LDTR, ce qu'ils ne peuvent faire devant le
Tribunal des baux. En conséquence leur légitimation active doit être retenue.
3.
a) Les recourants reprochent à la municipalité d'avoir
statué sans mise à l'enquête publique. Ils allèguent qu'ils ont été ainsi
empêchés de recourir à temps. Ils ont en outre été privés d'une instance et
n'ont en particulier pas été en mesure de participer à la procédure au sens de
l'art. 11 LDTR. Selon eux, ce vice de procédure ne peut pas être réparé devant
le Tribunal administratif qui n'a pas le même pouvoir d'appréciation que la
Municipalité.
b) Le droit du particulier d'être entendu est
expressément consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.).
L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une
procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la
touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double
fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre,  sert à
l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable
de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des
décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer,
Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p.
107 n° 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être
entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la
jurisprudence, le justiciable a notamment "
le droit de s'expliquer sur
tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leurs propos et de fournir lui-même des preuves
" (ATF 124 I 241; ATF
124 I 49; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., p. 611 n° 1291).
Le droit d'être entendu implique notamment celui
d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ces offres
de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur leur résultat lorsque cela est de nature à
influencer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2 a p. 16 et les
arrêts cités). Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur
les éléments qui sont déterminants pour l'issue du litige. Le juge peut ainsi
renoncer à l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait dont
les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la
solution du cas ou qu'il résulte déjà des constations versées au dossier. Il en
va de même lorsque le juge parvient à la conclusion que les preuves offertes ne
sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être
entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen
de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire
(ATF 125 I 127; ATF 124 I 208).
c) La mise à l'enquête publique d'une demande de
permis de construire, au sens de l'art. 109 LATC, est un aspect du droit d'être
entendu. Aux termes de l'art. 111 LATC; la municipalité peut dispenser de
l'enquête publique les travaux de minime importance, notamment ceux qui sont
mentionnés dans le RATC. L'art. 72 d RATC complète cette disposition en
précisant que la municipalité peut dispenser d'enquête publique notamment les
objets mentionnés à son premier alinéa, pour autant qu'aucun intérêt public
prépondérant ne soit touché et  dans la mesure où ces objets ne sont
"pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts
dignes de protection, en particulier à ceux des voisins"
.
En l'espèce, peu importe que les travaux en cause
soient ou non de minime importance au sens de l'art. 111 LATC; dans la mesure
où les intérêts dignes de protection des locataires étaient en cause, la
dispense d'enquête publique était pour ce motif déjà contraire à l'art. 72 d
RATC. Il s'agit cependant d'examiner si la décision communale doit pour ce
motif être annulée et la cause renvoyée à la Municipalité pour qu'elle soumette
les travaux à l'enquête publique.
Gardant à l'esprit que la mise à l'enquête publique
a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur
la construction projetée et reprenant à son compte la jurisprudence de la CCR (RDAF
1979, 231; RDAF 1978, 332), le Tribunal administratif a jugé qu'une mise à
l'enquête ne s'imposait pas nécessairement après coup lorsque cette mesure
paraissait inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'était pas
susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux. Tel était par exemple le
cas lorsque les travaux étaient achevés depuis plusieurs mois et visibles pour
les tiers (AC 2003/0159, du 13 novembre 2003 et les références citées). Sachant
que la dispense d'enquête ne doit en aucun cas devenir la règle, ce n'est
qu'exceptionnellement que le Tribunal administratif a admis qu'il serait
excessif du point de vue de la proportionnalité d'annuler toute la procédure
bien que la formule adoptée par la municipalité soit irrégulière et doive être
condamnée (v. AC 2003/0159, du 13 novembre 2003 et la jurisprudence citée).
Une expertise technique MERIP a bel et bien été
menée de sorte que la présence d'un locataire au sens de l'art. 11 RLDTR
s'imposait. Il faut bien constater que les locataires n'ont pas été invités à
participer à cette procédure d'expertise; l'absence de tout représentant des
locataires de l'immeuble Fontanettaz 9 a fait perdre aux recourants un moyen de
pouvoir participer à l'administration de preuves essentielles et de s'exprimer
sur leurs résultats, alors que ceci aurait pu être de nature à influencer la
décision à prendre. En outre, le SELT affirme que l'expertise MERIP de
l'immeuble n° 21 s'applique par analogie aux immeubles no 9 et 15. Il ne
ressort pas clairement du dossier que l'inspection locale a porté sur
l'immeuble no 9. Dans ces circonstances, cette affirmation doit être pour le
moins étayée, le Tribunal administratif ne pouvant se contenter d'une
déclaration de principe.
En outre, selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les recourants
peuvent invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (litt. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits
pertinents (litt. b) et l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (litt. c).
En l'espèce, la LDTR ne prévoit pas un contrôle de l'opportunité par l'autorité
de recours. Le Tribunal administratif ne peut donc pas substituer sa propre
appréciation à celle de l'autorité cantonale ou communale et doit seulement
vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée
consciencieuse des intérêts à prendre en considération. L'autorité de céans
n'ayant pas le même pouvoir d'appréciation que les autorités inférieures, le
vice de procédure constaté ne peut pas être réparé devant cette instance.
Enfin, la constructrice a été informée le 23 mars
2004 par le SELT que sa décision du 27 février 2004 devait être adressée à tous
les locataires des immeubles concernés d'autant plus que les travaux n'étaient
pas soumis à enquête publique. Elle a sciemment choisi d'ignorer cette mise en
garde. Ces circonstances conduisent également le Tribunal à annuler les
décisions entreprises afin que le droit d'être entendu des parties soit
pleinement respecté.
4.
Il résulte de qui précède que la décision communale du 17
mars 2004 et la décision cantonale du 27 février 2004 doivent être annulées et
que le dossier doit être renvoyé au SELT pour nouvelle décision. C'est en
principe à la partie déboutée, à l'exclusion de  la collectivité publique, de
supporter les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). L'émolument d'arrêt sera
donc mis à la charge de Marfel SA. Celui-ci sera réduit, compte tenu du fait notamment
qu'il n'a pas été procédé à une inspection locale. Cette société versera en
outre des dépens réduits aux recourants, représentés en début de procédure par
un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'économie du logement et du
tourisme du 27 février 2004 est annulée.
III.
La décision de la Municipalité de Pully du 17 mars 2004
est annulée.
IV.
Le dossier est renvoyé au SELT pour nouvelle décision au
sens des considérants.
V.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de Marfel SA.
VI.
Marfel SA versera aux recourants le montant de 500 (cinq
cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2005
La présidente :                                                                                          La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint