vd_omni · AC.2005.0300 · 2006-06-29 · fr

GOSSELIN, SULLIGER/Département des infrastructures | La décision attaquée émane du Chef du Département en lieu et place du Conseil d'Etat. L'autorité incompétente est en l'espèce hiérarchiquement inférieure à celle qui est en principe compétente en la matière. Toutes deux disposent par ailleurs d'un pouvoir de décision en matière de subventionnement de travaux de rénovation de bâtiment classé, la seule différence résidant dans la limite maximale des montants que chacune peut allouer. Ces circonstances, ainsi que le fait que la décision attaquée, si elle avait été rendue comme elle aurait dû l'être par le Conseil d'Etat, n'aurait pas pu faire l'objet d'un recours au TA, justifient de considérer la décision comme annulable et non pas nulle. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2006 AC.2005.0300

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Jean-Claude Favre
et Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Anouchka Hubert, greffière.
Recourants
1.
André GOSSELIN,
à St-Légier,
2.
Véronique SULLIGER,
à St-Légier,
Autorité intimée
Département des infrastructures,
Objet
Recours André GOSSELIN et Véronique SULLIGER c/ décision
du Département des infrastructures du 3 novembre 2005 (subvention pour des
travaux de restauration)
Vu les faits suivants
A.
André Gosselin et Véronique Sulliger (ci-après : les
propriétaires) ont acquis en décembre 2003 la villa Dubochet n°14, à Clarens
(ci-après : la villa). Ce bâtiment, sis sur la parcelle n°1'136 du cadastre de
Montreux, a été classé monument historique le 23 février 1979 pour son
extérieur (note 2 au recensement architectural), ses parties non classées ayant
par ailleurs été inscrites à l'inventaire le 1
er
mai 1991.
B.
Des travaux de rénovation de la villa ont été prévus courant
2004. Dans ce but, les propriétaires se sont adressés, le 11 février 2004, au
Département des infrastructures (ci-après : le département) pour obtenir
une subvention pour l'ensemble des études préliminaires relatives à ces
travaux. Par décision du 1
er
mars 2004, le Chef du département leur
a accordé un subside d'un montant de 19'225 fr., lequel représentait une
participation à hauteur de 50% du montant total desdites études.
C.
Le 23 septembre 2005, les intéressés ont sollicité une
seconde subvention pour les travaux de restauration de la villa. A l'appui de
leur requête, ils ont produit un tableau récapitulatif des frais envisagés,
dont le contenu est le suivant :
"
"
D.
Par décision du 3 novembre 2005, comportant les voie et
délai de recours, le Chef du département a alloué aux propriétaires une
subvention maximale de 146'224 fr. Le montant des travaux
"subventionnables" pris en considération était de 717'624 fr., le
taux de subventionnement s'élevant par ailleurs à 20% pour les "travaux"
et à 50% pour "les études".
E.
Dans une correspondance adressée le 15 novembre 2005 au
département, les intéressés ont contesté le calcul susmentionné, plus
particulièrement le taux de subventionnement des honoraires d'architecte et
sollicité des explications complémentaires à ce sujet. Par correspondance du 6
décembre 2005, notifiée à une date ne ressortant pas du dossier, le département
leur a précisé la clé de répartition usuellement appliquée en matière de
subventionnement de travaux de restauration d'un bâtiment de la manière
suivante: la première étape de ces travaux, soit l'ensemble des études
préalables, y compris la phase d'étude, est subventionnée à hauteur de 50%; en
revanche, lors de la deuxième étape, soit celle portant sur les travaux
proprement dits, les honoraires d'architecte y relatifs (appels d'offres,
détails d'exécution, surveillance des travaux) ne sont subventionnés qu'à
hauteur de 20%.
F.
Les propriétaires ont recouru au Tribunal administratif
contre la décision du département du 3 novembre 2005 par acte daté du 23
décembre 2005 et reçu au greffe du tribunal le 27 décembre 2005. A l'appui de
leur recours, ils contestent en substance le taux de subventionnement des
honoraires d'architecte appliqué par le département. A leurs yeux, plus de la
moitié de ces honoraires (soit 61,5 %) concernent des études préalables, qui
devraient être pris en charge à hauteur de 50%. Ils concluent donc expressément
à l'octroi d'une subvention pour ces honoraires d'un montant de 32'590 fr. en
lieu et place des 17'404 fr. alloués à ce titre. Enfin, et en ce qui concerne
plus particulièrement le délai de recours, les recourants exposent que le
département leur aurait indiqué que ce délai ne courrait pas tant qu'ils
n'auraient pas reçu de réponse à leur courrier du 15 novembre 2005.
G.
L'autorité intimée s'est déterminée le 21 février 2006 en
concluant au rejet du recours. S'agissant de la recevabilité du recours, elle
s'en est remise à justice, tout en admettant avoir pu elle-même induire les
recourants en erreur quant à la computation du délai de recours.
H.
A l'issue d'un second échange d'écritures, les parties ont
maintenu leurs conclusions.
I.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
En premier lieu, il convient d'examiner la recevabilité du
recours.
a) En vertu de l'art. 31 al. 1
er
de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative
(ci-après : LJPA), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la
communication de la décision attaquée. Comme tous les délais légaux, le délai
de recours est un délai péremptoire : la partie qui le laisse expirer sans
faire l'acte auquel elle était tenue est déchue de son droit de le faire
ultérieurement (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, spéc. p.
378). Seule une restitution de délai - dont les conditions sont toutefois
relativement restrictives (sur cette question, voir notamment B. Bovay, op.
cit. p. 380 ss) - peut alors, dans cette hypothèse, permettre à la partie de
rectifier son omission.
b) En l'espèce, la décision attaquée, comportant les
voie et délai de recours, est datée du 3 novembre 2005 alors que le recours
adressé au Tribunal administratif est daté du 23 décembre 2005. Cet acte peut
donc, à première vue, paraître tardif. Les recourants invoquent toutefois
s'être adressés au département le 15 novembre 2005 pour contester le taux de
subventionnement des honoraires d'architecte et solliciter des explications
complémentaires à ce sujet. A cette occasion, il leur aurait été indiqué que le
délai de recours au Tribunal administratif ne courrait pas aussi longtemps
qu'ils n'auraient pas reçu de réponse écrite à leur correspondance du 15
novembre 2005. Le département ne conteste pas ce qui précède, admettant avoir
pu induire les intéressés en erreur quant à la computation des délais.
Une demande de reconsidération adressée à une
autorité qui a rendu une première décision n'interrompt ni ne suspend le délai
de recours. La nouvelle décision rendue à la suite d'une telle demande n'ouvre
un nouveau délai de recours que si l'autorité accepte de réexaminer sa position
et statue à nouveau (B. Bovay, op. cit. p. 378). Tel n'a toutefois pas été le
cas en l'occurrence puisque le département n'a fait que confirmer et préciser
aux recourants, dans sa réponse du 6 décembre 2005, le contenu de sa décision
du 3 novembre 2005. Le délai de l'art. 31 al. 1
er
LJPA était dès
lors bel et bien échu au moment où les propriétaires ont recouru au tribunal de
céans le 23 décembre 2005. Néanmoins, force est d'admettre que c'est en raison
des informations erronées données par le département sur la question de la
computation du délai de recours que les intéressés ont agi tardivement. Dès
lors, le principe de la bonne foi tiré de l'ancien art. 4 Cst (actuellement
art. 9 Cst), lequel permet à l'administré de se fier aux assurances données par
l'autorité compétente, commande d'admettre la recevabilité du recours, les
intéressés ayant en outre agi dans un délai de 20 jours dès la notification de
la nouvelle correspondance du département du 6 décembre 2005 (cf. arrêt TA
FI.1999.0038 du 1
er
octobre 2004 + réf. cit.).
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer
le recours comme recevable en la forme.
2.
a) En vertu des art. 58 al. 2 et 87 al. 5 de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(ci-après : LPNMS), le département est compétent pour allouer des
subventions relatives à des travaux de rénovation d'objets classés jusqu'à
35'000 fr. La compétence d'allouer des subventions supérieures à ces sommes
appartient au Conseil d'Etat (art. 78 ch. 8 LPNMS). A toutes fins utiles, il y
a lieu de préciser sur ce point que c'est bien la somme totale allouée à titre
de subvention par l'autorité qui est déterminante pour fixer la compétence des
deux autorités susmentionnées et non pas, comme l'affirment à tort les
recourants, le montant actuellement litigieux devant le tribunal de céans.
b) Malgré l'énumération claire des règles de
compétence contenues dans la LPNMS, il semble, au vu de la décision attaquée,
que le département poursuive sa pratique, déjà évoquée par le tribunal de céans
dans un précédent arrêt, qui consiste à statuer lui-même sur les demandes de
subventionnement même au-delà de la limite de 35'000 fr. mentionnée ci-dessus.
Or, dans cet arrêt daté du 12 mars 1997 (arrêt TA GE 1993.0051, spéc. cons. 2),
le Tribunal administratif avait pourtant jugé que
"[c]
ette longue pratique, même revêtue de l'accord tacite du Conseil
d'Etat, n'autorisait cependant pas à déroger aux dispositions claires de la
loi. Les règles attributives de compétence sont en principe impératives. En
matière de décisions (au sens technique), la répartition des compétences telle
qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une
disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger
(Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même
sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n. 2545, p. 530).
L'art. 66 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat
(LOCE) dispose certes que les départements règlent les affaires qui leur
ressortissent en vertu de la loi et celles que le Conseil d'Etat les a chargés
de liquider; mais cette disposition ne permet à ce dernier de se décharger que
des affaires qui lui échoient en vertu de son pouvoir général d'exécution et
d'administration (art. 53 de la Constitution
[actuellement
art. 39 de la nouvelle constitution du 14 avril 2003]
); lorsqu'une loi
spéciale le charge d'une tâche déterminée, on doit présumer qu'il s'agit d'une
compétence exclusive; son transfert à une autorité subordonnée exige la
modification de la loi (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993, RDAF 1993, p. 465).
En l'espèce, la LPNMS distribue
clairement les compétences respectives du Conseil d'Etat et du département en
matière d'octroi de subventions. Il n'y a aucun motif de reconnaître aux art.
78 ch. 8 et 87 al. 4 un caractère dispositif
".
Le tribunal de céans avait conclu qu'en
allouant une subvention dont le montant dépassait largement la limite maximale
de 35'000 fr., le département avait manifestement outrepassé ses compétences
telles que définies aux art. 58 al. 2 et 87 ch. 5 LPNMS. Il en va de même dans
le cas présent où, en allouant aux recourants une subvention de 146'224 fr., le
chef du département a à nouveau violé les dispositions susmentionnées et n'a
donc pas respecté les règles en matière de compétence. Il convient d'en
examiner les conséquences sur la validité de la décision entreprise.
c) Le fait qu'une décision soit entachée
d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement
nulle. En effet, la sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne
peut être prononcée que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de
recours (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 201 ss, spécialement p.
203). Selon un principe général, la nullité d'un acte
commis en
violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou
bien du sens et du but de la norme en question. En d'autres termes, il n'y a
lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à
titre exceptionnel, soit lorsque les circonstances sont telles que le système
d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 122 I 97
+ réf. cit.; B. Bovay, Procédure administrative, p. 279 ss + réf. cit.). Ainsi,
d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice
dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins
facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas
sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent
qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la violation
de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de
l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF
susmentionné, p. 99; ATF 99 Ia 135 consid. 4 a; arrêt TA AC.1991.0207 du 7
janvier 1993 + réf. cit.; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17
juillet 2000). Quant à l’absence ou l’insuffisance de motivation de la
décision, elle rend l’acte annulable mais non pas nul (B. Bovay, op. cit. p.
281 + réf. cit.).
d) En l'occurrence, la décision incriminée a été
rendue par une autorité incompétente, qui a statué en violation de règles
précises dont le contenu lui avait pourtant été rappelé par l'arrêt
susmentionné.
L'incompétence d'une autorité peut être territoriale
ou matérielle (Pierre Moor, op. cit., spéc. p. 207). En présence d'une décision
rendue par une autorité incompétente matériellement, la gravité du vice se juge
différemment selon les situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est
dans une relation d'infériorité hiérarchique, comme c'est le cas en l'espèce,
la sanction est en principe l'annulabilité : le vice n'est pas fondamentalement
grave, ni le plus souvent manifeste et l'autorité supérieure pourrait de toute
manière exercer son pouvoir de révocation, du moins lorsque la matière sur
laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de
l'autorité incompétente (Pierre Moor, op. cit., p. 208 et ATF 115 II 514, JT
1991 I 130 où le TF précise encore à ce sujet que si l'autorité a excédé le
pouvoir dont elle disposait dans un certain domaine, sa décision n'est pas
nulle, mais seulement annulable). Ce n'est que dans l'hypothèse inverse que la
question de la nullité se pourrait poser.
En l'occurrence, la décision émane du Chef du
département, soit d'une autorité hiérarchiquement inférieure au Conseil d'Etat,
autorité en principe compétente en la matière. Tous deux disposent d'un pouvoir
de décision en matière de subventionnement, la seule différence résidant dans
la limite maximale des montants que chacun peut allouer. Ces circonstances,
ainsi que le fait que la décision attaquée, si elle avait été prise comme elle
aurait dû l'être par le Conseil d'Etat, n'aurait pas pu faire l'objet d'un
recours devant le Tribunal administratif (art. 4 al. 2 LJPA), justifient de
considérer la décision attaquée comme annulable et non pas nulle. Cependant,
dans la mesure où les recourants n'ont pas pris de conclusions tendant à
l'annulation de dite décision - ni d'ailleurs de conclusions tendant à la
constatation de sa nullité - le tribunal ne saurait prononcer son annulation
(cf. sur la question de l'objet du litige défini notamment par les conclusions
du recourant, B. Bovay, op. it., p. 390 + réf. cit.; arrêt TA PE.2002.0493 du
11 juin 2003 + réf. cit.).
3.
Nonobstant ce qui précède, les recourants concluent à
l'octroi d'une subvention complémentaire pour les honoraires d'architecte d'un
montant de 15'186 fr. Or, force est d'admettre que les règles de compétence
évoquées ci-dessus s'opposent à ce que le Tribunal administratif accueille ces
conclusions, autrement dit réforme la décision du département en octroyant une
subvention supérieure à celle allouée et dont le montant, on le rappelle,
excède déjà la compétence dudit département. Le Tribunal administratif ne
saurait en effet accorder sur recours une subvention supérieure au montant
maximum que le département est lui-même autorisé à allouer. Ce faisant, il
empiéterait de manière inadmissible sur une compétence que le législateur a
expressément réservée au Conseil d'Etat (arrêt TA GE.1993.0051 mentionné
ci-dessus).
4.
En définitive, le recours doit être rejeté et la décision
entreprise confirmée. Vue l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront
mis à la charge des recourants déboutés qui n'ont pas droit à des dépens (art.
38 et 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Chef du Département des infrastructures du
3 novembre 2005 est confirmée.
III.
L'émolument et les frais d'instruction, par 1'500 (mille
cinq cents) francs sont mis à la charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 juin 2006
La présidente :                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.