vd_omni · AC.1993.0307 · 1993-11-26 · fr

Résidence panoramic 2000 c/Montreux | qualité pour recourir du tiers non-voisin, propriétaire sur le territoire communal; modification de jurisprudence; exigence d'un intérêt spécial et direct; droit transitoire; caducité d'un plan d'alignement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.1993 AC.1993.0307

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 26 novembre 1993
__________
sur le recours formé le 14 mars 1991 par la
COMMUNAUTE
DES COPROPRIETAIRES DE LA PPE RESIDENCE PANORAMIC 2000, M. et Mme Louis et
Corinne DESPONDS et MM. Frédéric BONZON, Amy SULLIGER, Robert BROUSOZ, et
Pierre PILLOUD
,
contre
la décision de la
Municipalité de
MONTREUX
, du 5 mars 1991, levant leur opposition et autorisant la
S.I.
DU FRESEY
à construire une villa avec garage souterrain au lieu-dit
"Au Fresey", à la route de Brent.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J. Widmer, assesseur
P. Richard, assesseur
constate en fait :
______________
A.                            a) Georges
Talon est propriétaire des parcelles nos 2500 et 2501 sur le territoire de la
Commune de Montreux, au lieu-dit "Au Fresey". Marie-Louise Talon est
propriétaire de la parcelle contiguë, cadastrée sous no 2502. Ces parcelles
sont en cours de regroupement et elles sont promises-vendues à la société
immobilière "Du Fresey". D'une surface totale de 1014 mètres carrés,
à savoir 519 mètres carrés s'agissant de la parcelle no 2500, 460 mètres carrés
de la parcelle no 2501 et une petite partie, soit 28 mètres carrés, de la parcelle
no 2502, le bien-fonds ainsi constitué est en nature de pré-champs et forme un
triangle dont la base est située au sud-est, perpendiculairement à la route
cantonale secondaire de 2e classe de Fontanivent à Chernex (no 737e - dite
aussi route de Brent), dont le côté sud-ouest longe cette route et dont le côté
est longe la voie ferrée du M.O.B. (parcelle no 2499). Le sommet de ce triangle
se situe en direction du nord-ouest. Le terrain accuse une pente prononcée en
aval du chemin de fer, en direction de la route cantonale.
b) La
Communauté des copropriétaires de la PPE Résidence Panoramic 2000 (ci-après la
PPE Panoramic 2000) est propriétaire de la parcelle no 2631 sur le territoire
de la Commune de Montreux. L'instruction et la visite des lieux ont permis
d'établir que cette parcelle se situe légèrement en amont de la route de
Fontanivent, à plus de cinq cents mètres du terrain décrit ci-dessus. Les
autres recourants sont propriétaires de biens-fonds également situés sur le
territoire de cette commune, mais dont aucun n'est à proximité de la parcelle
litigieuse en cours de regroupement.
B.                            Les lieux sont
compris dans la zone de faible densité "avec prescription de protection de
sites", régie par les art. 32 à 40 (§ 3 du chapitre II) et plus
particulièrement par l'art. 40 du règlement sur le plan d'extension et la
police des constructions, adopté par le Conseil communal le 19 janvier 1972 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972 (ci-après RPE).
De l'avis de
la municipalité, les parcelles nos 2500 et 2501 sont frappées le long de leur
limite sud-ouest, sur une bande variant entre 1,50 et 2 mètres, d'une limite de
construction résultant d'un plan d'alignement de l'ancienne Commune du
Châtelard-Montreux, approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1933. Ce plan
fixerait l'alignement à une distance de 3 mètres dès la limite de la route no
737e.
A cet
endroit et jusqu'à l'entrée du village de Chernex, la RC no 737e se trouve hors
traversée de localité (art. 19 de la loi sur les routes du 25 mai 1964 -
Procès-verbal du 20 octobre 1986).
C.                            Le 30 octobre
1990, M. et Mme Georges et Marie-Louise Talon ont déposé par l'intermédiaire de
l'architecte Jean-Pierre Roulier une demande de permis de construire deux
villas jumelles sur les parcelles nos 2500, 2501 et 2502, pour le compte de la
S.I. du Fresey, promettant-acquéreur. A cette demande était joint un dossier
comprenant notamment un descriptif sommaire des travaux et des matériaux, un
jeu de plans et l'annexe no 7 au questionnaire général, concernant l'isolation thermique
des bâtiments. Faisant suite à la demande du Service de l'urbanisme,
l'architecte Roulier a adressé à la municipalité un nouveau plan de situation
et un nouveau plan d'implantation. L'enquête publique, ouverte du 11 décembre
1990 au 14 janvier 1991 a suscité une opposition de la PPE Panoramic 2000 et
consorts, ainsi qu'une intervention de la compagnie du chemin de fer M.O.B. Le
8 janvier 1991, la centrale des autorisations du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports a communiqué à la Municipalité de
Montreux les décisions des départements cantonaux et de leurs services
concernés.
Par lettre
du 5 février 1991, la municipalité a informé l'architecte Roulier qu'elle avait
décidé dans sa séance du 25 janvier d'accorder le permis de construire
sollicité, sous certaines réserves concernant en particulier l'accès et
l'emplacement de la place de parc.
Le 20
février 1991, l'architecte a adressé de nouveaux plans d'implantation à la
Municipalité de Montreux. Celle-ci a informé les opposants, par lettre
recommandée du 5 mars 1991, qu'elle avait décidé de lever leur opposition et
d'accorder l'autorisation de construire sollicitée. Suivait l'indication des
voie et délai de recours.
Le même
jour, soit le 5 mars 1991, la municipalité a délivré le permis de construire No
e 5509, comportant un certain nombre de conditions spéciales.
Le projet
consisterait à édifier sur la parcelle en cours de regroupement deux villas
jumelles sur deux niveaux au-dessus du sous-sol, plus combles, ainsi qu'un
garage souterrain avec chemin d'accès.
D.                            C'est contre
cette décision municipale du 5 mars 1991 que les copropriétaires de la PPE
Résidence Panoramic 2000, M. et Mme Louis et Corinne Desponds, M. Frédéric
Bonzon, M. Amy Sulliger, M. Robert Brousoz et M. Pierre Pilloud ont recouru par
acte du 14 mars 1991 auprès de la Commission cantonale de recours en matière de
constructions. Ils font valoir que, pendant près de quarante ans, la Commune de
Montreux ne s'est jamais référée à l'alignement fixé par le plan du 31 janvier
1933, invitant au contraire les propriétaires à respecter une distance de 12,50
mètres à partir de l'axe de la RC no 737e. Ils demandent également que leur
soit communiqué le calendrier des travaux pour la construction et l'aménagement
d'un trottoir le long de cette route cantonale. Ils concluent à l'annulation de
l'autorisation de construire délivrée.
Dans ses
observations du 30 avril 1991, la municipalité rappelle que l'application du
plan d'alignement a fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 4 décembre
1990, rendu dans une affaire opposant les mêmes recourants au Conseil d'Etat et
à la Commune de Montreux. Cet arrêt confirmait que les plans d'affectation
fixant les limites des constructions se substituent à l'art. 72 de la loi sur les
routes et qu'en l'occurrence la distance à respecter par rapport à la voie
publique était fixée par le plan du 31 janvier 1933, toujours en vigueur.
La
municipalité observe par ailleurs que la création d'un trottoir, prévue depuis
de nombreuses années le long de la route cantonale no 737e, est sans rapport
avec le projet litigieux.
E.                            Conformément à
l'art. 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) le dossier de la cause a été transmis au Tribunal
administratif le 1er juillet 1991.
Le tribunal
a tenu séance à Chernex le 28 août 1991. Il a procédé à une visite des lieux,
en présence des parties, qui ont été entendues dans leurs explications et
conclusions.
Le 3
septembre 1991, la municipalité a encore versé au dossier l'original du plan
d'alignement relatif à la route cantonale no 737e (tronçon
Fontanivent-Chernex), approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1933.
F.                            Par arrêt du
31 mars 1992, le tribunal a admis le recours et annulé la décision municipale.
Il a considéré que le plan d'alignement de 1933 avait été abrogé par le RPE et
que, partant, l'art. 72 de la loi du 25 mai 1964 sur les routes était
applicable. L'ouvrage projeté ne respectait pas la limite des constructions,
fixée par cette disposition à 10 mètres de l'axe de la route.
Ce motif
ayant été retenu d'office, sans que les parties aient eu l'occasion de
s'exprimer sur la question de la validité du plan de 1933 au regard du RPE et
de l'art. 72 LR, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé
contre cet arrêt par la Commune de Montreux. Il a annulé le jugement pour
violation du droit d'être entendu, sans se prononcer sur les autres griefs
soulevés par la recourante sur le fond.
G.                            L'instruction
de la cause étant reprise, les parties ont été invitées à se déterminer sur la
validité du plan d'alignement relatif à la route cantonale no 737e (tronçon
Fontanivent-Chernex) approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1933. La
municipalité s'est déterminée les 6 et 24 mai 1993; elle a versé au dossier les
pièces produites à l'appui de son recours au Tribunal fédéral, ainsi que
diverses pièces complémentaires, dont une attestation du Conseil d'Etat du
canton de Vaud qui
"confirme au Tribunal administratif qu'il n'a ni
abrogé, ni ratifié l'abrogation du plan fixant les limites des constructions en
bordure de la route cantonale 737e, approuvé le 31 janvier 1933, et qu'à sa
connaissance ce document est encore en vigueur"
. Les recourants, ainsi
que le Service des routes et des autoroutes, se sont également déterminés le 21
mai 1993. La société constructrice ne s'est pas exprimée. Les arguments
développés dans ces diverses écritures seront repris plus loin, dans la mesure
utile.
Considérant en droit :
_______
1.                             La
municipalité met en doute la recevabilité du recours, plus exactement la
qualité pour agir des recourants au regard de l'art. 37 LJPA.
a) L'art. 37
LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les
dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à
recourir et celles du droit fédéral demeurent réservées. Cette exigence d'un
intérêt juridiquement protégé  figurait déjà, dans les mêmes termes, à l'art.
3, al. 1er, de l'arrêté de 1952 fixant la procédure pour les recours
administratifs (APRA), appliqué par analogie devant la Commission cantonale de
recours en matière de constructions avant l'entrée en vigueur de la LJPA.
aa)
S'agissant de l'application de la LATC, la commission précitée a eu l'occasion
de se prononcer à maintes reprises sur le cas d'un tiers se plaignant de ce
qu'une autorisation de construire avait été accordée au propriétaire demandeur.
La LATC ne définit pas la qualité pour recourir contre une décision municipale,
de sorte que l'art. 3 APRA laissait un champ étendu à l'interprétation. Sans
aller jusqu'à statuer que tout un chacun aurait qualité pour recourir auprès
d'elle, la commission a notamment reconnu à un cercle étendu d'administrés le
droit de recourir pour demander l'annulation ou la réforme de décisions
municipales portant autorisation de bâtir. Elle a ainsi tenu pour recevable le
recours de quiconque justifiait d'un intérêt perceptible et légitime, matériel
ou idéal, à voir contrôler par elle une décision municipale, considérant à
l'instar de certains auteurs (cf.
Henri
Z
wahlen
:" Du droit
des voisins à l'observation des règles de police de constructions", in
"Mélanges François Guisan", Lausanne, 1950, p. 325 ss.) que chaque
propriétaire est fondé à faire vérifier si le respect d'une réglementation à
laquelle son propre fonds se trouve soumis est imposé également aux autres
administrés (voir notamment : prononcés no 3703, 9 avril 1980, Medico et crts
c. Municipalité de Chavannes-près-Renens, RDAF 1982, p. 451 et la jurisprudence
citée; no 3037, 27 mai 1975, D. Zosso c. Arzier-Le Muids, RDAF 1978, p. 120; no
2759 18 septembre 1973, J. Girod c. La Rippe, RDAF 1975, p. 278, rés.; no 2918,
27 septembre 1974, V. Rogier et crts c. Morges; no 2657, 6 novembre 1972, P.
Jeanneret c. Montreux, RDAF 1973, p. 432; no 2386, 27 février 1970, société
Gulf c. Lausanne, RDAF 1972, p. 77). Ainsi, pour la commission, tous les
propriétaires de la commune étaient fondés à recourir contre les décisions
autorisant des ouvrages sur le territoire communal, régis par un même ensemble
de règles à considérer comme formant un tout (v. B. Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 264).
bb)
Appliquant l'art. 3 al. 1er APRA, le Conseil d'Etat s'en est tenu quant à lui,
plus strictement que ne l'a fait la commission de recours, à l'exigence d'un
intérêt juridiquement protégé par la loi applicable (cf. Küffer c. Municipalité
de Morges, RDAF 1984, p. 500; Calame et Bercher c. Municipalité de La Tour-de-Peilz,
RDAF 1982, p. 70; J., M. et T. c. Département des travaux publics et L., RDAF
1973, p. 144 ss, spéc.p. 150). Pour savoir si le recourant possèdait un intérêt
juridiquement protégé, le Conseil d'Etat a appliqué par analogie ( v. par ex.:
ACE Friedrich et crts c. DTPAT, 6 décembre 1985, R 6 668/85) les principes
dégagés par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 88 de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (OJF). Il faut, selon lui, examiner la nature de la
norme dont la violation est alléguée : l'existence d'un intérêt juridique est
reconnue si les prescriptions légales ont été édictées pour la protection des
particuliers et si le recourant se trouve dans leur champ de protection. En
matière d'autorisation de bâtir, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît
la qualité pour recourir aux voisins s'ils invoquent la violation de
dispositions du droit des constructions qui tendent non seulement à la
sauvegarde des intérêts de la collectivité, mais aussi, voire principalement, à
la protection de leurs propres intérêts de voisins. Il faut en outre que le
recourant se trouve dans le champ de protection des dispositions dont il
allègue la violation et qu'il soit touché par les effets prétendument illicites
de la construction litigieuse (cf. ATF 113 Ia 470; 106 Ia 62).
A l'inverse,
le Conseil d'Etat n'a pas reconnu d'intérêt juridiquement protégé et, partant,
la qualité pour recourir, lorsque la loi est édictée dans l'intérêt de tiers ou
dans le seul intérêt public, même si le recourant a un intérêt de fait à son
application (voir: RDAF 1973 p.144 et 1982 p.70 cités ci-dessus; Cherix et crts
c. DTP, 26 juin 1987, R6 726/86, RDAF 1988, p.159-160; Suter et crts c. DTP, 10
mai 1985, R6 614-615/85; Imhof c. DTP, 8 août 1984, R6 504/83; Bosshard c. DTP,
25 avril 1984, R6 500/83; Sordet c. Municipalité de Lutry, 28 décembre 1983, R9
886/83; ATF 106 Ia 63). A tout le moins faut-il que les normes dont la
violation est alléguée tendent également, sinon principalement, à la protection
d'intérêts propres au recourant (ATF 107 Ia 341; 106 Ia 63 déjà cités).
Cette
jurisprudence ne concerne naturellement que le contrôle du droit cantonal par
l'autorité de recours. Lorsque la décision de dernière instance cantonale peut
être portée par un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral,
les cantons ne peuvent subordonner la qualité pour agir à des conditions plus
strictes que celles qui découlent de l'art. 103, lit.a OJF ; la notion
d'intérêt digne de protection s'impose alors, en tant qu'exigence minimale,
chaque fois qu'un litige relevant du droit administratif fédéral est
susceptible de recours ordinaire fédéral (ATF 116 II 137, c. 4a; 115 Ib
370-371; 112 Ia 190; 112 Ib 415; 109 Ib 276).
b) L'art. 37
LJPA, applicable en l'espèce, a la même teneur que l'art. 3 APRA. Les travaux
et les débats qui ont présidé à son adoption témoignent des réflexions du
législateur concernant la qualité pour recourir. Le projet du Conseil d'Etat
prévoyait de reconnaître le droit de recourir
"à toute personne
physique ou morale dont les droits ou obligations sont touchés par la décision
attaquée"
. Cette formulation entendait maintenir l'exigence d'un
intérêt juridiquement protégé et prévenir ainsi un élargissement du cercle des
personnes habilitées à recourir (BGC aut. 1989, p. 539). La commission
parlementaire a préféré s'en remettre au texte de l'APRA, souhaitant ainsi
préserver le droit de recours que les associations ayant pour but la sauvegarde
d'intérêts généraux s'étaient vu reconnaître par la Commission cantonale de
recours en matière de constructions (BGC aut. 1989, p. 698). Le Conseil d'Etat
s'est rallié à cette proposition, n'entendant pas changer le système et s'en
remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, cas
échéant, affiner certaines définitions.
c) La
jurisprudence très libérale de la commission de recours a été édictée d'abord
par souci de permettre un large contrôle des décisions administratives par
l'autorité juridictionnelle, dans un domaine où l'intérêt public fait rarement
défaut (v. Bersier, La procédure devant la Commission cantonale de recours en
matière de constructions, in RDAF 1981, p. 137, spéc. 151). Elle était
également sous-tendue par une idée d'égalité de traitement : les désavantages
que les règles de police des constructions apportent à chaque propriétaire en
restreignant ses droits trouveraient
"une compensation dans les
avantages qu'ils retirent de l'observation des mêmes règles par ses
voisins."
Or cette compensation ne peut être juridiquement assurée
"que
si l'on reconnaît à chaque propriétaire le droit d'exiger de l'administration
qu'elle fasse observer par les propriétaires voisins les règles dont elle lui
impose à lui-même le respect."
(Zwahlen, op. cit., p. 330). Poussée
dans ses ultimes conséquences, cette conception conduit à faire de la propriété
ou de la titularité d'un droit réel sur le territoire communal une condition
suffisante pour se voir reconnaître la qualité pour recourir, sans même que le
recourant soit personnellement touché par la décision attaquée. Quoique la
commission se soit toujours défendue d'admettre l'action populaire, qui
permettrait à tout un chacun de faire contrôler n'importe quelle règle
d'aménagement du territoire ou de police des constructions, c'est bien à ce
type de procédé qu'aboutit cette jurisprudence, en réservant toutefois aux
seuls propriétaires la faculté de provoquer un contrôle juridictionnel pour la
sauvegarde de l'intérêt général.
d) Le
Tribunal administratif n'entend pas se rallier à une ouverture aussi large du
droit de recourir, qui, si elle contribue sans doute à l'application correcte
et uniforme du droit, conduit aussi souvent à des procédures chicanières.
L'intérêt protégé par la loi ne peut se résumer à celui que partagent tous les
citoyens à ce que les lois auxquelles ils sont soumis soient également
appliquées aux autres. On doit au contraire exiger du recourant un intérêt
spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à
ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Cet intérêt doit en outre
être direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit,
spécial et digne de considération avec l'objet du litige (voir, par analogie
avec le recours de droit administratif, ATF 116 Ib 323; 109 Ib 200).
Ces
conditions nécessaires, sinon suffisantes, pour fonder la qualité pour agir
selon l'art. 37 LJPA, ne sont pas réunies en l'espèce. Les recourants n'ont pas
été en mesure d'exposer en quoi l'autorisation accordée à la S.I. du Fresey
leur causerait un préjudice quelconque. La construction prévue se trouve
relativement loin de leurs propriétés, d'où elle ne sera pas visible. Ils
n'incriminent du reste aucun élément du projet, mettant uniquement en cause
l'alignement fixé par le plan du 31 janvier 1933, dont ils contestent l'opportunité.
En fait le seul objectif des recourants paraît être de dénoncer une situation
qu'ils considèrent comme contraire à l'intérêt public et d'appuyer les
démarches entreprises parallèlement dans le cadre du Conseil communal pour
obtenir l'abrogation du plan d'alignement de 1933. Le recours tend d'autre part
à exercer une pression sur la municipalité pour qu'elle mette rapidement en
oeuvre la réalisation du trottoir prévu depuis plusieurs années le long de la
route de Fontanivent. Les intérêts généraux poursuivis par les recourants
apparaissent ainsi sans rapport direct avec le projet de construction
litigieux, dont le sort n'est en rien lié à la procédure législative tendant à
l'abrogation du plan d'alignement, ni au calendrier des travaux de réalisation
du trottoir. Il apparaît en définitive que la situation de fait ou de droit des
recourants n'est pas susceptible d'être influencée par l'issue du litige, de
sorte qu'un intérêt digne de protection à faire trancher ce dernier doit leur
être dénié (v. ATF 116 Ib 323; 110 Ib 400).
2.                             Le
principe de l'égalité devant la loi exige qu'un changement de jurisprudence
qui, touchant à la recevabilité d'un recours ou d'une action, peut entraîner la
perte d'un droit, soit précédé d'un avertissement (ATF 109 II 176; 106 Ia 92;
104 Ia 3; 103 Ib 201). On peut certes se demander si cette règle est applicable
à une autorité nouvellement constituée, appliquant d'autres normes que
l'autorité à laquelle elle succède. Le principe de la confiance ne protège en
effet pas contre les modifications législatives (ATF 107 Ia 197). Néanmoins,
dans la mesure où le texte de l'art. 37 al. 1er LJPA est identique à celui de
l'art. 3 al. 1er APRA, qu'il a remplacé, le Tribunal administratif considère
qu'il ne saurait, sans avertissement préalable, interpréter ces dispositions de
manière plus restrictive que ne le faisait la commission de recours. En tout
cas lorsque le recours a été déposé devant cette autorité, puis transmis
ultérieurement au Tribunal administratif conformément à l'art. 62 LJPA, sa
recevabilité doit être examinée conformément aux règles en vigueur au moment du
dépôt.
A
cet égard, on a vu que la commission de recours définissait de manière
extrêmement large le cercle des tiers ou des voisins habilités à recourir
contre une autorisation de construire. Elle n'en a exclu que, d'une part et
faute d'intérêt légitime, ceux qui poursuivent des fins étrangères au droit des
constructions, comme la limitation d'une concurrence commerciale, voire la
solution de difficultés contractuelles entre architecte et maître de l'oeuvre,
et, d'autre part, ceux qui, tels des locataires, ne sont pas titulaires d'un
droit réel ou d'un droit personnel à la constitution d'un tel droit sur un
fonds de la commune (Bersier, op. cit., p. 151, et les arrêts cités).
En
l'occurrence les recourants sont propriétaires sur le territoire de la commune.
On ne saurait d'autre part prétendre qu'ils poursuivent des fins étrangères à
la construction en contestant l'application d'un plan d'alignement. Le recours
apparaît ainsi recevable.
3.                             Les
recourants font principalement valoir que l'alignement prévu par le plan du 31
janvier 1933 n'a pas été appliqué durant de nombreuses années, les
propriétaires riverains ayant été incités à observer pour leurs constructions
une distance minimum de 12,50 mètres par rapport à l'axe de la chaussée, si
bien qu'à quelques rares exceptions près la totalité des bâtiments ont été
édifiés à plus de 3 mètres de la limite de la route. Cette distance, qui
correspond à 6,25 mètres environ par rapport à l'axe, serait en outre inadaptée
aux conditions actuelles du trafic.
Dans le
litige opposant les mêmes recourants à la Municipalité de Montreux et J.-P.
Lauffer SA, le Conseil d'Etat, le Tribunal fédéral et la Commission de recours
en matière de constructions ont successivement considéré que le plan du 31
janvier 1933 était toujours en vigueur (décision du 8 juin 1990; ATF du 4
décembre 1990; prononcé du 11 septembre 1991). On ignore sur la base de quels
documents les deux premières autorités ont fondé cette constatation. Pour sa
part, la commission de recours n'avait à son dossier qu'une photocopie
partielle du plan pour le secteur concerné, ainsi qu'une photocopie de sa page
de garde portant les sceaux et les signatures de la municipalité, du conseil
communal et du Conseil d'Etat. Ces documents ne laissaient pas apparaître le
lien étroit entre le plan d'alignement lui-même et le "Règlement spécial
pour les constructions sur la route cantonale no 737 de Fontanivent à
Chernex", adoptés simultanément par le conseil communal et le Conseil
d'Etat. Les documents originaux produits par la commune comportent deux plans
partiels correspondant respectivement aux secteurs définis à l'art. 4, lit. a
et b, dudit règlement, soit le secteur compris entre le passage à niveau de
Fontanivent et le chemin quittant les ateliers du M.O.B. à Clarens et celui
compris entre le chemin en question et le village de Chernex. Collé sous les
pages de garde de chaque plan partiel se trouve un exemplaire imprimé du
règlement, dont l'art. 2, al. 1er, dispose:
"L'alignement pour toute
construction est fixé par l'art. 123 de la loi sur les routes, du 25 janvier
1923, soit à 3 mètres de la limite de la route"
. Les plans figurent
cette limite par un trait rouge, de part et d'autre de la chaussée, et portent
la mention
"alignement des constructions  loi sur les routes article
123"
.
Le règlement
spécial pour les constructions sur la route cantonale no 737 de Fontanivent à
Chernex, du 31 janvier 1933, a été abrogé par le règlement sur le plan
d'extension et la police des constructions de la Commune de Montreux, du 15
décembre 1972 (art. 112).
La Commune
de Montreux considère toutefois que le règlement et le plan sont des actes
distincts, juridiquement indépendants, de sorte que l'abrogation du règlement a
laissé subsister le plan d'alignement, qui aurait "figé" la limite
des constructions telle qu'elle était fixée par la législation en vigueur à
l'époque.
a)
Un certain nombre d'arguments matériels invoqués par la commune à l'appui de
cette thèse ne résistent pas à l'examen:
aa)
Tout d'abord il importe peu que plan et règlement fassent l'objet de documents
physiquement distincts et de format différent. Cette présentation est fréquente
s'agissant des plans d'affectation et de leurs règlements, qui constituent
pourtant des actes indissociables. Ainsi personne ne soutiendra que le plan des
zones de la Commune de Montreux, approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre
1972, a une existence indépendante du règlement approuvé le même jour et fixant
le régime applicable aux différentes zones, de sorte que si le second devait
être abrogé, le premier resterait en vigueur à moins d'être lui-même abrogé en
vertu d'un acte distinct. On observera au demeurant que si les originaux du
plan d'alignement du 31 janvier 1933 ont été produits, ne figurent en revanche
au dossier que des exemplaires imprimés du règlement spécial pour les
constructions sur la route cantonale no 737; on ignore donc de quelle manière
ces actes étaient présentés lorsqu'ils ont été adoptés - simultanément - par
les différentes instances compétentes.
Il
n'est en revanche pas sans intérêt de constater que l'on a trouvé bon de coller
un exemplaire du règlement sous les pages de garde de chacun des plans partiels
d'alignement.
bb)
La municipalité relève à juste titre que sur le plan relatif au secteur A, la
référence à l'art. 123 de la loi sur les routes a été biffée. Selon elle, cette
correction (dont on ne sait ni quand, ni par qui elle a été apportée) irait
"dans
le sens de l'indépendance du plan par rapport au règlement
". On
observera toutefois que la distance de 3 mètres mentionnée sur le plan a
également été biffée, vraisemblablement de la même main. Il n'est pas
impossible que ces surcharges aient été faites sous l'empire de la loi du 19
juin 1964 sur les routes, par un fonctionnaire qui avait constaté que les
indications figurant sur le plan ne correspondaient plus à la législation en
vigueur. Le fait que l'un des exemplaires du plan porte également une
correction manuscrite indiquant que l'art. 2 al. 1er et l'art. 7 sont abrogés,
irait dans le même sens.
Mais
peu importe en fin de compte: la validité d'un plan ou d'une disposition
réglementaire ne saurait dépendre de ce genre d'annotation.
cc)
Il est également exclu - est-il besoin de le préciser - de tirer une conclusion
quelconque du fait que
"le plan d'alignement litigieux... est tiré du
meuble où la commune conserve les plans en vigueur... ".
b) La portée juridique du
plan d'alignement du 31 janvier 1933 dépend en réalité de l'interprétation
qu'il convient de donner aux art. 2, al. 1er, et 7 du règlement spécial pour
les constructions sur la route cantonale no 737, dont on rappelle qu'il a été
adopté conjointement audit plan. L'art. 2 al. 1er dispose:
"L'alignement
pour toute construction est fixé par l'art. 123 de la loi sur les routes, du 25
janvier 1923, soit à 3 m. de la limite de la route."
Le libellé
de l'art. 7 est quasiment identique.
Rien
n'indique dans cette formulation qu'on ait voulu fixer la limite des
constructions dans la réglementation communale. On est au contraire en présence
d'un simple renvoi à la législation cantonale (ou d'une réserve en sa faveur).
Si l'on avait voulu s'en affranchir, on aurait probablement choisi une autre
distance et, surtout, évité de faire expressément référence à la loi du 25
janvier 1923 sur les routes. Les deux plans partiels d'alignement (secteur A et
secteur B), qui se réfèrent eux aussi à l'art. 123 de la loi sur les routes,
n'avaient donc pas d'autre portée que d'illustrer cette norme. Ils avaient
l'avantage d'indiquer précisément la zone inconstructible par rapport aux
limites cadastrales, alors que la disposition légale, qui mentionne la
"limite
de la route"
pouvait donner lieu sur le terrain à des difficultés
d'application (qui ont d'ailleurs amené à prendre plus tard l'axe de la
chaussée comme point de référence - v. BGC, printemps 1964, p. 276 et art. 72
de la loi du 25 mai 1964 sur les routes). L'alignement le long de la RC no 737
restait fixé, selon le texte même du règlement, par la loi sur les routes et
non par un plan communal ayant une portée indépendante, comme le soutient
aujourd'hui la municipalité.
c) La thèse
de cette autorité apparaît du reste inconciliable avec la réglementation en
vigueur à l'époque: conformément à l'art. 125 al. 2 de la loi du 25 janvier
1923, la compétence d'établir des plans d'alignement pour les routes cantonales
appartenait au Département des travaux publics, exception faite des traversées
de localité. Or le secteur en question se situait - et se situe toujours - hors
traversée de localité. Il faudrait donc admettre, si l'on voulait donner au
plan de 1933 une portée autre qu'indicative, que le Conseil d'Etat a ratifié un
acte établi par une autorité incompétente (le conseil communal du Châtelard-Montreux).
Il paraît
plus raisonnable de penser que ce plan a été approuvé parce qu'il n'était que
l'illustration de la loi sur les routes, dûment réservée par les art. 2, al.
1er, et 7 du règlement spécial sur les constructions le long de la route
cantonale no 737 (adopté, lui, conformément à la loi du 12 mai 1898 sur la
police des constructions et des habitations - RLV 1898, p. 304).
d)
Lorsqu'une collectivité publique renvoie dans un acte législatif de son ressort
à une norme de rang supérieur qu'elle n'a pas la compétence de modifier, ce
renvoi ne peut pas avoir pour conséquence de figer la norme en question dans sa
teneur du moment. Ainsi les art. 2 et 7 du règlement, en faisant référence à
l'art. 123 de la loi de 1923, n'ont pas paralysé dans le secteur en question
les effets des modifications successives de cette disposition légale.
La loi sur
les routes du 25 janvier 1923 (RLV 1923, p. 30) a été abrogée le 15 octobre
1933 par la loi du 5 septembre 1933 sur le même objet (NR IV, p. 256). Cette
dernière, avant d'être elle-même entièrement abrogée le 25 novembre 1974 (RLV
1974, p. 278), a été partiellement remplacée dès le 19 juin 1964 par la loi du
25 mai 1964 sur les routes, qui a fait place le 1er avril 1992 à l'actuelle loi
du 10 décembre 1991 (ci-après: LR) dont l'art. 36 fixe à 10 mètres de l'axe des
routes, secondaires de deuxième classe la distance minimum à observer hors des
localités lors de la construction de tout bâtiment ou annexe de bâtiment.
Ainsi
l'alignement le long de la route de Fontanivent a été successivement régi par
l'art. 123 de la loi de 1923, puis par l'art. 126 de la loi du 5 septembre 1933
(qui avait la même teneur). Il a passé à 15 mètres de l'axe de la chaussée en
application de l'art. 72 de la loi de 1964 (la route de Fontanivent à Chernex
étant alors classée route secondaire de première classe - v. arrêté du 22
juillet 1970 sur la classification des routes cantonales, RLV 1970, p. 292). Le
déclassement de la route (arrêté du 4 juillet 1979 - RLV 1979, p. 249) l'a
ensuite ramené à 10 mètres de l'axe. Cette distance n'a pas été modifiée par
l'art. 36 de la loi actuelle.
c)
Le règlement spécial pour les constructions sur la route cantonale no 737 de
Fontanivent à Chernex a été formellement abrogé par le règlement de la Commune
de Montreux sur le plan d'extension et la police des constructions du 15
décembre 1972 (art. 112). Dans son arrêt du 31 mars 1992, le tribunal de céans
avait considéré que cette abrogation avait nécessairement entraîné celle du
plan qui était attaché au règlement spécial. Il ne voyait en effet pas quelle
logique il y aurait pu y avoir pour le Conseil communal de Montreux à abroger,
entre autres dispositions, celle fixant la distance des constructions à 3
mètres de la limite de la route et à laisser subsister le plan qui
matérialisait cette règle sur le terrain.
En
fait cette abrogation n'a rien changé au régime de la limite des constructions,
qui a toujours été fixée par la loi sur les routes. Les conclusions que la
municipalité et le Conseil d'Etat croient pouvoir tirer du fait que le plan du
31 janvier 1933 n'a jamais été formellement abrogé, à la différence du
règlement, sont par conséquent sans pertinence. Du moment que ce plan n'avait
aucune portée propre, ainsi qu'on l'a vu plus haut, peut importait qu'il soit
abrogé ou qu'on en oublie simplement l'existence.
Le
relevé des distances auxquelles sont implantées les constructions le long de la
route de Fontanivent (pièce no 55 produite par la municipalité) confirme que,
sauf quelques exceptions, les bâtiments existants se trouvent à plus de 10
mètres de l'axe de la chaussée. Selon une lettre du Service des routes au
géomètre officiel Jaquet, du 25 novembre 1969, produite par les recourants,
ledit service considérait que la limite des constructions en bordure de la RC
no 737, au lieu-dit "En Tréchillonel" (soit dans le secteur B du plan
de 1933), avait été fixé à 12,50 mètres de l'axe de la chaussée existante; cela
tend à démontrer qu'à cette époque déjà l'alignement figuré par le plan de 1933
n'était plus observé. Comme la municipalité le relève elle-même dans ses
observations du 24 mai 1993, ce n'est qu'en 1980, lorsque l'actuel responsable
du Service des travaux a pris ses fonctions, que la question de la validité du
plan du 31 janvier 1933 a été posée et que, sur la base de l'avis exprimé par
le Service des routes, on s'est à nouveau référé à la limite des constructions
indiquée par ce plan. Que l'on se soit mépris durant une dizaine d'années sur
la portée dérogatoire dudit plan ne signifie pas qu'on doive continuer
aujourd'hui d'exclure l'application de la loi sur les routes le long de la RC
no 737e. D'une part, si l'on s'en tient aux exemples de constructions récentes
donnés par la municipalité (pièces 45 à 53), la pratique erronée suivie ces
dernières années n'a pas conduit à implanter des bâtiments à moins de 10 mètres
de l'axe de la chaussée; seules des dépendances ou des aménagements extérieurs
qui seraient aujourd'hui régis par les art. 37 et 39 LR, ont été autorisés en
deçà de cette limite. D'autre part les propriétaires riverains ne peuvent
prétendre, à l'occasion de projets de constructions nouvelles, au maintien
d'une pratique contraire à la législation cantonale. Dans un secteur qui, selon
la municipalité, doit jouer le rôle d'une zone de réserve et permettre à
l'agglomération montreusienne de se développer, l'intérêt public commande au
contraire de préserver les possibilités d'élargissement d'une voie de
communication dont le gabarit actuel ne répond plus guère aux exigences du
trafic. Cette préoccupation a du reste été exprimée par le Conseil communal de
Montreux qui, dans sa séance du 23 octobre 1991, a décidé à l'unanimité de
prendre en considération et de renvoyer à la municipalité pour étude et rapport
une motion demandant la radiation de l'alignement de 1933 sur la RC 737e.
f)
Le tribunal parvient ainsi à la conclusion qu'il n'existe pas, dans le secteur
concerné, de plan communal fixant la limite des constructions.
4.                             A
défaut d'un tel plan, la distance minimale à observer hors des localités en
bordure des routes cantonales secondaires est de 10 mètres par rapport à l'axe
de la chaussée (art. 36 LR). Le projet litigieux ne respecte pas cette
distance. Une dérogation pourrait être admise en faveur du garage, considéré
comme une dépendance de peu d'importance (art. 37 LR). En revanche aucune
dérogation n'est possible pour le bâtiment principal. Cela suffit à condamner
l'implantation actuelle du projet de construction.
5.                             Les
recourants demandent en outre à connaître le calendrier des travaux pour la
construction et l'aménagement du trottoir prévu le long de la route de
Fontanivent. Cette demande, qui doit être considérée comme une simple pétition
destinée à la Municipalité de Montreux, est sans rapport avec la réglementarité
du projet litigieux. La réponse qui pourrait lui être donnée ne saurait
d'aucune manière conditionner l'octroi du permis de construire.
Comme
le relève la municipalité dans ses observations, il suffit de constater que le
terrain en question est équipé pour la construction, notamment qu'il dispose
d'un accès satisfaisant, ce qui n'est pas contesté en l'espèce.
6.                             Conformément
aux art. 38 et 55 LJPA, il convient de mettre un émolument à la charge de la
société constructrice, qui succombe. Il n'y a en revanche pas lieu à l'allocation
de dépens, les recourants ayant procédé sans l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      Le permis de
construire délivré par la Municipalité de Montreux le 5 mars 1991 à la S.I. du
Fresey pour la construction d'une villa avec garage souterrain, au Fresey,
route de Brent, est annulé.
III.                     Un émolument de Fr.
1'600.-- (mille six cents francs) est mis à la charge de la S.I. du Fresey.
mp/Lausanne, le 26 novembre 1993
Au
nom du Tribunal administratif,
le
juge:
Le présent arrêt est communiqué aux
parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.