vd_omni · GE.2013.0004 · 2014-01-10 · fr

X.________/Unité logement, COMMUNE DE ROLLE, Département de l'intérieur Service juridique et législatif | Locataire contestant l'augmentation du loyer de son appartement, construit au bénéfice d'une aide à la pierre dégressive fondée sur une convention conclue entre l'Etat de Vaud et la commune. Même si l'aide à la pierre a pris fin et que la convention est échue, l'immeuble n'est pas libéré de ce seul fait des effets de la convention, notamment du contrôle des loyers. Il reste dès lors soumis à la législation cantonale en matière de logement, ainsi qu'à l'art. 253b CO. Peu importe que la commune soit également la propriétaire de l'immeuble, le contrôle des loyers étant assuré par une autorité (cantonale) tierce en application des critères de l'art. 21 RLL (c. 4). La hausse litigieuse reste dans le champ d'application de l'art. 253b CO, partant est soumise à la procédure administrative, même si elle résulte de la suppression d'une aide complémentaire communale: cette suppression résulte en effet de l'application d'une norme de droit public arrêtée par la commune en sa qualité de collectivité menant une politique du logement, et non d'un choix qu'elle aurait opéré en qualité de propriétaire du logement (c. 5). L'application de l'art. 253b CO permet à la commune de se dispenser de la formule officielle de l'art. 269d CO, en dépit de la lettre de l'art. 2 al. 2 OBLF (c. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2014 GE.2013.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2014
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. Eric Brandt et M. Pascal Langone, juges; M. Félicien Frossard,
greffier.
Recourante
X.________,
à 1********, représentée par Florence ROUILLER, ARF Conseils
juridiques Sàrl, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de
l'intérieur,
Service juridique et législatif,
Affaires juridiques,
Autorité concernée
Unité logement,
Propriétaire
COMMUNE DE ROLLE,
à Rolle,
Objet
Droit public du logement
Recours X.________ c/ décision du
Département de l'intérieur du 7 décembre 2012 (hausse de loyer en matière de
logement subventionné)
Vu les faits suivants
A.
Depuis le 15 avril 1987, X.________ loue un
appartement sis dans un bâtiment appartenant à la Commune de Rolle (ci-après:
la commune). Le bail à loyer signé le 27 avril 1987 prévoyait notamment les
dispositions suivantes:
"
Clauses de variation
En tout temps, et
sans dénonciation préalable du bail, mais moyennant un préavis d’un mois donné
sous pli recommandé, le loyer peut être modifié dans la mesure autorisée par
l’autorité compétente.
Conditions
d’occupation du logement
Le locataire déclare savoir que les locaux loués ont été construits
avec l’aide financière des pouvoirs publics, lesquels en fixent les conditions
d’occupation en vertu des dispositions légales en la matière. Il s’engage à se
conformer à ces dispositions; à défaut, il s’expose aux sanctions qui y sont
prévues. En complément de l’article 3 ci-devant et en raison du système de l'aide
dégressive octroyée par les pouvoirs publics, les loyers seront majorés périodiquement
d’un montant qui sera arrêté par l’autorité compétente. Des hausses ponctuelles
interviendront à partir de la quatrième année à compter de la date de la
première mise en location des logements, et cela jusqu’au moment où l’aide
dégressive directe octroyée par les pouvoirs publics aura cessé. Ces augmentations
seront en principe notifiées annuellement, moyennant un préavis d’un mois donné
sous pli recommandé.
"
La gestion de cet immeuble, qui
comporte quatre logements, est confiée à Nafilyan-Regisa S.A. (Cogestim S.A.).
B.
Ainsi que le mentionne le bail à loyer précité,
l'immeuble a été construit avec l'aide financière des pouvoirs publics, plus
précisément de l'Etat de Vaud et de la Commune de Rolle.
En particulier, en tant que
propriétaire, la Commune de Rolle a bénéficié d'une aide à la pierre dégressive
au sens de l'art. 28 de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; RSV
840.11), accordée par décision du Conseil d'Etat du 30 août 1985. Cette
décision précisait que la Commune de Rolle assumerait une prestation égale à
celle du canton, et qu'elle assurerait le financement des travaux par des fonds
propres.
Aux termes de la convention signée
à cet effet entre l'Etat de Vaud et la commune le 30 août 1990 (cf. art. 18 LL),
les pouvoirs publics assuraient notamment l'abaissement de péréquation, subside
à fonds perdu, accordé par l'Etat et la commune, représentant le 40% des loyers
initiaux, dégressif. En règle générale, l'abaissement de péréquation était
octroyé sur une période de 15 ans, à 100% pendant les 3 premières années, puis
de manière dégressive. Le service cantonal en charge du logement fixait la
diminution de l'aide en tenant compte de la conjoncture. Enfin, la convention arriverait
à échéance 20 ans après la date de première mise en location des appartements
bénéficiant du subside à fonds perdu (abaissement de péréquation), étant
précisé que l'arrêt des subventions, intervenant en principe après la 15
ème
année, ne libèrerait pas l'immeuble des effets de ladite convention.
C.
Pour la période du 1
er
juillet 1997
au 30 juin 1998, le loyer mensuel de l'appartement de X.________ tel que
calculé par le service cantonal en charge du logement, aujourd'hui l'Unité
Logement (ci-après: UL), en application du règlement d'application de la LL, a
été fixé à 1'634,80 fr., dont à déduire 128 fr. d'aide cantonale et 128 fr.
d'aide communale, participations paritaires également décidées par le service
cantonal. Par lettre du 11 juin 1997, la Commune de Rolle, par sa municipalité,
a toutefois informé X.________ que "
le prix du loyer de [son]
appartement ne correspond[ait] plus à la moyenne actuelle pour un logement de
trois pièces
", de sorte que son loyer serait abaissé dès le 1
er
août 1997 à raison d'un "
effort spécial communal
" de
214,80 fr. par mois, soit à 1'164 fr. par mois (1'378,80 fr. - 214,80
fr.).
Pour la période du 1er juillet 1998
au 30 juin 1999, le loyer mensuel admissible a été fixé par le service cantonal
à 1'550 fr., dont à déduire 103 fr. d'aide cantonale, 103 fr. d'aide
communale et 180 fr. d'effort spécial communal. Le loyer dû par X.________ est
ainsi demeuré inchangé, à 1'164 fr. par mois. Le nouveau revenu locatif
admissible aurait dû entraîner une baisse des loyers, mais le service cantonal avait
décidé d'attribuer la baisse à une réserve dite "Fonds de régulation des
loyers", destinée à atténuer les prochaines hausses de loyers.
Le versement de l'aide à la pierre,
i.e. du subventionnement, est arrivé à échéance le 30 juin 2002, soit 15 ans
après le début de la prise en charge de l'immeuble le 1er juillet 1987. L'UL a
fixé
le montant du loyer mensuel admissible
du logement de X.________ à 1'439 fr. depuis le 1er juillet 2002
jusqu'au 30 juin 2003, sans déduction, plus aucune aide cantonale ou communale
n'étant allouée. L'effort spécial communal de 180 fr. semble toutefois avoir
été maintenu, le loyer dû par X.________ étant arrêté à 1'259 fr.
(
1'439 fr. - 180 fr.).
Cette situation perdure jusqu’à
présent dans la mesure où l'UL a encore fixé le 1er mai 2012
le loyer mensuel admissible à 1'439 fr. (sans compter l'effort
spécial communal) p
our la période du 1er juillet 2012
au 30 juin 2013 (comme chaque année, l'UL a transmis à la commune un décompte
avec la situation du fonds de régulation des loyers, et l'attribution à ce fonds
pour la nouvelle période).
D.
Le 14 mai 2012, la Commune de Rolle, par la
gérance de l’immeuble, a fait notifier à l'intéressée une hausse mensuelle de
loyer de 180 fr. dès le 1
er
juillet 2012, le loyer passant ainsi de
1'259 fr. à 1'439 fr. Cette hausse a été notifiée sur le formulaire "
Notification
de hausse ou de baisse de loyer pour logement subventionné
", et les
motifs de la hausse libellés ainsi: "
décision du 30 avril 2012 du
Département de l'intérieur, unité logement - 1014 Lausanne
". Au verso
figuraient diverses voies et délais de recours, selon le motif de la modification
de loyer, indiquant en particulier la voie de recours au Département de
l’Intérieur (ci-après: DINT) lorsque le motif de la modification de loyer
résidait dans "
une modification du loyer de base ou des aides
cantonales et/ou communale
".
E.
Le 7 juin 2012, X.________ a saisi le DINT d'un
recours à l'encontre de cette décision. Elle a principalement mis en cause la
forme de la notification de la hausse. En effet, son logement ne bénéficiant
plus, selon elle, d'une aide depuis le 30 juin 2002, la hausse était soumise exclusivement
aux dispositions du droit du bail, partant aurait dû lui être notifiée par la
propriétaire au moyen de la formule officielle agréée au sens de l'art. 269d de
la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil suisse, livre
cinquième, code des obligations (CO; RS 220), avec possibilité de la contester
devant l'autorité de conciliation dans les 30 jours suivant sa notification.
Interpellée par le DINT dans le
cadre de cette procédure, l'UL a fourni diverses informations les 27 juin et 22
août 2012. L'UL rappelait qu'elle calculait le loyer mensuel net admissible en
application des critères de la législation sur le logement (tenant notamment
compte de l'intérêt des fonds propres, de l'intérêt du capital emprunté et d'un
amortissement). Pour le logement de la recourante, le loyer admissible s'élevait
à 1'439 fr. depuis le 1er juillet 2002 jusqu'au 30 juin 2013. L'UL fixait
également le montant de l'aide à la pierre accordé paritairement par le canton
et la commune du lieu de situation de l'immeuble. Le canton veillait à ce que
les propriétaires des immeubles subventionnés ne pratiquent pas des loyers
supérieurs à ceux admissibles. En revanche, les propriétaires pouvaient
pratiquer, pour des raisons qui leur étaient propres, des loyers inférieurs aux
loyers admissibles. Ainsi, l'effort spécial communal de 180 fr. par mois s'inscrivait
dans ce cadre. Cet effort, qui n'était pas exigé par la législation en matière
de logements subventionnés ni par la convention bilatérale, avait été unilatéralement
supprimé par la commune propriétaire avec effet au 1er juillet 2012, ce qui
avait conduit à une augmentation du loyer de la recourante. Au total, cette
aide supplémentaire communale s'était montée pour le logement de la recourante
à 32'388 fr. du 1er août 1997 au 30 juin 2012.
X.________, à laquelle le DINT a
transmis les écritures de l'UL avec un délai pour se déterminer, n'a pas émis
d'observation complémentaire, mais a maintenu son recours le 30 juillet 2012.
Egalement invitée par le DINT à
s'exprimer, la Municipalité de Rolle (ci-après: la municipalité) a confirmé,
par courrier du 25 octobre 2012, la suppression de l'effort financier d'un
montant mensuel de 180 fr. consenti par la commune, propriétaire, pour
l'appartement de la recourante.
Par décision du 7 décembre 2012, le
DINT a rejeté le recours de X.________. En substance, il a relevé en premier
lieu que l'intéressée avait bénéficié dès le 1er  août 1997, en sus
des aides cantonale et communale, d'un "effort spécial communal"
entraînant une baisse de son loyer. Cet effort n'était pas exigé par la
législation applicable en la matière et ne résultait pas non plus de la
convention du 30 août 1990. Les subventions communales et cantonales prévues
dans la convention étaient arrivées à échéance le 30 juin 2002. Toutefois, l'aide
librement consentie par la Commune de Rolle, propriétaire du logement
subventionné, d'un montant mensuel de 180 fr. avait été maintenue jusqu'au 30
juin 2012. La hausse de loyer affectant la recourante était la conséquence
directe de la suppression par la propriétaire de cette aide librement consentie.
Le motif énoncé dans la notification de hausse de loyer - soit une prétendue
décision de l'UL - était ainsi erroné. L'intéressée ayant toutefois pu
s'exprimer de manière complète devant le DINT, le vice affectant la motivation
de la décision avait été guéri. En second lieu,
s'il
était vrai que la convention du 30 août 1990 était désormais arrivée à échéance
- la période de 20 ans étant écoulée -, de sorte que l'immeuble pourrait être
libéré des contrôles de l'Etat de Vaud, aucune procédure de libération n'avait
encore été initiée par la commune. C'était ainsi à juste titre que celle-ci
avait fondé la décision attaquée sur la législation sur le logement, qu'elle
avait de surcroît correctement appliquée.
F.
Agissant le 14 janvier 2013, X.________ a déféré
la décision précitée du DINT devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à son annulation et à la
constatation de la nullité de la hausse de loyer notifiée le 14 mai 2012 par la
Commune de Rolle, subsidiairement à l'annulation de ce prononcé et au renvoi de
la cause au DINT pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La recourante soutient que son
logement ne remplit pas les conditions de l'art. 253b al. 3 CO, de sorte
qu'il reste soumis aux art. 269 ss CO. En effet, lorsque le propriétaire d'un
bâtiment soumis à des mesures d'encouragement à la construction choisit de
solliciter de son locataire un loyer moins élevé que celui admis par l'autorité
administrative compétente, l'art. 253b al. 3 CO ne s'applique pas, faute de
rapport triangulaire. En outre, les aides personnelles accordées aux locataires
ne sont pas considérées comme des mesures d'encouragement à la construction au
sens de l'art. 253b al. 3 CO, lequel prévoit en effet un critère de
rattachement réel et non pas personnel. En l'espèce, le logement en cause n'est
plus subventionné depuis le 30 juin 2002 et l'augmentation ne relève pas de la
loi sur le logement, dès lors qu'elle correspond à la suppression d'une baisse
accordée unilatéralement par la bailleresse en faveur de la recourante. La
hausse est ainsi exclusivement fondée sur un rapport de droit privé. L'autorité
administrative n'est par conséquent pas compétente pour statuer sur cette
augmentation, qui devrait être notifiée selon les règles formelles prescrites
par l'art. 269d CO et portée, cas échéant, devant les juridictions civiles
compétentes. Dès lors, toujours selon la recourante, la décision attaquée viole
les art. 2 de la loi du 9 novembre 2010 sur la juridiction en matière de bail (LJB;
RSV 173.655), 253b al. 3 CO, 3 de la
loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36)
et 9
de la Constitution fédérale suisse du
18 avril 1999 (Cst; RS 101)
, de sorte qu'elle doit être
annulée.
G.
L'UL a déposé ses observations le 12 février
2013, concluant au rejet du recours.
Elle rappelle en liminaire que la
hausse de loyer contestée découle de la suppression par la commune d'une aide
librement consentie à la recourante depuis plusieurs années, la commune
pratiquant, à bien plaire, un loyer mensuel net inférieur à celui calculé
annuellement par le canton.
L'UL répète ensuite que l'immeuble
demeure soumis à la législation sur le logement. Certes, la convention
bilatérale signée entre l'Etat de Vaud et la Commune de Rolle est arrivée à
échéance (en 2007), de sorte que l'immeuble pourrait être libéré des contrôles
de l'Etat de Vaud. Toutefois, la pratique constante de l'Etat de Vaud consiste
à ne pas libérer de ses contrôles un immeuble construit ou rénové avec son
aide, tant qu'un élément propre au système applicable aux logements
subventionnés subsiste. Or, en l'espèce, le fonds de régulation des loyers
constitué pour l'immeuble en question, élément spécifique aux logements
subventionnés, a été maintenu et s'élève à 4'319 fr. (valeur au 30 juin
2012). Lorsque le propriétaire sollicite la libération des contrôles exercés
par l'Etat, l'UL examine si des travaux à plus-value, en faveur de tous les locataires,
pourraient être réalisés à court ou à moyen terme. Ces travaux peuvent être
financés, totalement ou partiellement, par le fonds de régulation des loyers. Du
point de vue formel, une convention dite "de libération" est signée
entre le propriétaire de l'immeuble et les pouvoirs publics qui l'ont
subventionné. Cette convention précise par exemple les derniers travaux pris en
considération, le dernier revenu locatif établi par l'autorité cantonale, la
radiation des mentions inscrites au Registre foncier en faveur des pouvoirs
publics, ainsi que l'obligation du propriétaire d'informer les locataires du
changement intervenu dans le statut juridique de l'immeuble. En l'espèce, les
démarches en vue de la libération de cet immeuble des contrôles de l'Etat de
Vaud, à la demande du propriétaire, ont débuté fin 2012 et sont suspendues en
raison de la procédure en cours. L'immeuble reste ainsi dans le champ
d'application de la législation sur le logement.
Puis, l'UL relève que l'art. 253b
al. 3 CO s'applique. D'une part, la condition de la mesure d'encouragement est
remplie en raison des subventions versées. Si une partie de la doctrine
considère que l'application de l'art. 253b al. 3 CO nécessite un rapport
triangulaire, à savoir la collectivité publique, le bailleur et le locataire,
d'autres auteurs admettent que cette position est trop restrictive, et que rien
ne s'oppose à ce qu'une commune propriétaire des logements subventionnés puisse
se prévaloir de l'art. 253b al. 3 CO lorsque le contrôle des loyers est
effectué par une autre autorité qu'elle-même. D'autre part, la condition du
contrôle des loyers est également respectée, les loyers de cet immeuble étant
toujours calculés annuellement par l'UL en application des critères de l'art.
21 al. 2 du règlement d'application du 17 janvier 2007 de la LL (RLL; RSV
840.11.1). La Commune de Rolle peut ainsi réclamer au maximum les loyers
mensuels fixés par l'UL (sans les frais accessoires) mais peut également requérir,
pour des raisons sociales qui lui sont propres, des loyers inférieurs. Il ne
serait pas concevable d'appliquer l'art. 253b al. 3 CO lorsque le
propriétaire demande le loyer maximum fixé par le canton, et les art. 269 ss
lorsqu'il exige un loyer inférieur.
Enfin, l'UL affirme que la
recourante n'ignorait pas, compte tenu du courrier de la municipalité du 11
juin 1997, qu'elle bénéficiait d'une aide financière communale supplémentaire.
H.
Le 14 février 2013, le DINT s'en est remis à
justice.
La Commune de Rolle ne s’est quant
à elle pas exprimée dans le délai qui lui avait été imparti à cet effet.
La recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 30 avril 2013.
Le 6 mai 2013, l'UL a déposé des
observations complémentaires, maintenant ses conclusions.
Le 16 mai 2013, le DINT a confirmé
qu'il s'en remettait à justice.
I.
Le Cour a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
En vertu de sa compétence générale subsidiaire
(art. 92 al. 1 LPA-VD), la CDAP est l’autorité compétente pour connaître des
recours dirigés contre les décisions sur recours rendues par le Département en
application du droit public lorsque, comme en l'espèce, la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
Déposé dans le délai de trente
jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il
respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
Il y a donc lieu d’entrer en
matière sur le fond.
2.
Tant la Confédération que les Cantons disposent
de règles de droit public en matière de logement. L'art. 41 al. 1 let. e Cst. prévoit
ainsi que "
la Confédération et les cantons s'engagent, en complément de
la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que toute
personne en quête d'un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille,
un logement approprié à des conditions supportables
". Cette
disposition confère à la Confédération et aux Cantons, une compétence
concurrente pour adopter des règles en matière de politique du logement.
Sur la base de ce mandat
constitutionnel, la Confédération a notamment adopté la loi fédérale du 4
octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements (LCAP; RS 843), dont la Partie 2, aux art. 35 à 46, traite des
mesures spéciales destinées à abaisser les loyers (construction de logements
d'utilité publique). Elle a ensuite adopté la loi fédérale du 21 mars 2003
encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (LOG; RS 842), destinée à
encourager l'offre de logements pour les ménages à revenu modeste ainsi que
l'accession à la propriété. Le canton de Vaud a également fait usage de sa
compétence en adoptant l'art. 67 de la Constitution du 14 avril 2003 (Cst/VD;
RSV 101.01) qui dispose notamment que l’Etat et les communes
"
encouragent la mise à disposition de
logements à loyer modéré et la création d’un système d’aide personnalisée au
logement
"
.
C’est en exécution de ce mandat constitutionnel que le législateur
cantonal a adopté la LL, ainsi que le RLL.
Ces règlementations, tant fédérales
que cantonales, poursuivent un but d'intérêt public différent de celui du droit
civil fédéral en matière de bail à loyer. En effet, dans la mesure où l'aide
financière accordée par la collectivité publique aux propriétaires est destinée
à abaisser le montant des loyers pour répondre aux besoins d'une partie de la
population, cette aide s'inscrit dans le cadre de la politique sociale du
logement. De telles mesures relèvent à l'évidence du droit public (ATF
4A_267/2009 du 7 août 2009 consid. 2.2). Elles sont admissibles dans la mesure
où elles poursuivent un but d'intérêt public, à la condition toutefois qu'elles
ne visent pas à réglementer la relation entre bailleur et locataire (
Max Baumann/David Dürr/Arnold
Marti/Viktor Lieber/Bernhard Schnyder
, Zürcher
Kommentar, 1998, N. 281 ad art. 6 CC, p. 1190). En effet, il est désormais
admis que ce rapport est régi exhaustivement par le droit privé fédéral, qui
fixe notamment le montant admissible d'un loyer. Les objectifs poursuivis par
le droit privé et le droit public cantonal n'apparaissent pas contradictoires,
dans la mesure où la réglementation cantonale est destinée à permettre
d'abaisser les loyers à un prix inférieur à celui du marché (FO.2012.0015 du 23
mars 2013 consid. 1b). La situation présente toutefois une certaine complexité,
du fait de la coexistence d'un rapport de droit public entre la collectivité et
le propriétaire, avec un rapport privé entre le propriétaire et le locataire
(ATF 4A_267/2009 précité consid. 2.2).
3.
Au plan cantonal plus précisément, la LL prévoit
notamment que lorsque la situation du logement dans tout ou partie du canton le
justifie, une aide financière peut être octroyée à des communes, à des
sociétés, à des fondations ou à des particuliers, pour des réalisations
économiquement rationnelles et socialement justifiées (art. 12 LL). L'aide
financière à la pierre est une contribution à fonds perdu destinée à diminuer
la charge locative de l'immeuble, versée aux propriétaires prévus à l'art. 12
de la loi pour la construction ou la rénovation des logements à loyers modérés,
et en principe prévue pour une durée de 15 ans (art. 28 LL).
Selon l'art. 18 LL, les modalités
concernant cette aide sont fixées dans une convention, prévoyant notamment les
droits et obligations de l'Etat, de la commune et du propriétaire, ainsi que la
durée (al. 1 et 2). Le contrôle des pouvoirs publics sur le transfert, la
gestion et les loyers des immeubles est en principe de durée illimitée (art. 18
al. 3). Le propriétaire ne peut se soustraire unilatéralement aux obligations
qu'il a contractées en bénéficiant d'une aide des pouvoirs publics, même s'il a
remboursé ou amorti les prêts ou subventions accordés ou garantis par l'Etat ou
la commune (al. 5).
Les immeubles construits ou acquis
avec l'aide précitée ne peuvent pas être vendus sans l'assentiment préalable de
la commune et de l'Etat (art. 20).
Le règlement précise que l'autorité
cantonale statue sur les demandes d'aide cantonale à la pierre pour la
construction ou la rénovation de logements; elle peut subordonner sa décision à
l'octroi d'une participation communale au moins égale à celle du canton (art. 11
RLL). L'aide à la pierre est dégressive pour les immeubles qui bénéficient de
l'aide financière des pouvoirs publics en vertu d'une décision du Conseil
d'Etat jusqu'au 31 décembre 2007; le revenu locatif de ces immeubles est fixé
par le service (actuellement l'UL) selon des critères de rendement déterminés
(art. 21 RLL). L'autorité cantonale compétente peut décider, pour tout immeuble
ayant bénéficié des mesures financières dans le cadre de l'aide à la pierre
dégressive, de la création d'un fonds de régulation des loyers avec pour
objectif exclusif d'atténuer les hausses des loyers dues notamment à la
diminution progressive des aides des pouvoirs publics et aux augmentations du
taux hypothécaire; elle fixe annuellement le montant à attribuer à ce fonds
(art. 22 RLL). Le revenu locatif est calculé en principe annuellement par le
service en application des art. 21 et 22 du règlement (art. 23 RLL). Les
revenus locatifs ainsi calculés peuvent entraîner la variation des loyers; le service
communique au bailleur sa décision sur la variation des loyers de l'immeuble
(art. 24 RLL). Le bailleur notifie aux locataires concernés la hausse ou la
baisse de loyer découlant de la décision sur la variation des loyers prévue à
l'art. 24 du règlement en observant un délai de 30 jours pour la fin d'un mois,
quelle que soit l'échéance du bail en cours. La notification doit mentionner la
date de la décision, le motif de la hausse ou de la baisse de loyer, ainsi que
le délai et l'autorité de recours (art. 25 RLL).
Par ailleurs, en sus de l'aide à la
pierre, la LL prévoit une aide individuelle au logement. Si le loyer payé par une
famille ou une personne habitant un immeuble construit avec l'aide des pouvoirs
publics excède une part supportable de son revenu malgré l'application des
dispositions des articles précédents, l'Etat peut assumer à fonds perdu,
conjointement avec la commune et le cas échéant la Confédération, une part
supplémentaire des charges afférentes au logement de l'intéressé; la participation
communale est en principe égale à celle de l'Etat (art. 29 LL).
Les décisions du service (soit
l'UL) peuvent faire l'objet d'un recours par écrit auprès du département dans
les 20 jours dès leur communication (art. 34 RLL).
4.
La recourante estime que son bail n’est plus
soumis aux règles de droit public en matière de politique sociale du logement
et que ce sont les dispositions ordinaires du droit privé qui s’appliquent,
notamment en ce qui concerne la contestation des loyers abusifs. La
notification de majoration litigieuse aurait ainsi dû intervenir selon elle au
moyen de la formule officielle agréée au sens de l’art. 269d CO, avec la
possibilité de la contester devant l’autorité de conciliation dans les 30 jours
suivant sa notification, au sens de l’art. 270 CO. La formule officielle
n’ayant en l’espèce pas été utilisée, la majoration serait nulle, conformément
à l’art. 269d al. 2 CO.
a) La problématique liée à la
distinction entre droit public et droit privé en matière de bail à loyer est en
partie réglée par l'art. 253b al. 3 CO. Selon cette norme, les dispositions
relatives à la contestation des loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux
d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par
les pouvoirs publics (b) et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité
(c). La réunion de ces deux conditions permet d’exclure l’application des
dispositions matérielles sur la protection contre les loyers abusifs de même
que les dispositions formelles sur la procédure de conciliation prévues par le
droit privé (ATF 135 III 591 consid. 4.2.1 p. 593;
Hans Giger
, Berner
Kommentar, Das Obligationenrecht, Die Miete, art. 253-273c CO,
Grundsatzanalyse, Vorbemerkungen und art. 253-255 CO, Berne 2013, N. 55 ad art.
253b CO;
Roger Weber
, Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 5
e
éd., Bâle
2011, N. 9 ad art. 253b al. 3 CO;
David Lachat
, Commentaire romand CO I, 2003,
N. 6 ss ad art. 253b CO;
Peter
Burkhalter/Emanuelle Martinez-Favre,
Commentaire SVIT
du droit du bail, Lausanne 2011, N. 2, 19 ad art. 253b CO).
Les mesures d’encouragement se
réalisent sous forme d’apports financiers en lien avec la construction ou
l’acquisition de locaux d’habitation; ce financement peut intervenir de manière
directe par l’octroi de subventions, ou de manière indirecte par l’octroi d’un
prêt sans intérêt par exemple (
Burkhalter/Martinez-Favre
,
op.cit.
,
N. 108 ad art. 253b, citant
Higi
, Zürcher Kommentar, 1994, N. 81 ad art. 253a-253b). L'exclusion des
règles sur les loyers abusifs pour ce type de logements s'explique par le fait
que les critères fixés par le droit privé fédéral pour qualifier un loyer
d'abusif relèvent essentiellement des mécanismes du marché (par exemple le
critère de l'art. 269a let. a CO sur les loyers usuels dans la localité ou dans
le quartier) alors que le contrôle de l'autorité sur les loyers de logements
bénéficiant des prestations de l'Etat résulte de critères fixés par le droit
public cantonal ou fédéral et se rapporte essentiellement aux charges
effectives du tiers propriétaire (
Charles-André Junod
, Les incidences du
droit administratif du logement social sur le droit privé du bail à loyer, in:
RDS 1989, vol. I, N. 16 p. 412 et N. 57 p. 431). Le but de l'art.
253b al. 3 CO est ainsi d'empêcher un double contrôle des loyers et d'éviter le
prononcé de décisions contradictoires (ATF 124 III 463 consid. 4b/dd). Ainsi, bien
que le contrat de bail soit signé entre le (tiers) propriétaire et le
locataire, ce dernier ne peut contester une hausse approuvée par l’autorité que
dans le cadre de la procédure de recours administratif qui lui est ouverte par
le droit cantonal (
Junod
,
op. cit.
, N. 17 p. 413). Ce faisant, il est admis que le
bon fonctionnement de la fixation des loyers implique que le mécanisme de
contrôle prévu par la loi soit exercé par une entité indépendante du
propriétaire de la chose louée (
Burkhalter/Martinez-Favre
,
op.cit.
,
N. 108 ad art. 253b citant
Higi
,
op. cit.
, N. 19 ad art. 253b).
b) En l’occurrence, il est établi
que l’immeuble de la recourante, propriété de la Commune de Rolle, a bénéficié
de mesures d’encouragement des pouvoirs publics lors de sa réalisation, dès
lors qu'il a été construit avec l’aide à la pierre dégressive de l’Etat de Vaud
et de ladite commune en application des art. 28 ss LL et de ses dispositions d'exécution.
La convention signée à cet effet le 30 août 1990 entre
l'Etat de Vaud et la commune prévoyait ainsi le versement de subventions
permettant à la propriétaire de pratiquer des loyers abaissés durant une
période de 15 ans, après le début de la prise en charge de l'immeuble le 1
er
juillet 1987. Elle précisait toutefois que l'arrêt des subventions cantonales
et communales ne libérait pas l'immeuble des effets de ladite convention. C’est
ainsi que certains effets liés aux mesures d’encouragement étatiques précédemment
octroyées perdurent actuellement.
Comme le souligne
l’autorité concernée dans ses déterminations, l’immeuble où la recourante est
domiciliée bénéficie notamment d’un fonds de régulation des loyers, élément
spécifique aux logements subventionnés, qui a été créé afin d'atténuer les
hausses de loyer dues en particulier à la diminution progressive des aides des
pouvoirs publics et aux augmentations du taux hypothécaire (art. 22 RLL).
Ainsi, même si la convention précitée est désormais arrivée à
échéance
- puisque 20 ans ont passé depuis la date de la première mise en location des
appartements bénéficiant des subsides à fonds perdu -, la procédure de
libération de l’immeuble concerné n’a pas encore pu être menée à bien (cf.
déterminations de l’UL du 12 février 2013).
Certaines
contraintes subsistent ainsi pour la propriétaire, notamment l'interdiction de
vendre l'immeuble sans
l'assentiment préalable de
l'Etat (art. 20 LL).
En dépit de la fin du
subventionnement étatique, les loyers pratiqués dans cet immeuble sont en outre
toujours soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics. La recourante
reconnaît ainsi elle-même que les services cantonaux continuent à fixer
annuellement les loyers maximaux admissibles sur la base des art. 21 à 23 RLL. En
application des critères spécifiques de droit public fondés sur les coûts de
construction, son loyer mensuel net admissible (sans les frais accessoires) a
ainsi été fixé par l'UL à 1'439 fr. à compter du 1
er
juillet 2002. Ce
montant est toujours d’actualité dès lors qu’il a pour la dernière fois été
confirmé par décision du 1
er
mai 2012.
L'immeuble de la recourante reste ainsi
soumis à la législation cantonale en matière de logement
.
c) Au vu de ce qui précède, on ne
saurait suivre la recourante lorsque celle-ci affirme que l’immeuble litigieux
devrait être soumis à des règles identiques à celles qui prévalent sur le
marché libre (cf. arrêt FO.2012.0015 du 22 mars 2013 consid. 2b). Il est vrai
qu’une partie de la doctrine tend à exiger un rapport triangulaire, incluant collectivité
publique, bailleur et locataire afin d’exclure l’application des règles
relatives à la contestation des loyers abusifs (
Higi
,
op. cit
., N.
83 ad art. art. 253a-253b; v. aussi Message du Conseil Fédéral du 27 mars 1985 concernant
l'initiative populaire "pour la protection des locataires", la
révision du droit du bail à loyer et du bail à ferme dans le code des
obligations et la loi fédérale instituant des mesures contre les abus dans le
secteur locatif,
FF 1985 I 1369 ss, spéc. N. 521 p. 1464).
Cette position paraît néanmoins trop restrictive en
l’espèce dès lors que,
quand bien même la commune,
collectivité publique, est également la propriétaire de l’immeuble, partant la
bailleresse,
le contrôle des loyers est assuré par une autorité
(cantonale) tierce
en application des critères de
l'art. 21 al. 2 RLL
(cf.
Burkhalter/Martinez-Favre
,
op. cit
., N. 19 ad art. 253b p. 44 s.;
Jean-Marc Siegrist
, Les loyers et les frais accessoires des logements subventionnés,
10
ème
Séminaire sur le droit du bail, Neuchâtel 1998, N. 27).
d
) Il faut en
conclure que le logement litigieux reste dans le champ d'application de l'art.
253b al. 3 CO. Les mesures d’encouragement financées par les pouvoirs publics ainsi
que le contrôle des loyers pratiqués dans l’immeuble de la recourante excluent ainsi
l’application des règles de droit privé relatives à la contestation des loyers
abusifs.
5.
Il sied ensuite de déterminer si, en raison de
ses particularités, la hausse de loyer en cause serait soumise au régime prévu
par le droit privé, même si le logement de la recourante entre, conformément à
ce qui précède, dans le champ d'application de l'art. 253b al. 3 CO.
a) Comme on l'a vu, la ratio legis
de l'art. 253b al. 3 CO est d'empêcher un double contrôle des loyers et d'éviter
le prononcé de décisions contradictoires. Pour les habitations qui font l'objet
de mesures d'encouragement par les pouvoirs publics, l'autorité chargée du
contrôle des loyers jouit d'une compétence exclusive, et la procédure prévue
dans le droit des obligations est fermée. La sécurité du droit exige que
l'exclusivité de la compétence de l'autorité instituée par la législation sur
les mesures d'encouragement s'étend à tous les points soumis à la surveillance.
L'art. 253b al. 3 CO apparaît, de la sorte, comme une véritable norme de
compétence (ATF 124 III 463 consid. 4b/dd).
b) En l'espèce, la recourante a
bénéficié depuis 1997 d’un soutien financier supplémentaire important de la
part des autorités communales, à raison d'abord de 214,80 fr. par mois, puis de
180 fr. par mois depuis 1998. Depuis 2002, le loyer admissible calculé par l'UL
s'élève à 1'439 fr., et l'aide complémentaire communale a abaissé le montant dû
par la recourante à 1'259 fr. En effet, si le bailleur ne peut pratiquer un
loyer plus élevé que celui admis par l’autorité administrative compétente
qu’avec l’autorisation de cette dernière, nul ne conteste qu’il puisse en
revanche solliciter de son locataire le paiement d’un loyer moins élevé pour
des raisons sociales.
Il est constant que l'augmentation
de loyer litigieuse de 180 fr. par mois signifiée le 14 mai 2012 résulte de la
suppression de l'aide supplémentaire précitée. Or, cette aide ne procédait pas d'une
largesse de la part du propriétaire de l’immeuble concerné, qui agirait comme
un bailleur privé dans une relation contractuelle, mais bien d’un effort
complémentaire consenti par la collectivité en application de normes de droit
public relatives au logement social. Ainsi, la lettre adressée par la municipalité
à la recourante le 11 juin 1997 faisait-elle état d’un
"
effort spécial communal
".
Corollairement, l'augmentation de loyer litigieuse découle donc bien de
l'application d'une norme de droit public arrêtée par la commune en sa qualité
de collectivité menant une politique du logement, et non d'un choix qu'elle
aurait opéré en sa qualité de propriétaire de la chose louée.
L'objectif d'unicité de l'art. 253b
al. 3 CO serait du reste entravé s'il fallait exiger, pour des habitations
subventionnées par les pouvoirs publics et soumises à une surveillance
officielle, la mise en oeuvre de deux procédures pour contester les majorations
de loyer, à savoir une procédure administrative lorsque la majoration résulte
d'une hausse du loyer admissible déterminée par l'UL, respectivement une procédure
civile lorsque la majoration résulte de la suppression d'une aide
supplémentaire communale. Un tel double système serait source non seulement de
complications inutiles, mais encore d'un risque accru de décisions
contradictoires (cf. ATF 124 III 463 consid. 4b/dd).
La hausse de loyer querellée en l'occurrence
est donc soumise à la procédure administrative.
6.
Reste à déterminer en l’espèce si l’application
de l’art. 253b al. 3 CO permet au bailleur de se dispenser de la formule
officielle exigée par l'art. 269d CO. En d’autres termes, il faut examiner si c’est
à bon droit que la commune a fait usage du
formulaire
"
Notification de hausse ou de baisse de loyer pour logement
subventionné
"
afin de signifier la majoration de
180 fr. du loyer facturé à la recourante.
a) Selon l'art. 2 al. 2 de
l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux
commerciaux du 9 mai 1990 (OBLF; RS 221.213.11), concrétisant notamment l'art.
253b al. 3 CO, une série de dispositions relatives à la protection sur les
loyers abusifs, dont l'art. 269d al. 3 CO, restent applicables aux appartements
en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs
publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. Il en va
notamment ainsi des modifications unilatérales du contrat par le bailleur au
sens de l’art. 269d al. 3 CO.
Selon cette dernière disposition,
les al. 1 et 2 de l'art. 269d CO, relatifs aux majorations de loyer, "
sont
aussi applicables lorsque le bailleur envisage d'apporter unilatéralement au
contrat d'autres modifications au détriment du locataire, par exemple en
diminuant ses prestations ou en introduisant de nouveaux frais accessoires
".
Les al. 1 et 2 précités prévoient que ces majorations doivent être communiquées
au locataire selon une procédure spéciale qui lui permet de contester le loyer
fixé (art. 270 ss CO). En cours de bail, l’art. 269d al. 1 ch. 2 CO exige ainsi
que le bailleur qui prétend avoir droit à une augmentation du loyer doit le
faire savoir au locataire par écrit, au moyen d’une formule officielle, appelée
"
avis de majoration
". Celle-ci répond à des conditions de forme particulièrement
rigoureuses. L’avis doit en particulier être donné par écrit sur la formule
officielle agréée par les cantons, sous peine de nullité. Les autres
modifications unilatérales du contrat ou autres prétentions du bailleur, obéissant
aux mêmes formalités que les majorations de loyer, sont les prétentions par
lesquelles le bailleur tend à réduire ses prestations ou à modifier les
obligations du locataire en défaveur de ce dernier (
Luc Thévenoz/Franz Werro
, Commentaire romand, Code des obligations I, Bâle 2003, N. 5 ad art.
269d).
En d'autres termes, à lire l'art. 2
al. 2 OBLF associé à l'art. 269d al. 3 CO, l'art. 269d al. 1 ch. 2 CO
imposant qu'une majoration de loyer soit annoncée sur une formule officielle
resterait à première vue applicable aux locaux d'habitation subventionnés
entrant dans le champ d'application de l'art. 253b al. 3 CO.
b) La conformité de l'art. 2 al. 2
OBLF avec le CO pose cependant problème (cf. ATF 124 III 463 consid. 4b/bb et
cc et les références citées).
Le Tribunal cantonal a procédé à un
examen de la légalité de l'art. 2 al. 2 OBLF. Rappelant que l'art. 253b al. 3
CO a pour effet d'exclure l'application aux logements subventionnés des "
dispositions
relatives à la contestation des loyers abusifs
", il a considéré que
celles-ci se limitaient formellement, selon les notes marginales, aux
dispositions énumérées sous lettre E ("
contestation du loyer
")
du Chapitre II du Titre huitième, soit aux art. 270 à 279d CO. Matériellement
toutefois, l'inapplication aux logements subventionnés des art. 270 ss CO devait
entraîner également l'inapplication des art. 269 ss CO. En tant qu'il prévoyait
l'application des dispositions que la loi avait exclues (matériellement, voire
formellement), l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance devait ainsi être écarté (arrêt de
la Chambre des recours du 21 mai 1997 consid. IV.a, publié in: Cahiers du bail
2/98 p. 51 s., ainsi que le commentaire de
Philippe Conod
, L'art.
253b al. 3 CO et la protection des locataires contre les loyers abusifs dans
les logements subventionnés, in: Cahiers du bail 2/98, p. 33 ss). Dans le
cadre d’un litige portant sur l’augmentation d’un loyer contrôlé, le Tribunal
cantonal a récemment reconnu que le renvoi de l'art. 2 al. 2 OBLF à l'art. 269
CO, qui définit la notion de loyers abusifs, ne peut être compris en ce sens
qu'il imposerait, à tous les stades du contrôle du montant du loyer par les
autorités, l'application de l'art. 269 CO, y compris le calcul du rendement
(arrêt de la CDAP FO.2012.0015 du 22 mars 2013 consid. 3, faisant l'objet d'un
recours au Tribunal fédéral 1C_500/2013, pendant).
Dans plusieurs arrêts, le Tribunal
fédéral relève quant à lui que l'art. 253b al. 3 CO est clair lorsqu'il indique
que les logements subventionnés ne sont pas soumis aux dispositions relatives à
la contestation des loyers abusifs. Selon lui, cette disposition effectue un
renvoi général au Chapitre II du Titre huitième (art. 269 à 270e CO) (ATF 135
III 591 consid. 4.2; 124 III 463 consid. 4b/dd). Statuant sur un recours dirigé
contre l'arrêt cantonal précité du 21 mai 1997, il a également retenu que la
compétence exclusive de l'autorité administrative au sens de l'art. 253b al. 3
CO va en principe de pair avec l'application au fond de la législation de droit
public. Il n'a toutefois pas eu à se prononcer sur la question de la légalité
de l'art. 2 al. 2 OBLF, déclarant le recours irrecevable pour un autre motif
(arrêt du Tribunal fédéral du 27 octobre 1998, reproduit in: Cahiers du bail
1/99 p. 25 s., consid. 4b et 4c).
c) Quoi qu'il en soit, le Tribunal
fédéral a déjà tranché la question de la portée de l'art. 269d al. 3 CO au
regard des art. 253b al. 3 CO et 2 al. 2 OBLF. Il a en effet retenu que l'usage
de la formule officielle, qui n'a de sens que lorsque le contrôle prévu par le
droit privé peut s'exercer, doit être réservé, pour des raisons téléologiques,
aux cas dans lesquels il n'y a pas de surveillance administrative. On rencontrera
une telle situation lorsque le bailleur modifie de son propre chef le contrat
au détriment du locataire autrement qu'en majorant le loyer ou en introduisant
de nouveaux frais accessoires, soit dans toutes les autres circonstances qui
entrent dans la notion générale des "
autres modifications unilatérales
du contrat par le bailleur
" (ATF 124 III 463 consid. 4b/dd).
d) En l’occurrence, la forme que
doit revêtir la modification du loyer facturé mensuellement à la recourante
dépend de la nature de la créance contestée. A ce titre, il faut rappeler que
la majoration litigieuse résulte de la suppression d’un effort complémentaire
consenti par la collectivité publique en application du droit public (cf.
supra
consid. 4 et 5). Or, dans ce genre de situations, l’art. 25 RLL prévoit
expressément que le bailleur notifie aux locataires concernés la hausse ou la
baisse de loyer découlant de la décision sur la variation des loyers en
observant un délai de 30 jours pour la fin d'un mois, quelle que soit l'échéance
du bail en cours.
Il est vrai que la configuration
qui nous occupe peut prêter à confusion dès lors que la Commune de Rolle est
tout à la fois l’autorité en charge d'un subventionnement du loyer et le
bailleur qui est légalement tenu de communiquer d’éventuelles modifications au
locataire. Dans la mesure toutefois où l’augmentation litigieuse découle
directement de la politique sociale du logement et résulte d'une décision de la
commune prise en sa qualité de collectivité menant cette politique, celle-ci doit
être notifiée conformément au droit public et ne saurait être soumise aux
conditions particulières qui prévalent en matière de droit privé. On peine
d’ailleurs à discerner l’intérêt pratique de procéder au moyen de la formule
officielle selon l'art. 269d CO alors même que la plupart des règles relatives
à la protection contre les loyers abusifs ne peuvent pas être invoquées pour
les logements qui ont bénéficié de mesures d’encouragement et qui sont soumis à
une mesure de surveillance (cf. ATF 124 III 463 précité consid. 4b/dd; dans le
même sens, sur la portée de l’art. 2 al. 2 OBLF par rapport à l’art. 253b al. 3
CO: FO.2012.0015 précité consid. 2c et les réf. citées).
C’est ainsi à bon droit que
l’autorité intimée a notifié la majoration du loyer litigieux en vertu de
l'art. 25 RLL sur la base du formulaire relatif aux logements subventionnés, et
dans un délai conforme à cette disposition.
e) Dans la mesure où la recourante n'allègue
pas, ni ne démontre que, sur le fond, la suppression de l’effort financier
librement consenti par la commune serait contraire au droit, il n’y a au
demeurant pas lieu d’examiner cette question dans le cadre du présent litige.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision querellée. Un émolument de
justice est mis à la charge de la recourante (art. 49 et 52 LPA-VD). Aucune des
parties en présence n’étant représentée par un mandataire professionnel hormis celle
qui succombe, il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de X.________
est rejeté.
II.
La décision rendue le 7 décembre 2012 par le
Département de l’Intérieur est confirmée.
III.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la
charge de X.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.