vd_omni · AC.2000.0135 · 2001-05-03 · fr

CANTALUPPI Serge et crt c/Payerne | Prise en considération dans le calcul du COS d'une terrasse surélevée, délimitée sur deux côtés par des murs, lui donnant un aspect de volume construit. Même solution s'agissant d'un perron surélevé de grande dimension.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2001 AC.2000.0135

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 mai 2001
sur le recours interjeté par
Serge et
Evelyne CANTALUPPI
, représentés par Me Pierre Del Boca, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 19 septembre 2000 par la
Municipalité de Payerne
, dont le conseil est Me Philippe-Edouard
Journot, avocat à Lausanne (refus de retirer le permis de construire délivré le
5 août 1996 à
Etienne Birbaum
, chemin des Fauvettes 4, à 1530 Payerne)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier,
président; M. Rolf Ernst et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme
Jacqueline de Quattro.
Vu les faits suivants:
A.                     Etienne Birbaum est
propriétaire d'une villa sise sur le territoire de la Commune de Payerne. Il a
mis à l'enquête publique, du 7 au 28 mai 1996, un projet de transformation,
d'agrandissement et de surélévation de celle-ci. Dans le délai de mise à
l'enquête, les recourants ont fait opposition. En date des 19 et 23 juillet
1996, un accord a été trouvé aux conditions suivantes :
"Mme et M. Cantaluppi retirent leur
opposition à la seule condition que M. Etienne Birbaum respecte scrupuleusement
les différents points énumérés ci-dessous, à savoir :
1)  Une fois débutés, les travaux n'excéderont pas la durée de six mois
et ces derniers interviendront pendant les heures légales. Ils seront
poursuivis sans interruption jusqu'à l'achèvement des travaux par une
entreprise du bâtiment qualifiée.
2)  Un contrôle de la hauteur de la construction aura lieu et aucun
dépassement ne sera toléré à la cote réglementaire de 8,50 m au faîte.
3)  Le matériel entreposé devant et autour de la maison, principalement
côté route, devra être évacué.
4)  Un passage d'au moins trois mètres de largeur subsistera afin de
maintenir l'accès à la villa de Mme et M. Cantaluppi."
Le 5 août 1996, la
municipalité a délivré le permis de construire requis par Etienne Birbaum,
cette décision mentionnant que:
"Les conditions figurant dans la
convention signée par les parties font partie intégrante du présent
permis."
B.                    Dès le début des
travaux, qui ont vraisemblablement débuté le 15 juin 1997, les époux Cantaluppi
ont adressé des plaintes à la municipalité au sujet de ce chantier. Par lettre
du 15 décembre 1997 à cette autorité, ils ont fait valoir que le délai de six
mois prévu par la convention des 17 et 23 juillet 1996 était désormais échu, de
sorte que la municipalité devait ordonner la cessation immédiate des travaux et
le retrait du permis de construire.
La municipalité a
donné suite à cette intervention en ordonnant, le 7 janvier 1998, la suspension
des travaux; elle exigeait simultanément d'Etienne Birbaum qu'il lui remette
rapidement un calendrier d'exécution des travaux, étant précisé qu'à réception
de ce document elle réexaminerait sa position.
L'architecte Guy
Righetti, par lettre du 22 janvier suivant, a transmis à la municipalité un
planning des travaux à réaliser sur la propriété Birbaum. Le texte de ce
courrier est le suivant :
"Après m'être rendu sur place je puis vous
exposer les points suivants :
-    Les travaux de gros oeuvre sont terminés pour sous-sol et
rez-de-chaussée.
-    Reste à réaliser la poutraison sur rez, les murs de l'étage, le
démontage et la reconstruction de la charpente, les crépis extérieurs.
-    M. E. Birbaum a engagé un entrepreneur, M. Guido Righetti de
Villars-Bramard.
-    Le matériel de charpente est sur place.
-    La fin des travaux extérieurs, y compris le crépis de façade peut
être programmé pour fin mai, avec un mois de marge à fin juin, en cas
d'intempéries ou conditions exceptionnelles.
-    Je ne m'occuperai pas du chantier."
Durant cette période,
les époux Cantaluppi se sont plaints du fait que l'ordre de suspension des
travaux n'était pas respecté; le constructeur, pour sa part, a fait valoir
qu'il a dû, à cette époque, remettre en état le chantier mis à mal par deux
ouragans.
Quoi qu'il en soit,
une convention a été conclue les 24 et 25 février 1998 entre la municipalité,
le constructeur et l'entrepreneur Guido Righetti, chargé des travaux. Aux
termes de celle-ci, Etienne Birbaum s'engageait à exécuter les travaux avec
l'aide de l'entrepreneur précité, cela durant un horaire normal et sans
désemparer; ceux-ci devant être terminés pour le 30 juin 1998 au plus tard,
sous réserve d'un éventuel empêchement. En conséquence, la municipalité a levé son
ordre d'interruption des travaux, notifié le 7 janvier 1998.
C.                    Serge et Evelyne
Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision,
demandant le retrait du permis de construire et la démolition des travaux
exécutés, ainsi que la constatation d'un déni de justice de la municipalité. Au
vu de cette dernière conclusion, le Tribunal administratif a invité l'autorité
intimée à statuer sur les demandes des recourants tendant à obtenir la
révocation au sens large du permis de construire; l'intimée a répondu, par
l'intermédiaire de son conseil, qu'elle n'entendait pas retirer celui-ci.
Les recourants ont
attaqué derechef cette décision, précisant les conclusions de leur premier
recours de la manière suivante:
"ordonner le retrait, subsidiairement la
révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996".
Le tribunal de céans a
tenu une première audience à Payerne le 18 novembre 1998. A cette occasion, il
a procédé à une inspection locale au cours de laquelle il a pu constater que
les travaux extérieurs de la villa elle-même étaient à peu près terminés (on
notait toutefois la présence d'un balcon inachevé; quant aux portes de garages,
le constructeur lui-même estimait devoir les remplacer), mais que les
aménagements intérieurs n'avaient pratiquement pas commencé. Le tribunal a pu
constater également que les abords de la villa étaient occupés par divers
dépôts de matériel, une partie de celui-ci devant être réutilisé dans la
construction en cours.
Le tribunal a constaté
encore que certains travaux avaient été réalisés, alors qu'ils n'étaient pas
prévus par les plans. Tel est le cas notamment d'un accès à la terrasse,
réalisé sous forme de coursive. De même, le constructeur a réalisé deux places
de parc, côté chemin des Fauvettes, sur l'emprise de l'accès au garage à
bateau; il s'agit d'une surface horizontale qui remplace le cheminement
dénivelé jusqu'au garage précité.
Après une
suspension devant permettre aux parties de mettre sur pied cas échéant une
solution transactionnelle, l'instruction a été reprise le 27 août 1999, à la
demande des recourants.
Par arrêt
du 20 octobre 1999, la cour de céans a partiellement admis le recours, dans le
sens qu'il a constaté que la municipalité avait commis un déni de justice en
refusant de statuer formellement d'une part sur la demande de retrait du permis
de construire, d'autre part sur la dénonciation des recourants relatives à la
non-conformité de la construction aux plans mis à l'enquête, voire la
non-réglementarité des modifications apportées au projet initial. Dans les
considérants de son arrêt, le tribunal a invité l'autorité intimée à statuer
sans délai sur ce point, cette invitation n'étant toutefois pas reprise dans le
dispositif de l'arrêt.
Au
demeurant, la cour de céans a considéré que le refus de la municipalité de
retirer le permis de construire sur la base de l'art. 118 al. 3 LATC
apparaissait justifié en février, voire en avril 1988. Ignorant tout de
l'évolution du chantier depuis l'audience du 18 novembre 1998, ces éléments de
fait ne figurant pas au dossier, elle n'était pas en mesure de se prononcer sur
le point de savoir si un retrait du permis se justifiait entre-temps. Au vu de
l'état du dossier, le tribunal n'était pas en mesure non plus de trancher la
question de la non-conformité de la construction réalisée avec les plans mis à
l'enquête. Enfin, en l'absence d'un motif de retrait du permis litigieux, il
n'appartenait pas au tribunal d'examiner le caractère réglementaire ou non du
projet autorisé en 1996.
D.                    Sur interpellation du
Tribunal administratif, l'autorité intimée a décidé, le 19 septembre 2000, de
"
ne pas retirer le permis de construire relatif aux aménagements
réalisés sur la propriété de M. Birbaum, ainsi qu'en ce qui concerne le solde
des travaux à exécuter, les travaux autorisés et aménagés à ce jour étant
conformes à la réglementation applicable en la matière".
E.                    Par acte du 10 octobre
2000, Serge et Evelyne Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif contre
cette décision, concluant avec dépens à ce que le tribunal constate que les
travaux faisant l’objet du permis de construire du 5 août 1996 ne sont pas
conformes à la réglementation applicable en la matière et notamment au
règlement sur le plan général d’affectation et de la police des constructions
de la Commune de Payerne entré en vigueur le 13 mars 1996 (ci-après: RPGA) (I);
qu'il constate également que les travaux réalisés sur la base du permis délivré
ne sont pas conformes à ceux prévus par ce permis et que les travaux ainsi
réalisés ne sont au surplus pas conformes à la réglementation applicable en la
matière et notamment au RPGA de Payerne (II); qu'il constate que les travaux
intérieurs n'étaient pratiquement pas commencés le 18 novembre 1998, n'avaient
pas avancé le 26 novembre 1999 et étaient toujours dans cet état, à tout le
moins au 10 octobre 2000 (III); qu'il prononce le retrait ou la péremption du
permis de construire délivré (IV); et ordonne en conséquence la démolition de
tout ou partie des ouvrages exécutés sur la base du permis (V); subsidiairement
qu'ordre soit donné à la municipalité d'exiger une nouvelle mise à l'enquête ou
éventuellement une mise à l'enquête complémentaire (VI).
F.                     Le tribunal de céans a
tenu une nouvelle audience à Payerne le 8 février 2001. Au cours de
l'inspection locale qui l'a précédée, il a pu constater que les travaux
extérieurs étaient achevés, mais que le perron d'accès et la terrasse étaient
disposés différemment que sur les plans mis à l'enquête, qu'ils ont été
surélevés et que leurs dimensions étaient supérieures à celles initialement
prévues. Le "vide sanitaire" sous la terrasse a été fermé par des
cloisons. En outre, plusieurs dépôts de matériel se trouvaient toujours
entassés autour de la villa, en partie recouverts par des bâches.
Le tribunal a constaté
par ailleurs que les aménagements intérieurs étaient loin d'être achevés. Les
travaux ont certes avancé au rez-de-chaussée, mais celui-ci (dans sa partie
touchée par l'agrandissement) n'est toujours pas habitable. Quant à l'étage, le
constructeur en a fermé l'accès depuis l'intérieur, en attendant de pouvoir
reprendre les travaux. Il a en effet exposé qu'il avait été malade et qu'il
n'avait pas les moyens de faire avancer le chantier à l'heure actuelle. Cela
étant, tant le tribunal que les recourants ont renoncé à visionner l'étage à
nouveau.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants ont pris
trois conclusions en constatation: ils ont demandé que le tribunal constate que
les travaux faisant l’objet du permis de construire du 5 août 1996 ne sont pas
conformes à la réglementation applicable en la matière et notamment au RPGA
(I), que les travaux réalisés sur la base du permis délivré ne sont pas
conformes à ceux prévus par ce permis et qu'ils ne sont au surplus pas
conformes à la réglementation applicable en la matière (II) et que les travaux
intérieurs n'étaient pratiquement pas commencés le 18 novembre 1998, n'avaient
pas avancé le 26 novembre 1999 et étaient toujours dans cet état, à tout le
moins au 10 octobre 2000 (III).
a) Tant la
jurisprudence que la doctrine rattachent les conditions de recevabilité de
l'action en constatation à l'art. 25 PCF, qui prévoit que l'action peut être
intentée
"lorsque le demandeur a un intérêt juridique à une
constatation immédiate"
(ATF 122 II 97 consid. 1; arrêt du TA du 1
novembre 1991 publié in RDAF 1992, 129; Habscheid, A. p. 158).
La première condition
de recevabilité est que le demandeur puisse faire valoir un intérêt à la
constatation de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit, soit un
intérêt qui peut être de fait ou de droit, mais qui doit être essentiel et
digne de protection (SJ 1987 p. 75). Le demandeur doit en second lieu justifier
d'un intérêt à la constatation immédiate du rapport de droit litigieux (ATF 91
II 401 = JT 1966 I 514). Cette condition fait défaut lorsque le demandeur est à
même de réclamer, en sus de la constatation, une prestation exécutoire (ATF 97
II 375 = JT 1973 I 59). Autrement dit, l'action constatatoire n'est recevable
que si l'intérêt digne de protection ne peut pas être préservé au moyen d'une
décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF
121 V 317 consid. 4a et les références citées). L'action en constatation de
droit n'a donc, en principe, qu'un caractère subsidiaire.
Ces principes, dégagés
par la jurisprudence dans les litiges régis par le droit privé matériel
s'agissant de l'admissibilité des actions en constatation, paraissent
transposables au contentieux de droit public (ATF 122 II 97 consid. 1, rés.
RDAF 1997 I 465; ATF 123 II 16 consid. 2 = RDAF 1997 II 535 et note E. P. in
RDAF 1997 I 560; v. également Poudret/Wurzburger/Haldy, CPC annoté, Lausanne
1991, note 2 ad art. 265 CPC et RDAF 1978, 46).
On peut également raisonner en
appliquant par analogie les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal
fédéral en matière d'actions en fixation de droit (en droit civil; v. les
références données par Poudret/ Wurzburger/Haldy, op. cit., ibid.); il résulte
en effet de celle-ci que l'action en constatation de droit n'est pas ouverte,
faute d'un intérêt suffisant, lorsque l'action condamnatoire peut être déposée
d'emblée (arrêt du TA du 1 novembre 1991 précité; voir également, par analogie,
ATF 114 II 253 = JT 1989 I 333 consid. 2, et 109 II 51 consid. 2).
b) En l'espèce, les
recourants étaient à même de prendre des conclusions en condamnation et ils en
ont prises. Ils ne peuvent dès lors faire valoir un intérêt  actuel suffisant
aux constatations qu'ils ont requises du tribunal de céans
.
c) Au surplus, la
conclusion I tendant à la constatation de la non-conformité des travaux faisant
l'objet du permis de construire du 5 août 1996 à la réglementation communale
est irrecevable pour une autre raison encore.
Les recourants ont en
effet mis en doute l'autorité de la chose jugée du permis octroyé dans leurs
précédents recours déjà. Or, comme le tribunal l’a fait remarquer dans son
arrêt du 20 octobre 1999, rendu dans le cadre de la présente affaire, ce grief
n’est pas recevable. Il n'y a en effet pas lieu de procéder à un contrôle de la
réglementarité du permis octroyé, puisque les recourants ont accepté la
situation en retirant leur opposition sans réserve sur ce point. Dans la
convention passée entre les parties en juillet 1996, ne figure aucune remarque
concernant une non-conformité par rapport au règlement communal des plans mis à
l’enquête. Revenir à présent sur ce point serait contraire aux principes de la
sécurité du droit et de la bonne foi.
Les conclusions en
constatation des recourants sont donc irrecevables.
2.                     Les recourants ont pris
comme conclusion condamnatoire que la Cour de céans prononce le retrait ou la
péremption du permis de construire délivré et ordonne la démolition de tout ou
partie des ouvrages exécutés sur la base du permis.
a) Les recourants
soutiennent que la suspension des travaux début 1998 autorisait, voire
contraignait la municipalité à examiner à nouveau le projet mis à l'enquête et,
si elle constatait la non-conformité du projet à la réglementation en vigueur,
à révoquer le permis pour les travaux non encore exécutés. Ils demandent en
quelque sorte la reconsidération d'une décision d'octroi de permis entrée en
force.
b) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral et du Tribunal
administratif, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte
administratif qui ne concorde pas ou qui ne concorde plus avec le droit positif
doit pouvoir être modifié. Cependant, la sécurité du droit peut imposer qu'un
acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en
cause. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité
doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit
objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci
l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif
au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une
autorisation obtenue - en droit de la construction
en particulier en
commençant les travaux ou en investissant des sommes considérables en vue de
ces travaux (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 216;
ATF 97 I 881)
-
, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une
procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet
d'un examen approfondi, notamment s'agissant de la procédure d'enquête publique
qui permet d'élucider d'une manière approfondie les questions de fait et de
droit (ATF 107 Ib 35 = JT 1983 I 558; AC 00/5499 du 30 septembre 1997; AC
95/0159 du 2 mai 1996; AC 93/287 du 1er juillet 1994; P. Moor, Droit
administratif, 1991, II p. 222 ss. et références citées).
Cette règle n'est
cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans l'une des
trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public
particulièrement important ou lorsque les circonstances de fait ou de droit
déterminantes se sont modifiées (ATF 115 Ib 152; ATF 109 Ib 252-253, consid. 4)
ou alors, au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être
prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121
II 276, 119 Ib 155 et les références citée; AC 99/0196 du 7 février 2000)
.
Le Tribunal fédéral a ainsi admis que, dans certaines circonstances
particulières, l'exigence de la sécurité du droit peut l'emporter même si
l'exécution du permis n'avait pas suivi un cours normal (ATF 107 Ib 37 = JT
1983 I 559; voir aussi Max Gisler, Baubewilligung und Baubewilligungsverfahren,
Reihe Verwaltungsrecht Band 1, Diessenhoffen 1977, p. 301,
cité par
Bovay, pour qui l'écoulement du temps constitue un des facteurs influant sur la
décision de révocation).
Un autre facteur sont les assurances que
l'autorité, en l'espèce la municipalité, a données à l'administré et dont
celui-ci se prévaut.
c) Le droit vaudois de
la construction prévoit cependant une disposition spéciale contenue à l'art.
118 al. 3 LATC
,
qui permet de déroger au principes généraux exposés
ci-dessus et à ceux de la reconsidération ou de la révision invoqués par les
recourants
.
C'est sous l'angle de cet article qu'il convient d'examiner
la question de savoir si le permis peut, en l'espèce, être retiré au
constructeur.
L'art. 118 al. 1 à 3
LATC stipule ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si,
dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité
d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si,
sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les
délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics
peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol
ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire."
Il résulte du texte de
l'alinéa 3 de l'art. 118 LATC que cette disposition constitue une
"Kannvorschrift". Il n'en résulte pas que l'application de cette
règle puisse se faire de manière discrétionnaire. En particulier, une
municipalité ne peut, par exemple, se contenter de constater que les conditions
du retrait du permis de construire énumérées par la loi sont remplies pour en
conclure, comme dans un syllogisme, par un retrait du permis de construire. De
même, elle ne saurait se borner à constater l'existence d'une mauvaise foi du
constructeur (non établie en l'espèce) pour rendre une telle décision; le
retrait du permis de construire ne peut pas, en effet, être prononcé pour des
motifs d'admonestation. On ne saurait perdre de vue, dans le cadre de l'art.
118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle d'une autorisation
de police à laquelle l'administré a droit. La faculté que donne aux
municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation
systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l'un des buts d'intérêt
public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire
esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi); en outre, le
retrait du permis de construire ne sera dans la règle pas suffisant à assurer
le rétablissement d'une situation conforme à ces intérêts publics, de sorte que
d'autres mesures, d'ailleurs mentionnées à l'alinéa 3 (démolition, remise en
état du sol notamment) doivent en principe être prises simultanément à
celle-ci. Il est clair, en revanche, que la municipalité dispose dans ce cadre
d'une très large liberté d'appréciation dans le choix des mesures concrètes
qu'elle entend utiliser pour rétablir une situation conforme au droit, étant
précisé que le retrait du permis de construire, respectivement l'ordre de
démolir apparaissent à cet égard comme une ultima ratio. En effet, ces mesures
présentent une certaine gravité et doivent respecter le principe de
proportionnalité.
d) L'application de
l'art. 118 al. 3 LATC suppose que soient réunies à tout le moins trois
conditions. Il faut tout d'abord que l'exécution des travaux ait commencé. Il
faut ensuite que l'exécution de ces travaux ne soit pas poursuivie dans des
délais usuels et, enfin, que cette situation ne repose pas sur des motifs
suffisants. Il convient d'examiner ci-après successivement ces deux conditions,
puis on examinera encore les conséquences qu'il faut déduire de la nature même
de la norme contenue à l'art. 118 al. 3 LATC (ci-dessous lettre e).
aa) Les recourants, il
est vrai, contestent le début d'exécution des travaux. Plus exactement, s'ils
admettent que la démolition de la toiture antérieure avait bien eu lieu à la
date de la suspension des travaux (le 7 janvier 1998), ils font valoir que
l'agrandissement lui-même et surtout la surélévation projetée n'avait pas
encore débuté; en conséquence, la municipalité pouvait et devait, selon eux,
réexaminer à ce moment-là la réglementarité du projet de transformation. Le
tribunal retient au contraire que le projet autorisé en 1996 forme un tout; dès
l'instant que le constructeur a entrepris la réalisation d'un élément important
- et d'ailleurs ici irréversible -, telle la démolition de la toiture de la
villa à transformer, il faut considérer que l'on est alors en présence d'un
début des travaux au sens de l'art. 118 al. 3 LATC. Au demeurant,
l'argumentation des recourants eût été pertinente dans le cadre de l'art. 118
al. 2 LATC (si les travaux n'avaient pas débuté, la municipalité aurait pu,
voire dû réexaminer la réglementarité du projet dans le cadre d'une demande de
prolongation de la validité du permis délivré : RDAF 1193, 144 TF); elle ne
l'est pas, en revanche, s'il s'agit d'appliquer l'al. 3 de cette disposition.
bb) L'exécution des
travaux doit ne pas s'être poursuivie dans des délais usuels. L'ancienne CCRC,
saisie généralement de causes dans lesquelles le délai de péremption du permis
de construire était déjà échu, a procédé à une comparaison entre l'avancement
normal que devrait présenter un chantier, compte tenu de la main d'oeuvre
minimum, appréciée en fonction de l'ampleur du projet, et l'évolution effective
de celui-ci (RDAF 1983, 383).
cc) Le retard des
travaux, respectivement leur arrêt doit intervenir sans motifs suffisants. On
note d'emblée le lien entre cette troisième condition et la précédente, dans la
mesure où ce qui est usuel est présumé justifié, de même que le retard dans
l'avancement des travaux fondé sur des motifs que l'on rencontre fréquemment
dans les métiers du bâtiment devraient l'être également.
dd) Dans le cas
présent, il n'est pas contesté que les travaux ne se sont pas poursuivis dans
les délais usuels. Dans son dernier rapport du 20 novembre 2000, la
municipalité  précise que, si les travaux extérieurs sont à présent achevés,
les travaux intérieurs de maçonnerie ne sont achevés qu'à l'état brut, tant au
rez-de-chaussée qu'à l'étage. Il reste encore tous les travaux du second oeuvre
et d'équipement à réaliser. Or, le permis a été octroyé il y a plus de 4 ans et
demi. Il a pu être constaté à l'inspection locale du 8 février 2001, que les
travaux extérieurs étaient achevés, mais que les travaux intérieurs n'avaient
guère avancé.
Le constructeur a tout
d'abord expliqué que les travaux avaient été interrompus à deux reprises par
des intempéries (en 1997 et 1998). A l'audience du 8 février, il a expliqué
qu'il venait d'être malade et qu'il n'avait de toute façon pas les moyens, à
l'heure actuelle, d'achever les travaux. Selon la jurisprudence du Tribunal
administratif (arrêt TA, AC 94/0277 du 28 avril 1995), des motifs d'ordre
financier peuvent figurer parmi les circonstances de nature à justifier une
prolongation des permis de construire, en application de l'art. 118 al. 2 LATC.
Il n'y a pas de raison de ne pas admettre la même solution dans le cadre de
l'alinéa 3 de cette même disposition.
ee) En l'espèce, les
trois conditions objectives de l'art. 118 al. 3 LATC paraissent ainsi réunies;
il n'est toutefois pas nécessaire de résoudre cette question de manière
définitive, au vu des considérations qui suivent.
e) Dans son pouvoir
d'appréciation, l'autorité compétente doit procéder à une pesée des intérêts en
présence, à savoir l'intérêt public menacé par le chantier, d'une part, et
l'intérêt privé du constructeur (sous-jacent aux "motifs
suffisants"), d'autre part. Une telle pesée des intérêts est seule
compatible avec le respect du principe de la proportionnalité.
En l'espèce, la visite
des lieux n'a pas permis de constater que le chantier constituerait un danger
pour le public, en tout cas pas d'une gravité telle à justifier une révocation
ou un retrait du permis de construire. Il n'y a pas non plus de danger
résultant d'un bâtiment menaçant ruine (RDAF 1983 p. 383 et la jurisprudence
citée). La situation créée par la durée des travaux porte sans doute une
atteinte d'ordre esthétique au voisinage immédiat du projet (intérêt privé protégé
par l'art. 86 LATC), en même temps que des nuisances, mais ces atteintes ne
sont pas d'une gravité telle qu'elle justifierait le recours à l'ultima ratio
prévue par l'art. 118 al. 3 LATC. Au demeurant, mis à part les dépôts de
matériel qui se trouvent toujours entassés autour de la villa, et dont les
recourants n'ont pas demandé l'enlèvement, les aménagements extérieurs sont
pratiquement achevés. Comme l'admettent les recourants eux-mêmes, ce sont les
travaux intérieurs qui ne le sont pas. Les travaux ont certes avancé au
rez-de-chaussée, mais celui-ci n'est toujours pas habitable. Quant à l'étage,
le constructeur en a fermé l'accès depuis l'intérieur, en attendant de pouvoir
reprendre les travaux et les recourants ont renoncé à son inspection.
Dès lors, un retrait
du permis de construire avec ordre de démolition de l'ensemble des ouvrages
exécutés pour inachèvement des travaux intérieurs constituerait une mesure
manifestement disproportionnée. Au vu de l'état d'avancement du chantier, le
préjudice que le constructeur aurait à subir d'une démolition totale de
l'ouvrage serait sans commune mesure avec l'intérêt privé plutôt faible des
voisins recourants, fondé essentiellement sur les nuisances du chantier et
d'ordre principalement esthétique, d'une part, et de l'intérêt public au
respect des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la
sécurité, d'autre part.
Il s'ensuit que le
recours doit être rejeté dans la mesure où il demande le retrait ou la
péremption du permis de construire délivré et, en conséquence, la démolition de
l'ensemble des ouvrages exécutés sur la base du permis.
On aurait pu imaginer
aussi un retrait partiel de l'autorisation précitée, en tant qu'elle concernait
l'aménagement de l'étage. Là encore toutefois, il apparaît que l'intérêt public
à une telle mesure est faible en l'état (lors de l'inspection locale, il est en
effet apparu que l'accès à l'étage est actuellement condamné), les recourants
ne faisant guère valoir non plus d'intérêt privé dans ce sens, s'agissant en
effet de travaux intérieurs. Il n'y a donc pas lieu, dans la présente
procédure, de prononcer un tel retrait partiel (mais il n'est pas exclu que la
municipalité doive se poser à nouveau la question à l'avenir).
3.                     Les recourants se
plaignent de la non-conformité de la réalisation avec les plans mis à l’enquête
publique et font valoir que le coefficient d’occupation du sol (COS) serait
largement dépassé.
a) La municipalité
intimée admet dans son mémoire-réponse que l'ouvrage réalisé n'est pas
entièrement conforme aux plans mis à l'enquête publique. En effet, le
constructeur a réalisé une terrasse plus grande que celle mise à l’enquête
publique: au lieu des 15 m2 mis à l’enquête, la terrasse réalisée mesure 27 m².
En outre, M. Birbaum a fait réaliser un perron supplémentaire. L'autorité
intimée estime toutefois que ces dépassements ne violent pas le RPGA, dans la
mesure où le COS ne serait pas dépassé.
On peut se dispenser
d'examiner si les travaux non autorisés auraient dû être soumis à une enquête
publique complémentaire, puisque ces travaux - comme on va le voir ci-après -
n'auraient de toute façon pas pu être autorisés, en raison du dépassement du
COS autorisé.
b) En effet, l’art. 44
RPGA stipule que le coefficient d’occupation du sol, en zone villas, ne peut
excéder 1/5 de la surface de la parcelle. La définition de la surface bâtie est
donnée notamment à l’art. 35 al. 2 RPGA, applicable par analogie à la zone
villas, s’agissant des critères de définition d’une telle surface. Selon cette
disposition, la surface bâtie est la projection horizontale des constructions,
sans tenir compte des terrasses non couvertes, des perrons, des balcons et des
loggias, pour autant que leur largeur n’excède pas 2,50 m, ainsi que des
constructions souterraines.
Il ressort toutefois
du dossier, ainsi que de l'inspection locale que la terrasse incriminée n'a pas
été aménagée à même le sol mais qu'elle a été surélevée, partiellement fermée
et que sa largeur dépasse, par endroits, la largeur admissible; quant au
perron, réalisé en surplomb, auquel on accède par un escalier métallique, il
présente lui aussi des dimensions trop importantes.
aa) Comme le terrain
est légèrement en pente, un des côtés de la terrasse s'insère dans le sol
naturel, tandis que les deux autres en émergent jusqu'à une hauteur de 1,2 m au
point le plus haut. Au surplus, le vide sanitaire situé sous la terrasse a été
fermé. L'ouvrage comporte donc un volume hors sol, fermé, dont l'impact visuel
est manifeste. Enfin, sa largeur de 2,95 m dépasse la largeur maximale admise
par l'art. 35 al. 2 RPGA pour les balcons.
Suivant la
jurisprudence, un aménagement comprenant un mur plein et qui prolonge une
façade constitue, au même titre qu'un balcon fermé latéralement, un
avant-corps, qui doit être pris en compte dans le calcul du COS (v. à ce propos
RDAF 1975, 208, TA, AC 97/0001 et la jurisprudence citée). Les autres critères
pris en considération par la jurisprudence sont notamment l'impact visuel de
l'objet et l'existence d'éléments de couverture ou de fermeture du volume
considéré (v. notamment RDAF 1975, 208 précité et 1974, 229). Sur la base de
cette jurisprudence, la terrasse incriminée doit être considérée comme un
avant-corps, prolongeant en quelque sorte le bâtiment auquel il est accolé. Au
surplus, sa largeur excède les 2,5 m admis par le règlement communal, dans le
cas des balcons.
bb) Quant au perron
d'accès et à la passerelle reliant celui-ci à la terrasse, il convient de
vérifier si on se trouve en présence d'éléments similaires à des balcons. En effet,
de jurisprudence constante, les balcons ne doivent être comptés ni pour
calculer la surface construite, ni pour déterminer la distance jusqu'à la
limite de propriété. Toutefois, cette même jurisprudence précise que seuls
peuvent être qualifiés de balcons les ouvrages formant une saillie réduite sur
une façade de 1,5 m en profondeur au maximum, sauf disposition contraire (Droit
vaudois de la construction, édition 1994, glossaire, note 1 ad
"balcon" et les prononcés cités, page 357 s.; TA, AC 00/7475). En
l'espèce, l’art. 35 al. 2 RPGA admet que les perrons et balcons sont exclus du
calcul du COS pour autant que leur largeur n’excède pas 2,50 m. Or,
l'inspection locale a permis de constater que la largeur du perron, mesuré
depuis la façade de la maison, atteignait pratiquement 2,8 m. Force est de
constater que la largeur maximale autorisée est dès lors dépassée en ce qui
concerne le perron. Tel n'est toutefois pas le cas de la passerelle.
cc) Il découle des considérations qui précèdent que tant la terrasse
que le perron constituent des constructions soumises aux règles sur la surface,
l'implantation ou la distance aux limites et qu'il faut donc en tenir compte
dans le calcul du COS (TA, AC 98/0031 du 18 mai 1998; voir aussi Jean-Luc
Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit
vaudois, pp. 153 ss et la jurisprudence citée, en particulier celle publiée in
RDAF 1958,155; 1974, 222 et 1978, 421).
c) aa) En vertu de
l’art. 44 RPGA, le COS autorisé pour une parcelle de 1079 m2 est de 215,8 m².
Or, dans son rapport du 26 novembre 1999, l’autorité intimée parvient à un
total de 225 m², en prenant en considération les éléments suivants:
- le bâtiment existant                                                                           157
m²
- l’agrandissement                                                                                17
m²
- le garage cadastré
36 m²
- terrasse de 27,7 m²
- perron d’entrée de 9,3 m²
- dépendance non cadastrée 2,5 x 6 m
15 m²
- 2 places de parc
- entrepôts de matériaux                                                                     ______
Total
225 m²
La municipalité
explique qu'elle a ajouté au COS autorisé de 215,8 m2 un COS supplémentaire de
40 m2 sur la base de l’art. 98 RPGA, ce qui porte, selon elle, le COS autorisé
à 255,8 m2. Elle admet que ce n'est que grâce à ces 40 m2 supplémentaires que
le COS serait respecté.
bb) C'est à tort
cependant que l'intimée se prévaut de l'art. 98 RPGA. Cette disposition prévoit
que, dans les zones de villas et zones de l'ordre non contigu, la municipalité
peut autoriser exceptionnellement, sur des parcelles dont le coefficient
d’occupation du sol a atteint ou dépassé le maximum, la construction de garages
d’une surface de 40 m2 pour une ou deux voitures, au sens de l'art. 39 RATC,
pour autant que le besoin puisse être prouvé. Si le COS est épuisé, notamment
compte tenu d'un garage existant, on ne peut en revanche invoquer l'art. 98
RPGA pour agrandir une villa ou créer un avant-corps.
En l'espèce, le garage
existait déjà au moment de la demande de permis de construire. Dans la mesure
où la municipalité entend se prévaloir d'un garage déjà existant pour justifier
a posteriori
un dépassement du COS, elle méconnaît tant la portée que le
but de l'art. 98 RPGA.
Dans ces conditions,
il ne se justifie pas d’ajouter un COS supplémentaire de 40 m² au coefficient
autorisé. Celui-ci est donc dépassé de 9,5 m², sans compter la surface
supplémentaire de la terrasse et du perron d'accès.
Le recours doit donc
être admis sur ce point.
4.                     Sur le vu de
ce qui précède, il convient d'ordonner au constructeur de remettre l'ouvrage
dans un état conforme au permis de construire délivré en 1996.
A défaut, la démolition des objets non conformes pourra
être
ordonnée. Il s'agit en particulier de revenir au projet autorisé en ce qui
concerne la terrasse et le perron d'accès. Quant à la passerelle permettant
d'accéder à la terrasse depuis l'extérieur, elle pourra être conservée.
5.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, dans la mesure où il
est recevable. Au vu de cette issue, les dépens sont compensés. Un émolument de
justice de 2'500 francs est mis à la charge des parties, à raison de 1000
francs à la charge d'Etienne Birbaum, de 1000 francs à la charge de la
Municipalité de Payerne et de 500 francs à la charge de Serge et Evelyne
Cantaluppi, solidairement entre les époux (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.
II.                     Le
constructeur Etienne Birbaum est invité à rendre l'ouvrage réalisé conforme au
permis de construire délivré le 5 août 1996, d'ici au 31 octobre 2001.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des parties à
raison de 1000 (mille) francs à la charge d'Etienne Birbaum, de 1000 (mille)
francs à la charge de la Municipalité de Payerne et de 500 (cinq cents) francs
à la charge de Serge et Evelyne Cantaluppi, solidairement entre ces derniers.
IV.                    Les dépens sont
compensés.
ft/jdq/Lausanne, le 3 mai 2001
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.