vd_omni · GE.2012.0113 · 2013-01-11 · fr

X.________ c/Municipalité de Lausanne | Confirmation du licenciement d'un fonctionnaire communal dont les prestations ne répondaient pas aux exigences du poste et qui malgré une mise en demeure n'a pas atteint les objectifs fixés. L'accumulation des faits reprochés au cours du temps a progressivement détruit le rapport de confiance qui liait le recourant à son employeur. En outre, même s'il est possible que la promotion du recourant à la fonction de chef de bureau l'ait déstabilisé, ses déficiences dans certaines tâches subalternes justifiaient la décision de la commune de ne pas le déplacer dans une autre fonction.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.2013 GE.2012.0113

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 janvier 2013
Composition
M. François Kart,
président
; M
M. Guy
Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par le SYNDICAT SUISSE DES SERVICES
PUBLICS, SSP-VPOD Section de Lausanne-Ville, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 28 juin 2012 (fin aux rapports de service pour
justes motifs)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, est titulaire d’un
CFC d’employé de commerce. Il a été engagé à titre provisoire par la Commune de
Lausanne le 1
er
juillet 1992 en tant de chef de groupe au Y.________,
dépendant de Z.________. Se fondant sur un rapport favorable de la direction,
la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) l’a nommé à titre
définitif le 1
er
juillet 1993. Le 1
er
janvier 1996, il a
été transféré sans changement de statut à A.________, puis le 1
er
août 1998 au B.________ en raison de réorganisations internes, sans que cela ne
modifie son  traitement et sa classification.
B.                Le
18 septembre 1998, le Directeur de A.________ a déposé une plainte pénale
contre inconnu en raison de soupçons de détournements d’argent lors d’un exercice
de la protection civile les 31 août et 1
er
septembre 1998.
Par ordonnance du 14 juillet 1999, le
juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne a prononcé un non-lieu à
l’encontre de X.________, considérant en substance que plusieurs erreurs
avaient été constatées dans la tenue de la caisse dont celui-ci aurait pu
profiter, que des mancos avaient d’ailleurs été constatés à plusieurs
occasions, que les montants étaient toutefois peu importants, que
l’incompétence et la mauvaise organisation de B.________ pouvaient être à
l’origine des erreurs et mancos constatés et qu’il n’y avait pas suffisamment
d’éléments pour renvoyer X.________ en jugement.
Suite à cette affaire, une
procédure disciplinaire a été ouverte par le Directeur de A.________ à
l’encontre de X.________. Elle a finalement donné lieu à un avertissement le 8
novembre 1999 dont la teneur était la suivante :
« Même si,
sur le plan pénal, aucune infraction n’a été retenue contre vous, tant
l’ordonnance du Juge d’instruction que le rapport du Service de la révision
mettent en évidence des négligences inadmissibles de votre part, en particulier
des non-respects des procédures en vigueur. Cependant, force est d’admettre que
ces faits se sont produits dans un contexte de démission générale et de fuite
devant les responsabilités. En conséquence, je renonce à poursuivre et clos la
procédure disciplinaire ouverte à votre endroit par courrier du 26 mai 1999.
Toutefois,
indépendamment des autres mesures que la situation, qui a régné ces dernières
années dans l’unité dont vous relevez, oblige à prendre, je vous invite à tout
mettre en œuvre pour qu’à l’avenir, de pareils manquements ne se
reproduisent plus. Veuillez considérer la présente comme un
avertissement au sens de l’article 71 du RPAC
[Règlement pour le personnel
de l’administration communale du 11 octobre 1977, état au 1
er
septembre 2010 ; ci-après : RPAC].
Au surplus, comme
vous l’a proposé le commandant C.________, chef du B.________, en raison de
votre situation personnelle nouvelle et en anticipation sur les réorganisations
à venir au sein de l’office auquel vous êtes rattaché, nous vous transférerons
prochainement, à titre d’essai, à la comptabilité de notre direction, selon des
modalités à convenir avec M. D.________, secrétaire général de A.________, chef
du Service administratif, et M. E.________, chef comptable. »
C.
Le 29 novembre 1999, X.________ a été transféré à
titre provisoire à la comptabilité de A.________.
Dans une note interne datée du 9
février 2000, E.________, chef comptable, a fait part de son évaluation de X.________
dans les termes suivants :
« M. X.________ a débuté son stage à la comptabilité de la
sécurité publique et des affaires sportives le lundi 29 novembre 1999. Au cours
de ces deux mois, les tâches qui lui ont été confiées sont les suivantes :
·
Préparation et comptabilisation de factures
fournisseurs
·
Classement des factures fournisseurs
Les constatations suivantes peuvent être tirées :
·
M. X.________ est ponctuel et son comportement à
l’égard de ses collègues et de ses supérieurs est tout à fait correct.
·
Connaissances professionnelles :
En comptabilité, elles s’avèrent très lacunaires. L’intéressé ne
parvient pas à assimiler les différences  qu’il y a entre les comptes de
budget, d’investissement et de bilan. Ce manque de logique influe sur son
rendement qui est des plus faible.
·
Qualité du travail :
Bien que pétri de bonnes intentions, M. X.________ manque
sensiblement de constance et de concentration. Malgré des explications
détaillées, il effectue, dans un premier temps, le travail demandé à
satisfaction, puis, sans raison apparente, il oublie les directives qui lui ont
été transmises et travaille « à sa manière ».
Relevons également qu’il est distrait, oubliant de saisir les
factures avec les bons de commande, indiquant des échéances  de paiement
erronées ainsi que des libellés fantaisistes ; le contrôle de son travail
s’en trouve accru puisqu’il nécessite la vérification de toutes les tâches qui
lui sont confiées.
·
Organisation du travail
:
M. X.________ est peu structuré. Le contrôle des factures avant
comptabilisation est effectué de manière lacunaire, il mélange les factures qui
doivent figurer dans les budgets 1999 et 2000, comptabilise celles-ci sans
respecter l’ordre des n
o
de pièces dans les groupes, ne regarde pas si
les signatures valables y sont apposées, et a de la peine à retenir comment
doivent être classées les factures.
·
Compte tenu des prestations fournies par M. X.________, il n’a pas
été possible de lui confier d’autres tâches
. […]
En conclusion, compte tenu des éléments décrits ci-dessus, ainsi que
des pièces jointes à ce document, le transfert de M. X.________ ne peut pas se
concrétiser. Par conséquent, nous demandons qu’il soit mis rapidement un terme
à cet essai, afin de repourvoir dans les meilleurs délais le poste laissé
vacant par Mme F.________».
Dans une note de service du 13 mars
2000, le chef du service de secours et d’incendie a relevé en substance
qu’après deux mois de stage les mêmes carences pouvaient être imputées à X.________,
qu’un retour dans son ancienne fonction n’était pas envisageable et que partant
un renvoi pour justes motifs pouvait être appliqué dans ce cas. Il a ainsi
proposé à la direction de convoquer X.________ pour l’informer de ce qui
suit :
« 1. des carences constatées durant son
stage à la comptabilité de direction,
2. de la prolongation éventuelle de son stage
ou de son déplacement dans un autre service de la direction ou de
l’administration communale,
3. de la procédure de licenciement qui
pourrait intervenir à la fin de ce stage s’il était constaté une incapacité ou
une insuffisance  dans l’exercice de sa fonction ou toutes autres circonstances
qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut être exigé ».
D.
Le 3 avril 2000, X.________ a été transféré au G.________
pour occuper un poste d’adjoint administratif ad intérim. Après une année dans
cette fonction, le chef du service a proposé à la municipalité de promouvoir X.________
en tant que chef de bureau. A l’appui de sa requête, il a exposé que cela
faisait une année que ce dernier avait la charge provisoire de ce poste et qu’il
avait assuré cet intérim avec succès, tant par la qualité de son travail que
par ses relations humaines avec les principaux cadres du service ainsi qu’avec
le personnel. La municipalité a admis cette requête le 10 mai 2001, avec effet
au 1
er
mai 2001.
X.________ a eu son premier
entretien annuel de collaboration le 6 novembre 2001, couvrant la période du 31
octobre 2000 au 31 octobre 2001, dont l’évaluation globale s’est soldée par un
« bien ». Il ressort en particulier du rapport y relatif qu’il gérait
avec succès sa section et que le volume des prestations, l’implication personnelle
et la discrétion étaient considérées comme des points forts ; par contre,
il a été jugé que la préparation et la connaissance des comptes et du budget
étaient à améliorer et il lui a été fixé l’objectif de réaliser un tableau de
bord du budget avec un délai au mois de mai 2002.
X.________ a eu un nouvel entretien
annuel de collaboration le 28 octobre 2002 pour la période du 1
er
novembre 2001 au 30 septembre 2002. Il ressort du rapport y relatif que l’objectif
consistant à assurer la gestion financière du service n’était pas atteint et il
était en particulier reproché à l’intéressé de ne pas avoir réalisé le tableau
de bord du budget. Sa discrétion a à nouveau été considérée comme un point
fort, tandis que son expression écrite a été jugée insuffisante. Malgré la
remarque qu’il devait mieux assumer les responsabilités inhérentes à sa
fonction, ses prestations ont globalement été qualifiées de satisfaisantes (bien).
Deux objectifs lui ont été fixés, celui de gérer le budget plus efficacement,
et celui d’améliorer sa rédaction.
E.                Le
23 janvier 2003, la municipale en charge de A._________ a adressé à X.________
un courrier dont la teneur est la suivante :
« Je porte à
votre connaissance que des remarques vous concernant sont arrivées jusqu’à moi
à plusieurs reprises. Le but de cette lettre est de vous signaler les
manquements qui vous sont reprochés et de vous fixer des objectifs et des
délais clairs vous permettant d’y remédier rapidement.
Je relève que le
1
er
mai 2001, date à laquelle vous savez été promu dans votre
fonction actuelle de chef de bureau, la description de fonction correspondante
vous a été remise. Malheureusement, la qualité de vos prestations n’a pas
toujours été à la hauteur et il apparaît qu’elle s’est même dégradée subitement
depuis votre dernier entretien de collaboration d’octobre 2002.
Concrètement,
vous ne remplissez pas les exigences de votre DP (compétences et aptitudes) sur
les points suivants :
1.
Organiser et gérer l’administration du service
Le contrôle efficace et performant de la
correspondance sortante que vous présentez pour signature à votre chef de
service n’est pas correctement fait. Il arrive couramment que ce dernier relève
des erreurs flagrantes d’orthographe, voire de logique, qu’il vous aurait
incombé de signaler et de corriger.
2.
Assurer la gestion financière du service
La comptabilité de la direction se plaint
régulièrement de la qualité de votre travail dans ce domaine. De plus, des
remarques vous concernant, émanant de la commission permanente des finances du
Conseil communal, qui se plaint de votre mauvaise connaissance du budget et des
comptes, me sont également parvenues.
3.
Appuyer le chef de service en matière administrative
et de gestion
Je relève que l’objectif fixé lors de
l’entretien de collaboration 2001, à savoir l’élaboration d’un tableau de bord
du suivi et de gestion du budget, n’est toujours pas réalisé. En outre, la
prise en charge des réponses aux interventions parlementaires ainsi que le
suivi final de rédaction des préavis ne sont pas du tout assurés correctement,
ce qui oblige les autres collaborateurs du service, y compris le chef de
service, à assumer eux-mêmes cette prestation au détriment de leur emploi du
temps.
Au vu de cette
situation et considérant les responsabilités incombant à votre poste, j’estime
que la qualité des prestations professionnelles que vous assumez n’est pas
satisfaisante. Par conséquent, je vous demande de tout mettre en œuvre pour
remédier aux manquements qui vous ont été signalés ci-dessus, notamment en vous
inscrivant au cours « GEFI consultation approfondie, requêtes et
extractions » (Réf. FI 1).
Votre chef de
service vous convoquera dans le courant de l’été à un entretien de
collaboration intermédiaire au cours duquel un bilan sera tiré qui déterminera
sur quels points et dans quelle mesure vous avez apporté les améliorations
demandées. Dans cet intervalle, un contrôle permanent de la qualité de vos
prestations sera effectué.
Enfin, je vous
signale que ce courrier constitue un avertissement, au sens du RPAC, art. 71,
al. 2 et que, faute d’améliorations attendues, un déplacement dans une autre
fonction en meilleur rapport avec vos compétences avérées ou une procédure de
renvoi pour justes motifs pourrait être ouverte à votre encontre.
En espérant que
vous prendrez toutes les mesures utiles pour remédier à cette situation, je
vous présente, Monsieur, mes salutations distinguées. »
F.                Suite au rattachement du
G.________ au H.________, X.________ a été intégré à ce dernier à partir du 1
er
juillet 2004.
X.________ a eu un entretien de
collaboration le 29 novembre 2004. Celui-ci concernait uniquement la période du
1
er
octobre 2003 au 30 juin 2004 en raison de la réorganisation importante
due à la mise en place du nouveau H.________. Il ressort du rapport y relatif
que ses compétences étaient conformes aux exigences du poste, que l’objectif
d’une gestion du budget plus efficace et de la mise en place du tableau de bord
du budget était atteint, mais que celui d’une meilleure qualité de la rédaction
n’était par contre pas (entièrement) atteint. Globalement ses prestations ont
été qualifiées de suffisantes mis à part quelques points significatifs à
améliorer, avec la mention qu’il devait s’impliquer dans son travail et assumer
les charges de son poste de cadre administratif. Les objectifs fixés
consistaient en la réorganisation des tâches du secrétariat avec échéance à fin
mars 2005 et en l’amélioration de l’aspect rédactionnel avec échéance à fin
septembre 2005.
X.________ a eu un nouvel entretien
de collaboration le 28 octobre 2005 pour la période du 30 novembre 2004 au 27
octobre 2005. Il ressort du rapport y relatif qu’il n’avait atteint aucun des
objectifs suivants liés aux buts et à la responsabilité du poste : diriger
et gérer le secrétariat du service (distribution, suivi, contrôle,
méconnaissance des affaires), gérer la correspondance du service (Goeland –
manque de rigueur et de systématique) et assurer la fonction de maître d’apprentissage.
En outre, les objectifs particuliers liés à la réorganisation des tâches du
secrétariat et à l’amélioration de l’aspect rédactionnel n’étaient pas
(entièrement) atteints. S’agissant de l’évaluation des connaissances,
performances et compétences, il était constaté que l’intéressé ne remplissait
pas les exigences de la qualité et du volume des prestations, de l’organisation
du travail, de l’implication personnelle et de la motivation, de l’initiative
et de la créativité (dynamisme), du leadership, de l’analyse et de la synthèse,
de même que de l’expression écrite. Ces différents constats ont conduit ses
supérieurs hiérarchiques à considérer que globalement les prestations réalisées
étaient insuffisantes sur la plupart des points significatifs, avec la mention
que le travail de l’intéressé n’était toujours pas en adéquation avec la
fonction et que si aucune réponse aux objectifs n’était donnée, son maintien dans
cette fonction serait revu. Trois objectifs ont été fixés : apporter plus
de soin  dans le rendu du travail confié dans un délai de trois mois,
s’impliquer de manière plus importante dans l’organisation, le suivi et le
contrôle des tâches du secrétariat dans un délai de trois mois et apporter une
aide efficace et précise au RRH dans un délai de six mois. Pour sa part, X.________
a notamment indiqué qu’il se sentait mal appuyé par le chef de division et a
formulé la remarque suivante en conclusion de l’entretien :
« Entretien peu cordial et tendu. Les appréciations jugées ne reflètent
pas le travail accompli durant la période concernée. Le changement de procédure
de travail n’a pas favorisé la fluidité des tâches demandées ». De son
côté, son responsable hiérarchique a mentionné ce qui suit : « Entretien
franc que je souhaite constructif pour l’avenir. Durée 2h30. Fixation
d’objectifs quantifiables dans la qualité et dans le temps ».
G.               X.________
a eu un entretien intermédiaire le 5 mai 2006 en présence de MM. I.________,
chef de service, J.________, chef de service de la division K.________ de la
Ville (ci-après : K.________) et L.________, adjoint au chef de
service/RRH dans le but de faire un bilan des objectifs fixés. Les notes de
séance ont la teneur suivante :
«
M. I.________
débute l’entretien en informant l’intéressé qu’il est reçu conformément à ce
qui avait été convenu lors du dernier entretien de collaboration de l’automne
dernier, à savoir qu’un bilan des objectifs fixés à cette occasion serait fait
après six mois. Aujourd’hui, force est d’admettre qu’il ne les a pas totalement
atteints. S’il peut admettre une amélioration notable s’agissant de la quantité
de travail fourni, la qualité reste toujours inférieure à ce que l’on est en
droit d’attendre de lui. En outre, il pense que son état d’esprit, souvent
négatif, ne facilite pas une collaboration aisée avec ses collègues, ce qui
n’est pas admissible en regard de sa fonction de chef de bureau. Il doit donc
considérer cet entretien comme un avertissement au sens de l’art. 71, alinéa 2,
du RPAC.
Toutefois,
soucieux de lui laisser une chance de prouver ses capacités professionnelles,
M.
I.________
l’informe qu’il sera transféré aux K.________ de la Ville dès le
15 mai prochain et qu’un nouveau bilan sera fait après six mois. Tout sera mis
en place pour que sa venue aux K.________ se fasse dans de bonnes conditions.
Il lui demande donc de saisir cette chance. Si son attitude ou la qualité de
son travail ne devait pas donner satisfaction, il demandera l’ouverture d’une
procédure disciplinaire à son encontre et proposera son licenciement à la municipalité.
Pour sa part,
M.
J.________
se réjouit de sa venue et lui confirme que tout a été préparé
pour lui permettre une intégration optimale. Il précise encore qu’il
travaillera principalement pour l’unité « Travaux », mais sous la
direction du responsable de l’unité des « Services généraux » des K.________.
Il souhaite qu’une communication ouverte et franche soit établie entre eux. Il
pense que ce changement d’environnement sera propice à un succès et il souhaite
connaître sa motivation suite à cette mutation.
M. X.________
se dit réellement motivé pour donner entière satisfaction et que,
malgré qu’il n’ait pas vraiment le choix, il n’ira pas aux K.________ par
dépit. Il assure qu’il fera le maximum pour répondre à l’attente de sa hiérarchie
mais il précise qu’il n’hésitera pas à défendre son bon droit s’il devait faire
l’objet de sanctions qu’il estimerait injustifiées. Il espère que sa mutation
interne aux K.________, sous la direction du beau-frère du chef de service, ne
soit pas un prétexte pour lui « régler son compte ».
M. I.________
s’insurge contre cette affirmation, ainsi que contre le sentiment
qu’a l’intéressé lorsqu’il pense qu’il est victime d’un acharnement  de sa
part. Il lui confirme qu’à aucun moment il n’a eu la volonté de lui nuire et que
s’il est transféré aux K.________, c’est qu’il pense que le type de prestations
qu’il aura à accomplir lui conviendra mieux.
M. X.________
s’étonne de recevoir un avertissement pour ne pas avoir totalement
atteint des objectifs. Il estime la sanction disproportionnée et avoir fait
l’objet de récriminations partiales.
M. I.________
lui répond qu’il suit strictement la procédure fixée par le RPAC et
que cela lui permettra de respecter le règlement interne si la situation devait
se détériorer en raison d’un manque de résultats par rapport aux nouveaux
objectifs qu’il lui a fixés avec son transfert aux K.________. Il lui demande
donc d’avoir une attitude positive et d’être concentré sur son travail afin de
garantir un résultat de qualité.
En tant que chef
de la division « Administration »,
M. L.________
estime que la
solution retenue est la plus appropriée par rapport à l’évolution actuelle de
la situation. Il se dit optimiste quant aux chances de succès.
Pour conclure cet
entretien,
M. X.________
pense que la fusion du G.________ avec celui
des routes et voirie ne lui a pas été favorable, tant pour le travail qui lui a
été confié (perte de responsabilités et d’autonomie), que par la façon de le
faire (culture des deux services très différente).
Plus personne ne
souhaitant prendre la parole la séance est close ».
H.                X.________ a été intégré
au sous-service K.________ du H.________ à partir du 15 mai 2006 en qualité de
chef de bureau. Sa fonction comprenait notamment la direction et la gestion du
secrétariat de l’Unité travaux.
L’entretien annuel de collaboration
de X.________ a eu lieu le 15 novembre 2006 pour la période du 29 octobre 2005
au 13 novembre 2006. Il ressort du rapport y relatif que depuis son intégration
aux K.________, ses connaissances, performances et compétences correspondaient
au niveau du poste. Globalement, ses prestations ont ainsi été qualifiées de
suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer, avec la
mention suivante :
« Bilan « mitigé » pour ADM, ce qui a
justifié le transfert dans une structure où l’intéressé est plus à même de
donner satisfaction. Bilan OK pour K.________ + UT »
. Son transfert a
ainsi été rendu définitif à partir du 1
er
décembre 2006. Pour éviter
toute ambiguïté dans les tâches entre les K.________ et l’Unité travaux, il a
été convenu son transfert définitif dans l’Unité travaux.
Un nouvel entretien annuel de
collaboration a eu lieu le 18 décembre 2007 pour la période du 14 novembre 2006
au 18 décembre 2007. Il ressort du rapport y relatif que le niveau de ses
connaissances, performances et compétences correspondaient à sa fonction.
Globalement, ses prestations ont été qualifiées de bonnes. L’objectif de
finaliser la réorganisation du secrétariat de l’Unité travaux lui a été fixé
avec un délai d’un an. M.________, chef d’unité, a par ailleurs relevé sa bonne
motivation et son intérêt pour ses nouvelles responsabilités.
I.                 Le
transfert définitif à l’Unité travaux s’est concrétisé le 1
er
janvier 2009.
X.________ a reçu la description de
son poste le 23 novembre 2009, soit peu avant son nouvel entretien de
collaboration le 7 décembre 2009 mené par M.________. Il ressort du rapport
d’entretien que celui-ci a considéré que le travail de X.________ correspondait
aux buts et aux responsabilités de la description du poste. Toutefois, selon
lui, l’objectif de finaliser la réorganisation du secrétariat n’avait pas été (entièrement)
atteint en raison d’un manque de dynamisme et de motivation de l’intéressé. Par
ailleurs, il a jugé que celui-ci ne remplissait pas les exigences du poste
s’agissant de la qualité des prestations et de l’organisation du travail et
partiellement pas les exigences du poste s’agissant de son engagement et de sa
motivation. Globalement, ses prestations ont été qualifiées de suffisantes mis
à part quelques points significatifs à améliorer. Dans un document annexe, M.________
a fait part des précisions suivantes :
« Commentaires :
2)
Qualité des prestations
Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009
Manque de précision, de rigueur, dans la
saisie des documents ; manque d’auto-contrôle, archivage mal suivi.
Depuis l’entretien du 02.07.2009, très
constructif, M. X.________ s’est amélioré.
4)
Engagement, motivation
:
Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009
Pas de motivation, peu d’implication
personnelle.
L’équipe est gênée par son manque de rigueur
et de motivation.
Depuis l’entretien du 02.07.2009, très
constructif, M. X.________ donne l’impression de faire partie intégrante du
groupe.
7)
Organisation du travail
:
Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009
Bureau en pagaille, pas structuré.
Depuis l’entretien du 02.07.2009, très
constructif, M. X.________ s’est amélioré. »
Un second document annexe intitulé
« Entretien de collaboration : objectif pour 2010 » établi par M.________
avait la teneur suivante :
«
Constat de départ
L’unité travaux ne dispose pas de processus
clairement établis. Ceci conduit à des situations floues et ambiguës, générant
un surcroît de travail.
1.
Objectif (au 30 septembre 2010)
Clarifier le mode de fonctionnement, la
répartition des tâches administratives et définir les responsabilités.
Mettre en place, appliquer et faire
appliquer les processus relatifs au traitement des tâches administratives de
l’unité travaux.
2.
Moyens à disposition pour l’atteinte de
l’objectif
Support de la hiérarchie pour définir
conjointement les tâches.
Coaching de la hiérarchie pour encadrer
l’avancement de la mission.
Cours, externes et internes, CEP par
exemple, pour acquérir les compétences complémentaires nécessaires à
l’accomplissement du cahier des charges.
3.
Critères de réussite
Etablissement d’un dossier regroupant
l’intégralité des processus administratifs de l’unité.
Le traitement administratif des dossiers ne
génère plus de situations floues et ambiguës.
Le traitement administratif est rationalisé.
4.
Délais de réalisation
-
31.01.2010 : liste des processus
administratifs à mettre en place
-
30.06.2010 : mise en place des processus administratifs :
bilan intermédiaire
-
30.09.2010 : bilan d’application
(entretien de collaboration 2010). »
Dans une note à part datée du 16
décembre 2009, X.________ s’est déterminé de manière détaillée au sujet des
reproches qui lui étaient faits. Il a notamment mis en cause les déficiences
des programmes informatiques et le fait  que cela faisait trois ans qu’il
attendait une description de son poste. A cet égard, il a relevé que, sans
véritable référence, il ne pouvait assumer au mieux une organisation du travail
mal définie et que la nouvelle description du poste qui lui avait été récemment
proposée lui permettrait certainement de travailler plus sereinement
qu’auparavant et dans de meilleures conditions.
J.                X.________
a eu un nouvel entretien de collaboration avec M.________ le 22 septembre 2010.
Il ressort en particulier du rapport y relatif que l’objectif de mettre en
place des processus n’a pas été entièrement atteint, avec la mention toutefois
qu’une longue absence du chef de l’unité a entraîné un manque de suivi, que le
seul critère spécifique que X.________ n’a pas rempli est celui de
l’organisation du travail et que globalement les prestations réalisées ont été
jugées « suffisantes mis à  part quelques points significatifs à
améliorer ». Il a de surcroît été relevé que l’intéressé manquait de
motivation dans son travail et pour ses tâches au sein de l’unité, qu’il n’avait
toujours pas la description de son poste de chef de bureau, celle-ci étant
toujours en consultation, et qu’une clarification à ce sujet ne pourrait que le
rassurer dans son travail. Dans ses commentaires, X.________ a indiqué qu’il
était effectivement toujours dans l’attente de la description de son poste et
qu’il ne partageait pas la qualification de son évaluation globale. Pour la
prochaine période, il a été décidé de mener les objectifs de 2010 à terme dans
un délai fixé à avril 2011.
K.                Par
courrier du 9 février 2011, I.________, chef du H.________, a convoqué X.________
à un entretien le 22 février 2011. Il y a mentionné en substance que des faits
graves le concernant avaient été constatés au niveau de la qualité de son
travail, que son comportement mettait en péril les rapports de confiance, qu’il
souhaitait l’entendre à ce sujet en présence du chef de la division entretien,
du chef d’unité et de l’assistante en ressources humaines et que la présente
procédure pouvait déboucher sur une mise en demeure  au sens de l’art. 71 bis
du RPAC.
La séance en question a fait
l’objet d’un procès-verbal. Il en ressort que I.________ a fait état de lacunes
importantes de X.________ dans l’exécution de ses tâches, dont les plus
récentes ont été mentionnées. Les documents y relatifs ont été remis à
l’intéressé. I.________ a tout d’abord fait état d’une facture de l’entreprise N.________
du 6 octobre 2010 transmise à double à la comptabilité et pour laquelle
l’intéressé était soupçonné d’avoir égaré la facture initiale, demandé un
duplicata et contrefait la signature de M.________ pour que cela passe inaperçu.
X.________ a nié avoir contrefait une signature. Il a ensuite été reproché à celui-ci
la perte de toute une série de pièces dont il avait ensuite demandé des
duplicatas aux entreprises, de même que des erreurs fréquentes dans le
traitement des factures et des bons de livraison. Finalement, il a été relevé
que l’intéressé n’avait pas mené à terme le travail sur sa description de
poste, qu’il n’assumait pas son rôle de chef de bureau, que les inventaires du H.________
étaient en retard à cause de l’Unité Travaux, qu’il avait une attitude
attentiste, qu’il n’assumait pas les responsabilités correspondant à un poste
de chef de bureau et que les attentes de ses supérieurs hiérarchiques avaient
été régulièrement déçues sans arriver à une notable amélioration au cours des
années.
X.________ a déclaré pour sa part
que s’agissant de la description du poste, il avait transmis ses remarques à M.
M.________ sur un document et qu’il n’avait jamais eu de retour, qu’il s’était
plaint à plusieurs reprises au chef de division qu’il était court-circuité,
qu’il recevait des informations tardives ou incorrectes, qu’il était le
« fourre-tout » de l’unité, que c’était le responsable de l’unité, M.
M.________, qui gérait l’administration de l’unité et que lui-même n’avait
aucun pouvoir de donner des directives, qu’il avait même été retiré des listes
et des séances, que lorsqu’il demandait des documents aux entreprises c’était
peut-être parce qu’il ne les avait pas reçus, que lorsqu’il tentait de mettre
en place des procédures, il demandait des informations et on lui disait de se
débrouiller sans lui donner des réponses, qu’on refusait de lui donner des responsabilités
et qu’il avait passé trois mois sur « Equitime » et que ce programme
ne fonctionnait pas. Finalement, il a indiqué ne pas pouvoir se prononcer sur
toutes les erreurs reprochées sans avoir examiné les pièces y relatives.
Compte
tenu des éléments recueillis, I.________ a adressé à X.________ une mise en
demeure selon l’art. 71 bis RPAC :
« 1.         de respecter les
directives et délais qui lui étaient donnés
2.         d’améliorer la quantité et la qualité des prestations
de façon à ce qu’il puisse atteindre les buts et objectifs mentionnés dans son
descriptif de poste
3.        d’apporter une attention
particulière au respect des articles suivants :
- art. 10 al. 1
RPAC « Exercice de la fonction »
- art. 16 RPAC
« Devoir d’obéissance »
-art. 22 RPAC
« Devoir de fidélité ».
I.________ a en outre mentionné
que des objectifs allaient être fixés qui devraient être atteints dans un délai
de trois mois, que de nouvelles évaluations de la situation seraient menées
régulièrement, que X.________ avait la possibilité de proposer des
améliorations et que la période d’évaluation s’achèverait par un entretien de
collaboration final. En cas de nouveau manquement avéré, ils n’auraient
d’autres choix que de poursuivre la procédure en application de l’art. 70 RPAC
et de demander son licenciement pour justes motifs selon les articles 70 ss
RPAC.
Le procès-verbal de cette séance a
été transmis à X.________ le 1
er
mars 2011 pour signature avec la
mention « lu et approuvé ». Celui-ci a toutefois indiqué qu’en raison
des corrections qu’il n’avait pas pu apporter, il ne pouvait pas l’approuver.
L.                Par
courrier adressé à X.________ le 23 mars 2011, I.________ et O.________, chef
de division, ont indiqué qu’ils étaient toujours en attente de sa détermination
écrite au sujet des erreurs énoncées à l’entretien, en particulier celle qui
concernait la facture de l’entreprise N.________. En outre, ils l’ont mis
formellement en demeure au sens de l’art. 71bis RPAC d’apporter immédiatement
et durablement des mesures correctives à son comportement en respectant les
objectifs suivants :
« 1.  Etablir la procédure de traitement des
factures et bons de livraison
-    validation par la hiérarchie et le chef
de service : un mois et demi après la date du présent courrier ;
-    mise en place réussie : trois mois
après le présent courrier.
2.    suivre de façon rigoureuse les formations
effectuées par les collaborateurs de la division R.________
-    recueil du contenu des informations
techniques internes et externes et préparation des fiches de formation y
relatives, pour transmission à la cellule RH avant le 1er mai 2011 (échéance
déjà décalée une fois, la date initiale ayant été fixée au 2 mars 2011)
-    suivi des inscriptions et des présences
aux sessions de formation internes et externes (hors CEP), lors de chaque
formation.
3.    Diminuer significativement les erreurs de
saisie
-    aucune erreur de saisie dans le
traitement des factures et des divers bons
-    aucune erreur de saisie dans les
programmes informatiques MEGAN et EQUITIME
-    tolérance de 5% d’erreur  dans la saisie
du courrier et dans les divers fichiers informatiques d’UTX
4.    Attitude plus créative, plus réactive et engagement
digne de la fonction de chef de bureau, telle que définie dans votre
description de poste actuelle et lors de vos entretiens de collaboration.»
Le courrier mentionnait encore que
ses supérieurs étaient disponibles pour l’accompagner dans cette démarche, qu’à
cet effet ils effectueraient avec lui un point intermédiaire après un mois et
demi et un bilan final après trois mois et que si de nouveaux
dysfonctionnements en relation avec la non-atteinte des objectifs devaient être
mis en évidence, il serait convoqué par le Directeur des travaux en vue de
l’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs telle que fixée par
l’art. 71
ter
RPAC ainsi que l’instruction administrative 71.01
ter
.
M.               Par
courrier du 8 avril 2011, X.________ a indiqué qu’il pensait que la procédure
disciplinaire et la décision de mise en demeure selon l’art. 71 bis RPAC
interviendraient éventuellement après qu’il ait pu plaider son dossier. Dès
lors que la décision de mise en demeure était déjà effective,  il ne jugeait
pas opportun de fournir des explications détaillées sur les reproches formulés.
Pour ce qui était de la facture de l’entreprise N.________, il contestait avoir
falsifié la signature de M.________ et relevait qu’une deuxième facture
originale avait dû parvenir à la comptabilité. Il a par ailleurs fait part des
modifications souhaitées du procès-verbal de la séance du 22 février 2011.
N.                X.________
a eu un nouvel entretien le 20 juillet 2011 pour effectuer un bilan final des
objectifs fixés, auquel ont participé I.________, M.________, O.________ et P.________,
conseillère en ressources humaines en charge du procès-verbal.
Il ressort du procès-verbal de cet
entretien que ses supérieurs hiérarchiques ont considéré qu’aucun des objectifs
fixés n’avait été atteint. Ils lui ont ainsi fait part du fait que le rapport
de confiance était définitivement rompu et qu’il serait convoqué par le Directeur
des travaux en vue de l’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs.
X.________ s’est défendu en invoquant en substance qu’il avait mal vécu la
pression psychologique et que la masse de travail était telle qu’elle ne lui
avait pas permis de concrétiser les objectifs.
O                X.________
a établi le 22 juillet 2011 un document intitulé « complément au PV »
dans lequel il donne son point de vue au sujet de la mise en oeuvre des
objectifs (cf. pièce 13). S’agissant de l’objectif no 1, il relève que la
procédure concernant le traitement des factures a été approuvée par son
supérieur hiérarchique le 25 mai 2011. Pour ce qui est de l’objectif no 2, il
relève qu’il n’a jamais été question d’organiser des cours en son absence et
que des contacts avaient été pris avant son départ en vacances. Pour ce qui est
de l’objectif no 3, il relève que des erreurs lui sont attribuées à tort et que
d’autres concernent une période qui ne doit pas être prise en compte. Pour ce
qui est de l’objectif no 4, il relève qu’il s’est toujours efforcé d’avoir une
attitude positive, qu’on oubliait de lui donner la parole lors des séances,
qu’il ne lui était ainsi pas possible de montrer une volonté d’être créatif vu
les circonstances et qu’il avait remis à son supérieur hiérarchique une liste
des tâches avec le nom des personnes qui pouvaient les exécuter. Enfin, il ne
savait pas à qui confier l’inventaire dès lors que personne ne voulait assumer
cette tâche. En résumé, il estimait être victime d’un dénigrement constant et
peu objectif par rapport avec la réalité vécue sur le terrain.
X.________ a été en arrêt maladie
du 12 août 2011 au 18 janvier 2012.
P.                Après plusieurs reports,
l’audition de X.________ par Olivier Français, Directeur des travaux, a eu lieu
le 18 avril 2012 en présence de I.________, M.________ et Q.________, répondante
en ressources humaines. X.________ était assisté d’un représentant syndical. A
l’issue de l’entretien, Olivier Français a informé X.________ qu’il allait
proposer à la municipalité son licenciement pour justes motifs. Ce dernier a
indiqué qu’il souhaitait saisir la commission paritaire.
Le 14 mai 2012, la municipalité a
notifié à X.________ une décision de principe relative à son licenciement pour
justes motifs au sens des art. 70 et 71ter al. 1 du RPAC. Il était précisé que
la municipalité ne rendrait à son encontre une décision définitive sujette à
recours qu’une fois que la commission paritaire aurait présenté son avis
consultatif.
Par courrier du 15 juin 2012, la
Commission paritaire a informé la municipalité qu’elle se ralliait à sa
décision.
Q.               Par
décision du 28 juin 2012, la municipalité a prononcé le licenciement pour
justes motifs de X.________ au sens des art. 70ss RPAC pour le 30 septembre
2012, moyennent un délai de congé de trois mois en le libérant de l’obligation
de travailler pendant ce délai. La décision relève que malgré la mise en
demeure du 23 mars 2011 avec fixation d’objectifs, l’intéressé avait continué à
enfreindre les art. 10, 16 et 22 du RPAC, qu’un déplacement à la place du
renvoi n’était pas opportun dès lors qu’il n’avait pas non plus donné
satisfaction pour les tâches les plus simples et qu’il conduirait à un
déclassement au niveau salarial, qu’un déplacement « forcé » au sens
de l’IA-RPAC 72.01 n’était pas possible en l’espèce, ce cas étant réservé aux
collaborateurs déclarés médicalement inaptes à exercer leur fonction pour des
raisons de santé physique, et, finalement, qu’il n’avait jamais saisi
l’évolution professionnelle en vue d’une démarche de reclassement volontaire.
R.
X.________ a
recouru contre cette décision par acte du 20 juillet 2012 en prenant les
conclusions suivantes:
"A titre provisionnel, l’effet suspensif est accordé au présent
recours
I.
Ordre est
donné à la Municipalité de la Commune de Lausanne de surseoir à la mesure de
licenciement.
Principalement
II.
Le recours est
admis.
III.
En conséquent,
la décision du 28 juin 2012 de la Municipalité de Lausanne est réformée, en ce
sens qu’il n’est pas mis fin aux rapports de service entre le recourant et la
Commune de Lausanne et qu’il est ordonné le déplacement du recourant dans une
autre fonction en rapport avec ses capacités.
Subsidiairement
IV.
En conséquent,
la décision du 28 juin 2012 de la Municipalité de Lausanne est annulée, le
dossier de la cause étant retourné à l’autorité intimée pour une nouvelle
décision dans le sens des considérants. »
Dans sa
réponse du 31 août 2012, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Par
décision du 1er octobre 2012, le juge instructeur a rejeté la requête de la municipalité
tendant à la levée de l'effet suspensif au recours.
Le
recourant a déposé des observations complémentaires le 8 octobre 2012. L'autorité
intimée a déposé d’ultimes déterminations le 2 novembre 2012.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux
conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de
Lausanne, le recourant est soumis au RPAC. Au chapitre VIII "
Cessation des fonctions
", ledit règlement prévoit notamment ce qui suit:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ―
1
La Municipalité peut en tout
temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois
à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un
départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans
l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon
les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être
exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête
administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par
écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.
2
Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé
doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition fait l'objet d'un
procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un
exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à
l'enquête.
b) mise en
demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un
licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé
d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si
le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en demeure, le fonctionnaire
doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de
la Municipalité.
3
Selon les circonstances, cette mise en
demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c)
licenciement
Art. 71
.
ter
―
1
Si la nature
des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie
pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être
prononcé.
2
Le licenciement ne peut être prononcé
qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la
possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire
prévue à l'article 75.
4
La décision municipale doit être
communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et
délais de recours.
"
D’un point de vue formel, on
constate que l’autorité a respecté la procédure de licenciement prévue par les
art. 71bis et 71ter RPAC. Ainsi, le recourant a été tout d’abord entendu par
son chef de service, puis s’en est suivi une mise en demeure formelle écrite
assortie d’une menace de licenciement pour le cas où il ne remédiait pas à la
situation dans un délai de trois mois. Le licenciement est finalement intervenu
à l’issue du délai imparti et à la suite de l’audition du recourant par un
membre de la municipalité. A cette occasion, le recourant a été informé de la
possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire,
ce qu’il a fait.
3.
Sur le fond, il convient d’examiner si le licenciement
est justifié par des justes motifs au sens de l’art. 70 RPAC.
a) Les justes motifs de renvoi de
fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances
qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de
services, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever
d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au
contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont
imputables (ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2; 8C_170/2009 du 25
août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3;
2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les références citées
).
Sont
objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire, notamment, les
manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à
l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa
fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles
établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de
l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble
des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable
ou non que les rapports de service continuent (arrêts de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal GE.2009.0067 du 2 décembre
2011 consid. 3 ; GE.2009.0219 du 19 mars 2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du
13 janvier 2009 consid. 1a). Le comportement des cadres doit être apprécié
avec une rigueur accrue en raison du crédit particulier et de la responsabilité
que leur confère leur fonction (arrêts GE.2009.0067 précité consid. 3 ;
GE.2008.0160 précité consid. 1a et la référence à l'ATF 127 III 86 consid. 2c
p. 89, jurisprudence relative au droit privé pouvant s'appliquer par analogie
en droit de la fonction publique). En conclusion, les conditions justifiant une
résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais
dépendent
concrètement de la position et des responsabilités
de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que
du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF précités 1C_142/2007
consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2, arrêt
GE.2009.0067 précité consid. 3
).
Le licenciement pour justes motifs
a notamment été confirmé dans le cas d’une secrétaire dont la santé avait été
durablement atteinte à la suite de multiples interventions chirurgicales et
qui, par la suite, n'avait pas démontré sa volonté ou sa capacité d'améliorer
sa maîtrise de l'outil informatique mis en place à l'occasion d'une
réorganisation des tâches du service (Tribunal administratif, arrêt
GE.2002.0008 du 27 juin 2003), de même que dans le cas d’un concierge déplacé
une première fois et qui se montrait lent, peu efficace et dispersé dans son
nouvel emploi au Service de la voirie, malgré les avertissements reçus (TA,
arrêt GE.1998.0015 du 13 juillet 1999). Il en allait de même, pour un
fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats
médicaux sans consistance (TA, arrêt GE.1995.0061 du 30 août 1995). Constituent
également des justes motifs des absences injustifiées et le fait de falsifier
sa feuille d'heures de présence (TA, arrêt GE.1997.0080 du 30 septembre 1997).
Plus récemment, le Tribunal cantonal a confirmé un licenciement pour justes
motifs d’un employé de la  Commune de Lausanne qui, malgré une mise en demeure,
n’avait pas été capable d’atteindre les objectifs qui lui avaient été fixés
(arrêt GE.2009.0067 précité).
On relèvera encore que l'employeur
qui entend se prévaloir de manquements au titre de motifs justifiant un
licenciement doit les invoquer sans tarder. En effet, s'il maintient le rapport
de travail malgré la connaissance de ces manquements, il admet qu'il ne les
tient pas pour de justes motifs et ne peut s'en prévaloir ensuite sous peine
d'adopter un comportement contradictoire violant le principe de la bonne foi
(ATF 2P.189/2000 du 6 mars 2001 consid. 4b). Toutefois, le Tribunal fédéral a
admis qu'il y avait des cas dans lesquels, dans le but d'apprécier une
situation globale qui s'est modifiée par la survenance d'événements nouveaux
notables, des faits largement passés pouvaient ou même devaient être pris en
considération (ATF P.784/1981 du 9 décembre 1982 consid. 4a, in ZBl 85/1984 p.
404). Il a en particulier jugé que l'indiscipline répétée représentait un juste
motif de licenciement au regard d'un contexte global ponctué d'avertissements
successifs pour de nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées de graves
mais qui détruisaient tout rapport de confiance (ATF 2P.207/1996 du 13 août
1996 consid. 3c).
b) En l’espèce, la municipalité
fonde principalement le licenciement pour justes motifs sur le fait que le
recourant n’aurait pas atteint les objectifs fixés dans la mise en demeure du
23 mars 2011.
aa) Il est reproché en premier lieu
au recourant de ne pas avoir établi la procédure de traitement des factures et
bons de livraison, procédure qui suivant la mise en demeure du 23 mars 2011 devait
être validée par la hiérarchie dans un délai d’un mois et demi, puis mise en
place dans un délai de trois mois au total. Lors de l’entretien qui a eu lieu le
20 juillet 2011, soit près de quatre mois après, les supérieurs hiérarchiques
du recourant lui ont fait part du fait qu’ils considéraient que cet objectif
n’avait pas été atteint.
Le recourant conteste ce point de
vue, faisant valoir que selon lui cet objectif a été entièrement atteint. Il a
fourni à cet égard une copie d’un document daté du 21 mai 2011 (pièce 19) qui
décrit les sept étapes du traitement administratif d’une facture fournisseur,
de sa réception à son classement, avec la mention de la personne responsable
pour chacune des étapes. Ce document porte un visa peu lisible en bas de la
page 2 qui n’est toutefois pas contesté par l’autorité intimée. Selon cette
dernière toutefois, le recourant n’a fait qu’ébaucher une procédure de
traitement des factures sans la finaliser ni la mettre en place. Elle
n’explique toutefois pas ce qu’elle attendait concrètement de plus du recourant
et ce qu’elle entendait par une « mise en place ». Dans ces
conditions, il est difficile de déterminer dans quelle mesure cet objectif
n’aurait effectivement pas été atteint. Cette question peut toutefois être
laissée ouverte, cet aspect du litige n’étant pas déterminant.
bb) En second lieu, il est reproché
au recourant de ne pas avoir suivi de façon rigoureuse les formations
effectuées par les collaborateurs de la division R.________. Il avait été
précisé dans la mise en demeure du 23 mars 2011 que X.________ devait
recueillir le contenu des informations techniques internes et externes,
préparer les fiches de formation y relatives, transmettre ces dernières à la
cellule RH avant le 1
er
mai 2011, puis suivre les inscriptions et
les présences aux sessions de formation internes et externes (hors CEP), lors
de chaque formation. Lors de l’entretien qui a eu lieu le 20 juillet 2011, les
supérieurs hiérarchiques du recourant lui ont fait part du fait qu’ils
considéraient que cet objectif n’avait pas été atteint.
Pour sa part, le recourant fait
valoir que cet objectif a été entièrement atteint. Il soutient en effet qu’il a
transmis toutes les informations nécessaires relatives à l’organisation des
cours et qu’il avait transmis à son supérieur hiérarchique une liste complète
des travaux à suivre pendant son absence pour cause de vacances. Selon lui,
rien ne permet à ses supérieurs d’affirmer que cet objectif n’aurait pas été
atteint. L’autorité intimée soutient toutefois que le recourant n’avait pas
transmis à la conseillère RH les informations et documents attendus s’agissant
des formations, ce qui avait obligé l’adjoint au chef de secteur à se
débrouiller. Là encore, vu les positions divergentes des parties, il est
difficile de déterminer si les vacances du recourant justifiaient effectivement
la délégation de ses tâches et dans quelle mesure l’objectif fixé a été
atteint. Cette question peut toutefois également être laissée ouverte, cet
aspect du litige n’étant pas déterminant.
cc) Il est également reproché au
recourant de commettre trop d’erreurs de saisie.
On relève sur ce point qu’en 1999
déjà, suite à la procédure pénale ouverte en raison d’un manque d’argent dans
la caisse du Service de la protection civile et des affaires miliaires, un
rapport du Service de la révision avait mis en évidence des négligences
inadmissibles de la part du recourant, en particulier des non-respects des
procédures en vigueur. Il avait ainsi reçu un avertissement formel de sa
hiérarchie, qui avait toutefois tenu compte de problèmes existant dans le
service et l’avait par conséquent transféré à titre d’essai à A.________. Après
deux mois dans ce service, le chef comptable a estimé que les connaissances en
comptabilité du recourant étaient très lacunaires, que malgré ses bonnes intentions
il manquait sensiblement de constance et de concentration, qu’il oubliait
régulièrement les directives et commettait des erreurs qui rendait nécessaire
la vérification de toutes les tâches qui lui étaient confiées. Transféré
ensuite au G.________, il a donné entière satisfaction à son supérieur
hiérarchique et a été promu chef de bureau le 1
er
mai 2001. Durant
la période allant de fin 2007 au 1
er
mai 2009, de nouveaux reproches
ont été formulés relatifs à un manque de précision et de rigueur dans la saisie
de documents, un manque d’autocontrôle et un mauvais suivi de l’archivage. Lors
de l’entretien du 22 février 2011, il lui a été reproché la perte de toute une
série de documents, des erreurs fréquentes dans le traitement des factures et
des bons de livraison et surtout d’avoir contrefait la signature de son
supérieur M.________. Ce dernier point a toutefois été nié par l’intéressé. Lors
de la mise en demeure du 23 mars 2011, un des objectifs fixés était de diminuer
significativement les erreurs de saisie, avec la précision qu’aucune erreur ne
devait être commise, ni dans la saisie des factures et des divers bons, ni dans
les programmes informatiques MEGAN et EQUITIME et que s’agissant de la saisie
du courrier et des divers fichiers informatiques de l’Unité travaux, 5%
d’erreur serait tolérée. Lors de l’entretien qui a eu lieu de 20 juillet 2011,
les supérieurs hiérarchiques du recourant lui ont fait part du fait qu’ils
considéraient que cet objectif n’avait pas été atteint.
Le recourant ne conteste pas avoir
commis des erreurs. Il fait toutefois valoir que le travail de saisie était
prépondérant dans son activité quotidienne et que par nature ce type d’activité
conduit à des erreurs, cela d’autant plus dans le contexte de pression
psychologique maximale qu’il subissait. Il ajoute que ces erreurs concernaient
la saisie informatique des données de l’inventaire du matériel en stock, que ce
dernier n’était pas clairement établi et qu’il fallait faire de nombreuses
corrections successives, ce qui avait pu générer des erreurs. Il justifie
également ces erreurs par le fait qu’à son retour de vacances en août 2011, il
avait dû rattraper le travail qui s’était accumulé tout en continuant à assumer
les tâches nouvelles qui se présentaient. Pour sa part, l’autorité intimée
relève que la liste annexée au procès-verbal du 20 juillet 2011 montre que
certains bulletins de livraison ont été saisis à double et que d’autres ne
l’ont pas été du tout ou de manière erronée, ce qui était donc sans rapport
avec de prétendues erreurs d’inventaire. Elle produit sur ce point des copies
de documents qui retracent une série d’erreurs reprochées au recourant. Elle
soutient en outre que même si le recourant s’est amélioré sur un point ou sur
un autre, la qualité de ses prestations n’est pas suffisante, les nombreuses
erreurs de saisie et sa désorganisation  rendant son travail peu fiable et
obligeant la hiérarchie  à des contrôles fastidieux et chronophages, sans
compter les risques importants s’agissant notamment des opérations comptables.
Ces problèmes seraient d’autant moins acceptables qu’ils sont le fait d’un
cadre qui ferait preuve d’une évidente mauvaise volonté, qu’ils perdureraient
depuis longtemps et qu’ils ne s’amélioreraient pas.
En l’occurrence, force est de
constater sur la base du dossier que les reproches de manque de concentration
et de rigueur ne sont pas nouveaux et ont entraîné la commission régulière
d’erreurs. En outre, le recourant ne nie pas avoir commis de nouvelles erreurs
de saisie durant la période qui a suivi la mise en demeure du 23 mars 2011,
même s’il en conteste quelques unes. Or, le domaine de la comptabilité requiert
justement une rigueur particulière et un minimum d’erreurs. Dans ces
circonstances, il y a lieu d’admettre que cet objectif n’a effectivement pas
été atteint.
dd) Finalement, il est reproché au
recourant de ne pas avoir adopté une attitude plus créative et plus réactive,
de même qu’un engagement digne de la fonction de chef de bureau.
On peut admettre avec le recourant
que ces objectifs ont un aspect fortement subjectif et qu’il est difficile de
déterminer s’ils ont été atteints dans le délai d’observation de quelques mois qui
a suivi la mise en demeure du 23 mars 2011. Cette question peut toutefois
également être laissée ouverte, cet aspect du litige n’étant pas déterminant
pour les motifs développés ci-dessous.
c) Pour se prononcer sur le
bien-fondé du licenciement, il convient également de tenir compte du parcours
du recourant au sein de l’administration communale de Lausanne, plus particulièrement
depuis qu’il a été nommé chef de bureau.
aa) Le recourant a été nommé chef
de bureau le 1
er
mai 2001. Lors de son entretien annuel du 28
octobre 2002, il lui a été reproché de mal assurer la gestion financière  du
service et de ne pas avoir réalisé un tableau de bord du budget. Le 23 janvier
2003, la Directrice de la sécurité publique lui a fait part du fait que la
qualité de ses prestations s’était encore dégradée depuis octobre 2002 et lui a
adressé un avertissement formel, relevant des erreurs flagrantes d’orthographe
et de logique dans la correspondance, sa mauvaise connaissance du budget et des
comptes dont la commission permanente des finances du Conseil communal se
plaignait, l’absence d’élaboration d’un tableau de bord du suivi et de gestion
du budget alors que celui-ci avait été un objectif fixé lors de son entretien
annuel trois mois auparavant et sa négligence dans le suivi final de rédaction
des préavis. Il ressort du rapport relatif à l’entretien de collaboration pour
la période du 1
er
octobre 2003 au 30 juin 2004 que l’objectif d’une
gestion du budget plus efficace était atteint, que celui d’une meilleure
gestion de la rédaction n’était par contre pas (entièrement) atteint et que
globalement ses prestations étaient qualifiées de « suffisantes mis à part
quelques points significatifs à améliorer ». Les objectifs fixés
consistaient en la réorganisation des tâches du secrétariat et en
l’amélioration de l’aspect rédactionnel. La situation s’est à nouveau dégradée
suite à son intégration au H.________ le 1
er
juillet 2004, puisque
le rapport de collaboration du 29 novembre 2005 indique que globalement les
prestations réalisées étaient insuffisantes sur la plupart des points
significatifs et que le travail de l’intéressé n’était toujours pas en
adéquation avec la fonction. Des objectifs clairs ont été fixés et six mois
plus tard il a été constaté qu’ils n’étaient pas totalement atteints. Le chef
de service a relevé à cette occasion qu’il s’était produit une amélioration
notable s’agissant de la quantité de travail fourni mais que la qualité restait
toujours inférieure à ce que l’on était en droit d’attendre du recourant dans
cette fonction. Un avertissement formel lui a donc été adressé le 5 mai 2006 et
il a été décidé de le transférer aux K.________ dès le 15 mai 2006, avec l’idée
que ce changement d’environnement serait positif pour lui. Jusqu’à fin 2007,
son travail a donné entière satisfaction à son nouvel employeur. Fin 2009, le
bilan de son travail a toutefois été à nouveau jugé de façon mitigée. Bien
qu’il ait considéré que le travail du recourant correspondait aux buts et aux
responsabilités de la description du poste, son supérieur hiérarchique a en
effet relevé plusieurs éléments problématiques, tout en ajoutant que le
recourant s’était amélioré depuis l’entretien intermédiaire du 2 juillet 2009.
Il admettait en outre que l’Unité travaux ne disposait pas de processus
clairement établis, ce qui conduisait à des situations floues et ambiguës
générant un surcroît de travail. Des objectifs clairs ont alors été définis. Il
ressort de l’entretien qui s’en est suivi le 22 septembre 2010 que le bilan du
travail du recourant était toujours mitigé ; globalement, les prestations
étaient jugées « suffisantes mis à part quelques points significatifs à
améliorer ». Lors de l’entretien du 22 février 2011, il a enfin été relevé
que le recourant n’assumait pas ses responsabilités de chef de bureau, qu’il
avait à cet égard une attitude attentiste et que les attentes de ses supérieurs
hiérarchiques avaient été régulièrement déçues sans arriver à une notable
amélioration au cours des années.
bb) Pour ce qui est de son dernier
poste, le recourant conteste les reproches qui sont formulés en faisant valoir
en substance que la situation complexe et ambiguë dans laquelle il s’est trouvé
serait à l’origine de la dégradation des rapports de travail. Tout en étant
considéré administrativement comme un chef de bureau, il aurait été confronté à
un travail de saisie dans un rôle de secrétaire exécutant, alors que les tâches
de chef de bureau auraient été exécutées par le chef d’unité M. S.________. Or,
la décision ignorerait ces éléments. Il relève en outre qu’il aurait signalé à
plusieurs reprises qu’à défaut de description du poste de chef de bureau dans
cette unité, il lui était difficile de se conformer aux tâches ; un projet
de description de poste soumis fin 2009 n’aurait ainsi jamais été discuté et
confirmé. Il ajoute que les attentes de sa hiérarchie sont de l’ordre du
jugement de valeur dont le résultat est difficilement mesurable, qu’il est mal
considéré par ses supérieurs hiérarchiques et que sa position de chef de bureau
n’est pas conforme à la réalité du terrain. En outre, il n’aurait à aucun
moment été accusé de négligence ou de mauvaise volonté et rien ne permettrait
d’affirmer qu’il aurait manqué de diligence, de conscience professionnelle ou
de fidélité ; au pire on pourrait lui reprocher un manque de
concentration, qui s’expliquerait par le fait que ses tâches étaient mal
définies et par la pression subie. Dans ce contexte, il fait valoir que la
municipalité aurait dû se demander si les objectifs imposés étaient réalistes
et se pencher sur l’opportunité de revoir l’organisation des postes dans ce
sous-service. La municipalité se fonderait ainsi exclusivement sur les
évaluations le concernant, sans tenir compte du fait qu’il existe dans tous les
services une organisation collective dans laquelle chacun peut influencer le
travail des autres. Le recourant reproche également à la municipalité de faire
l’impasse sur des qualifications jugées bonnes entre 2007 et 2009.
L’autorité intimée relève pour sa
part que la qualité du travail du recourant n’a pas été qualifiée de bonne lors
des entretiens de collaboration depuis 2004 - mise à part une exception en 2007
-, et que dès son arrivée au sous-service travaux en 2009, les tâches de chef
de bureau lui ont été confiées mais que son incapacité à les remplir a conduit
le service à lui confier des tâches plus simples pour lesquelles il n’avait pas
non plus donné satisfaction. Ainsi, selon la municipalité, le suivi minutieux
des objectifs fixés dans chacun des postes au H.________ met en évidence le
fait que le recourant ne s’est pas amélioré et se révèle toujours incapable
d’assumer les tâches d’encadrement liées à son poste, de fournir un travail
soigné ou d’atteindre les objectifs fixés, malgré les changements de service ou
de direction et un cahier des charges modifié. Elle précise sur ce dernier
point que, devant les lacunes du recourant, ses employeurs avaient accepté de
réduire, de fait, considérablement les exigences qu’ils auraient été en droit
de lui poser, mais que cette mansuétude n’a pas donné les résultats escomptés
dès lors que le recourant n’a pas réussi à maîtriser des tâches basiques en
multipliant les erreurs et s’est également révélé incapable de donner
satisfaction dans les quelques tâches qui s’apparentaient à celles qui relèvent
d’un chef de bureau. Elle concède que la description des postes occupés par le
recourant n’a pas toujours été à jour en raison des nombreux transferts pour
essayer de lui trouver le poste idoine, mais que ses employeurs en avaient
largement tenu compte dans leur appréciation et que depuis près de dix ans le
recourant n’avait jamais réussi à atteindre les objectifs qui lui avaient été fixés
lors des entretiens de collaboration. Ainsi, la situation ambiguë et complexe
dont se plaint le recourant ne saurait selon l’autorité intimée excuser le fait
que la qualité de son travail n’atteigne pas le minimum requis.
cc)  Le Tribunal  relèvera que,
depuis son engagement par la Commune de Lausanne en 1992, le recourant s’est
trouvé fréquemment dans l’incapacité de répondre aux attentes de son employeur,
ce qui a notamment entraîné le prononcé de plusieurs avertissements formels en
vue d’un licenciement en 1999, 2003, 2006 et 2011. Le recourant a ainsi connu
des problèmes récurrents en ce qui concerne la précision et la rigueur,
l’implication personnelle et la motivation et le niveau de ses connaissances
professionnelles (notamment en matière comptable et budgétaire et en ce qui
concerne l’expression écrite). Depuis sa promotion à la fonction de chef de
bureau, il semble  également avoir éprouvé des difficultés à assumer les
responsabilités inhérentes à cette fonction, notamment en matière organisationnelle.
Les objectifs fixés lors des différents entretiens de collaboration n’ont ainsi
souvent pas été atteints. Le recourant ne saurait dès lors être suivi lorsqu’il
soutient qu’il a travaillé à satisfaction de son employeur et que rien ne
permet d’affirmer qu’il aurait manqué de diligence, de conscience
professionnelle ou de fidélité. En outre, même s’il a obtenu régulièrement l’évaluation
globale « suffisant mis à part quelques points significatifs à
améliorer » lors de ses entretiens d’évaluation, les détails des rapports
y relatifs laissant ressortir que son employeur était souvent peu satisfait de
ses prestations.
On relèvera encore qu’on ne saurait
reprocher à l’autorité d’avoir tardé à licencier le recourant. Les faits
reprochés dans le passé, pris individuellement, n’étaient probablement pas
suffisamment graves pour justifier un licenciement. Leur accumulation au cours
du temps a en revanche progressivement détruit le rapport de confiance qui lie le
recourant à son employeur.
Dans ces conditions, l’existence de
justes motifs de licenciement au sens de l’art. 70 RPAC doit être admise.
4.
Reste à déterminer si le recourant pouvait
exiger son déplacement en lieu et place de son renvoi en application du
principe de proportionnalité. Le recourant soutient en effet qu’en mettant en
balance le grave dommage qu’il subit par la perte de son emploi compte tenu de
sa difficulté pour un travailleur de son âge à trouver un emploi et
l’inconvénient beaucoup plus léger pour la commune de conserver à son service un
employé dont les compétences ne demandent qu’à être mieux mises en valeur, la
décision serait largement disproportionnée. Dans ces circonstances, il se
justifiait selon lui de tout mettre en œuvre pour réaliser un déplacement dans
une autre fonction au lieu de prendre une mesure de renvoi. Or, la municipalité
ne se serait pas posé la question de savoir si la nature des motifs et des
circonstances permettait de privilégier une mesure de déplacement au lieu d’un
renvoi.
La municipalité fait valoir pour sa
part que le recourant a déjà été déplacé à quatre reprises pour tenter de lui
trouver une activité dans laquelle il pourrait donner satisfaction mais qu’il
avait à chaque fois été démontré que, quels que soient les aménagements de son
cahier des charges, il était incapable de remplir les tâches qui lui avaient
été confiées, même lorsqu’il s’agissait des tâches les plus simples. Ainsi,
selon elle, le licenciement était la seule possibilité pour sauvegarder ses
intérêts.
a)
L’art. 72 RPAC a la teneur suivante :
Si la nature des justes motifs le permet, la
Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du
fonctionnaire, dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le
traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
Le principe de la proportionnalité exige
qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle
de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (
ATF 131 II 110
consid.
7.1 p. 123). L’art. 72 RPAC est un cas d’application de ce principe (en
particulier de la règle de la nécessité et du rapport raisonnable entre les
intérêts privés et publics).
b) En l’occurrence, il est possible
que la promotion du recourant à la fonction de chef de bureau - qui ne
correspondait apparemment pas à ses compétences - l’ait déstabilisé et soit à
l’origine de la dégradation de ses prestations. Cela étant, il faut constater
qu’il a connu des problèmes également dans des tâches subalternes, en
particulier des erreurs dans la saisie. En outre, des problèmes de rédaction et
d’orthographe ont été relevés à plusieurs reprises dans ses évaluations
passées. Dans ces circonstances, on peut comprendre que l’autorité intimée ne
souhaite pas déplacer à nouveau le recourant, même dans une autre fonction à
moindre responsabilité.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et le licenciement confirmé. Conformément à la pratique du tribunal en matière
de contentieux de la fonction publique (cf. notamment GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011 consid. 4 et GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5), il n’est
pas perçu d’émolument.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la municipalité de Lausanne du 28
juin 2012 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 11 janvier 2013
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.