vd_omni · AC.2023.0438 · 2024-07-04 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Recours contre une décision de suspension des procédures de permis de construire et d'abattage d'arbres en cours sur un secteur compris dans un plan de quartier, jusqu'à droit connu sur le sort d'une initiative populaire communale portant sur la modification de ce plan. Recours recevables: la décision de suspension peut entraîner un retard à statuer vu la durée de la procédure à laquelle est soumise l'initiative (c. 1). Constat que la procédure relative au traitement de l'initiative n'est pas encore de nature à influencer le déroulement des procédures actuellement suspendues et que les dispositions spéciales en matière d'aménagement du territoire permettront de coordonner en temps voulu des procédures de planification et de permis de construire éventuellement contradictoires (c. 2). Recours admis et décision attaquée annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2024 AC.2023.0438

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juillet 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; Mme Mathilde
Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à ********,
tous
représentés par Me Pierre-Alexandre
SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité du Mont-sur-Lausanne,
représentée par Me Maxime FLATTET, avocat, à
Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ et consorts c/ décision
de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 16 novembre 2023 suspendant avec
effet immédiat toute procédure de demande d'abattage et de demande de permis
de construire dans le secteur régi par le plan d'affectation Valleyre -
dossier joint: AC.2023.0439
Vu les faits suivants:
A.
Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (ci-après: le
syndicat) a été constitué en 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en
corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la
construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement, l'étude,
en collaboration avec la commune, des plans de quartier inclus dans le
périmètre du syndicat, ainsi que l'équipement des terrains à bâtir.
Le 6 août 1993, le Conseil d'Etat a approuvé le
nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA) ainsi que le règlement
correspondant (ci-après: RCAT) adoptés par le Conseil communal du
Mont-sur-Lausanne. Ce plan définit dans la zone à bâtir plusieurs périmètres
qui ne sont pas immédiatement constructibles, chacun d'eux devant faire l'objet
au préalable d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation,
accompagné de son propre règlement. Parmi ces périmètres figure celui de
"Valleyre", colloqué en zone de verdure et d'habitats groupés.
Le plan de quartier "Valleyre" (ci-après:
PQ Valleyre) a été mis à l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 en
même temps que les autres plans de quartier inclus dans le périmètre du
syndicat. Il a été adopté par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne le 19
juin 2006 et approuvé par le département cantonal compétent le 11 décembre
2006. Il a été contesté jusqu'au Tribunal fédéral, qui, par arrêts du 28
septembre 2009 (causes 1C_454/2008 et 1C_572/2008), a confirmé définitivement
sa conformité au droit supérieur. Il n'est toutefois entré en vigueur que le 1
er
novembre 2019 en même temps que les autres plans de quartier inclus dans le
périmètre du syndicat, à l'issue de l'intégralité des procédures judiciaires
introduites et de l'exécution du remaniement parcellaire (cf. art. 40 al. 1 du
règlement du plan de quartier "Valleyre", qui prévoit que la mise en
vigueur du plan et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses
dans le périmètre du syndicat, au transfert de propriété du nouvel état
parcellaire).
B.
En décembre 2021, un comité d'initiative composé d'électeurs dans la
Commune du Mont-sur-Lausanne, a déposé au greffe municipal un projet
d'initiative populaire communale intitulée "
Sauvons le Vallon de la
Valleyre, le poumon vert du Mont!
" et rédigée en termes généraux, dont
le texte est le suivant:
"
L'initiative
"Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!" demande
que le périmètre entier du plan de quartier Valleyre approuvé par le Conseil
communal le 19 juin 2006 soit classé en zone inconstructible et fasse
l'objet d'une planification tendant à sa préservation sous forme d'espace de
délassement et de préservation de la nature.
"
Par décision du 18 janvier 2022, la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne (ci‑après: la municipalité) a déclaré invalide le
projet d'initiative déposé. Cette décision a été contestée devant la Cour constitutionnelle
du Tribunal cantonal qui, par arrêt du 2 décembre 2022, a admis le recours
et la validité de l'initiative (CCST.2022.0001). Le recours formé contre cet
arrêt devant le Tribunal fédéral a été rejeté par arrêt du 28 septembre
2023 (TF 1C_32/2023).
C.
La société A.________ est propriétaire des parcelles 2732, 2734 et 2735
du Mont-sur-Lausanne. Ces parcelles sont sises dans le périmètre du PQ
Valleyre. La société B.________ est également propriétaire de plusieurs parcelles
sises dans le périmètre du plan de quartier précité, à savoir les parcelles
2736, 2737, 2739, 2740. La société E.________ est propriétaire de la parcelle
2741 et D.________ et C.________ sont copropriétaires de la parcelle 2744, sises
dans le même périmètre.
D.
Le 15 décembre 2022, B.________, agissant en tant que propriétaire des
parcelles 2736, 2737, 2739, 2740, respectivement en tant que
promettant-acquéreur des parcelles 2731 (alors propriété de F.________), 2738 (alors
propriété d'G.________ et H.________), 2742 (alors propriété de I.________),
2743 (alors propriété de J.________), et les propriétaires des parcelles 2741
et 2744, ont déposé dix demandes de permis de construire sur les parcelles
précitées, auprès de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la
municipalité).
Par courriels distincts du 8 septembre 2023,
adressés au bureau d'architecte commun aux projets de construction précités, le
service communal de l'urbanisme a sollicité plusieurs compléments aux projets.
E.
Le 16 novembre 2023, la municipalité a notifié aux différents
propriétaires des parcelles sises dans le périmètre du PQ Valleyre une décision
portant l'intitulé: "
Plan d'affectation Valleyre – Initiative populaire
"Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont" – Décision
de suspension des procédures
". Cette décision se référait à l'arrêt du
Tribunal fédéral du 28 septembre 2023 confirmant l'arrêt cantonal qui avait
déclaré l'initiative valide. On extrait ce qui suit de cette décision:
"[...]
...Par conséquent, cette
initiative doit dès à présent être soumise, via un préavis, au Conseil communal
conformément à l'art. 149 de la loi sur l'exercice des droits politiques
(LEDP). Concrètement, une décision sur l'affectation du secteur doit maintenant
être prise par le Conseil communal ou une votation populaire.
De ce fait, la Municipalité décide
de suspendre dès à présent, et jusqu'à droit connu, toute procédure de demande
d'abattage et de permis de construire dans le plan d'affectation Valleyre.
Cette décision est prise en
application de l'art. 25 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD)...
[...]"
F.
Le 12 décembre 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en
concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2023.0438.
G.
Le 14 décembre 2023, agissant par leur conseil commun, B.________, C.________,
D.________ et E.________ ont également recouru contre cette décision devant la
CDAP. Ils concluent également à l'annulation de la décision, respectivement à
sa réforme en ce sens qu'il est ordonné que les procédures de permis de
construire se poursuivent. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2023.0439.
L'instruction des deux causes a été jointe sous la
première référence, le 11 janvier 2024.
La municipalité s'est déterminée sur les recours, le
1
er
mars 2024. Elle conclut principalement à leur irrecevabilité,
subsidiairement à leur rejet.
Les recourants ont répliqué, le 8 avril 2024. Le 22
avril 2024, le conseil des recourants B.________ et consorts a indiqué
représenter également la recourante A.________.
La municipalité s'est encore déterminée, le 1
er
mai 2024, et les recourants, le 13 mai 2024.
H.
Par arrêté préfectoral du 11 juin 2024, les membres du corps électoral
de la Commune du Mont-sur-Lausanne ont été convoqués au scrutin communal du 22
septembre 2024, portant sur l'initiative populaire précitée.
Considérant en droit:
1.
La municipalité conteste la recevabilité des recours au motif qu'ils
sont dirigés contre une décision incidente au sens de l'art. 74 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), dont les conditions ne seraient pas réalisées. Les recourants estiment
en substance subir un déni de justice compte tenu du refus de la municipalité
de poursuivre la procédure de permis de construire (art. 74 al. 2 LPA-VD). Un
tel refus constitue aussi selon eux un préjudice irréparable au sens de l'art. 74
al. 4 LPA-VD.
a) L'art. 74 LPA-VD, applicable à la procédure de
recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, régit les
décisions susceptibles de recours:
"
1
Les décisions finales sont susceptibles de recours.
2
L'absence de décision
peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de
statuer.
3
Les décisions
incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont
séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif
et sur mesures provisionnelles.
4
Les autres décisions
incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours:
a.
si
elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou
b.
si
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
5
Dans les autres cas,
les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec
la décision finale.
"
Selon la jurisprudence, une décision incidente de
suspension de la procédure n'est en principe pas susceptible de recours, à
moins qu'elle cause un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a
LPA-VD (CDAP GE.2023.0121 du 4 juillet 2023; RE.2020.0006 du 24 novembre 2020;
AC.2012.0060 du 13 février 2013). Toutefois, l'exigence d'un préjudice
irréparable n'est pas opposable à la partie recourante lorsque celle-ci attaque
une ordonnance de suspension de procès et qu'elle expose et rend vraisemblable
que ce prononcé entraînera une violation du principe de célérité, c'est-à-dire
le droit de tout justiciable à ce que sa cause soit jugée dans un délai
raisonnable; ce droit est garanti par l'art. 29 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ([Cst.; RS 101]; ATF
143 III 416; 138 III 190; TF 5A_1069/2020 du 16 mars 2021 consid. 1.2.1).
b) En l'occurrence, les recourants B.________ et
consorts ont déposé plusieurs demandes de permis de construire en décembre
2022. La décision de suspension attaquée a été rendue en novembre 2023, sans
précision quant à la durée de cette suspension, prévue jusqu'à droit connu sur
le sort de l'initiative populaire communale. Une telle suspension implique une
durée relativement importante: la municipalité se réfère à l'art. 149 de la loi
vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV
160.01). Cette disposition prévoit notamment que la décision d'approbation ou
de rejet d'une initiative par le conseil communal intervient au plus tard dans
les neuf mois après l'aboutissement de l'initiative (art. 149 al. 3 LEDP). Le
vote du peuple intervient au plus tard dans les six mois suivant la décision du
conseil communal (art. 149 al. 5 LEDP). Si l'initiative est acceptée par le
peuple, le conseil communal est tenu de prendre dans les quinze mois qui
suivent la votation les décisions utiles à sa mise en oeuvre, ce délai pouvant
être prolongé de six mois (art. 149 al. 6 LEDP). Dans cette mesure, on peut
admettre que la décision attaquée peut avoir pour conséquence un retard à
statuer au sens de l'art. 74 al. 2 LPA-VD et de l'art. 29 al. 1 Cst., ce qui
justifie de procéder à un examen au fond de la mesure contestée. La
recevabilité du recours doit, partant, être admise.
Il est en revanche douteux que la recourante A.________
puisse se prévaloir d'un déni de justice, voire d'un dommage irréparable au
sens de l'art. 74 LPA-VD, dès lors qu'elle n'allègue pas avoir déposé à ce
jour de demande de permis de construire. La question de la recevabilité de son
recours peut toutefois rester indécise dès lors qu'elle s'est jointe aux autres
recourants en cours de procédure.
2.
Sur le fond, la municipalité se prévaut de l'art. 25 LPA-VD. Elle fait
en substance valoir un juste motif de suspendre les procédures de permis de
construire et d'abattage en cours, dès lors que l'issue de ces procédures
pourrait être influencée par le sort de l'initiative populaire, ce qui
nécessiterait une coordination entre ces procédures. Une suspension permettrait
d'éviter un risque de décisions contradictoires et se justifierait notamment au
regard de l'art. 34 Cst. qui garantit les droits politiques des citoyens.
a) L'art. 25 LPA-VD prévoit que l'autorité peut,
d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. La suspension
de la procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la
procédure, de sorte qu’elle ne doit intervenir qu’à titre exceptionnel, eu
égard à l’exigence de célérité posée par l’art. 29 al. 1 Cst. L’autorité saisie
dispose d’une certaine marge d’appréciation dont elle doit faire usage en
procédant à une pesée des intérêts des parties (CDAP GE.2023.0121 précité; AC.2019.0017
du 26 juillet 2019; PS.2018.0068 du 31 octobre 2018 consid. 3a et les réf.
cit.). Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (ATF 119 II 386
consid. 1b p. 388).
Une suspension de procédure peut ainsi se justifier
lorsqu'il apparaît nécessaire de coordonner différentes décisions, par exemple
une décision municipale relative à une demande de permis de construire et une
décision relevant d'une autorité cantonale spécialisée, en application de
l'art. 120 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), ou encore lorsque la
décision à prendre dépend d'une autre procédure préalable: ainsi la question de
l'équipement suffisant d'une parcelle (art. 104 al. 3 LATC) peut dépendre d'une
procédure civile concernant une servitude permettant l'accès à la parcelle
(AC.2012.0060 du 13 février 2013).
De même, une suspension peut se justifier, comme l'a
relevé la municipalité, afin d'éviter des décisions contradictoires. La
jurisprudence admet ainsi, s'agissant de se prononcer sur l'existence d'une
infraction en matière de circulation routière, que l'autorité administrative ne
doit pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal
ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement
des faits, en particulier lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une
procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues
et des témoins interrogés (ATF 124 II 103; CDAP GE.2023.0121 précité consid.
3). Si l'intéressé fait ou va probablement faire l'objet d'une dénonciation
pénale, l'autorité administrative doit en principe surseoir à statuer jusqu'à
droit connu sur le plan pénal, dans la mesure où l'état de fait ou la
qualification juridique du comportement litigieux est pertinent(e) dans le
cadre de la procédure administrative (ATF 121 II 214 précité consid. 3a; 119 Ib
158 précité consid. 2b). La sécurité du droit commande d'éviter que
l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des
jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 139 II 95 consid.
3.2; 137 I 363 consid. 2.3.2; TF 1C_181/2014 du 8 octobre 2014; CDAP
GE.2023.0121 précité).
b) En l'occurrence, dès lors que la suspension
contestée est motivée par la procédure d'initiative populaire en cours, il
convient de brièvement rappeler le déroulement d'une telle procédure.
Les art. 147 et 149 LEDP règlent la procédure de
traitement d'une initiative communale conçue comme en l'espèce en termes
généraux, après la récolte de signatures. L'art. 149 al. 1 LEDP précise que si
le conseil communal approuve l'initiative, celle-ci n'est pas soumise au vote
du peuple. Le conseil communal est alors tenu de prendre les décisions utiles à
sa mise en oeuvre, dans un délai de quinze mois, prolongeable de six mois.
Lorsqu'il n'approuve pas l'initiative, comme dans le cas présent, celle-ci doit
être soumise au vote populaire (art. 149 al. 2 LEDP). L'art. 149 al. 6 LEDP
prévoit que si l'initiative est acceptée par le peuple, le conseil communal est
tenu de prendre les décisions utiles à sa mise en oeuvre.
S'agissant de l'objet de l'initiative populaire en
question, qui porte sur une éventuelle révision d'un plan d'affectation, la
Cour constitutionnelle a rappelé la procédure à suivre (CCST.2022.0001 précité
consid. 3): en résumé, l'autorité est tenue, en premier lieu, de se prononcer
sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification sensible des
circonstances selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette disposition prévoit en effet
que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Elle tend à assurer
la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement
ne peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41).
En cas de vote populaire négatif, on pourra en
déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la commune, au terme de la
première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la
stabilité du plan d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la
mise en oeuvre de l'initiative est décidée par le conseil communal ou le
peuple, cela ne signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être
modifié; il s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification
sensible des circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise
en oeuvre sera réalisée dans le respect des dispositions de procédure des art.
34 ss LATC. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une
initiative communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan
d'affectation communal (CCST.2022.0001 précité consid. 3e). Le projet du comité
d'initiative ne constitue pas un plan en voie d'élaboration au sens de l'art.
47 LATC, qui permettrait à la municipalité de refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à enquête publique. Cette dernière disposition
confère au demeurant une simple faculté à la municipalité qui pourrait
également délivrer un permis de construire alors même que le projet serait
contraire à la future réglementation envisagée. Pour qu'un effet anticipé d'un
plan en voie d'élaboration soit opposable à un propriétaire foncier requérant
un permis de construire, il faut que la première étape de la procédure des art.
34 ss LATC soit franchie. Ce n'est ainsi que lorsque la municipalité serait
tenue de mettre en oeuvre cette initiative que l'on pourra, en principe,
admettre l'existence d'un plan en voie d'élaboration susceptible de déployer un
effet anticipé négatif en vertu de l'art. 47 LATC (CCST.2022.0001 précité
consid. 4).
c) Au vu de ce qui précède, la procédure relative au
traitement de l'initiative populaire précitée n'apparaît pas encore de nature à
influencer de manière déterminante le déroulement des procédures de permis de
construire actuellement suspendues (art. 25 LPA-VD). La municipalité justifie
sa démarche par une éventuelle révision future de la planification à venir. Or,
cette faculté est spécialement prévue aux art. 27 LAT et 46, 47 et 49 LATC, qui
autorisent des mesures conservatoires permettant justement de coordonner les
procédures de planification future et de permis de construire éventuellement contradictoires.
Ainsi, l'art. 27 LAT permet, lorsque l'adaptation d'un plan s'impose, de
prévoir une zone réservée dans un territoire exactement délimité, à l'intérieur
duquel rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement d'un
plan d'affectation. Une telle zone réservée ne peut être prévue que pour cinq
au plus, prolongeable selon le droit cantonal. L'art. 46 LATC permet une
prolongation de la zone réservée de trois ans au maximum. Comme on l'a vu
ci-dessus, l'art. 47 LATC permet encore à la municipalité de refuser un permis
de construire lorsqu'un projet de construction compromet une modification de
plan envisagée non encore soumise à l'enquête publique. Cette faculté est toutefois
soumise à un délai: l'autorité doit alors mettre le projet de planification à
l'enquête publique dans un délai de 14 mois dès la décision de refus du permis
de construire, puis adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de
l'enquête publique (art. 47 al. 2 LATC). En cas d'inobservation de ces délais,
le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (art. 47 al. 3
LATC). Un refus de tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan
interviendra dès l'ouverture d'une enquête publique concernant le plan
d'affectation (art. 49 LATC). L'autorité en charge du plan sera tenue de
l'adopter dans les douze mois qui suivent le refus du permis de construire
(art. 49 al. 2 LATC).
L'application de l'art. 25 LPA-VD dans le cas
présent contrevient à ces exigences légales, dès lors qu'elle fait fi des
délais légaux précités relevant de la législation spéciale en matière
d'aménagement du territoire. En raison de sa durée indéterminée, la suspension
litigieuse contrevient par ailleurs au principe de célérité garanti par l'art.
29 Cst.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être
admis et la décision attaquée annulée. Succombant, la Commune du
Mont-sur-Lausanne supportera l'émolument de justice, ainsi qu'une indemnité à
titre de dépens en faveur des recourants, créanciers solidaires (art. 49 et 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne, du 16 novembre
2023, est annulée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la
Commune du Mont-sur-Lausanne
.
IV.
La Commune du Mont-sur-Lausanne versera une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens aux recourants, créanciers solidaires.
Lausanne, le 4 juillet 2024
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.