vd_omni · AC.2004.0070 · 2005-03-23 · fr

RUMLEY/Municipalité de Moiry, SPORTONI, Service de l'aménagement du territoire | Un cabanon de jardin dans une zone de protection extérieure caractérisée par l'interdiction de construire n'est pas susceptible d'être autorisé sans enquête publique. Possibilité d'une dérogation ?

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.03.2005 AC.2004.0070

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 mars 2005
Composition
M. Jean-Claude de Haller, président;
Mme
Emilia Antonioni
et M. Renato Morandi,
assesseurs.
Recourant
Marcel RUMLEY,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Moiry,
Autorité concernée
Service de l'aménagement du
territoire,
Université 3, à Lausanne,
Constructeur
Damiano SPORTONI,
à Moiry,
Objet
Recours Marcel RUMLEY contre décision de la Municipalité
de la Commune de Moiry (refus de communiquer une décision de dispense
d'enquête publique)
Vu les faits suivants
A.
Marcel Rumley (ci-après : M. Rumley) est
co-propriétaire sur la commune de Moiry de la parcelle 769 supportant l’ancien
moulin du village reconverti à l’habitat.
B.
Le 27 avril 2003, Damiano Sportoni (ci-après : M.
Sportoni) a demandé à la Municipalité de Moiry (ci-après : la
municipalité) de pouvoir installer un abri de jardin en forme de maisonette qui
comporte les dimensions suivantes : 3m de largeur, 2,55m de hauteur et 2,5m de
profondeur, avec une terrasse de 1,4m couverte d’un avant toit d’1,5m, au
centre de la parcelle 770. Celle-ci est située dans une zone de protection
extérieure définie à l’art. 37 règlement du plan d’extension et de la police
ces constructions du 13 octobre 1982 (ci-après : règlement du plan d’extension).
Le projet a été affiché au pilier public du 30 avril au 19 mai 2003.
C.
Le 11 juillet 2003, s’adressant à la municipalité, au Juge
de Paix de district de Cossonay ainsi qu’au Département des infrastructures, M.
Rumley s’est opposé à la construction en cours de l’abri de jardin sur la
parcelle no 770 se situant immédiatement à l’ouest de sa propre parcelle. Il
conclut la suspension des travaux en faisant valoir que lors de la procédure
d’autorisation de construire, l’exigence de mise à l’enquête publique du projet
n’a pas été respectée.
D.
Le 15 juillet 2003, la municipalité a répondu au recourant
que la construction de M. Sportoni avait fait l’objet d’une mise à l’enquête
publique du 30 avril 2003 au 19 mai 2003 et qu’aucune remarque ni opposition ne
lui étant parvenue, l’autorisation de construire avait été délivrée.
E.
Le 17 juillet 2003, le Service de l’aménagement du
territoire (ci-après : SAT) a informé M. Rumley que la municipalité était
l’autorité compétente pour traiter de son opposition car la parcelle 770
classée en zone de protection extérieure, faisait partie de la zone village.
F.
M. Sportoni a achevé ses travaux de construction le 29
août 2003 et en a informé la municipalité.
G.
Sans nouvelles de la municipalité, M. Rumley s’est adressé
au SAT par lettre du 13 octobre 2003, qui est intervenu auprès de la
municipalité le 17 octobre 2003 afin qu’elle lui notifie une décision
confirmant qu’elle avait délivré un permis de construire avec dispense
d’enquête publique en indiquant les voies de recours.
H.
Par lettre du 2 février 2004, envoyée le 3 mars suivant,
M. Rumley a demandé à la municipalité si les parcelles 770 et 33 étaient
colloquée en zone de protection extérieure et si les art. 37, 51 et 29 du
règlement du plan d’extension étaient toujours en vigueur.
I.
Courrier datant du 16 mars, 2004, et par l’intermédiaire
de son Greffe, la municipalité, a accusé réception de l’envoi de M. Rumley, en
lui indiquant qu’elle allait examiner sa demande.
J.
Le même jour, le Département de la sécurité et de
l’environnement (ci-après : DSE, auquel a été attribué le SAT depuis le 1
er
janvier 2004), a répondu à un courrier de M. Rumley du 17 février 2004 en lui
indiquant à nouveau que la municipalité était l’autorité compétente en matière
de constructions en zone village. Il a précisé que la municipalité avait été
sollicitée par le SAT afin qu’elle prenne une décision à son égard, décision
qui était susceptible d’un recours au Tribunal administratif.
K.
M. Rumley a recouru au Tribunal administratif en date du
21 mars 2004. Il fait valoir le silence de l’autorité face à son opposition
relative à la construction sur la parcelle 770 et s’oppose également à la
construction d’un bûcher sur la parcelle 33.
L.
Le 5 mai 2004, la municipalité a informé M. Rumley que la
parcelle 33 du cadastre communal se situait en zone village que les art. 37, 51
et 29 du règlement du plan d’extension étaient toujours applicables.
M.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection
locale le 24 mai 2004 qui lui a permis de visiter la zone de protection et DE constater
que le réduit de jardin de M. Sportoni était effectivement affecté au rangement
de ses outils de jardinage.
Considérant en droit
1.
Le recourant, est co-propriétaire de la parcelle 769 dont
il habite un immeuble. Il est voisin direct de la parcelle 770 qui suppo
rte la construction litigieuse. Cette dernière a par
ailleurs été érigée en face les fenêtres de l’habitation du recourant qui peut
de ce fait, faire valoir un intérêt digne de protection
et
dispose donc de la qualité pour agir.
2.
Le recourant n’indique pas contre quel acte est dirigé son
recours. Au contraire, se fondant sur le courrier du DSE du 16 mars 2004, il
fait valoir que la municipalité aurait dû prendre une décision à l’égard de son
opposition et qu’elle ne l’a pas fait. Or, par lettre du 15 juillet 2003, la
municipalité a fait parvenir au recourant une décision indiquant que sa demande
était mal fondée puisque la procédure de mise à l’enquête publique avait été
suivie et de ce fait, elle n’entrait pas en matière sur sa demande de
suspension des travaux. Ainsi, même si cela ne ressort pas explicitement du
courrier, il s’agit bien d’une décision au sens de l’art. 29 LJPA qui lève
l’opposition de M. Rumley. Cependant, ce dernier, suite aux différents courriers
du SAT datant des 17 juillet et 17 octobre 2003, s’attendait à recevoir une
nouvelle décision de la municipalité qui n’est de toute évidence pas
intervenue. Finalement, au mois de février 2004, le recourant s’est adressé au
DSE qui l’a informé qu’il était de compétence de la municipalité de prendre une
décision à l’égard de son opposition, décision qui pouvait faire l’objet d’un
recours auprès Tribunal administratif. Fondé ce dernier courrier, M. Rumley, a
recouru au TA.
On constate que le recours de M. Rumley intervient
dès lors plus de huit mois après la notification de la décision et il se pose
la question de savoir s’il est tardif.
Est considéré tardif le recours qui n’est pas
interjeté dans le délai fixé à l’art. 31 LJPA. La restitution d’un délai peut
cependant être accordée exceptionnellement, lorsque l’inobservation est due à
un empêchement non fautif (ATF 108 V 109, 110 ; P. Moor, Droit
administratif, vol. II, Berne, 2002, 267). Or, la décision de la municipalité
du 15 juillet n’indiquait ni les voies de droit ni le délai de recours. De
plus, selon les courriers du SAT, M. Rumley s’attendait à une nouvelle décision
de la municipalité.
Jusqu’au 14 avril 2003, le droit vaudois ne
contenait pas d'obligation générale d'indication des voies de droit. Mais cette
indication résultait d’un usage revêtant pratiquement un caractère obligatoire
(RDAF 2000 I p.104; voir aussi J.-C. DE HALLER, La procédure applicable aux
recours administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du
Conseil d'Etat, RDAF 1979 p. 1 ss). L'absence de l'indication des voies de
recours, n'était cependant pas opposable à celui qui connaissait déjà la règle
ou qui devait la connaître au regard des circonstances (RDAF 2000 I précité p.
105). En outre, lorsque cette indication faisait défaut, on attendait du
justiciable qu'il prenne les devants en recherchant lui-même les informations
nécessaires (J.-F. EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in
Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Zürich 1992, p.
225 ss, p. 232). Une décision refusant d’autoriser une construction devait
indiquer les voies de droit, mais cette omission n’invalidait pas la décision.
Conformément au principe de la bonne foi, ces vices pouvaient être guéris
notamment par la restitution du délai de recours (voir ATF non publié 2P
266/2001 du 15 novembre 2001 ; TA  AC 93/10 du 28 janvier 1995 et AC
AC.2002.0104 du 12 janvier 2005). Depuis le 14 avril 2003 une telle obligation
découle de l’art. 27 al. 2 de la Constitution vaudoise, elle s’exerce envers
toutes les autorités. En l’absence de disposition légale contraire, les
principes relatifs à l’absence des indications des voies de droit à l’égard du
justiciable sont néanmoins toujours applicables.
Dans le cas d’espèce, recourant n’a de toute
évidence pas été informé correctement par l’administration. La municipalité a
omis d’indiquer les voies de droit dans sa décision et l’administration
cantonale a induit le recourant en erreur sur le fait que la municipalité
devait lui notifier une décision. On notera pour le surplus, que le recourant
n’a jamais cessé de solliciter les administrations communales et cantonales
afin d’obtenir justice. Informé correctement, il s’est adressé aux autorités
concernées avec diligence. Selon le principe de la bonne foi, ce retard ne peut
donc lui être imputé.
Le recours est donc recevable en la forme, étant
réservé le problème du bûcher (consid. 5 ci-dessous).
3.
M. Rumley s’oppose tout d’abord à la construction d’une
cabane de jardin sur la parcelle 770 dont le permis de construire a été délivré
sans mise à l’enquête publique.
Selon l’art. 109 LATC, la demande de permis de
construire est mise à l’enquête publique pendant vingt jours. L’avis d’enquête
est affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du
Canton de Vaud ainsi que dans un journal local au moins. La mise à l’enquête
telle qu’elle est prévue à l’art. 109 LATC a un double but. Elle sert d’une
part, à informer tous les intéressés qui pourraient être touchés dans leur intérêt
et de l’autre et elle permet de l’autre à l’autorité d’examiner si le projet
est réglementaire compte tenu des éventuelles interventions de tiers intéressés
ou d’autorités cantonales (RDAF 1993, 225).
En l’espèce, la municipalité a procédé à une mise à l’enquête
partielle car l’avis d’enquête a seulement été affiché au pilier public. Cela
implique une dispense d’enquête publique selon l’art. 111 LATC puisque la loi
ne laisse pas de place à une enquête hybride (Arrêt TA, AC 2002/0174 du 09
décembre 2002 et RDAF 1986 p. 317). En vertu de cet article dans sa teneur du
07.04.1998, la municipalité peut en effet, dispenser de l’enquête publique les
projets de minime importance et notamment ceux qui sont mentionnés dans le
règlement communal. Le Conseil d’Etat a précisé par l’art. 72d RATC que ces
projets ne doivent pas ne porter atteinte à un intérêt public prépondérant et à
des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins (Arrêt TA
AC.2004.0087 du 16 décembre 2004 ). Comme en l’espèce, les constructions de
minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle
telles que les cabanes sont notamment concernées (art. 72d RATC).
Il n’en reste pas moins que dans le cas particulier
le recourant s’inquiète à juste titre du défaut de mise à l’enquête publique.
En effet, l’art 37 du règlement du plan d’extension prescrit ce qui suit :
Zone de protection extérieure
Art. 37 – Caractéristique de la zone
Cette zone est destinée à protéger la vue sur le village
ainsi que les abords du moulin. Elle est caractérisée par l’interdiction de
bâtir.
La zone à bâtir peut comprendre des
zones inconstructibles telles que les zones vertes ou de protection (P. Hänni,
Planungs- Bau und besondres Umweltschutzrecht, 4
ème
édition, 2002,
p. 152 et 172 voir aussi réf. citées; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction expropriation, no 377). Dans ces cas, le principe de
la séparation du bâti et non bâti n’entre pas en considération et les art. 24ss
LAT ne sont pas applicables (ATF 116 Ib 377 ; P. Hänni, op. cit. p.
326). Une demande de permis de construire n’est dès lors donc pas soumise à
l’autorisation préalable du canton selon l’art. 120 LATC. A l’intérieur de
telles zones, si le principe est l’inconstructibilité, cette interdiction n'est
pas absolue mais relative : la zone est "en principe" inconstructible
(ZBl 1997, p. 577ss ; P. Hänni, op. cit. p. 186). Selon l'art. 22 LAT les
constructions ne compromettant pas l'affectation de la zone peuvent être
autorisées et cela aussi bien pour la zone bâtir, agricole ou protégée
(Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 N. 9, p. 6). Les constructions
autorisées en zone de protection sont déterminées de cas en cas selon le but de
protection défini par la réglementation (Haller/Karlen, Raumplanungs, Bau- und
Umweltrecht, 3
ème
édition, no 270). Les constructions et
installations nécessaires ou utiles à la protection de la zone peuvent être
autorisées (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 544 et réf. citées). Souvent
les règlements communaux explicitent les types de constructions ou
installations qui peuvent être prévues dans de telles zones, mais il s'agit de
précisions souvent rédigées en termes généraux et on notera que plus les
règlements sont anciens moins ils sont détaillés. L'élément déterminant pour
définir si une construction est admissible ou pas, s'étudie par rapport aux
buts de la zone. En l'espèce, on peut par exemple imaginer que la zone de
protection extérieure puisse subir une transformation de l'arborisation, une
modification des voies de communication ou de certains bâtiments qui servent
aux buts de la protection de la vue sur le village et du moulin. Par contre,
les constructions allant à l'encontre du but de protection de la zone,
constituent une dérogation à la règle établie qui doit être prévue
explicitement par la réglementation (art. 23 LAT; art. 85 LATC).
Tel est le cas en l'espèce de la
construction d’un réduit à outils en zone de protection extérieure. Cet ouvrage
ne protège pas la vue sur le village ou sur le moulin. Au contraire, même de
grandeur modeste, il constitue un élément nouveau au centre de la vue qui la
modifie dans son l’ensemble et la dénature. Cette construction n'étant pas
conforme à la zone, elle peut être autorisée seulement exceptionnellement et
par voie de dérogation. Or, ni le l’art. 37 ni aucune autre disposition
spéciale ou générale du règlement du plan d’extension n’autorise de procéder à
une telle dérogation.
Dans ces circonstances, ne pouvant
être considéré comme de minime importance au sens de l’art. 111 LATC, le projet
devait être soumis à l’enquête publique conformément à l’art. 109 LATC.
4.
La commune devra dès lors se poser la question de la
révocation du permis de construire, accompagnée le cas échéant, d’un ordre de
remise en état des lieux. Pour ce faire, procédant à une pesée des intérêts en
présence, elle tiendra en particulier compte de l’intérêt public au respect de
la loi et l’intérêt financier du constructeur qui ne peut en l’espèce n’est pas
être considéré de très important (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction expropriation, p. 416 et 423 et en particulier no
958ss).
5.
Le recourant s’oppose aussi à un bûcher construit par M.
Sportoni sur la parcelle 33. Adossé au mur de sa propriété, ce bûcher ne
respecterait pas la distance à la limite réglementaire de 6m. Le Tribunal rend
attentif que sur ce point, le recours est tardif. En effet, le bûcher litigieux
a été construit dans le courant de l’année 2000 et M. Rumley s’en inquiète
seulement à l’occasion de la présente affaire. En tolérant la construction plus
de quatre ans sans entreprendre de démarche particulière auprès des autorités
afin de vérifier s’il est réglementaire, il est forclos, la jurisprudence ayant
précisé depuis longtemps qu'un propriétaire qui constate que des travaux sont
effectués sans enquête publique doit intervenir sans délai et ne pas laisser
s'achever un ouvrage qu'il entend contester (AC.1994.0084 du 15 janvier 1996,
notamment). Pour le surplus, il n'appartient pas au Tribunal administratif de
prendre en compte des faits  relevant du droit privé (servitudes, voir, par
exemple RNRF 2004 p. 91).
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du
recours. Vu l'issue de celle-ci les frais doivent être mis à la charge de la
commune (art. 55 LJPA). Le recourant qui n'a pas consulté un mandataire n'a pas
droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II.
Le dossier est retourné à la municipalité pour décision
dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune de Moiry.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mars 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint