vd_omni · GE.2017.0050 · 2017-12-08 · fr

A.________, B.________/Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Etablissement primaire de Nyon | Recours de parents d'une élève scolarisée dans le canton de Vaud contre la décision du DFJC confirmant le refus de l'établissement scolaire d'accorder un congé sollicité pour leur fille pour se rendre au carnaval de Bâle. Le directeur d'un établissement scolaire peut accorder des congés extraordinaires; c'est toutefois une base légale potestative n'octroyant aucun droit. Le fait que les parents aient obtenu ce congé l'année précédente ne signifie pas qu'ils puissent désormais s'en prévaloir de bonne foi tous les ans. Il n'est d'ailleurs pas nécessaire que leur fille s'y rende chaque année au détriment de l'école, cette activité ne pouvant être comparée à une activité religieuse, la première ne jouissant pas de la même protection que la seconde. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2017 GE.2017.0050

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 décembre 2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. Bertrand Dutoit et M.
Marcel-David Yersin, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ******** représenté
par A.________, à ********,
Autorité intimée
Département de la formation, de la
jeunesse et de la culture,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement primaire de Nyon,
représenté
par sa directrice C.________,
à Nyon,
Objet
Divers
Affaire scolaire
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 1
er
mars 2017 rejetant leur recours du 5 février 2017 et confirmant la décision
de l'Etablissement primaire de Nyon du 3 février 2017 dans le sens d'un refus
du congé sollicité en faveur de leur fille D.________
Vu les faits suivants:
A.
L'enfant D.________, née en 2011, est scolarisée à l'Etablissement
primaire de Nyon. Ses parents, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants), ont déposé le 19 décembre 2016 une demande de congé pour leur
fille du lundi 6 mars au mercredi 8 mars 2017 à midi. Ils ont indiqué comme
motif "
Sortie annuelle familiale au carnaval de Bâle (canton d'origine
de la famille)
". Par la même occasion, ils ont déposé une seconde
demande de congé pour l'après-midi du vendredi 3 mars 2017 pour une cérémonie
de mariage civil de la tante de l'enfant.
Le 18 janvier 2017, la directrice de l'Etablissement
primaire de Nyon a accordé le congé pour la cérémonie de mariage, mais refusé
le congé du 6 au 8 mars 2017. Elle a relevé qu'un congé avait déjà été accordé
pour le même motif en février 2016, "
en spécifiant qu'il ne serait pas
renouvelé d'année en année
".
Par courrier du 20 janvier 2017, les recourants ont
demandé à la directrice de revoir sa décision. Ils ont exposé notamment ce qui
suit:
"Cette demande de congé
individuel répond à des circonstances particulières puisque notre participation
annuelle au Carnaval de Bâle (fête culturelle Suisse qui est actuellement en
cours d'examen afin d'être inscrite au patrimoine culturel immatériel de
l'humanité par l'UNESCO) permet à notre fille de vivre des moments précieux,
qui font partie de notre culture Suisse.
Particulièrement pour nous, qui
sommes originaires de Bâle et qui avons plaisir, comme tout parent, à
transmettre des traditions.
La culture étant aussi enseignée
en partie au sein de l'école vaudoise (exemples: sortie au Zoo, visite
d'expositions, participation à des spectacles subventionnés), nous estimons que
la participation au Carnaval est une chance, qui va dans l'intérêt de notre
enfant et un refus de votre part apparaîtrait comme disproportionné.
Aussi, notre fille a eu
l'opportunité, l'année dernière, de faire une petite présentation du Carnaval
auprès de ses camarades de classe, qui en partie ont du coup découvert une
tradition culturelle.
Nous pouvons vous assurer qu'elle
aura le plaisir à réitérer cela cette année et celles à venir.
(n.b: Ces circonstances
particulières et l'intérêt bien-fondé, sera tout aussi important les années à
venir et vaudra aussi pour nos deux autres enfants qui fréquenteront dans les
années à venir votre établissement scolaire)."
Le 3 février 2017, la directrice a déclaré maintenir
sa décision de refus du congé sollicité du 6 au 8 mars 2017, la demande ne
présentant pas de caractère impérieux. Le courrier de la directrice indiquait les
voies de droit.
B.
Par écriture du 5 février 2017, les recourants ont formé recours auprès
du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: le
Département). Ils ont notamment ajouté à leur argumentation que la directrice n'avait
pas pris la peine de s'entretenir avec la maîtresse de classe de leur fille,
afin de prendre une décision qui se fonde sur les résultats et le travail de
cette dernière - qui s'avèrent être de bonne qualité.
Le 1
er
mars 2017, après avoir interpellé
la directrice et donné aux recourants la possibilité de déposer des
déterminations complémentaires, le Département a rejeté le recours et confirmé
la décision rendue le 3 février 2017. Il a mis un émolument de 400 fr. à la
charge des recourants en déclarant que l'avance de 400 fr. qu'ils avaient effectuée
"
rest
[ait]
acquise au Département
".
C.
Par acte du 20 mars 2017, les recourants ont déféré la cause à la Cour
de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Ils concluent à
ce que le congé sollicité soit accordé et à ce que le Département "
renonce
à la perception d'une avance de frais
".
Dans son avis de réception du 23 mars 2017, le juge
instructeur a interpellé les recourants sur leur intérêt actuel à recourir, vu
que la période pour laquelle le congé avait été demandé était déjà arrivée à
échéance au moment du dépôt de l'acte de recours.
Les recourants se sont prononcés par écriture du 7
avril 2017.
Le Département a déposé sa réponse au recours le 5
mai 2017.
Les recourants ont répliqué le 24 mai 2017.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les
arguments des parties seront repris par la suite.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours a été déposé contre la décision du Département du 1
er
mars 2017 dans le délai légal et les formes prévues par la loi (cf. art. 79, 95
et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative -
LPA-VD; RSV 173.36). Il ressort de l'acte de recours du 20 mars 2017 que les
recourants veulent que la décision du Département soit annulée, le congé
sollicité leur étant accordé, et qu'il ne soit pas perçu d'émolument.
b) Se pose toutefois la question de leur qualité
pour agir selon l'art. 75 LPA-VD, en particulier de l'intérêt digne de
protection au sens de la let. a de cette disposition. Un tel intérêt doit être
actuel. Exceptionnellement, il est renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel
lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant
qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il
existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question
litigieuse (cf. ATF 142 I 135
consid. 1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1; 136 II 101 consid. 1.1; 135 I 79 consid. 1.1;
cf. ég. ATF 131 II 670 consid. 1.2; 129 I 113 consid. 1.7; CDAP GE.2016.0119 du
8 décembre 2016 consid. 3; AC.2015.0231 du 11 avril 2016 consid. 2a; AC.2013.0341
du 20 mars 2014; GE.2010.0208 du 31 mai 2011).
La période pour laquelle le congé avait été demandé
était déjà arrivée à échéance lorsque le recours a été interjeté auprès de la
CDAP. Les recourants font valoir, notamment dans leur écriture du 7 avril 2017,
que la thématique des congés soulève des interprétations variées. Ils désirent
connaître l'avis du Tribunal sur la définition des termes "
circonstances
particulières
" et "
demande exceptionnelle
" utilisés
dans une directive du Département ("
décision 131
"). A elle
seule, cette argumentation ne suffit pas pour admettre un intérêt actuel digne
de protection. Le Tribunal n'a pas à se prononcer sur l'interprétation des lois
sans que cela ne puisse avoir d'effet sur le cas concret qui a donné lieu à la
décision attaquée. Le recours formé dans le seul intérêt de la loi, soit
l'action populaire, est irrecevable. En d'autres termes, la seule poursuite
d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit
pas pour admettre la qualité pour agir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (cf.
ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 249 consid. 1.3.2,
468 consid. 1, et les références; CDAP PE.2017.0002 du 31 octobre 2017 consid.
1a; AC.2009.0072 du 11 novembre 2009). Dans cette mesure, la Cour ce céans a eu
l'occasion, par ailleurs, de déclarer irrecevable un recours qui avait été
interjeté uniquement contre la directive précitée du Département (CDAP
GE.2013.0168 du 21 novembre 2013). Du reste, les recourants font eux-mêmes
valoir une "
inconstance
" des directives parce que celles-ci peuvent,
en cas de changement à la tête du Département, être modifiées. En se basant sur
leur argumentaire, le Tribunal se prononcerait donc sur l'interprétation de
dispositions ou de termes qui ne sont de toute façon pas censés perdurer.
Certes, les recourants ont annoncé, dans leurs
écritures antérieures à la procédure judiciaire, qu'ils comptaient participer
au carnaval de Bâle également toutes les années à venir et ainsi en principe
solliciter des congés pour leurs enfants. Il n'est toutefois pas exclu que,
déposées suffisamment à l'avance, de telles demandes puissent être tranchées en
temps opportun aussi par les tribunaux, ces derniers ayant l'habitude de
prioriser le traitement des dossiers en particulier en fonction de leur urgence
(cf. pour un congé scolaire par exemple CDAP GE.2013.0193 du 4 décembre 2013).
Cette question peut toutefois rester ouverte en l'espèce vu ce qui suit (cf.
ég. CDAP GE.2016.0119 précité, consid. 3b en lien avec un congé scolaire). Le
Tribunal doit de toute façon se prononcer sur le fond puisqu'en dépend la
perception par le Département de l'émolument de 400 fr. que les recourants
contestent également.
2.
a) Comme il a déjà été exposé notamment dans l'arrêt précité de la Cour
de céans GE.2013.0193 du 4 décembre 2013, l’instruction publique est du ressort
des cantons (art. 62 al. 1 Cst.). Ces derniers pourvoient à un enseignement de
base suffisant ouvert à tous les enfants; cet enseignement est obligatoire
(art. 62 al. 2 Cst., repris par l’art. 46 Cst-VD). Face à cette obligation, la
Constitution fédérale garanti à son art. 19 également le droit à un enseignement
de base suffisant et gratuit (cf. ég. art. 36 Cst-VD).
Selon l'art. 54 de la loi vaudoise sur
l’enseignement obligatoire du 7 juin 2011 (LEO; RSV 400.02), tous les parents
domiciliés ou résidant dans le canton ont le droit et le devoir d’inscrire et
d’envoyer leurs enfants en âge de scolarité obligatoire dans une école publique
ou privée, ou de leur dispenser un enseignement à domicile. Les devoirs des
parents sont précisés à l’art. 128 LEO, ont il résulte notamment que, dans le
respect de leurs rôles respectifs, les parents et les enseignants coopèrent à
l’éducation et à l’instruction de l’enfant (al. 2). A l’art. 145 LEO, il est
prévu que toute personne qui aura manqué à l’obligation scolaire d’un enfant
dont il avait la charge sera punie d’une amende d’un montant maximum de 5'000
fr. et sera poursuivie conformément à la législation sur les contraventions.
Aux termes de l’art. 69 LEO, intitulé "
Vacances
et congés
", le Département fixe les dates des vacances; la durée de
celles-ci est de quatorze semaines au cours de l’année scolaire (al. 1). En
plus, les conseils d’établissement peuvent accorder au maximum deux
demi-journées de congé; ils en informent le Département et les parents (al. 2).
Le règlement définit la procédure et les conditions auxquelles des congés
individuels peuvent être accordés aux élèves (al. 3).
L’art. 54 du règlement d’application de la LEO, du 2
juillet 2012 (RLEO; RSV 400.02.1), dispose à ce titre que sur demande écrite et
motivée des parents, le directeur peut accorder jusqu’à dix-huit demi-journées
de congé à un élève au cours d’une année scolaire. Il en examine le bien-fondé,
dans l’intérêt de l’élève et de l’institution. En principe, il n’est pas
accordé de congé immédiatement avant ou après les vacances
(al. 1). Lorsque la demande des parents dépasse l’équivalent de dix-huit
demi-journées de congé, elle est transmise au département pour décision.
L’autorisation peut être assortie de conditions relatives à la poursuite de la
formation scolaire de l’élève. Demeurent réservées les dispenses de cours
accordées par le directeur à un élève qui suit un traitement médical ou
pédago-thérapeutique, ou qui bénéficie d'un aménagement horaire consenti en
vertu de l'art. 5 du présent règlement (al. 3). L'art. 5 RLEO concerne les
élèves qui, consacrant un temps important à l'exercice d'un sport de
compétition, à une activité musicale, artistique ou intellectuelle exigeant un
entrainement intensif, peuvent être mis au bénéfice d'un aménagement de leur
temps scolaire.
En règle générale, un congé de longue durée n’est
pas accordé au cours de deux années scolaires consécutives (art. 54 al. 4 RLEO).
Les motifs pour lesquels un congé peut être accordé
sont déterminés dans une directive édictée par le Département (art. 54 al. 5
RLEO).
b) Aux termes de la directive relative aux congés
individuels des élèves du 12 juillet 2013 (“
décision n° 131
“) de la
Cheffe du Département, qui se base sur l'art. 54 al. 5 RLEO, un congé
individuel ne peut être accordé, sur demande écrite et motivée des parents, qu’en
présence de motifs impérieux attestés et/ou de circonstances tout à fait
particulières, qui feraient apparaître un refus comme disproportionné (ch. 1 de
la directive). Les motifs qui relèvent de la convenance personnelle
(organisation familiale, avantages financiers, organisation professionnelle ou
autre) ne justifient pas, sauf demande exceptionnelle dûment motivée, l’octroi
d’un congé individuel (ch. 2 de la directive). La Cour de céans a reproduit le
texte de cette directive également dans son arrêt précité GE.2013.0168 du 21
novembre 2013.
c) La Cour de céans a déjà eu l'occasion de conclure
de ce qui précède que la réglementation accorde un grand pouvoir d’appréciation
au directeur, ou au service cantonal compétent en matière de congé scolaire individuel.
Les élèves, respectivement leurs parents, ne disposent ainsi, comme règle
générale, d’aucun droit à obtenir un congé. Comme il ressort du texte légal
(art. 69 al. 3 LEO et 54 al. 1 et 5 RLEO), les autorités appelées à statuer
"
peuvent
", mais ne sont en principe pas obligées d'accorder un
congé individuel. Elles doivent toutefois tenir compte de l’intérêt personnel
de l’enfant aussi bien que de l’intérêt public au fonctionnement harmonieux des
institutions scolaires. Il s’agit au demeurant d’un domaine dans lequel
l’intérêt de l’enfant peut se trouver opposé à l’intérêt des parents, l’intérêt
de l’enfant étant alors prépondérant (cf. pour ce paragraphe: CDAP GE.2013.0193
du 4 décembre 2013 consid. 2b
in fine
; GE.2007.0153 du 27 août 2007
consid. 3b, ce dernier arrêt concernant l’ancienne législation scolaire dont
les éléments d’appréciation sont identiques au droit actuellement en vigueur;
au sujet de l'ancienne législation, cf. ég. CDAP GE.2013.0193 précité, consid.
4; Exposé des motifs du projet de loi [EMPL] relatif à la LEO, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre 2010, n° 336, p. 61 et 172).
Dès l
o
rs que
les autorités compétentes disposent d'un large pouvoir d'appréciation, le
Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans son examen en ce sens qu'il
ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle des autorités
compétentes, mais se borne à examiner si elles sont restées dans les limites de
la loi et d’une pesée consciencieuse de tous les intérêts à prendre en
considération. A propos de dite pesée d'intérêts, le Tribunal doit donc se
limiter à vérifier si l’autorité intimée n’a pas tenu compte d’intérêts
importants ou encore qu’elle les aurait appréciés de manière abusive ou erronée
(cf. art. 98 LPA-VD; CDAP GE.2017.0133 du 10 octobre 2017
consid. 2b; GE.2017.0047 du 21 juin 2017 consid. 3d; cf. ég. CDAP AC.2017.0035
du 25 octobre 2017 consid. 2d; PE.2017.0153 du 11 octobre 2017 consid. 1d et
e).
Dans cette mesure, la Cour de céans ne peut pas donner
des indications précises sur la question soulevée par les recourants de ce
qu'il faut exactement comprendre par "
circonstances tout à fait particulières
"
et "
demande exceptionnelle
" au sens de la directive précitée
du Département. Il s'agit justement de notions juridiques indéterminées ("
unbestimmte
Rechtsbegriffe
"; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif,
vol. I, 3
e
éd. 2012, ch. 4.3.3 p. 746 ss). Même si la directive a en
principe pour but d'unifier la pratique, l'interprétation de ces notions peut notamment
dépendre des spécificités de chaque établissement scolaire et du niveau
scolaire auquel se trouve l'enfant. La pratique peut par ailleurs évoluer dans
le temps. Vu qu'il faut procéder à une pesée des intérêts en tenant compte des
circonstances de chaque cas d'espèce, il est difficile de prévoir des
catégories précises. L'administration doit aussi avoir la possibilité de revoir
sa pratique d'octroi de congés comme mesure exceptionnelle par rapport à
l'obligation d’envoyer à l'école les enfants en âge de scolarité obligatoire,
si elle constate une évolution contraire à dite obligation ou à l’intérêt
public au fonctionnement harmonieux des institutions scolaires.
d) La jurisprudence fédérale a dû se prononcer à
différentes occasions sur des dispenses ou congés scolaires. Il s'agissait
toutefois de statuer sur des conflits entre, d'une part, le droit fondamental
selon l'art. 15 Cst. (cf. ég. art. 16 Cst-VD) de choisir librement sa religion
et de la pratiquer et, d'autre part, l'obligation d'envoyer les enfants à
l'école (ATF 134 I 114; 117 Ia 311; 114 Ia 129; cf. ég. Kühler/Hafner,
Schuldispensationen zwischen Religionsfreiheit und "bürgerlichen
Pflichten", PJA 2011, p. 913 ss; Tappenbeck/Pahud de Mortanges,
Religionsfreiheit und religiöse Neutralität in der Schule, PJA 2007, p. 1408 s.;
Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2
e
éd. 2003,
ch. 15.434 p. 402 ss).
La participation au carnaval n'a pas trait à cette
problématique, même si certains pourraient ressentir le carnaval comme quelque
chose d'existentiel. Les recourants ne peuvent donc se prévaloir d'un droit
fondamental tel que la liberté religieuse. Les allégations des recourants
pourraient certes insinuer qu'ils font appel au droit à la vie privée et
familiale ainsi qu'aux libertés de l'art et de réunion. Dans la mesure où ces
droits sont touchés, il en sera tenu compte dans le cadre du contrôle de la
pesée des intérêts. Dans tous les cas, vu l'obligation d'enseignement de base
prévue dans la Constitution (cf. consid. 2a
supra
), il existe une base
légale pour restreindre les libertés précitées (cf. art. 36 Cst.).
Quant à la Cour de céans, elle a, par exemple,
confirmé la décision des autorités refusant un congé pour un voyage en
Australie pour des motifs familiaux, d’une durée de onze jours d’école, avant
et après les vacances de Noël; ce motif relevait de la convenance personnelle
(GE.2013.0193 précité). Il en va de même d'un congé demandé pour un enfant en 2
e
année d'école primaire (correspondant aujourd'hui à la 4
e
année)
afin de voyager avec sa mère en Indonésie de début septembre à début décembre
(GE.2007.0153 précité). Sans devoir se déterminer définitivement, la Cour de
céans a soulevé des doutes quant au fait qu'un congé pour deux enfants de cinq
et huit ans du 22 août au 4 novembre pour un voyage avec leur mère qui devait
leur permettre de profiter d'une "
immersion en Thaïlande dans le cadre
d'une ONG
", puis de la découverte des "
coins inhabités et
sauvages de l'Australie
", soit légitime (GE.2016.0119 précité,
consid. 4b).
3.
a) En l'occurrence, les autorités ne remettent pas en cause l'importance
que revêt le carnaval de Bâle en tant qu'événement culturel, social, festif et
traditionnel de la Suisse. Elles relèvent que les recourants avaient déjà
obtenu un congé l'année précédente afin de pouvoir participer avec leur fille à
cet événement. De plus, la directrice avait accordé un congé d'une demi-journée
pour le mariage civil la semaine précédente. Les autorités estiment que la
participation au carnaval de Bâle ne constitue pas un motif impérieux qui
l'emporterait sur l'obligation scolaire et ferait apparaître le refus de
dispense comme disproportionné. Admettre le contraire reviendrait à entrer en
matière chaque année sur des demandes de congé pour de nombreuses
manifestations de même envergure, partout en Suisse, au détriment de
l'obligation scolaire au sens de l'art. 54 LEO. Cela n'était pas la volonté du
législateur. Les autorités exposent encore que les griefs des recourants selon
lesquels la directive du Département imposerait des conditions trop strictes ou
contraires à la loi sont infondés. Les élèves bénéficient en moyenne de treize
semaines de vacances ainsi que de plusieurs jours fériés durant l'année
scolaire. L'organisation de l'établissement scolaire relèverait de l'impossible
si chaque événement culturel ou familial, fût-il d'importance, permettait
l'octroi de congés exceptionnels, raison pour laquelle ceux-ci sont accordés
restrictivement. Les conditions posées par la directive poursuivent un intérêt
public et garantissent une application uniforme de la loi.
b) En plus de ce que les recourants ont déjà invoqué
dans leur courrier précité du 20 janvier 2017 (cf. let. A
supra
), ils font
valoir qu'ils ont, selon l'art. 128 LEO, le devoir de favoriser le
développement intellectuel de leurs enfants. Participer annuellement au
carnaval de Bâle répond à cette responsabilité. Les recourants invoquent l'art.
5 LEO. Selon l'al. 1 de cette disposition, l'école assure, en collaboration
avec les parents, l'instruction des enfants et seconde les parents dans leur tâche
éducative. Aux termes de son alinéa 3, l'école vise à faire acquérir à l'élève
des connaissances et des compétences, à développer et à exercer ses facultés
intellectuelles, manuelles, créatrices, et physiques, à former son jugement et
sa personnalité et à lui permettre, par la connaissance de soi-même et du monde
qui l'entoure ainsi que par le respect des autres, de s'insérer dans la vie
sociale, professionnelle et civique. Selon les recourants, l'organisation
scolaire doit rendre possible le souhait de chaque parent qui s'implique dans
sa tâche éducative. Se référant à une conversation avec une direction d'école,
les recourants font, par ailleurs, état de différentes pratiques selon les
établissements. Accorder un congé de quatre demi-journées pour les raisons
évoquées sur une année scolaire qui en permet jusqu'à dix-huit leur paraît
raisonnablement acceptable. La directive nommée "
décision n° 131
"
est à leur sens contraire à la loi et aux besoins de la réalité quotidienne des
familles vaudoises. La décision attaquée contrevient enfin à la loi puisque les
autorités n'ont, contrairement à l'art. 79 RLEO, pas pris en compte les (bons)
résultats du travail scolaire de leur fille. Selon cette disposition, les
décisions concernant le déroulement de la scolarité de l'élève se fondent sur
les résultats de son travail, sont motivées et respectent notamment les
principes de proportionnalité, d'égalité de traitement et de transparence.
c) Destinées à assurer l’application uniforme des
prescriptions légales, les instructions de l’administration, en particulier de
l’autorité de surveillance, visent à unifier, voire à codifier la pratique des
organes d’exécution. Elles ont en particulier pour but d’éviter, dans la mesure
du possible, que l’administration ne rende des décisions viciées qu’il faudra
ensuite annuler ou révoquer, et d’établir des critères généraux d’après
lesquels sera tranché chaque cas d’espèce et cela aussi bien dans l’intérêt de
la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit.
Les instructions de l’administration, en particulier de l’autorité de
surveillance, ont valeur de simple ordonnance administrative. Selon la
jurisprudence, ces directives n’ont d’effet qu’à l’égard de l’administration.
Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit et donnent le point de vue de
l’administration sur l’application d’une règle de droit et non pas une
interprétation contraignante de celles-ci. Le juge n’est pas lié par les
ordonnances administratives. Il ne doit en tenir compte que dans la mesure où
elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas
d’espèce, voire qu’elles présentent la jurisprudence en vigueur. Il doit en
revanche s’en écarter lorsqu’elles établissent des normes qui ne sont pas
conformes aux règles légales applicables (cf. ATF 133 V 587 consid. 6.1; 133 V
257 consid. 3.2; 132 V 200 consid. 5.1.2; 131 V 42 consid. 2.3; 129 V 200 consid.
3.2; 127 V 57 consid. 3a; 126 V 64 consid. 4b et les références;
Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
,
ch. 1.3.3.2 et 2.8.3.4 pp. 11 et 431).
C'est dans ce contexte qu'il faut traiter la directive
relative aux congés individuels des élèves du 12 juillet 2013 (“
décision n°
131
“) de la Cheffe du Département, dont le contenu a pour l'essentiel été
rappelé ci-dessus au considérant 2b.
Pour le reste, la directive en question trouve sa
base légale dans les art. 69
al. 3 LEO et 54 al. 5 RLEO.
d) Il est vrai que l'art. 54 al. 1 et 3 RLEO prévoit
que le directeur de l'établissement dans lequel se trouve l'élève peut lui accorder
jusqu'à dix-huit demi-journées de congé individuel au cours d'une année
scolaire. Comme déjà exposé
(consid. 2c), cela ne signifie toutefois pas qu'il y ait un droit à ces jours
de congé. En principe, l'obligation d'aller à l'école prévaut. Pour des
activités extra-scolaires, il faut se tenir aux heures après l'école et aux
jours - tout de même nombreux - où il n'y a pas classe (14 semaines de vacances
selon l'art. 69 al. 1 LEO, fin de semaine, jours fériés). C'est notamment pour
cette raison que les demandes de congé individuel doivent être motivées (cf.
art. 54 al. 1 RLEO).
En plus d'une demi-journée de congé pour le mariage
civil d'une tante, les recourants ont sollicité cinq demi-journées, et non pas
quatre comme ils l'allèguent, pour que leur fille puisse participer au carnaval
de Bâle. Il s'agit d'un évènement qui a lieu chaque année, mais pas
régulièrement pendant une période de vacances du canton de Vaud. Les recourants
n'ont pas fait valoir que leur enfant était impliquée d'une manière particulière
dans l'évènement en question. La famille des recourants, du moins du côté du
père, est toutefois originaire de Bâle. Dans cette mesure il apparaît tout à
fait opportun que la directrice ait permis à l'élève de pouvoir vivre cet
événement sur place avec ses parents et ses deux petits frères et sœurs en
2016. Reste à examiner s'il n'est pas disproportionné que les autorités ne
permettent pas chaque année une telle participation.
N'a en tant que tel aucune incidence le fait que la
directrice ait avisé les parents en 2016 que la dispense ne serait pas accordée
chaque année pour le carnaval. Le fait d'avoir été autorisés à assister au
carnaval une fois ne permettait pas aux recourants de croire de bonne foi que la
dispense serait accordée également pour les années suivantes. Les recourants
n'ont du reste pas prétendu avoir pris de dispositions particulières à ce
sujet. Ils ont, par ailleurs, choisi eux-mêmes - peut-être pour des motifs
professionnels - de venir vivre dans le canton de Vaud. Le Département renvoie
à d'autres fêtes traditionnelles en Suisse qui ont lieu chaque année. Celles-ci
sont effectivement nombreuses. On retiendra à titre d'exemple les différents
événements qui n'ont pas forcément lieu pendant des périodes de vacances ou en
fin de semaine, comme la Saint-Martin, la Saint-Nicolas et le carnaval dans
différentes régions de la Suisse, le Zibelemärit à Berne, le Sechseläuten et le
Knabenschiessen à Zurich ou encore le Vogel Gryff à Bâle, tous très
caractéristiques pour leur région respective (cf. à cet égard www.myswitzerland.com/fr-ch/coutumes-et-fêtes-populaires
et www.feiertagskalender.ch). Prenant en considération le nombre conséquent
d'élèves avec des origines étrangères, on pourrait encore y ajouter des fêtes
traditionnelles ou des événements dans d'autres pays. Il est compréhensible
dans ces conditions que les autorités craignent que si elles accordent chaque
année des congés pour les fêtes traditionnelles ou des événements qui ont très
régulièrement lieu, il sera difficile d'assurer le bon déroulement de l'école. Sont
concernés non seulement les enfants des recourants, mais également les autres
élèves et le corps enseignant. Cela vaut d'autant plus que les congés individuels
ne sont pas uniquement sollicités pour de tels événements, mais également par
exemple pour des occasions familiales, comme en l'espèce pour le mariage de la
tante. Si on y ajoute les congés maladie et les congés pour des motifs
religieux, l'organisation et le bon déroulement de l'école se verront rendus très
difficiles, entre autres, pour trouver des dates pour des tests ou occasions
qui impliquent si possible l'intégralité des élèves d'une classe. Dans ce
cadre, la question de savoir si des tests ou autres ont été prévus pendant les
jours de congé sollicités par les recourants n'est pas déterminante. Il en va
plutôt de l'égalité de traitement. Si les autorités accordent les congés
sollicités aux recourants, ils devront en faire de même pour des requêtes
d'autres parents. A force d'octroyer des congés, il y aura régulièrement un
certain nombre d'élèves qui seront absents.
Par ailleurs, on ne voit pas pourquoi il serait
nécessaire que les enfants puissent vivre chaque année le carnaval de Bâle pour
leur éducation et bon développement. En suivant le raisonnement des recourants jusqu'au
bout, il faudrait quasiment octroyer des congés ne permanence pour qu'un enfant
puisse vivre autre chose: le fait de voyager en Suisse ou à l'étranger, ou
encore d'assister à bon nombre d'événements, pourrait en effet régulièrement
être considéré comme servant à l'éducation ou au développement d'un enfant. Pour
le surplus, il sera encore relevé qu'une partie du carnaval de Bâle est
régulièrement retransmise sur des chaînes de télévision qui peuvent être reçues
dans le canton de Vaud.
Eu égard à ce qui a été dit, la question de savoir si
la fille des recourants présentait de bonnes prestations à l'école n'est pas
décisive en l'espèce. N'est pas non plus déterminant le fait qu'il s'agissait
seulement d'une période d'absence relativement courte que l'enfant pouvait rattraper
sans trop de difficultés.
Certes, on pourrait encore se demander pourquoi il
ne serait pas possible d'accorder quatre à cinq demi-journées de congé pour le
carnaval de Bâle, si des jours de congé peuvent, voire doivent, être accordés chaque
année pour des motifs religieux
(cf. les références au consid. 2d). La différence est toutefois que dans ce
dernier cas il y a un intérêt protégé par les art. 15 Cst. et 16 Cst-VD, tandis
que la participation au carnaval ne bénéficie pas de la même protection qui
permettrait d'en bénéficier annuellement.
Vu ce qui précède, le refus d'octroyer le congé
sollicité pour participer au carnaval de Bâle prononcé par les autorités n'est
pas disproportionné. Leurs décisions ne violent notamment pas les art. 5, 69 et
128 LEO, ni l'art. 54 RLEO. Comme il a été relevé plus haut, il n'appartient
pas à la Cour de céans de procéder à sa propre appréciation à la place des
autorités qui bénéficient d'un large pouvoir d'appréciation.
La Cour relèvera toutefois que d'autres cantons prévoient,
précisément afin d'éviter des discussions désagréables et des litiges,
d'accorder aux parents un droit de bénéficier sans motivation particulière de
demi-journées - jusqu'à quatre - de congé individuel par année scolaire (cf.
Plotke,
op. cit.
, p. 402, ch. 15.433). Une telle solution pourrait non
seulement éviter certaines discussions, du travail administratif, des litiges
et des frais, mais permettrait aussi d'arranger les parents, notamment dans des
situations comme la présente espèce. Pour des jours de congé supplémentaires,
les autorités pourraient alors être d'autant plus rigoureuses par rapport aux
motifs impérieux et aux circonstances particulières à faire valoir. La section
du Tribunal ne peut toutefois que suggérer une telle approche. La loi ne lui
donne pas la possibilité d'opter pour une telle solution à la place du
Département.
4.
La décision sur le fond étant justifiée de sorte que le Département
pouvait rejeter le recours déposé auprès de lui par les recourants, ces
derniers sont, à juste titre, débiteurs des frais à hauteur de 400 fr. que le
Département a mis à leur charge. Selon les art. 49 et 91 LPA-VD, les frais, sur
lesquels statue l'autorité de recours, sont mis à la charge de la partie qui
succombe. Le montant de l'émolument perçu par le Département de 400 fr., qui
n'est par ailleurs pas contesté en soi, ne prête pas le flanc à la critique. Certes,
les recourants demandent à ce qu'il soit renoncé à la perception de frais en
application des art. 47 al. 2 et 50 LAP-VD. Ils ne font toutefois pas valoir de
circonstances particulières à ce sujet et de telles circonstances ne ressortent
pas non plus du dossier. Dès lors, il faut en rester au principe prévu par la
loi de prélever des frais, ceux-ci ne couvrant, par ailleurs, en règle générale
que rarement tous les frais réels.
5.
Le recours s'avère dès lors dans son intégralité mal fondé et doit être
rejeté, la décision attaquée étant confirmée. Dans cette mesure, il n'y a pas
lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 et 56 al. 3 LPA-VD). Les frais
judiciaires, fixés à 800 fr., doivent être mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux (art. 49, 51 al. 2 LPA-VD et art. 4 al. 1 du Tarif vaudois
du 28 avril 2015 sur les frais judiciaires et les dépens en matière administrative
- TFJDA; RSV 173.36.5.1). Concernant une éventuelle renonciation aux frais
selon l'art. 50 LPA-VD, il est renvoyé au considérant précédent.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la
culture du 1
er
mars 2017 est confirmée.
III.
Les frais judiciaires de 800 (huit cents) francs sont mis à la charge de
B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2017
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.