vd_omni · AC.2009.0245 · 2010-07-06 · fr

BARRY, DE WAARD/Municipalité de La Tour-de-Peilz | La LPA-VD ne définit ni la notion de décision incidente, ni celle de décision finale. Il résulte toutefois de l'exposé des motifs que les décisions finales sont, comme en procédure fédérale, celles qui mettent fin à la procédure. L'ordre de suspendre des travaux non conformes au permis de construire, même si l'on devait lui reconnaître le caractère d'une mesure provisionnelle, n'est pas pris dans le cadre d'une procédure principale dont il constituerait un incident, mais fait l'objet d'une procédure totalement indépendante. Quoi qu'il en soit, en procédure administrative vaudoise les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.07.2010 AC.2009.0245

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 juillet 2010
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur
et Mme Imogen Billotte, juge.
Recourants
1.
David BARRY,
à Clarens,
2.
Suellen DE WAARD,
à Clarens,
représentés par Me Marc-Etienne
Favre, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La
Tour-de-Peilz,
représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Territet,
Objet
Recours David BARRY et Suellen DE
WAARD c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 19 octobre 2009
(ordre de cesser les travaux de construction d'une villa sur la
parcelle n° 2'771)
Vu les faits suivants
A.
David Barry et Suellen de Waard ont acquis de
Jean Echenard et Mavilla Sàrl, le 9 juillet 2008, la parcelle n° 2'771 du
cadastre de la Tour-de-Peilz, au lieudit "En la Sarraz". Sur ce
bien-fonds de 908 m
²
ses
précédents propriétaires avaient obtenu le 8 mai 2008 le permis de construire
une villa individuelle avec abri collectif de 33 places, couvert à voiture et
place de parc extérieure. Occupant une surface rectangulaire de 8,20 m sur
11 m, le bâtiment tel qu'il a été autorisé comporte trois niveaux, soit deux
étages habitables et un sous-sol comprenant l'abri de protection civile, une chaufferie
buanderie, ainsi qu'un local sans affectation de 14,7 m
².
Compte tenu de la pente du terrain, le sous-sol est entièrement
dégagé en façade ouest (façade principale), alors qu'à l'opposé, en façade est,
seul l'étage supérieur dépasse le niveau du terrain aménagé.
Parmi les conditions spéciales du
permis de construire délivré le 8 mai 2008 (n°3'494) figure la mention suivante
:
"
VOLUMES DITS «DISPONIBLES» EN SOUS-SOL
L'habitation est interdite dans les sous-sols. Les locaux dits
"disponibles" seront équipés de verres translucides, sans ouverture
possible. Ils ne seront munis ni d'installations sanitaires, ni d'agencement de
cuisine, ni de chauffage."
B.
Après avoir acquis la parcelle, David Barry et
Suellen de Waard ont souhaité apporter des modifications au projet. Ils ont
présenté une demande de mise à l'enquête complémentaire comportant la
construction d'un garage enterré et des modifications des balcons et des
aménagements extérieurs. En façade ouest, des balcons de 9 m sur 2 ont remplacé
un balcon de 3,45 m sur 1,5 m au rez-inférieur et de 5 m sur 1,5 m au
rez-supérieur. Au sous-sol, aucune autre modification que le percement d'une
porte de communication avec le garage n'était prévue.
C.
En cours de construction, de nouvelles
modifications ont été apportées au projet. Selon les plans du 10 septembre 2009
produits par M. Barry et Mme de Waard, l'abri de protection civile est supprimé
pour faire place à une cave à vin de 16,9 m
²
et de nouveaux locaux désignés comme "disponibles", l'un
de 13,8 m
[z1]
²
, l'autre d'environ 5 m
²
. Ce dernier comporte une porte de fenêtre
ouvrant sur la terrasse en façade ouest et communique par une autre porte sur
un hall central et une cage d'escalier, également modifiée par rapport  aux
plans initiaux. De part et d'autre de ce local, les deux autres pièces
"disponibles"
sont dotées de larges portes fenêtres (210/216 cm). Le sous-sol est en
outre agrandi de 8 m
²
au nord
(garage) et de 4 m
²
au sud
(cave à vin). Au rez-inférieur, les salles de bains sont remaniées. Il en va de
même de la distribution des pièces au rez-supérieur. D'autres modifications
sont apportées aux ouvertures en façades nord et sud, ainsi qu'aux vitrages aux
façades ouest. Enfin, les aménagements extérieurs au sud sont sensiblement
modifiés.
Ces modifications n'ont été ni mises
à l'enquête, ni autorisées.
D.
Le 19 octobre 2009, alors que le gros œuvre
était réalisé selon les nouveaux plans du 10 septembre 2009 jusqu'à la hauteur
de la dalle du rez-inférieur, ce qui contrevenait au permis de construire, ainsi
qu'à l'art. 43 du règlement sur le plan d'extension et la police des
constructions qui n'autorise que deux niveaux habitables, la Municipalité de la
Tour-de-Peilz a ordonné "
la suspension de tous travaux de construction
jusqu'à nouvelle décision consécutive à une enquête complémentaire de mise en
conformité à déposer",
sous menace des peines prévues à l'art.
292 du code pénal suisse.
E.
David Barry et Suellen de Waard ont recouru
contre cette décision le 20 octobre 2009, concluant à son annulation.
A titre de mesures provisionnelles,
les recourants ont demandé à être autorisés
"à poursuivre tous les
travaux de construction en cours sur leur parcelle n
º
2'771 objet des permis de construire
délivrés le 8 mai 2008 et le 29 mai 2009"
. Par
décision incidente du 21 octobre 2009, le juge instructeur a rejeté cette
requête et levé partiellement l'effet suspensif que la loi confère au recours.
Il a déclaré la décision municipale du 19 octobre 2009
"exécutoire dans
la mesure où elle ordonne la suspension immédiate de tous travaux de
construction sur la parcelle n
º
2'771 qui ne sont pas conformes au permis de construire n
os
3'494 du 8 mai 2008 et 3'539 du 29
mai 2009, en particulier des travaux devant faire l'objet d'une demande de
permis de construire complémentaire".
La municipalité s'est déterminée
sur le recours les 10 et 30 novembre 2008, concluant principalement à son
irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Les parties se sont encore brièvement
exprimées les 10 et 14 décembre 2009.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Selon la municipalité, sa décision du 19 octobre
2009 ordonnant la suspension des travaux
"relève des mesures
provisionnelles"
; elle ne serait pas une décision finale, mais une
décision incidente contre laquelle le recours direct ne serait ouvert qu'aux
conditions de l'art. 74 al. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), c'est-à-dire si elle pouvait causer un
préjudice irréparable aux recourants (let. a) ou si l'admission du recours
pouvait conduire immédiatement à une décision finale qui permette d'éviter une
procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Ces conditions n'étant pas
remplies en l'espèce, le recours devrait être déclaré irrecevable.
La LPA-VD ne définit ni la notion
de décision incidente, ni celle de décision finale. Il résulte toutefois de
l'exposé des motifs que les décisions finales sont, comme en procédure
fédérale, celles qui mettent fin à la procédure (cf. art. 90 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]; Exposé des motifs et
projet de loi sur la procédure administrative du 21 mai 2008, p. 39-40). Tel
est en l'occurrence le cas de la décision attaquée qui, même si on devait lui
reconnaître le caractère d'une mesure provisionnelle, n'a pas été prise dans le
cadre d'une procédure principale dont elle constituerait un incident, mais fait
l'objet d'une procédure totalement indépendante (la procédure de permis de
construire s'est terminée par l'octroi de ce dernier le 8 mai 2008, puis par la
délivrance d'un permis complémentaire le 29 mai 2009; aucune nouvelle procédure
d'enquête complémentaire n'a été ouverte à ce jour).
Quoi qu'il en soit, en procédure
administrative vaudoise les décisions sur effet suspensif et sur mesures
provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (art. 74 al. 3 LPA-VD).
La Cour de droit administratif et public et, avant elle, le Tribunal
administratif, sont d'ailleurs toujours entrés en matière sur les recours
dirigés contre un ordre d'arrêt des travaux (v. notamment AC.2009.0191 du 9
décembre 2009; AC.2007.0068 du 13 août 2007; AC.2002.0030 du 16 avril 2002.
Le recours est par conséquent
recevable.
2.
Aucun travail de construction ou de démolition,
en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 al. 1, 1
ère
phrase, de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions
[LATC; RSV 700.11]). Même les travaux de construction et de démolition qui, par
exception, ne sont pas soumis à autorisation (cf. art. 103 al. 2 et 3 LATC),
doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision
de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC). Ceci implique également que les
modifications apportées à un projet autorisé ne puissent être effectuées sans
autorisation préalable de la municipalité ou décision constatant qu'elles ne
sont pas soumises à autorisation (dans ce sens Benoît Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 228). La municipalité, à son
défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant
supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1
LATC). Elle est même tenue de le faire, nonobstant la formulation potestative
de cette disposition AC.2007.0068 du 13 août 2007 consid. 1a). En outre la municipalité
ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans
approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art
de construire (art. 127 LATC).
Il n'est en l'occurrence pas
contesté que les recourants ont apporté au projet de construction, tel qu'il a
été autorisé par les permis du 8 mai 2008 et du 29 mai 2009, de nombreuses et
importantes modifications. En particulier le réaménagement du sous-sol, avec la
création de deux pièces isolées et éclairées, constitue une violation grossière
de la condition spéciale posée par le permis de construire du 8 mai 2008 au
sujet des volumes "disponibles" en sous-sol. S'il est possible que
certaines des modifications envisagées, concernant par exemple la cage
d'escaliers ou la disposition des locaux au rez-inférieur et supérieur, soient
conformes à la réglementation, il n'en va à première vue pas de même de celles
apportées au sous-sol et qui tendent à le rendre partiellement habitable, en
violation des art. 43 et 87 RPE. Quoi qu'il en soit, rien ne pouvait justifier
"d'anticiper
le résultat des mises à l'enquête publique"
,
comme l'expriment
les recourants. Que la construction de leur maison intervienne simultanément à
la réalisation d'autres projets dans le cadre d'une même promotion et qu'un
retard dans le planning du chantier puisse présenter des inconvénients, ne
constitue d'aucune manière un motif pertinent de se soustraire aux procédures
légales. En ce qui concerne les travaux non conformes au permis de construire délivré,
l'ordre de suspension donné par la municipalité est ainsi pleinement justifié.
3.
Au-delà des travaux non autorisés, la
municipalité a ordonné la suspension
"de tous travaux de construction
jusqu'à nouvelle décision consécutive à une enquête complémentaire de mise en
conformité".
Dans ses déterminations du 10 novembre 2009, elle
explique cette décision en ces termes :
"La suppression de l'abri PC, la
distribution différente des locaux du sous-sol et leur affectation à
l'habitation pour l'essentiel, alors qu'un troisième niveau habitable est
prohibé, a enlevé toute la confiance que la municipalité pouvait avoir envers
les propriétaires et la direction des travaux. Dans ce contexte, autoriser la
poursuite même des travaux autorisés exposait la Municipalité à de nouvelles
violations du permis de construire, rendait nécessaire des contrôles fréquents,
et ouvrait la voie à des discussions incessantes sur la conformité ou non des
travaux poursuivis. Dans ce contexte, la Municipalité a estimé que la
suspension des travaux, devant hâter la production et la mise à l'enquête d'un
nouveau dossier,
(…)
respectait le principe de proportionnalité."
Les travaux non autorisés dont on
peut sérieusement douter qu'ils puissent faire ultérieurement l'objet d'un
permis de construire complémentaire concernent essentiellement le sous-sol et
consistent principalement dans la suppression de l'abri de protection civile au
profit de locaux a priori habitables, dotés de portes-fenêtres. Ces travaux, à
lire la décision attaquée, étaient déjà exécutés – tout au moins en ce qui
concerne le gros œuvre – lorsque la municipalité a statué. S'agissant des
modifications prévues aux niveaux supérieurs, elles portent principalement sur
des aménagements intérieurs et quelques ouvertures en façade qui n'apparaissent
pas d'emblée contraires à la réglementation applicable, de sorte que même si
l'ordre de suspendre les travaux non autorisés devait ne pas être respecté,
comme le craignait la municipalité, le risque de créer une situation illicite
et difficilement réversible demeurait limité. Il ne justifiait pas de priver
les recourants de la possibilité de poursuivre les travaux conformément aux
permis de construire délivrés. Les difficultés de contrôles alléguées par la
municipalité n'apparaissent pas non plus suffisantes pour exiger un arrêt
complet du chantier. Cette mesure, certes envisageable, pouvait être réservée à
l'hypothèse où les recourants ne se conformeraient pas à l'interdiction de
poursuivre les travaux non autorisés. Il était ainsi disproportionné d'arrêter
immédiatement tous les travaux, y compris ceux qui sont au bénéfice des permis
de construire du 8 mai 2008 et du 29 mai 2009, pour prévenir le risque que leur
poursuite n'accroisse la violation desdits permis et ne compromette une mise ne
conformité ultérieure. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la
décision attaquée réformée en conséquence.
4.
En procédure de recours, les frais sont
supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement
déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des
frais peuvent être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si
elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de
procédure (al. 2 ). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont
répartis entre elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et
du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD).
L'autorité alloue une indemnité à
la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en
remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55
al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe
(art. 55 al. 2 LPA-VD). Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de
cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2
LPA-VD).
En l'occurrence, malgré l'issue du
litige, on serait tenté de mettre l'entier de l'émolument de justice et la
totalité des dépens auxquels prétend la Commune de la Tour-de-Peilz à la charge
des constructeurs : par leur désinvolture, pour ne pas dire leur mépris de
décision municipale, ceux-ci ont en effet provoqué la décision attaquée, et
l'on peut difficilement reprocher à la municipalité son erreur d'appréciation
consistant à suspendre la totalité des travaux, au lieu seulement de ceux qui
n'étaient pas conformes aux permis de construire. Les dispositions
susmentionnées de la LPA-VD ne laissent toutefois pas la même liberté
d'appréciation que d'autres règles de procédure (v. par exemple art. 66 al. 1
et art. 68 al. 1 et 2 LTF). Dans la présente cause les recourants n'ont pas
occasionnés de frais par un comportement fautif ou en violation des règles de
procédure, de sorte qu'ils ne sauraient se voir imputer la totalité de
l'émolument; ils n'ont pas non plus inutilement prolongé ou compliqué la
procédure, ce qui pourrait justifier la privation totale de dépens (art. 56 al.
1 LPA-VD). Il y a dès lors lieu de mettre à leur charge un émolument réduit et
de compenser les dépens.
Pour des motifs d'équité, le
tribunal renonce mettre à la charge de la Tour-de-Peilz un émolument de justice
(art. 50 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de la
Tour-de-Peilz du 19 octobre 2009 est confirmée dans la mesure où elle ordonne
la suspension immédiate de tous travaux de construction sur la parcelle n°
2'771 qui ne sont pas conformes aux permis de construire n
os
3'494 du 8 mai 2008 et 3'539 du 29
mai 2009, en particulier les travaux devant faire l'objet d'une demande de
permis de construire complémentaire. Elle est annulée pour le surplus.
III.
Un émolument de 1'200 (mille deux cents) francs
est mis à la charge de David Barry et Suellen de Waard, solidairement.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 6 juillet 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.