vd_omni · AC.2022.0318 · 2023-08-25 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Vufflens-la-Ville | Recours contre le permis (octroyé à une commune) de démolir une partie d'un garage sis sur le domaine public (l'autre partie étant sise sur une parcelle privée).Analyse des circonstances et constat que le garage litigieux a été construit au bénéfice d'une autorisation domaniale temporaire. Même en présence d'une autorisation viciée, l'autorité intimée ne pouvait ordonner la démolition de la structure concernée sans avoir auparavant révoqué l'autorisation en vertu de l'art. 13 al. 3 let. b du règlement communal de police. Annulation de l'autorisation de démolir la partie du garage sise sur la parcelle communale et admission du recours.Par surabondance, le Tribunal constate que principe de la bonne foi ne s'oppose pas à une révocation de l'autorisation litigieuse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2023 AC.2022.0318

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2023
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Marie-Pierre Bernel, juge, et Mme Bénédicte Tornay Schaller,
assesseure; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
représentés par Me Cyrille BUGNON, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vufflens-la-Ville,
représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité de Vufflens-la-Ville du 14 septembre 2022 levant leur opposition
et délivrant le permis de construire (parcelle n° 98, démolition du
bâtiment ECA n° 187 et du garage non cadastré) - CAMAC n° 203089
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Vufflens-la-Ville est propriétaire de la parcelle communale
n° 98. Ladite parcelle, d'une surface totale de 2'816 m
2
,
supporte le bâtiment public ECA n° 38, d'une surface de 678 m
2
(qui
abrite notamment la grande salle communale) ainsi qu'un carnotzet (bâtiment ECA
n° 187, d'une surface de 42 m
2
). Le carnotzet a été érigé en
1943 dans le prolongement du bâtiment ECA n° 173 sis sur la parcelle
voisine n° 1150. La charpente du carnotzet est distincte de celle du
bâtiment n° 173, tandis que la couverture (tuiles) est commune aux deux
bâtiments. Le carnotzet, sous la dénomination de "dépôt", figure au
recensement architectural avec la note 6.
Un garage en bois et en tôle est également partiellement
érigé sur la parcelle n° 98; il n'est pas cadastré.
La parcelle n° 98 est affectée en zone
d'équipement d'utilité publique au sens de l'art. 12 du règlement communal
sur le plan général d'affectation et la police des constructions, adopté par le
Conseil communal le 5 avril 2000 et approuvé par le Département cantonal des
infrastructures le 15 novembre 2000 (ci-après: le règlement communal ou le RC).
B.
La parcelle n° 1150 borde au sud la parcelle n° 98. Elle est
constituée en propriété par étages et supporte les bâtiments ECA n
os
173,
655 et 657. A.________ est propriétaire du lot 1 (immeuble n° 1150-1) et B.________
du lot 2 (immeuble n° 1150-2).
Le bâtiment ECA n° 173 est sis dans l'angle nord-est
de la parcelle n° 1150-1. En forme de L, il est implanté le long de la
parcelle n° 98. Son pignon nord-est se situe à environ un mètre de la
limite de la parcelle n° 98. En 1954 ou 1956, un garage (en bois et en
tôle non cadastré, mentionné plus haut) a été accolé à l'aile nord du bâtiment n° 173
par le propriétaire de la parcelle n° 1150, prenant place à raison d'environ
1 mètre sur la parcelle n° 1150 et 3 mètres sur la parcelle n° 98.
Les archives communales contiennent une esquisse à la main de la construction,
accompagnée du texte suivant adressé à "
Monsieur Le Syndic et Messieurs
":
"Ci-joint un petit plan avec
cote de la petite remise que j'ai demandé l'autorisation de construire au nord
de mon garage. Celle-ci se trouvera plus petite que le tas de foin
actuel."
Il est mentionné sur l'esquisse que la construction
est démontable.
Le garage a toujours été exclusivement utilisé par
les propriétaires de la parcelle n° 1150.
Par courrier du 5 novembre 2003, la Municipalité de
Vufflens-la-Ville (ci-après: la municipalité) a validé la couleur du revêtement
choisie par la propriétaire de l'époque de la parcelle n° 1150 lorsque celle-là
a procédé à la réfection des façades de cet édicule (qualifié dans ce courrier de
"petit hangar"). La municipalité a également mentionné qu'elle
prenait note que les dimensions du bâtiment ne seraient pas modifiées.
C.
Dans le cadre d'un projet de construction sur les parcelles n
os
99
et 100 de la même commune, la présence de l'édicule susmentionné a été évoquée
par un tiers, qui s'interrogeait sur son statut. La Commune de
Vufflens-la-Ville a décidé de démolir ce garage afin de régulariser la
situation. Il a également été décidé de démolir le carnotzet (
bâtiment n° 187) pour des raisons de salubrité
et de sécurité. Le préavis municipal n° 4/2021 "
Démolition des
édicules construits à cheval sur la limite de la parcelle communale 98, en zone
d'utilité publique, et la parcelle privée 1150
", du 10 mai 2021, adressé
au Conseil communal expose ce qui suit:
"
Carnotzet
(...)
La construction du
carnotzet a été réalisée en 1943. En acceptant cette implantation le
propriétaire d'alors, dont le fils était membre de la société de gymnastique,
faisait une fleur tant à la Commune dont la situation financière était
difficile, qu'à cette société. Sa valeur d'assurance était de Fr. 900.- et la
prime annuelle de Fr. 0.70. Cet édicule était destiné à y remiser des engins de
gymnastique.
Bien que les recherches
entreprises dans les archives communales n'aient pas permis de retrouver un
accord écrit, on peut admettre que sa construction a fait l'objet d'un accord
verbal entre les parties. Cet édicule a parfois été utilisé comme local
d'entraînement avant de devenir le carnotzet de la société de gymnastique.
Cependant, il a subi au fil des ans l'irréparable outrage et son état actuel
est délabré. Par ailleurs, son utilité, dans le cadre des divers bâtiments et
locaux communaux, n'est plus démontrée. Par conséquent, son maintien ne se
justifie plus. Dès lors, pour des raisons de sécurité mais aussi de salubrité,
sa démolition est inéluctable.
Les propriétaires du
bâtiment ECA 173, sur la parcelle 1150, en ont été informés.
Garage
En 1954, un local privé, désigné
ci-après "garage", a été accolé à l'aile Nord du bâtiment 173 et
érigé à raison de 1 mètre sur la parcelle privée 1150 et environ 3 mètres sur
la parcelle communale 98. Une esquisse, en guise de plan, accompagnée de
quelques lignes écrites à la main, a fait office de demande d'autorisation
adressée à la Municipalité.
Nos archives ne livrent pas trace
de l'accord probablement donné par la Municipalité. On peut admettre, après la
faveur dont a bénéficié la Commune une dizaine d'années auparavant, qu'il s'est
agi d'un prêté pour un rendu.
Cependant en 2003, la
Municipalité, dans un courrier adressé à la propriétaire d'alors, a autorisé la
réfection du garage, lequel fut revêtu de tôles galvanisées. Cet édicule privé
sur domaine communal n'a jamais été cadastré et n'est pas répertorié dans le
registre cantonal des bâtiments, donc pas assuré auprès de l'ECA.
Le projet
Carnotzet
La démolition du
carnotzet ne requiert pas seulement des travaux de déconstruction et de remise
en état du terrain mais aussi d'adaptation de l'avant-toit du bâtiment 173 par
la pose d'un larmier.
Afin de récupérer
les eaux pluviales du bâtiment 173, après suppression du chéneau du carnotzet,
un drainage sera posé en bordure des ailes Ouest et Nord du bâtiment 173. Ce
drain sera raccordé à la conduite d'eaux claires du carnotzet. Il sera
recouvert de boulets facilitant l'infiltration. La démolition du carnotzet et
du garage fera l'objet d'une mise à l'enquête commune.
Garage
La présence de cet
édicule, implanté sur une parcelle communale en zone d'utilité publique, a été
relatée dans le cadre des oppositions au projet de construction sur les
parcelles 99 et 100. Elle a par ailleurs fait l'objet d'un courrier adressé à
la Municipalité. Dans ses communications, lors du Conseil communal du 16 décembre
2020, M. Duperrut - Syndic a informé le législatif.
Dans le contexte de
la démolition du carnotzet, la Municipalité souhaite régulariser simultanément
cette situation particulière. Divers scénarios ont été étudiés en ce qui
concerne ce garage:
1.
L'établissement d'un bail pour régulariser cette situation. Toutefois, la
construction d'un tel édicule privé dans une zone d'utilité publique n'est pas
légale ce qui interdit la conclusion d'un bail. Par ailleurs, le bâtiment n'est
pas légalisé.
2. La vente de la surface sur laquelle est
implanté ce local n'est pas envisageable car elle requerrait une régularisation
de l'ouvrage après enquête publique, une modification de la limite cadastrale,
puis un changement d'affectation de ZUP en zone village. Cette procédure, de
l'avis de la Municipalité, paraît trop aléatoire.
3.
La démolition du garage. Ce dernier scénario s'avère le seul envisageable pour
régulariser cette situation. Aussi une convention, précisant le délai
d'enlèvement de l'édicule et toutes les conditions y relatives, devra être
établie et signée par les parties. La démolition du garage et du carnotzet fera
l'objet d'une mise à l'enquête simultanée.
Aménagement futur de l'emplacement
Situé sur un lieu de
passage de nombreuses promenades, la Municipalité souhaite donner à cet
emplacement un aspect convivial en y apposant des bacs à fleurs, du mobilier
urbain et une cabine téléphonique (boîte à livres), laquelle était initialement
prévue à la place de jeux. Après réflexion, il nous semble préférable de la
placer à cet endroit.
Les coûts liés à la démolition et l'aménagement futur de la place ont
été estimés à Fr. 30'000.00."
Lors de sa séance du 9 juin 2021, le Conseil
communal a accordé à la municipalité le crédit requis pour la réalisation du
projet faisant l'objet du préavis n° 4/21.
Compte tenu des intérêts des
propriétaires des immeubles
n
os
°
1150-1 et
1150-2 de la parcelle n° 1150, du fait que le carnotzet partageait la
couverture de tuile avec le bâtiment n° 173 de la parcelle de base
n° 1150 et que l'autre édicule empiétait pour 1 mètre sur la parcelle
n° 1150, un projet de convention (prévoyant l'octroi d'une dérogation
nécessaire au
projet de construction sur les parcelles n
os
°99
et 100 en échange de la démolition du garage)
ainsi que le plan
dressé pour la demande d'autorisation de démolir ont été adressés par la
municipalité à
A.________
et
B.________
afin qu'ils participent à la procédure de démolition. La convention
n'a toutefois pas été signée.
La municipalité a modifié son projet
en ne prévoyant la démolition de l'édicule que pour sa surface implantée sur la
parcelle n° 98. Elle en a informé
A.________
et
B.________
par courrier du 12 mai 2022.
Par courrier du 31 mai 2022,
A.________
a fait part de son refus de voir le garage démoli.
Du 4 juin au 3 juillet 2022, la
municipalité a soumis à l'enquête publique un projet portant sur la démolition
du bâtiment ECA n°
187 et de la partie du garage sise
sur la parcelle n° 98.
En cours d'enquête, six oppositions
ont été déposées.
A.________
a fait opposition les 30 juin
et 1
er
juillet 2022. Par courrier du 1
er
juillet 2022,
B.________
a également fait opposition au projet de démolition.
Le 21 juin 2022, la Centrale des autorisations
CAMAC a écrit à la municipalité qu'elle avait procédé à la publication
sollicitée et que, la demande étant de compétence communale, il lui appartenait
de délivrer ou non l'autorisation.
D.
Par décision du 14 septembre 2022, la municipalité a levé les
oppositions, dont celles de A.________ et de B.________, et a délivré le permis
de démolir requis.
E.
Par acte du 17 octobre 2022, A.________ et A.________ (ci-après: les
recourants) ont interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils ont conclu à l'admission du recours,
principalement, à l'annulation de la décision attaquée, en ce sens que
l'autorisation de démolir le garage non cadastré sis sur la parcelle n° 98
et accolé au nord-est du bâtiment ECA n° 173 est refusée, subsidiairement,
à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourants
font valoir que le garage, dont la démolition a été mise à l'enquête par la
municipalité, a été construit (en 1956) puis reconstruit (en 2003) à la faveur
d'autorisations municipales formelles. Il est leur propriété et bénéficie d'une
concession d'usage privatif sur le domaine public (empiètement), qui n'a pas
fait l'objet d'une révocation. La municipalité ne serait donc pas en droit de
le démolir.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a
répondu le 14 décembre 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle conteste que
la parcelle n° 98 ait la qualité de domaine public, estimant plutôt
qu'elle fait partie de son patrimoine fiscal. Elle souligne aussi que le garage
est principalement situé sur la parcelle n° 98 et empiète légèrement sur
la parcelle des recourants. Dès lors, en l'absence de la preuve d'un titre de propriété,
c'est le principe d'accession qui est applicable et elle est propriétaire du
garage érigé sans droit sur sa parcelle. Il ne peut ainsi pas être question
d'une atteinte au droit de propriété des recourants, ni d'une violation de règles
du droit de la construction. L'autorité intimée relève enfin que la question
d'un éventuel empiètement selon le droit privé n'est pas pertinent en l'espèce,
seules comptant les conditions posées par le droit public, qui sont respectées.
Les recourants ont remis des observations
complémentaires le 16 mars 2023, en développant les griefs déjà soulevés dans
le recours. Ils soulignent en particulier que le garage a été construit au
bénéfice d'une autorisation communale, même si le document n'a pas été retrouvé.
L'autorité intimée s'est déterminée le 22 mai 2023;
elle a maintenu les considérations exposées dans sa réponse et a conclu au
rejet du recours. Elle affirme en particulier que même si le garage devait être
considéré comme ayant été rénové par le biais d'une autorisation, le permis de
démolir délivré pouvait révoquer dite autorisation, qui n'aurait jamais dû être
délivrée.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit, comme en l'occurrence, aucune autre autorité pour en connaître (cf.
art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75
let. a LPA-VD; à propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment,
dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). En l'occurrence,
il ressort des plans mis à l'enquête publique ainsi que des déclarations de
l'autorité intimée que la démolition envisagée ne concernera que la partie du
garage située sur la parcelle n° 98, propriété de l'autorité intimée. Dès
lors toutefois que la démolition envisagée aura pour effet que le garage construit
par les recourants pour leur usage ne sera plus utilisable, il convient de
retenir que ceux-ci sont atteints par la décision attaquée et qu'ils disposent
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée.
Interjeté en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD)
auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient d'entrer en
matière.
2.
Les recourants requièrent la tenue d'une inspection locale, sans
préciser ce qu'ils entendent faire constater. En l'occurrence, les parties ont
pu largement s'exprimer dans la présente procédure, au fil de deux échanges
d'écritures. Compte tenu des pièces déposées, le tribunal est en mesure de
traiter en connaissance de cause les différents moyens soulevés de part et
d'autre, qui sont d'ordre purement juridique, conformément aux considérants
ci-après. Il apparaît donc superflu de procéder à une inspection locale, sans
qu’il n’en résulte de violation du droit d’être entendu des parties, d'autant
plus que les recourants obtiennent gain de cause.
3.
Il convient d'examiner le statut juridique du terrain qui supporte la
construction litigieuse, question qui divise les parties, en précisant que
seule la démolition du garage fait l'objet du litige.
a) Les biens de l'Etat se répartissent en trois
catégories, à savoir le domaine public, le patrimoine administratif et le
patrimoine financier.
Les deux premières catégories
forment le
domaine public au
sens large
, lequel sert
directement à l'accomplissement
de tâches publiques
(cf.
Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich 2018
, ch. 178; ATF 138 I 274
consid. 2.3.2).
aa) Le domaine public au sens strict comprend le
domaine public artificiel (routes, places, ponts, canaux, etc.) et naturel
(régions de haute montagne, eaux, espace aérien). L'art. 664 du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) prévoit que les biens du domaine public
sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent
(al. 1). La législation cantonale règle l'occupation des choses sans
maître, ainsi que l'exploitation et le commun usage des biens du domaine
public, tels que routes, places, cours d'eau et lits de rivières (al. 3). A
teneur de l'art. 63 al. 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois
du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), le domaine public est insaisissable
et imprescriptible; il n'est aliénable que dans les formes instituées par des
dispositions spéciales.
bb) Le patrimoine administratif comprend toutes les
choses publiques servant directement par leur utilisation à remplir une tâche
publique. En font partie les biens immobiliers des collectivités publiques qui
sont affectés à la réalisation d'un intérêt public spécial et qui ne peuvent
être utilisés par les administrés que moyennant une activité administrative
(cf. Pierre Moor / François Bellanger /Thierry Tanquerel, Droit
administratif Volume III, L'organisation des activités administratives. Les
biens de l'Etat, Berne 2018, ch. 8.6.1.1 ss p. 751 ss). Font par
exemple partie du patrimoine administratif les immeubles qui abritent les
écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et, de manière
générale, les établissements publics et les services administratifs de l’Etat
(ATF 143 I 37 consid. 6.1 p. 40 et les références citées
, concernant les parkings dont l'Aéroport International de
Genève est propriétaire; 138 I 274 consid. 2.3.2; arrêts TF 2C_719/2016 du
24 août 2017 consid. 3.3.1; 1C_312/2010 du 8 décembre 2010 concernant une
salle de spectacle communale).
Les règles de droit public sont applicables à l'usage
de ce patrimoine, alors que la gestion du régime patrimonial de ces biens se
fait selon le droit privé (cf. Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., ch. 8.6.1.2 s
p. 754, voir aussi arrêts FO.2020.0012 du 30 mars 2021 consid. 1b;
GE.2018.0263 du 1
er
mai 2019 consid. 1a et GE.2018.0236 du 26
février 2019 consid. 1b).
cc) Appartiennent au patrimoine financier les biens
qui ne servent qu'indirectement, grâce à leur valeur en capital et leur
rendement, à remplir les tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un
revenu, voire être réalisés (cf. arrêts TF 8C_826/2017 du 17 septembre 2018 consid. 3.1).
b) En l'espèce, la parcelle n° 98 supporte
notamment la salle communale, qui sert par sa destination à des tâches
publiques et relève du patrimoine administratif.
Le statut des espaces attenant à ladite salle,
notamment le terrain sur lequel est construit le garage litigieux, est moins
évident. Certes, ces espaces sont liés à la salle communale, qui relève du
patrimoine administratif. Toutefois, il ne ressort pas du dossier que leur
usage serait restreint aux utilisateurs de la salle communale. D'ailleurs, concernant
l'aménagement futur de l'endroit où se trouve le garage destiné à être détruit,
l'autorité intimée précise qu'elle souhaite donner à cet emplacement, situé sur
un lieu de passage de nombreuses promenades, un aspect convivial en y apposant
des bacs à fleurs, du mobilier urbain et une cabine téléphonique servant de boîte
à livres (cf. préavis n
° 4/2021 du 10 mai
2021
). Il apparaît ainsi que cet espace,  apparemment déjà librement accessible
par tout un chacun, relève du domaine public.
Au demeurant, même si l'on retenait que cet espace
relève du patrimoine administratif, cela ne serait pas en faveur des
recourants, les usages privatifs de ce patrimoine étant également limités,
comme il ressort de ce qui suit.
4.
La présente affaire pose la question de l'usage du domaine public au
sens large.
a) aa) L'usage commun du domaine public est celui
qui permet à tous les usagers d'utiliser le domaine public et d'y pratiquer des
activités sans restriction pour les tiers (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2
et les références citées). La limite de l'usage commun est dépassée lorsque
l'utilisation excède, par sa nature ou son intensité, le cadre de ce qui est
usuel ou conforme, respectivement entrave l'utilisation par d'autres
utilisateurs du domaine public (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2 et les
références citées).
L'usage accru du domaine public est généralement
soumis à un régime d'autorisation domaniale, visant principalement à coordonner
les différentes utilisations de l'espace public (ATF 135 I 302 consid. 3.2
et les références; TF 2C_975/2017 du 15 mai 2018 consid. 4.1).
Il a pour conséquence que la collectivité publique concernée a le droit
d'exiger en contrepartie le paiement d’une taxe qui constitue un émolument
domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.2 et 8.4.4.7;
Jacques
Dubey / Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014,
n. 1518 et 1524).
Un usage est privatif lorsqu'il
est non seulement durablement exclusif d'autres usages mais encore contraire à
l'affectation ou portant atteinte durablement à la substance de la dépendance
domaniale (cf. Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 697, n. 8.4.2.1
et les exemples cités).
L’octroi d’un usage privatif sur un bien
appartenant au domaine public au sens large – sur lequel la collectivité
dispose d’un monopole de fait – doit généralement faire l’objet d’une
concession d’usage exclusif (Sondernutzungskonzession; cf. ATF 145 II 303 consid. 6.1.1
et 6.1.2; 143 II 598 consid
.
4.1.1;
François Bellanger / Milena Pirek, L'Etat et
ses biens, in RDS 2021, p. 183 ss let. C.3; Dubey/Zufferey, op.
cit., n. 1514). Acte relevant exclusivement du droit public, la concession
présente une nature mixte. Elle recèle pour partie des clauses unilatérales et
pour partie des clauses bilatérales (cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1421).
L'exercice d'un usage privatif du domaine public au titre d'une concession est
subordonné au paiement d'une redevance (cf. Dubey/Zufferey, op.cit., n. 1529).
L’usage privatif peut aussi être octroyé par une autorisation domaniale, soit
un acte unilatéral (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 718, n. 8.4.4.2).
bb) Pour ce qui concerne le patrimoine administratif
,
l’usage ordinaire (conforme à sa destination) d’un
bien du patrimoine administratif est prioritaire par rapport à tout autre
usage, en ce sens qu’il ne saurait être ni totalement ni m
ême
partiellement entravé par l’équivalent d’un
usage privatif ou accru qui serait consenti à un tiers
(
ATF 143 I 37 consid. 7.2 p. 45; 127 I 84
consid. 4b p. 89 s; arrêt
du
Tribunal administratif fédéral
[TAF] B-4786/2020
du 21
septembre 2021 consid. 1.4.3.1
).
b)
Les concessions
domaniales ne sauraient être de durée indéterminée ou illimitée (ATF 145 II 140
consid. 4.4; 127 II 69 consid. 4). On ne se trouverait dans le cas
contraire plus en face d'une véritable concession, mais plutôt d'une privatisation
du service ou d'une aliénation du domaine public (Tanquerel, op. cit.,
n. 1071).
Quant aux autorisations domaniales, elles peuvent,
comme les autres autorisations, être révoquées.
La révocation peut se définir comme un acte administratif
qui en abroge ou en modifie un autre au détriment d'un administré
(Bovay/Blanchard/ Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, 2
e
éd, Bâle 2021, ch. 5.1
ad
art. 64 LPA-VD). Lorsqu'une décision, qui
est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou
subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit,
l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où
l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt
de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans
le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en
cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un
droit subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en
balance les intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit
que lui a conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une
révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public
particulièrement important l'impose (cf. ATF 144 III 285 consid. 3.5; 143
II 1 consid. 5.1; 135 V 215 consid. 5.2 p. 221 s., et les
références; CDAP AC.2020.0280 du 9 décembre 2021 consid. 1b).
c)
L'art. 2
al. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV
175.11) énumère les attributions et tâches propres des communes. Parmi
celles-ci, figurent l'administration du domaine public (art. 2 al. 2
let. c et d LC; voir aussi les art. 42 ch. 2; art. 43 ch. 1,
3 et 6 LC; GE.2019.0016 du 24 octobre 2019 consid. 3b).
Le règlement général de police de la commune de
Vufflens-la-Ville, approuvé par la cheffe du département compétent le 12
juillet 2019, prévoit ce qui suit à propos de l'usage du domaine public:
"Article 18 Autorisations
1
L'usage accru du
domaine public communal est subordonné à la délivrance préalable d'une
autorisation.
2
Les autorisations
sont délivrées moyennant le paiement d'émoluments. Elles peuvent être assorties
de charges ou de conditions. Les factures y relatives valent titre de mainlevée
au sens de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la
faillite.
3
Les demandes
d'autorisation doivent être déposées auprès de la Municipalité, de I'autorité
délégataire ou par I'intermédiaire du portail cantonal au moins 30 jours avant
la date planifiée de I'occupation accrue du domaine public. La durée de
I'autorisation est fixée par la Municipalité ou l'autorité délégataire.
Article
19 Usage privatif
L'usage du domaine public est
privatif lorsqu'il n'est pas conforme à sa nature ou à son affectation et qu'il
exclut de manière durable d'autres usages.
Article 20 Concessions
1
L'usage privatif du
domaine public communal est soumis à la délivrance préalable d'une concession.
2
Les concessions sont
délivrées moyennant le paiement d'émoluments et peuvent être subordonnées au
paiement d'une rente par I'administré qui en bénéficie. Les factures relatives
aux montants y relatifs valent titre de mainlevée au sens de la loi fédérale du
11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite.
3
Les concessions
peuvent être assorties de charges ou de conditions.
4
Les demandes de
concession doivent être adressées à la Municipalité ou à l'autorité
délégataire. La Municipalité fixe par règlement les documents à joindre.
5
La demande de
concession, ainsi que tous les documents à I'appui, doivent être signés par
I'auteur du projet et par la personne sollicitant I'octroi de la concession.
Article 22 Disposition commune
1
L'autorisation ou la
concession peut être refusée, révoquée ou restreinte lorsque:
a. l'usage sollicité du domaine
public concerné est illicite ou contraire aux moeurs;
b. l'usage sollicité du domaine
public concerné est susceptible de troubler la sécurité, la tranquillité,
I'ordre ou la circulation publics, notamment parce qu'il entre en conflit avec
un usage déjà autorisé ou peut générer des nuisances.
2
L'article 13
al. 3 du présent règlement est applicable par analogie."
L'art. 13 du règlement communal prévoit ce qui
suit:
"
1
L'exercice des
activités soumises à autorisation ou à dérogation par le présent règlement doit
faire l'objet d'une demande écrite préalable adressée à la Municipalité ou à
l'autorité délégataire.
2
Lorsque les
conditions légales ou réglementaires sont réalisées, la Municipalité ou l'autorité
délégataire octroie l'autorisation ou la dérogation. Elle peut assortir cette mesure
de conditions ou d'un cahier des charges ou la soumettre à la perception d'un
émolument.
3
La Municipalité ou
l'autorité délégataire peut refuser, révoquer ou restreindre une autorisation
ou une dérogation précédemment accordée notamment lorsque:
a. son bénéficiaire ne respecte
pas les conditions auxquelles I'autorisation ou la dérogation est subordonnée
ou a violé les dispositions légales ou réglementaires y relatives;
b. les circonstances factuelles ou
légales se sont modifiées depuis le moment de I'octroi de I'autorisation ou de
la dérogation et que cette modification déploie des conséquences sur le régime
de l'autorisation;
c. le bénéficiaire ne s'est pas
acquitté des montants dont le paiement est assorti à la délivrance ou au
maintien de l'autorisation ou de la dérogation;
d. le bénéficiaire est insolvable;
ou
e. l'autorisation ou la dérogation
devient sans objet.
4
Le refus, la
révocation ou la restriction doivent faire l'objet d'une décision, motivée en
fait et en droit et communiquée à l'administré en la forme écrite avec mention
des voies et délais de recours.
5
La décision est
notifiée par voie postale. Lorsque l'exploitant ou I'organisateur est parti sans
laisser d'adresse ou qu'il ne récupère pas son courrier dans le délai de garde
fixé par les Conditions générales de La Poste, la Municipalité ou l'autorité
délégataire peut lui faire notifier ses avis par voie édictale."
S'agissant de la gestion de son domaine public, la
collectivité bénéficie d'un large pouvoir d'appréciation, que le Tribunal se
doit de respecter (GE.2019.0016 du 24 octobre 2019 consid. 3d et les
références citées; Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., ch. 8.4.4.4
p. 723 s. et les références citées).
d)
Selon l'art. 5
al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), les organes de l’Etat et les particuliers doivent agir de
manière conforme aux règles de la bonne foi. Au sens large, le principe de la
bonne foi (ou principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier
aux assurances et aux attentes créées par le comportement de l'administration;
il est dans ce sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. ATF
136 I 254 consid. 5.2; AC.2020.0073 du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa;
Tanquerel, op. cit., n. 568 p. 203 et les références).
La protection découlant du principe de la bonne foi
disparaît, en règle générale, en cas de modification de la législation, étant
donné que l'ordre juridique suisse peut être modifié à tout moment,
conformément aux principes régissant la démocratie. Il n'existe ainsi pas de
droit au maintien d'une certaine législation (ATF 145 II 140 consid. 4
p. 145), à moins que la modification du droit ne porte atteinte aux droits
acquis en contredisant, sans raisons valables, des décisions, des déclarations
ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 134 I 23 consid. 7.1
p. 35 ss; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126, et les
arrêts cités; GE.2009.0236 du 23 février 2011 consid. 5a).
5.
a) Les recourants estiment que les "autorisations de construire"
délivrées en 1956 et 2003 auraient valeur de concession domaniale, leur
permettant un usage privatif de la parcelle n° 98. Ils soutiennent que la
commune ne pouvait pas mettre en oeuvre son projet de démolition du garage tant
que cette concession n'avait pas été révoquée par une décision formelle.
b) En l'espèce, aucun acte se rapprochant d'une
concession ne figure au dossier, alors même que cela serait en principe nécessaire
en présence d'un usage privatif du domaine public. En outre, les recourants ne
démontrent pas (et ne prétendent pas) qu'une redevance aurait été versée à la
commune, alors que cet élément est caractéristique de la concession.
Cela étant, il ressort du dossier qu'une
autorisation de construire orale a vraisemblablement été donnée à
l'arrière-grand-père des recourants, vers 1956, mais sans que les termes en
soient connus. Il n'a en particulier pas été démontré qu'elle a été donnée sans
réserve pour une durée indéterminée. Au contraire, la première esquisse du
garage, de la main du propriétaire, figurant dans les archives communales,
précise expressément que celui-ci est démontable. Ceci laisse entendre que
l'autorisation délivrée avait été comprise par les deux parties comme une
autorisation temporaire. Au surplus, même si une autorisation orale avait été
donnée pour une durée illimitée, elle serait illégale, dès lors qu'une mise à
disposition privative du domaine public ne saurait être de durée indéterminée
ou illimitée. Ensuite, en 2003, la municipalité a validé la couleur du
revêtement choisie par l'utilisatrice du garage lorsque celle-ci a procédé à la
réfection des façades de cet édicule. La municipalité a également mentionné à
cette occasion qu'elle prenait note que les dimensions du bâtiment ne seraient
pas modifiées. Il n'apparaît pas que ce courrier aurait donné lieu à une
transformation de l'autorisation initialement temporaire en une autorisation de
longue durée. Il convient ainsi de partir de l'idée que le garage litigieux a
été construit au bénéfice d'une autorisation domaniale temporaire.
Le statut de la parcelle n° 98 en 1956 et en
2003 n'étant pas connu, on ne peut pas affirmer que l'autorisation délivrée
était viciée dès le départ. Tel ne serait en effet le cas que si la parcelle
appartenait à ce moment-là déjà au domaine public au sens large; en effet,
comme exposé ci-avant, il ne peut y avoir d'usage privatif du domaine public –
par le biais d'une construction – sur la base d'une autorisation informelle et
incomplète. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus en détail l'historique
de ladite parcelle. En effet, actuellement, la parcelle est affectée en zone
d'équipement d'utilité publique. Il n'est pas contestable qu'un garage qui est
réservé à l'usage exclusif d'un privé n'a pas sa place dans ce genre de zone,
qui est destinée aux bâtiments et aménagement d'utilité publique (art. 12.1
du règlement communal). Toutefois, en présence d'une autorisation d'édifier un
édicule démontable, l'autorité intimée ne pouvait ordonner la démolition de ladite
structure sans avoir auparavant révoqué cette autorisation en vertu de
l'art. 13 al. 3 let. b du règlement communal de police. Il
convient ainsi que l'autorité intimée rende une décision de révocation motivée,
selon la procédure fixée par le règlement communal idoine, décision sur la base
de laquelle elle pourra exiger des recourants le démontage de la structure
(garage) dans son entier, puisque c'est dans son entier qu'elle a été
autorisée. Comme, en l'état, une telle décision de révocation n'a pas été
rendue, l'autorisation de démolir la partie du garage sise sur la parcelle communale
n° 98 ne peut pas être confirmée et le recours doit par conséquent être
admis.
Par surabondance, le Tribunal constate que principe
de la bonne foi ne s'oppose pas à une révocation de l'autorisation litigieuse.
Tout d'abord l'autorité intimée n'a jamais autorisé que soit édifié autre chose
qu'une construction démontable. Ensuite, pour ce qui concerne le préjudice subi
par les recourants en raison d'un éventuel "faux renseignement", il
serait encore à chiffrer compte tenu du fait que ceux-ci ont bénéficié d'un
usage privatif d'un élément du domaine public au sens large durant 66 ans sans
payer aucune redevance. Enfin, l'affectation de la parcelle n° 98 en zone
d'utilité publique est assimilable à un changement de loi qui ne permet plus
d'invoquer le principe de la bonne foi. En plus, il n'existe pas de droit
acquis au maintien d'une autorisation d'usage privatif du domaine public (cf.
ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101). Il ne peut dès lors pas être question de
protection de la bonne foi des recourants.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée annulée.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de
l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1
et  4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Les recourants, qui
obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une
indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il
convient d'arrêter le montant à 2'000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55
al. 2 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Vufflens-la-Ville du 14 septembre 2022
est annulée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la
Commune de Vufflens-la-Ville.
IV.
La Commune de Vufflens-la-Ville versera aux recourants, solidairement
entre eux, la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 août 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.