vd_omni · GE.2024.0135 · 2024-10-07 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité de Morges, Office communal du logement, C.________ | Résiliation d'un bail à loyer subventionné. Question laissée ouverte de savoir si le règlement communal en cause, qui prévoit qu'en cas de dépassement supérieur à 20% de la limite de revenu fixée par la législation cantonale, les aides sont supprimées et le bail résilié, est conforme à l'art. 21 al. 3 RCOL. Compte tenu de la modification de la situation financière du recourant survenue en cours de procédure, renvoi de la cause à l'office communal du logement pour complément d'instruction et nouvelle décision. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2024 GE.2024.0135

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
M. François Kart, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
représentés par Me Giuliano SCUDERI, avocat
à Morges,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée
par Me Luc PITTET et Me Agnès DUBEY, avocats à Lausanne,
Autorité concernée
Office communal du logement,
à
Morges,
Tierce intéressée
C.________,
à ********.
Objet
Divers
Recours A.________  et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Morges du 27 février 2024 (confirmation de la résiliation
d'un contrat de bail à loyer subventionné).
Vu les faits suivants:
A.
La C.________ (ci-après: la C.________), à Morges, a conclu avec A.________
un bail à loyer portant sur un appartement sis chemin ********, à Morges; il
s'agit d'un bail portant sur un logement subventionné. L'appartement en
question comporte 3,5 pièces et il est destiné, selon le bail, à trois
occupants. Ce contrat, signé le 7 mai 2019, a pris effet dès le 1
er
juin de la même année. Le montant du loyer net s'élève à 627 francs par mois,
auquel s'ajoute un montant de 150 francs par mois au titre d'acompte de
chauffage, d'eau chaude et de frais accessoires et 60 francs pour une place de
parc, soit un total de 837 francs. Au titre des dispositions particulières pour
logement subventionné, le chiffre 5 de ce contrat réserve le cadre légal,
notamment la loi vaudoise du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; BLV 840.11),
ainsi que le règlement d'application de cette loi et le règlement du 24 juillet
1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec
l'appui financier des pouvoirs publics (RCOL; BLV 840.11.2; le contrat ne
mentionne en revanche pas le règlement du 17 janvier 2007 sur les conditions
d'occupation des logements à loyers modérés [RCOLLM, BLV 840.11.2.5], qui comporte
des dispositions qui divergent en partie de celles du RCOL).
B.
Le 9 juillet 2021, A.________ a épousé B.________. En conséquence, le
bail précité a fait l'objet d'un avenant, B.________ devenant partie également
à ce contrat (cette dernière étant désormais codébitrice solidaire du loyer);
cet avenant, daté du 1
er
septembre 2022, ajoute que les autres
clauses du bail restent inchangées.
C.
a) A l'occasion d'un contrôle périodique, l'Office communal du logement
a constaté que les conditions de revenu fixées par le règlement communal du 2
juin 2021 sur les conditions d'occupation des logements bénéficiant d'une aide
à la pierre et des logements à loyers abordables (ci-après: le règlement
communal) n'étaient plus réunies; en substance, le revenu du couple A.________
et B.________ dépassait, selon ce constat, le revenu maximum autorisé de 21,13 %.
b) Il ressort du dossier que le revenu déterminant,
pris en considération dans le contexte de l'application du RCOL et des
dispositions communales, ne tenait plus compte des pensions versées par A.________
pour ses deux enfants, devenus majeurs dans l'intervalle; c'est ce fait qui
entraînait une augmentation du revenu déterminant des locataires. On ajoutera à
ce propos que les deux enfants de A.________ ne paraissent pas faire ménage
commun avec lui, même s'ils séjournent sans doute chez lui de temps à autre.
D.
Par décision du 7 novembre 2023, faisant application de l'art. 9 du
règlement communal, l'Office communal du logement a dès lors ordonné la
résiliation du bail de l'appartement occupé par les époux A.________ et
B.________.
Conformément à cette décision, la gérance
immobilière, représentant la C.________, a notifié aux intéressés leur congé
pour le bail de l'appartement ici en cause, par courrier du 13 novembre 2023.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Giuliano
Scuderi, les époux A.________ et B.________ ont formé une réclamation contre la
décision de l'Office communal par acte du 8 décembre 2023.
La Municipalité de Morges a écarté cette réclamation
par décision du 27 février 2024.
E.
a) Agissant toujours par l'intermédiaire de leur conseil, les époux A.________
et B.________ ont formé un recours le 26 mars 2024, à l'encontre de la décision
précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Ils concluent en substance, avec dépens, principalement au
constat de nullité, subsidiairement à l'annulation de la résiliation du contrat
de bail, ainsi qu'à l'octroi d'une dérogation leur permettant de rester dans
l'appartement loué, malgré le dépassement de leur revenu des normes fixées.
Plus subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision du 27 février
2024, celle-ci devant être modifiée dans le sens des considérants.
b) La Municipalité de Morges, représentée par les
avocats Luc Pittet et Agnès Dubey, a déposé sa réponse au recours en date du 13
juin 2024; elle conclut avec dépens à la confirmation de la décision attaquée.
c) Dans un courrier du 8 juillet 2024, tenant lieu
de réplique, le conseil des recourants a informé la Cour du fait que A.________
s'était vu signifier la résiliation de son contrat de travail auprès de D.________
; il devrait en découler une forte réduction de son revenu,
vraisemblablement de l'ordre de 20% dès octobre 2024.
Considérant en droit:
1.
Avant d'examiner le litige sur le fond, il convient de décrire dans les
grandes lignes le régime légal applicable en matière de logements
subventionnés.
a)  L'art. 28 LL prévoit un régime d'aide financière
à la pierre; il s'agit de l'octroi de contributions à fonds perdu destinées à
faciliter la réalisation d'immeubles de logement puis à en diminuer la charge
locative (al. 1); elle est octroyée en principe pour une durée de 15 ans (al.
3). Au surplus, il appartient au Conseil d'Etat de fixer les modalités d'exécution
de cette aide et les conditions d'occupation des logements subventionnés par
voie réglementaire (al. 4).
Sur cette base, le Conseil d'Etat a adopté le
règlement d'application de la loi précitée, en date du 17 janvier 2007 (RLL;
BLV 840.11.1). Ce texte définit les modalités d'exécution du régime d'aide à la
pierre prévues par l'art. 28 LL. Par ailleurs, le Conseil d'Etat a adopté, le
24 juillet 1991, le RCOL. On verra que le litige ici en cause a trait
principalement à l'application des dispositions de ce règlement, ainsi qu'aux
dispositions communales sur le même objet.
a)
aa) Le RCOL régit les conditions d'occupation que doivent respecter les
locataires des logements construits ou rénovés avec l'aide à la pierre
dégressive au sens du règlement d'application de la loi sur le logement du 9
septembre 1975 (art. 1
er
al. 1 RCOL). Parmi les conditions à
respecter, ce texte fixe des limites de revenu (art. 6) ainsi qu'un degré d'occupation
(art. 9). L'art. 9 al. 1 RCOL prévoit ainsi, notamment, le nombre de personnes
par logement. Au surplus, l'art. 11 RCOL permet d'accorder des dérogations aux
règles précitées dans des cas justifiés. Quant à l'art. 12 RCOL, il réserve des
prescriptions communales spéciales. La Commune de Morges a d'ailleurs adopté un
règlement sur cet objet le 2 juin 2021, lequel a été approuvé le 21 juillet
suivant par le Département des institutions et du territoire; comme on le verra
plus loin, l'application de ces dispositions communales est disputée
dans le cas d'espèce.
Le règlement précité comporte également diverses
dispositions de procédure (art. 14 ss). Dans certains cas, ainsi à Morges, l'autorité
compétente pour appliquer le règlement est l'office communal du logement (art.
14 al. 2 RCOL). Concrètement, le bailleur établit une requête avec le locataire
et la soumet à l'autorité compétente (art. 15 al. 2 RCOL); celle-ci
vérifie si les conditions posées par le règlement sont remplies (art. 16 RCOL),
auquel cas elle communique au bailleur son approbation, ce qui permet à ce
dernier de conclure le bail avec le locataire pressenti (art. 18 et 19 RCOL; le
bail est conclu pour une durée maximale d'une année, reconductible; le bail
doit en outre faire référence aux conditions liées à l'occupation de tels
logements subventionnés).
bb) Le règlement communal précité est applicable
notamment aux locataires de logements bénéficiant d'une aide à la pierre du
canton et de la commune au sens de l'art. 28 LL (art.
1
e
r
).
Au titre des conditions personnelles, l'art. 2 pose diverses exigences (par
exemple être domicilié sur le territoire de la commune de Morges: pour plus de
détails voir art. 2 al. 1 let. a de ce règlement, le logement devant constituer
la résidence principale du locataire ainsi que celle des autres occupants
faisant ménage commun avec lui: al. 2). L'art. 4 fixe des règles relatives
au nombre d'occupants minimal par logement (en l'occurrence deux personnes pour
un logement de trois pièces; al. 1 let. b). Par ailleurs, l'art. 5 de ce
règlement prévoit la possibilité d'octroyer des dérogations; plus précisément
la municipalité peut déterminer, par directives, des conditions auxquelles une
dérogation aux conditions personnelles, d'occupation et de revenu, prévues par
le présent règlement, peut être accordée. La municipalité relève toutefois dans
ses écritures qu'elle n'a pas adopté de telles directives. Les art. 6 ss concernent
les limites de revenu à respecter, ainsi que la procédure à suivre en cas
d'évolution de la situation financière des locataires. Ainsi, selon l'art. 9 du
règlement, en cas de dépassement supérieur à 20% de la limite de revenu
déterminée conformément à la législation cantonale, les aides existantes sont
supprimées et le bail est résilié. Ce texte, même s'il ne le dit pas
explicitement, paraît écarter le régime mis en place par l'art. 21 RCOL cité
plus loin (spécialement l'al. 3 de celui-ci, lequel ne permet pas la
résiliation du bail en cas de non-respect des conditions d'occupation).
b)
Les art. 20 ss RCOL
concernent la modification de la situation des locataires (ou des
sous-locataires) au bénéfice de logements subventionnés. Sont topiques en l'occurrence
les art. 20 et 21 RCOL. Leur teneur est la suivante:
"
Art. 20 Obligation des
locataires et des sous-locataires
Si en cours de bail, la situation
du locataire ou du sous-locataire se modifie de façon sensible et durable, au
point que les conditions d'occupation définies dans le présent règlement ne
sont plus respectées, l'autorité compétente doit en être informée dans les
meilleurs délais, mais au plus tard à la fin du mois suivant celui au cours
duquel la modification est intervenue.
Art. 21 Conséquence de
la modification pour les locataires
a)
Loi
du 9 septembre 1975 sur le logement
1
Lorsqu'un locataire
ne remplit plus les conditions d'occupation fixées dans le règlement, l'aide
des pouvoirs publics est:
a.
supprimée
en cas de sous-occupation;
b.
réduite
en cas de dépassement des limites de revenu, dans une mesure telle que le
montant du loyer net abaissé représente le loyer donné par le barème au regard
du revenu déterminant au sens de l'article 6 du présent règlement; toutefois,
le loyer perçu ne pourra en aucun cas dépasser le loyer plein du logement en
cause.
1bis
L'autorité
compétente au sens de l'article 14 du règlement transmet au gérant la décision
au sens de l'alinéa 1. Le gérant doit notifier au locataire, dans le mois
suivant la décision de l'autorité, la hausse de loyer consécutive à la
suppression ou à la réduction des aides des pouvoirs publics. La hausse de
loyer prend effet dans les 6 mois dès la date de la décision de l'autorité et
pour la fin d'un mois.
2
Si, dans l'intervalle,
le locataire remplit à nouveau les conditions, et ce de manière durable, il en
informe l'autorité compétente en produisant les attestations nécessaires. La
prestation des pouvoirs publics pourra être maintenue.
3
Le non-respect des
conditions d'occupation n'implique pas la résiliation du bail du
locataire."
d)  S'agissant des voies de droit, l'art. 12a al. 5 LL
prévoit que les décisions communales relatives aux conditions d'occupation et
aux revenus locatifs peuvent faire l'objet d'une réclamation; renvoi est fait à
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
plus précisément dès lors aux art. 66 ss LPA-VD, relatifs à la procédure de
réclamation. L'art. 14 du règlement communal prévoit lui aussi la voie de la
réclamation.
e)  Ainsi, dans des situations comme celle du cas d'espèce,
il convient d'arrêter l'articulation des compétences entre les autorités
publiques, chargées dans le canton de Vaud d'appliquer la LL et ses
dispositions d'exécution, et l'autorité judiciaire civile, notamment le
Tribunal des baux (sur cette articulation, mais dans une configuration
différente, voir arrêt GE.2013.0004 du 10 janvier 2014 consid. 4; voir aussi
Laurent Bieri, Le rendement des immeubles subventionnés – Commentaire de l'arrêt
du Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014,
in
Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges Poltier, Genève/Zurich/Bâle
2020, p. 1 ss). En l'occurrence, cette articulation ne paraît pas
problématique: l'autorité publique compétente statue sur le respect des
conditions d'occupation, alors que le juge civil peut être amené à statuer sur
une éventuelle prolongation du bail.
2.
On constate d'emblée que la décision attaquée a été rendue par la
municipalité, alors que l'art. 67 LPA-VD désigne comme autorité compétente
l'autorité qui a rendu la décision attaquée, soit en l'espèce l'Office communal
du logement.
Il semble que l'autorité intimée, soit la
Municipalité de Morges, n'ait pas pris en considération le nouveau texte de
l'art. 12a al. 5 LL, entré en vigueur le 1
er
janvier 2023.
On relève que les décisions administratives, viciées
pour le motif qu'elles émanent d'une autorité incompétente, sont fréquemment
frappées de nullité; toutefois, tel n'est pas le cas lorsque le vice
d'incompétence tient au fait que l'autorité qui a statué se trouve avec celle
qui aurait dû le faire dans une relation hiérarchique. Dans une telle
hypothèse, la décision en cause est simplement annulable (voir à ce propos Moor/Poltier,
Droit administratif II, Berne 2012, p. 362 ss et plus précisément p. 369 ss sur
le cas particulier dans lequel l'autorité incompétente se trouve dans une
relation de supériorité hiérarchique avec celle qui aurait dû statuer; voir à
ce propos JAAC 63.34
, soit une décision du Conseil
fédéral).
On laissera toutefois
ouverte la question de la portée de ce vice dans la présente procédure, dans la
mesure où le recours doit de toute manière être admis et la cause renvoyée à
l'autorité intimée pour les motifs développés plus loin.
3.
Les recourants contestent en l'espèce l'application par la décision
attaquée du règlement communal. Ceux-ci voudraient voir appliquer en l'espèce
en lieu et place l'art. 21 RCOL. A cet égard, il convient d'aborder deux
questions distinctes. La première a trait à l'application du droit dans le
temps: en effet, le règlement communal ici en cause est postérieur à la
conclusion du bail, contrairement au RCOL (ci-après: a). La seconde concerne la
portée de la délégation cantonale en vue de l'adoption de règles communales
dans la matière ici en cause (ci-après: b).
On note tout d'abord que la LL ne contient pas de
disposition déléguant aux communes le pouvoir d'adopter des dispositions
législatives et moins encore des normes de substitution; l'art 22 al. 3 de ce
texte prévoit simplement la possibilité pour le Département de déléguer aux
autorités communales les tâches de contrôle des conditions d'occupation. L'art.
12 RCOL prévoit en revanche la possibilité pour les communes d'adopter des
règles communales spéciales lesquelles
"peuvent compléter les règles
cantonales ou se subsituer à celles-ci, après avoir été approuvées par le
Département en charge du logement".
La portée de cette disposition est
d'ailleurs disputée entre les parties. A cela, on ajoutera une autre
disposition, à savoir celle de l'art. 27 al. 5 de la loi sur la préservation et
la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) du 10 mai 2016, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2018. Cette disposition concerne les
logements d'utilité publique (abrégé: LUP), dont notamment les logements
bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la LL (al. 1 let. a); l'al. 5 de
cette même disposition prévoit que les
"communes peuvent appliquer des
règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font pas l'objet
d'une réglementation cantonale, notamment en matière de conditions
d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du Département."
a) aa) S'agissant de l'application du droit dans le
temps, le principe de la légalité exclut l'application de normes à titre
rétroactif. Toutefois, on considère qu'il y a rétroactivité au sens impropre,
laquelle est admise en règle générale, lorsque la nouvelle règle de droit tend
à s'appliquer à une situation de fait qui a, certes, pu prendre naissance sous
l'ancien droit, mais qui se poursuit sous le nouveau droit (ATF 133 II 97,
spécialement 101; voir en outre
Milena Pirek
,
L'application du droit public dans le temps: la question du changement de loi,
thèse Fribourg 2018, N 495 ss et 793 s.).
bb) Dans le cas d'espèce, force est de relever que
l'octroi d'un logement subventionné crée une relation de droit administratif
durable et non ponctuelle. En d'autres termes, si le droit applicable évolue,
la règle nouvelle est susceptible de s'appliquer, sauf précision en sens
contraire, dès son entrée en vigueur à cette relation qui perdure. Plus
concrètement, le contrat de bail renvoie certes au RCOL; cependant, si le
règlement communal a (valablement) remplacé le RCOL, à compter de 2021, il peut
être appliqué dès cette date à la situation des recourants qui a elle-même
évolué. Autrement dit, la décision de 2023 pourrait se fonder sur le règlement
communal. On ajoutera encore à ce propos que les précisions du contrat de bail,
dès lors qu'elles sont contenues dans un contrat de droit privé, ne sauraient
écarter l'application de règles de droit public (étant d'ailleurs relevé que la
commune n'est pas partie à ce contrat).
cc) Les griefs soulevés par les recourants sous
l'angle de l'application du droit dans le temps doivent donc être écartés.
b) Par contre, il convient de se demander si le
règlement communal est conforme à la clause de délégation arrêtée par l'art. 27
al. 5 LPPPL, déjà cité (on note d'ailleurs que le préavis 45/12.18 de la
Municipalité de Morges au Conseil communal intitulé "MODIFICATIONS DU
RÈGLEMENT COMMUNAL SUR LES CONDITIONS D'OCCUPATION DES LOGEMENTS BÉNÉFICIANT
D'UNE AIDE DES POUVOIRS PUBLICS ET DES LOGEMENTS À LOYER ABORDABLE
MODIFICATIONS DU RÈGLEMENT COMMUNAL SUR LES CONDITIONS D'OCTROI DE L'AIDE
INDIVIDUELLE AU LOGEMENT", p. 5, invoque expressément cette disposition
cantonale); en effet, cette norme prime sur le contenu de l'art. 12 RCOL, qui
contient lui aussi une clause de délégation, de portée différente. En outre,
cette disposition lui est aussi postérieure, puisqu'elle est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2018.
Or, la clause de délégation de l'art. 27 al. 5 LPPL
apparaît plus restrictive, en ce sens qu'elle permet seulement au législateur
communal de compléter les règles cantonales, dans les domaines non réglés par
celui-ci, et non de s'y substituer (cette disposition paraît donc exclure l'adoption
par la commune de normes primaires ou normes dites de "substitution").
On peut ainsi concevoir, sans doute, l'adoption de règles communales de nature
à encadrer l'octroi de dérogations aux règles d'occupation des logements
subventionnés. En revanche, il n'est pas évident que le législateur communal
puisse adopter une règle écartant la norme de l'art. 21 al. 3 RCOL, suivant
laquelle le
non-respect des conditions d'occupation n'implique pas la résiliation du bail
du locataire, comme le prévoit pourtant l'art. 9 du règlement communal. On
ajoutera que l'approbation de ce texte par le Département cantonal ne saurait
guérir cette absence de conformité au droit supérieur.
Là aussi, on laissera cette question ouverte pour
les motifs qui suivent.
4.
En cours de procédure, le recourant a annoncé qu'il avait perdu son
emploi auprès de l'entreprise D.________
, ce avec
effet au 30 septembre 2024. Il allègue à ce propos, de manière plausible, que
son revenu va dès lors fortement évoluer à la baisse. Or, l'art. 21 al. 2 RCOL
envisage l'hypothèse d'une modification de la situation financière du
locataire; cette disposition prévoit en effet que le locataire, s'il remplit à
nouveau les conditions (notamment financières) d'occupation et ce de manière
durable, l'autorité compétente en est informée et la prestation des pouvoirs
publics peut, cas échéant, être maintenue. On ne discerne pas dans le règlement
communal de disposition qui fasse obstacle à l'application de l'art. 21 al. 2
RCOL (et l'on ne voit pas que le silence du règlement communal soit apte à
écarter l'application de cette disposition), si tant est que cela soit possible
au regard de l'art. 27 al. 3 LPPPL. Cette disposition apparaît d'ailleurs comme
raisonnable; il y a en effet peu de sens à exiger d'un locataire qu'il quitte
son logement subventionné si, pendant la durée de la procédure, celui-ci remplit
à nouveau les conditions d'occupation d'un tel logement.
Il demeure que les conditions financières des
recourants ne sont pas connues de manière précise et il n'est pas possible à la
cour de céans de s'assurer que ces conditions financières permettent que les
recourants soient éligibles pour un logement subventionné. Il convient ainsi
d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'Office communal du
logement pour qu'il statue à nouveau après complément d'instruction portant sur
le revenu déterminant des recourants.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à
l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'au renvoi de la cause à l'Office
communal du logement pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Vu l'issue du pourvoi, il ne sera pas prélevé
d'émolument. Au surplus, les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, ont droit à l'allocation de dépens, à la charge
de la commune intimée (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Morges, du 27 février 2024, rejetant
le recours de A.________ et B.________ à l'encontre de la décision de l'Office
communal du logement de dite commune du 7 novembre 2023 est annulée; le dossier
de la cause est renvoyé à cet office pour complément d'instruction et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV.
La Commune de Morges doit à A.________ et B.________, solidairement
entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2024
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.