vd_omni · AC.2010.0156 · 2011-04-28 · fr

KLAUS, STUDER/Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Montreux | Violation du droit d'être entendu. Réparation dans le cadre de la procédure de recours. Le SFFN s'est rendu sur la parcelle des recourants en vue d'une séance de travail interne. Au cours de cette visite, il a constaté que la parcelle n'était pas, selon lui, entretenue selon ce qui était " légalement admissible ". Sur la base de ce seul constat, et sans donner la possibilité aux recourants de s'expliquer, il a rendu une décision de remise en l'état. De ce fait, il a violé leur droit d'être entendu. Cela étant, le tribunal dispose en l'occurrence du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, le vice peut par conséquent être réparé dans le cadre de la procédure de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2011 AC.2010.0156

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 avril 2011
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
, M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur, et
Mme Silvia Uehlinger, assesseur; M. Laurent Pfeiffer, greffier.
Recourants
1.
Daniel KLAUS,
à Glion,
2.
Prisca STUDER,
à Glion,
tous représentés par Clémence
Grisel Rapin, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
Autorité concernée
Municipalité de
Montreux,
Objet
Remise en état
Recours Daniel KLAUS et Prisca STUDER
c/ décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 27 avril
2010
(leur ordonnant, avec effet immédiat, le piquetage
de la lisière forestière selon le plan de délimitation du 20 avril 2007, le
démantèlement de toutes les installations réalisées dans l'aire forestière et
la mise en défens de l'aire forestière sur leur parcelle 5'551 du cadastre
communal de Montreux)
Vu les faits suivants
A.
Daniel Klaus et Prisca Studer sont copropriétaires
chacun pour une moitié des parcelles contiguës n
os
5550, 5551 et
5515 du cadastre de la Commune de Montreux (ci-après : la commune),
situées «En Baumes», à Glion. Ces parcelles, d'une surface respective de 284 m
2
(pré-champ 233 m
2
et forêt 51 m
2
), 5'165 m
2
(pré-champ
5'041 m
2
et forêt 124 m
2
) et
4’677
m
2
(place-jardin 1'298 m
2
, pré-champ 1'780 m
2
,
forêt 1'312 m
2
, habitations 239 m
2
et bâtiments 48 m
2
)
, sont formées de deux parties: l'une, moins pentue, située au
nord-est et l'autre, à plus forte déclivité, située au sud-ouest. Sur la partie
à plus forte déclivité, le boisement est plus dense et ramassé, il donne sur
une paroi rocheuse en contrebas de laquelle a été construite une voie ferrée.
Une maison d'habitation est sise
sur le haut de la parcelle n° 5515. Elle est entourée d'un pâturage boisé qui
se prolonge sur les parcelles n° 5551 et 5550. Au fond de la parcelle n° 5551,
presque à la limite de la parcelle n° 5550, une souche posée à même le sol fait
office d'aire de pique-nique. On y accède en empruntant un petit sentier depuis
la maison d'habitation.
Selon le plan général d'affectation
(ci-après: PGA) et le règlement sur le plan d'affectation et la police des
constructions du 15 décembre 1972 (ci-après: RPA), ces parcelles sont affectées
pour partie à la zone agricole et pour partie à la zone forestière. Selon
l'art. 93 al. 2 RPA, l'aire forestière est définie et régie par les
législations forestières fédérale et cantonale (al. 1). Elle est figurée à
titre indicatif sur le PGA (art. 93 al. 2 RPA).
Un projet de nouveau plan général
d’affectation de la commune (ci-après : nouveau PGA) et son règlement
(ci-après : nouveau RPA) ont été mis à l’enquête publique du 20 avril au
21 mai 2007. Dans le cadre de cette procédure, un plan de constatation de la nature
forestière a été établi, notamment pour les parcelles n
os
5550, 5551
et 5515. Le 15 mai 2007, Daniel Klaus et Prisca Studer se sont opposés à la
délimitation de l'aire forestière effectuée sur les parcelles n
os
5515 et 5551, telle qu'elle figure sur l'extrait du nouveau PGA reproduit
ci-dessous (surface verte) :
La décision sur cette opposition
n’a pas encore été rendue à ce jour.
B.
Au cours de l’hiver 2008-2009, une coupe de bois
a eu lieu sur les parcelles de Daniel Klaus et Prisca Studer dans le cadre du
projet d'entretien des forêts protectrices subventionné par la Confédération et
le canton. Celle-ci a été réalisée par l'équipe forestière communale, sous la
responsabilité de la commune.
En vue de cette coupe, une
convention a été signée le 22 septembre 2008 entre Daniel Klaus et la commune. Elle
stipule ce qui suit:
"Concerne:
Coupe de régénération par abattages et débardage à l'aide d'un hélicoptère de
227 arbres d'un volume sur pieds de 191 m3, situés sur votre bien-fonds. Ces
arbres sont dangereux pour l'habitation, la voie de chemin de fer MTGN et la
route de Glion et peuvent provoquer des niches d'arrachement en cas de neige
lourde. Cette coupe a pour but également de permettre la venue du
rajeunissement naturel dans cette zone.
Les
propriétaires susmentionnés s'engagent à confier ces travaux à La Commune de
Montreux, Service des Domaines et Bâtiments, pour bonne exécution et autorise
notre personnel, les entreprises privées et les engins forestiers à accéder sur
leurs propriétés durant toute la durée des travaux :
1. Les
travaux sont effectués sous la responsabilité du Service des Domaines et
Bâtiments et dirigés par sa section « forêts ».
2. Les
travaux comprennent le façonnage et le débardage du bois, l'évacuation des bois
ainsi que le nettoyage des places de dépôt et de la route. Les branches seront
mises en tas sur le parterre de coupe. Le nettoyage des déchets n'est pas
compris.
3. Le
financement des travaux est pris entièrement en charge par la Commune de
Montreux.
4. Le bois
débardé est pris en charge et commercialisé sous la responsabilité du Service
des Domaines et Bâtiments. Le produit de la vente du bois ou sa valorisation en
bois énergie revient entièrement à la Commune de Montreux.
5. Les
éventuelles subventions cantonales et fédérales reviendront entièrement à la
Commune de Montreux.
6. Ces travaux
déficitaires ont un caractère exceptionnel lié au nombre d'arbres cités
ci-dessus. La Commune de Montreux peut différer ou annuler les travaux en cas
d'évènement particuliers ou naturels.
7. En cas
d'aliénation de son ou de ses fonds, les propriétaires s'engagent à faire
reprendre par le nouveau propriétaire, les engagements contenus dans la
présente convention. Il ne sera délié de ses engagements que le jour où son
successeur aura donné, par écrit, son accord à la présente convention.
8. Le for
juridique est à Montreux."
C.
L'opposition à la délimitation de l'aire
forestière sur les parcelles n
os
5550, 5551 et 5515 n'ayant pas encore
fait l'objet d'une décision, Daniel Klaus et Prisca Studer se sont enquis à
plusieurs reprises
de l'avancement
de la procédure.
Le 27 avril 2010, le Service des
forêts, de la faune et de la nature (ci-après : SFFN) a adressé à Daniel
Klaus et Prisca Studer une lettre dans laquelle il leur expliquait notamment ce
qui suit :
«(…)
Suite à la
visite effectuée dans votre propriété le 11 mars 2010 par une délégation du
Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN), nous sommes en mesure de
vous fournir les renseignements suivants.
(…)
Une
constatation de nature forestière a été effectuée sur vos parcelles dans le
cadre de la révision du PGA de la Commune de Montreux, elles ont été mises a
l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007.
(…)
Vous avez
fait opposition aux délimitations précitées dans le cadre de l’enquête publique.
La décision de constatation de nature qui a été rédigée par le SFFN ne vous
sera notifiée qu’a l’issue de la procédure régie par la loi sur I’aménagement
du territoire (LATC). Cette procédure va certainement encore durer de nombreux
mois.
Autre
procédure
En
fonction du type et de l’urgence des projets que vous avez sur votre parcelle,
il pourrait vous être utile qu’une décision de constatation de nature vous soit
notifiée plus rapidement. Pour ce faire, vous pouvez requérir une telle procédure
de constatation par écrit auprès de l’inspection des forêts du 4
ème
arrondissement en vertu de l’art 3 LVLF0. Cette procédure administrative, ainsi
que les frais de géomètre engendrés, seront alors à votre charge.
(…).»
Le même jour, le SFNN a rendu une
décision – datée par erreur du 27 avril 2009 – de remise en état de l’aire
forestière dont le contenu est le suivant :
«
(…)
I.
FAITS
1) Durant
l’hiver 2008-2009, dans le cadre d’un projet d’entretien de forêts protectrices
subventionné par la Confédération et le Canton, une coupe de bois a été
effectuée sur la parcelle par l’équipe forestière communale et sous la
responsabilité de la Commune de Montreux. Sur la portion moins pentue de la
parcelle, les bois ont été simplement abattus et les propriétaires se sont
chargés eux-mêmes de leur évacuation et du nettoyage du parterre de coupe.
2) Dans le
cadre de la révision du PGA de la Commune de Montreux en 2007, la délimitation
de l’aire forestière effectuée sur la parcelle 5551 le 19.09.1999 dans le cadre
de la nouvelle mensuration de Glion a été confirmée. En date du 15 mai 2007,
vos mandants ont fait opposition à cette délimitation de l’aire forestière sur
les parcelles 5551 et 5515.
3) Dans le
cadre de l’examen de l’opposition que M. Daniel Klaus et Priska Studer ont
formulée par rapport à la délimitation forestière sur leur parcelle, une
délégation du Service des forêts, de la faune et de la nature s’est rendue sur
place le jeudi 11 mars 2010. Lors de cette visite, il a été constaté que
l’entretien pratiqué dans l’aire forestière située sur la parcelle 5551 depuis
les interventions pratiquées au cours de l’hiver 2008- 2009 ne correspond pas
du tout avec ce qui est légalement admissible. Le sous-bois a été régulièrement
fauché et la biomasse a été évacuée, le sol est vierge de toute végétation
ligneuse. L’entretien effectué correspond à celui pratiqué dans un parc. De
plus, un emplacement de pic-nic a été aménagé dans l’aire forestière.
4) L’aire
forestière de la parcelle 5551 fait partie du périmètre de forêts protectrices
contre les dangers naturels délimité par la Confédération dans le cadre de la
démarche SylvaProtect.
Il.
DROIT
La surface
forestière délimitée sur la parcelle est supérieure à 800 m2 et les arbres sont
âgés de plus de 20 ans. Selon l’art. 2 de la Loi forestière vaudoise (LVLFo),
cette végétation est soumise au régime forestier.
L’entretien
intensif et régulier du sous-bois pratiqué dans celle forêt depuis l’hiver
2008-2009 est contraire aux règles sylvicoles et représente un dommage au sens
de l’art. 19 de la loi forestière vaudoise (LVLFo).
Le présent
ordre de remise en état se base sur les articles 3, 4 et 42 de la loi sur la
procédure administrative vaudoise.
III.
DECISION
Dans le
but de rendre à la forêt son aspect naturel, le service des forêts, de la faune
et de la nature — inspection des forêts du 4ème arrondissement — en application
des art. 50 al. 2 LFo et 68 al. 1 LVLFo, ordonne:
1. le
piquetage de la lisière forestière selon le plan de délimitation du 20 avril
2007,
2. le
démantèlement de toutes les installations (emplacement de pic-nic) réalisées
dans l’aire forestière,
3. la mise
en défens de l’aire forestière par la cessation immédiate de tout entretien du
sous-bois. La végétation, en particulier le rajeunissement forestier doit
pouvoir évoluer naturellement.
Délai
Cet ordre
entre en force immédiatement.
(…). »
D.
Agissant le 28 mai 2010, Daniel Klaus et Prisca
Studer ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation. En
substance, ils invoquent une violation du droit d’être entendu. Le SFNN aurait
omis de les informer qu’une procédure formelle en application de la législation
forestière était engagée à leur encontre. Les faits qui leur sont reprochés
auraient été constatés en leur absence, ils n'auraient donc pas eu la
possibilité de se prononcer à leur sujet. Ils estiment en outre que la décision
litigieuse n’est pas suffisamment motivée et que les faits sur lesquels elle
repose sont incomplets. Il serait prématuré de déclarer que le secteur en cause
fait partie du périmètre des forêts protectrices et de tirer des conclusions
juridiques d’une situation qui n’est pas encore établie. Enfin, ils allèguent
que la fonction protectrice de la forêt n’a pas été prouvée par l’autorité
intimée, que l’ordre de démantèlement est disproportionné et que le piquetage
de la lisière forestière ne repose sur aucune base légale.
Les recourants ont produit diverses
pièces, dont copie d’un relevé des profils de la parcelle n° 5551, établi par
Patrick Chevrier, ingénieur forestier, le 26 mai 2010.
La commune a produit son dossier le
18 juin 2010 en renonçant à se déterminer. Le SFFN a déposé sa réponse le 30
juin 2010 en concluant au rejet du recours. Il indique notamment que Prisca
Studer était présente lors de l’inspection du 11 mars 2010 et qu’à cette
occasion, il lui avait été clairement précisé que les entretiens intensifs et
les aménagements réalisés sur la parcelle no 5551 suite à la coupe effectuée en
hiver 2008/2009 n’étaient pas conformes à la gestion forestière du site. Le
SFFN a en outre requis la levée de l’effet suspensif. Le 20 juillet 2010, les
recourants se sont opposés à cette requête. Par décision du 21 juillet 2010, la
juge instructrice du tribunal a rejeté la requête de levée d’effet suspensif.
Les recourants se sont encore déterminés le 26 août 2010, en affirmant que la
parcelle n° 5551 n’est pas soumise dans son ensemble et sans distinction au
régime de la forêt de protection et qu’une partie a toujours été recouverte
d’herbe et fauchée depuis plus de 200 ans. Ils contestent formellement avoir
été informés que la visite sur place du 11 mars 2010 était organisée dans le
cadre d’une procédure en vue de la restauration de l'état légal au sens de
l’art. 50 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS
921.0).
E.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le
17 février 2011 en présence des recourants et de leur conseil, des
représentants de la commune et de l’autorité intimée. A cette occasion, un
compte-rendu de cette séance a été établi dont on retient les extraits
suivants :
"(…)
L'autorité
intimée fournit des explications au sujet de la démarche menée par l'inspection
des forêts en 2002, puis confirmées au plan cantonal en 2005, à laquelle elle
fait allusion dans sa réponse du 30 juin 2010. Cette démarche a été menée dans
le cadre du projet de délimitation des forêts de protection "VD
2008". Elle vise à identifier des zones de dangers naturels et/ou exigeant
une protection particulière. Les recourants n'en sont pas informés, dans la
mesure où il s'agit exclusivement d'un outil de subventionnement, sans valeur
de planification et qui n'est pas mis à l'enquête. En ce qui concerne le projet
SylvaProtect, l'autorité intimée expose en substance qu'elle a reçu les cartes
de délimitation des dangers auxquelles la Confédération se réfère pour répartir
les subventions. Celles-ci ont été comparées aux cartes cantonales "VD
2008", le but étant de les harmoniser. Actuellement, ces deux outils se
recoupent à plus de 90%. L'autorité intimée signale qu'il faut se garder de
confondre le projet SylvaProtect, qui vise à déterminer la répartition des
subventions fédérales, avec les cartes de dangers établies à l'échelle des
communes intégrées dans la planification locale.
Serge Lüthi
[inspecteur des forêts du 4
ème
arrondissement]
précise encore que la "délimitation
de l'aire forestière" du 19 septembre 1999, mentionnée dans la décision
querellée, a trait à la nouvelle mensuration cadastrale de Glion.
Le
représentant de la commune explique que selon le plan général d'affectation en
vigueur (plan de 1972), la parcelle litigieuse est actuellement située hors
zone à bâtir. Les surfaces forestières ne sont pas reproduites, celles-ci ayant
un caractère dynamique jusqu'à leur constatation formelle. En l'espèce, le levé
de lisière a été contesté par les recourants. Ceux-ci montrent au tribunal une
carte établie par Patrick Chevrier
[ingénieur
forestier]
indiquant les zones où le levé de lisière est
contesté.
Le tribunal
interpelle Cyril Pabst
[adjoint
au chef du Service forestier de Montreux]
au sujet de la
coupe de régénération par abattage et débardage de 227 arbres à laquelle il a
participé en septembre 2008. Il explique que la majorité de ces arbres se
trouvaient le long de la paroi rocheuse ou juste au sommet de celle-ci, soit
sur les parcelles voisines de celles des recourants. Seuls 30 à 40 arbres ont
été abattus sur la parcelle litigieuse. Cette intervention avait notamment pour
objectif de sécuriser le tracé de la voie ferrée située en contrebas.
Jean Rosset
[conservateur des forêts]
précise que la convention passée le 25 septembre 2008 entre les
recourants et la commune visait à garantir le "recru naturel" sur les
parcelles suite à la coupe de régénération. Or, l'autorité intimée avait été
"choquée" par la gestion intensive qui avait été pratiquée par la
suite dans le but d'obtenir une surface d'agrément.
A la question
de savoir comment l'autorité intimée arrive à la conclusion que la surface
boisée sur la parcelle litigieuse est supérieure à 800 m2, alors que le
Registre foncier fait état d'une surface de 124 m2, le représentant du SFFN
rappelle que la surface forestière inscrite au Registre foncier n'a qu'une
valeur indicative. Il considère en outre que l'aspect protecteur de la forêt à
cet endroit est important et doit primer sur les critères quantitatifs.
Daniel Klaus
fait l'historique de la parcelle litigieuse et de la parcelle voisine (n° 5515)
sur laquelle est érigée sa maison. Son épouse et lui ont fait l'acquisition de
ces parcelles en 2006. Une partie de la maison date de 1695 et les plans plus
anciens qu'il possède font déjà état d'un pâturage boisé, en particulier sur la
parcelle litigieuse. Par ailleurs, le jardinier de l'ancienne propriétaire lui
a indiqué que la parcelle litigieuse avait toujours été fauchée.
Cyril Pabst
précise que lors de la coupe de régénération en 2008, une grande partie de la
parcelle litigieuse était recouverte d'herbe, à savoir, la surface allant de la
limite est de la parcelle à l'emplacement de pic-nic situé à l'extrême ouest de
la même parcelle. Au-delà de l'emplacement de pic-nic, la parcelle était en
revanche plus arborisée avant l'intervention de 2008.
Le tribunal
et les parties se déplacent sur l'emplacement de pic-nic susmentionné. Daniel
Klaus précise que l'emplacement de pic-nic existait déjà en 2006, au moment de
l'achat de la propriété. Toute la surface aux alentours de cet emplacement
était couverte de détritus, notamment de la ferraille et de bris de verre. Il a
donc procédé à d'importants travaux de nettoyage et d'évacuation des déchets.
Serge Lüthi
explique que des coupes sévères sont effectuées sur les arbres de cette région
afin que ceux-ci produisent de nombreux rejets propres à retenir des chutes de
pierres et des éboulements de neige.
Patrick
Chevrier conteste que le couvert boisé litigieux puisse être géré de la même
manière que la forêt située en contrebas, dans la mesure où la parcelle litigieuse
ne présente aucune essence de taillis. Le maintien d'un pâturage boisé semble
plus adapté. Il conteste par ailleurs le calcul de surface auquel a procédé
l'autorité intimée. En effet, dans les années 1960, la parcelle a été laissée
dans un état d'abandon et c'est donc par hasard que la surface du pâturage
boisé s'est rattachée à celle de la forêt de taillis située en aval. En outre,
l'autorité intimée aurait d'abord dû procéder à une identification de la
fonction protectrice du boisé avant de délimiter l'aire forestière.
L'autorité
intimée conteste cette appréciation des faits. Elle aurait d'abord procédé à la
délimitation de l'aire forestière pour ensuite identifier sa fonction
protectrice, en l'espèce, prépondérante. En outre, elle ne souhaite pas que la
gestion forestière de la parcelle diffère de celle de la forêt située en aval.
Le tribunal
interpelle Serge Lüthi sur les circonstances l'ayant amené à se rendre sur la
parcelle litigieuse le 11 mars 2010. Celui-ci explique que les recourants ont
fait opposition à la délimitation de l'aire forestière figurant dans le projet
du PGA. Par la suite, ils ont pris contact avec la Municipalité à plusieurs
reprises pour s'enquérir de l'avancement de la procédure. Serge Lüthi a informé
les recourants qu'il se renseignerait sur la possibilité d'obtenir une
constatation plus rapide de la nature forestière sur leurs parcelles. Il se
serait donc rendu sur la parcelle litigieuse le 11 mars 2010 afin de pouvoir
mener une "discussion privée" avec les recourants. Prisca Studer
considère au contraire qu'il s'agissait d'une simple visite de la parcelle.
Interrogé sur
l'avancement du projet du nouveau PGA, Jean-Lou Barraud
[chef du Service d'urbanisme de la Commune de
Montreux]
explique que celui-ci a été adopté par le Conseil
communal fin 2010. Le dossier a été envoyé au canton pour examen préalable.
Aujourd'hui, une enquête publique complémentaire est nécessaire. Toutefois,
compte tenu du fait que les cartes de dangers naturels sont encore en cours
d'élaboration, le projet a été mis en attente.
(…)
Avant que
l'audience ne soit levée, l'autorité intimée précise encore que le but de la
démarche est d'éviter tout "dérapage". Elle considère que même si la
parcelle litigieuse est considérée comme une surface forestière, l'accès aux
forêts est garanti par la loi et la possibilité d'y faire des pic-nic n'est pas
interdite. Serge Lüthi précise ainsi que des emplacements de pic-nic, tel que
celui se trouvant sur la parcelle litigieuse, sont en principe tolérés dans la
mesure où ils restent modestes.
(…)"
F.
Le 14 mars 2011, les recourants ont produit
leurs observations finales. Le même jour, l'autorité intimée a adressé deux
courriers à la Cour de céans : dans le premier, elle maintient sa décision
initiale ; dans le second, elle signale que les propos de Serge Lüthi
concernant sa visite du 11 mars 2010 sur la parcelle des recourants ont été mal
retranscrits dans le procès-verbal. Elle les corrige comme suit:
"M. Lüthi
a précisé durant l'audience qu'il avait informé les propriétaires qu'il
désirait se rendre sur leur parcelle le 11 mars 2010 (selon entretien
téléphonique avec M. Klaus) en compagnie du Conservateur des forêts, M.
Rosselet; il s'agissait d'une séance de travail interne et il n'était pas
souhaitable que les propriétaires soient présents. Ce n'est donc pas les
recourants que M. Lüthi s'apprêtait à rencontrer ce jour-là.
Les recourants se sont encore
déterminés le 23 mars 2011.
G.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Les parties ont le droit d'être entendues
(art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 1C_161/2010 du 21 octobre
2010 consid. 2.1; ATF 135 II 286 consid. 5.1; 129 II 497 consid. 2.2; 124 II
132 consid. 2b et les références citées). Le droit de s'exprimer sur les points
pertinents implique la possibilité de prendre position,
avant
la
décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer
(Aubert/Mahon,
Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse
, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 6 ad art. 29
Cst., p. 267 s.). Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double
fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à
l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable
de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des
décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v.
Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse
, vol.
II, 2
e
éd,  Berne 2006, p. 602 n° 1306; FF 1997 I
183 ss; GE.2006.0004 du 6 juillet 2006).
b) Le 11 mars 2010, le SFFN s'est
rendu sur la parcelle n
o
5551 afin d'y mener une "séance de
travail interne", en l'absence des recourants selon ces derniers, mais en
présence de Prisca Studer selon le SFFN. Au cours de cette visite, l'autorité
intimée a constaté que la parcelle n'était pas, selon elle, entretenue selon ce
qui était "légalement admissible". Sur la base de ce seul constat, et
sans donner au préalable la possibilité aux recourants d'expliquer pour quelle
raison une partie de la parcelle n° 5551 avait été régulièrement fauchée, elle
a rendu une décision de remise en état. Partant, le SFFN a incontestablement violé
le droit d'être entendu des recourants. On relèvera que, même si, comme le
prétend le SFFN, Prisca Studer était présente le 11 mars 2010, cela ne le
dispensait nullement d’interpeller formellement les propriétaires avant de
rendre la décision litigieuse.
c) Une violation du droit d’être
entendu peut parfois être réparée devant l’autorité de recours. La
jurisprudence ne permet toutefois une réparation par l’autorité de recours que
de façon exceptionnelle et la subordonne à deux conditions: d’une part, le vice
ne doit pas être d’une gravité particulière au point que la décision ne puisse
être maintenue et, d’autre part, l’autorité de recours doit jouir d’un pouvoir
de cognition au moins aussi étendu que celui de l’autorité de première
instance. Quoi qu’il en soit, il ne peut y avoir réparation du vice en seconde
instance lorsque est en cause une question où l’administration dispose d’un
certain pouvoir d’appréciation (ATF 130 II 530 consid. 7.3 p. 562;
FI.2002.0075 du 28 janvier 2003 et références citées).
d) Dans le cas présent, le pouvoir
d'examen du tribunal de céans est limité au contrôle de la légalité de la
décision attaquée (cf. art. 98 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), à l'exclusion de son
opportunité. Les mesures forestières nécessaires pour prévenir et réparer les
dégâts de nature à compromettre la conservation des forêts (art. 27 al. 1 et 50
al. 2 LFo) ne relèvent pas de la libre appréciation de l'autorité concernée,
mais de la conformité aux règles de droit forestier. Cela étant, le tribunal
dispose en l'occurrence du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (cf.
ATF 1C_204/2007 du 14 novembre 2007 consid. 2; arrêts AC.2009.0196 du 30
septembre 2010 consid. 3; AC.1999.0088 du 7 août 2002 consid. 2c). Le vice de
la violation du droit d’être entendu peut par conséquent être réparé dans le
cadre de la présente procédure, ce qui a été fait puisque les recourants ont eu
l’occasion de s’expliquer à plusieurs reprises (double échange d’écritures et
inspection locale).
2.
a) L'art. 1 LFo dispose que le droit forestier a
notamment pour but d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et
leur répartition géographique, de protéger les forêts en tant que milieu
naturel, de garantir qu'elles puissent remplir leurs fonctions, notamment protectrice,
sociale et économique (fonctions de la forêt).
b) On entend par forêt toutes les
surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des
fonctions forestières (à savoir des fonctions protectrices, économiques ou
sociales). L’origine du peuplement, son mode d’exploitation et la mention au
registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al. 1
er
LFo).
L’alinéa 2 de cette disposition assimile aux forêts les forêts pâturées, les
pâturages boisés, les surfaces non boisées ou improductives d’un bien-fonds
forestier et les biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser.
L’alinéa 3 précise que ne sont pas considérés comme forêts les groupes d’arbres
ou d’arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les
espaces verts, les cultures d’arbres réalisées en terrain ouvert en vue d’une
exploitation à court terme ainsi que les arbres situés sur ou à proximité
immédiate des installations de barrages.
c) A teneur de l’art. 1
er
al. 1 de l’ordonnance du Conseil fédéral du 30 novembre 1992 sur les forêts
(OFo; RS 921.01), les cantons précisent les valeurs requises pour qu’une
surface boisée soit reconnue comme une forêt, dans les limites suivantes:
-
Surface comprenant une lisière appropriée: 200 à
800 m
2
.
-    Largeur
comprenant une lisière appropriée: 10 à 12 m.
-    Age du peuplement sur une surface
conquise par la forêt: 10 à 20 ans
.
L’art. 1
er
al. 2 OFo rappelle que si le peuplement exerce une fonction sociale ou
protectrice particulièrement importante, il doit être considéré comme forêt,
indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge.
L’art. 1
er
OFo est concrétisé dans le canton
de Vaud par l’art. 2 al. 1
de la loi forestière du 19
juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01),
qui précise que sont
considérés comme forêts au sens de la législation fédérale les surfaces boisées
de 800 m
2
et plus (let. a), les cordons boisés de 10 m de largeur et
plus (let. b), les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de 20 ans.
d) L’aire forestière ne doit pas
être diminuée (art. 3 LFo). Les défrichements sont interdits (art. 5 al. 1
LFo), sauf octroi d’une autorisation exceptionnelle, lorsqu’il existe des
exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt (art. 5 al. 2 LFo). Les
motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit
possible, ne sont pas de nature à justifier le défrichement (art. 5 al. 3 LFo).
L'art. 16 LFo dispose que les
exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de l'art. 4, mais
qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de la forêt sont
interdites. De même, selon l'art. 18 LVLFo, tout dépôt étranger à la forêt est
interdit en dehors des places de dépôts officielles. D'après l'art. 19 LVLFo,
tout acte susceptible de nuire à la conservation du milieu forestier ou de
causer un dommage aux arbres ainsi qu'aux pâturages est interdit. L'art. 14 al.
2 OFo prévoit en outre que des autorisations exceptionnelles pour construire en
forêt de petites constructions ou installations non forestières, au sens de
l'art. 24 LAT, ne peuvent être délivrées qu'en accord avec l'autorité
forestière cantonale compétente. En ce sens, l'art. 10 du règlement vaudois
d'application du 8 mars 2006 de la LVLFo (RLVLFo; RSV 921.01.1) dispose encore
qu'une autorisation exceptionnelle pour construire en forêt de petites
constructions ou installations non forestières au sens de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire ne peut être délivrée qu'en accord avec le service
forestier.
e) Selon l’art. 17 LFo, les
constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées
uniquement si elles n’en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni
l’exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt.
Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur
prévisible du peuplement (al. 2). L’art. 5 LVLFo prévoit que l’implantation de
constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite (al. 1).
Selon l’art. 5 al. 2 LVLFo, le département, ou la commune par délégation,
peuvent autoriser des dérogations lorsque la construction ne peut être édifiée
qu’à l’endroit prévu (let. a), si l’intérêt à sa réalisation l’emporte sur la
protection de l’aire forestière (let. b), s’il n’en résulte pas de sérieux
dangers pour l’environnement (let. c) et si l’aménagement des zones limitrophes
répond aux conditions de l’art. 6 LVLFo. Cette dernière disposition précise que
l’accès du public à la forêt et l’évacuation du bois doivent en principe être
garantis.
f) En présence d’une situation
contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement
les mesures nécessaires à la restauration de l’ordre légal; elles sont
habilitées à percevoir des cautions et à ordonner l’exécution d’office (art. 50
al. 2 LFo; 68 al. 1 LVLFo). Tout acte susceptible de nuire à la conservation du
milieu forestier ou de causer un dommage aux arbres ainsi qu'aux pâturages est
interdit (art. 19 LVLFo). Le SFFN est l’autorité d’exécution de la LFo et de la
LVLFo (art. 43 LVLFo).
3.
En l'espèce, la surface forestière indiquée sur
le PGA de 1972 figure à titre indicatif (art. 93 al. 2 RPA); elle est en
revanche délimitée dans le cadre du nouveau PGA. Or, celui-ci n'est pas encore
entré en vigueur. Par ailleurs, les recourants se sont opposés en date du 15
mai 2007 à la délimitation de l'aire forestière qui l'accompagne en reprochant notamment
au SFFN d'avoir repris la mensuration cadastrale de Glion, réalisée le 19
septembre 1999, sans tenir compte des particularités de la parcelle.
A défaut de délimitation de l'aire
forestière entrée en force, la forêt conserve son caractère dynamique et il
convient de se fonder sur le seul état des lieux. Selon l'art. 18 al. 3 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS.700),
l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.
L'ancienne loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de
la Confédération sur la police des forêts (LFor) consacrait un concept de forêt
dynamique dans le sens où l'évolution et la délimitation de l'aire forestière
étaient indépendantes des prescriptions d'aménagement du territoire et
découlaient directement de la loi sur les forêts. La LFo, entrée en vigueur le
1er janvier 1993, a repris ce concept dynamique de sorte qu'il reste toujours
applicable, comme en l’espèce, hors zone à bâtir. Selon la jurisprudence, la
notion dynamique de forêt implique que la surface forestière n'est pas fixée
une fois pour toute, mais qu'elle est susceptible de se modifier constamment en
fonction de l'évolution naturelle de la forêt sur le terrain. En vertu de la
force dérogatoire du droit fédéral, tout espace gagné par la forêt est ainsi
automatiquement régi par les règles de la législation forestière. Peu importe à
cet égard l'affectation prévue par la planification existante (ATF 118 Ib 433;
ATF 116 Ib 185 consid. 4b) ou la mention au registre foncier (art. 2 LFo ;
arrêt AC.2008.0008 du 21 octobre 2008). On précisera, à toutes fins utiles, que
la présente procédure n'a toutefois pas pour objet la reconnaissance de la
nature forestière de la parcelle n° 5551 – procédure qui est à ce jour encore
pendante – mais porte uniquement sur la décision du SFFN sommant les recourants
de cesser le fauchage de la parcelle et de revenir au mode d'exploitation qui
était, de l'avis de l’intimée, pratiqué au moment de la coupe de régénération
en 2008, en se conformant notamment à la "convention d'entretien" conclue
à cette occasion.
Pour sa part, le tribunal tient
pour établi que l'entretien de la forêt n'a pas évolué depuis la coupe de
régénération et que, selon toute vraisemblance, une partie de la parcelle n°
5551 a toujours été régulièrement fauchée. Selon les propos concordants des
recourants et de l'adjoint au chef du Service forestier de Montreux, Cyril
Pabst, tenus lors de l’inspection locale, une grande partie de la parcelle n°
5551 était déjà recouverte d'herbe au moment de la coupe susmentionnée. Par
ailleurs, les recourants affirment entretenir la parcelle de la même manière
que l'ancienne propriétaire. Rien ne permet de s’écarter de ces déclarations. Il
ne paraît donc pas que les recourants aient altéré le mode d'entretien de la
parcelle depuis 2008/2009 afin d'obtenir une surface d'agrément, voire de
modifier la limite de l'aire forestière indiquée dans le projet du nouveau PGA.
4.
Le SFFN considère que la parcelle n° 5551 fait
partie du périmètre des forêts protectrices contre les dangers naturels
délimité par la Confédération dans le cadre de la démarche
"SylvaProtect". De ce fait, elle doit être considérée selon lui comme
de la forêt et les recourants doivent cesser tout entretien qui serait
contraire aux règles sylvicoles.
Comme cela a été confirmé lors de
l'inspection locale tant par le SFFN lui-même que par le représentant de la
commune, "SylvaProtect" est un outil visant exclusivement à
déterminer la répartition des subventions fédérales octroyées aux cantons pour
l’entretien des forêts protectrices (cf. également Silvaprotect-CH,
Documentation du 13 septembre 2006 concernant la phase I et II du projet,
version synthétique, p. 2). Il n'a pas de valeur planificatrice et ne déploie
aucun effet juridique sur les administrés.
La présence d'une paroi rocheuse
sur les parcelles n° 5558 et 5552 et la forte pente de la partie sud-ouest de
la parcelle n° 5551 expliquent aisément que cette zone figure dans l'aire de
délimitation "SylvaProtect". Toutefois, les plans établis dans le
cadre de cette démarche ne permettent pas une analyse fine de la nature
forestière sur les parcelles qui y sont incluses, cela d'autant plus que le
nord-est de la parcelle n° 5551 présente une déclivité moins forte et est recouvert
d'un boisement bien plus clairsemé. Le SFFN ne peut donc, sur la seule base de
la démarche "SylvaProtect", ordonner la mise à défens de la parcelle
et son piquetage.
5.
L’autorité intimée reproche encore aux
recourants de ne pas avoir respecté la convention d'entretien conclue le 22
septembre 2008.
On ne saurait se ranger à cette
opinion. Il a dû échapper au SFFN que la convention précitée porte exclusivement
sur les modalités de la coupe de régénération par abattage à laquelle a procédé
la commune en 2008/2009. Il n'est fait aucune référence à une quelconque
modalité d'entretien de la parcelle. En effet, les points 1. et 2. de la
convention portent sur les modalités de l'abattage, les points 3. et 4. sur son
financement et la commercialisation du bois débardé, le point 5. sur l'attribution
d'éventuelles subventions ; enfin, les points 6. à 8. ont trait à
l'annulation ou le report des travaux, les conséquences en cas d'aliénation du
fonds et le for juridique.
Dans ces conditions, en tant qu'il
se fonde sur la convention susmentionnée, le SFFN n'est pas en droit d'ordonner
la cessation immédiate de tout entretien du sous-bois.
6.
Le SFFN ordonne encore le démantèlement de
l'emplacement de pique-nique réalisé sur la parcelle n° 5551.
On ne saurait confirmer un tel
ordre. L'aire de pique-nique, érigée sur une surface de très faible importance,
est placée dans la limite supérieure du couvert boisé. De l'avis même de Serge
Lüthi, inspecteur des forêts du 4
ème
arrondissement, des
emplacements de pique-nique, tel que celui se trouvant sur la parcelle
litigieuse, sont en principe tolérés dans la mesure où ils restent modestes, ce
qui est précisément le cas en l’espèce. Aucun autre motif ne justifie par
ailleurs son élimination.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
Vu l'issue du pourvoi, il ne sera pas
prélevé d’émolument et les recourants, qui ont agi avec l'assistance d'une
mandataire professionnelle, ont droit à des dépens à la charge de l'Etat de
Vaud, par le SFFN (art. 49, 52, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service des forêts, de la faune
et de la nature du 27 avril 2010 est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Service des forêts, de la
faune et de la nature, versera à Daniel Klaus et Prisca Studer, solidairement
entre eux, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2011
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.