vd_omni · AC.2002.0181 · 2004-12-20 · fr

SUBILIA, SUBILIA/Département des infrastructures, Municipalité d'Etoy, Service de l'aménagement du territoire | Annulation d'une décision du département confirmant la collocation en zone agricole de villas anciennes existantes. Selon la jurisprudence, l'art. 15 LAT n'est pas seul déterminant pour la délimitation des zones à bâtir. De même, les buts et principes de l'aménagement du territoire n'ont pas une valeur absolue. Il faut tenir compte de tous les intérêts, qu'ils soient publics ou privés dans le cadre d'une pesée d'intérêt. L'adoption du plan directeur communal n'offre pas de protection juridique aux propriétaires intéressés: c'est donc au moment de l'adoption des mesures d'aménagement concrètes que doivent être discutées les voies suivies par la planification communale. Insuffisance en l'espèce du contrôle en opportunité opéré par le département.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2004 AC.2002.0181

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2004
Composition
Pierre Journot, président;  M. Jean-Daniel Rickli
et M. Olivier Renaud
, assesseurs.
Recourants
Jean-Luc et
Monique SUBILIA,
représentés par Jacques BALLENEGGER,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des
infrastructures,
représenté
par le Service de  justice, à Lausanne,
I
Autorités
concernées
Service de
l'aménagement du territoire,
à Lausanne,
Municipalité
d'Etoy,
représentée par
Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Décision du DINF du 30 août 2002 (plan
général d'affectation, commune d'Etoy)
Vu les faits suivants
A.
Etoy est un village composé de trois
hameaux (Bas du Rossé au sud, Prieuré, Romanèche au nord) implantés sur des
paliers horizontaux qui s'étagent dans la légère pente qu'affecte le vignoble alentour.
Pour l'usager qui y parvient depuis l'ouest, soit depuis l'autoroute ou depuis Allaman,
l'entrée ouest du village est aujourd'hui une vaste zone de villas récentes.
Depuis l'est, pour l'usager qui
emprunte la route cantonale 59f et se dirige vers le hameau central du Prieuré,
les premières constructions rencontrées sont un groupe de trois villas
remontant aux années 50 (celle du milieu, sur la parcelle 229, appartient aux
recourants), entourées d'une riche et haute arborisation et accompagnées de
diverses annexes (garage), implantées le long de la route à l'aval, tandis que
l'amont de la route est occupé à cet endroit par de la vigne. La vue sur le
hameau de la Romanèche situé légèrement en contre-haut est en partie obstruée,
au milieu de la vigne qui sépare les deux hameaux (Clos de Bière), par une
ferme comportant un important agrandissement de la partie habitable. La route
étant en palier, l'usager qui arrive à Etoy ne voit pas le hameau du Prieuré mais
seulement les constructions implantées de part et d'autre de la route (route du
Clos de Bière), à savoir la façade pignon du hangar terminant la ferme qui se
trouve à gauche de la route (parcelle 231, Domaine de Chentres), à laquelle une
construction basse servant également de hangar a été adjointe récemment (évoquée
dans les ultimes écritures des parties), et à gauche la façade pignon en grande
partie borgne de la construction qui fait face à cette ferme de l'autre côté de
la route.
Sur la parcelle des recourants, on
constate que la villa est entourée de grands arbres formant parc. Une piscine
se trouve au sud de la villa. Le terrain situé au-delà, jusqu'au chemin
d'améliorations foncières à l'aval au sud, est occupé par un verger.
L'inspection locale a encore permis au
tribunal de constater que depuis le chemin d'améliorations foncières (on y
passe pour se rendre à la salle communale) qui court au sud des trois villas
déjà décrites, le sommet de la pente est occupé par une série de constructions
sans qu'on puisse distinguer avec aisance une césure entre les constructions
qui se trouvent dans le village et les trois villas déjà décrites. Ces
dernières sont partiellement dissimulées par les arbres qui les entourent.
Depuis le chemin d'accès à la salle
communale, qui se trouve à l'écart du village au sud, on ne voit pas les trois
villas en question, seules apparaissant au-dessus des vignes le sommet des
arbres qui les entourent. De cet endroit, la vue sur le village (il s'agit du
hameau d'en bas et du hameau du Prieuré qui se trouve un peu plus haut) est
partiellement masquée par un hangar agricole, qui masque notamment le bâtiment
du hameau du Prieuré dénommé le Château. Le front que le hameau du bas offre à
la vue depuis cet endroit est principalement constitué d'une série de blocs de
construction récente constitués de logement mitoyens (dans l'état où il figure
au dossier, l'inventaire ISOS indique qu'ils déprécient fortement le front aval
du vieux village).
B.
Dans le plan d'affectation
actuellement en vigueur, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985, les
trois hameaux constituant Etoy sont colloqués en zone de village. A la sortie
est du hameau du Prieuré qu'on vient de décrire, la zone village s'étend jusqu'à
la parcelle occupée par le cimetière (à l'aval de la route) qui est en zone
d'équipement public. Puis, en direction de l'est, la ferme avec hangar déjà
décrite occupe l'extrémité d'une bande en zone intermédiaire qui se prolonge le
long de la route en direction de l'est sur une largeur d'environ 50 mètres, incluant
ainsi les deux premières villas déjà décrites (soit notamment celle des
recourants) tandis que la troisième, sise de l'autre côté du chemin
d'améliorations foncières qui coupe la route cantonale à cet endroit, se trouve
en zone agricole. Est également colloquée en zone intermédiaire, sur la même
largeur et jusqu'au même chemin, la bande de terrain située de l'autre côté de
la route cantonale; cette bande est actuellement plantée de vigne comme on l'a
vu.
C.
Selon le nouveau plan d'affectation
litigieux dans la présente cause, la zone village est prolongée vers l'est pour
inclure la ferme avec hangar déjà décrite. En revanche, la surface située
au-delà vers l'est est en zone agricole, y compris les trois villas déjà décrites.
Au sujet de ce secteur, le rapport 47 OAT relatif au plan
litigieux s'exprime de la manière suivante:
Secteur du Clos de Bière
Côté sud du ch. de Clos-de-Bière, à l'est du cimetière, une ferme est
actuellement située en zone intermédiaire (parcelle 231). Compte tenu de sa
proximité ave le tissu bâti, il est proposé de l'intégrer à la zone du village
(environ 2'000 m2). Celle-ci ne sera toutefois pas étendue au delà de ce
bâtiment. Dans cette optique, il est proposé de retourner les zones
intermédiaires existantes en zone agricole (env. 21 '000 m2 sur les parcelles
223, 224, 229 et 230).
Le préavis municipal adressé au Conseil communal a
proposé le rejet de l'opposition des recourants formulée lors de l'enquête.
Abstraction faite des considérations relatives aux taxes d'épuration et à
l'expropriation matérielle, ce préavis avait la teneur suivante:
"Mme et M. Jean-Luc Subilia
Opposition à la mise en zone agricole d'une
partie de leur propriété (parcelle 231), actuellement classée en zone
intermédiaire.
L'opposition est motivée par diverses
considérations juridiques qui sont reprises ci-dessous.
Relevons tout d'abord
que la mesure est conforme au plan directeur communal et qu'elle a été
favorablement préavisée par les services cantonaux.
a, b) Sa maison, construite depuis plusieurs
dizaines d'années, en bordure du village n'a jamais eu de vocation agricole.
Or, selon la LAT et la LATC, la zone agricole est destinée aux exploitations
agricoles.
La proposition
communale n'est pas contradictoire avec la loi. De très nombreuses parcelles
ont été construites dans l'aire rurale avant l'entrée en vigueur de la LAT. Ni
le canton, ni la Confédération n'ont jamais suggéré qu'il fallait créer des
zones à bâtir ad hoc autour de ces constructions. La délimitation de la zone à
bâtir doit être effectuée selon différents critères, dont celui de
l'équipement. Or, le terrain en question n'est pas équipé au sens de l'article
19 LAT et il n'est pas dans l'intention de la commune de le faire.
(...)
e) La modification du PGA doit être l'occasion
de mettre en conformité l'affectation et la situation réelle des terrains;
L'aménagement du
territoire n'a pas pour objectif d'entériner des situations de fait, mais de
planifier un développement harmonieux des activités et des habitations. Les
motifs qui justifient la confirmation d'une non constructibilité de ces
terrains tiennent principalement aux raisons suivantes:
paysage : volonté de
limiter clairement la zone à bâtir du village à l'est, aux constructions
existantes à la hauteur du chemin des Chentres. Ces bâtiments, par leur
position, marquent la fin du village.
équipement: ces
terrains ne sont pas équipés au sens de l'article 19 LAT.
dimension et
répartition de la zone intermédiaire: le SAT considère que la commune comprend
trop de zones intermédiaires. Conformément au plan directeur communal, celles
qui étaient mal situées ont été supprimées.
Proposition:
maintien de la proposition de mise en zone agricole. "
D.
Le recours déposé contre la décision
du Conseil général a fait l'objet de la décision suivante, rendue le 30 août
2002:
"LE DEPARTEMENT
DES INFRASTRUCTURES
statuant sur le recours déposé le 4 mai 2001 par
Jean-Luc et Monique Subilia, à Etoy, représentés par Me Jacques Ballenegger,
avocat à Lausanne,
contre
la décision du Conseil communal de la Commune d'Etoy
du 26 mars 2001, représenté par sa municipalité (ci-après: la Municipalité),
adoptant le projet de plan général d'affectation et le règlement afférent, et
levant leur opposition,
a vu en
fait
1.       Le territoire de la Commune d'Etoy est en
l'état régi par un plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre
1985.
2.       Les recourants sont
propriétaires de la parcelle n° 229 du cadastre de la commune d'Etoy. D'une
surface de 4'913 m2, elle supporte un bâtiment d'habitation construit dans les
années 1950 (Bâtiment ECA n° 458). Elle est affectée, pour sa partie nord, en
zone intermédiaire, et pour le solde en zone agricole et viticole.
3.       Le 10 mars 1999, le Conseil d'Etat a approuvé
le plan directeur communal d'Etoy. Ce document relève que les trois hameaux qui
composent la commune présentent des qualités architecturales et urbanistiques
évidentes qui ne sont pas suffisamment prises en compte dans la réglementation
actuelle. En particulier, la planification directrice met l'accent sur la
qualité urbanistique du village, qualité qui devrait conduire la commune d'Etoy
à figurer à l'Inventaire des sites construits d'importance nationale. Elle met
également l'accent sur la qualité paysagère de l'espace rural qui ceint le
village.
La commune d'Etoy a de ce fait décidé la
mise en œuvre d'une révision du plan général d'affectation et du règlement y
relatif. Elle a élaboré, en parallèle de cette révision, un plan d'affectation
fixant les limites des constructions ainsi qu'un plan directeur localisé du
village.
Le plan d'affectation du 29 novembre 1985
(ci-après: plan de 1985) affecte en zone intermédiaire une bande de terrain
d'environ 50 mètres de largeur sur les parcelles 229, 230 et 231, ainsi que 223
et 224, toutes situées de part et d'autres de la route de Villars au lieu-dit
"Chentres". Le projet de révision du plan général d'affectation
propose de changer l'affectation de cette zone intermédiaire en la transférant
en zone agricole A. Toutefois, une petite portion de cette zone intermédiaire
passerait à la zone de village, soit la surface de terrain entourant le
bâtiment se trouvant sur la parcelle 231. En effet, le plan directeur localisé,
ce bâtiment, situé en face du chemin des Chentres, marque par sa position, la
fin du village. En conséquence, le plan directeur communal et le plan directeur
localisé ont posé comme objectif de ne pas prolonger le village au-delà de
cette ferme et de concentrer le développement des constructions à l'ouest,
principes repris par le plan litigieux.
4.       Le projet de plan général d'affectation
(ci-après: PGA) et son règlement, ainsi que le plan directeur localisé du
village et Je plan d'affectation fixant les limites des constructions ont été
soumis à l'enquête publique du 17 novembre au 16 décembre 2000.
L'enquête publique a suscité diverses
oppositions dont celle déposée par les époux Subilia.
5.       En date du 26 mars 2001, le Conseil communal
d'Etoy a adopté le plan général d'affectation à l'exception de la répartition
entre zone agricole et viticole A et B, laquelle doit être soumise à une
procédure ultérieure. Au cours de cette même séance, le Conseil a levé les
oppositions.
Il est à noter que selon les informations
fournies durant l'inspection locale par les représentants du Service de
l'aménagement du territoire et de la commune, le secteur litigieux n'est pas
touché par la question de la répartition entre zone agricole A et B et
resterait donc affecté en zone agricole A. Ce point est par ailleurs confirmé
au regard de l'enquête publique complémentaire ouverte du 9 juillet au 7 août
2002 (FAO du mardi 9 juillet 2002 p. 17).
6.       Le 23 avril 2001, la Municipalité d'Etoy a
informé les opposants de la décision du Conseil communal.
7.       En date du 4 mai 2001, les époux Subilia ont
adressé au Département des infrastructures un recours à l'encontre de cette
décision.
Ce recours conclut avec suite de frais et
dépens à l'annulation de la décision du Conseil communal levant leur opposition
et à la modification du plan d'affectation communal en ce sens que la zone
intermédiaire se trouvant le long de la route cantonale 59 est classée en zone
à bâtir, en principe en zone de villa.
A l'appui de ce recours, ils font valoir les griefs
suivants
- Le secteur dans lequel se trouve leur
parcelle est déjà largement bâti au sens de l'article 15, lettre a LAT et doit
donc être affecté à la zone à bâtir.
- La surface colloquée en zone agricole ne
peut en aucun cas être vouée à l'agriculture, ce qui est contraire au but
poursuivi par l'article 16 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
- La loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, de même que la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les
constructions prévoient que les surfaces nécessaires à la construction pour les
15 ans à venir doivent être colloquées en zone à bâtir. Or, selon les
recourants, leur parcelle ne correspond pas à un besoin prévisible mais bien à
un besoin déjà réalisé si bien qu'elle doit être colloquée en zone à bâtir.
- Les recourants invoquent le principe de
l'égalité de traitement. Ils estiment qu'il est arbitraire d'agrandir la zone
intermédiaire sise au "Pra Riondet" qui se trouve en zone agricole et
plus éloignée du centre villageois, ceci au détriment du secteur occupé par leur
parcelle qui est déjà construite.
- Ils invoquent également une violation du
principe de la bonne foi car la logique qui a présidé à la création de la zone
intermédiaire en 1985 était liée à la volonté de ne pas équiper immédiatement
cette portion du territoire. En revanche, en sa qualité de zone intermédiaire,
les surfaces concernées étaient immanquablement destinées au développement de
la construction. Ils en veulent pour preuve l'estimation fiscale qui se base
sur une évaluation du terrain à fr. 75.-- par mètre carré, ainsi que
l'existence d'une canalisation d'évacuation des eaux, susceptible de desservir
le secteur litigieux.
8.       Dans le délai prescrit, les recourants ont
effectué un dépôt de fr. 1'800.- destiné à garantir l'émolument et les frais présumés
de l'instruction.
9.       La Municipalité s'est déterminée par des
écritures du 12 juin 2001 et le SAT par des écritures du 22 juin 2001.
Les recourants ont déposé, sous la plume de
leur conseil, des observations complémentaires en date du 20 juillet 2001. Ces
observations ont donné lieu à un échange d'écritures complémentaires, si bien
que la commune d'Etoy s'est prononcée le 14 août 2001 et le SAT le 22 août
2001. Le conseil des recourants a encore produit une écriture et un lot de
pièces par une correspondance du 23 août 2001.
10.     Une inspection locale a eu lieu le 8 octobre
2001. A cette occasion, une délégation du Département des infrastructures
chargé de l'instruction du présent recours a entendu dans leurs explications
les recourants Jean-Luc et Monique Subilia accompagnés de leur conseil Me
Ballenegger, le syndic Michel Roulet, accompagné de Mme Bronner, secrétaire
municipale et de M. Marcos Weil, urbaniste du bureau Urbaplan et pour le
Service de l'aménagement du territoire, M. Michel Collomb et M. Denis Richter.
A la suite de cette inspection locale des
mesures d'instruction complémentaire ont été ordonnées. Le Service des eaux,
sols et assainissement a été interpellé quant au réseau d'évacuation des eaux,
ainsi que le SAT sur les possibilités d'extension en application des articles
24c et 42 LAT. Ces deux services se sont déterminés par correspondance du 22
octobre 2001 et 15 novembre 2001. Les recourants ont produit une dernière
écriture le 21 décembre 2001.
11.     Les arguments des parties, ainsi que les
éléments pertinents résultant le cas échéant de l'inspection locale, seront
repris pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
considérant en droit
I.        a) En vertu des articles 60 et 60a de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: LATC), la
décision sur oppositions en matière de plan général, de plan partiel
d'affectation communal ou de plan de quartier peut faire l'objet d'un recours
au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(actuellement Département des infrastructures, ci-après: le Département). Par
plan on entend aussi bien la représentation graphique que le règlement
afférent.
b) Le recours a été déposé en temps utile et
selon les formes prescrites à l'article 60 LATC.
c) Aux termes de l'article 60a, alinéa 1 LATC, le
recours n'est cependant recevable que si l'opposant a un intérêt digne de
protection. Selon l'article 33, alinéa 3, lettre a de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci- après: LAT), la qualité pour
agir doit être reconnue au moins dans les mêmes limites que celles définies par
l'article 103, lettre a de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Un
recours n'est recevable que si le recourant a un intérêt digne de protection à
ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence
fédérale, I'intérêt peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de
faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature
matérielle, économique, idéale ou autre par la décision contestée.
d) En l'espèce, en leur qualité de propriétaire d'une
parcelle dont l'affectation est modifiée par le PGA, les époux Subilia ont
incontestablement qualité pour agir.
II.       En vertu de l'article 33 LAT et de l'article
60a, alinéa 2 LATC, le Département statue tant en légalité qu'en opportunité,
avec un plein pouvoir d'examen. Il n'est limité que par l'autonomie communale
dont jouissent les autorités locales de planification en vertu de l'article 2,
alinéa 3 LAT. Certes, l'article 2, alinéa 1er LATC précise que "l'Etat
laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de
leurs tâches". Cette disposition reprend ainsi la règle de droit fédéral
posée à l'article 2, alinéa 3 LAT. Les communes jouissent donc en matière
d'aménagement du territoire d'une liberté d'appréciation suffisamment
importante pour que l'on puisse leur reconnaître une autonomie, pour autant que
leurs décisions soient compatibles avec les buts de la LAT et de la LATC (ATF
106 la 70, JT 1982 1 552; ATF 104 la 139, JT 1980 1 243).
L'exigence de l'article 2, alinéa 3 LAT
s'adresse aux autorités de planification et non aux autorités de recours. Elle
ne réduit donc pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple
contrôle de la légalité, même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine
retenue dans la mesure où la décision se fonde sur des circonstances locales.
Il en résulte que l'autorité de recours doit examiner si cette liberté
d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective (ATF 109 la 123 c.
5b). Cependant, elle ne doit pas perdre de vue qu'elle est autorité cantonale
de recours et non autorité communale de planification. De ce fait, l'autorité
de recours ne peut substituer sa propre appréciation à celle des autorités de
planification, mais doit examiner si elles sont restées dans les limites d'une
appréciation consciencieuse des intérêts à prendre en considération (JT 1990 1
460, c.2b).
III.      Les recourants s'en prennent à la
planification litigieuse en soutenant qu'elle n'est conforme ni à l'article 16
LAT qui définit la zone agricole, ni à l'article 15 LAT qui définit la zone à
bâtir, ce qui constitue de leur avis une violation de la garantie de la
propriété privée. Les motifs à l'appui de ce grief seront repris ci-après aux
considérants IV, V et VI.
Historiquement, la parcelle des recourants a
été colloquée par le plan d'extension du 28 mars 1969 en zone sans affectation
spéciale. Lors de la révision du plan d'extension de 1969 qui a conduit à
l'adoption du plan de 1985, la parcelle en question est passée du statut de
zone sans affectation spéciale au statut de zone intermédiaire pour le quart
environ de sa portion nord et en zone agricole pour le solde. Le PGA propose de
sortir cette parcelle ainsi que les autres parcelles du secteur de la zone
intermédiaire pour les colloquer en zone agricole. Contrairement à ce qu'ils
ont pu affirmer dans leur mémoire de recours, la parcelle des recourants n'a
ainsi jamais été située en zone constructible.
L'article 75 de la Constitution fédérale dispose:
"La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du
territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et
mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire". Cette
disposition qui reprend l'article 22quater de l'ancienne Constitution a pour
objectif primordial d'assurer la séparation entre les zones à bâtir et les
zones non constructibles.
En application de cette disposition constitutionnelle,
l'article 14 LAT prévoit que les plans d'affectation doivent délimiter en
premier lieu les zones à bâtir (art. 15 LAT), les zones agricoles (art. 16 LAT)
et les zones à protéger (art. 17 LAT). Les critères de délimitation des zones à
bâtir, des zones agricoles et des zones à protéger tels que définis aux
articles 15, 16 et 17 LAT sont impératifs. Leur application doit avoir pour
effet que l'on définisse avec mesure les zones qui sont destinées à la
construction, que l'on affecte à l'agriculture le maximum de terre et que l'on
protège efficacement les objets qui méritent de l'être. Autrement dit, les
zones à bâtir comprennent au plus les surfaces qui satisfont aux critères de
l'article 15; les zones agricoles et les zones à protéger, au minimum celles
qui répondent aux critères des articles 16 et 17 (Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne, 1981, p. 193).
Il y a encore lieu de préciser que la
parcelle des recourants ne saurait faire l'objet d'un traitement particulier
pour elle-même dans la mesure où la planification a pour but de définir la
destination de compartiments de terrain présentant des caractéristiques
communes. Sa situation doit donc être examinée en relation avec les surfaces
avoisinantes que le PGA passe de zone intermédiaire à zone agricole.
En l'espèce, c'est au regard des articles 15
et 16 LAT qu'il convient d'examiner l'affectation éventuelle de la parcelle des
recourants en zone à bâtir.
IV.     a) Les recourants soutiennent en premier lieu
que leur bien-fonds fait partie du domaine bâti au sens de l'article 15, lettre
a LAT.
b) L'article 15 LAT dispose:
"Les zones à bâtir
comprennent les terrains propres à la construction qui:
a)  Sont
déjà largement bâtis, ou
b)  Seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps ".
Cette disposition de droit fédéral
directement applicable trouve son pendant dans la LATC à l'article 48, alinéa 2
qui dispose:
"Les zones à bâtir doivent être
délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. Elles ne doivent
comprendre que les terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à
la construction dans les quinze ans à venir et qui seront équipés dans ce
délai; l'article 49, alinéa 3, demeure réservé",
Il convient donc d'examiner le statut de la
parcelle au regard des conditions posées par le droit fédéral qui sont seules
déterminantes. En effet, le propriétaire ne peut pas déduire de la garantie de
la propriété privée un droit au classement de sa parcelle en zone à bâtir (JdT
1997 1441 ss).
L'article 15 LAT qui définit le principe de
zone à bâtir pose un critère de base qui est l'aptitude du terrain à la
construction. A ce critère de base s'ajoutent deux conditions alternatives, à
savoir l'appartenance à un terrain déjà largement bâti et les besoins pour les
15 ans à venir.
En l'espèce, il n'est pas contesté que la
parcelle n° 229 soit techniquement apte à la construction, puisque de fait,
elle supporte un bâtiment d'habitation. Toutefois, ce critère ne saurait
justifier à lui seul le classement en zone à bâtir. En effet, un tel classement
n'est possible que si l'une ou l'autre des alternatives précitées est également
remplie.
c) La notion de terrain déjà largement bâti
au sens de l'article 15, lettre a LAT doit être interprétée restrictivement.
Cette notion ne recouvre que les espaces du territoire qui sont déjà bâtis de
manière regroupée et les espaces intermédiaires non construits (Baulücken) (JT
1997 1441).
Pour être qualifiés de largement bâtis au
sens de l'article 15, alinéa 1, lettre a LAT, les terrains doivent présenter
les caractéristiques d'un "village" comportant un groupe de maisons,
en principe non agricole, habitées à l'année et bénéficiant d'une
infrastructure publique (commerce, école). Les éléments déterminants pour
donner à un secteur le caractère de milieu bâti sont notamment les suivants:
ensemble construit compact, structure traditionnelle du milieu bâti ou
importance pour la décentralisation des constructions, équipement en routes et
canalisations, liaison avec les autres zones à bâtir, infrastructure publique,
etc. (RDAF 1990, p. 233). Les terrains déjà largement bâtis comprennent
également les espaces intermédiaires non construits. Il s'agit de surfaces
vierges de constructions, de dimension restreinte, adjacentes aux constructions
et comprises dans le milieu bâti environnant. Pour être assimilé aux terrains
déjà largement bâtis, le périmètre non construit doit appartenir à un
territoire occupé de manière cohérente par un milieu bâti (JT 1996 1403 ss sp.
408).
Il en résulte que la situation d'un fonds
doit être analysée dans son ensemble et dans ses rapports avec celle des fonds
voisins. Ainsi, les parties de territoire situées à la périphérie, de même que
les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à ceux
qui les entourent, ne peuvent pas être assimilés à des terrains largement
bâtis. Peu importe que des constructions s'y soient d'ores et déjà développées.
d) En l'espèce, la parcelle des recourants
se trouve à la périphérie est du village d'Etoy en bordure immédiate de la
route,cantonale de Villars qui prolonge le chemin du Clos-de-Bière. Elle se
trouve en bordure d'un très vaste territoire agricole qui s'étend jusqu'aux
frontières communales. Sur les terrains sis respectivement à l'est (parcelle n°
547) et à l'ouest (parcelle n° 230) se trouvent deux constructions destinées à
l'habitation. La distance qui sépare le front de la ferme sise sur parcelle 231
du front du bâtiment sis sur parcelle 230 est de 75 mètres. Cette espace est
principalement occupé par de la vigne. Quant au bâtiment d'habitation des
recourants, il n'est guère visible de la route cantonale compte tenu du rideau
d'arbres planté en bordure de propriété. L'abord amont immédiat de la route
cantonale, depuis sa jonction avec le chemin des Chentres en direction de
l'est, est vierge de toute construction.
e) Il en résulte que le secteur litigieux ne
répond pas aux critères posés par l'article15, lettre a LAT. Ce premier motif à
l'appui du recours doit être écarté.
V.      a) Les recourants soutiennent ensuite que leur
bien-fonds doit être classé en zone à bâtir au vu des besoins prévisibles pour
les 15 ans à venir (art. 15, lettre b LAT). Ils estiment que te besoin est
d'autant plus prévisible que la parcelle est déjà construite.
b) L'article 15, lettre b LAT vise à éviter
la création et le maintien de zones à bâtir trop vastes qui conduisent à un
développement anarchique des constructions et à un suréquipement; elle permet
aux autorités chargées de l'aménagement de choisir les parcelles qu'elles
affecteront à la construction et vise également à garantir une offre suffisante
en terrains à bâtir. Ce dernier aspect ne constitue toutefois qu'un élément
parmi d'autres à prendre en considération (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15
LAT N 69 ss). Ainsi, parmi les différents éléments significatifs pour
déterminer le besoin en terrains à bâtir, l'on peut mentionner les suivants:
réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation
passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de maîtriser la
croissance, développement démographique, développement économique,
développement régional, état et développement du réseau des transports publics,
possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipements
notamment (Flückiger, op. cit., art. 15 LAT N 81): L'énumération même qui
précède démontre que la jurisprudence a relativisé dans une très large mesure
le critère du besoin de terrains à bâtir face aux autres exigences de
l'aménagement du territoire (Flückiger, op. cit., art. 15 LAT N 87 s. et
références citées). Ainsi, la jurisprudence a introduit un concept de pesée
générale de tous les intérêts en présence pouvant conduire à donner la
prépondérance à l'un ou j'autre des intérêts en question en fonction des
circonstances du cas.
c) Selon les données statistiques du SCRIS,
la population d'Etoy au 31 décembre 2001 se montait à 2'246 habitants. Au 31
décembre 1996, elle était de1 '967 habitants. Un des objectifs poursuivis par
la commune est d'augmenter la population jusqu'à un seuil de 2'500 à 2'800
habitants à l'horizon 2008 à 2013 (plan directeur communal du 10 mars 1999 -
page 9 - chiffre 3.3 Principes). Il résulte du même plan directeur que les
réserves de capacité dans les zones constructibles du plan de 1985 permet
d'accueillir une population de 2'750 habitants. Les chiffres présentés en page
17 du rapport OAT permettent de constater que les surfaces constructibles
vouées à l'habitat ne sont guère modifiées par le projet de révision du PGA.
Certes, au cours des trente dernières années, la population d'Etoy a subi une
très forte évolution. Toutefois, comme il l'a été précisé au paragraphe
précédent, les communes peuvent choisir de définir leur développement en fonction
de divers buts et non seulement en fonction des demandes de terrains
constructibles. Or, il ressort du plan directeur communal que la commune d'Etoy
entend mettre l'accent sur la qualité du développement, en maintenant
l'équilibre actuel entre habitat et emploi.
En l'état actuel, les surfaces vouées à la
construction suffisent donc au besoin définis par le plan directeur pour les 10
à 15 ans à venir et il n'y a ainsi pas lieu de vouer de nouvelles surfaces à la
construction. A cet égard, il est sans pertinence que la parcelle supporte une
construction ou qu'elle soit déjà équipée, car l'équipement ne fonde pas un
droit au classement en zone à bâtir (ATF 107 la 240; ATF 103 la 256)
d) De ce point de vue, le transfert de la
zone intermédiaire litigieuse en zone villas ne se justifie pas. En
conséquence, le grief fondé sur l'article 15, lettre b LAT est mal fondé et
doit être écarté.
VI.     a) Il convient encore d'examiner si le
transfert de la zone intermédiaire à la zone agricole se justifie du point de
vue des principes d'aménagement prévus par la LAT. De ce point de vue, les
recourants soutiennent principalement que la collocation de leur fonds en zone
agricole viole l'article 16 LAT dans la mesure où la surface concernée ne peut
manifestement pas être vouée à l'agriculture.
b) L'article 14 LAT impose de définir en
priorité les zones à bâtir et les zones inconstructibles (voir ci-dessus
considérant III). L'article 16 LAT entré en vigueur le 1er septembre 2000
dispose:
"Les zones agricoles
servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre
écologique; (...) elles comprennent:
a) les terrains qui se
prêtent à l'exploitation agricole (.. .);
b
les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par
l'agriculture.
Il importe, dans la mesure
du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
Dans leurs plans
d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes
fonctions de la zone agricole",
L'alinéa 4 impose aux cantons de prendre en
compte les diverses fonctions de la zone agricole. La différenciation imposée
par cette nouvelle disposition est réalisée dans la mesure où les plans
d'affectation donnent des indications sur les constructions admises. En effet,
la sauvegarde du paysage, des espaces de délassement et de l'équilibre
écologique (alinéa premier) est un objectif qui ne peut être atteint que par la
limitation des constructions sur ces territoires. Il serait en revanche absurde
de différencier les divers modes d'utilisation de la zone agricole de manière
aussi détaillée que dans les zones à bâtir (FF 1996 III p. 500 à 502).
c) En l'espèce, le plan général contesté
affecte le secteur des "Chentres" à la zone agricole A définie par le
règlement du PGA comme une zone soumise à des conditions restrictives de
construction en vue de protéger le site. Cette disposition s'inscrit dans le
cadre du plan directeur communal qui prévoit la promotion d'un espace rural de
qualité lui permettant de répondre aux multiples exigences auxquelles il est
soumis (plan directeur communal - p. 13 - chiffre 4.3 principes et p. 49 -
fiche de mesure n° 5).
Ainsi, la zone agricole A permet de réaliser
les objectifs liés à la production agricole, mais elle a également pour
fonction de permettre la protection du paysage aussi bien construit (silhouette
du village) que non construit (espace rural).
Le transfert de la zone intermédiaire sise
au "Chentres" en zone de villas entraînerait une densification du
tissu bâti qui ne permettrait plus d'atteindre le but poursuivi par la
planification communale. Il en va de même dans l'hypothèse de son maintien en
zone intermédiaire, puisque dans un tel cas ces surfaces pourraient être
transférées, moyennant l'établissement d'un plan d'affectation, en zone à bâtir
après saturation des zones constructibles. Le choix communal d'arrêter le
développement des constructions à la hauteur du chemin des Chentres s'inscrit
dans le but poursuivi par le plan directeur communal en matière de protection
du paysage naturel et construit. En particulier, il concrétise la volonté
communale d'assurer la protection paysagère du village d'Etoy selon les
critères définis par l'ISOS. Ce choix relève de la marge de manœuvre liée à
l'autonomie communale. De plus, il n'est manifestement pas arbitraire puisque
les objectifs poursuivis relèvent de l'intérêt public (limitation des surfaces
constructibles, protection du paysage, protection de l'espace rural dans ses
diverses fonctions).
d) Il en résulte que le transfert de la zone
intermédiaire au lieu-dit "Chentres" à la zone agricole ne viole
nullement l'article 16 LAT.
VII     a) Les recourants invoquent également une
violation du principe d'égalité de traitement. Ils soutiennent que le
développement de la zone intermédiaire au lieu dit "Pra Riondet" à
l'ouest du village est arbitraire dans la mesure où ce secteur se trouve plus
éloigné du noyau villageois que la zone dans laquelle ils résident. Cette
extension de la zone intermédiaire déborde en outre sur la zone agricole et
elle fait abstraction de la situation du bâti existant.
b) En premier lieu, il convient de rappeler
que selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le principe de
l'égalité de traitement n'a qu'une importance relative en matière d'aménagement
du territoire. Un propriétaire foncier ne peut pas déduire du principe
d'égalité un droit à être traité, lors de l'établissement d'un plan de zones,
de la même façon que tous les autres propriétaires qui sont touchés par des
mesures d'aménagement du territoire. Il est dans la nature même de
l'aménagement local que des zones soient constituées et délimitées et que des
terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment
quant à leur attribution à une zone et à leurs possibilités d'utilisation. Du
point de vue- constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (JdT 1990
1 p. 392 - ATF 115 la 384, c. 5b).
c) En l'espèce, les transferts d'affectation
entre zones agricole et intermédiaire porte sur trois secteurs. Le secteur
litigieux d'une surface de 21'000 m2 passe de la zone intermédiaire à la zone
agricole. Une surface de 10'000 m2 au lieu dit "Le Rosse" sis au sud
de la zone villa subit le même sort. Enfin une surface de 10'000 m2 au lieu dit
"Pra Riondet" passe de la zone agricole à la zone intermédiaire.
C'est sur ce dernier transfert que les recourants se fondent. Ils contestent
que l'on crée une vaste zone intermédiaire à l'ouest d'Etoy, dans un secteur
éloigné du noyau du village, au détriment de la zone dans laquelle ils se
trouvent.
Le plan de 1985 prévoit l'extension du
village d'Etoy au moyen de cinq zones intermédiaires. Quatre d'entre elles se
trouvent à l'ouest du village en prolongement de divers secteurs affectés à la
zone de villa, ainsi qu'à la zone d'extension du village. Seule la zone
intermédiaire litigieuse se trouve à l'est du bourg en prolongement de .la zone
de village située de part et d'autre du chemin du Clos de Bière.
Le PGA supprime la zone intermédiaire sise
au sud-ouest du village en prolongement de la zone villa au lieu-dit "Le
Rosse" ainsi que la zone intermédiaire litigieuse. Pour le reste, il
maintient les zones intermédiaires existantes et prévoit une extension de la
zone intermédiaire au secteur "Pra Riondet". L'extension de cette
zone intermédiaire vers l'ouest compense la zone intermédiaire sise au lieu dit
"Le Rosse", permet de faire correspondre la planification avec le
parcellaire, et d'aligner la limite des constructions éventuelles avec la
limite ouest de la zone villa sise au sud. En outre, elle s'inscrit
manifestement dans la volonté communale de prévoir l'extension du village en
direction de l'ouest de sorte à accroître, à l'est, la protection paysagère des
trois hameaux constituant le village d'Etoy.
Le choix communal contesté repose donc sur
une pesée générale des intérêts en présence qui implique un traitement
différencié du territoire selon que l'on se trouve à l'est ou à l'ouest du
village.
d) En conséquence, l'extension de la zone
intermédiaire au lieu-dit "Pra Riondet" n'est pas constitutive d'une
violation du principe de l'égalité de traitement.
VIII.   a) Les recourants invoquent aussi la violation
du principe de la bonne foi. A l'appui de ce grief, ils soutiennent que le
projet contesté va dans un sens diamétralement opposé à ce qui était
logiquement prévisible puisque la zone intermédiaire créée par le plan de 1985
ne pouvait pas avoir d'autre fonction que de permettre l'affectation de ce
secteur à l'habitation. En effet, la logique qui a présidé à la création de la
zone intermédiaire en 1985 était liée à la volonté de ne pas équiper
immédiatement cette portion du territoire. En revanche, en sa qualité de zone
intermédiaire, les surfaces concernées étaient immanquablement destinées au
développement de la construction. Ils en veulent pour preuve l'estimation
fiscale qui se base sur une évaluation du terrain à fr. 75.-- par mètre carré.
De même, ils estiment que le plan à long terme des canalisations, établi sous
l'empire de la planification de 1985, démontre que la zone intermédiaire
pouvait aisément être raccordée au réseau d'évacuation des eaux.
b) Le droit à la protection de la bonne foi
permet d'exiger qu'une autorité respecte ses promesses et évite de se
contredire (A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 389).
Pour qu'il puisse être invoqué avec succès, il faut qu'une promesse effective,
de nature à inspirer confiance, émanant d'un organe compétent ou censé l'être,
relative à une situation individuelle et concrète, ait engagé son bénéficiaire
à adopter un comportement qui lui est préjudiciable (Grisel, opus cité, p. 390
et suivantes).
Or, tel n'est manifestement pas le cas en
l'espèce. En effet, ni l'estimation fiscale, ni l'existence d'une canalisation
d'évacuation des eaux susceptible d'être prolongée ne constituent une promesse
d'affecter une parcelle en zone à bâtir.
c) En conséquence, le principe de la bonne
foi ne peut être invoqué avec succès et l'argumentation des recourants sur ce
point est donc manifestement mal fondée.
d) Cela étant, le grief soulevé peut
également être examiné sous l'angle de l'article 21, alinéa 2 LAT qui dispose:
"Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires". La modification
sensible des circonstances peut être de nature très variée. Il ne s'agit pas
seulement de fait tels que des modifications topographiques, de mouvements
démographiques, de modes de vie, de situation financière des collectivités, de
développements économiques, mais également de données juridiques telles que de
nouvelles législations, une modification de la jurisprudence ou une planification
directrice.
En l'espèce, la commune d'Etoy pouvait
considérer, sans faire preuve d'arbitraire, que les circonstances entourant sa
planification avaient suffisamment changé depuis 1985 pour envisager une
révision complète de sa planification. Parmi ces modifications l'on peut citer:
l'adoption du plan d'affectation cantonal "Littoral Parc", l'adoption
d'un plan directeur communal posant des principes en matière de développement
de la commune et les travaux entourant l'inscription du village d'Etoy à l'Inventaire
des sites construits d'importance nationale. Ces diverses circonstances ont
conduit la commune à procéder à une nouvelle pesée des intérêts en présence et
à donner l'avantage aux intérêts publics que sont un développement harmonieux
des constructions, la protection de la silhouette du village et la protection
de l'espace rural.
e) En conséquence, les recourants ne peuvent
arguer de la violation du principe de la bonne foi, ni sous son angle strict,
ni sous l'angle de la stabilité des plans.
lX.     a) Les recourants ont enfin soutenu dans leurs
écritures complémentaires et finales deux arguments supplémentaires.
Le premier est: que la synthèse des
modifications de zones présentée par le rapport OAT en page 17 est un leurre
destiné à faire penser que le transfert à la zone agricole de 11'500 m2 est un
contrepoids justifiant la vaste extension de la zone intermédiaire au "Pra
Riondet".
Le second est: que le calcul opéré par le SA
T relatif aux possibilités d'extension des constructions sur leur bien-fonds
démontre que la mesure entreprise constitue une violation du principe de la
garantie de la propriété privée.
b) Ces deux griefs sont mal fondés pour les
raisons suivantes,
En ce qui concerne la modification des
surfaces vouées à l'agriculture, le transfert de la zone de verdure à la zone
viticole protégée constitue indéniablement une augmentation réelle de la
surface agricole. En effet, au sens de l'article 14 du règlement communal, la
zone de verdure n'est pas à proprement parler une zone inconstructible, mais
une zone destinée à prévoir des mesures d'aménagement du milieu bâti (décision
du TA - AC 97/0105). Au surplus, les motifs qui fondent l'extension de la zone
intermédiaire au "Pra Riondet" ont été exposés ci-dessus et il en
résulte que celle-ci est justifiée par la politique d'urbanisation et de
protection des sites adoptée par la commune. On ne peut donc suivre les
recourants sur leur argumentation.
Les recourants invoquent enfin le dommage
résultant du transfert en zone agricole en ce qui concerne les possibilités
d'extension de leur construction. La planification en vigueur (plan de 1985)
colloque la parcelle litigieuse en zone intermédiaire. La planification
projetée affecte la parcelle en zone agricole. Du point de vue des possibilités
d'agrandissement en application des articles 24c LAT et 42 CA T la situation
reste inchangée comme l'expose la détermination du SA T du 15 novembre 2001. Le
dommage invoqué par les recourants est ainsi un dommage virtuel fondé sur
l'hypothèse d'un transfert en zone à bâtir dont on a vu ci-dessus qu'il n'est
pas justifié.
X.      Il résulte des considérants qui précèdent que
tous les griefs formulés par les recourants à l'encontre de la planification
litigieuse doivent être écartés, si bien que leur recours est rejeté. Un
émolument d'arrêt et d'instruction est mis à la charge des recourants. Arrêté à
fr. 1'800.--, il est compensé par l'avance de frais effectuée en cours de
procédure. La Municipalité d.'Etoy ntayant pas procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, elle n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Département des infrastructures
décide:
I.        le
recours formé par Jean-Luc et Monique Subilia est rejeté;
II.       un
émolument de fr. 1'800.- (mille huit cents francs) est mis à charge des recourants.
Ce montant est compensé par l'avance de frais effectuée en procédure;
III.      il
n'est pas alloué de dépens;
IV.     la
présente décision est notifiée: (…)
E.
Contre cette décision, les recourants se sont pourvus le
19 septembre 2002 en concluant principalement à ce que la partie nord de leur
parcelle no 229, cas échéant les parcelles voisines, soient affectées en zone
de villa, et subsidiairement à la modification de la décision attaquée en ce
sens qu'une procédure de péréquation réelle est établie entre les diverses
zones intermédiaires avant toute approbation du nouveau plan général
d'affectation. La commune s'est déterminée le 10 octobre 2002 en concluant au
rejet du recours. Le Service de justice et le Service de l'aménagement du
territoire ont renoncé à déposer des observations.
F.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 février
2003 en présence des recourants assistés de leur conseil, du syndic Michel Roulet
accompagné de Markus Weil, d'Urba plan, et assistés de l'avocat Benoît Bovay.
Le Service de l'aménagement et du territoire était représenté par Charles
Chirinian.
A l'issue de l'audience, le tribunal a procédé à une
inspection locale dont le résultat a déjà été relaté au début de l'état de
fait.
G.
Le Tribunal administratif a approuvé la rédaction du
présent arrêt par circulation.
Considérant en droit
1.
Le  litige porte sur l'application de
l'art. 15 litt. a LAT selon lequel les terrains propres à la construction sont
classés en zone à bâtir s'ils sont déjà largement bâtis. Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral (ATF 113 I a 444, consid. 4 dda p. 450-452), la
délimitation de la zone à bâtir se fonde sur la situation existante,
c'est-à-dire sur les constructions présentes et leurs possibilités
d'utilisation, sur l'infrastructure déjà aménagée, sur les planifications
privées et publiques en vigueur, sur l'activité de construction exercée
jusque-là, etc. Il ne faut prendre en considération que les constructions qui
trouvent normalement place en soi dans les zones à bâtir dans le bâti général d'une
agglomération. Les constructions agricoles et les autres constructions
destinées aux exploitations en pleine terre ne fournissent en règle générale
que pas ou peu d'arguments pour une attribution dans une zone à bâtir
déterminée. Ce qui est déterminant juridiquement, ce n'est pas la présence de
quelques constructions, mais celle d'un bâti déjà largement établi. Cette
notion se conçoit en passant au-dessus des limites des parcelle et en s'attachant
au territoire. Il faut y voir non pas une maison indépendante, mais un groupe
de maisons effectivement habitées et utilisée, n'ayant pour l'essentiel pas de
caractère agricole. On peut pour en cerner la portée se référer à la notion de
"partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie" auquel
l'art. 36 al. 3 LATC assigne la fonction de "zone à bâtir
provisoire". Toutefois, tout groupe de maison initialement non agricole ne
mérite pas d'être intégré dans une zone à bâtir. Il faut en outre qu'elle
présente la qualité d'une agglomération ou qu'elle puisse lui être rattachée.
La loi comprend comme "agglomération" les secteurs qui sont destinés
à l'habitation ou au travail ainsi que l'infrastructure y relative (art. 1 al.
2 b et art. 3 al. 3 LAT). Un groupe de maisons peut exister déjà; ce qui est
déterminant pour son caractère d'agglomération est la mesure dans laquelle le
genre et l'utilisation des constructions s'est détaché de l'exploitation du
territoire environnant, constitue un milieu bâti fermé, fondé dans la structure
d'agglomération traditionnelle ou significative pour la
décentralisation
judicieuse de l’urbanisation
(art. 1 al. 2 litt. b, c et d LAT;
art. 3 al. 3 LAT). A ceci s'ajoute la mesure dans laquelle les constructions
sont équipées de routes et canalisations et reliées entre elles ou aux autres
zones à bâtir, ainsi que la mesure dans laquelle les constructions publiques et
les installations sont présentes sous la forme d'une infrastructure publique
(écoles, magasins, etc). Bien entendu, un groupe de constructions qui correspond
au moins d'une manière minimale à cette notion d'agglomération et peut être
considérée ainsi comme "bâti déjà largement établi" au sens de l'art.
15 litt. a LAT prend d'autant plus des signification dans le cadre d'une
appréciation d'ensemble qu'il se rapproche plus du type idéal d'agglomération
développée dans la concrétisation de la loi. Si l'on ne peut reconnaître aucune
qualité d'agglomération à un groupe de maison, il doit être exclu de la zone à
bâtir, à moins qu'il n'existe un besoin suffisant en terrain à bâtir (art. 15 litt
b LAT). Une parcelle donnée dont le zonage est en cause est ainsi à considérer
comme "déjà largement bâtie" quant on peut l'attribuer à un ensemble
urbanisé. La question de savoir si elle porte elle-même des constructions n'est
pas décisive. Le "bâti déjà largement établi" inclut aussi les
brèches dans les constructions, c'est-à-dire les surfaces non bâties d'importance
secondaire limitrophes des constructions qui appartiennent au domaine de
l'agglomération. Un groupe de maisons peut se trouver dans une relation
d'agglomération avec une zone à bâtir déjà existante, en tant qu'agglomération
subordonnée en marge de la zone à bâtir, notamment parce qu'elle y est
suffisamment reliée par un bâti présentant pour l'essentiel une densité
identique ou par des routes ou d'autres équipements. Plusieurs bâtiments
peuvent aussi en soi former une agglomération allant ensemble, qui ne se laisse
pas réunir avec l'agglomération principale à cause de la distance ou le cas
échéant de la différence d'altitude. Il s'impose dans ce cas, d'établir pour
elle une petite zone à bâtir, éventuellement avec les prescriptions
restrictives de construction (ATF 113 I a 444, consid. 4 dda p. 450-452; v. en
outre, sur l'inadéquation de la zone agricole pour les constructions existantes
dont la disparition n'est pas envisageable,
1P.465/2002 et 1P.467/2002
du 23 décembre 2002
).
La jurisprudence fédérale considère
également que l'art. 15 LAT n'est pas seul déterminant pour la fixation des
zones à bâtir. Celle-ci doit, comme tout l'aménagement du territoire, permettre
de réaliser
une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l’ensemble du pays
, ce qui dépend
d'une appréciation d'ensemble et d'une corrélation de tous les points de vues
et intérêts essentiels du point de vue du territoire (ATF 115 I a 333, consid.
5, ATF 114 I a 368, consid. 4). La règle de zonage de l'art. 15 LAT relatif aux
zones à bâtir n'est finalement pas seule déterminante car les mesures
d'aménagement du territoire ne sont conformes à la Constitution que si en plus
des critères de cette disposition (terrain propre à la construction, déjà
largement en bâti, besoin en terrain à bâtir), les autres points de vue
déterminants pour le cas concret sont également pris en considération.
L'aménagement du territoire ne vise pas seulement à ordonner le bâti dans le
territoire et au maintien des surfaces cultivées suffisantes, mais il sert
aussi d'autres intérêts publics (ATF 113 I a 457, consid. 5).
2.
En l'espèce, les recourants s'en
prennent à la manière dont le département intimé a défini son propre pouvoir
d'examen. Pour eux le département a reconnu à la commune non seulement une
certaine faculté d'appréciation, avec les limites qui s'imposent, mais encore
un droit de choisir qui serait quasiment souverain. Selon eux, le département
abdique sa compétence de réexamen du plan d'affectation non seulement en légalité
mais aussi en opportunité: l'autonomie communale proclamée sans limite et une
totale liberté de choix ne laisserait plus aucune place à un réexamen en
opportunité et empiéterait même sur l'obligation de respecter le cadre de la
licéité. Invoquant ce déni de justice, les recourants requièrent que le
tribunal examine le recours en opportunité.
Le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il est vrai
que selon les nouvelles dispositions introduites par la loi du 4 mars 2003
modifiant la LATC, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2004, le recours
intermédiaire au département a été supprimé au profit d'un recours direct au
Tribunal administratif, qui jouit alors d'un libre pouvoir d'examen (art. 60
al. 1 LATC nouveau). Toutefois, ces nouvelles dispositions ne sont pas
applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le conseil de la commune au
moment de leur entrée en vigueur (le 1
er
janvier 2004). Ces
dispositions ne sont donc pas applicables en l'espèce, si bien que le Tribunal
administratif ne donnera pas suite à la demande des recourants tendant à ce
qu'il procède lui-même à un contrôle en opportunité.
3.
En revanche, les recourants se plaignent
à juste titre d'une limitation arbitraire du pourvoir d'examen du département.
En effet, la question litigieuse est la délimitation exacte de la zone à bâtir
à la sortie Est du hameau du Prieuré. Le préavis municipal relatif à
l'opposition des recourants cernait d'ailleurs correctement le problème en
énumérant les motifs qui conduisait la commune à maintenir la proposition de
mise en zone agricole. Ces motifs relevaient du paysage, de l'équipement, et de
l'ampleur de la zone intermédiaire. Le département avait à statuer sur les
moyens des recourants qui invoquaient l'impossibilité de toute affectation
agricole du secteur concerné, l'appartenance de ce dernier au noyau du village
ou à ses abords immédiats, la configuration des trois hameaux d'Etoy et leur
développement le long des voies de circulation rayonnant en étoile et le
caractère harmonieux du secteur litigieux. On ne trouve cependant aucune
allusion à ces différents éléments dans la décision du département, qui s'est
contenté d'énumérer mécaniquement une partie des critères dégagés par la
jurisprudence sur la base de l'art. 15 LAT, qu'il a fait suivre d'une
description sommaire des lieux dont il déduit sans plus amples explications que
"le secteur litigieux ne répond pas aux critères posé par l'art. 15,
lettre a LAT". On pourrait certes se contenter d'une motivation succincte
si l'examen des lieux devait faire apparaître à l'évidence que l'inclusion du
secteur litigieux dans la zone à bâtir est d'emblée exclu. Ce que le Tribunal
administratif a pu constater sur place n'appelle cependant pas une conclusion
aussi péremptoire. Le fait que la solution litigieuse soit conforme au plan
directeur communal ne peut pas non plus suffire à motiver la décision
contestée. En effet, l'adoption du plan directeur communal, qui n'est
obligatoire que pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT), fait l'objet d'une
procédure qui n'offre pas de protection juridique aux propriétaires intéressés.
C'est donc bien au moment de l'adoption des mesures d'aménagement concrètes que
doivent être discutées les voies suivies par la planification communale. Or on
cherche en vain dans la décision du département une analyse des différents
éléments qui entrent en considération.
Si l'on examine le rapport selon l'art. 47 OAT, on
constate que les modifications proposées consistaient à supprimer les zones
constructibles (mais non encore bâties) dont l'utilisation pourrait conduire à
un impact négatif sur la silhouette du hameau de la Romanèche ou qui
porteraient atteinte au site du hameau du Prieuré (mise en zone de verdure des
jardins du château). Il en va de même pour la suppression de la zone
intermédiaire (non bâtie) du secteur des Grands Vergers, au sud de la zone de
villas, en raison des impacts que pourraient avoir de nouvelles constructions
sur le paysage et la silhouette du village. En revanche, de nouvelles
possibilités de bâtir ont été créées. Indépendamment de celles qui se trouvent
à l'ouest du village, qui ne sont pas en cause ici, on constate que des
extensions de la zone à bâtir ont été créées au sud de la Romanèche (zone de
prolongement de l'habitat permettant des extensions limitées des constructions)
et que l'on a même inclu dans cette nouvelle zone à bâtir une bande de
l'ancienne zone agricole pour le motif qu'il s'agit d'un espace résiduel trop
petit pour avoir une vocation agricole. De même, le parking public du chemin
des Chentres ainsi que la déchetterie communale ont été sortis de la zone
agricole pour être affectés en zone d'équipement public ou d'intérêt général.
De même toujours, une nouvelle zone d'habitat collectif a été créée pour
entériner la situation de deux immeubles locatifs construits en zone
intermédiaire.
En revanche, pour ce qui concerne le secteur où se
trouve la parcelle 229 des recourants, le rapport 47 OAT s'exprime de la
manière suivante:
Secteur du Clos de Bière
Côté sud du ch. de Clos-de-Bière, à l'est du cimetière, une ferme est
actuellement située en zone intermédiaire (parcelle 231). Compte tenu de sa
proximité ave le tissu bâti, il est proposé de l'intégrer à la zone du village
(environ 2'000 m2). Celle-ci ne sera toutefois pas étendue au delà de ce
bâtiment. Dans cette optique, il est proposé de retourner les zones
intermédiaires existantes en zone agricole (env. 21 '000 m2 sur les parcelles
223, 224, 229 et 230).
Cette motivation est singulièrement courte et il
appartenait au Département, puisqu'il exerce un contrôle en opportunité, de
s'assurer que les différents
intérêts pertinents avaient été pris
en considération et appréciés à leur juste valeur. Or sur la question
déterminante de savoir où doit s'arrêter l'agglomération, la décision attaquée
s'exprime de la manière suivante :
"Le choix communal d'arrêter le développement des
constructions à la hauteur du chemin des Chentres s'inscrit dans le but
poursuivi par le plan directeur communal en matière de protection du paysage
naturel et construit. En particulier, il concrétise la volonté communale
d'assurer la protection paysagère du village d'Etoy selon les critères définis
par l'ISOS. Ce choix relève de la marge de manœuvre liée à l'autonomie
communale. De plus, il n'est manifestement pas arbitraire puisque les objectifs
poursuivis relèvent de l'intérêt public (limitation des surfaces
constructibles, protection du paysage, protection de l'espace rural dans ses
diverses fonctions)."
Cette motivation montre clairement que le département
s'est contenté de ses référer au choix déjà arrêté du plan directeur communal,
alors qu'il devait précisément discuter les options sous-tendant ce plan
directeur, et qu'il a considéré que ce choix relevait de la marge de manœuvre
liée à l'autorité communale, ce qui signifie qu'en réalité, il s'est abstenu de
tout contrôle sur la manière dont les circonstances avaient été appréciées.
Il est vrai qu'à l'audience, diverses explications
ont été fournies par les autorités intimées mais il n'appartient pas au Tribunal
administratif, sur une question qui nécessite une délicate pesée des intérêts,
de reformuler la motivation de la décision attaquée pour qu'on puisse y voir un
réel examen effectué en opportunité. Le tribunal se bornera donc à constater
qu'on aurait dû trouver dans la décision attaquée une appréciation motivée
mettant en balance les conséquences de la décision attaquée pour les recourants
et le secteur concerné, dont les constructions se retrouveraient en situation
illégales par rapport à l'affectation désormais en vigueur. On relève à cet
égard que le Département avait recueilli des déterminations du Service de
l'aménagement du territoire sur les possibilités d'extension en application des
art. 24c et 42 LAT. Cependant, il n'en a tenu aucun compte dans sa décision
alors qu'il s'agit d'un élément important pour mesurer le sacrifice imposé aux
recourants et le confronter aux autres intérêts en présence. De même, alors que
l'élément paysager était invoqué, le Département n'a porté aucune appréciation
sur la question de savoir si la présence des constructions litigieuses
constitue une atteinte au site ou si au contraire elles sont harmonieusement
intégrées, sur l'impact de leur présence quant à l'aspect de l'entrée du
village ou sur la cohérence de ce dernier. A de même été passée sous silence la
question de l'équipement (dont diverses pièces du dossier, que le département
n'a apparemment pas examinées non plus, semblent attester l'existence
s'agissant des canalisations). Il semble également, surtout si les conclusions
des recourants tendaient au classement en zone à bâtir, sans se fixer
spécifiquement sur la zone de villas, qu'on aurait pu attendre du département
qu'il examine si d'autres solutions que la relégation en zone agricole
permettait de sauvegarder les intérêts des recourants sans mettre en péril les
intérêts publics déterminants qui leur seraient éventuellement opposés
(sur la nécessité d'examiner les variantes dans le cadre d'un contrôle
en opportunité, voir AC 1994/0054 du 7 septembre 1994 et AC.2004.0079 du 29
septembre 2004)
. En bref, la décision du département intimé a perdu de
vue le fait que selon la jurisprudence fédérale citée plus haut, l'art. 15 LAT
n'est pas seul déterminant, mais que la délimitation des zones doit procéder
d'une pesée qui prend en compte tous les intérêts et les points de vue déterminants
quant à l'aménagement du territoire. Ainsi qu'en a jugé le Tribunal fédéral, les
buts et principes de l'aménagement du territoire n'ont pas une valeur absolue.
Ils constituent au contraire des objectifs, des aides pour l'évaluation et des
critères de décision qui doivent être observés lors de la création et de la
révision de plans d'affectation et exigent une prise en considération et une
pondération exhaustives. Lors de l'exécution d'une planification, il faut tenir
compte de tous les intérêts, qu'ils soient publics ou privés: les mesures de
planification ne sont alors conformes à la Constitution que quand elles
prennent en compte, outre les principes de planification, également les points
de vue concrets déterminants dans le cas d'espèce et dans le cadre d'une pesée
d'intérêt (ATF 115 I a 350, consid. 3 d p. 353).
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision du département intimé annulée. Comme la pesée des intérêts
déterminants est désormais l'affaire du seul Conseil communal, il n'y pas lieu
de renvoyer le dossier au département pour qu'il statue à nouveau. Il faut en
revanche réformer la décision du département intimé en ce sens que la décision
du Conseil communal est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour
qu'elle procède à une pesée complète des intérêts présents et rende ensuite une
nouvelle décision, dont le présent arrêt ne préjuge pas puisqu'il se borne à
constater le caractère insuffisant de l'examen, qui aurait nécessité une pesée
d'intérêt dûment documentée, auquel a procédé l'autorité intimée.
Il y a lieu également d'annuler l'émolument de 1'800
fr. mis à la charge des recourants par le département et de leur allouer des
dépens pour la procédure devant le Département. Le présent arrêt statuera
également sur les frais et dépens de la procédure devant le Tribunal
administratif.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
Le dispositif de la décision du
Département des infrastructures du 30 août 2002 est réformée en ce sens que :
"I.  Le recours formé par Jean-Luc et Monique Subilia est admis;
la décision du Conseil communal d'Etoy du 26 mars 201 est annulée, le dossier
étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.
II.  Aucun émolument n'est mis à la charge des recourants.
III. La somme de 1'800 fr. est allouée aux recourants Jean-Luc et
Monique Subilia à titre de dépens à la charge de la Commune d'Etoy."
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 2'000 (deux mille) francs
est accordée aux recourants Jean-Luc et Monique Subilia à titre de dépens à la
charge de l'Etat de Vaud, Département des infrastructures.
Lausanne, le 20 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint