vd_omni · GE.2007.0241 · 2008-06-26 · fr

X._______ SA, Y._______/Service de l'économie, du logement et du tourisme | Avertissement prononcé contre les titulaires de l'autorisation "d'exercer" et de l'autorisation d'exploiter un café-restaurant pour avoir servi des boissons alcoolisées à un client en état d'ébriété. Recours admis au motif que les faits sur lesquels repose cette décision sont insuffisamment établis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.06.2008 GE.2007.0241

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 juin
2008
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude
Favre, assesseurs; M. Hermann Addor, greffier.
Recourants
1.
X._______ SA,
à Lausanne, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne
2.
Y._______,
à Lausanne, représenté par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Service de
l'économie, du logement et du tourisme,
représenté par la Police
cantonale du commerce, à Lausanne
Objet
Recours X._______ SA et Y._______ c/
décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 22 novembre
2007
(avertissement avec menace d'interdiction de
débiter des boissons alcooliques)
Vu les faits suivants
A.
Le 29 mai 2007, le Département de
l¿économie du canton de Vaud a délivré une licence de café-restaurant valable
du 1
er
octobre 2006 au 30 septembre 2011 pour l¿établissement "A._______"
(ci-après: l'établissement) sis à l'avenue 1._______ à Lausanne, licence lui
permettant notamment de servir des mets et des boissons avec et sans alcool. L'autorisation
d'exercer était accordée à Y._______ et l'autorisation d'exploiter à X._______
SA.
B.
Le 1
er
novembre 2007,
l'agente B._______, de la police municipale de Lausanne, a établi à l'intention
de la cheffe du Service de la police du commerce de la ville de Lausanne un rapport
d'intervention (ci-après: le rapport), dont le contenu est le suivant:
"
Litige dans un établissement
Le samedi 13 octobre 2007 à 0020.
1005 Lausanne, avenue du 1._______, café
restaurant "A._______".
[¿]
Intervention effectuée en compagnie de l'app
C._______ ***.
Au jour et à l'heure précités, nos services
étaient sollicités par le gérant dudit établissement pour un perturbateur qui
avait dû être maîtrisé.
Sur place, la situation était calme. Le
perturbateur avait quitté les lieux. M. D._______ [gérant de l'établissement,
réd.] nous a désigné l'auteur, lequel descendait la rue Etraz. Peu après, il a
été interpellé et identifié comme étant M. E._______. Ce dernier était fortement
sous l'influence de l'alcool.
Des déclarations des deux parties, il
ressort ce qui suit :
M. E._______ a consommé passablement de
boissons alcoolisées dans ledit restaurant. Etant donné qu'il perturbait la bonne
marche de l'établissement, M. D._______ a décidé de le faire quitter le
restaurant. M. E._______ n'a pas accepté cette décision et a déchiré la chemise
d'un serveur. Vu ce qui précède, il a été mis à la porte manu militari et a dû
être mis au sol. Puis, M. E._______ a repris ses esprits et a quitté les lieux.
Précisons que M. E._______ nous a déclaré
qu'il avait reçu plusieurs coups, dans le visage, par les employés du
restaurant. Par contre, il ne portait aucune trace de coups sur le visage, ni
de blessures apparentes.
Messieurs D._______ et E._______ nous ont
déclaré ne vouloir donner aucune suite pénale à cette affaire.
Au terme des contrôles, M. E._______ a été
prié de regagner son domicile.
A la date du 16 octobre 2007, à 1430, M. F._______
[tuteur de E._______, réd.] a été contacté téléphoniquement afin d'être informé
de ce qui précède. Il a déclaré qu'il avait vu M. E._______ peu avant et qu'il
ne lui avait rien dit au sujet de cette affaire."
C.
Se fondant sur le rapport précité,
le chef de la Police cantonale du commerce a notifié, le 22 novembre 2007, deux
mêmes décisions d'avertissement avec menace d'interdiction de débiter des boissons
alcooliques, l'une adressée à X.________ SA et l'autre au café-restaurant A._______
à l'attention de Y._______. Le contenu des dites décisions était le suivant:
"Nous nous référons au rapport établi
par la Police municipale de Lausanne le 1er novembre 2007 suite à une
intervention effectuée dans votre établissement en date du samedi 13 octobre
2007.
A cette occasion, le personnel du corps de
police est intervenu au café-restaurant A._______ à la demande de Monsieur D._______,
gérant, pour un client fortement sous l'emprise de l'alcool qui perturbait la
bonne marche du service. Il ressort des déclarations des deux parties que
l'individu en question avait consommé passablement de boissons alcoolisées dans
votre établissement
[¿]
Cette façon de procéder n'est pas
acceptable. Au vu de ce qui précède, nous serions en droit de vous dénoncer à
l'autorité compétente. Toutefois, dans un esprit d'information plutôt que de
répression, nous y renonçons pour cette fois. Cependant, nous vous informons
que nous donnons au présent courrier la valeur d'un avertissement au sens de
l'article 62 LADB.
Nous vous demandons de bien vouloir
respecter strictement les dispositions légales en vigueur. Nous vous informons
qu'en cas de non respect de ce qui précède, notre service prendra les mesures
administratives qui s'imposent en vue d'interdire tout service et toute vente
d'alcool dans votre établissement.
[¿]
Conformément aux articles 55 LADB et 13 et
21 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les
contributions à percevoir en application de la LADB, un émolument de CHF 200.--
vous sera prochainement facturé pour les frais administratifs engendrés.
[¿]
D.
X._______ SA et Y._______,
agissant par l'intermédiaire de l'avocat Gilles Robert-Nicoud, ont recouru
contre les décisions précitées devant le Tribunal administratif le 11 décembre
2007 en concluant, avec suite de frais et dépens, à leur annulation. Ils
contestent pour l'essentiel les constatations de fait telles qu'elles
ressortent des décisions du Service de l'économie, du logement et du tourisme
(ci-après: le SELT) du 22 novembre 2007 et requièrent dès lors la production du
rapport de police du 1
er
novembre 2007 sur lequel elles se fondent. Ils
font aussi valoir que le fait de notifier deux décisions est constitutif d'une
inégalité de traitement puisque, pour de nombreux établissements, le titulaire
de l'autorisation d'exercer ne fait qu'un avec le titulaire de l'autorisation
d'exploiter. Ils considèrent enfin qu'une pleine journée de travail pour ces
deux avertissements paraît excessif, de sorte que les émoluments facturés doivent
être, sinon annulés, du moins réduits.
E.
L'autorité intimée s'est
déterminée le 25 janvier 2008 en concluant, avec suite de frais, au rejet du
recours. S'appuyant sur le rapport d'intervention du 1
er
novembre
2007, elle considère, à la suite d'une pesée des intérêts en présence, que
l'avertissement prononcé constitue une sanction suffisante et proportionnée, notamment
au regard de la lutte conduite à l'échelon national depuis 2000 contre l'abus
d'alcool (Plan national d'action alcool 2000). Après avoir pris connaissance
des faits figurant dans le rapport de police du 1
er
novembre 2007,
elle estime que l'avertissement se justifiait de par le fait que des boissons
alcoolisées avaient été servies à E._______, alors que ce dernier se trouvait
en état d'ébriété et que, de surcroît, d'autres boissons auraient dû lui être
proposées avant qu'il ne perturbe la bonne marche du service et ne soit ainsi invité
à quitter l'établissement. En outre, les exploitants n'avaient pas fait
précédemment l'objet d'un avertissement dans le cadre de l'exploitation du
café-restaurant en cause.
L'autorité intimée soutient par
ailleurs que le prélèvement du double émolument de 200 fr. se justifie compte
tenu du travail effectué, la double notification de la décision entreprise n'étant
de surcroît contraire ni à l'article 37 de la loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB), ni à son article 62.
F.
Par écriture du 3 mars 2008, les
recourants ont contesté le fait que E._______ ait consommé des boissons alcoolisées
dans l'établissement "A._______". Ils ont derechef requis production
du rapport de police du 1
er
novembre 2007, qui leur a ultérieurement
été transmis, mais sur lequel ils ne se sont toutefois pas déterminés.
G.
Conformément à l'article 2 de la
loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives (ci-après: LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le
1
er
janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le
Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit :
1.
Conformément à l'article 31 alinéa
1
er
LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la
communication de la décision attaquée. En l'occurrence, le recours a été déposé
dans le délai prévu par la loi et il satisfait aux conditions formelles
énoncées à l'article 31 alinéas 2 et 3 LJPA.
2.
La loi vaudoise sur les auberges
et les débits de boissons du 26 mars 2002 (ci-après: LADB; RSV 935.31) est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003, remplaçant l'ancienne loi sur
les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984. Son article 50 alinéa
1
er
lettre a dispose qu'il est interdit de servir et de vendre des
boissons alcooliques aux personnes en état d'ébriété.
Sous l'angle des sanctions,
l'article 61 LADB prévoit ce qui suit:
"Le
département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques
pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée,
aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons
alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool".
L'article 62 LADB a la teneur
suivante:
"Dans les
cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un
avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de
l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4
".
Les sanctions administratives n'ont
pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales. Dans
l'application de ces sanctions, l'administration est liée par les principes
généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la
proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst) implique, sur le plan de la
procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se
passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave
qu'il mérite une mesure immédiate (P. Moor, Droit administratif, volume II, 2
e
éd., Berne 2002, p. 118; U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5
e
éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n
os
1148 et 1150, p. 246
s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure
ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la
proportionnalité.
L'avertissement au sens de
l'article 62 LADB constitue certes une mesure plus légère que l'interdiction de
vendre des boissons alcoolisées. Il n'en demeure pas moins qu'il représente une
mise en garde prononcée à titre éducatif et forme pour l'administré concerné un
antécédent. En ce sens, l'avertissement comporte la menace d'une sanction plus
lourde en cas de nouvelle infraction aux règles légales (cf. l'arrêt rendu par
le Tribunal administratif du canton de Vaud le 2 mars 2007 dans la cause
GE.2006.0179).
3.
En l'occurrence, se fondant sur le
rapport d'intervention de la police municipale de Lausanne du 1
er
novembre 2007, le SELT a considéré qu'il se justifiait de prononcer un
avertissement à chacun des titulaires d'autorisation, avec menace
d'interdiction de débiter des boissons alcooliques en cas de récidive, au motif
que E._______ (ci-après: le perturbateur) aurait consommé passablement de
boissons alcoolisées au sein de l'établissement, ce qui est du reste formellement
contesté par les recourants. Ceux-ci soulignent que l'intéressé est sujet à des
troubles du comportement, qu'il était calme lorsqu'il a pénétré dans
l'établissement et que c'est lorsqu'il a été prié de quitter le café-restaurant
après avoir attiré l'attention sur lui qu'il est devenu agressif. Les recourants
indiquent aussi que l'individu paraît connu des services de police.
4.
La maxime inquisitoire, qui domine
la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble
des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 48 consid. 4a et
la jurisprudence citée). Elle doit procéder spontanément aux investigations
nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des parties) sans être
limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. C'est à elle
qu'incombe la responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans
la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à
cette recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la
preuve ne s'appliquent pas (R. Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Öffentliches
Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1996, n
os
904, 905 et 1119, pp. 174 et 217; A.
Kölz/I. Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2
ème
éd., Zurich 1998, n° 105, p. 37; U.
Häfelin/G.
Müller/F. Uhlmann, op. cit., n
os
1623 ss, p. 351 s.; ATF 112 Ib 65
consid. 3). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises,
l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8
consid. 3b et P. Moor, op. cit., p. 259). Elle doit au contraire déterminer en
droit et en équité tout ce qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration
des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de
la procédure probatoire (ATF 104 V 209 consid. b et les arrêts cités).
En l'espèce les constatations de fait
qui résultent de la décision attaquée sont très sommaires, pour ne pas dire
lacunaires. Elles se réfèrent pour l'essentiel au rapport d'intervention de la
police du 1
er
novembre 2007, lequel résume les interventions "
des deux parties
", dont il résulterait que le perturbateur "
a consommé passablement de boissons
alcoolisées dans ledit restaurant
". Ce point,
décisif pour savoir si une faute peut être imputée au personnel de l'établissement,
est formellement contesté par les recourants, qui allèguent que le perturbateur
connaît des troubles du comportement, qu'il est de surcroît connu des services
de police et que ce n'est qu'après avoir consommé deux verres de vin qu'il est
subitement devenu excité, et même agressif, lorsqu'il a été prié de quitter les
lieux. Si la police du commerce n'avait pas statué sans donner préalablement
aux intéressés l'occasion de se faire entendre, elle aurait pu vérifier, dans
un premier temps, les dires des deux parties susmentionnées, après en avoir
déterminé l'identité, de manière à ce qu'il puisse être établi que des boissons
alcoolisées avaient été servies au perturbateur dans l'établissement "A._______"
alors qu'il se trouvait déjà et visiblement en état d'ébriété. Or, en l'état,
cet élément central pour la solution du litige n'est pas prouvé. Le seul fait
que le perturbateur ait été appréhendé seulement après avoir quitté
l'établissement et qu'il ait été à ce moment-là sous l'influence de l'alcool ne
suffit pas pour admettre que le café-restaurant "A._______" aurait dû
refuser de lui servir une boisson alcoolisée. La police du commerce ne pouvait
ainsi se fonder sur les seules constatations consignées dans le rapport
d'intervention du 1
er
novembre 2007 pour en inférer l'existence d'agissements
visés par l'article 50 alinéa 1
er
lettre a LADB.
Au vu de ce qui précède, force est donc
de constater que les seuls éléments qui peuvent être considérés comme admis ou
prouvés sur la base du dossier constitué par le SELT apparaissent singulièrement
insuffisants pour justifier l'avertissement prononcé. Il apparaît ainsi que
l'autorité intimée n'a pas établi de manière suffisante et complète les faits
sur lesquels elle entend fonder sa décision. Pour ce motif, cette dernière doit
être annulée.
5.
Au reste, dans le cadre de la
présente procédure, les recourants ont sollicité l'audition par le tribunal de
céans de témoins. Il n'appartient toutefois pas à l'autorité de recours de
procéder elle-même à une administration des preuves que l'autorité
administrative a négligé d'effectuer correctement. Même si cette manière de
procéder permettrait de réparer l'existence du déni de justice formel dont la
procédure administrative est entachée (cf. B. Bovay, Procédure administrative,
Lausanne 2000, p. 177 et les références citées), elle aurait pour effet de
priver les recourants du bénéfice d'une double instance (qui est d'assurer le
contrôle de la légalité ¿ voire dans certains cas de l'opportunité ¿ d'une
décision censée prise au terme d'une procédure régulière, et non de remédier
aux vices de procédure commis par l'instance inférieure). Cette solution
s'impose d'autant plus lorsque, comme en l'espèce, les dispositions légales applicables
se servent de concepts juridiques indéterminés, laissant à l'autorité de
première instance une très grande latitude de jugement, sur laquelle le
contrôle de l'autorité de recours ne s'exercera qu'avec une certaine retenue.
Le justiciable est alors en droit d'attendre que la décision de première instance
soit prise en parfaite connaissance de cause, dans le respect des règles
essentielles de procédure.
Il appartiendra donc au
SELT, s¿il persiste dans sa volonté d'adresser un avertissement aux recourants,
d¿établir avec exactitude les faits qui peuvent leur être imputés avant de
rendre une nouvelle décision.
6.
Vu le sort du recours, le présent
arrêt sera rendu sans frais.
En application de l'article 55 LJPA,
il convient d'allouer des dépens aux recourants qui obtiennent gain de cause et
ont agi par l'intermédiaire d'un avocat inscrit au barreau, soit d'un
mandataire offrant une représentation juridique qualifiée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'économie,
du logement et du tourisme du 22 novembre 2007, prononçant à l'encontre des recourants
un avertissement avec menace d'interdiction de débiter des boissons alcooliques,
est annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de
justice.
IV.
L'Etat de Vaud versera aux recourants,
par l'intermédiaire du Service de l'économie, du logement et du tourisme, une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 juin 2008/san
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.