vd_omni · RE.2004.0036 · 2004-10-07 · fr

Juge instructeur (EB) du recours au fond, Service de la population (SPOP), Service de la population (SPOP) Division asile | Le département fédéral, selon le droit en vigueur, assiste les cantons, compétents pour exécuter les renvois; il était donc partie à la procédure en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2004 RE.2004.0036

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt 7 octobre 2004
Composition
Etienne Poltier,
président; Vincent Pelet, Alain Zumsteg,
juges
recourant
X.________,
à Morges, représenté par Jean-Emmanuel ROSSEL, à Morges,
autorité intimée
Juge instructeur
(EB) du recours au fond,
Par porteur,
I
autorité concernée
Service de la
population (SPOP),
à Lausanne Adm cant,
autorité concernée
Service de la
population, section asile,
à Lausanne Adm cant,
Objet
Recours X.________ et consorts contre
décision du juge instructeur du 27 août 2004 dans la cause PE004/0472 (EB)
(refus de mesures provisionnelles)
En fait:
A.                     X.________
a déposé une demande d'asile en Suisse le 3 janvier 1995. Celle-ci a été
rejetée par décision du 24 février suivant; simultanément, l'Office fédéral des
réfugiés (ci-après: ODR) a prononcé le renvoi de Suisse de l'intéressé et
ordonné l'exécution de cette mesure. Aucun recours n'a été déposé contre cette
décision. Le renvoi n'ayant pas été exécuté, l'ODR, dans une nouvelle décision
du 5 juillet 1999, a accordé à l'intéressé un statut d'admission provisoire (en
relation avec son origine du Kosovo); cette mesure a cependant été levée avec
effet au 16 août 1999 (arrêté du Conseil fédéral du 11 août de la même année).
B.                    Son
épouse Mme X.________ a également déposé une demande d'asile le 10 août 1998.
Cette demande a subi cependant le même sort (décision de rejet du 28 janvier
2000, confirmée sur recours par la Commission fédérale de recours le 30 août
2000. D'autres procédures ont encore été engagées par les intéressés, toujours
sans succès (v. notamment décision de la Commission suisse de recours en
matière d'asile du 8 février 2002).
C.                    Quoi
qu'il en soit, le Département vaudois des institutions et des relations
extérieures (ci-après: DIRE) a saisi l'ODR d'une première demande d'examen du
dossier de la famille X.________, dans le cadre de la circulaire de l'ODR/OFE
du 21 décembre 2001 - circulaire Metzler - par lettre du 8 juillet 2002; l'ODR,
dans sa réponse du 26 août 2002, a cependant considéré que la famille X.________
ne constituait pas un cas particulièrement difficile au sens de cette
circulaire.
D.                    Le
DIRE a de nouveau soumis le cas de la famille X.________ à l'ODR courant 2004;
il s'est toutefois heurté à un nouveau refus de l'ODR. Simultanément, en
revanche, d'autres dossiers avaient reçu un accueil favorable, les intéressés
obtenant d'être mis au bénéfice d'une admission provisoire, susceptible de
déboucher ensuite sur une autorisation de séjour de type B.
X.________
a été informé du résultat de cette démarche par lettre du 6 juillet 2004 du
Service de la population (ci-après: SPOP). Cette lettre précise:
"Nous attirons votre attention sur le fait que ce refus de la
Confédération ne pourra en aucune manière être remis en cause par les autorités
cantonales vaudoises. Par conséquent, ces dernières devront impérativement
exécuter le renvoi."
Dans
la suite de ce courrier, le SPOP a invité l'intéressé à collaborer à
l'exécution de son départ et lui a proposé une aide au retour.
Enfin,
dans une lettre intitulée
"inscription au programme d'aide au
retour"
, du 11 août 2004, le SPOP rappelait les informations données
lors d'un entretien qui s'est déroulé le 16 juillet 2004 et relevait que
l'intéressé n'avait pas entamé de démarche concrète en vue de préparer son
départ de Suisse; il l'invitait dès lors à nouveau à effectuer les démarches
nécessaires à cet effet.
On
note encore que X.________ a reçu, par courrier du 13 août 2004, une
convocation dans les locaux du SPOP pour le mardi 17 août 2004; y était annexé
un plan de vol, pour le départ de la famille X.________ le 27 août 2004. La
lettre précitée indiquait encore que si la famille X.________ ne donnait pas
suite à la convocation précitée, le SPOP pourrait prendre des mesures à leur
égard, en raison d'un refus de collaboration.
E.                    a)
C'est contre cette
"décision"
que X.________ et consorts ont
formé un recours au Tribunal administratif; ils ont considéré que celle-ci
devait être comprise comme un refus d'autorisation de séjour de type B; ils ont
demandé en substance, avec dépens, l'octroi de cette autorisation et la faculté
de rester provisoirement en Suisse durant la procédure de recours.
b)
Accusant réception du pourvoi, le juge instructeur, dans une lettre du 24 août
2004, indiquait ce qui suit:
"3.          Si la décision attaquée
impartit un délai de départ, ce délai est
provisoirement suspendu."
c)
Par un envoi du 26 août 2004, le SPOP a déposé sa réponse au recours; selon
lui, la lettre du 11 août 2004, présentée comme objet du recours, ne constitue
en aucune manière une décision et encore moins le refus d'une quelconque
demande. Il conclut en conséquence à l'irrecevabilité du recours, le retrait de
l'effet suspensif devant en outre être ordonné immédiatement. En outre, le 27
août 2004, comme l'indique une lettre du juge instructeur de ce jour-là:
"Le Département fédéral de justice et police (M. Astier) est
intervenu auprès du tribunal pour protester contre l'effet suspensif ordonné à
titre préprovisionnel, mesure qui a fait échouer le renvoi des intéressés qui
aurait dû avoir lieu aujourd'hui 27 août 2004."
Le
même jour, le juge instructeur a rendu une décision levant expressément l'effet
suspensif ordonné à titre provisoire.
F.                    C'est
contre cette décision que X.________ et consorts ont formé un recours incident
auprès de la section des recours du Tribunal administratif, par acte du 7
septembre 2004; ils concluent avec dépens à ce que l'effet suspensif soit
accordé à leur recours du 23 août 2004. Ils demandent en outre que l'effet
suspensif soit accordé à titre provisoire, soit pendant l'instruction du
recours incident.
Dans
le cadre de l'instruction du recours incident, une copie d'un courrier du
département fédéral précité du 30 août 2004 a été communiquée aux recourants.
G.                    Par
décision préprovisionnelle du 17 septembre 2004, la section des recours a
écarté la requête tendant à ce que l'effet suspensif soit accordé à titre
provisoire, soit durant l'instruction du recours incident.
H.                    Le
SPOP s'est déterminé sur le recours incident, le 17 septembre 2004, et il en
propose le rejet. Quant aux recourants, ils ont complété leurs moyens le 21
septembre 2004, en faisant valoir que l'autorité fédérale n'était pas partie à
la procédure et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de tenir compte de sa prise
de position. Par ailleurs, ils ont produit un avis de droit du Professeur
Pierre Moor, portant sur la nature de l'acte de refus de l'admission provisoire
en droit de l'asile.
Considérant en droit:
1.                     a) S'agissant des relations
entre la procédure d'asile et celle de la police des étrangers, l'art. 14 de la
loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (ci-après: LAsi) pose le principe de
l'exclusivité de la procédure d'asile. Le Tribunal fédéral, dans un ATF 128 II
200, décrit comme suit le régime qui en découle (spéc. p. 204 à 206):
"2.2.1     Dès le dépôt de sa demande
d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive
de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait
droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al.
2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des
étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée
en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f
OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure
d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable
par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu,
d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la
police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de
quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce
point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de
l'exclusivité de la procédure (cf. Andreas Zünd, Schwerwiegende persönliche
Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht,
in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la
procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en
vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le
canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art.
l13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission
d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant
dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours
en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14
al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas
quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible,
il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée –
soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission
provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de
séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art.
14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. Andreas Zünd, loc.
cit., p. 13).
(...)
C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de
la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission
provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont
donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande
d'autorisation de séjour.
(...)"
b) Il ressort ainsi de
l'exposé qui précède que les recourants, dès lors qu'ils ne bénéficient pas de
l'admission provisoire et aussi longtemps qu'ils n'ont pas quitté le territoire
de la Suisse, n'ont pas la faculté de déposer une demande d'autorisation de
séjour; le dossier ne comporte d'ailleurs pas une telle demande et l'autorité
cantonale n'avait donc pas le pouvoir de statuer à ce sujet (que ce soit sous
la forme d'un octroi ou d'un refus de l'autorisation).
2.                     a) L'autorité cantonale, en
matière d'asile, a pour compétence essentielle l'exécution des décisions de
renvoi (art. 46 al. 1 LAsi; c'est l'Office fédéral des réfugiés, ci-après ODR,
qui statue sur la question du renvoi: art. 25 LAsi). Selon l'art. 46 al. 2
LAsi, le canton demande à l'ODR, s'il s'avère que l'exécution du renvoi n'est
pas possible, d'ordonner l'admission provisoire. On ajoutera encore que l'art.
22a de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des
étrangers (ci-après LSEE; RS 142.20) prévoit que le Département fédéral de
justice et police assiste les cantons chargés d'exécuter le renvoi ou
l'expulsion d'étrangers; c'est sur la base de cette disposition que le Conseil
fédéral a adopté l'ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de
l'expulsion d'étrangers (RS 142.281).
Dans le cas d'espèce,
l'intervention du département fédéral, pour préparer le départ des recourants,
se fonde plus spécialement sur les dispositions de cette ordonnance.
b) Quoi qu'il en soit, il
apparaît en définitive que les mesures prises par le SPOP en juillet et août
2004 à l'endroit des recourants visent, avec le concours de du département
fédéral, à mettre à exécution le renvoi des intéressés; elles tendent en
premier lieu à obtenir que ces derniers se soumettent de leur plein gré aux
obligations – s'agissant notamment de leur départ – découlant pour eux des
décisions rendues en matière d'asile.
On pourrait sans doute se
demander si les correspondances en question (soit celles des 16 juillet, 11 et
13 août 2004) comportent des décisions d'exécution des décisions de renvoi déjà
entrées en force. Les recourants ne le font pas valoir; de surcroît, ces
correspondances contiennent  apparemment exclusivement une sommation, soit une
invitation adressée aux recourants de s'exécuter, assortie de la menace, si tel
n'était pas le cas, d'autres mesures. Or, une simple sommation ne constitue pas
une décision sujette à recours, à moins qu'elle ne soit accompagnée d'autres
éléments, définissant par exemple les modalités d'une exécution par
substitution (on admettra ainsi que seule peut être considérée comme une
décision d'exécution celle qui fixe des droits et obligations de l'administré qui
vont au-delà de la décision de base, entrée en force et restée jusque-là
inexécutée; v. à ce sujet Pierre Moor, Droit administratif II 99 ss et 104 ss).
En définitive, les recourants
se sont toujours bornés à interpréter la position de l'autorité cantonale comme
un refus d'autorisation de séjour (à tort, comme on l'a vu ci-dessus). Il n'est
ainsi pas possible de convertir leur démarche en un pourvoi qui serait
considéré comme dirigé contre des décisions d'exécution de leur renvoi, alors
même que la qualification de ces lettres comme décisions sujettes à recours est
des plus douteuses.
3.                     Dans le souci d'être complet,
on relèvera que le prononcé sur effet suspensif attaqué pouvait peut-être
apparaître comme critiquable au regard de la garantie du droit d'être entendu,
dans la mesure où il a été rendu aussitôt après l'intervention téléphonique
d'un représentant du département fédéral, sans que les recourants aient été
informés du contenu de celui-ci et aient eu la faculté de se déterminer à ce
sujet. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où l'on retiendrait l'existence d'un
tel vice en l'espèce, force serait de constater désormais qu'il a été réparé,
puisque les recourants ont pu exercer ce droit et notamment compléter leurs
déterminations sur la base d'une copie de la correspondance du département
fédéral du 30 août 2004.
Par ailleurs, les recourants
ont produit un avis de droit du professeur Moor; aux yeux de son auteur, il en
résulte que le refus de l'ODR de procéder au réexamen du dossier des recourants
sur la question de l'admission provisoire peut, à certaines conditions, être
considéré comme une décision au sens technique du terme, ce qui ouvrirait la
voie d'un recours contre cette dernière. Toutefois, cet aspect du dossier
concerne les autorités fédérales, compétentes pour traiter des recours en
matière de droit d'asile; cette question reste en revanche sans aucune portée
dans le cadre de l'exécution du renvoi à laquelle doit procéder le canton de
Vaud. Il n'est pas exclu que les autorités fédérales soient amenées
ultérieurement à suspendre les renvois, mais il n'appartient pas à l'autorité
de céans de traiter ce point.
e) Il découle des
considérations qui précèdent que, dans la mesure où le recours au fond apparaît
clairement irrecevable (faute de décision sujette à recours), le recours
incident ne peut qu'être rejeté.
.                       Vu l'issue recours, l'émolument
d'arrêt doit être mis à la charge des recourants; ceux-ci n'ont au surplus pas
droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
décide:
I.                      Le recours incident
est rejeté.
II.                     La décision rendue le
27 août 2004 par le magistrat instructeur est confirmée.
III.                     L'émolument d'arrêt
mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, est fixé à 500 (cinq
cents) francs.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
mp/Lausanne, le 7
octobre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint