vd_omni · GE.2008.0187 · 2009-03-09 · fr

Municipalité de St-Barthélemy/Département de l'intérieur | Recours de la Commune de St-Barthélemy contre une décision fixant le décompte définitif concernant la péréquation pour l'année 2007. Elle invoque une violation du droit d'être entendu car la décision serait inintelligible. Certes, tel est le cas en ce qui concerne les deux documents qui constituent la décision attaquée. Ce vice a toutefois été réparé dans la procédure de recours. La recourante invoque également le caractère arbitraire de la décision entreprise car elle subit un accroissement de ses charges éréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation s'explique toutefois par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la base des résultats de l'exercice précédant, s'agissant notamment du produit de l'impôt. Il n'est dès lors pas arbitraire. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.2009 GE.2008.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 mars 2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Isabelle Guisan et
M. Rémy Balli, juges; M. Laurent Schuler, greffier.
Recourante
Municipalité de
St-Barthélemy,
à St-Barthélemy, représentée par Me
Philippe Mercier, avocat à Lausanne,
Au
torité intimée
Département de
l'intérieur,
Secrétariat général,
représenté par Service
des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière 17, à
Lausanne,
Objet
Recours Municipalité de St-Barthélemy c/
décision du Département de l'intérieur du 29 août 2008 (décompte définitif de
la péréquation 2007)
Vu les faits suivants
A.
Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi
détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne
doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière
atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de
capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour  l’application de cette
disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la
loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit
les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels
visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre
communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour
l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de
leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges
relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges
particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes
certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).
L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur
une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,
soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et
certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch.
1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales
moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du
montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population
communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion
définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux
déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts
et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1
ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière
au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art.
6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées
entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue
à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa
population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est
créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune
verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de
point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du
fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est
affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses
des communes dépassant un plafond déterminé par décret, dans des domaines
déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret
(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne
pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret
(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un
plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en
fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune
étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le
département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes
péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants
de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des
communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les
décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification
est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la
situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus
ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.
11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des
critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2
(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe
horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les
dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette
prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,
exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale
maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce
plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus
par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,
un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la
classification des communes et  associations de communes (al. 1); les modalités
techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).
La LPIC est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a
adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités
d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification
des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort
fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2
DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points
d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont
plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires,
regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent
de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à
l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point
d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont
prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4
points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale
directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en
question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement
serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en charge
(art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra
voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux
d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points
d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les
successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur
les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement
compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de
l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de
leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une
aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent
à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée
en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points
(al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années
2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des
communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al.
1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la
classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de
2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la
classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera
calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices
concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets
du 1
er
janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B.
Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et
plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière
suivante :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4’800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des
particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à
l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient
recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7
novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé
par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C.
Le 16 juillet 2008, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des
communes pour 2007, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale (ci-après: l’arrêté de 2008; RSV 175.515.6). L’art. 3 al. 1 définit les
planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes
de la manière suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2007
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     71,5%               42,5%
Critère 2 : capacité financière          8'700
fr.             1'400 fr.
Critère 3 : population                      4.6                    2
Classement final                            16.35                3.65
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 29 août 2008, l’Autorité de
surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du
Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes
le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.
D.
La commune de St-Barthélemy a recouru contre la décision
du 29 août 2008  la concernant, dont elle demande l’annulation, avec le renvoi
de la cause à l’ASFICO pour nouvelle décision au sens des considérants. Le
Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat,  propose le rejet du
recours. La recourante a répliqué, en maintenant ses conclusions.
E.
Le 11 novembre 2008, le juge instructeur a
accordé l’effet suspensif au recours.
F.
Le Tribunal a tenu audience le 26 février 2009.
Il a entendu Mme Sandrine Favre, conseillère municipale et Mme Dominique
Dettling, boursière communale, assistées de Me Philippe Mercier, avocat, pour
la recourante, ainsi que MM. Eric Golaz, chef du Service des communes et des relations
institutionnelles, Francis Weber, chef de l’ASFICO et M. David Equey. Le
Tribunal a ensuite délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Formé contre le décompte définitif de la
péréquation pour 2007 concernant la recourante, le recours est recevable quant
à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) La décision attaquée a pour
effet d’obliger la recourante à verser un montant déterminé dans le fonds de
péréquation, selon un calcul qu’elle conteste. A suivre l’argumentation
développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit dans une mesure
importante. En cela, la recourante agit, à l’instar d’un particulier, pour la
sauvegarde de son patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre sa qualité
pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b).
2.
A titre préliminaire, la recourante critique les
mécanismes de la péréquation, tels que fixés par la LPIC et les normes
d’application, parce qu’ils favorisent les communes dépensières au détriment
des économes. Sur le vu des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour
constitutionnelle et le 7 novembre 2006 par le Tribunal fédéral, elle renonce
toutefois à remettre en discussion les règles péréquatives, ce dont il convient
de prendre acte.
3.
Pour la recourante, la décision attaquée serait
inintelligible, s’agissant des bases de calcul retenues. Elle se plaint sous
cet aspect de la violation de son droit d’être entendue.
a) De ce droit, garanti par les
art.
29 al. 2 Cst.
et 27 al. 2
Cst./VD,
ainsi que par l’art. 42 let. c de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
découle l’obligation pour
l'autorité d
’
indiquer dans son prononcé les motifs qui la
conduisent à sa décision (ATF 133 I 270 consid.
3.1 p. 277; 129 I 232
consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid 2c p. 34; 112 Ia 107 consid.
2b
p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les
arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à
statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle
peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il
suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la
décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid.
3.1 p. 270;
133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 130 II 530 consid.
4.3 p. 540, et
les arrêts cités).
b) La décision attaquée comprend deux
éléments: une circulaire adressée aux syndics et bours
iers
communaux, leur donnant quelques explications générales relativement à la
péréquation pour 2007 (notamment le montant définitif de la facture sociale),
d’une part; une fiche technique de calcul déterminant le montant dû par la
recourante, d’autre part. Les critiques de la recourante concernent la fiche
technique. Elle expose ne pas comprendre comment ont été établis les
indicateurs nécessaires pour fixer l’effort fiscal (critère n°1)
,
ne pas voir à quoi se rapportent les postes
«alimentation» et «retour», fixant le solde net de la péréquation directe, ni
le rapport entre ce solde et le montant des acomptes versés à ce titre.
aa)
Pour
l’élaboration de la fiche technique, l’ASFICO s’est appuyée sur une notice
établie en
novembre 2006,
jointe
à la réponse au recours
. Le Tribunal en retient les
points essentiels suivants. Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de
certains impôts est pris en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt
communal; cela concerne l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes
physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice
net et sur le capital des personnes morales; l’impôt spécial des étrangers;
l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur les immeubles appartenant à des
personnes morales; l’impôt foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le
taux communal, donne la valeur du point d’impôt communal. L’effort fiscal
corrigé tient compte des variations du taux communal pendant la période de
référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par
le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l’année
2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L’effort fiscal
cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt communal multiplié par le
taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale structurelle correspond à
une valeur théorique, soit celle des recettes communales si était appliqué le
taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce montant est ajouté celui des
recettes conj
oncturelles; le total permet d’établir
la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à
déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la
population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),
au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé
par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité
financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale
théorique totale par le nombre d’habitants;
elle
est exprimé
e
en
francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le
logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour
chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour
l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade
qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune
dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit
automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le
critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la
commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante :
20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum
plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par
rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est
élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour l
’établissement
du classement final, en
tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2
DLPIC.
La péréquation directe se calcule en fixant un
montant, correspondant à treize points d’impôts communaux, alimentant le fonds
de péréquation (poste «alimentation»; cf. art 7 al. 2 LPIC, mis en relation
avec les art. 12 ch. 2 LPIC et 3 DLPIC); on soustrait de ce montant un poste
(intitulé «retour»), calculé en multipliant la population par la classe de la
commune
; le résultat est multiplié par un montant à
recevoir par habitant pondéré
, soit 25,673 fr. pour
les acomptes relatifs à
2007
et 28,95 pour le décompte définitif
.
bb)
En
l’occurrence, l
’effort fiscal corrigé
s’établit
à
1'433'520
fr., correspondant au montant des impôts suivant le taux pour 2007 (1'208'575
fr.), divisé par le taux communal en 2005, soit 85% (= 14'218 fr.) multiplié
par le taux communal en 2007, soit 85% (= 1'208'574 fr.), auquel on ajoute le
montant des impôts ne suivant pas le taux (224'945 fr.).
Quant à l’effort fiscal cantonal, il correspond, selon la notice de
novembre 2006, à la valeur du point d’impôt communal, multiplié par le taux
cantonal, soit 2'3
30
'
534,50
fr. (15'383 fr. x 151.
5
). Ce résultat n’est toutefois pas le même
que celui retenu par l’ASFICO, selon la fiche technique (2'154'107 fr.).
Lors de l’audience du 26 février 2009, les représentants de l’Etat
ont expliqué que la notice de novembre 2006 n’était pas to
ut à fait complète à cet égard. Il faut prendre en compte l’effort
fiscal corrigé, multiplié par le taux cantonal, ce produit étant ensuite divisé
par le taux communal (soit 1'433'520 x 151.5 = 217'178'280 : 85 =
2'555'038). Mais cette opération ne vaut que pour les impôts suivant le taux
communal, correspondant, selon l’art. 2 LPIC, mis en relation avec l’art. 4 de
la même loi, à l’impôt sur les personnes physiques
,
l’impôt sur les personnes morales et l’impôt à la source, soit le montant de
1'208'575 fr. mentionné sous la rubrique «Indicateurs» (p. 2 de la fiche
technique). Le montant déterminant au titre de l’effort fiscal corrigé est
ainsi bien de 2'154'107 (1'208'575 x 151.5= 183'099'112 : 85).
cc)
Pour la
péréquation directe, le poste «alimentation» s’établit à 199'977 fr. (soit
15'383 fr. x 13). Le poste «retour» s’établit à 355'367 fr.
, selon la fiche technique.
Sur ce point
également, les indications fournies par la notice de novembre 2006, sont
imprécises ou incomplètes. Selon ce document (p. 5), le poste «retour du fonds
de péréquation» dépend d’un facteur de classification attribué à la commune,
multiplié par l’effectif de la population. En l’occurrence, ce facteur est de
12'276 (660 habitants x 18,6). Cet élément pondéré est ensuite multiplié par un
facteur moyen par habitant pour tout le canton. Pour les acomptes de 2007, ce
facteur est de 25,763 (p. 5 de la notice). Pour le décompte définitif, ce facteur
est de 28,95, selon les indications portées sur le site Internet de l’Etat de
Vaud.
En l’espèce, ce montant négatif devrait être de
355'390 fr. (12'276 x 28,95), qui ne correspond pas à celui reporté sur la
fiche technique (soit 355'367 fr.). Interpellés à ce sujet lors de l’audience
du 28 février 2009, les représentants de l’Etat ont précisé que le facteur
mentionné sur le site Internet était incomplet, car celui pris en compte
comportait dix chiffres après la virgule. Compte tenu de cette explication, le
montant indiqué à ce titre dans la fiche technique («Synthèse générale») est
exact.
d
)
En conclusion sur ce point, le Tribunal retient que
s'agissant des points litigieux,
la fiche
technique a été établie conformément à la loi et que les calculs effectués par
l’ASFICO sont justes. Cela étant, même en utilisant au mieux les instruments à
disposition (soit la
LPIC, le DLPIC, la notice explicative
de novembre 2006 et les informations contenues sur le site Internet de l’Etat),
il est difficile pour l’autorité communale qui reçoit la fiche technique d’en
vérifier les données de manière simple. Cela résulte du fait que
ce document
contient des données dont certaines ne
sont pas absolument complètes, même au regard de la notice explicative, comme
l’illustre le cas du poste «retour du fond de péréquation» qui vient d’être
évoqué.
D'autres données superflues
sont
de nature à  induire en erreur celui qui la consulte. Cela concerne
spécialement la récapitulation du produit des impôts (p. 1 de la fiche
technique).
Sur le vu de la fiche technique
, il est difficile de comprendre à
quoi
se rattachent les postes «Impôts suivant le taux» et «Impôts ne
suivant pas le taux» déterminants pour le calcul de l’effort fiscal (p. 2 de la
fiche technique). Les montants
récapitulés concernent
aussi le rendement d’impôts qui ne sont pas déterminants pour la péréquation,
au
regard des art. 3, 4 et 5 LPIC,
soit
le p
roduit de l’impôt
sur les paten
tes, les chiens et les divertissements, ainsi
qu
e le produit des taxes qui ne
relèvent pas du fonctionnement
(
taxes de raccordement au réseau
d’adduction
d’eau et
taxe communale de séjour
)
. Selon les explications fournies lors de
l’audience du 26 février 2009, ces données se trouvent sur la fiche technique
pour les besoins de la recherche statistique, étrangère à la péréquation.
En principe, les
prescriptions de la LPIC, du DLPIC et
des arrêtés
d’application, assurément complexes, ne sont pas hors de portée de la
compréhension des autorités communales, rompues aux arcanes de la chose
publique, notamment en matière de finances (arrêt GE. 2007.0160
du 15 septembre 2008, consid. 5 in fine). Il n’en demeure pas moins
que la décision attaquée ne constitue pas un modèle du genre quant à la clarté
et à la précision de sa présentation. Son premier volet contient des
indications générales relatives à la péréquation et à la répartition de la
facture sociale. Quant à la fiche technique, comme deuxième volet, elle est
difficilement compréhensible pour elle-même. La recourante a tort lorsqu’elle
prétend que la décision relative à la péréquation devrait être directement
accessible à la généralité des citoyens – à laquelle, au demeurant, elle ne
s’adresse pas. Au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, on est
en droit d’attendre de l’autorité communale qu’elle développe une capacité
propre de compréhension des mécanismes de la péréquation, quitte à étudier les
informations fournies par l’Etat, soit par le moyen de la notice explicative ou
du site Internet.
En l’espèce toutefois, comme l’audience
du 26 février 2009 en a fourni la démonstration, un tel effort n’éta
it pas assuré de sa récompense. Il suit de là que les deux documents
constituant la décision attaquée ne répondent pas aux exigences de motivation
imposées par la Constitution et la loi. Les documents remis le 29 août 2008
étaient sans doute utiles à la recourante; ils auraient dû être complétés (ou
remplacés) par un document de synthèse
indiquant
clairement les éléments de la fiche technique retenus pour le calcul des
montants péréquatifs, ainsi que les modalités de ce calcul. La possibilité,
pour les autorités communales, de demander des renseignements à l’ASFICO à ce
sujet, ne peut suppléer aux exigences constitutionnelles et légales relatives
au contenu des décisions administratives.
En notifiant sa décision du 29 août
2008 sous la forme retenue, l’ASFICO a violé le droit d’être entendue de la
recourante. Ce vice a toutefois
été réparé dans  la
procédure de recours, au cours de laquelle la recourante a eu accès
, avec l’aide du Tribunal et de l’autorité intimée,
à toutes les informations nécessaires pour comprendre la décision
attaquée
et se déterminer en connaissance de cause
.
4.
Sur le fond, la recourante soutient que la
distorsion des mécanismes péréquatifs, découlant de la situation d’un contribuable
isolé, produirait à son égard un résultat arbitraire.
a)
Une
décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe
juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante
le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne
s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance
que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation
effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En
outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient
insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son
résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p. 148; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 I
149 consid. 3.1 p. 153, et les arrêts cités).
b) Le 31 juillet 2007, l’ASFICO a
notifié à la recourante le décompte définitif de la péréquation pour 2006. Pour
cet exercice, le revenu de l’impôt sur les personnes morales (bénéfice et
capital) s’est élevé à 587'943 fr. La recourante explique qu’il s’agissait-là
d’un montant exceptionnel, lié à la constitution d’une société holding. En
2007, ce revenu exceptionnel a disparu; la fiche technique jointe à la décision
attaquée, ne retient, pour le même poste, que le montant de 20'909 fr. Ce
changement a eu pour conséquence que le poste intitulé «Plafonnement du taux»
est passé d’un solde négatif de 324'322 fr. en 2007 à 35'058 fr. selon la
décision attaquée. Or, ce montant est déterminant pour la fixation définitive
de la péréquation (cf. poste «Synthèse générale» de la fiche technique). Alors
que les acomptes pour 2008 ont été calculés sur la base d’un plafonnement du
taux évalué à 246'881 fr., avec pour conséquence un solde estimatif favorable,
pour un montant de 140'732 fr., ce montant a été réduit à 18'255 fr., de sorte
que la recourante a été appelée à alimenter le fonds de péréquation par un
surcroît de 122'476 fr.
Comme commune dont le taux
d’imposition atteint ou dépasse 85%, la recourante a bénéficié du mécanisme de
plafonnement du taux, prévu par l’art. 6 DLPIC, mis en relation avec les art. 8
ch. 2 et 12 ch. 5 LPIC. Selon la notice de novembre 2006, ce plafonnement se
détermine de la façon suivante (p. 6): au taux d’imposition actuel est
retranché l’effort péréquatif actuel, exprimé en points d’impôt, correspondant
au dernier décompte définitif. Le résultat exprime le taux d’imposition sans
péréquation. En 2007, l’effort péréquatif de la recourante a été fixé à 11,3
points, soit un taux sans péréquation de 96,30%. Cette importante augmentation
s’expliquait précisément par l’effet de la rentrée fiscale extraordinaire enregistrée
en 2007. Le taux projeté, résultant de l’addition du taux sans péréquation et
de l’effort péréquatif futur, aurait atteint 111,05%. C’est pour prévenir ce
type de conséquences dommageables de l’application du système qu’a été
introduit le plafonnement du taux. En l’occurrence, ce plafonnement a eu pour
effet d’empêcher un accroissement du taux de 26,05 points en 2007, correspondant
à un montant de 324'322 fr. En 2008, le mécanisme de plafonnement du taux n’a
pas fonctionné dans une mesure comparable, compte tenu de la diminution du
produit de l’impôt sur les personnes morales. L’effort péréquatif s’est réduit
d’autant, de sorte que la différence entre le taux projeté et le taux actuel
s’est élevé à 2,28 points seulement, soit 35'058 fr.
L’argumentation de la recourante
se comprend dans la mesure où elle souffre d’un accroissement de ses charges
péréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation
s’explique par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la
base des résultats de l’exercice précédent, s’agissant notamment du produit de
l’impôt. En 2007, la recourante a bénéficié du mécanisme correcteur du
plafonnement du taux, dont l’effet était toutefois lié à une circonstance
exceptionnelle. La recourante aurait pu entrevoir, à ce moment ou à celui de la
fixation du taux d’imposition, qu’elle ne pourrait tabler sur la répétition du
plafonnement du taux, ou du moins, pas dans la même mesure qu’en 2007, avec la
conséquence d’accroître sa participation à la péréquation. On ne saurait en
tout cas dire que l’application (en soi correcte) des prescriptions relatives
au plafonnement du taux aurait produit un résultat insoutenable au regard du
dispositif légal. Le grief est mal fondé.
5.
Lors de l’audience du 26 février 2009, la
recourante s’est interrogée sur la composition et le rôle de la Commission
paritaire instituée par l’art. 10 LPIC. Selon les indications fournies par les
représentants de l’Etat, cette Commission comprend dix membres, soit cinq
représentants des communes et cinq de l’Etat (dont le directeur de l’ASFICO),
nommés par le Conseil d’Etat. Les représentants des communes sont proposées par
l’Union des communes vaudoises (à raison de quatre personnes) et l’Association
des communes vaudoises (pour une personne). La Commission est consultée avant
que le Conseil d’Etat n’adopte l’arrêté qui fixe, pour chaque exercice, les
plafonds et les planchers retenus pour la pondération des critères péréquatifs.
Elle vérifie la régularité de l’application, par l’ASFICO, des mécanismes de la
péréquation, ainsi que les calculs retenus pour l’établissement des fiches
techniques. Il lui arrive également de se pencher sur la situation de certaines
communes. Selon les déclarations faites par le directeur de l’ASFICO lors de
l’audience du 26 février 2008, la Commission a examiné le cas de la recourante,
mais de manière assez rapide. Tout en déplorant le manque de transparence dans
la désignation des membres de la Commission et l’opacité de la procédure, la
recourante n’en a pas tiré de grief spécifique.
6.
a) De même a été évoqué, lors de l’audience du 26
février 2008, le cas de la commune de Bussigny. A l’instar de la recourante,
celle-ci a enregistré en 2006 un revenu fiscal extraordinaire (de l’ordre de 60
millions de francs). Afin de prévenir les effets de ce revenu sur les montants
que la commune serait appelée à verser au titre de la péréquation, les
autorités de Bussigny sont intervenues auprès de l’ASFICO pour obtenir un
règlement spécial de leur situation. L’affaire a été portée devant le Conseil
d’Etat, qui a adopté, en faveur de la commune de Bussigny, une solution
particulière pour sa participation aux mécanismes péréquatifs. La recourante
s’est étonnée de n’avoir pas pu également bénéficier d’une telle situation
dérogatoire, à quoi les représentants de l’Etat lui ont rétorqué qu’elle ne
l’avait pas demandé, hormis un délai pour le paiement du montant dû au titre de
participation à la facture sociale. La recourante n’a pas demandé de
complètement de l’instruction sur ce point. Le Tribunal se dispensera également
d’une telle mesure.
b
)
Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque,
sans motifs sérieux, deux décisions
so
umettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I
23 consid.
9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid.
3.3 p. 254/255; 132 I 68 consid.
4.1 p. 74, et les arrêts cités).
L
e principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut
toutefois
sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne
peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi,
lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390
consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p.
234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne
peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1
consid.
3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p.
82/83
, et les arrêts cités).
Il n’est pas allégué, ni établi, que
la pratique du Conseil d’Etat con
sistant à adapter les
mécan
i
s
mes
péréquatifs dans des situations extraordinaires, telle
s
que celle de la commune de Bussigny, soit contraire à la loi. On
pourrait même soutenir, au contraire, que la possibilité de solutions
dérogatoires est inhérente à la péréquation, ou commandée
par
l’exigence de ne pas exposer des communes à des situations qui pourraient
compromettre leur équilibre financier, voire leur existence même. Au demeurant,
la recourante ne soutient pas le contraire, puisqu’elle souhaite
également bénéficier d’un trait
ement particulier,
à raison de la recette fiscale extraordinaire enregistrée en 2006. Elle est au
demeurant libre de présenter une telle demande au Conseil d’Etat, si elle
l'estime utile
.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante.
L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 29 août 2008 par
l’Autorité de surveillance des finances communales est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de
la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 mars 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.