vd_omni · AC.2019.0012 · 2020-12-23 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________/Conseil communal de Perroy, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours contre des modifications sectorielles apportées au PGA liées au dimensionnement de la zone d’habitation et mixte. Rappel du contenu de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec les précisions données dans des fiches d’application élaborées par la DGTL (consid. 2a-b). Pour le redimensionnement prescrit à l’art. 15 al. 2 LAT, les principes de l’aménagement du territoire imposent de procéder à une révision globale du plan d’affectation, et non pas à une révision par étapes avec en premier lieu des modifications partielles ou ciblées, là où les autorités de planification estiment que la situation est la plus évidente (consid. 2c à 2j). Admission des recours formés par des propriétaires fonciers touchés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.12.2020 AC.2019.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 décembre 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et M. Pascal
Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________
,
à
********,
5.
F.________
,
à ********,
6.
G.________
,
à ********,
7.
H.________
,
à ********,
8.
I.________
,
à ********,
9.
J.________
,
à
********,
tous les neuf représentés par Me
Stefan GRAF, avocat, à Lausanne,
10.
K.________,
à
********,
11.
L.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Benoît BOVAY,
avocat, à Lausanne,
12.
M.________
,
à
********,
représentée par Me François LOGOZ, avocat, à Lausanne,
13.
N.________
,
à ********,
14.
O.________,
à ********,
15.
P.________
,
à
********,
tous trois représentés par Me Benoît BOVAY,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Perroy,
représenté
par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (actuellement: Département des institutions et du territoire),
représenté par la Direction générale du territoire
et du logement,  à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________
et consorts (AC.2019.0012), N.________ et consorts (AC.2019.0013), K.________
et consort (AC.2019.0014), M.________ (AC.2018.0443) c/ décisions du Conseil
communal de Perroy du 22 mars 2018 et du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 14 novembre 2018 (modification du plan général
d'affectation).
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Perroy est dotée d'un plan des zones entré en vigueur le 4
février 1983. S'agissant des zones à bâtir, ce plan comporte une zone Bourg et
hameau, comprenant la partie ancienne de Perroy et le hameau du ******** (cf.
art. 2.1 du règlement général sur les constructions et l'aménagement du
territoire [RCAT]); une zone extension Bourg, dans le prolongement du village
(cf. art. 2.2 RCAT); une zone moyenne densité, destinée à l'habitation
collective et à des activités ou usages moyennement gênants pour l'habitation
(art. 2.3 RCAT); une zone faible densité, destinée à l'habitation à raison de trois
logements au plus par bâtiment et à des activités ou usages compatibles avec
l'habitation (art. 2.4 RCAT); une zone littoral, destinée à l'habitation à
raison de deux logements au plus par bâtiment (cf. art. 2.5 RCAT, qui précise
que la zone littoral occupe la plus grande partie des terrains situés entre le
lac et la Route ********); une zone artisanale, commerciale et industrielle
(art. 2.7 RCAT); une zone mixte, destinée aux activités professionnelles qui
sont en relation étroite avec l'économie locale et régionale ainsi qu'à
l'habitation (art. 2.8 RCAT); une zone d'utilité publique, destinée aux
constructions, installations et aménagements qui sont en relation avec un
équipement public ou nécessaires à un service public (art. 2.9 RCAT). Le régime
du plan des zones a été ponctuellement modifié, dans certains secteurs, par des
plans d'affectation détaillés (ou plans d'extension partiels).
B.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014, entraîne en particulier l'obligation pour les
cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Pour
mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des
zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand
Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018
–, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties
inégalement entre les communes et leur localisation ne répond souvent plus aux
critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit que les zones à bâtir ne
doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les 15 prochaines années. Les
communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par
la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les
perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent
excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des
communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et
nécessite donc une priorisation."
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton
tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en
vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la
croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de
territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux [...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier [...]
Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale:
0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel de croissance démographique
prévu si un intérêt public le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser
le volume bâti existant et de préserver le bâti densifié existant dans la zone à
bâtir.
La dérogation par rapport à la croissance prévue sera
compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de croissance
démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne peuvent pas
dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir
révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du
Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le
Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre
2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants
:
•la qualité de la desserte en transports publics ;
•l'accès en mobilité douce aux services et équipements ;
•la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces
d'assolement;
•l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la
maîtrise d'éventuels risques et nuisances ;
•la capacité des équipements et des infrastructures ;
•la possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
•la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans
l’ordre :
1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu
adéquats au développement ;
2. densifient le territoire urbanisé ;
3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment
par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la
capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre
aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans les sites stratégiques,
puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de centre et enfin en
continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art. 15 LAT.
La mise à jour des plans d’affectation doit garantir une densification
des zones à bâtir. La densité des nouvelles zones d'habitation et mixtes ne
peut être inférieure à :
•80 habitants + emplois à l'hectare hors des centres, avec un
IUS minimum de 0.4 ;
•125 habitants + emplois à l'hectare dans les centres et les
localités à densifier, avec un IUS minimum de 0.625 ;
•250 habitants + emplois à l'hectare dans les sites
stratégiques d'agglomération et de développement mixtes, avec un IUS minimum de
1.25.
Les communes précisent leurs objectifs de mixité dans leurs plans
d’affectation."
La fiche A11 indique encore, dans les
"principes de mise en œuvre", que "les communes justifient leur
dimensionnement dans le projet d'agglomération, le plan directeur
(inter-)communal ou le rapport de conformité selon l'article 47 de l'OAT".
C.
En vue de redimensionner la zone à bâtir sur le territoire communal,
conformément aux principes énoncés dans la LAT et le PDCn, la Municipalité de
Perroy (ci-après: la municipalité) a engagé une procédure de révision du plan
des zones. Dans un premier temps, elle a mandaté le bureau Q.________ pour l'élaboration
d'un "schéma directeur communal" (document de novembre 2015, fixant
les grandes lignes pour l'aménagement du territoire communal et esquissant une
stratégie globale de redimensionnement de la zone à bâtir) puis pour l'établissement
d'un projet de révision du plan général d'affectation (plan et règlement)
accompagné d'un rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
D.
Le projet de révision du plan des zones consiste à "mettre en œuvre
une série de mesures urgentes visant à réduire le surdimensionnement de [la]
zone à bâtir" (rapport 47 OAT p. 4). Ces mesures sont proposées en
fonction d'un "bilan des réserves à bâtir", qui retient les données
suivantes (rapport 47 OAT p. 7-8):
"Population au moment du bilan (31 décembre 2016): 1'453
habitants
Possibilité de développement totale jusqu'à l'horizon de
planification 2036: + 254 habitants (évolution de 0.75% par an)
Capacités d'accueil au moment du bilan (capacité de
développement résidentiel de la zone à bâtir et potentiel de densification des
autres parcelles): 540 habitants
Surcapacité d'accueil par rapport aux besoins: 286 habitants."
Le rapport 47 OAT indique ensuite le périmètre du "territoire
urbanisé" (voir mesure A11 du PDCn, qui en prévoit la densification),
lequel comporte le bourg historique, le hameau du ********, les terrains
constructibles compris entre ces agglomérations ainsi que la zone de faible
densité du lieu-dit ********, qui s'étend immédiatement à l'ouest du bourg, en
direction de Rolle. Le quartier des ******** (zone de faible densité), situé à
environ 1,5 km du bourg en amont d'un coteau viticole, ne fait pas partie du
territoire urbanisé. Il en va de même de la zone du littoral, à 500 m au sud du
bourg.
Dans le chapitre "Stratégie de
redimensionnement" du rapport 47 OAT, il est expliqué que ces deux secteurs,
******** et ********, bien que remplissant les critères du territoire urbanisé,
n'ont pas été inclus dans ce territoire car ces entités bâties secondaires ne
sont pas directement rattachées à la centralité villageoise principale de
Perroy, ni du point de vue morphologique, ni du point de vue fonctionnel (p. 10
)
. A propos du redimensionnement de la zone à
bâtir, ce rapport indique (p. 11) qu'il doit prioritairement porter sur les
réserves excédentaires situées hors du territoire urbanisé, en précisant ceci:
"Ce principe guide la présente modification du PGA [plan
général d'affectation] qui propose la mise en œuvre de dézonages sur le
quartier périphérique des "********" ainsi que sur les franges du
quartier de "********", territoires déjà identifiés en tant que
"secteurs de déclassement potentiel destinés au redimensionnement de la
zone à bâtir résidentielle" par le schéma directeur communal établi en
2015.
Dans le cadre de la présente modification du PGA, il a été
décidé de ne pas mettre en œuvre un redimensionnement de la zone à bâtir du
littoral. Bien que ce secteur se situe en dehors du territoire urbanisé, la
structure particulière de sa zone à bâtir présente une complexité particulière.
Une étude menée par Q.________ démontre qu'un redimensionnement de la zone à
bâtir de ce secteur nécessiterait une intervention fine et qualitative sur la
planification de la zone littoral (instauration de tampons inconstructibles,
définition de périmètres constructibles, etc.). Une solution de dézonage
simplifiée ne serait pas pertinente du point de vue de l'aménagement du
territoire si celle-ci intervient uniquement sur le plan des zones ou vise à
redéfinir la surface déterminante à partir de laquelle s'applique l'indice
d'utilisation du sol au sein de la zone littoral.
Des dézonages à l'intérieur du territoire urbanisé restent
envisageables dans le futur. Ces éventuelles interventions pourront être mises
en œuvre dans le cadre d'une éventuelle révision générale du PGA."
E.
Le rapport 47 OAT précise ensuite où les mesures de dézonage immédiat
sont prévues, "sur des parcelles localisées en dehors du territoire
urbanisé et/ou situées sur les franges de la zone à bâtir", dont la
nouvelle affectation serait en zone viticole ou en zone naturelle protégée (p.
12).
a) Dans le secteur "********", les
dézonages partiels de biens-fonds classés en zone faible densité concernent les
parcelles suivantes:
"Parcelle n° 334 (propriété d'un particulier non
recourant): la surface en zone à bâtir est réduite de 1'195 m
2
à 604
m
2
Parcelle n° 338 (propriété de K.________ et L.________): la
surface en zone à bâtir est réduite de 1'747 m
2
à 756 m
2
.
Parcelle n° 339 (contiguë à la parcelle n° 338, propriété de K.________
et L.________): la surface en zone à bâtir est réduite de 559 m
2
à
363 m
2
.
Parcelle n° 340 (propriété de particuliers non recourants):
la surface en zone à bâtir est réduite de 1'522 m
2
à 1'306 m
2
.
Parcelle n° 352 (propriété de K.________ et L.________): la
surface en zone à bâtir est réduite de 1'253 m
2
à 822 m
2
.
Parcelle n° 368 (propriété d'un tiers non recourant): la
surface en zone à bâtir (selon la contenance de cette parcelle avant 2019) est
réduite de 608 m
2
à 439 m
2
.
Parcelle n° 369 (propriété d'un tiers non recourant): la
surface en zone à bâtir (selon la contenance de cette parcelle avant 2019) est
réduite de 708 m
2
à 482 m
2
.
Parcelle n° 370 (propriété d'un tiers non recourant): la
surface en zone à bâtir est réduite de 3'112 m
2
à 1'986 m
2
.
Parcelle n° 373 (propriété de A.________ et consorts): la
surface en zone à bâtir est réduite de 5'222 m
2
à 4'059 m
2
.
Parcelle n° 764 (propriété de K.________ et L.________): la
surface en zone à bâtir est réduite de 1'364 m
2
à 813 m
2
.
Parcelle n° 905 (propriété d'un tiers non recourant): la
surface en zone à bâtir est réduite de 803 m
2
à 763 m
2
."
Dans le secteur "********", le dézonage
prévu porte ainsi, globalement, sur une surface légèrement inférieure à 0.6 ha.
Les parcelles concernées sont
réparties
dans ce secteur, à l'est et à l'ouest.
b) Dans le secteur "********", les
dézonages partiels de biens-fonds classés en zone faible densité concernent les
parcelles suivantes:
"Parcelle n° 454 (propriété d'N.________ et consorts):
la surface en zone à bâtir est réduite de 2'045 m
2
à 1'622 m
2
.
Parcelle n° 455 (propriété d'un tiers non recourant): la
surface en zone à bâtir est réduite de 2'007 m
2
à 0 m
2
.
Parcelle n° 456 (propriété d'N.________ et consorts): la
surface en zone à bâtir est réduite de 3'885 m2 à 1'625 m
2
.
Parcelle n° 462 (propriété de tiers non recourants): la
surface en zone à bâtir (selon la contenance de cette parcelle avant 2019) est
réduite de 2'563 m
2
à 1'193 m
2
.
Parcelle n° 463 (propriété actuellement de M.________): la surface
en zone à bâtir est réduite de 3'993 m
2
à 2'266 m
2
.
Parcelle n° 464 (propriété de tiers non recourants): la
surface en zone à bâtir est réduite de 2'835 m
2
à 2'321 m
2
."
Dans le secteur "********", le dézonage
prévu porte ainsi, globalement, sur une surface légèrement supérieure à 0.8 ha.
Les parcelles concernées se trouvent à l'ouest et au centre de ce secteur.
c) Dans le secteur "********" (à l'entrée
du bourg, au bord de la ********), il est prévu de sortir la parcelle n° 972 de
la zone à bâtir (zone de ******** et hameau); il s'agit d'une vigne de 657 m
2
.
d) Au total, le dézonage porte ainsi sur une surface
d'environ 1.5 ha. Cela permet une "actualisation du bilan des réserves à
bâtir" (ch. 3.7 du rapport). Les données suivantes devraient être prises
en considération, après ces changements d'affectation:
"Population au moment du bilan: 1'453 habitants
Possibilité de développement totale jusqu'à l'horizon de
planification 2036: + 254 habitants
Capacités d'accueil au moment du bilan: 430 habitants
Surcapacité d'accueil par rapport aux besoins: 176 habitants."
Le projet de modification du PGA décrit dans le
rapport 47 OAT consiste également à modifier les limites de la zone artisanale
et industrielle, dans le secteur "********" et dans le secteur "********"
(où se trouvent les entreprises éponymes – ch. 4 du rapport) et à créer une
zone à urbaniser par plan partiel d'affectation en vue de l'installation d'un
établissement scolaire et centre sportif intercommunal (ch. 5 du rapport).
En conclusion, le rapport 47 OAT expose ce qui suit:
"Les mesures urgentes de redimensionnement de la zone à
bâtir résidentielle projetées permettent de répondre aux exigences de l'article
15 al. 2 LAT. En contribuant à diminuer les réserves constructibles situées
dans des secteurs excentrés de la commune, elles sont cohérentes avec les
principes généraux d'organisation spatiale des zones à bâtir.
De plus, le classement d'une partie de la zone à bâtir
légalisée en zone naturelle protégée permet de préserver des milieux naturels
sensibles, telles que des lisières forestières et des prairies inscrites à
l'inventaire des biotopes. La même mesure contribue également à réduire le
risque de danger naturel présent sur le secteur des ******** par la création
d'un "espace tampon" inconstructible. [...]"
F.
Le projet de modification du PGA a été soumis au Service du
développement territorial (SDT) pour examen préalable. Ce service a établi un
rapport de synthèse le 25 août 2017, dont on extrait les passages suivants:
"
1.1 Contexte général
[...] Pour assurer la conformité à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) et à la 4
e
adaptation du PDCn, une
réduction des possibilités de bâtir est nécessaire et les communes
"surdimensionnées" doivent réviser leurs plans d'affectation.
Le dimensionnement de la zone d'habitation et mixte a été
vérifié selon les taux de croissance prévus par la 4
e
adaptation. Il
s'avère que la commune de Perroy est surdimensionnée et doit réviser son PGA.
1.2 Contexte communal
L'élaboration du dossier fait suite à différentes séances
entre le département et la commune de Perroy, ainsi que des séances de
conciliation sous l'égide du secrétariat général du département. [...]
Il a été convenu de débuter le processus de dézonage par une
modification du PGA portant sur quelques secteurs spécifiques, identifiés dans
le document "Schéma directeur communal" de novembre 2015. Il ne
s'agit donc pas d'une révision du PGA. [...]
4. CONFORMITE DU PROJET
4.1 Conformité à l'art. 15 de la loi sur l'aménagement du
territoire (LAT) et à la mesure A11 – Zones d'habitation et mixtes du plan
directeur cantonal (PDCn4).
La mesure A11 – Zones d'habitation et mixtes définit les
besoins à 15 ans pour les différents territoires du Canton. Un taux de 0.75% a
été attribué aux villages et aux quartiers hors centre.
Le PGA de la commune de Perroy n'est pas conforme aux
dispositions légales, les zones d'habitation et mixtes étant surdimensionnées.
En effet, le bilan établi le 28 août 2015 avec les règles prévalant à l'époque
faisait état d'une capacité d'accueil de 435 habitants. Déduction faite du
besoin au moment du bilan, il en résultait une surcapacité de 364 habitants.
Le rapport 47 OAT présente un tableau déjà adapté selon les
règles applicables dorénavant. Notamment, le taux de saturation a été ajusté en
passant de 80 à 100%
Grâce aux différentes propositions de réduction de la zone
d'habitation et mixte ou de dézonage, le potentiel d'accueil en zone
d'habitation et mixte a été réduit de 110 habitants.
Le SDT ne commente pas les détails des tableaux figurant dans
le rapport 47 OAT. Un outil de simulation est mis à disposition des communes.
Il permettra de tester des solutions lors de la révision du PGA et de générer
des tableaux actualisés. La réflexion sur le dimensionnement de la zone à bâtir,
et notamment l'analyse des potentiels apparus en passant du taux de saturation
de 80% à 100%, devra être poursuivie lors de la prochaine étape.
En ce qui concerne les propositions de modifications
présentées, le SDT entre en matière pour celles traitant du dézonage.
[...]
5. PESEE DES INTERETS
Modification du PGA
La manière de procéder par étapes a été acceptée lors de la
séance du 3 avril 2017 en présence de Mme Jacqueline de Quattro, cheffe du
département du territoire et de l'environnement (DTE). Ainsi, une première
phase passant par des modifications ciblées pour contenir le surdimensionnement
a été élaborée.
Le SDT préavise favorablement ces modifications ciblées. [...]
Révision du PGA
En ce qui concerne la révision du PGA [...], elle reste
nécessaire et ne peut pas être considérée comme une éventualité. En effet,
malgré les modifications apportées, le PGA n'est pas conforme aux dispositions
légales.
Le surdimensionnement de la zone à bâtir est toujours
conséquent et une analyse plus fine comme évoqué au chapitre 3 du rapport 47
OAT doit être poursuivie. De plus, d'autres thématiques qui reposent sur des
bases légales doivent être impérativement traitées, comme par exemple les
dangers naturels et l'espace réservé aux eaux.
Le SDT conseille donc de poursuivre sans délai l'élaboration
de la révision du PGA. "
G.
Le projet de modification du PGA a été mis à l'enquête publique du 17
novembre au 18 décembre 2017. Il a fait l'objet de douze oppositions. Les
opposants sont en particulier les propriétaires fonciers suivants:
Dans le secteur "********": A.________, B.________,
C.________, D.________, F.________, G.________, H.________, I.________ et J.________
(ci-après: A.________ et consorts), copropriétaires de la parcelle n° 373; K.________
et L.________, propriétaires des parcelles n
os
338, 339, 352 et 764.
Dans le secteur "********": N.________, P.________
et O.________ (ci-après: N.________ et consorts), propriétaires des parcelles n
os
454 et 456; M.________ et R.________, propriétaires en commun (hoirie) de la
parcelle n° 463.
La municipalité a organisé des séances de
conciliation avec les opposants.
H.
Le 26 février 2018, la municipalité a présenté un préavis au Conseil
communal de Perroy (ci-après: le conseil communal), qui contient des
propositions de réponses aux oppositions. Ces réponses sont présentées sous
forme de synthèse, dans différentes rubriques (stratégie urbanistique
lacunaire, non-respect du principe d'égalité de traitement, procédure de
redimensionnement inadaptée, etc.). Le préavis demande en conclusion à l'organe
délibérant d'adopter les modifications du plan général d'affectation telles que
mises à l'enquête publique et de lever les oppositions.
Le conseil communal s'est prononcé sur cet objet
dans sa séance du
22 mars 2018. En suivant les conclusions de sa commission de l'aménagement du
territoire, il a décidé:
"- de lever les oppositions formulées au cours de
l'enquête publique [...] et d'adopter les propositions de réponses figurant
dans le préavis municipal n° 03/2018,
– d'adopter le redimensionnement de la zone à bâtir,
– d'adopter le changement d'affectation de la zone
artisanale, commerciale et industrielle,
– d'adopter la zone à urbaniser par un plan partiel
d'affectation."
I.
Le Département du territoire et de l'environnement (DTE) s'est ensuite
prononcé dans le cadre de la procédure d'approbation prévue à l'art. 26 LAT
ainsi qu'en droit cantonal à l'art. 43 LATC. Le 14 novembre 2018, la cheffe du
DTE a pris la décision:
"- d'approuver, sous réserve des droits des tiers, les
modifications sectorielles apportées au PGA liées au dimensionnement de la zone
d'habitation et mixte sur les parcelles n° 338, 339, 340, 352, 764, 905, 334,
368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463, 464 et 972, sis sur la commune de
Perroy;
- d'approuver, sous réserve des droits des tiers, le
changement d'affectation de la zone mixte en zone artisanale, commerciale et
industrielle du secteur délimité sur le plan;
- de ne pas approuver l'extension de la zone artisanale,
commerciale et industrielle;
- de ne pas approuver le secteur intitulé Zone à urbaniser
par plan partiel d'affectation."
La motivation de cette décision d'approbation, à
propos du "dimensionnement de la zone d'habitation et mixte", est la
suivante:
"Pour assurer la conformité à la [LAT] et à la 4
e
adaptation du plan directeur cantonal, une réduction des possibilités de bâtir
est nécessaire et les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée doivent
réviser leurs plans d'affectation. La commune de Perroy en fait partie et doit
donc réviser son plan général d'affectation (PGA).
Le processus de dézonage par une modification du PGA portant
sur quelques secteurs spécifiques, identifiés dans le document "Schéma
directeur communal" de novembre 2015 a été admis par le Département. Ces
modifications ciblées ont été préavisées favorablement par le Service du
développement territorial."
Le département cantonal a adressé à chacun des
opposants sa décision avec le préavis municipal et un extrait du procès-verbal de
la séance du conseil communal.
J.
Plusieurs recours ont été formés contre les décisions du conseil
communal et du département cantonal.
a) Dans un acte de recours du 7 janvier 2019 (cause
AC.2019.0012), A.________ et consorts demandent à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision du
communal du 22 mars 2018 et la décision du DTE du 14 novembre 2018.
b) Dans un acte de recours du 7 janvier 2019 (cause
AC.2019.0013), N.________ et consorts demandent à la CDAP d'annuler les
décisions du conseil communal levant leur opposition et adoptant la
modification du plan général d'affectation, et du DTE approuvant cette
modification du PGA, le dossier étant renvoyé à l'autorité communale pour
nouvelle réflexion globale au niveau du territoire communal. A titre
subsidiaire, ils concluent à la réforme de ces décisions en ce sens que les
parcelles n
os
454 et 456 sont maintenues en zone de faible densité
selon le règlement du PGA en vigueur.
c) Dans un acte de recours du 7 janvier 2019 (cause
AC.2019.0014), K.________ et L.________ demandent à la CDAP d'annuler la
décision du conseil communal adoptant la modification du PGA ainsi que la
décision du DTE approuvant partiellement cette modification, le dossier étant
renvoyé aux autorités concernées pour nouvelle étude dans le sens des
considérants. A titre subsidiaire, ils concluent à la réforme de ces décisions
en ce sens que leur opposition est admise, les parcelles n
os
338,
339, 352 et 764 étant maintenues en zone à bâtir selon les règles du PGA (zone
de faible densité).
d) Dans un acte de recours du 14 décembre 2018
(cause AC.2018.0443), la succession de S.________, à savoir ses deux héritiers M.________
et R.________ – l'exécuteur testamentaire agissant au nom de la succession et M.________
agissant en outre en son nom propre –, concluent à la réforme de la décision du
DTE en ce sens que "les modifications sectorielles apportées au PGA liées
au dimensionnement de la zone d'habitation et mixte sur les parcelles n
os
338, 339, 340, 352, 764, 905, 334, 368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463,
464 et 972 de la commune de Perroy comme le changement d'affectation de la zone
mixte en zone artisanale, commerciale et industrielle du secteur délimité sur
le plan ne sont pas approuvées". A titre subsidiaire, ils concluent à ce
que "les modifications sectorielles apportées au PGA liées au
dimensionnement de la zone d'habitation et mixte sur la parcelle n° 463 de la
commune de Perroy ne sont pas approuvées". Plus subsidiairement, ils
concluent à l'annulation de la décision du DTE, le dossier étant renvoyé à la
commune de Perroy et/ou au DTE pour nouvelle enquête publique et nouvelles
décisions dans le sens des considérants.
Il est précisé que la succession a ensuite été liquidée,
M.________ demeurant seule propriétaire du terrain et partie à la procédure.
K.
Dans leurs réponses déposées respectivement les 17, 18 et 25 avril 2019,
les autorités communales concluent au rejet des recours.
Le Service du développement territorial (SDT) s'est
déterminé au nom du département cantonal les 23 janvier 2019 et 27 mars 2019.
Il conclut au rejet des recours.
L.
Le juge instructeur a joint les quatre causes pour la suite de
l'instruction.
Les recourants ont ensuite répliqué, sans modifier
leurs conclusions.
M.
Interpellés par le juge instructeur, le conseil communal et la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL, qui a succédé au SDT) ont indiqué,
respectivement le 10 et le 20 novembre 2020, que la commune n'avait pas engagé
de nouvelle étape de la révision du plan général d'affectation; aucun document
n'avait été transmis à l'administration cantonale au sujet des intentions de la
commune d'effectuer de nouveaux dézonages.
N.
Par une décision du 18 septembre 2019, le juge instructeur, admettant
une requête présentée par le conseil communal, a levé l'effet suspensif des
recours en ce qui concerne le changement d'affectation d'une partie de la
parcelle n° 153 (secteur ********, auparavant partie des parcelles n
os
147, 148, 153 et 418).
O.
La commune de Perroy a recouru contre la décision du DTE de ne pas
approuver le secteur intitulé Zone à urbaniser par plan partiel d'affectation.
Ce recours a été traité séparément (cause AC.2019.0011). La CDAP l'a rejeté par
un arrêt rendu le 9 décembre 2019.
Considérant en droit:
1.
a) Les recours sont dirigés contre les décisions du conseil communal et
du DTE par lesquelles des modifications du plan général d'affectation ont été
adoptées puis approuvées. Ces décisions des autorités communale et cantonale
ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés. Elles peuvent ensemble
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal,
conformément à l'art. 43 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et aux art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Les recours ont été déposés en temps utile (art. 95
et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de motivation
(art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
b)  Dans la procédure de recours de droit
administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques
que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante,
sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la
contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du
litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement
contesté (cf. notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2019.0274 du 5
octobre 2020 consid. 2a).
Comme, dans sa décision du 14 novembre 2018, le DTE
a refusé d'approuver les mesures d'aménagement prévues dans le secteur "********"
(extension de de la zone artisanale, commerciale et industrielle dans le
périmètre d'une zone intermédiaire inconstructible) ainsi qu'à l'emplacement
envisagé pour de nouvelles installations scolaires et sportives (zone à
urbaniser par plan partiel d'affectation), la contestation, dans la mesure où
elle vise les modifications du plan des zones, ne peut plus porter sur ces
mesures. En revanche, dans le secteur "********", le changement
d'affectation de la zone mixte en zone artisanale, commerciale et industrielle
peut être contesté. Les recours, en tant qu'ils concluent à l'annulation totale
des décisions attaquées, visent formellement cette mesure d'aménagement.
La parcelle concernée, dans le secteur "********"
(n° 153), se trouve à 400 m environ du terrain dézoné le plus proche, dans le
quartier de ******** (n° 464). Le quartier des ******** est à plus de 1 km.
Dans cette situation, il est douteux que les recourants puissent invoquer un
intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, à l'annulation
de ce changement d'affectation car ils ne peuvent pas être considérés comme des
voisins directs qui subiraient des inconvénients (obstacles pour la vue,
augmentation du trafic, autres nuisances) à cause de la réalisation de
nouvelles constructions artisanales, commerciales ou industrielles dans ce
secteur qui est déjà occupé par de telles installations (à propos de cette
condition de recevabilité, applicable en droit cantonal comme en droit fédéral,
cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 137 II 30 consid. 2). Cela étant, les
recourants ne critiquent pas, en tant que telle, cette nouvelle affectation.
Ils font plutôt valoir, en substance, que la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn concerne les zones d'habitation et les zones mixtes (habitation et
activités); or la parcelle n° 153 était en zone mixte, de sorte que son
propriétaire serait en quelque sorte avantagé en obtenant une nouvelle
affectation toujours en zone à bâtir, alors que leurs propres terrains sont
soumis à un dézonage, les sortant de la zone à bâtir. Toutefois, si l'on apprécie
la situation globalement en fonction des critères du plan directeur cantonal
(cf. à ce propos
infra
, consid. 2), ce changement d'affectation pour la
parcelle n° 153 "participe au redimensionnement de la zone d'habitation et
mixte en diminuant le potentiel d'habitants et à la mise en conformité du
PGA", comme l'explique le DTE dans la décision d'approbation. Ainsi, les
objectifs de redimensionnement de la zone d'habitation, à réaliser en particulier
dans les quartiers où se trouvent les terrains des recourants, sont moins
ambitieux que si cette partie de la parcelle n° 153 n'avait pas été sortie de
la zone mixte (il a déjà été tenu compte de cette opération dans le bilan des
réserves à bâtir présenté dans le rapport 47 OAT – cf. p. 19 de ce rapport). C'est
pourquoi il faut considérer que le litige ne porte en définitive pas sur le
sort du secteur "********" ou de la parcelle n° 153.
c)  Les recourants peuvent se prévaloir d'un intérêt
digne de protection (au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD) à obtenir l'annulation
des "modifications sectorielles apportées au PGA liées au dimensionnement
de la zone d'habitation et mixte sur les parcelles n° 338, 339, 340, 352, 764,
905, 334, 368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463, 464 et 972"
(premier point de la décision d'approbation du DTE) car, vu les critères de la
mesure A11 du PDCn, ces modifications doivent être appréciées non seulement en
fonction de la situation spécifique de chaque bien-fonds, mais surtout au
regard des objectifs globaux de redimensionnement de la zone à bâtir de la
commune. Dans ces circonstances, chaque propriétaire d'un terrain dézoné peut
obtenir un contrôle judiciaire de la mesure de redimensionnement dans son
ensemble (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.6). Il y a donc lieu d'entrer en matière
sur les griefs des recourants.
2.
Les recourants font valoir en substance qu'ils n'ont pas obtenu une
décision suffisamment motivée sur les griefs présentés dans leurs oppositions. Les
autorités n'auraient pas donné des explications précises démontrant la nécessité
de déclasser les terrains concernés et il manquerait une réflexion globale au
niveau du territoire communal. Sur le fond, les recourants présentent en résumé
les arguments suivants, notamment: il n'y aurait aucune urgence à valider cette
modification partielle du PGA car il est impossible de déterminer si le premier
dézonage est cohérent, équitable ou justifié au regard des principes de
l'aménagement du territoire (recours AC.2019.0013); le déclassement ponctuel et
ciblé de certaines parcelles, avant que le plan général d'affectation ne soit
entièrement revu, ne permet pas aux autorités communales de procéder à une
pesée complète des intérêts en présence (recours AC.2018.0443); il n'y a pas
d'urgence à déclasser une partie seulement des parcelles constructibles et à
renvoyer à plus tard une réflexion plus globale dès lors que la commune dispose
de l'instrument de la zone réservée pour faire obstacle, si nécessaire, aux
projets de construction sur des secteurs qu'elle considère comme susceptibles
d'être dézonés dans le cadre de la révision générale du PGA (recours
AC.2019.0012).
a) Le "redimensionnement de la zone à
bâtir" décidé par le conseil communal le 22 mars 2018 vise à mettre en œuvre
le nouvel art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites"). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire,
dans le canton de Vaud, ont défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre
aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des
zones à bâtir surdimensionnées (à propos du contenu du plan directeur cantonal,
qui doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux
conditions de l'art. 15 LAT, cf. art. 8a let. d LAT, art. 5a al. 4 OAT). C'est
l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les
communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation
d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui
complètent en quelque sorte le PDCn (cf. à ce propos le rapport d'examen de
l'Office fédéral du développement territorial ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
En l'occurrence, les autorités communales de Perroy
ont, conformément à la mesure A11 du PDCn, évalué "la nécessité de
redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur
capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée".
Cette évaluation, selon les données reproduites dans le rapport 47 OAT,
démontre cette nécessité, puisque la surcapacité des zones d'habitation et
mixtes (avant la modification litigieuse du PGA) est estimée à 286 habitants.
Ce nombre correspond à la différence entre la capacité d'accueil au moment du
bilan (actuel) et la capacité d'accueil à l'horizon de planification de 2036
(critère prévu dans la mesure A11), compte tenu des possibilités de
développement d'un village prévues par le PDCn. Ces calculs ne sont pas
directement critiqués par les recourants. La nécessité du redimensionnement est
donc établie pour la commune de Perroy. Il convient de relever que ces
évaluations sont le résultat de calculs portant sur l'ensemble du territoire
communal (zones d'habitation et mixtes).
b)  La fiche d'application de la DGTL intitulée
"Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les
besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site
internet vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du
territoire > Plan d'affectation communal [actuellement: version de décembre 2019])
définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"– Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone
agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire
urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à bâtir, en commençant par
dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces
vides de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.
– Assurer la disponibilité des terrains libres de
construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les
parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."
La fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces
cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de
répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement
incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le
projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de
prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinente du point de vue
de l'aménagement du territoire ont été prises."
Cette fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019) et qui donne notamment
les explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est une donnée de base
nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les
territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le coeur d'une localité,
y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer
les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être.
[...]
Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation
du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour
réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet
différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en
amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire
urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service
du développement territorial au début de la procédure de planification."
La délimitation du territoire urbanisé, opération
incombant normalement à la municipalité, est ainsi destinée à fournir une
"donnée de base" aux autorités de planification, en vue des futures
décisions de révision ou de modification du plan général d'affectation. Après
cette opération préalable, la fiche d'application "Comment traiter les
zones à bâtir d'habitation et mixtes [...]" énonce cinq principes qui ne
doivent pas être compris comme des phases successives et distinctes. En
d'autres termes, lorsque cette fiche expose que les franges de la zone à bâtir
devront être dézonées en priorité, ou encore lorsqu'elle prévoit qu'il faut
commencer par dézoner les espaces non bâtis dans les petites zones à bâtir,
cela doit être compris comme des étapes prioritaires de l'analyse globale qui
débouchera sur un projet de révision du plan général d'affectation – projet qui
pourra être mis à l'enquête publique (art. 38 LATC), soumis au conseil de la
commune pour adoption (art. 42 LATC) puis soumis à l'approbation du canton
(art. 43 LATC) – mais non pas comme une incitation, pour les communes, à
adopter et faire approuver des plans partiels d'affectation, limités à
certaines parties du territoire, pour réaliser par étapes ou par secteurs le
redimensionnement de la zone à bâtir.
La mesure A11 du PDCn prévoit que "les communes
qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans
d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard
cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand
Conseil". Selon cette formulation, la révision de la planification
communale doit donc déboucher sur un projet – et non pas des projets successifs
– soumis à l'approbation cantonale selon l'art. 26 LAT.
c) Dans la présente affaire, l'autorité cantonale de
planification ne s'est pas prononcée clairement sur cette question. Dans le
rapport d'examen préalable, le SDT a fait la distinction entre des
"modifications ciblées" du PGA, au début d'une procédure par étapes,
étaient admissibles mais que la "révision du PGA" restait nécessaire
et qu'il fallait "poursuivre sans délai l'élaboration de [cette]
révision". Dans sa réponse du 27 mars 2019, le SDT fait également la
distinction entre une "modification" du PGA et sa
"révision" (en p. 2 de cette réponse, il est exposé ce qui suit:
"
En l'espèce, l'intention de l'autorité communale de modifier la
planification en vigueur est établie. En tout état de cause, la Commune doit
redimensionner sa zone à bâtir, d'ici à 2022, conformément au PDCn. Le
processus de dézonage engendré par la modification du plan général
d'affectation de la commune de Perroy s'inscrit dans cette volonté de révision
"),
Le SDT rappelle alors que "
la révision du plan général d'affectation
reste indispensable
".
d) Dans une commune telle que Perroy – un village
d'importance moyenne, avec un bourg et quelques quartiers périphériques, sur un
territoire couvrant une surface totale de 2.9 km
2
–, il est
objectivement possible de mettre en œuvre la mesure A11 du PDCn en élaborant d'emblée
une révision globale du PGA, sans procéder par étapes ou modifications ciblées.
Ce territoire est en effet suffisamment homogène du point de vue urbanistique; les
quartiers du bas, du centre ou du haut de la commune sont comparables, le
rapport 47 OAT notant au demeurant qu'ils remplissent tous les critères
cantonaux du territoire urbanisé (p. 10). La question se poserait peut-être
différemment dans les grandes villes avec des secteurs géographiques bien
distincts, ou dans les communes comportant plusieurs villages. Il n'est
cependant pas nécessaire, dans le présent arrêt, de se prononcer au sujet de
pareilles hypothèses.
Dans un territoire communal homogène, il faut en
revanche examiner, vu les griefs des recourants, si les principes de
l'aménagement du territoire, ou singulièrement les règles fixées dans la mesure
A11 du PDCn pour le redimensionnement des zones à bâtir, imposent de procéder à
une révision globale et proscrivent par conséquent une révision par étapes,
avec en premier lieu des modifications partielles ("ciblées"), là où
les autorités de planification estiment que la situation est la plus évidente.
e)  Dans sa réponse du 27 mars 2019, le département
(par le SDT) retient qu'en tant que telle, la modification litigieuse du plan
général d'affectation n'est pas contraire au droit, la LATC admettant
l'établissement de plans d'affectation partiels, et que "
le choix des
parcelles dézonées relève de l'opportunité, donc de l'autorité communale
".
Cette argumentation se réfère implicitement à la réglementation de l'art. 43
LATC, qui charge l'autorité d'approbation de statuer sous l'angle de la
légalité (al. 1, cf.
infra
) tandis que le Tribunal cantonal, comme
autorité de recours contre les décisions du département et de la commune, a un "libre
pouvoir d'examen" (al. 2). La notion de libre pouvoir d'examen, à l'art.
43 al. 2 LATC, correspond à celle de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: la loi
fédérale impose en effet au droit cantonal de prévoir "
qu'une autorité
de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen
", ce qui signifie en
principe non seulement un contrôle en légalité mais aussi en opportunité (cf.
ATF 135 II 286 consid. 5.2, ATF 127 II 238 consid. 3b).  Dans le régime
cantonal vaudois, contrairement à la situation dans d'autres cantons, il incombe
à un tribunal d'exercer ce libre pouvoir d'examen, en l'absence de voie de
recours administratif préalable (cf. AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 consid.
3).
Cela étant, contrairement à ce qu'on pourrait
déduire de la réponse du département cantonal, la question de l'admissibilité
d'une procédure de révision par étapes, dans le cadre de la mise en œuvre de la
mesure A11 du PDCn, ne relève pas de l'opportunité. En vertu de l'art. 15 al. 1
LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux
besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Dans une procédure de
réduction des zones à bâtir surdimensionnées (cf. art. 15 al. 2 LAT), il faut
donc calculer le besoin en fonction de tous les facteurs pertinents et le plan
directeur cantonal joue un rôle primordial pour le calcul (cf. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation,
Berne 2016, art. 15 n. 54-55). Il s'agit donc d'appliquer des règles et des
principes qui découlent du droit fédéral et qui sont concrétisés dans des
normes cantonales (y compris le PDCn), en effectuant une pesée de tous les
intérêts à prendre en considération. Cela relève donc du contrôle de la
légalité (cf. art. 98 let. a LPA-VD).
f)  Le plan d'affectation communal qui réalise le
redimensionnement de la zone à bâtir doit être approuvé par le département
cantonal qui, à cette occasion, doit le contrôler "
sous l'angle de la
légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal
", selon ce que
prévoit l'art. 43 al. 1 LATC. Cette procédure d'approbation est au demeurant
prescrite par le droit fédéral, à l'art. 26 LAT, avec un contrôle de la
conformité au droit fédéral, y compris au plan directeur cantonal (cf.
Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT [op. cit.], art. 16 n. 40).
Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral
s'est prononcé sur la détermination des besoins en zones à bâtir pour les quinze
prochaines années et sur l'application de la mesure A11 du PDCn, en relation
avec le nouveau plan général d'affectation (PGA) de la commune de Montreux (ATF
146 II 289). Il a posé le principe selon lequel la création d'une zone
réservée, dans le cadre de l'adoption d'une nouvelle planification générale,
dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans
autre perspective de planification, est contraire au droit fédéral (c'est le
texte du regest). Il ressort des considérants de l'arrêt que dans cette
commune, certains secteurs de la zone à bâtir, globalement surdimensionnée, avaient
été classés en zone réservée (cf. art. 27 LAT, mesure conservatoire de durée
limitée), sans autre perspective de planification à l'échéance; le Tribunal
fédéral a vu là une violation des art. 15 et 27 LAT et il a invité la commune à
adapter le projet de PGA "
dans le respect des exigences de l'art. 15
LAT, en particulier s'agissant de la détermination des besoins en zones à bâtir
pour les 15 prochaines années, et du PCDn, spécialement la mesure A11
"
(ATF 146 II 289 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral a également considéré qu'il
n'était pas possible d'examiner la conformité de la zone à bâtir du nouveau PGA
à l'art. 15 LAT et au PDCn à cause du classement de certains secteurs dans une
zone soumise à la légalisation préalable d'une planification de détail, régime
juridique ne permettant pas de déterminer clairement si les terrains doivent
être comptés dans les réserves pour le calcul des besoins (ATF 146 II 289
consid. 6.3 et 7.4). Au consid. 9 (non publié) de cet arrêt, le Tribunal
fédéral a encore examiné le grief selon lequel le nouveau PGA serait contraire
aux art. 14 ss LAT parce qu'il ne concerne que la partie urbanisée du
territoire communal, à l'exclusion de la partie supérieure (villages des
Avants, de Caux et du Vallon de Villars). Selon ce considérant, il n'est pas
admissible "
de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée
du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde
[...]. Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du
territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble [...], et
n'assure pas un développement du territoire global [...]. La Commune de
Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque
d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations
inextricables – comme l'épuisement du potentiel constructible par la première
planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde – voire
incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation
d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT
". A
l'appui de ce raisonnement, le Tribunal fédéral se réfère à un arrêt rendu en
1992 (ATF 118 Ia 165), qui retient qu'il n'est en général pas possible de
remettre à plus tard la fixation des zones pour certains territoires
particuliers (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT [op.
cit.], n. 11 ad art. 14 LAT).
On peut déduire de cette jurisprudence qu'en
principe, le redimensionnement des zones à bâtir d'une commune doit faire
l'objet d'une analyse globale, débouchant sur une seule révision du plan
général d'affectation, et non pas sur des révisions successives ou par étapes,
la première étape laissant en suspens la question du redimensionnement de
certains secteurs du territoire communal. Si les autorités communales
n'adoptent pas d'emblée un projet de révision générale (éventuellement parce
que le conseil communal refuse d'adopter la nouvelle affectation d'un secteur,
qui doit être réexaminée), il incombe alors en principe au département cantonal
de différer son approbation, plutôt que de prononcer une approbation partielle
laissant incertaine la future affectation de certains terrains (cf.
AC.2019.0242 du 1
er
septembre 2020, consid. 7).
g)  Il ressort cependant de la jurisprudence
cantonale que des communes des Préalpes ont choisi, pour redimensionner leur
zone résidentielle, de procéder par étapes; dans une première phase, le
dézonage des terrains situés hors périmètre du centre et hors territoire
urbanisé; dans une seconde phase le redimensionnement de la zone à bâtir sur
les terrains plus proches du centre (une zone réservée étant déjà instituée à
titre de mesure conservatoire). Ce processus avait été organisé en relation
avec une convention conclue en 2016 entre les communes des Alpes vaudoises et
l'Etat de Vaud, qui prévoyait une participation cantonale au financement de
certaines infrastructures touristiques moyennant un déclassement immédiat de
surfaces correspondant à un certain pourcentage du surdimensionnement
("bonus LAT"). Ce processus a été admis par la Cour de droit
administratif et public, dans des arrêts relatifs au dézonage de première étape
(cf. AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 [Rossinière], AC.2018.0061 du 15 novembre
2019 [Gryon]; cf. également arrêt TF 1C_522/2019 du 1
er
mai 2020,
dans l'affaire de Rossinière, où il est relevé que la cour cantonale a validé
la stratégie communale en deux étapes [consid. 4.5] mais où le Tribunal fédéral
ne se prononce pas directement sur la question de l'appréciation globale des
besoins pour le redimensionnement [consid. 4.6]).
La CDAP a notamment considéré, dans ces affaires,
qu'il n'y avait pas d'obligation pour les autorités compétentes de procéder par
une seule et même planification à l'ensemble des mesures visant au
redimensionnement des zones à bâtir (AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 consid.
4c/bb). Or, depuis l'arrêt concernant la commune de Montreux (ATF 146 II 289),
on ne peut plus poser sans autre un tel principe. La jurisprudence fédérale
prévoit que, dans le processus de redimensionnement, il faut pouvoir déterminer
clairement quels terrains doivent être comptés dans les réserves, ou en
d'autres termes quels terrains doivent être maintenus dans la zone à bâtir en
fonction des besoins calculés pour les quinze années suivantes, car la révision
du plan général d'affectation doit procéder d'une idée d'ensemble (cf.
supra
,
consid. 2f).
h) Les modifications litigieuses du PGA de Perroy ne
consistent pas à dézoner un vaste espace cohérent, bien séparé des terrains
déjà construits (comme dans les communes des Préalpes mentionnées plus haut).
Au contraire, il s'agit pour l'essentiel de diminuer, dans les franges de deux
quartiers de villas, la surface de la zone à bâtir sur certaines parcelles
éparses, qui demeurent partiellement constructibles. Avec cette diminution d'en
moyenne 800 m
2
par parcelle concernée, cela réduit les possibilités
de construire de nouveaux bâtiments ou de transformer les bâtiments existants,
le cas échéant (étant donné que le règlement du PGA limite le coefficient d'utilisation
du sol – cf. art. 4.2 RCAT). Les autorités communales n'excluent pas de pouvoir
procéder à des opérations similaires dans d'autres secteurs du territoire
communal, comme cela ressort clairement du rapport 47 OAT. Dans le secteur du
littoral, cela présenterait certes une "complexité particulière" mais
dans d'autres secteurs, à l'intérieur du territoire urbanisé (plus proches du
centre du bourg ou au nord de celui-ci, où se trouvent également des zones
d'habitation), des dézonages restent envisageables (p. 11 du rapport 47 OAT). Le
département cantonal estime indispensable de poursuivre la révision du plan
général d'affectation dans le délai prévu par la mesure A11 du PDCn car, malgré
les modifications de la première étape, le surdimensionnement reste conséquent
(réponse du 27 mars 2019, p. 2). Cette position avait été d'emblée annoncée par
le SDT, lors de l'examen préalable, de sorte que les modifications litigieuses
ont été considérées par l'autorité cantonale de planification comme
s'inscrivant dans un processus de révision du PGA qui n'est pas encore achevé.
Il n'est donc pas question, à ce stade, d'examiner si les décisions attaquées
peuvent éventuellement être suffisantes car, pour le reste, il y aurait lieu
d'accepter un "surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir
d'habitation et mixte" (cf, supra, consid. 2b). Le département cantonal fait
en somme valoir, dans sa réponse aux recours, que ce n'est qu'après une analyse
des possibilités de redimensionnement dans d'autres secteurs de la commune, que
le caractère adéquat ou suffisant des dézonages pourra être apprécié.
A ce stade, on ne peut pas non plus formellement
exclure que l'analyse globale selon les critères de la mesure A11 du PDCn révèle
finalement que, vu les dézonages possibles dans les autres quartiers de la
commune, les mesures touchant certaines parcelles des recourants puissent être
revues (en leur faveur ou à leur détriment). Même si le principe de l'égalité
de traitement n'a dans la planification territoriale qu'une portée restreinte
(cf. Jeannerat/Moor, op. cit., n. 47 ad art. 14), il faut en tenir compte dans
une procédure de réduction des zones à bâtir surdimensionnées; une analyse non
scindée en plusieurs étapes et portant sur tout le territoire communal est
propre à garantir que les mêmes critères seront appliqués à tous les
propriétaires. La transparence, la prévisibilité et l'égalité de traitement
sont des éléments à prendre en considération dans le processus de
redimensionnement (cf. TF 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.3,
1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.2, à propos de zones réservées, mesures
conservatoires facilitant une analyse globale).
i)  Les dézonages contestés par les recourants font
partie, selon des termes utilisés par les autorités, de modifications ciblées
pour contenir le surdimensionnement ou de mesures urgentes. Or on ne voit pas,
objectivement, en quoi il serait plus urgent de réduire la zone à bâtir dans
les secteurs des ******** et de ******** que dans d'autres secteurs de la
commune. On ne voit pas non plus pourquoi le surdimensionnement des zones
d'habitation de la commune ne pourrait pas être géré dans le cadre de la
révision globale du PGA (zones d'habitation et mixte), exigée par l'autorité
cantonale; elle doit être réalisée dans un délai fixé par le plan directeur
cantonal, qui n'est pas encore échu. Si, dans ce contexte, il y a lieu de
prendre des mesures conservatoires urgentes, pour empêcher la construction sur
un terrain susceptible d'être dézoné, le droit cantonal prévoit différents instruments
(art. 46 ss LATC), en particulier la zone réservée (art. 46 LATC, art. 27 LAT).
Par l'adoption d'une zone réservée, de futures
mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé
négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition
qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée (cf.
notamment AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2 et les références).
j) En définitive, les modifications sectorielles du
PGA ne permettent pas de procéder à une appréciation globale de la situation
pour le redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, conformément aux
critères fixés par la mesure A11 du PDCn, cette analyse globale étant
nécessaire pour une commune telle que Perroy afin que la pesée générale des
intérêts requise par l'art. 15 LAT puisse intervenir. Les moyens des
recourants, en tant qu'ils reprochent aux autorités compétentes des décisions
empêchant de déterminer si le premier dézonage est cohérent, équitable et
conforme aux principes de l'aménagement du territoire, sont donc fondés.
Il s'ensuit que les recours doivent être admis.
Partant, les décisions du conseil communal et du département cantonal, adoptant
et approuvant les modifications sectorielles apportées au PGA liées au
dimensionnement des zones d'habitation et mixte sur les parcelles n
os
338, 339, 340, 352, 764, 905, 334, 368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463,
464 et 972, doivent être annulées. La cause doit être renvoyée aux autorités
communales (en premier lieu la municipalité) et au Département des institutions
et du territoire pour que ces autorités se prononcent à nouveau sur le
redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, conformément à la mesure
A11 du PDCn.
Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de se
prononcer sur les autres griefs des recourants ni sur les mesures d'instruction
supplémentaires qu'ils ont requises.
3.
Il se justifie de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (art. 49
et 52 LPA-VD). Les recourants, assistés par des avocats, ont droit à des
dépens, à la charge de la Commune de Perroy (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis, dans la mesure où ils sont recevables.
II.
Les décisions prises par le Conseil communal de Perroy le 22 mars 2018
et par le Département du territoire et de l'environnement le 14 novembre 2018,
adoptant et approuvant les modifications sectorielles apportées au plan général
d'affectation liées au dimensionnement des zones d'habitation et mixte sur les
parcelles n
os
338, 339, 340, 352, 764, 905, 334, 368, 369, 370, 373,
454, 455, 456, 462, 463, 464 et 972, sont annulées.
III.
La cause est renvoyée aux autorités communales et au Département des
institutions et du territoire pour que ces autorités se prononcent à nouveau
sur le redimensionnement des zones d'habitation et mixte, au sens des
considérants.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourants A.________
et consorts, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de
la Commune de Perroy.
VI.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourants K.________
et L.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de
la Commune de Perroy.
VII.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourants N.________
et consorts, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de
la Commune de Perroy.
VIII.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la recourante M.________
à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Perroy.
Lausanne, le
23 décembre 2020
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.