vd_omni · ZR.2004.0001 · 2007-06-26 · fr

B et C c/ Commune de D | L'art. 5 al. 1 LAT prévoit l'instauration par le droit cantonal d'un régime de compensation qui peut prendre la forme d'une contribution de plus-value en cas de classement d'un terrain en zone à bâtir. Cependant, cette disposition n'est pas directement applicable et le droit vaudois ne comporte pas de règle qui le mette en oeuvre. Il est douteux qu'une "contribution aux infrastructures publiques" puisse être perçue par voie de convention et de toute manière, faute de base légale, une telle contribution ne peut pas être autorisée (sentence arbitrale de l'arbitre P, publiée à la RDAF 2008 I 361).

Vaud Tribunal cantonal Autres 26.06.2007 ZR.2004.0001

Sentence arbitrale du 26 juin 2007
publiée dans la Revue de droit administratif et fiscal, 2008, partie I, pages
361 à 396
Convention passée
entre une commune et des particuliers - Qualification de droit privé ou de
droit public - Équipement - Contribution de plus-value - Adoption d'un plan de
quartier - Base légale en matière fiscale - Principe de la proportionnalité -
Nullité - Révocation - Balance des intérêts
Art. 5 CIA - Art. 5
al. 1 et 19 LAT - Art. 4 LIC
1. Arbitrabilité d'un
contentieux de nature patrimoniale découlant d'une convention passée entre une
commune et des particuliers, que celle-ci soit de droit privé ou de droit
public (consid. 1).
2. La convention, qui
porte sur des éléments d'équipement au sens de l'art. 19 LAT ainsi que sur le
prélèvement d'une contribution de plus-value au sens de l'art. 5 LAT, voire
d'un impôt, se rattache au droit public (consid. 3a et b). La convention, bien
qu'étroitement liée à l'adoption d'un plan de quartier, n'a pas pour objet le
zonage; la jurisprudence exclut d'ailleurs que le zonage fasse l'objet de
solutions contractuelles (consid. 3c).
3. Rappel de notions et
règles générales: zone intermédiaire, procédure d'adoption d'un plan de
quartier, notion d'équipement, distinction entre impôt et contribution causale,
régime de compensation au sens de l'art. 5 LAT, admissibilité du procédé
contractuel en droit public, conformité à la loi des obligations mises à charge
de l'administré (consid. 4).
4. La «contribution aux
infrastructures publiques» ou «taxe de déclassement» prévue par la convention
ne peut être qualifiée ni de taxe ni de charge de préférence; il n'y a par
conséquent pas d'assouplissement du principe de la réserve de la loi (consid.
5a). Il paraît douteux que le procédé contractuel soit admissible comme fondement
de ce prélèvement (consid. 5b).
Cette question n'a pas à
être tranchée définitivement dès lors que, en l'absence de base légale
suffisante, ce prélèvement ne peut pas être autorisé; en particulier, l'art. 5
al. 1 LAT n'est pas directement applicable et le droit vaudois ne comporte pas
de règle - légale ou coutumière - qui le mette en oeuvre (consid. 5c).
Il n'y a pas de rapport
raisonnable entre l'adoption du plan de quartier et les «contributions aux
infrastructures publiques» demandées; celles-ci ne présentent en outre aucun
lien direct avec l'aménagement du territoire dans le périmètre concerné.
La convention est dès
lors viciée en tant qu'elle prévoit des «contributions aux infrastructures
publiques» (consid. 5d).
5. La sanction de
l'illicéité du contrat de droit administratif n'est la nullité qu'à titre
exceptionnel, encore que la question soit discutée dans la doctrine; dans la
règle, l'on ne retiendra que la révocation de cet acte, à l'issue d'une balance
d'intérêts, avec effets ex nunc (consid. 8a). On peut se référer à la
jurisprudence arrêtée en matière d'arrangements fiscaux (consid. 8b). En
l'espèce, la défenderesse n'a pas pris des dispositions irréversibles,
débouchant sur un préjudice irréparable (l'adoption d'un plan de quartier ne peut
pas être qualifiée de préjudice irréparable); elle fait valoir uniquement des
motifs relevant de l'intérêt fiscal pour s'opposer à la révocation des clauses
litigieuses de la convention.
En l'absence de mauvaise
foi des défendeurs, les clauses critiquées de la convention doivent être
révoquées. Effets de la révocation (consid.8c).
Faits
(résumé):
Les parties
et la genèse des conventions
A et B, auxquels
s'est joint par la suite C, (demandeurs) sont entrés en négociation avec la
Commune de D (défenderesse) en vue de la valorisation des biens-fonds qu'ils
détenaient dans le secteur «E». Ces démarches ont débouché en 1997 sur la
signature de diverses conventions (une convention générale et diverses
conventions «subordonnées», toutes souscrites par la Commune de D d'une part, B
et C, d'autre part, en date du 7 octobre 1997). Le présent litige s'inscrit
dans le contexte de l'exécution de ces différentes conventions.
Le 7 octobre 1997,
la Commune de D, d'une part, B et C, d'autre part, ont conclu une convention
générale intitulée «Plan de quartier E».
Cette convention
prévoit diverses obligations à charge des propriétaires concernés; pour mettre
en oeuvre celles-ci, les parties ont souscrit le même jour diverses conventions
ayant pour objet des promesses d'échange ou de cession portant sur des
parcelles propriété de B et C, en faveur de la Commune de D, ainsi que deux
conventions portant constitution de charges foncières, sur une parcelle
propriété de C (en garantie respectivement de l'obligation d'équiper et des
frais d'infrastructures publiques, pesant sur ce dernier) et deux actes de
constitution de charges foncières sur des parcelles de B (en garantie
d'obligations similaires portant sur celles-ci).
Les conventions
précitées sont subordonnées à diverses conditions. Ainsi, l'exécution des
promesses de cession évoquées plus haut est soumise à l'entrée en force
définitive et exécutoire du plan de quartier «E» (les conventions portent ici
l'indication «Décisions réservées»). Quant aux conventions relatives à la constitution
de charges foncières, elles comportent toutes la mention suivante (sous la
rubrique «II Exposé»):
«La
constitution de la présente charge foncière est une condition de l'adoption du
plan de quartier ci-dessus par la Commune de D.»
Dans le chapitre
«IV Clôture», ces actes précisent encore que «la validité du présent acte est
subordonnée à l'entrée en force du plan de quartier «E» (?)».
Ces différents
accords peuvent être résumés de la manière suivante:
La Commune de D ne
prend pas expressément l'engagement d'adopter le plan de quartier «E»;
l'adoption de ce plan par le conseil communal est évoquée plutôt, on l'a vu
ci-dessus, comme une «décision réservée» ou comme une condition suspensive de
l'acte.
Les demandeurs,
pour leur part, s'engagent à verser un montant de Fr. 3 000 000.- au titre
d'une contribution aux infrastructures publiques (suivant le titre du chiffre
III de la convention générale).
La prestation
promise par les propriétaires comporte un poste de Fr. 1 530 000.-, dont
l'annexe I à la convention générale donne le détail; il s'agit de prestations
d'équipement (au sens large de ce terme), réalisées en dehors du périmètre du
plan de quartier, soit par exemple l'élargissement du chemin F.
Dans le cadre du
chiffre «IV Equipements privés», les demandeurs s'engagent en outre à fournir
diverses prestations d'équipements, à réaliser à l'intérieur du périmètre du
plan de quartier; l'annexe II à la convention générale en fournit le détail; il
s'agit d'équipement au sens technique (construction de chemins et de conduites
d'eau potable, ainsi que d'évacuation des eaux claires et eaux usées), mais
aussi d'une école maternelle ou garderie d'enfants (à concurrence d'une valeur
de Fr. 350 000.-; l'ensemble du coût de ces équipements privés est estimé à Fr.
2 650 000.-).
La mise en
oeuvre du plan et de la convention générale
Dans sa séance du
25 janvier 1999, le conseil communal a adopté le projet de plan de quartier «E»
qui lui était soumis, avec les amendements préparés par la commission.
La municipalité
ayant délivré les permis de construire pour la première étape de réalisation du
plan de quartier, B et C d'une part, G d'autre part, ont conclu une vente pour
une partie des terrains inclus dans le plan. Des divergences de vues ont surgi
entre les demandeurs et la défenderesse quant à la part de la contribution aux
infrastructures publiques à payer en relation avec ces permis de construire. En
définitive, ne souhaitant pas retarder la délivrance du permis de construire,
puis sa réalisation, les intéressés sont convenus d'un premier paiement à
hauteur de Fr. 1 404 252.- à charge de B et de Fr. 243 987.- à charge de C. Les
demandeurs contestaient cependant expressément devoir les montants qui leur
étaient réclamés au titre de l'indexation des charges foncières.
On se souvient par
ailleurs que la promesse de cession souscrite par C présentait un caractère
conditionnel, découlant notamment de «décisions réservées». En définitive, C
s'est ravisé.
La naissance
du litige
B était
propriétaire également de terrains au lieu-dit «H». Un plan de quartier,
englobant le terrain précité de B a été élaboré, puis adopté par le Conseil
communal de D. Les propriétaires concernés et la commune avaient préalablement
souscrit une convention générale similaire à celle relative au plan de quartier
«E»; elle prévoyait notamment diverses obligations à charge des propriétaires,
garanties par des charges foncières.
B a vendu le
terrain dont elle était propriétaire dans le plan de quartier «H» le 6 novembre
2001; dans le cadre de cette vente, elle a conservé à sa charge la contribution
due pour infrastructures publiques. Elle a versé le montant en question, soit
Fr. 363 024.- à la commune, le jour de la signature de la vente.
Cependant, la
commune a fait valoir que B lui devait en outre le montant correspondant à la
majoration prévue par la convention (soit un montant de l'ordre de Fr. 12
000.-); faute d'accord entre les parties, le Tribunal du district de Nyon a
procédé à la nomination de l'arbitre prévu par la convention.
C'est dans le
cadre de cette procédure que B a sollicité un avis de droit du professeur Denis
Piotet de la Faculté de Lausanne, au sujet de la majoration litigieuse. Dans
son avis de droit du 24 juin 2002, ce dernier a conclu, indépendamment de la
validité de la majoration en question, à la nullité de la charge foncière en
cause.
La procédure
Le 29 janvier
2004, B et C ont saisi le président du Tribunal d'arrondissement de La Côte
d'une requête tendant à la désignation de l'arbitre prévu par la convention. Le
juge précité, dans son jugement du 24 mai 2004, a désigné un arbitre, en la
personne de P; ce dernier a accepté sa mission.
Par demande datée
du 15 octobre 2004, B et C ont conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que
la nullité des articles III, VI, VII et IX, al. 1 (Permis) de la Convention
Générale conclue par les demandeurs B et C avec la Commune de D le 7 octobre
1997 soit constatée, de même que la nullité de diverses autres conventions
passées le même jour et la nullité des charges foncières pour infrastructures publiques
constituées aussi le 7 octobre 1997.
Ils ont encore
demandé que l'annulation de plusieurs conventions passées le 7 octobre 1997
soit prononcée et que la Commune de D soit tenue de leur rembourser les
contributions pour infrastructures publiques qui lui avaient payées.
La Commune de D a
déposé à son tour, le 14 février 2005, une réponse, comportant en outre une
demande reconventionnelle.
Elle conclut avec
suite de frais et dépens, principalement au rejet des conclusions de la demande
et reconventionnellement, en substance à ce que B et C soient condamnées au
transfert gratuitement et en pleine propriété en sa faveur de diverses parties
de parcelles selon promesses de cession du 7 octobre 1997.
Extrait des
considérants:
I. Procédure
1. La convention générale
souscrite par les parties le 7 octobre 1997 prévoit que tout litige résultant
de l'application ou de l'interprétation de celle-ci est soumis à l'arbitrage;
les conventions relatives à la constitution de charges foncières contiennent la
même clause. Le jugement rendu par le président du Tribunal d'arrondissement de
La Côte le 24 mai 2004, se fonde sur la convention générale pour désigner
l'arbitre chargé de traiter le litige.
Il convient
cependant de vérifier diverses questions ayant trait à l'arbitrabilité du
présent litige.
a) À teneur de
l'art. 5 du concordat intercantonal, adopté le 27 mars 1969, sur l'arbitrage
(ci-après CIA), l'arbitrage peut porter sur tout droit qui relève de la libre
disposition des parties, à moins que la cause ne soit de la compétence
exclusive d'une autorité étatique en vertu d'une disposition impérative de la
loi.
En présence d'un
contrat relevant du droit privé, débouchant sur un contentieux de nature
patrimoniale, on se trouve dans la règle en présence de droits relevant de la
libre disposition des parties et susceptibles par conséquent d'être soumis à
l'arbitrage.
Si la convention
ici en cause relève du droit privé, on voit mal quelle disposition légale
impliquerait en l'espèce la compétence exclusive d'une autorité étatique. En
d'autres termes, l'arbitrabilité de ce contrat ne soulèverait guère de
difficultés.
Il reste que les
parties sont divisées sur le point de savoir si la convention générale relève
du droit public ou au contraire du droit privé (sur cette question voir ch. II
ci-après).
Dans le premier
cas, en effet, la question de l'admissibilité de l'arbitrage est controversée;
plus exactement, une réponse positive n'est donnée que de manière extrêmement
restrictive. En effet, l'arbitrage est un mode conventionnel de règlement des
litiges par des particuliers (choisis directement ou indirectement par les
parties) investis du pouvoir de trancher à la place des juridictions étatiques
normalement compétentes (Lalive/Poudret/Reymond, Le droit de l'arbitrage
interne et international, Lausanne 1989, No 1.2 ad art. 1). Or, en droit
public, les règles de compétence ont généralement une portée impérative (dans
ce sens, Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le
juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne 2005, p. 238 ss; voir
également August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, p.
586 ss). Il est d'ailleurs dans une certaine mesure paradoxal que la
collectivité publique confie à des particuliers la tâche de trancher des
litiges relevant du droit public, alors même qu'il appartient au premier chef à
d'autres organes de l'État d'assumer la juridiction administrative.
Quoi qu'il en
soit, le contentieux patrimonial de droit public est fréquemment soumis au
régime de l'action (d'où l'application du principe de libre disposition) et,
par le jeu de la théorie du fisc, il est parfois confié au juge civil
ordinaire; tel est le cas dans le canton de Vaud où se trouve le siège du
tribunal de céans (voir à ce propos art. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives). Dans cette mesure, il apparaît
cohérent d'admettre en outre que ce type de litige puisse être soumis à
l'arbitrage, tel qu'il résulte du concordat (dans ce sens, Mächler, op. cit.,
p. 601). On peut en effet interpréter cette règle attributive de compétence à
la juridiction civile comme autorisant implicitement aussi l'arbitrage dans une
telle cause (cela rejoint l'exigence formulée par l'auteur précité, p. 594,
selon laquelle, en matière de droit public, le droit positif ne doit pas
exclure l'arbitrage et doit même comporter une disposition qui l'autorise).
Quoi qu'il en soit, la pratique a admis l'arbitrabilité dans divers cas de
contentieux patrimonial relevant du droit public (même auteur, p. 593 s) et
tout spécialement en présence de contrats de droit administratif (p. 610 s.;
mais non s'agissant d'un contrat relatif au zonage: ZBl 1999, 547).
On ajoutera que le
Tribunal arbitral, voire l'autorité de recours, doit vérifier d'office le
respect de l'art. 5 du Concordat (voir Lalive et al., No 5 ad art. 5 CIA; dans
le même sens, Pierre Jolidon, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage,
Berne 1984, p. 166 s.). Dans cette mesure, il s'agit d'une exception au régime
découlant de l'art. 8 CIA. Il résulte en effet de cette dernière règle que les
parties ont la charge de contester expressément la compétence du Tribunal
arbitral, si elles entendent obtenir qu'il statue sur cette question; plus
précisément, elles doivent à cet effet invoquer l'invalidité (totale ou
partielle) de la convention d'arbitrage ou contester le contenu ou la portée de
celle-ci (al. 1); elles doivent soulever cette exception d'incompétence
préalablement à toute défense sur le fond (al. 2). Ce régime s'écarte de celui
de l'art. 24 al. 2 PCF et il l'emporte sur cette dernière disposition, la PCF
n'étant applicable au présent litige qu'à titre supplétif (dans ce sens, Lalive
et al., No 2 ad art. 8 CIA et Jolidon, p. 183 s.; contra ATF 96 I 338 consid. 2
= JT 1972 I 27 et JT 1981 III 78).
b) Par ailleurs,
il convient de distinguer la question de la validité de la clause
compromissoire de celle de l'éventuelle nullité du contrat lui-même (comme on
le verra plus loin, les demandeurs font précisément valoir la nullité - partielle
à tout le moins - de la convention générale). Il est en effet admis que le
Tribunal arbitral, constitué conformément à la convention, est habilité à
vérifier la validité de la convention qui l'institue et, cas échéant, à en
constater la nullité (sur le départ à opérer entre les deux questions, voir
notamment Mächler, p. 577 s. et les références; voir en particulier ATF 88 I
100 = JT 1963 I 158).
c) En
l'occurrence, la question de l'arbitrabilité du présent litige doit recevoir
une réponse positive pour les motifs évoqués ci-dessus (lit. a); on doit au
surplus réserver les aspects qui relèvent du fond. En effet, l'admissibilité de
l'arbitrage peut être retenue ici, la voie contractuelle, de droit privé ou de
droit public, ayant été suivie. Mais, cette première réponse ne libère pas le
juge-arbitre de la tâche d'examiner, sur le fond, si la voie du contrat était
ouverte s'agissant des clauses litigieuses; il n'est en effet pas évident de
régler des problèmes connexes au zonage ou portant sur des contributions
publiques par voie de convention.
(...)
II. La nature
juridique - de droit public ou de droit privé - de la convention générale
3. Les parties
sont divisées en premier lieu sur la nature de la convention générale qu'elles
ont souscrite; pour les demandeurs, il s'agit d'un contrat de droit
administratif, alors que la défenderesse soutient principalement qu'il s'agit
d'un acte de droit privé. On examinera en premier lieu la méthode permettant de
distinguer contrats de droit privé et de droit public, ainsi que les critères
permettant d'opérer cette distinction. Ce n'est que dans un second temps que
l'on mettra ces éléments en application dans le cas particulier.
a) aa) La première
question à résoudre ici peut être rattachée à celle de la distinction entre
droit public et droit privé. Dans cette approche très générale, doctrine et
jurisprudence recourent à diverses méthodes. En substance, la première consiste
dans un emploi cumulatif de divers critères de distinctions (critères des
sujets, de la subordination, des intérêts, notamment; à ces critères principaux
s'ajoutent encore des critères secondaires); on recourt alors simultanément à
ces différents critères (tout au moins à ceux qualifiés de principaux) pour
dégager la solution appropriée au cas d'espèce (voir à titre d'exemple André Grisel,
Traité de droit administratif, 1984, p. 106 ss; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2e éd. Berne 2005, p. 110 ss et ATF paru in ZBl
1997, 410). D'autres auteurs, ainsi que d'autres arrêts retiennent plutôt qu'il
convient de déterminer dans chaque cas particulier quel est le critère de
distinction (choisi dans la liste évoquée plus haut) le plus approprié pour
qualifier la relation juridique en cause (dans ce sens Moor I 131 ss; ATF 120
II 412, spéc. p. 414).
bb) S'agissant
toutefois de procéder à la qualification d'un contrat, la doctrine (même celle
qui penche pour une approche éclectique des critères à appliquer) retient qu'il
convient de s'attacher à l'objet réglé par le contrat; l'accord doit en
conséquence être considéré comme relevant du droit public lorsqu'il a pour
objet l'accomplissement d'une activité d'intérêt public et au contraire de
droit privé lorsqu'il répond à des fins privées; c'est donc le critère des
intérêts (voir le critère fonctionnel) qui est décisif ici (dans ce sens, voir Grisel,
op. cit., p. 446 ss; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Zürich, 5e éd. 2005, No 1058; Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 308 s.; Moor II
363 ss). C'est donc ce dernier critère que l'on va développer ci-après; dans le
contrat de droit administratif, comme dans celui de droit privé, les parties
traitent sur un pied d'égalité, de sorte qu'il n'est pas adéquat d'utiliser -
comme le suggère la défenderesse - le critère de la subordination, auquel on
recourt fréquemment dans d'autres contextes pour opérer le départ entre droit
public et droit privé. Il y a contrat de droit administratif lorsque l'objet du
contrat est régi par le droit public, par quoi il faut entendre la prestation déterminante
ou la prestation caractéristique de l'acte bilatéral. Ainsi, dans l'hypothèse
de l'engagement d'un agent public, c'est la prestation de travail fournie par
ce dernier qui est spécifique; le contrat relève alors du droit public lorsque
cette prestation est régie par le droit public. De manière générale, l'objet du
contrat est soumis au droit public lorsqu'il met en jeu directement l'intérêt
public parce qu'il a pour objet l'exécution d'une tâche publique, l'utilisation
d'une dépendance du domaine public ou encore parce qu'il implique l'octroi au
cocontractant de prérogatives de puissance publique. En particulier, l'on se
trouve dans la première catégorie d'hypothèses lorsque le contrat met à la
charge de l'administré des prestations qui servent directement à la réalisation
d'une tâche publique (sur tous ces points, Pierre Moor, op. cit. II, p. 363
ss.); cet auteur cite à ce propos l'exemple des conventions d'équipement
passées par les collectivités locales avec des promoteurs, notamment dans le contexte
de la réalisation de plans de quartier (p. 365 s., ainsi que les exemples cités
en note 52;
Klein, op. cit.¨[
Frank K
lein
, Die
Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, thèse Zürich
2003
], p. 38 ss et références citées; ATF 102 II 55, spéc.
57).
Par ailleurs, le
contrat par lequel une autorité accorde à un particulier un régime spécial qui
se substitue à une solution découlant usuellement d'une décision unilatérale
doit lui aussi être qualifié de contrat de droit administratif; il en va ainsi
des arrangements fiscaux, dans les rares cas où ceux-ci sont admis (Moor, op. cit.,
p. 365).
b) aa) Dans le cas
d'espèce, la convention générale comporte des éléments que la jurisprudence
attribue en l'état clairement au droit public. En effet, les demandeurs
assument, sur la base de l'acte précité, l'obligation de réaliser les
équipements «privés», à savoir l'ensemble des éléments relevant de l'équipement
technique au sens de l'art. 19 LAT et compris dans le périmètre du plan; la
jurisprudence qualifie en effet de tels actes comme des contrats de droit
administratif (Moor, op. cit. p. 365 s. et les arrêts cités en note 52, déjà
évoqués plus haut). Cet aspect ne fait au demeurant pas l'objet du présent
litige.
La convention
porte également sur des éléments d'équipement à réaliser en dehors du périmètre
du plan, mais liés à ce dernier (canalisations, raccordements au réseau
d'égouts, notamment; la convention parle à ce propos d'infrastructures
publiques, dans l'annexe 1 à la convention générale). Peu importe en
l'occurrence que la convention ait opéré une distinction entre «équipements
privés» et «infrastructures publiques»; ces éléments font aussi partie de
l'équipement technique au sens de l'art. 19 LAT (à cela s'ajoute la réalisation
d'une garderie, soit un élément d'équipement socioculturel, inclus dans les
«équipements privés» et non contesté). On observe ici qu'il n'est guère
possible de séparer ces deux aspects pour retenir que la partie de la
convention relative aux « équipements privés» relève d'un contrat de droit
administratif (selon la jurisprudence évoquée plus haut), alors que, en tant
qu'elle concerne les infrastructures publiques, elle devrait être attribuée au
droit privé. Une scission du contrat selon cette ligne de partage n'est pas
soutenable.
Il faut noter que
les engagements pris par les demandeurs en relation avec cette seconde
catégorie d'équipements ne sont pas contestés non plus, (...).
bb) Par ailleurs,
la convention générale porte sur la mise à la charge des demandeurs d'une «taxe
de base» - litigieuse - arrêtée à Fr. 2 865 617.-; la convention opère ensuite
une déduction de Fr. 1 395 617.-
«pour tenir compte de l'intérêt communal à
l'exten- sion harmonieuse de ce quartier»
, (chiffre III de la convention
générale, p. 5). Sont encore contestées des cessions gratuites de terrain que
les demandeurs se sont engagés à effectuer en faveur de la commune; même si
cette dernière prestation doit intervenir en nature, elle ne diffère pas, dans
son fondement, de la taxe évoquée ci-dessus (...).
Quoi qu'il en
soit, la taxe de déclassement en question (qui s'élève à près de trois millions
de francs), apparaît comme une contribution prélevée par la Commune de D en
relation avec la plus-value découlant pour les propriétaires intéressés du classement
de leur bien-fonds en zone constructible. L'accord ne porte donc pas à
proprement parler sur le zonage lui-même, mais bien sur ses conséquences
financières pour les propriétaires des terrains compris dans le plan de
quartier; indépendamment de l'admissibilité ou non du procédé, qui sera
examinée plus loin, force est de constater qu'il s'agit là d'une convention
portant sur le prélèvement d'une contribution de plus-value que la défenderesse
elle-même rattache à l'art. 5 LAT, donc au droit public. Ce second aspect de la
convention relève donc lui aussi du droit public.
Dans la mesure où
l'on mettrait l'accent sur la notion de contribution aux infrastructures
publiques, soit sur le fait que cette prestation est destinée à entrer dans la
caisse générale de la commune, sans affectation particulière, de sorte qu'elle
va financer les tâches générales de cette collectivité publique, l'on se
trouverait alors en présence, non plus d'une contribution causale, mais bien
plutôt abstraite (caractéristique pour un impôt); le contrat devrait alors être
considéré comme un arrangement fiscal, relevant, comme on l'a vu plus haut, lui
aussi du droit public.
cc) (...)
dd) Pour étayer la
nature de droit privé de la convention, la défenderesse insiste encore sur le
fait que la prestation attendue de la Commune de D consistait dans un soutien
que la municipalité devait fournir aux demandeurs dans les démarches de ces
derniers tendant à l'adoption du plan de quartier. On relève cependant ici que
la convention générale ne mentionne pas ce soutien, à juste titre d'ailleurs;
l'art. 67 LATC (sur lequel on reviendra au c. 4a) donne à la municipalité la
compétence de prendre l'initiative d'un plan de quartier (al. 1) ou d'en
établir un, en présence d'une demande de propriétaire du périmètre concerné
(al. 2).
Il s'agit là
clairement d'une tâche publique que lui confie le droit positif. En
conséquence, les mesures qu'elle prend dans ce cadre ne sauraient être
considérées comme des prestations susceptibles de relever d'une convention de
droit privé.
c) En conclusion,
les volets de la convention générale ici litigieux relèvent du droit public. Il
s'agit essentiellement des clauses portant sur des contributions de plus-value,
voire des impôts, ainsi que des cessions de terrain, qui, même si elles sont
effectuées en nature, doivent recevoir la même qualification (...). Ces aspects
ne peuvent prendre place que dans un contrat de droit administratif. Cette
conclusion s'impose si l'on suit la thèse du Tribunal fédéral qui autorise une
qualification distincte des différents éléments d'une convention (ATF 112 II
107 déjà cité). Au demeurant, même si l'on exige une appréciation globale,
comme le suggèrent certains auteurs (notamment Moor, op. cit., p. 367), les
éléments relatifs aux équipements (pour reprendre les termes de la convention
générale «les infrastructures publiques» et les «équipements privés»; peu
importe dans cette approche que ce dernier aspect ne soit pas contesté: il doit
néanmoins entrer en considération lors d'une appréciation globale de la nature
- de droit public ou de droit privé - de la convention générale), ainsi que la
contribution aux infrastructures publiques présentent un caractère
prépondérant, ce qui conduit à qualifier de public l'ensemble de l'acte et, par
voie de conséquence, les points ici litigieux également.
La défenderesse
relève elle-même que la convention générale n'a pas pour objet le zonage en
lui-même, tel qu'il découle du plan de quartier; selon elle, l'adoption de ce
plan ne constitue qu'un «objet indirect» de ce contrat. La jurisprudence exclut
d'ailleurs que le zonage fasse l'objet de solutions contractuelles (ATF 122 I
328, spéc. p. 334); c'est donc à raison que les parties n'ont pas inclus cet
aspect dans la convention générale. Il reste que l'adoption du plan de quartier
était étroitement liée aux conventions souscrites par les demandeurs, la
première constituant en effet une condition à l'entrée en vigueur des secondes.
La défenderesse fait valoir au surplus que le législatif communal n'a pour sa
part ratifié le plan de quartier que dans la perspective d'une exécution des
conventions par les demandeurs. La défenderesse souligne expressément qu'elle a
exécuté ses obligations en relation avec l'adoption du plan (réponse, p. 98).
Ce faisant, elle laisse entendre qu'elle a fourni la prestation due
contractuellement, après quoi les demandeurs se refuseraient de leur côté à
exécuter leur part du contrat.
De la sorte, la
défenderesse donne à l'adoption du plan de quartier la portée d'une obligation
contractuelle, déjà exécutée; dans une telle lecture, cette dernière prestation
redevient un objet, voire même un élément essentiel du contrat. Si l'on suivait
cette dernière approche, la convention générale ne pourrait qu'être considérée
comme un contrat relevant du droit public, puisqu'elle porterait sur le zonage
(elle serait alors nulle, conformément à la jurisprudence évoquée plus haut:
ATF 122 précité). Si l'on admet au contraire que le zonage ne constitue pas un
élément essentiel du contrat, cela n'est pas de nature à renverser la
qualification retenue ci-dessus, le lien étroit avec l'adoption du plan de
quartier tendant au contraire à confirmer la nature de droit public de la
convention générale (Waldmann/Hänni, op. cit. No 25 ad art. 5 LAT).
III.
L'irrégularité - partielle - du contrat, invoquée par les demandeurs
4. Les demandeurs,
on le rappelle, ne soutiennent pas que la convention générale serait nulle en
son entier; la nullité ne frapperait, à leurs yeux, que certains éléments de
cet accord. Les demandeurs critiquent les clauses qui leur imposent le
versement de contributions aux infrastructures publiques (ou taxes de
déclassement; ci-après c. 5) (...).
L'examen de la
validité de la convention sur ces points suppose le rappel préalable de
quelques notions et règles générales, avant d'aborder l'analyse de la
convention elle-même (c. 5 ci-après).
a) La convention
ici en cause s'inscrit tout d'abord dans un contexte d'aménagement du
territoire. Le secteur concerné se trouvait précédemment, pour l'essentiel, en
zone intermédiaire; il s'agissait donc de terrains, selon l'art. 51 al. 1 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions
(LATC), dont la destination devait être définie ultérieurement par des plans
d'affectation ou de quartier; on peut parler ici de terrains dont la
constructibilité avait été différée dans le plan des zones. L'affectation
ultérieure de tout ou partie de la zone intermédiaire à la construction peut
être subordonnée à une opération de péréquation réelle; celle-ci implique de
faire bénéficier l'ensemble des propriétaires de la zone intermédiaire de la
plus-value résultant du nouveau zonage (la péréquation peut être réalisée
notamment par le biais d'un remaniement parcellaire; voir art. 51 al. 3 LATC,
qui prévoit également la possibilité d'une péréquation par voie
conventionnelle).
L'art. 67 LATC
régit par ailleurs la procédure applicable à l'établissement d'un plan de
quartier. La municipalité peut en prendre elle-même l'initiative (al. 1); elle
est au surplus tenue d'établir un tel plan lorsque la demande en est faite par
la moitié au moins des propriétaires du périmètre dont les immeubles
représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale de celui-ci et
pour autant que les conditions de l'art. 66 LATC soient respectées; dans ce
cas, la municipalité n'est pas liée par les propositions des propriétaires et
elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre (al. 2). Il découle
ainsi notamment de cette disposition que la municipalité, en tant qu'autorité
compétente pour préparer les projets de plans d'affectation, a l'obligation
d'entrer en matière sur une demande de modification de la planification
existante tendant à l'adoption d'un plan de quartier, lorsque les conditions
précitées sont remplies. Cette obligation la conduit dans la règle à élaborer
un projet, soit à engager une procédure tendant à la révision du zonage
existant (notamment par le biais d'un plan de quartier).
Ce faisant, elle
exerce une compétence qui lui est dévolue par la loi cantonale.
b) aa) Selon
l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT), l'autorité compétente - soit dans le canton de Vaud, la municipalité -
ne peut délivrer une autorisation de construire que si la construction projetée
est conforme à l'affectation de la zone (ce qui suppose que celle-ci est
destinée à la construction; tel est le cas avec l'adoption d'un plan de
quartier) et que le terrain en question est équipé.
Cette dernière
exigence renvoie à la notion d'équipement technique, telle qu'elle découle de
l'art. 19 al. 1 LAT; elle recouvre l'existence de voies d'accès, adaptées à
l'utilisation prévue, de conduites d'alimentation en eau et d'évacuation des
eaux usées, ainsi qu'un raccordement au réseau électrique. Cette disposition
prévoit une participation financière des propriétaires fonciers au coût de ces
travaux (art. 19 al. 2 LAT; voir également al. 3 qui prévoit aussi la
possibilité pour la collectivité concernée de permettre aux propriétaires
fonciers de réaliser eux-mêmes des équipements; voir aussi art. 49 al. 1 LATC).
En droit vaudois,
l'équipement incombe aux communes (art. 49 s. LATC), qui doivent bien
évidemment financer ces travaux.
L'art. 50 LATC ne
règle pas la question des frais d'équipement (sauf celle des équipements
privés, traitée à l'al. 2), mais se borne à réserver à ce propos d'autres
législations, dont la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LEx, RSV
6.1, spéc. ses art. 125 à 133); mais cette loi est peu appliquée, contrairement
à la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau ou la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 721.31 et
814.31).
bb) En outre, la
loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) définit les compétences
que détiennent les communes quant aux contributions publiques qu'elle sont
habilitées à percevoir.
L'art. 1er de la
loi comporte ainsi une liste exhaustive des impôts communaux susceptibles
d'être prélevés (à cette disposition s'ajoute celle de l'art. 3bis de la loi,
sans pertinence ici). Par ailleurs, l'art. 4 LIC réserve la faculté des
communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou
avantages déterminés ou de dépenses particulières; les taxes perçues sur la
base de la loi sur la distribution de l'eau ou de la loi sur la protection des
eaux contre la pollution entrent dans cette catégorie de prélèvements. Quoi
qu'il en soit, il n'est pas exclu qu'un règlement communal (voir à ce propos
art. 4 al. 2 LIC) constitue une base légale suffisante à la perception de
telles taxes spéciales pour autant que ce dernier soit conforme aux droits
fédéral et cantonal (dans ce sens ATF 122 I 305; v. aussi ATF 132 II 371, spéc.
c. 2.5, 2.6 et 3).
Les art. 1er et 4
LIC se réfèrent ainsi à des notions générales, soit l'impôt, d'une part, les
contributions causales, d'autre part. L'impôt est une contribution due par un
particulier indépendamment de toute contre-prestation étatique spécifique; on
peut parler à son sujet d'une dette «abstraite». On y oppose les contributions
causales, qui constituent la contrepartie d'une prestation ou d'un avantage
particulier, appréciable économiquement, accordé par l'État à un citoyen
déterminé; le versement de l'intéressé repose alors sur une contre-prestation
étatique qui en constitue la cause (voir à ce propos par exemple Jean-Marc
Rivier, Droit fiscal suisse, 2e édition 1998, p. 49). Les contributions
causales regroupent par ailleurs diverses catégories: la taxe ou l'émolument,
qui constitue le prix d'une prestation ou d'un service étatique particulier, la
charge de préférence, mise à la charge de personnes qui profitent de façon
spéciale d'avantages étatiques (tel que celui découlant de la construction
d'une route) ou encore la taxe de remplacement, prélevée auprès de citoyens dispensés
d'un devoir public (la taxe d'exemption du service militaire par exemple; ici
encore, Rivier, op. cit., p. 49). En matière d'équipement, les collectivités
intéressées prélèvent généralement soit des taxes, soit des charges de
préférence (ou contributions de plus-value). Contrairement aux impôts, ces
prélèvements reposent sur un lien particulier entre le contribuable et l'État,
caractérisé par la prestation ou l'avantage étatique offert. La perception de
contributions causales doit en outre respecter deux principes, soit celui de la
couverture des coûts (l'ensemble des recettes dégagées par celles-ci ne doit
pas dépasser le coût global consenti par l'État) et le principe de
l'équivalence (le montant perçu doit se trouver dans un rapport raisonnable avec
la prestation ou l'avantage dont bénéficie le contribuable). Lorsque ces
principes ne sont pas respectés, l'on ne se trouve plus en présence de
contributions causales, mais d'impôts mixtes (même auteur, p. 49).
On notera encore
que les collectivités publiques perçoivent parfois des impôts d'affectation (ou
Zwecksteuer), fréquemment liés à certains coûts; il en va ainsi d'impôts qui
servent spécifiquement à la couverture de certains types de dépenses, consentis
soit dans l'intérêt de la collectivité dans son ensemble, soit en faveur d'une
catégorie déterminée de personnes; Rivier cite à ce propos l'impôt
ecclésiastique, l'impôt sur les carburants ou la taxe de séjour (p. 50 s.). La
différence entre l'impôt d'affectation et la taxe causale réside dans l'absence
de lien direct entre la prestation de l'État ou l'avantage procuré au
contribuable et la contribution demandée à ce dernier. Il reste qu'il est
parfois difficile de distinguer les contributions causales et les impôts
spéciaux d'affectation liés à certains coûts (Kostenanlastungssteuer) destinés
à financer des dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui
profitent à celles-ci (sur ces différents points, voir Rivier p. 50 s.). Tel
est le cas s'agissant de la taxe de séjour, qui est un impôt, mais aussi
s'agissant de divers autres prélèvements abordés par la jurisprudence la plus
récente (taxe incendie, ATF 122 I 305: il s'agit aussi d'un impôt; voir
également ATF 124 I 289 et 122 I 61).
La distinction
entre impôt et contribution causale entraîne avec elle des conséquences quant
aux exigences découlant du principe de la base légale. En effet, ce dernier
s'applique de manière rigoureuse en matière d'impôt, la loi formelle devant
alors prévoir le sujet, l'objet et le barème de l'impôt. Au contraire, le
principe de la réserve de la loi est assoupli en matière de contributions
causales, en ce sens que la loi formelle n'a plus à prévoir le calcul de
celles-ci, pour autant que s'appliquent les principes de la couverture des
coûts et d'équivalence. On a vu que d'autres différences résultent encore, en
droit vaudois, du régime découlant des articles 1er, 3bis et 4 LIC (cette
dernière règle reprend d'ailleurs à son alinéa 4 le principe de l'équivalence).
cc) L'art. 5 LAT
charge le droit cantonal d'établir un régime de compensation permettant de
tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui
résultent des mesures d'aménagement (al. 1). Cette disposition, évoquée par les
parties, vise notamment les plus-values importantes qui découlent de mesures
fondées sur cette loi, la planification spécialement; on pense en particulier
au classement d'un terrain, précédemment en zone agricole, dans une zone à
bâtir. La disposition précitée implique en premier lieu une concrétisation dans
la législation cantonale.
Le prélèvement
fondé sur l'art. 5 al. 1 LAT peut être perçu sous la forme d'une contribution
de plus-value; dans ce cas, il ne s'agit toutefois pas d'une charge de
préférence au sens usuel, car elle n'est pas liée aux coûts (autrement dit,
elle échappe au principe de la couverture des coûts; ATF 105 Ia 137 et 121 I
142). Un tel prélèvement peut cependant être intégré également dans le régime
de l'impôt sur les gains immobiliers (art. 12 al. 2 lit. e de la loi fédérale
du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des
communes; LHID, RS 642.14).
Lorsque le
législateur cantonal retient cette seconde solution, il est tenu par les
exigences strictes découlant du principe de la réserve de la loi en matière
d'impôt. S'il donne en revanche la préférence au régime d'une contribution de
plus-value, la réponse est moins nette. Dans l'ATF 105 précité, le Tribunal
fédéral a assimilé cette contribution, non liée aux coûts, à un impôt mixte; la
qualification d'impôt conduit là aussi à une application stricte des exigences
de base légale. Cependant, un tel prélèvement apparaît bien comme une
contribution causale, de sorte que son régime pourrait se situer entre celui de
l'impôt et celui des contributions causales ordinaires (dans ce sens, Waldmann/Hänni,
Raumplanunsgesetz, Berne 2006, No 22 ad art. 5 LAT; voir également Adrian
Schneider, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art.
5 Abs. I RPG, Zürich 2006, p. 24 ss). On relèvera ici que la plupart des cantons
n'ont pas adapté leur législation à l'art. 5 al. 1 LAT et se contentent de
prélever l'impôt sur les gains immobiliers (avec ou sans adaptation à l'art. 12
al. 2 lit. e LHID); les cantons de Bâle-Ville et de Neuchâtel, en revanche, ont
introduit un régime de contributions de plus-values dues aux mesures
d'aménagement, alors que le canton de Vaud a introduit le mécanisme de
péréquation réelle qui, malgré sa portée limitée et facultative, implique un
prélèvement en nature conforme également à l'art. 5 al. 1 LAT (voir au sujet de
ces différents régimes, Waldmann/Hänni, op. cit., No 19, 23 et 24 ad art. 5
LAT; Schneider, op. cit., p. 140 ss 172 ss et 196 ss; pour le droit vaudois, v.
art. 51 al. 3 LATC et ATF 122 I 125).
c) Le contrat de
droit administratif s'est vu peu à peu reconnaître une place dans la pratique,
non sans une certaine réticence de la jurisprudence. Quoi qu'il en soit, le
procédé contractuel soulève diverses questions que l'on traitera
successivement.
La première a
trait à l'admissibilité même du procédé contractuel (soit du choix de la forme
du contrat de droit administratif en lieu et place de la décision); il s'agit
en second lieu de vérifier la conformité à la loi des obligations mises à la
charge de l'administré.
S'agissant du
premier point, plus spécialement en droit bernois, la loi pose le primat de la
décision administrative; en conséquence, le recours à la forme du contrat
suppose l'existence de motifs justificatifs (voir à ce propos Tschannen/Zimmerli,
op. cit., p. 313); on laissera cet aspect de côté, dans la mesure où le droit
vaudois ne comporte pas d'exigence de ce type.
aa) Selon la
jurisprudence actuelle (ATF 103 Ia 505, spéc. 512 et 105 Ia 207 spéc. 209), le
recours à la forme du contrat de droit administratif est admis dans la mesure
où la loi ne l'exclut pas. Malgré la formulation de ces arrêts, il apparaît
excessif de considérer que la loi doive prévoir expressément l'exclusion du
procédé contractuel pour interdire celui-ci. En effet, il peut également
découler de la loi, dûment interprétée, une exclusion implicite de cette voie
(voir à ce propos Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 312 s.). Ces auteurs citent
par exemple, à juste titre, l'exemple de la législation sur la circulation
routière, dont le caractère exhaustif exclut la conclusion de contrats
s'agissant de l'octroi de permis de circulation pour véhicules; mais il en va
de même dans des réglementations faisant appel à une large liberté
d'appréciation de l'autorité (ainsi les conventions relatives au zonage de
bien-fonds ne sont pas admissibles: ATF 122 I 328, spéc. p. 334; ou encore en
matière fiscale: même s'il y a lieu d'appliquer des concepts juridiques
indéterminés, les accords fiscaux sont exclus, sauf base légale expresse; ATF 121
II 273, spéc. 279 et RDAF 2006 II 419, spéc 426 ss; voir également Blumenstein/Locher,
System des schweizerischen Steuerrecht, 6e éd., Zürich 2002, p. 320 ss; voir
aussi les références indiquées par Mächler, op. cit., p. 366 s. et note 33).
En revanche, comme
cela a déjà été relevé plus haut, la pratique a admis le recours au procédé
contractuel pour déterminer sur une base bilatérale des obligations en matière
d'équipement, qu'il s'agisse de l'obligation de réaliser l'équipement lui-même
ou d'obligations liées au financement de celui-ci (voir à ce sujet, Häfelin/Haller/Uhlmann,
op. cit., No 1082; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Berne
1997, p. 145 ss).
S'agissant plus
particulièrement des contributions fondées sur l'art. 5 al. 1 LAT, certains
auteurs, tout en rappelant la jurisprudence du Tribunal fédéral de l'ATF 105 Ia
144 exigeant une base légale expresse pour un tel prélèvement (Waldmann/Hänni,
op. cit., No 22 ad art. 5 LAT), admettent qu'elles puissent faire l'objet d'un
contrat de droit public (ibidem, No 25 s.); ils retiennent d'ailleurs cette
solution non seulement lorsque le législateur cantonal a prévu de tels contrats
(voir à ce propos l'art. 142 de la loi bernoise sur les constructions, ainsi
que l'art. 19 de la loi sur l'aménagement du territoire du canton des Grisons;
sur la disposition bernoise, voir Schneider, op. cit., p. 176, lequel exige de
surcroît une disposition réglementaire communale, de nature à assurer l'égalité
de traitement entre les constructeurs privés amenés à conclure des contrats
avec les autorités communales), mais aussi lorsque la loi cantonale ne l'exclut
pas expressément.
bb) La
jurisprudence est assez imprécise sur le point de savoir si les obligations
imposées à l'administré par contrat doivent reposer sur une base légale. Il
paraît cependant aller de soi - à défaut l'institution du contrat de droit
administratif serait inutile - que l'exigence de base légale doit être
assouplie dans une large mesure eu égard au consentement de l'administré.
Il reste que la
prestation demandée doit pouvoir être rattachée à un intérêt public consacré
par la loi, impliquant qu'il relève des attributions publiques (Moor II 386
s.). Cet auteur donne ainsi l'exemple d'un promoteur qui peut s'obliger, dans
le cadre d'un plan de quartier, à réaliser une place de jeux (cet exemple est
comparable à celui de la garderie, dont la réalisation - non contestée - est
prévue par la convention générale), mais non l'installation d'un café (on
pourrait d'ailleurs évoquer ici l'art. 5 Cst: le principe de l'intérêt public
découlant de cette disposition s'applique également lorsque l'État agit dans la
forme du contrat de droit administratif).
cc) Par ailleurs,
il paraît aller de soi également que l'État ne devrait pas user de moyens de
pression inadmissibles pour obtenir, dans un cadre bilatéral, ce qu'il ne
pourrait pas obtenir par la voie d'une décision (Moor II 387 s.; Tschannen/Zimmerli,
op. cit., p. 314; Schneider, op. cit., p. 175 s et les références citées en
note 705). Autrement dit encore, l'État ne saurait monnayer l'octroi d'un
avantage dans un domaine régi par le droit public (Moor I 370). Cette exigence
peut d'ailleurs être rapprochée de celle du respect du principe de
proportionnalité entre les prestations échangées. Mächler a examiné cet aspect
de manière approfondie, en se référant à la réglementation allemande, qui parle
à ce propos de «Koppelungsverbot» (op. cit., p. 408 ss et 412 ss.). A cet
égard, il apparaît discutable de lier le prononcé de décisions à des
concessions consenties par l'administré par le biais de charges sans lien
suffisant avec la situation à régler. La jurisprudence vaudoise, notamment, a
relevé qu'il était douteux, de la part de l'autorité municipale, d'accorder le
permis de construire moyennant le versement de contributions financières (taxes
échues, dont l'administré ne s'était pas acquitté jusque-là) ou des cessions de
terrains (RDAF 1998 I 211; voir également RDAF 1996 476, c. 3b; pour un exemple
de prestations consenties par un administré, en relation avec une décision
administrative, plus exactement ici l'adoption d'un plan, voir ATF 102 II 55).
Cette solution est d'ailleurs assez généralement retenue (voir à ce sujet Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, No 39 B. III. b, ainsi que, sous la
même référence, Imboden/Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband; voir par exemple ZBl
1974, 495: dans cet arrêt, le Tribunal administratif a retenu que la clause
accessoire d'une autorisation exceptionnelle ne permettait pas le prélèvement
d'une taxe ne reposant pas sur une base légale).
Dans le cas d'un
contrat de droit administratif également, la prestation de la collectivité et
la contre-prestation de l'administré doivent se trouver dans une relation
appropriée. Mächler (op. cit., p. 410 s.) relève tout d'abord que cette
exigence recouvre pour partie le principe de la légalité. C'est en effet la loi
qui définit en premier lieu les tâches publiques, susceptibles d'être l'objet
de contrats de droit administratif; elle arrête également la compétence de
l'autorité en relation avec cette tâche.
Enfin, la loi
confère fréquemment à l'administré un droit inconditionnel à la prestation en
question, de sorte que celle-ci ne peut pas, même dans un cadre contractuel,
être allouée seulement moyennant une contre-prestation. La loi peut au
contraire autoriser expressément ou implicitement des contre-prestations ou des
charges, sous forme de clauses accessoires. L'auteur précité analyse ensuite
les motifs qui permettent de retenir un lien raisonnable entre prestations et
contre-prestations (p. 412 ss). Selon lui, il convient ici de tenir compte du
but de la législation en cause et d'examiner en conséquence si la
contre-prestation contribue ou non à la réalisation de celui-ci; la
contre-prestation doit ainsi logiquement entrer elle-même dans le champ de compétence
de l'autorité concernée et s'inscrire dans le cadre de l'exécution de la
réglementation en cause. Il tient ainsi pour arbitraire l'exigence d'un
versement en argent, couvrant les coûts, voire débouchant sur un bénéfice, en
présence d'une prestation à laquelle l'administré peut prétendre pour des
motifs sociaux ou d'intérêt public (p. 413 s., avec d'autres exemples); en
revanche, d'autres échanges de prestations lui paraissent parfaitement
appropriés, ainsi le cas d'un congé rémunéré pour poursuivre une formation
d'infirmière moyennant l'obligation de rembourser les frais de celle-ci si la
bénéficiaire met fin prématurément à son engagement auprès de l'hôpital public
concerné (p. 415).
Le droit positif
prévoit parfois l'obligation pour les particuliers de réaliser des places de
parc; si cette obligation est prévue dans un but de police, une dérogation peut
être accordée aux particuliers moyennant le paiement d'une taxe de remplacement
destinée à la réalisation de places de parc dans le même secteur (et non
ailleurs; op. cit., p. 415). L'auteur précité souligne encore que ces
principes, même s'ils ont été dégagés par la jurisprudence allemande sur la
base d'une disposition légale expresse, peuvent être transposés en droit suisse
en application des règles constitutionnelles (p. 408 s.), solution qui apparaît
convaincante.
5. Les demandeurs
font valoir tout d'abord la nullité des contributions aux infrastructures
publiques qui leur sont demandées.
On examinera
ci-après la qualification à donner à la prestation en question, puis, sur la
base ainsi retenue, on vérifiera la validité des obligations consenties à ce
titre par les demandeurs (on renvoie en outre au considérant 8 la question des
conséquences susceptibles de résulter, cas échéant, de l'invalidité de ces
obligations).
a) La
défenderesse, s'agissant des prétentions ici litigieuses, parle de
«contributions aux infrastructures publiques» ou de «taxes de déclassement».
Ces deux formules ne sont pas équivalentes, comme on va le voir, mais la
défenderesse ne tranche pas clairement entre elles, de sorte que l'analyse qui
suit devra explorer ces deux alternatives.
aa) La réalisation
d'un équipement déterminé (une route, une canalisation, par exemple) peut
donner lieu au prélèvement de taxes - au sens étroit de ce terme - ou de
contributions de plus-values. Dans ce cas, l'ensemble des prélèvements doit
permettre à la collectivité de couvrir le coût de cet équipement (selon le
principe de la couverture des coûts, la collectivité ne saurait réaliser de
cette manière un bénéfice) et la contribution prélevée auprès de chaque
administré doit se trouver dans un rapport raisonnable avec la prestation ou
l'avantage particulier dont ce dernier bénéficie (principe de l'équivalence).
En l'occurrence, la contribution aux infrastructures publiques doit cependant
financer, de manière indéterminée, des prestations publiques de toutes sortes
de la commune (école, voirie, police, notamment) et les rentrées obtenues de
cette manière doivent être affectées au budget général de celle-ci. Ce
prélèvement est donc dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu
individuellement par les demandeurs ou des dépenses qu'ils ont provoquées. Le
lien entre les charges à couvrir et les personnes assujetties apparaît comme
abstrait ou, en tout les cas, plus lâche que dans le cas d'une charge de
préférence; les dépenses qui devraient être financées par le biais de la
«contribution aux infrastructures publiques» doivent donc être comprises dans
un sens très large et l'on ne voit pas que le prélèvement ici en question serve
au financement immédiat d'une mesure déterminée.
Il en résulte, au
vu de la jurisprudence (voir notamment ATF 122 I 305, spéc. 309 ss.), que la
«contribution aux infrastructures publiques» doit être qualifiée d'impôt (au
surplus, on ne peut guère admettre ici une qualification d'impôt d'affectation
ou plus précisément de «Kostenanlastungssteuer»).
bb) La
défenderesse parle également de « taxe de déclassement»; ce faisant, elle
renvoie aux contributions susceptibles d'être perçues en application de l'art.
5 al. 1 LAT, disposition qui permet l'introduction d'un régime de compensation
des plus-values découlant de mesures d'aménagement. Force est de relever que ce
type de prélèvement se distingue de contributions de plus-value usuelles, dans
la mesure où ces dernières doivent s'en tenir au principe de la couverture des
coûts, alors que cela n'est pas nécessaire dans le cadre de l'art. 5 al. 1 LAT.
La jurisprudence en a déduit que l'introduction de contributions fondées sur
l'art. 5 al. 1 LAT exigeait une base légale formelle (voir à ce propos ATF 105 Ia
134, spéc. 146).
cc) Quoi qu'il en
soit, lorsqu'elle retient les qualifications alternatives que l'on vient
d'examiner, la défenderesse admet que la «contribution aux infrastructures
publiques» ne constitue ni une taxe, ni une charge de préférence, au sens
étroit de ces termes. Il en découle que la jurisprudence, qui admet pour ces
dernières un assouplissement du principe de la réserve de la loi (compensé par
l'application des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence),
n'a pas à s'appliquer en l'espèce.
b) La contribution
litigieuse repose en l'occurrence sur la convention générale; il convient donc
de se demander si le procédé contractuel est admissible comme fondement de ce
prélèvement.
aa) En matière
d'impôt, le droit positif, on l'a vu, exclut la conclusion d'arrangements
fiscaux, sauf disposition légale expresse. On considère en effet que la
législation fiscale présente un caractère exhaustif, de sorte qu'il n'y a pas
place pour le procédé contractuel, à moins que la loi n'en réserve la
possibilité. On aboutit ainsi dans ce domaine à la solution inverse de celle
qui paraît découler de la jurisprudence générale (initiée par l'ATF 103 Ia 505
déjà cité). Dans la mesure où la contribution ici en cause devait être
considérée comme un impôt, force serait alors d'en conclure que la convention
générale, en tant qu'elle arrêterait de manière contractuelle le prélèvement de
celle-ci, serait viciée; le droit positif ne comporte en effet aucune
disposition susceptible de fonder un accord sur le type d'impôt perçu ici.
La défenderesse
s'est référée par ailleurs à la notion de «taxe de déclassement», soit à une
contribution qui pourrait être rattachée à un régime de compensation de plus-value
fondé sur l'art. 5 al. 1 LAT. On peut hésiter ici sur l'application du principe
de l'interdiction des arrangements fiscaux ou, au contraire, sur
l'admissibilité du procédé contractuel, à l'instar de ce qui prévaut en matière
d'équipement. La première solution devrait sans doute prévaloir; en effet, il
n'est pas déraisonnable de penser que l'admissibilité du procédé contractuel en
matière d'équipement va de pair avec l'assouplissement du principe de la
réserve de la loi lié à l'application du principe de la couverture des coûts.
Le Tribunal fédéral tend d'ailleurs à vouloir appliquer aux contributions de
plus-value non liées aux coûts les principes prévalant pour les impôts (ATF 105
Ia précité, spéc. p. 146) Il reste que plusieurs auteurs soutiennent l'idée que
la contribution de plus-value examinée ici peut faire l'objet d'un arrangement
contractuel non seulement lorsque la loi cantonale prévoit la compensation,
sans exclure l'instrument du contrat à cet égard, mais également lorsque la loi
cantonale garde le silence sur le principe de la compensation des avantages
résultant de mesures d'aménagement (voir à ce sujet Waldmann/Hänni, op. cit.,
No 26 ad art. 5 LAT, ainsi que Enrico Riva, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch,
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, No 101 ad art 5
LAT; voir également sur ce point Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., No 167, p.
72, mais ces auteurs n'envisagent pas clairement la situation dans laquelle le
contrat suppléerait l'absence de toute règle cantonale sur le régime de
compensation). Quoi qu'il en soit, les auteurs précités ne s'étendent guère sur
la justification de cette solution et se bornent à se référer à ce sujet à la
licéité des contrats de droit administratif passés en matière d'équipement.
Or, ces deux
domaines divergent sur un point essentiel, puisque le droit cantonal prévoit le
principe même de contributions d'équipement, alors que, par hypothèse, celui-ci
ne prévoit pas de contributions de plus-value en relation avec les avantages
découlant de la planification.
Mais cette
question n'a pas à être résolue de manière définitive ici, au vu des
considérants qui suivent.
bb) Dans le souci
d'être complet, on soulignera ici que la défenderesse ne soutient pas que
l'application de l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC, entré en vigueur postérieurement
à la convention et au plan de quartier, pourrait servir de fondement à la
contribution litigieuse. Selon cette disposition, le règlement communal peut
prévoir l'octroi de bonus dans l'application des coefficients (d'occupation ou
d'utilisation du sol) en compensation de prestations d'intérêts publics en
rapport avec l'aménagement du territoire. Dans le seul cas traité par la
jurisprudence, la commune concernée avait admis, en relation avec une cession
gratuite de terrain destiné à la création d'un trottoir, que la surface cédée
puisse néanmoins être prise en compte dans le calcul des coefficients (TA,
arrêt AC 1999.0085, du 2 mai 2000, c. 10).
Cela étant, on
n'examinera pas plus avant si le prélèvement de la «contribution aux
infrastructures publiques» pourrait entrer dans les prévisions de l'art. 47 al.
2 ch. 10 LATC, ce qui ne paraît pas d'emblée évident; le versement en question
ne semble en effet pas directement en rapport avec l'aménagement du territoire,
à tout le moins celui du secteur en cause. En outre, la disposition précitée ne
traite pas de la question de l'admissibilité du procédé contractuel, sans
l'exclure cependant.
c) Les obligations
que la convention générale met à la charge des demandeurs doivent bien
évidemment être conformes au droit. Au surplus, la jurisprudence admet ici que
le principe de la réserve de la loi doit s'appliquer avec une certaine
souplesse, dans la mesure où le consentement des administrés peut suppléer
l'absence de base légale expresse. Il reste que la collectivité contractante
doit à tout le moins disposer de compétences en la matière.
Quelques points
méritent d'être développés à ce propos:
aa) Dans la mesure
où «la contribution aux infrastructures publiques» est qualifiée d'impôt, force
serait alors de constater que l'art. 1er LIC ne donne pas la compétence aux
communes pour un tel prélèvement fiscal. La contribution litigieuse serait
alors viciée pour ce second motif également.
bb) Si l'on
retient plutôt la notion de «taxe de déclassement», il faudrait alors constater
que le législateur vaudois, dans la révision de la LATC intervenue le 4 février
1998, a expressément écarté le projet que lui présentait le Conseil d'État, en
tant qu'il prévoyait l'introduction de contributions de plus-values au sens de
l'art. 5 al. 1 LAT. On se réfère à ce propos tout d'abord à l'exposé des motifs
du Conseil d'État (BGC janvier 1998, p. 7177, spéc. 7206 ss et 7224 ss; voir
également rapport de la Commission parlementaire, p. 7292, spéc. p. 7294 s). Il
ressort de ce rapport, comme aussi du débat d'entrée en matière (p. 7311 ss),
puis de celui portant sur les art. 75a ss du projet que la majorité du
Parlement était hostile au principe même de l'introduction d'une telle
contribution, cela notamment pour éviter un accroissement de la pression
fiscale sur la propriété; les arguments favorables à celle-ci émanaient
principalement des milieux de gauche, faisant valoir l'équité à prélever auprès
du propriétaire, favorisé par une mesure de classement de son bien-fonds en
zone à bâtir, une part de la plus-value ainsi obtenue. Dans le débat,
Jean-Claude Mermoud, alors député, s'est rallié à la majorité; il a cependant
évoqué la solution retenue au sein de la Commune d'Eclagnens, qui
«travaillait
par charges foncières, système qui fonctionne extrêmement bien et a été utilisé
plusieurs fois dans le canton, notamment dans la Commune de Villars-le-Terroir»
(ibidem, p. 7370). Le conseiller d'État Daniel Schmutz a émis à cet égard
quelques doutes, aucune base légale ne prévoyant le système des charges
foncières évoqué par le député Mermoud (p. 7374), à quoi ce dernier a répondu
«[?]
j'aimerais dire à M. le Conseiller d'État que nous avions une arme
inattaquable. J'ai bien précisé que nous avions fait l'opération conjointement
et que le propriétaire qui refusait de signer restait en zone agricole. Punkt, schluss,
et il a signé droit derrière!».
Quoi qu'il en
soit, le vote du Parlement a bien porté sur l'introduction des art. 75 al. 1 ss
dans la LATC, soit sur le principe ou non d'un régime de compensation de la
plus-value due à l'aménagement du territoire et sa réponse a été négative.
Force est ainsi
d'en conclure que le législateur n'a pas voulu d'une telle contribution; on ne
saurait déduire des deux interventions du député Mermoud que le Grand Conseil
estimait - contrairement aux diverses opinions exprimées - que la perception de
telles contributions était d'ores et déjà parfaitement possible au vu du droit
positif et que le projet était dans ce sens inutile. La décision du Grand
Conseil ne peut être comprise que dans le sens d'un silence qualifié, soit dans
le refus d'introduire des règles de mise en oeuvre de l'art. 5 al. 1 LAT.
cc) On observe
d'ailleurs que le projet de loi prévoyait de conférer la compétence pour ce
prélèvement à l'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du
territoire.
Autrement dit, les
communes n'auraient pas reçu cette faculté, que les art. 1 ss LIC ne prévoient
pas non plus. En l'absence de toute compétence en cette matière, force est de
retenir que la convention générale, en tant qu'elle prévoirait une «taxe de
déclassement», serait viciée pour ce motif également.
dd) La
défenderesse voit une base légale dans l'art. 5 al. 1 LAT lui-même. Or, cette
disposition prévoit expressément qu'il appartient au droit cantonal d'établir
un régime de compensation de ces plus-values. Il découle ainsi clairement de ce
texte que l'art. 5 al. 1 LAT n'est pas directement applicable, seule une règle
de droit cantonal, relevant de la loi formelle, pouvant introduire une
contribution de plus-value. On a d'ailleurs relevé plus haut que le droit
cantonal avait la faculté de s'en tenir ici à un prélèvement par le biais de
l'impôt sur les gains immobiliers; seule une base légale cantonale expresse
peut dès lors introduire un mécanisme différent, sous la forme d'un prélèvement
lié directement à l'avantage résultant d'une mesure de planification (sur la
liberté des cantons dans la mise en oeuvre de l'art.
5 al. 1 LAT, voir Waldmann/Hänni, op. cit., No 16 ss ad
art 5 LAT).
La défenderesse a
invoqué encore l'art. 50 LATC à titre de base légale au prélèvement ici en
cause, à tort.
Cette disposition
ne concerne en effet que les frais d'équipement et non les plus-values liées à
l'aménagement. Par ailleurs, les contributions dues à ce titre (ou plus
précisément sur la base d'autres dispositions légales ou réglementaires) sont
perçues sous la forme de taxes ou de charges de préférence, et sont ainsi de
nature causale. Rien dans ce texte n'autorise donc le prélèvement - très
particulier - de contributions de plus-value non liées aux coûts.
ee) La
défenderesse fait encore valoir que la «contribution aux infrastructures
publiques» repose sur un fondement de droit coutumier suffisant. On peut sans
doute admettre comme établi l'existence d'un long usage dans ce sens, encore
que celui-ci apparaisse comme fluctuant (s'agissant en particulier du calcul de
cette taxe). Mais ce dernier doit en outre être considéré comme répondant à une
obligation par les différents acteurs concernés, soit essentiellement les
autorités communales, d'une part, les propriétaires fonciers, d'autre part. A
cet égard, il semble que les notaires, officiers publics dans la région, aient
considéré de tels prélèvements comme obligatoires. Il est difficile d'en dire
autant des propriétaires fonciers, qui peuvent s'être trouvés dans la même
situation que les demandeurs, confrontés à une pression importante de
l'autorité.
Quant au Conseil
d'État, il ne paraît pas considérer de tels prélèvements comme présentant un
caractère obligatoire, cela faute de base légale (BGC janvier 1998,
intervention Daniel Schmutz, p. 7374; le sentiment de quelques syndics de la
région, voire celui d'architectes-urbanistes, en l'occurrence I, n'est pas
déterminant à cet égard).
En d'autres
termes, l'existence même d'un usage à caractère obligatoire, relatif à la
«contribution aux infrastructures publiques», n'apparaît pas établi à
satisfaction. On relève au surplus que le droit fiscal ne laisse aucune place à
la coutume comme source de droit, sinon au titre d'un comblement de lacunes
éventuelles; en tous les cas, il ne saurait être question d'admettre que la
coutume peut constituer le fondement même d'obligations fiscales nouvelles (Blumenstein/Locher,
op. cit. p. 19).
d) La collectivité,
lorsqu'elle procède par voie de contrat administratif, reste tenue au respect
des principes fondamentaux du droit public, notamment celui de l'intérêt public
et de la proportionnalité (v. ci-dessus c. 4 lit. c/bb et cc). Ce dernier
principe peut d'ailleurs apparaître comme une compensation adéquate à
l'assouplissement de la réserve de la loi en matière contractuelle.
En particulier,
l'autorité ne saurait obtenir le consentement de l'administré par la voie de
pressions inadmissibles (voir, à titre d'exemple, Tschannen, op. cit, p. 314; Moor
II p. 387 s. et I 370).
aa) La
collectivité qui conclut avec l'administré un contrat de droit administratif,
dans le cadre duquel les prestations apparaissent comme équilibrées les unes
par rapport aux autres, ne saurait été critiquée sous cet aspect. En
l'occurrence, la convention porte notamment sur l'équipement au sens technique
(elle parle ici d'infrastructures publiques, en annexe 1); les prestations
promises par les demandeurs, qui ont trait aux coûts de celui-ci, apparaissent
pleinement appropriées, car elles apparaissent étroitement liées à des
problèmes d'aménagement du territoire découlant de la réalisation du plan de
quartier. Il en va de même s'agissant des équipements qualifiés de «privés»
(soit internes au plan de quartier) pris en charge entièrement par les
demandeurs et leurs ayant-cause éventuels; on note encore que malgré les
prestations mises à la charge de ces derniers, les taxes de raccordement au
réseau de distribution d'eau, ainsi qu'aux canalisations d'eaux usées et d'eaux
claires restent dues au surplus.
bb) Quant aux
«contributions aux infrastructures publiques», elles sont également dues en
supplément; à l'analyse, cette prestation des demandeurs est versée sans
contrepartie aucune (si l'on retient la qualification d'impôt, on peut parler
d'une contribution «abstraite»; on se rapproche ici de la qualification retenue
par le Tribunal administratif bernois, qui avait eu recours à la notion de
reconnaissance de dette abstraite: JAB 1985, 315) ou est liée à la plus-value
découlant de l'affectation des terrains en cause en zone à bâtir (on aurait ici
une contribution causale, non liée aux coûts). Dans l'un comme dans l'autre
cas, le problème subsiste: il s'agit en effet de savoir si l'autorité, compétente
en matière de plan d'affectation, est autorisée à lier une décision
d'affectation de terrains à un versement opéré par les bénéficiaires, le
consentement de ces derniers n'étant obtenu qu'en faisant miroiter une décision
favorable à cet égard (le mécanisme est d'ailleurs décrit de manière ramassée
par Jean-Claude Mermoud, alors député, dans le passage cité plus haut sous lit.
c/bb).
On se souvient
d'ailleurs que l'adoption du plan de quartier ne figure pas parmi les
prestations dues par la commune selon les termes de cet acte. La défenderesse
indique dans sa réponse que l'adoption du plan n'est qu'un objet indirect de la
convention (non sans raison puisque l'ATF 122 I 328 exclut le procédé
contractuel dans le domaine du zonage); elle affirme cependant que les
demandeurs ont consenti l'obligation ici litigieuse, pour obtenir l'«appui
stratégique et politique» de la municipalité en faveur de leur projet, afin de
préparer le terrain auprès du pouvoir législatif communal (réponse, p. 80); par
ailleurs, la défenderesse relève que les demandeurs, s'ils n'avaient pas
souscrit à cette obligation, n'auraient eu aucune chance d'obtenir l'adoption
de ce plan de quartier (réponse, p. 97). Pour reprendre une formule tirée d'un
arrêt du Tribunal cantonal vaudois (RDAF 2000 I 417), les demandeurs ont, par
ce biais, payé «le prix de la bonne volonté» des autorités communales.
L'autorité a la
faculté de rendre des décisions en les assortissant de charges et de
conditions, pour autant que celles-ci apparaissent comme revêtant un rapport
suffisant et approprié avec l'objet de celles-ci. Lorsqu'un procédé contractuel
est retenu, des exigences similaires peuvent être insérées dans la convention
liant collectivité et administré. Dans un régime unilatéral, les charges ou
conditions, à caractère exorbitant, ne peuvent pas être admises; dans un cadre
contractuel, la solution doit être la même (c. 4 c/cc), bien qu'une souplesse
accrue doive être acceptée.
Dans le cas
d'espèce, il n'apparaît pas qu'il y ait de rapport raisonnable entre l'adoption
du plan de quartier et les «contributions aux infrastructures publiques»
demandées, dont l'ampleur est considérable.
Se pose ainsi la
question de l'admissibilité de l'introduction des contributions aux
infrastructures publiques, ici litigieuses, dans la convention générale; en
d'autres termes, il s'agit de vérifier si ces dernières violent le principe
examiné plus haut du «Koppelungsverbot». Mächler indique expressément que ce
principe est respecté dans le cadre de la perception, par voie contractuelle,
de montants visant à financer l'équipement (op. cit., p. 416 s.); en l'espèce,
les contributions aux infrastructures publiques sont destinées au contraire à
entrer dans la caisse générale de la commune défenderesse et augmentent ainsi
les recettes fiscales ordinaires. En d'autres termes, ces prestations ne
présentent aucun lien direct avec l'exécution de la tâche publique en cause, à
savoir l'aménagement du territoire dans le périmètre concerné de «E». Cela
apparaît d'ailleurs clairement si l'on considère que ces contributions
constituent «le prix de la bonne volonté» des autorités de D. Il va d'ailleurs
de soi qu'une prestation en argent remise à titre individuel à un
fonctionnaire, afin d'obtenir sa bonne volonté dans une procédure, serait inadmissible
(voir pénalement répréhensible). Une prestation versée à la collectivité
elle-même, dans le but d'obtenir de celle-ci une position favorable dans un
dossier, même si elle est moins critiquable, ne saurait néanmoins être admise;
en effet, ce faisant l'autorité use de ses prérogatives de puissance publique,
non plus dans l'accomplissement de sa tâche publique, mais pour s'enrichir,
soit pour poursuivre un but relevant de l'intérêt financier de cette
collectivité, ce qui lui est interdit (Moor I 409).
e) Des
considérations qui précèdent, il découle que la convention générale, en tant
qu'elle prévoit une contribution aux infrastructures publiques, est viciée à
plusieurs égards.
(...)
IV. Les
conséquences des vices affectant la convention générale
8. (...).
a) aa) En droit
privé, la solution repose sur l'application de l'art. 20 CO, la nullité pouvant
être partielle. Selon le Tribunal fédéral, un contrat est illicite, au sens de
la disposition précitée, lorsque son contenu est contraire au droit positif suisse,
fédéral ou cantonal; tel est le cas lorsqu'il contrevient à la lettre ou au but
d'une disposition légale (ATF 119 II 222, spéc. 224; voir au surplus Olivier Guillod/Gabrielle
Steffen in Thévenoz/Werro, éd., Commentaire romand du Code des obligations I,
Genève 2003, No 60 ad art. 19 et 20 CO). Le caractère illicite d'un contrat
peut concerner son objet (ainsi la vente de drogues), sa conclusion même (la
convention qui porte sur la commission d'un délit) ou encore le but poursuivi
par les parties (le prêt visant à financer un trafic de drogues; sur ces
points, voir les auteurs précités, No 61 ad art. 19 et 20 CO). En d'autres
termes, le seul fait qu'un contrat viole une règle de droit ne conduit pas
nécessairement à sa nullité; encore faut-il que le droit positif le prévoie ou
que cette conséquence découle du sens et du but de la disposition violée. Cette
norme peut relever du droit privé, mais aussi du droit public fédéral ou
cantonal (voir les auteurs précités, No 62 ad art. 19 et 20 CO; la même solution
prévaut pour le contrat passé dans le but de tourner une interdiction légale,
soit en cas de fraude à la loi: voir à ce propos Pierre Engel, Traité des
obligations en droit suisse, 2e éd. 1997, p. 277).
(...) (effets ex tunc
de la nullité / choix entre nullité totale ou nullité partielle en présence de
clauses viciées selon les règles du CO)
bb) En droit
public, le contrat de droit administratif apparaît comme une alternative à la
décision. Or, s'agissant de cette dernière, l'existence de vices conduit soit à
l'annulabilité, qui est la règle, soit à la nullité, qui est l'exception.
Cependant, dans la mesure où le contrat de droit administratif n'est pas
susceptible de recours, la sanction de l'annulabilité ne lui est guère
transposable.
La jurisprudence,
en conséquence, applique par analogie aux contrats de droit administratif
viciés le régime de la révocation des décisions; par exception et en présence
de vices graves, elle retient au contraire la nullité du contrat (ATF 105 Ia
207, spéc.
210 s. et 103 Ia 505, spéc.
p. 514; voir également Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften
verwaltungsrechtlichen Vertrags, thèse Zürich 2003, p. 173 s.).
Or, la révocation des décisions implique une
balance d'intérêts, entre l'intérêt public à l'application correcte du droit
objectif et l'intérêt privé au maintien de la décision; transposé au contrat,
ce modèle implique une pesée d'intérêts similaire.
La jurisprudence a
également admis qu'il était possible de corriger le vice afin de maintenir le
contrat, en appliquant le principe de la volonté hypothétique des parties (ATF
in ZBl 1989, 82, spéc. p. 90, où il s'agissait de la durée d'une concession de
force hydraulique).
Même si les
solutions demeurent dans une certaine mesure incertaines, quelques points
apparaissent aujourd'hui acquis.
Ainsi,
contrairement à ce qui prévaut en droit privé, la sanction de l'illicéité du
contrat de droit administratif n'est la nullité qu'à titre exceptionnel; dans
la règle, l'on ne retiendra que la révocation de cet acte, à l'issue d'une
balance d'intérêts (dans ce sens voir Klein, op. cit., p. 173 et les références
de jurisprudence et de doctrine; Moor, p. 393 s.). On rencontre cependant,
spécialement dans la doctrine, des variantes ou des nuances par rapport au
modèle qui vient d'être décrit.
Ainsi, Pierre Moor
admet-il cette solution dans l'hypothèse où la collectivité entend mettre fin
au contrat pour un motif d'intérêt public, alors que la partie privée se
prévaut du maintien de celui-ci; il l'écarte dans l'hypothèse inverse, soit
celle où la partie privée fait valoir l'illicéité du contrat, alors que
l'administration entend en obtenir l'exécution. Dans ce dernier cas, on ne
saurait imposer à l'administré le résultat d'une pesée d'intérêts et la
sanction devrait toujours être la nullité (op. cit., p. 394). D'autres auteurs
admettent au contraire le mécanisme de la révocation fondée sur une balance
d'intérêts dans l'une et l'autre hypothèse. Ils procèdent au surplus à une
casuistique et proposent le plus souvent le remède de la révocation et, à titre
exceptionnel, celui de la nullité du contrat. S'agissant tout d'abord de
conventions viciées dès l'origine, ils distinguent plusieurs configurations; la
première a trait au cas où le procédé du contrat n'est pas admissible; le
contrat conclu néanmoins ne saurait être considéré comme nul, il n'est que
révocable, pour autant qu'une conversion de l'acte n'apparaisse pas préférable.
La révocation
devrait prévaloir aussi pour le cas où le contrat a été souscrit par une
autorité incompétente. S'agissant par ailleurs d'un contrat qui viole des
normes impératives, il n'y a pas lieu à nullité, mais à révocation sur la base
d'une pesée d'intérêts; ainsi, lorsque la violation est d'ordre secondaire, le
principe «pacta sunt servanda» doit prévaloir, ce qui conduit au maintien du
contrat. Peu importe, dans cette dernière hypothèse, que le contrat accorde des
avantages à l'administré ou au contraire qu'il lui impose des obligations (sur
tous ces points, voir Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., No 1111 ss; dans le
même sens, voir Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 319 s.; Mächler, op. cit., p.
337 ss avec des solutions partiellement divergentes). La jurisprudence
elle-même retient, dans ces cas de figure, la solution d'une révocation sur la
base d'une pesée d'intérêts, qu'il s'agisse d'un contrat favorable ou au
contraire d'une convention imposant des charges à l'administré (ATF 105 Ia 207,
spéc. 211 et JAB 1996, 219, spéc. p. 228).
cc) Il reste à
examiner les conséquences de la révocation ou de la nullité du contrat de droit
administratif; Pierre Moor (op. cit., p. 395; voir de manière très générale
Klein, op. cit., p. 221 ss; Mächler, op. cit., p. 344 s.) suggère de se référer
au droit privé, par exemple pour la question de la restitution des prestations
déjà effectuées, mais il ne développe pas ce point de vue. Le même auteur
retient par ailleurs que la révocation des décisions administratives ne déploie
dans la règle que des effets ex nunc (op. cit., p. 339, cela même si le vice
existait dès l'origine; contra sur ce dernier point Häfelin/Haller/Uhlmann, op.
cit., No 1048 ss).
La jurisprudence
sur cette question est rare. Il faut cependant noter que celle-ci tend à
retenir, s'agissant de la révocation d'arrangements fiscaux viciés, que
celle-ci intervient ex nunc uniquement (ATF 57 I 359; 70 I 136 et ZBl 1944, 92;
voir également Béatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Bâle 1983, p. 224 et les références citées note 47; v. aussi Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, No 46 B. V e, qui retiennent cette solution de
manière générale pour les contrats de droit administratif viciés); le premier
auteur cité rattache cette solution, reconnue depuis longtemps, à la protection
de la confiance liée au contrat (dans le même sens JAB 1996, 219).
b) aa) Le
juge-arbitre se rallie ici aux solutions dégagées par la jurisprudence,
s'agissant de la première étape du raisonnement. Il apparaît en effet que le
particulier, lié à l'administration par un contrat, doit être protégé dans sa
situation mieux encore que ne le serait celui qui n'est bénéficiaire que d'une
décision; cela conduit à ne retenir la nullité du contrat qu'à titre
exceptionnel, la révocation de celui-ci devant être la règle (sur cette
protection particulière du cocontractant, voir par exemple Weber-Dürler, op. cit.,
p. 220; Klein, op. cit. p. 118). Cette solution s'impose d'abord, il est vrai,
lorsque l'administré entend se prévaloir du maintien du contrat qui lui est
favorable.
Cependant, il n'y
a pas de motif décisif de s'écarter de cette solution dans l'hypothèse inverse
(ATF 105 Ia 207, spéc. 211); il ne faut en effet pas perdre de vue que la
révocation du contrat implique une balance des intérêts; dans le cadre de
celle-ci, il est parfaitement possible de tenir compte de la situation
particulière d'un administré qui fait valoir l'illégalité du contrat. Dans
l'une et l'autre hypothèses, ce dernier doit de toute manière pouvoir partir de
l'idée que la collectivité publique qui passe un contrat avec lui le fait en
conformité avec la loi.
bb) Par ailleurs,
le juge-arbitre retient que la jurisprudence arrêtée en matière d'arrangements
fiscaux, relative aux conséquences à tirer d'une révocation d'un tel acte, peut
être retenue ici comme base de travail. Elle conduit à ne pas remettre en cause
des relations contractuelles anciennes (et les prestations éventuelles
échangées sur cette base), mais ne vise que l'avenir. Sans doute, les arrêts en
question visaient au premier chef le cas d'accords offrant des avantages au
contribuable; on pourrait cependant imaginer l'hypothèse inverse d'accords
fiscaux prévoyant une imposition minimale, supérieure à ce qui résulterait de
l'application ordinaire de la loi; il apparaît admissible, au regard notamment
des exigences de sécurité du droit, de n'admettre là aussi qu'une portée pour
l'avenir de la révocation du contrat (dans ce sens JAB 1996, 219; pour un autre
exemple, dans lequel la validité elle-même de l'accord n'a pas été abordée, v.
TA VD arrêt du 18 décembre 1997, FI.1997.0136).
La solution
précitée peut être étendue plus généralement à d'autres types de contrats (dans
ce sens Imboden/Rhinow, op. cit., No 46 B. V.e); elle n'est d'ailleurs pas
ignorée du droit privé lui-même s'agissant de relations contractuelles durables
(voir ci-dessus lettre a/aa). Il convient ainsi de retenir sur ce point la
thèse de la défenderesse, hostile à une révocation avec effet ex tunc.
c) En
l'occurrence, l'on n'a pas décelé de motifs de nullité du contrat ici en cause.
Celui-ci présente néanmoins certains vices, susceptibles de conduire à sa
révocation. Cela étant, il convient de procéder à la balance d'intérêts
nécessaire dans ce cas. En l'occurrence, la défenderesse prétend au maintien du
contrat; elle fait à cet égard valoir essentiellement des intérêts d'ordre
financier, à savoir l'obtention du paiement des contributions
d'infrastructures. Pour leur part, les demandeurs invoquent les vices du
contrat et se placent ainsi du côté de l'intérêt public à une exacte
concrétisation du droit objectif.
aa) La jurisprudence
est ici extrêmement claire: lorsqu'il y a lieu d'opérer une balance d'intérêts,
l'intérêt fiscal invoqué par la collectivité n'est pas un motif suffisant pour
fonder la révocation d'une décision (ATF 103 Ib 241, spéc. 244). Cette solution
est transposable à la situation où la collectivité entend s'opposer à la
révocation d'un contrat précisément dans un but fiscal; un tel intérêt ne
suffit pas non plus - à l'inverse en quelque sorte - à maintenir le contrat
(JAB 1996, 219, spéc. 228 ss).
bb) Comme en matière
de décision administrative, la sécurité du droit doit prévaloir en principe et
par conséquent empêcher la révocation du contrat lorsque la partie qui serait
lésée par celle-ci subirait de ce fait un préjudice irréparable (voir, en
matière de décisions, Moor, op. cit., p. 334 ss; dans le même sens, JAB 1996
précité, p. 228).
S'agissant de
décisions, la réflexion se porte essentiellement sur la situation de
l'administré qui a fait usage, en tout ou partie, de la décision qui lui a été
adressée, par exemple d'un permis de construire. Il s'agit de déterminer le
moment à partir duquel l'intéressé a pris des dispositions irréversibles,
entraînant pour lui un préjudice difficilement réparable. Tel est le cas du
constructeur qui, sur la foi d'une autorisation de bâtir, procède à la
démolition du bâtiment existant sur le fonds (on ne parle pas, en revanche, de
dispositions irréversibles, lorsque celui-ci se borne à de simples actes
préparatoires à la construction; Moor, ibid. p. 335).
Cette analyse
n'est pas aisée à transposer au cas d'un contrat de droit administratif. Il
paraît difficile de retenir l'existence d'un préjudice irréparable, alors même
que sont envisageables, après la révocation du contrat ou la constatation de sa
nullité, des voies de restitution des prestations échangées, voire des actions
complémentaires en dommages et intérêts (sur ces questions, voir Klein, op. cit.,
p. 221 ss). Quoi qu'il en soit, la défenderesse fait valoir à cet égard
essentiellement le fait que la conclusion du contrat l'a amenée à adopter le
plan de quartier «E»; il faudrait voir là précisément un préjudice irréparable.
Le juge-arbitre ne peut cependant pas suivre la défenderesse sur ce terrain. En
effet, le législatif communal a régulièrement adopté le plan précité, qui a été
approuvé par l'autorité cantonale; il est enfin actuellement en cours
d'exécution. Ce plan est donc réputé conforme au droit, de sorte que, sur le
plan juridique, on ne voit guère qu'il puisse être à l'origine d'un préjudice;
en l'absence de dommage, la question de son caractère irréparable ou non ne se
pose pas.
Il est sans doute
exact que le plan donne naissance à de nouvelles obligations pour la commune,
notamment des obligations en matière d'équipement au sens technique du terme;
les demandeurs ont néanmoins pris à leur charge les frais qui en découlent.
L'afflux de
nouveaux habitants sur le territoire de la Commune de D est de nature à
augmenter également les charges générales de la commune, en matière scolaire,
de routes ou encore de police, notamment. Il n'est pas possible de voir là
l'existence d'un préjudice irréparable, de telles charges devant être couvertes
en effet par les recettes générales de la commune, dans le cadre de
l'application des lois fiscales. La commission du conseil communal, chargée de
l'examen du plan de quartier, avait d'ailleurs mis en évidence, sur la base de
pronostics, le fait que l'arrivée de nouveaux habitants liée à ce plan
dégagerait plutôt des recettes supplémentaires que des charges nouvelles (voir
à ce propos le rapport de cette commission, p. 1100 de la défenderesse, spéc.
p. 14 à 18; ce document évoque par exemple des recettes nettes régulières de
Fr. 100 000.- par année, compte non tenu d'un impôt foncier estimé lui aussi à
Fr. 100 000.- par année). Entendu comme témoin, le syndic J a affirmé au
contraire que, en l'absence des contributions aux infrastructures publiques,
les nouveaux habitants du quartier «E» entraîneraient pour la commune des
charges nouvelles, mais cette allégation n'est pas documentée, de sorte qu'elle
ne paraît pas suffisante à contredire la pièce précitée.
On notera à cet
égard que l'adoption du plan de quartier précité, qui résulte de l'exercice de
leurs compétences par les autorités communales, n'est pas une prestation
contractuelle; elle n'est d'ailleurs pas incluse à ce titre dans le contrat, où
elle n'apparaît qu'à titre de «condition» (ou de décision réservée; pour être
plus précis, il s'agit d'une condition suspensive, au sens de l'art. 151 al. 2
CO, appliqué par analogie). Sans doute, l'existence de ce contrat a-t-elle été
décisive dans le cadre du vote du législatif communal pour l'adoption du plan
de quartier; au cas où la convention générale ici en cause serait révoquée
partiellement, il apparaîtrait après coup que ce vote est lui-même fondé sur
une base erronée (pour un autre exemple de modification du plan des zones liée
à un contrat de droit privé, v. TA VD, arrêt du 23 janvier 1997, AC.1995.0312).
Cependant, on ne saurait voir là l'existence d'un préjudice irréparable au sens
couramment retenu par la jurisprudence en matière de révocation de décisions.
cc) La
défenderesse invoque encore la mauvaise foi des demandeurs.
On notera tout
d'abord qu'une telle circonstance intervient bien dans la balance des intérêts
à opérer ici (s'agissant de la révocation des décisions, voir Moor, II 327 s.;
cet élément peut même influer en outre sur les effets de la révocation, même
auteur, p. 339). Cette solution apparaît transposable au contrat de droit
administratif, qui repose sur une relation de confiance qualifiée.
aaa) La
défenderesse allègue en substance que les demandeurs, au moment de la signature
en 1997 de la convention générale, voire ultérieurement, connaissaient
l'irrégularité du contrat et se réservaient la possibilité d'en contester la
validité par la suite. Dans la mesure où l'exécution de la convention générale
était affectée de conditions suspensives, on doit se placer au moment de
l'avènement de celles-ci pour examiner son caractère illicite ou non (voir à ce
propos Engel, op. cit., p. 857: pour cet auteur, c'est en effet à ce moment
qu'il faut se placer pour vérifier s'il y a impossibilité originaire de la
prestation, soit un autre cas visé à l'art. 20 al. 1 CO; ce raisonnement est
transposable au cas de l'illicéité). On peut donc imaginer que la mauvaise foi
des demandeurs ait pris naissance après la signature de la convention, mais
avant l'entrée en force du plan de quartier, le 20 avril 2001, date de son
approbation par le Conseil d'État. Au cours de l'instruction, divers témoins de
la défenderesse (son syndic J, l'agent immobilier K, le préfet L) ont exprimé
leur soupçon que les demandeurs avaient connaissance du caractère illégal de la
convention générale; le témoin M s'exprime quant à lui en sens contraire. Les
soupçons en question sont liés essentiellement à quelques éléments. Tout
d'abord, contrairement à l'usage prévalant dans le secteur immobilier (usage
allégué par la commune), les demandeurs, lorsqu'ils ont aliéné des terrains
tout d'abord dans le plan de quartier «H» (en 2001), puis dans le plan de
quartier «E» (en 2002), ont conservé à leur charge les contributions
d'infrastructures publiques, au lieu de les reporter sur les acheteurs. Par
ailleurs, le demandeur C aurait manifesté à plusieurs reprises des réticences
avant, comme après la signature de la convention générale.
Le juge-arbitre
constate tout d'abord, s'agissant de la vente des terrains sis «H», que B a
certes gardé à sa charge les contributions aux infrastructures publiques;
cependant, elle s'est acquittée du montant en question le jour de la signature
de la vente, soit le 6 novembre 2001. Cela tend à démontrer que l'intéressée, à
cette dernière date, postérieure à l'entrée en vigueur du plan ici en cause,
n'entendait pas mettre en doute la validité de clauses contractuelles prévoyant
des contributions aux infrastructures publiques (clauses similaires dans les
deux plans de quartier). Il est vrai que, lorsque la défenderesse a fait valoir
l'indexation des charges foncières dans le cadre du plan de quartier «H», cela
par la voie d'une action devant le juge-arbitre désigné à cet effet, la
demanderesse s'est interrogée sur la licéité de ce procédé; elle a consulté à
cet effet le professeur Piotet.
Selon ce dernier,
B et plus précisément son conseil, N, étaient de bonne foi: autrement dit,
celui-ci était visiblement surpris des conclusions de l'avis de droit du
professeur Piotet, qui retenaient l'invalidité - non pas tant de l'indexation
que - des charges foncières elles-mêmes. Ce n'est en outre qu'à la suite de cet
avis de droit que l'avocat N s'est posé la question de la validité de la
convention générale elle-même (soit à compter du 24 juin 2002). Ce témoignage -
qui apparaît crédible au juge-arbitre - infirme donc le soupçon d'une
préméditation des demandeurs en relation avec la validité de la convention
générale (le procédé relèverait sans doute, s'il était avéré, de la mauvaise
foi; il s'apparenterait en effet à l'attitude du contractant qui manifeste son
accord, mais en l'assortissant d'une réserve mentale; sur cette notion, Engel,
op. cit., p. 223).
Quant aux
réticences de C, elles sont sans doute établies, mais elles n'ont pas trait à
la validité au plan juridique de la convention générale; lors de son audition,
ce dernier a en effet confirmé le sentiment qu'il avait lors des négociations
que la commune mettait à profit sa position pour obtenir de lui des concessions
qu'il jugeait excessives. Un tel sentiment ne saurait être assimilé à la
connaissance du caractère irrégulier en droit de la convention générale.
Il découle ainsi
de l'administration des preuves que les soupçons énoncés par la défenderesse ne
peuvent pas être considérés à l'issue de l'instruction comme des faits établis.
(...)
dd) Il apparaît
ainsi que la défenderesse n'a pas pris des dispositions irréversibles,
débouchant sur un préjudice irréparable; elle fait valoir uniquement des motifs
relevant de l'intérêt fiscal pour s'opposer à la révocation des clauses
litigieuses de la convention générale. En conséquence, en l'absence de mauvaise
foi des défendeurs, il convient de retenir que les clauses critiquées ici de la
convention générale doivent être révoquées.
ee) On a retenu
ci-dessus (c. 8 b/bb) que la révocation, à l'instar des solutions qu'a dégagées
la jurisprudence à propos des arrangements fiscaux, devait déployer uniquement
des effets ex nunc.
aaa) Il en découle
en principe que les versements déjà opérés par les demandeurs n'auraient pas à
être restitués; on rappelle que ces montants s'élèvent à Fr. 1 404 252.- pour B
et à Fr. 243 987.- pour C. Il sied de relever cependant que la conclusion qui
précède ne vaut que pour les sommes qui ont été versées sans réserve par les
demandeurs. Tel est le cas d'une partie des sommes précitées, à savoir celles
qui concernent les contributions aux infrastructures publiques, à l'exclusion
d'une part de 20%, liée à l'indexation des charges foncières (pièce 41, 42 et
44 des demandeurs; Faits, E/a).
En d'autres
termes, si le montant ordinaire des contributions aux infrastructures publiques
a bien été versé volontairement, au sens de l'art. 63 al. 1 CO appliqué par
analogie, tel n'est pas le cas des sommes correspondant à l'indexation des
charges foncières. Ces dernières n'ont été payées que sous réserve de l'issue
de la présente contestation (même si, le 16 décembre 2002, le présent procès
n'était pas encore noué). Force est dès lors de retenir que l'invalidation des
clauses de la convention générale concernant les contributions aux
infrastructures publiques, en tant qu'elle sortit des effets ex nunc, s'étend
aux deux réserves de 20% évoquées ci-dessus, soit Fr. 234 042.- pour B et Fr.
40 664.- pour C. Il en découle que le montant de Fr. 40 664.- doit être
restitué à C, alors que la défenderesse devra verser la somme de Fr. 234 042.-
à la Fondation A et B, conformément aux conclusions figurant dans la réplique
du 30 juin 2005.
bbb) On se
souvient que la portée économique des cessions de terrain prévues par la
convention générale n'est pas très claire (voir ci-dessus consid. 7 [
Non
reproduit dans la présente publication
] ). Dans l'une des deux hypothèses envisagées, ces cessions
constituent des modalités de paiement des contributions aux infrastructures
publiques; dans ce cas, la révocation des clauses relatives aux contributions
emporte avec elle celle des cessions gratuites elles-mêmes. Cela conduit au
rejet des conclusions de la défenderesse tendant à l'exécution de ces cessions,
sans qu'il soit nécessaire de s'étendre plus avant sur les moyens soulevés par
les parties à ce sujet. Dans l'autre hypothèse évoquée, les cessions présentent
des vices similaires à ceux qui affectent les contributions publiques
elles-mêmes et doivent être révoquées pour le même motif.
ccc) (...)
ddd) Les
demandeurs contestent également les actes constitutifs de charges foncières en
garantie des contributions aux infrastructures publiques. Ces actes constituent
des accessoires des contributions précitées et, dans cette mesure, ils doivent
être «révoqués» également (art. 114 al. 1 CO par analogie); certes, la
convention générale est-elle privée d'effet pour l'avenir seulement, mais,
précisément, il n'y a pas matière à garantir les paiements déjà effectués par
le passé. Les conclusions présentées dans ce sens par les demandeurs doivent
ainsi être accueillies elles aussi.
(Arbitrage, 26
juin 2007, Demande B et C c. Commune de D)