vd_omni · FO.2000.0005 · 2001-05-03 · fr

ERCULIANI Umberto c/Service du logement | Distinction entre rénovation et travaux d'entretien est délicate. Dès le moment où des travaux entraînent une hausse des loyers et que leur coût est supérieur à 20 % de la valeur ECA, il sont soumis à la loi. Le coût des travaux à prendre en considération correspond à ceux réellement effectués et non pas à ceux envisagés initialement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2001 FO.2000.0005

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 mai 2001
sur le recours interjeté par
Umberto
ERCULIANI
, dont le conseil est l'avocat Bernard Katz, avenue C.-F. Ramuz
60, à Lausanne
contre
la décision rendue le 1er février 2000 par le
Service
du logement
du canton de Vaud (SLOG) concernant l'assujettissement des
travaux effectués dans l'immeuble sis rue du Valentin 62C à Lausanne à la loi
concernant la démolition, la transformation et la rénovation des maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation des logements à d'autres fins que
l'habitation.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Antoine Rochat et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Umberto Erculiani est
propriétaire de la parcelle 2143 de la commune de Lausanne. Cette parcelle
supporte un bâtiment locatif construit en 1972 comprenant 49 appartements (45
studios et 4 appartements de 2 pièces).
Depuis sa construction
en 1972, l'immeuble est voué à la location de studios et d'appartements
meublés. Le 25 juillet 1972, le recourant a obtenu une autorisation à cet effet
en application du décret du 28 mai 1962 concernant la location et la
sous-location d'appartements et de chambres meublées.
En 1997, le recourant
a décidé de moderniser les studios et appartements ainsi que l'intérieur de
l'immeuble. A cette occasion, les travaux suivants ont été effectués:
-    pose d'un parquet
de chêne de type Pergot;
-    pose d'un carrelage
dans les couloirs;
-    remplacement de la
robinetterie, des conduites d'eau et de la faïence;
-    remplacement des
cuisines;
-    remplacement de
tous les meubles;
-    peinture de tous
les studios et des circulations intérieures
-   remplacement du chauffage central et
régulation de ce dernier.
Mis à part quelques
travaux d'aménagements extérieurs et la pose d'une toile étanche, aucun travail
n'a été effectué à l'extérieur du bâtiment.
En 1997, tous les
appartements de l'immeuble ont été loués à OK Logement Services SA (ci après:
OK Logement). Apparemment, OK Logement avait à ce moment là le projet de
sous-louer ces appartements avec un service semi-hôtelier et une demande de
patente d'hébergement a été déposée le 11 décembre 1998 auprès de la police du
commerce de la ville de Lausanne. Selon les explications fournies lors de l'audience
finale, ce projet de service semi-hôtelier aurait finalement été abandonné.
B.                    Le 13 janvier 1999, le
Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement de la Commune de
Lausanne (ci après: SEHL) a procédé à une visite du bâtiment en compagnie du
directeur de OK Logement. Dans un courrier du 15 janvier 1999 adressé à OK
Logement, le SEHL a relevé que, en raison des travaux de rénovation constatés
et du changement d'affectation (remplacement de l'activité de location
d'appartements meublés par de l'hébergement), l'opération était soumise à la
loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation
de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins
que l'habitation (ci-après LDTR). Ce courrier soulevait également certaines
questions concernant notamment l'importance et la nature des travaux de
transformation, l'impact de ces travaux sur les baux existants ainsi que
l'affectation future de l'immeuble.
Dans un courrier du 12
avril 1999 adressé au SEHL, le fils du recourant a fourni la liste des travaux
effectués en indiquant qu'il s'agissait de travaux de
"modernisation"
.
Le 10 juin 1999, une visite des lieux a été organisée réunissant des
représentants du SLOG et du SEHL, le fils du recourant accompagné de son
architecte ainsi que des représentants d'OK Logement. A cette occasion, les
représentants du recourant ont été informés des démarches à effectuer auprès du
SLOG pour régulariser la situation au regard de la LDTR ainsi qu'auprès de
l'Office communal de la police des constructions (OPC) pour régulariser la
situation au regard de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC). Dans un courrier du 29 juin 1999 au
SEHL, OK Logement a précisé qu'il n'était que locataire de l'immeuble et que
les travaux avaient été décidés par le seul propriétaire. Il relevait ainsi
qu'il appartenait à l'architecte du recourant de faire les démarches
nécessaires pour obtenir les autorisations requises.
C.                    Par la suite, le
recourant et OK Logement ont eu différents contacts avec le SEHL et l'OPC en
vue de régulariser la situation sur le plan de la LDTR et de la LATC. Le 26
octobre 1999, l'architecte du recourant a adressé à l'OPC le questionnaire
général, le plan cadastral, le plan des étages et du garage ainsi qu'un
descriptif des travaux avec leur coût. Le 28 décembre 1999, le chef de l'OPC a
imparti un délai au recourant au 14 février 2000 pour fournir encore un certain
nombre de documents, dont le formulaire dit
"53"
. Ces
documents ont été adressés à l'OPC par l'architecte du recourant le 4 janvier
2000, sous réserve du formulaire 53.
D.                    Le 1er février 2000, le
chef du SLOG a écrit au recourant pour l'informer que les travaux effectués et
le changement d'affectation en résultant étaient soumis à la LDTR en requérant
expressément que les documents nécessaires, notamment le formulaire 53, soient
adressés à l'Office communal du logement. Ce courrier indiquait la voie de
recours au Tribunal administratif.
Le 14 février 2000, la
Directrice des travaux de la ville de Lausanne a dénoncé le recourant et son
architecte au préfet en application des art. 130 LATC, 61 du règlement communal
sur les constructions et 14 LDTR.
Le 23 février 2000, le
recourant s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du
SLOG du 1er février 2000, en contestant l'assujettissement des travaux
litigieux à la LDTR et en concluant à l'annulation de la décision. Le SEHL
s'est déterminé sur le recours le 9 mai 2000. Le SLOG a déposé sa réponse le 10
mai 2000, concluant au rejet du recours. Le 28 septembre 2000 la Direction des
travaux de la ville de Lausanne a délivré au recourant le permis de construire
pour les travaux litigieux. A cette décision était annexée la synthèse de la
Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire du
Département des infrastructures (synthèse Camac) comprenant une décision du
SLOG régularisant la rénovation effectuée sous l'angle de la LDTR et autorisant
l'exploitation du bâtiment sous forme d'une exploitation para-hôtelière, sous
réserve de l'obtention des autorisations requises en matière de police du
commerce et de police des constructions. Le recourant a déposé un mémoire
complémentaire le 15 décembre 2000. Le SLOG et le SEHL se sont déterminés sur cette
écriture complémentaire les 23 et 24 janvier 2001. Le 27 mars 2001, le tribunal
a procédé à une vision locale en présence du fils du recourant et de son
conseil, de représentants d'OK Logement ainsi que de représentants du SLOG et
du SEHL.
Considérant en droit:
1.                     La qualité pour
recourir du recourant est régie par l'art. 37 al. 1 LJPA qui a la teneur
suivante:
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
a) Le critère retenu
par le législateur cantonal à l'art. 37 LJPA, à savoir celui de l'intérêt digne
de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. 1 OJF et 48 lit. a LPA;
dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner
la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale (TA, arrêt AC
99/0195 du 21 juin 2000).
A qualité pour
recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être
touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des
administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé mais peut-être un intérêt de fait - doit se trouver, avec
l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être
pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose
ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencé
par le sort de la cause. L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité
pratique que l'admission du recours apportera au recourant ou, en d'autres
termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéal,
matériel ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant
doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours
formé dans l'intérêt de la loi est en revanche irrecevable (ibidem p. 4 et réf.
cit.).
b) En l'espèce, on
peut se demander si le recourant a toujours un intérêt digne de protection au
sens de l'art. 37 al. 1 LJPA dès lors qu'en cours de procédure le SLOG lui a
délivré l'autorisation requise par la LDTR, ceci sans conditions. L'admission
du recours n'aurait dès lors aucun effet sur l'utilisation et l'affectation de
l'immeuble ainsi que sur son rendement. Interpellé à ce sujet lors de
l'audience finale, le conseil du recourant a admis que le maintien du recours
était exclusivement justifié par la dénonciation du 14 janvier 2000 au sujet de
laquelle le préfet n'a pas encore statué.
S'il est vrai que le
sort de la présente procédure est susceptible d'avoir une incidence sur la
procédure pénale en cours, il n'est pas certain que ce type d'intérêt fasse
partie de ceux visés par l'art. 37 al. 1 LJPA. Au regard du sort du recours sur
le fond, ce point peut toutefois rester indécis.
2.                     Sur le fond, la seule
question litigieuse est celle du principe de l'assujettissement des travaux
effectués dans l'immeuble du recourant en 1997 et 1998 à la LDTR.
a) L'art. 1er de la
LDTR prévoit que:
"Dans les communes où sévit la pénurie de
logements, la démolition, la transformation ainsi que la rénovation, totale ou
partielle, de maisons d'habitation, sont soumises à une autorisation du Département
de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (dénommé ci-après le
département).
Il en est de même de l'utilisation de
logements, ou de parties de logements, à d'autres fins que l'habitation sous la
forme ou aux conditions existant au moment de l'autorisation.
Par rénovation, on entend tous travaux d'une
certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans modifier la
distribution des logements. Des travaux d'entretien courant ne sont pas inclus
dans cette notion.
Est réputée maison d'habitation tout bâtiment
comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont
affectés à l'habitation. Toutefois, les maisons individuelles comprenant
jusqu'à deux appartements, dont l'un au moins est occupé par le propriétaire,
ne sont pas assujetties dans la présente loi. Il en est de même pour les
appartements en copropriété ou en propriété par étages, occupés par leurs
propriétaires."
La LDTR, comme le
décret qui l'a précédé, a pour objectif, tout en permettant le bon entretien des
immeubles, d'enrayer la diminution du nombre de logements entrant dans la
catégorie de logements à loyer abordable accessibles à une certaine catégorie
de la population (BGC février 1985 p. 1426).
Le recourant ne
conteste pas que son immeuble se trouve dans une commune où sévit une pénurie
de logements au sens de la disposition susmentionnée. En outre, on se trouve
manifestement en présence d'une maison d'habitation au sens de l'art. 1 al. 3
LDTR.
Pour s'opposer à
l'assujettissement à la LDTR, le recourant fait valoir que les travaux
effectués en 1997 et 1998 dans son immeuble sont des travaux d'entretien
courant au sens de l'art. 1er al. 3 LDTR et non pas des travaux de rénovation.
Il souligne à cet égard que les travaux n'ont pas apporté de plus-value
puisqu'il s'agissait exclusivement de maintenir la valeur de l'immeuble ainsi
que son exploitation. Il conteste également que l'on soit en présence d'un
changement d'affectation.
b) Le décret du 5
décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons
d'habitation et l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation,
qui a été remplacé par la LDTR en 1985, ne mentionnait pas la rénovation parmi
les travaux soumis à autorisation. Toutefois, l'autorité compétente avait, déjà
sous l'empire de cette réglementation, développé une pratique selon laquelle
les travaux de rénovation - soit les travaux d'entretien, de réparation et de
modernisation qui laissent intact le volume, l'aspect extérieur et la
destination de l'immeuble - étaient soumis à autorisation en fonction de leur
ampleur. Cette pratique consistait à soumettre à autorisation tous les travaux
dont le coût était supérieur à 20% de la valeur vénale de l'immeuble (v. BGC
février 1985, p. 1441 et 1479).
Il résulte des travaux
préparatoires de la LDTR que la volonté du Conseil d'Etat était d'ancrer cette
pratique dans la loi en ajoutant aux travaux soumis à autorisation les travaux
de rénovation, sous réserve de l'entretien courant. Lors des débats au Grand
Conseil, le flou existant entre la notion de travaux d'entretien, que le projet
de LDTR proposait de ne pas soumettre à la loi, et celle de travaux de
rénovation a été relevé et un amendement a été déposé visant à supprimer
purement et simplement l'assujettissement des travaux de rénovation pour ne
conserver que les travaux de transformation (BGC février 1985, p. 1484 ss). Sur
la base notamment des explications du Conseiller d'Etat Junod concernant le
critère des 20% de la valeur vénale de l'immeuble, cet amendement a été rejeté à
une large majorité (ibidem, p. 1490).
La pratique du SLOG
relative à la proportion entre le coût des travaux et la valeur de l'immeuble a
été consacrée par l'art. 1er du règlement d'application de la LDTR du 6 mai
1988( ci après: règlement d'application) dont la teneur est la suivante:
"En règle générale, les travaux de
rénovation qui ne s'inscrivent pas dans le cadre de l'entretien courant du
bâtiment sont soumis à une autorisation.
Le Département de l'agriculture, de l'industrie
et du commerce (ci-après le département) peut toutefois dispenser le
propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés
représentent un coût inférieur au 20% de la valeur à neuf de
l'assurance-incendie de l'immeuble..."
En l'espèce, les
travaux effectués se montent à 904'071 fr. représentant le 22,31% de la valeur
ECA de l'immeuble, qui se monte à 4'274'588 fr.
c) Pour contester
l'assujettissement des travaux litigieux à la LDTR, le recourant se réfère à
différents extraits de la jurisprudence du Tribunal administratif du canton de
Genève mentionné dans un article publié dans la RDAF 1998 (v. Olivier
Bindschedler, La jurisprudence récente du Tribunal administratif du canton de
Genève en matière d'entretien des immeubles, RDAF 1998, p. 373 ss). S'agissant
de la proportion entre le coût des travaux et la valeur de l'immeuble, le
recourant relève que l'art 1 al. 2 du règlement d'application se réfère aux
travaux "envisagés". Il estime par conséquent qu'il faut prendre en
considération un montant de fr. 500'000 (coût des travaux initialement devisé
par son architecte), soit un coût inférieur à 20% de la valeur ECA de
l'immeuble.
aa) La loi genevoise
sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation
connaît également la distinction entre travaux d'entretien et de rénovation,
seuls ces derniers étant soumis à la loi. L'article mentionné par le recourant
fait référence à deux arrêts dans lesquels le Tribunal administratif genevois a
estimé que certains travaux, comparables à ceux effectués dans l'immeuble du
recourant, n'étaient pas soumis à la loi. Le recourant passe toutefois sous
silence le fait que, dans le même article, l'auteur relève que la nature des
travaux n'est pas décisive pour déterminer le régime auquel ils sont soumis.
L'auteur de l'article souligne ainsi que:
"Pour admettre véritablement que des
travaux répondent à la définition de l'entretien au sens où l'entendait le
législateur, encore faut-il, selon la jurisprudence, que leur coût total soit
raisonnable. Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif ont eu à
plusieurs reprises l'occasion de rappeler que, dans la mesure où la loi vise
principalement à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle
économique, aux besoins prépondérants de la population, il faut éviter que des
travaux non soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit
habitat (ATF SI S. du 10 octobre 1991; ATF 116 Ia 401 consid. 5a, p. 410; ATA
SI C. du 1er décembre 1992, in SJ 1993, p. 576; SI M. du 14 février 1990; SI C.
du 1er juin 1988, in SJ 1989, p. 249 ss). En d'autres termes, la loi cherche à
soumettre au contrôle de l'Etat certaines catégories de travaux davantage en
fonction des risques qu'ils font peser sur le caractère abordable des logements
qu'en fonction du type de travaux eux-mêmes."
On retrouve ainsi dans
la législation et la jurisprudence genevoises le même souci d'éviter que des
travaux qui sont a priori des travaux d'entretien puissent, par leur ampleur,
avoir une répercussion sur les loyers et mettre ainsi en péril l'objectif visé
par la loi.
La distinction entre
travaux d'entretien courant et travaux de rénovation est souvent délicate.
Lorsqu'un doute existe à ce propos, il convient de s'en tenir à l'objectif visé
par la LDTR en recourant également à la présomption posée à l'art. 1 al. 2 du
règlement d'application: dès le moment où des travaux entraînent une hausse des
loyers et où, au surplus, leur coût est supérieur à 20% de la valeur ECA de
l'immeuble, ils sont manifestement soumis à la loi et une demande d'autorisation
doit par conséquent être présentée à l'autorité compétente.
bb) En l'espèce, le
recourant a procédé à d'importants travaux, qu'il qualifie lui-même de
"modernisation"
,
en résiliant préalablement tous les baux. Après l'achèvement des travaux, il a
reloué les studios et les appartements avec une augmentation de tous les
loyers, l'état locatif passant de fr. 457'875 à fr. 534'000. Ceci montre bien
que, au-delà de la nature des travaux, on se trouve en présence d'une opération
d'une certaine envergure ayant des conséquences sur les loyers. Le principe de
l'assujettissement des travaux litigieux à la LDTR doit par conséquent être
confirmé.
cc) Au surplus, le
recourant ne saurait être suivi lorsqu'il affirme qu'il faut prendre en compte
les travaux envisagés à l'origine et non pas ceux qui ont été concrètement
effectués. En effet, si le règlement d'application fait référence aux travaux
"envisagés"
,
c'est manifestement en raison du fait que la demande d'autorisation doit
normalement être présentée avant l'engagement des travaux. Quand celle-ci n'est
présentée qu'après leur achèvement, c'est le coût réel qui doit être pris en
considération: toute autre interprétation serait incompatible avec le but de la
loi.
d) Dès lors que les
travaux litigieux sont soumis à la LDTR en tant que travaux de rénovation, il
n'est pas nécessaire d'examiner si leur assujettissement à la loi résulte
également d'un changement d'affectation de l'immeuble.
3.                     Il résulte des
considérants que le recours doit être rejeté, l'arrêt étant rendu aux frais du
recourant. Il ne se justifie pas d'allouer à l'autorité intimée - laquelle n'a
pas consulté de mandataire extérieur à ses services - les dépens qu'elle a
requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 1er février 2000 par le Service du logement est confirmée.
III.                     Un émolument
de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant Umberto
Erculiani.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 3 mai 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint