vd_omni · AC.2004.0130 · 2005-01-27 · fr

Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et consorts/Département de la sécurité et de l'environnement, Département des infrastructures, Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Noville, Pro Natura Vaud, WWF Vaud | La servitude publique de passage (soit un plan routier communal) peut être supprimée par un plan d'affectation cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.01.2005 AC.2004.0130

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 janvier 2005
Composition
M. Etienne
Poltier, président, MM. Guy Berthoud et Antoine Thélin, assesseurs
recourante
Association
pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et consorts,
à Villeneuve, représentés par Edmond de BRAUN, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE),
représenté par le Service de justice, de l'intérieur
et des cultes, à Lausanne,
I
autorités
concernées
Municipalité de
Noville,
à Noville,
Département de
la sécurité et de l'environnement (DSE),
à Lausanne,
Département des
infrastructures (DINF),
à Lausanne, représenté par
Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains
Objet
Plan d’affectation cantonal
Recours Association pour la cohabitation
dans les Grangettes (ACG) et crts c/ décision du DIRE du 9 juin 2004 (site
marécageux de Noville - modification du plan d'affectation cantonal n° 291 et
plan d'affectation cantonal n° 291 bis)
Vu les faits suivants
A.               a) Le plan d'affectation
cantonal no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a
été mis à l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224
oppositions. Au nombre de celles-ci figurent des oppositions formées par la
Municipalité de Noville, respectivement l’Association pour la cohabitation dans
les Grangettes, ainsi que par Robert Dänzer, notamment.
b) Le périmètre du PAC 291
tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone réservée
adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. Il est délimité notamment au
nord par la rive du Léman, à l’ouest par le Rhône et s’étend à l’est sur le
territoire de la Commune de Villeneuve. La seule modification par rapport à la
zone réservée concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman ; en
effet, contrairement au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.
Selon le rapport d'aménagement joint
au dossier d'enquête, il apparaissait superflu d'inclure le plan d'eau, domaine
public, dans le périmètre du plan d'affectation cantonal, au motif que ce
secteur du Léman est déjà soumis à de nombreuses autres mesures. En
conséquence,
"la limite du plan suit la rive existante"
.
L'art. 1er du règlement du
PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit :
"Ce plan
poursuit les buts suivants :
a)    garantir la
sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des biocénoses qui les
caractérisent;
b)    favoriser
l'amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes
qu'il a subies;
c)    maintenir un
paysage proche de l'état naturel;
d)    permettre le
maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles
avec les buts de protection."
Le plan précité comprend
huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire forestière :
1)         zone des
biotopes;
2)         zone des prairies tampons;
3)         zone agricole protégée;
4)         zone de plage;
5)         zone du port et du chantier naval;
6)         zone du camping;
7)         zone du hameau des Grangettes;
8)         zone des Fourches.
On relève également que, à
teneur de l’art. 3, le plan de circulation – soit un document distinct – définit
les réseaux destinés aux véhicules motorisés, aux cyclistes, aux cavaliers, aux
piétons ainsi que les mesures à prendre et la signalisation à mettre en
place ; cette disposition réserve d’ailleurs les règles applicables à
l’adoption d’un tel plan. Par ailleurs, l’art. 7, relatif à la zone de plage,
indique que celle-ci est destinée à la baignade et au délassement au bord de
l’eau dans le respect de la nature.
c) A l'issue de l'enquête
publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi
un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation
du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques
modifications.
d) Le rapport précité
rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de
Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :
-        inventaire cantonal prévu par
l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des
sites;
-        inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);
-        convention internationale de Ramsar
de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement
comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);
-        inventaire annexé à l'ordonnance
fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
nationale (OROEM; RS 922.32);
-        inventaire fédéral des zones
alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié
sous No 123);
-        inventaire des bas marais
d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais
suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le
Gros Brasset (No 1382).
On mentionnera également
l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er mai
1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne notamment,
en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description, figurant en
annexe II de l'OSM est la suivante :
"Formé sur le delta du Rhône, à son
embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de
l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de
la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions
marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance
nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à
l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts riveraines
occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par
de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les
anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant
tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les
secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande diversité :
tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la
roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste
ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle,
les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont
développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de
revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans
le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des
bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que
des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à
Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production maraîchère,
maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des
étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques
constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert)
participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du
temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des
cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un
milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses
espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site.
C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les
oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
B.               Contrairement à l’Association
précitée et Robert Dänzer, la Commune de Noville a contesté le rejet de son
opposition relative aux zones de plage retenues dans le plan ; elle a
ainsi porté sa cause successivement auprès du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires (devenu ultérieurement Département des
institutions et des relations extérieures ; ci-après : DJPAM et
DIRE), puis auprès du Tribunal administratif ; l’une et l’autre de ces
autorités ont rejeté ces recours, lesquels tendaient à l’extension de la zone
de plage projetée en direction de l’ouest depuis la zone de plage légalisée par
le PAC 291 ; la recourante demandait en particulier que soit légalisée une
surface en nature de plage dite « plage des naturistes ». Dans ses
considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu ce qui suit (arrêt
du 10 décembre 1998 AC.1998.0066) :
« Il faut toutefois observer d'emblée que
la rive sise entre l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal, hormis
à proximité de ce dernier, n'est desservie par aucun autre accès; seuls des
sentiers piétonniers se sont frayés un passage jusqu'à celle-ci, parfois
d'ailleurs au travers du marais d'importance nationale précité. Dès lors, il
apparaît d'emblée que l'affectation en zone de plage d'une partie de cette rive
serait de nature à créer des difficultés importantes, tout au moins si celle-ci
doit s'accompagner de la création de véritable plage publique à cet endroit.
S'agissant par exemple du problème des déchets, échoués en quantité importante
sur l'ensemble de la rive, leur ramassage, puis leur évacuation apparaît
d'emblée extrêmement problématique, voire exclue. La vision locale effectuée
sur la plage dite des naturistes a montré à cet égard que les usagers - au
demeurant assez méticuleux à cet égard - ramassent ces déchets pour les
stocker, fréquemment en empiétant sur le bas-marais lui-même. Dans l'hypothèse
où les lieux seraient affectés à une plage publique, il n'est tout d'abord pas
certain que les usagers procéderaient à un nettoyage aussi systématique, qui
seul donne son charme à ce site; en outre, le problème d'évacuation des déchets
se posera dans les mêmes termes. Il est à redouter également que les usagers
d'une plage publique soient moins disciplinés s'agissant de l'évacuation de
leurs propres déchets, étant précisé que la recourante ne paraît pas prête à
étoffer le personnel de son administration pour assurer une surveillance de ces
plages, au demeurant malaisée.
Les considérations
qui précèdent conduisent le tribunal, aux termes d'une appréciation de
l'ensemble des circonstances déterminantes en l'espèce à la conclusion que le
département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant le
projet, en tant qu'il concerne les zones de plage délimitées entre l'embouchure
du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal. »
C.              On ajoutera encore que le PAC
291 a fait l'objet, parallèlement au pourvoi de la Commune de Noville, d'autres
recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud.
Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police
et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du
plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site
marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral.
En substance, les organisations
recourantes précitées faisaient valoir que la valeur du site des Grangettes
dépendait notamment des relations existantes entre milieu terrestre et
lacustre, ainsi que de la richesse particulière liée aux interfaces entre la
terre et l'eau. Les décisions rendues sur recours par le département, après une
analyse juridique portant notamment sur le régime de la protection des sites
marécageux d'importance nationale, a suivi cette argumentation, ce d'autant que
le plan du site marécageux des Grangettes figurant à l'annexe II OSM montre que
ce site comprend une partie lacustre (v. à ce sujet consid. II de ces
décisions; ces dernières citent également l'art. 17 al. 1 a LAT selon lequel
les plans d'affectation régis par cette disposition peuvent inclure des zones à
protéger comprenant notamment des cours d'eau, des lacs et leurs rives).
Dans le souci d'être complet, on
notera encore que ces décisions sur recours ont corrigé le règlement sur
plusieurs points; l'art. 7 al. 2, qui permettait certains aménagements dans la
zone de plage, a ainsi été supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre
modifié pour exclure la création d'une buvette dans le périmètre de la zone du
port.
D.               a) Les départements
concernés, soit le Département des infrastructures (ci-après : DINF) et
celui de la sécurité et de l’environnement (ci-après : DSE) ont repris
l’étude du PAC 291 pour mettre en œuvre les exigences formulées par le DJPAM ou
le Tribunal administratif, dans le cadre de leurs décisions sur recours ;
simultanément, le DSE a élaboré le plan des circulations prévu à l’art. 3 RPAC
(il a pris la forme d’un plan d’affectation cantonal, le PAC 291 bis).
b) Le PAC 291 a, en
particulier, été complété par une extension de son périmètre sur une partie de
l’espace lacustre ; deux zones y ont été délimitées (zone lacustre I et
zone lacustre II). Le plan figure notamment une zone lacustre II qui s’étend au
large entre l’embouchure du Vieux Rhône à l’ouest et la zone de plage délimitée
par le plan, à l’est ; les zones lacustres II sont en outre englobées dans
la zone lacustre I. Le RPAC est complété par des art. 11a et 11b, régissant
chacune de ces zones. Selon l’art. 11a, les constructions et aménagements sont
interdits dans la zone lacustre protégée I (l’extraction de matériaux y est en
outre admise si elle est compatible avec les buts de protection) ; l’art.
11b prévoit que, en complément des dispositions de l’art. 11a, il est interdit
de naviguer dans la zone lacustre II avec des bateaux et d’autres engins
flottants ou de se baigner, cela durant toute l’année (les activités liées à la
pêche professionnelle, entretien des ouvrages et la surveillance ne sont en
revanche pas concernés par l’interdiction de navigation).
c) Quant au PAC 291 bis,
on l’a vu, il arrête le réseau des voies publiques et des cheminements dans le
périmètre du PAC 291 ; il ne traite que de la circulation ouverte au
public (art. 20 du PAC 291 bis). Selon l’art. 3 de ce texte, il ne sera pas
autorisé d’autres accès et cheminements que ceux prévus sur le plan ; des
mesures physiques de restriction peuvent être prises en cas de besoin. L’art. 6
réserve encore notamment la législation sur le marchepied le long des lacs.
S’agissant du secteur ici
en cause, le plan ne reprend pas un cheminement piétonnier existant reliant les
constructions sises à l’ouest de l’embouchure du Grand canal et la plage
« dite des naturistes ».
d) La modification du PAC
291 a été soumise à une enquête complémentaire, simultanément à l’enquête
ouverte à propos du PAC 291 bis, cela du 10 octobre au 9 novembre 2000 ;
l’enquête a été renouvelée du 17 novembre au 18 décembre 2000. Le PAC 291 a
suscité 4'088 oppositions, le PAC 291 bis soulevant pour sa part 3'870
oppositions, dont l’Association pour la cohabitation dans les Grangettes, ainsi
que de Pierre Edgar Croci, Pierre-André Fattebert, Henri Choffat, Robert Dänzer
et Pierre Clerc.
e) Par décisions du 20 juin
2002, le DINF et le DSE ont levé les oppositions.
Le 4 juillet 2002, l'ACG et les
cinq consorts précités (ci-dessus lit. d) ont saisi le DIRE de deux recours,
dirigés l'un contre la décision du DINF et l'autre contre celle du DSE. Ils
concluent d'une part à la suppression de la zone lacustre protégée II définie
au large de la plage sise au lieu-dit "Gros Brasset", au maintien de
la plage existant à cet endroit et d'autre part au maintien du cheminement
actuel, reliant le Vieux-Rhône au Grand-Canal.
Dans une décision du 13
novembre 2002, le DIRE a déclaré les recours de l’ACG et consorts
irrecevables ; le 6 février 2003, le Tribunal administratif a cependant
annulé cette décision et renvoyé la cause au département pour nouvelle
décision.
On notera que, au cours de
la procédure devant le département, les conclusions prises par les recourants
ont été modifiées à plusieurs reprises, cela dans le sens d’une réduction de
celle-ci (on reviendra d’ailleurs sur ce point dans les considérants en droit
ci-après).
Le 9 juin 2004, le DIRE a
rejeté les recours formés par l’association et ses consorts à l’encontre des
plans d’affectation cantonaux 291 et 291 bis.
C’est contre cette décision
que l’ACG et ses consorts ont recouru au Tribunal administratif ; leurs
conclusions, prises avec dépens, sont en substance les suivantes :
II.
« Les décisions du DINF et/ou du
DSE adoptant le PAC 291 et ses modifications ainsi que le PAC 291 bis et leurs
règlements respectifs sont annulées ;
III.
Le dossier est renvoyé aux
départements concernés afin qu’ils rectifient et complètent leurs plans et
règlements (inexacts et lacunaires) au sujet de la plage des naturistes et son
accès et en règlent le mode d’utilisation au sens des considérants. »
e) Dans
leurs diverses prises de position, les autorités intimées proposent le rejet du
pourvoi ; le WWF, ainsi que Pro Natura, qui sont intervenus à la procédure,
en font d’ailleurs de même.
Pour leur part, les recourants ont
également complété leurs déterminations, notamment dans une écriture du 5
novembre 2004. Dans ce cadre, ils ont modifié une nouvelle fois leurs
conclusions, toujours avec dépens, dans le sens suivant :
"II. Il est constaté et au besoin ordonné
aux autorités compétentes de modifier les PAC 291 et 291 bis et leur règlement
dans ce sens :
- l'usage commun de la plage publique située
dans le périmètre de la nouvelle zone lacustre protégée II est maintenu et
n'est pas interdit;
- le périmètre de la zone lacustre protégée II
est réduit et ramené à celui correspondant à la partie III définie par la
Confédération dans sa réserve nationale et internationale des Grangettes (objet
no 8) et demeure pour le surplus, colloquée dans la zone lacustre protégée I;
- le chemin d'accès public et de marchepied
établi le long de la rive au Gros Brasset et jusqu'à la plage évoquée ci-dessus
est maintenu."
Les recourants ont d'ailleurs joint à
cet envoi un extrait du Registre foncier relatif à une servitude de passage
public pour piétons grevant la parcelle 919 de Noville. L'extrait du Registre
foncier se lit au surplus comme suit :
"Exercice :  le propriétaire du fonds
servant autorise le libre passage pour piétons, le long de la rive du Lac Léman
et sur une largeur de 2 m comptée dès la limite de la grève.
Ce passage est un passage public. Il autorise
toutes personnes quelconques à emprunter le tracé du marchepied. Le
propriétaire du fonds servant prend acte que cette servitude entraîne une
dérogation à l'art. 2,  al. 2 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le
long des lacs et sur les plans riverains. Le propriétaire ne pourra formuler
aucune opposition à ce que d'autres personnes que celles désignées par cette législation
fassent usage du marchepied et s'introduisent sur sa propriété.
Des restrictions quant à l'usage de ce passage
pourront être édictées pour des périodes déterminées dans l'année, d'entente
entre le propriétaire et la bénéficiaire si les circonstances le nécessitaient:
tel pourrait être le cas par exemple en période de nidification si ce passage
devait troubler la reproduction harmonieuse des espèces nichant dans la réserve.
Toutes dérogations au libre passage convenu
devront être décidées en fonction des circonstances et d'entente expresse et
unanime entre parties."
Les recourants ont d'ailleurs produit
un autre extrait relatif à une servitude de passage public à pied, dont le
bénéficiaire est l'Etat de Vaud, grevant le chapitre de Sagrave SA (parcelle
866 de Noville; v. également l'envoi du 10 novembre 2004 et ses annexes).
Les autres parties ont eu la faculté
de se déterminer sur ces nouveaux éléments; le DIRE et le SAT, en particulier,
ont conclu à l'irrecevabilité des conclusions nouvelles.
f) Le
Tribunal administratif a statué sans fixer d’audience.
Considérant en droit
1.
a) Dans le cadre de la procédure
devant le DIRE, les recourants ont modifié leurs conclusions, en dernier lieu
dans une écriture du 5 janvier 2004. En substance, ils demandent avec dépens
que la plage « dite des naturistes » soit affectée formellement en
zone de plage ; par voie de conséquence, il faut modifier également la
zone lacustre II de manière que l’interdiction de navigation et de baignade
soit ramenée derrière les digues existantes (ils se réfèrent sur ce point à un
plan daté du 27 octobre 2003) ; de même, ils demandent le maintien du
chemin d’accès existant jusqu’à cette plage. Les recourants précisent
expressément qu’ils renoncent au surplus
« à toute et plus ample conclusion  prise dans le cadre de
leurs précédentes écritures »
. Il en découle –
comme le dit expressément cette écriture – que les recourants abandonnent leurs
critiques relatives aux cheminements et à l’accessibilité au lac sur toute la
bande riveraine se situant au-delà de ladite plage.
Dans le cadre de leur recours au
Tribunal administratif, ils ont pris des conclusions tendant à l'annulation
pure et simple des décisions relatives à l'adoption du PAC 291 et ses
modifications; ainsi que du PAC 291 bis et de leur règlement. Enfin, les
recourants ont modifié encore leurs conclusions dans leur écriture du 5
novembre 2004.
L'objet du litige, en procédure
administrative également, est circonscrit par les conclusions des parties,
lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la RDAF 1998,
263, qui se fonde sur le principe de libre disposition, et Pierre Moor, Droit
administratif II 444 et 446 s.). Cette règle est absolue devant la juridiction
administrative, mais elle peut être tempérée devant l'autorité de recours
interne à l'administration (v. art. 62 PA, sur le plan fédéral). S'agissant de
la présente procédure, ouverte devant le Tribunal administratif, il suffit de
constater, en l'absence de disposition expresse dans la LJPA (v. art. 53 ss de
cette loi notamment) qu'elle est régie sans restriction par le principe de
libre disposition. Quant à la procédure de recours devant le département, elle
est soumise, selon toute vraisemblance, au même principe; au demeurant, ni la
LATC (art. 60a al. 3; art. 73 al. 4) ni le règlement du 22 octobre 1997 fixant
la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures ne
prévoient expressément une solution divergente. On ajoutera que l'objet du
litige est circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les
questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait
omis de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut
contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être (Moor,
op. cit., p. 446 s.). Dès lors, le Tribunal administratif ne saurait se saisir
de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été amenée,
préalablement, à trancher. (v.  à ce propos TA, arrêt du 10 décembre 1998,
AC.1998.0065, concernant déjà le PAC 291). Ce dernier arrêt ajoute que, si la
pratique du tribunal est très libérale s'agissant de moyens nouveaux, présentés
après l'échéance du délai de recours, cette solution ne saurait être admise en
outre pour des conclusions nouvelles ou modifiées; force est en effet de
considérer que, à l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de
manière définitive, soit dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par
le biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile. Elles ont la faculté,
ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de
les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la
contestation (v., dans le même sens, RDAF 1998, 34).
Dans le cas d'espèce, l'on pouvait se demander
si les conclusions initiales du recours au Tribunal administratif - tendant à
l'annulation des décisions rendues en première instance par les départements,
n'allaient pas au-delà des conclusions réduites articulées dans la procédure de
recours devant le DIRE; dans cette hypothèse, elles auraient été irrecevables,
en application du principe de libre disposition évoqué ci-dessus. S'agissant
des conclusions de l'écriture de 5 novembre 2004, on constate que deux d'entre
elles (ch. II 1
er
et 3
ème
tiret) constituent une
confirmation ou une réduction des conclusions prises devant le DIRE, de sorte
qu'elles sont recevables. Il paraît en aller de même de la troisième conclusion
(ch. II, 2
ème
tiret), laquelle apparaît en définitive comme
précisant les conclusions prises devant le DIRE (dans la mesure où cette
dernière conclusion irait plus loin, force serait de la considérer comme
irrecevable, pour le motif qu'elle n'a pas été formulée auparavant devant
l'autorité de recours inférieure).
b) Comme on le verra
ci-après, les questions qui se posent dans le cadre du présent litige sont
essentiellement de nature juridique (et pour partie d'ordre procédural), de
sorte que la fixation d’une inspection locale ne paraît pas nécessaire dans le
cas d’espèce. On relèvera au surplus que les recourants – qui s’en prennent à
une limitation à leur droit d’usage commun du domaine public cantonal – ne
peuvent sans doute pas se prévaloir de l’art. 6 de la convention européenne des
droits de l’homme.
2.                Le PAC 291 est entré en vigueur
lors de son approbation par l’ancien département des travaux publics, de
l’aménagement et des transports le 20 mai 1997. Cependant, à la suite de divers
recours, des modifications ont dû être apportées à ce plan ; ces dernières
ont fait l’objet d’une enquête complémentaire à fin 2000.
a) Comme son nom l'indique,
l'enquête complémentaire a pour objet de compléter l'enquête précédente
(principale); elle porte sur des éléments partiels, sur lesquels le projet qui
a fait l'objet de l'enquête principale se trouve modifié ou complété. L'art. 58
al. 4 LATC permet au conseil de la commune d'adopter sans nouvelle enquête des
modifications non susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection; quant à l'art. 5, il prévoit l'hypothèse d'une enquête
complémentaire pour "
des modifications plus importantes
".
Certes, cette disposition concerne les plans d'affectation communaux, mais -
même si l'art. 73 LATC relatif aux plans d'affectation cantonaux n'en parle pas
- on ne voit pas que cette possibilité doive être écartée pour les plans
cantonaux, solution qui  paraît conforme au principe d'économie de la procédure
(v. en outre art. 14 al. 6 RATC, qui traite également de l'enquête
complémentaire s'agissant de plans communaux).
Il va par ailleurs de soi que le
propriétaire intéressé qui forme opposition lors de l'enquête complémentaire
doit diriger celle-ci contre l'objet de cette dernière et non contre celui qui
a été traité dans l'enquête de base. Ce principe vaut d'ailleurs dans la même
mesure s'agissant ensuite des voies de recours. Cette solution s'impose en
matière de plans d'autant plus clairement que seul celui qui a formé une
opposition est habilité par la suite à déposer un recours (art. 60 LATC; arrêt
AC 94/0077 du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 84).
b) Il en découle, dans le
cas d’espèce, que les recourants ont la faculté de s’en prendre aux
modifications du PAC 291 traitées dans le cadre de l’enquête complémentaire,
sans pouvoir remettre en cause les autres éléments de ce plan. Il faut cependant
réserver ici l’hypothèse de circonstances sensiblement modifiées au sens de
l’art. 21 al. 2 LAT (voir également art. 63 et 75 LATC ; l’art. 67 al. 2
LATC n’entre en revanche pas en ligne de compte ici ; sur cet aspect du
litige, voir considérant 3 ci-après).
3.                a) Au préalable, il convient
de dissiper ici un malentendu, qui concerne la portée à donner aux plans
successifs ici en cause. Les recourants insistent en effet – non sans raison –
sur l’imprécision du PAC 291 ; les autorités intimées l’admettent, comme
aussi les organisations de protection de la nature intervenues à la procédure.
Ce point avait d’ailleurs déjà été évoqué dans la procédure qui avait conduit à
l’arrêt du Tribunal administratif du 10 décembre 1998 (voir partie Faits litt. B
/ bb). En cours de procédure, les autorités intimées et les organisations de
protection de la nature ont produit des extraits des éditions successives de la
carte nationale, ainsi que des relevés photographiques de la rive. Ceux-ci
démontrent que la plage ici litigieuse s’est peu à peu étendue ; ils établissent
surtout que le plan de base qui a servi de support à l’élaboration du PAC 291
comporte d’importantes inexactitudes dans le secteur en question. En substance
– et les recourants eux-mêmes insistent longuement sur ce point -, la plage ici
en cause se situe à un emplacement que le plan figure comme une surface
lacustre. Tel est le cas aussi bien dans le document mis à l’enquête en 1995
que pour celui qui a fait l’objet de l’enquête complémentaire en 2000 (ce qui est
logique puisque le plan de base était le même).
La question revient dès
lors à interpréter les deux plans successifs précités et plus précisément à
cerner leur portée juridique. Les documents graphiques composant un plan
d’affectation comportent en effet des éléments à caractère descriptif (par
exemple ils figurent les bâtiments construits ; ou en l’occurrence le Grand
canal). Ils reproduisent ainsi une situation de fait, parfois de manière
inexacte, parce que la réalité a évolué (ainsi, dans l’hypothèse où un bâtiment
a été construit ou démoli depuis la date à laquelle le plan de base a été
établi). Compte tenu de l’évolution rapide et naturelle du tracé des rives du
lac, tout particulièrement dans ce secteur du delta du Rhône, la remarque qui
précède vaut également sur cet aspect. En d’autres termes, le plan n’a pas pour
vocation de délimiter les secteurs terrestres des secteurs lacustres. Le PAC
291, dans sa teneur mise à l’enquête en 1995 comporte un périmètre qui ne
concernait d’ailleurs que les secteurs terrestres (voir ce plan et la
« signature » de la limite de périmètre, qui longe la rive; v. aussi
le rapport d'aménagement joint au dossier d'enquête). Cela ne signifiait en
revanche pas que le plan perdait sa portée s’agissant de surfaces terrestres –
telle la plage ici en cause – figurant sur le plan comme englobées dans le lac.
Dans son arrêt du 10 décembre 1998, le Tribunal administratif, même s’il n’a
pas relevé ce point expressément, a bien considéré que la plage en question
était régie par le PAC 291 (alors limité aux secteurs terrestres). Quant au PAC
291 mis à l’enquête en 2000, notamment pour mettre ce document en conformité
avec les exigences découlant des décisions du DIRE sur les recours de Pro
Natura et du WWF, il comprend désormais un large périmètre lacustre. Concrètement,
la plage ici en cause recouvre une surface qui est désormais figurée sur le
plan en zone lacustre II. Il reste que, là encore, le plan, dans sa nouvelle
teneur, doit être interprété à l’aide aussi bien du document graphique que du
règlement, voire du rapport 47 OAT joint au dossier d’enquête. Il résulte ainsi
des art. 11a et 11b que ces dispositions, propres aux deux zones lacustres,
n’ont vocation à s’appliquer qu’à des surfaces inondées, parties intégrantes du
lac (on y traite notamment de baignade, de navigation et de pêche) ; le
rapport 47 OAT confirme cette interprétation : lorsqu’il évoque le secteur
situé devant le Gros Brasset, il précise que la partie lacustre retenue
par le plan dans ce secteur vise à protéger les roselières en expansion (comme
élément non terrestre ; ce document souligne cependant encore le lien
étroit entre les marais du Gros Brasset et ce secteur lacustre).
Les remarques qui précèdent
permettent de comprendre que le PAC 291, en tant que document juridique,
distingue le statut des secteurs terrestres de celui des secteurs
lacustres ; en d’autres termes, la plage ici litigieuse, en tant que
partie du secteur terrestre est bien comprise dans le secteur de la forêt
tampon et elle est soumise au régime de celui-ci, quand bien même la surface
correspondant à son emprise est englobée sur le plan dans la zone lacustre II.
En d’autres termes, la modification du PAC 291, mise à l’enquête en 2000, ne
concernait pas la plage, mais uniquement des surfaces lacustres ; dès
lors, le statut de la plage « dite des naturistes » n’a pas été
affecté par la modification du plan et le PAC 291, tel qu’entré en force pour
ces secteurs terrestres, a conservé sa valeur pour cette plage.
b)             Les recourants ne font
pas valoir au surplus que les conditions d’application de l’art. 21 al. 2 LAT
seraient remplies, à juste titre. En effet, les phénomènes d’érosion,
respectivement d’atterrissement étaient déjà connus en 1995, ainsi que lors du
prononcé de l’arrêt du 10 décembre 1998. Ces éléments ont été pris en compte
dans le cadre de la planification de ce secteur naturel. On ne saurait non plus
retenir que l’imprécision du plan soit une circonstance qui exigerait,
aujourd’hui déjà, d’en exiger la modification sur cet aspect. Dans le cas
contraire, il faudrait envisager des modifications permanentes de ce document,
les pièces produites notamment par Pro Natura établissant que le tracé de la
rive varie constamment (suivant la dynamique naturelle d’un delta).
c) Plus précisément, on constate que
les recourants ne s'en prennent plus au PAC 291, tel qu'entré en force après la
liquidation de l'enquête de 1995 (notamment, ils ne demandent plus que ce plan,
lacunaire et imprécis, soit corrigé pour être adapté à la situation de fait), sous
une modeste réserve (conclusion II, 1
er
tiret, consid. 4 ci-après);
ils concentrent au surplus leur demande sur les modifications du PAC 291, issues
de l'enquête de 2000 (périmètre des zones lacustres; conclusion II 2
ème
tiret, consid. 5 ci-après) et sur l'adoption du PAC 291 bis (conclusion II, 3
ème
tiret, relatif plus précisément au chemin d'accès à la plage dite des
naturistes; consid. 6 ci-après).
4.                Les recourants soutiennent
que l’usage qu’ils faisaient par le passé de la grève du lac sur le site ici en
cause relevait de l’usage commun du domaine public ; en conséquence, à
leurs yeux, rien ne fait obstacle à la poursuite d’une telle utilisation, ce
point découlant en quelque sorte d'une interprétation du PAC 291. Ce faisant,
ils perdent de vue que l’autorité qui a la maîtrise du domaine public n’a pas
l’obligation de maintenir l’usage commun sans aucune restriction quelconque. Au
contraire, elle a toute liberté d’apporter des restrictions à l’usage commun,
pour des motifs fondés d’intérêt public. Tel peut être le cas dans un but de
police de la navigation, par exemple ; mais cette faculté est également
ouverte à des fins de protection de la nature (voir à titre d’exemple ATF 119 I
a 197 ; v. également Pierre Moor, Droit administratif III 294-297).
Par ailleurs, l’usage
revendiqué par les recourants ne se confond pas avec celui que tend à garantir
la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans
riverains ; il s’agit en effet d’un espace d’une largeur de 2m qui doit
être laissé libre de toute construction ou obstacle à la circulation, pour le
halage des barques et bateaux, passage ou marchepied des bateliers et de leurs
aides, voire pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de
la pêche (art. 1 al. 1 et surtout art. 2 al. 1 de cette loi). Il ressort de la
seconde disposition précitée que l’espace libre, concerné par le marchepied,
n’est réservé qu’en faveur de ces personnes ; on en déduit que l’espace en
question n’est pas destiné aux baigneurs ou à toute autre activité de
délassement. Quoi qu'il en soit, l'on ne doit pas perdre de vue ici que le PAC
291, dans sa version soumise à enquête publique en 1995, visait déjà des buts
de protection de la nature; dans le secteur ici en cause, les auteurs du plan
ont même souhaité faire prévaloir ces buts, en considérant que le maintien
d'activités humaines sur la plage en question était préjudiciable, partant,
incompatible avec les buts de protection. Le plan excluait donc la présence
d'une plage publique dans le secteur, soit aussi bien la plage envisagée par la
Commune de Noville elle-même, qu'une plage dont bénéficierait, par exemple
l'association recourante, sur la base d'une concession d'usage accru du domaine
public. Cela n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté désormais par les
recourants. Quant à l'usage commun, il va de soi que les autorités compétentes
ont la faculté de le réglementer, comme elles ont celle de restreindre les
accès à cette plage (ce deuxième aspect relève cependant plutôt des points
examinés aux considérants 4 et 5 ci-après).
En résumé, il faut donc constater que
le PAC 291, dans sa version initiale concernant les secteurs terrestres, vise
bien à préserver le secteur de la plage ici en cause des pressions humaines; la
demande des recourants, qui tend à obtenir la constatation que l'utilisation
actuelle (comme plage naturiste) - en tant que conforme à l'usage commun - soit
admis, doit être rejeté.
5.                La conclusion II, 2
ème
tiret de l'écriture du 5 novembre 2004, concerne le périmètre de la zone lacustre
protégée II telle qu'elle résulte du PAC 291 modifié. Il convient de noter en
premier lieu que, malgré une présentation graphique inadéquate où, à tout le
moins imprécise, le PAC 291 n'a trait ici qu'à des surfaces inondées
(fussent-elles occupées par des roselières) à l'exclusion de surfaces
terrestres. Cette zone ne concerne donc pas l'emprise de la plage proprement
dite. Suivant l'art. 11b du règlement, il est interdit de naviguer dans cette
zone avec des bateaux et d'autres engins flottants, ainsi que de se baigner,
cela durant toute l'année (al. 1; cette interdiction de naviguer ne concerne
toutefois pas les activités liées à la pêche professionnelle, l'entretien des
ouvrages et la surveillance, al. 2). Les recourants demandent à cet égard, dans
leurs conclusions, à continuer à pouvoir jouir de l'espace lacustre pour la
baignade et la navigation d'agrément, les interdictions précitées ne devant
être maintenues que dans le secteur du Fort (c'est ainsi que l'on doit sans
doute comprendre leurs conclusions peu claires se référant à la réglementation
de la réserve nationale et internationale des Grangettes).
Le tribunal, pour sa part, retient que
les objectifs de protection de la nature doivent prévaloir sur l'intérêt,
défendu par les recourants, au maintien d'activités de délassement sur la plage
ici en cause. On peut renvoyer à cet égard à l'arrêt du 10 décembre 1998 (AC.1998.0066);
l'autorité de céans ne voit pas de motif de s'en écarter et elle estime que les
considérations qui y sont développées valent également pour la zone lacustre
proprement dite, les réglementations des zones terrestres, respectivement
lacustres devant assurément être cohérentes. Cela conduit au rejet de cette
seconde conclusion également.
6.                Les recourants contestent encore
la suppression du cheminement existant, ce par le jeu du PAC 291 bis
(conclusion II, 3
ème
tiret, de l'écriture du 5 novembre 2004)
a) La critique apparaît ici également
liée au grief principal, qui tend à l’utilisation, au titre de l'usage commun,
du secteur litigieux comme plage; c’est en effet le sentier en question qui en constitue
le principal, voire le seul accès terrestre. A l’inverse, il est cohérent aux
yeux  des autorités intimées, dès lors que l’affectation en zone de plage est
refusée, de supprimer le cheminement en question. Dans tous les cas, les
recourants ne font valoir aucun moyen de nature à couper le lien entre ces deux
éléments.
On rappelle ici le principe de la
coordination, codifié à l'art. 25 a LAT; son al. 4 précise en effet que les principes
posés par cette disposition sont applicables par analogie en matière de plans
d'affectation. Or, selon l'al. 2 lit. d, l'autorité compétente doit notamment
veiller à la concordance matérielle des décisions, soit ici des plans (l'al. 3 prescrit
d'ailleurs que ces décisions ne doivent pas être contradictoires). En d'autres
termes, dans le cas d'espèce, il convient de retenir, dans le cadre des PAC
291, respectivement 291 bis, des solutions qui soient cohérentes sur le plan
matériel. Cela étant, dans la mesure où, dans le secteur en cause, la pression
humaine doit céder le pas aux objectifs de protection de la nature (ce qui
était vrai en 1998, lors du traitement du PAC 291 mis à l'enquête en 1995; ce
qui est toujours le cas aujourd'hui, v. consid. 4 ci-dessus), force est au
tribunal de retenir, sur le principe, le bien-fondé de la suppression du
cheminement ici en cause.
b) Cependant, les recourants se
prévalent encore à ce sujet d'une servitude publique de passage grevant la
parcelle 919 de Noville. Il s'agit ici d'une servitude de passage public, dont
bénéficie la Commune de Noville, propriété de Pro Natura. Interpellés à ce
sujet, les recourants on indiqué qu'il n'existait pas de plan officiel
définissant l'assiette exacte de cette servitude (portant no 24464; l'extrait
du registre foncier, cité plus haut, indique seulement que le passage s'exerce
le long de la rive du Léman et sur une largeur de 2 m comptée dès la limite de
la grève).
A lire les plans versés au dossier,
qui figurent un passage existant, ce dernier a une assiette différente de celle
décrite pour la servitude précitée (ce d'autant que la parcelle 919 de Noville
est désormais relativement loin de la rive proprement dite) et il emprunte
successivement la parcelle 919, puis le domaine public 9'040 proprement dit. Quant
au PAC 291 bis, il figure, sous forme d'un traitillé, le cheminement existant,
mais cela uniquement sur un bref tronçon (apparemment interrompu dès le passage
d'un fossé). Pour le surplus, ce cheminement n'est pas repris dans ceux que
confirme le PAC 291 bis, de sorte qu'il se trouverait désormais interdit  par
le jeu de l'art. 3 du règlement accompagnant le PAC 291 bis, dont le texte est
le suivant :
"Il ne sera pas autorisé d'autres accès et
cheminements que ceux prévus sur le plan.
Des mesures physiques de restriction peuvent
être prises en cas de besoin."
Pour les recourants, le plan litigieux
ne saurait impliquer la suppression d'une servitude de passage public en
vigueur.
aa) Il convient au préalable de
mentionner quelques distinctions, avant de procéder à l'examen de cette
question.
On rappelle ici qu'il existe divers
droit de passages légaux ou publics sur le fonds d'autrui dans la législation
vaudoise. Celle-ci prévoit notamment un droit de marche-pied, fondé sur la loi
du 10 mai 1926, évoquée ci-dessus (consid. 4 ); la loi sur la pêche, ainsi que
la loi vaudoise d'introduction au code civil prévoient respectivement un droit
de marchepied et un marchepied public légal (sur ces différents points, v.
Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991,
no 2'029 et suivants). Enfin, l'octroi de concessions d'usage des eaux
publiques s'accompagne d'une servitude de marchepied à charge du
concessionnaire (même auteur, no 2'978 ss). Dans le cas d'espèce, on rencontre
une telle servitude grevant la parcelle no 866 (elle a été versée au dossier
sous pièce 2 annexée à l'écriture du 5 novembre 2004 des recourants). En
l'occurrence, il s'agit d'une servitude grevant un bien-fonds de la Sagrave SA,
cela en faveur de l'Etat de Vaud.
Enfin, l'art. 781 CC permet la
création de servitudes de passage public; en droit vaudois, les art. 75 à 77 du
code rural et foncier du 7 décembre 1987 (ci-après : CRF) complètent cette
réglementation. Ces dispositions règlent en particulier les relations
prévalant, notamment sur le terrain de la procédure, entre le droit civil et la
législation sur les routes. On rappelle en effet que, à teneur de l'art. 1 al.
2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, les servitudes de passage public
sont soumises à cette loi. L'art. 75 al. 1 CRF prévoit ainsi, sous réserve de
lois spéciales, que les servitudes de passage public ne peuvent être établies,
modifiées ou supprimées sans l'enquête publique prévue par la législation sur
les routes (art. 13 LR, dont l'al. 1 prévoit une enquête publique de 30 jours;
les al. 2 et 3 de cette disposition renvoient au surplus aux règles applicables
aux plans communaux, respectivement cantonaux de la LATC; s'agissant de la désaffectation
d'une route, v. art. 17 LR, lequel renvoie à nouveau à l'art. 13 précité).
L'art. 76 CRF traite de la procédure civile régissant les contestations entre
le propriétaire du fonds grevé et la collectivité publique titulaire de la
servitude; l'al. 2 précise cependant comment s'articule la procédure d'enquête
publique de la loi sur les routes et la procédure  civile (sur l'ensemble de
ces questions, v. Denis Piotet, op. cit. no 2'125 et suivants, spécialement no
2'129 - et 458 -, ainsi que 2'133 ss).
bb) S'agissant de la servitude de
passage public grevant la parcelle no 919, en faveur de la Commune de Noville,
force est de relever que la suppression de celle-ci est soumise à une procédure
d'enquête publique régie, vu le renvoi de l'art. 17 LR, par l'art. 13 de cette
loi. En l'occurrence, le PAC 291 bis a précisément été soumis à une enquête
publique de 30 jours, le contentieux qui en est résulté ayant été régi en outre
par les règles de la LATC en matière de plans d'affectation cantonaux,
conformément au renvoi de l'art. 13 al. 3 LR.
Le PAC 291 bis ne fait pas une mention
expresse de la servitude de passage public ici en cause; c'est bien plutôt
l'absence de celle-ci, au nombre des cheminements désignés expressément comme
autorisés désormais, qui en implique la suppression. A cet égard, on peut certes
regretter que les servitudes de passage public supprimées ne fassent pas
l'objet d'une indication expresse; il reste que le PAC 291 bis, avec l'art. 3
de son règlement, apparaît comme suffisamment clair, lorsqu'il exclut d'autres
accès et cheminements que ceux prévus par le plan.
Ainsi, sous l'angle procédural,
on retiendra que le PAC 291 bis, qui constitue un plan cantonal, était à même
d'entraîner la suppression d'une servitude de passage public communale (soit un
plan d'affectation routier de rang communal), cela en application notamment de
l'art. 74 LATC (selon cette dernière disposition, un plan d'affectation
cantonal peut en effet déroger à un plan communal).
cc) Au cours de la procédure précitée,
tendant à la désaffectation de la servitude de passage public, les usagers ont
la faculté d'intervenir (Piotet, op. cit. no 458); l'association recourante,
qui regroupe des usagers, ainsi que les recourants individuels, ont donc à  juste
titre fait valoir leurs moyens dans cette procédure.
dd) S'agissant des questions de fond,
elle ont trait à la pesée d'intérêts déjà évoquée plus haut (aux considérants
3,4 et 5a); le tribunal ne voit pas de motifs de considérer que l'existence
d'une servitude de passage public soit de nature à modifier le résultat de
l'appréciation des différents intérêts en présence et, notamment, la prévalence
de l'intérêt public à la protection de la nature et des sites. Le texte même de
l'extrait du registre foncier relatif à l'exercice de la servitude rappelle
d'ailleurs lui-même que le passage en question peut être soumis à des
restrictions - durant certaines périodes déterminées de l'année, il est vrai  -
pour des motifs liés par exemple à la protection de la faune et plus
spécialement des oiseaux. En l'occurrence, force est de constater que les
autorités cantonales compétentes ont considéré, par rapport à la situation
prévalant au moment de la création de la servitude, que la protection de la
faune, de la nature et des sites devait être améliorée encore, cela au détriment
des activités humaines, notamment de délassement. Le tribunal juge cette
appréciation appropriée, de sorte que ce moyen doit être écarté lui-aussi.
7.                Il découle des
considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision
attaquée étant confirmée. Cela étant, l’émolument d’arrêt doit être mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux ; ceux-ci n’ont en outre
pas droit à l’allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.                 La décision rendue
sur recours par le Département des institutions et des relations extérieures le
9 juin 2004 à propos des plans d'affectation cantonaux nos 291 et 291 bis est
confirmée.
III.                L'émolument
d'arrêt mis à la charge de l'Association pour la cohabitation dans les
Grangettes (ACG) et consorts, solidairement entre eux est fixé à 2'500 (deux
mille cinq cents) francs.
IV.               Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 27 janvier 2005
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)