vd_omni · AC.2013.0417 · 2014-06-16 · fr

NICOLIER/Service du développement territorial, Municipalité d'Ormont-Dessus | Recourant ayant obtenu un préavis positif du SDT, en vue de la construction d'un garage partiellement enterré à proximité de son habitation, sise en zone agricole. Suite à l'entrée en vigueur, quatre mois plus tard, d'une modification de l'art. 24c LAT, le SDT refuse d'accorder l'autorisation spéciale requise dans le cadre de la procédure de permis de construire. Lorsque le SDT a formulé son préavis, la modification de l'art. 24c LAT avait déjà été adoptée. Si la date d'entrée en vigueur de cette modification n'était certes pas encore connue, elle devait être considérée comme imminente. Le SDT se devait dès lors d'émettre une réserve claire dans son préavis, en rendant le recourant attentif à cette modification. Face à un changement de pratique ou de loi imminent, l'autorité se doit en effet d'informer et de conseiller l'administré. Les autres conditions pour que la protection de la bonne foi puisse être invoquée étant réunies, le recours doit être admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2014 AC.2013.0417

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 juin 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Robert Zimmermann, juge ; M.
Raymond Durussel, assesseur; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourant
Gérard NICOLIER,
à Vers-l'Eglise,
Autorités intimées
1.
Service du
développement territorial,
à Lausanne
2.
Municipalité
d'Ormont-Dessus,
représentée par Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Gérard NICOLIER c/ décisions du
Service du développement territorial du 12 août 2013 et de la Municipalité
d'Ormont-Dessus du 13 septembre 2013 (refusant de délivrer un permis de
construire un garage enterré sur la parcelle n° 6706, au lieu-dit "Les
Planards" à Vers-l'Eglise)
Vu les faits suivants
A.
Gérard Nicolier est propriétaire du bien-fonds
n° 6706 de la Commune d'Ormont-Dessus, sis au chemin des Planards 7, à
Vers-l'Eglise. Cette parcelle présente une superficie de 3'958 m
2
et est colloqué en zone agricole et
alpestre, au sens des art. 35 ss du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions, approuvé par le Département des
infrastructures le 13 juillet 2001. Depuis 2005, Gérard Nicolier vit à demeure
dans l'habitation sise sur le bien-fonds précité. Il exerce une activité
lucrative à Montreux.
B.
Le 3 juillet 2012, Gérard Nicolier a soumis à la
Municipalité d'Ormont-Dessus (ci-après: la municipalité) et au Service du
développement territorial (ci-après: SDT), sous forme de demande préalable, un
projet de garage partiellement enterré, d'une surface de 24 m
2
, destiné à être édifié à l'est de
son habitation et séparé de celle-ci par un escalier extérieur d'une largeur de
1.30 mètre.
Par courrier du 12 juillet 2012, la
municipalité a préavisé favorablement ce projet. Le SDT a pour sa part donné
suite à cette demande le 24 juillet 2012; après y avoir calculé les différentes
surfaces brutes de plancher habitables, il a formulé les conclusions suivantes:
" (…) Sous réserve de plans cotés et en version "papier"
(i.e. sans les marges d’erreur dues au scan informatique), le projet rentrerait
ainsi dans le cadre "quantitatif" défini par le droit dérogatoire.
D’un point de vue
"qualitatif", la conception semi-enterrée du garage permettra d’en
diminuer l’impact sur le terrain. Malgré le fait qu’elle pourrait être conçue
en agrandissement Est du chalet (moyennant le déplacement de l’escalier), nous
pouvons considérer que cette dépendance ne contribuera pas au "mitage"
du territoire car distante de moins de 2 m du bâtiment principal. Le
prolongement de l’accès jusqu’au garage devra être le plus discret possible,
par exemple sous la forme de grilles-gazon.
A noter que plus
aucune dépendance supplémentaire de plus de 8 m
2
(cf. article 68a
RLATC) ne pourra être admise sur votre bien-fonds.
Sous réserve de
ce qui précède, le projet peut être préavisé favorablement en vertu des
dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.
4. Conclusion,
suites
En conclusion,
nous vous laissons le soin de faire finaliser le dossier par un architecte
qualifié (art. 106 LATC). Les pièces seront ensuite soumises à une procédure de
permis de construire auprès de l’autorité communale (art. 103 ss LATC). (…)"
C.
Le 3 novembre 2012, l'architecte mandaté par
Gérard Nicolier a transmis à la municipalité une demande de permis de
construire en vue de la réalisation du garage précité. Ce projet a été mis à
l'enquête publique du 17 novembre au 16 décembre 2012; il n'a pas suscité
d'opposition. Par courrier du 23 avril 2013, le SDT a informé Gérard Nicolier
du fait que les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) avaient subi des modifications
entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012; le projet ayant été mis à
l'enquête après cette date, soit quatre mois après le préavis de juillet 2012,
ces nouvelles dispositions devaient désormais être appliquées; or, sur la base
de celles-ci, la création de ce garage ne pouvait plus être autorisée.
D.
La modification précitée de l'art. 24c LAT a été
adoptée par le Parlement fédéral le 23 décembre 2011. La publication de ce
texte au Recueil officiel du droit fédéral est datée du 10 octobre 2012; dans
cette publication, le Conseil fédéral a constaté que le délai référendaire
avait expiré le 13 avril 2012 sans avoir été utilisé; il a par ailleurs fixé la
date d'entrée en vigueur du texte au 1
er
novembre 2012.
E.
Le 6 mai 2013, Gérard Nicolier a adressé un
nouveau courrier au SDT. Invoquant notamment le préavis du 24 juillet 2012, il
a demandé à ce service de reconsidérer sa position du 23 avril 2013. Une
demande similaire a également été adressée au SDT par la municipalité le 8 mai
2013. Le SDT a répondu à Gérard Nicolier le 23 juillet 2013, précisant que le
préavis du 24 juillet 2012 avait participé d'une démarche informelle d'examen
préalable et n'avait pas valeur d'autorisation; ajoutant qu'il n'avait été
informé que le 10 octobre 2012 de la date d'entrée en vigueur du nouvel art. 24c
LAT, le SDT a refusé de modifier sa position.
Le 12 août 2013, la synthèse de la
centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a été
transmise à la municipalité; celle-ci faisait état du refus du SDT d'accorder
l'autorisation spéciale requise. Le 13 septembre 2013, la municipalité a
transmis à Gérard Nicolier la synthèse CAMAC et, sur la base de celle-ci, a refusé
de délivrer le permis de construire sollicité.
F.
Contre ces décisions, Gérard Nicolier a recouru
le 3 octobre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, concluant implicitement à leur annulation. La municipalité
s'est déterminée le 1
er
novembre 2013, concluant à son admission. Le
14 novembre 2013, le SDT a également déposé une détermination et conclu au
rejet du recours.
Le 4 février 2014, la cour de céans
et les parties ont pris part à une inspection locale, dont le procès-verbal
retient en particulier ce qui suit:
" Concernant le préavis de juillet 2012, Richard Hollenweger
[représentant le SDT] expose que la nouvelle loi avait effectivement déjà été
adoptée, mais que le SDT ne pouvait en l'état déterminer si de telles
constructions seraient interdites à l'avenir.
Me Haldy précise
que le courrier du SDT de juillet 2012 est très clair. Par ailleurs, le
changement de position du SDT est fondé directement sur le texte légal; il ne
pouvait ainsi pas être question de modalités d'application incertaines.
Gérard Nicolier
relève que la mise à l'enquête est intervenue deux semaines seulement après
l'entrée en vigueur de la loi.
Richard
Hollenweger explique que la question de la période transitoire s'est posée; il
a été décidé d'accepter les dossiers mis à l'enquête avant le 1
er
novembre.
La cour et les
parties examinent le projet lui-même, notamment le photomontage qui figure au
dossier.
Gérard Nicolier
précise qu'il habite toute l'année dans ce chalet, depuis 2005. Il fait tous
les jours les trajets jusqu'à Montreux pour son travail; il sera cependant
bientôt à la retraite. Concernant le projet, les escaliers le long de la façade
seront démontés, puis reconstruits au même endroit. Le toit du garage sera
recouvert de terre; les aménagements nécessaires pour la sécurité seront
réalisés. L'impact de la construction sera très limité, dans la mesure où
celle-ci sera pratiquement entièrement enterrée.
Richard
Hollenweger évoque la possibilité de remplacer ce garage par un couvert; une
telle construction pourrait être envisagée du point de vue du SDT; elle ne
devrait cependant être réalisée qu’au moyen de quatre poteaux recouverts d'un
toit plat.
Gérard Nicolier
expose qu'un simple couvert n'apporte pratiquement aucun avantage lorsqu'il
neige. De plus, un tel aménagement constituerait selon lui une contradiction
d'un point de vue esthétique. Un toit plat serait même problématique en cas de
neige, car il l’obligerait à dégager également la neige qui s’y serait
accumulée.
Interpellé sur
cette question, Richard Hollenweger précise que l'exception prévue au nouvel
art. 24c al. 4 LAT, concernant les modifications "nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles", ne peut être utilisée pour
obtenir un agrandissement des surfaces extérieures; il s'agit uniquement de
permettre, par exemple, d'augmenter la hauteur des plafonds lorsque celle-ci
est insuffisante. S’agissant de la réalisation d'un couvert tel que proposé, il
serait considéré comme un aménagement extérieur mineur; son toit ne devrait
cependant pas comporter deux pans.
Me Haldy expose
que l'expression "usage d'habitation répondant aux normes usuelles"
doit permettre de réaliser un garage, dans une localité qui se trouve à 1'400
mètres d'altitude.
Myriam Dégallier
[conseillère municipale en charge notamment de l'aménagement du territoire et de
l'urbanisme] précise que pour la municipalité, une distinction doit être opérée
selon que les chalets sont habités à l'année ou non; la situation est en effet
différente lorsqu'un habitant doit partir le matin pour se rendre à son
travail. La commune souhaite soutenir les personnes qui choisissent d'y vivre à
l'année. Du point de vue de la préservation du patrimoine, le garage projeté
serait presque complètement enterré, avec une porte en bois, qui pourrait
correspondre au bois du chalet.
Gérard Nicolier explique
qu'il lui serait impossible de reculer encore son garage, pour qu'il soit
entièrement enterré. Des canalisations d'égouts passent en effet à cet endroit.
Par ailleurs, son idée était d'aligner le garage sur la façade sud du chalet.
Richard Hollenweger
expose encore que si, après la mise à l'enquête du projet litigieux, le SDT a
attendu quatre mois avant de se déterminer, c'est parce que des discussions
internes ont dû avoir lieu au sujet de l'application du nouveau texte
légal."
G.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recourant
dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD,
dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, il
est atteint par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Le recourant invoque implicitement sa bonne foi
et le respect des assurances données, en se fondant sur le préavis positif émis
par le SDT le 24 juillet 2012.
a) L
e
principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour
l'ensemble de l'activité étatique  (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1;
129
I 161 consid. 4.1;
128 II 112
consid.
10b/aa;
126 II 377
consid. 3a
et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision
erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir
de préjudice, (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et (f) que l'intérêt à une application correcte du
droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la
confiance (
ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131
II 627
consid. 6.1;
129 I 161
consid. 4.1;
122 II 113
consid.
3b/cc et les références citées).
b) L'ultime condition posée par la
jurisprudence telle qu’exposée ci-dessus pour qu'un administré puisse invoquer
la protection de la bonne foi semble en l'espèce ne pas être remplie, dans la
mesure où une modification législative survenue dans l'intervalle justifiait le
changement de position du SDT. Cela étant, le Tribunal fédéral a également
retenu que lors de modifications de règles de droit, la protection de la
confiance peut se justifier, au même titre qu'en présence d'un renseignement
erroné, à l'égard des dispositions prises de bonne foi par les intéressés et
sur lesquelles il leur est difficile de revenir. Le cas échéant, il y a lieu de
procéder à une pesée des intérêts en présence, savoir la protection à la bonne
foi, d'une part, et le principe de la légalité qui exige que, sauf motif
particulier, les lois ou ordonnances entrent en vigueur sans retard (ATF 122 V
405 consid. 3b/bb).
De plus, la situation est en
l'espèce particulière, dans la mesure où lorsque les assurances litigieuses ont
été données au recourant (24 juillet 2012), cette modification législative
n'était certes pas encore entrée en vigueur (1
er
novembre 2012),
mais avait déjà été adoptée (23 décembre 2011). La doctrine retient que face à
un changement de pratique ou de loi imminent, il appartient à l'autorité d'informer
et de conseiller l'administré. Il s'agit là d'une incombance secondaire, qui
découle du principe de la bonne foi (Beatrice
Weber-Dürler
,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, p. 41 et 162; Max
Imboden
/René
Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, 1985, p. 460).
Dans une telle situation, le renseignement donné par l'autorité doit être
assorti d'une réserve, de façon à éviter que l'administré ne se laisse
surprendre par la modification législative (Urs
Gueng
, Zur Verbindlichkeit
verwaltungsrechtlicher Auskünfte und Zusagen, ZBl 1970 449, p. 504). Un tel
devoir d'information semble également retenu, certes de façon implicite, par le
Tribunal fédéral (ATF 102 Ia 331 consid. 3b). Cette obligation d'informer a par
ailleurs été considérée comme déterminante par une commission cantonale de
recours en matière fiscale, dans une situation où le Tribunal cantonal était
saisi d'un recours sur une question de principe, susceptible de conduire à un
changement de pratique (ZBl 1970 256 consid. 3c). Le Tribunal administratif
vaudois a également retenu, dans une situation qui se rapproche du cas
d'espèce, que l'administration qui s'aperçoit spontanément d'une erreur
entachant un renseignement donné doit prévenir immédiatement le citoyen du
changement de situation et révoquer son engagement devenu obsolète; un silence
de l'administration n'est dans un tel cas pas compatible avec le principe de la
bonne foi (FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 4b).
Dans le cas présent, il n'est pas
contesté que le SDT était au courant de la modification prochaine de l'art. 24c
LAT lorsqu'il a élaboré son préavis du 24 juillet 2012. Son représentant l'a d’ailleurs
confirmé lors de l'inspection locale, précisant qu'il n'était à ce moment pas
possible de déterminer si de telles constructions seraient interdites à
l'avenir. De plus. le 24 juillet 2012, l'entrée en vigueur de cette
modification législative devait être considérée comme imminente, dès lors
qu'elle avait été adoptée sept mois auparavant et que le délai référendaire
était échu depuis trois mois sans avoir été utilisé. Si la pratique future
n'était sans doute pas encore déterminée avec certitude à cette époque, il n'en
demeure pas moins que le SDT ne pouvait ignorer que ce type de construction serait
susceptible de poser problème dès l'entrée en vigueur du nouvel art. 24c
LAT. Dans ces circonstances, conformément à la jurisprudence précitée, il lui incombait
d'émettre une réserve claire en rendant le recourant attentif à cette
modification législative.
c) Concernant les autres conditions
qui doivent être réunies pour que la protection de la bonne foi puisse être
invoquée, on constate que dans son préavis du 24 juillet 2012, le SDT s'est
bien prononcé de façon concrète sur le projet du recourant et a agi à cet égard
dans le cadre de ses compétences. Examinant dans le détail le dossier qui lui
était soumis, il s'est prononcé de façon claire, sous la seule réserve de la
production de plans cotés.
On ne saurait par ailleurs reprocher
au recourant de n'avoir pas eu connaissance de l'évolution législative qui se
profilait et, partant, de n'avoir pas identifié le caractère incertain du
préavis qui lui était donné par le SDT. Enfin, s’agissant des dispositions
prises par le recourant sur la base de ce renseignement, force est de constater
que s'il avait été dûment averti de l'adoption d'un nouvel art. 24c LAT et de
sa prochaine entrée en vigueur, il aurait été en mesure de se tenir informé de
la date précise de cette dernière et de déposer son dossier de permis de
construire sans tarder; le fait que la demande correspondante ait été déposée
le 3 novembre 2012, soit deux jours seulement après l'entrée en vigueur du
nouveau droit, apparaît à cet égard déterminant. En l'absence de toute
indication sur ce point de la part du SDT, le recourant pouvait raisonnablement
partir de l'idée que la législation ne serait pas modifiée dans un avenir aussi
proche.
d) On relève enfin que la cour de
céans s'est prononcée récemment sur une affaire dans laquelle un préavis
favorable avait également été émis par le SDT, pour la construction d'une
véranda (AC.2013.0319 du 11 décembre 2013). Dans cette affaire, le recourant
s'était par la suite vu refuser le permis de construire sollicité en raison de
l'entrée en vigueur du nouveau droit et invoquait aussi la protection de la
bonne foi. La situation différait cependant du cas présent sur plusieurs
points. D'abord, ce préavis avait été donné le 5 avril 2012 déjà, soit avant
l'échéance du délai référendaire du 13 avril 2012; l'entrée en vigueur du
nouveau droit ne pouvait dès lors être considérée comme certaine et imminente.
Ensuite, le SDT avait formulé son préavis de façon particulièrement prudente,
indiquant qu'il "
pourrait entrer en matière
" sur la
réalisation d'un jardin d'hiver, mais qu'il ne s'agissait que d'un préavis
positif de principe, émis "
sous réserve de l'examen d'un projet concret
".
Enfin, le recourant avait attendu plus de dix mois depuis le courrier du SDT
avant de déposer sa demande de permis de construire.
e) Au vu de ces considérants, il y
a lieu de retenir que le recourant est fondé à invoquer la protection de la
bonne foi sur la base du préavis émis le 24 juillet 2012 par le SDT; il doit ainsi
être mis au bénéfice de l'autorisation cantonale spéciale nécessaire à la réalisation
de son projet de garage.
Il ne se justifie dès lors pas
d'examiner si le nouvel art. 24c LAT s'oppose effectivement à ce projet, ce que
le recourant conteste également.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées. Le dossier sera
renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire
sollicité.
Au vu de cette issue, les frais
seront laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui ne s'est pas adjoint
les services d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens. La
municipalité, qui a conclu à l'admission du recours et a été assistée d'un
avocat uniquement lors de l'inspection locale, a en revanche droit à une
indemnité de dépens, à charge de l'Etat. Dans la fixation de celle-ci, il sera
cependant tenu compte du fait que l'intervention de ce mandataire s'est limitée
à l'inspection locale (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Service du développement
territorial du 12 août 2013 et de la Municipalité d'Ormont-Dessus du 13
septembre 2013 sont annulées, le dossier étant retourné à cette dernière
autorité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité.
III.
Les frais de la présente procédure sont laissés
à la charge de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service
du développement territorial, est débiteur d'une indemnité de 800 (huit cents)
francs, à titre de dépens, en faveur de la Commune d'Ormont-Dessus.
Lausanne, le 16 juin 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.