vd_omni · AC.2018.0037 · 2019-04-01 · fr

Pro Natura Vaud, PRO NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal d'Ormont-Dessus | Recours contre un PPA destiné à régir le domaine d'Isenau aux Diablerets (domaine skiable et activités estivales). Demande de Pro Natura tendant à ce qu'un dispositif physique de fermeture d'une route (barrière) traversant des bas-marais d'importance nationale soit imposé par le PPA. Route déjà interdite à la circulation (panneau de signalisation OSR 2.14). Constat que l'usage de la route en question doit être limité aux besoins des exploitations agricoles et forestières, ainsi qu'à ceux des propriétaires riverains et du personnel et des fournisseurs des établissements publics sis en amont et de la télécabine, à l'exclusion notamment des clients des buvettes et des restaurants. Une utilisation de la route pour des activités sportives est également exclue. Constat qu'il n'y a toutefois pas lieu d'imposer dans le PPA les modalités précises de mise en oeuvre de la fermeture de la route, ces mesures ne relevant pas de l'affectation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.04.2019 AC.2018.0037

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
avril 2019
Composition
M. François Kart,
président
; M. Pierre Journot, juge et
M. Claude Bonnard, assesseur
.
Recourantes
1.
Pro
Natura Vaud,
à
Lausanne,
représentée
par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,
2.
PRO
NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE,
à
Bâle,
représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil communal d'Ormont-Dessus,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à
Lausanne,
Objet
Plan partiel d'affectation
Recours PRO NATURA et PRO NATURA VAUD c/ décisions du Conseil
communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017 et du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 20 décembre 2017 approuvant
préalablement le Plan partiel d'affectation d'Isenau
Vu les faits suivants:
A.
La station des Diablerets, sise sur le territoire de la Commune
d'Ormont-Dessus, comprend notamment le domaine skiable dénommé
"Isenau" (ci-après: le domaine d'Isenau), créé en 1952, qui est un des
trois domaines de la station (les autres domaines sont ceux du Meilleret et de Glacier
3000). Le secteur correspondant au domaine d'Isenau, situé au nord-est du
territoire communal, est essentiellement constitué de pâturages avec quelques
constructions (principalement des chalets d'alpage). L'accès au domaine skiable
se fait par une télécabine qui part du village des Diablerets. Les pistes de
ski, desservies par cinq installations en plus de la télécabine, s'étendent sur
environ 12 km et couvrent une surface d'environ 8,6 hectares (ha).
Le domaine d'Isenau comprend un restaurant
d'altitude à l'arrivée de la télécabine, une buvette, ainsi qu'un restaurant au
lac Retaud, qui est surtout fréquenté en été. Durant l'été, le site accueille
des activités agro-pastorales.
B.
La Commune d'Ormont-Dessus a décidé d'élaborer un plan partiel
d'affectation relatif au domaine d'Isenau (ci-après: le PPA), qui a été mis à
l'enquête publique au printemps 2009. Celui-ci a fait l'objet d'une douzaine
d'oppositions. La Commune a ensuite décidé de modifier le PPA afin de tenir
compte de certaines oppositions. Elle a notamment abandonné le projet de
liaison par télécabine entre Isenau et le col du Pillon, redimensionné
certaines zones d'activités touristiques ainsi que la zone d'infrastructure
touristique et l'espace de production d'énergie solaire qui étaient prévus et
abandonné le projet d'espace didactique dévolu à la promotion des énergies
renouvelables.
Un nouvelle version du PPA et de son règlement a été
mise à l'enquête publique du 12 septembre au 11 octobre 2015, accompagnée d'un
nouveau rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: "le rapport 47
OAT").
C.
Il ressort du rapport 47 OAT que le périmètre du PPA s'étend sur une
superficie d'environ 685 ha et englobe toute la partie nord-est de la Commune
d'Ormont-Dessus, entre le col du Pillon, à une altitude de 1545 m, la pointe de
Floriette à 2190 m et le fond du vallon d'Ayerne. Sur les 685 ha, environ 24%
sont de la forêt, essentiellement dans la partie inférieure. La partie
supérieure comprend des vastes zones de pâturage, ainsi que des rochers
improductifs. A la surface forestière, il faut ajouter environ 15 ha de
pâturage boisé à vocation agricole et sylvicole. Le périmètre du PPA comprend
deux bas-marais d'importance nationale ("lac Retaud", objet n° 1593,
et "Les Moilles", objet n° 1618) et plusieurs autres biotopes d'importance
régionale et locale. La partie nord du périmètre touche l'objet n° 198 de
l'Inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (inventaire IMNS)
"vallée supérieure de la Torneresse, massif des Arpilles, la Tornette, la
Cape au Moine" (surface d'environ 1ha). Le lac Retaud et ses abords sont
situés dans l'objet n° 194 de l'inventaire IMNS (surface d'environ 1 ha).
L'objet n° 1510 de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments
naturels (inventaire IFP) s'arrête à la limite nord du périmètre. La totalité
du périmètre est actuellement colloquée en zone alpestre et agricole selon le Plan
des zones d'Ormont-Dessus (PZ), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre
1982.
Une route carrossable relie le col du Pillon à La
Marnèche (lieu d'arrivée de la télécabine où se situe le restaurant d'altitude
[restaurant d'Isenau]), en passant par le lieu-dit "En Retaud"
(ci-après: "la route des Moilles" ou "la route
Retaud-Isenau" ou "la route Retaud-Marnèche"). Cette route traverse
de manière ponctuelle le bas-marais d’importance nationale des Moilles. Elle
est ouverte à la circulation jusqu'au lieu-dit "En Retaud", à
proximité du lac Retaud. Depuis cet endroit, la circulation n'est autorisée que
pour les riverains (panneau de signalisation OSR 2.14 "circulation
interdite aux véhicules automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs"; cf.
p.-v. d'audience). Apparemment, cette interdiction n'est pas toujours
respectée. Ceci a amené la Municipalité à poser une barrière au lieu-dit
"En Retaud". Celle-ci a fait l'objet d'un permis de construire
délivré le 11 avril 2016. La barrière a été vandalisée dès son installation
(cf. p.-v. d'audience).
D.
Le PPA mis à l'enquête publique en 2015 détermine les différentes zones
d'affectation (zone agricole, zones d'activité touristique A, B et C, zone
d'utilité publique "Site de production d'énergie solaire", zones des
infrastructures touristiques [chalet d'Isenau, Retaud, Marnèche et Pillon],
zone naturelle protégée, zone naturelle protégée du lac Retaud, aire des
bas-marais [qui comprend des marais d'importance nationale, régionale et
locale, cf. art. 14 al. 1 RPPA], aire des zones tampon, aire des biotopes à
jonc raide, aire forestière). Ces affectations sont décrites aux art. 4 à 17 du
Règlement du PPA (ci-après: le RPPA). Le RPPA comprend également un certain
nombre de dispositions générales (art. 18 à 32) relatives notamment à
l'agritourisme, à l'intégration générale des constructions, aux biotopes et aux
réseaux de mobilité douce.
Selon le rapport 47 OAT, le PPA a pour but de
confirmer les activités se déroulant déjà dans le domaine skiable d'Isenau,
d'assurer la protection à long terme des valeurs naturelles présentes et de
permettre la réalisation des nouveaux équipements et activités suivants:
-
Modernisation des remontées mécaniques.
-
Enneigement technique d'une piste.
-
Création d'un espace destiné au développement des énergies
renouvelables   et, en particulier, à la production d'énergie solaire.
-
Amélioration des infrastructures à Isenau pour l'accueil du public.
-
Promotion de l'agritourisme.
Le PPA ne prévoit pas d'extension du domaine skiable
à moyen terme, ni d'aménagement de nouvelles pistes de ski. Aucune correction
de terrain, ni défrichement ne sont nécessaires pour l'exploitation du domaine
skiable. D'autres activités de sport et de loisir sont prévues, soit notamment,
en hiver, des halfpipes et des toboggans et, en été, des parcours de type trottinette
sur terre, kart non motorisé, VTT de descente, parcours en poney, etc. Selon le
rapport 47 OAT, l'emplacement idéal pour ces activités se situe à proximité de
la Marnèche (centre névralgique du domaine), dans un secteur bien desservi par
deux téléskis, facilement accessible depuis l'arrivée de la télécabine et
proche d'un restaurant et de chalets d'agritourisme. Les activités sont prévues
dans la zone d'activité touristique C, sur une surface d'environ 9,6 ha. (art.
7 RPPA). Le développement de l'agritourisme est également prévu, ceci dans six chalets
répartis sur l'ensemble du domaine. Cette activité est régie par l'art. 19
RPPA, qui prévoit notamment que, à l'exception de Retaud, l'accès aux chalets
se fait sans véhicules motorisés.
La question du stationnement est régie par l'art. 27
RPPA, dont la teneur est la suivante:
"
Dans
les zones d’infrastructures touristiques, le nombre de cases de stationnement
pour les voitures et les vélos nécessaires pour les logements et les activités
doit être conforme aux normes de l’Association suisse des professionnels de la
route et des transports (VSS) en vigueur. Il est défini en tenant compte en
particulier des besoins de l’exploitation touristique et des contraintes de protection
de l’environnement.
"
E.
Le PPA a fait l'objet de huit oppositions, dont celle de Pro Natura Vaud
et Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après: Pro
Natura) déposée le 10 octobre 2015. Cette opposition a été retirée le 22 mars
2016 à la suite de discussions.
F.
Suite aux oppositions formulées lors de l'enquête publique, quelques
modifications ont été apportées au PPA et à son règlement, modifications qui
ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 6 août au 4 septembre
2016. Les modifications concernent surtout le secteur de la Marnèche: la zone
d'utilité publique "site de production d'énergie solaire" a été
supprimée, l'étendue de la zone d'infrastructure touristique de la Marnèche a
été réduite, l'étendue de la zone d'activité touristique C a été réduite et son
périmètre légèrement déplacé vers l'ouest. En outre, le chalet d'alpage
"Es Moilles" est figuré comme chalet d'agritourisme.
Pro Natura a déposé une nouvelle opposition le 2
septembre 2016. Elle demandait notamment qu'un dispositif physique de fermeture
de la route Retaud-Isenau soit installé.
Il ressort du complément du rapport 47 OAT relatif
aux modifications soumises à l'enquête publique complémentaire (rapport du 15
juillet 2016) qu'il était prévu de compléter l'art. 27 RPPA par l'indication
selon laquelle aucun stationnement n'est possible dans les autres zones d'infrastructures
touristiques (c'est-à-dire à la Marnèche et Isenau), excepté pour le personnel
et les amodiateurs, avec la précision que, en amont du lac Retaud, les
transports d'engins de sport doivent se faire à pied ou avec la télécabine.
Finalement, la Municipalité a décidé de revenir à la version de l'art. 27 RPPA
de la première enquête. Dans son préavis au Conseil communal du 27 février 2017
relatif au PPA (préavis municipal n°  01-2017), elle justifie sa décision comme
suit:
"
6.
La question d’accès
Les opposants reviennent sur la
question des accès, en particulier s’agissant de l’article 27 du règlement du
PPA considéré, semble-t-il, comme insuffisant pour assurer que la limitation de
la desserte routière conduisant à la Marnèche soit effective. Les opposants
profèrent au demeurant des accusations contre la Municipalité et le Syndic.
Réponse:
Le ton agressif et les accusations
générales portées contre la Municipalité et le Syndic ne méritent pas que l’on
s’y arrête, tant leur absence de fondement est patente. S’agissant des accès à
la circulation, le règlement du PPA fixe des principes – ce qui est le propre
d’un PPA – qui seront mis en œuvre par la Municipalité.
Toutefois, la Municipalité a
décidé de renoncer à la modification de l’article 27 du règlement du PPA et de
maintenir sa rédaction telle qu’elle était dans la première mise à l’enquête.
Sur la base de ce qui précède, la Municipalité
propose de lever les oppositions déposées.
"
G.
Dans son préavis n° 01-2017 relatif au PPA, la municipalité a notamment
formulé des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition
de Pro Natura, elle relève ce qui suit:
"
Le
seul point d’opposition réside comme indiqué ci-dessus dans l’absence de
mention d’un dispositif de fermeture physique de la route Retaud-Marnèche dans
le règlement PPA. Cette problématique et cette mention ressortent non pas d’une
question d’affectation, régie par le PPA, mais elles concernent la gestion du
site et sa mise en œuvre. Il n’est donc pas nécessaire d’ajouter ce point du
règlement, tout en précisant que l’aménagement en question (fermeture physique
de la route) a déjà fait l’objet d’une mise à l’enquête et d’une décision
entrée en force. La route Retaud-Isenau doit et sera fermée à la circulation,
sauf pour les ayants droit. La Municipalité s’engage à prendre des mesures
d’exécution.
Toutefois, la Municipalité a
décidé de renoncer à la modification de l’article 27 du règlement du PPA et de
maintenir sa rédaction telle qu’elle était dans la première mise à l’enquête.
Sur la base de ce qui précède, la
Municipalité propose de lever l’opposition déposée.
"
H.
Dans ses séances des 28 juin et 29 juin 2017, le Conseil communal
d'Omont-Dessus a approuvé le PPA et les réponses de la Municipalité aux
oppositions.
Par décision du 20 décembre 2017, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé le PPA. Le même jour, cette
décision, accompagnée de celle du Conseil communal, a été notifiée aux
opposants.
I.
Par acte du 31 janvier 2018, Pro Natura a déposé un recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les
décisions du Conseil communal d'Omont-Dessus des 28 juin et 29 juin 2017 et
contre la décision du DTE du 20 décembre 2017. Les conclusions du recours sont
les suivantes:
"
I.
Le recours est admis.
II. Le règlement accompagnant le
plan partiel d’affectation est modifiée en ce sens que, dès Retaud, l’accès à
la route de la Moille est autorisé exclusivement à l’exploitation agricole et
forestière, ainsi qu’à l’exploitation du télécabine et du restaurant de la
Marnèche, à l’exclusion des clients des buvettes et restaurants, de tout
transports d’engins de sports et de toute acitivité touristique génératrice de
déplacements individuels ou collectifs. L’accès de la route sera empêché par
une barrière permanente physique efficace, entre les parcelles n° 3069 et 4380,
en amont du parking du lac Retaud.
Subsidiairement
III. Le règlement accompagnant le
plan partiel d’affectation est corrigé/complété, à dire de justice, afin
d’assurer une véritable fermeture de la route des Moilles dès Retaud aux fins
d’assurer la protection de la nature de la région.
"
Dans leur acte de recours, les recourantes mentionnent
le fait que la région d'Isenau est une zone refuge pour le "tarier des
pieds" dont la population s'effondre plus bas dans la vallée. Elles
mentionnent également un insecte rarissime, en liste rouge, dont la population
à Isenau serait probablement la seule restante en Suisse. Elles font en outre valoir
que tout le secteur de la Marnèche est une importante zone de chant pour le
tétras-lyre, espèce particulièrement sensible au printemps. Elles soulignent
que la distance entre le lieu-dit "En Retaud" et la Marnèche (soit le
tronçon routier litigieux) est de 1,5 km correspondant à une marche d'environ
30 minutes.
Le Conseil communal a déposé sa réponse le 3 avril
2018. Il conclut au rejet du recours. Le DTE a déposé sa réponse le 1
er
mai 2018, par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité.
Par la suite, les recourantes, le SDT et le Conseil
communal ont déposé des observations complémentaires.
Le tribunal a tenu audience le 19 septembre 2018. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
L'audience
est ouverte à 9h 30 dans le Salon Vert de la Maison des Congrès aux Diablerets.
Le président informe les parties que l’audience est tenue simultanément dans le
cadre des procédures AC.2018.0037, AC.2018.0040 et GE.2017.0221.
En premier lieu, la question des
utilisateurs autorisés de la route des Moilles est discutée. Me Anex explique
que la route serait ouverte aux exploitants agricoles desservis par la
servitude de 1912. En revanche, les agriculteurs dont les parcelles sont
situées dans le secteur d'Ayerne ne seraient pas autorisés à l'emprunter selon
lui.
La discussion porte ensuite sur la
démarche réalisée par la municipalité auprès du Service des routes le 6 février
2017 (cf. lettre produite par les recourantes Pro Natura et Pro Natura Vaud,
sous pièce n° 11). Le Syndic explique qu'elle visait à permettre aux clients
des différentes buvettes d'alpage d'accéder à celles-ci en dehors des heures
d'ouverture du télécabine. Pour ce qui est de la société  Centre ParAdventure,
le syndic précise que les autorisations demandées ne concernaient que deux
saisons d'été et étaient liées à l'absence de télécabine. Dès que le nouveau
télécabine sera en fonction, il sera exigé que les clients de cette société
utilisent le télécabine.
Le Tribunal et les parties
abordent la question de l'art. 27 du règlement du PPA. Me Trivelli explique que
ce dernier devrait être complété, en ce sens qu'il devrait préciser qu'une
barrière solide et fermée à clé doit être installée à la route des Moilles. A
cet égard, le Syndic expose que la barrière existante a été installée au terme
d'une procédure d'autorisation. Dans ce cadre, une quinzaine d'oppositions ont
été déposées, de même qu'une pétition signée par environ 1000 personnes, qui
souhaitaient continuer à utiliser la route en cause. La barrière a été
vandalisée dès son installation. A la suite de cet incident, la municipalité a
mis en place une commission composée de personnes externes à la commune dans le
but d'identifier une manière adéquate de gérer la situation. La solution
trouvée, qui consistait à s'assurer que la gendarmerie procède à davantage de
contrôles, n'a pas eu l'effet escompté. A ce jour, la barrière n'a pas été
remise en état, bien que la municipalité dispose des pièces nécessaires à sa
réparation.
La question de savoir si
l'exigence relative à la pose de la barrière doit figurer dans le règlement du
PPA est discutée. Les avis des parties divergent à cet égard.
La discussion s'oriente ensuite
sur l'utilisation de la route litigieuse au cours de l'année. Me Anex explique
qu'elle est empruntée en hiver comme en été, notamment par des personnes qui se
rendent aux différentes buvettes d'alpage ou qui viennent pratiquer des
activités sportives ou ludiques dans le secteur, telles que la moto, le quad,
l'«arapaho» le parapente, la tyrolienne, etc.
Me Anex précise que le «Diablobus»
et des véhicules à chenilles empruntent également la route. A cet égard, les
représentants de la DGMR confirment que la DGMR délivre les autorisations
correspondantes en application de la loi du 10 septembre 1974 sur l'usage des
véhicules à chenilles pendant l'hiver (LVCh; RSV 743.05).
La question du déneigement de la
route est discutée. Me Anex explique que la route est  déneigée en hiver. Le
Syndic le confirme, tout en précisant que la municipalité n'est pas impliquée
dans le déneigement en cause. Il s'agit du fait de tiers, à la demande de
certains propriétaires de chalets.
La discussion porte ensuite sur le
périmètre du PPA, et notamment sur la question de savoir pour quelle raison il
ne s'étend pas jusqu'au bas des pistes de ski. Les représentants de la
municipalité expliquent que ce secteur de la commune est englobé dans la zone constructible,
colloquée en zone village. Or, le PPA en cause ne porte que sur la partie hors
zone à bâtir du territoire communal. Me Anex soutient que l'installation de
pylônes nécessite une planification spécifique, ce que contestent les
représentants de la municipalité.
Les utilisations prévues en zone
touristique C sont discutées. Me Haldy expose que la zone touristique C se
distingue des zones touristiques A et B, en ce sens qu'elle ne se superpose pas
à la zone agricole. Il s'agit d'une zone spéciale au sens de la LATC, laquelle
permet la construction d'installations liées au tourisme. Cela est nécessaire
dans le secteur d'Isenau, où la municipalité cherche à permettre le
développement d'activités «quatre saisons», à savoir des activités allant
au-delà des sports d'hiver traditionnels.
Le Tribunal aborde ensuite la
question de la procédure de renouvellement de la concession relative au
télécabine. Les représentants de la municipalité indiquent que la procédure est
actuellement pendante devant l'Office fédéral des transports (OFT).
Enfin, les pièces suivantes sont
versées au dossier:
- un plan extrait du site «geo.admin.ch»
sur lequel la route d'accès aux secteurs d'Ayerne et de la Marnèche depuis le
secteur de La Dia est représentée en rose (produit par Me Trivelli);
- un plan extrait du site «geo.admin.ch»
sur lequel sont représentées les servitudes n
os
234377 et 200201
(produit par le recourant Anex);
- un bordereau accompagné de 31
pièces numérotées, afférent aux causes AC.2018.0040 et GE.2017.0221 (produits
par Me Anex qui en remet copie à Me Trivelli et Me Haldy).
L'audience est suspendue à 11h 30
et reprise à 11h 50 pour une vision locale à la route des Moilles, en contrebas
du Lac Retaud.
A cet endroit, le tribunal
constate l'existence des éléments suivants:
- une barrière de passage ouverte,
installée sur le côté droit de la route en venant du Lac Retaud;
- quelques mètres plus loin en
direction de la Marnèche, une barrière installée sur le côté droit de la route,
sur laquelle est fixé un panneau de signalisation OSR 2.01 (indiquant une
interdiction générale de circuler dans les deux sens), ainsi qu'une plaque
complémentaire: «Riverains autorisés»;
- quelques mètres plus loin
encore, sur le côté gauche de la route, un panneau de signalisation OSR 2.14
(indiquant une interdiction de circuler pour les véhicules automobiles, les
motocycles et les cyclomoteurs), ainsi qu'une plaque complémentaire: «Riverains
autorisés»;
- une pancarte publicitaire
afférente au restaurant d'Isenau fixée en-dessous du panneau de signalisation
précité;
- un second panneau publicitaire
afférent à une buvette d'alpage fixé sur un poteau jouxtant le panneau de
signalisation OSR 2.14.
Le Tribunal et les parties se
déplacent ensuite sur la route des Moilles en direction de la Marnèche et
s'arrêtent à la hauteur de la parcelle n° 3012, puis à la hauteur de
l'intersection entre les servitudes n
os
234377 et 200201; le
Tribunal et les parties parcourent à pied une partie de la route des Moilles le
long de cette dernière. A ces différents endroits, les parties sont entendues
dans leurs explications.
L'audience est levée à 12h 50.
"
A la requête du juge instructeur, le Conseil
communal a produit le dossier communal relatif à la pose d'une barrière sur la
route des Moilles.
Le 2 octobre 2018, la recourante a produit la
photographie d'une barrière installée dans le Pays-d'Enhaut, située au début de
la route conduisant aux Ciernes-Picat.
Le Conseil communal et le SDT ont déposé des
déterminations finales en date du 23 octobre 2018.
Le 26 novembre 2018, le Conseil communal a requis la
levée partielle de l'effet suspensif, en ce sens que l'effet suspensif ne
s'appliquerait plus à la zone d'infrastructures touristiques du Pillon. Par
décision du 14 février 2019, le juge instructeur a admis cette requête.
Les recourantes ont déposé spontanément des
déterminations le 13 mars 2019. Le Conseil communal s'est déterminé sur cette
nouvelle écriture le 14 mars 2019.
Considérant en droit:
1.
Les griefs des recourantes concernent l'ouverture à la circulation d'un
tronçon de route d'environ 1,5 km entre le lieu-dit "En Retaud" et la
Marnèche, soit le lieu d'arrivée de la télécabine où se situe notamment le
restaurant d'Isenau. Les recourantes mettent en avant les valeurs naturelles
existant dans le secteur en relevant notamment que la route traverse un
bas-marais d'importance régionale puis plusieurs bas-marais d'importance
nationale. Elles font valoir que l'ordonnance fédérale du 7 septembre 1994 sur
la protection des bas-marais d'importance nationale (OBM; RS 451.33) impose aux
cantons de prendre toutes mesures utiles afin d'assurer la protection à long
terme de ces bas-marais. Selon elles, cela implique de limiter drastiquement le
trafic routier sur le tronçon routier considéré, places de croisement et
parking sauvage compris. Elles font valoir que ces limitations se justifient
également au regard du fait que la route entre le lac Retaud et la Marnèche
figure dans l'inventaire cantonal des chemins de randonnée pédestre, fondé sur
la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins
de randonnée pédestres (LCPR; RS 704). Elles relèvent que, aux termes de l'art.
6 LCPR, les cantons doivent assurer sur ces chemins une circulation "sans
danger". Elles ajoutent que la réfection de la route effectuée en 2005
avait bénéficié de subventions fédérales et cantonales à titre d'améliorations
foncières et que, à cette occasion, les autorités cantonale et communale
avaient soutenu que le but de la réfection était uniquement d'assurer un accès
correct aux pâturages pour les exploitants. Selon les recourantes,
l'interdiction de circuler existante fait l'objet de nombreuses violations.
Elles mentionnent à cet égard du motocross, des véhicules transportants des
VTT, des véhicules stationnant partout, notamment sur les champs et dans les
secteurs des bas-marais, ceci en toutes saisons. Elles en déduisent que la
présence d'un écriteau OSR 2.14 ne dissuade personne, en relevant que la
mention "riverains autorisés" est trop imprécise. Elles demandent qu'un
dispositif physique de fermeture de la route (barrière) soit imposé par le PPA,
seule solution selon elles pour garantir une fermeture claire et sans quiproquo
de la route. Elles soutiennent qu'une telle exigence peut se fonder sur l'art.
47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Les recourantes demandent encore à la CDAP de
déterminer la liste des personnes autorisée à circuler.
Le Conseil communal indique être d'accord avec les
restrictions de circulation demandées par les recourantes. Il soutient
toutefois que la détermination de ces restrictions et la manière de les imposer
et de les faire respecter n'a pas sa place dans la réglementation d'un plan
d'affectation, ce point relevant de la gestion du site et non pas de
l'affectation. A cet égard, il relève que des restrictions ont été mises en place
dans le cadre d'une procédure spécifique en 2012, qui a abouti à la pose d'une
barrière (immédiatement vandalisée). Il souligne également la présence d'une
signalisation interdisant le trafic motorisé à l'exception des bordiers en
relevant que la fermeture de la route des Moilles, qui n'est pas contestée,
doit être réglementée par des outils adaptés à ce type de restrictions,
relevant en particulier de la législation sur la circulation routière. Le
Conseil communal relève l'existence de quelques divergences avec les
recourantes en ce qui concerne les exceptions à l'interdiction de circuler,
divergences qui n'auraient pas à être réglées dans la procédure relative au
PPA, dont l'objet est d'affecter le sol. Le DTE soutient pour sa part que la
délimitation du cercle des personnes et la mesure dans laquelle il est possible
de circuler sur la route des Moilles à partir du lac Retaud sortent du cadre de
l'affectation du sol et n'ont pas leur place dans le règlement du PPA. Selon
lui, la question de circulation sur la route des Moilles doit être réglée en
application de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).
a) aa) Selon l'art. 18a al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les
biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et
précise les buts visés par la protection. Selon l'art. 18a al. 2 LPN, les
cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance
nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur
exécution. Aux termes de l'art. 18b al. 1 LPN, les cantons veillent également à
la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
"inventaires" de l'art. 18a LPN sont des inventaires similaires, de par
leur nature juridique, à ceux de l'art. 5 LPN (IFP, ISOS et IVS). Comme la
protection des biotopes représente une tache fédérale contrairement à celle du
paysage, ces inventaires se distinguent toutefois nettement des autres
inventaires paysagers en ce sens qu'ils sont directement applicables à
n'importe quel acte de planification qui doit en assurer le respect; ils ne
doivent pas seulement être "pris en compte" à ce moment-là, mais bien
exécutés. A cet égard, il appartient aux cantons de délimiter exactement les
périmètres protégés, en principe par un plan d'affectation au sens de l'art. 14
LAT, d'en régler la protection et de prendre les mesures nécessaires (cf.
Aemisegger/ Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, n° 66
ad art. 17 LAT). Le plan d’affectation doit aussi être élaboré en tenant compte
de la présence de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art.
18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491). Cette obligation relative à la prise
en compte des biotopes dans les plans d'affectation résulte également de l'art.
17 LAT. Selon cette disposition, les plans d’affectation doivent en effet délimiter
les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours
d’eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des
plantes dignes d’être protégés (let. d). La zone à protéger pourra donc être
incluse dans un plan d'affectation. De même, un plan d'affectation spécial pourra
aménager un périmètre de telle manière que, malgré les utilisations prévues, un
site, un biotope, etc., qui s'y trouve y bénéficie de mesures de protection
adéquates (cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 76 ad art. 17 LAT).
bb) En application de l'art. 18a LPN, le Conseil
fédéral a notamment édicté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur les bas-marais
d'importance nationale (OBM; RS 451.33). L'inventaire en question comprend les
objets énumérés à son annexe 1 (cf. art. 1 OBM). La description des objets, qui
fait partie intégrante de l'ordonnance, est publiée séparément en tant
qu'annexe 2 (art. 2 OBM). Selon l'art. 3 OBM, les cantons fixent les limites
précises des objets et délimitent des zones-tampon suffisantes du point de vue
écologique. Selon l'art. 4 OBM, les objets doivent être conservés intacts; dans
les zones marécageuse détériorées, la régénération sera encouragée dans la
mesure où elle est judicieuse. Aux termes de l'art. 5 al. 2 let. m OBM, les
cantons doivent notamment veiller à ce que l'exploitation à des fins
touristiques et récréatives soit en accord avec le but visé par la protection.
b) aa) Deux bas-marais d'importance nationale se
trouvent dans le périmètre du PPA ("lac Retaud", objet n° 1593, et "Les
Moilles", objet n° 1618). Selon le rapport 47 OAT, on compte également
douze biotopes d'importance régionale et locale, certains comportant plusieurs
sous-objets.
bb) Le PPA figure différentes aires de marais en
distinguant les marais sensibles des marais peu sensibles. Ces différentes
aires, qui comprennent les marais d'importance nationale, régionale et locale,
font l'objet de l'art. 14 RPPA "Aire des bas-marais". Selon l'art. 14
al. 2 RPPA, les nouvelles constructions et installations ainsi que les
modifications du relief sont interdites dans le secteur des bas-marais (avec
comme exception les travaux de protection et de régénération des marais, ainsi
que les captages profonds et conduites d'eau potable ne perturbant pas le
régime hydrique des marais). L'art. 14 RPPA interdit également toutes les
activités pouvant porter atteinte aux biotopes, l'apport de substances ou de
préparations au sens de l'ordonnance sur les produits chimiques, l'apport de
produits biocides au sens de l'ordonnance sur les produits biocides ainsi que
les modifications du régime hydrologique. L'art. 14 RPPA régit enfin les
modalités d'exploitation des bas-marais (exploitation peu intensive ou
extensive des marais peu sensibles avec une possibilité d'un apport modéré de
fumure et exploitation très extensive des marais sensibles avec l'interdiction
de toute fertilisation).
Le PPA figure également une aire des zones tampons
régie par l'art. 15 RPPA avec à nouveau une distinction entre les marais peu
sensibles et les marais sensibles. Cette aire comprend des surfaces agricoles
non marécageuses destinées à assurer la protection trophique, hydrique et
écologique des bas-marais d'importance nationale (art. 15 al. 1 RPPA). Seule
une exploitation extensive sous forme de pâture ou de fauche est autorisée
(art. 15 al. 1 RPPA). Dans les zones tampons des marais peu sensibles, un
apport modéré de fumure est autorisé alors que toute fertilisation est
interdite dans les zones tampons des marais sensibles. Enfin, le PPA figure une
aire des biotopes à jonc raide, destinée à protéger les prairies maigres
acidophiles dans lesquelles se développe le jonc raide. Cette aire est régie
par l'art. 16 RPPA, qui prévoit notamment une interdiction des constructions et
installations ainsi qu'une interdiction de toutes les activités pouvant porter
atteinte à ce biotope.
c) Il ressort de ce qui précède que les auteurs du
PPA ont, à juste titre, délimité les différents biotopes (d'importance
nationale, régionale et locale) et prévu dans le règlement une série de mesures
afin de protéger ces biotopes (art. 14 RPPA).
Cela étant, l'art. 5 al. 2 let. m OBM prévoit que
l'exploitation à des fins touristiques et récréatives doit être en accord avec
le but visé par la protection. En l'occurrence, l'ouverture à la circulation
motorisée sans restriction de la route des Moilles au-delà du lieu-dit "En
Retaud" en direction d'Isenau n'est pas conforme à cette disposition,
compte tenu de l'impact négatif supplémentaire que cela impliquerait pour le
bas-marais d'importance nationale que traverse cette route. A cet égard, on
peut notamment relever des problèmes en cas de croisements de véhicules, les
voitures devant empiéter sur les marais vu l'étroitesse de la route. A cela
s'ajoutent les dérangements pour la faune qu'impliquent les passages des
véhicules, ainsi qu'une augmentation des risques de pollution aux hydrocarbures
(le cas d'espèce se distingue ainsi notamment de celui où le Tribunal fédéral
avait admis l'utilisation d'une route forestière existante en tant que chemin
de randonnée, cf.  TF 1C_64/2012 du 22 août 2012, résumé in DEP 2012 p. 908).
Vu ce qui précède, l'utilisation de la route des
Moilles depuis le lieu-dit "En Retaud" doit impérativement, comme le
demandent les recourantes, être limitée aux besoins des exploitations agricoles
et forestière, ainsi qu'à ceux des propriétaires riverains et du personnel et
des fournisseurs des établissements publics sis en amont et de la télécabine, à
l'exclusion notamment des clients des buvettes et des restaurants. Une
utilisation de la route en relation avec des activités sportives (VTT,
parapente, etc.) et touristiques est également exclue. Le Service cantonal
compétent ne saurait ainsi donner de suite positive à des démarches telle que
celle de la Municipalité de février 2017 demandant que les clients du
restaurant et des buvettes soient autorisés à utiliser la route en dehors des
heures d'ouverture de la télécabine.
Contrairement à ce que soutiennent les recourantes,
dès lors qu'une mesure d'interdiction de circulation a été mise en place selon
la législation sur laquelle se fondent usuellement les restrictions de
circulation, soit la législation sur la circulation routière, il n'est pas
nécessaire de prévoir également des restrictions spécifiques dans le règlement
du PPA. Cela étant, il y a lieu de constater que le fait que la Municipalité
ait finalement renoncé à soumettre au Conseil communal l'art. 27 du règlement
dans sa version mise à l'enquête publique complémentaire ne saurait être
interprété en ce sens qu'une ouverture de la route au public pourrait être
envisagée à l'avenir. On rappelle que le droit constitutionnel assure une
protection quasi absolue des marais d'importance nationale (art. 78 al. 5 Cst.;
cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 67 ad art. 17 LAT). Or, une restriction d'utiliser
la route Retaud-Isenau par le trafic motorisé, telle que celle qui est
actuellement en place, fait partie des mesures nécessaires qui doivent être
prises pour protéger le bas-marais d'importance nationale "Les
Moilles". Compte tenu de l’impact que les mesures en matière de
circulation peuvent avoir en termes d'aménagement du territoire, il appartient
en principe à l’autorité de procéder à une pesée des intérêts (cf. art. 3 OAT).
En l'espèce, cette pesée d'intérêts n'a pas lieu d'être compte tenu de la
protection absolue dont bénéficient les bas-marais d'importance nationale. A
cet égard, on peut relever que l'ouverture au public de la route des Moilles ne
présente que peu d'intérêt dès lors que l'accès aux différentes infrastructures
et aux activités prévues dans le secteur de la Marnèche pourra s'effectuer au
moyen de la télécabine. On relève au surplus qu'un accès relativement aisé par
des moyens relevant de la mobilité douce (marche, vélo) est possible en tout
temps.
d) Il n'y a en revanche pas lieu d'imposer dans le
PPA les modalités précises de mise en oeuvre de la fermeture de la route. Comme
le relèvent les autorités intimées, ces mesures ne relèvent pas de l'affectation.
Il convient de noter à cet égard que, selon l'art. 14 LAT, les plans
d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et qu'ils délimitent en
premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.
Selon la doctrine, les plans d’affectation sont les actes juridiques par
lesquels la collectivité définit de manière impérative les facultés
d’utilisation des biens-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés;
l’affectation des parcelles, le volume, les dimensions, le style, les distances
à respecter, le but des constructions admises, ou d’autres prescriptions encore
sont ainsi posées et localisées par zones. Autrement dit, les plans ont pour
fonction, en ayant force obligatoire pour chacun, de déterminer le mode, le
lieu et la mesure de l’utilisation admissible du sol (Moor, Commentaire LAT,
art. 14 N. 1).
Vu ce qui précède, il appartiendra à l'autorité
communale de décider comment elle entend garantir le respect de l'interdiction
de circuler sur la route des Moilles.
A priori
, ceci devrait se faire
soit par l'installation d'une barrière (étant précisé qu'une décision dans ce
sens a d'ores et déjà été prise par la municipalité et une barrière posée avant
d'être vandalisée), soit par des contrôles policiers (dont la fréquence devrait
apparemment
être augmentée vu les violations alléguées par les
recourantes). Dans tous les cas, il appartient aux autorités compétentes de
prendre les mesures nécessaires afin de garantir que la mesure d'interdiction
de circuler prise sur la base de la législation routière soit pleinement
respectée.
2.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Vu le sort du
recours, les frais sont mis à la charge des recourantes (art. 49 al. 1 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, BLV 173.36]).
Ces dernières verseront en outre de dépens à la Commune d'Ormont-Dessus, qui a
agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017
et du Département du territoire et de l'environnement du 20 décembre 2017 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de Pro Natura Vaud et Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la
nature, solidairement entre elles.
IV.
Pro Natura Vaud et Pro Natura-Ligue suisse pour  la protection de la
nature, débitrices solidaires, verseront à la Commune d'Ormont-Dessus une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
avril 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.