vd_omni · AC.2013.0151 · 2014-12-31 · fr

PROBST/Municipalité de St-Sulpice, MAGNENAT, RINALDI, HUNZIKER, ZWAHLEN, SAIB, SAIB, JAEGLÉ, MAGNENAT, JAEGLÉ | Projet de construction avec une forme de toiture légèrement arrondie depuis la façade nord et formant une sorte d’attique dégageant l’espace d’une terrasse sur le côté sud.En reprenant les travaux du législateur communal, le tribunal constate que la question de la forme des toitures présente une importance secondaire dans la réglementation de la zone de moyenne densité. Il n’en est fait aucune mention dans les préavis municipaux et le plan directeur communal, sur la base duquel la réglementation communale a été adoptée, n’en parle pas non plus; seul le gabarit des constructions présente une certaine importance. Or la toiture projetée s’inscrit dans le gabarit fixé par la réglementation communale et respecte dans ce sens les objectifs de la planification communale. Comme les règles traditionnelles des zones à bâtir ne sont pas conçues pour favoriser l’utilisation de l’énergie solaire, le législateur cantonal a expressément prévu la possibilité d’accorder des dérogations concernant en particulier la pente des toits, les matériaux, le traitement architectural et l’orientation des bâtiments. L’utilisation passive et active de l’énergie solaire nécessite des solutions techniques et architecturales spécifiques qui s’écartent de la réglementation habituelle sur les matériaux, et la forme des toitures et implique l’octroi de dérogations pour autant que les gabarits de hauteurs soient respectés, ce qui est le cas du projet mis en cause par le recours (consid. 2d/cc).(recours au TF admis selon arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.12.2014 AC.2013.0151

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 décembre 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Pascale Fassbind-de Weck,
assesseur et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourant
Pierre-Alain PROBST,
à
St-Sulpice VD, représenté par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de St-Sulpice,
représentée
par Me Patrice GIRARDET, avocat, à Lausanne,
Opposants
1.
François MAGNENAT,
à St-Sulpice
VD, représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
2.
Massimo RINALDI,
à St-Sulpice
VD, représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
3.
Lotte HUNZIKER,
à St-Sulpice VD,
représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
4.
Marie-Claire ZWAHLEN,
à
St-Sulpice VD, représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
5.
Catherine et  Aïssa  SAIB,
à
St-Sulpice VD, représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
7.
Daniel JAEGLÉ,
à St-Sulpice VD, représenté
par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
8.
Corinne MAGNENAT,
à St-Sulpice
VD, représenté par Me Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
9.
Astrid JAEGLÉ,
à St-Sulpice VD,
représenté par Me Jean HEIM,
avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Pierre-Alain PROBST c/ décision de la Municipalité
de St-Sulpice du 16 janvier 2013 (refus de délivrer un permis de construire
un immeuble résidentiel de huit appartements en PPE sur la parcelle n° 1747)
Vu les faits suivants
A.
a) Pierre-Alain Probst est propriétaire de la parcelle n°631 du cadastre
de la Commune de Saint-Sulpice, située au chemin du Bochet 78. La parcelle n°631,
d'une surface totale de 3'022 m², présente une forme rectangulaire légèrement
de biais par rapport au chemin du Bochet, en suivant en cela la structure du
parcellaire situé à l'ouest du bien-fonds. La parcelle n°663, contiguë à l'est,
comprend des constructions résidentielles de trois niveaux à toitures plates (domaine
du Bochet). Sur la parcelle voisine n°632 à l'ouest, un immeuble d'habitations
collectives de trois niveaux avec une toiture à quatre pans a été construit. Deux
villas contiguës de deux niveaux avec des combles habitables  sont construites
sur la parcelle n°659 directement voisine au sud.
b) Une villa individuelle a été construite dans la
partie nord de la parcelle n°631, longeant le chemin du Bochet. La villa a été
conçue avec un système de récupération et d'économie d'énergie, répondant aux
critères "Minergie" et présente une forme de toiture arrondie, dont
la partie basse est dans le sens de la longueur de la construction.
c) L'ensemble du secteur, situé au sud du chemin du
Bochet, est classé en zone de moyenne densité, régie par le chapitre 13 du
règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions,
approuvé par le département compétent du Canton de Vaud le 18 août 2011
(RGATC).
B.
a) Pierre-Alain Probst a fait étudier sur la partie sud de la parcelle n°631
un projet de bâtiment solaire résidentiel comprenant six logements en duplex et
deux logements de 2 pièces. Le projet comprend un parking souterrain de 14
places avec un accès organisé le long de la limite ouest de la parcelle n°631. Quatre
logements contigus en duplex sont accessibles directement depuis le rez-de-chaussée.
Au deuxième étage, quatre logements (deux duplex et les deux 2 pièces) sont desservis
par une coursive reliée au parking souterrain au moyen d’un ascenseur et des
escaliers extérieurs, placés sur la façade pignon ouest; les deux logements en
duplex accessibles depuis la coursive donnent accès à un étage d'attique. La
toiture du niveau de l'attique présente une forme arrondie dont le sommet
recouvre partiellement la terrasse qui se dégage depuis les baies vitrées du
séjour des logements en duplex. Par rapport au niveau 0.00 du rez-de-chaussée,
le niveau supérieur de la toiture s'élève à 12.52 m. et le niveau de la
corniche, correspondant à la terrasse de l’attique, à 9.85 m. Des éléments de structures
légères relient la corniche nord de la toiture au rez-de-chaussée, en formant
un espace dans lequel s'inscrit la coursive au 2
ème
étage.
b) L'immeuble est conçu selon le label
"Minergie". Les surfaces de l'enveloppe sont exploitées pour
optimaliser la production d'énergie par des surfaces vitrées orientées au sud
et par des capteurs solaires sur la toiture; la forme de la toiture étant
étudiée de manière à ce que le rapport entre les surfaces de déperdition
énergétiques au nord et les surfaces de production au sud soit optimisé, en ce
sens qu’il transforme une surface habituelle passive en surface productrice
d’énergie. La coupe du projet se présente de la manière suivante:
La toiture arrondie sur l'espace en attique serait
couverte d'une surface de 96 m² de panneaux photovoltaïques, produisant environ
6'000 kWh par an. Un système solaire thermique de 25 m² est prévu dans le
prolongement de la terrasse de l’attique et recouvre les balcons des niveaux
inférieurs et il permet la production d'environ 15'000 kWh par an d'eau chaude,
couvrant 60 % des besoins annuels. Enfin, un système de captage passif de 200 m²
serait réalisé par les vitrages au sud, produisant environ 60'000 kWh de
chauffage en hiver, couvrant presque le 70 % des besoins. La forme particulière
de la toiture s’inscrit dans le gabarit réglementaire.
c) Pierre-Alain Probst a déposé, par l'intermédiaire
de l'architecte qu’il a mandaté, une demande de permis de construire auprès de
la Municipalité de Saint-Sulpice (ci après: la municipalité) le 29 mai 2012
pour la réalisation de ce projet. Le dossier a fait l'objet d'une enquête
publique, ouverte le 31 août 2012, qui a soulevé notamment les oppositions de
plusieurs copropriétaires voisins, domiciliés au domaine du Bochet, notamment
de Marie-Claire Zwahlen, de Assïa et Catherine Saib, de Massimo Rinaldi, de
François et Corinne Magnenat et de Lotte Hunziker, ainsi que l’opposition de
Daniel et Astrid Jaeglé, domiciliés au chemin des Charmilles.
d) La Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué
le 23 octobre 2012 à la municipalité les différents préavis et autorisations
spéciales des autorités cantonales concernées.
e) A l'issue de l'enquête, la municipalité a demandé
au constructeur de faire poser provisoirement des gabarits visibles jusqu'au 20
novembre 2012 afin de permettre aux opposants de se faire une idée plus précise
de l'impact du bâtiment. Les opposants étaient invités à produire leurs
déterminations dans un délai fixé au 30 novembre 2012. L’avis adressé aux
opposants précise qu'il ne s'agissait pas d'un nouveau délai d'enquête mais
d'une mesure d'instruction sur l'opposition, de sorte que les remarques
éventuelles devraient se rapporter à des moyens déjà développés dans
l'opposition. Il a été en outre précisé que les opposants pouvaient retirer,
maintenir ou compléter l'opposition en répondant dans le délai fixé au 30
novembre 2012.
f) Les opposants Daniel et Astrid Jaeglé sont
intervenus le 26 novembre 2012 en précisant que la pose des gabarits aurait
démontré la nécessité de faire opposition au projet. Massimo Rinaldi est
également intervenu le 26 novembre 2012 en reprochant au projet un impact
visuel trop important. Enfin, les copropriétaires du bâtiment A du domaine du
Bochet se sont déterminés le 29 novembre 2012 en précisant qu'après étude des
gabarits, ils souhaitaient maintenir tous les éléments de leur opposition.
g) Le conseil de Pierre-Alain Probst s'est déterminé
le 13 décembre 2012 sur les oppositions et la municipalité a décidé, dans sa
séance du 17 décembre 2012, de refuser la délivrance du permis de construire
pour le motif que la toiture projetée n'était pas conforme à la réglementation
communale qui exigeait, en principe, des toitures à pans. La municipalité
indiquait dans sa décision qu'elle appliquait avec rigueur la nouvelle
réglementation communale concernant la forme des toitures et que la création
d'un étage supérieur en attique entraînait un dépassement de la hauteur à la
corniche. La décision  de la municipalité a été notifiée au constructeur le 16
janvier 2013.
C.
a) Pierre-Alain Probst a recouru le 13 février 2013 auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) contre
la décision communale en concluant à son annulation et à ce que la municipalité
soit invitée à délivrer le permis de construire sur la base des plans mis à
l'enquête publique du 31 août au 1
er
octobre 2012. La municipalité a
déposé un mémoire réponse le 19 avril 2013, en concluant au rejet du recours.
Les opposants sont intervenus dans la procédure et se sont ralliés aux
arguments présentés par le conseil de la municipalité dans son mémoire réponse
du 19 avril 2013. Le recourant a déposé, le 7 juin 2013, un mémoire
complémentaire sur lequel la municipalité s'est déterminée le 16 août 2013.
b) Le tribunal a tenu une audience à Saint-Sulpice
le 26 août 2013 en présence des parties, audience au cours de laquelle il a
procédé à une inspection locale. Le procès-verbal de l'audience comporte les
précisions suivantes:
"(…)
Me Girardet
indique que la villa du recourant aurait suscité des réactions, qui ont conduit
la municipalité à en tenir compte lors de l’élaboration de son nouveau
règlement général sur l’aménagement du territoire et des constructions
(ci-après : RPGA). Le territoire communal étant très allongé, la
municipalité a décidé de densifier le nord du village et de protéger le bas du
village afin que celui-ci conserve un aspect résidentiel. Me Girardet rappelle
la teneur de l’art. 6.2 RPGA, qui stipule que les toitures sont, pour
l’essentiel, à deux ou quatre pans. Il précise que la municipalité a fait
preuve de rigueur dans l’application de cette disposition et se réfère à
l’arrêt rendu par la CDAP dans l’affaire AC.2009.0134 du 30 juin 2010.
(…)
Me Journot relève
que son client n’a reçu aucune réaction négative au sujet de l’aspect
architectural de sa villa. Il précise que le projet litigieux ne présente pas
de différences fondamentales s’agissant des toitures. Me Journot rappelle la
teneur de l’art. 10.7 RPGA, qui stipule ce qui suit : « Dans les
limites de ses prérogatives, la Municipalité prend les mesures nécessaires pour
favoriser la réalisation de bâtiments économes en énergie tels que,
notamment : les constructions portant le label
« MINERGIE ». ». Me Journot allègue que la municipalité devrait
accorder des dérogations si le projet porte un label « MINERGIE ». Il
se réfère à la pièce n° 10 de son bordereau de pièces, établie par le Dr.
Jean-Louis Scartezzini, qui estime que le projet litigieux mérite absolument
d’être soutenu par les autorités. Me Journot fait valoir que le projet litigieux
remplirait par conséquent toutes les conditions tendant à l’octroi d’une
dérogation.
Me Journot
souligne que la municipalité aurait dû informer le recourant qu’elle pensait
émettre un préavis négatif. Or, son client n’a non seulement pas reçu cet
« avertissement », mais il a en plus dû procéder à la pose de
gabarits après l’enquête, ce qui est totalement aberrant si la municipalité
n’entendait pas lui délivrer le permis de construire.
(…)
Maria Christina
Munari Probst, auteur du projet, explique que la forme arrondie de la toiture
est nécessaire pour obtenir le gain de chaleur recherché. Elle rappelle que les
façades sud permettent un apport de chaleur alors que les façades nord sont une
source de déperdition. Ainsi, avec ce type de toiture arrondie, il est possible
de capter de l’énergie par l’installation de cellules photovoltaïques sur le
pan nord de la toiture et ce grâce à sa très faible pente. Les pans nord des
toitures habituelles présentent en revanche une pente trop importante pour
obtenir un rendement suffisant. Maria Christina Munari Probst précise qu’elle
n’a jamais entendu de critiques concernant la villa existante du recourant. Ce
bâtiment a au contraire reçu d’excellentes critiques, aussi bien en Suisse qu’à
l’étranger, et il est considéré comme un modèle en matière de construction
« MINERGIE ». Elle ajoute encore que cette solution fonctionne et
permet de réduire les surfaces de perte de chaleur.
(…)
S’agissant de la
corniche de la façade sud, Me Journot rappelle qu’elle se situe à 8.50 m et le
faîte à 12.52 m ; partant la construction est conforme à l’art. 5.1 RPGA.
Me Journot souligne que le projet litigieux a été validé par le Bureau ABA
& Partenaires SA, dans son rapport du 6 juillet 2012, qui a admis que la
municipalité pouvait déroger au règlement pour le toit rond afin de favoriser
la construction de bâtiments économes en énergie.
(…).
Me Journot
souligne que le projet aurait pu être plus volumineux, puisque le volume
maximum autorisé n’est pas atteint, alors que le secteur se situe en zone de
moyenne densité. Il précise que le dossier de son client a fait l’objet de
longues discussions et négociations. Il requiert un délai pour produire les
échanges de courriels survenus entre Mme Munari Probst et la municipalité et le
bureau technique.
(…)
Catherine Saib,
opposante au projet litigieux, est propriétaire d’un appartement situé au
rez-de-chaussée de l’un des bâtiments du domaine du Bochet, à l’est du projet
litigieux. Elle explique ne pas être opposée à ce que la parcelle de la famille
Probst soit rentabilisée, mais précise que cela ne doit pas se faire en
péjoration des biens des voisins. Elle montre un photomontage de la
construction litigieuse et relève que ce projet lui ôtera une grande partie de
lumière naturelle, spécialement dans le milieu de l’après midi en période
hivernale. Selon elle, ce projet comporte un étage de trop; les combles ne
devraient pas être habitables.
Me Girardet
précise que les combles sont autorisées pour autant qu’elles respectent les
exigences fixées par le RPGA. Catherine Saib fait remarquer que la hauteur de
la façade nord et la forme du toit pourraient avoir un effet de caisse de
résonance. Elle ajoute que l’ascenseur extérieur contribuera lui aussi à créer
des nuisances sonores avec l’utilisation des coursives pour accéder aux
logements.
(…)
Le tribunal et
les parties se déplacent à proximité de la villa du recourant. Il est constaté
que celle-ci est composée de grandes baies vitrées au sud, dont le niveau
supérieur, sans balcon, est protégées du soleil par des stores en toile dont
l’inclinaison a été minutieusement calculée afin de ne pas créer un effet
« étuve ». Ces stores sont attachés à des piliers fixés au sol,
lesquels sont recouverts de végétation. Cette villa se caractérise encore par
des modules solaires photovoltaïques placés tout en haut de la façade sud sous
une forme de « casquette ».
(…)
Le tribunal prend
connaissance de l’environnement construit autour du projet, soit les bâtiments
du domaine du Bochet à l’est, qui présentent la forme de constructions de style
moderne de trois niveaux avec une toiture plate et une façade composée de
bandeaux en béton et de larges baies vitrées. Il n’y a pas de clôtures entre
les jardins du domaine du Bochet et la parcelle 631 du recourant. A l’ouest du
projet, on trouve sur la parcelle 632 un bâtiment locatif classique des années
1980 de trois niveaux avec une toiture à quatre pans. Les parties se déplacent
ensuite vers la propriété des époux Jaeglé (parcelle 659) qui a la forme de
deux villas contiguës (ou jumelles) de trois niveaux avec un niveau habitable
aménagé sous la toiture.
(…)".
c) A la suite de l'audience, les parties ont été
invitées à se déterminer sur le procès-verbal de l'audience qui leur a été
transmis et elles ont également été invitées à se déterminer sur l'application
de l'art. 29 al. 1 de la loi vaudoise sur l'énergie et l'art. 18 let. a de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Le recourant a en outre été
invité à produire les échanges de courriels survenus entre l'architecte du projet,
la municipalité et le bureau technique mandaté par la commune pour l'examen du
projet. La municipalité a aussi été invitée à produire l'ancien règlement
communal sur la base duquel la première villa du recourant a été construite.
La municipalité a déposé le 27 septembre 2013 un
mémoire complémentaire sur les problèmes posés par l'application de l’art. 29
de la loi vaudoise sur l'énergie et de l’art. 18a de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire. Le recourant s'est déterminé le 27 septembre 2013
et la municipalité a également produit le 27 septembre 2013 des déterminations
sur le procès-verbal de l'audience.
Considérant en droit
1.
a) Le recourant soutient que la municipalité aurait abusé ou excédé son
pouvoir d'appréciation en refusant l'octroi d'une dérogation à la disposition
réglementaire communale concernant la forme des toitures. De son côté, la
municipalité relève que la réglementation communale avait précisément été
modifiée pour éviter des constructions avec des toitures de formes arrondies comme
celle réalisée par le recourant au nord de sa parcelle et qu'elle entendait
appliquer strictement les nouvelles dispositions communales concernant les
toitures à pans.
b) Le chapitre 6 RGATC règlemente la forme
architecturale des constructions. L'art. 6.2 RGATC fixe de la manière suivante
les règles applicables aux toitures:
"
Art. 6.2              TOITURES
6.2   Les
toitures sont, pour l'essentiel, à pans, dans la règle de 2 à 4 pans, de pentes
identiques comprises entre 40 et 80 %. Certaines toitures ou parties de
toitures peuvent cependant être plates ou à très faibles pentes notamment:
-    pour les
constructions basses ayant un statut d'annexe ou de dépendance,
-    pour les
constructions enterrées ou en grande partie enterrées,
-    pour les
réalisations d'utilité publique,
-    pour les
bâtiments implantés dans la zone mixte, la zone mixte arborée, ou dans la zone
d'activités.
Pour des raisons d'unité ou
d'harmonie, la forme et l'orientation d'une toiture peuvent être imposées au
propriétaire d'une construction projetée.
Les règles applicables à la zone
village et aux constructions anciennes sont réservées."
c) La réglementation communale sur les toitures
n'exclut pas les toitures qui présentent une forme différente que les toitures
à pans. On ne peut pas vraiment parler de dérogation au sens propre puisque la
règle elle-même permet d’autres formes. Cela ressort du texte de l'art. 6.2 RGATC
qui utilise l'expression "pour l'essentiel", et qui montre que
d’autres solutions que des toitures à deux ou à quatre pans sont possibles. Le
législateur communal a clairement voulu autoriser d’autres formes de toitures et
il désigne même les cas dans lesquels elles sont admises. La règle qui mentionne
les possibilités de prévoir d’autres formes de toiture n’est pas exhaustive et
permet donc aussi une forme de toiture arrondie sur le niveau de l'attique, qui
peut par ailleurs, aussi être assimilée à une toiture à faible pente. La
municipalité détient donc la compétence réglementaire d’autoriser cette forme
de toiture, ce qui fait partie de ses attributions de police des constructions
dans l’application de la réglementation communale (art. 17 al. 1 et 2 LATC).
Sans doute, la municipalité détient un certain
pouvoir d’appréciation dans l’application de la réglementation communale, qui
est protégé par l’autonomie communale dont elle bénéficie (ATF 1C_197/2009 du
28 août 2009 consid. 3.2). Mais la commune a elle-même limité ce pouvoir
d’appréciation en imposant à la municipalité de prendre les mesures nécessaires
pour favoriser la réalisation de bâtiments économes en énergie. L’art. 10.7
RGATC est en effet formulé dans les termes suivants :
«
Art. 10.7 ECONOMIE
D’ENERGIE
Dans les limites de ses prérogatives, la Municipalité
prend les mesures nécessaires pour favoriser la réalisation de bâtiments économes
en énergie tels que, notamment : les constructions portant le label
MINERGIE »
Dans le cadre de son autonomie protégée par la
Constitution (art. 50 al. 1 Cst., et art. 139 let. d Cst.-VD, arrêt
AC.2011.0322 du 7 octobre 2014, consid. 1), la Commune de Saint-Sulpice, en
adoptant l’art. 10.7 RGATC, a valablement limité le pouvoir d’appréciation de la
municipalité par l’usage du verbe «
prend
les mesures
nécessaires
». La règle communale pouvait être formulée de manière plus
souple en laissant une marge d’appréciation à l’exécutif communal par
l’utilisation des termes : « peut prendre les mesures
nécessaires ». Mais la municipalité reçoit le mandat impératif de prendre
les mesures nécessaires pour favoriser la réalisation de bâtiments économes en
énergie, notamment ceux portant le label « MINERGIE », dans les
limites de ses attributions. Or l’octroi d’un permis de construire un bâtiment
avec une forme de toiture légèrement arrondie qui favorise l’utilisation passive
et active de l’énergie solaire et qui, par sa conception, est particulièrement
économe en énergie, fait justement partie des attributions de la municipalité. Le
législateur communal a précisément pris la précaution de ne pas empêcher la
réalisation de bâtiments qui présentent d’autres formes de toiture que des
toits à quatre ou deux pans.
2.
La solution ne serait pas différente s’il fallait considérer que
l’autorisation de construire une toiture arrondie en attique ne pourrait être
admise que dans le cadre de l’octroi d’une dérogation.
a) A cet égard, le tribunal observe, comme déjà
indiqué ci-dessus (consid. 1), que l'art. 6.2 RGATC n'est pas formulé de
manière impérative concernant l'exigence d'une toiture à deux ou à quatre pans.
La disposition règlementaire précise bien que les toitures sont, pour
l'essentiel, à pans. Le terme « essentiel » signifie clairement que
les dérogations sont possibles et la disposition règlementaire le prévoit
expressément en précisant que certaines toitures ou parties de toitures peuvent
être plates ou à très faible pente en citant de manière non exhaustive
(notamment) les constructions basses ou en grande partie enterrées, les
réalisations d'utilité publique, ainsi que les bâtiments implantés dans la zone
mixte, la zone mixte arborée, ou dans la zone d'activités. Par ailleurs, la
municipalité a la compétence d'imposer la forme et l'orientation d'une toiture
pour des raisons d'unité ou d'harmonie aux propriétaires d'une construction
projetée.
b) L'art. 11.3 RGATC prévoit qu'à titre
exceptionnel, la municipalité peut admettre des dérogations aux dispositions du
règlement dans les limites prévues par la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.1). Le droit
cantonal règlemente à l’art. 85 de la loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC, RSV 700) l’octroi de
dérogations de la manière suivante:
« Dans la mesure
où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.»
L'art. 85 LATC avait, jusqu'à sa modification par la
loi du 14 novembre 1995 (BGC novembre 1995, p. 2958; FAO 1995, p. 479), la
teneur suivante:
« Dans la mesure
où le règlement communal le prévoit, la municipalité peut accorder des
dérogations de minime importance lorsque la topographie, la forme des
parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent
des solutions particulières et s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs.
Lorsque ces
dérogations portent:
a) sur les
règles concernant la distance entre un bâtiment et la limite de propriété;
b) sur les
règles concernant la surface minimale des parcelles ou le coefficient
d'occupation ou d'utilisation du sol,
ces règles doivent dans la même
zone, être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou
des parcelles voisines; ces dérogations doivent faire l'objet d'une mention au
registre foncier sur les parcelles en cause; la réquisition de mention est
accompagnée d'un plan coté. »
L'ancien art. 85 al. 2 LATC avait fait l'objet de
critiques par la doctrine, car si l'atteinte à la réglementation était
entièrement corrigée, il n'y avait plus de dérogation, mais un transfert de
coefficient d'une parcelle à l'autre comme celui prévu par l'art. 83 LATC (voir
Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois de
la construction: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, in
RDAF 1991, 400ss, p. 417 et 418). L'alinéa 2 de l’ancien art. 85 LATC a donc
été supprimé et la disposition a aussi été modifiée pour étendre en quelque
sorte son champ d’application. Il s’agissait de "permettre aux
municipalités de déroger à leurs prescriptions réglementaires, en dehors des
cas de minime importance, même si elles ne disposent pas de prescription spécifique
et précise pour chaque objet" (BGC novembre 1995, p. 2712).
c) Par ailleurs, l'autorité qui statue sur une
demande de dérogation doit respecter certains principes qui résultent de la
jurisprudence: tout d'abord, elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et
elle dispose d'un pouvoir d'appréciation; il n’existe pas un droit à
l’obtention d’une dérogation (
Ruch
,
Commentaire LAT, ad. art. 23 N° 17, voir aussi ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André
Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la
dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et elle sert avant
tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation
spéciale (
Ruch
, op. cit., ad. art.
23 N° 11; ATF 107 Ia 212 ss; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, ad art. 23 N° 6 et 7 p. 278); une dérogation
importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux
de la réglementation ordinaire (
ATF 120 II 112
consid.
3d/aa p. 114;
118 Ia 175
consid. 2d
p. 178/179;
108 Ia 74
consid. 4a
p. 79 et les références citées). Aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à
des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants;
elle doit résulter d'une pesée globale des intérêts en présence, prenant en
compte l'ensemble des circonstances (
Augustin
Macheret
, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions,
séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Enfin, la dérogation
doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le droit fédéral
selon lequel la destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art.
14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la
participation de la population (
Ruch
op. cit. ad. art. 23 N° 9; voir arrêt AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b,
voir aussi ATF 1C 196/2007 du 27 février 2008 consid. 5.3).
Dans sa pratique, le
tribunal a jugé qu’une dérogation de l'implantation d’un parking d'échange de
l'ordre de 0.50 m à 1.50 m par rapport au périmètre d'implantation fixé par le
plan d’affectation cantonal de Vennes (PAC Vennes) était admissible et conforme
aux conditions requises par l'art. 85 LATC, s'agissant d'une dérogation de
minime importance, qui était imposée par des motifs objectifs d'ordre technique
visant à faire coïncider l'implantation du parking-relais avec le mur de
soutènement du tunnel d'accès à l'atelier d'entretien du métro M2. Une telle
dérogation ne portait pas atteinte à des intérêts publics ou privés dignes
d'intérêt et n'avait pas d'influence sur les aspects liés à la protection de
l'environnement. Aussi, la limite des constructions fixée par le PAC Vennes
correspondait à l'alignement fédéral de la bretelle de sortie de l'autoroute A9
et le département fédéral compétent avait donné un préavis favorable pour
l'empiètement prévu à l'intérieur des alignements (AC.2007.0196 du 18 janvier
2008, consid. 2c).
Le tribunal a aussi admis une
dérogation concernant l’implantation d’un bâtiment d’exploitation viticole
construit en extension d’un bâtiment existant, mais qui empiétait d’environ cinq
mètres sur la distance de dix mètres à respecter entre le bâtiment et  la
limite de propriété ou le domaine public lorsqu’il n’y a pas de plans
d’alignements. L’absence de plans d’alignement le long de la voie publique
rendait obligatoire la règle communale fixant la distance de 10 m au domaine
public. Mais d’un autre côté, le projet contesté respectait les distances
prévues par l’art. 36 al. 1 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou;
RSV 725.01); or les distances légales prévues par cette disposition avaient des
buts comparables à ceux des plans fixant les limites des constructions. En
réservant les plans d’alignement, la règle communale poursuivait donc au moins
les mêmes objectifs particuliers de sécurité du trafic que ceux des distances
légales de la loi sur les routes, de sorte que la dérogation à la distance à la
limite de propriété permet de respecter les buts recherchés par la loi (arrêt
AC.2009.0094 du 19 mai 2010 consid. 5b/bb). Le tribunal a aussi admis une
dérogation à une limite de construction pour des motifs tendant à
l’exploitation d’un entrepôt par la situation d’une voie ferrée et de son quai
de déchargement (voir arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012, consid
7d).
d) En résumé, une dérogation doit s'inscrire dans
les limites de l'art. 85 LATC, lorsque des motifs d'intérêt public ou des
circonstances objectives la justifient (aa); l’autorité dispose alors d'un certain
pouvoir d'appréciation (bb); et la dérogation peut être accordée si elle
respecte les buts recherchés par la loi et sert avant tout à éviter des
solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (cc); ne porte
pas atteinte à des intérêts publics ou privés prépondérants et résulte d'une
pesée globale des intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances
(dd), et enfin, si elle s'inscrit dans le processus de planification défini par
le droit fédéral (ee).
aa) Le motif énoncé à l'appui de la dérogation
réside dans le choix d’une forme de bâtiment permettant l’utilisation optimale de
l’énergie solaire active et passive. La forme arrondie de la toiture est
destinée à permettre l’installation sur le versant nord de celle-ci de capteurs
solaires présentant un rendement encore suffisant par rapport à une toiture à
pans. Un tel motif tend à contribuer aux objectifs d'économie d'énergie visés
tant par la législation fédérale à l'art. 1 al. 2 de la loi fédérale sur
l'énergie du 26 juin 1998 (LEna; RS 730.0) que par la législation cantonale à
l'art. 1
er
de la loi vaudoise sur l'énergie du 16 mai 2006 (LVLEne;
RSV 730.01), de sorte que le motif de la dérogation répond à un intérêt public
majeur. En l’espèce, le bâtiment projeté transforme une partie de l’enveloppe
constituée par la toiture au nord, habituellement toujours dissipative (surface
de déperdition), en surface génératrice d’énergie (électricité). Cette solution
novatrice est possible par la faible pente qui découle de la forme légèrement arrondie
de la toiture, qui assure un bon rendement annuel et permet de libérer les
surfaces au sud pour bénéficier du chauffage solaire passif. L’amélioration du
rendement énergétique est donc liée à la forme de la toiture qui permet
l’installation des capteurs photovoltaïques et à la création d’ouvertures au
sud de l’étage d’attique; il ne saurait donc être question d’un motif de
convenance personnelle.
bb) En ce qui concerne le pouvoir d’appréciation de
la municipalité, le tribunal constate, comme cela a déjà été relevé ci-dessus
(consid. 1d) que l’art. 10.7 RGATC impose à la municipalité de prendre les
mesures nécessaires pour favoriser la réalisation de bâtiments économes en
énergie, tels que les constructions portant le label « MINERGIE »,
dans les limites de ses attributions. Or, l’octroi d’une dérogation au sens de
l’art. 11.3 RGATC fait précisément partie des attributions de la municipalité,
ce que confirme le texte même de l’art. 85 LATC, qui prévoit que les
dérogations « peuvent être accordées
par la municipalité
». La
réglementation communale a donc limité le pouvoir d’appréciation de la municipalité
pour l’octroi de dérogations destinées à favoriser la réalisation de bâtiments économes
en énergie, en lui donnant le mandat de prendre les mesures nécessaires dans ce
but. L’autorité municipale n’a en définitive pas la liberté de refuser la
dérogation lorsque les conditions requises pour son octroi sont remplies.
cc) La dérogation doit respecter les buts recherchés
par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en
présence d'une situation spéciale. En l'espèce, la réglementation communale
fixe des gabarits très clairs pour les constructions de la zone de moyenne
densité. La hauteur à l'aplomb de l'arête supérieure de la corniche ou du
chéneau ne doit pas dépasser 10 m. par rapport au terrain naturel et la
hauteur au faîte ne doit pas dépasser 13 m. Or, le tribunal constate que la
forme de toiture particulière prévue par le recourant s'inscrit parfaitement
dans le gabarit fixé par l'art. 5.1 et 13.5 RGATC. La hauteur au sommet de la
toiture (faîte) est de 12.52 m et celle à la corniche du versant nord de la
toiture est de 9.85 m et celle du côté sud de 8.57 m La construction projetée
s'inscrit dans le but poursuivi par la réglementation communale fixant la
volumétrie admissible des constructions dans la zone de moyenne densité; en
dégageant une partie importante de la toiture par l'aménagement d'une terrasse,
le projet diminue le volume habitable qui pourrait être autorisé au-dessus de
la corniche.
L'art. 6.2 RGATC règle la forme des toitures en
prévoyant, pour l’essentiel, des toits à deux ou à quatre pans, avec des pentes
entre 40 et 80 %. Mais comme le tribunal l’a déjà relevé, cette règle
n’est pas absolue, car la réglementation communale permet justement des
toitures ou partie de toitures plates ou à très faible pente dans des cas
énumérés de manière non exhaustive. On ne peut donc pas affirmer sans autre que
le but de la règle communale serait d’imposer dans tous les cas des toitures à
deux ou quatre pans, bien au contraire. La municipalité a en effet produit au
tribunal l’ensemble des préavis municipaux relatifs à la nouvelle
réglementation communale approuvée en 2011 et il n’est jamais fait mention d’un
but visant à imposer des toitures à deux ou quatre pans dans la zone de moyenne
densité. Le plan directeur communal, qui a servi de base à l’élaboration de la
réglementation communale, conçue pour atteindre les objectifs qu’il fixe (art.
1.2 RGATC), ne fait même pas mention de l’idée d’imposer des toitures à deux ou
quatre pans dans la zone de moyenne densité. Les principes retenus pour
l’urbanisation des quartiers résidentiels tendent essentiellement à :
« -      Réserver
l’aval pour les habitations individuelles comprises dans une végétation
unificatrice à caractéristique lacustre et améliorer les passages piétons
existants le long du lac.
-         Développer
en amont des ensembles résidentiels où les habitations sont regroupées. A
proximité de la route Suisse, une mixité habitat-travail doit être
encouragée. » (voir le chapitre 5 « Conception », la fiche 5.1
concernant les principes d’aménagement)
La question de la forme des toitures apparaît tout à
fait secondaire pour définir les objectifs d’aménagement de la commune dans la
zone résidentielle puisqu’il n’en est pas fait mention. C’est probablement la
raison pour laquelle la réglementation communale permet d’autres formes de
toitures que les toits à deux ou quatre pans. En tous les cas, le projet
contesté respecte les buts de la réglementation communale concernant les
exigences de hauteurs; quant à la forme du bâtiment, laquelle s’inscrit
clairement dans le gabarit admissible, elle est aussi conforme à l’objectif
concernant la définition de la volumétrie des bâtiments. La forme particulière
de la toiture est dictée par l’exigence d’une utilisation optimale de l’énergie
solaire passive et active, qui implique, d’une part, l’aménagement d’un système
de captage passif avec des baies vitrées orientées au sud, aussi au niveau de
la toiture, couvrant le 70% des besoins en chauffage, d’autre part, un système
solaire thermique dans le prolongement de la terrasse de toiture couvrant le
60% des besoins en eau chaude, et enfin, une toiture photovoltaïque, couvrant le
25% des besoins en électricité.
Les réglementations traditionnelles des zones à
bâtir n’ont pas été conçues pour favoriser l’utilisation de l’énergie solaire
notamment. C’est la raison pour laquelle l’ancien art. 99 LATC, actuellement remplacé
par l’art. 29 de la loi sur l’énergie du 16 mai 2006, prévoyait la possibilité
d’accorder des dérogations aux règles concernant les toitures pour encourager
l’utilisation active ou passive de l’énergie. Les principes posés par cette
disposition avaient été adoptés en 1979 déjà, en réponse à la motion du député
Paul Girardet et consorts du mois d’août 1976, qui demandait notamment d’adapter
les règlements de police des constructions pour favoriser l’utilisation de
l’énergie solaire. L’exposé des motifs du projet de loi introduisant des mesures
d’économie d’énergie par une modification de l’ancienne loi sur les
constructions et l’aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) précisait
que le Conseil d’Etat ne pouvait pas modifier les nombreux règlements communaux
sur la police des constructions, mais pouvait en revanche proposer au
législateur d’autoriser les municipalités à accorder des dérogations (BGC
printemps 1979 p. 214). La disposition adoptée à l’époque (art. 63b al. 2 de
l’ancienne LCAT), et reprise par l’art. 99 LATC, mettait en évidence la
nécessité d’accorder des dérogations aux règles concernant la pente des toits,
les matériaux, le traitement architectural, l’orientation des bâtiments pour
autant que le bâtiment respecte le gabarit fixé par la réglementation communale
et qu’il ne porte pas atteinte à l’esthétique, la loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11)
devant être respectée. Cette révision législative montre que l’utilisation
passive et active de l’énergie solaire nécessite des solutions techniques et
architecturales spécifiques qui s’écartent de la réglementation habituelle sur
les matériaux et la forme des toitures et implique l’octroi de dérogations pour
autant que les gabarits de hauteurs soient respectés, ce qui est très
clairement le cas du projet en cause.
dd) Il faut encore que la dérogation ne porte pas
atteinte à un autre intérêt public ou à un intérêt prépondérant de tiers. A cet
égard, la commune invoque essentiellement la nécessité de faire respecter le
principe de l'art. 6.2 RGATC sur l'ensemble du territoire communal afin
d'éviter la multiplication de formes de toitures diverses. La municipalité
relève en particulier que la première construction du recourant, réalisée le
long du chemin du Bochet avec une toiture arrondie, avait suscité des remarques
désobligeantes concernant la forme de la construction et que ces remarques
étaient à l'origine de la rédaction du nouvel art. 6.2 RGATC, disposition qui aurait
eu pour but d'exclure les toitures de forme arrondie. L'argumentation communale
n'est toutefois documentée par aucune pièce au dossier. En particulier, on
ignore tout des critiques qui auraient été formulées concernant la forme de la
première villa réalisée par le recourant, de quelle manière ces critiques
auraient été émises, si elles concernent quelques habitants de St-Sulpice ou
une partie importante de la population, de sorte qu’une telle argumentation
relève de la rumeur et non de faits objectifs juridiquement prouvés.
La section du tribunal, formée de deux assesseurs
architectes expérimentés, a au contraire constaté, lors de l'inspection locale,
que la maison existante du recourant présente des qualités esthétiques de bon
niveau, qui s'intègrent parfaitement dans l'environnement construit et apporte
une solution originale au mode de couverture sans que l'on puisse considérer
que la forme légèrement arrondie compromette l'harmonie des lieux par ses
proportions, ses matériaux ou son architecture. La qualité architecturale de la
maison du recourant rehausse au contraire le niveau architectural des bâtiments
locatifs types de trois niveaux avec un toit à quatre pans que l'on retrouve
fréquemment sur le territoire communal. En définitive, rien ne laisse supposer
que la construction du recourant ait donné lieu à des critiques. Ce d’autant moins
qu’on ne trouve aucune trace dans les travaux préparatoires de la
réglementation communale d’une prétendue volonté d’interdire des toitures
comparables à celle de la maison du recourant, ce que confirme l’analyse des
textes réglementaires. L’art. 59 al. 1 de l’ancien règlement communal sur le
plan d’affectation et la police des constructions approuvé le 18 décembre 1992
par le Conseil d’Etat (aRPA) prévoyait que la toiture avait au minimum deux
pans à moins qu’un toit plat ne soit autorisé, le faîte devant être plus élevé
que les corniches; les alinéas 2 à 4 fixaient des dispositions très précises
sur la largeur minimale des avant-toits. Aussi, l’art. 58 aRPA prévoyait que
les étages en attique étaient interdits. Or, comme déjà indiqué, l’art. 6.2
RGATC prévoit, tout comme le faisait l’art. 59 al. 1 aRPA, que les toitures
sont pour l’essentiel à pans et que certaines toitures peuvent être plates ou à
très faible pente, en citant dans une liste non exhaustive les cas où les
toitures à faible pente ou plates sont admises. En outre, l’interdiction des
étages en attique a été supprimée, de même que les dispositions concernant la
largeur minimale des avant-toits. On ne voit pas dès lors pas en quoi la
nouvelle réglementation sur les toitures serait plus restrictive que l’ancienne
puisqu’elle supprime au contraire des contraintes et restrictions concernant
les attiques notamment.
Le tribunal observe en outre que la forme précise
des toitures dans l'environnement bâti de la zone résidentielle de moyenne
densité ne joue finalement qu'un rôle secondaire et accessoire pour définir la
qualité de l’urbanisation du secteur, ce qui résulte déjà du plan directeur
communal; aussi, seule une vision par avion ou au loin de la silhouette de la
zone permettrait d'en apercevoir toutes les caractéristiques. Sans doute, la
réglementation des toitures joue en revanche un rôle important, notamment dans
les villages vaudois où les toitures des anciennes fermes ont un aspect
caractéristique à préserver et participent à la définition de la silhouette du
village. Il en va de même dans les anciens bourgs médiévaux, pour les
constructions anciennes, ainsi que pour les centres historiques où les toitures
présentent une importance particulière à la fois dans l'organisation de
l'espace urbain et de la vue sur le site. En revanche, dans le secteur
considéré, les caractéristiques principales de l’urbanisation sont données par
la densité (indice d’utilisation du sol), le nombre de niveaux et le gabarit
des constructions ainsi que les distances aux limites de propriétés.
Le tribunal constate aussi que le domaine du Bochet,
directement voisin de la parcelle du recourant, a été construit pour donner une
apparence de toiture plate par des acrotères dont le niveau supérieur (corniche)
dissimule la forme réelle des toitures à quatre pans de très faible hauteur. Or,
le domaine du Bochet est l’un des plus grands ensembles résidentiels de la zone,
comprenant pas moins de cinq groupements de bâtiments avec des caractéristiques
architecturales identiques. Il est vrai que dans la zone de moyenne densité, il
existe un nombre relativement important d'immeubles de trois niveaux avec une
toiture à quatre pans. Mais pour le secteur litigieux, la situation est
différente. En effet, on a vu que l'ensemble résidentiel du Bochet, situé
directement à l'est de la parcelle n°631 du recourant, présente clairement une
architecture avec une forme de toiture plate. On trouve également d’autres
constructions avec une toiture plate à proximité de la parcelle n°631, dans la
direction de l'ouest, en particulier le bâtiment construit sur la parcelle n°610;
ainsi que plus à l’est, un bâtiment avec une toiture à très faible pente sur la
parcelle n°515, au chemin des Codoz, sans compter la toiture légèrement
arrondie du bâtiment existant du recourant. On ne peut donc pas affirmer sans
autre que le projet porterait atteinte à un but d’intérêt public important
visant à imposer strictement une forme de toiture à deux ou quatre pans.
En tous les cas, cet intérêt public devrait être
prépondérant à l’intérêt public lié à l’octroi de la dérogation pour être
déterminant et faire obstacle à la réalisation du projet. L’intérêt public qui sous-tend
la réglementation communale sur la forme des toitures en zone résidentielle,
est d’importance locale, et tend à assurer une certaine homogénéité des types
de toiture autorisés dans une zone résidentielle de moyenne densité. Les
intérêts liés à l’octroi de la dérogation découlent de la politique fédérale en
matière d’énergie et sont notamment concrétisés par l’art. 89 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. RS 101). Cette disposition donne
le mandat à la Confédération et aux cantons de promouvoir un approvisionnement
énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux
de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de
l'énergie (al. 1). La loi fédérale sur l’énergie du 26 juin 1998 (LEne; RS
730.0) a notamment pour but d’encourager le recours aux énergies indigènes et
renouvelables (art. 1er al. 2 LEne) et tend à augmenter la production
d’électricité provenant d’énergies renouvelables, et à stabiliser la
consommation finale d’énergie des ménages d’ici 2030. Selon les principes
définis par l’art. 3 al. 1 LEne, toute énergie doit être utilisée de manière
aussi économe et rationnelle que possible (let. a) et le recours aux énergies
renouvelables doit être accru (let. b). Cela signifie notamment consommer le
moins possible d’énergie et utiliser l’énergie le mieux possible (art. 3 al. 2
let. a et b LEne). L’intérêt visant à assurer une utilisation optimale de
l’énergie solaire répond donc à un intérêt public important de niveau
constitutionnel.
En l’espèce, la conception de la villa du recourant
s’intègre parfaitement dans les buts constitutionnels et législatifs en matière
d’économie d’énergie et dans la stratégie énergétique de la Confédération à
long terme. Elle permet, d’une part, une diminution conséquente de la
consommation d’énergie par rapport à un bâtiment traditionnel, tout en assurant
une production d’énergie renouvelable par une installation photovoltaïque en
toiture. Mais les exigences de la loi fédérale sur l’énergie vont plus loin
qu’une simple réduction de la consommation en demandant de consommer le moins
possible d’énergie et d’utiliser l’énergie le mieux possible (art. 3 al. 2 let.
a et b LEne). Or, la conception même du bâtiment projeté vise précisément une
utilisation optimale de l’énergie solaire passive et active. C’est précisément
la conception de la toiture qui permet de bénéficier de baies vitrées, assurant
la meilleure utilisation possible de l’énergie solaire à tous les niveaux du bâtiment.
La dérogation répond donc à des impératifs liés aux économies d’énergie et à la
stratégie énergétique de la Confédération, qui représentent un intérêt public de
grande importance. Cet intérêt, de niveau fédéral, prime très clairement sur
l’intérêt de la municipalité, de niveau local, visant à imposer des toitures à deux
ou quatre pans dans la zone résidentielle de moyenne densité, alors même que le
voisinage immédiat du projet litigieux est constitué de bâtiments avec des
formes de toiture hétéroclites et diverses, comme des toitures plates, des toitures
à très faible pente ou arrondies parmi des bâtiments avec des toitures à deux ou
quatre pans. On ne peut même pas affirmer que la volonté d’imposer des toitures
à deux ou quatre pans résulte d’une volonté du législateur communal, puisque les
travaux préparatoires n’en font même pas mention et qu’il a au contraire
autorisé d’autres formes de toitures; il s’agit plutôt d’une pratique de
l’exécutif tendant à interpréter de manière restrictive les règles communales
sur la forme des toitures, et dont l’intérêt cède clairement le pas aux
impératifs de la stratégie énergétique de la Confédération.
Enfin, la dérogation ne porte pas atteinte à un
intérêt prépondérant de tiers; en particulier, les opposants, propriétaires
d’appartements en propriété par étage dans les immeubles voisins du quartier du
Bochet, ne subissent pas d’inconvénients liés à l’octroi de la dérogation
puisque le profil du bâtiment contesté présente une volumétrie moins importante
que le gabarit d’un immeuble avec une toiture à deux pans; la dérogation
diminue au contraire, dans cette mesure, la gêne pour le voisinage.
ee) La dérogation doit enfin s’inscrire dans le
processus de planification défini par le droit fédéral selon lequel la
destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une
procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de
la population (art. 4 LAT). Par exemple, la dérogation ne doit pas servir à
corriger une réglementation en vigueur qui ne reposerait plus sur des considérations
sérieuses et objectives, car il conviendrait en pareil cas de réviser le plan d’affectation
en cause selon la procédure suivie pour son adoption (cf.
ATF 114 Ia 209
consid.
2 p. 213). Dans un sens comparable, le tribunal a aussi jugé qu’une dérogation entraînant
un dépassement de l'ordre de 35 % du coefficient d'occupation du sol entraînait
en fait les mêmes effets qu'une planification fixant de nouvelles règles
d'utilisation du sol sur un périmètre donné sans respecter la procédure
d’élaboration et d’adoption des plans d’affectation (voir les arrêts
AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 2 et AC.2011.0132 du 12 juillet 2012,
consid. 7b).
En l’espèce, la planification communale de Saint-Sulpice
donne une place toute particulière aux mesures d’économie d’énergie. D’une
part, le législateur communal accorde une capacité constructive supplémentaire
de 10% pour apporter sa contribution aux économies d’énergie et au
développement durable (art. 3.6 RGATC), ce bonus étant cumulable à celui de 5% prévu
par l’art. 97 al. 4 LATC pour les bâtiments neufs ou rénovés atteignant des
performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (arrêts
AC.2013.0222 du 18 novembre 2013 consid. 2 et AC.2012.0092 du 10 avril 2013
consid. 3a). D’autre part, l’art. 97 al. 2 LATC prévoit que dans l'élaboration
et l'application des plans d'affectation, la municipalité favorise
l'utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux énergies
renouvelables. Le législateur communal a pris en compte cette exigence en
adoptant l’art. 10.7 RGATC, qui impose à la municipalité de prendre les mesures
nécessaires pour favoriser la réalisation de bâtiments économes en énergie tels
que, notamment: les constructions portant le label « MINERGIE ». On a
vu que la règle communale ne laisse pas à l’exécutif communal une liberté
d’appréciation qui lui permettrait de favoriser la réalisation d’un certain
type de constructions économes en énergie et de refuser d’autres types pour des
motifs d’opportunité. En cela, la règle communale est aussi conforme à l’art.
97 al. 2 LATC, qui impose aux municipalités de favoriser l’utilisation
rationnelle de l’énergie et le recours aux énergies renouvelables non seulement
dans l’élaboration des plans d’affectation, mais aussi dans leur application,
c’est-à-dire dans les tâches liées à l’octroi du permis de construire au sens
des art. 17 et 103 LATC, comprenant les dérogations éventuelles nécessaires. L’octroi
de la dérogation s’inscrit ainsi dans le système légal qui intègre les mesures
d’économie d’énergie dans les plans d’affectation par le moyen de dérogations, qui
étaient prévues déjà par l’ancien art. 99 LATC et reprises par l’actuel art. 29
LEne. La dérogation s’insère par ailleurs aussi dans le cadre réglementaire en
respectant strictement les gabarits propres à la zone de moyenne densité, comme
l’exigeait d’ailleurs l’ancien art. 99 LATC, puisque la forme de la toiture respecte
les exigences de volumétrie posées par les art. 5.1 et 13.5 RGATC. La
dérogation se limite enfin à la forme de la toiture parce que c’est précisément
la partie du bâtiment qui est la plus exposée aux rayons solaires et qui
nécessite, par la force des choses, un traitement particulier pour assurer une
utilisation passive et active optimale de l’énergie solaire.
e) Les communes doivent encourager l'utilisation de
l'énergie solaire et peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles
communales (art. 29 LVLEne), étant précisé que les installations de capteurs
solaires doivent être adaptées aux constructions, notamment par la position et
la proportion des capteurs, ainsi qu'à leur traitement architectural (art. 30
LVLEne). Le droit fédéral lui-même n'autorise pas les installations solaires
dans les toits et façades dans tous les cas mais à condition qu'elles y soient
soigneusement intégrées (art. 18 LAT). C'est ainsi que le tribunal a jugé que
la municipalité devait accorder des dérogations à l'orientation des faîtes
permettant une meilleure utilisation de l'énergie solaire (arrêt AC.2008.0267,
consid. 5c). Le tribunal a aussi admis une dérogation aux exigences concernant
l'orientation du faîte de la toiture pour répondre aux exigences de l'art. 18
du règlement d'application du 4 octobre 2006 de la loi sur l'énergie (RLVLEne;
RSV 730.01.1). Cette disposition exige en effet que dans les limites des
contraintes architecturales et urbanistiques, les bâtiments soient conçus de
manière à favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par
l'orientation de la construction, la répartition et la proportion des
ouvertures vitrées ainsi que le choix des matériaux (al. 1). Cette disposition
imposait une orientation du faîte perpendiculaire aux courbes de niveau, et
justifiant une dérogation à l'orientation des faîtes, qui était prévue
d'ailleurs par la réglementation communale (arrêt AC.2006.0249 du 29 mars 2007,
consid. 4b). La question à trancher est comparable en l'espèce. Le projet de
construction litigieux a été conçu et étudié de manière à favoriser une
utilisation optimale de l'énergie solaire, non seulement par l'orientation de
la construction mais aussi par la répartition des ouvertures vitrées notamment
au niveau de l'attique, et par la conception de la toiture de l'attique, qui
permet d'utiliser la surface du pan nord de la toiture de manière optimale, conformément
à l’exigence de l’art. art. 3 al. 2 let. a et b LEne.  Une toiture classique à
deux ou quatre pans ne permettrait pas une telle utilisation, car seul le pan
sud de la toiture pourrait être utilisé pour des panneaux photovoltaïques, sans
permettre les ouvertures de baies vitrées suffisantes pour assurer
l’utilisation passive de l’énergie solaire, alors que le pan nord serait
improductif, contrairement au projet litigieux. En définitive, l’ensemble des
conditions requises pour l’octroi d’une dérogation sont remplies dans le cas
présent.
Il est vrai que la municipalité indique vouloir interpréter
de manière très restrictive et rigoureuse les nouvelles dispositions de l'art.
6.2 RGATC en imposant systématiquement des toitures à deux ou quatre pans,
contrairement au texte même de la norme qui réserve d’autres formes. Elle
indique aussi que sa volonté d'harmoniser les toitures et la pose de panneaux
solaires dans la zone par une politique cohérente et globale devrait être prise
en considération comme un intérêt public important. Le tribunal a déjà relevé
que l’intérêt recherché par la municipalité est d’importance locale et ne
trouve pas de justification objective dans un secteur de la zone qui présente
déjà plusieurs constructions avec des formes de toits qui s’écartent des
toitures à deux ou quatre pans. Comme cela a déjà été constaté, cet intérêt n’est
pas aussi important que l’intérêt public, de niveau constitutionnel, lié aux
économies d’énergie et à la promotion des énergies renouvelables, qui justifie
l’octroi de la dérogation. Au demeurant, les conditions d’octroi de cette
dérogation sont restrictives (voir ci-dessus consid. 2d p. 10 à 17) et doivent
permettre un meilleur rendement énergétique qu’une toiture à deux ou quatre
pans, ce qui est le cas pour le projet contesté par l'utilisation du versant
nord de la toiture pour l'installation de capteurs solaires et la création de baies
vitrées en attique.
3.
La municipalité invoque aussi l'esthétique, en particulier l'art. 6.1
RGATC pour refuser la dérogation requise.
a) L'art. 6.1 RGATC prévoit que la municipalité
veille à la qualité architecturale des constructions (al. 1); cette disposition
précise encore que: « lors d’une construction nouvelle ou lors de
transformations la forme du bâtiment ou la nature de l'ouvrage est conçue
de manière à inscrire de façon harmonieuse la réalisation dans le quartier ou
le paysage dans lequel elle s'insert » (al. 2) et que: « Les
constructions ou partie de construction qui par leur forme, leur volume, leur
proportion, les matériaux utilisés ou, d'une façon générale, leur architecture
compromettent l'harmonie des lieux ne sont pas admises » (al. 3). L’art.
6.1 RGATC a une portée comparable à celle de l'art. 86 LATC. Un projet de
construction peut être interdit sur la base de cette disposition même s'il est
conforme aux autres dispositions cantonales et communales qui lui sont
applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les
possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et
irrationnelles; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction
est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa
réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un
bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (ATF 114 Ia 346 consid. b; 101 Ia 223
consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir
d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d) et le
pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la
décision communale (arrêts AC.2007.0217 consid. 4 d et AC.2006.0098 du 29
décembre 2006 consid. 4 b).
b) Une intervention de l'autorité de recours sur la
base de l'art. 86 LATC ne peut en effet s'inscrire que dans la ligne tracée par
la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes
qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités.
S'il faut admettre que les plans des zones ont un caractère de généralité qui
les empêche de prendre en considération toutes les situations particulières
d'une portion restreinte du territoire, les buts qu'ils poursuivent indiquent
dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces situations. Ainsi, lorsqu'un
plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être
édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire, basée
sur l'art. 86 LATC en raison du contraste que formerait par son volume le
bâtiment projeté avec les constructions voisines, ne peut se justifier que par
un intérêt public prépondérant. Tel est le cas lorsqu'il s'agit de protéger un
site ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa
construction (ATF 101 I a 213, consid. 6c, p. 222-223; voir aussi les arrêts
AC.2008.0230 du 18 septembre 2009 consid. 1b; AC.2007.0216 du 2 décembre 2008
consid. 9b; AC.2006.0279 du 16 juillet 2008 consid. 6a).
c) En l'espèce, l'inspection locale a démontré que
le quartier situé au sud du chemin du Bochet présente un aspect hétéroclite de
villas individuelles à toitures plates ou à pans, d'immeubles locatifs de trois
niveaux avec des toitures à quatre pans, de villas contiguës de deux niveaux
avec des toitures à deux pans et d'un ensemble résidentiel (quartier du Bochet)
avec une architecture de toitures plates. Il ne s'agit donc pas de protéger un
site ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui feraient défaut à l'immeuble projeté. Les possibilités de construire
prévues par la réglementation communale n'apparaissent pas déraisonnables ou
irrationnelles et la forme de la toiture apparaît en définitif un élément
secondaire dans un secteur où différentes formes ont été autorisées par la
municipalité. Une interdiction du projet fondé uniquement sur la clause
esthétique constituerait ici aussi un abus du pouvoir d'appréciation de la
municipalité.
4.
La municipalité a formulé encore des griefs concernant les façades, la
hauteur de la construction et l'aménagement du niveau des combles. Elle relève
que le nombre d'étages maximal n'est pas fixé par la réglementation communale,
qui limite d'une part la hauteur à la corniche et d'autre part la hauteur au
faîte. La municipalité en déduit que de telles règles, en relation avec
l'exigence d'une toiture à pans, imposeraient la création de combles. Dans la
zone de moyenne densité, elle soutient que la hauteur à la corniche de 10 m et
la hauteur au faîte de 13 m implique nécessairement l'aménagement de combles.
Compte tenu du fait que l'étage en attique ne respecte pas les règles de la
jurisprudence concernant la hauteur des murs d'embouchature, la municipalité
arrive à la conclusion que ce dernier ne serait pas réglementaire non plus.
Concernant la hauteur des façades, la municipalité estime que le niveau de la
toiture sur l'étage en attique devrait être considéré comme celui de la
corniche, de sorte que la règle limitant la hauteur à la corniche à 10 m ne
serait pas respectée. La municipalité estime aussi que le niveau d'attique devrait
être considéré comme des combles et qu’il conviendrait d'appliquer les
dispositions règlementaires qui limitent l'éclairage de ceux-ci à la nécessité
propre à l'éclairage et l'aération des locaux, ce qui ferait obstacle à la
création de baies vitrées donnant sur la terrasse sud. En ce qui concerne les
façades est et ouest, la municipalité relève qu’elles ont peu d'ouvertures et
présenteraient un aspect mural austère, dont les voisins se plaignaient aussi; selon
la municipalité, de telles façades ne seraient pas conformes non plus à la
disposition réglementaire sur l'éclairage et l'aération des combles, qui devraient
s'effectuer principalement par les façades pignons.
a) Lorsque la réglementation communale ne définit
pas la notion de combles, la jurisprudence apporte la définition suivante: les
combles sont les constructions surmontant un édifice et qui sont destinées à en
supporter le toit (Paul Robert, dictionnaire alphabétique et analogique de la
langue française, Vol I p. 832). La jurisprudence reprend la définition du
dictionnaire en précisant que les "
combles
" sont les
constructions de bois, de fer ou de maçonnerie placées au-dessus d'un édifice
pour en soutenir la couverture, habituellement désignées par la charpente de la
toiture. Un "
étage de combles
" est donc un étage aménagé dans
les combles (AC.1999.0105 du 28 décembre 2000). Sont ainsi qualifiés de
« combles », les espaces - habitables ou non - aménagés sous la
toiture et entièrement inscrits à l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage
(RDAF 1989 p. 305). Est notamment un étage de combles, un niveau dont la dalle
inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du
toit (RDAF 1973 p. 221). Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié de
combles, la hauteur du mur d'embouchature, sur lequel la structure de la
toiture prend appui, doit être inférieure à un mètre, sous réserve de
dispositions contraires du règlement communal (arrêt AC.1997.0078 du 13 mars
1998 publié in RDAF 1999 I 116). En principe, un logement réalisé entièrement
dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité
par les murs verticaux, s'agissant tant de la surface de plancher utilisable,
que du volume. La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre
tend à éviter que la construction de véritables murs sous la sablière ne
transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit être et rester un
étage de combles (voir les arrêts AC.2011.0010 du 3 août 2011 consid. 3c ;
AC.1996.0132 du 19 septembre 1996 consid. 4 ; voir aussi ATF 1C_401/2009
du 11 février 2010 consid. 2.3 confirmant l'arrêt AC.2009.0059 du 14 juillet
2009 ; voir aussi AC.2006.0126 du 19 mars 2007).
b) Comme la municipalité l'a relevé dans sa réponse
au recours, la réglementation communale ne prévoit ni n'impose l'aménagement d'un
niveau de combles. L'art. 5.2 RGATC précise bien que le nombre de niveaux
superposés d'un bâtiment n'est pas limité car il est fonction de l'exploitation
des volumes qui découlent des hauteurs attribuées à chaque zone. Les règles
concernant la hauteur à la corniche et au faîte (art. 5.1 et 13.5 RGATC) peuvent
s’appliquer à la fois à des toitures en pente et à des toitures plates avec
attique et permettent l'aménagement d'un niveau de combles, ou d’un attique, c'est-à-dire
d’un espace sous la toiture. C’est la raison pour laquelle l'art. 5.3 RGATC
précise expressément que les combles sont habitables ou utilisables dans la
totalité du volume exploitable de la toiture et que l'art. 6.3 RGATC fixe les
règles concernant l'éclairage et l'aération des combles. Ces règles visent à
limiter le nombre et la dimension des percements à la nécessité propre à
l'éclairage et à l'aération des locaux. Une telle règle a vraisemblablement
pour but de limiter ou de réduire les ouvertures en toiture. Il n'en demeure
pas moins que la réglementation communale n'exclut pas l'aménagement de niveaux
en attique dans le cadre des dérogations réservées par l'art. 6.2 RGATC, ce qui
ressort aussi de la suppression de l’interdiction d’étage en attique, qui
figurait dans l’ancien règlement de 1993. En effet, comme la disposition communale
permet l'aménagement de toitures ou de parties de toitures plates ou à très
faible pente, elle n'exclut pas la réalisation de constructions en attique, dégageant
un espace suffisant depuis la corniche, de manière à ce que la façade de
l'attique soit suffisamment en retrait de la façade principale pour donner à un
observateur sur le terrain, l'apparence d'une hauteur de façade correspondant à
la hauteur maximum à la corniche. Cette situation pourrait notamment se
retrouver de manière générale dans la zone mixte, la zone mixte arborée ou dans
la zone d'activité. Elle peut aussi exister dans les autres zones du territoire
communal lorsqu'une dérogation au principe des toitures à deux ou à quatre pans
peut être admissible. Dans ce cas, le dernier niveau de la construction n'est
pas un niveau de combles, mais un étage d'attique dont la toiture ne doit pas
dépasser la hauteur au faîte maximale autorisée par la réglementation
communale.
c) En l'espèce, le projet contesté prévoit une forme
de toiture mixte. D'une part, sur la façade sud, le dernier niveau a
l'apparence d'un étage d'attique avec une façade entièrement ouverte en retrait
d'environ 4 m par rapport à la façade sud principale. Ce retrait est
manifestement suffisant pour donner à l'observateur, devant la façade sud, une
apparence de hauteur à la façade conforme à la hauteur à la corniche. En
revanche, la partie de l'étage d'attique donnant au nord est conçue avec un pan
de toiture de forme arrondie. Le point le plus haut de la toiture arrondie
s'élève à 12.52 m et respecte la hauteur de 13 m fixée par l'art. 13.5 RGATC.
Le point le plus bas sur la façade nord de la toiture arrondie s'élève à 9.85 m
et respecte ainsi la hauteur de 10 m à la corniche. L'étage d'attique est ainsi
aménagé sous une toiture en forme de pente arrondie. Il ne bénéfice pas
d'ouverture au nord de manière à limiter au maximum les déperditions de chaleur
sur cette façade. Il présente donc à la fois les caractéristiques d'un niveau
d'attique et d'un niveau sous toiture avec l'espace aménagé sous le pan de
toiture arrondie.
Toutefois, l'exigence concernant la hauteur du mur
d'embouchature ne s'applique qu'aux étages de combles proprement dits; et cette
exigence a pour but d'éviter que le niveau des combles soit transformé en un
niveau ordinaire et reste ainsi un étage de combles (voir la jurisprudence
précitée ci-dessus). Or, la réglementation communale n'exige pas que le dernier
niveau soit un étage de combles, mais limite simplement le nombre de niveaux en
fonction du gabarit de la toiture. Il apparaît que le gabarit de la toiture de
forme arrondie respecte les limites de la réglementation communale, de sorte
que la qualification du dernier niveau, qui présente en effet l'aspect d'un
attique, n'est pas déterminante, la réglementation communale n'exige pas en
particulier que ce niveau respecte strictement les règles fixées par la
jurisprudence concernant les combles et la hauteur du mur d'embouchature. Dès
lors qu'on ne peut pas parler véritablement d'un étage de combles, les
exigences concernant l'éclairage des combles, notamment celles relatives aux
ouvertures en pignon, ne sont pas applicables.
A supposer que l’on doive considérer que ces règles
sont aussi applicables au niveau de la toiture du projet contesté, alors les
motifs qui justifient l’octroi d’une dérogation pour la forme particulière de
la toiture sont aussi valables pour l’octroi d’une dérogation à ces règles
justifiée par les mêmes motifs. En effet, tant la forme particulière de la
toiture, que l’organisation des ouvertures en attique par de grandes baies
vitrées sont précisément justifiées par des motifs liés  à la nécessité de
consommer le moins possible d’énergie et d’utiliser l’énergie le mieux possible
(art. 3 al. 2 let. a et b LEne). Elles s’intègrent donc dans le système des
dérogations prévues d’une part au niveau cantonal par les art. 29 LVLEne, 18
RLVLne et 85 LATC, et d’autre part au niveau communal par les art. 10.7 et 11.3
RGATC.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision communale annulée. Le dossier doit être retourné à la
municipalité pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants,
c’est-à-dire en délivrant le permis de construire sollicité.
S'agissant de la répartition des frais et dépens, la
jurisprudence a posé le principe selon lequel lorsque la procédure met en
présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à
la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324).
Il n'y a pas lieu de modifier cette pratique après l'entrée en vigueur de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
Ainsi, les frais de justice, arrêtés à 2'500 francs, sont mis à la charge des
opposants solidairement entre eux. Le recourant, qui obtient gain de cause en
ayant consulté un homme de loi a droit aux dépens qu’il a requis (art. 55 al. 1
LPA-VD), qui seront également mis à la charge des opposants pour les mêmes
motifs.
.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la municipalité de St-Sulpice du 17 décembre 2012,
notifiée le 5 janvier 2013, refusant le permis de construire à Pierre-Alain
Probst est annulée; le dossier est retourné à la municipalité pour délivrer le
permis de construire sollicité.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des opposants Marie-Claire Zwahlen, Assïa et Catherine Saib,
Massimo Rinaldi, François et Corinne Magnenat, Daniel et Astrid Jaeglé, et
Lotte Hunziker, solidairement entre eux.
IV.
Les opposants Marie-Claire Zwahlen, Assïa et Catherine Saib, Massimo
Rinaldi, François et Corinne Magnenat, Daniel et Astrid Jaeglé, et Lotte
Hunziker sont solidairement débiteurs du recourant d'une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 décembre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.