vd_omni · AC.2023.0170 · 2024-04-23 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité de Lutry, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, C.________ et D._______ | Admission du recours dirigé contre un refus d'autorisation spéciale de la DGE - et partant contre un refus de permis de construire - pour la pose de panneaux solaires sur la face d'un mur de soutènement à proximité des eaux du lac Léman. L'intérêt lié à la production d'énergie solaire l'emporte sur l'intérêt à la préservation de l'espace réservé aux eaux (ERE).Recours au TF irrecevable par arrêt du 23 avril 2024 (1C_211/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.02.2024 AC.2023.0170

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 février 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Dominique von der Mühll et M.
Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux représentés par Me Alain BROGLI,
avocat à Lutry,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Lutry,
à Lutry,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Opposantes
1.
C.________,
à ********,  représentée
par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,
2.
D.________,
à ********,
représentée par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Lutry du 4 mai 2023 refusant le permis de construire pour
l'installation de panneaux photovoltaïques sur un mur de soutènement, sur la
parcelle n
o
1559, après le refus de la DGE/DIRNA d'accorder
une autorisation spéciale (CAMAC 219721)
Vu les faits suivants:
A.
A.________
et B.________
(ci-après: les
époux A.________) sont propriétaires de la parcelle n
o
1559 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Lutry. D'une surface de
1'756 m
2
, cette parcelle supporte une maison de maître construite en
1926 par l'architecte Jack Cornaz. Cette maison, qui a obtenu la note
"2" lors du recensement architectural du canton de Vaud, est pourvue
de deux annexes récemment construites. Enserré entre la route de Lavaux, au
Nord, et les eaux du lac Léman, au Sud, ce bien-fonds s'inscrit dans une rangée
de parcelles qui supportent toutes un bâtiment d'habitation. Ces propriétés
bénéficient d'un accès direct aux rives du lac, sur la largeur de leurs limites
Sud. Celle de la parcelle n
o
1559 est constituée d'un mur de
soutènement en maçonnerie de pierre, dont les deux volées d'escaliers mènent à
un portail, où s'étend le domaine public lacustre. Le mur de soutènement se
prolonge de part et d'autre de ce dispositif symétrique, en léger retrait, au
droit du sentier riverain (murs latéraux). Entre la parcelle n
o
1559
et la parcelle voisine n
o
1558 s'écoule, sur le DP n
o
352,
un petit ru, le ruisseau des Bannerettes, dans une cuvette en maçonnerie. Il
prend sa source, selon les outils de mesure du guichet cartographique du canton
de Vaud, environ 120 m plus haut, dans le vignoble de Lavaux, et se déverse
dans le lac Léman.
La parcelle n
o
1559 est classée dans la
"
zone d'habitation II
" – selon le plan d'affectation des zones
de la commune de Lutry approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987 –,
dont le régime est défini par les art. 157 ss du règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire (RCAT), mis en vigueur le 12
juillet 2005.
B.
La localité de Lutry est inscrite comme "petite ville/bourg" à
l'Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en
Suisse (ISOS) (cf. art. 1 de l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS
[OISOS; RS 451.12]). Dans la publication de l'Office fédéral de la culture (cf.
art. 1 al. 3 OISOS), les terrains situés à l'Est de la plage – après
l'intersection des routes de Lavaux et de la Petite-Corniche –, singulièrement
la parcelle n
o
1559, ne sont pas décrits; ils ne font pas partie des
périmètres, ensembles, périmètres environnants et échappées dans
l'environnement pour lesquels l'ISOS prévoit des objectifs de sauvegarde.
La parcelle n
o
1559 ne fait pas partie du
site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
(IFP), en particulier l'objet IFP n
o
1202 Lavaux (cf. art. 1 de
l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]): la limite du
périmètre se situe au Nord de la route principale.
La parcelle n
o
1559 est en revanche
comprise dans le périmètre du plan de protection de Lavaux (cf. art. 2 de la
loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux [LLavaux; BLV
701.43]): selon le plan de protection de Lavaux modifié, le compartiment de
terrains dans lequel se trouve la parcelle n
o
1559 appartient au "
territoire
d'agglomération II
", dont le régime est défini par l'art. 21 LLavaux.
C.
Le 30 novembre 2022, les époux A.________ ont déposé une demande de
permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Installation de (50 m
2
)
de panneaux photovoltaïques sur le mur de soutènement de la terrasse situé au
sud de la parcelle."
Le projet consiste en la pose, sur la façade des parties
latérales du mur de soutènement, d'installations solaires, sur une surface de
50 m
2
. Il est prévu que les murs côté Ouest et Est supportent trois,
respectivement deux rangées de panneaux photovoltaïques. Ces panneaux gris de
type "ardoise" sont dotés de fixations réversibles. Ils ne sont pas
appliqués directement sur la face des murs, mais sont installés sur un cadre en
inox de 2 cm de largeur; eux-mêmes ont une épaisseur d'environ 1 centimètre.
Ils doivent être traités avec un sablage, afin de diminuer les effets visuels
indésirables (tels les éblouissements).
D.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 21 janvier au 19 février 2023. Durant le délai d'enquête, le projet
a suscité les oppositions des associations C.________, et D.________.
La synthèse de la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) n
o
219721, comprenant les
autorisations spéciales et préavis des services de l'administration cantonale,
a été établie le 4 avril 2023. La
Direction générale de
l'environnement (DGE), par sa Division Ressources en eau et économie
hydraulique – Eaux de surface (DGE/DIRNA/EAU/EH4), a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale
requise. À l'appui de cette décision, elle a
formulé la motivation suivante:
"Espace réservé aux cours
d'eau et aux étendues d'eau
La pose de panneaux solaires ne
respecte pas l'espace étendue d'eau (lac) de 15 mètres depuis le domaine public
des eaux. Aucune nouvelle construction n'est autorisée dans cet espace.
Nous rappelons également que le
règlement du plan d'affectation en vigueur n'autorise aucune construction à
moins de 10 mètres du domaine public des eaux à l'exception des installations
nécessaires aux activités en relation avec le lac et des constructions
d'utilité publique de minime importance
Bases légales : LPDP art. 2ss., 12,
et OEaux art. 41ss."
Par décision du 4 mai 2023, la Municipalité de Lutry
(ci-après: la municipalité), fondée sur la décision négative de la DGE, a
refusé de délivrer le permis de construire requis.
E.
Agissant le 27 mai 2023 par la voie du recours de droit administratif, les
époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision de la DGE en ce sens
que l'autorisation spéciale est accordée, et de réformer la décision municipale
en ce sens que le permis de construire est accordé. Subsidiairement, ils
concluent à l'annulation de ces deux décisions, la cause étant renvoyée à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 29 juin 2023, la municipalité
s'en remet à justice.
La DGE a répondu au recours le 4 juillet 2023, en
concluant à son rejet et à la confirmation de la décision municipale.
Le 10 juillet 2023, l'association D.________ a
déposé des observations sur le recours, concluant à son rejet et à la
confirmation des décisions rendues par la DGE et par la municipalité.
Le 18 août 2023, l'association C.________ s'est
déterminée sur le recours en concluant à son rejet.
Les recourants ont répliqué le 12 septembre 2023,
confirmant intégralement leurs conclusions.
F.
Le 28 septembre 2023, la Direction générale des immeubles et du
patrimoine (DGIP), par sa Division monuments et sites (DGIP-MS), a fourni des
renseignements, à la requête du juge instructeur. Elle expose en substance que
seule la maison de maître est inscrite à l'inventaire des monuments, la
parcelle et ses aménagements, dont les murs de soutènement, ne bénéficiant
d'aucune mesure de protection cantonale. Le projet litigieux a fait l'objet
d'un préavis positif de la DGIP, dans la synthèse CAMAC, avec les conditions
suivantes: panneaux gris type ardoise, fixations réversibles, pose parfaitement
symétrique limitée aux murs latéraux, aucun panneau sur le dispositif
d'escalier central. La pose de panneaux solaires sur la maison de maître
elle-même nécessiterait une autorisation spéciale au sens des art. 21 s. de la
loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier
(LPrPCI; BLV 451.16); la DGIP ne se dit pas favorable au développement
d'installations solaires sur le bâtiment inscrit à l'inventaire en lui-même (à
cause de la qualité des tuiles et de la forme pyramidale de la toiture) mais
elle pourrait l'admettre sur les extensions modernes au Nord-Est, dont les
toitures sont plates.
G.
Le 23 novembre 2023, la Cour a procédé à une inspection locale, en
présence des parties.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal,
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision
portant refus du permis de construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
Les propriétaires de la parcelle concernée ont qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de
recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a
donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants invoquent une violation de la législation sur la
protection des eaux: ils estiment que le refus de la DGE de délivrer son
autorisation spéciale, au motif que les installations solaires projetées seraient
construites dans l'espace réservé aux eaux du lac Léman et du ruisseau des
Bannerettes, est injustifié.
a) aa) L'espace réservé aux eaux (ERE) a été
introduit en 2009 à l'occasion d'une révision de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). L'art. 36a LEaux, adopté le
11 décembre 2009 et en vigueur depuis le 1
er
janvier 2011, a la
teneur suivante:
"
Art. 36a Espace réservé
aux eaux
1
Les cantons
déterminent, après consultation des milieux concernés, l’espace nécessaire aux
eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:
a. leurs
fonctions naturelles;
b. la protection
contre les crues;
c. leur
utilisation.
2
Le Conseil fédéral
règle les modalités.
3
Les cantons veillent
à ce que les plans directeurs et les plans d’affectation prennent en compte
l’espace réservé aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité de
manière extensive. L’espace réservé aux eaux n’est pas considéré comme surface
d’assolement. La disparition de surfaces d’assolement est compensée
conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l’art. 13 de la
loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire."
L'ERE désigne ainsi une surface inconstructible qui
s'étend le long des eaux superficielles, afin de garantir leurs fonctions
naturelles, de permettre leur utilisation et d'assurer la protection contre les
crues. L'inconstructibilité de l'ERE n'est cependant pas totale. Le Conseil
fédéral a défini les conditions auxquelles une installation pouvait être
aménagée dans l'ERE à l'art. 41c de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (OEaux; RS 814.201), disposition libellée comme il suit:
"
Art. 41c Aménagement et
exploitation extensifs de l'espace réservé aux eaux
1
Ne peuvent être
construites dans l’espace réservé aux eaux que les installations dont
l’implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts
publics, tels que les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les
centrales en rivières et les ponts. Si aucun intérêt prépondérant ne s’y
oppose, les autorités peuvent en outre autoriser les installations suivantes:
a. installations
conformes à l’affectation de la zone dans les zones densément bâties;
a
bis
.
installations conformes à l’affectation de la zone en dehors des zones
densément bâties sur des parcelles isolées non construites situées entre
plusieurs parcelles construites;
b. chemins
agricoles et forestiers gravelés ou dotés de bandes de roulement à une distance
minimale de 3 m de la rive du cours d’eau, si les conditions topographiques
laissent peu de marge;
c. parties
d’installations servant au prélèvement d’eau ou au déversement d’eau dont
l’implantation est imposée par leur destination;
d. petites
installations servant à l’utilisation des eaux.
[...]"
La notion de "zone densément bâtie" au
sens de l'art. 41c al. 1 let. a OEaux est une notion juridique indéterminée
(CDAP AC.2021.0349 du 4 août 2023 consid. 5a). Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 41c al. 1 let. a
OEaux doit pouvoir être accordée là où l'ERE ne peut pas remplir ses fonctions
naturelles, même à long terme. Dans de nombreuses zones fortement urbanisées,
l'espace disponible sur les rives des cours d'eau ou des étendues d'eau est si
restreint qu'il se justifie d'adapter l'ERE à la configuration des
constructions, car l'espace disponible pour les eaux resterait de toute façon
limité (cf. TF 1C_540/2021 du 9 août 2022 consid. 3.2; cf. ég. CDAP
AC.2021.0349 précité consid. 5a et les réf. cit.): cela peut être le cas
notamment dans les secteurs urbains densément bâtis (comme à Bâle ou Zurich,
cf. TF 1C_540/2021 précité consid. 3.2) et les centres de localités traversées
par des rivières. Le Tribunal fédéral renvoie, dans ses arrêts (cf. TF
1C_654/2021 du 28 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_630/2020 du 6 décembre 2021
consid. 3.1), au "Guide modulaire pour la détermination et l'utilisation
de l'espace réservé aux eaux en Suisse" (ci-après: le guide modulaire),
une directive établie en juin 2019 par les Offices fédéraux de l'environnement
(OFEV), du développement territorial (ARE) et de l'agriculture (OFAG), en
collaboration avec les cantons (Conférence suisse des directeurs cantonaux des
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement [DTAP]),
qui précise le contenu de la notion de "zone densément bâtie". Destinée
notamment aux communes et aux services spécialisés des communes et des cantons
en aménagement du territoire et en protection des eaux, cette directive vise à
garantir une application uniforme de la législation fédérale sur la protection
des eaux en Suisse, les cantons disposant toutefois d'une certaine marge pour
prendre en compte les réalités locales (ATF 139 II 470 consid. 4.5). Le guide
modulaire met en évidence les principes servant à identifier si une zone est
"densément bâtie": en particulier, l'absence d'intérêt, en termes
d'aménagement du territoire, à densifier l'ERE indique que l'on n'est pas en présence
d'une zone densément bâtie. On peut supposer un intérêt du point de vue de
l'aménagement du territoire à densifier l'ERE lorsque celui-ci se situe dans le
centre d'une localité ou dans un pôle de développement (module 3.2 –
utilisation de l'espace réservé aux eaux – territoire urbanisé, ch. 2.1, p. 4).
bb) En l'espèce, la parcelle n
o
1559 est certes
située à proximité des vastes secteurs viticoles non construits de la région de
Lavaux. Elle appartient cependant à un compartiment de terrains – d'une largeur
oscillant entre 20 et 60 m – enserré entre la route de Lavaux, au Nord, et les
eaux du lac Léman, au Sud. La route de Lavaux (route principale de 1
ère
classe 780a; cf. annexe au règlement du 23 mai 2012 sur la classification des
routes cantonales [RCRC; BLV 725.01.2]) est un important axe routier qui sépare
nettement les espaces plantés de vignes au Nord des parcelles se trouvant au
bord du lac. Cette étroite bande de terrain est constituée d'une série de
propriétés qui supportent toutes une maison d'habitation. La parcelle n
o
1398, sise à proximité de l'endroit où prend fin le périmètre ISOS, supporte
une école privée comportant quatre bâtiments principaux, d'une surface de 144,
309, 401 et 644 m
2
, avec plusieurs aménagements extérieurs à caractère
sportif. Sur la parcelle voisine (en direction de l'Est) n
o
1399 se
trouvent deux villas, dont l'une, d'une surface de 300 m
2
, est
reliée à l'autre (149 m
2
) par un bâtiment d'habitation en sous-sol
de 333 m
2
. Sur la parcelle n
o
1554 est construite une
maison d'été d'une surface bâtie de 149 m
2
, avec ses dépendances de
65 m
2
. Les parcelles n
os
1555, 1556, 1557 et 1558
supportent toutes des bâtiments d'habitation, d'une surface respective de 665,
357, 184 et 140 m
2
. La maison des recourants, située sur la parcelle
n
o
1559, a elle-même une surface de 272 m
2
. Un peu plus à
l'ouest, la parcelle n
o
1563 supporte la station d'épuration (STEP)
de la commune de Lutry, d'une surface de 1'724 m
2
. Les outils de
mesure du guichet cartographique du canton de Vaud permettent de déterminer une
distance en plan, entre ces différentes propriétés, de 10 à 20 mètres. Dans ces
circonstances, il y a lieu d'admettre que la bande de terrain comprise entre la
route de Lavaux et le plan d'eau, de même que le bourg de Lutry, est densément
bâtie, de sorte que le critère de la let. a de l'art. 41c al. 1 OEaux peut être
considéré comme rempli.
Il convient toutefois, avant de procéder à la pesée
des intérêts en présence (cf. art. 41c al. 1 2
ème
phr.
i.i
.
OEaux: "[s]
i aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose
"), de
déterminer si le projet litigieux est conforme à l'affectation de la zone,
cette exigence étant rappelée par le droit fédéral (cf. art. 41c al. 1 let. a
OEaux).
b) Dans une zone à bâtir destinée à l'habitation, il
est évident que les installations solaires ayant pour but de produire de
l'électricité pour l'usage domestique sont en principe conformes à
l'affectation de la zone. Dans le cas particulier toutefois, il faut encore examiner
si les panneaux photovoltaïques peuvent être installés à l'emplacement retenu,
au regard des règles d'aménagement du territoire ou de police des
constructions.
aa) Au niveau communal, applicable à la "
zone
d'habitation II
", l'art. 165 RCAT a la teneur suivante:
"
Art. 165 Constructions au
bord du lac
Dans le secteur compris entre la
route cantonale no 780 et le lac, aucune construction n'est autorisée, côté
lac, à moins de 10 m. de la limite du domaine public (grève), à l'exception des
installations nécessaires aux activités en relation avec le lac et des
constructions d'utilité publique de minime importance."
Le RCAT contient encore une règle générale en
matière d'installations solaires:
"
Art. 31   Capteurs
solaires
Les capteurs solaires sont
autorisés à condition qu'ils soient intégrés à la topographie et qu'ils ne
présentent aucun élément réfléchissant gênant pour les proches voisins. Suivant
la configuration du sol, leur intégration peut être favorisée par des
plantations judicieusement disposées.
[...]
La Municipalité est compétente
pour limiter leur nombre et leurs dimensions, voire en interdire l'installation
s'ils sont de nature à nuire à l'aspect ou au caractère d'un bâtiment de valeur
ou d'un site.
Les capteurs solaires installés
dans le terrain ne sont pas pris en compte dans le calcul du coefficient
d'utilisation du sol et peuvent être implantés dans les espaces de non-bâtir
séparant les constructions des limites de propriété."
Il convient de rappeler que le droit fédéral, à
l'art. 18a al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), dispense d'autorisation de construire "
les
installations solaires suffisamment adaptées aux toits
". Cette
dispense ne vaut pas pour des panneaux photovoltaïques installés, comme dans le
projet litigieux, ailleurs que sur un toit.
On peut déduire de la réglementation communale
qu'une installation nouvelle comportant des panneaux photovoltaïques serait
problématique à moins de 10 m de la limite du domaine public lacustre. Cela
étant, une application combinée des art. 31 et 165 RCAT pourrait éventuellement
justifier l'octroi d'un permis de construire. C'est en tout cas ce qui peut
être déduit des déclarations des représentants de la municipalité à
l'inspection locale, qui ont affirmé que l'ouvrage litigieux était conforme au
droit communal. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant la portée des
règles précitées du RCAT, étant simplement rappelé le large pouvoir
d'appréciation dont bénéficie l'autorité communale dans l'interprétation de sa
réglementation sur la police des constructions (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 146
II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_100/2023 du 31 octobre 2023
consid. 2.1 et 2.3).
bb) En réalité, la pose des panneaux photovoltaïques
sur le mur de soutènement doit être considérée comme une modification de cet
ouvrage existant, par l'adjonction d'éléments couvrant partiellement le mur. La
question de la conformité de cette transformation aux règles d'aménagement du
territoire doit être examinée à la lumière de la règle de l'art. 80 al. 2 LATC,
étant précisé qu'il n'y a aucun motif de considérer que les ouvrages extérieurs
réalisés au moment de la construction de la maison de maître, singulièrement
les murs de soutènement de la terrasse et l'escalier, ne respectaient pas les
prescriptions applicables il y a un siècle.
Pour les bâtiments ou ouvrages existants non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement – notamment
les normes relatives à la distance aux limites (cf. art. 80 al. 1 LATC) –, la
LATC garantit la situation acquise. Ce principe est exprimé à l'art. 80 al. 2
LATC, qui prévoit ce qui suit:
"Leur transformation dans les
limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés,
pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage."
D'après la jurisprudence, cette disposition n'exclut
pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la
transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; elle
prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec
l'atteinte à la réglementation (cf. CDAP AC.2020.0124 du 13 avril 2021 consid.
6a et les réf. cit.). En l'occurrence, l'ouvrage litigieux n'engendre aucun
inconvénient pour les voisins. Il n'aggrave en outre pas l'atteinte à la
réglementation: les panneaux solaires installés sur le mur de soutènement ont
une profondeur de 4 cm, ce qui constitue une atteinte imperceptible en termes
de volume ou d'emprise. Reste à déterminer si la transformation de l'ouvrage
cause une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination
de la zone, au sens de l'art. 80 al. 2 1
ère
phr. LATC.
Dans le cas présent, la DGE a refusé de délivrer son
autorisation spéciale pour le seul motif que l'installation litigieuse
empiétait sur l'ERE. Cette décision ne retient pas que la protection contre les
crues, l'accès facilité aux eaux ou la protection de la nature et du paysage
s'opposent à la délivrance d'une dérogation fondée sur l'art. 41c OEaux. Lors
de l'inspection locale, il a pu être constaté, vu l'aménagement de la rive à
cet endroit (avec des enrochements), que les panneaux solaires, installés sur
le mur existant, n'exerceraient à l'évidence aucune contrainte supplémentaire
sur l'accessibilité au lac Léman, ni sur le site naturel. Du reste, dans le
cadre de la synthèse CAMAC, la DGE a affirmé que "[l]
e projet ne
concerne qu'un espace limité. Sa réalisation
[...]
n'exercera pas
d'effet négatif sur des espèces, des milieux naturels ou le paysage
";
en outre, pour le service cantonal spécialisé, les panneaux solaires "
ne
v
[ont]
pas altérer l'aspect extérieur du site
". Dans ce secteur
qui n'est soumis ni à l'ISOS, ni ne fait l'objet d'une fiche IFP, l'évaluation
de l'atteinte au caractère de la zone se confond avec la prise en compte, dans
le cadre de la pondération des intérêts, des motifs d'ordre esthétique. C'est
ce qu'il convient à présent d'examiner.
c) La norme spéciale de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire relative aux installations solaires, l'art. 18a
LAT, prévoit à son alinéa 4 que "
l'intérêt à l'utilisation de l'énergie
solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur
les aspects esthétiques
". Cette disposition est directement
applicable. Elle s'applique partout où il faut apprécier, à l'occasion d'une
demande d'autorisation de construire comprenant une installation solaire, des
questions relevant notamment de l'intégration architecturale ou de
l'application de clauses générales d'esthétique de la législation cantonale ou
communale en matière de constructions. Cette règle a pour conséquence qu'en cas
de pesée des intérêts, celui à promouvoir l'énergie solaire l'emporte en
principe (ATF 146 II 367 consid. 3.1;TF 1C_415/2021 du 25 février 2022 consid.
3.1). Le Tribunal fédéral retient que l'art. 18a al. 4 LAT définit
rigoureusement le résultat, sauf circonstances particulières, d'une pesée
d'intérêts entre la production d'énergie solaire et l'esthétique d'une
construction. L'autorité de délivrance de l'autorisation de construire supporte
en conséquence le fardeau de la preuve de circonstances particulières propres à
l'esthétique justifiant de s'écarter de la solution préconisée par l'art. 18a
al. 4 LAT en faveur de la production d'énergie solaire (cf. TF 1C_415/2021 précité
consid. 3.2.2).
On ne trouve pas, dans la décision de la DGE ni
ailleurs dans le dossier, d'explications circonstanciées propres à justifier le
refus de l'autorisation spéciale. En l'espèce, la DGE a admis que les panneaux
solaires n'étaient pas de nature à altérer les caractéristiques naturelles et
paysagères du site. Quant aux associations opposantes, même si elles affirment
que l'installation solaire projetée porterait atteinte au site, elles ne
fournissent pas d'argument spécifique au sujet de la nature précise de ces
atteintes. Il n'y a ainsi pas lieu de croire que la protection de la nature et
du paysage s'oppose à la délivrance d'une autorisation exceptionnelle.
Il convient enfin de souligner, dans le cadre de la
pesée des intérêts, que le projet litigieux a été étudié pour réduire au
maximum les nuisances visuelles (réflexions et éblouissements) susceptibles
d'être causées par les panneaux solaires. Lors de l'inspection locale, le
mandataire technique des recourants a présenté un échantillon, sous la forme
d'un panneau photovoltaïque de 1 m
2
environ, du matériau utilisé
pour l'installation litigieuse: le sablage confère à l'installation litigieuse
un aspect mat qui favorise son intégration dans le site, tout en diminuant les
effets réfléchissants. De plus, aménagés sur une surface de 50 m
2
,
les panneaux solaires permettent une production d'électricité qui n'est pas
négligeable, en particulier en hiver, correspondant, selon le concepteur, à la
moitié de la consommation de la maison d'habitation (y compris les voitures
électriques): ils bénéficient par ailleurs, à cet endroit, de la surface plane
réverbérante des eaux du lac, ce qui optimise leur exploitation. Lors de
l'inspection locale, il a été mis en évidence qu'une telle production
énergétique ne pourrait être obtenue si les panneaux solaires étaient posés sur
la toiture (de la villa ou de ses annexes, plus récentes): les arbres plantés
sur la parcelle n
o
1559, en raison de l'ombre projetée et de la
résine secrétée, empêcheraient une exploitation idéale de l'installation
litigieuse. Par ailleurs, les caractéristiques architecturales de la villa des
recourants, excluent, d'après le service spécialisé de l'administration
cantonale (soit la DGIP), la pose de panneaux solaires, qui porteraient une
atteinte majeure à ce bien (cf. art. 18a al. 3 LAT); les impératifs de
protection de la maison de maître ne valent en revanche pas pour les murs de
soutènement de la terrasse au bord du lac.
Aussi, tout bien considéré, la pesée des intérêts à
effectuer, en tenant compte des intérêts poursuivis par l'art. 18a LAT, de même
niveau que les intérêts protégés par les dispositions de la législation
fédérale sur la protection des eaux, amène à considérer que la DGE a violé le
droit fédéral en refusant de délivrer son autorisation spéciale.
d) Du point de vue de l'aménagement du territoire,
il faut encore noter que la parcelle n
o
1559 est située à
l'intérieur du périmètre du plan de protection de Lavaux selon la loi du 12
février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43) et elle
appartient au territoire d'agglomération II. L'art. 21 LLavaux prévoit ce qui
suit à ce propos:
"
1
Le territoire
d'agglomération II est régi par les principes suivants :
a. Il est
destiné à l'habitat en prédominance ; les équipements collectifs et les
activités y sont tolérés dans la mesure où ils sont compatibles avec l'habitat.
b.
L'implantation des constructions nouvelles est adaptée à la configuration du
sol ; leurs volumes ne présentent pas de lignes saillantes dans le paysage.
c. Le site
naturel ainsi que l'arborisation en particulier sont prédominants, dans toute
la mesure compatible avec la culture de la vigne, par rapport au site
construit.
d. Les
constructions nouvelles ont une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les
parties dégagées par la pente. En fonction du site, les règlements communaux
peuvent toutefois déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau
habitable supplémentaire.
e. La
configuration générale du sol est maintenue."
En l'espèce, on ne voit pas à quel principe
régissant le territoire d'agglomération II contreviendrait le projet litigieux,
étant précisé que, comme on l'a vu, sous l'angle de l'intégration dans le site,
les intérêts liés à la préservation, pour des circonstances propres à
l'esthétique, des caractéristiques du site doivent le céder à l'intérêt
prépondérant que constitue la production d'électricité par les panneaux
solaires. Il y a par ailleurs lieu de relever que les constructeurs ont opté
pour un type d'installation photovoltaïque qui s'intègre de façon judicieuse
dans le paysage. L'aspect mat des panneaux solaires, traités avec un sablage,
réduit considérablement les effets visuels indésirables. L'installation
litigieuse est ainsi conforme à la LLavaux.
e) Enfin, il faut relever que la question de
l'application du régime de l'ERE se pose également en relation avec le ruisseau
des Bannerettes. Ce petit ru d'une longueur d'environ 500 m a sa source environ
120 m plus haut, dans le vignoble de Lavaux (selon les outils de mesure du
guichet cartographique du canton de Vaud). Il se déverse dans le lac Léman, à
l'extrémité ouest de la parcelle n
o
1559, en s'écoulant dans une
cuvette en maçonnerie entre deux propriétés, dont celle des recourants. Les
caractéristiques de ce petit ruisseau n'appellent à l'évidence pas de mesures
spécifiques complémentaires, ni ne conduisent, du point de vue de la pesée des
intérêts, à un résultat différent.
f) En définitive, la DGE a fait une mauvaise
application du droit fédéral – en l'occurrence de l'art. 41c OEaux, en relation
avec l'art. 18a LAT – en refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise.
3.
Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé.
La décision de refus de permis de construire rendue par la municipalité doit
être annulée. La décision de la DGE doit être réformée en ce sens que
l'autorisation spéciale fondée sur l'art. 41c al. 1 OEaux est délivrée. Partant,
il y a lieu de renvoyer la cause à la municipalité pour qu'elle statue à
nouveau sur la demande de permis de construire, en fonction d'une synthèse
CAMAC positive, vu l'autorisation spéciale précitée.
Un émolument judiciaire est mis à la charge des
associations recourantes, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Celles-ci
supporteront également une indemnité de dépens en faveur des recourants, qui
ont procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 4 mai 2023 par la Municipalité de Lutry est
annulée.
III.
La décision par laquelle la Direction générale de l'environnement (DGE),
par sa Division Ressources en eau et économie hydraulique – Eaux de surface
(DGE/DIRNA/EAU/EH4), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise est
réformée en ce sens que cette autorisation est délivrée.
IV.
La cause est renvoyée à la Municipalité de Lutry pour nouvelle décision
sur la demande de permis de construire, au sens des considérants.
V.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de C.________.
VI.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de D.________.
VII.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser aux
recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires, à titre de dépens,
est mise à la charge de C.________.
VIII.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser aux
recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires, à titre de dépens,
est mise à la charge de D.________.
Lausanne, le 29 février 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.