vd_omni · AC.2024.0258 · 2025-03-27 · fr

A.________/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, Direction générale du territoire et du logement | Recours de la propriétaire d'une parcelle en zone viticole contre le refus de la municipalité d'autoriser la transformation et l'agrandissement impliquant des modifications extérieures d'un bâtiment d'habitation, le refus étant fondé sur celui de la DGTL de délivrer une autorisation spéciale pour ces travaux. Le projet ne vise pas à adapter l'habitation aux besoins modernes et ne sont pas nécessaires à un assainissement énergétique. La question de la meilleure intégration du bâtiment dans le paysage peut souffrir de demeurer indécise dès lors que la condition du respect du maintien de l'identité n'est pas remplie (c. 4). L'inégalité de traitement avec d'autres bâtiments environnants est écartée (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.2025 AC.2024.0258

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2025
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
;
M. Jean-Claude Pierrehumbert et
Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourante
A.________
à ********,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Bourg-en-Lavaux,
à
Cully, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL)
, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de
Bourg-en-Lavaux du 6 août 2024 refusant de délivrer un permis de construire
pour la transformation et l'agrandissement du bâtiment ECA n° 2608 et du 1
er
juillet 2024 de la Direction générale du territoire et du logement refusant
l'autorisation spéciale requise pour ce projet hors zone à bâtir, parcelle n°
4420 (CAMAC n° 230909).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 4420 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Bourg-en-Lavaux, au nord-est du village de
Grandvaux. D'une surface de 563 m
2
, cette parcelle supporte un
bâtiment d'habitation (ECA n° 2608) d'une surface au sol de 129 m
2
, ainsi
qu'un garage (ECA n° 2609) de 16 m
2
. Le solde de la surface est en
nature de place-jardin.
Le bâtiment d'habitation ECA n° 2608 est composé de
deux logements distincts, l'un au rez-inférieur, l'autre au rez-supérieur,
chacun accessible par des entrées indépendantes. Il se caractérise par une
toiture en "L" ainsi qu'une façade arrondie dans l'angle sud-est. Dans
cet angle, au rez-supérieur, se trouve une terrasse sur une partie de laquelle
a été aménagée une véranda s'étendant le long de la façade est du bâtiment.
La parcelle n° 4420 est colloquée en zone viticole
selon le plan des zones de l'ancienne commune de Grandvaux adopté par le Conseil
communal le 13 décembre 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juin 1985.
Cette zone est régie par les art. 19 à 21 du règlement sur le plan
d'affectation et la police des constructions de l'ancienne commune de Grandvaux,
adopté et approuvé aux mêmes dates que le plan des zones, puis modifié par le
Conseil communal le 8 septembre 1997, avec approbation par le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports le 28 novembre 1997
(ci-après: le RPA). Elle est également située à l'intérieur du périmètre du
plan de protection de Lavaux selon la loi du 12 février 1979 sur le plan de
protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43) et elle appartient au territoire
viticole (cf. art. 15 LLavaux). La topographie de cette parcelle est marquée
par une forte déclivité du nord au sud.
La parcelle précitée est jouxtée, à l'est, par la
parcelle n° 4421, également propriété d'A.________, comprenant un bâtiment
d'habitation (ECA n° 2375). Elle est bordée, au nord, par le Chemin de Baussan
(et au-delà par de la zone viticole) et, au sud ainsi qu'à l'est, par une
parcelle en zone viticole, libre de toute construction.
B.
Le 18 septembre 2023, B.________, architecte au sein de C.________, mandaté
par A.________, a déposé un dossier auprès de la Direction générale du
territoire et du logement (ci-après: la DGTL). En substance, le projet prévoyait
la réunion des deux logements existants du bâtiment ECA n° 2608 en un seul
logement sur deux niveaux ainsi que le remplacement de la façade arrondie et de
la terrasse à l'angle sud-est du bâtiment par une extension du volume
habitable. Il visait également la rénovation énergétique du bâtiment, prévoyant
notamment l'intégration de grandes baies vitrées, spécialement sur les façades
sud et est du bâtiment.
Le 28 septembre 2023, la DGTL a rendu un préavis
négatif dont il ressortait notamment ce qui suit:
"
3. Analyse du projet
3.1 Aspect qualitatif
(traitement du projet)
Le présent projet prévoit de
réaliser un agrandissement hors volume au sud-est du bâtiment ECA n° 2608 ainsi
que de modifier la forme particulière du bâtiment pour la rendre carré. Ces
modifications conséquentes de l'identité du bâtiment (volume et forme) ne
répondent pas aux critères de l'article 24c alinéa 4 LAT. En effet, le projet
n'est pas entrepris afin de mettre aux normes usuelles d'habitation le
bâtiment, celui-ci pouvant être habité en l'état. D'autre part, les travaux ne
consistent pas en un assainissement énergétique (comme le serait une isolation
du périphérique). Enfin, l'augmentation du volume du bâtiment ne concoure
[sic]
pas à meilleure intégration dans le
paysage du bâtiment.
Le présent projet ne pourrait pas
être admis par notre direction car ne respecte pas l'article 24c LAT et 42 OAT
du point de vue qualitatif.
3.2 Aspect quantitatif
Au vu de notre détermination
concernant l'aspect qualitatif, ce point ne sera pas traité."
A la suite de ce préavis, A.________, par le biais
de son architecte, a encore eu un échange avec la DGTL.
Ce projet a ensuite été soumis à la Commission
consultative de Lavaux (ci-après: la CCL) qui a émis un préavis positif le 29
novembre 2023, dont la teneur est la suivante:
"[…] La Commission formule
les remarques suivantes:
1.
Elle
ne partage pas l'avis de la Direction générale du Territoire et du Logement
(DGTL) et trouve que cette réalisation comporte un aspect qualitatif en ce sens
que l'exercice de transformation est réussi et améliore grandement l'aspect
actuel du bâtiment.
2.
Si
la forme d'un volume "pur" est retenue, alors l'idée d'un balcon sur
la façade OUEST devra être abandonnée au profit de la réalisation d'une loggia.
3.
L'impact
visuel des baies vitrées est beaucoup trop conséquent. Il pourrait être atténué
par le biais d'un système à claire-voie (dont les espaces horizontaux ne
devraient pas être supérieurs à 5 cm) ou au moyen de claustras, mobiles mais
non superposables, couvrant au minimum 50% du vitrage (par face et par étage),
ce afin de maintenir un équilibre entre les pleins et les vides. […]"
C.
Le 27 mars 2024, A.________ a déposé une demande de permis de construire
avec des plans modifiés selon les remarques formulées par la CCL.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 mai au
3 juin 2024 et n'a suscité aucune opposition.
Le 1
er
juillet 2024, la Centrale des
autorisations en matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse (n° 230909).
Il en ressort que la DGTL a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise,
exposant notamment ce qui suit:
"
3. EXAMEN DU PROJET
3.1 Examen quantitatif
[…], d'un point de vue
quantitatif, le projet tel que prévu entre dans le cadre des dispositions
dérogatoires en vigueur (art. 24c LAT et 42 OAT). En effet, les extensions
prévues sont inférieures au potentiel admissible (42.6 m2 < 56.7 m2).
Au demeurant, afin que l'on puisse
admettre que l'identité du bâtiment et de ses abords soit conservée pour
l'essentiel, certaines exigences architecturales doivent être prises en compte.
A cet égard, il est relevé qu'un projet qui entre dans le cadre "quantitatif"
doit être refusé si les travaux modifient les caractéristiques du bâtiment et
ses abords pour l'essentiel. Il ne revient en effet pas au bâtiment de
s'accommoder du programme constructif prévu mais au projet de s'adapter aux
caractéristiques et la typologie de la bâtisse à transformer.
3.2 Examen qualitatif
Le présent projet prévoit de
réaliser un agrandissement hors volume au sud-est du bâtiment ECA n° 2608 ainsi
que de modifier l'angle arrondi, caractéristique essentielle du bâtiment, pour
le rendre carré. Ces modifications conséquentes de l'identité du bâtiment
(volume et forme) ne répondent pas aux critères de l'article 24c alinéa 4 LAT.
En effet, le projet n'est pas entrepris afin de mettre aux normes usuelles
d'habitation le bâtiment, celui-ci pouvant être habité en l'état. D'autre part,
les travaux ne consistent pas en un assainissement énergétique (comme le serait
une isolation périphérique). Enfin, l'augmentation du volume du bâtiment ne
concoure
[sic]
pas à une meilleure
intégration dans le paysage du bâtiment, mais au contraire a pour effet
d'accroître son impact sur le paysage tout en dénaturant l'état originel du
bâtiment.
Le présent projet ne peut pas être
admis par notre direction car il ne respecte pas l'article 24c LAT et 42 OAT du
point de vue qualitatif.
4. Conclusion
Notre direction a pris note du
préavis positif de la Commission Intercommunale de Lavaux (CIL)
[sic].
Les préavis de la Commission sont
importants dans la pesée des intérêts en ce qui concerne l'impact d'un projet
dans le site protégé de Lavaux. Cependant, les préavis de la Commission doivent
impérativement rester compatibles avec le droit fédéral.
Or, dans le cas d'espèce, notre
direction constate que la Commission outrepasse ses compétences en préavisant
positivement un projet pour lequel elle avait été informée au préalable qu'il
n'était pas conforme au droit fédéral. Dès lors, le préavis de la Commission
étant hors cadre légal, il ne peut pas être pris en compte pour la décision de
la DGTL.
En conclusion, sur la base de la
présente analyse, notre direction refuse d'autoriser le projet soumis en
application des dispositions dérogatoires hors zone à bâtir (art. 24c LAT et 42
OAT). Le permis de construire ne peut en aucun cas être délivré."
Selon la synthèse CAMAC, les autres autorisations
spéciales cantonales requises ont été délivrées.
A.________ et la DGTL ont eu des échanges les 19
juillet, 9 et 27 août 2024 au sujet du préavis négatif rendu par la DGTL dans
le cadre de la synthèse CAMAC.
D.
Par décision du 6 août 2024, se référant à la position exprimée par la
DGTL dans la synthèse CAMAC du 1
er
juillet 2024, la Municipalité de
Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de
construire sollicité.
E.
Par acte du 30 août 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public (ci-après: la Cour ou la
CDAP) du Tribunal cantonal contre cette décision de la municipalité et,
implicitement, contre la décision de refus de la DGTL, la première ayant été
rendue en exécution de la seconde. Elle conclut à l'annulation de la décision
de la municipalité et au renvoi de la cause pour nouvelle décision délivrant le
permis de construire sollicité.
Le 27 septembre 2024, la municipalité a déposé, par
le biais de son mandataire, une réponse concluant au rejet du recours. La DGTL a
également conclu au rejet du recours dans sa réponse déposée le 16 octobre 2024.
Les autorités intimées ont toutes deux produit leur dossier.
Le 7 novembre 2024, la recourante a déposé des
observations complémentaires. Elle a confirmé ses conclusions.
Le 15 janvier 2025, la Cour a tenu une audience
consacrée à une inspection locale en présence de la recourante, accompagnée de
son fils et de son architecte, du conseiller municipal en charge de la police
des constructions, assisté de Me Daniel Guignard, avocat, ainsi que de trois
représentantes de la DGTL. Les explications des parties, ainsi que les
constatations faites à l’occasion de l’inspection locale ont été résumées dans
un procès-verbal, au sujet duquel les parties ont pu se déterminer. On en
extrait ce qui suit:
"[…] Mme D.________ expose
que le projet ne respecte pas l'identité du bâtiment à la date de référence,
soit 1972. Elle ajoute que, dans le présent cas, aucune des conditions de
l'art. 24c al. 4 LAT n'est remplie. Ce sont les deux arguments justifiant le
refus d'octroyer l'autorisation spéciale cantonale nécessaire. Elle relève
encore que le préavis de la CCL n'est pas contraignant.
Me Guignard explique que la
commune est liée par l'avis de la DGTL car la parcelle concernée se trouve hors
zone à bâtir.
M. B.________ souligne que la
parcelle concernée se situe dans un cadre spécifique, en Lavaux. Il rappelle
que la CCL a préavisé favorablement le projet. Il explique que l'agrandissement
projeté vise également à améliorer l'implantation et l'intégration du bâtiment
dans son environnement. Il ajoute que cette modification ne cause pas de
détérioration de l'état existant. Interpellé par le président sur la question
de l'identité de la construction, il soutient qu'elle est respectée. Il
explique que le langage du balcon est repris, mais qu'il sera projeté
différemment sur la façade, à l'image des autres bâtiments environnants. Sur
question du président, il répond avoir eu quelques échanges avec la DGTL avant
le passage devant la CCL.
Mme D.________ explique qu'un
nouveau projet n'a pas pu être examiné, car le projet soumis à l'enquête
publique après le préavis de la CCL n'a pas été préalablement transmis à la
DGTL. Elle ajoute que le bâtiment existant est caractéristique d'une
construction des années 60 avec une implantation et une toiture en
"L" et que l'agrandissement du volume y portera atteinte.
M. B.________ répond que la
modification de l'angle arrondi ne porte pas atteinte à l'identité du bâtiment.
Il soutient que d'autres éléments caractérisent ce bâtiment. La reconstruction
de l'angle du bâtiment permettrait au contraire de redonner une ligne
caractéristique par rapport au bâtiment voisin.
Mme D.________ relève que le
projet soumis à l'enquête publique initialement en 1959 ne prévoyait pas
complètement ce qui a finalement été construit. Elle souligne que, la parcelle
se trouvant en zone viticole, l'agrandissement de volume ne peut être admis
qu'à des conditions très restrictives.
Mme E.________ explique que pour
garantir une meilleure intégration dans le paysage et conserver l'identité du
bâtiment, il serait plus adapté de supprimer la véranda qui a été rajoutée.
Sur question de Mme l'assesseure
von der Mühll, M. B.________ explique que, d'après des photographies datant des
années 70, la véranda avait déjà été construite, mais qu'elle avait été ajoutée
ultérieurement à la construction initiale. Les ouvertures dans l'arrondi du
bâtiment ont également été ajoutées par la suite.
La Cour se déplace à l'intérieur
du bâtiment ECA n° 2608, au premier étage, dans les pièces attenantes à la
terrasse arrondie.
M. B.________ expose les travaux
qu'il faudrait effectuer en cas de maintien de l'angle arrondi du bâtiment,
notamment l'installation d'une barrière pour sécuriser la terrasse. Il montre à
la Cour la projection en image qui a été établie de la terrasse avec une nouvelle
barrière d'une hauteur d'1,40 m. Il explique qu'il y aurait aussi un impact
visuel dans ce cas.
Mme D.________ souligne que le
projet tel que déposé à l'enquête publique prévoit une extension hors volume.
M. B.________ répond que
l'agrandissement au rez du bâtiment pour créer un angle en lieu et place de
l'arrondi existant représente une augmentation de surface de 3,2 m
2
et
que, pour le premier étage, il s'agit d'agrandir dans la continuité de l'angle
ainsi construit. Il produit des plans comprenant la projection de la barrière
autour de la terrasse existante.
La DGTL produit des plans du
bâtiment d'origine datant de 1959, issus des archives de la commune. La Cour
informe la recourante qu'elle lui transmettra une copie de ces plans avec le
procès-verbal.
A la lecture de ces plans, M. B.________
relève que l'angle arrondi du bâtiment était dans un terre-plein, soit caché.
Interpellé par le président sur la
question de l'inégalité de traitement invoquée par la recourante, M. B.________
donne l'exemple du Relais de la Poste (ECA n
os
2205 et 2204), situé
sur la parcelle n° 4650, au nord de la parcelle n° 4420, lequel a été
transformé en 2002. A l'appui de ses explications, il montre et produit des
plans qui concernent la transformation de ce bâtiment, comprenant notamment une
photographie de celui-ci dans son état d'origine en 1990. Il relève que la
reconversion de la terrasse de 200 m
2
en logements a été acceptée,
l'impact sur le potentiel du bâtiment ayant été retenu comme nul.
Mme E.________ répond qu'à son
avis, cette transformation a été admise car il s'agissait d'une surface brute
de plancher imputable.
La recourante produit une ancienne
photographie du secteur comprenant la parcelle n° 647.
La Cour se déplace au rez du
bâtiment. On constate des dégâts d'eau sur le plafond de la pièce située en
dessous de la terrasse arrondie. Mme A.________ explique avoir refait la
terrasse et ce plafond en 2021 en raison de problèmes d'humidité.
On constate que, contrairement à
ce qui figure sur les plans de 1959 produits par la DGTL, le bâtiment existant
contient une pièce dans l'angle arrondi sud-est.
Mme E.________ relève qu'un local
technique (ne figurant pas sur les plans de 1959) a été comptabilisé comme
étant une surface brute de plancher imputable. […]"
La DGTL s'est déterminée sur ce procès-verbal le 30
janvier 2025; la recourante en a fait de même le 10 février 2025.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les décisions prises de
manière coordonnée par la municipalité et le service cantonal spécialisé, qui
refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à
bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Le propriétaire, dont le
projet est refusé, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95
LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (art.
79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en
matière sur le fond.
2.
La parcelle sur laquelle se trouve le bâtiment
ECA n° 2608 est située en zone viticole, soit hors zone à bâtir. Pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une
autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone
ou si une dérogation peut être accordée, ceci conformément à l'art. 25 al.
2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Dans le canton de Vaud, la compétence de délivrer une autorisation spéciale pour
construire, reconstruire, agrandir, transformer ou modifier dans leur
destination les constructions hors des zones à bâtir appartient au département
en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf.
art. 120 al. 1 let. a et art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), plus
précisément à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a LATC).
En l'espèce, est
litigieux
le refus de la DGTL de délivrer une autorisation spéciale
permettant
la transformation et l'agrandissement du bâtiment ECA n°
2608,
ainsi que le refus de la municipalité,
consécutif à celui de la DGTL, de délivrer le permis de construire requis pour
effectuer ces travaux.
3.
La recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir suffisamment justifié le
fait qu'elle s'écarte du préavis positif émis par la CCL, ce de manière prétendument
contraire à la jurisprudence de la CDAP. Elle soutient que la DGTL n'a pas
démontré que le projet ne visait pas à une meilleure intégration de l'ouvrage
dans le paysage et qu'elle n'a ainsi pas exposé de raison objective justifiant
de ne pas suivre le préavis de la CCL.
a) La Commission consultative de Lavaux a été
instaurée par la modification du 29 novembre 2011, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2012, de la LLavaux. Le nouvel art. 5a al. 3 LLavaux
prévoit ce qui suit:
"Préalablement à leur mise à
l'enquête publique, la municipalité ou les départements compétents soumettent à
l'examen de la commission tous projets de construction, de reconstruction et de
transformation, à l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent
pas le site."
L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat
précise ce qui suit à ce sujet (Bulletin de Grand Conseil, législature
2007–2012, Tome 22 Conseil d'Etat, page 325):
"L'avis de la commission ne
lie ni l'administré, ni l'administration. Il ne constitue pas une décision
susceptible de recours et les parties n'ont pas droit à être entendues par la
commission. L'avis de la commission doit faire partie du dossier pouvant être
consulté par les intéressés dans le cadre des procédures d'enquête publique des
projets. L'avis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision
doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence et expliquer
pourquoi elle s'en écarte ou le suit."
La délivrance d'un permis de construire sans que la
Commission consultative ait été préalablement saisie constitue une violation de
l’art. 5a LLavaux qui justifie l'annulation du permis de construire (arrêt
AC.2012.0364 du 10 février 2014, consid. 3).
b) En l'occurrence, la CCL a été consultée
conformément à l'exigence posée à l'art. 5a LLavaux et a rendu un préavis
positif, sous réserve de deux modifications à apporter au projet.
Dans sa décision rendue par le biais de la synthèse
CAMAC, la DGTL a exposé le cadre légal et examiné le respect des règles de
droit dans le cas d'espèce, pour enfin arriver à la conclusion que les
conditions requises à l'octroi de l'autorisation spéciale requise n'étaient pas
remplies. La DGTL a expliqué, de manière étayée, les raisons pour lesquelles
elle s'écartait du préavis de la CCL. L'art. 5a LLavaux a donc été respecté;
l'avis de la CCL est seulement consultatif; il ne lie ni l'administré, ni
l'administration.
4.
Sur le fond, la recourante invoque la violation de l'art. 24c LAT au
motif que la décision attaquée conduit à nier toute possibilité
d'agrandissement lorsque le volume est touché, sans tenir compte de
l'éventuelle meilleure intégration du bâtiment dans le paysage. Elle soutient en
outre que la décision de la DGTL, qui reposerait sur une pure appréciation
subjective et qui conduirait à un résultat choquant en niant toute possibilité
d'agrandissement d'une construction située en dehors de la zone à bâtir,
apparaît arbitraire. Elle reproche enfin l'absence de prise en compte de
l'intérêt du propriétaire à l'augmentation du volume du bâtiment afin de régler
des problèmes persistants d'humidité, de moisissure et d'infiltration d'eau.
a) A teneur de l’art. 22 al. 1 LAT, aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. Selon l'al. 2 de cette disposition, l'autorisation
est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation
de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). Les art. 24 ss LAT
prévoient qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT des autorisations de
construire hors de la zone à bâtir peuvent être délivrées dans certains cas.
Dès lors que la construction litigieuse n'est ni
conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), ni imposée par
sa destination (art. 24 LAT), ce qui n'est pas contesté, il convient
d'apprécier les travaux litigieux au regard de l'art. 24c LAT. Dans sa teneur
en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, cette disposition est
libellée comme suit:
"
Art.
24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et
non conformes à l’affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies.
"
A teneur de l'art. 41 al. 1 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées
selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 6
octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) –
abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 666; TF 1C_486/2015
du 24 mai 2016 consid. 3.3.1).
L'art. 42 OAT, qui concrétise l'art. 24c LAT,
précise ce qui suit:
"
Art.
42 Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon
l’ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou
de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour
l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur
du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas
être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure étant
considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;
b. un
agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu’il s’agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux
de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de
l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure.
5
Les installations solaires visées à l’art.
18a, al. 1, LAT, ne sont pas prises en compte dans l’examen selon l’art. 24c,
al. 4, LAT."
b) L’art. 24c LAT permet non seulement la rénovation
et la transformation des bâtiments concernés, à l'intérieur du volume bâti
existant, mais également leur agrandissement mesuré et leur reconstruction. La
transformation partielle et l'agrandissement mesuré, au sens de l'art. 24c al.
2 LAT, supposent le respect de l'identité de la construction ou de
l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 et 3 OAT. Il en est de même
en cas de reconstruction, qui peut résulter d'une démolition volontaire ou involontaire
(catastrophe naturelle ou accident); la nouvelle construction doit alors
respecter l'identité de l'ancienne (cf. Rudolf Muggli, Commentaire pratique
LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, n° 39 ad
art. 24c LAT; CDAP AC.2022.0183 du 20 mars 2023 consid. 4c). Cette
exigence du respect de l’identité doit être examinée en fonction de l'ensemble
des circonstances. Elle comporte un aspect quantitatif et un aspect qualitatif.
Sur le plan quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe
des limites à l'agrandissement de la surface brute de plancher imputable (SBPI)
et pose des règles différentes en cas de transformation à l'intérieur du volume
bâti existant, d'une part, et d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti
existant, d'autre part. Dans la première hypothèse, une augmentation de 60% est
admise (art. 42 al. 3 let. a OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation
ne peut excéder ni 30% ni 100 m
2
(art. 42 al. 3 let. b OAT). En cas
non pas de transformation mais de reconstruction, l'art. 42 al. 4 OAT précise
que l'agrandissement de la SBPI est limité à 30% et 100 m
2
, puisque
l'al. 3 let. a (qui permet une augmentation de 60%) n'est pas applicable.
Sur le plan qualitatif, la jurisprudence fédérale
retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel
lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les
dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne
pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'.uipement et
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215 consid.
3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid. 2d et les
références citées). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau
soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou
aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "
die wesentlichen
Züge
"), soit ceux qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1;
1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf. également Rudolf Muggli,
op. cit., n° 27 ad art. 24c LAT).
L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT
dans la révision partielle de la LAT de 2011, qui prévoit désormais qu’il est
possible de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment dans trois cas
spécifiques; les modifications doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces trois hypothèses sont
exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.5). Le
respect de l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si
une modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de l’alinéa 4,
il faut encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à l’identité
de la construction (Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).
aa) Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes (Rudolf Muggli
/M
ichael Pflüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis
hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13,
VLP-ASPAN, p. 18). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de
mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction
dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt
de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous
plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement,
de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N],
Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport
explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540; ci-après: Rapport
CEATE-N). Au vu des travaux préparatoires, une interprétation restrictive de la
notion en cause se justifie donc. Ne peuvent être considérés comme nécessaires
au sens de l'art. 24c al. 4 LAT que les travaux destinés à rendre le
bâtiment conforme au niveau de confort actuel (comme la construction d'une
annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires). La disposition doit en tout cas
être interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne
ne saurait être transformée en une villa de luxe (Rudolf Muggli
/M
ichael Pflüger
,
op. cit., p. 18, et la réf. cit.).
bb) Conformément à l'art. 24c al. 4 LAT, l'aspect
extérieur de la construction peut aussi être modifié si un assainissement
énergétique se révèle nécessaire. Un assainissement énergétique doit être
possible, même s'il implique une modification de l'aspect extérieur (Rapport
CEATE-N p. 6540).
cc) Les transformations extérieures sont également
autorisées si elles visent à améliorer l'intégration des constructions dans le
paysage. La question de savoir si une construction s'intègre mieux dans le
paysage doit en principe être tranchée dans le cadre de la procédure
d'autorisation ou de dérogation. Les travaux préparatoires mentionnent
cependant aussi que les cantons et/ou les communes ont la possibilité d'édicter
des critères plus précis dans leurs plans (Rudolf Muggli
/M
ichael Pflüger
,
op. cit.,
p. 19, et les réf. cit.). Les constructions dont l'aspect extérieur
gâchait plutôt le paysage ne doivent en particulier pas être soumises à une
reconstruction présentant le même aspect dérangeant (Rapport CEATE-N
p. 6540).
c) En l'espèce, le projet prévoit la modification de
la forme du bâtiment en carré, la suppression de l'angle arrondi au sud-est, le
remplacement de la toiture en "L" par une toiture à quatre pans et
des nouveaux percements, en particulier des baies vitrées sur les façades sud,
est et ouest du bâtiment. Dès lors que ces modifications impactent l'aspect
extérieur du bâtiment et entraînent un agrandissement du volume, il y a lieu de
les examiner sous l'angle de l'art. 24c al. 4 LAT, étant précisé qu'il n'est
pas contesté que le bâtiment ECA n° 2608 bénéficie de la garantie de la
situation acquise (art. 24c al. 1 LAT).
aa) Les travaux prévus, tels que décrits ci-avant, ne
visent pas à adapter l'habitation aux besoins modernes. En effet, comme la Cour
a pu le constater lors de l'inspection locale, le bâtiment dans son état actuel
peut tout à fait être utilisé selon sa destination originale, dans la
volumétrie existante. De même, la façade arrondie au rez-inférieur ainsi que
les façades donnant sur la terrasse au rez-supérieur sont munies de fenêtres
qui permettent d'apporter un éclairage naturel suffisant.
En outre, il suffirait d'améliorer l'imperméabilité de
la terrasse pour remédier aux problèmes d'humidité, de moisissure et
d'infiltration d'eau dont se plaint la recourante. L'élimination de la terrasse
par la création d'un angle droit au sud-est du bâtiment ne peut ainsi être
considérée comme étant la seule solution pour régler les problèmes
d'infiltration d'eau, contrairement à ce que soutient la recourante.
Les modifications de l'aspect extérieur projetées
ont donc uniquement pour objet d'agrandir la surface habitable. Dans ces
conditions, elles ne peuvent être considérées comme nécessaires pour mettre le
bâtiment dans un état conforme aux normes usuelles d'habitation.
bb) Le projet en cause n'est pas non plus nécessaire
à un assainissement énergétique, ce dont la recourante ne se prévaut d'ailleurs
pas. Les modifications litigieuses ont en effet pour but de créer un logement
pour le fils de la recourante; une simple amélioration de l'isolation thermique
du bâtiment - si tel était le seul objectif de la recourante - pourrait être
atteinte sans étendre les surfaces habitables.
cc) En ce qui concerne l'intégration dans le
paysage, la recourante soutient qu'elle doit être analysée à la lumière de
l'état actuel du paysage. Elle explique que la villa concernée présente un
style architectural en décalage avec les habitations des parcelles proches,
notamment du terrain voisin, créant ainsi un contraste dont l'impact sur le
paysage doit être jugé négatif. Elle considère en particulier que
l'appréciation du critère d'intégration doit impérativement tenir compte du
paysage de Lavaux dans sa globalité et non pas de la seule manière dont le
projet modifiera le bâtiment.
La DGTL soutient que les modifications projetées ne
visent pas à une meilleure intégration du bâtiment dans le paysage, mais
qu'elles accroissent l'empreinte non conforme sur la zone viticole par la
construction d'un bâtiment massif totalement différent de l'actuel.
En l'occurrence, on peut douter de la meilleure
intégration du bâtiment dans le paysage après les modifications litigeuses;
cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise dès lors que, pour
les raisons exposées ci-après (consid. 4c/dd), l'identité du bâtiment n'est en
tout état de cause pas respectée. Or, les conditions de l'intégration et de
l'identité doivent être cumulativement réalisées en cas de modification de
l'aspect extérieur.
dd) En ce qui concerne la condition du respect du
maintien de l'identité de la construction, il y a lieu de relever qu'en 1972
(date de référence pour juger du respect de l'identité, cf.
supra
), le
bâtiment concerné était utilisé depuis une dizaine d'années comme habitation et
présentait les caractéristiques architecturales actuelles. Cet état de 1972 doit
donc être comparé avec l'état du bâtiment selon le projet soumis à
autorisation.
Sur le plan quantitatif, le projet est compatible
avec les prescriptions posées par la loi, comme l'a relevé la DGTL, ce point
n'étant pas litigieux. Sous l'angle qualitatif, la DGTL soutient que la
modification de la toiture, la suppression de l'élément arrondi et la création
de nouvelles ouvertures altèrent de manière importante l'identité des façades,
de la toiture et des abords, telle qu'elle existait à la date de référence.
En examinant de manière globale la condition du
respect de l'identité de la construction et de ses abords, il y a lieu de relever
que le caractère du bâtiment est mis en valeur par un environnement viticole. L'identité
de ce bâtiment résulte en particulier de sa toiture en "L" et de son
angle arrondi. Ainsi, par la transformation du bâtiment en carré, le changement
de sa toiture, les nouveaux percements ainsi que le remplacement de l'arrondi
par un angle droit au sud-est et la fermeture de l'espace ouvert formé par la
terrasse du rez-supérieur, l'identité du bâtiment et de ses abords est
nécessairement atteinte. La comparaison de l'état existant et de celui qui
résulterait des travaux de transformation, par exemple à l'aide des
photographie et photomontage soumis à l'enquête publique ("Dossier
matérialité et intégration" du 25 mars 2024, pp. 5 et 6), illustre l'importante
atteinte qui serait portée à l'état existant du bâtiment construit sur la
parcelle n° 4420.
d) Il résulte de ce qui précède que c'est à juste
titre et sans commettre d'arbitraire que la DGTL a refusé d'octroyer
l'autorisation spéciale requise, puis que la municipalité a refusé de délivrer,
sur cette base, le permis de construire sollicité.
Partant, le grief, mal fondé, doit être rejeté.
5.
La recourante se plaint encore d'une inégalité de traitement, dès lors que
son cas n'aurait pas été traité de la même manière que celui de deux
propriétaires de parcelles environnantes, situées dans la même zone, lesquels
se seraient vu délivrer des autorisations de construire permettant des
agrandissements significatifs. Elle fait référence à la parcelle n° 4650,
située au nord de la parcelle n° 4420, qui supporte un restaurant, ainsi qu'à
la parcelle n° 647, située à l'est de la parcelle n° 4420, sur le territoire de
l'ancienne commune de Cully, supportant un bâtiment d'habitation.
a) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157;
140 I 77 consid. 5.1 p. 80).
b) En l'occurrence, il ressort du dossier et des
explications fournies par la municipalité que plusieurs éléments justifient une
différence de traitement entre les bâtiments mis en avant par la recourante et le
sien. La Cour relève tout d'abord que le bâtiment de la recourante et celui se
trouvant sur la parcelle n° 647 sont relativement éloignés l'un de l'autre,
rendant une comparaison peu pertinente. Ensuite, sur la base des photographies
versées au dossier et des images disponibles sur les sites internet de l'Etat
de Vaud (Guichet cartographique cantonal, consultable à l'adresse
https://www.geo.vd.ch) et de Google Maps (notamment Street View), qui
constituent des faits notoires (Tribunal fédéral [TF], arrêt 1C_593/2020 du 12
mai 2021 consid. 2.1), les trois constructions se distinguent par leur
conception et leur esthétique. L'immeuble de la recourante comporte un toit en
"L", une façade arrondie et des stores, tandis que les deux autres
bâtiments, entre autres, présentent une forme rectangulaire et comportent une
toiture à deux pans, respectivement une toiture en croupe, des percements en
toiture ainsi que des volets.
Il découle de ce qui précède que les situations de
ces trois immeubles ne sont pas comparables et que leur traitement différencié
ne saurait constituer une violation du principe de l'égalité de traitement,
contrairement à ce que soutient la recourante.
Mal fondé, le grief doit partant être rejeté.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation des décisions attaquées. La recourante, qui succombe, doit
supporter les frais de justice et verser des dépens à la commune pour
l'intervention de son conseil (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 6 août 2024 et la
décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1
er
juillet 2024 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
A.________ doit à la commune de Bourg-en-Lavaux la somme de 2'500 (deux
mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.