vd_omni · FI.1999.0051 · 1999-11-16 · fr

NUSSBAUMER Jean c/CCRMI d'Ecublens | Règlement renvoyant pour le calcul de la taxe, à une convention passée avec la SGA: cette solution n'est pas conforme au principe de la légalité et à sa portée en matière de taxes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.11.1999 FI.1999.0051

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 novembre 1999
sur le recours formé par
Jean NUSSBAUMER
,
à Lussy-sur-Morges, dont le conseil est l'avocate Cornelia Seeger Tappy, case
postale 3149, à 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 15 juillet
1999 par la
Commission communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens
confirmant les décisions des 6 avril/7 mai 1998 relatives à une taxe annuelle
sur les procédés de réclame.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Raymond Bech et M. Charles-F. Constantin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le règlement sur les
procédés de réclame de la commune d'Ecublens a été adopté par le conseil
communal de dite commune les 13 mai 1993 et 11 octobre 1996; il a reçu
l'approbation du Conseil d'Etat le 14 mai 1997, date à laquelle il est entré en
vigueur.
L'art. 38 de ce
règlement prévoit notamment que les emplacements pour l'affichage sur le
domaine privé sont soumis à une redevance annuelle, due par le propriétaire du
fonds dès l'entrée en vigueur du règlement, cela sur la base de la situation
existante au 1er janvier (al. 5); cette redevance est égale à 10% des
émoluments versés à la commune, par son partenaire, pour une prestation
similaire (al. 6; la règle se réfère ici à l'al. 4, lequel prévoit que
l'affichage sur le domaine public et privé communal fait l'objet d'un contrat).
B.                    La police municipale
d'Ecublens s'est adressée à Jean Nussbaumer par lettre du 6 avril 1998. Elle y
expose la nouvelle réglementation précitée et constate par ailleurs que le
bien-fonds de l'intéressé comporte 44 emplacements d'affichage R12. Or, la
Société générale d'affichage (ci-après: SGA) paie à la commune d'Ecublens,
selon convention, un montant de 900 fr. par an pour chaque emplacement R12, de
sorte que la taxe annuelle due par Jean Nussbaumer s'élève à 90 fr. par
emplacement (10% de la somme payée par la SGA), soit un total annuel de 3'960
fr. Pour 1997, le montant dû, calculé prorata temporis dès le 14 mai (soit 232
jours jusqu'au 31 décembre), se chiffre a 2'517 fr. 05. Jean Nussbaumer a reçu
de la bourse communale une facture datée du 7 mai 1998, portant sur ce montant.
Par lettre du 11 mai 1998, Jean Nussbaumer a contesté cette taxe, en se fondant
sur un avis de droit.
C.                    Le recours, transmis par
la suite à la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens a
été tranché par cette dernière le 15 juillet 1999; elle a écarté le pourvoi et
confirmé la taxe querellée.
D.                    C'est contre cette
décision que Jean Nussbaumer s'est pourvu au Tribunal administratif par acte de
son conseil du 6 août 1999, formé dès lors en temps utile. En cours
d'instruction, la Municipalité d'Ecublens a déposé sa réponse le 6 septembre
1999, en concluant au rejet du recours. Interpellé, le Secrétariat général du
Département des infrastructures, qui avait piloté la procédure d'approbation du
règlement précité, a déclaré s'en remettre à justice sur les questions
soulevées par le pourvoi.
Considérant en droit:
1.                     a) Selon l'art. 1er de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), les
communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent
percevoir divers impôts et taxes, énumérés aux lettres a à m. Indépendamment de
ces impôts et taxes, énumérés à l'art. 1er (ainsi qu'à l'art. 3bis: taxe
communale de séjour), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières (art. 4 al. 1 LIC); ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elle ne peuvent être perçues
que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué
des dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit
être proportionnel à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
Au demeurant, comme
c'est fréquemment le cas, le droit cantonal lui-même prévoit expressément la
perception de taxes dans le domaine des procédés de réclame; ainsi selon l'art.
20 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR),
l'autorisation d'un procédé de réclame fait l'objet d'un émolument perçu par
l'autorité compétente; le tarif des émoluments est fixé par voie réglementaire.
On ajoutera que l'art. 18 de la même loi donne compétence aux communes
d'édicter un règlement communal d'application de la LPR (al. 1); en l'absence
de règlement communal, les dispositions du règlement cantonal s'appliquent (al.
2). Ce dernier texte précise, à son art. 33, que la municipalité perçoit, pour
chaque autorisation délivrée, un émolument unique de 50 fr. par m² de surface,
mais au minimum de 100 fr. et au maximum de 800 fr. pour les procédés
permanents (al. 1; l'al. 2 concerne les procédés temporaires).
b) Le rappel des
dispositions du droit cantonal qui précède permet de retenir que les communes
ont la faculté d'introduire des taxes spéciales, au sens de l'art. 4 al. 1 LIC,
pour autant qu'elles le fassent sous la forme de règlements adoptés par le
législatif communal, ces derniers devant être approuvés par le Conseil d'Etat;
en outre, les dispositions communales doivent bien évidemment être conformes au
droit cantonal supérieur, dûment interprété.
Dans le cas des
procédés de réclame, les communes doivent être considérées comme habilitées à
définir des taxes spéciales, d'abord dans l'hypothèse visée par l'art. 20 al. 1
LPR, ainsi que dans d'autres cas, à moins que le droit cantonal ne doive être
interprété comme comportant un silence qualifié, excluant tout prélèvement en
dehors du cas traité à l'art. 20 al. 1 LPR. Les travaux préparatoires de cette
législation ne fournissent toutefois aucun indice dans ce sens (BGC automne
1988, 463 - exposé des motifs - et 507 - débats; la teneur de l'art. 33 du
règlement cantonal d'application ne paraît pas décisive à cet égard,
puisqu'elle a valeur tout au plus de disposition supplétive).
c) Dans le cas
d'espèce, force serait ainsi de retenir que l'adoption d'une disposition
spécifique par le législateur communal d'Ecublens suffit à remplir l'exigence
d'une base légale formelle pour l'adoption d'une telle taxe (dans le même sens,
v. TA BE, JAB 1999, 229 consid. 6; dans le même sens, v. ATF 102 Ia 10, spéc.
cons. 3b).
2.                     Le recourant adresse
toutefois diverses critiques à la règle communale ici applicable, à savoir aux
alinéas 5 et 6 de l'art. 38 du règlement précité.
a) Le prélèvement de
la taxe annuelle litigieuse suppose, comme le précise l'art. 4 al. 1 LIC, que
celle-ci rémunère une prestation particulière en faveur du recourant,
prestation que ce dernier met en doute. Dans sa réponse, la municipalité fait
valoir que ses services assument la tâche de procéder au contrôle régulier,
quant au genre et au motif des sujets représentés, des différents panneaux
d'affichage du recourant; par ailleurs ils doivent également surveiller ces
derniers, afin que ceux-ci ne se transforment pas en procédés de réclame
permanents déguisés.
On peut douter que
l'exercice ordinaire des tâches de police sur le territoire communal puisse
donner lieu à la perception de taxes. Cette remarque vaut en particulier
s'agissant de la surveillance des panneaux d'affichage dans un but de maintien
de l'ordre public (et plus précisément des bonnes moeurs). Elle s'applique
aussi s'agissant de la surveillance exercée pour vérifier le seul respect de
l'autorisation délivrée (par exemple, il n'est pas évident que les communes
puissent percevoir une taxe dans le but de vérifier que des bâtiments sont
utilisés conformément à l'affectation autorisée). Cependant, les autorités
administratives sont parfois amenées à fournir des prestations de contrôle
importantes qui justifient alors le prélèvement d'émoluments (v. à nouveau JAB
1999, 229, s'agissant de la surveillance des appareils de jeux; v. également
TA, arrêt du 26 mars 1993, FI 92/055, qui avait trait à l'ancien contrôle des
viandes).
On laissera dès lors
cette question ouverte, dans la mesure où le pourvoi doit être admis de toute
façon pour un autre motif. On relève tout au plus que les remarques de la
recourante débouchent également sur la problématique du principe de la
couverture des coûts, lequel s'impose en matière de taxes causales; il apparaît
en effet difficile d'isoler, dans la comptabilité communale, la part afférente
à la surveillance de l'affichage sur fonds privé (au demeurant, l'autorité
intimée ne s'est pas aventurée sur ce terrain, puisqu'elle n'a pas produit ses
comptes au dossier).
b) La redevance est
calculée, on l'a vu, sur la base de 10% des émoluments versés à la commune par
la SGA. Au demeurant, la convention qui lie la commune d'Ecublens à cette
société n'a pas été versée au dossier; il n'apparaît toutefois pas nécessaire
d'en ordonner la production, dans la mesure où un tel renvoi n'apparaît de
toute manière pas admissible.
L'art. 20 al. 2 LPR
prévoit que le tarif des émoluments est fixé par voie réglementaire. Quand bien
même cette disposition paraît s'appliquer aux seuls émoluments visés à l'art.
20 al. 1 LPR, elle pose un principe général qui vaut également pour les taxes
annuelles ici litigieuses; elle est d'ailleurs confortée par l'art. 4 al. 2 LIC
ou par l'art. 18 al. 1 LPR. Exprimé autrement, ce principe signifie que le
calcul de l'émolument doit être fixé à tout le moins dans une base légale
matérielle (le législatif communal pouvant déléguer sur ce point cette tâche à
la municipalité), l'approbation par le Conseil d'Etat étant de toute manière
requise.
Or, il va de soi que
l'art. 38 al. 6 du règlement communal ne suffit pas pour respecter ces
exigences; il se borne à arrêter un renvoi à une des dispositions
contractuelles adoptées entre la commune d'Ecublens et la SGA. En l'espèce,
contrairement au principe susrappelé (contenu à l'art. 20 al. 2 LPR), le tarif
applicable à la taxe annuelle litigieuse n'est donc pas fixé à proprement
parler dans un règlement approuvé par le Conseil d'Etat, mais bien plutôt dans
un contrat conclu par la Commune d'Ecublens avec un partenaire privé; il en
découle notamment, comme le relève d'ailleurs le recourant, que le tarif peut
être modifié à la suite d'une adaptation de la convention précitée. Une telle
solution - renvoi à une convention, même fondée sur le droit public - ne suffit
bien évidemment pas pour que le tarif applicable satisfasse à l'exigence d'une
base légale matérielle (dans le même sens, v. ATF du 30 mars 1999 Association
environnement et développement c/TA VD, 1A 183/1998, annulant l'arrêt cantonal
rendu dans l'affaire GE 97/0136, publié à la SJ 1999 I 433; en substance,
l'accord, quand bien même il avait été conclu entre les gouvernements
cantonaux, passé au sujet de la Loterie romande ne constituait pas une base
légale suffisante pour fonder le monopole d'exploitation accordé à celle-ci).
c) Il découle des
considérations qui précèdent que la taxe litigieuse ne repose pas sur une base
légale suffisante, particulièrement s'agissant du calcul de cette contribution.
3.                     Il découle de ce qui
précède que le recours doit être admis, la taxe litigieuse étant annulée. Vu
l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais; par ailleurs, le
recourant qui a procédé avec le concours d'un représentant professionnel, a
droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 15 juillet 1999 par la Commission communale de recours en matière d'impôts
et la taxe qu'elle confirmait (résultant des décisions des 6 avril et 7 mai
1998) sont annulées.
III.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument.
IV.                    La commune
d'Ecublens doit à Jean Nussbaumer un montant de 1'000 fr. (mille francs) à
titre de dépens.
mp/Lausanne, le 16 novembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint