vd_omni · AC.2017.0081 · 2017-12-18 · fr

A.________, Commune de Belmont-sur-Yverdon/Service du développement territorial | Recours du propriétaire contre la décision de l'autorité cantonale ordonnant des mesures de remise en état des lieux pour des bâtiments sur une parcelle colloquée dans une zone de hameaux.- Statut (affectation) spécial des zones de hameaux, en particulier celle du hameau litigieux (consid. 3). - Examen préjudiciel du permis de construire délivré en 1997, assorti des autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC. Le Tribunal considère que le permis de construire est valable. Il est entré en force et a été régulièrement utilisé. L'ordre de remise en état prononcé pour des travaux conformes à l'autorisation valablement délivrée n'est donc pas fondé (consid. 4).Admission du recours et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2017 AC.2017.0081

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 décembre 2017
Composition
M. André Jomini, président; MM. Raymond Durussel et Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
2.
B.________
à ******** représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial,
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A._______ c/ décision du Service du développement
territorial du 1
er
février 2017 ordonnant des mesures de remise en
état des lieux, sur la parcelle n° ******** (AC.2017.0081)
Recours B.________ c/ la même décision (AC.2017.0082)
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° ******** du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Belmont-sur-Yverdon. Ce bien-fonds
a une surface totale de 517 m². Il s'y trouve deux bâtiments: une habitation de
95 m² (n° ECA ********) et une dépendance de 82 m² (n° ECA ********). A._______
a acquis cette parcelle le 24 avril 1997, par donation de la part de son père.
Il habite avec sa famille un appartement aménagé dans le bâtiment n° ********.
B.
La parcelle n° ******** est située dans le hameau du ********, à environ
3 km au sud du village de Belmont. Le plan général d'affectation de la commune
(PGA) a été approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1997. Pour ce hameau, le
PGA indique, pour chaque bâtiment existant, s'il est classé dans les
"bâtiments à conserver", les "bâtiments bien intégrés" ou
les "bâtiments communs". A proximité de ces bâtiments, le PGA
délimite des "cours, places et accès à protéger", des "aires de
jardin et verger" ainsi que, sur des surfaces plus vastes, des "aires
de prolongement du hameau". Le ********  compte une vingtaine de
bâtiments, disposés de part et d'autre de la route traversant le hameau (route
de La Robellaz), sur une longueur d'environ 600 m. Comme ces bâtiments ne
forment pas un noyau compact, les différentes aires et cours, autour de
ceux-ci, sont séparées entre elles par des portions de zone agricole.
Le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA), qui est entré en vigueur
en même temps que le PGA, dispose que le territoire communal est composé de 6
zones: zone du village, zone de hameau, zone de constructions d'utilité
publique, zone intermédiaire, zone agricole, zone de verdure (art. 4 RPGA). La
zone de hameau est réglée aux art. 13 à 23 RPGA.
Le bâtiment n° ******** est classé comme
"bâtiment commun". Le solde de la parcelle n° ******** est classé
pour partie dans les "aires de jardin et verger", pour partie dans
les "cours, places et accès à protéger", et également dans
l'"aire de prolongement du hameau". Le bâtiment n° ******** a été
construit dans l'"aire de prolongement du hameau".
C.
Le 3 novembre 1997, A.________ a déposé une demande de permis de
construire pour un projet consistant à transformer le bâtiment n° ******** en
vue d'y aménager des pièces habitables (au rez-de-chaussée: une cuisine et un
séjour ainsi qu'un bureau et des toilettes dans une extension du bâtiment; dans
les combles: deux chambres), avec la création de quatre lucarnes dans le toit,
et à édifier un garage, un réduit et un couvert (nouveau bâtiment n° ********).
La demande de permis de construire a été transmise à la Centrale des
autorisations (CAMAC) du Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (DTPAT). La CAMAC était rattachée au Secrétariat général du
DTPAT.
La CAMAC a communiqué à la Municipalité de
Belmont-sur-Yverdon (ci-après: la municipalité) sa synthèse datée du 23
décembre 1997, indiquant que le dossier avait été mis en circulation auprès du
Service de la protection civile (SPCI), du Service des eaux et de la protection
de l'environnement (SEPE) ainsi que du Voyer du 6
ème
arrondissement.
Le SEPE avait délivré deux autorisations spéciales, le SPCI avait accordé la
dispense de construire un abri et le Voyer avait indiqué qu'il incombait à la
municipalité d'examiner la distance entre les constructions et la route
communale. La synthèse proprement dite est ainsi libellée: "
Le
département, en particulier ses services concernés, a assorti de conditions
impératives l'octroi des autorisations spéciales délivrées, requises en vertu
des art. 113, 120 et 121 LATC.
"
La municipalité a délivré le permis de construire
requis le 31 décembre 1997. Les travaux de transformation ont été réalisés.
A._______ a ensuite obtenu de la municipalité, le 9
décembre 2003, l'autorisation de créer un tambour d'entrée devant la porte de
l'appartement (environ 2 m²), dans le prolongement du bureau aménagé dans le
bâtiment n° ********. Ce projet a été dispensé d'enquête publique.
D.
Le 10 février 2014, A._______ a déposé une demande de permis de
construire en vue d'agrandir et de surélever la partie ouest du bâtiment n° ********
(où se trouve le bureau) afin de créer une chambre supplémentaire dans les
combles. Cette demande a été transmise par la CAMAC au Service du développement
territorial (SDT). Ce service a refusé de délivrer une autorisation spéciale pour
ce projet  (cf. synthèse CAMAC n° 146116 du 8 juillet 2014) et par conséquent, A._______
n'a pas obtenu de permis de construire. Il n'a pas recouru.
Après avoir rendu cette décision négative, le SDT a
examiné la régularité des travaux déjà réalisés sur la parcelle n° ********. Il
a donné à A._______ et à la municipalité l'occasion de se déterminer par écrit.
Il a entendu des représentants du propriétaire lors d'une séance à Lausanne le
21 avril 2016. Le SDT a ensuite rendu, le 1
er
février 2017, une
décision dont le dispositif est le suivant (sous ch. III):
"A.
Mesures de remise en état des lieux
1. Il est interdit d'utiliser le bâtiment ECA n° ******** à
des fins de logement et le mobilier lié au logement doit être évacué.
2. Les quatre lucarnes installées sur le toit doivent être
supprimées.
3. La partie du bâtiment qui a fait l'objet d'un
agrandissement pour y installer un bureau et un couvert doit être supprimée.
4. Le tambour d'entrée réalisé en élévation ouest doit être
supprimé.
5. La dépendance (bâtiment ECA n° ********), comportant un
garage, un réduit et un couvert doit être supprimée.
6. Le bâtiment ECA n° ******** doit retrouver l'état dans
lequel il se trouvait avant la réalisation des travaux effectués sans
autorisation depuis 1997.
7. Les matériaux doivent être évacués vers un lieu approprié
à cet effet.
8. Les surfaces de terrain remises en état doivent être
réensemencées.
B.
Autres mesures
9. Une mention interdisant la présence d'un logement à
l'intérieur du bâtiment ECA n° ******** doit être inscrite au Registre foncier.
10. Un délai au 31 août 2017 est imparti au propriétaire pour
procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
11. Une séance de constat est d'ores et déjà fixée, sur
place, le 4 septembre 2017.
[…]
. "
La décision met en outre à la charge de A._______ un
émolument de 1'680 fr. (ch. IV).
E.
Agissant le 6 mars 2017 par la voie du recours de droit administratif, A._______
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de
déclarer nulle la décision du SDT du 1
er
février 2017,
subsidiairement de l'annuler (cause AC.2017.0081).
Agissant également le 6 mars 2017 par la voie du
recours de droit administratif, B.________ demande à la CDAP de réformer la
décision du SDT en ce sens que les constructions visées par cette décision
(bâtiments n° ******** et n° ********) sont autorisées voire tolérées. A titre
subsidiaire, elle conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi du
dossier au SDT pour nouvelle décision dans le sens des considérants (cause AC.2017.0082).
Les deux causes ont été jointes par le juge
instructeur.
F.
Le Service du développement territorial (SDT) a déposé sa réponse le 15
mai 2017, en concluant au rejet du recours.
A._______ et la municipalité ont répliqué,
respectivement les 4 et 19 juillet 2017.
Le juge instructeur a posé quelques questions
complémentaires au SDT, qui a répondu le 23 août 2017. Les recourants se sont
déterminés sur ces réponses.
G.
La Cour a procédé à une inspection locale le 12 décembre 2017.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est un ordre de remise en état fondé sur des
dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; RSV 700.11). Elle peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
Le propriétaire du bâtiment visé par l'ordre de
remise en état a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). B.________
se prévaut du droit de recours conféré aux communes par l'art. 34 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
devant les autorités fédérales, lorsqu'elles contestent les décisions prises
par l'autorité cantonale de dernière instance portant sur la reconnaissance de
la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises
hors de la zone à bâtir, ou encore sur des autorisations visées aux art. 24 à
24
d
et 37a LAT (art. 34 al. 2 let. b et c LAT). En l'espèce – comme cela
sera exposé plus bas –, la contestation porte en premier lieu sur la question
de savoir si les travaux réalisés sur la base du permis de construire du 31
décembre 1997 sont conformes à l'affectation de la zone, l'autorité cantonale
estimant que le terrain litigieux est sis hors de la zone à bâtir et qu'une
dérogation selon les art. 24 ss LAT était nécessaire. Il s'ensuit que le droit
de recours de la commune découle de l'art. 34 al. 2 LAT en relation avec l'art.
75 let. b LPA-VD, cette collectivité publique pouvant se prévaloir, devant le
Tribunal cantonal, de la règle lui conférant la qualité pour recourir devant le
Tribunal fédéral (art. 111 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral [LTF; RS 173.110]; ATF 138 II 168 consid. 2.2.1).
Les deux recours ont été déposés dans le délai légal
(art. 95 LPA-VD) et ils respectent les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD
(par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans la décision attaquée, le SDT retient en substance ce qui suit:
La zone de hameau de Belmont-sur-Yverdon ne peut pas
être qualifiée de zone à bâtir selon l'art. 15 LAT. Une autorisation cantonale
spéciale, délivrée par le Service de l'aménagement du territoire (ancienne
dénomination du SDT), aurait été nécessaire, avant le permis de construire du
31 décembre 1997 (ch. 2d des considérants). Une autorisation délivrée en dehors
de la zone à bâtir par l'autorité communale ne déploie pas d'effets et cela
même si le propriétaire est de bonne foi, l'autorisation cantonale étant un
élément constitutif et indispensable de l'autorisation délivrée en application
de l'art. 24 LAT. Le permis de construire du 31 décembre 1997 n'était donc pas
valable (ch. 3c-d). Les aménagements réalisés ne sont pas conformes à
l'affectation de la zone de hameau, de sorte qu'une autorisation fondée sur
l'art. 22 LAT n'entre pas en ligne de compte (ch. 5e). Aucune exception fondée
sur les art. 24 à 24e LAT n'entre en considération (ch. 7 à 13); les travaux
effectués sans autorisation ne pouvaient donc pas être mis au bénéfice d'une
autorisation délivrée
a posteriori
(ch. 14).
Le SDT s'est ensuite prononcé sur les conditions
d'un ordre de remise en état. Il a retenu que A._______ avait, en 1997,
entrepris toutes les démarches que la loi permettait d'exiger de lui, et qu'il
devait donc être considéré comme étant de bonne foi (ch. 15d). Néanmoins, la dérogation
à la règle n'est pas mineure, les travaux n'étant pas compatibles avec ceux que
la LAT permet de réaliser ni conformes à la réglementation de la zone de hameau
(ch. 15e). Finalement, dans la pesée des intérêts, le SDT a considéré que le
propriétaire ne pouvait se prévaloir que de motifs de convenance personnelle ou
d'ordre financier pour justifier les travaux d'agrandissement, cet intérêt
privé étant contraire à l'intérêt public qui veut que la zone agricole reste
inconstructible. Le SDT ajoute que le propriétaire "
a lui-même rempli
de manière erronée sa demande de permis de construire, alors que cette
informalité aurait pu être aisément évitée. Il ne peut donc s'en prendre qu'à
lui-même si des mesures de remise en état sont aujourd'hui nécessaires. Le fait
que la Municipalité n'ait pas décelé l'erreur ne permet pas non plus, selon la
jurisprudence, de maintenir des aménagements manifestement contraires au droit
"
(ch. 15h).
L'erreur dans la demande de permis de construire – à
savoir sur la formule "questionnaire général" remplie le 20 septembre
1997 par le propriétaire et son architecte, questionnaire qui a été transmis à
la municipalité puis, par cette autorité, à la CAMAC – est la suivante, d'après
la décision attaquée: après avoir désigné correctement la zone d'affectation
(rubrique 100, "Hameau Le ******** "), "
le propriétaire a
coché la case "non"
en regard de "construction hors zone
à bâtir (agricole, viticole, de hameau, intermédiaire, et autres zones prévues
à l'art. 54 LATC telles que zones de verdure, paysages, sites)"
[rubrique
103]
sans que la Municipalité ne relève cette incohérence. Il est certes
vrai qu'il n'est pas aisé pour un particulier de déterminer si une zone de
hameau est située à l'intérieur ou à l'extérieur de la zone à bâtir. Cela
étant, force est de constater que M. A._______ a commis une négligence grave en
désignant correctement le nom de la zone "hameau du ******** " puis
en répondant sur la même page "non" à la question de savoir si la
parcelle est située en dehors de la zone à bâtir. Or, le formulaire indique
pourtant expressément que la "zone de hameau" est située en dehors de
la zone à bâtir.
" (ch. 3a).
3.
La première question à résoudre, dans le présent arrêt, est de savoir si
la réglementation applicable en 1997 sur la parcelle n° ******** correspondait,
en tous points ou dans une certaine mesure, à la réglementation d'une zone à
bâtir (art. 15 LAT), ou si au contraire il fallait considérer la zone de hameau
du ********  comme une zone non constructible.
a) A l'art. 4 RPGA qui énumère les six zones du plan
général d'affectation, il n'est pas précisé si la zone de hameau est une zone à
bâtir au sens de l'art. 15 LAT, ou si elle est une zone située hors du
territoire constructible (éventuellement zone à protéger au sens de l'art. 17
LAT); il n'est pas non plus fait référence à l'art. 18 al. 1 LAT, qui permet
aux cantons de prévoir d'"autres zones d'affectation". Les art. 13 ss
RPGA, qui définissent la zone de hameau, ne contiennent pas non plus cette
précision. Selon l'art. 14 RPGA, la destination de cette zone n'est pas
exclusivement agricole, puisqu'y sont admis:
"a) des bâtiments et installations liés à l'agriculture;
b) des activités assimilables à l'agriculture ou en rapport
direct avec le sol;
c) des activités de type petit artisanat ou commerce local;
d) l'habitation."
Dans cette zone, les objectifs d'aménagement fixés à
l'art. 13 RPGA ne se rapportent pas exclusivement à l'agriculture et au maintien
des bâtiments existants puisque la commune visait notamment le renforcement
"
des structures nécessaires à l'habitat
" ainsi que de "
l'habitat
permanent afin de diminuer les effets inhérents à la dépopulation
"
(art. 13 let. b et d RPGA). L'art. 15 RPGA, sous le titre "Travaux
autorisés", est ainsi libellé:
"Sont autorisés les constructions nouvelles ainsi que
les travaux de rénovation, de transformation et de reconstruction conformes à
la réglementation de la zone agricole.
Sont également autorisés les travaux de rénovation, de
transformation et de reconstruction pouvant comporter des changements de
destination, pour autant que les conditions suivantes soient respectées:
a) l'aspect extérieur et la structure architecturale sont maintenus selon
descriptif aux art. 16 à 19.
b) aucun équipement de desserte supplémentaire n'est requis.
c) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
En outre, les changements de destination des bâtiments non
conformes à la zone agricole sont soumis aux conditions suivantes:
a) la création de nouveaux logements et l'agrandissement des locaux destinés à
l'habitation sont autorisés pour autant que le rural ne serve plus à
l'agriculture et que le bâtiment comprenne déjà une partie habitable.
b) la création et l'agrandissement de locaux destinés au petit artisanat et au
commerce local sont autorisés pour autant que la partie du bâtiment prévue pour
ce type d'activités ne dépasse pas le 50 % du volume général. De plus,
l'entreprise artisanale ou commerciale doit être principalement axée sur les
ressources et besoins locaux.
Les dispositions de l'art. 12 limitant le nombre de logements
en fonction du cube ECA du bâtiment sont également applicables lorsque la
création de logements est autorisée en zone de hameau."
A la fin du chapitre consacré à la zone de hameau, sous
le titre "Constructions et travaux non conformes", l'art. 23 RPGA
dispose que "
ces constructions sont soumises à autorisation selon art.
120, lettre a et 81 LATC
".
b) La possibilité, pour les cantons, de délimiter
des zones de hameaux, a été introduite dans l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 2 octobre 1989, entrée en vigueur le 20 octobre 1989 (aOAT; RO
1989 p. 1985). L'art. 23 aOAT avait en effet la teneur suivante:
"Art. 23   Petites entités urbanisées hors de la zone à
bâtir
Pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises
hors de la zone à bâtir, des zones spéciales au sens de l'article 18 LAT (telles
les zones de hameaux ou les zones de maintien de l'habitat rural) peuvent être
délimitées, lorsque la carte ou le texte du plan directeur cantonal (art. 8
LAT) le prévoit."
Cette norme – qui correspond, depuis le 1
er
septembre 2000, à l'actuel art. 33 OAT – avait été conçue pour s'appliquer aux
petites entités urbanisées (en allemand: Kleinsiedlungen) qui devaient
clairement être distinguées des véritables villages; c'est pourquoi, dans le
titre de l'art. 23 aOAT, il était indiqué que ces entités se trouvaient
"hors de la zone à bâtir". Néanmoins, le renvoi à l'art. 18 LAT
signifiait que ces zones spéciales pouvaient être soit des zones à bâtir (art.
15 LAT), soit des zones agricoles (art. 16 LAT), soit des zones à protéger
(art. 17 LAT), les cantons étant chargés de concevoir les solutions adéquates,
en prévoyant le cas échéant des régimes mixtes, certaines parcelles ou parties
de parcelles étant soumises à une réglementation de zone à bâtir et d'autres à
une réglementation de zone non constructible  (cf. Christoph Bandli/Lukas
Bühlmann/ Françoise Nicati/Pierre Tschannen, Zur neuen Raumplanungsverordnung
des Bundes, BR/DC 1990 p. 24). Une zone de hameau peut être qualifiée de
"zone à bâtir particulière ou à constructibilité restreinte" (cf.
Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016,
n. 24 ad art. 18 LAT). C'est ainsi, en définitive, qu'il faut qualifier la zone
du hameau du ********.
4.
a) Dans une "zone à bâtir particulière ou à constructibilité
restreinte", il n'est pas évident de déterminer si le droit fédéral impose
pour tous les projets de construction, en plus de l'autorisation communale
(permis de construire), une autorisation de l'autorité cantonale compétente,
qui décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée.
Si l'on considère que la "zone à bâtir
particulière ou à constructibilité restreinte" fait partie du territoire
classé hors de la zone à bâtir – parce qu'elle ne se trouve pas dans le
périmètre de la zone à bâtir ordinaire (au sens de l'art. 15 LAT – cf. arrêt TF
1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2) –, il faut, conformément à l'art. 25
al. 2 LAT dans sa teneur actuelle (en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000), que l'autorité cantonale compétente décide si les projets de
construction sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation
peut être accordée.
Auparavant, c'est-à-dire notamment en 1997, l'ancien
art. 25 al. 2 LAT n'imposait l'autorisation ou l'approbation d'une autorité
cantonale, hors de la zone à bâtir, que pour les dérogations au sens de l'art.
24 LAT;
a contrario
, le droit fédéral n'exigeait pas une autorisation
cantonale spéciale pour les projets de construction conformes à l'affectation
de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT). En conséquence, dans le canton de
Vaud, quand bien même l'art. 120 let. a LATC prévoyait déjà en 1997 une
autorisation spéciale du département cantonal pour toutes les constructions
hors des zones à bâtir, il n'aurait pas été contraire au droit fédéral de
dispenser, par une norme réglementaire ou par une directive, d'une telle
autorisation les constructions conformes à l'affectation de la zone.
b) S'agissant de la zone du hameau du ********, ces
questions juridiques délicates avaient été abordées dans une lettre adressée le
31 mars 1993 par le Service de l'aménagement du territoire à la municipalité,
avant l'examen préalable proprement dit du projet de nouveau plan général
d'affectation (cf. art. 56 al. 1 LATC). Les explications suivantes avaient été
données à l'autorité communale:
"Les communes peuvent prévoir
des zones de hameaux. Ces zones sont considérées comme ne faisant pas partie
des zones à bâtir. Elles offrent des possibilités supérieures à celles de la zone
agricole, mais limitées au but strict du "maintien de petites entités
urbanisées hors de la zone à bâtir". Ces possibilités doivent être
déterminées de manière précise, en concordance au but mentionné ci-dessus.
Si tel est le cas, et bien que
s'agissant d'une zone qui ne fait pas partie des "zones à bâtir", les
constructions dans les zones de hameaux peuvent être autorisées non pas selon
l'art. 24 LAT mais selon l'art. 22 LAT (elles sont donc de compétence
communale, l'autorisation spéciale du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports n'étant plus nécessaire)".
Le DTPAT, département cantonal auquel été rattaché
le SAT, a approuvé en 1997 la réglementation de la zone du hameau, en
particulier l'art. 23 RPGA qui prévoit la nécessité d'une autorisation
cantonale pour constructions hors de la zone à bâtir (art. 120 al. 1 let. a
LATC en relation avec l'art. 81 LATC) uniquement pour les "constructions
et travaux non conformes" (voir le titre de l'art. 23 RPGA). Le
département cantonal n'avait pas exigé que le texte du règlement communal
mentionne la nécessité d'une telle autorisation spéciale pour tous les projets,
et non seulement pour les projets non conformes. Le texte de l'art. 23 RPGA correspond
du reste aux recommandations du SAT du 31 mars 1993.
Il n'y a pas eu, à cette époque, d'autres directives
officielles des autorités cantonales au sujet de la réglementation applicable
dans les zones de hameaux. Cela étant, par une novelle du 4 février 1998, le
législateur cantonal a ajouté, dans la LATC, une disposition consacrée aux
"zones spéciales" (art. 50a LATC), qui prévoit que les communes
peuvent définir des zones spéciales "pour assurer le maintien de petites
entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de
maintien de l'habitat rural, etc.)" (art. 50a al. 1 let. a LATC). L'art.
50a LATC ne règle cependant pas plus précisément l'affectation de ces zones
spéciales.
c) A la fin de l'année 1997, la municipalité était
fondée à considérer que le projet de A.________ pouvait obtenir un permis de
construire communal quand bien même le DTPAT n'avait pas délivré une
autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir au sens de
l'art. 120 al. 1 let. a LATC – ou plutôt quand bien même il ne se trouvait pas,
dans la synthèse CAMAC, une indication expresse au sujet de cette autorisation
spéciale (cf. infra, consid. 4d).
La municipalité a en effet retenu que le projet
était conforme à la réglementation de la zone de hameau, ce qui lui permettait,
sur la base de l'art. 23 RPGA, de délivrer un permis de construire sans l'autorisation
cantonale pour constructions hors de la zone à bâtir. La conformité à
l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT) doit être admise quand
le bâtiment litigieux a une destination correspondant à celle qui est prévue
par la réglementation, et quand il correspond globalement à ce qui est
admissible dans la zone. En d'autres termes, le fait que certains éléments du
bâtiment ne respecteraient pas des prescriptions de police des constructions,
telles les limitations de la surface bâtie, les distances aux limites, les
exigences sur la forme de la toiture, etc., ne signifie pas que le bâtiment est
non conforme au sens de l'art. 23 RPGA (et de l'art. 22 al. 2 let. a LAT).
Dans le cas particulier, le bâtiment n° ******** est
destiné à l'habitation, les travaux réalisés en exécution du permis de
construire du 31 décembre 1997 ayant consisté à aménager des pièces habitables
pour créer un appartement familial ordinaire. Or la zone de hameau est
précisément destinée à l'habitation (art. 14 let. d RPGA). La création d'un
nouveau logement, dans un bâtiment qui était auparavant une annexe de la ferme
familiale, où avaient régulièrement été logés des employés de l'exploitation,
était au demeurant admissible au regard de l'art. 15 al. 3 let. a RPGA. Même si
les chambres occupées par ces employés étaient simples et dotées d'un confort
rudimentaire, et même s'il n'y avait pas de cuisine sur place, tous les repas
étant pris dans la ferme (selon les explications données à l'inspection locale,
cela correspondant du reste au mode traditionnel d'organisation dans les
exploitations agricoles vaudoises), la municipalité pouvait retenir que le bâtiment
n° ******** comportait déjà une partie habitable, et que son changement de
destination, pour en faire un bâtiment d'habitation familial moderne, était
conforme à la réglementation de la zone de hameau.
Il n'y a pas lieu d'examiner si, comme l'affirme le
SDT dans la décision attaquée, la municipalité a violé les art. 18 et 19 RPGA
en autorisant la création de quatre lucarnes, qui débordent du volume bâti
préexistant. Il convient toutefois de relever que le bâtiment n° ******** est
un "bâtiment commun" (c’est-à-dire un bâtiment "
récent et/ou
sans grand intérêt par rapport à la typologie
" - cf. art. 19 RPGA), et
non pas un "bâtiment bien intégré" auquel des prescriptions plus
sévères en matière de volumétrie et d'intégration sont applicables (cf. art. 18
RPGA). En vertu de l'art. 19 RPGA, la municipalité devait, pour autoriser la
transformation d'un bâtiment commun, tenir compte des règles établies pour les
bâtiments bien intégrés; cette norme ne lui imposait pas d'appliquer sans
réserve la réglementation de l'art. 18 RPGA, notamment le régime restrictif de
l'art. 18 let. e RPGA à propos des ouvertures en toiture ("
seuls les
châssis rampants sont autorisés, tout autre type de percement est interdit
(lucarnes, balcons-baignoires, etc.
"), et elle lui laissait une
certaine marge d'appréciation ainsi que la possibilité d'accorder certaines
dérogations. Quoi qu'il en soit, il faut retenir que le bâtiment n° ******** se
prêtait à une transformation, voire à un agrandissement (au rez-de-chaussée,
par la création d'un bureau et de w.-c., ainsi qu'au niveau des combles), pour
l'aménagement d'un appartement moderne et qu'il s'agissait de travaux conformes
à l'affectation prévue par le nouveau PGA pour la parcelle n° ********.
Le bâtiment annexe n° ********, qui abrite des
véhicules du propriétaire (motos, automobile) ainsi que du matériel de son
entreprise artisanale, est clairement lié à l'habitation. Il s'agit d'une
dépendance, en principe admise dans les "aires de prolongement du
hameau", surfaces qui, d'après l'art. 20 RPGA, "font partie
intégrante du cadre bâti". Un garage de ce type est conforme à
l'affectation de la zone de hameau. Pour le reste, il n'y a pas lieu d'examiner
si la municipalité – comme le retient la décision attaquée – a interprété trop largement
la notion de "dépendance de peu d'importance" au sens de l'art. 39 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1),
auquel renvoie l'art. 20 RPGA.
d) La synthèse CAMAC du 23 décembre 1997 conclut que
"
le département
[DTPAT]
, en particulier ses services concernés,
a assorti de conditions impératives l'octroi des autorisations spéciales
délivrées, requises en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC
." Comme le
dossier de cette procédure administrative n'a pas été archivé par le département
cantonal et qu'il n'a pas pu être produit, il n'est pas possible d'avoir la
preuve que le Service de l'aménagement du territoire n'a pas été invité à se
prononcer.
Il faut rappeler que la municipalité n'a pas renoncé
à transmettre le dossier au DTPAT et que ce département disposait de toutes les
indications nécessaires pour se prononcer sur le projet. On pourrait
théoriquement concevoir que, la demande de permis de construire mentionnant
l'affectation du terrain dans la zone du hameau du ********, le responsable de
la CAMAC se soit interrogé au sujet de la portée de cette affectation, puisque
le régime juridique des zones de hameaux n'était pas évident. On pourrait
s'attendre à ce que la CAMAC procède à une telle vérification, portant sur une
donnée juridique essentielle, avant d'établir la liste des services auxquels
cette centrale de coordination fera parvenir le dossier. Dans le cadre de cet
examen préalable, en l'espèce, il n'est pas exclu que le responsable de la
CAMAC soit parvenu à la conclusion – peut-être sur la base d'un renseignement
donné par le SAT, qui se serait référé à sa lettre à la municipalité du 31 mars
1993, ou encore à l'art. 23 RPGA récemment approuvé – que l'autorisation
spéciale de l'art. 120 al. 1 let. a LATC n'était pas requise. Dans cette
hypothèse, ce serait donc en connaissance de cause que la CAMAC aurait écrit,
le 23 décembre 1997, que les autorisations spéciales requises étaient délivrées
par le DTPAT.
Cette question n'a pas à être examinée plus avant.
Quoi qu'il en soit, la municipalité pouvait, vu ce qui a été exposé plus haut, déduire
de la synthèse CAMAC que toutes les questions pertinentes avaient été examinées
par les services du DTPAT et que, compte tenu de l'art. 23 RPGA, elle pouvait
délivrer le permis de construire sans attendre une autre autorisation cantonale
spéciale. Le fait qu'ultérieurement, la réglementation de la zone du hameau du ********
a été interprétée différemment – notamment dans la procédure de demande de
permis de construire introduite en février 2014 par A._______ (cf. supra,
faits, let. D) – ne signifie pas qu'en 1997, les règles pertinentes ont été mal
appliquées. Vu le statut particulier des zones de hameaux, une évolution dans
l'interprétation des normes définissant le régime applicable aux constructions
conformes, est concevable.
A cause de ce statut spécial des zones de hameaux, de
celle du ********  en particulier, où des permis de construire pouvaient alors être
délivrés par la municipalité sans autorisation cantonale spéciale – d'après les
renseignements donnés en 1993 par le SAT, et d'après l'art. 23 RPGA –, il
n'était pas évident de répondre à la question 103 du questionnaire général, une
croix dans la case "oui" signifiant qu'il s'agissait d'une construction
hors zone à bâtir. Certes, en lisant attentivement le texte de cette rubrique
103 ("Construction hors zone à bâtir [agricole, viticole, de hameaux,
intermédiaire et autres zones prévues à l'art. 54 LATC, telles que zones de
verdure, paysages, sites"]), le constructeur aurait dû cocher la case
"oui", à cause du classement en zone de hameau. Mais il pouvait
également estimer, et avec lui la municipalité, que pour un projet conforme à
l'affectation de la zone, ne nécessitant pas d'autorisation spéciale, la
situation était comparable à celle d'un projet de construction dans une
véritable zone à bâtir (à cause du caractère mixte de cette zone de hameau,
garantissant le caractère constructible de certaines parcelles), de sorte qu'il
était concevable de cocher la case "non". En l'espèce, une croix dans
la case "non" de la rubrique 103 ne peut pas être considérée comme
une indication fallacieuse du constructeur, destinée à tromper l'autorité
cantonale. Dans ces circonstances, la réponse erronée du constructeur sur le
questionnaire général n'est pas décisive car, lorsque le régime d'aménagement
du territoire est spécial ou insolite dans un périmètre, le département
cantonal ne peut pas renoncer d'emblée à une vérification portant sur les
éléments juridiques essentiels, notamment le type de zone (à bâtir ou non) dans
lequel le terrain est localisé.
e) Dans la présente procédure où il incombe à la
Cour de céans de contrôler à titre préjudiciel, en fonction de la situation
juridique prévalant à l'époque, la validité du permis de construire du 31
décembre 1997, assorti des autorisations spéciales contenues dans la synthèse
CAMAC du 23 décembre 1997, il faut en définitive considérer que cette
autorisation était valable. Elle est entrée en force et elle a été
régulièrement utilisée; il n'est en effet pas prétendu que les travaux réalisés
ne seraient pas conformes à ce que la municipalité a finalement autorisé.
Dès lors que le permis de construire était valable, il
n'y a pas à appliquer la règle selon laquelle, lorsque des constructions
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit (cf. ATF 132 II 21
consid. 6; arrêt TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1). En l'absence de
caractère illicite des transformations du bâtiment n° ******** et de la
construction de l'annexe n° ********, l'ordre de démolition ou de remise en
état contenu dans la décision attaquée doit être annulé. Cet ordre de
démolition ne peut pas non plus être fondé sur l'art. 105 LATC, qui n'a pas, dans
ce contexte, une portée différente de la règle du droit fédéral précitée.
L'annulation vise également l'ordre de suppression
du tambour d'entrée (let. A, ch. 4 du dispositif de la décision attaquée),
quand bien même cet ouvrage n'était pas inclus dans le permis de construire du
31 décembre 1997, mais a été autorisé plus tard. Comme il s'agit d'un élément
mineur du bâtiment n° ********, il ne se justifie pas de faire, pour cela, une
appréciation différente.
5.
Les deux recours, qui tendent en définitive à l'annulation de la
décision attaquée, doivent en conséquence être admis. Il suffit de prononcer
cette annulation (annulation totale des mesures de remise en état des lieux
[ch. III let. A], des autres mesures [ch. III let. B] et de l'émolument [ch.
IV]) et il n'y a pas lieu de renvoyer la cause au SDT pour nouvelle décision,
car l'annulation met fin à la procédure d'examen de la régularité des travaux
réalisés sur la parcelle n° ******** mise en oeuvre par le SDT après le refus
d'une autorisation spéciale communiqué dans la synthèse CAMAC du 8 juillet
2014.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 52
al. 1 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, l'Etat de Vaud, par la caisse du SDT,
sera condamné à payer des dépens aux deux recourants, l'un et l'autre représentés
par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
La décision prise le 1
er
février 2017 par le Service du
développement territorial est annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer au
recourant A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud
(par le Service du développement territorial).
V.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la
recourante B.________  à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de
Vaud (par le Service du développement territorial).
Lausanne, le 18 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.