vd_omni · GE.1997.0130 · 1998-02-26 · fr

HABLUTZEL SA c/Municipalité de Lausanne | - L'attribution d'une place foraine est une décision.- Pas d'intérêt digne de protection: la SA n'invoque aucun préjudice direct du fait de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.1998 GE.1997.0130

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 février 1998
sur le recours interjeté par
HABLÜTZEL SA,
dont le conseil est l'avocat Yves Nicole, Remparts 9, 1400 Yverdon- les-Bains,
contre
la décision de la
Municipalité de la Ville
de Lausanne
du 18 août 1997 (irrecevabilité d'un recours contre le refus de
mettre à disposition un emplacement pour la fête foraine 1997).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; M. J.-D. Henchoz et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Greffière: Mme N. Krieger.
Vu les faits suivants:
A.                     La place de Bellerive,
à Lausanne, appartient au domaine public cantonal, mais elle a été mise à
disposition de la commune par convention et la municipalité est chargée de son
administration. Depuis de nombreuses années une fête foraine y est organisée
chaque printemps.
Les conditions de
participation à la fête foraine du printemps sont depuis 1994 les suivantes :
"
2.          Forme de la demande
2.1          Chaque année, le forain qui entend
participer à la fête de printemps de l'année suivante, doit présenter une
demande écrite à la police du commerce avant le 31 août. Passé ce délai, il
sera considéré, sans préavis, qu'il renonce à la fête foraine même s'il a
bénéficié d'une autorisation l'année précédente.
(....)
3.            Attribution des places et
établissement des plans.
3.1          En principe, le même emplacement
est attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du
même métier.
3.2          Un emplacement devenu vacant est
attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer
de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif
du champ de foire s'y prête. A défaut, il est attribué à un autre candidat.
3.3          Sous réserve des dispositions
prévues au point 3.4, l'attribution des emplacements restés libres s'effectue
de la manière suivante parmi les personnes inscrites officiellement et figurant
sur la liste d'attente établie par la police du commerce.
Sont choisis par ordre de priorité :
1)  Les forains lausannois, c'est-à-dire
ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans notre ville depuis 3 ans au
moins.
2)  Les forains résidant dans le canton de
Vaud, soit ceux qui ont le domicile politique et fiscal dans le canton
depuis 3 ans au moins.
3)  Les forains domiciliés en Suisse romande
4)  Les forains domiciliés dans le reste de
la Suisse
5)  Les forains domiciliés à l'étranger.
3.4          Toutefois, afin de préserver
l'attractivité du champ de foire, les installations suivantes bénéficient d'un
régime préférentiel :
une grande roue
un grand huit
un train fantôme tracté
un train fantôme à pied
deux autos tamponneuses
deux pistes de karting.
Dans ce cas, l'exploitant sera
choisi selon la même formule que celle décrite au point 3.3.
3.5          Le plan du champ de foire est
dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines
agréées".
4.            Forme de l'autorisation
4.1          Toute autorisation est personnelle
et intransmissible. Elle est accordée à bien plaire et la Direction de police
et des sports se réserve la possibilité de la résilier en tout temps, sans
préavis ni dédommagement.
4.2          La sous-location de l'emplacement
est interdite, sous quelque forme que ce soit.
4.3          Aucun forain n'est autorisé à
installer un autre métier que celui pour lequel il a obtenu une autorisation."
(...)
20.          Recours
.
Les décisions de la Direction de police et des
sports de Lausanne ou de ses agents peuvent faire l'objet d'un recours à la
Municipalité, conformément à l'art. 18 du Règlement général de police de la
commune de Lausanne, du 3 avril 1962."
L'organisation de la
fête de printemps est confiée depuis 1994 au service de la police du commerce
qui soumet chaque année l'octroi et le refus des autorisations à l'approbation
de la municipalité. Depuis de nombreuses années, les emplacements à disposition
des forains désireux de participer à la fête sont insuffisants, ce qui conduit
l'autorité à effectuer un choix sur la base de ces principes.
B.                    Hablützel SA (ci-après :
la société) a été fondée le 20 décembre 1993. Elle a pour but l'organisation de
fêtes de toute sorte. Depuis sa fondation, Peter Hablützel dispose du pouvoir
d'engager la société par sa seule signature. Depuis le 8 mai 1995, Julia
Jeanneret a été nommée administratrice, avec signature collective à deux.
La société est propriétaire
d'une grande roue. Les administrateurs de la société se partagent
l'exploitation de ce manège, chacun d'eux touchant les revenus qu'il réalise
lorsqu'il obtient une autorisation à son nom.
Ni
Peter Hablützel et ni Julia Jeanneret, parfois tous deux requérants, n'ont
obtenu depuis 1993 l'autorisation d'installer une grande roue à la Fête de
printemps. Ils figurent individuellement en liste d'attente pour l'exploitation
du même métier. La société a été avertie par la Direction de police et des sports
du fait qu'elle ne pouvait revendiquer une autorisation à son nom en raison du
caractère personnelle et intransmissible des autorisations, système calqué sur
celui des patentes; la Direction de police et des sports a néanmoins accepté
d'envoyer le courrier administratif de Peter Hablützel à l'adresse de sa
fiduciaire lausannoise. (lettre du 25 mai 1994).
C.                    Pour
la fête de printemps 1997, Peter Hablützel n'a pas revendiqué d'emplacement.
Seule Julia Jeanneret a présenté, sur papier à en tête de la société, une
demande d'autorisation notamment pour une grande roue. Un autre candidat, Egon
Bolliger domicilié à Zurich, qui avait obtenu pour les précédentes fêtes
l'autorisation d'installer sa grande roue, a également déposé une demande pour
1997 pour un métier du même type.
Le
27 janvier 1997, la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne a
délivré à Egon Bolliger l'autorisation de police sollicitée et a signifié un
refus à Julia Jeanneret (la décision concernant l'intéressée ne figure toutefois
pas au dossier).
D.                    Par
pli recommandé du 31 janvier 1997, reçu le 3 février suivant, Egon Bolliger a
informé la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne du fait
qu'il renonçait à l'emplacement concédé. A la suite de ce désistement, la
Direction de police et des sports a pris contact avec Peter Hablützel, lequel
n'avait pourtant pas déposé sa candidature pour la fête 1997. Par lettre du 13
février 1997 d'Hablützel SA, signée de Peter Hablützel, la société a informé
les autorités lausannoises du fait qu'elle ne pouvait pas donner une suite
favorable à leur requête en raison de la conclusion d'un autre contrat à la
suite du refus signifié à Mme Jeanneret. Le Directeur de police et les
administrateurs de la société, à la demande du premier, se sont néanmoins
rencontrés le 25 février 1997. A la suite de cet entretien, agissant au nom de
la société, l'avocat Nicole a informé le 6 mars 1997 le Conseiller municipal du
fait que les cocontractants bernois d'Hablützel SA refusaient d'entrer en matière
sur un changement de roue et a confirmé sa proposition tendant à l'installation
d'une grande roue de mensurations légèrement inférieures à celle inscrite en
liste d'attente. Le 21 mars 1997, la Direction de police et des sports a
décliné la proposition d'Hablützel SA et a pris acte de son refus signifié le
13 mars 1997. L'autorisation d'installer une grande roue a finalement été
délivrée en 1997 à un forain suisse alémanique colloqué en liste d'attente.
E.                    Le
14 avril 1997, la société a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé
contre la décision du 21 mars 1997 de la Direction de police et des sports de
la Ville de Lausanne. Le tribunal a décliné sa compétence et transmis la cause
à la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) comme objet de sa
compétence, au vu de l'art. 18 RPG, lequel prévoit que les décisions prises par
une direction dépendant de l'administration communale concernant un permis ou
une autorisation sont susceptibles de recours à la municipalité.
F.                     Par
décision du 18 août 1997, la municipalité a déclaré irrecevable le recours
formé par la société. En substance, elle estime d'une part que sa lettre du 21
mars 1997 ne constitue pas une décision, mais se borne à prendre acte du refus
définitif de Peter Hablützel avec le métier inscrit en liste d'attente. D'autre
part, elle soutient que ni la société, qui n'est pas personnellement touchée,
ni Peter Hablützel, qui n'était pas requérant d'une autorisation en 1997 et qui
a été sollicité à tort par la Direction de police, n'ont qualité pour recourir.
Elle remarque que Julia Jeanneret, qui était requérante pour 1997, n'avait pas
le pouvoir d'engager la société et a été considérée comme agissant à titre
personnel. Elle conclut que "
l'autorité intimée a délivré
l'autorisation à un autre forain qui en bénéficiera à l'avenir et qui ne
pourrait se la voir retirer, étant donné qu'il était de bonne foi. Ainsi, même
si le recours était accepté, la recourante ne pourrait en tirer de droits pour
l'avenir".
G.                    Par
acte du 8 septembre 1997, la société a saisi le tribunal d'un recours dirigé
contre la décision de la municipalité. En bref, la recourante estime que la
lettre du 21 mars 1997 de la municipalité constitue une décision susceptible de
recours. Elle invoque le fait que la grande roue lui appartient et soutient que
les autorités communales étaient conscientes du fait que l'interlocuteur
principal était la société. Elle en déduit que c'est faire preuve d'un
formalisme excessif que de lui dénier la qualité pour recourir. Elle soutient que
l'interprétation extrêmement rigoureuse opérée par la Direction de police et
des sports quant à la notion d'autre métier ne doit pas être admise. Elle
plaide une inégalité de traitement par rapport à des changements tolérés par le
passé et une violation du principe de la bonne foi compte tenu des informations
obtenues par Julia Jeanneret en novembre 1996. La recourante conclut à un
intérêt manifeste à obtenir formellement l'attribution de l'emplacement réservé
à la grande roue pour 1997 afin de pouvoir bénéficier de la priorité pour les
années suivantes.
H.                    Dans
sa réponse au recours, la municipalité conclut au rejet du recours avec suite
de frais et dépens.
I.                      Le
24 novembre 1997, la recourante a allégué que certaines conditions de
participation édictées par l'autorité intimée, à savoir les règles
d'attribution des places, seraient contraires à la loi sur le marché intérieur
(RS 943.02) entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (ci-après : la LMI).
J.                     Le
18 décembre 1997, la municipalité a exclu l'application de la LMI au recourant
compte tenu du fait qu'en l'occurrence les offreurs locaux étaient défavorisés
par rapport aux offreurs externes.
K.                    Le
tribunal a statué sans débats conformément à son avis du 22 décembre 1997.
Considérant en droit:
1.                     a) La place de
Bellerive, sise sur le territoire de la Commune de Lausanne, appartient au
domaine public cantonal. Aux termes d'une convention, l'Etat de Vaud l'a mise à
la disposition de la commune. Pratiquement, la municipalité est donc compétente
pour en assurer l'administration (art. 42 al. 2 LC), sous réserve de délégation
à l'une de ses directions.
L'installation d'un
métier forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de
celui-ci, soumis à autorisation préalable de la municipalité en application de
l'art. 94 du règlement général de police de la Commune de Lausanne du 3 avril
1962. Selon la jurisprudence, celui qui demande à faire usage du domaine public
pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de
l'industrie; dans cette mesure il existe un "droit conditionnel" à
l'autorisation d'usage accru du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les
références). Le refus de l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à
la liberté du commerce et de l'industrie et il est soumis à des limites
précises : il doit obéir à l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre
exclusivement des restrictions reposant sur des motifs de police - reposer sur
des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité;
la pratique en matière d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés
publiques de leur substance, ni de manière générale, ni au préjudice de
certains citoyens (ibid. et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La
jurisprudence n'exige en revanche pas que les critères appliqués par l'autorité
compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base
légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions
d'autorisation soient fixées par des règles de droit, dans l'intérêt d'une
pratique administrative uniforme et prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I
a 449 c. 2a).
b) Le présent litige
est né de l'attribution d'une place subitement vacante. Les parties sont
divisées sur la question de la nature de la lettre du 21 mars 1997 de la
Direction de police et des sports. Pour la recourante, il s'agit d'une
décision, ce que l'autorité intimée conteste.
c) Une décision est la
manifestation unilatérale de la volonté d'une autorité compétente d'appliquer
la loi à une personne déterminée dans un cas déterminé. Cette manifestation de
volonté a des effets obligatoires pour le particulier; elle tire son caractère
obligatoire du fait qu'elle concrétise une loi elle-même obligatoire (Blaise
Knapp, Précis de droit administratif, 3e édition, p. 179 et ss).
En l'occurrence, à la
suite du désistement d'Egon Bolliger, la Direction de la police et des sports a
dû examiner l'attribution de l'emplacement libéré. Ce faisant et même si les
relations entre les parties ont eu une apparence de rapports contractuels, il
n'en demeure pas moins que l'autorité a agi unilatéralement dans le cadre de
ses attributions de droit public. En effet, l'autorisation d'utiliser le
domaine public de façon accrue est un acte administratif, c'est-à-dire une
manifestation de volonté unilatérale. (André Grisel, Traité de droit
administratif, éd.1984, vol. II, p. 555). La Direction de police et des sports,
organe de la commune -  laquelle n'est pas propriétaire des lieux - a agi en
qualité d'autorité exerçant la souveraineté (Knapp, op. cité p. 531). En
conséquence, on doit admettre qu'il s'agit d'une décision, par laquelle la
Direction de police et des sports a statué sur la base des conditions de
participation à la fête, en excluant la possibilité d'installer d'un métier
autre que celui répertorié dans la liste d'attente.
2.                     Est également
litigieuse la question de savoir si la société a qualité pour recourir.
L'art. 5 des
prescriptions municipales concernant la procédure relative au recours à la Municipalité
du 9 décembre 1980 (PPRM) reconnaît la qualité pour recourir à quiconque est
touché personnellement et directement par une décision et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En droit cantonal, et aux
termes de l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La novelle du 26
février 1996, a en effet abandonné le critère de l'intérêt juridiquement
protégé, pour retenir celui de l'intérêt digne de protection. L'objectif
central était d'introduire une harmonisation du régime de la qualité pour
recourir en abandonnant les distinctions qui devaient être faites auparavant
sur ce chapitre suivant que le droit fédéral ou le droit cantonal était
applicable; cette solution devait permettre également de renoncer à la
vérification, souvent fastidieuse, du point de savoir si telle ou telle
disposition invoquée avait ou non pour but de protéger les intérêts de la
personne physique (ou morale) qui les invoquaient.
En l'occurrence, le
PPRM définit la qualité pour recourir de manière semblable à la LJPA. Il est
vrai que l'utilisation du terme de "quiconque" fait plutôt référence
à une personne physique, contrairement à la LJPA qui prévoit expressément la
recevabilité du pourvoi de la personne morale. Mais on peut aussi lui donner
une interprétation plus large, englobant les personnes dotées de la
personnalité juridique. Une telle interprétation doit être privilégiée en
l'état principalement par le fait qu'une définition plus stricte empêcherait le
tribunal d'entrer en matière en raison de la teneur de la norme communale et
contreviendrait au principe de la hiérarchie des normes (dans ce sens, Grisel,
op. cité p. 901 à propos de la qualité pour recourir en matière cantonale par
rapport au droit fédéral). En tout état de cause, une telle interprétation ne
porte pas atteinte à l'autonomie de la commune dès lors qu'en l'espèce, celle-ci
n'administre pas un bien communal.
3.                     La jurisprudence
considère comme intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique
à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut
faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de
protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée
lui occasionnerait. L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la
personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision;
tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou
médiate (ATF 123 V 113, consid. 5a et réf. citées).
En l'espèce, il n'est
pas contesté que la société n'aurait pu revendiquer la titularité d'une
autorisation personnelle. Partant, elle ne peut invoquer aucun intérêt concret
à l'annulation de la décision attaquée. La société justifie certes sa qualité
pour recourir du fait qu'elle est propriétaire de la grande roue, mais cette
circonstance n'est nullement suffisante. Sans être contredite, l'autorité
intimée a expliqué (déterminations du 16 octobre 1997, bas de la page 5) que,
comme cela résulte des déclarations de Julia Jeanneret, les partenaires de la
SA se partagent l'exploitation de la grande roue, chacun d'eux encaissant les
recettes réalisées lors des manifestations auxquelles ils participent, au
bénéfice d'une autorisation personnelle, avec cet engin. On ne voit pas dès
lors de quel préjudice direct la société serait protégée en cas d'admission du
présent recours. Elle ne pourrait être concernée que par répercussion, dans la
mesure où elle lui éviterait une perte de ses recettes propres. Mais la
recourante n'a ni allégué ni démontré que tel serait le cas. Il pourrait
d'ailleurs tout au plus s'agir d'un intérêt indirect et de surcroît, en
l'espèce, on ne voit pas que tel ait pu être le cas, puisque la grande roue était
effectivement utilisée ailleurs, dans une autre manifestation, à l'époque de la
fête lausannoise de printemps 1997.
Le recours doit dans
ces conditions être déclaré irrecevable, le tribunal n'ayant pas à entrer en
matière sur les griefs de fond articulés.
3.                     Le recours doit être
déclaré irrecevable aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant
compensée avec son dépôt de garantie.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 26 février 1998/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.