vd_omni · FI.2006.0004 · 2006-06-13 · fr

Patrimonium Asset Management SA/Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux, Municipalité d'Aigle | Confirmation de ce que le principe de causalité ne s'oppose pas à ce que la taxe d'enlèvement des ordures soit perçue directement auprès du propriétaire des locaux loués, à charge pour lui d'en répartir le coût sur son locataire. Est admissible au surplus, sous l'angle du principe de l'équivalence, le système mixte adopté par la commune d'Aigle combinant une taxe de base et une taxe au sac.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.06.2006 FI.2006.0004

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 juin 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Fernand Briguet et
Dino Venezia, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.
recourants
PATRIMONIUM
ASSET MANAGEMENT SA,
Willy SAUGE,
Fabienne TAPERNOUX,
PPE Le Frêne,
ARES SA,
Yolande BOINNARD,
BANQUE CANTONALE VAUDOISE,
Jean-Marc MENETREY,
Raymond BAUD,
TFI TRIDENT SA,
PPE La Mirabelle,
CAISSE DE PENSIONS DE LA CONSTRUCTION DU VALAIS,
Charles-André CRAUSAZ,
CAISSE DE PENSIONS SCHENK SA,
B
ÂLOISE Cie d’assurances sur la Vie,
BVG Stiftung der MARTI AG,
Cornélia et Beat BENZ,
COMITRA SA,
Jean-Marc SCHWAB,
Jean SINARD,
PPE Les Sorbiers,
HAZARD IMMOBILIER SA,
FONDATION FIDIP,
NATIONALE SUISSE ASSURANCES,
Guy NOEL,
S.I. PRE-RUSSIN A SA,
S.I. PRE-RUSSIN B SA,
p.a.: Gérance Geco SA,
à Aigle
RETRAITES
POPULAIRES VIE,
CAISSE DE PENSIONS DE L’ETAT DE VAUD,
CAISSE INTERCOMMUNALE DE PENSIONS,
p.a. : Les Retraites Populaires,
à Lausanne,
Emmy
FAVRE-BAUD,
Claude GIDDEY,
PAROISSE CATHOLIQUE D’AIGLE,
Marcel BACCA,
Marcel-Jacques BACCA,
Francine BERSET,
Marie-Anne DUBUIS,
Michel MORET,
Olivier GACHNANG,
Jean-Jacques GIPPA,
Fabienne GIRARDET,
INTERSOL SA,
Henri LOEWENSBERG,
Luc LOEWENSBERG,
Jean-Pierre JUVA,
Hans-Peter et Carole SACHER,
Dominique et Simone THOMSEN,
CALEAS SA,
p.a. : Gérance GerHome SA
, à Aigle,
tous
représentés par Philippe CONOD, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d’Aigle
, à Aigle
autorité concernée
Municipalité d'Aigle,
représentée par Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
taxe de ramassage
des ordures
Recours Patrimonium Asset Management SA c/ décisions du 21
décembre 2005 de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts
communaux de la Commune d’Aigle.
Vu les faits suivants
A.
Patrimonium Asset Management SA et ses vingt-six consorts,
Retraites Populaires Vie et ses deux consorts, Emmy Favre-Baud et ses seize
consorts sont tous propriétaires d’immeubles situés sur le territoire communal
d’Aigle.
B.
En date du 30 novembre 2004, la Municipalité d’Aigle, par
la Bourse communale, leur a notifié la taxe de ramassage des ordures pour
l’année 2004, selon le détail figurant dans le tableau ci-après :
Propriétaires
Adresse
Appart.
Comm. &
Bureaux
Autres
Taxe unité
Montant(*)
Patrimonium Asset
Management SA
ch. Pré d’Emoz 23-25-27
43
111,52
4’795,55
Charles-André Crausaz
rue de la Fontaine 3
6
111,52
669,15
Charles-André Crausaz
rue de la Fontaine 3
2
92,95
185,90
Charles-André Crausaz
rue de la Fontaine 3
1(méd.)
139,40
139,40
Willy Sauge
rue du Molage 24
4
111,52
446,10
Caisse de pensions Schenk
SA
rte des Agites 6
8
111,52
892,20
Fabienne Tapernoux
rte des Agites 3
35
65,06
2’276,95
Bâloise-Vie
rue du Molage 32
20
111,52
2'230,50
Bâloise-Vie
ch. des Dents-du-Midi
22
12
111,52
1'338,30
PPE « Le
Frêne »
ch. de Pré-Yonnet 33
3
65,06
195,15
BVG Stiftung Der Marti
AG
rue de la Gare 6
8
92,95
743,60
B
VG Stiftung Der Marti AG
rue de la Gare 6 A-B
16
111,52
1'784,40
BVG Stiftung
Der Marti AG
rue de la Gare 6 A-B
4
92,95
371,75
BVG Stiftung
Der Marti AG
rue de la Gare 6 A-B
1 (rest.)
185,85
185,85
BVG Stiftung
Der Marti AG
ch. Pré-d’Emoz
35-37-39
44
111,52
4'907,05
SI Pré-Russin A SA
ch. de Pré-Russin 1
12
111,52
1'338,30
Si Pré-Russin B SA
ch. de Pré-Russin 3
12
111,52
1'338,30
Cornelia & Beat
Benz
rue Margencel 23
6
111,52
669,15
Ares SA
place du Centenaire 3
1
92,95
92,95
Ares SA
place du Centenaire 3
1(assur.)
185,85
185,85
Ares SA
ch. Pré-d’Emoz 10-12
21
111,52
2'342,00
Ares SA
ch. Pré-d’Emoz 14-16-18
43
111,52
4'795,55
Comitra SA
rue du Midi 9
1
92,95
92,95
Comitra SA
rue du Midi 9
1
111,50
111,50
Comitra SA
rue du Midi 11
3
111,52
334,55
Comitra SA
rue du Midi 11
1 (dent.)
111,50
111,50
Yolande Boinnard
av. Chevron 1
5
111,52
557,60
Yolande Boinnard
av. Chevron 1
1 (rest.)
325,30
325,30
Yolande Boinnard
av. Chevron 1
1 (impr.)
92,95
92,95
Jean-Marc Schwab
av. Chevron 3
6
83,64
501,85
Jean-Marc Schwab
av. Chevron 3
2
139,40
278,80
Banque cantonale
vaudoise
rue de Fontanney 1
3
111,52
334,55
Jean Sinard
ch. de Marjolin 75-77
2
92,95
185,90
Jean-Luc Ménétrey
ch. de Marjolin 71
2
92,95
185,90
PPE « Les
Sorbiers »
ch. Planchette 4-6-8
24
111,52
2'676,60
Raymond Baud
rte d’Ollon 37
1
111,52
111,50
Hazard Immobilier SA
ch. des Rosiers 11
9
111,52
1'003,70
Retraites Populaires
Vie
ch. des Verges 3-5-9
42
111,52
4'684,00
TFI Trident
SA
ch. Pré-d’Emoz
26-28
30
111,52
3'345,70
Fondation
FIDIP
ch. Bel-Horizon
1
35
111,52
3'903,35
PPE La
Mirabelle
ch. Bel-Horizon
7
32
111,52
3'
568,75
Nationale Suisse
Assurances
ch. Pré-d’Emoz 41-43-45
44
111,52
4'907,05
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 19-21
16
111,52
1'784,40
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 17
12
111,52
1'338,20
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 17
1 (rest.)
260,20
260,20
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 15
13
111,52
1'449,80
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 13
13
111,52
1'449,80
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. Lieugex 11
13
111,52
1'449,80
Caisse de pensions Etat
de Vaud
r. du Molage
36-38-40-42-44
50
111,52
5'576,20
Caisse de pensions Etat
de Vaud
ch. de Pré-Yonnet 39
20
111,52
2'230,50
Fondation FIDIP
rte d’Evian 10-12
16
111,52
1'784,40
Fondation FIDFUND ex-Hazard
Im.
rte d’Evian 52
54
111,52
6'022,30
Caisse intercommunale
de pensions
rte d’Evian 29
20
111,52
2'230,50
Caisse de pension de la
constr. VS
ch. des Dents-du-Midi 28
12
111,52
1'338,30
Caisse de pension de la
constr. VS
ch. des Dents-du-Midi
30
14
111,52
1'561,35
Guy Noel
ch. des Dents-du-Midi
20
12
111,52
1'338,30
Olivier Gachnang
rue du Bourg 4
1 (rest.)
232,35
232,35
Olivier Gachnang
rue du Bourg 14
6
111,52
669,15
Olivier Gachnang
rue du Bourg 14
1 (pub)
278,80
278,80
Olivier Gachnang
ch. de Pré-d’Emoz 36
1
111,52
111,50
Olivier Gachnang
ruelle du Nord 8
3
111,52
334,55
Olivier Gachnang
rue de la Fontaine 19
7
111,52
780,65
Olivier Gachnang
rue de la Fontaine 19
1 (rest.)
278,80
278,80
Olivier Gachnang
ruelle du Nord 6
3
111,52
334,55
Olivier Gachnang
rue de Jérusalem
1 (bar)
185,85
185,85
Olivier Gachnang
ch. de Pré-Yonnet 77
15
111,52
1'672,85
Olivier Gachnang
ch. de Pré-Yonnet 77
1
92,95
92,95
Olivier Gachnang
rue du Molage 1
3
111,52
334,55
Olivier Gachnang
rue du Molage 1
1 (rest.)
185,85
185,85
Marcel-Jacques Bacca
av. des Alpes 7
2
111,52
223,05
Marcel-Jacques Bacca
place du Centre
3
111,52
334,55
Marcel-Jacques Bacca
place du Centre
1(phar.).)
278,80
278,80
Marcel-Jacques Bacca
place du Centre
2
92,95
185,90
Marcel-Jacques Bacca
rte de Lausanne 6
1
111,52
111,50
Hans-Peter & Carole
Sacher
rue Farel 8
1
111,52
111,50
Hans-Peter & Carole
Sacher
rue Farel 10
3
111,52
334,55
Hans-Peter & Carole
Sacher
rue Farel 10
1
92,95
92,95
Jean-Jacques Gippa
rue du Rhône 13
1
111,52
111,50
Intersol SA
ruelle du Nord 4
2
111,52
223,05
Intersol SA
ch. de Marjolin 79
1
92,95
92,95
Intersol SA
rue Plantour 7
3
111,52
334,55
Intersol SA
rue Plantour 7
1
92,95
92,95
Intersol SA
chemin des Iles
1
204,45
204,45
Intersol SA
PPE Fanal
1
111,52
111,50
Claude Giddey
rue de la Fontaine 24
2
111,52
223,05
Jean-Pierre Juva
ruelle du Grenier 7
3
111,52
334,55
Emmy Favre-Baud
ch. de Rochebord 5
1
111,52
111,50
M.J. Bacca
& L. Loewensberg
place du Marché 6
2
111,52
223,05
M.J. Bacca
& L. Loewensberg
place du Marché 6
3
92,95
278,85
M.J. Bacca
& L. Loewensberg
p
lace du Marché 6
1
325,30
325,30
M.J. Bacca
& L. Loewensberg
rue du Midi 17
12
111,52
1’338,30
M.J. Bacca
& L. Loewensberg
rue du Midi 17
2
92,95
185,90
M. Bacca & M.J.
Bacca
ruelle de la Croix-Blanche
4
5
111,52
557,60
M. Bacca & M.J. Bacca
ruelle de la Croix-Blanche
4
1
92,95
92,95
Olivier Gachnang
rue du Bourg 27
5
111,52
557,60
Olivier Gachnang
rue du Bourg
27
1 (bar)
185,85
185,85
Michel Moret
rue Farel 2
3
111,52
334,55
Michel Moret
rue Farel 2
1
139,40
139,40
Luc Loewensberg
rue du Bourg 33
6
111,52
669,15
Luc Loewensberg
rue du Bourg 33
1
92,95
92,95
Fabienne Girardet
rue de la Gare
1
3
111,52
334,55
Fabienne Girardet
rue de la Gare
1
1
92,95
92,95
Fabienne Girardet
rue du Molage
35
2
111,52
223,05
Fabienne Girardet
ruelle du Nord
2
3
111,52
334,55
Fabienne Girardet
ruelle du Nord
2
1
92,95
92,95
H. Loewensberg
& D. et S. Thomsen
rue du Bourg 8
8
111,52
892,20
H. Loewensberg
& D. et S. Thomsen
rue du Bourg 8
1
334,55
334,55
F. Berset & M.-A. Dubuis
place
Alphonse Mex 2
7
111,52
780,65
F. Berset &
M.-A. Dubuis
place Alphonse Mex
2
1
92,95
92,95
F. Berset & M.-A. Dubuis
place Alphonse Mex 2
1 (rest.)
325,30
325,30
Caleas AG
ch. de Marjolin 67
1
111,52
111,50
Paroisse catholique
d’Aigle
ch. du Sillon
2
111,52
223,05
Paroisse catholique
d’Aigle
ch. du Sillon
1 (école)
278,80
278,80
(*) net de TVA
Patrimonium Asset Management SA et ses vingt-six
consorts ont déféré ces décisions de taxation à la Commission de recours en
matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d’Aigle. Retraites
Populaires Vie et ses deux consorts en ont fait de même, ainsi qu’Emmy Favre-Baud
et ses seize consorts. Leurs recours ont été rejetés et les taxations
confirmées par décisions de l’autorité communale de recours du 18 juin 2005.
C.
Par la plume de l’avocat Philippe Conod, ces quarante-sept
propriétaires se sont tous pourvus par acte unique auprès du Tribunal
administratif à l’encontre des décisions de la Commission de recours en matière
de taxes et d'impôts communaux de la Commune d’Aigle. La cause a été
enregistrée sous n° FI 2005.0175.
A l’invitation du magistrat instructeur, lequel a constaté
que l’autorité communale de recours n’avait ni convoqué ni, par conséquent,
entendu les recourants, celle-ci a a rapporté ses décisions. La cause a donc
été rayée du rôle.
D.
L’autorité communale de recours a tenu séance le 1
er
novembre 2005, au cours de laquelle elle a entendu les recourants, ainsi que
leurs représentants. Par décisions du 21 décembre 2005, elle a rejeté les
recours et maintenu les taxations attaquées.
Les quarante-sept propriétaires susnommés se sont
derechef pourvus auprès du Tribunal administratif par acte unique contre les
décisions du 21 décembre 2005, en concluant à leur annulation avec suite de
frais et dépens. Leurs moyens seront repris dans les considérants qui suivent
et dans la mesure utile. La cause a été enregistrée sous n° FI 2006.0004.
La Commission de recours en matière de taxes et
d'impôts communaux de la Commune d’Aigle conclut au rejet du recours et à la
confirmation des décisions attaquées. La Municipalité d’Aigle, par la plume de
l’avocat Benoît Bovay, a pris des conclusions similaires, avec suite de frais
et dépens.
Considérant en droit
1.
A l’appui de leur pourvoi, les recourants invoquent
en premier lieu la violation du principe de causalité.
a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après: LPE) à teneur
duquel
"celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
présente loi(...)"
pose comme principe général celui du
"pollueur-payeur" (
Verursacherprinzip
). Ce principe de
causalité, qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les
frais de lutte contre les atteintes à l'environnement, ne contient cependant ni
le fondement d'une responsabilité, ni une indication des mesures qui peuvent
être mises à la charge du pollueur, pas plus qu'il ne désigne, pour chaque cas
particulier, le responsable des mesures à prendre. Il signifie en revanche que
les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte à
l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers (v. FF 1979
III 775; 1996 IV 1233; cf. en outre Anne Petitpierre-Sauvain, Le principe
pollueur-payeur, in ZSR/RDS 1989 II 429 et ss, not. 455).
De façon générale, on définit le
pollueur comme étant celui qui dégrade de façon directe, mais également de
façon indirecte, l'environnement ou qui crée des conditions aboutissant à sa
dégradation (ibid., p. 462). La responsabilité de ce dernier ne suppose
toutefois ni acte illicite, ni culpabilité de sa part; il suffit qu'il puisse
être considéré comme le bénéficiaire d'une atteinte à l'environnement ou de
l'utilisation d'une ressource naturelle pour être considéré comme tel (v. Klaus
A. Vallender/ Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, p. 138, n° 45). Bien que
l'art. 2 LPE définisse de façon stricte le principe de causalité, ce dernier
doit donc être compris dans un sens large, comme impliquant la mise à charge du
pollueur de toutes les "externalités" en relation avec la qualité de
l'environnement; seule cette définition large lui permet en effet d'exercer la
fonction de réinsertion des coûts environnementaux dans les coûts de production
des services et des produits (cf. une autre contribution d'Anne
Petitpierre-Sauvain, publiée in DEP 1999, 492 et ss, not. 496). Cette norme,
qui énonce un principe directeur, doit être concrétisée par d'autres règles
légales (ibid., p. 500).
b) Selon l'art. 31 LPE, ancienne
teneur, les cantons devaient veiller à une élimination des déchets conforme aux
prescriptions (al. 1); au surplus, il leur incombait de recycler, neutraliser
ou éliminer eux-mêmes les ordures ménagères, notamment, étant précisé qu'ils
pouvaient confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit
public (al. 2). Dans sa teneur en vigueur dès le 1er juillet 1997, l'art. 31b -
qui a remplacé l'art. 31 al. 2 LPE - prévoit désormais que les déchets urbains
(déchets produits par les ménages auxquels s'ajoutent les autres déchets de
composition analogue; cf. art. 3 al. 1 OTD; v. encore DEP 1998, 520), les
déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées,
ainsi que ceux dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable sont
éliminés par les cantons (al. 1, 1ère phrase; la seconde phrase réserve le cas
des déchets qui doivent être valorisés à teneur des dispositions de la
législation fédérale, régis par l'art. 31c LPE). La notion de déchets ressortit
au droit fédéral (ATF 125 II 508, consid. 6a, p. 512). Elle se rapporte, selon
l’art. 7 al. 6 LPE, aux choses meubles dont le détenteur se défait ou dont
l'élimination est commandée par l'intérêt public (cf. ATF 123 II 359, consid.
4, p. 363-367 ; Alexandre Flückiger, La distinction juridique entre
déchets et non-déchets, in DEP 1999, p. 90).
aa) La novelle du 21 décembre 1995
consacre une responsabilité subsidiaire des collectivités publiques quant à la
répartition des tâches entre elles et les particuliers, en particulier
s'agissant du financement du traitement des déchets. Le détenteur des déchets
doit, vu l'art. 32 al. 1 LPE, première phrase, teneur en vigueur depuis le 1er
juillet 1997, assumer le coût de leur élimination; ce n'est que si celui-ci ne
peut être identifié ou s'il est insolvable que les cantons assument le coût de
l'élimination des déchets, vu l'art. 32 al. 2 LPE. Aussi bien dans l'ancien
texte que dans le texte actuel, il s'agit là d'une concrétisation du principe
général du pollueur-payeur énoncé à l'art. 2 LPE; le nouveau droit n'apporte
guère d'innovations sur ce point. L'obligation faite au détenteur de supporter
ces coûts est toutefois indépendante de son obligation d'éliminer ses déchets
(v. FF 1993 II 1337 et ss, not. 1391); elle s'applique donc aussi bien à
l'élimination des déchets urbains visés à l'art. 31b LPE qu'à celle des autres
déchets visés à l'art. 31c.
L'art. 32 al. 1 LPE ne donne cependant
pas une définition précise du pollueur. Cette disposition entend simplement par
détenteur (
Inhaber
) celui qui a la maîtrise effective des déchets (cf.
sur ce point, Ursula Brunner, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2001,
ad art. 32 LPE, n° 11, p. 5), c’est à dire le pouvoir d’utiliser, de modifier, de
détruire, de garder ou de transmettre la chose, ce sans égard au contenu du droit
(ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc). Ainsi, pour le Tribunal fédéral, le détenteur
n’est pas nécessairement la personne à l'origine de la production des déchets
(v. ATF 118 Ib 407, cons. 3c). Pour la doctrine, cette notion ne saurait se
limiter à celle de possesseur au sens des articles 919 et ss CC (v. Brunner,
ibid.) ; elle s’étend aussi bien à celui qui est à l’origine (
Verursacher
)
de l’élimination qu’au perturbateur par situation (v. Heribert Rausch/ Arnold
Marti/ Alain Griffel, Umweltrecht - Ein Lehrbuch, Zurich 2004, n° 112 p.40).
Dans
cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation
de traitement non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge
d'un tiers, qui n'est que détenteur (ATF 119 Ib 492 ; 118 Ib 407, déjà
cités).
bb) La concrétisation du principe de
causalité a pour conséquence que le financement de l'élimination des déchets
incombe principalement à leur détenteur au sens de la disposition précitée.
L'art. 32a al. 1 LPE - issu de la novelle du 20 juin 1997, en vigueur depuis le
1er novembre 1997 - précise à cet égard que pour l'exécution de cette tâche,
les collectivités publiques doivent veiller à ce que son coût soit mis à la
charge de celui qui en est à l’origine, par l'intermédiaire d'émoluments ou
d'autres taxes. L
e Conseil fédéral, dans son message, n'a du reste pas
exclu que la taxe en question puisse prendre la forme d'une contribution exigée
du propriétaire foncier (FF 1996 IV 1233).
Il en résulte que ces frais doivent
être répercutés sur le détenteur des déchets, soit de façon directe, soit de
façon indirecte par l'intermédiaire des particuliers exploitants de
l'installation d'élimination; comme pour l'art. 60a LEaux - issu faut-il le
rappeler de la même novelle - les cantons édictent à cet égard les normes
juridiques nécessaires ; ils peuvent déléguer cette tâche aux communes (ATF
125 II 508, consid. 5a, p. 211 ; 123 II 359, consid. 5a, p. 367). Le
montant de l'émolument est fixé en fonction des critères énoncés aux lettres a
à e de l’art. 32a LPE, lesquels recoupent notamment les principes de la
couverture des coûts ou de celui de l'équivalence, principes centraux dans le
domaine des émoluments (v. sur ce point, Benoît Revaz, Financement de
l'élimination des déchets : Principes et couverture des taxes d'élimination, in
DEP 1999, p. 306 et ss, not. 311). Comme pour les taxes relatives au traitement
des eaux, les cantons disposent au surplus d'une grande marge de manoeuvre en
la matière. Plusieurs types de taxes peuvent être distinguées: les taxes fixées
sans considération de la quantité des déchets, celles proportionnelles à cette
quantité et enfin, les taxes combinées (Revaz, ibid., p. 314-316). Dans son
message à l'appui de l'adoption du projet de loi, le Conseil fédéral a envisagé
la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité
des déchets; il a également imaginé la perception d'une partie des taxes sous
la forme d'une contribution sur la propriété foncière proportionnelle à la
taille de l'habitation (FF 1996 IV 1233).
c) Le législateur vaudois a adopté, le
13 décembre 1989, la loi sur la gestion des déchets (ci-après: LGD), dont il a
confié les différentes tâches aux communes; à teneur de l'art. 10 al. 1 LGD en
effet:
" Les communes sont tenues de collecter,
de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration,
conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18
ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des
entreprises.
aa) L
e législateur fédéral a
posé le principe selon lequel le financement de l'élimination des déchets
urbains devait être couvert par le détenteur de ces déchets (en application de
l'art. 32 al. 1 LPE) et non par le biais des recettes fiscales ordinaires.
S’agissant cependant de financer ces tâches, le législateur a, dans ses
travaux, relevé qu'il ressortait des expériences faites en Suisse et à
l'étranger que l'application stricte du principe de causalité avait pour
conséquence d'engendrer une charge financière trop importante pour le
producteur, d'où une distorsion dans la concurrence. Par ailleurs, pour le
législateur vaudois, la tentation serait trop grande pour le détenteur de se
débarrasser de ses déchets de façon clandestine (tourisme sauvage des déchets
ou
"littering"
), sans que l'environnement que la législation
est censée préserver n'y trouve son compte (cf., pour une réponse éventuelle à
ces critiques, la contribution de Margrit Huber-Berninger, Verursachergerechte
Gebühren für die Entsorgung von Siedlungsabfällen - zwingend oder à discrétion
?, in DEP 1999, p. 336 et ss, not. 343-344). Aussi, le législateur vaudois a
préféré appliquer de façon mesurée le principe de causalité, en permettant sa
concrétisation dans toute sa latitude. L'art. 24 al. 1 LGD pose dès lors le
principe du financement des frais d'exploitation - les investissements étant
pris en charge dans le cadre d'une subvention (v. art. 25 LGD) - à teneur
duquel:
"Le coût des mesures de collecte, de
transport et de traitement des déchets est supporté par les personnes ou les
collectivités qui les mettent en place".
L'art. 29 LGD fixe, pour sa part, les
modalités de ce financement:
"Les communes peuvent percevoir,
conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour
couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination
des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la
quantité de déchets produits."
On retire de ce texte que le financement de
l'élimination des déchets par des taxes est, en l’état, facultatif et qu’e
n la matière, les communes disposent d'une grande liberté de choix (cf.
ATF 129 I 290, consid. 2.2, p.294-295). Leurs critères doivent cependant
répondre aux exigences susrappelées des art. 32a al. 1 LPE et 4 al. 4 LIC. Le
législateur a relevé, dans ses travaux, que l'adaptation de la taxe à la
quantité de déchets produits peut permettre, par exemple, l'introduction d'une
taxe sur les sacs à ordures et pénaliser ainsi les citoyens ne jouant pas le
jeu de la séparation à la source (BGC, ibid., p. 234; v., sur la taxe au sac,
plus généralement, Vallender/Morell, op. cit., § 5, n° 49, p. 140).
On
notera encore que le canton de Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin
de l'adapter à l'art. 32a LPE; ce texte a été adopté par le Grand Conseil le 6
mai 2002 (BGC mai 2002, p. 128 ss, 3
ème
débat). Cependant, à la
suite d'un référendum, cette loi a été refusée en votation populaire (RLV 2002,
546), de sorte que l'art. 29 LGD est demeuré en vigueur, de même que le RGD (v.
plus généralement sur cette question et ses conséquences, arrêt FI 2000.0114 du
7 juillet 2005).
bb) Quant à la nature de cette
contribution, il ne fait guère de doute que la taxe d'élimination des déchets
constitue la contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à
compenser l'avantage qu'un administré retire de l'utilisation d'un service
public de gestion et de traitement des déchets (v. sur ce point, arrêt FI 1997.0046
du 4 novembre 1998, confirmé par ATF du 7 octobre 1999); la CCRI l'a du reste
déjà dit dans plusieurs arrêts (notamment ceux rendus le 17 novembre 1981, dont
C., L'E. et M. c/Lavey-Morcles, cités in RDAF 1983, 173, not. 177-178, note du
rédacteur, ainsi que B. c/St-Cergue). Cette contribution répond ainsi à la
définition d'un émolument (v. Buffat, op. cit., p. 54 et, par comparaison, p.
171); elle est par conséquent due dès que l'activité administrative s'est
déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie. L'avantage
économique qu'en retire l'assujetti servira de base de calcul de la taxe
(Buffat, ibid., références citées).
cc) On relève que le débiteur peut
varier en fonction du choix opéré par la commune. Concrétisation stricto sensu
du principe de causalité, la taxe au sac fait du producteur direct des déchets
collectés le sujet passif de la contribution; c'est du reste lui qui, en sa
qualité de détenteur des déchets, requiert la prestation de la collectivité
publique et la taxe due n'est en définitive que la contrepartie du service
public de ramassage et d'élimination. On ne saurait toutefois exclure la perception
directe auprès du propriétaire de l'immeuble d'où proviennent les déchets à
traiter, système qui présente du reste un grand intérêt pour les communes au vu
de sa praticabilité. Certes, dans la mesure où, dans chaque commune, le bureau
compétent tient le registre des habitants conformément à l'art. 15 LCH et y
enregistre les départs et les arrivées, il est relativement aisé à la
municipalité de percevoir la contribution causale directement auprès de
l'occupant des lieux inscrit au registre. Cette constatation ne permet
toutefois pas de voir, dans la contribution exclusivement exigée du
propriétaire, une concrétisation incorrecte du principe de causalité (v. arrêt
FI 2005.0219 du 13 mars 2006). On relève tout d'abord que celui-ci crée, par la
construction et la mise à disposition de logements, les conditions d'une
utilisation par ses locataires du service public, donc d'une charge
supplémentaire pour l'environnement. En second lieu, il retire un avantage
économique certain des prestations de la collectivité; on doit en effet garder
à l'esprit que, de par sa situation de bailleur, le propriétaire met en place
les mesures de gestion des déchets urbains. Il n'est donc pas contraire à
l'esprit de la LPE de percevoir auprès du propriétaire foncier la taxe de
ramassage et d'élimination des déchets; le principe de causalité est donc
également observé dans ce type de situation (arrêt FI 2000.0017 du 2 octobre
2000).
d) La réglementation controversée dans
le cas d’espèce est celle de l’art. 13 du Règlement communal sur la collecte,
le traitement et l’élimination des déchets (ci-après : RCD) du 18
septembre 2003. Elle comprend une taxe personnelle fixe et une taxe au sac
variable.
La taxe personnelle fixe résulte de
l’art. 13 RCD, 2
ème
et 3
ème
paragraphes, à teneur desquels
:
« Une taxe fixe et unique par appartement
de Fr. 120.-- est perçue une fois par année auprès des propriétaires ou des
gérances.
En plus des sacs jaunes ou des plombs les
entreprises et les commerces paient un forfait annuel compris entre Fr. 100.-
et Fr. 2'000.- (multiples de Fr. 100.--) selon le volume des déchets ramassés.
Pour les entreprises ou commerces qui sont locataires, ce montant sera
facturé au propriétaire (comme pour les appartements).  »
La part variable consiste en une taxe au sac allant
de 0 fr.75 pour les sacs de 17 litres à 4 fr.80 pour les sacs de 110 litres.
Les entreprises s’acquittent d’une taxe au container de 32 fr.50 par 800 litres.
aa) Les recourants contestent le fait d'être le
sujet passif de la taxe personnelle de base dont la perception devrait, selon eux,
être exigée de leurs locataires exclusivement. Or, d
e ce qui
précède, on retient que le choix du législatif de la Commune d’Aigle de
percevoir cette taxe auprès des propriétaires n’est en tout cas pas contraire au
principe de causalité. Celui-ci
n'a pas abusé du choix que lui a concédé
le législateur cantonal dans l'application de l'art. 32a al. 1 LPE, dans la
mesure où, comme l'a vu ci-dessus, le propriétaire crée une situation générant
la mise en oeuvre des mesures de gestion des déchets. La possibilité de
percevoir cette taxe non seulement auprès du propriétaire d’appartements, mais
également auprès de la gérance, apparaît en revanche comme plus discutable ;
les taxes incriminées in casu ayant été notifiées aux propriétaires, il n’y a toutefois
pas lieu de s’attarder davantage sur ce point.
bb) Les recourants font sans doute
valoir que le report de cette charge supplémentaire sur leurs locataires devra
se faire aux conditions de l’art. 269a CO. Ils perdent cependant de vue que les
articles 257a et 257b CO leur permettent de répercuter sur leurs locataires les
« contributions publiques qui résultent de l’utilisation de la
chose »
et auxquelles ils sont astreints à titre de frais accessoires.
La doctrine cite précisément comme exemple les taxes d’enlèvement des ordures
ménagères (v. Peter Higi, Zürcher Kommentar, Zürich 1994, ad art. 257a et b, n°
10 ; David Lachat, in Commentaire romand CO I, Bâle 2003, ad art. 257a et
b, n° 1, p. 1329). Il n'y a donc, à première vue, guère de doute sur le fait
que les recourants puissent inclure dans les frais accessoires mis à la charge
de leurs locataires la taxe personnelle de base à laquelle ils sont astreints
en vertu de l’art. 13 RCD (de même que la TVA qui leur serait, cas échéant,
réclamée, v. FI 2000.0017, déjà cité). Quoi qu'il en soit, la résolution de
cette question relève de la juridiction compétente ratione materiae.
2.
Les recourants se plaignent en second
lieu de ce que les taxes qui leur ont été notifiées violeraient les principes
de l’équivalence et de l’égalité de traitement. Seules les taxes par
appartement sont visées par leurs critiques, à l’exception des taxes concernant
les entreprises.
a) L
es dispositions de droit
fédéral en matière d'élimination et de traitement des déchets (art. 30 ss LPE)
prescrivent, notamment, que les déchets urbains sont, en principe, éliminés par
les cantons (cf. art. 31b al. 1 LPE). A teneur de l’art. 32a al. 1 LPE, ces
derniers veillent à ce que les coûts d'élimination soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces
déchets; le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de
la quantité de déchets remis (litt. a), des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (litt.
b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations (litt. c), des intérêts (litt. d), des investissements prévus
pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations,
pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations
relatives à leur exploitation (litt. e). Si l'instauration de taxes couvrant
les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre
l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de
l'environnement, d'autres modes de financements peuvent être introduits (art.
32a al. 2 LPE). Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets
constituent les provisions nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).
aa) On a vu ci-dessus que les cantons disposent
d'une grande marge de manoeuvre en la matière. Ils ont, en la matière une
certaine liberté quant au choix du système qui leur paraît approprié en la
circonstance. La taxe d’élimination des déchets ne doit pas nécessairement
prendre la forme d’une taxe au sac, c’est-à-dire être fixée uniquement en
proportion de la quantité de déchets effectivement produite. Il est aussi
possible de combiner des taxes de base fixes (en vue, notamment, de financer
les infrastructures nécessaires à la collecte et au transport des déchets),
avec des taxes individuelles, en fonction de la quantité des déchets ; un
certain schématisme à cet égard est admissible (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p.
296/297). Est contraire au principe pollueur-payeur la taxe fondée uniquement
sur la valeur d’assurance de l’immeuble (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297,
et les arrêts cités ; arrêt FI 1998.0074 du 30 juin 1999) ou sur la valeur
cadastrale de l’immeuble (ATF du 29 mai 1997, RDAF 1999 I 94 consid. 3b p.
98ss), ainsi que la taxe fixe déterminée en fonction de la valeur de
l’immeuble, combinée avec une taxe variable en fonction de l’utilisation d’eau
courante (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297).
bb)
Il reste que l'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi
en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de
nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des
frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La
loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées
exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets
produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes
d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont
mises à contribution ; la quotité de la taxe doit présenter une certaine
dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées (v. ATF
2P.266/2003, déjà cité, consid. 3.1 ; ATF 129 I 290, consid. 3.2, pp.
294-295). Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation
soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées
sur des situations moyennes (RDAF 1999, déjà cité, consid. 3a p. 97 et
ss ; ATF 122 I 61, consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).
cc) Pour la doctrine, la meilleure
façon de satisfaire aux exigences de l’art. 32a LPE est de prévoir une combinaison
d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets
produits (cf. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von
Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP
1999, p. 35 et ss, not. 54 ; v. en outre ATF 129 I 290, consid. 3.2).
Comme
l’infrastructure pour l’élimination des déchets et des eaux usées doit être
mise à disposition indépendamment de son utilisation effective par les
différents immeubles, une part des dépenses correspondantes peut être mise à la
charge des utilisateurs par une taxe de base indépendante des quantités.
En règle générale, la taxe de base
doit être fixée en tenant compte du volume des déchets auquel on peut
s’attendre (Huber-Wälchli, op. cit., p. 55) ; elle peut, par exemple, être
fixée par habitant, en fonction de la surface de l’habitation ou du nombre de
pièces (Revaz, p. 316). En revanche, les taxes de base uniformes, soit par
exemple par bâtiment, par logement, par entreprise ou par ménage, paraissent à
cet égard trop schématiques (Huber-Wälchli, ibid., p. 56).
b) On rappellera qu'en matière de
contributions communales, le tribunal ne peut que se retrancher derrière le
choix du législateur communal qui dispose en la matière d'une grande liberté
d'appréciation (v. RDAF 1977, 117 et 402) et vérifier si la contribution
respecte, d'une part, le principe de la couverture des coûts et, d'autre part,
le principe de l'équivalence (v. en particulier arrêts FI 1996.0019 du 31
octobre 1996 et 1994.0014 du 10 mars 1995).
aa) Ce dernier principe a été repris
par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire,
pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en
proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent
le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de
contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (Buffat, op. cit., p. 82 et jurisprudence citée). On a vu supra au
considérant 3, a/bb et b/bb que, s'agissant d'un émolument, il s'agit de
rémunérer la prestation déterminée de l'administration, laquelle est destinée à
compenser l'avantage économique qu'un administré retire en contrepartie. Le montant
de la participation doit donc être calculé en fonction de l'importance de cet
avantage; en d'autres termes, pour respecter le principe d'équivalence, cette
taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la
prestation et se mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà
cité, cons. 3b).
bb) Cela étant, à partir du moment où,
pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence admet un certain schématisme
dans le choix des critères permettant de cerner cet avantage, on doit admettre
que le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en
matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations,
liées à l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles
(v. ATF 109 Ia 325, cons. 5; 108 Ia 114, cons. 2b; 106 Ia 241, cons. 3b; réf.
citées; cf. en outre Brunner, op. cit. ad 32a LPE n° 23). La liberté
d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent être
préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale
pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un
résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, ZBl 1985, 107; voir
aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, p. 245, ch. 31).
Le Tribunal fédéral a
toutefois rappelé, d'une part, que l'on ne saurait déduire de l'art. 2 LPE que
seule une répartition des frais en fonction de la quantité effective des
déchets produits est admissible, d'autre part que le principe de causalité des
contributions n'exige pas une répartition des coûts proportionnelle à la
quantité d'ordures effectivement produite (ATF précité du 7 octobre 1999; v. en
outre DEP 1997, 39, cons. 3b/c et 4b).
c) aa)
Les
recourants n'invoquent pas ici le fait que le principe de la couverture des
coûts ne serait pas respecté. Au surplus, il ressort des extraits de comptes
produits que, durant les années 2001 à 2005, le compte « Ordures ménagères
et déchetterie » de la commune était constamment déficitaire, le produit
des taxes ne couvrant pas les charges.
bb) La taxe litigieuse se compose, on
l’a vu, d'une taxe de base de 120 francs par appartement et d’une taxe au sac
proportionnelle à la taille de celui-ci. Les recourants soutiennent que la taxe
de base ainsi arrêtée de façon forfaitaire ne respecterait pas le principe
d’équivalence, en ce sens qu’elle ne tient compte ni de la taille du ménage qui
occupe l’appartement, ni de la surface habitable de celui-ci. Cette taxe,
toujours selon les recourants, serait donc fixée indépendamment de la quantité
des déchets à trier, ce quicontreviendrait au postulat visé par les articles 32
et ss LPE.
Le lien entre l’occupation d’un logement et la
production de déchets à éliminer, est évident. Il est dès lors admissible de
fixer la taxe en proportion de la taille du logement. Ainsi, la jurisprudence
a-t-elle admis que des taxes soient fixées en fonction de la taille de l’habitation
(en tenant compte, par exemple, des unités locatives) ou du ménage (arrêts
FI.2005.0219 et FI.2003.0065, précités), et cela quand bien même il peut s’agir
là de notions approximatives ou moyennes (ATF 2P.447/1998, précité).
En l’occurrence, la commune d’Aigle – faisant usage
de la marge d’appréciation qui lui est concédée – a opté pour un système mixte,
combinant une taxe de base (unique) et la taxe au sac. Il n’y a rien à y
redire, car le caractère indifférencié de la taxe de base est corrigé par la
taxe au sac, qui est fixée en fonction de la quantité effective de déchets
produits. En effet, si le propriétaire d’un petit logement est défavorisé par
rapport à celui d’un grand logement pour ce qui est de la taxe de base, cette
inégalité est réparée par le fait que les occupants d’un petit logement
produisent en général moins de déchets que ceux d’un grand logement, de sorte
que ceux-là paieront moins que ceux-ci au titre de la taxe au sac. On peut
objecter qu’un grand logement peut être sous-occupé, auquel cas la production
effective de déchets ne compense pas l’inégalité liée au caractère fixe et
unique de la taxe de base. Mais outre le fait que cette exception est plutôt
rare, il s’agit là de la contre-partie inhérente à l’utilisation du système
mixte. Or, celui-ci présente l’indéniable avantage de faire participer tous les
propriétaires au financement des infrastructures du système de collecte et de
transport des déchets, d’une part, et tous les producteurs de déchets, d’autre
part. La commune est en effet tenue de mettre en place une organisation de
ramassage qui desserve tous les secteurs habités de la commune, indépendamment
du taux d’occupation effectif des différents logements. Il est juste que ces
frais soient répartis entre les propriétaires de manière égale entre eux, car
les frais de déplacement des véhicules de ramassage sont sans rapport avec la
taille de l’habitation desservie. Quant à la taxe au sac, elle permet de faire
contribuer aux frais les utilisateurs du système communal, en fonction de
l’usage effectif qu’ils en font, ce qui est également juste.
cc) Dans cette optique, il appert que le système mis
en place par la Commune d’Aigle est conforme au principe de l’équivalence.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal
à rejeter le recours et à confirmer les décisions attaquées. Les recourants
succombant, il se justifie de mettre un émolument d’arrêt à leur charge. En
outre, des dépens seront alloués à la Municipalité d’Aigle, qui obtient gain de
cause avec l’assistance d’un conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du 21 décembre 2005 de la Commission de
recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d’Aigle sont
confirmées.
III.
Un émolument d’arrêt de 5'000 (cinq mille) francs est mis
à la charge de Patrimonium Asset Management SA et ses consorts, solidairement
entre eux.
IV.
Il est alloué à la Municipalité d’Aigle des dépens, par
1'500 (mille cinq cents) francs, mis à la charge de Patrimonium Asset Management
SA et ses consorts, solidairement entre eux.
Lausanne, le 13 juin 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint