vd_omni · AC.2018.0352 · 2019-08-23 · fr

A.________/Municipalité de Corsier-sur-Vevey, Service du développement territorial | Recours contre un ordre de remise en état d'un parking situé en zone agricole, desservant un centre de réunion et de congrès. Les bâtiments érigés sur la parcelle avant 1972 bénéficient de la garantie de la situation acquise. Les modifications autorisables dans ce cadre s'étendent aussi au parking. En l'espèce, la planissement et la mise en place du tout-venant sur la surface du parking ont été réalisées dans les années 60 déjà. En 2004, le propriétaire a mis en dur le parking en recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumineux). Les travaux effectués après 1972 doivent être considérés comme étant de faible importance. Ils n'ont pas non plus modifié l'identité de la construction ou de ses abords de manière notable. Le parking remplit par conséquent les conditions de l'art. 24c LAT et doit être régularisé. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.08.2019 AC.2018.0352

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23
août 2019
Composition
M. François Kart, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à
Les Monts-de-Corsier,
représentée par
Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Service du développement territorial
,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Corsier-sur-Vevey
,
à Corsier-sur-Vevey,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 31 août 2018 ordonnant la suppression du parking réalisé sur
la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey
Vu les faits suivants:
A.
A.________ se présente comme une association culturelle qui a pour objet
d'étudier, de propager, d'enseigner et de mettre en réalisation l'enseignement
du maître spirituel Omraam Mikhaël Aïvanhov, spiritualiste, philosophe et
pédagogue (1900-1986). A.________ est née au début du XX
e
siècle en
Bulgarie; elle est actuellement présente dans le monde entier, notamment en
Suisse.
A.________ (ci-après: l'association), fondée en 1961
selon les art. 60 ss du Code civil suisse, est propriétaire, depuis le 28
mars 1961, de la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey d'une surface de
31'539 m
2
colloquée en zone agricole et aire forestière selon le
plan des zones et son règlement sur le plan d’extension et la police des
constructions (ci-après: RPE) adopté par le Conseil communal de
Corsier-sur-Vevey le 23 février 1983 et approuvé par le Conseil d’Etat le 3
avril 1985. Sur ce bien-fonds est notamment érigé un centre d'accueil de 803 m
2
au sol (ECA n° 930) comprenant six niveaux.
Dans ce centre appelé "Vidélinata", de
nombreuses manifestations sont organisées tout au long de l'année. L'association
indique que, chaque week-end, "Vidélinata" accueille entre 50 et 100
personnes. Quatre congrès annuels sont organisés durant deux à trois semaines
auxquels participent quelque 150 personnes.
Le bâtiment principal ECA n° 930, le pavillon
ECA n° 815 ainsi que le chalet ECA n° 816, construits sur la parcelle
n° 549, ont été érigés avant le 1
er
juillet 1972. Ils n'ont
jamais eu d'usage agricole et n'ont pas de note au recensement architectural du
canton de Vaud. En 1974, une surélévation de la toiture et l'aménagement des
combles ont été autorisés par le département compétent. Divers travaux ont été
exécutés au fil des ans.
B.
Le 22 mai 2018, le Service du développement (SDT) a délivré une
autorisation de mise en conformité pour divers travaux de transformation
intérieure effectués par l'association sans autorisation. A cette occasion, le
SDT a relevé qu'une surface minérale d'environ 800 m
2
avait été
construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004 sans
autorisation du département. Il a indiqué que cette construction ferait l'objet
d'une procédure séparée.
Un courrier a été adressé par le SDT à l'association
le 3 juillet 2018 au sujet de la surface minérale précitée. Il y rappelait sa
compétence pour décider si les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir étaient conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation pouvait
être accordée. Il soulignait aussi que la création de places de stationnement
était subordonnée à la délivrance d'un permis de construire, qu'il avait l'intention
de refuser vu que les places de stationnement n'avaient pas vocation agricole. Il
n'entendait pas non plus délivrer d'autorisation dérogatoire. En effet, la
création du parking constituait un aménagement de confort lié à l'habitation
principale. Cette construction n'ayant que vocation de commodité, elle n'était
pas imposée par sa destination et ne pouvait être régularisée au sens des
art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Le SDT indiquait qu'il envisageait de rendre une
décision aux termes de laquelle il demanderait la suppression du parking et le
réensemencement de la parcelle. Afin de respecter le droit d'être entendu de
l'association, le SDT lui impartissait un délai pour se déterminer.
L'association s'est déterminée le 19 août 2018. Elle
expliquait que le parking d'environ 800 m
2
aménagé sur la partie est
de la parcelle n° 549 faisait partie du projet de construction du bâtiment
ECA n° 930, pour lequel un permis de construire avait été octroyé en 1969.
Les travaux de terrassement avaient été effectués rapidement, mais la
finalisation de ce parking ne s'était pas faite en raison de difficultés
financières. Ce n'était qu'à partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par
étapes à la finalisation de ces places de stationnement. Dans la mesure où ces
places étaient prévues dès le début et que leur réalisation avait été
approuvée, l'association requérait l'octroi d'une autorisation de mise en
conformité en application de l'art. 24c al. 1 LAT. Elle estimait qu'une telle
autorisation devait également être accordée sur la base de l'art. 24 LAT, étant
donné que ce parking était absolument nécessaire au vu de la taille et surtout
de la capacité d'accueil du bâtiment ECA n° 930. Sa réalisation n'était
pas liée à des motifs de confort, mais avait au contraire pour but d'assurer
les places de stationnement obligatoires selon la législation, qui impliquait
que le bâtiment dispose d'au moins 80 places de stationnement, ce qui était
impossible sans ce parking. L'emplacement choisi s'imposait puisqu'il n'avait
pas nécessité de mouvements de terrassement après 1970 et qu'aucun arbre n'avait
dû être coupé. La construction de ce parking était donc imposée par sa
destination. Si le SDT devait malgré tout refuser l'autorisation de mise en
conformité requise, l'association le priait de renoncer à ordonner la remise en
état des lieux, qui serait contraire au principe de proportionnalité. Elle
soulignait l'existence d'un intérêt public au maintien des places de
stationnement pour des raisons de sécurité (passage des services d'urgence).
Elle invoquait aussi son intérêt privé au maintien du parking réalisé. En
effet, l'ensemble de ses activités était basé sur la présence des membres et
personnes intéressées, ce qui impliquait la nécessité pour ces personnes de
pouvoir venir sur place et d'avoir un endroit où laisser leur véhicule.
C.
Par décision du 31 août 2018, le SDT a ordonné la suppression du parking
et le réensemencement de la surface d'environ 800 m
2
. Il motivait sa
décision par le fait que les places de stationnement n'étaient pas conformes à
l'affectation de la zone et constituaient uniquement un aménagement de confort
lié à l'habitation principale.
D.
Par acte du 2 octobre 2018, l'association (ci-après: la recourante) a
recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
contre la décision de du SDT. Elle conclut à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision du 31 août 2018. Relevant que le centre d'accueil,
avec ses installations hôtelières et son centre de congrès (salle de conférence
avec cabine de traduction, bibliothèque, salles de réunion, etc.), est au
bénéfice de la garantie de la situation acquise, elle reproche au SDT de ne pas
s'être penché sur la question de savoir si le centre d'accueil ne pourrait pas
être considéré par analogie comme une construction commerciale au sens de l'art. 37a
LAT Elle estime aussi que c'est à tort que le SDT retient que la demande
relèverait de la convenance personnelle et présenterait par conséquent un
caractère subjectif. Elle se réfère à cet égard à la jurisprudence du Tribunal
fédéral, qui a admis la réalisation d'un parking de 25 places hors zone à
bâtir. Dans cette cause (1C_36/2009), le Tribunal fédéral a jugé que le parking
litigieux visait à rendre accessible à un large cercle de personnes une zone de
détente de proximité. Il permettait en outre d'éviter le parking sauvage sur
les bords de la route et sur les talus sis à la lisière de la forêt,
considérations relevant de l'intérêt public. Par ailleurs, la zone de détente
était éloignée de 4 km du centre de la localité, les sites alternatifs examinés
nécessitaient de franchir une dénivellation de 400 m et, sans la place de
stationnement incriminée, la zone de détente perdait une grande partie de son
intérêt. La recourante estime qu'elle se trouve dans une situation semblable à
celle exposée dans l'arrêt 1C_36/2009, ce qui justifie l'admission du recours.
La recourante a aussi requis d'être autorisée à
déposer une écriture complémentaire une fois la réponse du SDT déposée. Une
inspection locale a en outre été demandée.
La Commune de Corsier-sur-Vevey s'est déterminée le
2 novembre 2018 et a indiqué qu'elle était favorable au maintien du parking. La
capacité d'accueil des bâtiments nécessitait un parking avec de nombreuses
places de parc pour éviter un parking sauvage qui poserait problème sous
l'angle de la protection de la nature et de la sécurité publique. Elle
soulignait aussi l'absence de desserte en transports publics et le fait que
l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement
de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé.
Le SDT (ci-après aussi: l’autorité intimée) a
répondu en date du 5 novembre 2018 et a conclu au rejet du recours. Il estime
que les conditions d’application des art. 37a LAT et 43 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ne sont pas remplies,
dès lors que l’on ne serait nullement en présence d’une entreprise commerciale
et que l’installation d’un parking de 800 m
2
a un impact important
sur le territoire et l’environnement. Concernant l’application de
l’art. 24 LAT, l'autorité intimée expose que, selon la jurisprudence, la
garantie de la situation acquise dont bénéficient les constructions non
agricoles situées en zone agricole ne peut pas être invoquée pour obtenir un
accès carrossable ou – de manière plus générale – un équipement conforme aux
exigences actuelles. A son avis, ce raisonnement doit s’appliquer aussi à la
construction d’un parking servant un bâtiment non conforme à la zone.
E.
Le Tribunal a tenu une audience le 10 mai 2019 en présence des parties.
Le procès-verbal est formulé dans ces termes:
"Les représentants de la
recourante expliquent qu'au moment où l'association a acheté la parcelle,
celle-ci n'était pas construite. Un pavillon et un chalet ont été construits en
1961, puis le bâtiment principal a été érigé, entre la fin des années 60 et le
début des années 70. Concernant l'historique des activités de l'association, il
est exposé que les activités ont débuté après 1945 à Lausanne, de nombreuses
conférences ont été données par le fondateur de l'association, des réunions ont
eu lieu, des rencontres méditatives se tenaient dans les bois de Sauvabelin. Au
vu de l'augmentation du nombre de membres (entre 100 et 200 au cours des années
60), l'association s'est décidée à construire un bâtiment. L'association ne
fait pas de prosélytisme mais ses activités sont actuellement également
ouvertes aux non-membres.
Concernant plus précisément le
parking litigieux, les représentants de la recourante indiquent qu'il leur est
nécessaire étant donné le nombre de véhicules présents lors des manifestations.
Les mouvements de terre et les terrassements liés à la construction du parking
ont été effectués en 1969 déjà, en lien avec les travaux de construction du
bâtiment principal, dûment autorisés. Les travaux n'ont pas été achevés en
raison d'un manque de liquidités. En 2004, dans le cadre des travaux effectués
sur l'autoroute, l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en
recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumier). Sur demande du
président, B.________ indique que des démarches pourraient sans autre être
effectuées pour retrouver une trace du permis de 1969 dans les archives. Il est
toutefois dubitatif quant à la possibilité de trouver des documents autres que
ceux déjà produits. Il ajoute que le bureau technique n'a démarré son activité
qu'en 1970.
La Cour et les parties se dirigent
vers la terrasse située devant le bâtiment principal. Les représentants de la
recourante expliquent que l'on ne peut parquer que quelques voitures à cet
endroit, car il est nécessaire qu'il reste suffisamment de place pour que les
camions des pompiers puissent tourner; ils ont d'ailleurs constaté que le
camion qui amène les pellets a de la peine à tourner. Il est ensuite procédé à
une visite des différents étages du bâtiment principal. Il est notamment
expliqué que le bâtiment compte environ 100 lits et que l'on peut nourrir
jusqu'à 400 personnes. Dans la salle de réunion la plus grande, on peut asseoir
soit 200 personnes pour manger soit 400 personnes pour une conférence. Il y a
chaque année des congrès qui durent 2 à 3 semaines et qui réunissent environ
200 personnes.
Me Sulliger verse au dossier les
plans de l'enquête de 2017.
L'assesseur Golay demande combien
de voitures il est possible de stationner le long du chemin d'accès dans la
forêt. Les représentants de la recourante indiquent que la capacité est de 30
véhicules environ, mais qu'il ne s'agit pas d'un parking légalisé.
La représentante du SDT demande si
la possibilité de mettre en place une navette a été étudiée. Les représentants
de la recourante indiquent que cette solution n'est pas applicable vu qu'il
n'existe pas dans la région un grand parking où les véhicules pourraient
stationner plusieurs jours. Ils se rendent parfois à la gare de Palézieux pour
chercher des personnes qui se déplacent en train, mais l'association ne possède
pas de minibus. Ils tiennent à souligner l'importance de l'écologie dans leur
engagement, en regrettant que l'organisation des transports publics ne laisse
guère le choix aux membres de venir autrement qu'en voiture.
Interrogée par le président sur la
question de savoir pour quelle raison l'art. 24c LAT ne serait pas applicable,
la représentante du SDT répond qu'elle estime que le parking modifie l'identité
des abords du bâtiment et que le potentiel d'agrandissement a déjà été utilisé.
Il est constaté qu'il y a deux
ascenseurs dans l'immeuble.
La Cour et les parties reviennent
sur le parking. A la demande de l'assesseur Golay, il est précisé que
l'encaissement avait été réalisé dans les années 60 déjà, de même que la planie
et la mise en place du tout-venant. La place recouverte avec le seul
tout-venant ne permettait pas le parking en hiver. A la demande de l'assesseur
Thélin, il est précisé que des arbres ont été plantés dans le talus qui borde
le parking et qui est issu des mouvements de terre effectuées dans les années
60. Il est constaté que l'on ne distingue pas les arbres plantés à ce moment-là
des arbres plus anciens.
Me Sulliger fait remarquer que le
revêtement du parking est perméable.
Le président explique aux parties
que la Cour va délibérer et déterminer si les documents liés aux travaux
effectués durant les années 60 sont utiles. Si elle parvient à la conclusion
que tel est le cas, elle donnera un délai à la commune pour produire ces
documents, puis transmettra ces pièces avec le procès-verbal à toutes les
parties.".
En date du 27 mai 2019, le bureau technique
intercommunal a produit tous les documents relatifs aux travaux réalisés entre
1962 et 1972.
Invitée à se déterminer sur le procès-verbal
d’audience, la recourante a indiqué par courrier du 11 juin 2019 qu’elle
n’avait pas d’observations à formuler. Parmi les pièces produites par le bureau
technique intercommunal, elle a souligné à l’intention de la Cour que le
descriptif du projet de centre daté du 1
er
juin 1967 mentionnait
l’existence d’un parc à voitures pour environ 40 véhicules situé à l’entrée de
la propriété. Elle en déduit qu’un parc à voitures a toujours existé, les
travaux de 2004 ayant consisté à poser un granulat perméable.
L’autorité intimée s’est déterminée le 17 juin 2019
et a indiqué qu’elle n’avait pas de remarques à formuler par rapport aux
procès-verbal. S’agissant d’un éventuel permis qui aurait été délivré dans les
années 60 pour le parking litigieux, elle estime que cela n’est pas pertinent
car un tel permis serait périmé, puisque le parking a été réalisé près de 40
ans plus tard.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, refusant la régularisation d’un parking et
prononçant des mesures de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La recourante, propriétaire
à l'encontre de laquelle cette décision a été rendue, a qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont
remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut
être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art.
103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun
travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain
ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement.
La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis
à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire
des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
Il a ainsi été jugé que l'aménagement des deux
nouvelles places de parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une
surface de 50 m
2
, mais également des mouvements de terre et la
construction d'un mur de soutènement, constituait un ensemble de travaux fixes
et durables, modifiant sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter
atteinte à l'environnement agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. CDAP
AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).
Au vu de ce qui précède, l’aménagement d’un parking
d’une surface de 800 m
2
doit également être considéré comme une
modification sensible de l'espace extérieur, susceptible de porter atteinte à
l'environnement, et par conséquent soumise à autorisation.
3.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans
ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des
zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,
transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale;
l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC),
respectivement le SDT.
b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur
depuis le 1
er
novembre 2012, dispose ce qu’il suit:
"1 Hors de la zone à bâtir,
les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont
contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4 Les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un
changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1 p. 398, traduit et résumé in RDAF
2004 I, p. 719; cf.
également arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1,
1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1, 1A.17/2004 du
19 mai 2004 consid. 2.2.4, publié
in
ZBl 106/2005 p. 384
et RDAF 2006 I 626).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"1 Une transformation est
considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2 Le moment déterminant pour l'appréciation
du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l'intérieur du volume bâti
existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de
plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être
réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c,
al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 %
ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la
surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces
brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti
existant ne comptent que pour moitié;
c. les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]".
bb) En dépit d'une modification rédactionnelle
apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de
l'ordonnance entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012, il convient de
se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la
signification des termes de rénovation, transformation partielle,
agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016
consid. 4.2.3; CDAP AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).
La transformation partielle (
teilweise Änderung
)
et l’agrandissement mesuré (
massvolle Erweiterung
), au sens de
l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement
complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la
construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée
lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les
dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne
pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les références citées; TF
1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016
consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors
zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la
jurisprudence, l'"
agrandissement mesuré
" doit être apprécié
dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles
successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la
construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT;
ATF 127 II 215
consid.
3 p. 219,
113 Ib 219
consid. 4d
p. 224,
112 Ib 277
consid. 5
p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de
procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le
nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,
les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et
l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de
l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce
qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si
celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de
caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004
consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre
en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile,
mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les
locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et
par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme
à l'affectation de la zone.
Pour ce qui concerne les aménagements au sol, les
tribunaux ont considéré que les conditions posées par l'art. 42 al. 1 OAT étaient
respectées par exemple pour un projet de déplacement d'un tronçon de route
privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à 4.5 m
d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. arrêt TF 1C_350/2014 du
13 octobre 2015 consid. 4, et les références; Muggli, op. cit., n° 38 ad
art. 24c). Tel n'a par contre pas été le cas de la transformation d'une route
large de 2.9 m avec une mauvaise visibilité en une route large de 4.4 m
avec un bon dégagement destinée à desservir plusieurs bâtiments (
ATF 118 Ib 497
consid.
3 p. 498 ss; voir aussi l'arrêt de la CDAP AC.2011.0029 du 13 février 2014
concernant des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste
place asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la
construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le
nombre de places de parc devait être ramené au nombre initial de six unités).
c) Selon les "
Explications relatives à l'OAT
et recommandations pour la mise en œuvre
" éditées par ODT, dans leur
version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de
stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets
indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante
(cf. chapitre V. Autorisations au sens de l’article 24c LAT: modifications
apportées aux constructions et installations devenues contraires à
l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10 ). Une autorisation au sens
de l'art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel entre le bâtiment
principal et l'annexe projetée. On peut déroger à ce principe lorsqu'il est
impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et
l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la
construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (ODT,
op. cit
., ch.
3.3.2, annexe 2, exemple 4, p. 35). Les limites quantitatives fixées à
l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées sur l’hypothèse
selon laquelle les modifications par rapport à l’état de référence consistent
principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects importants de l’identité
de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l’agrandissement
admissible.
Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par
ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la
comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b
OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT,
op.
cit.
, ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
Le SDT a également établi un document intitulé
"
Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des
abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit
", état août 2017
(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait
ce qui suit:
"3. CONSTRUCTIONS ET
INSTALLATIONS
Les nouvelles constructions et
installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction
ou installation érigée selon l’ancien droit.
Est considéré comme une
construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une
construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui
ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).
Les installations techniques
enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non
assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont
la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment
principal.
Des panneaux solaires au sol de 8
m
2
par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m
2
,
peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du
bâtiment principal (distance maximale d’environ 10 m).
Une terrasse proportionnelle au
bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m
2
si le bâtiment
d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon
les circonstances.
Les clôtures doivent être
discrètes (fil de fer) et s’intégrer dans le paysage. Elles ne doivent pas
dépasser 1m20 de hauteur. Les nouvelles palissades et nouveaux portiques ne
sont pas admis. Les enclos pour animaux ne doivent pas dépasser les normes
minimales selon l’Ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn).
Par bâtiment principal,
indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1
à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total
d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du
bâtiment principal :
1. une pergola de 12 m
2
;
2. un cabanon de jardin de 8 m
2
ou
une serre de 8 m
2
;
3. un abri à vélo de 6 m
2
;
4. une fontaine, un barbecue ou
une installation de jeu ;
5. un sentier piétonnier privé ;
6. des panneaux solaires au sol de
8 m
2
.
Outre ces objets, des éléments
mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent
être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas
modifié.
Les objets susmentionnés ne
doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol
de la construction principale.
Ils doivent être localisés à
proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m).
Les objets mobiles (caravanes,
remorques, bateaux) non utilisés doivent être entreposés sur des places
existantes".
d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les
bâtiments érigés sur la parcelle de la recourante avant 1972 bénéficient de la
garantie de la situation acquise, conformément à ce que prescrit
l'art. 24c al. 1 LAT. Les modifications autorisables dans ce cadre
s'étendent aussi au parking litigieux qui ne doit pas être considéré comme une
nouvelle construction, mais comme une transformation d’une construction
existante. Cette appréciation est conforme au principe général selon lequel une
place de stationnement est en règle générale une installation annexe à une
installation principale et en lien fonctionnel étroit avec elle (cf. arrêt TF
1C_310/2011
du 10
novembre 2011, ZBl 2012, p. 371-374, traduit et résumé in RDAF 2013 I, p.
452; par rapport à une voie d’accès CDAP AC.2016.0244 du 9 mai 2017).
L'autorité intimée a indiqué dans la décision
attaquée que l'art. 24c LAT ne s'appliquait pas en l'espèce, mais sans en préciser
les raisons. Interpelée à ce propos au cours de l’inspection locale, la
représentante de l’autorité intimée a répondu qu'elle estimait que le parking
modifiait l'identité des abords du bâtiment et que le potentiel
d'agrandissement avait déjà été utilisé. Cette argumentation n'est pas
convaincante pour les motifs exposés ci-après.
Il est en premier lieu nécessaire d’établir à
quelles dates ont été réalisées les différentes étapes du parking, en
particulier de déterminer ce qui a été aménagé avant le 1
er
juillet
1972 et ce qui a été aménagé après cette date.
Sur la base des relevés photographiques, l'autorité
intimée a estimé qu'une surface minérale d'environ 800 m
2
avait été
construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004. Il est vrai
que la vue aérienne du 3 juillet 2018 laisse entrevoir l’existence d’une
surface minérale qui n’apparaissait pas sur la vue aérienne de 2004. Toutefois,
la vue aérienne de 1974 permet aussi de distinguer une surface, qui a
manifestement été aplanie et défrichée, à l’emplacement du parking actuel, et
dont les contours sont très nets, bien plus que sur la photo de 2004. Il n’est
ainsi pas possible de déduire des seules vues aériennes que le parking a été
aménagé après 2004. Ces relevés laissent plutôt entendre que des aménagements relativement
importants, puisque visibles depuis un avion, avaient déjà été réalisés avant
1974 (date de la première vue aérienne), voire tout à fait réalistement – selon
ce qui suit – avant 1972.
La recourante n’a jamais varié dans ses déclarations
et a indiqué, dès le début de la procédure, que le parking faisait partie du
projet de construction du bâtiment ECA n° 930, pour lequel un permis de
construire avait été octroyé en 1969. Elle a expliqué que les travaux de terrassement
avaient été effectués rapidement, mais que la finalisation de ce parking ne
s'était pas faite en raison de difficultés financières. Ce n'était ainsi qu'à
partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par étapes à la finalisation de ces
places de stationnement. Ces explications sont confirmées par l’autorité
communale qui, dans ses déterminations du 2 novembre 2018, a exposé que
l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement
de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé. De plus, ces indications sont
cohérentes avec les descriptions des activités de la recourante. Déjà dans un
courrier du 4 septembre 1967, adressé à la municipalité, la recourante
expliquait que le but de la nouvelle construction prévue était de réaliser une
grande salle pour les réunions du groupe ainsi que des chambres pour les
membres qui pouvaient rester quelques jours lors de conférence ou congrès. De
plus, plusieurs membres venaient de région assez éloignées et pourraient ainsi
rester pour les week-ends. Ainsi en 1967 déjà, la nécessité d'un parking de
grande dimension se faisait sentir, ce qui rend crédibles les affirmations
selon lesquelles un aménagement de la surface aujourd'hui litigieuse avait déjà
eu lieu à ce moment.
En rapport avec le parking litigieux, il a été
précisé par la recourante lors de l'inspection locale du 10 mai 2019 que l'encaissement,
la planie et la mise en place du tout-venant ont été réalisées dans les années
60 déjà. En 2004, dans le cadre des travaux effectués sur l'autoroute,
l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en recouvrant la
surface de granulat (rabotage bitumineux). Pour les raisons exposées ci-avant, le
tribunal de céans retient que ces affirmations sont crédibles.
En définitive, les travaux effectués après 1972 sont
de faible importance, dès lors qu'ils se limitent à la pose de granulat sur une
surface déjà largement aménagée, de manière à ce que cette surface puisse être
utilisée même par mauvaises conditions. On ne saurait considérer que, par rapport
à la situation préexistante, ces travaux ont entraîné des effets notables sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Ils n’ont au surplus impliqué
ni agrandissement, ni modification des abords ou des accès. Il n'y a ainsi pas
lieu de considérer qu'ils modifient l'identité de la construction ou de ses abords
de manière notable. Il convient par conséquent de confirmer que le parking
aménagé sur la propriété de la recourante remplit les conditions de l'art. 24c
LAT et doit être régularisé.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des
dépens, à charge de l'Etat de Vaud. Il n'y a pas lieu de prélever d'émolument
judiciaire.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 31 août 2018 est
annulée et la cause renvoyée à ce service pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la Caisse du Service du développement territorial,
est débiteur de la recourante A.________ d'un montant de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs au titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 23 août 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.