vd_omni · AC.2009.0203 · 2010-11-09 · fr

Les Rives du Lac SA/Municipalité de Dully, Service du développement territorial, MENOUD, KRÜGER,FRÖHLICH, MANGOLD | Rappel de la jurisprudence selon laquelle ce n'est que lorsque l'autorité, selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la respectera pas que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes. En l'espèce, la recourante ne saurait se prévaloir du fait que les parcelles voisines abritent des hangars à bateau dans le périmètre inconstructible du plan d'extension cantonal, dès lors que la volonté du service intimée d'appliquer strictement ce plan doit être admise (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.11.2010 AC.2009.0203

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 novembre 2010
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
M. François Gillard, assesseur
et M. Georges Arthur Meylan, assesseur
; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
Les Rives du Lac
SA, p.a. Jacques VILLARS,
à Rolle, représentée
par Me Olivier Freymond, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Dully,
représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat,
à Lausanne,
2.
Service du
développement territorial,
représenté par Me
Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,
Opposants
1.
Arturo KRÜGER,
à Dully,
2.
Ruth KRÜGER,
à Dully,
3.
Brigitte FRÖHLICH,
à Dully,
4.
Hans-Georg MANGOLD,
à Dully,
tous
représentés
par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat, à Lausanne,
5.
Jean-Michel MENOUD,
à Dully,
Objet
Remise en état
Recours Les Rives du Lac SA c/ décisions
de la Municipalité de Dully du 6 août 2009 et du Service du développement
territorial du 29 juillet 2009 (ordre de remise en état d'aménagements
extérieurs hors zone constructible, parcelle no 241 de la Commune de Dully).
Vu les faits suivants
A.
La société "Les Rives du Lac SA" est
propriétaire de la parcelle n° 241 de la Commune de Dully, au lieu-dit "Es
Grands Champs". L'administrateur unique de cette société est Jacques
Villars. Ce dernier est également administrateur unique de la société PATAC SA,
active dans le domaine immobilier. D'une surface totale de 2'530 m
2
, la parcelle n° 241 est allongée, de
forme approximativement rectangulaire et borde le Lac Léman. Elle est par
ailleurs grevée des servitudes de passage n° 65'661 et 65'869 le long de sa
limite ouest, ainsi que de la servitude de passage public à pied n° 63'766 le
long de  sa limite sud, soit de la berge du lac.
Ce bien-fonds est colloqué pour sa
partie supérieure en zone de villas C au sens du règlement communal sur le plan
général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil
d'Etat le 31 janvier 1992 (ci-après: RPGA) et, pour le reste, à l'intérieur du
plan d'extension cantonal n° 27 approuvé par le Conseil d'Etat le 20 août 1946
(ci-après: PEC) réservé comme zone de non bâtir par l'art. 44 RPGA. La limite de
la zone constructible se situe environ au premier tiers de la parcelle en
partant du lac.
La parcelle n° 241 est entourée des
parcelles n° 45 à l'ouest, propriété d'Arturo et Ruth Krüger, n° 239 au nord-ouest,
propriété de Jan Jebsen, et n° 161 à l'est, propriété de Urs et Ilona Hammer.
B.
En 2003, Les Rives du Lac SA a déposé une
demande de permis de construire pour une villa avec garage souterrain et
piscine dans la partie supérieure de la parcelle. Les plans n° 1 et 8 accompagnant
la demande ne comportaient aucun aménagement extérieur dans le périmètre du PEC,
hormis le dallage de l'angle sud-est de la terrasse de la piscine. La demande
d'autorisation de construire ne fait état d'aucune demande d'autorisation
cantonale spéciale. L'enquête publique a eu lieu du 19 décembre 2003 au 19
janvier 2004. Il ressort de la synthèse CAMAC du 15 janvier 2004 que "
les
aménagements extérieurs ne toucheront en aucun cas à la berge
" et que
"
le périmètre du PEC sera respecté
". Les permis de construire
et d'habiter ont été délivrés respectivement les 8 mars 2004 et 22 mars 2006
(bâtiments n° ECA 352 pour la villa, n° ECA 382 et 353 pour les garages
souterrains).
En sus des constructions autorisées
selon le permis de construire, la propriétaire a procédé à certains
aménagements dans la zone de non bâtir de la parcelle: un accès piétonnier
reliant la terrasse de la piscine à une terrasse ainsi qu'à une pergola situées
le long du lac, une barrière à balustres d'une longueur d'environ 21 m, un
balustre isolé, la plantation d'un arbre et d'une haie ainsi que des mouvements
de terre, consistant notamment en un léger creusement au bord du lac à la
hauteur de la terrasse.
C.
En 2004, Les Rives du Lac SA a sollicité un nouveau
permis de construire concernant un projet de construction d'un ponton avec échangeur
pour pompe à chaleur ainsi que pour la pose d'un corps-mort avec une bouée
d'amarrage en pleine eau sur le territoire public cantonal du Lac Léman, au
droit de la parcelle n° 241, sur la Commune de Dully. L'enquête publique, qui
s'est déroulée du 16 novembre au 6 décembre 2004, n'a suscité aucune opposition.
Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a délivré l'autorisation
de construire le 9 février 2005, étant précisé que le Service de l'aménagement
du territoire, Arrondissement rural, avait délivré l'autorisation spéciale
requise au motif que le projet pouvait être admis comme étant imposé par sa
destination à l'endroit prévu et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait.
Le 18 mars 2005, l'autorisation de faire usage du ponton a été délivrée.
Les Rives du Lac SA a toutefois
fait construire, sans autorisation, un ascenseur pour bateau sur le ponton. La
suspension des travaux a été ordonnée le 21 juin 2005 et une enquête publique complémentaire
a eu lieu du 16 août au 5 septembre 2005. Le 15 décembre 2005, les oppositions
au projet ont été levées et l'autorisation de construire a été délivrée par le
SESA, en réservant des modifications de l'ouvrage.
D.
Le 26 août 2005, Les Rives du Lac SA a sollicité
une nouvelle autorisation de construire pour procéder au rehaussement du mur
bordant le chemin d'accès menant au lac du côté ouest de la parcelle, à deux
mètres en dessus du niveau du chemin. La demande correspondante a fait l'objet
d'une enquête publique du 6 au 16 septembre 2005 suscitant une opposition ayant
trait au respect d'une servitude. Par correspondance du 25 octobre 2005, la
municipalité a informé le mandataire concerné que la réglementation communale ne
s'opposait pas à cette construction, mais que l'opposition, qui relevait d'une
problématique de servitude de passage, soit du droit privé, devait être levée par
le Tribunal d'arrondissement. Les Rives du Lac SA a entamé les travaux en
question en 2005.
L'association des propriétaires des
résidences Es Grands Champs - Zone privée, notamment, a ouvert action le 5 mai
2006 devant le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Côte
contre Les Rives du Lac SA. Cette procédure est encore pendante à ce jour.
E.
Ayant constaté que des modifications avaient été
apportées au bas de la parcelle n° 241, la municipalité a invité Les Rives du Lac
SA, par correspondances des 9 août 2007 et 11 janvier 2008, à soumettre "
après-coup
"
un dossier complet pour mise à l'enquête des aménagements extérieurs réalisés
sans autorisation dans la partie inférieure de la parcelle.
Par correspondance du 25 janvier
2008, l'intéressée a contesté avoir réalisé les aménagements extérieurs
postérieurement et sans autorisation, et a notamment exposé ce qui suit:
"Nous vous rappelons qu'une visite sur
place a été effectuée au mois de mars 2006 avec le municipal des travaux,
Monsieur Brot, et le service technique intercommunal avec Monsieur Genoud, en présence
du bureau d'architecte.
A ce moment les travaux d'aménagements
extérieurs étaient terminés, y compris le gazon, la pose d'arbustes, le chemin
d'accès au ponton, la petite terrasse, et la barrière de sécurité devant le lac,
tel que cela se présente aujourd'hui.
Nous précisons que l'ensemble des travaux
ont été exécutés en 2005 en même temps que la construction de la villa.
Vous nous avez du reste délivré le permis
d'habiter définitif portant le no 19070 et datant du mois de mai 2006, sans
faire aucune remarque sur les aménagements extérieurs, ceux-ci ayant été jugés
conformes.
Nous nous sommes revus sur place encore avec
le bureau d'architecte et la nouvelle municipalité en date du 27 septembre
2007, et vous avez pu constater qu'il n'y avait pas eu de nouveaux travaux
entrepris après le permis d'habiter, comme cela est mentionné dans votre
lettre, ce que le bureau d'architecte a pu confirmer également.
Nous ne comprenons donc pas qu'est ce qui
pourrait être mis à l'enquête, puisque aucun aménagement n'a été entrepris
depuis 2005, sur la zone devant le Lac."
Par correspondance du 4 mars 2008,
la municipalité a informé Les Rives du Lac SA maintenir sa demande de mise à
l'enquête, en précisant que le permis de construire n° 19070 délivré en 2004
concernait la construction d'une villa avec garage souterrain et piscine, que
les aménagements extérieurs n'en faisaient pas partie, que le permis
mentionnait que "
les aménagements extérieurs ne toucher[aient] en aucun
cas la berge du lac
", et que la visite effectuée au mois de mars pour
la délivrance du permis d'habiter concernait l'habitation et faisait référence
aux travaux mis à l'enquête.
Suite à plusieurs échanges de correspondance,
Les Rives du Lac SA a déposé une demande de permis de construire le 7 janvier
2009, accompagnée d'un formulaire pour construction ou installation hors zone à
bâtir concernant l'"
aménagement du jardin avec équipements pour
loisirs, accès au lac, végétalisation, construction d'un mur de soutènement et
pose d'une balustrade sur mur existant en front du lac
".
L'enquête publique a eu lieu du 20
mars au 20 avril 2009 et a suscité six oppositions.
F.
Par décision du 6 août 2009, la municipalité a
indiqué à l'intéressée que, selon la synthèse CAMAC du 29 juillet 2009, le département,
en particulier le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir
(SDT-HZB), avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise, de sorte
que le permis sollicité ne pouvait être délivré. Il ressort également de ladite
synthèse que le Service du développement territorial, Commission des Rives du
Lac (SDT-CRL) a préavisé négativement le projet en cause.
Le SDT-HZB a notamment ordonné ce
qui suit:
"Vu ce qui précède, notre service
ordonne les mesures de remise en état suivantes:
1. Les barrières et balustrades installées
sans droit doivent être entièrement supprimées et les lieux remis en état
antérieur.
2. Le profil du terrain naturel devra être
rétabli (selon profil en long A-A du 7 janvier 2009 produit au dossier), au
moins dès la limite des constructions du PEC.
3. Les aménagements réalisés dans l'espace
régi par le PEC (cheminement, terrasse au bord du lac, pergola, etc) doivent
être démontés et le terrain remis en l'état antérieur.
4. La partie de la terrasse de la piscine
débordant en zone non-constructible doit être démontée, cette surface doit être
réensemencée en herbe.
5. Par souci de proportionnalité et considérant
l'impact relativement faible du nouveau mur le long de la servitude no 65'661,
ce dernier peut être maintenu (s'il a déjà été réalisé). Le raccord du terrain
remis en état doit être réalisé de façon harmonieuse.
6. Pour garantir un réaménagement harmonieux
du terrain sujet aux travaux de remise en état avec le niveau supérieur sur
lequel se situe la piscine, en zone villas "C", un plan et des coupes
des travaux de remise en état doivent être adressés au SDT avant le début des
travaux pour approbation préalable.
7. Un délai au 30 septembre 2009 est accordé
au propriétaire pour exécuter les travaux. Une séance de constat est dès lors
convoquée sur place au 1
er
octobre 2009, à 14h30.
Au cas où les exigences formulées ci-dessus
ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le département réserve, en cas
d'inexécution, le droit de faire exécuter les travaux à vos frais, selon l'art.
130 alinéa 2 in fine LATC; l'inscription d'une hypothèque légale en garantie
des frais sera requise.
(…)"
Le SDT-CRL a pour sa part considéré
que:
"En l'espèce, la CRL a examiné les
constructions qu'il est proposé de régulariser et/ou prolonger (piliers et
balustres sur le mur de soutènement lacustre, pergola) et constate qu'elles ne
prennent pas en compte les caractéristiques de la rive et qu'elles constituent
un "corps étranger" fort voyant, en rive de lac. Ces constructions ne
sont pas conformes aux objectifs du plan directeur des rives de lac Léman, et
notamment à l'objectif A2 - "Orienter le développement et l'aménagement des
rives dans le respect de l'histoire de leur occupation (...)" car elles ne
respectent pas l'identité de la rive.
La modification en plan et en coupe de la
place correspondant à la servitude n° 65661 fait également l'objet d'un préavis
négatif dans le sens où le dénivelé ainsi créé et le mur de soutènement + les
escaliers nouveaux sont contraires à l'aménagement d'un d'un cheminement
riverain continu tel que le prévoit le plan directeur des rives du lac.
Enfin, toutes les constructions projetées ou
déjà réalisées (mur de soutènement, escaliers, balustres, pergola) sont
comprises dans le périmètre du plan d'extension cantonal n° 27 du 20 août 1946,
"zone de non-bâtir", qui est repris dans le plan général
d'affectation en vigueur. Elles ne sont pas conformes à cette zone qui est de
par sa définition inconstructible.
La CRL demande en conséquence qu'elles
soient démolies et que le site soit remis en état.".
G.
Par acte du 10 septembre 2009, Les Rives du Lac SA
a recouru, par l'intermédiaire de son conseil, contre les décisions de la
Municipalité de Dully du 6 août 2009 et du Département des infrastructures du
Canton de Vaud, centrale des autorisations CAMAC, du 29 juillet 2009 devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à
l'admission du recours et à l'annulation des décisions précitées.
La municipalité s'est déterminée
sur le recours le 17 novembre 2009, par l'intermédiaire de son conseil, et a
conclu à son rejet, sous suite de frais et dépens.
Le Service du développement
territorial (ci-après: SDT) s'est déterminé, par l'intermédiaire de son
conseil, le 20 novembre 2009 et a conclu au rejet du recours.
Par correspondances des 7, 11 et 18
décembre 2009, les opposants Jean-Michel Menoud, Arturo et Ruth Krüger, et
Hans-Georg Mangold et Brigitte Frölich se sont déterminés, en indiquant
maintenir leur opposition.
Dans ses déterminations complémentaires
du 25 janvier 2010, la recourante a confirmé les conclusions prises dans le
cadre de son recours du 10 septembre 2009.
La municipalité a répliqué le 12
février 2010 et le SDT le 16 février 2010.
Le 24 mars 2010, les opposants
Arturo et Ruth Krüger, Hans-Georg Mangold et Brigitte Fröhlich se sont encore
déterminés par l'intermédiaire de leur conseil commun et ont conclu, sous suite
de dépens, au rejet du recours et à la confirmation des décisions entreprises.
Le tribunal a procédé à une audience
avec inspection locale le 15 septembre 2010 en présence des parties et de leur
conseil. A cette occasion, il a notamment été constaté que le projet de mur
bordant la servitude n° 65'661 et toléré par la décision entreprise, n'avait
pas été réalisé.
Le 4 octobre 2010, le conseil de la
recourante s'est déterminé sur le procès-verbal d'audience en précisant
notamment que l'administrateur de cette dernière avait déclaré en audience que
la remise en état du terrain serait extrêmement problématique et coûteuse, dès
lors que les canalisations de raccordement des eaux usées et les tuyaux du
chauffage de la pompe à chaleur installée sur le ponton, régulièrement acceptée
par le SESA, passaient sous le terrain remblayé du côté de la servitude.
Le SDT et la municipalité se sont
déterminés, par l'intermédiaire de leur conseil respectif, à la même date.
H.
Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience.
Les arguments des parties seront
repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux
conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
La recourante remet en question la qualité de
partie à la procédure des opposants qui ne sont pas propriétaires de parcelles
directement voisines de la sienne.
L'art. 13 al. 1 LPA-VD définit les
parties en procédure administrative. Ont notamment qualité de partie les
personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui
participent à la procédure (let. a), celles qui disposent d'un moyen de droit à
l'encontre de la décision attaquée (let. c) ou encore celles qui interviennent
dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d).
Deux des opposants sont voisins
directs de la parcelle de la recourante. Par ailleurs, tous les opposants
intervenant dans la présente procédure sont bénéficiaires de la servitude
grevant la parcelle de la recourante et sur l'assiette de laquelle des
aménagements ont été effectués. Dans cette mesure, il convient de leur
reconnaître la qualité de partie à la présente procédure.
3.
Le SDT a refusé de délivrer une autorisation
spéciale pour les aménagements extérieurs déjà réalisés et a ordonné des
mesures de remise en état de la partie de la parcelle rentrant dans le
périmètre du PEC. La recourante soutient notamment qu'il s'agirait de travaux de
minime importance qui ne seraient pas soumis à autorisation. A cela s'ajoute
que ces travaux auraient été exécutés de bonne foi au moment de la construction
de la villa, que le permis d'habiter a été délivré et que, partant, la
recourante peut se prévaloir de sa bonne foi. Il s'agit ainsi d'examiner en
premier lieu si les aménagements litigieux sont soumis ou non à autorisation.
a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de
démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté sans avoir été autorisé.
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 22 LAT, sont considérés
comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du
sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont
des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les
constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du
terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation d'une gravière,
l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de dépôt. La
modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement n'est
d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure
d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du
point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit
permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité
aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement
entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité
ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3; ATF 120 Ib
379 consid. 3c; ATF 119 Ib 222 consid. 3a; AC.2008.0221 du 17 juillet 2009
consid. 1; AC.2008.0221 du 17 juillet 2009 consid. 1b). Enfin, l'impact d'un
projet sur le territoire doit être examiné dans une perspective d'ensemble et
non pour chaque objet pris isolément (ATF 1A.276/2006 du 25 avril 2007;
AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2).
L'assujettissement
a ainsi été admis pour divers travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du
2 mai 2001 publié in Pra 2001 126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en
l'absence de toute modification de terrain, lorsque le projet a une incidence
sur l'affectation du sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de
contraste sur l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de
la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49; AC.2008.0221 précité consid. 1).
Dans le
cas de plantations en zone agricole, le Tribunal fédéral a estimé que, si elles
ne sauraient être considérées comme des constructions, au sens ordinaire de
bâtiments, il n'était en revanche pas exclu qu'elles puissent être assimilées à
des installations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou
au paysage (clôtures, barrières, etc.). En effet, contrairement au cas du
terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installe peu à peu, la
plantation d'arbres peut, selon les cas, impliquer une modification brutale du
paysage, par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Cette
question ne peut être résolue de manière théorique: il y a lieu de s'interroger
sur l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation
du sol, et, en particulier, sur l'esthétique du paysage. Cela dépend notamment
de l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et
de leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant. Un
agrandissement modeste du jardin, par la plantation de quelques arbres dans
l'environnement proche de la maison d'habitation, pourrait échapper à
l'assujettissement. En revanche, la création d'un véritable parc paysager d'une
certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation,
comporte un impact important sur le paysage, ainsi qu'un changement
d'affectation: le caractère d'agrément deviendrait alors prépondérant et
exclurait, en tout cas durablement, toute exploitation agricole (voir ATF
1A.77/2003 du 18 juillet 2003, où il s'agissait de la plantation d'arbres en
zone agricole; AC.2008.0221 consid. 1).
b) En l'espèce, les travaux litigieux
réalisés dans le périmètre inconstructible du PEC consistent en de légers
mouvements de terre, à savoir notamment un léger creusement au bord du lac à la
hauteur de la terrasse, l'installation d'une barrière à balustres de 21 m, un
balustre isolé, d'une terrasse et d'une pergola au bord du lac relié à la
terrasse de la piscine par un accès piétonnier. La parcelle a également fait
l'objet d'une légère arborisation. Enfin, le dallage de l'angle sud-est de la
terrasse de la piscine se trouve également dans le périmètre du PEC.
L'ensemble des installations
précitées a un impact paysager non négligeable et modifie l'affectation de la
partie inférieure de la parcelle en tant qu'elle constitue un agrandissement du
jardin aménagé. Ces aménagements doivent par conséquent être considérés comme
des constructions ou installations au sens de l'art. 22 LAT et sont soumis à
autorisation.
4.
Reste à déterminer si c'est à juste titre que la
demande de régularisation de ces aménagements a été refusée.
Pour le SDT suivi par la
municipalité, les travaux réalisés ne peuvent pas être admis dans une zone
déclarée totalement inconstructible ne pouvant accueillir, de ce fait, aucune
nouvelle construction. Cette autorité considère qu'une dérogation n'est pas
envisageable dès lors que l'inconstructibilité de la rive est une mesure de
protection qui l'emporte manifestement sur l'intérêt de la recourante à pouvoir
y construire des aménagements d'agrément. La municipalité considère, pour sa
part, que les aménagements litigieux sont tous en contradiction flagrante avec
l'objectif du PEC qui vise à maintenir une zone tampon exempte de constructions
et d'aménagements le long du lac. La recourante, quant à elle, soutient qu'il
s'agirait de travaux de minime importance tacitement approuvés par la municipalité
et conformes aux législations communale et cantonale en vigueur.
a) L'art. 25 al. 2 LAT précise
que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 24 LAT
permet une dérogation si l'implantation des constructions ou installations hors
de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose. Ces dispositions sont concrétisées en droit
cantonal aux art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC. Selon l'art. 81 LATC,
pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation
d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à
bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de
celle des autorités communales (al. 1). Par ailleurs, lorsque la construction
ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa
destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt
public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Quant
à l'art. 120 al. 1 let. a LATC, il dispose que ne peuvent être construits,
reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination sans
autorisation spéciale, les constructions hors des zones à bâtir.
Selon l'annexe II
au règlement
du 19 septembre 1986
d’application de la loi du 4 décembre 1985
sur
l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1),
l'autorité compétente pour délivrer les autorisations s'agissant des
constructions hors zone à bâtir est le Département de l'économie, soit pour lui
le Service du développement territorial (SDT).
b) Pour ce qui est de la conformité
des aménagements litigieux à la zone concernée, il ressort de la jurisprudence
du tribunal que
la zone de non bâtir du plan
d'extension cantonal de 1946 est fondée sur l'art. 53 ch. 3 de l'ancienne loi
sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (aLCAT)
qui permettait à l'Etat d'établir des plans d'extension cantonaux pour la
protection des sites, notamment pour les rives des lacs et des cours d'eau;
cette disposition a d'ailleurs été reprise à l'art. 45 al. 2 let. c de l'actuelle
LATC qui permet d'établir des plans d'affectation cantonaux pour les paysages,
les rives des lacs et des cours d'eau notamment. La zone de non bâtir de
l’espèce vise donc essentiellement un but de protection du paysage et elle
répond à l'exigence de l'art. 3 al. 2 let. c LAT en maintenant libres les bords
des lacs et des cours d'eau; la zone de non bâtir fait en outre aussi partie
des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. a LAT. Par ses fonctions
et son but, elle correspond à une zone de non bâtir dans laquelle les
constructions et installations qui ne sont pas conformes au but de protection
sont soumises à une autorisation spéciale cantonale au sens de l'art. 24 LAT
(AC.2006.0233 du 12 juin 2007 consid. 2b). Le PEC s'inscrit également dans
l'esprit de la loi vaudoise du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs
et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09) qui dispose, à son art. 1 al. 1,
que sur tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit être laissé,
le long de la rive et sur une largeur de deux mètres, un espace libre de toute
construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des barques et
bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour
tous autres besoins de la navigation ainsi que ceux de la pêche. L'art. 3 de la
même loi prévoit que dès l'entrée en vigueur de la loi, il ne sera plus accordé
de permis de construction sur l'espace réservé à teneur de l'article premier.
En l'espèce, l
es
aménagements litigieux constituent un agrandissement du jardin et ont un impact
paysager non négligeable. Situés dans le périmètre inconstructible du PEC, ils ne
sont dès lors clairement pas conformes à cette zone. Partant, ils ne peuvent en
principe pas être autorisés, à moins qu'une dérogation puisse entrer en ligne
de compte.
c)
Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins
qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle
est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la
technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la
configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De
même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en
question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances
qu'il occasionne. Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion
de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance
personnelle (ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5; 129 II 63 consid.
3.1 et les arrêts cités; AC.2008.0221 précité consid. 2d).
En l'espèce, les aménagements litigieux
ont été réalisés dans la partie inférieure de la parcelle soumise au PEC par
pure convenance personnelle. Ils ne répondent à aucun besoin objectif et
n'apparaissent nullement imposés à cet endroit par leur destination. Cela vaut
également pour la barrière à balustre érigée au bord du lac, en dépit des
déclarations de l'administrateur de la recourante, selon lesquelles cette
dernière aurait été érigée pour des raisons de sécurité d'enfants en bas âge en
particulier. D'éventuelles mesures de sécurité peuvent en effet être au besoin
envisagées en amont de la parcelle, dans la partie constructible. En
l'occurrence, l'intérêt public protégé, à savoir la protection des rives du
lac, est prépondérant face à l'intérêt purement privé du recourant à bénéficier
de ces quelques aménagements d'agrément. Aucune dérogation ne saurait par
conséquent être accordée.
Il découle de ce qui précède que
c'est à juste titre que le SDT, puis la municipalité, ont refusé de régulariser
les aménagements litigieux.
5.
Reste à examiner l'ordre de remise en état du
terrain.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130
al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en
droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce
que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Bovay, Le
permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition,
il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués
sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (voir par exemple
AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé par ATF
1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (AC.2008.0221 précité consid. 3a; AC.2008.0178
précité et les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4
; 111 Ib 213
consid. 6
et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être
strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité
doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (
ATF 123 II 248
consid.
4; AC.2008.0221 précité consid. 3a).
En principe, le constructeur qui
n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la
proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il
doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de
principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en
considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF
123 II 248 consid. 4a et les arrêts cités; AC.2008.0221 précité consid. 3a).
b) En l'espèce, la recourante
invoque sa bonne foi. Elle expose que les installations litigieuses étaient
connues de la municipalité depuis 2003, soit depuis le dépôt de la demande
d'autorisation de construire portant sur la villa, le garage souterrain et la
piscine, et qu'elles auraient même été approuvées par la délivrance du permis
de construire avec la précision qu'elles ne devaient pas toucher la berge du
lac. Selon la recourante, la municipalité n'aurait jamais évoqué la réserve de
l'art. 44 RPGA. Elle se réfère également au fait que les parcelles voisines de
la recourante comportent des aménagements sensiblement plus importants dans la
zone du PEC que les installations litigieuses pour en déduire qu'elle pensait
que la municipalité faisait preuve de tolérance à l'égard des propriétaires et
qu'elle était ainsi fondée à croire que les aménagements avaient été autorisés.
De surcroît, la recourante fait valoir que le permis d'habiter a été délivré
suite à la visite de la municipalité en 2006, alors que l'ensemble des
installations étaient déjà posées et en déduit que la municipalité aurait
tacitement approuvé la conformité des travaux au regard du permis de construire
n°19070 en octroyant le permis d'habiter. Enfin, elle soutient que la
municipalité ne serait pas habilitée à réexaminer un projet achevé et en
conformité avec le permis de construire au motif que l'exécutif actuel
désapprouverait la décision de son prédécesseur.
c) Il ressort du dossier que les
plans déposés à l'appui de la demande de permis de construire de la villa, du
garage souterrain et de la piscine en 2003 ne faisaient pas état des
aménagements situés dans la zone du PEC, hormis pour ce qui est de l'angle sud-est
de la terrasse de la piscine. La recourante est dès lors mal venue de soutenir que
le permis de construire délivré par la municipalité portait également sur ces
aménagements, et, qu'en tout état, elle les aurait tacitement approuvés en
délivrant le permis d'habiter. Certes, la municipalité est venue sur place,
mais n'est pas compétente pour autoriser des travaux hors zone à bâtir. A
supposer qu'elle ait délivré une autorisation pour lesdites installations, celles-ci
seraient nulles (AC.2007.0257 précité). A fortiori, les assurances données par
une autorité incompétente ne sauraient protéger le recourant (voir AC.2008.0221
précité consid. 3b).  Enfin, l'on relèvera que l'autorisation de construire
délivrée pour la villa, le garage et la piscine mentionne que "
les aménagements
extérieurs ne toucheront en aucun cas la berge du lac
". La synthèse
CAMAC du 15 janvier 2004 mentionnait en outre expressément l'exigence du
respect du PEC. A cela s'ajoute que l'administrateur unique de la recourante
doit être considéré comme versé dans les affaires immobilières dès lors qu'en
sus de la société recourante, il est administrateur unique d'une société active
dans l'immobilier.
Partant,  la bonne foi de la
recourante ne saurait être admise.
d) Quant à l'examen du principe de
proportionnalité de l'ordre de remise en état, la recourante soutient que
l'autorité intimée devrait renoncer à l'ordre de démolition au regard de la
dérogation mineure dont il est question et du fait que l'intérêt public lésé ne
serait pas de nature à justifier le dommage que la démolition lui causerait.
Dans le cadre de la pesée d'intérêts commandée par la jurisprudence précitée,
s'opposent l'intérêt de la recourante au maintien des aménagements réalisés -
relevant du pur agrément - et l'intérêt public au respect de la réglementation
communale, cantonale et fédérale en vigueur, qui vise à tenir libre les bords
des lacs. Il convient de relever que la violation du PEC n'est pas négligeable dans
le cas d'espèce, puisque la recourante a utilisé l'intégralité de la partie non
constructible de la parcelle pour en faire un jardin aménagé, en violation des
prescriptions formelles relatives à l'autorisation de construire, ainsi que du
droit matériel prohibant toute construction dans la zone. Il ne s'agit
d'ailleurs pas d'un empiètement léger. Au vu du type d'aménagements, les frais
de remise en état des lieux ne paraissent pas excessifs au point de justifier
d'y renoncer. Dès lors que ces aménagements et plantations ont, en partie en
tout cas, un impact important sur le paysage, la décision ordonnant la remise
en état doit être confirmée.
S'agissant toutefois du dallage de
l'angle sud-est de la terrasse de la piscine, l'empiètement dans la zone du PEC
apparaît mineur dans la mesure où il se trouve à cheval entre les parties
constructibles et non constructibles de la parcelle. L'impact sur le paysage pouvant
être qualifié de faible, l'ordre de démolition et de remise en état ne se
justifie pas, sous l'angle de la proportionnalité, pour cet élément. Partant,
les décisions querellées doivent être annulées sur ce point (chiffre 4 de la
décision du SDT).
Pour ce qui est du profil du
terrain naturel, l'inspection locale a permis de constater que l'impact
paysager de cette modification était relativement modeste, en comparaison
notamment au niveau du terrain naturel de la parcelle voisine à l'est. Le
tribunal a également pu constater un léger creusement, à la hauteur de la
terrasse au bord du lac. La remise en état de ces mouvements de terre apparaît
dans ces circonstances disproportionnée, ce d'autant plus qu'aux dires de la
recourante, certaines canalisations sont situées dans les parties remblayées de
la parcelle, du côté de la servitude en bordure ouest de la parcelle. La
décision querellée doit donc également être annulée sur ce point (chiffre 2 de
la décision du SDT).
6.
Enfin, la recourante soutient faire objet d'une
inégalité de traitement par rapport aux parcelles voisines sur lesquelles des constructions
ont été réalisées dans le périmètre du PEC.
a) D'une façon
générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de
l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe
de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement
à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce
n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans
plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et
qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que
le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour
autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (AC.2009.0253 du 3 août
2010 consid. 2d aa et les arrêts cités).
b) En l'espèce, il a été constaté
en audience que les deux parcelles voisines directes des côtés est et ouest de
la parcelle concernée abritaient chacune un hangar à bateau dans le périmètre
du PEC. On ne connaît en revanche pas le statut exact de ces constructions
voisines, de sorte qu'il n'est pas possible en l'état de retenir sans autre une
analogie avec la parcelle de la recourante. Quoi qu'il en soit, la volonté du
service intimé d'appliquer strictement le PEC doit être admise, à tout le moins
depuis l'arrêt du tribunal de céans du 12 juin 2007 (AC.2006.0233 précité).
Comme cela ressort des déclarations de son conseil en audience, ces hangars à
bateau n'auraient pas dû être autorisés. Toutefois, l'autorité cantonale
intimée n'intervient, en principe, pas systématiquement d'office. En revanche,
lorsque des irrégularités sont constatées, la question d'une intervention peut
se poser. En d'autres termes, le fait que des constructions et installations
aient auparavant été érigées à tort sur les parcelles voisines dans le
périmètre en question, n'est pas révélateur d'une pratique constante de ne pas
appliquer la loi et de ne pas l'appliquer à l'avenir. La municipalité a
également fait part en audience de sa détermination à assurer le respect du
PEC. Enfin, le tribunal a récemment été saisi d'un autre recours concernant un
refus d'autorisation de construire dans le périmètre du PEC, ce qui permet
encore de confirmer la volonté des autorités intimées de faire respecter ce
plan.
Partant, le grief d'inégalité de
traitement doit être rejeté.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission partielle du recours. La recourante supporte ainsi des frais de
justice réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il se justifie, dans le cas présent, de
compenser les dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les chiffres 2 et 4 de la décision du Service du
développement territorial, Hors zone à bâtir, contenue dans la synthèse CAMAC n°95417
du 29 juillet 2009 sont annulés.
III.
La décision du Service du développement
territorial, Hors zone à bâtir, contenue dans la synthèse CAMAC du 29 juillet
2009 et celle de la Municipalité de Dully du 6 août 2009 sont confirmées pour
le surplus.
IV.
Un émolument de justice réduit, de 1'500 (mille
cinq cents) francs, est mis à la charge de la société Les Rives du Lac S.A.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 9 novembre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.