vd_omni · GE.2020.0221 · 2021-06-14 · fr

A._________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) | Irrecevabilité du recours d'une société exploitant des EMS contre le refus de la DGCS de financer les soins excédant le minimum prévu par la LAMal (classe Plaisir 12+). Bien que la décision soit fondée sur la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES), la procédure est régie par la loi sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS (LFR-EMS), qui prévoit une procédure de réclamation. Irrecevabilité du recours direct au Tribunal cantonal et renvoi à la DGCS comme objet de sa compétence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.06.2021 GE.2020.0221

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 juin 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Mihaela Amoos Piguet et M.
Alex Dépraz,
juges
; Mme Aurélie Tille,
greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Elie ELKAIM, avocat, à Lausanne,
et
Me Philippe Ducor, avocat, à Genève,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale (DGCS),
Unité juridique,
Objet
Santé publique
(EMS,  prof. médicales,  etc.)
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la cohésion sociale (DGCS) du 14 octobre 2020 (refus de financement des soins
excédant la classe Plaisir 12)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ a pour but l'exploitation de résidences et
d'établissements médico-sociaux (EMS) pour personnes âgées et les activités y
relatives. Elle exploite notamment trois EMS.
B.
Par lettre du 11 mai 2020, agissant sous la plume de son conseil, A.________
s'est adressée au Département de la santé et de l'action sociale, Direction générale
de la cohésion sociale (DGCS), en vue de trouver un accord sur le sort des
coûts supportés depuis 2013 pour les soins excédant la part prise en charge par
l'assurance-maladie obligatoire et le patient au sens de l'art. 25a al. 5 de la
loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Il
s'agit en substance des soins supérieurs à 220 minutes (soins résiduels ou
"classe Plaisir 12+"). A.________ faisait valoir qu'elle avait dû
supporter des coûts non financés de l'ordre de 730'000 fr. pour la période
allant de 2013 à 2019, et requérait un plan de financement de ces frais par
l'autorité cantonale.
La DGCS a accusé réception de cette demande le 14
mai 2020, précisant qu'elle la transmettait à la Direction de l'hébergement
(DIRHEB) comme objet de sa compétence.
Le 23 juin 2020, A.________ a réitéré sa demande
auprès de la DGCS. Se référant à la
loi du 24 avril 2012
sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS
(LFR-EMS; BLV
810.04) ainsi qu'à l’art. 26g de la
loi sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public
du
5 décembre 1978 (LPFES; BLV 810.01), elle a conclu au paiement de la somme de 728'836 fr. 21,
correspondant selon elle à la somme des factures produites. Elle priait par
ailleurs la DGCS, cas échéant, de statuer par une décision,
"conformément
aux art. 6 LFR-EMS et 42 LPA"
.
C.
Par décision du 14 octobre 2020, la DGCS a refusé d'accorder une contribution
complémentaire pour les soins excédant la classe Plaisir 12. Elle s'est d'abord
fondée sur l'art. 26g LPFES qui prévoit que le Conseil d'Etat fixe, par un
arrêté annuel, le financement des EMS excédant la part fixée par la LAMal. Sur
cette base, la DGCS s'est référée à l'art. 4 al. 2 de l'arrêté du Conseil
d'Etat fixant les modalités du financement résiduel des coûts des soins de
l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à la charge du
résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de
structures de soins de jour ou de nuit pour l'année 2019, soutenant que dans le
cas de A.________, les conditions pour une prise en charge des coûts résiduels
pour les classes 12+ n'étaient pas remplies. La lettre ne mentionnait pas de
voies de droit.
D.
Le 16 novembre 2020, agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________
a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce
sens qu'un montant de 728'836 fr. 21 lui est alloué, et
subsidiairement à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 26 janvier 2021, la DGCS a conclu
principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.
L'autorité intimée soutient que pour contester sa décision du 14 octobre 2020,
la recourante devait passer par la voie de la réclamation, prévue à l'art. 10
al. 1 LFR-EMS.
La recourante s'est déterminée le 12 mars 2021. Elle
estime que dès lors que l'autorité intimée a fondé sa décision sur la LPFES,
laquelle ne prévoit aucune voie de recours, seule la voie du recours de droit
administratif auprès du Tribunal cantonal était ouverte. Elle fait valoir que
sa lettre du 23 juin 2020, par laquelle elle réitérait sa demande tendant au versement
du financement résiduel, valait réclamation au sens de l'art. 10 LFR-EMS.
Le 31 mars 2021, la DGCS a maintenu sa position
concernant l'irrecevabilité du recours. Elle soutient que la LPFES et la
LFR-EMS trouveraient application en parallèle, de sorte que les voies de droit seraient
mentionnées dans la LFR-EMS.
Par lettre du 21 avril 2021, la recourante a déposé
des déterminations complémentaires et maintenu ses conclusions, tout en
soulignant que l'autorité intimée aurait dû mentionner la LFR-EMS dans sa
décision si elle entendait appliquer cette loi.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Il y a lieu d'examiner d'office la compétence de la CDAP pour connaître
du recours (art. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'est à cet égard pas décisif que la décision
attaquée ne mentionne pas les voies de droit devant la CDAP.
Selon l'art. 92 al.1 LPA-VD, le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
a) La décision attaquée se fonde notamment sur l'art.
25a al. 5 LAMal, qui a la teneur suivante:
"Les coûts des soins
qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être
répercutés sur la personne assurée qu’à hauteur de 20 % au plus de la
contribution maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le
financement résiduel. Le canton de domicile de la personne assurée est compétent
pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le domaine des soins
ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles du canton où se
situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement
médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de
l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de la personne assurée
dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à
proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon
les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement
résiduel et le droit de la personne assurée à séjourner dans l’établissement
médico-social en question sont garantis pour une durée indéterminée."
Dans le canton de Vaud, cette norme est notamment
concrétisée par la LFR-EMS et la LPFES.
b) Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour but
de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents
hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de
Vaud avant leur hébergement (al. 1). Sont réservées les législations sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public
et sur les mesures d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale,
ainsi que les conventions intercantonales conclues par le Conseil
d'Etat (al. 2).
La loi prévoit que peuvent bénéficier du financement
résiduel des soins les établissements médico-sociaux figurant sur les listes
LAMal cantonales au sens de l'art. 39 LAMal (art. 7 et 3 al. 1 let. b
LFR-EMS). La demande de versement de la part cantonale est adressée par
l'établissement à l'autorité cantonale compétente (art. 6 LFR-EMS). Le
département en charge de l'action sociale, par le service compétent, est l'autorité
chargée de l'exécution et de la surveillance de l'application (art. 7 al. 1
LFR-EMS).
A teneur de l'art. 10 LFR-EMS, les décisions du
service peuvent faire l'objet d'une réclamation (al. 1). Les décisions rendues
sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al.
2). La LPA-VD est applicable (al. 3).
Dans son exposé des motifs et projet de loi ayant
précédé l'adoption de la LFR-EMS, le Conseil d'Etat a exposé que
"la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD) précise à son
article 66, alinéa 1
er
, qu'une loi peut prévoir la réclamation à
l'encontre des décisions rendues en première instance. La LFR-EMS ouvre cette
voie de droit qui prévoit ainsi un règlement du litige en deux temps. Ceci,
d'une part, par analogie à la pratique en matière de droit social et, d'autre
part, pour ne pas surcharger les tribunaux par des procédures qui devraient la
plupart du temps être réglées en première instance"
(in BGC 2007-2012
n°444, p. 340).
c) La LPFES a pour objet la planification et le
financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de
soins (art. 1 al. 1 LPFES). Son but est d'assurer la couverture des besoins et
l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité, ainsi
que de fournir une information appropriée à la population (art. 1
al. 2 LPFES).
A l'appui de la décision attaquée de refus de prise
en charge des coûts résiduels, l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 26g
al. 1 et 2 LPFES, qui a la teneur suivante:
"
1
La part du coût des soins fournis par les EMS à la
charge de l'assurance-maladie est déterminée conformément à la loi fédérale sur
l'assurance-maladie et à ses dispositions d'application.
2
Le
Conseil d'Etat détermine annuellement, par voie d'arrêté :
a.
la part du coût des soins à la
charge du résident, cette part ne pouvant pas dépasser le 20% de la contribution
maximale de l'assurance-maladie;
b.
le financement résiduel à la
charge de l'Etat et des régimes sociaux, compte tenu du nombre de journées
effectuées, de l'évaluation des soins requis et des normes en matière de
dotation."
La décision attaquée est par ailleurs fondée sur l'art.
4 al. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 1
er
mai 2019 fixant les
modalités du financement résiduel des coûts des soins de l'assurance–maladie,
ainsi que la part des coûts des soins à la charge du résident, lors de séjours
au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de structures de soins de jour ou
de nuit (BLV 832.00.010519.1 pour le 1
er
trimestre et BLV
832.00.010519.2 pour le second trimestre; ci-après: l'Arrêté du 1
er
mai 2019). Cette disposition décrit les circonstances particulières dans lesquelles
le Département compétent
"peut accorder à un établissement un financement
résiduel supérieur aux barèmes fixés par le Conseil d'Etat pour l'année en
cours"
. Cet arrêté, qui ne prévoit pas de voie de recours, renvoie notamment,
selon son intitulé, à la LAMal, à la LFR-EMS ainsi qu'à la LPFES.
d) Il ressort de ce qui précède que
la LPFES pose les conditions fondant le financement
résiduel, alors que la procédure
pour obtenir le
versement de financement, respectivement en contester le refus, est fixé dans la
LFR-EMS
.
La recourante relève que
l'autorité intimée ne fait à aucun moment référence à la LFR-EMS dans sa
décision attaquée. Certes, la motivation de la décision paraît faible, au
regard des exigences de l'art. 42 LPA-VD. Cela dit, on peut relever que dans sa
seconde demande, datée du 23 juin 2020, la recourante requiert que soit rendue
une décision au sens de l'art. 6 LFR-EMS. Elle était dès lors au fait de
la procédure prévue par cette loi.
Vu ce qui précède
, la
procédure de réclamation selon l'art. 10 LFR-EMS est bel et bien applicable dans
le cas présent.
2.
A titre subsidiaire et se fondant sur le principe d'économie de
procédure, la recourante fait valoir que sa lettre du 23 juin 2020, par
laquelle elle réitérait sa demande, constitue une réclamation au sens de l'art.
10 LFR-EMS et 66ss LPA-VD, et que par conséquent la décision du 14 octobre 2020
est bien une décision sur réclamation.
a) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le traitement du
contentieux administratif par deux instances distinctes, l'une statuant en
première instance et l'autre sur recours, n'est toutefois pas une règle qui
s'impose comme un principe général tiré du droit constitutionnel fédéral écrit
ou non écrit. Il revient au législateur de déterminer l'organisation de
l'administration et, par conséquent, de définir quels types de décisions
peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles qu'il institue à cet
égard doivent être observées strictement par les autorités appelées à statuer
sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu que les litiges
doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être
portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le
droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il
n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours
normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité
supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord
être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette
expressément (TF 2C_1016/2018 du 5 juin 2019 consid. 3.4 et les références
citées).
La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.
En substance, la décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse
à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre
formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit
administratif. En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche
la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports juridiques avec l'Etat (cf. notamment arrêt GE.2017.0200 du 15 février
2018, consid. 1).
b) En l'occurrence, on ne saurait considérer la
lettre du 23 mai 2020 comme une réclamation dans la mesure où selon les éléments
au dossier, l'autorité intimée n'avait rendu aucune décision avant cette date,
mais avait uniquement accusé réception de la demande de la recourante, du 11
mai 2020.
Compte tenu des enjeux et des
garanties de procédures offertes par la double instance prévue à l'art. 10 LFR-EMS,
il revient à l'autorité intimée d'instruire et de statuer sur les prétentions
de la recourante, ce que cette autorité admet d'ailleurs expressément dès lors
qu'elle conclut à l'irrecevabilité du recours.
3.
Il résulte de ce qui précède que
la décision
attaquée est susceptible d'une réclamation, et non directement d'un recours à
la CDAP
. Le recours est dès lors irrecevable et la cause doit être
transmise à la DGCS comme objet de sa compétence afin qu'elle statue sur la réclamation
de la recourante (art. 7, 20 al. 2 et 68 LPA-VD; cf. arrêt CR.2020.0020 du 2
septembre 2020 consid. 1 et la référence citée, par analogie). Au vu de l'issue
du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant la question de la compétence
de la CDAP, s'agissant du fond du litige (cf. à ce sujet GE.2019.0028 du 26 juin
2019).
Compte tenu de l'issue de la cause, les frais
doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1, 91
et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.1). Ces frais seront
toutefois réduits dès lors qu'il n'est statué que sur la recevabilité du
recours. Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
La cause est transmise au Département de la santé et de l'action
sociale, Direction générale de la cohésion sociale, comme objet de sa compétence.
III.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs
est mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 14 juin 2021
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.