vd_omni · GE.2020.0082 · 2021-04-14 · fr

Commune de Lausanne/Département des finances et des relations extérieures, Registre foncier des districts de Lausanne et l'Ouest lausannois, A.________ | Décision du chef du DFIRE confirmant le refus de la conservatrice du registre foncier de procéder à l'inscription d'une mention d'une restriction de droit public à la propriété au sens de l'art. 962 CC prévue par convention qui doit rappeler au propriétaire d'une parcelle et à tout futur acquéreur de celle-ci des règles, à bien plaire et révocables en tout temps, permettant à ce dernier de jouir d'une parcelle et d'en assumer la responsabilité, ainsi que l'entretien du terrain et des aménagements qu'il supporte. La convention litigieuse ne vise pas à remplir une tâche publique relative à la gestion d'une route communale. Il ne s'agit pas non plus d'une convention de précarité au sens de l'art. 82 LATC. Elle ne peut au reste pas être interprétée comme telle. La configuration prévue par les parties corespond à une servitude et non à une mention. Dite convention ne peut dès lors pas être qualifiée de convention de droit public. Il s'agit d'une convention de droit privé à laquelle on ne peut conférer une portée réelle. Elle n'impose pour le surplus aucune restriction de droit public et ses modalités de radiation sont contraires à l'art. 962 CC. La convention litigieuse ne vise pas à aménager le régime relatif aux limites des constructions mais uniquement à régler l'usage d'une parcelle. Il n'existe en l'espèce aucun cas d'application de l'art. 129 ORF ou de base légale expresse, l'art. 29 LRou n'étant pas applicable. La recourante ne peut enfin pas être mise au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.04.2021 GE.2020.0082

_t
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 avril 2021
Composition
Mme Mélanie Chollet, présidente; M. André Jomini et Mme Imogen Billotte, juges.
Recourante
Commune de Lausanne,
Autorité intimée
Chef du Département des finances et
des relations extérieures,
Autorité concernée
Registre foncier des districts de
Lausanne et de l'Ouest lausannois,
Tiers intéressé
A.________,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours Commune de Lausanne c/ décision du Chef du Département
des finances et des relations extérieures du 28 mai 2020 (rejet de
réquisition du 31 janvier 2020 du RF de Lausanne)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________, dont le siège est à Lausanne, est propriétaire de
la parcelle 2590 de la Commune de Lausanne.
B.
Par acte authentique du 24 janvier 2018, inscrit sous n° RF 2018/00544, A.________
a fractionné dite parcelle en deux. La nouvelle parcelle 20917 issue de cette
division a été cédée à la Commune de Lausanne et inscrite à son chapitre privé.
A.________ est pour sa part demeurée propriétaire de la nouvelle parcelle 2590.
Le chiffre VI de l'acte précité prévoit que la
parcelle 20917, propriété de la Commune de Lausanne, sera laissée en jouissance
du propriétaire de la parcelle 2590 "
moyennant l'établissement par la
Commune de Lausanne d'une autorisation à bien-plaire, laquelle précisera que
l'aménagement et l'entretien de cette parcelle incomberont au propriétaire de
la parcelle 2590 précitée, jusqu'au jour de la réalisation future des travaux
d'aménagement de la voirie, à l'entière décharge de la Commune de Lausanne; la
Commune de Lausanne ne prenant aucun engagement quant à la date d'exécution
desdits travaux
".
Il ressort des plans figurant au dossier que la
parcelle 20917 est un bien-fonds sis en bordure de la route communale DP 343,
entre le trottoir de la route Aloys-Fauquez, appartenant au domaine public, et
la parcelle 2590.
C.
Une réquisition d'inscription datée du 10 janvier 2020 a été déposée,
apparemment le 14 janvier 2020, au Registre foncier par la Commune de Lausanne et
enregistrée sous n° RF 007-2020/00176.
Dite réquisition indique ce qui suit, sous la
rubrique
"Pièce justificative Nature de l'acte": "mention : restriction
de droit public à la propriété relative à la jouissance d'une parcelle
communale frappée par la limite des constructions (art. 962 CCS)".
Sous
la rubrique
"Inscriptions requises",
la réquisition précise
que
"selon l'art. 47 al. 2 ORF, la réquisition doit indiquer
séparément chaque inscription à faire, seules les inscriptions et radiations
requises seront opérées".
Sur la réquisition susmentionnée, dite case
n'est pas complétée.
Deux pièces justificatives étaient jointes à la
réquisition, à savoir un document intitulé "
Mention : Restriction de
droit public à la propriété relative à la jouissance d'une parcelle communale
frappée par la limite des constructions (art. 962 CCS)
" signé par la
Commune de Lausanne et le représentant de A.________ le 23 décembre 2019 et un plan.
Il ressort notamment ce qui suit de la première pièce :
"La Municipalité de la
Commune de Lausanne,
vu la mise à disposition à
bien-plaire de la parcelle communale 20917 entièrement frappée par une limite
des constructions, octroyée par la Municipalité au sens de l'article 26 de la
loi vaudoise sur les routes (LRou) au profit de la propriétaire de la parcelle
2590, dénommée ci-après « la bénéficiaire »,
vu les charges d'entretien et les
responsabilités qui sont reportées sur la bénéficiaire,
vu le statut à bien-plaire de
cette jouissance de terrain,
vu l'article 962 du code civil
suisse imposant la mention au registre foncier des restrictions d'usage de la
propriété privée, créant une obligation déterminée durable fondée sur le droit
public,
requiert de Madame le Conservateur
du registre foncier de Lausanne l'inscription sur les parcelles 2590 et 20917
de Lausanne, désignées ci-dessous, d'une mention de restriction de droit public
à la propriété rappelant au propriétaire de la parcelle 2590 et à tous
acquéreurs de cette parcelle les règles spéciales mentionnées ci-après
relatives à la jouissance de la parcelle communale 20917,
[…]
Règles spéciales concernées:
1)    La bénéficiaire a l'autorisation de conserver la jouissance de
la parcelle communale 20917 de Lausanne telle que figurée en rouge le plan
(sic) du 12 décembre 2019 établi par l'ingénieur géomètre breveté B.________ à
Lausanne et joint à la présente.
2)    La bénéficiaire reconnaît que le
terrain en question reste en main de la Commune de Lausanne.
3)    La bénéficiaire demeure seule
responsable, à la complète décharge de l'Autorité communale, de tout dommage
vis-à-vis des tiers.
4)    La bénéficiaire assume l'entretien du
terrain ainsi que des aménagements et autres ouvrages qu'il comprend, notamment
les murs de soutènement et les arbres, à propos desquels elle reste seule
responsable de tout dommage dont ils pourraient être l'objet ou la cause.
5)    En cas de carence de la bénéficiaire,
la Municipalité pourra, conformément aux dispositions légales, faire procéder à
tous travaux jugés utiles, aux frais, périls et risques de la bénéficiaire.
6)    La bénéficiaire s'engage à renoncer à
la jouissance de la parcelle 20917 à première réquisition de la Municipalité,
quel qu'en soit le motif et ce sans aucune indemnité de la part de la Commune
de Lausanne.
7)    La bénéficiaire peut en tout temps
renoncer à la jouissance de la parcelle 20917 et obtenir la radiation de la
présente mention de la part de la Commune de Lausanne.
Réquisition pour le registre foncier:
Mention : Restriction de droit public à la propriété
résultant de la jouissance d'une
parcelle (article 962 CCS)".
Le plan du 12 décembre 2019 mentionné au chiffre 1 de
la convention précitée montre que la jouissance accordée au propriétaire de la
parcelle 2590 de Lausanne porte sur l'entier de la parcelle 20917.
Par décision du 31 janvier 2020, la Conservatrice du
Registre foncier de Lausanne a rejeté la réquisition RF 007-2020/00176 dans les
termes suivants : "
Les conditions de l'art. 962 CC ne sont pas
remplies. En effet cette situation ne résulte pas d'une décision administrative
mais d'un contrat de droit privé entre la commune de Lausanne et le
propriétaire
".
D.
Le 27 février 2020, la Commune de Lausanne a déféré le prononcé du 31
janvier 2020 devant le Département des finances et des relations extérieures
(DFIRE), concluant à l'inscription de la mention en cause. Elle faisait
principalement valoir ce qui suit:
"[...] l'acte sur lequel la
Commune se fonde pour requérir la mention est une convention « de
précarité » conclue en décembre 2019. Elle est destinée à réglementer
l'utilisation de la parcelle n° 20917 par un propriétaire privé. Celle-ci est
propriété de la Commune et est frappée d'une limite des constructions au sens
de l'article 9 de la LRou et des articles 40 à 49 RPGA.
Aux termes de cette convention, la
Commune laisse la jouissance de sa parcelle au propriétaire de la parcelle
adjacente appartenant actuellement à la société A.________. En contrepartie,
cette dernière assume l'entretien de la parcelle communale et doit la restituer
à la collectivité publique à première réquisition de celle-ci, étant précisé
que la propriétaire privée peut restituer en tout temps la parcelle".
La Commune de Lausanne précisait également qu'aux
termes de l'art. 129 de l'ordonnance fédérale sur le registre foncier du 23
septembre 2011 (ORF; RS 211.432.1), un contrat de droit administratif pouvait
parfaitement justifier l'inscription d'une mention et ajoutait que, "
contrairement
à ce que soutient le registre foncier, l'accord passé en décembre 2019 par la
Commune et A.________ ne relève pas du droit privé, mais bien du droit public
".
Elle considérait que les conditions de l'article 962 du Code civil suisse (CC;
RS 210) étaient remplies dès lors que "
l'accord en question restreint
les droits de propriété de la Commune, qui n'a plus la jouissance directe de sa
parcelle, alors qu'il crée pour le propriétaire privé des obligations liées à
l'immeuble communal frappé par les limites des constructions
".
E.
Par décision du 28 mai 2020, le Chef du DFIRE a rejeté le recours et
confirmé la décision du 31 janvier 2020. Il retient notamment que la convention
liant les parties n'impose aucune restriction de droit public au propriétaire
de la parcelle 20917 ou au propriétaire de la parcelle 2590 qui obtient au
contraire le droit de jouissance de la parcelle communale. En outre, la
convention ne vise pas à éviter que "
le recourant ne soit astreint à
payer une indemnité en cas d'acquisition de la parcelle 20917, celui-ci étant
déjà propriétaire de la parcelle depuis 2018
". La décision relève
encore que la mention requise l'est également sur la parcelle 2590 "
bien
que seule la parcelle 20917 de Lausanne soit concernée par les dispositions
légales invoquées par le recourant
". Examinant dès lors la portée de
la convention conclue par les parties dans ce cadre, le chef du DFIRE retient
que celle-ci prévoit que le propriétaire de la parcelle 2590 a la jouissance de
la parcelle 20917, qu'il en assume les frais d'entretien et qu'il ne ressort pas
de ces éléments que le premier soit restreint dans ses droits de propriété ou
qu'une obligation déterminée et durable soit mise à sa charge en relation avec
son immeuble et en conclut qu'il n'existe donc pas de restriction de droit
public à sa charge au sens de l'art. 962 CC. Il souligne encore que le
propriétaire de la parcelle 2590 a la possibilité d'obtenir unilatéralement la
radiation de la mention, ce qui s'avère contraire à l'art. 962 al. 2 CC et au
but poursuivi par une mention de restriction de droit public à la propriété. De
plus, il note que "
le recourant a quant à lui la possibilité de radier
la mention en tout temps et «quel qu'en soit le motif», ce qui est également
contraire à l'article 962 al. 2 CC, qui n'admet la radiation de la mention que
lorsque la restriction à la propriété s'éteint
". Enfin, dite décision
retient que la loi vaudoise sur les routes, dont se prévaut "
le
recourant
" ne prévoit pas de mention au registre foncier et que
l'article 26 de cette loi ne s'applique pas au cas d'espèce puisque l'usage
convenu est un usage privatif et non un simple usage accru. Finalement, le chef
du DFIRE relève que la convention liant les parties est une convention relevant
du droit privé et qu'elle ne peut en l'état faire l'objet d'une inscription au
Registre foncier de sorte que c'est à juste titre que la réquisition n° RF
007-2020/00176 du 14 janvier 2020 a été rejetée.
F.
Par acte du 29 juin 2020, la Commune de Lausanne (ci-après: la
recourante) a déféré la décision du chef du DFIRE devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour de
céans), concluant, avec suite de frais, à l'admission du recours et à
l'inscription de la mention relative à des restrictions de droit public à la propriété
au sens de l'art. 962 CC, conformément à la réquisition du 10 janvier 2020. En
substance, elle soutient que la convention du 23 décembre 2019 est un contrat
de droit administratif et de droit public pouvant faire l'objet d'une mention
au sens de l'art. 129 ORF puisqu'elle est destinée à réglementer l'utilisation
de la parcelle 20917 frappée d'une limite des constructions au sens de l'art. 9
de la loi sur les routes (LRou; BLV 725.01) et des art. 40 à 49 du Règlement du
plan général d'affectation de la Commune de Lausanne (ci-après: RPGA) par un
propriétaire privé. Elle ajoute qu'elle s'inscrit dans la concrétisation d'une
tâche publique incombant à la commune, à savoir la gestion d'une route
communale, et qu'elle ne fait que la modaliser en répartissant les droits et
obligations entre la collectivité publique et le propriétaire de la parcelle
voisine de la route. La recourante considère encore qu'il n'est pas pertinent
de savoir si cette convention doit être ou non dite "
de précarité
"
au sens de l'art. 82 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dès lors qu'il n'est
nullement prescrit que seules des conventions de précarité au sens de cette disposition
peuvent justifier une mention. En l'espèce, selon elle, la convention
s'apparente à une convention de précarité, dès lors qu'elle comporte une notion
voisine de celle de l'art. 82 LATC, dans la mesure où la commune laisse la
jouissance de son bien au propriétaire privé, terrain sur lequel il peut
planter et ériger des ouvrages de peu d'importance, pour lesquels il n'aura
droit à aucun dédommagement si la Commune reprend son bien. La recourante
considère par ailleurs que la convention impose bien une restriction de droit
public au propriétaire de la parcelle 2590, dès lors que s'il obtient le droit
de jouir de la parcelle communale, en échange, il prend à sa charge l'obligation
de l'entretenir, ce qui constitue un comportement actif. Pour le surplus, elle
fait valoir qu'elle subit aussi une restriction de son droit de propriété
puisqu'elle perd la jouissance de sa parcelle en la remettant au propriétaire
de la parcelle 2590. La recourante soutient encore que le domaine de la
construction et de la police des routes étant expressément prévu par l'art. 129
ORF, il n'y a pas besoin de base légale spécifique dans la LRou qui prévoie
l'inscription d'une mention. Enfin, la recourante relève qu'une mention de ce
type a été opérée par le registre foncier sur la base d'une convention
identique et fait valoir un droit à l'égalité.
Le Chef du DFIRE (ci-après: l'autorité intimée) a
déposé sa réponse le 25 septembre 2020, concluant, avec suite de frais et
dépens, au rejet du recours. Il confirme qu'à ses yeux, la convention signée
entre les parties ne peut pas être qualifiée de convention de droit public ou
de contrat de droit administratif, de sorte qu'elle ne permet pas l'inscription
d'une telle mention. Il relève que la convention ne porte nullement sur la
gestion d'une route communale, mais sert uniquement à régler l'usage de la parcelle
20917, ce qui ne constitue pas une tâche publique. Il affirme en outre que la
configuration correspond exactement à celle d'une servitude au sens de l'art.
730 al. 1 CC. La réelle volonté des parties était ainsi, selon lui, la
constitution d'une servitude d'usage. Il souligne encore que les conditions de
radiation prévues par la convention du 23 décembre 2019 sont contraires à
l'art. 962 al. 2 CC en ce sens qu'elles permettent aux propriétaires touchés
par la restriction de radier la mention de droit public. Or, selon lui, une
telle possibilité vide de son sens la mention dont l'inscription est requise. Les
conditions de radiation prévues par la convention sont, par ailleurs, d'après
lui, contraires à l'art. 962 al. 2 CC pour un second motif puisqu'elles
prévoient que les parties peuvent radier la mention "
en tout temps
"
et "
quel qu'en soit le motif
" alors que cette disposition ne
l'admet que lorsque la restriction à la propriété s'éteint. L'autorité intimée
relève encore que les parcelles en cause ne sont pas des routes et ne font pas
partie du domaine public et qu'ainsi, les art. 129 al. 1 let. c ORF et 29 LRou
ne leur sont pas applicables et en conclut qu'à défaut d'un cas d'application
de l'art. 129 ORF ou d'une base légale expresse, la recourante ne pouvait pas
requérir l'inscription d'une mention au sens de l'art. 962 CC. Enfin,
s'agissant de l'égalité de traitement, le DFIRE souligne que la pratique des
registres fonciers a toujours été constante et qu'ils ont toujours appliqué
strictement l'art. 962 CC, le cas invoqué par la recourante, lequel n'est pas
développé ni établi s'agissant d'une éventuelle pratique des offices du
registre foncier à cet égard, devant être considéré, s'il s'avère relevant,
comme une erreur isolée et non pertinente.
La recourante a déposé des déterminations le 27
novembre 2020 confirmant les conclusions de son recours. Elle soutient en
premier lieu que la parcelle litigieuse, si elle n'est pas aménagée en route en
l'état, pourrait le devenir puisqu'elle est située dans une portion de
territoire frappée par la limite des constructions au sens de l'art. 36 LRou et
des art. 40ss RPGA. Selon elle, la convention permet de modaliser la limite des
constructions, limite qui ressortit au droit public et qui sert bien
l'exécution d'une tâche publique, et, en ce sens, elle doit être qualifiée de
droit public même si elle présente des caractéristiques qui se retrouvent dans
une servitude d'usage. Elle estime encore qu'il n'est pas contraire à l'art.
962 CC de laisser aux parties "
la possibilité de radier
". Elle
affirme par ailleurs qu'il ne serait pas possible d'inscrire une servitude
foncière sur la base de la convention en question car elle laisserait trop de
latitude à la propriétaire de la parcelle 20917 pour reprendre la jouissance de
celle-ci, dite latitude étant assimilable à une condition potestative et
incompatible avec une telle servitude. Enfin, elle répète qu'une convention de
droit administratif n'a pas besoin d'être contenue dans un acte typique de
puissance publique et peut s'intégrer dans les clauses d'un contrat de droit
privé sans qu'elle ne perde sa qualification de droit public, dans la mesure où
son contenu règle bien des questions de droit public, ce qui est le cas en
l'espèce selon elle.
L'autorité intimée a déposé des déterminations
complémentaires le 18 janvier 2021 confirmant les conclusions de sa réponse.
Elle répète que la LRou ne trouve pas application en l'espèce et qu'elle ne
peut s'appliquer par analogie s'agissant d'une lex specialis. Ainsi, à défaut
de base légale pertinente, la convention signée entre les parties ne peut,
selon elle, pas être qualifiée de convention de droit public. Elle ajoute que
l'obligation d'entretien de la parcelle 20917 mise à la charge du propriétaire de
la parcelle 2590 ne constitue pas une "
obligation liée à l'immeuble
"
au sens de l'art. 962 CC car le propriétaire de cette dernière parcelle ne doit
aucune obligation sur son immeuble, mais qu'il s'agit uniquement d'une
contre-prestation liée au droit de jouissance de la parcelle voisine. Cette
obligation ne constitue ainsi pas une restriction au sens de l'art. 962 CC. La recourante
ne subit pas non plus de restriction de droit public à la propriété au sens de
la convention mais elle met à disposition l'usage de sa parcelle dans le cadre
de rapports privés. La seule obligation d'entretien prévue dans la convention
ne découle ainsi, d'après elle, d'aucune base légale de droit public, condition
d'application de l'art. 962 CC et de l'inscription d'une mention de droit
public. L'autorité intimée relève encore que l'art. 136 al. 2 ORF dispose que
les mentions de droit public sont radiées sur requête de l'autorité compétente
ou avec son consentement et que l'art. 962 al. 2 CC prévoit pour sa part que la
radiation de la mention n'est prévue que si la restriction de droit public
s'éteint alors que la convention du 23 décembre 2019 prévoit une radiation
"
à première réquisition
", "
quel qu'en soit le motif
"
et "
en tout temps
". L'autorité intimée soutient par ailleurs que
la convention litigieuse ne vise pas à aménager le régime relatif aux limites
des constructions mais à régler l'usage de la parcelle 20917. Elle se réfère finalement
pour le surplus à sa réponse du 25 septembre 2020 s'agissant de l'examen des
bases légales invoquées par la recourante.
Le Registre foncier et A.________ ne se sont pas
exprimés ou déterminés dans les délais impartis pour ce faire.
G.
La Cour de céans a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Conformément aux art. 956a al. 1 et 956b CC, les décisions de l'office
du registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours devant l'autorité
désignée par le canton dans les 30 jours.
Selon l'art. 25 al. 2 de la loi vaudoise du 9
octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61), le Département des
finances et des relations extérieures statue au titre d'autorité de recours en
application de la loi sur la procédure administrative.
A teneur de l'art. 92 al. 1 de la loi cantonale du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit,
comme en l'espèce, aucune autre autorité pour en connaître.
b) Le présent recours a été interjeté dans la forme
(art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits par la loi.
c) Le présent litige a trait au rejet d'une
réquisition d'inscription au registre foncier. L'art. 956a al. 2 CC confère la
qualité pour recourir à toute personne atteinte de manière particulière par une
décision de l'office du registre foncier et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Quant à l'art. 75
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, il dispose qu'a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente  ou ayant été privée de la possibilité de le
faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'espèce, la recourante étant la requérante dont
la réquisition d'inscription a été rejetée, il y a lieu d'admettre qu'elle a un
intérêt digne de protection à ce que la décision entreprise soit annulée. Il
convient donc de procéder à l'examen du recours sur le fond.
2.
a) Aux termes de l'art. 46 al. 1 ORF, l'office du registre foncier
n'opère d'inscription que sur réquisition.
La réquisition ne doit être soumise à aucune
condition ni réserve et se doit de lister de manière claire les inscriptions à
opérer (art. 47 al. 1 ORF). Lorsque plusieurs réquisitions en corrélation les
unes avec les autres sont présentées en même temps, l'ordre des opérations à
faire doit être indiqué (al. 2).
Le conservateur s'assure que les conditions de fond
et de forme posées par la loi sont remplies. Il doit notamment contrôler (art.
83 al. 2 ORF) :
"a) la forme et le contenu de
la réquisition;
[…]
f) l'inscription requise, pour
s'assurer qu'elle est susceptible de faire l'objet d'une inscription au
registre foncier;
g) le justificatif relatif au
titre, en particulier sa forme;
h) les pièces justificatives
accompagnant la réquisition, pour s'assurer qu'elles sont complètes;
[…]"
Lorsque les conditions formelles ou matérielles de
la réquisition ne sont pas remplies, le conservateur rend une décision de rejet
(art. 87 al. 1 ORF).
b) La mention est une indication signalant dans le
grand livre un rapport juridique (de nature privée ou publique) qui est en
relation avec l'immeuble, mais dont l'existence n'est en principe pas liée au
registre foncier. Le but principal de la mention est ainsi d'informer les
utilisateurs du registre et de faciliter les transactions immobilières (Mooser,
Commentaire romand, Code civil II, n. 1 ad art. 962).
L'art. 962 CC, relatif aux mentions de restrictions
de droit public à la propriété, a la teneur suivante :
"
1
La collectivité
publique ou une autre entité qui accomplit une tâche d'intérêt public est tenue
de faire mentionner au registre foncier la restriction, fondée sur le droit
public, de la propriété d'un immeuble déterminé qu'elle a décidée et qui a pour
effet d'en entraver durablement l'utilisation, de restreindre durablement le
pouvoir du propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation déterminée
durable à sa charge en relation avec l'immeuble.
2
Si la restriction de la
propriété s'éteint, la collectivité ou l'entité concernée est tenue de requérir
la radiation de la mention au registre foncier. À défaut, l'office du registre
foncier peut radier la mention d'office.
3
Le Conseil fédéral
fixe les domaines du droit cantonal dans lesquels les restrictions de la
propriété doivent être mentionnées au registre foncier. Les cantons peuvent
prévoir d'autres mentions. Ils établissent une liste des catégories de mentions
concernées et la communiquent à la Confédération."
L’art. 962 CC trouve sa source dans le Message du
Conseil fédéral du 27 juin 2007, concernant la révision du Code civil (FF 2007
p. 5015ss). Dans la novelle du 11 décembre 2009, l’Assemblée fédérale a repris
intégralement l’art. 962 proposé par le Conseil fédéral, qui est devenu le
texte légal, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles touchant
l’alinéa 2 (FF 2007 p. 5092). La révision vise deux objectifs: imposer aux
collectivités publiques de faire mentionner au registre foncier les
restrictions de droit public à la propriété (et non seulement leur en laisser
la faculté), d’une part, et déterminer les domaines dans lesquels cette mention
doit être faite, d’autre part (FF 2007 p. 5064/5065). Le Message (FF 2007 p.
5015, 5064 et ss) relève ainsi que :
"[...] cette restriction à la propriété doit avoir pour
effet d'entraver l'utilisation, de restreindre le pouvoir de disposition ou de
créer une obligation liée à l'immeuble à la charge du propriétaire foncier. Les
entraves à l'utilisation imposent au propriétaire certaines restrictions quant
à l'usage de son immeuble (il doit tolérer ou omettre certains actes), alors
que les limitations du pouvoir de disposition restreignent la possibilité du
propriétaire d'aliéner son immeuble ou de le grever de certains droits réels
restreints. Par contre, la notion d'«obligation déterminée à charge du
propriétaire» comprend également un comportement actif, par exemple
l'obligation d'entretenir un bâtiment ou un ouvrage ou encore d'exploiter un
immeuble agricole. La proposition de ne rendre visibles au moyen d'une mention
que les restrictions à la propriété qui ont été ordonnées par une décision
administrative vise à éviter que les restrictions à la propriété découlant
directement de la loi et censées être connues, par exemple les distances entre
les bâtiments ou des distances en limite de propriété, ne soient également
mentionnées au registre foncier. Par ailleurs, les restrictions à la propriété
relevant du droit public qui touchent de manière égale tous les immeubles dans
une région déterminée, comme par exemple les zones d'affectation, de
planification ou de contribution, le périmètre d'un projet d'améliorations
foncières etc. ne doivent pas être mentionnées systématiquement au registre
foncier. Dans ce domaine, la mention au registre foncier ne devrait s'opérer,
en accord avec la législation fédérale actuelle, que si le droit fédéral le
prévoit expressément. Le droit cantonal pourrait aussi prévoir de telle (recte telles)
mentions. Les effets juridiques de ces mentions demeurent inchangés. La
restriction à la propriété naît lors de l'entrée en force de la décision
administrative y relative. Les principes g.éraux du droit administratif
exigent qu'une telle décision repose sur une base légale. La mention au
registre foncier revêt donc comme par le passé un caractère purement déclaratif.
"
L’art. 129 ORF dispose pour sa part, à son alinéa 1,
qu’une restriction de la propriété fondée sur le droit public cantonal ayant des
effets durables sur un immeuble particulier qui a été ordonnée dans une
décision administrative par une personne chargée d’une tâche publique ou qui
résulte d’un contrat de droit administratif est mentionnée au registre foncier
lorsqu’elle concerne les domaines juridiques suivants: la protection de la
nature, du patrimoine ou de l’environnement, à l’exception des sites contaminés
et pollués (let. a); l’utilisation et l’aménagement des cours d’eau (let. b);
la construction et la police des routes (let. c); l’encouragement à la
construction de logements (let. d); le soutien à l’agriculture et à la
sylviculture (let. e); la mensuration officielle (let. f); le droit des
constructions (let. g) et le droit de l’expropriation (let. h). Cette
disposition précise encore que les cantons peuvent prévoir des mentions en
relation avec d’autres domaines du droit (al. 3); ils en établissent une liste
et la communiquent à l’Office fédéral du registre foncier (al. 4). Les
restrictions de droit public à la propriété foncière qui ne font pas l’objet
d’une mention au registre foncier sont répertoriées dans un cadastre spécial
(cf. art. 16 de la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation – LGéo;
RS 510.62 -, mis en relation avec l’ordonnance fédérale du 2 septembre 2009 sur
le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière – OCRDP;
RS 510.662.4).
Quant au droit vaudois, il prévoit à l'art. 21 de la
loi sur le registre foncier, le cadastre et l’information sur le territoire
(LRF, BLV 211.61) que la collectivité publique ou toute entité qui accomplit
une tâche d'intérêt public doit faire mentionner au registre foncier toute
restriction découlant du droit public ayant pour effet d'entraver
l'utilisation, de restreindre le pouvoir de disposition ou de créer une
obligation liée à un immeuble à la charge du propriétaire foncier (al. 1). Les
bénéficiaires sont tenus de faire radier les restrictions à la propriété
devenues caduques (al. 2). Le département établit la liste des mentions prévues
par le droit public cantonal et la communique à l'Office fédéral du registre
foncier (OFRF) (al. 3).
3.
En l'espèce, la réquisition n° RF 007-2020/176 datée du 10 janvier 2020
porte sur l'inscription d'une mention d'une restriction de droit public à la
propriété au sens de l'art. 962 CC. Cette mention doit rappeler au propriétaire
de la parcelle 2590 et à tout futur acquéreur de cette parcelle des règles
spéciales relatives à la jouissance de la parcelle communale 20917. En
substance, ces règles, à bien-plaire et révocables en tout temps, permettent au
propriétaire de la parcelle 2590 de jouir de la parcelle 20917 et d'en assumer
la responsabilité, ainsi que l'entretien du terrain et des aménagements qu'il
supporte. Elles prévoient notamment que la bénéficiaire peut en tout temps
renoncer à la jouissance de la parcelle 20917 et obtenir la radiation de la
mention de la part de la Commune de Lausanne.
a) La décision entreprise retient que les conditions
de l'art. 962 CC ne sont pas remplies et qu'une mention de restriction de droit
public à la propriété ne peut pas être requise sur la base de la convention
signée le 23 décembre 2019 par la Commune de Lausanne et A.________. La
première question à résoudre dans ce cadre est dès lors celle de la
qualification de dite convention.
Dans le recours déposé auprès du DFIRE le 27 février
2020, la recourante soutenait que l'acte sur lequel elle se fondait pour
requérir la mention était une convention "
de précarité
"
destinée à réglementer l'utilisation de la parcelle 20917 par un propriétaire
privé et invoquait à cet égard l'art. 9 LRou et les articles 40 à 49 RPGA. Dans
son recours devant la Cour de céans, la recourante soutient en premier lieu que
la convention litigieuse s'inscrit dans la concrétisation de la tâche publique
que constitue la gestion d'une route communale. Elle fait en outre valoir que
de savoir si cette convention doit être ou non dite "
de précarité
"
n'est en définitive pas pertinent puisque l'art. 129 ORF est large et prévoit
de façon générale qu'un contrat de droit administratif peut remplir le rôle de
pièce justificative. Rappelant les règles d'interprétation des contrats, elle
soutient que même si la convention litigieuse n'épouse pas toutes les
caractéristiques de la convention de précarité au sens de l'art. 82 LATC, elle
comporte tout de même une notion voisine dans la mesure où la recourante laisse
la jouissance de son terrain à un propriétaire privé, terrain sur lequel il
peut planter et ériger des ouvrages de peu d'importance. Conformément à l'idée
de précarité, il n'a droit à aucun dédommagement si la Commune reprend son
bien, ce qui, pour la Commune, limite les coûts de reprise. Elle en conclut que
quoi qu'il en soit de la notion de précarité, l'esprit de la convention de
droit administratif ici en cause est bien de modaliser cette tâche publique en
répartissant les droits et les obligations entre la collectivité publique et le
propriétaire de la parcelle voisine.
aa) La recourante soutient en premier lieu que la
convention litigieuse serait une convention de droit public et non de droit
privé car elle s'inscrit dans "
la concrétisation d'une tâche publique
incombant à la Commune, à savoir la gestion d'une route communale
".
Il ressort des plans figurant au dossier qu'aucune
des deux parcelles concernées, soit les parcelles 2590 et 20917 de la Commune
de Lausanne, ne sont des routes. Certes, la parcelle 20917 est un bien-fonds
sis en bordure de la route communale DP 343 entre le trottoir de la route
Aloys-Fauquez, appartenant au domaine public, et la parcelle 2590, mais il n'en
demeure pas moins qu'il ne s'agit pas d'une route communale. Peu importe à cet
égard qu'elle le deviendra peut-être un jour comme le soutient la recourante
dans ses déterminations, l'élément déterminant étant qu'elle n'était, au moment
de la réquisition d'inscription de la mention, pas aménagée comme telle. La
recourante ne prétend au reste pas qu'un projet d'aménagement en route serait
d'actualité. La Cour de céans relève en outre que les conditions fixées dans la
convention ne portent absolument pas sur la gestion d'une route mais visent
uniquement à régler l'usage de la parcelle 20917, ce qui ne constitue pas une
tâche publique. On ne voit au reste pas en quoi la gestion d'une route
communale pourrait être effectuée par le biais d'une convention d'entretien et
de jouissance d'une parcelle privée. L'art. 9 LRou, qui pose le principe d'un
plan d'affectation, et les art. 40 ss RPGA, qui traitent des limites du domaine
public et des limites des constructions, ne sont pour le surplus pas pertinents
en l'espèce. En définitive, on ne voit pas en quoi la convention litigieuse
viserait à remplir une tâche publique relative à la gestion d'une route
communale.
bb) Dans le recours déposé auprès du DFIRE le 27
février 2020, la recourante soutenait que l'acte sur lequel elle se fondait
pour requérir la mention était une convention "
de précarité
"
destinée à réglementer l'utilisation de la parcelle 20917 par un propriétaire
privé.
Sur le principe, une convention de précarité est un
contrat de droit administratif pouvant servir de pièce justificative à
l'inscription d'une mention au sens de l'article 962 CC. Le but des conventions
de précarité est d'éviter que, si la corporation publique doit acquérir un
immeuble agrandi ou transformé, elle ne soit astreinte à payer une indemnité
supérieure à cause des travaux dérogeant aux restrictions. De telles
conventions ne se justifient que lorsque les travaux dérogent à une restriction
tendant à préparer une expropriation future (limite des constructions), mais
non s'ils heurtent d'autres restrictions au droit de bâtir (Benoît Bovay,
Raymond Didisheim, Denis Sulliger et Thierry Thonney, Droit fédéral et vaudois
de la construction / LAT — OAT — LATC — RLATC annotés, 4ème édition, Bâle 2010,
art. 82 LATC, N. 2, p.369).
La mention des conventions de précarité au registre
foncier doit empêcher qu'une expropriation projetée ne soit rendue plus
onéreuse parce qu'un tiers aurait acquis l'immeuble en ignorant de bonne foi
l'existence de l'autorisation dérogatoire et les conséquences conventionnellement
attachées à celle-ci par les intéressés (Benoît Bovay, Raymond Didisheim, Denis
Sulliger et Thierry Thonney, op. cit. art. 82 LATC, N. 2 in fine).
Aux termes de l'art. 730 al. 1 CC, la servitude est
une charge imposée sur un immeuble en faveur d'un autre immeuble et qui oblige
le propriétaire du fonds servant à souffrir, de la part du propriétaire du
fonds dominant, certains actes d'usage, ou à s'abstenir lui-même d'exercer
certains droits inhérents à la propriété. Le propriétaire du fonds dominant
supporte les frais d'entretien relatifs à la servitude (art. 741 al. 1 CC).
Force est de retenir de ce qui précède que la
convention de précarité a pour but de permettre à la collectivité publique d'exproprier
un terrain frappé d'alignements (pour la création ou l'élargissement d'une
route) au prix où il aurait été estimé s'il n'était pas construit – en cas de
réalisation d'une construction après l'adoption du plan de limite des constructions.
Or, en l'espèce, une telle convention de précarité
n'aurait pas de sens, puisque la propriété susceptible d'être expropriée, soit
la parcelle 20917, appartient déjà à la recourante depuis 2018. On ne voit au
reste pas comment la notion de convention de précarité pourrait être utilisée
dans une situation où la commune ne délivre pas une autorisation de construire
et ne règle pas par anticipation les modalités de l'expropriation d'un terrain
frappé d'une limite des constructions, ce d'autant moins que, on le répète, une
expropriation ne serait en l'espèce quoi qu'il en soit pas nécessaire. Ainsi,
la convention du 23 décembre 2019 ne peut être qualifiée de convention de
précarité, comme l'a fait la recourante dans un premier temps.
cc) Dans un deuxième temps, la recourante soutient
qu'il ne s'agit certes peut-être pas d'une convention de précarité, mais
qu'elle devrait tout de même être interprétée comme telle conformément aux
règles d'interprétation des contrats.
A cet égard, il ressort de la jurisprudence
constante qu'il convient pour le juge de rechercher, dans un premier temps, la
réelle et commune intention des parties (interprétation subjective), le cas
échéant empiriquement, sur la base d'indices (ATF 144 III 93 consid. 5.2.2; ATF
132 III 268 consid. 2.3.2, ATF 132 III 626 consid. 3.1 p. 632; ATF 131 III 606 consid.
4.1). Constituent des indices en ce sens non seulement la teneur des
déclarations de volonté - écrites ou orales -, mais encore le contexte général,
soit toutes les circonstances permettant de découvrir la volonté réelle des
parties, qu'il s'agisse de déclarations antérieures à la conclusion du contrat
ou de faits postérieurs à celle-ci, en particulier le comportement ultérieur
des parties établissant quelles étaient à l'époque les conceptions des
contractants eux-mêmes (ATF 144 III 93 consid. 5.2.2; arrêts 4A_508/2016 du 16
juin 2017 consid. 6.2 et les arrêts cités; 4A_98/2016 du 22 août 2016 consid.
5.1). Si le juge ne parvient pas à déterminer la volonté réelle et commune des
parties - parce que les preuves font défaut ou ne sont pas concluantes - ou
s'il constate qu'une partie n'a pas compris la volonté exprimée par l'autre à
l'époque de la conclusion du contrat - ce qui ne ressort pas déjà du simple
fait qu'elle l'affirme en procédure, mais doit résulter de l'administration des
preuves -, il doit recourir à l'interprétation normative (ou objective), à
savoir rechercher leur volonté objective, en déterminant le sens que, d'après
les règles de la bonne foi, chacune d'elles pouvait et devait raisonnablement
prêter aux déclarations de volonté de l'autre. Il s'agit d'une interprétation
selon le principe de la confiance (ATF 144 III 93 consid. 5.2.3; arrêts
4A_508/2016 déjà cité consid. 6.2 et les arrêts cités; 4A_98/2016 déjà cité
consid. 5.1). D'après ce principe, la volonté interne de s'engager du déclarant
n'est pas seule déterminante; une obligation à sa charge peut découler de son
comportement, dont l'autre partie pouvait, de bonne foi, déduire une volonté de
s'engager. Le principe de la confiance permet ainsi d'imputer à une partie le
sens objectif de sa déclaration ou de son comportement, même si celui-ci ne
correspond pas à sa volonté intime (ATF 144 III 93 consid. 5.2.3; ATF 130 III
417 consid. 3.2 p. 424 et les arrêts cités).
En l'espèce, dans son recours du 27 février 2020, la
recourante décrit elle-même la convention litigieuse de la façon suivante :
"Aux termes de cette convention, la Commune laisse la
jouissance de sa parcelle au propriétaire de la parcelle adjacente appartenant
actuellement à la société A.________. En contrepartie, cette dernière assume
l'entretien de la parcelle communale et doit la restituer à la collectivité
publique à première réquisition de celle-ci, étant précisé que la propriétaire
privée peut restituer en tout temps la parcelle".
Il ressort de ce qui précède, mais également de la
lecture de la convention elle-même, qu'elle répond strictement aux conditions
posées par l'art. 730 al. 1 CC, à savoir une charge imposée au propriétaire de
la parcelle 20917 (fonds servant) qui doit tolérer l'usage de sa parcelle par
le propriétaire de la parcelle 2590 (fonds dominant). Le propriétaire de la
parcelle 20917 est la recourante elle-même. Dans cette logique, la restriction
ténorisée par l'éventuelle mention s'imposerait à elle. Or, concrètement, ce
faisant, elle s'imposerait à elle-même une restriction tendant à tolérer que le
propriétaire de la parcelle voisine 2590 en ait la jouissance. En contrepartie,
le propriétaire de la parcelle voisine 2590 se charge de l'entretien. Une telle
configuration ne correspond manifestement pas à une mention, mais bel et bien à
une servitude.
On relèvera à cet égard qu'en vertu du principe du numerus
clausus des droits réels, la loi a un caractère impératif lorsqu'elle définit
le contenu des différents droits réels. Les parties ne sauraient ainsi inscrire
au registre foncier un droit constituant une servitude sous une autre forme.
Au final, il ressort de ce qui précède que la
convention signée le 23 décembre 2019 entre la Commune de Lausanne et A.________
ne peut être qualifiée de convention de droit public mais qu'il s'agit bien
d'une convention de droit privé à laquelle on ne peut conférer une portée
réelle.
Mal fondé, ce grief doit ainsi être écarté.
4.
La recourante soutient ensuite que c'est à tort que la décision
entreprise retient que la convention du 23 décembre 2019 entre elle et A.________
n'impose aucune restriction de droit public.
On rappellera en premier lieu que l'inscription de
l'art. 962 al. 1 CC vise à mentionner une "
restriction
",
"
fondée sur le droit public
", de la propriété d'un immeuble
déterminé, qui a pour effet "
d'en entraver durablement l'utilisation,
de restreindre durablement le pouvoir du propriétaire d'en disposer ou de créer
une obligation déterminée durable à sa charge en relation avec l'immeuble
"
(cf. Message du Conseil fédéral FF 2007 p. 5064).
S'il est exact que, selon le Message, la notion d'"
obligation
déterminée à charge du propriétaire
" comprend également un
comportement actif, par exemple l'obligation d'entretenir un bâtiment, il n'en
demeure pas moins qu'en l'espèce, l'obligation d'entretien de la parcelle 20917
à la charge du propriétaire de la parcelle 2590 ne constitue pas une
restriction de son droit de propriété au sens de l'art. 962 CC. En effet, le
propriétaire de la parcelle 2590 ne doit aucune obligation sur son propre
immeuble. Son obligation d'entretien constitue au contraire uniquement une
contre-prestation du droit de jouissance dont il bénéficie sur la parcelle
20917. Il ne doit ainsi en particulier aucune prestation positive sur son
propre immeuble. En outre, l'obligation qu'il doit assumer ne résulte pas d'une
décision administrative fondée sur le droit public cantonal. Le contrat de
transfert de propriété après fractionnement conclu avec la recourante ne
contient pas non plus une clause fondée sur le droit public cantonal ou
communal qui imposerait au propriétaire de la parcelle 2590 d'entretenir un
fonds voisin d'une route communale. S'il est certes imaginable, dans certaines
situations, qu'un contrat de droit administratif règle l'entretien d'un ouvrage
privé voisin d'une route (cf. art. 34 LRou qui dispose que, pour les routes
existantes, l'entretien des murs de soutènement est à la charge du propriétaire
du terrain soutenu, sauf convention ou décision contraire), on ne voit pas en
l'espèce pas sur quelle base la recourante pourrait imposer, par une décision
administrative, l'entretien par un tiers de la nouvelle parcelle qu'elle a
acquise. A fortiori, une convention avec une clause reprenant une telle
obligation de droit public n'est pas concevable. La mention de l'art. 962 CC
ayant un effet informatif, l'existence et le contenu du rapport juridique en
question sont indépendants de la mention. Ainsi, s'il n'y a pas de fondement de
droit public pour l'obligation – comme ce qui est prévu à l'art. 34 LRou pour
l'entretien des murs de soutènement – elle ne peut pas être qualifiée de
restriction de droit public au sens de l'art. 962 CC.
Par ailleurs, la recourante ne subit elle non plus
aucune restriction de droit public à la propriété. Certes, elle met à disposition
l'usage de sa parcelle et en "perd" la jouissance, mais elle le fait
dans le cadre de rapports privés, qui n'ont pas à figurer au registre foncier.
Les modalités de radiation de la mention et les
termes employés dans la convention litigieuse parlent également dans le sens de
ce qui précède puisqu'il est prévu au chiffre VI de l'acte de division du 24
janvier 2018 de conclure "
une autorisation à bien plaire
"
laquelle a été concrétisée par la convention du 23 décembre 2019. Dans cette
convention, le propriétaire de la parcelle 2590 est d'ailleurs qualifié de
"
bénéficiaire
". De même, ce dernier a la possibilité d'obtenir
unilatéralement, et en tout temps, la radiation de la mention, de même qu'il
doit renoncer à la jouissance de la parcelle 20917 "
à première
réquisition
" de la recourante et "
quel qu'en soit le motif
".
Outre le fait d'être contraires à l'art. 962 CC
ainsi qu'on le verra au chiffre 5 ci-dessous, ces modalités démontrent
clairement que la convention n'impose aucune restriction de droit public aux
parties signataires. Une telle possibilité laissée aux propriétaires touchés
par la restriction viderait en effet la mention de son sens. On ne voit ainsi
pas qu'un propriétaire subisse une restriction s'il peut, par acte unilatéral,
obtenir la radiation de la mention qui lui impose dite restriction. La
situation du cas d'espèce est au reste d'autant plus insolite que l'autorité
ordonnant l'inscription de la mention, et donc la seule habilitée à requérir sa
radiation au sens de l'art. 962 al. 2 CC, est également la propriétaire touchée
par dite mention et devant subir l'éventuelle restriction de droit public.
En définitive, mal fondé, ce grief doit également
être écarté.
5.
La recourante soutient encore que c'est à tort que l'autorité intimée a
retenu que la possibilité de radier unilatéralement la mention constituait une
violation de l'art. 962 CC. Selon elle, la convention litigieuse permettrait
une certaine souplesse aux parties pour aménager leurs relations servant
notamment à concrétiser des buts d'intérêts publics et il n'apparaît pas
choquant que le propriétaire de la parcelle 2590 puisse renoncer à la
jouissance de la parcelle 20917 en tout temps, la Commune devant la reprendre
et la gérer. Cela ne serait, de l'avis de la recourante, pas contraire au but
recherché par l'art. 962 CC et même utile à la préservation de l'intérêt public
poursuivi.
Il ressort du texte clair de la convention
litigieuse que la recourante peut mettre fin à la jouissance à bien plaire de
sa parcelle 20917 "
à première réquisition
" et "
quel
qu'en soit le motif
". Le propriétaire de la parcelle 2590 peut pour sa
part "
en tout temps
" renoncer à la jouissance de la parcelle
20917 et obtenir la radiation de la mention de la part de la recourante. Ces
conditions permettent ainsi expressément aux propriétaires concernés de radier
la mention de droit public. Or, l'art. 962 al. 2 CC dispose qu'une telle
prérogative ressort exclusivement de la compétence de l'autorité ayant ordonné
la restriction de droit public et uniquement lorsque la restriction à la
propriété s'éteint. Les conditions prévues en l'espèce sont ainsi contraires à
l'art. 962 al. 2 CC.
Dans ces conditions, l'autorité intimée était, pour
cette raison également, fondée à confirmer le refus de l'inscription de la
mention requise.
6.
Reste encore à examiner si la recourante pouvait se prévaloir d'une
autre base légale expresse pour requérir l'inscription d'une mention
puisqu'elle soutient que la convention porte sur "
l'aménagement d'un
régime de droits et d'obligations entre la collectivité et un propriétaire
privé relatif à une surface de route frappée par la limite des constructions
".
Elle modalise ainsi, selon elle, l'usage privatif possible en vertu de l'art.
29 LRou. Le domaine de la construction et de la police des routes étant
expressément prévu par l'art. 129 ORF, il n'y aurait donc, selon elle, pas
besoin d'une base légale spécifique dans la législation routière qui prévoit
l'inscription d'une mention.
Selon l'art. 962 CC, la mention doit reposer sur une
base légale expresse. L'art. 129 al. 1 let. c ORF précise toutefois que les
restrictions de la propriété découlant d'une décision administrative ou d'un
contrat de droit administratif peuvent être mentionnées lorsqu'elles concernent
notamment la construction et la police des routes.
En l'espèce, la convention litigieuse n'a pas été
signée par la recourante en sa qualité d'autorité publique mais bien en sa
qualité de propriétaire d'une parcelle inscrite à son chapitre privé. De même,
cette convention a été prévue dans un acte authentique de division qui
constitue bien un contrat de droit privé, et non dans l'exécution d'une tâche
publique comme la délivrance d'un permis de construire par exemple. Enfin, la
convention ne traite en aucun cas d'une "
surface de route frappée par la
limite des constructions
" mais vise bien plutôt deux parcelles privées
en réglant l'usage de l'une d'elles. Elle ne touche ainsi manifestement pas le
domaine public. Aucune route n'étant en définitive concernée par la convention
du 23 décembre 2019, l'art. 129 al. 1 let. c ORF n'est pas applicable au cas
d'espèce. Il en va de même de l'art. 29 LRou invoqué par la recourante, lequel
prévoit notamment, s'agissant de l'usage privatif des routes, que les usages
entraînant une emprise sur le domaine public font l'objet d'un permis de
construire ou de concessions. Or, on l'a vu, les parcelles en cause ne sont pas
des routes et ne font pas partie du domaine public. Partant, l'art. 29 LRou ne
peut leur être applicable.
En définitive, force est de retenir que la convention
litigieuse ne vise pas à aménager le régime relatif aux limites des
constructions mais uniquement à régler l'usage de la parcelle 20917. Il
n'existe dès lors aucun cas d'application de l'art. 129 ORF ou de base légale
expresse, de sorte que c'est à juste titre que l'autorité intimée a confirmé le
refus de l'inscription de la mention requise.
7.
La recourante soutient enfin que le refus d'inscrire la mention requise
serait contraire au principe de l'égalité de traitement, une mention de ce type
ayant été opérée antérieurement par le registre foncier sur la base d'une
convention en tous points semblables à la convention litigieuse en l'espèce.
a) Selon la jurisprudence, une décision viole le
principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de
faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1
p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42).
Le principe de la légalité de l'activité
administrative ancré à l'
art. 5 al. 1 Cst.
prévaut en
principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable
ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi
lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de
prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il
faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique
constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la
légalité (ATF 139 II 49; arrêt 8C_605/2013 du 17 juin 2014 consid. 3.3; arrêt
1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1; ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78).
b) En l'espèce, la recourante invoque
un cas qui serait, selon elle, parfaitement similaire à sa situation. Elle
n'expose toutefois pas en quoi tel serait le cas en ce qui concerne les
éléments de fait pertinents et ne produit notamment pas la convention ayant
servi de pièce justificative à l'inscription dont elle se prévaut. En citant un
seul exemple à l'appui de ses dires, elle n'invoque, et a fortiori n'établit,
en outre pas l'existence d'une pratique des offices du registre foncier à cet
égard. Une pratique contraire à la loi des offices du registre foncier ne peut
ainsi être retenue par la Cour de céans. A plus forte raison, elle ne peut pas
non plus retenir que ceux-ci persisteraient dans une pratique dont l'illégalité
aurait été établie par un tribunal.
Il ressort de ce qui précède que la recourante ne
peut
, par conséquent, pas être mise au bénéfice de
l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce. Partant, mal fondé, ce grief
doit être rejeté.
8.
Au final, il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal
fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument de
1'500 fr. est mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1
LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pour le surplus pas lieu
d'allouer de dépens, l'autorité intimée ayant agi sans recourir aux services
d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur recours du Chef du Département des finances et des
relations extérieures du 28 mai 2020 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 avril 2021
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral chargé du droit du registre
foncier et du droit foncier.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles
72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.