vd_omni · AF.2003.0003 · 2004-05-06 · fr

COSTA Alain et crts c/ccl pour l'épuration des servitudes au lieu-dit ''Sus la Grangette'' à Villars-sur-Ollon | L'épuration des servitudes effectuée en application de l'art. 93a LAF doit respecter le principe de la compensation réelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.05.2004 AF.2003.0003

CantON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 mai2004
sur le recours interjeté par
Alain COSTA et
consorts
, représentés par l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne
contre
les décisions de la
Commission de
classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit "Sus la
Grangette" à Villars-sur-Ollon
du 1er février 2001 (dossier AF
2001/0004 et AF 2001/0006).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Jean W. Nicole et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La parcelle 3183 de la
commune d'Ollon à Villars-sur-Ollon est située en zone de chalet d'un plan
partiel d'affectation dans le quartier
"Sus la Grangette"
.
D'une surface de 4'065 m², elle n'est pas bâtie et ne dispose pas d'un accès à la
voie publique; en effet, elle ne bénéficie que d'une servitude de
"passage
à char (reconnue pour la sortie des récoltes et le transport des engrais)
"
constituée en 1913, dont le tracé, qui n'est déterminé que partiellement et se
trouve aujourd'hui hors d'usage, emprunte cinq parcelles bâties depuis lors
jusqu'à la voie publique.
Un projet de
construction d'un chalet sur ladite parcelle a été soumis à l'enquête publique
en juillet 1998 par Fabrice et Isabelle Dupertuis; il a suscité l'opposition de
propriétaires voisins invoquant notamment le défaut d'équipement. Par lettre du
25 août 1998, la Municipalité d'Ollon a invité le constructeur à lui
"confirmer
les droits d'accéder à la parcelle"
avant qu'elle ne lui délivre un
permis de construire. Le 28 septembre suivant, elle a chargé le bureau de
géomètres Duchoud-Haymoz SA d'examiner
"l'opportunité de déplacer
l'assiette de la servitude"
de façon qu'elle se superpose à d'autres
servitudes de passage en vigueur. Ce mandataire a établi un projet d'épuration
de servitudes, qu'il a soumis aux propriétaires concernés les 22 janvier et 1er
mars 1999. Aucun accord n'ayant été trouvé, la Municipalité d'Ollon a invité
par lettre du 27 juillet 1999 le Département des infrastructures (ci-après le
département) à mettre en oeuvre une procédure de correction de limites. Copie
de cette correspondance a été adressée aux époux Dupertuis et à leur
architecte.
Par lettre du même
jour, la municipalité a déclaré à Narcisse Pannatier, agent immobilier à Sion,
chargé par les époux Dupertuis de réaliser la construction de leur chalet,
qu'elle sollicitait du département qu'il mette en oeuvre la procédure de
remaniement de l'art. 93 a LAF. Elle lui indiquait que
"la présente
décision (pouvait) faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif"
.
Copie de cette correspondance était adressée aux époux Dupertuis et à leur
architecte.
Par lettre du 8
septembre 1999, le département a interpellé la municipalité au sujet des frais
de la Commission de conciliation dont elle demandait la nomination. Par lettre
du 22 septembre 1999, la municipalité lui a répondu qu'elle acceptait
"la
principe consistant à ce que la commune effectue une avance de frais"
.
Par lettre du 19
octobre 1999, le département a déclaré notamment ce qui suit à la municipalité
:
"Conformément à l'art. 93 a/al. 2 de la
loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961, le Département des
infrastructures charge une commission de classification et un géomètre officiel
d'établir un plan de correction des limites ainsi qu'un règlement financier.
Nous chargerons donc, vu ce qui précède M.
Pierre-Paul DUCHOUD, géomètre à Bex et M. Pierre-Yves ROBATEL à Lavey-Village,
membre de la commission de classification, de procéder à la correction des
limites.
Nous vous laissons le soin d'informer les
propriétaires concernés."
Par lettre du 27
octobre 1999, la municipalité a transmis une copie de la lettre du département
du 19 octobre 1999 à divers propriétaires de parcelles situées entre celles des
constructeurs et la voie publique, notamment à Alain et Daniela Costa,
Pierre-Francis Kaenel, Corine Hubert, mais non pas à la communauté des
copropriétaires par étages
"Lo Tsaouan"
(ci-après la PPE).
Copie de la lettre d'envoi était adressée à l'architecte des époux Dupertuis
ainsi qu'à l'avocat Jacques Haldy, conseil de la municipalité; on y lisait in
fine que la municipalité remerciait ses destinataires
"de
l'attention"
qu'ils porteraient à
"cette communication"
.
Le 22 août 2000, la
commission de classification composée de Pierre-Paul Duchoud, géomètre, et de
Pierre-Yves Robatel (ci-après : la Commission) a établi un rapport dans lequel
elle proposait de supprimer diverses servitudes de passage et d'en créer de
nouvelle; les frais de l'opération devaient être couverts par des contributions
des propriétaires concernés.
Ceux-ci ont été avisés
de ce qu'un dossier comprenant le rapport précité et diverses annexes était
déposé au greffe d'Ollon pour consultation du 28 août au 27 septembre 2000.
Certains d'entre eux ont formé opposition au projet; il s'agit notamment de
Alain et Daniela Costa, Pierre Kaenel, Corina Hubert (ci-après Alain Costa et
consorts) et de la PPE.
En date du 1er février
2001, la Commission a notifié à chacun des propriétaires opposants une
décision, dont il ressort qu'elle confirmait les modifications de servitudes de
passage et les contributions prévues dans son rapport.
B.                    Alain Costa et consorts
ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 14 février 2001
en concluant à son annulation. La PPE a recouru elle aussi le 22 février 2001
en concluant principalement à la réforme de cette décision en ce sens qu'aucune
contribution n'était mise à sa charge, subsidiairement à son annulation. Tant
Alain Costa et consorts que la PPE faisaient notamment valoir qu'il n'existait
aucun intérêt public à une correction de limites.
Par lettres des 12 et
14 mars 2001, la Commission et la Municipalité d'Ollon ont conclu au rejet du
recours.
Appelés à la
procédure, les propriétaires de la parcelle no 3183 Isabelle et Fabrice
Dupertuis ont été remplacés par Narcisse Pannatier, nouvel acquéreur dès le 7
mars 2001. Celui-ci a conclu implicitement au rejet du recours par lettre de
son conseil du 18 juin 2001.
La requête
d'inspection locale des recourants et de Narcisse Pannatier a été rejetée par
lettre du juge instructeur du 6 juillet 2001 au motif que la cause ne soulevait
que des questions d'ordre juridique ou technique.
Par arrêt du 5 août
2002, le Tribunal administratif a rejeté les recours et confirmé les décisions
rendues le 1er février 2001 par la commission. Sur recours de droit public
d'Alain Costa et consorts, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt le 15 mai
2003.
C.                    Chacune des parties
ayant été interpellée à nouveau, le Tribunal administratif a tenu audience le 5
décembre 2003 à Villars, où il a procédé à une inspection locale. En salle,
avant l'audition des parties et en présence des recourants, il s'est vu
présenter par la commission son projet d'épuration des servitudes; de son
exposé et des pièces produites, il ressort en résumé ce qui suit.
Si le défaut d'accès à
la voie publique de la parcelle 3183 propriété de Narcisse Pannatier a empêché
l'octroi d'un permis de construire et a été à l'origine de la désignation d'une
commission de classification, il est apparu que d'autres parcelles situées dans
le même secteur ne disposaient pas non plus d'un accès suffisant. Ainsi la
parcelle 2502 propriété de l'Etat de Vaud, en nature de forêt et sise hors zone
à bâtir, ne dispose que de la servitude de passage agricole no 231779
susmentionnée, dont on a vu que le tracé était partiellement indéterminé et
avait été obstrué par endroits par des constructions. La parcelle 3185, acquise
en cours de procédure par Narcisse Pannatier, ne dispose d'aucun droit de
passage sur le chemin qui, au droit du collège, rejoint la voie publique, pas
plus que la parcelle bâtie 10140. Les parcelles 3191 et 10084, si elles
jouxtent toutes deux une parcelle munie d'un droit d'accès à la voie publique
et ayant le même propriétaire, ne disposent pas elles-mêmes de ce droit; elles
paraissent toutefois ne constituer qu'un dégagement des parcelles bâties
auxquelles elles sont attachées. La parcelle 3197, si elle jouxte la voie
publique à l'est, n'a pas de droit d'accès à un chemin à l'ouest. Les autres parcelles
du secteur bénéficient de servitudes de passage pour accéder à la voie
publique; ces droits se superposent notamment sur le chemin longeant le
collège; ils s'exercent sur une largeur variant de 2,80 m à 3,50 m.
Afin de régler la
situation décrite ci-dessus, la commission a proposé de créer de nouvelles
servitudes de passage reliant à la voie publique les parcelles susmentionnées
2502, 3183, 3185, 10140, 3191, 10084 et la part ouest de la parcelle 3197.
L'ancien réseau des servitudes, que celles-ci soient foncières, personnelles ou
à vocation uniquement agricole, devait être supprimé; la largeur du droit de
passage devait être fixée uniformément à 3 m; la charge d'entretien devait être
répartie proportionnellement à la longueur de chemin utilisé et à l'estimation
fiscale des parcelles. Enfin une servitude publique devait être instituée sur
le premier tronçon du chemin desservant le quartier depuis la voie publique.
La commission a choisi
de desservir la parcelle 3183 en utilisant le réseau de chemins bitumés
existants, auquel seul un complément de quelque 20 m devrait être apporté. Elle
a en particulier renoncé à relier cette parcelle par le nord où, comme cela a
été constaté en inspection locale, une dénivellation importante et l'absence de
routes construites rendaient l'opération difficile.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 93 a al. 1 de la
loi sur les améliorations foncières (LAF; RSV 8.16) prévoit qu'une correction
de limites peut avoir lieu à l'invitation de la municipalité "dans un but
d'intérêt public prépondérant en vue d'assurer notamment une utilisation
rationnelle du sol en relation avec la densité de la zone constructible".
A défaut d'entente entre les intéressés, selon les alinéas 2 à 4 de cette
disposition, une commission adopte un plan de correction et un règlement
financier, après avoir examiné les variantes proposées par les propriétaires
concernés.
Cette disposition a
été adoptée dans le cadre d'une modification de la LAF et de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 6.6) intervenue en
1997 (Recueil annuel de la législation vaudoise, 1997, p. 585 et 589). Cette
modification visait notamment à harmoniser les procédures d'améliorations
foncières (AF) avec celles liées à l'aménagement du territoire et à simplifier
les procédures AF "dans un souci d'efficacité, de rapidité et
d'économie" (BGC novembre 1997 p. 4034; ci-après : EMPL).
Eu égard aux
"besoins liés aux pôles de développement économique et à l'aménagement du
territoire", il s'agissait en particulier de corriger le fait que
"des zones d'activité, bien que situées en zone à bâtir, étaient
inutilisables en raison de la trop grande division du sol ou de parcelles de
forme inadaptée" (EMPL, p. 4039). Il se révélait nécessaire "de
définir un concept de remaniement parcellaire mieux adapté aux réalités
économiques" et d'en faire profiter "tous les remaniements de
terrains à bâtir, y compris en milieu urbain" (ibidem). C'est ainsi qu'un
"concept de remaniement de terrains à bâtir" a été adopté impliquant
notamment une réduction tant des exigences de majorité pour la constitution
d'un syndicat AF que de la durée de la procédure (EMPL, p. 4042 et 4043).
Dans le cadre du
concept susmentionné, une procédure formelle de remaniement parcellaire ne doit
être utilisée "que si les problèmes fonciers n'ont pas pu être résolus par
une voie plus légère", à savoir par "une simple modification de
limites entre un nombre limité de parcelles"; une telle modification peut
être soit "opérée de gré à gré par les propriétaires, qui prennent en
charge les frais liés", soit "imposée par les autorités pour des
motifs d'intérêt public" (EMPL, p. 4046). Cette dernière hypothèse est
réglée à l'art. 93 a LAF, dont l'application "n'est envisageable que
lorsqu'un nombre restreint de parcelles nécessitent une correction de limites
pour un motif d'intérêt public", ainsi dans "le cas de la mise en
oeuvre des pôles de développement économique cantonaux inscrits au plan
directeur cantonal" (EMPL, p. 4074). En pareille hypothèse, "le
principe de la proportionnalité doit être (...) respecté" et "le
moyen mis en oeuvre doit être nécessaire et approprié au but d'intérêt public
recherché" (ibidem). Conformément à un amendement de la Commission du
Grand Conseil chargée d'examiner les projets de loi, l'intérêt public présidant
à une correction de limites imposée par les autorités doit être
"prépondérant" (BGC novembre 1997, p. 4135 et 4150).
Dans son arrêt du 5
avril 2002, le Tribunal administratif avait considéré que, comme le retenait sa
jurisprudence (arrêt du 30 septembre 1998 dans la cause AC 1998/0097, publié in
RDAF 1999, p. 219), il existait un intérêt public prépondérant au sens de cette
disposition à pallier le fait qu'une parcelle à construire ne disposait pas
d'un accès suffisant à la voie publique : il s'agissait en effet d'obtenir une
"utilisation rationnelle des possibilités de construire dans la mesure
prévue par la planification communale (correspondant) à un intérêt public
conforme au principe constitutionnel d'une utilisation mesurée du sol"
(arrêt AC 1998/0097 précité, p. 24). Partant, il se justifiait d'appliquer la
disposition précitée pour contraindre des propriétaires voisins à accepter un
remaniement des servitudes de passage.
Pour le Tribunal
fédéral, l'existence d'un tel intérêt fondé sur le droit cantonal ne dispense
cependant pas d'effectuer "une pesée des intérêts ou, selon les termes de
l'art. 93 a LAF, (d') examiner si l'intérêt public au remaniement des
servitudes de passage est prépondérant" (arrêt du 15 mai 2003, p. 7 et 8).
Il faut en effet sauvegarder le droit de propriété des voisins, dont une
restriction n'est admissible que si elle est proportionnée au but visé. L'arrêt
précité du Tribunal administratif a donc été annulé, dès lors que celui-ci
n'avait "pas procédé à une pesée des intérêts afin de déterminer s'il y
avait un intérêt prépondérant à inclure ces biens-fonds dans le périmètre
d'épuration des servitudes" (même arrêt, p. 9). Le Tribunal fédéral a au
surplus posé les questions de savoir si l'art. 93 a LAF constituait une base
légale suffisante pour imposer de nouvelles servitudes et s'il n'était pas plus
avantageux de recourir au droit privé, en particulier à l'art. 742 CC, qui
permet de modifier l'assiette d'une servitude (même arrêt, p. 9).
Est ainsi en cause le
principe même de l'opération d'améliorations foncières litigieuse et non pas
seulement ses modalités d'application. Or, sollicité de participer à une telle
opération, le propriétaire concerné a ordinairement le droit de faire valoir
des motifs d'opposition avant qu'elle ne débute. On considère que sa situation
juridique se trouve modifiée du seul fait qu'associé à l'entreprise, il est
susceptible de se voir imposer une atteinte à son droit de propriété. C'est
ainsi qu'en cas de remaniement parcellaire, il a la faculté de recourir contre
l'inclusion de sa parcelle dans le périmètre: c'est à cette occasion, lorsque
le syndicat a été créé par une décision du Conseil d'Etat, qui n'est pas
attaquable devant le Tribunal administratif en vertu de l'art. 4 al. 2 LJPA,
que le recourant peut faire valoir son désaccord avec la décision de
constitution (ATF 118 I a 353, considérant 2). Rien de tel n'est en revanche
prévu dans le cas de l'art. 93 a LAF où, après avoir été nommée par le
département, la commission de classification décide elle-même quelles parcelles
doivent être concernées par des modifications de limites (arrêt du Tribunal
administratif du 30 septembre 1998 dans la cause AC 1998/0097, p. 26) et
détermine celles-ci sans soumettre ces deux objets à des enquêtes publiques. Le
propriétaire visé se trouve ainsi contraint de ne faire valoir son éventuelle
opposition de principe à la création d'une commission de classification qu'à
l'occasion d'un recours contre le plan de correction de limites établi par celle-ci.
Le risque est alors sérieux que l'existence même de la commission de
classification puisse difficilement être remise en cause vu les travaux qu'elle
aura déjà effectués. On pourrait penser à inviter cette autorité à désigner
dans un premier temps les parcelles concernées par un prononcé distinct sujet à
recours; mais, outre qu'une telle décision serait dépourvue de base légale,
l'art. 93 a al. 4 LAF prévoyant seulement que la commission de classification
approuve le plan de correction de limites avec l'accord préalable du
département, on conçoit mal qu'elle porte en quelque sorte sur la justification
de l'existence de son auteur. Il s'impose dès lors de permettre un contrôle de
la nécessité de créer une commission de classification à un stade antérieur, à
savoir au moment où le département statue. C'est à celui-ci en effet qu'il
incombe d'appréhender d'emblée la question de savoir s'il existe au sens de
l'art. 93a LAF un intérêt public prépondérant à procéder à une correction des
limites des parcelles en cause.
2.                     En l'espèce, la lettre
du 19 octobre 1999 par laquelle le département a institué une commission de
classification a été portée à la connaissance des recourants, à l'exception de
la PPE. Cette correspondance n'indiquait cependant pas en quoi la situation
juridique des propriétaires concernés était susceptible d'être modifiée, ne se
présentait pas sous la forme d'une décision motivée et ne comprenait pas
l'indication de la voie de recours, pas plus d'ailleurs que la lettre d'envoi
de la municipalité. Rien ne permettait ainsi aux intéressés de comprendre
qu'ils avaient alors la faculté de contester leur incorporation dans un
groupement de propriétaires soumis au droit public. Ils ont ainsi pu de bonne
foi laisser les deux commissaires désignés accomplir leur tâche et ne réagir
que lorsque ceux-ci leur ont notifié une décision contraignante. En saisissant
alors le Tribunal administratif et en contestant le principe même d'une telle
décision, on doit admettre qu'ils dirigeaient en réalité leur pourvoi contre le
prononcé antérieur du département. Certes quelque quinze mois s'étaient alors
écoulés depuis celui-ci mais les circonstances dans lesquelles ils en ont eu
connaissance font qu'on ne pouvait exiger d'eux qu'ils agissent en respectant
un délai de recours comme si une décision formelle leur avait été notifiée. En
vertu du principe de la bonne foi, ils ne doivent pâtir ni d'une omission de
mentionner la voie de recours, ni du fait qu'une décision n'était pas
reconnaissable comme telle (ATF 123 II 231 consid. 8b; 121 I 177). Il faut par
conséquent considérer qu'ils ne sont pas à tard pour attaquer le prononcé du
département.
3.                     a) La décision du
département du 19 octobre 1999 de créer une commission de classification n'est
pas motivée. Une justification de cette décision figure cependant dans celle de
la commission du 1
er
février 2001, où on lit que
"l'application
de l'art. 93a LAF s'appuie sur l'art. 19 LAT, les art. 10 et 11 LCP et sur les
considérants d'un arrêt du TA datant du 30 septembre 1998 (AC 1998/0097)"
.
On examinera dès lors ci-après si ces références permettent de fonder la
décision du SAF.
b) Selon l'art. 19 al.
2 LAT,
"les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée
dans le délai prévu par le programme d'équipement".
Un terrain est
notamment équipé lorsqu'il dispose d'un accès suffisant (art. 19 al. 1
er
LAT; ATF 120 II 185). Celui-ci doit être procuré, ainsi que l'a retenu le
Tribunal fédéral (ATF 121 I 65, consid. 4a), au moyen de surfaces fixées en
premier lieu dans le cadre de la planification, le cas échéant par le biais
d'un remembrement ou d'une rectification de limites comme le prévoit l'art. 7
de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété
de logements (LCAP; RS 843). Selon cette disposition,
"si la dimension
des parcelles et le tracé des limites rendent difficiles l'équipement d'une
zone destinée à la construction de logements et l'implantation rationnelle de
bâtiments sur cette zone ou la rénovation de quartiers d'habitation, il importe
de remanier les fonds quant à leur forme, leur dimension et leur groupement ou
d'en rectifier les limites"
. Dans cette perspective, le propriétaire
d'un terrain dépourvu d'accès n'a pas à saisir d'emblée le juge civil d'une
action en passage nécessaire selon l'art. 694 CC: un tel besoin doit en effet
être satisfait en premier lieu par l'aménagement du territoire (ATF 120 II 185;
Jomini, in Commentaire de la LAT, n.23 ad art. 19; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 327). Pour
cette même raison, il n'y a pas à recourir à cette autre institution du droit
privé qu'est le changement dans l'assiette de la servitude prévue à l'art. 742
CC; de toute manière, le texte de cette disposition ne favorise que le propriétaire
grevé, même si certains auteurs préconisent de l'appliquer également aux
propriétaires du fond dominant (Peter Liver, 1980, commentaire zurichois, ch.
28-29 ad art. 742 CC; Paul Piotet, Les droits réels limités en général, les
servitudes et les charges foncières, in Traité de droit privé suisse, 1978, p.
68; v. aussi Etienne Petitpierre, commentaire bâlois ch. 5 ad art. 742 CC).
Selon l'art. 20 LAF,
"lorsque
la réalisation de plans d'affectation l'exige, le remembrement peut être
ordonné d'office et au besoin exécuté par l'autorité compétente"
.
Cette disposition renvoie implicitement aux lois spéciales, fédérales ou
cantonales, définissant tant le remembrement, à savoir les différentes formes
de remaniement parcellaire, que la rectification de limites (Jomini, in
Commentaires LAT, n. 2 et 16 ad art. 20).
En droit fédéral,
l'art. 7 LCAP susmentionné consacre le principe selon lequel ces procédures
sont destinées soit à procurer un équipement, soit à permettre une implantation
rationnelle de bâtiments. A la lettre de l'art. 10 LCAP, une rectification de
limites n'est toutefois prévue que pour cette dernière hypothèse: elle n'a pas
pour but l'aménagement d'installations d'équipement (Jomini, op. cit., n. 16 ad
art. 20).
Selon l'art. 11 al. 1
er
LCAP, le droit cantonal règle notamment les principes de droit matériel en
matière de rectification des limites, cela
"dans les limites du droit
fédéral"
.
En droit vaudois,
l'art. 93a LAF ne traite, on l'a vu, que de la
"correction de limites
(…) en vue d'assurer notamment une utilisation rationnelle du sol"
. Un
remaniement, dans le cadre duquel des servitudes de passage peuvent être créées
(art. 62 LAF), doit être opéré quant à lui en mettant sur pied un syndicat
d'améliorations foncières (cf. art. 85j ss LAF).
c) En l'espèce,
l'autorité intimée a supprimé et modifié les servitudes existantes et en a créé
de nouvelles, cela en vue de procurer un équipement. Comme l'a relevé le
Tribunal fédéral au considérant 1.2 de son arrêt du 15 mai 2003, elle n'a ainsi
pas procédé à une rectification de limites au sens de l'art. 10 LCAP mais a
effectué un autre type d'améliorations foncières. La question est de savoir si
son activité pouvait trouver une base légale à l'art. 93a LAF. Dans son arrêt
AC 1998/0097, le Tribunal administratif a considéré que cette disposition
fondait une opération consistant à corriger non pas une limite de propriété
proprement dite, comme sa lettre le prévoit, mais l'assiette d'une servitude
existante: tout comme un remaniement comprend la refonte de servitudes (cf.
art. 62 LAF), la rectification de limites devait permettre de remodeler des
droits réels restreints. L'épuration de servitudes à laquelle a procédé
l'autorité intimée n'a cependant pas consisté seulement à déplacer l'assiette
de servitudes existantes: elle a également porté sur une transformation de leur
objet. En effet, alors que la servitude no 231779 avait un but exclusivement
agricole, on a créé à sa place un droit de passage ordinaire; alors que la
servitude de passage desservant la parcelle 10140 ne concernait qu'un tronçon à
l'intérieur du quartier, on a créé un nouveau droit pour relier ce tronçon à la
voie publique. Mais on doit considérer que de tels aménagements, en tant qu'ils
instaurent un droit réel restreint nouveau par transformation d'un droit
préexistant insuffisant, peuvent aussi être compris dans la notion de
correction de limites: d'une part, même si le texte de l'art. 93a LAF ne fait
état que d'une telle correction, qui pourrait être prise uniquement au sens
technique, le législateur, on l'a vu (cf. considérant 1 ci-dessus), visait une
opération plus large, à savoir un remaniement parcellaire simplifié; d'autre
part il faut admettre que la création comme en l'espèce d'un droit de passage
sur un chemin existant, respectivement la conversion d'une servitude agricole
en servitude ordinaire, représente pour le propriétaire grevé une atteinte
moindre qu'une cession de 300 m² de terrain comme le permet l'art. 10 al. 2
LCAP.
d) Au vu de ce qui
précède, le SAF pouvait considérer que la création d'une commission de
classification était une mesure adéquate en vue de procurer un équipement au
secteur en cause par une modification de limites au sens de l'art. 93a LAF:
l'intérêt public à
"assurer une utilisation rationnelle des possibilités
de construire"
tel que reconnu par la jurisprudence (Tribunal
administratif, arrêt AC 1998/0097 précité) constituait un intérêt prépondérant
par rapport à celui des propriétaires concernés par une simple modification des
servitudes de passage concernant leurs biens-fonds. En tant qu'il est dirigé
contre cette décision du SAF, le recours doit dès lors être rejeté. Savoir si
la Commission a agi sans outrepasser le cadre de l'art. 93a LAF et en
respectant les conditions d'une atteinte au droit de la propriété sera examiné
ci-dessous en traitant le recours dirigé contre son prononcé.
4.                     La raison d'être et le
seul but de l'autorité intimée étant la fourniture d'un équipement en accès aux
terrains constructibles du quartier
"Sus la Grangette"
, on
constate qu'elle a effectué diverses opérations excédant ce cadre et qu'elle
aurait dû restreindre le cercle des intéressés. Même s'il serait évidemment
opportun de saisir l'occasion d'une correction de limites au sens de l'art. 93a
LAF pour réaménager un réseau de servitudes, en supprimant des superpositions,
en unifiant la largeur de l'exercice ou en attribuant la charge de l'entretien,
une telle amélioration ne peut pas être entreprise contre le gré de certains
propriétaires, vu le but particulier de cette disposition.
a) Ainsi tout d'abord
la desserte de la parcelle 2502 propriété de l'Etat de Vaud ne correspond-elle
pas à l'équipement d'un terrain à bâtir: en zone de forêt, cette parcelle n'est
pas visée par la procédure de l'art. 93a LAF et ce ne serait que par un accord
amiable, respectivement une action en passage nécessaire qu'elle pourrait se
voir attribuer un droit de passage autre que l'actuelle servitude agricole no
273952.
b) De même la partie
sud-ouest de la parcelle 3196, qui constituait précédemment la parcelle 14565,
ne nécessite-t-elle pas d'accès particulier à la voie publique: celui-ci est en
effet déjà garanti par une servitude s'exerçant depuis la partie bâtie.
c) La partie ouest de
la parcelle 3197 ne nécessite pas non plus d'accès particulier dès lors que la
limite est jouxte la voie publique.
d) Les parcelles 10084
et 3191, en tant qu'elles ne constituent que des dégagements acquis par les
propriétaires des parcelles 3193 et 3188, ne nécessitent pas d'accès
particulier dès lors que ces derniers disposent d'un droit de passage. Ce ne
serait que dans l'hypothèse où les premières seraient vendues à un tiers en vue
de construction que la question de leur équipement se poserait. Cette
perspective étant improbable, la participation des propriétaires à l'opération
d'améliorations foncières en cause ne saurait intervenir sans leur accord; ce
n'est que s'ils entendaient se réserver la faculté d'une telle vente qu'ils
devraient assumer les obligations liées à la fourniture d'un équipement; à
défaut, ils devraient être réputés propriétaires d'une seule parcelle. Ce n'est
donc qu'après interpellation par l'autorité intimée qu'ils pourraient le cas
échéant être inclus dans les propriétaires concernés par une correction de
limites. Le même raisonnement doit valoir pour la parcelle 10140, qui, si elle
ne dispose pas d'un accès à la voie publique, est déjà bâtie et ne justifierait
son inclusion dans l'opération litigieuse que si son propriétaire entendait se
réserver la faculté de réaliser une construction nouvelle.
e) Les parcelles 3183
et 3185 ne sont pas bâties et ne disposent pas d'un accès à la voie publique,
ce qui justifie la création de servitudes. Celles-ci, au vu du chemin existant,
devant grever les parcelles 3190, 8778, 8777, 3251 et 3250, ce ne sont que les
propriétaires Costa, Ronchi et la commune d'Ollon qui doivent au surplus être
appelés à participer à l'opération. En particulier celle-ci ne touche pas la
PPE Lo Tsaouan, dont la parcelle jouxte la voie publique et ne se trouve pas
sur le tracé du chemin existant.
f) Certes la
correction litigieuse ne doit-elle avoir lieu qu'en raison du fait que la
servitude agricole no 231779 se révèle inutilisable, que ce soit en raison de
son objet restreint ou de son tracé en terrain bâti. Mais l'autorité intimée
n'avait pas pour autant à appeler à la procédure tous les propriétaires grevés
par une telle servitude. Chargée de procurer un passage à certaines parcelles
et constatant à l'évidence qu'il pourrait s'exercer aisément sur un chemin
existant, alors que cela était exclu par des bâtiments sur le tracé de la
servitude agricole, elle n'avait pas à se préoccuper du sort de celle-ci en
mettant en cause les propriétaires grevés; qu'il puisse être reproché à
certains de ceux-ci d'avoir bâti sur le tracé de cette servitude, alors même
qu'elle n'était destinée qu'à l'activité agricole et non pas à la desserte d'un
quartier d'habitation, relève uniquement du juge civil.
5.                     Comme l'a exposé le
Tribunal fédéral dans son arrêt du 15 mai 2003,
"L'épuration des
servitudes
effectuée
en application de l'art. 93a LAF est une opération d'améliorations du sol
(améliorations foncières), au sens de l'art. 703 CC (cf. en particulier art.
703 al. 3 CC); elle doit être réalisée, en vertu de l'art. 93 al. 4 LAF,
"conformément au principe de la compensation réelle". Ce principe,
dit aussi de l'équivalence, découle de la garantie constitutionnelle de la
propriété. Dans un remaniement parcellaire, il signifie que les propriétaires
intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la
nouvelle répartition des terrains équivalant, en quantité et en qualité, à ceux
qu'ils ont cédés, pour autant que le but du remaniement et les nécessités
techniques le permettent. Les autorités chargées de la confection du nouvel
état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour
résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en
œuvre du principe de la compensation réelle; ce n'est qu'en présence de
difficultés insurmontables que le versement d'une indemnité en argent entre en
considération (ATF 122 I 120 consid. 5 p. 127; 119 Ia 21 consid. 1a p. 24 et
les arrêts cités).
La
mise en œuvre du principe de l'équivalence, dans la présente opération
d'épuration des servitudes (ou de remaniement de droits réels limités), doit
tenir compte de l'objet, très particulier, de cette procédure. Il faut
apprécier, en comparaison avec l'ancien état, l'utilité des nouvelles
servitudes pour les fonds dominants ainsi que les charges imposées aux fonds
servants. Dès lors que l'on impose aussi, dans ce cadre, à des propriétaires de
céder un passage à un voisin dont le fonds n'a qu'une issue insuffisante sur la
voie publique, une compensation - réelle ou en argent - leur est en principe
due (cf. par analogie l'art. 694 al. 1 CC, à propos de la cession d'un passage
nécessaire).
En l'espèce, le
"Tableau
des indemnités"
établi par l'autorité intimée, outre qu'il inclut des
propriétaires qui, on l'a vu, n'avaient pas à être attirés dans la procédure de
correction de limites, est insatisfaisant à divers égards.
a) Il n'y a tout
d'abord pas à comptabiliser les effets d'une suppression de la servitude
agricole no 231779, celle-ci devant être maintenue.
b) Il n'y a ensuite
pas à tenir compte d'un élargissement de servitudes de passage qui ne s'impose
pas.
c) Surtout, le procédé
schématique consistant à chiffrer l'inconvénient que représente une servitude
de passage à raison de la moitié de la valeur vénale du terrain occupé s'avère
inapte à satisfaire le principe d'équivalence. Pour une parcelle déjà grevée
d'une servitude de passage, le surcroît de trafic qu'entraînerait
l'introduction d'un fonds dominant supplémentaire représente une atteinte à la
propriété dont l'ampleur n'est pas fonction de la surface de l'assiette de la
servitude. Cela apparaît par exemple clairement pour la parcelle 3190, qui,
appelée à subir les désagréments du trafic à engendrer par la construction de
nouvelles parcelles, ne devrait bénéficier à ce titre selon le tableau précité
que d'une modeste indemnité de 650 fr.
Cela étant, le
principe d'équivalence n'a pas été respecté par l'autorité intimée. La cause
lui sera renvoyée afin qu'elle détermine les avantages et inconvénients
effectifs engendrés par l'opération litigieuse. Il lui incombera donc d'évaluer
les parcelles en cause avant et après cette opération au moyen de critères
objectifs afin d'assurer une pleine indemnisation des propriétaires grevés.
Ainsi, une diminution de valeur sera imputée à telle parcelle eu égard à
l'augmentation du trafic routier calculé en fonction du nombre de logements
desservis, respectivement du coefficient d'utilisation du sol éventuellement
prévu par la réglementation communale. Le critère du trafic pourra être combiné
avec la surface d'emprise des servitudes par parcelle, sauf le cas où
l'assiette d'une servitude nouvelle coïnciderait avec celle d'une servitude
existante. Inversement, une augmentation de valeur résultera du raccordement de
certaines parcelles à la voie publique. La comparaison de l'ancien et du nouvel
état fera apparaître les avantages et les inconvénients déterminants pour
chaque parcelle. Un système de pointage à traduire en francs permettra de
répartir les frais de l'opération entre les intéressés. Si l'augmentation de
valeur conférée par le raccordement à la voie publique ne couvre pas le
préjudice subit par les propriétaires grevés, la différence devra en outre être
assumée par les propriétaires bénéficiant de l'opération.
6.                     Les recourants Alain et
Daniela Costa, Pierre-Francis Kaenel et Corine Hubert obtiennent gain de cause
sur leurs conclusions en annulation. Tel est également le cas de la PPE sur ses
conclusions subsidiaires. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ils
ont droit à des dépens.
Narcisse Pannatier
succombe en revanche en tant qu'il concluait au rejet du recours. Tel est
également le cas de la commune d'Ollon et de l'autorité intimée.
L'art. 55 LJPA a la
teneur suivante:
"L'arrêt règle le sort des frais et
dépens, qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent.
Le tribunal peut mettre un émolument à la
charge des communes et leur allouer des dépens.
Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut
répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout
ou partie des frais à la charge de l'Etat."
En l'espèce, il n'y a
pas à faire supporter un émolument de justice à la commission de
classification, qui, instituée par le Service des améliorations foncières, ne
constitue en quelque sorte qu'une émanation de celui-ci et n'a pas la personnalité
juridique: considérée comme une autorité cantonale, elle doit être exemptée des
frais de justice (art. 55 al. 2 LJPA a contrario). La commune n'a pas non plus
à être chargée d'un émolument, dès lors qu'elle n'a fait que suggérer la
création d'une commission de classification sans statuer elle-même. Les frais
de justice devront donc être supportés par Narcisse Pannatier. On en réduira le
montant à 2'000 fr. en équité eu égard à la complexité de la matière (art. 55
al. 3 LJPA).
Selon la jurisprudence
du Tribunal administratif élaborée dans le domaine de la construction, la
collectivité publique n'a pas à assumer des dépens lorsque la procédure met en
présence une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du
recourant (RDAF 1994, p. 324; arrêt du 7 novembre 1996 dans la cause AC
1996/0126). Dans un arrêt du 26 juin 2003 (AC 2002/0132), on a dérogé à cette
jurisprudence pour tenir compte de ce que la commune, en méconnaissant des
règles générales relatives au coefficient d'occupation du sol, avait délivré
une autorisation à tort.
En l'espèce, il n'y a
pas à imputer à l'autorité intimée ou à la commune l'inobservation de règles
spécifiques, à défaut pour celles-ci d'avoir été préalablement énoncées en vue
de faciliter l'application du nouvel art. 93a LAF. On s'en tiendra donc à la
règle générale selon laquelle la partie privée qui succombe doit des dépens aux
recourants obtenant gain de cause. Narcisse Pannatier se verra dès lors chargé
de dépens, dont il convient de fixer le montant à 3'000
fr. en faveur tant d'Alain Costa et consorts que de la PPE, à savoir
6'000
fr. au total.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     Les décisions
rendues le 1
er
février 2001 par la commission de classification pour
l'épuration des servitudes au lieu-dit
"Sus la Grangette"
à
Villars-sur-Ollon sont annulées, la cause étant renvoyée à cette autorité pour
statuer à nouveau dans le sens des considérants.
III.                     Un émolument
de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de
Narcisse Pannatier.
IV.                    Narcisse
Pannatier versera à Alain Costa et consorts des dépens fixés à 3'000 (trois
mille) francs.
V.                     Narcisse
Pannatier versera à la communauté des copropriétaires par étage Lo Tsaouan des
dépens fixés à 3'000 (trois mille cinq cents) francs.
gz/mad/Lausanne, le 6 mai 2004
Le
président: