vd_omni · AC.2013.0487 · 2015-07-10 · fr

Jumbo-Markt AG/Municipalité de Montagny-près-Yverdon, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement, Commission de coordination interdé partementale pour la protection, Office fédéral des routes (OFROU) | Projet d'agrandissement d'un centre commercial à proximité d'une jonction autoroutière. En s'estimant liée par la synthèse CAMAC dont le caractère négatif n'était fondé que sur deux préavis négatifs, il n'est pas exclu que la municipalité ait commis un excès de pouvoir négatif; quoi qu'il en soit, elle a fait siennes les appréciations des autorités cantonales ayant rendu les préavis négatifs et a en outre avancé, dans ses écritures, des motifs fondés sur le droit fédéral, cantonal et communal à l'appui de son refus (consid. 2). Accès suffisant du point de vue de l'augmentation de trafic engendrée par le projet litigieux, mais insuffisant au regard de la sécurité; en outre, l'étude de trafic n'est pas complète (consid. 3). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.07.2015 AC.2013.0487

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 juillet 2015
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz et
M. Michel Mercier, assesseurs
; Mme Fabia Jungo,
greffière.
Recourante
Jumbo-Markt AG,
à Dietlikon,
représentée par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Montagny-près-Yverdon,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Section juridique,
2.
Direction générale de
l'environnement,
3.
Commission de coordination
interdépartementale pour la protection,
de l'environnement - CIPE,
toutes trois représentées par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne,
4.
Office fédéral des routes (OFROU),
DP cantonal - filiale 1,
Objet
Permis de construire
Recours Jumbo-Markt AG c/ décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon du 8 novembre 2013 refusant le permis de construire
pour l'agrandissement et la transformation du magasin Jumbo, ainsi que pour
la construction d'un nouveau magasin Fly sur la parcelle n° 452.
Vu les faits suivants
A.
Jumbo-Markt SA (ci-après: Jumbo) est propriétaire de la parcelle n° 452 de
la Commune de Montagny-près-Yverdon. Sise au lieu-dit "En Chamard",
cette parcelle de 40'082 m
2
supporte un centre commercial
(brico-loisirs Jumbo et magasin d'ameublement Fly) avec parking extérieur
exploité par Jumbo. Elle est délimitée au sud par la Route de Sainte-Croix (route cantonale 254b, DP 20 et 63) et à l'ouest par la route "En
Chamard" (DP 58); un giratoire est implanté à son angle sud-ouest
(ci-après: le giratoire de Chamard) ainsi que le long de sa limite ouest, sur
la route "En Chamard" (DP 58; ci-après: le giratoire de la zone
d'activités). Le giratoire de Chamard comprend quatre branches: la route
cantonale 254b vers Sainte-Croix (à l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains
(à l'est), le DP 58 au nord et l'accès à des commerces au sud.
A l'ouest de la parcelle n° 452 et de la route
"En Chamard" (DP 58) à laquelle elles sont adjacentes, se
trouvent les parcelles contiguës n
os
450 et 537, propriété de Coop
Genossenschaft (ci-après: Coop) et Vaudoise Vie, Compagnie d'assurances SA, et
qui supportent notamment un centre commercial avec parking extérieur exploité
par Coop. Ces deux parcelles forment un quadrilatère délimité à l'ouest par la
route nationale A9 (autoroute, DP 45), au sud par la Route de Sainte-Croix (route cantonale 254b, DP 20 et 63) et à l'est par la route "En
Chamard" (DP 58); trois giratoires sont implantés aux angles
sud-ouest (ci-après: le giratoire est de la jonction autoroutière), sud-est
(giratoire de Chamard) et nord-est (giratoire de la zone d'activités). Le
giratoire est de la jonction autoroutière comprend cinq branches: l'accès au
centre commercial au nord-est, les raccordements à la route nationale A5
(jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, sens Lausanne-Neuchâtel; au nord-ouest,
respectivement au sud) ainsi que la route cantonale 254b vers Sainte-Croix (à
l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains (à l'est).
Les parcelles n
os
450, 452 et 537 sont
situées dans le "périmètre d'activités commerciales prédominantes"
selon le Plan partiel d'affectation "En Chamard - Les Creux"
(ci-après: le PPA "En Chamard - Les Creux") et son règlement
approuvés le 8 novembre 1995 par le Conseil d'Etat. La partie non construite de
la parcelle n° 452, au sud-est, est régie par le Plan d'extension cantonal
(PEC) n° 128a.
B.
Le 13 juillet 2011, Jumbo a déposé une demande de permis de construire
portant sur l'agrandissement et la transformation du magasin Jumbo et la
construction d'un nouveau bâtiment Fly sur la parcelle n° 452. Selon le
questionnaire de demande de permis de construire, la surface bâtie devait
passer de 7'125 m
2
à 10'050 m
2
et la surface brute utile
des planchers de 7'269 m
2
à 10'624 m
2
. Le nombre de places de stationnement (toutes situées à l'extérieur) devait être
augmenté de 39 unités pour atteindre un total de 360. Le dossier de demande de
permis de construire était complété d'un Rapport d'étude d'impact sur
l'environnement établi le 13 juillet 2011 par le bureau Ecoscan (ci-après: le
rapport EIE) qui comprenait en annexe 3 un chapitre "mobilité et trafic"
établi en juillet 2011 par le bureau Christe & Gygax Ingénieurs Conseils SA
(ci-après: l'étude de mobilité et trafic). La synthèse de l'étude mobilité et
trafic était la suivante:
"Le projet d'extension
Jumbo-Fly, dans la zone du PPA Chamard - Les Creux de Montagny-près-Yverdon,
consiste à réaliser un nouveau bâtiment pour les besoins de Fly et agrandir le
centre Jumbo actuel, augmentant au total les surfaces de vente actuelles de 7'000 m
2
à 10'400 m
2
(+32%).
Le projet, réorientant le bâtiment
Jumbo vers le reste de la zone de Chamard, permettra d'améliorer l'unité de ce
secteur et de favoriser ses déplacements piétons internes.
Située en zone de grand
entraînement encore non occupée, cette extension est conforme à la destination
de la zone et à la réglementation du PPA en matière de génération de trafic.
Le projet, conformément au
dimensionnement du parcage selon la Norme VSS 640'281, offrira environ 360
places (+40 par rapport à l'état actuel), et générera quelque 1'000
déplacements motorisés supplémentaires par jour, soit 4'300 dépl/j au total,
sans poser à lui seul de problèmes d'exploitation ou de capacité sur le réseau
routier.
Cependant, l'actuel état proche de
la saturation des carrefours giratoires principaux de la Route de Ste-Croix (surtout le giratoire de Chamard - Les Creux) et d'autres projets dans le
secteur, notamment le projet d'extension du centre Coop de Chamard, pourront à
moyen terme poser des problèmes de capacité et d'écoulement du trafic sur la Route de Ste-Croix.
Des mesures générales
d'amélioration de la capacité de cet axe doivent être étudiées au niveau
cantonal (présélectionnement du marquage des voies de la route cantonale,
notamment) ou d'agglomération (liaison Ouest du projet aggloY).
Au niveau local, des mesures
d'orientation internes du trafic à la zone de Chamard sont également à examiner."
Mis à l'enquête publique du 6 août au 5 septembre
2011, le projet a soulevé plusieurs oppositions. Le 3 avril 2012, la CAMAC a établi une synthèse n° 125'252 négative, précisant ce qui suit:
"Les départements, en
particulier leurs services concernés, ont refusé d'accorder les autorisations
spéciales requises en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent,
vous ne pouvez
délivrer le permis de construire sollicité
."
Ainsi, la Commission de coordination
interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) et l'ancien
Service de la mobilité (SM; depuis le 20 février 2014, il a été intégré à la Direction générale de la mobilité et des routes - DGMR) préavisaient négativement au projet. La CIPE relevait ce qui suit:
"I. PROCEDURE
Nous sommes en présence d'un
permis de construire pour l'extension des centres de vente de Jumbo-Markt.
L'installation qui comprend une surface de vente supérieure à 7'500m2 est
soumise à étude d'impact sur l'environnement selon l'annexe OEIE (de type
80.5).
Conformément à l'art. 8 al. 2 de
l'OEIE, un rapport d'enquête préliminaire et le cahier des charges du RIE a été
présenté et analysé par les services concernés de la Commission interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) le 5 avril 2011,
qui l'a évalué et fait part de ses observations.
Le rapport d'impact sur
l'environnement daté du 13 juillet 2011 fait partie du dossier, les services
concernés de la CIPE l'ont évalué. Selon la CIPE, il est conforme à l'article 9
OEIE.
La procédure décisive est l'octroi
du permis de construire pour laquelle la Municipalité est compétente. Elle rédigera et publiera la décision finale.
La procédure décisive est celle du
permis de construire au sens de l'article 44 LATC, pour laquelle l'autorité
compétente est la Municipalité de Montagny-près-Yverdon. Elle déterminera (art.
18 OEIE) si le projet répond aux prescriptions sur la protection de
l'environnement en s'appuyant sur le préavis de la CIPE. Puis, elle rédigera au (sic) cas échéant une décision finale EIE.
II. EVALUATION DU PROJET
La Commission interdépartementale de la protection de l'environnement (CIPE) estime que: -
compte tenu des enjeux environnementaux, il appartient à l'agglomération de se
prononcer (cf. PV CIPE du 5 avril 2011).
- ce projet est contraire à la
stratégie d'implantation des ICFF dans le canton (cf. analyse similaire pour
l'implantation de la COOP fournie en décembre 2011)
la réalisation du projet ne sera
pas conforme aux prescriptions environnementales.
Les préavis des services
communiqués en annexe font partie intégrante de cette évaluation."
Le SM préavisait quant à lui ce qui suit:
"Le SM se réfère à la
décision du Comité de pilotage AGGLOY du 16 décembre 2011 et à sa
correspondance du 11 janvier 2012 adressée aux entreprises commerciales sises
en Chamard. Dans l'attente de la mise en place de la démarche globale de
recherche de solutions pour le développement futur du secteur en Chamard dans
le respect des objectifs urbanistiques, environnementaux et de mobilité du
projet AggloY, le SM donne un préavis négatif".
Ces deux préavis négatifs étaient suivis des
autorisations spéciales, préavis et remarques des autres autorités compétentes,
avec la précision suivante:
"
A titre d'information,
bien que ces décisions ne puissent être prises en considération compte tenu du
caractère négatif de la présente synthèse, nous vous les transmettons
ci-dessous
"
Le procès-verbal de la séance du 16 décembre 2011 du
Comité de pilotage AggloY à laquelle se réfère le SM dans son préavis contenait
notamment le passage suivant s'agissant d'un projet d'agrandissement dans le
secteur "En Chamard":
"Les volets importants de ce
dossier sont les suivants:
-
l'aspect mobilité;
-
la desserte TP;
-
l'accès ouest;
-
la complémentarité des commerces avec le centre-ville.
La réflexion qui doit maintenant
être menée requiert une vision et une démarche globales, afin de mettre en
place une stratégie à l'échelle de tout le secteur Chamard. Il est également
nécessaire d'engager la discussion avec les autres commerces de la zone et
d'entamer des négociations avec eux (notamment pour une éventuelle
mutualisation du stationnement)."
Quant à la lettre du 11 janvier 2012 adressée aux
entreprises commerciales sises "En Chamard" par le bureau
d'agglomération AggloY, elle prévoyait ce qui suit:
"Dans le cadre du projet
susmentionné et des démarches en cours à l'échelle de l'agglomération
yverdonnoise, le Comité de pilotage AggloY s'est réuni le 16 décembre dernier afin
de traiter ce projet.
Au vu des différents projets,
actuels et futurs, développés sur le site Chamard-Châtelard et des enjeux
qu'ils représentent, notamment en termes de gestion du trafic, les partenaires
AggloY ont convenu de se donner un temps de réflexion. L'agglomération
considère en effet qu'il est aujourd'hui essentiel de rechercher des solutions
pour le développement futur de ce secteur dans le respect des objectifs et
principes urbanistiques, environnementaux et de mobilité du Projet d'agglomération
AggoY.
Dans cette perspective,
l'agglomération yverdonnoise tient à vous informer de sa décision d'établir une
convention entre les collectivités concernées afin de convenir d'un délai
permettant aux différents acteurs de mettre en place une démarche globale et
cohérente, en partenariat avec les entreprises commerciales concernées.
Les différentes modalités de cette
convention seront établies dès janvier 2012. Nous ne manquerons pas de vous
tenir informés de la suite des travaux et de vous proposer, dans une logique de
partenariat et une démarche constructive, de nous rencontrer prochainement afin
de faire le point sur la situation."
C.
Parallèlement, le 10 août 2010, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon (ci-après: la municipalité) a délivré une autorisation
préalable d'implantation n° 9/631 pour l'agrandissement du centre commercial
Coop sur les parcelles n
os
450 et 537, la création d'un parking
souterrain de 235 places, la suppression du parking extérieur de 226 places et
la création d'un nouvel accès au centre commercial par le DP 58. La synthèse
CAMAC n° 100'034 du 13 juillet 2010 comprenait les préavis positifs de
toutes les autorités consultées. Tout en relevant que les nouveaux aménagements
allaient provoquer une augmentation importante de trafic au droit même de la
jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, déjà fortement chargée, notamment aux
heures de pointe, l'Office fédéral des routes (OFROU) précisait que le projet
devrait respecter les conditions impératives suivantes:
"Pour le projet tel que
proposé, selon les plans et autres éléments joints au dossier CAMAC 101973
(sic), l'OFROU formule une prise de position favorable soumise aux conditions
suivantes:
a.
l'étude préalable d'un concept de gestion des flux de trafic lié aux
nouveaux aménagements;
b.
l'approbation de ce concept par l'OFROU;
c.
l'engagement d'une contribution financière de tous les intéressés, si la
modification de la jonction autoroutière s'avère nécessaire suite à une
surcharge de trafic (art. 46 al. 1 LRN);
d.
l'approbation définitive de l'OFROU dans le cadre de la demande de
permis de construire".
Le 14 juillet 2011, Coop a déposé une demande de
permis de construire portant sur l'agrandissement du centre commercial existant
sur les parcelles n
os
450 et 537, avec création d'un parking
souterrain et réaménagement du parking souterrain existant, réaménagement du
stationnement extérieur, modification et création d'accès motorisés,
piétonniers et à vélo. La société a produit deux études de circulation et de
stationnement établies en janvier 2011 et en juillet 2011 par le bureau
d'ingénieurs Transitec (ci-après: le rapport Transitec de janvier 2011,
respectivement de juillet 2011). Selon le questionnaire de demande de permis de
construire, la surface bâtie devait passer de 4'969 m
2
à 9'531 m
2
et la surface brute utile des planchers de 4'869 m
2
à 10'230 m
2
. Le nombre de places de stationnement souterraines
devait augmenter de 117 à 291 et le nombre de places à l'extérieur devait
diminuer de 325 à 120. Le nombre total de places de stationnement devait ainsi
passer de 442 à 411. Mis à l'enquête publique du 12 août au 12 septembre 2011,
le projet a suscité l'opposition de la Commune d'Yverdon-les-Bains, notamment.
Il ressort de la synthèse CAMAC n° 122'344 établie le 8 mai 2012 que l'OFROU a
refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise dans les termes suivants:
"(…) Vous nous consultez afin
de déterminer si l'agrandissement du centre commercial cité en marge peut être
autorisé sous l'angle des routes nationales.
1. Préambule
Depuis la mise en œuvre de la
nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons au 1
er
janvier 2008, la Confédération est propriétaire des routes nationales. C'est donc à elle, respectivement à
l'Office fédéral des routes (OFROU), d'assurer, conformément à l'art. 5 de la Loi sur les routes nationales (LRN) que celles-ci garantissent un trafic sûr et économique.
L'art. 49 de la LRN précise encore que les routes nationales "doivent être
entretenues et exploitées selon des principes économiques de telle façon qu'un
trafic sûr et fluide soit garanti et que les routes puissent autant que
possible être empruntées sans restriction". L'art. 2 de l'Ordonnance sur
les routes nationales (ORN) (RS 725.11) précise que les jonctions, y compris
les tronçons de raccordement rejoignant la prochaine route cantonale, régionale
ou locale importante font partie intégrante des routes nationales.
Dans ce sens, la Confédération doit veiller à ce que le fonctionnement des jonctions ne soit pas pénalisé par
le trafic généré par l'implantation de centres commerciaux à leur proximité.
2. Faits
Le requérant projette
l'agrandissement d'un centre commercial, avec création d'un parking souterrain,
le réaménagement d'un parking souterrain existant et celui du stationnement
extérieur, la modification et la création d'accès motorisés, piétonniers et à
vélo, sur les parcelles 450, 537 et 748 du RF de Montagny-près-d'Yverdon.
Le trafic supplémentaire généré
par l'agrandissement du centre commercial à proximité immédiate de la jonction
autoroutière a inévitablement des répercussions directes sur le réseau des
routes nationales. L'OFROU, devant veiller au fonctionnement des jonctions, a
dans un premier temps émis, par lettre du 14 janvier 2010, un préavis négatif
puis a formulé par lettre du 6 juillet 2010, une prise de position favorable
soumise à 4 conditions dont l'approbation du concept de gestion des flux par
l'OFROU.
3. Considérations
Selon l'étude de circulation et de
stationnement élaborée par Transitec en janvier 2011, la génération de trafic
du Mégastore Coop est évaluée à 4'500 véhicules par jour, soit 2'000 véhicules
supplémentaires par rapport à la situation actuelle. La capacité utilisée du
giratoire de la jonction autoroutière s'élève à 85% à l'heure de point du soir
en considérant des charges de trafic 2009. La capacité utilisée de ce carrefour
est augmentée d'environ 5% avec la réalisation du Mégastore et passe donc à
90%. Cette valeur est également basée sur des charges de trafic 2009.
L'étude précise qu'aucune
augmentation de trafic n'a été prise en compte, en raison de la bonne
représentativité des comptages effectués en 2009, de l'absence de projets de
développements structurants à court terme dans le secteur, ainsi que de la
volonté de maîtriser le trafic automobile et de favoriser les modes doux dans
l'agglomération yverdonnoise.
L'OFROU est toutefois d'avis
qu'une augmentation du trafic doit être considérée à moyen terme, les effets du
projet d'agglomération ne pouvant remédier à ce phénomène. Cette augmentation
représente un trafic supplémentaire lors de la mise en service du Mégastore et
devient significative à l'horizon de planification 2030.
De ce fait, l'OFROU est d'avis que
la réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière sera épuisée
malgré les mesures d'amélioration proposées (marquage et signalisation) durant
la période, entre la mise en service du Mégastore et la réalisation éventuelle
d'un nouvel accès Ouest du projet d'agglomération.
4. Prise de position
Sur la base des éléments versés au
dossier CAMAC 122344 ainsi que des considérations susmentionnées l'OFROU
formule une prise de position négative quant à l'octroi d'un permis de
construire, pour les raisons suivantes:
·
Le réseau routier est actuellement proche de la saturation. La
réserve de capacité ne peut être destinée à favoriser une seule implantation
commerciale (Coop Mégastore) alors que d'autres projets également générateurs
de trafic sont en cours dans le secteur. Les mesures à prendre pour améliorer
la capacité et adapter le réseau routier doivent résulter d'un processus de
planification, aux niveaux fédéral et cantonal, dans lequel l'ensemble de la
région est consulté.
·
A terme, la jonction à proximité du centre commercial précité ne
sera plus en mesure de remplir son rôle, ce qui n'exclut pas des remontées de
trafic sur la route nationale 5. La sécurité des usagers pourrait être
compromise.
·
Nous sommes d'avis que les voies d'accès au projet Coop Mégastore
ne sont pas adaptées à l'utilisation prévue et la parcelle n'est de ce fait pas
suffisamment équipée. Une voie d'accès à une parcelle est adaptée à
l'utilisation prévue lorsqu'elle est capable d'accueillir tout le trafic de la
zone qu'elle dessert. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation
de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. A teneur de l'art.
19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière
adaptée à l'utilisation prévue par les voies d'accès."
En outre, le SM préavisait négativement au projet
dans l'attente de la mise en place d'une démarche globale de recherche de
solutions pour le développement futur du secteur En Chamard et le respect des
objectifs urbanistiques, environnementaux et de mobilité du projet AggloY
(projet d'agglomération dont font notamment partie les Communes
d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon). La CIPE émettait également un préavis négatif pour le motif que le projet était contraire à la
stratégie d'implantation des installations commerciales à forte fréquentation
(ICFF) dans le canton, rendant le projet non conforme aux prescriptions
environnementales.
Par décision du 8 novembre 2013, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire demandé. Coop a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP); dans le cadre de
l'instruction de ce dossier (cause AC.2013.0488), l'OFROU s'est déterminé le 5
mars 2014 dans les termes suivants:
"Dans son recours du 11
décembre 2013, la recourante considère que l'OFROU, ayant formulé une prise de
position favorable pour le projet d'agrandissement du centre commercial COOP en
date du 6 juillet 2010, n'aurait pas dûment motivé son avis négatif du 18
octobre 2011.
Par lettre du 6 juillet 2010
adressée à la CAMAC, l'OFROU a émis une prise de position favorable à la
demande d'autorisation préalable à l'agrandissement du centre commercial COOP
et de la création d'un parking souterrain. Cette prise de position était
soumise à quatre réserves, notamment une étude préalable d'un concept de
gestion des flux de trafic et l'approbation de ce concept par l'OFROU. Le
bureau Transitec a alors été mandaté pour mener une étude de circulation et de
stationnement. L'évaluation de la génération et la distribution de trafic du
projet ainsi que l'estimation de l'incidence de projet sur le fonctionnement et
l'exploitation du réseau routier environnant y sont cités parmi les buts
principaux. Une première version de cette étude a été élaborée en janvier 2011.
Par la suite, la CAMAC a, par lettre du 16 août 2011, demandé à l'OFROU d'examiner
le dossier du projet COOP afin de déterminer si celui-ci peut être autorisé du
point de vue des routes nationales. Par lettre du 18 octobre 2011, l'office a émis une prise de position négative. Référence est faite à l'étude Transitec de
janvier 2011. Ce rapport considère des charges de trafic 2009 sans prendre en
compte une augmentation de trafic indépendante du projet COOP.
Cependant, l'office a constaté, en
rédigeant la présente réponse au recours, l'existence d'un rapport technique
Transitec de juillet 2011. Celui-ci a certes été transmis à la filiale de
l'OFROU qui l'a malheureusement classé sans donner suite.
Selon le rapport technique de
juillet 2011, le giratoire de la jonction autoroutière, côté Yverdon sera
utilisé, à l'horizon 2020, en tenant compte du projet COOP et des mesures
d'accompagnement préconisées, à 95% de sa capacité maximale. La sortie de la
route nationale n'est toutefois pas menacée de blocage, en raison d'une
capacité d'entrée dans le giratoire utilisée à 65% et de sa priorité sur le
mouvement entrant en provenance d'Yverdon. Quant à l'horizon 2030, en tenant
compte du projet et de ses mesures d'accompagnement, la capacité utilisée dudit
giratoire passera à 110%, ce qui correspond à une situation critique,
inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute. Le
rapport de juillet 2011 démontre que le bon écoulement des flux de trafic dans
le secteur dépend de la réalisation du barreau de délestage à condition d'une
mise en service dès l'horizon 2020.
Cependant, du point de vue de
l'OFROU, aucune garantie quant au potentiel de délestage de ce barreau et à son
horizon de réalisation n'est donnée à ce jour. Pour information et selon le
rapport d'examen de la Confédération concernant le projet d'agglomération
yverdonnoise 2012, le nouvel accès d'agglomération Ouest, a été déclassé de
type A (réalisation et financement entre 2015 et 2018) au type C (réalisation
et financement après 2022). La Confédération estime le degré de maturité de la
mesure insuffisant en raison notamment d'absence de données actualisées
concernant les modifications des charges de trafic attendues sur les tronçons à
décharger.
En conclusion, l'OFROU maintient
le fait que le réseau routier localisé à proximité du projet est actuellement proche
de la saturation et pose ponctuellement des problèmes de circulation, en
particulier au niveau des giratoires d'accès à l'autoroute (carrefour côté
Yverdon). Malgré les mesures d'accompagnement au projet COOP préconisées, le
fonctionnement du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon
présentera, à l'horizon 2030, une situation inacceptable en raison du risque de
blocage du flux sortant de l'autoroute compromettant ainsi la sécurité des
usagers. Tout autre projet également générateur de trafic ne pourra pas
s'implanter dans le secteur. Afin d'éviter cette saturation, la réalisation du
barreau de délestage devrait être effective d'ici 2020. Aucune garantie n'est
cependant donnée à ce jour et à la connaissance de l'OFROU, quant à son
potentiel de fluidification du trafic dans le secteur et à son horizon de
réalisation. La réalisation du projet COOP reste de ce fait problématique sous
l'angle des routes nationales.
Aussi, la faible réserve de
capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon, à l'horizon
2020, ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans
le secteur. Il n'appartient cependant pas à notre office de définir la priorité
des projets, notamment sur le principe du premier venu, premier servi."
Le 19 août 2014, l'OFROU a produit des
déterminations complémentaires à la suite de la production par Coop d'une
notice technique réalisée par le bureau Transitec en avril 2014 et intitulée
"Projet d'extension du centre commercial Coop - Actualisation des charges
de trafic", relevant ce qui suit:
"Conformément à notre
demande, vous nous avez transmis l'étude Transitec concernant le projet
d'extension du centre commercial Coop d'avril 2014 et nous vous en remercions.
Nous vous adressons ci-dessous, brièvement, nos observations au sujet de
l'étude et des déterminations de la recourante du 25 juin 2014.
Selon la synthèse et les
conclusions de cette étude, il s'avère que les augmentations de trafic
constatées depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe
considéré et du type de trafic recensé (page 40). L'augmentation annuelle entre
2009 et 2014 est de +1.2% sur la route de Ste-Croix et de +2.3% sur l'axe situé
entre le giratoire de la jonction autoroutière et l'entrée du centre Coop. Le
rapport technique Transitec de juillet 2011 évalue les charges de trafic aux
horizons 2020 et 2030 selon une hypothèse d'accroissement linéaire du trafic,
soit une augmentation d'environ 1.5% par année.
La notice technique d'avril 2014
confirme ainsi le fait que les hypothèses considérées dans l'étude de juillet
2011 ne surestiment pas les charges de trafic futures.
Les déterminations de la
recourante (point 3.3 page 13) au sujet de la route de contournement voulue par
la population, mentionnent: "Dans tous les cas, on peut également compter
sur un cofinancement de la Confédération à partir de 2022 tel que prévu pour
les projets de type C". Or, le document "Examen des projets
d'agglomération - 2
e
génération, rapport explicatif" du 26
février 2014 (point 3.9 en page 15) précise que les mesures C "présentent
un rapport coût-utilité insuffisant ou leur efficacité ne peut pas être
examinée en raison de leur manque de maturité. Ces mesures doivent encore faire
l'objet d'études ou ne sont pas suffisamment concrètes. Elles sont donc
repoussées". Les mesures pour lesquelles la Confédération reconnaît un besoin d'action sont signalées spécifiquement comme mesures C*
dans le rapport d'examen de la Confédération. Le rapport d'examen du projet
d'agglomération yverdonnoise ne classe pas la route de contournement dans la
liste des mesures C*. Par conséquent, la Confédération ne prévoit, à ce jour, aucune contribution fédérale pour ce contournement.
En conclusion, l'OFROU maintient
sa prise de position du 5 mars 2014, laquelle précise que la faible réserve de
capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon ne peut être
destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans le secteur. Il
n'appartient cependant pas à l'OFROU de définir la priorité des projets, notamment
sur le principe premier venu, premier servi."
Par arrêt du 15 janvier 2015, la CDAP a rejeté le recours formé par Coop et a confirmé la décision rendue le 8 novembre 2013
par la municipalité. Cet arrêt est entré en force sans avoir été contesté (AC.2013.0488).
D.
Par décision du 8 novembre 2013, la municipalité a refusé le permis de
construire demandé par Jumbo, dans les termes suivants:
"Le projet cité en titre a
été mis à l'enquête publique du 6 août au 5 septembre 2011. Compte tenu des
problèmes sensibles posés par ce projet et de la position des Services de
l'Etat, des discussions ont eu lieu par la suite. Par courrier de votre conseil
du 16 octobre 2013, vous avez souhaité que soit notifiée une décision
municipale, ce qui est fait par cet envoi.
Dans sa séance du 21 octobre 2013,
la Municipalité in corpore a pris connaissance de la synthèse CAMAC du 3 avril
2012 qui l'invite à ne pas octroyer le permis de construire.
La Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE)
préavise négativement au projet, ainsi que le Service de la mobilité.
Dès lors, en application de l'art.
75 al. 1
er
RLATC et vu la synthèse CAMAC négative, la municipalité
ne saurait octroyer le permis de construire et n'a pas à rendre une décision
d'impact sur l'environnement.
Nous vous transmettons
officiellement en annexe cette synthèse du 3 avril 2012.
(...)"
E.
Par acte du 11 décembre 2013, Jumbo a recouru devant la CDAP contre cette décision, ainsi que subsidiairement les préavis du SM et de la CIPE, dont elle demande principalement la réforme en ce sens que le permis de construire est
octroyé; subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée,
de même que très subsidiairement des préavis du SM et de la CIPE, et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans leurs déterminations communes du 20 mars 2014, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), la Direction générale de l'environnement (DGE) et la CIPE ont conclu au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité. La municipalité en a fait de même dans sa réponse du
31 mars 2014.
La recourante a répliqué le 6 juin 2014, déclarant
maintenir intégralement ses conclusions prises en recours.
La municipalité a dupliqué le 25 septembre 2014 et la DGMR, la DGE et la CIPE se sont déterminées par acte commun le 15 octobre 2014.
Par lettre du 16 janvier 2015, le tribunal a demandé
à l'OFROU de lui indiquer si les déterminations qu'il avait produites dans le
dossier AC.2013.0488 étaient également valables dans le dossier AC.2013.0487.
Le 12 février 2015, l'OFROU s'est déterminé comme suit:
"Selon le rapport du bureau
Christe&Gygax de juillet 2011 qui vérifie la conformité du projet d'extension
Jumbo-Fly à la réglementation du PPA Chamard - Les Creux en matière de
génération de trafic, le trafic supplémentaire généré par le projet d'extension
Jumbo-Fly serait de 1'000 véhicules motorisés par jour. Le projet
d'agrandissement du centre commercial COOP et de la (sic) création d'un parking
souterrain produit un trafic supplémentaire évalué à 2'000 véhicules motorisés
par jour. Du point de vue de l'OFROU, bien que l'estimation du trafic généré
par le projet Jumbo-Fly représente la moitié du trafic généré par le projet
Coop, il contribue également à épuiser les capacités résiduelles du giratoire
de la jonction autoroutière côté Yverdon. De ce fait, l'OFROU est d'avis que
les prises de position formulées dans le cadre du dossier Coop sont valables
également dans le dossier Jumbo-Fly (cf. lettres du 19 août 2014 et du 5 mars
2014 annexées).
L'OFROU rappelle que la faible
réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon, à
l'horizon 2020, ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale
dans le secteur. Il n'appartient cependant pas à notre office de définir la
priorité des projets, notamment sur le principe du premier venu, premier servi.
L'OFROU devant assurer un trafic
sûr et fluide sur les routes nationales, il peut être contraint à appliquer des
mesures de sécurité au niveau des jonctions autoroutières telles que la
fermeture temporaire d'accès et/ou de sorties".
Toutes les parties ont reçu copie de ces
déterminations de l'OFROU et ont bénéficié de la possibilité de déposer
d'éventuelles déterminations finales. Par lettre du 13 mars 2015, la DGMR, la DGE et la CIPE ont conclu au rejet du recours. Par lettre du 16 mars 2015, la
municipalité a déclaré prendre acte des déterminations de l'OFROU et a implicitement
conclu au rejet du recours. La recourante ne s'est pas déterminée.
Après la parution dans la presse d'un article
annonçant la fermeture du magasin Fly existant dans le bâtiment du centre
commercial Jumbo sur la parcelle n° 452, la recourante a indiqué au
tribunal, le 22 mai 2015, que le projet litigieux était maintenu.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La recourante a sollicité la tenue d'une audience avec inspection
locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505;
124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF
130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est
suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute
connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée
entre la recourante et l'autorité intimée, les prises de position des
différentes autorités concernées ainsi que le rapport EIE et l'étude de
mobilité et trafic produits par la recourante dans le cadre de la demande de
permis de construire, rendant superflue la tenue d'une inspection locale. Pour
le reste, la recourante a pu faire valoir ses arguments lors du double échange
d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de
rejeter sa requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.
2.
La recourante se prévaut d'une violation du droit à une décision motivée
et invoque la violation du droit d'être entendu; la décision de la municipalité
ne contiendrait ainsi aucune motivation, se limitant à mentionner la synthèse
CAMAC sans apprécier la conformité du projet au PPA "En Chamard - Les
Creux". En particulier, cette synthèse négative, ne reposant que sur deux
préavis négatifs, ne lierait pas la municipalité qui, en ne procédant pas à
l'examen du projet au regard des dispositions du règlement communal et en
s'estimant liée par la prise de position de la CIPE et du SM, aurait commis un
excès de pouvoir négatif.
a) Conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11),
avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle
vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont
été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans
les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale
est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique
(art. 113 LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par
l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux
dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant
sous pli recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut
être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale
cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par
l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour
l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC).
b) Pour ce qui est des autorisations spéciales
cantonales, l'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:
"1 Indépendamment des
dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être
construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur
destination:
a.
les constructions hors des zones à bâtir;
b.
les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières
de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les
dommages causés par les forces de la nature;
c.
sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les
entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt
général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un
danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant
l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie
intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder
ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces
autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux
communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes
particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;
d.
les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements
soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions
légales ou réglementaires fédérales ou cantonales."
c) L’art. 42 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement (loi sur la protection de
l'environnement, LPE; RS 814.01) prévoit que, pour assurer l’examen des
questions relatives à la protection de l’environnement, les cantons créent un
service spécialisé ou désignent à cet effet des offices existants en mesure
d’assumer cette tâche. Dans le canton de Vaud, les services spécialisés de la
protection de l’environnement étaient les anciens Service des eaux, sols et
assainissement (SESA) et Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), intégrés
depuis le 1
er
janvier 2013 à de la DGE (cf. art. 5 du règlement du 8
novembre 1989 d’application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement [RVLPE, RSV 814.01.1]). L’art. 4 RVLPE prévoit
également la création d’une Commission de coordination (soit la CIPE), présidée par le délégué cantonal à l’environnement, chargée plus particulièrement
d’assurer la coordination des activités des différents services de
l’administration cantonale dans le domaine de la protection de l’environnement.
L'art. 7 du règlement du 25 avril 1990 d'application
de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
(RVOEIE; RSV 814.03.1) prévoit ce qui suit:
"
Art. 7 Commission de
coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE)
1
La CIPE supervise les travaux préparatoires de l'EIE et assure la coordination entre l'autorité
compétente et les autres autorités, collectivités ou services chargés de se
prononcer sur l'installation soumise à l'EIE.
2
La CIPE exerce en particulier les tâches et attributions suivantes:
a.
adopter et mettre à jour les directives des services spécialisé de la
protection de l'environnement du canton (art. 10, al. 2, OEIE);
b.
conseiller et renseigner le requérant sur les études et investigations
qu'il doit entreprendre dans le cadre de l'élaboration d'un projet qui doit
faire l'objet d'une EIE;
c.
se prononcer sur le résultat de l'enquête préliminaire, son admission
comme rapport d'impact ou sur la nécessité d'établir un cahier des charges et
communiquer au requérant les demandes et observations des services spécialisés
de la protection de l'environnement concernant le cahier des charges;
d.
assurer la coordination des travaux préparatoires (art. 14, al. 3,
OEIE), sauf dans les cas prévus aux articles 16 et 17 du présent règlement;
e.
évaluer les impacts collectivement et dans leur action conjointe (art. 8
LPE), communiquer à l'autorité compétente ses conclusions et ses propositions
sur le rapport d'impact (art. 13, al. 3, OEIE) basées sur une synthèse de
celles des services spécialisés ainsi que les avis des autres autorités ou des
services concernés par l'EIE;
f.
préaviser sur les décisions préalables nécessaires au bon déroulement de
l'EIE notamment:
-
l'assujettissement d'un objet à l'EIE (art. 1 et 2 OEIE)
-
la réalisation de l'EIE par étape et le contenu des étapes (art.
3 et 4 du présent règlement)
-
la nomination d'un expert (art. 16, al. 2, lettre b, OEIE)."
d) Selon la jurisprudence, il y a excès de pouvoir
négatif lorsqu'une autorité s'estime liée par une norme, alors que la
compétence que lui donne la loi est discrétionnaire: lorsque la norme confère
un certain pouvoir d'appréciation, pour que puisse être tenu compte de
circonstances particulières, l'administré a en effet aussi le droit qu'il soit
effectivement exercé (ATF 131 V 153 consid. 5.1 p. 157; 102 Ib 187; RDAF 1994
p. 145; Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif
vol. I, 3
e
éd., Berne 2012, p. 743). Cette jurisprudence
s'applique également aux règlements communaux (arrêts AC.2010.0125 du 29
novembre 2010 et AC.2007.0108 du 20 mai 2008).
e) En l'occurrence, le projet litigieux, qui entre
dans la catégorie des "Grands magasins et centres d'achats" au sens
de l'annexe II RLATC, impliquait la délivrance de diverses autorisations
spéciales cantonales et préavis, notamment de la Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE)
et de l'ancien Service de la mobilité (SM; depuis le 20 février 2014, il s'agit
de la Direction générale de la mobilité et des routes - DGMR). Ces décisions et
préavis, dont certains négatifs, ont été réunis dans la synthèse CAMAC du 3
avril 2012 et la décision attaquée y renvoie expressément dans sa motivation. Cette
synthèse comportait expressément l'indication suivante:
"Les départements, en
particulier leurs services concernés, ont refusé d'accorder les autorisations
spéciales requises en vertu des art, 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent,
vous ne pouvez
délivrer le permis de construire sollicité
."
Sur la base de cette appréciation, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire. Certes, seuls des préavis étaient
négatifs, alors que les autorisations spéciales requises avaient toutes été
délivrées par les autorités compétentes. Or, contrairement à une autorisation
spéciale, un préavis n'exerce pas un effet contraignant pour l'autorité intimée
qui dispose d'une certaine marge d'appréciation et peut ainsi s'en écarter
(voir notamment arrêt AC.2012.0113 du 13 juillet 2012 consid. 4).
En s'estimant liée par la synthèse CAMAC dont le
caractère négatif n'était fondé que sur deux préavis négatifs, il n'est pas exclu
que la municipalité ait commis un excès de pouvoir négatif. Il aurait en effet
été souhaitable que la municipalité examine la synthèse CAMAC afin de constater
que son caractère négatif ne la liait pas en tant que tel, fondé qu'il était
sur deux préavis négatifs et non sur le refus de délivrer une autorisation
spéciale. Quoi qu'il en soit, elle a fait siennes les appréciations des
autorités cantonales ayant rendu les préavis négatifs, ce qu'elle a confirmé
dans sa réponse; en outre, si elle ne l'a certes pas fait dans la décision
attaquée, elle a néanmoins avancé dans ses écritures, à l'appui de son refus, des
motifs fondés sur le droit fédéral, cantonal et communal, qu'il convient
d'examiner ci-après.
Mal fondé, ce grief doit partant être rejeté.
3.
Le projet consiste en l'agrandissement et la transformation d'un centre
commercial Jumbo existant et la construction d'un nouveau magasin Fly.
L'autorité intimée fait valoir l'insuffisance d'équipement du bien-fonds.
a) Selon les art. 22 al. 2 let. b de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 104 al. 3
LATC, la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque le
bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de
cette dernière. Pour qu’un terrain soit réputé équipé, l’art. 19 LAT exige
qu’il soit desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies
d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans
frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour
l’évacuation des eaux usées. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il
faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres
utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement
soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès
des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré
(voir ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à
l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone
qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une
fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation
entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau
routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le
voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de
manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne
provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488
et 116 Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences
concernant la sécurité des piétons, l'autorité peut se référer à la loi
fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre (LCPR), qui implique notamment la mise en oeuvre de mesures
de modération du trafic (voir arrêts AC.2008.0017 du 14 décembre 2009 consid.
2a; AC.1991.0200 du 6 mai 1993; voir aussi
Jomini
,
Commentaire LAT, art. 19 n° 24; message du Conseil fédéral relatif au
projet de loi sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre
in FF 1983 ch. IV p. 4). Aussi, pour apprécier si un équipement en accès est
suffisant, la jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de
l'Union des professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts
AC.2008.0017 précité; AC.1995.0050 du 8 août 1996, AC.1990.7519 du 6 janvier 1993, AC.1992.0133 du 22 mars 1993, publié à la RDAF 1993 p. 190, et l'arrêt AC.1992.0379 du 24 juin 1994). Les normes VSS ne sont toutefois
pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, mais elles sont
l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés. Elles
peuvent donc être prises en considération comme un avis d'expert (arrêts
AC.1998.0005 du 30 avril 1999, AC.1999.0071 du 6 septembre 2000 consid. 5a, et
AC.1999.0048 du 20 septembre 2000).
b) Le tribunal apprécie librement les preuves.
Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner des questions de nature technique, il
s'impose une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis de services
cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d'experts. Le
tribunal ne peut s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs
convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait
qui fondent cet avis (arrêts AC.2013.0467 du 15 juillet 2014 consid. 5b;
AC.2012.0239 du 23 avril 2013 consid. 3; AC.2011.0174 du 13 avril 2012 consid.
6b; AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5b/bb; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007
consid. 6c et références).
c) Dans le cadre du projet parallèle
d'agrandissement du centre commercial Coop dans le secteur "En
Chamard" et de la procédure de recours y relative (cf. cause AC.2013.0488
précitée), l'OFROU a été amené à se déterminer sur la question des accès aux
parcelles concernées par le projet (soit les parcelles n
os
450
et 537), sur la base notamment de trois rapports techniques produits par la
recourante Coop. Dans ce cadre, l'OFROU a exposé que les parcelles n
os
450
et 537 n'étaient pas au bénéfice d'accès suffisants pour permettre la
délivrance du permis de construire. Dans son arrêt du 15 janvier 2015, le
tribunal de céans a ainsi relevé ce qui suit (consid. 3):
"c) En l'occurrence, l'OFROU
s'est notamment basé sur les deux rapports du bureau Transitec de janvier et
juillet 2011, ainsi que sur une note technique Transitec d'avril 2014. La
synthèse du rapport de juillet 2011 contient notamment le passage suivant (ch.
7, p. 49):
"La
réalisation du Mégastore engendre une augmentation du trafic principalement
localisée à proximité de l'accès Ouest. L'influence sur le réseau routier
structurant reste faible (taux d'accroissement compris entre +2% et +5%). Les
giratoires situés au Sud du Mégastore subissent une augmentation de +5% au
niveau de la capacité utilisée, passant de 90% à 95% pour le cas le plus
défavorable à l'heure de pointe du soir. Toutefois, l'exploitation de ces
carrefours peut être améliorée à l'aide de diverses mesures d'accompagnement.
Les capacités
utilisées des giratoires de la route de Ste-Croix ont été estimées aux horizons
2020 et 2030. Il en ressort les conclusions suivantes:
-
sans barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se
situe entre 95% et 100% à l'horizon 2020 et entre 110 et 120% à l'horizon 2030;
-
avec barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se
situe entre 75% et 80% à l'horizon 2020 et entre 85% et 90% à l'horizon 2030.
La
réalisation de ce barreau de délestage, qui est inscrit dans les mesures C
d'AggloY (2020-2030), devrait donc être effective avant 2020 afin de soulager
la route de Ste-Croix et d'éviter une saturation du secteur dès l'horizon 2020
.
"
Quant à la note technique d'avril
2014, elle contient la synthèse et les conclusions suivantes (ch. 4, p. 19):
"La
campagne de comptages effectuée en février 2014 a permis la mise à jour des charges de trafic sollicitant les axes situés aux alentours du
centre Coop, à Montagny-près-Yverdon. Il s'avère que
les augmentations de
trafic constatées depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe
considéré et du type de trafic recensé
:
-
sur la route de Ste-Croix (accès à l'autoroute, trafic
d'agglomération), 18'400 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation
annuelle de +1.2% entre 2009 et 2014;
-
sur l'axe situé entre le giratoire est de la jonction
autoroutière et l'entrée du centre Coop, 6'600 véh/j ont été recensés en 2014,
soit une augmentation annuelle de +2.3%, due principalement à l'attractivité du
centre Coop et aux activités situées dans le bâtiment de la Vaudoise;
-
sur l'axe situé entre le giratoire de Chamard et le giratoire de
la zone d'activités, 7'900 véh/j ont été recensés en 2014, soit une
augmentation annuelle de +0.5% (trafic stable sur cet axe).
Par rapport à
2009, le giratoire est de la jonction autoroutière présente une capacité
utilisée de +10 points
(soit 95%),
en raison de l'augmentation des flux
de trafic en sortie de l'autoroute.
Bien qu'une légère augmentation des
charges de trafic soit constatée sur le giratoire de Chamard,
la capacité
utilisée de ce dernier reste stable par rapport à 2009
(90%). Les capacités
utilisées du giratoire ouest de la jonction autoroutière et du giratoire de la
zone d'activités n'ont pas évolué et restent faibles (respectivement 60% et
40%).
Le trafic
journalier en relation avec l'autoroute A5 a été estimé sur la base des flux de
trafic mesurés à l'heure de pointe du jeudi soir.
Une augmentation de trafic
de +60% est constatée vers et en provenance de Lausanne et Berne, alors que les
charges en relation avec Neuchâtel sont restées stables.
Différents
facteurs peuvent expliquer ce phénomène, dont une redistribution des flux
engendrés par l'accroissement du trafic dans un secteur plus large.
Les relevés de
stationnement effectués durant les périodes de comptage ont permis d'observer
une
augmentation de l'occupation du stationnement les soirs de semaine de +10% à
+20% par rapport à 2009. Le samedi, l'occupation du stationnement est restée
stable par rapport à 2009
(taux d'occupation de 60% à 70%)."
Sur la base de ces rapports,
l'OFROU a ainsi exposé tant dans la synthèse CAMAC que dans ses déterminations
adressées à la cour de céans dans le cadre de la présente procédure que les
parcelles nos 450 et 537 ne sont pas au bénéfice d'accès suffisants pour
permettre la délivrance du permis de construire. Relevant que le réseau routier
localisé à proximité du projet est actuellement déjà proche de la saturation et
pose ponctuellement des problèmes de circulation, en particulier au niveau du
giratoire est de la jonction autoroutière et du giratoire de Chamard, l'OFROU
précise que malgré la mise en place des mesures d'accompagnement préconisées,
le fonctionnement du giratoire est de la jonction autoroutière présentera, à
l'horizon 2030, une situation inacceptable en raison du risque de blocage du
flux sortant de l'autoroute, compromettant la sécurité des usagers ainsi que
l'installation future de tout projet également générateur de trafic; à cette
date, ce giratoire verra en effet sa capacité utilisée à 110%, ce qui
correspond à une situation critique, inacceptable en raison du risque de
blocage du flux sortant de l'autoroute. Afin d'éviter cette saturation, la
réalisation du barreau de délestage devrait être effective dès 2020. Or, il
ressort des déterminations de l'OFROU du 5 mars et 19 août 2014 que le projet
de ce barreau de délestage a été déclassé de type A (réalisation et financement
entre 2015 et 2018) au type C (réalisation et financement après 2020), la Confédération estimant le degré de maturité de la mesure insuffisant en raison notamment de
l'absence de données actualisées concernant les modifications des charges
attendues sur les tronçons à décharger (v. ARE, Projet d'agglomération
yverdonnoise 2ème génération, Rapport d'examen de la Confédération, 26 février 2014, p. 20). Dans leurs déterminations communes du 15 octobre
2014, la DGE, la DGMR et la CIPE ont par ailleurs confirmé que la question du
financement de ce projet n'était pas réglée, tout comme l'aboutissement des
procédures légales en lien avec la construction de ce barreau routier; il n'y
avait donc aucune garantie que ce barreau de délestage se réalise un jour.
d) La cour de céans ne voit pas de
motif de s'écarter des explications convaincantes de l'OFROU basées sur trois
expertises produites par la recourante et les fait ainsi siennes. Il importe
peu de déterminer si l'OFROU devait délivrer un simple préavis ou si ses
déterminations devaient être transposées dans une autorisation spéciale; dans
les deux hypothèses en effet, l'OFROU doit être suivi en sa qualité d'autorité
spécialisée, en l'absence de motif justifiant de s'écarter de son avis.
D'ailleurs, comme l'ont relevé les autorités cantonales (DGMR, DGE et CIPE)
dans leur écriture commune du 15 octobre 2014, il n'y a aucune garantie que le
nouvel accès ouest - ou barreau de délestage - voie le jour, et de surcroît
rapidement, ou qu'il puisse bénéficier d'un cofinancement fédéral, ce projet
ayant été relégué en priorité C; en outre, les procédures légales en lien avec
la construction de ce barreau routier ne sont pas abouties. Enfin, en raison
d'un nombre élevé d'accidents sur les quatre giratoires de la Route de Sainte-Croix, dont les deux giratoires bordant le site Coop (giratoire de Chamard et
giratoire est de la jonction autoroutière), la DGMR projette une intervention sur
l'aménagement et l'exploitation de ces giratoires; le projet étant actuellement
en cours de consultation auprès de l'OFROU et de la DGMR, il est encore susceptible d'évoluer.
C'est ainsi à juste titre que
l'autorité intimée a considéré que le terrain ne sera pas suffisamment équipé
au sens de l'art. 19 LAT au moment de l'achèvement de la construction, le
réseau routier étant saturé à cet endroit. Dès lors que le projet est contraire
au droit pour ce motif déjà, l'autorité intimée était fondée à rendre une
décision négative et il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres
dispositions légales et réglementaires sont respectées, telles que l'art. 47
al. 2 ch. 11 LATC (centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m2 et dont les impacts doivent être définis par un indice de génération de trafic ou, à défaut,
par un plan d'affectation spécifique). Pour le même motif, il n'est pas
déterminant que les autres autorités cantonales consultées aient délivré les
autorisations spéciales et préavis favorables nécessaires."
Interpelé par le juge instructeur sur cette
question, l'OFROU a déclaré que les déterminations qu'il avait produites dans
le dossier AC.2013.0488 étaient également valables dans le dossier
AC.2013.0487, précisant que bien que l'estimation du trafic généré par le
projet Jumbo-Fly représentait la moitié du trafic généré par le projet Coop, il
contribuait également à épuiser les capacités résiduelles du giratoire de la
jonction autoroutière côté Yverdon (soit le giratoire est de la jonction
autoroutière). Il rappelait que la faible réserve de capacité du giratoire de
la jonction autoroutière côté Yverdon, à l'horizon 2020, ne pouvait pas être
destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans le secteur mais il
précisait qu'il ne lui appartenait pas de définir la priorité des projets,
notamment sur le principe du premier venu, premier servi.
d) En l'occurrence, il ressort tant de l'étude de
mobilité et trafic que des déterminations de l'OFROU que le projet litigieux
n'engendrera pas à lui seul une augmentation de trafic que le réseau routier ne
pourrait pas absorber. Sous cet angle, ce point ne s'oppose dès lors pas à la
réalisation du projet litigieux. Il sied toutefois de relever que la situation
demeure problématique à moyen terme, le projet litigieux contribuant à
l'épuisement des réserves de capacité du réseau routier, lequel connaît déjà
actuellement une situation de quasi-saturation dans le secteur "En
Chamard"; le problème ne manquera ainsi pas de se présenter prochainement
- c'est au demeurant pour ce motif que le tribunal de céans a confirmé le refus
du projet d'agrandissement d'un centre commercial sur les parcelles voisines n
os
450 et 537 (voir arrêt AC.2013.0488 du 15 janvier 2015).
S'agissant de la question de la sécurité, les
autorités cantonales concernées (soit la DGMR, la DGE et la CIPE) ont signalé, dans leur écriture du 15 octobre 2014 non contestée par la
recourante - qui, bien qu'invitée à déposer une éventuelle écriture finale, ne
s'est pas déterminée -, qu'en raison d'un nombre élevé d'accidents sur les
quatre giratoires de la route de Sainte-Croix (RC 254 B-P), dont deux
giratoires à proximité du site Jumbo, la DGMR projetait une intervention sur
l'aménagement et l'exploitation de ces giratoires; le projet en cours,
différant des mesures d'accompagnement préconisées par l'étude Transitec sur
ces giratoires (voir cause AC.2013.0488 précitée), était en cours de
consultation auprès de l'OFROU et de la DGMR et était encore susceptible
d'évoluer. Au vu de ce qui précède, il apparaît ainsi qu'il existe une
problématique liée à la sécurité des voies d'accès à la parcelle concernée par
le projet litigieux, laquelle se verra aggravée par celui-ci dès lors qu'il
contribuera à augmenter les mouvements de trafic dans cette zone déjà critique
du point de vue du trafic. En l'état, les mesures d'aménagement nécessaires
étant encore à l'étude - donc sans garantie de réalisation -, on ne saurait
considérer que la sécurité des automobilistes et des autres utilisateurs sera
garantie à l'achèvement des travaux nécessaires au projet litigieux. Par
conséquent, le bien-fonds ne peut pas être réputé équipé et l'exigence de
l'art. 22 al. 2 LAT n'est ainsi pas respectée. Pour ce motif déjà, le permis de
construire ne pouvait être délivré.
e) Par surabondance, il convient encore de relever,
sur la question de l'utilisation du réseau routier et de la charge de trafic
induite par le projet, que si l'étude de mobilité et trafic détermine la
génération de trafic du projet Jumbo-Fly et sa répartition au sein du périmètre
du PPA "En Chamard - Les Creux", elle ne permet toutefois pas
d'estimer les charges de trafic induites par le projet sur le réseau
d'agglomération et ne distingue pas clairement la part de trafic de et vers le
réseau régional et national de la part de trafic chargeant le réseau
d'agglomération. Cette étude ne respecte ainsi pas les exigences de l'art. 17
al. 1 et 4, 3
ème
et 4
ème
phrases, RPPA, d'autant plus que
la question de la sécurité du trafic n'est pas réglée à satisfaction de droit; la
disposition précitée prévoit en effet ce qui suit:
Art. 17 Nombre de mouvements de
véhicules
Le nombre de mouvement de
véhicules globalement générés par le pôle d'activités et chargeant le réseau
d'agglomération doit être maîtrisé et contenu dans les valeurs annoncées au
plan directeur intercommunal ainsi que dans le rapport accompagnant le présent
PPA.
Les projets grands générateurs de
trafic, ne sont autorisés que dans la mesure où la charge de trafic sur les
routes d'accès au centre d'Yverdon ne provoque pas une augmentation perceptible
des émissions sonores dans les secteurs urbanisés exposés au bruit.
En cas de dépassement de la charge
de trafic globale admissible, menaçant de bloquer la mise en valeur de terrains
encore libres, la Municipalité se réserve le droit de réguler la charge horaire
de trafic, en optimisant les horaires d'ouverture du commerce par rapport aux
affectations complémentaires.
Lors de chaque demande de permis
de construire ou de changement d'affectation pour des réalisations dont le
trafic induit ne peut être évalué sans une étude spécifique, le requérant doit
produire une étude de trafic à réaliser par un bureau spécialisé. Elle doit
être effectuée préalablement à la demande de permis de construire et être
soumise à l'approbation de la Municipalité. Cette étude doit notamment
permettre d'estimer la charge de trafic généré par le projet ainsi que les
charges de trafic induites sur le réseau d'agglomération. A cet effet, la part
de trafic de et vers le réseau régional et national sera clairement distinguée
de la part de trafic chargeant le réseau d'agglomération. Cette étude sert de
base à l'attribution d'un quota de mouvements que le requérant s'engage à ne
pas dépasser.
Le permis de construire est
subordonné à la condition que les nuisances induites sur les parties sensibles
du réseau d'agglomération ne dépassent pas les valeurs d'immixtions (sic)
mentionnées dans le rapport selon l'art. 26 OAT. Au besoin, des mesures de
régulation temporaire des flux devront être mises en place.
Les études requises à l'alinéa 4
et traitant des incidences du trafic sur le réseau cantonal et national doivent
être soumises à l'approbation du Service des routes et autoroutes avant la
délivrance du permis de construire.
Le plan directeur intercommunal des communes de
Montagny et d'Yverdon-les-Bains, secteur de "Chamard" "Saint
Georges" "Avenue de Grandson", approuvé le 4 octobre 1995 par le
Conseil d'Etat, auquel l'art. 17 al. 1 RPPA renvoie s'agissant des mouvement de
véhicules, prévoit ce qui suit:
"Le quota de mouvements pour
le secteur de Chamard doit être défini dans une fourchette globale de 20 000 à
25 000 mouvements. Les mouvements générés par le quartier doivent donc être
répartis équitablement entre les différentes affectations si l'on veut pouvoir
disposer de tout le potentiel constructible. Il s'ensuit que les mouvements
générés par le commerce, en particulier par le grand commerce et les galeries
marchandes annexes, ne doit pas dépasser 45% des mouvements totaux, le solde
étant à doser entre les activités tertiaires, les activités productives et les
loisirs, en fonction des complémentarités recherchées."
Or, l'étude de mobilité et trafic ne permet pas de
vérifier que toutes les conditions posées par l'art. 17 RPPA en lien avec le
plan directeur intercommunal s'agissant du nombre de mouvements de véhicules sont
respectées.
Pour ce motif également, l'autorité intimée était
fondée à refuser de délivrer le permis de construire sollicité.
4.
Dès lors que le recours doit être rejeté sur le fondement de ces deux
motifs, point n'est besoin d'examiner les autres griefs du recourant. Pour le
cas où celui-ci présentait un projet modifié sur la parcelle n° 452, il
convient de relever qu'une attention particulière devra être portée notamment
aux besoins de stationnement et mouvements de trafic liés au nouveau projet,
dès lors que le type de commerce nouvellement prévu - Fly ayant cessé son
activité en Suisse - pourrait présenter des besoins, respectivement une
génération de trafic, plus faibles ou plus élevés que le projet actuel.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée, confirmée. Succombant, la recourante supporte les frais de
justice ainsi que les dépens en faveur de l'autorité intimée, qui a procédé
avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 8 novembre 2013 par la Municipalité de Montagny-près-Yverdon est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de Jumbo-Markt AG.
IV.
Jumbo-Markt AG versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon à titre de dépens.
Lausanne, le 10 juillet 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.