vd_omni · AC.2001.0011 · 2001-12-18 · fr

KRASNIQI Klesta et Eqrem c/ Lausanne | L'autorité communale ne peut pas invoquer la clause générale de police, qui implique un danger imminent et imprévisible, pour refuser un permis de construire concernant un établissement public situé dans un quartier déjà doté de nombreux établissements. En effet, il ne s'agit pas d'un développement imprévisible qu'il serait impossible de maîtriser par des règles adoptées dans une procédure ordinaire de planification.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2001 AC.2001.0011

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 décembre 2001
sur le recours interjeté par
Klesta et
Eqrem KRASNIQI
, dont le conseil est l'avocat Marc-Olivier Buffat, à
Lausanne
contre
la décision la
Municipalité de Lausanne
du 14 décembre 2000, dont le conseil est l'avocat Jean Heim à Lausanne,
refusant la délivrance d'un permis de construire pour l'aménagement d'un
bar-dancing au sous-sol de l'établissement "Side Walk" à la place du
Tunnel 9 dans l'immeuble propriété de
Gabriele
Rossi
,
représenté par Bernard Nicod SA,
Madeleine Kuhni
,
rue Centrale 19, participant à la procédure en qualité d'opposante.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Gilbert Monay, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les époux Krasniqi
(ci-dessous les recourants) exploitent à Lausanne, à l'enseigne "Side-Walk
Café", un établissement public situé dans la moitié est du rez-de-chaussée
d'un immeuble situé du côté nord est de la place du Tunnel, au no 9. Klesta
Krasniqi est titulaire à cet effet d'une patente délivrée le 25 novembre 1997
mentionnant, comme lieu de débit, une salle de consommation de 99 places.
La place du Tunnel se
trouve au bas de l'avenue de la Borde, qui s'élargit à cet endroit pour former
ladite place. A l'est, la place du Tunnel communique, par le tunnel percé sous
l'épaulement nord de la colline de la Cité, avec la rue Saint-Martin et la rue
Centrale qui la prolonge. Au nord, la place du Tunnel communique avec la place
de la Riponne (dotée d'un parking souterrain), dont elle est séparée par un
îlot de bâtiments.
La rangée d'immeubles
contigus situés du côté nord est de la place du Tunnel, de construction
ancienne, comporte plusieurs autres établissements publics au sujet des
conditions d'exploitation desquels l'autorité intimée a produit après
l'audience diverses pièces dont on retiendra ce qui suit:
a)                     A la place du Tunnel 10
(à l'ouest de l'immeuble abritant l'établissement des recourants) se trouve, au
rez de chaussée, le café restaurant du G7 (anciennement Café-Restaurant des
Négociants).
Après s'être vu
opposer un refus fondé sur l'isolation insuffisante de l'immeuble, l'exploitant
Georges-André Fort a obtenu du service communal de la Police du commerce, par
décision du 26 janvier 1996, l'autorisation d'organiser des soirées dansantes
du jeudi au samedi et le dimanche après-midi, le niveau de la musique ne devant
par dépasser 90 + 2,5 dB(A) Leq. Le préavis favorable du groupe de prévention
du bruit de la police municipale, du 19 octobre 1995, fait état de travaux
d'isolation réalisés dans l'intervalle. L'isolation acoustique au bruit aérien
fait l'objet, pour cet établissement, d'un rapport du bureau d'ingénieur
Gilbert Monay du 12 juillet 1995.
Par lettre du 5
décembre 1996, la nouvelle exploitante du G7, Najia Atcho, a demandé
l'autorisation d'organiser des soirées KARAOKE du jeudi au dimanche comme par
le passé, ainsi que l'autorisation de garder l'établissement ouvert jusqu'à
03 h. 00 les vendredis et samedis. De telles soirées ont apparemment
été organisées mais suite à une plainte d'un habitant de l'immeuble en janvier
1997 et à des mesures de bruit, la Direction de la police et des sports,
service communal de la police du commerce, a rendu le 30 janvier 1997 une
décision interdisant à la requérante d'organiser des soirées KARAOKE; cette
décision relève que de telles soirées diffèrent trop, par l'amplification de la
voix humaine, des soirées précédemment autorisées, et que l'isolation de
l'immeuble est insuffisante pour ce genre d'animation musicale. L'autorisation
du 26 janvier 1996 a en revanche été confirmée.
Une demande du 16
avril 1998 tendant à obtenir l'autorisation d'exploiter l'établissement G7 avec
une patente de dancing a fait l'objet le 17 septembre 1999 d'un préavis favorable
de la Municipalité de Lausanne, qui relevait que le nouvel horaire s'étendrait
de 17 h. à 04 h. avec prolongation possible jusqu'à 05 h., et que faute de
changement d'affectation ou de travaux, il n'y avait pas lieu à enquête
publique au sens de la LATC. Le changement de patente a fait l'objet d'un
préavis défavorable du Service cantonal de l'environnement et de l'énergie
(SEVEN), fondé notamment sur un rapport acoustique du bureau Monay du 25
septembre 2000. Le Service cantonal de l'économie et du tourisme (SET), Office
de la police du commerce (OCPC), a délivré le 31 mai 2001 une autorisation
provisoire (du 1er juillet 1998 au 30 juin 2001) à l'exploitante en attendant
qu'il soit statué sur sa demande de patente de dancing-discothèque. Le conseil de
la municipalité précise (lettre du 26 juin 2001) que la municipalité a autorisé
verbalement en été 1998 les horaires actuellement pratiqués.
b)                     A la place du Tunnel 11
(à l'ouest de l'immeuble abritant le café restaurant du G7) se trouve
l'établissement "V.O.", précédemment au bénéfice d'une patente de
"buvette de cinéma et théâtre" du 22 novembre 1993, puis d'une
patente de dancing (50 places) du 29 février 1996 délivrée à Christian Massy.
Un permis de construire, portant sur l'aménagement d'un café au rez et la
création d'une liaison avec le dancing existant en sous-sol, a été délivré le 8
janvier 1998, la municipalité y approuvant l'attribution du degré III de
sensibilité au bruit conformément au préavis du service cantonal spécialisé. Ce
projet a fait l'objet d'une synthèse de la centrale cantonale des autorisations
(CAMAC) du 23 décembre 1997 reproduisant un préavis favorable du service
spécialisé (Service de lutte contre les nuisances à l'époque). Le service
communal de la police du commerce avait préavisé favorablement le 9 décembre
1997 en fonction des exigences formulées dans un rapport de l'ingénieur
acousticien Jacques Zeller. Une patente de bar-dancing (salles de consommation
au rez, 48 places au total, et bar dancing de 50 place au sous-sol) a été
délivrée le 6 octobre 1999 par l'OCPC.
c)                     Il ressort encore des
déterminations déposées le 16 février 2001 par le Département de l'Economie
qu'outre le "VO", les établissements "Play-Time" et
"Brasserie du Château" disposent de patentes de dancing. Le Play-Time
se trouve à la rue de la Borde dont le bas s'élargit pour former la place du
Tunnel tandis que la Brasserie du Château est à la place du Tunnel 1, à
l'extrémité sud ouest de cette place.
D'autres
établissements publics se trouvent encore à la place du Tunnel, comme le
Lausanne-Moudon ou l'établissement actuellement fermé du no 8, ou à proximité
le long de l'avenue de la Borde, deux d'entre eux ayant d'ailleurs fait
l'objet, à la connaissance du tribunal, de décisions de fermeture prise par
l'OCPC pour des motifs liés à la drogue (arrêts GE 99/079 du 10 janvier 2000 et
GE 2000/063 du 5 septembre 2000)
B.                    A partir d'octobre 1999,
les recourants, exploitants du "Side-Walk Café", ont pris divers
contacts avec les services communaux en vue de créer un bar-discothèque au
sous-sol de leur établissement. Dans un rapport du 20 octobre 1999 adressé au
service communal de la police du commerce, la police communale exposait que ce
projet ne devrait pas poser de problèmes technique, du point de vue de l'insonorisation
des locaux, mais qu'en raison de la polémique engendrée par le bruit de la
clientèle à la place du Tunnel (principalement le Side-Walk), les habitants du
quartier comprendraient difficilement l'ouverture d'un nouvel établissement
ouvert jusqu'à 05 h. 00.
Le 15 décembre 1999,
le Service cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a communiqué à
l'architecte le préavis que celui-ci avait sollicité. Approuvant la
détermination au cas par cas du degré III de sensibilité au bruit, le SEVEN
exposait qu'on pouvait présumer que les nuisances sonores émises par le projet
dépassent les valeurs limites d'exposition et demandait en conséquence,
conformément à l'art. 36 OPB, qu'une étude acoustique soit présentée lors de la
mise à l'enquête afin d'indiquer les niveaux d'évaluation pour les locaux à
usage sensible au bruit les plus proches et de décrire les mesures à prendre
pour respecter les valeurs d'exposition de la directive du 10 mars 1999
concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à
l'exploitation des établissements publics (ci-dessous: Directive du Cercle
bruit).
C.                    Le projet a été mis à
l'enquête du 11 février au 2 mars 2000 (aménagement d'un bar-dancing au
sous-sol de l'établissement et création d'un canal de ventilation en façade
nord et en toiture). La demande de permis de construire propose l'attribution
du degré III de sensibilité au bruit.
Les plans d'enquête
montrent que le local prévu au sous-sol, aménagé entre les divers murs et
piliers qui divisent le sous-sol, serait accessible par un escalier situé dans
l'angle sud-est du café, constituant une sortie indépendante de celle du café.
Le dossier d'enquête
contenait un rapport (non daté) de Back Sound Sàrl, Techniques son et lumière,
à Lausanne (Daniel Schwab), concluant que les mesures effectuées (au 3e étage,
les étages inférieurs étant occupé par des bureaux) montraient la nécessité
d'un traitement acoustique pour l'exploitation d'un bar dancing, et que le
niveau sonore admissible dans le local en exploitation pourrait se situer entre
90 et 93 dB(A) si toutes les mesures d'isolation acoustiques et mécaniques
préconisées étaient respectées.
Au dossier figure un
préavis favorable du Service communal de la police du commerce du 2 mars 2000
qui expose que l'établissement pourra être exploité tous les jours de 17 h. 00
à 4 h. 00 avec possibilité d'ouvrir de 15 h. 00 à 05 h. 00 sur demande
préalable et contre paiement d'une taxe.
L'enquête a suscité de
nombreuses oppositions émanant d'habitants du quartier (rue et place du Tunnel,
avenue de la Borde), de l'AVACAH, de Madeleine Kuhni, ainsi que de F.
Xenophontidis, propriétaire de l'immeuble contigu à l'est (place du Tunnel 8,
au rez de chaussée duquel se trouve un établissement public actuellement fermé)
et d'Andrée Gerber et Maurice Vittoz, représentés par Galland et Cie SA, qui
sont les propriétaires de l'immeuble place du Tunnel 10 au rez de chaussée
duquel se trouve l'établissement public "G7". Toutes ces oppositions
invoquent le bruit nocturne et les dégâts provoqués par la clientèle des
nombreux établissements publics de la place, ainsi que, pour certains, les
bagarres entre trafiquants de drogue.
Il résulte en outre du
dossier que peu avant ou durant l'enquête, divers services communaux (rapport
du service communal de l'environnement, de l'hygiène et du logement du 1er
février 2000) avaient demandé à l'architecte du projet de prévoir un sas
d'entrée. L'architecte des recourants a fourni des plans modifiés par lettre du
25 février 2000 adressée à l'OCPC.
L'Office cantonal de
la police du commerce, afin de préparer selon ses termes son
"préavis", a organisé le 31 mars 2000 une inspection locale à
laquelle il a convoqué les services communaux et cantonaux ainsi que les
opposants.
Il résulte des
précisions fournies au audience que l'établissement des recourants a été fermé
de mi-juin à mi-juillet 2000 pour permettre la réalisation de travaux
d'isolation comprenant notamment la pose d'une paroi de briques avec laine de
verre ainsi que la fermeture des coupoles au plafond (les recourants déclarent
avoir investi environ 200'000 francs dont 100'000 francs pour améliorer
l'isolation). La dalle a également été percée à l'endroit du futur escalier
destiné à permettre, depuis le sas d'entrée, de descendre dans le dancing projeté.
Le service communal d'urbanisme est intervenu par lettre du 13 juillet 2000
pour signifier à l'architecte des recourants que seuls les travaux d'isolation
phonique et d'aménagement intérieurs du café pouvaient être poursuivis.
Un second rapport a
été établi par Backsound déjà cité. Ce document, produit à l'audience par le
SEVEN qui a indiqué qu'il n'est pas très utile, n'est pas daté non plus.
Les recourants ont
encore fait établir une évaluation des nuisances sonores par le physicien
Maurice Lanfranchi. Son rapport du 10 juillet 2000 examine la situation
préexistante (19 juin 2000) et celle d'après les travaux effectués par les
recourants, en fonction de mesures effectuées à différents endroits, notamment
dans une chambre à coucher située au 1er étage de l'immeuble voisin no 8.
D.                    Le 13 octobre 2000, la
Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC) a
communiqué à la municipalité la synthèse du dossier contenant les préavis et
décisions rendus par les services cantonaux consultés. On en reproduira
ci-dessous les passages concernant l'OCPC et le SEVEN:
Le Service de l'économie et du tourisme,
Office cantonal de la police du commerce (SET - OCPC)
délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous :
Dossier: 21' 468
Nous nous référons à notre courrier du 16 mars
2000, ainsi qu'à nos demandes de délai et vous faisons part de notre
détermination :
Notre Office a pris connaissance des
oppositions déposées durant la mise à l'enquête publique et organisé une
inspection locale le 31 mars 2000, en présence de l'architecte M. A. Boscardin,
de la future exploitante, Mme Klesta Krasniqi, du représentant de la gérance
Nicod, pour le propriétaire, de M. Groux du Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN), de M. Perillard du Service de l'urbanisme de Lausanne, de
représentants du Groupe de prévention du bruit de Lausanne (GPB) et des
opposants: Mme M. Kuhni, M. F. Xenophontidis (prop. de l'immeuble n° 8), un
représentant de la Gérance Galland, pour les propriétaires de l'immeuble sis
place du Tunnel 10, Mme Brockfeld pour les locataires de l'immeuble place du
Tunnel 8 et M. J.-F. Turci pour les habitants locataires de la zone du Tunnel.
Le représentant de l'AVACAH ne s'est pas présenté.
D'entrée de cause, nous tenons à préciser que
nous n'examinons que les oppositions qui concernent les nuisances sonores ou
olfactives, celle notamment qui fait état de l'attitude trop favorable de la
Municipalité de Lausanne quant à la création d'établissements de jour et de
nuit, étant laissée à l'appréciation, plutôt politique, de la Municipalité de
Lausanne (sécurité, déprédation, drogue, etc).
En l'espèce, il y aura deux établissements
publics exploités par la même titulaire de patente : un café-restaurant de 99
places au rez-de-chaussée, le Sidewalk Café qui existe déjà et ferme à 1 heure
du matin en semaine et à 2 heures les vendredi et samedi (et qui dispose d'une
terrasse) ; et le dancing-discothèque de 65 places à créer au sous-sol (entrée
séparée), dont les heures de fermeture seront 4 heures du matin en semaine et 5
heures les vendredi et samedi (7 jours sur 7). Ces deux établissements sont
situés dans un immeuble sis à la place du Tunnel, soit en pleine ville, où
existent déjà plusieurs établissements publics du même types. Précisons qu'il y
a des logements dans l'immeuble concerné et les immeubles attenants (Tunnel 8
et 10).
SEVEN ayant demandé un complément d'étude
acoustique également sur le café-restaurant actuel, la procédure de ce dossier
a été suspendue plusieurs mois.
Le 7 septembre 2000, nous avons pris
connaissance du préavis de SEVEN, auquel nous nous référons pour le surplus.
Les oppositions soulèvent toutes les problèmes
suivants :
Emissions sonores provenant de l'intérieur de
l'établissement
Nous reprenons les conditions impératives
fixées :
1 .-Au sous-sol, isolation phonique des
sauts-de-loup;
2.- Au sous-sol, isolation phonique des portes
donnant sur la cage d'escalier et sur les autres caves;
3.- Au sous-sol, pose de l'installation de
sonorisation sur des supports limitant la transmission solidienne des sons dans
la structure du bâtiment;
4.- Au rez-de-chaussée, création d'un sas
d'entrée insonorisé;
5.- Lors de l'exploitation de la discothèque,
le sas d'entrée doit rester fermé;
6.- Le sas d'entrée devra être insonorisé
(surfaces intérieures recouvertes de matériaux absorbants);
7.- Au rez-de-chaussée, isolation phonique de
la fenêtre située sur l'escalier menant à la discothèque.
8.- La musique diffusée dans le café-restaurant
du rez-de-chaussée doit être limitée à un niveau sonore moyen Leq de 85 dB(A)
mesuré sans le public (selon étude acoustique).
Emissions sonores provenant de l'extérieur de
l'établissement
S'agissant des bruits de comportement de Ia
clientèle à la sortie de I'établissement public, ils sont de la responsabilité
de l'exploitant car ils sont directement Iiés a l'exploitation. Toutefois, pour
réduire les nuisances liées au bruit de la clientèle à la sortie du dancing, il
est exigé la condition supplémentaire suivante :
8.- Présence d'un service de sécurité à
l'entrée du dancing, au rez-de-chaussée.
9.- Quant à la terrasse exploitée en annexe au
café-restaurant, elle devra être fermée (arrêt d'exploitation, plus de service,
tables et chaises rentrées) à 22 heures au plus tard, heure à laquelle
l'exploitation des deux établissements devra se faire portes et fenêtres
fermées (grande porte basculante).
Enfin, une mesure de contrôle du respect des
mesures précitées devra être faite en présence de SEVEN, avant l'octroi du permis
d'exploiter le dancing.
Sous réserve du respect des mesures impératives
susmentionnées (10 conditions) qui seront reprises et inscrites sur la patente,
nous préavisons favorablement et précisons encore ce qui suit :
a) En matière d'hygiène et de tranquillité
publique, il devra être tenu compte des observations et remarques ci-jointes,
formulées par la Direction de la sécurité publique et des affaires sportives de
Lausanne, le Service d'hygiène de la Ville de Lausanne et du Groupe de
prévention du bruit, police municipale de Lausanne.
b) La décision et les exigences des autres
départements et services concernés par les questions techniques, ainsi que
l'octroi par la Municipalité, du permis de construire et toute autre
autorisation complémentaire éventuelle, sont réservées.
c) Une fois les travaux achevés, les nouveaux
locaux devront faire l'objet d'une inspection, aux frais du requérant, par les
services communaux concernés. Prière d'informer suffisamment à l'avance du jour
où cette inspection pourra avoir lieu la :
Police communale du commerce
Rue Beau-Séjour 8
1003 LAUSANNE            Tél. 021/315'32'45
d) La patente qui sera délivrée pour
l'exploitation de l'établissement en cause sera une patente de dancing au sens
de l'article 8 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons (LADB).
e) L'enseigne ou dénomination de
l'établissement devra correspondre au type de patente qui lui sera attribuée et
être différente de celle des autres établissements de la commune.
f) La personne qui sera désignée pour exploiter
l'établissement en question devra solliciter une patente dans les formes
requises par les articles 29 et 30 du règlement d'exécution de la LADB et, à
cet effet, remplir toutes les conditions exigées par la loi sur la matière (bonnes
conduite et moralité, absence de condamnation et d'acte de défaut de biens,
possession du certificat de capacité de cafetier, restaurateur et hôtelier,
etc.).
g) L'ouverture de l'établissement ne pourra
intervenir tant qu'une patente ou autorisation n'aura été délivrée par notre
département.
Base légale: autorisation au sens des articles
8 et 31 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons (LADB).
(...)
Le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions
impératives ci- dessous :
(Pour CAMAC : A la suite de la visite locale du
25.9.2000, le SEVEN modifie son préavis du 7.9.2000 comme mentionné ci-dessous
:)
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le
bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7
octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables. Le
Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) est le service spécialisé en
matière de lutte contre le bruit.
Le SEVEN attire l'attention de l'exploitant sur
l'ordonnance fédérale son et laser (OSL) du 24 janvier 1996 et sur le règlement
cantonal d'application du 11 juin 1997 qui limitent le niveau sonore à
l'intérieur de l'établissement à 93 dB(A) (Leq 60 minutes) si l'isolation
phonique de l'immeuble le permet.
Les exigences décrites dans la directive du 10
mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores
liées à l'exploitation des établissements publics sont applicables.
L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits d'exploitation).
Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les
installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation, climatisation),
par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic sur l'aire
d'exploitation.
Pour l'ensemble des installations techniques
liées à la discothèque et au café-restaurant, les niveaux d'évaluation mesurés
dans le voisinage ne devront pas dépasser 'les valeurs de planification (art. 7
OPB).
Les rapports de la société Backsound et du
bureau ML Lanfranchi du 10 juillet 2000 mettent en évidence les
caractéristiques de l'isolation phonique du bâtiment par rapport aux voisins
les plus exposés.
Sur la base de ces rapports et en application
de la directive précitée, le SEVEN demande que les mesures suivantes soient
prises :
- au sous-sol,
isolation phonique des sauts-de-loup,
- au sous-sol,
isolation phonique des portes donnant sur la cage d'escalier et sur les autres
caves,
- au sous-sol, pose
de l'installation de sonorisation sur des supports limitant la transmission
solidienne des sons dans la structure du bâtiment,
- au rez, création
d'un sas d'entrée insonorisé,
- lors de
l'exploitation de la discothèque, le SAS d'entrée doit rester fermé,
- le sas d'entrée
devra être insonorisé (surfaces intérieures recouvertes de matériaux
absorbants) ,
- au rez, isolation
phonique de la fenêtre située sur l'escalier menant à la discothèque.
- présence d'un
service de sécurité afin de limiter les nuisances sonores liées au bruit de la
clientèle à l'extérieur de l'établissement.
Ces différentes mesures doivent être
dimensionnées de telle manière à ce que les niveaux sonores moyen (Leq 10
secondes) mesurés chez les voisins les plus exposés ne dépassent pas 24 dB(A)
pour les sons solidiens et 34 dB(A) pour les sons aériens.
De plus, le SEVEN rappelle que, en fonction des
mesures d'isolation phonique décrites dans le rapport du bureau ML Lanfranchi
du 10 juillet 2000, la diffusion de musique pour l'établissement public situé
au rez-de-chaussée (café-restaurant) est limitée à un niveau sonore moyen Leq
de 85 dB(A) mesuré sans le public.
En outre, en application du principe de
prévention (art. 11 LPE), l'exploitation de cet établissement doit être faite
avec les portes et les fenêtres fermées (grande porte basculante) à partir de
22hOO, ou dès que la musique est diffusée dans le café-restaurant ou dans la
discothèque.
La terrasse dépend de l'exploitation du
café-restaurant. Elle devra être fermée à 22 heures (plus de service, tables et
chaises rentrées).
En outre, le SEVEN demande qu'une mesure de
contrôle soit effectuée avant la mise en service de la discothèque. Cette
mesure devra montrer que les niveaux sonores mesurés chez les voisins les plus
exposés ne dépasseront pas 24 dB(A) Leq 10 secondes pour les sons transmis par
voie solidienne (mesuré au centre de la pièce avec les portes et les fenêtres
fermées) et 34 dB(A) Leq 10 secondes pour les sons transmis par voie aérienne
(mesuré au milieu de la fenêtre ouverte). Pour ce contrôle, le niveau sonore dans
la discothèque devra être mis avec l'installation de sonorisation définitive en
bordure de la piste de danse à 93 dB(A) Leq 60 minutes. Le niveau sonore dans
le café/restaurant au rez sera fixé à 85 dB(A) en niveau sonore moyen. Un
représentant du SEVEN devra être présent lors de cette mesure de contrôle.
Cette mesure de contrôle devra être approuvée
par le SEVEN avant l'octroi du permis d'exploiter .
Les mesures de réduction des nuisances sonores
susmentionnées représentent des conditions impératives à l'octroi du permis de
construire."
Le dossier transmis
par la commune contient la proposition soumise à la municipalité, qui formulait
une alternative dont le premier terme était d'autoriser le projet, conforme au
RPE communal et à la LATC, et conforme au droit fédéral selon les autorisations
cantonales délivrées, et dont le second terme, proposé à la municipalité par
préavis concordant du Directeur de la sécurité publique et du Directeur des
travaux, avait la teneur suivante:
"Prendre en compte - au niveau communal -
du nombre d'établissements dans ce secteur avec les nuisances que cela provoque
telles qu'invoquées à l'enquête publique (malgré les autorisations cantonales
traitant de cet aspect des choses) et opter pour une décision
"politique" de refuser sans base légale ce projet tout en prenant
acte qu'un recours contre cette décision condamnerait très vraisemblablement
une telle décision, mais encouragerait à légiférer sur cet aspect par
l'intermédiaire d'un futur Règlement du Plan général d'affectation
(RPGA)."
D.                    Par décision du 22
décembre 2000, la municipalité a refusé d'autoriser le projet
"compte
tenu du nombre d'établissements existant dans ce secteur et des nuisances que
cela provoque, telles qu'invoquées par les opposants lors de l'enquête publique"
.
E.                    Par acte du 16 janvier
2001, les recourants ont contesté cette décision devant le Tribunal
administratif en concluant à son annulation et à la délivrance de
l'autorisation sollicitée aux conditions fixées par la CAMAC dans sa décision
du 13 octobre 2000.
Conformément à
l'usage, la municipalité a été invitée à communiquer le recours aux opposants.
Madeleine Kuhni est intervenue par lettre du 30 janvier 2001 au sujet des
nuisances provoquées par les établissements publics à Lausanne. Chantal Brockfeld
et consorts en ont fait de même, au sujet des nuisances à la place du Tunnel,
par lettre du 19 février 2001, tout en déclarant renoncer à participer à la
procédure.
Le SEVEN s'est
déterminé le 14 février 2001 en rappelant la teneur de son évaluation, l'exigence
d'une limitation du niveau sonore moyen (Leq) de 85 dB(A) au rez, mesuré sans
le public, et de 93 dB(A) au sous-sol mesuré au bord de la piste de danse sans
le public, ainsi que les diverses mesures d'insonorisation exigées. Il expose
que l'ensemble des mesures de réduction des nuisances sonores permet de rendre
le projet conforme aux exigences légales en matière de protection contre le
bruit, et que ces différentes mesures permettent aussi d'assainir la situation
actuelle de l'établissement par rapport aux nuisances sonores.
Le Département de
l'Economie s'est déterminé le 16 février 2001 en concluant au maintien de sa
décision, tout en déclarant s'en remettre à justice quant au sort du recours.
Interpellée à la
demande du conseil des recourants, Bernard Nicod SA, représentant le
propriétaire de l'immeuble litigieux, a déclaré que jamais les locataires ne se
sont plaints de nuisances émanant de l'établissement actuel.
Le conseil des
recourants a encore demandé diverses mesures d'instruction relatives à des
dénonciations pour violation de la LADB et aux établissements identiques
d'autres quartiers de Lausanne. On précisera ici que le tribunal n'y donnera
pas suite pour le motif que les infractions à la LADB n'ont de pertinence qu'en
rapport avec la délivrance d'une patente à une personne déterminée, question
non litigieuse en l'espèce; quant à la situation dans d'autres quartiers de la
ville, elle est sans rapport avec la présente cause.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 28 mai 2001. Ont participé à cette audience:
les recourants assistés de leur conseil, l'avocat Marc-Olivier Buffat, les
représentants de l'autorité communale, à savoir le Directeur des Travaux
Olivier Français, Florence Nicolier, chef du service communal de la police du
commerce, et Michel Perillard du service d'urbanisme, tous assistés de l'avocat
Jean Heim, ainsi que Michel Gros, du SEVEN, Florence Merz, de l'OCPC, et enfin
Madeleine Kuhni qui a pris congé au cours de l'inspection locale à laquelle le
tribunal a procédé en début d'après-midi.
Le tribunal a entendu
comme témoin amené Sandra Matias et Stéphane Fiora. Sandra Matias, concierge de
l'immeuble no 9 habitant au 3e étage, a expliqué que la place du Tunnel est
bruyante à cause de la circulation et des ambulances et véhicules de police
provenant de la caserne de Couvaloup (de l'autre coté du Tunnel), mais qu'elle
n'entend pas (son appartement est équipé de fenêtres récentes) la musique du
Side Walk fermant à 01 h. 00. En revanche la sortie du G7 et du VO
fermant à 5 h. peut provoquer du chahut. Stéphane Fiora a expliqué qu'il a
travaillé au Side Walk de janvier 1999 à avril 2000 comme chargé de la sécurité
à l'entrée de l'établissement et à l'intérieur; au début la clientèle était
plutôt jeune, moins depuis les travaux. Il n'y avait pas de drogue mais
quelques bagarres ont eu lieu à une certaine époque. Deux personnes étaient
employées pour la sécurité et faisaient respecter l'âge d'entrée fixé à 18 ans
par les exploitants le soir et le week-end.
En inspection locale,
le tribunal s'est rendu dans le café restaurant Side Walk, où les recourants
ont fourni des explications et des photos au sujet des travaux d'isolation
effectués. Le tribunal s'est également rendu dans le sous-sol litigieux, qui
est composé de voûtes en pierre. Enfin, le tribunal s'est rendu devant les
différents établissement adjacents, constatant, de par la difficulté d'entendre
les participants s'exprimant sur le trottoir, le caractère bruyant de la place
du Tunnel.
Considérant en droit:
1.                     La qualité pour
recourir devant le Tribunal administratif est régie par l'art. 37 al. 1 LJPA
qui a la teneur suivante:
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
Cette disposition à la
même portée que l'art. 103 OJF relatif au recours de droit administratif au
Tribunal fédéral: le recourant doit être touché dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué
- qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut
être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation,
dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération.
La qualité pour agir
des recourants, qui se sont vu refuser le permis de construire qu'ils
sollicitaient, n'est pas contestable. Celle de Madeleine Kuhni, pour agir en
tant qu'opposante, doit lui être déniée car, habitant un autre quartier de la
ville (rue Centrale), on ne voit pas en quoi elle serait plus concernée que la
généralité des administrés. Il faut rappeler à cet égard que la loi ne permet
pas à n'importe qui d'agir devant l'autorité judiciaire, par "action
populaire", pour défendre sa conception du bien public.
Quant à la question de
la qualité pour agir des autres opposants, elle ne se pose plus car ils ont
déclaré renoncer à participer à la procédure dans leur lettre du 19 février
2001.
2.                     La décision municipale
attaquée, très brièvement motivée, invoque exclusivement, pour justifier le
refus du permis de construire, le nombre d'établissement existant dans le
secteur et les nuisances que cela provoque. Cependant, en réponse au recours,
l'autorité municipale intimée invoque notamment le droit fédéral de la
protection de l'environnement en faisant valoir en substance que le projet ne
le respecterait pas.
Cette position de
l'autorité municipale intimée implique que soit examinée préalablement la
question des compétences respectives des autorités communales et cantonales
concernées et celle de la recevabilité des moyens invoqués par la commune.
a)                     La délivrance du permis
de construire - ou son refus - relève de la compétence de la municipalité (art.
114 LATC) au terme de la procédure organisée par les art. 103 à 119 LATC. La
demande de permis fait l'objet d'une décision notifiée par la municipalité avec
indication des voies de recours (art. 115 et 116 LATC). L'art. 120 LATC prévoit
toutefois qu'indépendamment de ces dispositions, une autorisation spéciale est
nécessaire pour diverses opérations telles que les constructions hors des zones
à bâtir (art. 24 LAT et 81 LATC), par exemple. Le permis ne peut pas être
délivré avant l'octroi des autorisations spéciales cantonales (art. 120 LATC),
que le permis de construire doit énumérer en reprenant leurs conditions
particulières (art. 75 al. 1 et 2 RATC). Selon l'art. 123 al. 3 LATC, les
autorisations cantonales, avec l'indication des voies de recours, sont
communiquées à la municipalité qui les notifie selon les art. 114 à 116 LATC.
L'art. 73a RATC précise que les autorisations et approbations cantonales font
l'objet d'une communication unique du département à la municipalité. En
pratique, cette communication prend la forme de la synthèse élaborée par la
Centrale des autorisations (CAMAC).
b)                     Pour ce qui concerne
l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le
règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit ce qui
suit:
Art. 2.
-
L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe
aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur
sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens
de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions,
l'autorité compétente est le département désigné par cette législation.
L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.
Les établissements
publics (comme le dancing prévu en l'espèce) nécessitent une autorisation
spéciale cantonale (art. 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et
les débits de boissons, ci-après: LADB, art. 24 du règlement d'application de
la LADB), ainsi que le rappelle l'annexe II du RATC (dont la dernière version, du
14 mai 2001, précise que cette autorisation spéciale est de la compétence du
Département de l'Economie auquel est désormais rattaché l'OCPC, qui relevait
précédemment de l'ancien département JPAM, d'où la mention de ce dernier dans
la version du RATC précédemment en vigueur). C'est donc le Département de
l'Economie qui est compétent pour appliquer la législation sur la protection de
l'environnement, à l'exclusion de la municipalité. Le Tribunal administratif a
jugé (au sujet des autorisations de construire hors zone à bâtir, qui sont
aussi des autorisations spéciales) que dans un tel cas, la commune qui conteste
l'application du droit fédéral par l'autorité cantonale doit recourir contre la
décision de cette dernière; elle ne peut pas se contenter de refuser le permis
de construire pour des motifs tirés du droit fédéral (arrêt AC 94/193 du 1er
mai 1996, qui cite un ATF du 8 juin 1984 en la cause H. et les arrêts AC 91/008
du 7 août 1992, AC 91/017 du 1er juillet 1994, AC 95/195 du 25 janvier 1996).
Il en résulte qu'en
l'espèce, la commune n'est pas habilitée à refuser le permis de construire pour
des motifs tenant à l'application de la législation fédérale sur
l'environnement. Celle-ci relève de la compétence du Département de l'Economie
(OCPC), qui s'est fondé sur le préavis du SEVEN pour formuler les conditions
dont l'autorisation est assortie. Faute de recours de la part de la commune, la
décision de l'autorité cantonale, c'est-à-dire celle de l'OCPC, est entrée en
force.
c)                     Il est vrai que dans un
arrêt concernant la construction d'une porcherie à Grandson, le Tribunal
fédéral a écarté cette manière de voir en jugeant contraire au principe de la
bonne foi le fait que l'autorité cantonale n'avait pas détrompé la commune qui
avait annoncé son intention de refuser simplement le permis de construire, et
en qualifiant de formalisme excessif le fait de reprocher à la commune de ne
pas avoir recouru contre la décision cantonale (ATF 1A.179/1996 - 1A.181/1996
du 8 avril 1997 concernant l'arrêt cantonal AC 94/193 du 1er mai 1996 précité;
l'arrêt fédéral est publié mais pas sur ce point dans RDAF 1997 p. 242).
S'inspirant de cet arrêt fédéral dans un cas présentant les mêmes
caractéristiques (la commune avait compris qu'un refus cantonal l'empêchait de
délivrer un permis de construire mais qu'une autorisation cantonale la laissait
libre d'accorder ou de refuser le permis), le Tribunal administratif a admis
qu'il pouvait examiner le bien-fondé des autorisations cantonales pour statuer
sur les conclusions de la commune tendant au maintien de son refus (AC 97/012
du 2 novembre 1997 concernant la construction d'une fosse à purin collective à
Rueyres). Toutefois, on ne saurait vider systématiquement de son contenu la
procédure adoptée par le législateur cantonal. Ainsi, dans un arrêt AC 98/032
du 20 juin 2000 concernant la régularisation d'une fosse à purin à Rossinières,
le Tribunal administratif a considéré que l'autorité communale doit prendre
garde à l'attitude qu'elle entend adopter; elle doit en particulier opérer un choix
entre le dépôt d'un recours, pour contester la décision cantonale (pour autant
qu'elle ait qualité pour recourir, ce qui paraît plausible au vu de l'art. 57
LPE), ou le prononcé d'une décision aux fins de trancher les questions relevant
de sa compétence.
En l'espèce, le
document regroupant les autorisations cantonales établi par la Centrale des
autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC) a été,
conformément à l'art. 123 al. 3 LATC, transmis le 13 octobre 2000 à la commune,
qui ne pouvait en ignorer la portée. Cette communication prévue par l'art. 123
LATC n'a suscité aucun recours de la part de la commune, dont le service
communal de la police du commerce avait d'ailleurs également formulé un préavis
favorable. En conséquence, la décision municipale attaquée ne peut pas être
maintenue, du moins en tant qu'elle prétendrait fonder le refus du permis de
construire sur sa conception propre de l'application de la législation sur la
protection de l'environnement.
Il en résulte que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la commune n'étant pas
compétente pour refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit
fédéral de la protection de l'environnement.
3.                     A titre subsidiaire, le
Tribunal administratif examinera néanmoins les griefs formulés pas la
municipalité et les opposants, ce qui permettra d'ailleurs également de
discerner les compétences qui restent à la municipalité.
On se référera tout
d'abord aux principes rappelés dans l'arrêt AC 98/0157 du 23 juillet 1999
(publié dans DEP 1999 p. 731, concernant un café-brasserie à Nyon) ou dans
l'arrêt invoqué par le conseil des recourants (AC 98/213 du 3 janvier 2000
concernant un projet d'établissement public à la place de la Madeleine à
Lausanne; v. encore AC 99/143, du 18 octobre 2000, concernant la création d'un
club de jazz au sous-sol et d'un café-restaurant à la route de Genève à
Lausanne).
a)                     Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre
1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection
des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment
contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte
sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les
nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation
(art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss, consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115
Ib 456 ss, consid. 1c; 114 Ib 214 ss, consid. 5). Les dispositions de droit
cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en
visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette
définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser
les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types
d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas
uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118
Ia 112 ss, consid. 1a; 117 Ib 147 ss, consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a).
Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de
limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale,
comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114
Ib 214  ss, consid. 5) ou la crainte d'une augmentation des délits autour d'un
centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss, consid. 1a).
b)                     Pour qu'un bruit soit
considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit
produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (v. art. 7 al.
1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend
par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes,
ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules,
bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale
ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les
bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à
l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid.
3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE un pub
(arrêts non publiés du 28 mars 1996, Commune de Delémont, et du 14 octobre
1991, Commune de Lutry), un tea-room (v. ATF 123 II 325) ou encore
l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein air (v. DEP 1997 p. 495). En
ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le
Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection
de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la
zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation
(ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Une réserve doit cependant être faite
pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les
règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu
responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de
tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et
communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de
nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2d).
L'autorité communale
reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la
définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les
conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font
pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc
interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral
de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas
aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances
secondaires excessives (voir arrêt TA AC 96/167 du 28 février 1997, consid. 2).
De manière plus
générale, on constate que la jurisprudence fédérale, qui a même qualifié
d'atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit provoqué par des enfants sur
la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 déjà cité), conçoit
très largement le champ d'application du droit fédéral de la protection contre
le bruit (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene Graf,
"Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) mais qu'au terme de
développements complexes, elle s'en remet finalement à l'appréciation et à
l'expérience (voir par exemple l'arrêt concernant la place de jeu pour enfants,
où le Tribunal fédéral se réfère en définitive à l'avis du DFI selon lequel le
bruit en cause est "mineur" d'après son expérience, l'usage usuel de
la place de jeu ne risquant pas de causer du "bruit inutile"). Il
n'en reste pas moins que comme le Tribunal administratif en a jugé dans un
arrêt déjà ancien (AC 00/7529 du 7 avril 1992 concernant une discothèque à
Villars-le-Terroir à proximité du Hameau de la Fontaine), on ne saurait tirer
argument de l'existence de règles communales sur l'ordre et la tranquillité publics
pour en conclure que les bruits de comportement émanant de l'aire
d'exploitation de certaines installations fixes échappent à l'OPB. Même si
cette dernière ne comporte aucune valeur limite pour ce type d'immissions
sonores, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions
prévisibles et de veiller à ce que, "...
selon l'état de la science et
de l'expérience,...
" ces immissions "...
ne gênent pas de
manière sensible la population dans son bien-être"
(art. 15 LPE,
auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Elle est en outre tenue de respecter
également le principe de prévention posé par l'art. 11 al. 2 LPE (dans ce sens
: AGVE 1990, nos 39 et 40, p. 282 et ss). Sans doute l'évaluation des
immissions consécutives au comportement de la clientèle sur l'aire
d'exploitation d'un établissement public reposera-t-elle, le plus souvent, sur
des bases empiriques. Il n'en demeure pas moins que cette appréciation
préalable est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations
dont l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le
voisinage.
c)                     Comme cela a déjà été
jugé, les valeurs limites de l'annexe 6 OPB (concernant les bruits de
l'industrie et des arts et métiers) ne sont pas applicables au bruit des
établissements publics (v. p. ex. DEP 1997 p. 495, spéc. p. 499 in fine et les
nombreuses références citées dans AC 98/213 du 3 janvier 2000 précité). Le
Tribunal fédéral a jugé que lorsque les conditions qui permettraient
l'application de valeurs limites ne sont pas remplies, le juge doit, sans se
référer à de telles valeurs limites, apprécier le cas d'espèce en se fondant
sur son expérience et déterminer si l'on se trouve en présence d'une gêne
insupportable au vu des critères des art. 15, 19 et 23 LPE, ainsi que le prévoit
l'art. 40 al. 3 OPB . Des mesures de bruit peuvent parfois s'avérer d'une
certaine aide mais faute de valeurs limites éprouvées, elles n'ont qu'une
importance secondaire. Il faut tenir compte du caractère du bruit, du moment et
de la fréquence auxquels il survient ainsi que de la sensibilité au bruit et de
la charge sonore préexistante de la zone concernée (ATF des 24 juin et 14
juillet 1997 précités, DEP 1997 p. 500 et 493). Comme l'a dit le Tribunal
fédéral dans un arrêt légèrement antérieur, il faut, conformément à l'art. 15
LPE, se fonder sur l'expérience, à défaut de méthodes scientifiques de
détermination, pour évaluer les immissions. Il y a donc lieu d'examiner si les
nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible la population dans
son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté
un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de
la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant
abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE), mais il ne suffit pas de
constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier
le bruit d'excessif (ATF 123 II 74, spéc. p. 86).
d)                     En l'espèce, l'OCPC,
compétent comme on l'a vu pour appliquer le droit fédéral de la protection de
l'environnement, s'est référé intégralement dans sa décision aux conditions
formulées dans le préavis du SEVEN, qui impliquent une limitation du niveau
sonore moyen (Leq) de 85 dB(A) au rez, mesuré sans le public, et de 93 dB(A) au
sous-sol mesuré au bord de la piste de danse sans le public, et qui exigent
qu'après exécution des divers aménagements exigés (expressément acceptés par
les recourants), une mesure de contrôle soit effectuée avant la mise en service
de la discothèque pour démontrer que les niveaux sonores mesurés chez les
voisins les plus exposés ne dépasseront pas 24 dB(A) Leq 10 secondes pour les
sons transmis par voie solidienne (mesuré au centre de la pièce avec les portes
et les fenêtres fermées) et 34 dB(A) Leq 10 secondes pour les sons transmis par
voie aérienne (mesuré au milieu de la fenêtre ouverte).
De telles valeurs ont
déjà été admises précédemment pour des établissement publics (arrêts AC 98/213
du 3 janvier 2000, place de la Madeleine, arrêt AC 99/143 du 18 octobre 2000,
rue de Genève). Le SEVEN les a fixées dans tous ces cas en se référant la
Directive 10 mars 1999 du "cercle bruit" sur la détermination et
l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements
publics (voir à cet égard A.-C. Favre, Le bruit des établissements publics, in
RDAF 2000 p. 1 ss, 14 et 21). On relèvera au passage que l'autorité municipale
admet dans sa réponse qu'est déterminant le degré III de sensibilité au bruit,
qu'elle a d'ailleurs fixé pour l'établissement voisin "V.O." à la
place du Tunnel 11, car on se trouve (pour le moins, vu le caractère bruyant de
la place du Tunnel) en tout cas dans une zone mixte au sens de l'art. 43 al. 1
lit. c OPB.
A l'encontre de
l'appréciation formulée dans la décision de l'autorité cantonale, l'autorité
municipale intimée, dont la décision initiale est à peine motivée, se borne
dans sa réponse au recours à faire valoir que les atteintes à l'environnement
ont atteint le maximum supportable par la population et que les émissions
sonores de l'établissement ne respecteront pas des valeurs tolérables. Cette
critique toute générale n'est pas de nature à renverser l'appréciation concrète
à laquelle a procédé l'autorité cantonale, qui réserve, quant aux niveaux
sonores obtenus, une ultime mesure de contrôle, dont dépendra finalement la
délivrance de l'autorisation d'exploiter. De même, la référence générale aux
plaintes passées des voisins ne change rien aux exigences posées par le SEVEN,
reprises dans la décision de l'OCPC, tendant à la présence d'un service de
sécurité pour l'exploitation du futur dancing. Quant aux dénonciations
invoquées par la municipalité, dont l'issue est d'ailleurs contestée par les
recourants, elles ne pourraient concerner qu'un exploitant déterminé et la
question de la délivrance d'une patente à celui-ci, mais ne peuvent pas influer
sur l'admissibilité du projet en tant que tel du point de vue de la protection
de l'environnement. Enfin, c'est à tort que l'autorité communale croit pouvoir
affirmer que la valeurs limites fixées par la décision cantonale seront
nécessairement dépassées parce qu'il y a plusieurs établissements dans le
voisinage: les sources de bruit ne s'additionnent pas à la manière des débits
d'eau usées ou des quantités de déchets; les locaux à usage sensible au bruit
ne sont d'ailleurs pas les mêmes pour tous les établissements. C'est ainsi à
juste titre qu'a été examinée, en rapport avec le projet litigieux situé au no
9, la situation de l'appartement situé au 1er étage de l'immeuble voisin no 8,
dont on relèvera au passage que d'après ce qu'on peut voir sur place, il est
équipé de vitrages simples qui sont incontestablement insuffisants dans une
situation bruyante telle que celle de la place du Tunnel. Il faut encore
souligner, comme le représentant du SEVEN l'a fait en audience, que l'on doit
considérer comme une amélioration le fait que la partie dancing soit destinée à
être installée au sous-sol alors que jusqu'alors, la musique était diffusée
dans le restaurant (un rapport de police indique qu'on y dansait) au
rez-de-chaussée.
e)                     L'autorité intimée
invoque encore la protection de l'ordre public (déprédations et délits dans le
quartier) et les difficultés de parcage.
Sur ce point, on peut
probablement admettre, au vu de ce qui a été rappelé plus haut sur la portée
des règles communales, qu'il s'agit de questions qui ne sont pas liées à
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement, mais de
questions relevant de la compétence municipale. Peu importe cependant car en
tous les cas, la municipalité ne peut pas, à l'occasion d'un projet
particulier, décréter que la limite est atteinte alors qu'aucune norme de droit
communal ne fonde cette appréciation ni ne fixe de limite. En effet, ce dont la
jurisprudence fédérale réserve la portée propre, en dehors du droit fédéral de
la protection de l'environnement, ce sont comme on l'a vu les règles cantonales
(ou communales) visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme en
définissant ou en précisant les caractéristiques d'un quartier - en y excluant
par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de
conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par
l'installation, ou encore les règles pouvant concerner les difficultés de
parcage ou le danger accru pour les piétons, ou la crainte d'une augmentation
des délits. Or en l'espèce, la municipalité n'invoque aucune règle de ce genre.
Pour ce qui concerne en particulier les établissements publics, on rappellera
que la clause du besoin - d'ailleurs de compétence cantonale - des anciens art.
32 s LADB, qui était censée lutter contre l'alcoolisme (voir sur la réalité
économique l'arrêt FI 98/056 du 11 avril 2001), a été abrogée par la novelle du
19 juin 1995 entrée en vigueur le 1er octobre 1995.
C'est en somme
exclusivement en se fondant sur la clause générale de police que la
municipalité prétend diriger la planification locale en limitant le nombre
d'établissement public à la place du Tunnel. Cependant, comme le rappelle la
doctrine, l'exécutif ne peut se fonder sur la clause générale de police que si
l'ordre public est menacé de manière particulièrement grave, directe, de façon
imminente, sans qu'aucune autre mesure, légale, ne puisse être décidée, ni
aucune norme appropriée adoptée en temps utile: la clause générale de police,
qui doit être employée avec retenue, est justifiée en son principe par le fait
qu'il n'est pas possible de prévoir à l'avance toutes les causes de troubles
(Moor, Droit administratif, vol I, 4.2.2.9 p. 337): à cet égard, il existe un
parallèle certain entre la clause générale de police et la règle de l'art. 12
al. 2 LPE qui permet à l'autorité d'agir par voie de décision sans se fonder
directement sur une norme précise, lorsqu'elle se trouve comme indiqué plus
haut en présence d'une situation particulière et isolée dans laquelle, faute de
prévisibilité de la situation, elle en est réduite à procéder par décision
d'espèce (voir à ce sujet AC 97/146 du 30 juin 1999 concernant le chauffage à
distance à Lausanne). Telle n'est pas la situation qui caractérise l'ouverture
des établissements publics dans un quartier donné, car il ne s'agit pas d'un
développement imprévisible qu'il serait impossible de maîtriser par des règles
adoptées dans une procédure ordinaire de planification. Or, quand bien même la
municipalité tente d'exposer à la fin de sa réponse au recours que le projet
serait incompatible avec la zone, force est de constater qu'elle ne peut invoquer
aucune disposition du règlement communal qui puisse constituer la base légale
de sa décision de refuser le permis de construire.
4.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant
renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire.
Vu l'issue du recours,
les frais seront mis à la charge de la commune, qui doit des dépens aux
recourants. Vu la position de Madeleine Kuhni en procédure, dont l'intervention
est irrecevable, il se justifierait en principe de mettre également un
émolument à sa charge. On y renoncera toutefois en soulignant qu'elle ne peut
pas s'attendre à l'avenir à pareille faveur si elle devait saisir à nouveau la
voie judiciaire sans disposer personnellement à cet effet d'un intérêt digne de
protection au sens de l'art. 37 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 14 décembre 2000 est annulée, le dossier lui
étant renvoyé pour qu'elle délivre le permis de construire.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Lausanne.
IV.                    La somme de
3'000 (trois mille) francs est allouée aux recourants à la charge de la Commune
de Lausanne.
Lausanne, le 18 décembre 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)