vd_omni · AC.2020.0080 · 2021-03-22 · fr

A.________, B.________ /Municipalité de Lausanne, C.________ | Recours contre la décision de la Municipalité de Lausanne d'exercer son droit de préemption au sens de l'art. 31 LPPPL pour acquérir un immeuble de dix logements, sur la base d'un contrat de vente passé entre le propriétaire actuel et les recourants. La notion de "création" de LUP, condition de l'exercice du droit, doit se concevoir de manière large et non uniquement à la création physique de nouveaux logements. L'affectation en LUP de logements qui n'en étaient préalablement pas entre dans la définition de "création". Le projet de la commune qui vise à acquérir un immeuble comportant des logements existants et convertir ceux-ci en LUP correpond ainsi aux critères légaux (consid. 4). L'autorité de recours n'a pas à examiner l'ensemble du projet de la commune préemptrice, qui au vu du délai de l'art. 33 LPPPL ne peut être que très général, au stade de l'examen des conditions d'exercice du droit de préemption. Les délais prévus par les art. 37 et 38 LPPPL et 34 RLPPPL correspondent au délai de mise en oeuvre concrète du projet. L'autorité de recours doit dès lors se contenter d'un examen prima facie de la faisabilité du projet. En l'espèce, le projet communal paraît réalisable à ce stade préliminaire (consid. 5.). Le maintien sur le marché public de logements, sans modification des loyers au moment de son acquisition, ne correspond pas à la situation de ces logements en cas de transformation en LUP. Il y a donc un intérêt public à ce que la commune acquière l'immeuble pour créer de nouveaux LUP (consid. 6). Pas de violation du principe de proportionnalité en l'espèce (consid. 7). Recours rejeté.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (1C_247/2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.03.2021 AC.2020.0080

l
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 mars 2021
Composition
M. Serge Segura, président; Mme Marie-Pierre Bernel et Mme Mélanie Chollet, juges.
Recourants
A.________ et B.________,
à ********,
représentés par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________,
à ********,
représentée par Me Joël CRETTAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la
Municipalité de Lausanne du 27 février 2020 (exercice du droit de préemption
LPPPL concernant la vente du bien-fonds 3095 propriété de C.________)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ (ci-après également la vendeuse, la propriétaire ou la tiers
intéressée) est propriétaire de la parcelle n° 3095 du registre foncier de la Commune
de Lausanne, d'une surface de 893 m
2
sur laquelle est située le
bâtiment ECA n° 8232, qui comporte dix logements. La parcelle est bordée au
nord par la rue Montagibert et à l'ouest par l'avenue de la Dôle.
Selon un état locatif établi le 1
er
janvier 2020 par la gérance chargée de l'immeuble, huit des appartements
comportent 4 pièces, pour une surface de 100 m
2
chacun. Deux logements
comportent 1 seule pièce, pour une surface respectivement de 64 et 65 m
2
.
S'agissant des surfaces des appartements de 4 pièces, un état locatif au 1
er
septembre
1988, établi le 5 octobre 1988 par la même gérance, faisait toutefois état de
surfaces légèrement inférieures à celles mentionnées dans le document du 1
er
janvier 2020. Une surface de 98,45 m
2
est indiquée pour les
appartements situés au rez, au 1
er
et au 2
ème
étage, et
de 96,10 m
2
pour ceux situés au 3
ème
étage.
L'état locatif annuel global net de l'immeuble
s'élevait, au 1
er
janvier 2020, à 225'348 francs. Le loyer annuel par
m
2
est le suivant : respectivement 177 et 294 fr. pour les deux appartements
de 4 pièces situés aux rez-de-chaussée, 176 et 171 fr. pour les deux
appartements de 4 pièces au 1
er
étage, 300 et 178 fr. pour les deux
appartements de 4 pièces du 2
ème
étage, 248 et 310 fr. pour les
deux appartements de 4 pièces du 3
ème
étage et 298 et 251 fr. pour
les deux appartements de 1 pièce de l'attique.
B.
Le 28 janvier 2020, le notaire F.________ (ci-après le notaire) a écrit
au Service du logement et des gérances de la Ville de Lausanne que la
propriétaire allait vendre la parcelle n° 3095 à A.________ et B.________
(ci-après également les acheteurs, ou les recourants) et l'invitait à lui faire
savoir si elle entendait exercer son droit de préemption issu de l'art. 31 de
la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif
(LPPPL; BLV 840.15).
C.
Par courrier du 31 janvier 2020, le délégué à la commission immobilière
de la Ville de Lausanne a indiqué au notaire que l'exercice éventuel du droit
de préemption allait faire l'objet d'une étude plus approfondie et que la
propriétaire et les acheteurs allaient être entendus. Ceux-ci ont été invités à
prendre rendez-vous par lettre du 5 février 2020.
D.
Par acte de vente à terme du 4 février 2020, la propriétaire a vendu la
parcelle concernée aux acheteurs, pour un prix de 6'300'000 francs. Cet acte
prévoit notamment, à son chiffre 10, que la parcelle est soumise au droit de
préemption de la Commune de Lausanne et que celle-ci, avisée de la vente le 31
janvier 2020, doit se déterminer dans un délai de quarante jours. Les parties à
l'acte de vente ont mandaté le notaire l'instrumentant afin qu'il informe la
commune de Lausanne du transfert. Il ressort encore du document précité, au
chiffre 21, que les acheteurs attestent qu'ils n'entendent pas soustraire au
marché locatif les appartements de l'immeuble.
E.
Le délégué à la commission immobilière de la Ville de Lausanne a adressé
le 24 février 2020 une note interne à la Municipalité de la commune de Lausanne
(ci-après l'autorité intimée). Ce document décrit la parcelle n° 453 et le
bâtiment ECA n° 8232, mentionne les perspectives en lien avec un achat et
fait état de recommandations en vue de la création de logement d'utilité
publique (LUP). S'agissant de la surface des appartements de 4 pièces, il
ressort de cette note que celle-là, de 100 m
2
, serait théoriquement
au-dessus de la limite prévue par la LPPPL, soit 99 m
2
. Les surfaces
transmises aux autorités cantonales précédemment étant inférieures, il y aurait
lieu de supposer que les surfaces auraient été artificiellement augmentées par
la régie. Quant aux appartements de 1 pièce, leur surface est largement
au-dessus des limites admissibles pour des LUP, de sorte qu'il serait
nécessaire de prévoir des dérogations ou de les transformer en 3 pièces. En
outre la note précise que les loyers des six appartements disposant de baux
récents devraient faire l'objet de baisse de loyer pour être conformes aux
plafonds de loyers admissibles pour des LUP. Le délégué à la commission
immobilière relevait encore que le scénario privilégié était celui d'une acquisition
par la Commune de Lausanne, puis la cession du bâtiment en droit distinct et
permanent de superficie (DDP) à un partenaire.
Au vu des considérations de sa note, le
délégué à la commission immobilière proposait de valider l'achat de la parcelle
n° 3095.
F.
Par décisions du 27 février 2020 adressées séparément à chacun des
acheteurs, l'autorité intimée a fait valoir son droit de préemption. Ces
décisions, dont le contenu est identique, retiennent notamment ce qui suit :
"[…]
Par le présent courrier, la
Commune de Lausanne vous informe qu'elle a décidé d'exercer le droit de
préemption institué à son profit par les articles 31 et suivants de la loi sur
la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans
le cadre de la vente du bien-fonds 3095 de la commune de Lausanne, sis à
l'avenue de Montagibert 26, par la société C.________, à M. et Mme A.________
et B.________.
Cette décision a été prise par la
Municipalité de la Commune de Lausanne, qui a agi en vertu et sur la base de
l'extrait de procès-verbal de la séance du Conseil communal du 17 janvier 2017
conférant autorisation générale d'acquérir et d'aliéner à la Municipalité, dont
une copie conforme a été déposée au registre foncier de Lausanne, le 22 février
2017 sous le n° 17/904.
Le droit de préemption est exercé
aux prix et conditions fixés par le projet d'acte de vente du 29 janvier 2020,
transmis par Me F.________, notaire, par courrier daté du 28 janvier dernier,
reçu le 30 janvier 2020. Le prix est arrêté à un montant de CHF 6'300'000.-.
Conformément aux dispositions de
la LPPL, la Commune de Lausanne a interpellé les parties à l'acte en date du 5
février 2020, afin de leur annoncer qu'elle étudiait la possibilité de se
porter acquéresse du bien-fonds mis en vente et qu'elle souhaitait les
rencontrer afin de respecter leur droit d'être entendus.
Suite à cette interpellation, M. A.________
a eu une entrevue avec le délégué à la Commission immobilière de la Ville de
Lausanne en date du 12 février 2020.
Il a déclaré souhaiter acheter
l'immeuble dans une perspective patrimoniale personnelle et de prévoyance
vieillesse.
Il songe dès lors à maintenir les
locataires en place et à conserver les niveaux des loyers, ayant précisé que
les dispositions du droit du bail limitaient considérablement sa marge de
manœuvre en matière d'augmentation des loyers.
Il a précisé n'avoir rien à cacher
dans l'affaire et a transmis, suite à l'entretien, l'état locatif établi par la
régie D.________.
Il a conclu en manifestant sa
frustration à l'idée d'être potentiellement privé de cette acquisition en cas
de préemption par la Ville.
Son épouse n'était pas disponible
pour se joindre à l'entretien, étant en déplacement à l'étranger. Elle n'a
d'ailleurs pas retiré le courrier recommandé qui lui a été envoyé et qui a été
retourné à l'expéditeur à l'issue du délai de conservation par la poste.
Les vendeurs, soit la société C.________,
n'ont pas réagi au courrier recommandé qui leur a été envoyé et qui demandait
par ailleurs à pouvoir effectuer une visite du bâtiment. Ils n'ont à ce jour
pas cherché à contacter la Commission immobilière.
Conformément aux articles 31 et
suivants de la LPPPL, la présente décision est motivée comme suit :
1.
l'exercice
du droit de préemption par la Commune de Lausanne vise à la création de LUP ;
2.
la
commune de Lausanne est située dans le district de Lausanne, qui est touché par
la pénurie conformément à l'arrêté du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du
15 janvier 2020 ;
3.
le
bien-fonds en question présente une surface de 893 m
2
, inférieure à
la surface minimale de 1'500 m
2
requise à l'article 31, alinéa 2 de
la LPPPL. Il est cependant situé dans le périmètre de l'agglomération
Lausanne-Morges, qui est reconnue par le Plan directeur cantonal du Canton de
Vaud comme un périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal.
[…]"
G.
Par acte de recours du 19 mars 2020 déposé par l'intermédiaire de leur
mandataire, les recourants ont déféré les décisions du 27 février 2020 auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et
conclu, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et principalement
à la réforme des décisions dans le sens que l'autorisation est donnée au
notaire F.________ de procéder à l'exécution de la vente à terme qu'il a
instrumentée le 4 février 2020, subsidiairement à l'annulation de dites
décisions.
L'autorité intimée, par son conseil, a déposé une
réponse le 6 juillet 2020 et conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours.
Les recourants ont répliqué par acte de leur conseil
du 19 novembre 2020.
L'autorité intimée, par son conseil, s'est encore
déterminée le 8 janvier 2021.
Les parties ont encore déposé des déterminations
spontanées, les 26 janvier et 1
er
février 2021 s'agissant des
recourants et les 28 janvier et 3 février 2021 s'agissant de l'autorité
intimée.
Les arguments des parties seront repris dans la
partie droit ci-dessous autant que nécessaire.
H.
Les recourants ont produit à l'appui de leur réplique du 19 novembre
2020, une analyse de faisabilité établie par E.________ le 6 août 2020, dont
les conclusions relèvent ce qui suit :
"Transformer les appartements
d'une pièce, en deux trois pièces est techniquement possible, mais les surfaces
minimales prescrites dans la LL [ndr loi du 9 septembre 1975 sur le logement;
BLV 840.11], directive 1.3 ne peuvent pas être respectées.
En outre la faisabilité pratique
montre la difficulté d'aménager des 3 pièces, au vu de la configuration des
éléments structuraux existants, de la pente de la toiture, qui ne permettent
pas d'exploiter convenablement les pièces pour un ameublement optimal.
L'ensemble de ces contraintes
contribuent à péjorer la qualité des espaces. […]"
I.
Le Tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL,
en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi.
Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies,
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La décision querellée porte sur l'exercice par l'autorité intimée du
droit de préemption légal qui lui est conféré par la LPPPL. Avant d'aborder les
griefs des recourants, il convient de préciser le cadre légal de ce droit.
a) La LPPPL est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018, toutefois selon son art. 41 al. 3, qui traite des
dispositions transitoires, les art. 31 à 38, portant sur le droit de préemption,
n'entrent en vigueur que deux ans après la loi. Ils ne s'appliquent en outre
pas aux ventes qui donnent suite à une promesse de vente conclue avant leur
entrée en vigueur.
En l'espèce, l'acte de vente à terme ayant été signé
le 4 février 2020, la vente est soumise aux art. 31 ss LPPPL.
b) L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante :
"
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de
préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :
-
il doit viser la création de LUP ;
-
il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le
district concerné ;
-
la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2,
sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un
centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est
attenante à un terrain propriété de la commune.
3
Le droit de
préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et
mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint,
à son partenaire enregistré ou à son concubin."
Il ressort des travaux parlementaires que le droit
de préemption porte tant sur des parcelles non-bâties que bâties (Bulletin du
Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 19, notamment intervention du député
Philippe Jobin p. 94 et discussion sur l'amendement présenté par le député
Jacques Haldy sur la restriction du droit aux biens-fonds non bâtis, rejeté par
le Grand Conseil, pp. 98s). Cette question a de plus fait l'objet d'un arrêt de
la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (CCST) qui a confirmé que les
parcelles bâties étaient également visées par le droit de préemption (arrêt
CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 3, l'examen de la CCST portant
cependant sur la qualité de l'information donnée aux électeurs appelés à voter
sur un référendum contre la LPPPL et non sur la portée exacte du droit de
préemption). Les conditions du droit de préemption prévoient en particulier que
son exercice doit viser à la création de logements d'utilité publique (LUP)
tels que définis à l'art. 27 LPPPL. Au sens de l'alinéa 1 let. a à d de cette
disposition, les LUP sont les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au
sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; BLV 840.11), les
logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'art. 32 al. 2 LL,
les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt et
les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique. Entrent dans cette
dernière notion les logements à loyer abordable qui remplissent les conditions
suivantes : ils font partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements,
ils sont destinés à la location à long terme et ils respectent, par type
d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat (art. 27
al. 2 let. a à c LPPPL).
La pénurie au sens de la loi est définie à l'art. 2
al. 1 LPPPL et correspond à un taux global de logements vacants, à l'échelle du
district, inférieur à 1,5%. Ce taux est déterminé en prenant la moyenne, sur
les trois dernières années, du taux de logements vacants établi annuellement
par le département en charge de la statistique. La détermination des districts
touchés par la pénurie fait l'objet d'un arrêté annuel du Conseil d'Etat.
L'exercice du droit de préemption fait l'objet
également de dispositions quant à sa procédure. Un propriétaire aliénant un
bien doit en informer la commune territoriale, immédiatement mais au plus tard
lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier (art. 32 al. 1 LPPPL); si la
commune envisage d'acquérir le bien, elle doit alors entendre préalablement le
propriétaire et le tiers acquéreur (art. 32 al. 3 LPPPL) avant de notifier sa
décision dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis
du propriétaire vendeur (art. 33 LPPPL).
c) L'art. 35 LPPPL porte sur la mise en œuvre de la
décision communale et prescrit :
"
1
Le bien-fonds
acquis est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne
réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie
d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne
permettant que la réalisation de LUP.
3
Lorsque les circonstances
le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les
frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc
par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le
préempteur.
5
Les intérêts courus
sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par
l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,
au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
L'art. 34 al. 1 du règlement du 25 octobre 2017
d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du
parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) précise qu'au moins 70% de la surface utile
principale (définie à l'art. 4 RLPPPL) selon la norme SIA 416 édition 2003,
existante sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par
les art. 31 ss LPPPL, doivent être voués aux LUP; ratio qui peut être ramené à
65% dans le cas où une part de ces surfaces de plancher est affectée à d'autres
fonctions que l'habitation. A son alinéa 3, l'art. 34 RLPPPL précise également
que la commune ayant préempté des logements existants dispose d'un délai de 3
ans pour en faire reconnaître le caractère d'utilité publique. Ce délai peut
être prolongé d'au maximum deux ans sur demande motivée au département.
d) Les art. 37 et 38 LPPPL octroyent au propriétaire
et à l'acquéreur évincé des droits de réméré, respectivement d'emption. Ils ont
la teneur suivante :
"Art. 37   Droit de réméré
1
Le propriétaire
contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'Etat ou la commune
dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition
d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire
dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable
dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2
Le droit de réméré
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré
est mentionné au registre foncier.
Art. 38    Droit d'emption de
l'acquéreur évincé
1
L'acquéreur évincé
dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition
d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire
dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable
dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2
Le droit d'emption
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré du
vendeur l'emporte sur le droit d'emption de l'acquéreur évincé à moins qu'ils
en aient convenu autrement dans le contrat de vente initial.
4
Ce droit d'emption
est mentionné au registre foncier."
Ces dispositions n'ont pas fait l'objet de
discussions particulières lors des débats parlementaires, sous réserve d'un
amendement général visant la suppression des art. 31 à 38, lors du deuxième
débat (cf. Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 19, pp.
145s).
3.
Il n'est pas contesté que la parcelle n° 3095 est située dans le
périmètre de l'agglomération Lausanne-Morges. Ainsi, la limite de 1'500 m
2
fixée à l'art. 31 al. 2 troisième tiret LPPPL n'est pas applicable en l'espèce et
la parcelle, d'une surface de 893 m
2
, entre dans le champ
d'application du droit de préemption communal de l'art. 31 LPPPL. Il n'est pas non
plus contesté que le district de Lausanne connaît une pénurie de logements
vacants. Le Conseil d'Etat rend un arrêté annuel précisant les districts
concernés (cf. l'arrêté du 15 janvier 2020 fixant pour l'année 2020 la liste
des districts touchés par la pénurie au sens de l'art. 2 de la loi du 10 mai
2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL) [non publié;
disponible sous https://www.vd.ch/toutes-les-actualites/decisions-du-conseil-detat/seance-du-conseil-detat/id/662473).
Il ressort de l'arrêté pour 2020 que le taux de vacances dans le district de
Lausanne était de 0,4 en 2017, de 0,7 en 2018, et de 0,4 en 2019. La situation
de pénurie au moment où la décision querellée a été rendue est donc avérée.
4.
a) Les recourants contestent que l'exercice du droit de préemption soit
destiné en l'espèce à la création de LUP. En particulier, ils soutiennent que
le projet de l'autorité intimée ne créera aucun nouveau logement et qu'il est
ainsi contraire à l'art. 31 LPPPL.
Les arguments des recourants portent d'une part sur
l'interprétation générale des dispositions légales et, d'autre part, sur la
conformité du projet de l'autorité intimée à ces dispositions. Ces points
seront donc examinés en deux temps, en examinant tout d'abord les motifs liés à
la systématique légale et à la portée des dispositions de la LPPPL, puis dans
un second temps les griefs liés au projet lui-même.
b) Comme évoqué plus haut, l'art. 31 al. 2 premier
tiret LPPPL impose comme condition à l'exercice du droit de préemption que
celui-ci vise la création de LUP. La loi ne précise toutefois pas ce qu'elle
entend par une "création" de LUP.
Les recourants invoquent divers arguments portant
sur la teneur des dispositions légales, sur la systématique de la loi, ou
encore sur les modalités genevoises, pour conclure que la création de LUP
implique que des logements supplémentaires soient construits par la commune
préemptrice. L'autorité intimée considère quant à elle que la
"création" est réalisée lorsque des logements qui ne répondaient
précédemment pas à la définition des LUP en deviennent.
c) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en
premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de
rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec
d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit
ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des
travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair,
l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des
motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens
véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur
ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe
de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de
sa relation avec d'autres dispositions légales. En outre, il appartient à
l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque
celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle
devrait régler, ou occulte lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une
règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et
le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale imposent dans
certains cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence
d'une règle qui paraît simplement désirable au regard du sens et du but de la
loi (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 et les arrêts cités).
d) Le terme de "création" se définit selon
le dictionnaire de l'Académie française comme l'action de créer et le résultat
de cette action. Le verbe créer dispose de nombreuses définitions, dont
notamment le fait de fonder, bâtir, établir ou inventer. Il peut également
avoir comme acception : instituer, donner une existence juridique, légale à
quelque chose. Dès lors, si la construction de nouveau LUP est manifestement
intégrée à la notion de création, celle-ci n'exclut pas d'autres modes de
création, comme par exemple un changement d'attribution au sens juridique en ce
sens que les logements concernés seraient dorénavant inclus comme LUP alors
qu'ils ne l'étaient pas auparavant. Cela étant, il reste à déterminer si la
LPPPL exclut un tel mode de faire.
En se fondant sur la systématique de la loi, les
recourants font valoir que les art. 31 ss LPPPL sont situés dans le titre III
de la loi, intitulé "Promotion du parc locatif". Le droit de préemption
ne pourrait donc viser que la promotion, soit à la construction de nouveaux
logements, à l'exclusion de la préservation du parc locatif, qui fait l'objet
du titre II de la LPPPL. Cette interprétation se heurte toutefois à la teneur
des travaux parlementaires qui ont expressément admis la possibilité pour les
communes d'acquérir des parcelles déjà bâties. La restriction envisagée par les
recourants impliquerait dès lors que seules des parcelles dont le potentiel de
construction n'a pas été entièrement épuisé pourraient faire l'objet du droit
de préemption. Ils insèrent ainsi une nouvelle condition à l'exercice de ce
droit, qui ne ressort pas de l'art. 31 LPPPL et ne se fonde sur aucun élément
permettant d'étayer que telle serait la volonté du législateur. On ne saurait
dès lors se fonder sur cet argument pour définir le terme de
"création" utilisé par la LPPPL.
Les recourants se fondent ensuite sur la teneur des
art. 35, 37 et 38 LPPPL. Ces dispositions montrent à leur sens que la loi
n'envisage que l'hypothèse où des constructions sont réalisées, ce qui
impliquerait donc que la "création" de LUP l'impose. Les art. 37 et
38 LPPPL portent sur les droits conférés au propriétaire et à l'acquéreur
évincé. Si les conditions d'exercice de ces droits font référence au dépôt
d'une demande de permis de construire, ou d'un projet à l'examen préalable, on
ne saurait toutefois en tirer de manière générale que l'exercice du droit de
préemption de l'art. 31 LPPPL imposerait que la commune préemptrice fasse œuvre
de bâtisseur. Quant à l'art. 35 LPPPL, il porte en effet précisément sur les
modalités auxquelles le préempteur doit affecter le bien-fonds à la
construction. Toutefois, cela n'implique pas encore qu'il exclut la possibilité
d'un changement de l'affectation des logements acquis. A ce titre, l'art. 34
RLPPPL instaure justement un régime différent pour les bâtiments existants que
celui prévu à l'art. 35 LPPPL. La disposition règlementaire ne fait aucunement
référence à la nécessité de construire de nouveaux logements, se limitant à
évoquer la surface devant être dévolue à des LUP et le fait que le caractère
d'utilité publique doit être reconnu dans un délai de trois ans, respectivement
cinq en cas de prolongation. La distinction entre les deux régimes montre
clairement que l'art. 35 LPPPL vise une hypothèse différente de celle envisagée
à l'art. 34 RLPPPL. On ne saurait donc se fonder sur cette première disposition
pour en déduire l'interprétation évoquée par les recourants quant au périmètre
du droit de préemption de l'art. 31 LPPPL.
Les recourants considèrent que l'art. 34 RLPPPL est
dépourvu de base légale et ne saurait donc être pris en compte dans le cadre de
la définition de ce périmètre. On ne saurait les suivre. L'art. 31 LPPPL fonde
le principe de l'existence du droit de préemption. Les modalités d'exercice de
celui-ci, selon les circonstances, peuvent figurer tant dans la loi que dans un
règlement selon la densité normative des dispositions. Or, l'art. 34 RLPPPL
fixe des principes applicables à l'autorité préemptrice et le cadre général de
la constitution des LUP. Ces éléments ont clairement leur place dans une norme
de niveau réglementaire. Le fait que des dispositions légales traitent de
conditions similaires (à l'art. 35 LPPPL par exemple) ne consacre que le choix
du législateur de les régler dans la loi et non le fait que leur densité
normative impose de les faire figurer dans une loi au sens formel.
Les recourants relèvent ensuite que la brochure
éditée par le Conseil d'Etat en vue de la votation du 12 février 2017 sur
le référendum à l'encontre de la LPPPL faisait allusion, en page 8, à la
construction de LUP à brève échéance comme condition du droit de préemption. Ce
texte constitue toutefois, par sa nature, un résumé des éléments légaux et non
une exégèse exhaustive du texte légal. On ne peut dès lors en tirer un principe
d'interprétation de celui-ci.
Les recourants se fondent enfin sur la loi genevoise
générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des
locataires (LGL; RS/GE I 4 05) pour circonscrire le champ d'application du
droit de préemption. Les art. 3 ss LGL instituent un droit de préemption légal
en faveur des communes intéressées et de l'Etat de Genève. En particulier
l'art. 3 al. 1 LGL indique que le droit porte sur des biens-fonds qui peuvent
être affectés à la construction de logements. La jurisprudence fédérale, qui ne
traite pas spécifiquement de cette question, paraît exclure l'acquisition sur
cette base de terrains bâtis dont le potentiel de construction serait
intégralement utilisé (voir notamment ATF 142 I 76 consid. 3.4.3 qui porte sur
l'examen du potentiel constructible d'une parcelle déjà bâtie). Les recourants
en déduisent que la législation vaudoise doit également limiter à la seule
construction l'exercice du droit de préemption. Or, le droit vaudois n'a pas la
même teneur que le droit genevois et prévoit précisément la possibilité
d'acquérir des parcelles déjà bâties. L'analogie avec la législation genevoise
n'est donc pas pertinente.
Au vu de ce qui précède, on ne peut tirer des
dispositions légales de la LPPPL que le droit de préemption serait limité d'une
quelconque manière par une obligation de construire de nouveaux logements – que
ce soit sur la base d'un bien-fonds nu ou sur un bâtiment existant qui serait
étendu, ou encore dans le cadre d'une démolition-reconstruction. Au contraire, le
contenu des travaux parlementaires, rappelés plus haut sous consid. 2b, montre
que l'acquisition de parcelles déjà bâties a spécifiquement été voulue sans
qu'une restriction quelconque y soit attachée. Lors des débats, divers
amendements ont été envisagés, notamment pour restreindre le périmètre d'usage
du droit de préemption, mais à aucun moment les parlementaires n'ont évoqué la
limitation que les recourants désirent faire constater par le tribunal. Au
demeurant, celle-ci imposerait que les communes dont les zones constructibles
sont déjà fortement bâties seraient restreintes dans l'usage du droit, alors
même qu'elles pourraient se trouver en situation de pénurie au sens de l'art. 2
al. 1 LPPPL. A ce titre, une telle restriction irait à l'encontre des objectifs
de la loi qui sont notamment de maintenir des logements à loyer abordable sur
le territoire des communes en situation de pénurie. La teneur de l'art. 34 al. 1
RLPPPL ne peut que confirmer cette interprétation lorsqu'il impose qu'au moins
70% des surfaces utiles brutes de plancher soient vouées à des LUP si l'ensemble
de celles-ci est affecté à l'habitation au moment de l'acquisition. En effet,
le texte de la disposition se réfère explicitement aux surfaces existantes
lorsque le droit de préemption est exercé, ce qui ne ferait pas sens si ces
surfaces devaient dans tous les cas être étendues par la construction de
nouveaux logements. Cette référence implique donc bien que l'hypothèse de
l'achat d'un bâtiment pour en convertir les logements en LUP, sans en ajouter
d'autres, est incluse dans l'art. 31 al. 1 premier tiret LPPPL.
e) En définitive, il appert que la LPPPL n'exclut
pas que la commune préemptrice puisse acquérir une parcelle déjà bâtie afin
d'affecter les logements qu'il contient en LUP. A ce titre, le terme de
"création" figurant à l'art. 31 al. 2 premier tiret LPPPL doit être
compris largement, soit dans le sens que les logements déjà existants ou à
construire doivent être affectés à des LUP.
5.
Les recourants contestent que le projet de l'autorité intimée soit
réalisable. En particulier, ils soutiennent que les appartements de 1 pièce
présents dans le bâtiment ECA n° 8232 ne peuvent être transformés en 3 pièces
tout en étant conformes aux règles imposées pour les logements.
a) Comme évoqué précédemment, l'art. 31 al. 2
premier tiret LPPPL impose que le bien-fonds objet de l'exercice du droit de
préemption soit destiné à la création de LUP. Il ressort de l'art. 34 al. 1
RLPPPL qu'au moins 70% des surfaces utiles brutes de plancher doivent être
vouées à ces logements si l'ensemble de celles-ci est affecté à l'habitation au
moment de l'acquisition. L'alinéa 3 de cette même disposition prévoit un délai
de trois ans, prolongeable de deux ans sur demande motivée au département, pour
que le caractère d'utilité publique des logements soit reconnu.
L'art. 27 al. 2 LPPPL prévoit en outre que pour être
reconnu d'utilité publique un logement à loyer abordable doit remplir les
conditions cumulatives suivantes : il fait partie d'un immeuble comprenant au
moins quatre logements (let. a); il est destiné à la location à long terme
(let. b); il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de
surfaces fixées par l'Etat (let. c). Les limites de surfaces admissibles sont
fixées à l'art. 27 al. 1 RLPPPL, soit entre 30 et 40 m
2
pour un
1 pièce, entre 50 et 55 m
2
pour un 2 pièces, entre 60 et 77 m
2
pour un 3 pièces, entre 80 et 99 m
2
pour un 4 pièces et entre 100 et
121 m
2
pour un 5 pièces. Des dérogations sont envisageables pour des
logements protégés ou pour étudiants (art. 27 al. 2 RLPPPL), ou pour des motifs
d'optimisation de l'espace en cas de construction de nouveaux logements ou
lorsque les travaux de transformation de logements existants seraient
disproportionnés (art. 27 al. 3 let. a et b RLPPPL). Les limites de loyers des
logements à loyer abordable sont définies à l'art. 28 RLPPPL, qui précise
notamment que pour une commune en zone VI selon le règlement, ce qui est le cas
de la commune de Lausanne (voir classification des communes vaudoises par zone
géographique disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/logement/promotion/),
le loyer maximum par m
2
pour une année pour un 1 pièce est de
250 fr., pour un 2 pièces de 243 fr., pour un 3 pièces de 240 fr., pour un
4 pièces de 237 fr. et pour un 5 pièces de 234 francs. Au regard de l'art.
28 al. 3 RLPPPL, ces limites doivent être indexées, les indices de référence étant
l'indice suisse des prix à la consommation du mois de mars 2017, soit 100.7
(indice de base 100.0 pour décembre 2015) et l'indice zurichois des coûts de la
construction du mois d'avril 2016, soit 99.2 (indice de base 100.0 pour le mois
d'avril 2010). Ainsi, les loyers admis, en fonction de l'indice du mois d'août
2020, sont de 251 fr. pour un 1 pièce, de 244 fr. pour un 2 pièces, de 241 fr.
pour un 3 pièces, de 238 fr. pour un 4 pièces et de 235 fr. pour un 5 pièces
(voir le document d'indexation disponible sous
https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/vie_privee/logement/fichiers_pdf/lpppl_limites-loyers-lla_indexation_2020.pdf).
Ce plafond peut être augmenté en fonction de performances énergétiques accrues
(art. 28 al. 5 RPPPL) ou des caractéristiques des logements protégés, des
logements pour étudiants ou des logements d'une société coopérative reconnue
d'utilité publique par la Confédération et ayant adhéré à la charge vaudoise
pour la promotion des logements coopératifs innovants et participatifs (art. 28
al. 6 RLPPPL). En outre ces valeurs plafonds peuvent être augmentées pour
des logements à loyer abordable qui ne sont pas soumis à quotas et qui ne sont
ni des logements pour étudiants, ni des logements protégés (art. 28 al. 7
RPPPL).
b) En l'espèce, l'autorité intimée expose vouloir
conserver les six appartements de 4 pièces en l'état et créer deux 3 pièces sur
les surfaces actuellement occupées par les deux 1 pièce en attique.
Les recourants considèrent tout d'abord que la
réalisation de deux 3 pièces sur la surface des logements sis en attique n'est
pas réaliste. Ils produisent à l'appui de leur position une analyse effectuée
par un bureau d'architecture. L'autorité intimée conteste ce document dans la
mesure où il a été exécuté à l'intention des recourants et qu'il serait dès
lors biaisé afin de conforter leur position.
Il convient toutefois tout d'abord de déterminer dans
quelle mesure l'intention de réaliser des LUP – figurant à l'art. 31 al. 2
premier tiret LPPPL – doit être objectivée par un projet concret de
construction ou ici de conversion des logements. La disposition légale en
question indique en effet que l'exercice du droit de préemption
"doit
viser la création de LUP"
. Elle ne précise toutefois pas ce qu'elle
entend par "doit viser".
Dans le cadre de l'examen de la LGL genevoise, le
Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de dire que lors de chaque vente
immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit
déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue
de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait
obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise : il convient de
tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du
terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les
possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré,
en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs
propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du
droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son
intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois
rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des
possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir
pas trop éloigné (ATF 142 I 76 déjà cité consid. 3.4.1). La législation genevoise
prévoit un délai de 60 jours pour que le Conseil d'Etat communique sa volonté
d'exercer ou non le droit de préemption (art. 5 al 1 LGL), étant précisé que
les communes – qui bénéficient également d'un droit propre – doivent
communiquer leur propre décision dans un délai de 30 jours dès la notification
de la renonciation de l'Etat (cf. art. 5 al. 2 LGL).
Dans la mesure où les circonstances dans lesquelles
s'inscrit l'exercice du droit de préemption institué par la LPPPL sont
similaires à celles du droit genevois, la jurisprudence citée ci-dessus est
pertinente et peut être reprise dans le cadre vaudois. En effet, l'art. 33
LPPPL accorde un délai de 40 jours depuis la notification de l'avis que la
vente aura lieu, pour exercer le droit de préemption. Au vu de la brièveté de
ce délai et dans la mesure où les critères d'évaluation – que la jurisprudence
fédérale a rappelés – sont nombreux, on ne saurait être trop exigeant quant au
degré de précision du projet de la commune préemptrice au moment où elle fait
valoir sa volonté d'acquisition. Cela étant, il convient toutefois qu'elle
puisse exposer le besoin qu'elle entend satisfaire et les éléments permettant
d'évaluer si le projet répondra aux critères légaux. A ce titre, les exigences
fixées aux art. 37 et 38 LPPPL pour l'exercice des droits de réméré du
propriétaire et d'emption de l'acquéreur évincé, respectivement de l'art. 34
al. 3 RLPPPL, permettent de poser le principe que la construction envisagée ou
la nouvelle affectation des locaux doivent être envisageables dans les délais
fixés par ces dispositions. En l'occurrence, s'agissant de la conformité des
logements actuels aux dispositions sur les LUP, le délai fixé par l'art. 34
RLPPPL est de trois ans, prolongeable de deux ans sur demande motivée auprès du
département. C'est à l'échéance de ce délai, cas échéant prolongé, qu'il sera
possible de déterminer si la commune a fait correctement usage de son droit de
préemption. A ce stade, le tribunal doit être en mesure d'évaluer si le projet
de la commune préemptrice est réalisable dans ce délai. Comme évoqué plus haut,
les exigences ne sauraient toutefois être très élevées et il n'y a pas lieu de
se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel, notamment sur la
manière concrète dont les LUP envisagés seront créés. La cour doit s'en tenir à
un examen de faisabilité
prima facie
.
Dans le cas d'espèce, avec les parties, il convient
tout d'abord de constater que les appartements de 1 pièce, tels qu'existant
actuellement, respectivement d'une surface de 64 et 65 m
2
, ne
respectent pas la limite fixée à l'art. 27 al. 1 RLPPPL qui prescrit pour des
LUP d'une seule pièce une limite supérieure de 40 m
2
. Afin de
respecter cette disposition, il est en effet nécessaire de transformer ceux-ci
en appartements de 3 pièces (dont la limite se situe entre 60 et 77 m
2
).
S'agissant de cette transformation, il suffit au stade du présent examen de
déterminer si la surface de ceux-ci permet, ou non, de procéder à l'opération,
ce qui est le cas. La manière dont les appartements seront constitués,
l'orientation des pièces, la surface de celles-ci ou encore l'intérêt pour les locataires
sont des critères qui dépassent le cadre de l'examen au stade de l'exercice du
droit de préemption. On ne saurait requérir de l'autorité intimée la production
de plans ou d'un projet concrétisé dans le peu de temps dont elle dispose pour
faire son évaluation et rendre sa décision. Il est également à relever qu'en
l'espèce elle n'a pu visiter les lieux, ne disposant d'ailleurs d'aucun moyen
pour imposer une telle visite aux parties au contrat de vente.
La surface des autres appartements, tous de 4 pièces
pour 100 m
2
selon l'état locatif établi le 1
er
janvier
2020 par la gérance en charge de l'immeuble, est contestée par l'autorité
intimée. Celle-ci relève que par le passé des surfaces inférieures avaient été
déclarées et que la taille annoncée paraît être de circonstance. Il ressort en
effet d'un état locatif au 1
er
septembre 1988, établi par la même
gérance, que les appartements concernés ont une surface de 98,45 m
2
pour ceux sis au rez et aux 1
er
et 2
ème
étages et de
96,10 m
2
pour ceux situés au 3
ème
. Cette différence n'est
pas expliquée en l'état par les éléments présents au dossier et pourrait
résulter de la manière dont les mesures ont été prises si un nouveau relevé a
été effectué en vue de la présente vente de l'immeuble. La surface réelle des
logements ne peut donc pas clairement être établie. Cela ne paraît toutefois
pas poser de difficultés dans le cas présent. En effet, la surface maximale
figurant au dossier, soit 100 m
2
, n'est que très légèrement
supérieure au maximum prévu à l'art. 27 al. 1 RLPPPL, soit 99 m
2
. Or,
des dérogations à cette limite sont envisageables pour des motifs
d'optimisation de l'espace en cas de construction de nouveaux logements, ou
encore lorsque des travaux de transformation seraient disproportionnés (art. 27
al. 3 let. a et b RLPPPL), ceci à hauteur de plus ou moins 10% de la surface
(art. 27 al. 5 RLPPPL). Ainsi, il n'apparaît pas que la différence
existante – dans l'hypothèse la plus défavorable à l'autorité intimée –
invalide la possibilité même de convertir ces appartements en LUP, en tous les
cas au stade du présent examen. Il conviendra que la commune préemptrice fasse
valider une dérogation dans le cadre de l'examen du caractère d'utilité
publique prévu à l'art. 34 al. 3 RLPPPL.
c) Les recourants soutiennent encore que le projet
ne serait pas conforme dans la mesure où il implique des baisses de loyers pour
certains appartements, les loyers actuels n'étant pas conformes à l'art. 28
RLPPPL.
Il est exact que les loyers actuels ne sont pas
conformes au barème de cette disposition. Selon l'art. 28 RLPPPL et le barème
indexé, le loyer annuel admissible d'un appartement de 4 pièces est de 238 fr.
par m
2
et celui d'un appartement de 1 pièce de 251 fr. par m
2
.
Pour un appartement de 3 pièces, c'est un loyer annuel de 241 fr. par m
2
qui peut être pris en compte. Or, dans le bâtiment sis sur la parcelle n° 3095,
quatre appartements de 4 pièces ont un loyer supérieur à celui admissible, soit
respectivement 248 fr., 294 fr., 300 fr. et 310 fr. par m
2
. En
outre, l'un des appartements de 1 pièce dépasse également la limite fixée, avec
298 fr. par m
2
. En cas de transformation de ces derniers
appartements en 3 pièces, les deux loyers dépasseraient la norme fixée (251 fr.
et 298 fr. par m
2
). Pour que ces logements puissent être admis comme
LUP, une baisse de loyer est donc nécessaire.
Les recourants y voient une violation des
dispositions de la LPPPL qui ne permettrait pas une réduction de loyer.
Cependant, la législation ne conditionne pas l'exercice du droit de préemption
à un maintien des loyers existants, ni d'ailleurs de la structure des
logements. On ne perçoit pas que la réduction de loyer, ceci en faveur des
locataires, serait en soi une violation d'une législation qui vise à mettre à
disposition de la population des logements à loyer abordable. Au demeurant,
même les règles du droit du bail n'empêchent aucunement un bailleur de réduire
le prix des logements qu'il met à disposition, s'il le désire. La question
éventuelle du rendement suffisant pour l'autorité intimée n'est ici pas
pertinente, l'examen de la rentabilité n'étant pas une condition d'application
de l'art. 31 LPPPL. Le grief doit dès lors être rejeté.
6.
Les recourants invoquent encore que la situation pour le marché locatif
lausannois serait identique s'ils pouvaient faire l'acquisition de la parcelle
n° 3095. Ils veulent maintenir les logements existants et les loyers, ce qui
reviendrait à la situation en cas d'achat du bien par l'autorité intimée. Ils
font ainsi état d'un défaut d'intérêt public à créer des LUP et allèguent en
particulier que l'autorité intimée cherche à procéder à une opération de
rendement plutôt qu'à promouvoir le parc des LUP.
a) L'exercice par une collectivité d'un droit de
préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de
propriété garanti par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Pour être compatible avec
cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base
légale - une loi au sens formel -, être justifié par un intérêt public et
respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 142 I
76 consid. 3.1 et les références citées).
De la même manière, la liberté économique (art. 27
Cst.) peut se voir limitée par des mesures restrictives poursuivant des motifs
d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier
lieu des intérêts économiques (ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). Le droit
public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de
contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit
fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 de la loi fédérale du 30
mars 1911 complétant le Code civil suisse (Livre cinquième : Droit des obligations)
(CO; RS 220), bénéficie certes de la protection assurée par le principe de
primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est
toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette
liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF
135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
b) En l'espèce, la LPPPL a pour but, selon son art.
1 let. a et b, de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le
marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population
(préservation du parc locatif) et de promouvoir la construction de nouveaux
logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc
locatif). Dans ce cadre, la LPPPL prévoit également des instruments pour la
création de logements à loyer abordable d'utilité publique au sens de l'art. 27
al. 1 let. d LPPPL, par l'aménagement du territoire et la police des
constructions (art. 28 et 29 LPPPL) ou par l'acquisition de biens-fonds (art.
30 ss LPPPL). Par ces principes, le législateur a considéré que la création de
tels logements constituait un intérêt public justifiant une restriction
importante à la garantie de la propriété, ancrée dans la loi. La création de
LUP répond donc à un intérêt public prépondérant.
Dans le cas d'espèce, les recourants soutiennent que
l'intérêt public serait inexistant dans la mesure où eux-mêmes veulent maintenir
les logements et les loyers. Leur intention correspond donc au maintien de la
situation actuelle, avec la perspective d'une augmentation à l'avenir des
loyers si les critères du droit privé du bail sont remplis. En cas
d'acquisition du bien-fonds par l'autorité intimée, la situation serait
toutefois différente. En effet, au considérant précédent, il a été constaté que
les loyers pratiqués actuellement pour les logements ne sont pas tous conformes
aux limites fixées par l'art. 28 RLPPPL. Le but poursuivi étant de créer des
logements dont le prix de location entre dans ces limites, certains loyers actuels
devront être revus à la baisse. En outre, le barème de l'art. 28 RLPPPL sera
applicable dans la durée. Ainsi, la transformation des logements en LUP
garantit dans la durée le montant des loyers et le maintien sur le marché de
logements à un prix accessible, ce qui répond aux objectifs légaux.
Les recourants considèrent encore que l'autorité
intimée désire faire une opération rentable, comme le confirmerait le contenu
de la note du délégué à la commission immobilière du 24 février 2020. La LPPPL et
son règlement ne prévoient cependant aucunement que la constitution de LUP
doive être une opération non rentable pour la commune concernée. En outre,
comme déjà évoqué, la question de l'éventuelle rentabilité de l'opération n'est
pas une condition fixée par l'art. 31 LPPPL pour l'exercice du droit de
préemption.
Le grief doit donc être écarté.
7.
Les recourants considèrent enfin que la décision viole le principe de
proportionnalité. Ils soutiennent que l'exercice du droit de préemption serait
disproportionné car il ne permet pas la création de nouveaux LUP, ni
l'acquisition de tels logements.
L'exercice d'un droit de préemption doit respecter
le principe de proportionnalité (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.1), ce qui est le
cas en l'espèce. Les considérants qui précèdent conduisent à la conclusion que
l'acquisition d'une parcelle bâtie, sans construction supplémentaire envisagée,
correspond à la création de nouveaux LUP dans la mesure où elle intègre à ce
parc des logements qui n'y étaient précédemment pas. Ainsi, l'exercice d'un
droit de préemption est une mesure adéquate pour atteindre l'intérêt public
visé par la loi qui est la promotion d'un parc de logements à loyer abordable
correspondant aux besoins de la population. Au demeurant, cette mesure est
nécessaire, la pénurie de logements – et de logements à loyer abordable – étant
notoire à Lausanne et consacrée par les taux de vacances rappelés plus haut
(0,4 en 2019). Le grief doit donc être rejeté.
8.
Les motifs qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation
des décisions attaquées. Les recourants, qui succombent, seront chargés des
frais (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
L'autorité intimée, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, a
droit à des dépens, fixés à 2'500 fr. qui seront à charge des recourants (art.
55 al. 1 et 2 LPA-VD, art. 10 et 11 TFJDA). Il n'y a pas lieu de mettre ces
dépens partiellement à charge de C.________, qui n'a pas procédé.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions rendues le 27 février 2020 par la Municipalité de Lausanne
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________ verseront à la Commune de Lausanne une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 mars 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.