vd_omni · AC.2022.0006 · 2022-06-01 · fr

A.________/Municipalité de Pomy | Refus d'un permis de construire en raison de la forme des fenêtres ne respectant pas le règlement communal et la municipalité n'entendant pas, contrairement à sa pratique antérieure, accorder de dérogation. La recourante ne prétend en particulier pas – ni a fortiori ne démontre – qu'une exception serait justifiée par des circonstances particulières ou exceptionnelles. L'octroi d'une dérogation demeure en l'occurrence potestatif et suppose une situation exceptionnelle. Il n'apparaît pas que la solution de la commune ait été guidée par des considérations étrangères à son règlement ou encore qu'elle procéderait d'un excès de son pouvoir d'appréciation. Au contraire, sa nouvelle pratique s'avère plus respectueuse de la lettre de son règlement et, partant, de l'intention du législateur communal. Il ne ressort pas du dossier que l'autorité communale pourrait revenir à l'avenir à sa pratique antérieure, bien au contraire. On ne saurait considérer que la municipalité aurait eu comportement contradictoire, abusif ou déloyal qui permettrait à la recourante d'invoquer une violation du principe de la bonne foi. Il n'y a pas lieu de soupçonner, sans élément tangible, que la décision attaquée constituerait une inégalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.06.2022 AC.2022.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
juin
2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Bénédicte Tornay Schaller
et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Pomy.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Pomy
du 30 novembre 2021 refusant de délivrer le permis de construire pour la
réalisation d'un immeuble de 3 logements avec couvert à voitures pour 3
places, aménagement de 6 places de parc et installation photovoltaïque sur la
parcelle n
o
503 (CAMAC n
o
201499)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________, avec siège à Pomy et dont le but statutaire est
"
toutes opérations immobilières, notamment l'achat, la vente, le
courtage, la construction, la rénovation et l'entreprise générale, à
l'exception des opérations prohibées par la LFAIE (pour but complet cf.
statuts)
",
est propriétaire de la parcelle n
o
503 du
registre foncier, sur le territoire de la Commune de Pomy (ci-après: la
commune). Cette parcelle, libre de construction et d'une surface de 1'157 m², est
en nature place-jardin. Elle est classée dans la zone du village selon le plan
des zones (plan général d'affectation, PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le
25 septembre 1981. Les conditions de construction sont fixées dans le règlement
sur le plan communal d'affectation et la police des constructions (RPCA) du 14
juin 1991.
B.
A.________, par l'entremise de son architecte, a déposé le 30 mars 2021
auprès de la commune un dossier d'enquête pour la construction, sur la parcelle
n
o
503, d'un immeuble de 3 logements, d'un couvert à voitures et de
9 places de parc.
Par lettre du 11 mai 2021, la Municipalité de la
Commune de Pomy (ci-après: la municipalité) s'est adressée à l'architecte de la
façon suivante:
"[…]
Nous avons procédé au contrôle préalable du dossier cité sous concerne
et avons relevé quelques problèmes qu'il serait bien de corriger, ceci avant la
distribution au bureau technique, à savoir:
·
Les fenêtres ne respectent pas la règlementation communale sur la
police des constructions, s'agissant du rapport entre la hauteur et largeur, mis
à part le rez-de-chaussée, les ouvertures des autres niveaux doivent respecter
cette directive.
·
Concernant l'ouverture de toiture sur le balcon situé au 2e
étage, nous avons un problème de hauteur de corniche, car effectivement nous
devons reprendre la hauteur la plus élevée, vu le décrochement du chéneau.
[…]"
Le 28 juin 2021, l'architecte de la propriétaire a
répondu de la façon suivante:
"[…]
Nous avons pris connaissance de votre courrier du 11 mai dernier,
concernant vos demandes de correction du projet soumis à une demande de permis
de construire.
Après analyse de vos requêtes et
du règlement communal, nous vous informons que le Maître d'ouvrage ne souhaite
pas modifier son projet et vous demande de procéder à sa mise à l'enquête.
La dérogation liée à la proportion
des fenêtres a été acceptée à de très nombreuses reprises dans le village.
Quant à votre remarque concernant la hauteur à la corniche, elle ne s'appuie
sur aucun règlement. A notre avis, il s'agit d'une interprétation erronée de l'article
lié à la notion de hauteur du bâtiment.
Dès lors, nous souhaitons, tel
qu'évoqué précédemment, que le projet puisse poursuivre son processus de
demande d'autorisation, tout en étant conscient que votre autorité pourrait
être amenée à ne pas octroyer le permis de construire.
[…]"
Le 29 juin 2021, la municipalité a transmis le
dossier de demande de mise à l'enquête au bureau technique intercommunal
(réseau intercommunal de bureaux techniques, Ribt) en l'invitant à procéder au
contrôle du projet et à lui transmettre son rapport.
Par lettre du 31 août 2021, l'architecte s'est
adressé à la municipalité en renouvelant sa requête de publication de la
demande de permis de construire.
Le bureau technique intercommunal a rendu son
rapport à l'attention de la municipalité le 25 août 2021, lequel constatait que
le projet n'était pas réglementaire sur plusieurs aspects (distance aux limites,
distance entre bâtiments, fenêtres). Il était notamment relevé que les dimensions
des ouvertures (façades) n'étaient pas conformes avec le commentaire: "
Dérogation
à l'art. 16 aI. 1 RCPGA
Hauteur équivalente à au moins 1.5 fois la
largeur
".
Par courrier du 7 septembre 2021, la municipalité
s'est adressée au mandataire de la propriétaire de la façon suivante:
"
[…]
Pour donner suite à votre courrier du 31 août dernier ainsi qu'à la
réception du rapport transmis par le bureau technique d'Yvonand, nous sommes
désormais en mesure de vous apporter les informations et éléments
complémentaires sur ce dossier.
Le technicien a relevé une dérogation
aux fenêtres. Les ouvertures en façade ne sont pas conformes à notre
réglementation communale. Nous vous remercions de corriger et de nous
transmettre des plans à jour.
[…]"
Le 5 octobre 2021, l'architecte a adressé à la municipalité
sur le formulaire officiel une demande d'autorisation pour la construction sur
la parcelle n
o
503 d'un immeuble de 3 logements, couvert à voitures
(trois places de parc), installations solaires photovoltaïques et aménagement
de 6 places de parc. Le formulaire de demande de permis de construire
mentionnait deux demandes de dérogation au RPCA: "
Art.6 : distance aux
limites fixée à 6 m. (sous réserve de l'Art. 53 : autorisation de construire
entre bâtiments et limites de propriété des dépendances); Art.16 : fenêtres
".
Le projet a été mis à l'enquête publique du 16
octobre 2021 au 14 novembre 2021. L'avis d'enquête mentionne les demandes de
dérogations suivantes: "
art. 6 distances aux limites en application à
l'art. 53 (dépendance); art. 16 fenêtres
".
Le projet a suscité une remarque, mais aucune
opposition.
Le 23 novembre 2021, la Centrale des autorisations
en matière de construction (CAMAC) a rendu une synthèse positive, les
autorisations cantonales spéciales requises ayant toutes été délivrées.
C.
La municipalité a rendu sa décision le 29 novembre 2021. Elle a refusé
le permis de construire avec la motivation suivante:
"
Lors
de la réception du dossier auprès de notre autorité, il avait été mentionné à
l'architecte, par un courrier daté du 11 mai 2021, que la municipalité ne souhaitait
plus octroyer de dérogations à la règlementation communale sur la police des
constructions, et ceci également concernant l'article 16 portant sur la forme
des fenêtres.
Une dérogation aux fenêtres, au vu
en particulier de l'importance du nombre (3 façades complètes sur 4 sont
en dérogation), ne saurait être admise.
"
Agissant le 14 janvier 2022 par la voie du recours
de droit administratif, A.________ (ci-après: la recourante) demande à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la
décision de la municipalité du 29 novembre 2021 en ce sens que l'autorisation
de construire est délivrée. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de
la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la recourante soutient
que la municipalité aurait dû lui accorder une dérogation au RPCA en ce qui
concerne l'art. 16. Elle fait valoir que l'autorité intimée a, par le passé,
systématiquement octroyé des dérogations s'agissant de cette disposition et que
cette pratique perdure. Elle estime que la municipalité a de longue date
appliqué son règlement d'une manière qui est contraire à sa lettre et qu'en
refusant de le faire pour son projet et en adoptant une interprétation stricte
de la réglementation, l'autorité intimée abuse de son pouvoir d'appréciation et
viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire. La recourante invoque
encore une violation du principe de la bonne foi et, subsidiairement, du principe
de l'égalité de traitement. A titre de mesures d'instruction, elle requiert la production
par la municipalité de tous les dossiers d'enquête et les permis de construire contenant
une demande de dérogation à l'art. 16 RPCA, ainsi que la tenue d'une inspection
locale.
Dans sa réponse du 8 février 2022, la municipalité
conclut implicitement au rejet du recours. Elle explique notamment que depuis début
2019, elle n'accorde plus de dérogations au RPCA, sauf si des circonstances
locales exceptionnelles et très particulières ne l'exigent, ce dont elle avait informé
la recourante en particulier et le public en général lors des séances du
conseil général.
La recourante a répliqué le 30 mars 2022, en
complétant ses arguments et en maintenant ses conclusions, ainsi que ses
requêtes d'instruction. Elle allègue notamment qu'une dizaine de permis de
construire dérogeant formellement ou factuellement à l'art. 16 RPCA auraient été
mis à l'enquête et attribués depuis 2019, en donnant une liste des enquêtes concernées.
Elle souligne également qu'aucune opposition n'a été déposée contre son projet.
La municipalité s'est encore déterminée le 13 avril
2022 en maintenant sa position. Elle s'est en particulier exprimée sur les mises
à l'enquête énumérées par la recourante.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de construire peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de
motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La
propriétaire du bien-fonds, destinataire de la décision attaquée, a qualité
pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
La recourante a requis que le Tribunal procède à une inspection locale
et sollicite par ailleurs la production de dossiers concernant des permis délivrés
ou mis à l'enquête avec une dérogation à l'art. 16 RPCA.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant
qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir
accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et
de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les réf. cit.). En particulier, le droit
de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit
pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver
ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne
comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir
l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre
un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne
pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et
les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est
suffisamment complet pour permettre au Tribunal de statuer en toute
connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée
entre la recourante ou son mandataire et l'autorité intimée. Les parties ont pu
faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans
la présente procédure. Les éléments figurant au dossier, notamment les plans, permettent
au Tribunal de se faire une idée complète du projet proposé et l'autorité intimée
s'est déterminée sur chacune des affaires évoquées par la recourante s'agissant
des autorisations requises ou délivrées en rapport avec une dérogation concernant
les fenêtres: dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal
s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera en
conséquence à une vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit
d’être entendu des parties. Par ailleurs, pour les mêmes motifs et compte tenu en
particulier des dernières déterminations de la municipalité, la production des
dossiers requis relatifs aux dérogations à l'art. 16 RPCA, qui concernent des
permis de construire anciens ou ayant suivi des chronologies distinctes de la
présente procédure, n’apparaît pas nécessaire ou propre à influer sur le sort
de la cause, comme cela résulte aussi des motifs qui suivent, sans qu'il n'en
résulte de violation du droit d'être entendu des parties.
Il n'y a donc pas lieu d'administrer ces moyens de
preuve.
3.
Comme exposé ci-dessus (let. A ), la parcelle n
o
509 est
affectée en zone du village au sens des art. 5 ss RPCA.
En particulier, l'art. 16 RPCA traite des fenêtres
et a la teneur suivante:
"
Les
ouvertures en façade doivent être nettement séparées les unes des autres. Elles
doivent avoir une forme rectangulaire; leur hauteur doit équivaloir à au moins
1,5 fois leur largeur.
Des ouvertures d'un autre type, en
rez-de-chaussée notamment, peuvent être aménagées différemment, en cas de
besoin; leur aspect doit être esthétique et, en outre, en harmonie avec la
façade.
"
Le projet litigieux, présenté le 5 octobre 2021 sur
la base d'un plan de géomètre du 4 mars 2021 et de plans d'architecte du 23 février
2021, prévoit la construction d'un immeuble de trois logements avec un sous-sol
et trois niveaux (rez-de-chaussée, 1
er
étage et combles).
La façade ouest comporte 6 fenêtres, soit 2 par
étages avec les dimensions suivantes: hauteur (H) 60 x largeur (L) 160 pour trois
fenêtres, H 210 x L 120 pour deux fenêtres et une fenêtre biseautée dans les
combles de H 210 sur son plus grand côté et L 120.
La façade nord comporte 6 fenêtres, soit deux
fenêtres de H 125 x L 170 dans les combles et 4 fenêtres de H 125 x L 200 au 1
er
étage et au rez-de-chaussée.
La façade est comporte 6 fenêtres, soit 2 fenêtres
de H 125 x L 200 par niveau.
La façade sud comporte 8 fenêtres soit une baie vitrée
de H 210 x L 320 par niveau, 4 fenêtres de H 210 et L 160 au 1
er
étage
et au rez-de-chaussée et 1 fenêtre de H 150 x L 240 dans les combles.
Il en résulte que seules deux fenêtres de la façade
ouest de H 210 x L 120 respectent l'art. 16 RPCA et en particulier le rapport
minimum imposé par cette disposition de 1,5 (210/120 = 1,75). Toutes
les autres fenêtres ont un rapport hauteur sur largeur inférieur à 1,5 et la
fenêtre biseautée de la façade ouest n'est pas de forme rectangulaire, étant aussi
rappelé que dans son courrier du 11 mai 2021, la municipalité indique que, s'agissant
du rez-de-chaussée, elle acceptait que les ouvertures ne respectent pas l'art. 16
al. 1 RPCA.
Il n'est pas contesté par la recourante que le
projet mis à l'enquête ne respecte pas cette disposition. Le projet ne peut par
conséquent être autorisé que par le biais d'une dérogation à l'art. 16 al. 1 RPCA.
4.
La recourante reproche à l'autorité intimée de lui avoir refusé la
dérogation en cause.
a) Aux termes de l'art. 85 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans
et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité
pour autant que
des motifs d'intérêt public ou des
circonstances objectives le justifient
. L'octroi des dérogations ne doit
pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants
de tiers (al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif
et être assorties de conditions et charges particulières (al. 2).
Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires,
telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de
manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets
rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas,
la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les
objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre
d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait
été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une
situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi
l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait
au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoir
e.
Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect
des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire
privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement
économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou
encore une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier
une dérogation (cf. ATF 112 Ib 51 consid. 5; arrêts TF 1C_104/2020 du 23 septembre
2020 consid. 3.2; 1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 et les références).
La clause dérogatoire est une émanation du principe de la proportionnalité.
Elle ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts
privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale des intérêts en
présence, prenant en compte l'ensemble des circonstances. Confrontée à l'octroi
ou au refus d'une dérogation, l’autorité de recours devra se limiter à sanctionner
un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (cf.
AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 8a/bb; AC.2018.0379 du 5 juin 2020
consid. 13b/bb/bbb et les arrêts cités).
b) A Pomy, la question des dérogations est aussi traitée
à l'art. 63 RPCA, dont la teneur est la suivante:
"
Art.
63
Dérogations
La Municipalité peut accorder des
dérogations:
a.            aux prescriptions
réglementaires quant à l'ordre et aux dimensions, s'agissant d'édifices publics
ou privés dont la destination et l'architecture
réclament
des dispositions spéciales;
b.            aux règles
relatives:
1.  à
la distance entre un bâtiment et la limite de la propriété;
2.  à
la surface  minimale des parcelles ou du coefficient d'occupation ou d'utilisation
du sol;
lorsque la topographie, la forme des
parcelles, les accès ou l'intégration de la construction le commandent; et à
condition qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour le voisinage.
Ces dérogations doivent faire
l'objet d'une mention au Registre foncier à forme d'une réquisition accompagnée
d'un plan coté.
"
Par ailleurs, il est rappelé que l'art. 16 al. 2 RPCA
prévoit, pour les fenêtres, des possibilités de dérogations en permettant l'aménagement
d'ouvertures d'un autre type,
en rez-de-chaussée
notamment, en cas de besoin; leur
aspect doit être esthétique et, en outre,
en harmonie avec la façade (art. 16 al. 2 RPCA).
c) On rappellera que le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement.
En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime
d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son
cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres
cas (ATF 126 V 390 consid. 6a et les références citées). Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65
consid. 5.6 et les références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas
respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques
cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a; 126 V 390 consid.
6a et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid.
3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les références).
Une pratique constante demeurera cependant sans effet
si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion d'une
procédure judiciaire: dans ce cas de figure, il est présumé que l'autorité
l'adaptera pour se conformer à la loi (P. Tschannen, Gleichheit im
Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid in ZBl 112/2011 p. 74 avec la
référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce n'est que si l'autorité renonce à
abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement
peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à
la loi à l'avenir (cf. ATF 122 II 446 consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2).
d) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal
ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la
sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de
décision relativement importante. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent
d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans,
l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des
constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. arrêt TF 1C_80/2015 précité,
consid. 2.1 et les références citées). Cela se justifie notamment par le
fait que les autorités communales sont mieux à même d'appréhender les
circonstances locales.
En particulier et selon la jurisprudence, la
municipalité jouit d'un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation
qu’elle fait des règlements communaux et dispose notamment d’une latitude de
jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée
n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture
que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas
insoutenable, l'autorité cantonale de recours s'abstiendra de sanctionner la
décision attaquée (arrêt AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa). Le tribunal
n'est toutefois pas définitivement lié par l'interprétation faite d'une
disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si
celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du
texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016
du 9 juin 2016 consid. 5.4; 1C_138/2020 du 26 août 2010 consid. 2.6);
d'une façon générale, lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il
convient de s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise
pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts
AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c; AC.2014.0151 du 30 juillet 2014 consid.
1a et les références; AC.2012.0340 du 2 août 2013 consid. 7b).
5.
La recourante soutient que la municipalité a, par le passé, systématiquement
octroyé des dérogations au RPCA s'agissant des fenêtres et que ces dérogations
ont été faites aussi bien en faveur des privés qu'au bénéfice de bâtiments communaux.
Il en résulte qu'un grand nombre d'immeubles privés et publics de la commune dérogent
à l'article 16 RPCA. Elle considère que, contrairement à ce que soutient l'autorité
intimée cette pratique perdure.
Si elle ne conteste pas avoir dans le passé octroyé assez
largement des dérogations à l'art 16 RPCA, la municipalité explique que depuis
début 2019, qui coïncide avec une nouvelle composition de municipalité issue
d'une élection complémentaire en février 2019, elle n'accorde plus de
dérogations au règlement, sauf si des circonstances locales exceptionnelles et
très particulières ne l'exigent. L'autorité intimée indique avoir revu sa pratique
après avoir fait face à de nombreuses oppositions envers les projets non-conformes
à l'art. 16 RPCA portés à l'enquête publique, ce qui ne serait plus le cas actuellement.
Elle explique aussi que quelques dossiers ont échappé à cette nouvelle pratique
en fin d'année 2018 et début d'année 2019, la mise en place de cette mesure et
son application ayant requis une information, ainsi qu'un temps d'adaptation.
Elle explique qu'il était inévitable que certains dossiers se soient trouvés
dans cette phase transitoire et, pour des motifs de proportionnalité, ces
dossiers n'ont pas été refusés de manière restrictive. La municipalité se
détermine ensuite sur les dossiers mis à l'enquête publique et mentionnés par la
recourante en les classant par catégories soit ceux assortis de dérogations et
déposés fin 2018 et début 2019, ceux traités en 2019 avec une pratique dérogatoire
restrictive et limitée à des situations particulières et ceux pour lesquels la
dérogation a été refusée. Elle explique ensuite s'être engagée à rétablir une
situation conforme à sa règlementation communale en refusant l'octroi de
dérogations, que la gestion des dossiers d'enquête s'en trouve nettement
améliorée et que des procédures administratives lourdes en lien avec les
oppositions sont ainsi évitées.
a) Il n'est pas contesté que le projet mis à
l'enquête ne respecte pas les conditions de l'art. 16 al. 1 RPCA; on ne
discerne dès lors pas en quoi le refus de la commune – certes fondé sur une application
désormais stricte de son règlement – devrait être taxé d'arbitraire. Il est à
cet égard insuffisant de procéder par comparaison et soutenir que le projet
litigieux aurait pu bénéficier d'une dérogation en vertu de la pratique – abandonnée
– de la précédente municipalité.
La recourante ne prétend en particulier pas – ni a
fortiori ne démontre – qu'une exception serait en l'occurrence justifiée par des
circonstances particulières ou exceptionnelles, par un besoin particulier ou
que sa situation réclamerait des dispositions spéciales.
La recourante perd de vue le fait que l'octroi d'une
dérogation demeure en l'occurrence potestatif et suppose une situation exceptionnelle.
Elle ne peut en déduire aucun droit acquis. L'autorisation de déroger à la règle
générale de l'art. 16 al. 1 RPCA est fondée sur une "
Kannvorschrift
"
(art. 63 ou 16 al. 2 RPCA), autrement dit repose sur une décision laissée à la
libre appréciation de la municipalité. En l'occurrence, l'autorité intimée
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière s'agissant d'apprécier les circonstances
locales ou leur évolution, dans un cadre d'octroi d'une autorisation de
construire relevant de sa compétence.
En l'espèce, la municipalité explique que les
dérogations accordées pour l'art. 16 al. 1 RPCA ont fait progressivement
l'objet d'oppositions qui sont devenues quasi systématiques avant 2019 et alors
que cela n'était pas le cas auparavant. Elle y a vu une volonté de ces citoyens
à ne plus tolérer de telles dérogations et dès lors un changement de paradigme
à cet égard, qui l'a poussée à changer sa pratique. Elle évoque également un
intérêt public à interpréter le règlement communal strictement pour des raisons
esthétiques et d'homogénéité du parc immobilier de la zone. Il n'y a pas de raison
de douter ou de remettre en question ces explications. Elles apparaissent
pertinentes et constituent une appréciation soutenable des circonstances. Il
n'apparaît pas que la solution de la commune – laquelle doit ici être reconnue
autonome – ait été guidée par des considérations étrangères à son règlement ou
encore qu'elle procéderait d'un excès de son pouvoir d'appréciation. Au
contraire, sa nouvelle pratique s'avère clairement plus respectueuse de la
lettre de l'art. 16 RPCA et, partant, de l'intention du législateur communal. L'intérêt
public au respect de la disposition litigieuse apparaît aussi manifeste, alors que
les intérêts privés de la recourante à l'octroi d'une dérogation demeurent flous
et secondaires. De surcroît, il ne ressort pas du dossier, en particulier pas
des observations de la commune, que celle-ci pourrait revenir à l'avenir à sa
pratique antérieure, bien au contraire.
b) Pour le surplus, la recourante se prévaut en
substance des principes de la bonne foi et de l'égalité de traitement.
Elle allègue à cet égard que la pratique de la municipalité
dans l'interprétation de son règlement, qui a duré depuis des décennies, a créé
une assurance à laquelle le justiciable, en l'espèce l'administrateur de la
recourante, pouvait de bonne foi se fier. Elle soutient que l'autorité a continué
à délivrer des autorisations de construire dérogeant à l'art. 16 RPCA.
aa) En l'occurrence, la municipalité n'a pas caché
sa volonté de faire respecter le règlement communal puisqu'elle a informé lors
des séances du conseil général que les dérogations ne seraient plus systématiquement
acceptées pour des raisons d'égalité de traitement. Les propriétaires qui ont
précédemment bénéficié de ces dérogations pour d'autres projets, notamment en
ce qui concerne les fenêtres, ne pouvaient donc pas ignorer que cette pratique
ne pouvait plus être suivie. La municipalité a adopté une position parfaitement
claire sur cette question même si elle admet qu'un temps d'adaptation et de
mise en place, a été nécessaire.
En l'occurrence, il ressort du dossier que très
rapidement, la recourante a été informée sur la nouvelle pratique et que la municipalité
ne souhaitait plus octroyer de dérogations en particulier à l'art. 16 RPCA. Ainsi,
la lettre du 11 mai 2021 attire déjà expressément son attention sur ce point, et
cela lui a été encore répété à plusieurs reprises dans la suite de la procédure.
La recourante a nonobstant décidé de présenter un dossier qu'elle n'a pas souhaité
modifier sur cette question en requérant une dérogation et sans prétendre ou
démontrer qu'une dérogation serait justifiée pour d'autres motifs que les
autorisations accordées dans le passé.
A cet égard, la lecture du dossier ne permet pas de
mettre en évidence le moindre comportement abusif ou déloyal de la municipalité.
Par ailleurs, la recourante ne saurait se prévaloir d'aucun acte concret
équivalant à une assurance selon laquelle un permis lui serait finalement
délivré.
On rappellera aussi que lorsqu'un propriétaire
foncier demande une autorisation de construire, la mise à l'enquête publique
constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les
conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont
réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible
avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de
lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors
de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise à l'enquête
publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de
la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (arrêt AC.2012.0321 du 26
février 2013 et les réf. cit.). En l'occurrence, la recourante a demandé la
mise à l'enquête alors qu'elle était dûment prévenue et qu'elle mentionne elle-même
dans sa lettre du 18 juin 2021 être consciente que la municipalité "pourrait
être amenée à ne pas octroyer le permis de construire".
Compte tenu de ce qui précède, on ne saurait
considérer que la municipalité aurait eu comportement contradictoire, abusif ou
déloyal qui permettrait à la recourante d'invoquer une violation du principe de
la bonne foi.
bb) La municipalité explique elle-même qu'elle a décidé
de rétablir une situation conforme au respect du droit alors que "le
principe d'accepter « d'office » des ouvertures en façades dérogatoires avait
été appliqué depuis plusieurs années et était devenu une pratique plus ou moins
courante" dans la commune.
En d'autres termes, la municipalité indique elle-même
que sa pratique antérieure était permissive et systématique. A supposer que cela
était le cas, elle ne pouvait poursuivre de la sorte sauf à modifier son
règlement afin de l’adapter à sa pratique. Il est en effet rappelé que l'octroi
d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la
règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de
construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de
sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et
privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et
les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé
que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution
architecturale, ou encore une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas
à elles seules à justifier une dérogation (cf. ATF 112 Ib 51 consid. 5).
Il résulte de l'adoption, par l'autorité intimée, d'une
pratique plus conforme à la légalité et de sa volonté d’appliquer strictement à
l’avenir l’art. 16 al. 1 RPCA, que le principe de la légalité doit, en application
de la jurisprudence rappelée ci-dessus (consid. 4c), prévaloir sur
l'égalité de traitement. En conséquence, la recourante ne peut pas se prétendre
victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement
appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée
du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité
dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir
les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a et les arrêts cités). En
l'occurrence, la commune a clairement fait savoir qu'elle s'en tiendrait
dorénavant à une application stricte de la réglementation, pratique qui
correspond davantage aux principes régissant les dérogations.
cc) Pour que la recourante puisse valablement
invoquer une inégalité de traitement, il faudrait qu'il soit établi que la
municipalité a délivré des permis de construire à la même époque pour des
projets comparables ne respectant pas l'art. 16 RPCA. Or, la municipalité a
fourni des explications crédibles sur chacun des permis de construire mis en
avant par la recourante et a démontré que, sauf situation particulière ou chronologie
particulière, elle entendait suivre sa nouvelle pratique.
Concernant la délivrance du permis de construire
pour le projet CAMAC no 201865, elle a expliqué que le projet avait été déposé
auprès d'elle en 2011 et a fait l'objet de nombreuses modifications suite à
différentes oppositions et un recours à la CDAP. Les dérogations ont été acceptées
en 2021, car elles avaient été acceptées depuis le dépôt du dossier en 2011
sans être remises en question dans la procédure. Pour des raisons
exceptionnelles de proportionnalité et vu l'ancienneté du dossier, le permis de
construire a été délivré au propriétaire.
Les projets CAMAC n
os
185717, 185081, 186102
et 184966 ont bénéficié de dérogations. Ils ont été présentés à la municipalité
entre avril 2018 et avril 2019 et font partie de ce que la municipalité a
qualifié de "phase transitoire", soit une période durant laquelle il
a fallu informer du changement et le faire appliquer. Il s'agit d'une
explication plausible qui permet de comprendre pourquoi ces projets ont continué
à bénéficier de la dérogation. Il n'y a rien d'insolite à une telle phase de transition.
Pour les projets postérieurs CAMAC n
os
191196,
191254, 192454, et 200273 la municipalité explique qu'ils sont conformes à
l'art. 16 al. 1 RPCA et qu'une dérogation a été accordée s'agissant des baies
vitrées au rez-de-chaussée (art. 16 al. 2 RPCA). Il n'y a pas lieu de mettre en
doute ces explications.
S'agissant du dossier CAMAC n
o
195640, il
constituait une situation particulière dans la mesure où il s'agissait de la
rénovation d'une maison existante.
Concernant les dossiers CAMAC n
os
205267,
205270, 205273, 205275, 205280, et 205284, les dérogations aux fenêtres ont été
refusées et les permis n'ont pas été délivrés.
Le tribunal de céans n'ayant pas de raison de mettre
en doute la véracité de ces informations et compte tenu de ces explications
précises et parfaitement compréhensibles, il n'y a pas lieu de soupçonner, sans
autre élément tangible, que la décision attaquée constituerait une inégalité de
traitement dont la recourante pourrait se prévaloir. On relèvera d'ailleurs que,
dans son courrier du 13 avril 2022, l'autorité intimée s'est déterminée sur chacune
des procédures d'autorisation pointées par la recourante et a justifié, une à
une, les éventuelles dérogations octroyées. Alors qu'une copie de ce document a
été adressée au conseil de la recourante le 19 avril 2022, les explications
fournies n'ont suscité aucune réaction ni contestation de sa part.
On ajoutera au demeurant, que la municipalité s'est déclarée
disposée, à l'instar de plusieurs autres permis délivrés après 2019, à tolérer,
dans le projet de la recourante, une dérogation s'agissant du rez-de-chaussée, de
sorte qu'elle ne saurait se prévaloir d'une inégalité de traitement à cet égard
non plus.
6.
Il ressort de ce qui précède que c'est à juste titre
que la municipalité a refusé le permis de construire. Les motifs qui précédent
entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un
émolument de justice sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art.
49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas
lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Pomy 30 novembre 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 1
er
juin 2022
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.