vd_omni · AC.2004.0079 · 2004-09-29 · fr

Pavillard René et crts/Département des infrastructures, Municipalité de Bretigny-sur-Morrens, Service des routes | En matière de plans d'affectation cantonaux, la nouvelle teneur de l'art. 73 LATC n'étend pas le pouvoir d'examen du Tribunal administratif, qui est limité à la légalité et à l'abus du pouvoir d'appréciation. Il appartient au Département (qui avait indiqué à tort la voie du recours au Département des Institutions, désormais supprimée) de contrôler l'opportunité du projet, ce qui l'oblige à analyser les diverses solutions possibles (variantes) s'agissant ici d'un plan routier. S'il ne le fait pas (excès négatif du pouvoir d'appréciation), il n'appartient pas au Tribunal administratif de reconstituer ce qu'aurait pu être la motivation de la décision du Département. Annulation de la décision et renvoi au Département pour nouvelle décision qui devra permettre à l'autorité de recours de statuer sur la manière dont l'autorité d'adoption a utilisé son pouvoir d'appréciation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.2004 AC.2004.0079

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 septembre 2004
sur le recours interjeté par
René et Carla
PAVILLARD, Jean-Luc et Muriel BLANC, Liliane BUCHLER, Didier et Valérie
CHATELAN, Jean-Pierre CHATELAN, Jean-Charles DOGLIONE, Thierry et Natasha LANGEL,
Marco et Suzanne LIBERA, Marianne MARTIN et Yves PAVILLARD
, tous à
Bretigny-sur-Morrens, dont le conseil est l'avocat Luc Pittet, à Lausanne
contre
la décision du
Département des
infrastructures du 15 mars 2004
levant leurs oppositions au projet de création
d'un îlot refuge et d'une voie de présélection au lieu dit "Chalet
Brûlé".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Panagiotos Tzieropoulos,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La route cantonale
501b, qui relie à cet endroit Cugy, au sud, à Bottens, au nord, passe à l'écart
du village de Bretigny-sur-Morrens, dont le centre géographique se trouve à
quelques centaines de mètres à l'ouest de cette route. La route qui permet
d'accéder au village débouche sur la RC 501b à angle droit, à l'endroit où se
trouve actuellement, au nord de ce débouché, l'arrêt du bus qui parcourt la RC
501b dans le sens nord-sud. Depuis l'extrémité est du village, un autre chemin,
actuellement gravelé, rejoint la RC 501b en biais et y débouche également,
quelques 100 m plus au sud, en face du débouché du chemin du Chalet et de
l'arrêt du bus existant utilisé par le bus qui parcourt la RC 501b dans le sens
sud-nord.
Au sud du débouché de
la route qui permet d'accéder au village, la RC 501b franchit un dos d'âne et
décrit une légère courbe.
Précédemment, les
enfants du village (quelques dizaines) étaient amenés à l'école au
Mont-sur-Lausanne par un bus de ramassage parcourant le village. Pour le surplus,
le village n'était desservi que par un car postal. Par la suite, les transports
publics lausannois ont décidé de prolonger la ligne no 60, qui s'arrêtait
précédemment à Cugy ou à Montheron, jusqu'en direction de Bottens et
Froideville. Cette ligne est désormais utilisée par les écoliers.
La vitesse sur la RC
501b est soumise à la limitation généralisée à 80 km/h conformément aux
prescriptions.
B.                    Dès l'an 2000, la
municipalité a été saisie, par le Conseil général ou par des parents, de
demandes tendant à sécuriser la RC 501b (qu'il faut traverser à pied pour
gagner l'arrêt du bus situé le long de la route du côté opposé au village). Le
bureau d'ingénieurs mandaté a établi diverses variantes qui ont été examinées
lors d'une séance du 17 février 2003 réunissant des représentants du Service
des routes, du bureau de prévention des accidents, de la municipalité, ainsi
que du bureau d'ingénieurs mandaté. On extrait ceci du procès-verbal de cette
séance :
"Deux variantes sur les quatre préparées
par le bureau d'ingénieurs ont été privilégiées par les autorités communales,
avec une préférence pour la variante B.
Celles-ci sont présentées et mises en
discussion, chacun étant appelé à faire ses commentaires.
La variante B est adoptée par toutes les
parties
, assortie de certaines remarques et
modification :
·
Les biseaux d'entrée sont trop
courts. Ils doivent être d'au moins 20 à 25 mètres.
·
L'arrêt du bus direction Cugy doit
être reculé d'environ 10 mètres par rapport au passage piétons, ceci pour une
meilleure visibilité en cas de traversée de route.
·
Le marquage du passage pour piétons
ne doit commencer que sur la piste de roulement et non dès le bord de la
chaussée.
·
Un éclairage adéquat doit être prévu
(3 candélabres dans chaque sens)".
A également été
discuté "le problème d'une optimalisation de la sécurité des piétons; soit
par la création d'un bastion pour les protéger côté village, soit par un
traitement différent du revêtement, ou encore par une limitation de la vitesse
à 60 km/h, ce qui nécessitait une demande d'expertise à la sous-commission
"limitation de vitesse" cantonale. Cette sous-commission a proposé le
24 avril 2004 de surseoir à l'examen d'une éventuelle limitation de la vitesse
sur le tronçon concerné, en attendant le résultat de mesures de vitesse, à
entreprendre après la fin des travaux.
C.                    Le crédit pour le
réaménagement du carrefour a été accordé par le Conseil communal le 14 mai
2003.
Par lettre du 18 mai
2003, René Pavillard a écrit à la municipalité pour déclarer en substance qu'il
s'opposait au projet d'aménagement présenté au Conseil communal parce qu'il
consistait à créer une zone de sécurité juste derrière un dos d'âne sur une
route cantonale. Le projet auquel se référait cette lettre correspond à la
variante B, qui prévoit, pour les usagers venant depuis le sud (Cugy),
l'aménagement d'une voie de présélection pour obliquer à gauche vers le village
et, au nord du débouché de la route menant au village, la création d'un îlot
central avec passage de sécurité pour piéton et, à la même hauteur, d'un arrêt
de bus de chaque côté de la route cantonale: celui qui est prévu à l'est, à
l'opposé par rapport au village, est destiné à remplacer l'arrêt existant situé
au débouché du chemin gravelé et du chemin du Chalet, déjà décrits.
A lire cette lettre, il
semble que René Pavillard n'avait pas connaissance de la variante A. Celle-ci
consistait à prévoir un aménagement à peu près identique (présélection, ilôt et
passage pour piétons), mais à la hauteur du débouché du chemin gravelé et du
chemin du Chalet, c'est-à-dire à l'emplacement de l'autre arrêt de bus
existant, utilisé par les bus circulant dans le sens sud-nord.
Le dossier d'enquête
comporte un rapport technique qui décrit le projet et l'objectif qu'il poursuit
mais ne fait pas mention d'une quelconque variante.
D.                    Le projet choisi par la
municipalité a été mis à l'enquête du 26 septembre au 27 octobre 2003. Il
prévoit l'aménagement, au droit du débouché de la route menant au village,
d'une voie de présélection permettant aux usagers venant de Cugy de tourner à
gauche vers le village, ainsi que l'aménagement de l'îlot, du passage pour
piétons et des arrêts de bus déjà décrits. Le projet mis à l'enquête correspond
donc à la variante B.
A également été mis à
l'enquête, avec la mention "pour information", la signalisation
verticale prévue, dont notamment des signaux OSR 1.22 "passage pour
piétons" aux approches du passage pour piétons.
Un certain nombre
d'opposants dont René Pavillard, ont contesté l'aménagement prévu en invoquant
le manque de visibilité provoqué par le virage et le dos d'âne. Ils faisaient
valoir que les véhicules ne parviendraient pas à s'arrêter à temps à l'approche
de piétons. Les opposants ont demandé aussi la mise en place d'une surveillance
aux heures de 12 h et 16 h en attendant que les travaux soient effectués.
E.                    Par lettre du 14
novembre 2003, le Service des routes du Département des infrastructures a écrit
ce qui suit à René Pavillard :
"Suite à votre opposition déposée le 27
octobre 2003 et cosignée par 24 autres habitants de Bretigny-sur-Morrens, nous
vous donnons les réponses suivantes:
Point 1:
Le souci des habitants signataires de l'opposition est le risque d'accident de
piétons dû au manque de visibilité du trafic en provenance de Cugy. Dans le
projet présenté l'emplacement de l'arrêt de bus Est est déplacé de 120 mètres
au Nord. La distance de visibilité pour voir un obstacle de 15 cm sur le
passage piéton est de 120 m pour les usagers venant de Cugy. Conformément aux
normes VSS (Union suisse des professionnels de la route), la distance d'arrêt
nécessaire à un véhicule circulant à la vitesse de 80 km/h, est de 98 m. Dans
notre cas, la distance de visibilité est supérieure à celle d'arrêt ce qui
permet à un conducteur de s'arrêter en cas de danger. Les conditions sont vérifiées
tant en élévation qu'en plan, ce qui confirme que le dos d'âne et le virage ne
sont pas déterminants pour réduire la visibilité.
Point 2
La mise à disposition d'un agent de sécurité à 12 h 00 et 16 h 00 pour
surveiller la traversée des enfants jusqu'à la réalisation des travaux est de
la compétence de la Commune en coordination avec la Gendarmerie cantonale,
l'aménagement étant situé hors traversée de localité. Cette mesure pourrait
aussi sécuriser les enfants les premiers temps suivant la mise en service du
nouvel aménagement
Nous espérons que ces explications vous
convaincront ainsi que les autres cosignataires des avantages apportés par cet
aménagement. Nous joignons à la présente une formule de retrait d'opposition. A
défaut de renvoi de la dite formule dans un délai au 5 décembre 2003, nous
partons de l'idée que votre opposition est maintenue et que nous devrons la
lever
Dans l'attente d'une réponse de votre part,
nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées."
L'avocat
des opposants a répondu à cette lettre en date du 4 décembre 2003, puis, après
une rencontre du 15 janvier 2004, à nouveau en date du 22 janvier 2004. Il
soulignait dans cette dernière lettre que les opposants s'étaient vu refuser le
droit de prendre copie des plans du "projet alternatif" (c'est-à-dire
de la variante A prévoyant l'aménagement litigieux non pas au débouché de la
route actuelle, mais à celui du chemin gravelé qui fait face au chemin du
Chalet).
Le
29 janvier 2004, le Service des routes a interpellé la municipalité pour savoir
si une conciliation avec les opposants était possible ou si la municipalité
envisageait de reprendre une autre variante pour la mettre à l'enquête. La
municipalité a demandé au Service des routes le 17 février 2004 de poursuivre
la procédure de levée de l'opposition. Cet échange de correspondance n'a pas
été communiqué aux opposants.
En
revanche, la municipalité et le conseil des opposants ont encore correspondu
les 17 février et 23 février 2004.
Enfin,
René Pavillard a encore écrit à la municipalité le 20 février 2004 pour
critiquer la création d'une zone de sécurité derrière un dos d'âne en exposant
que "sur les divers projets, c'est le plus risqué qui a été retenu. En
effet, celui situé au-dessus du chemin du Chalet Saboton est bien plus
sécurisant, …"
F.                     Le 15 mars 2004, le
Département des infrastructures a notifié au conseil des opposants la décision
suivante :
Nous nous référons à l'opposition formulée par
vos clients, par lettre datée du 25 octobre 2003 (mais déposée le surlendemain
auprès du secrétaire municipal), au projet cité en marge, lequel a été soumis à
l'enquête publique 'Travaux' du 26 septembre au 27 octobre 2003.
Selon les opposants, la visibilité des
conducteurs venant de Cugy serait amoindrie en raison du virage et du dos
d'âne. En substance, elle ne leur permettrait pas de s'arrêter à temps pour
laisser passer un piéton qui s'engagerait sur le passage prévu à cet effet, peu
après le carrefour entre la RC 501b et la RC 444d, en direction de Bottens.
Nous avons déjà contré cet argument dans notre
courrier du 14 novembre 2003 à Monsieur René Pavillard, lequel représente la
collectivité des opposants, courrier auquel nous nous référons expressément,
pour éviter des redites. Le même sujet a encore été abordé lors de notre
entrevue sur place le 15 janvier dernier. Nous précisons en outre que, selon
les données du Bureau suisse de Prévention des Accidents, la distance d'arrêt
d'un véhicule lancé à 80 kmlh est de 72 m sur route mouillée, pour un temps de
réaction d'une seconde. Si l'on admet que ce dernier est de deux secondes, la
distance d'arrêt qui en résulte est de 94 m.
Or, en l'occurrence, la distance de visibilité
est largement suffisante pour permettre à un conducteur d'éviter toute mise en
danger des piétons, le projet prévoyant même un élargissement de la chaussée
côté ouest, ce qui constitue encore une amélioration par rapport à la situation
actuelle.
Vu ce qui précède, et considérant aussi vos
propres termes, dans votre lettre du 23 février écoulé, indiquant que
"seul l'emplacement du passage piétons (fait) problème", ce que nous
contestons, nous vous informons que nous levons l'opposition.
La présente décision peut, dans les dix jours
suivant sa notification, faire l'objet d'un recours motivé au Département des
institutions et des relations extérieures.
L'acte de recours doit être daté, signé par les
recourants ou leur mandataire et indiquer les conclusions et motifs du recours.
La décision attaquée est jointe au recours avec
les pièces utiles et, le cas échéant, la procuration du mandataire.
G.                    Par acte du 29 mars
2004, René Pavillard et les consorts cités en tête du présent arrêt ont
contesté cette décision en demandant son annulation et le renvoi du dossier au
département pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils font
valoir en substance que le passage pour piétons projeté serait implanté à la
sortie d'une légère courbe et après un dos d'âne limitant la visibilité alors
qu'il existe un projet alternatif, que les autorités communales ont refusé de
transmettre aux recourants, qui prévoit d'implanter le passage pour piétons au
sommet du dos d'âne. Ils ajoutent qu'il ne suffit pas de respecter les normes
VSS mais qu'il faut assurer, autant que faire se peut, la sécurité des usagers
en choisissant, en présence de deux projets routiers de coûts et d'implication
semblables, celui qui présente les meilleures garanties de sécurité.
Le Service des routes
s'est déterminé sur le recours le 4 juin 2004 en exposant notamment ce qui suit
:
"(...) Or, l'inspection locale requise
permettra sans nul doute de faire constater au TA que l'implantation du passage
pour piétons à l'endroit prévu dans le projet ne constitue nullement un
"problème" en l'occurrence, et partant que toute la sécurité voulue
restera acquise aux usages, piétons et automobilistes, du carrefour (réaménagé)
entre les RC 501b et 444d. A ce sujet. Le SR relève que les recourants font
complètement fi des aménagements qui seront réalisés, dans le cadre du projet,
concernant l'élargissement de la RC 501b, à l'ouest de cette voie de
circulation qui précisément donnera une bien meilleure visibilité sur le
passage pour piétons projeté aux automobilistes venant de Cugy.
Quant à la proposition des recourants
d'implanter un passage pour piétons, en lieu et place de celui qui est projeté,
au sortir du chemin dit du "Chalet Saboton", c'est elle qui, si elle
se réalisait, poserait des difficultés certaines aux usagers du futur
carrefour, en termes de sécurité. Le Tribunal administratif s'en convaincra, là
aussi, aisément au cour d'une souhaitable inspection locale. Celle-ci permettra
d'ailleurs de constater le mauvais étant du chemin "DP 1047",
totalement dépourvu d'éclairage public et guère propice au cheminement régulier
que les usagers des transports publics devraient alors emprunter, si l'on
suivait la logique des recourants, pour se rendre de l'arrêt du bus existant -
s'il était conservé - jusqu'au centre de la localité de Bretigny-sur-Morrens.
En ce qui concerne le "projet
alternatif" auquel il est fait allusion dans le recours du 29 mars 2004,
le SR se détermine en ce sens que les recourants ont effectivement, comme lui,
pu prendre connaissance de ce projet, même s'ils n'ont pas eu l'occasion d'en
prendre copie. Le SR n'a, lui non plus, aucune pièce concernant dit projet mais
l'on précisera à ce sujet que point n'est besoin, finalement, de connaître
toutes les variantes historiques d'un projet donné, dans la mesure où seul
importe vraiment le projet qui est soumis au SR, tel qu'il a été accepté , comme
en l'occurrence, par le conseil général de la commune visée."
H.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 13 septembre 2004 à Bretigny-sur-Morrens.
Etaient présents les opposants René Pavillard, Murielle Blanc, Jean-Luc Blanc,
Didier Chatelan, Yves Pavillard, Marianne Martin, Marco Libera et Jean-Charles
Doglione, assistés de l'avocat Luc Pittet. Le Département des infrastructures
était représenté par Laurent Gerber, juriste, Jean-Paul Bruand, ingénieur et
Christophe Autier, voyer. La municipalité était représentée par Urs Lauper,
syndic, Pierre-Alain Marmillod et Roger Imhof, conseillers municipaux, assistés
de l'avocat Olivier Burnet et, pour le bureau d'ingénieurs mandaté, de
Jean-Paul Cruchon et Dominique Ducros. Le tribunal a procédé à une inspection
locale.
La rédaction de
l'arrêt a été approuvée par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 37 al. 1
LJPA, le droit de recours appartient à toute personne qui est atteinte par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée.
Il n'est pas contesté
en l'espèce que les recourants sont des habitants de Bretigny-sur-Morrens et
qu'à ce titre, ils utilisent régulièrement la route cantonale 501b qui est
sinon le seul, du moins le principal accès au village. En matière routière,
cela suffit pour justifier leur qualité pour recourir.
2.                     L'art. 13 de la loi du
10 décembre 1991 sur les routes (LR) prévoit ce qui suit dans sa teneur
actuellement en vigueur:
"Les projets
de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou
les communes territoriales intéressées.
Les projets de
réaménagement de peu d’importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à
l’enquête durant 20 jours. Ils font l’objet d’un permis de construire.
Pour les plans
cantonaux, l’autorité d’adoption est le département. Les articles 73 et 74 LATC
sont applicables par analogie."
Cette disposition a
été rendue pratiquement incompréhensible par la modification du 11 février 2003
qui a supprimé l'alinéa 2 originel qui réglait la procédure pour les plans
routiers communaux: il prévoyait l'adoption du plan par le conseil communal et
un recours au Département cantonal des travaux publics. Le projet de loi du
Conseil d'Etat prévoyait d'ailleurs de maintenir l'alinéa 2 ancien en y
supprimant simplement la voie de recours au département et en maintenant le
renvoi aux art. 57 à 62 LATC qui régissent la procédure d'adoption des plans
d'affectation communaux. On peut cependant s'abstenir d'élucider les motifs de
cette modification car on est ici en présence d'un plan routier cantonal (le
projet se situe hors traversée de localité, art. 3 LR) qui est régi par l'art.
13 al. 3 LR.
Pour les plans
routiers cantonaux, l'art. 13 al. 3 LR renvoie à l'art. 73 LATC, également
modifié le 11 février 2003, qui prévoit notamment ce qui suit pour la procédure
d'enquête et d'adoption des plans d'affectation cantonaux:
Avant l’enquête
publique, le Service de l’aménagement du territoire remet le projet de plan aux
municipalités des communes intéressées et recueille leurs déterminations. En
cas de désaccord, l’avis de la Commission cantonale consultative d’urbanisme et
d’architecture peut être requise. Le droit d’opposition de la commune dans
l’enquête est réservé.
Le projet fait
l'objet d'une enquête publique de trente jours dans les communes dont le
territoire est concerné, l'article 57 étant applicable pour le surplus.
A l’issue de
l’enquête, la ou les municipalités transmettent les observations et oppositions
au département. A la demande de l’une des parties, les opposants sont entendus
par le département lors d’une séance de conciliation.
Le département
statue avec plein pouvoir d’examen, par une décision motivée, sur les
oppositions dans un délai de huit mois dès la clôture de l’enquête publique en
même temps qu’il se prononce sur le plan et le règlement. Il notifie ses
décisions à chaque opposant par lettre recommandée
Les décisions du
département sont susceptibles d’un recours auprès du Tribunal administratif.
Les articles 31 et ss LJPA sont applicables pour le surplus.
(...)
La modification du 11
février 2003, qui affectait diverses lois dont la LATC et la LR, avait pour but
de supprimer le recours intermédiaire au département cantonal, ce qui
impliquait de conférer au Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen,
étendu à l'opportunité (BGC janvier-février 2003 p. 6565 à 6572: on rappelle
qu'en principe, le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte que sur la
légalité des décisions, comme le prévoit l'art. 36 LJPA). Cette extension au
contrôle de l'opportunité déroge à la règle générale de l'art. 36 LJPA mais
permet de respecter l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT) qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de
recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen (BGC précité, p. 6567).
En matière de plan
d'affectation cantonaux toutefois, la nouvelle teneur de l'art. 73 LATC, auquel
renvoie l'art. 13 al. 3 LR, n'étend pas le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif à l'opportunité. Le législateur a apparemment considéré que pour
respecter les exigences du droit fédéral, il suffisait que le département
statue sur les oppositions avec plein pouvoir d'examen (art. 73 al. 4 LATC; BGC
précité p. 6581 et 6571).
C'est probablement sur
la base de cette analyse du texte en vigueur que le conseil des recourants,
interpellé en audience, a indiqué à juste titre que le pouvoir d'examen du
Tribunal est limité à la légalité et à l'abus du pouvoir d'appréciation. Celui
de département est en revanche un "plein pouvoir d'examen" selon
l'art. 73 al. 4 LATC: il appartient au Département de contrôler l'opportunité
du projet contesté (voir en outre, sur le pouvoir d'examen respectif de
l'autorité d'adoption et de recours lorsqu'il s'agit de choisir entre plusieurs
variantes, l'arrêt AC 1997/0035 du 12 août 1997, consid. 2 in fine et 3, et AC
1994/0054 du 7 septembre 1994).
On relèvera au passage
que les nouvelles dispositions régissant la procédure d'élaboration des plans
routiers sont bien applicables en l'espèce et que c'est à tort, comme l'a
relevé à juste titre le conseil des recourants, que le Département des
infrastructures avait indiqué la voie du recours intermédiaire au Département
des institutions et des relations extérieures. En effet, la disposition
transitoire de la loi du 11 février 2003 modifiant celle du 10 décembre 1991
sur les routes prévoit que la nouvelle procédure n'est pas applicable aux
décisions et plans sur lesquels le Département des infrastructures s'est déjà
prononcé au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi (soit en l'espèce
le 1er janvier 2004). Comme en l'espèce, le Département des infrastructures ne
s'était pas encore prononcé à cette date, les anciennes dispositions de
procédure ne s'appliquent plus.
3.                     Comme on vient de la
voir, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité à un contrôle en
légalité, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36
let a LJPA).
A ce sujet, on
rappellera, en se référant à un récent arrêt qui fait le point de la situation
(AC 2001/0220 du 17 juin 2004), que dans le cadre de ce pouvoir d'examen
limité, le Tribunal administratif ne peut substituer son appréciation à celle
de l'autorité de planification. Il doit seulement vérifier si l'autorité
intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et
n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore,
les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12
octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août
2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999,
RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié
rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en
matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas
pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un
intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal,
ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA
GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu
compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC
1994/0156 du 20 janvier 1998).
4.                     Les recourants font valoir
que le passage pour piétons projeté serait implanté à la sortie d'une légère
courbe et après un dos d'âne, ce qui limite dangereusement la visibilité pour
les piétons et les automobilistes. Ils relèvent qu'il existe un "projet
alternatif", que les autorités communales ont refusé de leur transmettre,
qui prévoyait d'implanter le passage pour piétons au sommet du dos d'âne, où la
visibilité serait beaucoup plus étendue. Les recourants se plaignent de ce que
la décision du département se borne à relever que les normes VSS sont
respectées.
Les griefs des
recourants quant à la manière dont le département a motivé sa décision sont
bien fondés. En effet, les recourants avaient effectivement déjà fait valoir,
notamment dans les lettres de leur avocat du 4 décembre 2003 et du 22 janvier
2004, que l'emplacement prévu était dangereux et qu'une variante fixant
l'emplacement de l'arrêt de bus et du passage pour piétons au sommet du dos
d'âne (c'est-à-dire selon eux à l'endroit où se trouve l'arrêt actuel du bus
circulant dans le sens sud-nord, de Cugy vers Bottens) constituerait un
avantage manifeste pour la sécurité de piétons. En présence de tels arguments,
le Département des infrastructures ne pouvait pas se borner à retenir que la
sécurité serait suffisamment garantie par le projet mis à l'enquête et refuser
d'entrer en matière sur les arguments des opposants. Chargé de procéder à un
examen en opportunité, il avait l'obligation d'examiner le bien fondé du choix
de la variante retenue, ce qui impliquait d'analyser les diverses solutions
possibles et d'examiner comment ce choix avait été opéré (sur la nécessité
d'examiner les variantes dans le cadre d'un contrôle en opportunité, voir AC
1994/0054 du 7 septembre 1994 déjà cité).
C'est en vain que la
commune fait valoir à ce sujet que de nombreux spécialistes se sont penchés sur
le projet et qu'elle avait mandaté un ingénieur et un bureau d'études en
transports. En effet, les recourants n'ont pas participé à ses travaux
préparatoires (l'autorité semble même leur avoir refusé l'accès au dossier, ou
du moins à des copies de celui-ci). Les recourants n'en ont pas moins le droit
d'obtenir une décision motivée sur les griefs qu'ils ont formulés. La commune
ne saurait non plus prétendre, comme elle l'a fait en audience, que le choix de
la variante mise à l'enquête résultait déjà de la séance qui avait eu lieu le
17 février 2003 et qu'on ne se trouve pas dans un système de cogestion où
chacun pourrait remettre en cause les décisions des autorités communales. Au
contraire, investi d'un plein pouvoir d'examen qui le contraignait à un
contrôle de l'opportunité de la décision attaquée, le département devait entrer
en matière sur les arguments des recourants et non pas se borner, comme il l'a
fait dans sa réponse au recours du 4 juin 2004, à constater qu'il ne possède
aucune pièce au sujet des variantes examinées par la commune et invoquées par
les recourants. C'est à tort également que le service des routes prétend que
finalement, il importe peu de connaître toutes les variantes d'un projet donné
puisque seul importe vraiment celui qui a été mis à l'enquête. Au contraire, il
incombait au Département de répondre aux griefs des recourants, du moins dans
le mesure où ces griefs ne paraissaient pas d'emblée étrangers au litige.
En audience, les
représentants de la municipalité, et en partie ceux du département, ont soulevé
différents moyens à l'appui de la solution résultant de la décision attaquée,
tandis que les recourants en faisaient de même pour la variante qui placerait
l'aménagement litigieux à proximité du débouché du chemin du Chalet. C'est
ainsi qu'il a été question de l'emplacement réel du sommet du dos d'âne, du
coût respectif des deux variantes, de la présence d'un trottoir sur la route
d'entrée au village, de la "berme de visibilité" prévue dans le
projet mis à l'enquête, et qu'on a comparé durant l'inspection locale la
qualité de la visibilité de chacune des deux variantes, y compris pour chacune
d'elles depuis chacun des deux côtés de la route. Toutefois, on ne trouve aucune
énumération de tous ces éléments dans la décision attaquée et encore moins
d'appréciation pondérée sur le poids qu'il faudrait leur accorder
respectivement avant de parvenir au choix d'une solution plutôt qu'une autre.
Dans ces conditions, il n'appartient pas au Tribunal administratif de
reconstituer ce qu'aurait pu être la motivation de la décision attaquée par le
Département des infrastructures (ou l'adhésion de ce dernier à l'appréciation -
motivée - des autorités communales, puisque manifestement, se sont elles qui
ont conduit le dossier). Le Tribunal administratif doit d'ailleurs d'autant
plus s'abstenir d'échafauder des hypothèses à ce sujet qu'en l'espèce, il n'est
lui-même pas investi d'un libre pouvoir d'examen, mais tenu au contraire de
limiter son contrôle à celui de la légalité, qui comporte aussi la sanction de
l'excès du pouvoir d'appréciation. Il ne peut donc que constater que l'autorité
intimée disposait d'un important pouvoir d'appréciation, et il lui appartient
d'examiner si elle a excédé ce pouvoir ou en a abusé (cf. art. 36 LJPA). On
parle à ce sujet d'excès de pouvoir positif lorsque l'autorité considère à tort
bénéficier d'une certaine liberté d'appréciation, ou porte son choix sur une
mesure que la loi ne prévoit pas. Il y a excès de pouvoir négatif lorsque
l'autorité s'estime liée, alors que la compétence que lui donne la loi est
discrétionnaire. Dans ce cas, lorsque la norme confère un certain pouvoir
d'appréciation pour que l'autorité puisse tenir compte compte de circonstances
particulières, l'administré a aussi le droit à ce qu l'autorité exerce effectivement
ce contrôle (voir dans ce sens AC 1997/0035 du 12 août 1997; GE 2003/0057 du 24
septembre 2003 et les réf. citées, ATF 102 1b 187; RDAF 1994, 145; Pierre Moor,
Droit administratif volume I p. 376).
En l'espèce, le
département intimé n'est pas entré en matière sur les arguments des recourants
qui réclamaient l'adoption de la "variante alternative", c'est-à-dire
de la solution A examinée en son temps par la municipalité. Le département n'a
même pas cherché à se renseigner à ce sujet puisqu'il déclare dans ses
déterminations du 4 juin 2004 qu'il ne possède aucune pièce à ce sujet et qu'il
importe peu de savoir quelles sont les variantes étudiées puisque selon lui,
seul importe vraiment le projet qui lui est soumis. On se trouve donc en
présence d'un cas typique d'excès négatif du pouvoir d'appréciation.
5.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier renvoyé au
département pour nouvelle décision. Il appartiendra au Département des
infrastructures de rendre une nouvelle décision (que le présent arrêt ne
préjuge en aucune manière) énonçant les motifs qui la fondent et permettant le
cas échéant à l'autorité de recours de statuer sur la manière dont l'autorité
d'adoption du plan a utilisé son pouvoir d'appréciation.
Les frais resteront à
la charge de l'Etat tandis que les recourants, qui agissent par l'intermédiaire
d'un mandataire rémunéré, ont droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 15 mars 2004 est annulée, le dossier étant
renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.
III.                     Les frais
restent à la charge de l'Etat.
IV:                    La somme de
2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la
charge de l'Etat de Vaud, Département des infrastructures.
mad/Lausanne, le 29 septembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint