vd_omni · AC.2017.0105 · 2018-11-13 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Duillier, B.________ | Présence de diverses installations (roulottes, obstacles d'agilité, barrières,...) liées à des cours d'éducation canine dispensés 10-15 h par semaine sur une parcelle située hors de la zone à bâtir. Recours de la locataire et exploitante contre la décision du SDT ordonnant la remise en état. Installations soumises à autorisation compte tenu de leur nombre et de l'intensité de leur utilisation. Pas de motif pour une autorisation dérogatoire fondée sur les art. 24 ss LAT. L'implantation des installations pour des cours d'éducation canine hors zone à bâtir n'est pas imposée par leur destination. Assimilation à des activités de loisir et de sports et non à des lieux de détention d'animaux. Décision conforme au principe de la proportionnalité. Pas d'inégalité de traitement avec d'autres situations similaires dans le canton. Recours rejeté et décision confirmée.Recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du 13 novembre 2018 (1C_231/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.04.2018 AC.2017.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 avril 2018
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; M.
Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Sara Giardina, avocate, à Nyon,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Duillier,
à
Duillier
Propriétaire
B.________
à ********
représentée par Me Christian
Schmidt, avocat, à Genève,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 17 février 2017 interdisant toute activité commerciale non
agricole sur la parcelle n° 290 de la Commune de Duillier (installation en
lien avec des cours d’éducation canine)
Vu les faits suivants
A.
B.________ (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de la parcelle n
o
290
de la Commune de Duillier. Selon le plan de zones de la Commune de Duillier,
approuvé par le Conseil d'Etat le 17 avril 1985, cette parcelle est composée
d'un pré-champ d'une surface de 3'649 m
2
colloquée en zone agricole
et viticole et d'une forêt d'une surface de 9'380 m
2
colloquée en
aire forestière. La parcelle est traversée de part en part par un couloir biologique.
B.
La société en nom collectif A.________, dont le siège est à ********, a
pour but selon son inscription au registre du commerce: "
exploitation
d'un centre canin; élevage, pension, éducation et toilettage de chiens;
organisation de séminaires de formation et d'éducation destinés à faciliter
l'approche du monde canin; distribution et commercialisation d'aliments et
d'articles pour chiens
". Les associés en sont C.________, D.________
et E.________.
Par contrat du 24 décembre 2014, B.________ a loué à
C.________ la parcelle n
o
290 pour une durée de six ans dès le
1
er
janvier 2015. Le bail est reconductible pour six ans au moins.
C.
A partir du début du bail, A.________ a régulièrement organisé des cours
d’éducation canine sur cette parcelle tout en y stockant du matériel ainsi que
des roulottes.
Saisi d'une dénonciation, le Service du
développement territorial (ci-après: SDT ou autorité intimée) a interpellé B.________
en date du 29 janvier 2016 en l'invitant à fournir des renseignements. Faute de
réponse en temps utile, il a réitéré sa demande en date du 23 avril 2016.
Par courrier du 25 avril 2016, la Municipalité de
Duillier est également intervenue auprès de B.________ pour lui demander de
régulariser la situation dès lors qu'elle avait constaté la présence de "
plus
en plus d'installations de toutes sortes
" ainsi que des problèmes de
stationnement aux abords de la parcelle.
En date du 9 mai 2016, A.________ a transmis au SDT
des renseignements en lien avec l'utilisation de la parcelle louée à B.________.
En date du 4 octobre 2016, le SDT a adressé à B.________
un projet de décision ordonnant la remise en état des lieux.
Par un courrier du 30 novembre 2016, B.________ a indiqué
que l'utilisation de la parcelle dépendait du seul fait du fermier C.________
et a invité le SDT à diriger également sa décision contre ce dernier. Pour le
surplus, elle s'en remettait à l'appréciation du SDT quant à la conformité de
l'utilisation de la parcelle à la zone agricole.
Par un courrier également daté du 30 novembre 2016, A.________
a requis la tenue d'une inspection locale. Pour le surplus, elle a fait valoir
que son activité ne pouvait pas être exercée dans une zone d'habitation et qu'une
dérogation pouvait lui être accordée, que les installations n'étaient pas fixes
et n'avaient pas d'impact sur le terrain, que des aménagements pouvaient cas
échéant être envisagés et que le bien-fonds ne pouvait être exploité comme
terrain agricole. Elle précisait en outre que l'organisation de cours
d'éducation canine relevait d'un intérêt public. Elle faisait également valoir
que cette activité semblait avoir été autorisée en zone agricole dans d'autres
situations.
Le 17 février 2017, le SDT a notifié à B.________
ainsi qu'à A.________ une décision dont le ch. III est libellé comme suit:
"A.
Mesures de remise en état des lieux
a.           Evacuation de tous les obstacles entreposés vers
un lieu approprié à cet                        effet.
b.           Evacuation de tous les matériaux stockés vers un
lieu approprié à cet effet.
c.           Evacuation de la cabine WC mobile et de la
remorque vers un lieu approprié                   à cet effet.
d.           Suppression des filets à moutons.
e.           Réensemencement des espaces non végétalisés.
B.
Autres mesures
a.           Interdiction de toute activité commerciale non
agricole sur la parcelle n
o
290.
b.           Un délai au 31 août 2017 est imparti à la
propriétaire pour procéder aux               mesures de remise en état
ordonnées ci-dessus.
[...]."
D.
Par acte du 22 mars 2017, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé
un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à l'annulation de celle-ci, à
ce qu'elle soit autorisée à exercer l'activité d'un centre canin sur la
parcelle n
o
290 et à y placer les installations nécessaires et,
subsidiairement, au renvoi de la cause au SDT pour complément d'instruction et
nouvelle décision.
Dans sa réponse du 1
er
mai 2017, le SDT a
conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Par courrier du 2 mai 2017, la Municipalité de
Duillier a renoncé à faire des observations complémentaires.
Par courrier du 18 mai 2017, B.________ a déclaré
s'en remettre à justice.
E.
Le tribunal a procédé à une inspection locale en date du 28 juin 2017. On
extrait du procès-verbal ce qui suit:
"[…] Le tribunal constate qu'une barrière amovible, du
type de celles empêchant les accès aux chantiers, empêche l'accès à la partie
pré-champ de la parcelle litigieuse depuis la route qui assure la jonction
entre la route de Genolier et celle des Mortiers (DP 25). A la demande du
président, Mme D.________ explique que cette barrière a été posée suite à des
vols de matériel il y a environ 11 mois. Elle s'y trouve en permanence, bien
qu'elle ait été déplacée de quelques mètres depuis lors. Le véhicule utilitaire
stationné entre la barrière et la route d'accès est celui utilisé par Mme D.________
et M. E.________ pour transporter du matériel et des chiens.
Le tribunal et les parties se transportent sur la partie
pré-champ de la parcelle, afin d'examiner les différents éléments qui s'y
trouvent, à savoir:
- un enclos délimité
par une barrière en bois d'une hauteur de 70 à 80 cm, destiné à accueillir les
chiots lorsqu'il y en a, ainsi que quelques pieux d'une hauteur plus importante
pour garantir la fixation de l'installation qui est en place depuis trois mois
environ;
- une remorque à chevaux qui contient du matériel
(obstacles; outils; etc.), stationnée sur la parcelle de manière permanente, à
moins qu'il soit nécessaire de la déplacer, et sous laquelle est disposé un
tapis en tissu pour éviter les orties;
- une palissade à deux pans utilisée pour l'exercice des
chiens qui est déplacée régulièrement sur la parcelle;
- des obstacles (passerelles et pneus) posés à même le sol,
qui sont déplacés régulièrement;
- une petite roulote stationnée en permanence sur la
parcelle, divisée en deux parties dont l'une sert au stockage de matériel et
l'autre fait office de petit bureau (table et chaises) utilisé pour certaines
démarches administratives;
- une table et des chaises disposées à l'extérieur, qui
sont régulièrement rangées;
- un coffre en plastique servant au rangement d'obstacles;
- divers obstacles d'agility (palissade; passerelles;
balançoire; etc.) au centre de la partie pré-champ mais qui sont régulièrement
déplacés lors d'exercices.
A la demande de M. F.________, qui se réfère à des photos,
Mme D.________ expose que la cabine WC mobile a été évacuée, ce dont le
tribunal prend acte. En outre, certains objets – dont une table – ont fait
l'objet de vols.
Il est constaté que la partie pré-champ de la parcelle
destinée aux activités de la recourante est délimitée par une clôture légère
(pieux en plastique et filet à grosse mailles), à l'exception des endroits où
il existe une barrière naturelle, soit proche de la forêt du côté est de la
parcelle. Mme D.________ expose que cette clôture est nécessaire pour assurer
la sécurité et éviter que les chiens aillent sur les routes situées à
proximité. Il serait logistiquement compliqué d'enlever et de remettre cette
barrière pour chaque cours. Le tribunal constate que la circulation sur les
routes situées à proximité est relativement dense et que les véhiculent roulent
à vive allure.
A la demande du président, Mme D.________ et M. E.________ répondent
que la société a été créée en 2014 et qu'ils déployaient auparavant leurs
activités sur les terrains de différents clubs ou chez des privés. Ils exposent
que leurs activités hors de la parcelle litigieuse sont multiples et qu'elles se
déroulent sur d'autres parcelles mises à disposition par des tiers ou librement
accessibles. La parcelle est utilisée en moyenne 10 à 15 heures par semaine, ce
qui représente toutefois environ la moitié à un tiers de leurs activités
totales. Pour exemple, il y a eu 8 heures de cours la semaine dernière. En
hiver, la parcelle est naturellement moins exploitée car la météo est moins
favorable. Il peut également y avoir des risques pour les maîtres (terrain gelé
ou glissant; etc.). Ils précisent que les cours individuels ont rarement lieu
sur ce terrain, soit environ deux fois par semaine. La variété des obstacles
utilisés et des parcours proposés est importante pour l'exercice des chiens. Il
s'agit principalement de chiens de famille. […]."
F.
Les parties se sont déterminées sur le contenu du procès-verbal. A
l’occasion de ses déterminations du 10 juillet 2017, la recourante a requis la
production par l’autorité intimée de toutes les autorisations qu’elle aurait
délivrées depuis 2010 pour l’exercice d’activités cynologiques et pour
l’exploitation de chenils hors de la zone à bâtir.
G.
La Cour a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du présent
arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par le SDT en application des art. 81, 103 et
120 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC, RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de
recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est dès lors compétente.
La recourante, qui dispose en tant que société en
nom collectif de la capacité d'ester en justice (art. 562 CO), peut faire
valoir un intérêt digne de protection dès lors qu'elle est personnellement
visée, en tant que perturbatrice, par la décision attaquée. Elle a donc la
qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).
Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de
l'autorité compétente le 22 mars 2017, soit dans le délai légal de 30 jours
dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été
déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles
posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien
qu’il convient d’entrer en matière.
2.
La recourante fait d'abord valoir une violation du droit d'être entendu
au motif que le SDT n'a pas procédé à une inspection locale avant de rendre sa
décision et n'a pas entendu personnellement les représentants de la recourante.
Dès lors que la Cour a procédé à une inspection
locale dans le cadre de l’instruction du recours et que les représentants de la
recourante ont pu y être entendus, une éventuelle violation du droit d’être
entendu doit être considérée comme étant réparée par la présente procédure si
bien que ce premier grief doit être écarté.
3.
La recourante soutient en substance que les activités déployées par la
recourante hors de la zone à bâtir devraient être exceptionnellement
autorisées.
a) A juste titre, la recourante ne paraît pas
contester que, même si elles n’ont pas fait l’objet d’une telle procédure, les
installations litigieuses sont soumises à autorisation en vertu de l'art. 22
al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT;
RS 700). Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou
installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du
sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce
qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
La définition jurisprudentielle comprend ainsi
quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de l’homme, la
durabilité de l’aménagement, la fixation au sol et l’incidence sur
l’affectation du sol, cette dernière pouvant se manifester de trois manières,
alternatives ou cumulatives, soit l’impact esthétique sur le paysage, les
effets sur l’équipement et l’atteinte à l’environnement au sens large (voir
Piermarco Zen Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). Par installations, on
entend notamment les altérations sensibles apportées au terrain et au paysage;
sont ainsi soumises à autorisation, en raison de l’impact esthétique sur le
paysage, les modifications de terrain, pour autant qu’elles soient importantes
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références). L’élément
déterminant pour l’assujettissement à l’autorisation n’est pas tant
l’installation en tant que telle que l’utilisation qui en sera faite (Ruch in
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire,
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (édit.), Genève – Zurich – Bâle 2010, n. 28 ad
art. 22 LAT).
En l’espèce, l’instruction a permis d’établir que la
parcelle était très régulièrement – soit à raison de 10 à 15 heures par semaine
– utilisée par la recourante pour des cours d’éducation canine. En outre, le
tribunal a pu constater lors de l’inspection locale qu’hormis les obstacles de
« Agility » qui ne sont disposés que lorsqu’il y a des cours, différents
éléments sont placés en permanence sur la parcelle à l’instar de la petite
roulotte contenant du matériel. L’accès à la parcelle est barré par une
barrière amovible placée à cet endroit pour éviter du vol du matériel, ce qui
démontre bien que celui-ci est stationné en permanence à cet endroit. Compte
tenu de l’ensemble de ces éléments, il convient de retenir que l’utilisation du
bien-fonds pour des cours d’éducation canine a une incidence sur l’affectation
du sol et est soumise à autorisation au sens de l’art. 22 LAT.
b) La recourante ne prétend à juste titre pas que
l'organisation de cours d'éducation canine serait considérée comme étant de
manière générale conforme avec la vocation de la zone agricole. Cette activité n'est
en effet pas en relation directe avec l'utilisation du sol comme facteur de
production (art. 16 al. 1 let. a LAT). Il convient donc uniquement d’examiner
si une autorisation dérogatoire fondée sur les art. 24 ss peut entrer en
considération.
aa) Selon la recourante, l’implantation des centre
d’éducation canine hors de la zone à bâtir serait imposée par leur destination
à l’instar de ce qui prévaut pour des centres de détention d’animaux comme des
chenils. Les installations de la recourante pourraient être supprimées sans
impact sur le territoire si bien que l’atteinte au principe de la séparation du
bâti et du non bâti ne serait pas importante.
En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation
dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations
hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou
installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
Selon la jurisprudence, l’implantation d’une
construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT
lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne
peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité
particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une
entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le
choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se
justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de
celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé
par sa destination, cf. à ce sujet Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des
critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à
l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de
convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63
consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la
condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette
dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF
124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p.
383; arrêt 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Rudolf
Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).
S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans
le cas où l’implantation de la construction est imposée positivement par sa
destination, la jurisprudence n’exige pas du requérant la démonstration que le
site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs
particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement
prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à
bâtir. Il convient à cet égard d’évaluer divers sites d’implantation
alternatifs, car c’est la seule manière de trancher définitivement si
l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu est
imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; Les
activités de loisirs hors de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement,
no 3/09, et les références citées).
Des exemples typiques de constructions dont
l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination sont
les restaurants de montagne (ATF 136 II 214 consid. 2.2 p. 218 s; 1C_877/2013
du 31 juillet 2014; 1C_533/2010 du 20 juillet 2011; arrêt A.509/1987 consid.
5c, in ZBl 1989 p. 537) ou les abris pour randonneurs. En revanche, les
installations de sport et loisirs telles que terrains de football, courts de
tennis, minigolfs, piscines extérieures ou couvertes, etc., doivent en général
être réalisées en zone à bâtir. Il n’est envisageable d’implanter de tels
équipements hors de la zone à bâtir qu’à titre exceptionnel. Ce peut notamment
être le cas des installations qu’il n’est pas judicieux d’implanter en zone à
bâtir en raison de leur ampleur ou des émissions qu’elles génèrent (et dont
l’implantation est dès lors imposée négativement par leur destination).
L’implantation hors de la zone à bâtir d’installations telles que parcs
acrobatiques ou terrains de paintball n’est pas forcément imposée par leur
destination. En effet, elles peuvent en principe aussi être réalisées en zone à
bâtir, par exemple dans une salle. On ne devra toutefois pas perdre de vue que,
bien souvent, l’environnement dans lequel se déroule une activité de loisirs
fait partie intégrante de l’expérience recherchée. On pourrait en déduire que
le critère de l’implantation imposée par la destination de la construction ou
de l’installation soit alors, dans une certaine mesure, rempli de façon
relative. Mais le principe de séparation entre territoire constructible et non
constructible ne doit pas être oublié. De ce point de vue, prévoir une
installation en pleine nature sera toujours plus sujet à caution qu’à proximité
immédiate d’une installation ou d’une entité urbanisée existantes. Dans ce
dernier cas de figure, cependant, on devra se demander si la bonne manière de
procéder ne consiste pas à délimiter une zone spéciale au sens de l’art. 18 al.
1 LAT, moyennant, le cas échéant, son inscription dans le plan directeur
cantonal ou régional. Sinon, on court le risque d’autoriser un projet sous
prétexte que son implantation serait indirectement imposée par sa destination,
ce que le Tribunal fédéral n’admet pas (ATF 124 II 252 consid. 4c p. 256). Pour
que l’implantation d’une construction ou d’une installation soit considérée
comme imposée négativement par sa destination, il faut que les immissions
générées dépassent sensiblement ce qui est ordinairement toléré en zone à
bâtir. L’implantation des antennes de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir
n’est par exemple pas réputée imposée négativement par leur destination, malgré
le rayonnement qu’elles émettent. Le Tribunal fédéral a tendance à ne pas
reconnaître que l’implantation d’une construction ou installation soit imposée
par sa destination du fait des immissions qu’elle génère lorsqu’aucune autre
raison n’exige qu’elle soit implantée hors de la zone à bâtir. Lorsqu’un projet
est susceptible de générer d’importantes immissions, il convient donc en
principe d’examiner quelles mesures d’aménagement ou travaux de construction
permettraient de le réaliser en zone à bâtir sans que les valeurs limites
déterminantes soient dépassées (Les activités de loisirs hors de la zone à
bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09.
Selon la jurisprudence, l'implantation d'une
exploitation avec détention d'animaux est en principe imposée par sa destination
en zone agricole lorsque celle-ci provoquerait des atteintes nuisibles ou
incommodantes telles que son implantation dans une zone à bâtir se révèlerait
impossible ou très difficilement réalisable. La jurisprudence a admis que tel
était le cas s’agissant d’un chenil (cf. TF arrêt 1A.239/2000 du 11 juin 2001
et les arrêts cités consid. 3b citant le cas de constructions destinées à
recevoir 12, 30 ou 60 animaux; cf. aussi Rudolf Muggli, in Commentaire pratique
LAT: Construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n. 14 ad art. 24 LAT, spéc. les
réf. citées note 43). En revanche, la jurisprudence a nié l'existence d'une
telle exigence négative d'implantation pour les cours d'éducation canine (ATF
1A_214/2002 du 12 septembre 2003, consid. 6.2.). Dans un autre arrêt, le
Tribunal fédéral a considéré sous l'angle de l'art. 24a al. 1 let. a LAT qu'une
place pour cours d'éducation canine («
Hundeausbildungsplatz »
)
entraînait une incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement si
bien qu'une autorisation n'entrait pas en considération. A cet égard, le fait
que les installations «
d’agility
» n'étaient en elles-mêmes
pas soumises à autorisation en raison de leur peu d'importance n'était pas
déterminant, la situation devant être appréciée dans son ensemble (1C_254/2009
du 25 septembre 2009, consid. 2.3). Dans un arrêt 1C_28/2011 du 11 avril 2011,
le Tribunal fédéral a enfin constaté que n’était pas conforme au droit fédéral
l’autorisation cantonale qui avait été délivrée pour la transformation d’une
porcherie en local pour une société qui avait des activités d’éducation canine
comparables à celles de la recourante.
La CDAP a récemment eu à connaître de deux affaires
comparables. Dans le cadre d’une décision de remise en état d’une gravière à
Saubraz où un club cynophile avait installé une cabane et du matériel pour
pratiquer «
l’agility
», la CDAP a estimé que les activités
consistant à dresser ou entraîner des chiens n’étaient pas conformes à la
destination de la zone agricole et ne pouvaient en principe être autorisées sur
la base des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT. Elle a toutefois
renvoyé la cause à l’autorité inférieure pour ce qui est des modalités de
remise en état, celles-ci étant liées à celles concernant l’activité de la
gravière (arrêt AC.2015.0009 du 4 mai 2016, consid. 4). Saisie par un recours
de propriétaires voisins contre une décision de remise en état partielle d’une
parcelle où étaient déployées des activités cynologiques depuis 1972 à
Bretigny-sur-Morrens, la CDAP a estimé – sans trancher la question de la
conformité des activités déployées avec la zone agricole – que le délai de
péremption pour en ordonner la remise en état était échu et que les recourants
étaient de toute manière trop éloignés de la parcelle pour se voir reconnaître
la qualité pour recourir (arrêt AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 faisant l’objet
d’un recours au Tribunal fédéral pendant).
bb) Des installations destinées à des cours
d’éducation canine se distinguent de la construction d’un chenil ou d’autres
bâtiments destinés à abriter durablement des animaux. En effet, alors qu’un
chenil implique la présence d’animaux en général nombreux en continu avec les
différentes nuisances que cela suppose pour le voisinage, les activités d’éducation
et d’agilité ne se déroulent pas en permanence mais à raison de quelques heures
par jour au maximum et en principe pas pendant la nuit. Ces activités doivent
donc plutôt être comparées à d’autres installations de loisirs, tels que des
terrains de sport, qui doivent en principe être réalisés dans la zone à bâtir.
A l’instar de celles-ci, elles nécessitent le plus souvent outre un terrain adéquat
des installations de stockage et de rangement comme en dispose la recourante. Le
simple fait qu’il soit difficile pour la recourante ou pour d’autres
organisateurs de cours d’éducation canine de trouver une parcelle à louer
située dans la zone à bâtir ne saurait justifier que l’on admette que
l’implantation de l’installation litigieuse serait imposée hors de la zone à
bâtir par sa destination. Il n’est pas non plus pertinent que l’organisation de
cours d’éducation canine réponde à un intérêt public dès lors que la plupart
des tâches publiques sont exercées dans la zone à bâtir et non dans la zone
agricole.
A cela s’ajoute que des intérêts prépondérants
s’opposeraient de toute manière à une autorisation. La parcelle est éloignée
des zones à bâtir communales. Même si elle est située entre deux routes où la
circulation est relativement dense, l’autorisation d’une installation telle que
celle de la recourante constituerait une atteinte relativement importante au
principe de séparation bâti et du non bâti. Bien que les activités cynologiques
de la recourante se déploient dans la partie en pré-champ affectée à la zone
agricole, une partie de la parcelle est située dans la zone forestière et
celle-ci est traversée par un couloir biologique.
Or, les activités organisées par la recourante
entraînent la présence régulière des personnes qui viennent suivre leurs cours
ainsi que de leurs chiens. Les utilisateurs se rendent en voiture sur place et stationnent
leurs véhicules à proximité, ce qui ne va pas sans susciter des difficultés qui
ont été signalées à l’autorité municipale. Il est également probable que les
activités de la recourante, qui impliquent la présence régulière de chiens,
soient de nature à troubler la tranquillité de la faune environnante. Le fait
que cette parcelle d’une surface relativement faible se prête peu à une
exploitation agricole intensive n’est au demeurant pas déterminant, d’autres
utilisations conformes à la zone étant préférables à une installation non
conforme.
En conclusion, les conditions pour une autorisation
fondée sur l’art. 24 LAT ne sont pas remplies en l’espèce.
dd) On relèvera au surplus que les autres
dispositions permettant à titre exceptionnel de délivrer une autorisation hors
de la zone à bâtir ne sont pas applicables.
A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le
changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la
zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22
al. 1 LAT, l'autorisation doit être accordée à condition que ce changement
d'affectation n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale
(let. b). Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT n'est applicable que
dans les cas de changements d'affectation sans travaux de transformation au
sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent être réalisées:
en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas entraîner une
augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement; en
second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi fédérale (CDAP
AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 3a; voir également TF 1A.210/2000 -
1P.436/2000 du 1er mai 2001 consid. 5b).
Cette disposition suppose toutefois qu’il existe
préalablement des constructions et installations autres que celles qui sont
litigeuses situées hors de la zone à bâtir. Tel n’est pas le cas en l’espèce
puisqu’avant que la recourante ne commence à y dispenser des cours d’éducation
canine, la parcelle était vouée à un usage strictement agricole.
Quant à l’art. 24e LAT, qui permet à certaines
conditions des travaux de transformation de bâtiments existants pour la
détention d’animaux à titre de loisir, il n’entre manifestement pas en
considération. De nouvelles installations extérieures ne peuvent être créées au
sens de l’alinéa 2 que dans le cadre de l’alinéa 1, ce qui présuppose un
bâtiment existant, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. De nouvelles
installations ne sont au surplus nécessaires au sens de cette disposition que
dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Les aires de
dressage pour chiens ne tombent donc pas sous le coup de l’art. 24e LAT (Muggli
in Commentaire LAT, op. cit., n. 16 ad art. 24 LAT).
L’autorité intimée a donc considéré à juste titre
que l’activité déployée sur la parcelle n
o
290 de la commune de
Duillier n’était pas conforme à son affectation et ne pouvait pas être
autorisée.
4.
S’agissant du principe de la proportionnalité, la recourante soutient que
l’autorité intimée aurait dû lui permettre de maintenir l’installation du
parcours d’agilité.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid.
6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p.
224 s.; 102 Ib 64 consid.
4 p. 69; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23
février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224, et la jurisprudence
citée; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1;
1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
En l’espèce, l’intérêt public à respecter la
destination de la zone agricole peut être qualifié d’important. En outre, la
recourante a admis elle-même que les diverses installations présentes sur la
parcelle pouvaient être facilement démontées. Quant aux obstacles d’agilité,
leur maintien ne peut être autorisé dans la mesure où leur utilisation
régulière n’est pas conforme à la destination de la zone. Il s’ensuit que la
décision attaquée respecte le principe de la proportionnalité.
Pour le surplus, la décision attaquée fixe un délai
d’environ six mois à la recourante pour procéder aux mesures de remise en état,
ce qui paraît adéquat compte tenu du fait que les activités d’éducation canine
sur la parcelle 290 de la commune de Duillier constituent une part importante
de son activité commerciale. Il appartiendra dès lors au SDT de fixer un délai
comparable pour exécuter les mesures de remise en état une fois le présent
arrêt entré en force, ce qui devrait permettre à la recourante de déployer
encore ses activités pendant l’été 2018 et de chercher une solution alternative
en zone à bâtir.
5.
La recourante se prévaut d'une inégalité de traitement dans la mesure où
des activités similaires paraissent avoir été autorisées sur d'autres parcelles
situées en zone agricole dans d'autres communes du canton. Dans ses
déterminations au SDT, elle avait signalé que des cours d’éducation canine
étaient dispensés hors de la zone à bâtir dans d’autres communes du canton.
Elle requiert la production par l’autorité intimée des autorisations qui
auraient été délivrées pour des activités similaires hors de la zone agricole
depuis 2010.
Lors de l’audience, la représentante de l’autorité
intimée a exposé que celle-ci avait pour pratique constante de ne pas autoriser
le déploiement d’activités cynologiques hors de la zone à bâtir. Ces activités
ne sont pas conformes avec la destination agricole ou forestière de telles
parcelles. Le SDT a en outre exposé qu’il instruirait la situation des autres
parcelles du canton où des cours de cynologie ont régulièrement lieu et qu’il
ordonnerait cas échéant des mesures de remise en état.
Le principe de la légalité de l'activité
administrative (cf. art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
de la Confédération suisse [Cst.; RS 101]) prévaut sur celui de l'égalité de
traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne
peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement,
lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela
présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée,
la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en
question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y
a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la
loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité
ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera
qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2
p. 83 et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt
public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la
préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs
qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248
consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). La
jurisprudence a également précisé qu'il était nécessaire que l'autorité n'ait
pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas,
mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510). C'est
seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en
droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans
l'illégalité.
En l’espèce, il n’est d’abord pas démontré que
l’autorité intimée aurait dans d’autres cas autorisé que des cours d’éducation
canine soient dispensés sur des parcelles situées hors de la zone à bâtir. La
situation de la recourante ne saurait au surplus être comparée avec les cas
récemment traités par la CDAP. D’une part, elle déploie son activité sur une
parcelle située dans la zone agricole et forestière et traversées par un
couloir biologique et non dans une gravière où, quoiqu’il en soit, des
activités cynologiques ne peuvent non plus être autorisées (arrêt AC.2015.0009
du 4 mai 2016 précité). D’autre part, elle n’a débuté son activité sur la
parcelle que depuis 3 ans environ et ne saurait donc bénéficier d’un droit de
péremption comme dans l’arrêt AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 où des cours de
cynologie étaient dispensés depuis plus de 45 ans en zone agricole. Quoiqu’il
en soit, le SDT a exposé en procédure et lors de l’inspection locale qu’il
entendait appliquer la loi strictement à l’avenir si bien que, même si, dans
d’autres situations, le SDT avait autorisé ou toléré des activités similaires
hors de la zone à bâtir, les conditions pour que la recourante puisse se
prévaloir de l’égalité dans l’illégalité ne seraient de toute manière pas
remplies. Il n’est donc pas nécessaire d’ordonner la production par l’autorité
intimée d’éventuels autres dossiers. Enfin, au vu de l’intérêt public important
à ce que la zone agricole soit utilisée conformément à sa destination, celui-ci
s’opposerait de toute manière à la délivrance d’une autorisation.
Le grief tiré de l’inégalité de traitement ainsi que
la réquisition de production de pièces venant à son appui doivent dès lors être
écartés.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision de l’autorité intimée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera
les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y pas lieu d’allouer des
dépens dès lors que la recourante succombe et que l’autorité intimée n’a pas
procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 17 février 2017
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 avril 2018
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.