vd_omni · AC.2006.0058 · 2006-06-22 · fr

Cevolani/Département des infrastructures, Commune de Servion, Département de la sécurité et de l'environnement | Les mesures destinées à assurer la maîtrise du développement d'une commune et à limiter ainsi l'étendue des zones à bâtir correspondent à un intérêt public important et répondent aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire. La Commune de Servion est atypique dans sa morphologie par rapport au village traditionnel ; son urbanisation est très étendue et entrecoupée aussi de larges espaces naturels ou cultivés ; la parcelle des recourants fait partie de ces espaces libres de construction que la commune entend conserver comme espace stratégique de réserve pour le développement futur. Une telle mesure répond à un intérêt public important justifiant les restrictions qui en résultent à la garantie à la propriété.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2006 AC.2006.0058

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juin 2006
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme Emilia Antonioni et Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseurs. Greffière :
Mme Valérie Michel.
recourante
Bluette Cevolani,
à Servion,
représentée par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
autorités intimées
1.
Département des infrastructures,
à Lausanne
2.
Commune de Servion,
représentée
par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Département
de la sécurité et de l'environnement,
représentée par le Service de l’aménagement du
territoire, à Lausanne.
Objet
Révision du plan général d'affectation
Recours Bluette Cevolani c/ décision du Conseil communal
de Servion du 13 mai 2004 et contre la décision d'approbation préalable du
Département des infrastructures du 25 août 2004 (révision du plan général
d'affectation de la Commune de Servion)
Vu les faits suivants
A.
Bluette Cevolani est propriétaire de la parcelle n°554 du
cadastre de la commune de Servion au lieu-dit "Praz-du-Perey". Ce
bien-fonds d'une surface totale de 8'144m2 est longé au sud-est par la route
communale desservant le quartier de villas "Aux Planches" et au
nord-est, par une route communale également. Il est délimité au sud-ouest par
les parcelles n°406 et 356. La parcelle n°554 comporte une ancienne
construction rurale transformée en bâtiment d'habitation collective avec quatre
logements (ECA n°115 de 363m2 au sol) et plusieurs dépendances, notamment: un
garage de 15m2 (ECA n°49a) et diverses annexes, soit les bâtiments ECA n°49b
d'une surface de 23m2, n°49c de 15m2 et n°49d de 10m2. La surface du bien-fond
en nature de place-jardin s'élève à 7'718m2.
B.
a) En 1960, la Commune de Servion a adopté un premier plan
des zones comprenant une vaste zone de villas qui s'étendait de part et d'autre
des axes routiers et qui englobait les parcelles n°554, 406 et 356. Dès 1973, à
la suite de l'adoption de l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en
matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (ci-après: AFU), les
possibilités de bâtir du plan des zones de 1960 ont été fortement réduites et
la planification communale a dû être adaptée aux exigences de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979.
b) C’est ainsi qu’un nouveau plan des zones a été
élaboré par la Municipalité de Servion (ci-après : la municipalité), puis
mis à l'enquête publique du 1
er
au 31 mai 1981. Le nouveau plan des
zones prévoyait d'attribuer l’ensemble du secteur formé par les parcelles
n°554, 406 et 356, à la zone intermédiaire. Le Conseil général de Servion, dans
sa séance du 12 février 1982, a apporté différentes modifications au plan mis à
l'enquête, qui ont fait l'objet d'une enquête complémentaire ouverte du 18 décembre
1981 au 26 janvier 1982. Le plan ainsi modifié a été approuvé par le Conseil
d'Etat le 11 janvier 1984.
c) L'art. 47 du règlement communal du
plan d'extension et police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat
avec le nouveau plan des zones le 11 janvier 1984 (RPE), définit la zone intermédiaire
de la manière suivante:
"Les zones
intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie
ultérieurement. En tant que telles, ces zones sont inconstructibles; cependant,
des plans d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis,
dans les limites fixées par l'art. 25 ter, al. 1 LCAT et à la condition que la
municipalité procède, dans la règle, par péréquation réelle."
C.
a) A la suite d’un développement
accéléré de l'urbanisation dans les années 1980, la municipalité a entrepris,
dès 1990, une pré-étude, puis, en 1993, une étude d’un plan directeur
d’aménagement du territoire en vue de définir les actions à entreprendre. Un
premier projet de plan directeur communal avait été élaboré en décembre 1993 en
proposant différentes mesures donnant une image de Servion à long terme ;
mais ce projet ne tenait pas compte des objectifs municipaux ni des grandes
orientations que la collectivité souhaitait donner à la commune. Il était
impossible alors de vérifier la correspondance entre les mesures proposées par
les auteurs du projet et les objectifs souhaités par la population et ses
représentants. Un nouveau rapport préliminaire, établi en juin 1995, fixe alors
une stratégie de satisfaction des besoins avec une esquisse des différents
objectifs pouvant y répondre.
b) Le rapport préliminaire mentionne
le constat suivant : le cadre naturel et bâti est détérioré par les
constructions récentes, non intégrées à la vocation et à l’échelle du village.
En outre, la suppression de certains milieux naturels tels que le ruisseau du
Parimbot ou l’étang près de la station d’épuration ont accentué cette
détérioration. Face à cette situation, il a été exprimé le vœu de marquer une
pause dans l’évolution de la population et de redéfinir la nouvelle politique
d’accueil. L’amélioration du cadre de vie impliquait alors de préserver le
caractère résidentiel et d’affirmer le cadre villageois aéré et intégré dans le
site rural, d’assurer la protection des sites naturels et l’intégration
harmonieuse des constructions dans le paysage, de favoriser une qualité
d’habitat correspondant aux besoins d’une population stable et de rechercher
une qualité de vie proche de la nature.
c) Le rapport préliminaire de juin
1995 propose une démarche et un programme d’étude visant à l’élaboration d’un
plan stratégique assurant une participation étroite de la population à la
définition des objectifs d’aménagement du territoire de la commune, notamment
par des entretiens avec la commission d’urbanisme, avec des représentants de la
population ainsi que des acteurs sociaux, culturels et économiques ; La
démarche devait se poursuivre avec des entretiens et réunions de présentation,
de discussion des plans stratégiques et des concepts d’aménagement dans le
cadre de contacts avec les représentants de la région, des communes voisines. Le
projet de plan directeur pouvait alors être mis au point après avoir effectué
le contrôle nécessaire auprès du Service de l’aménagement du territoire.
D.
a) Le projet de plan directeur
communal élaboré selon la démarche et le programme d’étude proposé dans le
rapport préliminaire de juin 1995, a été adopté par le Conseil général de
Servion le 12 décembre 1997 après une consultation publique ouverte du 17
octobre au 15 novembre 1997 et il a été approuvé par le Conseil d’Etat le 18
mars 1988. Le plan directeur comporte une analyse des capacités du plan des
zones ; il constate que la population s’élevait à 920 habitants au 31
décembre 1995 et que le plan des zones permettait une augmentation d’environ
320 habitants, soit une capacité totale de 1240 habitants. En outre,
l’utilisation des zones intermédiaires à 50 % permettait d’accueillir encore
230 habitants et environ 460 habitants pour une utilisation à 100% ; soit
une capacité maximale variant entre 1470 et 1700 habitants.
b) Le plan directeur fixe en outre des
stratégies d’aménagement du territoire pour les différents domaines concernés,
notamment l’environnement, les sites naturels et construits, l’organisation de
l’espace, et les espaces stratégiques ; il précise pour chacun de ces
domaines, le but général recherché, les objectifs et mesures ou le programme de
moyen permettant d’assurer la mise en œuvre.
aa) En ce qui concerne
l’environnement, les sites naturels et construits, le but général tend à préserver
et mettre en valeur le paysage agricole, les sites naturels, la morphologie
villageoise du bâti et les qualités environnementales. Cet objectif implique
une « optimisation des zones de construction en ce qui concerne leur
étendue, leur vocation, leur taux d’utilisation en fonction des besoins
justifiés de la communauté par une révision du plan général
d’affectation » (M 1.11).
bb) Pour l’organisation de l’espace,
le but général vise à préserver la structure aérée du village, composée de
hameaux et de confirmer au centre la vocation de lieu de convergence de la
population (B 1). Il s’agit alors de délimiter les secteurs d’activités de
manière à préserver les habitations tout en permettant son évolution (O
2.2) ; ce qui implique le maintien des activités le long des routes
cantonales en limitant l’étendue de la zone artisanale en direction de Mézières
(M2.21). Le plan vise aussi à limiter l’urbanisation extensive, notamment aux
entrées du village, et à donner la priorité à la réorganisation des espaces construits
(O 2.3) ; le but général nécessite aussi de limiter la zone bâtie aux
constructions existantes et une réaffectation des terrains dans le secteur du
Praz du Perey (M 2.31) ainsi qu’une utilisation prioritaire des espaces
disponibles situés à l’intérieur des zones bâties, notamment pour l’habitation,
dans les zones largement bâties et les parcelles libres à l’intérieur des zones
de villas (M 2.32).
cc) S’agissant des espaces
stratégiques, le but général vise à utiliser les espaces stratégiques pour équilibrer
l’aménagement et l’importance des différents pôles et du centre, et créer des
réserves pour les générations futures (B 3). Le premier objectif recherché tend
alors à définir le rôle et la vocation de chaque espace en fonction de sa
situation, des besoins et des vœux de la collectivité et en correspondance avec
les objectifs de l’organisation du territoire (O 3.1). Cet objectif implique la
mise en réserve et la définition d’un statut pour les terrains situés près
d’équipements ou complémentaires à l’aménagement d’une zone (M 3.11) mais aussi
la préservation de terrains pour maintenir des espaces naturels ou agricoles à
l’intérieur des zones bâties avec la définition d’un statut adéquat (M 3.12),
la préservation de terrains agricoles ou de prairies permettant les dégagements
visuels dans le secteur du Crétolliet et Vers-Chez-Les-Favez (M 3.13) et enfin
la constitution de réserves à moyen ou à long terme au Praz du Perey, aux
Planches et aux Lanciaux (M3.15).
E.
a) La municipalité a engagé l'étude
d'un nouveau plan général d'affectation sur la base des objectifs retenus par
le plan directeur communal. Le préavis municipal du 22 mars 2004 concernant le
plan général d’affectation et son règlement apporte les précisions suivantes
sur les objectifs poursuivis :
« Le PGA et le Règlement communal
sur l’aménagement du territoire et les constructions appliquent les principes
posés par le Plan directeur communal et ses objectifs généraux, que l’on peut
résumer ainsi :
a) Maintenir à long terme la qualité du
cadre de vie de Servion ;
b) Maîtriser le développement
démographique du village ;
c) Promouvoir le développement des
activités socio-économiques.
Le but général est d’assurer un
équilibre entre la préservation du cadre naturel, la croissance de la
population résidente et le développement d’activités économiques afin d’éviter
que le village ne devienne une cité-dortoir et perde son caractère paysager.
C’est en effet le développement démographique
extrêmement important de Servion au cours des dernières décennies et la nécessité
de prendre des mesures pour en assurer une maîtrise durable qui ont provoqué et
justifié l’élaboration d’un plan directeur communal. Pour mémoire, Servion
comptait à peine plus d’habitants en 1980 qu’un siècle auparavant : 413
habitants en 1980, contre 358 en 1880. Mais la population qui était tombée à
moins de 200 habitants en 1960 a rapidement pris l’ascenseur par la
suite :
- 213
habitants en 1970,
- 413
habitants en 1980,
- 607
habitants en 1990,
- 979
habitants en 2000.
La population
de Servion a donc plus que doublé au cours des vingt dernières années. »
b) Les principales innovations du plan
général d’affectation consistent à créer une zone d’équipement collectif au
centre du village sur des parcelles communales ou déjà placées en zone d’utilité
publique dans le précédant plan et la création d’une zone intermédiaire au
centre du village en face des bâtiments communaux existants ; ces deux
mesures visent à préserver la possibilité d’aménager le centre créé à la fin
des années 1980 et de renforcer ses infrastructures en fonction du
développement du village. Le classement en zone intermédiaire de terrains en
zone agricole était en outre compensé par un retour en zone agricole de
parcelles situées en zone intermédiaire au « Clos du Favez » et
« En Peyraz ». Le nouveau plan permet la création de deux zones de
village A et B différenciées par la hauteur et le volume constructible des
bâtiments, et enfin la réduction de la zone artisanale par le transfert des
parcelles n°417, 480, 421 et 492 en zone intermédiaire.
c)
Le projet de plan général d'affectation prévoit de classer la partie construite
de la parcelle n°554 en zone de villas de même que l'entier de la parcelle n°406
et la partie de la parcelle n°356 située dans le prolongement de la parcelle n°406.
Le solde de la parcelle n°554 est maintenu en zone intermédiaire tout comme le
solde de la parcelle n°356, jusqu'à la lisière de la forêt. Sur l'ensemble du
territoire communal, les zones intermédiaires ont été maintenues et les zones à
occuper par plans de quartier ont été, soit transférées en zones intermédiaires
(parcelle n°414 "Aux Planches"), soit en zones agricoles (aux
lieux-dits "En Peyvraz", "Vers chez les Favez" et
"Clos au Favez"), sous réserve d'une légère extension de la zone de
villas sur la parcelle n°43 au "Clos aux
Favez". Par ailleurs, une nouvelle zone
intermédiaire a été délimitée sur les terrains situés à proximité de la zone
d'utilité publique du centre communal.
F.
Le projet de plan général
d'affectation a été mis à l'enquête publique du 13 septembre au 12 octobre
2002. Le 10 octobre 2002, Bluette et Romano Cevolani se sont opposés à
l'affectation prévue par le nouveau plan pour la parcelle n°554. La
municipalité a proposé au conseil communal d'adopter le projet de nouveau plan
général d'affectation et de lever l'opposition en relevant que la nouvelle
planification prévoyait de mettre en zone constructible une surface de 4’118
m2, surface correspondant à la zone de villa prévue sur les parcelles voisines n°406
et 356. Lors de sa séance du 13 mai 2004, le Conseil communal de Servion a
adopté le plan général d'affectation et son règlement d'une part, ainsi que les
propositions de réponse aux opposants, d'autre part. Le Département des
infrastructures (ci-après: le département) a approuvé préalablement le plan et
son règlement le 25 août 2004. Il a notifié simultanément les réponses de la
Commune aux opposants
.
b) Le Service de l'aménagement du
territoire s'est déterminé sur le recours en concluant à son rejet. La
municipalité s'est également déterminée sur les recours le 15 novembre 2004 en
concluant à leur rejet.
c) Le 24 février 2005, le Tribunal a
tenu une audience sur place.
Le procès verbal mis au net à la suite de
l'audience comporte les éléments suivants:
"Les
recourants Robert George et consorts ont précisé encore les différents points
qui faisaient l’objet de leur recours. Ils souhaitaient critiquer les
dispositions de la nouvelle réglementation communale concernant l’application
d’un coefficient d’occupation et d’utilisation du sol ainsi que la prise en
compte des dépendances dans le calcul du coefficient d’occupation du sol.
Le tribunal
devra examiner si ces griefs entrent dans le cadre des conclusions qui ont été
déposées dans le délai de recours.
Des
représentants de la municipalité ont expliqué de quelle manière la population a
été associée à l’élaboration du nouveau plan. Ils ont précisé que la
municipalité a travaillé en collaboration avec la commission d’urbanisme
composée de neuf personnes élues par le Conseil général. En outre, l’urbaniste
a interrogé cinquante personnes domiciliées dans les différents quartiers de la
commune. En outre, des séances d’information ont été organisées dans la salle
communale et l’ensemble de la population a été invitée avec la possibilité de
formuler des remarques sur un ouvrage. Les recourants Robert George et consorts
ont soutenu qu’ils n’avaient pas eu connaissance de la possibilité d’inscrire
des observations lors des séances d’information.
Les
représentants de la municipalité ont expliqué que la commune a voulu mieux
contrôler le développement de la population sur son territoire. Elle a constaté
que l’augmentation du nombre d’habitants entraînait une augmentation des
charges bien supérieures aux revenus qui pouvaient en résulter. La municipalité
a souhaité ainsi assumer les charges d’équipement et d’infrastructure avant
d’augmenter à nouveau la population par l’ouverture de nouvelles zones à bâtir.
Le tribunal a procédé à l’examen des capacités du plan
des zones adoptées par le Conseil communal. Dans le quartier de villa « En
Derrey Mont », trois parcelles sont encore disponibles (n° 470, 405 et
453). Dans le secteur « En Peyvraz » et « En Praz la
Vellaz », six parcelles sont disponibles (n° 25, 420, 603, 161, 151 et
164). Dans le quartier de villa « Aux Channey », trois parcelles sont
disponibles (n° 555, 517 et 45) et plusieurs parcelles disposent d’une surface
suffisante pour permettre la construction d’une seconde villa (n° 437, 40, 466
et 496). La parcelle n°552, partiellement en zone de villa, permet également la
construction d’un nouveau bâtiment. Dans le secteur « Clos aux
Faves », une partie de la parcelle n° 43 est classée en zone de villa et
permet la construction d’au moins deux villas. Dans le secteur « En
Rutty », la parcelle n° 423 permet d’accueillir une villa et les zones
localisées sur la parcelle n°377 permettraient d’accueillir encore deux villas.
Dans le secteur de « La Crausaz », deux parcelles sont encore libres
(n° 601 et 397) alors que la parcelle n° 333 permettrait probablement la
construction d’une seconde villa. Dans le secteur « Aux Planches »,
quatre parcelles sont encore disponibles (n° 338, 441, 442 et 324). Dans le
secteur « Praz du Perey », la parcelle n° 356 permet d’accueillir
encore une villa. En outre les parcelles n° 488 et 490 sont encore libres. Dans
le secteur « En Praz Bovet », la parcelle n° 224 permet d’accueillir
encore une construction en zone de village P. Les parcelles n° 518 et 460 sont
encore libres dans la zone de village A. Enfin, le représentant de la
municipalité a précisé encore que la commune réalisera différents bâtiments
dans la zone d’utilité publique qui pourra accueillir des logements. Enfin, les
possibilités de transformation des bâtiments existants en zone agricole restent
encore très limitées et les constructions rurales dans la zone de village ont
toutes déjà fait l’objet de travaux de transformation en logement à l’exception
des bâtiments d’une exploitation agricole toujours en cours.
Les représentants de la municipalité ont précisé que
la commune cherche à trouver un équilibre dans le développement et les
investissements nécessaires à la réalisation des infrastructures qui doivent
être créée lors de l’accueil de nouveaux habitants.
Les recourants Robert George et consorts ont expliqué
l’évolution de la planification depuis 1960. La volonté de la population
communale à l’époque était bien une ouverture pour permettre l’accueil d’une
population citadine. Le plan des zones avait alors été étudié de manière à
assurer une répartition équitable des droits à bâtir dans le village. Le plan
des zones avait permis de réduire le taux de l’impôt de 140% à 100% avec même
un rabais de 10%. Les mesures à suivre avaient nécessité un redimensionnement
des zones à bâtir et le recourant Robert George avait, à l’époque, voulu
montrer l’exemple en laissant la parcelle des planches provisoirement
inconstructibles. Les recourants Robert George et consorts ont expliqué que
l’exploitation de la scierie a régulièrement été entravée par des incendies
importants. Il a précisé encore qu’il contestait le petit secteur maintenu en
blanc à la limite entre la parcelle n°414 et la parcelle n°400. Le représentant
du Service de l’aménagement du territoire a expliqué que cette bande de terrain
est classée en zone agricole et qu’il ne s’agit pas d’un accès. Le conseil de
la recourane Bluette Cevolani a demandé de son côté si la municipalité ne
disposait pas d’une liste plus détaillée des capacités des zones à bâtir
légalisées avec un état d’équipement. Les représentants de la commune ont
expliqué q’un état de l’équipement avait été récemment établi et qu’il allait
ainsi être produit au tribunal. En outre, le plan directeur communal produit
par le Service de l’aménagement du territoire sera transmis au conseil de la
recourante Bluette Cevolani qui pourra se déterminer sur ces documents en même temps
qu’il se prononcera sur le procès-verbal résumé mis au net à la suite de
l’audience.
Les représentants de la municipalité ont précisé
encore qu’il existe une forte demande en terrain à bâtir sur le territoire
communal mais que la commune entendait précisément maîtriser cette demande et
freiner le développement pour l’adapter à ses capacités financières et ses
infrastructures.
Le tribunal a ensuite procédé à la visite des lieux
notamment de la parcelle n° 414 des recourants Robert George et consorts et
puis de la parcelle n° 554 de la recourante Bluette Cevolani. »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte rendu de l'audience.
Considérant en droit
1.
a) La procédure de recours
en matière de plan d’affectation a connu de nombreux développements dont il
convient de retracer l’évolution. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne
loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février
1941 (LCAT) a dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection
juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des
cantons l'organisation d'une voie de recours au moins contre les décisions et
les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et
fédérales d'exécution. Or, la procédure résultant de l'ancienne LCAT ne
prévoyait aucun moyen de droit permettant de contester la décision communale
adoptant un plan d'affectation. Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art.
36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à
l'opposant de contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan
rejetant l'opposition. L'instruction de la "requête" était confiée au
département, le Conseil d'Etat statuant par une décision d'ensemble portant sur
l'approbation du plan, les oppositions et les éventuelles requêtes. Ces mesures
provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983
concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans
d'extension, dont la procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC). Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC), l'envoi du plan en
vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la
notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de
la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat tendant au
réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable que si
l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait
les requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis
au Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1
aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se
prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps sur l'approbation
du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF 1986 p. 213 ss).
b) Pour adapter la procédure de
légalisation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la
Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié
les règles applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence
de statuer sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département
qui statuait avec un libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et
dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif
qui exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36
LJPA) ; le Conseil d'Etat statuant sur l'approbation du plan à l'issue de
la procédure de recours. Cependant, alors que les exigences de protection
juridique posées à l'art. 33 LAT sont applicables à tous les plans
d'affectation (voir notamment ATF 111 Ib 12 et 15), les exigences d'un tribunal
indépendant posées par l'art. 6 § 1 CEDH ne concernent que les contestations
qui portent sur des plans touchant des droits et obligations à caractère civil.
A cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a
précisé que le caractère civil des droits et obligations en cause ne pouvait
s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat. Pour être
qualifiée de civile, il suffisait que l'issue de la procédure en cause soit
déterminante sur les droits et obligations de nature privée telle que, par
exemple, la révocation d'un permis d'exploiter une gravière (arrêt Cour eur.
Fischer c/Autriche du 26 avril 1995 publié au vol. 312 voir en particulier
l'avis de la commission en page 45). Le Tribunal fédéral a précisé dans sa
jurisprudence que le droit à un tribunal indépendant s'appliquait
essentiellement aux plans ayant un caractère "quasi expropriatif"
comme les arrêtés de classement en matière de protection de la nature, des
monuments et des sites (ATF 121 I 34 consid. 5c) ou les plans dont
l'approbation confère au maître de l'ouvrage le droit d'exproprier les terrains
nécessaires à la réalisation (ATF 120 I 27 consid. 3a). Le Tribunal
administratif a cependant jugé que l'extension de la garantie du tribunal
indépendant prévue à l'art. 6 § 1 CEDH à toutes les contestations relatives aux
plans d'affectation par l'arrêté du 9 février 1994 était admissible même si ce
procédé paraissait critiquable (voir arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994
publié à la RDAF 1995 p. 78 et ss en particulier 83). Le Grand Conseil a, par
la suite, admis une telle extension à tous les plans d'affectation en adoptant
le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions, généralisant ainsi la double voie de recours auprès du
département en première instance, puis du Tribunal administratif en deuxième et
dernière instance cantonale (voir l’art. 60a aLATC).
c) La nouvelle procédure de recours en matière de
plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de
limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire
(ci-après : SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un
plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département à un contrôle
en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61
al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet de supprimer l'instance
intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de
contester directement auprès du Tribunal administratif la décision d'adoption
d'un plan d'affectation communal; elle introduit enfin une nouvelle procédure
de notification des décisions du conseil de la commune sur les oppositions;
alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la municipalité notifiait
les décisions communales sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait
le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le département
qui notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition avec
l'indication des voies et délais de recours auprès du Tribunal administratif.
L'art. 61 LATC introduit en outre une nouvelle procédure d'approbation
préalable du plan d'affectation communal. La décision d'approbation préalable
est alors notifiée aux opposants et à la commune en même temps que le
département notifie les décisions sur opposition (al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC
précise que la décision d'approbation préalable est aussi susceptible d'un
recours auprès du Tribunal administratif. Enfin, le nouvel art. 61a LATC
prévoit que le département se prononce définitivement sur le plan et le
règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et qu'il peut aussi mettre en
vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par les recours, dans
la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette partie. Enfin, il
approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la partie du plan
concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du Tribunal
administratif sur les éventuels recours des opposants (al. 3). Le Tribunal
administratif doit alors statuer sur les recours avec le libre pouvoir d'examen
requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février 2003 p. 6570 et
6577).
d) L'approbation du plan d'affectation par une
autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du
territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité
cantonale
approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire
(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors
une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation.
L'art. 26 al. 2 LAT précise encore que l'autorité doit examiner si le plan
d'affectation est conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le
Conseil fédéral, mais cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le
pouvoir d'examen de l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si
les plans d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant
figurer dans le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification
a bien respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à
l'art. 2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des
intérêts en présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires
touchés par le plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par
la planification et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par
exemple, la jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de
l'autorité d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir
(art. 15 let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que sur la pesée des
intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid.
4b. p. 373 et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant
définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut
être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a
p. 168).
e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le
département se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle
générale, en même temps que sur les recours des opposants contre la décision
communale. Une telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer
un examen global de la planification et de prendre en considération l'ensemble
des intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale
d'intérêt requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117 Ia
302 consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b p.
374) que par l'art. 3 OAT. Les nouveaux art. 60 et 61 LATC ont dissocié la
procédure d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre
les décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît
ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de
l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée
en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas
l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est
nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC), de même une
nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour mettre
en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et pour
autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan (art.
61a al. 2 LATC) ; enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours
formés contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la
décision d'approbation définitive. La procédure d'approbation préalable apparaît
ainsi comme une procédure incidente préparatoire à l'approbation définitive du
plan, qui fixe les intentions du département sur l'approbation définitive dans
l'attente des différentes conditions et incertitudes auxquelles la procédure
d'approbation est subordonnée ; il s'agit notamment de savoir si des
recours ont été déposés par les opposants contre la décision communale levant
leur opposition, quelles sont les parties du plan concernées par les éventuels
recours, si l'effet suspensif est limité aux parties du plan concernées par les
recours ou s'il concerne tout le plan et finalement l'issue de ces recours. Mais
il est aussi possible que le département envisage de ne pas approuver un plan
d'affectation ou une partie du plan sans que le plan ou le secteur concerné
fasse l'objet d'une opposition ou d'un recours, ou encore, qu'il envisage de
refuser l'approbation pour des motifs autres que ceux faisant l'objet du
recours ou de l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit dans une telle
situation que la décision d'approbation préalable est susceptible d'un recours
auprès du Tribunal administratif; mais le département doit encore inviter les
parties concernées à se prononcer sur un éventuel refus d'approbation
préalable, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être entendu.
2.
a) Dans un contrôle en légalité, l’autorité d'approbation
du plan doit examiner aussi bien les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let.
b LAT) et en terrains agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre
ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les
références citées).
Son contrôle doit aussi
porter sur les différents points, qui font l'objet du rapport que l'autorité de
planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan, en vertu de
l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000
(ci-après: OAT). Il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan
d'affectation au plan directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans
sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), aux buts et principes de
l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), les observations émanant de la
population (art. 4 al. 2 LAT) ainsi que les exigences découlant des autres dispositions
du droit fédéral, notamment la législation sur la protection de l'environnement
au sens large ayant trait à la protection du patrimoine naturel et culturel et
en particulier la protection de la nature, du paysage, des forêts et des
monuments historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT). L'autorité d'approbation du
plan doit encore s'assurer, dans un contrôle en légalité, que les principes de
planification prévus aux art.
2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure
s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6565;
arrêt TA 2001/0220 du 17 juin 2004).
b) Le Tribunal administratif doit en revanche
statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b
LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au
moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés
sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder
à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est
pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées
de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté
d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant
conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité
communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; JdT
1990 I 461, voir aussi ATF 112 Ia 268 = JdT 1988 I 421, ATF 110 Ia 51 = JdT
1986 I 541).
c) L'exigence fédérale relative à la liberté
d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où
il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation
attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différencié, justement en
raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement.
En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce avec retenue dans la
mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et
la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais
l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à
sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir
(art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours
doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer
quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462).
Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à
l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de
planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux ;
en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
3.
a) La coordination entre la
planification du territoire et la protection de l'environnement signifie que
les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus
sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la
protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de
l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du
droit de la protection de l'environnement (art. 74 Cst). L'aménagement du
territoire vise avant tout une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT),
ce qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1er al. 2 let. a) et la création ou
le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection
de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les
hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE) ;
elle tend à limiter, à titre préventif, les émissions de polluant et à éviter,
ou à réduire si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1
al. 2 et 11 LPE) (arrêt TA AC 1009/0134 du 26 février 1998).
b) Pour atteindre les buts fixés par ces deux
législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de
l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à
définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les
atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT;
voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à cette
fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans son
rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai
1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire
constituent un ensemble cohérent de principes
appelés à orienter
- conformément aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les
activités liées à la planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III
p. 559). Elles visent à garantir les conditions d'un développement durable
"en ce sens que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale
et vers un maintien à long terme du potentiel de développement des différentes
régions". Un développement est durable, selon le Conseil fédéral, s'il
tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il
garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter
préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres
besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le
développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur
du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante
des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en
matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui
permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de
transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des
objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à
consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes
villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à
l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement
doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux
desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat
ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes,
FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).
c) Le plan directeur cantonal a été
adopté par le Grand Conseil par décret du 20 mai 1987. L’art. 2 du décret
précise que les éléments du plan directeur qui lient les autorités sont les
objectifs et les éléments prospectifs contenus dans les cartes. A cet égard, la
carte du plan général d'urbanisation (carte 1.1.1) met en place un réseau de
centres urbains bien desservis par les transports publics en prévoyant
expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la
concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la
densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal).
Le plan directeur cantonal distingue différents milieux d’habitat, soit le
milieu urbain, périurbain rural et le milieu de montage. La commune de Servion
se situe à la limite des milieux rural et périurbain. Le milieu périurbain est
constitué par la rencontre des milieux urbain et rural ; il est
moyennement occupé mais très hétérogène. Les agglomérations ont pénétré
l’espace rural en profondeur, transportant une part du mode de vie urbain dans
les villages et déterminant un nouvel espace investi surtout par l’habitat
individuel, qui s’étale plus ou moins largement (plan directeur cantonal p. 109).
Dans le milieu périurbain, le plan directeur fixe les objectifs suivant :
d’une part, « Distinguer les espaces homogènes les plus propices à
l‘agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des espaces largement
urbanisés qui seront consacrés, si nécessaire, à l’extension des
localités » (objectif 1.5.h), et d’autre part, « Restructurer
rationnellement les aires à urbaniser, notamment en luttant contre la
dispersion, en favorisant de nouvelles formes d’habitat, et en soutenant la
mise en place de foyers d’activités, d’équipement et de transports
collectifs » (objectif 1.5.i). Pour économiser le sol et favoriser les
relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité
immédiate des villages. Il est également nécessaire de restructurer et de
vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et
d'un minimum de services courants (plan directeur cantonal p. 111).
4.
a) Le plan d'affectation doit être
élaboré sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT).
L’art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être
délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs ; cette disposition
précise encore que les zones à bâtir doivent comprendre les terrains déjà
largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à
venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette règle n'a cependant pas de
portée propre par rapport à l’art. 15 LAT, précisant que les zones à bâtir
comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement
bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15
ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b).
b) Il convient donc de déterminer si
la parcelle n°554 de la recourante fait partie des terrains largement bâtis au
sens de l'art. 15 let. a LAT.
Selon la jurisprudence, le
terrain largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437). En
revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement
bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome
par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme
des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu
bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires
de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424
consid. 5a).
Ainsi pour qualifier un terrain de largement
bâti, l'on doit se trouver en présence d'un groupement de constructions formant
un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 4a p. 337), soit un milieu bâti de manière
compacte comportant des accès et des infrastructures, comprenant également des
surfaces non bâties, formant des brèches dans le tissu bâti ; mais il doit
s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti
dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a). En l’espèce, la
parcelle n°554 d'une surface de 8'144 m2 comporte une seule construction. La
zone intermédiaire s'étend sur une vaste surface qui trouve son prolongement en
lisière de forêt sur la parcelle voisine n°356 sur plus de 8’000 m2. Il s’agit
en fait d’un secteur non bâti en limite de forêt suffisamment important pour
qu’il ne puisse être assimilé à un territoire déjà largement bâti au sens de
l’art. 15 let. a LAT.
c)
Il se pose donc encore la question de savoir si le classement de la parcelle n°554
en zone à bâtir se justifie en raison des besoins prévisibles dans les 15 ans à
venir au sens de l’art. 15 let. b LAT. Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et
en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à
prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des
terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 116 Ia 339 consid.
3a p. 341,115 Ia 360 consid. 3f/b). Selon la jurisprudence, une planification
orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible car elle
serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à
veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les autorités
doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones
à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les
autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438-439). La loi fédérale prévoit
expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3
a. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives
dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la
Constitution. Le fait que le terrain litigieux dispose de l’équipement de base
n’entraîne pas non plus l’admission du recours. Selon la jurisprudence, même
des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de
non bâtir si après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure
s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et
ATF 113 Ia 367 consid. 2b).
aa)
En ce qui concerne les besoins en terrain constructible, le tribunal constate
que la capacité théorique des zones à bâtir légalisées s’élève à 1’240
habitants (920 + 320) selon le plan directeur communal. Le préavis municipal du
22 mars 2004 précise que la population de Servion s’élevait à 1’044 habitants à
la fin de l’année 2003, ce qui laisse subsister une capacité disponible
permettant d’accueillir environ 200 nouveaux habitants. Il est vrai que
l’augmentation de la population était supérieure à 400 habitants les quinze
dernières années, soit depuis 1990. Mais c’est précisément pour lutter contre
les effets défavorables d’une urbanisation non contrôlée que les autorités
communales ont révisé le plan général d’affectation et assurer ainsi une
meilleure maîtrise du développement et une amélioration du cadre de vie pour
les années à venir. Il
est indifférent à cet égard que plusieurs parcelles
encore disponibles ne seraient pas à vendre. La jurisprudence fédérale a en
effet précisé que la surface des zones à bâtir ne doit pas se déterminer
seulement selon les vœux des personnes privées. Le fait de ne pas inclure dans
la réserve de terrains à bâtir les terrains « stockés » par leur
propriétaire aurait pour conséquence, d’une part, que le « stockage »
présenterait un plus grand attrait et d’autre part, que la planification des
zones échapperait à la collectivité pour dépendre des seules intentions des propriétaires.
Il y a donc lieu de prendre en considération l’ensemble des données et tenir
compte de la réserve des terrains constructibles même lorsque leurs
propriétaires n’ont pas, au moment de la délimitation de la zone, l’intention
de les vouer à la construction (ATF 116 Ia 328 consid. 4c p. 333-334).
bb) La mesure de planification communale est par
ailleurs conforme au plan directeur communal qui tend à limiter l’urbanisation
extensive en préservant la structure aérée du village (but général B2 de
l’organisation de l’espace, voir aussi l’objectif O2). Ce qui implique une
utilisation prioritaire des espaces situés à l’intérieur des zones à bâtir ,
soit pour l’habitation, les zones largement bâties et les parcelles libres à
l’intérieur des villas (M2.32). La parcelle n°554, par ses dimensions et sa
situation en lisière de forêt, ne fait pas partie des zones largement bâties
mais elle est répertoriée comme un espace stratégique, constituant une réserve
à moyen et à long terme pour les générations futures (voir mesure M 3.15 concernant
les espaces stratégiques). Aussi, les objectifs de développement retenus par
les autorités communales dans le plan directeur sont compatibles et conformes
au plan directeur cantonal qui tendent à distinguer les espaces homogènes non
construits qui doivent être réservés en priorité à l’agriculture des espaces
largement urbanisés qui seront consacrés, si nécessaire, à l’extension des
localités
(objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). La
parcelle n°554 ne fait pas partie en effet des espaces largement urbanisés de
la commune.
Le tribunal relève encore que la Commune de Servion,
appartenant au milieu périurbain essentiellement, et proche du milieu rural, ne
dispose pas de services de transports publics performants.
Enfin,
la volonté communale de mieux maîtriser le développement et de freiner
l’extension de l’urbanisation est conforme dans son principe aux buts de la loi
fédérale qui tendent à limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat
(art. 3 al. 3 LAT). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs jugé que l’objectif d’une
commune qui souhaite mieux maîtriser sa croissance et la freiner par la création
de zone de réserve (zone intermédiaire) était admissible (ATF 114 Ia 364
consid. 4 p. 369/370).
5.
Il convient encore de déterminer si les
restrictions qui résultent de la planification sont conformes à la garantie de
la propriété.
Des restrictions à la garantie
constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et
compatibles avec la Constitution si elles reposent sur une base légale, sont
justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de
proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst, voir ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p.
221/222, voir encore ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120, ATF 120 Ia 126 consid. 5a
p. 132; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).
a) En ce qui concerne la condition de
la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base
légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par
le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale
matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le
législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au
droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence
fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être
valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,
être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à
un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à
adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a
pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une
délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil
cas, la délégation législative ne fait que préciser la répartition des
compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au principe de la
séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid.
5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia
340 consid.
4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid.
3b = JT 1978 I 371).
Dans le domaine de l'aménagement du
territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un
plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative
cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à
un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non
équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les
arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété
foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou
des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation
du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia
363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
aa) La zone intermédiaire fait partie
des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée au sens
de l’art. 18 al. 2 LAT et constitue une zone de réserve. La zone de réserve
n’est pas une zone d’affectation et les constructions ne peuvent y être
édifiées qu’en application de l’art. 24 LAT. L’obligation générale de planifier
prévue par l’art. 2 LAT ne permet pas de renvoyer sans raison valable
l’attribution de terrains à une zone d’affectation. En l’absence d’un motif
justifiant l’ajournement d’un classement précis, la commune doit manifester ses
intentions par exemple, créer une zone de verdure ou une zone d’habitation ou
même les deux en les délimitant de façon raisonnable (ATF 115 Ia 333 consid. 6a
p. 341). Il est en revanche admissible que des terrains contigus à une zone
constructible et prévus pour un éventuel classement ultérieur en zone à bâtir
soient classés dans un territoire sans affectation spéciale avec une fonction
de réserve pour les 20 à 25 ans à venir si le développement urbain n’est pas
encore clairement perceptible et que les modalités pratiques de leur classement
dans une des différentes zones sont encore incertaines (ATF 121 I 245 consid.
8c/aa p. 250).
bb) Lorsqu’un terrain remplit toutes
les conditions d’un classement en zone à bâtir, c’est-à-dire non seulement
lorsqu’il satisfait aux exigences de l’art. 15 LAT (largement bâti et
nécessaire à la construction dans les 15 ans) mais aussi quand aucun motif,
comme la protection d’un site ou de terres agricoles, ne s’oppose à cette
affectation, il convient de l’affecter directement à la zone à bâtir. Le fait
que des motifs particuliers d’urbanisme nécessitent une étude soignée pour
assurer l’intégration des constructions dans le paysage ne suffit pas à justifier
un classement en zone de réserve ou en zone intermédiaire ; en effet, de
telles difficultés peuvent être résolues par l’adoption d’un plan d’aménagement
de détail et il suffit que la commune prévoie une obligation spéciale de
planifier sur le secteur en cause (ATF 123 I 175 consid. 3b p. 183 et ATF 115
Ia 333 consid. 4 et 5 p. 338 ss) ou encore, le cas échéant, adopte une zone
réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC. En résumé, les terrains qui font
partie de la zone à bâtir ne peuvent être attribués à une zone de réserve ou
intermédiaire (ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 158, 281 consid. 7
e
p.
288 et ATF 110 Ia 51 consid. 4 p.53), de même que la zone de réserve ou
intermédiaire ne peut pas remplacer l’établissement d’une zone agricole fixée
de manière précise et comprenant les terrains définis à l’art. 16 LAT (ATF 110
Ib 266 consid. 4 p. 267).
cc) En revanche, l’adoption d’une zone
intermédiaire ou de réserve se justifie lorsqu’il s’agit de réduire l’étendue
de zone à bâtir surdimensionnées (ATF 116 Ia 328 consid. 4 p. 331) ou lorsque
l’adoption ou l’extension d’une zone à bâtir ne se justifie pas par rapport au
niveau régional (ATF 117 Ia 430 consid. 4b p. 432) ou encore lorsque les
objectifs d’aménagement retenus par la commune tendent à mieux maîtriser sa
croissance et même freiner le développement de l’urbanisation (ATF 114 Ia 364
consid. 4 p. 369 370). En pareil cas, l’attribution d’une parcelle à la zone
intermédiaire ou de réserve – et par conséquent son non classement en zone
constructible - trouve sa base légale à l’art. 15 LAT (ATF 113 Ia 444 consid.
4a p. 448 ss). En l’espèce, la municipalité a précisément classé la parcelle n°554
comme une zone de réserve destinée à assurer, à moyen ou long terme, le
développement de la commune afin de mieux maîtriser et de freiner le
développement trop rapide et important que la commune a connu ces 20 dernières
années. Ainsi, le classement de la parcelle n°554 en zone intermédiaire
correspond à la fonction dévolue à une telle affectation. La zone intermédiaire,
mise en cause par le recours, vise donc le but de gestion et de maîtrise du développement
de sa population et du développement progressif et harmonieux des zones à bâtir
et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2 ch. 9, 48 al. 1 et 51 al. 1
LATC ainsi qu'à l'art. 1 al. 1, 15 al. 1 et 18 al. 2 LAT.
b) Il faut encore déterminer si la
mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par rapport à
l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la
maîtrise du développement d’une commune et en particulier de ses zones à bâtir
répondent à un intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de
l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 1 et 2 let. bLAT). Cet intérêt
public est encore confirmé par l’art. 3 al. 3 LAT précisant que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités seront aménagés selon les
besoins de la population et leur étendue limitée. En l'espèce, le tribunal a
constaté que la parcelle n°554 est située en bordure de forêts. Dès lors, le
classement en zone intermédiaire répond au but recherché par le plan directeur
communal et concrétisé par le plan d’affectation visant à constituer des
réserves de terrains à moyen ou long terme dans les secteurs, en particulier,
au lieu dit « Aux Praz du Perey » où précisément se situe la parcelle
litigieuse ; de cette manière la planification correspond aux objectifs
d’aménagement du territoire développés par le plan directeur communal et à la
situation de chaque espace ainsi qu’aux besoins et vœux de la collectivité.
Cette situation justifie les mesures restrictives prises par la commune afin de
maîtriser son développement. Il est vrai que la parcelle en cause pourra, le
moment venu, faire l’objet d’un classement en zone à bâtir ; mais en
l’état, il ressort du plan directeur communal que le village de Servion,
atypique dans sa morphologie par rapport au village traditionnel, est à l’image
de sa nature environnante, très étendu et entrecoupé de larges espaces naturels
ou cultivés. Cet équilibre, à la fois original et fragile, marque le caractère
du lieu. La population, appréciant cette particularité, souhaite fortement la
préserver. Le plan directeur communal a été élaboré sur l’appréciation de la
situation, et l’augmentation immédiate des possibilités constructives aurait
pour effet d’augmenter l’aspect hétéroclite et menacerait le village de Servion
de perdre totalement son aspect aéré et l’unité de ses secteurs. L’analyse du
plan de zones a mis en évidence une zone « village » très étendue,
des zones intermédiaires et à occuper par plan spéciaux importantes. En
contrepartie, le centre ne dispose que de peu d’espace pour affirmer son
véritable rôle. Il ressort du plan directeur communal qu’il existe des zones à
consolider que sont les secteurs du centre et d’habitation Auberge/centre et
des espaces stratégiques qui sont définis comme les espaces majeures dont
l’évolution sera décisive pour l’avenir de la commune, compte tenu de leur
emplacement, leur destination, leur rôle ou leur qualité et dont les parcelles
litigieuses font partie. Dans le cadre du plan directeur, ces espaces font
l’objet de propositions de sauvegarde ou d’aménagement à court ou long terme.
La parcelle n°554 fait partie de ces espaces stratégiques et l’intérêt visant à
assurer la maîtrise du développement par le classement de ce secteur en zone
intermédiaire l’emporte sur l’intérêt privé des recourants à obtenir
immédiatement un classement en zone à bâtir, alors qu’elle ne fait en outre pas
partie des terrains nécessaires au développement de la commune dans les 15 ans
à venir.
c) L'importance majeure de l'intérêt
public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui
résultent de la planification communale. Conformément au principe de la
proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées par un
intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire
pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références
citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce
principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En matière de planification, le principe
de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4 LATC. Selon
cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif
recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les
intéressés (art. 4 LATC). En l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de
planification permettant d'atteindre les objectifs de développement du centre
qui représente le village traditionnel d’une part, et d’autre part, de
conservation de larges espaces naturels ou cultivés recherchés par les zones
intermédiaires compte tenu de la maîtrise de son territoire souhaitée par la
municipalité et des voeux de la population de préserver un équilibre entre
espace bâti et non bâti. Au demeurant, la municipalité a tenu compte des caractéristiques
de la parcelle n°554 en classant en zone de villas la partie déjà bâtie de ce
bien-fonds.
d)
Selon l’art. 21 al. 2 LAT,
les plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées. D’une part, la planification
doit être, au besoin, mise en accord avec la situation concrète ; d’autre
part, un plan de zones ne peut atteindre son but que s’il a une certaine
stabilité. Il ne peut et ne doit être modifié que pour des motifs importants ;
plus il est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité. Ainsi la
pesée des intérêts publics et privés qui doit précéder l’adoption de mesures de
planification n’est complète que si l’exigence de la stabilité du plan est
suffisamment prise en considération (ATF 113 Ia 444 = JdT 1989 consid. 5 p.
435, voir aussi ATF 119 Ia 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32 consid. 6 p. 33 et les
arrêts ATF 109 Ia consid. 3 et 102 Ia 333 consid. 1 et 3d). Par ailleurs, la
garantie de la propriété ne confère pas directement un droit au maintien du
régime applicable en vertu d’un plan d’affectation (ATF 118 Ia 510 consid. 4b).
Mais un propriétaire foncier peut, en se prévalant de la garantie de la
propriété, demander le réexamen et l’adaptation d’un plan d’affectation en vue
d’obtenir la révision du régime applicable à son propre bien-fonds, et aussi
pour faire modifier et adapter la réglementation applicable aux fonds voisins
(ATF 123 Ia 227 consid. 2c p. 233). En l’espèce, le plan des zones de 1984 a
été approuvé après l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire le 1
er
janvier 1980 et il a permis une importante
réduction des zones à bâtir du premier plan de 1960, qui a notamment entraîné
le classement de la parcelle n°554 en zone intermédiaire,
Dès
lors que la parcelle n°554 de la recourante ne remplit pas les conditions
requises par l’art. 15 LAT pour un classement en zone à bâtir (voir ci-dessus
consid. 4c),
le tribunal constate
que
l’ancien plan
de zones était conforme aux exigences de la loi fédérale. Si les circonstances
se sont modifiées depuis l’approbation du plan de 1984 par une urbanisation et
une croissance démographique non maîtrisée, cette nouvelle situation justifie
les mesures prises pour mieux maîtriser le développement de l’urbanisation par
le maintien de la parcelle n°554 en zone de réserve et s’oppose à une
affectation immédiate en zone à bâtir.
6.
En résumé, les objectifs de la commune de mieux maîtriser
voire de freiner son développement s’inscrivent dans les buts et principes
régissant l’aménagement du territoire (art. 1 al. 1 et art. 3 al. 3 LAT) et les
restrictions qui en résultent pour les recourants sont compatibles avec la
garantie de la propriété. La mesure est conforme aussi au plan directeur
cantonal et correspond aux fonctions et au rôle de la localité de Servion et le
niveau de qualité de sa desserte en transports publics et répond aussi, dans
cette mesure, aux impératifs du développement durable (art. 73 Cst.). Le
classement de la parcelle n°554 en zone intermédiaire résulte ainsi d’une pesée
consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération et la
mesure permet à la commune de mieux diriger et limiter l’extension des zones à
bâtir de manière adaptée aux fonctions de la localité dans le territoire cantonal,
à ses infrastructures, aux possibilités limitées de l’offre en transports
publics et aux caractéristiques locales.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision communale ainsi que la décision d’approbation
préalable maintenues. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge
de la recourante un émolument de justice de 1500 fr. La commune, qui a consulté
un homme de loi et qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a
requis, arrêtés à 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de
Servion du 13 mai 2004 et la décision du Département des infrastructures du 25
août 2004 concernant le plan général d’affectation sont maintenues.
III.                Un
émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
la recourante Bluette Cevolani.
IV                La
recourante Bluette Cevolani est débitrice de la Commune de Servion d’une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 juin 2006
Le
président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt
peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art.
103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)