vd_omni · PS.2004.0038 · 2004-10-01 · fr

c/Centre social régional de l'Ouest-Lausannois | On ne peut refuser d'entrer en matière sur une demande de prestations circonstancielles, au motif que le revenu est supérieur de 500 francs au forfait ASV, et que la relation de confiance est rompue. Il faut d'abord examiner si le droit aux prestations est établi puis, cas échéant, décider si une réduction ou une suppression de ces prestations peut être imposée à titre de sanction en raison du comportement du requérant (omission de signaler des revenus).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.10.2004 PS.2004.0038

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1
er
octobre 2004
sur le recours interjeté par
X et
Y.________
, domiciliés 1.********
contre
la décision du
Centre social régional de
l’Ouest-lausannois
du 17 février 2004 (refus d’octroyer des prestations d’aide
sociale)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Greffière: Mme Sophie Yenni Guignard.
Vu les faits suivants:
A.
X et Y.________ ont adressé en mai
2003 une demande au Centre social régional de l’Ouest-lausannois (ci-après le
Centre social régional) pour obtenir une aide financière. X.________est sans
emploi depuis le 1
er
mai 2003, l’entreprise qui l’employait lui
ayant signifié son congé au 30 avril 2003 pour raisons économiques. Y.________n’a
pas de travail rémunéré. X.________touche des indemnités de chômage régulières
depuis le mois de mai 2003, sous déduction d’un délai d’attente de 5 jours au
mois de mai. Le couple a deux enfants âgés de 6 et 8 ans.
Par décision du 13
juin 2003, le Centre social régional a accordé des prestations d'aide sociale
aux époux X et Y.________ à partir du 1
er
mai 2003. Ces prestations
ont été versées pour la période du 1
er
au 31 mai 2003. Dès le 1
er
juin 2003, le versement des indemnités de chômage complètes à X.________a pris
le relais.
B.                    Le droit aux indemnités
chômage de X.________a  été suspendu durant les mois de septembre et d'octobre
2003 à titre de sanction en raison d'un gain intermédiaire obtenu au mois
d'août 2003 qui n'aurait pas été déclaré à la caisse. Pendant cette période, le
Centre social régional a octroyé à nouveau des prestations aux époux X et
Y.________ en limitant celles-ci au noyau intangible. Cette limitation était
motivée par le fait que l’intervention de l’aide sociale était rendue
nécessaire par la sanction prononcée par la caisse de chômage à l’encontre de X,
et que ce dernier avait déjà reçu un avertissement de sa caisse de chômage en
mai 2003 pour des faits similaires. Les époux X et Y.________ n’ont pas recouru
contre cette décision.
Des prestations d’aide
sociale ont été versées du 1
er
septembre au 31 octobre 2003, X.________touchant
à nouveau des indemnités de chômage dès le 1
er
novembre 2003,
assurant à la famille un revenu mensuel net de 4'033 francs.
B.
Le 9 janvier 2004, X.________ et Y.________ont
présenté une nouvelle demande d’aide financière au Centre social régional pour
la prise en charge d’un décompte d’assurance maladie, d’un arriéré de loyer correspondant
au mois de novembre 2003 et de deux devis pour des soins dentaires.
A cette occasion, le
Centre social régional a découvert que X.________était titulaire d’un second
compte bancaire qui n’avait pas été annoncé. A l’invitation de l’autorité
intimée, X.________a produit les écritures comptables relatives à ce compte
pour l’année 2003, dont il ressort qu’un versement de 3'000 francs a eu lieu en
sa faveur le 3 septembre 2003. X.________a expliqué que cet argent lui avait
été prêté par son frère pour effectuer ses paiements du mois de septembre 2003,
et qu’il avait ensuite partiellement remboursé cet emprunt en vendant sa
voiture pour un montant de 400 francs. A la demande du Centre social régional,
il a confirmé ses explications par courrier du 27 janvier 2004, dont il ressort
que son frère s’est en fait porté acquéreur de la voiture, et qu’aucun reçu n’a
été établi, cette pratique étant jugée inutile entre membres d’une fratrie.
Le 17 février 2004, le
Centre social régional a refusé la demande d’aide financière déposée par les
époux X et Y.________ au motif que les revenus dont dispose la famille se
situent au-dessus des normes de l’aide sociale vaudoise et leur assurent le
minimum vital. Dans cette décision, le Centre social régional relevait
également qu'il ne pouvait entrer en matière sur leur demande en raison de
l’impossibilité d’établir une relation de confiance et réservait sa décision
quant au remboursement éventuel des prestations perçues durant le mois de
septembre 2003. L'autorité intimée invoquait à cet égard différents revenus
dont l'existence lui aurait été cachée (Fonds cantonal pour la famille,
allocations familiales) et revenait également sur l'épisode de la vente de la
voiture en soutenant que des informations contradictoire lui auraient été
fournies à cet égard.
C.
X.________et Y.________ont recouru
contre la décision du Centre social régional par courrier reçu en mains du
Tribunal administratif le 10 mars 2004. Ils contestent en substance avoir donné
sciemment des renseignements contradictoires, invoquant leur difficulté à maîtriser
la langue française comme source de malentendus. Ils relèvent avoir
régulièrement transmis à leur assistant social leurs relevés bancaires
courants, qui indiqueraient clairement leur situation financière, et avoir
toujours donné suite à ses demandes de renseignements dans les meilleurs
délais. Ils concluent au rejet de la décision de refus d’aide financière et
demandent au tribunal de constater que le Centre social régional fait preuve
d’arbitraire dans l'établissement et la présentation des faits.
Le Centre social
régional a répondu le 29 mars en précisant que la décision attaquée se fonde
principalement sur le fait que les revenus des recourants les situent au-dessus
des normes de l’Aide sociale vaudois. Il conclut au rejet du recours et maintient
en outre que, par son comportement et les renseignements contradictoires qu’il
a donnés, le recourant a rendu impossible l’établissement d’une relation de
confiance. Par courrier du 14 mai 2004, le Centre social régional a encore
précisé les éléments qui faisaient l’objet de la demande d’aide financière
déposée le 9 janvier 2004, et a indiqué avoir renoncé à faire appel à des aides
privées pour ne pas mettre en jeu sa crédibilité compte tenu de la rupture de
la relation de confiance.
X et Y.________ ont
renoncé à déposer un mémoire complémentaire. Interpellée par le juge
instructeur, la gérance des époux X et Y.________ a indiqué dans un courrier du
7 septembre 2004 que ces derniers avaient  payé le loyer du mois de novembre
2003 et qu’ils étaient à jour avec leurs paiements.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé
à l’art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales
(ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus
recevable en la forme.
2.
L’autorité intimée a précisé au cours
de l’instruction que la demande d’aide présentée en janvier 2004 par les
recourants portait précisément sur les éléments suivants : un décompte
d’assurance maladie relatif aux primes d’assurance des recourants et de leurs
enfants pour la période de juin à décembre 2003; des soins dentaires à
effectuer en faveur de X.________et de Y.________selon devis établis les 23 et
30 septembre 2003 (devis se montant à 2'567 francs et 7'026 francs), ainsi que
le paiement d’un arriéré de loyer correspondant au mois de novembre 2003. Ces
éléments ne sont pas contestés par les recourants.
a) L’art. 12 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) prévoit que
"le droit à
des conditions minimales d'existence  garantit à quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit
d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une
vie conforme à la dignité humaine."
Cette disposition est entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la
doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d’existence comme un
droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à
assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les
renvois). La règle précitée consacre un droit fondamental à des conditions
minimales d’existence pour toute personne qui n’est pas en mesure de subvenir à
ses besoins, et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de
la part de l’Etat (ATF 122 II 193 ; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne
garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales
d’existence ; il appartient au législateur, qu’il soit fédéral, cantonal
ou communal, d’adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne
descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l’art. 12 Cst, mais qui
peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Sur le plan cantonal,
l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur le prévoyance et l’aide sociales (LPAS)
prévoit que l’aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve
dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables. D'une part elle doit permettre de couvrir les
besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux),
d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins
particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale
sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé
et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et
dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des
assurances (ci-après le département), selon les dispositions d'application de
la loi (art. 21 LPAS).
Le Service de
prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action
sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale
vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"
(ci-après : le Recueil) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui
sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide
sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des
autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des
institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien
correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en
Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (en l’occurrence 2'160
francs par mois pour un ménage de 4 personnes); un forfait 2 comprend un montant
"destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (415 francs
par mois dès 4 personnes). Outre le forfait pour l’entretien, les prestations
de l’aide sociale comprennent des frais de logement, qui correspondent au loyer
fixé en fonction de la situation du marché (Recueil II-4.0), les frais médicaux
de base (Recueil II-5.0), ainsi que des prestations circonstancielles (ou
frais circonstanciels) (Recueil II-6.0). Au chiffre II-14.0 du Recueil, on lit
que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la
dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être
sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations
circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum
de 15 % du forfait 1".
b) aa) En l’espèce, le
montant mensuel de l’aide à laquelle auraient pu prétendre les recourants au
début de l'année 2004 a été arrêté par l’autorité intimée à 3'556 francs
(forfait 1 + forfait 2 + loyer). Constatant que le revenu mensuel sur lequel
peuvent compter les recourants est plus élevé de 477 francs que le montant
calculé ci-dessus, l’autorité intimée a considéré qu’ils ne pouvaient
bénéficier d’aucune prestation d’aide sociale et elle n'est par conséquent pas
entrée en matière sur la demande d'aide ponctuelle formulée par les recourants
à ce moment là. Ce faisant, le Centre social régional a perdu de vue que, selon
le Recueil, l'aide sociale comprend non seulement les frais d’entretien,
calculés sur la base des forfaits 1 et 2, et une prise en charge (à certaines
conditions) du loyer courant, mais qu'elle est également susceptible d'englober
la prise en charge d'arriérés de loyer ainsi que certains frais médicaux et
dentaires.
bb) S’agissant des
soins dentaires, les normes de l’aide sociale précisent que les traitements
dépassant le montant de 500 francs par année et par personne doivent faire
l’objet d’un devis préalable et être soumis pour accord au dentiste-conseil du
département (Recueil ch. II-5.9.2). En l'espèce, on ne peut à priori exclure
que les soins dentaires ayant fait l'objet des devis remis à l'autorité intimée
par les recourants au mois de janvier 2004 correspondent à des interventions
nécessaires et que, eu égard à leur coût, ils ne puissent raisonnablement être
pris en charge par les recourants, ceci quand bien même le revenu dépasse très
légèrement le montant correspondant aux forfait 1 et 2 et au loyer. Il convient
par conséquent que, dans un premier temps, ces devis soient soumis au
dentiste-conseil du département puis, si nécessaire, que l'autorité intimée
examine si leur prise en charge peut être imposée aux recourants, compte tenu
de leur situation financière, cas échéant avec des modalités de paiement.
cc)  A teneur de
l'art. 14 al. 1 de la  loi du 25 juin 1996 d'application de la loi fédérale sur
l'assurance maladie (LAVAMal): "
le subside pour le paiement de tout ou
partie des primes de l'assurance obligatoire des soins ainsi que la prise en
charge d'arriérés de primes et de participation aux coûts ne sont octroyés
qu'au titre de la présente loi, à l'exclusion de tout autre régime d'assurances
ou de prestations sociales
". La prise en charge des primes
d’assurance-maladie est par conséquent exclusivement du ressort de l’Organe
cantonal de contrôle de l'assurance maladie, lequel verse en principe
directement les arriérés de primes aux assureurs-maladie (Recueil ch. II-5.2
let. a).
Vu ce qui précède,
c'est à juste titre que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière en ce
qui concerne le décompte d’assurance maladie relatif aux primes d’assurance des
recourants et de leurs enfants pour la période de juin à décembre 2003.
dd) On relève au
surplus que, pour ce qui est de l’arriéré de loyer pour le mois de novembre
2003, le recours est devenu sans objet puisque ce loyer a finalement été payé.
Il n’y a dès lors pas lieu  d’examiner ce point plus avant.
3.                     Le Centre social
régional mentionne également à l’appui de sa décision l’impossibilité d’établir
une relation de confiance avec les recourants, en avançant une série de
manquements fautifs dans la présentation que ceux-ci auraient faite de leur
situation financière, notamment la dissimulation de sommes d’argent dont ils
auraient bénéficié à titre de diverses aides privées depuis septembre 2003. Ces
reproches sont contestés par les recourants, qui invoquent à cet égard une
maîtrise insuffisante de la langue française, et estiment avoir régulièrement
fourni les renseignements demandés, de façon orale et écrite, montrant par là
leur bonne volonté.
a) L’art. 23 LPAS
prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations,
de donner aux organes qui appliquent l’aide sociale, les informations utiles
sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer
immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle
bénéficie.
b) Dans deux arrêts
récents (arrêts TA du 27 mai 2003, PS 2002/0171 et arrêt TA du 5 juin 2003 PS
2003/0014), le tribunal a eu l’occasion de préciser les conditions
d’application de l’art. 23 LPAS, notamment en relation avec le droit
fondamental à des conditions minimales d’assistance garanti par l’art. 12 Cst.
En effet, si l’aide sociale englobe les prestations garantissant le minimum
vital consacré par l’art 12 Cst, elle comprend également un éventail d’aides
allant au-delà de la simple garantie élémentaire (TA arrêt PS 2001/0087 ;
message du 20 novembre 1996 relatif à un nouvelle Constitution fédérale in FF
1998, I, ad art. 10, p. 152 et références). Un refus ou une réduction de
certaines prestations d'aide sociale est par conséquent concevable. Outre
l’exigence d’une base légale (réalisée en l'espèce vu l’art. 23 LPAS), une
sanction de ce type doit répondre à un intérêt public, respecter le principe de
la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel du droit fondamental à
des conditions minimales d'assistance (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in
"Droit constitutionnel suisse", 2001, p. 637 n. 40 ss).
Les normes de la
Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS)
tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de
proportionnalité (sous let. A.8.3), en indiquant que les réductions suivantes
sont possibles de façon graduée et en les combinant :
- refus d'accorder, réduction ou annulation de
prestations circonstancielles;
- refus d'accorder, réduction ou annulation du
forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à
douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de
douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de
15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs
particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs,
obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves,
récidive). Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues
seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence.
Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle
1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la
proportionnalité.
S'agissant de ce
dernier principe, Félix Wolffers (Fondements du droit de l’aide sociale, Berne,
1995, p. 114 et 168 ss.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée
purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due
à sa propre faute (op. cit. p. 167). Etant admis qu'une réduction est possible
à cet égard, il insiste sur le fait que la sanction ne doit pénaliser que
l'auteur de la faute commise et être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin,
la sanction ne saurait en principe être illimitée, sa durée devant au contraire
être fixée dans le temps (p. 169).
Outre ces aspects de
droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue que la réduction de l'aide
sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit de
l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait eu
l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur précité
exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite à un
avertissement préalable (op. cit. p. 168); tout au plus pourrait-on réserver
les cas de violations graves de ses obligations par le requérant, lesquels
pourraient justifier d'emblée une sanction.
c) Dans le cas
d'espèce, et ce point n'est d'ailleurs pas contesté, il est établi que les
recourants ont omis d'informer le Centre social régional du versement en
septembre 2003 d'une somme d'argent en leur faveur. Peu importe à cet égard
qu'ils aient agi de façon délibérée ou non. Le Centre social régional réserve
d'ailleurs sa décision quant au remboursement éventuel des prestations.
On relèvera au surplus
qu'il est difficile de déterminer si le refus de l'autorité intimée d'entrer en
matière sur la demande d'aide présentée au mois de janvier 2004 par les
recourants constitue véritablement une sanction fondée sur le non respect des
obligations résultant de l'art. 23 LPAS ou s'il résulte uniquement du constat
selon lequel toute aide est exclue en raison des revenus obtenus par les
recourants au début de l'année 2004. Il n'est cependant pas nécessaire
d'instruire plus avant cette question, dès lors que, en tout état de cause, il
appartient tout d'abord à l'autorité intimée de déterminer, par rapport à la
demande faite par les recourants, quelles sont les prestations qui pourraient
cas échéant être prises en charge. Sur cette base, le Centre social régional
pourra, dans un second temps, décider s'il envisage de refuser tout ou partie
de ces prestations au titre de sanction, compte tenu notamment du principe de
proportionnalité. Dans ce cadre, l'autorité intimée devra notamment examiner si
l'exigence relative à l'existence d'un avertissement préalable est respectée et
devra en outre, sur le plan procédural, respecter les exigences relatives au droit
d'être entendu des recourants, en leur donnant l'occasion de se déterminer sur
les reproches formulés à leur encontre.
4.                     En résumé, il y a lieu
d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle concerne le refus d'entrer en
matière sur la demande d'aide présentée par les recourants au mois de janvier
2004 relative à des soins dentaires selon devis établis en septembre 2003. Il
convient en revanche de confirmer la décision attaquée en tant qu'elle concerne
le refus d'entrer en matière pour la prise en charge d'un décompte
d'assurance-maladie relatif aux primes d'assurance des recourants et de leurs
enfants pour la période de juin à décembre 2003 ainsi que le refus de prendre
en charge le paiement d’un arriéré de loyer pour le mois de novembre 2003.
Vu le sort du recours,
les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Dès lors que les recourants n'ont
pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de
leur allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
rendue le 17 février 2004 par le Centre social régional de l'Ouest-lausannois
est annulée en tant qu'elle concerne le refus de prise en charge de soins
dentaires. Elle est confirmée pour le surplus.
III.                     Le dossier
est retourné au Centre social régional de l'Ouest-lausannois pour nouvelle
décision au sens des considérants.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1
er
octobre 2004
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint