vd_omni · AC.2024.0077 · 2024-12-12 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Bercher | Rejet du recours contre un PACom. La mesure d'aménagement qui délimite exclusivement une aire de jardin sur la parcelle de la recourante, située en bordure de zone agricole et en marge du vieux village, n'est pas critiquable (consid.2). Pas d'inégalité de traitement (consid.3). Recours pendant au TF (1C_47/2025/LEI).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.2024 AC.2024.0077

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Lorraine Wasem et M. David
Prudente, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Bercher,
représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ c/ décision du Conseil communal de
Bercher du 8 mars 2023 adoptant le nouveau plan d'affectation communal et c/
décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du
20 février 2024 approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
L'aménagement du territoire de la commune de Bercher est actuellement
régi par le plan général d'affectation (PGA) entré en vigueur le 23 décembre
1997, qui délimite différentes zones à bâtir, dont la zone du village et la
zone du vieux village. Cette dernière zone fait l'objet d'un plan plus
détaillé, le plan partiel d'affectation du "vieux village" (PPA),
également entré en vigueur le 23 décembre 1997.
B.
Dans le PGA de 1997, la parcelle n
o
197 du registre foncier,
actuellement propriété de B._______, a été classée en partie en zone à bâtir,
pour l'essentiel en zone du village (un tronçon correspondant à l'emprise d'un
chemin étant en zone de villas), et en partie en zone non constructible (zone
intermédiaire et zone agricole). La partie en zone du village est attenante à
la zone du vieux village. Il s'y trouvait alors l'ancienne ferme du domaine
agricole familial ainsi qu'une petite maison d'habitation (villa). Le hangar
agricole voisin de la ferme est dans le secteur en zone intermédiaire.
La partie classée en zone du village de la parcelle
n
o
197 a fait l'objet d'un morcellement en 2006. Trois nouvelles
parcelles sont issues de la division: la parcelle n
o
773, à
l'arrière de la ferme; la parcelle n
o
774, supportant la villa; la
parcelle n
o
775, avec l'ancienne ferme et un jardin au sud.
Cette parcelle n
o
775 a encore été
divisée le 23 novembre 2021: la partie nord, conservant le numéro RF 775, a une
surface de 1'746 m
2
(avec un bâtiment de 438 m
2
au sol);
et la partie sud, portant le n
o
818, a une surface de 865 m
2
(avec un garage de 24 m
2
, le solde étant en nature de jardin).
Actuellement, la propriétaire de la parcelle n° 818
est la société A._______, dont B._______ est l'associé gérant président; les
deux autres associés sont C._______ et D._______. Cette société est également
propriétaire de la parcelle n
o
774 et de la villa qui s'y
trouve; cette parcelle a une surface totale de 393 m
2
et, selon le
registre foncier, l'habitation avec le garage occupent une surface de 101 m
2
.
La nouvelle parcelle n
o
775 a été vendue le 23 novembre 2021 à une
société anonyme administrée par des tiers.
La parcelle n° 818, avec une piscine, une place
dallée, un terrain de pétanque, une prairie et quelques arbustes, est utilisée
comme jardin par les habitants de la villa de la parcelle n° 774. Il faut
traverser la place sur la parcelle n° 775 pour aller de la villa au jardin.
Selon le PGA de 1997, les trois parcelles précitées
(n
os
818, 774 et 775), qui forment ensemble un rectangle d'environ
3'000 m
2
, sont classées dans la zone du village, destinée "aux
constructions agricoles, à l'habitation, aux activités commerciales et
artisanales nécessaires à la localité et aux équipements communaux" (art.
5 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions [RPGA - entré en vigueur le 23 décembre 1997]). Le coefficient
maximum d'utilisation du sol (CUS) est en principe de 0.5, mais une
augmentation de 20%, pour des locaux affectés à une activité lucrative, est
possible en cas d'affectation mixte habitat/travail (art. 11 RPGA).
C.
La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) a fait l'objet d'une importante révision qui est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (première étape de la révision de la LAT, ou LAT 1). Le législateur a
en particulier revu les dispositions relatives à la zone à bâtir (art. 15 et
15a LAT) dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de mieux
utiliser les réserves de terrain à bâtir. Afin de mettre en œuvre ces principes
de la loi fédérale, le plan directeur cantonal (PDCn) a été complété, avec
notamment une nouvelle mesure A11 ("zones d'habitation et mixtes"). Cette
adaptation du PDCn a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
La Municipalité de Bercher (ci-après: la
municipalité) a alors engagé en 2015 des démarches en vue de la révision du
PGA, ou en d'autres termes de l'établissement d'un nouveau plan d'affectation
communal (PACom). Ces démarches sont résumées dans le "Rapport
d'aménagement (47 OAT)" (ci-après: rapport 47 OAT), rédigé en mars 2022
par le bureau d'urbanisme mandaté, qui avait présenté à la municipalité un
premier projet de PACom en octobre 2017 puis élaboré le plan envoyé en mars
2020 à l'autorité cantonale pour examen préalable. Le rapport 47 OAT retient
que la commune de Bercher doit redimensionner ses zones à bâtir, selon le
processus prescrit par l'administration cantonale sur la base de la mesure A11
du PDCn (voir notamment à ce propos la fiche d'application de la Direction
générale du territoire et du logement [DGTL] intitulée "
Dimensionnement
des zones à bâtir d'habitation et mixtes
"). La croissance
démographique ou les possibilités maximales de développement ont été calculées,
à l'horizon de planification 2036, en tenant compte de la classification de
Bercher comme centre régional, dans le PDCn. Les données suivantes ont été
retenues (p. 10 du rapport 47 OAT):
"
Capacité
d'accueil des zones à bâtir légalisée au 31.12.2018:
a.
Dans
le périmètre de centre: 473
b.
Hors
centre: 37
Capacité d'accueil admise selon la
mesure A11, pour une population maximale de référence de 1'546 personnes à
l'horizon 2036:
a.
Dans
le périmètre de centre: 298
b.
Hors
centre: 9
Objectif de redimensionnement
(différence entre les valeurs ci-dessus):
a.    Dans le périmètre de centre:
- 175
b.    Hors centre: - 28
Total: - 203
"
Le rapport 47 OAT décrit ensuite la stratégie de
redimensionnement de la zone à bâtir, pour les secteurs hors centre, d'une
part, et dans le périmètre de centre, d'autre part. Les parcelles n
os
818 et 774 de A.________, ainsi que la parcelle attenante n
o
775,
se trouvent dans le périmètre de centre, et aussi dans le périmètre du
territoire urbanisé (cf. p. 12 et 17 du rapport 47 OAT). Pour le périmètre de
centre, la stratégie est décrite ainsi (p. 11):
"
Conformément
aux directives cantonales, le redimensionnement des zones à bâtir dans le
centre a été poursuivi à travers les mesures suivantes:
– dézonage des parcelles libres de
construction situées en dehors du territoire urbanisé ou en bordure de la zone
agricole;
– changement d'affectation des terrains
non bâtis de plus de 2'500 m
2
dans le territoire urbanisé;
– changement d'affectation des
terrains non bâtis de moins de 2'500 m
2
dans le territoire urbanisé,
afin de préserver des espaces libres valorisant le vieux village. Le relevé
ISOS a permis d'identifier les secteurs concernés (échappées dans
l'environnement avec objectif de sauvegarde "a" selon l'ISOS).
"
D.
Un projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 26 mars au 2 mai
2022, qui définit plusieurs types de zone à bâtir, notamment: la zone
d'habitation de très faible densité 15 LAT, la zone centrale 15 LAT A, la zone
centrale 15 LAT B, la zone mixte 15 LAT A, la zone mixte 15 LAT B.
Le régime prévu pour la parcelle n
o
818,
ainsi que pour les parcelles voisines n
os
774 et 775, est celui de
la zone centrale 15 LAT B (selon le "plan de la commune", échelle
1:5000). Le "plan de la localité" (échelle 1:2000) précise l'affectation
de ce compartiment de terrain, où trois "périmètres superposés" à la
zone centrale 15 LAT B sont délimités: une "aire d'évolution des
constructions" à l'emplacement des deux constructions principales
existantes, la villa (parcelle n° 774) et le bâtiment d'habitation (parcelle n°
775); une "aire de mouvement" sur la place entre la villa et le
bâtiment d'habitation, dans le prolongement de la route communale chemin du
Clos-Brélion; une "aire de jardin" pour le solde, à savoir les abords
des deux bâtiments précités ainsi que la parcelle n° 818 dans son ensemble.
Selon le projet de règlement général sur
l'aménagement du territoire et les constructions (RGATC), "l'aire
d'évolution des constructions regroupe la plus grande partie du domaine bâti de
la zone" (art. 9.1 al. 3 RGATC); l'indice d'utilisation (IUS) correspond à
celui de la zone du village du PGA (cf. art. 9.4 RGATC). L'aire de mouvement
est une surface en principe inconstructible, destinée à la circulation des
véhicules et des piétons (art. 9.3 RGATC). Quant à l'aire de jardin, sa
destination est définie à l'art. 9.2 RGATC dans les termes suivants:
"
L'aire
de jardin est une surface à prédominance végétale correspondant essentiellement
au prolongement privé des habitations. A ce titre, elle doit être aménagée sous
la forme de jardins et ponctuée de quelques arbres. Dans la règle et sous
réserve des spécificités des parcelles concernées, 50% au moins de la surface
doit être maintenue en pleine terre. Les seules constructions, installations et
aménagements autorisés sont:
– des aménagements paysagers, des
murs et des terrasses;
– les bâtiments existants qui
peuvent être maintenus dans leur affectation actuelle ou  reconstruits en cas
de destruction accidentelle;
– des vérandas et des jardins
d'hiver accolés aux bâtiments (maximum 20 m
2
);
– des parties de bâtiment
constituant des avant-corps réalisés en empiétement, par exemple, avant-toits,
corniches, marquises, balcons, etc.
–
des pergolas;
– des constructions souterraines,
des petites constructions, piscines et annexes définies à l'art. 3.4. La
Municipalité peut admettre que la SdC des petites constructions soit supérieure
à 40 m
2
si ces dernières sont conformes à la destination de la zone
(par exemple serres);
– des cheminements, des accès et
des places de stationnement.
"
Le rapport 47 OAT expose qu'avec ce projet de PACom
– compte tenu des possibilités de construction qu'il définit – , la capacité
d'accueil dans le centre est réduite de 50 habitants; il subsiste néanmoins un
surdimensionnement incompressible de 125 habitants (p. 13).
A.________ a formé opposition pendant l'enquête
publique (le 29 avril 2022), en faisant valoir en substance que le régime de
l'aire de jardin réduit pratiquement à néant la valeur vénale de la parcelle n
o
818, sur laquelle elle aurait eu la possibilité d'édifier deux villas
mitoyennes, le terrain étant équipé (voies d'accès, conduites); un avant-projet
avait du reste été soumis à la municipalité en 2020. Cette parcelle serait la
seule, dans la zone à bâtir, à ne pas bénéficier d'une aire d'évolution des constructions.
Aussi demandait-elle la délimitation d'une telle aire.
E.
La municipalité a adopté le 24 janvier 2023 le préavis destiné au
conseil communal, concernant le PACom. Ce préavis comporte une proposition de
réponse à l'opposition de A.________, selon laquelle elle devrait être écartée.
Ce texte comporte le passage suivant (p. 24):
"
Il
convient de relever que lorsque la stratégie de redimensionnement des zones à
bâtir a été élaborée et soumise pour examen auprès de la DGTL, la parcelle n
o
818 n'existait pas encore et que les terrains compris dans ce nouveau
bien-fonds faisaient alors partie de la parcelle n
o
775. C'était
encore le cas au 28 novembre 2019, selon la base cadastrale officielle. Le
statut d'exception invoqué par l'opposante est donc la conséquence d'un
morcellement souhaité par le propriétaire de l'ancienne parcelle n°775, alors
qu'une nouvelle planification était en cours. Relevons par ailleurs que ce
n'est pas la seule parcelle dans cette situation, la parcelle n
o
359
étant par exemple dans la même situation. Les deux parcelles se trouvent dans
les franges de la zone agricole, ce qui constitue un critère retenu par la
Municipalité, conformément aux directives cantonales.
"
Dans ses conclusions, le préavis municipal propose
l'adoption du "
dossier de PACom modifié conformément aux
propositions formulées par la Municipalité soumises à l'enquête complémentaire
"
(l'enquête complémentaire concernait principalement des mesures applicables
dans d'autres secteurs).
Dans sa séance du 8 mars 2023, le conseil communal a
accepté les conclusions du préavis municipal ainsi que quelques modifications
du RGATC proposées par sa commission
ad hoc
, notamment à propos de la
hauteur des bâtiments. Il a aussi décidé de lever l'opposition formée par A.________.
F.
Après son adoption par le conseil communal, le nouveau PACom a été
transmis au département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), compétent pour
procéder à l'approbation cantonale.
Le DITS a rendu sa décision d'approbation le 20
février 2024, en imposant une modification du régime applicable à la parcelle
n° 10, située dans un autre secteur du village (au bord de la rue de ********,
à un peu plus de 250 m de la parcelle n° 818). Cette décision retient en
substance que le maintien en zone centrale 15 LAT A de la partie non bâtie de
cette parcelle est contraire à l'article 15 LAT et à la mesure A11
du PDCn; se trouvant en frange de la zone à bâtir vu sa continuité avec la
zone agricole voisine, elle doit être dézonée et affectée à la zone agricole 16
LAT. Peu après cette décision du DITS, le propriétaire de la parcelle n
o
10
a divisé le bien-fonds, le terrain classé en zone agricole constituant
désormais la parcelle n
o
808.
Les décisions du conseil communal et du DITS ont été
notifiées ensemble à l'opposante, le 20 février 2024.
G.
Agissant le 22 mars 2024 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de
réformer la décision du conseil communal, du 8 mars 2023, et celle du
département cantonal, du 20 février 2024, dans le sens que l'affectation de la
parcelle n
o
818 est modifiée, une aire d'évolution des constructions
étant ajoutée, afin de permettre la réalisation du projet de construction tel
que soumis à la municipalité en 2020. A titre subsidiaire, elle conclut à
l'annulation des décisions entreprises.
Dans sa réponse du 6 juin 2024, le conseil communal
(représenté par la municipalité) conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 12 juillet 2024, le DITS
(représenté par la DGTL) conclut également au rejet du recours.
La recourante a déposé une réplique le 27 septembre
2024, sans modifier ses conclusions.
H.
La Cour a procédé à une inspection locale, en présence des parties, le
10 octobre 2024.
Considérant en droit:
1.
La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les
dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil communal
de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit
simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42
LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté
par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces
différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "
sont
susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
".
Il s'agit du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). C'est la
voie de droit choisie par la recourante, qui conteste les deux décisions,
d'adoption et d'approbation du nouveau PACom.
Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a
qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête
publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds
compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation
de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds
ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du
recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester
des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la
bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces
mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141
II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0320 du 16 novembre 2023 consid. 1,
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence
reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui
conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan
d'affectation en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait
directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1;
AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
Dans le cas particulier, la recourante critique la
mesure d'aménagement qui délimite exclusivement une aire de jardin sur sa
parcelle n
o
818, et ne prévoit donc pas d'aire d'évolution des
constructions; elle conclut à la modification du PACom sur ce point. Le recours
est manifestement recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante expose que sa parcelle n
o
818 est déjà équipée
et partiellement bâtie, qu'elle est proche du centre du village et des
transports publics, et que le critère de la disponibilité du terrain pour
la construction (cf. art. 15 al. 4 LAT) est clairement rempli. Elle invoque la
garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et son intérêt à pouvoir mettre en
valeur une parcelle pour laquelle elle a déjà développé un projet de
construction conforme à la réglementation de la zone du village du PGA. Selon
la recourante, les critères de la mesure A11 du PDCn pour le dimensionnement
des zones à bâtir doivent être pris avec des réserves lorsqu'ils débouchent sur
des résultats incohérents; or le déclassement de la parcelle n
o
818
(de la zone du village à l'aire de jardin) irait à l'encontre des principes
essentiels de l'aménagement du territoire. Cette mesure de planification ne
serait en outre pas conforme au principe d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.) car son
terrain serait le seul, en zone centrale 15 LAT B,  à ne pas bénéficier d'une
aire d'évolution des constructions.
a) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud,
l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir,
en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce
libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il
faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de
l'organe compétent pour adopter le plan ; elle doit préserver la liberté
d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement
de sa tâche (
art. 2 al. 3 LAT
). Cette liberté
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être
confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre
solution qui serait également convenable.
Elle suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF
135 II 286 consid. 5.3, 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars
2022 consid. 4.3.2
, 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1, 1C_327/2019 du
11 juin 2020 consid. 5.1).
b) L'application à Bercher des critères de la mesure
A11 du PDCn, pour le redimensionnement des zones d'habitation et mixtes, n'est
en soi pas contestée par la recourante. Certes, dans son rapport d'examen de la
4
e
adaptation du PDCn, l'Office fédéral du développement territorial
(ARE) a invité le Canton de Vaud à introduire dans son plan directeur, lors
d'une prochaine adaptation, "
des correctifs aux incitations négatives
au développement vers l'intérieur découlant de la méthodologie de
dimensionnement des zones à bâtir fondée sur des plafonds de population à un
horizon donné par type d'espace ou de centre cantonal, en
particulier pour
les projets d'agglomération" (rapport du 16 janvier 2018, p. 25, disponible
sous le lien internet suivant:
www.are.admin.ch/are/fr/home/
developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html
).
Ce "mandat pour la prochaine adaptation" ne remet pas en cause la
validité de la mesure A11 pour la phase actuelle du redimensionnement des
zones à bâtir. Dans le cas du village de Bercher, on ne voit a priori pas,
dans le choix des autorités de planification – qui ont effectivement tenu
compte d'un objectif de redimensionnement impliquant une diminution de la
capacité d'accueil dans le périmètre de centre, mais qui ont également appliqué
un correctif dans les calculs en raison d'un "surdimensionnement incompressible"
– un refus de développer l'urbanisation vers l'intérieur. Dans une
localité telle que Bercher, la définition des possibilités d'utilisation de la
zone à bâtir doit nécessairement tenir compte de nombreux intérêts et la
densification (cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
et let. b LAT) ne peut pas
être un but absolu (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT:
Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 1 N.
33). Les griefs du recours concernent précisément la pesée de tous les intérêts
pertinents. Si cette analyse globale – tenant également compte des intérêts
privés du propriétaire foncier –  a été correctement effectuée par les
autorités de planification, la mesure d'aménagement est conforme au droit
fédéral, y compris en tant qu'elle constitue une restriction du droit de
propriété (cf. art. 26 et 36 Cst.).
Lorsqu'il s'agit de réviser la planification d'une
commune ou d'un village, le principe de l'art. 3 al. 2 let. b LAT s'applique
("
Il convient notamment
[…]
de veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage
"). L'objectif d'assurer une
bonne intégration des constructions dans le paysage, même dans les endroits qui
n'ont pas de qualités remarquables ou exceptionnelles, relève d'un intérêt
public consacré par le droit fédéral (cf. Tschannen, op. cit., Art. 3 N.
55). De même que l'intérêt public à la protection de monuments ou d'ensembles
bâtis de valeur peut l'emporter sur l'intérêt public à la densification du
milieu bâti (cf. notamment ATF 147 II 125), l'intérêt public à limiter
raisonnablement les possibilités de construire, dans un village, dans le but de
conserver la structure traditionnelle du milieu bâti et d'assurer une bonne
intégration des bâtiments, peut être un intérêt digne d'être pris en
considération et susceptible de l'emporter sur l'intérêt à la densification.
c) Dans le cas particulier, la mesure d'aménagement
n'est pas un déclassement au sens habituel du terme, la parcelle n
o
818 n'étant pas sortie de la zone à bâtir (à propos du déclassement proprement
dit [Auszonung], cf. notamment ATF 145 II 18). La parcelle concernée est
maintenue dans une zone de l'art. 15 LAT, avec cependant des possibilités de
construire très réduites (pour l'essentiel des petites constructions, piscines
et annexes ainsi que des aménagements de jardin – art. 9.2 RGATC, cité
supra
,
let. D). La réglementation litigieuse permet le maintien voire le développement
des installations de loisirs existantes; les restrictions d'utilisation ne
sont pas comparables à celles prescrites en zone agricole.
Dans sa réponse, la DGTL met en évidence les
particularités suivantes: contrairement aux autres parcelles vierges de
construction bénéficiant d'un périmètre d'évolution des constructions, la
parcelle n
o
818 est entourée sur deux côtés par la zone agricole et
servait jusqu'à sa création de jardin pour la parcelle attenante n
o
775. En raison de l'emplacement de la parcelle en bordure de zone agricole, la
réalisation de constructions sur celle-ci ne serait pas considérée comme une
densification du milieu bâti. La réponse de la municipalité contient des
arguments analogues: comme la parcelle est située au bord de la zone agricole,
son affectation en aire de jardin permet de tendre vers les objectifs d'un
correct dimensionnement de la zone à bâtir. La municipalité ajoute que la
création de la parcelle n
o
818, par fractionnement de la parcelle n
o
775, est postérieure à la "mise en œuvre" du nouveau PACom, et aussi
à la publication dans la Feuille des avis officiels du 1
er
mai
2020 d'un avis informant les propriétaires de la procédure de révision du PGA.
La parcelle n
o
818 est à l'angle sud-est d'un
compartiment de terrain classé en zone à bâtir; sur deux de ses limites, cette
parcelle jouxte la zone agricole (la réponse à l'opposition la situe dans une
"frange de la zone agricole"). Dans la stratégie de redimensionnement
des zones à bâtir dans le village, l'objectif suivant a été retenu: changement
d'affectation des terrains non bâtis de moins de 2'500 m
2
dans le
territoire urbanisé, afin de préserver des espaces libres valorisant le vieux
village (cf.
supra
, let. C). L'adoption d'un régime très restrictif,
pour la parcelle n
o
818 actuellement aménagée en jardin, est
compatible avec cet objectif. On peut en effet considérer que cet espace se
trouve en marge du vieux village. Pour déterminer les limites de cette
agglomération historique, les autorités de planification se sont référées à un
rapport de novembre 2005 du Bureau pour l'ISOS, à Zurich, mandaté par
l'Office fédéral de la culture (OFC) pour le travail de recensement des sites
construits susceptibles d'être inscrits à l'inventaire fédéral ISOS (Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse; voir
l'ordonnance du Conseil fédéral concernant cet inventaire: OISOS, RS 451.12).
L'analyse de ce bureau, reproduite dans le rapport 47 OAT, place la limite sud
de l'agglomération historique (périmètre P 1) aux abords directs de
l'ancienne ferme (sur la parcelle n
o
775); au-delà, le territoire
est qualifié d'échappée dans l'environnement (EE II). Compte tenu de l'échelle
des plans du rapport ISOS et du caractère imprécis des limites de périmètre,
on ne peut pas rattacher de manière non équivoque la parcelle n
o
818
à l'un de ces deux secteurs; on peut néanmoins retenir que cette parcelle se
trouve en marge du centre de l'agglomération.
Comme, après l'établissement de cette fiche de
recensement en 2005, le village de Bercher n'a pas été inscrit comme site
d'importance nationale, il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence qui
impose la mise en œuvre de l'inventaire ISOS lors de la révision des plans
d'affectation, par l'adoption de mesures de planification contraignantes (cf.
ATF 135 II 209). Néanmoins, même si la fiche du bureau zurichois mandaté par
l'OFC n'a pas de véritable portée juridique – contrairement à une fiche
d'inventaire fédéral –, elle émane d'experts en matière d'évaluation de la
structure et des qualités urbanistiques des agglomérations. C'est donc un
élément du dossier dont l'autorité de planification pouvait tenir compte lors
de la délimitation de la zone à bâtir et également des secteurs constructibles
au sein de cette zone.
d) Les autorités communales ont par ailleurs tenu
compte de l'état de la propriété foncière, dans le compartiment de terrain
concerné, lors des premières opérations en vue de l'établissement du nouveau
PACom. En substance, si la parcelle n
o
775 n'avait pas été morcelée
en 2021, le terrain de la nouvelle parcelle n
o
818 aurait conservé
sa vocation de jardin de l'ancienne ferme du domaine de la famille des associés
de la recourante; le choix de délimiter une aire d'implantation des
constructions à l'emplacement de l'ancienne ferme, et une aire de jardin au sud
du bâtiment était cohérent.
Cette option de planification, généralement appliquée
dans la zone centrale 15 LAT B, n'est pas critiquable. Dans le cas particulier,
elle reste valable même après la création de la nouvelle parcelle n
o
818, laquelle conserve en pratique sa nature de jardin d'agrément et qui est
effectivement utilisée à cet effet. En d'autres termes, la nouvelle situation
juridique ou foncière, sur le plan du droit civil, de la partie sud du
compartiment de terrain comprenant l'ancienne ferme et ses abords, n'est
pas un élément décisif pour l'aménagement du territoire; le régime de l'aire de
jardin, sur la parcelle n
o
818, doit être considéré comme conforme
au droit fédéral.
3.
La recourante se plaint encore d'une inégalité de traitement, parce que,
d'après elle, un périmètre d'évolution des constructions a été délimité sur
toutes les autres parcelles de la zone centrale 15 LAT B.
Il est de jurisprudence constante que l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.) n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue de cette garantie constitutionnelle, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril
2023 consid. 4.2 et les références citées; AC.2023.0287 du 10 mai 2024
consid. 2e).
Dans la zone centrale, les autorités de
planification ont fixé des périmètres d'implantation en tenant compte de la
situation des bâtiments existants; elles ont également défini avec précision
les aires inconstructibles (jardins). Il n'est pas facile de comparer les
possibilités offertes à chaque propriétaire, car elles dépendent de la
situation concrète de chaque parcelle dans le village. Quoi qu'il en soit,
il ressort du dossier, et des constatations faites lors de l'inspection
locale, que les autorités de planification n'ont pas adopté, pour la
parcelle n
o
818, un régime dépourvu de justifications
objectives;
a fortiori
, il n'apparaît pas arbitraire et le grief
d'inégalité de traitement est mal fondé.
4.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions d'adoption et
d'approbation du nouveau PACom, en ce qui concerne la parcelle de la
recourante.
La recourante, qui succombe, doit payer un émolument
judiciaire (art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la
Commune de Bercher, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023, en tant
qu'elle rejette l'opposition de A.________, et la décision du Département des
institutions, du territoire et du sport du 20 février 2024 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de
Bercher à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 12 décembre 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.