vd_omni · AC.2023.0111 · 2024-03-26 · fr

A.________, B.________, C.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Vully-les-Lacs | Recours contre une décision de la DGTL rejetant une demande d'indemnisation.Projet de construction refusé par la municipalité suite à l'adoption d'une zone réservée cantonale. Suite à cela, le propriétaire et les promettants-acquéreurs ont déposé une demande d'indemnisation en lien avec les frais d'élaboration des plans de la construction projetée.Les conditions pour l'indemnisation d'un préjudice en raison d'un acte licite fondée sur l'art. 9 Cst. (droit à la protection de la bonne foi) ne sont pas réalisées.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.2024 AC.2023.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 mars 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
Mme Danièle Revey, juge, et
M. Etienne Poltier, juge suppléant;  Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
tous représentés par Me Yves NICOLE,
avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Vully-les-Lacs,
représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate, à
Lausann
e.
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 9 mars 2023 rejetant une demande
d'indemnisation LATC 48.
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Vully-les-Lacs est issue de la fusion des anciennes
communes de Bellerive, Chabrey, Cotterd, Constantine, Guévaux, Montmagny, Mur, Salavaux,
Vallamand et Villars-le-Grand. La Municipalité de la nouvelle commune, au vu du
constat cantonal du caractère surdimensionné des zones constructibles sur le
territoire communal, a engagé un processus de révision de son plan de zones
(plus exactement de l’ensemble des plans généraux d’affectation en vigueur dans
les anciennes communes, désormais fusionnées), ce en 2016. Elle a d'ailleurs
fait publier à ce sujet un avis dans la Feuille des Avis Officiels du 27 mai
2016, ainsi que dans un journal de la région, dont on extrait le passage
suivant:
"Conformément à l'art. 77
LATC, la municipalité avertit tout propriétaire intéressé qu'elle pourra
refuser un permis de construire pour tout projet non conforme à la
planification envisagée, ce dès la parution du présent avis.
Cet avis délie la municipalité des
obligations découlant de l'art. 78 LATC. Les propriétaires qui engageront
néanmoins des frais d'étude le feront à leurs risques et périls, une
indemnisation concernant des projets établis selon les règles actuelles étant
exclue."
D'autres avis, allant dans le même sens, ont été
publiés par la Municipalité de Vully-les-Lacs (ci-après: la municipalité),
notamment le 6 novembre 2020, soit après l’approbation en 2018, puis l’entrée
en vigueur en décembre 2020 d’une zone réservée communale, évoquée plus loin.
Cet avis comporte le même avertissement que celui cité plus haut (tout en se
référant non plus aux art. 77 et 78 aLATC, mais aux nouvelles dispositions
correspondantes des art. 47 et 48 nLATC) et il ajoute:
"La Municipalité pourra donc
exiger, selon l’ampleur du projet, la mise en zone réservée de tout ou partie
se situant à l’intérieur du territoire urbanisé, ceci afin de ne pas interférer
avec l’avant-projet du nouveau plan d’aménagement.
La direction générale du
territoire et du logement (DGTL) peut également exiger la mise en zone réservée
ou affectation différée."
En lien avec le processus de révision du plan
d'affectation précité, le Conseil communal de Vully-les-Lacs a adopté une zone
réservée communale, en date du 27 février 2018; celle-ci a été approuvée par le
Département des institutions et du territoire (ci-après: le Département) et
elle est entrée en vigueur le 5 mars 2020.
B.
D.________ est propriétaire des parcelles n
os
3279 et 3683 de
la Commune de Vully-les-Lacs. Ces parcelles sont colloquées, selon le plan
encore en vigueur, en zone résidentielle de faible densité de l'ancienne
Commune de Constantine.
La Commune de Vully-les-Lacs n'a pas inclus les
parcelles n
os
3279 et 3683 dans le périmètre de la zone réservée
communale.
C.
Le 26 novembre 2020, D.________, propriétaire des parcelles précitées et
les promettant-acquéreurs, soit B.________, A.________ et C.________ ont déposé
une demande de permis de construire pour une habitation individuelle à deux
logements, couvert à voitures, sondes géothermiques et panneaux
photovoltaïques, à réaliser sur ces parcelles (destinées à être réunies en une
seule). Ce projet a été mis à l'enquête publique du 15 décembre 2020 au 14
janvier 2021. Il a suscité l'opposition de la Direction générale du territoire
et du logement (ci-après: DGTL).
La DGTL a également mis à l'enquête publique, du 13
janvier au 11 février 2021, une zone réservée cantonale dont le périmètre
recouvre les parcelles n
os
3279 et 3683; elle a fait l’objet d’une
opposition de B.________, A.________ et C.________, démarche d’ailleurs appuyée
par la commune. Cette zone réservée cantonale est néanmoins entrée en vigueur
avec son approbation par le Département en date du 11 novembre 2021. L’art. 3
du règlement régissant cette zone réservée prévoit expressément, certes à titre
provisoire et sous le titre marginal "
Inconstructibilité"
, ce
qui suit:
"Toute nouvelle construction, installation ou tout
nouvel équipement, sont interdits."
D.
Par décision du 22 novembre 2021, la Commune de Vully-les-Lacs a refusé
de délivrer le permis de construire sollicité par D.________ et ses consorts,
compte tenu de la zone réservée cantonale précitée.
E.
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil commun, B.________, A.________
et C.________ ont adressé à la DGTL, le 5 octobre 2022, une demande
d'indemnisation en lien avec les frais d'élaboration des plans de la
construction projetée sur les parcelles n
os
3279 et 3683, désormais
consentis en vain
.
F.
Par décision du 9 mars 2023, la DGTL a rejeté cette demande.
G.
Agissant toujours par l'intermédiaire de leur conseil, en date du 19
avril 2023, A.________, B.________ et C.________ ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP); ils concluent en substance et avec dépens, principalement à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que la demande en indemnisation
est admise (le montant dû est chiffré à
28'586.40 francs, avec intérêts à 3% l'an à partir du 11 novembre 2021). Ils
concluent subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi
de celle-ci à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans sa réponse du 22 janvier 2023, la DGTL conclut
au rejet du recours.
La Commune de Vully-les-Lacs, par sa municipalité,
agissant par l'intermédiaire de son conseil, a déposé à son tour, en date du 28
juillet 2023, des déterminations sur le pourvoi; elle conclut avec dépens
principalement au rejet de celui-ci et subsidiairement à ce que l'indemnité,
éventuellement accordée à A.________, B.________ et C.________ est mise à la
charge de l'Etat de Vaud.
Les recourants ont déposé une réplique, reçue par la
cour en date du 5 septembre 2023. Ils s'expriment notamment sur la question de
savoir quelle est la collectivité publique (Etat ou commune) qui doit être
considérée comme débitrice de l'indemnité; ils s'en remettent toutefois à
justice sur ce point. Quant à la DGTL, dans une écriture du 4 septembre 2023,
elle se détermine également sur cet aspect et estime que c'est la commune qui
doit être considérée comme débitrice, cas échéant, de l'indemnité ici en cause.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, datée du 9 mars 2023, est parvenue en mains du
conseil des recourants le lendemain. Compte tenu des féries de Pâques (art. 96
al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative; ci-après: LPA-VD; BLV 173.36), le délai de recours de trente
jours (art. 95 LPA-VD) a vu son échéance reportée au dimanche 23 avril 2023, le
délai étant en outre reporté de plein droit au premier jour utile suivant, soit
le 24 avril 2023 (art. 19 al. 2 LPA-VD). Déposé le 19 avril 2023, le pourvoi a
ainsi été formé en temps utile. Par ailleurs, les trois recourants, dont la
demande en indemnité a été écartée, ont un intérêt digne de protection à la
modification de la décision attaquée. Il convient ainsi d'entrer en matière sur
le fond.
La présente cause soulève d'autres questions de
procédure, notamment quant à la compétence de l'autorité intimée pour statuer.
On y reviendra plus loin (consid. 3), après avoir présenté le régime général
applicable aux frais de projet devenus inutiles par suite de l'adoption d'une
mesure d'aménagement du territoire (consid. 2).
2.
a)  On le souligne d’emblée, la jurisprudence est très restrictive
s'agissant de l’indemnisation des frais de projet devenus inutiles à la suite
de mesures d’aménagement. On peut citer à cet égard l'ATF 112 Ib 105 (consid.
6a,
commune de Commugny [ci-après: ATF Commugny
)]:
"Selon la jurisprudence, un
constructeur ne peut réclamer le remboursement de frais d'un projet de
construction devenu inutile si ce projet n'était pas conforme à la
réglementation en vigueur. Ce principe vaut aussi lorsque la demande de permis
de construire était conforme au droit en vigueur au moment où elle a été
présentée mais qu'entre ce moment et celui de la décision, les dispositions
légales se sont modifiées au détriment du constructeur; le propriétaire ne peut
exiger que le droit de construction régissant à un moment donné son immeuble
demeure inchangé. Cependant, lorsque c'est le dépôt d'une demande de permis qui
a provoqué la modification du plan ou du règlement, l'autorité voulant ainsi
empêcher l'exécution du projet, le remboursement des frais engagés en vain ne
saurait être refusé, si l'intention de l'autorité ne pouvait pas être prévue
par le propriétaire. Le dédommagement doit également être prévu dans les cas
où, avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant
au maintien de la réglementation. Dans ces circonstances exceptionnelles,
l'indemnisation est due même s'il n'y a pas d'expropriation, formelle ou
matérielle. Elle est alors fondée sur le principe de la confiance."
A la lecture de la jurisprudence (l’arrêt précité
est confirmé dans d’autres espèces: p.ex. ATF 119 Ib 229; 108 Ib 352; 102 Ia
243; 117 Ib 497) et de la doctrine (voir notamment Tschannen/Müller/Kern,
Allgemeines Verwaltungsrecht,  5
e
éd., Berne 2022 n° 1857), il faut
distinguer l’hypothèse dans laquelle les frais de plan devenus inutiles sont
liés à une expropriation formelle ou matérielle de celle où seuls sont en cause
de tels frais de projet; dans les deux premiers cas, on se trouve en présence
d’une responsabilité pour acte licite régie par la loi.
aa) Ainsi, en cas d’expropriation formelle, le siège
de la matière se trouve, en droit fédéral à tout le moins, dans la loi
fédérale, du 20 juin 1930, sur l'expropriation (LEx; RS 711). A cet égard,
l’art. 19 let. c LEx prévoit, à côté de l'indemnisation de la pleine valeur
vénale du droit exproprié, la réparation de "
tous autres préjudices
subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal
des choses, comme une conséquence de l'expropriation
"; les frais de
plans sont compris dans ces "autres préjudices" (on parle en allemand
de
Inkonvenienzen
; voir à ce propos Hess/Weibel, Enteignungsrecht I,
Berne 1986, p. 306 ss et la casuistique présentée sous n° 200/10; voir
également Raphaël Eggs, Les autres préjudices de l'expropriation, thèse
Fribourg 2013, n° 817).
bb) L'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1977 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), disposition qui met
en œuvre l'art. 26 al. 2 Cst. (disposition qui fonde la garantie
constitutionnelle de la propriété), prévoit ce qui suit:
"Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures
d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une
expropriation."
Cette disposition constitue la base légale en
matière d’expropriation matérielle, fondant ce régime de responsabilité pour
acte licite. La jurisprudence et la doctrine s'accordent en outre pour
considérer que l'art. 5 al. 2 LAT précité comporte une définition exhaustive,
de droit fédéral, de ce qu'il faut comprendre par expropriation matérielle. Il
en découle qu'il n'y a plus de place pour une réglementation cantonale
divergente en matière d'indemnisation. Ainsi, le législateur cantonal ne peut
donner de l'expropriation matérielle une définition plus généreuse (ni plus
restrictive) que ne le fait le droit fédéral, plus précisément telle que
concrétisée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (Enrico Riva
in
: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[éds], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Genève 2016, n° 133 ad
art. 5 et la jurisprudence citée; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd. Genève 2018, n° 1746).
Lorsque les conditions posées, notamment par la
jurisprudence, sont remplies, la collectivité publique qui a pris la mesure
d'aménagement en cause est tenue de réparer le préjudice subi par le
propriétaire concerné, en lui versant une indemnité pleine et entière. Ce
préjudice correspond en premier lieu à la moins-value subie par le bien-fonds
frappé par la mesure; cependant lorsque le propriétaire lésé a engagé des frais
de projets qui deviennent inutiles en raison de cette mesure, l'indemnité doit,
à certaines conditions restrictives, permettre de réparer également le
préjudice découlant de ces dépenses consenties en vain. Autrement dit, lorsque
la question de l'indemnisation se pose, la doctrine et la jurisprudence lui
apportent une solution commune pour l'expropriation formelle et pour
l'expropriation matérielle; c'est le cas en particulier s'agissant des "autres
préjudices" (visés par l'art. 19 let. c LEx, soit notamment les frais de
projet; sur ces différents points, voir Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 7
e
éd., Berne 2022 p. 703, 707 s., 711
s. et 734). Là aussi, le droit cantonal (par ex. l’art. 48 de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC;
BLV 700.11]) ne peut s’écarter de ce qui résulte du droit fédéral.
cc) Enfin, selon la jurisprudence citée plus haut
(outre l'ATF Commugny, voir ATF 119 Ib 229; 108 Ib 352; 102 Ia 243; 117 Ib 497
et 125 II 431), le principe de la confiance (art. 9 Cst.) exige encore, en
l’absence d’expropriation formelle ou matérielle, le versement d’une indemnité
pour les frais de projet devenus inutiles suite à des mesures d’aménagement;
cela suppose toutefois remplies des conditions strictes. Il demeure qu’il
s’agit, là aussi, d’une responsabilité de l’Etat pour acte licite, susceptible
d’être engagée – c’est là sa caractéristique spécifique – même en l’absence de
base légale; le fondement de cette responsabilité étant alors le principe de la
confiance (Tschannen/Müller/Kern, op. cit, n
os
1757 et 1674, ainsi
que les références; Tanquerel, op. cit., n° 1718; on ne saurait rattacher une
telle indemnité à l’art. 5 al. 2 LAT: peu clair à ce sujet: Commentaire
pratique LAT – Riva, op. cit. n
os
225 s. et 235 ad art. 5).
On notera que, dans le cas d’espèce, il n’est pas
question d’expropriation formelle, ni matérielle; on se trouve donc dans la
dernière hypothèse évoquée ci-dessus. Le fondement d’une indemnisation
éventuelle doit donc être recherché dans l’art. 9 Cst., une base légale n’étant
pas nécessaire.
b) Toutefois, l’adoption d’une norme cantonale ne paraît
à cet égard pas exclue. Ainsi, dans le canton de Vaud, l'art. 48 LATC prévoit
ce qui suit:
"L'autorité qui refuse un
permis de construire en application de l'article 47 répond du dommage causé au
requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à
la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de
l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;
elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan".
Au demeurant, la
jurisprudence, d'ailleurs citée par l'autorité intimée, précise que cette
disposition (et celles qui l'ont précédée), dont l’application n’exige pas un
cas d’expropriation matérielle, doit être interprétée restrictivement; il
s'agit en effet de ne pas aller au-delà de ce que prévoit la jurisprudence du
Tribunal fédéral évoquée plus haut. Au surplus, pour les configurations
touchant des frais de plans consentis en vain, mais non couvertes par l’art. 48
LATC précité, l’art. 9 Cst. devrait permettre tout de même une indemnisation
pour autant que les conditions strictes de la jurisprudence soient remplies.
On relève, sur ce dernier
point, que les parties sont divisées sur la question de savoir si l’art. 48
LATC précité trouve ou non à s’appliquer en l’espèce (voir à ce propos ci-après
consid. 3c et d); cependant, dans la négative, cela n’exclurait pas encore la
prétention des recourants.
3.
Il convient maintenant de reprendre
les questions de procédure laissées en suspens jusqu'ici, notamment celle de la
compétence de l'autorité intimée.
a) La LATC a
fait l'objet d'une révision, dans le cadre d'une novelle du 23 juin 2020; les
art. 71 ss LATC, dans leur teneur actuelle, entrés en vigueur le 1
er
octobre 2020 se lisent comme suit:
"Art. 71
Principe
1
Les restrictions au droit de propriété
résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste
indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.
2
Est considéré comme inconvénient majeur
toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire et équivalant à une expropriation matérielle.
Art. 72
Demande en indemnisation
1
Celui qui estime
qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à
une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au
département, qui rend une décision.
2
Celle-ci est notifiée
à l'administration cantonale des impôts (ACI).
Art. 73
Ayant droit
1
L'indemnité est
versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision
arrêtant son montant entre en force.
2
L'indemnité
porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de
propriété a pris effet.
Art. 73a
Recours
1
La décision
fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un
recours auprès du Tribunal cantonal.
Art. 73b
Péremption
1
Le droit de
demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée
en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété."
b) On a évoqué plus haut la teneur de
l'art. 48 LATC; cette disposition prévoit une procédure d'action et
l'application des règles de procédure en matière d'expropriation matérielle. Il
en découlait une contradiction entre ce texte, prévoyant une procédure
d'action, et celui de l'art. 72 al. 1 nLATC, lequel dispose que le département
statue par voie de décision. En fin de compte, la contradiction entre ces deux
textes a été tranchée en ce sens que l'indemnisation des frais de projet
réalisés en vain, telle que prévue par l’art. 48 LATC, doit intervenir
également dans le cadre d'une procédure de décision, incombant au département
(voir à ce sujet CDAP, décision du juge instructeur du 7 juin 2022,
AC.2022.0053 consid. 3; cette décision prend acte de la position prise par le
département en procédure, suivant laquelle la compétence de statuer sur une
telle prétention lui appartient, ce dans le cadre d’une procédure de décision).
Dans le cas d'espèce, le département a suivi la même procédure et il a statué
par voie de décision.
c) Sur le fond, il ressort des
déterminations de la commune concernée que, à ses yeux, l'art. 48 LATC ne
serait pas applicable.
Il convient ainsi de se demander si l'art. 48 LATC
saisit la situation en cause. Cette disposition renvoie à l'art. 47 LATC,
lequel permet de "
refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique
". Autrement dit, l'hypothèse
visée par ces deux dispositions est celle d'un plan en vigueur, dont la
municipalité envisage la modification; pour éviter que le projet de
construction qui lui est soumis ne prétérite le processus de révision, l'art.
47 lui permet de refuser le permis de construire, mais lui impose alors
d’engager un processus de révision de ce plan (art. 47 al. 2 et 3 LATC). Comme
le souligne la municipalité, l'art. 47 al. 1 LATC lui confère une liberté
d'appréciation pour refuser ou au contraire accorder le permis de construire sollicité.
Or, ainsi que le souligne la municipalité, l'entrée
en vigueur de la zone réservée cantonale portant sur les deux parcelles ici en
cause (dont on a vu qu’elle interdit la construction sur ces biens-fonds), elle
était tenue de refuser le permis en lien avec la mesure cantonale
d'aménagement; la situation ne relevait donc pas de l'art. 47, mais plutôt –
pour cette autorité – de l'art. 49 LATC. A vrai dire, l’art. 49 LATC saisit une
configuration précise lui aussi, soit celle dans laquelle un plan d’affectation
a été mis à l’enquête et n’est pas encore entré en vigueur et où ce plan fait
obstacle au projet du constructeur; dès l’entrée en vigueur du nouveau plan –
et cela vaut également pour une zone réservée, cantonale ou communale (fondée
sur les art. 27 LAT et 46 LATC) – le refus du permis se fonde sur l’art. 104
al. 1 LATC. On se trouve en l’espèce dans cette dernière situation, de sorte
que ni l’art. 47, ni l’art. 49 LATC ne sont applicables en l’espèce.
d) Dès lors que l’art. 48 LATC, précisé par le
renvoi à l’art. 47, n’est pas applicable au cas d’espèce, on peut se demander
si la solution retenue par la pratique, dans le contexte de ces deux
dispositions, d’un pouvoir de décision du Département pour arrêter une telle
indemnité doit être retenue ici également ou non. Il demeure que les hypothèses
d’indemnisation des frais de plan devenus inutiles, envisageables
potentiellement dans le cadre de l’art. 49 ou, comme en l’espèce, dans l’hypothèse
de l’adoption d’une zone réservée, ce en application du principe de la
confiance, présentent une très grande parenté, même si elles s’en distinguent
comme on l’a vu, avec les configurations traitées par la jurisprudence sur la
base de l’art. 48 LATC; la cohérence commande ainsi de les traiter, les unes
comme les autres, par voie de décision (CDAP, décision du juge instructeur du 7
juin 2022, AC.2022.0053 consid. 3, pour le régime appliqué à l’art. 48 LATC).
e) Les recourants ont formulé leurs
conclusions en ce sens que l'Etat est reconnu leur débiteur du montant des
frais de projet consentis en vain. L'autorité intimée, pour sa part, en se
fondant sur l'art. 48 LATC, estime bien plutôt que cette créance serait due,
non par l'Etat, mais par la commune. Or, les recourants, dans leur réplique,
s'en sont remis à justice sur cette question; on peut dès lors se demander, à
supposer que l'argumentation de la DGTL soit suivie, si le présent arrêt peut
comporter une condamnation de la commune (sur la question de savoir quelle est
la collectivité publique débitrice d'une éventuelle indemnité, consid. 4
ci-après).
4.
a)  On a vu plus haut que le droit fédéral fixe les conditions
permettant l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle (y compris
pour les frais de projet devenus inutiles, pour autant qu’il y ait expropriation
matérielle). L'art. 5 al. 2 LAT ne précise cependant pas qui est le débiteur de
cette indemnité. Selon la doctrine à laquelle l'on peut se rallier, l'indemnité
est due par la collectivité qui a ordonné la mesure d'aménagement en cause
(Commentaire pratique LAT – Riva, op. cit. n° 244 ad art. 5); il s'agit dans la
règle de la commune, mais si la mesure émane de la Confédération ou d'un
canton, ce sont eux qui sont débiteurs de l'indemnité. Toutefois, selon
l'auteur précité, les cantons peuvent adopter d'autres solutions. S'agissant du
canton de Vaud, on a vu que l'art. 73 al. 1 LATC prévoit que l'indemnité est
due par l'Etat, ce qui déroge au système. Par contre, dans l'hypothèse de
l'art. 48 LATC (dont le champ d’application est plus large que celui de l’art.
5 al. 2 LAT), elle l'est par la commune, ce qui est pleinement conforme au
système, puisque la mesure d’aménagement émane en principe de la commune (art.
47 LATC).
b)  Il ressort toutefois des considérants qui
précèdent que l'art. 48 LATC ne saisit pas la situation sous examen (consid. 3c
ci-dessus). Ainsi, la municipalité souligne que, dès l'entrée en vigueur de la
zone réservée cantonale portant sur les deux parcelles ici en cause et
prévoyant leur inconstructibilité, elle était tenue de refuser le permis en
lien avec la mesure cantonale d'aménagement. Elle a ainsi fait valoir à juste
titre que la situation ne relevait pas de l'art. 47, celle-ci invoquant plutôt
l'art. 49 LATC, à tort cependant; son obligation de refus reposait en effet,
dès l’entrée en vigueur de la zone réservée, sur les art. 104 al. 1 et 46 LATC.
On pourrait dès lors s'en tenir au régime général valable en matière
d'expropriation matérielle, soit celui des art. 71 ss et notamment à l'art. 73
al.1, désignant l'Etat comme débiteur de l'indemnité.
c)  En fin de compte, cette question peut demeurer
ouverte au vu des considérations qui suivent.
5.
Sur le fond, il convient de rappeler que l'indemnisation des frais de
projet devenus inutiles relève dans le contexte de la présente espèce de la
responsabilité pour acte licite de l'Etat (au même titre d'ailleurs que
l'expropriation formelle ou l'expropriation matérielle; voir à ce sujet
notamment Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd.
Genève 2018, p. 592 ss). Comme dans tout régime de responsabilité, le lésé doit
établir l'existence d'un dommage, ainsi qu'un lien de causalité entre l'acte
licite (couvert par la clause de responsabilité) et le préjudice. S’agissant de
ces deux éléments, il y a lieu de s’inspirer de l'art. 19 let. c LEx, qui
prévoit la réparation des "
autres préjudices
" (on parle en
allemand de
Inkonvenienzen
), soit notamment les frais de projet (voir à
ce propos Peter Hänni, op. cit., p. 703, 707 s., 711 s. et 734; sur les
Inkonvenienzen
,
voir plus spécialement Hess/Weibel, op. cit., p. 306 ss et la
casuistique
présentée sous n° 200/10; voir également
Raphaël Eggs, op. cit., n° 817); tel est le cas pour autant cependant qu’un tel
dommage survienne "
selon le cours ordinaire des choses
" (cette
clause fait référence à la question du lien de causalité).
Pour le surplus, la jurisprudence (voir
par exemple l’ATF
Commugny
cité plus haut) rappelle les conditions
restrictives permettant une indemnisation des frais de projet consentis en
vain. L'une de ces conditions a trait à la bonne foi du lésé lorsqu'il a engagé
les frais de projet en cause: l’indemnité ne saurait être versée si
l’intéressé, lorsqu’il a procédé à ces dépenses, avait prévu ou aurait pu
prévoir la mesure étatique d’aménagement. Cet aspect peut d’ailleurs être mis
en rapport avec l’exigence du lien de causalité: en effet, on peut considérer
que le propriétaire qui engage des frais de plan, bien qu’il prévoie la mesure
étatique, le fait à ses risques et périls et "cause" lui-même le
préjudice qu’il subit (pour un exemple, certes un peu différent: ATF 114 I b
321, consid. 7).
a) Dans le cas présent, l'autorité
intimée se limite à contester l'existence d'un dommage. En substance, elle
estime que les plans élaborés par les recourants pour la mise à l'enquête de
leur projet seraient "recyclables" ultérieurement, ce d'autant qu'il
est des plus vraisemblable que ces biens-fonds demeurent en fin de compte en
zone à bâtir (la municipalité évoque à ce propos les travaux en cours portant
sur cette révision, lesquels vont dans ce sens).
Pour leur part, les recourants contestent
cette affirmation. Ils évoquent d’abord l'art. 118 LATC, qui prévoit la
péremption d'un permis de construire dans un délai de deux ans (certes
prolongeable); cette disposition repose sur l’idée que les projets de
construction peuvent assez rapidement devenir obsolètes, en raison des
modifications de circonstances, de fait ou de droit, susceptibles de survenir.
Il est vrai que le constructeur concerné, qui perd le bénéfice d’un permis en
application de cette disposition, peut fort bien remettre à l’enquête le même
projet. Quoi qu’il en soit, les recourants font aussi valoir un autre argument:
ils relèvent que le futur plan d’affectation, ainsi que les dispositions réglementaires
applicables sur le territoire de la nouvelle commune vont vraisemblablement
harmoniser les règles de construction et abandonner les régimes antérieurs
disparates  prévalant dans les anciennes communes désormais fusionnées; en
conséquence, même si les biens-fonds sont maintenus en zone à bâtir, la
conformité du projet à cette nouvelle réglementation n’est pas garantie, voire
paraît improbable. De surcroît, on ignore quand la nouvelle réglementation
entrera en vigueur, ce qui rend plus incertain encore la possibilité de
"recycler" les plans, ainsi que les études élaborées en vue de ce
projet.
Il n’y a toutefois pas lieu de trancher
définitivement la question de l’existence d’un préjudice au vu des
développements qui suivent.
b) S’agissant du lien de causalité, on rappelle
que les recourants ont mis à l'enquête un projet sur deux parcelles sises en
zone à bâtir. Certes, la commune a engagé un processus de révision général de
son plan des zones (nécessaire à la suite de la fusion qui a donné naissance à la
commune de Vully-les-Lacs); elle a adopté à cet effet des zones réservées
communales, toutefois sans y inclure les deux parcelles ici en cause. C'est le
département, lors de la mise à l'enquête du projet des recourants (fin 2020,
début 2021), qui a formé opposition à ce projet et initié la mise en zone
réservée de ces deux bien-fonds, totalisant une surface de 982 m
2
;
cette mesure cantonale visait à laisser les mains libres à la commune dans le
processus de révision de son plan, actuellement en cours. Ainsi, le projet mis
à l'enquête par les recourants a déclenché l'action du département cantonal;
or,
a priori
, l’adoption de la zone réservée cantonale était propre
(voir toutefois ci-dessus consid. 5a), selon le cours ordinaire des choses, à
rendre les plans élaborés jusque-là inutiles.
c) On se souvient par ailleurs que la jurisprudence
(ATF
Commugny
précité, notamment), au titre de l'exigence de bonne foi
du lésé, pose des exigences rigoureuses. Cette solution apparaît cohérente dans
un régime de responsabilité pour acte licite de l’Etat fondé sur l’art. 9 Cst.
Sous l'angle de la bonne foi, on rappelle que l'administré n'a pas droit au
maintien des règles de droit existantes et qu'il doit ainsi, en principe,
supporter le dommage qu'il subit en cas de modification du droit positif (un
tel droit ne peut en outre pas se fonder sur la garantie de la propriété ou,
plus spécialement, sur la garantie des situations acquises: ATF 149 I 291,
consid. 5.4-5.6 et les nombreuses références citées). Toutefois, il a droit à
une indemnisation pour autant que l'autorité adopte de manière imprévisible une
nouvelle mesure d'aménagement qui rend impossible la réalisation d'un projet,
de sorte que les frais engagés dans celui-ci apparaissent comme perdus. Tel est
le cas si l'autorité engage la révision de son plan d'affectation dans le but
d'empêcher le projet qui lui est soumis, en vue d'une enquête publique; il en
va de même si l'intéressé a reçu des assurances quant au maintien de la
réglementation.
aa) Dans le cas d'espèce, on a vu que le projet mis
à l'enquête par les recourants a déclenché l'action du département cantonal.
Autrement dit, avant cette opération, les recourants pouvaient
a priori
penser que leur projet ne rencontrerait pas d'obstacle et que, conforme à la
réglementation en vigueur, il pourrait être autorisé. On ne saurait cependant
admettre que la condition de bonne foi exigée par la jurisprudence est ici
remplie au vu de ce qui suit.
bb) La municipalité, dans ses écritures, conteste la
bonne foi des recourants en faisant valoir qu'elle a adressé à plusieurs
reprises des avertissements à la population de la commune, attirant leur
attention sur le processus de révision du plan communal d'affectation; elle y
déclarait  - et elle le confirme en procédure - que cet avertissement était de
nature à empêcher des prétentions de propriétaires fondées sur l'art. 48 LATC,
car elle pourrait, dans le courant de la révision, refuser un permis de
construire en application de l'art. 47 LATC. A ce stade, on peut se demander si
la commune, par les avertissements qu'elle a fait publier, peut s'affranchir
d'une responsabilité fondée sur l'art. 48 LATC (au motif que l'avertissement
donné exclurait la bonne foi de constructeur potentiel). Cette question peut
demeurer ouverte, dans la mesure où le cas d'espèce ne concerne de toute façon
pas l'art. 48 LATC, en lien avec l'art. 47, mais bien l'art. 49 LATC (voir
supra
,
consid. 3c et d ci-dessus).
cc) Il demeure que les avertissements donnés par la
municipalité, dès 2016, en lien avec le processus en cours de révision du plan
d’affectation, portaient également sur la possibilité, pour le département,
d’adopter une zone réservée cantonale. Aux yeux de la municipalité, il en
découlait que la mesure était prévisible, ce qui est de nature à démontrer que
les conditions posées par la jurisprudence au titre de la bonne foi ne sont pas
remplies en l’espèce.
Force est à cet égard de relever que la position des
constructeurs est inconfortable lorsqu’une procédure de révision des plans
d’affectation est en cours, spécialement en présence d’une révision générale du
plan des zones. Dans une telle configuration en effet, l’auteur d’un projet ne
peut compter sur le maintien de la réglementation existante, de sorte qu’il
agit à ses risques et périls; une éventuelle modification du plan n’apparaîtra
pas, dans la règle, comme une mesure visant à faire obstacle au projet
individuel de l’intéressé, mais reposera plutôt sur des objectifs généraux, ce
qui exclut une responsabilité de la collectivité sur la base du principe de la
bonne foi.
Certes, dans le cas d’espèce, la commune a adopté
une zone réservée communale, dans le but de garantir sa marge de manœuvre lors
des travaux de révision; or cette zone ne s’étendait pas aux parcelles ici en
cause. Cela étant, les recourants sont apparemment partis de l’idée qu’un
projet de construction sur ces biens-fonds ne serait pas de nature à prétériter
le processus de révision en cours; le département a été d’un autre avis, ce qui
l’a amené à adopter une zone réservée cantonale sur ces deux parcelles, d’une
surface de moins de 1’000 m
2
. Autrement dit, cette mesure pouvait leur
apparaître comme une surprise; elle n’en était pas pour autant imprévisible.
Dans un processus de révision du plan des zones initié par la commune, les
incertitudes sont nombreuses et les décisions à prendre dans ce contexte
reposent sur de multiples éléments d’appréciation. Dès lors, même en cas
d’adoption d’une zone réservée communale ne s’étendant pas sur toute la zone à
bâtir de la commune, les propriétaires de biens-fonds épargnés par cette mesure
provisoire (et les constructeurs intéressés à réaliser des projets sur ces
parcelles) ne peuvent pas compter avec le maintien de l’affectation et de la
réglementation existante, mais doivent prendre en considération la possibilité
d’une modification faisant obstacle à leur projet (ou en particulier celle de
l’adoption d’une zone réservée cantonale, comme en l’espèce).
A cet égard, on observera que l’autorité communale,
lorsqu’elle s’engage dans un processus de révision de son plan de zones, doit
faire face à diverses situations, dans lesquelles elle doit prendre des
décisions délicates et fondées sur un large pouvoir d’appréciation, qu’il
s’agisse d’appliquer l’art. 47 LATC ou d’adopter une zone réservée; elle se
trouve alors exposée à des erreurs d’appréciation, par exemple en présence de
petits secteurs isolés du territoire (CDAP AC.2017.0233 du 26 juin 2018:
dans ce cas, erreur d’appréciation dans l’application de l’art. 77 aLATC, soit
la disposition correspondant à l’actuel art. 47 LATC; absence d’erreur au
contraire, à propos de la même règle: CDAP AC.2017.0281 du 11 février 2019 et
AC 2016.0301 du 21 avril 2017). Dans cette mesure, il est dans l’ordre des
choses que le département ait la faculté d’intervenir afin de prévenir ou de
guérir des options municipales inadéquates. Le propriétaire d’un bien-fonds sis
sur le territoire d’une commune qui procède à une révision générale de son plan
de zones doit ainsi s’attendre à de telles interventions du département, de
sorte que celles-ci ne peuvent, sous réserve de circonstances exceptionnelles
non réalisées en l’espèce, être considérées comme imprévisibles.
Il en découle qu’une responsabilité (en réparation
des frais de plans devenus inutiles à la suite d’une mesure d’aménagement du
territoire) des collectivités publiques pour acte licite, fondée sur le
principe de la confiance, doit ici être écartée.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Vu
l’issue du pourvoi, l’émolument d’arrêt doit être mis à la charge des
recourants qui succombent. Ils doivent en outre une indemnité à titre de dépens
à la Commune de Vully-les-Lacs, qui a procédé par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 9 mars 2023 par la Direction générale du
territoire et du logement, rejetant la demande d’indemnité formée par A.________,
B.________ et C.________, est confirmée.
III.
Un émolument de justice, de 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à
la charge des recourants A.________, B.________ et C.________, solidairement
entre eux.
IV.
Les recourants A.________, B.________, et C.________, solidairement
entre eux, verseront une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune
de Vully-les-Lacs, à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mars 2024
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.