vd_omni · GE.2019.0181 · 2020-06-18 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Avenches | Recours de résidents d'un camping-caravaning contre la décision de la Municipalité leur impartissant un délai de 18 mois (au 31.12.2020) pour trouver une adresse de résidence principale hors du camping. Prolongation du délai au 31.12.2029 par la Municipalité dans sa réponse au recours. - La prolongation du délai imparti dans la décision attaquée pour se mettre en conformité doit être formalisée par une décision de sorte que cette décision est réformée en ce sens. (consid. 3)- Violation du droit d'être entendu des recourants, qui n'ont pas été invités à s'exprimer avant que la décision attaquée soit prise. Vu la séance organisée par la Muncipalité après le dépôt du recours et la prolongation du délai imparti dans la décision, l'irrégularité peut être considérée comme réparée. (consid. 4)- La décision attaquée respecte l'art. 28 LCCR, qui réserve les campings à la résidence secondaire, ainsi que le PPA communal. (consid. 5)- Le fait que l'autorité communale a toléré durant plusieurs années l'inscription des recourants comme résidents principaux en ménage administratif ne leur confère pas un droit acquis. Pas de violation du principe de la bonne foi. (consid. 6)- Dans la mesure où il a été prolongé de 9 ans, le délai pour se mettre en conformité respecte le principe de proportionnalité, malgré l'âge avancé des recourants. (consid. 7)Admission partielle du recours, la décision étant réformée en ce sens que le délai pour se mettre en conformité est prolongé au 31.12.2029.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.2020 GE.2019.0181

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 juin 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Roland Rapin et M. Michel
Mercier, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux
représentés par Me Nicolas
BLANC, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité d'Avenches du 4 juillet 2019 (résidence principale dans les
campings caravanings)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d’Avenches est propriétaire des
parcelles sur lesquelles se trouve l
e camping D.________, exploité par
la société C.________. Le périmètre du camping fait partie du Plan d'extension
partiel (PPA)
"Les Joncs"
approuvé par le Conseil d'Etat le 18
novembre 1977, dont le premier article définit le camping comme un
"centre
touristique"
.
Le chiffre 17 du Règlement des parcelles pour
mobilhomes de la Commune d’Avenches du 27 novembre 1984, mis à jour pour la
dernière fois en janvier 2001 (ci-après: le Règlement), prévoit que "
le
domicile principal n’est pas admis dans un mobilhome, dans le canton de
Vaud"
.
B.
Le 25 novembre 2010, la Direction du Service de la population (ci-après:
la Direction du SPOP) a édicté la Circulaire 10/08 destinées aux Contrôles des
habitants du canton de Vaud. Cette circulaire concernait l’inscription des
personnes séjournant à l’année dans un camping résidentiel. Elle prévoyait
qu’en principe, toute personne qui résidait plus de trois mois par année dans
un camping-caravaning devait y être inscrite
"en séjour"
et
devait produire une attestation d’établissement démontrant l’existence d’un
lieu de résidence dans une autre commune. La circulaire prévoyait cependant le
cas particulier d’une inscription en résidence principale dans un ménage
administratif, à savoir un ménage fictif établi à des fins statistiques, pour
des personnes
ne disposant
pas d’un autre lieu de résidence,
"pas même chez un membre de sa famille où elle habiterait une partie de
l’année et serait inscrite",
précisant que ce genre de cas pouvait
découler
"d’une situation économiquement difficile, de la raréfaction
des appartements disponibles sur le marché immobilier, voire d’un choix
personnel de l’intéressé"
.
Par lettre du 23 janvier 2012 adressées aux
Municipalités et aux Contrôles des habitants des communes vaudoises, le Service
de la Mobilité et la Direction du SPOP ont confirmé la teneur de la circulaire
10/08 du 25 novembre 2010. Elles ont rappelé qu’il était de la responsabilité
de l’exploitant du camping de faire respecter les dispositions de la LCCR et de
celle de la Commune de faire appliquer le cadre légal en acceptant ou non
d’inscrire une personne en ménage administratif.
Cette lettre avait notamment la teneur
suivante :
"Suite à diverses
demandes de précisions de la part d’autorités municipales, nous tenons à vous
rappeler ce qui suit :
·
La loi et le règlement d’application vaudois sur les terrains de
campings et de caravanings résidentiels n’ont pas été modifiés. Par conséquent,
l’art. 28 qui prévoit que les installations sises dans les zones de caravanings
résidentiels sont destinées à l’habitation secondaire est toujours en vigueur.
Concernant
la zone de camping au sens du Titre I de la loi, celle-ci est destinée à une
exploitation passagère ou saisonnière et par conséquent ni à l’habitation
secondaire, encore moins à l’habitation permanente.
·
Le SPOP a adressé le 25 novembre 2010 la circulaire 10/08 aux
contrôles des habitants du canton. Cette circulaire précise les règles
concernant l’inscription des personnes séjournant à l’année dans un camping –
caravaning résidentiel (ouvert à l’année), notamment suite à l’adoption de la
loi fédérale sur l’harmonisation des registres. A titre de rappel, nous
joignons une copie de cette circulaire au présent courrier.
·
Le point 2 de la circulaire 10/08 concerne le principe applicable
pour l’inscription en séjour (résidence secondaire) pour les personnes qui
séjournent dans un camping – caravaning résidentiel plus de trois mois par
année civile.
Avant
de procéder à l’inscription en séjour, le Préposé doit demander à la personne
la production d’une attestation d’établissement confirmant l’existence d’un
lieu de résidence dans une autre commune.
·
Le point 3 de la circulaire 10/08 concerne le cas particulier de
l’inscription en résidence principale dans un ménage administratif.
A titre
exceptionnel, une personne vivant toute l’année dans un caravaning résidentiel
et ne disposant d’aucun autre lieu de résidence ailleurs, pas même chez un
membre de sa famille (où elle habiterait une partie de l’année et serait
inscrite) peut être enregistrée en ménage administratif. Il n’existe qu’un
ménage administratif par commune. L’adresse du ménage administratif correspond,
en principe à l’adresse de l’administration communale.
Dans
les faits cela ne concerne, pour l’instant, qu’une population très limitée de
notre canton, de d’autant plus qu’il n’y a sur le territoire vaudois que peu de
campings ou de caravanings résidentiels qui sont ouverts toute l’année.
Cependant,
le fait de résider dans un camping ou caravaning résidentiel doit garder, en
principe, un aspect temporaire pour ces personnes.
Par
ailleurs, il est de la responsabilité de l’exploitant du camping de faire
respecter les dispositions de la LCCR tandis que la commune est également
responsable de faire appliquer le cadre légal en acceptant ou non d’inscrire
une personne en ménage administratif. Les sanctions prévues à l’art. 44 LCCR
demeurent réservées.
Il
convient également de rappeler que les propriétaires-exploitants des campings
et caravanings résidentiels sont libres d’accepter ou non un locataire.
[…]"
C.
En 2012, B.________ et A.________ se sont inscrits en résidence
principale à l’adresse Camping D.________, à Avenches. Ils y louent chacun une
place à l’année et possèdent chacun un mobilhome, achetés auprès de C.________.
D.
Le 25 mai 2018, la Direction du SPOP a édicté une nouvelle Circulaire
18/02 destinée aux Contrôles des habitants du canton qui revient sur les
modalités du régime applicable à l’inscription et à la gestion d’une personne
inscrite en ménage administratif. Cette circulaire, entrée immédiatement en
vigueur, a annulé la circulaire 10/08 sur l’inscription des personnes
séjournant à l’année dans un camping-caravaning résidentiel (ouvert à l’année).
Elle rappelle que le catalogue officiel des caractères de l’Office fédéral de
la statistique définit le ménage administratif comme un "
ménage fictif
établi à des fins statistiques et qui comprend notamment les personnes qui ne
sont inscrites que formellement dans la commune sans y habiter"
, étant
précisé qu’afin de régler tous les cas, les partenaires avaient étendu le
ménage administratif "
à d’autres situations temporaires ou
particulières (camping, sdf, personnes en détention, globe-trotteur, local non
destiné à l’habitation, squatteur et personne disparue)"
. Elle prévoit
que "
le ménage administratif n’est pas fait pour conserver une
domiciliation fiscale, politique ou d’assistance (octroi de prestations
sociales)"
. L’inscription peut avoir lieu pour 9 mois maximum, à
savoir une première inscription de 6 mois, puis un renouvellement unique de 3
mois, étant précisé que selon l’analyse de la situation, le Contrôle des
habitants peut toujours décider de prolonger la durée d’inscription aussi
longtemps qu’il le souhaite, et qu’à l’échéance de l’inscription dans le ménage
administratif sans arrivée dans une autre Commune, il convient d’enregistrer un
départ par une adresse non-déterminée.
E.
Le 4 juillet 2019, la Municipalité d’Avenches (ci-après: la
Municipalité) a notifié à tous les habitants inscrits en résidence principale
dans un camping-caravaning d’Avenches une décision selon laquelle elle
impartissait un délai au 31 décembre 2020 pour trouver une résidence principale
externe au camping-caravaning et communiquer au Contrôle des habitants leur
nouvelle adresse principale, étant précisé que s’ils restaient alors locataires
d’une parcelle dans un camping de la commune et y résidaient plus de trois mois
par année, ils y seraient inscrits en résidence secondaire. Elle expliquait
avoir décidé, dans sa séance du 15 avril 2019, de se mettre en conformité avec
la Loi sur les campings résidentiels du 11 septembre 1978 (LCCR) et de son
Règlement d’application du 23 avril 1980 (RLCCR) ainsi qu’avec la Loi sur le
Contrôle des habitants du 9 mai 1983 (LCH).
F.
Le 5 septembre 2019, B.________ et A.________, agissant par
l’intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à son annulation et à ce qu’ils soient autorisés à être inscrits au
camping D.________ en résidence principale. Subsidiairement, ils concluent au
renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Ils requièrent la mise en œuvre d’une audience publique avec
l’audition de témoins, de la Syndique d’Avenches et du Secrétaire communal.
A l’appui de leur recours, les recourants invoquent un
comportement contradictoire de la Commune, une violation du principe de la
bonne foi, du principe de la protection des droits acquis, ainsi qu’une
violation de leur droit d’être entendu et du principe de proportionnalité. Ils
ont produit des pièces relatives aux dépenses investies dans leurs mobilhomes
respectifs, pour un montant total d’environ 120’000 fr. s’agissant de la
recourante, et 200'000 fr. pour le recourant, avec des pièces justificatives.
Ils ont en outre produit une copie de leur décision de taxation sur le revenu
et la fortune de 2018.
G.
Une séance d’information et de discussion organisée par la Municipalité
s’est tenue le 24 septembre 2019, en présence de la Municipalité, du Secrétaire
communal et d'environ 45 personnes résidant au camping à l'année.
H.
Dans sa réponse du 3 octobre 2019, la Municipalité, agissant par
l’intermédiaire de son conseil, a modifié la décision attaquée en ce sens que
le délai de remise en conformité est reporté du 31 décembre 2020 au 31 décembre
2029.
La Municipalité a notamment produit un tableau
statistique, dont il ressort qu’entre 2012 et 2019, le nombre de ménages
administratifs au camping D.________ est passé de 32 à 109.
Au terme de son mémoire de réponse, la Municipalité
a conclu au rejet du recours pour autant que celui-ci soit maintenu à la suite
de la modification de la décision.
I.
Dans leurs déterminations du 6 décembre 2019, les recourants ont indiqué
qu’ils n’entendaient pas retirer leur recours nonobstant la modification de la
décision entreprise, et ont requis l’audition des administrateurs de la société
C.________ afin de comprendre quel accord existe ou existait entre cette
société et la Municipalité. Ils ont produit le procès-verbal de la séance
organisée le 24 septembre 2019 par la Municipalité, ainsi que des copies
d’extraits de journaux relatifs aux réactions des habitants du camping face à
la décision attaquée.
L’autorité intimée a répondu le 6 janvier 2020.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2.
Les recourants requièrent la mise en œuvre d’une audience publique,
l’audition de la syndique d’Avenches et du Secrétaire communal ainsi que des
administrateurs de la société C.________.
a) Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit
d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) suppose que le fait à prouver
soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater
ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits
par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). Il convient aussi de rappeler que
l'art. 27 al. 1 LPA-VD précise que la procédure est en principe
écrite.
b) En l'espèce, les parties ont exposé leurs arguments de manière
complète dans leurs écritures, et les recourants ont pu produire plusieurs
pièces relatives à leur situation personnelle. Le Tribunal s'estime
suffisamment renseigné par le dossier sans qu'il ne soit nécessaire
d'auditionner les parties ou les membres de l’autorité intimée. La requête tendant
à l'audition des parties et de témoins est dès lors rejetée.
3.
La décision attaquée, datée du 4 juillet 2019, impartissait un délai au
31 décembre 2020 à tous les habitants inscrits en résidence principale dans un
camping-caravaning pour inscrire une résidence principale en dehors du camping.
Les recourants ont interjeté recours contre cette décision le 5 septembre 2019.
Le 3 octobre 2019, dans le cadre de sa réponse au recours, le conseil de
l'autorité intimée a indiqué que celle-ci avait modifié sa décision en ce sens
que le délai de mise en conformité de l'inscription en résidence principale
était reporté au 31 décembre 2029.
a) L'art 83 LPA-VD prévoit ce qui suit:
"Art. 83 - Nouvel examen
1
En lieu et place de ses déterminations, l'autorité
intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à
l'avantage du recourant.
2
L'autorité poursuit l'instruction du recours,
dans la mesure où celui-ci n'est pas devenu sans objet."
Comme la jurisprudence de la Cour de droit administratif
et public a déjà eu l'occasion de le rappeler (AC.2015.0019 du 20 février 2020;
PS.2017.0001 du 6 juillet 2017, consid. 2), le recours produit un effet
dévolutif, selon lequel l’autorité de recours hérite de toutes les compétences
de l’instance précédente relative à la cause. Ce principe est si évident que la LPA-VD n’en dit rien, contrairement à d’autres lois. Ainsi, par exemple l’art. 54 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021)
prend le soin de rappeler que dès le dépôt du recours, le pouvoir de traiter
l’affaire, objet de la décision attaquée, passe à l’autorité de recours. Ayant
perdu la maîtrise du litige, l’autorité qui a rendu la décision attaquée ne
peut modifier ou révoquer celle-ci, ni ordonner des mesures d’instructions
nouvelles ou complémentaires (ATF 136 V 2 consid. 2.5 p. 5; cf. arrêts
FI.2012.0004 du 6 juin 2012 consid. 2b). Cette règle est toutefois tempérée par
les dispositions qui, à l’instar de l’art. 83 LPA-VD, permettent à l’autorité
intimée de modifier la décision attaquée, à l’appui de sa réponse au recours.
Cette exception répond à l’intérêt lié à l’économie de la procédure: si, sur le
vu du recours, l’autorité administrative découvre des faits nouveaux, ou
s’aperçoit qu’elle s’est trompée dans l’application du droit, il se justifie
qu’elle se ravise plutôt que de persister dans une position qu’elle-même
considère comme erronée ou, du moins, contraire à la loi (ATF 127 V 228 consid.
2b/bb p. 232 /233, et les arrêts cités). L'autorité peut aussi compléter une
instruction éventuellement incomplète de sa part pendant la procédure de
recours (AC.2009.0171 du 14 octobre 2010, consid. 2a). Le réexamen de la
décision attaquée par l’autorité intimée peut avoir pour conséquence de priver
le recours de son objet (Regina Kiener, n° 19 ad art. 54 PA,
in
:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St-Gall 2008). Tel est le
cas lorsque la nouvelle décision donne satisfaction au recourant, notamment
lorsque l’autorité intimée adhère aux conclusions du recours. Lorsque la
nouvelle décision ne donne que partiellement gain de cause au recourant, le
recours n’est privé de son objet que dans la même mesure: pour les points encore
litigieux, la décision initiale n’entre pas en force; l’instruction se poursuit
(Kiener,
op. cit
., n° 19 et 20 ad art. 54 PA). C’est ce principe
qu’exprime l’al. 2 de l’art. 83 LPA-VD.
b) En l'occurrence, les recourants ont maintenu leur
recours, nonobstant la nouvelle décision annoncée par la Municipalité tendant à
prolonger le délai pour se constituer un domicile principal hors du camping. Il
convient donc d'entrer en matière sur leurs griefs qui n'ont pas perdu leur
objet suite à la nouvelle décision.
D'un point de vue formel, il y a toutefois lieu de
relever que la modification de la décision attaquée n'est pas documentée, mais
figure uniquement dans la réponse du conseil de la Municipalité, du 3 octobre
2019. Afin de formaliser cette décision, il conviendra en tout état de réformer
la décision attaquée, en ce sens que le délai imparti aux recourants est
prolongé au 31 décembre 2029.
4.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendu,
reprochant à l'autorité intimée de ne pas les avoir informés qu'une décision
leur refusant le statut de résident principal allait être rendue.
a) Le droit d'être entendu (art. 29 Cst.) inclut
pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à
leur détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2, et les arrêts cités). Une violation du droit d'être
entendu peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours lorsque
l'irrégularité n'est pas particulièrement grave et pour autant que la partie
concernée ait la possibilité de s'exprimer et de recevoir une décision motivée
de la part de l'autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en
fait et en droit (TF 1C_80/2017 du 20 avril 2018 consid. 3 et les arrêts
cités).
b) En l'occurrence, dans sa décision du 4 juillet
2019, la Municipalité d'Avenches s'est référée à une séance de la Municipalité
du 15 avril 2019, lors de laquelle elle avait décidé de se mettre en conformité
avec la LCCR et la LCH. La manière de procéder de l'autorité, qui n'a adressé
aucun avertissement aux personnes concernées, les privant du droit de lui faire
connaître leur situation personnelle avant de rendre sa décision formelle,
alors même qu'elle tolérait l'inscription en résidence principale depuis
plusieurs années, paraît en effet peu compatible avec le respect du droit
d'être entendu. Cela étant, la Municipalité a organisé une séance, le 24
septembre 2019, afin d'entendre les personnes concernées par la décision
précitée. Les recourants ont participé à cette séance et ont pu s'exprimer. A
la suite de cette séance, le délai pour changer de résidence principale a été
prolongé au 31 décembre 2029. Force est de constater qu'une éventuelle violation
du droit d'être entendu des recourants a été réparée, puisque l'autorité
intimée à reconsidéré sa décision et l'a modifiée. A cela s'ajoute que, dans le
cadre de la présente procédure, les parties ont pu s'exprimer devant l'autorité
de recours qui jouit d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit, de
sorte qu'une éventuelle irrégularité à cet égard peut être considérée comme
ayant été réparée à ce stade également.
Ce grief est rejeté.
5.
Le principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 et 36 al. 1 Cst.; art. 7
al. 1 et 3 et 38 al. 1 Cst-VD) exige que l'administration n'agisse que dans le
cadre fixé par la loi. Fait partie de ce principe l'exigence selon laquelle
l'administration ne peut agir que si la loi le lui permet (exigence de la base
légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd.
2018, n. 448 ss et les réf. cit.).
a) L’art. 28 LCCR
définit la notion de terrain de caravaning résidentiel, et prévoit qu’
"est
réputé terrain de caravaning résidentiel l'emplacement aménagé en vue de recevoir
des caravanes résidentielles, telles mobilhomes, installées de manière
permanente et servant à l'habitation secondaire."
La circulaire n° 10/08 du 25 novembre 2010, la
circulaire n° 18/02 du 25 mai 2018, de même que la lettre explicative du 23 janvier
2012 de la Direction du SPOP ont rappelé le caractère exceptionnel et
provisoire des inscriptions en ménage administratif dans une commune. Dans la
lettre précitée, la Direction du SPOP a confirmé que le fait de résider dans un
camping ou caravaning résidentiel doit garder, en principe, un aspect
temporaire, même pour les personnes inscrites avec le statut particulier du
ménage administratif. Le ménage administratif est un ménage fictif dont
l’adresse officielle est celle de la commune. Il s’agit d’une inscription
formelle et temporaire pour toute personne qui ne peut pas être inscrite ni en
ménage privé ni en ménage collectif. Depuis 2018, une telle inscription peut
avoir lieu pour 9 mois maximum, à savoir une première inscription de 6 mois,
puis un renouvellement unique de 3 mois. Par ailleurs, il est de la
responsabilité de l’exploitant du camping de faire respecter les dispositions
de la LCCR tandis que la commune est également responsable de faire appliquer
le cadre légal en acceptant ou non d’inscrire une personne en ménage
administratif. Les sanctions prévues à l’art. 44 LCCR demeurent réservées.
b) En l'occurrence, force est de constater que la
décision attaquée respecte le principe de la légalité. L'art. 28 LCCR vise à
garantir l'intérêt public qu'est la préservation du caractère touristique et
d'habitation secondaire des campings caravanings, confirmée également à l'art.
1 du règlement du Plan partiel d'affectation régissant la zone où se trouve le
camping D.________.
6.
Les recourants invoquent une violation du principe de la bonne foi et de
la protection des droits acquis.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.
387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; (d) il faut
encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 131 II
267 consid. 6.1 p. 636 et les références citées).
b) Les recourants ne sauraient se prévaloir d’un
droit acquis, dans la mesure où aucune garantie expresse ne leur a été donnée
par les autorités communales. La Commune a certes toléré leur inscription comme
résidents principaux en ménage administratif depuis 2012, sans formuler de
réserve. Cela ne permet toutefois pas d'en inférer une quelconque garantie selon
laquelle cette situation aurait été pérenne.
La
possibilité de s'inscrire en ménage administratif a toujours été circonscrite à
des cas exceptionnels, pour une période qui se voulait limitée. On ne saurait
retenir l’existence d’un droit acquis au vu du caractère temporaire inhérent à
l’inscription en ménage administratif.
Au demeurant, le Règlement du
camping produit par les recourants prévoit expressément que l’inscription en
tant que résident permanent n’est pas autorisée, ce que les recourants ne
pouvaient ignorer.
La Municipalité a certes toléré depuis de nombreuses
années des dérogations à l'art. 28 LCCR, dès lors qu'elle a admis à plusieurs
reprises et sans limite dans le temps des inscriptions en ménage administratif
pour des personnes résidant de manière permanente au camping. Cette pratique
pouvait se fonder sur la circulaire 10/08 du 25 novembre 2010 qui autorisait, à
titre exceptionnel, l'inscription en résidence principale dans un ménage
administratif. Cette circulaire a toutefois été annulée et remplacée par la
circulaire 18/02 du 25 mai 2018, qui limite dorénavant la durée d'une
inscripition en ménage administratif à quelques mois, des exceptions demeurant
encore possibles. Il n'est pas contraire au principe de la bonne foi qu'une
autorité modifie sa pratique non conforme à la loi, surtout lors de la
modification de la pratique cantonale en la matière. Compte tenu de la nouvelle
circulaire cantonale précitée, elle ne pouvait maintenir sa pratique large
tendant à tolérer des résidences principales en ménage administratif sur son
territoire. En l'occurrence, la Municipalité fait aussi valoir d'autres motifs
justifiant une modification de sa pratique. Ainsi, l'augmentation importante du
nombre de résidents permanents, qui est passé de 32 en 2012 à 109 en 2019 met
en péril le respect de l'affectation touristique du camping, tel que prévue
dans la planification communale. Ces motifs justifient une restriction de la
durée des résidences en ménage administratifs et emportent conviction.
Ce grief est en conséquence rejeté.
7.
Il reste à examiner la question de la proportionnalité d’une mesure
visant à obliger les recourants qui résident depuis plusieurs années dans le
camping et qui ont investi des montants importants dans leurs logements qu'ils
croyaient être à titre principal, à prendre une adresse permanente ailleurs.
Le principe de
proportionnalité, prescrit par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un
rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi
pour l'atteindre. Il se décompose en trois maximes: celle de l'aptitude, celle
de la nécessité, ainsi que celle de la proportionnalité au sens étroit (cf. ATF
136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2, 124 I 40
consid. 3e). Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre à
atteindre le but visé (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc).
b) En l'espèce, l
e délai initial fixé au 31 décembre 2020 paraît court.
En effet, croyant pouvoir rester à demeure dans le camping, les recourants ont
expliqué avoir utilisé l'essentiel de leurs économies pour l'achat et
l'aménagement d'un mobilhome. Compte tenu également de leur âge avancé, ils
estiment très difficile de se constituer un domicile ailleurs. Dans ces
circonstances, il n'est pas certain qu'un tel délai permette raisonnablement aux
recourants de se trouver une autre adresse, compte tenu notamment de leur
budget restreint suite à l'acquisition d'un mobilhome qu'ils pensaient utiliser
comme résidence principale et amortir sur une plus longue durée. Quoi qu'il en
soit, la décision attaquée a été modifiée, en ce sens que le délai imparti a
été prolongé de dix ans. Un tel report du délai au 31 décembre 2029 apparaît
suffisant, malgré l'âge avancé des recourants, pour leur permettre de
constituer une adresse principale en dehors du camping, étant rappelé qu'ils
gardent la possibilité de conserver leur mobilhome en tant que résidence
secondaire.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement
admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le délai imparti pour se
mettre en conformité est fixé au 31 décembre 2029. La décision attaquée sera
confirmée pour le surplus. Vu le sort du recours, il se justifie de renoncer à
un émolument de justice (art. 49 et 50 LPA-VD) et de compenser les dépens (art.
55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Avenches du 4 juillet 2019 est réformée
en ce sens que le délai imparti aux recourants pour se mettre en conformité est
fixé au 31 décembre 2029. La décision est confirmée pour le surplus.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 juin 2020
La
présidente:                                                               La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.