vd_omni · GE.2009.0170 · 2010-12-22 · fr

X._________, Y._________, Z._________, A._________, B._________, C._________, D._________, E._________, F._________, G._________, H._________, I._________ c/Association de communes de la région lausannoise pour la, Taxi Services Sàrl, Commission administrative du Service intercommunal des taxis, | Les recourants sont déboutés en tant qu'ils invoquent une violation de leur liberté personnelle dans la mesure où ils organisent leur temps de travail à leur guise dans la limite de l'OTR2, qu'ils peuvent débrancher le GPS pour préserver leur sphère privée dès et pour autant qu'ils n'exercent pas leur activité professionnelle. Leurs craintes quant à l'utilisation des données prétendumment enregistrées ne sont pas suffisamment établies, partant elles sont infondées en l'état.Taxi Services Sàrl, dont le but social tend à l'exploitation du central d'appel unique des taxis A, ne poursuit pas un but lucratif en tant que tel, la survie de cette société impliquant nécessairement qu'elle réalise des recettes pour couvrir ses dépenses.Il est confirmé que les recourants, qui n'ont pas souscrit l'abonnement au central d'appel unique des taxis A, ne peuvent pas prétendre au maintien de leur autorisation A sur la base de la réglementation adoptée par les communes de la région lausannoise.Rejet des recours (en tant que recevable s'agissant d'un recourant ayant cessé son activité professionnelle et n'ayant plus d'intérêt au recours).Recours admis par le TF et renvoi du dossier à la CDAP pour complément d'instruction puis nouvelle décision, l'argumentation de l'arrêt cantonal étant lacunaire s'agissant d'apprécier le caractère prohibitif de la contribution à verser à la société concessionnaire, respectivement de vérifier que la contribution en cause respecte les principes de la couverture des frais et de la proportionnalité (ATF 2C_116/2011, 2C_117/2011 et 2C_118/2011 du 29 août 2011).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.12.2010 GE.2009.0170

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 décembre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
; MM. Antoine Thélin et Guy Bernard
Dutoit, assesseurs
; Mme Nathalie Neuschwander,
greffière.
recourants
1.
X.________,
à 1********,
2.
Y.________,
à 1********,
3.
Z.________,
à 1********,
4.
A.________,
à 2********,
5.
B.________
, à 1********,
6.
C.________
, à 1********,
7.
D.________
, à 1********,
8.
E.________,
à 1********,
9.
F.________,
à 3********,
tous les neuf
représentés par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,
10.
G.________,
à 1********, représenté par Me Laurent SCHULER, avocat, à Lausanne,
11.
H.________
à 4********, représenté par Me Frank TIECHE, avocat, à Lausanne,
12.
I.________,
à 5********,
Autorité intimée
COMITE DE DIRECTION
de l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service des taxis,
Autorité concernée
Commission
administrative du Service intercommunal des taxis,
arrondissement de Lausanne,
représentée par son président Me
Jacques BALLENEGGER, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
Taxi Services Sàrl,
à Lausanne,
représentée par Me Yves HOFSTETTER, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxis
Recours X.________ et consorts, G.________,
H.__ et I.________ c/ décisions du Comité de direction de l'Association de
communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis
du 21 août 2009 refusant de renouveler, respectivement retirant, leur
autorisation A
Vu les faits suivants
A.
En septembre 1959, le Conseil communal de
Lausanne a adopté différentes modifications du règlement lausannois sur le
service des taxis. Il a notamment prévu la possibilité de créer une centrale
téléphonique des taxis dits "de place", c'est-à-dire au bénéfice
d'une autorisation A (avec permis de stationner sur le domaine public). A
partir de mai 1960, la Coopérative des exploitants de taxis de la région
lausannoise (ci-après: la Coopérative) a géré l'exploitation du central
téléphonique dont la commune de Lausanne était propriétaire.
En 1964, les communes d'Epalinges,
Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal des taxis
de l'arrondissement de Lausanne (ci-après SIT) auquel se sont progressivement
jointes les communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens,
Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Renens.
Elles ont à cette fin adopté le règlement intercommunal sur le service des
taxis (ci-après: le RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat
le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1
er
novembre 1964. A son
chapitre 7
ème
, le
RIT consacre le système d'un central d'appel destiné aux taxis de place. Il
prévoit notamment que l'autorisation de type A donne le droit et implique
l'obligation pour l'exploitant et les conducteurs à son service d'utiliser les
installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques
(art. 67 al. 3). Les relations entre la Commune de Lausanne et la
Coopérative ont fait l'objet d'une convention conclue le 2 mai 1973, expirant
initialement le 31 décembre de la même année et reconduite tacitement de deux
ans en deux ans, sauf dénonciation de l'une ou l'autre des parties six mois à
l'avance.
Le renouvellement des installations
du central nécessitait, à la fin des années 1990, un important investissement
que la Commune de Lausanne n'était pas prête à consentir. Après avoir examiné
différents projets, la municipalité de Lausanne a informé, par décision du 16
mai 2002, la Coopérative d'une part qu'elle lui laissait à bien plaire et
transitoirement, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du
central d'appel en fonction, d'autre part qu'elle autorisait Intertaxis SA, à
exploiter un central d'appel au sens de l'art. 23bis RIT et qu'elle lui en
confiait l'exploitation à partir du 1
er
janvier 2003. Cette
société anonyme, constituée le 4 mars 2002 et tombée en faillite en 2006,
regroupait les cinq principales sociétés de taxis A de l'arrondissement.
Les communes membres du SIT se sont
regroupées en une association, l'Association de communes de la région
lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après:
l'Association), dont les statuts ont été adoptés par les différents conseils
communaux en 2002 et 2003 et approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003.
Au nombre de ses organes figurent, comme par le passé, une commission
administrative et un préposé intercommunal (art. 5 al. 3, 11 et 12 des
statuts); l'association dispose également d'un conseil intercommunal ayant
notamment pour compétence d'adopter le règlement intercommunal et ses
modifications (art. 5 al. 1, 6 et 7 al. 1 des statuts) ainsi qu'un comité de
direction et une commission de gestion (art. 5 al. 1, 8, 9 et 10 des statuts).
Par arrêt GE.2004.0055 du 7 avril
2005, le Tribunal administratif a annulé la décision du 16 mai 2002 de la
Municipalité de Lausanne, retenant en substance que le RIT ne contenait pas de
base légale suffisante pour fonder un monopole de service public portant sur
l'exploitation du central d'appel des taxis de place. Dans son arrêt
2P.118/2005 du 8 décembre 2005, le Tribunal fédéral a rejeté dans la mesure où
il était recevable le recours de la société Intertaxis SA dirigé contre l'arrêt
GE.2004.0055 précité.
Le 16 janvier 2006, la Coopérative
s'est transformée en société à responsabilité limitée sous la raison sociale Taxi
Services Sàrl, dont le capital social comprend 264 parts de 1'000 fr. Elle a
poursuivi de fait l'exploitation du central d'appel intercommunal.
Selon l'extrait du registre du
commerce au dossier, cette société est constituée notamment de deux associés
gérants et de 127 associés, parmi lesquels figurent notamment - par ordre alphabétique
- Y.________, G.________, J.________, E.________, I.________, D.________ à
raison d'une part de 1'000 francs chacun.
B.
Pour remédier à l'absence de base légale
consacrant un monopole de service public portant sur l'exploitation d'un
central d'appels des taxis de place, le conseil intercommunal de l'Association
a adopté, dans sa séance du 18 mai 2006, un règlement sur le central d'appel
des taxis A (ci-après : RCAp). Ce règlement a été approuvé par le Département
des institutions et des relations extérieures le 9 juin 2006.
Par arrêt CCST.2006.0007 du 16
février 2007, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête déposée par la
société Coopérative Taxiphone, qui gère à Lausanne un central regroupant
essentiellement des chauffeurs de taxis B et quelques chauffeurs de taxis A;
cette requête tendait à l'annulation du RCAp que la société Coopérative
Taxiphone estimait contraire à la liberté économique. La Cour constitutionnelle
a considéré au contraire que le règlement litigieux reposait sur une base légale
suffisante, répondait à un intérêt public suffisant et respectait le principe
de proportionnalité. Dans son arrêt 2C_71/2007 du 9 octobre 2007, le Tribunal
fédéral a rejeté dans la mesure où il était recevable le recours de droit
public formé par la société Coopérative Taxiphone; le recours constitutionnel
subsidiaire a été déclaré irrecevable. Il convient d'en extraire le passage
suivant:
"(…)
2.6 Appelé à statuer sur un recours en
matière de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal
fédéral examine librement la conformité de cet arrêté au droit constitutionnel
fédéral ou cantonal. Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si
elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel
ou si en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine
vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution
(
ATF 125 I 369
consid.
2;
119 Ia 321
consid. 4,
348 consid. 1d). Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est
en effet rarement possible de prévoir d'emblée tous les effets de l'application
d'un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge
d'appréciation à l'autorité chargée de l'appliquer. Si une norme semble
compatible avec la Constitution, au regard des circonstances ordinaires que le
législateur devait considérer, le juge constitutionnel ne l'annulera pas pour
le seul motif qu'on ne peut exclure absolument l'éventualité de son application
inconstitutionnelle à des cas particuliers. Il ne le fera que si la perspective
d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux
destinataires de la norme litigieuse. Le rejet du grief d'inconstitutionnalité
invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme n'empêche en effet pas le
recourant de soulever à nouveau ce grief contre la même disposition à
l'occasion de son application à un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de la
procédure de contrôle abstrait ne bénéficie, dans cette mesure, que d'une
autorité relative de la chose jugée. Le législateur n'en a pas moins pour
devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, autant que possible, la
violation ultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en
considération les conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera
appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de cette
application. Cela étant, le juge constitutionnel ne saurait laisser subsister
une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine vraisemblance et
au vu des circonstances, qu'elle ne soit interprétée à l'avenir contrairement à
la Constitution (
ATF 119 Ia 321
consid.
4 et les arrêts cités).
C'est à la lumière de ces principes qu'il
convient d'examiner les griefs de la recourante.
(…)
5.
Dans un premier grief, la recourante
conteste qu'il existe un intérêt public suffisant justifiant un tel monopole.
5.1 D'après l'art. 2 du règlement litigieux,
la création et l'exploitation d'un central d'appel unique des taxis A visent
notamment à assurer la disponibilité de taxis dans l'agglomération lausannoise
afin de répondre à la demande de clients tous les jours de l'année et à toute
heure, à assurer une réponse rapide à toute commande de course, à garantir la
fiabilité et la qualité du service des taxis A, à faire en sorte que le système
de transmission des commandes de courses de taxis A soit d'un coût modéré et à
contribuer à collaborer à une politique coordonnée des transports.
Selon le préavis du 24 mars 2006 commentant
l'art. 2 du règlement litigieux, l'objectif du règlement litigieux est de
lutter contre la diminution sensible de la qualité du service de taxi
qu'entraîne l'existence de deux centraux d'appel A, faute de taxis disponibles
en suffisance pour effectuer des courses dans des délais satisfaisants,
certaines courses n'ayant parfois même pas pu être effectuées. Le monopole
institué par le règlement a pour but d'éviter que le client rappelle ou
n'appelle un autre central, avec le risque que deux taxis se trouvent
finalement au lieu de commande et que l'un d'eux reparte à vide. Un seul
central tend par conséquent à limiter la circulation inutile et à favoriser la
coordination des taxis entre eux et avec l'ensemble des transports publics.
La Cour constitutionnelle a jugé à juste
titre que ces objectifs constituaient des motifs d'intérêt public qui
l'emportaient sur l'intérêt privé de la recourante à conserver au sein de sa
clientèle d'abonnés quelques chauffeurs de taxis A et sur le souhait de
celle-ci de conserver un marché libre de toute intervention des pouvoirs
publics s'agissant de centrales d'appel. En effet, les droits et obligations
des chauffeurs de taxis A, en particulier le droit de parquer sur le domaine public
et d'utilisation préférentielle de la voie publique accordé aux taxis A (art.
59 al. 2 RIT), l'obligation de comportement du chauffeur du taxi, l'obligation
générale d'accepter une course (art. 49 RIT) et la soumission à un tarif
uniforme, obligatoire, clair, n'induisant pas le public en erreur et édicté par
les autorités intercommunales (art. 73 RIT) désignent ces derniers comme un
quasi service public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel
le public doit pouvoir s'adresser sans crainte par l'intermédiaire de
l'interlocuteur unique et efficace que doit constituer un seul central d'appel.
Il est vrai que l'existence d'un seul ou
plusieurs centraux d'appel ne modifie en rien les obligations réglementaires
personnelles des chauffeurs de taxis et la recourante a également raison
d'affirmer que l'existence d'un unique central de taxis A n'éliminera pas
complètement les inconvénients de la concurrence entre centraux d'appel, tels
que le risque qu'une course soit commandée deux fois, puisque l'existence d'un
central d'appel de taxis B n'est pas exclue par le règlement litigieux. Il n'en
demeure pas moins, comme le relève le préavis du 24 mars 2006, que la
suppression de deux centraux d'appel de taxis A au profit d'un seul contribue
largement à diminuer le risque de doubles commandes et partant de courses à
vide préjudiciables à l'efficacité du service de taxi et favorise une meilleure
coordination des transports en région lausannoise en améliorant l'accès du
public à ce service. La clientèle aura en outre la certitude de s'adresser à un
chauffeur de taxi A avec les avantages et les garanties tarifaires de ce
service prévus par le règlement intercommunal, ce qui constitue également un
motif d'intérêt public. Tel ne serait pas le cas si un central d'appel
regroupait à la fois des chauffeurs de taxis A et de taxis B.
Le grief de la recourante est rejeté.
6.
La recourante se plaint encore de la
violation du principe de proportionnalité.
6.1 Le principe de la proportionnalité (cf.
art. 5 al. 2 Cst.) se compose de la règle d'aptitude - qui exige que le moyen
choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de celle de nécessité - qui
impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés -, et de celle de
proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure
choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point
de vue de l'intérêt public (
ATF 130 II 425
consid.
5.2 p. 438, 128 II 292 consid. 5.1 p. 297;
125 I 474
consid. 3 p.
482 et la jurisprudence citée).
6.2 La recourante est d'avis qu'un marché
libre porterait moins atteinte à ses intérêts privés et aurait démontré son
efficacité dans d'autres villes de Suisse. Il est douteux que ce grief
remplisse les exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. consid. 2.3
ci-dessus). En effet, la recourante ne précise pas de quelles villes il s'agit
ni quelle réglementation ces dernières ont adoptée. Elle n'expose pas non plus
quelles circonstances concrètes prévalent dans ces villes, qui seraient le cas
échéant similaires à celles de la région lausannoise et plaideraient en faveur
d'un système semblable.
Sur le fond toutefois, il convient de
rappeler que les taxis A font un usage accru du domaine public que le
législateur est habilité à réglementer, la place disponible sur le domaine
public étant par nature limitée (arrêt 2P.83/2005 du 26.01.2006 consid. 2.3;
2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1; 2P. 167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001
I p. 65;
ATF 99 Ia 394
consid.
2 et 3 p. 397 ss), de sorte qu'il ne s'agit pas d'un marché entièrement libre.
En l'espèce, le règlement n'a pas pour but d'instaurer un monopole sur l'exploitation
des taxis en région lausannoise mais un monopole restreint portant sur la
gestion d'un central d'appel unique pour taxis A. La gestion du central d'appel
des taxis B demeure par conséquent entièrement libre. Par ailleurs, la
concession d'exploitation du central d'appel A sera soumise à un appel d'offres
public. La concession étant accordée pour une durée limitée de cinq ans,
renouvelable de trois ans en trois ans, sauf dénonciation (art. 5 du règlement
litigieux), la concurrence de tiers également intéressés, même postérieure à la
première procédure d'appel d'offre, n'est par conséquent pas exclue (art. 3 al.
5 du règlement), d'autant que l'exploitant est soumis à la surveillance et au
contrôle du Comité de direction de l'Association de communes - qui peut lui
retirer à bref délai l'exploitation en cas de mauvaise gestion préjudiciable à
l'intérêt public (art. 5 al. 1 et 2 du règlement) - concrétisés par les
obligations énoncées à l'art. 4 du règlement, en particulier les exigences de
rapidité (al. 3), d'efficience, d'amélioration des performances (al. 3 et 5) et
de collaboration à de nouveaux systèmes de mobilité (al. 7).
La recourante ne propose pas d'autres
solutions qui ménageraient mieux ses intérêts tout en respectant néanmoins les
exigences d'un quasi service public (cf. consid. 5 ci-dessus). Dans ces
conditions, comme l'a jugé à bon droit la Cour constitutionnelle, en instaurant
un monopole restreint à l'exploitation du central d'appel des taxis A, dont
l'attribution devra faire l'objet d'un appel d'offres en bonne et due forme et
qui restera soumis à la concurrence du marché, même après une première
adjudication, le règlement respecte le principe de proportionnalité. Les griefs
de la recourante (mémoire de recours, chiffre 9, p. 10) relatifs à la future
procédure d'appel d'offres, qui ne fait pas l'objet du présent litige, ne sont
pas pertinents ici.
Pour le surplus, c'est en vain que la
recourante dénonce l'existence d'une entente entre cinq entreprises qui
verrouilleraient le marché des taxis A. Non seulement elle n'établit pas ses
allégations, mais encore l'existence d'un central d'appel unique n'a pas de
relation avec le nombre d'entreprises de taxis A et la concurrence entre elles.
Une éventuelle entente entre un nombre plus ou moins grand d'entreprises de
taxis A peut également se produire sur un marché libre et n'a pas d'influence,
à tout le moins la recourante ne l'établit-elle pas, sur le nombre de taxis B,
puisque les autorisation de taxis B sont accordées sans limitation quant au
nombre (cf art. 15 et 16 RIT).
La recourante soutient également en vain
qu'en raison de l'obligation faite aux chauffeurs de taxis A de s'abonner au
central d'appel unique (art. 6 du règlement litigieux), elle aurait de la peine
à obtenir de nouvelles affiliations à son central d'appel, ou autrement dit, à
remplacer les chauffeurs de taxis B de sa clientèle lorsque ceux-ci obtiennent
une autorisation de chauffeur de taxis A. Elle ne fournit aucune preuve à
l'appui de cette affirmation, qui va l'encontre du fait notoire que les taxis B
sont surnuméraires.
Dans ces conditions, le grief de la
recourante doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
(…)"
Le RCAp est entré en vigueur le 1
er
janvier 2008.
C.
Par circulaire n° 483 du 1
er
novembre
2007, le Comité de direction de l'Association (ci-après: le Comité de
direction) a informé tous les titulaires d'autorisations A qu'un appel d'offres
serait lancé pour permettre l'octroi de la concession d'exploitation du central
d'appel des taxis de place et que, lorsqu'elle aurait été désignée, tous les
exploitants de taxis A devraient, à bref délai, s'abonner à la soci¿é chargée
de la réception et de la diffusion des commandes de courses de taxis.
Le 31 janvier 2008, le Comité de
direction a établi le document par lequel elle lançait l'appel d'offres pour
l'octroi de la concession d'exploitation du central d'appel des taxis A.
L'appel d'offres a été publié dans la Feuille des avis officiels du canton de
Vaud parue le 12 février 2008.
Le 20 août 2008, le Comité de direction
a désigné la société Taxi Services Sàrl comme titulaire de la concession
d'exploitation du central d'appel des taxis A. La concession d'exploitation est
prévue pour une durée initiale de cinq ans à partir du 1
er
janvier
2009, avec un renouvellement tacite de trois ans en trois ans (v. concession du
28 novembre 2008). Cet acte a fait l'objet d'un avenant du 16 mars 2009.
D.
Par circulaire n° 492 du 17 septembre 2008, le
Comité de direction a informé tous les titulaires d'autorisations A de cette
désignation et de leur obligation de s'abonner à la société chargée de la
réception et de la diffusion des commandes de courses de taxis. Il y a précisé
également qu'en cas de défaut d'abonnement au central d'appel géré par Taxi
Services Sàrl, les exploitants concernés se verraient notifier le non
renouvellement de leur autorisation A, à savoir leur retrait, à compter du 1
er
janvier 2009, et que ladite autorisation serait ensuite attribuée dans les
meilleurs délais à l'une des quelque 200 personnes enregistrées sur la liste
d'attente pour l'octroi d'une autorisation A.
Le 30 septembre 2008, Taxi Services
Sàrl a fait parvenir, par courrier simple, à tous les titulaires
d'autorisations A un contrat d'abonnement. Par pli recommandé du 27 octobre
2008, elle a envoyé à tous les exploitants A qui n'avaient pas signé et renvoyé
ce contrat d'abonnement un rappel avec délai au 6 novembre 2008, faute de quoi
leur dossier serait transmis au SIT afin d'engager la procédure qui s'imposait,
soit le retrait de leur autorisation A à compter du 1
er
janvier
2009.
C'est ainsi que treize chauffeurs
de taxis - énumérés ci-après en fonction de leur année de naissance - E.________
(né en 1935), D.________ (né en 1938), C.________ (né en 1939) H.________ (né
en 1939), X.________ (né en 1944), I.________ (né en 1945), J.________ (né
1946), G.________ (né en 1946), A.________ (né en 1951), B.________ (née en
1953), Y.________ (né en 1955), Z.________ (né en 1959) et F.________ (né en
1962), en leur qualité d'exploitants de taxis, au bénéfice d’une autorisation A,
ont été inclus dans la procédure décrite ci-avant. C'est le lieu de préciser
que ces chauffeurs de taxis exercent leur activité depuis plusieurs, voire de
très nombreuses années, au bénéfice de ce statut, tels X.________ depuis 1975 ou
H.________ depuis 1976.
Le 31 octobre 2008, certains des
titulaires d'une autorisation A, dont X.________, ont, par l'intermédiaire de l'avocat
Me Philippe Vogel, fait savoir au SIT qu'ils refusaient de s'abonner au central
d'appel des taxis A de la région lausannoise, sauf décision judiciaire
confirmant pareille obligation.
Le 13 novembre 2008, le SIT a
octroyé aux titulaires d'autorisations A concernés un ultime délai pour
s'abonner au central d'appel des taxis A, faute de quoi il serait procédé au
retrait de leur autorisation A au 1
er
janvier 2009.
Par courrier du 18 novembre 2008
adressé au SIT, Me Philippe Vogel a requis une prolongation du délai fixé à ses
clients pour s'abonner à la centrale et indiqué qu'en cas de recours, une
demande d'effet suspensif serait déposée tant en ce qui concerne la
continuation de l'activité que la non distribution des autorisations A qui
seraient ainsi par hypothèse rendues disponibles. Il a par ailleurs précisé que
si l'effet suspensif n'était pas accordé par le juge, ses clients
s'abonneraient alors, dans la mesure où ils ne peuvent pas se permettre de ne
pas travailler pendant la procédure de recours.
Le 20 novembre 2008, H.________ a
notamment requis, par l'intermédiaire de son avocat, Me Frank Tièche, le
renouvellement de son autorisation A et fait valoir avoir signé le contrat
d'abonnement à Taxi Services Sàrl le 7 novembre 2008.
Par courrier du 23 novembre 2008, F.________
a affirmé qu'il n'avait pas le souvenir d'avoir reçu la circulaire n° 483, ni
de contrat sous pli recommandé du 27 octobre 2008 de Taxi Services Sàrl. Il
n'est pas lié, selon le dossier, par un contrat d'abonnement. Karoly Saretti et
G.________ n'ont pas davantage signé et retourné le contrat d'abonnement à Taxi
Services Sàrl.
E.
Par décisions du 28 novembre 2008, datée du 1
er
décembre 2008 s'agissant d'H.________ la Commission administrative du Service
intercommunal des taxis, arrondissement de Lausanne (ci-après: la Commission
administrative) a retiré aux treize exploitants de taxis intéressés, respectivement
a décidé de ne pas leur renouveler leur autorisation A à compter du 1
er
janvier 2009, faute pour eux d'avoir retourné le contrat d'abonnement qui leur
avait été adressé par Taxi Services Sàrl.
La décision du 28 novembre 2008 constate,
s'agissant de G.________, que le courrier du 13 novembre 2008 du Comité de
direction est venu en retour avec la mention "
non réclamé
".
En ce qui concerne H.________ la
Commission administrative a constaté que le texte du contrat d'abonnement
retourné par le prénommé avait été fortement amendé de sorte que la version
renvoyée n'avait pas été agréée par Taxi Services Sàrl.
F.
Le 3 décembre 2008, X.________, Y.________, Z.________,
A.________, B.________, C.________, D.________, I._______ et E.________ ont
recouru, par l'intermédiaire de leur avocat Me Philippe Vogel, devant le Comité
de direction contre les décisions de la Commission administrative du 28
novembre 2008, concluant en particulier à l'annulation de celles-ci et
requérant l'octroi de l'effet suspensif au recours.
Par acte du 4 décembre 2008, I.________
a contesté la décision de la Commission administrative du 28 novembre 2008.
Le 17 décembre 2008, H.________ par
l'intermédiaire de Me Frank Tièche, en a fait de même, suivi le 22 décembre
2008, par F.________ et le 23 décembre 2008 par G.________, agissant par
l'intermédiaire de Me Laurent Schuler.
Par décisions incidentes n° 115 (X.________
et consorts), n° 116 (H.________), n° 118 (F.________) et n° 119 (G.________)
du 9 janvier 2009, dont les motivations juridiques sont identiques, le
Président du Comité de direction a retiré, respectivement refusé, l'effet
suspensif accordé à titre de mesure préprovisionnelle aux recours.
Le 12 janvier 2009, X.________, Y.________,
Z.________, A.________, B.________, C.________, D.________, J.________, E.________
et F.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision sur effet suspensif
rendue le 9 janvier 2009 par le Président du Comité de direction (dossier
GE.2009.0006).
Le 21 janvier 2009, G.________ a également
contesté la décision sur effet suspensif rendue le 9 janvier 2009 par le Président
du Comité de direction devant la CDAP (dossier GE.2009.0012). Le 27 janvier
2009, H.________ en a fait de même (dossier GE.2009.0014), suivi le 11 février
2009 par F.________ (dossier GE.2009.0023).
I.________ n'a en revanche pas
contesté la décision incidente (n° 117) dont il a fait l'objet.
Les 16, 23 et 28 janvier 2009 et 12
février 2009, la juge instructrice a provisoirement accordé l'effet suspensif
aux recours. Le 13 février 2009, les causes ont été jointes.
Par arrêt GE.2009.0006,
GE.2009.0012, GE.2009.0014, GE.2009.0023 du 26 juin 2009, la CDAP a admis
les recours des intéressés. Le chiffre I des décisions n° 115, 116, 118 et 119
du 9 janvier 2009 du Président du Comité de direction de l'Association de
communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis a
été réformé en ce sens que l’effet suspensif au recours a été maintenu. Dites
décisions ont été confirmées pour le surplus.
G.
Par décisions du 21 août 2009, faisant suite à
une séance s'étant déroulée le 16 mars 2009, le Comité de direction a rejeté
les recours formés par X.________ et consorts, G.________, H.________ et I.________
et il a confirmé les décisions de la Commission administrative des 28 novembre
et 1
er
décembre 2008, retirant, respectivement refusant le
renouvellement des autorisations A des treize chauffeurs de taxis, cités
nommément sous lettre C.
H.
Par actes des 9 et 19 septembre 2009, H.________
a saisi la CDAP d'un recours dirigé contre la décision du 21 août 2009 du Comité
de direction de l'Association. Il a pris les conclusions suivantes:
"1.        Je demande à la justice, avec suite et frais, de
m'accorder la possibilité de ne pas être dans l'obligation de retourner au Taxi
services Sàrl.
2.         Je demande également la justice de m'accorder la
fréquentation des stations pour taxis pour le bénéfice de la clientèle. (…)
3.         Je demande à la justice d'envisager d'intimer à l'Association
des communes de la région lausannois pour la réglementation du service des
taxis d'ouvrir les taxis à tous ceux, qui ont a l'état actuel un autorisation
d'exploiter un entreprise de taxis, délivré par le SIT.
4.         Je formule une requête de dédommagement, qui sera
envisagé en cas de gain de cause visant les stations pour taxis, pour mes
nombreux démarches depuis 1978. (…)"
Par acte du 22 septembre 2009, X.________
et crts en ont fait de même, concluant, avec dépens, à la réforme,
subsidiairement à l'annulation des décisions rendues le 21 août 2009 par le
Comité de direction de l'Association, demandant le renouvellement,
respectivement la restitution des autorisations A dont ils étaient titulaires,
sans obligation d'abonnement au central des taxis A géré par Taxi Services Sàrl.
Dans son recours du 23 septembre
2009, G.________ a conclu, avec dépens, à l'annulation de la décision du Comité
de direction du 21 août 2009 et à l'octroi d'une autorisation d'exploitation
d'un taxi de type A pour l'année 2009.
Dans son pourvoi du 23 septembre
2009, H.________ a conclu, avec dépens, à l'annulation de la décision du Comité
de direction du 21 août 2009, à ce que le tribunal dise que son autorisation A
continuait à être octroyée à partir de 2009 et à ce qu'il soit autorisé à
travailler au bénéfice d'une autorisation A, nonobstant un non abonnement au
central d'appel des taxis A de l'Association; subsidiairement, le recourant a
conclu à ce qu'il soit autorisé à travailler au bénéfice d'une autorisation A,
nonobstant la conclusion d'un contrat d'abonnement auprès de la société Taxi
Services Sàrl; plus subsidiairement, à ce qu'il soit autorisé à continuer à
travailler en 2009 au bénéfice d'une autorisation A.
Dans sa réponse du 28 octobre 2009,
l'autorité intimée a conclu au rejet des recours formés contre sa décision du
21 août 2009. Le 26 novembre 2009, la Commission administrative du Service
intercommunal des taxis a également conclu au rejet des recours. Le 16 novembre
2009, Taxi Services Sàrl a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet
du recours formé par I.________; il a conclu au rejet des recours déposés par X.________
et crts, G.________ et H.________.
Répondant à la demande de la juge
instructrice, l'autorité intimée a produit le contrat d'abonnement agréé le 20
août 2008 par le Comité de direction. Il prévoit ce qui suit:
"(…)
Abonnement
Article 3
L'abonné s'engage à verser une contribution mensuelle fixée par Taxi
Services Sàrl.
La contribution est calculée comme suit:
a) Contribution de
base
CHF 726.65
b) Entretien du
matériel embarqué
CHF   10.00
c) Concession
radio
CHF     2.00
d) TVA de 7.6 %
sur a+b+c
TOTAL MENSUEL
CHF   56.15
CHF 794.80
e) Fonds de
secours facultatif (obligatoire pour les seuls associés)
TOTAL MENSUEL,
inclus Fonds de secours
CHF   15.00
CHF 809.80
La contribution de
base de CHF 726.65 par mois comprend la transmission de cent courses
mensuelles.
Dès la 101 ème
course, une contribution complémentaire de 40 centimes, majorée de la TVA, est
perçue pour chaque course transmise par le Central et effectuée.
Le bénéficiaire de
l'abonnement sera informé, avant le 30 novembre de chaque année, du montant de
la contribution de l'année suivante.
L'abonné affilié au
Fonds de secours déclare avoir reçu copie des statuts.
(…)".
Il ressort en outre d’une
correspondance du SIT de 1987 que la taxe pour l’année 1988 s’élevait, pour
chaque permis de stationnement, à 435 fr. pour les exploitants domiciliés dans
l’arrondissement et à 870 fr. pour les autres, montants auxquels il faut
ajouter 60 fr. par véhicule titulaire ou de remplacement.
I.________ s'est déterminé les 29
décembre 2009 et 21 janvier 2010. Le 4 février 2010, H.________ a déposé
un mémoire complémentaire et le 26 février 2010, G.________ et X.________ et
consorts en ont fait de même. Des pièces ont en outre été produites, dont l'une
datée du 23 juin 1983 dont il résulte que X.________ a obtenu une dispense au
terme de laquelle il a été autorisé à réduire son taux d'activité en qualité de
conducteur de 30 % pour lui permettre d'exécuter "
des travaux de
réparations et de dépannages pour les membres de la Coopérative du Garage T.I.,
le cas échéant pour d'autres exploitants de taxis
".
En outre, il résulte du mémoire
complémentaire de Me Vogel qu'C.________ a cessé toute activité; il n'est plus
concerné par la procédure et il n'y a pas plus d'intérêt.
Le recourant H.________ a produit
une circulaire n° 433 datée du 4 mars 2002 de la Conseillère municipale Doris
Cohen Dumani relative à la cession du central d'appel des taxis de place, dont
il résulte que celles et ceux qui ne souhaitaient plus adhérer à un central
d'appel pourraient désormais travailler "
en libre
".
Le 6 avril 2010, Taxi Services Sàrl
a déposé des déterminations complémentaires. Le 15 avril 2010, l'autorité
intimée et l'autorité concernée ont également déposé une écriture
complémentaire.
L'expertise intitulée "
Evaluation
de la situation des taxis de l'agglomération lausannoise, ses paramètres-clés
et ses marges de manœuvre
", datée du 5 septembre 2007 et effectuée par
les professeurs à l'EPFL Boi Faltings, Matthias Finger et l'adjoint
scientifique Pierre Rossel, a été versée au dossier.
En résumé, il en résulte que le
nombre de taxis A avait progressivement augmenté à 280 puis était redescendu à
264, pour être de 250 en 2007, dont 228 taxis A affiliés à Taxi Services. Le
nombre de taxis B avait également augmenté, il était d'un peu moins de 100 en
2007, mais variait passablement. D'après cette étude, les taxis A avaient un
mode de fonctionnement davantage orienté vers le plein temps (mais pas
toujours), les taxis B avaient des usages qui étaient moins connus et fonctionnaient
dans les interstices laissés par les premiers. Seuls les taxis A, dont les
statistiques étaient fiables, ont finalement fait l'objet de l'étude. Examinant
la question de la déréglementation, les experts ont considéré que celle-ci
était inopportune; ils ont notamment relevé que l'intérêt du citoyen-usager du
domaine urbain devait primer sur celui, illusoire dans ce domaine, du client ou
demandeur de service qui en temps réel pourrait juger de la qualité de l'offre
et faire ainsi le meilleur choix, contribuant tendanciellement à faire
améliorer, progressivement, le service des taxis. L'étude relève néanmoins que
cela n'excluait pas la mise au point d'une meilleure solution que les 14 ans
d'attente existant en 2007 pour accéder à une autorisation de type A, ce qui
constituait un véritable problème. Après avoir opéré des simulations sur la
base du régime existant (les heures travaillées pour l'ensemble des 228 taxis A
étaient de 9.69 h par jour et par taxi), les experts ont formulé une première
recommandation tenant à améliorer le service pendant la nuit et le dimanche en
augmentant de façon significative (soit de manière plus accentuée) le tarif des
taxis pendant ces périodes; la deuxième recommandation était un léger
accroissement de 25 du nombre de licences de type A. Les experts ont évoqué le
domaine des technologies émergentes (GPS, bornes d'appel de taxis), pour
optimaliser la qualité du service. Ils ont conclu que "
le passage par
le travail d'intermédiation fourni par une centrale d'appel unique nous semble
une condition indispensable au maintien de cette performance d'ensemble
".
Par avis du 21 mai 2010 auquel on
se réfère pour le surplus, la juge instructrice a mis en œuvre diverses mesures
d'instruction tendant à compléter la cause.
Par acte du 1
er
juin
2010, J.________ a informé le tribunal qu'il se retirait de la procédure, ce
dont la juge instructrice a pris acte le 2 juin 2010.
Le 2 juin 2010, le recourant I.________
a transmis diverses pièces, dont celles relatives à ses revenus.
Le 2 juin 2010, Taxi Services Sàrl
a produit ses comptes 2008 et 2009 (bénéfice de 16'199.93 fr. en 2008 et perte
de 8'049.64 fr. en 2009), un extrait du registre du commerce la concernant et
ses statuts. Elle a indiqué que la Commission administrative produirait l'appel
d'offres lancé le 31 janvier 2008, ainsi que le nombre d'autorisations qu'elle
avait délivrées en 2009. Taxi Services Sàrl a indiqué que, sur la base du
rapport établi par l'EPFL le 5 septembre 2007, elle considérait qu'une
augmentation de 25 autorisations A était nécessaire pour assurer un service
public de qualité; il semblerait, toujours d'après elle, qu'un chauffeur de
taxi indépendant, devrait réaliser un chiffre d'affaires annuel sur onze mois
d'au moins 90'000 fr. Une autorisation A impliquerait un taux d'activité de 100
%; pour assurer un service public de qualité, chaque chauffeur, titulaire d'une
autorisation A, devrait travailler 40h par semaine; c'est sur cette base qu'a
été déterminé le nombre d'autorisations A, selon ce qui résulte du rapport de
l'EPFL. Elle a exposé que la contribution de base demandée avait été fixée par
rapport au coût d'exploitation, en fonction notamment des investissements de renouvellement
du central qui devront être faits tous les 2 à 3 ans. Taxi Services Sàrl a
attiré l'attention de la Cour sur le fait que l'autorité qui lui a délivré la
concession était censée contrôler les coûts et c'est d'ailleurs ce qu'elle le
faisait.
Le 4 juin 2010, la Commission
administrative a répondu ce qui suit:
" (…)
-           Durant l'année 2009, huit autorisations d'exploitation A
ont été déposées par des exploitants indépendants cessant leur activité. Ces
huit autorisations ont été attribuées à huit nouveaux exploitants indépendants.
-           Le nombre optimum d'autorisations A dépend de divers
facteurs, et notamment de la manière dont les exploitants utilisent
effectivement leur autorisation. S'ils ne travaillent qu'à temps partiel, leur
contribution s'avère évidemment insuffisante pour le bon fonctionnement du
système et si de plus ils ne sont pas raccordés au central, ils créent des
lacunes sensibles dans l'effectif des taxis mis effectivement à disposition du
service public.
-           S'agissant du temps de travail d'un exploitant
indépendant, il est en principe de 9 heures par jour au maximum selon l'OTR. Le
SIT lausannois considère que, pour prétendre exploiter lui-même son
autorisation, sauf incapacité, le bénéficiaire doit travailler au moins 40
heures par semaine en moyenne, subsidiairement 35 heures à titre temporaire.
Des contrôles sont actuellement entrepris pour savoir si certains exploitants
ont un temps de travail inférieur, voire nettement inférieur à ces chiffres.
(…)"
Le 8 juin 2010, l'autorité intimée
a abondé dans le même sens que la Commission administrative; elle a relevé que
le SIT demeurait l'autorité administrative compétente pour délivrer des
autorisation de type A ainsi que pour déterminer leur nombre maximum de sorte
que Taxi Services Sàrl ne pouvait pas répondre aux questions y relatives.
Le 17 juin 2010, la Commission
administrative, répondant aux craintes exprimées par certains recourants quant à
l'usage qui pourrait être fait contre eux eux-mêmes des renseignements qu'ils
étaient appelés à fournir, a indiqué qu'elle-même ni le SIT ne surveillait en
"
aucune manière
" la question des revenus. S'agissant du temps
d'activité des recourants, la Commission administrative a remarqué qu'il
s'agissait d'une question soulevée par la juge instructrice (et non par
elle-même) et qui était "
secondaire"
par rapport à la
procédure en cours.
Le 8 juillet 2010, G.________ a
produit des documents concernant les revenus qu'il avait réalisés entre 2006 et
2009.
Le 14 juillet 2010, I.________ a
requis la production du procès-verbal de la dernière assemblée générale de Taxi
Services Sàrl qui aurait évoqué la position de la société vis-à-vis des
recourants en relation avec la présente procédure.
Le 16 juillet 2010, le recourant H.________
a également produit des pièces relatives à ses revenus.
Le 19 juillet 2010, Me Vogel a
produit un bordereau de pièces concernant les revenus et les temps de travail
de certains recourants.
Les pièces concernant les revenus
et les taux d’activité des recourants n’ont pas été transmises aux autres
parties.
I.
Le tribunal a tenu audience le 12 octobre 2010.
Le procès-verbal d'audience a la teneur suivante:
"(…)
Se présentent:
-           les recourants X.________, Y.________, Z.________, A.________,
B.________, D.________, F.________, personnellement, assistés de Me Philippe
Vogel;
-           le recourant G.________, personnellement, assisté de Me
Laurent Schuler;
-           le recourant H.________ personnellement, assisté de Me
Frank Tièche;
-           le recourant I.________, personnellement;
-           le Comité de direction de l'Association de communes de
la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis est
représenté par son président Marc Vuilleumier, sa greffière Anouchka Hubert,
Mme Hochstrasser et Pierre Delisle;
-           la Commission administrative du Service intercommunal
des taxis de l'arrondissement de Lausanne est représentée par son président Me
Jacques Ballenegger et son secrétaire adjoint Bernard Vogel;
-           Taxis Services Sàrl est représentée par Philippe Ramel
et Christian Bifrare, assistés de Me Yves Hofstetter.
Il n'y a pas de réquisition d'entrée de
cause.
La présidente rappelle l'objet du litige.
Les parties s'expriment chacune à leur tour au fur et à mesure des points
soulevés par l'instruction.
Lorsque les chauffeurs commencent leur
activité, ils branchent le système GPS de la voiture, ce qui permet au central
d'appel de localiser exactement leur position et d'attribuer la course au taxi
le plus proche, par le système informatique lui-même. Le chauffeur qui reçoit
une course a l'obligation de l'accepter; s'il refuse une course, il est
sanctionné; en effet, il est rétrogradé (ou dépositionné) par rapport à un
collègue qui devrait normalement attendre et qui passe alors devant lui pour
l'attribution de la course suivante. Cette pénalité est d'une minute. Me Ballenegger
précise que l'art. 49 RIT prévoit les cas où le chauffeur de taxis peut refuser
valablement une course. Lorsque l'activité est terminée, le chauffeur de taxi
débranche le GPS.
Un recourant se plaint du fait que les
déplacements sont suivis par le GPS pendant toute la durée de l'activité, alors
que le chauffeur est amené parfois à effectuer des courses privées. Le
représentant de la Commission administrative lui rétorque qu'il peut débrancher
le GPS pour effectuer une course privée. Les recourants craignent l’usage que
Taxis Services pourrait faire des données les concernant.
Un recourant déclare qu'il ne pourrait pas
pendant son temps de travail aller aux W.C, sans être puni; ce point est
contesté par Me Hofstetter qui explique que le système informatique permet de
prendre une pause de 5 minutes à cette fin notamment.
Un recourant se plaint du fait qu'il a reçu
une amende pour avoir stationné sur le domaine public réservé aux taxis alors
que son GPS n'était pas branché. Cela résultait du fait qu'il n'était pas en
activité, selon le central d'appel.
Me Ballenegger précise qu'environ 250
autorisations A sont délivrées. Le nombre de taxis en activité est variable en
fonction des heures de la journée. Le central d'appel détermine en tout temps
le nombre de voitures disponibles. L'autorisation A est personnelle et
incessible; elle est liée à un véhicule, cas échéant à un véhicule de
remplacement; le système est conçu de manière à empêcher la vente d'une
autorisation A.
Me Ballenegger précise qu'il n'existe actuellement
plus que quatre
[recte: cinq])
entreprises et qu'elles disposent de 102 autorisations
A (auparavant 116 autorisations A réparties entre 5
[recte: 6]
entreprises). Me
Ballenegger expose que ces compagnies ont des obligations supplémentaires par
rapport à un chauffeur de taxis indépendant. En effet, ces entreprises doivent
notamment veiller à la couverture de certaines plages horaires afin de garantir
l'offre à tout moment; elles disposent de 1,5 ETP (équivalent temps plein) par
taxis, ce qui va au-delà d’une activité à 100 %; en outre, elles jouent un rôle
formateur pour la relève de la profession. Des recourants se disent convaincus
que Taxis Services favorise ces entreprises, à leur détriment.
Le chauffeur de taxis indépendant paie un
prix d'abonnement au central d'appel de 809,80 fr. par mois; ce prix est le
même pour les entreprises de taxis qui s’acquittent également de 809.80 fr. par
autorisation A. Un recourant se prévaut du fait que cette situation n'est pas
juste dès lors que les véhicules des compagnies de taxis peuvent circuler 24h
sur 24h. A cela s'ajoute qu'elles conservent toujours à leur actif les
autorisations A délivrées à leur nom, contrairement à un chauffeur indépendant
seul qui ne peut pas transmettre, au terme de son activité professionnelle, son
autorisation A à un membre de sa famille. Me Ballenegger considère que ce
traitement identique est justifié par le fait que les entreprises organisent le
temps de travail de leurs employés de manière à assurer en tout temps l'offre,
contrairement au chauffeur indépendant qui dispose de la faculté de déterminer
son horaire de travail. Me Vogel insiste, au nom des recourants, sur le fait
que le chauffeur de taxis, en raison individuelle, paie un prix d'abonnement
identique à celui d'une entreprise alors que le véhicule du chauffeur de taxis
indépendant circule 8h par jour, cinq jours par semaine. Me Hofstetter
intervient pour rappeler qu'à partir de la 101
ème
course, les
entreprises paient un supplément et financent le central d'appel. Me Tièche se
plaint du fait que Taxi Services Sàrl n'a pas fourni de documents relatifs
notamment à la couverture des coûts du central d'appel. Un recourant expose que
sur une course facturée entre 10-12 francs au client, 8 francs reviendraient à
la couverture du prix d'abonnement. Me Hofstetter conteste ce point, expliquant
que 100 courses représenteraient 3 à 4 jours de travail à 100 % et que le
service public implique un taux d'activité à 100 %.
Me Ballenegger rappelle que sur 250 environ
autorisations A délivrées, il y a 102 autorisations pour les entreprises, ce
qui fait qu'il reste grosso modo 140 autorisations pour les indépendants. Il
précise que Taxi Services Sàrl ignore le prix de la course facturé au client.
200 personnes sont du reste en attente de la délivrance d'une autorisation A.
Le recourant I.________, qui ne dispose plus
d'une autorisation A, mais seulement d'une autorisation B, déclare que le prix
d'abonnement au central d'appel des taxis B (la coopérative Taxiphone
comprenant 50 cotisants) lui coûte 950 fr. par mois, ce qui implique qu'il
travaille à plein temps. Il déclare qu'il ne veut plus jamais faire partie de
Taxi Services Sàrl.
Me Hofstetter insiste sur le fait que le
chauffeur de taxis au bénéfice d'une autorisation B n'a pas même l'obligation
de s'affilier à un central d'appel et qu’il lui suffit de disposer d'un
téléphone.
I.________ insiste sur le fait que
l'activité de chauffeur de taxis nécessite toutefois de pouvoir embarquer les
clients en station. Me Schuler intervient pour relever que pendant toute la
durée de la procédure, les recourants n'étaient pas affiliés au central d'appel
et que cela n'a pas créé de problèmes au niveau de l'offre. Il relève que le
nombre d'autorisations A est à géométrie variable et qu'il suffirait en cas de
problème d'en augmenter le nombre. Interrogé par la présidente sur le point de
savoir si le nombre d'autorisations A ne pourrait pas être augmenté à 350 ou
400 par exemple, le représentant de la Commission administrative indique qu'une
anarchie en résulterait; il expose que Genève, qui avait doublé le nombre des
autorisations A au nom de la liberté économique, faisait actuellement marche
arrière, rachetant les autorisations A de manière à en diminuer le nombre.
Les recourants expriment le souhait de pouvoir
utiliser le domaine public sans avoir l'obligation d'être affiliés au central
d'appel qui n'est pas un produit attractif à leurs yeux. Ce qui était décisif,
toujours d'après eux, était de continuer à assurer le service public, ainsi
qu'ils l'avaient fait du temps de Intertaxis.
Un recourant insiste sur le fait que ce
n'était pas l'obligation de s'affilier en tant que telle au central d'appel de
Taxi Services Sàrl qui était problématique, mais son coût, de surcroît fixé de
manière unilatérale. Me Ballenegger rappelle que tous les abonnés peuvent
s'associer à la société Taxi Services et que celle-ci a l'obligation, selon ses
statuts, de les accepter. Le prix d'une part de la Sàrl est de 1'000 fr. Le
recourant G.________ indique qu'il est sociétaire, mais refuse de signer le
contrat d'abonnement. Un autre recourant revient sur le prix du contrat
d'abonnement mensuel, déclarant qu'un montant de 540 fr. serait un prix correct
(comme cela était le cas du temps de la coopérative).
La présidente instruit ensuite la question
des revenus des chauffeurs de taxis. Elle indique que certaines données
fournies par les recourants ne sont pas représentatives dans la mesure où
quelques-uns ont produit les éléments imposables de leur déclaration d’impôt
(et non leur chiffre d’affaires). Elle rappelle que la Commission
administrative avait considéré dans ses écritures qu'un chauffeur indépendant
réalisait un chiffre d'affaires d'environ 6'000 fr. par mois pour une activité
à 100 %. La jurisprudence a pris en considération un rendement kilométrique
moyen de 2.70 fr. à Lausanne sous l'angle de la TVA (ATF 2A.253/2005 du 3
février 2006 s'agissant d'un indépendant avec 2 véhicules). L’ATAF A-2149/2008
et A-2170/2008 du 17 mai 2010 a repris un tel le rendement au kilomètre. A ce stade,
la présidente invite les parties à produire toute pièce qui infirmerait
l'existence d'un chiffre d'affaires de l'ordre de 6'000 fr. par mois, chiffre
qui au vu des divers éléments au dossier ne paraît pas surévalué. Le recourant I.________
déclare qu'un tel montant paraît juste, encore que le chiffre d'affaires ait
chuté depuis une année et demi. Me Ballenegger expose que la Commission
administrative n'est plus d'accord avec un montant de 6'000 fr. par mois au
titre de recettes. Il explique que selon les informations orales qu'il avait pu
obtenir, 6'000 fr. de recettes brutes par mois serait une évaluation trop
prudente et n'était pas représentative de la moyenne, mais du bas de la
fourchette. Selon Me Ballenegger, un chauffeur de taxis expérimenté réaliserait
90'000 fr. de chiffre d'affaires par année, voire davantage à certaines
occasions. Un recourant intervient pour expliquer qu'une recette de 6'000 fr.
par mois suppose de ne pas respecter les exigences de l'ordonnance qui fixe la
durée maximale du temps de travail (OTR).
Est ensuite abordée la question du taux
d’activité. A cet égard, la présidente évoque la jurisprudence publiée à la
RDAF 1986 p. 157, selon laquelle la loi genevoise ne pouvait pas interdire aux
avocats de travailler à temps partiel. Si un chauffeur de taxis n'exerçait
certes pas la même profession qu'un avocat, il s'agissait néanmoins dans les
deux cas, de personne exerçant une activité lucrative à titre indépendant et de
service quasi-public. Me Ballenegger expose que le service public en cause, qui
requiert l'usage accru du domaine public, est assuré principalement par les
détenteurs d'autorisations A, selon l'art. 40 RIT qui impose une conduite
régulière. Me Hofstetter insiste à son tour sur le fait que l'autorisation A
est un tout, elle permet de stationner sur le domaine public, d'être relié à un
central d'appel et de demander les prestations résultant d'un tarif. La
présidente rappelle la teneur de l'art. 80 RIT, selon lequel le préposé
intercommunal détermine pour chaque conducteur qui exerce également une autre
activité professionnelle le temps maximum pendant lequel il peut travailler
dans une entreprise de taxis. Me Vogel indique que les autorités veulent
éliminer les chauffeurs de taxis au bénéfice d'une autorisation A à temps
partiel. Me Ballenegger insiste sur le rôle des chauffeurs de taxis A dans le
cadre d'une politique coordonnée
[des transports]
des communes; il relève que
les chauffeurs de taxis B disposent davantage de liberté dans l'organisation de
leur temps de travail.
Un recourant explique qu'il ne parvient
lui-même pas à vivre de sa seule activité de chauffeur de taxis B; il doit
exercer deux métiers, ce qu'il fait du reste lui-même en conduisant le taxi
d'un chauffeur au bénéfice d'une autorisation A. Il insiste sur le fait qu'il
considère contribuer aussi au service public, même s'il ne dispose pas d'une
autorisation A. Il expose que chaque chauffeur au bénéfice d'une autorisation B
dispose d'un créneau pour des demandes particulières et contribuer au service
public (transports d'handicapés notamment, à un prix préférentiel).
La présidente aborde la teneur de l'art. 6
RCAp selon lequel un défaut d'abonnement au central d'appel peut entraîner un
retrait de l'autorisation A. Elle interroge le représentant de la Commission
administrative sur les circonstances entrant en considération dans le cadre de
la teneur potestative de cette disposition. Me Ballenegger expose qu'un fonds
de secours peut intervenir en cas de difficultés momentanées dans le paiement
de l'abonnement, sans pour autant qu'il s'agisse d'une assurance perte de gain.
Deux ou trois fois par année, la Commission administrative est confrontée à des
défauts de paiement, mais pas pour des cas de maladie; la plupart du temps, il
s'agit d'individus faisant preuve de mauvaise volonté ou qui ont des problèmes
d'organisation.
La présidente évoque les chiffres publiés
par le site internet de Taxi Services Sàrl relatifs au total des courses et aux
courses distribuées par le central. Les représentants de la société évoquent un
léger recul de l'activité en 2009 et une amélioration en 2010.
La Commission administrative est interrogée
sur le point de savoir si elle a vérifié la teneur du contrat d'abonnement au
central d'appel. Me Ballenegger précise que le contrat a fait l'objet de
suggestions, d'améliorations, qu'il a été lu et approuvé par la Commission
administrative.
Le matériel permettant au chauffeur de taxis
A d'être relié au central d'appel est fourni par Taxi Services Sàrl, selon les
explications d'un représentant de la société. Il s'agit de matériel prêté qui
doit, le cas échéant, être rendu ou à défaut être payé (à concurrence d'un
montant de 5'000 fr.). Me Tièche intervient pour souligner la valeur résiduelle
du matériel embarqué (1 franc) selon les comptes. Me Hofstetter fait remarquer
que selon les comptes, l'actif immobilisé est de 420'000 francs, après
amortissement. Me Tièche fait valoir que les comptes ne seraient pas conformes
au principe comptable de sincérité et qu’au vu du bénéfice réalisé, la société
poursuit un but lucratif.
Au terme de l'instruction, la présidente
informe les parties qu'elles recevront une copie du procès-verbal d'audience et
qu'elles disposeront d'un délai pour se déterminer sur celui-ci, sans que
n'intervienne un nouvel échange d'écritures, l'arrêt du tribunal devant être
notifié au plus tard à fin 2010.
Il est passé aux plaidoiries. Successivement
Me Vogel, Me Tièche, Me Schuler défendent la position des recourants. La parole
est ensuite donnée au recourant I.________ qui s'exprime longuement. Anouchka
Hubert rappelle le point de vue de l'autorité intimée. Me Ballenegger, puis Me
Hofstetter interviennent respectivement au nom de la Commission administrative
et de Taxi Services Sàrl.
L'audience est levée à 17h 35.
Lausanne, le 15 octobre 2010
(…)"
J.
Les parties ont disposé d'un délai pour se
déterminer sur le procès-verbal d'audience. La Commission administrative a
également été invitée à produire le/s texte/s indiquant les obligations
spécifiques des entreprises de taxis titulaires d'une autorisation A.
Le 8 novembre 2010, la Commission
administrative s'est déterminée sur le procès-verbal d'audience, soulignant
d'abord que les cas où le chauffeur peut refuser une course sont assez
exceptionnels, selon l'art. 49 RIT. Elle a aussi indiqué qu'elle avait fait
remarquer à l'audience, en réponse aux craintes des recourants quant à l'usage
qui pourrait être fait des données les concernant, que les trajets qu'ils
effectuaient n'étaient pas enregistrés par Taxi Services Sàrl. Enfin, la
Commission administrative a précisé que le nombre d'entreprises de taxis
étaient actuellement de cinq (et non pas quatre), la sixième ayant été
dissoute. Elle a fourni des documents relatifs aux obligations d'assurer la
qualité du service par un effectif de conducteurs au moins égal à 150 % des
permis de stationnement.
Le 15 novembre 2010, Taxi Services Sàrl
a notamment demandé à ce qu'il soit précisé que du temps de la coopérative et
notamment dans les années 2000, l'abonnement au central d'appel était plus
élevé que ce qui est demandé actuellement, passant parfois même la barre des
CHF 1'000.-. Me Hofstetter a fait remarquer qu'il avait ajouté dans son
intervention à l'audience que l'efficacité du central d'appel supposait que
tous les titulaires des autorisations A y participent et qu'une option de
participer ou non au central condamnerait celui-ci. Enfin, il a fait remarquer
au tribunal qu'il avait aussi indiqué à l'audience que les comptes 2008 de cette
société étaient sans pertinence dès l'instant où l'obligation de s'abonner
était entrée en vigueur au 1
er
janvier 2009.
Le 15 novembre 2010, les recourants
X.________ et consorts ont fait valoir que les circulaires invoquées étaient
fort anciennes; ils ont souligné que Taxi Services Sàrl venait d'édicter un
"
Code des bonnes pratiques et Commission de discipline
", approuvé
le 25 février 2010 par le Comité de direction, qu'ils ont produit; les
recourants ont expliqué que le code précité fondé sur les règlements
intercommunaux applicables ne faisait absolument pas mention des obligations
des entreprises de taxis au niveau des plages horaires ou de cadences; ce code fait
en outre l'objet d'une pétition déposée par une majorité des sociétés de Taxi
Services Sàrl le 12 novembre 2010: Me Vogel a plaidé une violation de l'art. 11
CEDH (droit à la liberté d'association), en référence à l'affaire Sigurdur A.
Sigurjónnsson c. Islande (requête n°16130/90) ayant fait l'objet de l'arrêt de
la Cour européenne des droits de l'homme du 30 juin 1993.
Le 16 novembre 2010, la Commission
administrative a insisté sur le fait que l'obligation des chauffeurs de taxis
au bénéfice d'une autorisation A de s'abonner au central unique de transmission
des appel des taxis A ne comportait pas l'obligation de devenir sociétaire de
Taxi Services Sàrl. Le 16 novembre 2010, Taxi Services Sàrl a demandé le
retranchement des pièces produites le 15 novembre 2010 par Me Vogel, à moins
que ne soit ouvert un troisième échange d'écritures.
Le 17 novembre 2010, la juge
instructrice a indiqué aux parties que les pièces produites ne seraient pas
retranchées du dossier, même si elles n'avaient pas un rapport direct avec
l'objet du litige. Elle a précisé qu'un nouvel échange d'écritures ne serait
pas ordonné, donnant aux parties la possibilité de s'exprimer dans le délai
prolongé à la requête de Me Tièche, avec l'avertissement que toute nouvelle
pièce ou détermination serait alors retranchée du dossier.
Le 23 novembre 2010, le recourant I.________
s'est déterminé. Le 29 novembre 2010, les recourants G.________ et H.________
ont déposé une écriture complémentaire, dans laquelle ils reviennent notamment
sur le "
Code de bonne pratique et de commission de discipline
".
Le 29 novembre 2010, Taxi Services Sàrl s'est également exprimée, suivie le 30
novembre 2010 par la Commission administrative.
K.
Le tribunal a statué par circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le Règlement sur le central d'appel des taxis
A de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation
du service de taxis (en abrégé: RCAp), entré en vigueur le 1
er
janvier 2008, prévoit ce qui suit:
" Art. 1 But du règlement
Le présent règlement a pour but, dans
l'attente de la nouvelle réglementation à venir sur le service des taxis, dont
il fera partie intégrante, de compléter le règlement intercommunal sur le
service des taxis, approuvé le 28 avril 1964 (RIT), ainsi que les prescriptions
d'application du RIT, approuvées par le Conseil d'Etat le 23 août 1966 (PARIT),
en ce qui concerne l'octroi d'une concession et l'exploitation d'un central d'appel
téléphoniques unique pour les taxis A dans la région lausannoise. Sous réserve
des dispositions ci-après, le RIT et le PARIT s'appliquent.
(…)
Art. 7 Recours
Les décisions de la Commission
administrative prises en application du présent règlement sont susceptibles de
recours au Comité de direction, par acte écrit et motivé, dans un délai de 20
jours dès réception de la décision attaquée.
Les décisions du Comité de direction sont
susceptibles de recours au Tribunal administratif, selon les formes prescrites
par les art. 27 et ss de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives, soit dans un délai de 20 jours dès réception de la décision
attaquée, avec indication des motifs et des conclusions.
(…)".
b) La loi vaudoise du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a été abrogée
par la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
RSV 173.366) entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009.
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a
qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de le faire, qui est
atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
C.________ a cessé d'exercer toute
activité et il n’a en conséquence plus d'intérêt au recours de sorte que
celui-ci doit être déclaré irrecevable.
On peut se demander si I.________,
qui ne dispose plus actuellement d'une autorisation A, a encore un intérêt actuel
au recours dans la mesure où il a déclaré à l'audience qu'il n'entendait plus
avoir à faire à Taxi Services Sàrl et détenir une autorisation A, encore qu'il
revendique néanmoins la possibilité d'utiliser les stations de taxis sur le
domaine public alors que cet avantage est réservé exclusivement aux titulaires
d'une autorisation A (art. 12 RIT). A ce stade, il conserve en tous cas un
intérêt au contrôle judiciaire de la décision attaquée et à faire constater que
le retrait de son autorisation A, ordonné par la décision attaquée, serait, par
hypothèse, mal fondé. Certaines conclusions de son recours, qui tendent
notamment à obtenir un dédommagement, dépassent l'objet du litige et du recours
tel que défini strictement par la décision attaquée (ATF 2C_612/2007 du 7 avril
2008 et réf. cit.); elles sont partant irrecevables.
2.
A titre préliminaire, on soulignera que le
recourant H.________ qui a retourné l'abonnement après l'avoir très largement
amendé, ne peut pas prétendre de bonne foi avoir accepté de conclure le contrat
qui lui était proposé dès lors qu'il n'a manifestement pas adhéré à l'offre,
telle qu'elle était libellée. Taxi Services Sàrl n’a jamais accepté les
modifications proposées. A l’évidence, il n’y a pas eu manifestations de
volonté concordantes sur les éléments essentiels du contrat, et aucun
abonnement ne lie Taxi Services Sàrl et le recourant.
3.
Est litigieux le retrait, respectivement le non
renouvellement de l'autorisation A des recourants, en relation avec
l'obligation d'abonnement au central d'appel et de souscription à un abonnement
à laquelle ils n'ont pas satisfait.
a) Le RIT, entré en vigueur le 1
er
novembre 1964, régissant le service des taxis dans les Communes d'Epalinges,
Lausanne, Prilly, Pully, Renens, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens,
Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne a
délégué aux municipalités de ces communes la compétence d'arrêter d'un commun
accord les mesures d'applications du RIT (art. 5 RIT).
Ces municipalités ont ainsi adopté
à leur tour le PARIT, entré en vigueur le 1
er
novembre 1966.
Le RCAp, entré en vigueur le 1
er
janvier 2008 et destiné notamment à compléter le RIT et le PARIT, a été arrêté
par le Conseil intercommunal de l'Association de communes (composé de délégués des
communes désignés par les conseils communaux respectifs) de la région
lausannoise pour la réglementation du service des taxis.
b) Selon l'art. 44 al 3 RIT,
l'exploitant de taxis avec permis de stationnement ne peut être affilié à un
autre central d'appel que celui des taxis de place.
L'art. 67 al. 3 RIT précise que
l'autorisation du type A donne le droit et implique l'obligation pour
l'exploitant et les conducteurs à son service, d'utiliser les installations
téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques.
L'art. 70 RIT dispose que si
l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place est confiée
à un organisme privé, celui-ci répartit les frais d'exploitation et
d'abonnement entre les titulaires des autorisations A (al. 1). Si cet organisme
est une personne morale constituée par les titulaires d'une autorisation A, la
Conférence des directeurs de police peut subordonner l'octroi ou le maintien du
permis de stationnement à la condition que le bénéficiaire en fasse partie (al.
2).
c) L’art. 6 RCAp, entré en vigueur
le 1
er
janvier 2008, a la teneur suivante:
"Tous les titulaires d’une autorisation
d’exploitation A sont tenus de souscrire un abonnement au service de
transmission de commandes diffusées par le central, à l’exclusion de tout
abonnement à un autre central. Ils sont tenus de verser les contributions
d’abonnement et de respecter les règles de fonctionnement du central, telles
qu’approuvées par le Comité de direction de l’Association de communes.
Un défaut d’abonnement ou une résiliation de
l’abonnement peut entraîner un retrait de l’autorisation d’exploitation par la
Commission administrative."
d) L'art. 6 al.
1 RCAp impose l'obligation aux chauffeurs de taxis titulaires d'une
autorisation A de souscrire un abonnement et de verser la contribution
d'abonnement. La formulation potestative de l'alinéa 2 de cette disposition
confère néanmoins une liberté d'appréciation à l'autorité sur la question du
retrait de l'autorisation d'exploitation A au chauffeur de taxi qui ne
s'abonnerait pas, ni ne contribuerait au central d'appel des taxis A, en dépit
de l'obligation expresse d'abonnement prévue à l'alinéa 1 qui ne ménage pas
d'autre alternative. Il convient d'examiner si l'autorité intimée a usé
correctement de son pouvoir d'appréciation au regard notamment des garanties
constitutionnelles invoquées.
4.
Les recourants font valoir que l’obligation de
s’affiler à la centrale d’appel pour pouvoir bénéficier d’une autorisation A
viole leur liberté d’association.
a) Dans un arrêt du 30 juin 1993 dans
l'affaire Sigurdur A. Sigurjónsson c. Islande (requête n°16130/90), la Cour
européenne des droits de l'homme a jugé que l'obligation faite à un chauffeur
de taxi de Reykjavik d'adhérer à l'association pour les chauffeurs de taxis de
cette ville (Frami), de rester affilié à cette association et d'y cotiser après
l'octroi d'une licence de taxi était contraire à la liberté d'association
garantie par l'art. 11 CEDH. Il y a lieu d'en extraire le passage suivant:
"(…)
A n'en pas douter, la Frami jouait un rôle
au service non seulement des intérêts professionnels de ses membres, mais aussi
de l'intérêt général, et que tout titulaire de licence de son ressort fût tenu
d'y adhérer a dû l'aider à remplir sa mission de surveillance. La Cour n'a
pourtant pas acquis la conviction que l'obligation en cause fût nécessaire à
l'exécution de ses tâches. En effet, le contrôle du respect des dispositions
applicables relevait au premier chef du comité (
ndlr: selon le renvoi au paragraphe 26,
sa tâche consiste
à contrôler, dans le ressort du syndicat, l'application des lois et règlements
relatifs à l'exploitation des véhicules de location à moteur à disposition du
public, l'octroi et le retrait des licences ainsi que la manière dont les
stations de taxis assurent leurs services
). Ensuite,
l'affiliation ne représentait nullement l'unique moyen concevable de forcer les
titulaires de licence à s'acquitter des devoirs et responsabilités qui
pouvaient aller de pair avec les fonctions correspondantes; ainsi, l'exercice
efficace de certaines de celles que prévoyait la législation en vigueur
(paragraphe 22 ci-dessus) n'exigeait pas une affiliation obligatoire. Enfin,
rien n'établit qu'une autre raison empêchât la Frami de protéger les intérêts
professionnels de ses membres sans contraindre le requérant à une adhésion
contraire à ses propres opinions (…)".
b) Dans son arrêt 2C_71/2007 du 9
octobre 2007, le Tribunal fédéral a considéré que le RCAp constituait une base
légale suffisante pour instaurer un monopole d'exploitation d'un central
téléphonique unique des taxis A dans la région lausannoise; il a constaté que
ce monopole ne poursuivait pas une fin fiscale (consid. 4), répondait à un
intérêt public justifiant l'existence de ce monopole (consid. 5) et ne violait
pas le principe de la proportionnalité (consid. 6). Le Tribunal fédéral a
examiné le recours de la Société coopérative Taxiphone sous l'angle de la
restriction de la liberté économique de celle-ci uniquement, et non pas au
regard des intérêts des membres de cette société dont elle n'était pas
habilitée, par ses statuts, à défendre les intérêts. (consid. 2.3). Il ne
mentionne en conséquence pas la liberté d’association et la jurisprudence
européenne précitée.
c) La liberté d'association a ceci
de particulier qu'elle comporte un important aspect négatif, en ce sens qu'elle
protège aussi
le droit de ne pas s'associer
. L'aspect négatif englobe le
droit de ne pas "
être contraint d'adhérer à une association ou d'y
appartenir"
(art. 23 al. 3 Cst), de la quitter et enfin de la
dissoudre (v. Andrea Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol. II : les droits fondamentaux, éd. 2006. p. 353).
En l'espèce, le fait que les
recourants n'ont pas l'obligation de devenir membre de Taxi Services Sàrl est
décisif. Ils gardent la liberté de devenir associé ou non de cette société. En
outre, l'exercice de toute activité de chauffeur de taxi n'est pas rendue
impossible du fait qu'ils ne sont pas membres de Taxi Services Sàrl, ni du fait
de l'absence d'abonnement au central de transmission des appel des taxis A,
contrairement à ce qui était le cas dans l'affaire jugée par la Cour européenne
des droits de l’homme où les chauffeurs de taxis de Reykjavik étaient tous
tenus d'adhérer au syndicat Frami du fait même de l'exercice de cette
profession et aussi longtemps qu'ils l'exerçaient, alors même qu'il n'existait
aucune nécessité à cet égard. Dans le cas d'espèce au contraire, l'activité de
chauffeur de taxis reste possible par le biais d'une autorisation B avec la
gestion d'un central d'appel des taxis B entièrement libre, ce qui n'est pas
contesté; à l'inverse, un monopole restreint instaurant un central d'appel
unique des taxis A a été jugé comme étant nécessaire, s'agissant d'un "
quasi
service public
" auquel le public devait pouvoir s'adresser sans
crainte par l'intermédiaire d'un interlocuteur unique et efficace (ATF
2C_71/2007 du 9 octobre 2007 précité, consid. 5.1). La liberté d’association
n’a ainsi pas été violée.
5.
A l'appui de sa décision, l'autorité intimée
fait valoir que l'art. 6 RCAp a pour but d'assurer la mise en œuvre du central
d'appel unique des taxis A dont la légitimité a été reconnue par le Tribunal
fédéral. L'obligation faite aux titulaires d'une autorisation A de s'affilier
au central d'appel unique et de payer en contrepartie une contribution en est
le corollaire. Elle ne peut pas en être dissociée, vu l'intérêt public
poursuivi.
Les recourants font valoir, quant à
eux, que l'exploitation d'un central d'appel unique pour les taxis A n'impliquerait
nullement une obligation de s’abonner à ce central, l'essentiel étant qu'il n'y
ait pas plusieurs centraux pour les taxis A. A contrario, ils ne voient pas en
quoi ils mettent en péril l'intérêt public en oeuvrant sans être affilié audit
central, à savoir en exerçant une activité "
en solo
", moins
intensive consistant à embarquer les clients qui s'annoncent sur les places ou
qui les contactent par téléphone.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la
liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (
ATF 128 I 19
consid.
4c/aa p. 29).
En principe, seules sont protégées
les activités économiques privées, c'est-à-dire celles qui sont accomplies par
des particuliers, en vertu du droit privé. Lorsqu'une activité économique est
qualifiée de tâche publique, ou de service public, et assujettie, en tant que
telle, au droit public, elle n'est pas couverte par liberté économique (Auer/
Malinverni/ Hottelier, op. cit., p. 443). La jurisprudence a précisé qu’elle
peut être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils
demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession
(ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid. 3b
p. 131 s.).
Conformément à l'art. 36 al. 1
Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base
légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de
danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.).
Sont autorisées les mesures de
police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics
(
ATF 125 I 322
consid. 3a p. 326). Se
justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à
sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de
même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires
par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (
ATF 119 Ia 41
consid. 4a p. 43 et la
jurisprudence citée). Sont en revanche prohibées les mesures de politique
économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence
en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (
ATF 125 I 209
consid.
10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée).
b) Dans son arrêt du 16 février
2007, confirmé par le Tribunal fédéral le 9 octobre 2007, la Cour
constitutionnelle a retenu qu’en contrepartie de l’avantage que constitue la
possibilité d’attendre la clientèle sur les emplacements qui leur sont réservés
sur le domaine public, les titulaires d’autorisation A se voient imposer de
nombreuses obligations dont celle d’utiliser les installations radio émettrices
réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux appels leur
parvenant par cette voie (art. 68 al. 3 RIT ; cf. CCST.2006.0007 cons. 4).
Il résulte par ailleurs de l'
arrêt
2C_71/2007 précité que le Tribunal fédéral, au moment où il a
procédé au contrôle abstrait du RCAp, avait à l'esprit l'obligation d'abonnement
au central d'appel en découlant, comme cela résulte de l'avant dernier
paragraphe du consid. 6 dans lequel il s'est exprimé comme suit:
"
La recourante
[i.e. la Société Coopérative Taxiphone]
soutient également en vain qu'en raison de l'obligation faite aux
chauffeurs de taxis A de s'abonner au central d'appel unique (art. 6 du
règlement litigieux), elle aurait de la peine à obtenir de nouvelles
affiliations à son central d'appel, ou autrement dit, à remplacer les
chauffeurs de taxis B de sa clientèle lorsque ceux-ci obtiennent une
autorisation de chauffeur de taxis A. Elle ne fournit aucune preuve à l'appui
de cette affirmation, qui va l'encontre du fait notoire que les taxis B sont
surnuméraires".
Il n'a pas non plus échappé au
Tribunal fédéral qu'en dépit du monopole conféré au central d'appel unique des
taxis A, deux centraux d'appel coexisteraient puisque l'existence d'un central
d'appel de taxis B n'était pas exclue par le RCAp. Cette circonstance, en tant
qu'elle est présentée par certains recourants comme étant un argument décisif
démontrant que la situation actuelle où certains recourants au bénéfice de
l'effet suspensif ne sont pas abonnés au central d'appel des taxis A, n'est
ainsi pas relevante.
Toutefois, le Tribunal fédéral ne s’est
pas livré formellement à un contrôle abstrait s’agissant de l’obligation de
s’affilier. Il a en effet retenu que (cons. 2.3):
"(…) en tant qu'elle se plaint d'une
restriction indue de la liberté économique des chauffeurs de taxis A contraints
de ne s'abonner qu'à
la centrale téléphonique unique,
la recourante défend les intérêts de certains de ses membres. Dans ce cas, la
qualité pour recourir ne lui est reconnue que si la défense des intérêts de ses
membres figurent parmi ses buts statutaires, que la majorité ou un grand nombre
d'entre eux sont personnellement touchés par l'acte litigieux (cf. ATF 100 Ib
331 consid. 2 p. 335 ss s'agissant d'une coopérative ATF 122 I 90 consid 2 p.
92 à propos d'un contrôle abstrait), ce qui n'est pas réalisé en l'espèce,
puisqu'elle ne compte que quatre chauffeurs de taxis A au sein de sa clientèle.
Toutefois, du moment que cette qualité lui est déjà personnellement reconnue,
seuls
les griefs en relation avec ces membres sont irrecevables."
c) D'emblée, il faut constater que la
position des recourants se heurte au texte de l'art. 6 al. 1 RCAp, base légale
formelle au sens de l'art. 36 al. 1 Cst, qui l'emporte sur la teneur de la
circulaire n° 433 du 4 mars 2002 invoquée par le recourant Di Marco, dont le
contenu était en relation avec la situation chaotique de l'époque.
En outre, l’obligation de s’abonner
à une centrale d’appels pour pouvoir bénéficier de l’usage du domaine public
n’a pas été introduite par l’art. 6 RCAp. Le chapitre sept du RIT, entré en
vigueur le 1
er
novembre 1964, énumère les obligations des titulaires
d’autorisations A, soit notamment le droit et l’obligation d’occuper les
stations officielles de taxis (art. 66) ou d’utiliser les installations
téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques, ces appareils pouvant
être reliés à un central téléphonique (art. 67 al. 2 et 3 RIT). L’art. 68 RIT,
dans sa teneur au 1
er
avril 1978, dispose :
" La Conférence des directeurs de
police peut autoriser ou obliger les titulaires d’autorisations A ou certaines
catégories d’entre eux à munir leur véhicule d’installations radio
émettrices-réceptrices assurant la liaison avec le central d’appel des taxis de
place.
Elle peut également imposer l’installation
d’un dispositif d’identification uniforme à tous les titulaires dont le
véhicule est équipé d’un poste radio-émetteur-récepteur.
Les titulaires d’autorisations A et les conducteurs
à leur service sont tenus d’utiliser les installations radio
émettrices-réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux
appels leur parvenant par cette voie."
L’art. 44 RIT tel que entré en
vigueur également le 1
er
avril 1978, qui concerne tous les exploitants
et pas seulement les titulaires d’autorisation A prévoit que l’exploitant de
taxis qui entend utiliser un moyen d’appel radio doit en informer le préposé
intercommunal, qu’il ne peut s’abonner qu’à un central d’appel faisant l’objet
d’une autorisation délivrée en vertu de l’article 23bis RIT et que l’exploitant
de taxis avec permis de stationnement ne peut être affilié à un autre central
d’appel que celui des taxis de place.
Ainsi, l’art. 6 al. 1 RCAp a
concrétisé la possibilité déjà prévue par l’art. 68 al. 1 RIT d’imposer
aux titulaires d’autorisations A de s’abonner à un central d’appel. Il  ne
ménage pas d'exception à l'obligation d'abonnement dans la mesure où il vise
"
tous
" les détenteurs d'une autorisation A. La base légale est
parfaitement claire et suffit à imposer une obligation.
Le Tribunal fédéral a exposé que
les chauffeurs de taxis A remplissaient un quasi service public, complémentaire
aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir s’adresser
sans crainte par l’intermédiaire de l’interlocuteur unique et efficace que doit
constituer un seul central d’appel (cons. 5). L’obligation de s’abonner à la
centrale et de ne pas créer deux catégories de chauffeurs de taxis A, (les uns
affiliés à la centrale, les autres pas) répond ainsi à un impératif de transparence
vis-à-vis du public.
Le nombre d’autorisations A qui
peut être délivré est restreint en raison du fait que le domaine public n’est
pas extensible et que les routes sont déjà très chargées. Il n’est pas possible
d’assurer un service de taxis efficace en augmentant le nombre d’autorisations
A de manière significative, comme l’a démontré l’expertise du 5 septembre 2007
de l’EPFL. Lorsqu’ils stationnent sur le domaine public, les chauffeurs de
taxis A doivent pouvoir se rendre dans les environs pour assurer des courses sans
créer des difficultés de trafic; cela implique que tous les chauffeurs A soient
affiliés à une centrale.
Les recourants oublient que la
possibilité de stationner sur le domaine public n’est pas un droit auquel ils
peuvent prétendre sans contrepartie. L’obligation d’abonnement est également
nécessaire pour assurer la bonne marche de la centrale dont le monopole a été jugée
conforme à la liberté économique. Cette situation de monopole justifie que tous
les détenteurs des autorisations A, dont le nombre est restreint en raison du
fait que le domaine public n'est pas extensible et qu’il doit être géré, se
relient au système de transmission des appels et souscrivent un abonnement de
manière à ce que ce central d'appel unique remplisse sa mission de quasi
service public.
L'art. 2 RCAp dispose que si le
central d'appel unique est chargé de recevoir et de diffuser toutes les
commandes téléphoniques concernant les taxis A, il réserve néanmoins les
commandes de clients adressées directement à un exploitant. L'obligation de
souscrire un abonnement au central de transmission des appels et d'y
contribuer, résultant de l'art. 6 RCAp n'exclut ainsi pas l'activité des
recourants en tant qu'ils prennent en charge des clients privés, sans passer
par le central d'appel unique des taxis A. Enfin, on ne discerne pas quels
critères devrait appliquer l’autorité pour octroyer tantôt des autorisations A
qui n’impliquent pas l’obligation de s’abonner à la centrale et tantôt des
autorisations A qui comprennent cette obligation, sans qu’il y ait inégalité de
traitement. En définitive, l'obligation contestée, répondant à l'intérêt public
en cause, constitue l'unique moyen de remplir à satisfaction la mission
d’assurer un service de taxis efficace dans la région lausannoise et elle ne
viole pas la liberté économique des recourants.
6.
Les recourants s'en prennent au montant mensuel
de l'abonnement qui  est prétendument prohibitif. Ils se tiennent pour
discriminés par rapport aux entreprises de taxi qui acquittent, pour chaque
autorisation A, le même montant tout en pratiquant une utilisation plus
importante de la centrale. Certains des recourants affirment que le prix de
l'abonnement a pour effet d'imposer une activité à temps plein.
a) L'art. 70 RIT dispose que si
l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place est confiée
à un organisme privé, celui-ci répartit les frais d'exploitation et
d'abonnement entre les titulaires des autorisations A (al. 1). Si cet organisme
est une personne morale constituée par les titulaires d'une autorisation A, la
Conférence des directeurs de police peut subordonner l'octroi ou le maintien du
permis de stationnement à la condition que le bénéficiaire en fasse partie (al.
2).
La concession d'exploitation du
central d'appel des taxis A conférée par l'Association de communes à Taxis
Services Sàrl prévoit notamment ce qui suit:
" 7.1
(…)
Le
concessionnaire établit un contrat d'abonnement semblable avec chacun de ses
abonnés. Ce contrat, et ses éventuelles modifications ultérieures, sont soumis
à l'approbation préalable de l'autorité.
(…)
VI.          Situation financière
12.1
Le concessionnaire fait en sorte d'équilibrer sa
situation financière et comptable, de manière à éviter toutes difficultés qui
pourraient compromettre la bonne marche du central d'appel.
12.2
Le concessionnaire assume lui-même ses frais de
fonctionnement et d'exploitation, il garantit le versement ponctuel des
salaires de ses employés, ainsi que des charges sociales correspondantes.
12.3
Le concessionnaire prélève auprès de chaque
abonné une contribution périodique permettant de couvrir ses charges de
fonctionnement, y compris l'amortissement de ses investissements et d'alimenter
les réserves normales en vue du renouvellement des équipements. Le
concessionnaire peut réaliser d'autres revenus dans le même but.
13.          Le concessionnaire remet chaque
année à l'autorité, pour approbation, au plus tard le 31 octobre, le budget
élaboré pour l'exercice suivant ainsi que, avant le 30 avril, les comptes de
l'exercice écoulé.
(…)"
En matière de contributions
publiques, la jurisprudence rappelle que le principe de la couverture des frais
s'applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de
base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le législateur
a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des coûts (
ATF 121 I 230
consid.
3e p. 235). Ce principe implique que le produit de la taxe ne dépasse pas, ou
seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la
branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure
appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (
ATF 126 I 180
consid.
3a/aa p. 188;
124 I 11
consid. 6c p.
20). De telles réserves financières violent le principe de la couverture des
coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire
lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (
ATF 118 Ia 320
consid.
4b p. 325). Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de la
proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 5 al. 2 et 9 Cst.),
le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de
la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut
pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les
contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et
s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des
motifs pertinents (
ATF 128 I 46
consid.
4a p. 52 et les arrêts cités).
En l'espèce, bien que le montant de
l'abonnement ne soit pas une contribution publique perçue par l'Etat, il y a
lieu néanmoins d'examen le litige en s'inspirant de ces deux principes.
b) Le montant de l'abonnement
mensuel est de 809.80 fr. par mois. Il s'agit notamment de la contrepartie du
matériel embarqué mis à disposition par Taxi Services Sàrl qui finance toute
l'infrastructure du central d'appel des taxis A (et pas seulement le central d'appel)
et transmet les commandes, soit des équipements de haute technologie, abrités
dans des locaux et devant être gérés par du personnel. Ces éléments impliquent
à l'évidence des dépenses d'une importance certaine qui doivent être répercutées
sur les utilisateurs du central.
Un tel montant doit être mis en
relation avec un chiffre d'affaires de l'ordre de 6'000 fr. au minimum par mois
réalisé par les chauffeurs A. L’instruction n’a pas permis d’évaluer avec
précision leur chiffre d’affaires. Le montant de 6'000 fr. a d’abord été
allégué par la Commission administrative qui a précisé en audience qu’il lui
paraissait sous-évalué et qu’un chiffre d’affaires de 90'000 fr. par année,
soit 7'500 fr. par mois, lui paraissait plus proche de la réalité. Certains
recourants ont produit leurs comptes dont il ressort que la somme de 6'000 fr.  n’est
en tout cas pas exagérée. Ils ont en outre été invités en audience à produire
tout document permettant d’établir que le chiffre de 6'000 fr. est trop élevé,
ce qu’ils n’ont pas fait. Cet abonnement représente une charge qui ne dépasse
le 15 à 20 % des recettes engrangées, lesquelles sont réalisées en partie au
moyen du central d'appel. Cela étant, on ne saurait y voir, en l'état, une
charge insupportable, empêchant les recourants de souscrire un abonnement qui
leur procure une partie, sinon une grande partie, de leur gain, même si elle
est importante. Elle est, en effet, inférieure à la redevance que doit
acquitter un chauffeur B pour être abonné à la centrale Taxiphone. Au demeurant,
une taxe de base de 495 fr. en janvier 1988 correspond à 707 fr. en janvier
2009, vu l’évolution de l’indice des prix à la consommation qui a passé de
110.9 à 158.4 points pendant cette période. On ne saurait ainsi considérer que
la taxe d’abonnement introduite par Taxi Services Sàrl soit nettement plus
élevée que celle qui était exigée précédemment pour pouvoir utiliser le domaine
public.
En outre, le montant de
l'abonnement n'est pas laissé au libre arbitraire de Taxi Services Sàrl. En
effet, l'art. 4 al. 2 RCAp prévoit que le barème de ces contributions
périodiques est soumis à l'approbation du Comité de direction. Taxi Services Sàrl
doit communiquer ses comptes annuels au Comité de direction avant le 30 avril
de l'année suivante. Les recourants ne sont ainsi pas livrés à l'arbitraire du
concessionnaire. Les chauffeurs de taxis A conservent en outre la possibilité
de devenir associé de la Sàrl s'ils veulent présider aux destinées de Taxis
Services Sàrl. Même si certains recourants n'en sont pas sociétaires, tous les
taxis A disposent des mêmes droits et des mêmes obligations en matière d'abonnement.
Si la moitié des clients sont
embarqués, sans passer par le central d'appel, cela signifie que les chauffeurs
de taxis A ne contribuent pas dans la même proportion aux frais du central,
mais à tout le moins à concurrence de 809.80 fr. par mois, soit dans une
proportion dont on a vu qu'elle n'était pas déraisonnable. Preuve en est
qu'hormis les 102 autorisations délivrées aux cinq entreprises de taxis, une
centaine de chauffeurs de taxis A ont souscrit l'abonnement litigieux et qu'il
existe une longue liste de candidats à l'obtention d'une autorisation A, en
connaissance des conditions que suppose ce type d'autorisation.
c) En tant que les recourants
prétendent que les exploitants indépendants sont discriminés par rapport aux
entreprises de taxis, leur argumentation met en cause le principe de l’égalité
entre concurrents directs qui est consacré par la jurisprudence relative à l’art.
27 Cst. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche
économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour
satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid.
4b/aa p. 436;  125
II 129 consid. 10b p. 149 s.; 121 I 129 consid.
3b p. 131 s et
les arrêts cités). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant
pas absolue et autorise des différences, à condition notamment que celles-ci
reposent sur une base légale et répondent à des critères objectifs. Sont
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et
3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités), ou encore qui
visent à favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et
tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184
consid. 2b p. 186 s. et réf. cit.).
Le fait que les cinq entreprises de
taxis s’acquittent du même montant qu’un chauffeur indépendant peut paraître à
première vue critiquable, dès lors qu’une entreprise peut faire rouler un
véhicule 24 heures sur 24, alors que les horaires d’un indépendant sont limités
par l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des conducteurs
professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de
voitures de tourisme lourdes du 6 mai 1981 (RS 822.222 ; OTR 2).
L’entreprise « Royal » qui est au bénéfice de 25 autorisations
emploie par exemple 40 conducteurs réguliers et 4 conducteurs auxiliaires et
l’entreprise « Modernes » détient 17 autorisations A pour 25
conducteurs réguliers et 3 conducteurs auxiliaires. Ainsi, les entreprises
peuvent avec chaque autorisation A réaliser un chiffre d’affaires bien plus
important qu’un chauffeur indépendant, tout en payant le même abonnement.
aa) On observe d'abord qu'en sus de
l'abonnement au montant de 809.80 fr. par mois, Taxi services Sàrl perçoit un
montant additionnel de 40 centimes par course au-delà de la centième course. Il
existe ainsi, en fonction de l'intensité de l'utilisation de la centrale par
chaque abonné, une différenciation dans les contributions versées,
différenciation qui vise au premier chef les entreprises de taxi puisqu'elles
pratiquent l'utilisation la plus intense.
bb) Par ailleurs, d'après les
explications recueillies à l'audience, les entreprises sont tenues d'assurer la
qualité du service par un effectif de conducteurs correspondant, au minimum, à
150 % de leur nombre d'autorisations A, et elles doivent de plus assurer un
service les samedis, dimanches et jours fériés. Ces obligations supplémentaires
des entreprises ressortent censément de circulaires et de correspondances
toujours en vigueur, bien qu'anciennes. Or, à première vue, elles pourraient
être fondées sur l'art. 18 al. 1 PARIT, cette disposition prévoyant que la
Commission administrative peut assortir l'octroi ou le renouvellement des
autorisations A de conditions, et, notamment, fixer certaines heures ou
certains jours pendant lesquels le titulaire doit obligatoirement mettre son
taxi à la disposition du public. Selon la Commission administrative et le
Comité de direction, lesdites obligations constituent la juste contrepartie
d'un éventuel avantage des entreprises, par rapport aux indépendants, dans la
répartition des frais d'exploitation de la centrale. Il apparaît donc que selon
la pratique des autorités intimées, les indépendants, à la différence des
entreprises, échappent aux contraintes prévues par l'art. 18 al. 1 PARIT, et il
est aussi vrai que cette circonstance peut atténuer, dans l'appréciation à
porter sur le régime critiqué par les recourants, la portée d'une charge
financière qui serait particulièrement lourde pour les indépendants.
cc) La Commission administrative et
le Comité de direction exposent aussi que la délivrance d'une autorisation A,
dont le nombre est limité et qui implique un permis de stationnement sur le
domaine public, avec l'avantage pécuniaire correspondant, suppose que son
titulaire fournisse un certain rendement (de l'ordre de quarante heures par
semaine); autrement dit, une autorisation A implique une activité qui ne peut
pas revêtir un caractère très accessoire ou à temps très partiel, comme
l'entendent la pratiquer certains des recourants qui ont atteint l'âge de la
retraite. Ces autorités rappellent que l'ensemble des taxis A est tenu
d'utiliser leur autorisation de manière à ce que chaque taxi A corresponde à
une offre concrète sur le marché. De ce point de vue, le montant de
l'abonnement se présente non seulement comme une contribution causale
d'utilisation, mais aussi comme une taxe d'incitation à utiliser effectivement
l'autorisation A et les prestations de la centrale. Pour mieux rentabiliser
cette charge fixe, le titulaire et abonné est incité à travailler à temps plein
s'il conduit seul, et, au-delà, à fournir un service excédant le temps plein en
recourant au travail de chauffeurs salariés. En considération du nombre limité
des autorisations A et du privilège que constitue la possibilité de stationner
sur le domaine public, cette incitation se justifie au regard de l'intérêt
public au maintien d'un service de taxis efficace, complémentaire aux
transports publics (dans ce sens, voir l'arrêt du Tribunal fédéral 2P_56/2002
du 18 juin 2002, concernant le refus d'autoriser la cession d'une autorisation
à une personne pratiquant seulement à titre accessoire). Les entreprises
exploitant plusieurs autorisations et abonnements se trouvent en meilleure
position, par rapport aux indépendants, pour adopter une organisation
appropriée et répondre à cette incitation de la manière la plus efficace et
profitable. Il n'en résulte cependant pas que les indépendants soient
discriminés d'une manière contraire à l'art. 27 Cst. Du point de vue du public
et de la clientèle, les transports en taxi respectivement proposés par les
entreprises et les indépendants sont strictement identiques et satisfont les
mêmes besoins; il se justifie donc que ces deux catégories d'exploitants soient
soumis aux mêmes règles et, en particulier, à la même incitation pécuniaire.
C'est au contraire le régime différencié que les recourants demandent, en
faveur des indépendants, qui serait vraisemblablement contraire au principe de
l'égalité de traitement entre concurrents.
d) A la différence d'une
obligation, l'incitation laisse à chaque abonné indépendant une certaine
liberté de choisir la durée de son travail en tenant compte de ses souhaits et
aptitudes personnels, dans les limites de la réglementation visant les
chauffeurs professionnels. Il est même loisible à un exploitant indépendant de
travailler à temps très partiel, s'il est disposé à se contenter d'un revenu
d'appoint très modeste. On a vu que le montant de l'abonnement n'est pas élevé
au point que l'exercice de la profession à titre indépendant et sans le
concours de chauffeurs salariés soit économiquement impossible. Quoiqu'il
existe certaines différences entre les entreprises et les indépendants, dans
leur situation de fait et dans la pratique des autorités, le régime critiqué
apparaît globalement équilibré et le Tribunal cantonal n'y voit aucune disparité
sensible au préjudice de ces derniers. Dans ces conditions, les critiques
portant sur le montant de l'abonnement se révèlent mal fondées et doivent être
rejetées.
7.
Les recourants invoquent une atteinte à leur
liberté personnelle (art. 10 Cst.). Si leur véhicule doit obligatoirement être
équipé d'un GPS de manière à pouvoir être localisé, le trajet effectué par le
chauffeur de taxis A n'est pas enregistré; le chauffeur peut en outre
débrancher son GPS, pour préserver - à tout moment - sa sphère privée pour
autant qu'il n'exerce pas son activité professionnelle, notamment qu’il ne
stationne pas sur le domaine public. Il est évident que le GPS indique à Taxis
Services si le chauffeur de taxi A travaille ou non, mais il y a un intérêt
public à ce que Taxi Services connaisse combien de titulaires d’autorisation A
sont en activité d’une part, et où chacun d’eux se trouve d’autre, pour pouvoir
assurer un service de qualité et, en particulier, attribuer les courses de
manière optimale. En outre, les recourants organisent leur temps de travail à
leur guise dans les limites de l’OTR2. Dans la mesure où ils n’ont pas
d’horaire imposé par Taxi Services, on ne saurait retenir que le fait de devoir
brancher leur GPS pour recevoir des appels viole leur liberté personnelle. Les
craintes émises quant à l'utilisation des données prétendument enregistrées
n'apparaissent pas suffisamment établies, partant, elles sont infondées en
l'état.
8.
Selon l'art. 44 PARIT, l'organisme chargé de
l'exploitation du central téléphonique ou radio des taxis de place ne peut
poursuivre aucun but lucratif.
Selon l'art. 2 de ses statuts, Taxi
Services Sàrl a pour but l'exploitation en commun d'un central téléphonique et
tous autres moyens utiles à la coordination des taxis. Elle peut traiter toutes
opérations utiles à la réalisation de son but. Il ne s'agit pas en tant que tel
d'un but lucratif.
Les recourants soulèvent une
violation de l'art. 44 PARIT dans la mesure où Taxi Services Sàrl poursuit un
but lucratif, comme le démontre le fait que selon l'art. 27 de ses statuts,
"
après attribution de la part obligatoire au fonds de réserve légal, le
bénéfice éventuel doit rester dans la société qui l'utilise au profit des
associés
". Les recourants y voient même une mesure de politique
économique prohibée par l'art. 27 al. 1 Cst.
La Commission administrative
rappelle que la concession octroyée à Taxi Services Sàrl lui impose
d'équilibrer sa situation financière et comptable de manière à éviter toute
difficulté qui pourrait compromettre la bonne marche du central d'appel
(chiffre 12.1 de la concession). Elle rappelle que la société, qui doit amortir
les installations, doit constituer des réserves et que cela n'exclut pas que
les comptes annuels doivent boucler systématiquement sans le moindre bénéfice. Elle
insiste sur le pouvoir de surveillance conféré au Comité de direction, qui est
chargé d'approuver le barème des contributions périodiques mises à la charge
des chauffeurs titulaires d'une autorisation A (art. 7.1 de la concession).
Dans la mesure où l'existence d'un
monopole aux fins d'exploitation d'un central unique des taxis A a été reconnu d'intérêt
public, on doit exclure une mesure de politique économique. On doit admettre
que Taxi Services Sàrl, dont le but social tend à l'exploitation du central unique
d'appel des taxis, ne poursuit pas un but lucratif en tant que tel, la survie
de cette société commerciale impliquant nécessairement qu'elle ait des recettes
pour couvrir ses dépenses (v. art. 70 RIT qui prévoit une répartition des frais
d'exploitation et d'abonnement; ATF 2C_546/2009 du 21 avril 2010 dont il
résulte que l’on ne pouvait pas admettre d'emblée qu'une Sàrl avait un but
lucratif). Les griefs des recourants relatifs notamment au faible bénéfice
réalisé tombent à faux.
9.
L'art. 6 al. 2 RCAp réglemente les conséquences
d'un défaut d'abonnement au central d'appel des taxis A par un retrait de
l'autorisation A.
a) Les recourants considèrent qu'il
ne s'agit nullement d'un automatisme, comme le démontre la formulation
potestative de cette disposition. Selon eux, l'autorité intimée n'aurait pas
usé correctement de son pouvoir d'appréciation, lui reprochant de ne avoir
envisagé une mesure moins incisive.
b) Il y a abus du pouvoir
d'appréciation lorsque l'autorité, bien que restant dans les limites du pouvoir
d'appréciation qui lui est conféré, se laisse guider par des considérations non
objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables, ou viole
des principes généraux du droit tels l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité
de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (cf.
ATF 123 V 150
consid. 2 p. 152;
116 V 310
consid. 2 et les arrêts cités; arrêt 2A.65/2004 du 26 juin 2004, consid.
2.3.1).
c) En l'espèce, les recourants ne
démontrent pas quelle mesure moins incisive que le retrait de l'autorisation A
aurait pu être prononcée au regard de l'ensemble des droits et obligations
afférentes à la détention d'une autorisation A, en particulier de l'intérêt
public à un quasi service public dont il est attendu qu'il réponde à
satisfaction à la demande du public. A l'inverse, l'autorité intimée expose de
manière convaincante qu'elle ne disposait pas d'autre option au regard du
principe d'égalité de traitement, qui régit toute l'activité administrative et
qui ne permet pas d'octroyer un statut particulier aux recourants eu égard aux
circonstances qu'ils invoquent. Le fait que l’autorité ait la possibilité de
tenir compte des particularités d’un cas concret doit permettre à ce qu’une
situation exceptionnelle de défaut de paiement ou d’abonnement n’entraîne pas
une sanction dont la rigueur serait trop grande. On ne saurait toutefois
considérer que l’autorité a abusé de son pouvoir d’appréciation en ne prévoyant
pas que les recourants dont certains exercent leur activité depuis de
nombreuses années peuvent bénéficier d’un traitement plus favorable que d’autres
chauffeurs A.
10.
Les recourants ont produit un « Code des bonnes
pratiques » et un règlement de la « commission de discipline »
approuvés par le Comité de direction le 25 février 2010. Ceux-ci sont étrangers
à l’objet du recours, même si les réactions qu’ils engendrent illustrent le
climat de défiance régnant entre Taxis Services Sàrl, les autorités intimée et
concernées d’une part, et les détenteurs d’autorisation A, d’autre part. A cet
égard, on ne peut qu’être surpris par le fait qu’un chauffeur de taxi convoqué
par la commission de discipline soit désigné par le mot « prévenu »,
qui est propre à la procédure pénale et non à la procédure disciplinaire, ou
par l’interdiction de se faire assister prévue à l’art. 2.
11.
Il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs
soulevés qui ne sont pas pertinents pour l'issue du litige.
12.
Les décisions attaquées, qui ne violent pas le
droit ni ne procèdent d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité
intimée, doivent ainsi être confirmées.
Les considérants qui précèdent
conduisent au rejet des recours, à l'exception de celui d'C.________, qui a
cessé d'exercer toute activité et qui n'y a plus d'intérêt au recours (art. 75
let. a LPA-VD), qui doit être déclaré irrecevable.
Vu l'issue des pourvois, il y a
lieu de mettre l’émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs à la charge
des recourants. Taxi Services Sàrl, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
avocat, a droit à l'allocation de dépens, à la charge des recourants. Il n’y a
pas lieu d’allouer des dépens à la Commission administrative du SIT, dès lors
que Me Jacques Ballenegger a agi en tant que président de celle-ci.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours déposé par C.________ est
irrecevable.
II.
Le recours formé par X.________, Y.________, Z.________,
A.________, B.________, D.________, E.________ et F.________ est rejeté.
III.
Le recours de G.________ est rejeté.
IV.
Le recours d'H.________ est rejeté
V.
Le recours de I.________ est rejeté en tant
qu’il est recevable.
VI.
Les décisions rendues le 21 août 2009 par le
Comité de direction sont confirmées.
VII.
Un émolument judiciaire de 750 fr. (sept cent
cinquante francs) est mis à la charge des recourants X.________, Y.________, Z.________,
A.________, B.________, D.________, E.________ et F.________, solidairement
entre eux.
VIII.
Un émolument judiciaire de 750 fr. (sept cent
cinquante francs) est mis à la charge de G.________.
IX.
Un émolument judiciaire de 750 fr. (sept cent
cinquante francs) est mis à la charge d'H.________.
X.
Un émolument judiciaire de 750 fr. (sept cent
cinquante francs) est mis à la charge de I.________.
XI.
Les recourants X.________, Y.________, Z.________,
A.________, B.________, D.________, E.________ et F.________ sont débiteurs,
solidairement entre eux, de Taxi Services Sàrl d'une indemnité de 500 fr. (cinq
cents francs), à titre de dépens.
XII.
G.________ est débiteur de Taxi Services Sàrl
d'une indemnité de 500 fr. (cinq cents francs), à titre de dépens.
XIII.
H.________ est débiteur de Taxi Services Sàrl
d'une indemnité de 500 fr. (cinq cents francs), à titre de dépens.
XIV.
I.________ est débiteur de Taxi Services Sàrl
d'une indemnité de 500 fr. (cinq cents francs), à titre de dépens.
Lausanne, le 22 décembre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.