vd_omni · AC.2001.0254 · 2005-06-21 · fr

UNION NAUTIQUE YVERDONNOISE/Conservation de la faune et de la nature, Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité d'Yverdon-les-Bains, PRO NATURA VAUD, Service de l'aménagement du territoire | Les conditions cumulatives de l'art. 24 LAT sont remplies pour la création d'un île dans une réserve OROEM qui sert de refuge aux oiseaux migrateurs. L'interdiction de naviguer dans le périmètre concerné impose un léger détour pour la pratique de l'aviron, dont les inconvénients restent compatibles avec les mesures de sécurité requises pour la pratique d'un tel sport, compte tenu de l'intérêt ornithologique lié à la création de l'île.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.06.2005 AC.2001.0254

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 juin 200
5
Composition
M. Eric Brandt, président, MM. Bernard
Dufour et Antoine Thélin, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourante
UNION NAUTIQUE
YVERDONNOISE,
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Département de
la sécurité et de l'environnement,
représentée par le Service des eaux, sols et
assainissement, à Lausanne,
I
Autorités
concernées
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains,
Service de
l'aménagement du territoire
, représenté par Me
Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,
Conservation de
la faune et de la nature,
Constructeur
PRO NATURA
VAUD,
à Lausanne,
Objet
Concession d'utilisation des eaux du
domaine public
Concession d’utilisation des eaux du
domaine public.
Recours UNION NAUTIQUE YVERDONNOISE contre
décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 6 décembre
2001 (autorisant le maintien de deux îles aux oiseaux, sur le lac de
Neuchâtel)
Vu les faits suivants
A.
a) Le Service des eaux, sols et
assainissement a mis à l’enquête publique une demande de concession destinée au
maintien de deux îles aux oiseaux réalisées notamment dans le cadre des travaux
de compensation écologique liés à la manifestation d’Expo 02. Le projet touche
une ancienne île aux oiseaux et la nouvelle île aux oiseaux plus vaste, située
entre l’embouchure du Mujon et du Bey, à 200m de la rive. Le projet comporte un
empierrement parallèle à la rive d’une longueur de 65m environ derrière lequel
quatre bancs de sable sont aménagés perpendiculairement, avec une longueur
variant entre 27 et 40m. La demande de concession a été mise à l’enquête
publique du 1
er
décembre 2000 au 12 janvier 2001.
b) L’Union Nautique
Yverdonnoise s’est opposée pendant le délai d’enquête pour les motifs
suivants : le maintien de l’île ne serait pas justifié dès lors qu’il
s’agissait d’une compensation momentanée aux travaux de réalisation d’Expo 02.
Elle mettrait en danger la vie des rameurs qui sont obligés de s’éloigner de la
rive à plus de 300m. La création de l’île entraînerait une zone d’interdiction
de naviguer idéale pour l’apprentissage de l’aviron car peu profonde en cas de
chavirage; l’île serait de plus située en plein champ de course de la plus
grande régate romande d’aviron. L’opposante précise que l’éloignement des rives
pour les trajets d’entraînement serait de nature à aggraver les risques qui
existent déjà dans la pratique de ce sport.
c) La Municipalité
d’Yverdon-les-Bains (la municipalité) a transmis l’opposition de l’Union
Nautique Yverdonnoise au Service des eaux, sols et assainissement en précisant
qu’elle se prononçait favorablement pour l’octroi de la concession pour autant qu’elle
n’entraîne pas un report de la zone d’interdiction de naviguer. Dans la négative,
la municipalité précisait que son préavis devait être considéré comme négatif,
sauf s’il était possible d’aménager une exception en faveur de la pratique de
l’aviron sportif, à l’exclusion de tout autre type de navigation.
d) Une séance a réuni, le
12 juin 2001, les responsables du Service des eaux, sols et assainissement, de
la Conservation de la faune, de la Brigade du Lac, de Pro Natura, de la Commune
d’Yverdon-les-Bains et de l’opposante Union Nautique Yverdonnoise. Le
responsable du Centre de conservation de la faune a signalé qu’une modification
des périmètres « OROEM » était actuellement en cours d’étude auprès
de l’Office fédéral de l’environnement ; il était proposé de demander aux
autorités fédérales de réduire l’interdiction de naviguer à une distance
minimum de 50m de l’île la plus éloignée de la rive en raison des difficultés à
faire respecter une dérogation qui serait accordée à la seule pratique de
l’aviron.
e) La demande présentée
dans ce sens auprès de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du
paysage n'a pas abouti et le Conseil fédéral a adopté le 15 juin 2001 la
modification de l’annexe 1 de l’Ordonnance sur les réserves d’oiseaux, d’eaux
et de migrateurs d’importance internationale et nationale (OROEM) ; pour
la réserve de Grandson jusqu’à Champ-Pittet, l’annexe 1 à l’OROEM comporte les
précisions suivantes en ce qui concerne la description de la réserve, les
objectifs recherchés et les mesures particulières de protection des
espèces :
"Grandson jusqu’à Champ-Pittet (VD)
Description de la réserve
La réserve est située à l’extrémité ouest du
lac de Neuchâtel et comprend la surface d’eau entre Grandson et Yverdon et la
zone riveraine depuis Champ-Pittet en direction d’Yvonand. Alors que la partie
du lac à l’est d’Yverdon comprend une zone importante pour les oiseaux
aquatiques en hiver, les zones riveraines entre Yverdon et Châble Perron se
distinguent par de vastes étendues de roseaux qui conviennent particulièrement
à la faune liée à ce type de biotope.
Objectif
Conservation de zones de tranquillité pour le
séjour et l’alimentation de l’avifaune en particulier pour les oiseaux d’eau
migrateurs et les limicoles.
Conservation de la zone en tant que lieu de
reproduction et de mue pour les oiseaux d’eau et en tant que biotope diversifié
pour les oiseaux et les mammifères sauvages.
Mesures particulières de protection des
espèces
La réserve est subdivisée en deux
parties :
Partie I
·
La chasse est interdite.
·
La réserve ne peut être traversée à
pied que sur les sentiers balisés, sauf pour l’exploitation agricole et
forestière, ainsi que pour l’entretien et la surveillance des rives, des
biotopes et de la faune.
·
Les chiens doivent être tenus en
laisse.
·
Les déplacements en véhicules sont
interdits, exception faite pour l’exploitation agricole et forestière, ainsi
que pour l’entretien et la surveillance des biotopes, des rives et de la faune.
·
Pendant toute l’année, la navigation
et les sports nautiques sont interdits. Exception : la navigation par la
police et les personnes chargées de l’entretien et de la surveillance des
biotopes, des rives et de la faune.
·
La baignade et les engins de plage
sont interdits.
·
La pêche est interdite. Font
exception, les pêcheurs professionnels dans l’exercice de leur travail.
Partie III
·
La chasse est interdite.
·
Les chiens doivent être tenus en
laisse. Fait exception le chemin entre Le Mujon et La Thielle, dans le parc
public."
Le plan annexé à cette
description délimite la partie 1 autour de l’île aux oiseaux dans un périmètre
qui forme un trapèze dont les deux côtés parallèles sont situés sur la rive pour
le premier et pour le second à une profondeur de l’ordre de 350m sur le lac et
les deux côtés obliques sont situés dans le prolongement du cours du Mujon et
de la Brine. C’est ainsi que le périmètre de l’interdiction de naviguer s’étend
à 150m au large de la nouvelle île aux oiseaux sur une longueur de 450m
environ.
B.
a) Par décision du 6 décembre 2001,
le Département de la sécurité et de l’environnement a levé l’opposition de
l’Union Nautique Yverdonnoise en relevant que le périmètre d’interdiction de
naviguer avait été fixé par le Conseil fédéral mais que la compétence pour la
mise en place de la surveillance de ces périmètres devait être assurée par le
Centre de conservation de la faune et de la nature qui pouvait délivrer des
dérogations à l’interdiction de naviguer, concernant notamment des
manifestations ou les catégories particulières de navigateurs. Le Centre de
conservation de la faune et de la nature était donc en mesure de délivrer de
telles dérogations sur demandes précises et motivées de l’opposante.
b) L’Union Nautique
Yverdonnoise a contesté la décision du Département par le dépôt d’un recours au
Tribunal administratif le 16 décembre 2001. La création de l’île et son
maintien avaient pour effet d’obliger les rameurs à naviguer dans des eaux plus
profondes et plus éloignées de la rive ce qui était de nature à mettre leur vie
en danger en cas de chavirage. Ainsi l’île aurait été construite sans respecter
les procédures légales prévues à cet effet.
c) Le Service des eaux,
sols et assainissement s’est déterminé sur le recours le 21 février 2002 en
concluant principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son
rejet. Le Service de l’aménagement du territoire s’est également déterminé sur
le recours le 21 janvier 2002 de même que l’Association Pro Natura Vaud en
qualité de constructeur. Le Centre de conservation de la faune relève dans ses
déterminations que la décision d’interdiction de naviguer est de compétence
fédérale et que le projet de modification de l’OROEM fait l’objet d’une
consultation publique du 1
er
au 17 novembre 2000 sans avoir soulevé
d’opposition de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains ou de l’Union Nautique
Yverdonnoise.
d) L’Union Nautique
Yverdonnoise a demandé au tribunal le 25 mars 2002 de suspendre l’instruction
du recours afin de déterminer les possibilités de dérogations qui pouvaient
être accordées par le Centre de conservation de la faune. En l’absence d’un
accord intervenu sur ce point, l’Union Nautique Yverdonnoise a requis la
reprise de la procédure le 2 février 2003. Le Centre de conservation de la
faune a écarté une première demande visant à traverser la zone d’interdiction
de naviguer avec les bateaux d’entraînement jeunesse et sport à une fréquence de
trois à quatre fois par semaine, car la réglementation fédérale ne prévoyait
pas de dérogation spécifique pour la pratique de l’aviron. En revanche, le
Centre de conservation de la faune et de la nature était prêt à autoriser une
dérogation à l’interdiction de naviguer pour une demande liée à l’organisation
de la régate annuelle du club à fin juin, les dérangements pour l’avifaune étant
limités et du cadre ponctuel de la manifestation.
e) La municipalité s’est
déterminée sur le recours le 22 janvier 2002 en confirmant qu’elle ne
s’opposait pas au maintien des deux îles, sauf s’il entraînait une extension du
périmètre d’interdiction de naviguer. L’Association Pro Natura Vaud s’est
également déterminée sur le recours en relevant que l’Union Nautique
Yverdonnoise ne contestait pas le principe du maintien de l’île mais uniquement
l’interdiction de naviguer qui ne pouvait plus être remise en cause.
C.
Le tribunal a tenu une audience
le 10 juillet 2003 à Yverdon-les-Bains. Le compte-rendu de l’audience comporte
les précisions suivantes :
« Le représentant de l’association
recourante précise que l’entraînement à l’aviron se pratique tous les jours de
l’année. Le parcours d’entraînement le long de la rive sud du lac de Neuchâtel
est exclu en raison des mesures de protection en cours d’adoption. Le parcours
longe donc la rive nord depuis l’embouchure de la Thielle jusqu’à Onnens. Le
tracé présente des risques, pour les juniors notamment, car les rameurs sont
rejetés au large de l’île par le périmètre OROEM et rejoignent directement le
port de Grandson en traversant un secteur d’eau profonde au large des côtes.
Les représentants de l’autorité intimée
expliquent que l’île a été créée comme une mesure de compensation des travaux
d’Expo 02, mais l’ouvrage a été réalisé sans autorisation spéciale et hors des
limites du plan d’affectation cantonal No 802. Les responsables d’Expo 02 ont
été rendus attentifs au fait que cette réalisation devait être soumise à la
procédure habituelle de concession ; les responsables d’Expo 02 n’ont pas
observé la réglementation en vigueur et ont mis les autorités devant le fait
accompli.
Le représentant du SESA rappelle que toutes les
parties intéressées s’étaient réunies pour tenter de trouver une solution au
litige; il avait alors été admis d’autoriser la pratique de l’aviron jusqu’à
une distance de 50 m. de l’île. Cette solution avait été proposée par M.
Cornelis Neet.
(…)
Des essais pourraient être effectués pour
déterminer la profondeur de l’eau, c’est-à-dire à quelle distance de la rive le
rameur aurait encore pied. La fréquentation par les oiseaux du périmètre
protégé, en particulier lors des migrations, a fait l’objet de comptages. La
station ornithologique de Sempach dispose d’études qui pouvaient être
consultées si nécessaire.
Le tribunal procède à la visite des lieux. Les
deux îles sont situées à environ 50 mètres de l’embouchure du Mujon. Trois
bouées au large indiquent la limite du périmètre de l’interdiction de naviguer.
Avant que l’interdiction de naviguer ne soit prononcée, l’itinéraire pour les
entraînements passait entre l’île et la rive ; ce trajet était utilisé
surtout avec les débutants, afin d’éviter les eaux plus profondes ; le
représentant de la recourante craint maintenant un accident en repoussant les
jeunes navigateurs plus au large.
(…) »
Les parties ont eu la
possibilité de se déterminer sur le compte-rendu de l’audience et le tribunal a
maintenu l’effet suspensif provisoirement accordé au recours par décision du 9
octobre 2003. Par la suite, le Service de l’aménagement du territoire a produit
la décision finale de l’étude d’impact sur l’environnement concernant le plan
d’affectation cantonal N° 302 relatif à la création de l’arteplage
d’Yverdon-les-Bains.
D.
a) A la demande du tribunal, la
Gendarmerie a effectué une mesure de la profondeur des eaux dans la zone
d’interdiction de naviguer. Ces mesures ont été effectuées le 17 juillet 2003
avec un niveau de lac à 429.36 mètres. Il ressort de ces mesures que la
profondeur des eaux à l’extrémité de la zone varie entre 2 mètre et 1,80 mètre.
En outre, la profondeur d’eau permet de mettre pied à une distance de 50 mètres
depuis le périmètre en direction de la côte où des profondeurs entre 1,30 mètre
et 1, 60 mètre ont été mesurées. Le responsable de la brigade du lac à
Yverdon-les-Bains s’est également prononcé sur le danger que pourrait
constituer le contournement de la zone interdite à la navigation lors des
entraînements d’aviron. Le contournement de la zone ne constituerait pas un
danger pour les navigateurs qui traversent des eaux d’une profondeur comparable
en remontant le cours de la Thielle. Aussi, une dérogation à l'interdiction de
naviguer en faveur de la pratique de l'aviron pour traverser la zone interdite
ouvrirait la porte à une navigation sauvage et anarchique difficilement contrôlable
dans la zone de protection.
Le chef de la brigade du lac a produit
l’avis d’Eric Morard, chargé du suivi des oiseaux d’eau estivaux sur la rive
sud du lac de Neuchâtel. Il en ressort que la zone des Vernes, dans laquelle
les deux îles ont été aménagées, est la seule à l’extrémité ouest du lac de
Neuchâtel qui est interdite d’accès au public sur la rive. La zone constitue un
site de reproduction où de nombreux oiseaux d’eau se reposent et se nourrissent.
Il s’agit d’un des secteurs les plus riches de tout le lac de Neuchâtel. Un
millier d’oiseaux d’eau environ se réfugient sur le site en hiver où les
espèces de canards de surface très farouches se concentrent. En hiver et en été
les effectifs d’oiseaux d’eau dans ce secteur sont très importants par rapport
à l’ensemble de ceux de la rive sud du lac de Neuchâtel. Aussi, la distance de
fuite pour les canards serait de l’ordre de 100 à 200 mètres face à des bateaux
à rames. Mais les observations faites sur place auraient permis de constater
que la distance entre l'oiseau et la source du dérangement était plutôt de
l’ordre de 200 mètres. La réaction principale au dérangement est l’envol de la
majorité des oiseaux. Pendant la période d’observation de l’été 2004, plus de
la moitié des cas de dérangements observés étaient dus aux petites
embarcations. Ainsi, la surface interdite de la zone des Vernes serait juste
suffisante pour garantir une certaine tranquillité de l’avifaune, ou au moins
de permettre à celle-ci de se réfugier le long de la rive.
E.
Le Tribunal a encore sollicité l’avis
de la station ornithologique de Sempach, qui s’est prononcée le 10 février 2005
en donnant l’avis suivant :
« Les îles artificielles bien
gérées représentent en général une mesure de protection de la nature de grande
valeur, en particulier dans les lieux où les activités humaines portent
atteinte aux rives naturelles. Les îles offrent aux oiseaux une meilleure
protection contre les prédateurs terrestres et les dérangements dus aux
activités humaines. A la condition cependant que l’on n’accède à ces îles que
si c’est absolument nécessaire et qu’une zone sans dérangements soit créée
autour de ces dernières.
Les îles devant Yverdon ont été
construites avec comme but prioritaire de servir de zones d’arrêt pour les
limicoles et de zones de repos et éventuellement de gagnage pour les oiseaux
d’eau. De plus, il était escompté que ces aménagements favorisent le dépôt
naturel de sable derrière les ouvrages, afin d’obtenir de nouveaux bancs de
sable « naturels ». De tels bancs de sable et zones de rivage peu
profondes se sont raréfiés dans beaucoup de lacs de Suisse. Ils sont
particulièrement intéressants pour les limicoles et les canards de surfaces en
escale. Les parties hautes de l’île et les enrochements représentent une
protection des bancs de sable contre l’érosion et constituent un lieu de repos
pour les oiseaux aquatiques. Ils sont également utilisés par différentes
espèces de canards comme site de nidification. Les bancs de sable naturels
présents à l’est de la Thielle sont situés en dehors du périmètre OROEM et ne
peuvent guère être utilisés par les oiseaux aquatiques en raison des
dérangements qu’ils subissent. La perte des îles réduirait la valeur du secteur
« Les Vernes » de manière significative.
Les effets négatifs sur les oiseaux
des dérangements dus aux activités humaines ont été mis en évidence à de
nombreuses reprises dans des études scientifiques (pour une vue d’ensemble v.
p. ex. Keller 1995, en annexe). Les oiseaux aquatiques semblent
particulièrement réagir aux avirons, vraisemblablement parce que contrairement
aux autres bateaux, les passagers sont visibles. Cependant, le facteur le plus important
qui détermine les réactions des oiseaux d’eau, c’est la distance qui sépare les
bateaux des oiseaux. Une analyse de plusieurs études montre que la distance de
fuite des oiseaux aquatiques se situe entre 100 et 500 mètres (Keller 1992).
Les observations d’Eric Morard sur la Rive du sud le confirment (prise de
position en annexe de la lettre de la Police du lac). La meilleure mesure de
protection contre les dérangements est la séparation entre les zones de loisir
d’un côté et les zones protégées de l’autre dans lesquelles l’accès est
interdit. Cette ségrégation a été réalisée avec la création des réserves OROEM.
Grâce à la révision de l’Ordonnance sur les réserves d’oiseaux d’eau et de
migrateurs d’importance internationale et nationale (OROEM), la séparation
entre les zones de loisirs et les zones dans lesquelles la protection de la
nature est prioritaire a été améliorée dans la réserve de Grandson –
Champ-Pittet. D’un côté, le rivage à l’est de la Thielle a été sorti du périmètre
de la réserve OROEM et de l’autre, une zone a été créée dans le secteur Les
Vernes, avec une protection renforcée (OROEM Zone I). Les nouvelles îles construites
dans le cadre des mesures de compensation d’Expo 02 ont été judicieusement aménagées
dans ce secteur. On s’est ainsi assuré que les dérangements d’oiseaux seraient
réduits au minimum dans le secteur des îles. Une autorisation exceptionnelle
pour naviguer dans cette zone avec des avirons n’est clairement pas compatible
avec les buts de protection de l’OROEM, à savoir assurer aux oiseaux d’eau des
lieux d’escale, de ravitaillements et de nidification sans dérangements. Cette
zone de tranquillité se justifierait même sans la présence des îles. Cependant,
la création des îles a nettement augmenté la valeur du lieu. Comme le montrent
les observations d’Eric Morard, mais aussi les recensements d’oiseaux d’eau
menés depuis 1992, la réserve de Grandson – Champ-Pittet a une grande
signification pour les canards de surface et les limicoles. Pour ce groupe
d’espèces, il représente le secteur le plus important du lac de Neuchâtel,
après la réserve Fanel/Chablais. Dans les zones de hauts fonds peu profonds et
sans dérangement de la zone 1, on observe une grande concentration d’oiseaux
aquatiques. »
L’occasion a été donnée aux parties de
se déterminer sur cet avis.
Considérant en droit
1.               a)  Le tribunal examine
d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (arrêts AC 2000/0044 du 26 octobre 2000, AC 1994/0062 du 9
janvier 1996, AC 1993/0092 du 28 octobre 1993, AC 1992/0345 du
30 septembre 1993 et AC 1991/0239 du 29 juillet 1993). Selon l'art. 37 de
la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989
(LJPA), la qualité pour recourir appartient à toute personne physique ou morale
qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée (al. 1). Sont réservées, les dispositions
des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir (al. 2
let. a), ainsi que les dispositions du droit fédéral (al. 2 let. b).
La
jurisprudence reconnaît en outre aux associations le droit de recourir lorsqu'elles
sont directement touchées par la décision attaquée (voir notamment les ATF 120
Ib 27 consid. 2 p. 29; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c
p. 216).
b) En l’espèce, la
recourante est une association au sens des art. 60 et ss CC. Selon l’art. 1 de
ses statuts, elle a été fondée en 1901 et elle a pour but de développer le
sport de l’aviron. Son siège est à Yverdon et sa durée est illimitée. L’association
est directement touchée par la décision du Département visant à accorder une
concession pour le maintien des îles aux oiseaux. En effet, la nouvelle île
réalisée dans le cadre des mesures de compensation de l’Expo 02 se situe sur un
lieu propice à l’entraînement de l’aviron à raison de sa faible profondeur. La
présence de l’île et l’interdiction de naviguer qui lui est associée sont de
nature à aggraver les dangers auxquels sont exposés les rameurs dans la
pratique de ce sport ; l’association recourante a un intérêt digne de
protection à demander l’annulation de la décision attaquée. Le recours est donc
recevable et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.               a) La loi du 5 septembre 1944
sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC, ou
loi sur l’utilisation des lacs) précise à son article premier que le droit de
disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat. Ainsi, nul
ne peut utiliser les eaux du domaine public sans l’autorisation préalable du
Conseil d’Etat. Selon l’art. 4 LLC, l’autorisation du Conseil d’Etat est
accordée sous la forme d’une concession (al. 1). Toutefois, pour des
installations provisoires ou de très faible importance, le Conseil d’Etat peut
accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. La demande
d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à des autres usages que les forces
motrices doit être adressée au Département de la sécurité et de l'environnement
(art. 24 LLC). S’il n’existe pas de motifs d’intérêt général de refuser
l’autorisation, le Département soumet la demande et une enquête publique de 10
à 30 jours (art. 25 LLC). Le règlement d’application de la loi sur
l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public du 17 juillet
1953 précise la procédure à suivre pour les demandes de concession aux art. 79
et ss. Le Conseil d’Etat peut notamment requérir une expertise et statuer
définitivement sur les oppositions à la suite de l’enquête publique (art. 81 et
82 du règlement d’application de loi sur l’utilisation des eaux).
b)  L’octroi d’une
concession en vue de l’utilisation des eaux dépendant du domaine public
implique une pesée des intérêts (voir ATF 117 I b 178). L’autorité doit prendre
en considération les intérêts que protège la loi fédérale sur la pêche, en
particulier les intérêts relatifs à la protection des biotopes servant de
frayères pour les poissons ou d’habitat pour leur progéniture. Il convient
également de tenir compte de l’intérêt général à une utilisation rationnelle
des ressources en eau, de l’intérêt économique du concessionnaire et des intérêts
généraux liés aux besoins d’une région et de son développement économique (voir
arrêt AC 1993/0195 du 29 juillet 1994). Il s’agit aussi des intérêts défendus
par la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et des
oiseaux sauvages, en particulier ceux liés à la création de zones protégées que
le Conseil fédéral délimite après avoir consulté les cantons notamment pour les
réserves de sauvagines et d’oiseaux migrateurs d’importance internationale et
nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP). A cela s’ajoutent les intérêts liés à
l’aménagement du territoire notamment ceux énumérés aux art. 1 et 3 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT). Font également
partie des intérêts à prendre en considération ceux liés à la formation aux
sports et qui sont concrétisés par l’art. 68 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst) et ceux concernant la navigation. Ces intérêts font en
principe chacun l’objet d’une réglementation particulière et doivent être
examinés dans le cadre des procédures d’autorisation instaurées par ces
dispositions. Aussi, la plupart de ces autorisations impliquent une pesée
générale des intérêts en présence et les dispositions légales liées à chacun de
ces intérêts ne peuvent être appliquées indépendamment les unes des autres (ATF
117 I b 39-40 consid. 3 e).
c) En pareil cas, la jurisprudence
fédérale suggère que l’autorité compétente procède à une notification unique
des différentes autorisations nécessaires à la réalisation du projet avec une
seule voie de recours ouverte contre la décision faisant l’objet de la synthèse
auprès d’une autorité de recours qui puisse procéder à l’examen de l’ensemble
des intérêts en jeu (voir notamment ATF 118 I b 393 et ss, consid. 3, 331 et ss
consid. 2, 76 consid. 2 c ; 117 I b 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35
consid. 3e ; 116 I b 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57
consid. 4b et 112 I b 120-121 consid. 4). Pour satisfaire cette exigence de
coordination, qui est maintenant reprise à l’art. 25 a LAT, l’autorité cantonale
doit mettre à l’enquête publique la demande de concession et notifier
l’ensemble des autorisations nécessaires au projet avec la décision de principe
proposant l’adoption de la concession par le Conseil d’Etat. Le Département
ouvre ainsi la voie du recours au Tribunal administratif pour toutes les
autorisations spéciales nécessaires à la réalisation du projet (RDAF 1992, 124
consid. 2c). Ainsi, le Conseil d’Etat peut statuer sur la demande de concession
après que les autorisations spéciales sont entrées en force à la suite de
l’arrêt du Tribunal administratif en conservant encore le pouvoir d’examen de
l’autorité politique que lui permet de refuser la concession pour des motifs
d’intérêt général (voir art. 8 al. 2 l 9 LLC). Une telle procédure respecte
ainsi les obligations liées à l’obligation de coordination formelle qui résulte
de la jurisprudence fédérale précitée.
d)  En l’espèce, le Centre
de conservation de la faune et de la nature a délivré l’autorisation spéciale
requise par l’art. 8 de la loi sur la faune et le Service de l’aménagement du
territoire a également statué en accord d’une autorisation prévue par l’art. 24
LAT. Selon l’art. 24 LAT, tous travaux de construction hors des zones à bâtir
ne peuvent être autorisés que si l’implantation de la construction hors de la
zone à bâtir est imposée par sa destination (lit. a) et qu’aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose (lit. b). Pour répondre à la première condition de
l’implantation imposée par la destination, il faut que des raisons objectives,
techniques ou dépendant de la configuration des lieux justifient la réalisation
de l’ouvrage à l’emplacement prévu (ATF 123 II 256, consid. 5 a p. 261-262). Le
lien entre l’implantation et la destination de la construction peut être
positif, dicté par l’exigence d’une implantation déterminée, ou négatif, imposé
par l’impossibilité d’une implantation en zone à bâtir. Les motifs de
convenance personnels ou financiers ne suffisent pas à justifier une
implantation hors de la zone à bâtir (ATF 119 Ib 442, consid. 4 a p. 445). Mais
le Tribunal fédéral ne pose pas d’exigence absolue pour la réalisation de cette
condition. Il suffit que des motifs particulièrement importants fassent
apparaître l’implantation comme objectivement conditionnée par la destination de
l’ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d’autres emplacements (ATF 115 Ib
472 consid. 2 d p. 484).
aa)            Il n’est pas
douteux que la création d’une île aux oiseaux dans une réserve d’oiseaux d’eaux
et de migrateurs d’importance internationale répond à la condition de l’implantation
imposée par la destination. A cet égard, le représentant du Centre de
conservation de la faune et de la nature a précisé que les extrémités des lacs
sont des sites particulièrement favorables aux oiseaux migrateurs; ainsi le
choix d’implantation à l’emplacement prévu doit être considéré comme imposé par
sa destination. Les avis donnés par la station ornithologique suisse de Sempach
et par l’ornithologue Eric Morard confirment l’importance primordiale de l’île
dans le périmètre protégé et qui est l’un des plus riches du lac de Neuchâtel, en
particulier son rôle, qui offre aux oiseaux la meilleure protection contre les
prédateurs terrestres et contre les dérangements dus aux activités humaines.
bb) La deuxième condition
fixée à l’art. 24 lit. b LAT implique une pesée complète de l’ensemble des
intérêts en présence. A cet égard, les intérêts liés à la protection d’une
réserve d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale s’oppose à
l’intérêt lié à l’encouragement et à la pratique du sport notamment l’aviron
qui sont d’ordre constitutionnel et qui font l’objet d’un soutien de la part de
la Confédération par les dispositions fédérales encourageant la pratique du
sport, notamment dans le cadre de l’organisation "Jeunesse et Sport".
L’aviron fait précisément partie des disciplines sportives encouragées par
l’organisation jeunesse et sport au sens de l’annexe 1 de l’ordonnance
concernant Jeunesse+Sport du 7 novembre 2002 (RS 415.31). Il convient donc de
déterminer si les inconvénients liés à la création de l’île font obstacle aux
procédures visant à légaliser un tel aménagement. A cet égard, le tribunal a
constaté que le périmètre imposé autour de l’île implique, pour l’entraînement
en direction de la rive nord du lac de Neuchâtel, un détour qui peut inciter
les rameurs à rejoindre directement le port de Grandson sans longer la rive. En
outre, la création de l’île prive l’association recourante d’une possibilité de
former les jeunes rameurs à l’aviron dans un endroit particulièrement approprié
en raison de la faiblesse de la profondeur de l’eau. L’association recourante
invoque aussi les risques de chavirement au large des côtes notamment par mauvais
temps et l’accroissement d’incidents en raison de la distance plus grande qui
sépare le trajet d’entraînement de la côte. L’association recourante produit à
cet égard les prescriptions de sécurité établies par l'organisation
"Jeunesse et Sport" en matière d’aviron; il en résulte que toutes les
sorties en bateaux organisées dans le cadre des cours doivent être surveillées.
S'il est prévu que les bateaux sortent à plus de 200 m. de la rive, les
participants aux cours doivent être accompagnés par un moniteur à raison de 9
participants par moniteur. Ces prescriptions précisent aussi que les trajets
d'entraînement devraient se rechercher le plus près possible de la rive. Il est
aussi précisé que les dangers apparaissent les plus importants notamment
lorsque le bateau chavire dans des eaux froides et que l’occupant est dans
l’impossibilité de remonter dans le bateau. Cela étant, les participants
doivent pouvoir prouver qu’ils sont capables de nager 300 m. en eau peu
profonde sans s’arrêter pour pouvoir suivre les entraînements.
cc) En l’espèce, le tribunal
constate que la présence de la nouvelle île a probablement joué un rôle
déterminant pour l’extension du périmètre d’interdiction de naviguer arrêté par
l’annexe 1 OROEM. Par ailleurs, l’interdiction de naviguer n’a pas été adoptée
dans le cadre d’une procédure permettant un contrôle juridictionnel et la
décision prise par le Conseil fédéral qui est définitive. Aussi, il
n’appartient pas au Tribunal administratif d’examiner ou de remettre en cause
le bien-fondé de ce périmètre mais seulement de déterminer si les inconvénients
dont se plaint l’association recourante permettent ou non d’accorder
l’autorisation requise par l’art. 24 LAT en vue de l’octroi de la concession.
Cela étant précisé, le tribunal constate que le détour qui est imposé par la
zone d’interdiction de naviguer entraîne des inconvénients qui restent
compatibles avec une pratique de l’aviron exercée dans les conditions de
sécurité prescrites par le mouvement jeunesse et sport. Les mesures effectuées
par la brigade du lac, montrent que la profondeur des eaux à l’extrémité de la
zone d’interdiction de naviguer n’est pas supérieure à 2 mètres. Les nageurs
retrouvent pied après avoir franchi une distance de 50 mètres à la nage en
direction de la côte. L’association recourante met en doute les mesures
effectuées en raison des variations du niveau du lac. Toutefois, même si la
distance à parcourir était légèrement plus importante afin de permettre aux
nageurs de prendre pied, le Tribunal constate que l’on n’est pas en présence
d’un danger tel qu’il justifierait de refuser l’autorisation requise pour la
construction de l’île.
En définitive, le détour
imposé aux rameurs constitue un inconvénient acceptable par rapport à
l’importance des intérêts qui justifient la création de l’île et le maintien de
la zone d’interdiction de naviguer prévue par la réglementation fédérale.
L’instruction du recours a démontré en effet d’une part l’importance vitale de
l’île pour maintenir et préserver la richesses exceptionnelle du secteur des
Vernes sur le lac de Neuchâtel; elle a démontré aussi la gravité des dérangements
que peuvent provoquer de petites embarcations à rames pour l’avifaune dès une
distance de 200 mètres. Dans ces conditions, le tribunal estime que les
conditions requises par l’art. 24 LAT pour l’octroi d’une autorisation de
construire hors des zones à bâtir sont réunies et que l’octroi de la concession
peut être approuvé.
4.               Il résulte des considérants
qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue.
Compte tenu des circonstances particulières de la cause, le tribunal estime
pouvoir faire application de l’art. 55 al. 3 LJPA et laisser les frais de
justice ainsi que les frais d’expertise, arrêtés à 1'678.55 fr., à la charge de
l’Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de la
sécurité et de l’environnement du 6 décembre 2001 est maintenue.
III.
Les frais d’expertise arrêtés à
1'678.55 fr. (mille six cent septante-huit francs cinquante-cinq centimes) sont
laissés à la charge de l’Etat.
IV.
Il n’est pas perçu de frais de
justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 juin 2005
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)