vd_omni · CCST.2023.0005 · 2023-12-14 · fr

Comité d'initiative pour des transports publics gratuits, SCHALBETTER/CONSEIL D'ETAT | Décision du Conseil d'Etat déclarant valide une initiative cantonale tendant à la gratuité des transports publics; puis révocation par l'autorité de cette décision, en raison d'un arrêt rendu dans l'intervalle par le TF qui invalide, pour non-respect du droit fédéral, une initiative déposée dans un autre canton et poursuivant le même but. Recours des initiants contre cette révocation. Le projet contrevient manifestement au droit supérieur (c.2). Le Conseil d'Etat pouvait se fonder sur l'art. 34 Cst. pour effectuer un nouvel examen de l'initiative, même après la récolte des signatures; sa décision permet de protéger la formation de l'opinion du corps électoral (c.3). A supposer que les principes de révocation des décisions administratives soient applicables, ils conduisent au même résultat (c.4). Il n'y a pas lieu de procéder à une invalidation partielle (c.5). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 14.12.2023 CCST.2023.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 14 décembre 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. François Kart, M. André Jomini
et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra
Fonjallaz, juge
suppléante;
Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourants
1.
Comité
d'initiative pour des transports publics gratuits,
écologique et de qualité,
p. a. Luca
Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,
2.
Luca
SCHALBETTER,
à Yverdon-les-Bains,
tous deux
représentés par Me Quentin
CUENDET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par
la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC),
à Lausanne.
Objet
Initiative populaire
Recours Comité d'initiative pour des transports publics
gratuits, écologiques et de qualité et Luca Schalbetter c/ décision du Conseil
d'Etat du 7 juin 2023 révoquant sa décision du 13 janvier 2021 constatant la
validité de l'initiative populaire cantonale "Pour des transports
publics gratuits, écologiques et de qualité" et déclarant nulle ladite
initiative
Vu les faits suivants :
A.
Le 30 novembre 2020, un comité d'initiative composé d'Andrea Eggli,
David Raccaud, Mathias Noël, Franziska Meinherz, Jean-Marc Vandel, Luca
Schalbetter et Djaouad Souyad (ci-après: le comité d'initiative), tous
électeurs dans le Canton de Vaud, a déposé, auprès du Conseil d'Etat du Canton
de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), une initiative populaire cantonale, dont
la teneur était la suivante:
"Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour des transports publics gratuits, écologiques et de
qualité" demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit
modifiée comme suit:
Art. 57bis (nouveau)
L'Etat garantit des transports
publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une
desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. Le financement
de la gratuité est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles,
compatibles avec le but recherché par la présente disposition
constitutionnelle."
Par décision du 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a
déclaré cette initiative valide (ci-après: la décision initiale).
La récolte des signatures a abouti le 18 février
2022, selon publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud
(ci-après: la FAO).
B.
Le 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il
confirmait l'invalidation, par le Grand Conseil du Canton de Fribourg, d'une
initiative populaire cantonale demandant l'introduction de la disposition
suivante dans Constitution fribourgeoise (cf. TF 1C_393/2022, publié aux ATF
149 I 182):
"Afin de favoriser
l'utilisation des transports publics, l'Etat garantit des transports publics
gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement. Les prestations
offertes par les transports publics sont adaptées à l'évolution de la
fréquentation. La mesure est financée par l'impôt général."
D'après le Tribunal fédéral, cette disposition était
contraire à la Constitution fédérale.
C.
Le 1
er
mai 2023, la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) a informé le comité
d'initiative qu'à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023, le
Conseil d'Etat examinait la possibilité de révoquer sa décision de validation
du 13 janvier 2021. Un délai au 12 mai 2023, prolongé au 26 mai 2023, a
été imparti au comité pour se déterminer à cet égard.
Le 26 mai 2023, le comité s'est opposé à la
révocation de la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2021. Il faisait
notamment valoir qu'une telle intervention violerait le droit d'initiative et
la garantie des droits politiques, dans la mesure où les signatures avaient
déjà été récoltées. A ce stade de la procédure, le Conseil d'Etat devait se
contenter de transmettre son préavis au Grand Conseil, avec ou sans
contre-projet.
Par décision du 7 juin 2023, le Conseil d'Etat a
révoqué sa décision de validation du 13 janvier 2021 et a déclaré cette
initiative nulle. Cette décision a été publiée dans la FAO le 13 juin 2023.
D.
Le 3 juillet 2023, le comité d'initiative, ainsi que Luca Schalbetter à
titre personnel, ont contesté la décision du 7 juin 2023 devant la Cour
constitutionnelle (ci-après: la Cour), concluant à l'annulation de la décision
du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.
Le 21 juillet 2023, la DGAIC, pour le compte du
Conseil d'Etat, a déposé une réponse et conclu au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Conformément aux art. 80 al. 2 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) et art. 182 al. 2 et
188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits
politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière
instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat
relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en l'occurrence la
décision attaquée. Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir
le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi que tout
membre du corps électoral cantonal.
En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité
d'initiative est constitué en personne morale. Point n'est toutefois besoin
d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où Luca Schalbetter a également
agi à titre personnel et que sa qualité pour recourir, en tant que citoyen
vaudois, est incontestable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le
délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres
conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief, les recourants invoquent la violation de la
garantie des droits politiques et des dispositions régissant le traitement
d’une initiative. Selon eux, dans la mesure où l'initiative a été validée et a
abouti, elle aurait dû être transmise au Grand Conseil, comme le prévoit la
loi. En ne suivant pas la procédure prévue et en révoquant sa décision, au
motif que le projet était contraire au droit supérieur, le Conseil d'Etat
aurait agi en violation du droit d'initiative protégé par l'art. 34 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101).
a) aa) L'art. 34 Cst., intitulé "
Garantie
des droits politiques
", dispose que les droits politiques sont
garantis (al. 1); et que la garantie des droits politiques protège la libre
formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et
sûre de leur volonté (al. 2).
La garantie générale des droits politiques,
consacrée au premier alinéa de cette disposition, constitue un droit
fondamental invocable comme tel par les citoyens. Elle confère à ses titulaires
le droit subjectif d'exiger un certain comportement de l'Etat, en requérant de
celui-ci qu'il garantisse l'exercice effectif et conforme aux règles des droits
politiques institués (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 17 et 22 ad art. 34
Cst.). Norme de renvoi, elle s'applique à tous les droits politiques institués
dans les cantons, y compris au droit d'initiative (Martenet/von Büren, op.
cit., n. 25 et 32 ss ad art. 34 Cst.).
Le droit d’initiative garantit le droit de soumettre
aux électeurs, selon la procédure prévue à cet effet, une demande populaire qui
remplit les exigences formelles en vigueur et qui ne contredit aucune
disposition matérielle supérieure (cf. ATF 104 Ia 240 consid. 3). L'art. 34 al.
1 Cst. couvre ainsi les différentes étapes de la procédure d’initiative, en
particulier le droit de lancer et de signer des initiatives et celui de faire
partie d'un comité d'initiative et de récolter des signatures (cf. ATF 135 I
302 consid. 4.2). Il couvre également tous les actes préparatoires qui
parsèment la procédure avant le vote (cf. TF 1C_45/2016 du 8 août 2016 consid.
3.3.1), ainsi que les règles de procédure, notamment les délais d'ordre pour
soumettre l'objet au vote du peuple (ATF 108 Ia 165 consid. 2b; Tornay, La
démocratie directe saisie par le juge, thèse, 2008, p. 103 s.).
La protection conférée par l’art. 34 al. 1 Cst. se
limite toutefois aux initiatives qui s’inscrivent dans le respect du droit
supérieur et des principes d’unité de rang, de forme et de matière (cf.
Jacquemoud, ZBl 121/2020 407, p. 410). Une initiative qui n’est pas valable ne
bénéficie pas de la garantie d’initiative (Dubey, Droits fondamentaux, vol. II,
n. 5150; Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, thèse 2022, n. 12; de
la même autrice, ZBl 121/2020 407, p. 410 ; cf. ég. ATF 139 I 292 consid.
9.2
a contrario
). Dans ce cas, l’autorité doit soustraire l’initiative
au vote, c’est-à-dire l’invalider. En revanche, si elle l’invalide à tort, elle
viole l’art. 34 al. 1 Cst. (Jacquemoud, ZBl 121/2020 407, p. 410; ATF 100
Ia 386 consid. 1; 139 I 292 consid. 9.2).
bb) En l'espèce, les recourants ont soumis au
Conseil d'Etat un projet d'initiative entièrement rédigé, tendant à faire
inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution. Si le projet
a, dans un premier temps, été déclaré valide, de sorte que son aboutissement a
été constaté, le Conseil d'Etat ne l'a toutefois jamais transmis au Grand
Conseil. L'autorité intimée a en revanche révoqué sa décision initiale, au
motif que le projet d'initiative était en réalité contraire au droit supérieur,
ce qui avait été mis en lumière par l’arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023
publié aux ATF 149 I 182. Dans la mesure où la protection de l'art. 34 al. 1
Cst. ne s'étend qu'aux initiatives conformes au droit supérieur, il convient ainsi
d’examiner si, comme l'invoquent les recourants, leur projet respecte
l'art. 81
a
al. 2 Cst.
b) aa) L'art. 81
a
Cst. dispose:
1
La Confédération et
les cantons veillent à ce qu'une offre suffisante de transports publics par
rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes
les régions du pays. Ce faisant, ils tiennent compte de manière appropriée du fret
ferroviaire.
2
Les prix payés par
les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des
coûts."
Comme cela ressort de l'ATF 149 I 182 précité
(consid. 3.2.3), cette disposition est issue d'un contre-projet direct présenté
par le Conseil fédéral le 20 juin 2013 en réponse à l'initiative populaire
"
Pour les transports publics
" – retirée à la suite de
l'adoption du contre-projet (FF 2014 3957) – qui prévoyait d'introduire un
nouvel article constitutionnel sur la promotion des transports publics sur le
rail, la route et les eaux, ainsi que le report modal du trafic des
marchandises de la route au rail (Diebold/Ludin/Beyeler, CR-Cst., n. 3 ad
art. 81
a
Cst.; FF 2014 3957).
bb) Pour examiner la validité matérielle d'une
initiative, la première règle d'interprétation est de prendre pour point de
départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non
pas selon la volonté des initiants. Une éventuelle motivation de l'initiative
et les prises de position de ses auteurs peuvent être prises en considération.
Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la
motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est indispensable à sa
compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le
moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur
texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 147
I 183 consid. 6.2). Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une
initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme
au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple.
L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les
déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "
in dubio pro
populo
", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être
interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle
également du principe de la proportionnalité (cf. art. 34 et 36 al. 2 et 3
Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus
restreinte possible aux droits des citoyennes et citoyens. Les décisions
d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la
solution la plus favorable aux initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129
consid. 2.2). La marge d'appréciation de l'autorité est évidemment plus grande
lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en
présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte
normatif. Cependant lorsque, par son but même ou les moyens mis en œuvre, le
projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu conforme au
droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en
modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit
avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et
du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être
faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas
constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2).
cc) Dans l'ATF 149 I 182 sur lequel se fonde
l'autorité intimée, le Tribunal fédéral s’est penché sur la conformité à l’art.
81
a
al. 2 Cst. d’un projet d’initiative cantonale prévoyant également
la gratuité des transports publics. A cette occasion, il a procédé à
l’interprétation de la disposition précitée, relevant en premier lieu qu’elle
prévoyait expressément qu’une "
part appropriée
" des coûts des
transports publics était couverte par le prix payé par les usagers; selon le
Tribunal fédéral, d’un point de vue littéral, cette part ne pouvait donc être
nulle (consid. 3.2.1). Cette interprétation était encore confirmée par les
travaux parlementaires au cours desquels la question du prix des transports
publics avait été discutée et desquels il ressortait en particulier ce qui
suit: "
la mobilité ne doit pas être trop bon marché, sans quoi la
demande augmente de manière effrénée et induit des coûts d'investissement et
des coûts subséquents de plus en plus élevés, qui pourraient finir par étouffer
le système. La participation des utilisateurs du système est donc appelée à
jouer un rôle croissant. Pour éviter un transfert inverse du rail à la route et
ne pas compromettre les effets souhaités et obtenus jusqu'ici - c.-à-d. le
transfert route-rail des voyageurs -, il faut renoncer à reporter la totalité
des coûts sur les utilisateurs. C'est pourquoi on a préféré la formulation «les
prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée
des coûts», qui indique que cette part doit augmenter, mais pas dans une mesure
qui compromettrait les effets positifs
" (FF 2012 1371, 1473; consid.
3.2.2). Cela traduisait une volonté politique claire, au moment de l'adoption
de la disposition, d'éviter des transports publics trop bon marché, ce qui était
incompatible avec l'objectif de gratuité poursuivi par l'initiative
fribourgeoise. Toujours dans cette affaire, le Tribunal fédéral a rejeté
l'argument des recourants, tiré du champ d’application de la disposition
litigieuse, selon lequel l'art. 81
a
al. 2 Cst. se limiterait au
rail, tandis que l'initiative proposée porterait plutôt sur le transport en
bus. Au contraire, le champ d'application de cet article s'étendait également à
la route, à la voie navigable et aux installations à câbles; cela ressortait
tant des travaux parlementaires, qui se référaient à plusieurs reprises aux
prestations de transports publics sur route (cf. FF 2012 1371, 1389, 1504,
1505, 1506; BO 2012 CE 998 à 999; BO 2013 CN 795 à 804; BO 2013 CN 766), que de
la lettre et la systématique de la loi qui, au premier alinéa de l'art. 81
a
Cst., énuméraient les transports publics visés (consid. 3.2.3). Selon le
Tribunal fédéral, l'invalidation de l'initiative fribourgeoise ne contrevenait en
outre pas à l'intérêt public, ni à l'art. 73 Cst. – principe constitutionnel de
la durabilité – et à l'art. 2 ch. 1 let. a de l'Accord de Paris conclu le 12
décembre 2015 et entré en vigueur pour la Suisse le 5 novembre 2017 (RS
0.814.012; Accord sur le climat; cf. consid. 3.3.2). Au surplus, le
Tribunal fédéral a retenu qu'il n’était pas démontré en quoi la gratuité des
transports publics serait plus favorable pour contenir le réchauffement
climatique que la participation appropriée des usagers aux coûts (consid. 3.3.3).
Il a encore rappelé que les nombreux auteurs de doctrine qui partageaient cette
analyse (TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4, non publié aux ATF 149 I 182,
et les références citées).
En définitive, le Tribunal fédéral a considéré que
l'initiative fribourgeoise, dont l'objectif était de faire inscrire la gratuité
des transports publics dans la Constitution de ce canton, et qui prévoyait le financement
de cette gratuité par le biais de l'impôt général, était contraire à
l'art. 81
a
al. 2 Cst. Il n'a pas analysé la question de
l'admissibilité d'une éventuelle gratuité partielle, de l'instauration de tarif
réduits ou solidaires, ou encore d'une gratuité temporaire, dans la mesure où
cela n'était pas prévu par le projet soumis (ibidem).
dd) Les développements ci-dessus s'appliquent
mutatis
mutandis
au projet d’initiative litigieux. En effet, il ressort de son texte
clair que son objectif central est de faire inscrire la gratuité des transports
publics dans la Constitution vaudoise. Cet objectif de gratuité est d’ailleurs
expressément mentionné à trois reprises dans le projet: dans le titre de la
disposition, puis dans le corps de l'article projeté, d’abord en tant que
principe, ensuite en lien avec le financement de cette mesure de gratuité. Tel
que formulé, le projet d’initiative ne prévoit aucune réserve, condition ou
exception à cette gratuité, qui doit donc être comprise comme totale.
S’agissant du financement, le texte soumis au Conseil d’Etat prévoit que
celui-ci s’effectuera par le biais de l’impôt usuel, à l’exclusion donc de la
participation aux coûts des usagers de ces transports, pourtant expressément
imposée par l’art. 81
a
al. 2 Cst. Certes, le projet litigieux prévoit
également des transports publics de qualité et respectueux de l’environnement;
ces objectifs apparaissent toutefois seulement au second plan, à tout le moins
indissociables de la gratuité (cf.
infra
consid. 5b).
Le projet litigieux poursuit ainsi le même but que
l'initiative fribourgeoise sur laquelle s’est prononcé le Tribunal fédéral. Il
fait d'ailleurs usage, au mot près, de la même formule, à savoir "
l'Etat
garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de
l'environnement
", et prévoit également le financement de cette
initiative par la participation des contribuables. S'il est vrai, comme
l’invoquent les recourants, que la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral
le 31 mars 2023 ne concerne pas un cas vaudois, elle retient toutefois la
non-conformité de l'initiative fribourgeoise au droit constitutionnel fédéral,
qui s'applique de manière identique à tous les cantons, y compris dès lors au
cas d’espèce. L'unique nuance entre le projet litigieux et celui qui a fait
l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral réside en la volonté d'assurer une
"
desserte équitable et cohérente des régions
", ce que l'on ne
retrouve pas de manière identique dans le cas fribourgeois qui prévoyait quant
à lui que "
les prestations offertes par les transports publics sont
adaptées à l'évolution de la fréquentation
". Comme on le verra plus
avant (cf.
infra
consid. 5b), cet élément ne constitue toutefois qu'un
point secondaire de l'initiative, de sorte qu'il n'est pas propre à exclure
l’application de la jurisprudence précitée au cas d’espèce.
c) Il s’ensuit que le projet d’initiative litigieux,
qui prévoit la gratuité des transports publics dans le canton, contrevient
manifestement à l’art. 81
a
al. 2 Cst., qui impose aux usagers une
participation aux coûts. Il est ainsi contraire au droit supérieur, de sorte
qu’il ne peut bénéficier de la protection de l’art. 34 al. 1 Cst. Son invalidation
est dès lors en principe admissible sous l’angle de la garantie générale des
droits politiques.
3.
a) aa) Dans le canton de Vaud, la procédure d'initiative est régie par
la Cst-VD, ainsi que par la LEDP. L'art. 78 al. 1 let. a Cst-VD dispose que l'initiative
populaire peut avoir pour objet la révision totale ou partielle de la
Constitution. Elle peut se présenter sous la forme d'une proposition conçue en
termes généraux ou, sauf si elle vise la révision totale de la Constitution,
sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 79 al. 1 Cst-VD et
art. 126 et 127 LEDP).
Selon l'art. 80 al. 1 Cst-VD et l'art. 113 al. 1
LEDP, le Conseil d'Etat statue sur la validité des initiatives avant
d'autoriser la récolte des signatures; il constate la nullité de celles qui
sont contraires au droit supérieur (let. a), violent l'unité de rang, de forme
ou de matière (let. b). Il statue à bref délai et de manière motivée (art. 113
al. 1 LEDP). Une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir de contraire
au droit supérieur, qu'il soit fédéral, international ou intercantonal (ATF 143
I 129 consid. 2.1; 133 I 110 consid. 4.1; CCST.2022.0010 du 8 juin 2023
consid. 3a).  En vertu du principe de la force dérogatoire du droit
fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à
légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral.
Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit, pour autant
qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral et qu'elles n'en
compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 129 consid. 2.1).
Une fois la décision de validation de l’initiative
entrée en force, le titre et le texte de l'initiative sont publiés dans la FAO;
cet avis ouvre le délai de récolte des signatures (art. 114 et 116 al. 1
et 2 LEDP). Les listes de signatures doivent ensuite être remises aux greffes
municipaux des communes concernées, dans les quatre mois suivant la publication
précitée (art. 118 al. 1 LEDP), et les municipalités attestent que les
signataires sont membres du corps électoral (art. 119 al. 1 LEDP). Après
réception des attestations de validation, le comité ou le parti à l'origine de
l'initiative remet les listes au département (art. 120 al. 2 LEDP).
Celui-ci détermine ensuite si l'initiative a recueilli, dans le délai, le
nombre requis de signatures valables, auquel cas l'initiative a abouti (art.
122 al. 1 LEDP). L'art. 123 al. 1 et 2 LEDP prévoit ensuite que celle-ci
est transmise le plus tôt possible au Grand Conseil par le Conseil d'Etat qui
dispose d'un délai de quinze mois pour remettre également un préavis et, cas
échéant, un contre-projet (dans ce cas le délai est prolongé à 27 mois). En
l'absence de préavis formulé dans les délais, l'objet est directement transmis
au Grand Conseil. Si celui-ci n'adopte pas de recommandation dans un délai de
deux ans suivant le dépôt de l'initiative, le Conseil d'Etat ordonne la
convocation du corps électoral sans que le Grand Conseil ne puisse émettre une
recommandation ou opposer de contre-projet (art. 123 al. 5 LEDP et art. 82
Cst-VD).
bb) Le Tribunal fédéral a jugé que les autorités
cantonales compétentes peuvent, sans y être obligées, examiner la conformité
des initiatives avec les règles de rang supérieur (ATF 139 I 195 consid. 1.3.1;
114 Ia 267 consid. 3). En l'absence d'un contrôle d'office, les citoyens ne
peuvent se prévaloir d'un intérêt à l'examen de l'incompatibilité d'une
initiative avec les règles de rang supérieur, l'invalidité pouvant être
attaquée après le scrutin (ATF 139 I 195 consid. 1.3.1, qui réserve toutefois
la situation où le vice de fond est manifeste, consid. 1.3.3).
Cela étant, lorsque le droit cantonal charge
l'autorité compétente d’effectuer un contrôle d’office de la conformité des
initiatives au droit supérieur, comme c’est le cas dans le Canton de Vaud, les
citoyennes et citoyens disposent d’une véritable prétention à ce que ce
contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral
soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui
semblent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (cf. ATF 139 I 195
consid. 1.3.1; 128 I 190 consid. 1.3; 114 Ia 267 consid. 3; TF 1C_608/2022
du 17 août 2023 consid. 1.1; 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 2.1). Ce
droit est protégé par la liberté de vote consacrée à l’art. 34 al. 2 Cst.
(Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 35 ad art. 34 Cst.), qui garantit la sincérité
du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions
prises en démocratie directe (ATF 139 I 195 consid. 2). Cela permet en
particulier d’éviter de mettre le corps électoral dans la situation,
contradictoire, où les autorités décident de le convoquer pour se prononcer sur
un objet qu'elles ont déclaré valide, tout en indiquant qu'il est en réalité
contraire au droit supérieur. Selon la doctrine, soumettre au peuple un tel
projet, non conforme au droit, en recommandant son rejet pour ce motif, aurait
pour effet de mettre les votants dans un état de perplexité qui fausserait la
formation de la volonté populaire. Ceux-ci ne sauraient par exemple pas s'ils
se prononcent sur la constitutionnalité ou sur l'opportunité du texte (cf. ATF
114 Ia 267 consid. 3, qui se réfère notamment à Giacometti, Das Staatsrecht der
schweizerischen Kantone, p. 426; Grisel, Initiative et referendum populaires:
traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, p. 269 ch. 698;
Auer, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, p. 39 s. ch. 73;
cf. ég. Glaser, ZBl 123/2022 369 ss, p. 373 s., à propos de l'ATF 147 I
291 [voir en particulier consid. 4.5.1]). Une telle situation pourrait
également laisser les citoyennes et citoyens penser qu’ils peuvent modifier la
situation juridique dans un certain sens, alors que tel n’est d’emblée pas le
cas (Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, thèse 2022, n. 135; Dubey,
Droits fondamentaux, vol. II, n. 5167). Il est donc incompatible avec l’art. 34
al. 2 Cst. de présenter au vote une initiative dont le but est contraire au
droit supérieur. Pour Glaser, dans les cantons où le contrôle préalable des
initiatives est prévu et pour le cas où une initiative serait déclarée valide,
il serait même inadmissible pour l’Etat d’affirmer par la suite sans réserve,
dans la campagne, qu'elle est incompatible avec le droit supérieur
(cf. ZBl 123/2022 369 ss, p. 374 relatif au consid. 5a). Ainsi, en plus du
corps électoral, les autorités se trouveraient également dans une situation
délicate quant aux informations qu'elles sont en droit de communiquer.
cc) Le droit constitutionnel fédéral ne règle pas la
question du moment auquel doit intervenir le contrôle de validité des
initiatives: celui-ci peut avoir lieu avant ou après la récolte des signatures.
Le Canton de Vaud a du reste connu successivement ces deux systèmes, puisque jusqu'au
30 juin 2013, la décision de validité intervenait après la récolte des
signatures. C'est l'entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013 de la
modification de la LEDP du 5 février 2013 qui a placé le moment de l'examen de
la validité des initiatives avant le début de la récolte (cf. Exposé des
motifs et projet de décret ordonnant la convocation des électeurs pour se
prononcer sur la modification des articles 80, 84 et 113 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 et projets de lois modifiant la loi du 16 mai
1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP] et modifiant la loi du 8 mai
2007 sur le Grand Conseil, Bulletin du Grand Conseil du Canton de Vaud,
2012-2017, Tome 3, Conseil d'Etat, p. 250; cf. ég. TF 1C_136/2018 du 26
novembre 2018 consid. 4.3). Dans d'autres cantons, la décision de validité
de l'initiative intervient toujours après que les signatures sont récoltées
(par exemple à Genève, art. 91A de la loi genevoise du 15 octobre 1982
[LEDP-GE ; rsGE A 5 05], et à Fribourg, art. 116 et 117 de la loi
fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l’exercice des droits politiques [LEDP-FR;
RSF 115.1]).
b) En l'occurrence, s'il est vrai que la loi
cantonale prévoit un contrôle de la validité des initiatives préalable à la
récolte des signatures, cela ne signifie pas encore que le contrôle
a
posteriori
soit totalement exclu, par exemple en raison d'un changement
significatif de circonstances ou – comme en l'espèce – de la clarification par
la jurisprudence de la portée d'une norme de droit supérieur déjà en vigueur.
Dans ce cas, vu l'objectif poursuivi par l'examen d'office prévu aux art. 80
al. 1 Cst.-VD et 113 al. 1 LEDP, à savoir d'éviter que le corps électoral ne
doive se prononcer sur des dispositions d'emblée contraires au droit supérieur,
l'art. 34 al. 2 Cst. n'empêche pas un nouvel examen de la validité de
l'initiative, par l'autorité compétente selon le droit cantonal, à tout le
moins tant que la date de la votation populaire n'est pas encore fixée. Il
s'ensuit que, dans ces circonstances, l'autorité intimée pouvait se fonder sur
la liberté de vote pour effectuer un nouvel examen de la validité de
l'initiative litigieuse, même après la récolte des signatures.
La décision entreprise permet précisément de
protéger la libre formation de l'opinion du corps électoral, en évitant de le
placer dans la situation contradictoire déjà évoquée ci-dessus. Dans ce cas, en
effet, certains électeurs pourraient être amenés à penser, à tort, qu'en cas
d'acceptation de l'initiative la gratuité des transports publics sera tout de
même mise en œuvre et voir ainsi leurs attentes déçues; d'autres pourraient
être placés dans un état de doute quant à leur rôle de citoyens, ne sachant pas
quelle attitude adopter; d'autres enfin pourraient être d'emblée découragés de
se prononcer et finalement renoncer à exercer leur droit de vote. Ces cas de
figure doivent être considérés comme peu souhaitables et préjudiciables à la
libre formation de l’opinion et au bon fonctionnement de la démocratie. Dans
ces circonstances, la tâche du corps électoral serait rendue plus difficile,
sinon impossible, avec le risque que le scrutin ne traduise fidèlement la
volonté librement exprimée (Auer, op. cit., p. 39 s. ch. 73).
L'intérêt invoqué par les recourants à poursuivre la
procédure prévue par la LEDP, dans la mesure où la tenue d'un scrutin, même sur
un objet contraire au droit supérieur, pourrait provoquer un débat d’intérêt
public autour de la question de la gratuité des transports publics,
respectivement donner lieu à des impulsions politiques sur le plan fédéral,
n'est pas pertinent en l'espèce. Cet objectif peut être atteint par d’autres
moyens que par la tenue d’un scrutin et il ne justifie pas de soumettre au
corps électoral un projet non conforme au droit supérieur, compte tenu des
contradictions que présente cette situation et de la mobilisation vaine qu’elle
implique. Par ailleurs, certes, un contre-projet peut être opposé à
l'initiative, une recommandation négative peut être formulée et le peuple peut
encore refuser l’initiative proposée. Il n'en demeure pas moins que, dans tous
ces cas, l’initiative, inapplicable, reste soumise au corps électoral. Il est
également vrai que le comité d’initiative peut retirer le texte; cela dépendrait
toutefois uniquement de la volonté du comité, qui serait également libre de le
maintenir. Par ailleurs, si la Confédération peut refuser d’accorder la
garantie fédérale (cf. art. 51 al. 2 et art. 172 al. 2 Cst.) et des contrôles,
abstraits ou concrets, peuvent encore être demandés, laisser procéder à toutes
ces étapes alors qu’il est clair, d’emblée, que le texte ne pourra être
appliqué apparaît non seulement inutile mais préjudiciable, comme on l'a vu, à
la formation de la volonté du corps électoral et au bon déroulement du
processus démocratique.
Le fait que les recourants ont investi "
ressources
et énergies militant-e-s
" pour procéder à la récolte des signatures
n'y change rien; il est dans la nature des choses qu'en cas d'invalidation
ultérieure les initiants ont engagé des dépenses correspondantes, notamment
celles liées à la collecte des signatures (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.5). La
décision entreprise permet par ailleurs d'éviter la mobilisation d'importantes
ressources, de l'Etat pour organiser un scrutin, ainsi que des citoyens pour se
prononcer à son propos, le tout alors qu’il s’agirait de voter sur un acte
normatif dont la mise en œuvre est d’emblée inconcevable.
Enfin, lorsque les recourants reprochent à
l’autorité intimée d’avoir uniquement souhaité faire obstacle à leur projet
pour des motifs politiques, ils perdent de vue que ledit projet avait
initialement été validé et que ce n’est qu’à la suite de l’arrêt du Tribunal
fédéral, donc pour des motifs juridiques, que l’autorité intimée a procédé à
l'invalidation litigieuse.
c) Au vu de ce qui précède, le Conseil d'Etat
pouvait se fonder sur l'art. 34 al. 2 Cst., ainsi que sur les art. 80 al. 1 Cst.-VD
et art. 113 al. 1 LEDP, pour procéder à un nouvel examen de sa décision
initiale et déclarer valide le projet d'initiative soumis.
4.
Dans la décision entreprise, ainsi que dans leurs écritures, tant
l'autorité intimée que les recourants appliquent au cas d'espèce les principes
généraux régissant la révocation des décisions administratives. La décision du
Conseil d'Etat relative à la validité d'une initiative populaire n'étant pas
aisée à qualifier juridiquement (cf. TF 1C_136/2018 du 26 novembre 2018 consid.
4.3), il est douteux que ces principes s'appliquent directement dans un tel
cas.
Quoi qu'il en soit, même à supposer que les principes
de la révocation des décisions administratives trouvent application, le
résultat ne serait pas différent de ce qui a été retenu au considérant
précédent. Dans ce cas, il faudrait en effet retenir que la décision initiale, qui
validait un projet d'initiative contraire au droit supérieur (cf.
supra
consid. 2), était entachée d'une irrégularité juridique qui commandait sa
modification en vertu de la bonne application du droit (cf. ATF 137 I 69 consid.
2.2 et 2.3). L'intérêt public à sauvegarder le bon fonctionnement des
institutions et la libre formation de l'opinion du corps électoral, protégé par
l'art. 34 al. 2 Cst., devrait par ailleurs être considéré comme particulièrement
important (cf.
supra
consid. 3a/bb et 3b) et primerait manifestement l'intérêt
à la sécurité du droit et la protection de la confiance invoquée par les
recourants, même s'il n'est pas contesté que ceux-ci étaient de bonne foi et
qu'ils ont engagé des efforts et des dépenses pour procéder à la récolte des
signatures. Au vu de ces éléments, l'éventuel intérêt au maintien de la
décision et à la soumission au corps électoral d'un projet manifestement
contraire au droit supérieur céderait de toute évidence le pas à l'intérêt au
bon fonctionnement des institutions et à la garantie des droits politiques du
corps électoral.
Les griefs des recourants y relatifs sont dès lors
infondés. Vu la pesée des intérêts effectuée dans ce contexte, il n’y a pas
lieu de statuer sur le grief lié à la protection de la bonne foi des
recourants, invoqué séparément, qui conduit au même résultat.
5.
Subsidiairement, les recourants invoquent encore la violation du
principe de la proportionnalité. Selon eux, pour autant que les conditions
permettant une révocation soient remplies, celle-ci devrait limiter sa portée à
la partie de l’initiative non conforme au droit supérieur, à savoir à la
gratuité des transports publics. Il en subsisterait un mandat constitutionnel
de promotion des transports publics, de leur qualité et de leur desserte, ainsi
que l’introduction de gratuités et de garanties d’accessibilité.
a) Même en l'absence d'une disposition expresse dans
le droit cantonal, la possibilité d'une invalidation partielle d'une initiative
populaire découle du principe "
in dubio pro populo
" tel que
rappelé ci-dessus, et vient concrétiser, en matière de droits politiques, le
principe général de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3
Cst.). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative paraît inadmissible, la
partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout
cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et
qu'elle respecte en soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de
l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être
amputé sans être dénaturé (
ATF 134 I 172
consid.
2.1; TF 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1).
b) L’invalidation de l’initiative tient ici à la
gratuité des transports, inadmissible au regard du droit constitutionnel
fédéral. Comme on l’a déjà mentionné, celle-ci est toutefois l'objectif central
du texte déposé, celui-ci pourtant bref s’y référant expressément à trois
reprises. Il paraît dès lors douteux qu’en supprimant la référence à cet
élément, le projet corresponde encore à la volonté des initiants, ce d'autant
plus que, selon leurs propres allégations, c'est bien la question des coûts des
transports publics qui serait au cœur du débat démocratique en cas de
soumission de l'objet au vote. La question de la promotion des transports
publics, de leur qualité et de leur desserte, si elle apparaît comme un des buts
du projet d'initiative, ne peut ainsi être dissociée de la question des coûts. Il
n’y a dès lors pas lieu de procéder à l’invalidation partielle du projet
litigieux.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et
à la confirmation de la décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe
gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf.
CCST.2022.0007 du 16 mars 2023; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 5 et
CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5 et les arrêts cités). Il n'est pas
alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable selon les art.
188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
Lausanne,
le 14 décembre 2023
Le président:                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.