vd_omni · CCST.2022.0006 · 2022-12-02 · fr

GRAND/Municipalité de Montreux, Comité d'initiative de l'initiative populaire communale "Sauver les Grans-Prés" | Décision municipale validant une initiative communale portant sur l'abrogation d'un plan partiel d'affectation en vigueur et sur l'adoption, en remplacement pour le même périmètre, d'un nouveau plan d'affectation.- les initiatives populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses réglementaires) font partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles doivent toujours être conçues en termes généraux (consid. 2b);- grief de la violation de l'art. 21 al. 2 LAT écarté (consid. 2 et 3): au stade du contrôle de la validité matérielle de telles initiatives, la municipalité ne doit sanctionner que les cas de violations manifestes du principe de la stabilité des plans, ce qui n'est pas le cas en l'espèce; cette question fera l'objet d'une examen complet par les autorités de planification dans le cadre de la procédure prévue par les art. 34 ss LATC, si l'initiative aboutit et si elle est approuvée par le conseil communal ou par le peuple;- tant que la première étape de la procédure des art. 34 ss LATC n'est pas franchie, l'initiative ne saurait être considérée comme un "plan en voie d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC (consid. 4).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 02.12.2022 CCST.2022.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 2 décembre 2022
Composition
M. Langone, président; M. André
Jomini, Mme Mélanie Pasche et Mme Fabienne Byrde, juges, Mme Aleksandra
Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
François
GRAND,
à
Montreux,
représenté par Me Matthieu CARREL, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
Tiers intéressé
Comité d'initiative de l'initiative
populaire communale "Sauver
les
Grands-Prés
",
à
Chailly-Montreux,
représenté
par Me Pierre Chiffelle, avocat à Vevey,
Objet
Recours François GRAND c/ décision du 9 septembre 2022 de
la Municipalité de Montreux autorisant la récolte des signatures pour
l'initiative populaire communale "Sauver les Grands-Prés"
Vu les faits suivants:
A.
Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la
commune a soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) un
projet de liste de signatures pour une initiative populaire communale intitulée
"Sauver les Grands-Prés". Cette proposition est rédigée dans les
termes suivants
:
"1. La parcelle 2052 est immédiatement et durablement
colloquée en zone de verdure (non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité
et à une aire de loisirs pour le public.
2. Le plan partiel d'affectation "Les Grands-Prés"
et son règlement sont abrogés."
B.
Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une décision admettant la
validité de cette initiative. Elle a pris formellement acte de son dépôt et a
autorisé la récolte des signatures, conformément à ce que prévoit l'art. 141 de
la loi cantonale du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP;
BLV 160.01). Selon cette décision, le délai de récolte de signatures commence
le 9 septembre 2022 et se termine le 9 décembre 2022.
La décision de la municipalité a fait l'objet, le
jour même, d'un affichage au pilier public.
C.
Le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés" a été
adopté par le Conseil communal de Montreux le 8 novembre 2017 et il a été
approuvé (mis en vigueur) le 23 juillet 2018 par le Département du territoire
et de l'environnement. Il définit l'utilisation d'un terrain appartenant à la
Commune de Montreux, représentant une surface de 2,5 ha (parcelle n° 2052).
Ce périmètre est "affecté à la zone mixte habitation de moyenne densité et
activités tertiaires, ainsi qu'à l'aire forestière" (art. 1 al. 2 du
règlement [RPPA]). Plusieurs "aires d'évolution des constructions
nouvelles" sont prévues, ces bâtiments devant se réaliser en trois étapes
distinctes (art. 8 RPPA). La municipalité a décidé, dans sa séance du 19 août
2022, de délivrer les premiers permis de construire pour des bâtiments à
édifier dans le périmètre du PPA.
D.
Agissant le 29 septembre 2022 par la voie du recours en matière de
droits politiques, François Grand, domicilié à Montreux et électeur dans cette
commune, demande à la Cour constitutionnelle de réformer la décision de la
municipalité validant l'initiative populaire communale précitée, en ce sens que
dite initiative est déclarée invalide.
Dans sa réponse du 21 octobre 2022, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Le comité d'initiative s'est déterminé le 21 octobre
2022 en demandant le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
Le recourant a répliqué le 11 novembre 2022, en
confirmant ses conclusions.
E.
Le recourant a requis de la Cour constitutionnelle qu'elle prononce, par
voie de mesures provisionnelles, la suspension du délai de trois mois pour la
récolte des signatures, jusqu'à droit connu sur le recours. Cette requête a été
rejetée par une décision du 1
er
novembre 2022.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 188 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des
droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022, les décisions relatives à la validité d'une initiative cantonale
ou communale sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle. S'agissant
d'une initiative populaire en matière communale, la compétence pour procéder à
l'examen préliminaire et pour statuer sur la validité du texte, avant la
récolte des signatures, appartient à la municipalité (art. 140 LEDP – voir en
particulier l'alinéa 4). En l'espèce, la municipalité a rendu la décision
attaquée en application de cette disposition, ce qui ouvre la voie du recours
pour violation des droits politiques prévu à l'art. 19 de la loi sur la
juridiction constitutionnelle (LJC; RS 173.32) et réglé plus précisément aux
art. 188 ss LEDP.
Comme le recourant est membre du corps électoral
communal, il a qualité pour recourir (art. 189 al. 2 LEDP). Conformément à
l'art. 190 LEDP, le délai de recours est de vingt jours dès la publication de
la décision, en l'occurrence dès son affichage au pilier public; ce délai a été
observé. Le mémoire du recourant respecte en outre les exigences de motivation de
l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant fait valoir en substance que l'abrogation du PPA "Les
Grands Prés" (l'objet de l'initiative) est demandée pour des motifs
politiques, et non pas pour des motifs d'aménagement du territoire. Il invoque un
principe du droit fédéral de l'aménagement du territoire, consacré par l'art.
21 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en
vertu duquel il faut une modification sensible des circonstances pour décider
d'une adaptation d'un plan d'affectation récemment en vigueur; en d'autres
termes, l'art. 21 al. 2 LAT garantit la stabilité des plans d'affectation. Du
point de vue du recourant, la décision admettant la validité de l'initiative
viole ce principe du droit fédéral.
a) La municipalité, à qui il incombe de rendre
d'emblée (dès l'annonce de l'initiative par le comité et avant la récolte des
signatures) une décision concernant la validité d'une initiative populaire en
matière communale, doit contrôler la proposition sous deux aspects: d'une part,
elle doit vérifier qu'elle n'est pas contraire au droit supérieur; d'autre
part, elle doit contrôler le respect des règles de l'unité de rang, de forme et
de matière (art. 113 al. 1 LEDP, par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP; cf. aussi
art. 137 LEDP).
Le recourant ne dénonce pas une violation des règles
de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 let. b LEDP).
S'agissant en particulier de l'unité de forme, la loi précise qu'elle est
respectée "lorsque l'initiative est déposée exclusivement sous la forme
d'une proposition conçue en termes généraux ou exclusivement sous celle d'un
projet rédigé de toutes pièces" (art. 137 al. 3 LEDP). En l'occurrence, la
municipalité considère qu'il s'agit d'une proposition conçue en termes généraux
car "elle ne pourrait entrer en vigueur immédiatement après son
acceptation, mais devrait être mise en oeuvre par les autorités de
planification au moyen d'une suppression formelle du PPA et d'une modification
du PGA pour le secteur des Grands Prés" (décision attaquée, p. 3). Dans
ses déterminations, le comité d'initiative ne critique pas à ce propos
l'appréciation de la municipalité.
b)  L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur
lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir en
particulier:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence
du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement
relevant de la compétence du conseil général ou communal; [...]"
L'art. 138 LEDP, qui fait partie des dispositions
relatives à l'initiative communale (art. 135 ss LEDP), a la teneur suivante:
1
L'initiative qui porte sur la modification ou
l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé
de toutes pièces. Si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être
présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes
généraux.
2
Dans les autres cas, elle doit être conçue en
termes généraux et énoncer les objectifs du projet.
Dans le cas particulier, l'initiative tend à l'abrogation
d'un plan partiel d'affectation en vigueur et à l'adoption, en remplacement
pour le même périmètre, d'un nouveau plan d'affectation dont les
caractéristiques seraient les suivantes: le régime juridique serait celui d'une
"zone de verdure (non constructible)", avec une "aire de loisirs
pour le public". Le texte proposé ne règle pas plus en détail les
installations admises dans cette aire de loisirs.
La municipalité est fondée à considérer qu'une telle
initiative est conçue en termes généraux. Une initiative populaire tendant à la
modification, ou à l'adaptation aux circonstances nouvelles, d'un plan
d'affectation – que le projet porte sur des éléments "graphiques" du
plan (la délimitation d'une zone ou d'un périmètre d'implantation) ou plutôt
sur des clauses réglementaires – ne relève pas de l'art. 135 al. 1 let. b LEDP,
mais bien plutôt de l'art. 135 al. 1 let. a LEDP (projet relevant de la
compétence du conseil général ou communal, en vertu de l'art. 42 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Un plan
d'affectation n'est pas un règlement
stricto sensu
, au sens de l'art. 4
al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes (LC; BLV.175.11). C'est un acte dont le
régime juridique est défini en premier lieu par les art. 14 ss LAT (selon
l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du
sol); ce régime n'est pas entièrement celui de la norme, ni celui de la
décision car le droit fédéral en fait un acte
sui generis
(cf.
notamment,  sur cette question, Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7
ème
éd., Berne 2022, p. 100; Moor/Poltier, Droit
administratif, volume II, 3
ème
éd., Berne 2011,
p. 523 s.). Il faut donc considérer que l'initiative populaire
communale portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments
graphiques ou clauses réglementaires) fait partie des "autres cas"
visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elle doit toujours être conçue en
termes généraux. C'est du reste la solution préconisée dans une thèse récente,
afin que les principes de la LAT puissent être correctement mis en oeuvre dans
la procédure ordinaire de planification, en cas d'acceptation de l'initiative
(Maxime Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, thèse
Fribourg 2021, p. 299).
3.
Si une initiative populaire portant sur la révision d'un plan
d'affectation communal aboutit (c'est-à-dire si le nombre de signatures requis
est récolté), la loi sur l'exercice des droits politiques ne prévoit pas
directement une décision du peuple sur la nouvelle mesure de planification. Un
processus en plusieurs étapes est réglé par la LEDP (cf. infra, consid. 3b) et,
par ailleurs, la LATC définit une procédure d'établissement des plans
d'affectation où plusieurs autorités sont chargées d'appliquer le droit de
l'aménagement du territoire (cf. infra, consid. 3c). Le recourant estime que
c'est au tout début du processus, c'est-à-dire au stade de l'examen de la
validité de l'initiative (avant l'autorisation de récolte des signatures – cf.
art. 141 LEDP), que la conformité de la modification de plan proposée à l'art.
21 al. 2 LAT, devrait être examinée.
a) Le citoyen dispose en principe d'une prétention à
ce que le contrôle obligatoire de la validité de l'initiative soit effectué
correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le
cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit
matériel supérieur (cf. notamment ATF 128 I 190 consid. 1.3; arrêt TF 1C_261/2007
du 5 mars 2008 consid. 1.1 non publié aux ATF 134 I 172; Etienne Grisel,
Initiative et référendum populaires, 3
e
éd., Berne 2004, p. 152).
La norme du droit supérieur invoquée par le
recourant, l'art. 21 al. 2 LAT, prévoit que lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine
stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur
fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 128 I 190 consid. 4.2 et les références
citées). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la
sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux
autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la
pérennité des plans d'affectation (TF 1C_656/2018 et 1C_27/2019 du 4 mars 2020
consid. 6.1.1).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux
étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement
modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait
alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 144 II 41
consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3 et les références). A chacune de ces deux
étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une
part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre
part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Sont
en particulier à prendre en considération la durée de validité du plan, la
mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de
révision, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle
poursuit (cf.
ATF 140 II 25
consid.
3.1;
132 II 408
consid.
4.2;
128 I 190
consid. 4.2
et les références). La jurisprudence considère ainsi que, plus un plan est
récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique que les
motifs justifiant une révision doivent être d'autant plus importants. En
revanche, plus l'ancienneté d'un plan se rapproche de l'horizon de quinze ans
visé à l'art. 15 LAT, pour les zones à bâtir, plus il sera facile d'admettre
des motifs de réexamen (cf. ATF 140 II 25 consid. 5.1, 128 I 190 consid. 4.2).
A la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère
sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une
adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et qu'elle
n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit
et à la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont
réalisées, il appartient à l'autorité communale saisie d'une demande de
révision d'entrer en matière, puis de déterminer, au terme de la pesée complète
des intérêts (deuxième étape), si et dans quelle mesure une adaptation du plan
d'affectation est nécessaire (
ATF 140 II 25
consid.
3; TF 1C_650/2020 du 12 juillet 2022 destiné à la publication, consid. 3.2 et
les références; à propos des deux pesées d'intérêts successives, cf. aussi
Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016,
Art. 21 N. 34).
b) Les art. 147 et 149 LEDP règlent ainsi la
procédure de traitement d'une initiative communale conçue en termes généraux,
après la récolte des signatures:
"
Art. 147 – Transmission
au conseil
Si l'initiative a abouti, elle est
transmise le plus tôt possible au conseil général ou communal par la
municipalité avec son préavis, éventuellement accompagné d'une proposition de
contre-projet, et la mention des délais de traitement.
Art. 149 – Initiative conçue en
termes généraux
1
Lorsque le conseil
général ou communal approuve l'initiative, celle-ci n'est pas soumise au vote
du peuple ; le conseil général ou communal est tenu de prendre dans les quinze
mois qui suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en oeuvre ; ce
délai peut être prolongé de six mois au plus par une décision du conseil
général ou communal. Dans les communes à conseil communal, la décision
d'approbation est susceptible de référendum.
2
Lorsqu'il ne l'approuve
pas, le conseil général ou communal soumet l'initiative au vote du peuple
accompagnée, le cas échéant, d'une recommandation de rejet.
3
La décision
d'approbation ou de rejet du conseil général ou communal intervient au plus
tard dans les neuf mois après l'aboutissement de l'initiative.
4
Les décisions
susmentionnées sont communiquées au comité d'initiative et affichées au pilier
public.
5
Le vote du peuple
intervient au plus tard dans les six mois suivant la décision du conseil
général ou communal.
6
Si l'initiative est
acceptée par le peuple, le conseil général ou communal est tenu, en respectant
les intentions des signataires, de prendre dans les quinze mois qui suivent la
votation les décisions utiles à sa mise en oeuvre; ce délai peut être prolongé
de six mois au plus par une décision du conseil général ou communal."
c) Dans le canton de Vaud, les règles sur
l'établissement et l'approbation des plans d'affection communaux figurent aux
art. 34 ss LATC. Ces articles, qui définissent précisément les attributions des
différentes autorités compétentes, au niveau communal et cantonal, ont la
teneur suivante:
"
Art. 34 – Etablissement
des plans
Les plans sont établis par la
municipalité.
Art. 35 – Consultation et
participation financière des propriétaires
1
Avant d'élaborer un
plan, la municipalité invite et entend les propriétaires touchés, sauf s'il s'agit
d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions
importantes de celui-ci.
2
La municipalité peut
convenir avec les propriétaires d'une répartition des frais d'établissement d'un
plan d'affectation.
Art. 36 – Examen préliminaire
1
Avant d'élaborer un
plan d'affectation, la municipalité soumet au service un projet d'intention
comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen
préliminaire. Pendant l'élaboration du plan, la municipalité peut soumettre au
service des avant-projets ou des options.
2
Dans un délai de
trois mois, le service donne un avis sur la légalité du projet et sur sa
conformité au plan directeur cantonal.
3
Dans les cas de peu
d'importance, si aucun intérêt digne de protection n'est atteint, le service
peut décider que l'examen préliminaire vaut examen préalable.
Art. 37 – Examen préalable
1
Avant de mettre un
plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au service
pour examen préalable.
2
Dans un délai de
trois mois, le service donne un avis sur la légalité du projet et sur sa
conformité au plan directeur cantonal. Il indique le cas échéant à quelles
dispositions légales ou du plan directeur cantonal le projet n'est pas
conforme.
Art. 38 – Enquête publique
1
Après réception de
l'avis du service et éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête
publique pendant 30 jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans
la mesure du possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par
affichage au pilier public et par insertion dans la Feuille des avis officiels
du Canton de Vaud.
2
Les propriétaires
touchés sont avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit d'un plan
s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions importantes
de celui-ci.
3
Les oppositions et
les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au
lieu de l'enquête ou postées à l'adresse du greffe municipal durant le délai
d'enquête.
Art. 39 – Oppositions ou
observations collectives lors des enquêtes publiques
En cas d'inobservations ou d'oppositions
collectives lors des enquêtes publiques, leurs auteurs désignent un
représentant commun auprès duquel ils élisent domicile. Celui-ci est habilité à
participer en leur nom et pour leur compte à tous les actes de la procédure. A
défaut de représentant commun désigné, le premier signataire en fait office.
Art. 40 – Conciliation
Au terme de l'enquête publique, la
municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants à une
séance de conciliation.
Art. 41 – Modifications et
enquête complémentaire
Après l'enquête publique, le plan
peut être modifié par la municipalité et soumis à enquête complémentaire dans
les formes et délais des articles 37 et 38, si les modifications sont de nature
à porter atteinte à des intérêts dignes de protection.
Art. 42 – Adoption
1
La municipalité
transmet le dossier au conseil communal ou général (ci-après : le conseil) pour
adoption. Il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux
oppositions et le ou les avis du service selon les articles 36 et 37.
2
Le conseil statue sur
les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le
plan.
3
Lorsque le conseil
apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts
dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable,
puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments
modifiés.
4
En cas d'opposition,
le conseil statue sur les propositions de réponses aux opposants et sur les
éléments modifiés
Art. 43 – Approbation
1
Le département
approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa
conformité au plan directeur cantonal.
2
La décision du
département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par
écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un
recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
3
Le service constate l'entrée
en vigueur du plan."
Il résulte de ces dispositions que l'adoption et la
modification des plans d'affectation communaux sont soumises à une procédure
stricte, qui vise à ce que tous les intérêts en présence soient soigneusement
pris en considération (cf. art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Le droit cantonal impose en
particulier l'intervention à différents stades de cette procédure de l'autorité
cantonale responsable de l'aménagement du territoire, qui doit se prononcer sur
la légalité du projet envisagé et sa conformité au plan directeur cantonal
avant sa mise à l'enquête publique. Ainsi, au début du processus d'élaboration,
la municipalité doit soumettre à la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) un projet d'intention comprenant le périmètre et les objectifs
du plan envisagé, pour examen préliminaire (cf. art. 36 al. 1 LATC). Puis elle
doit lui soumettre le plan d'affectation envisagé pour examen préalable, avant
de le mettre à l'enquête publique (cf. art. 37 al. 1 LATC). La LATC donne aussi
la possibilité aux tiers intéressés de participer à la procédure, lors de la
consultation des propriétaires touchés selon l'art. 35 LATC et lors de
l'enquête publique selon l'art. 38 LATC, où quiconque peut intervenir
(voisins, organisations à but idéal, autres collectivités publiques).
d) L'élaboration d'un projet de plan d'affectation
communal est normalement, dans une première phase (cf. art. 34 LATC), un
processus administratif interne: soit au sein de l'administration communale
elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un bureau d'urbanisme.
Cependant, là où l'initiative populaire existe au niveau communal – ce qui
n'est pas le cas dans tous les cantons –, les citoyens peuvent demander par ce
moyen l'adoption ou la modification d'un plan (cf. Moor/Poltier, op. cit., p.
526; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne
1990 p. 121).
Le droit cantonal de l'aménagement du territoire
confère parfois à des propriétaires concernés un droit d'initiative analogue,
qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au 1
er
septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit d'initiative, pour
l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins des propriétaires
du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la moitié au moins de
l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC). Mais pour que la
municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative des
propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions matérielles, en
particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du plan
d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit
d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des
propriétaires, mais non de la suivre (cf. notamment Marc-Olivier Besse, Le
régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 160; Moor/Poltier, op.
cit., p. 526, 541).
Par ailleurs, la question de savoir si les
propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit fédéral, d'un
droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée par la
jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est entreprise,
les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du régime
applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est
a priori
pas prévu de le
modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même
lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines
conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature
formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble
ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des
circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la
garantie de la propriété (cf. Thierry Tanquerel, op. cit., Art. 21 N. 65 et les
références). Cela étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du
propriétaire découlant du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré
par le droit cantonal à des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la
présomption de validité du plan d'affectation, car elle découle des principes
matériels de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 120 Ia 227
consid. 2c).
Lorsque l'initiative d'établir un nouveau plan
d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas d'une autorité en
charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers – propriétaires concernés,
citoyens utilisant l'instrument de l'initiative populaire –, les mêmes règles
matérielles sont applicables. L'autorité est tenue, en premier lieu, de se
prononcer sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification
sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT (cf. Moor/Poltier, op.
cit., p. 541).
e)  Comme cela a déjà été
exposé, l'initiative populaire communale en matière de planification, dans le
système du droit cantonal vaudois, est soumise à un contrôle d'office préalable
de sa validité, comportant un contrôle de la conformité au droit supérieur
(art. 113 al. 1 let. a LEDP par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP). Il s'agit
d'un contrôle de nature juridique et non pas politique. Lorsque le texte d'une
initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme
au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et le processus prévu par
la loi sur l'exercice des droits politiques doit se poursuivre (cf. notamment
ATF 143 I 129 consid. 2.2).
Le contrôle de la validité est un contrôle
a
priori
, préalable à la récolte des signatures. A ce stade, on ignore donc
si la proposition recueillera un écho suffisant auprès des électeurs. On ne
sait pas non plus comment l'initiative, conçue en termes généraux, pourrait
être mise en oeuvre, le cas échéant. Le processus institué par la LEDP prévoit
que l'initiative qui a abouti soit transmise au conseil communal avec un
préavis municipal (art. 147 LEDP). Que le préavis de la municipalité soit
favorable ou défavorable à une adaptation du plan, il incombera au conseil
communal d'approuver ou non l'initiative. Si l'initiative est approuvée, cela
signifiera que, selon la première appréciation du conseil communal, on se
trouve en présence d'une modification sensible des circonstances pouvant
justifier un réexamen du plan partiel d'affectation. La décision d'approbation
est susceptible de référendum (cf. art. 149 al. 1, 4
e
phrase LEDP).
Si l'initiative n'est pas approuvée par le conseil communal, elle est soumise
au vote du peuple (art. 149 al. 2 LEDP). Si le référendum n'est pas demandé
contre la décision d'approbation ou si le peuple se prononce en faveur de
l'initiative (dans l'hypothèse de l'art. 149 al. 1, 4
e
phrase, LEDP
ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP), le conseil communal a l'obligation de
"prendre dans les quinze mois qui suivent l'approbation les décisions
utiles à sa mise en oeuvre" (art. 149 al. 1, 2
e
phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause d'un vote négatif
du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la
commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2
LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit
l'emporter. Si en revanche la mise en oeuvre de l'initiative est décidée par le
conseil communal ou par le peuple, cela ne signifie pas que le plan
d'affectation devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une
appréciation concernant la modification sensible des circonstances depuis la
mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en oeuvre sera quoi qu'il en soit
réalisée dans le respect des dispositions de procédure de la LATC, y compris
celles concernant les phases préparatoires (examens préliminaire et préalable
par le service cantonal, enquête publique [art. 36 à 38 LATC] – cf. Bianchi,
op. cit., p. 127).
L'acceptation de l'initiative populaire peut donc
amener la municipalité à établir un projet de plan (cf. art. 34 LATC) mais les
autorités de planification restent tenues d'appliquer l'art. 21 al. 2 LAT, à
savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de laquelle on décide s'il
faut effectivement réviser le plan d'affectation en vigueur. Le processus de la
LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc
pas directement à une modification du plan d'affectation communal. L'autorité
cantonale, qui est chargée par la LATC d'examiner les projets de plans
communaux avant leur adoption (art. 36 et 37 LATC) et ensuite de les approuver
(art. 43 LATC – l'approbation cantonale est exigée par le droit fédéral, selon
l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle aussi se prononcer sur
l'application des principes de l'aménagement du territoire, notamment sur les
exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la possibilité de le faire dans la
procédure d'établissement du plan (art. 34 ss LATC) qui suit l'acceptation de
l'initiative populaire (ou la décision de la mettre en oeuvre, au sens de
l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision préalable des autorités
communales dans la procédure de traitement de l'initiative populaire, qui
intervient dans la première étape ou lors de la première pesée des intérêts
prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la question de savoir si les
circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne lie pas les autorités
chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde étape, où une pesée
plus complète des intérêts doit être effectuée pour déterminer si et dans
quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan d'affectation est
nécessaire (cf. supra, consid. 3a).
Il faut relever que l'initiative populaire communale
en matière de planification –  qui doit être conçue en termes généraux (cf. supra,
consid. 2) et qui a pour effet de mettre en oeuvre la procédure des art. 34 ss
LATC –, comme elle n'entraîne pas directement, en cas d'acceptation, une
modification du plan d'affectation concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une
initiative législative cantonale visant la modification d'un plan d'affectation
cantonal adopté sous la forme d'une loi. Dans cette hypothèse – la modification
de la loi valant approbation cantonale du plan d'affectation modifié (cf. art.
26 LAT) et mettant donc un terme à cette procédure d'aménagement du territoire
–, il faut garantir que la décision du peuple ne viole pas l'art. 21 al. 2 LAT;
cette question doit alors être examinée de manière approfondie au moment du
contrôle de la validité de l'initiative et de sa conformité au droit supérieur
(cf. ATF 128 I 190, initiative portant sur la modification d'une loi cantonale
genevoise créant une zone de développement; ATF 138 I 131, initiative portant
sur la modification de la loi cantonale sur le plan de protection de Lavaux).
Les principes dégagés par la jurisprudence fédérale à propos de ces initiatives
législatives cantonales ne sont donc pas directement pertinents, dans la
présente cause.
f) En résumé, le contrôle de la conformité d'une
initiative populaire communale en matière de planification intervient, en vertu
du droit cantonal, à un stade très précoce, à un moment où on ne sait pas si
l'initiative aboutira ni si le conseil communal ou le peuple accepteront la
mise en oeuvre de la procédure d'aménagement selon les art. 34 ss LATC. Une
décision, dans le cadre de la LEDP, qui admettrait l'existence d'une
modification sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation
en vigueur (première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT), est
encore hypothétique. Le cas échéant, elle entraînerait l'ouverture d'une
procédure avec la participation des autorités compétentes selon la LATC et des
intéressés, singulièrement des propriétaires concernés, qui permettrait une
pesée complète de tous les intérêts en présence (deuxième étape, selon l'art.
21 al. 2 LAT) et donc une décision conforme aux principes de la LAT sur la
nécessité, en définitive, de réviser le plan d'affectation. Ce processus
garantit la conformité du résultat au droit supérieur.
On ne peut donc pas d'emblée considérer qu'en
autorisant la récolte des signatures pour une initiative populaire en matière
de planification, la municipalité prend une décision qui amènera les citoyens à
se prononcer, en tant qu'électeurs, sur un texte susceptible de violer l'ordre
juridique, et qui contraindra les autorités, appelés à concrétiser
l'initiative, à adopter des règles s'écartant du droit supérieur. Au contraire,
l'application combinée des règles de la LEDP et de la LATC permet, par
principe, d'éviter que le résultat de la mise en oeuvre de l'initiative viole
le droit de l'aménagement du territoire.
Cela étant, il peut arriver qu'une initiative se
révèle clairement contraire à l'art. 21 al. 2 LAT, quand par exemple elle est
déposée immédiatement après l'entrée en vigueur du plan d'affectation qu'elle
tend à modifier (cf. TF 1C_238/2016 du 2 décembre 2016 in ZBl 118/2017 p. 324
[initiative déposée trois semaines après l'approbation du plan]; cf. aussi
Bianchi, op. cit. p. 121, qui mentionne des réglementations cantonales fixant
un délai d'attente, depuis l'entrée d'un plan, pour le dépôt d'une initiative
populaire). Dans ces circonstances, la municipalité pourrait prononcer son
invalidité. En définitive, le droit cantonal permet une annulation en cas de
violation évidente de l'art. 21 al. 2 LAT, mais non pas lorsqu'une révision du
plan d'affectation pourrait éventuellement entrer en considération (contrôle ne
sanctionnant qu'un vice grave et manifeste, ce qui est admissible au regard de
la garantie constitutionnelle fédérale des droits politiques – cf. Grisel, op.
cit., p. 269).
Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce.
L'annonce de l'initiative populaire est intervenue quatre ans après l'entrée en
vigueur du PPA "Les Grands Prés" et le comité d'initiative vise des
objectifs qui ne sont pas étrangers à l'application des principes de
l'aménagement du territoire (cf. art. 3 LAT) et qui, contrairement à ce
qu'affirme le recourant, ne sont pas d'ordre purement politique. Les
considérations de la municipalité à propos de l'art. 21 al. 2 LAT, dans la
décision attaquée, ne sont qu'un avis préalable, fondé sur une appréciation
prima
facie
, et cette décision ne lie pas les autorités qui devront,
ultérieurement le cas échéant, effectuer la pesée des intérêts prévue par le droit
fédéral de l'aménagement du territoire. Cela étant, dans la mesure où la
municipalité admet la validité de l'initiative au regard de l'art. 21 al. 2
LAT, le résultat du contrôle de la conformité au droit supérieur est correct,
vu la portée de la décision prise dans le cadre de l'art. 140 al. 4 LEDP.
Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en détail
l'argumentation de la municipalité, dans sa décision du 9 septembre 2022.
Partant, les griefs du recourant, qui en substance soutient que le PPA
"Les Grands Prés" ne devrait pas être abrogé au terme d'une pesée des
intérêts conforme à l'art. 21 al. 2 LAT mais qui ne parvient pas à démontrer
qu'il serait lui-même atteint dans l'exercice de ses droits politiques à cause
l'examen
prima facie
de la municipalité dans le cadre de l'art. 140 al.
4 LEDP, doivent être écartés. En outre, la requête du recourant, tendant à ce
que cette autorité produise un avis de droit qu'elle avait requis dans le cadre
de cette procédure, doit être rejetée. Il n'est pas nécessaire de connaître le
contenu complet de cette expertise, dont certains passages ont du reste été
reproduits dans la décision attaquée, pour statuer sur le recours.
4.
En vertu des principes exposés ci-dessus, il faut des circonstances
particulières pour invalider d'emblée une initiative populaire communale visant
la modification d'un plan d'affectation. Cela étant, la décision de la
municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP, qui concerne l'exercice des
droit politiques et intervient à un stade très précoce, n'est pas une décision
d'application de la LATC, prise dans le cadre de la procédure d'établissement
des plans d'affectation (art. 34 ss LATC).
Tant que la mise en oeuvre de l'initiative n'est pas
décidée selon les règles de l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe
considérer que le projet du comité d'initiative est un "plan en voie
d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC. Cette disposition permet à la
municipalité de "refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique" (art. 47 al. 1 LATC). Cet effet
anticipé négatif d'un projet de plan est une "mesure conservatoire"
(voir titre des art. 46 ss LATC) que la municipalité peut appliquer ou non, la
jurisprudence lui reconnaissant à ce propos
une grande latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle
n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte
à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable,
l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de
délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la
réglementation future envisagée (cf. arrêts AC.2021.0077 du 31 mars 2022
consid. 3b, AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a et les arrêts cités). Néanmoins,
pour que l'on puisse objecter à un propriétaire foncier, requérant d'un permis
de construire, l'effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration, il faut que la
première étape de la procédure des art. 34 ss LAT soit franchie; en d'autres
termes. la municipalité doit estimer qu'il y a lieu d'engager la phase administrative
interne qui permettra l'élaboration du projet de plan. Si la municipalité ne
prend pas d'office cette décision, mais qu'elle doit le faire à l'initiative
des propriétaires concernés ou de citoyens exerçant leurs droits politiques, ce
n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre en oeuvre cette initiative que l'on
pourra, en principe, admettre l'existence d'un plan en voie d'élaboration
susceptible de déployer un effet anticipé négatif en vertu de l'art. 47 LATC.
5.
Il résulte du considérant 3 ci-dessus que le recours doit être rejeté,
ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans
frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits
politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure
de recours selon les art. 188 ss LEDP; cf. à ce propos, sous le régime de
l'ancienne loi sur l'exercice des droits politiques en vigueur jusqu'au 31
décembre 2021, qui avait la même teneur: arrêts CCST.2019.0014 du 26 mai 2020
consid. 5, CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 6 et CCST.2015.0007 du 11
novembre 2015 consid. 4). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4
LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 9 septembre 2022 est
confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.