vd_omni · AC.2022.0298 · 2024-03-18 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________/Municipalité de Jongny, O.________, P.________, Q.________, R.________, DGTL, S.________, DGE | Recours contre la décision levant les oppositions autorisant la construction d'une nouvelle station de base de communication mobile sur un pylône de haute tension existant sur une parcelle située hors zone à bâtir.1) Rappel de la notion de la technologie de téléphonie mobile 5G (consid. 4).2) Grief de la violation de la légalité en conjonction avec celui de la séparation des pouvoirs rejeté. En tant qu'elle repose sur les clauses de délégation législative figurant aux art. 12 al. 2 et 13 LPE, l'ORNI n'emporte pas de violation du principe de la légalité (art. 5 Cst.), ni du principe de la séparation des pouvoirs. Le déploiement de la technologie 5G ne nécessite aucune base légale formelle supplémentaire au cadre légal déjà existant, dont en particulier la LTC (consid. 5).3) Grief de la violation de l'obligation de planifier le déploiement du réseau de téléphonie mobile 5G (art. 2 et 8 LAT) rejeté (consid. 6).4) Grief de la violation des normes de protection de l'environnement et du principe de précaution (art. 74 al. 2 Cst.) rejeté (consid. 7).5) Grief de la non-conformité au droit des facteurs de correction KAA rejeté (consid. 8).6) Grief de l'absence de contrôle du respect des valeurs limites sur le long terme et la requête visant à obtenir de l'opératrice des garanties supplémentaires en la matière écarté (consid. 11).12) Grief de la violation de l'art. 24 LAT écarté. L'implantation de l'installation litigieuse peut être considérée comme étant imposée par sa destination et est conforme à l'art. 24 let. a LAT. La pesée des intérêts effectuée par la DGTL en application de l'art. 24 let. b LAT n'est pas critiquable et peut être confirmée (consid. 12).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.03.2024 AC.2022.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 mars 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Bertrand Dutoit et Mme
Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********,
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à
********
8.
H.________
à
********
9.
I.________
à
********
10.
J.________
à
********
11.
K.________
à
********
12.
L.________
à
********
13.
M.________
à
********
14.
N.________
à
********,
tous représentés par Me Raphaël MAHAIM,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Jongny,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne
Propriétaires
1.
O.________
à
********
2.
P.________
à
********
3.
Q.________
à
********
4.
R.________
à
********
Constructrice
S.________
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Jongny du 23 août 2022 autorisant la construction d'une
nouvelle station de base de communication mobile sur un pylône de haute
tension existant sur la parcelle n°148 (CAMAC
n°
179427
).
Vu les faits suivants:
A.
O.________, P.________, Q.________ et R.________, qui ont succédé à T.________
le 18 juin 2021, sont propriétaires en main commune de la parcelle n° 148 du
registre foncier, sise sur le territoire de la commune de Jongny, d'une surface
de 46'812 m
2
.
Dite parcelle est principalement classée en zone
intermédiaire selon le plan d'affectation de la commune de Jongny (ci-après:
PACom) et le règlement d'affectation communal (ci-après: RACom) du 12 janvier
1994. Trois aires forestières (de 5'552 m
2
) y sont délimitées en
bordure nord est, en bordure sud longeant le chemin du Nant, ainsi qu'à
l'endroit où la parcelle n° 148 forme un coude. Aux abords du chemin du Maconnaix,
quelques bâtiments (dont trois habitations) ont été construits, le solde du
bien-fonds étant principalement couvert de champ, pré et pâturage (38'736 m
2
).
A une soixantaine de mètres au sud-est de la dernière habitation (bâtiment ECA
n° 103), se trouve un pylône n° 185, propriété des CFF, faisant partie de la
ligne à haute tension 132 kV Vernayaz-Puidoux. A l'ouest, la parcelle n° 148
confine à une zone d'habitation de très faible densité délimitée par le plan de
quartier au lieu-dit "Le Petit Maconnex" du 13 avril 1977. A l'est,
elle est attenante à la zone de constructions d'utilité publique délimitée par
le plan d'extension partiel au lieu-dit "A Nant" du 24 juillet 1974
de la commune de Corsier-sur-Vevey. Au sein de cette zone se trouvent les
bâtiments de la Fondation de Nant qui organise et gère l'ensemble des soins
psychiatriques publics de l'Est vaudois. Tous les autres bien-fonds entourant
la parcelle n° 148 sont classés soit en zone agricole s'agissant des
biens-fonds situés sur la commune de Corsier-sur-Vevey, soit en zone
intermédiaire, selon le guichet cartographique cantonal.
B.
Le 30 novembre 2018, T.________ a, pour le compte de S.________
(ci-après: S.________ ou l'opératrice), déposé une demande de permis de
construire une nouvelle station de base de communication mobile sur le pylône
électrique n° 185 existant sur la parcelle n° 148.
Selon le plan de situation du 8 juin 2018 et le plan
d'ensemble "
silhouette pylône
" du 17 juillet 2018, il était
question d'implanter six nouvelles antennes sur le mât du pylône, plus
précisément six nouveaux boîtiers (abritant neuf antennes au total), dont trois
boîtiers à la hauteur de 14,20 m et trois autres à la hauteur de 14,90 m à
compter de sa base, ainsi qu'une armoire technique clôturée au sol.
A teneur de la fiche de données spécifique au site
établie par l'opératrice le 17 décembre 2018 (révision: 1.13; cf. plus
particulièrement la fiche complémentaire 2), les caractéristiques des neuf
antennes étaient les suivantes:
N°1:
puissance
apparente rayonnée (ERP
n
) 350 W;
type
AHP4518R3v0-6.070809.ADI
; direction principale de propagation: azimut +20°;
gamme de fréquence 700-900 MHz.
N°2: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 600 W; type AHP4518R3v0-6.070809.ADI; direction principale de
propagation: azimut +160°; gamme de fréquence 700-900 MHz.
N°3: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 300 W; type AHP4518R3v0-6.070809.ADI; direction principale de
propagation: azimut +300°; gamme de fréquence 700-900 MHz.
N°4: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 1000 W;
type
AHP4518R3v0-6.14182126.ADI;
direction principale de propagation: azimut
+20°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N°5: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 1650 W; type AHP4518R3v0-6.14182126.ADI; direction principale
de propagation: azimut +160°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N°6: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 1000 W; type AHP4518R3v0-6.14182126.ADI; direction principale
de propagation: azimut +300°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N°7: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 450 W;
type AIR6488.343-6.ENV001;
direction
principale de propagation: azimut +20°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
N°8: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 600 W; type AIR6488.343-6.ENV001; direction principale de
propagation: azimut +160°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
N°9: puissance apparente rayonnée
(ERP
n
) 400 W; type AIR6488.343-6.ENV001; direction principale de
propagation: azimut +300°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
Cette fiche de données spécifique renseignait quant
au rayonnement induit par l'installation au lieu de séjour momentané (ci-après:
LSM) le plus chargé, c'est-à-dire au pied du mât, lequel a été estimé à 7.66
V/m (cf. fiche complémentaire 3a), ainsi que dans quatre lieux à utilisation
sensible (ci-après: LUS) identifiés par l'opératrice (cf. fiche complémentaire
4a):
LUS n°2, habitation, ch. du ********,
1er étage, à une distance des antennes oscillant entre 64.3 et 67.4 m:
intensité du champ électrique dû à l'installation = 4.83 V/m;
LUS n° 3, habitation, ch. du ********,
1er étage, à une distance des antennes oscillant entre 70.4 et 73.3 m:
intensité du champ électrique dû à l'installation = 4.34 V/m;
LUS n° 4, habitation, ch. du ********,
1er étage, à une distance des antennes oscillant entre 84.9 et 88 m: intensité
du champ électrique dû à l'installation = 3.72 V/m;
LUS n° 5, habitation, ch. du ********,
rez, à une distance horizontale des antennes oscillant entre 62.7 et 65.8 m:
intensité du champ électrique dû à l'installation = 4.95 V/m.
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 27
février au 28 mars 2019. Le projet a suscité plus de 60 oppositions,
individuelles ou collectives.
A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________,
K.________, L.________, M.________ et N.________
faisaient partie des
opposants. Selon la fiche de données spécifique au site, la distance maximale
(depuis l'emplacement du projet) pour former opposition est de 828,25 m. Tous
ces opposants déclarent résider à une distance inférieure à cette dernière. M.________
et N.________ notamment sont copropriétaires de la part PPE n° ******* constituée
sur la parcelle de base n° 128 de la commune de Jongny, sise au Chemin ********,
qui se situe à quelque 212 m du projet. L.________, qui se déclare comme étant la
plus éloignée du projet, réside sur la parcelle n° 139 de la commune de
Jongny (dont J.________ et K.________ sont copropriétaires), sise au ********,
qui s'en distancie d'environ 614 m.
D.
Le 15 avril 2019, l'opératrice a joint à la demande de permis de
construire un document intitulé "
Justification de site hors zone à
bâtir
".
Il ressort de ce document les informations
suivantes: le choix du nouveau site tenait à des motifs topographiques (à
savoir au caractère vallonné de la région) et radiotechniques. Jusqu'ici, la
couverture de la commune de Jongny avait été assurée par un autre site dit
"JONG" qui, en raison de la construction d'un nouveau quartier
d'habitations à proximité, allait devoir drastiquement réduire sa puissance et
perdrait donc de son utilité. Sans le nouveau site, la couverture de la commune
serait insuffisante, voire inexistante, selon des simulations annexées. Le
nouveau site permettrait de garantir la couverture de la commune et même de
l'améliorer en raison de sa situation plus favorable. Deux alternatives en zone
à bâtir avaient été analysées, l'une à l'endroit du parking se trouvant sur la
parcelle n° 118 de la commune de Jongny (mais la topographie des lieux aurait
nécessité la construction d'un mât d'environ 40 à 50 m de haut, incompatible
avec la réglementation communale en matière d'esthétique) et l'autre sur la
parcelle n° 442 (mais la présence de nombreux LUS à cet endroit aurait limité
la puissance de l'installation, entraînant un déficit de couverture et de
capacité du réseau). Ces alternatives avaient été abandonnées car le besoin de
couverture de la commune aurait impliqué la construction de plusieurs installations.
L'emplacement choisi apparaissait donc nettement plus favorable, puisqu'il
était intégré à une infrastructure existante et permettait à lui seul de
répondre au besoin de couverture du territoire communal. Il n'y avait aucun
site d'un autre opérateur hors zone à bâtir dans un rayon d'un kilomètre, de
sorte qu'une co-utilisation hors zone à bâtir n'était pas possible.
E.
Le 11 juin 2021, l'opératrice a joint à la demande de permis de
construire une nouvelle fiche de données spécifique au site (révision 1.14).
Celle-ci visait à se conformer au "
Complément du 23 février 2021 à la
recommandation d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI) concernant les stations de base pour téléphonie
mobile et raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002
" (ci-après: le
Complément OFEV du 23 février 2021
), publié par
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) pour les antennes adaptatives.
Cette seconde fiche de données spécifique (révision
1.14) du 11 juin 2021 contenait deux précisions ajoutées dans la fiche
complémentaire 2, à savoir (1) le fait que les antennes N
os
7, 8 et
9 fonctionneraient en mode adaptatif (les six autres antennes n
os
1
à 6 étant au contraire conventionnelles) et (2) que ces antennes adaptatives disposeraient
de 32 "
sub arrays"
(soit 32 sous-ensembles d'antennes
commandées séparément). L'opératrice y précisait en page 5: "
ces
informations n'ont aucune influence sur le résultat des calculs RNI,
l'intensité du champ électrique reste inchangé pour tous les LSM et LUS
".
Les calculs du rayonnement induit par l'installation à l'endroit du LSM et des
quatre LUS précédemment identifiés figurent en effet dans cette nouvelle fiche sans
modifications par rapport à celle du 17 décembre 2018 (révision 1.13).
F.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les
autorisations spéciales requises qui ont été regroupées dans la synthèse CAMAC
n° 179427 du 29 mars 2022
. Les décisions
suivantes ont notamment été rendues:
Après avoir consulté l'Inspection fédérale des
installations à courant fort (ESTI), la Direction générale de l'environnement,
Direction de l'énergie (
DGE/DIREN
) a délivré
l'autorisation spéciale requise sous certaines charges à reprendre dans le
permis de construire ou à régler avant l'établissement de ce dernier.
L'installation étant prévue sur le mât d'une ligne CFF, l'Office fédéral des
transports (OFT) devait notamment être consulté.
La Direction générale du territoire et du logement,
Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB) a délivré l'autorisation spéciale requise
en application des art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 4 al. 3 let. a et 120 al. 1 let. a
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). En dépit de sa non-conformité à l'affectation
de la zone, le projet pouvait être considéré comme étant imposé hors de la zone
à bâtir pour des motifs d'ordre technique au sens de l'art. 24 let. a LAT.
Aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait par ailleurs au projet, le
regroupement des installations prévues sur ou à proximité d'un pylône
électrique existant en réduisant l'impact sur le paysage.
Se fondant sur la fiche de données spécifique du 11
juin 2021 (révision 1.14), la Direction générale de l'environnement industriel,
urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC)
a délivré l'autorisation spéciale requise, l'assortissant de conditions
impératives, dont en particulier ce qui suit:
"Ce projet est une nouvelle
installation.
En fonction des caractéristiques
des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées
pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes.
Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation (LUS).
Les calculs ont également été
faits pour des expositions de courtes durées au pied du mât.
Le projet respecte aussi la valeur
limite d'immissions (LSM).
Etant donné les résultats des
évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV_ARC demande que
l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des
mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des
installations dans la configuration définie dans la fiche de données
spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la
DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être
effectuées par un organisme indépendant et certifié.
(...).
Si les mesures indiquent que la
valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle
d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune. Si cela
s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres
d'exploitation.
En cas de création de nouveaux
lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur
l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de
construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra
être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.
De plus, avec la convention qui a
été signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat
de Vaud, une coordination entre opérateurs doit être assurée lorsque la
distance entre antennes est inférieure à 1km en dehors des zones à bâtir.
En fonction des informations
actuellement en possession de la DGE/DIREV-ARC, il n'y a pas d'autres sites
prévus à coordonner.
Pour répondre aux oppositions, la
DGE/DIREV-ARC souhaite rappeler les éléments suivants:
Le principe de précaution décrit
dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui
est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite prévue pour une situation
existante (valeur limite d'immissions).
L'OFEV a mis en place un groupe
consultatif d'experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la
littérature scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En
l'état des connaissances actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral
une adaptation des valeurs limites.
La fiche de données spécifique est
un document standardisé qui documente le rayonnement prévisionnel dans les
lieux sensibles autour du projet. Il est établi selon les critères des
différentes aides à l'exécution de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV –
ex-OFEFP).
En ce qui concerne les aspects
liés aux limites définies dans l'ORNI ainsi que la protection de la faune,
l'arrêt du Tribunal fédéral (ATF 1C_375/2020) du 5 mai 2021 rappelle qu'en
l'état actuel de connaissances il n'y avait aucun danger pour les plantes et
les animaux si les valeurs limites d'immission applicables à l'homme sont
respectées.
La DGE/DIREV-ARC demande que
l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité
(AQ), selon la circulaire du 16 janvier 2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l'opérateur
devra informer la DGE/DIREV-ARC et la Commune de l'implémentation de cette
fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données
fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont
respectées".
L'autorisation spéciale précisait encore que "
les
conditions de proximité définies au ch. 62 de l'annexe 1 de l'ORNI pour une
évaluation du rayonnement tenant compte des antennes des sites voisins de
téléphonie mobile ne sont pas remplies. L'ORNI n'impose donc pas de tenir
compte des immissions des antennes des sites voisins
".
G.
Par décision du 23 août 2022, la Municipalité de Jongny (ci-après: la
municipalité) a indiqué avoir levé, dans sa séance du 15 août 2022, les
oppositions au projet, respectivement a délivré le permis de construire la
nouvelle installation de base de communication mobile S.________, moyennant le
respect des directives des services de l'Etat contenues dans la synthèse CAMAC n° 179427
du 29 mars 2022.
H.
Par acte de leur avocat commun du 23 septembre 2022, A.________, B.________,
C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________,
J.________, K.________, L.________, M.________ et N.________ (ci-après: A.________
et consorts ou les recourants) ont recouru contre la décision précitée devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP
ou la cour). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à la réforme de
cette décision en ce sens que leurs oppositions sont admises et que le permis
de construire une nouvelle installation de base de communication mobile sur la
parcelle n° 148 est refusé. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 7 novembre 2022, la municipalité
conclut au rejet du recours, s'en référant aux autorisations spéciales
délivrées par les services cantonaux compétents. Conformément à l'exigence de
la DGE/DIREN, le bureau technique intercommunal (BTI) avait, par courrier du 31
octobre 2022, requis la détermination formelle de l'OFT sur le projet S.________.
Le 7 novembre 2022, l'opératrice a également conclu au rejet du recours sous
suite de frais et dépens.
La Direction générale de l'environnement (DGE) s'est
déterminée le 6 décembre 2022, précisant que le positionnement des antennes et
des LUS était vérifié lors du contrôle de la fiche de données spécifique par le
service DGE/DIREV/ARC. Le calcul des distances entre les antennes et les LUS
était effectué au moyen du logiciel "NisMap" de l'entreprise
Meteotest. Elle confirmait ainsi tant les valeurs de distances ressortant de la
fiche de données du 11 juin 2021 (révision 1.14), que celles identiques
ressortant de la fiche de vérification de la DGE/DIREV-ARC établie le 9 mars
2022 avec ledit logiciel, fiche qu'elle versait à la procédure.
Dans ses déterminations du 6 décembre 2022, la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a persisté dans son
appréciation selon laquelle le projet de construction litigieux, bien que situé
en dehors de la zone à bâtir, remplissait les conditions d'une autorisation
dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT.
Dans leur réplique du 9 mars 2023, A.________ et
consorts ont intégralement persisté dans leurs conclusions. Dans sa duplique du
25 avril 2023, S.________ en a fait de même. La municipalité a par ailleurs
versé au dossier un courriel de l'OFT du 15 mars 2023 dont il ressort que ce
dernier n'est pas concerné par le projet, l'accord des CFF étant, s'agissant
d'une installation ferroviaire, seul requis.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
La décision du 15 août 2022 ayant été adressée aux
recourants par plis recommandés du 23 août 2022, le présent recours, déposé à
un office de poste suisse le 23 septembre 2022, a été formé en temps utile,
soit dans les 30 jours suivant la notification de l'acte attaqué (art. 95
LPA-VD). Il respecte par ailleurs les exigences de forme et de motivation
posées par l'art. 79 LPA-VD (applicable sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD (également applicable
sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD), la qualité pour recourir est reconnue à toute
personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est
atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
que celle-ci soit annulée ou modifiée. Lorsque la contestation porte sur
l'autorisation de construire une installation de téléphonie mobile, la
jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un
immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la
valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1; 128 II 168). Ces
critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 let. a LPA-VD (CDAP
AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1; AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid.
1); c'est en fonction de ceux-là que la fiche de données spécifique au site du
11 juin 2021 a évalué à 828,25 m la distance maximale pour former opposition au
projet querellé. Deux recourants au moins, à savoir M.________ et N.________,
sont copropriétaires d'un bâtiment d'habitation dans ce rayon; ils ont par ailleurs
formé opposition au projet durant l'enquête publique, de sorte qu'ils remplissent
toutes les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours,
sans qu'il soit nécessaire d'examiner la situation des douze autres recourants,
dont la qualité pour agir peut souffrir de demeurer indécise.
2.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent une
inspection locale, ainsi que la production par l'opératrice des données, plans
et autres documents permettant de calculer précisément les distances entre les
antennes litigieuses et les différents LUS, de même que les coefficients
d'atténuation pour chacun de ceux-ci.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'administré de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu
n'empêche toutefois pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque
les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
140 I 68 consid. 9.6.1 et les arrêts cités).
Devant la CDAP, la procédure est en principe écrite
(art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art.
34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l'autorité peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD),
procéder à une inspection locale (let. b) et recourir à la production de
documents, titres et rapports officiels (let. d) ou aux renseignements fournis
par les parties, des autorités ou des tiers (let. e). Elle n'est toutefois pas
liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2
LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les
preuves requises, pour autant que ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués
de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
b) En l'espèce, un second échange d'écritures a été
ordonné en application de l'art. 81 al. 3 LPA-VD. En deux occasions, les
recourants ont ainsi pu s'exprimer sur l'ensemble des faits de la cause,
respectivement ont pu développer leurs motifs et produire diverses pièces, en
bon respect de leur droit d'être entendu. L'autorité intimée et les services
cantonaux concernés se sont également déterminés, respectivement ont produit
leurs dossiers respectifs. Or, ces derniers contiennent toutes les pièces
pertinentes pour statuer sur la légalité de l'installation de téléphonie mobile
litigieuse, dont en particulier les plans du projet, les fiches de données
spécifiques au site successivement établies par l'opératrice et les
vérifications opérées en cours de procédure non-contentieuse par les services
cantonaux compétents.
S'estimant suffisamment renseignée par les
informations figurant au dossier, la cour ne donnera donc pas suite aux offres
de preuve des recourants. Compte tenu des considérants développés ci-après,
l'inspection locale et les documents requis n'apparaissent en effet ni
pertinents, ni nécessaires pour statuer dans la présente cause. Toutes les
données géographiques et techniques permettant d'évaluer les immissions
induites par l'installation de téléphonie mobile litigieuse résultent en particulier
des plans du projet et de la fiche de données spécifique au site du 11 juin
2021 (révision 1.14) déjà produits.
3.
Les recourants évoquent une possible violation des art. 109 ss LATC,
soit des règles de procédure en matière de permis de construire, au motif que
la syndique ayant daté et signé les plans du projet litigieux en 2019
n'occupait pas encore cette fonction à la date indiquée, tout en en déduisant
que ces plans auraient été antidatés.
On peine à voir en quoi l'attestation de mise à
l'enquête apposée ultérieurement sur les plans par la municipalité serait
contraire aux art. 108 et 109 LATC, étant rappelé que les plans du projet
portent tous la date à laquelle leurs auteurs les ont établis et signés, à
savoir le 17 juillet 2018, respectivement le 8 juin 2018 s'agissant du plan de
situation. Les recourants ne motivent au demeurant pas en quoi cet élément
aurait été susceptible de perturber la procédure de mise à l'enquête publique
et de les empêcher de contester valablement la décision contestée.
Ce grief est en conséquence rejeté.
4.
Dans la mesure où les recourants concentrent l'essentiel de leur
critique sur le développement du réseau 5G en Suisse, il importe de donner
quelques précisions en la matière, en se fondant sur les explications publiées
par l'OFEV, l'OFCOM et l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) sur le site
Internet
www.5g-info.ch
.
L'abréviation 5G désigne la cinquième génération de
téléphonie mobile. Il s'agit du nouveau standard de téléphonie mobile ou,
autrement dit, d'une nouvelle technologie de téléphonie mobile. Les
technologies de téléphonie mobile évoluent constamment et deviennent plus
efficaces, un peu comme les nouvelles versions d’un système d’exploitation sur
un PC. La 5G se base sur la 4G, utilise une technologie similaire, mais est plus
efficace et permet une transmission de données plus rapide et plus étendue que
les générations précédentes de téléphonie mobile (4G, 3G, …). La 5G peut être
utilisée dans les mêmes gammes de fréquences que la 4G. En outre, les signaux
sont émis de la même manière (modulation). Elle est également déployée dans une
nouvelle gamme de fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à
diverses optimisations techniques, davantage d’utilisateurs peuvent consommer
de plus grands volumes de données dans le même laps de temps. Le temps de
réponse est aussi écourté. Le volume de données transportées par les réseaux de
téléphonie mobile a sensiblement augmenté ces dernières années et il progresse
encore. Selon l’évolution qui a pu être observée et celle qui est attendue, ce
volume double tous les 18 mois environ. Le nombre croissant d’appareils et
de capteurs connectés (Internet des objets ou "
Internet of Things
")
devrait encore accentuer cette tendance. À moyen terme, les
technologies 3G et 4G ne pourront plus absorber à eux seuls le trafic des
données mobiles.
On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais
cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut
fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu'avec des antennes dites
adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter
tous les avantages de cette technologie. L'expression "
antenne 5G
"
est donc souvent utilisée comme synonyme d'"
antenne adaptative
".
Les antennes adaptatives sont capables d’envoyer les signaux uniquement en
direction des terminaux (formation de faisceaux ou "
beamforming"
) et donc
de transmettre des données avec moins d’énergie. Elles distinguent plus
clairement les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones,
tablettes, etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant
dès lors la qualité de la connexion. Les personnes qui n’utilisent pas
d’appareil mobile sont exposées à un rayonnement plus faible. Des mesures
effectuées à titre d'exemple sur trois installations de téléphonie mobile entre
l'automne 2021 et le printemps 2022 ont montré que les valeurs moyennes
d'intensité de champ étaient plus faibles avec les antennes adaptatives qu'avec
les antennes conventionnelles. Ces mesures ont confirmé que les signaux radio
des antennes adaptatives n'apparaissent que lorsque des utilisateurs qui
demandent des données se trouvent à proximité (cf. Rapport OFCOM du 8 décembre
2022 intitulé "
Intensité de champ électrique dans la zone de
rayonnement des antennes de téléphonie mobile adaptatives et conventionnelles –
Mesures d'intensité de champ avec une station de mesure RNI
"
[ci-après: Rapport OFCOM du 8 décembre 2022]).
5.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une violation du
principe de la légalité (art. 5 Cst.) en conjonction avec celui de la
séparation des pouvoirs. Ils estiment en substance qu'il appartient au
législateur fédéral de poser le cadre légal minimal pour le déploiement de la
5G, en garantissant, de la sorte, un possible référendum. Après que la Commission
fédérale de la communication (Comco) a, en début d'année 2019, attribué aux
opérateurs du service universel de nouvelles fréquences (700 MHz, 1400 MHz et
3500 MHz), cette technologie se serait développée
en catimini
, alors
qu'il serait question d'implanter 26'000 nouvelles antennes sur le territoire
suisse et que de nombreuses questions concernant notamment la protection des
personnes demeureraient indécises. En procédant à des modifications de l'ORNI
pour permettre le développement de cette nouvelle technologie, le Conseil
fédéral et l'administration fédérale auraient par ailleurs empiété sur des
prérogatives du législateur, respectivement auraient empêché tout contrôle
démocratique en violation des principes constitutionnels précités. La démarche
(dont en particulier l'introduction de facteurs de correction ou plutôt de
réduction) visait à contourner le refus (signifié à deux reprises par le
parlement) d'élever les valeurs limites prévues par l'ORNI que les opérateurs
avaient vainement tenté d'obtenir. Le déploiement de la technologie 5G outrepasserait
par ailleurs le mandat conféré par l'art. 92 al. 2 Cst. Il ne s'agirait plus de
développer un service universel suffisant en matière de télécommunications et
répondant à un besoin de la population, mais uniquement de créer un besoin en
grande partie superflu pour alimenter une guerre commerciale entre opérateurs,
quitte à léser différents intérêts publics et privés. L'autorité intimée aurait
ainsi dû refuser le permis de construire querellé, faute pour ce dernier de
reposer sur une base légale suffisante.
a) Selon l'art. 74 al. 1 et 2 Cst., la Confédération
doit veiller à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être
humain et son environnement naturel, mandat qu'elle a exécuté en édictant la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01). Cette législation a notamment pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE), respectivement de réduire de
telles atteintes à titre préventif (art. 1 al. 2 LPE), dont celles induites par
les rayons (art. 7 al. 1 LPE). Les émissions de rayonnement sont limitées par
des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE),
notamment par l'application de valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let.
a LPE) figurant dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas
visé, dans des décisions directement fondées sur la loi (art. 12 al. 2 LPE). A
titre préventif et selon l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions doivent encore être
limitées indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela
soit économiquement supportable. En vertu de l'art. 13 LPE, le Conseil fédéral
édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (ci-après: VLI)
applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1), en
tenant compte de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (al. 2). Selon l'art. 14 let. a LPE, les VLI
doivent être fixées de manière que les immissions inférieures à ces valeurs ne
mettent pas en danger, selon l'état de la science et l'expérience, l'homme, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (cf. ATF 146 II 17
consid. 6.5; 126 II 399 consid. 4b; 124 II 219 consid. 7a; TF 1C_100/2021 du 14
février 2023 consid. 5.3.1; TF 1C_153/2002 du 11 avril 2023 consid. 6.1).
En matière de protection contre le rayonnement non
ionisant (ci-après: RNI) généré par l'exploitation d'installations
stationnaires, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI. Les installations concernées
doivent notamment respecter les VLI prévues par l'Annexe 2 (lesquelles
oscillent entre 36 V/m et 61 V/m) partout où des personnes peuvent séjourner
(art. 13 al. 1 ORNI). Ces VLI ont pour fonction de protéger l'être humain et
son environnement naturel contre les effets thermiques scientifiquement prouvés
des RNI. Elles ont été reprises de la Commission internationale de protection
contre les RNI (ICNIRP). En application du principe de prévention de l'art. 11
al. 2 LPE, repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, l'ordonnance régit également la
limitation préventive des émissions des stations émettrices pour téléphonie
mobile et raccordements téléphoniques sans fil (art. 4 al. 1 et ch. 6 de
l'Annexe 1 ORNI). Au chiffre 64 de l'Annexe 1 ORNI, le Conseil fédéral a en
effet fixé des valeurs limites d'installation (ci-après: VLInst) que lesdites
installations (qu'elles soient nouvelles ou anciennes selon le ch. 65 de
l'Annexe 2 ORNI) doivent respecter dans les LUS (définis à l'art. 3 al. 3 ORNI;
à savoir principalement les locaux où des personnes séjournent régulièrement
durant une période prolongée) dans le mode d'exploitation déterminant (Annexe
I, ch. 15, ORNI). Selon le ch. 64 de l'Annexe 2 ORNI, ces VLInst sont de 4.0
V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let.
a); de 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme
de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées
(let b); de 5.0 V/m pour toutes les autres installations (let. c). Elles n'ont
pas été modifiées lors des deux dernières révisions de l'ORNI qui ont été
adoptées par le Conseil fédéral en vue d'encadrer le développement de la
technologie 5G, modifications qui seront évoquées ci-dessous en lien avec un autre
grief des recourants (cf.
infra
consid. 8a).
b) Les développements qui précèdent montrent que le
déploiement de la technologie 5G n'est pas dépourvu de bases légales,
s'agissant plus particulièrement de la protection de la population contre les
RNI. Comme les précédentes technologies en matière de téléphonie mobile, ce
déploiement est régi par la LPE. Et comme les antennes conventionnelles, les
antennes adaptatives sont soumises à l'ORNI, laquelle n'est aucunement liée à
une technologie particulière. Les VLI et les VLInst fixées dans cette
ordonnance varient, en effet, en fonction de la fréquence de rayonnement, mais
ne dépendent pas de la technologie mobile utilisée; elles s'appliquent donc
indépendamment du fait qu'il s'agisse de technologies 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G
(LTE) ou 5G (New Radio). L'OFEV l'a expressément rappelé en expliquant: "
les
prévisions de rayonnement calculées dans le cadre de la procédure
d'autorisation sont neutres sur le plan technologique. Elles sont donc
également applicables à la 5G. La technologie de téléphonie mobile utilisée ne
joue un rôle que pour les mesures de réception après la mise en service, la
forme du signal utilisée dépendant de la norme de téléphonie mobile
"
(cf. les Explications OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes
adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI [ci-après:
les
Explications OFEV du 23 février 2021
], ch. 3.2).
Les art. 12 al. 2 et 13 LPE ont, par ailleurs, dûment
confié au Conseil fédéral la tâche de fixer, dans une ordonnance dépendante de
substitution (cf. sur cette notion notamment Malinverni/Hottelier/Hertig/Flückiger,
Droit constitutionnel suisse, Berne 2021, Vol. I, p. 596, n. 1631 ss), des
valeurs d'émissions et d'immissions. Comme l'y autorisait l'art. 164 al. 2
Cst., le législateur formel a donc usé du mécanisme de la délégation
législative, non sans avoir déterminé les lignes fondamentales de la
réglementation à adopter (principe de limitation des émissions à la source de
l'art. 11 al. 1 LPE, principe de la limitation préventive des émissions de
l'art. 11 al. 2 LPE, prise en compte des catégories de personnes
particulièrement sensibles pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou
incommodantes selon l'art. 13 LPE, fixation de VLI à un niveau ne présentant
pas de danger selon l'état de la science et de l'expérience au sens de l'art.
14 let. a LPE). Ce même législateur n'en a pas moins volontairement laissé une
importante marge d'appréciation au Conseil fédéral, s'agissant notamment de
l'évaluation et de la limitation des émissions dues à des installations de
téléphonie mobile, considérant que le gouvernement était, avec l'appui de son
administration, mieux à même d'analyser et de suivre les évolutions techniques
et scientifiques propres à ce domaine et qu'il pourrait adapter plus rapidement
la réglementation y afférente en cas de besoins (cf. TF 1C_100/2021 du 14
février 2023 consid. 5.3.3; 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5;
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les références citées). Or, le
Conseil fédéral a non seulement assumé le mandat que lui avait confié le
législateur en adoptant l'ORNI, mais il ne manque également pas de suivre l'évolution
technologique et scientifique en matière de RNI (comme l'attestent les
nombreuses publications de ses départements en rapport avec l'introduction de
la technologie 5G; cf.
infra
consid. 7b), respectivement de procéder aux
modifications que celle-ci requiert. Quant à la multiplication des antennes de
téléphonie mobile dont se plaignent les recourants, elle découle de l'obligation
de couverture prévue par l'art. 92 al. 2 Cst. et de la loi fédérale du 30 avril
1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10), qui fixe les principes tant d'un
service universel sûr que d'une concurrence efficace entre opérateurs (art. 1
al. 2 let. a à c LTC). Dans la mesure où la quantité de données échangées sur
les réseaux mobiles est en constante augmentation, on doit admettre que le
déploiement du réseau 5G, tout autant que l'amélioration des réseaux de la 3
ème
et 4
ème
générations qui, selon l'OFCOM, sont proches de la
saturation, répondent à un intérêt public au sens visé par l'art. 92 al. 2
Cst., respectivement respectent le cadre législatif tracé par la LTC.
Ainsi, force est d'admettre, à la suite du Tribunal
fédéral (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.2 et 1C_693/2021 du 3 mai
2023 consid. 3), qu'en tant qu'elle repose sur les clauses de délégation
législative figurant aux art. 12 al. 2 et 13 LPE, l'ORNI n'emporte pas de
violation du principe de la légalité (art. 5 Cst.), ni du principe de la
séparation des pouvoirs et que le déploiement de la technologie 5G ne nécessite
aucune base légale formelle supplémentaire au cadre légal déjà existant, dont
en particulier la LTC. Le premier grief des recourants est en conséquence rejeté.
6.
Les recourants soutiennent que le déploiement du réseau de téléphonie
mobile 5G serait astreint à l'obligation de planifier prévue par les art. 2 et
8 al. 2 LAT. En raison de son incidence majeure sur l'aménagement du territoire
et l'environnement, ce déploiement nécessiterait une planification directrice, démarche
qui serait seule à même de garantir la pesée des intérêts contradictoires en
présence, ainsi qu'à éviter une prolifération anarchique et non nécessaire de
nouvelles antennes. A leur sens, l'adoption d'un plan sectoriel de la
Confédération au sens de l'art. 14 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) serait indispensable pour
coordonner les intérêts publics impactés et éviter que des antennes inutiles ne
soient installées sur tout le territoire suisse. Un tel risque serait attesté
par la variation des chiffres quant au nombre d'antennes requis pour le déploiement
d'un réseau 5G performant: à l'époque du Rapport Téléphonie mobile et rayonnement
du 18 novembre 2019, publié par le groupe de travail Téléphonie mobile et
rayonnement sur mandat du DETEC (ci-après: le Rapport Téléphonie mobile du 18
novembre 2019), il était question d'implanter 26'000 stations de téléphonie
mobile supplémentaires; selon le communiqué du Conseil fédéral du 13 avril
2022, le déploiement d'un réseau 5G performant ne nécessitait plus que 7'500
stations supplémentaires; le 21 janvier 2023, un article de presse reprenait ce
même chiffre de 7'500 stations supplémentaires, tout en indiquant pourtant que
120 antennes 5G seraient installées chaque semaine. Toujours selon les
recourants, une mesure de planification communale ou intercommunale serait à
tout le moins indispensable pour pallier l'absence de coordination entre les
opérateurs, lesquels se livreraient à une véritable guerre commerciale pour le
développement rapide de leurs réseaux respectifs, sans besoins correspondants
de la population. Ayant été délivré en l'absence de planification préalable, le
permis de construire querellé violerait donc le droit fédéral.
a) Selon l'art. 2 al. 1 LAT, pour celles de leurs
tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en
veillant à les faire concorder. A teneur de l'art. 8 al. 2 LAT, les projets qui
ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent
avoir été prévus dans le plan directeur, que les cantons ont la charge
d'établir en vertu de l'alinéa 1 de cette même disposition. Pour exercer celles
de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération
procède par ailleurs à des études de base, respectivement établit les
conceptions et les plans sectoriels nécessaires et les fait concorder (art. 13
al. 1 LAT). Dans ses conceptions et ses plans sectoriels, la Confédération
montre notamment comment elle entend faire usage de sa liberté d'appréciation
en matière d'aménagement (art. 14 al. 2 OAT). Les plans sectoriels contiennent
au surplus des indications concrètes portant sur les conditions spatiales et
l'échelonnement dans le temps, ainsi que des exigences particulières à
l'attention des autorités fédérales compétentes (art. 14 al. 3 OAT). Selon la
jurisprudence, les dispositions qui précèdent exigent que, lors de
l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de
décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1).
La jurisprudence constante considère que les
installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à une obligation de
planifier, même en cas de non-conformité à la zone dans laquelle elles sont
implantées. Les effets qui en découlent sur l'aménagement du territoire ne sont
en effet pas considérés comme si importants qu'ils imposeraient, en vertu du
droit fédéral, une modification de la planification (ATF 142 I 26 consid. 4.2
et les références citées; TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 3; TF
1C_371/2020 du 9 février 2021; TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2;
1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 2.2; voir également CDAP AC.2022.0009 du 17
janvier 2023 consid. 6b et 6c). En relation avec des projets de modification et
de construction d'installations de téléphonie mobile comptant des modèles
d'antennes de dernière génération y compris adaptatives, le Tribunal fédéral l'a
notamment rappelé dans les termes suivants: "
c'est en effet aux
opérateurs de téléphonie mobile qu'il appartient de planifier leur propre
réseau et de déterminer l'emplacement des antennes nécessaires. Les effets qui
en découlent sur l'aménagement du territoire – pour autant que les valeurs
limites fixées par l'ORNI soient respectées – ne sont pas suffisamment
importants pour imposer une adaptation de la planification (...). Une telle
planification est certes possible, mais doit respecter notamment l'obligation
de couverture telle qu'elle résulte du droit fédéral (...)"
(TF 1C_296/2022
précité consid. 3; TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 7.2 et 1C_693/2021 du 3
mai 2023 consid. 8.2). Le législateur s'est en effet opposé à l'instauration
d'un monopole public en matière de fourniture de services de télécommunication
et a, au contraire, privilégié une concurrence efficace entre opérateurs (art.
1 et 23 al. 4 LTC) en vertu de laquelle ceux-ci doivent demeurer maître de la
planification de leur réseau. Dans ce cadre, le devoir de la Confédération et
des cantons se limite à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire
des sites de téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de
l'aménagement du territoire, de l'environnement, de la nature et du paysage
soient dûment pris en compte dans les procédures de concession et d'autorisation
(TF 1A.280/2004 du 25 octobre 2005 consid. 3.4; TF 1A.202/2004 du 3 juin 2005
consid. 3).
b) En l'espèce, et dans la mesure où une obligation
de planifier ne résulte pas non plus de la législation cantonale ou communale
sur l'aménagement du territoire, il n'y a aucunement lieu de s'écarter de la
jurisprudence précitée. Comme le Tribunal fédéral l'a confirmé, celle-ci garde
toute sa pertinence dans le cadre du déploiement du réseau 5G, quelles que
soient les variations relevées par les recourants quant au nombre d'antennes
nécessaires. Outre que les chiffres repris par les recourants portent
vraisemblablement sur différents objets (nombre d'antennes adaptatives,
construction de stations de base de téléphonie mobile entièrement nouvelles
et/ou modification de stations existantes par échange d'antennes
conventionnelles ou adaptatives), de telles variations n'attestent aucunement d'un
manque de coordination des autorités compétentes qui s'avèrent avant tout
cantonales et communales. Au contraire, ces variations sont l'illustration de
ce que les services de l'administration fédérale suivent étroitement l'activité
des opérateurs, ainsi que le déploiement de la technologie 5G en conditions
d'exploitation réelle, tout en procédant aux adaptations de l'ORNI qui
s'imposent (cf.
infra
consid. 7a) sur la base de l'expérience acquise et
d'études scientifiques menées en parallèle (cf. notamment le Rapport du Conseil
fédéral "
Pour un réseau de téléphonie mobile respectueux du
développement durable
" du 14 avril 2022 en réponse au postulat
19.4043, Häberli-Koller, 17.9.2019 et l'étude citée).
Le simple fait que la station de téléphonie mobile
litigieuse n'a, dans le présent cas d'espèce, pas été prévue par une mesure de
planification spéciale ne commandait donc pas de refuser le permis de
construire requis, le grief tenant dans la violation d'une prétendue obligation
de planifier cet objet devant être écarté. Quant au grief des recourants tenant
dans l'absence de pesée des intérêts contradictoires en présence quant au choix
du site retenu, il sera examiné en lien avec l'art. 24 LAT dont les intéressés
invoquent également la violation (cf.
infra
consid. 12).
7.
Les recourants contestent encore la conformité du projet au droit de la
protection de l'environnement, dont en particulier le principe de précaution qu'ils
déduisent de l'art. 74 al. 2 Cst. Ce principe, qui serait à distinguer du
principe de prévention des atteintes, commanderait de ne pas considérer
l'absence de certitudes scientifiques comme une justification suffisante pour
renoncer à prévenir un risque de dommages à l'environnement. Or, la recherche
scientifique, bien que très lacunaire quant aux effets des RNI sur la santé
humaine, aurait mis en évidence des effets en-deçà des VLI fixées par l'ORNI,
dont des effets athermiques sur l'irrigation du cerveau, la qualité du sperme
ou encore la déstabilisation du patrimoine génétique. L'Organisation mondiale
de la santé (OMS) aurait classé le rayonnement de haute fréquence parmi les
sources potentielles de cancer chez l'homme. Le groupe consultatif d'experts en
matière de RNI (BERENIS), mandaté par l'OFEV pour examiner les dernières études
publiées en la matière, aurait également fait état de stress oxydatif induit
même à des niveaux inférieurs aux VLInst. Une autre étude publiée par le
Parlement européen aurait conclu au caractère cancérigène du rayonnement de la
téléphonie mobile 5G, de même qu'à des effets sur le développement et le
reproduction chez les humains. Ces risques commanderaient de procéder à un
contrôle juridictionnel de l'ORNI, dont les valeurs limites auraient dû être
abaissées par le Conseil fédéral en bon respect du principe de précaution. Des
valeurs limites moins élevées auraient été d'autant plus nécessaires que l'ORNI
ne tiendrait pas suffisamment compte des émissions induites par les antennes
environnantes et susceptibles de se cumuler dans un LUS.
a) Etant donné que les valeurs limites de l'ORNI,
ainsi que les règles sur la façon de déterminer si elles sont respectées, ont
été reconnues conformes à la LPE, la cour est en principe tenue d'appliquer ces
normes. L'obligation d'appliquer les lois fédérales résulte en effet de l'art.
190 Cst., soit d'une norme constitutionnelle ayant pour effet indirect
d'imposer aux tribunaux cantonaux d'appliquer l'ORNI, qui est une ordonnance
fédérale dépendante (cf. CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023 consid. 2d; AC.2022.0307
du 8 mars 2023 consid. 4c; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7a et les
références citées). Le principe rappelé ci-dessus n'exclut cependant pas, à
certaines conditions, un contrôle préjudiciel de la légalité d'une ordonnance
fondée sur la LPE. La jurisprudence reconnaît en effet aux tribunaux la
possibilité de vérifier si le Conseil fédéral s'en est tenu aux limites que la
loi a fixées à son activité réglementaire. Lorsque la loi laisse au Conseil
fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de la réglementation,
ce choix lie toutefois l'autorité judiciaire qui ne saurait substituer sa
propre appréciation à celle du gouvernement; elle doit simplement contrôler que
la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de la délégation
législative et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire à la loi ou à
la Constitution (cf. ATF 126 II 480 consid. 4a; 118 Ib 367 consid. 4 et les
arrêts cités).
b)
Afin de concrétiser le
principe de précaution selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil
fédéral a fixé des VLInst. Très inférieures aux VLI, les VLInst ne présentent
pas de rapport direct avec des dangers avérés pour la santé, mais ont été
fixées en fonction des possibilités techniques et d'exploitation, ainsi que de
la viabilité économique, en vue de réduire au maximum le risque d'effets
nocifs, y compris ceux qui ne sont que supposés et par encore prévisibles. En
fixant des VLInst, le Conseil fédéral a donc créé une marge de sécurité du
point de vue des risques avérés pour la santé (ATF 138 II 378 consid. 6.2.2;
126 II 399 consid. 3b; TF 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.1; 1C_153/2022
du 11 avril 2023 consid. 6.2; TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.2
et les références citées). De jurisprudence constante, si une nouvelle station
émettrice d'un réseau de téléphonie mobile est exploitée en observant les
valeurs limites fixées par le Conseil fédéral dans l'ORNI, les principes de la
loi fédérale en matière de limitation des émissions, tels qu'énoncés à l'art. 11
LPE, sont respectés (ATF 133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399; arrêts TF
1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8; 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid.
3.1; 1C_518/2018 du 14 avril consid. 5.1; à propos du caractère exhaustif de la
législation fédérale dans ce domaine, cf. encore ATF 138 II 173 consid. 5.1;
133 II 321 consid. 4.3.4).
Suivre la recherche internationale ainsi que
l'évolution technique et, cas échéant, proposer une adaptation des valeurs
limites fixées dans l'ORNI est l'affaire des autorités compétentes et non des
tribunaux. Comme le Tribunal fédéral l'a constaté à plusieurs reprises, l'OFEV
s'en est occupé jusqu'à présent à satisfaction. Il continue de suivre de près
la recherche sur les effets sanitaires des RNI de haute fréquence; il examine les
rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts
internationaux et des autorités spécialisées, et examine en détail la
pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI, en
s'appuyant en particulier sur le groupe d'experts indépendants BERENIS (ATF 126
II 399 consid. 3 et 4; arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.3;
1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.1 à 5.2). Il convient ainsi pour la cour de
céans de s'appuyer, pour de telles questions hautement techniques, sur le
travail des autorités administratives spécialisées, et notamment sur l'avis de
l'OFEV sur lequel se fonde le Tribunal fédéral (CDAP AC.2021.0211, AC.2021.0218
du 19 avril 2022 consid. 4).
c) Dans deux affaires récentes portant sur
l'implantation d'antennes adaptatives, la cour a procédé au contrôle
préjudiciel de l'ORNI que les recourants appellent de leurs vœux s'agissant des
valeurs limites applicables aux installations de téléphonie mobile. Elle a
considéré que les modifications de l'ORNI spécialement introduites en 2019 et
2021 pour encadrer le déploiement du réseaux 5G avaient été expliquées de
manière convaincante et détaillée dans plusieurs publications de
l'administration fédérale et qu'il n'apparaissait pas que des éléments relatifs
au fonctionnement des antennes adaptatives auraient été omis ou mal appréciés
par le Conseil fédéral. Elle a conclu à la légalité de l'ORNI, soulignant le
fait que le maintien des valeurs limites à leur niveau actuel ne consistait pas
dans une lacune, mais dans un choix délibéré du Conseil fédéral, effectué après
que l'OFEV avait dûment analysé la situation (CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023
consid. 2c et 2e; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4e). Ce contrôle
préjudiciel de l'ORNI a également été effectué par le Tribunal fédéral dans
plusieurs affaires portant sur des antennes adaptatives. Or, et après avoir
passé en revue bon nombre de rapports et études scientifiques, dont la plupart
de celles citées par les recourants qui ont été considérées comme n'emportant
pas de consensus scientifique, le Tribunal fédéral a confirmé que ce choix de
ne pas abaisser les valeurs limites de l'ORNI n'emportait pas de violation du
principe de précaution; il a en effet considéré que l'on ne pouvait pas reprocher
aux autorités spécialisées de l'administration fédérale ou au Conseil fédéral
en tant qu'auteur de l'ORNI d'être restés inactifs face à un danger ou une
nuisance scientifiquement prouvée ou basée sur l'expérience, ni que les
intéressés auraient omis de demander ou de procéder à une modification
nécessaire des valeurs limites de l'ORNI (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023
consid. 5; 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 5; 1C_153/2022 du 11 avril 2023
consid. 6.3; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5 et les nombreuses
références scientifiques citées). Quant à la crainte des recourants que les VLI
puissent être dépassées en un LUS en raison d'un cumul d'émissions dû à la
présence d'un grand nombre d'antennes dans le voisinage, le Tribunal fédéral a
déjà relevé qu'elle reposait sur un scénario totalement irréaliste, tant
actuellement qu'à l'avenir, dans la mesure où elle supposerait que plus de 100
stations de téléphonie mobile émettent en épuisant les VLInst, sans se trouver
dans un rapport spatial étroit au sens du ch. 62 de l'Annexe 1 ORNI (TF
1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.3).
En application de la jurisprudence précitée, le
grief de violation du principe de précaution implicitement consacré par l'art.
74 al. 2 Cst. et concrétisé à l'art. 11 al. 2 LPE doit, partant, être rejeté.
8.
Les recourants critiquent en substance les facteurs de correction (K
AA
)
introduits pour le calcul du rayonnement induit par les antennes adaptatives,
lesquels violeraient le principe de prévention garanti par l'art. 11 al. 2 LPE,
celui de la base légale et celui de précaution. A leur sens, la justification à
l'origine de ces facteurs reposerait sur des études de simulation, des mesures
de test uniques (effectuées sur des antennes 4G+ ou 5G exploitées en mode
conventionnel et non pas adaptatif) et des bases de calcul qui ne garantiraient
pas le maintien du niveau de protection des riverains, au mépris de leur droit
fondamental à la vie et à la protection de leur santé. S.________ n'aurait au
demeurant fourni aucune explication sur le système de limitation de puissance
automatique dont ses antennes adaptatives seraient dotées et n'aurait, cela
étant, pas démontré que les pics d'émission susceptibles d'être produits par
l'installation litigieuse seraient automatiquement ramenés à une valeur
inférieure au seuil prévu par l'ORNI. Or, plusieurs articles de presse auraient
révélé qu'une proportion importante d'antennes de téléphonie émettaient, lors
de contrôles opérés par les cantons entre 2018 et 2021, à des valeurs
supérieures aux VLInst dans des LUS.
a) Comme évoqué à plusieurs reprises ci-dessus, le Conseil
fédéral a procédé à des modifications de l'ORNI pour encadrer le développement
de la technologie 5G. La première de ces modifications datée du 17 avril 2019
(RO 2019 1491; entrée en vigueur le 1
er
juin 2019) visait, d'une
part, à confier expressément à l'OFEV la tâche de mesurer les immissions de RNI
présentes dans l'environnement, d'évaluer les risques correspondants et de
rendre régulièrement compte de ces deux aspects (introduction d'un nouvel art.
19b ORNI prévoyant un monitoring du RNI) et, d'autre part, à combler les
lacunes susceptibles d'entraver le déploiement des réseaux 5G, en réglementant
notamment l'utilisation des antennes adaptatives (cf. le Rapport explicatif de
l'OFEV du 17 avril 2019 concernant la modification de l'ORNI [ci-après: Rapport
OFEV du 17 avril 2019], ch. 4.1.2, 4.3 et 4.4). Ainsi, de nouvelles
dispositions ont défini la notion d'antenne adaptative, le mode d'exploitation
déterminant et la VLInst à respecter par les installations combinant plusieurs
gammes de fréquence (ch. 64 let. c de l'Annexe 1 ORNI).
La seconde modification de l'ORNI, du 17 décembre
2021 (RO 2021 901, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022) a entraîné
une révision plus substantielle du texte des ch. 62 et 63 de l'Annexe 1, dont
la teneur est désormais la suivante:
" Ch. 62 Définitions
1
Un groupe d'antennes comprend toutes les
antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d'un
bâtiment.
2
Les groupes d'antennes émettant dans des
conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation,
indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés.
3
Deux groupes d'antennes émettent dans des
conditions de proximité spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe
se trouve dans le périmètre de l'autre groupe.
4
Le périmètre d’un groupe d’antennes est une
surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne
du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule
selon la formule:
; explication des symboles:
a.
F:
facture de fréquence. Il vaut:
1.
2,63
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 900 MHz ou dans des grammes de fréquence plus basse,
2.
1,76
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées,
3.
2,10
pour tous les autres groupes d'antennes;
b.
ERP
90
: ERP cumulée, exprimée
en W, émise par les antennes d’un groupe
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le
mode d’exploitation
déterminant; le secteur azimutal déterminant est
celui dans lequel est émise
l’ERP cumulée la plus élevée.
5
Par modification d'une
installation, on entend:
a.
la modification de l'emplacement
d'antennes émettrices;
b.
le remplacement d'antennes émettrices
par d'autres ayant un diagramme d'antenne différent;
c.
l'extension par ajout d'antennes
émettrices;
d.
l'augmentation de l'ERP au-delà de la
valeur maximale autorisée, ou
e.
la modification d
e directions
d'émission au-delà du domaine angulaire autorisé.
5bis
L’application
d’un facteur de correction aux antennes émettrices
adaptatives existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme
une modification d’une insta
llation
.
6
Par antennes
émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte
que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté
automatiquement selon une périodicité rapprochée.
Ch. 63 Mode d’exploitation déterminant
1
Par mode d’exploitation déterminant, on entend
le mode d’exploitation dans lequel
un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au
maximum de sa puissance.
2
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au
moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de
correction
KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont
équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à
garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes
ne dépasse pas l’ERP corrigée.
3
Les facteurs de correction K
AA
suivants s’appliquent:
Nombre de sub arrays                 Facteur de correction K
AA
64 et plus                                   ≥ 0,10
32 à 63                                      ≥ 0,13
16 à 31                                       ≥ 0,20
8 à 15                                        ≥ 0,40
4
Si un facteur de correction K
AA
est appliqué aux
antennes émettrices adaptatives
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une
fiche de
données spécifique au site adaptée."
b) Le 17 décembre 2021, l'OFEV a publié un rapport
explicatif concernant cette seconde révision de l'ORNI (ci-après:
Rapport OFEV du 17 décembre 2021
). Peu de temps
auparavant, il avait également publié une nouvelle aide à l'exécution à
l'attention des autorités cantonales, à savoir le Complément OFEV du 23 février
2021, ainsi que les Explications OFEV du 23 février 2021.
Il ressort de ces documents les informations
suivantes: avant la seconde révision de l'ORNI, pour l'évaluation des
installations de téléphonie mobile comprenant des antennes adaptatives, on
avait recours à une méthode rigide, avec l'application du scénario du pire
("
worst case scenario
"), qui se basait sur des diagrammes
d'antennes enveloppants prenant en considération le gain d'antenne maximal
possible pour chaque direction d'émission de l'antenne adaptative. L'objectif
de la seconde révision visait à ce que les antennes adaptatives ne soient pas
évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles, tout en maintenant
le niveau de protection existant. Comme les antennes adaptatives peuvent
envoyer le rayonnement de préférence là où le signal est demandé, d'autres
endroits étant moins exposés en même temps, l'exposition au rayonnement dans
leur environnement est donc en moyenne inférieure à celle des antennes
conventionnelles. Le nouveau facteur de correction (
K
AA
)
garantit ainsi une évaluation comparable; il dépend de la taille de l'antenne
(nombre de "
sub arrays"
) et a été fixé de manière à ce que la
puissance d'émission (puissance apparente rayonnée, ERP [cf. art. 3 al. 9
ORNI]) avec laquelle l'antenne adaptative émet effectivement soit, selon des
critères statistiques, inférieure à la puissance d'émission autorisée dans la
grande majorité des cas. Des études statistiques et des mesures ont servi de
base scientifique à la détermination du facteur de correction. Les résultats
des études ont révélé une certaine dispersion statistique et le Conseil fédéral
a fixé les facteurs de correction à l'intérieur de cette marge. Comme il peut arriver,
dans l'exploitation des antennes, que la puissance d'émission effective dépasse
brièvement la puissance d'émission autorisée (déterminée avec le facteur de
correction), le facteur K
AA
ne peut être appliqué que si l'antenne
adaptative est en outre dotée d'une limitation automatique de la puissance.
Celle-ci doit garantir que, pendant l'exploitation, la moyenne de l'ERP émise
sur six minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée. Cette mesure garantit donc que
les pics de puissance dépassant l'ERP corrigée ne se produisent effectivement
que pendant une courte période et restent statistiquement peu importants.
L'OFCOM a par ailleurs vérifié que la limitation automatique de la puissance
des antennes adaptatives fonctionne correctement, sur la base d'une campagne de
mesures effectuées par les trois opérateurs nationaux et de rapports de
validation. Ainsi, en cas de pics de puissance, la puissance d'émission est
corrigée vers le bas par la limitation automatique, de sorte que la puissance
d'émission moyenne sur six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission
corrigée. A propos des contrôles ou des garanties de respect de l'ERP corrigée,
le Complément du 23 février 2021 précise comment les systèmes d'assurance de la
qualité recommandés dans une circulaire de l'OFEV de 2006 doivent être
documentés et vérifiés au moyen de paramètres supplémentaires. Cette directive
précise (ch. 4 p. 13): "
les dépassements constatés par rapport aux
valeurs autorisées doivent être supprimés dans un délai de 24 heures. Les
protocoles d'erreurs doivent être transmis automatiquement tous les deux mois à
l'autorité d'exécution et conservés pendant au moins 12 mois
".
Le rapport OFEV du 17 décembre 2021 résumait donc la
situation ainsi (p. 5): "
La présente révision de l'ORNI permet de
renforcer les bases légales relatives à l'évaluation des antennes adaptatives
et ainsi d'accroître la sécurité juridique. En outre, les valeurs limites
prévues dans l'ORNI ne sont pas assouplies, et le niveau de protection en
vigueur, valable aussi pour ce qui est des antennes conventionnelles, demeure
inchangé. L'évaluation proposée des antennes adaptatives assure que
l'exposition à long terme induite par celles-ci est maintenue à un niveau bas
et qu'une marge de sécurité est respectée par rapport aux effets sur la santé
qui ont été prouvés scientifiquement et de manière systématique. De la sorte,
la protection préventive de la santé reste assurée
".
c) En tant qu'il critique de manière générale
le nouveau système d'évaluation et de contrôle des
émissions des antennes adaptatives
ancré dans l'ORNI (dont en particulier
l'application d'un facteur de correction et la limitation de puissance
automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une durée de six
minutes), l'argumentaire des recourants n'est pas concluant.
Dans ses directives, l'OFEV a, en effet, clairement
décrit le mode de fonctionnement spécifique des antennes adaptatives et a,
compte tenu de ce dernier, dûment justifié l'introduction du facteur de
correction
K
AA
.
Or, et
à
la lumière des explications fournies, il n'apparaît pas que ce facteur aurait
pour conséquence d'autoriser des émissions effectives supérieures aux valeurs
limites actuelles sur une moyenne de six minutes. Selon les informations
publiées sur le site de l'OFCOM, cet office a effectué des mesures et des
simulations sur des antennes adaptatives (et non pas seulement
conventionnelles) qui ont au contraire montré que le niveau d'exposition moyen
autour de telles antennes est sensiblement plus faible qu'autour d'antennes classiques,
respectivement que l'ancienne méthode utilisée (dite du "
worst case
scenario
") pour évaluer le niveau d'exposition généré par celles-ci
surévaluait nettement l'exposition moyenne réelle générée par les antennes
adaptatives. C'est la principale raison qui justifiait, selon les autorités
fédérales spécialisées, d'introduire le facteur de correction K
AA
,
lequel assure une équité de traitement entre les deux types d'antennes, tout en
garantissant le respect des valeurs limites prévues par l'ORNI.
Conformément au ch. 63 al. 2 de l'Annexe 1 de
l'ORNI, un tel facteur de correction ne peut en outre être appliqué qu'aux
antennes adaptatives qui disposent d'une limitation de puissance automatique.
Celle-ci détecte en permanence la puissance totale émise de chaque antenne
adaptative et réduit automatiquement ladite puissance (et donc les capacités
disponibles) de manière à ce que la puissance d'émission moyenne sur une durée
de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission déclarée dans la fiche de
données spécifiques. La manière dont cette limitation fonctionne a été dûment
explicitée, sans qu'il y ait lieu d'exiger de S.________ des informations
supplémentaires: "
la limitation automatique de la puissance est une
application logicielle implémentée sur l'antenne. Elle détecte en permanence la
puissance totale de l'antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur
de courtes périodes, des pics de puissances supérieurs à la puissance
d'émission ERPn déclarée dans la fiche de données spécifique au site se produisent,
la puissance est réduite (et donc la capacité fournie) de telle sorte que la
puissance émettrice moyenne sur une période de six minutes ne dépasse pas la
puissance d'émission déclarée. Le système automatique calcule donc en
permanence la 'moyenne mobile' de la puissance émettrice des six dernières
minutes. S'il est prévisible que cette moyenne courante puisse dépasser la
puissance autorisée, la puissance est réduite de telle sorte que la valeur
moyenne reste sûrement en dessous du seuil précité
" (cf. Explications
OFEV du 23 février 2021, ch. 7, p. 22). Le fonctionnement de cette limitation
de puissance automatique est, par ailleurs, garanti dans le système d'assurance
de la qualité, lui-même vérifié par un service de contrôle externe indépendant
(cf. Complément OFEV du 23 février 2021, ch. 3.2, 3.3.2 et 3.3.4). Or, la
jurisprudence a reconnu à plusieurs reprises la validité de ce système
d'assurance qualité, en précisant encore récemment qu'il n'y avait pas lieu de
douter de sa fiabilité de manière générale, y compris pour les antennes
adaptatives, dans l'attente des contrôles actuellement effectués par l'OFEV et
les cantons à l'échelle nationale (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6;
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 9.5.5; TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019
consid. 6 et 8; CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4d; AC.2022.0009 du 17
janvier 2023 consid. 7h).
Compte tenu de ce qui précède et comme la cour l'a
déjà jugé (CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023 consid. 2f; AC.2022.0307 du 8 mars
2023 consid. 4e), il n'y a, partant, pas lieu de douter de la légalité des
prescriptions introduites dans l'ORNI à propos des antennes adaptatives (dont
en particulier celles sur l'application d'un facteur de correction K
AA
et la limitation automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une
durée de six minutes), pas plus que de la fiabilité du système d'assurance
qualité que les recourants remettent en cause. Sur ces questions également, il
n'apparaît pas que le Conseil fédéral aurait excédé la marge d'appréciation que
lui confèrent les art. 12 al. 2 et 13 LPE, au détriment du principe de
prévention ancré à l'art. 11 al. 2 LPE. Contrairement à ce que soutiennent les
recourants, rien n'indique en effet que les prescriptions de l'ORNI
spécifiquement introduites pour l'évaluation des antennes adaptatives auraient
pour conséquence de sous-estimer leurs immissions, ni qu'elles auraient
indûment abaissé le niveau de protection auquel les riverains d'installations
de téléphonie mobile ont droit.
Quant aux différentes sources citées par les
recourants qui attesteraient du contraire, elles sont dénuées de pertinence. Il
en va notamment ainsi du rapport de l'Institut pour le droit suisse et international
de la construction sur "
Les procédures cantonales applicables à la mise
en place de la technologie 5G des antennes de téléphonie mobile
" du 7
juin 2021, commandé par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP).
Cette analyse visait uniquement à déterminer les procédures administratives
(autorisation de construire ordinaire, autorisation de construire simplifiée ou
simple annonce de travaux) que les cantons devaient appliquer pour exercer leur
contrôle préventif en cas d'installation d'antennes adaptatives. Dans ce
contexte, les auteurs du rapport ont notamment considéré, à la suite de la
première modification de l'ORNI et de la publication du Complément et des
Explications OFEV du 23 février 2021, que l'implantation d'antennes 5G sur des
installations de téléphonie mobile existantes (ou la modification de leur
utilisation du mode conventionnel au mode adaptatif) consistait bien dans une
modification de ces installations au sens du ch. 62 al. 5 let. d de l'Annexe 2
de l'ORNI et devait,
de lege ferenda
, faire l'objet d'une procédure d'autorisation
de construire. Ils en concluaient à l'époque qu'en vue d'accroître la
praticabilité de l'ORNI, le Conseil fédéral devrait modifier cette ordonnance
afin de préciser que l'installation d'antennes adaptatives ne constitue pas une
modification de celle-ci, respectivement fixer un régime transitoire applicable
aux antennes adaptatives déjà construites (cf. p. 46 du rapport). Le Conseil
fédéral a en partie suivi ces recommandations en introduisant, à l'occasion de
la modification de l'ORNI du 17 décembre 2021, un nouvel alinéa 5
bis
au
ch. 62 Annexe 1 ORNI. La crainte que l'installation d'antennes soit exploitée à
l'avenir avec un facteur de correction et que l'exposition aux rayonnements
soit ainsi augmentée, sans que les personnes concernées disposent d'une
possibilité de protection juridique, se fonde sur le libellé du ch. 5
bis
Annexe 1 ORNI. Selon cette disposition, l'application d'un facteur de
correction selon le ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI aux antennes émettrices
adaptatives existantes n'est pas considérée comme une modification d'une
installation. Toutefois, le Tribunal fédéral a déjà qualifié à plusieurs
reprises de pertinente la position juridique défendue, selon laquelle
l'application ultérieure d'un facteur de correction doit être autorisée dans le
cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. TF 1C_45/2022 du 9
octobre 2023 consid. 4.5 avec renvois). Ainsi, il conviendra, le cas échéant,
de clarifier dans une procédure ultérieure d'autorisation de construire si
l'application d'un facteur de correction peut être autorisée pour
l'installation (TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 6.3.2
in fine
;
1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 3.7; 1C_542/2021 du 21 septembre 2023
consid. 3.5; 1C_251/2022 du 13 octobre 2023 consid. 3.3; 1C_481/2022 du 13
novembre 2023 consid. 3.5). Par ailleurs, tout remplacement d'antennes ou projet
de construction d'une nouvelle installation de téléphonie mobile comme celui en
cause demeure sujet à autorisation de construire (cf. Rapport OFEV du 17
décembre 2021, ch. 4.2 et 4.6).
L'affaire zurichoise également citée par les
recourants (VB.2020.00544 du Tribunal administratif du canton de Zurich du 15
janvier 2021) est tout autant dénuée de pertinence, dans la mesure où elle est
antérieure à la modification de l'ORNI du 17 décembre 2021, ainsi qu'au
Complément OFEV du 23 février 2021 ayant clarifié, à l'attention des autorités
cantonales, les méthodes d'évaluation des antennes adaptatives. Quant à l'arrêt
rendu par le Tribunal fédéral dans une affaire bernoise (TF 1C_591/2021 du 18
octobre 2022) auquel les recourants se réfèrent aussi, il traite des mêmes
questions procédurales, ainsi que de la conformité d'une installation de
téléphonie mobile au règlement sur les constructions de la Commune
d'Ostermundigen, sans qu'aucun enseignement ne puisse en être tiré s'agissant
de la prétendue illégalité du système d'évaluation et de contrôle des émissions
des antennes adaptatives.
Au vu de ce qui précède, le grief de non-conformité
au droit des facteurs de correction K
AA
sera, en conséquence,
rejeté. La conformité du projet de construction querellé au droit de la
protection de l'environnement doit, en conséquence s'apprécier sur la base des
dispositions de l'ORNI actuellement en vigueur (cf. CDAP AC.2022.0382 du 15
août 2023 consid. 2; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4e).
9.
Les recourants soutiennent que l'opératrice aurait surestimé la distance
séparant l'antenne conventionnelle n° 5 des LUS n
os
2 et 5, de sorte
que l'intensité du champ électrique pour ces deux LUS, particulièrement proche
de la VLInst de 5 V/m, aurait été sous-évaluée. Selon la fiche de données
spécifique au site du 11 juin 2021 (révision 1.14), l'antenne n° 5, soit
celle disposant de la plus forte puissance d'émission (1'600 W), se situerait à
plus de 67 m des LUS en question. Selon les plans du projet figurant dans la
même fiche, il serait toutefois impossible qu'une distance de plus de trois
mètres sépare cette antenne n° 5 du milieu du pylône, lequel se situerait
à 64 m environ depuis l'angle des LUS n
os
2 et 5.
L'opératrice a, successivement, versé au dossier de
la demande de permis de construire litigieuse deux fiches de données
spécifiques au site, l'une datant du 17 décembre 2018 (révision 1.13) et
l'autre du 11 juin 2021 (révision 1.14). Cette dernière donne les précisions requises
par le Complément OFEV du 23 février 2021 paru dans l'intervalle quant au mode
de fonctionnement adaptatif des futures antennes n
os
7 à 9,
les antennes n
os
1 à 6 fonctionnant en mode conventionnel n'étant
pas concernées. Ces précisions, fournies sur demande de la DGE en application
de l'aide à l'exécution fédérale précitée, n'ont pas entraîné de modifications
au niveau des calculs du RNI induit par l'installation litigieuse dans les différents
LUS analysés, calculs qui ont été repris à l'identique dans la révision 1.14. Aucun
changement n'a de même été effectué par l'opératrice s'agissant des diagrammes
enveloppants des différentes antennes qui ont également été reproduits à
l'identique dans la révision 1.14.
Il résulte de cette dernière fiche de données
spécifique au site (comme de sa version antérieure) que l'installation
litigieuse respecte la VLInst déterminante de 5 V/m dans tous les LUS analysés,
dont l'identification n'est pas contestée par les recourants. Comme l'atteste
la fiche de vérification du 9 mars 2022 versée à la procédure par la DGE, ce
service cantonal spécialisé a, en outre, dûment contrôlé les calculs et données
techniques fournies par l'opératrice, avant de conclure au respect de la VLInst
et donc à la conformité de l'installation litigieuse au droit de la protection
de l'environnement, et de délivrer, sur cette base, l'autorisation spéciale
requise dans la synthèse CAMAC n° 179427. Dans ses déterminations du 6 décembre
2022, le même service a, par ailleurs, expressément confirmé que les distances
retenues par l'opératrice entre chaque antenne et les LUS lors du calcul du RNI
avaient été spécifiquement vérifiées par ses soins à l'aide du logiciel "
NisMap
"
de l'entreprise Meteotest.
Force est ainsi d'admettre que les distances horizontales
séparant la future antenne n° 5 des LUS n
os
2 et 5, telles qu'elles
ressortent de la fiche de données spécifique au site du 11 juin 2021 (révision
1.14), aussi bien que des plans du projet autorisé (dont en particulier le plan
de situation du 8 juin 2018), ont été correctement fixées à 67,4 m et à 65,8 m.
Aucun motif ne justifiant de remettre en doute les vérifications opérées en la
matière par la DGE, ce grief doit être écarté.
10.
Les recourants soutiennent encore que plusieurs autres données de la
fiche de données spécifique au site seraient erronées ou impossibles à
vérifier. Ils s'étonnent notamment de ce que les diagrammes d'antennes de la
fiche de données spécifique au site se fonderaient sur des fréquences (738 MHz,
791 MHz et 921 MHz) qui ne seraient pas exploitées par S.________,
respectivement que ceux relatifs aux modèles de type AHP4518R3v06 (modèles des antennes
conventionnelles n
os
1 à 3) retiendraient des fréquences différentes
de celles qui, selon le fournisseur, auraient dû être utilisées. Ils critiquent
également la fiche complémentaire 3a qui n'aurait arbitrairement retenu qu'une
seule fréquence pour chacune des antennes conventionnelles n
os
1 à 6
pour calculer le RNI à l'endroit du LSM, alors que de telles antennes n'émettraient
pas à une fréquence fixe. Pour respecter le principe de précaution, il aurait à
leur sens fallu considérer la fréquence la plus basse de la gamme de fréquences
de chaque antenne considérée, plutôt que de retenir une fréquence ne
correspondant ni à la réalité, ni aux prescriptions techniques du fabricant.
Dans sa réponse, l'opératrice indique avoir fourni
aux autorités cantonales compétentes des diagrammes d'antenne enveloppants,
afin de tenir compte du scénario le plus défavorable ("
worst case
")
pour le calcul du RNI induit par l'installation, conformément au ch. 63 Annexe
1 ORNI et au Complément OFEV du 23 février 2021 (lequel définit ces diagrammes
comme ceux qui prennent en considération pour chaque direction d'émission le
gain d'antenne maximal possible et qui enveloppent tous les diagrammes
individuels pour les directions d'émission prévues; cf. ch. 3.3.5). S.________
explique encore que ces diagrammes enveloppants comprennent de très nombreux
diagrammes individuels fournis par les fabricants et pouvant exister dans le
mode d'exploitation déterminant. Un diagramme enveloppant comprendrait
l'ensemble des diagrammes des plages de fréquence allouées par l'OFCOM dans le
cadre de l'octroi des concessions. Pour la bande de fréquence 700 MHz, la plage
débuterait à 738 MHz et se terminerait à 788 MHZ. Pour la bande 800 MHz, la plage
commencerait à 791 MHz et finirait à 821 MHz. Finalement, et pour la bande 900
MHZ, la plage débuterait à 921 MHz et se terminerait à 960 MHz. Les diagrammes
enveloppants comprendraient tous les diagrammes fournis par le fabriquant se
situant dans ces plages.
a) Aux termes de l'art. 12 ORNI, l'autorité veille
au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur
limite de l'installation, au sens de l'Annexe 1, n'est pas dépassée, elle
procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur
des données provenant de tiers. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). Les niveaux
d'immission doivent donc être calculés sur la base des méthodes établies par
l'OFEV dans ses différentes aides à l'exécution. Dans sa recommandation
d'exécution de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie mobile et
raccordements sans fil (WLL), publiée en 2002, l'OFEV a rappelé qu'avant la
mise en service d'une installation, le rayonnement peut seulement être calculé
(et non pas mesuré) et que le calcul de la prévision ne prend pas en compte
tous les détails de la propagation du rayonnement; ainsi, l'OFEV préconise de
procéder en général, à une mesure de réception de RNI après la mise en service
de l'installation si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi en
un LUS donné atteint 80% de la VLInst. Cette mesure de contrôle vise avant tout
à s'assurer que les valeurs limites de l'ORNI seront respectées après la mise
en service de l'installation (cf. TF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 consid. 5.2).
b) En l'espèce, les diagrammes d'antennes fournis
par l'opératrice dans la fiche de données spécifique au site du 11 juin 2021
(révision 1.14), diagrammes qui figuraient déjà à l'identique dans la version
du 17 décembre 2018 (révision 1.13), ont été vérifiés par le service cantonal
spécialisé qui a délivré l'autorisation spéciale requise dans la synthèse CAMAC
n° 179427. Or, il n'y a pas lieu de douter des conclusions de la DGE selon
laquelle lesdits diagrammes sont conformes aux directives édictées par l'OFEV
pour l'évaluation des antennes aussi bien conventionnelles qu'adaptatives. Au
demeurant, la DGE a exigé que l'installation litigieuse soit soumise à des
mesures de contrôle dans les six mois suivant sa mise en service, afin de s'assurer
de l'exactitude des prévisions de l'opératrice et, partant, du bon respect de
la VLInst de 5 V/m prévue par l'ORNI en condition d'exploitation réelle.
Ce grief est en conséquence rejeté.
11.
Soutenant qu'il n'y aurait pas de contrôle du respect des valeurs
limites sur le long terme alors que de nombreux et conséquents dépassements seraient
régulièrement constatés dans les cantons, les recourants demandent qu'il soit
ordonné à l'opératrice de démontrer que la puissance émettrice de son
installation ne pourra pas être augmentée à l'avenir au-delà de la puissance
autorisée. Ils fondent leur exigence sur le fait que les systèmes d'assurance
qualité mis en place à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.160/2004 du
10 mars 2005 et de la Circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 ne seraient pas
fiables et ne tiendraient pas compte des paramètres de fonctionnement,
spécifiques et en conditions réelles, des antennes adaptatives.
Comme déjà exposé ci-dessus, le Tribunal
fédéral a, à plusieurs reprises, admis l'adéquation et la fiabilité des
systèmes d'assurance qualité pour le contrôle de conformité à l'ORNI des
installations de téléphonie mobile, y compris celles comportant des antennes
adaptatives (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6; 1C_693/2021 du 3 mai
2023 consid. 6; 1C_153/2022 du 11 avril 2023 consid. 8; 1C_100/2021 du 14
février 2023 consid. 9). Se fondant sur les explications de l'OFEV, il a
dernièrement rappelé que: "
Suite au complément du 23 février 2021, les
opérateurs ont dû adapter leur système AQ afin que ceux-ci permettent de
contrôler les paramètres des antennes adaptatives: dans le mode d'exploitation
déterminant, les prévisions sont calculées comme l'on l'a vu sur la base d'un
diagramme enveloppant comprenant tous les systèmes d'antenne et l'effet
directionnel maximal pour chaque direction d'émission. Dans ce cas, le système
AQ doit permettre d'assurer que la puissance d'émission pour chaque direction
est comprise en tout temps dans ce diagramme, de sorte que les objections des
recourants [quant au manque d'efficacité du système] apparaissent sans
fondement
" (arrêt TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6.1).
En l'occurrence, comme déjà relevé, la DGE a imposé,
dans la synthèse CAMAC n° 179427, l'obligation pour S.________ d'intégrer
l'installation litigieuse à son système d'assurance qualité, couplée à celle de
faire effectuer des mesures de contrôle (par un organisme indépendant et
certifié) lors de sa mise en service Cela garantit en suffisance le respect des
valeurs limites prévues par l'ORNI dans le mode d'exploitation déterminé par la
fiche de données spécifique au site, sans qu'il soit nécessaire de requérir de l'opératrice
des preuves supplémentaires. Le tribunal ne voit aucun motif de mettre en doute
cette exigence au vu de la jurisprudence précitée.
Partant, le grief tenant dans l'absence de contrôle
du respect des valeurs limites sur le long terme et la nécessité d'obtenir de l'opératrice
des garanties supplémentaires en la matière doit être écarté.
12.
Les recourants invoquent encore une violation de l'art. 24 LAT et de
l'art. 75 al. 2 Cst., en conjonction avec la violation de leur droit d'être
entendus. A leur sens, la DGTL aurait procédé à un examen extrêmement sommaire
de la situation avant de délivrer l'autorisation spéciale requise dans la
synthèse CAMAC n° 179427. Sa décision ne serait pas suffisamment motivée au
point de violer leur droit d'être entendu, vice qui ne pourrait pas être guéri
au stade de la procédure de recours et commanderait l'annulation du permis de
construire. Sur le fond, ils exposent que l'autorisation spéciale délivrée violerait
les conditions très strictes de l'art. 24 LAT. L'installation ne serait pas
imposée par sa destination puisqu'elle viserait à desservir la zone à bâtir
avoisinante, alors qu'une antenne 5G existe déjà à 700 m et qu'une vingtaine
d'autres antennes dans les communes voisines assureraient la couverture du
secteur de manière satisfaisante. L'emplacement prévu, sur un pylône existant
et à proximité de quelques habitations éparses, aurait été choisi par la
constructrice afin de réduire le risque d'oppositions. Une telle manière de
faire serait contraire à la jurisprudence qui commande de tenir compte des impératifs
de l'aménagement du territoire et non des contraintes propres aux opérateurs. Par
ailleurs, aucune information au dossier consulté par leurs soins ne permettrait
d'admettre que l'installation querellée ne pourrait être construite qu'à
l'endroit prévu pour des motifs techniques. Des intérêts publics prépondérants,
en particulier celui tenant à la protection de la santé de la population,
s'opposeraient par ailleurs au projet. Ce dernier augmenterait les impacts sur
le paysage du pylône n° 185, lequel constituerait déjà une atteinte
significative au paysage rural et à l'aire forestière voisine.
a) Les art. 33 et ss LPA-VD concrétisent dans la loi
les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD. D’après
l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits,
des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c). Le
droit d’être entendu implique en particulier pour l'autorité l'obligation de
motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.
L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et
sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. La motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018
du 21 janvier 2019 consid. 3.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs
qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est
respecté même si la motivation présentée est erronée. En revanche, une autorité
se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst.
si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine
pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants
pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 126 I 97 consid. 2b;
125 III 440 consid. 2a). Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (
ATF 144 I 11
consid.
5.3;
142 II 218
consid.
2.8.1).
En l'espèce, la motivation, certes sommaire, de
l'autorisation spéciale délivrée par la DGTL permet de comprendre les éléments qui
ont été considérés comme déterminants par ce service. Il en ressort que le
projet querellé a été considéré comme remplissant les conditions d'octroi d'une
autorisation dérogatoire de construire au sens de l'art. 24 LAT. A l'appui de cette
conclusion, la DGTL a, en outre, précisé que le caractère imposé par sa
destination du projet à l'emplacement prévu tenait à des motifs d'ordre
technique (certes non précisés mais qui ressortent en partie du document de l'opératrice
du 15 avril 2019 intitulé "
Justification du site hors de la zone à
bâtir
" figurant au dossier). Elle a également mentionné l'absence
d'intérêt public prépondérant s'opposant au projet, compte tenu notamment du fait
que les antennes litigieuses seraient regroupées sur un pylône électrique
existant, ce qui en réduisait l'impact sur le paysage. Les recourants étaient
donc en mesure et ont, en l'occurrence, parfaitement compris l'appréciation de
ce service, comme l'attestent leurs longs développements consacrés à la
critique du raisonnement tenu.
Infondé, le grief de violation de leur droit d'être
entendus doit ainsi être rejeté.
b) Reste à déterminer si l'autorisation spéciale
délivrée l'a été à juste titre. La parcelle n° 148 est classée en zone
intermédiaire, dont le caractère non constructible n'est pas contesté par les
parties. Ce n'est donc qu'aux conditions dérogatoires de l'art. 24 LAT que la
construction de l'installation de téléphonie mobile querellée peut, comme l'a
retenu la DGTL, être autorisée.
Selon cette disposition, une autorisation
dérogatoire peut être délivrée si l'implantation d'une nouvelle construction
hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (art. 24 let. a LAT) et
si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 let. b LAT). Ces
conditions de droit fédéral sont cumulatives (ATF 141 II 245 consid. 7.6; TF
1C-8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1). Elles ont été reprises à l'art. 81
al. 2 LATC, tandis qu'il appartient au département en charge de l'aménagement
du territoire et de la police des constructions, soit pour lui la DGTL, de statuer
en la matière (cf. art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC). Une construction
est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsque, pour
des raisons techniques ou d'exploitation, elle est tributaire d'un emplacement
hors de la zone à bâtir ou lorsque, pour des raisons déterminées, l'installation
est exclue en zone à bâtir (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 4a). Il
n'est toutefois pas nécessaire qu'une implantation dans la zone à bâtir soit
absolument exclue. Il suffit que l'implantation de l'installation projetée soit
relativement imposée par sa destination, c'est-à-dire que des motifs importants
et objectifs la fasse apparaître comme nettement plus avantageuse par rapport à
d'autres emplacements situé à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245
consid. 7.6.1 et les références citées). L'examen du caractère relativement
imposé par sa destination de l'implantation projetée implique une pesée de
l'ensemble des intérêts en présence, pesée qui se recoupe avec celle imposée
par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 133 II 321 consid.
4.3.3; TF 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 2.3).
S'agissant des installations de téléphonie mobile,
la jurisprudence considère leur implantation comme absolument imposée par leur
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsque, pour des raisons
techniques, la construction d'une ou plusieurs antennes au sein de la zone à
bâtir ne permettrait pas de pallier de façon satisfaisante les défauts de
couverture ou de capacité du réseau. Elle admet leur implantation comme
relativement imposée par leur destination lorsque les antennes en cause ne
détournent pas de façon significative le but de la zone non constructible et
qu'elles n'ont pas d'impact visuel gênant (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). C'est
notamment le cas lorsque l'installation est montée sur des bâtiments ou
installations existants, par exemple des pylônes à haute tension ou sur des
bâtiments d'installations agricoles (ATF 138 II 570 consid. 4.3; 133 II 321
consid. 4.3.3).
Dans le document du 15 avril 2019 intitulé "
Justification
de site hors zone à bâtir
", S.________ présente l'implantation d'une
nouvelle station de base sur la parcelle n° 148 comme nécessaire au bon
fonctionnement de son réseau de communication mobile. A cette date, elle
expliquait que la couverture de la commune de Jongny, rendue difficile par la
topographie vallonnée du secteur, était assurée par le site de "JONG"
mais que ce dernier allait devoir réduire sa puissance, en raison de la
construction d'un nouveau quartier (et donc de la présence de nouveaux LUS), quartier
qui, selon le guichet cartographique cantonal, s'est effectivement développé
dans l'intervalle. Sans une nouvelle station de base à l'emplacement prévu, des
portions importantes du territoire de la commune de Jongny présenteraient des
lacunes ou une couverture de mauvaise qualité, ce que montraient plusieurs
simulations. L'emplacement choisi, qui avait été retenu pour des raisons
topographiques et techniques, permettait de garantir une couverture suffisante
et même améliorée de la commune. Les deux autres alternatives au site de
"JONG" examinées en zone à bâtir avaient dû être abandonnées: l'une
(celle sur la parcelle n° 118) en raison de la topographie en creux des lieux
et de la réglementation communale en matière d'esthétique qui compromettait la
construction d'un mât de plus de 30 m; l'autre (celle sur la parcelle n°  442)
en raison de la pr.ence de nombreux LUS qui en réduirait trop la puissance. L'emplacement
retenu apparaissait comme plus favorable, en raison de l'intégration de
l'installation dans une infrastructure existante et de ses performances de
couverture ne nécessitant pas la construction d'autres installations. Dans ses
déterminations du 6 décembre 2022, la DGTL a fait siennes ces explications en
retenant que l'emplacement choisi en zone non constructible répondait à des
motifs techniques objectifs et apparaissait comme beaucoup plus favorable qu'un
site en zone à bâtir, dans la mesure où l'installation litigieuse serait
intégrée à une construction existante (un pylône à haute tension) et
n'impliquerait pas de consommation du sol supplémentaire.
Compte tenu des explications fournies par l'opératrice
et vérifiées par les services cantonaux, il n'y a pas lieu de douter que la
construction de l'installation de téléphonie mobile litigieuse vise à combler
des lacunes de couverture, respectivement à améliorer la qualité des
communications et le transfert de données du réseau S.________ dans le secteur
prévu. Certes, l'installation litigieuse desservira, selon les simulations faites
en 2019, des zones à bâtir de la commune de Jongny. Elle assurera également la
couverture de terrains non constructibles (tels ceux classés en zone
intermédiaire, ceux de la commune voisine classés en zone agricole ou des
routes d'accès). Or, l'opératrice se doit également de desservir ces terrains
en vertu des art.  92 al. 1 Cst., 14 al. 1 et 16 al. 1 let. a LTC,
respectivement des concessions qui lui ont été délivrées par l'OFCOM. Dans la
mesure où elle sera intégrée à un pylône de haute tension existant, l'installation
querellée sera, en outre, peu perceptible et n'entraînera qu'un empiètement
minime au sol, la superficie prévue pour l'armoire technique étant modeste.
Elle n'entraînera ainsi pas de désaffectation importante de la parcelle n° 148,
ni de consommation conséquente du sol. Son implantation à l'endroit prévu apparaît
au demeurant plus avantageux que les alternatives en zone à bâtir examinées par
l'opératrice, qui a démontré à satisfaction que des motifs aussi bien topographiques
que juridiques (réduction de puissance due au nombre important de LUS ou clause
d'esthétique prévue par la réglementation communale) en réduiraient
l'efficacité par rapport à l'objectif de couverture poursuivi. L'implantation
de l'installation litigieuse peut donc être considérée comme étant imposée par
sa destination et s'avère ainsi conforme à l'art. 24 let. a LAT. La pesée des
intérêts effectuée par la DGTL en application de l'art. 24 let. b LAT n'est pas
critiquable et peut être confirmée.
Infondé, le grief de violation de l'art. 24 LAT
sera, partant, écarté.
13.
Les recourants soutiennent enfin que le permis de construire litigieux
aurait dû être refusé au motif que la demande de permis de construire serait
incomplète, soit qu'elle ne contiendrait pas l'accord des CFF pour l'implantation
de l'installation litigieuse sur leur pylône n° 185.
Or, cet accord a bel et bien été donné puisque la
signature d'un représentant des CFF figure sur le "
plan d'ensemble
silhouette pylône
" du 17 juillet 2018 contenant tous les détails d'implantation
de la station de téléphonie mobile querellée, plan qui a été soumis à enquête
publique et qui correspond au projet autorisé.
Ce grief est rejeté.
14.
Entièrement mal fondé, le recours doit donc être rejeté dans la mesure
de sa recevabilité et la décision attaquée confirmée. Les frais judiciaires
sont mis à la charge des recourants, solidairement, qui succombent (art. 49 al.
1 et 51 al. 2 LPA-VD). Etant représentée par un avocat, la Commune de Jongny a
droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants,
solidairement (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Jongny, du 23 août 2022, est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, débiteurs solidaires.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Jongny, est mise à la charge des recourants, débiteurs solidaires.
Lausanne, le 18 mars 2024
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV et l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.