vd_omni · AC.2019.0122 · 2019-06-04 · fr

A.________/Service du développement territorial, Commission foncière rurale Section I, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ | Recours dirigé contre un acte du SDT avisant la CFR, sur demande de ladite commission saisie d'une requête en constatation de l'assujettissement d'une parcelle à la LDFR, qu'il estimait que ladite parcelle était colloquée dans la zone à bâtir. Il découle tant de la forme que du contenu de l'acte du SDT que ce service n'entendait pas prononcer de décision, mais fournir à la CFR une simple prise de position. C'est en outre à juste titre que le SDT n'a pas rendu de décision. En effet, une décision constatatoire portant sur le statut du sol du point de vue de l'aménagement du territoire ne peut être prononcée que par l'autorité disposant de la compétence de rendre une décision formatrice sur ce statut, ce qui n'est pas le cas du SDT. Pour le surplus, une autorité est certes habilitée à examiner à titre préjudiciel le statut du sol (en particulier son appartenance ou non à la zone à bâtir) dans le cadre de ses compétences propres, mais le SDT ne dispose d'aucune compétence propre en l'occurrence, la parcelle en cause n'étant pas bâtie. Recours irrecevable, l'acte attaqué n'étant pas une décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2019 AC.2019.0122

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juin 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Pierre Journot et M. André Jomini, juges.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Autorité concernée
Commission foncière rurale, Section
I,
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
B.________,
2.
C.________,
3.
D.________,
4.
E.________,
5.
F.________,
tous
représentés par Me Anne-Rebecca
BULA, avocate, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ "décision" du Service du
développement territorial du 8 février 2019 (qualification de la zone
d'affectation - parcelle 549 d'Aigle)
Vu les faits suivants:
A.
Selon l'extrait du Registre foncier relatif à la parcelle 549 d'Aigle, ce
bien-fonds appartient en propriété commune (société simple) à B.________, E.________,
C.________, F.________, D.________ (ci-après: B.________ et consorts) et A.________.
D'une surface de 4'706 m
2
, la parcelle
549 est entièrement en nature de vignes. D'après le plan des zones communal du
20 juin 1958, elle est colloquée en zone de villa, régie par le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 28 avril
1961. Le bien-fonds se situe également dans le périmètre du Plan directeur
localisé (PDL) dit "********" approuvé par le Conseil d'Etat le 1
er
décembre 2004.
B.
Par demande déposée le 9 avril 2018 à l'encontre d'A.________, B.________
et consorts ont requis du Tribunal d'arrondissement de l'Est Vaudois qu'il
ordonne "le partage de la propriété (indivision)" portant sur la
parcelle 549 et qu'il désigne un notaire chargé d'amener les parties à partager
la parcelle à l'amiable, sinon de procéder à la vente de ce bien-fonds.
Dans sa réponse du 3 octobre 2018, A.________ s'est
en substance opposé à cette demande. Entre autres arguments, il soutenait que
la parcelle 549, exploitée en vignes, n'était pas colloquée dans une zone à
bâtir conforme au droit fédéral, de sorte qu'elle était soumise au droit
foncier rural.
Dans leurs déterminations du 30 octobre 2018, B.________
et consorts ont contesté cette appréciation et maintenu leur demande.
C.
Le 14 janvier 2019, A.________ a sollicité de la Commission foncière
rurale I (CFR) qu'elle prononce, par une décision de constatation, l'assujettissement
de la parcelle 549 au droit foncier rural. Il affirmait notamment que la
parcelle se situait hors zone à bâtir.
Le 4 mars 2019, B.________ et consorts ont conclu au
rejet de cette demande pour autant qu'elle soit recevable. A cet égard, ils soutenaient
qu'A.________ ne disposait pas d'un intérêt légitime à requérir de la CFR
qu'elle constate l'assujettissement de la parcelle 549 au droit foncier rural.
Sur le fond, ils contestaient que ladite parcelle soit soumise au droit foncier
rural, notamment qu'elle se situe hors de la zone à bâtir. Ils faisaient valoir
sur ce dernier point que le bien-fonds était entouré de parcelles construites
et qu'un projet de fractionnement en trois parcelles (impliquant notamment
l'attribution de surfaces à une "zone d'évolution des
constructions"), conforme au PDL "********", avait été approuvé
par la municipalité les 7 mars et 12 juillet 2017.
Entre-temps, par courrier du 30 janvier 2019, la CFR
a exposé au Service du développement territorial (SDT) qu'elle avait été
requise de statuer sur l'assujettissement de la parcelle 549 au droit foncier
rural. Elle a interpellé ce service sur l'affectation de ladite parcelle, dans
les termes suivants:
"
La Commission foncière rurale n'étant
pas compétente en ce qui concerne l'application et l'interprétation de la LAT,
elle a l'avantage de vous prier de bien vouloir lui indiquer si la parcelle n°
549 RF d'Aigle est située ou non dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15
LAT, à la lumière des arguments développés par la requête
[d'A.________]
.
"
Par lettre du 8 février 2019, le SDT a répondu ce
qui suit:
"
La
parcelle sous rubrique est colloquée en zone villa selon le PGA de la commune
d'Aigle du 28 avril 1961. Il s'agit donc de zone à bâtir.
Nous
précisons que selon l'art. 35 LAT, les plans d'affectation en force au moment
de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité selon le droit
cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis
selon cette loi.
"
Le 12 mars 2019, la CFR a transmis à A.________
ainsi qu'à B.________ et consorts la "
détermination
" du SDT en
les invitant à s'exprimer à ce propos.
Le 9 avril 2019, B.________ et consorts ont confirmé
les conclusions formulées au pied de leur écriture du 4 mars 2019.
Le 4 avril 2019, A.________ a pris acte de la "
prise
de position
" du SDT du 8 février 2019, rendue dans le cadre de la
"
demande de renseignement
" de la CFR. Il
contestait l'appréciation du SDT selon laquelle l'art. 35 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) permettait de
confirmer que la parcelle litigieuse était colloquée en zone à bâtir. Il affirmait
que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les plans établis selon
l'ancien droit, non approuvés conformément à l'art. 35 al. 3 LAT et contraires
à la LAT, perdaient leur validité à partir du 1
er
janvier 1988 en ce
qui concernait le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 let. b
LAT); à compter de cette date, la zone à bâtir comprenait la partie de
l'agglomération déjà largement bâtie jusqu'à ce qu'un plan d'affectation
respectant les principes de la LAT (art. 36 al. 3 LAT) soit établi. Dans ces
circonstances, toujours selon A.________, il appartenait à la CFR de procéder à
un examen concret afin de définir si la parcelle 549 se situait dans une partie
de l'agglomération déjà largement bâtie, ce qui, de son avis et pour les motifs
déjà développés dans sa requête du 14 janvier précédent, n'était pas le cas. A.________
achevait sa détermination ainsi:
"
La
CFR doit ainsi rendre une décision prononçant l'assujettissement de la parcelle
n° 549 d'Aigle à la LDFR.
Si, contre toute attente, vous
deviez considérer que la lettre du SDT du 8 février 2019 est une décision, la
présente doit être considérée comme un recours à son encontre, A.________
formulant les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:
I.     Le recours est admis;
II.    La décision du Service du développement territorial du 8
février 2019 est réformée en ce sens que la parcelle n° 549 d'Aigle n'est pas
colloquée en zone à bâtir;
subsidiairement
III.   la décision du Service du développement
territorial du 8 février 2019 est annulée.
Dans une
telle hypothèse, il vous appartiendrait de transmettre le présent recours à
l'autorité de recours compétente en application des art. 7 al. 1 et 20 al. 2
LPA-VD.
"
Le 23 avril 2019, la CFR a transmis l'écriture du 4
avril 2019 d'A.________ à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), comme objet de sa compétence. Elle précisait: "
la
décision attaquée émane du Service du développement territorial, la Commission
foncière rurale n'étant pas en mesure de statuer tant que la question de la
zone d'affectation de dite parcelle n'est pas clarifiée au sens de la loi sur
l'aménagement du territoire
".
Le 16 mai 2019, B.________ et consorts ont informé
le tribunal, pièce à l'appui, que la procédure civile ouverte devant le
Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois avait été suspendue jusqu'à droit
connu sur la procédure administrative pendante devant la CFR.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Il convient en liminaire d'examiner les dispositions topiques de la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11).
a) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la LDFR
s'applique en première ligne aux immeubles agricoles qui sont situés en dehors
d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont l'utilisation
agricole est licite (let. b) (champ d'application local). Encore faut-il qu'il
s'agisse d'un immeuble "agricole", à savoir d'un immeuble approprié à
un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1 LDFR) (champ d'application
matériel).
L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR étend à des conditions
restrictives le champ d'application de la LDFR aux immeubles sis en zone à
bâtir. Il dispose en effet à cet égard que la loi s'applique "aux
immeubles et parties d'immeubles comprenant des bâtiments et installations
agricoles, y compris une aire environnante appropriée, qui sont situés dans une
zone à bâtir et font partie d'une entreprise agricole" (let. a), ainsi
qu' "aux immeubles situés en partie dans une zone à bâtir, tant
qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones d'affectation" (let.
c).
b) Sous la note marginale "Décision de
constatation", l'art. 84 LDFR est ainsi libellé:
"Art.
84   Décision de constatation
Celui qui y
a un intérêt légitime peut en particulier faire constater par l'autorité
compétente en matière d'autorisation si:
a.    une entreprise ou un immeuble agricole est soumis à
l'interdiction de partage matériel, à l'interdiction de morcellement, à la
procédure d'autorisation ou au régime de la charge maximale;
b.    l'acquisition
d'une entreprise ou d'un immeuble agricole peut être autorisée."
c) En l'espèce, A.________ a requis de la CFR le 14
janvier 2019 qu'elle constate, en application de l'art. 84 LDFR, que la
parcelle 549 est soumise à la LDFR au sens de l'alinéa 1 de l'art. 2 LDFR
régissant les immeubles hors zone à bâtir. L'admission d'une telle demande
présuppose ainsi que la CFR retienne que la parcelle 549 n'est pas affectée en
zone à bâtir, en dépit de sa collocation formelle dans la zone villa selon la
planification communale de 1958 et 1961.
C'est dans ce cadre matériel que la CFR a interrogé
le 30 janvier 2019 le SDT, service compétent en matière d'aménagement du
territoire, sur la question de l'affectation de la parcelle 549. C'est
également dans ce contexte que le SDT a avisé la CFR par acte du 8 février 2019
qu'il estimait que la parcelle 549 était colloquée dans la zone à bâtir.
La CFR a tenu cet acte du 8 février 2019 pour une
décision, ce qui l'a conduite à considérer les déterminations d'A.________ du
12 mars 2019, qui en contestaient la teneur, comme un recours de droit
administratif et à les transmettre à ce titre à la CDAP.
Il sied ainsi de déterminer en première ligne si
l'acte du SDT du 8 février 2019 est une décision susceptible de recours.
2.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On
entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), ou de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
L’art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la
même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et
concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des
droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes,
constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de
l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou
qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid.
2.1).
Sur la forme, une décision doit
notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels
elle s'appuie, de même que le dispositif, ainsi que l'indication des voies de
droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de
l'autorité compétente pour en connaître (art. 42 LPA-VD).
b) En l'espèce, il découle tant de la forme que du
contenu de l'acte litigieux du SDT du 8 février 2019 que ce service n'entendait
pas rendre une décision. En particulier, l'acte en cause n'est pas intitulé
"décision" et ne mentionne pas la voie, ni le délai de recours.
Surtout, il appert manifestement que le SDT a considéré le courrier de la CFR
du 30 janvier 2019 comme une demande d'éclaircissement, formulée dans le cadre
de l'instruction de la requête d'A.________ du 14 janvier 2019, et qu'il a entendu
conséquemment fournir à la CFR une simple prise de position.
C'est en outre à juste titre que le SDT n'a pas rendu de décision. En effet,
une décision constatatoire portant sur le statut du sol du point de vue de
l'aménagement du territoire ne peut être prononcée que par l'autorité disposant
de la compétence de rendre une décision formatrice sur ce statut. Or, le SDT
n'a pas cette compétence, dès lors que l'adoption des plans d'affectation est
du ressort du conseil communal (ou du département cantonal en charge de
l'aménagement du territoire pour ce qui concerne les plans d'affectations
cantonaux, cf. art. 15 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Cela étant, une autorité est
habilitée à examiner à titre préjudiciel le statut du sol (en particulier son
appartenance ou non à la zone à bâtir)
dans le cadre de ses compétences
propres. Tel est par exemple le cas, précisément, de la Commission foncière
rurale I dans l'application de la LDFR (cf. art. 5 de la loi du 13 septembre
1993 d'application de la LDFR [LVLDFR; BLV 211.42]). Il en va de même du SDT, lorsqu'il
décide si un projet implanté hors zone à bâtir est conforme à l'affectation de
la zone ou si une dérogation peut être accordée: l'art. 4 al. 3 LATC désigne en
effet ce service comme l'autorité cantonale compétente exigée par l'art. 25 al.
2 LAT pour les projets de construction sis hors de la zone à bâtir, ce qui astreint
le SDT à examiner en premier lieu le statut du sol destiné au projet. C'est
aussi cette compétence en matière de construction hors zone à bâtir au sens des
art. 4 al. 3 LATC et 25 al. 2 LAT qu'exerce le SDT lorsqu'il est appelé par la
Commission foncière rurale I, en application de l'art. 4a al. 2 de l'ordonnance
du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), à rendre
une décision préalable constatant la légalité de l'affectation de la
construction ou de l'installation déjà existantes sur la parcelle en cause. Là également,
le SDT doit examiner à titre préjudiciel si la construction ou l'installation
concernées se trouvent effectivement hors de la zone constructible. Le SDT n'a
en revanche aucune compétence propre lorsque, comme en l'espèce, on se trouve
en présence d'une parcelle non bâtie, de sorte qu'il n'est pas davantage
légitimé à examiner à titre préjudiciel le statut du sol (AC.2015.0026 du 24
décembre 2015 consid. 8c).
En l'occurrence, il convient ainsi de confirmer que l'acte
contesté du SDT du 8 février 2019 n'est pas une décision, ce service ne
disposant en l'occurrence d'aucune compétence pour rendre une d
écision constatatoire sur le statut du sol, plus
précisément sur son appartenance ou non à la zone à bâtir. Le recours s'avère
par conséquent irrecevable, dès lors qu'il est dirigé contre une simple prise
de position, non pas contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Il appartient ainsi à la CFR de statuer sur la
requête formée par A.________ le 14 janvier 2019 en tenant compte au besoin et
selon son appréciation de la prise de position du SDT. A cet effet, l'écriture
d'A.________ du 4 avril 2019 lui est restituée au titre de déterminations
déposées dans le cadre de la procédure pendante devant elle.
3.
Vu ce qui précède, le recours est irrecevable. Au vu des circonstances,
il est renoncé à percevoir des frais judiciaires. Il n'est pas alloué de
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.