vd_omni · AC.2021.0077 · 2022-03-31 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Montreux, C.________, Direction générale du territoire et du logement | La municipalité a fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en invoquant l'effet anticipé d'un plan de zone réservée en voie d'élaboration (non encore soumis à l'enquête publique - art. 47 LATC) pour refuser un permis de construire une maison familiale, alors que la parcelle concernée est située au coeur d'un quartier presque totalement bâti, dans le périmètre d'un plan d'extension partiel conforme à la LAT, et qu'aucun élément ne permet de penser que cette parcelle pourrait être sortie de la zone à bâtir. Admission du recours et renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision sur le permis de construire.Rejet des recours en matière de droit public, dans la mesure de leur recevabilité, par le TF (1C_212/2022, 1C_271/2022 du 30.03.2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.2022 AC.2021.0077

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 mars 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Annick Borda, juge et Mme Pascale
Fassbind-de Weck, assesseur
e
; Mme Marlène
Antonioli, greffière.
Recourants
A.________ et B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Christophe Claude MAILLARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
à Montreux,
Autorité concernée
Direction générale du
territoire et du logement,
à Lausanne,
Opposante
C.________,
à********
, représentée par Me Rudolf SCHALLER,
avocat à Genève,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision
de la Municipalité de Montreux du 26 janvier 2021 refusant de délivrer un
permis de construire pour une villa avec piscine sur la parcelle n° 3756 à
Glion (CAMAC 196952).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle
n° 3756 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au-dessus
du village de Glion. Cette parcelle a une surface totale de 1'315 m
2
;
elle n'est pas bâtie. Elle est en assez forte pente, en direction de l'ouest
(cote supérieure: 794 m; cote inférieure: 774 m).
B.
La parcelle n° 3756 est incluse dans le périmètre du
plan d'extension partiel (PEP) "Au Vernex" à Glion, adopté le 22
octobre 1980 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 27 février 1981
par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le périmètre du PEP couvre une surface
de 3.3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments d'habitation (art. 1
du règlement spécial [RPEP]). Seuls sont constructibles les biens-fonds d'une
surface de 1'200 m
2
, à raison d'une seule construction principale
par parcelle (art. 3 al. 1 RPEP). Le nombre de logements est limité à deux par
bâtiment (art. 2 RPEP).
Lorsque le PEP a été adopté, seules
quatre parcelles étaient bâties (maisons d'habitation), dans la partie
supérieure du périmètre. De nouvelles parcelles ont été créées par morcellement.
Actuellement, la plupart sont bâties. Les parcelles non bâties, outre la
parcelle n° 3756, sont les parcelles n° 5708 (770 m
2
– il s'agit du
jardin de la maison construite sur la parcelle voisine n° 5707, d'une surface de
757 m
2
), n° 5711 (1'280 m
2
) et n° 3765 (1'204 m
2
).
Toutes les parcelles entourant la parcelle n° 3756 sont bâties.
Le PEP "Au Vernex" remplace
un précédent plan de quartier, adopté en 1969, qui prévoyait la construction de
48 villas et 30 studios ainsi qu'un petit centre commercial et une piscine
couverte. Les promoteurs avaient renoncé à ce projet à cause de la récession
économique (cf. préavis de la Municipalité de Montreux n° 24/1980 relatif au
projet de PEP).
C.
En 2007, les autorités communales ont mis à
l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de
règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15
décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le PEP "Au Vernex".
Il était prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir (zone de coteau B, destinée
également à l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le
projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en
fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête
publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des
3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées
au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement
(ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une
portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions
d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Les autorités communales ont ensuite
entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial
ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet
de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir
équilibré. L'instruction des recours a été suspendue.
Les
modifications apportées par la suite consistent en la création de deux zones
réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres
parties de la commune); elles introduisent en outre, au sein de la zone de
verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure
urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de
verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications
ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés
préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et
d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la
CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par
différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous
réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de
différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une
organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les
arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril
2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17
janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée pour nouvelle
décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
" (ch.
1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il
faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral,
ainsi libellé:
"
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué
sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les
décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable
cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en
ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal
de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département
du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause
est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
).
Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation
conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone
réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'
art.
15 LAT
(cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte
des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail
(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci
doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de
Montreux devra également assurer la coordination entre la planification
d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la
planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.
9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées
par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt
attaqué; consid. 13 ci-dessus).
[...] "
D.
Le 24 août 2020, A._______ et B._______ ont soumis
à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) une demande
d'autorisation de construire sur leur parcelle une villa individuelle avec piscine
extérieure. Ils entendent faire de cette maison le domicile principal de leur
famille.
Le projet a été mis à l'enquête
publique du 24 octobre au 23 novembre 2020. La fondation C._______, à ********
(ci-après: C._______), a formé opposition.
Le dossier a été soumis aux services
concernés de l'administration cantonale. Les autorisations spéciales requises
ont été délivrées et regroupées dans la synthèse CAMAC n° 196952 du 6 janvier
2021. Une de ces autorisations a été délivrée par la Direction générale du territoire
et du logement (DGTL), avec la motivation suivante:
"
Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n°
3756 est située à l'intérieur d'un territoire non planifié. Selon l'article 36
alinéa 3 LAT, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est
déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.
En l'occurrence, nous constatons que la
parcelle n° 3756 est insérée à l'intérieur du tissu bâti existant. Il est ainsi
considéré que le projet est situé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire
de la commune de Montreux selon l'article 36 alinéa 3 LAT. A l'intérieur de la
zone à bâtir provisoire, une autorisation de notre direction générale est
nécessaire pour tous les travaux de construction ou transformation selon
l'article 135 LATC.
Constatant que le projet est localisé à
l'intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l'article 36 LAT, notre
direction générale délivre l'autorisation requise (art. 135 LATC) pour la
réalisation des travaux projetés, sous réserve de l'examen par la Municipalité
relatif à la réglementation communale applicable.
"
E.
La municipalité a rendu sa décision le 26 janvier
2021. Elle a refusé le permis de construire avec la motivation suivante:
"[...]
Comme dit dans les différents courriers adressés par le service de
l'urbanisme depuis le mois de juillet 2020, suite à l'annulation du plan
général d'affectation de Montreux, par décisions du Tribunal fédéral reçues le
3 juin 2020, la Municipalité a publié un avis officiel dans la FAO du 14
juillet 2020. Cet avis informe des études liées à l'élaboration des zones
réservées au sens de l'article 46 LATC.
Les zones réservées ont pour objectif
d'empêcher les constructions qui iraient à l'encontre du but de la révision du
statut du sol auquel la Municipalité doit tendre, soit une diminution des
possibilités de construire sur l'entier du territoire communal, par rapport au
régime en vigueur de 1972.
Ainsi, aucun projet de construction qui aboutit
à la production de davantage de surfaces bâties et habitables par rapport à ce
que présente le terrain concerné dans son occupation actuelle, ne peut pour
l'heure être envisagé.
La Municipalité fait, par conséquent, application
de l'article 47 LATC et refuse le permis de construire requis.
[...]"
F.
Agissant le 25 février 2021 par la voie du recours
de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de
la municipalité du 26 janvier 2021 en ce sens que le permis de construire
requis est octroyé, l'opposition de C._______ étant levée. A titre subsidiaire,
ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à
l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 7 mai 2021, la
municipalité conclut au rejet du recours.
C._______ a déposé des déterminations
le 20 avril 2021 en concluant au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 31 mai
2021, en confirmant leurs conclusions.
La DGTL s'est déterminée sur le
recours le 22 juin 2021.
G.
La CDAP a procédé à une inspection locale le 6
décembre 2021, en présence des recourants (représentés par leur avocat), de la
cheffe du service de l'urbanisme de la commune, du directeur de la Direction des
autorisations de construire de la DGTL et de la co-directrice de C._______,
laquelle n'avait pas de pouvoirs de représentation de la fondation, l'avocat au
bénéfice d'une procuration n'ayant quant à lui pas donné suite à la convocation
à l'inspection locale. La Cour a procédé aux constatations nécessaires sur place
et les parties ont été entendues dans leurs explications; un procès-verbal a
été établi. Le 15 décembre 2021, après réception de ce procès-verbal, l'avocat
de C._______ a déposé spontanément des observations complémentaires.
H.
Un plan des zones réservées a été établi par la
municipalité et mis à l'enquête publique du 24 avril 2021 au 25 mai 2021 (voir
le site internet de la commune,
www.montreux.ch/travaux-et-urbanisme/urbanisme/zones-reservees
).
Le périmètre du PEP "Au Vernex" est inclus dans ce plan (zone
réservée 1, qui selon l'art. 6 al. 2 du règlement est "destinée à empêcher
provisoirement toute construction nouvelle"). D'après le rapport justificatif
(rapport 47 OAT) relatif aux zones réservées, adopté par la municipalité en
mars 2021, cette mesure conservatoire doit s'appliquer à cet endroit car le PEP
offre un potentiel constructible au-delà du périmètre de centre (périmètre
compact de l'agglomération – dont le village de Glion ne fait pas partie).
Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de
construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les
exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Les propriétaires du bien-fonds, destinataires de la décision attaquée,
ont qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière.
2.
La qualité de partie de C._______, dans la
procédure judiciaire, est douteuse, si l'on considère que la contestation porte
sur l'octroi d'un permis de construire pour une maison destinée à l'habitation
principale d'une famille, dans une zone à bâtir (cf. à ce propos, infra,
consid. 3d). Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral (arrêt 1C_472/2019
du 15 décembre 2020), cette organisation d'importance nationale vouée à la
protection de l'environnement, de la nature et du paysage n'aurait en principe
pas qualité pour recourir dans une telle configuration, la municipalité n'accomplissant
pas une tâche de la Confédération lorsqu'elle octroie un tel permis de
construire; en d'autres termes, la fondation ne peut en principe pas invoquer l'habilitation
prévue par l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur
la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Partant, on peut se
demander si, après le refus du permis de construire, cette organisation peut
participer comme partie à la procédure de recours, en prenant des conclusions
(cf. art. 13 al. 1 let. b et c LPA-VD). Interpellée à ce propos à l'inspection
locale, C._______ a choisi de maintenir ses conclusions, renonçant à se
désister et à éviter le risque de payer les frais et dépens en tant que partie.
Vu l'issue de la cause, il se justifie toutefois de laisser cette question indécise.
3.
Les recourants se plaignent d'une violation de
l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) en faisant valoir qu'une interdiction, par anticipation, de tout
projet de construction, prétexte pris d'un processus d'élaboration de zones réservées,
ne saurait être admis. Ils dénoncent également une violation de l'art. 36 al. 3
LAT ainsi qu'un abus par la municipalité de son pouvoir d'appréciation dans l'application
de l'art. 47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11).
a) La zone réservée est une mesure
définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités.
A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC
prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones
réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au
maximum.
La zone réservée est une mesure
conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence,
l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà
de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle
planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts CDAP AC.2021.0109 du 9
novembre 2021 consid. 2, AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a,
AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).
L'établissement d'une zone réservée
répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement.
Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier, de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de
planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire
que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend
redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple
intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou
du plan directeur cantonal. Tel est le cas de
l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées fixée à l'art. 15 al. 2 LAT.
La
zone réservée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire (cf.
TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1;
TF
1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020
consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
b) Dans le cas particulier, ce n'est
pas directement le plan des zones réservées de la commune qui justifie le refus
du permis de construire. A la date de la décision attaquée, ce plan n'avait pas
encore été mis à l'enquête publique, ni
a fortiori
adopté. La municipalité
a mis en œuvre une autre mesure conservatoire des art. 46 ss LATC, à savoir
l'effet anticipé négatif d'un plan en voie d'élaboration qui découle de l'art. 47
al. 1 LATC, ainsi libellé: "
La municipalité peut refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique
".
D'après la jurisprudence, le plan en voie d'élaboration peut être un plan de
zone réservée car la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC n'est pas
seulement admissible dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation
ordinaire (cf. AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a;. AC.2021.0078 du 26
janvier 2022 consid. 3d et les arrêts cités).
Dans la réglementation des mesures
conservatoires des art. 46 ss LATC, le législateur a prévu un régime différent
pour l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, selon que ce projet est dans
les premières phases d'élaboration (art. 47 LATC) ou, au contraire, qu'il a
déjà été mis à l'enquête publique (art. 49 LATC). Dans la seconde hypothèse, la
municipalité doit refuser le permis de construire, quand le projet va à
l'encontre du plan envisagé (cf. art. 49 al. 1 LATC), tandis que dans la
première hypothèse, la municipalité conserve une grande latitude de jugement ou
un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue
de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de
planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui
confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis
de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future
envisagée (cf. AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a et les arrêts cités). S'il
y a un recours contre la décision de la municipalité, la CDAP n'a pas à
appliquer l'art. 49 LATC au cas où, dans l'intervalle, le plan envisagé a été
mis à l'enquête publique; le contrôle judiciaire porte sur la mesure conservatoire
entrant en considération le jour où la municipalité a statué (cf. AC.2016.0165
du 29 juin 2017 consid. 12).
c) En l'occurrence, la municipalité
n'a pas donné beaucoup d'explications, dans la décision attaquée, au sujet des
éléments concrets dont on aurait pu déduire, en janvier 2021, que le projet
litigieux compromettrait une modification de plan envisagée.
Dans sa réponse au recours, elle
explique que "
le plan des zones de 1972, ainsi que tous les plans d'extension
partiel, partiel d'affectation ou de quartier initialement abrogés par le PGA
2019 annulé, reprennent formellement force de loi
" après les arrêts du
Tribunal fédéral du 16 avril 2020, mais qu'il fallait trouver une "
solution
temporaire à même de protéger le territoire communal de l'application du plan
des zones de 1972, qualifié de non-conforme au droit fédéral
". La
municipalité semble ensuite retenir que non seulement le plan des zones de 1972
a perdu sa validité, étant antérieur à la LAT et n'ayant pas été révisé dans le
délai fixé à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (avant 1988; cf. TF 1C_632/2018 du 16
avril 2020 consid. 4.3 non publié aux ATF 146 II 289), mais également le PEP
"Au Vernex". Or ce plan d'extension partiel – qui est un plan
d'affectation au sens des art. 14 ss LAT et qui a donc matériellement la même
portée qu'un plan des zones ou qu'un plan de quartier (cf. ATF 146 II 289
consid. 7.2) – a été élaboré par les autorités communales après l'entrée en
vigueur de la LAT, le 1
er
janvier 1980. La municipalité a validé le
projet de PEP en avril 1980 et le conseil communal l'a adopté le 22 octobre
1980, avant que le Conseil d'Etat ne l'approuve le 27 février 1981. Il n'y a
aucun motif de considérer que les autorités de planification auraient alors mal
appliqué la nouvelle loi fédérale, singulièrement l'art. 15 LAT (dans sa teneur
d'origine) qui prévoyait que les zones à bâtir devaient comprendre les terrains
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Le pronostic
fait en 1981 à propos des besoins pour la construction à Glion était correct puisque
le périmètre du PEP a été presque entièrement construit. Ce ne sont pas des
problèmes d'équipement qui ont empêché la réalisation d'une construction sur la
parcelle n° 3756, puisqu'elle est desservie, comme les parcelles voisines, par
une route privée traversant le quartier; il s'agit en outre bien d'un terrain
propre à la construction et adéquat pour une maison familiale, à l'instar des
parcelles qui l'entourent. Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans son arrêt
1C_645/2020 du 21 octobre 2021, que l'annulation du nouveau PGA de Montreux
n'entraînait pas
ipso iure
l'invalidation d'un plan de quartier adopté conformément
aux réquisits du droit fédéral, après le 1
er
janvier 1980 (cf.
consid. 3.4.2 de cet arrêt, relatif au plan de quartier "Chernex village").
Cette analyse est valable pour le PEP "Au Vernex".
d) Dans sa
jurisprudence relative à l'art. 47 LATC, la CDAP précise ce qui suit à propos du
pouvoir d'appréciation de la municipalité. Lorsque la loi accorde une certaine liberté
d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d'agir comme bon lui
semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni
faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif,
notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction
de l'arbitraire. L'autorité est également liée par des critères qui découlent
du sens et du but de la réglementation applicable (AC.2021.0084 du 3 mars 2022
consid. 5a; AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3e/aa et les arrêts cités).
En fonction de ces principes, la CDAP
a récemment considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art. 47
LATC, à Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones réservées,
avant sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct par la
municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait été
rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de l'élaboration
du futur plan d'affectation communal, au sujet de la densification souhaitée
dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la hauteur maximale des
bâtiments); la municipalité pouvait retenir qu'il n'était pas certain que la
future réglementation permettrait de réaliser l'entier du projet litigieux
(AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5c). Il en allait de même dans une affaire
où un permis de construire avait été refusé pour un bâtiment sur une parcelle
de dimension relativement importante à Caux, en nature de champ et pâturage,
formant une unité paysagère avec la zone agricole attenante et classée dans une
zone de résidence d'agrément du PGA de 1972 (AC.2021.0078 du 26 janvier 2022
consid. 3f).
Dans la présente espèce, la situation
est sensiblement différente. Il n'y a aucune indication, ni dans la décision
attaquée ni dans la réponse de la municipalité, quant à une évolution possible du
régime d'affectation du quartier "Au Vernex", singulièrement de la
parcelle n° 3756, qui serait entravée ou compromise en cas de réalisation du
projet litigieux. La municipalité n'a pas évoqué une autre utilisation que l'habitation,
ni la nécessité de réduire la densité d'utilisation du sol à cet endroit (la
densité réglementaire est déjà faible). Elle n'a pas non plus laissé entendre
que ce terrain pourrait être déclassé en zone de verdure, la préservation d'un
espace naturel ne paraissant pas nécessaire dans la structure actuelle du
quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin. On peut également exclure
un classement de la parcelle en zone de constructions d'utilité publique, qui
serait difficilement concevable vu sa forme, sa pente, sa situation (au milieu
de parcelles déjà bâties) et sa faible surface. En définitive, on ne voit pas quel
intérêt relevant de l'aménagement local du territoire pourrait s'opposer à la construction
de la villa projetée.
La municipalité invoque en définitive des
considérations générales relatives à l'état de surdimensionnement des zones à
bâtir de la commune, qu'il conviendrait de ne pas aggraver. Or, après le refus
du permis de construire, elle ne prétend pas qu'elle pourrait proposer aux
autorités de planification (conseil communal puis département cantonal) de
sortir la parcelle n° 3756 de la zone à bâtir dans laquelle elle a été classée
en 1981 (cette option n'avait du reste pas été retenue lors de l'élaboration du
PGA 2019). Sur la base du dossier, on peut considérer que la réalisation du
projet litigieux n'aurait aucune incidence sur les possibilités de réduire la
surface des zones à bâtir inutilisées ailleurs sur le territoire communal. Au
demeurant, dans une ville de 28'000 habitants, l'accroissement de la population
résultant de la construction d'une villa familiale est insignifiant; cela n'est
pas censé modifier les données pour les calculs de la surface totale des zones
d'habitation en fonction de la croissance démographique recherchée (voir la mesure
A11 du Plan directeur cantonal et à ce propos, notamment, arrêt AC.2020.0109 du
1
er
avril 2021).
Avant l'adoption d'une zone réservée
par le conseil communal, voire avant la mise à l'enquête publique d'une telle
zone, la municipalité ne peut pas appliquer indistinctement l'art. 47 LATC dans
le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire des
appartements en dehors du périmètre compact de l'agglomération. Dans un quartier
régi par un plan d'affectation établi conformément à la LAT (le PEP "Au
Vernex"), l'intérêt public à l'application de la réglementation en vigueur
doit l'emporter dans la pesée des intérêts quand une modification concrète du
plan, pour l'adapter à l'évolution des circonstances, n'est pas clairement
envisagée. Cet intérêt public correspond à l'intérêt à la stabilité des plans,
qui est un principe du droit fédéral (art. 21 al. 2 LAT – cf. notamment ATF
128 I 190 consid. 4.2, ATF 120 Ia 227 consid. 2). Il doit donc être pris en
considération par la municipalité lorsqu'elle envisage d'appliquer l'art. 47
LATC.
En définitive, on ne voit dans le cas
particulier aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier l'application
de l'art. 47 LATC. Comme cela a été rappelé plus haut (début du consid. 3d), le
sens et le but de cette mesure conservatoire, parfois nécessaire pour garantir
l'adaptation d'un plan d'affectation en cas de modification sensible des
circonstances (art. 21 al. 2 LAT), doivent être pris en considération par la
municipalité; même si elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, elle ne
peut pas empêcher la construction d'une maison, au cœur d'un quartier presque
totalement bâti, quand elle ne peut pas expliquer en quoi ce projet compromettrait
une modification de plan envisagée. La municipalité a donc fait un mauvais
usage de son pouvoir d'appréciation, vu la situation particulière de la
parcelle n° 3756, ce qui constitue une violation de l'art. 47 LATC.
e) Il est vrai que dans son autorisation
spéciale, la DGTL a retenu que la parcelle n° 3756 était située "à l'intérieur
d'un territoire non planifié", sous-entendant qu'aucun plan d'affectation
conforme à la LAT n'avait été adopté à cet endroit depuis le plan des zones de
1972. Il faut toutefois retenir de cette décision que la DGTL ne s'oppose pas à
la réalisation du projet de construction litigieux et que, pour le reste,
l'autorisation spéciale omet de se prononcer sur la validité du PEP "Au
Vernex". L'argumentation de la DGTL ne permet donc pas de considérer que
la municipalité était fondée à refuser le permis de construire en application
de l'art. 47 LATC.
4.
Il résulte des considérants précédents que la
municipalité a violé le droit cantonal en refusant le permis de construire. Le
recours doit être admis. La décision attaquée doit être annulée et la cause doit
être renvoyée à l'autorité communale pour nouvelle décision sur la demande de permis
de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC.
La CDAP n'est pas en mesure de délivrer le permis de construire, conformément
aux conclusions principales des recourants, car il incombe à la municipalité
d'examiner, éventuellement après une instruction complémentaire, si le projet
respecte les prescriptions du PEP "Au Vernex" ainsi que les autres normes
de droit public pertinentes, certaines questions ayant déjà été réglées par les
organes de l'administration cantonale dans la synthèse CAMAC (cf. art. 90 al. 2
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le renvoi de la cause à la municipalité
avait du reste été demandé par les recourants à titre subsidiaire.
5.
Les frais de la procédure doivent être mis en
partie à la charge de l'opposante C._______ qui succombe (émolument réduit; art.
49 LPA-VD). Cette organisation, d'une part, et la Commune de Montreux, d'autre
part, devront verser des dépens aux recourants, représentés par un avocat (art.
55 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 26 janvier 2021 par la
Municipalité de Montreux est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents)
francs est mis à la charge de C._______.
IV.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux
recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens,
est mise à la charge de C._______.
V.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux
recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens,
est mise à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 31 mars 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce
aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.