vd_omni · AC.2020.0029 · 2020-08-10 · fr

A.________/Municipalité de Nyon | Recours de la propriétaire contre la décision refusant de lui délivrer le permis d'habiter après la construction d'un bâtiment sur sa parcelle et ordonnant la mise en conformité des locaux.Un ordre de démolition ou de remise en état est une mesure grave qui, lorsqu'elle est prononcée, doit résulter d'un examen soigneux par l'autorité compétente, afin que les droits fondamentaux du propriétaire touché ne soient pas atteints sans une justification suffisante (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.). En l'espèce, la décision attaquée n'est pas suffisament motivée, l'autorité compétente n'ayant pas examiné tous les éléments pertinents. Il importe que la question de la régularisation soit d'abord traitée par la municipalité dans une décision où elle se prononce clairement sur tous les aspects déterminants, en fonction d'un dossier complet.Admission du recours, annulation de la décision et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.08.2020 AC.2020.0029

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 août 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Serge Segura, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Christophe PIGUET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à
Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ la décision de la Municipalité de
Nyon du 16 décembre 2019 refusant de lui délivrer le permis d'habiter après
la construction d'un bâtiment sur la parcelle n° 1608 et ordonnant la mise en
conformité des locaux.
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1608 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Nyon. Ce terrain de 1'471
m
2
est bordé au nord-est par la rivière L'Asse, et au sud-est par le
lac Léman. Il est compris dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP)
"
A Rive
", adopté par le Conseil communal de Nyon le 26 mars
1973 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1
er
août 1973. Selon
l'art. 1 de son règlement (RPEP), le but de ce PEP était de créer une zone de
constructions d'utilité publique et une zone destinée à un chantier naval. La
zone d'utilité publique est composée de trois secteurs: le secteur A destiné au
complexe d'épuration des eaux usées (art. 2 RPEP), le secteur B destiné au
complexe de la pisciculture (art. 3 RPEP) et le secteur C destiné à une place
de stationnement publique ainsi qu'à des toilettes publiques (art. 4 RPEP). Sur
la parcelle n° 1608, le PEP délimite un autre périmètre constructible, le
secteur D – selon la légende du plan, la "
zone destinée à un chantier
naval
" –  dont l'affectation est définie ainsi à l'art. 5 RPEP:
"Le secteur "D" est
réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations
ou qui ne compromette pas le caractère des lieux.
Un bâtiment d'habitation, de
modeste importance, peut être admis s'il est nécessité par une obligation de
gardiennage. Il devra toutefois être intégré dans le bâtiment principal".
Des bâtiments d'un chantier naval ont été construits
dans ce secteur D du PEP "A Rive". Le bien-fonds appartenait
auparavant (jusqu'au 1
er
septembre 2017) à B.________,
administrateur de A.________.
B.
Le 3 mai 2014, B.________ a déposé une demande de permis de construire
pour un ouvrage présenté comme une "
reconstruction du chantier naval de
Nyon
". Le projet consistait à démolir les bâtiments existants et à
construire dans le secteur D un nouveau bâtiment, avec un sous-sol (caves et
local technique), un rez-de-chaussée (locaux du chantier naval: atelier
mécanique, places de stationnement, show-room, local de stockage), un premier
étage (autres locaux du chantier naval: places pour l'hivernage de bateaux,
local pour voiles, bâches et accastillage, local administratif chantier naval)
et un attique (appartement avec trois chambres à coucher, un séjour et une
bibliothèque).
Lors de la mise à l’enquête publique, ce projet a
suscité l’opposition du propriétaire de deux parcelles voisines. Le 11 mai
2015, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a délivré à B.________
le permis de construire requis et elle a levé l'opposition du voisin. Ce
dernier a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (cause AC.2015.0151). Son recours
a été rejeté par un arrêt rendu le 18 février 2016.
C.
Le 21 décembre 2016, B.________ a déposé une demande de permis de
construire complémentaire portant sur l'abaissement de la dalle du
rez-de-chaussée aux fins de transformation de mezzanines en étage complet. Les
plans déposés, figurant les modifications demandées par rapport au projet autorisé
le 11 mai 2015, contenaient les mêmes indications que les plans initiaux à
propos de l'affectation des locaux. La municipalité, qui a admis une dispense
d'enquête publique, a délivré le permis complémentaire le 24 avril 2017.
D.
La société A.________ a, pour des raisons économiques, réexaminé les
projets initiaux d'occupation des nouveaux locaux. Avec la modification
précitée – la fermeture du premier étage –, elle pouvait créer deux bureaux, à
mettre en location auprès de tiers, comme aussi la partie "showroom" au
rez-de-chaussée. Trois sociétés ont conclu avec elle des baux à loyer portant
sur ces locaux, à partir du 1
er
septembre 2018. Il s'agit des
sociétés C.________, D.________et E.________.
E.
Le 31 août 2018, l'architecte de A.________ a écrit au service de
l'urbanisme de la commune pour l'informer que certaines surfaces du nouveau
bâtiment seraient occupées dès le 10 septembre 2018 et que la fin des travaux
était planifiée pour la fin du mois de septembre 2018. Il demandait par
conséquent qu'une visite des lieux soit organisée en vue de la délivrance du
permis d'habiter.
Une représentante de la commission de salubrité de
la commune a effectué une visite du bâtiment le 6 septembre 2018. A la suite de
cette visite, un membre de la municipalité et le chef du service de l'urbanisme
ont écrit le 8 à B.________:
"[...] nous avons le plaisir
de vous informer que nous accordons, par la présente, une autorisation
provisoire d'occuper les parties administrative et habitation.
La partie exploitation de la halle
du rez-de-chaussée ne fait pas partie de la présente autorisation.
Le permis d'habiter/d'utiliser
définitif sera délivré lorsque tous les services communaux et cantonaux auront
donné leur accord et lorsque la Commission de Salubrité au complet aura statué
pour cet objet."
F.
Ensuite, les services de la commune ont engagé des discussions avec la
société A.________ à propos de l'utilisation des locaux du nouveau bâtiment.
Aucune solution amiable ou conventionnelle n'a été trouvée. Le 16 décembre
2019, la municipalité a adressé à l'avocat de la société précitée une décision
ainsi libellée:
"Nous avons pris connaissance
des courriers que vous avez récemment échangés avec le Service de l'urbanisme,
et notamment de votre demande d'obtenir la délivrance du permis
d'habiter/d'utiliser relatif au chantier naval.
Par la présente, nous vous
informons toutefois que la Municipalité ne peut délivrer ledit permis, au vu
des irrégularités constatées concernant l'affectation des locaux de votre
client.
En vertu de l'article 128, alinéa
1, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC), cette autorisation ne peut en effet être octroyée
"que si les conditions fixées par le permis de construire ont été
respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête". L'art.
79 du règlement d'application de la LATC (RLATC) précise de surcroît que les
locaux doivent satisfaire "aux conditions fixées par la loi et les
règlements".
Or, à la lecture des plans faisant
l'objet des permis de construire délivrés les 11 mai 2015 et 24 avril 2017, il
s'avère que les locaux du rez-de-chaussée et du premier étage donnant sur le
lac doivent être affectés à des activités liées à l'exploitation du chantier
naval. A savoir:
– les locaux administratifs du
chantier naval;
– un showroom pour le matériel
lourd;
– du stockage lourd;
– du matériel d'accastillage,
voiles et bâches.
Et ceci conformément à
l'affectation autorisée par le Plan de quartier "A Rive" (PQ), qui
stipule, à l'article 5 de son règlement, que le secteur D, à l'intérieur duquel
s'implante le bâtiment de M. B.________, "est réservé à une entreprise
artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas
le caractère des lieux".
Ces locaux étant actuellement occupés
par des entreprises du secteur tertiaire n'ayant aucun lien avec le chantier
naval et ne pouvant être apparentées à des entreprises artisanales, force est
de constater que tant les permis de construire que le règlement du PQ ne sont
pas respectés.
Comme évoqué plus haut, la
Municipalité a ainsi décidé, dans sa séance du 16 décembre 2019, de ne pas vous
délivrer le permis d'habiter/d'utiliser que vous sollicitez.
[Indication de la voie de recours]
Nous vous prions en outre
d'informer votre client qu'un délai au 31 janvier 2020 lui est accordé pour
mettre en conformité les locaux dont l'occupation ne correspond pas aux
autorisations délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation des
baux concernés pour leur prochain terme et en nous en apportant la preuve. A
défaut, la Municipalité dénoncera M. B.________ à la Préfecture, comme le lui
permet l'article 130 LATC."
G.
Agissant le 3 février 2020 par la voie du recours de droit
administratif, la société A.________ demande à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 16
décembre 2019 en ce sens que le permis d'habiter/d'utiliser est immédiatement
délivré à la recourante sans restriction. A titre subsidiaire, elle conclut à
l'annulation de la décision précitée et au renvoi de la cause à la municipalité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt.
Dans sa réponse du 6 mai 2020, la municipalité
conclut au rejet du recours, sa décision du 16 décembre 2019 étant confirmée.
La recourante a répliqué le 11 juin 2020, en
confirmant ses conclusions.
H.
A titre de mesures d'instruction, la recourante requiert une inspection
locale. Pour sa part, la municipalité requiert la production, par la
recourante, de tous les contrats de baux à loyer qu'elle a conclus sur la
parcelle n° 1608 depuis 2017, que ces contrats aient été résiliés depuis lors
ou soient toujours en cours.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée, qui d'une part refuse le permis d'habiter ou
d'utiliser le nouveau bâtiment de la recourante et d'autre part ordonne la mise
en conformité de certains locaux de ce bâtiment, peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a
été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation
(art. 76, 79 et 95 LPA-VD). La propriétaire visée a qualité pour recourir (art.
75 let. a LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante se plaint d'une violation des dispositions de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) ainsi que du règlement du 19 septembre 1986 d'application de cette loi
(RLATC; BLV 700.11.1) à propos du permis d'habiter ou d'utiliser. Elle soutient
qu'aucune raison légitime ne s'oppose à la délivrance immédiate de ce permis;
selon elle, les travaux respectent la réglementation en vigueur ainsi que les
conditions attachées au permis de construire, et ils ont été exécutés de
manière conforme aux plans.
a) L'art. 128 LATC, intitulé "permis d'habiter
ou d'utiliser", prévoit une autorisation municipale avant qu'une
construction nouvelle ou transformée puisse être occupée. Cette procédure, au
cours de laquelle la commission de salubrité doit donner un préavis, est
destinée en premier lieu à permettre à la municipalité de vérifier que la
construction est conforme aux plans mis à l'enquête et approuvés, ainsi qu'aux
conditions posées dans le permis de construire, et que l'achèvement des travaux
extérieurs et intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants (cf.
aussi art. 79 RLATC); elle permet ainsi à l'autorité d'intervenir, directement
après l'achèvement des travaux, contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté
les plans et les conditions posées par le permis de construire (AC.2019.0139 du
30 octobre 2019 consid. 2a; AC.2017.0358 du 27 mars 2019 consid. 2;
AC.2015.0096 du 4 avril 2016 consid. 1).
b)  En l'occurrence, la municipalité retient que le
permis de construire délivré le 11 mai 2015 autorisait la réalisation de locaux
destinés à un chantier naval, à l'exclusion de locaux pour des entreprises du
secteur tertiaire n'ayant aucun lien avec le chantier naval et ne pouvant être
apparentées à des entreprises artisanales.
Il est clair que la demande de permis de construire
– la demande initiale du 3 mai 2014 pas plus que le complément du 21 décembre
2016 – ne mentionne pas d'autres utilisations du nouveau bâtiment que celles
liées directement au chantier naval de l'administrateur de la recourante. Pour
la municipalité, la création de trois locaux pour des bureaux d'entreprises
tierces n'est pas conforme aux plans approuvés, puisque cette approbation,
donnée dans le permis de construire, visait exclusivement des locaux utilisés
par le chantier naval.
Etant donné que le plan d'affectation en vigueur a
délimité à cet endroit une zone destinée à un chantier naval (selon la légende
du PEP), la première question à résoudre lors de l'examen de la demande de
permis de construire était celle de savoir si le bâtiment projeté était un
chantier naval, ou s'il avait principalement ou accessoirement une autre
affectation. En fonction des indications figurant sur les formules de demande
de permis de construire et sur les plans – indications que la recourante a
manifestement tort de considérer comme non déterminantes –, la municipalité a
pu constater que le projet n'avait pas d'autre destination; tous les locaux
étaient liés à l'activité du chantier naval et la question de base de la
conformité à l'affectation de la zone pouvait être résolue d'emblée. Par
conséquent, il n'y avait pas lieu d'examiner, lors des décisions sur les permis
de construire principal et complémentaire, dans quelle mesure l'art. 5 RPEP
permettrait éventuellement l'installation d'une autre entreprise, artisanale ou
non, dans cette petite zone.
A la fin du chantier, au moment de se prononcer sur
la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser, la municipalité pouvait
considérer que si les locaux du nouveau bâtiment n'étaient en définitive pas tous
réservés au chantier naval, une partie de la construction n'avait pas été
réalisée conformément aux plans mis à l'enquête. La municipalité pouvait
retenir, à ce stade, que l'utilisation exclusive du bâtiment pour le chantier
naval était un élément décisif du permis de construire. Aussi n'a-t-elle pas
violé l'art. 128 al. 1 LATC en estimant que l'autorisation requise à la fin des
travaux ne pouvait pas être délivrée. La première partie de la décision
attaquée – le refus de délivrer le permis d'habiter/d'utiliser – ne viole donc
pas le droit cantonal.
c)  La recourante invoque néanmoins diverses
circonstances propres à justifier, selon elle, la délivrance immédiate du
permis d'habiter. La question d'une éventuelle restriction à la location du bâtiment
en faveur d'autres entreprises artisanales n'aurait jamais été soulevée par la
municipalité dans le cadre des discussions préalables et aucune condition
expresse ne lui aurait été imposée à ce propos dans les permis de construire.
Par ailleurs, son administrateur (ancien propriétaire de la parcelle n° 1608) a
conclu le 6 mai 2015 avec la Commune de Nyon une convention constitutive d'un
droit de préemption et d'une servitude de restriction de certaines industries,
qui stipule que tous établissements industriels ou commerciaux sont interdits
sur le fonds grevé "
à l'exception d'un chantier naval et d'un garage à
bateaux, qui seront exploités tels qu'ils le sont actuellement, ainsi que d'une
ou plusieurs activités tertiaires. Les agrandissements et développements des
installations ne changeant pas la nature artisanale de l'exploitation sont
autorisés. Le parcage et la location des places de parking ne sont autorisés
qu'aux habitants, aux utilisateurs du chantier naval et des bureaux, ainsi qu'à
leurs clients
". Selon la recourante, il faut en déduire que les
autorités communales admettent en principe que les activités de ses trois
locataires sont conformes à la destination de la zone. Elle invoque à ce propos
le principe de la bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire; ces
principes constitutionnels s'opposeraient à un refus du permis d'habiter ou
d'utiliser.
Ces éléments ou ces circonstances doivent plutôt
être pris en considération dans le cadre de l'examen des conséquences du refus
de cette autorisation (cf. infra, consid. 3) car ils ne sont pas en tant que
tels décisifs pour l'application de l'art. 128 al. 1 LATC. Il faut encore
constater que la municipalité n'a jamais donné à la recourante ni à son
administrateur l'assurance formelle que le permis d'habiter serait délivré.
Après la première visite des lieux par une représentante de la commission de
salubrité, le 6 septembre 2018 – soit 4 jours avant la date annoncée pour le
début de l'occupation du bâtiment –, une autorisation provisoire d'occuper les
parties administrative et habitation du bâtiment a été communiquée à la
recourante mais ce courrier réservait la décision définitive de la
municipalité. En d'autres termes, il ne s'agissait pas d'une garantie
d'obtention du permis d'habiter et l'autorité compétente n'était pas liée par
cette autorisation provisoire.
3.
La recourante, qui ne conteste en définitive pas que ses demandes de
permis de construire ne mentionnaient pas expressément la création de bureaux
pour des entreprises tierces, fait cependant valoir que son projet d'installer
d'autres locaux administratifs dans le bâtiment du chantier naval serait
conforme à la destination de la zone. La location d'une partie mineure de son
bâtiment à des entreprises actives dans le secteur tertiaire n'irait pas à
l'encontre des objectifs du PEP "A Rive". Elle se plaint d'une
mauvaise application des règles d'aménagement du territoire et elle invoque la
liberté économique (art. 27 Cst.).
a)  Comme cela a été exposé plus haut, le permis
d'habiter est lié à la procédure de permis de construire et il représente un
constat final de la conformité des travaux. En cas de non-conformité, l'application
de l'art. 105 al. 1 LATC entre en considération. Selon cette disposition,
la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires. D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir (ou de remettre en
état) une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne
peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit.
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui
(arrêts TF 1C_370/2015 du 16 février 2016 consid. 4.4; 1C_434/2014 du 18 juin
2015 consid. 3.1). Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose
donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils ont été
réalisés sans autorisation (AC.2018.0185 du 5 août 2019 consid. 3a).
b)  Le second volet de la décision attaquée est un
ordre de remise en état. Sur ce point, la décision du 16 décembre 2019 est très
sommairement motivée. La mise en conformité des locaux dont l'occupation ne
correspond pas aux autorisations délivrées est justifiée par le fait que les
entreprises louant ces bureaux, rattachées au secteur tertiaire et sans aucun
lien avec le chantier naval, ne sont pas des entreprises artisanales admises
dans cette zone en vertu de l'art. 5 RPEP.
Il n'est pas évident de délimiter le cercle des
entreprises correspondant à la définition de l'art. 5 RPEP. S'il est clair
qu'un chantier naval est conforme, vu la dénomination de la zone, le texte de
l'art. 5 RPEP paraît aussi admettre d'autres entreprises. On ne saurait quoi
qu'il en soit considérer que cette disposition exclut les entreprises du
secteur tertiaire puisqu'un atelier de réparation de bateaux, à l'instar d'un
atelier de réparation d'automobiles ou de motocycles, est une entreprise de
service faisant partie du secteur tertiaire selon la définition utilisée par
l'Office fédéral de la statistique (cf.
www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/industrie-services/production-commandes-chiffres-affaires/secteur-tertiaire.html
).
Cela étant, la notion d'entreprise artisanale n'est pas facile à définir. La
recourante relève que, dans le règlement du plan général d'affectation
(règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de
1984 [RPE]), on ne trouve pas de définition précise de cette notion puisque la
destination de la "zone artisanale et tertiaire" est large: elle est
"réservée aux constructions et installations destinées à l'artisanat, au
commerce et aux services" (art. 59 al. 1 RPE). Dans la doctrine, à propos
de la notion d'artisanat ou de zone artisanale, il est relevé que sous l'angle
de l'aménagement du territoire, on ne distingue généralement pas les
entreprises de fabrication et de transformation (définies comme des entreprises
industrielles et artisanales) des entreprises de distribution et de services
(définies comme des entreprises commerciales); la caractéristique servant à
opérer la distinction consiste plutôt dans le potentiel abstrait de nuisances
que peut engendrer le type d'entreprise (Alexander Ruch, Commentaire pratique
LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure [Aemisegger,
Moor, Ruch, Tschannen éds], Zurich 2020, n. 84 ad art. 22).
Le texte de l'art. 5 RPEP n'indique pas non plus
clairement si un bâtiment occupé par un chantier naval (affectation principale)
peut être utilisé accessoirement par d'autres entreprises (affectation
secondaire), lorsque cette utilisation "mixte" est compatible avec le
voisinage d'habitations et ne compromet pas le caractère des lieux. Quoi qu'il
en soit, la décision attaquée ne contient pas d'explications détaillées ou
concluantes sur la portée de cette disposition. Comme elle ne concerne qu'un
sous-périmètre de dimensions réduites, elle n'a pas souvent été appliquée et la
municipalité n'a pas pu développer une véritable pratique à ce sujet. Cela
étant, la recourante relève que dans les autres secteurs du PEP de 1973, des
autorisations ont été délivrées pour des nouvelles constructions et des
transformations ne correspondant pas exactement aux affectations mentionnées
aux art. 2 à 4 RPEP (station d'épuration des eaux, pisciculture, toilettes
publiques). Cette circonstance, à savoir une interprétation extensive ou
dynamique d'anciennes règles d'aménagement du territoire, tenant compte de l'évolution
du secteur riverain du lac, pourrait le cas échéant être prise en
considération.
c) Dans l'arrêt AC.2015.0151 du 18 février 2016, la
Cour de droit administratif et public a retenu que si d'autres activités du
secteur tertiaire, sans relation avec le chantier naval, devaient être prévues
dans le bâtiment litigieux, il pourrait s'agir d'un changement d'affectation
soumis à une nouvelle procédure d'autorisation de construire (consid. 2). Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, un changement d'affectation, même
lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis
à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux, la modification
du but de l'utilisation (
Zweckänderung
) peut cependant être dispensée
d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme à celle de
la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la planification
est manifestement mineure. Si les effets engendrés par la nouvelle utilisation
se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de construire
est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d'augmentation
significative des immissions. Pour l'assujettissement à autorisation d'un
changement d'affectation, l'art. 103 LATC reprend ces principes jurisprudentiels
(cf. TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1 et les références).
La décision attaquée ne se prononce pas sur ces
questions. Elle paraît exclure la possibilité de délivrer un nouveau permis de
construire, pour un changement d'affectation des trois locaux litigieux, mais
elle n'est en réalité pas motivée sur ce point. Elle n'évoque pas non plus la
servitude constituée le 6 mai 2015 dans le but de restreindre certaines
industries tout en prévoyant qu'une ou plusieurs activités tertiaires
pourraient être exploitées. Dans sa réponse, la municipalité expose que le
voisin qui s'était opposé en 2014 à la reconstruction du chantier naval
subirait une atteinte à ses droits, puisqu'il refusait alors que les locaux
puisse être utilisés par des entreprises du secteur tertiaire sans lien avec le
chantier naval. Cet aspect mérite cependant d'être examiné de manière plus
approfondie. Si la recourante dépose une demande d'autorisation de construire
pour un changement d'affectation, le dossier pourrait alors indiquer les
besoins en places de stationnement pour les bureaux et donner des précisions
sur le nombre de personnes employées par les sociétés ainsi que sur le nombre
de clients; les immissions supplémentaires, par rapport à l'exploitation du seul
chantier naval, pourraient être décrites et évaluées. La mise à l'enquête
publique de la demande permettrait de savoir si des voisins s'opposent
effectivement à ce changement d'affectation.
Dans sa réponse, la municipalité requiert un
complément d'instruction au sujet de l'occupation effective des trois bureaux
depuis la fin du chantier, et à propos des revenus que cela a procurés à la
recourante. Ce dernier élément peut en effet être pertinent dans le cadre de
l'application du principe de la proportionnalité, lorsque l'autorité communale
doit se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en vue de régulariser le
changement d'affectation. Il faut déduire de cette requête que la municipalité
ne dispose pas, en l'état, de tous les éléments concrets nécessaires pour
statuer. Il importe donc que la recourante dépose une demande formelle
d'autorisation pour un changement d'affectation en fournissant tous les
éléments pertinents pour justifier une régularisation, totale ou partielle
(portant sur les trois bureaux, ou par exemple seulement sur ceux de l'angle
sud du bâtiment, sans vue directe sur le bien-fonds voisin au-delà de l'Asse).
d)  Un ordre de démolition ou de remise en état est
une mesure grave qui, lorsqu'elle est prononcée, doit résulter d'un examen
soigneux par l'autorité compétente, afin que les droits fondamentaux du
propriétaire touché – la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et la liberté
économique (art. 27 Cst.) quand l'immeuble est utilisé à des fins commerciales
– ne soient pas atteints sans une justification suffisante (cf. art. 36 al. 2
et 3 Cst.).
Dans le cas particulier, la décision attaquée n'est
à l'évidence pas suffisamment motivée à ce sujet, la municipalité n'ayant pas
examiné tous les éléments pertinents. Les explications données dans la réponse
au recours, où sont principalement développés les motifs de refuser le permis
d'habiter ou d'utiliser, ne permettent pas au tribunal de considérer que
l'analyse du projet et la pesée des intérêts auraient été effectuées de manière
complète
a posteriori
. Même si la Cour de droit administratif et public
peut se prononcer librement sur l'application du droit de l'aménagement du
territoire et des constructions, y compris le droit communal, il importe que la
question de la régularisation soit d'abord traitée par la municipalité dans une
décision où elle se prononce clairement sur tous les aspects déterminants, en
fonction d'un dossier complet. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire que
le tribunal procède à ce stade à une inspection locale.
Il se justifie donc d'annuler la décision attaquée
en tant qu'elle fixe à la recourante un délai au 31 janvier 2020 pour mettre en
conformité les locaux dont l'occupation ne correspond pas aux autorisations
délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation des baux concernés
pour leur prochain terme. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour
nouvelle décision (art. 90 al. 2 LPA-VD).
4.
Il résulte des considérants que le recours est partiellement admis, la
décision attaquée devant être confirmée en tant qu'elle refuse le permis
d'habiter ou d'utiliser (supra, consid. 2), mais annulée en tant qu'elle
ordonne la mise en conformité (supra, consid. 3).
Un émolument judiciaire réduit doit être mis à la
charge de la recourante (art. 49 al. 1, 2
e
phrase LPA-VD). Vu
l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens; en d'autres
termes, ceux-ci sont compensés (cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 16 décembre 2019 par la Municipalité de Nyon est
confirmée en tant qu'elle refuse le permis d'habiter ou d'utiliser. Elle est
annulée en tant qu'elle fixe à la société A.________ un délai au 31 janvier
2020 pour mettre en conformité les locaux dont l'occupation ne correspond pas
aux autorisations délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation des
baux concernés pour leur prochain terme.
La cause
est renvoyée à la Municipalité de Nyon pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la société A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 août 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.