vd_omni · AC.2024.0278 · 2025-05-20 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement | Prolongation de la durée de contrôle des loyers. La DGTL a rendu une première décision ordonnant, à la suite de travaux de rénovation de l’intérieur d’un appartement de deux pièces, le contrôle du loyer de celui-ci pendant cinq ans, à 1'069 fr. au maximum, puis, à la suite de travaux généraux sur l’immeuble, la prolongation du contrôle du loyer de trois ans supplémentaires, à 1'196 fr. au maximum. La constructrice conteste cette prolongation. Sur le principe, l’art. 14 LPPPL habilite le département en charge du logement à instaurer, dans les cas qu’il juge nécessaires, une mesure de contrôle des loyers après travaux à l’occasion de chaque opération de rénovation, que les travaux affectent le logement isolé ou l’immeuble dans son ensemble. En l’espèce, sur le principe, la DGTL n’a donc pas violé la loi en prolongeant la durée du contrôle du loyer (c. 4). La mesure n’est pas davantage contraire à la garantie de la propriété. Sous l’angle de la proportionnalité en particulier, la mesure de contrôle est limitée à huit ans et autorise une augmentation totale de plus de 30 % (de 910 fr. à 1'196 fr.) (c. 5b). La recourante soutient en vain, sous l’angle de l’égalité de traitement, qu’une prolongation ne lui aurait pas été imposée si elle avait effectué l’ensemble des travaux simultanément (c. 5c). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.05.2025 AC.2024.0278

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mai 2025
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. André Jomini, juge; Mme Christina
Zoumboulakis, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________
, à ********, représentée
par Me Nicolas SAVIAUX, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 6 août 2024 (rénovation intérieure d'un
appartement de 2 pièces dans l'immeuble sis sur la parcelle 420 de Renens;
contrôle du loyer)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire des parcelles n
os
417,
420, 434 et 457 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Renens.
Ces parcelles supportent quatre bâtiments contigus construits en 1974, qui
forment une seule habitation comprenant 135 appartements répartis sur quatre
entrées (n
os
********, ********, ******** et ******** de la rue du
Bugnon) et huit niveaux habitables.
B.
Entre 2022 et 2024, dix autorisations au sens de la loi du 10 mai 2016
sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) ont été
délivrées pour des travaux de rénovation intérieure de logements isolés dans
les bâtiments précités.
En particulier, le 15 mars 2023, B.________, pour A.________,
a sollicité de la Direction générale du territoire et du logement, Division
logement (ci-après: la DGTL) une dispense d'autorisation en vue de la
rénovation d'un appartement de deux pièces de 49 m
2
au 7
e
étage de l'immeuble sis rue du Bugnon n° ********, qui allait lui être
restitué après le départ du locataire (ex-C.________). Il s'agissait de
procéder à l'assainissement et au rafraîchissement complet du logement, qui
comportait de l'amiante. Le loyer de 910 fr. net par mois devait s'élever après
travaux à 1'300 fr. net par mois.
Par décision du 11 septembre 2023, la DGTL a
autorisé la rénovation de l'appartement à condition que le loyer, qui ne
devrait pas excéder 1'069 fr. net par mois (sans les seuls frais accessoires de
chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et d'évacuation des
déchets), soit contrôlé pour une durée de cinq ans dès la première mise en
location après travaux intérieurs (taux hypothécaire de référence de 1,50 %)
sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications légales ou
d'éventuels dépassements justifiés. A l'appui, la DGTL relevait que la commune
figurait dans un district ou sévissait la pénurie de logement, que les travaux
intérieurs étaient devisés à 84'980 fr., soit un montant supérieur aux 20 % de
la valeur à neuf ECA de l'immeuble rapportée par ratio à ce logement, et que le
revenu locatif avant travaux procurait des réserves qui permettaient déjà
d'assumer une partie du financement des travaux de réhabilitation.
C.
Ultérieurement à la rénovation du logement isolé, la DGTL a été
saisie d'une demande de rénovation globale, soit un projet de travaux "
généraux
"
consistant en la rénovation énergétique et la mise en conformité de l'entier de
l'immeuble (n
os
********, ********, ******** et ******** de la rue
du Bugnon)
pour un coût total de 8'444'781 fr.
(CAMAC n°
222276, enquête publique du 8 août au 7 septembre 2023; "
Amélioration thermique de l'enveloppe. Mise en conformité sécurité
des personnes (balustrades, fenêtres...). Mise en conformité sécurité incendie.
Implantation containers déchets
").
La synthèse CAMAC a été établie le 27 mai 2024. La
DGTL a considéré que les 125 logements qui n'avaient bénéficié que des travaux
généraux seraient soumis à un contrôle des loyers d'une durée de trois ans dès
leur première mise en location après travaux. Quant aux dix logements qui
avaient déjà été soumis à un contrôle des loyers à la suite des travaux de
rénovation intérieure réalisés entre 2022 et 2024, ils devaient faire l'objet
d'un traitement différencié et individualisé par rapport aux 125 appartements
concernés uniquement par les travaux généraux. Pour ces dix logements, compte
tenu de l’ampleur cumulée des travaux intérieurs et des travaux généraux, la
durée du contrôle déjà fixée devait être prolongée. S'agissant de l'appartement
ex-C.________, la DGTL n'avait pas encore reçu le décompte final des travaux ni
le nouveau bail à loyer de sorte qu'elle ignorait la date du début et de la fin
de la première mesure de contrôle fixée à cinq ans. Pour ce logement, la
prolongation de la première mesure à raison des travaux généraux ferait l'objet
d'une procédure décisionnelle spécifique, après réception du décompte final des
travaux et du nouveau bail à loyer.
Ainsi, la DGTL a délivré son autorisation spéciale
aux conditions impératives suivantes:
"
1.
Les 125 logements qui ne sont visés que par les travaux généraux mais n’ont pas
subi de rénovation intérieure sont soumis à un contrôle de leurs loyers d’une
durée de trois ans à compter de leur première mise en location après travaux,
leur revenu locatif ne pouvant pas excéder CHF 1’556'193.-/an net, sans les
seuls frais accessoires de chauffage et d’eau chaude, ni les taxes d’épuration
et d’évacuation des déchets (valeur avril 2024, taux hypothécaire de référence
OFL de 1,75 %), sous réserve des hausses légales et des imprévus justifiés,
techniques ou financiers.
2a. Les loyers après travaux
généraux des 10 appartements qui font déjà l’objet d’une mesure de suivi «
individuel » ensuite des travaux de rénovation intérieure réalisés entre 2022
et 2024 ne devront pas excéder
[...]
CHF
1'205.- pour le 2 pièces au 7
ème
étage (ex-C.________) de l’entrée
Bugnon ********
[...]
.
2b. Les loyers de 9 de ces 10
logements qui ont déjà subi d’importants travaux de rénovation intérieure
seront contrôlés respectivement jusqu’au 15 décembre 2030
[...]
, 30 septembre 2031
[...],
15 décembre 2028
[...]
, 15 avril, 2031
[...]
, 15 août 2029
[...]
,
15 juin 2031
[...]
, 30 septembre 2031
[...]
, 15 mars 2028
[...]
et 15 décembre 2029
[...]
;
les baux à loyers actuels devront être corrigés en conséquence et faire l’objet
d’avenants à produire à la Direction du logement.
2c. La durée de contrôle du
logement ex-C.________ sera fixée de manière séparée, une fois que la Direction
du logement aura reçu le décompte final des travaux intérieurs et le bail à
loyer de ce logement.
3. Les contrôles instaurés sous
chiffres 1, 2a, 2b et 2c consisteront en la production à la Direction du
logement des éventuels nouveaux baux à loyers et/ou des notifications de
hausses de loyers après travaux, puis en la production régulière de l'état
locatif global des 125 logements contrôlés suite aux travaux généraux, durant
la période de contrôle, d’une part, ainsi que des avenants corrigeant la durée
de contrôle, d’autre part. Ces documents devront informer les locataires en
termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie
civile.
Les contrôles instaurés sous
chiffre 2c consisteront en la production à la Direction du logement d’avenants
prolongeant la durée de contrôle des 9 logements concernés.
4. Cette restriction sera inscrite
au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa
validité.
5. Le décompte final des travaux
devra être produit en même temps que les éventuels baux à loyers et
notifications de hausses de loyers.
6. Conformément à l'art. 14 al. 4
de la loi, la vente des immeubles est soumise à autorisation, pour autant
qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à
autorisation fera également l'objet d'une mention au registre foncier.
Il est
spécifié toutefois que la présente détermination se fonde uniquement sur le
projet soumis à l'examen de la Direction du logement. Toute modification
d’ordre technique ou financier de celui-ci devra être approuvée par dit
service. De même, tout imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui être
annoncé avant exécution.
"
Selon le site de la CAMAC, le permis de construire relatif
au dossier n° 222276 a été accordé le 19 août 2024 et le passage au statut
"
Travaux
" date du 20 septembre 2024.
D.
En parallèle, le 28 mai 2024, B.________ a transmis à la DGTL le
décompte final des travaux intérieurs entrepris dans le logement ex-C.________,
ainsi qu'une copie du bail à loyer au nom du nouveau locataire en place dès le
16 mai 2023. Le contrat comprenait une clause LPPPL avec un loyer mensuel
échelonné, fixé à 1'069 fr. du 16 mai 2023 au 31 mai 2028 puis à 1'300 fr. à
partir du 1
er
juin 2028, conformément à la décision du 11 septembre
2023.
E.
Par décision complémentaire du 6 août 2024, faisant suite à la réception
du décompte final des travaux et du bail à loyer, la DGTL a rendu un nouveau
prononcé concernant le logement ex-C.________, fondé sur le ch. 2c de sa
décision du 27 mai 2024. La DGTL constatait que le coût des travaux
intérieurs s'était élevé à 84'320 fr., soit à un montant analogue à celui
devisé à 84'980 fr. En substance, la limitation du loyer à 1'069 fr. (pendant
cinq ans, soit jusqu'au 31 mai 2028) pouvait ainsi être confirmée. Toutefois,
selon son analyse technique faite en rentabilisant la totalité du coût des
travaux (soit 84'980 fr. pour les travaux intérieurs et 59'618 fr. pour les
travaux généraux, par ratio), le loyer théorique après travaux généraux se
limitait à 1'196 fr. par mois (taux hypothécaire de référence de 1,75 %). Aussi
la DGTL décidait-elle que le loyer serait contrôlé pour une durée supplémentaire
de trois ans à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 1
er
juin 2031
(31 mai); il ne devrait pas excéder 1'196 fr. net par mois lors de la
remise en location après travaux sous réserve du décompte final des travaux ou
des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés.
F.
Agissant le 13 septembre 2024 sous la plume de son conseil, A.________
(ci-après: la recourante) a déféré la décision du 6 août 2024 à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle
conclut à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que loyer du deux-pièces
en cause sera contrôlé jusqu'au 1
er
juin 2028. Pour la recourante,
la durée de contrôle des loyers de huit ans constitue une atteinte grave à la
garantie de la propriété et ne respecte pas le principe de la proportionnalité.
Elle soutient que cette mesure va au-delà de ce qui est nécessaire pour
maintenir des loyers conformes aux besoins de la population. Après cinq ans,
les règles du droit fédéral du bail garantiraient une protection suffisante des
locataires. En ce qui concerne la proportionnalité au sens strict, la
recourante rappelle que le montant des loyers après travaux doit permettre
économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux. Sous l'angle
de l'égalité de traitement, elle soutient que si la demande d'autorisation pour
les travaux de rénovation intérieure et celle pour les travaux généraux avaient
été déposées en même temps, la DGTL aurait rendu une seule décision fixant une
unique durée de contrôle de cinq ans. La recourante serait ainsi moins bien
traitée que si elle avait d'emblée soumis à la DGTL un seul dossier.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 8 novembre
2024, concluant au rejet du recours. Elle relève que la loi est muette sur la
question des travaux qui se déroulent de manière successive dans un bâtiment et
sur la manière de les appréhender en termes de contrôle. Elle rappelle que dans
un arrêt du 29 juin 2018 (FO.2017.0017), la CDAP a admis des restrictions
successives en cas d'aliénation. Selon l'autorité intimée, le raisonnement de
la cour de céans doit s'appliquer mutandis mutatis au volet "
travaux
"
de la LPPPL, ce qui n'exclut donc pas qu'elle puisse imposer une double mesure
de contrôle se succédant dans le temps lorsqu'un appartement est touché par des
travaux distincts, soit par une rénovation intérieure complète dans un premier
temps, ce qui entraîne des conséquences sur son loyer, d'une part, et dans un
second temps par des travaux généraux relatifs au bâtiment qui le concernent au
prorata et peuvent justifier aussi une hausse de loyer, d'autre part. Toujours
selon l'autorité intimée, ce double contrôle est susceptible d'être instauré,
et ce, quel que soit l'ordre des travaux relatif au seul logement ou à
l'immeuble. Ainsi, si des travaux généraux avaient été autorisés moyennant un
contrôle général des loyers après travaux sur une période de trois ans et qu'un
appartement isolé devait subir des travaux intérieurs ultérieurement, le délai
de contrôle serait aussi prolongé dans une mesure similaire. Sous l'angle de la
proportionnalité, l'autorité intimée considère que la première durée de cinq
ans de 2023 à 2028 - sur un loyer de 1'069 fr., au lieu de 910 fr., soit une
augmentation de 159 fr. - est justifiée par la pénurie de 1,35 % de logements
vacants et par l'ampleur des travaux qui représentent 54 % de la valeur à neuf
ECA de l'appartement. La prolongation de trois ans porte sur un loyer
admissible de 1'196 fr. (soit 127 fr. de plus) par mois intégrant les deux
types d'intervention. L'autorité intimée note que cela permet une hausse déjà
significative, puisque le logement était initialement de 910 fr. La hausse
menant à 1'196 fr. est ainsi de 30 %, qui peut être considérée comme
importante.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le
29 novembre 2024.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours
est intervenu en temps utile. Il respecte les conditions formelles énoncées
notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y
a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Par décision du 11 septembre 2023, l'autorité intimée a autorisé la
rénovation intérieure de l'appartement litigieux de la recourante à condition
que le loyer net, qui ne devrait pas excéder 1'069 fr. par mois, soit contrôlé
pour une durée de cinq ans dès la première mise en location après travaux (soit
jusqu'au 31 mai 2028). Par une deuxième décision du 27 mai 2024, l'autorité
intimée a autorisé des travaux généraux (rénovation énergétique et mise en
conformité) sur l'entier de l'immeuble de la recourante moyennant le respect
des conditions suivantes: un contrôle des loyers d'une durée de trois ans pour
les 125 logements concernés uniquement par les travaux généraux, et un contrôle
d'une durée supplémentaire de trois ans pour neuf des dix logements ayant déjà
fait l'objet d'une mesure individuelle prononcée entre 2022 et 2024 à la suite
de travaux de rénovation intérieure. S'agissant de l'appartement litigieux, le
loyer ne devrait pas excéder 1'205 fr.; la durée de contrôle devait toutefois
être fixée de manière séparée, une fois que l'autorité aurait reçu le décompte
final des travaux intérieurs et le bail à loyer de ce logement. Enfin, par
décision complémentaire du 6 août 2024, l'autorité intimée a retenu que le
loyer net du logement litigieux, qui ne devrait pas excéder 1'196 fr. par mois
(au lieu des 1'205 fr. d'abord estimés), serait contrôlée pendant une durée
supplémentaire de trois ans, à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 31 mai
2031. Le recours est dirigé contre cette dernière décision.
3.
Dans un grief formel, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne
pas avoir exposé pour quel motif il s'imposerait de prolonger la durée de
contrôle des loyers de trois ans supplémentaires. Elle se plaint d'une
motivation insuffisante de la décision attaquée.
a) La garantie du droit d'être entendu, ancrée à l'art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ainsi qu'à
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD;
BLV 101.01), confère notamment à toute personne le droit d'exiger, en principe,
qu'une décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à
éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou
dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision
arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la
nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; en règle
générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui
l'ont guidée. L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives
pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier
correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient, et que l'autorité
de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les
références).
b) La lecture combinée des décisions du 27 mai 2024
et du 6 août 2024 permet de comprendre les motifs ayant conduit l'autorité
intimée à étendre la durée du contrôle des loyers de l'appartement litigieux jusqu'au
31 mai 2031, à savoir la succession des travaux intérieurs et extérieurs. On ne
voit ainsi pas, sous l'angle de la motivation, les raisons pour lesquelles le
droit d'être entendu de la recourante aurait été violé. Quoi qu'il en soit,
cette dernière a pu contester l'appréciation de l'autorité intimée de manière
circonstanciée dans la présente procédure de recours.
Ce grief doit donc être écarté.
4.
a) La LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de
logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux
besoins de la population (préservation du parc locatif) (art. 1 let. a). Pour
répondre à cet objectif, l'art. 5 al. 1 LPPPL soumet à autorisation du
département en charge du logement, entre autres, les travaux de démolition, de
rénovation d'importance et de transformation portant sur des logements loués (let.
a).
Les art. 13 et 14 LPPPL se lisent comme suit en lien
avec le régime de l'autorisation prévu à l'art. 5 LPPPL:
"
Art.
13 Motifs d'autorisation
1
L'autorisation
est accordée :
a.
lorsque
les logements loués concernés n'entrent pas dans une catégorie à pénurie ;
b.
lorsque
les travaux ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des
motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ;
c.
lorsque
les travaux permettent de favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation
d'énergies renouvelables, notamment dans les cas prévus dans la loi sur
l'énergie. Le département tient compte dans son analyse des baisses prévisibles
des charges qu'entraînera l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment.
2
Dans
les cas visés sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée
que pour autant que l'investissement consenti reste proportionné par rapport
aux avantages attendus et que les travaux n'aient pas pour objectif de
soustraire les logements en cause des catégories répondant aux besoins de la
population.
Art. 14 Conditions
1
Hormis les
travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la
répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de
rénovation sur le revenu locatif.
2
Il peut assortir
l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale
de cinq ans à compter de la mise en location des logements qui compensent ceux
démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins que l'habitation.
3
En cas de
pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut
porter sur une durée maximale de dix ans.
[...]"
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune
de Renens se situe dans un district où sévit la pénurie de logements, que les
travaux de rénovation effectués dans le logement litigieux sont en conséquence
soumis à autorisation et qu'il convient d'instaurer un contrôle des loyers
subséquents. La recourante se plaint en revanche de la durée du contrôle, qui a
été étendue de cinq à huit ans. Une telle durée serait excessive.
c) Il découle de l'art. 14 LPPPL que les mesures de
contrôle du loyer sont limitées à une durée de cinq ans dès la mise en location
de logements rénovés (al. 2) et que le contrôle peut s'étendre sur une durée
maximale de dix ans en cas de pénurie prononcée (al. 3).
aa) Selon la jurisprudence, la loi s'
interprète
en premier lieu selon sa lettre (
interprétation
littérale). Si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs
interprétations
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires (
interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (
interprétation
téléologique) ou encore de sa relation
avec
d
'autres dispositions légales (
interprétation
systématique). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune
méthode
d
'
interprétation
, mais
s'inspire
d
'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution
matériellement juste (ATF 150 V 12 consid. 4.1; 148 II 299 consid. 7.1 et les
arrêts cités).
bb) En l'espèce, l’analyse littérale de l'art. 14
LPPPL ne permet pas de dégager une solution univoque. Cette disposition pose
uniquement le principe d'une durée maximale de contrôle des loyers, sans
préciser si la mesure ne peut s'appliquer qu'à l'occasion d'une seule opération
de rénovation pour chaque logement ou si plusieurs mesures peuvent se cumuler
dans le temps en fonction de travaux successifs sur un même objet.
D'un point de vue systématique, l'art. 14 LPPPL est
prévu dans le chapitre III ("
Travaux et changements d'affectation de
logements loués
") du titre II ("
Préservation du parc locatif
")
de la loi. Les autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre
ne précisent pas davantage si un bien ne peut être soumis à des conditions qu'à
l'occasion d'une seule opération ou si l'autorité peut poser des conditions
lors de chaque rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017 consid. 4a/bb).
Au plan historique, l'ancienne loi du 4 mars 1985
concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (LDTR) prévoyait déjà un contrôle des loyers sur dix ans en cas de
travaux de rénovation (cf. art. 4 al. 3). La LDTR a été remplacée, le 1
er
janvier 2018, par la LPPPL, qui a maintenu la faculté d'instaurer une mesure de
contrôle des loyers après travaux. Dorénavant, la durée maximale du contrôle
est limitée à cinq ans dans les districts qui connaissent une pénurie moins
prononcée, avec un taux de logements vacants compris entre 1 et 1,5 % (cf. art.
14 al. 2 LPPPL). Cette durée répond à la volonté exprimée par le Conseil d'Etat
de se rapprocher notamment d'autres dispositifs cantonaux poursuivant un but
d'intérêt public équivalent (loi genevoise par exemple), tout en respectant les
objectifs de préservation du parc locatif assigné par le droit public et la
garantie de la propriété (cf. Exposé des motifs complémentaire et projet
de loi sur la préservation du parc locatif vaudois [LPPL] de juillet 2014
[ci-après: l'EMPL], n° 168, ch. 4.4, pp. 438-439). Le régime de la LDTR prévoyant
un contrôle durable des loyers sur dix ans a en revanche été maintenu dans les
régions les plus touchées par la pénurie de logements, notamment les régions
urbaines (taux de logements vacants inférieur à 1 %; cf. art. 14 al. 3 LPPPL en
relation avec l'art. 2 al. 4 LPPPL). A cet égard, les travaux parlementaires ne
font que mettre en évidence une application différenciée de la législation tenant
compte des spécificités locales, avec l'adoption d'une politique souple dans
les districts touchés par une pénurie moins prononcée et le maintien de mesures
administratives fortes dans les régions où la situation du logement est plus
critique (cf. EMPL, ch. 1.3, pp. 413-414). Ils ne permettent pas de déduire
quoi que ce soit s'agissant de la manière dont il conviendrait d'appréhender
des rénovations successives en termes de contrôle des loyers.
Ainsi, l'analyse historique n'apporte aucune réponse
à la question de savoir si le législateur a envisagé que plusieurs mesures de
contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en fonction de travaux successifs
d'un même objet, ou s'il a considéré qu'elles ne devraient s'appliquer qu'à
l'occasion d'une seule rénovation pour chaque bien.
Sous l'angle téléologique, la LPPPL a notamment pour
but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des
logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du
parc locatif). Elle poursuit le même objectif que la LDTR (cf. art. 1 al. 1
LDTR et art. 1 LPPPL; TF 1C_686/2020 du 12 mai 2021 consid. 2.2.2). Comme
celle-ci, elle vise à limiter la répercussion des coûts de rénovation sur les
loyers pour éviter qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des
logements qui, par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les
caractéristiques, sont accessibles à la plus grande partie de la population. Il
ne s'agit pas de protéger directement un locataire individuel, mais de
sauvegarder une substance locative répondant, de manière générale, aux besoins
de la population (cf. EMPL, ch. 2.2, p. 414).
Dans un arrêt AC.2015.0244 du 19 janvier 2017
(confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt 1C_110/2017 du 29 mai 2018), rendu
sous l'empire de la LDTR, la cour de céans a relevé que lorsque des
appartements isolés sont rénovés, les loyers sont généralement adaptés en
conséquence de manière individuelle. Il importe ainsi que chaque rénovation
d'appartement isolé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont
d'une certaine importance, afin d'éviter des hausses de loyer susceptibles de
faire sortir le logement du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de
la population (cf. consid. 2d/bb). Ces considérations sont toujours
valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Or, l'interprétation de la
recourante, qui tend à restreindre le champ des travaux devant être assortis d'une
mesure de contrôle en limitant la surveillance administrative à la première
opération de rénovation, impliquerait un risque que les loyers soient revus à
la hausse après la première mise en location, au point de faire sortir les
appartements des catégories touchées par la pénurie. Ainsi, le parc locatif se
réduirait à l'occasion de chaque rénovation. Un tel mécanisme automatique irait
à l'encontre du but visé par la loi, qui impose qu'en cas de pénurie,
l'autorité puisse exercer un contrôle sur les loyers des logements rénovés,
afin de préserver le parc locatif. Cet objectif ne peut être atteint que si
l'autorité garde la possibilité d'imposer des conditions à chaque opération de
rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017, qui examine la question du
cumul des conditions limitant le droit d'aliéner un bien immobilier).
cc) Il ressort ainsi de l'interprétation de l'art. 14
LPPPL que cette disposition confère au département en charge du logement la
compétence d'instaurer, dans les cas qu'il juge nécessaires, une mesure de
contrôle des loyers après travaux à l'occasion de chaque opération de
rénovation, que les travaux affectent le logement isolé ou l'immeuble dans son
ensemble.
d) Dès lors, sur le principe, l'autorité intimée n'a
pas violé la loi en retenant qu'il convenait de prolonger la mesure
individuelle prononcée à la suite de travaux intérieurs (contrôle des loyers
pendant cinq ans dès la première mise en location), d'une durée supplémentaire
de trois ans - soit jusqu'au 31 mai 2031 - compte tenu des travaux généraux
réalisés par la suite sur l'entier du bâtiment.
e) Il reste à examiner si la mesure litigieuse est
conforme à la garantie de la propriété.
5.
a) aa) La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst.
Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux concrets du
propriétaire, tel que celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de
l'aliéner. La garantie de la propriété n'est toutefois pas absolue. Comme tout
droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst.
La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 150 I 106
consid. 5.1).
bb) La jurisprudence retient que le but poursuivi
par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions
de vie existants procède d'un intérêt public important. En outre, ce type de
réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de
la propriété, y compris dans la mesure où elle prévoit un contrôle des loyers
après rénovations, pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des
intérêts en présence (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4; 113 Ia 126 consid. 7a; TF 1C_195/2021
du 28 octobre 2021 consid. 5.1.3; 1C_428/2017 du 1
er
mars 2018
consid. 2.1; 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.2; 1C_68/2015 du 5 août
2015 consid. 2.3).
cc) Le principe de la proportionnalité (
art. 36 al. 3 Cst.
) exige qu'une mesure restrictive soit
apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre le but visé et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 150 I 106 consid. 5.1; 149 I 49
consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4).
S'agissant plus particulièrement du montant des
loyers fixés après travaux sous l'empire de la LDTR, la jurisprudence a précisé
selon diverses formulations qu'il devait permettre économiquement au
propriétaire de supporter le coût des travaux (
arrêts
TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d, in RDAF 2002 I p. 49
;
1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.1), respectivement que la fixation
des loyers après travaux sur la base d'un état locatif objectif corrigé ne
vidait en principe pas la garantie de la propriété privée de sa substance, pour
autant qu'elle assure au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres
investis dans l'acquisition et la rénovation des immeubles (arrêts précités TF 1P.705/2000
consid. 3b; 1C_110/2017 consid. 3.1; v. aussi CDAP AC.2020.0138 du 4 juillet
2022 consid. 4b; AC.2019.0085 précité consid. 6c/aa).
b) En l'espèce, la recourante soutient que la mesure
contestée contrevient au critère de la nécessité dès lors qu'elle irait au-delà
de ce qui est nécessaire pour maintenir des loyers conformes aux besoins de la
population. Elle estime que le droit du bail offrirait une protection
suffisante des locataires à l'issue d'une période de contrôle de cinq ans. Le
Tribunal fédéral a cependant déjà jugé que les règles du droit fédéral sur
l'interdiction du rendement excessif (art. 269 CO) ne contribuent pas à la réalisation
de l'intérêt public au maintien d'un parc locatif répondant aux besoins de la
population, compte tenu de la marge de manœuvre à disposition du bailleur dans
la fixation du loyer. Pour atteindre cet objectif, la mesure de contrôle des
loyers se révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (TF 1C_110/2017
pr.ité consid. 4.3.2). On a vu pour le surplus que l'objectif de maintien des
appartements dans le parc locatif ne peut être garanti que si l'autorité est en
mesure d'imposer des conditions à chaque opération de rénovation (cf. supra consid.
4), comme c'est le cas en l'espèce.
S'agissant du principe de la proportionnalité au
sens étroit, on relève que la mesure de contrôle est limitée à huit ans, ce qui
concourt de manière satisfaisante aux objectifs poursuivis par la LPPPL. Durant
cette période, l'autorité intimée a admis des augmentations de loyer de
respectivement 17.47 % ([1'069 fr. – 910 fr.] * 100 / 910 fr.) du 16 mai 2013
au 31 mai 2028, puis de 11.88 % ([1'196 fr. – 1'069 fr.] * 100 / 1'069 fr.) du
1
er
juin 2028 au 31 mai 2031, pour un total de 31,4 % ([1'196 fr.
– 910 fr.] * 100 / 910 fr.). De telles hausses sont loin d'être négligeables.
Elles permettront à la recourante de répercuter une partie du coût des travaux de
rénovation sur les revenus locatifs et de réaliser ainsi un rendement satisfaisant
des fonds investis dans l'opération, tout en maintenant l'appartement concerné
dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la
population. On rappelle au demeurant que la réglementation instaurant un
contrôle de loyer en vue de la préservation de l'état locatif constitue un
intérêt public important (TF 1C_195/2021 précité consid. 5.1.3; 1C_428/2017 précité
consid. 2.1).
c) Sous l'angle de l'égalité de traitement (art. 8
Cst.), il est effectivement possible que l'autorité intimée aurait ordonné un
contrôle des loyers pendant cinq ans seulement si la recourante avait réalisé
l'ensemble des travaux intérieurs et extérieurs en même temps. Cela n'a cependant
pas été le cas. L'appartement de deux pièces a été reloué le 16 mai 2023, ce
qui signifie que les travaux intérieurs étaient achevés à cette date. Par
ailleurs, la synthèse CAMAC relative aux travaux extérieurs a été établie le 27
mai 2024 et le permis de construire a été délivré le 19 août 2024. Les travaux
extérieurs, respectivement l'investissement des sommes les concernant sont
ainsi intervenus largement plus d'un an après les travaux intérieurs. Il se
justifie donc de traiter différemment cette situation de celle où l'ensemble
des travaux et investissements auraient été menés simultanément. Le tribunal
relève au demeurant que le plafond maximum de 1'069 fr. pendant les cinq
premières années n'est pas resté aussi strict par la suite, mais a été élargi à
1'196 fr.
d) En définitive, il convient de constater que l'autorité
intimée a appliqué l'art. 14 LPPPL dans le respect de la garantie de la
propriété et du principe de l'égalité de traitement.
6.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de
justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6
août 2024 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents francs) est mis
à la charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 mai 2025
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.