vd_omni · AC.2016.0140 · 2017-05-17 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Sainte-Croix, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Rejet des recours formés contre les décisions du Conseil communal de Sainte-Croix adoptant la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et du Département du territoire et de l'environnement approuvant préalablement cette révision. Liberté d'appréciation des autorités en charge de la planification et pouvoir d'examen de l'autorité de recours (consid. 2). En l'espèce, le classement des parcelles des recourants, situées jusqu'à présent en zone constructible, en zone de protection du paysage, est justifié par la nécessité de redimensionner la zone à bâtir et leur situation dans un secteur caractérisé par des constructions plutôt disséminées et hors du périmètre du centre. Le fait que les parcelles sont équipées n'est en revanche pas déterminant. Le Conseil communal n'a par ailleurs pas excédé l'importante liberté dont il dispose en considérant que l'affectation des parcelles des recourants en zone de protection du paysage poursuit également un objectif de protection du caractère naturel du site, de la biodiversité et des valeurs paysagères (consid. 5). L'atteinte portée au droit de propriété des recourants repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et respecte le principe de proportionnalité (consid. 6). Les choix opérés concernant les parcelles affectées en zone de protection du paysage reposent sur des motifs objectifs et aucun élément ne permet de retenir une inégalité de traitement (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.05.2017 AC.2016.0140

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 mai 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Claude Bonnard, assesseur et
M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté
par Me Olivier BLOCH, avocat, à Yverdon-les-Bains,
2.
B.________
à ******** représenté
par Me Gloria CAPT, avocate, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Sainte-Croix
,
représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE)
,
représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 approuvant préalablement la
révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et c/ décision
du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 adoptant cette
révision et recours B.________ c/ dites décisions (dossier joint AC.2016.0142).
Vu les faits suivants
A.
Le secteur dit "La Combe aux Guerraz", situé en limite est de
la Commune de Sainte-Croix, à 2.5 km environ du centre de la localité, a fait l'objet
d'un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1976. Des
constructions, dont certaines sont imposantes ("grands chalets"
caractéristiques des années 1970-1980), ont été érigées sur la plupart des
parcelles concernées.
Le territoire de la Commune de Sainte-Croix est par
ailleurs régi par un plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat
le 5 novembre 1993. Ce plan est composé de plusieurs plans sectoriels
d'affectation. Le plan du secteur 3 concerne les lieux dits "La Combe aux
Guerraz" et "Crêt-Junod". Concernant "La Combe aux
Guerraz", ce plan reporte le périmètre du plan de quartier approuvé en
1976, sous réserve d'une modification concernant la zone hospitalière, qui se superpose
à la zone F du plan de quartier.
B.
A.________ et B.________ sont propriétaires des parcelles n
os
3480 et 3481, respectivement des parcelles n
os
3461, 3462 et 3464 du
cadastre de la Commune de Sainte-Croix. Ces parcelles, qui ne sont pas bâties,
se trouvent dans la zone de chalets D, située au nord-est du périmètre du plan
de quartier "La Combe aux Guerraz".
C.
Confrontée à de nouvelles demandes de permis de construire, la Commune
de Sainte-Croix a entrepris, dès 2009, une révision de la planification de ce
secteur.
Le Service du développement territorial (ci-après:
le SDT) a transmis à la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la
Municipalité) son rapport de synthèse suite à l'examen préalable du projet de
nouveau plan de quartier "La Combe aux Guerraz", accompagné des
préavis des différents services cantonaux consultés, le 20 novembre 2013. Le
projet a encore fait l'objet d'un examen préalable complémentaire par le SDT le
20 mai 2014.
Le nouveau plan de quartier "La Combe aux
Guerraz" et le règlement y relatif ont été approuvés par la Municipalité
dans sa séance du 18 août 2014. D'après ce nouveau plan, toutes les parcelles
encore libres de construction sont affectées hors des zones à bâtir.
Le plan de quartier "La Combe aux Guerraz"
et le règlement y relatif ont été soumis à l'enquête publique du 30 août au 28
septembre 2014. Ils ont fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celles
émanant de A.________ et de B.________. Ceux-ci ont contesté la nouvelle
affectation de leurs parcelles en zone de protection du paysage.
Des séances de conciliation avec les opposants ont
eu lieu les 13 novembre et 1
er
décembre 2014.
Suite au traitement des oppositions, le plan de
quartier "La Combe aux Guerraz" a été modifié s'agissant de la
hauteur maximale autorisée sur la parcelle n
o
2530. Cette
modification a fait l'objet d'un examen préalable complémentaire par le SDT le
2 avril 2015. Le règlement relatif au plan de quartier, dans sa teneur
modifiée, a été approuvé par la Municipalité en séance du 27 avril 2015 et mis
à l'enquête publique du 2 au 31 mai 2015.
Selon le préavis n
o
15 - 12 du 11
septembre 2015, la Municipalité a proposé au Conseil communal de Sainte-Croix
d'adopter la révision du plan de quartier  "La Combe aux Guerraz" et
son règlement, d'adopter les réponses aux oppositions et de lever ces dernières.
La Municipalité a en particulier justifié la réduction de la zone à bâtir dans
le secteur concerné en application de la mesure A12 du plan directeur cantonal
et de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) dans sa nouvelle teneur, précisant qu'il s'agissait en
l'espèce de réduire la taille d'une zone à bâtir située nettement hors du
périmètre du centre, dans un contexte de surdimensionnement des zones à bâtir
au niveau communal.
La commission d'urbanisme chargée d'examiner le
préavis municipal précité a recommandé de l'accepter.
Dans sa séance extraordinaire du 26 octobre 2015, le
Conseil communal de Sainte-Croix a adopté la révision du plan de quartier
"La Combe aux Guerraz" et son règlement ainsi que les réponses aux
oppositions et a levé celles-ci.
Le Département du territoire et de l'environnement
(ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le plan de quartier en date du 17
mars 2016.
Le SDT a notifié les décisions précitées aux
opposants par courrier recommandé du 18 mars 2016.
D.
Le 3 mai 2016, A.________ a déféré les décisions du DTE du 17 mars 2016
et du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Il a conclu,
principalement, à l'annulation de ces décisions et au renvoi de la cause à
l'autorité communale pour élaborer une nouvelle planification selon laquelle
les parcelles dont il est propriétaire demeurent en zone de chalets.
Le 3 mai 2016, B.________ a également déféré les
décisions précitées à la CDAP. Il a conclu à leur annulation et au renvoi de la
cause à l'autorité communale afin que la planification soit modifiée dans le
sens du maintien des parcelles dont il est propriétaire dans la zone
constructible.
Les causes ont été jointes par avis du 26 mai 2016.
Dans sa réponse du 8 juillet 2016, le SDT, au nom du
DTE, a considéré que la planification communale respecte les exigences légales,
concluant implicitement au rejet des recours.
Le 15 juillet 2016, le Conseil communal de
Sainte-Croix a conclu au rejet des recours et à la confirmation des décisions
attaquées. Il a en outre requis la levée partielle de l'effet suspensif.
E.
Par décision incidente du 24 août 2016, le juge instructeur a rejeté la
requête de levée partielle de l'effet suspensif.
F.
Le Tribunal a tenu audience le 12 décembre 2016 et il a procédé à une
inspection locale. Les observations effectuées ont en particulier porté sur le
quartier et son environnement ainsi que sur la situation des parcelles propriété
des recourants et leur équipement. Elles seront reprises ci-après en tant que
besoin.
Le SDT et le Conseil communal de Sainte-Croix se
sont déterminés au sujet du procès-verbal d'audience le 12 janvier 2017,
respectivement le 23 janvier 2017.
Les recourants ont déposé des mémoires
complémentaires le 23 janvier 2017. Ils ont confirmé les conclusions prises
dans leurs recours.
G.
Le Tribunal a ensuite statué et a adopté le présent arrêt par voie de
circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les recours sont dirigés contre les décisions du  Conseil communal de
Sainte-Croix et du Département du territoire et de l'environnement par
lesquelles la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et
son règlement ont été adoptés puis approuvés préalablement. Ces deux décisions
ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés (art. 60 al. 1 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC;
RSV 700.11] applicable par renvoi de l'art. 67 al. 3 LATC). Elles peuvent faire
ensemble l'objet d'un recours de droit administratif à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC;
art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
RSV 173.36]).
La qualité pour recourir est par ailleurs reconnue à
toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).
Les recourants, qui se sont opposés à la révision du plan de quartier "La
Combe aux Guerraz" et qui sont propriétaires des parcelles n
os
3480 et 3481, respectivement des parcelles n
os
3461, 3462 et 3464 du
cadastre de la Commune de Sainte-Croix, dont il est prévu qu'elles seront
affectées en zone de protection du paysage, inconstructible, ont qualité pour
former recours.
Les recours ont de plus été formés dans le délai et
le respect des formes prescrites (art. 79 al. 1, 92 al. 1, 95 et 99 LPA-VD).
Ils sont donc recevables.
2.
L'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer une protection
juridique en matière de plans d'affectation et de prévoir "qu'une autorité
de recours au moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce
libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des
faits et de l'appréciation du droit; il comporte aussi un contrôle de
l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant
elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit
toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al.
3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 1C_424/2014,
1C_425/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les arrêts cités). Sur le plan
matériel, lors de l'adoption d'un plan de quartier, l'autorité communale
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que l'autorité de recours
contrôle avec retenue. En dépit de son pouvoir d'examen complet, la seconde ne
peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (ATF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015
consid. 4.1.1 et les arrêts cités). Ainsi, agit par exemple en violation de
l'art. 2 al. 3 LAT l'autorité de recours qui, fondée sur son pouvoir
d'appréciation en opportunité, annule un plan de quartier qui ne consacre
pourtant aucune violation évidente des principes de l'aménagement du territoire
(ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6).
Cela étant, la liberté d'appréciation des autorités
en charge de l'aménagement du territoire n'est pas totale. L'autorité de
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (art. 75 Cst.) et de
la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les
exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée
globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT) (cf. ATF 1C_352/2014 du
10 octobre 2014 consid. 3.1).
3.
a) Les recourants font valoir que la planification actuellement en
vigueur daterait du 5 novembre 1993, correspondant à l'approbation du plan
général d'affectation. Ils bénéficieraient de droits acquis en vertu de ce
plan, adopté postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT.
Dans la mesure où les parcelles des recourants ne
sont pas bâties, ceux-ci ne peuvent toutefois pas se prévaloir valablement de
la garantie de situations acquises (cf. ATF 117 Ib 243 consid. 3c; 113 Ia 119
consid. 2a; cf. également Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, éd. 2016, ad art. 21 nos 68 ss). Ils peuvent tout au plus
invoquer le principe de la stabilité des plans, tel qu'il découle de l'art. 21
al. 2 LAT.
b) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances
se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires. L'art. 63 LATC, d'après lequel les plans d'affectation sont
réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé,
contient la même règle formulée de manière légèrement différente.
L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la
nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la
sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du
principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux
propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci
doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont
modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF
1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen
en deux étapes: en premier lieu, il convient de déterminer si les circonstances
ont évolué de façon à ce qu'il faille réviser le plan d'affectation;
l'adaptation proprement dite du plan intervient dans un second temps (ATF 140
II 25 consid. 3; ATF 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1; cf. aussi arrêt
AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 4b).
Lorsqu'il s'est écoulé un certain temps depuis
l'entrée en vigueur d'un plan d’affectation, il peut arriver que l'on constate
une évolution des circonstances de fait qui avaient été prises en considération
à la date de son adoption. Les prévisions qui avaient été opérées, notamment quant
à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les quinze années
à venir (art. 15 let. b LAT en vigueur jusqu'au 30 avril 2014; depuis le 1
er
mai 2014 art. 15 al. 1 LAT), peuvent a posteriori se révéler inexactes. Par
ailleurs, dans l'intervalle, les normes qui sont en relation avec l'aménagement
du territoire – dans le domaine de la protection de l'environnement par exemple
– auront parfois été révisées ou complétées (ATF 120 Ia 227 consid. 2b et les
arrêts cités; cf. également Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, éd. 2016, ad art. 21 nos 44 s.). Dans l'appréciation des motifs
de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences
de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la
modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des
immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (ATF 128 I
190 consid. 4.2 et les réf. citées; ATF 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid.
5.1; cf. aussi arrêt AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 4b). Par ailleurs,
plus un plan d'affectation est ancien, plus la stabilité dont il jouit en vertu
de l'art. 21 al. 2 LAT se trouve affaiblie (ATF 128 I 190 consid. 4.2; 120 Ia
227 consid. 2c; ATF 1C_636/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.3.1; 1C_172/2010 du 9
février 2011 consid. 5.1).
c) Le plan général d'affectation de la Commune de
Sainte-Croix, approuvé le 5 novembre 1993, reporte le périmètre du plan de
quartier "La Combe aux Guerraz" approuvé en 1976 s'agissant du secteur
dit "La Combe aux Guerraz", sous réserve d'une modification touchant la
zone F de ce plan (zone hospitalière). Il n'est toutefois pas nécessaire de se
prononcer sur la question de savoir si la planification dont la révision est
contestée date de 1976 ou de 1993 dans le cadre de la présente procédure, pour
les motifs qui suivent.
Si l'on devait retenir l'année 1993 comme
déterminante, on se trouverait en présence d'une planification datant de 22 ans
au moment de l'adoption par le Conseil communal de la révision du plan de
quartier litigieux et de son approbation préalable par le département. Dans ce
laps de temps, les circonstances de fait se sont sensiblement modifiées. Suite
à de nouvelles demandes de permis de construire en 2009, il s'est notamment avéré
que le plan de quartier "La Combe aux Guerraz" était devenu obsolète.
A cela s'ajoute que l'aire forestière s'est étendue de quelques 22'000 m
2
depuis l'établissement du plan général d'affectation en 1990 (cf. rapport selon
l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT;
RS.700.1], p. 27 s.). Les prévisions qui avaient été effectuées concernant les
besoins de surfaces constructibles se sont par ailleurs révélées a posteriori
inexactes, puisque la zone à bâtir de la Commune de Sainte-Croix est surdimensionnée
(cf. rapport selon l'art. 47 OAT, p. 8). Dans ces circonstances, une révision de
la planification du secteur de "La Combe aux Guerraz" s'imposait.
4.
a) Selon l'art. 44 LATC, l'affectation et la mesure de l'utilisation du
sol peuvent être définies par un plan général d'affectation portant sur l'ensemble
du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan partiel
d'affectation, limité à une partie du territoire d'une ou de plusieurs
communes, par un plan de quartier dans la mesure où il n'est pas de compétence
municipale ou par un plan d'affectation cantonal. A teneur de l'art. 64 al. 1
LATC, le plan de quartier est un plan d'affectation communal ou intercommunal
limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre.
Selon l'art. 65 LATC, le périmètre d'un plan de quartier est délimité autant
que possible par des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par
des éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que
forêts ou cours d'eau (al. 1). Il peut comprendre des terrains bâtis ou non
(al. 2). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à
condition de respecter les objectifs d'aménagement de la (ou des) commune(s) et
les principes applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le
périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires
(art. 66 al. 1 LATC).
Dans la mesure où les règles relatives à l'enquête,
à l'adoption, à l'approbation et à la révision du plan de quartier sont les
mêmes que celles relatives aux plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3
LATC), le plan de quartier vaudois équivaut au plan général d'affectation d'un
point de vue formel. Sous l'angle matériel, ces plans occupent en principe le
même rang hiérarchique dès lors que l'art. 66 LATC permet au plan de quartier
de déroger au plan d'affectation (ATF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015,
consid. 4.1.2.; Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse,
Genève/Bâle/Zurich 2010, p. 51 et 345 ss).
En l'absence en droit vaudois d'une hiérarchie
formelle entre ces deux instruments, il importe surtout de s'assurer que la
commune fait une pesée des intérêts à une échelle pertinente, dans le respect
du plan directeur. Une large part d'autonomie doit être reconnue aux communes
dans le choix de l'instrument de planification, en particulier lorsque celle-ci
apparaît conforme aux planifications supérieures récentes. La Cour de céans ne
saurait à cet égard substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale (ATF 1C_424/2014 précité consid 4.3, admettant le recours dirigé
contre l'arrêt de la CDAP AC.2013.0177 du 29 juillet 2014 annulant un plan de
quartier au motif qu'une planification globale était préférable à titre
général).
b) En l'espèce, le rapport explicatif selon l'art.
47 OAT définit comme suit les objectifs de la révision (p. 5):
"Le site de la Combe aux Guerraz fait l'objet d'un plan
de quartier approuvé en 1976. Pour l'essentiel, il a été bâti. De récentes
demandes de permis de construire ont relevé l'inapplicabilité de ce plan en
raison de son obsolescence. L'évolution de l'état parcellaire et l'extension de
la forêt justifient également cette révision. En outre, les règles régissant la
constructibilité de certaines parcelles ne sont pas définies.
La révision du plan de quartier vise ainsi prioritairement à
disposer d'un outil légal opérationnel permettant de disposer d'une base légale
claire. Du fait de sa situation excentrée, notamment hors périmètre du centre,
dans un contexte de surdimensionnement communal, la révision ne vise pas à une
densification. Au contraire, elle aboutit à la diminution des possibilités de
bâtir. Par ailleurs, la révision procède à un "toilettage"
réglementaire et la mise en conformité avec le cadre légal actuel.
Enfin, pour ce qui a trait aux éléments paysagers, la
révision actualise les mesures de protection".
S'agissant plus particulièrement de la réduction des
possibilités de bâtir, qui constitue l'un des objectifs de la révision, il résulte
du rapport explicatif que la zone à bâtir de la Commune de Sainte-Croix est
surdimensionnée. Le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir a déterminé un
surdimensionnement de 3.6, ce qui implique, pour une mise en conformité avec la
mesure A12 du Plan directeur cantonal (PDCn), une réduction de la zone à bâtir
de 58% hors périmètre du centre (cf. rapport selon l'art. 47 OAT, p. 8).
Sainte-Croix figure en outre dans la liste des communes comportant des
"villages ou quartiers hors centre surdimensionnés" selon la mesure
A11 du projet de quatrième adaptation du PDCn adoptée par le Conseil d'Etat le
29 septembre 2016.
Le Département du territoire et de l'environnement a
par ailleurs édité, en octobre 2015, de nouvelles directives intitulées
"Redimensionnement de la zone à bâtir, Lignes directrices à l'intention
des communes vaudoises". Dans le cadre de la procédure de
redimensionnement, les zones à bâtir situées hors des périmètres des centres et
des territoires urbanisés sont les premières à devoir être examinées pour être
reclassées (p. 12). Il est en outre recommandé aux communes d'éviter une
péjoration de la situation existante durant la procédure de redimensionnement
des zones à bâtir. Celles-ci disposent à cet effet de la possibilité d'établir
des zones réservées (art. 46 LATC) et de refuser un permis de construire
lorsqu'un projet compromet la planification envisagée (art. 77 LATC; directives
précitées p. 16; cf. aussi mesure A11 de la quatrième adaptation du PDCn). Le
département a également établi des fiches techniques d'aide à l'application du
redimensionnement des zones à bâtir. Dans l'optique de la quatrième adaptation
du PDCn, les communes sont incitées à dézoner en priorité, en modifiant leur
plan général d'affectation, les réserves excédentaires situées hors du
territoire urbanisé (fiche 9).
c) S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir,
il est exposé ce qui suit dans le rapport selon l'art. 47 OAT (p. 8):
Etant donné que la commune est en cours de révision de son
PGA, elle a pleinement conscience de son surdimensionnement de 3.6 et de la
nécessité d'une réduction de 58 % doit être visée. Ainsi, il est apparu évident
que la révision du PQ devait également porter sur une réduction de sa capacité.
Un "effort équivalant" à ce que le territoire communal (hors
périmètre du centre) doit "subir" a été visé, et le projet prévoit
une réduction de 63 % de la capacité"
On peut douter que cette justification soit
pertinente. En effet, il ne suffit pas qu'une commune dont la zone à bâtir est
surdimensionnée décide de réduire ses zones à bâtir situées hors du périmètre
du centre dans une proportion partout équivalente pour se conformer aux
exigences légales. Au contraire, afin de respecter les principes qui gouvernent
l'aménagement du territoire, une réflexion globale pour l'ensemble du
territoire communal devrait en principe être menée, sur la base de critères
objectifs et d'une pesée de tous les intérêts en présence, afin de déterminer
quels terrains pouvant potentiellement être déclassés le seront effectivement
et dans quels secteurs. Le plan général d'affectation communal voire
intercommunal – l'art. 15 al. 3 LAT imposant une coordination par-delà les
frontières communales pour l'emplacement et la dimension des zones à bâtir –
constitue donc en règle générale l'instrument approprié pour procéder à un
redimensionnement des zones à bâtir (ATF 1C_436/2010 du 14 avril 2011 consid.
6.2.). Une révision du plan général d'affectation de la Commune de Sainte-Croix
est d'ailleurs en cours pour atteindre l'objectif de réduction des zones à
bâtir.
Toutefois, l'un des objectifs principaux de la
modification de la LAT entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 est
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
afin de lutter contre le mitage du territoire. A cette fin, dans l'optique de
la mise en œuvre de la quatrième adaptation du PDCn, le canton recommande aux
communes, dans le cadre de la procédure de redimensionnement de leurs zones à
bâtir, d'examiner en priorité les zones à bâtir situées hors des périmètres des
centres et des territoires urbanisés pour être déclassées. En ce sens, le plan
de quartier litigieux, en tant qu'il prévoit de réduire la zone à partir dans
un secteur excentré, apparaît conforme aux objectifs de la LAT.
A cela s'ajoute que la révision du plan de quartier
vise également d'autres objectifs, indépendants de la révision du plan général
d'affectation et qui ne concernent que le périmètre en cause. Il s'agit
notamment de tenir compte de l'évolution de l'état parcellaire ainsi que de
l'extension de la forêt. Sur ce point, l'inspection locale menée par le Tribunal
a permis de confirmer que le secteur considéré, distinct des autres zones à
bâtir de la Commune de Sainte-Croix, avec ses constructions caractéristiques de
type "grand chalet", peut justifier un traitement particulier. Au vu
de ce qui précède, le Conseil communal n'a pas excédé son pouvoir
d'appréciation en procédant à la révision du plan de quartier litigieux
nonobstant la révision du plan général d'affectation en cours.
5.
a) Les recourants s'opposent à l'affectation de leurs parcelles en zone
de protection du paysage. Ils font en particulier valoir que cette affectation
ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant, faute de qualités
naturelles des parcelles justifiant une telle protection. Le secteur serait en
outre idéalement situé pour le développement touristique et l'affectation des
parcelles litigieuses dans la zone de protection du paysage serait
contradictoire avec la volonté communale de développer le pôle d'attraction du
Restaurant Les Petites Roches. Leurs parcelles auraient d'ailleurs été
équipées. Les recourants font en outre valoir que le changement d'affectation
de leurs parcelles, situées au sein d'un ensemble bâti, ne serait pas conforme
à l'objectif de la LAT de lutter contre le mitage du territoire.
L'autorité communale justifie la modification de
l'affectation des parcelles en cause par la nécessité de redimensionner ses
zones à bâtir selon l'art. 15 al. 2 LAT. Ces parcelles seraient situées dans
une zone caractérisée par des constructions plutôt rares et disséminées et le
secteur est excentré par rapport à la localité de Sainte-Croix. Elle aurait en
outre tenu compte du fait que les propriétaires n'ont jamais fait part de leur
intention de construire. La révision du plan de quartier répondrait par
ailleurs à un objectif de préservation du paysage.
Selon le SDT, l'affectation en zone de protection du
paysage des parcelles concernées se justifie par la proximité avec un secteur
considéré comme un réservoir selon l'inventaire cantonal des corridors à faune
et par sa situation sensible du point de vue paysager. Concernant le
dimensionnement de la zone à bâtir, le SDT fait valoir que selon le bilan
cantonal, les zones à bâtir de la Commune de Sainte-Croix situées en dehors du
périmètre du centre sont manifestement surdimensionnées. Il serait donc
conforme aux exigences légales de redimensionner la zone à bâtir dans le
secteur considéré.
b) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014,
l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres
à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a) ou seraient
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seraient équipés dans ce laps de temps (let. b). Selon la jurisprudence
prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées
étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 141 II 393 consid.
2; 140 II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier
2017 consid. 3.3).
Selon le nouvel art. 15 LAT, en vigueur depuis le
1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles
répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Avec cette
révision de la LAT, le législateur a entendu durcir la législation
préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions
permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux
dimensionner ces zones (ATF 141 II 393 consid. 2 et les réf. citées; ATF
1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1). Si le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte néanmoins
certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les
stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis
des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2 et les réf.
citées; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.3 et les réf. citées).
c) Il découle par ailleurs de l'art. 2 al. 3 LAT que
les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation
n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils
résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT);
elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en
présence, objectivement justifiable (art. 3 OAT) (ATF 1C_378/2016 du 4 janvier
2017 consid. 3.2; 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 5.1; 1C_898/2013 du
23 juin 2014 consid. 6.1).
d) Avec la révision du plan de quartier "La
Combe aux Guerraz", les parcelles des recourants, situées jusqu'à présent
en zone constructible, seront affectées en zone de protection du paysage, qui
comprend une aire de protection du paysage et un secteur de protection de la
vue. Selon l'art. 45 du règlement révisé, l'aire de protection du paysage,
inconstructible, "
se destine à préserver le caractère naturel, la
biodiversité et les valeurs paysagères
".
aa) Le Conseil communal justifie ce changement
d'affectation par la nécessité de redimensionner la zone à bâtir de la Commune
de Sainte-Croix conformément à l'art. 15 al. 2 LAT, celle-ci étant largement
surdimensionnées (cf. consid. 4b supra). Il motive en outre son choix en raison
de la situation des parcelles des recourants, dans une zone caractérisée par
des constructions plutôt disséminées et hors du périmètre du centre, constat que
l'inspection locale effectuée par le Tribunal a permis de confirmer. Dans la
mesure où il prévoit une réduction de la zone à bâtir dans un secteur excentré,
le plan de quartier litigieux apparaît conforme à la LAT, dont l'un des
objectifs principaux est d'orienter le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti, ainsi qu'aux recommandations cantonales à cet égard
(cf. consid. 4c supra).
Les recourants soutiennent par ailleurs en vain que
le maintien de leurs parcelles en zone constructible se justifierait du point
de vue du développement touristique. Si, par le passé, les autorités communales
de Sainte-Croix entendaient satisfaire à une demande de ce type en classant les
parcelles litigieuses en zone de chalets, il s'est depuis lors avéré que la
zone à bâtir sur le territoire communal doit nécessairement être réduite afin
de satisfaire aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT.
En
outre, il subsiste à tout le moins un doute sur la question de savoir si la
construction de résidences secondaires, limitée par l'art. 75b Cst. et par la
loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), est
encore possible sur le territoire communal. En effet, selon les inventaires
communaux des logements publiés en application de l'art. 2 al. 2 de
l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec) par
l'Office fédéral du développement territorial (ARE) fin mars 2017, la Commune
de Sainte-Croix figure sur la liste des communes comptant un taux de résidences
secondaires supérieur à 20 % (
https://www.are.admin.ch/are/fr/home/develop
pement-et-amenagement-du-territoire/droit-de-l_amenagement-du-territoire/residences-se
condaires.html).
Les recourants invoquent
également le fait que leurs parcelles sont équipées. Cet élément n'est
toutefois pas déterminant. Selon la jurisprudence en effet, le fait qu'une
parcelle soit déjà équipée ne commande pas de l'affecter en zone à bâtir ni ne
constitue un élément qui permettrait de s'opposer à un déclassement (ATF 113 Ia
444 consid. 4b; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5; 1C_54/2015 du 2
novembre 2015 consid. 4.2). L'autorité communale a de plus indiqué avoir tenu
compte du fait que les terrains en question, classés en zone à bâtir il y a une
quarantaine d'années et acquis par leurs propriétaires actuels il y a une
vingtaine d'années, n'avaient pas été utilisés pour la construction. Ces
derniers n'ont en effet jamais soumis à l'enquête publique le moindre projet en
ce sens
ni démontré d'une autre manière leur
intention de construire. La présence de fondations bétonnées et d'un escalier
extérieur sur les parcelles
n
os
3480 et 3481
ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion dans la
mesure où ces travaux, qui remontent probablement à l'époque de l'adoption du
plan de quartier initial il y a quarante ans, sont restés sans suite concrète
.
bb) Le Conseil communal justifie par ailleurs le
changement d'affectation contesté au motif que le secteur en cause mérite
d'être protégé du point de vue paysager. A cet égard, les considérations
suivantes résultent du rapport explicatif selon l'art. 47 OAT (p. 19):
"
La surface du
plan de quartier, vaste prairie en pente, fait partie d'un ensemble paysager
constitué d'une série de clairières enherbées séparées en limite est et ouest
par des corridors boisés protégés. Le renforcement de ce caractère paysager a
déjà été intégré dans le plan de 1976 et la présente révision vise à consolider
cet aspect.
Le plan de quartier prévoit de:
>
limiter les nouvelles constructions disséminées, au contraire, les possibilités
de bâtir sont concentrées de manière à préserver les surfaces de prairie;
>   maintenir
le caractère de prairie à l'essentiel des espaces libres;
>
lorsque le contexte le permet, rendre les surfaces à la zone agricole;
>   définir
des mesures limitant les plantations sur des secteurs situés en zone agricole
préservant ainsi le caractère de clairière;
>
maintenir la protection des aires forestières classées et des zones boisées
remarquables situées en lisière du site urbanisé;
>   préserver
les arbres, les haies arbustives et bosquets structurants qui renforcent la
lisibilité et la composition du paysage;
>   de
nouvelles plantations visant à l'intégration paysagère des surfaces de
stationnement.
"
Dans sa réponse au recours, le Conseil communal de
Sainte-Croix a précisé que les parcelles des recourants, en partie boisées, assurent
la transition avec l'aire forestière et qu'elles répondent dès lors, de par
leur nature et leur situation, à la définition de l'aire de protection du
paysage. L'un des objectifs de la révision du plan de quartier selon le rapport
explicatif précité est effectivement de maintenir la protection des aires
forestières et des zones boisées situées en lisière du site urbanisé.
A cet égard, l'inspection locale mise en œuvre par le
Tribunal a permis de constater que la végétation se fait plus abondante au
nord-est du périmètre du plan de quartier, où sont situées les parcelles des recourants.
Les parcelles n
os
3461, 3462 et 3464 sont recouvertes de nombreux
arbres (hêtraie). Le Tribunal a également constaté une coupe récente de jeunes
arbres sur la parcelle n
o
3481 ainsi que le développement du
boisement, dont l'emprise est légèrement supérieure aujourd'hui. Selon le plan
de quartier révisé, la limite de l'aire forestière empiète légèrement sur les
parcelles n
os
3480 et 3481 à l'est de celles-ci. Elle se situe
à quelques dizaines de mètres des parcelles n
os
3461, 3462 et
3464. Dans ces circonstances, le classement des parcelles des recourants en
zone de protection du paysage, inconstructible, répond donc à un objectif de
protection du caractère naturel du site, de la biodiversité et des valeurs
paysagères. Le Conseil communal n'a à cet égard pas excédé l'importante liberté
d'appréciation dont il dispose, en tant qu'autorité planificatrice, en modifiant
l'affectation des parcelles non bâties dans le secteur en cause.
e) En conclusion, les recourants font valoir à tort
que le déclassement de leurs parcelles serait contraire aux objectifs de la LAT,
étant rappelé que l'intérêt public à réduire les zones à bâtir surdimensionnées
revêt une importance prépondérante (cf. consid. 3b supra). Ils soutiennent
également en vain que leurs parcelles ne présentent aucune qualité qui
justifierait leur affectation en zone de protection du paysage. Ces griefs doivent
être écartés.
6.
Les recourants invoquent par ailleurs une atteinte à la garantie
constitutionnelle de la propriété.
a) La
garantie de la propriété
ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental,
elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction
doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et
respecter le principe de la proportionnalité (ATF 137 I 167 consid. 3.6 et les
arrêts cités; 136 IV 97 consid. 5.2.2; ATF 1C_452/2015 du 11 novembre 2016
consid. 6.1; 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 4.1). Ce dernier principe
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et
que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre,
il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 137
I 167 consid. 3.6 et les arrêts cités; 136 IV 97 consid. 5.2.2; ATF 1C_452/2015
du 11 novembre 2016 consid. 6.1).
b) La restriction au droit de propriété des
recourants repose en l'espèce sur l'art. 15 al. 2 LAT, soit une base légale au
sens formel. Elle est justifiée notamment par la nécessité de rendre la
planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire en
réduisant une zone à bâtir surdimensionnée et elle répond en ce sens à un
intérêt public prépondérant. Les recourants ne prétendent par ailleurs pas que
cette finalité pourrait être atteinte par un moyen moins incisif que le
changement d'affectation des parcelles en cause. La mesure de planification
litigieuse repose  pour le surplus sur des motifs objectifs pertinents (cf.
consid. 5d supra). L'atteinte portée au droit de propriété des recourants
respecte ainsi le principe de la proportionnalité. Ce grief doit être rejeté.
7.
Les recourants invoquent enfin une inégalité de traitement par rapport à
certains propriétaires qui voient leurs constructions légalisées. Ils se
réfèrent aussi à un projet de construction sur la parcelle n
o
2530.
a) Une décision viole le droit à l'
égalité de traitement
lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 136 I 297 consid. 6.1;
131 I 394 consid. 4.2; 129 I 113 consid. 5.1; ATF 1C_352/2014 du 10 octobre
2014 consid. 4.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des
plans
d'
affectation
. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; ATF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014
consid. 4.1; 1C_26972014 du 4 juillet 2014 consid. 6; 1C_80/2007 du 6 septembre
2007 consid. 3.1).
b) Les parcelles des recourants ne sont pas construites,
sous réserve de fondations (plateformes bétonnées) sur deux d'entre elles. A
cet égard, leur situation se distingue donc de celle des parcelles sur
lesquelles des chalets ont été érigés. Toutes les parcelles libres de
constructions dans le périmètre du plan de quartier ont d'ailleurs été
soustraites de la zone à bâtir. Quant à la construction projetée sur la
parcelle n
o
2530, elle remplacera un bâtiment existant. Les choix
opérés par l'autorité communale, s'agissant des parcelles affectées ou non en
zone de protection du paysage, reposent donc sur des motifs objectifs et aucun
élément ne permet de retenir une inégalité de traitement. Ce grief doit être
écarté.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la
confirmation des décisions du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre
2015 et du Département du territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 par
lesquelles la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et
son règlement ont été adoptés puis approuvés préalablement.
Les frais de justice seront supportés par les
recourants, qui succombent, solidairement entre eux (art. 49 al. 1, 51 al. 2,
91 et 99 LPA-VD). Vu l'issue du litige, la Commune de Sainte-Croix, qui a
procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens,
à la charge des recourants (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 et
du Département du territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 sont
confirmées.
III.
L'émolument judiciaire, arrêté à 4'000 (quatre mille) francs, est mis à
la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la
Commune de Sainte-Croix une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 17 mai 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.