vd_omni · GE.2018.0126 · 2018-09-19 · fr

A.________/Municipalité de Nyon | Le document communal utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation n'est pas un document interne. Il a atteint son stade définitif d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux membres de la commission de naturalisation comme outil de travail. Il n’a pas pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Il est, en principe, accessible au public. En outre, s'agissant d'un document qui ne comporte aucune réponse et qui contient une longue liste de questions formulées de manière très générale, la connaissance de ce document ne permettrait pas à un candidat de se limiter à une préparation minimale. Il n'est en tous les cas pas démontré que certains candidats puissent être favorisés, ou au contraire défavorisés, au cas où le recourant serait autorisé à consulter le document litigieux. L'accès au document litigieux n'est ainsi pas de nature à perturber la procédure de naturalisation devant les instances communales ni à porter atteinte à un intérêt public ou privé prépondérant. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.09.2018 GE.2018.0126

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 septembre 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
à Nyon.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon
du 7 juin 2018 (refusant l'accès à la liste des questions posées dans le
cadre des procédures régies par l'ancienne LDCV)
Vu les faits suivants:
A.
Le 25 mai 2018, A.________ s’est adressé à la Municipalité de Nyon (ci-après:
la municipalité) en lui demandant l’accès aux documents suivants:
1)
les deux
dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les
listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation;
2)
le document
contenant le panel de 32 questions/réponses locales à utiliser dans le cadre de
procédures de naturalisation, qui avait dû être transmis au Service de la
population (SPOP) avant le 31 décembre 2017.
B.
Par décision du 7 juin 2018, la municipalité a remis à A.________ le
document contenant le panel de 32 questions/réponses locales qui étaient
destinées à être utilisés dans les procédures de naturalisation soumises à la
nouvelle loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV
141.11), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2018. La municipalité lui
a revanche refusé l’accès à la liste des questions posées dans le cadre des
procédures régies par l’ancienne LDCV. Elle expliquait que ce document était
encore utilisé par la commission des naturalisations lors des auditions faisant
suite aux nombreuses demandes déposées avant le 31 décembre 2017. Partant, il
s’agissait d’un document de travail interne, à l’intention des commissaires, et
non d’un document officiel au sens de l’art. 9 de la loi sur l'information
du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21). Ces questions représentaient en
outre, de son point de vue, une information susceptible de perturber
sensiblement le processus de décision de la municipalité au sens de
l’art. 16 al. 2 LInfo, si elles étaient rendues publiques. Les
personnes qui en auraient connaissance disposeraient en effet d’un avantage
injuste vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de
l’égalité de traitement ne seraient ainsi plus respectées.
C.
Par acte du 13 juin 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé
un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Il conclut à ce que le tribunal admette le recours, contrôle si les
motivations de la municipalité sont acceptables et, si ce n’est pas le cas,
renvoie la cause à la municipalité afin que celle-ci lui fournisse les
documents demandés ou les mette en ligne. Il conclut également à ce que le
tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la liste des sociétés
sportives disponibles sur son site Internet. Le recourant conteste que le
document litigieux constitue un document interne et considère qu’il s’agit
plutôt d’un aide-mémoire ou d’un simple registre de questions. Il ne voit pas
non plus en quoi le processus de décision de la municipalité serait perturbé.
Concernant par ailleurs le panel de 32 questions/réponses locales, le recourant
souligne que la réponse à la question "
Quelle société sportive a son
siège à Nyon ?
" est introuvable sur le site de la commune.
La municipalité (ci-après: l’autorité intimée) s’est
déterminée le 4 juillet 2018 et a conclu au rejet du recours. A ses yeux, son
processus de décision serait perturbé par la divulgation de la liste de
questions. Elle ne serait en effet plus en mesure de s’assurer que ses
décisions en matière de naturalisations respecteraient le principe de l’égalité
de traitement. Elle relève en outre que les questions posées pourraient être
assimilées à des questions d’examen. Une admission du recours reviendrait par
conséquent à exiger qu’elle procède à des examens sur un mode "
à livre
ouvert
". Si cette solution a été retenue dans le cadre de la nouvelle
LDCV, il s’agit toutefois d’une nouvelle approche qui n’était pas évoquée
antérieurement. L’application de la LInfo ne peut pas exiger des communes
qu’elles mettent à disposition ces questions, alors que la législation
régissant la naturalisation elle-même n’avait pas envisagé cette possibilité.
Le recourant s’est déterminé le 13 juillet 2018 et a
déclaré maintenir son recours. Selon lui, on ne peut refuser de rendre public
un document pour le motif qu’il y aurait ensuite une inégalité de traitement
entre ceux qui en ont pris connaissance et ceux qui ne l’ont pas fait. Il
ajoute que certaines personnes ont sans doute pu bénéficier de catalogues
officieux de questions, compilés peut-être par des structures d’aide à la
naturalisation suite aux entretiens passés par les personnes qu’elles
assistent.
Le 6 août 2018, l’autorité intimée a confirmé sa
position, sans souhaiter dupliquer, vu l’absence d’éléments nouveaux.
D.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
a) Le recourant, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux
données demandées, auquel il prétend avoir droit, a la qualité pour recourir
(art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le
tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art.
95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).
Il y a lieu d'entrer en matière.
b) Selon l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne
peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée;
il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas
été invoqués jusque-là. L'objet du litige est défini par trois éléments: la
décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon
le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en
principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous
forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de
recours, mais non étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le
juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà
de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1, 125 V 413
consid. 1a et les réf. cit).
En l'espèce, le recourant a pris une conclusion
tendant à ce que le tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la
liste des sociétés sportives énumérées sur son site Internet. Cette conclusion
doit être déclarée irrecevable, car sortant du cadre de la décision attaquée,
qui ne traite que du refus de transmettre au recourant un document en vertu de
la LInfo. Elle ne saurait conséquemment être traitée en première instance par
le tribunal.
2.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information
comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la
mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre,
l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le
principe de la transparence (art. 41 Cst.-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment
l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b
LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier les autorités communales et leurs administration (art. 2
al. 1 let. e LInfo), sont par principe accessibles au public. Par document
officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo).
Ces conditions sont cumulatives (arrêt GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid.
3a; exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647). La loi ne vise pas
seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par
elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action
administrative des autorités (arrêt GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a;
voir également EMPL de la loi sur l'information, p. 2634 ss, p.
2647-2649).
b) La structure de la loi suppose qu'il convient de
distinguer les "
documents officiels
" qui sont "
achevés
"
au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande,
des documents (apparemment "
officiels
" également) dits "
internes
",
exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo
(arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c, GE.2008.0094 du 22 août 2008
consid. 2b). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi de la LInfo (BGC,
septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2649; ci-après: EMPL), ce type de
document interne est exclu du principe de transparence car il s'agit de
documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision
d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à
l'opinion publique. Il est précisé que la loi vaudoise s'inspire de la
jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse expressément l'accès aux documents
internes de l'administration (ATF 115 V 297). La Haute cour a ainsi défini les
documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des
moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion
interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à
l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc.
Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou
inachevé. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et
expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne
constituent pas des documents internes, leur consultation faisant partie du
droit d'être entendu. Cette jurisprudence traite du droit de consulter le
dossier sous un angle procédural, à la lumière du droit d’être entendu. Elle
n’est donc pas transposable telle quelle au cas présent. Toutefois, les notions
de "
documents internes
" ou de documents "
devant
permettre la formation de l’opinion de l’autorité
", telles que
définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par
le législateur vaudois à l'art. 9 LInfo pour servir à son interprétation
(arrêts précités GE.2011.0176 consid. 2c, GE.2008.0094 consid. 2b, GE.2005.0145
du 3 février 2006 consid. 4b/cc).
L'ancien Tribunal administratif (remplacé en 2008
par la CDAP) a aussi considéré que le caractère de document interne devait être
reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le
processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Tel
n’était pas le cas du "
programme de travail
" de
l'Administration cantonale des impôts, lequel contenait des instructions et
explications destinées aux taxateurs (arrêt GE.2003.0127 du 15 août 2006
consid. 6). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 précité consid. 4b/aa), le
tribunal a constaté que la notion de document interne servant à la formation de
l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée de manière
restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou
juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise de décision
pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. Ainsi, un
rapport technique préliminaire qui présentait les grandes lignes d'un projet de
recaptage des sources communales, définissait le programme des études à
entreprendre et en chiffrait approximativement le coût - mais ne contenait
aucune analyse politique ou stratégique - et sur lequel la municipalité et le
conseil communal s’étaient fondés pour décider de la poursuite des études, ne
pouvait pas être qualifié de document interne.
Récemment, dans l’arrêt GE.2017.0001 du 22 mars
2017, concernant une lettre rédigée par la Police Région Morges (PRM),
proposant aux municipalités des six communes membres une procédure
d'intervention à observer en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété
de la commune, la CDAP a considéré que ledit courrier ne constituait pas un
document interne (consid. 3a). Elle n’a pas suivi la PRM, qui soutenait que tel
était le cas. Selon cette dernière, le document litigieux constituait un mode
opératoire établi entre elle et les municipaux des communes membres en charge
de la police, faisant suite à une proposition formulée par les autorités
cantonales; ce mode opératoire permettait à une autorité de se forger une
opinion et de décider s'il convenait ou non, dans un cas d'espèce, d'ordonner
aux forces de l'ordre de faire cesser une occupation illicite. La CDAP a
considéré qu’il ne s’agissait aucunement d'une simple note, d'une version
provisoire, de brouillons ni d'esquisses au sens où l'entendait la
jurisprudence pour définir la notion de "
document interne
". Le
document en cause avait au contraire atteint son stade définitif d'élaboration
et avait été communiqué sous cette forme aux autorités communales concernées
pour détermination. En ce sens, on ne discernait pas en quoi cette pièce
servirait de quelque manière à la formation de l'opinion de la PRM ou des
communes membres ou contiendrait une appréciation politique nécessitant une
prise de décision; il était précisé que le processus décisionnel avait d'ores
et déjà pris fin, toutes les municipalités ayant décidé d'adopter la procédure
proposée (sans modification aucune) et en ayant informé la PRM. Sous cet angle,
si un appel aux effectifs policiers de la PRM devait s'imposer aux yeux d'une
municipalité membre en vue de faire cesser une occupation illicite d'un
bâtiment propriété de la commune, celle-ci ne disposerait quoi qu'il en soit
d'aucune marge de manœuvre quant à l'application de la procédure prédéfinie par
la PRM et unanimement approuvée. En cela le document proposé s'apparentait bien
plus à une directive. La pièce litigieuse ne pouvait donc pas être assimilée à
un
"
document interne
" au sens de
l'art. 9 al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation.
Dans un arrêt plus récent, du 9 janvier 2018
(affaire GE.2017.0086), la CDAP a considéré qu’un rapport d'audit technique,
établi par un mandataire externe de l'administration cantonale, qui concernait
l'accomplissement d'une tâche publique (en relation avec la gestion des
dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud) et comportait des
données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des
recommandations, n’était pas un document interne. Ledit document ne contenait
pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position
de l'Etat. Quant au fait qu'il soit le support écrit de la présentation orale
faite par les auditeurs externes en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors
pas l'intégralité des informations qui avaient été communiquées lors de cette
présentation, il ne permettait pas encore de qualifier ce document d'inachevé.
Par ailleurs, le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision
qui n'était pas terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer
sur une demande de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application
ACTIS, ne permettait pas de considérer que le rapport, qui avait été communiqué
au Département des infrastructures et des ressources humaines en janvier 2015,
serait lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux
remplissait les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo.
c) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que le
document litigieux est un document officiel car il concerne, au sens de l'art.
8 al. 1 LInfo, l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir l'octroi de la
nationalité suisse. Reste à déterminer si le document doit être qualifié de
document interne. Au vu des normes légales et de la jurisprudence exposée
ci-dessus, le document litigieux, dans la forme produite devant le tribunal de
céans, apparaît comme un document formel, qui a atteint son stade définitif
d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux membres de la commission
de naturalisation comme outil de travail. Il expose les éléments pouvant faire
l’objet d’un examen dans le cadre d’une demande de naturalisation, mais il n’a
pas pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de
l’autorité dans un cas d’espèce. Tel serait par exemple le cas de notes
personnelles prises par les commissaires lors de l’audition d’un candidat à la
naturalisation; de telles notes devraient vraisemblablement être considérées comme
des documents internes. Dans cette hypothèse, la révélation d’éventuelles
divergences de vue au sein de l'autorité pourrait affaiblir la légitimité de la
décision prise, qui pourrait même être affaiblie par la révélation
d'hésitations ou d'objections que l'autorité aurait finalement écartées. Ce
risque n’existe pas avec la diffusion d’un document de travail achevé, comme
c’est le cas du questionnaire litigieux. Celui-ci a pour but de faciliter
l'application de la loi et probablement aussi de garantir l'égalité de
traitement des candidats à la naturalisation confrontés à différents
commissaires.
Si l’on suivait l’interprétation de l’autorité
intimée, tout document servant d’aide à la prise de décision serait un document
interne, ce qui priverait la LInfo d'une grande partie de son sens. Même si
l’ancienne LDCV ne prévoyait pas d’obligation de publicité des listes de
questions posées aux candidats à la naturalisation, une telle obligation peut
découler de la LInfo, qui a pour but de garantir de manière générale la
transparence des activités des autorités.
Il s'ensuit que l'objection de l'autorité intimée
tombe à faux, la pièce litigieuse ne pouvant être assimilée à un
"
document interne
" au sens de l'art. 9
al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation. Il s'agit
d'un
document officiel achevé, par principe, accessible au public.
3.
a) Le droit à l'information institué par la LInfo pour ce qui concerne
les documents officiels "
achevés
" n'est toutefois pas absolu.
L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur
suivante:
"1 Les autorités peuvent à
titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a. la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités;
b. une information serait
susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait manifestement
disproportionné;
d. les relations avec d'autres entités publiques seraient
perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a. la protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
b. la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4 Une personne déterminée sur
laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être
informée préalablement.
5 Elle dispose d'un délai de dix
jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au
sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire
valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi".
b) Selon l'EMPL (p. 2655 ss), la définition de la
notion d'intérêt public prépondérant comprend les aspects suivants
"a)
La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de
projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités;
Tous les
documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par
définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat
n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel
document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le
fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la
loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil
d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait
état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu
précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.
Un type
de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions
départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à
soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet
de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces
propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat
ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une
fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser
ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon
fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition
et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de
dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude
durant ses séances.
Il
convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé
aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un
office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type
de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité
concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public
prépondérant de ne pas la communiquer.
b) Une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
Ce motif
touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion
empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la
population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si
l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester
l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le
public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la
non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.
Outre le
motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres
motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publiques.
[...]".
L’évaluation de l’existence d’un intérêt public ou
privé prépondérant doit se faire en tenant compte des objectifs et principes à
la base de la LInfo, notamment celui de "
la transparence
"
(arrêts GE.2011.0176 précité consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008
consid. 2b), au sujet duquel le Conseil d'Etat s'exprimait ainsi dans
l'EMPL (p. 2638):
"Le principe de la transparence a pour corollaire une
"présomption de publicité". Ainsi, un document peut en principe être
rendu public et c'est seulement si des intérêts publics ou privés prépondérants
ou un texte légal empêchent cette diffusion que celle-ci n'a pas lieu. C'est
pour cela que l'on parle de la "présomption de publicité" en lieu et
place de la "présomption du secret" et que l'on y voit une inversion
du schéma dans le fonctionnement de l'administration. Il n'en demeure pas moins
qu'une réflexion doit intervenir de cas en cas pour identifier et pondérer les
intérêts en cause. En cela, il n'est pas faux d'affirmer que l'application du
principe de transparence responsabilise davantage l'autorité ou le
fonctionnaire qui n'ont plus le confort de se retrancher simplement derrière la
règle du secret".
A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas
échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant
(al. 2).
c) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur
le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à
son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art.
7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en
faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou
partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois
important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants
protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application
restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références
citées; arrêts GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7
octobre 2013 consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175
du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5).
L'application des exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et
respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader
in
: La loi
fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre
Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal
fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée
des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions
au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc
pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. ATF
144 II 77 consid. 3 p. 80; pour un panorama de la pratique des autorités
fédérales sur ces dix dernières années, cf. Alexandre Flückiger / Mike
Minetto, La communication de documents officiels contenant des données
personnelles?: la pesée des intérêts dans la pratique des autorités fédérales,
RDAF 2017 I, p. 558 ss).
d) En l'occurrence, le document dont l'accès est
requis comporte plusieurs parties: la première consiste en une sorte de guide
procédural à l’intention des membres de la commission de naturalisation et des
présidents de séance et la deuxième rappelle les bases légales applicables. La
troisième partie présente, d’une part, les critères d’évaluation des
connaissances linguistiques et d’intégration et énumère, d’autre part, diverses
questions pouvant être posées durant l’entretien (sans les réponses).
Il s’impose de constater d'emblée que la deuxième
partie, qui reproduit des règles légales publiées, ne pose aucun problème. Pour
ce qui concerne la première partie, il s’agit d’une "
marche à suivre
"
précisant certains éléments de la procédure pour garantir le bon déroulement
des entretiens de naturalisation. En cela, cette pièce tend à formaliser et
uniformiser la procédure appliquée par les différents commissaires et
présidents de commission, lesquels ne sont peut-être pas tous routiniers des
principes de procédure généralement applicables. Cette partie ne recèle ainsi
aucune information sensible dont la divulgation serait susceptible de mettre en
péril le bon déroulement des entretiens de naturalisation. L’autorité intimée
ne le soutient d’ailleurs pas. Les réflexions qui précèdent s’appliquent aussi
à la première section de la troisième partie qui énonce les critères
d’évaluation des connaissances linguistiques et d’intégration.
e) La question est plus délicate en ce qui a trait à
la deuxième section de la troisième partie du document, à savoir la liste des
questions pouvant être posées durant l’entretien. Selon l’autorité intimée, la
communication de ces questions constituerait une information susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision de la municipalité. Les personnes
qui en auraient connaissance disposeraient ainsi d’un avantage injuste
vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de l’égalité de
traitement ne seraient ainsi plus respectées. A la lecture du texte en cause,
l'on ne saisit toutefois pas ce qui mériterait, aux yeux de l'autorité intimée,
d'être soustrait à la consultation pour lui permettre de mener à bien ses
tâches de naturalisation. En premier lieu, il importe de souligner que le
document ne comporte aucune réponse. De plus, la liste de questions est longue
et les questions sont formulées de manière très générale. Ainsi, le candidat
qui voudrait être en mesure de répondre à toutes ces questions devrait se
préparer de manière approfondie dans un grand nombre de domaines. La
connaissance de ces questions ne permettrait dès lors pas à un candidat de se
limiter à une préparation minimale. Il faut aussi signaler que le site Internet
de la Commune de Nyon mentionne la possibilité pour les personnes ayant débuté
une procédure de naturalisation dans la commune de suivre un atelier organisé
par Caritas afin de se familiariser avec les institutions politiques suisses et
d'acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son environnement. Le
site précité contient aussi un lien vers la page "
Ateliers
" de
Caritas. Il est plus que vraisemblablement que les organisateurs de ces
ateliers qui préparent les candidats aient connaissance des questions figurant
dans le document litigieux. D’ailleurs, les objectifs de ces ateliers sont
définis comme suit:
"- Se familiariser avec les institutions politiques
suisses: Etat et Constitution, démocratie et droits politiques, fédéralisme,
principaux partis politiques.
- Connaître le fonctionnement de la politique suisse: les
trois pouvoirs et les trois niveaux, les votations et les élections.
- Acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son
environnement: histoire, géographie, économie".
Les objectifs énumérés ci-dessus semblent calqués
sur la liste litigieuse dont les questions ont trait à l’intégration sociale et
culturelle des candidats, à leurs connaissances civiques, à leur intégration
politique, ainsi qu’à leurs connaissances historiques et politiques. Cela est
au demeurant normal dès lors que les questions posées lors des entretiens n’ont
pas d’autre but que de vérifier si les conditions posées par le droit cantonal
et fédéral dans un cadre précis sont bien réalisées.
On ne voit ainsi guère quel avantage un candidat
pourrait retirer de la connaissance de ces questions. Il n'est en tous les cas
pas démontré que certains candidats puissent être favorisés, ou au contraire
défavorisés, au cas où le recourant serait autorisé à consulter le document
litigieux. Le droit de consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant
et toute personne qui en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir
accès audit document (cf. art. 8 al. 1 LInfo).
L’autorité intimée soutient aussi que si les
questions étaient rendues publiques, les candidats pourraient passer un examen "
à
livre ouvert
". Or un examen de ce type, qui fait surtout appel à la
compréhension, n’est pas nécessairement plus simple que l’examen basé sur le
rappel et la mémorisation. En outre, l’entretien de naturalisation n’aurait
aucunement lieu "
à livre ouvert
" même si les questions étaient
rendues publiques, dès lors que, d’une part, la liste des questions ne comporte
aucune réponse et, d’autre part, les candidats ne disposeront d’aucun ouvrage
supplémentaire durant l’entretien.
En définitive, les arguments soulevés par l'autorité
intimée ne s'avèrent pas convaincants. Il ne se justifie dès lors pas de dénier
l'accès au document litigieux, au risque sinon de contredire clairement le
principe de transparence voulu par la LInfo.
4.
Il se pose encore à ce stade la question des documents à communiquer au
recourant. Celui-ci a demandé à avoir accès aux deux dernières versions du
document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions
d’audition posées lors des procédures de naturalisation. L’autorité intimée n’a
pas fait de distinction entre la dernière version de ce document (auquel le
tribunal a eu accès) et l’avant-dernière version de ce document. On peut dès
lors partir de l’idée que ces deux versions sont semblables et que la
motivation relative à la dernière version de ce document est aussi applicable à
son avant-dernière version. Il convient dès lors de communiquer au recourant
les deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017
contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de
naturalisation.
5.
Le recourant a conclu à ce que le tribunal renvoie la cause à la
municipalité afin que celle-ci lui fournisse les documents demandés ou les
mette en ligne
.
Dès lors que le tribunal a jugé que le recourant devait
avoir accès aux documents demandés, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la
conclusion alternative.
6.
Il résulte de ce qui précède qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant qui pourrait s'opposer à la communication de la pièce litigieuse
n'a été établi. Le recours doit donc être admis et la décision annulée,
l'autorité intimée étant chargée de transmettre au recourant une copie des deux
dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les
listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation. Un
délai de quinze jours lui sera imparti pour le faire (art. 12 al. 1 LInfo par
analogie).
Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure
est gratuite, de sorte que le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49, 91
et 99 LPA-VD). Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant,
qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55, 91 et 99 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 7 juin 2018 est annulée.
III.
La Municipalité de Nyon est invitée à transmettre à A.________, dans un
délai de quinze jours dès que le présent arrêt sera définitif, copie des deux
dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les
listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 19 septembre 2018
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.