vd_omni · AC.2006.0050 · 2007-02-20 · fr

HOFSTETTER/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Penthéréaz | Ordre de démolition de l'agrandissement d'un bâtiment d'habitation agricole ayant perdu sa vocation agricole. S'il est exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée à l'intérieur du volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait évidemment conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition (consid. 6). Les conditions de la bonne foi doivent être examinées dans tous les cas et même lorsque la décision d'autorisation (émanant uniquement de la Municipalité) est radicalement nulle (contrairement à l'extrait de jurisprudence reproduit ad art. 105 LATC du Commentaire) (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2007 AC.2006.0050

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 février 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
M. Georges Arthur Meylan
et M. Laurent Merz, assesseurs ; Mme Florence
Baillif Métrailler, greffière.
Recourant
Charly HOFSTETTER,
à Penthéréaz
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par Me Edmond
de Braun, avocat à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Penthéréaz
Objet
Remise en état
Recours Charly HOFSTETTER c/ décision du Département
des institutions et des relations extérieures du 21 février 2006
ordonnant le rétablissement de l’état conforme au droit
Vu les faits suivants
A.
Charly Hofstetter, entrepreneur en maçonnerie, est
propriétaire de la parcelle 191 de la commune de Penthéréaz, au lieu-dit " Champ
de Vaud ", sise en zone agricole selon le règlement communal du plan
des zones, du plan d’extension partiel du village et de police des
constructions des 20 juillet 1983 et 5 novembre 1985. Cette parcelle supporte
une villa familiale de 300 m2 constituée de deux appartements de 165
respectivement 135 m2, occupés respectivement par
Charly Hofstetter, son
épouse et leurs trois filles, et par la mère de celui-ci.
La villa est flanquée d'une annexe, qui fait l'objet
du présent recours. D'une surface au sol d’un peu plus de 40 m2 (cf. plans du
28 septembre 2001), l'annexe est constituée d’un garage surmonté de combles,
qui sont occupés par une chambre à laquelle on peut accéder uniquement par
l’appartement de l’étage de la villa. Selon les plans d’origine, ses façades se
caractérisent ainsi qu’il suit :
-      la
façade Nord-est est aveugle sur les deux niveaux, les combles étant couvertes
par la pente du toit ;
-      la
façade Nord-ouest comporte, au rez, une grande fenêtre et, aux combles, trois
fenêtres (en réalité quatre) de moindres dimensions dans le pignon ;
-      la
façade Sud-ouest inclut, au rez, la porte déroulante du garage, tandis que les
combles sont couverts par la pente du toit ;
-      la façade
Sud-est est accolée à la villa, hormis un décrochement comportant une porte sur
l’extérieur ; ses combles communiquent avec la villa.
B.
La villa a été construite à des fins agricoles en 1981 par
Jean Hofstetter, père de Charly, alors propriétaire du bien-fonds et exploitant
agricole. Selon la demande d’autorisation de construire du 15 juin 1981, les
deux logements étaient destinés à " père et fils ", sans
que l’identité du fils, Charly - maçon - ou Robert - exploitant agricole -,
n’ait été précisée. Par lettre du 31 juillet 1981, le département compétent
indiquait toutefois à la Municipalité qu’il pouvait admettre le principe de la
construction
envisagée " vu la
qualité d’agriculteur de M. J. Hofstetter ainsi que de son fils "
.
Immédiatement après la construction, par acte du 27
novembre 1981, et dans le cadre d’un fractionnement du domaine en faveur des
enfants, Jean Hofstetter a fait donation du bien-fonds à son fils Charly
Hofstetter, moyennant l’octroi d’un droit d’habitation en faveur des parents.
Jean Hofstetter est décédé en 1990.
C.
Le 8 juin 1999, Charly Hofstetter a sollicité
l'autorisation d'agrandir sa villa, afin de déplacer son bureau, de donner une
chambre à chacune de ses filles et d’ajouter une salle de bains.
Par décision du 14 septembre 1999, le Département
compétent a refusé d’accorder l’autorisation spéciale requise (CAMAC 3588; agrandissement
d'une villa, création d'une chaufferie et d'un local citerne) en invoquant ce
qui suit :
" La
villa ECA 207 comprend à l’heure actuelle, une surface habitable de quelque 300
m2. Dans ces conditions, il ne peut être admis, au terme des dispositions
dérogatoires des articles 24 LAT et 81 LATC, aucun agrandissement de l’immeuble
en vue d’y créer des surfaces habitables supplémentaires. D’ailleurs, le
bâtiment considéré a été construit en 1981 à des fins agricoles et n’a fait
l’objet d’aucune demande de changement de destination ".
Le recours formé par Charly Hofstetter contre
cette décision auprès du Tribunal administratif a été déclaré irrecevable par prononcé
du 7 décembre 1999, en raison de la tardiveté de l'avance de frais (TA AC.1999.0181).
D.
A une date indéterminée, fondée sur des plans du 28
septembre 2001, Charly Hofstetter a sollicité l'autorisation de procéder à un agrandissement
de son garage.
Par décision du 23 novembre 2001, le Service de
l’aménagement du territoire (SAT) a autorisé, sur la base du droit dérogatoire
en vigueur à l'époque, un léger agrandissement (+13 m2) du garage (CAMAC 47551).
Le SAT a considéré que les travaux envisagés étaient de faible importance (et
sans nouvelle ouverture selon le préavis du SAT du 5 septembre 2001) et
nécessaires pour un usage du garage répondant aux normes usuelles (le garage
ancien mesurant moins de 6 m de profondeur). Le permis a été délivré le 19
décembre 2001, prolongé au 19 décembre 2004. Les travaux ont ainsi permis, en
substance, le déplacement de la façade Nord-est du garage de 2,10 m et, de ce
côté-là, la prolongation du toit.
Constatant que la construction entreprise ne
correspondait pas au projet mis à l’enquête, la Municipalité de Penthéréaz a, par
lettre du 24 mars 2005, ordonné à l’intéressé d’arrêter les travaux et de
procéder à une mise à l’enquête complémentaire.
E.
Le 29 mars 2005, Charly Hofstetter a ainsi requis l’autorisation
de modifier les façades du garage au rez, en créant un œil-de-bœuf et une
fenêtre au Nord-est ainsi qu'un œil-de-bœuf au Nord-ouest.
Considérant qu’il s’agissait de travaux de minime
importance, la Municipalité a délivré l’autorisation par décision des 3 et 19
mai 2005. Le SAT n’a pas été consulté.
Le 5 juillet 2005, Charly Hofstetter a soumis pour
préavis au SAT un nouveau projet accompagné d’un plan dessiné par lui-même,
consistant en la surélévation de l'embouchature du toit du garage et en la
création de deux lucarnes dans ce toit.
Le 20 juillet 2005, le SAT a préavisé négativement
la demande. Constatant d’une part que les travaux souhaités permettaient
d’augmenter les surfaces brutes de plancher utiles et d’autre part que les
surfaces habitables du logement existant étaient déjà considérables, il a retenu
que les travaux projetés dépassaient les possibilités accordées par la
législation sur l'aménagement du territoire.
Au vu de ce préavis négatif, Charly Hofstetter a
requis de la Municipalité, le 12 septembre 2005, l'autorisation de créer deux
velux de 78 cm x 118 cm sur ce toit.
F.
Le 20 décembre 2005, l'intéressé a été dénoncé par la Municipalité
à la Préfecture pour avoir entrepris et terminé les travaux d'agrandissement
prévus en dépit notamment du courrier de la Municipalité du 24 mars 2005 ainsi
que du préavis défavorable du SAT. Il a été condamné le 29 janvier 2006 à une
amende de 1'000 fr.
G.
Lors d'une vision locale effectuée le 27 janvier 2006, le
SAT a constaté qu'avaient déjà été réalisés les travaux suivants:
-      doublage
et isolation d'une partie du garage, pose de trois ouvertures au rez (soit les
deux œils-de-bœuf et la fenêtre en façade Nord-est autorisés par la Municipalité);
-      aménagement
en cours d'un sanitaire et d'une douche dans le garage;
-      aménagement
d'un escalier de liaison entre le garage et les combles sur celui-ci;
-      sur le
garage, surélévation de l'embouchature et agrandissement des surfaces brutes de
plancher utiles, pose de deux velux.
H.
Par
décision
du 21 février 2006, le SAT a ordonné à
Charly Hofstetter de procéder aux travaux de remise en conformité
suivants :
" 1.  rabaissement de l'embouchature du toit
dans les combles sur " garage " (situation comme existant
avant travaux). La pose de deux velux permettant d’augmenter la luminosité de
la pièce habitable existante peut en revanche être admise;
2.     condamnation de l'escalier de liaison entre le " garage "
et les chambres du comble, soit fermeture de la trémie de l’escalier;
3.     suppression des murs de séparation réalisés
dans le " garage ";
4.     boucher définitivement  les conduites
sanitaires en attente pour douche, WC et lavabo;
5.     suppression de la fenêtre, de typologie propre
à de l’habitation, entreprise dans le " garage ", soit la
fenêtre entreprise en façade Nord-ouest
(rect.
Nord-est).
6.     Le présent ordre de remise en état fera l'objet
d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de
l'art. 44 al. 1 lettre c OAT.
7.     (...)
Les
exigences mentionnées aux chiffres No 1 à 5 devront être entièrement exécutées
et remplies dans un délai échéant au 30 juin 2006.
(...)
la présente décision vous est communiquée sous commination des peines d'arrêts
ou d'amende prévues à l'article 292 du Code pénal (insoumission à une décision
de l'autorité). "
A l’appui de sa décision, le SAT a relevé que les
travaux avaient modifié de façon importante l'aspect de la villa en
interrompant la toiture sur presque toute la longueur de l'aile du bâtiment
comportant le garage. En outre, la surélévation de l'embouchature du toit situé
sur le garage avait pour effet l'augmentation des surfaces brutes de plancher
utiles de l'étage du bâtiment. Or, celui-ci ayant été édifié postérieurement au
1er juillet 1972, aucune possibilité de transformations partielles incluant l'augmentation
de surfaces habitables ou annexes à l'habitation n’était possible au regard des
art. 24c, 24d al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), 41, 42 et 42a de l’ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Seules quelques adaptations
mineures pour répondre aux normes usuelles pouvaient le cas échéant être
admises (l'extension du garage autorisée en 2001 avait d'ailleurs pu profiter
de ces dispositions). Toutefois, les surfaces brutes de plancher utiles
habitables de la villa étaient déjà considérables (300 m2) et paraissaient ainsi
manifestement suffisantes pour six personnes d'une même famille (soit les
parents et les trois enfants de 18, 20 et 22 dans l'appartement de 165 m2, la
mère de Charly Hofstetter dans l'appartement de 135 m2).
I.
Agissant le 14 mars 2006, Charly Hofstetter a recouru contre
cette décision auprès du Tribunal administratif. Il s'est limité à relever que
le but de l'agrandissement requis visait à permettre à chacune de ses filles de
bénéficier d'une chambre individuelle.
Par courrier du 27 mars 2006, l'architecte mandaté
par Charly Hofstetter a informé le SAT que les travaux demandés aux "ch. 2
et 3" de sa décision avaient été commandés.
La Municipalité s'est exprimée les 18 avril et 30
août 2006, concluant en substance au rejet du recours.
Dans sa réponse du 12 juin 2006, le SAT a proposé
principalement l’irrecevabilité du recours (faute de conclusions précises et
d'une motivation suffisante), subsidiairement le rejet de celui-ci.
Le recourant a complété son recours le 20 juillet
2006. Il affirme que les deux velux autorisés par le SAT sont liés aux travaux
d'élévation du toit, dont il demande le maintien. Il relève par ailleurs que le
mur de séparation dans le garage est préexistant et n'a donc pas à être
supprimé. De plus, la fenêtre aménagée avec l'autorisation de la Municipalité
dans le garage permet une utilisation rationnelle de celui-ci; lui imputer la
volonté de transformer ce garage en habitation revient à lui faire un procès
d'intention. Pour le surplus, il accepte la décision entreprise en tant qu’elle
ordonne la condamnation de l'escalier et l’obstruction des conduites
sanitaires. Il conclut ainsi au rejet des ch. 1, 3 et 5 de la décision
attaquée. Enfin, il relève que la création d’une zone hameau, telle que
préconisée par la Municipalité serait appropriée au " Champ de
Vaud " et déplore le refus du SAT d’entrer en matière sur ce point.
Le SAT s'est encore exprimé le 5 septembre 2006.
Il précise avoir toléré sous l'angle de la proportionnalité les deux velux
permettant d'augmenter la luminosité de la pièce habitable existante (cf. ch. 1
de sa décision). Il conclut au rejet du recours et à ce qu'un nouveau délai
convenable soit fixé au recourant pour qu'il respecte la totalité des exigences
comprises dans la décision attaquée sous chiffres 1 à 5. Il demande encore une
indemnité équitable fondée, par extension, sur l'art. 11a du règlement du 8
janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV
172.55.1).
J.
Le Tribunal administratif a tenu
audience à
Penthéréaz le 1
er
novembre 2006, en présence du recourant et de son
épouse, ainsi que des représentants de la Municipalité et du SAT. Le
procès-verbal d’audience est repris partiellement ci-après :
" S’agissant des travaux
effectués, le recourant explique avoir modifié l’angle du toit du garage pour
pouvoir créer deux chambres au lieu d’une. Le mur de séparation au rez-de-chaussée
était effectivement préexistant ; du reste une partie du mur était
porteur. Il s’agit du mur dont la destruction était prévue lors de
l’agrandissement autorisé du garage (en jaune). Les œils-de-bœuf ainsi que la
fenêtre litigieuse ont été aménagés pour des motifs d’esthétique, afin de
couper une grande façade vide ; ils visaient également à avoir de la
lumière dans le garage afin de pouvoir y installer autre chose, tel un réduit. Il
a certes procédé à l’isolation du garage, mais cette opération était logique
puisqu’il y installait des sanitaires et que des chambres étaient aménagées au
dessus (…).
Sur demande de la présidente, le
recourant indique qu’avant les travaux – effectués en automne 2005 – les
combles du garage comprenaient une seule chambre, à laquelle on ne pouvait
accéder que par l’appartement. Le rez servait, comme aujourd’hui, de garage
uniquement. Le rehaussement de l’embouchature est environ de 70 cm, de sorte
qu’elle est passée de 40 cm à 1.10 m environ, ce qui revient à une augmentation
de surface de 6 m2 environ.
S’agissant des circonstances ayant mené
aux travaux litigieux, le recourant indique qu’il avait téléphoné à Alain
Marfurt du SAT pour pouvoir créer une fenêtre au Nord ; son interlocuteur
avait refusé. Lors de sa demande de mars 2005 à la municipalité, il avait
renoncé à la surélévation de l’embouchature car il lui avait été dit que
celle-ci était de la compétence du SAT. Découragé par l’attitude des autorités
et le nombre de refus déjà essuyés, il avait décidé de procéder quand-même au
rehaussement de l’embouchature et de poser les velux. (…)
Le recourant relève que la situation
dans les hameaux tels que le Champ de Vaud devient très difficile, si leurs
habitants ne peuvent plus agrandir ou procéder à des transformations. A ses
yeux, le résultat d’une politique restrictive en matière de construction
poussera ainsi les jeunes à déserter ces hameaux. Il reconnaît qu’il a certes
construit l’embouchature trop haut, mais qu’il espérait aussi par cette
opération faire bouger les choses ".
L’audience a été suivie d’une inspection locale lors
de laquelle il a été constaté ce qui suit :
"Au niveau du garage, les
œils-de-bœuf et la fenêtre ont déjà été construits. Une paroi parallèle aux
façades Nord-ouest et Sud-est a été montée. Elle permet de séparer du côté Nord-ouest
la place pour la voiture, d’environ 4 m de large et du côté Sud-est la partie
habitation, d’environ 2.20 m de large. Les deux parties sont reliées par une
ouverture dans la paroi. La partie habitation est divisée, au Sud-ouest, en une
pièce prévue pour le sanitaire (resté à l’état brut, sans lavabo, wc ou douche)
et au Nord-est, en une cage d’escalier en U menant aux combles. L’escalier est
en béton brut.
Au niveau des combles, l’embouchature a
été surélevée. L’avant-toit côté Nord-ouest est toutefois demeuré intact. Une
paroi médiane a été aménagée exactement au-dessus de la paroi sise au rez-de-chaussée.
La partie correspondant à la place occupée par la voiture est divisée en deux
chambres achevées et occupées par les enfants du recourant. Le solde est occupé
par la cage d’escalier et un espace vide. Cet étage est relié au reste de
l’appartement. Les velux ont été posés. Seul le rehaussement de l’embouchature
a permis l’aménagement d’un escalier à cet endroit. "
K.
Les 16 et 17 novembre 2006, le SAT et le recourant se sont
respectivement exprimés.
L’argumentation des parties sera reprise ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l’art. 31
de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV
173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Invité à régulariser son
recours quant aux conclusions prises et à la motivation, le recourant s’est
exécuté dans le délai imparti. Bien que sommairement motivé, le recours est par
conséquent recevable en la forme.
2.
a) L'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones agricoles
servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui,
dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b).
L’art. 16a al. 1 LAT précise que sont conformes à l’affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation
agricole ou à l’horticulture productrice, soit celles qui servent à
l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne (art. 34 al. 1 OAT).
L’art. 34 al. 3 OAT précise encore que sont également conformes à l’affectation
de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à
l’entreprise agricole, y compris les logements destinés à la génération qui
prend sa retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est délivrée si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre
a) et si le terrain est équipé (lettre b).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le
recourant n’est pas exploitant agricole et que le bâtiment litigieux n’a plus aucune
affectation agricole. Par conséquent, l’agrandissement de celui-ci ne saurait
être autorisé comme étant conforme à l'affectation de la zone au sens de l'art.
22 al. 2 lettre a LAT et des art. 3.3 à 3.6 du règlement communal du plan de
zones.
c) Le Tribunal précise que le grief relevant du
classement du Champ-de-Vaud dans une zone dite de "hameaux" est
irrecevable car la présente procédure ne porte pas sur une modification du plan
de zones. De surcroît, les correspondances au dossier montrent que les efforts
de la Municipalité en vue de ce classement sont restés sans succès jusqu’à ce
jour et rien n’indique concrètement que les choses pourraient changer à
l’avenir (cf. art. 50a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11], art. 2 de la novelle du 28
mai 2002 modifiant la LATC et art. 88a du règlement d'application du 19 septembre
1986 [RATC; RSV 700.11.1]), étant rappelé que le projet de plan directeur
cantonal dans sa version du 6 décembre 2006 exige notamment qu'une zone de
hameaux comporte cinq bâtiments d'habitation au minimum, dont la majorité ne
sont plus liés à une exploitation agricole, horticole ou viticole. Du reste, le
nouveau plan d’affectation de la commune de Penthéréaz actuellement en cours
d’adoption ne modifie pas la situation du Champ-de-Vaud. Force est ainsi de
retenir ici que cet endroit demeure en l'état en zone agricole et qu'il n'y a
pas lieu de surseoir à un ordre de démolition jusqu'à un éventuel classement en
zone de hameaux.
Il sied ainsi d'examiner si la construction en
cause est susceptible de bénéficier de l'une des exceptions à l'art. 22 al. 2
lettre a LAT prévues aux art. 24 ss LAT. Seuls entrent en considération à cet
égard les art. 24 LAT (consid. 3 infra), 24c LAT (consid. 4 infra) et 24d LAT
(consid. 5 infra).
3.
L'art. 24 LAT dispose ce qui suit :
"En dérogation à l'article 22, 2e alinéa, lettre
a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations, ou pour tout changement d'affect
ation, si :
a.  l'implantation de ces constructions ou installations
hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b. aucu
n
intérêt prépondérant ne s'y oppose."
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y
a implantation imposée par la destination lorsque la construction doit, pour de
motifs techniques ou d’exploitation, être réalisée en un endroit situé en
dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non
selon les idées et les vœux subjectifs du propriétaire, ni selon des critères
de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1). Ainsi, un logement pour
les parents qui se retirent de l’exploitation agricole, dit " Stöckli "
remplit les conditions d’implantation imposée par la destination (ATF 116 Ib
228 ; JT 1992 I 464). En l’occurrence, la villa n’a pas été construite
dans ce but, le père du recourant étant encore censé exploiter le domaine au
moment de la construction. En outre, la villa est également destinée à loger le
recourant qui n’est pas lui-même exploitant. A l'évidence, le projet litigieux
qui implique une extension des surfaces du bâtiment d’habitation n’ayant pas de
caractère agricole ne répond pas à l'exigence de l'implantation imposée par la
destination. Le choix du lieu a été dicté par convenance personnelle.
4.
S'agissant de la modification et de l'agrandissement d'un
bâtiment existant sis hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation
de la zone, l'art. 24c al. 1 LAT prévoit:
"Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient
en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être satisfaites."
Le champ d'application de cette disposition est
défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel :
"L'art. 24c LAT est applicable aux
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément
au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement."
Ainsi, l'art. 24c LAT s'applique aux bâtiments
d'habitation édifiés légalement avant le 1
er
juillet 1972 - date de l'entrée en
vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit
pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de
ceux qui ne le sont pas -, aux bâtiments anciennement agricoles dont
l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des
constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non
réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1
er
juillet 1972 –
hors des zones à bâtir) mais non aux constructions et installations qui avaient
un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait
considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au
sens de la loi et de l'ordonnance (arrêt TA AC.2001.0075 du 23 août 2001; F.
Meyer Stauffer, La zone agricole, in : Journée Suisse du droit de la
construction, Fribourg 2001, p. 53).
Construit en 1981, sans qu'une modification des
plans d'aménagement ne soit intervenue par la suite, le bâtiment d’habitation
du recourant ne saurait bénéficier de l'art. 24c LAT. En conséquence, aucuns
travaux tels que transformation ou agrandissement ne peuvent être autorisés en
application de l’art. 24c al. 2 LAT.
5.
L'art. 24d LAT a la teneur suivante:
"Exceptions
de
droit cantonal hors zone à bâtir
1.   Le droit
cantonal peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles
conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec
l’agriculture.
2.   (...)
3.   Les
autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:
a.   la
construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur,
qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une
construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b.   l’aspect
extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel
inchangés;
c.   tout au plus
une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les
coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet
d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du
propriétaire;
d.   l’exploitation
agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e.   aucun intérêt prépondérant ne s’y
oppose."
Cette disposition a été concrétisée par l'art.
42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et entré en vigueur le 1er
juillet 2003, qui dispose ce qui suit :
"Transformation
de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec
l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)
1.   Un
agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il
est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.
2.   (...)
3.   (...)"
On remarquera en passant que le nouvel art. 42a
OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et transformations
prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises
en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce qui suit :
" Le département peut
autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur
substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un
agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par
le droit fédéral ".
Il ressort de la lecture de ces deux dispositions
qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur du volume bâti existant
que s'il est indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes
usuelles. Selon l'Office fédéral du développement territorial (explications
relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004), la notion d'
"indispensable pour un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles"
devra être précisée dans la
pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont
l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette
disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours
selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment
d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée
par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur
ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre
général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2).
En l'espèce, les travaux projetés et déjà
partiellement réalisés, soit la surélévation de l'embouchature du toit dans les
combles, la pose de velux, la construction d’un escalier de liaison et d’un mur
de séparation dans le garage (qui n’était pas préexistant comme l’affirme le
recourant, les plans du 28 septembre 2001 ne l'indiquant nullement), l’aménagement
en cours de sanitaires et la création d’une fenêtre en façade Nord-est de
typologie propre à l'habitation, ont pour but exclusif d’augmenter la surface
habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même. Or, celle-ci est déjà de
300 m2, divisée en deux appartements, l’un de 165 m2 occupé par le recourant et
sa famille, l’autre de 135 m2 habité par la mère de celui-ci. Une telle surface
répond manifestement aux normes usuelles. L’agrandissement projeté ne peut par
conséquent être considéré comme
" indispensable
pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles "
;
il répond uniquement aux besoins de commodité individuels d’habitation de la
famille du recourant.
Il résulte des considérants qui précèdent que les
travaux projetés et partiellement exécutés sont illicites car non conformes à
la zone agricole et ne pouvant bénéficier d’autorisations spéciales au sens des
art. 24 ss LAT.
6.
a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la Municipalité, à
son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre
et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Le Tribunal administratif a rappelé que selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour
laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire
au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de
l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins
importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce
toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du 31 mai 2006
consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid. 4).
Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe
les ordres de remise en état (arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004,
AC.2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette
sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (arrêts TA
AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28
avril 1999, AC.1996.0206 précité).
b) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à
bénéficier de plus d’espace pour sa famille ne saurait primer l’intérêt public
lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que
la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un
principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions
prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, s'il est
exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la
zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'intérieur du
volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait
toutefois conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de
démolition; une autre solution reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur
ce type d'agrandissement, ce que n'a assurément pas voulu le législateur.
De surcroît, il résulte des constatations faite par
le tribunal lors de l’inspection locale que le rehaussement de l’embouchature de
40 cm à 1.10 m (cf. déclarations du recourant à l’audience) n’était pas indispensable
à la création de deux chambres : celles-ci pouvaient tout à fait être
aménagées dans la surface de plus de 40 m2, en dépit d’une embouchature à 40
cm. Certes, consacrer l’intégralité de cette surface aux deux chambres signifie
que l’on ne peut pas y aménager un escalier en béton menant au rez et qu’en
conséquence, lesdites chambres ne peuvent bénéficier d’une salle d’eau
supplémentaire au rez, mais il s’agit là d’un renoncement conforme au principe
de la proportionnalité (on rappellera du reste que le recourant a accepté le 20
juillet 2006 de condamner l'escalier). Quant à la fenêtre Nord-est du garage,
elle n'est plus d'aucune utilité, dans la mesure où celui-ci ne saurait servir
à l'habitation et qu'il comporte déjà une fenêtre de grande dimension (au
Nord-ouest) ainsi que deux oeils-de-boeuf. On relève d’autre part que le
recourant a placé les autorités devant le fait accompli, selon ses propres
déclarations lors de l’audience du 1
er
novembre 2006, et ce malgré
plusieurs refus des autorités de lui permettre d’augmenter la surface habitable
de sa maison (cf. les refus des 14 septembre 1999 et 20 juillet 2005). Son attitude
démontre clairement son absence de bonne foi (s'agissant spécifiquement de la
fenêtre Nord-est du garage, cf. consid. 7 infra). Il n’a en outre pas démontré,
ni même rendu vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient
disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à
l'ordre de démolition, étant rappelé que les velux, ainsi que les oeils-de-boeuf,
ne sont pas touchés par la mesure.
7.
Reste à examiner si le recourant peut s’opposer à la
démolition de la fenêtre sise sur la façade Nord-est du garage, d’une part en
vertu de l’autorisation accordée par la Municipalité et d’autre part, en vertu
du principe de la bonne foi.
a) L’art. 25 LAT prévoit l’autorisation ou
l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis
hors des zones à bâtir. Les art. 81 et 120 LATC confirment ce principe en
précisant que la décision du département compétent ne préjuge pas de celle des
autorités communales (art. 81 al. 1 LATC).
Selon la
jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle
est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement
décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas
sérieusement en danger la sécurité du droit
(ATF 116 Ia 219 consid.
2c ; 104 Ia 176 ss consid. 2c)
. Des vices de fond
n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la
violation de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence
qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité
(ATF
122 I 97 consid.
3a/aa p. 98/99
; 114 Ia 427
consid.
8b p. 450
; 113 IV 123
consid.
2b p. 124
; 104 Ia 172
consid.
2c
p. 176 et les références citées ;
arrêt TA AC.1991.0207 du 7
janvier 1993 ; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17
juillet 2000). Il a ainsi été jugé que
sans autorisation cantonale
préalable, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à
bâtir ne peut déployer aucun effet. Il est radicalement nul. L’autorisation
cantonale est un élément constitutif et indispensable de l’application de
l’art. 24 LAT. Si cette autorisation ne peut être obtenue après coup, le permis
communal est radicalement nul (ATF 111 Ib 213 ; JT 1987 I 564, voir aussi
arrêt 1A.211/1999 du 27 septembre 2000, consid. 4c ; arrêt TA AC.2003.0108
du 21 juin 2006). Au vu de cette jurisprudence, l’autorisation octroyée par la Municipalité
le 19 mai 2005 est radicalement nulle et ne peut par conséquent fonder le droit
du recourant au maintien de la fenêtre litigieuse.
b) Certes, selon l’extrait de jurisprudence cité
sous chiffre 1.2.2 ad art. 105 LATC du commentaire sur le droit fédéral et
vaudois de la construction, il n’y a
" pas de
droit à la protection de la bonne foi en cas de construction hors de la zone à
bâtir sans l’autorisation spéciale "
. Une telle autorisation
faisant ici défaut, il serait inutile, à teneur stricte de cet extrait, d’examiner
la bonne foi alléguée du recourant. Toutefois, la jurisprudence citée, soit
RDAF 1993 310, qui correspond à l’arrêt du Tribunal fédéral 1A.17/1992 du 4
décembre 1992 relatif à la démolition d’une capite de vigne construite en zone
du Lavaux, dénie la bonne foi de la constructrice au motif que celle-ci ne pouvait
ignorer – compte tenu de la large publicité dont avaient fait l’objet les
restrictions à la construction dans cette région protégée – que la Municipalité
n’était pas compétente pour délivrer l’autorisation requise. Or, cette
jurisprudence ne peut être transposée sans autre réflexion aux régions du
canton qui n’ont pas fait l’objet d’une médiatisation aussi importante. Les
conditions de la bonne foi doivent donc être examinées dans tous les cas et
même lorsque la décision d’autorisation est radicalement nulle (ATF 111 Ib 213
déjà cité).
c) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid.
4.1 p. 170 et les références).
Cela signifie en particulier que l'Etat peut être
lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de
l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de
la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable,
en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de
l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et
d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré
concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi
qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 111
Ib 213; 101 Ia 92 consid. 3b p. 100).
En l’espèce, le recourant ne pouvait ignorer que
toute construction en zone agricole nécessitait une autorisation spéciale du
département compétent. Outre que sa profession d'entrepreneur en maçonnerie l'a
familiarisé avec les dispositions légales au moins dans une certaine mesure, il
a lui-même déposé plusieurs demandes d’autorisation de construire ayant abouti
respectivement à un refus du département compétent du 14 septembre 1999
(agrandissement de la villa), une autorisation du 23 novembre 2001
(agrandissement du garage) et un préavis négatif du SAT du 20 juillet 2005
(surélévation du toit). De plus, selon ses dires à l'audience, il a lui-même
téléphoné à un collaborateur du SAT pour s'enquérir de la possibilité de
construire précisément une "fenêtre au nord", et essuyé un refus. Le
recourant était donc à même de se rendre compte que la Municipalité n’était pas
compétente pour lui délivrer, le 19 mai 2005, l'autorisation d'installer une
fenêtre de typologie propre à l’habitation. Partant, il ne peut donc se
prévaloir à cet égard d’un droit à la protection de la bonne foi.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Il est précisé que le
chiffre 5 de la décision porte sur la suppression de la fenêtre sise au Nord-est
et non au Nord-ouest comme indiqué par inadvertance. Vu l’issue du recours, les
frais de la cause seront mis à charge du recourant qui succombe.
Le SAT requiert l’allocation d’une indemnité
équitable en se référant à l'art. 11a RE-Adm, qui l'autorise, en matière de
décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres
décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la
zone à bâtir, à percevoir un émolument. A ses yeux, cette disposition doit être
appliquée par extension lorsqu'il défend de telles décisions devant le Tribunal
administratif. On
rappellera toutefois que le Tribunal fédéral a
jugé en application des art. 52 et 55 LJPA qu'à l'exception des communes, les
collectivités publiques du canton de Vaud agissant dans l'exercice de leurs
attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu,
n'ont pas droit à des dépens (arrêt 1P.755/2001 du 11 mars 2002; voir aussi
Bulletin du Grand Conseil, 19 février 1996, p. 4491). Les arguments du SAT ne
permettent pas de revenir sur ce principe.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 21 février 2006 du Service de l’aménagement
du territoire est confirmée.
III.
Un délai au 30 juin 2007 est imparti à Charly Hofstetter
pour exécuter la décision attaquée, sous la menace des peines prévues par
l'art. 292 du Code pénal.
IV.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de Charly Hofstetter.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2007
La présidente :                                                                    La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint de même qu’à l’Office fédéral de l’aménagement du
territoire.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.