vd_omni · FO.2004.0003 · 2005-11-11 · fr

GUDIT/CRUCHET/ Commission d'affermage, Service de l'agriculture | Opposition du Service de l'agriculture au fermage conclu entre le bailleur recourant et son fermier entre 1995 et 2003. Audition du recourant par le Service de l'agriculture. Admission de l'opposition par la Commission d'affermage qui, sans entendre le recourant, ramène le fermage pour la période 1995-1996 à 25'490 fr. et celui pour la période 1997-2003 à 16'985 francs. Violation du droit d'être entendu du recourant dès lors que celui-ci n'a pas pu se déterminer auprès de la Commission d'affermage au sujet de l'opposition formée par le Service de l'agriculture.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2005 FO.2004.0003

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
11 novembre 2005
Composition
M. François Kart, président ; MM. Antoine Rochat
et André Vallon, assesseurs.
Recourant
Bernard GUDIT,
à Yvonand,
Autorité intimée
Commission d'affermage,
à Lausanne
Autorité concernée
Service de l'agriculture,
à Lausanne
Objet
Recours Bernard GUDIT contre décision de la Commission
d'affermage du 19 décembre 2003 (fixation du fermage maximum d'une surface de
24,4 hectares)
Vu les faits suivants
A.
Selon contrat de bail conclu le 26 octobre 1994, Bernard
Gudit a remis à ferme à Jean-Daniel Cruchet, dès le 1
er
janvier
1995, neuf parcelles agricoles sises sur le territoire de la Commune d’Yvonand.
La formule officielle relative au contrat de bail mentionne un fermage annuel
de 30'000 francs. En date du 22 octobre 1994, les parties avaient en outre
conclu une convention, intitulée « annexe au bail à ferme », qui
prévoyait un versement supplémentaire annuel de 33'000 francs. Le bail a été
conclu pour une durée de neuf ans, soit du 1
er
janvier 1995 au 31
décembre 2003.
B.
En date du 14 août 2002, Jean-Daniel Cruchet a demandé que
le fermage annuel soit réduit à 50'000 francs à partir du 1
er
janvier 2004.
Le 11 novembre 2002, Bernard Gudit a informé Jean-Daniel
Cruchet qu’il résiliait le bail à ferme pour le 31 décembre 2003. Le 25
novembre 2002, Jean-Daniel Cruchet a saisi la Commission préfectorale de
conciliation en matière de bail à ferme du district d’Yverdon en concluant à ce
que le bail soit prolongé de six ans.
Selon conciliation passée devant la Commission de
conciliation le 6 août 2003, le bailleur a renoncé à la résiliation du bail
pour le 31 décembre 2003 et les parties ont décidé de s’en remettre à
l’autorité compétente en ce qui concerne le montant du fermage. Par requête
déposée auprès de la Commission d’affermage le 5 septembre 2003, Jean-Daniel
Cruchet a par conséquent demandé que cette dernière fixe le fermage maximum.
C.               En date du 25 novembre 2003, le Service de
l’agriculture (Sagr) a établi à l'attention de la Commission d’affermage un
document intitulé « préavis et opposition auprès de la Commission
d’affermage ». Dans ce document, le Sagr constatait, d'une part, qu'il
n'était pas encore en mesure de se prononcer sur le fermage maximum à partir du
1
er
janvier 2004 et, d'autre part,  faisait opposition aux fermages
des années 1995 à 2003  en concluant à ce que le fermage pour la période 1995 -
1996 soit ramené de 63'000 francs à 25'490 francs et celui pour les années 1997
à 2003 de 63'000 francs à 16'985 francs. Le Sagr précisait que ses conclusions se
fondaient sur une expertise datant de 1989 destinées au calcul du fermage
licite du domaine de Bernard Gudit, affermé alors à son beau-fils. Préalablement,
dans un courrier du 25 septembre 2003, le Sagr avait informé Bernard Gudit que,
sauf avis contraire de sa part ou de M. Cruchet, il utiliserait pour le calcul
des fermages licites du 1
er
janvier 1995 au 31 décembre 2003 les
données recueillies lors de l’expertise de 1989. Le Sagr précisait à cette
occasion que cette manière de procéder, en l’absence de modification notable
des parcelles concernées, permettait l’économie d’une expertise complémentaire
privée que la Commission d’affermage mettrait sinon paritairement à la charge
des deux parties.
Le 8 décembre 2003, le Sagr a déposé une plainte
pénale auprès du juge d’instruction cantonal pour les faits mentionnés
ci-dessus. Par Ordonnance du 3 mai 2004, le juge d’instruction de
l’arrondissement du Nord Vaudois a condamné Bernard Gudit et Jean-Daniel
Cruchet à une amende de 3'000 francs chacun pour contravention à la loi sur le
bail à ferme agricole.
D.               Dans une décision du 19 décembre 2003, la
Commission d’affermage s'est ralliée à l'analyse du Sagr et a constaté par
conséquent que le fermage annuel maximum pour la période 1995-1996 pouvait être
estimé à 25'490 francs (fr. 1'045 par hectare) et celui pour la période de 1997
à 2003 à 16'985 francs (fr. 696 par hectare). La Commission a par conséquent
admis l'opposition du Sagr et ramené aux montants précités les fermages pour la
période du 1
er
janvier 2005 au 31 décembre 2003 .
E.                Bernard Gudit s’est pourvu contre cette
décision auprès du Tribunal administratif le 21 janvier 2004 en concluant à son
annulation et à ce que le dossier soit renvoyé à l’autorité inférieure pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.  Le Sagr a déposé des
observations le 12 mars 2004 en concluant implicitement au rejet du recours. La
Commission d’affermage a déposé sa réponse le 24 février 2004 en concluant au
rejet du recours. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 18 mai
2004.
F.                Par convention des 3 et 12 mars 2005,
Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet ont convenu de ramener le fermage à 605
francs l’hectare, soit 11'222 francs, à partir du 1
er
janvier 2004,
la surface restante étant de 18,55 hectares. Le chiffre 10 de la convention
prévoit qu’un exemplaire sera adressé au Tribunal administratif afin qu’il
prenne acte de l’accord intervenu et raye la cause du rôle. Cette convention se
fonde sur une expertise effectuée par la société "le Cové SA", soit
l'expert choisi d'entente entre les parties.
Interpellés à ce sujet, le Sagr et la Commission
d’affermage ont indiqué que le nouveau bail conclu entre les parties à partir
du 1
er
janvier 2004 n’était pas de nature à modifier rétroactivement
le dépassement constaté en ce qui concerne les fermages convenus entre les
parties entre 1995 et 2003. Après interpellation, le recourant a également
indiqué qu’il maintenait son recours.
Interpellés par le magistrat instructeur sur la
question du respect du droit d'être entendu du recourant dans le cadre de la
procédure devant la Commission d'affermage qui a abouti à la décision attaquée,
le Sagr et la Commission se sont déterminés à ce sujet en date des 27 septembre
et 5 octobre 2005.
Considérant en droit
1.
a) A teneur de l'art. 50 de la loi fédérale du 4 octobre
1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), les décisions de
l'autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les
trente jours à l'autorité cantonale de recours. Interjeté dans ce délai, tel
qu'également retenu à l'article 23 de la loi vaudoise d'application de la loi
fédérale du 4 octobre 1895 sur le bail à ferme agricole (LVLBFA: RSV 221.313),
le recours est formé en temps utile; répondant aux autres conditions prévues
par cette disposition, il est au surplus recevable en la forme.
b) Dans
une convention signée au mois de mars 2005, Bernard Gudit et Jean-Daniel
Cruchet se sont mis d'accord au sujet du montant du fermage à partir du 1
er
janvier 2004. Le chiffre X de cette convention prévoit qu'un exemplaire de
cette dernière sera adressé au Tribunal administratif afin qu'il prenne acte de
l'accord intervenu et raye la cause du rôle.
Selon
l'art. 52 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le magistrat instructeur raye la cause du rôle en cas
de retrait du recours (al. 1) ou lorsque le recours est devenu sans objet (al.
3). En l'occurrence, dès lors que la décision attaquée concerne les fermages
convenus entre 1995 et 2003,  on ne saurait considérer que le recours est
devenu sans objet au motif que Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet se sont mis
d'accord au sujet du montant du fermage à partir du 1
er
janvier
2004. On relève en outre que, interpellé à cet égard, le recourant a maintenu
son recours.
Vu ce qui
précède, il n'y avait pas lieu de rayer la cause du rôle et il convient
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Aux termes de l'art. 43 al. 1 LBFA, l'autorité cantonale
peut former opposition contre le fermage convenu pour un immeuble. Selon l'art.
43 al. 2 LBFA dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue,
l'opposition doit être formulée dans les trois mois à compter du jour où
l'autorité a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du
fermage. Dans le canton de Vaud, c'est le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce (actuellement Département de l'économie) qui est
compétent pour former opposition contre le fermage d'un immeuble (art. 15 al. 1
let.c LVLBFA) et c'est la Commission d'affermage qui est compétente pour
statuer sur cette opposition (art. 13 al. 1 let. e LVLBFA).
En l'occurrence, le Département de l'économie, par
l'intermédiaire du Sagr, a eu connaissance des fermages convenus entre le
recourant et Jean-Daniel Cruchet depuis 1995 après que ces derniers ont, en
date du 5 septembre 2003, saisi la Commission d'affermage afin que celle-ci
fixe le fermage maximum à partir du 1
er
janvier 2004. En date du 25
novembre 2003, Le Sagr a  formulé une opposition à l'encontre des fermages
convenus entre 1995 et 2003, agissant ainsi dans le délai de trois mois prévu à
l'art. 43 al. 2 LBFA. On relèvera que l'art. 43 al. 2 LBFA a été modifié à
partir du 1
er
janvier 2004 et qu'il prévoit désormais que
l'opposition doit être formulée au plus tard deux ans après l'entrée en
jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation du fermage. Selon cette
nouvelle disposition, le Sagr n'aurait plus pu remettre en cause le fermage
convenu entre les parties à partir de 1995.
3.                Il
résulte du dossier que, avant de formuler son opposition, le Sagr a pris
contact avec le recourant à qui il a demandé de lui remettre un certain nombre
de documents relatifs à sa situation personnelle et financière. Par la même
occasion, le Sagr a informé le recourant que, sauf avis contraire de sa part ou
de M. Cruchet, il utiliserait pour le calcul des fermages licites du 1
er
janvier 1995 au 31 décembre 2003 les données recueillies lors de l’expertise
effectuée en 1989 par le responsable d'alors du Bureau de l'économie rurale
(cf. courrier du Sagr à Bernard Gudit du 25 septembre 2003). Il n'apparaît pas
contesté que, suite à ce courrier, le recourant ne s'est pas opposé à l'utilisation
de l'expertise de 1989. Après avoir reçu l'opposition du Sagr du 25 novembre
2005, la Commission d'affermage a statué le 19 décembre 2003, ceci sans avoir
donné au recourant la faculté de se déterminer sur cette opposition. Se pose
ainsi la question du respect du droit d'être entendu du recourant dans la
procédure qui a abouti à la décision attaquée.
a) Le droit du particulier d'être entendu est
expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution
fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du
principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être
entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de
s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être
entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen
d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue,
d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux
particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur
situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le
contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon
la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "
le
droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier,
celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance
et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves
"
(ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no
1291).
Le droit d'être entendu qui, en tant que garantie de
procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales que par les
personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564 no 1168),
est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle
essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe, la nullité
absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé
indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui
constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit
d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité,
après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la
solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122
II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut
voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle
du droit d'être entendu. La Constitution ne permet pas qu'il soit ignoré
simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance
d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op.
cit. p. 620 no 1318).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée ne conteste
pas qu'elle n'a pas donné au recourant la faculté de se déterminer sur
l'opposition du Sagr du 25 novembre 2003. Elle relève cependant que le droit
d'être entendu du recourant aurait été respecté dès lors que ce dernier a été
auditionné par téléphone par le Sagr et qu'il a eu l'occasion de lui remettre
des pièces.
On ne saurait suivre l'autorité intimée lorsque
celle-ci prétend qu'elle n'avait pas à entendre le recourant dès lors que
celui-ci l'avait été par le Sagr préalablement au dépôt de l'opposition. Le
droit d'être entendu implique en effet que la personne concernée soit en mesure
de s'expliquer devant l'autorité compétente pour rendre la décision et non pas
devant une autre autorité. S'agissant des décisions prises sur la base de la
LBFA, cette exigence s'impose d'autant plus que l'art. 47 al. 2 LBFA stipule
expressément que les parties doivent être entendues. En l'occurrence, il
appartenait à tout le moins à l'autorité intimée de transmettre l'opposition du
Sagr au recourant en lui donnant un délai pour se déterminer sur cette dernière.
On voit en effet mal comment une autorité peut statuer sur une dénonciation
telle que celle formulée par le Sagr le 25 novembre 2003 sans même donner la
faculté au dénoncé de se déterminer sur le contenu de cette dénonciation. En
l'espèce,  on relève notamment que le recourant conteste l'utilisation de
l'expertise de 1989 pour fixer le fermage maximum à partir de 1995 et il aurait
pu par conséquent demander que cette question soit instruite par l'autorité
intimée avant qu'elle rende sa décision. Comme on l'a vu ci-dessus,  le droit
d'être entendu implique en effet notamment celui de participer à
l'administration des preuves et de fournir des preuves. Certes, ceci n'implique
pas nécessairement que l'autorité donne suite aux demandes d'administration de
preuves, ces dernières pouvant cas échéant être refusées sur la base d'une
appréciation anticipées des preuves (cf. notamment ATF 124 I 208 consid. 4a).
Il n'en demeure pas moins que l'autorité doit au moins donner l'occasion à la
personne concernée de se déterminer sur les faits qui lui sont reprochés et
d'offrir cas échéant  des preuves, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce.
c) La jurisprudence admet que la violation du droit
d'être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite "
de la
guérison
", lorsque le recourant a la possibilité de s'exprimer devant
une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen et revoyant
toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si
celle-ci avait normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid.
2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde
instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement
grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours (ATF 126 V
132 consid. 2b; arrêt TA FO 2001/0016 du 21 avril 2004).
Dans le cas d'espèce, le fait pour l'autorité
intimée de n'avoir donné à aucun moment la possibilité au recourant de se
déterminer sur l'opposition formulée par le Sagr avant de rendre sa décision
constitue une violation particulièrement grave de son droit d'être entendu.
Partant, la réparation de cette violation devant l'autorité de céans ne saurait
entrer en considération.
4.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours et
d'annuler la décision attaquée, le dossier étant retourné à la Commission
d'affermage afin qu'elle donne la faculté au recourant de se déterminer sur
l'opposition formulée par le Sagr.
Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la
charge de l'Etat. Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat
et obtient gain de cause, a droit à l'allocation de dépens, mis à la charge de
l'Etat de Vaud.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission d'affermage du 19 décembre
2003 est annulée.
III.                Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.               L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Commission
d'affermage, versera à Bernard Gudit une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2005/san
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)