vd_omni · AC.2020.0187 · 2021-10-19 · fr

A. ________/Département des institutions et du territoire et Conseil communal de Lausanne | Recours contre l'instauration d'une zone réservée communale sur une partie des territoires forains de Lausanne (hors périmètre compact du PALM). Pas de violation du principe de la proportionnalité: la zone réservée - en tant qu'elle inclut la parcelle du recourant située à l'extrémité d'une zone peu densément bâtie, en limite de vastes terrains agricoles et de forêts - ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à la révision du plan d'affectation (consid. 5). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement: la situation des secteurs exclus de la zone réservée se distingue (notamment sous l'angle du développement, des voies de communication et de la desserte en transports publics) de celle du secteur dans lequel se trouve la parcelle du recourant (consid. 6). Recours rejeté.Recours au TF rejeté par arrêt du 4 novembre 2022 (1C_695/2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2021 AC.2020.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 octobre 2021
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mmes
Pascale
Fassbind-de Weck et Christina Zouboulakis, assesseures; Mme Nicole Riedle,
greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et du territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service
juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil communal de Lausanne,
représenté
par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 24 juin 2020 approuvant le plan et le
règlement de la zone réservée communale sur les secteurs de Pra Roman,
Vers-chez-les-Blancs, Chalet-à-Matthey, Flon Morand et Montblesson sise sur
la Commune de Lausanne (parcelle n° 15325).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 15325 de la commune de
Lausanne. D’une surface totale de 1'225 m
2
, cette parcelle supporte
un bâtiment d’habitation et rural (ECA n° B629) de 204 m
2
, le solde
étant en jardin. Située dans le secteur de Pra Roman, la parcelle est colloquée
en zone de villas A, conformément au plan d’extension n° 599 concernant les
régions périphériques et foraines de Lausanne aux lieux-dits Chalet-à-Gobet,
Vers-Chez-les-Blanc, en Marin, Montblesson, La Vulliette, approuvé le 28
novembre 1980 par le Conseil d’Etat.
La parcelle n°
15325
jouxte au nord la parcelle n° 15370, d’une surface de 47'070 m
2
,
principalement colloquée en zone de sport, loisirs et hébergement. Cette dernière
parcelle abrite notamment un bâtiment d’habitation (ECA n° 9586) de 229 m
2
,
contigu au bâtiment d’habitation et rural sis sur la parcelle n° 15325, ainsi
qu’un jardin de 35'507 m
2
. Au sud, la parcelle n° 15325 borde les
parcelles n
os
20724 et 20594, également affectées à la zone de villas
A.
Ces différentes parcelles sont desservies par le
chemin du Chalet de Pra Roman et se trouvent, approximativement, dans la partie
nord-est de la commune de Lausanne, à l’extérieur du périmètre compact du
projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM).
B.
a) La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a mis à
l’enquête publique, du 16 février au 19 mars 2018, un projet de zone réservée
communale concernant les secteurs de Pra Roman, Vers-chez-les-Blanc, Chalet-à-Matthey,
Flon Morand et Montblesson (territoire hors périmètre compact du PALM).
Le règlement y relatif est ainsi libellé:
"1.
But
La zone réservée selon l'art. 46
LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement
du territoire. Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et
cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins,
conformément à la LAT.
2.
Périmètre
La zone réservée déploie ses
effets sur le périmètre défini sur le plan.
3.
Effets
1
Pour les terrains non
bâtis, le périmètre de la zone réservée est strictement inconstructible.
2
Pour les terrains
bâtis:
a.
toute
nouvelle construction est interdite;
b.
pour
les constructions existantes sises dans la zone de restructuration du plan d'extension
n° 599 et du plan n° 603, l'article 49 du plan d'extension n° 599 demeure applicable.
Au surplus, si un agrandissement est possible, cet agrandissement ne peut pas
excéder une surface habitable de 75 m
2
;
c.
les
constructions existantes sises dans les zones de villas A et B du plan d'extension
n° 599 et dans les zones constructibles définies par les plans d'extension en
vigueur, peuvent être agrandies si les conditions cumulatives suivantes sont
réunies:
-
les dispositions règlementaires en vigueur sont respectées;
-
l'agrandissement n'excède pas 25% des surfaces habitables
constatées au premier jour d'ouverture de l'enquête publique de la zone réservée;
-
l'agrandissement n'excède pas une surface habitable de 75 m
2
.
d. les dépendances et constructions
de peu d'importance non habitables sont admissibles.
4.
Mise en vigueur, durée
et abrogation
La zone réservée déploie ses
effets dès sa mise en vigueur par le Département compétent pour la période
prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable de 3 ans. Pendant sa
durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment
celle des règlements communaux qui lui sont contraires".
A propos de la justification du projet de zone
réservée communale et le périmètre qu'elle englobe, le rapport d'aménagement selon
l’art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47 OAT), daté du 25 janvier
2018, expose notamment ce qui suit:
"
1.1    Objectifs
Conformément aux art. 27 LAT et 46
LATC, l'instauration d'une zone réservée vise à sauvegarder les buts et
principes de l'aménagement du territoire, lorsqu'une situation l'exige.
La mise en conformité avec les
nouvelles directives fédérales et cantonales contraint la Ville de Lausanne à
réviser l'affectation du sol hors périmètre compact, afin de réduire sa zone à
bâtir. Dans l'intervalle, la mise en zone réservée a pour objectif de suspendre
temporairement la constructibilité de certains secteurs, afin d'éviter des
développements pouvant entraver le redimensionnement de la zone à bâtir.
1.2     Périmètre
Secteurs concernés
La présente
procédure
couvre une partie du territoire communal forain, compris hors du périmètre
compact du PALM, dans la zone des Râpes; elle englobe les secteurs de Pra
Roman, Vers-chez-les-Blanc, Chalet-à-Matthey, Flon Morand et Montblesson
[...]
.
Le périmètre retenu tient compte notamment
de l'importance des réserves en zone à bâtir existantes. Il couvre une surface
en zone à bâtir d'environ 76.7 hectares.
Types de zones à bâtir et parcelles
concernées
La zone réservée porte spécifiquement
sur des parcelles et portions de parcelles affectées en zones d'habitation et
mixtes, selon les plans communaux en vigueur
[...]
.
Seules ces zones présentent en effet un potentiel pour l'accueil de nouveaux habitants
au sens de la mesure A11 du PDCn.
Les autres types de zones
(verdure, activités, sports et loisirs, utilité publique, etc) ne sont pas
concernés par la zone réservée.
La zone réservée vise à éviter
tout nouveau développement à l'intérieur de son périmètre. Par souci d'équité
de traitement, l'ensemble des parcelles (terrains bâtis et non bâtis) sont donc
intégrées dans le périmètre de la zone
[...]
.
Secteurs et parcelles exclus
Malgré leur situation hors du périmètre
compact du PALM et leur affectation en zones mixtes et de logement, certains secteurs
et parcelles ne sont pas concernés par la mise en zone réservée.
D'une part, il s'agit des secteurs
dans lesquels les réserves en zone à bâtir sont faibles ou très ponctuelles:
-
dans la zone des Râpes, les secteurs de la Vulliette et de la Molliette,
ainsi que le secteur du Chalet des Antêts, qui fait l'objet d'une procédure de
plan partiel d'affectation (PPA), permettant le déclassement d'une grande
parcelle communale;
-
dans l'enclave de Vernand, les secteurs du Boulard, du Taulard et
des Crottes.
D'autre part, il s'agit des
parcelles sur lesquelles des demandes de permis de construire ont été déposées
avant qu'un accord intervienne avec le SDT sur la stratégie de
redimensionnement. Toutefois, les projets importants ont été largement redimensionnés
(- 50% environ). Les parcelles suivantes sont ainsi considérées comme des
"coups partis" et ont été exclues de la zone réservée:
-
dans le secteur de Montblesson: les parcelles n
os
20691 (partielle), 20692 et 20693;
-
dans le secteur de Chalet-à-Matthey: les parcelles n
os
15137 (partielle), 15138 (partielle) et 15328;
-
dans le secteur de Pra Roman: la parcelle n° 15298.
[...]
3.   Justification du projet
3.1 Surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre compact
[...]
la surface en zone à bâtir de logement et mixte est surdimensionnée et doit
être réduite dans une proportion équivalente à 2'324 habitants. La présente
procédure fait partie des mesures visant cet objectif."
b) Le 19 mars 2018, A.________, propriétaire de la parcelle
n° 15325 - incluse dans le périmètre du projet de zone réservée communale -, a
formé opposition audit projet.
c) Le 29 août 2019, la municipalité a établi le
préavis n° 2019/32 à l’intention du Conseil communal de Lausanne (ci-après: le
conseil communal). Les considérations relatives à la justification et au périmètre
de la zone réservée figurant dans le rapport 47 OAT ont été reprises, les
chiffres relatifs au surdimensionnement étant toutefois légèrement plus élevés.
A cet égard, le préavis retient (ch. 4.3):
"Au vu du bilan ci-dessus
,
la zone à bâtir doit être réduite dans une
proportion correspondant à
2'364
habitants. Le solde
de croissance disponible au moment du bilan (296 habitants) est absorbé par les
projets terminés après le 31 décembre 2017, par les projets en chantier, ainsi
que les projets restant à réaliser et considérés comme des "coups
partis"."
Le préavis précise notamment ce qui suit, s'agissant
de la stratégie communale pour le redimensionnement de la zone à bâtir (ch.
4.5):
"Dès 2015, la Municipalité a initié
les démarches visant à redimensionner la zone à bâtir dans le secteur des Râpes.
Envisageant dans un 1
er
temps de concentrer le redimensionnement de
la zone à bâtir sur trois périmètres restreints (périmètres correspondant à des
plans spéciaux en vigueur), elle a dû élargir son intervention, à la demande du
SDT et afin de s'adapter à l'évolution des directives cantonales.
Après plusieurs mois de
négociation, la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir a été validée
par le SDT en mai 2017. Elle prévoit les mesures suivantes sur le territoire hors
du périmètre compact du PALM:
-
la révision du plan d'affectation "Chalet des Antêts",
afin de procéder au déclassement rapide et ciblé d'une grande parcelle communale
dans un périmètre de plan bien délimité. Le projet a été initié en 2015 et
devrait être mis à l'enquête publique en 2019;
-
la révision de l'ensemble du PACom
[plan
d'affectation communal]
des territoires forains, afin d'adapter la
planification dans une perspective globale. Les dézonages nécessaires seront
effectués dans ce cadre. Le temps de mener les études du nouveau PACom, la mise
en place d'une zone réservée permet de stabiliser le territoire le nécessitant
(zone des Râpes, sur les secteurs de Pra Roman, Vers-chez-les-Blanc,
Chalet-à-Matthey, Flon Morand et Montblesson)."
C.
Dans sa séance du 28 janvier 2020, le conseil communal a décidé
d’adopter la zone réservée communale et d’approuver les réponses de la municipalité
aux oppositions déposées pendant l’enquête publique.
Le 24 juin 2020, la Cheffe du Département des
institutions et du territoire (DIT) a décidé d’approuver, sous réserve des
droits de tiers, la zone réservée communale prévue.
D.
Par acte du 21 juillet 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal). Il conclut, principalement,
à la réforme de ces décisions en ce sens que son opposition est admise et la
parcelle n° 15325 de Lausanne est exclue du périmètre du plan et du règlement
de la zone réservée communale et, subsidiairement, à leur réforme en ce sens que
l’art. 3 al. 2 du règlement de la zone réservée communale est complété par une
lettre "cbis", prenant place entre les lettres c et d, avec le
contenu suivant: "
cbis En sus des agrandissements possibles selon la
lettre c ci-dessus, les constructions existantes sises dans les zones de villas
A et B du Plan d’extension n° 599 et dans les zones constructibles définies par
les plans d’extension en vigueur, peuvent bénéficier d’une augmentation de
nouvelles surfaces habitables sans limitation si les dispositions du plan
d’extension sont respectées et que la création de nouvelles surfaces habitables
est réalisée à l’intérieur d’un volume bâti existant
". Plus
subsidiairement, le recourant conclut à l’annulation des décisions précitées et
au renvoi de la cause au conseil communal et au DIT pour nouvelle décision dans
le sens des considérants. A titre de mesure d’instruction, il a sollicité la tenue
d’une inspection locale.
Dans sa réponse du 28 septembre 2020, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), agissant au nom du DIT, a conclu
au rejet du recours.
Le 30 octobre 2020, la municipalité a fait de même.
Le 7 décembre 2020, le recourant a répliqué et a sollicité,
à titre de mesure d'instruction complémentaire, que le DIT se détermine "
quant
à la volonté de supprimer les critères démographiques pour le redimensionnement
des zones à bâtir dans la future révision du Plan directeur cantonal et l’horizon
de cette future adaptation
".
Par courrier du 26 janvier 2021, le recourant a constaté
qu'aucune audience avec inspection locale n'avait encore été fixée et a ainsi
requis la tenue d'une audience de débats publics, en vertu de l'art. 6 de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du
4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101).
Le 27 septembre 2021, le tribunal a tenu une
audience avec inspection locale en présence des parties. Le procès-verbal dressé
à cette occasion a la teneur suivante:
"L'audience est ouverte à
14h30 sur la parcelle n° 15325.
Me Keller produit deux pièces, dont
il remet copie à toutes les parties.
Dans le bâtiment situé sur la
parcelle n° 15370 et contigu à la parcelle de M. A.________, il existe au moins
un logement.
L'art. 3 al. 2 let. c du règlement
sur la zone réservée doit être interprété, selon la commune, en ce sens que
l'agrandissement de 25% des surfaces habitables ne peut être réalisé qu'à
l'intérieur du volume du bâtiment.
Il est constaté que:
- le rural de M. A.________ est en
ruines;
- l'ancienne partie habitable du
bâtiment de M. A.________ est vétuste et non habitable en l'état;
- suite à l'effondrement d'une
partie du toit du rural, la façade mitoyenne avec le bâtiment voisin est
découverte et que, selon Me Keller, des travaux sont nécessaires, vu notamment
les problèmes dus à des infiltrations d'eau éventuelles;
- qu'il existe, dans l'Ecoquartier,
notamment une épicerie, une poste, un centre d'accueil de jour pour personnes
âgées, ainsi qu'un cabinet de physiothérapie.
Le tribunal se rend devant l'arrêt
de bus "Praz-Collet" qui est desservi par la ligne de bus TL 64. Cette
ligne va jusqu'à l'arrêt de métro "Les Croisettes" et ne dessert pas
le centre-ville. La fréquence est d'environ toutes les 20 minutes.
Concernant la révision du PACom
relatif aux territoires forains, un examen préalable du canton devrait avoir
lieu dans les six prochains mois. Le dossier sera déposé par la commune auprès
du canton probablement au début de l'année prochaine.
Me Keller précise qu'en limite est
de la parcelle A.________, il a été constaté la présence de nombreux arbres d'une
hauteur supérieure à 10 m.
Après lecture du procès-verbal
d'audience aux parties, l'instruction est close. Les parties renoncent aux
plaidoiries.
[...]
."
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du
DIT par lesquelles le projet de zone réservée communale a été adopté puis approuvé.
Ces deux décisions ont été notifiées simultanément à l’opposant débouté et
peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal
(art. 43 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions [LATC; BLV 700.11] et art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) par un propriétaire
ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente et manifestement
atteint par les décisions attaquées (art. 75 LPA-VD), le présent recours, qui
respecte toutes les autres conditions formelles (art. 76 et 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD), est recevable.
2.
A titre de mesures d’instruction, le recourant sollicite notamment une
prise de position du DIT "
quant à la volonté de supprimer les critères
démographiques pour le redimensionnement des zones à bâtir dans la future
révision du Plan directeur cantonal et l’horizon de cette future adaptation
".
a) Le recourant expose dans ses déterminations que
le canton de Vaud, par le DIT, aurait déjà annoncé que la future révision du
Plan directeur cantonal (PDCn) supprimerait les critères démographiques à
l'horizon 2024.
b) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'administré de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170; 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties participent
à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres
de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de
preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD);
de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a
la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion
(ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; arrêt TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid.
5; arrêt CDAP PE.2018.0208 du 29 mai 2019 consid. 3a).
c) Le tribunal se doit d'appliquer le droit en vigueur,
soit en l'occurrence la 4
ème
adaptation bis du PDCn (comme nous le
verrons ci-après, cf. consid. 3c/bb). Dans cette mesure, le tribunal ne saurait
tenir compte de déterminations relatives à d'éventuelles futures modifications
du PDCn (concernant la suppression des critères démographiques en lien avec le
dimensionnement de la zone à bâtir). Partant, la mesure d'instruction sollicitée
n'apparaît pas pertinente et le tribunal renoncera à l'ordonner, sans qu'il
n'en résulte une violation du droit d'être entendu des parties.
3.
Il convient en premier lieu d'examiner si la zone réservée litigieuse s’avère
bien fondée dans son principe.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions
viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création d'une zone réservée
est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de
futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la
zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan général d'affectation (arrêt
TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1; arrêt CDAP AC.2020.0337/AC.2020.0345
du 30 juin 2021 consid. 3a/bb et les références citées).
L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà
de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification
(ATF 138 I 131 consid. 6.2 p. 141; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a et les références citées).
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt
public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit
ou non conforme au droit. S'il faut une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète, il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier
lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation
résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas
de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art.
15 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_218/2020 précité consid. 3.1.1 et les références
citées). La mesure contestée constitue la première étape de ce processus
obligatoire. En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant
du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de
planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également
respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation
de planifier. C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit
être effectuée (arrêts TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1; 1C_518/2019 du
8 juillet 2020 consid. 5.1; arrêt CDAP AC.2020.0109 précité consid. 2c).
Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être
instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la
question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée
ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf.
arrêt CDAP AC.2020.0109 précité consid. 2e et les références citées). Par
ailleurs, la jurisprudence considère qu'il convient de confirmer la zone
réservée projetée si la possibilité d'un déclassement peut raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général
d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2020.0337/AC.2020.0345 précité consid. 5b;
AC.2019.0384/AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 3 et les références
citées).
Enfin, dans une affaire concernant la commune de
Founex, le Tribunal fédéral a confirmé une zone réservée communale, qui s'étendait
à l'ensemble des surfaces constructibles à faible densité, en
retenant que cela permettait d'assurer une liberté d'action suffisante de la
commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de
tout le territoire communal et que, dans ce cadre, le principe d'égalité de
traitement empêchait que certaines parcelles soient exclues du périmètre visé,
à moins qu'il apparaisse d'emblée qu'elles ne pourraient être concernées par le
remaniement de la zone à bâtir (arrêt TF 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid.
4.4).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (cf. Alexandre Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 55
ad
art. 27). Les
cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit
vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible
de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant
préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être
mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al.
2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une
autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du
gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96;
127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit
indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.
242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se
réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité
d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela
quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF
1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant
que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou
mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait;
l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution,
même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) À l'appui de la décision d'instaurer une zone
réservée, les autorités communales invoquent le surdimensionnement de la zone à
bâtir hors périmètre compact du PALM.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci
incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que
les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de
la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a),
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de
créer un milieu bâti compact (let. b)
. L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (al.
2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice
d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant
leur étendue (al. 3) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à
assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des
surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat (al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire.
En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la
nature et le paysage.
[...]"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu
se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire,
à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le
nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains
en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale
(ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014
consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395; Alexandre Flückiger,
La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêt TF 1C_568/2014
et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu
bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux
conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 al. 1 LAT, le
plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid.
3.7 p. 485).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes, au sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure
A11 du PDCn. Ce plan est entré en vigueur 1
er
août 2008 et a par la
suite fait l'objet de plusieurs adaptations, la 4
ème
adaptation bis,
actuellement en vigueur, ayant été approuvée le 20 décembre 2019 par le Conseil
fédéral.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité
existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin
à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure
de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa
version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui
garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la
dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et
en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement (mesure A11; cf. également arrêt
CDAP AC.2019.0384/AC.2019.0385 précité consid. 2b/bb).
La 4
ème
adaptation du PDCn a modifié l'année
de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon de planification
à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages et quartiers
hors centre (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans).
Les communes qui, comme la commune de Lausanne, doivent redimensionner leurs
zones à bâtir, doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur
projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn
par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11, cette révision
prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports
publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des
sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment
la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement, densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification
(cf. arrêt CDAP AC.2019.0384/AC.2019.0385 précité consid. 2b/bb).
La fiche d'application de la DGTL de juin 2021
intitulée "
Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes
excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement?
"
prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole
doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du
territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.
Quant à la fiche d'application de la DGTL de février
2019 intitulée "
Comment délimiter le territoire urbanisé?
", à
laquelle se réfère le recourant, il en ressort que le territoire urbanisé
comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine. Un
territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond à certains critères à
savoir qu'il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix
habitations permanentes, qu'il comprend essentiellement des constructions
destinées à l'habitation, aux activités économiques et que la distance entre
les constructions (à l'intérieur du territoire urbanisé) est en principe
inférieure à 50 mètres. Selon cette fiche, la délimitation du territoire
urbanisé impose de distinguer en premier lieu les noyaux urbanisés largement
bâtis (groupement d'au moins 10 habitations distantes de moins de 50 m en
principe) des petites zones à bâtir (comprenant moins de 10 habitations
permanentes et ne présentant pas ou peu de services ou équipements). En deuxième
lieu, il faut procéder à l'identification du territoire urbanisé en retenant,
parmi les noyaux urbanisés largement bâtis, celui ou ceux qui forment le centre
construit historique. Le territoire urbanisé désigne, dans ce contexte, le milieu
bâti qui accueille les services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne
desserte en transports publics. Enfin, sur la base d'une photographie aérienne,
il faut se rapprocher au plus près des constructions et des abords aménagés en
se calant sur les éléments physiques (route, configuration du site, pente,
lisière forestière, murs, éléments construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce
cadre, les terrains inaptes à la construction doivent encore être exclus du
territoire urbanisé. Au demeurant, le contenu de la fiche est conforme à la
jurisprudence rendue au sujet des "territoires largement bâtis" de
l'ancien art. 15 let. a LAT, et dont le Tribunal fédéral avait déjà précisé
qu'elle devait être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_378/2016 du 4
janvier 2017 consid. 3.2).
d) En l'espèce
,
il n'est pas
contesté que les zones à bâtir de la commune de Lausanne (permettant la
construction de logements), hors du périmètre compact du PALM, sont
manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites.
Selon le préavis n° 2019/32 établi par la municipalité à l’intention du conseil
communal, la commune présente une surcapacité d'accueil de 2'364 habitants. Il
est donc admis que la commune est tenue de modifier son plan d'affectation afin
de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement très important des
zone à bâtir de logements et mixte hors du périmètre compact, il faut constater
que la création d'une zone réservée communale est justifiée de manière à ne pas
rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations
et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la
révision du plan d'affectation. Le recourant ne conteste pas ce point.
4.
Il convient néanmoins d'examiner s'il se justifierait, comme le soutient
le recourant, d'exclure la parcelle n° 15325 de la zone réservée communale. La
question à laquelle le tribunal doit répondre à cet égard, au stade du litige
relatif à la zone réservée, est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement
ou d'une diminution des droits à bâtir de la parcelle concernée peut raisonnablement
être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation.
Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée.
5.
Le recourant invoque, en premier lieu, une violation du principe de
proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.).
a) A l'appui de ce grief, le recourant expose que la
parcelle litigieuse serait située en territoire urbanisé et que le futur plan d’affectation
des territoires forains prévoirait de la maintenir en zone à bâtir. Il soutient
par ailleurs que l’inclusion de sa parcelle dans la zone réservée communale l’empêcherait
de réaliser des travaux de rénovation nécessaires et le contraindrait à
attendre - pendant plusieurs années encore - l’entrée en vigueur du futur plan d’affectation
pour développer un projet de construction.
b) aa) En l'espèce, la parcelle n° 15325 est colloquée
en zone de villas A et présente une surface de 1'225 m
2
, dont une
partie non négligeable (1'021 m
2
) est encore libre de constructions.
La parcelle concernée jouxte directement, du côté sud, des parcelles construites
(n
os
20594 et 20724) colloquées en zone de villas A et, du côté nord,
la parcelle n° 15370, affectée à la zone de sport, loisirs et hébergement, soit
une zone qui n'est pas destinée à l'habitation.
S'il est vrai que la parcelle n° 15325 s'inscrit (du
côté sud) dans le prolongement d'un quartier de villas récemment développé accueillant
quelques infrastructures publiques (épicerie, poste, centre d'accueil de jour
et cabinet de physiothérapie), il n'en demeure pas moins que dite parcelle se trouve
dans le secteur de Pra Roman, lequel est situé hors du centre-ville de Lausanne
et hors du périmètre compact du PALM. Ce secteur fait partie des secteurs forains
présentant, aux termes du rapport 47 OAT et du préavis n° 2019/32, l’essentiel
des réserves (surfaces non bâties) et des potentiels de densification (droits à
bâtir non utilisés) de la commune, ce que le recourant ne conteste pas. Ce
secteur est entouré de terrains qui ne sont pas voués à l'habitation; en effet,
les parcelles entourant ce secteur sont essentiellement colloquées en zone
agricole (par exemple, parcelles n
os
20534, 15431, 17765), en aire
forestière (par exemple, parcelles n
os
15464 et 15340), en zone
équestre (par exemple, parcelle n
o
15341) et en zone de sport,
loisirs et hébergement (parcelle n° 15370).
Les vues aériennes du secteur concerné, disponibles sur
le site du Guichet cartographique cantonal, permettent en outre de se rendre
compte du fait que la parcelle du recourant se trouve véritablement loin du
centre-ville, dans un secteur sis à l'extrémité d'une zone peu densément bâtie,
en limite de vastes terrains agricoles et de forêts, pour ainsi dire libres de
constructions. Par ailleurs, l'inspection locale a permis d'établir que le secteur
concerné n'est de loin pas desservi de manière optimale par les transports
publics: la ligne de bus 64 (arrêt "Praz Collet") ne dessert pas le
centre-ville, mais relie le quartier au terminus de la ligne de métro ("Les
Croisettes"), à une fréquence d'environ toutes les 20 minutes.
Il découle de ces différents éléments que la parcelle
n° 15325 ne se trouve manifestement pas dans un territoire largement bâti
formant le cœur d'une localité. Elle se trouve ainsi hors du territoire urbanisé,
dans un secteur qui s'apparente à une frange peu densément construite de la zone
à bâtir et qui ne fait à l'évidence pas partie des territoires à développer ou
densifier en priorité. Il faut dès lors considérer que la parcelle du recourant
est située dans un secteur susceptible d'entrer en considération pour une réduction
de la zone à bâtir, ce d'autant plus que le surdimensionnement des zones d'habitations
et mixtes communales est important, comme on l'a vu ci-avant (cf. consid. 3d). En
d'autres termes, on ne saurait exclure qu'il soit nécessaire, dans le cadre de
la révision du plan d'affectation communal (territoires forains), de déclasser la
parcelle n° 15325, voire de réduire les droits à bâtir qu'elle comporte
actuellement.
Le fait que la parcelle du recourant soit équipée et
qu'elle abrite un bâtiment d'habitation et rural ne change rien à cette
appréciation, dès lors que même les parcelles équipées, voire comportant déjà
des constructions, peuvent - ou au besoin doivent - être attribuées à une zone
de non bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2b p. 367; arrêt CDAP AC.2018.0327 du 5
mars 2020 consid. 5a), ou alternativement voir leurs droits à bâtir réduits. Quant
à l'argument selon lequel le futur plan d'affectation maintiendrait la parcelle
concernée en zone à bâtir, il tombe faux. Rien ne permet en effet d'affirmer -
à ce stade - que la surface de la zone réservée communale suffise aux déclassements
nécessaires (cf. à cet égard, arrêt CDAP AC.2019.0386 du 14 octobre 2020
consid. 2d, concernant également la commune de Lausanne). Quelles que soient, à
ce jour, les intentions de la commune, elles sont susceptibles d'évoluer au fil
de l'avancement du processus de révision du plan d'affectation qui, selon les déclarations
recueillies en audience, n'a pas encore été soumis à l'examen préalable du
canton.
En définitive, la zone réservée communale - en tant
qu'elle inclut la parcelle n° 15325 - ne va pas, d'un point de vue spatial, au-delà
de ce qui est nécessaire à la révision du plan d'affectation; on peut du reste
s'étonner du fait qu'elle ne s'étende pas à la partie de la parcelle n° 15370
qui accueille le bâtiment ECA n° 9586, lequel comporte à tout le moins un
logement, comme constaté lors de l'inspection locale.
bb) Sous l'angle de la pesée des intérêts, s'opposent
l'intérêt public à pouvoir bloquer provisoirement la constructibilité dans une
commune surdimensionnée - et ainsi maintenir la liberté de planification des
autorités communales - et l'intérêt privé du recourant à pouvoir valoriser son
bâtiment et sa parcelle.
S'agissant de l'intérêt privé du recourant, l'inspection
locale a permis de constater que le rural sis sur la parcelle n° 15325 est en
ruines et, qu'à la suite de l'effondrement d'une partie de son toit, la façade
mitoyenne avec le bâtiment voisin (ECA n° 9586) est découverte, ce qui rendrait
des travaux nécessaires au vu des éventuelles infiltrations d'eau. L'inspection
locale a en outre permis de constater que l'ancienne partie habitable du bâtiment
du recourant est vétuste et non habitable en l'état. Les représentants de la municipalité
ont, pour leur part, précisé en audience que l'art. 3 al. 2 let. c du règlement
sur la zone réservée doit être interprété en ce sens que l'agrandissement de
25% des surfaces habitables ne peut être réalisé qu'à l'intérieur du volume du
bâtiment.
En l'occurrence, il convient de constater que la
mise en zone réservée de la parcelle n° 15325 n'empêche pas le recourant de procéder
aux travaux d'entretien nécessaires, ni d'agrandir - certes dans une mesure
limitée - la surface habitable du bâtiment. Dans ces conditions, l'intérêt privé
du recourant doit céder le pas devant l'intérêt public en jeu, étant rappelé
que l'instauration d'une zone réservée constitue une mesure conservatoire
limitée dans le temps, qui ne modifie pas l'affectation du sol et qui ne
préjuge pas de l'affectation définitive de celle-ci.
En conclusion, la zone réservée communale, en tant
qu'elle inclut la parcelle n° 15325, respecte le principe de proportionnalité. Le
grief est ainsi mal fondé et doit être écarté.
6.
Le recourant invoque ensuite une violation du principe de l'égalité de
traitement.
a) En substance, le recourant se plaint du fait que les
secteurs de la Vulliette, de la Molliette, de Vernand et des Antêts - qui comprendraient
de nombreuses parcelles libres de constructions et une localisation similaire aux
secteurs de Pra Roman, Montblesson, Flon Morand et Vers-chez-les-Blanc - n'ont pas
été intégrés dans la zone réservée. Selon le recourant, rien ne justifierait de
traiter différemment ces deux groupes de secteurs. En outre, le recourant invoque
une inégalité de traitement spécifiquement avec la parcelle n° 20253 de la
commune de Lausanne.
b) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte
à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77
consid. 5.1 p. 80).
Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration
des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement
local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de
mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne
tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation.
Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142
I 162 consid. 3.7.2 p. 170; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249).
c) aa) Dans le cas particulier, la municipalité a
expliqué que le périmètre de la zone réservée communale tenait notamment compte
de l'importance des réserves en zone à bâtir existantes. Elle a également exposé
que la zone réservée portait spécifiquement sur des parcelles et portions de parcelles
affectées en zone d'habitation et mixtes, selon les plans communaux en vigueur,
étant précisé que, par souci d'équité de traitement, l'ensemble des parcelles
concernées (terrains bâtis et non bâtis) était intégré dans le périmètre de la
zone réservée.
La municipalité a précisé que certains secteurs et
parcelles avaient été exclus de la zone réservée, nonobstant leur situation hors
du périmètre compact du PALM et leur affectation en zones mixtes et de logement.
Il s'agissait, d'une part, de secteurs dans lesquels les réserves en zone à bâtir
étaient faibles ou très ponctuelles, à savoir, dans la zone des Râpes, les
secteurs de la Vulliette et de la Molliette, ainsi que le secteur du Chalet des
Antêts, faisant l'objet d'une procédure de plan partiel d'affectation,
permettant le déclassement d'une grande parcelle communale, et dans l'enclave
de Vernand, les secteurs du Boulard, du Taulard et des Crottes. D'autre part,
il s'agissait de parcelles sur lesquelles des demandes de permis de construire avaient
été déposées avant qu'un accord n'intervienne avec le SDT (désormais DGTL) sur
la stratégie de redimensionnement. Toutefois, les projets importants avaient
été largement redimensionnés.
Dans le cadre de la présente procédure, la municipalité
a encore exposé que les secteurs du Chalet des Antêts et de la Vulliette étaient
en plein développement, car situés à une centaine de mètres de l'Ecole Hôtelière
de Lausanne, mentionnée dans le projet d'agglomération Morges-Lausanne (3
ème
génération) et constituant l'un des principaux moteurs économiques de la Ville
de Lausanne. De plus, les secteurs du Chalet des Antêts et de la Vulliette se
trouvaient à proximité immédiate de voies de communication importantes, telles que
la route de Berne et la route de Marin, et disposaient d'une bonne desserte de
transports publics.
Il ressort en outre des écritures de la municipalité
qu'au vu des réserves en zone à bâtir, de la concentration de l'urbanisation,
de la situation géographique, de l'équipement, de l'accessibilité et de la
desserte en transports publics et en service des secteurs de la Vulliette, de la
Molliette, de Vernand et du Chalet des Antêts, le traitement différencié entre
ces secteurs et le secteur où se situe la parcelle n° 15325 ne serait pas critiquable
et reposerait sur des critères pertinents et objectifs. Dans ces circonstances,
de l'avis de la municipalité, le recourant ne pourrait se prévaloir d'une
violation du principe de l'égalité de traitement.
bb) En l'occurrence, il ressort des explications
apportées par la municipalité qu'elle a défini le périmètre de la zone réservée
litigieuse en se fondant, principalement, sur les réserves en zone à bâtir
existantes dans les différents secteurs situés hors du périmètre compact du PALM,
ainsi que sur la situation particulière de ces différents secteurs, notamment sous
l'angle du développement, des voies de communication et de la desserte en
transports publics. La municipalité s'est ainsi fondée sur des critères objectifs
et pertinents pour d'atteindre l'objectif fixé, soit la réduction du
surdimensionnement de la zone à bâtir. Il apparaît en outre que les secteurs de
la Vulliette, la Moliette et les Antêts, exclus de la zone réservée communale, se
trouvent effectivement à proximité - voire à proximité directe - des principaux
axes de communication (route de Berne et ligne de métro M2), de l'Ecole Hotelière
de Lausanne ainsi que du périmètre compact du PALM. Dans ces circonstances, la différence
de traitement entre les deux groupes de secteurs apparaît objectivement soutenable
et dès lors conforme au principe de l'égalité de traitement, étant rappelé que
ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectations et que la municipalité peut faire certains choix en opportunité.
Le fait que les secteurs exclus de la zone réservée présenteraient des
parcelles encore libres de construction n'y change au demeurant rien. On observe
du reste que la zone réservée communale inclut, dans les secteurs concernés (Pra
Roman, Montblesson, Flon Morand, Chalet-à-Matthey et Vers-chez-les-Blancs), tant
les parcelles bâties, que les parcelles non bâties. Selon les explications de la
municipalité, seules quelques parcelles situées dans ces secteurs n'ont pas été
incluses de la zone réservée, en raison du fait qu'elles avaient fait l'objet
de demandes de permis de construire déposées avant qu'un accord n'intervienne
avec le SDT sur la stratégie de redimensionnement.
Par ailleurs, le recourant ne peut rien tirer de la
comparaison qu'il fait entre sa parcelle n° 15325 et la parcelle n° 20253 de
Lausanne, située dans le secteur de la Vulliette. La CDAP a en effet retenu
dans l'arrêt AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 (concernant l'instauration d'une
zone réservée cantonale sur la parcelle n° 20253) que cette parcelle, équipée
mais libre de toute construction, était entourée sur trois de ses côtés par des
parcelles bâties et qu'elle se situait dans un secteur apparaissant largement construit,
au nord, à l'est et au sud. La CDAP également relevé que le secteur de la
Vulliette était situé à environ 1 km du centre de la commune d'Epalinges et du
site stratégique d'Epalinges-Croisettes, constituant une plateforme importante
de transports publics et offrant un accès en une dizaine de minutes vers le centre-ville
de Lausanne (bus et métro). En outre, la parcelle n° 20253 était localisée à
une centaine de mètres de l'Ecole Hôtelière de Lausanne constituant un des
moteurs économiques de la ville. De plus, le secteur se trouvait à proximité immédiate
de voies de communication importantes et disposait en outre d'une bonne desserte
de transports publics. Enfin, la parcelle n° 20253 était certes située à
l'extérieur du périmètre compact du PALM, mais en était à proximité immédiate. La
CDAP a ainsi retenu que le choix de la commune de maintenir la parcelle concernée
en zone constructible se justifiait, à l'inverse de la zone réservée cantonale
que les autorités de planification cantonales avaient décidé d'instaurer sur
cette parcelle.
A la lumière de ces différents éléments, il est
manifeste que la localisation et la situation de la parcelle n° 20253 sont très
différentes de celles de la parcelle n° 15325 du recourant, telles qu'évoquées
ci-avant (cf. consid. 5b/aa). Le traitement différencié de ces deux parcelles n'est
donc pas critiquable.
En conclusion, on retiendra que l'inclusion de la
parcelle n° 15325 dans la zone réservée communale respecte le principe de l'égalité
de traitement.
Mal fondé, le grief est donc écarté.
7.
En dernier lieu, le recourant invoque une violation des art. 1 al. 2
let. a
bis
et b et 3 al. 3 let. a
bis
LAT.
a) Comme on l'a vu ci-avant (cf. consid. 3c/aa), selon
l'art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT, les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée, et de créer un
milieu bâti compact. Quant à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT, il
prévoit que les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques seront aménagés selon les besoins de la population tout en limitant
leur étendue, ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées
ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat.
b) En l'occurrence, le grief est manifestement mal
fondé. L'instauration de la zone réservée litigieuse vise précisément à donner aux
autorités les moyens d'établir une nouvelle planification qui respecte les
principes d'aménagement du territoire évoqués par le recourant. On relève au
demeurant, une nouvelle fois, que la mesure contestée est temporaire, ne modifie
pas l'affectation du sol et ne préjuge pas de l'affectation définitive de la
parcelle n° 15325, de sorte que l'on voit mal comment les dispositions précitées
pourraient être violées dans le cas d'espèce. Par ailleurs, la municipalité
n'avait pas à ajouter, dans le règlement de la zone réservée, "
une disposition
spécifique autorisant la transformation de l'entier du volume existant en
logements, pour autant que celle-ci soit conforme à la réglementation préexistante
".
Une telle règle irait en effet à l'encontre de la mesure conservatoire que constitue
la zone réservée communale, qui doit justement permettre de bloquer temporairement
la constructibilité des parcelles qu'elle englobe (et l'augmentation de la capacité
d'accueil en nouveaux habitants de ces parcelles), de manière à ne pas entraver
la révision en cours du plan d'affectation. Enfin, l'autorité intimée dispose d'un
pouvoir d'appréciation dans la définition de la zone réservée communale et de
son règlement dont elle n'a pas abusé dans le cas particulier, de sorte que le tribunal
n'a pas à intervenir. En conclusion, les arguments du recourant tombent à faux
et doivent être écartés.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation des décisions attaquées. Succombant, le recourant supportera un
émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de
dépens à allouer à la commune, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art.
55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Lausanne du 28 janvier 2020 et du
Département des institutions et du territoire du 24 juin 2020 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à la
commune de Lausanne, à titre de dépens.
Lausanne, le 19 octobre 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial
(OFDT).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.