vd_omni · GE.2005.0128 · 2007-08-16 · fr

Municipalité de Concise/Département des infrastructures | La décision du département qui transfère un tronçon de route cantonale à une commune comme "traversée de localité" est indépendante de la question de savoir si une indemnité peut être réclamée à l'auteur des dégâts subis par ce tronçon. Peu importe que le département annonce le dépôt d'une demande de participation financière auprès d'un tiers (en l'occurrence l'Office fédéral des routes, les dégâts paraissant imputables au chantier de l'autoroute).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2007 GE.2005.0128

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2007
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre et
M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
recourante
Municipalité de Concise,
à
Concise, représentée par l'avocat Jean ANEX, à Aigle,
autorité intim
ée
Département des infrastructures,
représentée par l'avocat
Jean Jacques SCHWAAB, à Lausanne,
Objet
Signalisation routière
Décision du Département des infrastructures du 10 août
2005 (délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de
localité)
Vu les faits suivants
A.
Le 16 février 2005, le Département des infrastructures
(ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise,
qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de
localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes.
Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en
application de la modification du règlement d'application de la loi du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la
décision annoncée à l'endroit de la Commune de Concise.
Trente municipalités ou communes ont recouru contre
la décision les concernant. Elles en demandaient l'annulation ou la remise en état
préalable de la route. Deux recours ont été déclarés irrecevables. Le Tribunal
administratif a accordé effet suspensif à tous les autres et joint toutes les
causes, sauf celle de Concise qui avait demandé la récusation du juge
instructeur.
Par arrêt du 21 décembre 2005 (GE.2005.0097), le
Tribunal administratif a rejeté les recours en question - hormis celui déposé
par la Commune de Concise, demeuré pendant. Il a considéré en bref que pour la
délimitation des tronçons de route cantonale "en traversée de
localité" qui sont à la charge des communes selon la loi sur les routes de
1991, l'autorité cantonale dispose, comme en matière de subventions, d'un large
pouvoir d'appréciation qui lui permet de se fonder sur l'emplacement des
panneaux d'entrée de localité. Au sujet du grief relatif à la remise en état
des tronçons tranférés, le tribunal a considéré ce qui suit (considérant XIV) :
"Certaines recourantes invoquent l'arrêté du Conseil
d'Etat du 25 février 1998 portant sur le transfert de routes cantonales aux
communes (ROLV 1998 p. 143, RS 725.01.3), mais on ne peut rien en tirer car cet
arrêté prévoyait que le règlement sur la classification des routes cantonales
serait modifié pour tenir compte de ces transferts (art. 2 de l'arrêté): le
Conseil d'Etat agissait dans le cadre de la compétence de l'art. 5 al. 2 LRou
qui l'astreint à régler la classification des routes cantonales. Ce transfert
ne portait pas sur les traversées de localité litigieuses dans la présente
cause. Il faut d'ailleurs signaler que cet arrêté du 25 février 1998 avait été
précédé d'un décret du Grand Conseil du 23 septembre 1997 accordant un crédit
pour le réfection de routes cantonales à transférer aux communes (ROLV 1997 p.
520; on notera au passage que dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif audit décret, le Conseil d'Etat précisait que l'extension des
traversées de localité devait être envisagée et qu'elle interviendrait
"pour tenir compte de l'extension des secteurs construits", v. BGC
septembre 1997 p. 1835). C'est l'adoption de ce décret accordant un crédit qui
a permis au Conseil d'Etat, dans son arrêté du 25 février 1998, de prévoir
expressément que les secteurs à transférer seraient remis en état (art. 4 de
l'arrêté). Cependant, même si un député a pu exposer qu'il s'agissait du
transfert d'un bien "conformément au Code des obligations" (BGC
septembre 1997 p. 1858), il n'en est rien: la question de savoir si un tel
décret de financement doit être adopté à l'occasion de la nouvelle délimitation
des traversées de localité dépend de pures considérations d'opportunité
politique, dont le tribunal n'a pas à connaître. Pour les mêmes motifs, on ne
peut pas non plus appliquer à cet égard le principe de proportionnalité: en
l'absence d'une règle de droit public qui prévoirait la remise en état des
tronçons litigieux dans la présente cause, les communes ne peuvent pas y
prétendre."
Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006; 1A.22/2006;
1A.26/2006; 1P.60/2006; 1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré
irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses
communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.
B.
La demande de récusation du juge instructeur a été suivie
de demandes de récusation dirigée contre six des juges du tribunal mais
celle-ci a été rejetée par la Cour plénière (statuant sans le concours des
juges intimés) par arrêt du 24 octobre 2006 (CP.2006.0001). La demande de
récusation contre le juge instructeur de la présente cause a été retirée et la
cause pendante devant la Cour plénière (CP.2005.0015) a été rayée du rôle le 4
décembre 2006.
Reprenant la cause, le juge
instructeur a constaté que celle-ci ne paraissait pas pouvoir être jugée sans
que soient élucidés la nature et le fondement juridique de ce que la décision
attaquée et la réponse au recours désignaient comme "approche
différente", qui semblait d'ailleurs en cours de négociation à lire le
courrier du conseil de la recourante du 14 novembre 2006. La cause a été
suspendue
puis l'autorité intimée a été invitée à
renseigner
le tribunal sur l'issue des négociations apparemment conduites par les parties
et, si la cause avait  encore un objet, à expliquer la nature et le fondement
juridique de ce que la décision attaquée et la réponse au recours désignent
comme "approche différente".
C.
S’agissant de cette « approche différente », il
y a lieu de rappeler les éléments suivants :
a) Dans la décision attaquée du 10 août 2005, le
département intimé expose à la commune recourante ce qui suit :
"
Vous nous signalez, suite à
l'augmentation du trafic poids lourd engendrée par les grands chantiers de ces
dernières années (Rail 2000 et A5), [que] le secteur de la RC 401a qui vous
serait remis se trouve fortement dégradé. Vous demandez une remis en état avant
le transfert.
D'une manière générale, pour ce qui concerne
l'Etat de Vaud, les tronçons transférés ne sont pas remis en état.
Vous bénéficiez cependant d'une approche
différente, étant donné que les dégâts peuvent être attribués à une cause bien
précise à savoir les grands chantiers précités.
Comme mentionné dans le procès-verbal de la
séance du 5 juillet 2005 tenue à Onnens, relative à la requalification de la RC
401 a, un dossier comprenant l'ensemble des aménagements à réaliser dans les
communes concernées sera adressé à l'OFROU pour approbation et demande de
participation financière.
Lors de la séance précitée, vous avez émis les
souhaits suivants:
- remise en état de la traversée sans réduction
de gabarit, suite au trafic lourd généré par les travaux récents de Rail 2000
et de l'A5
- suppression du giratoire ouest et le
rétablissement d'un carrefour conforme au schéma directeur
Vous avez en outre fait part de vos réflexions
sur le maintien ou non du mini-giratoire central et le positionnement des
arrêts de bus
Nous relevons que ces travaux et aménagements
sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux communes.
"
b) Dans ses déterminations du 2 décembre 2005 sur le
recours, le département intimé (p. 4, ch. 6) se réfère simplement au passage
cité ci-dessus.
c) Dans un courrier du 14 décembre 2006 déposé
durant la procédure de récusation, le conseil de la recourante rappelle que la
commune recourante bénéficie d’une approche différente et déclare que les
contacts et pourparlers entre la commune et le Service des routes n’ont pas été
interrompus mais poursuivis, et que certains éléments d’accord paraissent avoir
été trouvés.
d) Invité à se déterminer à ce sujet après la
reprise de l’instruction, le département intimé expose, par lettre de son
conseil du 2 juillet 2007, ce qui suit :
« S’agissant de « l’approche différente » de
cette affaire, elle tient aux indemnités versées tant par l’OFROU que par les
CFF pour les différents chantiers de la N5 et de Rail 2000. Ces indemnités sont
toutefois sans influence sur le transfert aux communes concernées de la charge
d’entretien de nouveaux tronçons de routes compris entre les panneaux d’entrée
des localités, selon la décision litigieuse.
Le Service des routes ne voit aucune raison pour traiter
différemment la Commune de Concise de toutes les autres communes qui avaient
recouru, jusqu’au Tribunal fédéral, contre la décision du Département des
infrastructures du 10 août 2005 et l’arrêt du Tribunal administratif du 21
décembre de la même année. »
Se déterminant à son tour le 2 août 2007, le conseil
de la commune recourante expose que les indemnités en question, si elles n’ont
peut être pas d’incidence sur la question du principe du transfert, sont
déterminantes sur les conditions de ce transfert et sur l’état des biens à
transférer. Il demande que la base légale et l’affectation de ces indemnités
soient instruites, examinées et vérifiées avant qu’un délai lui soit fixé pour
déposer des déterminations complémentaires.
Les parties ont été informées que le dossier de la
cause serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au
jugement, soit de compléter l’instruction.
Considérant en droit
1.
Il n’est plus temps de revenir sur le principe du
transfert des tronçons litigieux dans le cadre de la nouvelle délimitation des "traversées
de localité". La compétence et le large pouvoir d’appréciation du
département intimé dans ce domaine ont été confirmés par l’arrêt du Tribunal
administratif du 21 décembre 2005. Cela résulte de l'abrogation de l'art. 1 du
règlement d'application de la loi sur les routes, qui prévoyait que les limites
de traversées de localité sont indépendantes de l'emplacement des signaux
d'indication de début et de fin de localité et qu'elles seront révisées
périodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation. Le département intimé
pouvait donc décider de faire concorder la délimitation de la "traversée
de localité" avec l'emplacement des signaux d'indication de début et de
fin de localité. Les communes qui ont portés le litige devant le Tribunal
fédéral n’ont pas été admises à invoquer leur autonomie communale dans ce
domaine.
2.
Au reste, la Commune de Concise ne paraît pas tant
critiquer le principe du transfert que la charge de remise en état des tronçons
litigieux qui ont été endommagés – cela ne semble pas contesté – lors des
chantiers de Rail 2000 et de construction de l’autoroute A5.
La décision attaquée expose que les tronçons
transférés de l’Etat aux communes ne sont pas remis en état mais que la Commune
de Concise bénéficie d’une "approche différente" en raison des dégâts
causés par les chantiers en question. Du point de vue du principe de la bonne
foi, on aurait pu s’attendre à ce que l’autorité intimée, au moins dans le
cadre de la procédure de recours, s’explique sur la nature et le fondement
juridique de ce qu’elle désigne, tant dans la décision attaquée que dans sa
réponse au recours, comme une "approche différente". A bien y
regarder cependant, la décision attaquée ne fait qu’évoquer une demande de
participation financière adressée à l’Office fédéral des routes dans le cadre
de la "requalification de la RC 401a". Cependant, sur le fond même de
la décision, on ne trouve pas d’éléments susceptibles de conférer à la décision
attaquée un autre caractère que celui d’une décision de transfert pure et
simple des tronçons litigieux. Au contraire, la décision attaquée expose
qu’aussi bien la remise en état que les modifications éventuelles (giratoire,
arrêt de bus) sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux
communes. Le département ne viole donc pas le principe de la bonne foi en
concluant au maintien de sa décision.
On retiendra donc en définitive que la décision du
département qui transfère un tronçon de route cantonale à une commune comme
"traversée de localité" est indépendante de la question de savoir si
une indemnité peut être réclamée à l'auteur des dégâts subis par ce tronçon.
Peu importe ainsi qu'en l'espèce, le département annonce le dépôt d'une demande
de participation financière auprès d'un tiers (en l'occurrence l'Office fédéral
des routes, les dégâts paraissant imputables au chantier de l'autoroute). Force
est en conséquence de s’en tenir aux considérants de l’arrêt du 21 décembre
2005 qui constate l’absence de règle permettant aux communes d’exiger que les
tronçons qui leur sont transférés le soient dans un niveau d’entretien
déterminé.
Sans doute peut-on se demander quel serait le sort
d'un éventuelle indemnité, si elle était obtenue par l'Etat qui semble l'avoir
demandée ou envisage de le faire, dès lors que les tronçons considérés auraient
entre-temps passé sous l'administration de la commune et devraient être
entretenus par celle-ci. Cette question sort cepdendant de l'objet du litige
et, impliquant les éventuelles obligations d'un tiers quant à la réparation
d'un préjudice causé par lui, ne relève pas de la loi sur les routes.
Quant à la possibilité pour la commune recourante
d'obtenir en nature la remise en état du tronçon, elle ne peut pas non plus
être fondée sur la loi sur les routes. On observe pour le surplus qu’il n’est
pas certain que la remise en état d’une route ou d’un ouvrage d’art puisse
faire l’objet d’une décision susceptible de recours au Tribunal administratif.
Si ce dernier peut sans doute être saisi d’un recours contre les mesures de
signalisation routière (telle qu’une limitation de vitesse ou de poids) motivée
par le mauvais état de l’installation en cause, la question de savoir si les
usagers ou les communes peuvent exiger la remise en état de cette dernière dans
le cadre d’une procédure de recours est délicate et n’a pas à être examinée
ici.
3.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Un émolument, identique à celui qui a été mis à la charge des vingt-quatre
autres communes ayant fait l’objet de l’arrêt du 21 décembre 2005, sera mis à
la charge de la Commune de Concise, qui n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des infrastructures du 10 août
2005 est maintenue.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
de la Commune de Concise.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 16 août 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.