vd_omni · AC.1997.0147 · 1999-06-30 · fr

FONDATION MON-CALME c/Lausanne | Faute de base légale en droit communal, la commune de Lausanne ne peut refuser le permis de construire un chauffage individuel remplaçant le chauffage à distance d'un EMS dans le quartier des hôpitaux. S'agissant d'une installation dont les émissions sont typiques de la moyenne de la zone, la décision de refus ne peut pas se fonder directement sur le LPE ni invoquer le Plan de mesures OPair.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.1999 AC.1997.0147

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 juin 1999
sur le recours interjeté par la
FONDATION
MONT-CALME
, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Olivier Burnet
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
,
représentée par l'avocat Edmond de Braun, notifiée le 21 juillet 1997 (refus
d'autoriser la construction d'une chaufferie à mazout remplaçant le chauffage à
distance).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Dominique Anne Thalmann,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante est une
fondation dont le but statutaire est l'exploitation d'un établissement
médico-social pour l'hospitalisation de malades chroniques et pour
l'hébergement de personnes âgées dépendantes. Cet établissement est situé à la
rue du Bugnon 15 à Lausanne, dans un quartier où l'on trouve à la fois des
immeubles d'habitation ou des établissement sanitaires. Il occupe
principalement deux bâtiments construits respectivement en 1947 et 1967. à
cheval sur deux parcelles qui sont respectivement propriété de l'Etat de Vaud
et des Hospices cantonaux, fonds de droit public ayant la personnalité morale,
et sur lesquelles la recourante est titulaire d'un droit de superficie
immatriculé au registre foncier comme droit distinct et permanent échéant le 31
décembre de l'an 2081.
Cet établissement
comprend 153 lits (annuaire de statistiques sanitaires du canton de Vaud, 1995)
et fournit 126 postes de travail occupant 171 personnes. Le compte
d'exploitation et le compte de profits et pertes ne font état de l'encaissement
d'aucune subvention. Le compte d'exploitation totalise 11,8 millions de francs
de produits dont 11 millions environ de taxes d'hospitalisation (rapport
d'activité 1996).
Il résulte par ailleurs
d'une lettre du 5 avril 1997 du Conseiller d'Etat chef du Département de
l'intérieur et de la santé publique, que le tarif cantonal adopté par le
Conseil d'Etat pour les EMS et les divisions C des hôpitaux suffit à couvrir
les dépenses d'exploitation des établissements concernés et qu'il n'est dès
lors pas nécessaire que l'Etat verse à ces établissements des subventions
directes à l'exploitation.
B.                    L'établissement de la
recourante est relié au réseau de chauffage à distance de la Commune de
Lausanne. D'après la convention citée plus loin, la puissance de l'installation
existante est de 770 kW. La recourante allègue à cet égard qu'elle a
"hérité" du système de chauffage en place qui servait par le passé au
Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV), en particulier à ses
installations de stérilisation. Cela explique selon la recourante la
disproportion manifeste entre l'installation et son utilité actuelle.
Les conditions de
fourniture de la chaleur par le chauffage à distance sont régies par une convention
passée entre la Commune de Lausanne et la recourante. La précédente convention
qui arrivait à échéance le 31 décembre 1994 a été dénoncée par la commune dans
une lettre du 28 décembre 1992 qui précisait que la dénonciation intervenait
"
pour nous permettre de vous proposer de nouvelles conditions
tarifaires
". La convention actuelle est entrée en vigueur le 1er
janvier 1995 pour une année et elle se renouvelle tacitement d'année en année
sauf dénonciation deux mois à l'avance. La recourante allègue que ses factures
de chauffage s'élèvent à 169'000 fr. en 1995 et 176'000 en 1996. Elle allègue
que l'installation projetée, dont le coût d'exploitation annuel est devisé à
76'500 fr., lui permettrait environ 100'000 fr. d'économie annuelle.
C.                    Selon le plan des
mesures OPair de l'agglomération lausannoise, élaboré par le Service cantonal
de lutte contres les nuisances (aujourd'hui Service de l'environnement et de
l'énergie) et approuvé par le Conseil d'Etat le 21 juin 1995, les oxydes
d'azote occupent une place prépondérante parmi les polluants primaires émis par
le trafic, les chauffages et les industries, ceci pour le motif que les valeurs
limites de l'OPair sont dépassées dans la plus grande partie de l'agglomération
lausannoise (soit 17 communes). La valeur limite de l'OPair pour la moyenne
annuelle de la concentration de NO
2
(30 µg/m³) a donc été retenue comme critère
d'assainissement. Pour 1990, les émissions totales de NO
x
de l'agglomération
étaient d'environ 4'500 tonnes par an dont 3'400 dus au trafic routier et 1'100
dus au chauffage. Les concentrations moyennes annuelles de NO
2
atteignaient (à
l'époque) 75 à 80 µg/m³ dans le centre et au voisinage de certaines routes à
fort trafic. La partie la plus polluée de l'agglomération s'étend du centre en
direction de Bussigny, en incluant l'axe Ouchy - La Sallaz (p. 11 et 14).
Les
mesures d'assainissement envisagées par le plan des mesures concernent:
- le transport des personnes
- le transport des marchandises
- les chauffages individuels
- le chauffage à distance
- les industries (cheminées identifiées)
- l'aménagement du territoire
- la voiture à faible consommation
- les autres mesures.
La
proposition de plan de mesures comprend les mesures résultant du "scénario
de base" concernant l'organisation du trafic dans l'agglomération,
impliquant notamment la hiérarchisation du réseau (accroissement de la capacité
autoroutière) et le "transfert modal" (soit le passage des transports
individuels aux transports collectifs) que doit permettre la création d'une
réseau de transports collectifs efficaces (objectif prioritaire), la création
d'un mini RER et celle de parkings d'échanges. La proposition contient
également des mesures d'assainissement relevant de l'aménagement du territoire
(A), de l'énergie (E), du transport des personnes (P), du transport des
marchandises (M) et du suivi du plan de mesures (S).
La
fiche E4 concerne le chauffage à distance, qui est l'une des mesures jugées
indispensables (le plan prévoit trois catégories de mesures qualifiées respectivement
de mesures indispensables, de mesures recommandées et d'autres mesures. v. p.
105). Elle a la teneur suivante:
FICHE E4
DOMAINE
:         ENERGIE
TITRE
:   EXTENSION
DU CHAUFFAGE A DISTANCE (CAD)
BUT
:
Réduire les concentrations de polluants dans
l'agglomération en éliminant des chauffages individuels.
DESCRIPTION
:
Cette mesure est à considérer comme un scénario
à réaliser par étapes. Elle comprend une densification à 90 % (actuellement 60
%) des raccordements dans le réseau existant, raccordé à l'Usine Pierre-de-Plan
(PdP), ainsi qu'une extension de ce réseau dans sa périphérie. La puissance
chaleur utile de PdP passerait à 210 MW (contre 103 aujourd'hui). Le réseau
agrandi permettrait de plus d'absorber la chaleur supplémentaire produite par
la nouvelle usine d'incinération des ordures TRIDEL qui remplacerait l'usine du
Vallon, mais aurait une capacité environ 3 fois plus grande (voir fiche E5).
De plus, la partie SW du réseau CAD pourrait
être étendue à la plus grande partie de la commune de Renens. Dans ce cas, une
centrale de chauffe dont la puissance chaleur serait augmentée par étapes
jusqu'à une puissance utile maximale de 160 MW environ, pourrait être installée
sur le site de l'Usine à gaz de Malley.
L'extension du chauffage à distance n'a de sens
que si les immeubles qui se trouvent dans le périmètre du réseau sont raccordés
en nombre suffisant. Cela suppose des incitations, voire une obligation de
raccordement. On rappellera que l'art. 100 LATC fait obligation aux
municipalités d'encourager les installations collectives de chauffage notamment
lors de l'établissement de plans de quartier. L'option chauffage à distance
offre, de plus, l'avantage de permettre une diversification des combustibles
(mazout, gaz naturel, ordures, déchets de bois, etc.).
DELAI DE REALISATION
:
Long terme.
ESTIMATION DES COUTS
:
Le chauffage à distance couvre aujourd'hui ses
coûts avec un kWh chaleur vendu à 7,5 centimes. Le surcoût pour un réseau
nouveau est estimé à 2 ct/kWh.
AUTRES MESURES EN RAPPORT AVEC CELLE-CI
:
E5
EVALUATION DES EFFETS
:
Le raccordement au CAD ne fait pas
nécessairement diminuer les émissions. Il les transfère sur une ou plusieurs
cheminées élevées, si bien que les immissions (à émissions égales) dans
l'agglomération diminuent. (L'effet sur les immissions est discuté au ch. 7).
CADRE JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF
- Loi fédérale du 22.6.79 sur l'aménagement du
territoire (RS 700.1. LAT).
- Ordonnance fédérale du 16.12.85 sur la protection de l'air (RS 814.318.142.1
OPair).
PROCEDURES, MODALITES
D'APPLICATION
Etudes
Enquêtes administratives
Mise à l'enquête des centrales
ENTITES POLITIQUES, SERVICES, ACTEURS
CONCERNES
Communes, Canton, COREL
PROGRAMME DE REALISATION
:
En cours, doit être accéléré.
FAISABILITE, RECOMMANDATIONS
:
Le succès de cette mesure dépend de la volonté
de raccordement des propriétaires concernés. En l'absence d'obligation de
raccordement, il sera nécessaire de trouver des moyens incitatifs efficaces.
MESURES A PRENDRE
:
Demander que le réseau de chauffage à distance soit étendu
progressivement et que les immeubles qui se trouvent dans son périmètre y
soient raccordés.
Encourager les communes à étudier la possibilité d'implanter ou
d'étendre le réseau de chauffage à distance lausannois sur leur territoire.
Il faut aussi préciser
ici, comme le tribunal a déjà eu l'occasion de le faire dans deux arrêts
consacrés au projet de nouvelle usine d'incinération à Lausanne (Tridel, AC
96/074 et AC 97/212, tous deux du 30 juin 1998, dont les deux parties ont
connaissance), que le réseau de chauffage à distance est alimenté notamment par
l'usine de Pierre-de-Plan qui est une centrale "chaleur-force" utilisant
du gaz et du mazout léger pour produire de la chaleur, qui se situe environ 600
m au nord du bâtiment de la recourante. Cette chaleur est utilisée pour la
production d'électricité et pour l'alimentation du réseau de chauffage à
distance. L'usine d'incinération des ordures ménagères (UIOM) du Vallon, située
à proximité au fond de la vallée du Flon, alimente également le réseau de
chauffage à distance. Le projet Tridel déjà évoqué consisterait à remplacer
l'ancienne UIOM par une nouvelle usine d'incinération implantée un peu plus en
amont dans la même vallée, en contrebas du plateau de la Sallaz. Cette nouvelle
usine, en coordination avec la centrale de Pierre-de-Plan, produirait également
de la chaleur alimentant le réseau du chauffage à distance, et permettant
également la production d'électricité.
La construction d'une
nouvelle usine d'incinération, sous la forme du projet Tridel, apparaît aussi
dans le Plan des mesures OPair. Il s'agit d'une mesure
"indispensable" faisant l'objet de la fiche E5. Cette fiche expose en
bref que la nouvelle usine serait plus favorablement située que l'ancienne du
point de vue de la dispersion des polluants, que la chaleur produite
alimenterait le réseau de chauffage à distance de l'usine de Pierre-de-Plan et
contribuerait ainsi à l'élimination des chauffages individuels émettant des
polluants au niveau des toits.
Enfin, le plan
directeur communal de Lausanne, adopté pas le conseil communal le 5 septembre
1995, décrit (p. 59) l'évolution du réseau de chauffage à distance, alimenté
notamment par la centrale de Pierre-de-Plan et par l'UIOM existante. Sous le
titre "Production d'énergie thermique envisagée", il ajoute qu'une
nouvelle usine d'incinération devrait disposer d'une capacité thermique
supplémentaire qui modifiera la base énergétique du chauffage à distance : la
quantité accrue de chaleur résultant de la combustion des ordures ménagères se
substituera ainsi au gaz naturel et à l'huile de chauffage légère (ces
combustibles sont utilisés à la centrale chaleur-force de Pierre de Plan à
proximité de la Sallaz).
La possibilité de
raccorder cette nouvelle usine au réseau de chauffage à distance de Lausanne a
été l'un des éléments retenus par l'autorité de planification cantonale en
faveur du choix du site du projet Tridel (par rapport à deux autres sites
ailleurs dans le canton). Le tribunal a jugé à cet égard que l'autorité
cantonale s'était fondée de manière pertinente sur l'amélioration du rendement
énergétique que permet ce raccordement et il a jugé qu'il ne lui appartenait
pas de substituer une autre appréciation à celle de l'autorité intimée (arrêt
AC 96/074 consid. 7f p. 26; on sait que suite à l'annulation de cet arrêt par
le Tribunal fédéral, qui a renvoyé le dossier au tribunal administratif pour
complément d'instruction sur la clause du besoin de l'art. 9 LPE et la
collaboration intercantonale, la cause est à nouveau pendante devant le
Tribunal administratif).
On ajoutera encore que
selon le document "Plan des mesures OPair, Evolution de la situation entre
1990 et 1995" produit par la commune intimée (la table des matières de ce
document daté de juin 1997 indique qu'il s'agit d'un projet), la concentration
de NO
2
a diminué pour s'établir entre 50 et 55 µg/m³ (p. 47 - 48).
Réactualisées selon de nouvelle méthodes de calcul, les émissions totales de NO
x
(1'133 t/an pour
les chauffage et 2'900 t/an pour le trafic en 1990) ont passé à 1'147 t/an pour
les chauffage et 2'095 t/an pour le trafic en 1995 (p. 32).
D.                    Du 15 avril au 12 mai
1997, la recourante a mis à l'enquête la construction d'un local technique.
Cette construction d'un seul niveau, adossée au bâtiment principal et
recouverte de terre, comprendrait une chaufferie, un local pour une citerne de
80'000 litres ainsi qu'un local disponible. La cheminée à créer serait fixée à
la façade extérieure. D'après la demande de permis de construire, la puissance
de l'installation serait de 540 kW.
L'enquête a suscité
une opposition visant la cheminée, qualifiée de disgracieuse.
E.                    Par décision notifiée le
21 juillet 1997, la municipalité, tout en constatant que le projet n'allait pas
à l'encontre du plan d'extension cantonal 159/425 "zone des hôpitaux"
régissant le secteur, a refusé le permis de construire en considérant que les
conditions des art. 63 RATC et 98 LATC pour imposer le maintien du chauffage à
distance étaient remplies et que le remplacement du chauffage à distance par
une chaufferie à mazout irait à l'encontre des mesures préconisées par l'OPair.
F.                     Par acte du 8 août
1997, la recourante a contesté cette décision en concluant à l'octroi du permis
de construire.
Par mémoire du 20
octobre 1997, la commune intimée a conclu principalement au rejet du recours et
subsidiairement à ce que la recourante soit rendue attentive au caractère
précaire des travaux.
Le Service de lutte
contre les nuisances (actuellement Service de l'environnement et de l'énergie)
a déposé des déterminations du 11 septembre 1997. Interpellé sur l'adaptation
du plan des mesures OPair à la nouvelle teneur de l'art. 44a al. 2 LPE, il a
précisé le 6 novembre 1998 ce qui suit :
"Le rôle de la fiche E4 est d'inciter les
communes de l'agglomération lausannoise à densifier et à étendre les réseaux
existants de chauffage à distance. Dans l'application de cette mesure, il n'est
pas prévu de modifier ou de créer une base légale."
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 20 janvier 1999 en présence des représentants
de la recourante et de son conseil, d'un représentant de la commune intimée
assisté du conseil de celle-ci, ainsi que d'un représentant du service de
l'environnement et de l'énergie.
En audience, la
recourante a été interpellée sur les coût supplémentaire de 80'000 à 100'000
francs qu'elle déclare encourir en cas de maintien du chauffage à distance;
elle a exposé que d'après les professionnels de l'immobilier, le coût du
chauffage à distance serait trois plus élevé que celui du chauffage individuel.
Tout en relevant qu'il existe une différence dans les investissements requis,
la commune a admis que le chauffage à distance est plus cher. La commune a
précisé que le raccordement au chauffage à distance a été exigé pour différents
objets récents tels que le Stade de Malley, le centre commercial Coop à la
Caroline ou le quartier du Flon, la municipalité appliquant alors l'art. 100
LATC qui lui enjoint d'encourager les installations collectives de chauffage
lors de l'élaboration des plans de quartier. Le Service de l'environnement et
de l'énergie a précisé que le plan des mesure OPair sera adapté à la nouvelle
teneur de l'art. 44a LPE mais qu'il attendra de disposer des données
nécessaires en l'an 2000.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée
est fondée sur les art. 98 al. 1 lit g LATC et 63 RATC dont la teneur est la
suivante:
Art. 98 LATC Règles concernant l'économie
d'énergie
Le règlement cantonal, en tenant compte des
normes professionnelles en usage, prescrit les mesures de construction
applicables pour réduire la consommation d'énergie et favoriser l'apport de
sources d'énergie renouvelable dans les constructions nouvelles ou dans les bâtiments
existants. Il fixe les règles applicables aux mesures destinées à lutter contre
tout gaspillage d'énergie, en particulier les règles applicables :
(...)
g)            au raccordement aux installations de chauffage à distance
qui peut être exigé pour les bâtiments publics ou bénéficiant d'une aide des
pouvoirs publics;
Art. 63 RATC Chauffage à distance
Lorsque les conditions techniques et
économiques le permettent, et dans la mesure où la commune décide le
raccordement de ses propres constructions nouvelles aux installations de
chauffage à distance, elle peut aussi l'imposer pour les constructions
appartenant aux autres collectivités publiques ou financées de façon
prépondérante par elles.
Cette disposition s'applique également aux
bâtiments existants lors de la rénovation d'un élément important de leur
installation de chauffage.
L'art. 98 lit. g LATC
ne fonde pas en soi d'obligation de raccordement mais confère seulement au
Conseil d'Etat la compétence de l'instaurer dans le règlement cantonal
d'application (RCAT) pour certains bâtiments. Le Conseil d'Etat n'a pas fait
usage de cette compétence: l'art. 63 RCAT n'instaure pas non plus d'obligation
de raccordement mais délègue à son tour la compétence en question en décrivant
les conditions auxquelles la commune peut imposer ce raccordement.
Une telle obligation
devrait, pour être opposable aux propriétés concernées, être ancrée dans le
droit communal sous la forme d'un disposition contenue dans un règlement
communal (voir à cet égard le principe général, fixé par l'art. 94 al. 2 de la
loi sur les communes (LC) du 28 février 1956, exigeant l'approbation du Conseil
d'Etat pour les règlements communaux conférant des droits ou imposant des
obligations). En effet, l'art. 63 RATC confère une compétence à la commune et ne
prévoit pas que la municipalité puisse décider de cas en cas d'imposer ou non
le raccordement. Dans ces conditions, force est de constater l'absence de toute
norme de droit communal relative au raccordement. Pour le surplus,
l'établissement de la recourante se trouve dans le périmètre du plan
d'extension cantonal 159/425 "zone de hôpitaux" adopté par le Conseil
d'Etat le 3 octobre 1961. Ce plan dont la réglementation tient en un seul
article réserve la zone aux établissements hospitaliers et soumet les propriétés
non destinées aux établissement hospitaliers aux dispositions de l'ordre non
contigu et de la zone périphérique. Ni le plan cantonal ni le règlement
communal auquel il se réfère ne contiennent de disposition relative au
raccordement au chauffage à distance.
On rappellera au
surplus que tant l'art. 98 LATC que l'art. 63 RTAC limitent l'obligation de
raccordement aux bâtiments communaux et aux constructions appartenant aux
autres collectivités publiques ou financées de façon prépondérante par elles.
La décision attaquée retient sans le démontrer que cette condition serait
réalisée. Tel n'est pas le cas. La recourante a démontré au contraire qu'elle
n'est pas subventionnée par le canton. Il n'est pas question de subvention
communale non plus. L'examen des comptes annuels qu'elle a produits montre que
ses ressources proviennent presque exclusivement de "taxes
d'hospitalisation", c'est-à-dire de montants encaissés directement auprès
de ses pensionnaires ou de leur répondant. On ne saurait assimiler un tel mode
de financement à une aide des pouvoirs publics. On peut tout au plus laisser
ouverte, vu l'absence de norme communale contraignante déjà constatée, la
question de savoir si la manière dont a été financée la constitution du droit
de superficie dont bénéficie la recourante (ce financement a été brièvement
évoqué en audience sans que la commune n'en déduise que le recourante serait
subventionnée au sens de l'art. 98 LATC) devrait modifier cette constatation.
On notera pour
terminer que l'art. 98 al. 2 LATC réserve le principe de proportionnalité en
prévoyant que les mesures d'économie d'énergie ne peuvent être imposées que
s'il est établi qu'elles conduisent à un rapport raisonnable entre l'économie
d'énergie et les coûts d'investissement et d'exploitations. Le coût annuel
supplémentaire de 100'000 francs invoqué par la recourante et non contesté par
la commune montre que cette condition ne serait pas remplie.
En résumé, le droit
communal en vigueur ne contient aucune disposition permettant d'imposer à la
recourante le raccordement au chauffage à distance.
2.                     La municipalité fait
également valoir que même en l'absence d'une disposition relative au
raccordement obligatoire au chauffage à distance, elle peut d'ores et déjà s'en
prévaloir en application de l'art. 77 LATC qui régit l'effet
"anticipé" (sur le caractère impropre de cette désignation usuelle,
voir RDAF 1996 p. 479 in fine) des plans d'affectation. La municipalité se
réfère à cet égard à la fiche E4 du plan des mesures OPair de l'agglomération
lausannoise, approuvé par le Conseil d'Etat le 21 juin 1995, ainsi qu'au plan
directeur communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 janvier 1996, qui
contient un objectif no 20 tendant à la réduction de la pollution de l'air.
Elle fait valoir que depuis lors, tous les plans de quartier étudiés ou
approuvés par la municipalité prévoient le raccordement obligatoire au
chauffage à distance et que si tel n'est pas le cas dans le règlement général
concernant le plan d'extension, cela tient uniquement au fait que la
municipalité s'est attelée à un projet de nouveau plan général d'affectation
qu'il lui est difficile de faire progresser rapidement.
Les décisions fondées
sur l'art. 77 LATC constituent des restrictions à la garantie de la propriété
(AC 95/0202 du 23 février 1996, RDAF 1996 p. 476). En tant qu'elle permet de
refuser le permis de construire pour des projets néanmoins conformes à la loi,
aux plans et règlements, cette disposition porte une atteinte grave à la
sécurité du droit et elle doit être interprétée restrictivement. La
jurisprudence récente considère que l'intention de la collectivité publique de
réviser le plan doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer
sur des motifs objectifs (RDAF 1996 p. 476 déjà cité). A cet égard, l'existence
du plan des mesures OPair n'est pas en soi un indice attestant de la volonté
municipale de modifier la réglementation : la fiche E4 invoquée contient en
effet le passage suivant :
"FAISABILITE, RECOMMANDATIONS :
Le succès de cette mesure dépend de la volonté
de raccordement des propriétaires concernés. En l'absence d'obligation de
raccordement, il sera nécessaire de trouver des moyens incitatifs
efficaces."
Il en résulte que le
plan des mesures OPair ne semble pas avoir envisagé la création d'une base
légale contraignante. Pour le surplus, la municipalité n'invoque aucun début de
concrétisation dans son intention de modifier sur ce point le RPE applicable en
l'espèce. On relèvera au passage qu'elle n'a de toute façon pas le pouvoir de
modifier le plan d'extension cantonal 159 qui relève, précisément, de la
compétence de l'autorité cantonale. Quant aux moyens incitatifs efficaces
envisagés par le plan de mesures, il est évident qu'ils pourraient consister
dans la compétitivité du prix du chauffage à distance par rapport au chauffage
individuel. Force est dès lors de constater, à en juger par les conclusions que
la recourante tire de la comparaison entre ses factures de chauffage à distance
et le coût d'exploitation devisé de l'installation de chauffage individuel
litigieuse (chiffres que le tribunal s'abstiendra de vérifier ici), que
l'autorité communale paraît n'avoir pas encore trouvé les moyens incitatifs
susceptibles de convaincre la recourante de conserver son installation de
chauffage à distance.
3.                     La décision attaquée,
outre qu'elle se réfère aux art. 98 lit. g LATC et 63 RATC évoqués plus haut,
considère également, pour motiver son refus, que le remplacement du chauffage à
distance par une chaufferie individuelle à mazout irait à l'encontre du plan
des mesures OPair.
a)                     La recourante peut en
principe se prévaloir de la garantie de la propriété (et de la liberté du
commerce et de l'industrie dès lors qu'elle exploite une entreprise) pour
disposer de son immeuble dans la mesure où aucune norme juridique ne s'y
oppose. De manière générale, les restrictions à la propriété qui résultent du
droit des constructions et de l'aménagement du territoire sont des règles de
droit public qui doivent reposer sur une base légale précise et dont
l'interprétation doit être limitative, dans le sens le plus favorable aux
propriétaires (art. 6 LATC; Droit vaudois de la construction, notes 1.3 et 1.4
sur cette disposition, ainsi que les références citées; arrêt AC 96/087 du 7
avril 1997). De telles restrictions ne sauraient en particulier se fonder sur
un plan directeur. Elles ne peuvent pas non plus se fonder sur une disposition
générale telle que les art. 1 et 3 LAT qui se bornent à mentionner les buts et
principes de l'aménagement du territoire et ne sauraient constituer la base
légale nécessaire au sens de l'art. 22ter Cst pour adopter des mesures
comportant une restriction de la propriété (ATF 1P.204/1998 du 19 août 1998,
Delacuisine c/ Vevey, concernant l'arrêt AC 97/090).
b)                     Au préalable, on
retiendra qu'il n'est pas contesté que l'installation de chauffage projetée par
la recourante est une nouvelle installation stationnaire soumise à l'art. 3
OPair. Il n'est pas contesté non plus qu'elle respectera la valeurs limites
d'émissions (au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a OPair) qu'instaure cette
disposition.
L'art. 5 OPair prévoit
ce qui suit:
Art. 5 Limitation plus sévère des émissions
par l'autorité
S'il est à prévoir qu'une installation projetée
entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation
préventive des émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions
complémentaire ou plus sévère.
La limitation des émissions sera complétée ou
rendue plus sévère, de manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives.
Comme le dit le texte allemand
correspondant (l'adjectif "einzeln" n'a pas été traduit dans le texte
français) et comme le Tribunal fédéral en a jugé en le rapprochant de l'art. 9
OPair relatif aux installations existantes (ATF 120 Ib 436 consid. 2 c bb p.
445), l'art. 5 al. 1 OPair ne vise que le cas où une installation projetée
entraînera "à elle seule" des immissions excessives. Il n'est pas
contesté que tel ne sera pas le cas pour ce qui concerne l'installation
litigieuse considérée à elle seule.
Il n'y a donc pas lieu
à limitation supplémentaire des émissions sur la base de l'art. 5 OPair.
4.                     Seule se pose donc la
question de savoir si, en l'absence de disposition de droit cantonal ou
communal imposant le chauffage à distance et à défaut de limitation
complémentaire pouvant être fondée sur l'art. 5 OPair, la commune intimée peut
interdire à la recourante d'installer un chauffage à mazout dans son immeuble
en rendant une décision fondée sur le plan de mesures été adopté par le Conseil
d'Etat le 21 juin 1995 ou une décision fondée directement sur la LPE.
a)                     La loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE) formule les principe de la limitation des
émissions aux art. 11 et 12 et contient un art 44a, qui concerne le plan des
mesures et fait partie des modifications introduites par la novelle du 21
décembre 1995 entrée en vigueur le 1er juillet 1997. Ces dispositions ont la
teneur suivante:
Art. 11 Principe
Les pollutions atmosphériques, le bruit, les
vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source
(limitation des émissions).
Indépendamment des nuisances existantes, il
importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que
permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour
autant que cela soit économiquement supportable.
Les émissions seront limitées plus sévèrement
s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la
charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes.
Art. 12 Limitations d'émissions
Les émissions sont limitées par l'application:
a.    Des valeurs limites d'émissions;
b.    Des prescriptions en matière de construction ou d'équipement;
c.    Des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation;
d.    Des prescriptions sur l'isolation thermique des immeubles;
e.    Des prescriptions sur les combustibles et carburants.
Les limitations figurent dans des ordonnances
ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées
directement sur la présente loi.
Art. 44a Plans de mesures relatifs aux
pollutions atmosphériques
1 Lorsque plusieurs sources de pollutions
atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de
telles atteintes sont à prévoir, l'autorité compétente établit dans un délai
fixé un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier
(plan de mesures).
2 Les plans de mesures sont contraignants pour
les autorités auxquelles les cantons ont confié des tâches d'exécution. Ils
distinguent les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour
lesquelles les bases légales doivent encore être créées.
3 Si le plan prévoit des mesures de la
compétence de la Confédération, les cantons présenteront leurs propositions au
Conseil fédéral.
Quant à l'ordonnance
sur la protection de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, qui a fait notamment
sur ce point l'objet d'une modification du 15 décembre 1997 entrée en vigueur
le 1er mars 1998, elle prévoit ce qui suit:
Section 2: Mesures contre les immissions
excessives
Art. 31 Elaboration d’un plan des mesures
L'autorité élabore un plan de mesures au sens
de l’article 44a de la loi, s’il est établi ou à prévoir que, en dépit de
limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront
occasionnées par:
a.    une
infrastructure destinée aux transports;
b.    plusieurs
installations stationnaires
Art. 32 Contenu du plan de mesures
Le plan de mesures indique:
a.    les
sources des émissions responsables des immissions excessives;
b.    l’importance
des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge
polluante totale;
c.    les
mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier;
d.    l'efficacité
de chacune de ces mesures;
e.    les
bases légales existantes et celles qui restent à créer pour chacune de ces
mesures;
f.     les
délais dans lesquels les mesures doivent être arrêtées et exécutées;
g.    les
autorités compétentes pour l'exécution des mesures.
Par mesures au sens du 1er alinéa, lettre c, il
faut entendre:
a.    pour
les installations stationnaires, des délais d'assainissement plus courts ou une
limitation des émissions complémentaire ou plus sévère;
b.    pour
les installations destinées aux transports, des mesures touchant la
construction ou l'exploitation de ces infrastructures ou visant à canaliser ou
à restreindre le trafic.
Art. 33 Réalisation du plan de mesures
Les mesures prévues dans le plan doivent être
réalisées en règle générale dans les cinq ans.
L’autorité arrête en priorité les mesures pour
les installations qui engendrent plus de 10 pour cent de la charge polluante totale.
Les cantons contrôlent régulièrement
l’efficacité des mesures et adaptent les plans en cas de besoin. Ils en
informent le public.
b)                     L'art. 12 al. 2 LPE
prévoit que les mesures de limitation des émissions figurent dans des
ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions
fondées directement sur LPE. Le Message du Conseil fédéral indiquait à cet
égard que cette disposition devait permettre à l'autorité, compte tenu de la
multitude et de la variété des sources d'émissions, spécialement pour
l'industrie et l'artisanat, d'imposer une limitation des émissions adaptée à
chaque cas particulier (par ex. les raffineries de pétrole), ces décisions ne
pouvant cependant être prises que compte tenu des critères relatifs aux valeurs
limites d'immissions et aux limitations d'émissions ainsi que des dispositions
légales et des principes constitutionnels tel que celui de la proportionnalité
(FF 1979 II 785). Les débats législatifs ont également souligné qu'il
s'agissait d'éviter qu'une ordonnance doive être édictée pour ne s'appliquer en
pratique qu'à une seule installation (voir les références citées par
Schrade/Lorétan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 43 ad art. 12 LPE). Pour
les commentateurs, qui paraissent moins préoccupés de légalité, il s'agit d'une
question d'opportunité: plus une catégorie d'installation se présente rarement,
ou plus il en existe de types différents, moins il est opportun de la régler
par une norme générale et abstraite (Schrade/Lorétan, op. cit. N 48 ad art. 12
LPE). L'art. 4 OPair est d'ailleurs un exemple de l'application de cette
conception puisqu'il prévoit une limitation préventive des émissions
directement par l'autorité dans les cas où cette limitation n'est pas régie par
les annexes de l'OPair.
Le nouvel art. 44a LPE
entré en vigueur le 1er juillet 1997, qui régit désormais les plans de mesures
relatifs aux pollutions atmosphériques, s'en tient à la conception ci-dessus.
Non prévue par le projet du Conseil fédéral (FF 1993 II 1467), cette
disposition a précisément été introduite pas le commission du Conseil national
(BOCN 1995 III 1332) afin de conférer une base légale aux règles existantes de
l'ordonnance (art. 31 ss OPair) et montrer qu'il ne saurait exister
d'ordonnance non soumise à la loi (BOCN 1995 p. 2414). Le nouvel art. 44a LPE
présente l'intérêt de mieux situer le plan de mesures dans l'ordre juridique
(Hofer, Handlungsbdarf und Perspektiven der USG-Revision für die Kantone, DEP
1996 p. 566): il prévoit que le plan de mesures est contraignant pour les
autorités et qu'il doit distinguer les mesures qui peuvent être ordonnées
immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être
créées. Il en va donc du plan des mesures OPair comme des plans directeurs, qui
ne sont contraignants que pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et art. 31 al. 1
LATC) et qui constituent simplement des plans d'intention servant de référence
et d'instrument de travail pour celles-ci (art. 31 al. 2 LATC). En bref, le
plan de mesures n'a pas pour effet de créer de nouvelles obligations à la
charge des administrés (Liliane Subilia-Rouge, Pollution atmosphérique et
construction, RDAF 1999 I p. 3)
5.                     Se pose ainsi la
question de savoir si une base légale est nécessaire pour imposer le
raccordement au chauffage à distance ou si l'autorité peut procéder par une
décision fondée directement sur la loi.
a)                     Il faut répondre en se
référant au critère envisagé par le législateur fédéral lors de l'adoption de
l'art. 12 al. 2 LPE: sous cet angle, l'installation de chauffage d'un immeuble
tel que celui de la recourante n'est pas une installation unique ou isolée pour
laquelle seule une décision d'espèce serait concevable. Au contraire, la
question du mode de chauffage se pose nécessairement dans toute l'agglomération
lausannoise, et notamment pour tous les immeubles situés dans le périmètre du
plan d'extension cantonal "zone des hôpitaux" où l'on trouve à la
fois des immeubles d'habitation ou des établissement sanitaires.
L'établissement de la recourante ne se distingue d'ailleurs pas, notamment par
ses dimensions, des autres constructions du quartier. On se trouve donc
typiquement en présence d'une matière qui doit être réglée par une norme
générale et abstraite, et non d'une situation particulière et isolée dans
laquelle l'autorité, faute de prévisibilité de la situation, en serait réduite
à procéder par décision d'espèce. Il y va de la sécurité du droit et de
l'égalité de traitement entre les propriétaires (voir à ce sujet ATF 124 II
272. consid. 4 c aa p. 280).
b)                     Comme le rappelle ce
dernier arrêt (ATF 124 II 272, consid. 4 c bb p. 281), la jurisprudence du
Tribunal fédéral exige la création d'une norme générale et abstraite lorsque le
plan de mesures prévoit une limitation des constructions et entre en
contradiction avec le plan de zone en vigueur. Dans un tel cas, la
planification en vigueur doit être adaptée, dans le respect de la procédure
prévue à cet effet, au plan de mesures. Avant la modification du plan, les
projets conformes à la zone qui ne produisent que des émissions se situant dans
la moyenne ne peuvent pas être refusés pour le motif que les nuisances sont
globalement excessives (ATF 118 Ib 26 consid. 5 p. 36; 119 Ib 480, consid 5 c
et d p. 485 ss; 120 Ib 436, consid. 2 c cc p. 446). Cette jurisprudence repose sur
les principes de la coordination et de l'égalité des charges qui sont également
déterminants pour le plan de mesures (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489): les
mesures de limitation des émissions prévues par le plan des mesures doivent, en
tant qu'elle limitent les constructions, être coordonnées avec les exigences de
l'aménagement du territoire; en outre, l'égalité des charges doit être garantie
dans la zone. Il serait contraire à la sécurité du droit d'ordonner, sans
modification du plan de zones, des mesures qui empêcheraient ou restreindrait
largement les constructions conformes à la zone en vidant de sa substance voire
en rendant sans objet le plan de zone encore en vigueur (ATF 124 II 272,
consid. 4 c bb p. 281).
Comme le précise le
même arrêt (ATF 124 II 272, consid. 4 c ee p. 282 s.), la distinction
entre les émission moyennes et les émissions supérieures à la moyenne ne pas
être tranchée dans l'abstrait à l'aide de chiffres absolus ou de pourcentages:
elle doit au contraire s'apprécier en fonction de la zone considérée: si
l'installation projetée produit exclusivement des émissions typiques des
installations de la zone, les principes de la coordination, de l'égalité des
charges et de la sécurité du droit exigent que le plan de zone soit modifié (par
exemple par modification de l'affectation autorisée, diminution de
l'utilisation du sol voire même dans les cas extrêmes par dézonage). En
revanche, si les émissions du projet considéré sont supérieures à la
"moyenne de la zone", ni le principe de l'égalité de traitement ni
celui de la stabilité des plans ne s'opposent à ce que des mesures limitant
spécialement les émissions du projet concerné soient ordonnées dans le cadre de
la procédure de délivrance du permis de construire. Une adaptation préalable du
plan de la zone n'est requise que si les restrictions aboutissent à un
changement du régime de la zone, par exemple parce que toutes les constructions
de la zone sont concernées ou que certaines affectations sont d'emblée exclues.
En revanche, les mesures qui ne sont nécessaires que pour certaines
installations ou qui leur sont propres seront souvent si détaillées et si
particulières qu'elle ne se prêteront de toute manière pas à une formulation
dans le plan de zones (ATF 124 II 272, consid. 4 c ee p. 282 s.)
c)                     Appliquant les
principes de cette jurisprudence, le tribunal administratif constate que
l'installation de chauffage projetée par la recourante ne se distinguera pas
des installations de chauffage individuelle des autres immeubles de la zone
équipés de telles installations. Elle sera même de niveau supérieur puisqu'elle
sera neuve et conforme aux standards techniques les plus récents (voir sur
l'obsolescence et le remplacement rapide des brûleurs les indications contenues
dans le plan des mesures en p. 85). L'installation projetée produira donc
exclusivement des émissions typiques des installations de la zone et non pas
des émissions supérieures à la "moyenne de la zone" si bien que l'on
ne saurait imposer à la recourante des restrictions qui ne trouvent pas de
fondement dans la règlement du plan en vigueur.
6.                     Il est vrai que dans le
même arrêt du Tribunal fédéral, qui cite d'ailleurs divers auteurs préconisant
une limitation supplémentaire des émissions en dehors même du plan de mesures
(consid. 4 a p. 279), le Tribunal fédéral laisse entendre qu'on pourrait
soutenir l'opinion selon laquelle certaines restrictions pourraient être
imposées dans la procédure d'autorisation de construire sans modification du
plan de zone pour autant que les constructions conformes à la zone, pouvant
être considérés comme "normales" et ne produisant pas des nuisances
supérieures à la moyenne, ne soient pas totalement rendues impossibles, et que
les principes de l'égalité, de la coordination et de la proportionnalité soient
respectés (ATF précité, consid. 4 c dd p. 282 et la doctrine citée, à laquelle
s'ajoute Subilia-Rouge, op. cit., RDAF 1999 I p. 27). Sur ce point, le tribunal
administratif juge que pour une construction conforme au plan et au règlement
applicables, le choix du mode de chauffage, qui n'est pas sans incidence
importante sur son coût d'exploitation, ne peut pas être dicté par une simple
décision de l'autorité compte tenu du cadre légal cantonal qui réserve au
règlement d'application de la LATC la possibilité d'exiger, d'ailleurs pour
certains bâtiments seulement, un raccordement aux installations de chauffage à
distance (art. 98 lit. g LATC). La solution contraire équivaudrait à l'abandon
du principe de la légalité.
On peut aussi lire
dans le même arrêt du Tribunal fédéral qu'il appartiendrait au plan de mesures
de décider si les mesures de limitation peuvent être ordonnées directement sur
la base de décisions d'espèce ou si elle ne peuvent l'être que sur la base
d'ordonnances cantonales ou communales, ou encore sur la base de règlements de
plan de zone (ATF précité, consid. 5 c p. 285). Il faut rappeler à cet égard
que le législateur de 1995 a introduit l'art. 44a LPE dans le but d'éviter que
ne subsiste sans base légale des dispositions de niveau réglementaire qui
existaient déjà (ci-dessus consid. 3 d). Dans ces conditions, il est douteux
que l'art. 44a ait réellement pour effet (ceci sans aucune mention même dans
les délibérations parlementaires) de conférer à l'auteur d'un instrument à
caractère de plan directeur (soit au Conseil d'Etat, art. 14 al. 4 du règlement
du 8 novembre 1989 d'application de la LPE) la compétence de retirer au
législateur celle d'édicter des règles générales et abstraites qui devraient
seules pouvoir instaurer des mesures de limitation d'application générale. Il
faut considérer au contraire que dans le plan des mesures, la désignation de
celles qui peuvent être ordonnées immédiatement et leur distinction d'avec
celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées n'a qu'un
caractère indicatif. Quoi qu'il en soit, on retiendra que le considérant
précité (voir à cet égard le consid. 4 d qui le précède, p. 283) ne concerne
que les projets provoquant des émissions supérieures à la moyenne, hypothèse
dont on a vu plus haut qu'elle n'est pas réalisée par l'installation de
chauffage litigieuse. Il est donc certain que le plan de mesures de
l'agglomération lausannoise ne pourrait pas prévoir de manière contraignante,
pour les mesures relatives au chauffage à distance, la voie de la décision
d'espèce que  l'autorité intimée a utilisée dans la présente cause. Le plan des
mesures reste au contraire soumis aux exigences du principe de la légalité: on
se référera à cet égard, par comparaison avec les mesures applicables au
trafic, au texte l'art. 33 al. 2 OPair (dans sa version antérieure à la
modification du 15 décembre 1997) qui réserve expressément les compétence et
les procédures organisées par le droit fédéral et cantonal pour arrêter les
mesures. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé dans un arrêt postérieur que le
fait que cette disposition ait été abandonnée lors de la dernière révision de
l'OPair ne changeait rien aux conditions dans lesquelles les mesures peuvent -
ou non - être ordonnées à l'occasion de la délivrance d'un autorisation (ATF
124 II 293, consid. 24 in fine).
On relèvera enfin
qu'un récent arrêt (ATF 125 II 129) a précisé la portée de la distinction, dans
le plan de mesures, entre les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement
et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées: les
mesures qui peuvent être ordonnées directement sont celle pour lesquelles il
existe déjà une base légale (qui doit si possible être désignée dans le plan de
mesures), que ce soit dans la LPE ou dans un autre acte normatif, cas échéant
cantonal. Même en présence d'une base légale existante, il peut être
souhaitable qu'un acte normatif cantonal la complète s'il faut régler un grand
nombre de cas comparables, comme par exemple s'il s'agit de fixer des délais
d'assainissements pour des installations de chauffage. Inversement, il ne faut
pas exagérer la portée du principe de la coordination: il ne faudrait pas,
lorsque des mesures de limitation des émissions prévues dans le plan de mesures
peuvent être fondées directement sur l'art. 12 LPE, refuser de les admettre
pour le seul motif que le plan de mesures prévoirait une base légale
supplémentaire qui n'existe pas encore malgré l'échéance du délai correspondant
(ATF 125 II 129, consid. 7 b p. 139-140).
Cet arrêt montre bien
finalement que pour pouvoir être considéré comme une mesure qui peut être
ordonnée directement, il faudrait que le raccordement au chauffage à distance
soit une mesure pour laquelle il existe déjà une base légale. Tel n'est pas le
cas. Au contraire, la fiche E4 du plan des mesures OPair fait dépendre
expressément le succès de cette mesure de la volonté de raccordement des
propriétaires concernés et ajoute qu'en l'absence d'obligation de raccordement,
il sera nécessaire de trouver des moyens incitatifs efficaces. De manière plus
générale, le plan des mesures de l'agglomération lausannoise n'a pas été adapté
à l'art. 44a al. 2, deuxième phrase, LPE, qui prévoit de distinguer celles qui
peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases
légales doivent encore être créées: il ne distingue pas les mesures qu'il
préconise selon ce critère-là (encore qu'on puisse aisément discerner que
certaines mesures ne sont de toute manière pas de la compétence de la commune
ni même de celle du canton, voire même pas de celle de la Confédération comme
par exemple la mesure consistant à supprimer l'heure d'été qui devrait
s'étendre à toute l'Europe selon la fiche P19). Le plan de mesure de
l'agglomération lausannoise se borne à indiquer que sa mise en oeuvre exige la
participation de l'administration, des citoyens et des entreprises en ajoutant
qu'une promotion, voire dans certains cas une obligation de se conformer peut
s'avérer souhaitable (p. 104). Interpellé à ce sujet, le Service cantonal de
l'environnement et de l'énergie a précisé que le rôle de la fiche E4 est
d'inciter les communes de l'agglomération lausannoise à densifier et à étendre
les réseaux existants de chauffage à distance mais que dans l'application de
cette mesure, il n'est pas prévu de modifier ou de créer une base légale.
Force est ainsi de
constater que si la commune entend imposer le raccordement au chauffage à
distance, elle devra (à moins que le prix de ce moyen de chauffage ne soit
reconnu comme suffisamment compétitif pour que les lois du marché suffisent à
le faire préférer) procéder de son côté à l'adoption d'une règle contraignante
en la forme d'une disposition inclue dans un règlement communal applicable sur
le territoire communal concerné.
7.                     Vu les considérants qui
précèdent, c'est en vain que la commune intimée se fonderait sur le seul plan
des mesures OPair de l'agglomération lausannoise pour imposer le raccordement
d'une construction au chauffage à distance ou pour interdire le remplacement du
chauffage à distance par une installation individuelle de chauffage. On
observera d'ailleurs que dans son mémoire du 20 octobre 1997 déposé en réponse
au recours (p. 7 in fine), l'autorité intimée a admis expressément que la base
légale nécessaire ne peut pas être déduite directement de la LPE ou de ses
ordonnances, pas plus que directement du plan des mesures. Il n'en va
d'ailleurs pas autrement de la pratique de l'autorité communale car dans les
cas évoqués durant l'instruction, l'obligation de raccordement a fait l'objet
d'une disposition spéciale introduite dans le règlement d'un plan d'affectation
spécial (plan de quartier; v. l'art. 100 LATC). C'est donc finalement en vain,
au vu des considérants qui précèdent, que le conseil de la commune intimée a
tenté de revenir en plaidoirie sur la position exprimée dans le mémoire du 20
octobre 1997.
8.                     Dans un ultime moyen,
nouveau par rapport à la décision attaquée, la commune intimée prétend se
fonder sur le plan directeur cantonal (dont certains objectifs se rapportent à
la pollution atmosphérique et dont un passage de la fiche de coordination G
5.2.01 (concernant la politique énergétique cantonale) décrit le chauffage à
distance comme une "technologie intéressante dans les aires à forte
densité"). Elle prétend en outre appliquer les art. 98 LCAT et 63 RCAT
sans s'en tenir à leur limitation (qualifiée de "discriminatoire")
aux bâtiments publics. Finalement, elle invoque directement la clause générale
de police.
Téméraires, ces moyens
doivent être rejetés sommairement. Il suffit de souligner que l'absence de base
légale à une restriction de la propriété à la liberté du commerce et de
l'industrie ne saurait être palliée sans autre par la référence à un plan
directeur, aux objectifs souvent contradictoires. Le Plan directeur cantonal a
été approuvé par décret du Grand Conseil du 20 mai 1987, en vertu de la
compétence que lui octroie l'art. 29 al. 1 LATC. Cependant, les fiches de
coordination (telle la fiche G 5.2.01 invoquée par la commune intimée) ne
constituent pas un élément proprement dit du plan directeur cantonal et elles
ne sont pas contraignantes pour les autorités (BGC mai 1987 p. 362). Le plan
directeur cantonal n'est en effet obligatoire pour les autorités que pour ce
qui concerne les objectifs adoptés par le Grand Conseil et les "éléments
prospectifs contenus dans les plans sectoriels" (art. 2 du décret; on
s'abstiendra d'examiner ici ce qu'il en est de l'approbation par le Conseil
fédéral prévue par les art. 11 LAT et 29 LATC). Peu importe cependant que l'on
se réfère aux objectifs fixés par le plan directeur ou aux fiches de
coordination: en effet, le représentant du Conseil d'Etat avait souligné lors
des débats que les objectifs du plan directeur "ne sont pas des articles
de loi" et que l'on ne peut pas s'appuyer sur un objectif du plan
directeur pour en faire une obligation contre laquelle une voie de recours
serait ouverte (BGC, mai 1987, p. 428). En d'autres termes, le plan directeur
ne permet pas de fonder des décisions dont le propre est de modifier des droits
ou des obligations (art. 29 LJPA).
Il en va de même pour
la clause générale de police à laquelle on ne saurait guère recourir qu'en
présence d'une norme "en blanc" comme l'art. 684 CC (voir à ce sujet
ATF 106 Ia 58), mais non dans un cadre normatif tel que le droit de la protection
de l'environnement. Comme le rappelle la doctrine, l'exécutif ne peut de toute
manière se fonder sur la clause générale de police que si l'ordre public est
menacé de manière particulièrement grave, directe, de façon imminente, sans
qu'aucune autre mesure, légale, ne puisse être décidée, ni aucune norme
appropriée adoptée en temps utile: la clause générale de police, qui doit être
employée avec retenue, est justifiée en son principe par le fait qu'il n'est
pas possible de prévoir à l'avance toutes les causes de troubles (Moor, Droit
administratif, vol I, 4.2.2.9 p. 337): à cet égard, il existe un parallèle
certain entre la clause générale de police et la règle de l'art. 12 al. 2 LPE
qui permet à l'autorité d'agir par voie de décision sans se fonder directement
sur une norme précise, lorsqu'elle se trouve comme indiqué plus haut en
présence d'une situation particulière et isolée dans laquelle, faute de
prévisibilité de la situation, elle en est réduite à procéder par décision
d'espèce.
Doit également être
rejetée la conclusion subsidiaire de la commune intimée qui tend à ce que la
recourante soit avertie que l'autorisation à délivrer le serait à titre
précaire. Quelque recommandation d'opportunité que le Tribunal fédéral ait
suggéré de formuler dans l'arrêt invoqué par la commune (ATF 118 Ib 26, consid.
5 e p. 36 s.), le tribunal administratif considère que le présent arrêt ne
saurait préjuger ni des dispositions transitoires dont pourrait être assorties
de nouvelles dispositions du règlement communal ou du RATC, ni des mesures
d'assainissement qu'elles pourraient engendrer.
9.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis et le dossier renvoyé à la commune pour délivrance du
permis de construire. La commune intimée supportera les frais d'arrêt et doit
des dépens à la recourante assistée d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 21 juillet 1997 est annulée et le dossier
renvoyé à la commune pour délivrance du permis de construire.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Lausanne.
IV.                    La Commune de
Lausanne doit à la recourante Fondation Mont-Calme la somme de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 30 juin 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).