vd_omni · AC.2008.0205 · 2009-02-10 · fr

Municipalité de Cuarnens/Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial, Service des eaux, sols et assainissement | Une installation de phragmicompostage destinée au traitement des boues d'épuration s'inscrit dans le processus d'épuration des eaux traitées par la STEP et sert ainsi directement l'objectif d'assainissement des eaux fixé dans le règlement du plan de protection de la Venoge (RPAC). Elle peut donc être autorisée à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge (art. 26 RPAC).Si la construction doit s'implanter à moins de 10m de la forêt, l'autorité cantonale compétente doit procéder à une pesée des intérêts en présence, même si la construction pourrait être édifiée à un autre endroit. L'octroi de la dérogation est alors subordonné à l'existence d'un besoin prépondérant (qui implique quasiment une nécessité ou une contrainte majeure) primant l'intérêt à la conservation de la forêt. De même, l'autorité cantonale compétente doit procéder à une pesée des intérêts en présence s'agissant d'un projet susceptible de porter atteinte à un biotope. Constat que cette pesée d'intérêts n'a pas été effectuée par les services cantonaux compétents pour délivrer les autorisations spéciales cantonales en matière de protection des biotopes et de la forêt.Recours admis et renvoi du dossier à ces autorités pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.02.2009 AC.2008.0205

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2009
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Raymond Durussel, assesseur
et M. Yvan Christinet, assesseur
; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourante
Municipalité de
Cuarnens,
à Cuarnens, représentée par Me Jean-Michel
HENNY, avocat, à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
2.
Service du
développement territorial,
représenté par Me
Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne
.
Autorité concernée
Service des eaux,
sols et assainissement.
Objet
protection de l'environnement
Recours Municipalité de Cuarnens c/
décisions du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service du
développement territorial figurant dans la synthèse de la Centrale des
autorisations (CAMAC) du 14 juillet 2008
(création de bassins étanches, de séchage et de compostage des boues sur lit
planté de roseaux)
Vu les faits suivants
A.
Au bénéfice d’un permis de construire délivré en
1992, la Commune de Cuarnens exploite, sur la parcelle n
o
205 dont elle est propriétaire, une
station d’épuration (STEP) à laquelle sont raccordés environ 400 habitants.
Cette parcelle se trouve en zone agricole et est comprise à l’intérieur du périmètre
2 « les couloirs de la Venoge et du Veyron » du Plan de protection de
la Venoge (plan d’affectation cantonal de la Venoge n
o
284, ci après : PAC Venoge) approuvé
le 28 août 1997. En 1996, un permis de construire pour l’installation d’un
déshuileur-dessableur destiné à améliorer le fonctionnement de la STEP a également
été délivré.
B.
Du règlement du plan de protection de la Venoge
(RPAC), on extrait notamment les passages suivants :
Conformément à
l’article 6 ter de la Constitution vaudoise, le plan de protection de la Venoge
est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la
Venoge.
Il a pour
objectif d’assurer l’assainissement des eaux, de maintenir et restaurer les
milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la végétation
riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressants.
[...]
Art. 5.- Champ
d’application
La
protection de la Venoge est assurée par des dispositions différenciées selon
les quatre périmètres suivants :
-     périmètre 1,          soit les cours d’eau
formés par la Venoge, ses affluents et leurs dérivations,
-     périmètre 2,          soit les couloirs de la
Venoge et du Veyron, comprenant les berges, les zones alluviales, les zones de
libre évolution des cours d’eau, la végétation riveraine, les surfaces
nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge,
-     périmètre 3,          soit les vallées de la Venoge et du
Veyron,
-     périmètre
4,          soit le bassin versant de la Venoge défini par sa topographie.
[...]
Art.6.- Principe
Toute mesure
d’aménagement du territoire, toute construction et toute intervention allant à
l’encontre des objectifs déterminés à l’article premier du règlement ou par le
plan d’affectation cantonal sont interdites.
L’application de
l’article 27 est réservée.
1.2 Les
couloirs de la Venoge et du Veyron
Art. 11.-
Conservation des couloirs
Les couloirs de
la Venoge et du Veyron sont protégés globalement.
Ils comprennent
des zones de libre évolution du cours d’eau à l’intérieur desquelles aucune
intervention n’est en principe réalisée. Sont réservés les articles 26 et 27.
Les constructions
existantes dûment autorisées doivent être protégées contre l’érosion.
[...]
Art. 17.-
Traitement des eaux usées
Les communes
entretiennent, améliorent ou rénovent les réseaux des collecteurs et les
stations d’épuration qui ne sont pas conformes aux exigences légales et aux
objectifs du plan de protection de la Venoge.
(…)
Art. 26 :
Constructions à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron
A l’intérieur du
périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune construction nouvelle
n’est autorisée hors de la zone à bâtir à l’exception de celles qui servent
directement les objectifs définis à l’article premier. Dans la mesure où elles
ne remettent pas en cause ces objectifs, de petites constructions non
permanentes liées à une exploitation agricole, telles que tunnels mobiles,
peuvent être autorisées.
Les travaux de
rénovation et de transformation ainsi que les travaux de reconstruction des
bâtiments existants en cas de destruction accidentelle totale datant de moins
de cinq ans, peuvent être autorisés hors de la zone à bâtir, s’ils sont
compatibles avec les objectifs de protection définis à l’article premier.
Art. 27.-
Constructions d’intérêt public à l’intérieur de la zone protégée des couloirs
de la Venoge et du Veyron
Seules peuvent
être autorisées des constructions telles que chemins, routes, ponts et chemins
de fer dont l’emplacement est imposé par leur destination et qui servent un
autre intérêt public prépondérant d’importance cantonale au moins.
C.
Afin d’assurer le traitement des boues
d’épuration, la Municipalité de Cuarnens a décidé de construire à proximité de
la STEP une installation de phragmicompostage et a soumis à cet effet le 31 mai
2006 un préavis  au Conseil général en vue de l’obtention d’un crédit de
construction de 169'250  fr. Le projet consistait en la création de quatre
bassins d’environ 60 m
2
en aval immédiat de la STEP, recouverts d’une géomembrane étanche
et fonctionnant en circuit fermé avec la STEP. Le système de phragmicompostage consiste
à déshydrater les boues par compostage et épaississement des boues secondaires
au travers de plantes, les phragmites -sorte de roseaux sécheurs- semées dans
des lits avec fond étanche, le processus de déshydratation prenant environ dix
ans.
D.
Après l’adoption du crédit par le Conseil
communal, la municipalité a soumis le projet au Service des eaux, sols et
assainissement (SESA) pour examen préalable. Le SESA a remis sa synthèse le 26
mars 2007. Les services concernés, à savoir  le Service du développement
territorial (SDT), le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre
de conservation de la faune et de la nature (ci après : le CCFN) et le Service
des forêts, de la faune et de la nature, section conservation des forêts (ci
après : le SFFN) ont tous préavisé négativement le projet. Le SDT a
notamment formulé les remarques suivantes :
« La spécificité de
ces installations et leur simplicité de mise en œuvre nécessitent qu’elles
soient implantées à proximité de la STEP. Dans ces conditions et conformément
aux directives émises par notre service pour ce type d’ouvrage, les bassins de
phragmicompostage pourraient être prévus de l’autre côté du chemin, en zone
agricole et dans le périmètre 3 dudit PAC. En effet, cette implantation
pourrait être considérée comme imposée, hors des zones à bâtir, par la
destination des bassins au sens des dispositions de l’article 24 (…) LAT
(…) »
.
E.
Sur demande de la municipalité, le bureau
d’ingénieurs GED SA a procédé à une étude de 10 variantes d’emplacement de
l’installation (soit la variante 0 correspondant au projet initial et 9 autres
variantes, les variantes 1 à 8 étant prévues en dehors du périmètre 2 des
couloirs de la Venoge). Le bureau mandaté a évalué les différentes variantes
sur la base des critères suivants : conflit avec le PAC Venoge, nécessité
de protéger les berges, risques de pollution, achat de terrain, accessibilité
autour pour l’agriculteur, proximité de la STEP, facilité de vidange des boues
et coût supplémentaire (hors terrain). Dans son rapport rendu le 24 janvier
2008, il conclut que la meilleure solution reste celle préconisée initialement
par la municipalité, à savoir une installation à proximité immédiate de la
STEP. On extrait de ce rapport ce qui suit :
La
variante 0 est située à 10m du bord du cours d’eau à l’extérieur de la courbe
de la Venoge. La sensibilité à l’érosion est relativement faible par rapport à
celle de la courbe située juste en amont, le cours d’eau aura donc tendance à
se décaler rive gauche dont les berges sont par ailleurs relativement plus
basses que celles de la rive droite. Cependant, on ne peut totalement exclure à
long terme (voire très long terme) un risque d’érosion rive droite pouvant
nécessiter une protection des berges. (…)
Risques de
pollution pour la Venoge
La
proximité du phragmicompostage au cours d’eau n’augmente pas le risque de
pollution. En effet, les phragmicompostages sont totalement étanches
(géomembrane) et fonctionnent en circuit fermé avec la STEP, sans risque de
pollution pour l’environnement. (…).
On note
par ailleurs qu’il n’y a pas de risque d’inondation pour la variante 0, bien
qu’elle soit située à 10 m du cours d’eau. En effet, la variante 0 est située
rive droite à 2,5 m au dessus de la Venoge (…)
Achat de
terrain
Seul le
terrain où se situe la variante 0 appartient à la commune. Pour toutes les
autres variantes, la commune doit acheter la parcelle au propriétaire. Ainsi,
la possibilité des autres variantes dépend en premier lieu, de la volonté ou
non des propriétaires à vendre leur parcelle à la commune. Ceci engendrant par
ailleurs un surcoût.
Proximité
de la STEP
Pour la
gestion de son fonctionnement le phragmicompostage nécessite d’être
relativement proche de la STEP. En effet, pour optimiser les réglages,
l’exploitant doit pouvoir aller de la STEP au phragmicompostage et vice
versa : surveillance du remplissage des bassins, réglage des vannes de
distribution des boues. (…)
Coût
supplémentaire (sans le terrain)
Plus la
variante sera loin de la STEP plus les coûts de construction et d’exploitation
seront importants. En effet, avec l’éloignement, les travaux de génie civil
(fouilles, passage de route) seront plus conséquents. Par ailleurs, les pertes
de charge totales augmenteront nécessitant des pompes plus puissantes et une
conduite plus grosse. (…) Ces coûts supplémentaires ne sont ceci dit pas
élevés. (…).
Conclusions
Il ressort
de ce qui précède que toutes les variantes ont des avantages et inconvénients.
Cependant, deux variantes se dégagent : la variante 0 et la variante 9.
Les autres engendreront des coûts de construction plus importants (5 à 10%) et
une gestion moins aisée pour l’exploitant de la STEP.
Nous rappelons
que seule la variante 0 ne nécessite pas d’achat de terrain. (…) »
F.
Soumis à l’enquête publique du 19 mai au 18 juin
2008, ce projet n’a suscité aucune opposition.
G.
Par décisions du 14 juillet 2008 tirées de la
synthèse CAMAC n
o
89857, le SDT, le CCFN, le SFFN et le SESA ont refusé de délivrer les
autorisations spéciales requises. Les services concernés se sont déterminés
comme suit :
CCFN :
« Le
projet s’inscrit à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs protégés de la
Venoge et du Veyron selon le PAC no284. Le projet n’est pas conforme à la zone.
De plus, les aménagements empiètent dans la bande inconstructible en bordure de
la forêt riveraine ».
SDT:
« (…)
les bassins de phragmicompostage bien que constituant une infrastructure liée à
la STEP qui permet la déshydratation des boues d’épuration, ils n’entrent
toutefois pas directement dans le processus d’assainissement des eaux usées. Il
existe d’ailleurs d’autres possibilités de déshydratation desdites boues.
Dans ce
contexte, il n’a pas pu être considéré que les bassins projetés servaient
directement les objectifs de l’article premier du règlement dudit PAC. Au
contraire, les bassins projetés sont de nature à augmenter la pression des
constructions sur le site, portant ainsi atteinte à cet objectif.
Par ailleurs,
ce type de travaux n’entre pas dans le cadre des constructions d’intérêts
publics dont l’emplacement à l’intérieur de la zone protégée des couloirs de la
Venoge et du Veyron est imposé par leur destination selon l’article 27 du RPAC.
(…) un
dossier complémentaire portant sur l’étude de variantes d’implantation des
bassins de phragmicompostage nous a été transmis le 8 février 2008.
Après
examen de ce dossier, il a été constaté que d’autres sites d’implantation des
bassins (notamment les variantes 1, 3 et 4) sont techniquement possible hors de
la zone protégée (…) à une distance acceptable (entre 25 et 130 m).
Les frais
supplémentaires qu’engendrent ces variantes (éloignement plus important de la
STEP et achat du terrain) paraissent supportables. (…). »
SFFN:
« Le
projet empiète dans la bande inconstructible en bordure de la forêt riveraine.
Une dérogation au sens de l’article 5 de la loi forestière vaudoise est donc
indispensable. Malheureusement, dite dérogation ne peut pas être accordée, dans
la mesure où le projet s’inscrit à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs
protégés (…) alors que des alternatives existent en dehors du périmètre
susmentionné ».
SESA  division assainissement:
«  Le
projet se situe à l’intérieur du périmètre no 2 inconstructible du PAC
Venoge ; il a été préavisé négativement par le service des forêts, de la faune
et de la nature et le Service du développement territorial. Le préavis négatif
du SDT vous a été confirmé par courrier du 6 mai 2008.
Compte
tenu de ce qui précède, nous ne pouvons pas délivrer l’autorisation cantonale
requise au sens de l’article 20 c LATC ni donner l’approbation découlant de
l’article 35 LPEP (…) »
SESA –Laboratoire :
« Le
projet est adéquat du point de vue technique, sous réserve de la prise en
compte des exigences et remarques formulées dans le courrier du SESA du 26 mars
2007. Cet avis se limite toutefois aux aspects techniques, et il y a lieu de
considérer que le projet a fait l’objet d’un préavis négatif des services
compétents pour l’octroi des autorisations spéciales requises pour cette zone.
Pour ce
qui concerne la justification du choix du site et du système de déshydratation
des boues, la division émet les remarques suivantes :
- Le choix
de la variante d’emplacement n’a pas d’incidence significative en terme de
protection des eaux.
- Parmi
les alternatives de déshydratation des boues, la division n’est pas favorable à
la déshydratation mobile sur place, qui présente un risque élevé pour la
protection des eaux. Le transport à la STEP de la Sarraz (8km) ou celle de
Penthaz (11 km) sont des alternatives adéquates du point de vue de la
protection des eaux. Les données figurant dans le dossier ne permettent pas de
faire une réelle comparaison économique entre ces alternatives et le projet de
phragmicompostage ».
H.
La Commune de Cuarnens a interjeté recours
contre ces décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 31 juillet 2008. Elle conclut à la
délivrance des autorisations cantonales requises.
Le SDT a déposé sa réponse le 13
octobre 2008 et conclut au rejet du recours.
Le SFFN s’est déterminé le 11
septembre 2008 et conclut également au rejet du recours.
Le SESA s’est déterminé le 1
er
septembre 2008 et s’en remet à l’appréciation du tribunal.
La recourante a déposé d’ultimes
écritures le 4 novembre 2008.
I.
La Cour a procédé à une inspection locale en
présence des parties le 8 janvier 2009.
Considérant en droit
1.
Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté
l'initiative constitutionnelle "Sauvez la Venoge". Cette votation a
entraîné l'introduction d'un article 6ter dans la l'ancienne Constitution
vaudoise, selon lequel le cours, les rives et les abords de la Venoge sont
protégés (al. 1); un plan d'affectation cantonal doit en outre préciser
l'étendue de cette protection (al. 2). Conformément à ce mandat
constitutionnel, le Département des infrastructures (précédemment Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports) a élaboré deux
documents: d'une part, un plan d'affectation cantonal de protection de la
Venoge n
o
284 (ci
après : PAC Venoge), couvrant 41 km de cours d'eau constitués par la
Venoge et le Veyron et concernant 58 communes, et, d'autre part, un plan
directeur des mesures d'assainissement et de restauration de la Venoge et du
Veyron (PDM).
Le PAC Venoge comprend un plan -
constitué d'un plan général au 1:25'000 et d'un plan par commune au 1:5'000 -
et son règlement (ci après : RPAC). L'art. 5 RPAC définit quatre
périmètres de protection, dont chacun inclut le suivant et dont la limite est
définie par un liseré de couleur distincte, à savoir:
-    Périmètre 1 : les cours d'eau
(liseré bleu)
-    Périmètre 2 : les couloirs de la
Venoge et du Veyron (liseré vert)
-    Périmètre 3: les vallées de la
Venoge et du Veyron (liseré orange)
-    périmètre 4 : le bassin versant de
la Venoge (liseré rose)
La protection de la Venoge est
assurée par des dispositions différenciées en fonction du périmètre concerné,
qui sont contenues dans la deuxième partie du RPAC. Le périmètre 2 inclut des
portions de territoire colloquées dans trois zones distinctes, à savoir les
zones à bâtir à prescriptions spéciales (art. 25 RPAC), la zone protégée des
couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 23 RPAC) et les zones alluviales
d'importance nationale (art. 22 RPAC). Quant aux art. 26 à 30 RPAC, ils
traitent des constructions et installations autorisées en fonction de la zone
ou du périmètre concerné.
2.
Dès lors que le SDT a refusé de délivrer
l’autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions situées hors
de la zone à bâtir en application des art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 120 al. 1 let.
a de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC ; RSV 700.11) au motif que le projet ne serait pas
conforme au PAC Venoge, il convient d’examiner en premier lieu la conformité du
projet au regard du RPAC.
a) La parcelle sur laquelle doit
s’implanter l’installation litigieuse est comprise dans le périmètre 2 du PAC
Venoge, soit en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron. Le projet
doit ainsi être examiné au regard des dispositions régissant, d'une part, les
constructions à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron
(art. 26 RPAC) et, d'autre part, les constructions d'intérêt public à
l'intérieur de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 27
RPAC).
b) Selon l'art. 26 al. 1 RPAC, à
l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune
construction nouvelle n'est autorisée hors de la zone à bâtir à l'exception de
celles qui servent directement les objectifs définis à l'art. 1
er
RPAC, à savoir protéger les cours, les rives et les abords de la Venoge, en
assurant l'assainissement des eaux et en maintenant et restaurant les milieux
naturels favorables à la flore et la faune. Dans la décision attaquée, le SDT soutient
que l’installation litigieuse ne sert pas les objectifs de protection de l'art.
1
er
RPAC dès lors que, bien que constituant une infrastructure liée
à la STEP permettant la déshydratation des boues d’épuration, elle n’entre pas
directement dans le processus d’assainissement des eaux usées. Le SDT relève
également que les bassins projetés sont de nature à augmenter la pression des
constructions sur le site et qu’il existe d’autres possibilités pour
déshydrater les boues d’épuration. Dans sa réponse au recours déposée par
l’intermédiaire de son conseil, le SDT soutient que, de manière générale, une
station d’épuration des eaux usées n’a pas sa place dans la zone protégée des
couloirs de la Venoge et du Veyron dès lors que l’épuration des eaux usées
produites par les habitants ne participe pas « directement » à
l’assainissement des eaux de la Venoge. Lors de l’audience, le conseil du SDT a
encore soutenu, à titre principal, que les boues d’épuration sont des déchets
qui, en application de l’art. 11 de l’Ordonnance du 10 décembre 1990 sur le
traitement des déchets (OTD ; RS 814.600), devraient être incinérés.
c) On note que la position du SDT
dans la réponse au recours selon laquelle une STEP n’aurait aucun lien avec les
objectifs figurant à l’art. 1
er
RPAC va à l’encontre de celle prise
par ce même service lors de la procédure d’autorisation relative au déshuileur-dessableur
où le service avait relevé que cette installation, qui permettait d’améliorer
les performances de la STEP, allait dans le sens d’un des objectifs principaux
du Plan de protection de la Venoge, à savoir l’assainissement des eaux. A cet
égard, on relèvera que la STEP contribue effectivement à la protection des eaux
de la Venoge en évitant que celles-ci ne soient polluées par des eaux usées. On
se trouve ainsi bien dans le cadre  des objectifs du plan cantonal de
protection de la Venoge, ce que confirme l’art. 17 RPAC qui, sous le titre
« Traitement des eaux usées », exige que les communes entretiennent,
améliorent ou rénovent les réseaux de collecteurs et les stations d’épuration
qui ne sont pas conformes aux exigences légales et aux objectifs du plan de
protection de la Venoge. A cela s’ajoute que, contrairement à ce que soutient
le SDT, l’installation litigieuse participe au processus d’épuration des eaux
usées et elle doit par conséquent être considérée comme faisant partie de la
STEP. L’installation de phragmicompostage a en effet pour rôle de traiter,
respectivement de déshydrater, les boues produites par la STEP. Or, ainsi que
cela ressort des explications fournies lors de l’audience, les boues qui
s’engagent dans le processus de phragmicompostage sont constituées d’environ
90% d’eau, liquide qui est encore chargé en polluants. L’eau continue par
conséquent à être traitée, le phragmicompostage constituant une ultime étape
d’épuration, avant que les boues, alors déshydratées, puissent être évacuées et
incinérées. Ce n’est qu’à ce stade qu’elles peuvent être considérées comme des
déchets au sens de l’OTD,  qui doivent être transportés dans une
installation afin d’être incinérés en application  de l’art. 11 OTD.
d) Au vu de ces éléments, force est
de constater que l’installation litigieuse s’inscrit dans le processus
d’épuration des eaux traitées en amont dans la STEP laquelle alimente les
bassins et qu’elle contribue donc, tout comme la STEP et le déshuileur-dessableur
autorisé précédemment, à éviter que des eaux polluées aboutissent dans la
rivière. L’installation de phragmicompostage sert ainsi directement un des
objectifs fixés à l’art. 1
er
RPAC (l’assainissement des eaux) et
elle peut par conséquent être autorisée sur la base  de l’art. 26 al. 1 RPAC.
Le recours doit par conséquent être admis sur ce point et la décision du SDT
annulée, le dossier lui étant retourné pour qu’il statue à nouveau.
3.
Il convient encore d’examiner le refus du SFFN
d’octroyer l’autorisation spéciale requise par la législation forestière.
a) Aux termes de l’art. 5 al. 1 de
la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV 921.01), l’implantation de
constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite. Selon
l’art. 5 al. 2 LVLFo, le département ou la commune par délégation peut
toutefois autoriser des dérogations lorsque les conditions suivantes sont
réunies : la construction ne peut être édifiée qu’à l’endroit prévu (let.
a), l’intérêt de sa réalisation l’emporte sur la protection de l’aire
forestière (let. b), il n’en résulte pas de sérieux dangers pour
l’environnement (let. c) et l’aménagement des zones limitrophes répond aux
conditions de l’art. 6 de la loi (à savoir que, en principe, l’accès du public
à la forêt et l’évacuation des bois doivent être garantis) (let. d). L’art. 5
LVLFo met en œuvre l’art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les
forêts (LFo ; RS 921.0) qui prévoit que les constructions et installations
à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en
compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation (al. 1)
et que les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les
constructions et les installations de la lisière de la forêt, cette distance
étant déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du
peuplement (al. 2).
b) En l’occurrence, il n’est pas
contesté que l’installation de phragmicompostage est une construction au sens
de l’art. 5 al. 1 LVLFo et qu’elle doit par conséquent s’implanter à au moins
10 m de la lisière de la forêt, ce qui n’est pas le cas du projet litigieux.  Il
reste toutefois à examiner si c’est à juste titre que le SFFN  a refusé
d’accorder une dérogation en application de l’art. 5 al. 2 LVLFo en considérant
que les conditions prévues par cette disposition, plus particulièrement celle
figurant à la let.a, n’étaient pas remplies.
L’art. 5 al. 2 let. a LVLFo est une
norme dérogatoire ou exceptionnelle qui, appliquée strictement et
littéralement, implique que si la construction peut être implantée à plus de 10
m de la forêt, l’octroi d’une dérogation n’est pas possible. Cela étant, une
disposition prévoyant des dérogations ne doit pas nécessairement être
interprétée de manière restrictive; une dérogation peut en effet se révéler
indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (
P. Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001,
n° 556, réf.
citée). Toutefois, de par leur nature même, ces dérogations, en tant
qu'exceptions, ne doivent bien évidemment pas devenir la règle, à défaut de
quoi la règle légale serait précisément vidée de son contenu (ATF 117 Ia 141,
consid. 4; 117 Ib 125, consid. 6d; 112 Ib 51, consid. 5; 107 Ia 214, spéc. p.
216; v. aussi JAB 1985, 267 spéc. 277). Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation
doit apparaître comme une réponse à la particularité du cas; celui-ci, en
d'autres termes, doit apparaître comme extraordinaire par rapport à une
situation normale, seule visée par le législateur, et la dérogation doit tenir
compte précisément de ces circonstances spéciales (celles-ci peuvent tenir à
l'intérêt privé en jeu, voire aussi à un intérêt public). Enfin, l'intérêt à la
dérogation ne suffit pas; il faut au contraire le mettre en balance avec celui
que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter ou avec d'autres intérêts
publics ou privés opposés (v. sur toutes ces questions, arrêt AC 2002.0229 du 12
mai 2003 et références). Le Tribunal fédéral a notamment jugé qu’une pesée des
intérêts devait être effectuée s’agissant de l’application de l’art. 24  de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS
700), qui dispose qu’en dehors de la zone à bâtir une construction n’est
autorisée que si son implantation hors zone à bâtir est imposée par sa
destination, notion qui s’apparente à l’art. 5 al. 2 let. a LVLFo.  Le Tribunal
fédéral a ainsi considéré que cette condition n’avait pas un caractère absolu
mais devait au contraire être relativisée. Il s’est exprimé en ces
termes :
(…) il
faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant
de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à
l'emplacement prévu (
ATF 102 Ib 79
consid. 4). Cette condition
n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas
nécessaire qu'aucun autre emplacement que celui proposé n'entre en ligne de
compte, mais il suffit que des motifs particulièrement importants et objectifs
imposent la réalisation de la construction projetée à l'endroit prévu et
fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus
avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (
ATF 99 Ib 156
consid. 2b et 158 consid. 3b;
DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 15, p. 286). En revanche, l'implantation
d'un ouvrage n'est pas imposée par sa destination lorsque le choix de
l'emplacement n'a été dicté que par des raisons financières, personnelles ou
pour des motifs d'agrément (
ATF 102 Ib 79
consid. 4). (voir ég. P.
Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 267 no 576).
En ce qui concerne l’art. 5 al. 2  let.
b LVLFo (soit l’exigence selon laquelle l’intérêt de la réalisation de la
construction à moins de 10 m de la lisière de la forêt doit l’emporter sur la
protection de l’aire forestière), le Tribunal administratif avait eu l’occasion
de relever qu’il ne s'agit pas de procéder à une simple pesée d'intérêts qui
seraient entre eux d'un poids équivalent. Comme toujours en matière de forêt,
l'intérêt de celle-ci l'emporte en principe et ce n'est que si l'intérêt à
l'octroi d'une dérogation revêt une importance qualifiée que l'intérêt opposé
de la forêt peut lui céder le pas. L’octroi de la dérogation est ainsi
subordonné à l’existence d’un besoin prépondérant, à savoir la mise en évidence
d’exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt, les motifs
financiers et en particulier la volonté de se procurer du terrain à bon marché
pour des fins non forestières étant d'emblée exclus. Les critères permettant
l'octroi de dérogations à la distance à la forêt sont par conséquent les mêmes
que ceux qui sont utilisés pour apprécier les demandes de défrichement. C'est à
la lumière de cette exigence de prépondérance qualifiée, qui implique quasiment
une nécessité ou une contrainte majeure, qu'il faut apprécier si, au sens de
l'art. 5 al. 2 lit. b de la loi forestière actuelle, l'intérêt de la
réalisation de la construction l'emporte sur la protection de l'aire forestière
(sur ce qui précède, voir Tribunal administratif, arrêt AC.2001.0090 du 27 mai
2002 consid. 6).
c) Il résulte de ce qui précède que
le SFFN ne peut pas, sans autre examen, refuser d’accorder la dérogation prévue
par l’art. 5 al. 2 LVLFo au seul motif que l’installation pourrait être édifiée
à un autre endroit. Il lui appartient d’examiner, sur la base des intérêts en
présence, si l’implantation choisie à moins de 10 m de la forêt s’impose pour
des motifs prépondérants, primant l’intérêt à la conservation de la forêt. En
l’occurrence, si l’on se réfère à la décision rendue par le SFFN et à ses
déterminations déposées dans le cadre de la procédure, un tel examen n’apparaît
pas avoir été effectué.  Le refus du SFFN  d’octroyer une dérogation en
application de l’art. 5 al. 2 LVLFo semble en effet étroitement lié au refus du
SDT de délivrer l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone en
raison de l’implantation de l’installation dans la zone protégée des couloirs
de la Venoge et du Veyron. Le SFFN semble avoir considéré que, dans ces
conditions, il ne pouvait pas délivrer l’autorisation dérogatoire requise, ceci
sans avoir examiné plus avant si les conditions de l’art. 5 al. 2 LVLFo étaient
remplies, ni procédé à une pesée des intérêts en présence. On relèvera à cet
égard que, lors de l’audience, l’inspecteur forestier a clairement laissé
entendre que le projet ne posait pas de problème par rapport à la forêt et que
la justification d’un déplacement en zone agricole, soit dans une zone
également censée inconstructible, n’apparaissait pas évidente. Dès le moment
où, pour les motifs évoqués ci-dessus, la décision du SDT doit être annulée, il
y a lieu également d’annuler la décision rendue par le SFFN en application de
l’art. 5 al. 2 LVLFo et de lui retourner le dossier afin qu’il se prononce à
nouveau sur la dérogation requise, en tenant notamment compte de ce nouvel
élément.
4.
Le refus du CCFN se fonde quant à lui sur les
art. 18 ss de la loi fédérale du 1
er
juillet 1996 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN ; RS 451), 4a de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS ;
RSV 450.11) et sur l’art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune ;
RSV 922.03).
a) L’art. 18 al. 1 LPN dispose que
"la disparition d’espèces animales et végétales
indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment
étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées"
.
Selon l’art. 18 al. 1 bis LPN, il y a lieu de protéger tout particulièrement
les rives, les roselières et les marais, les associations forestières rares,
les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un
rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement
favorables pour les biocénoses. La LPN distingue les biotopes d’importance
nationale régis par l’art. 18a LPN et les biotopes d’importance régionale et
locale régis par l’art. 18b LPN. Selon l’art. 18b al. 1 LPN, les cantons
doivent veiller à la protection et à l’entretien des biotopes d’importance
régionale et locale. L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit que si, tous intérêts pris
en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre
des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L’art. 14 al. 6 OPN précise
qu'une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de
biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à
l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour
l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit
digne de protection selon l’al. 3, les caractéristiques suivantes sont
notamment déterminantes : son importance pour les espèces végétales et
animales protégées, menacées et rares (let. a), son rôle dans l’équilibre
naturel (let. b), son importance pour la connexion des biotopes entre eux (let.
c) et sa particularité ou son caractère typique (let. d).
Au niveau cantonal, l’art. 4a LPNMS
prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1) et
que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire
l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement
(al. 2). L’art. 22 LFaune dispose que toute atteinte à un milieu qui
risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une
autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une
délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. Ces
principes posés aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des dispositions
cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des biotopes au sens
des art. 18 al. 1bis et 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions
d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN (cf TA, arrêt AC 1999.0027 du.30
septembre 2005).
Aussi bien en vue de la délimitation
du biotope digne de protection que des mesures de protection à prendre,
l’autorité doit procéder à la pesée des intérêts publics et privés en présence.
On note à cet égard que l’intérêt public à la protection des biotopes est
souvent opposé non seulement aux intérêts privés des propriétaires, mais aussi
à l’accomplissement d’autres tâches d’intérêt public, notamment la construction
d’ouvrages pour les transports, les communications et la défense nationale. Cet
intérêt peut également être confronté à l’obligation d’utiliser le sol de façon
judicieuse et d’occuper le territoire de façon rationnelle. Plus les espèces en
question sont rares, et plus les mesures à prendre quant à la protection des
espèces dont la survie est menacée doivent être sévères (voir ATF 118 Ib
consid. 3).
b) En l’occurrence, on constate que
le CCFN a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise au motif que le
projet se situait à l’intérieur du périmètre 2 des couloirs protégés de la
Venoge et du Veyron et à moins de 10 m de la lisière de la forêt. Il n’indique
pas en quoi le projet litigieux serait susceptible de porter atteinte à un
biotope et il apparaît que sa décision est également étroitement liée au refus
du SDT de délivrer l’autorisation requise pour les constructions hors de la
zone à bâtir, raison pour laquelle il a renoncé à procéder à une véritable
pesée des intérêts en présence. Partant, il convient également d’annuler sa
décision et de lui retourner le dossier afin qu’il se prononce à nouveau en
tenant compte de la situation nouvelle créée par l’annulation de la décision du
SDT.
5.                Le SESA a également
refusé d’octroyer les autorisations spéciales dans sa compétence au motif que
le projet avait fait l’objet d’un refus de la part du SDT et du SFFN. Là
encore, il a manifestement accordé une importance prépondérante à la décision
du SDT relative à la conformité du projet au PAC Venoge. La décision du SESA
doit par conséquent être annulée et le dossier lui être retourné pour nouvelle
décision.
6.                Il résulte des considérants
que les décisions par lesquelles le SDT, le SFFN et le SESA ont refusé de
délivrer les autorisations spéciales requises doivent être annulées et le
dossier retourné à ces autorités afin qu’elles statuent à nouveau. Compte tenu
du sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l’Etat, qui versera
de dépens à la Commune de Cuarnens, qui a procédé par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
Les décisions du Service du développement territorial,
du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service des eaux,sols
et assainissement du 14 juillet 2008 sont annulées et le dossier retourné aux
autorités concernées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service
du développement territorial, versera à la Commune de Cuarnens un montant de
2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 février 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.