vd_omni · GE.2021.0212 · 2022-11-10 · fr

A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) | La recourante, un EMS privé non reconnu d'intérêt public, s'est engagée par contrat de droit administratif passé avec l'Etat de Vaud à prendre en charge deux résidents financièrement non autonomes et devant ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires. C'est à bon droit que la DGCS a requis de la recourante des pièces comptables relatives à la facturation opérée à l'égard desdits résidents: une telle mesure procède en effet de l'activité de surveillance et de contrôle inhérente à la relation de droit public qui lie la recourante à l'Etat de Vaud s'agissant de la prise en charge des résidents en question. La DGCS peut à cet égard se prévaloir d'une base légale suffisante; en outre, la mesure, limitée à la gestion des attributions convenues par contrat de droit administratif, n'est pas disproportionnée, la DGCS n'intervenant pas dans les affaires propres de l'EMS (consid. 3). Pas de violation du droit d'être entendu (consid. 2), ni de l'art. 292 CP (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2022 GE.2021.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 novembre 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée par Me Louise BONADIO, avocate à Genève,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale (DGCS),
à Lausanne.
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la cohésion sociale (DGCS) du 5 octobre 2021 concernant une demande de
production de pièces
Vu les faits suivants:
A.
A.________, dont le siège est à ********, est une société anonyme qui a
pour but la gestion d’un établissement médico-social (EMS).
Le 19 mai 2014, les EMS non reconnus d’intérêt
public (RIP) - dont fait partie A.________ -, d’une part, et l’Etat de Vaud,
d’autre part, ont passé une convention (ci-après: la convention) visant à fixer
les critères à respecter par les EMS non RIP en lien avec leur inscription sur
la liste des EMS du canton de Vaud admis à pratiquer à la charge de l’assurance
obligatoire des soins au sens de l’art. 39 LAMal (liste LAMal) et le versement,
à ce titre, par l’Etat, du financement résiduel pour le coût des soins non pris
en charge par l’assurance obligatoire des soins, conformément à l’art. 25a
LAMal.
Cette convention contient essentiellement trois
chapitres: le premier a trait aux critères à respecter par les EMS non RIP
(art. 2 à 9), le deuxième au suivi de la convention et au règlement des litiges
(art. 10 à 12) et le troisième aux dispositions finales (art. 13 et 14).
On extrait de l'art. 2 de la convention, relatif à
l'obligation d'admission, ce qui suit:
"
4
Les EMS non RIP
s'engagent à accepter l'admission de résidents financièrement non autonomes et
devant ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires de
l'AVS et de l'AI (PC) à raison d'au moins 10% du nombre de leurs lits C
autorisés selon l'article 146 LSP;
[...]
5
Tous les résidents des
EMS non RIP bénéficient des mêmes prestations de soins, qu'ils soient au
bénéfice des régimes sociaux ou non
".
Deux lits ont été reconnus d'intérêt public au sein
de la résidence A.________.
L'art. 3 al. 8 de la convention, qui porte sur les
exigences en matière de qualité et de sécurité, a la teneur suivante:
"
[l]
es EMS non RIP signent avec tous leurs résidents un contrat
d'hébergement. Pour les résidents de lits PC, le contrat-type d'hébergement
long séjour reconnu par le DSAS s'applique. Pour les autres résidents, le
contrat d'hébergement doit être conforme aux engagements pris par les EMS non
RIP conformément à la
[...]
convention
ainsi qu'aux dispositions légales applicables en la matière".
S'agissant des informations statistiques et
financières, l'art. 6 al. 1 de la convention dispose que
"
[l]
es EMS non RIP fournissent au DSAS les statistiques du
personnel de soins et d'accompagnement selon les règles du DSAS figurant en
annexe 2".
Enfin, l'art. 10 de la convention prévoit notamment
ce qui suit:
"
1
Afin d'assurer
la concertation dans l'exécution de la
[...]
convention, les parties instaurent une Commission de coordination, composée de
deux représentants des EMS non RIP et de deux représentants du DSAS. Cette
Commission est notamment chargée d'aider les parties à résoudre leurs
différends, d'aplanir toute difficulté se présentant dans l'exécution de la
[...]
convention et de fixer des pénalités en
cas de violation des critères prévus aux articles 2 à 9. Elle organise en
outre, à l'initiative du DSAS, l'élaboration d'un bilan annuel sur
l'application de la convention. Elle se réunit au moins une fois par an sous la
présidence alternée de chacune des parties et s'organise pour le surplus
librement.
[...]
3
Les EMS non RIP et
l'Etat de Vaud s'engagent à saisir la Commission de coordination avant de se
retirer de la
[...]
convention,
respectivement de la résilier. En cas de saisine de la Commission de
coordination par un seul EMS non RIP, ou par une partie seulement des EMS non
RIP, les autres EMS non RIP prennent également part aux travaux de cette
Commission".
B.
Le 13 octobre 2020, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)
a sollicité de la part de la société A.________ la production de divers
documents, en particulier, s'agissant des deux lits conventionnés RIP, la copie
des contrats d’hébergement ainsi que la copie des factures adressées aux
résidents pour la période de janvier 2018 à août 2020.
Le 29 janvier 2021, la société, par l'intermédiaire
de son conseil, a refusé de produire les pièces requises, exhortant la DGCS à
rendre, le cas échéant, une décision sujette à recours. En particulier, elle a
estimé que la convention ne fondait aucune obligation, pour les EMS non RIP, de
transmettre les informations demandées – informations qui étaient du reste
confidentielles par nature. Elle a en outre rappelé que le Tribunal fédéral
avait "
déjà eu l’occasion de juger que le financement résiduel des
soins prodigués par les EMS non RIP ne p
[ouvait]
pas être conditionné au
respect par ces derniers – notamment – d’articles accordant à l’autorité un
droit de regard sur leurs finances
".
C.
Par décision du 5 octobre 2021, rendue à la requête d'A.________, la
DGCS a ordonné à cette société de produire les pièces comptables relatives à la
facturation opérée à l’égard de ses résidents financièrement non autonomes et
devant ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires (PC
AVS/AI), pour les exercices 2018 à 2020, assortissant la décision précitée de
la commination de la peine d’amende prévue à l’article 292 du Code pénal suisse
(CP) en cas d’inexécution dans les dix jours dès l’entrée en force du
dispositif.
D.
Le 4 novembre 2021, A.________ a interjeté recours à l’encontre de la
décision de la DGCS du 5 octobre 2021, concluant, à titre principal, à ce que cette
décision soit annulée; à titre subsidiaire, à l'annulation de la commination de
la peine d’amende prévue par l’art. 292 CP à son encontre.
E.
Par requête du 26 novembre 2021, la recourante a demandé à la Commission
de coordination instituée par l’art. 10 de la convention de régler le différend
qui la divisait d’avec l’autorité intimée concernant la production des pièces
mentionnées dans la décision litigieuse.
Par courrier du même jour, la DGCS a, pour sa part,
fait savoir qu’elle renonçait à saisir la Commission de coordination, cette
dernière ne disposant de toute manière pas, selon elle, des moyens propres à
contraindre la recourante à produire les pièces comptables requises.
Vu la saisine, par la recourante, de la Commission
de coordination, la procédure de recours de droit administratif par devant la
Cour de céans a été suspendue le 2 décembre 2021. Elle a repris le 29 juin 2022
à la suite de l’échec de la procédure engagée devant la Commission de
coordination, qui n'est pas parvenue à aplanir le différend.
F.
L’autorité intimée s’est déterminée sur le recours le 11 juillet 2022,
concluant à son rejet. La recourante a répliqué le 31 août 2022.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui
lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour
traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La compétence de la CDAP
à raison de la matière est définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel
le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1
LPA-VD en ces termes:
"
Est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour
objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations."
Une décision est incidente
("Zwischenverfügung") lorsqu'elle intervient au cours d'une procédure
administrative ou de recours dont elle a pour objet de régler le déroulement,
sans y mettre un terme. Elle ne porte pas sur une question de fond, mais sur
une difficulté de procédure qu'elle résout pour en permettre l'avancement en
vue d'une décision finale (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle
2014, n. 919).
Une décision incidente n'est susceptible de recours
immédiat devant la CDAP qu'aux conditions prévues par l'art. 74 al. 3 et 4
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure devant le
Tribunal cantonal (cf. arrêt GE.2021.0102 du 9 août 2021 consid. 1b). Selon
l'art. 74 LPA-VD, seules les décisions incidentes qui portent sur la compétence
ou sur une demande de récusation de même que les décisions sur effet suspensif
et sur mesures provisionnelles sont immédiatement susceptibles de recours (al.
3). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de
recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (al. 4
let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une
décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse
(let. b). Si ces conditions ne sont pas réalisées, les décisions incidentes ne
sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (al. 5).
En l'occurrence, la décision attaquée, qui sollicite
de la part de la recourante la production de pièces de facturation, a été
rendue dans le cadre d'une procédure de surveillance initiée par la DGCS,
laquelle peut, cas échéant, aboutir au prononcé d'une sanction administrative
ou d'une autre mesure en matière de surveillance. Il ne semble pas que cette
décision soit de nature à mettre un terme à ladite procédure: eu égard à son
caractère éventuellement incident, la recevabilité du recours apparaît
douteuse. Cela étant, vu le sort réservé à celui-ci sur le fond de l'affaire,
la question de la qualification de la décision attaquée peut rester ouverte.
S'agissant des autres conditions de recevabilité, la
décision attaquée, qui n’est pas susceptible de réclamation ou de recours
devant une autre autorité, peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 92 al. 1 LPA-VD). Le recours respecte en outre les autres exigences
formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art.
99 LPA-VD).
2.
Sous un grief d’ordre formel, la recourante invoque une violation de son
droit d’être entendue, soulignant en particulier que l'autorité intimée ne se
serait pas déterminée sur ses arguments.  Dans sa réponse, l'autorité intimée
rétorque qu'elle a rendu attentive la recourante – par ailleurs assistée d'un
conseil juridique – quant aux principales dispositions applicables fondant sa
compétence et ses prérogatives de surveillance, de sorte que le grief est
infondé.
a) Tel qu'il est garanti, au niveau constitutionnel,
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation
de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en apprécier
correctement la portée et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours
puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1;
139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2). La violation du droit d'être
entendu commise en première instance peut être guérie par des explications
données dans la réponse au recours déposée par l'autorité, si le justiciable
dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours et pour
autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait
et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387
consid. 5.1 et les arrêts cités). Au demeurant, selon la jurisprudence, dès
lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de
l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation
présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter
des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
b) En l'occurrence, la décision attaquée est
suffisamment motivée. Compte tenu de la nature de cette décision, consistant à
ouvrir une procédure administrative (cf.
supra
consid. 1), la DGCS
aurait pu se contenter d'une motivation succincte; elle a au contraire exposé
de façon détaillée et circonstanciée les faits ainsi que les bases légales qui
fondent, selon elle, sa compétence et ses prérogatives de surveillance – et ce,
dans une décision rendue à la requête de la recourante. L'autorité intimée
s'est ensuite déterminée de manière précise, dans sa réponse, sur
l'argumentaire de la recourante, qui a d'ailleurs déposé une réplique spontanée
à ce propos. Dans ces conditions, on ne saurait admettre une violation du droit
d'être entendue de la recourante: en effet, au regard du dossier et dans la
mesure où l'objet du litige, soit la demande de production de pièces de
facturation, apparaît clair et circonscrit, on ne voit pas quelles explications
supplémentaires l'autorité intimée aurait dû ou pu fournir à la recourante à ce
stade.
Mal fondé, le grief relatif à la violation du droit d'être
entendu doit être rejeté.
3.
Au fond, sous un premier grief, la recourante se prévaut de la violation
du droit fédéral, en particulier de l’art. 49 al. 1 Cst. et des art. 39 al. 1
et 25a al. 5 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal;
RS 832.10).
a) En substance, elle soutient qu’en conditionnant
le financement résiduel des soins prodigués par son EMS, figurant sur la liste
LAMal du canton de Vaud, à la production de pièces comptables, l’autorité
intimée a violé le droit social fédéral. Pour pratiquer à charge de l’assurance
obligatoire des soins, les EMS doivent figurer sur la liste LAMal cantonale
(art. 39 al. 1 let. e LAMal). L’art. 25a al. 5 LAMal impose, de manière
inconditionnelle, aux cantons de couvrir la part résiduelle des soins auprès de
tous les EMS autorisés à facturer leurs prestations à l’assurance-maladie
obligatoire. Se référant à l’ATF 138 I 410, la recourante souligne que, une
fois la liste LAMal établie, les cantons sont uniquement tenus de veiller à ce
que les coûts des soins fournis par les EMS sur cette liste soient entièrement
couverts par l’Etat: ils ne peuvent plus soumettre la prise en charge
financière de la part résiduelle à des conditions additionnelles. Elle rappelle
ensuite que, dans l’arrêt précité, le Tribunal fédéral a annulé une disposition
du droit cantonal (l’art. 26g al. 3 let. b et c de la loi vaudoise du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public [LPFES; BLV 810.01]) pour non-conformité au droit
supérieur, en tant qu’il conditionnait le financement résiduel des soins
prodigués par les EMS non RIP à certaines prescriptions de la LPFES, ce qui
revenait à imposer des conditions supplémentaires au financement des coûts de
la santé selon l’art. 25a al. 5 LAMal par les collectivités publiques, de sorte
qu’il restreignait indûment la portée du droit social fédéral et contrevenait
aux art. 25a al. 5 et 39 LAMal.
Selon la recourante, la demande de l’autorité
intimée de production de pièces de facturation reviendrait précisément à
conditionner le financement résiduel des soins prodigués par la résidence A.________
à la condition additionnelle de fournir des factures socio-hôtelières. Par
conséquent, les bases légales invoquées par la DGCS dans la décision attaquée
imposant une obligation de fournir des renseignements d’ordre financier
contreviendraient aux art. 25a a. 5 et 39 al. 1 LAMal, et violeraient le
principe de la primauté du droit fédéral.
b) Pour sa part, l’autorité intimée fait valoir que
la recourante est partie à la convention de 2014: par son adhésion, elle s’est
engagée à accepter l’admission de deux résidents financièrement non autonomes
et devant ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires
(PC AVS/AI). L’arrêté annuel du 25 novembre 2020 fixant les tarifs
socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors
d’hébergement dans les établissements médico-sociaux, les homes non médicalisés
et les pensions psycho-sociales (arrêté SOHO ; BLV 810.00.251120.1),
définit le tarif socio-hôtelier devant être appliqué par la recourante lorsque
celui-ci est pris en charge par les prestations complémentaires à l’AVS/AI. En
vertu de l’art. 8 de l’arrêté SOHO, l’autorité intimée est chargée de son
exécution. La DGCS rappelle en outre que, conformément à l’art. 4 de la loi du
13 novembre 2007 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse,
survivants et invalidité (LVPC ; BLV 831.21), les homes sont tenus de
fournir toutes les informations utiles à l’application de la loi (al. 2), dont
fait notamment partie le contrôle de l’affectation conforme des prestations
complémentaires, en particulier celles qui sont allouées au titre de la taxe
journalière des homes et du montant pour les dépenses personnelles (al. 1). L’art.
3 al. 2 du règlement d’application de la loi du 13 novembre 2007 sur les
prestations complémentaires (RLVPC-RFM ; BLV 831.21.1) confirme cette
obligation de collaborer des homes. L’autorité intimée estime ainsi que les
dispositions précitées fondent ses compétences de surveillance et de contrôle
et que c’est à bon droit qu’elle a ordonné la production des pièces de
facturation concernant les résidents de la recourante qui sont financièrement non
autonomes et qui doivent faire appel au régime social des prestations
complémentaires (PC AVS/AI).
c) aa) A titre liminaire, il convient
d'exposer les principes à l'aulne desquels doit être examinée la présente
cause.
Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al.
1 Cst., exige de façon générale que l’ensemble de l’activité étatique se fonde
sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L’exigence de la base légale
signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au
sens formel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de
l’autorité constitutionnellement compétente (cf. arrêt TF 2C_772/2017 du 13 mai
2019 consid. 3.2.1 et les références). L’exigence de la densité normative n’est
toutefois pas absolue; on ne saurait en effet prétendre que le législateur
renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part
nécessaire d’interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et
abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de
laisser aux autorités d’application une certaine marge de manœuvre lors de la
concrétisation de la norme (cf. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif,
Vol. 1, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 4.2.4.2 pp. 677 ss).
Pour déterminer le degré de précision que l'on est
en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte en particulier du cercle de
ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits
fondamentaux (cf. ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 et les références, 140 I 381
consid. 4.4 ; arrêt TF 2C_772/2017 précité consid. 3.2.1); doivent en
outre être pris en compte dans ce cadre le fait que la norme comporte ou non la
menace de sanctions en vue d'obtenir un certain comportement ou encore le fait
que de nombreuses décisions doivent être prises dans des situations analogues,
respectivement, au contraire, la nécessité de traiter de façon adéquate et
flexible des situations différenciées (cf. ATF 143 I 310 et les références; 131
II 13 consid. 6.5.1; 123 I 1 consid. 4b et les références). Plus le cercle des
destinataires est large, plus les atteintes aux droits des particuliers sont
importantes et plus les situations à réglementer sont semblables, plus
l'exigence de densité normative est élevée; d'une manière générale, une norme
restrictive doit être suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en
apprécier la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause (cf.
ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les références; Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 478 p.
166).
Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi (cf. ATF 139 I 280 consid.
5.1 et les références). La gravité de l'atteinte doit être appréciée
objectivement et non pas en fonction de l'impression subjective du destinataire
(cf. ATF 137 II 371 consid. 6.2). En outre, toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2
et 3 Cst.; arrêt TF 2C_220/2017 du 25 août 2017 consid. 4.2).
bb) Il est admis que l’Etat peut déléguer au secteur
privé l’exécution de certaines tâches (cf. Broglin/Winkler Docourt, Procédure
administrative, Genève/Zurich/Bâle 2015, p. 41). Les tâches d’hébergement et
d’assistance aux personnes âgées relèvent essentiellement de compétences
cantonales, la Confédération ne jouant qu’un rôle subsidiaire en ce domaine
(cf. art. 112c al. 2 Cst); elles sont le plus souvent exercées par des
institutions privées. Dans la mesure où ces tâches relèvent de l’Etat, plus
particulièrement des cantons, les conditions d’une délégation doivent être
remplies: conformément à l’art. 178 al. 3 Cst, cette externalisation de tâches
doit reposer sur une base légale formelle (cf. Favre/Vittoz, Les entités
privées chargées d’assistance et d’hébergement: quelques problématiques, in: Le
droit public en mouvement, Genève/Zurich/Bâle 2020, p. 574).
L’exercice d’une tâche déléguée entraîne pour
l’institution privée plusieurs conséquences: tout d’abord, ses relations avec
l’Etat relèveront du droit public; il s’agit d’établir une collaboration avec
les autorités dans laquelle l’établissement privé exécute une activité étatique
sous le contrôle de celle-ci. Ce régime vise notamment le contrat de prestation
qui la lie à la collectivité publique, mais aussi celui de la surveillance et des
décisions ou actes matériels qui peuvent lui être corrélés. Deuxièmement, les
relations de l’institution privée avec les tiers, en particulier les résidents,
pourront être soumises au droit public, en tous les cas chaque fois qu’il sera
question de l’exécution de la tâche proprement dite; le régime juridique ne
saurait changer de nature en fonction de la personne qui assume une tâche
publique (cf. Favre/Vittoz,
op. cit
., p. 574).
cc) S'agissant spécifiquement de la surveillance
administrative, celle-ci doit se limiter à la gestion des attributions
conférées et ne saurait intervenir dans celle des affaires propres de
l'organisation privée, à moins que celle-ci ne compromette la mission de droit
public; dans le même sens, l'autorité de surveillance n'a le cas échéant un
pouvoir d'instruction et de réglementation que dans la seule mesure où
l'exécution de la législation le requiert (cf. arrêt GE.2018.0227 du 22 août
2019 consid. 6dd). La tâche de l'autorité de surveillance consiste en premier
lieu à contrôler, c'est-à-dire à s'assurer que l'activité de la personne ou
entité surveillée ou que l'état de chose sur lequel elle a prise soit conforme
à l'ordre juridique, pour que l'intérêt public soit prémuni d'une atteinte; la
réglementation de surveillance fixe en second lieu une limite de risque en deçà
de laquelle la personne ou entité surveillée est libre d'exercer son activité
ou d'utiliser son bien (cf. arrêt GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6dd).
Dans ce cadre, l'obligation légale faite à
l'autorité de surveillance de prévenir et supprimer des irrégularités procède
en principe d'une base légale large, mais pas illimitée. Elle donne à
l'autorité les pouvoirs nécessaires pour prévenir et supprimer des risques
concrets et ordonner les actes d'instruction que requièrent les contrôles
préalables et subséquents, mais non pour réprimer; elle ne permet d'agir qu'à
l'encontre de la personne ou entité surveillée, et non de tiers. Lorsque la
normalisation juridique de la surveillance est particulièrement large (ainsi par
exemple lorsque la loi autorise l'autorité à prendre les "
mesures
appropriées
"; cf. art. 10 al. 2 de la loi fédérale du 12 juin 2009 sur
la sécurité des produits – LSPro; RS 930.11), se pose la question de savoir si
les mesures de surveillance prises concrètement dans une situation donnée sont
couvertes par la loi et donc juridiquement valables; à l'inverse, lorsque la
normalisation juridique de la surveillance est particulièrement détaillée, se
pose la question de savoir si et dans quelle mesure l'autorité peut prendre
d'autres mesures que celles expressément mentionnées par la loi et qui seraient
par hypothèse appropriées (cf. arrêt GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6dd; Biaggini/Häner/Saxer/Schott
[éd.], Verwaltungsrecht, Zurich/Bâle/Genève 2015 - Biaggini, Aufsichtrecht, n.
19.40 p. 794 et 19.120 ss pp. 815 ss, relevant en particulier que le recours à
d'autres mesures que celles expressément mentionnées par la loi n'est pas
d'emblée exclu – ainsi notamment du retrait d'une autorisation lorsque les conditions
ne sont plus réunies, même si un tel retrait n'est pas mentionné dans le
catalogue juridique des instruments de contrôle).
dd) En l'occurrence, la recourante est une société
anonyme qui a pour but la gestion d’un EMS. Elle jouit de la personnalité
juridique en tant que personne morale de droit privé. Toutefois, qu'elle
bénéficie d'un statut de droit privé ou qu'elle soit un EMS non RIP ne signifie
pas que la recourante relève, pour l’ensemble des actes dont elle est
responsable et des relations qu’elle entretient, du droit privé. En effet, il
est indéniable qu’elle exerce des activités soumises au droit public, à tout le
moins dans la mesure où elle s’est engagée, par contrat de droit administratif,
à accepter l’admission de deux résidents financièrement non autonomes et devant
ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires à l’AVS/AI.
Or, conformément à la jurisprudence précitée, le régime du droit public mais
également celui de la surveillance et des décisions ou actes matériels qui lui
sont corrélés lui sont applicables s’agissant des prestations qu’elle fournit
en lien avec les deux lits conventionnés RIP.
Le raisonnement de la recourante, s'agissant d'une
prétendue violation du droit social fédéral et du principe de la primauté du
droit fédéral, ne saurait être suivi. Comme le relève à juste titre l'autorité
intimée dans sa réponse, la jurisprudence fédérale invoquée par la recourante,
soit l'ATF 138 I 410, porte sur l'inadmissibilité de conditions – normatives –
additionnelles auxquelles la loi vaudoise modifiant la LPFES avait subordonné
le financement résiduel des soins prodigués par les EMS au sens de l'art. 25a
al. 5 LAMal.  Or, dans la présente procédure, la mesure litigieuse, soit la
demande de production de pièces de facturation, ne constitue pas une condition
additionnelle, générale et abstraite, qui restreindrait de manière inadmissible
le droit de la recourante à la part résiduelle que l’Etat doit financer: en
effet, ce droit découle du fait que la résidence A.________ a été portée sur la
liste LAMal au sens de l'art. 39 LAMal, ce qui n'est nullement remis en cause par
la décision attaquée. Il en va plutôt de la mise en œuvre, individuelle et
concrète, de l’activité de surveillance et de contrôle inhérente à la relation
de droit public qui lie la recourante à l’Etat de Vaud s’agissant de la prise
en charge, par la première, de deux résidents financièrement non autonomes et
devant ainsi faire appel au régime social des prestations complémentaires (PC
AVS/AI) pour les frais d'hébergement. Il convient dès lors d'examiner la
légalité de la surveillance administrative exercée par l'autorité intimée.
ee) Au sens de l'art. 1 al. 1 LVPC, les personnes
qui ont leur domicile dans le canton et qui remplissent les conditions de la loi
fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à
l'AI (LPC; RS 831.30) ont droit aux prestations complémentaires à l'AVS et à
l'AI. L'art. 2 LVPC dispose que sont notamment considérés comme homes au sens
de la loi les établissements médico-sociaux ainsi que les lits pour malades
chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, tels
que définis par les lois sur la santé publique (LSP) et sur la planification et
le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de
soins (LPFES) (al. 1 let. a). Selon l'art. 4 LVPC, le Conseil d'Etat veille à
l'affectation conforme des prestations complémentaires, en particulier celles
qui sont allouées au titre de la taxe journalière des homes et du montant pour
les dépenses personnelles (al. 1). Les homes sont tenus de fournir toutes les
informations utiles à l'application de la présente loi; en particulier les
renseignements d'ordre financier et statistique (al. 2). Le règlement précise
les modalités de contrôle et de surveillance (al. 3).
L’art. 3 RLVPC-RFM dispose que, conformément à
l'art. 4  LVPC, dans les délais fixés par le Département, les homes
fournissent, sur des formules adéquates, toutes les informations utiles à
l'élaboration de leur budget et à la justification des taxes journalières. Ils
fournissent notamment les comptes d'exploitation, de pertes et profits et de
bilan, ainsi que les données statistiques relatives à l'exploitation (al. 1). Sur
demande du Département, les homes fournissent tous renseignements et pièces
permettant de vérifier l'affectation conforme des PC AVS/AI allouées aux titres
des taxes journalières et des dépenses personnelles (al. 2). Pour le surplus,
le Département édicte les directives applicables en matière de contrôle et de
surveillance des homes (al. 3).
Il ressort de ce qui précède que les prérogatives de
surveillance et de contrôle de l'autorité intimée sont concrétisées dans une
loi cantonale, elle-même précisée et exécutée par son règlement d'application.
Partant, la surveillance administrative exercée par l'autorité intimée repose
sur une base légale suffisante. La recourante ne le conteste au demeurant pas:
elle ne remet en cause ni la base légale sur laquelle se fonde l'autorité
intimée, ni sa densité normative; elle ne critique que la prétendue
non-conformité des dispositions invoquées par la DGCS au droit social fédéral.
ff) Il s'agit encore de déterminer si la demande de
l'autorité intimée, en tant qu'elle relève du domaine de la surveillance
administrative, n'occasionne pas une atteinte disproportionnée aux droits de la
recourante. Aux termes de l'art. 5 al. 2 Cst., l'activité de l'Etat doit
répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. Le principe de
la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les
résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 et les références, 140 I 218 consid.
6.7.1; arrêts TF 1C_152/2019 du 26 juin 2019 consid. 3.2; GE.2018.0251 du 23
avril 2019 consid. 6a).
Dans le domaine spécifique de la surveillance
administrative, le principe de la proportionnalité impose à l'autorité de
surveillance d'une part d'avoir recours, parmi les différents instruments de
contrôle réputés appropriés, aux instruments ayant le moins d'incidence sur les
droits fondamentaux des personnes ou entités contrôlées, et d'autre part
d'utiliser les instruments en cause de façon à ménager le plus possible leurs
droits, ceci en fonction des circonstances concrètes du cas (cf. Biaggini,
op.
cit.
, n. 19.39 p. 794 et 19.126 p. 817).
En l’espèce, la demande de production de pièces de
facturation est apte à atteindre le but d'intérêt public visé, à savoir le
contrôle de la correspondance entre la facturation SOHO adressée aux résidents
et le contrat type d'hébergement applicable selon l'art. 3 al. 8 de la
convention de 2014, d'une part, ainsi qu'avec les montants finalement inscrits
à ce titre dans la comptabilité d'exploitation de la recourante, d'autre part.
En outre, la mesure litigieuse est limitée à la gestion des attributions
convenues par contrat de droit administratif, à savoir la prise en charge, par
la recourante, de deux résidents financièrement non autonomes et devant ainsi
faire appel au régime social des prestations complémentaires à l’AVS/AI, l’autorité
intimée n’intervenant pas dans les affaires propres de l’organisation privée.
Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les modalités de mise en
œuvre des mesures de contrôle telles que prévues par les art. 4 al. 2 LVPC et 3
al. 2 RLVPC-RFM, quand bien même elles permettent à l'Etat d'accéder à des
éléments relevant de la comptabilité ou de la gestion de la société anonyme,
occasionnent une atteinte disproportionnée aux droits de la recourante.
Au vu de ce qui précède, le grief de la recourante,
mal fondé, doit être rejeté.
4.
a) Sous un second grief, la recourante se prévaut de la violation de
l'art. 292 du Code pénal (CP; RS 311.0). Selon elle, la commination de la peine
d'amende prévue à l'art. 292 CP dont la DGCS a assorti sa décision ne respecte ni
le principe de la subsidiarité, ni celui de la proportionnalité, et ne saurait
entrer ligne de compte dès lors qu'une condamnation fondée sur la violation
d'une décision irrégulière est exclue. Dans sa réponse, l'autorité intimée
soutient que l'art. 292 CP constitue la seule garantie pouvant inciter la
recourante à respecter l'obligation qui lui est faite de produire les pièces
requises.
b) L'art. 292 CP caractérise l'un des moyens de
l'exécution forcée. Lorsqu'une décision condamne une personne à payer une somme
d'argent, l'exécution a lieu, si le débiteur est réticent, par la voie de la
poursuite pour dettes et de la faillite. Lorsque la décision comporte une autre
injonction de faire ou de ne pas faire, cette exécution forcée peut être
réalisée par des voies spéciales prévues dans le domaine concerné. A défaut,
l'autorité qui rend la décision ou l'autorité qui est chargée de l'exécuter peut
adresser une injonction à son destinataire sous la menace de la peine prévue à
l'art. 292 CP. Si le destinataire, qui a reçu l'injonction, n'obéit pas, il
commet l'infraction prévue à l'art. 292 CP. En ce sens, l'art. 292 CP est un
moyen général de l'exécution forcée. La menace de la peine prévue par l'art.
292 CP peut être utilisée dans tous les cas où, à défaut d'un autre moyen plus
efficace, il apparaît nécessaire de tendre au respect d'une injonction de faire
ou de ne pas faire (cf. Bichovsky, in Macaluso/Moreillon/Queloz [éd.],
Commentaire romand, Code pénal II, 1
ère
éd., Bâle 2017, ad art. 292
N. 12). En outre la commination prévue à l'art. 292 CP ne doit pas
nécessairement être évoquée dans la loi sur laquelle se fonde la décision dont
le respect est recherché (ATF 147 IV 145 consid. 1.4.4). Enfin, l'art. 292 CP
ne s'applique que subsidiairement en l'absence de dispositions pénales
spéciales (arrêt PE.2009.0426 du 17 septembre 2009 consid. 4 ; Bichovsky,
op.
cit
., n. 31 ss).
c) En l'espèce, les griefs de la recourante sont mal
fondés. La décision étant proportionnée, l'argumentation de la recourante selon
laquelle la mention de l'art. 292 CP dans le dispositif de celle-ci ne le
serait pas, tombe à faux. En effet, la question n'est pas tant de savoir si le
renvoi à cet article respecte le principe de la proportionnalité, mais bien
plus de déterminer si la décision elle-même le fait (cf. à cet égard arrêt TF
1C_3/2021 du 26 août 2021 consid. 3), ce qui a été établi ci-avant. S'agissant
de la subsidiarité, la recourante ne saurait être suivie quand elle estime que plusieurs
autres normes répriment l'insoumission à une obligation, telles que l'art. 191 LSP,
l'art. 14 al. 4 de la convention du 19 mai 2014 ou l'art. 32 al. 3 de la
Convention SOHO 2020. La recourante perd de vue que les dispositions qu'elle
mentionne n'ont pas de caractère pénal, de sorte que la question de la
subsidiarité de l'art. 292 CP ne se pose pas.
5.
C’est ainsi à bon droit que l’autorité intimée a requis de la part de la
recourante les pièces comptables relatives à la facturation opérée à l’égard de
ses résidents financièrement non autonomes et devant ainsi faire appel au
régime social des prestations complémentaires (PC AVS/AI), pour les exercices
2018 à 2020.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les
frais de justice. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 5 octobre 2021 par la Direction générale de la
cohésion sociale est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la société A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.