vd_omni · AF.2024.0001 · 2025-07-10 · fr

A.________/Commission de classification du Syndicat AF de Cerniaz, Comité de direction du Syndicat AF de Cerniaz | Recours formé par un exploitant agricole contre la décision de la Commission de classification du Syndicat AF, portant sur le nouvel état de ses terres ainsi que sur leur estimation. Le principe de la compensation réelle est respecté: du point de vue quantitatif, la perte de surface est d'un peu plus de 5% et, du point de vue qualitatif, le changement partiel de mode d'exploitation, imposé par le nouvel état, apparaît supportable. La décision attaquée doit être confirmée sur ce point (c. 3 et 4). Les taxes-types ont seulement pour but de fixer le cadre général des estimations utilisées pour la nouvelle répartition des terres et ne lient pas définitivement les parties. Elles peuvent être retouchées au moment des taxes de détail, donc des estimations, et du nouvel état. Ainsi, contrairement à ce que retient la Commission, le recourant est recevable à contester l'estimation de ses terres retenue par la décision attaquée, quand bien même une première décision sur les taxes-types, en force, a été rendue antérieurement. La décision attaquée doit par conséquent être annulée en tant qu'elle confirme l'estimation des terres au nouvel état du recourant; la cause doit être renvoyée à la Commission pour nouvelle décision sur cet aspect, dans le sens des considérants (c. 5). Recours partiellement admis.Recours au TF pendant (1C_489/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.07.2025 AF.2024.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 10 juillet 2025
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Silvia Uehlinger, assesseure. M.
Jérôme Sieber, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Commission de classification du
Syndicat AF de Cerniaz,
p.a ********, à ********,
Autorité concernée
Comité de direction du Syndicat AF
de Cerniaz,
p.a. ********, à ********.
Objet
décisions de syndicats d'améliorations foncières
Recours A.________ c/ décision de la Commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières de Cerniaz du 28 mars
2024 (nouvel état et estimation des terres).
Vu les faits suivants:
A.
a) Le syndicat d’amélioration foncière de Cerniaz (Commune de Valbroye)
s’est constitué le 19 octobre 2015. Il a pour but le remaniement parcellaire,
la construction d’un réseau de chemins et des ouvrages nécessaires, ainsi que
l’assainissement et l’évacuation des eaux de surface.
b) Le syndicat a procédé à une première enquête
publique du 22 juin au 22 juillet 2021, portant sur le périmètre du
syndicat, les taxes-types, ainsi que l’avant-projet des travaux collectifs. Cette
enquête a été liquidée en octobre 2021.
On note en particulier que le rapport technique du
21 mai 2021 de la Commission de classification (ci-après: CCL), inclus dans le
dossier d'enquête, comptait un chiffre 5 consacré à l’estimation des terres. Le
rapport indiquait ainsi un certain nombre de critères retenus pour la
détermination des taxes de détails, respectivement pour d’éventuelles détaxes.
Le rapport précisait encore (sous le chiffre 5.3 taxes-types) ce qui suit:
"
Dans le cadre de la mise à l’enquête du
présent objet, une série de taxes ponctuelles représentatives des différents
terrains du périmètre et illustrant l’application du barème de taxation par la
Commission de classification ont été matérialisées avec leur valeur.
"
Renvoi était fait au surplus, à l’art. 57 de la loi
vaudoise sur les améliorations foncières (LAF; BLV 913.11).
c) Cette enquête portait également sur
l’avant-projet des travaux collectifs, de manière à permettre l’étude du nouvel
état à arrêter dans une étape ultérieure.
B.
La CCL du syndicat précité a ensuite mis à l’enquête, du 22 novembre au
22 décembre 2023, de nouveaux objets, soit une modification du périmètre
du syndicat, l’estimation des terres et enfin le nouvel état parcellaire. Le
dossier d'enquête comprenait le rapport technique de la CCL du 31 mars 2023.
a) Après extension, le périmètre du syndicat s’étend
à 1'493'180 m
2
; il se répartit en divers sous-périmètres (un sous-périmètre
agricole de 1'331'218 m
2
, un sous-périmètre de zone du
village/utilité publique, un sous-périmètre affecté au domaine public et enfin
un sous-périmètre forestier). Il comprend 172 parcelles pour 43 propriétaires à
l’ancien état; parmi ces propriétaires, on compte 5 exploitants principaux, qui
se répartissent 105 hectares de terres agricoles sur les 133 hectares du
sous-périmètre agricole. Le nouvel état comprend quant à lui 117 parcelles pour
40 propriétaires. La zone du village n’étant pas touchée, la majeure partie du
regroupement se fait en terres agricoles.
b) S’agissant de l’estimation des terres, le rapport
technique de 2023 reproduit, à son chiffre 3, celui de 2021 (il ne comporte
toutefois pas d’indication sur les taxes-types).
c) A son chiffre 4, il expose les modalités
d'établissement du compte de l’ancien état des différents propriétaires,
calculé à la date du 1
er
avril 2023. En particulier, il indique la
valeur brute par sous-périmètre, qui résulte du produit de la surface par la
valeur de taxation. Le rapport précise également que la réalisation des
ouvrages collectifs suppose une emprise sur les surfaces de l’ancien état, à
hauteur de 9/1000.
d) Le chiffre 5 de ce rapport concerne par ailleurs
le nouvel état.
aa) La CCL, dans une phase préparatoire, a procédé à
la prise de vœux des intéressés; ceux-ci recevaient trois exemplaires du plan
du périmètre du syndicat, sur lesquels ils pouvaient indiquer leurs vœux (plus
précisément, par ordre de préférence, trois vœux quant à leurs attributions
dans la nouvelle répartition des terres). Pour procéder aux attributions, la
CCL a appliqué divers critères en se référant à l’art. 55 LAF. Ce faisant:
"[Elle]
a tenu à respecter au maximum des
possibilités un équilibre entre l’ancien état et le nouvel état tant en termes
de surfaces que de qualité du terrain pour tous les propriétaires. Cette ligne
directrice s’est heurtée à la difficulté liée à la topographie particulière du
secteur. Celui-ci comporte peu de terrain plat, plusieurs talus et terrasses
rendant compliquée une attribution groupée sans disparité de traitement entre
les propriétaires. Les exploitants se sont donc vu attribuer du terrain tant
dans les zones de talus que dans les terrains plats.
"
La CCL a ajouté (à l’occasion de la procédure de
recours dont il sera question plus bas) que 21 hectares environ, sur les 133
hectares du sous-périmètre agricole, ne faisaient pas partie des premiers vœux
des propriétaires; par conséquent, ces terrains ont dû être attribués hors des
vœux formulés par ces derniers.
bb) Sur la base de ces attributions, la CCL a
également établi pour chaque propriétaire un compte de nouvel état; ce compte
permet une vue synthétique des parcelles attribuées au nouvel état à chaque
propriétaire, ainsi que des soultes dues ou au contraire à payer à ceux-ci.
C.
a) A.________ et B.________ ont formé opposition lors de l’enquête
précitée, en formulant une série de griefs. Le reproche principal concerne le
fait que le nouvel état attribué à A.________ est amputé, par rapport à
l’ancien état, d’une surface de l’ordre d’un hectare (soit 10'162 m
2
)
et que de surcroît la soulte mise à sa charge dépasse 18'000 francs (soit
18'244 fr., correspondant à une augmentation de valeur de terrain de 18'589 fr.
et des valeurs passagères de 345 fr.). Par ailleurs, les intéressés ont formulé
diverses remarques plus précises portant sur leurs attributions au nouvel état,
ainsi que sur les estimations retenues qui conduisaient selon eux à des soultes
excessivement élevées à leur charge. Ils ont produit des pièces, notamment des
études du bureau Sol-Conseil (spécialisé dans la protection des sols) des 2
juin 2017 et 28 février 2024.
b) Par décision du 28 mars 2024, la CCL a donné
suite sur plusieurs points aux remarques de A.________, en particulier en
réduisant la soulte mise à sa charge à 9'841 francs (au lieu de 18'000
fr.). En revanche, elle a encore augmenté à 13'117 m
2
la
surface perdue par l’intéressé au nouvel état (au lieu d'un hectare).
c) A.________ a ainsi écrit à la CCL les 12 et 24
avril 2024 pour faire part de son mécontentement et pour demander une nouvelle
discussion. La CCL a répondu le 1
er
mai 2024 dans un courrier
intitulé "Décision finale"; elle y maintient en substance sa décision
du 28 mars 2024.
D.
a) Agissant par acte du 6 mai 2024, soit en temps utile, A.________ a
recouru contre la décision des 28 mars/1
er
mai 2024 auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après:
CDAP). Il conclut en substance, avec dépens, à la modification de la décision
attaquée en ce sens que A.________ se voit attribuer au nouvel état au moins
8'000 m
2
de surface supplémentaire.
b) Par courrier du 31 mai 2024, le Comité de
direction du Syndicat a déclaré renoncer à se déterminer. Quant à la CCL, dans
son écriture du 19 juin 2024, elle conclut au maintien de sa décision
(notamment s’agissant des estimations retenues comme base de calcul); selon
elle, le recourant reçoit au nouvel état des parcelles certes de surface moins
étendue, mais de meilleure qualité.
Dans une écriture du 12 août 2024, A.________ a
complété ses moyens et confirmé ses conclusions.
E.
La Cour a tenu audience le 13 décembre 2024 à Cerniaz, en présence des
parties et de leurs représentants; elle a procédé à une inspection locale, qui
a débuté sur la parcelle n° 1165 (ancien état). On retire du procès-verbal de
cette audience ce qui suit:
"
La
Cour longe le DP 1123 en direction de la parcelle n° 1162 du registre foncier
(ancien état, AE) jusqu'à une balise placée à l'intersection des parcelles n
os
8315, 8313 et 8317 du nouvel état (NE).
Le recourant explique son point de
vue. Il suggère notamment d'agrandir la parcelle NE n° 8315 en gardant le
parallèle de la parcelle AE n° 1165, ce qui serait du reste conforme à la
topographie du terrain. Il précise que le chemin traversant cette parcelle sera
supprimé. Il montre un secteur de la parcelle NE n° 8313 (situé en aval du
talus prolongeant le DP 1634) qu'il explique être inexploitable car il s'agit
d'une zone marécageuse. Un tel agrandissement de la parcelle NE n° 8315
permettrait un meilleur équilibrage car en l'état il perd plus d'un hectare de
terre.
La commission indique que le
découpage proposé par le recourant est contraire au but poursuivi par le
syndicat; le but du nouvel état est en effet le regroupement des parcelles et
de favoriser leurs possibilités d'exploitation, en évitant notamment de créer
des décrochements. Elle précise à ce propos que la parcelle n° 8317 du nouvel
état est la seule parcelle qui a été attribuée à un propriétaire, de sorte
qu'elle ne peut plus être modifiée. Dès lors, l’agrandissement de la parcelle
n° 8315 créerait un décrochement sur la parcelle n° 8313. La difficulté réside
en outre dans la typologie du secteur avec de nombreuses pentes et talus
séparant des terrasses.
La commission ajoute qu’une telle
attribution donnerait en outre au recourant du terrain supplémentaire d'environ
8'000 m
2
et de la valeur supplémentaire qu’elle chiffre à environ
20'000 fr. en plus de la soulte actuelle.
La commission explique que les
terrains ont été taxés, sur la base des taxes-types et des critères mis à
l’enquête en 2021. Si le recourant perd effectivement du terrain au nouvel
état, il gagne toutefois des terres de meilleure qualité, ce que ce dernier
conteste. Le recourant estime en effet que la commission a commis une erreur
car l'analyse de Sol-Conseil qu'il a produite a montré des terres trois fois
médiocres (parcelle AE n° 1177).
La Cour se déplace ensuite en
direction des parcelles n
os
8307, 8305 et 8334 du nouvel état. Au
passage, elle observe la seconde balise posée au nord entre les parcelles n
os
8313
et 8315 depuis le DP 1123.
La Cour s’arrête sur la parcelle
NE n° 8307.
Le recourant montre la partie
marécageuse (la bassière) de la parcelle n° 8305. Il explique ne pas être
d'accord de perdre 1 hectare de terres, notamment parce qu'il ne pourra plus
cultiver de la betterave à sucre en raison de cette perte. Il montre ensuite
les parcelles qu'il a fait expertiser. Selon lui, il faudra 10 à 15 ans pour
améliorer le sol. Il explique ne pas pouvoir compenser la perte d'un hectare.
Il précise qu'il pourrait envisager d'obtenir environ 5'000 m
2
sur
les hauteurs en direction du cimetière et le reste ailleurs, même s'il serait
plus logique d'avoir 8'000 m
2
au même endroit.
La commission explique avoir
effectué des modifications après l'enquête publique. La solution trouvée pour
améliorer l'attribution emportait une perte de surface supplémentaire, mais une
réduction de la soulte.
S’agissant des taxes, le président
de la Commission estime que le recourant «est en retard de deux guerres»; il
souligne aussi que l’élaboration du nouvel état est une opération très délicate
et ne voit pas de motif de refaire ce «puzzle». La commission explique ensuite
les critères de taxation pour attribuer une valeur aux terrains. Son analyse
porte sur le potentiel du sol à être fertile. Elle précise que la parcelle n°
8305 sera assainie. Dans l'intervalle, un dédommagement de 4'900 fr. par
hectare sera versé au recourant. L'assainissement durera environ 3 ou 4 ans.
S'il se prolonge, le dédommagement sera encore versé.
Le recourant n'est pas d'accord
sur la qualité du sol et mentionne qu'il faut une quinzaine d'années pour
améliorer un sol.
La Cour emprunte ensuite un chemin
entre les parcelles n
os
8334 et 8336 du nouvel état. Des balises ont
été placées pour représenter la séparation entre ces parcelles ainsi que la
parcelle n° 8335 du nouvel état. La commission montre la future zone S1 (sise
sur la parcelle NE n° 8335), destinée au captage d'eau pour Nestlé Waters, et
qui, une fois en vigueur, ne pourra plus être cultivée.
Le recourant explique qu'il
aimerait gagner une partie de terrain sur la zone S2 (parcelle NE n° 8336).
La commission explique que la
commune est propriétaire de ce terrain et qu'elle aimerait pouvoir le louer. Ce
terrain s'y prête particulièrement bien car il se situe entre les terres de
trois propriétaires.
Le recourant
indique avoir du bétail mais qu'il ne veut pas plus de pâturages que ce qu'il
possède actuellement.
"
F.
a) Lors de cette audience, la CCL a produit trois nouveaux plans du
10 décembre 2024 qui sont versés au dossier, à savoir un plan du nouvel
état intitulé "
Plan des propriétaires – Avec modifications suite à
décision de la CCL
", un plan intitulé "
Parcelle nouvel état
8334 – Limite Nord‑Est
" et un plan intitulé "
Parcelle
nouvel état 8315 – Limite Ouest
". Sur réquisition de la juge
instructrice, elle a également produit par la suite le plan de l’estimation des
terres du 31 mars 2023.
b) Le recourant, qui a reçu, comme les autres
parties, l’occasion de se déterminer sur le procès-verbal d’audience précité, a
fait part de sa position par lettre du 22 janvier 2025, en communiquant des
pièces. Il a maintenu et complété ses moyens; il a en outre reformulé ses
remarques faites à l'audience en relation avec la parcelle NE n° 8307 de la
manière suivante:
"
Le recourant montre la partie
marécageuse (la bassière) de la parcelle n° 8503
(recta:
n° 8305)
. Il explique ne pas être d'accord de perdre 1,3 hectare de
bonnes terres. En tenant compte par ailleurs de 1,5 hectare de cette bassière
non cultivable pour les 15 prochaines années et de 1 hectare cultivable
actuellement remplacé par du pâturage (dernière terrasse de la parcelle AE n°
1029 vers le haut), cela représente 3,8 hectares de terrains impropres à la
culture de betteraves, conséquence gravissime pour son exploitation
."
c) Le 24 mars 2025, la juge instructrice a encore
invité le recourant à produire divers documents portant sur l'exploitation de
celui-ci pour la période 2021 à 2025 (données générales, surfaces d’assolement;
part de la culture des betteraves et contrats y relatifs). L'intéressé y a
donné suite par courrier du 9 avril 2025; il a ajouté quelques précisions
générales sur la nature de son exploitation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 1
er
al. 1 LAF, cette loi régit les
entreprises individuelles ou collectives dont le but consiste à améliorer les
conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci
rationnellement en valeur. Selon l'art. 1
er
al. 2 let. a LAF, elle
vise notamment à améliorer la compétitivité de l'agriculture.
b) En l'espèce, est en cause le remaniement
parcellaire effectué dans le cadre du syndicat. De manière générale, le
remaniement parcellaire est régi par l'art. 55 al. 1 LAF, qui prévoit ce qui
suit:
"
1
Les règles suivantes sont applicables pour la répartition
des immeubles:
a.  Chaque
propriétaire doit recevoir, autant que possible, en échange des immeubles qu'il
doit abandonner, des immeubles de même nature et de même valeur. Si un
propriétaire ne reçoit pas l'équivalent de l'immeuble cédé, la différence en
plus ou en moins est compensée par une soulte en argent.
b.  Les
immeubles doivent être regroupés d'une manière intensive.
c.  Les
nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et
avoir accès à un chemin au moins.
d.  Si,
exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une
moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une
compensation en terrain ou à celui-ci une indemnité équitable en argent.
2
(…)
"
c) Le Tribunal fédéral a jugé que selon le principe
de la compensation réelle – ou de l'équivalence – qui régit la confection du
nouvel état de propriété dans les remaniements parcellaires, les propriétaires
intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la
nouvelle répartition des terrains équivalant, en quantité et en qualité, à ceux
qu'ils ont cédés, pour autant que le but du remaniement et les nécessités
techniques le permettent (ATF 122 I 120 consid. 5; 119 Ia 21 consid. 1a et les
arrêts cités; TF 1C_499/2011 du 19 juin 2012 consid. 5.1). S'agissant d'un
remaniement agricole touchant aux bases mêmes de l'existence d'une
exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des
terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de
l'entreprise et de ses particularités. L'autorité doit rechercher toutes les
solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques
susceptibles de compromettre la mise en œuvre du principe de la compensation
réelle (ATF 119 Ia 21 consid. 1a; TF 1C_42/2011 du 27 juin 2011 consid. 3.2).
Si elle aboutit à la conclusion que des désavantages sérieux découlent de
l'attribution prévue, l'autorité doit examiner s'il est techniquement possible
de l'améliorer par des changements appropriés; elle doit aussi considérer la
situation des autres membres du syndicat et contrôler que la répartition des
avantages et des inconvénients s'est faite de manière équitable (ATF 95 I 522
consid. 4 et 7d; TF 1C_533/2009 du 7 octobre 2010 consid. 3.2). Cette exigence
découle aussi du droit à l'égalité de traitement (art. 8 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Celui-ci, qui n'a en général qu'une
portée restreinte en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 118 Ia 151
consid. 6c; 116 Ia 193 consid. 3b; 114 Ia 254 consid. 4a et les arrêts cités;
récemment TF 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 9.1), pèse plus lourd
dans le domaine des améliorations foncières, où les investissements des
collectivités publiques créent des plus-values substantielles (ATF 119 Ia 21
consid. 1b; 105 Ia 324 consid. 2c; 95 I 522 consid. 4; TF 1C_533/2009 du 7
octobre 2010 consid. 3.2). Le droit à l'égalité est toutefois réduit en tant
que, selon le cours ordinaire des choses, il est rarement possible d'assurer à
chacun des propriétaires touchés une participation proportionnellement égale à
l'enrichissement collectif. Il suffit que les disparités relevées à l'issue de
la confection du nouvel état ne soient pas manifestes ou choquantes (ATF 119 Ia
21 consid. 1b; 105 Ia 324 consid. 2c; TF 1C_533/2009 du 7 octobre 2010 consid.
3.2). S'il apparaît que la situation faite à un propriétaire dans le nouvel
état n'est pas totalement insoutenable, mais qu'elle est pourtant clairement
insatisfaisante, parce que l'autorité a omis des éléments essentiels dans la
confection du nouvel état (par exemple, les particularités de l'exploitation)
ou parce qu'elle a négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition
pour améliorer cette situation, la décision cantonale doit alors être annulée
pour arbitraire (ATF 119 Ia 21 consid. 1b; 105 Ia 324 consid. 1b; TF
1C_533/2009 du 7 octobre 2010 consid. 3.2).
Le Tribunal administratif (arrêt AF.2003.0012 du 24
juin 2004) a eu l'occasion de rappeler que de manière générale la procédure de
remaniement est destinée, de par son but, à améliorer la situation de tous les
propriétaires, mais qu'il est inévitable que le remaniement entraîne aussi pour
eux quelques inconvénients. Il a précisé que le regroupement des immeubles,
exigé par l'art. 55 al. 1 let. b LAF, est l'objectif principal du remaniement
parcellaire et qu'il doit être réalisé, cas échéant, en faisant abstraction de
la localisation des terres dans l'ancien état, la loi ne prescrivant pas que
les terres doivent être rapprochées dans le nouvel état. Il est toutefois
conforme aux principes légaux en matière de remaniement parcellaire de
s'efforcer de réduire au minimum les trajets entre le centre d'exploitation et
les parcelles (RDAF 1982 311, spécialement p. 312). Selon le Tribunal
administratif, interprété a contrario, l'art. 55 al. 1
er
let. a LAF
rend compte d'une évidence, savoir que, dans l'accomplissement de sa tâche, la
commission de classification ne peut contenter absolument tous les
propriétaires, respectivement satisfaire au souhait qui est celui de chacun de
voir toutes leurs terres regroupées à proximité de leurs ruraux ou en bordure
du village.
S'agissant de l'exigence d'une attribution des
immeubles de même nature entre l'ancien et le nouvel état, la Commission
centrale des améliorations foncières (ci-après: CCAF) avait retenu des
solutions relativement souples. Le fait pour des exploitants de devoir
cultiver, après le nouvel état, des fonds présentant une qualité peut-être
différente de celle de leurs anciennes parcelles constituait selon elle un
élément inhérent au remaniement parcellaire. Ce n'était que si la nature des
terres entre l'ancien et le nouvel état présentait des différences importantes,
impliquant des changements dans le mode d'exploitation de l'entreprise, que la
règle précitée devait être considérée comme non respectée. Le Tribunal
administratif a constamment repris cette jurisprudence à son compte (cf. arrêt
AF.2003.0008 du 24 juin 2004 consid. 1b).
Pour déterminer si un propriétaire intéressé est
entièrement indemnisé, il faut comparer les anciennes parcelles dans leur
ensemble avec celles qui lui sont nouvellement attribuées. La localisation des
terres dans l'ancien état n'est pas déterminante pour l'attribution dans le
nouvel état (arrêt AF.2003.0012 du 24 juin 2004 consid. 1c).
La CDAP a, à son tour, repris cette jurisprudence
(p. ex. arrêt AF.2014.0007 du 2 février 2015, confirmé par l'arrêt du Tribunal
fédéral 1C_135/2015 du 17 septembre 2015).
d) La comparaison précitée repose sur une estimation
des immeubles, fondée sur l’art. 57 LAF. Selon cette disposition, la CCL "
peut
porter à la connaissance des propriétaires un nombre limité de taxes-types
avant l’estimation des immeubles proprement dite
"
.
A propos de
ces taxes-types, la jurisprudence retient ce qui suit (arrêt AF.1993.0008 du 30
octobre 1995; voir aussi Exposé des motifs du Conseil d’Etat relatif au projet
de LAF, Bulletin du Grand Conseil [BGC] novembre 1961, p. 406 s., qui s’exprime
dans le même sens):
"
(…)
Sur ce dernier point, il faut
rappeler que d’après la jurisprudence constante, les taxes-types de l’art. 57
LAF ont seulement pour but de fixer le cadre général des estimations utilisées
pour la nouvelle répartition des terres, mais qu’elles ne lient pas
définitivement les parties aux montants exacts mis à l’enquête. Dans la mesure
où, selon le rapport de la commission de classification et d’après les
explications recueillies en audience, les valeurs mises à l’enquête sont
désignées comme des taxes-types mais ne seront pas retouchées au moment des
estimations de détail et du nouvel état, elles ne sont pas conformes à la
notion de taxe-type prévue à l’art. 57 LAF. En soi, ce motif justifie également
l’annulation de la décision attaquée.
(…)
"
Autrement dit, on ne saurait considérer que
l’enquête sur les taxes-types, une fois entrée en force, lie la CCL et les
parties. Rien ne s’oppose dès lors à ce que le recourant, dans le cas d’espèce,
conteste l’estimation des terres retenue par la décision attaquée.
Le premier grief du pourvoi a trait au principe de
la compensation réelle, qui ne serait pas respecté par les attributions du
recourant au nouvel état, telles qu’elles résultent de la décision attaquée. A
cet égard, on se souvient que ce principe comporte une dimension quantitative
(cf. consid. 3 infra) et un aspect qualitatif (cf. consid. 4 infra).
2.
Sous l’angle quantitatif, le nouvel état entraîne pour le recourant une
perte de surfaces de plus d’un hectare (plus précisément 13'117 m
2
).
L'exploitation du recourant comptant 248'654 m
2
, la perte est d’un
peu plus de
5% (13'117 m
2
/ 248'654 m
2
x 100;
soit 5,28 %). La diminution est donc importante, mais ne peut être considérée
d'emblée comme contraire au principe précité.
On retire de la jurisprudence à ce sujet les
éléments suivants
(arrêt TA AF.2003.0012 du 24 juin
2004 consid. 1c et 2b)
:
"
Dans sa jurisprudence relative à l'art. 55
al. 1 lit. a LAF, la Commission centrale en matière d'améliorations foncières a
admis en règle générale une diminution de surface lorsque celle-ci n'excédait
pas 5% de la prétention en surface après déduction des emprises. Elle a indiqué
que les normes admissibles permettaient, sauf circonstances exceptionnelles,
une diminution de l'ordre de 5 à 8% après déduction des emprises nécessaires
aux ouvrages collectifs (RDAF 1980, p. 430 et les réf. citées); mais elle a précisé
qu'une diminution supérieure à 5% n'est tolérable que si la perte en chiffres
absolus n'excède pas quelques dizaines de mètres carrés (CCAF J. Po. c/SAF
Syens-Vucherens, du 26.5.1989, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 2
novembre 1989). Le Tribunal administratif a repris telle quelle cette
jurisprudence (arrêt AC 1991/0004 du 18 novembre 1991); il s'est toutefois
demandé, dans un arrêt AF 1985/0028 du 7 février 1996, dans la cause P. c/
Syndicat AR 19, si cette solution, relativement rigide, ne devait pas être
assouplie notamment au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée
plus haut.
"
Dans le cas d’espèce, la limite posée par cette
jurisprudence du
SAF Syens-Vucherens
correspond à une diminution de surface de
12'433
m
2
(248'654 m
2
x 5%); elle est dépassée de près de 700 m
2
par le nouvel état
contesté (13'117 m
2
-
12'433
m
2
= 684 m
2
). A la
rigueur de dite jurisprudence, la diminution devrait être considérée comme excessive.
Toutefois,
un assouplissement
apparaît admissible au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral,
notamment en présence de difficultés techniques, comme celles découlant en
l’espèce de la présence de terrains en terrasse, caractéristiques du périmètre
du syndicat. Le dépassement de la norme de 5%, inférieur à 1% (ici 0,28% ),
peut dès lors être accepté au vu des circonstances de l’espèce.
3.
D’un point de vue qualitatif, le recourant souligne pour l'essentiel que
ses nouvelles attributions rendront très difficile la poursuite de ses cultures
betteravières.
a) On retire tout d’abord du courrier du recourant
du 9 avril 2025 que son domaine comporte, en 2025, un total de 2981 ares, dont
510 ares affermées. Une partie de l’exploitation a trait à l’élevage, soit 23
UGB de bovins et 14‘500 poulets de chair (soit environ 58 UGB). Au surplus, le
domaine comporte une part importante de cultures céréalières ou sarclées, dont
une partie de cultures betteravières.
b) Le recourant a produit divers documents
statistiques pour la période allant de 2021 à 2025. Il en ressort en
particulier qu'il cultivait la betterave durant cette période; la part de la
culture betteravière, par rapport à l’ensemble des terres assolées, s’élevait à
7,2% en 2023, pour passer à 10,5% en 2025. Pour le surplus, la part des
cultures céréalières était de 40,4% en 2023, pour atteindre 37,4 % en 2025. Le
recourant procédait encore à d’autres cultures sarclées que la betterave, soit
du colza, du maïs et du tournesol, ce pour une part importante, certaines
présentant d’ailleurs une part supérieure à celle de la betterave (ainsi du
colza, à hauteur de 23,6% en 2025, et du maïs à hauteur de 9,4% pour la même
année).
c) Le recourant ajoute, toujours dans sa lettre du 9
avril 2025, que les contrats de reprise de betteraves portaient sur 35'000 kg
entre 2022 et 2024; ils portent en revanche sur 25'000 kg en 2025, vu le
taux de sucre moindre des variétés sans herbicides, mises en place cette
année-là.
d) Les éléments qui précèdent appellent un premier
constat de la cour: la part que le recourant consacre à la culture betteravière
sur son domaine est certes significative. Cependant, la réduction des surfaces
qui lui sont allouées au nouvel état ne devrait pas entraîner un obstacle
insurmontable à la poursuite de ce type de culture à l’avenir. En effet, les
surfaces qu’il consacre à la betterave sont de l’ordre de 10% de ses terres
assolées; autrement dit, il devrait être en mesure d’adapter l’exploitation de
son domaine – comportant une part d’élevage de bétail et d’autres
cultures, céréalières ou sarclées, que la betterave – en fonction de leur
nouvel état. Cela paraît possible en faisant le choix de poursuivre la culture
de la betterave, en augmentant la part de celle-ci dans la répartition des
cultures céréalières et sarclées. On relève que la part maximale de betterave
admise dans une rotation est de 25%. Il reste donc une marge importante
d’adaptation. Quoi qu’il en soit, cette modification du mode d’exploitation ne
paraît pas constituer un bouleversement tel qu’il faudrait considérer que le
principe de compensation réelle n’est pas respecté en l’occurrence. Autrement
dit, un changement partiel de mode d’exploitation, tel qu’il résulte du nouvel
état, apparaît ici supportable.
e) Le recourant poursuit en soulignant que la
parcelle nouvel état n° 8305, qui est une bassière, ne lui permettra pas d’y
pratiquer la culture de la betterave. Du côté de la commission, on relève au
contraire que tel pourra être le cas, du moins après une période transitoire
durant laquelle un assainissement de cette parcelle sera pratiqué (de l’ordre
de trois à cinq ans). A cet égard, la cour considère qu’un assainissement
apparaît effectivement possible, la durée de celui-ci étant toutefois
incertaine. Il demeure que cette parcelle, d’une taille importante de 69'217 m
2
,
devrait à terme pouvoir être consacrée aussi à la culture de la betterave
intégrée dans une rotation avec les autres cultures pratiquées par l'intéressé.
f) S’agissant du nouvel état, le recourant se plaint
encore d'une inégalité de traitement par rapport aux attributions accordées à
d’autres propriétaires; il mentionne à cet égard le fait qu’il serait le seul à
perdre des surfaces aussi importantes – compensées par une valeur des terrains
plus élevée, aux yeux de la commission (sur les estimations, voir cependant
consid. 3 à 5 ci-après).
Plus concrètement, le recourant a exprimé l’idée
d’obtenir un agrandissement de sa parcelle NE n° 8315 sur la parcelle NE n°
8313. La cour n’est pas insensible aux arguments du recourant à cet égard, qui
semblent raisonnables; cependant, celui-ci ne démontre pas être victime d’une
inégalité de traitement par rapport à l’attribution (la seule à ce
propriétaire) de la parcelle NE n° 8313, qui est soutenable. De même, le
recourant plaide pour une extension de sa parcelle NE n° 8334 au détriment de
la parcelle NE n° 8336, attribuée à la commune de Valbroye (soit en
extension sur la zone S2 de protection des eaux, présente dans le secteur). Là
encore, on ne saurait déceler dans le choix de la CCL une inégalité de
traitement en faveur de la commune de Valbroye, au détriment du recourant, ni
une attribution dépourvue de motifs objectifs.
Ainsi, l'intéressé échoue à démontrer une inégalité
de traitement à son détriment en faveur de ses propriétaires voisins au nouvel
état, attributaires de biens-fonds qu’il convoite également pour partie (NE n°
8313 et NE n° 8336). La cour ne saurait dès lors annuler les décisions de la
CCL pour ce motif et donner suite aux souhaits du recourant à cet égard.
g) En définitive, la cour retient ainsi que le
nouvel état, tel que décidé par la CCL, doit être confirmé. Ses décisions doivent
ainsi être maintenues à cet égard. Il en va ainsi, en particulier, de
l'attribution au recourant de la parcelle NE n° 8305, où se trouve une bassière;
il faut cependant réserver la question de l’estimation de ces terres au nouvel
état, examinée au considérant qui suit.
4.
Le second grief du recourant porte sur l’estimation des terres. Il a
évoqué ce thème dans des courriers adressés à la CCL les 12 et 24 avril 2024,
complétés par des études de la qualité des sols émanant du bureau Sol-Conseil.
La CCL n’a pas pris position expressément à ce sujet dans sa décision sur
opposition; en revanche, dans un courrier du 1
er
mai 2024, elle a
fait valoir que cette question n’avait pas à être traitée, dans la mesure où
les taxes-types, lors de l’enquête précédente, n’avaient pas été contestées et
étaient dès lors entrées en force. Cela excluait de revoir les taxes
elles-mêmes; autrement dit (voir p.-v. d’audience), le recourant, faute d’être
intervenu lors de l’enquête précédente, était "
en retard de deux
guerres
" et ses arguments à ce propos, même complétés par les
expertises portant sur la qualité des sols, n’avaient pas à être examinés.
Toutefois, comme le montre l’exposé de jurisprudence
évoqué plus haut (consid. 2d), cette position est erronée. Le fait que
l’enquête sur les taxes-types soit entrée en force, ne fait nul obstacle à la
remise en cause des taxes de détail et donc des estimations arrêtées à
l’occasion de l’enquête ultérieure – soit celle ici en cause – sur l’estimation
des sols. Cela conduit à l’annulation sur ce point de la décision attaquée, le
dossier devant être renvoyé à la CCL pour qu’elle traite ces aspects.
On observe, s’agissant de la parcelle NE n° 8305
accueillant la bassière, que l’estimation paraît avoir été établie sur la base
d’une valeur correspondant au potentiel de fertilité, soit après assainissement
de ce bien-fonds (sur les critères à appliquer pour l’estimation des terres,
voir p. ex. CDAP AF.2015.0005 du 14 juin 2017 consid. 4, spéc. 4c, avec
référence au Guide fédéral d’estimation). Lors de l’audience, la CCL a indiqué
que le recourant pourrait obtenir une indemnité pendant la période correspondant
aux travaux d’assainissement, celle-ci entraînant pour lui une perte de revenu en
raison de l'impossibilité de cultiver ces terres pendant plusieurs années. Dans
la nouvelle décision à rendre, en lien avec les griefs du recourant portant sur
les estimations, la CCL voudra bien soit statuer sur cette indemnisation, si elle
estime que cela relève de sa compétence, soit préciser si elle entend prendre
des engagements à cet égard, soit, à tout le moins, indiquer la voie à suivre
pour obtenir ce dédommagement.
5.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis. En substance:
a) En tant qu’elle porte sur le nouvel état de
propriété, suite à l’enquête ici en cause, la décision de la CCL, arrêtant le
nouvel état du recourant doit être confirmée.
b) En revanche, s’agissant de l’estimation des terres
du recourant (soit les taxes de détail), la décision attaquée doit être
annulée, le dossier devant être renvoyé à la CCL pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
c) Au vu des circonstances, le présent arrêt sera
rendu sans frais (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il n'y a pas lieu d'allouer de
dépens, aucune des parties n'ayant agi sous la plume d'un mandataire
professionnel (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières de Cerniaz du 28 mars 2024 (nouvel état et estimation
des terres) écartant l'opposition de A.________:
a)
Est confirmée en
tant qu’elle concerne le nouvel état de propriété de A.________;
b)
Est annulée en
tant qu’elle confirme l’estimation des terres au nouvel état de A.________; le
dossier est renvoyé à la Commission de classification pour nouvelle décision
sur cet aspect dans le sens des considérants.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 10 juillet 2025
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée