vd_omni · AC.2003.0089 · 2004-06-09 · fr

PIGNONE Antonio et Filomena c/Rolle | Un ordre de démolition n'est pas contraire au principe de proportionnalité lorsque la construction viole le règlement communal, que ces violations sont importantes et que le coût de la remise en état correspond à 1/24ème du coût total des travaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2004 AC.2003.0089

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 juin 2004
sur le recours interjeté par
_X_ et _Y_ _Z_
, représentés par Me Philippe Reymond, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue le 22 avril 2003 par
la
Municipalité de Rolle
, représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi,
avocat à Lausanne, leur impartissant un délai au 30 juin 2003 pour mettre en
conformité la construction sise sur la parcelle No 172 du cadastre communal.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: François Kart,
président; Alain Matthey et Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: Cyrille
Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     La parcelle 172 du
cadastre de la Commune de Rolle est la propriété d'_X_ et _F_ _Z_.
Elle est colloquée en zone de moyenne densité par le Règlement communal sur le
plan d'affectation et la police des constructions, légalisé le 6 novembre
1992 (RPE). D'une surface de 968 m², cette parcelle est bordée par la Route de
Lausanne (RC 1) au sud, par la Route de l'Hôpital (DP 26) à l'ouest, par la
parcelle 1201 au nord et enfin, à l'est, par la parcelle 173, bâtie d'un petit
immeuble locatif de deux étages, propriété de _A_ et _B_ _C_. Cet
immeuble est séparé de la limite est de la parcelle 172 par un chemin d'accès
longeant cette parcelle.
_X_ et _F_
_Z_ (ci-après "les constructeurs") ont mis à l'enquête du 11 au
31 mai 1999 la construction sur leur parcelle d'un immeuble comprenant cinq
appartements, d'une emprise au sol de 251 m². Les plans mis à l'enquête ont été
dessinés par _X_ _Z_ lui-même, qui exerce la profession d'architecte.
Ils figurent une construction de quatre niveaux, dont un étage de combles avec
surcombles, et un sous-sol dont l'emprise de quelques 360 m² déborde ainsi
largement des façades principales à l'ouest et à l'est du corps principal du
bâtiment. Ce sous-sol abrite deux garages pour 6 véhicules au total, un abri PC
de 21 places et divers locaux techniques. Les plans indiquent en outre que
seule la façade sud du sous-sol est dégagée. Le mur oriental de ce niveau, sur
lequel s'appuie un talus, s'avance jusqu'à une distance variant entre de 1,32
et 1,42 mètres de la limite de la parcelle 173. Est en outre figuré un muret
existant, haut de quelque 0,9 mètres, et situé sur la parcelle 172, en bordure
de la parcelle 173. Un parking non couvert a été aménagé au sud de la
construction.
B.                    Ce projet a suscité
plusieurs oppositions, dont celle de _A_ et _B_ _C_. La
municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, décision
contre laquelle les constructeurs se sont pourvus au Tribunal administratif par
acte du 9 août 1999. La cause a été rayée du rôle à la suite d'une
transaction intervenue entre les constructeurs et les opposants. Cette
convention a été approuvée par la municipalité, qui a délivré le permis de
construire par acte du 6 octobre 1999. La modification conventionnelle du
projet initial ne visait pas, apparemment, les parties de la construction
situées à l'est de la parcelle des constructeurs, soit le long de la parcelle
des voisins _C_.
C.                    Au cours du printemps
2001, soit avant le début des travaux, _X_ _Z_ a entrepris de modifier
son projet et d'étendre l'emprise du sous-sol en direction de l'est jusqu'à la
limite de la propriété de _A_ et _B_ _C_. Cette extension, d'une
vingtaine de mètres carrés, impliquait ainsi la construction du mur oriental de
ce niveau sur la limite de la parcelle 173, en lieu et place du muret existant
à cet endroit. _X_ _Z_ a expliqué que la construction du mur oriental
du sous-sol à proximité du muret, conformément au projet initial, présentait de
nombreux inconvénients: l'entretien du talus créé entre les deux murs serait
particulièrement malaisé; il impliquerait de surcroît l'utilisation de la
parcelle 173 aux fins d'accès; l'excavation à venir nécessiterait des travaux
de consolidation du muret hors de proportion avec l'intérêt que pouvait
présenter sa conservation.
Selon _X_ _Z_,
il aurait approché le responsable du service technique communal, lequel
n'aurait pas formulé d'objection à cette extension et aurait invité les
constructeurs à obtenir préalablement l'accord écrit de _A_ et _B_
_C_ sur la modification projetée. Il résulte de l'instruction que _X_
_Z_ s'est entretenu avec _A_ _C_ à ce sujet et lui a fait signer
une photocopie noir/blanc du plan de situation mis à l'enquête en 1999. Au haut
de la page, les mentions suivantes sont inscrites au stylo:
"Plan de
situation – Commune de Rolle – Propriété de _Z_ _X_ et _F_ –
parcelle n° 172 – Surface 968 m² - Construction d'un immeuble résidentiel
– Rolle, le 28.05.2001"
. L'ancien mur du sous-sol est biffé, tandis
que le nouveau est dessiné en traitillés au stylo. En bas à droite figure le
texte suivant:
"Pour accord: Agrandissement du sous-sol jusqu'en limite
avec la parcelle n° 173 propriété de Mme et M. _C_ _A_. Le 28.05.01.
M. _C_ (signature)"
.
Fort de cet accord, le
10 août 2001, _X_ _Z_ a adressé le courrier suivant à la municipalité,
à l'attention du responsable du service technique communal:
"
Concerne: Construction d'un immeuble
résidentiel, rte de l'Hôpital, n°2 – Parcelle n° 172 – Rolle – Propriété de
_X_ et _F_ _Z_ – Agrandissement du sous-sol
Monsieur,
Faisant suite à notre entretien téléphonique,
et comme convenu je vous remets ci-joint un plan de situation de l'objet
précité, à l'échelle 1/500 du 28.05.01 dûment signé par notre voisin Monsieur
_C_ _A_ pour accord.
En effet M. _C_ est d'accord pour
l'agrandissement de notre sous-sol jusqu'en limite de la propriété avec sa
parcelle n°173, selon les dimensions indiquées sur le plan annexe.
Nous vous souhaitons bonne réception de la
présente et de son annexe, et vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations
distinguées.
A.
_Z_"
Les constructeurs ont
entrepris les travaux projetés au début du mois de septembre. Le mur oriental
du sous-sol a été érigé en limite de propriété, à la place de l'ancien muret.
Il mesure de 2,1 mètres de hauteur et une quinzaine de mètres de long. Il
s'élève sur les deux tiers de la limite de propriété, à trois mètres de la
façade ouest du bâtiment de _A_ et _B_ _C_.
D.                    Le 29 novembre 2001, la
municipalité a adressé un courrier à _X_ _Z_, par lequel elle lui
demandait de s'expliquer sur les modifications apportées au sous-sol, dès lors
que, selon expertise du même jour effectuée par le géomètre Daniel Belotti, son
emprise n'était pas conforme au projet mis à l'enquête. L'autorité municipale
relevait en particulier que l'abri PC n'avait pas été réalisé conformément aux
plans, que le nombre d'ouvertures en façade nord et ouest était supérieur à ce
qui avait été projeté et que l'emprise du sous-sol allait jusqu'en limite de la
parcelle 173. Elle ne faisait aucune référence au courrier d'_X_ _Z_ du
10 août 2001.
Celui-ci a répondu à
la municipalité le 12 décembre 2001 que, s'agissant de l'abri PC, une réduction
de 21 à 16 places avait été exécutée en raison de la nouvelle législation
applicable et que la sortie de secours avait été remplacée par une voie
d'évacuation au nord, ce dont le responsable communal avait été informé
verbalement. Il ajoutait que le nombre d'ouvertures en façade nord du sous-sol
avait été effectivement augmenté de quatre (sauts-de-loup) à six (cinq
sauts-de-loup et une voie d'évacuation). Au sujet de l'agrandissement du
sous-sol et de l'extension de son emprise jusqu'en limite de la parcelle 173,
il expliquait que, n'ayant pas reçu de nouvelle de la part de la municipalité
depuis son courrier du 10 août 2001, il pensait que
"le problème était
réglé"
. Il joignait en annexe un nouveau plan du sous-sol, daté du 4
décembre 2001, ainsi qu'un plan d'implantation du géomètre Daniel Belotti, daté
du 21 août 2001, dont il pensait que la municipalité avait déjà reçu un
exemplaire.
Celle-ci répondit par
courrier du 5 février 2002 qu'elle exigeait la mise à jour complète de tous les
plans et indiquait qu'elle dispenserait les constructeurs d'enquête publique
s'ils obtenaient l'accord écrit des opposants sur les modifications exécutées.
La municipalité n'a cependant délivré aucune autorisation formelle concernant
ces modifications du projet. Les plans d'exécution, datés du 8 mars 2002, lui
ont été soumis.
Par lettre-signature
du 17 mai 2002, la municipalité impartissait aux constructeurs un délai au 30
juin 2002 pour que la construction soit mise en conformité avec le permis
délivré le 6 octobre 1999. La municipalité motivait sa position en ces termes:
"En
effet, il ressort d'un entretien que vous avez eu avec M. le Municipal
Beetschen le 9 avril 2002 en présence du Préfet du district ainsi que lors
d'une séance avec la Municipalité le 11 mars 2002 que vous vous êtes
délibérément opposés à mettre à l'enquête publique les modifications apportées
à votre projet"
. La municipalité se limitait en fin de compte à
ordonner, au sens de l'art. 105 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), la mise en conformité de l'emprise
du sous-sol vers l'est.
E.                    Par la plume de son
conseil, en date du 7 juin 2002, la municipalité a informés les constructeurs
qu'elle rapportait purement et simplement sa décision du 17 mai 2002.
Invoquant les négociations en cours, le conseil de la municipalité ajoutait:
"Je
vous confirme également le fait que la Municipalité de Rolle se réserve la
possibilité de rendre une nouvelle décision dans l'hypothèse où les conditions
de la convention dont j'attends le projet à bref délai, ne satisferaient pas
aux exigences de la Municipalité de Rolle."
Ainsi, un projet de
convention a été élaboré par le conseil des constructeurs et celui de la
municipalité. Ce projet mentionne formellement comme parties que les
constructeurs et la municipalité, mais réserve cependant l'accord de _A_
et _B_ _C_. En fin de compte, ce projet n'a été signée que par la
Municipalité de Rolle. Les autres voisins et opposants ont signifié leur accord
par la plume de leur conseil. _A_ et _B_ _C_, en revanche, ont
refusé de la signer.
En substance, ceux-ci
ont motivé leur refus par l'existence d'un malentendu sur la portée de l'accord
du 28 mai 2001. _A_ _C_ a expliqué à l'audience qu'il n'aurait pas
consenti à ce que le mur du sous-sol soit contigu à sa parcelle, s'il en avait
connu la hauteur. Il relève que le plan qu'il a signé le 28 mai 2001 était un
plan de situation ne rendant pas compte des coupes et qu'il n'aurait pu
réaliser l'importance de la partie du nouveau mur située hors-sol.
F.                     Cet accord n'ayant pas
abouti, la Municipalité de Rolle a rendu une nouvelle décision le 22 avril
2003, réitérant les termes de sa décision du 17 juin 2002 et impartissant à
_X_ et _F_ _Z_ un délai au 30 juin 2003 pour mettre en conformité
avec le permis délivré le 6 octobre 1999 la partie orientale du sous-sol. Cet
ordre de remise en état était assorti de la menace des peines de l'art. 292 du
Code pénal.
G.                    _X_ et _F_
_Z_ ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision. Ils
concluent à son annulation et à ce que les travaux d'extension du sous-sol et
d'aménagement de la propriété jusqu'en limite de propriété de la parcelle 173
soient définitivement autorisés. Les recourants soutiennent en substance que
les travaux aujourd'hui litigieux auraient reçu l'accord de la municipalité par
la voix du responsable du service technique communal, à tout le moins qu'ils
sont admis à pouvoir invoquer leur bonne foi et que le respect du principe de
proportionnalité commande que l'ordre de remise en état soit annulé et la
modification litigieuse autorisée. Selon eux, _A_ et _B_ _C_ ne
subissent aucun désavantage du fait de l'extension du sous-sol vers leur
parcelle.
La municipalité
conclut, avec suite de frais et dépens, à la confirmation de sa décision du 22
avril 2003 et à ce qu'un délai immédiat soit imparti aux recourants pour mettre
en conformité leur construction avec le permis de construire. _A_ et
_B_ _C_, qui ont consulté un avocat et pris part à la procédure, concluent
avec suite de frais et dépens au rejet du recours et à la confirmation de
l'ordre de remise en état.
Les moyens des parties
seront examinés en tant que de besoin dans les considérants ci-après.
H.                    Le Tribunal a convoqué
les parties à son audience du 4 mai 2004, lors de laquelle il a entendu leurs
explications et effectué une visite des lieux. A cette occasion, le tribunal a
constaté que la terrasse prévue au niveau du rez n'a pas été étendue par
rapport au projet mis à l'enquête. Sa balustrade orientale est située à environ
1,3 mètres de la limite de propriété. Au-delà de cette balustrade et jusqu'au
droit du mur, les constructeurs ont créé un bac, dans lequel ils ont prévu de
planter une haie d'arbustes. Ce bac est haut d'environ une trentaine de centimètre
et porte à 2,4 mètres la hauteur du mur oriental.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants
soutiennent que les travaux litigieux ont été autorisés par la municipalité.
Ils considèrent qu'elle se serait exprimée dans ce sens par l'intermédiaire du
responsable du service technique communal, qui aurait formulé une seule
exigence, remplie en l'espèce, à savoir l'accord des voisins. En tout état de
cause, selon eux, ces travaux ont été autorisés après-coup par la municipalité,
lorsque celle-ci a apposé sa signature au projet de convention établi par leur
conseil.
a) Dans le canton de
Vaud, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire
est la municipalité (art. 17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante du
tribunal administratif, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de
construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de
celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un
fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99; 1976, 265; 1972, 341 et jurisprudence
citée). Les recourants ne sauraient dès lors être suivis lorsqu'ils soutiennent
être au bénéfice d'un permis de construire en bonne et due forme, au motif,
contesté au demeurant, qu'ils auraient satisfait à la seule condition
prétendument exigée par le fonctionnaire communal, à savoir l'obtention de
l'accord du voisin. _X_ _Z_, fort de son expérience professionnelle
dans le domaine de la construction, ne pouvait au surplus ignorer que le
renseignement fourni par celui-ci pouvait tout au plus concerner les exigences
pour obtenir une dispense d'enquête publique, celle-ci ne remettant pas en
question la nécessité d'obtenir une autorisation de construire délivrée par la
municipalité. On ne saurait également soutenir que la municipalité aurait en
quelque sorte délivré le permis de construire par "actes concluants"
en ne réagissant pas immédiatement après l'envoi du plan de situation le
10 août 2001 et le début des travaux, intervenu au mois de septembre selon
les déclarations du recourant. On relèvera à cet égard que le délai de
péremption fixé par la jurisprudence pour exiger la remise en état d'une
construction illicite est de 30 ans (cf. arrêt TA 1998/0171 du 24 avril 2001 et
références citées). Quand bien même un délai plus court peut s'appliquer
lorsque l'autorité tolère un état de fait illicite dont elle a connaissance
sans prendre les mesures qui s'imposent, on ne saurait considérer qu'une
autorité municipale agit tardivement en réagissant moins de 3 mois après le
début d'exécution des travaux. On relèvera par surabondance qu'_X_ _Z_
ne saurait soutenir de bonne foi qu'il a été trompé par l'absence de réaction
de la municipalité, vu l'empressement avec lequel il a débuté les travaux
litigieux, un mois à peine après l'envoi de son courrier à l'autorité
municipale.
b) aa) Les recourants
ne sauraient également être suivis lorsqu'ils soutiennent que la municipalité a
autorisé les travaux litigieux en signant la convention élaborée par leur
conseil dans le courant de l'année 2002. Les circonstances ayant présidé à
l'élaboration du projet de convention, notamment la volonté de prendre en
compte les intérêts de chacun des protagonistes et voisins, montrent clairement
que la municipalité a toujours subordonné la délivrance d'une autorisation de
construire à l'accord des voisins _C_. L'extension du sous-sol portant
tout particulièrement atteinte à la situation de ces derniers, leur accord ne
pouvait en effet être conçu que comme une condition essentielle de la validité
de la convention. Or, cet accord n'est pas intervenu puisqu'ils ont refusé de
la signer. En outre, cet accord ne peut pas être déduit de la signature par
_A_ _C_ du plan de situation qui lui a été présenté par le recourant
au mois de mai 2001. On peut se référer ici, à tout le moins par analogie, aux
exigences propres à la procédure d'enquête, selon lesquelles les plans doivent
permettre de se faire une idée claire, précise et complète d'un projet mis à
l'enquête. En l'occurrence, on constate que _A_ _C_ a certes donné
son accord à une extension du sous-sol, mais que la portée de cet accord ou,
plus précisément, celle de l'extension admise ne ressort pas du document qu'il
a signé. En effet, le croquis et les termes utilisés ne permettaient pas de se
faire une idée claire et précise au sujet des travaux litigieux: ce document ne
comporte ainsi aucune coupe permettant de se faire une idée de la hauteur de la
construction et fait référence à l'agrandissement d'un sous-sol. Si, par cet
accord, _A_ _C_ acceptait indiscutablement la contiguïté de la
construction à sa parcelle, en revanche, l'on ne peut en déduire qu'il avait
conscience du fait que l'extension d'un sous-sol aurait pour conséquence
l'érection d'un mur de 2,1 m de haut le long de sa propriété. L'on ne saurait à
cet égard exiger de _A_ _C_ qu'il ait gardé à l'esprit les coupes et
indications altimétriques figurant dans le dossier d'enquête, ce d'autant
qu'elles ne correspondent pas à celles de la construction finalement réalisée,
comme son conseil l'a fait remarquer à l'audience en superposant les deux plans
de coupe. Le plan de situation contient une altitude de référence de 377
mètres, mais cette donnée ne figure ni sur le croquis signé par _C_, ni
sur les plans d'architecte mis à l'enquête en 1999. Sur ces derniers, le chemin
d'accès longeant la limite de propriété est dessiné à 1,4 mètres en-dessous du
niveau du rez. Sur les plans du mars 2002, en revanche, il est indiqué que le
niveau du rez se trouve à une altitude de 378,7 mètres, et à une hauteur de 2,1
mètres plus haut que le chemin d'accès. Il en résulte que l'altitude  de la
construction par rapport au chemin a été augmentée de 0,6 mètres lors de
l'exécution des travaux. Ainsi, le consentement de _A_ _C_ n'était
pas éclairé lors de la signature du croquis et, l'eût-il été, sa confiance
aurait été trompée lors de la réalisation des travaux. C'est d'ailleurs
vraisemblablement pour remédier a posteriori à cette lacune affectant l'accord
du 28 mai 2001 que des plans de façades ont  été annexés au projet de
convention établi ultérieurement par le conseil des recourants.
bb) Compte tenu de
tous ces éléments, la signature du projet de convention par la municipalité ne
saurait signifier son intention d'autoriser la modification sans l'accord,
éclairé, des voisins _C_ sur toutes les modifications de nature à porter
atteinte à leurs intérêts protégés. Il est au surplus douteux que cet accord
éclairé eût suffi à remédier à l'absence de délivrance formelle d'un permis de
construire. Vu ce qui précède, cette question peut cependant  rester  indécise.
c) Il résulte de ce
qui précède que les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une autorisation
de construire valablement délivrée par la municipalité, pour s'opposer à
l'ordre de remise en état litigieux.
2.                     A titre subsidiaire,
les recourants invoquent le principe constitutionnel de la bonne foi en se
référant aux assurances qui auraient été données par le responsable du service
technique communal au sujet de la possibilité de réaliser les travaux
litigieux, moyennant l'accord des voisins.
a) En droit
administratif, le principe de la bonne foi est prévu aussi bien par la
Constitution fédérale (art. 5 al. 3 et art. 9) que par la Constitution
cantonale (art. 7 al. 2). En substance, il implique que les relations entre
administration et administrés soient interprétées de telle manière que règne le
principe de la bonne foi de part et d'autre (ATF 126 ch. II 97 consid. 4b) et
les réf. cit.). Cette règle de comportement permet à l'administré d'obtenir,
dans certaines circonstances, le respect d'assurances données par l'autorité,
même si elles sont contraires au droit matériel, pour autant que l'autorité ait
agi dans l'exercice de ses compétences et que le destinataire des assurances
données n'ait pas pu, de bonne foi, reconnaître leur caractère contraire à la
loi, qu'il ait pris sur cette base des dispositions irréversibles, enfin que la
réglementation n'ait pas changé entre-temps (ATF 125 I 209 consid. 9c, et la
jurisprudence citée).
b) aa) Selon la
jurisprudence, on ne peut pas exiger du citoyen qu'il connaisse dans le détail
les règles relatives à la répartition des compétences entre les différentes
autorités administratives; ce n'est que lorsque l'incompétence de l'autorité
est clairement reconnaissable que la protection de la bonne foi peut être
exclue ( Arrêt TA AC 1997/0205 du 22 septembre 1998; RDAF 1993 p. 315 et
les arrêts cités). En l'espèce, il est établi que _X_ _Z_ est un professionnel
de la construction. Lors de l'audience, ce dernier a notamment indiqué qu'il
exerce son métier d'architecte au service d'un des plus importants promoteurs
de suisse romande et qu'il est appelé quotidiennement à gérer d'importants
dossiers de construction, notamment dans le canton de Vaud. Ce dernier ne
saurait par conséquent soutenir de bonne foi qu'il ne savait pas qu'une
autorisation de construire doit faire l'objet d'une décision formelle rendue
par la municipalité et qu'il pouvait se contenter d'une assurance fournie par
un employé communal, fût-il le responsable du service technique communal.
bb) Vu ce qui précède,
une des conditions impératives pour que les recourants puissent se prévaloir du
principe de la bonne foi en relation avec les assurances qui leur auraient été
données par le responsable du service technique  communal  n'est pas remplie.
d) Les recourants ne
sauraient au surplus se prévaloir de leur bonne foi au motif que  la
municipalité n'a pas immédiatement réagi après avoir reçu leur courrier du
10 août 2001 et le début des travaux au mois de septembre. On l'a vu, il
leur appartenait en effet d'attendre la délivrance d'une autorisation
municipale en bonne et due forme, cas échéant en relançant la municipalité. On
peut au demeurant douter que le silence de la municipalité ait eu une
quelconque incidence sur le comportement des recourants puisqu'ils estimaient -
à tort, comme relevé ci-avant – pouvoir se fonder sur les assurances données
par le responsable du service.
3.                     L'extension litigieuse
n'ayant pas été autorisée et les recourants ne pouvant se prévaloir du principe
de la bonne foi, reste à examiner si l'ordre municipal de mise en conformité du
22 avril 2003 est conforme au principe de proportionnalité.
a) L'ordre de démolir
une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne
pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à
certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et
si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221;
108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité
devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance
à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des
autres propriétaires concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (ATF 180 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet
égard et confirme en principe les ordres de remise en état (AC 1996/0183 du
21 septembre 1996, AC 1997/0007 du 30 mai 1997, AC 1997/0205 du
22 septembre 1998,  AC 1998/0142 du 28 novembre 1998, AC 102/008 du 6
juin 2002, AC 2000/0091 du 3 juillet 2002), ne renonçant à cette sévérité que
lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 1996/0206 du 15 mai
1998, AC 1999/0007 du 28 avril 1999, AC 2002/0008 du 6 juin 2002, AC
2000/0091 du 3 juillet 2002). En vertu du principe de proportionnalité, la
seule violation de la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour
ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux
dispositions matérielles qui lui sont applicables (v. arrêt TA, AC 2001/0010 du
8 mai 2001 et références citées).
b) Il convient dès
lors, en premier lieu, de trancher la question de savoir si les modifications
apportées à la construction par rapport au projet mis à l'enquête et autorisé
en 1999 sont conformes au RPE.
aa) L'art 7 RPE
prévoit qu'en zone de moyenne densité, la distance aux limites de propriété est
de 4 mètres au minimum. En l'espèce, le mur oriental du sous-sol s'avance
jusqu'à la limite de la parcelle 173. La construction réalisée enfreint par
conséquent cette disposition du règlement communal, ce que les recourants ne
contestent pas.
bb) L'art. 9 RPE
institue dans la zone considérée un coefficient d'occupation du sol (COS), en
prescrivant que la surface bâtie ne peut excéder le quart de la surface de la
parcelle. Le bien-fonds des recourants mesure 968 m², de sorte que la surface
bâtie ne peut dépasser 242 m². L'art. 9 RPE doit être lu en relation avec
l'art. 56 al. 2 RPE, aux termes duquel les locaux enterrés ne sont pas pris en
considération dans le calcul du COS. Sont considérés comme des locaux enterrés,
ceux dont les trois quarts au moins du volume est situé en-dessous du niveau du
terrain naturel, dont une seule face est visible une fois le terrain aménagé et
dont la toiture est recouverte d'une couche de terre végétale de 0,5 mètres
d'épaisseur au moins (art. 56 al. 3 RPE). Ces critères sont cumulatifs. En
l'espèce, le niveau du bâtiment désigné comme sous-sol comporte trois faces
dégagées. Il supporte en outre une terrasse, dont seul une bande de quelques
vingt mètres carrés serait végétalisée, à savoir le bac destiné à recevoir une
haie d'arbustes. Il ne constitue donc pas un local enterré au sens de l'art. 56
RPE, de telle sorte que sa surface doit être comprise dans le calcul de la
surface bâtie. Selon le projet mis à l'enquête, la surface bâtie mesurait 251
m². Par la modification réalisée, celle-ci a été portée à quelques 380 m², soit
très largement au-delà de la limite autorisée.
cc) L'art. 11 RPE
prévoit que le nombre de niveaux est limité à deux sous la corniche, sans préciser
ce qu'il faut entendre par "niveau".
Pour qualifier un
niveau de sous-sol, la Commission cantonale de recours en matière de
construction avait renoncé à se lier à une définition stricte qui ne tiendrait
pas compte de la grande variété des terrains et de la diversité des
prescriptions réglementaires; il convenait plutôt de tenir compte de toutes les
caractéristiques de chaque cas particulier et notamment des buts de la
réglementation communale; il était ainsi préférable de se référer à un faisceau
de critères, assurant la prise en considération de l'ensemble des circonstances
(prononcé n° 2'528 du 30 juin 1971). Par exemple, lorsque la façade du niveau
considéré est entièrement dégagée et les façades latérales partiellement
dégagées, il y a lieu d'examiner si ce niveau comprend l'entrée principale du
bâtiment, car il s'agit alors d'un élément qui inciterait à ne pas le qualifier
de sous-sol. Mais lorsque ce niveau n'est pas affecté à l'habitation et que
plus de la moitié de son volume se situe en dessous du terrain naturel, il peut
être qualifié de sous-sol, pour autant qu'il ne donne pas l'apparence à un
observateur d'un étage supplémentaire et que la hauteur maximale de la
construction reste sensiblement inférieure au maximum réglementaire et si, en amont
du bâtiment, le terrain naturel se situe sensiblement au-dessus du niveau du
rez-de-chaussée afin que la qualification de sous-sol ne serve pas à détourner
les dispositions fixant le nombre de niveaux admissibles dans la zone (RDAF
1974 p. 224). Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif a
énoncé quelques critères supplémentaires: tend notamment à écarter la
qualification de sous-sol le fait que, au niveau considéré, une façade (la
façade aval) soit entièrement dégagée et qu'elle comporte une grande baie
vitrée de forme arrondie, que trois pièces soient affectées à l'habitation avec
les installations sanitaires nécessaires (douche, bain et WC), et enfin que ce
niveau donne l'apparence d'un niveau entier à l'observateur. D'autres éléments
conduisent plutôt à retenir la qualification de sous-sol : notamment le fait
que plus de la moitié du volume se situe en dessous du niveau du terrain
naturel, que les murs latéraux et amont soient complètement enterrés, enfin
l'importance des mouvements de terre en déblais devant la façade aval (v. arrêt
TA AC 2002/0052 du 11 novembre 2002). En l'espèce, le fait que trois
des façades du prétendu sous-sol soient dégagées et qu'il comporte la porte
d'entrée principale de l'immeuble porte à considérer qu'il s'agit d'un niveau
entier supplémentaire. La vision locale a permis de se convaincre que le
bâtiment donne aujourd'hui l'apparence d'un immeuble comportant en réalité
trois niveaux sous la corniche, en infraction à l'art. 11 RPE.
c) Ces violations du
règlement communal sont loin d'être mineures. En ce qui concerne plus
spécialement la violation de la distance réglementaire aux limites de
propriété, le tribunal a pu constater qu'elle a un impact particulièrement
lourd pour les voisins _C_. En lieu et place d'un muret haut de 0,9
mètres, adossé à un talus arborisé, ceux-ci ont désormais en bordure ouest de
leur propriété un mur en béton d'environ 2,4 mètres de haut sur une longueur de
vingt mètres environ. Cette violation apparaît particulièrement grave eu égard
aux objectifs poursuivis par les normes de distance aux limites. L'on rappelle
que ces normes tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air
et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et
rationnel; elles ont pour but d'éviter notamment que les habitants de
bien-fonds contigus aient l'impression que la construction voisine ne les
écrase (Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions
en droit vaudois, Payot Lausanne, p. 87). Elles visent également à garantir un
minimum de tranquillité aux habitants (AC 1991/0129 du 4 novembre 1992).
d) La démolition du
mur existant et sa reconstruction à l'endroit autorisé par le permis du 6
octobre 1999 occasionnerait un coût supplémentaire d'environ cinquante mille
francs selon l'estimation d'_X_ _Z_ lors de l'audience. En tenant
compte de l'importance des violations du règlement communal, de l'impact de la
construction réalisée sur la situation des voisins _C_ et du fait que les recourants
ne sauraient prétendre avoir de bonne foi procédé aux travaux litigieux, ce
coût n'apparaît pas excessif. Il s'avère notamment admissible en comparaison du
coût total de la construction annoncé lors de la demande de permis, soit 1,2
millions de francs.
e) Au vu de tous ces
éléments et après avoir procédé à une pesée de tous les intérêts en présence,
le tribunal estime que l'ordre de remise en état du 22 avril 2003 respecte le
principe de proportionnalité. Il convient dès lors de le confirmer. Un nouveau
délai échéant au 30 septembre 2004 semble adéquat pour permettre l'exécution de
la mise en conformité du bâtiment ordonnée par la municipalité.
4.                     Vu les considérants qui
précèdent, le recours formé par _F_ et _X_ _Z_ doit être rejeté et
les frais de la cause mis à leur charge. La Municipalité de Rolle, d'une part,
et _B_ et _A_ _C_, d'autre part, ayant consulté chacun un avocat,
il se justifie de leur allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Rolle du 22 avril 2003 est confirmée.
III.                     Un délai
échéant au
30 septembre 2004 au plus tard
est imparti à _F_ et
_X_ _Z_ pour se conformer à l'ordre de remise en état, sous la menace
des peines prévues à l'art. 292 du Code pénal.
IV.                    Les frais de la
présente procédure, fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge de _F_ et _X_ _Z_.
V.                     _F_ et
_X_ _Z_ verseront 2'000 (deux mille) francs à _A_ et _B_
_C_, pris conjointement et solidairement, et 2'000 (deux mille) francs à
la Commune de Rolle, à titre de dépens.
Lausanne, le 9 juin 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint