vd_omni · AC.2001.0076 · 2006-04-28 · fr

NUFER/Département des infrastructures, Municipalité d'Yvorne, Municipalité de Roche | Le seul fait pour l'autorité cantonale d'approuver un PPA délimitant une zone de camping et de caravaning résidentiel et de lui conférer ainsi force obligatoire (art. 26 LAT et 61 LATC) ne signifie pas encore que cette zone puisse être maintenue notamment en cas de menace grave pour la sécurité des personnes et des biens. La LCCR ne fait pas déduire de l'approbation de la zone le droit d'exploiter, mais bien celui d'obtenir un permis de construire et des autorisations spéciales requises par l'art. 120 litt. c LATC. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2006 AC.2001.0076

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
28 avril 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente;
M. Jean W. Nicole
et
M. Olivier Renaud
, assesseurs ; Mme
Anouchka Hubert, greffière.
Recourant
Willy NUFER,
à Roche, représenté
par Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des infrastructures,
représentée par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Yvorne,
représentée
par Jean ANEX, avocat, à Aigle,
2.
Municipalité de Roche,
Objet
Recours Willy NUFER contre décision du DINF du 29 mars
2001 (fermeture partielle du camping-caravaning résidentiel Les Ecots, à
Yvorne, avec évacuation des installations mobiles concernées)
Vu les faits suivants
A.
Willy Nufer exploite depuis 1962 sur la parcelle no 9 du
cadastre de la commune d’Yvorne un camping-caravaning au lieu-dit « Les
Ecots » (ci-après : le camping). Ce terrain, d’une surface de 60'024
m2, fait l’objet d’un plan partiel d’affectation (PPA) au lieu dit Les Ecots, approuvé
par le Conseil d’Etat le 6 septembre 1991. Le PPA délimite une zone de camping
et une zone de caravaning résidentiel, où sont autorisés les aménagements
définis à l’art. 1
er
de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings
et caravanings résidentiels (LCCR ; RSV 935.61), ainsi qu’une zone de
caravaning résidentiel, selon la définition qu’en donnent les art. 28 et 29
LCCR. A l’est, le camping est dominé par un secteur forestier en forte pente,
propriété de la commune d’Yvorne, formant le flan sud-ouest de la combe de
Plan-Favey.
B.
Le secteur des Ecots, de même que celui de « La
Coche » au nord-ouest, objet du PPA « La Coche » approuvé par le
Conseil d’Etat le 20 mai 1988 et du PPA « Hameau Les Ecots » approuvé
par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1994, sont confrontés à certains dangers
naturels, tels qu’inondation statique et dynamique, charriage de solides et
chute de blocs. Le 8 juillet 1996, suite à de fortes précipitations, une crue
avec charriage de solides est descendue dans la combe de Plan-Favey. Une digue
(d’une longueur de 100 m environ), construite dans les années 70 sur le
territoire de la commune d’Yvorne et sur une parcelle propriété de l’autorité
précitée afin de dévier les eaux en direction de la commune de Roche (ci-après :
la digue), a été complètement obstruée par les matériaux transportés. Le
camping du recourant a été en grande partie inondé.
A la suite de ces évènements, la municipalité
d’Yvorne (ci-après : la municipalité) a engagé des études, confiées aux
bureaux Karakas et Français SA et Tecnat SA, afin, d’une part, d’évaluer les
risques, et, d’autre part, de choisir, parmi plusieurs variantes, les mesures
de protection à prendre. Toutes les variantes étudiées prévoyaient le
démantèlement de la digue susmentionnée, en raison notamment des désagréments
inacceptables que cet ouvrage présentait pour cette commune et du fait que
cette digue n’était pas à même de supporter l’impact d’une lave torrentielle
importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (cf. Karakas et
Français SA et Tecnat SA, Etude des variantes, octobre 2000, ci-après :
Etude, ch.3, p. 5). Une carte de danger établie dans le cadre de cette étude
montre qu’après suppression de la digue actuelle (et sans autres mesures de
protection), une partie importante de la zone du camping (près de 50% du
périmètre, soit plus de 25'000 m
2
) est exposée à l’invasion de
matériaux graveleux et plus fins (processus de lave torrentielle), et cela avec
une probabilité d’occurrence moyenne à forte. Selon l’Etude :
« Ces
dépôts brutaux impliquent la destruction des biens et un danger pour la vie
humaine »
(Etude, ch. 6.2.2, p. 12, et carte de danger B). La partie
nord-est du camping est également menacée
« par des dangers de chutes
de pierres et de blocs, sur une surface de 10'000 m
2
, avec une
périodicité de quelques décennies »
(Etude, ch.6.1.2, et 6.2.2 p. 10
et 13). En conclusion, les
ingénieurs ont proposé de retenir la
variante 3, destinée à sécuriser tous les secteurs en cause avec la mise en
oeuvre de mesures diverses permettant de supprimer les dangers liés aux crues
sur la commune de Roche, tout en assurant la protection de la zone située au
pied de la combe de Plan Favey. Les principales caractéristiques de ces mesures
impliquaient notamment le démantèlement de la digue existante, la
transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement
permettant de retenir naturellement les matériaux instables, ainsi que
l'adaptation de la réglementation communale régissant les différents PPA légalisés
dans la zone concernée (Etude, ch..5.1, p. 22).
C.
En relation avec les mesures de protection susmentionnées,
la municipalité a mis à l’enquête, du 27 mars au 25 avril 2001, un plan partiel
d’affectation intitulé « Mesures de protection contre les laves
torrentielles et les inondations dans la région « Plan-Favey – Les
Ecots » (ci-après : le projet de PPA) ayant notamment pour objet de
modifier le PPA au lieu dit Les Ecots. Le recourant a fait opposition au projet
de PPA et la municipalité a abandonné ce projet.
D.
Antonia Allegrini est propriétaire de la parcelle no 3 du
cadastre communal, d’une surface de 6'574 m2 et englobée dans le plan partiel
d’affectation « La Coche » mentionné ci-dessus (lettre B). En février
2001, elle a présenté à la municipalité une demande d’autorisation préalable
d’implantation pour cinq villas sur sa parcelle, alors non bâtie. Ce projet a
été refusé au motif que le secteur dans lequel il se trouvait présentait des
dangers naturels nécessitant la mise en oeuvre de mesures de protection contre
les laves torrentielles et les inondations. Le recours interjeté auprès du
tribunal de céans a été admis le 31 mai 2002, la décision attaquée étant
annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu’elle statue à nouveau
dans le sens des considérants (arrêt TA AC.2001.0061). Ces derniers exposaient
ce qui suit :
« (…)
L'art. 89 LATC dispose que toute construction sur un
terrain ne présentant pas une solidité suffisante, ou exposée à des dangers
spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de
terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'expert, à
le consolider ou à écarter ces dangers.
En l'espèce, il résulte du dossier (plus
spécialement du document "
Etude des risques
" établi en décembre 1999 par Karakas et Français SA) que le
secteur La Coche n'est actuellement que très faiblement exposé à des risques,
et qu'il s'agit exclusivement d'inondations, soit par écoulement du versant
soit par remontée de la nappe phréatique (p. 4 et 11). (...) Dans ce secteur,
les mesures de protection prévues consistent à ajouter des mesures de sécurité
en cas de nouvelles constructions (art. 7), mesures qui se bornent à rehausser
les accès de 50 cm par rapport à la planie du terrain, à prévoir des verres de
sécurité pour les fenêtres et les sauts-de-loup situés moins de 50 cm au dessus
de la planie du terrain, à imposer des citernes et des conduites de mazout
pouvant résister à la mise en flottaison, enfin à disposer aux étages
supérieurs des constructions les installations électriques importantes. Pour le
surplus, le PPA mis à l'enquête en mars 2001 réaffirme qu'il s'agit de
permettre la réalisation des nouvelles constructions prévues et d'assurer
l'insertion correcte dans le coteau de La Coche de bâtiments à caractère mixte,
destinés à l'habitat ou à l'artisanat.
Cela signifie que, l'affectation de la
parcelle de la recourante à la construction n'étant pas remise en cause, seules
des mesures ponctuelles devront être prises, en fonction d'un projet de construction,
pour protéger celui-ci contre un risque "faible" d'inondations
résurgentes de la nappe phréatique. Il est dans ces conditions contraire au
principe de proportionnalité de refuser un permis d'implantation pour des
raisons de sécurité. Lorsque des projets concrets seront établis et soumis à
l'autorité municipale en vue d'une autorisation de construire, il suffira à
cette dernière de veiller à ce que les quelques mesures spéciales de protection
recommandées par les experts soient respectées. (...)."
E.
Par lettre du 29 mars 2001, le Département des
infrastructures (ci-après : le département) a avisé Willy Nufer qu’en
raison des études en cours, aucune autorisation d’exploiter n’avait pu être
délivrée jusqu’à ce jour pour l’exploitation de camping, que le chenal réalisé
en forêt au-dessus de la zone concernée (digue de Plan-Favey) limitait les
risques, mais qu’il avait été comblé par les dernières intempéries, de sorte
que sa fonction protectrice n’était plus assurée. Se fondant sur l’art. 19 de
la loi sur les campings et caravanings résidentiels du 11 septembre 1978
(LCCR), le département a ordonné
« la fermeture immédiate de la zone
délimitée sur le plan annexé (Annexe 2), avec évacuation des installations
mobiles qui y sont implantées (tentes, caravanes, mobilhomes notamment)
».
La zone interdite selon le plan précité représente plus de la moitié du
périmètre du camping et correspond à la zone exposée à l’invasion de laves
torrentielles selon la carte de danger B établie par le bureau Karakas et
Français SA. S’agissant de l’autre partie du camp, le département a précisé
qu’une autorisation provisoire d’exploiter pourrait être délivrée par la
commune, en application de l’art. 17 LCCR.
F.
Willy Nufer a recouru contre cette décision le 12 avril
2001, en concluant à son annulation. Il fait valoir en substance que, depuis
les évènements de 1996, la digue a été complètement refaite et régulièrement
entretenue par la commune, de sorte que la sécurité est assurée. A l’appui de
cette affirmation, il a produit un rapport établi le 28 juin 2001 par le bureau
d’ingénieurs Pascal Tissières, à Martigny, (ci-après : le rapport
Tissières) dont il résultait, en conclusion, que
« les décisions de
l’Administration cantonale reposent sur une prémisse (obstruction de la digue
de Plan-Favey) qui n’est plus remplie. La vulnérabilité du camping face aux
dangers décrits ci-dessus n’est donc pas en situation aiguë. Il n’y a pas
d’aggravation des risques par rapport à 1996 ».
G.
Par décision incidente du 6 juillet 2001, le juge
instructeur a octroyé l’effet suspensif au recours. En bref, il a considéré que
le démantèlement de la digue et le rétablissement des écoulements naturels,
sans autre mesure de protection, feraient courir des risques inacceptables au
camping, que ce démantèlement n’interviendrait éventuellement qu’après
l’adoption du projet de PPA et, qu’en l’état actuel cette digue remplissait son
rôle protecteur. Cette décision n’a pas fait objet de recours.
H.
Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 12
septembre 2001. La cause est ensuite demeurée en souffrance, malgré de nombreux
rappels des parties réclamant la notification du jugement et les promesses
répétées du juge instructeur annonçant que l’arrêt serait rendu prochainement.
I.
A la suite des intempéries de l’été 2005, la municipalité
a ordonné, par lettre du 25 août 2005, la fermeture immédiate du camping,
« aussi
longtemps que des mesures exigées par la situation décrite dans le courrier du
29 mars 2001 n’auront pu être réalisées afin d’assurer la protection du
périmètre concerné, ce d’autant plus que la digue censée protéger la zone a
cédé »
. M. Nufer a recouru contre cette décision le 26 août 2005,
concluant implicitement à son annulation et requérant que l’effet suspensif
accordé à son précédent recours soit étendu à la décision du 25 août 2005. Le département
est intervenu, par courrier du même jour, pour appuyer la décision municipale
et pour solliciter la levée de l’effet suspensif. Par lettre du 31 août 2005,
la municipalité a toutefois révoqué la décision précitée.
J.
Dénoncé au Grand Conseil par la municipalité le 25 octobre
2005, puis violemment pris à partie le 15 novembre de la même année pour
n’avoir ni statué sur l’effet suspensif ni rendu l’arrêt au fond, le juge
instructeur s’est récusé le 22 novembre 2005. L’instruction de la cause a été
reprise le 23 décembre 2005 par le juge soussigné qui, par décision incidente
du même jour, a levé l’effet suspensif accordé le 6 juillet 2001 et – dans
l’ignorance de la révocation de la décision municipale du 25 août 2001 – rejeté
la requête d’effet suspensif accompagnant le recours contre ladite décision.
Willy Nufer a recouru contre cette décision le 3
janvier 2006, concluant à son annulation, au maintien de l’effet suspensif
accordé le 6 juillet 2001 et à ce qu’il soit pris acte de la révocation de la
décision municipale du 25 août 2005. Il a produit un nouveau rapport du bureau
d’ingénieurs et géologues Tissières SA, du 19 janvier 2006, concernant la digue
et les inondations d’août 2005 aux Ecots (ci-après : le nouveau rapport Tissières).
Se fondant tant sur l'Etude que sur une étude des risques effectuée antérieurement,
soit en décembre 1999 également par le bureau Karakas et Français (ci-après : étude
préliminaire), la section des recours du Tribunal administratif a rejeté le recours
du 3 janvier 2006 et confirmé la décision du juge instructeur du 23 décembre
2005 par arrêt incident du 9 février 2006 (RE.2006.0001).
K.
Le 20 février 2006, le tribunal de céans a procédé
à une nouvelle inspection locale du camping en présence des parties et de leurs
représentants, assistés de leur conseil respectif. A cette occasion, le
recourant a produit copie de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 11
avril 1995 (AC.1994.0031) suite à son recours interjeté contre une décision de la
municipalité lui impartissant un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans
le parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix
mètres de la lisière de la forêt. Dans les considérants de cet arrêt, le
Tribunal administratif a notamment retenu que
Willy Nufer
avait soumis à l'enquête publique du 29 janvier au 1er mars 1993 le plan
d'aménagement et d'équipement de son camping caravaning résidentiel, que ce
projet avait suscité l'opposition de l'inspecteur forestier d'arrondissement, laquelle
avait été retirée par la suite. La municipalité ayant, par décision du 24
février 1994, imparti un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans le
parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix
mètres de la lisière de la forêt, Willy Nufer avait recouru contre cette
décision, qui avait été confirmée, un nouveau délai échéant le 31 octobre 1995
étant fixé à l’intéressé pour donner suite à la décision précitée.
L.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
M.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le
recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la
décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et
satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En
outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a
manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) S’agissant de la procédure applicable à la délivrance
du permis de construire, le chapitre II LCCR (art. 2 à 7) soumet les projets de
terrains de camping, dont l’impact sur les sites et les conséquences pour la
vie des collectivités locales sont sérieux, aux principes fondamentaux de la
LATC et de son règlement d’application du 19 septembre 1986 (ci-après :
RATC ; Exposé des motifs et projet de loi sur les campings et caravanings
résidentiels du 2 mai 1978, BGC printemps/septembre 1978, 1, p. 225). Plus
précisément, en vertu de l’art. 3 LCCR, l’aménagement d’un terrain de camping
est subordonné à l’octroi d’un permis de construire, celui-ci ne pouvant être
accordé qu’après autorisation spéciale de l’Etat, délivrée conformément à
l’art. 82 LCAT, soit actuellement à l'art. 120 LATC. Aux termes de l’art. 120
lettre c LATC,
« Indépendamment des dispositions qui précèdent,
ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits,
agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination :
(…)
c. les constructions, les ouvrages, les entreprises et
les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une
liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce
dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser
l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux
communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera
l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières
feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis
officiels.»
L’art. 121 lettre c LATC précise que les autorités
compétentes en la matière sont les départements désignés dans la liste des
catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120,
lettre c, sous réserve d’une délégation de compétence aux communes. Cette liste
fait l’objet de l’annexe II au RATC («
liste des ouvrages, activités,
équipements et installations qui doivent faire l’objet d’une autorisation ou
d’une approbation par l’autorité cantonale
»). Sous la rubrique
«
ouvrages particuliers »
figurent les campings et/ou
caravanings résidentiels pour lesquels l’autorité compétente était, lorsque la
décision attaquée a été rendue en mars 2001, le Département des infrastructures.
b) Par ailleurs, selon l'art. 120 al. 1 lettre b
LATC, les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières
de protection contre les dangers d'incendie et contre les dommages causés par
les forces naturelles font l'objet d'une autorisation spéciale délivrée par le
Département de la prévoyance sociale et des assurances (depuis le 5 décembre
2001, le Département de la sécurité sociale et environnement; art. 121 lit. b
LATC). L'annexe II au RATC confirme que les constructions situées dans une zone
de glissement, d'avalanche ou d'inondation font l'objet d'une autorisation
spéciale de ce département. L'autorité cantonale statue alors sur les
conditions de situation de construction ainsi que sur les éventuelles mesures
de surveillance indépendamment des dispositions des plans et règlements communaux
d'affectation. Elle impose s'il y a lieu les mesures propres à assurer la
salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 LATC;
AC.1998.0005 du 30 avril 1999).
c) Dans le cas présent, Willy Nufer n’est au
bénéfice d’aucune autorisation des départements au sens des dispositions
énumérées ci-dessus, ni d’ailleurs d’aucune autorisation d’exploiter délivrée
par la municipalité (art. 17 ss LCCR). Certes, il a soumis à l’enquête
publique, en début de l’année 1993, un plan d’aménagement et d’équipement de
son camping caravaning. Dans le cadre de cette procédure, un délai lui a
toutefois été fixé au 31 octobre 1995 pour regrouper dans le parking toutes les
installations mobiles situées à moins de dix mètres de la lisière de la forêt (cf.
arrêt TA AC.1994.0031 déjà cité). On ignore quelle suite exacte a été donnée à
cette injonction. Quoi qu’il en soit, aucune pièce du dossier ne permet de
constater aujourd’hui que l’aménagement du camping aurait été autorisé, ni en
application de l’art. 120 lettre c LATC ni en application de 120 al. 1 lettre b
LATC. De plus, force est de constater que si une demande d'autorisation
spéciale au sens décrit ci-dessus était aujourd'hui présentée par l'intéressé,
elle ne pourrait que lui être refusée pour la partie du camping désignée dans
la décision attaquée, les exigences en matière de sécurité n'étant à l'évidence
pas satisfaites (art. 120 lettre b LATC).
aa) En effet, si la vulnérabilité de la zone du
camping en cas de glissement de terrain n'a été estimée qu'à 20%, ce qui est
faible, le glissement de terrain n’est toutefois pas le seul danger auquel est
exposée la zone du camping, puisque l'expert a évalué à 100% la vulnérabilité du
terrain concernée au risque de crue et à 80% sa vulnérabilité au risque de crue
avec charriage de matériaux (étude préliminaire, p. 11), ce qui représente des
facteurs de vulnérabilité respectivement maximal et très élevé. L’étude préliminaire
a conclu, au sujet de la zone du camping, que celle-ci était la zone la plus
sensible en cas de démantèlement de la digue existante et de rétablissement des
écoulements naturels sans mesures de protection et que le danger résiduel après
exécution de mesures de protection était l’inondation par montée de la nappe
phréatique pour les trois variantes proposées, à condition que les dangers liés
aux crues et au charriage de matériaux soient réduits à néant par les mesures
proposées. Les dangers dus aux chutes de blocs étaient tenus en revanche pour
faibles en l’état actuel. Toutefois, l’état général de la falaise devait faire
l’objet d’une surveillance régulière et le degré de danger de la zone camping devait
être modifié en cas de dégradation notable de la roche (étude préliminaire, p.
11)
.
Le rapport Tissières n'a pas contesté cette évaluation lorsqu’il
affirmait que tant que la digue de Plan-Favey était maintenue, le charriage par
les eaux de ruissellement resterait confiné sur le replat de Pré l’Ecot sans
atteindre le camping Clos de la George. Dans la mesure où la digue était à
l’époque en état d’exercer sa fonction protectrice, on pouvait donc admettre
que le camping n’était peut-être pas menacé à court terme par le risque de
crue, avec ou sans charriage de matériaux.
bb) Or, il n’en va manifestement plus de même depuis
les inondations des 21 et 22 août 2005. Selon le nouveau rapport Tissières, si
la partie inférieure de la digue (située entre 650 et 670 m d’altitude) est en
bon état et peut jouer son rôle de déviateur d’eau jusque dans le dépotoir de
Pré l’Ecot, à l’extrémité amont de la digue, le chenal est rempli de dépôts
torrentiels pierreux et celle-ci ne joue plus son rôle protecteur
.
En ce
qui concerne les causes de l’inondation du 22 août 2005, le même rapport ajoute
qu'elles ont pour raison principale le remplissage presque complet du chenal
délimité par la digue de protection, dans sa partie supérieure, et que ce jour
là, les eaux du torrent ont cheminé à travers les dépôts torrentiels accumulés
dans le chenal, avant de submerger la digue à l‘endroit où le chenal change de
direction. Passant tout droit, les eaux ont suivi une ravine qui les a
conduites jusqu’au vignoble des Ecots. Si les eaux avaient cheminés légèrement
plus à gauche à l’aval de la digue, elles auraient emprunté une autre ravine,
conduisant à proximité du camping. Ces constatations confirment la pertinence
de la carte de danger B accompagnant l'Etude, laquelle montre qu’en l’absence
de digue ou, comme c’est le cas aujourd’hui, en présence de brèches dans cette
dernière, une partie importante du camping est menacée par des dépôts de
matériaux alluvionnaires impliquant la destruction des biens et un danger pour
la vie humaine (Etude, p. 12). Les évènements d’août 2005 confirment également
que la digue n’est pas en mesure de supporter l’impact d’une lave torrentielle
importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (Etude, p. 5).
S’agissant du danger d’inondation dans un futur proche, le nouveau rapport
Tissières mentionne encore qu’au cours des évènements du 22 août 2005, les eaux
du torrent se sont creusé un nouveau lit dans le chenal délimité par la digue
de protection et ont traversé la digue elle-même. Même si en cas d’intempéries,
c’est apparemment en premier lieu les habitations des Ecots qui seront à
nouveaux menacées, et non pas le camping, une modification du nouveau lit du
torrent reste cependant possible en cas de crue importante. Il en résulte qu'en
raison d'une modification sensible de la situation, il existe désormais un
risque bien réel de voir le camping envahi par des laves torrentielles, avec
les menaces majeures que cela représente pour les personnes et les biens qui
s’y trouvent. Ainsi, la présence d’un danger concret pour les biens et les
personnes dans le secteur du camping démontre à l’évidence que le département
ne saurait délivrer une quelconque autorisation au sens de l'art. 120 lettre b
LATC.
cc) Les considérants qui précèdent expliquent
également les raisons pour lesquelles le Tribunal ne saurait suivre dans la
présente cause le raisonnement qu'il avait adopté dans l'affaire Antonina
Allegrini (AC.2001.0061 cité sous lettre D ci-dessus). Dans cet arrêt,
l'application de l'art. 89 al. 1 LATC, selon lequel toute construction sur un
terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers
spéciaux (tels que l’éboulement et l'inondation notamment) est interdite avant
l’exécution de travaux propres, à dire d’experts, à le consolider ou à parer à
ces dangers (cf. arrêts TA AC.1998.0005 déjà cité et AC.1995.0157 du 24
décembre 1997), avait pu être écartée, le secteur concerné n'étant que très
faiblement exposé à des risques de ce genre. Au surplus, des mesures
ponctuelles avaient été imposées pour protéger la future construction. En
l'occurrence, l'existence concrète et actuelle des risques énumérés ci-dessus démontre
clairement que la situation du recourant est totalement différente de celle d'Antonia
Allegretto et que Willy Nufer ne saurait dès lors en tirer aucun argument en sa
faveur (sur le principe de l'égalité de traitement, cf. ATF 118 Ia 2 et, parmi
d'autres, arrêt TA GE.2003.0082 du 8 octobre 2004 + réf. cit.).
3.
a) Conformément à l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité,
à son défaut, le département est en droit de faire suspendre et, le cas
échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne
sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la
jurisprudence, la seule violation des dispositions de forme relatives à la
procédure d'autorisation de construire n'est en principe pas suffisante pour
justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé dès l'instant où
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979
p. 231). Même dans cette hypothèse, la non-conformité d'un ouvrage aux
prescriptions légales ou réglementaires n’impose toutefois pas encore dans tous
les cas un ordre de remise en état. Cette question doit en effet être examinée
en application des principes constitutionnels, dont celui de la
proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire, ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Dans de tels cas, l'autorité s'efforcera
de remédier à l'illégalité par d'autres moyens; si elle n'y parvient pas, elle
se bornera à prendre des sanctions prévues par la loi. Il serait contraire au
principe de la proportionnalité de supprimer un bâtiment ou une installation
susceptible d'être reconstruit immédiatement. Ce principe s'oppose aussi à la
destruction totale d'un ouvrage qui doit être considéré comme partiellement
conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 et ss; 104 Ib 303
consid. 5b; SJ 1989, p. 408).
b) Pour sa part, le recourant se prévaut d’une
situation acquise, dans la mesure où il exploite son camping depuis une
quarantaine d’années et qu’à défaut de s’être vu expressément refuser l’autorisation
de l’exploiter, il était en droit de déduire du silence de l’autorité que rien
ne s’opposait à la poursuite de l’exploitation de son camping.
L
e principe de la
confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la
bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, op. cit.,
n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, Berne 2000, n° 1117). Il confère à l'administré le droit d'être protégé
dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans
certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479,
cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait
subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres,
JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger
à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime
légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le
principe de la légalité prime : celui de la bonne foi, respectivement de la
confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans
lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction
avec son but même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité
de la règle (P. Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références; cf. également
Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).
La protection de la
confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un
comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une
confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf.
Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B. Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p.
79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement
consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un
état de fait contraire au droit. En effet, tant la municipalité que le
département ont toléré, à tout le moins depuis les événements survenus en 1996,
voire depuis l’échéance du délai de cinq ans de l’art. 43 al. 3 LCCR, soit fin
1983, la présence du camping caravaning non conforme au droit jusqu’à ce que le
département en exige la fermeture partielle le 29 mars 2001. Dans un tel cas,
il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un
certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en
conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité
de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou
partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller,
op. cit., n° 549; Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de
démolir une construction élevée sans droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il
n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de
l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très
long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de
moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également
arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt
précité notamment, le Tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître
au propriétaire d'une construction illégale le bénéfice d'une situation acquise
bien que l'autorité administrative ait toléré cet état de fait durant plus de
15 ans sans réagir.
c) Dans le cas
présent, le comportement des autorités concernées ne saurait manifestement
servir de fondement à la confiance du recourant. Quand bien même la passivité
de la municipalité a duré plusieurs années – on ne comprend d’ailleurs pas à cet
égard les raisons pour lesquelles celle-ci n’a pas poursuivi ses démarches en
vue de l’adoption du plan partiel d’affectation destiné à instaurer des mesures
de protection dans la région Plan-Favey – Les Ecots -, la situation dans
laquelle se trouve le camping de l’intéressé contrevient directement aux
exigences relatives à un intérêt public particulièrement prépondérant. Il
s’agit en effet de protéger la sécurité, voire la vie, des usagers du camping
et la protection des installations y relatives. Les objectifs visés par les art.
120 et 123 LATC, lesquels appartiennent à la protection de l'environnement au
sens large, constituent en tant que tels un intérêt public capital dans la
mesure où ils visent notamment à préserver la santé et la sécurité des êtres
humains, ainsi qu’à garantir un environnement de qualité. Cela étant, la
fermeture partielle du camping devrait de toute façon être exigée sur la base
de la pesée des intérêts opposés à laquelle il y a lieu de procéder dans tous
les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561; Weber-Dürler, op. cit., p. 112
ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491). L'appréciation de l'intérêt privé
dépend naturellement des dispositions prises par l'intéressé sur la base du
comportement de l'autorité, autrement dit des inconvénients qui résulteraient
pour lui du rétablissement d'une situation conforme à la loi (Weber-Dürler, op.
cit., p. 120). En l’occurrence, le recourant exploite son camping depuis plus
de quarante ans et l’on peut aisément imaginer les conséquences, notamment sur
le plan financier, que la fermeture partielle de son exploitation impliquera,
cela d’autant plus que cette fermeture englobe
une partie importante de
la zone du camping (près de 50% du périmètre, soit plus de 25'000 m
2
)
. Ces incidences ne sauraient toutefois prévaloir sur l'intérêt public
à l'application des normes sur la garantie d'un environnement sécurisé (art. 103
ss  et 120 lettre c LATC) et l'intérêt économique de Willy Nufer doit sans
aucun doute céder le pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles
régissant la protection de l’intérêt mentionné ci-dessus ne pourrait jamais
être atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons.
3b; en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384,
cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également
Weber-Dürler, op. cit., p. 122).
d) Il se pose encore
la question de savoir si, en approuvant en 1991 le PPA qui délimitait une zone
de camping et de caravaning résidentiel sur la parcelle no 9 et en lui
conférant ainsi force obligatoire (art. 26 LAT et 61 LATC), l'autorité
cantonale avait - implicitement du moins - donné au recourant une assurance
quant à la possibilité de maintenir le camping. Tel n'est cependant pas le cas
car la LCCR ne fait pas déduire de l'approbation de la zone de camping le droit
d'exploiter, mais bien celui d'obtenir un permis de construire et des
autorisations spéciales requises par l'art. 120 lettre c LATC et 7 LCCR. De
plus, des faits nouveaux et déterminants imposent une modification de la zone
de camping prévue par le PPA. Les graves dangers constatés en 1996 et qui se
sont confirmés et même accrus en été 2005 nécessitent un réexamen du périmètre
de la zone de camping. L'art. 15 LAT exige en effet comme condition fondamentale
pour qu'un terrain puisse être classé en zone à bâtir qu'il soit "propre à
la construction". Cette condition est remplie lorsque les qualités du
terrain répondent aux exigences que pose l'utilisation prévue. Il s'agit d'une
part de la qualité du terrain et de sa situation de fait (topographie,
exposition, climat, etc.). D'autre part, il faut, pour l'utilisation projetée,
respecter les objectifs et principes qui régissent la matière, principalement
ceux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Selon la
jurisprudence fédérale, les secteurs exposés au danger de glissements de
terrains ne sont pas propres à la construction au sens de l'art. 15 al. 1 LAT,
même si les dangers pour la vie humaine semblent écartés et ne subsistent que pour
les biens matériels (ATF 114 Ia 245, JT 1990 I 460, spécial. p. 464 + réf. cit).
Or, en l'espèce, comme cela a déjà été exposé, le terrain du recourant est
incontestablement exposé à des dangers (principalement celui d'inondation) non
seulement pour les biens matériels mais surtout pour la vie humaine. Ces
dangers doivent être considérés comme suffisamment graves, importants et
imminents pour que la protection de la bonne foi tirée de l'existence d'un plan
d'affectation approuvé par l'autorité cantonale ne puisse ici encore être
qualifiée de prépondérante par rapport à l'intérêt public visant à supprimer
une situation à hauts risques; cela d'autant plus que le PPA doit en
l'occurrence être révisé pour tenir compte de ces nouveaux éléments.
4.
Pour terminer, il y a lieu de rappeler que l
es mesures tendant à rétablir une situation conforme à l'ordre et la
sécurité publics doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la
jurisprudence, le perturbateur est non seulement celui qui a occasionné le
dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de
sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce
un pouvoir de fait ou de droit sur l'objet qui a provoqué une telle situation
(perturbateur par situation; sur ces notions, v. ATF 122 II 70 consid. 6a; 119
Ib 502; 118 Ib 415; 114 Ib 51; 113 Ib 338; 117 Ia 19). En l'occurrence, la
source du danger qui menace le camping réside dans la nature même du terrain qui
le surplombe du côté Est et les dégâts qui se sont produits tant en 1996 qu’en
2005 ont été causés par des phénomènes naturels. En tant que propriétaire du
terrain affecté par les dangers d'instabilité identifiés par les experts en
2000 et de la digue défectueuse, la commune d’Yvorne a qualité de perturbateur
par situation et il lui incombe aussi de s'associer aux différentes mesures
adéquates en vue de parer à ces menaces.
Selon l'art. 19 de la loi fédérale du
4 octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons doivent assurer la sécurité
des zones de glissement de terrain, d'érosion et de chute de pierres là où la
protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige. La
sécurité de ces territoires dangereux comprend notamment des travaux contre les
glissements de terrain ou le ravinement, les drainages nécessaires et la
protection contre l'érosion (v. art. 17 al. 1 lit. d de l'Ordonnance du 30
novembre 1992 sur les forêts (OFo).
Sur le plan vaudois,
c'est au Département de la sécurité et de l'environnement qu'il appartient de
mettre en oeuvre les mesures de protection (v. art. 24, 25 et 67 de la loi
forestière cantonale). C'est donc à lui de décider si les mesures de protection
envisagés dans l’Etude, s’agissant plus particulièrement de "la
transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement"
(Etude, ch. 6.5.1, p. 22), relèvent de l'art. 19 LFo et, dans l'affirmative, de
déterminer par qui ils doivent être entrepris. Cette mesure, qui n’en est
qu’une parmi de nombreuses autres, relève à l’évidence du canton mais elle doit
être coordonnée dans le cadre de l'adoption du projet de PPA avec les autres
mesures nécessaires à l'assainissement de la situation. A cet égard, la
municipalité est seule compétente pour reprendre et, cas échéant, compléter
l'étude de ce projet, qui aurait contribué,
de l’avis des
experts - que rien ne permet de mettre en doute -, à assurer une protection
efficace contre des laves torrentielles et des inondations dans la région
concernée.
En définitive, i
l
appartiendra aux autorités, tant cantonale que communale, de procéder de
concert, conformément au principe de coordination défini à l'art. 2 LATC, à
l'adoption des diverses mesures préconisées en vue de réduire les dangers dans
le cadre d'un plan partiel d'affectation. Dans l'immédiat, la décision attaquée,
en tant qu'elle ordonne la fermeture immédiate d'une partie du camping et
l'évacuation des installations mobiles qui y sont implantées, représente une
mesure de protection urgente, qui s'avère absolument nécessaire. Elle ne peut
dès lors qu'être confirmée. A toutes fins utiles,
le
tribunal rappellera encore au département la procédure prévue à l’art. 45 al. 2
LATC lui permettant, dans l’hypothèse où la municipalité ne modifierait pas sa
réglementation alors qu’elle aurait été mise en demeure de le faire, d’établir lui-même
le plan d’affectation envisagé
au printemps 2001 déjà.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du
recours et au maintien de la décision attaquée. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA,
l'émolument sera mis à la charge du recourant débouté. Ce dernier supportera
également les dépens auxquels peut prétendre la commune d’Yvorne, qui a procédé
par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause. En revanche l’Etat,
dont le Département des infrastructures a également procédé par l'intermédiaire
d'un avocat, n’a pas droit à des dépens (arrêts TA AC.2001.0189 du 10 janvier
2002 ; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 ; ATF 18.755/2001 du 11 mars
2002 dans la cause AC.2001.0097).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des infrastructures du 29 mars
2001 est confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV.
Willy Nufer versera à la Commune d’Yvorne un montant de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2006
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.