vd_omni · PS.2006.0129 · 2006-09-26 · fr

X. c/Service de l'emploi | La restitution de subventions octroyées par contrat de droit administratif relève du juge civil.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2006 PS.2006.0129

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 septembre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. François Gillard et
Laurent Merz, assesseurs.
Recourante
ASSOCIATION X.________,
à 1********,
représentée par Michel CHAVANNE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
à Lausanne
Objet
Mesures relatives au marché du travail
Recours ASSOCIATION X.________ c/ décision du Service de
l'emploi du 7 mai 2006 (restitution de subventions MMT)
Vu les faits suivants
A.
L'association X.________ (ci-après : l'association) a
organisé un programme d'emploi temporaire subventionné au sens de l'art. 64 a
LACI. Des subventions lui ont été versées par le Service de l'emploi dès le 1
er
février 2003.
B.
La fondation Y.________ (ci-après la fondation) a
passé le 27 janvier 2004 avec l'Etat de Vaud un "accord de
prestations" concernant la mise à dispositions de mesures de marché du
travail.
C.
L'association et la fondation ont passé un accord
écrit le 9 janvier 2003. Celui-ci prévoyait en substance que l'association
accueillerait des participants qui lui seraient désignés par la fondation,
cette activité étant rémunérée à raison d'un montant fixé par jour et par
participant, que la fondation facturerait au Service de l'emploi (
2005 :
avenant à accord de prestations/résiliation au 31.03.05 de la convention ?)
Par lettre du 31 janvier 2005, le Service de
l'emploi a déclaré à l'association que, vu la résiliation avec effet au 31 mars
2005 du contrat de collaboration qu'elle avait passé avec la fondation, le
programme d'occupation qu'elle avait organisé cesserait son activité à cette
date. Cette autorité a ensuite mandaté une société fiduciaire pour contrôler
les comptes de l'association.
Par lettre du 7 mai 2006, intitulée "décision
de restitution de subventions perçues indûment", le Service de l'emploi a
déclaré à l'association que, comme le montrait un rapport de la société
fiduciaire susmentionnée, elle avait reçu des subventions en excès; il lui en
réclamait la restitution, par 48'811 fr. 30, et faisait figurer l'indication de
la voie de recours au Tribunal administratif.
L'association a saisi le Tribunal administratif par
acte du 8 juin 2006 en concluant à l'annulation de la décision du Service de
l'emploi du 10 (recte 7) mai 2006 et à la condamnation de l'Etat de Vaud à lui
verser une somme de 36'516 fr 15.
Interpellé au sujet de sa compétence, le Service de
l'emploi a exposé par lettre du 14 juillet 2006 que celle-ci résultait de la
réglementation en matière de subventionnement des mesures du marché du travail.
Par lettre du 28 juillet suivant, il a déclaré s'en remettre à justice au sujet
de la recevabilité du recours.
Considérant en droit
1.
La loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) prévoit notamment des
mesures relatives au marché du travail (MMT), régies par le chapitre 6 de cette
loi. Aux termes de l'art. 59 al. 1 LACI, l'assurance alloue des prestations
financières au titre des MMT, en faveur des assurés et des personnes menacées
de chômage.
A l'art. 59 c LACI, il est prévu que des demandes de
subventions peuvent être formées pour de telles mesures (al. 1); l'organe de
compensation statue sur l'octroi de ces subventions (al. 3); sa compétence peut
être déléguée (al. 5); le Conseil fédéral peut édicter des directives sur le
contrôle de qualité des mesures de formation (al. 5, dernière phrase).
S'agissant des mesures d'emploi, à savoir notamment
les programmes d'emploi temporaire, l'art. 64 d LACI prévoit que l'assurance
rembourse aux organisateurs les frais attestés indispensables à l'organisation
de la mesure d'emploi, le Conseil fédéral réglant les modalités.
L'art. 81 d OACI prévoit quant à lui qu'un accord de
prestations entre l'autorité compétente et l'organisateur de la mesure
collective relative au marché du travail est établi par écrit, indiquant
notamment les modalités de résiliation et la procédure à suivre en cas de
litige.
Selon la jurisprudence, l'accord passé entre
l'autorité cantonale compétente en matière de mesures relatives au marché du
travail et un organisateur de programme d'emploi temporaire, prévoyant que
celle-ci accueillera des chômeurs et recevra des subventions, constitue un
contrat de droit administratif (ATF 128 III 250).
2.
a) En l'espèce, alors qu'un tel contrat liait l'autorité intimée
et la fondation, la recourante a passé avec cette dernière un accord
secondaire. Il a ainsi été convenu qu'elle fournirait les prestations d'un
organisateur de programme d'emploi temporaire à des chômeurs qui lui seraient adressés
par la fondation et que celle-ci facturerait les frais y relatifs au Service de
l'emploi : les subventions accordées dans cette mesure ont été reçues par la
recourante par l'intermédiaire de la fondation.
Cela étant, avec l'accord du Service de l'emploi,
soit la tâche de la fondation a été sous-traitée à la recourante, soit un
accord a été conclu entre celle-ci et le Service de l'emploi prévoyant
l'intervention de la fondation pour la facturation. Dans les deux cas,
l'échange de prestations de l'organisateur de mesures contre les subventions
permet de qualifier l'opération de contrat de droit administratif. Ce contrat a
pris fin au 31 mars 2005, soit qu'il ait été résilié directement par le Service
de l'emploi par lettre du 31 janvier 2005, soit que les liens de la recourante
avec la fondation aient été rompus auparavant avec l'effet de rendre caduque la
relation de droit administratif.
b) Le Service de l'emploi émet aujourd'hui des
prétentions en restitution de subventions. Découlant d'un contrat de droit
administratif, ces prétentions ne relèvent pas du Tribunal administratif.
L'art. 1
er
al. 3 LJPA prévoit en effet que les actions d'ordre
patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de
droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi et qu'il en
va de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif. Il
s'ensuit que le recours est irrecevable en tant qu'il concerne les prétentions
résultant d'un tel contrat. Il n'y a pas comme suggéré par la recourante à
transmettre la cause à l'autorité compétente : l'art. 31 al. 4 LJPA prévoit une
telle transmission dans le seul cas où un recours n'a pas été adressé à
l'autorité de recours compétente, celle-ci faisant défaut en l'espèce.
3.
Selon le Service de l'emploi, la compétence lui
échoit de statuer au sujet d'une restitution par voie de décision. En réalité,
il ne peut s'appuyer pour cela sur aucune base légale. En particulier, il n'y a
pas à se référer comme il le préconise à l'art. 95 LACI. Cette disposition
prévoit bien une demande de restitution et renvoie à son sujet à l'art. 25 de
la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA).
Mais la LPGA n'est précisément pas applicable à l'octroi de subventions pour
les mesures collectives relatives au marché du travail, comme l'exprime l'art.
1
er
al. 3 LACI (cf. FF 2001, p. 2123; Kieser, ATSG
Kommentar, n. 11 ad art. 25).
Dans ces conditions, la loi ne conférant pas de
pouvoir de décision à l'autorité administrative, celle-ci doit agir devant le
juge civil, conformément à la répartition des compétences prévue en droit
vaudois (Tribunal administratif, arrêts du 8 juillet 1993 dans la cause
GE.1993.0009 et du 5 mai 1995 dans la cause PS 1994.0424; Blanchard, Le partage
du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse,
2005, p. 176 ss). Conformément à celle-ci, le Tribunal administratif a en
particulier exclu qu'en application de la théorie dite des actes détachables,
l'autorité puisse invoquer des prétentions contractuelles par voie de décision
(Blanchard, op. cit.. p. 417 et les renvois).
4.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif n'a pas
à entrer en matière sur le fond, qui relève du juge civil. Le recours n'en est
pas moins recevable dans la mesure où il tend à l'annulation de la décision
attaquée. Le recourant a en effet un intérêt digne de protection à ce que cette
décision prise par une autorité incompétente ne l'expose pas à une poursuite
(dans le même sens, cf. l'arrêt du Tribunal fédéral non publié dans la cause
2A.288/2006, cons. 2). Les conclusions de la recourante tendant à l'allocation
d'un solde de subventions sont en revanche irrecevables, découlant comme la
prétention en restitution de l'autorité intimée d'un contrat de droit
administratif.
Obtenant partiellement gain de cause et ayant
procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a droit à des dépens
réduits, dont il convient de fixer le montant à 1'000 francs. Même si ses
conclusions pécuniaires sont déclarées irrecevables, l'importance réduite de la
question qu'elles posaient dans le présent procès ne justifie pas de mettre à
la charge de la recourante un émolument de justice.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis en tant que recevable.
II.
La décision rendue le 7 mai 2006 par le Service de
l'emploi est annulée.
III.
L'Association X.________ a droit à des dépens à la charge
de l'Etat, par 1'000 (mille) francs, qui lui seront versés par l'intermédiaire
du Service de l'emploi.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
Lausanne, le 26 septembre 2006
Le
président :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint