vd_omni · AC.2022.0309 · 2023-08-25 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de La Tour-de-Peilz, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ | Rejet du recours dirigé contre une décision tendant à mettre en oeuvre un permis de construire de nouveaux logements qui prévoyait la démolition d'un bâtiment existant situé sur une autre parcelle et l'inscription au registre foncier d'une restriction de droit public à la propriété puisque la nouvelle construction bénéficiait d'un report de droits à bâtir.Même si le permis initial ne prévoyait pas expressément de charge exigeant la démolition d'un bâtiment existant, les constructeurs devaient comprendre que cela constituait une condition à l'autorisation d'un transfert de COS, respectivement à l'autorisation d'ériger un bâtiment d'une surface bâtie bien supérieure à la capacité constructible existante (consid. 2).L'autorité n'a pas agi contrairement aux règles de la bonne foi en ne faisant pas inscrire de restriction de droit public à la propriété au registre foncier en raison d'un report de COS puisqu'une telle restriction existe sans inscription (consid. 3d).L'inscription d'une restriction au droit de bâtir peut être requise même si la réglementation a changé dans l'intervalle et ne prévoit plus de COS mais un IUS puisque ce dernier n'est pas non plus respecté (consid. 3e).Le fait qu'un permis d'habiter ait été délivré ne change rien au fait que l'autorité peut exiger la démolition et l'inscription au registre foncier initialement prévues. L'autorité ne pouvait pas revenir sur les termes d'une autorisation précédemment délivrée sans respecter les droits procéduraux des voisins; la décision attaquée n'est pas contraire au principe de la proportionnalité (consid. 3g).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2023 AC.2022.0309

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. François Kart et Mme Danièle
Revey, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à ********,
tous représentés par Me Fabien
HOHENAUER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz,
représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Opposantes
1.
D.________,
à Londres,
2.
E.________,
à
********, représentée par Me Youri WIDMER, avocat à Lutry,
3.
F.________,
à ********,
4.
G.________
à ********,
5.
H.________
,
par son administratrice I.________, à  ********,  représentée par Me Youri
WIDMER, avocat à Lutry
.
I.________ I.________
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de la Tour-de-Peilz du 31 août 2022 (démolition du bâtiment
existant sur la parcelle n° 291).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 291 du registre foncier de
la Tour-de-Peilz. D’une surface de 471 m
2
, cette parcelle est
construite d’une habitation avec garage d’une surface de 194 m
2
(ECA
n° 1780). Le solde est en nature de place-jardin. Elle se situe à la Rue des
Terreaux 8a.
B.________ et C.________ sont nus-propriétaires de
la parcelle n° 294 du cadastre de la Tour-de-Peilz, sise à la Rue des Terreaux
12, d’une surface de 1'853 m
2
. Selon les inscriptions figurant au
Registre foncier, A.________ et J.________ en sont les usufruitiers.
Les parcelles 291 et 294 sont séparées par la
parcelle n° 292, construite, propriété de E.________.
B.
Au mois d’octobre 2016, A.________, B.________ et C.________ ont déposé
une demande de permis de construire un bâtiment d’habitation de 20 logements
avec garage enterré de 26 places et aménagement de 2 places de parc extérieures
sur la parcelle n° 294, alors libre de constructions. La demande prévoyait la
démolition du bâtiment sis sur la parcelle n° 291 (de 194 m
2
; cf.
ch. 62 de la demande) et prenait en considération l’addition des surfaces des
parcelles n
os
291 et 294 (cf. ch. 60 de la demande) pour
dimensionner la nouvelle construction. L’inscription d’une mention au registre
foncier au sens de l’art. 962 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS
210), suivant laquelle les parcelles n
os
291 et 294 formaient
un tout pour l’examen des dispositions réglementaires relatives à la police des
constructions, était également prévue (cf. précisions à ce sujet figurant sur
le plan de situation). Le projet a été mis à l’enquête publique du 12 novembre
au 11 décembre 2016.
Lors du dépôt de la demande d’autorisation, les
parcelles n
os
291 et 294 étaient colloquées en zone 2, ordre non
contigu urbain, du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions
du 5 juillet 1972 (aRPE); un coefficient d'occupation du sol (COS) de 0,2 y
était applicable. Ce règlement a été abrogé par le règlement du plan général
d’affectation et de police des constructions entré en vigueur le 15 mai 2019
(RPGA). Depuis cette date, les biens-fonds se trouvent en zone urbaine.
Le 8 décembre 2016, D.________, alors propriétaire
de la parcelle n° 289 immédiatement voisine des parcelles n° 291 et 294,
s’est opposée au projet de construction, invoquant la violation de règles
relatives aux distances aux limites et au COS – contestant en particulier qu’un
report de COS puisse intervenir entre deux parcelles qui n’étaient pas
voisines. Elle avait elle-même un projet de construction sur sa parcelle, qui
avait fait l’objet d’une opposition de la part des constructeurs de la parcelle
n° 294, puis d’un recours au Tribunal cantonal. Suite à un accord du 1
er
février 2017, elle a retiré son opposition et les propriétaires de la parcelle
n° 294 ont retiré leur recours.
C.
Le 2 mars 2017, la Municipalité de la Tour-de-Peilz (la municipalité) a
délivré le permis de construire et de démolir demandé (n° 3804), faisant suite
à la synthèse CAMAC n° 165780. L’autorisation comprenait des clauses spéciales.
L’une d’entre elles prévoyait que l’autorisation ne serait pas exécutoire avant
l’inscription au registre foncier "d’une servitude de restriction au droit
de bâtir sur le bien-fonds n° 291"
puisque les
règles relatives au COS n’étaient en effet respectées que moyennant la prise en
considération de l’addition des surfaces des parcelles n
os
291 et
294
. Le 30 janvier 2019, la validité du permis de construire a été
prolongée d’une année, soit jusqu’au 29 février 2020. Les travaux ont commencé
au début de l’année 2020 et se sont terminés à mi-août 2021. Le cadastre a été mis
à jour. Y figurent désormais une habitation de 460 m
2
, un accès,
place privée de 80 m
2
et un garage souterrain de 655 m
2
.
En revanche, le bâtiment ECA n° 1780 existant sur la parcelle n° 291 n’a
pas été démoli.
D’après un courriel du 6 avril 2020 d’un
collaborateur technique de la commune au géomètre officiel mandaté par les
constructeurs (pièce n° 102 du bordereau de la municipalité), des contacts ont
été pris par les autorités communales avec un notaire en vue de l’inscription
au registre foncier d’une restriction au droit de bâtir sur la parcelle n° 291,
sans suite. En outre, d’après cet e-mail, la surface de plancher déterminante additionnée
de tous les étages de la construction réalisée sur la parcelle n° 294
correspondait à un total d’environ 2'638 m
2
, soit 314 m
2
de trop, même en tenant compte de la surface de la parcelle n° 291, ce qui
confirmait que le bâtiment sis sur celle-ci devait être démoli.
D.
Entré en vigueur le 15 mai 2019, le nouveau RPGA ne prévoit plus de COS,
qui exprime le rapport entre la surface construite et la surface de la
parcelle, mais un indice d’utilisation du sol (IUS), défini comme le rapport
entre la surface de plancher déterminante (SPd) et la surface constructible
totale de la parcelle (cf. art. 14 al. 1 RPGA) et limité au maximum à 1 en zone
urbaine (cf. art. 58 RPGA).
E.
Représentée par un avocat, E.________ (propriétaire de la parcelle n°
292) a interpellé les autorités communales, le 23 novembre 2020, pour s’assurer
qu’une "restriction du droit d’aliéner" avait été inscrite sur la
parcelle n° 291. A plusieurs reprises, elle a relancé les autorités communales
à ce sujet.
Les 9 mars 2020 et 22 avril 2022, les
administrateurs de la PPE désormais propriétaire de la parcelle n° 289 après
construction des habitations prévues par D.________ ont à leur tour interpellé
la municipalité pour savoir ce qu’il en était de la démolition du bâtiment
existant sur la parcelle n° 291.
F.
Le responsable technique du Service communal de l’urbanisme et de la
police des constructions a convoqué le géomètre officiel mandaté par les
constructeurs dans le cadre de la préparation du dossier d'enquête publique
(auteur du plan de situation) et B.________ à une séance, le 30 août 2021, pour
trouver une solution garantissant la suppression du bâtiment existant sur la
parcelle n° 291.
Le 7 septembre 2021, A.________ a adressé une lettre
à la municipalité reprenant les arguments exposés lors de la séance du 30 août
2021 par le géomètre officiel qu’il avait mandaté. Il concluait que
l’inscription d’une mention d’une restriction au droit de bâtir sur la parcelle
n° 291 n’était plus requise par le nouveau RPGA, de sorte que dite parcelle
demeurait constructible et que le bâtiment sis sur celle-ci ne devait pas être
démoli.
Suite à cette séance, la municipalité s’est
déterminée dans une lettre du 6 octobre 2021, adressée à A.________ et remise
en copie au géomètre officiel des constructeurs ainsi qu’à l’avocat de E.________
et à B.________, en ces termes :
"En référence à l’entrevue
que nous avons eu (sic) le 30 août dernier avec M. K.________, géomètre
officiel, M. B.________, avocat, et vous-même, il appert qu’en raison de
l’entrée en vigueur du Règlement du plan général d’affectation et de police des
constructions (RPGA) du 15 mai 2019, postérieurement à la délivrance du permis
de construire N° 3804 du 2 mars 2017 (…), la mention de restriction au droit de
bâtir (anciennement servitude de restriction au droit de bâtir) sur la parcelle
291 stipulée dans les conditions particulières du permis susmentionné n’a pas
été inscrite. A ce stade, celle-ci portait sur un transfert de densité du
coefficient d’occupation du sol (COS) et les restrictions de l’ancien règlement
sur la police des constructions relatives au COS n’ont pas été maintenues par
le nouveau RPGA prévoyant un indice d’utilisation du sol (IUS).
Par ailleurs, si, dans l’hypothèse
où les travaux avaient débuté avant l’entrée en vigueur de la nouvelle
réglementation, la mention aurait été inscrite au registre foncier et elle
devrait aujourd’hui être radiée.
Dès lors, nous pouvons considérer
qu’en l’absence de mention de restriction au droit de bâtir sur la parcelle 291
inscrite au registre foncier, il n’y a plus d’obligation de démolir le bâtiment
sis sur la dite parcelle, cette dernière étant quant à elle constructible".
G.
Le 10 janvier 2022, la municipalité a délivré le permis d’habiter et
d’utiliser relatif à la parcelle n° 294, sans condition relative à une mention
au sens de l'art. 962 CC.
H.
Le 7 février 2022, l’avocat de E.________ a contesté le raisonnement
tenu par l’autorité dans sa lettre du 6 octobre 2021, précisant, notamment, que
si sa cliente avait toléré la nouvelle construction c’était parce que des
garanties avaient été données s’agissant de la non-constructibilité de la
parcelle n° 291. La municipalité était en conséquence priée de faire le
nécessaire auprès du registre foncier afin que la restriction au droit de bâtir
soit inscrite. Par lettre du 1
er
juillet 2022 de son conseil, la
municipalité a répondu qu’après analyse du permis de construire n° 3804,
il apparaissait que l’inscription au registre foncier d’une servitude de
restriction aux droits de bâtir sur le bien-fonds n° 291 était une condition
pour l’exécution de travaux qui avaient été réalisés dans l’intervalle. Il
s’agissait de formaliser le bénéfice du bâtiment profitant des droits à bâtir
de la parcelle n° 291. Toutefois, aucune obligation de détruire
simultanément le bâtiment de la parcelle n° 291 n’avait été prévue en tant
que charge. En l’absence d’une telle charge, la municipalité concluait que la
démolition simultanée du bâtiment sis sur la parcelle n° 291 ne pouvait plus
être exigée. La municipalité annonçait au surplus qu’elle allait examiner, avec
le constructeur, la possibilité d’inscrire une mention sous le nouveau droit. Elle
a ensuite convoqué B.________ à une séance, le 24 août 2022, pour lui expliquer
qu’elle entendait revenir sur sa lettre du 6 octobre 2021.
I.
Le 31 août 2022, la municipalité est revenue sur ses lignes du 6 octobre
2021, indiquant qu’il fallait les considérer comme nulles et non avenues, et a
rendu une décision dont le dispositif maintient la teneur du permis
n° 3804 du 2 mars 2017, en particulier pour les charges à exécuter (I), exige
d’inscrire au registre foncier la mention permettant d’exclure tout droit à
bâtir sur la parcelle n° 291, la parcelle n° 294 bénéficiant du report des
droits attachés à la parcelle n° 291 (II), exige la démolition du bâtiment
actuellement existant sur la parcelle n° 291, devenue non constructible (III)
et fixe un délai au 31 décembre 2023 aux constructeurs pour exécuter les
chiffres II et III (IV). A l’appui de cette décision, la municipalité a exposé
que, lors de la séance du 30 août 2021, le géomètre mandaté par les constructeurs
avait déclaré que le passage du COS à l’IUS dans le nouveau PGA empêchait
l’inscription d’une servitude de restriction du droit de bâtir sur le
bien-fonds n° 291 mais que cela était ensuite apparu erroné, rien
n’excluant un transfert des droits à bâtir, même avec la nouvelle législation
communale ni, du moins, l’inconstructibilité de la parcelle n° 291. Le permis
de construire ayant été octroyé sur la base d’un report des droits de
construire de la parcelle n° 291 sur la parcelle 294 voulu et connu de tous, le
constructeur, qui refusait désormais la démolition prévue, bénéficierait d’une
situation illégale. A supposer que la lettre du 6 octobre 2021 modifie le
permis initial, en ce sens qu’il serait renoncé aux charges que représentent la
démolition du bâtiment existant sur la parcelle n° 291 et l’inscription d’une
mention, ces modifications entraîneraient une aggravation de la situation pour
les voisins, qui pâtiraient de l’augmentation des surfaces constructibles et
d’une nouvelle situation non réglementaire, ce qui aurait dû faire l’objet  d’une
mise à l’enquête, permettant aux tiers concernés d’intervenir. La municipalité
considérait qu’à leur égard, la lettre du 6 octobre 2021 n’avait pas d’effet.
Par ailleurs, la correspondance ne pouvait pas être comprise comme une
assurance définitive et le destinataire de celle-ci n’avait pris aucune
disposition irrémédiable ou préjudiciable à ses intérêts dans l’intervalle.
Enfin, la solution adoptée répondait à l’intérêt public que représentait le
respect des règles de densité qu’aucun intérêt privé ne pouvait venir
contre-balancer, d’une part, et satisfaisait au principe d’égalité de
traitement entre propriétaires, d’autre part. La municipalité relevait en
dernier lieu les plaintes des voisins. Le pli adressé à C.________ n’a pas été
retiré. Les envois adressés aux autres constructeurs ont été distribués le 5
septembre 2022.
J.
Par acte du 5 octobre 2022 de leur avocat, A.________, B.________ et C.________
ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal contre la décision du 31 août 2022, concluant principalement à sa
réforme, en ce sens qu’aucune mention de restriction au droit de bâtir sur la
parcelle n° 291 n’est inscrite, que la démolition de l’immeuble sis sur la
parcelle n° 291 n’est pas ordonnée et que la parcelle n° 291 reste
constructible. Subsidiairement, les recourants concluent à l’annulation de la
décision attaquée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Le 1
er
décembre 2022, la municipalité,
représentée par un avocat, a répondu au recours, concluant à son rejet, pour
autant qu’il soit recevable, et à la confirmation de la décision attaquée, de
même qu’à la nullité de la lettre du 6 octobre 2021. Elle a requis la
production de quelques pièces (preuve du dépôt en temps utile de son recours
par C.________; démarches entreprises par les recourants pour faire inscrire la
servitude/mention de restriction au droit de bâtir sur la parcelle n° 291;
soumissions, plans et offres de démolition du bâtiment se trouvant sur la
parcelle n° 291).
Le 30 décembre 2022, la société F.________,
propriétaire des lots de PPE 5 et 6 portant sur la parcelle n° 289, a manifesté
son intention de prendre part à la procédure. Elle a fait valoir que la
construction sur la parcelle n° 294 n’avait été possible qu’avec l’accord
des voisins et moyennant l’assurance de l’inscription d’une mention selon
l’art. 962 CC et de la démolition du bâtiment ECA n° 1780. F.________
n’aurait jamais acquis les lots de PPE sans avoir obtenu l’assurance du
constructeur qu’à la fin des travaux le bâtiment ECA n° 1780 serait démoli.
Jamais elle n’aurait consenti à un allégement d’une telle charge du permis de
construire initial, laquelle aurait dû faire l’objet d’une procédure de mise à
l’enquête publique.
A la même date, D.________, propriétaire du lot n° 7
de la PPE portant sur la parcelle n° 289 a également manifesté son intention de
prendre part à la procédure, pour les mêmes raisons.
Le 16 janvier 2023, G.________ a souhaité également
participer à la procédure, exposant avoir réalisé la construction des bâtiments
en PPE érigés sur la parcelle n° 289 et assuré aux acquéreurs des lots que le
bâtiment sis sur la parcelle n° 291 serait démoli. Elle a précisé n’avoir jamais
donné son accord à un allégement de la charge liée à l’autorisation de
construire, étant précisé qu’une modification du permis de construire aurait dû
lui être d’abord soumise. Elle a adhéré aux conclusions de l’autorité intimée.
Le 20 février 2023, l’avocat Youri Widmer s’est
déterminé pour E.________ et pour H.________, représentée par son
administratrice I.________, située sur la parcelle n° 289, en concluant au
rejet du recours.
Le 17 mai 2023, les recourants se sont encore exprimés,
sous la plume de leur conseil.
Considérant en droit:
1.
L’autorité intimée soulève tout d’abord un problème de recevabilité du
recours, au motif que C.________ n’aurait pas établi avoir respecté le délai de
recours, faute d’avoir produit un document relatif au suivi de l’envoi de la
décision attaquée la concernant.
a) Aux termes de l’art. 95 de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), le recours au
Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision
ou du jugement attaqués. Ce délai commence à courir le lendemain du jour de
leur communication et s’il échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son
échéance est reportée au jour ouvrable suivant (cf. art. 19 LPA-VD). Le délai
est réputé observé lorsque l’écrit est remis à l’autorité, à un bureau de poste
suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard
le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). En application de l’art.
44 al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires
sous pli recommandé ou par acte judiciaire.
De jurisprudence constante, le fardeau de la preuve
de la notification et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité
qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 136 V 295 consid. 5.9 et les
réf. citées). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve
en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe
effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les
déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 et les réf.
citées). Par ailleurs, lorsque le destinataire d'un envoi recommandé n'est pas
atteint et qu'un avis de retrait est déposé dans sa boîte aux lettres ou dans
sa case postale, cet envoi est considéré comme notifié au moment où il est
retiré. Si le retrait n'a pas lieu dans le délai de garde de sept jours,
l'envoi est réputé notifié le dernier jour de ce délai (fiction de la
notification), y compris lorsque la Poste conserve l'envoi pendant un délai
plus long que sept jours, en raison notamment d'un ordre donné en ce sens par
le destinataire (
ATF 141 II 429
consid. 3.1).
La fiction de la notification est opposable au justiciable si celui-ci devait
s'attendre, avec une certaine vraisemblance, à recevoir une communication des
autorités, ce qui est en principe le cas dès qu'il est partie à une procédure
pendante (cf.
ATF 146 IV 30
consid. 1.1.2).
b) En l’espèce, la décision attaquée a été adressée
aux recourants par plis recommandés, remis à un office postal le 31 août 2022
pour ce qui concerne les recourants A.________ et B.________. D’après le suivi
des envois de la Poste figurant au dossier, les décisions attaquées ont été
distribuées le 5 septembre 2022, de sorte que le délai de recours de
l’art. 95 LPA-VD, qui a commencé à courir le lendemain, est venu à
échéance le mercredi 5 octobre 2022. Partant, le recours, remis à un office
postal ce jour-là, a été déposé en temps utile les concernant. Quant à C.________,
elle indique, par la voix de son représentant, ne pas avoir retiré son pli. L’autorité
intimée n’apporte pas la preuve du contraire, de sorte qu’il y a lieu d’en
rester à la déclaration de la destinataire de l’envoi. En conséquence, le pli
recommandé à l'attention de l’intéressée a été remis au plus tôt à un office
postal le 31 août 2022 comme cela a été le cas pour les deux autres
destinataires de la décision attaquée. Dans cette hypothèse, qui est la plus
défavorable pour la recourante, la décision est réputée notifiée le dernier
jour du délai de garde de sept jours, soit le 8 septembre 2022, conformément à
la jurisprudence rappelée ci-dessus, si bien que le délai de recours de l’art. 95 LPA-VD
est également respecté en ce qui concerne C.________.
c) Au surplus, le recours respecte les autres
conditions de forme posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99
LPA-VD). Il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
La décision attaquée tend à mettre en oeuvre le permis de construire n°
3804 délivré le 2 mars 2017 après une procédure de mise à l’enquête publique
régulière. Elle exige en conséquence que soit inscrite au registre foncier une
mention excluant tout droit à bâtir sur la parcelle n° 291 et que le
bâtiment actuellement existant sur la parcelle n° 291 soit démoli, le tout dans
un délai au 31 décembre 2023. Il s’agit en conséquence d’une décision
d’exécution de la décision du 2 mars 2017, qui autorisait les recourants à
construire un bâtiment de 20 logements avec garage enterré de 26 places et
aménagement de 2 places de parc extérieures, d’une part, et à démolir le
bâtiment ECA n° 1780, d’autre part. Aucune charge expresse exigeant
la démolition du bâtiment érigé sur la parcelle n° 291 ne figurait sur le
permis de construire. De plus, formellement, cette démolition était
"autorisée", mais pas "imposée". A la rigueur de son texte,
le permis n'obligeait donc pas les propriétaires de la parcelle n° 291 à démolir
leur immeuble. Cela étant, selon le principe de la confiance appliqué à
l'interprétation des décisions (Moor/Poltier, Droit administratif, Volume II, 3
ème
éd., Berne 2011, pp. 207 s.), le sens doit rester conforme à ce que le
destinataire a été en mesure de comprendre selon le texte de la décision, sa
motivation et, plus largement, l'ensemble des circonstances qui ont entouré son
élaboration (par exemple la correspondance échangée). Ici, à l'évidence, les
constructeurs pouvaient et devaient comprendre que la démolition du bâtiment
sis sur la parcelle n° 291 constituait une condition impérative à
l'autorisation du transfert de COS de la parcelle n° 291, respectivement à
l'autorisation d'ériger sur la parcelle n° 294 un immeuble d'une surface bâtie
bien supérieure à la capacité constructible de celle-ci. Il convient ainsi
d'admettre que la décision du 2 mars 2017 imposait bel et bien aux
constructeurs de démolir le bâtiment sis sur la parcelle n° 291,
respectivement de ne plus y rebâtir. Peu importe à cet égard, comme il sera
exposé ensuite, que la restriction de droit public à la propriété n'ait pas été
inscrite (cf. consid. 3d). La construction d’un nouveau bâtiment sur la
parcelle n° 294 et la démolition de la construction érigée sur la parcelle n°
291 formait ainsi un tout. L’autorisation initiale était soumise à la condition
de l’inscription au registre foncier d’une servitude de restriction au droit de
bâtir du bien-fonds n° 291, puisqu’il avait été constaté que les règles
relatives au COS n’étaient respectées que moyennant la prise en considération
de l’addition des surfaces des parcelles n
os
291 et 294. Par
ailleurs, la démolition de l’habitation ECA n° 1780 a été expressément demandée
par les constructeurs et autorisée par l’autorité intimée. Le permis de
construire (et de démolir) du 2 mars 2017 n’a pas été contesté.
3.
a) Les recourants reprochent à l’autorité intimée d’avoir ensuite adopté
un comportement contradictoire. Alors que, d’après eux, tout laissait à penser
que la municipalité aurait renoncé à faire inscrire une servitude ou une
mention de restriction au droit de bâtir sur la parcelle n° 291 et à faire
démolir le bâtiment ECA n° 1780 jusqu’à le consacrer par écrit, le 6 octobre
2021, elle aurait abusivement fait marche arrière en rendant la décision
attaquée. Les recourants plaident ainsi que l’autorité intimée ne serait pas en
droit de revenir sur sa lettre du 6 octobre 2021, qui reconnaissait que, suite
à l’entrée en vigueur du nouveau RPGA, l’inscription d’une mention de
restriction au droit de bâtir sur la parcelle n° 291 n’était plus possible
et qu’il n’y avait plus d’obligation de démolir le bâtiment ECA n° 1780,
la parcelle n° 291 étant au surplus constructible. Ce faisant, les recourants
se prévalent du respect du principe de la bonne foi.
b) Aux termes de l'art. 5 al. 3 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux
règles de la bonne foi. De ce principe général découle le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État,
consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53 et les
références citées). Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines
conditions, à l'encontre de comportements contradictoires de l'administration
ou des autorités. Ces conditions sont les mêmes que celles qui doivent être
réunies pour qu'un administré soit protégé lorsqu'il s'est fié à des
renseignements inexacts qui lui ont été donnés (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p.
72; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Volume I, 3
ème
éd., Berne 2012, p. 930).
Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas
pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont
il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice, (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée et (6) que l'intérêt à l'application du
droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 137 I 69 consid.
2.5.1).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
c) En l’espèce, il n’est pas contesté que la
construction édifiée sur la parcelle n° 294 a bénéficié du report des droits à
bâtir attachés à la parcelle n° 291. Plus particulièrement, les règles
relatives au COS n’étaient respectées par la nouvelle construction que
moyennant la prise en considération de l’ensemble des surfaces des parcelles n
os
291 et 294.
La jurisprudence considère que le transfert des
possibilités de bâtir est admis en droit suisse, même sans disposition légale
expresse, l'essentiel étant que la surface voisine mise à contribution pour le
calcul de la surface constructible ne puisse plus servir ultérieurement à un
tel calcul. Il en a été déduit que ceci implique pratiquement que la surface
soit grevée d'une servitude de non-bâtir au profit de la collectivité (ATF 109
Ia 188 consid. 3 p. 190; 101 Ia 289 consid. 3a p. 291) ou de toute autre
restriction de droit public susceptible de prévenir une utilisation excessive
du bien-fonds. La jurisprudence a ainsi admis que la mention au registre
foncier du transfert de surface de plancher habitable constituait un instrument
admissible; dans sa teneur au 1er janvier 2012, l'art. 962 du Code civil suisse
du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) impose en effet à la collectivité publique de
faire mentionner les restrictions de droit public à la propriété qu'elle a
décidées et qui ont pour effet d'entraver durablement le pouvoir du
propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation déterminée durable à sa
charge en relation avec l'immeuble (al. 1). La mention apparaît en outre comme
une mesure suffisante dès lors qu'elle est opposable à tout tiers et permet
d'assurer une publicité suffisante, en particulier à l'égard d'un acquéreur
ultérieur (arrêt TF 1C_252/2014 du 4 novembre 2014 consid. 2.2 et la réf.
citée). Enfin, les objectifs de l’aménagement du territoire poursuivis par les
indices d’utilisation du sol – en particulier le maintien d’une certaine
harmonie entre les constructions et l’espace non bâti (cf. art. 1 et 3 de la
loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]) – doivent
s’analyser à l’échelle de la zone ou du quartier concerné et non seulement à
l’échelle de la parcelle, raison pour laquelle la jurisprudence a admis des
transferts de possibilités de bâtir entre deux parcelles non contiguës, pour
autant que leur affectation soit la même selon la planification applicable (cf.
arrêt TF 1C_389/2013 du 25 mars 2014 consid. 4.1). Les restrictions de droit
public à la propriété existent toutefois sans inscription au registre foncier
(cf. art. 680 al. 1 CC). La mention qui s’y rapporte n’a qu’un effet
informatif: elle met en évidence un rapport juridique qui pourrait sinon ne pas
être connu de la personne qui consulte le registre foncier. En cela, elle
contribue à la sécurité du droit. Positivement, cela signifie que, conformément
à l’art. 970 al. 4 CC, nul ne peut se prévaloir de ce qu’il n’a pas connu une
mention portée au registre foncier; la mention tient donc en échec la bonne foi
de l’acquéreur. Négativement, il en résulte que la mention n’a pas de conséquence
sur le rapport juridique en question; l’existence et le contenu de celui-ci
sont indépendants de la mention, qui n’a donc aucun effet constitutif ou effet
guérisseur (Michel Mooser, in Commentaire romand, Code civil II, Bâle 2016, N.
15 ad art. 962 CC, N. 15).
d) En l’occurrence, à partir du moment où la
parcelle n° 294 a bénéficié d’un report de COS de la parcelle n° 291 avec la
construction de nouveaux logements, la surface mise à contribution pour le
calcul de la surface constructible ne pouvait plus servir ultérieurement à un
tel calcul. Il importe en effet que, pour l’ensemble des parcelles considérées,
les possibilités de construire n’excèdent pas les normes de densité prévue. La
restriction de droit public à la propriété qui a découlé de cette opération a
été constatée dans l’autorisation de construire. Puisqu’une telle restriction
de propriété existe sans inscription au registre foncier, il est sans pertinence
de reprocher à l’autorité intimée de ne pas avoir fait aboutir les démarches de
son inscription au registre foncier qu’elle avait entreprises. Partant, les
recourants ne sauraient déduire de l’absence d’une inscription au registre
foncier un comportement contraire au principe de la bonne foi.
e) Les recourants ne peuvent pas davantage tirer
argument du fait que le nouveau RPGA, entré en vigueur le 15 mai 2019, ne
prévoit plus de COS mais un indice d’utilisation du sol (IUS) pour conclure que
l’inscription d’une mention d’une restriction au droit de bâtir sur la parcelle
n° 291 ne pouvait plus être requise, que dite parcelle demeurait constructible
et que le bâtiment érigé sur celle-ci ne devait pas être démoli. S’il est exact
que le nouveau règlement communal ne prévoit plus de COS, il contient toujours
des règles relatives à la densité des constructions au moyen d’un autre
instrument, qui est l’IUS. Or, la nouvelle construction ne respecte pas
davantage l’IUS qu’elle ne respectait le COS, ce qui a pour conséquence dans
les deux cas qu'une restriction au droit de bâtir de la parcelle n° 291
est justifiée. Même en tenant compte des surfaces cumulées des parcelles n
os
291 et 294, la surface de plancher déterminante réalisée est encore
excédentaire de 314 m
2
, par rapport à l'IUS de 1 défini à l'art. 58
RPGA, en zone urbaine, comme l'a relevé avec pertinence le courriel communal du
6 avril 2020. Il se justifie donc toujours d'inscrire au registre foncier une
mention selon laquelle les parcelles n
os
291 et 294 forment un tout
pour l'examen des dispositions réglementaires relatives à la police des
constructions, de même que d'ordonner, en exécution de la décision du 2 mars
2017, la démolition du bâtiment sis sur la parcelle n° 291.
f) Les recourants font valoir que la municipalité
aurait renoncé aux conditions posées au permis de construire initial
puisqu’elle a délivré un permis d’habiter alors qu’aucune mention de
restriction du droit de la propriété n’avait été inscrite et que le bâtiment
ECA n° 1780 n’avait pas été démoli.
Aux termes de l'art. 128 al. 1
de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11),
aucune construction nouvelle ou
transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité; cette
autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si
les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si
l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête; le préavis de la commission
de salubrité est requis. Selon la jurisprudence, l'institution du permis
d'habiter (ou d'utiliser) est uniquement destinée à permettre à la municipalité
de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux
conditions posées dans le permis de construire et que les travaux extérieurs et
intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des
habitants (cf. arrêt CDAP AC.2017.0002 du 18 août 2017 consid. 2a et les
références). La délivrance du permis d'habiter n'est pas destinée à vérifier
une nouvelle fois si les dispositions réglementaires sont respectées: en effet,
cet examen a déjà eu lieu lors de la délivrance du permis de construire (cf.
arrêts CDAP AC.2017.0443 du 2 juillet 2018 consid. 3e et les références;
AC.2015.0272 du 3 juin 2016 consid. 1 et les références). Le permis d'habiter
dépend du permis de construire. Ce qui n'a pas été autorisé dans le permis de
construire ne peut pas être autorisé
a
posteriori
par le biais du
permis d'habiter (cf. arrêt CDAP AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 2d et les
références).
Il est exact que le permis d’habiter délivré par la
municipalité ne contient pas de réserve au sujet de la démolition du bâtiment
ECA n° 1780 et de l’inscription au registre foncier d’une restriction au droit
de bâtir. Cela étant, ce permis d'habiter n'a pas été notifié aux voisins et il
ne leur est donc pas opposable. De surcroît, il aurait été sans doute contraire
au principe de la proportionnalité de refuser le permis d'habiter relatif à la
nouvelle construction réalisée sur la parcelle n° 294 au motif que le bâtiment
se trouvant sur la parcelle n° 291 n'avait pas été déjà démoli.
g) Les recourants entendent être mis au bénéfice des
assurances données par la municipalité dans sa lettre du 6 octobre 2021,
suivant lesquelles, suite à l’entrée en vigueur du nouveau PGA, il n’y avait
plus d’obligation d’inscrire au registre foncier une restriction au droit de
propriété sur la parcelle n° 291, ni de démolir le bâtiment ECA n° 1780.
A certaines conditions, le principe de la bonne foi
protège le justiciable dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530
consid. 6.2 p. 538; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Ces conditions ont été
rappelées ci-dessus au consid. 3b.
En l'espèce, la municipalité, autorité désignée par
la loi pour délivrer un permis de construire, conformément à l’art. 104 LATC,
est intervenue dans une situation concrète à l’égard des recourants et a donné
des assurances à ces derniers. Il s’avère toutefois que ces assurances ont été données
sur la base de renseignements que lui avait précédemment fournis le géomètre
officiel mandaté par les recourants, renseignements dont le tribunal a constaté
ci-dessus qu’ils étaient inexacts.
Selon un principe reconnu en
droit des constructions, les indications favorables données par l'autorité au
seul propriétaire ne peuvent pas être opposées aux tiers (cf. arrêt CDAP AC.2011.0301
du 30 avril 2012 consid. 3b). Or, dans le cas particulier, lors de la mise à
l’enquête du projet de construction sur la parcelle n° 294, une voisine directe
avait formé opposition, invoquant la violation de règles relatives aux
distances aux limites et au COS et contestant en particulier qu’un report de
COS puisse intervenir entre deux parcelles qui n’étaient pas voisines. Le
retrait de cette opposition avait fait l’objet d’une négociation dans le cadre
du recours qu’avaient déposé les recourants contre le permis de construire
délivré à l’opposante. Ensuite, les administrateurs successifs de la PPE
constituée sur la parcelle n° 289 voisine et quelques propriétaires de
lots n’ont cessé d’interpeller la municipalité pour s’assurer qu’une
restriction au droit de bâtir avait bien été inscrite au registre foncier,
d’une part, et que le bâtiment érigé sur la parcelle n° 291 serait démoli,
d’autre part, conformément au permis de construire délivré. Dans ces
circonstances, on ne saurait admettre que l’autorité intimée pouvait revenir
sur les termes de l’autorisation de construire précédemment délivrée sans respecter
les droits (à tout le moins procéduraux) des voisins concernés. Le fait que la
lettre du 6 octobre 2021 (qui ne comportait pas l'indication d'une voie de
recours) ait été adressée en copie à l'avocat de la propriétaire de la parcelle
n° 292 ne saurait à cet égard être considéré comme suffisant. Enfin, l’intérêt
public à garantir le respect des règles de densité ne peut que l’emporter sur
l’intérêt privé des recourants à faire observer des promesses de la
municipalité obtenues sur la base de renseignements erronés émanant de son
ingénieur géomètre.
h) En définitive, que la lettre du 6
octobre 2021 soit constitutive ou non d'une décision, les recourants ne peuvent
pas se prévaloir de la protection de la bonne foi, ni sous l'angle de la
sécurité du droit, ni sous celui du respect des assurances données, pour
s'opposer à la décision rendue le 31 août 2022. Il n'est en effet aucunement
établi que sur la base de renseignements inexacts donnés par l'autorité intimée
les recourants auraient pris des dispositions auxquelles ils ne pourraient pas
renoncer sans subir de préjudice; à cet égard, ils se bornent à alléguer, sans en
rapporter la moindre preuve, qu'ils auraient utilisé dans d'autres projets la
somme réservée pour la démolition. De surcroît, l'application du droit est en l'espèce
nettement prépondérante par rapport à la protection de la bonne foi dont se
prévalent les recourants: le maintien du statu quo causerait un important préjudice
au voisinage et reviendrait à pérenniser une grave inégalité de traitement
entre les propriétaires, en lien avec les droits à bâtir en zone urbaine. Au vu
de l'ensemble des circonstances, le principe de la légalité doit l'emporter sur
celui de la protection de la bonne foi, en l'espèce.
Sur le plan matériel, la décision
litigieuse est justifiée tant au regard de l'ancienne que de la nouvelle
réglementation communale. Par rapport au permis de construire délivré le 2 mars
2017, la nécessité d'inscrire une mention au registre foncier et de démolir le
bâtiment préexistant sur la parcelle n° 291 forme un tout avec l'autorisation
de construire le nouveau projet sur la parcelle n° 294, comme l'a retenu la
municipalité. L'argumentation des recourants reviendrait à admettre que la
parcelle n° 291 soit aujourd'hui encore susceptible d'accueillir des
constructions, alors même que le report de de ses droits à bâtir en faveur de
la parcelle n° 294 ne suffit pas à régulariser l'ensemble des surfaces
déterminantes de plancher qui y ont été réalisées. Il y a donc non seulement un
intérêt des voisins, mais aussi un intérêt public à exiger aujourd'hui le respect
du permis de construire délivré le 2 mars 2017, en particulier la démolition du
bâtiment se trouvant sur la parcelle n° 291 et l'inscription au registre foncier
de la mention requise. Ces mesures, proposées par les recourants eux-mêmes lors
de la demande de permis de construire, ne violent en rien le principe de la
proportionnalité. Elles ne causent pas de préjudice inacceptable au détriment
des recourants, qui ont pu profiter de droits à bâtir supplémentaires par
rapport à leur parcelle n° 294. Elles sont au surplus aptes à éviter une
inégalité de traitement entre propriétaires, ainsi qu'une densification trop
importante dans ce quartier, par rapport à la réglementation applicable. Enfin,
il n'y a manifestement aucune violation de l'art. 105 LATC, puisque la
municipalité demande l'exécution d'une mesure et de travaux de démolition prévus
et imposés dans le permis de construire du 2 mars 2017.
4.
Vu le sort réservé au litige, il n’y a pas lieu d’ordonner les mesures
d’instruction demandées par l’autorité intimée à l’appui de sa réponse.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent,
supportent les frais du présent arrêt (cf. art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Ils
verseront des dépens à l’autorité intimée et aux opposants qui ont procédé par
l’intermédiaire d’un avocat (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 31 août 2022 de la Municipalité de la Tour-de-Peilz est
confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, verseront la somme de 2'500
(deux mille cinq cents) francs à la Commune de la Tour-de-Peilz, à titre de
dépens.
V.
Les recourants, solidairement entre eux, verseront la somme de 1'000
(mille) francs à E.________ et à L.________, solidairement entre eux, à titre
de dépens.
Lausanne, le 25 août 2023
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.