vd_omni · AC.2010.0368 · 2011-09-06 · fr

BÜHLER ZUMBRUNNEN c/Municipalité de Montreux | Recours dirigé contre le retrait du permis de construire. Rappel des conditions auxquelles est subordonné un tel retrait. L'examen des motifs de l'interruption, respectivement du retard des travaux, doit tenir compte parmi d'autres éléments des difficultés financières encourues par le constructeur. En l'espèce, c'est en vain que la municipalité invoque l'intérêt public au respect du futur PGA en cours d'approbation qui, à ses dires, restreint les possibilités de construire sur la parcelle et permet d'y limiter le nombre de personnes exposées au bruit. Il est douteux qu'un PGA pas encore en vigueur puisse, à lui seul, justifier de retirer un permis régulièrement délivré sur la base du droit applicable. Quoi qu'il en soit, le nouveau PGA interdira certes de bâtir dans une bande d'environ 10 m bordant l'autoroute, ce qui réduira notablement la surface constructible, mais il autorisera d'y ériger un niveau supplémentaire de sorte que l'avantage obtenu en matière de protection contre le bruit est insuffisamment significatif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.09.2011 AC.2010.0368

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6
septembre 2011
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; MM. Jean-Daniel Beuchat et Victor
Desarnaulds, assesseurs; Mme
Nathalie Neuschwander,
greffière
Recourante
Melita BÜHLER
ZUMBRUNNEN,
à Aigle, représentée par Me Laurent
SCHULER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux
,
Objet
Permis de construire
Recours Melita BÜHLER ZUMBRUNNEN c/
décision de la Municipalité de Montreux du 2 décembre 2010 retirant le permis
de construire délivré le 1
er
juin 2007 et ordonnant la remise en
état de la parcelle 7595
Vu les faits suivants
A.
La parcelle 7595 du cadastre de Montreux
comprend une surface de 974 m
2
. Elle a été acquise par Freddy
Zumbrunnen le 11 juillet 1986, lequel en a fait donation à son épouse Melita Bühler
Zumbrunnen le 4 avril 2011.
Ce bien-fonds est bordé au Nord par
le chemin de Forchex et au Sud par la route nationale A9; il est intégralement colloqué
en zone de faible densité, selon le plan général d'affectation (ci-après: PGA)
et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions du 15
décembre 1972 (ci-après: RPA). Dans cette zone, la distance aux limites est de
7 m. Le nombre d'étages est limité à deux sous la corniche (art. 35);
cependant, les bâtiments comportant deux étages sous la corniche (un étage sur
rez) ne sont autorisés que sur les parcelles d'une surface de 1000 m
2
au moins (art. 36). La surface bâtie ne peut excéder 1/6
ème
de la
surface de la parcelle pour les bâtiments ne comportant pas deux étages sous la
corniche (art. 38). Le degré de sensibilité au bruit est fixé à II.
Un nouveau plan général
d'affectation a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007.
Il prévoit la collocation de la parcelle en zone de coteau B sur sa partie
amont, et en zone de verdure sur sa partie aval en bordure de l'autoroute (sur
une bande d'une largeur de 10 m, selon le plan au 1:5000). D'après ce futur
PGA, la zone de coteau B est destinée aux bâtiments de faible densité (art.
9.1). Le nombre de niveaux est limité à deux sous la corniche ou l'acrotère
(rez et étage); un étage peut être ajouté sous forme d'attique ou de combles
habitable; selon les circonstances, un étage supplémentaire peut être autorisé
sur la façade aval (art. 9.4). La surface bâtie ne peut dépasser 1/6
ème
de la surface de la parcelle (et 1/3 pour les bâtiments en terrasse)
(art. 9.6). Le degré de sensibilité au bruit reste à II (art. 9.10).
B.
Du 22 septembre au 12 octobre 2006, la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) a mis à l'enquête
publique le projet de Freddy Zumbrunnen (ci-après : le constructeur) tendant à
la construction sur la parcelle 7595 d'une villa de deux appartements
(sous-sol, rez et attique), l'aménagement de deux places extérieures et d'un
accès (v. plan de situation du 8 août 2006 rappelant un degré de sensibilité au
bruit de type II; plans d'architecte du 2 décembre 2005, modifiés le 5 juin
2006).
Le projet se situant dans une zone
où les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier apparaissaient
d'emblée nettement dépassées sur la façade Sud-Ouest directement exposée au
bruit de l'autoroute, une étude acoustique, visant au respect de l'
ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit
(OPB; RS 814.41)
et de la norme SIA 181:2006, a été
réalisée le 23 avril 2007 par B + C Ingénieurs SA; d'après cette étude
comportant plusieurs variantes, seule la variante 3 développée sous ch. 7.3 -
impliquant la fermeture frontale et latérale des parapets de la terrasse et du
balcon, et le raccord sur le parapet du 1
er
étage - permet le
respect des normes de jour comme de nuit pour la façade Sud-Ouest (cf. ch. 10).
Cette étude fait aussi état d'un programme d'assainissement (cf. ch. 8; construction
projetée par le Service des routes d'une paroi anti-bruit au droit de la
parcelle en limite de propriété).
Dans la synthèse CAMAC 76554 du 15
mai 2007 annulant celle du 9 octobre 2006, le Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN) a délivré l'autorisation spéciale requise, moyennant le
respect des conditions impératives suivantes :
"(…)
L'annexe No 3 de
l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier. Le
projet est situé dans une zone où les valeurs limites d'exposition au bruit du
trafic routier sont dépassées. Par conséquent, en application de l'art. 31 de
l'OPB, des mesures de protection contre le bruit doivent être prises.
Selon l'étude
acoustique réalisée par le bureau B + C datée du 23 avril 2007, la variante 7.3
[recte: 3]
décrite dans le chapitre 7.3 (variante 1 avec fermeture latérale
partielle du balcon et raccord sur parapet 1er étage) permet le respect des
exigences de l'annexe 3 de l'OPB.
Le SEVEN demande
qu'un matériau phonoabsorbant soit posé au plafond des balcons.
L'isolation
phonique des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181/2006 de
la Société suisse des ingénieurs et des architectes (art. 32 OPB).
Sous ces
conditions, le SEVEN estime que le projet respecte les exigences légales en
matière de protection contre le bruit.
(…)"
Le permis de construire, qui se
réfère à la synthèse CAMAC précitée du 15 mai 2007, a été délivré le 1
er
juin 2007.
C.
Le 5 mai 2009, le bureau d'architecte a transmis
au Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux (ci-après: le service
communal) le formulaire pour le contrôle de l'implantation de la villa sur la
parcelle 7595. A cette occasion, l'architecte a prié ce service de prendre note
de l'ouverture du chantier avant le 1
er
juin 2009, date d'échéance
du permis de construire; il a cependant signalé que son bureau n'était pas
mandaté pour la direction des travaux du chantier.
Le 14 mai 2009, le service communal
a notamment répondu à l'architecte qu'il exigeait que l'exécution des travaux
soit suivie par un mandataire "
professionnellement qualifié
"
et l'a invité à lui transmettre les coordonnées du nouveau mandataire. Le
service communal a ajouté :
"S'agissant de la validité du permis de construire, nous
attirons votre attention sur le fait que les travaux entrepris devront être
poursuivis dans un délai normal d'avancement d'un chantier en rapport avec son
importance. Ainsi, au cas où les travaux seraient interrompus, le maître de
l'ouvrage pourrait s'exposer à la péremption du permis de construire."
Dans une lettre du 15 juin 2009 à
Freddy Zumbrunnen, la Direction du développement urbain et du territoire de la
Commune de Montreux, sous la signature de son directeur et syndic, et celle du
chef du Service communal, a pris note du commencement des travaux. Elle l'a
invité à lui communiquer les coordonnées du mandataire qualifié auquel il
devait confier la direction des travaux.
Le 16 juin 2009, l'architecte a
écrit au service communal que son bureau et Freddy Zumbrunnen étaient parvenus
à un "
consensus pour ce chantier
", selon des modalités
précisées ensuite.
Le 22 juin 2009, le service
communal a pris acte du mandat et a confirmé à l'architecte qu'une séance avec
le Service communal des travaux publics avait eu lieu sur place pour régler la question
des canalisations.
Un plan de situation dressé pour
implantation du 19 novembre 2009 a été reçu le lendemain par la municipalité en
vue du contrôle des "gabarits" ("fils" selon un rajout au
crayon gris).
Le dossier contient deux
photographies de la parcelle, comportant la date manuscrite du 1
er
septembre 2010. Selon ces documents, le terrain est creusé et équipé.
D.
Le 10 septembre 2010, la Direction du
développement urbain et du territoire  a écrit au bureau d'architecte, avec
copie à Freddy Zumbrunnen, ce qui suit :
"Messieurs,
Nous nous
référons au projet de construction cité en référence et dont les travaux de
réalisation ont débuté en mai 2009.
A ce sujet, nous
constatons que le chantier n'a guère avancé et que cette situation peut
entraîner la péremption du permis de construire. Dès lors, nous vous prions de
bien vouloir nous fournir toutes les informations utiles sur l'évolution des
travaux, telles que le calendrier des étapes de la réalisation, les
adjudications qui auraient d'ores et déjà été attribuées, etc.
A réception de
ces éléments, la Municipalité rendra une décision fondée sur les dispositions
de l'article 118 de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions
(LATC) stipulant que le permis de construire peut être retiré si, sans motifs
suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais
usuels.
(…)"
Le 30 septembre 2010, l'architecte a
fait état au Service communal des préoccupations de Freddy Zumbrunnen quant au
suivi du chantier, préoccupations qu'il a exposées ainsi :
"1.   Le chantier est bloqué depuis l'automne 2009 après les
travaux de terrassement, des introductions des différents Services et des
raccordements aux collecteurs communaux.
2.     La plate-forme ainsi créée, est prête à la construction du gros
œuvre.
3.     Au départ, le financement a été négocié pour la totalité de
la construction sous condition de la signature d'un acte de vente à terme pour
un des deux appartements.
4.     L'acheteur qui s'est engagé en 2009, lors de l'ouverture du
chantier, Mme
[X.____] à [Z.____]
, est depuis, en instance de divorce.
5.     Cette situation ne lui permet, actuellement, plus de prendre
de nouveaux engagements comme cela avait été convenu. Elle s'est même retirée
provisoirement en août 2010, afin de libérer M. Zumbrunnen de cette
réservation, suite aux relances régulières du propriétaire pour la signature de
l'acte devant le notaire.
6.     Le propriétaire du terrain, M. Freddy Zumbrunnen a entrepris
plusieurs démarches afin de trouver un nouvel acquéreur pour répondre aux
conditions du financement.
7.     Les démarches entreprises à ce jour sont sur la bonne voie
pour trouver un nouvel acquéreur.
8.     En parallèle, il a aussi prévu de sécuriser le chantier dans
un proche avenir avec le début des travaux du gros œuvre.
9.     Dès que les conditions du financement seront remplies, la
suite des adjudications suivra.
Au
vu du caractère exceptionnel de cette situation qui n'arrange, entre autres,
pas du tout le propriétaire, nous vous demandons de faire encore preuve de
patience et d'accorder à M. F. Zumbrunnen un délai raisonnable pour la
réalisation des travaux, en relation avec les problèmes rencontrés.
Nous vous prions
de nous confirmer votre accord sur ce point.
(…)"
E.
Le 2 décembre 2010, la municipalité a rendu la
décision suivante :
"Monsieur,
Nous nous
référons aux divers échanges de correspondances relatifs au projet de
construction susmentionné, lequel n'a, à ce jour, pas été mené à terme.
En effet, les
travaux n'ont pas évolué depuis une dizaine de mois. En outre, votre lettre du
30 septembre dernier nous confirme que le chantier est bel et bien arrêté
depuis l'automne 2009.
A ce égard, notre
autorité rappelle qu'un permis de construire doit être retiré si les travaux ne
se déroulent pas dans un délai usuel d'avancement du chantier. Or, en
l'occurrence, force est de constater que cette condition, fondée sur l'article
118 LATC et la jurisprudence qui en découle, n'est pas satisfaite.
En conséquence,
la Municipalité, au cours de l'une de ses dernières séances, s'est prononcée en
faveur de la péremption du permis de construire délivré le 1
er
juin
2007. De surcroît, conformément aux dispositions de l'art. LATC précité, le
terrain devra être remis en état aux frais du propriétaire.
(…)"
F.
Le 9 décembre 2010, l'architecte a écrit à la
municipalité que "(…)
nous pensons que votre Autorité aurait pu donner
un dernier délai à M. Zumbrunnen, sachant que dès lors, avec le nouveau
règlement des constructions cette parcelle a perdu la moitié de sa surface
constructible, toutefois, nous constatons qu'aucune date n'est mentionnée dans
votre lettre… (…)
".
G.
Par acte du 24 décembre 2010, Freddy Zumbrunnen,
agissant par l'intermédiaire de son avocat, a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre
la décision de la municipalité du 2 décembre 2010, concluant, avec dépens,
principalement à l'annulation de la décision précitée, subsidiairement à sa
réforme en ce sens qu'il soit invité à rendre l'ouvrage réalisé conforme au
permis de construire délivré le 1
er
juin 2007 dans un délai que
justice dira.
Le recours bénéficiait de l'effet
suspensif (légal, conformément aux art. 80 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36), dès lors que celui-ci n'avait
pas été retiré par la décision attaquée.
Dans sa réponse du 25 février 2011,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le 2 mai 2011, la juge instructrice
a pris note de la substitution du recourant par son épouse Melita Bühler
Zumbrunnen, à la suite du transfert de propriété en faveur de celle-ci.
Le 9 juin 2011, la municipalité est
intervenue pour signaler, photos datées du 16 mai 2011 à l'appui, que les
travaux sur la parcelle avaient continué malgré sa décision du 2 décembre 2010
et le litige en cours doté de l'effet suspensif (sic). Faisant suite aux
écritures de la recourante du 15 juin 2011, la juge instructrice a rappelé le
16 juin 2011 que l'effet suspensif rendait la décision attaquée inefficace
jusqu'à droit connu sur le recours. Le permis de construire conservait dès lors
sa pleine validité et déployait tous ses effets pendant la procédure. La
recourante était ainsi autorisée à poursuivre les travaux, à ses risques et
périls. La municipalité conservait néanmoins la possibilité de requérir la
levée de l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commandait.
Le 24 juin 2011, Melita Bühler
Zumbrunnen a confirmé les conclusions prises au pied du recours déposé le 24
décembre 2010. Elle a en outre produit un accord de principe d'une banque du 7
juin 2011 pour la mise à disposition d'un crédit, destiné à la construction de
la villa.
Le 22 juillet 2011, la municipalité
a déposé des observations aux termes desquelles elle a conclu au rejet du
recours, sans requérir la levée de l'effet suspensif.
H.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit.
1.
a) La loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) a la teneur
suivante :
Art. 118  Péremption
ou retrait de permis
1
Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans
dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les
circonstances le justifient.
3
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs
suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais
usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la
démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y
faire procéder aux frais du propriétaire.
4
La péremption ou le retrait du
permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des
approbations cantonales.
b) La péremption ou le retrait du
permis de construire sont deux hypothèses distinctes: la première intervient en
l'absence de commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé
à trois ans, à compter de la délivrance du permis (art. 118 al. 1 et al. 2
LATC), alors que le retrait du permis de construire peut être décidé après le commencement
des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais usuels (art.
118 al. 3 LATC).
c) En l'espèce, la décision, qui
semble mélanger les deux hypothèses rappelées ci-dessus, doit être comprise
comme un retrait du permis de construire. La municipalité n'avait en effet pas
contesté, avant le dépôt de sa réponse au recours, que les travaux avaient
débuté peu avant le 1
er
juin 2009, date à laquelle le permis aurait
pu être périmé faute d'avoir été utilisé (sur la notion de commencement des
travaux, v. arrêts TC AC.2008.0046 du 18 mai 2011; ATF 1C_150/2008 du 8 juillet
2008). Au contraire, le 15 juin 2009, la municipalité avait pris
expressément acte du début des travaux.
Cela étant éclairci d'emblée, il y
a lieu d'examiner si les conditions d'un retrait du permis de construire sont
réunies.
Les éléments figurant au dossier
permettent au tribunal de statuer, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner
suite à la réquisition de la recourante tendant à l'aménagement d'une audience
sur place.
2.
a) Il découle du texte de l’alinéa 3 de l’art.
118 LATC que cette disposition constitue une "Kannvorschrift". Il
n’en résulte pas que l’application de cette règle puisse se faire de manière
discrétionnaire. En particulier, la municipalité ne peut pas se contenter de
constater que les conditions du retrait du permis de construire énumérées par
la loi sont remplies pour en conclure, comme dans un syllogisme, par un retrait
du permis de construire. De même, la municipalité ne peut pas se borner à
constater l’existence d’une mauvaise foi du constructeur pour rendre une telle
décision; le retrait du permis de construire ne peut pas, en effet, être
prononcé pour des motifs d’admonestation. On ne saurait perdre de vue, dans le
cadre de l’art. 118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle
d’une autorisation de police à laquelle l’administré a droit. La faculté que
donne aux municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation
systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l’un des buts d’intérêt
public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire
esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi); en outre, le
retrait du permis de construire ne sera dans la règle pas suffisant à assurer
le rétablissement d’une situation conforme à ces intérêts publics, de sorte que
d’autres mesures, d’ailleurs mentionnées à l’alinéa 3 (démolition, remise en
état du sol notamment) doivent en principe être prises simultanément à
celle-ci, Il est clair, en revanche, que la municipalité dispose dans ce cadre
d’une très large liberté d’appréciation dans le choix des mesures concrètes
qu’elle entend utiliser pour rétablir une situation conforme au droit, étant
précisé que le retrait du permis de construire apparaît à cet égard comme une
ultima ratio. En effet, ces mesures présentent une certaine gravité et doivent
respecter le principe de la proportionnalité (AC.1994.0277 du 28 avril 1995 consid.
3a et AC.2000.0135 du 3 mai 2001 consid. 2c; voir aussi AC.2005.0201 du 17 février
2006 consid. 2b).
b) Ainsi, selon la jurisprudence
(AC.2005.0201 consid. 2c précité; AC.2005.0089 du 28 novembre 2005 consid. 2; AC.1994.0277
consid. 4 précité), l’application de l’art. 118 al. 3 LATC suppose d'une part que
soient réunies à tout le moins trois conditions. Il faut tout d’abord que
l’exécution des travaux ait commencé. Il faut ensuite que l’exécution de ces
travaux ne soit pas poursuivie dans des délais usuels et, enfin, que cette
situation ne repose pas sur des motifs suffisants.
D'autre part, le principe de la
proportionnalité exige que l’autorité procède à une pesée des intérêts
respectifs en présence avant
d’ordonner la démolition
de l’ouvrage ou la remise en état (AC.2005.0201 consid. 2c précité).
aa) S'agissant du respect des délais
usuels,
l’ancienne commission cantonale de recours en
matière de constructions - CCRC, à laquelle a succédé le Tribunal administratif
devenu lui-même la CDAP au 1
er
janvier 2008 -
a considéré que le
retrait du permis de
construire peut être prononcé lorsque, compte tenu du temps écoulé depuis leur
commencement, les travaux effectués ne correspondent pas à un stade
d’avancement
normal et que ce qui a été exécuté
reste bien en deçà de ce qui aurait été usuel dans un chantier ordinaire en occupant
la main-d’oeuvre minimum, eu égard au genre et à l’importance de l’ouvrage (
arrêt CCRC n° 2662 du 15 novembre 1972, in RDAF 1974 p. 450; voir
aussi arrêts précités AC.2005.0201 consid. 2c et AC.1994.0277 consid. 4b
).
Quant aux motifs justifiant le retard
des travaux, respectivement leur arrêt, la CCRC avait considéré dans un
prononcé remontant au 15 décembre 1997 que le fait
que
le constructeur ne disposait pas de l’argent nécessaire à la réalisation
de l’ouvrage ne constituait pas un tel motif (arrêt CCRC n° 3142bis, in RDAF
1983 p. 383). Dans un arrêt ultérieur (AC.1994.0277 consid. 4c précité),
le Tribunal administratif a retenu que cette jurisprudence semblait exclure que
des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants dans ce cadre.
Cependant, ainsi comprise, la solution retenue apparaissait comme excessivement
schématique; elle s’expliquait d’ailleurs sans doute par les circonstances très
particulières du cas d’espèce. Au surplus, les travaux législatifs qui avaient
conduit à la révision de l’art. 118 LATC ne laissaient désormais plus de doute
à cet égard, dès lors que les difficultés que rencontraient les promoteurs pour
réunir le financement nécessaire à leurs projets avaient pesé de manière
importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai de
péremption des permis de construire de un à deux ans. Il en résultait ainsi de
manière claire que les motifs financiers figuraient parmi les circonstances de
nature à justifier une prolongation des permis de construire, en application de
l’art. 118 al. 2 LATC. Il n’y avait pas de raison de ne pas retenir la même
solution dans le cadre de l’alinéa 3 de cette même disposition (AC.1994.0277 consid.
4c précité; voir aussi AC.2000.0135 consid. 2d/dd précité et AC.1998.0006 du 17
juin 1998 consid. 2c).
S'agissant de la casuistique, la
CCRC a retenu que le retard des travaux n'est justifié ni par le refus opposé
par la municipalité à l'extension du projet, ni par l'éventualité d'un plan de
quartier, pas plus que par des conditions climatiques hivernales (
arrêt CCRC n° 2662 précité
). Les délais
usuels au sens de l’art. 118 al. 3 LATC sont dépassés lorsque des travaux de
surélévation d’une villa et de construction d’un garage ne sont pas terminés
cinq ans après l’octroi du permis de construire, le projet ne présentant pas de
difficultés particulières. Ni les conditions atmosphériques, ni les difficultés
d’ordre familial invoquées par le constructeur n’ont pu retarder de plusieurs
années l’achèvement du chantier (AC.2005.0089 consid. 2 précité). Il en va de
même d’un délai de 18 ans depuis l’octroi du permis de construire. Dans cet
arrêt, le tribunal a considéré que les motifs d'ordre financier ne sont pas déterminants
au regard de l’importance fort modeste du projet et du temps qu'il a fallu au
recourant pour parvenir à réaliser tout juste la moitié du gros oeuvre. Le
retard pris dans l’exécution des travaux semble davantage s’expliquer en raison
des complications dues aux diverses modifications non autorisées du projet, en
particulier l’excavation sous la dépendance, et à une technique de construction
pour le moins hasardeuse (AC.2005.0201 consid. 2c/bb précité). La suspension
des travaux pendant près de vingt ans pour des motifs liés à la mauvaise
conjoncture économique n’a pas non plus été jugée admissible (AC.2010.0001 du
28 octobre 2010).
bb) La pesée des intérêts met en
balance l’intérêt public menacé, d’une part, et l’intérêt privé du constructeur
(sous-jacent aux "motifs suffisants"), d’autre part (AC.1994.0277 consid.
4c et AC.2000.0135 consid. 2e, précités).
L’intérêt public à prendre en
compte est lié entre autres éléments aux nuisances pour le voisinage de travaux
qui s’éternisent, à l’atteinte à l’aspect du quartier que cause la
vision
d’un chantier perpétuel, ou à la
sécurité du public, notamment lorsque l'immeuble menace ruine, que l'intérieur
s'est effondré et que chacun peut y pénétrer par les ouvertures (arrêts
précités AC.2005.0201 consid. 2d et CCRC n° 3142bis). Le retrait de permis est
d'autant plus justifié lorsque le projet litigieux a été manifestement autorisé
à tort (
arrêt CCRC n° 2662 précité
). En revanche, c'est en vain qu'une municipalité se prévaut de
l'intérêt public à la lutte contre la pénurie de logements (AC.1994.0277
consid. 4d précité).
Ces intérêts ne prévalent pas sur ceux
opposés du constructeur, lorsque le retrait du permis de construire
impliquerait la suppression - impliquant une intervention extrêmement lourde,
donc coûteuse - d’importants travaux de maçonnerie effectués en sous-sol (arrêt
AC.2005.0089 précité). Tel est également le cas lorsque rien ne permet de
rendre vraisemblable que le constructeur soit en mesure d'achever son projet
avec davantage de célérité que par le passé (AC.2005.0201 consid. 2d précité).
Par ailleurs, le préjudice que le constructeur aurait à subir d'une démolition
totale de l'ouvrage doit également être mesuré au vu de l'état d'avancement du
chantier (AC.2000.0135 consid. 2e et AC.2005.0201 consid. 2d, précités).
3.
En l’espèce, le permis de construire a été
délivré le 1
er
juin 2007. Les travaux ont débuté au mois de mai 2009
(juste avant l'échéance du délai de validité de deux ans du permis), se sont régulièrement
poursuivis (par le terrassement et l'équipement de la parcelle) et ont été
interrompus à l'automne 2009, soit environ six mois plus tard. Le chantier
n'ayant pas redémarré, la municipalité a ordonné le retrait du permis de
construire le 2 décembre 2010, soit environ trois ans et demi après l'octroi du
permis, un an et demi après le début des travaux, et un an après l'interruption
de ceux-ci. En cours de procédure de recours, les travaux ont repris au
bénéfice de l’effet suspensif légal.
a) La recourante, qui s’est
substituée au constructeur, allègue que les travaux ont pris du retard, non pas
en raison d’un manque de volonté de sa part, mais par le fait qu’un tiers, dont
les atermoiements avaient été peut-être trop longtemps tolérés, n’avait pas
respecté ses engagements financiers. Dans son mémoire de recours du 24 décembre
2010, le constructeur a rappelé que ce n'était en effet que depuis août 2010
(date du désistement de l'acheteur après de nombreuses tergiversations) qu'il
avait pu rechercher un nouvel acquéreur potentiel, ce qu'il avait fait. Le
financement de la construction apparaissait depuis lors "
assuré
",
les travaux de gros œuvre commenceraient dès le début de l'année 2011, et la
construction devrait être achevée dans un délai approximatif de dix mois. Une
durée d’un an et demi depuis le commencement des travaux ne devait pas être
considérée comme trop longue par rapport au stade d’avancement actuel du
chantier, au point de justifier le retrait du permis de construire. De
surcroît, une somme considérable avait déjà été investie pour les travaux
opérés et le futur PGA ne permettrait plus d'obtenir une autorisation de
construire pour cette parcelle. Or, la municipalité ne mettait en avant aucun
intérêt public prépondérant à l'appui du retrait litigieux. Dans le mémoire
complémentaire, la recourante a ajouté que ce retrait n’avait, depuis lors, pas
facilité les démarches en vue de l’obtention du financement nécessaire. Ainsi,
la première banque contactée, qui avait demandé dans un premier temps que ce
soit la recourante qui fasse la demande de prêt, ce qui avait contraint les
époux à la donation précitée, avait finalement refusé le prêt en raison du
retrait de permis. En définitive, la recourante avait obtenu l'assurance d'un
prêt auprès d'une autre banque (selon la confirmation du 4 juin 2011), et les
travaux avaient repris. La recourante déclare avoir la ferme intention de mener
à bien les travaux. Elle insiste sur le fait que seules des raisons
indépendantes de la volonté des époux ont empêché les travaux d’avancer à la
vitesse initialement prévue. Elle relève l’intransigeance de la municipalité
qui avait pourtant connaissance des difficultés rencontrées et qui s’était
bornée à retirer abruptement le permis de construire, ce qui l’avait placée
dans une situation encore plus délicate. Dans le cadre de la pesée des
intérêts, la recourante remarque que la municipalité n’invoque aucun intérêt
public prépondérant à l’appui de sa décision, sinon une application "légaliste"
de la réglementation.
De son côté, l’autorité intimée
fait valoir que le constructeur, actuellement la recourante, avait attendu le
dernier moment avant la péremption du permis pour commencer les travaux; elle rappelle
avoir averti le constructeur en mai 2009 des risques auxquels il s’exposait si
les travaux ne se déroulaient pas selon un avancement normal. La municipalité
souligne que les travaux ont été
interrompus
six mois environ après l’annonce du début du chantier; dans un laps
de temps de trois ans et demi, l'exécution du terrassement et la pose des
canalisations ne sauraient constituer un avancement normal du chantier. Elle s’interroge
même sur le point de savoir si les travaux ont commencé et relève que les
difficultés financières invoquées ne constituent en tous cas pas un motif
suffisant pour s’opposer au retrait du permis de construire. Elle affirme que
les informations obtenues du constructeur au mois de septembre 2010 ne
donnaient aucune garantie sur la possible reprise des travaux, ni ne
démontraient une volonté déterminée de les achever. Par ailleurs, elle souligne
que le PGA de 2007 en cours de légalisation ne permettrait pas l’élaboration
d’un projet aussi important en raison de la collocation en zone de verdure de
la frange aval de la parcelle, en bordure de l’autoroute, aux fins de
protection contre les nuisances sonores; selon la disposition en devenir,
l’occupation au sol de la construction serait diminuée de l’ordre de 40% mais
en partie compensée par la possibilité de réaliser un étage supplémentaire. Le
retrait du permis sert ainsi l'intérêt public en favorisant un nouveau projet
conforme au PGA 2007. Dans ses déterminations complémentaires, la municipalité
a précisé qu'il est d'intérêt public de protéger d'éventuels habitants des
nuisances sonores par la diminution des capacités constructives de la parcelle
et, par là même, le nombre de personnes exposées au bruit. Enfin, elle fait
valoir que la remise en état de la parcelle se limite, du point de vue des
coûts, à celle du terrain. Aucun élément de construction (gros oeuvre) n'avait
été entrepris au moment où elle avait statué et les travaux se sont poursuivis
aux risques et périls de la constructrice, en connaissance des coûts
supplémentaires occasionnés par une remise en état.
b) Au moment où la décision
attaquée a été rendue, le 2 décembre 2010, trois ans et demi s'étaient écoulés
depuis la délivrance du permis du permis de construire (en juin 2007), respectivement
un an et demi depuis le démarrage effectif du chantier (mai 2009), étant
rappelé que les travaux ont été stoppés par la décision attaquée après le
terrassement et l'équipement de la parcelle, sans que le gros œuvre n'ait
débuté.
aa) Compte tenu de l'ensemble des
circonstances, ce retard doit être considéré comme suffisamment justifié.
D'une part, les délais écoulés sont en tout cas inférieurs aux cinq
ans envisagés par la jurisprudence. D'autre part,
conformément
à la jurisprudence nuancée exposée ci-dessus,
l'examen
des motifs de l'interruption, respectivement du retard des travaux selon l’art.
118 al. 3 LATC
, doit tenir compte parmi d'autres éléments
d
es difficultés financières encourues par le
constructeur. Or, il est établi qu'en l'espèce, l
e
constructeur, respectivement la constructrice, a dû faire face à un
imprévu peu après le démarrage des travaux, puisque l’acheteur d’un des deux
appartements s’est désisté,
selon
les explications qui ont été fournies et qui n’ont pas été remises
en cause par la municipalité. Les conditions nécessaires au financement de la
villa - dont les coûts étaient estimés à 650'000 fr. en 2006 par la demande de
permis de construire - n’étaient ainsi plus réunies. Le constructeur a ensuite été
amené à donner le terrain à son épouse, qui a elle-même répété des démarches en
vue d’obtenir le crédit nécessaire, qui lui a été accordé. Dans ces conditions,
on peut admettre que le constructeur, respectivement la recourante, ont été
confrontés à des difficultés importantes et imprévisibles qui ne peuvent leur être
imputées à faute, et qu'ils ne paraissent pas avoir été négligents dans la
recherche d'une solution. Enfin, les annonces de reprise du chantier n'étaient
pas creuses, puisqu'il est établi que celui-ci a repris pendant la procédure de
recours.
bb) Sous l'angle de la pesée des
intérêts, la recourante a clairement un intérêt financier très important à la
poursuite du projet pour lequel un investissement, déjà relativement important,
a été consenti. Il en va d'autant plus que, comme dit plus haut, elle a engagé
un nouveau crédit, qui lui permettrait d'achever les travaux repris.
A l'intérêt privé de la recourante,
la municipalité oppose l’intérêt public au respect du nouveau PGA 2007 en cours
d’approbation qui, à ses dires, restreint les possibilités de construire sur la
parcelle et permet d'y limiter le nombre de personnes exposées au bruit.
Cet intérêt public a été invoqué
par la municipalité seulement dans ses écritures postérieures au dépôt du
recours, la décision attaquée étant muette sur ce point. Par ailleurs, on
rappelle que le PGA 2007 n'est pas en vigueur mais en voie d'approbation, de
sorte qu'il est douteux qu'il puisse, à lui seul, justifier de retirer un
permis régulièrement délivré sur la base du droit applicable. Quoi qu'il en
soit, il est vrai que le PGA 2007 interdira de bâtir dans la future zone de
verdure aménagée sur la partie aval de la parcelle, en bordure de l'autoroute, ce
qui réduira notablement la surface constructible, mais l'avantage obtenu en matière
de protection contre le bruit n'apparaît pas très significatif. En effet, comme
l'a indiqué la municipalité elle-même, la recourante pourra en place ériger un
niveau supplémentaire. En outre, la future bande de verdure inconstructible
étant de 10 m, la villa, qui doit aujourd'hui respecter une distance à la
limite de 7 m, devra reculer de 3 m seulement. A cela s’ajoute que le permis de
construire a été subordonné au
respect
des exigences de l’annexe 3 de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur
la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) et de la norme SIA 181:2006. Or,
l’annexe 3 de I’OPB fixant les valeurs limites d’exposition au bruit n’a subi
aucune modification depuis lors, ni du reste la norme SIA 181, dont la dernière
révision a précisément été validée le 1
er
juin 2006 par
l’Association suisse des ingénieurs et architectes SIA.
Cela étant, l'intérêt privé de la
recourante à l'achèvement des travaux l'emporte sur l’intérêt public invoqué
par la municipalité au retrait du permis de construire, soit le respect du
futur PGA.
La décision attaquée, qui n’est pas
conforme au principe de la proportionnalité, viole l’art. 118 al. 3 LATC et
doit
être annulée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Vu l'issue du pourvoi, la municipalité supportera le
paiement de l'émolument judiciaire et versera à la recourante, qui a procédé
par l'intermédiaire d'un avocat, une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 2 décembre 2010 par la
Municipalité de Montreux est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille
francs) est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV.
La Commune de Montreux est débitrice de Melita
Bühler Zumbrunnen d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 6 septembre 2011
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.