vd_omni · AC.2006.0306 · 2009-11-19 · fr

OGUEY/Municipalité d'Ormont-Dessous, Service des eaux, sols et assainissement, Service du développement territorial | Une décision doit comprendre un état de fait que l'autorité doit établir d'office avec la collaboration des parties. Annulation d'une décision rendue sans que l'autorité ait établi les faits de manière complète. Il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée. Refus de dépens au recourant, car c'est sur la base d'un questionnaire signé par lui qu'est né le malentendu (qu'il n'y a pas lieu d'élucider formellement ici) sur lequel l'autorité intimée a fondé sa décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2009 AC.2006.0306

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 novembre 2009
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. Jean W. Nicole et Mme Magali
Zuercher, assesseurs.
Recourant
Robert OGUEY,
à Le Sépey, représenté par l'avocat Jean ANEX, à Aigle,
Autorités intimées
1.
Municipalité
d'Ormont-Dessous
2.
Service des eaux,
sols et assainissement
3.
Service du
développement territorial,
représenté par l'avocat Edmond DE BRAUN, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Décisions du Service de l'aménagement du
territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 16 novembre 2006 communiquée
par la Municipalité d'Ormont-Dessous le 24 novembre 2006 (transformation d'un
bâtiment sur la parcelle no 909 hors zone à bâtir)
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la Commune
d'Ormont-Dessous, au lieu dit Le Pont, se trouvent de part et d'autre du chemin
communal diverses constructions. L'une d'elles, sur la parcelle 909 propriété
de Robert Oguey, est implantée en contrebas du chemin communal, qui longe la
parcelle sur son côté nord ouest. L'angle nord du bâtiment se trouve
pratiquement à la limite du domaine public.
Robert Oguey
a mis à l'enquête, du 27 juin 2006 au 17 juillet
2006, un projet désigné comme "transformation de la ferme existante".
D'après les plans d'enquête, la partie amont du bâtiment, au nord ouest le
long du chemin, est une construction en bois qui abrite actuellement une écurie
au rez et une grange à l'étage, tandis que la cuisine et les chambres, en
maçonnerie, donnent à l'opposé sur la façade aval. Après réalisation du projet,
la partie amont reculerait d'environ 2.20 m en s'éloignant du chemin tandis que
le bâtiment serait agrandi à l'aval le long de sa face sud ouest, d'où un
élargissement de la façade sud est d'environ 1,50 m au niveau du rez.
Au dossier figure, avec la
signature de Robert Oguey, le questionnaire 66B "Construction ou
installation hors zone à bâtir non conforme à la destination de la zone (pas de
relation avec une exploitation agricole)" qui contient notamment
l'indication suivante à la rubrique "but et justification des travaux
projetés":
"Arrêt de l'exploitation liée à
l'agriculture en 2002 par le père de M. Robert Oguey, qui agissait en tant que
fermier locataire et M. R. Oguey rachète la propriété, celle-ci n'ayant plus
aucune valeur agricole mais située à proximité immédiate d'autres habitations individuelles
formant un hameau, a une vraie valeur d'habitation."
B.
Le projet a fait l'objet d'une synthèse de la
centrale des autorisations CAMAC du 16 novembre 2006 dont extrait ce qui suit:
"Le Service de l’aménagement du
territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU3) refuse de délivrer l’autorisation
spéciale requise.
Compris à l’intérieur de la zone agricole du
plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation
spéciale selon l’art. 120 lettre a LATC.
1. SITUATION
- Le bâtiment ECA n°498 a été construit aux
environs de 1915 (selon questionnaire n°66B).
- Ce bâtiment avait encore un usage agricole
après le 1er juillet 1972 (fin de l’usage agricole en 2002).
- Aucuns travaux de transformation ayant eu
pour conséquence une augmentation des surfaces habitables ou annexes du
bâtiment n’ont apparemment été réalisés depuis le 1er juillet 1972 (selon
questionnaire no 66B).
- Le bâtiment considéré est recensé en note
4 par le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et
sites (SIPAL-MS).
2.) BASES LEGALES POUR L’EXAMEN DU PROJET
Ces informations nous permettent de savoir
sous quels angles analyser les travaux projetés, car les nouvelles dispositions
émanant des modifications apportées à la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire (LAT), entrées en vigueur le 1er septembre 2000, font une
différenciation pour les possibilités de transformation des anciens bâtiments
selon que l’activité agricole a cessé avant ou après le 1er juillet 1972
(articles 24c LAT ou 24d LAT).
Dans le cas présent, il apparaît que le
bâtiment a encore été utilisé à des fins agricoles après le 1er juillet 1972.
Dès lors, les transformations envisagées de ce bâtiment, pour autant qu’une
structure habitable existe bel et bien, doivent être analysées selon les
dispositions des articles 24d al. 1 LAT et 42a OAT relatives aux constructions
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la
zone.
Dans cette mesure, le potentiel (aspect
«
quantitatif ») de transformation offert
par les dispositions susmentionnées de la LAT, défini en tenant compte de
l’entier des surfaces brutes de plancher habitables (SBPH) et des surfaces
annexes (SA) existantes dans le bâtiment au 1er juillet 1972, ne peut en aucun
cas, pour les agrandissements dans les volumes, être supérieur à 60% des
surfaces existantes. Dans tous les cas, le potentiel total offert par le droit
dérogatoire susmentionné, pour l’augmentation des surfaces habitables et des
surfaces annexes, ne pourrait pas être supérieur à 100 m2.
Par ailleurs, selon les dispositions des
articles 24d al. 1 LAT et 42a OAT, il n’est pas possible de réaliser des
agrandissements du bâtiment considéré hors du volume de ce dernier.
Il est précisé que le décompte des surfaces
susmentionnées est calculé selon la norme ORL (surfaces brutes de plancher, y
compris les murs). Nous précisons également que les surfaces brutes de plancher
habitables (SBPH) sont les surfaces du logement (cuisine, séjour, chambres,
sanitaires, hall, etc.); les surfaces annexes (SA) sont, quant à elles, les
surfaces directement liées à ce logement (cave, buanderie, chaufferie, galetas,
etc.). En revanche, les anciennes surfaces agricoles (grange, fenil,
fourragère, bûcher, etc.) ne sont pas prises en compte dans le calcul du
décompte suscité.
De plus, outre l’aspect quantitatif”
susmentionné, les travaux doivent impérativement respecter l’identité du
bâtiment existant et de ses abords (aspect
«
qualitatif »).
3.) EXAMEN DU PROJET
Comme mentionné précédemment, les
dispositions légales applicables en la matière (art. 24d al. 1 LAT et 42a OAT)
n’offrent pas la possibilité d’agrandir un bâtiment hors du volume existant.
Or, le présent projet prévoit au
rez-de-chaussée et à l’étage un agrandissement hors du volume du bâtiment ainsi
qu’une surélévation de la toiture.
De tels travaux n’entrant pas dans le cadre
des dispositions légales du droit dérogatoire, ils ne peuvent pas être admis à
titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24d al.
1 LAT et 42a OAT.
Vu ce qui précède, le Service se voit dans
l’obligation de refuser de délivrer l’autorisation spéciale requise.
Dans l’hypothèse où un nouveau projet de
transformation dans les volumes du bâtiment devait être envisagé, nous
recommandons au requérant de prendre contact avec les représentants de notre
service pour, dans un premier temps, définir précisément si le bâtiment peut
être considéré comme bénéficiant d’une structure d’habitation et, le cas
échéant, définir le potentiel d’augmentation des surfaces brutes de plancher
utiles et annexes du bâtiment.
A cette occasion, il sera notamment indiqué
et fourni:
- des photos extérieures et intérieures des
différents locaux du bâtiment.
- des photos des deux locaux aux combles
intitulés “chambres” (ces locaux ne paraissent manifestement pas répondre aux
critères d’habitabilité minimum, notamment par rapport aux dimensions des
jours).
- des photos des locaux, au rez-de-chaussée
et aux combles, intitulés "réduit”.
- mentionner comment se fait l’accès du
niveau du rez-de-chaussée au niveau des combles (le plan de l’état existant ne
mentionne aucun escalier).
- préciser si le bâtiment comporte une salle
de bain avec douche (le plan de l’état existant mentionne uniquement un lavabo
et un WC)."
Dans le même document, le Service
des eaux, sols et assainissements (SESA), Division assainissement, indique
qu'il attend une étude d'assainissement selon sa lettre du 3 juillet 2006
tandis que la Division eaux souterraines du même service déclare qu'elle aurait
délivré l'autorisation aux conditions qu'elle indique (pas d'infiltration par
puits perdu mais infiltration diffuse en surface à travers la couche d'humus à
l'aide d'une tranchée absorbante).
C.
Ayant reçu communication de la synthèse CAMAC
par lettre de la municipalité du 24 novembre 2006, Robert Oguey a recouru
contre la décision du Service de l’aménagement du territoire (aujourd'hui
Service du développement territorial, SDT) et la communication municipale en
concluant en substance à leur annulation et à la délivrance du permis de
construire, subsidiairement à cette délivrance aux conditions fixées par le
SESA, plus subsidiairement à la délivrance du permis moyennant réduction de 2,1
% du volume projeté.
En bref, le recourant relève que le
volume après transformation n'augmente que de 2,1 % (de 566 m
³
à 578 m
³). Il
explique que pendant plusieurs décennies, son père louait la partie rurale du
bâtiment, construit en 1915, pour exploiter un petit train de campagne à côté
de son emploi à l'usine électrique voisine, tandis que la partie habitation du
bâtiment n'a jamais été le logement de l'exploitant car elle était utilisée par
les propriétaires de l'époque, non exploitants agricoles, qui l'habitaient
plusieurs mois par année. La parcelle a été achetée par le père du recourant
peu avant son décès en 2003, puis elle est revenue au recourant par cession en
lieu de partage. En droit, le recourant fait valoir que l'art. 24c LAT est
applicable et que l'art. 24d LAT serait aussi respecté moyennant une diminution
du volume de 12 m³. Il soutient aussi que Le Pont serait un hameau soumis à
l'art. 135 LATC.
Le SESA a conclu au rejet du recours
le 9 janvier 2007. La municipalité a conclu à son admission le 10 janvier 2007.
Le Service de l’aménagement du territoire a conclu au rejet du recours par
réponse du 19 février 2007.
D.
Une audience fixée au 24 avril 2007, puis
reportée à la demande du recourant au 25 mai 2007, a été finalement supprimée après
que le recourant avait soumis à la municipalité, qui les a transmis aux
autorités cantonales, de nouveaux plans corrigés par son architecte le 8 mars
2007 et une étude hydrogéologique. L'instruction a été suspendue.
Le 1
er
avril 2008, le
conseil du recourant a indiqué que suite au contacts entre ce dernier, la
municipalité et le SDT, l'architecte du recourant déposerait de nouveaux plans,
ce qui a été fait le 10 avril 2008. L'instruction a été reprise. Interpellé sur
la possibilité d'une nouvelle décision, le SDT a indiqué le 2 juillet 2008
qu'il prévoyait une inspection locale pour vérifier in situ la situation du
projet modifié, puis il a requis la suspension de la cause en invoquant les
contacts poursuivis entre les parties. La cause a été suspendue à nouveau le 16
septembre 2008.
La cause a été reprise d'office le
12 août 2009, les parties étant informées que la présidence de la CDAP
souhaitait voir liquider les dossiers les plus anciens. Le SDT a été
invité à examiner l'opportunité de rapporter la décision attaquée, tout
en se réservant d'en rendre une nouvelle, ce qui permettrait de rayer la cause
du rôle, probablement sans frais ni dépens. Le SDT ne s'est pas déterminé.
Tout en formulant divers reproches à
l'attention de l'autorité cantonale dans une lettre du 27 août 2009, le conseil
du recourant a déclaré que celui-ci maintenait son projet initial et qu'il
produirait un nouveau projet modifié. Il a requis que le tribunal statue
simultanément sur l'objet du recours et sur la variante subséquente élaboré. Le
8 septembre 2009, le conseil du recourant a versé au dossier, avec un lettre de
l'architecte du 24 avril 2009, un nouveau jeu de plans du 11 avril 2009.
E.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant demande que le tribunal statue sur
la variante (il semble en réalité qu'il y en ait plusieurs) élaborée après le
dépôt du recours. Cela n'est pas possible. En effet, l’étendue du pouvoir de
décision du juge est limitée par le dispositif de la décision attaquée tel
qu’il a été fixé ou tel qu’il aurait dû être fixé. Le juge ne peut pas non plus
sortir du cadre de l’objet du litige tel qu’il est délimité par les conclusions
et par la nature et l’objet de celles-ci (v. pex. l'ATF 1C_233/2009 du 30
septembre 2009 qui cite Pierre Moor, Droit administratif, tome 2, 2002, p. 688
et 689; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 390; Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 1991, p. 423). Seules peuvent donc être examinées
les conclusions du recourant formulées dans le recours, que le recourant a
déclaré maintenir en date du
27 août 2009.
Sort également de l'objet du litige
la décision du Service des eaux, sols et assainissement contenue dans la
synthèse CAMAC du 16 novembre 2006, contre laquelle le recourant n'a pas pris
de conclusion en annulation ou en réforme.
Comme le relève le recourant, la
lettre Municipalité d'Ormont-Dessous du 24 novembre 2006 transmettant la
décision cantonale au recourant n'est qu'une communication et ne constitue pas
une décision sujette à recours.
2.
Dans le cadre ainsi délimité, le SDT et le
recourant sont essentiellement divisés sur une question de fait. La décision
attaquée retient que l'usage agricole du bâtiment litigieux a cessé après 1972.
Le recourant expose de son côté que bien avant cette date, le logement n'était
pas celui d'un exploitant agricole, mais utilisé par les propriétaires non
agriculteurs.
La question n'a fait l'objet
d'aucune investigation avant la décision attaquée. Dans sa réponse, l'autorité
intimée ne conteste pas formellement les allégations du recourant mais elle se
borne à faire valoir que le dossier était peu précis et qu'elle n'a pas pu
vérifier si le bâtiment contenait une structure d'habitation digne de ce nom.
On se trouve donc en présence d'une décision rendue sans que l'autorité ait
établi les faits de manière complète.
En vertu de l'art. 28 al. 1 de la loi
sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; ci-dessous LPA; RSV
173.36), l'autorité doit établir les faits d'office. Il est vrai que les parties
sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent
déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA) mais il n'en reste pas moins que dans la
décision à rendre, on doit trouver les faits, les règles juridiques et les
motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 let. c LPA), ce qui signifie qu'un
état de fait complet doit être présenté dans la décision. Tel n'est pas le cas
en l'espèce. L'autorité intimée ne semble pas contester les données historiques
invoquées par le recourant et elle admet d'ailleurs qu'elle n'a pas vérifié
certains éléments de fait. Il résulte des correspondances échangées entre les
parties que depuis le dépôt du recours, elle a procédé à une inspection locale.
Le recourant a aussi produit divers relevés de son architecte, dont certains apparemment
pour établir l'état actuel du bâtiment. Il n'y a pas lieu que le tribunal,
trois ans après le début de l'instruction plusieurs fois suspendue dans
l'intervalle, entreprenne de collecter et de vérifier ces données. En effet, la
jurisprudence a déjà considéré à de multiples reprises qu'il n'appartient pas
au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de
fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2009.0173
du 22 septembre 2009; AC.2009.0114 du 15 juillet 2009; PS.2008.0024 du 7
juillet 2009; AC.2009.0106 du 3 juillet 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009;
BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008; PS.2007.0223 du
5 juin 2008 et les nombreuses références citées; AC.2007.0051 du 3 mai 2007;
GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225
du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre
2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003;
AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998). Il y a donc lieu
d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée
pour nouvelle décision après complément d'instruction, étant entendu qu'il
conviendra probablement de délimiter l'objet du litige en déterminant pour laquelle
des diverses variantes élaborées le recourant sollicite finalement
l'autorisation cantonale requise.
3.
Le recours est ainsi partiellement admis. Les
frais restent à la charge de l'Etat mais il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens. En effet, c'est sur la base d'un questionnaire signé du recourant
qu'est né le malentendu (qu'il n'y a pas lieu d'élucider formellement ici) sur
lequel l'autorité intimée a fondé sa décision.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service de l'aménagement du
territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 16 novembre 2006 est annulée et
le dossier renvoyé au Service du développement territorial pour complément
d'instruction et nouvelle décision.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.