vd_omni · CCST.2008.0016 · 2009-06-24 · fr

Fédération syndicale SUD Service public, NICOLET, CURCHOD/Grand Conseil, Conseil d'Etat | Dans le cadre de modifications des relations de travail entre l'Etat de Vaud et ses collaborateurs, l'instauration d'une procédure différente et d'une voie de droit supplémentaire (commission de recours statuant préalablement à l'autorité judiciaire compétente) ne viole pas les principes de la non-rétroactivité des lois, de la légalité, de l'intérêt public, de la proportionnalité et de la bonne foi.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 24.06.2009 CCST.2008.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 24 juin 2009
Composition
M. Alain
Zumsteg, juge présidant; MM. Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges;
MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Requérants
1.
Fédération
syndicale SUD Service public,
à Lausanne,
2.
Françoise-Emmanuelle
NICOLET,
à Lausanne,
3.
Cyril CURCHOD,
à Forel (Lavaux),
tous trois représentés
par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil
Autorité concernée
Conseil d'Etat
Objet
Requête Fédération syndicale SUD
Service public et consorts c/ décret du Grand Conseil du 25 novembre 2008
relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle politique
salariale de l'Etat de Vaud.
Vu les faits suivants
A.
Le 25 novembre 2008, le Grand Conseil a adopté
un décret relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle
politique salariale de l'Etat de Vaud (ci-après : le décret).
Ce décret dispose ce qui suit :
"Art. 1    But
1
Le présent décret a pour but de fixer les
modalités de mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de
la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud.
Art. 2      Accord
1
Il est pris acte de la "Convention
portant sur la mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de
la nouvelle politique salariale" signée le 3 novembre 2008 entre la
Délégation du Conseil d’Etat aux ressources humaines et la Fédération des
sociétés de fonctionnaires (ci-après : la convention).
Art. 3      Financement
des mesures particulières dans le domaine du secondaire I et II
1
En référence à l’article 10 de la convention,
une partie de la fortune disponible sur le fonds destiné à financer les congés
sabbatiques en faveur des maîtres, à savoir CHF 9 millions, est affectée aux
mesures particulières à hauteur de :
Année    Fortune
COSAB
2009       1'000’000.-
2010       2'000’000.-
2011       2'000’000.-
2012       2'000’000.-
2013       2'000’000.-
Art. 4      Enseignants
des classes enfantines du cycle initial
1
En dérogation à l’article 75, alinéa 1, lettre
a) de la loi scolaire du 12 juin 1984, le nombre de périodes d’enseignement
pour les maîtres des classes enfantines s’élève à 24, jusqu’à l’entrée en
vigueur de l’accord HarmoS.
Art. 5      Recours
individuel
a)
Autorité
1
Une commission de recours (ci-après : la
commission) chargée de traiter les contestations individuelles liées au niveau
du poste est instituée.
2
La commission est composée :
-
de deux représentants du
personnel désignés conjointement par les 3 syndicats et associations faîtières
du personnel reconnus au sens de l’article 13 LPers;
-
d'un nombre identique de
représentants de l’employeur;
-
d'un président externe à
l’administration cantonale désigné par les membres désignés. En cas de
désaccord sur le choix du président, l’Organe de conciliation et d’arbitrage
désigne le président.
3
La commission bénéficie de l’appui technique
et administratif du Service du personnel.
4
Les membres externes à l’administration sont
rémunérés selon l’arrêté sur les commissions. Il en va de même pour les membres
collaborateurs de l’Etat si la commission siège en dehors de leurs heures de
travail.
Art. 6
b) Procédure
1
Le collaborateur dont la fonction n’a pas fait
l’objet d’une transition directe peut déposer un recours auprès de la
commission.
2
Le recours s'exerce par acte écrit et motivé
dans les 40 jours suivant la réception de l’avenant au contrat.
3
Le recours n'a pas d'effet suspensif.
4
Si elle l’estime nécessaire, la commission
entend l’autorité d’engagement et le collaborateur. Dans ce cas, ce dernier
peut être accompagné d’une personne de son choix.
5
La commission décide des autres mesures
d’instruction.
6
La procédure est gratuite.
7
Pour le surplus, la législation sur la
procédure administrative est applicable.
Art. 7
c) Recours au Tribunal de prud'hommes de l'administration
cantonale
1
Les décisions de la commission peuvent faire
l'objet d'un recours auprès du Tribunal de prud’hommes de l’administration
cantonale vaudoise.
2
Le recours s'exerce dans les 30 jours suivant
la notification de la décision attaquée.
3
La législation sur la procédure administrative
est applicable pour le surplus.
Art. 8      Caisse
de pensions
1
Le Conseil d’Etat est chargé de déterminer
l’impact de la mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de
la nouvelle politique salariale sur le degré de couverture de la Caisse de
pensions de l’Etat de Vaud. Si l’impact est négatif, le Conseil d’Etat est
chargé de proposer au Grand Conseil, d’ici au 28 février 2009, des mesures en
compensation des effets produits sur le degré de couverture de la Caisse par le
nouveau système.
2
Sur les 59 millions versés par l’Etat à la
Caisse de pensions de l’Etat de Vaud en 2008, un tiers sera versé à la
provision pour indexation des rentes et deux tiers seront versés à la Caisse en
compensation des effets produits sur le degré de couverture par la mise en
oeuvre du projet. L’article 3 de la loi du 4 octobre 2005 modifiant celle du 18
juin 1984 sur la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud est abrogé.
Art. 9      Disposition
transitoire
1
La commission de recours est compétente pour
statuer sur les recours contre les avenants notifiés aux collaborateurs avant
l’entrée en vigueur du présent décret.
2
Toute cause pendante auprès d’une autre
autorité concernant la collocation d’un poste particulier dans le nouveau
système de classification des fonctions et de rémunération est transmise
d’office à la commission de recours.
Art. 10    Disposition
finale
1
Le Conseil d’Etat est chargé de l’exécution du
présent décret. Il en publiera le texte, conformément à l'article 84, alinéa 1,
lettre a) de la Constitution cantonale et en fixera, par voie d'arrêté, la date
d'entrée en vigueur".
Le décret a été publié dans la
Feuille des avis officiels (FAO) le 2 décembre 2008 et le délai référendaire a
couru jusqu'au 11 janvier 2009.
Cette même édition de la FAO
contenait en outre trois actes du Conseil d'Etat dont l'entrée en vigueur était
fixée au 1
er
décembre 2008, soit un arrêté du 28 novembre 2008
relatif à la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud
(ANPJ, RSV 172.320.1), un règlement du 28 novembre 2008 relatif à la
classification des fonctions (RCF, RSV 172.315.1) et un règlement du 28
novembre 2008 relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de
Vaud (RSRC, RSV 172.315.2).
L'ANPJ a notamment la teneur
suivante :
"(…)
vu l'article 24
de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud,
vu le décret du
25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la
nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud,
(…)
Art. 3      Transition vers les nouvelles
fonctions
1
La transition des fonctions de l'ancien au
nouveau système peut être directe, semi-directe ou indirecte :
a. la transition
est directe lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont colloqués
dans une seule fonction de même niveau de la nouvelle grille des fonctions;
b. la transition
est semi-directe lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont
colloqués dans une chaîne de la nouvelle grille des fonctions. Le cahier des
charges produit par l'autorité d'engagement détermine le niveau à l’intérieur
de la chaîne;
c. la transition
est indirecte lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont
colloqués dans plusieurs chaînes de la nouvelle grille des fonctions.
L'emploi-type détermine la chaîne et le cahier des charges produit par
l'autorité d'engagement le niveau à l'intérieur de celle-ci.
(…)"
B.
Le 19 décembre 2008, la Fédération syndicale SUD
Service public, ainsi que Françoise-Emmanuelle Nicolet et Cyril Curchod, tous
deux employés de l'Etat de Vaud, ont déposé une requête contre le décret. Les
requérants ont conclu, à titre préliminaire, à ce que l'effet suspensif soit
accordé à la requête et, principalement, à ce que le décret soit annulé.
Par courrier du 23 décembre 2008
adressé aux parties, le président de la Cour constitutionnelle a rappelé que
l'acte attaqué bénéficiait de l'effet suspensif de par la loi.
C.
Dans sa réponse du 23 janvier 2009, le Grand
Conseil a conclu, à titre provisionnel, à la levée de l'effet suspensif et, sur
le fond, au rejet de la requête dans la mesure où elle était recevable.
Par courrier du 26 janvier 2009, le
Conseil d'Etat a déclaré se rallier intégralement aux déterminations déposées
par le Grand Conseil le 23 janvier 2009 et a renoncé à déposer des
déterminations séparées.
D.
Dans leur réplique du 18 mars 2009, les
requérants ont maintenu les conclusions prises dans leur écriture du 19
décembre 2008.
E.
Le 20 avril 2009, le Grand Conseil a déposé une
duplique et a confirmé ses conclusions en rejet dans la mesure où la requête
est recevable. Le même jour, le Conseil d'Etat s'est rallié aux déterminations
du Grand Conseil.
F.
Par décision sur effet suspensif du 30 mars
2009, la cour de céans a rejeté la requête tendant à la levée de l'effet
suspensif, l'entrée en vigueur du décret demeurant suspendue jusqu'à droit
connu sur la décision au fond.
La cour a décidé à l'unanimité de
statuer sur le fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la
juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC, RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'article 136 alinéa 2
lettre a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01),
la cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'article
3 LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités
cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire
l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les
décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC).
Pour le législateur, la notion de
"
règles de droit
" doit recevoir la même acception que celle
qui était donnée à l'article 5 alinéa 2 de l'ancienne loi fédérale sur les
rapports entre les Conseils, soit "
toutes
les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent
des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent
l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure
" (Exposé des
motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre
2004, p. 3650). Un auteur relève que, quelles que soient les controverses
doctrinales, deux éléments doivent être pris en considération, soit d'une part
la nature générale et abstraite de la règle, qui vise un nombre indéterminé et
indéterminable de personnes et de situations, et d'autre part l'objet de la norme,
qui est de déterminer des rapports juridiques entre sujets de droit (y compris
les autorités) (Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
éd., n.
2.1.1.1, p. 31).
La
cour de céans est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est une
norme susceptible de contrôle constitutionnel (CCST.2006.0011 du 14 août 2007
c. 1a; CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 c. 1b).
L'acte dont les requérants
entendent obtenir l'annulation est un décret du Grand Conseil qui contient des
règles de droit, sous réserve des considérations qui suivent.
b) Déposée dans les vingt jours
suivant la publication de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps
utile (art. 5 al. 1 LJC).
c) Selon l'article 8 LJC, le
requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et
préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen
aux griefs invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué
est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Cette
limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité,
la cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (Exposé
des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre
2004, p. 3666; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 1c).
En l'occurrence, les requérants
s'en prennent non seulement et plus particulièrement aux articles 5, 6, 7 et 9
du décret, mais également, de manière plus large, au rang hiérarchique de
l'acte attaqué. A partir du moment où ils mettent en doute sa conformité au
regard de l'article 110 Cst-VD, ils invoquent une violation constitutionnelle
et motivent clairement leur point de vue et les éventuelles dispositions
violées, non seulement au regard de certains articles du décret, mais de l'acte
dans son ensemble. Les conditions de l'article 8 LJC sont remplies (cf. Bovay,
Procédure administrative, pp. 386-387).
2.
a) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC).
Il suffit au requérant d'invoquer
la violation de règles de rang supérieur même si celles-ci ne lui confèrent à
elles seules aucun droit (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3653; Moritz, Contrôle des normes: la
jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience
jurassienne, in RDAF 2005 I 1 ss, spéc. nn. 41 ss, pp. 19-21). L'intérêt digne
de protection n'est pas nécessairement juridique mais peut être de pur fait,
soit lorsqu'aucune règle de droit supérieur conférant un droit particulier, ni
aucune violation d'une règle protectrice ne peut être invoquée (CCST.2007.0004
du 16 avril 2008 c. 1c; CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 2). Le requérant peut
notamment faire valoir que la norme attaquée est contraire à des principes
constitutionnels qui ne confèrent à eux seuls aucun droit, tels ceux de la
légalité et de l'égalité, ou à des dispositions programmatiques du droit
supérieur qui concernent les objectifs ou les tâches de l'Etat, pour autant que
le requérant ait un intérêt digne de protection au respect des principes et
dispositions dont il allègue la violation (Moritz, op. cit., n. 42 p. 19;
CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2b).
Si un simple intérêt de fait
suffit, le requérant doit toutefois avoir été atteint dans une mesure et avec
une intensité plus grandes que la généralité des administrés et doit se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération; le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans
l'intérêt d'un tiers est exclu, exigence visant à éviter l'action populaire
(ATF 133 II 468 c. 1; CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 c. 1c; CCST.2005.0003 du
26 octobre 2005 c. 2b). Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui
entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le
contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit que l'intérêt du
requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de vraisemblance, il puisse
être touché une fois ou l'autre par la norme en cause (ATF 133 I 286 c. 2; ATF
130 I 26 c. 1.2.1, JT 2005 I 143; CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 c. 1c;
CCST.2007.0003 du 7 mars 2008 c. 1c; CCST.2006.0007 du 16 février 2007 c. 1c;
CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 c. 1e; CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 2a;
CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2b; Moritz, op. cit., n. 42, p. 19).
L'accès
à la Cour constitutionnelle ne peut à tout le moins pas être plus restreint que
ne l'est celui au Tribunal fédéral en matière de contrôle abstrait des normes
cantonales. Le requérant qui a un intérêt juridiquement protégé virtuel a ainsi
la qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle, et ce même si son
intérêt digne de protection n'est pas actuel (CCST.
2005.0003
du 26 octobre 2005 c. 2b)
.
b) S’agissant de l’intérêt digne de
protection des associations, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît à
celles-ci le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les
statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre
eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir. La personne
morale doit démontrer l'existence d'un intérêt suffisant et digne de protection
à ce que l'acte attaqué soit annulé, le seul intérêt public à une application
correcte du droit objectif ne suffisant pas (ATF 133 V 239 c. 6.4; ATF 131 I
198 c. 2.1; ATF 130 I 26 c. 1.2.1, JT 2005 I 143; ATF 125 I 71 c. 1b,
JT 2002 I 278; ATF 125 I 369 c. 1a, JT 2000 I 826; ATF 123 I 221 c. I/2 et les
arrêts cités; Bovay, op. cit., pp. 361 à 363; Moritz, op. cit., n. 38, pp.
17-18). L'intérêt digne de protection consiste en effet dans l'utilité pratique
que l'admission de la requête apporterait aux intéressés, en leur évitant de subir
un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que l'acte
attaqué leur occasionnerait (ATF 133 II 468 c. 1; ATF 131 II 649 c. 3.1). La
jurisprudence de la cour de céans va dans le même sens (CCST.2007.0004 du 16
avril 2008 c. 1c; CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2e/aa).
c)
Selon les précisions non contestées de l'autorité intimée, la requérante
Françoise-Emmanuelle Nicolet est maîtresse de gymnase, tandis que le requérant
Cyril Curchod est maître d'enseignement professionnel. Au vu de leur fonction
respective, ils sont tous deux au bénéfice d'une transition directe de l'ancien
système au nouveau, si l'on se réfère à la "
Liste des fonctions
cantonales (version 2002) ayant fait l'objet d'une transition
" publiée
sur le site Internet de l'Etat de Vaud; au demeurant, les requérants ne le
contestent pas. "
La transition est directe lorsque les titulaires d'une
fonction actuelle sont colloqués dans une seule fonction de même niveau de la
nouvelle grille des fonctions
" (art. 3 let. a ANPJ; Exposé des motifs
et projet de décret relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la
nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud de novembre 2008, ci-après
Exposé des motifs et projet de décret, pp. 9-10). La voie de recours
particulière auprès de la commission de recours prévue aux articles 5 à 7 du
décret ne concerne pas les collaborateurs au bénéfice d'une transition directe
(art. 6 al. 1 du décret). En tant qu'ils s'en prennent à l'institution d'une
telle commission de recours, la qualité pour agir de ces deux requérants paraît
douteuse.
En
revanche, d'autres dispositions du décret pourraient les toucher. Tel est le
cas de l'article 3 du décret querellé puisqu'il est prévu qu'en dérogation aux
règles d'utilisation du fonds destiné à financer les congés sabbatiques des
maîtres, neuf millions de francs seront prélevés sur ce fonds pour financer les
mesures particulières dans le domaine du secondaire I et II. En tant
qu'enseignants pouvant bénéficier de ce fonds (art. 87a de la loi scolaire, ci-après
: LS, RSV 400.01), les requérants sont touchés par cette disposition du décret,
puisqu'ils pourraient se voir refuser un tel congé au motif que le financement
n'est pas assuré. Ils ont donc qualité pour agir.
S'agissant de l'association
Fédération syndicale SUD Service public, sa qualité pour agir doit être
également admise,
dès lors qu'elle
sauvegarde l'intérêt de ses membres, dont il n'est pas contesté que certains
soient directement concernés par une transition semi-directe ou indirecte. Ses
buts statutaires, qui n'ont pas été produits, mais qui ne sont pas contestés,
sont "
notamment de prendre en charge l'action générale liée à la
défense du service public et à la défense générale des intérêts des salariés et
salariées du Service public
" (requête du 19 décembre 2008, p. 2).
L'admission éventuelle de la présente requête aurait pour effet l'absence de
création d'une commission de recours intermédiaire et la transmission de tous
les recours au
Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale
(ci-après TriPAc)
, qui appliquerait une
procédure différente. Les membres de l'association SUD pourraient saisir une
seule juridiction, sans un passage obligé pour certains par une commission de
recours intermédiaire.
3.
Les requérants s'en prennent au rang hiérarchique
du décret. Ils soutiennent qu'il serait de rang inférieur à la loi sur le
personnel de l'Etat de Vaud (ci-après LPers, RSV 172.31) et n'en serait qu'un
acte d'application. A ce titre, il ne pourrait déroger à cette loi. En d'autres
termes, les requérants seraient fondés à invoquer des violations de la LPers au
titre de droit supérieur (cf. art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et art. 3 al. 1
LJC).
a) La hiérarchie des normes, qui
veut qu'un acte de rang inférieur respecte les actes de rang supérieur, signifie
qu'une autorité ne peut réviser ses actes que selon la procédure et la forme
dans lesquelles ils ont été adoptés. Ce principe découle du principe général de
la légalité, et du principe plus particulier de la suprématie de la loi (art. 5
al. 1 de la Constitution fédérale, ci-après Cst., RS 101, et art. 7 al. 1
Cst-VD; Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, n. 8 ad art. 5). Le Tribunal fédéral distingue loi
matérielle et loi formelle. La première est un acte de l'autorité législative
qui contient des normes générales et abstraites, c'est-à-dire un acte de
législation. La loi au sens formel concerne tous les actes qui entrent dans la
compétence de l'autorité législative et qui sont adoptés selon cette procédure,
donc également des actes d'application du droit que cette autorité accomplit
dans les limites de son activité gouvernementale et administrative (ATF 98 Ia
637 c. 3b, JT 1974 I 616; ATF 119 Ia 154 c. 3a, JT 1995 I 66). Il n'en
reste pas moins que les deux modèles relèvent de la règle de droit et que les
définitions ont évolué au vu de la complexité de la matière sans qu'il ne soit
nécessaire de s'y arrêter ici (Moor, op. cit., vol. I, 2
ème
éd., ch.
3.2.2.2, pp. 207 à 210).
La notion de loi formelle s'oppose
également d'un côté à la constitution formelle et de l'autre à l'ordonnance,
soit à tout acte législatif infraconstitutionnel qui n'est pas une loi formelle
(Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2
ème
éd., nn. 1456 à 1458, pp. 516-517). Le corollaire nécessaire de la hiérarchie
des normes est le parallélisme des formes, soit le principe que chaque règle
est par conséquent dotée de l'autorité de l'organe qui l'a émise, dont il
découle que cette règle ne peut être abrogée ou modifiée que par ce même
organe, selon les mêmes formes et la même procédure que celles qui ont présidé
à son adoption, ou par une règle de droit émanant d'un organe de rang supérieur
(Moor, op. cit., ch. 2.2.1.2, p. 82; ATF 112 Ia 136 c. 3c, JT 1988 I 116; Martenet,
L'autonomie constitutionnelle des cantons, p. 313).
Dans le chapitre relatif au Grand
Conseil, sous la note marginale "
Forme des actes
", l'article
110 alinéa 1 Cst-VD dispose:
"
Le Grand Conseil exerce ses compétences sous la forme :
a. de lois pour
les règles générales et abstraites de durée indéterminée;
b. de décrets
pour les autres actes; les décisions de procédure interne sont réservées
".
Selon la doctrine, en droit
vaudois, seuls les actes qui cumulent les deux caractéristiques de la lettre a
peuvent revêtir la forme d'une loi; le Grand Conseil doit adopter par décret
les règles générales et abstraites de durée déterminée (Dépraz, Parlement et
Gouvernement dans la nouvelle Constitution : une évolution plutôt qu'une
révolution, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 253). Selon
l'article 84 alinéa 1
er
lettre a Cst-VD, les décrets du Grand
Conseil sont, à l'instar des lois, soumis au référendum facultatif. Selon les
articles 92 et suivants de la loi sur le Grand Conseil (LGC, RSV 171.01), la loi
et le décret suivent tous deux le même processus législatif. Ils sont donc de
même rang (CREC, 8 février 2007, N. et crts c. Etat de Vaud, n° 897).
Enfin, la cour de céans a retenu
que, sous l'angle formel, aucune distinction ne se justifiait entre règlement
et arrêté du Conseil d'Etat, qui opte en pratique pour l'un ou l'autre acte en
fonction de sa durée de validité (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 1).
b) En l'espèce, le décret litigieux
doit donc être considéré comme de même rang que la LPers. Il contient des
règles de droit et s'adresse à un nombre indéterminé de personnes. Il a été
adopté par le même organe législatif que la loi mentionnée, et selon le même
processus législatif. Il a d'ailleurs été traité régulièrement en commission,
quand bien même l'examen a été attribué à la commission des finances plutôt
qu'à une commission ad hoc. En application de l'article 38 alinéa 2 in fine
LGC, cette tâche peut également revenir à cette commission. Enfin, l'examen du
décret a fait l'objet de deux débats en plénum (art. 100 LGC). Le choix du
décret est justifié en raison de la limite dans le temps des dispositions
contenues dans l'acte. Il n'y a aucune anomalie, contrairement à ce que
soutiennent les requérants.
c) Les requérants soutiennent qu'au
vu de l'article 2 du décret, qui prend acte d'une convention signée entre une
Délégation du Conseil d'Etat et la Fédération des sociétés des fonctionnaires,
il ne s'agirait plus d'un acte de rang égal à la LPers, mais d'un acte
d'application de la LPers, le Grand Conseil ayant une attitude confuse à ce
sujet. En prenant acte de ladite convention, le Grand Conseil l'aurait intégrée
dans le décret, qui serait ainsi devenu la base légale d'une mise en œuvre des
compétences du Conseil d'Etat prévues à l'article 24 LPers.
D'une part, il serait réducteur de
porter une appréciation du décret uniquement sur la base de son article 2.
D'autre part, cet article n'a aucun effet normatif propre. L'expression "
prendre
acte d'une chose
" signifie "
la faire constater légalement
",
et par extension "
en prendre bonne note (en vue d'une utilisation
ultérieure)
" (Le Nouveau Petit Robert). C'est bien dans ce sens qu'il
faut comprendre l'article 2, qui constitue une disposition de portée politique
visant à légitimer l'accord trouvé entre les parties mentionnées. Il reste, au
même titre que les articles 1
er
ou 10 du décret, purement déclaratif
et n'a pas d'autre portée. On ne saurait y voir un sens caché ou une quelconque
portée législative, la loi se caractérisant par le fait qu'elle contient une
règle écrite, générale et permanente, élaborée par le parlement (Dalloz,
Lexique de termes juridiques, 6
ème
éd.; Auer, Malinverni, Hottelier,
op. cit., vol. I, n. 1456, p. 516). Par exemple, il ne saurait y avoir une
extension des compétences de la cour de céans au contrôle de cette convention,
dont il n'est que "
pris acte
".
En revanche, comme le relève à
juste titre le Grand Conseil, les autres articles du décret, soit les articles
3 à 9, contiennent des règles de droit. Plus particulièrement, les articles 3,
4 et 8 dérogent à des dispositions légales existantes et doivent être de rang
législatif égal aux dispositions modifiées.
L'article 3
du décret prévoit qu'une partie de la fortune disponible sur le fonds destiné à
financer les congés sabbatiques en faveur des maîtres est affectée aux mesures
particulières.
Il déroge à l'article 87a de la loi
scolaire, qui dispose que si l'intégralité du montant annuel alloué au fonds de
financement des congés sabbatiques n'est pas utilisée à la fin de l'année, le
solde est reporté sur l'année suivante (al. 4). Comme cela a été relevé au
cours de l'élaboration du décret, l'intervention du Grand Conseil est
nécessaire pour modifier l'affectation du fonds (cf.
Exposé
des motifs et projet de décret, p. 11 ad art. 3, ainsi que rapport de la
majorité de la Commission des finances, RC-124, p. 3 ad art. 3). L'article 4 du
décret prévoit qu'en dérogation à l'article 75 alinéa 1 lettre a LS, le nombre
de périodes d'enseignement pour les maîtres des classes enfantines s'élève à 24,
jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord HarmoS. Cette dernière disposition
déroge expressément à la disposition de la loi scolaire susmentionnée, qui fixe
à 23 le nombre des périodes hebdomadaires d'enseignement pour les maîtres des
classes enfantines. Enfin, l'article 8 alinéa 2 in fine du décret prévoit
l'abrogation de l'article 3 de la loi du 4 octobre 2005 modifiant celle du 18
juin 1984 sur la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud (RSV 172.43). Cette
disposition impose à l'Etat de verser à la Caisse de pensions divers montants
par année sur une période de quinze ans.
Les articles 5, 6, 7 et 9
introduisent une nouvelle voie de recours, qui n'est pas prévue dans le système
ordinaire de la LPers (cf. art. 14 LPers, qui réserve d'ailleurs les
dispositions contraires d'autres lois). A ce titre, il s'agit également d'une
modification légale qui doit être de rang au moins équivalent.
En adoptant la voie du décret pour
modifier un certain nombre de dispositions légales, le Grand Conseil a suivi la
voie imposée par le parallélisme des formes.
Quant aux prétendues anomalies
législatives relevées par les requérants en pages 4 et 5 de leur écriture du 19
décembre 2008, on relèvera que soumettre un décret, avant son entrée en
vigueur, tant au délai référendaire qu'au délai de saisine de la cour de céans
constitue la procédure habituelle, l'article 6 LJC assurant la coordination en
cas de demande de référendum (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la
juridiction constitutionnelle, BGC septembre 2004, pp. 3663-3664; s'agissant
des autres "
anomalies
" relevées, cf. infra, c. 4b).
4.
Les requérants invoquent une violation du
principe de la séparation des pouvoirs par le Grand Conseil, "
prenant
acte
" de la convention à l'article 2 du décret, alors que cette
compétence serait attribuée au Conseil d'Etat en vertu de l'article 24 LPers.
a) Le principe de la séparation des
pouvoirs est un principe d'organisation politique fondé sur une conception
juridique du fonctionnement de l'Etat, axé sur la loi, qui divise le pouvoir
étatique en trois fonctions – législative, exécutive et judiciaire – attribuées
à des organes distincts et indépendants. Ce principe interdit à un organe
d'outrepasser le cadre qui lui est tracé et d'empiéter sur les compétences d'un
autre organe. Dans le même temps, il entend assurer un équilibre entre les
trois pouvoirs par un système de contrepoids et de contrôles réciproques (Moor,
op. cit., ch. 3.1.1, pp. 185 ss et ch. 3.1.2.3, p. 195; Baruh, Les commissions
d'enquête parlementaires, thèse Lausanne 2007, n. 207, p. 79; Auer, Malinverni,
Hottelier, op. cit., vol. I, nn. 1720 ss, pp. 608 ss).
Le principe de la séparation des
pouvoirs affirme en principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs.
Toutefois, des raisons pratiques (temps nécessaire à l'examen, quantité d'actes
normatifs, connaissances scientifiques nécessaires, application de techniques
spécifiques, etc.) imposent de conférer un pouvoir réglementaire à l'exécutif.
Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou constitutionnelle
(Moor, op. cit., ch. 3.3.1, pp. 241 à 243). Au contraire de la Constitution
fédérale, plusieurs constitutions cantonales consacrent explicitement le
pouvoir réglementaire du gouvernement. Doctrine et jurisprudence en ont déduit
l'existence d'un pouvoir réglementaire originaire général. Toutefois, même dans
cette construction, non seulement le parlement décide lui-même librement de ce
qui lui semble suffisamment important pour qu'il s'en occupe, mais il ne lui
est pas non plus interdit de légiférer sur des points secondaires jusqu'à
supprimer tout espace à un quelconque exercice du pouvoir règlementaire. Il
existe donc une primauté du pouvoir législatif (Moor, op. cit., ch. 3.3.1, pp.
243-244).
En droit vaudois, la Constitution
consacre explicitement le pouvoir réglementaire du gouvernement à son article
120 alinéa 2, selon lequel le Conseil d'Etat "
édicte des règles de
droit, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte
les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets
".
b) Le Grand Conseil a certes
délégué sa compétence au Conseil d'Etat pour arrêter l'échelle des salaires,
fixer le nombre de classes et leur amplitude, déterminer les modalités de
progression du salaire à l'intérieur de chaque classe, définir les fonctions et
les évaluer (art. 24 LPers), mais la question ne se pose pas sous l'angle de la
compétence pour adopter telle ou telle règle de droit, puisqu'il ne s'agit ici
que de prendre acte d'une convention signée entre une délégation de l'exécutif
et un syndicat. Ce faisant, le Grand Conseil n'a pas adopté des règles de
droit. On peut d'ailleurs se demander quelle portée juridique peut bien avoir
l'article 2 du décret, en sus de celle que peut apporter la signature de la
délégation du Conseil d'Etat. Cette question peut toutefois rester indécise,
puisque, sous l'angle du contrôle constitutionnel, on ne décèle aucune
violation d'une telle nature.
Quant à l'argument tiré des travaux
législatifs de la LPers, qui confirment la volonté du parlement de confier au
Conseil d'Etat certaines compétences liées à la gestion du personnel (Exposé
des motifs et projet de loi sur le personnel de l'Etat de Vaud, BGC septembre
2001, p. 2221), ce serait aller à l'encontre du principe constitutionnel
mentionné plus haut que de retenir, sur la base de l'exposé des motifs, que le
Grand Conseil n'aurait plus aucune compétence en la matière à partir du moment
où il aurait délégué l'une ou l'autre tâche au Conseil d'Etat. Les requérants
voient une violation du principe de la légalité dans le fait que les deux
règlements et l'arrêté du Conseil d'Etat du 28 novembre 2008 sont entrés en
vigueur le 1
er
décembre 2008, alors que le décret contesté ne l'est
toujours pas. A cet égard, il faut relever d'une part que ces actes – en tant
qu'ils seraient dépourvus de base légale en vigueur – ne sont pas visés par la
requête, d'autre part qu'il ne s'agit pas de dispositions d'exécution du
présent décret, mais bien de dispositions d'exécution adoptées par le Conseil
d'Etat sur la base de la compétence conférée par l'article 24 LPers, soit une
base légale claire, antérieure et différente du décret. Il est sans importance
que l'un des actes, soit l'ANPJ, se réfère dans son préambule au décret
litigieux. L'autorité intimée a expliqué que cette mention était due au lien
existant entre l'article 3 du décret et les articles 8 et 9 de l'arrêté du
Conseil d'Etat, qui ont trait aux mesures particulières dans le domaine du
secondaire. Il ne s'agit toutefois pas d'un lien juridique, les deux dernières
dispositions étant clairement fondées sur la base légale conférée par l'article
24 LPers.
5.
Dans leur écriture du 19 décembre 2008, les
requérants invoquent encore la violation du principe de non-rétroactivité des
lois pour le motif que l'article 9 du décret prévoit une compétence de la
commission de recours pour statuer sur les recours contre les avenants notifiés
avant l'entrée en vigueur du décret, les recours déjà pendants au moment de
l'entrée en vigueur lui étant transmis.
a) Le principe de non-rétroactivité
des lois peut se définir comme l'interdiction d'attacher des effets juridiques
à des faits antérieurs à la mise en vigueur de celles-ci.  La rétroactivité est
directement contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du
droit, puisque, au moment où les faits pertinents se sont passés, les
intéressés ne pouvaient connaître les conséquences qu'ils auraient (Moor, op.
cit., ch. 2.5.3, p. 178; Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., nn. 551 ss, p. 116). Toutefois, lorsque la nouvelle législation affecte
des relations administratives en cours, il peut arriver que la nouvelle règle
n'ait de portée que pour l'avenir et n'ait aucune conséquence pour la relation
administrative en cause en ce qui concerne la période qui s'achève lors de
l'entrée en vigueur du nouveau droit. En ce sens, elle n'a pas d'effet
rétroactif et crée une "rétroactivité improprement dite" (Knapp, op.
cit., n. 555, pp. 116-117). Ainsi en va-t-il de la création d'un tribunal et de
normes rétroactives contenues dans les dispositions transitoires ou de
dispositions de procédure (ATF 113 Ia 412 c. 6); en l'absence de règles de
droit transitoire, ces dernières sont immédiatement applicables, tout
particulièrement lorsque le nouveau droit de procédure est plus favorable pour
l'intéressé (ATF 115 II 97 c. 2c, JT 1989 I 544; RDAF 1999 II 131 c. 3b; Bovay,
op. cit., pp. 196-197).
b) L'article 9 du décret est une
disposition transitoire de procédure, qui octroie aux collaborateurs qui se
sont déjà vu notifier l'avenant à leur contrat, et partant ont déjà obtenu la
modification de leur situation, une possibilité de recourir différente de celle
prévue dans la LPers, auquel le décret déroge. Cette voie de recours vaut aussi
pour les recours déjà pendants. L'institution d'une voie de recours supplémentaire
et l'application de nouvelles règles de procédure constituent typiquement un
cas de rétroactivité improprement dite; en effet, si la cause de l'état de fait
pertinent juridiquement – soit la notification de l'avenant – a certes pris
naissance sous l'ancien droit, la situation continue à déployer des effets au
moment où le décret entrera en vigueur. Le grief de base légale insuffisante
tombe à faux dès lors que, d'une part, le décret est de même rang que la LPers
et, d'autre part, il s'agit d'un cas de rétroactivité improprement dite.
En offrant une voie de droit
supplémentaire au collaborateur de l'Etat, le décret paraît plus favorable. Les
questions de savoir si cette commission de recours est conforme à l'égalité de
traitement, à la sécurité du droit, au droit d'être entendu seront examinées
plus loin. Mais, en tant que tel, l'article 9 du décret ne viole pas le
principe de non-rétroactivité des lois et ce moyen doit être rejeté.
6.
Les requérants s'en prennent enfin à divers
problèmes plus spécifiquement liés à la création de la commission de recours
prévue aux articles 5 à 7 du décret. Ils se réfèrent, dans leur écriture du 19
décembre 2008, aux principes de la légalité, de l'intérêt public, de la
proportionnalité et de la bonne foi, sous leurs diverses formes
constitutionnelles. Toutefois, comme le relève l'autorité intimée, les
arguments ne se recoupent pas dans la requête et la seconde écriture du 18 mars
2009, ni avec les dispositions attaquées. Faute de mettre clairement en lien
les principes prétendument violés et les dispositions attaquées, comme l'impose
l'article 8 LJC, la cour examinera la création de deux voies de droit et
l'application de deux procédures différentes uniquement, sans chercher si
d'autres problèmes auraient pu être soulevés.
a) Les requérants soutiennent que
les articles 5 à 7 du décret violent les articles 14 à 16 LPers.
L'article 14 LPers prévoit que sauf
dispositions contraires de la présente loi ou des lois spéciales, le TriPAc
connaît, à l'exclusion de toute autre juridiction, de toute contestation
relative à l'application de la LPers. Les règles de procédure de la loi sur la
juridiction du travail (LJT) sont applicables par analogie (art. 16 al. 1
LPers).
Comme déjà souligné, le décret, qui
institue une autorité de recours intermédiaire et prévoit d'autres règles de
procédure, est de même rang que la LPers, l'organe législatif étant en droit de
déroger au système qu'il a institué dans une autre loi.
b) Les requérants font valoir que
les dispositions procédurales du décret contiennent des incertitudes qui vont à
l'encontre des principes de sécurité et de prévisibilité du droit.
aa) Le principe de la légalité –
consacré aux articles 5 Cst. et 7 Cst-VD – exige que la base légale revête une
certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle présente des
garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence. Cette
exigence découle aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi :
les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans
les circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte
déterminé (TA, AC.2005.0068 du 25 avril 2006, c. 2a). Les exigences en matière
de densité normative sont relatives : on ne saurait en effet exiger du
législateur qu'il renonce totalement à avoir recours à des notions imprécises
ou indéterminées, qui comportent une part nécessaire d'interprétation. Cela
tient d'abord à la nature générale et abstraite de toute règle de droit et à la
nécessité qui en découle de laisser aux organes chargés de l'appliquer une
certaine marge de manœuvre lors de sa concrétisation. Le degré de précision que
doit revêtir la loi dépend notamment du cercle de ses destinataires, de la
gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux, ainsi que de la
possibilité de prévoir et cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la
forme et le contenu que doit revêtir l'action étatique pour régler un problème
donné, compte tenu de la diversité, de la variété et de la complexité des
situations pouvant se présenter (ATF 128 I 327 c. 4.2, JT 2003 I 309;
CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 6c; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit.,
vol. I, n. 1749, p. 619). Les garanties de procédure et le principe de la
proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain point, compenser une
relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect peut
efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un
contrôle concret (ATF 128 I 327 précité, JT 2003 I 309).
bb) En l'occurrence, les requérants
soutiennent que la notion de transition directe – qui permet de déterminer a
contrario la qualité pour recourir auprès de la commission spéciale instituée
par le décret (art. 6 al. 1) – est peu claire et ne permettra pas aux
collaborateurs de distinguer quelle voie de recours emprunter.
Selon l'article 3 ANPJ, la bascule
des fonctions a été réalisée selon trois modes de transition :
- la transition est directe lorsque
les titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans une seule
fonction de même niveau de la nouvelle grille des fonctions;
- elle est semi-directe lorsque les
titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans une chaîne de
la nouvelle grille des fonctions dans des niveaux différents;
- elle est indirecte lorsque les
titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans plusieurs
chaînes de la nouvelle grille des fonctions et dans des niveaux différents.
L'Exposé des motifs et projet de
décret explique que la méthode de reclassification des emplois a consisté à
décrire les emplois existant au sein de l'administration, ce qui a permis
d'identifier 415 emplois-types, c'est-à-dire les regroupements d'emplois
présentant des proximités d'activités et de compétences suffisantes pour être
étudiés et traités de façon globale. L'étape suivante a consisté à évaluer les
métiers répertoriés. Chaque fonction a recueilli un certain nombre de points
qui a permis de la positionner dans la grille des fonctions. 132 chaînes, soit
des métiers constitués par 1 à 4 fonctions classées selon un degré d'exigence
croissant, ont été identifiées. Cela représente au total 380 fonctions. Sur
l'axe horizontal, la grille comprend 18 niveaux de fonctions qui correspondent
au degré d'exigence et aux classes de salaire. Une des principales nouveautés
du système réside dans le fait qu'à chaque fonction figurant dans la grille des
fonctions correspond une seule classe de l'échelle des salaires (ch. 6.1 et
6.2, pp. 6-8).
Selon l'article 6 alinéa 1 du
décret, les collaborateurs au bénéfice d'une transition semi-directe ou
indirecte saisiront obligatoirement la commission de recours. A contrario, les
autres, soit ceux au bénéfice d'une transition directe, relèveront de la
compétence du
TriPAc. L'article 5 du décret indique que
la commission est chargée de traiter les contestations individuelles liées au
niveau du poste. Dans l'Exposé des motifs et projet de décret (pp. 11-12 ad
art. 5, 6 et 7), la différence est expliquée par le fait que, pour une
transition directe, "
la collocation d'un collaborateur particulier ne
pourra faire l'objet d'aucune discussion, sauf à remettre en cause la
classification de l'ensemble de la fonction. Or, la mission de la commission de
recours consistera à examiner des situations particulières (…). Cela s'explique
par la nécessaire cohérence dont devra faire preuve l'autorité de recours dans
le traitement de ces cas, et par le fait que, s'il pouvait être saisi
directement, le TriPAc risquerait d'être confronté à un grand nombre de causes
qui l'empêcherait de statuer dans des délais raisonnables sur les cas
ordinaires qui lui sont soumis
". En d'autres termes, les litiges
concernant une transition indirecte ou semi-directe auront trait à l'adéquation
du niveau de fonction par rapport au cahier des charges du poste. Les litiges concernant
une transition directe devraient porter sur la classification de l'ensemble de
la fonction et des titulaires de celle-ci, donc remettre en cause la
classification retenue par le Conseil d'Etat. Il s'agira dans ce dernier cas de
contestations portant sur la construction des grilles de fonction et les
critères d'attribution.
Il est certes regrettable que les
textes législatifs et règlementaires conservent l'empreinte d'un langage
technocratique. Telle que publiée, la grille des fonctions ne permet pas
d'illustrer de manière parlante le problème des différents types de transition.
Toutefois, ces désagréments ne vont pas jusqu'à contrevenir à la sécurité du
droit. La mise en place d'un nouveau système salarial au sein d'un organisme
étatique qui compte plus de 26'000 collaborateurs et collaboratrices ne saurait
éviter les difficultés liées aux explications techniques nécessaires à cette
transition.
Pour autant que l'on comprenne le
grief, les requérants objectent en outre que l'article 5 alinéa 1 du décret ne
permet à la commission de recours de ne statuer que sur les questions liées au
niveau du poste, à l'exclusion des contestations liées à la chaîne, pour
lesquelles le TriPAc serait seul compétent.
L'article 5 alinéa 1 du décret doit
être lu en relation avec l'article 6 alinéa 1 (tous deux figurant d'ailleurs
sous le chapitre "recours individuel"). Il n'y a pas de raison de
limiter les motifs dont le collaborateur pourra se prévaloir, ni de retenir
qu'une fois la décision de la commission rendue, il ne pourrait plus revenir
devant le TriPAc sur les aspects déjà soulevés une première fois. A cet égard,
l'on peut douter de l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle il est
fort peu vraisemblable que les personnes au bénéfice d'une transition semi-directe
ou indirecte contestent l'ensemble de la fonction, puisqu'elles pourront faire
valoir non seulement les moyens individuels les concernant, mais également le
niveau de la collocation requise. Mais cela n'est pas déterminant à partir du
moment où ce dernier point pourra être réexaminé sur recours par le TriPAc, qui
sera déjà saisi des contestations liées aux transitions directes.
Pour le surplus, il ressort
clairement du décret que la procédure spéciale instituée ne concerne que le
problème de transition des fonctions et ne vise donc que les collaborateurs
déjà engagés sous l'ancien système des fonctions et classes, à l'exclusion des
collaborateurs engagés sous le nouveau système DECFO-SYSREM. Les requérants
l'ont d'ailleurs compris ainsi (cf. requête p. 12).
c) Les requérants soutiennent
ensuite que l'instauration de deux voies de droit, selon le type de transition
dont bénéficie le collaborateur dans son passage au niveau système de
rémunération, créerait une inégalité de traitement. Les différences entre les
litiges susceptibles de naître des régimes de transition directe et les litiges
résultant des deux autres types de transition ne seraient pas suffisamment
marquées pour justifier une différence de traitement au niveau des voies de
recours et de la procédure applicable.
Les requérants
relèvent que, dans tous les cas, il s'agit de contestations relevant de la
classification et de la rémunération des collaborateurs de l'Etat.
aa) Le principe d'égalité est
consacré à l'article 8 Cst. Il vise à atteindre une égalité de résultat, à
savoir un traitement égal de personnes se trouvant dans une situation semblable
(Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, n. 1016, p. 483). L'égalité
dans la loi interdit au législateur de faire, entre divers cas, des distinctions
qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des
situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de
nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 132 I 157 c. 4.1; ATF
129 I 346 c. 6; ATF 129 I 1, JT 2003 I 208; ATF 127 I 185 c. 5 et les arrêts
cités; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, nn. 1030 ss, pp. 484 ss
et la nombreuse jurisprudence citée; Moor, op. cit., n. 6.2.3, pp. 455 ss). Il
convient d'examiner si les deux régimes juridiques différenciés tiennent
correctement compte du but dans lequel la distinction a été faite. Il peut
arriver qu'une différenciation ne justifie pas la mesure prévue, mais en
permettrait une autre, moins grave; le principe de proportionnalité entre donc
aussi en compte (Moor, op. cit., n. 6.2.3 p. 456). L
a jurisprudence fédérale souligne le lien étroit entre le principe
d'égalité et la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.). L'inégalité de
traitement apparaît comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à
traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou
inversement (ATF 131 I 394 c. 4.2 et réf. citées).
bb) Le critère relatif au type de
transition est un motif objectif suffisant pour justifier une
procédure
particulière pour certains des
collaborateurs. L'examen de la bascule vers une transition indirecte ou
semi-directe repose effectivement sur des critères objectivement différents de
l'examen d'une transition directe. Comme le rappelle à juste titre le Grand
Conseil, "
dans la transition directe, les collaborateurs d'une fonction
ancienne sont tous colloqués dans une fonction nouvelle sur un seul niveau sans
égard à leur cahier des charges spécifique ni à leur situation individuelle.
Ainsi, le recours, même individuel, contre une telle transition remet
nécessairement en cause la collocation de tous les collaborateurs de la
fonction, ceux-ci ne faisant pas l'objet de traitement différenciés sous cet
angle
" (Déterminations du 20 avril 2009, p. 7). En outre, la
collocation d'une fonction dans la nouvelle grille relève en principe d'une
décision du Conseil d'Etat. A contrario, le collaborateur au bénéfice d'une
transition semi-directe ou indirecte peut contester, avant la collocation de la
fonction, l'emploi-type retenu pour son activité, la chaîne dans laquelle il a
été placé, le niveau de fonction selon son cahier des charges.
On peut donner acte aux requérants
du fait que la distinction entre l'enjeu collectif pour les litiges ayant trait
aux transitions directes et l'enjeu individuel pour les litiges relatifs aux
transitions non directes n'est pas absolue, et que ces derniers peuvent aussi
avoir une incidence pour d'autres collaborateurs. Il n'en demeure pas moins que
l'on peut objectivement considérer qu'il y aura une différence quant au nombre
de recours exercés et quant à la nature du travail requis selon le type de
transition litigieux, en ce sens que l'examen des transitions indirectes
impliquera de se pencher sur des éléments individualisés tels que le cahier des
charges et d'examiner la pertinence des éléments pris en compte pour établir
une concordance avec une fonction de la nouvelle grille. Ces questions ne se
posent pas s'agissant des transitions directes, où il s'agit d'examiner les
critères pris en compte pour attribuer une fonction à une certaine classe de
salaire.
Si l'on se réfère au but de la voie
de recours supplémentaire instituée par le décret, il s'agit d'assurer une
certaine célérité, d'éviter d'engorger le TriPAc, en principe directement
saisissable, et d'assurer une cohérence pour les cas qui nécessitent un examen
individuel, de par le type de transition qui leur est applicable (Exposé des
motifs et projet de décret, ad art. 5, 6 et 7, pp. 11-12). L'institution d'une
commission paritaire, bénéficiant de l'appui technique du Service du personnel,
apparaît apte à atteindre ces buts. On peut escompter que ladite commission,
composée de représentants du personnel et de l'employeur et d'un président
neutre externe à l'administration, pourra à tout le moins exercer un premier
filtrage facilitant le travail du TriPAc, et dans certains cas liquider
définitivement certains litiges.
En conséquence, il n'est pas
arbitraire d'imposer aux collaborateurs de l'Etat de Vaud au bénéfice d'une
transition semi-directe ou indirecte de saisir d'abord une commission de
recours ad hoc avant l'autorité judiciaire compétente.
Le moyen doit être rejeté, la
distinction étant objectivement justifiée. Pour le surplus, il n'appartient pas
à la cour de céans de se prononcer sur l'opportunité législative d'adopter tel
système plutôt que tel autre.
d) Les requérants soutiennent que
l'inégalité de traitement entre les différents types de transition se trouve
encore aggravée par le choix de la procédure opéré par le décret, qui prévoit,
à ses articles 6 alinéa 7 et 7 alinéa 3, l'application de la "
législation
sur la procédure administrative
" (soit la loi sur la procédure
administrative, LPA-VD, RSV 173.36), en dérogation à la loi sur la juridiction
du travail (LJT, RSV 173.61) prévue à l'article 16 LPers. Ils relèvent
notamment le risque d'incertitude du collaborateur face à la coexistence de
deux procédures, qui irait à l'encontre de la sécurité du droit, et les
engagements pris lors de l'adoption de la LPers, rappelés dans l'Exposé des
motifs et projet de loi de celle-ci : "
(…). Certes, il eût été dans la
ligne classique de proposer que le Tribunal applique les normes de la LJPA.
Toutefois, en vertu de la jurisprudence actuelle du Tribunal administratif, la
distinction entre le contentieux objectif et subjectif subsiste, bien que les
choses soient en train d'évoluer. Il s'ensuit qu'il eût été possible de
soumettre à la procédure administrative les litiges liés à des décisions prises
en vertu de la nouvelle loi, cependant que la procédure de la loi sur la
juridiction du travail aurait été applicable pour les contestations liées à la
résiliation du contrat de droit administratif. Cette approche, concevable en
soi, serait source de complications et d'un manque de visibilité. Pour toutes
les raisons qui précèdent, le Conseil d'Etat privilégie une seule procédure,
reprise entièrement de la loi sur la juridiction du travail. (…)
"
(BGC, septembre 2001, p. 2230). Le choix de la LPA-VD violerait l'égalité de
traitement et serait inadéquat.
aa) Le principe de la légalité vise
à garantir un traitement égal de situations comparables (Auer, Malinverni,
Hottelier, op. cit., vol. I, n. 1770, p. 624; ATF 129 I 161 c. 2, JT 2004 I
725; ATF 128 I 113 c. 3). Toutefois, l'acte peut être légal, mais inapproprié
face aux circonstances, une autre mesure étant mieux adaptée, plus efficace ou
susceptible de produire un meilleur résultat. Dans un tel cas, il s'agit du
principe de l'opportunité, mais qui ne relève que du contrôle hiérarchique
(Moor, op. cit., ch. 4.3.2.2, p. 375). De manière générale, il n'appartient pas
à la cour de céans de contrôler l'opportunité de la norme, qui relève de
l'appréciation du législateur uniquement.
bb) Le choix de la procédure
applicable relève de l'opportunité laissée au législateur. Les motifs évoqués
dans l'Exposé des motifs et projet de loi du décret (p. 12), soit le délai pour
ouvrir action, la procédure relativement longue de la LJT, prévue pour le
TriPAc fonctionnant comme tribunal de première instance et non de recours,
constituent des éléments probants pour justifier l'adoption d'une autre
procédure. Il n'existe aucune obligation de rang constitutionnel qui impose au
législateur tel ou tel type de procédure. L'autorité intimée explique encore
que la LPA-VD offrirait plus ou d'autres garanties que la LJT, que le pouvoir
d'examen serait plus large ou plus facile à comprendre. On peut émettre des
doutes sur ces derniers points, tout en relevant qu'il s'agit d'une question
d'opportunité qui échappe à son contrôle.
cc) Toujours dans le cadre du grief
d'inégalité de traitement, les requérants invoquent le manque d'indépendance de
la commission de recours. Il n'existe pas d'indice tendant à démontrer que la
commission de recours serait en fait soumise au Service du personnel de l'Etat
de Vaud. Composée paritairement (art. 5 al. 2 du décret), la commission
bénéficiera certes de l'appui du Service du personnel (art. 5 al. 3 du décret).
Toutefois, il paraît difficile d'imaginer que tel ne soit pas le cas. Selon
l'article 8 alinéa 1 LPers, il est de la compétence de ce service général
d'édicter les instructions techniques (let. a), de mettre en œuvre la politique
des ressources humaines (let. b) ou encore de recueillir toutes les données
relatives au personnel (let. c). Cela démontre que la commission ne saurait se
passer du lien envisagé avec le service en question, mais pas encore que
celui-ci prendrait les décisions à la place de la commission. Si tel devait
être effectivement le cas, il appartiendrait à la commission de s'en plaindre
au Grand Conseil.
dd) Les requérants invoquent une
violation de la loi sur l'information (LInfo, RSV 170.21), sans s'étendre sur
la motivation.
Cette loi est de toute manière
inapplicable en matière juridictionnelle (art. 2 al. 1 let. b et c LInfo).
e) Les requérants paraissent s'en
prendre également au pouvoir d'examen de la commission de recours, qui serait
limité.
L'article 6 alinéa 7 du décret
renvoie à la LPA-VD. L'article 76 LPA-VD prévoit expressément que le recourant
peut invoquer la violation du droit, la constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents et l'opportunité. L'article 33 garantit le droit d'être
entendu et l'article 34 la participation à l'administration des preuves. Il en
va de même de l'accès au dossier, prévu à l'article 35 alinéa 1 LPA-VD. En
conséquence, contrairement à l'avis des requérants, les collaborateurs de
l'Etat de Vaud ne seront pas limités dans leurs moyens de recours, ni devant la
commission de recours, ni devant le TriPAc, si l'on se réfère à la systématique
de la loi. L'accès au juge à forme de l'article 29a Cst. est garanti, puisque
les contestations seront portées devant le TriPAc, qui disposera d'un libre
pouvoir d'examen.
A partir de là, il n'est pas
question de revoir la constitutionnalité de la LPA-VD, qui ne fait pas l'objet
de la présente requête et qui respecte le droit d'être entendu, garanti par les
articles 29 alinéa 2 Cst. et 27 alinéa 2 Cst-VD.
f) S'agissant du grief lié à la
sécurité du droit, il faut relever que dans la LPers, le législateur a renoncé,
par souci de clarté pour le justiciable, à faire coexister deux types de
procédure pour les différents litiges liés aux relations de travail; cela
n'exclut pas de prévoir une procédure spéciale pour une situation particulière
clairement identifiable pour le justiciable, soit la transition des fonctions.
Quant au fait que la même autorité – le TriPAc – soit amenée à appliquer deux
procédures différentes, il n'a rien d'inhabituel dans l'ordre juridique; les
articles 14 et 16 LPers et 7 du décret indiquent dans quelles conditions le
TriPAc doit appliquer l'une ou l'autre procédure. Le grief d'insécurité du
droit formulé à cet égard se recoupe en fait avec celui d'insécurité liée à la
notion de transition directe; or celui-ci doit être rejeté pour les motifs déjà
exposés (supra, c. 6b).
g) Enfin, les requérants expliquent
que les avenants ne mentionnent aucune voie de droit et que les collaborateurs
ignorent même le type de transition dont ils font l'objet, l'administration
s'étant contentée de les renvoyer au site Internet de l'Etat de Vaud.
Ils invoquent ici la violation du
droit d'être entendu. Si la jurisprudence fédérale a refusé de considérer
l'obligation d'indiquer les voies de droit comme une exigence du droit
constitutionnel fédéral (ATF 123 II 231 c. 8, JT 1998 I 542; Bovay, op. cit.,
p. 271; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, n. 1340, p. 613), en
droit vaudois, cette indication est une obligation de rang constitutionnel
(art. 27 al. 2 Cst-VD). Elle résulte également expressément de l'article 42
lettre f LPA.
Cet argument n'est pas pertinent en
l'espèce, le défaut des voies de droit sur les avenants déjà notifiés ne
remettant pas en cause la constitutionnalité de l'article 2 du décret prenant
acte de la convention.
Sur ces points non plus, il n'y a
pas lieu de constater une violation du droit constitutionnel.
7.
En conclusion, le recours doit être rejeté.
Un émolument de 3'000 fr. sera mis
à la charge des requérants, qui succombent (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 du Tarif
des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée
le 19 décembre 2008 par la Fédération syndicale SUD Service public,
Françoise-Emmanuelle Nicolet et Cyril Curchod est rejetée.
II.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs
est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.
III.
Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 24 juin 2009
Le juge présidant:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.