vd_omni · AC.2023.0359 · 2025-04-30 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Recours formé par la constructrice contre une décision de la municipalité ordonnant le dépôt d'un dossier de régularisation des aménagements réalisés sur sa parcelle. Depuis l'entrée en vigueur du PPA topique en 1992, la parcelle est sise en zone artisanale et industrielle, toutefois limitée aux activités liées à la transformation du bois. La limitation en cause, bien qu'introduite par le Conseil communal sans enquête publique complémentaire, n'est pas frappée de nullité absolue (c. 3). La recourante ne peut davantage invoquer l'inopposabilité à son encontre de ladite limitation, dès lors qu'elle a attendu plus de deux ans et demi, après en avoir eu connaissance, avant de la remettre en cause (c. 4). Les aménagements réalisés (containers constituant des locaux destinés à un usage professionnel, stockage de véhicules susceptible de constituer un changement d'affectation de la parcelle) sont soumis à autorisation de construire. En outre, le prononcé attaqué est proportionné dès lors qu'il ne refuse pas de permis de construire ni n'impose de remise en état, mais se borne à ordonner le dépôt d'un dossier en vue de clarification (c. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2025 AC.2023.0359

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2025
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. André Jomini et M. Alain
Thévenaz, juges.
Recourante
A.________,
au
********,
représentée par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne
, à
Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 7 septembre 2023 lui demandant de déposer un dossier de
régularisation des constructions et installations sises sur la parcelle 15565
Vu les faits suivants:
A.
A.________, initialement de siège à ********, inscrite en 1963,
est propriétaire de la parcelle 15565 de la commune de Lausanne, au lieu-dit
"********", à ********. D'une surface de
30’088 m²,
cette parcelle compte un accès, place privée par 21’243 m², une forêt
par
2’475 m² et un jardin par 4’232 m². Elle supporte également une habitation avec
affectation mixte
de 284 m², un bâtiment industriel
de 472 m², une habitation avec affectation mixte de 1’099 m², une
habitation de 243 m², un couvert de 1'082 m
2
, un bâtiment de 40 m²
et un couvert de 92 m
2
. Il s'agit pour l'essentiel d'une scierie.
B.
La parcelle 15565, ainsi que les parcelles voisines 15627, 15663 et
15566, sises à l'ouest, étaient colloquées en zone artisanale et industrielle
jusqu'en 1980, puis ont passé en zone intermédiaire au motif que le secteur n'était
pas équipé en collecteurs d'eaux usées.
A la suite de l'aménagement de l'équipement
nécessaire, le retour du secteur à la zone artisanale et industrielle a été
envisagé dès la fin des années huitante.
Ainsi, la commune de Lausanne a soumis à l'examen
préalable de l'ancien Service de l'aménagement du territoire (SAT, aujourd'hui
la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) un projet de Plan
partiel d'affectation (PPA) 665 "********" visant à réinstaurer la
zone industrielle sur les quatre parcelles précitées. Le préavis du 31 octobre
1989 de la Commission intercommunale d'urbanisme de la région lausannoise
exposait que la commune de Lausanne proposait d'affecter le périmètre en zone
d'activité, de manière à permettre l'extension de l'entreprise de A.________.
La Commission intercommunale relevait l'intérêt de l'existence d'une entreprise
de transformation du bois dans le secteur considéré, en relation directe avec
l'exploitation des forêts du Jorat. Elle proposait que des mesures juridiques
complémentaires soient envisagées pour lier l'affectation et le type des
activités à ce secteur (relation avec l'exploitation des forêts et le travail
du bois). Dans la synthèse du 5 février 1990, le SAT s'est rallié à la
proposition de la Commission intercommunale.
C.
Le projet de PPA 665 a été mis à l'enquête publique du 13 juin au 12
juillet 1990. Le projet de règlement prévoyait ce qui suit, à son art. 9:
"
Les bâtiments seront destinés à recevoir exclusivement des établissements
à caractère industriel, artisanal et commercial, pour autant que le commerce
soit directement lié à la fabrication
." La société A.________ n'a pas
formulé d'opposition.
Un rapport-préavis a été établi par la Municipalité
de Lausanne le 7 juin 1991 à l'attention du Conseil communal, confirmant que le
secteur devait désormais revenir à une affectation industrielle et artisanale,
compte tenu d'une part de l'aménagement d'un équipement de traitement des eaux
et d'autre part de la nécessité impérieuse d'agrandir les dépôts et l'aire de
stockage des grumes de la société A.________, l'une des deux dernières grandes
scieries de la région lausannoise (procès-verbal de la séance du mardi 26
novembre 1991, p. 919 s.).
La commission nommée pour examiner le projet de PPA
a néanmoins proposé un amendement visant à introduire à l'art. 9 RPPA un
deuxième alinéa, ainsi libellé: "
Dans le périmètre figuré en rouge sur
le plan, les activités industrielles et artisanales doivent être liées à la
transformation du bois
". Le périmètre en cause équivalait à la
parcelle 15565 (procès-verbal précité, p. 933 à 941).
En sa séance du 26 novembre 1991, le Conseil
communal a décidé d'adopter le PPA "
avec la modification suivante:
adjonction d'un 2
e
al. à l'art. 9 chap. V du Règlement: Dans le
périmètre figuré en rouge sur le plan, les activités industrielles et
artisanales doivent être liées à la transformation du bois
" (ch. 1 du
dispositif de la décision).
Le PPA 665 a été approuvé par
le Conseil d'Etat le 6 mars 1992. L'art. 9 de son règlement comporte,
conformément à la décision du Conseil communal du 26 novembre 1991, la
modification précitée libellée en lettres rouges et munie d'un astérisque
renvoyant expressément à la mention suivante: "
modification apportée
par le Conseil Communal dans sa séance du mardi 26 novembre 1991
".
Dans la Feuille des avis officiels du 17 mars 1992,
le Conseil d'Etat a avisé qu'il avait "
approuvé, sous réserve des
droits des tiers, le plan partiel d'affectation au lieu-dit ******** à ********,
Commune de Lausanne
."
D.
Le 16 octobre 2017, l'architecte B.________ s'est adressé à l'Office des
permis de construire de la Ville de Lausanne, en l'informant que A.________ s'interrogeait
sur la possibilité de modifier l'utilisation du bâtiment de la scierie après
incendie, notamment en vue d'aménager deux ateliers avec bureaux et une
habitation de service. Le 8 novembre 2017, l'office lui a rappelé que le PPA 665
prévoyait que "
les activités industrielles et artisanales doivent être
liées à la transformation du bois
". Par conséquent, les deux ateliers
avec bureaux ne pourraient obtenir de préavis favorable que s'il s'agissait
d'activités liées à la transformation du bois.
Le 25 juin 2019, l'Office des permis de construire a
répété au notaire C.________, qui l'avait également interpellé le 27 mai 2019 en
se déclarant "
contacté par A.________
", que la parcelle 15565
était régie par les dispositions du PPA 665, dans un périmètre dans lequel
"
les activités industrielles et artisanales doivent être liées à la transformation
du bois
".
Les 17 avril et 20 mai 2020, la Direction générale
de l'environnement a transmis à la commune, photographies à l'appui, un constat
préliminaire d'infraction qu'elle avait établi sur la parcelle 15565,
s'agissant notamment de dépôts de bennes, de containers et de voitures usagées,
ainsi que de parcage de véhicules de chantier et enfin du développement
d'activités étrangères au commerce du bois.
Par courrier du 3 décembre 2020, la société A.________
s'est adressée à la municipalité. Elle citait exhaustivement la restriction de
l'art. 9 al. 2 RPPA concernant la parcelle 15565 ("
Dans le périmètre
figuré en rouge, les activités industrielles et artisanales doivent être liées
à la transformation du bois
"). Elle soulignait ensuite que la
conjoncture actuelle avait provoqué l'effondrement du sciage et du commerce du
bois. Celui-ci n'était plus du tout rentable, ce qui l'obligeait à reconvertir
le site, de manière à soumettre la parcelle 15565 aux mêmes conditions que les
parcelles voisines. Aussi requérait-elle la suppression de ladite restriction.
Le 22 avril 2021, la municipalité a informé A.________
que le plan général d'affectation de Lausanne (PACom, spécifiquement les
territoires forains) était en voie de révision et que la vocation de la zone
artisanale de ******** serait examinée dans ce cadre.
En été 2022, A.________ a transféré la totalité de
ses actions à des sociétés tierces et déplacé son siège de ******** au ********.
E.
Lors d'une visite de la parcelle menée le 31 octobre 2022, les services
de la Ville de Lausanne ont constaté notamment la présence de bennes, ainsi que
de conteneurs empilés sur deux niveaux, constituant des locaux avec portes et
fenêtres (cf. les photographies au dossier).
Par courrier du 4 novembre 2022, l'Office des permis
de construire s'est adressé à la société A.________ (à son ancienne adresse à ********)
en lui impartissant un délai au 15 janvier 2023 pour déposer un dossier complet
de régularisation des conteneurs, qui serait mis à l'enquête publique. En vain.
Par décision du 7 septembre 2023, la municipalité a
ainsi imparti à A.________ un ultime délai au 30 novembre 2023 pour déposer un
dossier complet de régularisation auprès de l'Office des permis de construire.
Elle a rappelé que ses services avaient constaté diverses irrégularités sur la
parcelle 15565, à savoir la réalisation sans autorisation de constructions et
installations (bennes et containers notamment) ainsi que des activités contraires
au PPA (activités autres que le commerce du bois; stockage de matériel).
F.
Agissant le 13 octobre 2023 par l'intermédiaire de son conseil, A.________
a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à ce qu'il soit
constaté que l'art. 9 al. 2 RPPA est nul (II), que les décisions du
Conseil communal du 26 novembre 1991 et du Conseil d'Etat du 6 mars 1992 sont
réformées en ce sens que l'art. 9 al. 2 RPPA n'est ni adopté ni approuvé (III)
et que la décision de la municipalité du 7 septembre 2023 est réformée en ce
sens qu'aucune autorisation de construire n'est nécessaire et qu'aucun délai
n'est imparti à la société A.________ pour déposer un dossier complet de
régularisation (IV). Subsidiairement à la conclusion III, la société concluait
à l'annulation des décisions du Conseil communal du 26 novembre 1991 et du
Conseil d'Etat du 6 mars 1992 (V) et, subsidiairement à la conclusion IV, à
l'annulation de la décision de la municipalité du 7 septembre 2023 (VI). La
société recourante requérait une audience de débats publics au sens de l'art. 6
par. 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Elle déposait des pièces.
La municipalité a communiqué sa réponse le 22
janvier 2024, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet.
Par avis du 28 février 2024, la juge instructrice a
rejeté les requêtes de la recourante du 19 février 2024 tendant à l'intégration
du Conseil communal de Lausanne et à celle du Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS) à la présente procédure, ainsi qu'à la tenue
d'une audience de conciliation.
Les 14 mars et 22 avril 2024, la recourante a déposé
des écritures et des pièces.
G.
La municipalité a soumis à l'enquête publique du 17 avril au 16 mai 2024,
le Plan d’affectation communal "Territoires forains". En substance,
le projet de PACom prévoit d'abroger le PPA 665 et d'attribuer son périmètre à une
zone d'activités économiques 15 LAT A, réservée aux activités secondaires.
La limitation actuelle de l'affectation de la parcelle 15565, considérée comme
très restrictive, serait supprimée. Dans le détail, le rapport explicatif au
sens de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) du 22 mars 2024 expose (p. 28):
"
Zone
d’activités économiques 15 LAT A
Les zones d’activités de ********
et de ********, sont désignées par la SRGZA
[NDLR:
Stratégie régionale de gestion des zones d’activités]
comme des secteurs
réservés aux activités secondaires. Cela comprend les activités administratives
liées aux entreprises. Le commerce est autorisé s’il est directement lié à
l’activité secondaire, à hauteur de 20% maximum des surfaces de plancher
déterminantes, mais au maximum 2'000 m
2
de surfaces de vente.
La parcelle N°
15565, propriété de la société «A.________» à ******** est actuellement régie
par un plan partiel d’affectation, datant de 1992, qui sera abrogé par le
PACom. La destination de cette parcelle est actuellement réservée à l’industrie
et à l’artisanat, avec des restrictions limitant les activités à la
transformation et au commerce liés au bois. Il est proposé de lever ces
restrictions et d'élargir la destination de la parcelle à d'autres types
d'activités. D’un point de vue économique, cette obligation apparaît comme très
restrictive. Ayant cessé ses activités, la société «A.________» rencontre des
difficultés avérées à trouver un repreneur dans le domaine. Elle a d’ailleurs
formulé plusieurs demandes visant à supprimer ces restrictions, argumentant
qu’elles ne correspondent plus à la réalité économique de l’entreprise,
confrontée à un
[sic]
qui fait face à un
effondrement des activités de sciage et du commerce du bois. De plus, il
apparaît difficile de justifier pourquoi seule cette parcelle serait soumises à
des prescriptions plus contraignantes que les autres zones d’activités.
"
H.
A la requête de la CDAP, la DGTL a transmis son propre dossier relatif à
l'établissement du PPA 665 " ********".
Le 24 mars 2025, la recourante et la municipalité
ont toutes deux déposé des déterminations complémentaires. La recourante s'est
encore exprimée le 4 avril 2025.
La municipalité a fait de même le 7 avril 2025, en communiquant
une pièce. Elle a en outre exposé, au vu de la mise à l'enquête du projet de
PACom et compte tenu du principe de la proportionnalité, qu'elle s'engageait à
suspendre l'application de la décision attaquée en attendant de connaître la
décision du Conseil communal sur la restriction d'affectation, mais seulement
en ce qui concernait les éventuelles activités qui ne seraient pas liées à des
violations de la LATC ou du droit de l'environnement.
La recourante a fait usage de son droit à la
réplique spontanée le 22 avril 2025.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile, étant précisé que seule la
décision du 7 septembre 2023, à l'exclusion du courrier du 4 novembre 2022, est
formellement susceptible de recours. Le recours respecte au surplus les
conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79
LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante dispose en
outre de la qualité pour recourir en tant que destinataire de la décision
entreprise et propriétaire de la parcelle concernée. Il convient ainsi d'entrer
en matière sur le fond.
2.
La recourante requiert une audience de débats publics au sens de l'art.
6 CEDH.
a) L'art. 6 par. 1 CEDH donne à toute personne le
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un
délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi,
qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre
elle.
La tenue de débats publics doit, sauf circonstances
exceptionnelles, avoir lieu devant les instances judiciaires précédant le
Tribunal fédéral. Il appartient à ce titre au recourant, sous peine de
forclusion, de présenter une demande formulée de manière claire et
indiscutable. Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y donner
suite. Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'art. 6 par. 1,
2
e
phrase, CEDH, lorsque la demande est abusive, chicanière, ou
dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé,
irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou encore lorsque
l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques (ATF 141 I 97
consid. 5.1; 136 I 279 consid. 1; 134 I 331 consid. 2.3).
La CourEDH a rappelé que l'art. 6 CEDH - en dehors
des limitations expressément prévues par cette disposition - n'exige certes pas
nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. Cela est
notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité
ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une
audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière
équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties
et d'autres pièces. Partant, on ne saurait conclure, même dans l'hypothèse
d'une juridiction investie de la plénitude de juridiction, que la disposition
conventionnelle implique toujours le droit à une audience publique,
indépendamment de la nature des questions à trancher. D'autres considérations,
dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en
découlant d'un traitement rapide des affaires inscrites au rôle, entrent en
ligne de compte pour déterminer si des débats publics sont nécessaires. La
CourEDH a ainsi déjà considéré que des procédures consacrées exclusivement à
des points de droit ou hautement techniques pouvaient remplir les conditions de
l'art. 6 même en l'absence de débats publics (arrêt de la CourEdH Mutu et
Pechstein contre Suisse du 2 octobre 2018 § 177).
b) En l'occurrence, le litige porte sur des éléments
largement débattus dans les écritures, ne soulevant pas de questions de
crédibilité, ni de controverse sur des faits qui auraient requis une audience.
Il n'y a pas lieu de procéder à une audience de débats publics au sens de
l'art. 6 CEDH.
3.
La recourante soutient que les décisions du Conseil communal du 26 novembre
1991 et du Conseil d'Etat du 6 mars 1992 seraient nulles.
a) La recourante relève dans son mémoire de recours que
l'art. 9 al. 2 RPPA n'a pas fait l'objet d'une enquête publique complémentaire.
Elle affirme que les décisions communale et cantonale d'adoption et
d'approbation de l'art. 9 al. 2 RPPA ne lui auraient pas été communiquées et
qu'elle n'aurait pris connaissance de cette restriction que le 13 septembre
2023, à réception de la décision municipale du 7 septembre 2023. Elle précise
n'avoir jamais reçu la correspondance du 4 novembre 2022 dont la municipalité
fait état. Elle aurait ainsi été empêchée de formuler une opposition à l'encontre
de la restriction, puis de contester le bien-fondé de celle-ci devant les
autorités judiciaires. Ce vice constituerait une violation crasse de son droit
d'être entendue, suffisamment grave pour justifier la nullité de l'art. 9 al. 2
RPPA.
b) Selon la jurisprudence, la nullité absolue d'une
décision, qui peut être invoquée en tout temps devant toute autorité et doit
être constatée d'office, ne frappe que les décisions affectées d'un vice qui
doit non seulement être particulièrement grave, mais doit aussi être manifeste
ou dans tous les cas clairement reconnaissable, et pour autant que la
constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du
droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre
la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que
le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire.
Entrent principalement en ligne de compte comme motifs de nullité la violation
grossière de règles de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée
(fonctionnelle ou matérielle) de l'autorité qui a rendu la décision; en
revanche, des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité
d'une décision (cf.
ATF 145 III 436
consid. 4;
137 I 273
consid. 3.1,
et les références).
c) A teneur de l'art. 33 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans
d’affectation sont mis à l’enquête publique (al. 1). Le droit cantonal prévoit
au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d’affectation
fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales
d’exécution (al. 2).
Selon l'art. 57 aLATC, dans sa version du 4 décembre
1985 en vigueur jusqu'au 9 février 1994, le plan d'affectation est soumis à
l'enquête publique pendant une durée de 30 jours. Les propriétaires dont les
immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il
s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions
importantes du territoire de la commune. D'après l'art. 58 aLATC, toujours dans
sa version en vigueur jusqu'au 9 février 1994, après la fin de l'enquête
publique, la municipalité peut encore entendre les opposants (al. 1). Elle
établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé
des oppositions et des propositions de réponse à chacune d'elles. Les
conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications proposées au
projet soumis à l'enquête (al. 2). Lorsque le conseil de la commune adopte le
projet sans modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes
de protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au
Département des travaux publics en vue de son adoption par le Conseil d'Etat
(al. 3). Si le conseil apporte des modifications plus importantes, celles-ci
sont soumises à une enquête complémentaire de 30 jours après l'examen préalable
du département. Les oppositions ne sont alors recevables que dans la mesure où
elles visent les modifications mise à l'enquête publique. Les alinéas 1 à 3
sont applicables pour le surplus (al. 4).
La règle précitée de l'art. 58 al. 4 aLATC (devenu
l'art. 58 al. 5 dans la LATC du 9 février 1994, puis l'art. 42 al. 3 dans la
LATC actuelle) vise à sauvegarder en particulier les intérêts des propriétaires
qui n'ont pas fait opposition parce que le plan soumis à l'enquête leur donnait
satisfaction.
d) aa) En l'occurrence, le PPA 665 a été mis à
l'enquête publique en 1990. Le projet visait à faire passer les quatre
parcelles du secteur, dont la parcelle 15565 de la recourante qui supportait
déjà une scierie, de la zone intermédiaire à une zone industrielle et
artisanale. L'art. 9 RPPA dans sa version mise à l'enquête affectait ainsi les
bâtiments à des établissements à caractère industriel et artisanal, sans autre
précision. Ce n'est que lors des débats que le Conseil communal a introduit,
sur proposition d'amendement de la commission ad hoc, un al. 2 à l'art. 9 RPPA,
limitant, pour la parcelle 15565 exclusivement, les activités autorisées à celles
liées à la transformation du bois. Le PPA a été adopté par le Conseil communal
le 26 novembre 1991 en bloc, sans soumettre la restriction précitée à l'enquête
complémentaire. Le Conseil d'Etat a ensuite approuvé le PPA.
Comme exposé ci-dessus, l'art. 58a al. 3 et 4 aLATC
prévoyait que lorsque le Conseil communal adoptait le projet sans modification
"susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection",
le dossier était adressé au Département des travaux publics en vue de son
adoption par le Conseil d'Etat (al. 3). En revanche, si le conseil apportait
des modifications plus importantes, celles-ci devaient soumises à une enquête
complémentaire de 30 jours après l'examen préalable du département (al. 4). En
l'occurrence, il appert que le Conseil communal a considéré que la restriction
apportée à l'art. 9 du projet de RPPA n'était pas susceptible de porter
atteinte à des intérêts dignes de protection, de sorte qu'une enquête publique
complémentaire ne s'imposait pas. Le Conseil d'Etat n'a rien trouvé à redire à
ce procédé, puisqu'il a ensuite approuvé le PPA en connaissance de cause, le ch. 1
du dispositif de la décision du 26 novembre 1991 du Conseil communal mentionnant
expressément la modification (cf. let. C supra).
Il ne ressort pas du dossier en mains du tribunal
que la société A.________ aurait d'emblée consenti à la restriction en cause,
au motif, par exemple, que le passage de la zone intermédiaire à une zone
industrielle et artisanale suffisait à ses vœux, son activité étant de toute
façon liée à la transformation du bois. Le procès-verbal de la séance du 26
novembre 1991 et les documents y relatifs ne permettent pas davantage de présumer
un tel accord. Dans ces conditions, le tribunal n'est pas en mesure de retenir
que le Conseil communal, respectivement le Conseil d'Etat, aient été légitimés
à tenir pour remplies les conditions de renonciation à une enquête publique
complémentaire au sens de l'art. 58a al. 3 aLATC.
Quoi qu'il en soit, au vu des circonstances
particulières de l'espèce, une telle violation de l'art. 58a aLATC ne constitue
pas un vice de procédure si grave et si manifeste qu'elle doive entraîner la
nullité absolue de l'art. 9 al. 2 RPPA. En particulier, la recourante se limite
à soutenir que l'absence d'enquête publique complémentaire l'aurait privée - elle
- d'exercer correctement son droit d'être entendue sous forme d'opposition lors
de l'enquête complémentaire puis, si nécessaire, sous forme de recours contre
les décisions d'adoption et d'approbation. Elle ne soutient pas, à juste titre,
que l'absence d'enquête publique complémentaire aurait empêché d'autres
personnes d'exprimer leur opposition à cette restriction, puis le cas échéant
de recourir. En effet, on ne voit pas que la restriction litigieuse ait été
susceptible de porter atteinte à d'autres intérêts que les siens. Enfin, en
l'occurrence, la renonciation à une enquête publique complémentaire ne procédait
pas d'un vice manifeste, aisément décelable, mais relèverait tout au plus d'une
appréciation erronée de l'art. 58a al. 3 aLATC.
Certes, dans l'ATF 114 Ib 180, le Tribunal fédéral
avait considéré qu'une modification d'un plan de zones sans enquête publique
constituait un vice de forme grave, entraînant la nullité absolue. Dans cette
affaire, le département compétent avait modifié un plan de zones déjà en
vigueur en insérant un terrain dans une zone de construction et installations
publiques sans avoir mis cette modification à l'enquête publique. La présente
constellation est différente: le PPA 665 a bel et bien fait l'objet d'une procédure
régulière et complète; seule la modification de l'art. 9 al. 2 RPPA, qui ne
concernait qu'une restriction limitée à un seul terrain, sans être susceptible
de porter atteinte à d'autres intérêts que ceux de la recourante, n'a pas
bénéficié d'une enquête publique complémentaire en raison d'une appréciation
possiblement erronée de l'art. 58a al. 3 aLATC. Au demeurant, dans un arrêt du
29 avril 1982, l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police
des constructions avait déjà retenu, s'agissant de la procédure d'adoption d'un
plan d'extension communal général (aujourd'hui un PACom), que le défaut
d'enquête publique complémentaire n'était pas une irrégularité si grave qu'elle
entraîne manifestement la nullité absolue du plan (RDAF 1985 p. 423 s.).
bb) Par surabondance, on relèvera que même si la
procédure relative à l'art. 9 al. 2 RPPA souffrait d'un vice grave et
manifeste, la sécurité du droit empêcherait tout constat de nullité absolue. En
effet, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, l'invalidité de
l'art. 9 al. 2 RPPA n'impliquerait pas nécessairement la restitution sans
restriction de la parcelle à la zone artisanale et industrielle. Formellement,
le PPA 665 ayant été adopté en une seule procédure, respectivement en un seul
vote, portant sur la totalité de ses dispositions réglementaires, y compris
l'art. 9 al. 2 RPPA, il n'est pas possible de ne constater la nullité que de
cette disposition. Un tel procédé reviendrait à présumer - plus de trente ans
plus tard - de la teneur du vote du Conseil communal s'il avait dû s'exprimer
sur l'adoption du plan à l'issue de l'enquête complémentaire.
cc) Dans ces conditions, c'est à tort que la
recourante prétend que les décisions du Conseil communal du 26 novembre 1991 et
du Conseil d'Etat du 6 mars 1992 seraient nulles. Son recours doit ainsi être
rejeté sur ce point.
4.
La recourante affirme en substance que la restriction découlant de
l'art. 9 al. 2 RPPA ne pourrait lui être opposée, dans la mesure où elle aurait
été adoptée de manière irrégulière, en violation de son droit d'être entendue.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), les
organes de l’Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux
règles de la bonne foi. Cela implique qu'ils
s'abstiennent
d'adopter un comportement contradictoire ou abusif
(cf. ATF 144 II 49
consid. 2.2).
Selon la jurisprudence relative à la notification
des décisions, une décision irrégulièrement notifiée n'est pas nulle, mais
simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires; une
telle décision ne peut donc pas les lier, mais la protection des parties est
suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but
malgré cette irrégularité (ATF 139 II 243 consid. 11.2 p. 260; 132 II 21
consid. 3.1 p. 27; TF 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3). Il y a lieu
d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si les parties
intéressées ont réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la
notification et ont, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de
s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du
vice de forme. Ainsi, l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il
a connaissance de quelque manière que ce soit de l'existence de la décision
qu'il entend contester (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; TF
2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3). Attendre passivement serait en
effet contraire au principe de la bonne foi (cf. ATF 132 II 485 consid. 4.3; TF
2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3). Le délai de recours pour attaquer
un acte notifié irrégulièrement court dès le jour où le destinataire a pu en
prendre connaissance, dans son dispositif et ses motifs (cf. ATF 139 IV 228
consid. 1.3; 102 Ib 91 consid. 3). En vertu du principe de la bonne foi,
l'intéressé est toutefois tenu de se renseigner sur l'existence et le contenu
de la décision dès qu'il peut en soupçonner l'existence, sous peine de se voir
opposer l'irrecevabilité d'un éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139
IV 228 consid. 1.3 et les références citées).
Cette jurisprudence doit être appliquée par analogie
ici, s'agissant des conséquences de l'irrégularité de l'adoption et de
l'approbation de l'art. 9 al. 2 RPPA.
b) aa) Dans son mémoire de recours, la recourante
affirme n'avoir appris la teneur de la restriction litigieuse que par la
décision attaquée. Elle ne convainc pas. Il est établi qu'un architecte puis un
notaire se sont expressément renseignés en son nom sur la portée et le maintien
de la restriction litigieuse et ont été dûment informés les 8 novembre 2017 et
25 juin 2019 respectivement. Or, il n'est pas concevable que ces personnes
aient agi sans mandat de la recourante, ni qu'elles aient tu à la recourante
l'information sensible expressément récoltée. Enfin et surtout, la recourante a
elle-même rappelé la teneur complète de l'art. 9 al. 2 RPPA à la municipalité
par courrier du 3 décembre 2020, précisément pour en requérir la suppression.
Elle en avait donc une parfaite connaissance au plus tard à cette date.
bb) Dans sa réplique, la recourante reconnaît
finalement qu'elle avait, le 3 décembre 2020, connaissance de la teneur de
l'art. 9 al. 2 RPPA. Elle affirme toutefois qu'elle ignorait alors que la
restriction litigieuse n'avait pas fait l'objet d'une enquête publique
complémentaire et, partant, qu'elle ignorait l'existence d'un motif de nullité.
Cette argumentation est vaine: la recourante ne pouvait méconnaître la version
de l'art. 9 RPPA mise à l'enquête publique complémentaire ni, par conséquent,
l'inexistence à ce moment-là de l'art. 9 al. 2 RPPA. Dans ces conditions, le
principe de la bonne foi imposait à la recourante de se renseigner et de
contester la teneur de l'art. 9 al. 2 RPPA au moins dès la réception du
courrier du 3 décembre 2020. En ayant attendu la notification de la décision
attaquée, plus de deux ans et demi plus tard, pour remettre en cause l'art. 9
al. 2 RPPA, elle a procédé d'une manière abusive, contraire aux règles de la
bonne foi. En d'autres termes, elle est désormais forclose à se prévaloir
devant la CDAP de l'inopposabilité de l'art. 9 al. 2 RPPA. Son recours est
ainsi mal fondé sous cet angle également.
5.
La recourante conteste que les installations (bennes et containers
notamment) et les activités (artisanat, stockage) existants sur sa parcelle
soient soumises à autorisation de construire dans une zone industrielle et
artisanale. En outre, elle dénie avoir procédé à un changement d'affectation
sans travaux soumis à autorisation.
a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité
compétente.
L'art. 103 al. 1 LATC prévoit qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise également
(al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, les
démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à
l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à
l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les
excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les
constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let.
c). Peuvent ne pas être soumis à autorisation selon l'art. 68a al. 2 du
règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.111.1), notamment les
constructions et les installations de minime importance ne servant pas à
l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l’utilisation est liée à
l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles
que les cabanes de jardin, pergolas non couvertes, fontaines, sentiers
piétonniers privés (al. 2 let. a), les aménagements extérieurs, les excavations
et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne
dépassant pas 1,20 m de hauteur et les excavations et travaux de terrassement
ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m
3
(al. 2
let. b) ou les constructions et les installations mises en place pour une durée
limitée (al. 2 let. c). Dans tous les cas cependant, l’ouvrage ne doit pas
porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés,
comme ceux des voisins, et ne pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement
(art. 103 al. 3 let. a LATC).
b) Il a déjà été retenu ci-dessus que la parcelle
litigieuse est certes colloquée en zone industrielle et artisanale, mais
qu'elle demeure soumise à la restriction de l'art. 9 al. 2 RPPA, imposant que
les activités soient liées à la transformation du bois.
Les containers litigieux, empilés sur deux niveaux,
comportant portes et fenêtres et constituant des locaux destinés à un usage
professionnel, ne sont manifestement pas de minime importance. De surcroît, tout
comme le stockage de bennes et d'autres objets (véhicules de chantier, voitures
usagées, cf. dossier photographique de la DGE), leur usage est susceptible de
ne pas être conforme à la zone, dont l'affectation est réservée, encore une
fois, aux activités en lien avec la transformation du bois. Enfin, leur
soumission à autorisation de construire s'avère d'autant plus nécessaire que
plusieurs de ces installations pourraient enfreindre le droit de
l'environnement et se trouver à proximité de la forêt ou du cours d'eau.
c) En dernier lieu, la recourante dénonce une
violation du principe de la proportionnalité. Elle relève en particulier que le
projet de PACom renonce à la restriction litigieuse liée à la transformation du
bois.
La recourante perd de vue que la décision attaquée
se limite à ordonner le dépôt d'un dossier complet de régularisation. En cours
de procédure, la municipalité a précisé qu'il s'agissait de clarifier la
situation de la parcelle et de décider des mesures nécessaires en toute
connaissance de cause. Quoi qu'il en soit, le prononcé attaqué ne refuse pas de
permis de construire, ni n'ordonne de remise en état. Il n'est donc nullement disproportionné,
peu important à cet égard la teneur du projet de PACom.
6.
Vu ce qui précède, le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté
et la décision de la municipalité du 7 septembre 2023 doit être confirmée. La
recourante, qui succombe, doit assumer les frais judiciaires. Il n'y a pas lieu
d'allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 7 septembre 2023 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2025
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.