vd_omni · GE.2015.0175 · 2017-02-20 · fr

A.________/Direction du logement et de la sécurité publique | Mise en demeure formelle adressée à un membre d'un corps de police communal en raison de son comportement. Recours contre le refus d'annuler cette mise en demeure, une année plus tard. La question de savoir si la mise en demeure est une décision, qui aurait ensuite donné lieu à un refus de réexamen, voire à un refus d'entrer en matière sur la demande de réexamen, peut rester indécise. Sur le fond, les conditions d'un réexamen ne sont pas remplies. Recours rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2017 GE.2015.0175

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 février 2017
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Guy Dutoit et David-Marcel
Yersin, assesseurs, M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourant
A.________,
au
********,
représenté
par Me Eric MUSTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction du logement et de la
sécurité publique de la Ville de Lausanne,
Corps de police,
à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ la lettre du 28 juillet 2015 du
Commandant de la Police de Lausanne
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né en 1974, a été engagé par la Commune de Lausanne le 1
er
juillet 2004 pour occuper la fonction de geôlier au sein du Corps de police. Il
a été nommé définitivement à cette fonction par la Municipalité le 1
er
juillet 2005.
B.
Le 17 avril 2014, le commandant remplaçant du Corps de police lui a
écrit pour l'informer de l'ouverture d'une enquête administrative à son
encontre parce que des manquements qui lui étaient imputés, dans l'exercice de
sa fonction, pouvaient déboucher sur une mise en demeure formelle au sens de
l'art. 71bis du Règlement pour le personnel de l'administration communale
(RPAC). La lettre résumait les raisons de l'ouverture de l'enquête administrative
et elle contenait une convocation à une audition. A.________ s'est présenté à
cette audition, le 25 avril 2014, assisté de son avocat; un procès-verbal de
cette audition a été établi. Une seconde audition a été organisée le 28 mai
2014; A.________, assisté de son avocat, a une fois encore été entendu par le
commandant remplaçant et un procès-verbal de l'audition a été établi.
C.
Le 11 juillet 2014, le commandant de police a prononcé une mise en demeure
formelle à l'encontre de A.________. Il lui a notamment écrit ceci:
"Bien que pour tous les reproches qui ont été abordés
lors des six heures cumulées d'audition, il n'ait pas été possible de vous
donner toutes les précisions que vous demandiez, notamment les dates ou le
contexte précis dans lequel les faits se sont produits, nous estimons que vos
manquements dans le savoir-être sont suffisamment étayés pour prononcer à votre
endroit une mise en demeure formelle au sens de l'article 71 bis du RPAC qui
pourrait conduire à votre licenciement pour le cas où vous n'amélioreriez pas
notablement vos prestations professionnelles jusqu'à un entretien intermédiaire
qui sera fixé courant janvier 2015.
Nous relevons que lors de votre audition du 28 mai 2014, plusieurs
objectifs vous ont été fixés, que nous vous rappelons ici pour la bonne forme:
1) plus aucune plainte relevée à vos supérieures
hiérarchiques quant à votre comportement;
2) absence de tout écart de langage, de remarques ou gestes
dépréciatifs, que ce soit vis-à-vis de vos collègues ou des détenus;
3) adoption d'un comportement susceptible de diminuer les
tensions en lieu et place de les augmenter;
4) participation (ou à tout le moins inscription) à un cours
traitant de la gestion des conflits.
Vous vous êtes engagé à faire le nécessaire pour que ces
objectifs soient atteints, ce qui devra être constaté lors de l'entretien
annuel de collaboration 2014 qui aura lieu en août ou en septembre 2014. Un
entretien intermédiaire de collaboration, courant janvier 2015, complètera
votre évaluation […]."
D.
Le 27 janvier 2015, l'avocat de A.________ a écrit au commandant de
police pour lui faire part de son appréciation du cas de son mandant, en
expliquant qu'une analyse rétrospective démontrait que la mise en demeure
formelle était "totalement infondée". Il a notamment commenté la
lettre du 17 avril 2014 ainsi que les procès-verbaux des deux auditions, il a
demandé la communication d'un rapport d'un agent Securitas au sujet d'un
épisode évoqué dans le cadre de l'enquête administrative, et il a présenté deux
requêtes concernant l'organisation du travail. En conclusion, il a exposé que
l'intéressé ne comprenait pas les griefs formulés à son encontre, qu'il restait
ouvert à une démarche de médiation et qu'il contestait toujours et encore la
mise en demeure formelle.
Le commandant de police a répondu à cette lettre le 27
février 2015. Il a indiqué qu'il ne reviendrait pas sur la question de la mise
en demeure formelle, "s'agissant d'une procédure ancienne et désormais
close". Il a par ailleurs communiqué deux rapports établis par des agents
Securitas et répondu aux deux autres requêtes. Il a notamment relevé que les
relations de travail s'étaient sensiblement améliorées depuis la fin de la
procédure de mise en demeure.
Le 25 juin 2015, A.________ a, par l'intermédiaire
de son avocat, demandé au commandant de police d'annuler la mise en demeure. Il
invoquait des éléments nouveaux, à savoir des attestations d'agents Securitas
du 19 mai et du 11 juin 2015, à propos d'épisodes pris en considération dans le
cadre de l'enquête administrative.
E.
Le 28 juillet 2015, le commandant de police a répondu à l'avocat dans
les termes suivants:
"Nous avons bien reçu votre correspondance datée du 25
juin 2015 et vous en remercions.
Vous nous transmettez deux pièces qui tendraient à dire que
les documents que nous vous avions remis suite à votre dernière correspondance
étaient basés sur des éléments erronés. A l'appui de cela, vous demandez que la
mise en demeure prononcée à l'égard de votre client soit annulée.
Nous sommes surpris que cette requête intervienne quatre mois
après que nous vous ayons envoyé lesdites pièces. Cela étant, il ne nous
apparaît pas nécessaire d'établir qui a raison au sujet de ces faits relevés
par les Securitas, dans la mesure où, nous tenons à vous rappeler, la mise en
demeure prononcée à l'égard de A.________ ne se basait de loin pas
exclusivement sur ces deux éléments. Au contraire, elle résultait d'une série
de faits et problématiques dont il a été fait état avec vous lors de deux
longues auditions qui ont été menées par mon remplaçant.
Partant, nous maintenons cette mise en demeure qui, nous vous
le rappelons, n'est pas une décision au sens de la loi sur la procédure
administrative.
En conclusion, il apparaît qu'en tant qu'employeur, nous
sommes désormais satisfaits des prestations de travail de A.________. Depuis le
prononcé de cette mise en demeure, celui-ci a su prendre en considération les
griefs qui lui avaient été faits et s'est amélioré, ce que ses qualifications
reflètent d'ailleurs. Nous nous réjouissons donc que dite mise en demeure ait
eu les effets escomptés, à savoir une prise de conscience de votre mandant sur
les prestations à améliorer professionnellement et espérons qu'il continuera
dans cette voie sur la durée."
F.
Agissant le 14 septembre 2015 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal de réformer la décision du 28 juillet 2015 de la Commune de
Lausanne, Direction du logement et de la sécurité publique, Police de Lausanne,
en ce sens que cette autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de
réexamen déposée le 25 juin 2015, la décision de mise en demeure formelle
prononcée le 11 juillet 2014 devant être annulée.
Dans sa réponse du 23 octobre 2015, la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la municipalité) conclut à l'irrecevabilité du recours.
Le recourant a déposé des déterminations le 23
novembre 2015.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let.
b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
La municipalité conteste que la lettre du 28 juillet
2015 du commandant de police soit une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et
elle soutient plus généralement qu'une mise en demeure fondée sur l'art. 71bis
RPAC n'est pas une décision, parce qu'elle n'aurait pas de conséquences
directes sur les droits et obligations du fonctionnaire; aussi conclut-elle à
l'irrecevabilité du recours au Tribunal cantonal. De son côté, le recourant
soutient qu'une mise en demeure ou un avertissement signifié à un fonctionnaire
est une décision, que celui-ci a un intérêt digne de protection à pouvoir
contester par la voie d'un recours.
b) La mise en demeure, qui peut être prononcée après
l'ouverture d'une enquête administrative à l'encontre d'un fonctionnaire
communal (art. 71 RPAC), est définie ainsi à l'art. 71bis RPAC:
"
Article 71 bis
1
Hormis les cas où un licenciement avec effet
immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure
formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne
remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en demeure, le fonctionnaire
doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de
la Municipalité.
3
Selon les circonstances, cette mise en demeure
peut être répétée à plusieurs reprises."
c) Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt,
d'examiner si la mise en demeure prononcée le 11 juillet 2014 par le commandant
de police était une décision susceptible de recours. Le recourant, qui était
assisté de son avocat depuis le début de l'enquête administrative, n'a pas
contesté cette mise en demeure formelle devant une autorité de recours. Il n'a
pas saisi la municipalité d'un recours administratif au sens de l'art. 67 al. 5
de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) – en retenant
que la mise en demeure était une décision du commandant de police rendue sur la
base d'une délégation de la municipalité – et il n'a pas non plus déposé
directement, devant le Tribunal cantonal, un recours de droit administratif.
Comme le recourant a renoncé à recourir au moment où il a reçu la mise en
demeure formelle, il ne se justifie pas de se prononcer, par un
obiter dictum
,
sur la nature de cet acte administratif et sur la possibilité de l'attaquer par
la voie du recours administratif ou par celle du recours de droit
administratif.
Le recours est, en l'occurrence, dirigé contre un
acte subséquent du commandant de police, à savoir sa lettre du 28 juillet 2015.
Dans l'hypothèse où la mise en demeure formelle serait une décision
administrative, cette lettre du 28 juillet 2015 devrait être considérée comme
un refus de réexamen de cette décision, voire comme un refus d'entrer en
matière sur la demande de réexamen. Il ne se justifie pas non plus d'examiner
en détail cette question car, dans l'hypothèse précitée, le commandant de
police était fondé à ne pas donner suite à la demande – comme cela sera exposé
plus bas. Dès lors, la question de la recevabilité du recours au Tribunal
cantonal peut demeurer indécise.
2.
Au fond, le recourant soutient que les conditions d'un réexamen de la
mise en demeure formelle étaient remplies.
a) Le réexamen d'une décision administrative est réglé,
en droit cantonal,  aux art. 64 et 65 LPA-VD, ainsi libellés:
"
Art. 64
Principes
1
Une partie peut demander à l'autorité de
réexaminer sa décision.
2
L'autorité entre en matière sur la demande :
a. si l'état
de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis
lors, ou
b. si le
requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait
pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait
pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la
première décision a été influencée par un crime ou un délit.
Art. 65
Procédure
1
Si le requérant entend invoquer l'un des moyens
mentionnés à l'article 64, alinéa 2, lettres b) et c), il doit déposer sa
demande dans les nonante jours dès la découverte dudit moyen.
2
Dans le cas prévu à l'article 64, alinéa 2,
lettre b), le droit de demander le réexamen se périme en outre par dix ans dès
la notification de la décision.
3
Les demandes fondées sur d'autres motifs peuvent
être déposées en tout temps.
4
La demande de réexamen n'a pas d'effet
suspensif, sauf décision contraire de l'autorité."
b) En l'occurrence, le recourant n'invoque pas une
modification notable des circonstances depuis le 11 juillet 2014 (cf. art. 64
al. 2 let. a LPA-VD), ni le fait que la mise en demeure aurait été influencée
par un crime ou un délit (cf. art. 64 al. 2 let. c LPA-VD). Il se prévaut de la
clause de l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD. Les faits ou moyens de preuve
importants qu'il invoque se rapportent à trois éléments: le réveil, par un coup
de pied, d'une "personne appelée à donner des renseignements" (PADR),
avant l'ouverture de l'enquête administrative (incident mentionné dans les deux
procès-verbaux d'audition); un incident survenu le 25 (recte: 28) avril 2014,
une employée de Securitas s'étant plainte d'une réaction ironique de sa part
(incident mentionné dans le procès-verbal de l'audition du 28 mai 2014); un
incident survenu le 13 mai 2014, le reproche lui étant fait d'avoir traité un
agent Securitas de "secu de merde" (incident mentionné dans le
procès-verbal de l'audition du 28 mai 2014).
Le recourant affirme qu'il peut maintenant se
prévaloir du témoignage de personnes impliquées dans ces incidents, à savoir
celui de son collègue de travail B.________, pour le premier incident – lequel
pourrait confirmer qu'il n'y a pas eu de contact avec la "PADR"; C.________,
l'agente Securitas qui aurait été victime de son attitude ironique, pour le
deuxième incident; D.________, ancien responsable de la zone carcérale Securitas,
qui a établi un rapport ("conflit avec geôlier") pour le troisième
incident.
c) Il est manifeste que le recourant, s'il avait
contesté d'emblée la mise en demeure formelle – par un recours administratif à
la municipalité ou éventuellement par un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal – aurait demandé que des preuves soient administrées; il
aurait requis la production des rapports établis au sujet des incidents (cf.
art. 29 al. 1 let. d LPA-VD), car il ne pouvait ignorer qu'un problème entre un
agent Securitas et un geôlier donnait lieu à un tel rapport. Il aurait
également requis l'audition des témoins des incidents (cf. art. 29 al. 1 let. f
LPA-VD), en particulier de son collègue B.________ et des agents Securitas
concernés, qu'il connaissait. Ces moyens de preuve étaient disponibles durant
l'enquête administrative et au moment du prononcé de la mise en demeure
formelle. Le recourant n'a pas découvert les faits litigieux une année plus
tard, au moment où il a demandé le réexamen de la mise en demeure formelle; au
contraire, il avait connaissance des circonstances des trois incidents, qui ont
été évoquées lors des auditions, et il avait déjà pu, dans les trois cas,
présenter sa défense et contester la version qui lui était présentée par le commandement
de la police. En d'autres termes, le recourant n'a pas invoqué dans sa demande
de réexamen des faits nouveaux ni des faits antérieurs qu'il ignorait, ni même
des moyens de preuve qu'il ne pouvait pas faire valoir au stade de l'enquête
administrative en 2014. Ce sont des faits et des moyens de preuve connus qui
sont en cause. Dès lors, les conditions de l'art. 64 al. 1 let. b LPA-VD ne
sont pas réunies, de sorte qu'un refus d'entrer en matière se justifie (cf.
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd.
Berne 2011, p. 397). Au surplus, comme le retient la lettre du 28 juillet 2015,
la mise en demeure "ne se basait de loin pas exclusivement" sur les
éléments invoqués dans la demande de réexamen, mais sur une "série de
faits et problématiques", pour l'essentiel antérieurs à l'ouverture de
l'enquête administrative; il est douteux que les faits invoqués aujourd'hui par
le recourant soient importants au sens de l'art. 64 al. 1 let. b LPA-VD, ou en
d'autres termes pertinents, c'est-à-dire qu'ils eussent conduit à un abandon de
la mise en demeure formelle si le commandant de police avait retenu la version
du recourant (voir à ce propos la jurisprudence citée in Benoît Bovay et al.,
Procédure administrative vaudoise, 2012, p. 234). Tout bien considéré, en
admettant que le commandant de police devait traiter la lettre du 25 juin 2015
comme une demande de réexamen de la mise en demeure formelle, un refus d'entrer
en matière s'imposait. Il n'est pas nécessaire de déterminer au surplus si le
recourant a respecté le délai de 90 jours fixé à l'art. 65 al. 1 LPA-VD.
On ne saurait donc reprocher au commandant de police
une violation du droit cantonal, s'agissant de sa réponse du 28 juillet 2015.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant le fond de l'affaire; partant, l'examen
du dossier personnel du recourant et l'audition de témoins, à propos des
incidents invoqués, ne se justifient pas.
3.
En définitive, même dans l'hypothèse – qui n'est pas celle de la
municipalité – où la mise en demeure formelle du 11 juillet 2014 serait une
décision administrative, le refus de donner suite à la demande de réexamen
n'est pas critiquable. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté
dans la mesure où il est recevable.
Il y a lieu de statuer sans frais, vu l'objet de la
contestation (rapports de travail dans la fonction publique, avec une valeur
litigieuse ne dépassant pas 30'000 fr.). Le recourant, qui succombe, n'a pas
droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.