vd_omni · AF.1992.0304 · 1993-05-27 · fr

BAUMANN c/SAF | Le SAF doit requérir le remb. des subsides AF au propr.qui procède au premier acte de morcellement; les difficultés pratiques alléguées ne sont pas un obstacle suffisant à remettre en cause le principe posé par le TF.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.05.1993 AF.1992.0304

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 27 mai 1993
__________
sur le recours interjeté par
Blaise
BAUMANN
, 1588 Cudrefin,
contre
la décision du Département de l'Agriculture,
de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, du 29
juillet 1992 (restitution de subsides pour améliorations foncières).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
O. Renaud, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Le Syndicat
d'améliorations foncières de Cudrefin-Bellerive-Vallamand s'est constitué le 28
février 1963, ses buts portant sur le remaniement parcellaire, la construction
de chemins et la pose de collecteurs d'assainissement. La mention
"améliorations foncières" a été inscrite le 21 mai 1963.
Dans
l'ancien état parcellaire, Daniel Richard, agriculteur, était propriétaire de
plusieurs biens-fonds compris dans le périmètre agricole du syndicat. A l'issue
de l'enquête sur le nouvel état, il s'est vu attribuer la parcelle NE 337 de
5'808
mètres carrés au lieu dit "Pré de
Ville". La date de mise en culture a été fixée au 1er octobre 1970 pour la
partie agricole du syndicat et le transfert de propriété définitif a eu lieu le
1er avril 1978.
B.                            a) Le plan des
zones de la Commune de Cudrefin approuvé par le Conseil d'Etat le 21 avril 1978
a classé une partie de la parcelle NE 337 en zone intermédiaire et l'autre
partie bordant un chemin public en zone de villas A qui, aux termes de l'art.
31 du règlement qui lui est lié, est destinée aux villas ou maisons familiales
comptant au plus deux appartements.
b) Daniel
Richard a déposé le 24 octobre 1980 une demande d'autorisation de morcellement
de la parcelle NE 337 en trois lots distincts, le premier correspondant à la
surface classée en zone intermédiaire (lot C), les deux autres à 1'189 (lot A),
respectivement 1'252 (lot B) mètres carrés de la surface classée en zone de
villas. A l'appui de sa demande, Daniel Richard a précisé son intention de
vendre "
les parcelles A et B du plan spécial qui sont en zone à bâtir à
deux personnes de Cudrefin qui entendent y construire deux villas familiales
".
c) Le
Service des améliorations foncières a délivré l'autorisation requise le 3
novembre 1980 en précisant que "
les opérations du syndicat de Cudrefin
étant en cours, la mention AF reste inscrite
".
d) Par acte
du 12 novembre 1980, Daniel Richard a vendu la parcelle no 1'080 correspondant
au lot A de l'autorisation de morceler au recourant Blaise Baumann, qui y a
construit une villa familiale à la faveur d'un permis de construire délivré le
27 avril 1981.
C.                            Du 9 au 28
décembre 1985, le Syndicat a mis à l'enquête le plan de répartition des frais.
Le compte du recourant Blaise Baumann indiquait un montant de Fr. 268.-- par
are au titre de rétrocession des subsides. Le rapport de la commission de
classification faisant partie intégrante du dossier d'enquête précisait que
"
la rétrocession des subsides en fr. par are indique le montant des
subsides (cantonaux et fédéraux) à restituer en cas de soustraction à la
destination agricole du fonds, ceci dès la mise en culture des parcelles du
1.10.1970
". L'enquête a définitivement été liquidée en 1989 sans
contestation de la part du recourant.
D.                            Les dernières
subventions fédérales et cantonales ont été versées au Syndicat le 8 juillet
1988, respectivement le 29 février 1992, selon les pièces produites en cours de
procédure.
E.                            Par décision
du 29 juillet 1992, le Service des améliorations foncières a réclamé à Blaise
Baumann le remboursement des subsides alloués par les pouvoirs publics dans le
cadre du remaniement parcellaire à raison de Fr. 268 par are, soit Fr. 3'183.80
au total.
F.                            Blaise Baumann
a recouru le 10 août 1992 contre cette décision en concluant implicitement à
son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais
requise par Fr. 500.--.
Le Service
des améliorations foncières s'est déterminé le 29 septembre 1992 en faveur du
rejet du recours. De nombreuses pièces sur lesquelles les parties ont eu
l'occasion de se déterminer ont été versées au dossier.
G.                            Le Tribunal
administratif a statué sans avoir fixé d'audience de débats.
Considère en droit :
________________
1.                             a)
Considérant que les travaux d'améliorations foncières constituent des mesures
fondamentales pour le maintien et l'encouragement de l'agriculture, la loi
fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) prévoit l'octroi de subsides par la
Confédération (art. 77 et 91 LAgr); elle contient également des dispositions
destinées à assurer le maintien de l'affectation qui a motivé l'allocation des
subventions accordées dans ce domaine (FF 1951 I 234 ss; ATF 111 Ib 116). Les
mesures prévues à cet effet sont notamment l'interdiction de désaffecter les
immeubles remaniés sans autorisation et l'obligation de rembourser les subsides
en cas de désaffectation. L'aide octroyée par l'Etat pour subvenir aux besoins
de la paysannerie ne doit pas permettre aux destinataires de réaliser grâce à
elle un enrichissement illégitime au moyen d'une désaffectation de leurs
biens-fonds ruraux, ceux-ci ayant été mis au profit de dite aide uniquement
dans le dessein de promouvoir leur rendement agricole (ATF 88 I 216; RVJ 1973,
p. 119).
b) La
restitution des subventions est régie respectivement par les art. 85 al. 4 et
86 al. 3 LAgr pour les subsides fédéraux et par l'art. 114 de la loi vaudoise
sur les améliorations foncières (LAF; RSV 8.16) pour les subventions
cantonales.
Indépendamment
du délai de vingt ans fixé à l'art. 85 LAgr qui court dès le versement du solde
du subside fédéral, la restitution des subventions allouées en faveur des
améliorations foncières suppose qu'un motif de restitution soit réalisé. Parmi
ces motifs, les art. 85, 86 LAgr. et 53 de l'ordonnance concernant l'octroi de
subsides en faveur des améliorations foncières et des bâtiments ruraux (OAF; RS
913.1) mentionnent la soustraction des immeubles améliorés à l'aide de
contributions publiques à l'affectation qui en a motivé l'allocation et le nouveau
morcellement de terres comprises dans un remaniement parcellaire. L'art. 54 OAF
habilite les cantons à préciser l'étendue de la restitution des subsides
fédéraux en tenant compte de l'importance de la modification apportée à
l'affectation de l'immeuble, de la surface du bien-fonds détourné de son
affectation et de l'importance de l'utilisation non agricole. Toutefois,
l'interdiction de morceler a la priorité sur les prescriptions cantonales qui
fixent un minimum à la contenance des biens-fonds agricoles en cas de
morcellement (art. 616 CC).
L'art. 113
LAF reprend sur le plan cantonal le principe de l'interdiction de soustraire
sans autorisation les biens-fonds améliorés à l'aide de contributions allouées
à titre d'améliorations foncières à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées. L'art. 114 LAF confère au Département de
l'agriculture de l'industrie et du commerce la compétence d'exiger le
remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales
accordées à titre d'améliorations foncières, cela notamment lorsqu'un
bien-fonds est morcelé ou soustrait à la destination précitée.
2.                             Dans un arrêt
du 28 février 1975 publié aux ATF 101 Ib 198, le Tribunal fédéral a annulé la
décision du Service des améliorations foncières valaisan qui réclamait le
remboursement des subsides fédéraux pour améliorations foncières à l'acquéreur
d'un terrain morcelé après remaniement après avoir considéré que l'obligation
de rembourser incombait au propriétaire qui opère le premier acte de désaffectation,
soit, en l'occurrence, aux aliénateurs qui avaient fait morceler le terrain
remanié en vue de le vendre comme parcelles à bâtir.
Les faits à
la base de cet arrêt sont identiques à ceux de la présente affaire. A la suite
de l'affectation en zone de villas d'une partie du bien-fonds qui lui a été
attribué dans le cadre du remaniement, son propriétaire, Daniel Richard, l'a
morcelé avec l'autorisation de l'autorité compétente pour vendre l'une des deux
parcelles classés en zone à bâtir au recourant qui y a édifié une villa
familiale. L'art. 114 LAF prévoit que le département compétent doit obtenir le
remboursement des subventions aussi bien fédérales que cantonales. A ce titre,
l'autorité intimée ne saurait s'écarter sans motifs objectifs de la jurisprudence
du Tribunal fédéral rendue en application des dispositions de droit fédéral en
matière de restitution des subsides fédéraux pour améliorations foncières.
a)
L'autorité intimée conteste implicitement l'existence d'un motif justifiant la
restitution des subsides avant l'édification par le recourant d'une villa
familiale. Selon elle, l'affectation d'un terrain remanié en zone constructible
n'entraînerait une obligation de remboursement que si le sol perdait
parallèlement son affectation agricole ou s'il était morcelé. Aussi longtemps
que dure l'affectation agricole, sans morcellement, la restitution des
subventions ne serait pas exigible.
Si la
collocation de près de la moitié de la parcelle NE 337 en zone de villas A du
plan des zones de Cudrefin constitue un juste motif d'ordre général pour
obtenir le morcellement (cf. le Guide pour la restitution de subsides accordés
pour améliorations foncières et constructions rurales, établi en juin 1979 par
la conférence des services chargés des améliorations foncières, p. 8), on peut
se demander si elle est constitutive en soi d'une soustraction de la
destination agricole du fonds justifiant la restitution des subsides au sens de
l'art. 53 al. 2 lit. a OAF. Cette question peut rester ouverte dans la mesure
où ce changement d'affectation - indépendant de la volonté du propriétaire - a
été immédiatement suivi d'une demande d'autorisation de morceler accordée par
le Service des améliorations foncières.
L'autorité
intimée ne prétend pas que le nouveau morcellement de terres agricoles
comprises dans un remaniement parcellaire ne constitue pas un motif de
restitution. Elle objecte cependant qu'un morcellement n'entraîne pas
nécessairement une obligation de rembourser les subsides si le terrain remanié,
bien que classé en zone à bâtir, reste malgré tout utilisé à des fins
agricoles, un déclassement ultérieur en zone agricole n'étant alors pas exclu.
b) Le
Tribunal fédéral a écarté une telle objection au considérant 3a de l'arrêt
précité après avoir considéré que le fait de morceler à nouveau un terrain
remanié était en contradiction au texte clair de l'art. 86 LAgr et avec
l'esprit des dispositions fédérales relatives aux améliorations foncières. Dans
un arrêt récent (arrêt AC 91/031, du 16 décembre 1992), le Tribunal administratif
a, il est vrai, nuancé cette jurisprudence en relevant que certaines opérations
de morcellement pouvaient ne pas retirer leur effet aux améliorations foncières
et, en conséquence, ne pas justifier automatiquement la restitution de
subventions. Il a cité le cas d'un morcellement destiné à permettre un échange
de parcelles agricoles ou l'attribution d'une parcelle à un domaine voisin (JAB
1989, p. 325) ou encore de la vente à une entreprise à caractère agricole (JAB
1987, p. 124). Le cas d'espèce se distingue fondamentalement des hypothèses
visées du fait que les terrains ont été vendus à des tiers sans liens directs
ou indirects avec l'agriculture.
Enfin, même
si l'on voulait suivre l'autorité intimée, les conditions pour admettre, dans
le cas particulier, une exception au principe du remboursement automatique des
subventions ne seraient de toute évidence pas réunies. Daniel Richard a en
effet motivé sa demande d'autorisation de morceler par le fait qu'il entendait
vendre les deux parcelles classées en zone de villas A à deux habitants de la
Commune de Cudrefin en vue d'y construire deux villas familiales. La
destination future des parcelles objet de la demande de morcellement était donc
parfaitement claire pour l'autorité intimée. Dans ces conditions, le
morcellement autorisé le 3 novembre 1980 par le service intimé constitue donc
bel et bien une opération sujette au remboursement au moins partiel - l'une des
parcelles divisées étant classée en zone intermédiaire inconstructible - des
subventions versées.
c) Le
Service des améliorations foncières invoque enfin l'impossibilité pratique de
réclamer le remboursement des subventions au propriétaire qui a procédé au
morcellement aussi longtemps que le tableau de répartition des frais n'est pas
entré en force. Ce n'est qu'à ce moment que le montant exact des subsides à
charge de chaque propriétaire peut être connu. Au moment de la demande de
morcellement, cette autorité n'en connaissait pas le montant et ne pouvait de
ce fait pas en réclamer la restitution au propriétaire qui a procédé au
morcellement.
Cette
objection pratique n'est toutefois pas décisive. Le Tribunal fédéral a rappelé
que la question du remboursement des subsides devait être réglée en
principe aussi rapidement que possible et
qu'il n'était pas satisfaisant d'en reporter la solution au moment où
intervient le dernier acte confirmant la désaffectation.
Le Guide
pour la restitution des subsides admet expressément la méthode de calcul de la
restitution des subventions fondée sur le tableau de répartition des frais.
Cette méthode ne se conçoit toutefois que dans les hypothèses où les motifs de
restitution surviennent après l'entrée en force de l'enquête sur la répartition
des frais, dans le délai de vingt ans courant dès le versement du dernier
subside fédéral. En revanche, lorsque comme en l'espèce, le motif de
restitution des subventions intervient durant la procédure de remaniement,
l'autorité compétente en matière de restitution de subventions ne saurait
attendre l'entrée en force du tableau de répartition des frais, mais doit
choisir une autre méthode. Le Guide en propose une sous la forme d'un calcul du
montant selon les subventions présumées (op. cit., p. 10 et 13). Cette méthode
permettrait de respecter la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en la
matière; elle assurerait sans doute l'égalité de traitement avec d'autres
propriétaires auxquels la restitution des subventions ne serait demandée
qu'ultérieurement, pour autant qu'elle prenne en compte les avantages retirés
du remaniement par la parcelle morcelée. Elle n'exclut cependant pas le choix
d'une autre méthode. Les difficultés pratiques auxquelles l'autorité intimée
risque d'être confrontée par l'application à la lettre de la jurisprudence
précitée ne constituent pas un motif suffisant pour attendre dans tous les cas
l'entrée en force du tableau de répartition des frais.
d) Les
objections du service intimé ne permettent pas de s'écarter de la solution
retenue de manière parfaitement claire par le Tribunal fédéral. Il apparaît ainsi
que l'autorité intimée aurait dû réclamer le remboursement des subsides au
propriétaire qui a procédé au morcellement de la parcelle NE 337 à la suite de
celui-ci. Cette solution s'impose d'autant plus qu'il paraît pour le moins
douteux au regard de l'art. 782 CC que la charge foncière de droit public
inscrite au registre foncier puisse continuer à garantir le remboursement des
subsides dû par le précédent propriétaire.
3.                             Les
considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours formé par
Blaise Baumann et à l'annulation de la décision attaquée. Vu l'issue du
pourvoi, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. L'avance de frais que le
recourant a effectuée par Fr. 500.-- lui est restituée.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision rendue
le 29 juillet 1992 par le Département de l'Agriculture, de l'industrie et du
commerce, Service des améliorations foncières, est annulée.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
Lausanne, le 27 mai 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa
notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).