vd_omni · AC.2011.0333 · 2013-07-04 · fr

WASSER, WASSER/Service du développement territorial, Municipalité de Gimel | Travaux d'aménagement d'extérieurs effectués sans autorisation cantonale sur une habitation sise en zone agricole. L'autorisation accordée par la municipalité pour certains de ces travaux est nulle, de sorte que les recourants ne peuvent invoquer leur bonne foi. Cette circonstance peut toutefois être prise en compte pour apprécier la proportionnalité de l'ordre de remise en état. Une partie des travaux réalisés, soit le remplacement de pavés et la construction d'une terrasse, peut être considérée comme une transformation partielle de constructions bénéficiant d'une situation acquise, au sens de l'art. 24c al. 1 et 2 LAT, et doit être régularisée. Une partie des autres travaux peut être régularisée en application du principe de la proportionnalité (remplacement d'une haie par une clôture); pour le reste, l'ordre de remise en état doit être confirmé (notamment ordre de repeindre une clôture). Admission partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2013 AC.2011.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juillet 2013
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; Mme Pascale Fassbind-de Weck et M.
Raymond Durussel, assesseurs.
Recourants
1.
Stéphanie WASSER,
à Gimel,
2.
Laurent WASSER,
à Gimel, tous deux représentés par
M
e
Stefano Fabbro, avocat, à Fribourg,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par
M
e
Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,
Aut
orité concernée
Municipalité de
Gimel,
représentée par M
e
Jean-Michel Henny, avocat,
à Lausanne
.
Objet
Remise en état
Recours Stéphanie WASSER, Laurent WASSER
c/ décision du Service du développement territorial du 15 novembre 2011
(ordonnant la remise en état de divers aménagements extérieurs sur la
parcelle n° 603, au lieu-dit "En Bauloz")
Vu les faits suivants
A.
Stéphanie et Laurent Wasser sont copropriétaires
depuis 2005 pour une moitié chacun de l'immeuble n° 603 du Registre foncier de
la Commune de Gimel
(ci-après: la commune). D'une surface de 917 m
2
, cette parcelle est
située en zone agricole au sens du plan des zones et du règlement communal sur
le plan d'extension et la police des constructions adopté le 16 mai 1986 par le
Conseil d'Etat (ci-après: RPE), Ce bien-fonds n'a jamais eu d'usage agricole, à
tout au moins depuis le 1
er
juillet 1972. La parcelle supporte
l'habitation ECA n° 560 et la dépendance ECA n° 561 (cabanon de jardin) construites
en 1964. Elle était aménagée, au sud-ouest, d'un muret d'environ 80 cm de
hauteur retenant une terrasse engazonnée irrégulière et plantée de plusieurs
arbres et, au nord-ouest, d'une haie de charmilles complétée d'une clôture en
treillis métallique, supportée notamment par quelques piliers en béton ainsi
qu'une rangée de dalles en béton dessinant un cheminement entre le bâtiment et
la haie. Les murs de la rampe d'accès au garage n'étaient pas équipés d'une
barrière.
Par lettre du 5 septembre 2006, les
époux Wasser ont déposé une demande de permis de construire auprès de la
commune en vue de réaliser divers travaux d'aménagement extérieur (coupe
d'arbres, aménagement d'une terrasse avec revêtement minéral au droit de la
façade sud-ouest). A cette demande était jointe notamment une photo de la
maison avant travaux (mis à part certains arbres déjà abattus,
vraisemblablement après avoir obtenu l'autorisation de François Martignier,
garde forestier) annotée d'indications sur ceux projetés. Le permis de
construire n° 655 a été délivré par la Municipalité de la commune (ci-après: la
municipalité) le 21 septembre 2006. Les travaux projetés étant de minime
importance, ils ont été dispensés de mise à l'enquête publique.
Stéphanie et Laurent Wasser ont
déposé le 20 septembre 2007 une nouvelle demande de permis auprès de
l'administration communale afin de réaliser des travaux d'aménagements complémentaires
(arrachage de la haie de charmilles le long du bâtiment, remplacement de la
barrière métallique existante et ses poteaux par une clôture en PVC blanche, pose
d'un revêtement minéral au droit de la façade nord-ouest ainsi que divers
travaux de drainage et d'assainissement en lien avec l'écoulement des eaux de
surface). Cette demande était accompagnée de dix photos annotées explicitant
les travaux projetés. Une séance sur place en présence d'un membre de la
municipalité a eu lieu. Les travaux ont également été dispensés de mise à
l'enquête publique et le permis de construire n° 696 a été délivré en date du 25
octobre 2007.
En janvier 2008, la porte du garage
en bois, de couleur foncée, a été remplacée par une porte en PVC blanche. Puis,
en novembre 2009, trois puits de lumière ont été installés sur le toit ainsi
qu'une ventilation pour la cuisine et la porte d'entrée a été modifiée. Ces aménagements
n'ont pas fait l'objet de demande auprès de la municipalité.
B.
Le 7 juillet 2010, les époux Wasser ont déposé
une demande pour la construction d'une véranda non chauffée ainsi que le déplacement
d'une citerne à mazout notamment. A la différence des deux premières demandes
présentées en 2006 et 2007, celle de juillet 2010 a été était faite au moyen du
formulaire officiel de "Demande de permis de construire (P)" et était
accompagnée de plans établis par un architecte. Le dossier a été mis à l'enquête
du 30 juillet au 30 août 2010 et transmis à la Centrale des autorisations en
matière d'autorisations de construire (ci-après: CAMAC) le 20 juillet 2010.
Suite à la requête du Service du
développement territorial (ci-après: le SDT), du 2 août 2010, Stéphanie et
Laurent Wasser ont fourni des renseignements sur l'historique de tous les
travaux entrepris depuis le 1
er
juillet 1972 sur le bâtiment ECA n°
560, sur la construction, l'affectation et l'historique des travaux concernant
l'annexe ECA n° 561 ainsi qu'un dossier photographique de l'état actuel de la
parcelle. Le 27 septembre 2010, le SDT a requis des renseignements
complémentaires.
Le 25 février 2011, la CAMAC a
établi sa synthèse (n° 107065). Une autorisation pour les travaux envisagés dans
la demande du 7 juillet 2010 ainsi que la création d'une douche et d'un wc au sous-sol
- aménagement réalisé à une date indéterminée - a été délivrée. En revanche, il
ressort de ce document que les aménagements effectués suite à l'obtention des
permis n
os
655 et 696, ainsi que ceux réalisés en 2008 et 2009 nécessitaient
également une autorisation cantonale et que leur ampleur ne permettait pas de
les assimiler à une transformation partielle des abords du bâtiment. Par
conséquent, ces aménagements ne pouvaient être régularisés sans entreprendre des
mesures de remise en état.
C.
En date du 23 mars 2011, la municipalité a délivré
le permis de construire n°
782. Sous la rubrique "Autorisations spéciales et conditions
particulières cantonales (art. 120 LATC)", il est indiqué que les
conditions fixées par la synthèse CAMAC devront être respectées ainsi que les
autorisations spéciales et les conditions particulières cantonales citées en
annexe dudit permis.
Le 30 avril 2011, les propriétaires
ont exposé ne pas être en mesure, d'un point de vue financier, de procéder aux
modifications proposées dans la synthèse CAMAC.
D.
Par décision du 15 novembre 2011, le SDT a
ordonné aux époux Wasser de procéder à divers travaux afin de rétablir un état
conforme à la loi. Le dispositif de cette décision est le suivant:
"
I.   Ordre est donné d'évacuer la clôture PVC, ainsi qu'une rangée
de dalles le long du Chemin Magnin et de reconstituer une haie de charmilles.
Un treillis métallique discret similaire en type et en taille à celui qui a été
supprimé, peut être intégré à la haie.
II. Ordre est donné de diminuer, par la
suppression d'une partie du dallage et du mur de soutènement, la profondeur de
la terrasse sud-ouest de 9 mètres à 5 mètres (35 m
2
) et de procéder
à la reconstitution du talus et à la remise en herbe de la partie sud-ouest,
ainsi qu'à la plantation, dans l'espace remis en herbe ou en talus, de deux
arbres d'essences majeures indigènes typiques et adaptées à la situation.
III.        Ordre vous est donné de planter un massif
d'arbustes et de plantes grimpantes, d'essence indigène adaptée à la région, le
long du mur sud-est soutenant la terrasse.
IV.
Ordre vous est donné de repeindre dans une teinte brun foncé,
similaire à celle de la barrière du balcon, toutes les clôtures en PVC blanc
restantes.
(...)
".
E.
Le 16 décembre 2011, Stéphanie et Laurent Wasser
ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal vaudois. Ils concluent à son annulation, soit
principalement à l'octroi rétroactif des autorisations cantonales pour les
travaux exécutés suite aux permis de construire n
os
655 et 696 et,
subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision au sens des considérants. Ils ont produit notamment les devis relatifs
aux frais de remise en état du terrain. Selon ces documents, le coût
s'élèverait à 23'295 fr. 60, soit presque autant que les frais de construction
de 24'336 fr. 90 auxquels s'ajoutent les montants concernant les travaux
réalisés personnellement par les propriétaires.
Dans ses observations du 8 février
2012, la municipalité s'en est remise à justice et a requis une inspection
locale.
Par acte du
9 février
2012, l
e SDT a conclu au rejet du recours.
Le 17 février 2012, suite aux déterminations du SDT, la municipalité
a conclu à l'admission du recours, considérant que les mesures de remise en
état étaient excessives et inadéquates, notamment au motif que la villa n'avait
jamais eu de vocation agricole et que, de l'autre côté de la route, se trouvait
une zone à bâtir.
Le 29 février 2012, les recourants
ont confirmé leur recours en précisant que la municipalité leur avait indiqué,
par le passé, qu'elle travaillait sur un projet de nouveau plan d'affectation
et étudiait la possibilité de classer leur parcelle en zone à bâtir.
F.
Le Tribunal a procédé le 29 mai 2012 à une
inspection locale en présence des parties et de leurs conseils. Le compte-rendu
établi à cette occasion a la teneur suivante:
"
(...)
S'agissant de la
haie de Charmilles et le treillis qui bordaient le chemin Magnin remplacés par
la clôture de PVC blanche, la Cour constate qu'une partie de celle-ci subsiste
sur le côté est de la parcelle. A la question de savoir pour quelle raison la
haie a été enlevée, Stéphanie Wasser explique que celle-ci vieillissait mal et
que le treillis avait des trous. Le but de l'installation de la clôture était
d'assurer la sécurité des trois enfants du couple. Le choix du PVC comme
matière a été effectué en raison de son entretien pratique. Quant à la couleur,
le blanc a été choisi car la maison était de la même couleur. A ce sujet,
Stéphanie Wasser précise qu'elle et son époux pensaient que la couleur verte ou
brune leur serait demandée afin de garantir un caractère plus discret aux
clôtures et qu'ils se sont assurés à plusieurs reprises que la couleur blanche
était autorisée. Enfin, elle ajoute qu'il n'est pas possible de repeindre une
clôture en PVC et que, s'il s'avérait nécessaire de modifier la couleur de
celle-ci, ils seraient dans l'obligation de la démolir et d'en installer une
nouvelle.
En relation avec
le dallage qui longe le chemin Magnin et qui occupe l'espace entre la clôture
PVC et la maison, respectivement la rampe menant au garage, la Cour constate
qu'il s'agit en fait d'un pavage composé de petits carrés de couleur terre/ocre
et larges de quelques centimètres. Stéphanie Wasser relève que la modification
s'est imposée car les portions de terrain qui bordaient la ligne de dalles qui
existait auparavant devenaient très boueuses en cas de pluie.
La Cour constate
également qu’en regardant en direction du chemin Magnin depuis la terrasse,
l'on peut voir les différentes rangées de barrières blanches successives: la première
logeant la terrasse du côté nord, la deuxième longeant le côté nord de la rampe
du garage et la troisième bordant le chemin Magnin. Stéphanie Wasser explique
que les trois barrières étaient nécessaires pour la sécurité des enfants. En
effet, en plus de la protection côté route, la hauteur des murs au niveau du
garage est importante et le risque de chute à cet endroit est grand. Elle
ajoute que, depuis la route, il n'est pas possible de voir les autres barrières
que celle qui la borde et que la situation est la même depuis la zone agricole
au sud puisque seule la barrière délimitant la terrasse de côté-là est visible.
La Cour et les
parties se déplacent ensuite au sud de la parcelle afin d'avoir une vue globale
de la maison et d'apprécier son intégration dans le paysage.
(...)
La présidente
demande si la plantation d'une haie sur la partie sud depuis le côté ouest de
la parcelle jusqu'à la fin de la terrasse, soit y compris jusqu'à la fin de
l'escalier menant à celle-ci, respectivement au début de la véranda, serait une
solution envisageable. M
e
De Braun précise que, si le SDT acceptait
cette solution, une inscription de la haie permettant d'empêcher son arrachage
serait alors demandée.
M
e
Henny indique que la municipalité serait très favorable à cette
solution, qui représenterait un plus par rapport à la situation actuelle. M
e
Fabbro explique que ses clients seraient également d'accord avec cette
proposition pour autant que la haie ne soit pas prolongée vers le côté est,
soit devant la véranda et la chambre qui se trouvait à l'autre extrémité de la
maison (niveau du sous-sol). Selon lui, une telle solution permettrait de
cacher l'objet du litige (les barrières blanches bordant la terrasse et
celle-ci) par une haie longue d'environ dix mètres, étant précisé que la zone
pavée ne pose pas véritablement de problème d'intégration puisqu'elle n'est pas
visible depuis l'extérieur de la propriété.(...)
".
G.
Le 7 août 2012, le SDT a informé le tribunal
qu’il était exclu que l’autorité cantonale puisse approuver une mesure
d’aménagement tendant à colloquer la parcelle des recourants en zone à bâtir,
l’autorité communale étant tenue de renforcer exclusivement son centre dans le
cadre de la révision de son PGA.
H.
Une suspension de procédure a été ordonnée le 10
août 2012 pour permettre aux propriétaires de présenter une
nouvelle demande de permis de construire pour l'implantation d'une
haie de charmilles côté sud de leur parcelle (d'une hauteur de 2 m environ)
tendant à cacher la barrière de la terrasse et le mur de soutènement visibles
depuis la zone agricole. Cette demande a été déposée le 27 février 2013 et était
accompagnée de plans et de coupes ainsi qu'un photomontage depuis le sud.
Dans sa détermination du 12 mars
2013, le SDT a confirmé sa décision du 15 novembre 2011, sous réserve du ch.
II. modifié comme suit :
« II. Ordre
est donné de diminuer, par la suppression d'une partie du dallage et du mur de
soutènement, la profondeur de la terrasse sud-ouest de 9 mètres à 5 mètres (35 mètres
carrés – nova- : voire atteignant au maximum 40 mètres carrés) et
de procéder à la reconstitution du talus et à la remise en herbe de la partie
sud-ouest, ainsi qu'à la plantation, dans l'espace remis en herbe ou en talus,
de deux arbres d'essences majeures indigènes typiques et adaptées à la
situation.
»
La municipalité a produit des
écritures le 22 mars 2013 et les 10 et 18 avril 2013 ; le SDT s’est
déterminé le 15 avril 2013 et les recourants ont confirmé leur conclusions en
date des 8 et 23 avril 2013.
I.
Les arguments respectifs des parties seront
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant
en droit
1.
Les recourants invoquent tout d’abord une
violation du principe de la bonne foi. Ils reprochent à la municipalité de ne
pas les avoir informés de la nécessité d'obtenir une autorisation spéciale de
la part de l'autorité cantonale étant donné qu'ils entendaient procéder à des
travaux d'aménagement extérieur au bâtiment ECA n° 560 sis en zone
agricole.
a)
L'art. 25
de loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dispose que
"
pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée
", la
municipalité n'ayant pas de compétence pour autoriser une installation ou une
construction en zone agricole. De même,
en vertu
des art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a de
la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC; RSV 700.11)
, tout projet de
construction en dehors des zones à bâtir doit être soumis à une autorisation
spéciale préalable du département en charge des constructions.
Le début de l'article, qui renvoie aux dispositions des art. 103 ss
LATC, implique notamment que les constructions hors zone à bâtir sont soumises
à autorisation spéciale même si elles ne sont pas sujettes à autorisation au
sens de l'art. 103 al. 2 LATC (concrétisé par l'art. 68a al. 2 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; RSV
700.11.1]
) car étant de minime importance.
Enfin, l'art. 104 LATC impose à la municipalité l'obligation de
s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration et de vérifier si
les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été
délivrées, avant d'octroyer un permis de construire.
Le Tribunal fédéral a eu l’occasion
de rappeler (ATF
1C_333/2010 du 16 février 2011
consid. 4.1 et les arrêts cités, notamment l'
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 637
) que le droit à la
protection de la bonne foi, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, préservait la confiance légitime que le
citoyen mettait dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il avait réglé
sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l’administré
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée.
L'autorité concernée doit en
outre être compétente, ou du moins apparemment compétente, à défaut de quoi les
promesses qu'elle donne à l'administré ne lient pas l'autorité compétente (ATF 1C_537/2011
du 26 avril 2012 consid. 2.3.2; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, Genève 2011, n. 578b).
On précisera que
la condition relative à la compétence apparente de l'autorité signifie que
l'Etat peut être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre
compte de l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La
protection de la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement
reconnaissable, en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la
nature de l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et
d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré
concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi
qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299;
101 Ia 92 consid. 3b traduit in JdT 1977 I p. 483 consid. 3b p. 486;
1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.2.2).
b) En l'espèce, la municipalité a
effectivement méconnu la législation en vigueur en ne transmettant pas à
l'autorité cantonale les demandes de permis de construire déposées par les
recourants en
septembre 2006 et 2007.
Elle a délivré à tort une autorisation de construire, sous réserve
des
"
droits des tiers, des dispositions légales
cantonale et communales relevant de la police des constructions, de la
protection des eaux et lois et règlements particuliers et aux conditions de
correspondance échangée
"
(la loi ne prévoit
d'ailleurs pas de telles modalités), laquelle n'était pas de sa compétence. Il
est probable que la présente procédure aurait pu être évitée si l'autorité
intimée, nantie du projet des recourants, avait pu examiner l'état de la
construction à l'époque et n'autoriser que les modifications admissibles
.
Toutefois, la question n'est pas
déterminante car la jurisprudence considère qu'une autorisation délivrée en
dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est absolument nulle,
l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable de
l'art. 24 LAT (
ATF 132 II 21 traduit in JdT 2006 I p.
707 consid. 3.2.2 p. 710;
111 Ib 213 traduit in JdT
1987 I p. 630; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1). Le moyen tiré de la
bonne foi des recourants lors des travaux effectués en vertu des deux permis octroyés
ainsi que ceux exécutés, sans autorisation, en 2008 et 2009 doit être écarté,
au vu de la jurisprudence précitée. Toutefois, il est
susceptible
d'entrer en considération pour apprécier la question de la remise en état de la
parcelle.
Le fait que les constructions sont
illégales ne signifie pas encore qu'elles doivent être automatiquement démolies.
Il sied en effet de vérifier si les travaux effectués par les recourants peuvent
être autorisés a posteriori (admission à titre dérogatoire au sens des art. 24c
LAT et 42
de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000
sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1])
.
2.
Les recourants invoquent une violation du droit
fédéral, soit des art. 24c LAT et 42
OAT
, estimant que les travaux effectués sur la base des permis délivrés
par la municipalité doivent être assimilés à une transformation partielle des
abords des bâtiments.
a) Selon l'art. 24c LAT, les
constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la
situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites
(al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c
LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone
à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un
changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT;
ATF 127 II 209
traduit
in
JdT 2002 I p. 682 consid. 2c pp. 684 s.). La date déterminante
est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) - abrogée par la loi fédérale du
24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) - qui a
introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (
ATF 129 II 396
traduit
in JdT 2004 I p. 665 consid. 4.2.1 p. 666).
En tant que dérogation aux principes fixés à l'art. 24 LAT, cette
disposition ne saurait être interprétée extensivement, voire même avec
souplesse. L'art. 42 OAT pose au contraire des limites claires aux
modifications qui peuvent être apportées à de telles constructions. L'identité
de la construction et de ses abords doit être respectée pour l'essentiel (al.
1).
L'identité de la construction se
rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications
ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le
régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du
développement territorial [ODT], Nouveau droit de l'aménagement du territoire,
Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT, ch. 2.4.4 p. 44). Plus
précisément, pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que
son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement
identiques, et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé
que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du
bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à
celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (Rudolf
Muggli,
Commentaire de
la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Genève/Zurich/Bâle 2010, n° 22
ad art. 24c p. 16).
La question de savoir si l'identité
de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à
examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT).
L'autorité cantonale dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer
le niveau d'atteinte à l'aspect extérieur ou à la structure architecturale d'un
bâtiment (ATF 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.2 et l'arrêt cité).
Cet examen global doit notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le
nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,
les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et
l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de
l'intervention (Rudolf
Muggli,
op.
cit., n° 22 ad art. 24c p. 17). S'agissant des "exigences majeures de
l'aménagement du territoire" au sens de l'art. 24c al. 2 LAT, la
jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une
manière générale, à la lumière des art. 1
er
et 3 LAT: il s'agit, le
plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement
des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (arrêt AC.2009.0226
du 17 août 2010 consid. 4b; Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit
fédéral et vaudois de la construction, 4
è
éd., Lausanne 2010, note
6.2 ad art. 24c LAT et les références citées).
b)
En
l'occurrence, l'inspection locale a permis de constater que, s'agissant du ch.
I de la décision attaquée, les recourants avaient installé une clôture en PVC
blanche sur toute la longueur de la façade de la villa à la place de la haie de
charmilles et du treillis métallique, ainsi qu'un pavage le long du chemin
Magnin (au lieu d'une seule lignée de dalles) qui occupe toute la largeur du
terrain entre la clôture précitée et le mur de soutènement de la rampe menant
au garage côté nord. S’agissant des ch. II. à IV. de la décision, la cour a
observé qu'une terrasse d'une grandeur de 65 m
2
environ, contiguë à
la villa, avait été construite sur la partie ouest du terrain à la place d'un
zone herbeuse plate sur une première partie, puis en légère pente (côté sud),
sur laquelle se trouvaient plusieurs arbres (un pin d'ornement, deux sapins ainsi
que trois charmes). Cette terrasse a été close également par une clôture en PVC
blanche sur les trois côtés non attenants à la maison. En outre, le mur de
soutènement (côté sud-est) a été rehaussé de 60 cm, les plantes grimpantes qui
le longeaient ont été ôtées et un escalier d'une hauteur d' 1 m 40 a été
construit pour accéder à la terrasse depuis le côté sud-est de celle-ci. Enfin,
en relation avec le fait que l'aménagement de la terrasse avait permis la
création d'un local à bois sous le balcon en bois côté ouest de la maison, zone
qui était originellement remblayée de terre, la cour a constaté que la surface
de la maison avait été agrandie jusqu'à la terrasse et que la véranda (partie
sous-sol) y avait été construite en vertu du permis délivré le 23 mars 2011.
c) Dans ces circonstances, la
question du respect des limites quantitatives n'a pas à être examinée; seule celle
du respect de l'identité de la construction doit l'être.
En premier lieu, concernant le
remplacement d'une lignée de dalles en une zone pavée plus étendue, force est
de constater qu’il s’agit d’un aménagement extérieur de la parcelle, qui n'a
jamais eu de vocation agricole, de peu d’importance. Certes, l'emprise sur le
sol a augmenté mais n'a cependant pas modifié fondamentalement l'aspect
extérieur puisque la zone entre la villa et la limite de propriété était déjà
utilisée comme chemin d'accès et ne peut remplir d'autre fonction que celle-ci au
vu de sa largeur réduite. En outre, le pavage revêt un aspect rustique
similaire à celui d'une cour de ferme, ce qui limite l'atteinte aux
caractéristiques d'une zone agricole. Enfin, la transformation ne conduit pas à
la création d'un chemin carrossable comme cela était le cas dans l'arrêt de la
cour de céans du 30 mars 2011 (arrêt AC.2010.0167 du 30 mars 2010 consid. 3).
En second lieu, s'agissant de la
construction de la terrasse d'une surface de 65 m
2
close par une
barrière en PVC blanche sur ses trois côtés (au lieu d'une zone herbeuse sur
laquelle ou le long de laquelle se trouvait des arbres et plantes grimpantes) ayant
nécessité le rehaussement du mur de soutènement, il convient d'admettre que
celle-ci modifie sensiblement les abords de la maison. Toutefois, en relation
avec la question du respect de l'identité de celle-ci et de ses abords, seule
une partie réduite de la parcelle a été touchée par cet aménagement (65 m
2
sur 917 m
2
, soit environ 6 % de la surface totale). De plus,
cette modification n'est visible, ni depuis la route (côté nord), ni depuis la
zone agricole (côté sud), excepté la partie rehaussée du mur de soutènement et
la barrière installée sur celui-ci. Dans l'arrêt du 30 mars 2011 cité ci-dessus,
la construction d’un mur permettant de réduire la pente et d'aménager un
terrain relativement plat à la sortie d'un chalet, servant de terrasse ou de
jardin potager, - qualifié de construction traditionnelle de la région en
question - avait été admis. Si l'habitation des recourants n'est pas un chalet,
elle constitue néanmoins une villa sise sur une parcelle qui n'a jamais eu de
vocation agricole ni même possédé les caractéristiques typiques d'une
habitation agricole. Cela étant, la création de la terrasse ne renforce pas de
manière trop importante le caractère résidentiel de la villa par rapport à son
état antérieur. En outre, il serait contradictoire de requérir la réduction de
la terrasse alors que la création d'une véranda impliquant l'extension du bâti
a été autorisée par l'autorité intimée. Au surplus, on relèvera que, dans sa
décision, cette dernière n'a demandé que la réduction pour moitié de la
terrasse et non sa suppression intégrale.
Compte tenu de l’ensemble de ces
circonstances, la cour considère que ces deux aménagements (dallage et
terrasse) s'inscrivent dans les limites d'une transformation partielle, ne
modifient pas de manière sensible l'identité de la construction, qui n'a jamais
eu de vocation agricole, et que les conditions des art. 24c LAT et 42 OAT sont
remplies. Ces aménagements doivent ainsi être régularisés, ce qui a pour
conséquence l'annulation partielle du ch. I. de la décision entreprise, soit l'évacuation
d'une rangée de dalles le long du chemin Magnin, et l’annulation du ch. II. de dite
décision (y compris dans sa version modifiée du 12 mars 2013), soit
l'obligation de remise en herbe de la zone raccourcie de la terrasse, de
reconstitution du talus et de la plantation de deux arbres d'essences majeures
indigènes.
Il faut
admettre que la suppression du massif d'arbustes et des plantes grimpantes le
long du mur préexistant côté sud de la terrasse modifie l'aspect antérieur de
la parcelle à cet endroit. A priori, si la coupe d'arbre est autorisée dans le
cas présent, cet aménagement devrait pouvoir l'être aussi. Toutefois, la
question du respect de l'identité de la parcelle et de la régularisation de cet
aménagement peut demeurer indécise au vu du fait qu'une solution permettant une
plus grande intégration de la partie ouest de la parcelle (côté sud) où se
trouve l'ensemble des modifications litigieuses dans la zone agricole peut être
mise en oeuvre (cf. consid. 3 b/bb ci-dessous).
En revanche, l'arrachage de la haie
de charmilles et son remplacement par une clôture en PVC de couleur blanche, de
même que l'installation d'une telle clôture sur les trois côtés de la terrasse
non attenants à la villa, ne respectent pas l'identité de la construction. Certes,
la partie où se trouvent la terrasse et la barrière la bordant sur trois côtés
n'est pas très exposée à la vue dès lors qu'elle se situe en léger contrebas du
chemin Magnin. De plus, la barrière ne délimite pas la parcelle du reste de la
zone agricole ; elle ne porte par ailleurs aucun préjudice aux voisins les
plus proches dont les propriétés sont aussi closes par des barrières ou des
treillis d'une hauteur similaire (cf. AC.2005.0187 du 30 août 2006 consid. 3c).
De ce point de vue, une stricte interdiction de toute clôture ou palissade sur
cette parcelle ne serait pas nécessaire pour en préserver l'identité. Cependant,
c’est la couleur blanche de cette barrière qui choque particulièrement. A cet
élément de la couleur s'ajoute le fait que les barrières sont multiples et que cette
accumulation d'éléments de couleur blanche modifie singulièrement l'aspect
antérieur de la parcelle. Pour cette raison, les barrières en leur état actuel
ne peuvent être autorisées a posteriori. Il restera à examiner si l'ordre d’enlèvement
de ces dernières a été donné à juste titre ou si ces barrières - toutes ou
seulement une partie d'entre elles - peuvent être conservées moyennant une
modification de leur couleur.
3.
Enfin, dans un dernier moyen, les recourants
invoquent une violation du principe de proportionnalité. Ils estiment que la
demande de remise en état émanant de l'autorité intimée porte de manière
disproportionnée atteinte à leurs intérêts privés.
a
)
La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en
droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105
al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut
laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou
un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une
obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 201). Par démolition, il faut
entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans
droit, mais aussi la remise en état des lieux (voir par exemple arrêts AC.2008.0178
du 29 décembre 2008 consid. 4a; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 consid. 2a confirmé
par le Tribunal fédéral:
ATF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de
forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979
p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés
ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité
doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des
travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public
au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit
sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci
(ATF 1C_260/2008 précité; RDAF 1982 p. 448).
La garantie de la propriété peut
être restreinte aux conditions de l’art. 36 Cst. A teneur de l’al. 3 de cette
disposition, toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée
au but visé. D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité
renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce
qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
traduit
in JdT 1998 I p. 530 consid. 3 p. 533 et 4 p. 536
; 111 Ib 213
traduit
in JdT 1987 I p. 564 consid. 6 p. 570; 1C_167/2007 du 7 décembre 2007
consid. 6.1 et les arrêts cités).
b) Dans le cas présent, une partie
des travaux litigieux, réalisés sans l'autorisation spéciale requise (art. 120
al. 1 let. a LATC), ne pouvant pas être régularisée a posteriori, il convient
de s'assurer que l'ordre de démolition respecte le principe de la
proportionnalité. Avant d'examiner les différents éléments, il sied de relever
trois considérations plus générales.
aa) S'agissant tout d'abord de la
question de la bonne foi, on constate que les recourants sont, lors de l'achat
de la villa en 2005, devenus propriétaires pour la première fois. Ils n'avaient
ainsi pas d'expérience antérieure relative à la construction d'une habitation
ou aux travaux effectués sur celle-ci et le terrain à l'entour. Les recourants
ont déposé deux premières demandes de travaux en 2006 puis en 2007, sans être
assistés d'un mandataire, pour lesquelles des permis de construire leur ont été
délivrés par la municipalité. Dans ces permis, il était précisé que les travaux
étaient de minime importance et par conséquent dispensés d'enquête publique. De
manière générale, il est à noter que, dans le cadre des demandes précitées, les
recourants ont eu plusieurs contacts avec la municipalité et qu'une séance sur
place a également eu lieu pour la seconde demande. En relation précisément avec
la couleur blanche des barrières, conscients que ce choix était susceptible
d'être refusé par l'autorité communale qui pourrait exiger une couleur plus
discrète (comme le vert ou le brun par exemple), ils se sont assurés à plusieurs
reprises que celle-ci ne poserait pas de problème. S'agissant des arbres, les recourants
ont obtenu l'autorisation du garde forestier qui était venu sur les lieux. Après
l'octroi des permis de construire, ils ont procédé dans le respect de ceux-ci
aux travaux projetés, même si cette volonté de respecter les règles applicables
doit cependant être quelque peu nuancée. En effet, les recourants ont procédé à
d'autres travaux en 2008 et 2009 ainsi qu'à une date indéterminée (remplacement
de la porte du garage en bois de couleur foncée par une porte en PVC blanche ;
modification de la porte d'entrée ; installation de trois puits de lumière
sur le toit et d'une ventilation pour la cuisine; création d'une douche et d'un
wc dans le sous-sol), pour lesquels ils n'ont pas déposé de demande auprès de
la municipalité. Toutefois, la CAMAC a considéré que l'installation des puits
de lumière et celle de la ventilation étaient des modifications de minime
importance respectant l'identité du bâtiment et l'autorité intimée n'a pas
demandé la remise en état des autres éléments construits. Etant donné que ces
aménagements sont tolérés, le comportement des recourants se révèle finalement peu
répréhensible. En conclusion, la cour estime que ceux-ci peuvent se prévaloir
de leur bonne foi. Cet élément doit être pris en considération dans
l'appréciation de l'obligation de remise en état. La situation est ainsi inverse
à celle de l'ATF 1C_101/2011 du 26 octobre 2011 notamment (consid. 2.5.), où le
Tribunal fédéral a jugé qu'une importance accrue pouvait être apportée au
rétablissement d’une situation conforme au droit par rapport aux inconvénients
que cela impliquait pour le recourant.
Quant à la question des coûts, les propriétaires
ont produit des devis relatifs aux travaux de remise en état, lesquels
s'élèveraient à 23'295 fr. 60. Ils prétendent que cette charge les mettrait
financièrement en difficulté - mais ne le démontrent pas (cf. courrier du 30
avril 2011 adressé à l'autorité intimée) - et relèvent que ce montant est
presque équivalent à celui des frais engagés pour les travaux effectués par des
tiers professionnels. Or, selon la jurisprudence, même un coût de ce montant,
voire une somme d¿assant la centaine de milliers de francs pour une remise en
état et une reconstruction, ne permet pas de considérer l'ordre d'enlèvement et
de remise en état comme disproportionné. Il est notamment rappelé que le
Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition, respectivement de remise
en état, donnés à des constructeurs (qui ne pouvaient certes se prévaloir de
leur bonne foi) qui alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr.
(ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (ATF
1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid.
6.2)
. Le montant des travaux de remise en état n’est par
conséquent pas déterminant en l’occurrence.
bb) Quant au remplacement de la
barrière existante par la haie de charmille, force est d’admettre que les
recourants ont réalisé cette construction pour des motifs compréhensibles (haie
vieillissante et treillis troué) et pour des raisons de sécurité. Le ch. I. de
la décision litigieuse doit ainsi être annulé en tant qu’il porte sur l’ordre
d’évacuation de la clôture PVC et de reconstitution d’une haie de charmilles
avec treillis intégré (voir toutefois développements relatifs au point IV.
ci-dessous).
Il reste encore à examiner l’ordre
de plantation d'un massif d'arbustes et de plantes grimpantes le long du mur sud-ouest
soutenant la terrasse tel que mentionné au ch. III de la décision en cause. La
cour estime que la plantation d'une haie de charmille, comme il en existe
encore le long du chemin Magnin, sur le côté est de la parcelle, est une mesure
plus apte à assurer l'intégration des aménagements sis sur la partie ouest de
la parcelle et notamment la terrasse dans une zone agricole. En effet, une haie
d'une hauteur de 2 m environ permettra de cacher le mur de soutènement ainsi
que la barrière PVC blanche visible depuis le sud. La haie devra s'étendre
jusqu'à la fin de terrasse, englobant l'escalier sis à l'est de celle-ci. Le
ch. III. de la décision doit ainsi être réformé en ce sens.
Enfin, l’ordre contenu sous ch. IV
de la décision litigieuse tendant à repeindre en brun foncé toutes les clôtures
en PVC blanc restantes, doit être confirmé. En effet, la couleur blanche est
choquante et l'accumulation de lignes de clôtures (la première bordant le
chemin, les deuxième et troisième sises sur les murs de la rampe d'accès au
garage et la quatrième sur le côté sud de la terrasse) ne s’intègre pas du tout
dans l’environnement. Même si la modification de couleur oblige les recourants
à démolir les barrières et à les reconstruire – le PVC ne pouvant être repeint
-, cette obligation de remise en état apparaît parfaitement proportionnée en
regard de l'ensemble des travaux effectués sans avoir obtenu au préalable une
autorisation cantonale et qui seront dorénavant régularisés ou dont la démolition
n'est pas exigée par le présent arrêt.
4.
En conclusion, le recours doit être
partiellement admis. Les travaux entrepris sur le côté nord, soit la création
d'une clôture PVC en remplacement de l’ancienne haie de charmilles ainsi que le
pavage, sont régularisés sans condition, respectivement l'obligation de remise
en état est annulée (chiffre I. de la décision attaquée). L’ordre contenu sous
ch. II. de la décision en cause est lui aussi annulé (y compris dans sa version
modifiée du 12 mars 2013), les travaux énumérés sous ce chiffre étant régularisés.
Quant au ch. III. de la décision attaquée, il est reformé en ce sens qu'ordre
est donné aux recourants de planter une haie de charmilles d'une hauteur de 2 m
environ permettant de cacher le mur de soutènement ainsi que la barrière de la
terrasse depuis le sud. Enfin, le ch. IV ordonnant d'installer des clôtures de
couleur brun foncé à la place des clôtures blanches restantes est confirmé.
5.
Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 de la
loi vaudoise du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe.
Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération ni de
l'Etat (art. 53 al. 1 LPA-VD). Compte tenu de l’issue du recours, des frais
réduits seront mis à la charge des recourants. Les dépens auxquels ils ont
droit seront réduits pour les mêmes motifs. Bien que la municipalité obtienne
également partiellement gain de cause et aurait ainsi droit à des dépens réduits,
à charge des recourants, la cour décide en équité de ne pas lui en octroyer au
motif que l'obligation principale mise à la charge des recourants, soit la pose
de nouvelles barrières de couleur brune, existe en raison du fait qu'elle avait
expressément autorisé cette couleur, confirmant à plusieurs reprises aux
recourants que la couleur brune ou verte notamment n'était pas exigée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision attaquée est modifiée en ce sens
que :
- les chiffres I. et II. (y compris dans sa version modifiée du 12
mars 2013) sont annulés;
- le chiffre III. est réformé en ce sens qu’ordre est donné aux
recourants de planter une haie de charmilles le long de la terrasse (côté sud) jusqu'à
la fin de l'escalier sis côté est de celle-ci ;
La décision attaquée est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument partiel de 1'500 (mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Laurent et Stéphanie Wasser solidairement entre
eux.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service
du développement territorial, versera à Laurent et Stéphanie Wasser solidairement
entre eux une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2013
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.