vd_omni · CCST.2009.0001 · 2009-01-30 · fr

DURUSSEL, FELLI, DIRLEWANGER, MIVELAZ/Conseil d'Etat | Recours déposé à l'encontre de la brochure explicative officielle relative au scrutin du 8 février 2009. Rejet du grief selon lequel la prise de position des autorités relative à la déduction des frais de garde serait trompeuse d'une part car elle n'indique pas quelle part de la population pourrait être concernée par ladite déduction et, d'autre part, car elle contient un tableau qui inclut une déduction pour contribuable modeste alors que celle-ci ne fait pas partie du paquet soumis au vote, ce qui aurait pour effet de tromper le citoyen sur l'objet du vote. Rejet également du grief selon lequel la brochure explicative ferait croire à tort aux citoyens que l'ensemble des mesures faisant l'objet du scrutin seraient imposées par le droit fédéral, alors que notamment l'allègement de l'imposition sur les dividendes n'est pas imposé par la LHID. La cour constate à cet égard que si, sur ce point, la brochure litigieuse n'échappe pas à toute critique au regard de l'exigence de clarté que les autorités devraient respecter dans la rédaction d'un message explicatif, une lecture attentive de l'ensemble du message permet au citoyen de se rendre compte de la situation réelle et que les manquements constatés ne sont pas tels qu'ils puissent influer d'une manière décisive sur le débat et l'issue du vote.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 30.01.2009 CCST.2009.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
30 janvier
2009
Composition
M. François Kart,
président
; MM. Jean-Luc Colombini, Alain
Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges
; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
Claude DURUSSEL,
à Pully,
2.
Romain FELLI,
à Lausanne,
3.
Dominique
DIRLEWANGER,
à Lausanne,
tous trois représentés
par Patrick MANGOLD, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Conseil d'Etat.
Objet
Droits politiques
Recours Claude DURUSSEL et consorts c/
décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2009 dans le cadre de l'examen de la
validité de la brochure explicative relatif aux objets cantonaux n°1 et 2 de
la votation du 8 février 2009
Vu les faits suivants
A.
Le 14 mai 2008, le Conseil d’Etat a adopté un
exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la loi du 4 juillet 2000
sur les impôts cantonaux (LI), la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom), ainsi que la loi du 27 février 1963 concernant le droit de
mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur les successions et
donations (LMSD).
B.
Le Grand Conseil a adopté les lois modifiant la
LICom et la LMSD le 2 septembre 2008, celle modifiant la LI le 9 septembre 2008.
Ces trois lois ont été publiées dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 12
septembre 2008.
C.
La LI et la LICom ont fait l’objet de demandes
de référendum. Par avis publié dans la FAO du 18 novembre 2008, le Département
de l’intérieur a constaté l’aboutissement des demandes de référendum. Le 3
décembre 2008, le Conseil d’Etat a émis un arrêté de convocation, prévoyant que
les électrices et les électeurs seraient convoqués le dimanche 8 février 2009
pour se prononcer notamment sur les objets précités.
D.
Le 26 novembre 2008, la brochure explicative en
vue de la votation du 8 février 2009 a été soumise au Conseil d’Etat. Elle a
ensuite été placée sur le site internet de l’Etat de Vaud, puis adressée aux
électeurs avec l’ensemble du matériel officiel durant les premières semaines de
janvier.
E.
Par acte du 8 janvier 2009, Claude Durussel,
Romain Felli et Dominique Dirlewanger ont formé recours devant le Conseil
d’Etat contestant la validité de la brochure explicative.
F.
Par décision du 13 janvier 2009, le Conseil
d’Etat a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Il a considéré
que, faute de motivation, le recours dirigé contre les explications relatives à
la modification de la LICom était irrecevable et il n’est dès lors entré en
matière que sur les griefs formulés à l’encontre de la LI. Il a estimé que le
tableau relatif aux effets de la déduction sociale et des frais de garde
n’était pas trompeur du simple fait qu’il n’indiquait pas combien de
contribuables bénéficieraient de l’allègement. La mention de la déduction pour
contribuable modeste s’avérait en outre nécessaire pour éviter que le calcul ne
soit biaisé; c’était à tort que Claude Durussel, Romain Felli et Dominique
Dirlewanger y voyaient une manœuvre destinée à faire croire qu’une telle
déduction constituait une nouveauté. Le Conseil d’Etat a également rejeté le
grief selon lequel la brochure ferait croire à tort aux électeurs qu’une bonne
partie des mesures faisant l’objet du scrutin seraient imposées par le droit
fédéral. Il admet que, bien que l’art. 72h de la loi fédérale du 14
décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des
communes (LHID; RS 642.14) impose aux cantons
d’adapter
leur législation aux articles modifiés
d
ans les deux ans qui suivent l’entrée en vigueur de l
a modification du 23 mars 2007 (adoptée en votation populaire le 24
février 2008; FF 2088 2455), cette obligation ne concerne pas l’allègement de
l’imposition sur les dividendes. Il estime néanmoins que cet élément a été
correctement retranscrit dans la brochure, qui permet à l’électeur de
comprendre qu’il n’est pas lié par la LHID sur ce point.
G.
Agissant le 16 janvier 2009, Claude Durussel,
Romain Felli et Dominique Dirlewanger (ci-après: les recourants) ont formé
recours contre la décision du Conseil d’Etat du 13 janvier 2009 auprès de la
Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, concluant à l’admission du
recours, à l’annulation et au report du scrutin du 8 février 2009, pour ce qui concerne
les objets cantonaux 1 et 2, ainsi qu’à l’établissement d’un nouveau matériel
de vote conforme aux règles constitutionnelles et légales. Ils ont également
conclu, à titre de mesures provisionnelles, au report du scrutin, pour ce qui
concerne les objets cantonaux 1 et 2, jusqu’à droit connu sur le sort de la
cause au fond. Ils estiment en premier lieu que c’est à tort que le Conseil
d’Etat a considéré que le recours était partiellement irrecevable. Dans la
mesure où la brochure elle-même ne faisait aucune distinction entre les deux
objets soumis au vote, il ne pouvait être exigé des recourants qu’ils se
déterminent séparément sur ces deux points. Sur le fond, ils estiment que le
tableau relatif aux effets de la déduction sociale et des frais de garde est de
nature à tromper l’électeur, d’une part car il n’indique pas quelle part de la
population pourrait être concernée par ce tableau et, d’autre part, car la
mention de la déduction pour contribuable modeste aurait pour but de laisser
penser - à tort - au citoyen que l’objet du vote vise les contribuables
modestes, ce qui relève d’un procédé fallacieux. Les recourants contestent
également la brochure explicative en tant qu’elle ferait croire à tort aux
électeurs que l’ensemble des mesures faisant l’objet du scrutin seraient
imposées par le droit fédéral.
H.
Se déterminant en date du 23 janvier 2009,
l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles
et, en tant que besoin, à la levée de l’effet suspensif; à titre principal,
elle a conclu au rejet du recours. Elle a repris et développé les arguments
contenus dans la décision attaquée.
Considérant en droit
1.
En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de
la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les
litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et
communale.
Reprenant ce principe, l’art. 19 de la loi
du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle
(LJC; RSV 173.32)
dispose que la cour connaît, en dernière
instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat,
du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits
politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits
politiques (
LEDP; RSV 160.01)
. Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a LEDP prévoit que
les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent
faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.
En l'espèce, l’acte attaqué par les
recourants consiste en une décision du Conseil d’Etat relative à un scrutin
cantonal. Le contrôle en a été requis dans le délai de dix jours à compter de
la publication officielle (art. 123c LEDP). Le recours a été exercé par
écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs, ainsi que les
conclusions (art. 120 al. 1 LEDP, par renvoi de l’art. 123d LEDP;
l’art. 120 al. 2 LEDP n’étant en l’occurrence pas pertinent). La
présente requête a ainsi été déposée en temps utile et dans les formes
prescrites par la loi. Il y a ainsi lieu d’entrer en matière.
2.
Les recourants estiment que c’est à tort que le
Conseil d’Etat a considéré dans sa décision que, faute de motivation suffisante
au sens de l’art. 120 al. 1 LEDP, le recours dirigé contre les
explications relatives à la modification de la LICom était irrecevable. A leur
avis, dans la mesure où la brochure elle-même ne faisait aucune distinction
entre les deux objets soumis au vote, il ne pouvait être exigé de leur part
qu’ils se déterminent séparément sur ces deux points.
Dès lors que la brochure litigieuse
ne distingue pas clairement les différents objets concernés par la votation, il
apparaît soutenable que les griefs formulés par les recourants conformément aux
exigences de motivation concernaient également la modification de la LICom. Il
apparaît ainsi que c’est à tort que l’autorité intimée a estimé dans la
motivation de la décision attaquée que le recours était irrecevable en tant
qu’il portait sur cette loi. De fait, le Conseil d’Etat aurait dû constater que,
pour les mêmes motifs que pour la LI, les griefs formulés devant lui étaient
également sans fondement dans la mesure où ils concernaient la LICom. Cela
étant, dès lors que le Conseil d’Etat s’est prononcé au fond sur tous leurs
arguments, le fait qu’il ait considéré le recours comme irrecevable en tant
qu’il portait sur la LICom dans la motivation (alors qu’il a rejeté l’ensemble
du recours en tant que recevable dans le dispositif) n’a pas eu de conséquence
pour les recourants. Partant, il n’y a pas lieu d’examiner cette question plus
avant puisque les recourants ne
retireraient aucun
avantage de l'admission de ce grief.
3.
a) Les recourants dénoncent une violation des
art. 34
de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101)
qui garantit les droits
politiques et 24 al. 2 LEDP, lequel prévoit que «
la brochure
explicative contient mot pour mot la question posée aux électeurs ainsi que des
explications succinctes et objectives sur l'objet du vote. Elle contient
également le résultat du vote du Grand Conseil, un avis et une recommandation
de vote des autorités et, le cas échéant, l'avis d'importantes minorités. Les
recommandations de vote des différentes formations politiques représentées par
un groupe au Grand Conseil y figurent également
».
b) L'art. 34
al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques,
tant sur le plan fédéral que sur le plan cantonal ou communal. Selon l'art. 34
al. 2 Cst., qui codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral établie sous
l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Message du Conseil fédéral
du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I
191;
ATF 124 I 55
consid.
2a p. 57;
121 I 138
consid. 3 p.
141;
104 Ia 187
consid. 3a
p. 190), cette garantie protège la libre formation de l'opinion des citoyens et
des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Une formation et
une expression libres de la volonté des électeurs supposent que les objets
soumis au vote soient portés à temps et de façon adéquate à leur connaissance (
ATF 130 I 290
consid. 3.1 p. 294, traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 454;
129 I 185
consid.
5 p. 192;
121 I 138
consid.
3 p. 141 et les références citées).
La liberté de vote impose aux
autorités une double obligation, qui comporte un aspect positif et un aspect
négatif. Positivement, les autorités sont tenues de fournir aux électeurs les
informations relatives à l’objet et aux enjeux des votations populaires, ainsi
qu’aux modalités des élections. L'Etat doit notamment être en mesure de
contrebalancer, dans une certaine mesure, les prises de position souvent
unilatérales des groupes de pressions influents de la société civile (Pascal
Mahon, L'information par les autorités, RDS 118/1999 II p. 199, ch. 35, p.
243 s.). Négativement, les autorités doivent s’abstenir de leur donner des
informations susceptibles d’exercer une influence illicite sur le résultat du
scrutin (
Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse vol. I, 2
e
édition,
Berne 2006, n° 887).
Contrairement aux partis ou groupements
politiques, l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur (Andreas Auer,
L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires in
RDAF 1985 p. 200 s.), mais sans être tenue à la neutralité (ATF 117 Ia 41
consid. 5a p. 46).
Il est ainsi admis que
l'autorité recommande aux citoyens d'accepter le projet soumis à votation,
pourvu qu'elle respecte son devoir d'information objective et ne donne pas
d'indications fallacieuses sur le but et la portée du projet (ATF 132 I 104
consid. 4.1 p. 112 et nombreuses références citées; ZBl 2007,
p. 275, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 407).
Le texte du message explicatif doit être simple, exact, impartial et
complet (entre autres, Yvo
Hangartner
/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, p. 1027 ss).
Dans un arrêt
du 18 novembre 2008
(
ATA/583/2008
)
,
le Tribunal administratif genevois a ainsi
considéré
que les termes abrupts employés par le
Conseil d’Etat (le texte de présentation était
intitulé
"
Une initiative
qui n’atteint pas sa cible
"
et abordait le texte de l’initiative avec le présupposé que les
élèves en difficulté s
eraien
t
irrémédiablement
exclus du
cycle d’orientation) étaient de nature à créer un déséquilibre portant atteinte
au caractère complet et objectif de l’information que l’autorité devait donner
au corps électoral. Il a ainsi annulé le scrutin prévu pour le 30 novembre 2008.
Il n’en demeure pas moins que le rapport explicatif ne
constitue pas une expertise juridique et qu'une certaine simplification,
comportant un résumé des éléments juridiques ou techniques essentiels, est
possible (ATF
130 I 290
consid. 4.1
p. 296 s., traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 454, JT 2006 I
384, votation concernant la suppression du pourvoi en nullité à Zurich).
Pour qu’une erreur matérielle contenue
dans le message explicatif soit considérée comme un vice entachant la validité
du vote, il faut qu’elle touche un point essentiel et qu’elle paraisse grave
(Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3
e
édition, Berne 2004, p. 120). De
manière générale,
même
lorsque les
autorités judiciaires constatent que des fautes de procédure ont été commises, elles
n'annulent la votation que si celles-ci sont importantes et ont pu avoir une influence
sur le résultat du vote (cf. dans cet esprit, l’art. 120 al. 2 LEDP). Sont
déterminantes notamment les circonstances suivantes: l'écart de voix, la
gravité des vices de procédure et leur portée sur le vote dans son ensemble. Si
la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'aurait pas été
viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en
considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas
contraire, il faut considérer le vice comme im
portant
et annuler la votation
(ATF 132 I 104 consid.
3.3
p. 111;
130 I 290
consid. 3.4 p. 296;
129 I 185
consid.
8.1 p. 204;
113 Ia 46
consid.
7a p. 59,
291
consid. 4 p. 302 s.
; ZBl 2005, p. 246, traduit et résumé in
RDAF 2006 I, p. 459). Le Tribunal fédéral a par exemple refusé
d’annuler un scrutin, malgré
l’emploi du terme
« fallacieux » pour qualifier les arguments des
référendaires, terme
qui
n'a en
principe pas sa place dans un message officiel
, et
bien que
l
a prise
de position des autorités
ait pu paraître au premier
regard
ré
ductrice. Il a estimé
que
les manquements constatés
étaient
d'une importance mineure et, en tout cas, largement insuffisante
pour avoir été de nature à influer d'une manière décisive sur le débat et
l'issue claire du vote
(ATF
132
I 104
consid. 4.2 et 4.3 p. 113 s.)
.
Dans un autre arrêt récent
concernant un scrutin cantonal relatif à la loi sur les aides en matières de
formation, le Tribunal fédéral a considéré que l'affirmation selon laquelle les
dépenses pour les bourses seraient doublées, information qui figurait à plusieurs
reprises en bonne place dans le rapport explicatif, était importante. Elle
était toutefois partiellement compensée par le fait que, dans une communication
aux médias précédant de dix jours le scrutin, le Conseil d'Etat s'était référé
au montant exact du surcoût. Cet élément n'était au demeurant pas le seul
déterminant pour les électeurs. Compte tenu du résultat très clair du scrutin,
avec un écart de 28,4% (64,2% non / 35,8% oui), les vices affectant le rapport
explicatif, bien que devant être considérés comme sérieux, n'avaient pas été
décisifs. Le tribunal a donc refusé d'annuler le scrutin en cause (ZBl 2007,
p. 275-286, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 407).
4.
En l’espèce, les recourants soutiennent que la
prise de position des autorités relative à la déduction des frais de garde
serait trompeuse d’une part en tant qu’elle n’indique pas quelle part de la
population pourrait être concernée par ladite déduction et, d’autre part, car elle
contient un tableau relatif aux « effets de la déduction sociale et des
frais de garde » qui inclut une déduction pour contribuable modeste alors
que celle-ci ne fait pas partie du paquet soumis au vote, ce qui aurait pour
effet de tromper le citoyen sur l’objet du vote et de  lui laisser penser - à
tort - que ce dernier vise les contribuables modestes (let. a ci-dessous).
Les recourants contestent également la brochure explicative en tant qu’elle
ferait croire à tort aux citoyens que l’ensemble des mesures faisant l’objet du
scrutin seraient imposées par le droit fédéral (let. b ci-dessous).
a) Les éléments contestés par les
recourants figurent en page 6 de la brochure explicative, reproduite ci-dessous:
Le Canton de Vaud, cher pour la classe
moyenne
Le débat sur les diminutions d’impôts s’est fait persistant ces dernières
années en Suisse. Des baisses de la fiscalité ont déjà été enregistrées dans de
nombreux cantons, au nom de l’équité fiscale sociale et de l’attractivité
cantonale. Les autorités vaudoises ont estimé qu’elles devaient s’y adapter.
En comparaison intercantonale, le canton de Vaud est particulièrement favorable
aux faibles revenus (76'000 personnes ne paient pas d’impôt, soit un
contribuable sur cinq). Par contre, la classe moyenne subit une pression
fiscale supérieure à la moyenne suisse. Le Conseil d’Etat et le Grand Conseil
ont voulu remédier à ce déséquilibre par une nouvelle déduction sociale d’une part,
et, d’autre part, en permettant aux parents de déduire plus largement les frais
de garde de leurs enfants.
Les effets de la déduction sociale et des frais de garde
Le tableau ci-dessous présente un calcul d’impôt cantonal et communal
(ICC), pour une famille lausannoise avec deux enfants, selon les baisses
d’impôt proposées par le Grand Conseil (nouvelle déduction sociale et frais de
garde maximum).
Revenu net
Frais de garde
Déduction contrib. modeste
Déduction pour famille
Revenu imposable
Impôt total
(ICC) selon
projet
Impôt total
(ICC)
actuel
Différence
en francs
Différence
en %
Cas 1
30’000
7’000
23’000.
3’300
0
0
84.45
- 84.45
- 100 %
Cas 2
50’000
7’000
16’000.
3’300
23’700
1’660.60
2’908.95
- 1’248.35
- 42.91 %
Cas 3
70’000
7’000
6’000.
3’300
53’700
6’078.50
7’785.15
- 1’706.65
- 21.92 %
Cas 4
90’000
7’000
0
3’300
79’700
10’798.85
12’252.05
- 1’453.20
- 11.86 %
Cas 5
120’000
7’000
0
3’100
109’900
16’620.10
18’205.80
- 1’585.70
- 8.71 %
Le but du message explicatif précédant
une votation est d’informer les citoyens de façon à ce que leur opinion puisse
se forger librement. Il importe ainsi en premier lieu que ceux-ci puissent
avoir connaissance de la nature et des buts visés par les objets sur lesquels
ils sont appelés à voter. En l’occurrence, le tableau figurant dans la brochure
explicative permet aux citoyens vaudois d’apprécier l¿mpleur des déductions
projetées en fonction de différentes catégories de revenu. Il résulte clairement
des explications précédant le tableau que celui-ci se fonde sur un exemple
particulier, à savoir une famille lausannoise avec deux enfants. Il n’y a par
conséquent  pas d’ambiguïté sur le fait que, strictement, les chiffres
mentionnés ne concernent qu’une minorité de citoyens et ne s’appliquent pas
tels quels à toutes les situations. L’exemple choisi ne saurait au surplus être
considéré comme arbitraire ou susceptible de tromper l’électeur par son
caractère par trop particulier. La question de savoir quelle proportion de la
population est concernée directement par le tableau, si elle n’est certes pas
sans intérêt, n’apparaît ainsi  nullement essentielle à la formation de la volonté
populaire. La cour relève en outre que la déduction pour frais de garde
d’enfants ne constitue pas une nouveauté dans le canton de Vaud. Le vote porte
donc à cet égard sur une mesure fiscale déjà connue du citoyen vaudois, qu’il
s’agit d’augmenter sans en changer la nature, et dont l’impact sur la
population n’a dans ce contexte pas à être analysée en détail.
Pour ce qui est de la mention de la
déduction pour contribuable modeste dans le tableau, il est vrai que celle-ci
ne permet pas, contrairement à ce que soutient le Conseil d’Etat, de procéder à
un calcul exhaustif, dès lors que les cas de figure présentés dans le tableau
ne peuvent tenir compte de l’ensemble des facteurs influençant le calcul de
l’impôt (parmi lesquels de nombreuses déductions autres que celles mentionnées)
et que les exemples figurant dans le tableau litigieux sont nécessairement
schématiques; ce n’est pas pour autant que la mention de la déduction pour
contribuable modeste doit être considérée comme trompeuse. Au contraire, elle permet
de procéder à un calcul se rapprochant – même si ce n’est que partiellement –
du montant réel des impôts payés par les contribuables concernés et elle est par
conséquent nécessaire pour la lisibilité du tableau. Sans elle, on ne
comprendrait pas comment, après les déductions pour frais de garde et pour la
famille, un revenu net de 30'000 fr. conduit à un revenu imposable de zéro, un
revenu net de 50'000 fr. à un revenu imposable de 23'700 fr. et un revenu net
de 70'000 fr à un revenu imposable de 53'700 fr. Certes, afin d’éviter toute
ambiguïté à cet égard, on aurait pu attirer expressément l’attention du lecteur,
soit dans l’introduction précédant le tableau soit par un procédé graphique
dans le tableau lui-même, sur le fait que la déduction pour contribuable
modeste ne fait pas l’objet de la votation, contrairement aux frais de garde et
à la déduction pour famille. Sur ce point, on aurait pu attendre un peu plus de
clarté et de précision de la part de l’autorité. Cela étant, une lecture
complète de la brochure permet de déterminer précisément quelles sont les
nouvelles déductions soumises au vote (cf. notamment l’énumération des
allègements figurant en p. 4 de la brochure) et l’on ne se trouve par
conséquent pas en présence d’une informalité susceptible d’influencer de
manière décisive le débat et l’issue du vote.
Quant à l’argument selon lequel la
mention de la déduction pour contribuable modeste dans le tableau de calcul
aurait pour but de laisser penser - à tort - au citoyen que l’objet du vote
vise les contribuables modestes, il tombe manifestement à faux. Si l’on examine
la brochure dans son ensemble, on constate qu’elle ne fait à aucun moment
mention d’une nouvelle déduction pour contribuable modeste. Elle se contente de
mentionner à titre de nouvelle déduction la déduction sociale pour couples
mariés et familles monoparentales (déduction pour famille). La lecture du texte
de loi permet également de se rendre facilement compte de l’absence d’autre
déduction. Par ailleurs, la lecture du texte figurant au-dessus du tableau de
calcul permet de lever de façon indiscutable d’éventuels doutes. Le texte
mentionne en effet que la réforme a pour but d’alléger la pression fiscale
pesant sur la classe moyenne (par opposition aux faibles revenus qui
bénéficient d’une situation particulièrement favorable dans le Canton de Vaud).
b) Les recourants contestent
également le paragraphe suivant figurant en page 5 de la brochure explicative:
Des modifications imposées par le droit fédéral
Il est à noter que les baisses d’impôts pour les entreprises ont déjà
été acceptées par le peuple suisse le 24 février 2008. Les cantons sont donc
tenus d’adapter leur législation, avec une marge de manoeuvre sur l’imposition
des dividendes et l’imputation de l’impôt sur le bénéfice sur l’impôt sur le
capital. Pour les dividendes, tant le Conseil d’Etat que le Grand Conseil ont
souhaité tenir compte du vote des Vaudois – qui ont voté contre le projet de
réforme de l’imposition des entreprises le 24 février dernier – par une baisse
modérée. Pour l’imputation, cette mesure facultative a été adoptée car elle a
pour effet de dynamiser l’entreprise.
Le titre de ce paragraphe serait
trompeur car toutes les mesures soumises au vote ne sont pas imposées par le
droit fédéral – en particulier l’allègement de l’imposition sur les dividendes.
Le Conseil d’Etat estime pour sa part que cet élément a été correctement
retranscrit dans la brochure, qui permet à l’électeur de comprendre qu’il n’est
pas lié par la LHID sur ce point.
Il n’est pas contesté que
l’allègement de l’imposition sur les dividendes n’est pas imposé par
l’art. 72h LHID. La cour constate à cet égard que la prise de position des
autorités peut paraître réductrice si l'on s'en tient au seul intitulé mis en
évidence par les recourants. Il en va de même de l’affirmation figurant en page
3 selon laquelle «
Les modifications de l’imposition des entreprises
répondent au besoin d’adapter le droit cantonal au droit fédéral. Elles visent
également à préserver la capacité concurrentielle du canton de Vaud par rapport
à ses voisins
», qui semble à première vue et hors contexte s’appliquer
à toutes les modifications envisagées. On peut néanmoins attendre du citoyen
qu’il procède à une lecture attentive de la brochure qui lui est soumise (dans
ce sens, cf. ATF 132 I 104 consid. 4.2.1 p. 113). Une lecture attentive de
l’ensemble du message suffit en l’occurrence pour se rendre compte que l’allègement
de l’imposition sur les dividendes n’est pas imposée par le droit fédéral. En
premier lieu, la cour relève que le paragraphe incriminé précise que les
cantons disposent d’une « marge de manœuvre sur l’imposition des dividendes ».
Certes, le terme « marge de manœuvre » n’est pas sans équivoque et il
pourrait être interprété en ce sens que les cantons sont libres de déterminer
les modalités de l’allégement de l’imposition sur les dividendes; il ne permet
pas au lecteur de comprendre immédiatement que les cantons ont la faculté de
renoncer entièrement à un tel allègement. La lecture du texte figurant sous le
paragraphe litigieux permet toutefois de lever l’ambiguïté. Il précise en effet:
Les effets du vote
• Si le peuple vote deux fois
OUI
(…)
• Si le peuple vote deux fois
NON
, toutes les déductions
fiscales tombent, que ce soit celles en faveur des familles ou celles en faveur
des entreprises. Le contribuable restera alors soumis aux lois actuelles (non
modifiées) qui devront être présentées à nouveau au Grand Conseil pour les
adaptation fédérales obligatoires
(voir liste p. 7).
• Si le peuple dit OUI à la loi
sur les impôts directs cantonaux
(…)
• Si le peuple dit OUI à la loi
sur les impôts communaux
(…).
Si l’on se rapporte à la liste des
adaptations fédérales obligatoires figurant en page 7, on constate
que l’allègement de l’imposition sur les dividendes n’y figure pas.
Enfin, il ressort du paragraphe figurant en haut de la page 7
que le but visé par l’allègement de l’imposition sur les dividendes consiste
en la préservation de la capacité concurrentielle du Canton de Vaud; une
obligation fédérale n’est aucunement invoquée en relation avec cet objet dans
ledit texte, comme cela ressort de l’extrait suivant:
En effet,
si le Canton de Vaud ne réagissait pas aux réformes fiscales menées à bien dans
d’autres cantons, il prendrait le risque de voir des contribuables importants
le quitter rapidement, ce qui s’est déjà produit à plusieurs reprises
récemment. Ce constat est vrai tant pour des personnes morales que pour des
personnes physiques. C’est pourquoi le Canton a estimé nécessaire d’entrer en
matière sur les dividendes au vu de la position des cantons voisins, tels
Valais, Genève et Fribourg qui ont réduit l’imposition des dividendes.
En fin de compte, la cour relève
que la brochure, en raison du titre incriminé, peut effectivement, sur la base
d’une lecture superficielle, laisser planer une certaine ambiguïté sur la
nature obligatoire ou non de
l’allègement de
l’imposition sur les dividendes. La formule « Des modifications imposées
par le droit fédéral » peut signifier que, parmi les dispositions sujettes
au référendum, il en est qui sont imposées par le droit fédéral (ce qui est
exact), mais aussi que toutes les modifications soumises au vote sont
impérativement dictées par la Confédération (ce qui serait trompeur). Ce manque
de clarté est regrettable. Toutefois, cette seconde interprétation peut être
écartée par quiconque
prend la peine de lire l'ensemble
du
message et non pas uniquement le titre mis en
exergue par les recourants. En outre, force est de reconnaître que
la
majeure partie
des modifications soumises au vote ont pour objectif
d’adapter le droit cantonal au droit fédéral, ce qui peut expliquer la
formulation du titre. Il n’est au demeurant nulle part mentionné expressément
que
toute
s les modifications sont imposées par le droit fédéral. Enfin, l’impact
réel de l’affirmation selon laquelle on se trouve en présence de
« modifications imposées par le droit fédéral » sur la formation de
l’opinion de l’électeur doit probablement être relativisé. En tous les cas, il
apparaît exclu que des citoyens, après avoir dûment pris connaissance des
explications du Conseil d’Etat, se sentent incités à voter oui pour se
conformer au droit supérieur.  En définitive, si, sur ce point, la brochure
litigieuse n'échappe pas à toute critique au regard de l’exigence de clarté que
les autorités devraient respecter dans la rédaction d'un message explicatif,
les manquements constatés ne sont pas tels qu’ils puissent influer d'une
manière décisive sur le débat et l'issue du vote.
On relèvera en dernier lieu que la
présente affaire se distingue de celle jugée par le Tribunal administratif du
Canton de Genève le 18 novembre 2008 où le Conseil d’Etat s’était manifestement
écarté de son devoir d’information objective en développant une argumentation
contre l’initiative soumise à votation dans la partie réservée à la
présentation de l’objet du vote. Tel n’est pas le cas en l’espèce dès lors que,
mis à part un certain manque de rigueur et de clarté relevé ci-dessus, la
brochure incriminée s’en tient à une présentation objective des lois soumises
au vote et des objectifs qui ont guidé le législateur.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément aux
art. 123e et 121a LEDP le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d’Etat du 13 janvier 2009
est confirmée.
III.
L’arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.