vd_omni · MPU.2018.0008 · 2018-05-24 · fr

A.________/Département des infrastructures et des ressources humaines | Décision d'exclusion des futurs marchés publics pour une durée de 12 mois. La recourante avait déjà fait l'objet d'une précédente décision d'exclusion vingt mois auparavant. Depuis lors, deux nouvelles condamnations pour emploi d'étrangers sans autorisation au sein de l'entreprise ont été prononcées. Contrairement à ce que la recourante soutient, l'autorité intimée pouvait tenir compte de ces condamnations. En particulier, la condamnation d'un collaborateur de la recourante est imputable à cette dernière, la notion d'employeur en matière de travail au noir étant plus large que celle du droit des obligations. Compte tenu de la récidive et du cumul des infractions commises, pas de violation du principe de proportionnalité dans la quotité de la sanction prononcée. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.05.2018 MPU.2018.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 mai 2018
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Gilles Pirat, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Eric STAUFFACHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
Objet
Marchés publics
Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du  Département
des infrastructures et des ressources humaines du 8 février 2018 (excluant
l'entreprise A.________ des futurs marchés publics au niveau communal,
cantonal et fédéral)
Vu les faits suivants:
A.
L'entreprise A.________, dont le siège est à ********, a pour but
"l'exploitation d'une entreprise de pose de carrelages et de rénovations
dans le domaine du bâtiment". B.________ en est l'administrateur.
B.
Par ordonnance pénale du 10 décembre 2014, le Ministère public de l'arrondissement
de Lausanne a condamné B.________ pour infractions à la loi fédérale sur les
étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr; RS 142.20) pour avoir employé des ressortissants
étrangers dépourvus d'autorisation de travail en Suisse (trois au total pour une
période cumulée de 33 mois entre le 1
er
mars 2013 et le 27 février
2014) au sein de son entreprise.
En raison de cette condamnation, la Cheffe du
Département des infrastructures et des ressources humaines, par décision du 31
mai 2016, a exclu l'entreprise A.________ des futurs marchés publics au niveau
communal, cantonal et fédéral pour une durée de quinze mois, du 31 mai 2016 au
30 août 2017.
C.
a) Par ordonnance pénale du 13 octobre 2016, le Ministère public de
l'arrondissement de Lausanne a condamné à nouveau B.________ pour infractions à
la LEtr pour avoir cette fois-ci employé un ressortissant étranger dépourvu
d'autorisation de travail en Suisse entre le 19 et le 26 janvier 2016.
b) Le 6 mars 2017, le Ministère public de
l'arrondissement de Lausanne a informé B.________ qu'une enquête pénale avait
été ouverte à son encontre suite à une dénonciation du Service de l'emploi, qui
lui reprochait d'avoir employé le 29 novembre 2016 au sein de sa société C.________,
ressortissant kosovar dépourvu d'autorisation de travail en Suisse.
Cette enquête a abouti le 25 juillet 2017 à une ordonnance
de classement, motivée essentiellement par le fait qu'B.________ avait toujours
nié avoir engagé C.________ qu'il ne connaissait pas et par les déclarations de
D.________, responsable de chantier au sein de A.________, qui avait confirmé
n'avoir pas informé son patron de la présence d'C.________ sur le chantier. Il
était également fait mention des déclarations non-contredites d'B.________,
selon lesquelles il était le seul à pouvoir engager du personnel dans son
entreprise.
Parallèlement, par ordonnance pénale du 9 mai 2017,
le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne a en revanche condamné D.________
en raison de ces faits et en sa qualité de responsable de chantier pour emploi
répété d'étrangers sans autorisation au sens de l'art. 117 al. 2 LEtr.
c) Le 4 septembre 2017, le Secrétariat général du
Département des infrastructures et des ressources humaines a informé A.________
qu'en raison de ces deux nouvelles condamnations des 13 octobre 2016 et 9 mai
2017 une nouvelle décision d'exclusion des futurs marchés publics était
envisagée; il l'a invitée à faire valoir au préalable ses éventuelles
observations.
L'entreprise A.________ s'est déterminée le 12
octobre 2017, contestant le prononcé d'une nouvelle décision d'exclusion. S'agissant
de la condamnation du 13 octobre 2016, elle a fait valoir qu'elle concernait un
cas qui était encore à l'instruction lorsque la précédente décision d'exclusion
avait été rendue. Pour elle, il s'agissait ainsi clairement d'un cas de
concours rétrospectif, pour lequel elle n'aurait pas été traitée plus
sévèrement si cette infraction avait été connue à l'époque. En ce qui concerne
la condamnation du 9 mai 2017, elle s'est prévalue de l'ordonnance de
classement du 25 juillet 2017, qui démontrerait selon elle que la présence d'C.________
résultait d'une initiative personnelle de D.________ qui n'engageait nullement
sa responsabilité.
Par décision du 8 février 2018, la Cheffe du
Département des infrastructures et des ressources humaines a exclu l'entreprise
A.________ des futurs marchés publics au niveau communal, cantonal et fédéral
pour une durée de douze mois, du 8 février 2018 au 7 février 2019; elle a
retiré par ailleurs l'effet suspensif à un éventuel recours.
D.
a) Par acte du 19 février 2018, l'entreprise A.________ a recouru contre
cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). La recourante a repris en les développant les mêmes arguments
que ceux soulevés dans ses déterminations du 12 octobre 2017. Elle a conclu
principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'aucune
sanction n'est prononcée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la
cause à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision. Elle
a requis par ailleurs l'effet suspensif, respectivement sa restitution.
Dans sa réponse du 1
er
mars 2018,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et de la requête de restitution
de l'effet suspensif.
Par décision incidente du 13 mars 2018, le juge
instructrice a refusé de restituer l'effet suspensif au recours.
Les parties ont confirmé leurs conclusions
respectives dans leurs déterminations complémentaires des 28 mars 2018 et 17
avril 2018.
b) Figurent en particulier au dossier les pièces
suivantes:
- le rapport établi par les inspecteurs du marché du
travail à la suite du contrôle de chantier du 29 novembre 2016, dont on extrait
les passages suivants:
"
Exposé des faits
:
[...]
Lors de notre arrivée sur le lieu du
contrôle précité, nous nous trouvons en présence d'un travailleur effectuant le
nettoyage et le ramassage des déchets de carrelage. Pour le présent rapport,
nous l'identifions comme étant:
Travailleur 01              M. C.________
infraction
droit des étrangers
Ce dernier, qui s'exprime un peu
en français, nous a déclaré oeuvrer pour l'entreprise A.________. Il nous
explique être venu sur ce site avec le responsable du chantier pour nettoyer et
ramasser les déchets de carrelage.
[...]
Contact avec l'adjudicataire
:
par téléphone au moment de notre visite, M. B.________ est avisé de notre
contrôle et des faits constatés. Ce dernier nous confirme être l'adjudicataire
des travaux constatés.
Concernant la présence du
travailleur 01 sur ce site, M. B.________ nous dit ne pas le connaître, ne pas
être son employeur et ne pas savoir ce qu'il fait là. Il nous informe que sur
place se trouve le responsable de ce chantier pour son entreprise et que seul
ce dernier pourra nous en dire davantage.
[...]
Contact avec le responsable du
chantier pour l'entreprise adjudicataire
: sur place, M. D.________ est
avisé des faits constatés. Ce dernier nous déclare avoir fait venir et oeuvrer
le travailleur 01 du présent rapport sur ce site, de son propre chef et sans en
aviser son employeur.
Il nous explique qu'il était
prévu, avec son employeur, qu'il vienne seul ici afin de débarrasser des
déchets de carrelage restés sur place.
Mais, ayant envie de faire
quelques travaux dans le logement qu'il loue, il a demandé à un ex beau-frère
de lui mettre à disposition un travailleur afin de l'aider dans la réalisation
de ces dits-travaux.
Venant d'aller chercher ce
travailleur chez lui, il en a profité pour lui faire nettoyer, ramasser et
débarrasser les déchets de carrelage sur le site de notre contrôle afin de
prendre de l'avance et pouvoir ainsi commencer au plus vite les travaux dans
son logement.
M. D.________ nous déclare encore
qu'il était au courant du statut en Suisse de ce travailleur. Il contacte
également son ex beau-frère afin que ce dernier puisse nous confirmer ses
déclarations.
Contact avec l'employeur du
travailleur 01
: nous contactant par téléphone lors de notre contrôle, M. E.________
nous déclare être l'associé gérant de l'entreprise F.________ et nous confirme
être l'employeur du travailleur 01 depuis 3 jours.
Il nous dit aussi l'avoir mis à
disposition de M. D.________ sans pour autant pouvoir nous dire pour quelle
activité.
[...]"
- des témoignages écrits de D.________ et E.________
produits par la recourante, dont il ressort en substance qu'C.________, employé
de F.________, n'aurait fait que donner un coup de main à D.________ en
l'aidant à charger quelques bidons dans la camionnette avant de partir avec lui
en direction de Payerne.
c) La cour a statué par voie de circulation sans autre
mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de dix jours de l'art. 10 al. 1 let. f de la loi
vaudoise du 24 juin 1996 sur les marchés publics (LMP-VD, RSV 726.01), le
recours est intervenu en temps. Il satisfait par ailleurs aux exigences
formelles de l'art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La qualité pour agir de la recourante,
destinataire de la sanction litigieuse, est enfin incontestable. Il y a par
conséquent lieu d'entrer en matière.
2.
Aux termes de l'art. 13 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
travail au noir (LTF; RS 822.41), en cas de condamnation entrée en force d'un
employeur pour cause de non-respect important ou répété des obligations en
matière d'annonce et d'autorisation prévues dans la législation sur les
assurances sociales ou les étrangers, l'autorité cantonale compétente exclut
l'employeur concerné des futurs marchés publics au niveau communal, cantonal et
fédéral pour cinq ans au plus.
L'application de cette disposition suppose ainsi la
réalisation de deux conditions cumulatives: une condamnation pénale entrée en
force d'un employeur pour infraction aux obligations d'annonce et
d'autorisation prévues dans la législation sur les assurances sociales ou les
étrangers; ainsi que le caractère important ou répété de l'une de ces
infractions. Il ressort de la formulation alternative de cette seconde
condition qu'un employeur qui commet plusieurs infractions mineures est aussi
passible de sanction (arrêts MPU.2015.0054 du 27 janvier 2016 consid. 2a;
MPU.2013.0025 du 26 mars 2014 consid. 6a).
Lorsque le travailleur au noir est au service d'une
personne morale, le destinataire de la mesure d'exclusion prévue par l'art. 13
al. 1 LTN est la personne morale et non la personne physique qui la contrôle ou
la détient. La personne morale ne peut toutefois pas échapper à la sanction en
faisant valoir que ce n'est pas elle-même qui a été condamnée, mais l'un de ses
organes ou membre d'un organe, ou encore un collaborateur disposant d'un
pouvoir de décision dans son secteur d'activité (arrêts précités MPU.2015.0054
consid. 4 et MPU.2013.0025 consid. 4d et 5).
Pour fixer la quotité de la sanction, le critère
primordial est celui de la durée de l'infraction à la législation en matière
d'assurances sociales ou des étrangers. Aussi, lorsqu'un même employeur a été
condamné pénalement pour avoir employé au noir plusieurs travailleurs,
simultanément ou successivement, la durée des infractions sera cumulée. Sous
l'angle de la prévention générale, il se justifie en effet de moduler la
sanction en fonction de l'intensité de la violation de la loi. De même, la
récidive doit être prise en compte comme un facteur aggravant de la sanction,
lorsque le non-respect des obligations visées à l'art. 13 al. 1 LTN est
important, ou lorsque l'auteur a commis plusieurs infractions mineures
successives. Le fait que l'entreprise fautive soit active dans le domaine des
marchés publics doit être également retenu comme une circonstance aggravante de
la sanction, car une telle entreprise n'est pas apte à soumissionner, voire,
selon les circonstances, a soumissionné alors qu'elle n'était pas apte à le
faire (arrêt MPU.2015.0054 précité consid. 2b).
3.
La recourante fait valoir que les faits qui ont abouti à la condamnation
de son administrateur du 13 octobre 2016 sont antérieurs à la précédente
décision d'exclusion des marchés publics rendue le 31 mai 2016. Pour elle, il
s'agit d'un cas de concours rétrospectif et l'autorité aurait dû examiner la
question d'une éventuelle peine complémentaire, conformément à l'art. 49 al. 2
CP applicable par analogie. Or, dans la mesure où les nouveaux faits portaient
sur l'emploi d'étrangers sans autorisation pendant une période de huit jours
seulement, ils n'auraient eu aucune incidence sur la sanction prononcée et
n'auraient pas fait augmenter la durée d'exclusion des marchés publics qui
avait alors été fixée à quinze mois.
a) Selon la jurisprudence, l'autorité qui prononce
une mesure administrative ayant le caractère de sanction doit appliquer par
analogie les dispositions du Code pénal en matière de concours, lorsque par un
ou plusieurs actes, le même administré encourt plusieurs sanctions (cf. en
matière de retrait du permis de conduire, ATF 122 II 181 consid. 5b/aa; 121 II
22 consid. 3a; 120 Ib 54 consid. 2a).
L'art. 49 al. 2 CP traite du concours rétrospectif.
Il dispose que si le juge doit prononcer une condamnation pour une infraction
que l'auteur a commise avant d'avoir été condamné pour une autre infraction, il
fixe la peine complémentaire de sorte que l'auteur ne soit pas puni plus
sévèrement que si les diverses infractions avaient fait l'objet d'un seul
jugement.
La peine complémentaire est la peine prononcée pour
les nouveaux faits à juger, laquelle est réduite pour tenir compte de la peine
de base en conformité avec le principe d'aggravation (ATF 142 IV 265 consid.
2.4.4).
b) En l'espèce, il est vrai que les faits qui ont
abouti à la condamnation du 13 octobre 2016 sont antérieurs à la précédente
décision d'exclusion des marchés publics rendue le 31 mai 2016. L'autorité
intimée ne pouvait toutefois pas en tenir compte dans l'appréciation de la
sanction prononcée. Comme on l'a rappelé ci-dessus (cf.
supra
consid.
2), l'application de l'art. 13 al. 1 LTN suppose en effet l'existence d'une
condamnation pénale entrée en force d'un employeur pour infraction aux
obligations d'annonce et d'autorisation prévues dans la législation sur les
assurances sociales ou les étrangers. Or, lorsque l'autorité intimée a statué
le 31 mai 2016, les faits en question n'avaient pas encore fait l'objet d'une
condamnation pénale. L'une des conditions de l'art. 13 al. 1 LTN faisait
défaut. On ne saurait parler ainsi de concours rétrospectif. En la matière et à
la différence du droit pénal, ce n'est pas la date de l'infraction qui est
déterminante, mais celle de la condamnation pénale, qui seule peut justifier
l'ouverture d'une procédure administrative et une éventuelle mesure d'exclusion
des futurs marchés publics au sens de l'art. 13 al. 1 LTN. Comme l'autorité
intimée le relève dans la décision attaquée et dans ses écritures, on ne peut
pas appliquer la théorie du concours rétrospectif entre, d'une part, des faits
relevant de la procédure pénale et, d'autre part, des faits relevant de la procédure
administrative.
Lorsqu'elle a rendu la décision litigieuse,
l'autorité intimée n'avait ainsi pas à appliquer l'art. 49 al. 2 CP par
analogie et se poser la question d'une éventuelle "peine
complémentaire". Mal fondé, ce premier grief de la recourante doit être
rejeté.
4.
La recourante fait valoir également que l'autorité intimée ne pouvait
pas tenir compte de la condamnation de D.________ du 9 mai 2017. Elle se
prévaut à cet égard de l'ordonnance de classement rendue en faveur de son
administrateur pour les mêmes faits.
Par ordonnance du 9 mai 2017, le Ministère public de
l'arrondissement de Lausanne a condamné D.________ sur la base de l'art. 117
LEtr pour avoir, en sa qualité de responsable de chantier de la société
recourante, employé C.________, ressortissant kosovar dépourvu d'autorisation
de travail en Suisse, le 29 novembre 2016. L'intéressé n'a pas contesté cette
condamnation. L'autorité intimée ne pouvait dès lors pas en faire abstraction,
notamment sur la base des nouveaux témoignages écrits produits par la
recourante selon lesquels C.________, employé de F.________, n'aurait fait que
donner un coup de main à D.________ en l'aidant à charger quelques bidons dans
la camionnette. Selon la jurisprudence relative à l'art. 13 al. 1 LTN, l'autorité
n'est en effet pas habilitée à revoir le bien-fondé des condamnations – y
compris sous la forme d'une ordonnance pénale au sens des art. 352 ss CPP –
entrées en force, sous réserve de l'hypothèse de la nullité, laquelle n'est pas
réalisée en l'espèce (arrêt MPU.2015.0054 précité consid. 2a et 5b).
Certes, B.________ a bénéficié le 25 juillet 2017
d'une ordonnance de classement pour les mêmes faits. Les deux ordonnances
rendues n'en sont pas pour autant incompatibles et contradictoires. La
condamnation d'un employé pour emploi d'étranger sans autorisation au sens de
l'art. 117 LEtr n'exclut en effet pas l'acquittement de l'administrateur de la
société suivant l'organisation de l'entreprise et les circonstances concrètes
du cas d'espèce.
Autre est la question de savoir si la condamnation
de D.________ du 9 mai 2017 peut être imputée à la recourante dans le cadre de
l'examen des conditions d'application de l'art. 13 al. 1 LTN. Comme indiqué
ci-dessus (cf.
supra
consid. 2), la personne morale ne peut pas échapper
à la sanction en faisant valoir qu'elle n'a pas été condamnée elle-même, une
mesure d'exclusion des marchés publics pouvant être fondée sur la condamnation
d'un de ses organes ou membre d'un organe, ou encore d'un collaborateur
disposant d'un pouvoir de décision dans son secteur d'activité. En
l'occurrence, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport
établi par les inspecteurs du marché du travail, que D.________ intervenait
comme responsable de chantier pour la recourante. Contacté par téléphone, B.________
l'a confirmé. D.________ n'était ainsi pas qu'un simple exécutant, mais
disposait d'un certain pouvoir de décision dans son secteur d'activité. Selon
la jurisprudence relative à l'art. 117 LEtr que l'on peut reprendre en matière
de travail au noir, la notion d'employeur au sens de cette disposition est une
notion autonome, qui est plus large que celle du droit des obligations et qui
englobe l'employeur de fait. Celui qui bénéficie effectivement des services
d'un travailleur – soit d'une personne chargée de pourvoir à l'accomplissement
de certaines tâches au sein d'un ménage, d'une entreprise ou d'un service
public – est un employeur. Peu importe qu'une rémunération soit versée et par
qui. Il n'est pas nécessaire non plus que l'auteur ait la compétence de donner
des instructions à ce travailleur. Il suffit en fait qu'il entre dans ses
attributions de décider qui peut, ou non, participer à l'exécution de la tâche
et que sa décision conditionne l'activité lucrative de l'intéressé (ATF 137 IV 159
consid. 1.4; 128 IV 170 consid. 4.2 et les références citées), ce qui était
manifestement le cas de D.________ lors du contrôle effectué le 29 novembre
2016 par les inspecteurs du marché du travail. Peu importe que la présence d'C.________
résulterait d'une initiative personnelle de sa part et qu'il n'en aurait pas
informé son supérieur. La question de savoir s'il disposait ou non du pouvoir
d'engager du personnel n'est pas déterminante non plus.
L'autorité intimée pouvait ainsi tenir compte de la
condamnation de D.________ du 9 mai 2017, qui est imputable à la recourante,
dans le cadre de l'examen des conditions d'application de l'art. 13 al. 1 LTN.
Mal fondé, ce grief de la recourante doit également être écarté.
5.
Il reste à examiner la quotité de la sanction prononcée.
La recourante a fait l'objet le 31 mai 2016 d'une
première décision d'exclusion des marchés publics de quinze mois. Depuis lors,
deux nouvelles condamnations pour emploi d'étrangers sans autorisation au sein
de l'entreprise ont été prononcées. Les faits sanctionnés ont porté sur
l'emploi d'un ressortissant étranger dépourvu d'autorisation de travail en
Suisse pendant respectivement huit jours entre le 19 et le 26 janvier 2016
(ordonnance pénale du 13 octobre 2016) et un jour le 29 novembre 2016
(ordonnance pénale du 9 mai 2017). Force est de constater que malgré une
précédente sanction d'exclusion et une première condamnation de son
administrateur pour emploi d'étrangers sans autorisation, le travail au noir
persiste au sein de la recourante. Le fait pour une entreprise qui envisage de
soumissionner pour des marchés publics, d'employer des travailleurs au noir en
violation des règles qui gouvernent les marchés publics, dénote un mépris de la
loi qui doit être réprimé sévèrement. Cela se justifie également par le fait
que souvent, les travailleurs au noir sont payés à un tarif inférieur à celui
des conventions collectives ou qui sont d’usage dans le métier considéré. Cette
sous-enchère salariale est de nature à fausser la procédure d’adjudication des
marchés publics, parce que le prix de la main-d’œuvre sera plus bas que celui
des autres soumissionnaires, liés par des règles plus contraignantes en matière
de rémunération de leur personnel, ce qui conduit à une distorsion de la
concurrence (arrêt MPU.2013.0025 précité consid. 10d).
Au regard de ces éléments, en particulier de la
récidive et du cumul des infractions, même si leur durée n'était pas
particulièrement élevée (cela peut s'expliquer par la fréquence des contrôles
effectués au sein d'une entreprise qui a déjà des antécédents en matière de
travail au noir), l'autorité intimée n'a pas abusé, ni fait un mauvais usage de
son large pouvoir d'appréciation en prononçant à l'égard de la recourante une
exclusion des marchés publics pour une durée de douze mois.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera
les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de
dépens (art. 55 al. 1
a contrario
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Cheffe du Département des infrastructures et des
ressources humaines du 8 février 2018 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 5'000 (cinq mille) francs, sont mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 mai 2018
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.