vd_omni · GE.2009.0123 · 2009-11-30 · fr

X.______ c/Municipalité de Lausanne | Résiliation des rapports de service d'une fonctionnaire communale à l'échéance de son droit au traitement (absence pendant douze mois pour cause de maladie). La faculté de prolonger le droit au traitement "dans des cas particuliers" laisse un large pouvoir d'appréciation à la municipalité. En l'espèce, cette dernière n'a pa abusé de son pouvoir en refusant la prolongation, la prétendue responsabilité de l'employeur dans l'absence de la recourante pour cause de maladie n'étant nullement établie. Rejet du recours

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.11.2009 GE.2009.0123

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30
novembre 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
Mme Dominique Mottaz-Brasey et M. Guy Dutoit, assesseurs.
Recourante
X.________,
au 1********, représentée par le Syndicat suisse des services
publics SSP-VPOD, Section de Lausanne-Ville, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par le Service du
personnel,
à Lausanne
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 26 juin 2009 (résiliation du rapport d'emploi
pour le 30 juin 2009)
Vu les faits suivants
A.
X.________ (ci-après: X.________ ou la
fonctionnaire), née le ********, a été engagée dès le 1
er
juillet
1999 en qualité d’employée de bureau qualifiée à 100% au sein de
l'Administration communale de la Ville de Lausanne, plus précisément au Service
impôts, caisse et contentieux. Ce service s’occupait des procédures de
recouvrement et des poursuites intentées contre les débiteurs de la Commune de
Lausanne (ci-après: la commune). L’intéressée a été nommée fonctionnaire à
partir du 1
er
septembre 2000. Le service susmentionné ayant été
absorbé par le service financier à fin 2004, X.________ a été transférée dans
ce service sans changement sur sa situation.
B.
Dès 2003, la fonctionnaire a fait l’objet de
nombreuses poursuites et saisies de salaire. Au début 2005, elle faisait
l’objet d’actes de défaut de biens pour plus de Fr. 50'000.-, l’ensemble
de son passif s’élevant à près de Fr. 100'000.-.
C.
En raison de la situation financière largement
obérée de X.________, incompatible avec le statut de fonctionnaire, une
procédure tendant au licenciement de cette dernière pour justes motifs a été
introduite en 2005. Elle a toutefois été suspendue pour permettre une
amélioration de la situation. L’intéressée a ainsi été envoyée à l’Unité
d’assainissement financier de la commune, d’une part, et son descriptif de
poste a été modifié pour qu’elle n’ait plus à traiter de dossiers contentieux
en relation directe avec les débiteurs, d’autre part. Ces mesures étant restées
infructueuses, la fonctionnaire a été informée, en date du 29 septembre 2008,
de la reprise de la procédure de licenciement pour justes motifs.
D.
X.________ a été entendue le 3 novembre 2008 par
le syndic de la commune (ci-après: le syndic). Le procès-verbal de cette séance
a le contenu suivant:
« A) ASSAINISSEMENT
FINANCIER
Question 1:
En juin
2005, alors que je vous entendais et que j’étudiais quelle mesure prendre à
votre égard, vous m’avez déclaré “ce que je souhaite c’est sortir de cette
situation. Je comprends les particularités du contentieux et le fait que je ne
puisse y rester, mais je souhaite trouver une solution ailleurs. J’ai besoin
d’un travail pour m’en sortir”.
a)
Qu’avez-vous entrepris depuis pour assainir vos états financiers d’alors et
pour éviter que votre situation financière individuelle et du couple ne se
détériore?
Réponse
J’ai
essayé de faire au mieux avec ce que j’ai, mais ce n’est pas toujours facile.
De plus j’ai essayé de chercher d’autres emplois.
b) Pour
quelles raisons avez-vous décidé de renoncer aux services de l’UnAFin et aux
diverses aides internes possibles?
Réponse
Suite à
diverses demandes de renseignements de l’UNAFIN, mon mari a eu des craintes
professionnelles et nous avons décidé de nous en sortir seuls.
c)
Mesurez-vous l’importance de la mesure de clémence provisoirement prise à votre
égard en 2005 et du soutien que vous ont proposé tant l’UnAFin (contrat
d’assainissement), vos responsables du Service financier, (recherche et
proposition d’appartements à loyer en rapport avec vos moyens et proches de
votre travail - aménagements de votre description de poste et réorganisations
internes), que le Service du personnel (démarches pour un déplacement)?
Réponse
Oui.
d)
Avez-vous considéré dite mesure comme une approbation tacite de votre
comportement et par là vous êtes-vous sentie en quelque sorte protégée et
confortée dans votre manière d’agir?
Réponse
Non pas du
tout; j’ai toujours eu l’impression que mon poste était en danger.
e)
Considérant votre situation pécuniaire, pourquoi persistez-vous à utiliser
votre véhicule pour vous rendre au travail?
Réponse
Parce
qu’actuellement je n’ai pas d’autres moyens de déplacement.
f)
Admettez-vous que ce choix porte préjudice à vos finances que ce soit par le
coût du parking à la journée ou par le nombre d’amendes de parcage qui vous
sont infligées?
Réponse
Oui mais
au début je ne me rendais pas compte des conséquences et par la suite la
situation était bloquée.
B) COMPORTEMENT
- SITUATION PENALE
Question 2:
a)
Admettez-vous vous être absentée sans autorisation et sans respecter les
directives en vigueur dans votre secteur en matière de timbrage?
Réponse
Cela m’est
arrivé une fois suivant mon souvenir pour des raisons pharmaceutiques mais je
me suis ouverte le lendemain à mon chef de bureau.
b) Si oui:
1)
Pourquoi ne pas l’avoir fait?
Réponse
Situation
d’urgence.
2) En
quelles occasions cela s’est-il produit?
Réponse
Pour une
urgence pharmaceutique.
c) Il
résulte d’une partie de vos amendes impayées que le Juge d’application des
peines a ordonné à votre encontre 5 jours de peine privative de liberté de
substitution. Comment entendez-vous gérer une telle situation et sa possible
répétition plus lourdement sanctionnée?
Réponse
J’essaie
dorénavant de ne plus avoir d’amende, j’en ai payé deux immédiatement pour
éviter les conséquences. Pour la peine privative de liberté de substitution, je
ne sais pas encore comment je vais procéder.
C) INCIDENCES
DIVERSES - PROJETS
Question 3:
a)
Etes-vous consciente que la situation dans laquelle vous vous trouvez et le
comportement que vous adoptez nuisent à votre employeur en entamant la
crédibilité de son Service financier et l’image qui en est projetée à
l’extérieur?
Réponse
Oui.
b)
Reconnaissez-vous que les faits connus ainsi, aujourd’hui, que le fait que vous
soyez condamnée sur le plan pénal par le Juge d’application des peines, rendent
toute collaboration impossible dans le cadre d’un service de contentieux?
Réponse
Oui.
c)
Pensez-vous que l’on puisse désormais, au vu des éléments passés vous accorder
toute confiance tant sur le plan comportemental que sur celui de la gestion
financière et d’un assainissement?
Réponse
Non.
d)
Réalisez-vous que la gestion de votre secteur d’activité, ainsi que les tâches
et préoccupations de vos collègues et supérieurs, sont devenues pénibles en
raison des adaptations nécessaires des postes de travail, des pressions pour
remboursement de dette, des commentaires que votre situation suscite tant à
l’intérieur qu’à l’extérieur de la commune?
Réponse
Oui.
e)
Admettez-vous qu’ainsi, notamment, les dispositions du RPAC, article 22 al.2
«Par son attitude le fonctionnaire doit se monter digne de la considération et
de la confiance que sa situation officielle exige » ne sont pas
satisfaites et que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports
de travail ne peut être exigée?
Réponse
Oui
f) Quelles
visions de votre avenir professionnel et de la relation avec la Commune de
Lausanne en tant qu’employeur sont les vôtres?
Réponse
Je ne sais
pas
g)
Souhaitez-vous apporter quelques compléments d’information ou relever certains
faits pour permettre aux personnes devant décider de votre sort de se prononcer
en toute connaissance de cause?
Réponse
Alors je
trouve injuste que l’on tienne compte uniquement de mes problèmes financiers et
pas du dévouement et des tâches que j’ai accomplies en faveur de la Commune
depuis 10 ans. Je déplore également que dans diverses circonstances mon chef
direct m’attribue automatiquement toutes les fautes même dans les cas où je
n’ai strictement rien fait.
Je souffre
depuis une année de dépression et je m’efforce de venir travailler aussi
souvent que possible.
D) DECISION
J’envisage
de proposer à la Municipalité un licenciement pour justes motifs. En qualité de
fonctionnaire vous avez le droit de saisir la Commission paritaire.
Souhaitez-vous faire valoir ce droit?
Réponse
Non.
(…)».
E.
A l’issue de l’audition susmentionnée, le syndic
a avisé l’intéressée qu’il envisageait de proposer à la municipalité un
licenciement pour justes motifs, ce qui a été fait en séance de municipalité du
12 novembre 2008. Par courrier du 20 novembre 2008, la municipalité a informé X.________
qu’en raison des nombreux griefs qu’elle avait à faire valoir à son encontre
(comportement, situation et agissements frauduleux), le rapport de confiance
qui devait présider à toute relation de travail était irrémédiablement rompu et
qu’elle avait par conséquent décidé de la suspendre avec effet immédiat, tout
en maintenant son droit au traitement, et de la licencier. La municipalité
précisait que ce licenciement ne pouvait cependant être valablement signifié
puisque l’intéressée était au bénéfice de la protection découlant de l’art.
336c al. 1
er
lit. b CO (absence pour cause de maladie).
F.
Du 21 novembre 2005 au 15 juin 2009, X.________
a été absente pour cause de maladie pendant 252 jours au total, à savoir:
- du 21.11.2005 au 31.12.2005:
pendant 6 jours
- du 01.01.2006 au 31.12.2006:
pendant 68 jours
- du 01.01.2007 au31.12.2007:
pendant 13 jours
- du 01.01.2008 au 04.11.2008:
pendant 13 jours
- du 05.11.2008 au 15.06.2009:
pendant 152 jours.
G.
Par lettre du 8 juin 2009, le syndic a invité la
fonctionnaire à une séance fixée au 15 juin 2009, à 9 heures 30, pour lui
expliquer qu’en raison de son absence pour raisons de santé, son droit au
traitement arrivait à échéance le 22 juin 2009 et qu’il envisageait dès lors de
proposer à la municipalité la résiliation des rapports de service sur la base
de l’art. 72 bis al. 1 du règlement pour le personnel de l’administration
communale (RPAC). Afin de l’entendre à ce sujet, le syndic l’a convoquait à une
séance le 15 juin 2009, à 9 heures 30, et précisait qu’elle pouvait se faire
assister par un mandataire professionnel ou un représentant d’une association
du personnel. Le syndic indiquait enfin que si elle ne se présentait pas à ce
rendez-vous, il considérerait qu’elle renonçait à être entendue.
Le courrier susmentionné a été adressé
à la fonctionnaire, en pli simple et en pli recommandé. Ce dernier a fait
l’objet d’un avis postal déposé le 9 juin 2009 et est revenu à son expéditeur
le 25 juin 2009 avec la mention «
non réclamé
». X.________ ne
s’est pas présenté au rendez-vous susmentionné. Par courrier du 15 juin 2009,
elle a produit à son employeur un nouveau certificat médical, daté du 15 juin
2009, faisant état d’une poursuite de son incapacité de travail dont la durée
probable devrait être évaluée fin juillet 2009. Dans cette lettre, l’intéressée
précisait ce qui suit:
« Selon le RPAC j’ai droit au
traitement de maladie pour une année, je ne comprends pas pourquoi il
arrêterait au 22 juin 2009, même sous déduction des jours dans les trois
précédentes années.
(…) ».
H.
Par lettre du 26 juin 2009, la municipalité a
écrit à la fonctionnaire ce qui suit:
« Concerne:
licenciement pour fin de droit au traitement selon l’art. 72bis RPAC
Madame,
Dans sa
séance du 17 juin 2009, la Municipalité a examiné un rapport vous concernant.
Comme
annoncé dans la lettre de convocation du 8 juin 2009, votre droit au traitement
est venu à échéance le 22 juin 2009 selon l’art. 45 RPAC.
Vous étiez
convoquée le 15 juin 2009, en mon bureau, à 9h.30 pour recevoir toutes les
explications sur ce point et être entendue. Toutefois, vous ne vous êtes pas
présentée, puis nous avez fait parvenir, postérieurement à la date et heure de
l’audition, un certificat médical muni d’une brève lettre d’accompagnement,
dans laquelle vous prenez position sur les éléments sur lesquels nous voulions
justement vous entendre et dans laquelle vous n’indiquez pas avoir été dans
l’incapacité de vous rendre à cette audition.
Dans la
mesure où les conséquences d’une non-comparution vous ont été clairement
signifiées dans la lettre de convocation, la Municipalité considère que vous
avez préféré prendre position par écrit sur la fin de votre droit au
traitement.
Partant,
la Municipalité a décidé, en vertu de l’article 72 bis du RPAC, de vous
licencier pour le 30 juin 2009, votre salaire vous étant acquis jusqu’à cette
date.
(…) ».
I.
Le 15 juillet 2009, X.________ a interjeté
recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée, en
concluant principalement à son annulation, au prolongement de son droit au
traitement de douze mois supplémentaires et à ce qu’ordre soit donné à la
municipalité de la déplacer dans une autre fonction en rapport avec ses
capacités et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à
l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En
substance, elle allègue être victime d’une atteinte à sa personnalité, d’une
violation du droit à l’égalité de traitement, d’une violation de l’art. 25 RPAC
(devoir du supérieur de se comporter avec équité et bienveillance), ainsi que d’une
violation de son droit d’être entendue. Elle expose vouloir faire entendre des
témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par son supérieur
direct. Elle a également requis l’effet suspensif au recours en ce sens
qu’ordre soit donné à la municipalité de surseoir à la mesure de licenciement.
J.
Dans sa réponse du 19 août 2009, la municipalité
a conclu au rejet du recours et a requis la levée de l’effet suspensif.
K.
Par décision incidente du 26 août 2009, la juge
instructrice a rejeté la requête de levée d’effet suspensif présentée par
l’autorité intimée, la recourante faisant par conséquent toujours partie du
personnel de l’administration communale lausannoise, et rejeté la requête de
mesures provisionnelles de la recourante tendant à la prolongation de son droit
au traitement.
L.
Le 9 octobre 2009, X.________ a déposé un
mémoire complémentaire dans lequel elle a confirmé ses conclusions. L’autorité
intimée s’est encore exprimée par écrit le 28 octobre 2009, en précisant
notamment que, même si l’employeur n’avait pas une telle obligation, Y.________,
conseillère en évolution professionnelle, avait essayé à plusieurs reprises de
trouver pour la recourante un autre poste plus en rapport avec ses capacités,
malheureusement sans succès.
M.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
N.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante a exposé dans son recours vouloir
faire entendre des témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par
son supérieur direct. Elle a donc requis implicitement la fixation d’une
audience.
a) Le droit d'être entendu tel
qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et
l’art. 27 al. 2 Cst. VD
comprend notamment
le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à
son détriment et celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer
sur le sort de la décision (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I
49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves
suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de
preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être
entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit
d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II
425 consid. 2.1 p. 429). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités; 122 V 157
consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid.
5b/bb
p. 505; cf. également art. 24 al. 2 in fine de la
loi
sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
[
LPA-VD; RSV 173.36
]
).
b) En l'espèce, l’audition de
personnes pouvant confirmer, cas échéant, l’hostilité manifestée par le
supérieur direct de la recourante à l’égard de cette dernière n'amènerait aucun
élément déterminant. Comme on le verra sous chiffre 5 lettre b) ci-dessous, le
fait de n’avoir jamais invoqué, avant le dépôt du présent recours, le comportement
inadéquat de son supérieur rend cette allégation trop douteuse pour qu’elle
soit prise en considération. Dans ces conditions, le tribunal estime disposer
des éléments nécessaires pour statuer sans procéder à l’audition de témoins. Quant
à l’audition de la recourante, le tribunal estime qu’elle n’est pas non plus
nécessaire étant donné que celle-ci a eu l’occasion d’exposer largement ses
arguments par le dépôt de deux écritures successives.
2.
a) L'organisation de l'administration fait partie
des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes
[
LC;
RSV 175.11
]
). Selon cette loi,
il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9
LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et
employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer
de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses
fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande
liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en
particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression
des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. L'exercice de ce
pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit
administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la
proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi
TA, arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
b) La recourante est au bénéfice du
statut de fonctionnaire de la commune depuis le 1
er
janvier 2000. En
cette qualité, elle est soumise au Règlement pour le personnel de
l'Administration communale du 11 octobre 1977, approuvé par le Conseil d'Etat
en dernier lieu le 16 novembre 2006 (ci-après: RPAC), en application de l’art.
1 RPAC.
3.
La recourante invoque tout d’abord une violation
de son droit d’être entendue, dans la mesure où la municipalité lui a envoyé
une convocation par lettre recommandée le 8 juin 2009 pour une entrevue fixé au
15 juin 2009. Or cet intervalle de 5 jours ouvrables ente la date de
l’expédition et le jour de la convocation est inférieur au délai de garde d’un
envoi recommandé par la poste. Toujours selon l’intéressée, celle-ci n’a pas
ouvert sa case postale avant le 15 juin 2009, dans l’après-midi, et c’est donc seulement
après l’heure du rendez-vous avec l’intimée qu’elle a eu connaissance de ce dernier.
Elle n’a ainsi pas renoncé à être entendue et affirme que, si elle avait pu se
rendre à cet entretien, elle aurait demandé une prolongation de son droit au
traitement de douze mois supplémentaires et à être replacée dans une autre
fonction de l’administration communale plus en rapport avec ses capacités.
a) Comme déjà exposé partiellement
ci-dessus, le droit d’être entendu comprend le droit pour l'intéressé d’être
informé de l’ouverture d’une procédure le concernant, celui de s'expliquer
avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre, ainsi que celui d’obtenir une décision
motivée (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; arrêt
TA GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). L’art. 29 al. 2 Cst ne définit pas de
quelle manière ou sous quelle forme l’intéressé doit pouvoir s’exprimer. A lui
seul, il ne confère pas le droit d’être entendu oralement par l’autorité (ATF
125 I 209 consid. 9b p. 219). Au regard de cette disposition, il suffit que
chaque intéressé puisse fournir ses explications ou présenter son point de vue
verbalement ou par écrit, en personne ou par l’intermédiaire d’un représentant
(ATF 125 I 113 consid. 2a p. 115).
Aux termes de l’art. 33 LPA-VD,
hormis lorsqu’il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d’être
entendues avant toute décision les concernant (al. 1). Sauf disposition
expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l’autorité
(al. 2).
b) En l’espèce, le syndic a invité
l’intéressée à un entretien qui aurait dû se dérouler le 15 juin 2009 et dont
l’objet portait sur son intention de proposer à la municipalité la résiliation
des rapports de service sur la base de l’art. 72bis al. 1 RPAC. Cette audition
orale n’a pu avoir lieu en raison de l’absence de la recourante. Cependant,
cette dernière a exposé par écrit, dans sa correspondance du 15 juin 2009, quelle
était sa position en indiquant qu’elle estimait avoir droit au versement de son
traitement pour une année et ne pas comprendre pourquoi il prendrait fin au 22
juin 2009, «
même sous déduction des jours dans les trois précédentes
années
». Ce n’est que onze jours plus tard, soit selon toute
vraisemblance après la réception de cette lettre, que la municipalité a rendu
sa décision du 26 juin 2009. A cette occasion, elle a notamment indiqué avoir
considéré que la fonctionnaire avait préféré prendre position par écrit sur la
fin de son droit au traitement plutôt que de venir exposer son point de vue
oralement. Cette interprétation de l’absence de l’intéressée au rendez-vous du
15 juin 2009 était parfaitement justifiée dans la mesure où l’attention de la
recourante avait expressément été attirée le 8 juin 2009 sur les conséquences
qui seraient tirées de cette éventuelle absence.
On relèvera au surplus que le
comportement de X.________ ne paraît pas être à l’abri de tout reproche. Tout
d’abord, si la recourante souhaitait absolument être entendue de vive voix, le
respect du principe de la bonne foi, qui s’impose autant à l’administration
qu’à l’administré (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 428,
arrêts FO.2007.0014 du 15 avril 2008, AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 et
PS.2008.0055 du 18 mai 2009) aurait dû l’amener à expliquer immédiatement, soit
à tout le moins dans son courrier du 15 juin 2009 déjà – on relèvera que la
recourante aurait aussi pu téléphoner pour obtenir au plus vite un nouvel
entretien –, les raisons pour lesquelles elle n’avait pu se présenter au
rendez-vous, à en demander la fixation d’un nouveau pour pouvoir s’exprimer, ou
à requérir, également dans cette lettre déjà, non seulement la prolongation du
versement de son salaire pendant une année supplémentaire mais également son
déplacement dans un autre poste. Or la recourante s’est limitée à produire un
nouveau certificat médical et à demander la prolongation de son droit au
salaire. Dans ces circonstances, la municipalité avait de bonnes raisons de
déduire de ce courrier que l’intéressée avait renoncé à une audition et
préférait faire valoir son point de vue par écrit.
Dans ces conditions, le tribunal
estime que la recourante a eu la possibilité de s’exprimer avant qu’une
décision ne soit prise à son égard de sorte que son grief sur ce point doit
être écarté. Cette constatation permet au tribunal de se dispenser d’examiner
si l’exclusion de l’obligation d’entendre le fonctionnaire avant la résiliation
des rapports de service à l’échéance du droit au traitement selon l’art. 45
RPAC (cf. art. 72bis al. 1 dernière phrase RPAC cité en chiffre 6 lettre a) ci-dessous)
est conforme au principe du droit d’être entendu tel que décrit ci-dessus sous
chiffre 2.
4.
Contrairement à ce qu’elle exposait dans sa
lettre du 15 juin 2009, la recourante ne conteste plus dans son recours avoir
épuisé son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b RPAC. En
procédure administrative, l'objet du litige est défini par les conclusions des
parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la
RDAF 1998 I, p. 263). Cela étant, le grief susmentionné ne faisant pas
l’objet d’une conclusion, il ne sera pas examiné dans le cadre du présent arrêt.
5.
L’intéressée critique ensuite le refus de la
municipalité de prolonger pendant douze mois supplémentaires son droit au
traitement au-delà du 30 juin 2009.
a) Aux termes de l’art. 72bis al. 1
RPAC,
« Les
rapports de service du fonctionnaire sont résiliés à l’échéance du droit au
traitement selon l’art. 45. La procédure prévue à l’art. 71 n’est pas applicable ».
L’art. 71 RPAC prévoit ce qui
suit:
« Lorsqu’une
enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont
portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec
pièces à l’appui.
Dès
l’ouverture de l’enquête, l’intéressé doit être informé de son droit d’être
assisté conformément à l’art. 56 RPAC.
L’audition
fait l’objet d’un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l’intéressé
qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui
seront données à l’enqête ».
Selon l’art. 45 al. 1 RPAC,
« 1
En cas d’absence pour cause de maladie ou d’accident, le fonctionnaire a droit:
a)
(…)
b)
à son traitement entier pendant douze mois
d’absence dès la deuxième année. Dans des cas particuliers, la Municipalité
peut accorder cette prestation pendant douze mois supplémentaires au plus ».
Appelé à interpréter l'art. 45 RPAC
(dans sa teneur du 29 novembre 1995) prévoyant à son alinéa 8 que dans des cas
exceptionnels et particulièrement dignes d'intérêt, la municipalité pouvait
aller au-delà d'un traitement entier pendant douze mois d'absence dès la
deuxième année d’activité, le Tribunal administratif (la Cour de droit
administratif et public
[
CDAP
]
depuis le 1
er
janvier 2008) a déjà
jugé que l'octroi ou le refus d'une prolongation du droit au traitement au-delà
de douze mois d’absence se situait dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de
l'autorité intimée, qui devait examiner dans chaque cas particulier s'il était
opportun de prendre ou non une telle décision. Il s'agissait d'une question
d'opportunité de la décision attaquée qui échappait à l'examen du Tribunal
administratif faute de loi spéciale (art. 36 let. c aLJPA, actuellement art. 98
LPA-VD). Une telle décision entrait dans la sphère d'autonomie communale dans
l'organisation de l'administration (art. 2 LC). Si l'art. 45 al. 8 RPAC
permettait à la municipalité de prolonger le droit au traitement en présence
d'un cas exceptionnel et particulièrement digne d'intérêt, cette disposition
légale ne pouvait pour autant l'y contraindre, dès lors que sa décision était
conforme au but visé par cette disposition et ne lésait pas les principes
constitutionnels garantis à l'administré (arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
De telles considérations ont été jugées comme demeurant pleinement valables
sous l’empire de la nouvelle réglementation (arrêts GE.2005.0094 du 7 août 2006
et GE.2008.0090 du 29 avril 2009). On précisera encore que l’art. 45 al. 2 let
b deuxième phrase RPAC constitue une «
Kann-Vorschrift
»,
laissant à la municipalité un pouvoir discrétionnaire pour décider librement si
la prolongation du droit au traitement est opportune ou pas. Compte tenu de
cette marge d’appréciation reconnue à l’autorité, seul un abus de pouvoir ou
une décision manifestement arbitraire pourrait être valablement remise en cause
(art. 98 LPA-VD).
b) En l'espèce, la recourante fait
valoir que la dégradation de son état de santé et l’incapacité de travail qui
en est résultée seraient entièrement dues aux relations conflictuelles qu'elle a
entretenues depuis février 2006 avec son supérieur direct, Z.________. Elle
ajoute que, pendant de nombreuses années, soit de 1999 à 2006, elle a toujours donné
entière satisfaction à son employeur jusqu'à ce qu’elle doive faire face à des
difficultés financières. Point n'est besoin cependant d’examiner plus avant
cette question. Il suffit de constater que la recourante a été régulièrement
absente de son travail pour cause de maladie depuis novembre 2005, soit avant la
survenance de ses prétendus problèmes relationnels avec son supérieur, d’une
part, et qu’un procédure tendant au licenciement pour justes motifs avait été
introduite en 2005, soit également avant l’apparition des problèmes
susmentionnés, d’autre part. Au surplus, la municipalité avait déjà décidé de
se séparer d’elle (tant en raison de sa situation financière incompatible avec
les exigences de son poste que de la conversion de ses amendes en peine
privative de liberté), l’avait suspendue avec effet immédiat et licenciée le 20
novembre 2008. Lors de son entretien préalable avec le syndic le 3 novembre
2008, l’intéressée avait non seulement reconnu le bien-fondé des reproches
formulés à son encontre et admis que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de travail ne pouvaient être exigée, mais elle n’avait encore
fait qu’une seule remarque au sujet de l’attitude de son supérieur, lui
reprochant uniquement de lui «
attribue
[
r
]
automatiquement toutes les fautes même
dans les cas où
[elle n’avait]
strictement rien fait ».
Or il lui aurait été loisible de saisir cette occasion pour parler
de manière précise et détaillée des difficultés subies, selon elle, depuis plus
de deux ans. Son quasi silence à ce sujet est incompréhensible, d’autant plus
que l’objet de l’entretien revêtait une importance capitale puisqu’il
s’agissait de son licenciement pour justes motifs. Si, comme on pourrait
éventuellement l’imaginer, la recourante n’a peut-être pas osé formuler ses
griefs devant le syndic, elle aurait dû en revanche accepter de s’adresser à la
Commission paritaire (art. 75 RPAC), droit dont le syndic lui a expressément
signalé l’existence en fin d’entretien. Ici encore, en refusant cette
procédure, au cours de laquelle elle aurait eu la faculté d’exposer ses
critiques concernant son chef, la recourante s’est comporté de manière ambiguë.
On ne comprend pas non plus les raisons pour lesquelles elle n’a jamais recouru
aux services de
la déléguée à l’égalité et à la qualité
de vie au travail
de la commune, laquelle aurait pu l’aider dans ses
problèmes de relation personnelle avec son supérieur.
Cela étant, faute d’avoir été
véritablement invoquées avant le dépôt du recours, les allégations de la
recourante quant à l’existence d’un harcèlement de son supérieur hiérarchique
ne sauraient être retenues. En réalité, tout porte à croire que ce n’est que
pour tenter d’obtenir le versement de son traitement au-delà du 30 juin 2009
que l’intéressée a choisi de donner aujourd’hui une version des faits inexacte,
qui ne repose sur rien de concret.
Il ressort au
contraire du dossier que la municipalité s’est montrée plutôt compréhensive et
patiente avec la recourante en dépit de ses nombreux problèmes financiers. On
en veut notamment pour preuve le fait qu’elle a accepté, en novembre 2008, de surseoir
au licenciement pour justes motifs durant la maladie de l’intéressée alors même
que l’art. 336c CO ne s’applique pas au fonctionnaire, qui est seulement soumis
au RPAC en vertu des art. 6 CC et 342 CO (ATF 124 II 53).
En définitive, la prétendue responsabilité
de l’employeur dans l’absence pour cause de maladie de la recourante n’est pas
établie. Il n’y a dès lors pas lieu de déterminer si cette responsabilité
serait constitutive d’un «
cas particulier
» au sens de l’art.
45 al. 1 let. b in fine RPAC permettant à la municipalité de prolonger le
paiement du salaire après l’échéance du droit au traitement en cas de maladie.
Par ailleurs, le dossier ne révèle aucun autre élément de nature à considérer
la situation de la recourante comme particulière.
6.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances, la municipalité
n'a commis ni un abus ni un excès de son très large pouvoir d'appréciation en
ne prolongeant pas le traitement entier de la recourante pendant douze mois
supplémentaires en application de la disposition susmentionnée. Sur ce point,
la décision attaquée est également conforme notamment au principe d’égalité au
sens de l’art. 8 Cst, du moment que la recourante n’a ni allégué ni établi, ni
même rendu vraisemblable que l’autorité intimée aurait appliqué l’art. 45 al. 1
let. b in fine RPAC de manière plus généreuse à l’égard d’autres agents publics
se trouvant dans la même situation qu’elle.
7.
La recourante estime enfin que la municipalité aurait
dû la déplacer dans une autre fonction plus en rapport avec ses capacités,
comme le permet l’art. 72bis al. 2 RPAC, aux termes duquel:
« Le
fonctionnaire qui n’est plus à même d’occuper la fonction pour laquelle il a
été nommé peut être déplacé dans une autre en rapport avec ses capacités. Le
traitement est celui de la nouvelle fonction ».
Si l’objet du litige est défini par
les conclusions contenues dans le pourvoi, le recourant ne peut prendre de
conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée. Seules les
prétentions tranchées par la décision dans son dispositif pourront être
réexaminées (Pierre Moor, op. cit., vol. II, Berne 2002, p. 675). L'objet du
litige est ainsi circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les
questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait omis
de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut
contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être. Dès
lors, le tribunal ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente
n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher (arrêt AC.1998.0065 du 10
décembre 1998 consid. 1c). Il en résulte que la conclusion de l’intéressée
tendant à son déplacement dans une autre fonction en rapport avec ses capacités
ne sera pas examinée par l’autorité de céans.
On relèvera néanmoins, par
surabondance, que cette conclusion est en contradiction avec celle tendant au
versement de son salaire au-delà d’un an. En effet, soit la recourante requiert
la prolongation de son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b
RPAC, ce qui implique qu’elle n’est toujours pas en mesure de travailler pour
cause de maladie ou d’accident au-delà du 30 juin 2009, soit elle requiert le
déplacement dans une autre fonction, ce qui implique qu’elle est à nouveau en
état de travailler. Quoi qu’il en soit, la disposition précitée ne fixe à
nouveau aucune obligation pour l’autorité intimée de déplacer le fonctionnaire
dans le cas envisagé. Il s’agit, comme pour l’art. 45 al. 1 let b in fine RPAC,
d’une faculté dont dispose la municipalité et dont l’application fait partie de
sa sphère de pouvoir discrétionnaire. Dans le cas présent, on ne peut que
s’étonner à nouveau de l’attitude de la recourante lors de son audition du 3
novembre 2008, au cours de laquelle elle a admis un licenciement pour justes
motifs sans évoquer en aucune manière son désir d’un déplacement dans un autre
poste, par rapport à sa demande d’aujourd’hui dans ce sens. La recourante n’a d’ailleurs
pas démontré que son état de santé lui permettait de reprendre durablement une
activité professionnelle, à supposer même qu’il existe une place d’employée de
bureau qualifiée au sein d’un autre service de l’administration communale. Pour
sa part, l’autorité intimée expose dans ses écritures complémentaires du 28
octobre 2008 avoir tenté, à plusieurs reprises mais sans succès, de trouver une
autre fonction pour l’intéressée. Cette dernière ne s’est pas déterminée sur ce
point, ce qui laisse également à penser que l’affirmation de la municipalité
est exacte.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante doit en principe
supporter les frais (art. 49 al. 1 LPA-VD). Conformément à la pratique du tribunal
en matière de licenciement (non fautif) des fonctionnaires communaux, il y a toutefois
lieu de rendre le présent arrêt sans frais (art. 50 LPA-VD). La recourante n’a
enfin pas droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 26
juin 2009 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.