vd_omni · FO.2017.0011 · 2018-06-27 · fr

A._________/Commission foncière rurale Section I, B._________ SA, Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), C.__________, D.________, E.________, F.________ | Autorisation d'acquérir une entreprise agricole délivrée à un acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel, en application de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR. Recours par un tiers exploitant déclaré irrecevable faute d'avoir présenté une offre ferme d'acquisition.Recours au TF admis (2C_711/2018 du 7 juin 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.06.2018 FO.2017.0011

********
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2018
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant;
M. Antoine Rochat, assesseur
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Alain DUBUIS, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I, (CFR)
Autorité concernée
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
Secrétariat général,
Tiers intéressés
1.
B.________
à ********
représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat, à Lausanne,
2.
C.________
à ********
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
3.
D.________
à ********  représenté
par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
4.
E.________
à ********
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
5.
F.________
à ********
représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à
Lausanne,
Objet
droit foncier
rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale Section I du 19 mai 2017 (autorisation d’acquérir les parcelles 84 et
285 de ******** par B.________ SA)
Vu les faits suivants:
A.
Les parcelles n
os
84 et 285 de ******** sont affectées en
zone viticole du plan d’affectation communal de dite commune; elles forment le
domaine viticole du B.________, exploité pratiquement d’un seul tenant, puisque
les deux parcelles sont séparées par une voie publique. La composition de ces deux
parcelles se présente comme suit (selon l’extrait de l’expertise délivrée par G.________
Sàrl en date du 9 mars 2017):
Bâtiments                                           1'959 m
2
Places-jardins                                    6'492 m
2
Prés-champs                                   31'695 m
2
Forêts                                                 1'204
m
2
Vignes
149'060
m
2
Superficie totale
190'410
m
2
On peut ainsi constater qu’il s’agit en l’occurrence d’un
domaine viticole de près de 15 hectares, situé dans la région de ********.
B.
Ce domaine est actuellement propriété de C.________, D.________, E.________
et F.________. Ces derniers, envisageant de se dessaisir de leur domaine, ont
conclu avec la B.________ SA une vente à terme conditionnelle, notariée Nicolas
Vautier, en date du 8 novembre 2016; l’acquisition interviendrait au prix de 15'500'000
francs. Cet acte a été conclu sous la condition suspensive de l’obtention par
l’acquéreur d’une autorisation définitive et exécutoire de la Commission
foncière rurale Section I pour l’acquisition des parcelles précitées. Pour
mener à chef cette vente, le notaire Nicolas Vautier a saisi la Commission
foncière rurale, Section I (CFR) d’une requête en vue de l’obtention de
l’autorisation d’acquisition de cette entreprise agricole à teneur de l’art. 61
de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11). Cette requête fait valoir le motif tiré de l’article 64 alinéa 1
lettre f LDFR, susceptible de permettre l’acquisition de ce domaine agricole
par un non-exploitant. Conformément aux exigences posées par cette disposition,
le notaire Nicolas Vautier a fait paraître, dans la Feuille des avis officiels (FAO)
du 18 novembre 2016 (ainsi que dans l’édition du 17 novembre 2016 de Terre et
Nature) un appel d’offres public, destiné à des exploitants agricoles à titre
personnel. Cette annonce indique que les parcelles  n
os
84 et 285 de
******** ont trouvé un acquéreur, non-exploitant, pour un prix d’achat global
de 15'500'000 francs. Les personnes intéressées, exploitants agricoles à titre
personnel, sont invitées à présenter à leur tour une offre dans un délai de 30
jours dès cette parution; les amateurs doivent formuler une offre pour
l’ensemble des parcelles en cause, à un prix égal ou supérieur à celui
mentionné plus haut et ils doivent y joindre diverses pièces justificatives.
On retient du dossier que B.________ SA, inscrite au
registre du commerce le 3 octobre 2016, a pour but, directement ou
indirectement, l’achat et l’exploitation, sous toutes ces formes, civiles ou
commerciales de propriétés bâties et non-bâties, notamment vinicoles et
viticoles, en Suisse et à l’étranger; elle a notamment pour but, directement ou
indirectement, d’exploiter les terres du B.________, sis à ********, en vue
d’une production viti-vinicole, de créer et développer une activité de
restauration, hôtellerie, gîte, ainsi que de commercialiser tous vins et objets
de toute nature, par exemple en lien avec les activités du domaine. La société
a effectivement élaboré un projet de développement important du domaine en
question.
C.
Par lettre du 28 novembre 2016, adressée au notaire précité, A.________ a
fait part de son intérêt, dans les termes suivants :
"
Concerne
: Appel d'offre publique pour les parcelles 84 et 285 de ********.
Maître,
Par les
présentes, je vous informe être intéressé à l'achat des parcelles 84 et 285 de ********,
soit l'entreprise agricole "B.________ ".
Je suis exploitant agricole à ********, mon numéro
d'exploitant étant le 58600022.
En
application de l'art. 64 al. 1 lettre f LDFR, j'envisage de me porter acquéreur
des deux parcelles mises en vente pour le prix licite, mais au maximum pour le
prix global de fr. 15'500'000.--.
Afin que je
puisse me déterminer en toute connaissance de cause, je vous serai
reconnaissant de bien vouloir me communiquer la détermination du prix licite
dans les meilleurs délais, soit la décision la fixant délivrée par l'autorité
compétente.
Vous
comprendrez qu'en fonction du prix, je me vois contraint, éventuellement, de
réserver l'obtention du crédit hypothécaire nécessaire et me tiens à votre
disposition pour vous fournir tous les documents nécessaires à une éventuelle
procédure devant la Commission foncière à Lausanne, qui doit autoriser la vente
et l'achat."
Le 15 décembre 2016, le notaire Nicolas Vautier
s'est adressé à A.________ par écrit. Constatant que le délai imparti aux
éventuels exploitants intéressés par l'acquisition de l'entreprise agricole
concernée était échu, il invitait ce dernier à préciser, dans un délai
supplémentaire de 15 jours, s'il entendait maintenir ou non son offre.
A.________ a répondu, le 27 décembre 2016 dans les
termes suivants:
"Maître,
Par les présentes, je vous confirme mon intérêt et
maintiens mon offre pour l'achat des parcelles 84 et 285 de ********, au prix
licite.
Dans le but d'obtenir l'éventuel financement
nécessaire, je vous remercie de me communiquer le rapport de détermination du
dit prix licite par retour de courrier, obtention de l'éventuel financement que
je suis contraint de réserver ici.
Je précise qu'en l'état, je ne connais toujours pas le
prix d'achat définitif.
La Commission foncière rurale me lit en copie, à qui
je transmets également pour information votre correspondance du 15 décembre
2016 [...]"
Le 11 janvier 2017 A.________ a en outre transmis
copie de sa lettre précitée du 28 novembre 2016 à la CFR. Dans ce cadre, il
précisait ce qui suit :
"
Afin de
pouvoir finaliser le montage financiers [sic], j'ai besoin que vous vous
déterminiez sur le prix licite, d'une part et d'autre part les instituts
financiers demandent un rapport d'expert agrée. Aussi, je vous remercie de bien
vouloir me faire parvenir ces informations à votre plus proche convenance."
D.
Donnant suite à cette demande, la CFR a décidé de mandater un expert aux
fins de déterminer le prix licite du domaine en question. Par lettres des 27
janvier et 3 février 2017, la CFR a mandaté G.________ Sàrl, à Lausanne, en
qualité d’expert chargé de déterminer le prix licite des parcelles n
os
84 et 285 de ********. Cette société a délivré un premier rapport le 9 mars
2017 (ci-après: le rapport G.________), dont on reproduit ici les conclusions:
"2.2 Vignes
Les vignes du B.________ forment
une seule et unique entité de près de 15 hectares. Hormis environ 4'000 m
2
de Doral, le domaine est entièrement planté en Chasselas. Il s'agit d'un
magnifique domaine qui a peu d'équivalent dans le canton.
Les vignes bénéficient
d'une exposition au sud et sont conduites en mi-haute. Une majorité de la
surface se situe sur une pente légère et le haut du vignoble comprend une
déclivité plus marquée de l'ordre de 25 %. Les accès sont bons et la
mécanisation est partout possible.
L'état d'entretien est très
bon et les reconstitutions sont régulièrement effectuées, ce qui a pour
conséquence de maintenir le vignoble dans un bon état de production. Nous ne
disposons pas de toutes les années de plantation, mais l'âge moyen des vignes
peut être estimé dans une fourchette de 18 à 20 ans.
Selon le Règlement sur les
vins vaudois du 27 mai 2009 (RDVV), les vignes se trouvent dans l'aire
d'appellation d'origine contrôlée «******** ». D'après ce même règlement, la
parcelle n° 84 RF de la commune de ******** peut porter le nom du lieu de
production « ******** » alors que la parcelle n° 285 RF de ******** a droit à
celui de « ******** ». Une partie du domaine, environ 17'000 m
2
, est
aujourd'hui cultivée selon les exigences des 1
ers
Grands Crus
vaudois.
B.________ répond aux
exigences de l'art. 34 du RDVV et peut donc porter la dénomination « Château ».
De ce fait, l'art. 39 du RDVV s'applique et B.________ peut utiliser
le lieu
de production « ******** » pour toute la surface
. Ceci est une plus-value
et les vignes seront estimées selon les références de « ******** » uniquement.
[…]
3.2 Principes
Pour les entreprises, la
pratique de la Commission foncière consiste en l'addition des prix licites des
diverses parcelles.
Pour les parcelles bâties
viticoles de plus de 15 ares, le prix licite correspond à la somme du prix
licite de la partie bâtie et du prix licite de la partie non bâtie.
Le prix licite de la partie
bâtie correspond à un multiple de la part de l'estimation fiscale correspondant
aux bâtiments et à leur dégagement, selon la circulaire annexée. Dans certains
cas particuliers, il se peut que la Commission foncière prenne en compte la
valeur ECA des bâtiments pour opérer une pondération avec une valeur calculée
sur la seule base de l'estimation fiscale.
Notons que la cuverie et
les pressoirs sont prévus vendus avec le bâtiment. Nous n'avons pas attribué de
valeur supplémentaire à ce matériel.
Pour les parties non
bâties, le prix licite est basé sur la liste des références de prix autorisés
par la Commission foncière rurale au cours des 5 dernières années.
Pour les vignes, les deux
seules références existantes pour le lieu de production ******** figurent en
annexe. Toutefois il est statistiquement inadéquat de calculer une moyenne sur
deux références seulement, qui plus est dont les surfaces sont très largement
inférieures aux objets du présent rapport. Il n'est pas possible de retenir les
références des lieux de production voisins, car ils correspondent à un tout
autre marché. Compte tenu de ceci, il n'est donc pas possible de déterminer le
prix licite de ces vignes selon la méthode usuelle.
Les experts soussignés
proposent donc de retenir la valeur vénale en lieu et place du prix licite.
Selon nos connaissances du marché viti-vinicole régional, la valeur vénale
d'une vigne ayant l'âge et les caractéristiques des deux parcelles concernées
s'élève à environ CHF 45.- par m
2
. Ces deux parcelles sont toutefois
particulières car elles constituent un ensemble homogène et très regroupé de
près de 15 ha, bénéficiant de surcroît de la dénomination "Château".
A notre avis, ces deux particularités engendrent une plus-value de 10 %. La
valeur vénale de ces parcelles s'élève donc à CHF 49.50 / m
2
.
Pour les prés-champs, il
n'y a également que deux références, mais qui correspondent à la valeur vénale.
Donc que ce soit en appliquant le même raisonnement que pour les vignes ou en
considérant que la moyenne peut être déterminée sur la seule base de ces deux
éléments, on aboutit à la même valeur de CHF 3.25 / m
2
.
Pour les forêts, le prix maximum
non surfait est admis à Fr. 1.00 par m
2
.
Dans le cas présent, il
faut toutefois souligner que l'objet du présent rapport est très particulier,
s'agissant d'un domaine viticole historique, comportant des bâtiments classés
et un nombre important de logements.
3.3 Résultats
Le détail des résultats
figure en annexe.
Prix licite du domaine sans
prendre en compte les valeurs ECA des bâtiments: CHF 20'151'000.-
Prix licite du domaine en
prenant en compte les valeurs ECA des bâtiments: CHF 20'443'000.-"
Le détail
du calcul se présente comme suit (l’expert a présenté ici deux calculs
alternatifs)
Désignation
"B.________
Bien-fonds n° 84 RF
Nbre      Unité      Valeur                Valeur
fr.-/u.      partielle
globale
a)
Prix licite
des prés-champs et vignes
Pré-champ                                  31'248   m
2
3.25        101’600
Vigne                                           63'108   m
2
49.50     3'123'800
3'225’000
b)
Prix licite
de la partie bâtie
Estimation fiscale totale         1'080'000 CHF (EFOI)
dont
- pré-champ                                28'274 CHF
- vigne                                       503'512
CHF
- bâtiments
et dégagement (4'752 m2)       548'214 CHF  x          5.85
3'207'000
Total
6'432’000
Biens-fonds n°285 RF
a)
Prix licite
des prés-champs, vignes et forêts
Pré-champ                                  447      m
2
3.25          1’500
Forêt                                            1'204
m
2
1.00          1’200
Vigne                                        85'952
m
2
49.50
4'254'600
4'257’000
b)
Prix licite
de la partie bâtie
Estimation fiscale totale           2'304’000
Dont
Bois                                             240
Vigne                                    686’304
Bâtiments
et dégagement (3’321m2) 1'617'456                           x          5.85
9'462’000
Total
13'719'000
Prix licite total du domaine
20'151'000"
"B.________
Bien-fonds n° 84 RF
Nbre      Unité      Valeur                Valeur
fr.-/u.      partielle
globale
a)
Prix licite
des prés-champs et vignes
Pré-champ                                  31'248   m
2
3.25          101’600
Vigne                                           63'108   m
2
49.50     3'123'800
3'225’000
b)
Prix licite
de la partie bâtie
Estimation fiscale totale         1'080'000
dont
- pré-champ                                28'274
- vigne                                       503'512
- bâtiments
et dégagement (4'752 m2)       548'214           x          5.85
3'207'000
a)
valeur ECA des bâtiments
4'083'056 b)
prix licite pondéré                     (2*a+b)/3
3'499’000
Total
6'724’000"
"Biens-fonds n°285 RF
a)
Prix licite
des prés-champs, vignes et forêts
Pré-champ                                  447      m
2
3.25            1’500
Forêt                                         1'204
m
2
1.00            1’200
Vigne                                      85'952
m
2
49.50
4'254'600
4'257’000
b)
Prix licite
de la partie bâtie
Estimation fiscale totale         2'304’000
dont
Bois                                                  240
Vigne                                         686’304
Bâtiments
et dégagement (3’321m2)    1'617'456                        x          5.85
9'462'000
a)
valeur ECA des bâtiments
6'692'329       b)
Prix licite pondéré                (2*a+b)/3                                    8'539'000
9'462’000
(non retenu car inférieur à la valeur obtenue
seulement avec le ratio)
Total
13'719'000
Prix licite total du domaine
20'443'000"
A réception de ce document, fondé notamment sur une
valeur vénale des surfaces de vigne, la CFR a estimé nécessaire de requérir un
complément. G.________ Sàrl a en conséquence présenté un rapport
complémentaire, le 23 mars 2017 (ci-après: le rapport complémentaire G.________);
on lit ce qui suit dans ce rapport:
"La Commission
foncière, dans son mandat du 13 mars 2017, donne les précisions suivantes :
-
Elargissement du périmètre régional à des lieux de production
comparables de la région viticole de ********, à savoir ********, ******** et ********;
-
Etendre, si nécessaire, la base de comparaison à 2 années
antérieures à 2012, soit à partir de l'entrée en vigueur du nouveau règlement
sur les vins vaudois.
Les références de la
Commission foncière, pour les lieux de production ********, ********, ********
et ********, de 2010 à 2016, figurent intégralement en annexe au rapport. Elles
sont au nombre de 6, dont 2 se situent entre 2010 et 2011 .
Les surfaces mentionnées dans
ces références varient de 1'672 m
2
à 6'915 m
2
. Les prix
au m
2
se situent eux dans une fourchette de CHF 23.- à CHF 59.81.
La moyenne pondérée de ces
transactions montre une valeur de CHF 30.49 /m
2
. Augmentée de 5 %,
elle s'élève à CHF 32.- /m
2
."
A réception de ces documents, A.________, par
l’intermédiaire de son conseil, a requis, le 24 mars 2017, la détermination de
la valeur de rendement des deux parcelles en cause.
Le 10 avril 2017, la CFR a interpellé le conseil de A.________
en lui demandant de justifier de l'intérêt légitime de son mandant à demander
la fixation de la valeur de rendement, de lui adresser les compléments
d'information relative à la capacité financière de ce dernier à acquérir les
parcelles n
os
84 et 285 et de se déterminer sur les rapports
d'expertise précités.
Le 3 mai 2017, le conseil de A.________ a contesté
le prix licite tel que retenu par G.________ Sàrl et a sollicité la
détermination de la valeur de rendement des parcelles concernées. Il réservait
la problématique du financement à la détermination de cette valeur.
Le 16 mai 2017, le notaire Nicolas Vautier s'est
adressé à la CFR en rappelant notamment qu'aux termes de sa réponse du 28
novembre 2016 à l'appel d'offres parue le 18 novembre 2016, A.________
envisageait de se porter acquéreur des parcelles en cause et réservait
formellement un crédit hypothécaire. N'ayant pas été en mesure de confirmer son
financement, on ne pouvait considérer ses déclarations comme une offre.
E.
La CFR a statué dans sa séance du 19 mai 2017. Elle a notamment refusé
la requête de A.________ tendant à la fixation de la valeur du rendement du
domaine. Par ailleurs, elle a procédé à un calcul pour arrêter le prix licite
de celui-ci; en substance, elle a repris les calculs de l’expert s'agissant des
surfaces en nature de prés-champs et de pâturages et des parties boisées.
S’agissant des surfaces en nature de vignes, cette autorité n’as pas retenu les
valeurs évoquées par l’expert (une valeur vénale de Fr. 49.50/m
2
; un
prix moyen de Fr. 32/m
2
); sur la base de son appréciation elle a
fixé un prix au mètre carré de 40 fr., portant l’estimation de l’ensemble des
vignes à 5'962'400 francs. S’agissant des bâtiments, elle s’est enfin ralliée à
l’expert, plus exactement à la valeur fixée en tenant compte de la valeur ECA
de l’un des deux bâtiments. Son calcul se présente ainsi comme suit :
Pré-champs (31'695 m
2
)
CHF   103'109.--
Forêts          (1'204 m
2
)
CHF      1'204.--
Vignes         (149'060 m
2
)
CHF  5'962'400.--
Bâtiments et dégagements
(8'073 m
2
)
CHF 12'961'171.--
Total
CHF 19'027'784.--
Ella a fixé en définitive le prix licite à un
montant arrondi de 19'028’000 francs. Elle a constaté par ailleurs que A.________,
même s’il avait manifesté son intérêt, n’avait pas présenté une offre ferme et
susceptible d’être prise en considération. Au surplus, après avoir retenu que
le prix prévu pour la vente à B.________ SA était inférieur au prix licite,
elle a délivré à cette dernière l’autorisation nécessaire pour cette
acquisition.
F.
Agissant par son conseil, A.________ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), contre la décision
précitée, le 27 juin 2017, soit en temps utile (la décision en cause a été
remise à son destinataire le 29 mai 2017, faisant ainsi courir le délai de
recours). Il conclut avec dépens à l’annulation de la décision attaquée, la
cause devant être renvoyée à la CFR pour nouvelle décision.
La CFR s’est déterminée sur le recours le 31 août
2017; après avoir mis en doute la qualité pour recourir de l’intéressé, elle
conclut à son rejet. Par ailleurs, tant les vendeurs, (par la voie de leur
conseil, l’avocat Jean-Michel Henny, le 27 septembre 2017) que l’acheteuse (par
son conseil, l’avocat Gaspard Couchepin, le 20 septembre 2017) ont déposé des
observations tendant avec dépens au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable et à la confirmation de la décision attaquée. Pour sa part, le
recourant a produit une réplique en date du 5 décembre 2017, dans laquelle il
confirme ses conclusions. Les autres parties ont renoncé à déposer une
duplique.
On notera encore que le recourant, avec son écriture
du 5 décembre 2017 a produit une pièce émanant de la banque H.________, datée
du 4 octobre 2017, relative à une demande de financement par le recourant de
l’achat du domaine ici en cause. La banque s’exprime ainsi :
"Comme mentionnée à cette occasion [référence est
faite ici à un entretien qui s’est déroulé au printemps 2017], nous vous
rappelons que la valeur de rendement et de l’état des charges du domaine du B.________
sont indispensables afin que nous puissions nous prononcer sur cette
demande. "
La Cour a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a
pour but d’encourager la propriété́ foncière rurale, de renforcer la
position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition
d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits
des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient notamment
des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un
usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de
l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que
si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés
(art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation
d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée
notamment lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre
personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b). Conformément
à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il
dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises
ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours
des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce
pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2
LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité. Il
existe cependant des exceptions à l’exigence posée par l’art. 63 al. 1 let. a,
énumérées à l'art. 64 al. 1 LDFR, où
l'autorisation d'acquérir est accordée à un acheteur qui
n'est pas personnellement exploitant; mais l’acquisition, dans ce dernier cas
également, doit intervenir à un prix qui ne soit pas surfait.
La décision attaquée qui autorise
l’aliénation (l’acquisition) d’une entreprise agricole (parcelles n
os
84 et 285 de ********) est fondée sur l'art. 61 déjà cité, suivant lequel
celui qui entend acquérir une entreprise (cf. art. 7 LDFR) ou un immeuble
agricoles (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation (art. 61 al. 1 LDFR).
Selon l’art. 83 al. 1 LDFR, la demande d'autorisation est adressée
à l'autorité cantonale compétente en matière
d'autorisation (art. 90 let. a LDFR). Dans le Canton de Vaud, la Commission
foncière rurale (section I) est l'autorité compétente en
matière d'autorisation, au sens de l'article 61 LDFR (art. 5 de la loi
d’application du 13 septembre 1993 de la LDFR [LVLDFR; RSV 211.42]). Celle-ci
communique sa décision aux parties contractantes, au conservateur du
registre foncier, à l'autorité cantonale de surveillance (art. 90
let. b LDFR), au fermier et aux titulaires du droit d'emption, du droit de
préemption ou du droit à l'attribution (art. 83 al. 2 LDFR). Cette
décision peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de trente
jours (art. 92 al. 1 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RS 173.36]).
2.
a) La qualité pour recourir contre la décision de refus ou
d’autorisation d’aliénation (acquisition) d’un bien-fonds agricole est
définie à l’art. 83 al. 3 LDFR. Selon cette disposition, les
parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité
cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus d'autorisation.
L'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du
droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution
peuvent recourir contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR). En
adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le législateur fédéral a
limité le cercle des personnes généralement habilitées
à recourir en matière administrative (ATF 126 III 274 consid. 1b).
Il s’agit avant tout d'assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux
titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à
l'attribution en mentionnant expressément ces personnes, tout en excluant
du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les
organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les
organisations professionnelles comme les associations paysannes. Ce choix
s'explique en ceci que les décisions prises en application de la loi sur
le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les rapports de
droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être attaquées par
un tiers quelconque (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; 129 III 583 consid. 3.1;
arrêt TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.2; CDAP FO.2018.0006 du
21 juin 2018 et références).
b) L’art. 83 al. 3 LDFR, malgré sa formulation
restrictive, n'est pas exhaustif dans l'énumération des personnes
habilitées à recourir contre l'octroi d'une autorisation
d'acquérir un bien agricole (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2; 126 III 274
consid. 1c). L’exploitant à titre personnel n'a pas un droit à
l'acquisition de l'entreprise ou de l'immeuble agricole au terme de la
procédure d'appel d'offres (art. 64 al. 1 let. f LDFR; arrêts TF
2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.3; 5A.35/2006 du 5 juin 2007 consid.
2.2.2 non publié aux ATF 133 III 562; 5A.3/2006 du 28 avril 2006 consid.
1.3 non publié aux ATF 132 III 658). Tout d'abord, il peut y avoir
plusieurs offres d'exploitants à titre personnel. Dans ce cas, le propriétaire
peut choisir l'une d'elles ou même vendre à un autre exploitant qui
n'aurait pas formulé d'offre. Ensuite, il n'y aurait pas lieu
d'empêcher le propriétaire de vendre à un non exploitant en
cas d'offre manifestement trop basse d'un exploitant, au vu de la valeur des
biens mis sur le marché (art. 64 al.1 let. f LDFR). Le tiers exploitant
n’a en principe pas la qualité pour recourir; la jurisprudence
reconnaît toutefois, de manière restrictive, la qualité pour
recourir au tiers exploitant à titre personnel dont l’offre a
été écartée (arrêts TF précités
2C_121/2012 consid. 5.3; 5A.3/2006 consid. 1.3). Tel est le cas lorsque ce
dernier conteste la qualité d’exploitant à titre personnel de
l’acquéreur (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2
in fine
).
Dans une espèce antérieure (FO.2014.0014 du 20
janvier 2015), le recourant, agriculteur, avait formulé une offre d’achat
d'un immeuble agricole dans le cadre d’une première procédure
d’appel d’offres, qui faisait suite à la demande des propriétaires
d’autoriser la vente de la parcelle à une personne qui n’était pas
exploitant à titre personnel; l’autorisation avait été
refusée par l’autorité intimée parce que le prix de vente
était jugé surfait. Par la suite, les propriétaires avaient
déposé une nouvelle demande d’autorisation de vendre leur
bien-fonds, en faisant valoir que l’acquéreur était exploitant à
titre personnel. La décision attaquée autorisait cette vente.
Conformément à la jurisprudence exposée aux ATF 139 II 233
(consid. 5.2.2
in fine
), la Cour de céans a admis que la qualité
pour recourir contre cette décision doit être reconnue au
recourant, dans la mesure où il avait lui-même fait une offre pour
l’achat de la parcelle litigieuse et dès lors qu’il contestait la qualité
d’exploitant à titre personnel de l’acquéreur.
L’article 83 alinéa 3 LDFR, comme l’a rappelé la
jurisprudence, vise à restreindre la définition du cercle des personnes
habilitées à recourir par rapport au régime qui découlerait de l’article 89
alinéa 1 LTF; autrement dit, il ne s’agit pas d’étendre ce cercle, notamment en
admettant la légitimation de personnes ne pouvant pas se prévaloir d’un intérêt
digne de protection; même les personnes mentionnées à l’article 83 alinéa 3
LDFR doivent ainsi pouvoir démontrer l’existence d’un tel intérêt. Au surplus,
la jurisprudence a étendu le cercle des personnes habilitées à recourir par
rapport à la liste de l’article 83 alinéa 3 LDFR; il reste que la recevabilité
du recours suppose que l’auteur de celui-ci puisse se prévaloir d’un intérêt
personnel digne de protection en lien avec les intérêts poursuivis par la LDFR.
Ainsi, le régime mis en place à l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR vise à
assurer la garantie de la propriété de l’aliénateur, bloqué par l’absence d’offre
présentée par un exploitant à titre personnel (cependant, cet intérêt n’était
pas en cause dans l'ATF 139 II 233, consid. 5.2.1 ss, ce qui a conduit à
l’irrecevabilité du recours formé par le propriétaire dans le cas d’espèce). De
même, selon cet arrêt, la LDFR n’a pas pour objectif de protéger les intérêts
de celui qui entend acquérir le bien-fonds sans être exploitant à titre
personnel, de sorte que la légitimation à recourir doit lui être déniée (même
arrêt, consid. 5.2.2). Les intérêts pris en compte sont ceux de l’encouragement
de la propriété paysanne, le renforcement de la position de l’exploitant à
titre personnel et la lutte contre les prix surfaits; cependant, la
légitimation ne doit être admise que si l’intérêt personnel du recourant se
trouve en lien avec les buts poursuivis par la loi (Herrenschwand/Stalder, BGBB
Kommentar, 2
ème
édition Brugg 2011, N. 12 a ss et 17).
c) La question de la légitimation à recourir se pose
ici dans la configuration particulière d’une autorisation délivrée dans le
cadre de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR (on a vu que cette disposition
vise au premier chef à protéger les intérêts de l’aliénateur; il reste que l’on
ne peut pas écarter les autres buts poursuivis par la loi en l’occurrence; par
exemple, cette disposition ne permet pas de délivrer une autorisation si le
prix en cause se révélait surfait). Il reste que, en l’occurrence, le
recourant, en sa qualité de tiers à l’opération autorisée ne figure pas dans la
liste des personnes expressément autorisées à recourir à teneur de l’article 83
alinéa 3 LDFR; cela n’exclut pas qu’il puisse être admis à recourir, mais la
jurisprudence est à cet égard restrictive.
On rappelle ici en premier lieu la teneur de la
disposition légale topique, soit l'art. 64 LDFR :
"Art. 64 Exceptions au principe de l’exploitation
à titre personnel
1. Lorsque l’acquéreur n’est pas personnellement exploitant,
l’autorisation lui est accordée s’il prouve qu’il y a un juste motif pour le
faire; c’est notamment le cas lorsque: […]
f. malgré́ une offre publique à un prix qui ne
soit pas surfait (art. 66), aucune demande n’a été́ faite par un
exploitant à titre personnel.
[…]. "
"Art. 64 Ausnahmen vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung
1 Bei fehlender Selbstbewirtschaftung ist die Bewilligung zu erteilen, wenn der
Erwerber einen wichtigen Grund nachweist, namentlich wenn:
[…]
f. trotz öffentlicher Ausschreibung zu einem nicht übersetzten
Preis (Art. 66) kein Angebot eines Selbstbewirtschafters vorliegt.
[…]."
Il faut donc comprendre le système légal, encore que
le texte français ne soit pas suffisamment clair à cet égard, en ce sens que
l’aliénateur doit procéder à un appel d’offres public, cela à un prix qui n’est
pas surfait; de son côté l’exploitant à titre personnel (seules les personnes
remplissant cette condition sont admises à participer) doit formuler une offre.
On est ici en présence de divers éléments qui
peuvent être considérés comme des faits de double pertinence, soit de faits qui
doivent être pris en compte au stade de la recevabilité du recours, puis qui
sont susceptibles d’être déterminants au stade de l’examen matériel du pourvoi.
Ainsi, selon la jurisprudence citée plus haut, seul le recours émanant d’un
exploitant à titre personnel peut être considéré, à des conditions restrictives,
comme recevable. De même, il va de soi que le pourvoi qui serait déposé par un
exploitant à titre personnel, alors qu’il n’aurait pas déposé d’offre dans la
procédure de l’article 64 alinéa 1 lettre f, serait également irrecevable (cf.
notamment FO.2014.0009 du 29 octobre 2014). Telle est d’ailleurs la solution
retenue par la jurisprudence récente en matière de marchés publics, où le
déroulement des opérations présente une certaine analogie avec la procédure ici
en cause (ATF 137 II 313, consid. 3.3.a). On admettra cependant que, au stade
de la recevabilité, il suffit au recourant d’alléguer de manière vraisemblable
que ces faits sont établis (ATF 141 II 14, consid. 5.a).
d) Dans le cas d’espèce, le recourant allègue de
manière vraisemblable malgré la contestation sur ce point de l’acheteuse, qu’il
a le statut d’un exploitant personnel. Il n’y a donc point d’obstacle sur ce
premier aspect à la recevabilité du recours.
En revanche, la question se pose de savoir si ce
dernier a effectivement déposé une offre, au sens de l’article 64 alinéa 1
lettre f LDFR. Certes, le texte français de cette norme ne parle pas d’une
"offre"; mais le texte allemand montre bien que c’est bien de cela
qu’il s’agit ("
Angebot
"). A cet égard, il convient de restituer
plus précisément le cadre dans lequel intervient le mécanisme de l’article 64
alinéa 1 lettre f LDFR. La procédure prévue par cette disposition intervient
dans le cadre de la formation d’un contrat de vente immobilière, portant sur un
immeuble agricole ou une entreprise agricole. Le propriétaire souhaite se
défaire de son bien et il cherche un amateur. Il est en pourparlers avec un
amateur, qui présente la caractéristique de ne pas être un futur exploitant à
titre personnel, ce qui l’empêche en principe d’acquérir (article 63 alinéa 1
lettre a LDFR). Cependant, l’article 64 prévoit ici une clause d’exception,
susceptible de pouvoir déboucher sur la confirmation de cette opération. En
substance, la loi exige ici du propriétaire qu’il procède à un appel d’offres
public ("
öffentliche Ausschreibung
"). Cela correspond à une
invitation – en l’occurrence annoncée publiquement – à faire une offre (sur ce
type de processus, voir Tercier/Pichonnaz, droit des obligations, 5ème édition
Zurich 2012, N. 647 ss; Claire Huguenin, Obligationenrecht, 2ème édition,
Zurich 2014, N. 211 ss). En réponse, les personnes intéressées doivent
présenter une offre (dans le contexte des appels d’offres, on parle fréquemment
à ce sujet de "soumission"), ce terme devant être compris selon le
sens que lui donne le droit des obligations, notamment aux articles 3 et 7 CO.
En substance, l’offre est une déclaration de volonté par laquelle son auteur
propose la conclusion d’un contrat, de telle sorte que la perfection de celui-ci
ne dépend plus que de l’acceptation par l’autre partie (sur ce thème, voir
Tercier/Pichonnaz, n°605 ss et Huguenin, n° 204 ss). Une telle offre a pour
contenu une proposition ferme, qui porte sur tous les éléments essentiels du
contrat; en outre elle exprime la volonté de son auteur de se lier, pour le cas
d’une acceptation de celle-ci. On peut distinguer l’offre d’une simple
déclaration d’intention dans laquelle l’auteur de celle-ci indique par exemple "
je
suis intéressé à la conclusion de tel ou tel contrat
"; son auteur
indique dans ce cas souhaiter l’ouverture de négociations, ce qui est courant
dans la perspective de la conclusion d’un contrat d’envergure. Au contraire de
la déclaration d’intention, l’offre présente un caractère obligatoire, en ce sens
que l’auteur ne peut plus la révoquer unilatéralement; de son côté, le
destinataire à un droit formateur, celui de manifester son acceptation et
partant de parfaire ainsi le contrat.
Dans le contexte de l’article 64 alinéa 1 lettre f
LDFR, on peut certes se demander si ce qui est attendu de l’exploitant à titre
personnel est bien une offre au sens défini ci-dessus (par opposition à une
simple déclaration d’intention). La réponse est positive, dès lors que l’acte
de l’exploitant à titre personnel a un effet "
destructeur
"
puisqu’il empêche l’octroi de l’autorisation et la conclusion du contrat entre
le propriétaire et l’amateur non exploitant à titre personnel. Il s’agit là
d’une conséquence potentiellement très grave pour le propriétaire (recelant
ainsi une atteinte à la garantie de la propriété), ce qui justifie d’imposer à
l'acte attendu de l’exploitant à titre personnel des exigences de crédibilité
et de sérieux. C’est donc bien une offre ferme que ce dernier doit formuler, à
défaut de quoi son recours doit être déclaré irrecevable (cf. notamment à titre
d'exemples dans lesquels l'exploitant formulait une offre concrète lors de
l'appel d'offres: ATF 132 III 658 et 133 III 562).
En l'occurrence, le recourant, à la suite de l’appel
d’offres, a écrit ce qui suit au notaire qui avait lancé cette procédure
(lettre du 28 novembre 2016):
"J’envisage de me porter acquéreur des deux
parcelles mises en vente pour le prix licite, mais au maximum pour le prix
global de Fr 15'500'000. Afin que je puisse me déterminer en toute connaissance
de cause, je vous serai reconnaissant de bien vouloir me communiquer la
détermination du prix licite dans les meilleurs délais, soit la décision la
fixant délivrée par l’autorité compétente.
Vous comprendrez qu’en fonction du prix, je me vois
contraint, éventuellement, de réserver l’obtention du crédit hypothécaire
nécessaire […]".
Requis de préciser ses intentions, il a encore
écrit, le 27 décembre 2016, ce qui suit:
"Par les présentes, je vous confirme mon intérêt
et maintiens mon offre pour l'achat des parcelles 84 et 285 de ********, au
prix licite.
Dans le but d'obtenir l'éventuel financement
nécessaire, je vous remercie de me communiquer le rapport de détermination du
dit prix licite par retour de courrier, obtention de l'éventuel financement que
je suis contraint de réserver ici.
Je précise qu'en l'état, je ne connais toujours pas le
prix d'achat définitif."
De telles déclarations de volonté, dans la mesure où
elles ne sont pas claires sont susceptibles d’interprétation. L’interprétation
obéit au principe de la confiance (art. 19 CO). En l’occurrence, force est de
constater que si le recourant semble vouloir se proposer acquéreur au prix
licite, sa proposition paraît conditionnelle, puisqu’il accepte ce prix comme
un maximum, pour autant cependant que le montant articulé corresponde au prix
licite. Au surplus, ses déclarations de volonté comportent diverses réserves:
il indique en effet qu’il ne connaît pas le prix d'achat définitif et qu'il attend
des renseignements complémentaires pour se déterminer en connaissance de cause,
soit pour formuler une proposition ferme. De même, il réserve la possibilité
pour lui d’obtenir le crédit hypothécaire nécessaire à l’opération. Ses correspondances
ultérieures (voir sa lettre du 11 janvier 2017 et celle qu’il a reçue de sa
banque, du 4 octobre 2017) confirment que le financement nécessaire à mener à
bien cette opération n’a pas encore été obtenu.
Force est en définitive de considérer, à l’analyse
de ces documents et même sous l’angle de la seule vraisemblance, que le recourant
n'a pas formulé d'offre ferme à l'appel d'offres du 18 novembre 2016.
Il apparaît ainsi que l’intérêt du recourant à
obtenir l’annulation de l’autorisation querellée et à faire obstacle à la vente
telle que projetée avec l’acheteuse est relativement ténu. De toute manière en
effet, les vendeurs ne pourraient pas donner suite à la démarche du recourant
par une simple acceptation, faute d’une offre ferme précisément. On sait
d’ailleurs que, même en cas d’admission du recours, les vendeurs n’ont pas d’obligation
de contracter avec le recourant (Roland Norer (Hrsg.), Handbuch zum Agrarrecht,
Bern 2017, p. 411 n. 203). Au demeurant, la conclusion du contrat avec le
recourant n'est manifestement pas possible dans l’immédiat, mais suppose
plutôt, compte tenu de l’ampleur de l’opération, des négociations encore
complexes. Dans de telles conditions et compte tenu de la jurisprudence
n’admettant que de manière restrictive la qualité pour recourir de personnes
non mentionnées dans la liste de l’article 83 alinéa 3 LDFR, force est de
dénier la légitimation du recourant en l’espèce.
A cet égard, le recourant objecte encore une
jurisprudence de la Cour de céans; en substance, celle-ci était entrée en
matière sur le recours formé par un exploitant à titre personnel, quand bien
même celui-ci ne semblait pas disposer des moyens financiers nécessaires à
l’achat de l’immeuble agricole en cause (arrêt du 5 mai 2011, FO.2010.0031
consid. 2b). Il faut cependant relever que, dans l’espèce en cause, le notaire
qui avait lancé l’appel d’offres public avait refusé au recourant l'accès au
dossier, ce qui l'avait empêché de présenter une offre; l'autorité intimée
avait ensuite confirmé cette position de principe à l’intéressé, qu’il a
ensuite contestée avec succès. La position de la Cour se justifiait ici par une
forme de refus d’entrer en matière sur une démarche d’un exploitant à titre
personnel, auquel on déniait même la possibilité de manière générale de déposer
une offre. Dans le cas présent, la situation se présente différemment, puisque
le recourant aurait été en mesure de présenter une offre ferme et a été invité
à plusieurs reprises à le faire. Sans doute une telle déclaration de volonté
est-elle délicate; il reste qu'on pouvait attendre du recourant en tant
qu’exploitant à ********, qu'il se détermine de manière concrète et réunisse les
éléments nécessaires dans le cadre de la procédure de l'article 64 alinéa 1
lettre f LDFR, même s'il entendait ensuite contester le prix licite retenu par
l'autorité intimée.
Il découle des considérations qui précèdent que le recours
doit être déclaré irrecevable.
3.
Au vu de l’issue du présent recours, il se justifie de mettre les frais
judiciaires à la charge du recourant (art. 49 LPA-VD), dont le montant sera
réduit dès lors que le présent arrêt ne porte pas sur les questions de fond.
Les vendeurs, respectivement l’acheteuse, ayant consulté un avocat, dès lors
qu’ils l’emportent, ont droit à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 19 mai 2017,
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à B.________
SA, à titre de dépens.
V.
A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à C.________,
D.________, E.________ et F.________, solidairement entre eux, à titre de
dépens.
Lausanne, le 27 juin 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.