vd_omni · AF.2021.0001 · 2021-07-01 · fr

Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully/Département des institutions et du territoire | Rejet du recours dirigé contre la décision du Département de dissoudre un SAF.Les conditions de dissolution sont remplies puisque, d'une part, le SAF ne peut plus atteindre ses buts en raison de l'entrée en vigueur des modifications de la LAT du 1er mai 2014 et de la teneur actuelle du PDCn et que, d'autre part, les organes du recourant ne veulent pas procéder à sa liquidations (consid. 3).Il n'existe pas d'autres motifs qui devraient faire échec à cette dissolution, malgré le fait que les conditions légales en soient remplies. En particulier, la décision attaquée ne prive pas le recourant de la possibilité d'agir en justice pour faire valoir la créance en responsabilité dont il estime disposer à l'encontre de l'Etat, étant précisé que cette question relève de l'appréciation du juge civil. Les modalités de liquidation prévues par la décision sont en outre conformes aux dispositions légales pertinentes (consid. 4).Enfin, la décision attaquée n'est pas disproportionnée (consid. 5).Recours au TF rejeté (1C_494/2021 du 29 avril 2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.07.2021 AF.2021.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
juillet
2021
Composition
M. Serge Segura,
président
; M. François Kart et M. Pascal
Langone, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
Syndicat
d'améliorations foncières des Monts-de-Pully,
p.a. A.________,
à
Pully,
représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat,
à Lausanne
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
représenté par Direction générale
du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne
Objet
Recours Syndicat d'améliorations foncières des
Monts-de-Pully c/ décision du Département des institutions et du territoire
du 14 décembre 2020 prononçant sa dissolution et fixant un délai au 30
juin 2022 pour la clôture de sa liquidation
Vu les faits suivants:
A.
Le Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully (ci-après : le
SAF ou le syndicat) a été constitué en juin 1983. Selon l'art. 3 de ses statuts,
il a pour but la participation à l'élaboration du plan d'extension des Monts-de-Pully
(let. a), le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone
agricole liée à une zone à bâtir (let. b) et la construction des équipements
agricoles et urbains (let. c).
B.
Le périmètre du SAF comporte l'ensemble des parcelles sises sur le territoire
de la commune de Pully et situées au nord de la route des Monts de Lavaux. Ces
parcelles sont bordées par la commune de Lausanne à l'Est, la commune de Savigny
au Nord et la commune de Belmont-sur-Lausanne à l'Ouest.
C.
Après l'échec en votation populaire d'un premier plan des zones en
décembre 1988, un nouveau projet de Plan général d'affectation des
Monts-de-Pully et un Plan partiel d'affectation pour le Hameau des Trois-Chasseurs
ont été présentés par la Municipalité de la commune de Pully (ci-après : la
municipalité). Ces plans, adoptés par le Conseil communal de la commune de
Pully le 11 octobre 2000 et approuvés par le Département des infrastructures le
16 juillet 2002, ont fait l'objet d'un recours auprès de l'ancien Tribunal administratif.
Par arrêt du 25 octobre 2004 (AC.2002.0139), cette autorité a annulé les
décisions rendues et renvoyé la cause aux autorités intimées pour nouvelle
décision.
Les plans précités ont finalement à nouveau été
approuvés, sans modification, par le Conseil communal de Pully le 11 février
2009. Ils ont alors été transmis au Service du développement territorial (SDT;
aujourd'hui Direction générale du territoire et du logement – DGTL) en vue de
leur approbation.
Par courrier du 10 juillet 2009 à la municipalité,
le SDT a indiqué notamment ce qui suit :
"[…]
Nous donnons suite à votre envoi
du 8 juin 2009 dans lequel vous soumettez à l'approbation et la mise en vigueur
du chef du département les documents cités en titre [ndr les plans mentionnés plus
haut].
En l'état, il ne nous est pas
possible d'accéder à votre demande.
D'un point de vue formel, d'une
part, votre demande n'est pas conforme avec le principe de coordination entre
aménagement du territoire et aspects fonciers. Ce principe issu de l'article 55
LATC implique que les aspects fonciers soient réglés avant l'approbation (et
donc a fortiori avant la mise en vigueur) et non le contraire, comme cela était
le cas avec l'ancien article 70 LATC. Or d'après la dernière phrase du deuxième
paragraphe de votre courrier, c'est cette dernière option que vous avez
choisie.
D'autre part, le PGA prévoit la
constitution d'une zone intermédiaire destinée "à l'extension du hameau
des Trois-Chasseurs". Aujourd'hui, nonobstant le maintien du PPA pour ce
hameau, considéré comme un coup parti, nous ne pouvons accepter une telle
dérogation aux principes du Plan directeur cantonal (PDCn) dans ce secteur.
Selon la stratégie A "Coordonner mobilité, urbanisation et
environnement" et celle ayant pour but de "renforcer la vitalité des
centres" (Stratégie B), le PDCn n'autorise pas une telle "réserve à
bâtir" aussi isolée de l'agglomération.
Par conséquent, la coordination de
la démarche foncière (syndicat AF) et celle de la planification doit être
poursuivie, maintenant que le syndicat AF a pris un nouveau départ. Nous
joignons à notre courrier un schéma de coordination des procédures pour une
bonne compréhension et vous informons que nous conservons les documents transmis.
[…]"
A la suite de ce courrier, le SAF a repris ses
travaux.
D.
Le 28 mai 2014, le SAF a interpellé le SDT quant à l'impact de
l'introduction des nouvelles dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), entrées en vigueur le 1
er
mai 2014. Par courrier du 20 février 2015, le service cantonal a notamment
exposé ce qui suit :
"[…]
Les territoires concernés par la
demande du Syndicat sont aujourd'hui colloqués en zone agricole. Au regard de
l'article 52a, alinéa 2, lettre a, OAT, entrées [sic] en vigueur le 1
er
mai 2014, toute nouvelle surface affectée en zone à bâtir qui empiète sur la
zone agricole, doi[t] être compensée simultanément par un déclassement d'une
surface équivalente. Dès lors, la création d'une zone à bâtir sur le territoire
des Monts-de-Pully devra répondre à cette exigence en proposant un déclassement
d'une zone à bâtir d'une surface équivalente.
Par ailleurs, la plus grande
partie du territoire du PGA des Monts-de-Pully et du PPA Hameau des Trois-Chasseurs,
hormis l'aire forestière et divers DP, est classée en surface d'assolement (SDA).
Dès lors, l'article 30 OAT s'applique en surplus et notamment son alinéa b qui
stipule que "les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale
selon l'état des connaissances." (Le classement de SDA en zone à bâtir oblige
la création de zones de forte densité).
Au vu de ce qui précède, le
Syndicat ne peut pas poursuivre sa mission sur les bases établies en 2000, sans
remplir les exigences des nouvelles dispositions de la LAT et de l'OAT, entrées
en vigueur le 1
er
mai 2014.
[…]"
Une séance de coordination entre le SAF et le SDT a
eu lieu le 10 mars 2016. Les discussions ont porté en substance sur la
possibilité de réaliser les buts du SAF tels que définis par les statuts ainsi
que la position du SDT. Les représentants de ce service ont indiqué que les
parcelles des Monts-de-Pully correspondaient à des surfaces d'assolements (SDA)
et que les nouvelles dispositions de la LAT et le PDCn impliquaient que ces
terrains n'étaient pas urbanisables et n'avaient aucun potentiel de croissance.
L'aménagement souhaité n'était d'ailleurs pas conforme au PDCn déjà dans sa
teneur de 2008. S'agissant des frais engagés, les représentants du SAF ont
indiqué qu'ils estimaient que la responsabilité de l'Etat, ou de la Commune de
Pully, pouvait être engagée. En particulier, ils évoquaient que l'ancien chef
du SDT avait validé la poursuite des travaux du SAF, ce qui avait poussé ce
dernier à les reprendre. A la suite de cette séance, la commission de
classification du syndicat a indiqué, par courrier du 25 avril 2016 au chef du
SDT, que le SAF attendait une décision officielle relative aux thèmes abordés,
détermination qui serait traitée lors de la prochaine assemblée générale des
propriétaires. Le 9 mai 2016, le chef du SDT a confirmé à la commission que
l'affectation prévue des terrains des Monts-de-Pully n'était conforme ni aux
dispositions de la LAT ni au PDCn, ces terrains étant à l'extérieur du
territoire urbanisé et qu'elle consommerait une quantité importante de SDA sans
que cela fût indispensable pour l'accueil de nouveaux habitants dans les quinze
prochaines années.
Par courrier du 13 mai 2016, le conseil du SAF a
requis auprès du chef du SDT que le Département du territoire et de l'environnement
(DTE, aujourd'hui Département des institutions et du territoire – DIT) rende
une décision formelle en constatation de droit, sujette à recours, portant sur
les secteurs appartenant au périmètre du SAF pouvant être qualifiés de zones
constructibles, sur les secteurs devant être considérés comme des surfaces d'assolement,
sur la limitation de la croissance du nombre d'habitants dans le cadre de
l'élaboration du plan partiel d'affectation du Hameau des Trois-Chasseurs, sur la
possibilité de déroger aux limitations de croissance prévue dans le PDCn, ainsi
que sur la possibilité pour le DTE d'approuver une planification qui dérogerait
au PDCn s'agissant de l'augmentation de la population. Dans sa réponse du 2 juin
2016, le chef du SDT a renvoyé le SAF à s'adresser à la Commune de Pully, compétente
en matière de planification. Il précisait toutefois que la planification
envisagée dans le courrier du 13 mai 2016 n'était, de son point de vue, ni
conforme à la LAT ni au PDCn.
E.
Le 29 juin 2016, s'est tenue une assemblée générale des propriétaires du
SAF lors de laquelle a notamment été abordée la question du futur du SAF, sa
dissolution ainsi que la question de la responsabilité du comité, de la
commission de gestion du SAF, de l'Etat ou de la Commune de Pully en lien avec
les frais engagés depuis 2009.
F.
Par courrier du 20 octobre 2016 au chef du SDT, le SAF, par son conseil,
a exposé en substance que les travaux entrepris depuis 2009 avaient engendré
des investissements et dépenses pour un montant total de 551'149 fr. 85.
Ceux-ci s'avéraient inutiles au regard de l'impossibilité pour le département
d'approuver les plans. Au vu des assurances données par les services de l'Etat
depuis 2009, alors même que le Plan directeur cantonal (PDCn) entré en vigueur
le 1er août 2008 ne permettait en fait pas la réalisation du projet, le SAF estimait
que l’Etat était responsable du dommage subi.
Le 4 novembre 2016, le SDT lui a répondu que le
courrier était transmis au Service juridique et législatif (SJL, aujourd'hui
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes – DGAIC), comme
objet de sa compétence.
Le conseil du SAF a sollicité par courrier du 17
novembre 2016 une rencontre avec le chef du SDT afin d'avancer dans le règlement
du litige, ceci en vue de l'assemblée générale des propriétaires qui devait se
tenir au mois de décembre 2016. Ce courrier a à nouveau été transmis au SJL,
selon l'information adressée par le SDT au conseil du SAF le 24 novembre 2016.
Une assemblée générale extraordinaire des
propriétaires du SAF s'est tenue le 8 décembre 2016. La question des négociations
avec le SDT sur la situation du SAF et des frais engendrés a été abordée.
Par courrier du 12 janvier 2017 adressé aux Chefs du
DTE et du Département de l'économie et du sport (DES, aujourd'hui Département
de l'économie, de l'innovation et du sport – DEIS), le SAF a exposé la
situation et a sollicité une rencontre avec les Conseillers d'Etat. Cette
demande a été appuyée par un courrier de la municipalité du 18 janvier 2017.
Le 27 janvier 2017, la Cheffe du DTE a répondu en indiquant qu'au vu des informations
données par le SDT par le passé, elle n'estimait pas qu'une rencontre fût
nécessaire et invitait le SAF à s'adresser au SDT pour la suite.
G.
Le 5 février 2018, le SDT a écrit au comité du SAF que les modifications
de la LAT, concrétisées dans la 4
ème
adaptation du PDCn, rendaient
impossible la réalisation des buts du syndicat et que la question de sa
dissolution se posait. Dans la mesure où les membres du SAF avaient renoncé à
convoquer une assemblée générale pour traiter de cette question, le SDT indiquait
que le département allait décider de la dissolution du syndicat et de la
répartition des frais engagés. A cette fin, il requerrait notamment la production
de différents documents.
Un projet de décision relatif à la dissolution a été
adressé par le SDT le 6 septembre 2019. Le SAF, par son conseil et après
avoir tenu une assemblée générale des propriétaires le 3 décembre 2019 portant
notamment sur cette question, s'est déterminé le 31 janvier 2020 et s'est
opposé à sa dissolution au motif que le projet ne contenait aucune proposition
de prise en charge par l'Etat des dommages subis en raison des frais engagés
depuis plusieurs années. Il requerrait en outre d'être entendu par la Cheffe du
Département du territoire et de l'environnement (DIT). Les déterminations
comprenaient en outre des commentaires quant à l'état de fait retenu dans le
projet de décision ainsi qu'une estimation du préjudice subi qui se montait alors
à 639'993 fr. 75.
Le 4 mai 2020, les représentants du SAF ont été reçus
par la Cheffe du DIT.
H.
Le 14 décembre 2020, la Cheffe du DIT (ci-après : l'autorité intimée) a
rendu une décision dont le dispositif est notamment le suivant :
"
1.
Le
Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully est dissous.
2.
La
mention du SAF au Registre foncier est corrigée en ce sens que le SAF des
Monts-de-Pully est en liquidation.
3.
Le
reliquat est réparti au prorata des avances versées au syndicat par les
propriétaires au titre de versements anticipés.
4.
L'assemblée
générale du syndicat désigne dans les deux mois qui suivent l'entrée en force
de la présente décision les personnes qui se chargeront de procéder à la
liquidation et leur accorder[a] les pouvoirs nécessaires à cette fin. Le
syndicat communique au département le nom des liquidateurs désignés.
5.
En
cas de non-respect du chiffre 4 ci-dessus, le Département des institutions et
du territoire désigne les liquidateurs.
6.
La
liquidation devra être terminée au plus tard le
30 juin 2022.
7.
Le
dispositif de la présente décision est publié dans la Feuille des avis officiels
du Canton de Vaud."
Les chiffres 8 à 10 du dispositif concernent les
émoluments, les voies de droit et la communication de la décision.
I.
Par acte de son conseil du 1
er
février 2021, le SAF
(ci-après : également le recourant) a déféré la décision précitée auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu,
avec suite de frais et dépens, à son annulation.
L'autorité intimée, par la DGTL, s'est déterminée le
31 mars 2021.
Le recourant a déposé des déterminations complémentaires
le 23 avril 2021.
Les arguments des parties seront repris, autant que
nécessaire, dans la partie en droit ci-dessous.
J.
Le Tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
Un recours est ouvert auprès du Tribunal cantonal contre la décision
querellée, prise en application de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières (LAF; BLV 913.11) qui ne prévoit pas de voie de recours
spécifique (cf. art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours, déposé dans le délai de 30
jours – suspendu durant les féries (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD) – par le SAF,
directement touché par la décision, respecte en outre les conditions de forme
(art. 77, 79, et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
La décision dont est recours porte principalement sur la dissolution du
SAF. Il importe ainsi de décrire le cadre juridique de la décision attaquée.
a) Un syndicat d'améliorations foncières au sens de
la LAF est une corporation de droit public qui peut notamment être constituée
par une communauté de propriétaires au sens de l'art. 703 du Code civil suisse
du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) lorsque celle-ci est seule en mesure d'exécuter
une amélioration foncière (art. 20 LAF). Après adoption de ses statuts et désignation
de ses organes, le syndicat est constitué et acquiert de plein droit la personnalité
de droit public, l'entreprise devenant alors obligatoire pour tous les
propriétaires de fonds intéressés et pour tous les autres titulaires de droits
réels ou personnels sur ces fonds (art. 26 LAF).
Corporation de droit public, le syndicat d'améliorations
foncières n'est cependant pas assimilable à une commune, une fraction de
commune, une association de communes, une fédération de communes ou une
agglomération, collectivités publiques régies par la loi du 28 février 1956 sur
les communes (LC; BLV 175.11; arrêt CDAP AF.2020.0001 du 17 février 2021
consid. 1b).
b) Les modalités de dissolution d'un syndicat
d'améliorations foncières sont décrites au chapitre IV de la loi intitulé
"Dissolution du syndicat" qui comprend les art. 49 à 51 LAF. Ces dispositions
ont la teneur suivante :
"Art. 49   Par les
propriétaires
1
Les syndicats qui ont
atteint leur but et rempli leurs obligations doivent être dissous. Une
assemblée générale est convoquée à cet effet et prend les mesures prévues par
les statuts. Si l'entretien des ouvrages n'est pas assumé par la ou les
communes territoriales, un syndicat d'entretien doit être constitué.
2
Le département
vérifie si les conditions de dissolution sont réunies et publie la dissolution
du syndicat dans la «Feuille des avis officiels».
Art. 50     Prématurée
1
Lorsqu'une majorité
de propriétaires décide de renoncer à atteindre le but de l'entreprise constituée
en application des articles 20 à 26, le syndicat doit être dissous. Il perd son
droit aux subventions et les avances faites de ce chef doivent être
remboursées.
2
Les frais frustraires
sont répartis exclusivement entre les propriétaires qui ont décidé la renonciation;
la répartition se fait moitié par tête, moitié à raison de la surface.
3
Sitôt que le syndicat
s'est acquitté de ses dettes et que les propriétaires ont versé leur
quote-part, mais au plus tard deux ans après la décision de renonciation, le comité
avise le département qui ratifie la dissolution du syndicat et la fait publier.
Si ce délai n'est pas respecté, le département prend d'office les mesures nécessaires.
Art. 51     Par l'Etat ou la
commune
1
Lorsqu'il apparaît
qu'un syndicat a atteint son but et rempli ses obligations, ou que
manifestement il ne peut y parvenir, mais que ses organes ne veulent ou ne peuvent
pourvoir à sa dissolution, le département le dissout d'office.
2
La décision de
dissolution prise par le département précise qui supportera le découvert ou à
qui sera attribué le reliquat. En principe, le reliquat doit être partagé entre
les communes ou les syndicats qui assument la charge d'entretien.
3
La décision de
dissolution relève de la municipalité lorsqu'elle a ordonné la constitution du
syndicat."
c) Les statuts du recourant comprennent un chapitre
concernant sa dissolution. La seule disposition de ce chapitre, l'art. 28, a la
teneur suivante :
"Le syndicat ne peut être
dissous que lorsqu'il a atteint son but et rempli ses obligations. La décision
de dissolution doit figurer à l'ordre du jour d'une assemblée générale; elle
est prise à la majorité des votants.
Toutefois, si la majorité des
propriétaires compris dans le périmètre du syndicat décide de renoncer à
atteindre le but du syndicat, celui-ci doit être dissous.
Les frais sont alors répartis
exclusivement entre les propriétaires qui ont décidé la renonciation, moitié
par tête, moitié à raison de la surface.
Le syndicat sera également dissous
conformément aux dispositions légales si le Conseil Communal de Pully refuse
d'adopter un plan d'extension affectant une partie du territoire des Monts-de-Pully
à la construction, les frais engagés étant alors pris en charge par la Commune
de Pully."
3.
Dans un premier temps, il convient de déterminer si les conditions de
dissolution du recourant sont réalisées.
a) L'art. 28 des statuts du recourant recoupe les conditions
fixées aux art. 49 et 50 LAF. Ces dispositions ne traitent cependant pas du cas
où l'Etat ou la commune décide de la dissolution d'un syndicat d'amélioration
foncière, mais seulement de ceux où ce sont les propriétaires – dans leur ensemble
ou une majorité d'entre eux – qui y procèdent.
La décision querellée ayant été rendue par le département
cantonal compétent les dispositions précitées ne s'appliquent pas, et il
convient de se référer à l'art. 51 LAF. Ce n'est d'ailleurs pas contesté par les
parties.
b) Il ressort du texte clair de l'art. 51 al. 1 LAF
que l'autorité – cantonale ou communale – peut prononcer la dissolution d'office
d'un syndicat d'améliorations foncières à deux conditions cumulatives. En
premier lieu, le syndicat doit soit avoir atteint son but et rempli ses obligations,
soit ne manifestement pas pouvoir y parvenir. En second lieu, les organes du syndicat
ne doivent pas vouloir, ou pouvoir, pourvoir à sa dissolution. Le texte légal
ne prévoit pas d'autres conditions, notamment quant à la situation patrimoniale
du syndicat.
c) En l'espèce, l'autorité intimée soutient que le
recourant ne peut plus atteindre ses buts en raison de l'entrée en vigueur des
modifications de la LAT du 1
er
mai 2014 et de la teneur actuelle du
PDCn. Cela ne paraît pas être contesté par le recourant lui-même (cf. recours
p. 5). Toutefois, dans la mesure où le principe de la dissolution est contesté,
l'examen des conditions de base fixées par l'art. 51 LAF est nécessaire.
Les buts du recourant sont définis à l'art. 3 de ses
statuts. Il s’agit de la participation à l'élaboration du plan d'extension des
Monts-de-Pully (let. a), le remaniement parcellaire en corrélation avec
l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir (let. b) et la construction
des équipements agricoles et urbains (let. c). Aux termes de l'art. 15 al. 1 LAT,
les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). En outre, au sens de l'art. 15 al. 4 LAT, pour
que de nouveaux terrains puissent être classés en zone à bâtir certaines
conditions doivent être réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années
même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été
épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les
terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est
garantie sur le plan juridique (let. d); et ils permettent de mettre en œuvre
le plan directeur (let. e). En outre, l'art. 15 al. 3 LAT précise notamment
qu'il faut maintenir les surfaces d'assolement. Le PDCn, en application de la
LAT révisée, prévoit en outre la priorité du développement à l’intérieur du territoire
urbanisé, soit le tissu urbain déjà largement bâti, avant la création de nouvelles
zones à bâtir (ligne A1, mesure A11), ainsi que le renforcement de la protection
des surfaces d’assolement.
Les parcelles concernées par le SAF sont pour
l'essentiel recensées comme surface d'assolement (voir à ce sujet les cartes sous
la rubrique aménagement/surfaces d'assolement disponibles sur le guichet
cartographique cantonal : https://www.geo.vd.ch). De plus, n'étant pas au
bénéfice d'une collocation spécifique selon un plan déterminé, ces parcelles sont
situées hors de la zone à bâtir et en dehors du périmètre compact du plan
d'agglomération Lausanne-Morges (plan disponible sur le site internet cantonal
: https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/Agglom%C3%A9rations/PALM_PDF.pdf;
consulté le 9 juin 2021). Il apparaît également qu'elles sont sises, en tous
les cas pour la plupart, hors du territoire urbanisé. L'éventuelle création
d'une nouvelle zone à bâtir comprenant les biens-fonds concernés ne
correspondrait donc pas aux critères fixés à l'art. 15 LAT et dans le PDCn.
Certes, les buts du recourant portent notamment sur la création d'une telle
zone, en lien avec une zone agricole (art. 3 let. b des statuts). Toutefois,
même la création d'une zone à bâtir d'une surface limitée ne serait pas
envisageable, en particulier en considérant que celle-ci affecterait très
certainement les surfaces d'assolement, dont la préservation est consacrée à l'art.
15 al. 3 LAT. Quant aux buts figurant à l'art. 3 let. a et c des statuts, soit la
participation à l'élaboration du plan d'extension et la création des infrastructures,
ceux-ci n'ont de sens que si une zone à bâtir venait à être créée. En
définitive, il n'est pas contestable qu'au vu de la réforme de la LAT ainsi que
de la teneur actuelle du PDCn les objectifs statutaires du recourant ne
pourront pas être atteints.
Cela étant, le recourant expose qu'il estime avoir
engagé depuis 2009 des frais inutilement, en se fondant sur les indications
données par les services de l'Etat. Il compte ainsi agir en responsabilité contre
l'Etat. Toutefois, à aucun moment, le recourant ne fait valoir que cette
démarche s'inscrirait dans la réalisation des buts fixés à l'art. 3 de ses
statuts, respectivement que son admission par le juge civil serait de nature à
modifier l'appréciation des conditions de dissolution fixées par l'art. 51 LAF.
Tel n'est en effet pas le cas, l'action judiciaire envisagée ne visant que la
compensation d'un dommage que le recourant estime avoir subi en raison
d'indications données par les représentants de l'Etat et non à permettre la
réalisation des buts statutaires. Elle ne peut dès lors avoir d'impact sur la
réalisation de la première condition énoncée par l'art. 51 al. 1 LAF.
Au demeurant, comme évoqué précédemment cette disposition
ne lie pas la réalisation des conditions de dissolution à un aspect financier. En
particulier, la liquidation des créances et dettes appartient à la
détermination du découvert ou du reliquat au sens de l’art. 51 al. 2 LAF.
Il ressort de ce qui précède que les buts du
recourant ne peuvent plus être accomplis. La première condition fixée par
l'art. 51 al. 1 LAF est ainsi réalisée.
d) Il est par ailleurs constant que les organes du
recourant ne veulent pas procéder à sa dissolution, ce que le recours mentionne
expressément. La seconde condition posée par l'art. 52 al. 2 LAF est donc également
réalisée.
4.
Il convient ensuite d'examiner si d'autres motifs doivent faire échec à
la dissolution du recourant, malgré le fait que les conditions légales en soient
remplies. Comme déjà évoqué, à ce titre, le recourant fait valoir que la
décision querellée le priverait de la possibilité d'agir en justice pour faire
valoir la créance en responsabilité dont il estime disposer à l'encontre de
l'Etat. L'autorité intimée se réfère à la réalisation des conditions légales de
dissolution et soutient en outre que la responsabilité de l'Etat n'est pas
engagée.
a) Il convient tout d'abord de rappeler que la Cour
de céans n'est pas compétente pour statuer sur l'éventuelle responsabilité de
l'Etat dans le dommage que le recourant estime avoir subi. En effet, ces questions
relèvent de l'appréciation du juge civil, en application de l'art. 14 de la loi
du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents
(LRECA; BLV 170.11) et non du juge administratif. Il n'y a dès lors pas lieu
d'examiner les arguments développés à ce titre par l'autorité intimée dans ses
écritures.
b) aa) Selon l’art. 66 du Code de procédure civile du
19 décembre 2008 (CPC ; RS 272), la capacité d’être partie est subordonnée
soit à la jouissance des droits civils, soit à la qualité de partie en vertu du
droit fédéral. La capacité d’être partie représente ainsi le pendant procédural
de la jouissance des droits civils. La locution désigne la faculté d’être
titulaire des droits et des obligations qui résultent de l’instance. Elle
requiert en principe la jouissance des droits civils dont elle est un aspect (CACI
16 juin 2020/240 consid. 4.1.1 et la référence citée). Dès qu’une personne morale
acquiert la personnalité, elle jouit des droits civils (cf. art. 53 CC; Nicolas
Jeandin, in Commentaire romand, Code de procédure civile, Bâle 2019 [ci-après :
CR-CPC], n. 4 ad art. 66 CPC). Aux termes de l’art. 67 al. 1 CPC, l’exercice
des droits civils confère la capacité d’ester en justice. Cet exercice est
reconnu aux personnes morales dès qu’elles possèdent les organes que la loi et
les statuts exigent à cet effet (cf. art. 54 CC). Dès cet instant elles disposent
donc de la capacité d’ester en justice, qu’elles exerceront par l’entremise de leurs
organes statutaires, désignés par le droit public fédéral ou cantonal s’agissant
des personnes morales de droit public (art. 55 al. 1 CC ; Nicolas Jeandin,
CR-CPC, n. 4 ad art. 67 CPC).
Comme évoqué plus haut, un syndicat d’améliorations
foncières, corporation de droit public cantonal, acquière la personnalité de
droit public après adoption de ses statuts et désignation de ses organes (art.
26 al. 1 LAF). Ainsi, tant qu'un tel syndicat dispose de la personnalité, il
est en mesure d’ester en justice.
bb) L’art. 51 LAF ne précise pas à quel moment la
dissolution d’un syndicat d'améliorations foncières entraîne la suppression de
sa personnalité. Toutefois, au vu des conditions fixées par l’art. 26 al. 1 LAF
pour l’acquisition de celle-ci, seule la suppression des organes du syndicat peut
induire la perte de la personnalité, la décision prononçant la dissolution n'ayant
a priori pas d'effet direct sur ce point. On peut rapprocher cette situation de
celle de l'association (art. 60 ss CC), qui perd sa personnalité une fois la
liquidation achevée et non lorsque son éventuelle inscription au Registre du
commerce est radiée (arrêt TF 4A_576/2019 du 3 février 2020 consid. 6.2 et les
références citées; il convient cependant de préciser que pour pouvoir ester en
justice (art. 67 CPC), une association doit disposer d'une direction capable de
la gérer et de la représenter conformément à l'art. 69 CC (arrêt TF 4A_347/2014
du 26 août 2014 consid. 4)).
cc) En l’espèce, la décision dont est recours
prévoit certes la dissolution du SAF mais également la mise en place d’une
procédure de liquidation. Celle-ci vise à déterminer le reliquat éventuel, qui toujours
selon la décision, devra être réparti au prorata des avances versées au
syndicat par les propriétaires au titre de versements anticipés. L'autorité
intimée n'a pas prévu dans sa décision que les organes du recourant soient supprimés;
il revient d'ailleurs à l'assemblée générale de désigner les liquidateurs. Le
recourant disposera donc d'organes fonctionnels et de représentants. Il
apparaît dès lors qu'il conservera sa personnalité juridique, et donc sa
capacité d'ester en justice, jusqu'à la fin du processus de liquidation. Sur ce
point la décision litigieuse ne paraît donc pas mettre en péril les
possibilités pour le recourant d'entreprendre la procédure dont il se prévaut.
c) Il convient encore de déterminer si les modalités
de liquidation prévues pourraient constituer un obstacle à l'exercice d'un
droit en justice et donc un obstacle à la décision de dissolution.
aa) Au sens de l'art. 51 al. 2 LAF, la décision doit
statuer sur le sort du reliquat. L'autorité intimée y a procédé en déléguant cette
tâche à des liquidateurs, la liquidation devant être achevée au plus tard le 30
juin 2022. Elle n'évoque cependant pas les bases légales sur lesquelles se
fondent les modalités choisies pour la liquidation, mais relève, à juste titre,
que ni la LAF ni son règlement d'application ne contiennent de dispositions précisant
la procédure de dissolution d'un syndicat d'améliorations foncières. L'autorité
intimée mentionne néanmoins que de tels syndicats sont organisés comme des associations,
ce qui signifie qu'elle doit avoir appliqué les principes de liquidation relatives
à ce type de personnes morales.
Il importe en l'espèce toutefois peu de déterminer
si le régime prévu par les art. 60 ss CC relatifs à l'association devrait être
appliqué à titre de droit cantonal supplétif pour un syndicat d'améliorations
foncières. En effet, le Code civil prévoit à son art. 58 des modalités de liquidation
applicables à tout type de personnes morales, sans qu'elles soient spécifiques
à l'association, soit également à un syndicat. Si les dispositions contraires
sont réservées, notamment le droit public cantonal par l'art. 59 CC, il a déjà
été constaté que celui-ci ne traite pas des modalités de liquidation du
syndicat. En particulier, rien n’impose à l’autorité – cantonale ou communale –
qui rend une décision en application de l’art. 51 LAF de procéder elle-même au
calcul du reliquat ou du découvert. Les dispositions générales du Code civil sont
dès lors applicables.
L'art. 58 CC renvoie aux règles de liquidation de la
société coopérative, soit à l'art. 913 du Code des obligations du 30 mars 1911
(CO; RS 220), qui renvoie lui-même à son alinéa 1 aux règles applicables à la
société anonyme. Les autres modalités de l’art. 913 CO ne concernent que
de la répartition de l'excédent, sujet traité pour le cas d’espèce par l'art.
51 al. 2 LAF. Les modalités de liquidation d'une société anonyme sont quant à
elles traitées aux art. 739 ss CO. Il ressort en particulier de l'art. 739 al.
1 CO que la société anonyme en liquidation conserve sa personnalité et sa
raison sociale aussi longtemps que la répartition entre les actionnaires n'est
pas terminée. Le seul délai fixé par la loi est donc celui nécessaire à la liquidation
du patrimoine et à la répartition des avoirs restant.
bb) La désignation de liquidateurs est conforme aux
dispositions rappelées ci-dessus. En outre, ceux-ci doivent être désignés par l'assemblée
générale du recourant. Ils n'auront donc de compte à rendre qu'à celle-ci et
non à l'autorité intimée ou à un autre service de l'Etat. Il n'est donc pas
établi que cette modalité pourrait avoir une influence négative sur l'exercice
en justice de l'action envisagée par le recourant.
La possibilité réservée à l'autorité intimée de
désigner les liquidateurs si l'assemblée générale du recourant n'y procédait
pas ne saurait avoir plus de conséquence. En effet, elle ne vise qu'à pallier
une éventuelle carence de l'organe normalement compétent.
cc) La décision dont est recours indique que la
liquidation doit être achevée au plus tard le 30 juin 2022. On peut s'interroger
sur la nature du délai imparti par l'autorité intimée et en particulier sur la
possibilité que son écoulement implique automatiquement l'achèvement du
processus de liquidation. Comme évoqué plus haut, les dispositions légales applicables
ne prévoient pas de limite temporelle au processus de liquidation et il
n'apparaît pas que l'autorité intimée pourrait, de sa propre autorité, y
déroger. Le délai fixé doit se comprendre dès lors comme un élément permettant
le contrôle de l'avancement du processus, naturellement prolongeable si nécessaire,
et donc sans effet sur la possibilité de faire valoir l'action en
responsabilité dont se prévaut le recourant.
dd) La publication du dispositif dans la Feuille des
avis officiels n'a pas d’impact sur la possibilité du recourant d’ester en
justice.
d) Il résulte de ce qui précède que les modalités de
liquidation prévues sont conformes aux dispositions légales pertinentes et que
le processus n'est pas à soumis un délai impératif, ce qui permettra le cas
échéant au recourant d'intervenir devant les tribunaux civils comme il le fait
valoir.
Le grief du recourant doit donc être rejeté.
5.
Le recourant soutient enfin que la décision est disproportionnée, respectivement
que l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d’appréciation.
a) Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une
autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le
sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères
au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes
généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de
traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité
(ATF 143 III 140 consid. 4.1.3; 137 V 71 consid. 5.1; 123 V 150 consid. 2).
b) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ;
RS 101), le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois
aspects. Tout d'abord, la mesure restrictive doit être apte à produire les résultats
escomptés (règle de l'aptitude). Ces derniers ne doivent ensuite pas pouvoir
être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Le principe
de la proportionnalité proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé
et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts en présence) (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180
consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2; 137 I 167 consid. 3.6; 136 IV 97 consid.
5.2.2; 135 I 176 consid. 8.1).
c) En l'espèce, les conditions fixées par l'art. 51
al. 1 LAF pour la dissolution du recourant sont réalisées. Au demeurant, les
modalités de liquidation prévues ne mettent pas en péril la possibilité pour celui-ci
d'agir en justice. Il n'apparaît dès lors pas que la décision rendue soit disproportionnée
ou qu'elle consacre un abus du pouvoir d'appréciation.
Ces griefs doivent également être rejetés.
6.
Les motifs qui précèdent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice sera mis à la charge
du recourant qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des
frais et dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a
pas lieu à l'allocation de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 14 décembre 2020 par la Cheffe du Département des
institutions et du territoire est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully.
IV.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 1
er
juillet 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.