vd_omni · GE.2003.0070 · 2004-02-03 · fr

Commune de Renens | Recours admis. Le recourant - fonctionnaire de police - doit bénéficier d'une dérogation à la réglementation communale imposant une obligation de domicile sur le territoire communal et avoisinant vu la pratique de la municipalité en la matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.02.2004 GE.2003.0070

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 février 2004
sur le recours interjeté le 11 juillet 2003
par
X.________
, à A.________, dont le conseil est l'avocat Gilles
Monnier, à Lausanne,
contre
la décision
rendue le 2 juillet 2003 par la
Municipalité de la commune de Renens,
dont
le conseil est l'avocat Jacques Micheli, à Lausanne, interdisant au recourant
d'élire domicile à l'extérieur du périmètre prescrit en vertu de l'article 23
du statut du personnel de l'administration communale.
* * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Pascal Langone et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Greffière : Mme Florence Rouiller.
Vu les faits
suivants:
A.                     Né en ********,
X.________
est entré en apprentissage d'agent de police à la commune de Renens le 18 août
1986. Engagé le 1er août 1989 en qualité d'aspirant de police par la
Municipalité de la commune de Renens (ci-après : la municipalité), il a été
promu agent de police en janvier 1990, avant de faire l'objet d'une nomination
définitive avec effet au 1er janvier 1991. L'intéressé a ensuite gravi les
échelons pour devenir successivement appointé, brigadier, adjudant, puis enfin
lieutenant-chef du corps de police, adjoint au chef de service à partir du 1er
janvier 2003. Les renseignements le concernant figurant au dossier de
l'autorité intimée sont excellents.
L'intéressé est
domicilié à A.________ depuis le 1er juin 2001, où il occupe un appartement de
4,5 pièces, dont le loyer mensuel s'élève à 2'100 fr., charges comprises.
B.                    Le 14 juin 2003,
X.________
a présenté à la municipalité une demande de dérogation à l'article 23 du statut
du personnel de l'administration communale tendant à être autorisé à transférer
son domicile à B.________ (********). Il exposait à l'appui de sa requête avoir
trouvé sur le territoire de la commune d'B.________, où le prix du marché
immobilier est inférieur à celui de la commune de Renens, un terrain sur lequel
il souhaitait construire une maison. Il précisait que ce changement de domicile
ne devrait intervenir qu'en 2004 et que la localité d'B.________ n'était qu'à
trente minutes en voiture de Renens, dont 15 minutes de trajet sur l'autoroute.
Il relevait enfin que le projet du nouveau statut du personnel de
l'administration communale avait supprimé la restriction de l'article 23 du
statut actuel.
C.                    Dans une note adressée
au service du personnel, K.________, chef de service à la direction de la
sécurité publique de la commune de Renens, a proposé de donner une suite
favorable à cette demande, relevant en substance que la fonction
"d'officier de service" occupée par le recourant avait pour but de
conseiller le personnel et de lui venir en aide lors de cas particuliers et/ou
complexes. Selon K.________, 95% des cas étaient réglés par téléphone et si un
déplacement sur les lieux d'un événement s'avérait indispensable, il ne
revêtait aucun caractère d'urgence. Le rôle
de "l'officier de
service"
dans ces situations particulières consistait à décharger le
chef de brigade en service de certaines responsabilités (soit décider si du
renfort à domicile devait être appelé, si la protection civile devait être
alarmée pour loger des habitants, prévoir et commander du ravitaillement, etc.)
et qu'un délai d'intervention de 30 à 45 minutes était dès lors raisonnable et
ne mettait pas en péril l'efficacité de l'action de la police. S'agissant des
situations
"planifiées"
à risques, il précisait qu'
X.________
était disposé à les assumer, soit en restant au domicile de ses parents à
Renens, soit en assumant son service au poste de police.
D.                    En séance du 27 juin
2003, la municipalité a décidé de ne pas autoriser
X.________
à élire
domicile en dehors du périmètre prescrit. Elle relève que, selon le service du
personnel, il est difficile d'envisager une dérogation à l'article 23 du statut
pour le chef du corps de police, alors que son personnel est astreint à des
exigences de domicile. La notion d'
"exemplarité"
des
responsables vis-à-vis de leurs collaborateurs est primordiale dans une
fonction de conduite de personnel. Par ailleurs, le projet de nouveau statut du
personnel envisage un domicile compatible avec l'exercice de l'activité
professionnelle, ce qui n'exclut pas certaines restrictions fixées dans le
règlement d'application. Par décision du 2 juillet 2003, la municipalité a informé
l'intéressé de son refus.
E.
X.________
a
recouru contre cette décision le 11 juillet 2003 en concluant à son annulation,
respectivement à sa réforme en ce sens qu'aucune interdiction ne lui est
signifiée et qu'il peut s'installer à B.________. Il allègue notamment que les
motifs justifiant des restrictions à la liberté d'établissement garantie par
l'article 24 alinéa 1 de la Constitution fédérale (soit la nécessité de créer
et de maintenir des liens avec la population et de participer à la vie de la collectivité
au sein de laquelle l'intéressé exerce ses fonctions; motifs de service
impératifs, tel que la nécessité de pouvoir atteindre rapidement le lieu de
travail) ne sont nullement réalisés. Il invoque de plus une violation du
principe de l'égalité de traitement, en ce sens que des dérogations ont été
accordées à des personnes qui ne sont même pas des officiers, mais des agents
qui assument quant à eux une obligation d'intervention rapide sur les lieux.
L'intéressé a joint à ses écritures diverses pièces, dont copie de la note du
23 juin 2003 adressée par son chef de service (K.________) au Service du
personnel de la commune de Renens contenant un préavis positif à sa demande
d'autorisation de déménager à B.________.
Le recourant s'est
acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
F.                     L'autorité intimée a
déposé sa réponse le 12 septembre 2003 en concluant au rejet du recours. Elle a
joint à ses écritures un bordereau de pièces, soit le statut du personnel de
l'administration communale, le règlement de service du corps de police, copie
d'une décision municipale du 6 août 1998 relative au rayon de domicile des
agents du corps de police, un organigramme de la sécurité publique, le cahier
des charges du chef du corps de police, ainsi que les dispositions
d'application du statut du personnel communal.
G.
X.________
a
déposé un mémoire complémentaire le 28 octobre 2003 en confirmant ses
conclusions. Il a également invoqué une atteinte à la garantie de la propriété,
la décision entreprise le privant d'un droit de propriété, ainsi qu'une
atteinte à la protection de la vie privée et familiale, dans la mesure où, si
son épouse, respectivement sa famille, veulent réaliser leurs aspirations
légitimes, le respect de la décision entreprise aboutirait à les séparer les
uns des autres.
H.                    La municipalité a déposé
des écritures finales le 1er décembre 2003 en maintenant sa position. Elle a
produit copie des demandes d'autorisation de prise de domicile en dehors du
périmètre autorisé, présentées respectivement par D.________, appointé de
police, le 3 mai 2003 (motivée par la nécessité de former un chien de service)
et E.________, sous-officier de police, le 9 mai 2003 (motivée par
l'acquisition d'un bien immobilier), copie des décisions municipales du 15 mai
2003 donnant une suite favorable à ces requêtes, ainsi que la liste des noms et
adresses des collaborateurs du corps de police de Renens. Il ressort de ce
document que, sur 33 collaborateurs, deux ont obtenu une dérogation (soit
D.________ et E.________) après leur engagement, que trois aspirants de police
ont été autorisés à conserver leur domicile en dehors du périmètre
réglementaire dès leur engagement et qu'un agent de police (C. Schmidt) était
toujours domicilié à l'extérieur du périmètre autorisé, depuis son engagement
en qualité d'aspirant en 1999, sans être au bénéfice d'une dérogation et alors
même qu'il allait être nommé appointé chef de patrouille au 1
er
janvier 2004.
I.                      A la requête du juge
instructeur, l'autorité intimée a encore produit, en date du 10 décembre 2003,
copie des lettres d'engagement des aspirants susmentionnés.
J.                     Le
Tribunal administratif a tenu audience le 15 décembre 2003, au cours de
laquelle le recourant, assisté de son conseil, ainsi que des représentants de
la municipalité, également assistés de leur conseil, ont été entendus dans
leurs explications. A cette occasion, le recourant a produit la liste des
informations collectées, entre le 31 octobre 2003 et le 3 novembre 2003, auprès
des communes comprises dans le périmètre de domicile autorisé s'agissant des
terrains mis en vente, des attestations des caisses de compensation des époux
X.________ quant au versement de leur prestation, ainsi que trois recherches
effectuées sur le site swissimo.ch. De son côté, l'autorité intimée a produit
le rapport d'audit (analyse de fonctionnement et plan d'action) établi le 30
janvier 2003 par la société Blanc Consultants SA. Le tribunal a également
procédé à l'audition des cinq témoins suivants :
-
G.________
, né
en 1961 et domicilié à ********, municipal de la sécurité publique dans la
commune précitée : il affirme que la mission du chef du corps de police
consiste principalement à exécuter des tâches administratives, à assurer le
maintien des contacts avec ses collaborateurs et la population et que cet
employé est le coordinateur, l'
"homme orchestre"
. Selon M.
G.________, l'idée qui a présidé à la décision de la municipalité du 6 août
1998 était que le fonctionnaire communal devait habiter dans la commune dans
laquelle il travaillait et pouvoir ainsi
"vivre sa région 24h/24h"
.
Le témoin déclare ensuite ne pas avoir émis de préavis négatif à l'octroi d'une
dérogation en faveur du recourant
"vu la pratique antérieure"
et que les deux dérogations admises au mois de juin 2003 (MM. E.________ et
D.________) relevaient
"d'une erreur d'appréciation"
, d'une
mesure prise
"à bien plaire"
par la municipalité. Il précise
toutefois que dites dérogations ne concernaient pas des cadres supérieurs et
que, de surcroît, les intéressés restaient domiciliés dans le canton de Vaud.
Le témoin affirme enfin que la municipalité souhaite dorénavant faire une
application plus stricte du règlement s'agissant de l'obligation de résidence.
-
H.________
, né
en 1953 et domicilié au ********, chef du personnel de la commune de Renens depuis
le début de l'année 2003 : il allègue que l'obligation de résidence touche
principalement les fonctionnaires des services de la voirie et de la police. Le
chef du corps de police doit être disponible en cas d'urgence et il est
nécessaire qu'il puisse se déplacer rapidement, tant vis-à-vis de la population
que de ses collaborateurs. Toutefois, depuis son entrée en fonction, le témoin
n'a jamais vécu une telle situation. En tant que chef, M. X.________ doit
être
un exemple pour ses collaborateurs. S'agissant des dérogations accordées au
mois de juin 2003, M. H.________ admet avoir émis un préavis favorable à leur
acceptation, compte tenu de la pratique antérieure, tout en déclarant qu'il
n'agirait plus ainsi aujourd'hui. Quant aux six aspirants domiciliés hors du
périmètre autorisé, il affirme leur avoir rappelé oralement l'obligation de
domicile, mais ne juge pas utile de leur en confirmer le contenu par écrit,
puisque celle-ci figure dans le règlement. Pour le cas du fonctionnaire
Schmidt, domicilié à Apples depuis quelques années déjà, le témoin confirme
qu'il n'y a pas eu d'intervention pour qu'il déménage, mais qu'il pourrait
éventuellement envisager de lui rappeler cette règle. Il n'en fait toutefois
nullement une priorité, admettant implicitement la situation. Pour ce qui est
de la révision de la réglementation sur le statut des fonctionnaires, il
allègue que si le texte a bien été accepté par la municipalité, la poursuite du
projet est suspendue pour l'instant pour des raisons budgétaires.
-
F. X.________
,
née en 1970 et domiciliée à A.________, épouse du recourant : celle-ci affirme
que le projet d'achat d'une villa remonte à 1999. A cette époque,
l'entrepreneur contacté aurait dit aux époux X.________ que le prix d'un
terrain dans la région autorisée était trop cher pour leur budget. Au printemps
2003, le propriétaire de  leur appartement actuel à A.________ les a informés
de son désir de le vendre. Vu la pénurie d'appartements vacants, les époux
X.________ ont décidé de concrétiser leur rêve d'acquérir leur propre
habitation. Ils ont visité plusieurs terrains situés à la limite extérieure du
périmètre prescrit, sans toutefois trouver d'objet immobilier correspondant à
leurs moyens financiers. Au mois de mai ou juin 2003, des amis résidant à
Jongny leur ont parlé d'B.________. Les époux X.________ ont rapidement signé
une promesse d'achat d'un terrain sis sur cette commune, soit à fin juin 2003,
et en sont devenus à ce jour propriétaires. Mme X.________ affirme enfin que
son époux n'a dû se déplacer de nuit pour son travail qu'à une seule reprise,
en 1999.
-
I.________
, né
en 1962 et domicilié à ********, commissaire de police à J.________ : le témoin
affirme que la commune de J.________ a formellement renoncé à l'obligation de
résidence depuis l'année 2000 et qu'il a lui-même bénéficié d'une dérogation en
1996. Il déclare en outre qu'actuellement, lors de l'engagement de nouveaux
collaborateurs, il faut faire des concessions car  les employés ne s'engagent
plus dans le métier de policier
"à vie"
. Il relève encore que
le terme de
"
police de proximité
"
doit s'entendre comme
la relation liant le citoyen au policier, dans l'exercice de sa fonction.
I.________ précise enfin que lui-même n'a jamais dû se déplacer pour des
urgences lorsqu'il n'était pas en service car il avait toujours pu régler
celles-ci par téléphone mobile.
-
K.________
, né
en 1948 et domicilié à ********, chef de service de la police de Renens : il
allègue que le poste de son subordonné X.________ consiste, dans les cas
d'urgence, à donner des ordres sur les procédures à suivre (95% des cas) et, à
l'occasion d'évènements majeurs, à intervenir dans une deuxième phase en
assumant des tâches d'intendance. Le témoin affirme que lui-même a dû se
déplacer au maximum à quatre reprises au cours des dix-sept dernières années
durant lesquelles il a assumé les fonctions du chef du corps de police. Il
précise ensuite que la note qu'il a adressée au chef du personnel le 23 juin
2003 était une prise de position fondée sur son expérience et son analyse technique
de la situation sur le terrain. Selon M. K.________, les problèmes ont beaucoup
évolué au cours des dernières années et la formation des chefs de brigades
aussi. Ceux-ci sont actuellement parfaitement formés pour réagir face aux
situations d'urgence et pour assumer des responsabilités; il n'y a absolument
aucune nécessité à ce que le chef de police soit sur place dans l'immédiat, ni
même d'ailleurs dans le quart d'heure, voire même la demi-heure qui suit. A
cela s'ajoute le fait que l'apparition du téléphone mobile (natel) a
considérablement modifié les choses, notamment en ce sens que, même lorsqu'il
n'est pas de service, le chef du corps de police peut être atteint en tout
temps, pour autant qu'il accepte de laisser son natel allumé, ce qui est le cas
du recourant, qui a un sens aigu des responsabilités. Il confirme que
l'obligation de domicile a été rappelée oralement aux aspirants policiers
domiciliés en dehors du périmètre autorisé, sans toutefois qu'il ne s'agisse, à
ses yeux, d'un principe absolu auquel la municipalité voudrait désormais
impérativement se tenir. Quant à l'agent Schmidt, également domicilié en dehors
du périmètre autorisé, il est l'un de ses collaborateurs les plus disponibles.
Il déclare enfin que le métier de policier a évolué et qu'il n'est aujourd'hui
pas toujours aisé – principalement vis-à-vis du voisinage - d'être
"l'épouse"
ou
"l'enfant"
du policier de la commune.
K.                    Le 22 décembre 2003, les parties
ont reçu une copie du procès-verbal de l'audience susmentionnée contenant notamment
le résumé des déclarations des témoins telles qu'exposées ci-dessus, ainsi que
la mention selon laquelle les parties recevraient le procès-verbal en cause
pour déterminations éventuelles et que le tribunal statuerait ensuite par voie
de circulation avant de notifier son arrêt par écrit. Pour sa part, le
recourant a, en date du 6 janvier 2004, souhaité apporter des précisions sur
les déclarations de deux témoins. De son côté, la municipalité a déclaré, par
courrier du 16 janvier 2004, qu'il n'y avait selon elle pas lieu de rediscuter
le contenu des témoignages ni de modifier le procès-verbal d'audience.
X.________ a finalement renoncé, dans une écriture du 19 janvier 2004, à ce que
le procès-verbal et les résumés qu'il contient soient formellement complétés.
L.                     Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
M.                    Les arguments respectifs
des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en
droit:
1.                     Conformément à l'art.
31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la
communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en
temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et
3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision
attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1
LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à
l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse
n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC
1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du
15 octobre 2001).
3.                     Les fonctionnaires de
la commune de Renens sont soumis à un statut du personnel de l'administration
communale, adopté par le Conseil communal le 17 novembre 1994 et approuvé par
le Conseil d'Etat le 26 avril 1995 (ci-après : le statut). Au terme de
l'art. 23 du statut,
"la municipalité peut exiger que certains
fonctionnaires prennent domicile à Renens ou dans un certain rayon, lorsque les
nécessités du service l'exigent"
. Par décision du 6 août 1998, la
municipalité a fait usage de cette possibilité en ce qui concerne les
collaborateurs du corps de police, en prévoyant que ces derniers étaient
autorisés à élire domicile dans le périmètre suivant :
"a)          sur l'ensemble du
territoire des communes de : Bremblens - Bussigny-près-Lausanne -
Chavannes-près-Renens - Cheseaux-sur-Lausanne - Crissier - Denges - Echandens -
Ecublens - Jouxtens-Mézery - Le Mont-sur-Lausanne - Lonay - Mex - Préverenges -
Prilly - Renens - Romanel-sur-Lausanne - St-Sulpice et Villars-Ste-Croix;
b)  sur une partie du territoire des
communes de : Aclens - Boussens - Cugy - Echichens - Etagnières - Gollion -
Lausanne - Morges - Morrens - Penthaz - Romanel-sur-Morges -
St-Saphorin-sur-Morges - Sullens et Vufflens-la-Ville, ceci pour autant que le
logement se situe à une distance maximum de 7 kilomètres à vol d'oiseau de
l'immeuble no 35 de la rue de Lausanne à Renens
"
.
Dans sa décision précitée, la municipalité a
en outre prévu des dérogations dans les cas suivants :
"a. lorsqu'un policier va prendre sa
retraite dans les 5 ans;
b.  lorsqu'un policier où sa conjointe devient
propriétaire de tout ou partie d'un bien immobilier suite à une donation ou à
un héritage ;
c.  lorsqu'un policier nouvellement formé
désire poursuivre la vie commune avec ses parents."
4.                     En l'espèce,
X.________, domicilié sur le territoire de la commune de A.________ depuis juin
2001, souhaite obtenir une dérogation lui permettant de prendre domicile sur le
territoire de la commune d'B.________, dans le canton de Fribourg, soit dans
une commune ne faisant pas partie de la liste mentionnée ci-dessus. Il admet
par ailleurs ne pas se trouver dans l'une des hypothèses permettant une
dérogation prévue dans la décision du 6 août 1998. Il justifie cependant sa
requête en se prévalant de la liberté constitutionnelle d'établissement, de la
garantie de la propriété et du principe de l'égalité de traitement.
5.                     a) Aux termes de l'art.
24 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.), les Suisses et les Suissesses ont
le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. A l'instar des autres
droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut toutefois être limitée par
des restrictions fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à
un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité. Ces
exigences s'appliquent aussi aux rapports de dépendance spéciale, notamment en
matière de statut des fonctionnaires (ATF 111 Ia 216, 108 Ia 249, 106 Ia 29,
103 Ia 456; cf également arrêté non publié PP.299/1991 du 17 décembre 1992 dans
la cause J./S.P. contre Conseil d'Etat du canton de G.). Selon la
jurisprudence, l'intérêt public à l'obligation de résidence du fonctionnaire
n'existe pas seulement lorsque la nature du service l'exige, mais aussi en
raison des liens qui peuvent se créer entre le fonctionnaire et la population,
liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de la
collectivité de l'employeur de droit public (ATF 103 Ia 455 et ATF 116 Ia 385
cons. 3 + réf. cit.; ATF 2P.253/1989 du 8 décembre 1989 dans la cause J.-C. et
J. B.-P. c. Conseil d'Etat du canton de Vaud et commune de Lausanne). Tel est
notamment le cas pour les enseignants et pour les fonctionnaires de police ou
encore pour certains employés communaux qui entretiennent des contacts particuliers
avec la population, comme par exemple un chef du contrôle de l'habitant, un
caissier communal (ATF 115 Ia 207, 108 Ia 248, 103 Ia 455; A. Auer/G.
Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits
fondamentaux, p. 448 ss + réf. cit.). S'agissant plus particulièrement des
fonctionnaires de police, le Tribunal fédéral a précisé, dans l'arrêt du 8
décembre 1989 susmentionné, que même si l'obligation de résidence n'était pas
justifiée par des impératifs du service comme pourrait l'être la rapidité
d'intervention du policier, elle devait l'être en revanche par la préoccupation
d'intégrer l'agent public dans la population de la commune en lui permettant de
participer à la vie politique de cette communauté. Ce souci relève d'un intérêt
public pertinent dans la mesure où l'intégration du policier dans le tissu
politique de la commune le responsabilise vis-à-vis de ses concitoyens. Le
simple usage de ses droits politiques dans la collectivité où il exerce sa
fonction l'implique ainsi personnellement dans la société locale et, même si
l'obligation de résidence ne garantit pas forcément que le policier sera
associé aux affaires de la corporation publique, elle n'en restera pas moins
profitable à la bonne marche des affaires.
b)
Le respect du principe de la proportionnalité exige cependant que le droit
cantonal autorise des dérogations à l'obligation générale de résidence et que
l'autorité chargée de l'appliquer procède, dans chaque cas, à une pesée des
intérêts public et privé opposés (ATF 111 Ia 218 et 116 Ia 386 cons. 4a). A cet
égard, le fonctionnaire ne peut faire valoir que des motifs sérieux et
importants (ATF 103 Ia 459 cons. 6a).
6.                     Dans
le cas présent, l'obligation de domicile imposée par la décision municipale du
6 août 1998 est fondée sur l'article 23 du statut, lequel constitue une base
légale valable à l'obligation de domicile précitée. Il n'est pas contestable
non plus que des motifs d'intérêt public tels que ceux exposés ci-dessus
justifient la restriction en cause, même s'il convient toutefois de tempérer
quelque peu les objectifs d'implication du policier dans la seule commune qui
l'emploie, puisqu'en l'occurrence, c'est bien plutôt une intégration non
seulement dans la commune de Renens, mais au moins dans la région située à
proximité quasi immédiate, qui est visée par l'obligation de domicile. En
outre, la décision précitée prévoit des dérogations à l'obligation en cause
dans trois hypothèses (proche retraite, acquisition d'un bien immobilier par
héritage ou donation et désir d'un policier nouvellement formé de rester
domicilié chez ses parents). Ces exceptions ne sont certes pas très nombreuses
et il est vraisemblable que toutes les situations concrètes pouvant justifier
une dérogation ne sont pas forcément mentionnées dans cette liste. Le fait que
la propre situation du recourant ne donne pas lieu à une exception ne permet
toutefois pas de tenir la réglementation litigieuse pour disproportionnée. Les
arguments invoqués à cet égard par X.________ ne sont pas pertinents. Dans la
mesure où le but recherché est avant tout une intégration et une implication du
policier dans la commune de Renens ou dans son environnement immédiat, un
domicile à B.________ n'est manifestement pas apte à atteindre le but
poursuivi. De même, la possibilité d'intervenir depuis B.________ de manière
aussi rapide que depuis l'une des communes autorisées ne joue aucun rôle dans
l'appréciation de la proportionnalité d'une mesure fondée sur un intérêt public
autre que celui des exigences du service. Cela étant, contrairement aux
allégations du recourant, l'obligation litigieuse n'est pas contraire au
principe constitutionnel de la liberté d'établissement, dont elle constitue une
restriction admissible, tant sous l'angle de l'intérêt public que sous celui de
la proportionnalité. Quant à la prétendue atteinte à son droit d'accéder à la
propriété, elle ne résiste pas à l'examen. Il n'est en effet certainement pas,
ni plus difficile ni plus onéreux, d'acquérir une propriété immobilière dans
l'une des 31 communes du secteur autorisé plutôt que dans la commune
d'B.________. Le recourant ne l'a en tout cas pas établi. Quoi qu'il en soit,
cette question peut demeurer indécise, le recours devant de toute façon être
admis pour les motifs qui vont suivre.
7.                     a)
X.________ invoque ensuite une atteinte au principe de l'égalité de traitement
dans la mesure où six collaborateurs du corps de police sont domiciliés en
dehors du périmètre autorisé, certains (D.________, E.________) au bénéfice
d'une autorisation formelle alors même qu'ils ne se trouvent nullement dans
l'une des hypothèses visées par la décision du 6 août 1998, et d'autres (trois
aspirants de police, qui vont être nommés policiers au 1
er
janvier
2004, et un policier qui va être nommé appointé-chef au 1
er
janvier 2004)
sans aucune autorisation quelconque. La municipalité, tout en reconnaissant
l'existence de ces cas particuliers et le fait qu'ils ne sont pas conformes à
la réglementation communale en la matière, rétorque qu'il n'existe pas de droit
à l'égalité dans l'illégalité. Admettre le contraire reviendrait selon elle à
inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur, alors qu'il
n'est pas - affirme-t-elle dans ses écritures - dans ses intentions de
poursuivre dans cette voie.
b)
Selon une jurisprudence bien établie, un administré ne peut prétendre à
l'égalité de traitement dans l'illégalité que si, cumulativement, les
circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ceux-ci
ont été traités illégalement, si son cas a été traité conformément à la loi, si
l'autorité entend persister dans sa pratique illégale par la suite, si aucun
intérêt public prépondérant (tels que la vie, la santé ou la sécurité) ne
s'oppose à l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce et si aucun intérêt
privé prépondérant de tiers ne s'oppose à une nouvelle violation de la loi (v.
ATF 115 Ia 83 et les réf. cit., 108 Ia 214, 123 II 248 cons. 3c; cf. également,
parmi d'autres, arrêts TA AC 1999/0108 du 2 juin 2000, AC 2002/0080 du 28
février 2003; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, op. cit., p. 501, nos 1024
ss). Le Tribunal fédéral estime ainsi que lorsqu'une autorité ne respecte pas
la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la respectera
pas, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité,
pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (v. ATF 112 Ib
387). Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité. Dans un arrêt plus récent
(SJ 2001 529, + réf. cit.), le Tribunal fédéral a encore précisé que pour être
compatible avec le principe de l'égalité de traitement consacré par l'art. 8
Cst, un changement de la pratique administrative devait reposer sur des motifs
objectifs et sérieux, tels qu'un examen approfondi des intentions du
législateur, la modification de circonstances extérieures, un changement de
conception juridique ou l'évolution des mœurs (cf. également ATF 123 V 156
cons. 3b, 121 V 80 cons. 6a).
c)
En l'espèce, la première condition énumérée ci-dessus, soit celle exigeant une
identité entre les circonstances des cas traités illégalement (D.________,
E.________, C. Schmidt et trois aspirants policiers), d'une part, et de celui
du recourant, d'autre part, doit être tenue pour remplie. Il s'agit dans toutes
les situations de policiers (ou sur le point de l'être) au service de la
commune de Renens soumis au même statut du personnel. De même, les motifs
invoqués par les collègues du recourant pour obtenir une dérogation (formation
d'un chien de service en ce qui concerne D.________, acquisition d'un bien
immobilier en ce qui concerne E.________) – on ignore en revanche les raisons
ayant conduit à la dérogation accordée à C. Schmidt – sont très analogues,
voire même parfaitement identiques en ce qui concerne E.________, dans la
mesure où ils visent tous à offrir aux intéressés des conditions plus
favorables de logement, que ce soit de nature environnementale ou financière.
Il ne fait ensuite aucun doute que le cas du recourant a été traité, quant à
lui, conformément à la loi, soit en l'occurrence, au statut et à la décision de
la municipalité du 6 août 1998. Quant à la volonté de l'autorité intimée de
persister à l'avenir dans sa pratique illégale, elle doit également être tenue
pour établie. G.________, municipal de police, a certes affirmé lors de son
audition que la municipalité souhaitait dorénavant faire "
une
application plus stricte du règlement s'agissant de l'obligation de résidence
";
de même, H.________, chef du service du personnel, a reconnu que, s'il avait
émis un préavis favorable à la demande de dérogation du recourant en été 2003,
il n'
"agirait plus ainsi aujourd'hui"
. Cependant, ces
déclarations ne sauraient convaincre le tribunal si l'on prend en considération
l'attitude pour le moins ambiguë de l'autorité intimée à l'égard de plusieurs
collaborateurs du corps de police domiciliés hors du périmètre autorisé, plus
particulièrement les aspirants policiers et le futur appointé-brigadier. Tant
le chef du service du personnel que celui de la police ont en effet déclaré
n'avoir rappelé qu'oralement à ces derniers leur obligation de domicile, sans
juger utile de la leur confirmer par écrit. K.________ a même affirmé douter
qu'il s'agisse d'un principe auquel la municipalité envisage de se tenir
strictement à l'avenir. L'attitude de l'autorité intimée à l'égard du cas
Schmidt, consistant à ne pas envisager d'intervenir – à tout le moins pas dans
un avenir proche (cf. notamment déclarations de H.________) – pour exiger un
déménagement dans le secteur autorisé laisse d'autant plus planer de sérieux
doutes sur la réalité des intentions de l'autorité intimée.
Par
ailleurs, aucun intérêt public prépondérant, plus particulièrement aucune
exigence liée à la sécurité ou l'ordre publics, ne s'oppose au respect de
l'égalité dans l'illégalité, soit à ce que le recourant prenne un domicile hors
du rayon prescrit. Comme cela a été clairement établi lors de l'instruction du
recours, tout particulièrement par les déclarations du supérieur direct
d'X.________ (K.________), une obligation de domicile n'est justifiée par
aucune nécessité impérieuse et une durée de déplacement de l'ordre de trente à
quarante-cinq minutes n'est, à l'ère du téléphone mobile notamment, nullement
excessive pour permettre à l'intéressé d'assumer correctement ses obligations
en cas d'urgence. Quant aux impératifs liés au maintien des liens avec la
population et à l'intégration du policier dans la commune où il exerce ses
fonctions, ou à proximité relativement immédiate (soit dans 31 communes
avoisinantes), ils ne sont pas suffisamment déterminants à cet égard. En
autorisant en août 1998, soit il y a plus de cinq ans, que des membres du corps
de police élisent domicile sur le territoire (entier ou partiel) de plus de
trente communes autres que de Renens –, dont certaines (Lonay, Préverenges ou
encore Le Mont-sur-Lausanne, quartier En Budron, par exemple) éloignées de 7,5
km de la rue de Lausanne 35, à Renens - l'autorité intimée a, implicitement du
moins, reconnu que ces motifs avaient quelque peu perdu de leur actualité. Il
est d'ailleurs difficilement soutenable de prétendre qu'il serait indispensable
pour le chef de la police d'être intégré, via son domicile, à la population de
Renens alors qu'il est déjà actuellement domicilié dans une autre commune
depuis plus de deux ans, d'une part, et que rien ne l'empêcherait d'être
domicilié à Mex, St-Sulpice, Etagnières, Orbe ou encore B.________, d'autre
part. En outre, on ne peut nier que l'évolution de notre société, notamment
dans les agglomérations urbaines – dont Renens fait incontestablement partie -
, a réduit l'intégration par le biais du domicile. Non seulement les gens
changent de plus en plus souvent de domicile, mais les rapports sociaux ont
encore tendance à se diluer et à devenir relativement lâches. Les liens
significatifs avec la population d'une localité tiennent aujourd'hui presque
autant au fait d'y travailler qu'à celui d'y être domicilié.
S'agissant
des arguments, selon lesquels X.________, en sa qualité de chef de la police,
doit être un exemple pour ses subalternes et que si leur chef bénéficie d'une
situation privilégiée, il ne serait plus possible d'expliquer à ses collègues
l'obligation de respecter des restrictions quant à leur domicile, ils sont
également infondés. Les subordonnés du recourant connaissent vraisemblablement
tous la différence existant entre leurs propres tâches, qui impliquent des
"obligations
de terrain"
, et celles de leur supérieur hiérarchique, pour lequel les
fonctions impliquent plus de responsabilités d'organisation et de direction que
de présence sur les lieux d'intervention. Quoi qu'il en soit, cette prétendue
exigence ne saurait de toute façon constituer un intérêt public supérieur à
l'intérêt privé du recourant à pouvoir être domicilié sur la commune de son
choix. Enfin, on ne voit pas quel intérêt privé s'opposerait en l'occurrence au
respect du principe de l'égalité de traitement entre l'intéressé et ses autres
collègues ayant bénéficié d'une dérogation, même implicite.
8.                     Enfin, la décision
entreprise va également à l'encontre des règles de la bonne foi. Conformément
au principe de la bonne foi ou de la confiance, l'inaction ou la passivité de
l'administration peut, dans certaines circonstances particulières, engendrer
une confiance de l'administré envers l'autorité, confiance qui méritera le cas
échéant protection, notamment lorsque l'autorité tolère manifestement un
comportement ou un état de fait contraire au droit (v. JAAC 60 (1996) no 17, et
les réf. cit.; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier
,
op. cit., p. 543, N° 1121 ss).
a) Selon la jurisprudence,
le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq
conditions cumulatives (ATF 121 V 65, 117 Ia 285 et réf. cit.): il faut ainsi
que l'autorité ait fait une promesse effective, que la personne concernée n'ait
pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement fourni, que le particulier se soit encore fondé sur le
renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans
subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le
moment où la promesse a été faite.
Ainsi, l'autorité doit-elle tout d'abord avoir
fait une promesse effective, c'est à dire être intervenue dans une situation
donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'espèce, si l'autorité intimée
n'a pas promis expressément au recourant qu'il pourrait s'établir dans la
commune de son choix, il faut néanmoins admettre qu'en autorisant, notamment en
mai 2003, soit juste un mois seulement avant que celui où l'intéressé a
présenté sa propre demande (14 juin 2003), deux collègues (D.________ et
E.________) à s'installer en dehors du secteur autorisé, elle lui a clairement
laissé croire que sa demande serait traitée dans le même sens. De plus, le
supérieur direct d'X.________, K.________, avait fait part à ce dernier qu'il
approuvait sa requête et adresserait un préavis favorable au Service du
personnel. Il lui a d'ailleurs donné connaissance du contenu de son préavis du
23 juin 2003. Enfin, le chef de la Direction de la sécurité publique, G.________,
ne s'est également pas opposé à la demande de dérogation. Dans ces
circonstances, tout était réuni pour permettre au recourant de penser, en toute
bonne foi, que, compte tenu des dérogations déjà admises, d'une part, et des
assurances émanant de son chef de service – dont il avait tout lieu de croire
qu'il serait à nouveau suivi tant par le Service du personnel que par la
municipalité  - d'autre part, sa requête serait acceptée. C'est donc dans
cet état d'esprit, parfaitement compréhensible en raison des motifs
susmentionnés, qu'il a acheté une maison à B.________, en juin 2003 également
(cf. témoignage de F. X.________). On imagine aisément le préjudice qu'il
aurait à subir s'il devait aujourd'hui résilier son contrat. Enfin, la dernière
condition énumérée ci-dessus est également remplie en ce sens que ni le statut,
ni la décision de la municipalité du 6 août 1998 n'ont subi de modification
depuis l'été 2003.
9.                     En conclusion, la
décision entreprise, tout en étant conforme, dans son principe, à la liberté
d'établissement garantie par l'art. 24 Cst, ne respecte en revanche ni le
principe de l'égalité de traitement, ni celui de la protection de la confiance.
Cela étant, le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. Le
dossier sera retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision autorisant
X.________ à prendre domicile sur le territoire de la commune d'B.________.
Vu l'issue du pourvoi,
un émolument de justice sera mis à la charge de la commune qui
"succombe"
au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA et l'avance effectuée par l'intéressé lui sera
restituée (sur la question de l'émolument mis à la charge des communes qui
succombent, voir notamment arrêt TA AC 2002/0132 du 26 juin 2003). Obtenant
gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, le recourant a en outre droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Renens du 2 juillet 2003 est annulée, le dossier lui étant
retourné pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Renens.
IV.                    La Municipalité
de Renens versera au recourant un montant de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs, à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 3 février 2004
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.