vd_omni · AC.2022.0083 · 2023-06-14 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Vullierens | Confirmation d’une décision de l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors zone à bâtir constatant l’illicéité de constructions équestres dans le cadre d’une demande de soustraction d’une parcelle agricole à la LDFR après morcellement. Question laissée ouverte de savoir si c’est à raison que l’autorité intimée a examiné la licéité de l’ensemble des constructions situées sur la parcelle d’origine, dont une partie restera soumise à la LDFR après fractionnement (c. 3). Les installations postérieures au 1er juillet 1972 n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation cantonale ne peuvent pas bénéficier de la garantie de la situation acquise (c. 4). Une activité agricole potentiellement exercée sur deux sites distants de 600 km ne répond pas aux exigences d’exploitation rationnelle d’une exploitation agricole. La détention d’un maximum de six chevaux en vue de débourrage et réhabilitation ne constitue pas une exploitation agricole, que ce soit en application de l’art. 16 LAT en vigueur lors de la construction des installations équestres (c.6) ou au regard du nombre d’UMOS désormais nécessaire à la reconnaissance de l’existence d’une entreprise agricole (c. 8). A défaut d’entreprise agricole préexistante, les installations équestres n’auraient pas pu être autorisées. S’agissant de nouvelles constructions, elles n’auraient pas non plus pu être régularisées pour la détention de chevaux à titre de loisir (c.9). La question de la remise en état sort du cadre de la décision attaquée (c. 11).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.06.2023 AC.2022.0083

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 juin 2023
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Félicien MONNIER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Vullierens,
à
Vullierens
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 15 février 2022 constatant que l'affectation des
constructions et installations sises sur la parcelle n° 194 de Vullierens est
illicite
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
194 du registre
foncier de la commune de Vullierens, acquise en pleine propriété après partage le
23 août 1993. D’une surface de 13'413 m
2
, dite parcelle est
entièrement colloquée en zone agricole. Selon le registre foncier, elle est actuellement
couverte de bâtiments (436 m
2
), accès/place privée (1'861 m
2
),
jardin (4'043 m
2
) et champ/pré/pâturage (7'073 m
2
).
B.
Sur la base d’un permis de construire délivré en 1971, la parcelle n
o
194 de Vullierens a été construite sur sa partie sud d’une imposante maison
rurale (n
o
ECA 332; 314 m
2
de surface au sol) comprenant
une partie habitation ainsi que quatre boxes pour chevaux. Le solde de la
parcelle était alors dépourvu de toute autre construction ou aménagement, hormis
un chemin d’accès depuis la route de Cottens (DP 21) débouchant sur une large cour
en dur au nord de la villa ainsi que l’aménagement à son pourtour est et sud
d’une zone de terrasse.
C.
A l’exception de l’aménagement de diverses plantations, la configuration
de la parcelle demeurait inchangée en 1980.
D.
Le 5 mars 1985, B.________, alors propriétaire de la parcelle n
o
194, a obtenu de la Municipalité de Vullierens (ci-après : la
Municipalité) une autorisation de construire un bâtiment comprenant une
stabulation libre pour poney et un garage pour voiture et charrette, qui devait
s’implanter à un peu plus d’une quarantaine de mètres de la maison existante,
au centre de la parcelle. La case « zone inconstructible » n’ayant
pas été cochée dans le questionnaire général accompagnant la demande de permis
de construire, le projet n’a pas été soumis à l’autorité cantonale compétente
pour les constructions hors zone à bâtir, de sorte que le dossier ne contient
aucune décision de cette autorité. Cette construction n’a finalement pas été
réalisée.
E.
Sur la photographie aérienne de 1986, on distingue l’aménagement d’un
paddock carré de petite dimension en bordure de parcelle à l’est de la villa.
F.
Après 1986, à une date indéterminée, une construction comprenant trois
boxes à chevaux a été construite au nord de la villa (n
o
ECA 385a),
en bordure de la cour existante. Il s’agit d’une installation de taille plus
réduite que celle autorisée par la Municipalité en 1985 et qui n’a pas été
construite à l’endroit prévu par cette autorisation. Rien n’indique qu’elle
aurait été autorisée par l’autorité cantonale compétente.
Le 2 décembre 1992, la Municipalité a délivré un
permis de construire aux propriétaires d’alors de la parcelle n
o
194
pour la
« construction d’une dépendance de minime importance et
transformation partielle avec agrandissement »
portant sur l’installation
de trois boxes à chevaux au nord de la villa. Il s’agissait d’une installation
identique à la précitée et devant prendre place dans son prolongement. Aucune
autorisation cantonale n’a été délivrée à cette occasion. Au cadastre, ces deux
constructions portent désormais les n
os
ECA 385a et 385b et mesurent
chacune 43 m
2
. En réalité, le bâtiment n
o
ECA 385a ne
correspond pas au gabarit cadastré, mais présente une emprise au sol légèrement
supérieure. Une troisième dépendance (n
o
ECA 385c; 36 m
2
),
destinée aux rangements, a également été construite un peu plus à l’est en 1992
selon les informations provenant du cadastre.
G.
En 1993, l’autorité cantonale compétente a autorisé des transformations
de la maison existante, qui ont conduit à la suppression des boxes intérieurs pour
chevaux au profit d’une villa entièrement habitable.
H.
Sur la photographie aérienne datant de 1998 apparaissent désormais, en
sus de la villa, les deux constructions comptabilisant six boxes à chevaux (n
os
ECA 385a et 385b) implantées quelques mètres en retrait de la cour originelle, dont
la surface a été agrandie jusqu’au seuil des boxes pour en permettre l’accès.
Le paddock carré déjà mentionné plus haut a été agrandi et mesure désormais
environ 250 m
2
. Un grand paddock rectangulaire d’environ 1’280 m
2
a été ajouté sur la partie nord-est de la parcelle. Un cabanon, non cadastré,
est désormais visible entre la villa et le petit paddock. Des palissades et
enclos à chevaux apparaissent également sur la partie nord de la parcelle.
I.
Entre 2010 et 2015, une construction de type abri bâché en forme de
chapiteau a été ajoutée sur le carré de sable formant le petit paddock.
J.
B.________ a exploité avec son épouse depuis 1984 au moins le domaine de
la Jarthe en Dordogne (France), comprenant habitation, écuries, manège,
carrière et diverses parcelles en nature rurale sur environ 120 ha. Sur cette
propriété étaient élevés et dressés une cinquantaine de chevaux de sport. La
direction de cette exploitation a été exercée par le précité dans un premier
temps, puis, à son décès en 1997, par sa fille A.________ jusqu’à la vente du
domaine en 2006.
K.
Depuis 1985 au moins, A.________ a détenu des chevaux sur la parcelle n
o
194 de Vullierens provenant de l’élevage situé en Dordogne. Son activité
consistait à procéder à du débourrage de poulains et à prodiguer aux chevaux des
soins particuliers, en vue de réhabilitation notamment. Actuellement,
l’intéressée ne détient plus sur sa parcelle que trois chevaux retraités, dont
elle est elle-même propriétaire.
Selon A.________, son père aurait procédé au
débourrage de chevaux depuis 1964 au moins sur la parcelle n
o
194 et
cette activité, que la précitée a ensuite reprise, aurait cessé en 2010.
L.
Le 22 octobre 2021, A.________ a déposé auprès de la Direction générale
de l’agriculture et de la viticulture (DGAV) une demande de morcellement de la
parcelle n
o
194 de Vullierens. Selon le projet de fractionnement
présenté, la parcelle devait être divisée en deux biens-fonds, l’un au nord de
7’859 m
2
(fraction B) et l’autre au sud de 5’554 m
2
(fraction A) au motif que la fraction A n’avait plus aucun caractère agricole.
La parcelle nouvellement créée au sud accueillerait la maison historique, son
chemin d’accès, le parc d’agrément se déployant au sud/sud-est, le cabanon non
cadastré, ainsi que le petit paddock sous chapiteau. Le reste des installations
existantes, à savoir les trois dépendances n
os
ECA 385a, 385b et
385c et le grand paddock se situeraient sur la fraction B. La requête déposée à
la DGAV incluait l’inscription d’une mention au registre foncier de non
soumission à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11) du nouveau bien-fonds correspondant à la fraction A.
M.
Le 29 octobre 2021, la DGAV a transmis cette demande à la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL) pour prise de position préalable.
Le 15 février 2022, la DGTL a rendu une décision par
laquelle elle constatait que l’affectation des constructions et installations
sises sur la parcelle n
o
194 était illicite au sens de la
législation sur l’aménagement du territoire. Elle y relevait que divers travaux
avaient été réalisés sur la parcelle sans autorisation cantonale s’agissant de
la construction des dépendances n
os
ECA 385a à 385c, d’un cabanon
non cadastré, de deux paddocks et d’une construction de type abri bâché
« chapiteau » sur le plus petit des paddocks.
N.
A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours à l’encontre de
cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) dans lequel elle conclut à la réforme de la décision entreprise en ce
sens qu’il est constaté que l’affectation des constructions et installations
situées sur la parcelle n
o
194 est licite au sens de la législation
sur l’aménagement du territoire, subsidiairement à l’annulation de cette
décision et au renvoi de la cause à la DGTL pour nouvelle décision.
La DGTL (ci-après: l’autorité intimée) a déposé sa
réponse au recours le 25 avril 2022 et conclu au rejet du recours et à la
confirmation de sa décision.
Le 5 mai 2022, la Municipalité s’en est remise aux
déterminations de l’autorité intimée.
Les parties sont ensuite convenues de suspendre la
procédure afin de tenter de trouver une solution à leur litige, de sorte que
l’instruction de la cause a été suspendue en date du 16 juin 2022.
L’instruction de la cause ayant été reprise, la
recourante a répliqué le 21 novembre 2022. A cette occasion, elle a notamment
produit des photographies montrant trois nids d’hirondelles qui seraient situés
dans les dépendances n
os
ECA 385a à 385c.
L’autorité intimée a encore déposé une duplique le
14 décembre 2022.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la
LDFR, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par
l'art. 88 LDFR (cf. arrêt CDAP FO.2018.0017 du 16 mai 2019 consid. 1). Le
recours respecte les formes prescrites par la loi et la propriétaire de la
parcelle concernée a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD et art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Aux termes de son art. 1 al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la
propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises
familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une agriculture
productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que
d'améliorer les structures (let. a); de renforcer la position de l'exploitant à
titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises
et d'immeubles agricoles (let. b); et de lutter contre les prix surfaits des
terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur le
partage des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles
(art. 1 al. 2 let. c LDFR).
Cette loi s'applique aux immeubles agricoles isolés
qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) (art. 2
al. 1 let. a LDFR) et qui ont une surface d'au moins 25 ares (2'500 m
2
– art. 2 al. 3 LDFR). Elle s'applique également, hors des zones à bâtir, aux
immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une
partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). C'est le cas d'un immeuble contenant
d'une part des surfaces non bâties qui permettent une utilisation agricole et
d'autre part des surfaces bâties qui ne sont pas (ou plus) appropriées à un
usage agricole.
La soumission de tels immeubles au régime de la LDFR
peut entraîner des conséquences drastiques pour les propriétaires concernés ou
pour leurs successions, à cause notamment des règles en matière d'interdiction
de partage matériel et de morcellement (art. 58 ss LDFR) ou d'autorisation
d'acquérir (art. 61 ss LDFR). En conséquence, le législateur, désireux de
limiter les atteintes à la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26
Cst.), a mis en place différents correctifs destinés à contenir ces atteintes
dans les limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs
énoncés à l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2). Ainsi, alors que l'art.
58 al. 2 LDFR prescrit que les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés
en parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement), l'art. 60 LDFR
énumère les situations dans lesquelles des autorisations exceptionnelles
peuvent être délivrées. L'alinéa 1, let. a, de cette disposition prévoit ainsi
que "
l'autorité cantonale compétente autorise des exceptions aux
interdictions de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou
l'immeuble agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application
de la présente loi et en une autre qui n'en relève pas
". On parle
alors d’immeubles à usage mixte.
Dans le cas des immeubles à usage mixte situés en
dehors de la zone à bâtir, le partage du bien-fonds peut être autorisé lorsque
les parties à soustraire - en général des bâtiments et installations - ont un
usage non agricole licite et clairement délimité. Si une autorisation
exceptionnelle au sens de l’art. 60 al. 1 let. a LDFR est octroyée pour des
bâtiments ou des installations qui ne sont plus nécessaires à l’exploitation
d’une entreprise ou d’un immeuble agricole, ces derniers sont alors soustraits
du champ d’application de la LDFR. Ils ne sont plus des immeubles agricoles et
ne sont plus conformes à la zone ; il leur manque en effet une affectation
agricole fonctionnellement justifiable caractéristique de la conformité à la
zone. Ces bâtiments et installations soustraits du champ d’application de la
LDFR ne sont licites que pour autant qu’ils soient autorisés au sens des art.
24 ss LAT au titre d’exception en dehors de la zone à bâtir. Pour soustraire un
bâtiment ou une installation du champ d’application de la LDFR, il faut donc
deux autorisations, l’une de droit de l’aménagement du territoire, l’autre de
droit foncier rural (Hotz, Les répercussions de la révision partielle de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) sur la loi fédérale sur le droit
foncier rural (LDFR), in: Territoire et environnement 2000, p. 17-18).
La coordination des autorisations relevant de ces
deux législations a été réglée dans deux normes du droit fédéral entrées en
vigueur le 1
er
septembre 2000, à savoir l'art. 49 de l’ordonnance du
28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et l'art. 4a
de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS
211.412.110).
L'art. 4a ODFR, applicable dans la présente cause, a
la teneur suivante:
«
1
Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage
matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une
décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR,
l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet
le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une
construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle
est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du
territoire.
2
L'autorité compétente en matière
d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une
décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et
constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de
l'installation.
3
Il n'est pas nécessaire de procéder à la
coordination des procédures s'il est évident:
a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être
accordée; ou que
b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR.
"
L’autorisation de droit de l’aménagement du
territoire doit attester que le bâtiment ou l’installation concernés par le
désassujettissement peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir. L'utilisation
à des fins non agricoles d'un ouvrage hors zone à bâtir ne constitue pas
nécessairement un changement d'affectation subordonné à la délivrance d'une
autorisation au sens des art. 24 ss LAT. Si une telle utilisation existait déjà
auparavant, en fait et en droit, l'opération de désassujettissement ne change
rien du point de vue de l'aménagement du territoire. Une décision constatatoire
fondée directement sur l'art. 4a ODFR suffit à l'égard d'un tel ouvrage. Il en
va ainsi des constructions et installations déjà formellement autorisées dans
leur utilisation non conforme à l'affectation de la zone en application des
art. 24 ss LAT (Zürcher, La coordination entre aménagement du territoire et
droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in: Territoire et Environnement
2004, n. 2.2., p. 8). Une décision constatatoire reposant directement sur
l'art. 4a ODFR suffit de même pour les constructions et installations déjà
autorisées dans leur utilisation conforme à l'affectation de la zone en
application de l'art. 22 al. 2 LAT et qui conserveraient cette utilisation; tel
peut en particulier être le cas pour des ouvrages existants dans une zone
certes inconstructible, mais autorisant un usage non agricole.
Si les constructions ou installations existantes
n’ont pas été érigées légalement, l’autorité compétente devra alors examiner
dans quelle mesure elles peuvent être régularisées. Si tel est le cas, elle
délivrera une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT lorsque les
propriétaires demandent une telle autorisation au regard de l'utilisation
actuelle et/ou future des ouvrages et si les conditions procédurales et
matérielles posées à son octroi sont réalisées (Zürcher, op. cit., p. 5 et p. 7
s.; voir aussi Henny, Questions choisies en matière de droit foncier rural, in
RNRF/ZBGR 87/2006, p. 237 ss, sp. p. 243; voir encore ATF 125 III 175 consid.
2c; et aussi ATF 139 III 327 consid. 3 et consid. 5a non publié; arrêts TF 2C_747/2013
du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1;
5A.2/2007
du 15
juin 2007 consid. 3.2).
3.
En l’occurrence, la recourante entend obtenir le morcellement de la
parcelle n
o
194 et le désassujettissement, par l'inscription d'une
mention au sens de l'art. 86 al. 1 let. b LDFR, de la fraction sud (A) de la
parcelle ainsi morcelée. A cette fin, elle a d'abord saisi la DGAV,
conformément à l’art. 1 du règlement du 10 décembre 1993 concernant l'exécution
de la LDFR (RLVLDFR; BLV 211.42.1). La DGAV a transmis la requête à la DGTL,
autorité compétente en matière de construction hors zone à bâtir, pour décision
préalable au sens de l'art. 4a ODFR.
a) Dans sa décision, la DGTL a constaté que
l’affectation des constructions et installations sises sur la parcelle
concernée était illicite au sens de la législation sur l’aménagement du
territoire. Au regard de la motivation de cette décision, le constat d’illicéité
ne porte toutefois pas sur toutes les constructions présentes sur la parcelle n
o
194. En particulier, la maison principale semble avoir fait l’objet de
transformations dûment autorisées et la légalité de son affectation actuelle,
dépourvue de vocation agricole, n’est pas contestée par l’autorité intimée. La
décision entreprise concerne en réalité le reste des aménagements effectués sur
la parcelle, en particulier les dépendances n
os
ECA 385a à 385c, le
cabanon non cadastré, les deux paddocks et la construction de type abri bâché
« chapiteau » sur le plus petit des paddocks, tous en lien avec
l’activité équestre déployée sur la parcelle.
b) La décision préalable requise de la DGTL dans le
cadre de la procédure de droit foncier rural tend à s’assurer de la conformité
de l’affectation des installations situées hors zone à bâtir après
morcellement, respectivement désassujettissement à la LDFR. Il s’agit donc
d’une décision qui présente un caractère incident et dont la finalité est de
permettre à l’autorité de droit foncier rural de déterminer si les exigences du
droit de l’aménagement du territoire s’opposent à la soustraction d’une partie
d’immeuble aux restrictions de la LDFR. Au vu du but précis assigné à cette
décision, celle-ci doit se limiter à statuer sur les aspects pertinents pour
déterminer si la procédure de droit foncier rural peut ou non se poursuivre.
Dans ces conditions, on peut se demander dans quelle mesure la décision
entreprise devait s’étendre à examiner la licéité des éléments situés sur la
fraction B de la parcelle à morceler, dont il n’est pas prévu qu’elle soit
soustraite à la LDFR. Le statut juridique de ces installations n’est pas appelé
à changer à l’issue de la procédure introduite devant la DGAV. Cette question
peut toutefois rester ouverte. En effet, les constructions et installations contestées
sont toutes postérieures au 1
er
juillet 1972. Toutes affectées à
l’activité équestre déployée sur la parcelle litigieuse, elles suivent le même
régime juridique de sorte que les mêmes considérations leur sont applicables.
4.
a) Conformément à l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. Aux termes de l'art. 25 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les construction [LATC;
BLV 700.11]).
Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit
que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans
autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (art.
121 let. a LATC), respectivement la DGTL. De jurisprudence constante, une
autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est
nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable
pour tout permis de construire délivré en zone inconstructible (ATF 132 II 21 consid.
3.2.2; arrêt TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26
avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP AC.2014.0169 du 3 novembre 2014
consid. 2a). En cas d’absence d’autorisation cantonale, un administré ne
peut dès lors pas de prévaloir de sa bonne foi même s’il s’est vu délivrer une
autorisation communale (cf. AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c).
b) En l’espèce, au vu des photographies aériennes
figurant au dossier, les installations équestres litigieuses ont été
majoritairement construites dans le courant des années 1990, à l’exception du
chapiteau qui date des années 2010.
Aucune de ces installations n’a fait l’objet d’une
autorisation délivrée par l’autorité cantonale compétente. A cet égard, les
deux permis de construire octroyés par la Municipalité, en 1985 et 1992, ne
déploient aucun effet. Il importe peu dès lors de savoir si les constructions
correspondantes ont été ou non réalisées en conformité avec ces autorisations puisque
cela n’aurait de toute façon pas d’incidence sur leur licéité. Par conséquent,
force est de constater que toutes les installations équestres concernées par la
décision entreprise ont été érigées sans autorisation. Cela étant, il convient
de déterminer si elles auraient pu être autorisées dans le cadre d’une
procédure conforme de demande de permis de construire.
c) D’emblée, on peut relever que ces aménagements ne
peuvent pas bénéficier de la garantie de la situation acquise. En effet, les
constructions situées en zone agricole mais non conformes à cette affectation
peuvent être mises au bénéfice de la garantie de la situation acquise (art. 24c
al. 1 LAT) pour autant qu’elles aient été construites avant le 1
er
juillet 1972, date de l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de
la séparation du territoire bâti et non bâti (arrêt du TF 1C_660/2012 du 16
octobre 2013 consid. 4.2; voir aussi ATF 129 II 396 consid. 4.2). Or tel n’est
pas le cas ici puisque les installations litigieuses sont toutes postérieures à
cette date.
5.
S’agissant d’installations relativement anciennes, se pose la question
du droit applicable à l’examen de leur légalité matérielle. La licéité d’une
construction s’examine en principe selon le droit applicable au moment où les
travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment
où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (arrêt TF
1C_314/2009 du 12 juillet 2010 consid. 4; ATF 127 II 209 consid. 2b, cas dans
lequel le Tribunal fédéral a jugé que les modifications de la LAT, qui étaient
entrées en vigueur entre l'arrêt du Tribunal cantonal et le sien, devaient
trouver application, pour autant qu'elles fussent plus favorables; ATF 123 II
248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4).
6.
La recourante soutient que les installations équestres contestées
auraient pu obtenir une autorisation au moment de leur construction car elles
ont été érigées pour les besoins d’une exploitation agricole. La recourante
aurait exercé à l’époque à Vullierens la part prépondérante de son activité
professionnelle dans le cadre de l’exploitation familiale située principalement
en Dordogne.
a) Dans sa version initiale du 22 juin 1979, l’art.
16 LAT énonçait que les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent
à l’exploitation agricole ou horticole (let. a) et les terrains qui, dans
l’intérêt général, doivent être utilisés par l’agriculture (let. b) (al. 1). Il
importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces cohérentes d’une
certaine étendue (al. 2). Cet article étant particulièrement succinct, c’est à
la jurisprudence qu’il est revenu dans un premier temps de préciser son
contenu, notamment sous l’angle de la conformité des projets de construction à
l’affectation de la zone (Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors
zone à bâtir, n. 3 ad art. 16 LAT). Le législateur a ensuite adopté un art. 16a
LAT, entré en vigueur le 1
er
septembre 2000, dont l’alinéa 1, 1ère
phrase, consacre que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions ou installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la
jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les
constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol
peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2
let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable
et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel
ne sont pas agricoles (cf.
ATF 125 II 278
consid.
3a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
constructions et installations pour l'élevage d'animaux de rente ne sont
conformes à l'affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des
fourrages provient de la production propre à l'exploitation (
ATF 117 Ib 270
consid.
3a; 117 Ib 502 consid. 4a). De plus, une exploitation agricole au sens de
l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir
notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable
de capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement
significative (
ATF 112 Ib 404
consid.
3; arrêt TF 1A.296/1997 du 20 mai 1998 consid. 3 et les références citées). Le
temps, même important, consacré à l’activité agricole n’est pas un critère: un
hobby peut aussi en demander beaucoup. Ainsi, en résumé, pour qu'une activité
d'élevage soit conforme à la zone agricole, il faut non seulement qu'une part
prépondérante des fourrages provienne de la production propre à l'exploitation
(dépendance du sol), mais encore que celle-ci satisfasse aux exigences
d'organisation et de rentabilité précitées. La conformité d'un projet ou d'une
installation à la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale du
système d'exploitation et des moyens mis en œuvre pour sa réalisation et du
fait que la survie de l’exploitation soit assurée à long terme (
ATF 117 Ib 502
consid.
4a ; voir aussi arrêt TF
1A.256/2005 du 10 mars
2006 consid. 2.1
).
L'Office fédéral du développement territorial (ARE) a
édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du
territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après: le guide
ARE 2003), qui précise, à titre préliminaire, les caractéristiques d'une
exploitation agricole et qui traite de l'élevage de chevaux dans le cadre d'une
exploitation agricole. Il est premièrement rappelé que l'une des
caractéristiques essentielles d'une exploitation agricole est de produire des
denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la
culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente. Dans la législation sur
l'agriculture, les chevaux sont en principe considérés comme des animaux de
rente, alors qu'en droit de l'aménagement du territoire, on s'attache à
l'utilisation qui est faite du cheval. La production de denrées se prêtant à la
consommation et à la transformation n'a toutefois qu'une importance secondaire
dans le domaine de la garde de chevaux. Deuxièmement, une exploitation agricole
suppose l'engagement durable, structuré et rentable (à but lucratif) de
capitaux et de forces de travail dans une mesure économiquement significative.
Troisièmement, l'existence de l'exploitation agricole doit être assurée à long
terme, le revenu généré par l'exploitation agricole devant notamment permettre
de subvenir à long terme et de manière substantielle aux besoins de
l'exploitant et de sa famille (guide ARE 2003, lettre B, ch. 1, p. 9).
S'agissant en particulier de l'élevage de chevaux, l'exploitation agricole doit
disposer d'animaux reproducteurs reconnus et offrir sur le marché de jeunes
chevaux débourrés et pouvoir essentiellement nourrir les animaux avec sa propre
production de fourrage. L'élevage peut se présenter sous deux formes :
détention de juments poulinières (et le cas échéant d'étalons reproducteurs)
et/ou élevage des poulains nés sur place ou élevage de poulains appartenant à
des tiers, mis en pension dans l'exploitation agricole. Il peut également
englober le débourrage des jeunes chevaux (à la selle ou à l'attelage) jusqu'au
degré "cheval de selle" ou "cheval d'attelage" (par ex.
jusqu'au "test en terrain", qui peut être pratiqué avec des chevaux
âgés de trois à quatre ans). En revanche, il n'inclut pas les spécialisations qui
vont au-delà du débourrage (voir aussi ATF 1A.84/2006 du 26 janvier 2007). Le
dressage de chevaux de course ou de saut ne constitue pas une activité agricole
(guide ARE 2003, ch. 2, p. 10). La directive précise encore que l'exploitation
doit être en mesure, sur le moment ou par la suite, de fournir des animaux dont
les caractéristiques répondent aux besoins du marché et de présenter les
revenus correspondants. Quant à l'exploitant, il doit disposer de connaissances
suffisantes en matière d'élevage de chevaux (guide ARE 2003, ch. 2.4, p. 11).
b) En l’occurrence, selon les informations au
dossier, la recourante a régulièrement détenu à Vullierens quelques chevaux
issus de l’élevage exploité par son père en Dordogne, ce afin de leur prodiguer
des soins particuliers. L’activité principale de cette entreprise se trouvait
donc en France, à plus de 600 kilomètres de la parcelle litigieuse. Les
activités exercées en Dordogne, quelle que puisse être leur importance, sortent
manifestement du rayon usuel d’exploitation pour une activité par ailleurs
déployée à Vullierens et un tel éloignement ne répond pas aux exigences
d’organisation rationnelle d’une exploitation agricole (sur la notion de
« rayon usuel d’exploitation » dans la LDFR et dans l’ancienne
ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans
l’agriculture [Ordonnance sur les paiements directs, OPD; ancien RS 910.13)]: FO.2014.0001
du 6 mai 2014 consid. 1c). Par conséquent, l’existence d’une exploitation
agricole au sens de l’art. 16a LAT doit être examinée en fonction des seules
activités déployées à Vullierens par la recourante.
A aucun moment, la recourante ne prétend qu’elle
aurait exploité une entreprise agricole en sus de ses activités équestres. Sur
la parcelle n
o
194, elle n’accueillait qu’un nombre réduit de
chevaux, ce au vu du nombre limité de boxes à disposition (six en tout). Dans
ces conditions, cette activité ne constituait pas une exploitation agricole
viable susceptible d’assurer à elle seule des moyens d’existence suffisants à
la recourante. Dans ce domaine, le Tribunal fédéral a au demeurant rappelé que,
de façon générale, l’élevage de chevaux constitue une activité difficilement
rentable, où il est difficile de générer un bénéfice régulier (voir arrêt TF
1A.231/2005 consid. 5.4.2 et 5.4.3 et références citées) (voir aussi consid. 8b
ci-dessous consacré à l’analyse de l’existence d’une entreprise agricole sous
l’angle de la LDFR). On peut par ailleurs fortement douter que cette activité
puisse être qualifiée d’agricole dans la mesure où la recourante prodiguait des
soins particuliers aux chevaux détenus, sortant du cadre strict de l’élevage et
du débourrage de poulains. La réhabilitation de chevaux relève en effet du
sport équestre et n’est pas considérée comme une activité agricole. De plus, le
sol constitue usuellement le mode d’exploitation primaire d’une exploitation
agricole et doit y jouer un rôle essentiel. Au vu de la taille de la parcelle
concernée et des surfaces consacrées potentiellement au fourrage ou à la pâture,
il n’apparaît pas que les terrains à disposition aient pu constituer la base
fourragère prépondérante pour les chevaux détenus, ce que la recourante ne
démontre pas au demeurant. Or c’est à elle qu’il appartient de produire les
preuves nécessaires à l’évaluation des conditions de conformité à la zone agricole
(voir arrêt TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 4).
Au final, pour les motifs qui précèdent, la
recourante ne parvient pas à démontrer que la détention de chevaux sur la
parcelle n
o
194 de Vullierens aurait pu être considérée comme
conforme à la zone agricole. Dans ces conditions, la construction de toutes les
installations liées au cheval, qu’il s’agisse des dépendances, des paddocks,
des enclos ou de l’extension des accès, n’auraient pas pu être autorisée en
application du droit en vigueur au moment de leur aménagement.
7.
Au 1
er
mai 2014, l’entrée en vigueur de l’art. 16a
bis
LAT a permis les constructions et installations pour la détention de chevaux en
zone agricole dans une entreprise agricole existante et l’entrée en vigueur de
l’art. 24e LAT a permis la détention d'animaux à titre de loisir. Ces
dispositions permettent
a priori
la détention en zone agricole de
chevaux de sport ou de loisirs de manière plus large que ce qu'autorisaient les
dispositions précédemment applicables (TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 2; CDAP AC.2016.0396 du 18 décembre 2018 consid. 2b). Il convient en
conséquence d'examiner l'application de ces dispositions à la recourante, dans
la mesure où elles pourraient lui être plus favorables.
8.
a) Selon le nouvel art. 16a
bis
LAT, les constructions et
installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à
l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante
au sens de la LDFR si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base
fourragère provenant majoritairement de l'exploitation (al. 1). Des places à
sol ferme peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans
l'exploitation (al. 2) et les installations directement liées à l'utilisation
des chevaux telles que les selleries ou les vestiaires sont autorisées (al. 3).
Le rapport du 24 avril 2012 de la Commission de l'environnement, de
l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N)
relatif à l'initiative parlementaire "Garde de chevaux en zone
agricole" retient en particulier ce qui suit au sujet de l'art. 16a
bis
al. 1 LAT (in: FF 2012 6120 s.):
"3.1 [...]
L’ouverture proposée inclut le risque que des personnes
étrangères à l’agriculture créent des « exploitations agricoles » dans le
seul but de construire des habitations et des écuries en zone agricole. Pour
prévenir ce risque, il est prévu que seules les exploitations existantes
remplissant en outre les exigences posées aux entreprises agricoles
conformément à la LDFR doivent pouvoir jouir des nouvelles possibilités. Une
exploitation souhaitant détenir des chevaux devra donc d’une part attester
d’une certaine taille minimale et d’autre part disposer de bâtiments
d’exploitation existants, dont fait expressément partie une habitation,
nécessaire pour garantir la surveillance des chevaux. La détention de chevaux
ne doit pas conduire à l’établissement d’un nouvel espace d’habitation dans la
zone agricole. Les chevaux doivent être détenus en premier lieu dans des
constructions et installations existantes. Si la construction d’une nouvelle
écurie se révèle indispensable, elle doit se faire en priorité en lieu et place
d’un bâtiment ancien, devenu inutile. Si c’est impossible, il faudra examiner
si la surface utilisée à cette fin pourrait être réduite par le démantèlement
d’autres constructions ou installations devenues inutiles. Il découle de la
limitation au besoin objectif (art. 34, al. 4, let. a OAT) que l’ensemble des
bâtiments existants doit correspondre au besoin attesté en surfaces et en
volumes.
Un autre élément vient encore étayer l’exigence de
l’existence d’une entreprise agricole au sens de la LDFR. En effet, la
détention de chevaux en pension ne fait pas partie de l’activité agricole principale
mais constitue seulement une activité para-agricole. Conformément au droit en
vigueur, les activités para-agricoles ne peuvent être exercées que par les
entreprises agricoles. Pour respecter l’égalité de traitement entre les
différentes activités para-agricoles, il faut donc que l’exploitation remplisse
les exigences posées à l’existence d’une entreprise agricole.
Les exploitations agricoles qui n’atteignent pas le seuil
nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre prévu par l’art. 24e [LAT]
(détention d’animaux à titre de loisir, voir ci-dessous le ch. 3.2).
[...]"
Selon l'art. 34b al. 1 OAT, sont considérées comme
des entreprises agricoles les entreprises au sens des art. 5 ou 7 LDFR. Selon
ces dispositions, on entend par entreprise agricole, une unité composée
d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la
production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles
dans le pays, au moins une unité de main-d’œuvre standard (UMOS); le Conseil fédéral
fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au
calcul de l'UMOS (art. 7 al. 1 LDFR). Selon l'art. 3 de l’ordonnance du
7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des
formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91), l’unité de main d’œuvre standard sert
à mesurer la taille d’une exploitation au moyen de facteurs standardisés basés
sur des données d’économie du travail (al. 1). Pour les équidés, le facteur de
0.027 UMOS par unité de gros bétail (UGB) s’applique au calcul du nombre d’UMOS
par exploitation (art. 3 al. 2 let. b ch. 4 et 27 OTerm). Un poulain
correspond, en fonction de son âge, à 0.3 ou 0.5 UGB alors qu’un cheval adulte
correspond à 0.7 UGB (voir annexe à l’OTerm). On obtient donc 0.0189 (0.027 x 0.7)
UMOS par cheval adulte. Quant aux surfaces fourragères et pâturages, elles
correspondent à 0.022 UMOS/ha (art. 3 al. 2 let. a ch. 1 OTerm).
L’art. 34b al. 2 OAT énonce encore que, dans les
exploitations agricoles existantes qui ne remplissent pas les conditions fixées
aux art. 5 ou 7 LDFR relatives aux unités de main-d’œuvre standard, des
travaux de transformation destinés à la détention de chevaux dans des
constructions et installations existantes et les installations extérieures
nécessaires pour une détention convenable des animaux peuvent être autorisés
lorsqu’une base fourragère provenant majoritairement de l’exploitation et des
pâturages pour la détention des chevaux sont disponibles.
b) En l’espèce, même si l’on retenait que la
recourante détenait sur la parcelle n
o
194 six chevaux adultes à
demeure (occupant les six boxes disponibles) et disposait d’un hectare de
pâturage, on obtiendrait une taille d’exploitation correspondant à 0.1354 UMOS
([0.0189 x 6] + 0.022), à savoir un montant très éloigné du 1 UMOS exigé par
l’art. 7 LDFR pour reconnaître l’existence d’une exploitation agricole. La
recourante ne prétend pas qu’elle exerçait une autre activité agricole par
ailleurs. Dans ces conditions, il est patent qu’elle ne remplit pas la
condition de l’existence d’une entreprise agricole au sens de l’art. 7 LDFR.
Sous l’angle du critère de la taille de l’exploitation, on pourrait encore se
demander si la recourante peut être mise au bénéfice de l’art. 43b al. 2 OAT,
qui n’exige pas d’atteindre le seuil fixé à 1 UMOS. Toutefois, en application
de cet alinéa 2, la recourante ne pourrait être autorisée qu’à transformer des
installations existantes pour les affecter à la détention de chevaux. Aucune
nouvelle construction ou installation n’est en effet permise dans ce cas (ARE, "Comment
l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval", version
actualisée 2015 [ci-après: guide ARE 2015], lettre A ch. 2 p. 12). Or l’entier
des installations litigieuses constitue des constructions ou des installations
nouvelles, qui ne sauraient de toute façon être autorisées sur la base de
l’art. 43b al. 2 OAT. Il en résulte que la recourante ne remplit pas les
conditions pour se prévaloir de l’application de l’art. 16 a
bis
LAT.
9.
Se pose encore la question de savoir si les installations litigieuses
pourraient être autorisées à l'aune des art. 24e LAT et 42b OAT.
a) L'art. 24e LAT, également entré en vigueur le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"
1
Des travaux de
transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments
inhabités et conservés dans leur substance s'ils permettent aux personnes qui
habitent à proximité d'y détenir des animaux à titre de loisir dans des
conditions respectueuses.
2
Dans le cadre de
l'al. 1, de nouvelles installations extérieures sont autorisées dans la mesure
où la détention convenable des animaux l'exige. Afin d'assurer une détention
respectueuse des animaux, ces installations peuvent excéder les dimensions
minimales prévues par la loi pour autant que les exigences majeures de
l'aménagement du territoire soient respectées et que l'installation en question
soit construite de manière réversible.
3
Les installations
extérieures peuvent servir à l'utilisation des animaux à titre de loisir pour
autant que cela n'occasionne pas de transformations ni de nouvelles incidences
sur le territoire et l'environnement.
4
Les clôtures qui
servent au pacage et qui n'ont pas d'incidences négatives sur le paysage sont
autorisées aussi dans les cas où les animaux sont détenus en zone à bâtir.
5
Les autorisations
prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si les conditions
prévues à l'art. 24d, al. 3, sont remplies.
6
Le Conseil fédéral
règle les modalités. Il définit notamment le rapport entre les possibilités de
transformation prévues par le présent article et celles prévues aux
art. 24c et 24d, al. 1."
L'art. 24d al. 3 LAT, auquel renvoie l'art. 24e al.
5 LAT, prévoit ce qui suit:
"
3
Les
autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:
a. la construction ou
l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à
l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de
remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b. l’aspect extérieur et la
structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère
extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts
supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet
d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du
propriétaire;
d. l’exploitation agricole des
terrains environnants n’est pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne
s’y oppose
".
L'art. 42b OAT, dans sa teneur en vigueur depuis le
1
er
mai 2014 et qui se réfère à l'art. 24e LAT, prévoit ce qui suit:
"
1
La
transformation destinée à la détention d'animaux à titre de loisir est
assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins d'habitation du
bâtiment d'habitation situé à proximité.
2
Elle est imputée aux
possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42,
al. 3.
3
Le nombre d'animaux
détenus ne doit pas excéder la capacité des personnes qui résident à proximité
de s'en occuper elles-mêmes.
4
Lorsque le droit
fédéral fixe des exigences plus sévères que la législation sur la protection
des animaux pour une détention respectueuse des animaux, les installations à
l'intérieur des bâtiments doivent respecter ces exigences. Fait exception à
cette règle la détention en groupes de chevaux selon l'annexe 6, let. A, ch.
2.1, let. a, de l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs.
5
Sont considérées
comme des installations extérieures les installations qui sont nécessaires pour
une détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées
de parois, telles que les aires de sortie toutes saisons, les aires à fumier ou
les clôtures. N'en font pas partie notamment:
a.         les installations qui
servent uniquement à des activités à titre de loisir avec les animaux, tels que
les terrains d'équitation ou d'exercice;
b.        les abris de pâturage.
6
L'aire de sortie toutes saisons ne peut être séparée de l'écurie que pour des
raisons impératives. La surface admissible se détermine selon l'art. 34b, al.
3, let. b.
7
Si les conditions
fixées à l'art. 24e LAT ne sont plus remplies, l'autorisation est caduque.
L'autorité compétente le constate par voie de décision."
b) La détention d'animaux à titre de loisir, au sens
de l'art. 24e LAT, ne doit pas poursuivre de but lucratif; elle est pratiquée
pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps libre (cf.
Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005
6629, sp. 6645 ch. 2.3; arrêt TF 1C_314/2009 du 12 juillet 2010; cf. aussi guide
ARE 2015, let. B, ch. 1.1, p. 15). La notion de détention à titre de loisir
exclut l'hébergement de chevaux en pension, la dispense de cours d'équitation
ou l'exercice de toute autre activité professionnelle y relative (arrêt CDAP
AC.2014.0178 du 6 juillet 2015 consid. 7c; cf. également guide ARE 2015, let. B,
ch. 1.2, p. 15). Les constructions et installations destinées au sport
équestre et à la détention de chevaux à des fins commerciales (écoles
d'équitation, centres de sport équestre, commerce de chevaux, entreprises de
calèche, etc.) ont ainsi leur place en zone à bâtir ou dans une zone spéciale
au sens de l'art. 18 LAT (guide ARE 2015, let. D. p. 20).
Des constructions et installations nouvelles ne sont
pas admissibles pour la détention d'animaux à titre de loisir. Une exception
est prévue pour les installations extérieures. Selon l'art. 42b al. 5 OAT, sont
considérées comme telles les installations qui sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées de
parois. C'est la législation sur la protection des animaux qui est pertinente
pour déterminer quelles installations extérieures sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux. L'art. 42b al. 5 OAT cite notamment les aires
de sortie toutes saisons, les aires à fumier et les clôtures, à quoi s'ajoutent
les installations d'alimentation (p. ex. les mangeoires). Ne sont pas
admissibles les installations qui servent uniquement à des activités à titre de
loisir avec les animaux (art. 42b al. 5 let. a OAT). Sont visées les
installations qui servent à l'utilisation des chevaux (monter, conduire à la
longe ou à l'attelage, etc.). L'ordonnance mentionne comme exemples les
terrains d'équitation ou d'exercice. Les abris de pâturage ne sont pas
considérés comme des installations extérieures (art. 42b al. 5 let. b OAT). La
configuration du pâturage doit permettre de se passer d'un tel abri (guide ARE
2015, let. B. ch. 1.7, p. 16; cf. aussi Rapport de la CEATE-N, FF 2012
6115, sp. 6125 s., ch. 3.3 ad al. 3 et 4). Les installations extérieures sont
ainsi des constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne
peuvent être aménagées à l'intérieur d'un bâtiment en raison de leur usage. Ne
sont pas considérées comme des installations extérieures notamment les
constructions en surface de tous types (abri pour le bétail, manèges couverts,
chalets) (cf. Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la
LAT, FF 2005 6629, sp. 6645 ch. 2.3, à propos de l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT, dont le contenu était en grande partie semblable à l'actuel art. 24e
LAT; voir aussi les Explications relatives à la révision de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 4 juillet 2007, version 1.1 du 9 juillet 2007,
rédigées par l'ARE).
c) En l’espèce, sur la base des explications
fournies par la recourante, le débourrage et les soins particuliers en
réhabilitation donnés initialement aux chevaux constituaient une activité
pratiquée à titre commercial, de sorte qu’elle n’entre pas dans la
qualification de détention de chevaux à titre de loisir. De ce point de vue, la
recourante ne peut donc pas se prévaloir de l’art. 24e LAT.
La recourante expose qu’elle détient actuellement à
Vullierens trois chevaux retraités qui lui appartiennent en propre, ce hors de
toute activité professionnelle. S’agissant de ses propres chevaux, il peut être
admis qu’une telle détention entrerait dans la définition de la garde de
chevaux à titre de loisir. En vertu de l’art. 24e LAT toutefois, ce type de
détention ne peut conduire à la construction d’installations nouvelles en zone
agricole aux fins d’y accueillir des chevaux. Seule la transformation de
bâtiments existants peut entrer en ligne de compte. Dans ces conditions, force
est de constater que, en particulier, les boxes pour chevaux construits par la
recourante n’auraient pas pu être autorisés car il s’agit de constructions
nouvelles. A défaut d’autorisation valable pour la construction de lieux de
détention pour chevaux sur la parcelle n
o
194, toute autre
installation sur ce fonds destinée aux chevaux ne saurait trouver une
justification. Dans ces conditions, les dépendances, les grand et petit paddocks,
les surfaces d’accès supplémentaires et les enclos n’auraient pas non plus pu
faire l’objet d’une autorisation.
10.
Au final, il convient de constater que les installations équestres
présentes sur la parcelle de la recourante ont été construites illicitement, ce
quel que soit le régime légal à l’aune duquel elles sont examinées.
11.
La recourante invoque encore le fait que ses installations
accueilleraient des hirondelles, de sorte que leur enlèvement nuirait à la préservation
de ces oiseaux. Selon elle, les installations construites il y a plus de trente
ans devraient par ailleurs être tolérées.
Ces griefs concernent la question de la remise en
état des installations litigieuses. Or la présente procédure ne porte pas sur
cet aspect, mais s’inscrit uniquement dans le cadre du constat requis de
l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire pour permettre la
poursuite de la procédure de morcellement introduite. L’autorité intimée n’a
donc pas examiné cette question et il n’appartient pas au tribunal de procéder
à cet examen à ce stade.
12.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision de l’autorité intimée confirmée.
Compte tenu de l'issue de la cause, les frais seront
mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il
n'est pas alloué de dépens, aucune autre partie n’étant assistée d’un
mandataire professionnel (art. 55 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 15
février 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juin 2023
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Département fédéral de justice et police
et à l’Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.