vd_omni · GE.2022.0027 · 2022-10-04 · fr

A.________/DIRECTION GENERALE DE LA FISCALITE | Demande d'un administré portant sur la transmission notamment de "tout document" précisant le revenu tiré de la plateforme Intercapi et le détail par catégorie d'abonnement. Constatant qu'un tel document n'existait pas, l'autorité intimée aurait dû traiter cette demande comme une demande de renseignement, comme elle l'a fait pour les autres informations demandées. En cours de procédure, le recourant, pour répondre à l'objection de l'autorité intimée qui invoquait un travail disproportionné, a indiqué qu'il se satisferait des montants facturés. Interpellée, l'autorité intimée a reconnu qu'il était aisé d'établir un tableau des facturations par catégorie d'abonnement. Recours admis et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle renseigne le recourant sur les montants facturés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.10.2022 GE.2022.0027

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 octobre 2022
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; Mme Imogen Billotte et M.
Serge Segura, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
DIRECTION GENERALE DE LA FISCALITE,
à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la fiscalité du 13 janvier 2022 (demande fondée sur la loi sur
l'information).
Vu les faits suivants:
A.
a) Par courrier électronique du 22 décembre 2021 adressé à la Direction
du registre foncier, A.________, se référant à la communication figurant sur le
site internet de l'autorité selon laquelle "
le lien Interop RF qui
permet d'afficher les données publiques du registre foncier depuis les guichets
cartographiques est indisponible pour une durée indéterminée en raison de la
refonte de cette prestation
", a requis la fourniture des documents
suivants:
"-   tout document qui mentionne les raisons de l'interruption de
cette prestation
-    tout document qui mentionne les besoins des usagers nécessitant
une refonte de cette prestation
-    tout document qui mentionne le budget alloué à la refonte de
cette prestation
-    tout document qui mentionne les revenus tirés de la plateforme
Intercapi (qui n'est pas concernée par cette interruption), en précisant pour
chaque catégorie d'abonnement (soit: Avocats et agents d'affaires, Banques,
Communes, Géomètres, Notaires, Régies, Sociétés de réseau)"
L'intéressé se fondait sur la loi vaudoise du 24
septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
b) La Direction du registre foncier lui a répondu par
courrier électronique du 23 décembre 2021. Elle l'a renvoyé s'agissant des
causes de l'interruption du lien Interop à la réponse donnée par le Conseil
d'Etat à la question posée à ce sujet par la députée Florence Gross. Elle a
indiqué par ailleurs que la refonte envisagée ne découlait pas des besoins des
usagers et qu'à l'heure actuelle, des travaux étaient en cours pour définir la stratégie
à adopter, si bien qu'aucun budget n'avait été arrêté. Elle a communiqué enfin
le lien internet pointant sur la brochure relative aux comptes de l'Etat de
Vaud, avec l'indication du numéro de page faisant état des émoluments du
registre foncier.
A.________ a accusé réception de ce message le 24
décembre 2021. Il a relevé que le chiffre ressortant des comptes ne permettait
pas de déterminer le revenu tiré de la plateforme Intercapi et encore moins
celui détaillé pour chaque catégorie d'abonnement. Il a réitéré sa demande sur
ce point.
c) Par décision du 13 janvier 2022, la Direction
générale de la fiscalité, dont dépend le registre foncier, a expliqué à A.________
qu'il ne pouvait pas donner suite à sa demande, au motif qu'il n'existait pas
de document précisant le détail des revenus perçus par catégorie d'abonnement.
Elle lui a néanmoins indiqué le montant total encaissé au titre des abonnements
Intercapi pour l'année 2020.
B.
a) Par acte du 12 février 2022, A.________ a recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Faisant valoir que, s'il n'existait pas de document détaillant les
revenus perçus par catégorie d'abonnement, l'autorité intimée disposait néanmoins
de toutes les informations nécessaires pour calculer ces montants, il a conclu
à ce que ces renseignements lui soient communiqués.
Dans sa réponse du 28 février 2022, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours. Elle a rappelé que la requête, formulée
de manière claire et précise, portait sur la production de documents et non pas
sur la fourniture de renseignements. Elle a relevé que, quoi qu'il en soit, si
les renseignements demandés pouvaient être extraits et compilés, cela
demanderait plusieurs jours de travail pour une personne à temps complet, ce
qui serait disproportionnée.
Les parties ont confirmé leurs conclusions
respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures. Le recourant a en
particulier remis en cause l'estimation faite par l'autorité intimée de la
charge de travail requise pour répondre à sa demande.
Le recourant a déposé une nouvelle écriture le 3 mai
2022.
b) Invitée par la juge instructrice à préciser
quelles démarches devraient être concrètement accomplies pour répondre à la
demande du recourant, l'autorité intimée a expliqué, par écriture du 14
septembre 2022, ce qui suit:
"Les
abonnements sont octroyés en fonction des catégories décrites aux articles 28
et suivants de l'Ordonnance fédérale sur le registre foncier (ORF). Le tarif
est précisé sur le site Internet du registre foncier :
www.vd.ch/thernes/territoire-et-construction/reqistre-foncier/abonnements/
Il est possible d'établir un tableau des facturations par catégorie. Nous
tenons cependant à relever que l'article 9 de la Llnfo parle de "document
achevé (...) élaboré et détenu par les autorités". La loi n'exige pas de
l'autorité qu'elle établisse tout document à la demande de l'administré. Qui
plus est, le requérant n'a pas, en première demande, requis la création d'une
pièce, avant de compléter sa requête en ce sens par devant votre autorité.
Partant, avant de
créer et transmettre ladite pièce au recourant, l'autorité requiert du Tribunal
qu'il se penche sur cette question de fond.
S'il est aisé
d'établir le tableau des facturations, celui relatif aux montants encaissés
demande davantage de recherches : l'autorité intimée devra faire une extraction
de la base de données SAP, comparer ce qui a été facturé avec ce qui a
effectivement été encaissé. Vérifier les arrangements de paiement, les abandons
de créances ainsi que les procédures de recouvrement. Et ceci pour chacune des
catégories concernées."
Le recourant s'est encore exprimé le 20 septembre
2022.
c) La cour a statué sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et
99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative –
LPA-VD; BLV 173.36 –, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner suite à la
demande du recourant tendant à la transmission de "
tout document qui
mentionne les revenus tirés de la plateforme Intercapi (qui n'est pas concernée
par cette interruption), en précisant pour chaque catégorie d'abonnement (soit:
Avocats et agents d'affaires, Banques, Communes, Géomètres, Notaires, Régies,
Sociétés de réseau)
".
3.
A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures
liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant
notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement
de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo).
Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à
l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Par "
document officiel
", on entend,
aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2022.0019 du 9 juin 2022
consid. 5b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14
juillet 2020 consid. 2b et les références; ég. Exposé de motifs et projet de
loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre
2002, p. 2647
ad
art. 9).
Quant aux "
renseignements
" ou
"
informations
", visés également par le droit à l'information
de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités
comme sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. arrêts
GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 3d; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020
consid. 2; GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c). Ces
renseignement ou informations s'entendent dans un sens purement factuel:
l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises
dans un cas concret; elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son
inaction (cf. arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).
c) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information
n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais
elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification
du document officiel recherché. L'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur
l'information précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi
qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence,
caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel
de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment précise
pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver
le document officiel demandé (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649
ad
art. 10).
4.
Le recourant fait valoir que, s'il n'existe pas de document détaillant
les revenus perçus par catégorie d'abonnement à la plateforme Intercapi comme
l'autorité intimée l'a indiqué dans la décision attaquée, celle-ci dispose
néanmoins de toutes les informations nécessaires pour calculer ces montants. Il
conclut dès lors à ce que ces renseignements lui soient communiqués. L'autorité
intimée, pour sa part, rappelle que la requête du recourant, formulée de
manière claire et précise, portait sur la production de documents et non pas
sur la fourniture de renseignements. Elle estime qu'en indiquant qu'il
n'existait aucun document contenant les informations requises, elle avait dès
lors répondu à cette requête qu'elle n'avait pas à interpréter de manière
extensive. En d'autres termes, elle considère que les conclusions du recourant
sortent du cadre du litige.
a)
E
n
procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,
en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine
l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un
recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018
consid. 3.1; arrêt GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 3a/aa).
L'objet du litige dans la procédure administrative
subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet
de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du
recours, l'objet de la décision effectivement attaqué; l'objet de la
contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2;
TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1). Pour le reste, dans la mesure où aucune
décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le
fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle
générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation
(ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références; arrêt GE.2019.0085 précité
consid. 3a/aa). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1
ère
phrase,
LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD)
prévoit dans ce cadre que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui
sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
b) En l'espèce, la demande initiale du recourant
portait certes sur la transmission de "
tout document
"
précisant le revenu tiré de la plateforme Intercapi et le détail par catégorie
d'abonnement. Constatant qu'un tel document n'existait pas, l'autorité intimée
aurait toutefois pu traiter cette demande comme une demande de renseignement ou
d'information. Elle l'a du reste fait pour une partie des informations
demandées, puisqu'elle a renseigné le recourant sur le montant total encaissé
par le registre foncier au titre des émoluments de consultation. Elle est dès
lors malvenue de s'en tenir strictement au texte de la demande pour le reste
des informations requises et de refuser de l'interpréter de la même manière.
Quoi qu'il en soit, comme la cour de céans l'a
relevé dans l'arrêt GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 qui portait sur une affaire
dans laquelle une autre autorité cantonale avait soulevé la même objection, il
serait excessivement formaliste – et également contraire au principe de
l'économie de la procédure – de rejeter le recours pour le seul motif qu'aucun
document répondant à la demande du recourant n'existe, en invitant l'intéressé
à déposer une demande de renseignement ou d'information sur les mêmes points
(cf. consid. 3a/cc).
5.
L'autorité intimée soutient en outre que le travail pour chiffrer les
revenus perçus par catégorie d'abonnement, comme demandé par le recourant, lui
occasionnerait un travail "
manifestement disproportionné
" qu'elle
chiffre à plusieurs jours de travail pour une personne à temps complet.
a) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités
peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des
informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent
(al. 1). Des intérêts publics prépondérants sont notamment en cause
lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let.
c).
L'art. 24 du règlement d'application du 25 septembre
2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise à cet égard que le travail
occasionné peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque
celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle
dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans
perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.
L'EMPL apporte par ailleurs les compléments suivants
(BGC septembre-octobre 2002, p. 2656 s.
ad
art. 16 al. 2 let. c):
"La demande doit être
objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de
travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,
l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs
collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards
importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs
concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas
provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au
détriment de leurs activités usuelles.
[…]
L'examen du travail
disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette
autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la
demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la
conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de
déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse
plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il
reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité arrive à la
conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement
disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des
documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit
demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)
sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées
doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer
d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout
ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe
à l'entité à laquelle ils sont rattachés."
Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau de
la preuve de l'existence d'un motif de refus en raison de la présomption en
faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt GE.2021.0171 du 1
er
avril 2022 consid. 3c/ff et les références).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a été invitée par
la juge instructrice à s'expliquer sur son estimation de la charge de travail
qu'occasionnerait la demande du recourant et à préciser notamment quelles
démarches devraient être concrètement accomplies pour y répondre. Elle a
indiqué dans son écriture du 14 septembre 2022 que, s'il était aisé d'établir
un tableau des facturations par catégorie d'abonnement, celui relatif aux
montants encaissés demandait davantage de recherches, soulignant qu'il faudrait
"
faire une extraction de la base de données SAP, comparer ce qui a été
facturé avec ce qui a effectivement été encaissé,
[v]
érifier les
arrangements de paiement, les abandons de créances ainsi que les procédure de
recouvrement
[et]
ceci pour chacune des catégories concernées
".
Le recourant avait toutefois déjà indiqué dans son
mémoire complémentaire du 21 mars 2022 qu'il se satisferait des montants
facturés. Il l'a répété encore dans son écriture du 20 septembre 2022.
Comme elle a reconnu elle-même que les montants
facturés par type d'abonnement à la plateforme Intercapi pouvaient être
aisément déterminés, l'autorité intimée ne peut dès pas invoquer l'art. 16 al.
2 let. c LInfo pour refuser de transmettre ces informations au recourant.
6.
L'autorité intimée relève encore que la "
loi n'exige pas de
l'autorité qu'elle établisse tout document à la demande de l'administré
".
On peine à comprendre cette remarque ou objection.
Lorsqu'une autorité est saisie – non pas d'une demande d'accès à un document
officiel – mais d'une demande de renseignement ou d'information portant sur son
activité, elle y répondra en effet nécessairement par écrit. Elle le fera
généralement par simple courrier électronique ou lettre. Suivant la nature du
renseignement requis, elle pourra cependant estimer plus simple ou plus parlant
d'établir un tableau, un plan ou un schéma. Dans le cas particulier, le
recourant n'exige pas l'établissement d'un document particulier. Il demande
simplement à être renseigné sur les montants facturés par type d'abonnement.
L'autorité intimée déterminera de quelle manière elle répondra à cette demande.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée. Le dossier de la cause sera retourné à
l'autorité intimée pour qu'elle renseigne le recourant sur les montants
facturés pour l'accès à la plateforme Intercapi, avec le détail par type
d'abonnement (avocats et agents d'affaires, banques, communes, géomètres,
notaires, régies et sociétés de réseau).
La procédure étant gratuite, il n'est pas perçu de
frais de justice (cf. art. 27 al. 1 LInfo).
Le recourant, qui a procédé seul sans l'assistance
d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (cf. art.
55 al. 1 LPA-VD et art. 11 al. 1 a contrario du tarif des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale de la fiscalité du 13 janvier 2022
est annulée et le dossier de la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle
procède dans le sens des considérants.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 4 octobre 2022
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.