vd_omni · AC.2008.0102 · 2009-03-12 · fr

VALTERIO, MASSEREY VALTERIO/Municipalité de Chavannes-de-Bogis | L'autorité cantonale n'a pas approuvé la suppression d'un article du règlement du plan partiel d'affectation interdisant la construction de piscines privées, adoptée par le conseil communal en 2003, mais la municipalité a toutefois autorisé près d'une dizaine d'ouvrages de ce type entre 2003 et 2005. Dans la mesure où la municipalité a déclaré qu'elle appliquera désormais la disposition litigieuse jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation et qu'elle a refusé une autre demande de construire une piscine en 2008, les recourants ne peuvent prétendre à une exception à l'adage "pas d'égalité dans l'illégalité". Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2009 AC.2008.0102

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mars 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente,
M. Etienne Poltier, juge suppléant M. Antoine Thélin, assesseur.
Recourants
1.
André VALTERIO,
à Chavannes-de-Bogis,
2.
Jacqueline MASSEREY
VALTERIO,
à Chavannes-de-Bogis,
tous deux représentés
par Bernadette SCHINDLER VELASCO, Avocate, à Nyon 2,
Autorité intimée
Municipalité de
Chavannes-de-Bogis,
représentée par Benoît BOVAY, Avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours André VALTERIO et Jacqueline
MASSEREY VALTERIO c/ "décision" de la Municipalité de
Chavannes-de-Bogis du 7 avril 2008 confirmant le refus du 9 janvier 2008
d'autoriser la construction d'une piscine sur la parcelle no 419
Vu les faits suivants
A.
a) La parcelle nº419 de Chavannes-de Bogis est
la parcelle de base d'une propriété par étages (PPE); les époux André Valterio
et Jacqueline Masserey Valterio détiennent, chacun pour la moitié, la parcelle
462 de cette PPE, qui accueille un bâtiment d'habitation (nº ECA 239). La
parcelle 419 comporte une surface de 1'635 m
2
et l'habitation
précitée s'étend sur 74 m
2
. Ce bien-fonds est inclus dans le plan
partiel d'affectation des Champs Blancs, dont la réglementation a été approuvée
par le Conseil d'Etat le 4 juin 1993 (le plan est abrégé ci-après PPA et son
règlement RPPA).
b) Le statut des
piscines, dans le cadre du PPA précité, ne résulte pas clairement du dossier.
Dans sa version initiale, l'art. 25 RPPA interdisait les piscines fixes à
l'intérieur du périmètre du plan, à l'exception d'une piscine collective. Les
époux précités ont cependant versé au dossier un document relatif à la
suppression de cette disposition, apparemment approuvée par la municipalité le
20 janvier 2003, puis par le conseil communal dans une séance du 24 mars
suivant. Cependant, à lire une correspondance du Service du développement
territorial du 13 mars 2008 à la municipalité, cette modification de l'art. 25
RPPA, si elle a bien franchi l'étape de l'examen préalable, n'a en revanche pas
fait l'objet de l'approbation nécessaire de l'autorité cantonale. Les autorités
communales n'étaient apparemment pas conscientes de l'invalidité de la
suppression de l'art. 25 RPPA, puisqu'elles ont autorisé quatre piscines en
2003, trois en 2004 et deux en 2005.
c) Agissant par
l'intermédiaire de "Piscines Nicollier Carré Bleu Suisse" le 16
octobre 2007, les époux prénommés ont demandé une autorisation de construire
une piscine de 7,5 m sur 3,5 m (soit 26,25 m
2
) sur la parcelle nº419,
à proximité de leur habitation (nºECA 239).
B.
a) Par lettre du 9 janvier 2008 adressée à ce
mandataire, la municipalité leur a communiqué ce qui suit :
"La parcelle privative des époux
Valterio n'offre pas la surface nécessaire pour la construction d'une piscine.
Dès lors nous sommes au regret de refuser l'autorisation sollicitée."
Cette lettre ne
comporte pas la mention qu'il s'agit d'une décision et n'indique pas les voie
et délai de recours. Elle a donné lieu à une réaction de l'avocat Gilles Crettol,
mandaté par les constructeurs. Il se réfère à "ladite décision" et,
après avoir relevé que le refus de permis ne précise pas les dispositions
légales et réglementaires sur lesquelles il se fonde, ni la voie, le mode et le
délai de recours, il demande des explications à cet égard; il ajoute d'ailleurs
que la règle (soit l'art. 25 RPPA) paraît avoir été abrogée. Pour leur part,
les époux Valterio sont intervenus personnellement, d'abord en se rendant dans
les locaux de la municipalité le 21 janvier 2008, puis par courriel du 29
janvier et enfin par lettre du 31 janvier suivant; ils font part de leur
mécontentement et critiquent l'absence d'information de nature à justifier la
décision du 9 janvier 2008.
b) La
municipalité a réagi par lettre du 8 février 2008, à laquelle était joint un
extrait de l'art. 25 RPPA (désigné par la mention "Actuel") et un
"Projet" d'une nouvelle disposition relative aux piscines,
disposition qui limite la surface maximale de ces installations à 7% de la
surface privative de chaque habitation, déduction faite de la surface bâtie du
bâtiment principal. La lettre en question ajoute que le refus d'autorisation se
fonde sur la règle de l'art. 77 LATC; au regard de la règle du projet, la
surface de la piscine que pourraient réaliser les recourants ne pourrait
atteindre que 14,60 m
2
et non 26,25 m
2
, comme projeté.
Pas plus que la précédente, cette correspondance ne contient d'indications sur
les voie et délai de recours. Par lettre du 19 février 2008, l'avocat Crettol a
invité la municipalité à rendre une décision formelle, à quoi la municipalité a
répondu ce qui suit :
"Au vu de la complexité de ce
dossier, la commune a décidé de prendre conseil auprès d'une personne
compétente.
Nous ne manquerons pas de vous tenir
au courant de la suite donnée au projet de M. et Mme Valterio."
Dans
l'intervalle, les époux Valterio étaient eux-mêmes intervenus auprès de la
municipalité en manifestant à nouveau leur "mécontentement". Ils
constatent que la commune applique une disposition (l'art. 25 RPPA) abrogée,
ainsi qu'un projet de règle qui n'a pas encore été adopté; ils protestent
également en faisant valoir une inégalité de traitement par rapport à d'autres
projets de piscines autorisés par ailleurs. Le 10 mars suivant, l'avocat
Crettol a protesté derechef contre l'absence de décision au sens formel; quant
aux époux Valterio, ils sont intervenus encore les 15 mars (la lettre est datée
par erreur du 15 février) et 28 mars 2008.
c) Par lettre du
7 avril 2008, la municipalité a décidé de confirmer son refus d'autoriser le
projet de piscine des époux Valterio; on cite ici la teneur de cette décision :
"Cet envoi ne constitue pas un
réexamen de la décision, qui a déjà été communiquée en date du 9 janvier 2008,
comme vous l'avez relevé vous-même par lettre du 21 janvier 2008, sans recours
de la part de vos clients.
De l'avis de la municipalité, sa
décision est définitive. Le présent envoi ne saurait faire renaître un nouveau
délai de recours.
Comme elle l'a exposé, la
municipalité ne peut autoriser une piscine, compte tenu de l'art. 25 de
règlement du plan d'affectation partiel Champs-Blancs, qui interdit les
piscines dans ce périmètre.
Quant à la mise à l'enquête publique
que vous exigez, la jurisprudence du Tribunal administratif, aujourd'hui de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, confirme qu'une
municipalité peut refuser de mettre à l'enquête publique un projet qui est à
l'évidence contraire au règlement, ce qui est le cas ici (RDAF 2006 I 231 et
références citées). La municipalité relève au surplus que les signatures des
autres copropriétaires ne figurent pas sur la copie du dossier d'enquête
publique remis à la commune.
Nous suggérons à vos clients
d'attendre l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, qui limitera à 7%
la surface des piscines par rapport aux surfaces privatives de lots de
copropriété, habitations déduites, et de présenter, dès ce moment, un nouveau
projet conforme.
Pour la bonne forme, et à supposer
qu'un recours soit recevable, nous rappelons que la voie de droit à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (avenue Eugène-Rambert 15,
1014 Lausanne), dans un délai de vingt jours à réception de la décision, par
acte écrit, muni de conclusions et signé, accompagné de la décision."
C.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocate
Bernadette Schindler-Velasco le 28 avril 2008, soit en temps utile, les époux
Valterio ont recouru contre la décision précitée; ils concluent en substance
avec dépens à la réforme de celle-ci, la municipalité intimée devant être
invitée à délivrer l'autorisation de construire sollicitée, et subsidiairement
au paiement d'un dédommagement des recourants.
Dans sa réponse
du 30 mai 2008, déposée par l'intermédiaire de l'avocat Benoît Bovay, la
municipalité de Chavannes-de-Bogis conclut avec dépens au rejet du recours,
dans la mesure où ce dernier est recevable; la municipalité a fourni des
indications complémentaires, toujours par son conseil, les 18 juin et 14 août
2008. Pour leur part, les recourants ont complété leurs moyens dans une
écriture du 22 juillet 2008.
L’autorité
intimée a encore été invitée par le tribunal a compléter son dossier en
relation avec la procédure d’abrogation de l’art. 25 RPPA, ainsi qu’à préciser
sa pratique actuelle quant au refus d’autoriser toute nouvelle piscine, et
enfin à indiquer l’état de la procédure d’adoption des nouvelles dispositions
réglementaires destinées notamment à remplacer l’art. 25 RPPA. Elle a donné
suite à cette requête le 27 janvier 2009.
Le tribunal a
délibéré par voie de circulation.
Les arguments des
parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) La décision attaquée consiste - pour partie à
tout le moins - en un refus de réexaminer la décision du 9 janvier 2008; la
municipalité considère que cette première décision, faute d'avoir fait l'objet
d'un recours, est désormais entrée en force.
aa) Dans une
telle hypothèse, la voie d'un pourvoi est ouverte pour permettre à tout le
moins à l'autorité de recours de vérifier si les conditions donnant droit au
réexamen sont ou non réunies (Pierre Moor, Droit administratif II, Stämpfli,
Berne, 344).
bb)
Cette
question serait toutefois hors de propos s'il s'avère que la décision du 9
janvier 2008 a en réalité fait l'objet d'une contestation assimilable à un recours.
On examinera dès lors cet aspect en priorité.
b)
Comme
cela résulte de l'état de fait, les parties (à savoir les recourants, ainsi que
la municipalité) ont échangé de nombreuses correspondances entre le 9 janvier
et le 7 avril 2008.
aa)
Dans
une procédure administrative, de même que dans les relations de droit privé,
les déclarations qu'un particulier adresse aux autorités doivent être
interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens
qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur
contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et
accompagnées (ATF 126 III 199 consid. 2a p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p.
436/437; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in
Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p.
236/237; voir également ATF 1P.440/2001 du 24 janvier 2002 dans une cause
AC.2001.0014 du 31 mai 2001;
voir encore Pierre Moor, Droit
administratif I Stämpfli, Berne 436 s. et les références citées ; selon
cet auteur, l’autorité doit, par exemple, avertir l’administré si celui-ci
s’apprête à adopter un comportement erroné et potentiellement préjudiciable
pour lui).
De manière
générale, la jurisprudence vaudoise est peu exigeante s'agissant du contenu que
doit présenter l'acte de recours; celui-ci n'a pas à être motivé longuement
(d'ailleurs, à défaut de motivation, le recourant doit être invité à
régulariser son pourvoi à l'occasion d'un bref délai supplémentaire : art. 35.
al. 1 LJPA remplacée, depuis le 1
er
janvier 2009, par l’art. 27 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV
173.36), mais il doit exprimer à tout le moins la volonté de son auteur
d'obtenir la modification de la situation juridique créée par la décision le
concernant (TA, arrêt AC.2001.0014, consid. 2 c/bb du 31.05.2001).
bb)
La
correspondance initiale du 9 janvier 2008 de la municipalité visait bien à
régler une situation juridique, ici par le refus du permis de construire
demandé, de sorte qu'il s'agissait d'une décision administrative au sens de
l'art. 3 LPA-VD. Elle n'en était pas moins viciée à plusieurs égards,
puisqu'elle ne comportait pas d'indication des voies de droit et que sa
motivation était particulièrement absconse; l'ancien conseil des recourants
s'est borné à mettre le doigt sur ces vices, sans déposer formellement un
recours. Cependant, dans leurs interventions personnelles parallèles, les
recourants ont également fait part de leur "mécontentement" et de
leur incompréhension face au courrier du 9 janvier antérieur. Il faut préciser
aussi que ces diverses réactions ont eu lieu avant l’échéance du délai de
recours, s’il avait dû être computé dès cette date. Pour sa part, la
municipalité a été sensible à ces critiques et elle a explicité, le 8 février
2008, la motivation du refus du permis de construire; mais cette lettre ne
comportait toujours aucune indication des voie et délai de recours. En
réaction, l'ancien conseil des recourants est resté dans une approche
procédurale, pour demander une décision formelle (voir ses courriers des 19
février et 10 mars 2008). Mais les recourants, intervenant à nouveau à titre
personnel, sont allés plus loin; dans leur lettre du 24 février 2008, ils
manifestent à nouveau leur mécontentement et font valoir que l'art. 25 RPPA a
été abrogé : ils en veulent d'ailleurs pour preuve le fait que de nombreuses
autorisations ont été délivrées pour la réalisation de piscines projetées par
des tiers. Là encore, ces démarches sont intervenues, à supposer que le
courrier précité du 8 février 2008 ait déclenché un délai de recours, dans le
délai légal de 20 jours.
A réception de
ces courriers, la municipalité a visiblement été embarrassée, puisqu'elle a
décidé, au vu de la complexité du dossier, de s'adresser à un avocat; elle
indiquait d'ailleurs qu'elle tiendrait les intéressés au courant de la suite
donnée au projet (lettre du 29 février 2008).
cc) On constate
ainsi que la municipalité, avant le 7 avril 2008, n'a pas notifié de décision
au sens formel du terme, accompagnée de l'indication des voie et délai de
recours. Plus encore, elle a ouvert une discussion avec les intéressés, au
travers de nombreux échanges de correspondance. Cela lui a donné l'occasion,
par bribes successives, sinon de fournir peu à peu une motivation cohérente de
sa décision, du moins de montrer ses hésitations dans le dossier. A tout le
moins, dans sa lettre du 29
février 2008, elle donne l'impression d'avoir été ébranlée par
l'argumentation des recourants, qu'elle s'apprête à faire examiner par un
avocat; tout indique ainsi qu'elle n'a pas dit son dernier mot, au travers de
sa correspondance du 9 janvier 2008, mais qu'au contraire elle s'apprête à
procéder au réexamen de l'ensemble du dossier. D'ailleurs, quoi qu'elle en dise
dans sa décision du 7 avril 2008, elle a bien reconsidéré sa position
antérieure puisque, désormais, elle y justifie (pour la première fois) le refus
du permis de construire - non plus sur la base de l'art. 77 LATC - mais sur la
base de l'art. 25 RPPA, dont elle n'indique pas pourquoi il serait toujours en
vigueur.
Ainsi, au vu de
l'ensemble des circonstances et notamment des interventions des recourants
eux-mêmes, ainsi que des réactions de la municipalité, comprises conformément
au principe de la confiance, il faut admettre que la décision viciée du 9 janvier
2008 n'est jamais entrée en force, les époux Valterio l'ayant valablement
contestée; à défaut, il faudrait retenir que la municipalité n’a exprimé que
dans sa décision du 7 avril 2008, pour la première fois de manière claire et de
façon à lier les intéressés, son refus du permis de construire sollicité. L'on
ne saurait attacher ici une portée décisive au fait que l'ancien conseil des
recourants ait persisté à réclamer une décision formelle (sans recevoir à bref
délai de réponse sur ce point), au lieu de déposer expressément un acte de
recours (ce serait une manière de sanctionner, de manière excessivement lourde,
les administrés qui ont pris le soin de mandater un avocat, tout en manifestant
par ailleurs leur contestation à l’égard des positions prises par la
municipalité).
Il en découle que
le recours est recevable, non pas seulement s'agissant du refus de réexamen,
mais sur le bien-fondé du refus du permis de construire.
dd) Les recourants
ont par ailleurs pris des conclusions subsidiaires, tendant à obtenir un
dédommagement. Or, il s'agit-là d'une action d'ordre patrimonial, qui ne relève
pas de la compétence de la cours de céans (art. 2 et 3 LPA-VD), mais de celle
des tribunaux civils ordinaires. La demande s'apparente, dans une certaine
mesure il est vrai, à l'hypothèse évoquée à l'art. 78 LATC, dont l'application
incomberait aux tribunaux d'expropriation. Ces conclusions subsidiaires sont
ainsi irrecevables.
2.
a) Le Conseil communal de Chavannes-de-Bogis a bien
adopté le 24 mars 2003, la suppression de l'art. 25 RPPA, disposition qui
interdisait la construction de piscines dans le périmètre des Champs-Blancs
(sous réserve d'une piscine collective). La procédure d’adoption n’a toutefois
pas été menée à terme. En effet, si le dossier a été transmis au Département
des infrastructures, cette autorité a, le 18 novembre 2003, approuvé à titre
préalable le principe de la suppression de l’art. 25 RPPE tout en renvoyant le
dossier à la commune pour modifications et compléments puis mise à l’enquête et
suivi de la procédure prévue par les art. 57 ss LATC. La commune était ainsi
invitée à poursuivre sa procédure. Celle-ci en a pris acte le 27 novembre 2003
en indiquant qu’elle entendait revoir l’entier des règlements précités avec un
urbaniste et qu’elle tiendrait compte, à ce moment là, des remarques de
l’autorité cantonale. Cette procédure n’a cependant pas été finalisée. Tout
indique au contraire que la municipalité a cru pouvoir ne pas appliquer cette
disposition, lorsqu'elle a autorisé près d'une dizaine d'ouvrages de ce type
entre 2003 et 2005. Elle a pris conscience ultérieurement (on se réfère ici au
courrier du conseil de la municipalité du 18 juin 2008), sans que l'on sache à
quelle date précise, du problème posé par l'absence d'approbation de cette
modification du plan par l'autorité cantonale; cette découverte l'a d'ailleurs
prise un peu au dépourvu, comme le montre l'attitude de la municipalité dans le
présent dossier. Dans un premier temps (lettre du 9 janvier 2008), la
municipalité a en effet appliqué - sans l'indiquer - le texte d'un projet,
inconnu des tiers; dans un second temps, elle a justifié cette approche en
invoquant l'art. 77 LATC. Or, si l'art. 25 RPPA était encore en vigueur, le recours
au moyen exceptionnel de l'art. 77 LATC était inutile. Ce n'est d'ailleurs
qu'après consultation de son conseil que la municipalité s'en est finalement
avisée.
b) Il reste que
l'application de l'art. 25 RPPA au cas présent n'est pas entièrement satisfaisante.
Tout d'abord, cette disposition, par ignorance, il est vrai, n'a pas été
appliquée à de nombreux projets de piscines qui ont été autorisés entre 2003 et
2005. Mais il y a plus : dans la mesure où le conseil communal a adopté la
suppression de l'art. 25 RPPA, l'on peut dès lors se demander pourquoi la
municipalité n'a pas conduit la procédure d'approbation de cette nouvelle
disposition à son terme; on omettant de le faire, elle paraît en effet prendre
des libertés - qu’elle n’explique pas - par rapport à une décision du
législatif communal. La municipalité a toutefois lancé une nouvelle procédure
de modification du régime applicable aux piscines dans le cadre du RPPA. Les autorités
cantonales ont préavisé, le 14 août 2008, les nouvelles modifications
réglementaires, conformément à l’art. 56 LATC. La municipalité n’a pas indiqué
le calendrier estimé pour la suite de la procédure (approbation par le conseil
communal et mise à l’enquête). Il ressort du nouveau projet de RPPA  que l’art.
25 sera remplacé par un art. 2.14 dont la teneur est la suivante :
"Piscines
Les piscines individuelles sont
autorisées. Leur emplacement est réglé par une distance minimum à la limite de
propriété (3m) qui peut être réduite après accord écrit du voisin. Elles
pourront occuper une surface maximale de 7% de la surface privative de chaque
habitation, déduction faite de la surface bâtie du bâtiment principal."
c) Les recourants
font valoir ici une inégalité dans l'illégalité. Certes, il faut souligner que
l'administré auquel une autorité applique la loi ne peut en principe pas
obtenir gain de cause au seul motif que d'autres administrés ont bénéficié d'un
traitement illégal; mais cette solution connaît des exceptions lorsque
l'autorité entend persister dans sa pratique contraire à la loi (voir à ce
propos Pierre Moor, Droit administratif I, op. cit. 314 s. et les références).
En l'occurrence, la municipalité, après beaucoup d'hésitations, paraît
désormais vouloir appliquer l'art. 25 RPPA jusqu’à l’entrée en vigueur de la
nouvelle disposition précitée. Elle a d’ailleurs refusé  pour ce motif une
autre demande de construire une piscine, selon courrier du 7 avril 2008 produit
en cours de procédure; cependant, elle semble vouloir le faire à l'encontre de
la volonté du conseil communal (telle qu'elle découle de sa décision du 24 mars
2003).
Quoi qu’il en
soit, l'exception à l'adage "pas d'égalité dans l'illégalité" n'a pas
sa place lorsque l'autorité concernée déclare qu'elle appliquera la loi à
l'avenir; on doit donc prendre acte de l'indication formulée par la
municipalité en procédure, ce qui conduit au rejet du recours. Compte tenu de
ce qui précède, la référence faite par la municipalité à l’art. 77 LATC est
inutile.
Il reste que,
pour la suite de la procédure, il serait judicieux que la municipalité mette
rapidement un terme à cette situation insatisfaisante et mène à chef à bref
délai le projet de modification réglementaire évoqué en procédure, afin que les
recourants puissent, le cas échéant, procéder à une nouvelle demande conforme
aux dispositions de cette nouvelle réglementation.
3.
Il résulte des considérations qui précèdent que
le recours, recevable en tant qu'il a trait au bien-fondé du refus du permis de
construire sollicité, doit être rejeté. Dans le contexte très particulier du
cas d'espèce, il convient de mettre à la charge de l’autorité intimée les frais
de la cause et de compenser les dépens (art. 49 et 55 ss LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours, recevable en tant qu'il a trait au
bien-fondé du refus du permis de construire sollicité, est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de
Chavannes-de-Bogis du 7 avril 2008 est confirmée.
III.
L'émolument d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, est mis à la charge de la Commune de Chavannes-de-Bogis.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 12 mars 2009
La
présidente:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.