vd_omni · GE.2009.0140 · 2010-01-29 · fr

Fédération des sociétés de fonctionnaires vaudois (FSF) c/Préposé à la protection des données et à l'information, Service du personnel de l'Etat | Recours contre une décision du préposé à la protection des données par une fédération regroupant les "associations des personnes exerçant, ou ayant exercé, leur activité au sein de l'administration cantonale d'une part, et d'institutions parapubliques d'autre part". Recours très partiellement admis. Les recourants demandent à ce que le dispositif soit assorti de la menace des peines prévues à l'art. 292 CP. Cette menace ne peut toutefois pas être adressée aux autorités et agents de l'Etat. Il n'est ainsi pas donné suite à cette partie de la conclusion.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2010 GE.2009.0140

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 janvier
2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Pascal Langone, juge, et M. Robert Zimmermann, juge; Mme
Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Fédération des
sociétés de fonctionnaires vaudois (FSF),
à
Lausanne, représentée par Me Michel Chavanne, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Préposé à la
protection des données et à l'information,
Chancellerie
d'Etat
Autorité concernée
Service du
personnel de l'Etat
de Vaud
Objet
Protection des données
Recours Fédération des sociétés de
fonctionnaires vaudois (FSF) c/ décision du Préposé à la protection des
données et à l'information du 27 juillet 2009
Vu les faits suivants
A.
Le 25 novembre 2008, le Grand Conseil a adopté
un décret relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle
politique salariale de l'Etat de Vaud (ci-après: le décret).
Ce décret dispose ce qui suit:
"
Art. 1    But
1
Le présent décret a
pour but de fixer les modalités de mise en oeuvre de la nouvelle classification
des fonctions et de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud.
Art. 2      Accord
1
Il est pris acte de la "Convention portant sur la mise en
oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de la nouvelle politique
salariale" signée le 3 novembre 2008 entre la Délégation du Conseil d’Etat
aux ressources humaines et la Fédération des sociétés de fonctionnaires
(ci-après: la convention).
Art. 3      Financement
des mesures particulières dans le domaine du secondaire I et II
1
En référence à
l’article 10 de la convention, une partie de la fortune disponible sur le fonds
destiné à financer les congés sabbatiques en faveur des maîtres, à savoir CHF 9
millions, est affectée aux mesures particulières à hauteur de:
Année    Fortune
COSAB
2009       1'000’000.-
2010       2'000’000.-
2011       2'000’000.-
2012       2'000’000.-
2013       2'000’000.-
Art. 4      Enseignants
des classes enfantines du cycle initial
1
En dérogation à l’article
75, alinéa 1, lettre a) de la loi scolaire du 12 juin 1984, le nombre de
périodes d’enseignement pour les maîtres des classes enfantines s’élève à 24,
jusqu’à l’entrée en vigueur de l’accord HarmoS.
Art. 5      Recours
individuel
a)
Autorité
1
Une commission de
recours (ci-après: la commission) chargée de traiter les contestations
individuelles liées au niveau du poste est instituée.
2
La commission est
composée:
-
de deux représentants du
personnel désignés conjointement par les 3 syndicats et associations faîtières
du personnel reconnus au sens de l’article 13 LPers;
-
d'un nombre identique de
représentants de l’employeur;
-
d'un président externe à
l’administration cantonale désigné par les membres désignés. En cas de
désaccord sur le choix du président, l’Organe de conciliation et d’arbitrage
désigne le président.
3
La commission bénéficie de l’appui technique et
administratif du Service du personnel.
4
Les membres externes à l’administration sont rémunérés
selon l’arrêté sur les commissions. Il en va de même pour les membres
collaborateurs de l’Etat si la commission siège en dehors de leurs heures de
travail.
Art. 6
b) Procédure
1
Le collaborateur dont la fonction n’a pas fait l’objet
d’une transition directe peut déposer un recours auprès de la commission.
2
Le recours s'exerce par acte écrit et motivé dans les
40 jours suivant la réception de l’avenant au contrat.
3
Le recours n'a pas d'effet suspensif.
4
Si elle l’estime nécessaire, la commission entend
l’autorité d’engagement et le collaborateur. Dans ce cas, ce dernier peut être
accompagné d’une personne de son choix.
5
La commission décide des autres mesures d’instruction.
6
La procédure est gratuite.
7
Pour le surplus, la législation sur la procédure
administrative est applicable.
Art. 7
c) Recours au Tribunal de prud'hommes de l'administration
cantonale
1
Les décisions de la commission peuvent faire l'objet
d'un recours auprès du Tribunal de prud’hommes de l’administration cantonale
vaudoise.
2
Le recours s'exerce
dans les 30 jours suivant la notification de la décision attaquée.
3
La législation sur la procédure administrative est
applicable pour le surplus.
Art. 8      Caisse
de pensions
1
Le Conseil d’Etat est chargé de déterminer l’impact de
la mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de la nouvelle
politique salariale sur le degré de couverture de la Caisse de pensions de
l’Etat de Vaud. Si l’impact est négatif, le Conseil d’Etat est chargé de
proposer au Grand Conseil, d’ici au 28 février 2009, des mesures en
compensation des effets produits sur le degré de couverture de la Caisse par le
nouveau système.
2
Sur les 59 millions versés par l’Etat à la Caisse de
pensions de l’Etat de Vaud en 2008, un tiers sera versé à la provision pour
indexation des rentes et deux tiers seront versés à la Caisse en compensation
des effets produits sur le degré de couverture par la mise en oeuvre du projet.
L’article 3 de la loi du 4 octobre 2005 modifiant celle du 18 juin 1984 sur la
Caisse de pensions de l’Etat de Vaud est abrogé.
Art. 9      Disposition
transitoire
1
La commission de recours est compétente pour statuer
sur les recours contre les avenants notifiés aux collaborateurs avant l’entrée
en vigueur du présent décret.
2
Toute cause pendante auprès d’une autre autorité
concernant la collocation d’un poste particulier dans le nouveau système de
classification des fonctions et de rémunération est transmise d’office à la
commission de recours.
Art. 10    Disposition
finale
1
Le Conseil d’Etat est chargé de l’exécution du présent
décret. Il en publiera le texte, conformément à l'article 84, alinéa 1, lettre
a) de la Constitution cantonale et en fixera, par voie d'arrêté, la date
d'entrée en vigueur
"
.
Le décret a été publié dans la
Feuille des avis officiels (FAO) le 2 décembre 2008 et le délai référendaire a
couru jusqu'au 11 janvier 2009.
B.
La Commission de recours (ci-après: la
commission) prévue par l’art. 5 du décret n’a pas été constituée. Une
requête déposée le 19 décembre 2008 contre le décret auprès de la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal a empêché son entrée en vigueur, l’effet
suspensif ayant été accordé.
C.
Par courrier de fin décembre 2008, les
collaborateurs de l’Etat de Vaud ont reçu une proposition d’avenant à leur
contrat de travail précisant le libellé de l’emploi-type, le numéro de chaîne
de la grille des fonctions et le niveau de fonction, avec effet au 1
er
décembre 2008. Par un courrier annexe, il était demandé aux collaborateurs de
retourner un exemplaire signé de l’avenant dans un délai de 40 jours, l’avenant
étant réputé accepté s’il n’était pas renvoyé dans ce délai. Les personnes
désirant mettre en cause le contenu de l’avenant étaient invitées à saisir la commission,
en adressant leur courrier,
"
pour adresse
"
,
au Service du personnel de l’Etat de Vaud (SPEV).
D.
Le SPEV a reçu les premiers recours le 5 janvier
2009 et a transmis ceux-ci au Tribunal de prud’hommes de l’administration
cantonale (TriPAC). Dès le 9 janvier 2009, il a indiqué sur le site Internet de
l’Etat de Vaud que, tant que le décret n’entrerait pas en vigueur, l’autorité
compétente restait le TriPAC. Il expliquait que, concrètement, tous les recours
adressés à la commission étaient transmis par le SPEV au TriPAC. Il rappelait
que le courrier destiné à la commission devait être adressé
"
p.a. Service du personnel de l’Etat
de Vaud
"
.
E.
Le TriPAC n’a informé ni le SPEV, ni le
président du Conseil d’Etat ni l’autorité d’engagement du dépôt des recours
qu’il a reçus directement sans transiter par le SPEV. Il a uniquement signalé
au SPEV les cas de retrait de recours, lorsque les recours lui avaient été
transmis par ce service.
F.
Au mois de mars 2009, le SPEV a envoyé,
apparemment de sa propre initiative et sous pli confidentiel, aux chefs de
service de l’Etat de Vaud une liste des personnes du service concerné ayant
saisi la commission par l’intermédiaire du SPEV (environ 1'100 personnes). Les
collaborateurs concernés n’ont pas été avertis de cette démarche.
G.
En avril 2009, la Fédération des sociétés de
fonctionnaires vaudoise (FSF) a sollicité un entretien avec le Préposé à la
protection des données et à l’information (ci-après: le préposé). Elle a exposé
à cette occasion qu’elle avait eu connaissance de la transmission par le SPEV
aux chefs de service de listes de personnes ayant saisi la commission. Elle a
exprimé le souhait que le préposé se détermine sur le traitement de ces
données. La transmission de telles listes ayant été confirmée par le Chef du
SPEV, le préposé en a informé la FSF.
H.
Par courriel du 14 mai 2009, le préposé a
demandé à la FSF si elle entendait suivre la procédure formelle des art. 30
ss de loi sur la protection des données personnelles, ce qui impliquait qu’elle
provoque une décision de la part du SPEV. Il l’a informée que, dans la
négative, une recommandation pourrait être émise par le préposé.
I.
La FSF a envoyé un courrier en date du 14 mai
2009 au Président du Conseil d’Etat, lui demandant de:
"
- constater que l’établissement par le SPEV de listes nominatives de
collaborateurs recourants a un caractère illicite au sens de la LPrD;
- communiquer publiquement sur l’illicéité de ces
listes (collaborateurs et extérieur);
- faire détruire ces listes, et d’éventuelles copies,
et d’en interdire l’utilisation pour les dossiers personnels des collaborateurs;
- détruire toutes les copies des recours en possession
actuelle du SPEV;
- stopper tout traitement officieux des recours tant
que le SPEV ou les différents services de l’Etat n’ont pas été saisis par
l’organe compétent
"
.
J.
Le préposé a mis sur pied une séance de
conciliation qui s’est déroulée le 9 juillet 2009 en présence du Président et
de la Secrétaire générale de la FSF, ainsi que du Chef du SPEV et au cours de
laquelle la FSF a confirmé les demandes formulées dans son courrier du 14 mai
2009. Ces dernières ont été rejetées par le Chef du SPEV.
K.
La Cour constitutionnelle a rendu un arrêt le 24
juin 2009 rejetant la requête du 19 décembre 2008 visant à l’annulation du décret
(arrêt CCST.2008.0016). Le Conseil d’Etat a adopté un arrêté de mise en vigueur
du 1
er
juillet 2009 fixant l’entrée en vigueur du décret à la même
date. Au jour du présent arrêt, la commission de recours n’est pas encore opérationnelle.
L.
Le 27 juillet 2009, le préposé a rendu une
décision (ci-après: la décision) par laquelle il demandait au SPEV de détruire,
pour autant qu’elles existent, les copies en sa possession des recours adressés
à la commission contre l’avenant au contrat de travail établi conformément au
décret (ch. I.); il demandait aussi au SPEV d’informer les autorités
d’engagement concernées qu’elles devaient faire disparaître toute mention du
recours du dossier personnel des collaborateurs qui avaient retiré le recours
déposé contre l’avenant au contrat de travail établi conformément au décret
(ch. II.). Le préposé rejetait toutes autres ou plus amples conclusions de la
FSF (ch. IV).
M.
La FSF (ci-après: la recourante) a recouru auprès
de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal le 17
août 2009 en formulant les conclusions suivantes:
"
A TITRE PROVISIONNEL
Intimer l’ordre
au SPEV, sous menace des peines prévues à l’art 292 CP, de requérir de chacun
des différents chefs de services qu’il rende les listes des recourants envoyées
durant l’année 2009;
Intimer l’ordre
au SPEV, sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, qu’il détruise dans
les dossiers personnels des employés de l’Etat de Vaud toute trace concernant
un recours.
SUR LE FOND
A.
Principalement
I. Constater que
l’établissement par le SPEV de listes nominatives de collaborateurs recourants
a un caractère illicite.
Il. Communiquer
publiquement sur l’illicéité de ces listes (collaborateurs et extérieur).
III. Intimer au
SPEV et à toute autorité compétente, y compris les chefs de service et
autorités d’engagement de l’Etat de Vaud, sous menace des peines prévues à
l’art. 292 CP, la destruction de toute liste de recourants et d’éventuelles
copies des recours, ainsi que l’interdiction de toute utilisation de ces
données pour les dossiers personnels des collaborateurs.
IV. Détruire,
sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, toutes les copies des recours
éventuellement en possession actuelle du SPEV ou de tous chefs de service ou
d’autorités d’engagement du canton de Vaud.
V. Intimer
l’ordre de cesser, sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, tout
traitement officieux des recours adressés à la Commission de recours.
B.
Subsidiairement
I. Renvoyer le
dossier au préposé cantonal à la protection des données en vue de compléter
l’instruction et rendre une nouvelle décision
"
.
N.
Par déterminations du 28 août 2009, le préposé,
d’une part, et le SPEV, d’autre part, ont conclu au rejet des conclusions
prises à titre provisionnel par la recourante.
O.
Par décision incidente du 7 septembre 2009, la
juge instructrice a rejeté la requête de mesures provisionnelles, en
considérant notamment ce qui suit:
"
qu’il n’est à cet égard pas évident prima
facie que la transmission des listes de recourants aux chefs de service
constituait un procédé illicite du SPEV, de sorte que le présent recours
apparaîtrait manifestement bien-fondé,
que par ailleurs
l’octroi des mesures provisionnelles requises entraînerait une modification de
la situation de fait puisqu’il conduirait à soustraire les listes des
recourants du dossier des autorités d’engagement,
que cet octroi
anticiperait de plus sur le jugement définitif en admettant, à titre
provisoire, les conclusions du recours sur le fond,
que seule la
perspective d’un préjudice irréparable subi par les membres de la fédération
recourante pourrait donc justifier l’octroi des mesures provisionnelles
requises,
que la FSF
soutient à cet égard qu’il est à craindre que le maintien des listes de
recourants auprès des autorités d’engagement durant la procédure de recours
conduise à ce que des collaborateurs de l’Etat soient écartés de certains
postes, voire subissent des pressions de la part de leurs supérieurs afin de
retirer leur recours,
que les craintes
exprimées par la recourante ne constituent cependant que des suppositions,
que la FSF ne
prétend ni n’établit en particulier que l’un de ses membres aurait
effectivement été l’objet de telles pressions, d’une mise à l’écart, ni même de
tout autre comportement négatif à son encontre en raison de la connaissance, par
son chef de service, du dépôt d’un recours,
qu’il ressort de
surcroît du dossier du SPEV que seule la liste des recourants a été transmise
aux chefs de service, à l’exclusion de toute copie des recours
"
.
P.
Le SPEV a déposée sa réponse, accompagnée de son
dossier, le 1
er
octobre 2009, en concluant à son rejet ainsi qu’à la
suppression du ch. I de la décision. Le préposé a produit ses déterminations
sur le fond le 1
er
octobre 2009 également et a conclu au rejet du
recours. La recourante a déposé des observations complémentaires le 26 novembre
2009, dans lesquelles elle a maintenu ses conclusions. Le SPEV a fait de même
le 16 décembre 2009. Le préposé a adressé ses observations finales au tribunal
le 18 décembre 2009.
Q.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
R.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Conformément à l’art. 92 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative entrée en vigueur le 1er
janvier 2009 (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD,
a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité
de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La qualité pour agir de la
recourante ne pouvant pas être déduite des dispositions d’une loi spéciale, il
y a lieu d’appliquer les règles générales régissant
la qualité pour agir des personnes morales.
A ce propos, il convient de se référer aux
conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'Assemblée
constituante vaudoise ayant expressément refusé une disposition accordant de
manière générale un droit de recours élargi aux associations (Bulletin du Grand
Conseil
[
BGC
]
2004, n° 30, 15 septembre 2004, pp. 3655 et 3665 ad art. 9).
La
qualité pour agir des personnes morales – et notamment des associations –
qui sont touchées dans leurs intérêts propres et qui sont ainsi directement
intéressées à l'issue de la contestation doit être jugée selon les mêmes
critères que pour les personnes physiques. La personne morale doit alors
démontrer l'existence d'un intérêt suffisant et digne de protection à ce que
l'acte attaqué soit annulé, le seul intérêt public à une application correcte
du droit objectif ne suffisant pas (Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 361; voir aussi Jean Moritz, Contrôle des normes: la juridiction
constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF
2005 I, p. 1 n° 38 pp. 17-18).
La
jurisprudence reconnaît également la qualité pour agir de l'association lorsque
celle-ci sauvegarde directement les intérêts de ses membres et indirectement
les siens (recours – ou requête – dit égoïste ou corporatif, Bovay, op. cit.,
pp. 361-362 et 492). Dans une telle hypothèse, pour que sa requête soit
recevable, l'association qui n'intervient pas pour la défense de ses propres
intérêts doit invoquer ceux de ses membres. Elle doit fournir la preuve de son
existence juridique; elle doit avoir pour but statutaire la défense des
intérêts mis en cause; la majorité ou un grand nombre de ses membres doivent
être touchés par la décision attaquée; ces derniers, pris individuellement,
doivent eux-mêmes avoir qualité pour agir (cf. ATF
133
V 239 consid. 6.4 p. 243)
. Ces
conditions sont cumulatives (
ATF
130
I 26, traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 499; Bovay, op. cit., pp.
362-363). Le Tribunal fédéral a notamment jugé, dans une procédure
administrative de contestation d'une décision sur le statut des services
accessoires (magasins) de la gare de Zurich et sur leurs heures d'ouverture,
que des syndicats nationaux ne pouvaient exercer le recours corporatif dès lors
qu'ils ne comptaient que peu de membres parmi les employés de ces commerces
(ATF 119 Ib 374, JT 1995 I 634).
b) En l'espèce, la recourante ne
prétend pas – à juste titre – agir pour la défense de ses propres intérêts. On ne
voit en effet pas qu'elle soit touchée, directement et plus que quiconque, dans
sa propre situation de fait ou de droit par la décision attaquée.
La recourante soutient agir dans
l'intérêt de ses membres: elle exerce ainsi une requête dite corporative. Elle
regroupe, selon l’art. 1 de ses statuts, les
"
associations des personnes exerçant, ou ayant exercé, leur activité
au sein de l’administration cantonale d’une part, et d’institutions
parapubliques d’autre part
"
. Elle a pour but général, selon l'art. 3 de ses statuts,
"
la défense et la promotion des
intérêts professionnels, syndicaux et corporatifs des salariés de l’Etat de
Vaud et des institutions parapubliques, ainsi que leurs pensionnés
"
. Dans le cas présent,
les intérêts mis en cause relèvent des
intérêts
professionnels, syndicaux et corporatifs des salariés de l’Etat de Vaud
. Vu le nombre de recours déposés, on peut
également retenir qu’un nombre significatif de membres des associations membres
de la recourante est touché par la décision et que ces derniers, pris
individuellement, auraient eux-mêmes qualité pour agir.
ll apparaît
ainsi que la qualité pour recourir de la recourante peut être retenue sur la
base des principes régissant le recours dit corporatif ou égoïste.
2.
La décision attaquée admet partiellement la
requête de la recourante du 14 mai 2009 en tant qu’elle demande au SPEV, pour
autant qu’il en existe, de détruire les copies en sa possession des recours
adressés à la commission contre l’avenant au contrat de travail établi
conformément au décret (ch. I) et d’informer les autorités d’engagement
concernées qu’elles devaient faire disparaître toute mention du recours du
dossier personnel des collaborateurs qui avaient retiré le recours (ch. II). Il
en résulte que les conclusions III. du recours tendant à
"
Intimer au SPEV et à toute autorité
compétente, y compris les chefs de service et autorités d’engagement de l’Etat
de Vaud, sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, la destruction
[
…
]
d’éventuelles copies des recours, ainsi que l’interdiction de
toute utilisation de ces données pour les dossiers personnels des
collaborateurs
"
et IV.
du recours visant à
"
Détruire,
sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, toutes les copies des recours
éventuellement en possession actuelle du SPEV ou de tous chefs de service ou
d’autorités d’engagement du canton de Vaud
"
sont partiellement sans objet en tant qu’elles portent sur des
éléments déjà admis par l’autorité inférieure. Restent seules litigieuses, dans
le cadre des conclusions III. et IV. du recours, la destruction des listes de
recourants en mains du SPEV et des autorités, la destruction des éventuelles copies
de recours en mains des autorités autres que le SPEV, ainsi que l’utilisation
des données (la mention du recours) dans le dossier personnel des
collaborateurs par le SPEV et par les autorités (dans ce dernier cas uniquement
en ce qui concerne les collaborateurs) qui n’ont pas retiré le recours.
Dans un souci de clarté, on
récapitulera le statut des diverses conclusions du recours, en les renumérotant
comme suit:
Conclusion
Numéro
Objet
Statut
I.
Constater
que l’établissement par le SPEV de listes nominatives de collaborateurs
recourants a un caractère illicite
À traiter
par la CDAP
II.
Communiquer
publiquement sur l’illicéité de ces listes (collaborateurs et extérieur)
À traiter
par la CDAP
III.
a.- Intimer
au SPEV sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP:
aa) la destruction de toute liste de recourants
bb) et d’éventuelles copies des recours
cc) l’interdiction de toute utilisation de ces données pour les
dossiers personnels des collaborateurs
b.-
Intimer à toute autorité compétente, y compris les chefs de service et
autorités d’engagement de l’Etat de Vaud, sous menace des peines prévues à
l’art. 292 CP:
aa) la destruction de toute liste de recourants
bb) et d’éventuelles copies des recours
cc) l’interdiction de toute utilisation de ces données pour les
dossiers personnels des collaborateurs,
- pour les recours retirés
- pour les recours non retirés
À traiter
par la CDAP
Admis par
la décision
À traiter
par la CDAP
À traiter
par la CDAP
À traiter
par la CDAP
Admis par
la décision
À traiter
par la CDAP
IV.
Détruire,
sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, toutes les copies des recours
éventuellement en possession actuelle:
a) du SPEV
b) ou de tous chefs de service ou d’autorités d’engagement du
canton de Vaud
Admis par
la décision
À traiter
par la CDAP
V.
Intimer
l’ordre de cesser, sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, tout
traitement officieux des recours adressés à la Commission de recours
À traiter
par la CDAP
3.
Il convient tout d’abord de déterminer si le
traitement des données en cause entre dans le champ d'application de la loi sur
la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; RS 172.65) ou
dans celui de la LPA-VD. En effet, selon l’art. 3 al. 3 let. b
LPrD, dite loi ne s’applique pas aux
"
procédures civiles, pénales ou administratives
"
.
a) Le préposé a estimé dans la
décision litigieuse que la réception et la transmission des recours en cause
étaient soumises à la LPA-VD et a apprécié les démarches du SPEV à la lumière
de cette loi, en particulier de l’art. 7 LPA-VD. Il a néanmoins tenu
compte des principes exprimés par les art. 7 et 11 al. 1 LPrD (principe de
proportionnalité) pour demander que les autorités d’engagement fassent
disparaître toute mention du recours du dossier personnel des collaborateurs
qui l’avaient retiré. Toujours sur cette base, il a également imposé la
destruction des copies du recours en mains du SPEV, sans toutefois dire sur
quelle base légale se fondait une telle obligation.
Pour sa part, la recourante admet uniquement
que la transmission de recours au TriPAC était soumise à la LPA-VD, mais estime
que les démarches ultérieures tombaient dans le champ d’application de la LPrD.
A ce titre, le SPEV n’aurait même pas eu le droit d’ouvrir les courriers. Au
demeurant, elle considère que le SPEV n’aurait pas appliqué correctement l’art.
7 LPA-VD.
b) Selon l’Exposé des motifs et
projet de loi du Conseil d’Etat (EMPL mars 2007 n° 441 p. 27 s.),
l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD
"
vise à éviter le concours objectif
de normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans le
déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent
déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des
personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son
dossier, le droit de participer à l'administration des preuves, les règles
applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant
et après les procédures en question; cela veut notamment dire qu'une recherche
de police judiciaire effectuée en-dehors d'une procédure pénale sera soumise à
la loi
"
. Ainsi, même
en l’absence d’application de la LPrD, les droits liés à la protection de la
sphère privée et des données personnelles doivent être sauvegardés (art. 13 Cst.
et 15 Cst.-VD), mais selon les contours définis par les autres législations.
Cette exception correspond à ce qui
est prévu par l’art. 2 al. 2 let. c de la loi fédérale sur la
protection des données du 19 juin 1992 (LPD; RS 235.1), qui dispose que la loi
ne s’applique pas sur le plan fédéral
"
aux procédures pendantes civiles, pénales, d’entraide judiciaire
internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à
l’exception des procédures administratives de première instance
"
.
Le moment auquel une procédure est
ouverte et celui auquel celle-ci se termine marquent le début et la fin de l’application
de la LPA-VD en lieu et place de la LPrD. Si le moment auquel est ouverte une
procédure administrative devant mener à une décision peut parfois être
difficile à déterminer, il est incontestable qu’au moment où est déposé un
recours, la procédure est ouverte. La litispendance fait naître un rapport de
droit procédural entre l’autorité compétente et les parties, qui les contraint
à respecter les principes de la procédure administrative (cf. Bovay, op. cit.,
p. 172 s.).
c) aa) En l’espèce, au vu des
considérations qui précèdent, l’autorité intimée a estimé à juste titre que la
réception et la transmission des recours en cause étaient soumises à la LPA-VD,
en tant que cette loi régit la procédure devant les autorités administratives
et les autorités de justice administrative du canton et des communes (art. 1 et
4 LPA-VD). Le SPEV, bien qu’indirectement concerné par les recours, n’en
demeurait pas moins à cet égard une autorité administrative (art. 4 LPA-VD) et
se devait d’appliquer les règles de la LPA-VD. Il était donc tenu de respecter
l’art. 7 LPA-VD, selon lequel l
'autorité qui
s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge
compétente
(al. 1).
L’art. 7
al. 3 LPA-VD précise que les parties sont informées de la transmission ou
de l'ouverture d'une procédure d'échange de vues
.
Il ressort ainsi de la formulation de cette disposition que
l’avis aux parties
constitue l’une des
étapes de la procédure de
transmission, contrairement à
ce que soutient la recourante. L’établissement de listes des recours transmis
peut également constituer l’une des étapes de cette procédure, si de telles
listes s’avèrent nécessaires à l’autorité incompétente pour documenter sa
gestion de la procédure, par exemple en présence d’un grand nombre de recours.
Etant admis que l’avis aux parties
et l’établissement de listes de recours pendants relèvent de la procédure de
transmission au sens de l’art. 7 LPA-VD, ils se situent hors du champ
d’application de la LPrD et,
a priori
, hors du champ de compétence du préposé,
respectivement du tribunal lorsque celui-ci examine une décision du préposé.
Le fait que
l’art. 7 LPA-VD
ait été appliqué correctement ou non (notamment en ce qui concerne
le respect de son al. 3)
n’entraîne ainsi aucune
conséquence juridique dans le cadre du présent recours
.
Pour cette raison, le tribunal de céans ne se prononcera pas sur la
manière dont le préposé a qualifié les faits en cause au sens de la LPA-VD, ce
silence ne devant cependant pas être assimilé pour autant à une confirmation de
l’interprétation de l’instance précédente.
La conclusion I. du recours,
relative à l’illicéité de l’établissement par le SPEV de listes nominatives de
collaborateurs recourants, doit dès lors être rejetée.
Quant à la conclusion II. par
laquelle les recourants demandent à la CDAP de communiquer publiquement sur
l’illicéité des listes, elle doit être considérée comme irrecevable. Les
rapports avec le public sont en effet régis par l’art. 38 LPA-VD. Le Tribunal
dispose en cette matière d’une entière liberté d’appréciation. Les parties ne
peuvent présenter de conclusions à ce propos.
bb) Le raisonnement évoqué
ci-dessus ne vaut que pour les recours encore pendants. Le retrait du recours
marque en effet la fin de la procédure soumise à la LPA-VD, c’est-à-dire la fin
de l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD, la LPrD pouvant
dès lors s’appliquer.
La conclusion III.a.aa tendant à la
destruction de toute liste de recourants en mains du SPEV doit ainsi être rejetée
en ce qui concerne les recours pendants (puisque, comme l’établit à juste titre
la décision attaqué, c’est la LPA-VD qui s’applique à ce cas de figure) et
examinée sous consid. 4b ci-dessous, à la lumière de la LPrD, en ce qui
concerne les recours retirés.
cc) S’agissant ensuite de la
destruction des éventuelles copies des recours en mains du SPEV (conclusion
III.a.bb), il y a aussi lieu de faire une distinction entre les recours qui ont
été retirés et ceux qui sont encore pendants, quand bien même la décision
attaquée ne fait pas cette distinction. Dans le premier cas, le retrait du
recours marque la fin de la procédure soumise à la LPA-VD, c’est-à-dire la fin
de l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD, la LPrD pouvant dès
lors s’appliquer. Le préposé était dès lors compétent pour statuer sur la
requête tendant à la destruction de ces recours (le bien-fondé matériel de la
destruction ordonnée sera examinée sous consid. 4b ci-dessous). En
revanche, en ce qui concerne la destruction des copies des recours non retirés,
en mains du SPEV, la LPA-VD reste applicable et on ne voit pas de quelle norme
le préposé tire sa compétence. La mesure préconisée par l’autorité intimée, en
tant qu’elle concerne les copies des recours non retirés et encore soumis à la
LPA-VD, ne repose ainsi sur aucune base légale; il convient par conséquent de
l’annuler.
dd) Toujours en vertu de l’exception
de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD, il y a aussi lieu de faire une
distinction entre les recours qui ont été retirés et ceux qui sont encore
pendants, concernant la conservation des listes de recours et l’utilisation de
ces données pour les dossiers personnels des collaborateurs par les autorités
autres que le SPEV.
Tant pour ce qui concerne les
listes des recours encore pendants (conclusion III.b.aa) que s’agissant de
l’utilisation de ces données pour les dossiers personnels des collaborateurs
qui n’ont pas retiré le recours (conclusion III.b.cc), on se trouve hors du
champ d’application de la LPrD, ce qui entraîne le rejet des conclusions en
cause.
ee) Concernant la destruction
d’éventuelles copies de recours en mains des autorités autres que le SPEV
(conclusion III.b.bb), on rappelle que la décision n’a pas traité cette
question, considérant qu’aucun élément n’indiquait que les autorités
d’engagement détenaient des copies des recours. La CDAP ne dispose pas non plus
d’éléments indiquant que les autorités d’engagement détiendraient de telles
copies. Il n’y a ainsi pas lieu de compléter la décision attaquée à cet égard.
4.
Les champs d’application respectifs de la LPA-VD
et de la LPrD ayant été définis, il convient à présent d’examiner si la LPrD a
été correctement appliquée par le préposé.
a) aa) Selon l’art. 8
al. 1 let. b LPers, le SPEV met en oeuvre la politique des ressources
humaines, notamment sous l'angle de la formation des apprentis, du recrutement,
de la mobilité professionnelle, de l'organisation des postes, de la politique
salariale, de l'évaluation des fonctions, de la gestion de la relève et du
développement. Selon l’art. 8 al. 1 let. c 1ère phr. LPers, le
SPEV recueille toutes les données relatives au personnel notamment afin de
permettre aux départements et aux services de mettre en oeuvre et de respecter
la politique fixée par le Conseil d'Etat. Il fournit les outils de gestion
prévisionnelle du personnel. Selon l’art. 97 RLPers,
l'autorité d'engagement, le responsable des ressources humaines et
le SPEV sont habilités, pour l'accomplissement de leur tâche, à traiter les
données personnelles des collaborateurs ou des candidats à un poste.
Les données personnelles sont conservées dans un dossier personnel,
tenu dans un lieu sûr, auprès du service ou de l'entité désignée.
De plus, u
n dossier technique est constitué
auprès du SPEV. Il contient les données permettant de répondre aux obligations
légales de l'employeur
(art. 105 et 106 RLPers)
.
L’art. 109 RLPers précise pour sa part ce qui suit:
"
L'autorité d'engagement, le
responsable des ressources humaines et le SPEV peuvent se communiquer des
données personnelles par support papier ou par informatique. Dans ce dernier
cas, les dispositions cantonales sur la protection des données s'appliquent
"
.
bb) La LPrD
vise à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des
données personnelles les concernant (art. 1). Constitue une donnée
personnelle toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou
identifiable (art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD); constitue une donnée
sensible, toute donnée personnelle se rapportant aux opinions ou activités
religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales, ainsi qu’à une origine
ethnique; à la sphère intime de la personne, en particulier à son état
psychique, mental ou physique; aux mesures et aides individuelles découlant des
législations sociales; aux poursuites ou sanctions pénales et administratives
(art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD).
Selon l’art. 5 al. 1
LPrD, les données personnelles ne peuvent être traitées que si une base légale
l’autorise (let. a) ou si leur traitement sert à l’accomplissement d’une tâche
publique (let. b). Selon l’art. 15 al. 1 LPrD,
les données personnelles peuvent être communiquées par les entités
soumises à la loi notamment lorsque le requérant établit qu’il en a besoin pour
accomplir ses tâches légales (let. b) ou lorsque la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement (let. d).
Selon l’art. 11
al. 1 LPrD, les données personnelles doivent être détruites ou rendues
anonymes dès qu’elles ne sont plus nécessaires à la réalisation de la tâche
pour laquelle elles ont été collectées.
b) aa) Dans le cas présent, il y a
lieu de confirmer l’interprétation du préposé selon laquelle les données en
cause, qui se rapportent à la contestation d’un avenant à un contrat de
travail, ne sont pas des données sensibles au sens de la LPrD, mais simplement
des données personnelles, dont le traitement est soumis à des exigences moins
strictes. Il n’en demeure pas moins que
les données
personnelles doivent être détruites ou rendues anonymes dès qu’elles ne sont
plus nécessaires à la réalisation de la tâche pour laquelle elles ont été
collectées (art. 11 al. 1 LPrD)
. On ne voit pas en
raison de quelle tâche la conservation par le SPEV des listes de recours
retirés se justifierait. La conclusion III.a.aa tendant à la destruction de
toute liste des recourants en mains du SPEV doit ainsi être partiellement admise,
soit uniquement en ce qui concerne les recours retirés. Une telle
interprétation s’harmonise d’ailleurs avec la destruction des éventuelles copies
des recours retirés encore en mains du SPEV, ordonnée par le préposé. Les
listes ne sont pas plus nécessaires que les recours eux-m
êmes à la réalisation de la tâche pour laquelle elles ont été établies,
à savoir l’information des chefs de service des postes dont la classification
était en suspens, puisque le retrait des recours a rendu la classification définitive.
Dans un souci d’exhaustivité, on
relèvera que c’est également à juste titre que le préposé a ordonné la
suppression par les autorités d’engagement des mentions figurant dans les
dossiers personnels des collaborateurs ayant retiré leur recours (ch. II. de la
décision). Il aurait certes été envisageable de considérer ces mentions comme des
données concernant l’activité du collaborateur et pouvant à ce titre trouver
leur place dans le dossier personnel en vertu de l’art. 106 al. 1
let. f RLPers, même après le retrait des recours. Cela étant, le préposé
n’a pas commis d’excès ou d’abus du pouvoir d’appréciation en considérant que
ces mentions devaient être supprimés.
bb) Il convient ensuite d’examiner la
conclusion III.b.aa du recours telle que présentée dans le tableau reproduit au
consid. 2 ci-dessus. En ce qui concerne les listes détenues par les autorités
d’engagements et les chefs de service, il y a à nouveau lieu de distinguer
entre les recours qui ont été retirés et ceux qui sont encore pendants, quand
bien même la décision ne fait pas cette distinction. Dans le premier cas, il
faut, en application de l
’art. 11 al. 1 LPrD,
considérer que ces données ne sont plus nécessaires à la réalisation de la
tâche pour laquelle elles ont été collectées, à savoir l’information des chefs
de service au sujet des postes dont la classification était en suspens, puisque
le retrait des recours a rendu la classification définitive.
Les listes, en mains des autorités d’engagement, des collaborateurs
ayant retiré leur recours doivent dès lors être détruites. Dès lors que le
préposé a ordonné la suppression par les autorités d’engagement des mentions
figurant dans les dossiers personnels des collaborateurs ayant retiré leur
recours, il paraîtrait peu cohérent de ne pas ordonner également la destruction
des listes des recours retirés. La conclusion III.b.aa est ainsi très
partiellement admise.
cc) Concernant la destruction
d’éventuelles copies de recours en mains des autorités autres que le SPEV (conclusion
IV.b), celle des copies en mains de cette dernière autorité ayant été ordonnée
par le préposé (conclusion IV.a), il faut relever qu’elles étaient également
requises par la conclusion III. et qu’elles ont déjà été examinées ci-dessus
dans ce cadre.
dd) Il reste encore la conclusion
tendant à
"
V. Intimer
l’ordre de cesser, sous menace des peines prévues à l’art. 292 CP, tout
traitement officieux des recours adressés à la Commission de recours
".
La recourante ne précise pas quels
actes relèvent du traitement officieux. Il ne ressort en outre pas du dossier
que le SPEV aurait effectué d’autres démarches de traitement des recours que
celles évoquées dans le présent état de fait. Faute de plus amples précisions,
il convient de rejeter cette conclusion.
ee) Subsidiairement, la recourante
conclut au renvoi du dossier au préposé en vue de compléter l’instruction et
rendre une nouvelle décision
.
L’instruction ne nécessitant pas d’être
complétée, la conclusion subsidiaire doit également être rejetée.
5.
En conclusion, le recours doit être très
partiellement admis, soit uniquement en ce qui concerne la destruction des
listes, en mains des autorités d’engagement et en mains du SPEV, des
collaborateurs ayant retiré leur recours. L’ordre donné par le préposé au SPEV
de détruire les copies des recours en sa possession ne sera confirmé qu’en ce
qui concerne les recours retirés. Les recourants demandent à ce que le
dispositif soit assorti de la menace des peines prévues à l’art. 292 CP. Cette
menace ne peut toutefois pas être adressée aux autorités et agents de l’Etat
(Christof Riedo / Barbara Boner, n° 46
ad
art. 292 CP,
in
:
Marcel Alexander Niggli / Hans Wiprächtiger (éd.), Strafrecht II, 2
ème
éd., Bâle 2007). Il ne sera ainsi pas donné suite à cette partie de la
conclusion. Le recours doit être rejeté pour le surplus.
6.
Aux termes de l’art. 33 al. 1 LPrD,
l
a procédure est gratuite
.
Selon le Conseil d’Etat (EMPL n° 411
mars 2007 ad art. 31 du projet de loi),
"
la saisine du Préposé ne doit pas être entravée pour des questions
financières: le projet de loi prévoit donc que la procédure est gratuite. Ce
n'est que si le demandeur est téméraire, ou qu'il dépose une requête abusive,
que des émoluments pourront lui être facturés, selon un barème à fixer par le
Conseil d'Etat
"
. Il
ressort de ces explications que la gratuité de la procédure était envisagée au
départ pour la procédure devant le préposé. Il y a lieu de l’appliquer par
analogie à la procédure de recours au Tribunal cantonal contre une décision du préposé.
Vu l’issue du pourvoi, la recourante n’a pas droit à des dépens (art. 55, 91 et
99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Préposé à la protection des
données et à l'information du 27 juillet 2009 est réformée comme suit :
I.     « ordonne au SPEV de détruire les copies en sa
possession des recours, adressés à la Commission de recours contre l’avenant au
contrat de travail établi conformément au décret du 25 novembre 2008 relatif à
la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle politique salariale
de l’Etat de Vaud, et retirés par la suite.
II.     ordonne au SPEV, aux chefs de service et aux autorités
d’engagement de l’Etat de Vaud de détruire les listes des recours retirés qu’ils
détiennent.
III.    demande au SPEV d’informer les autorités d’engagement
concernées qu’elles doivent faire disparaître toute mention du recours du
dossier personnel des collaborateurs qui ont retiré le recours qu’ils avaient
déposé contre l’avenant au contrat de travail établi conformément au décret du
25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la
nouvelle politique salariale de l’Etat de Vaud.
IV.   rend la présente décision sans frais ni dépens.
V.    rejette toutes autres ou plus amples conclusions. »
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113  LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.