vd_omni · CCST.2021.0014 · 2022-09-23 · fr

Association vaudoise des cliniques privées, CIC Riviera SA, Fondation La Source, Hirslanden Lausanne SA, Clinique Privée La Métairie Sàrl, Clinique La Lignière SA/CONSEIL D'ETAT | Requête déposée contre la révision du 24 novembre 2021 du RCTrLAMal, plus précisément contre la nouvelle teneur de l'art. 5, qui prévoit que certaines dispositions de la CCT San, dans son état au 1er janvier 2021, sont applicables au personnel des établissements hospitaliers et médico-sociaux reconnus d'intérêt public et figurant sur la liste LAMal. Pas de violation des principes de planification hospitalière fixés par les art. 39 al. 2ter LAMal et 58b al. 4 let. a et b OMAal (consid. 2). Pas de violation non plus du principe de neutralité concurrentielle de l'Etat, les réquérantes, qui exploitent des cliniques privées reconnues d'intérêt public pour certaines de leurs missions, ne se trouvant pas dans un rapport de concurrence direct avec les hôpitaux publics (consid. 3). Pas d'atteinte disproportionnée enfin à la liberté économique des intéressées (consid. 4). Requête rejetée.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 23.09.2022 CCST.2021.0014

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
23 septembre 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et M.
André Jomini, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz et M. Bertrand Sauterel, juges
suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérantes
1.
Association
vaudoise des cliniques privées,
à
Paudex,
2.
CIC
Riviera SA,
à
Clarens,
3.
Fondation
La Source,
à
Lausanne,
4.
Hirslanden
Lausanne SA,
à
Lausanne,
5.
Clinique
Privée La Métairie Sàrl,
à
Nyon,
6.
Clinique
La Lignière SA,
à
Gland,
représentées par Me Luc ANDRÉ, avocat à
Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par le Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS), à Lausanne.
Objet
Requête Association vaudoise des cliniques privées et
consorts c/ art. 5 al. 1 du Règlement adopté par le Conseil d'Etat le 24
novembre 2021 modifiant celui du 25 septembre 2013 sur les conditions de
travail applicables au personnel exerçant dans les établissements sanitaires
d'intérêt public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer
à charge de l'assurance obligatoire des soins.
Vu les faits suivants:
A.
L'Association vaudoise des cliniques privées a pour but statutaire de
favoriser l'activité professionnelle des cliniques privées dans le canton de
Vaud (cf. art. 2 des statuts). A cet effet, elle s'efforce en particulier de
prendre toute mesure utile à l'ensemble des membres (cf. art. 2 al. 2 let. e
des statuts). Elle compte comme membres actifs des établissements sanitaires
privés, qui répondent à la définition de l'art. 144 de la loi du 29 mai 1985
sur la santé publique (LSP; BLV 800.01) et qui bénéficient d'une autorisation d'exploiter
en tant qu'hôpital ou clinique au sens des art. 146 ss de cette loi (cf. art. 3
des statuts). Parmi ceux-ci figurent des établissements inscrits sur la liste vaudoise
des établissements hospitaliers admis à pratiquer à charge de l'assurance
maladie obligatoire (ci-après: la liste LAMal) et reconnus d'intérêt public
pour les missions qui leur ont été confiées.
CIC Riviera SA a pour but social l'exploitation d'un
centre médico-chirurgical. Elle exploite la Clinique CIC Riviera, à Clarens,
qui est un établissement sanitaire de soins aigus et ambulatoires inscrit sur
la liste LAMal et reconnu d'intérêt public pour les missions qui lui ont été
confiées.
Hirslanden SA a pour but social l'exploitation d'une
ou de plusieurs cliniques. Elle exploite la Clinique Bois-Cerf et la Clinique
Cecil, toutes deux à Lausanne, qui sont des établissements sanitaires de soins
aigus et ambulatoires inscrits sur la liste LAMal et reconnus d'intérêt public
pour les missions qui leur ont été confiées.
La Fondation La Source a pour but l'exercice de
toute activité en relation avec la santé et l'enseignement des soins
infirmiers. Elle exploite la Clinique de La Source, à Lausanne, qui est un
établissement sanitaire de soins aigus et ambulatoires inscrit sur la liste LAMal
et reconnu d'intérêt public pour les missions qui lui ont été confiées.
Clinique Privée La Métairie Sàrl a pour but la
création, l'acquisition, la gestion, l'exploitation et la mise en valeur par
tous moyens de toutes maisons de santé de court, moyen et long séjour,
établissements de soins et établissements médico-sociaux. Elle exploite la
Clinique La Métairie, à Nyon, qui est un établissement sanitaire de soins
psychiatriques inscrit sur la liste LAMal et reconnu d'intérêt public pour les
missions qui lui ont été confiées.
Clinique La Lignière SA a pour but l'exploitation d'établissements
médicaux, de soins, de réadaptation et de psychiatrie, ainsi que de toutes
autres activités dans le domaine de la physiothérapie, de l'ergothérapie, de la
neuropsychologie et de la logopédie, ainsi que de la diététique, de la
prévention et de la promotion de la santé dans une approche globale tant
biologique, psychosociale que spirituelle. Elle exploite la Clinique La Lignière,
à Gland, qui est un établissement sanitaire de réadaptation et de psychiatrie inscrit
sur la liste LAMal et reconnu d'intérêt public pour les missions qui lui ont
été confiées.
B.
Se fondant sur les art. 4 al. 1 let. e et 4b de la loi du 5 décembre 1978
sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt
public (LPFES, BLV 810.01), le Conseil d'Etat a adopté le 25 septembre 2013 le
règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans
des établissements sanitaires reconnus d'intérêt public et des organisations de
soins à domicile admises à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des
soins (RCTrLAMal; BLV 810.01.6).
N'ayant pas fait l'objet d'une contestation auprès
de la Cour constitutionnelle, ce règlement est entré en vigueur le 1
er
octobre 2013. Il a pour objet de fixer les conditions de travail minimales pour
les personnes employées notamment par les établissements hospitaliers et
médico-sociaux reconnus d'intérêt public et figurant sur la liste LAMal,
lorsque ces derniers n'appliquent pas la Convention collective de travail dans
le secteur sanitaire parapublic vaudois (CCT San) ou une convention collective
de travail couvrant leur activité et dont le champ d'application a été étendu
(cf. art. 1 al. 1 let. a). Intitulé "Conditions de travail
applicables", son art. 5 al. 1 avait alors la teneur suivante:
"Les dispositions de la CCT
San, dans son état au 1
er
janvier 2013, liées à la rémunération
(chiffre 3 et ses annexes) ainsi qu'à la formation continue et au développement
des compétences (chiffre 5) sont applicables au personnel des établissements et
organisations mentionnées à l'article 1."
La CCT San, à laquelle cette disposition renvoyait, comprenait,
dans son état au 1
er
janvier 2013, notamment une section 3 intitulée
"Rémunération" composée de 31 dispositions, ainsi que d'annexes.
Parmi ces dispositions, le chiffre 3.2 avait la teneur suivante:
"3.2 Fixation du salaire
initial
1
La détermination
effective du salaire initial est fixée en tenant compte de la formation
professionnelle du travailleur, de son activité antérieure dans la fonction et,
selon les cas, d'autres connaissances ou expériences particulières pour autant
qu'elles aient une influence directe sur l'exercice de la fonction.
2
Le salaire initial ne
peut pas être fixé en dessous du salaire minimum prévu pour les classes
inférieures de l'échelle des salaires figurant dans l'annexe 3 à la présente
CCT. Les salaires minimaux applicables avant l'entrée en vigueur de la présente
CCT aux travailleurs de l'AVASAD et des associations et fondation qui y sont
liées sont garantis et font l'objet d'un règlement spécifique."
Selon l'art. 3 al. 1 RCTrLAMal, les établissements
figurant sur la liste LAMal, dont l'activité n'est pas intégralement ou
essentiellement reconnue d'intérêt public, peuvent néanmoins prétendre, sur
demande, à ce que leur personnel, qui n'est pas en lien direct ou indirect avec
l'activité reconnue d'intérêt public, ne soit pas soumis aux conditions de
travail minimales fixées par le règlement et notamment aux sections 3 et 5 de
la CCT San, à laquelle l'art. 5 RCTrLAMal renvoie. CIC Riviera SA, la Fondation
La Source, Hirslanden Lausanne SA, Clinique Privée La Métairie Sàrl et Clinique
La Lignière SA bénéficient depuis 2014 de telles exemptions, qui sont
conditionnées toutefois à des mesures compensatoires, soit pour CIC Riviera SA,
Hirslanden Lausanne SA et Clinique La Lignière SA l'application à l'ensemble de
leur personnel de la rémunération prévue aux chiffres 3.1 à 3.4 et aux annexes
2 et 3 de la CCT San (dans son état au 1
er
janvier 2013), pour la
Fondation La Source l'octroi à chaque collaborateur d'un montant mensuel de 50
fr. à titre de participation à la prime d'assurance maladie de base et pour
Clinique Privée La Métairie Sàrl le versement d'un 13
ème
salaire. La
Direction générale de la santé (DGS) procède à un audit annuel pour vérifier le
respect des conditions de ces exemptions.
C.
Le 16 juin 2021, le Conseil d'Etat a adopté le règlement sur les
organisations d'aide et de soins à domicile (ROSAD; BLV 801.15.1). Ce règlement
est entré en vigueur le 1
er
juillet 2021. Il a pour but de fixer les
conditions que doivent respecter ces organisations pour être autorisées à
exploiter dans une ou plusieurs régions du canton (cf. art. 1 al. 1). S'agissant
des conditions de travail du personnel de ces entités, il renvoie aux sections
3 et 5 de la CCT San, dans son état au 1
er
janvier 2021 (cf. art.
12).
Parallèlement, le Conseil d'Etat a modifié le 24
novembre 2021 le RCTrLAMal. Cette révision, publiée dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud du 30 novembre 2021, a consisté à supprimer toute
référence aux organisations d'aide et de soins à domicile (y compris dans le
titre du règlement), désormais exclusivement régies par le ROSAD, et à modifier
l'art. 5 al. 1 dans la mesure suivante:
"Les dispositions de la CCT
San, dans son état au 1
er
janvier 2021, liées à la rémunération
(chiffre 3 et ses annexes) ainsi qu'à la formation continue et au développement
des compétences (chiffre 5) sont applicables au personnel des établissements
mentionnés à l'article 1."
La CCT San, dans son état au 1
er
janvier
2021, comprend notamment un nouveau chiffre 3.2, dont la teneur est la
suivante:
"3.2 Fixation du salaire
initial
1
Selon le Protocole d'accord,
la détermination effective du salaire initial est fixée en tenant compte de la
formation professionnelle du travailleur, de son activité antérieure dans la
fonction et, selon les cas, d'autres connaissances ou expériences particulières
pour autant qu'elles aient une influence directe sur l'exercice de la fonction.
2
Le salaire initial ne
peut pas être fixé en dessous du salaire minimum prévu pour les classes
inférieures de l'échelle des salaires figurant dans l'annexe 3 à la présente
CCT. Les salaires minimaux applicables avant l'entrée en vigueur de la présente
CCT aux travailleurs de l'AVASAD et des associations et fondation qui y sont
liées sont garantis et font l'objet d'un règlement spécifique.
3
Le salaire initial
obtenu selon l'application de l'échelle des salaires figurant à l'annexe 3 est
transféré dans la grille salariale de la CCT HRC à l'échelon directement
supérieur. La classe de bascule HRC correspondant à la fonction est fixée dans
la grille de classification de l'annexe 2.
4
Pour les parties non
signataires soumises à la CCT, la bascule s'effectue au plus tard au 1er
janvier 2021."
D.
a) Le 20 décembre 2021, l'Association vaudoise des cliniques privées,
CIC Riviera SA, la Fondation La Source, Hirslanden Lausanne SA, Clinique Privée
La Métairie Sàrl et Clinique La Lignière SA ont saisi conjointement la Cour
constitutionnelle d'une requête contre la révision du 24 novembre 2021 du
RCTrLAMal. Elles ont pris, avec suite de frais et dépens, les conclusions
suivantes:
"I.    Admettre la présente requête.
II.    Annuler l'article 5 alinéa 1 du règlement du 24 novembre 2021 modifiant
celui du 25 septembre 2013 sur les conditions de travail applicables au
personnel exerçant dans les établissements sanitaires reconnus d'intérêt public
et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l'assurance
obligatoire de soins (RCTrLAMal)."
Les requérantes se plaignent pour l'essentiel d'une
violation du principe de la primauté du droit fédéral, du principe de
neutralité concurrentielle de l'Etat et de la liberté économique. Elles
soutiennent que l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal, dans sa nouvelle teneur, ne
respecterait pas les principes de planification établis par le droit social
fédéral, qu'il créerait une inégalité de traitement en imposant la grille
salariale de la Convention collective de travail du personnel de l'Hôpital
Intercantonal Riviera-Chablais (CCT HRC) (à laquelle la CCT San, dans son état
au 1
er
janvier 2021, se réfère) alors que certains établissements
bénéficient d'un subventionnement étatique des coûts liés à cette bascule et,
enfin, qu'il imposerait une revalorisation importante des salaires constituant
une atteinte disproportionnée à leur liberté économique alors que seule une
partie limitée de leur activité est reconnue d'intérêt public.
b) Par décision incidente du 21 janvier 2022, la
Cour constitutionnelle a levé l'effet suspensif de la requête, à l'exception de
la modification de l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal.
c) Dans sa réponse du 20 janvier 2022, limitée à la
question de la recevabilité, l'autorité intimée a conclu à l'irrecevabilité de
la requête, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation de la
disposition visée.
Dans ses déterminations du 2 mars 2022, les
requérants ont confirmé leurs conclusions et conclu au rejet de la conclusion
en irrecevabilité présentée par l'autorité intimée.
La requête paraissant recevable à première vue, l'autorité
intimée a été invitée à se déterminer sur le fond, ce qu'elle a fait par
écriture du 10 mai 2022. Elle a maintenu qu'à son sens la requête était
irrecevable. Elle a conclu à titre subsidiaire à son rejet.
Par écriture du 30 juin 2022, les requérantes ont
persisté dans leurs conclusions.
d) Il ressort encore des pièces produites par l'autorité
intimée que, par lettres du 24 janvier 2022, soit en cours de procédure, la DGS
a confirmé aux requérantes n
os
2 à 6 le maintien des exemptions qui
leur avaient été antérieurement accordées.
Considérant en droit:
1.
Il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité de la requête,
qui est contestée par l'autorité intimée, qui considère que les requérantes n'auraient
pas qualité pour agir.
a) Aux termes de l'art. 3 de la loi vaudoise du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des
actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al.
1). Peuvent notamment faire l'objet d'un tel contrôle les règlements du Conseil
d'Etat (al. 2 let. b), comme en l'occurrence la révision du RCTrLAMal du 24
novembre 2021.
b) A teneur de l'art. 9 al. 1 LJC, a qualité pour
agir contre une règle cantonale toute personne physique ou morale qui a un
intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé.
Selon la jurisprudence, toutes les personnes dont
les intérêts, qu'ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l'acte
attaqué, ou pourraient l'être, ont qualité pour agir. Une atteinte virtuelle
suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance être
touché par la norme qu'il conteste (arrêts CCST.2021.0001 du 18 août 2021
consid. 1b; CCST.2020.0006 du 4 mars 2021 consid. 1d/aa; CCST.2019.0012 du 23
octobre 2019 consid. 1d et les références), soit qu'il puisse se voir un jour
appliquer les dispositions contestées (cf. ATF 138 I 435 consid. 1.6, 136 I 17
consid. 2.1; ég. TF 1C_251/2014 du 27 janvier 2015 consid. 1.2). La
qualité pour agir est également reconnue aux associations défendant les
intérêts de leurs membres si leurs statuts les lui commandent, s'il s'agit d'intérêts
communs à une grande partie ou à la majorité de ses membres et si chaque membre
était habilité à les invoquer dans une requête (arrêts précités CCST.2021.0001
consid. 1b, CCST.2019.0012 consid. 1d et les références).
En l'espèce, l'autorité intimée soutient que la
révision du 24 novembre 2021 n'a pas d'incidence sur la validité des exemptions
dont les requérantes n
os
2 à 6 bénéficient, exemptions dont le
maintien a du reste été expressément confirmé en janvier 2022, et qu'elle n'aurait
dès lors aucune conséquence pour elles. Les requérantes n'auraient de ce fait pas
d'intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de l'art. 5 al. 1
RCTrLAMal, dans sa nouvelle teneur.
Comme les requérantes le relèvent dans leurs
écritures, les exemptions dont elles bénéficient ne valent toutefois que pour
le personnel, qui n'a pas de lien direct ou indirect avec l'activité reconnue d'intérêt
public (cf. ég. art. 3 al. 1 RCTrLAMal – dont la teneur a été reproduite
ci-dessus – qui précise la portée des exemptions qui peuvent être accordées).
Une partie de leur personnel reste donc soumis au RCTrLAMal et se verrait
appliquer la nouvelle version de la CCT San.
Il convient par ailleurs de souligner que les
exemptions accordées, qui sont conditionnées au respect de diverses mesures
compensatoires, font l'objet d'un audit annuel mené par la DGS. Elles
pourraient dans ce cadre être modifiées, voire supprimées.
Il faut donc admettre que les requérantes n
os
2 à 6 sont directement atteintes par la modification de l'art. 5 RCTrLAMal pour
leurs activités reconnues d'intérêt public, qui ne sont pas couvertes par les
exemptions dont elles bénéficient (cf. art. 3 al. 1 RCTrLAMal), et pourraient l'être
pour l'ensemble de leurs activités en cas de suppression de ces exemptions.
Elles ont donc qualité pour agir.
La requérante n
o
1, pour sa part, est une
association, qui a notamment pour but statutaire de favoriser l'activité
professionnelle des cliniques privées dans le canton de Vaud (cf. art. 2 des
statuts). Elle compte notamment comme membres actifs les requérantes n
os
2 à 6, qui, comme on l'a vu, sont directement touchées par la révision
litigieuse. La qualité pour agir doit dès lors lui être reconnue également.
c) Pour le surplus, la requête a été déposée dans le
délai de vingt jours prévu par l'art. 5 al. 1 LJC et respecte les exigences en
matière de motivation de l'art. 8 LJC, sous réserve de ce qui sera exposé au
considérant 3 ci-dessous. Il convient donc d'entrer en matière.
2.
Les requérantes se plaignent tout d'abord d'une violation du principe de
la primauté du droit fédéral. Elles soutiennent que l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal ne
respecterait pas les principes de planification établis par le droit social
fédéral.
a) Le principe de la primauté du droit fédéral,
inscrit à l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), fait obstacle à l'adoption ou à l'application
de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles
mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral
a réglementées de façon exhaustive (
ATF 146 II 309
consid.
4.1 et les références).
b) L'art. 39 al. 1 de la loi fédérale du 18 mars
1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) fixe les conditions
cumulatives, que doivent remplir les établissements hospitaliers pour être
admis à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins (AOS). Ils
doivent notamment correspondre à la planification établie par un canton ou,
conjointement, par plusieurs cantons afin de couvrir les besoins en soins
hospitaliers, les organismes privés devant être pris en considération de
manière adéquate (let. d).
Sur la base du mandat de l'art. 39 al. 2
ter
LAMal, le Conseil fédéral a édicté des critères de planification uniformes en
prenant en considération la qualité et le caractère économique. Ces critères
sont définis aux art. 58a ss de l'ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur l'assurance-maladie
(OAMal; RS 832.102).
L'art. 58b al. 4 OAMal prévoit en particulier que,
lors de l'évaluation et du choix de l'offre qui doit être garantie par la
liste, les cantons prennent notamment en compte le caractère économique et la
qualité de la fourniture de prestations, l'accès des patients au traitement
dans un délai utile ainsi que la disponibilité et la capacité de l'établissement
à remplir le mandat de prestation.
c) Dans un arrêt du 17 septembre 2021 (cause
C-7017/2015) rendu dans une cause opposant une société anonyme exploitant des
établissements sanitaires médicalisés au Conseil d'Etat neuchâtelois, dont les
requérantes se prévalent, le Tribunal administratif fédéral s'est prononcé sur
la question de savoir s'il était conforme aux principes de planification fixés
par le droit social fédéral de subordonner l'admission d'un établissement sur
la liste hospitalière cantonale au respect par celui-ci des dispositions d'une
convention collective de travail destinée au personnel du secteur sanitaire. Il
a retenu ce qui suit (cf. consid. 10.6.4, 10.7.1 et 10.7.3):
"
10.6.4
En
conséquence, le Tribunal de céans est d'avis que formuler une exigence relative
aux conditions de travail dans les hôpitaux, dont le respect serait une
condition pour pratiquer à charge de l'AOS, est conforme aux principes de
planification fixés par le droit social fédéral aux art. 39 al. 1 let. d et al.
2ter LAMal et art. 58b al. 4 let. a, voire let. c, et al. 5 let. a et b OAMal
en particulier, lesquels constituent dès lors une base légale suffisante pour l'introduction,
dans la planification hospitalière cantonale, d'une telle exigence.
10.7
10.7.1
Cela étant, s'il
convient d'admettre que l'exigence du respect de conditions de travail est
conforme au droit, en ce que ces conditions peuvent servir au but, notamment,
de qualité et d'économicité des prestations, cela ne saurait signifier à l'évidence
que toute condition de travail, quelle qu'elle soit, est de nature à atteindre
un tel but. Ainsi, encore faut-il définir quelles sont concrètement les
conditions de travail adéquates à exiger d'un établissement et exposer en quoi
celles-ci sont de nature à assurer, voire améliorer, la qualité et l'économicité
des prestations, et, à terme, permettre une évaluation plus pertinente de cette
qualité et de cette économicité.
En l'espèce, le Conseil d'Etat,
dans son arrêté du 17 décembre 2014 fixant les conditions à remplir par un
hôpital pour pouvoir figurer sur la liste hospitalière cantonale, a, à l'art. 3
let. d relatif aux conditions de travail, renvoyé aux conditions prévues par la
CCT Santé 21 de droit public ou de droit privé. Certes, la CCT Santé 21 a pour
but notamment d'améliorer le statut du personnel du domaine de la santé du
canton de Neuchâtel, de garantir au sein des institutions des rapports de
travail fondés sur le respect mutuel et de promouvoir un encadrement optimal
des personnes prises en charge par lesdites institutions (art. 1.2). Cela ne
saurait toutefois suffire. En fixant son exigence en matière de conditions de
travail comme elle l'a fait, l'autorité inférieure a procédé à un renvoi
général et abstrait aux conditions de la CCT Santé 21, sans s'attacher aux
clauses effectives de la CCT, sans expliquer en quoi concrètement les clauses
de cette CCT sont de nature à contribuer effectivement à l'amélioration des
conditions de travail d'un établissement, et donc à l'amélioration de la
qualité et de l'économicité des prestations de cet établissement. Ainsi, en l'état
de ce critère, on ne peut exclure qu'un établissement qui n'applique pas les
conditions de la CCT Santé 21 offre des conditions de travail qui sont
également, voire mieux, à même d'atteindre les buts de qualité et d'économicité
des prestations poursuivis par la LAMal. Dès lors, l'exigence relative aux
conditions de travail telle que l'a posée l'autorité cantonale, par un renvoi
général à la CCT Santé 21, ne saurait constituer une condition conforme aux
principes de planification hospitalière fixés par le droit fédéral.
[...]
10.7.3
[...]
Il convient que le Conseil d'Etat,
s'il souhaite maintenir dans sa planification un critère relatif aux conditions
de travail, précise quelles sont les conditions de travail a minima que doit
respecter un établissement hospitalier et qu'il explique en quoi ces conditions
vont dans le sens, en particulier, de la qualité et de l'économicité des prestations
voulues par la LAMal. A cet égard, il sied de rappeler que le lien entre un
critère introduit par un canton dans sa planification et le critère de la
qualité notamment n'a pas à être démontré à un degré si élevé que seule la
preuve stricte, scientifique, de ce lien serait admise (voir supra consid.
10.6.1)."
d) En l'espèce, les requérantes font valoir qu'en
révisant l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal, le Conseil d'Etat n'aurait pas respecté les
principes posés par le Tribunal administratif fédéral dans l'arrêt précité, se
contentant d'un renvoi global aux chiffres 3 et 5 de la CCT San, dans son état
au 1
er
janvier 2021, sans expliquer en quoi concrètement ces
conditions contribueraient à l'amélioration de la qualité et de l'économicité
des prestations.
aa) A titre préalable, il convient de relever que,
contrairement à l'arrêté neuchâtelois, le RCTrLAMal, à son art. 5 al. 1, ne
procède pas à un renvoi global indéterminé à la CCT San, mais limite ce renvoi
aux dispositions consacrées à la rémunération, ainsi qu'à la formation continue
et au développement des compétences. Il précise ce faisant les conditions de
travail minimales qu'un établissement hospitalier doit respecter pour figurer
sur la liste LAMal et être reconnu d'intérêt public, si bien que cette exigence
doit être considérée comme remplie.
bb) S'agissant de la corrélation entre ce standard
minimal et les objectifs de qualité et d'économicité des prestations posés par
la LAMal, le Conseil d'Etat s'est expliqué dans sa réponse du 2 octobre 2019
aux interpellations Gérard Mojon et consorts – Convergences des pratiques
salariales dans le secteur sanitaire vaudois: comment comprendre les
conséquences financières de la décision du Conseil d'Etat du 1
er
mai
2019 (BGC 19_INT_341), en relevant (p. 3):
"Le Conseil d'Etat se réfère
en préambule aux différentes informations figurant dans son rapport sur le
postulat de M. Philippe Vuillemin "CHUV-EMS: relever le défi de la
vieillesse passe aussi par l'égalité salariale des infirmières" et dans
ses annexes, ainsi qu'à sa réponse à la simple question Alexandre Berthoud "Convergence
des pratiques salariales dans le secteur sanitaire vaudois, quel est le
mécanisme de la bascule?" (19_QUE_037).
Les études menées d'entente entre
la Commission paritaire (CPP) de la Convention collective de travail du secteur
sanitaire parapublic (CCT San) et le Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS) ont confirmé l'existence d'un écart salarial important en
défaveur des employés rattachés à la CCT San, tant vis-à-vis des employés du
CHUV que de ceux de l'Hôpital intercantonal Riviera-Chablais (HRC). Le Conseil
d'Etat a pris acte de ces écarts et, dans le prolongement de la position déjà
exprimée par le passé, a confirmé sur le principe son souhait d'une convergence
des pratiques salariales à terme dans ce secteur.
Il est en effet apparu nécessaire
pour le Conseil d'Etat de réduire les inégalités de traitement qui subsistaient
dans ce secteur pour des fonctions identiques, d'autant plus compte tenu des
besoins en personnel liés au vieillissement de la population et de la nécessité
de maintenir des conditions de travail attractives, pour des emplois souvent
exercés à temps partiel, par du personnel majoritairement féminin.
Le Conseil d'Etat a ainsi
formellement validé l'option d'une bascule des salaires des employé-e-s du
secteur de la CCT San vers des salaires calqués sur la grille salariale de la
CCT HRC, sur la base de l'étude menée en 2018, d'entente entre la CPP et le
DSAS, par l'Institut de Hautes Etudes en Administration publique (IDHEAP).
Fondé sur l'engagement pris par les partenaires de la CCT San de reprendre la
grille salariale HRC, il a reconnu celle-ci comme constituant la norme à
compter du 1
er
septembre 2019 dans les EMS, et d'ici au 1
er
janvier 2020 dans les hôpitaux de la Fédération vaudoise des hôpitaux (FHV) et
à l'Association vaudoise d'aide et de soins à domicile (AVASAD).
Sous l'angle financier, le Conseil
d'Etat s'est également référé à l'étude précitée de l'IDHEAP, qui a estimé le coût
d'une telle bascule vers la grille salariale de la CCT HRC et pour le périmètre
étudié à CHF 13 millions, soit CHF 7.5 millions pour les EMS, CHF 2.1 millions
pour le domaine de l'aide et des soins à domicile et CHF 3.4 millions pour la
FHV."
On comprend à la lecture de cette réponse que l'objectif
visé par la bascule dans la grille salariale de la CCT HRC prévue par la CCT
San révisée – qui est le point principal contesté par les requérantes – est de
soutenir, dans l'intérêt de la population, en particulier vieillissante, l'offre
de personnel sur le marché du travail du secteur cantonal de la santé en en
supprimant les disparités et en relevant pour certains employés les conditions
de revenu. L'autorité intimée l'a confirmé dans ses écritures, mettant en avant
la pénurie croissante de personnel dans le domaine sanitaire, le fort taux d'abandon
professionnel, en particulier du personnel infirmier, et la très forte pression
professionnelle endurée depuis la survenance du COVID. Quoi qu'en disent les
requérantes, cet objectif contribue à améliorer la qualité et l'économicité des
prestations. Comme le Tribunal administratif fédéral l'a du reste relevé dans
son arrêt du 17 septembre 2021 (consid. 10.6.1 et 10.6.3), des conditions de
travail adéquates, notamment en ce qui concerne la rémunération, permettent en
effet de fidéliser et de favoriser la recherche de personnel soignant, lequel
est indispensable à la capacité d'un établissement à remplir les mandats de
prestations qui pourraient lui être confiés et, en conséquence, à la couverture
des besoins en soins de la population, conformément aux exigences de la LAMal.
Elles contribuent en cela à la qualité des prestations fournies et à la
maîtrise des coûts en réduisant, par exemple, le risque de réhospitalisations.
Il convient dès lors d'admettre que les explications
fournies par le Conseil d'Etat dans ce cadre justifient la révision contestée,
qui s'inscrit dans le processus de revalorisation des salaires des personnes
employées dans le secteur sanitaire vaudois, sous l'angle des critères de la
qualité et de l'économicité des prestations prévus à l'art. 58b al. 4 OAMal.
Elles doivent par ailleurs être considérées comme suffisantes au regard de la
jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, étant précisé que l'arrêt du
17 septembre 2021 n'indique pas par quel canal les précisions requises doivent
être fournies. Cette exigence doit par conséquent également être tenue pour
remplie.
cc) Au regard de ces éléments, on ne saurait retenir
que l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal, dans sa nouvelle teneur, ne respecterait pas les
principes de planification hospitalière fixés par les art. 39 al. 2
ter
LAMal et 58b al. 4 let. a et b OAMal. Le grief de violation de la force
dérogatoire du droit fédéral s'avère ainsi mal fondé.
3.
Les requérantes invoquent également une violation du principe de
neutralité concurrentielle de l'Etat. Elles font valoir qu'à la différence des
hôpitaux régionaux, elles ne bénéficieront en effet pas d'un subventionnement
pour compenser une partie du coût de la bascule vers la grille salariale de la
CCT HRC prévue par la CCT San révisée. Elles voient dans cette mesure une
distorsion de la concurrence entre concurrents directs.
a) Le principe de neutralité concurrentielle de l'Etat
découle des art. 27 et 94 Cst. Il empêche l'Etat de prendre une quelconque
mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de
favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité
économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 143
I 403 consid. 5.2 et les références). Sont notamment prohibées les mesures qui
ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les concurrents directs
(ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2
et les références citées). On entend par concurrents directs les membres de la
même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public
pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 132 I 97 consid.
2.1; 125 I 431 consid. 4b/aa).
b) En l'espèce, le Conseil d'Etat s'est expliqué sur
le subventionnement dénoncé par les requérantes dans sa réponse du 2 octobre
2019 aux interpellations Gérard Mojon et consorts déjà évoquée plus haut,
relevant notamment (réponse à la question 1, p. 4):
"D'une manière générale, l'engagement
pris par les partenaires était soumis à l'approbation par le Conseil d'Etat de
la grille HRC comme constituant la norme dans le monde sanitaire parapublic
vaudois, de même qu'à sa validation des mécanismes de financement pour chaque
faîtière.
D'une manière plus spécifique, la
FHV a demandé des garanties sur trois points, à savoir que:
a.
le
Conseil d'Etat approuve les tarifs négociés dès 2020 (stationnaires et
ambulatoire), lesquels devront tenir compte des coûts liés à la bascule ;
b.
la
contribution via une prestation d'intérêt général (PIG) est bien conforme au
cadre légal en vigueur, en particulier à la LAMal ;
c.
cas
échéant, cette prestation d'intérêt général (PIG), en cas de tarifs futurs
insuffisants, permette de compenser l'entier des surcoûts liés à la bascule
dans la durée.
Sur l'aspect
général, le Conseil d'Etat a répondu à la demande des partenaires en
reconnaissant la grille HRC comme constituant la norme, en octroyant des moyens
financiers à hauteur d'un maximum de CHF 13 millions, selon l'étude de l'IDHEAP
menée d'entente avec eux, et en chargeant le DSAS de définir avec eux les
modalités précises d'octroi et de répartition de ce montant. Le Conseil d'Etat
se réfère également aux explications relatives à ces modalités fournies dans sa
réponse précitée à la simple question de M. le député Berthoud.
S'agissant des garanties demandées
par la FHV, le DSAS a fourni les réponses demandées à la FHV, d'abord par oral,
puis par écrit. En substance, il a confirmé que, pour lui, les coûts liés à la
bascule faisaient partie des coûts imputables à prendre en compte dans le cadre
des négociations tarifaires LAMal, mais que si les tarifs négociés s'avéraient
en fin de compte insuffisants, il avait été chargé par le Conseil d'Etat de
discuter avec les hôpitaux pour déterminer si un éventuel financement
complémentaire de l'Etat était nécessaire et devait donc faire l'objet d'une
PIG. Il a relevé à ce sujet que la légalité de versement de PIG par les cantons
pour couvrir les coûts des hôpitaux non couverts par les tarifs n'étaient pas
pour lui l'objet de contestations. Le Conseil d'Etat se réfère également aux
recommandations de la CDS sur l'examen de l'économicité, dont il ressort que
les frais de personnel des hôpitaux et les compléments salariaux versés à ce
personnel font partie des prestations à charge de l'assurance obligatoire des
soins, qui doivent dès lors être financés par les tarifs, ou par des PIG en
tant que contributions qui servent en plus des tarifs à couvrir les coûts des
prestations LAMal."
Il n'est pas contesté que les établissements visés
par le RCTrLAMal ne disposeront pas d'un tel subventionnement. Cela étant, les
requérantes n'ont pas expliqué précisément quelles seraient les conséquences,
pour elles, de l'application des dispositions consacrées à la rémunération de
la CCT San révisée. Elles n'ont en particulier pas indiqué quelle part de leur
personnel respectif serait concerné par une éventuelle hausse de salaire, étant
rappelé que la révision litigieuse a maintenu le régime d'exemption prévu par
l'art. 3 RCTrLAMal et que les exemptions dont toutes les intéressées
bénéficiaient ont été renouvelées en janvier 2022. Elles n'ont pas non plus
chiffré – même approximativement – le coût global de la bascule vers la grille
de la CCT HRC qu'elles critiquent, se contentant d'affirmer qu'il serait très
important. Or, sans explications claires de la part des requérantes, on ne peut
pas partir du principe qu'elles seront impactées de manière comparable aux
hôpitaux régionaux. Il incombe en effet à celui qui demande le contrôle
abstrait d'une norme d'exposer en quoi le droit supérieur serait effectivement
violé. Insuffisamment motivé au regard des exigences prévues par l'art. 8 LJC,
ou à tout le moins insuffisamment démontré, il est douteux que le grief de
violation du principe de neutralité concurrentielle de l'Etat soit recevable.
Quoi qu'il en soit, ce grief doit de toute manière
être rejeté. Le Tribunal fédéral a en effet déjà jugé que, dans le secteur
vaudois de la santé, des différences de traitement entre les établissements
sanitaires reconnus d'intérêt public et ceux ne bénéficiant pas d'une telle
reconnaissance étaient admissibles au regard des art. 8 et 9 Cst. (cf. TF
2C_749/2021 du 16 mars 2022 consid. 4). Certes, les requérantes 2 à 6
exploitent des établissements inscrits sur la liste LAMAL et reconnus d'intérêt
public pour les missions qui leur sont confiées dans le cadre de la
planification hospitalière. Seules certaines de leurs missions sont toutefois
reconnues d'intérêt public et non pas les établissements dans leur ensemble. On
ne saurait dès lors retenir que les hôpitaux publics et les requérantes se
trouvent dans un rapport de concurrence direct. On relèvera encore s'agissant
du subventionnement auquel les requérantes n'auront pas droit que l'exigence de
neutralité en matière de concurrence ne confère de toute façon en principe pas
de droit à une prestation de la part de l'Etat (cf. ATF 138 II 398 consid.
3.9.2; ATF 122 V 6 consid. 2.5.2; ég. TF 2C_749/2021 précité consid. 5.1).
4.
Les requérantes dénoncent encore une atteinte disproportionnée à leur
liberté économique. Elles considèrent que l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal, dans sa
nouvelle teneur, leur imposerait en effet une revalorisation importante des
salaires, alors que seule une partie limitée de leur activité est reconnue
d'intérêt public.
a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté
économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité lucrative privée et son libre
exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée,
exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un
revenu (
ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I
167
consid. 3.1;
135 I 130
consid.
4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les
personnes morales (
ATF 143 II 598 consid. 5.1;
135 I 130
consid. 4.2 et les références citées).
Comme tout droit fondamental, la liberté économique
peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une
base légale (
art. 36 al. 1 Cst.
), repose sur un
intérêt public ou sur la protection d'un droit fondamental d'autrui (
art. 36 al. 2 Cst.
) et soit proportionnée au but visé (
art. 36 al. 3 Cst.
). En particulier, pour être conforme au
principe de la proportionnalité (
art. 36 al. 3 Cst.
),
la restriction doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude),
lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les
effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public (règle de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 137 I 167 consid. 3.6
et les références).
En matière de santé, lorsqu'un prestataire de soins
choisit d'entrer dans le système sanitaire étatique, sa liberté économique est notamment
limitée par l'intérêt public du contrôle des coûts de la santé et par celui des
patients à ne supporter que le coût des prestations qu'ils obtiennent (cf. ATF
140 I 218 consid. 6.3; 138 II 398 consid. 3.9.3 et les références). Il ne peut
pas l'invoquer pour contester que la reconnaissance d'un statut "d'intérêt
public" - dont dépend l'octroi de subventions - soit soumise à des
conditions. Il peut en revanche faire valoir que celles-ci violent la liberté
économique. Tel est le cas si ces conditions ne poursuivent pas un but légitime
d'intérêt public ou ne respectent pas le principe de la proportionnalité (cf.
TF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 consid. 4.3).
b) En l'espèce, les requérantes ne contestent pas
que la norme qu'elles critiquent soit apte à atteindre le but d'intérêt public
consistant à soutenir l'offre de personnel sur le marché du travail du secteur
cantonal de la santé en en supprimant des disparités, en uniformisant et en
relevant pour certains employés les conditions de revenu, dans la perspective
finale d'assurer la fourniture et la qualité des soins. Elles n'affirment pas
davantage qu'une mesure moins incisive aboutirait au même résultat. Elles
soutiennent en revanche que la mesure contestée ne respecterait pas la règle de
la proportionnalité au sens étroit. Elles exposent premièrement que le passage
à la grille salariale de la CCT HRC représenterait pour elles un
coût global très important
, quoique non chiffré en l'état,
coût non intégralement supporté par les tarifs et en tout cas pas par des PIG.
Deuxièmement, nonobstant la possibilité d'exemption aménagée à l'art. 3 al. 1
RCTrLAMal, le respect de l'égalité de traitement de leur personnel, ayant pour
la plupart une activité "mixte" et des conditions de travail
identiques, les contraindrait à adapter la rémunération de tous leurs employés
à celle de la grille de la CCT HRC, y compris la rémunération de ceux dont l'activité
n'est pas directement ou indirectement liée à celle reconnue d'intérêt public.
Troisièmement, cette revalorisation salariale serait d'autant plus
disproportionnée que les mandats de prestations qui leur ont été confiés sont
soumis à des quotas.
Le "coût global très important" dont les
requérantes se prévalent paraît singulièrement vague et flou. Cette affirmation
ne s'appuie sur aucune étude, tendances, estimation, notamment de réduction des
marges bénéficiaires, évaluation de pourcentages, données chiffrées même
approximatives ou énumération de critères. De plus, elle ne tient pas compte d'une
projection concrète de l'effet statique du régime des exemptions pourtant
aménagées par le règlement. La même incertitude règne en ce qui concerne tant
la réalité que la portée de l'effet domino redouté de la bascule salariale se
propageant à la rémunération du personnel œuvrant dans le secteur privé. Enfin,
le facteur aggravant des quotas n'est pas davantage développé.
Dans ce contexte, vu l'importance de l'intérêt
public visé et le statut particulier des requérantes intégrées dans le système
sanitaire étatique, les intérêts économiques privés, non quantifiés et
incertains, des requérantes passent au second plan, si bien qu'il n'y a pas
matière à retenir que l'art. 5 al. 1 RCTrLAMal, dans sa nouvelle teneur,
consacrerait une limitation de leur liberté économique allant au-delà du but
visé et se traduisant par un rapport déraisonnable entre celui-ci et leurs
intérêts privés compromis.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet de la requête, dans
la mesure où elle est recevable. Les frais de justice sont mis à la charge des
requérantes, qui succombent (cf. art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par
renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au
Conseil d'Etat, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel
(cf. art. 55 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
II.
Les frais de justice, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la
charge des requérantes, solidairement entre elles.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2022
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.