vd_omni · GE.2007.0073 · 2007-08-14 · fr

X._______ SA/Service de l'emploi | Décision de facturation des frais de contrôle des chantiers de la construction; constatation de travail illicite (employé non titulaire d'autorisations de séjour et de travail); violation du droit d'être entendu; lorsqu'il n'existe au dossier aucun état détaillé des heures effectuées par les délégués au contrôle, si bien que l'entreprise concernée n'a pu prendre position ni demander des explications à ce sujet, on peut attendre du Service de l'emploi qu'il indique dans sa décision de facturation tous les éléments justificatifs utiles, même si le temps global consacré au contrôle n'apparaît pas a priori comme excessif; annulation de la décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.08.2007 GE.2007.0073

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 août 2007
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Guy
Dutoit, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
X._______ Peintures SA,
à 1._______,
autorité intimée
Service de l'emploi,
à Lausanne.
Objet
Facturation de
frais de contrôle
Recours X._______ Peintures SA c/ décision du Service de
l'emploi du 8 mai 2007 (facturation de frais de contrôle)
Vu les faits suivants
A.
A l'occasion d'un contrôle effectué le 11 avril 2007 sur
le chantier de l’immeuble « 2._______ », à 3._______, deux délégués
au Contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud ont
constaté que la société X._______ Peintures SA, à 1._______, employait A.X._______,
un travailleur étranger en situation irrégulière (non titulaire d’autorisations
de séjour et de travail). A.X._______ n’était de même pas inscrit à l’AVS, ni
auprès de la caisse de compensation de l’employeur. Le contrôle a fait l'objet
le 24 avril 2007 d'un rapport de constat circonstancié de quinze pages,
comportant annexes et photos.
B.
Le 8 mai 2007, le Service de l'emploi a rendu une décision
de facturation des frais de contrôle pour travail illicite. Il a mis à la
charge de la société X._______ Peintures SA, en sa qualité d'employeur, les
frais occasionnés par le contrôle et son suivi administratif pour un montant
total de 956.25 fr. (représentant 12 heures 45 de travail au tarif horaire de
75 fr.). Il a motivé sa décision par le fait que des infractions aux
dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales, relatif à
l’imposition à la source, ainsi qu’à tout type de travail illicite en cas de
récidive, avaient été constatées. Il a été précisé que la facturation des frais
de contrôle était indépendante des mesures administratives et/ou pénales qui
pourraient être prises à l'encontre de l'employeur en fonction des infractions
constatées.
C.
La société X._______ Peintures SA a recouru contre cette
décision le 29 mai 2007 auprès du Tribunal administratif en concluant
implicitement à son annulation ; A.X._______, membre de leur famille, se
serait trouvé en vacances en Suisse et sa tâche se serait limitée à aider
l’entreprise sans rémunération pendant deux jours. Elle conteste les frais représentant
12 heures 45 de travail au tarif horaire de 75 fr. La société X._______ Peintures
SA s’est également opposée à l’amende de 3'000 fr. qui lui a été infligée par
la Commission professionnelle paritaire de la branche plâtrerie et peinture le
4 mai 2007. Une copie du recours a été transmise à cette commission le 26 juin
2007 par le tribunal comme objet de sa compétence. Le 20 juin 2007, le Service
de l’emploi s’est déterminé sur le recours en concluant à son rejet. Il a en
outre informé le tribunal qu’une décision de non-entrée en matière pour une
durée de douze mois sur toute demande de main-d'œuvre étrangère avait été
notifiée à la société X._______ Peintures SA le 12 juin 2007 conformément à
l’art. 55 de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers
(OLE). L’entreprise concernée se trouvait en effet en état de récidive. La
possibilité a été donnée à cette dernière de déposer un mémoire complémentaire,
mais elle n’y a pas donné suite.
Considérant en droit
1.
a) La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp;
RSV 822.11), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006, a notamment pour
but de lutter contre le travail illicite (art. 1
er
al. 2 let. f et
72 LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité
salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al.
1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de
travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou
d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de
travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b)
ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées
des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise
ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires
et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les
personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au
travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus
particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1
er
LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de
l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris
les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs
et entreprises contrôlés. Le règlement d’application de la LEmp adopté le 7
décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le
recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infractions aux
dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition
à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1
er
) ;
le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au
contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).
b) En l’espèce, il est reproché à l’entreprise
recourante d’avoir employé un travailleur étranger non titulaire d’autorisations
de séjour et de travail. La recourante fait toutefois valoir que A.X._______
n’aurait pas été rémunéré pour son activité, se contentant d’apporter son aide
sur le chantier pendant deux jours. Il ressort pourtant du rapport de constat
établi le 24 avril 2007 à la suite du contrôle que B.X._______, responsable de
chantier de l’entreprise recourante, avait indiqué par téléphone au délégué au
contrôle que A.X._______ travaillait à l’essai depuis une semaine sur le
chantier pour le compte de la société. Les allégations formulées dans le
recours sont ainsi inexactes. Il en résulte que le travail est bien illicite au
sens de l’art. 73 LEmp.
c) Lorsque le travail illicite est avéré, le montant
des frais de contrôle ne varie ni en fonction du caractère intentionnel ou non
des infractions commises, ni en fonction du type ou du nombre d’infractions aux
prescriptions légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps
qui a été effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif (cf.
arrêts TA GE.2007.0006 du 28 juin 2007, consid. 2a ; GE.2006.0225 du 28
juin 2007, consid. 2a ; GE.2007.0002 du 25 mai 2007, consid. 2a;
GE.2006.0166 du 28 mars 2007, consid. 4). Dès l’instant où il y a eu
constatation de travail illicite, le recouvrement des frais de contrôle peut ainsi
être exigé.
2.
a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure
des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer
la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1
er
),
le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1
er
LEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le
Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y
compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs
et entreprises contrôlés. La délégation législative accordée au Conseil d’Etat
pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très générale. En
principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante que si
les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont respectés
(ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).
b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution
versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux
dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de
réaliser le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation
étatique spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont
versées en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier
appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se
distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien
particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou
l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre
que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en
prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une
prestation ou un avantage spécifique aux employeurs; ces mesures visent en
effet à lutter contre les distorsions de concurrence entre personnes
appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui ne respecte pas
toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par rapport à ses
concurrents. Selon la législation dans le domaine, la facturation des frais de
contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de prescriptions
légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux amendes, puisque tous les
employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement ceux qui
ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change rien à la
nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de taxes
causales (arrêt TA GE.2006.0225 du 28 juin 2007, consid. 3b).
c) Le principe de la couverture des frais s’applique
aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne reposent pas
sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou lorsque le
législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre que la
contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.
188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le produit
total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime,
l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les
amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188).
d) Le principe de l'équivalence, expression du
principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose
que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de
la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid
3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à
son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et
les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que
l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de
l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation.
S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation
visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir
de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs
pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p.
174 ;ATF 106 Ia 241 consid.
3b p. 244 et 249 consid. 3a p.
253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts: eine Übersicht
über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).
e) Le législateur cantonal prescrit seulement qu’en
cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie
de décision, prélever les frais occasionnés par les contrôles. En l’espèce,
cette autorité a facturé 12 heures 45 de travail effectuées pour le temps total
consacré au contrôle. Il ressort d’une jurisprudence récente du Tribunal
administratif (arrêts précités TA GE.2007.0006 du 28 juin 2007 ;
GE.2006.0225 du 28 juin 2007 ; GE.2007.0002 du 25 mai 2007 ; GE.2006.0166
du 28 mars 2007) que lorsqu’il n'existe au dossier aucun état détaillé des
heures des délégués, si bien que l’entreprise concernée n'a pu prendre position
ni demander des explications à ce sujet, il y avait violation du droit d'être
entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. Selon le tribunal, malgré la
rédaction par le délégué au contrôle d’un rapport de constat circonstancié
comme en l’espèce, et se présentant par ailleurs sous la forme d’un formulaire
préimprimé à remplir, on pouvait attendre du Service de l'emploi qu'il indique
clairement dans sa décision tous les éléments justificatifs utiles, même si le
temps global consacré au contrôle n'apparaissait a priori pas comme excessif.
Il convient ainsi en l’espèce de se conformer à
cette jurisprudence, le dossier ne comportant pas de précisions sur le nombre
d’heures de travail effectuées dans le cadre du contrôle du chantier. Il n’est en
effet pas possible de déterminer si le montant de 956.25 fr. exigé au titre de
frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite apparaît
ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la prestation fournie
par l’Etat, soit si cet émolument administratif correspond au coût effectif du
contrôle réalisé.
f) Enfin, il est rappelé que le tarif horaire de 75
fr. fixé par l’art. 44 al. 2 RLEmp a été jugé par le Tribunal administratif
comme un montant raisonnable, eu égard aux qualifications et connaissances
juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle
(arrêts précités GE.2007.0006 ; GE.2006.0225 ; GE.2007.0002 et
GE.2006.0166, avec les références citées).
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée pour violation du droit d’être
entendu. Au vu de ce résultat, les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat (art. 55 al. 1 LJPA). Au surplus, il n’est pas alloué de dépens à l’entreprise
recourante, qui n’est pas assistée d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l’emploi du 8 mai 2007 est
annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
san/Lausanne, le 14 août 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.