vd_omni · GE.2011.0036 · 2011-10-18 · fr

X. ________/Service de la population (SPOP), Municipalité de Chevilly | Admission d'un recours déposé pour déni de justice. Quand bien même il appartient à la municipalité en tant qu'autorité de recours de statuer sur les questions relatives à la tenue du registre des habitants, l'inaction du SPOP en tant qu'autorité de surveillance équivaut à un déni de justice. Celui-ci aurait en effet dû informer la recourante qu'il n'était pas compétent pour connaître du litige et transmettre la demande correspondante à la municipalité en l'invitant à statuer. En l'espèce, la recourante a vainement tenté de contester la présomption légale instituée par l'art. 9 al. 3 LCH auprès de la municipalité en affirmant que la date retenue par le contrôle des habitants quant à son départ de la commune n'était pas correcte. Face à une telle contestation, la municipalité aurait dû inviter la recourante à collaborer à la constatation des faits puis statuer sur la question. En refusant de procéder ainsi, cette dernière peut également se voir reprocher un déni de justice.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.10.2011 GE.2011.0036

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 octobre 2011
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
M. Alain
Zumsteg, juge;
M. François Gillard, assesseur; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
X._________,
à 1*********,
Autorité intimée
Service de la
population (SPOP),
Autorité concernée
Municipalité de 3*********,
Objet
Contrôle des habitants
Recours X._________ c/ Service de la
population (SPOP) (déni de justice)
Vu les faits suivants
A.
Suite aux difficultés rencontrées lors de son
enregistrement auprès de la Commune d'2*********, X._________ a sollicité une
attestation de départ auprès de son ancienne commune de domicile. Par lettre du
11 novembre 2009, elle s'est adressée à l'administration communale de 3*********
afin de l'informer de son départ au 13 août 2006 tout en la priant de bien
vouloir lui adresser un avis de départ correspondant. Sa première démarche étant
restée sans réponse, X.________ a adressé une seconde, puis une troisième lettre
en ce sens à la Commune de 3******** en date des 25 novembre 2009 et 4 décembre
2009.
Par lettre du 9 décembre 2009, la
Commune d'2********* a informé l’intéressée qu'elle avait reçu une attestation
de départ de la Commune de 3*********, la date retenue étant celle du 1
er
décembre 2009.
B.
Le 16 décembre 2009, X._________ s'est plainte à
l’administration communale 3********* de ce qu'un avis de départ inexact avait
été émis à son insu et remis directement à la Commune d'2*********. Elle
alléguait avoir quitté la Commune de 3********* le 13 août 2006 et sollicitait
en conséquence une rectification en ce sens.
Le 22 décembre 2009, la Municipalité
de 3********* (ci-après la « municipalité ») a fait parvenir un
extrait de la loi sur le contrôle des habitants à l’intéressée en attirant son
attention sur le fait que tout changement d'adresse devait être annoncé dans
les huit jours. Par conséquent, elle a maintenu la date officielle de départ de
3********* au 1
er
décembre 2009. La municipalité a en outre indiqué
que les avis d'arrivée ou de départ ne sont jamais envoyés à l'administré mais
transmis directement entre les services administratifs compétents.
C.
Le 4 février 2010, X._________ s'est à nouveau
adressée à l’administration communale de 3********* en sollicitant une décision
formelle susceptible de recours. Par lettre du même jour, la municipalité a
indiqué avoir suivi la procédure usuelle et invité l’intéressée à en référer
directement au service cantonal compétent en cas de désaccord.
Le 15 mars
2010, X._________ a, à nouveau, sollicité un avis de départ daté du
13 août 2006 auprès de l’administration communale l'invitant, en cas de refus,
à rendre une décision formelle indiquant les voies de recours à sa disposition.
Le 22 mars 2010, la municipalité lui a indiqué que les voies de recours lui
seraient signifiées par le Service de la population (ci-après: le SPOP).
D.
Le 18 mai 2010, X._________ s'est adressée, par
l’intermédiaire de son conseil, au SPOP afin que celui-ci rende "
une
décision formelle pour justifier la date de départ retenue par la Municipalité
du 1
er
décembre 2009
".
Cette demande étant restée sans
réponse, le conseil d’X._________ a interpellé une deuxième fois le SPOP en
date du 11 juin 2010 afin que celui-ci rende une décision formelle en la cause.
En vain.
E.
Par acte du 21 février 2011, X._________, non
assistée, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
d'un recours pour déni de justice dirigé contre le SPOP en concluant
implicitement à ce qu'une attestation de départ de la Commune de 3********* au
13 août 2006 lui soit délivrée.
Dans sa réponse du 8 mars 2011, le
SPOP a indiqué que, suite à une erreur de classement interne, aucune réponse
n'avait été donnée aux correspondances de la recourante des 18 mai et 11 juin
2010. Il indique toutefois que, conformément à l'art. 9 du règlement
d'application de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (RLCH; RSV
142.01.1), les décisions du bureau de contrôle des habitants peuvent faire
l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours suivant leur
communication. Implicitement, il en infère donc qu'il appartient à cette
dernière de statuer en la cause.
Par avis du 10 mars 2011, la juge
instructrice a interpellé la municipalité et invité celle-ci à se déterminer
sur le recours.
Le 29 mars 2011, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle affirme par ailleurs n'avoir jamais reçu
d'annonce de départ de la part de la recourante jusqu'à l'annonce de la Commune
d'2********* de son arrivée en date du 1
er
décembre 2009.
F.
Par décision du 15 avril 2011, la recourante a
été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire limitée à l'exonération des
avances et à l'exonération des frais judiciaires, conformément à sa requête du
8 mars 2011.
G.
Par avis du même jour, la juge instructrice a
encore invité la recourante à produire tout document susceptible d'attester si
et quand elle a avisé le Commune de 3********* de son départ, ainsi que tout
document permettant de vérifier son domicile dans le canton du Valais entre les
années 2006 et 2009.
Le 20 mai 2011, le recourante a
produit nombre de pièces comprenant notamment des notes d'honoraires de médecins
établis en Valais, des attestations de salaire délivrées par des employeurs
sédunois ainsi que diverses factures acheminées à son domicile d'2*********. Sur
cette base, X._________ expose avoir fait de 1********* le centre de son
existence ainsi que de ses relations personnelles et professionnelles dès 2006.
Invitée à présenter des
observations sur la réalité du domicile valaisan de la recourante, la municipalité
a pour sa part indiqué, le 6 juin 2011, qu'elle n'entendait pas remettre ce
fait en question. Elle souligne cependant que la recourante n'a pas officiellement
annoncé son départ dans le délai fixé par la loi.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître (art. 83 de la loi du 12 décembre 1979
d'organisation judicaire [LOJV; RSV.173.01] par renvoi à l'art. 92 al. 1 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Pour
qu'elle s'occupe d'un litige, il faut d'une part qu'une autorité cantonale ou
communale ait rendu une décision administrative, d'autre part que cette
décision puisse faire l'objet d'un recours auprès d'elle et qu'elle ait été
saisie en temps utile et dans les formes prévues par la loi par une personne ou
une autorité ayant qualité pour agir (v. notamment, art. 2, 75, 79, 95 et 99
LPA-VD).
Selon l'art. 74 LPA-VD, applicable
à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD,
« l'absence
de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde
ou refuse de statuer ».
Toute personne a en effet droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Commet un déni de
justice formel l'autorité qui ne statue pas, ou tarde à statuer, sur une
demande qui lui est présentée selon les formes légales, alors qu'elle aurait dû
le faire (ATF 135 I 6 consid. 2.1; 134 I 229 consid. 2.3). Un recours pour déni
de justice suppose donc que l’autorité concernée soit compétente et obligée de
statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2; ATF 124 V 130 consid. 4
p. 133 concernant l'art. 4 aCst).
b) En l'espèce, le recours pour
déni de justice adressé au tribunal de céans est dirigée contre le SPOP. Or, si
l'on s'en tient à l'art. 9 RLCH, ce n'est pas à ce service qu'il appartenait de
rendre une décision formelle dans le cadre du présent litige. Cet article
prévoit en effet qu'en ce qui a trait à la tenue du registre des habitants et
aux différentes requêtes y afférant, les décisions du bureau de contrôle des
habitants peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix
jours. En l'espèce, l'autorité intimée n'était donc pas compétente pour statuer
sur la demande de la recourante, le rôle lui étant dévolu par la loi étant
uniquement celui d'autorité de surveillance (art. 18 de
la loi vaudoise du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants: LCH;
RSV 142.01
).
Cela dit, avant de se tourner vers
le SPOP, la recourante s'est adressée à plusieurs reprises à la municipalité
sollicitant de sa part une décision formelle quant à son départ effectif du
territoire communal. Quand bien même ces différentes demandes ont été adressées
indistinctement à l'administration communale, respectivement au syndic, les
réponses fournies à la recourante ont quant à elles toujours été établies au
nom de la municipalité. Il en va notamment ainsi de la lettre du 22 décembre
2009 par lequel la municipalité confirme le maintien de la date officielle de
départ de la recourante au 1
er
décembre 2009. Cette correspondance
faisant suite à une lettre contestant la date de départ transmise par le bureau
du contrôle des habitants de 3********* à son homologue valaisan (cf. lettre du
16 décembre 2009), on peut légitimement considérer que la recourante a fait
usage des voies de recours prévues par l'art. 9 RLCH. Pour autant, il ne lui a
jamais été possible d'obtenir une décision formelle concernant la date de son
départ de la Commune de 3********* comprenant une motivation et une indication
pertinente de la voie de droit. Au contraire, la municipalité a expressément
renvoyé la recourante à l'autorité cantonale.
En pareilles circonstances, on ne
saurait faire grief à la recourante de s'être adressée au SPOP afin d'obtenir
une décision formelle et de s'être plainte de l'inaction de celui-ci après que
deux lettres de sa part aient été laissées sans réponse. Cette passivité semble
d'autant moins compréhensible en l'espèce que ce service est appelé à
surveiller l'activité des communes en matière de contrôle des habitants selon
l'art. 18 LCH et 8 RLCH. En cette qualité, il appartenait au SPOP d'informer la
recourante qu'il n'était pas compétent pour connaître du litige et de
transmettre la demande correspondante à la municipalité de 3********* en
l'invitant à statuer (cf. art. 3 et 7 al. 1 LPA-VD).
2.
Le recours étant formellement dirigé contre le
SPOP, il reste à examiner si, en sus de l'autorité intimée, il peut également
être reproché un déni de justice formel à la municipalité dans le cadre de la
présente procédure.
a) De jurisprudence constante, il
est reconnu qu'une procédure juridictionnelle administrative puisse être
étendue, pour des motifs d'économie de procédure, à une question en état d'être
jugée qui excède l'objet de la contestation. Il est toutefois exigé que la
question à traiter soit très étroitement liée à l'objet initial du litige de
sorte que l'on puisse parler d'un état de fait commun et que l'administration
se soit exprimée à ce sujet dans un acte de procédure au moins (ATF C 22/06 du
5 janvier 2007, consid. 3.2 et les références citées). Ces conditions doivent
être considérées comme remplies en l'espèce dés lors que la municipalité,
compétente pour connaître du litige sur le fond, a été appelée dans la présente
procédure et a pu se déterminer sur le recours.
b)
Dep
uis
l'entrée en vigueur (échelonnée entre le
1
er
novembre 2006 et le 1er janvier 2008) de la loi fédérale du 23
juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres
officiels de personnes (loi sur l'harmonisation de registres, LHR; RS 431.02),
les registres cantonaux et communaux des habitants ne sont plus seulement régis
par le droit cantonal et communal (en l'occurrence la LCH et son règlement
d'application : RLCH), mais également par ladite loi (art. 2 al. 2 lettre
a LHR) ainsi que par l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 novembre 2007 sur
l'harmonisation de registres (OHR; RS 431.021). L'harmonisation devait être
achevée au plus tard le 15 janvier 2010 (art. 28 al. 1 OHR ; ATF 2C_478
& 572/2008 du 23 septembre 2008).
c)
Selon
l'art
. 1 LCH, le contrôle des habitants des communes
est destiné à fournir aux administrations publiques les renseignements dont
elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu d'établissement ou de
séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le territoire communal
(al. 1).
L'art. 5 LHR dispose que les registres
doivent contenir des données actuelles, exactes et complètes par rapport à
l'ensemble des personnes visées.
Le bureau de contrôle des habitants
a notamment pour tâche de recevoir les déclarations d'arrivée et de départ
(art. 17 al. 1 ch. 1 LCH) et de délivrer aux personnes qui en justifient le
besoin des attestations d'établissement ou de séjour (art. 8 al. 1 RLCH). Selon
l'art. 6 LCH, celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la durée du
séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu d'annoncer sans délai son
départ et sa destination. Sauf dispense accordée par le préposé pour de justes
motifs, les personnes astreintes aux déclarations sont tenues de se présenter
personnellement au bureau de contrôle des habitants (art 1 al. 1 RLCH). Le
respect de ces dispositions est sanctionné par une amende de vingt à deux mille
francs (art. 24 al. 1 LCH).
d) Comme le tribunal de céans a eu
l'occasion de le rappeler à plusieurs reprises (GE.2008.0087 du 28 mai
2008 ; GE.2006.0004 du 6 juillet 2006; GE.2006.0060 du 5 juillet 2006;
GE.2005.0047 du 26 août 2005; GE.1997.0015 du 4 juin 1997), la question de
l'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune doit être
distinguée de celle de la détermination de son domicile, cette inscription
n'emportant pas un changement de domicile. Le rôle du contrôle des habitants
est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales
et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines
tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire
communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en
séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le
domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour. Alors que le
premier est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières
sur le statut d'une personne, les seconds sont des notions de police, et plus
précisément de cette partie de la police qui traite de la résidence des
personnes. Ils désignent la résidence policièrement régulière d'une personne en
un certain lieu (Aubert, Droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, pp
69-700, n
os
1964 à 1966). Si le domicile, d'une part,
l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en rapport étroit, ils ne
coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile lui-même peut répondre à des
définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des
conséquences (domicile civil, fiscal politique, d'assistance, etc.). La
constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne
est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle seule, l'un de ces domiciles.
Elle constitue tout au plus un indice pour la détermination de ceux-ci (ATF 102
IV 162 = JdT 1977 IV 108; RDAF 1984 p. 497). Il est toujours possible de
prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son domicile n'est
pas au lieu où on est considéré comme établi (GE.2005.0047 précité et les
références).
Inversement il est possible de conserver son
domicile en un certain lieu, alors qu'on n'y réside plus (v. art. 24 CC ;
GE.2008.0087 précité).
e) L’art. 9 al. 3 LCH dispose
qu’une personne est réputée établie à l’endroit où le contrôle des habitants a
procédé à son inscription en résidence principale ; à défaut d’une telle
inscription, l’endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de
résidence principal) est déterminant. Il ne peut y avoir qu’un lieu
d’établissement. La présomption de l’art. 9 al. 3 LCH n'est pas irréfragable:
personne ne peut prétendre s'établir quelque part où il ne réside pas,
simplement en y étant inscrit. Elle ne s'appliquera donc pas s'il est prouvé
que l'intéressé ne séjourne pas à l'endroit où sont déposés ses papiers
(GE.2008.0087 précité relatif à l’art. 9 al. 2 LCH dans son ancienne teneur et
réf.).
L’art. 3 LHR définit la commune
d'établissement comme celle dans laquelle une personne réside, de façon
reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y
avoir le centre de ses intérêts personnels. Une personne est réputée établie
dans la commune où elle a déposé le document requis. Elle ne peut avoir qu'une
commune d'établissement (art. 3 lettre b 1ère phr. LHR).
La commune de séjour est celle dans
laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention d'y vivre
durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou répartis
sur une même année; il s'agit notamment de la commune dans laquelle une
personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou se trouve placée dans un
établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention
(art. 3 lettre c LHR). Ces définitions de l'établissement et du séjour
s'appuient sur la notion de domicile au sens du droit civil ainsi que sur la
pratique des cantons et des communes (Message du Conseil fédéral du 23 novembre
2005 concernant l'harmonisation de registres officiels de personnes, FF 2006 p.
439 ss, 469 ;
ATF 2C_478 & 572/2008 du 23
septembre 2008
).
f) En l’occurrence, quand
bien même la recourante affirme s'être établie en Valais dès 2006, ce n'est
qu'entre 2008 et 2009 - lorsqu'elle s'est trouvée apparemment confrontée à
divers problèmes d'ordre administratif - qu'elle a pris l'initiative de
s’annoncer officiellement en Valais. Faute de ne pouvoir être enregistrée à 2*********
en l'absence d’un document attestant de son départ de 3*********, elle a
informé, en date du 11 novembre 2009, le bureau du contrôle des habitants compétent
de son changement de domicile et sollicité l'établissement d'un avis
correspondant. Ce faisant, en signalant son départ plus de trois ans après les
faits, la recourante n’a pas respecté l'art. 6 LCH, lequel dispose que celui
qui cesse de résider dans une commune est tenu d'annoncer
sans délai
son
départ et sa destination (cf. art. 6 LCH).
Se fiant à la date de la
déclaration d’arrivée de la recourante en Valais, l’autorité communale
compétente de 3********* a retenu le 1
er
décembre 2009 en tant que
date de départ de la recourante de ladite commune. Cette dernière a cependant
contesté cette décision en alléguant un départ en 2006.
Or la municipalité n’a pas pris
position sur cette contestation. Certes, l’inscription d’arrivée dans la
Commune d’2********* au 1
er
décembre 2009 permet de présumer de la
date du départ de cette dernière de la Commune de 3*********. La municipalité
pouvait ainsi se fonder sur cette présomption en l’absence d’autres éléments
probants. Toutefois, à partir du moment où cette date de départ était contestée
devant elle, la municipalité aurait dû inviter la recourante à collaborer à la
constatation des faits dont elle entendait déduire un droit (art. 30 al. 1
LPA-VD) puis statuer ensuite sur la question. Ce d'autant plus que
l'administration communale savait que la recourante et sa famille ne venaient
plus qu'occasionnellement à 3********* pour relever leur courrier (cf. réponse
du contrôle des habitants à la lettre du Tribunal de l'Entremont du 8 mai
2009). Cela étant, c'est bien à la recourante qu'il appartient de démontrer la
date effective de son changement de domicile. Cette dernière ne saurait dès
lors se borner à alléguer qu'elle réside à 2********* depuis l'âge de sa
majorité si elle entend remettre en question la présomption établie par l’art.
9 al. 3 LCH. En effet, la fin du domicile légal de l’enfant sous autorité
parentale n'emporte pas nécessairement une modification du lieu d'établissement
au sens de la loi sur le contrôle des habitants, lequel dépend de circonstances
de fait, soit du lieu où l'intéressée réside effectivement et, si elle réside
en plusieurs endroits, des liens plus ou moins étroits qu'elle entretient avec
eux.
Selon la jurisprudence,
l’inscription d’une personne au contrôle des habitants affecte ses droits et
obligations, de sorte qu’il s’agit d’une décision administrative susceptible de
recours (GE.2006.0060 et GE.1997.0015 précités). En refusant de statuer sur
cette contestation, l’autorité communale a commis un déni de justice et il
convient en conséquence de lui renvoyer la cause pour décision après complément
d’instruction.
3.
Il résulte
des c
onsidérants qui précèdent que le recours doit être admis et le
dossier renvoyé à la Municipalité de 3********* comme objet de sa compétence. Cette
dernière est par conséquent invitée à statuer sur la date exacte à laquelle la
recourante a quitté la commune et à ordonner, le cas échant, la rectification
des données figurant au contrôle des habitants. En principe, l'émolument de
justice est mis à la charge de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD),
en l'occurrence le SPOP, voire la Commune de 3*********. Au vu de l'art. 52 al.
1 LPA-VD, des frais de procédure ne peuvent être exigés de l'Etat. Dès lors que
le SPOP a omis, en tant qu'autorité de surveillance, de transmettre le dossier
à la municipalité en lui rappelant ses obligations, il se justifie de laisser les
frais à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le dossier de la cause est transmis à la
Municipalité de 3********* afin qu'elle statue sur la date exacte à laquelle la
recourante a quitté la commune et ordonne, le cas échéant, la rectification des
données figurant au contrôle des habitants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 18 octobre 2011
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.