vd_omni · AC.2020.0009 · 2021-03-15 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Lutry | Refus d'autoriser la modification du matériau des balustrades du rez-de-chaussée, en se fondant uniquement sur le préavis de la Commission consultative de Lavaux opposée aux garde-corps en verre. La décision ne cite aucune disposition réglementaire ou légale pour justifier son refus; alors que la municipalité avait émis un préavis favorable, elle n'a pas expliqué pourquoi elle avait suivi le préavis négatif de la Commission, dont l'avis n'est pas contraignant. Recours admis et dossier renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2021 AC.2020.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 mars 2021
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et
Mme Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
******** représenté par A.________,
Autorité intimée
Municipalité de Lutry
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Lutry du 12 décembre 2019 refusant de leur délivrer
l'autorisation relative au projet de modification des balustrades extérieures
de leur villa sise sur la parcelle n° 5866 (CAMAC n° 174444).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 5866 de la commune de
Lutry. D'une surface de 1'700 m
2
, ce bien-fonds supporte une
villa. Il est affecté en zone d'habitation II par le plan d'affection (zones)
de la commune de Lutry, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987; la
zone en question est régie par le Règlement sur les constructions et
l'aménagement du territoire approuvé préalablement par le département compétent
le 1
er
juin 2005 (ci-après: le RCAT). Cette parcelle se situe en
outre dans le périmètre du plan de protection de Lavaux.
La villa sise sur la parcelle n° 5866, qui compte
deux niveaux, comporte deux balcons à l'étage bordés chacun de garde-corps
métalliques à barreaudage vertical sur une vingtaine de mètres. Un garde-corps
identique prolonge également la terrasse du rez-de-chaussée sur une longueur de
quelques trente mètres. La Commission consultative de Lavaux a rendu un préavis
favorable le 13 juillet 2015, prenant notamment acte de la réduction des
surfaces vitrées au premier étage. Cette construction a fait l'objet d'un permis
de construire n° 6065 délivré le 8 février 2016 et entré en force.
B.
A une date indéterminée, A.________ a déposé auprès de la Municipalité
de Lutry une demande d'autorisation relative à une modification des balustrades
extérieures de sa villa. Les garde-corps du rez-de-chaussée et de l'étage, autorisés
en barreaudage métallique, devaient ainsi être modifiés en verre transparent.
Le dossier comporte un courriel du 13 septembre 2019
dans lequel le service Aménagement du territoire communal répondait ce qui suit
à l'architecte de A.________:
"Le dossier E-5971 étant
situé dans la zone de protection Lavaux le changement de matériau pour les
barrières et garde-corps en verre serait admissible d'un point de vue
réglementaire et une demande de permis de construire complémentaire, pas
fondée.
Toutefois, il est nécessaire au vu
de l'impact paysager que ces modifications peuvent engendrer, de consulter la
Commission Lavaux avec un dossier de plans et/ou un photomontage.
(..)"
Le 7 octobre 2019, la Commune de Lutry a adressé un
formulaire à la Commission consultative de Lavaux en soulignant qu'elle était
favorable au projet, qui était conforme au règlement communal.
Le 4 novembre 2019, la Commission consultative de Lavaux
a rendu le préavis n° 35/2019 suivant:
"La Commission formule la
remarque suivante:
1. Elle tient à rappeler qu'elle
est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le
paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors
être trouvées."
C.
Par décision du 12 décembre 2019, la municipalité a refusé de délivrer
l'autorisation sollicitée relative au projet de modification des balustrades
extérieures de la villa de A.________, en se fondant uniquement sur le préavis
négatif rendu par la Commission consultative de Lavaux.
D.
Par actes du 6 et 10 janvier 2020, A.________ et B.________ ont recouru
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre cette décision dont ils demandent implicitement la réforme en ce sens
que l'autorisation est délivrée. Ils ont essentiellement fait valoir que de
nombreuses villas voisines disposaient de balustrades avec garde-corps en
verre, similaires à celles qu'ils désiraient implanter sur leur construction.
Dans sa réponse du 6 février 2020, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le 4 décembre 2020, l'autorité intimée s'est encore
déterminée en renvoyant à un courrier du même jour produit dans le dossier
connexe AC.20200.0007 traitant d'un objet similaire sur la parcelle contiguë
n° 5726. La lettre concernée, qui se référait à des photographies
produites par la recourante dans le dossier connexe précité, est ici
reproduite:
"-
Pièce n° 3
– Photos
villa 1 (parcelle n° 4127, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 29 août 2016 (n° 6101) présentent
des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a
modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 2 (parcelle n° 4124, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyées les 21 juillet 1993 (n° 4593:
construction villa + garage enterré) et 3 octobre 2011 (n° 5818:
transformations intérieures + véranda) ne présentent pas de garde-corps en
verre. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
Pour la bonne forme, nous
rappelons toutefois que cette villa a été construite antérieurement à l'entrée
en vigueur le 1
er
juillet 2012 de la modification de la loi sur le
plan de protection de Lavaux, modification ayant institué la création de
Commission consultative de Lavaux (CCL).
-
Pièce n° 3
– Photos villa 3 (parcelle n° 4115, route ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 24 novembre 2008 (n° 5621:
démolition partielle, transformation et agrandissement bâtiment + création
garage enterré) et 18 septembre 2009 (n° 5621 B): enquête complémentaire pour
modification du projet) présentent effectivement des garde-corps en verre.
Les autorisations de construire
ayant été délivrées antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la
CCL n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 4 (parcelle n° 32, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 13 avril 2015 (n° 6012:
construction villa), 25 juillet 2016 (n° 6012 B: enquête complémentaire pour
aménagement logement + cabinet médical), 29 janvier 2018 (n° 6012 C: enquête
complémentaire pour modification implantation + nombre logements) et 29 octobre
2018 (n° 6012 D: enquête complémentaire piscine) présentent des garde-corps à
barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette
solution.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 5 (parcelle n° 5677, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 23 août 2004 (n° 5336)
présentent effectivement des garde-corps en verre.
L'autorisation de construire ayant
été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL
n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 6 (parcelle n° 4117, route ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 8 juin 2009 (n° 5657)
présentent des garde-corps en matériau non précisé (mais pouvant être en
verre).
L'autorisation de construire ayant
été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL
n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), les villas bénéficient de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 7 (parcelle n° 5867, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 14 juillet 2014 (n° 5971)
présentent, au niveau de la
grande
terrasse du rez, des garde-corps à
barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette
situation.
La photo annexée au recours
illustre un garde-corps en verre protégeant une terrasse de
moindre ampleur
,
à l'étage, ayant reçu l'aval de la CCL (séance du 14 février 2014).
-
Pièce n° 3
- Photos villa 8 (parcelle n° 5866, chemin
********)
La modification des garde-corps
fait l'objet du recours de C.________ et D.________ (AC.2020.0009 PL/[…]), en
cours d'instruction.
-
Pièce n° 15
(nouvelle parcelle n° 5856, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 11 juillet 2016 (n° 6068:
construction villa) et 22 octobre 2018  (n° 6068 B: enquête complémentaire
pour modification hauteur) présentent des garde-corps à barreaux verticaux.
Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée."
La parcelle n° 5866 est contiguë, au sud-ouest,
à la parcelle n° 5726, propriété de C.________ et sur laquelle est érigée
une villa qui a été autorisée par permis de construire n° 5971 délivré le
14 juillet 2014. Cette villa comporte, au rez-de-chaussée, des garde-corps
métalliques à barreaudage vertical réalisés conformément au permis de
construire; le refus d'autoriser leur remplacement par des garde-corps en verre
transparent fait l'objet de la procédure parallèle AC.2020.0007.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Les recourants contestent le bien-fondé de la décision entreprise.
a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
Sur le plan cantonal, l'art. 103 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface
ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou
l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir
été autorisé.
Selon l'art. 68a al. 1 du règlement du 19 septembre
1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), tout projet de
construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité qui avant de
décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime
importance au sens de l'art. 68a al. 2 RLATC, s'ils ne portent pas atteinte à
un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage,
des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments
historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins
et enfin s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.
b) L'art. 109 al. 1 LATC, précisé par les art. 72 à
72c RLATC, dispose qu'une demande de permis doit être mise à l'enquête publique
par la municipalité pendant trente jours. Selon l'art. 111 LATC toutefois, la
municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime
importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d al. 1 RLATC dresse une liste
exemplative de tels objets, soit notamment les constructions et installations
de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité
professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture. Encore faut-il
cependant, toujours à teneur de l'art. 72d al. 1 RLATC "
qu'aucun
intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas
susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en
particulier à ceux des voisins
". L'art. 72d al. 4 RLATC précise encore
que sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'art. 68a du
règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de
construire.
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que
l'installation litigieuse est soumise à autorisation de construire, mais
qu'elle peut être dispensée d'enquête publique. Les recourants font cependant
valoir que le remplacement du matériau (barreaudage métallique) du garde-corps
de la terrasse du rez-de-chaussée ainsi que des balcons de l'étage par du verre
transparent doit être autorisé dès lors que de nombreuses villas voisines
disposent de balustrades avec garde-corps en verre, similaires à celles qu'ils
souhaitent implanter sur leur construction.
L'autorité intimée confirme que l'ouvrage litigieux
n'est pas contraire au règlement communal. Cela étant, comme il est situé à
l'intérieur du périmètre régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de
protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43), cette installation devait à ce
titre être soumis à l'examen de la Commission consultative de Lavaux, son
aspect étant susceptible d'altérer le site.
2.
a) La Commission consultative de Lavaux a été instaurée par la
modification du 29 novembre 2011, entrée en vigueur le 1
er
juillet
2012, de la LLavaux. Le nouvel art. 5a al. 3 LLavaux prévoit ce qui suit:
"Préalablement à leur mise à
l'enquête publique, la municipalité ou les départements compétents soumettent à
l'examen de la commission tous projets de construction, de reconstruction et de
transformation, à l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent
pas le site."
L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil
d'État précise ce qui suit à ce sujet (Bulletin de Grand Conseil, législature
2007–2012, Tome 22 Conseil d'État, page 325) :
"L'avis de la commission ne
lie ni l'administré, ni l'administration. Il ne constitue pas une décision
susceptible de recours et les parties n'ont pas droit à être entendues par la
commission. L'avis de la commission doit faire partie du dossier pouvant être
consulté par les intéressés dans le cadre des procédures d'enquête publique des
projets. L'avis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision
doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence et expliquer
pourquoi elle s'en écarte ou le suit."
La délivrance d'un permis de construire sans que la
Commission consultative ait été préalablement saisie constitue une violation de
l’art. 5a LLavaux qui justifie l'annulation du permis de construire (arrêt
AC.2012.0364 du 10 février 2014, consid. 3).
b) En l'espèce, la Commission consultative de Lavaux
a été consultée conformément à l'exigence posée à l'art. 5a LLavaux et a rendu
le préavis négatif suivant:
"La Commission formule la
remarque suivante:
1. Elle tient à rappeler qu'elle
est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le
paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors
être trouvées."
Selon la décision attaquée, l'autorité intimée a
refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en se référant – exclusivement – à
la remarque de la Commission consultative de Lavaux. Il se pose dès lors la
question de savoir si elle était fondée à rendre cette décision négative, sans
plus ample motivation.
3.
a) La contestation d'une décision suppose que celle-ci comporte une
motivation prenant en compte tous les éléments déterminants. L'art. 42 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36)
dispose que la décision doit notamment indiquer les règles juridiques et les
motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c). Ce devoir de motivation est
également déduit du droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. La
jurisprudence impose ainsi à l'autorité de motiver sa décision, afin que le
justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et
exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences,
l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et
sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause
(ATF 143 III 65 consid. 5.2 p. 70). Dès lors que l'on peut discerner les motifs
qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est
respecté (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565).
b) Or, en l'occurrence, la décision municipale ne
cite aucune disposition réglementaire ou légale pour justifier le refus
d'octroyer l'autorisation requise. La municipalité n'a en tout cas pas retenu
que la construction litigieuse était de nature à compromettre l'aspect ou le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue au sens de
l'art 24. RCAT ou de l'art. 86 LATC. Au contraire, elle a même émis un préavis
favorable au projet à l'intention de la Commission consultative de Lavaux. Tout
en reconnaissant que le projet litigieux était conforme au règlement communal,
la municipalité a rendu une décision négative en se limitant à se référer à la
remarque contenue dans le préavis de la Commission consultative de Lavaux, sans
toutefois expliquer pourquoi elle suivait ce préavis. L'autorité intimée est
partie de l'idée – fausse – que ce préavis était juridiquement contraignant et
qu'elle n'avait aucune marge de manœuvre. Comme on l'a vu plus haut, si le
préavis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision doit en
tenir compte dans la pesée des intérêts en présence, la municipalité doit
néanmoins expliquer pourquoi elle le suit. Elle ne peut pas faire l'économie de
procéder à une appréciation complète des circonstances. Certes, il n'est pas
contesté que les garde-corps en verre constituent des objets de minime
importance susceptibles d'avoir un impact sur le paysage. Mais encore faut-il
qu'ils altèrent le site pour qu'ils soient interdits. La municipalité n'indique
pas quelle est la surface vitrée maximale des garde-corps extérieurs pouvant
être autorisée, ni à quels endroits du bâtiment ils peuvent être installés. Il
ne faut pas perdre de vue que la villa des recourants se trouve dans le
"territoire d'agglomération II" au sens de l'art. 21 LLavaux qui, contrairement
à l'art. 19 LLavaux régissant "le territoire de centre ancien de bourgs",
ne pose pas d'exigences particulières en matière de style des façades,
ornementations, harmonie des teintes et nature des matériaux mis en œuvre.
D'ailleurs, il résulte des photographies versées au dossier que l'environnement
bâti est composée de plusieurs bâtiments modernes déjà munis de garde-corps en
verre, parfois importants. Contrairement à ce qui a été suggéré par la Commission
consultative de Lavaux, la municipalité n'a pas proposé aux recourants d'autres
solutions (par exemple, la pose de plaques en verre non réfléchissant ou
teinté) permettant une meilleure intégration dans le site.
Le recours doit partant être admis pour ce motif et
il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner le grief relatif à l'égalité de
traitement soulevé par les recourants.
4.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours, d'annuler la
décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle
rende une nouvelle décision, après avoir procédé à une pesée des intérêts en
présence et à une appréciation complète des circonstances locales, au regard
notamment de l'art. 86 LATC et de l'art. 24 RCAT.
Vu l'issue du litige, il se justifie de statuer sans
frais ni dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 12 décembre 2019 par la Municipalité de Lutry est annulée
et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 15 mars 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.