vd_omni · AC.2006.0057 · 2007-03-30 · fr

Schlaepfer, Schlaepfer/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de et à | En matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération un intérêt public important ou des principes régissant l'aménagement du territoire ou encore des intérêts privés qui entrent en ligne de compte. En l'espèce, l'intérêt public visant à permettre le raccordement d'une douzaine de parcelles au système d'épuration l'emporte sur l'intérêt privé des recourants à ne pas raccorder leur construction, dont les eaux usées ne sont pas traitées de manière conforme à la législation fédérale sur la protection des eaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.2007 AC.2006.0057

F
CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 mars 2007
Composition
M. Eric Brandt,
président ;
M. Bernard Dufour  et M. Olivier
Renaud, assesseurs ; Mme Séverine Rossellat, greffière.
Recourants
1.
Daniel Schlaepfer,
à Lausanne,
représenté par Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,
2.
Erika Schlaepfer,
à Lausanne,
représentée par Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement,
représenté par Service des eaux, sols et assainissement,
à Lausanne
.
Autorité concernée
Municipalité de et à,
Forel
Objet
Protection de l'environnement. Collecteur d'eaux usées.
Recours Daniel et Erika Schlaepfer c/ décision du
Département de la sécurité et de l'environnement du 6 mars 2006 (projet
d'extension du réseau des canalisations publiques)
Vu les faits suivants
A.
Erika et Daniel Schlaepfer, domiciliés à Lausanne, sont
propriétaires à parts égales de la parcelle n°426 du cadastre de la commune de
Forel dans le secteur nommé « En Praz Palex » ; situé dans une
zone agricole, ce bien-fonds supporte un petit bâtiment d’habitation ECA 545.
B.
a) La Municipalité de Forel (ci-après : la
municipalité) a étudié un projet d’assainissement des eaux usées du secteur
« Le Pigeon-La Capetannaz » sur la commune de Forel. Le collecteur
projeté constitue une extension du réseau existant d’évacuation des eaux usées
de la commune ; il est composé d’un collecteur principal d’une longueur de
1’515 mètres, d'une conduite de refoulement de 378 mètres et de deux
collecteurs secondaires, l'un de 183 mètres desservant les parcelles 449 et 476
et l'autre de 123 mètres pour les parcelles n°1’267 et 426.
b) Le tracé de ce collecteur longe, depuis la
route cantonale n°758, une route communale et dessert ainsi une douzaine de
parcelles, traversant successivement du nord au sud les secteurs « Le
Pigeon », « Les Cheneveyres », « En Chaufferossaz »,
« La Capetannaz » et « En Praz Palex » . Le tracé
projeté passe au nord-ouest de la parcelle n°551 (propriété de Jean-Pierre Bovet
supportant les bâtiments ECA 147 et 726), au sud-est  de la parcelle n°472
(propriété de Jean-François Pauly supportant les bâtiments ECA 150 et 151), au
nord-ouest de la parcelle n°554 (propriété de l’hoirie Palaz supportant un
bâtiment ECA 149), au sud-est de la parcelle n°477 (propriété de Jacques Pauly
supportant les bâtiments ECA 152, 153 et 154), au sud-est des bâtiments ECA
155, 156 a et b, 744 et 1006 sis sur la parcelle n°478 (propriété de Bernard
Chollet), au sud-ouest de la parcelle n°476 (également propriété de Bernard
Chollet et supportant un bâtiment ECA 158), à l’est des parcelles n°1’626 et
n°430 (respectivement propriété de Madeleine Pont supportant le bâtiment ECA
160 et propriété de Hans Deutsch supportant les bâtiments ECA 161, 162 et 163),
à l’est de la parcelle n°425 (propriété de Pierre Schlunegger supportant les
bâtiments ECA 757 a et b, 758, 759 et 949), à l’est des parcelles n°1’343 et 1’267
(propriétés de Jean-Marc et Arlette Rothenbühler supportant les bâtiments ECA
164, 168 et 958), à l’est de la parcelle n°426 (propriété de Daniel et Erika
Schlaepfer supportant le bâtiment ECA 545) et de la parcelle n°418 (propiété de
Jean-Philippe Blondel supportant des bâtiments ECA 172, 173 et 430). Une
conduite de refoulement d’environ 378 mètres est également prévue. Ce projet a
notamment soulevé l’opposition des époux Schlaepfer le 23 septembre 2005.
c) Le projet de construction du collecteur a été
mis à l'enquête publique du 26 août au 26 septembre 2005. Daniel et Erika
Schlaepfer se sont opposés au projet par lettre du 23 septembre 2005 ; ils
doutaient que la commune puisse compléter le réseau des canalisations publiques
avant l'entrée en vigueur du plan général d'évacuation des eaux. Ils
demandaient d'une part, des assurances sur la dispense de l'obligation de se
raccorder en l'absence de travaux de transformation du bâtiment existant et, d'autre
part, que l'embranchement jusqu'en limite de propriété soit d'ores et déjà
réalisé afin de permettre un éventuel raccordement futur. La municipalité a
entendu les opposants le 30 novembre 2005 et elle a transmis le dossier au
Service des eaux sols et assainissement (ci-après : le SESA) le 7 décembre
2005 en vue de son approbation par le Département de la sécurité et de
l'environnement (ci-après : le département), en proposant de lever
l'opposition. Le SESA a encore entendu les opposants le 9 février 2006 lors
d'une séance sur place avec les représentants de la municipalité. Le 6 mars
2006, le département a levé l’opposition des époux Schlaepfer au projet
d’assainissement des eaux usées du secteur « Le Pigeon-La
Capetannaz » sur la commune de Forel et il a approuvé les plans et le
tracé du collecteur d'eaux usées projeté.
C.
a) Contre cette décision, les époux Schlaepfer ont déposé
un recours le 27 mars 2006 auprès du Tribunal administratif. En substance, ils
prétendent que l’extension du réseau existant ne repose sur aucun plan général
d’évacuation des eaux. Ils concluent à l’annulation de la décision attaquée et
à la constatation que le projet en cause ne peut pas être réalisé.
b) Le SESA s’est déterminé le 20 avril 2006 sur
le recours. Il expose que le projet de collecteur permettra l’épuration de
plusieurs habitations hors zone constructible, y compris celle des recourants
dont les eaux usées ne sont pas traitées de manière satisfaisante. Il signale
que le Canton de Vaud subventionne ce projet au taux de 37% du coût des travaux
communaux. Il relève que des cas de pollution des eaux dans le secteur concerné
ont été constatés. Il rappelle qu’un plan général d’évacuation des eaux (PGEE)
de la commune de Forel est actuellement en cours d’élaboration et il souligne
encore que les communes ont l’obligation d’organiser la collecte, l’évacuation
et l’épuration des eaux sur leur territoire. Il conclut au rejet du recours.
c) La municipalité a fait part de ses
observations le 10 mai 2006. Elle confirme qu’un PGEE est en cours
d’élaboration et elle rappelle notamment l’existence d’un plan à long terme des
canalisations (PALT) approuvé par le Conseil d’Etat en 1989. Elle conclut
implicitement au rejet du recours.
D.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 19
décembre 2006 en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience
comporte les précisions suivantes :
Le bâtiment construit sur
la parcelle 426 présente une surface au sol d’environ 40m
2
. Il n’est
pas équipé d’une isolation thermique ce qui le rend inhabitable en hiver ;
la fréquence d’utilisation de ce logement est d’environ 45 jours par an. Une
citerne récoltant les eaux de pluie a été aménagée et les panneaux solaires ont
récemment été remplacés par l’électricité. La possibilité d’agrandir ce
bâtiment est subordonnée par les services de l’Etat à l’obligation de se
raccorder aux équipements publics (canalisations, etc.) ce que le recourant ne
souhaite pas. La commune de Forel prend en charge les coûts de construction du
collecteur principal, des collecteurs secondaires et de la conduite de
refoulement ; l’option de financer un tel projet - y compris pour les
zones agricoles - résulte d’un choix politique. Seul le coût du raccordement
privé estimé à 6'780.- serait à la charge de Daniel Schlaepfer. Il faut ajouter
à ce montant la taxe de raccordement (1% de la valeur ECA, soit 1'200.-) et les
taxes d’épuration estimées à 270.- par année sans TVA.
Le recourant déclare
produire 3m
3
d’eaux grises par année et 21kg d’excréments qu’il
utilise pour composter son jardin. Selon les représentants du SESA, la
production d’eaux grises évacuées dans le milieu naturel ne garantit pas la
protection des eaux et donc justifie de raccorder le bâtiment au collecteur. De
plus, la comparaison faite par le recourant entre son compostage et l’épandage
des bouses de vaches ne semblerait pas pertinente : les excréments humains
comporteraient une plus grande nocivité.
S’agissant du tracé du
collecteur, le projet a été établi en prenant en compte la route et la
situation des bâtiments à raccorder. Aussi la configuration des lieux ne
permettrait pas d’alternatives pour l’implantation de la station de relevage.
Par ailleurs, le projet permettra le regroupement de la ligne téléphonique et
de l’électricité dans la même fouille du collecteur. Le recourant estime au
contraire qu’il existe d’autres solutions permettant un écoulement gravitaire
sans station de relevage et que l’étude n’aurait pas été menée de manière
suffisamment sérieuse.
Le conseil du recourant
insiste sur le fait que la commune ne dispose ni d’un plan à court terme des
canalisations, ni d’un plan général d’évacuation des eaux (PGEE) et que le
projet de collecteur ne pourrait être approuvé sans que la planification de
niveau supérieur à l’échelle de la commune ne soit adoptée. Les représentants
de la municipalité précisent que le plan à court terme ne se fait plus mais que
le PGEE doit effectivement être adopté ; mais l’établissement d’un tel
plan nécessite un diagnostic de la situation actuelle et la mise en place d’une
planification générale en collaboration avec les autorités cantonales et prend
un certain temps. Les travaux d’établissement du PGEE sont en cours mais il
devra encore être mis à l’enquête publique et pourra par conséquent faire
l’objet d’opposition le cas échéant. La commune souligne que le projet de
collecteur ne compromet pas le PGEE, qui prévoit d’équiper plusieurs autres
secteurs agricoles d’un collecteur.
La zone de protection des
eaux se situe au nord du territoire communal et protège 3 sources
publiques. Le périmètre concerné par le recours ne comprend que des
sources privées et ne comprend pas de zones de protection des eaux. S’agissant
du lac de Bret situé sur la commune de Puidoux, il est alimenté par dérivation
par la rivière « le Grenet » et ne possède pas de sources propres. La
parcelle du recourant ne fait pas partie du bassin versant du lac de Bret.
Le tribunal procède à
l’inspection locale en présence des parties. Il constate qu’une citerne de
collecte des eaux de pluie ainsi qu’une fosse septique ont été aménagées sur la
parcelle en cause. Puis il se déplace à l’intérieur de l’habitation et constate
qu’elle constitue un logement de taille modeste et sans isolation. Le tribunal
se rend ensuite à l’emplacement des toilettes en plein air  et le
recourant explique le système de compostage de celles-ci. Finalement, il se
déplace au sud de la parcelle pour localiser le lieu d’implantation prévu pour
la station de relevage.
d) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer  sur le compte-rendu de l'audience. La municipalité a précisé le 17
janvier 2007 que le projet d’assainissement concerne des anciennes
exploitations agricoles pour lesquelles le raccordement a été exigé par le SESA.
Les recourants ont fait part de leurs observations le 18 janvier 2007 ; ils
ont notamment relevé que l’installation électrique n’avait pas remplacé mais
complété les panneaux solaires. Le SESA s’est déterminé le 19 janvier 2007 sur
le compte-rendu ; il signale que les plans régionaux et généraux
d’évacuation des eaux (PGEE) remplacent les plans des canalisations à long
terme (PALT) et à court terme (PACT). Il souligne que le projet en cause répond
à un réel besoin. Il relève encore que l’épandage des excréments, tel que
pratiqué par les recourants, ne satisfait pas aux conditions posées par la loi
fédérale sur la protection des eaux.
Considérant en droit
1.
a)
L
e Tribunal
administratif examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la
juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 ;
ci-après : LJPA, voir aussi les arrêts TA AC 2004/0256 du 23 juin 2006, AC
2003/0256 du 7 septembre 2004, AC 2002/0208 du 11 juillet 2003,
AC 2000/0044 du 26 octobre 2000, AC 1999/0086 du 15 juillet 2004,
AC 1994/0062 du 9 janvier 1996, AC 1993/0092 du 28 octobre 1993,
AC 1992/0345 du 30 septembre 1993 et AC 1991/0239 du
29 juillet 1993). La qualité pour recourir devant le Tribunal
administratif est régie par l’art. 37 LJPA, dont la teneur est la
suivante :
"Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée.
Sont réservées :
a)     Les
dispositions des lois spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à
recourir,
b)     Les dispositions
du droit fédéral.
"
b) La définition de la qualité pour recourir
donnée par l’art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 let. a de
l'ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire (ci-après : aOJ) selon
laquelle la qualité pour recourir est reconnue à « quiconque est atteint
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit
annulée ou modifiée ». La jurisprudence fédérale relative à la notion
d'intérêt digne de protection est ainsi applicable à l’art. 37 al. 1 LJPA pour
définir l’étendue du cercle des administrés autorisés à contester devant le
Tribunal administratif une décision susceptible de recours (voir arrêt AC
1995/0050 du 8 août 1996). L’intérêt digne de protection peut être de fait ou
de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu’il est
menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par
la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n’ont pas pour but de protéger ses
intérêts ; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, il y a
lieu pour éviter l’action populaire, que le recourant soit touché dans une
mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et
directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d’intérêt et
particulièrement étroit avec l’objet du litige (ATF 121 II 174 consid.
2b ;120 Ib 51-52 consid. 2a ; 119 Ib 183-184 consid. 1c).
Ces conditions sont en principe réalisées quand
le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la
construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon
la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct, mais quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée
(cf.
ATF 121 II 171
consid.
2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf.
ATF 125 II 10
consid.
3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe
peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas
d'un aéroport par exemple (
ATF 124 II 293
consid.
3a p. 303). Il en va de même quand l'exploitation de l'installation comporte un
certain risque qui, s'il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large
rayon géographique (cf.
ATF 121 II 176
consid.
2c-d p. 178 ss
; 120 Ib 379
consid. 4
p. 385 ss; cf. aussi la jurisprudence concernant la qualité pour recourir de
voisins d'une installation de téléphonie mobile:
ATF 128 II 168
).
c) En l’espèce,
le tracé du
collecteur projeté ne traverse pas la parcelle du recourant et le point le plus
proche se situe à une distance de 50 mètres (chambre EU n° 95). La construction
du collecteur en elle-même ne touche pas les intérêts du recourant car elle ne
modifie pas la configuration des lieux et n'apporte aucun inconvénient
significatif, en-dehors de la brève phase de chantier. Cependant, le tracé du
collecteur est conçu pour permettre un raccordement avec la construction située
sur le terrain du recourant qui pourrait être imposé par la présence même du
collecteur. Il convient donc d'examiner si les recourants pourraient être
soumis à une obligation de raccordement en raison de la construction du
collecteur d'eaux usées.
aa) L'ancienne loi fédérale sur la protection des
eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (aLPEP) prévoyait à son article 18
que toutes les eaux usées devaient être raccordées aux canalisations publiques
dans le périmètre du réseau d'égouts. Exceptionnellement, l'autorité cantonale
pouvait prescrire des modes d'élimination et de traitement spéciaux s'il s'agissait
d'eaux qui ne se prêtaient pas à l'épuration dans une station centrale ou s'il
n'était pas indiqué pour des raisons impérieuses de les y traiter (al. 1). En
outre, lorsque des constructions ou installations existantes ne pouvaient, pour
des raisons impérieuses, être rattachées au réseau des canalisations,
l'autorité cantonale compétente devait prescrire un autre mode d'élimination et
de traitement des eaux usées adapté aux circonstances (al. 3). L'art. 18 de l'ancienne
ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (aOGPEP)
précisait que le périmètre du réseau d'égout comprenait la zone délimitée par
le plan directeur des égouts ainsi que les bâtiments et les installations en-dehors
de cette zone, dans la mesure où leur raccordement était opportun et pouvait
raisonnablement être exigé.
bb) La jurisprudence fédérale a précisé la portée
de ces dispositions de la manière suivante : l'obligation de raccordement
prescrite à l'art. 18 aLPEP ne repose pas seulement sur des considérations de
technique des eaux usées, mais elle devait encore assurer un financement
équilibré, commun et égal pour toutes les installations de canalisation et
d'épuration nécessaires à la protection des eaux (ATF 112 Ib 53 ss, 107 Ib 118
consid. 2a). La jurisprudence a précisé que le raccordement est considéré comme
opportun lorsqu'en raison des conditions topographiques, il peut s'effectuer de
façon parfaite à des frais normaux et ne charge pas les installations au-delà
de leur capacité (ATF 115 Ib 28 consid. 2b/aa p. 30-31); aussi, le raccordement
peut être raisonnablement exigé pour un bâtiment situé hors des zones à bâtir
lorsque les frais ne dépassent pas sensiblement ceux que nécessite le
raccordement d'un bâtiment situé en zone à bâtir (ATF 115 Ib 28 consid. 2b/bb
p. 30-31). C'est ainsi que le Tribunal fédéral a estimé qu'un raccordement
pouvait encore raisonnablement être exigé lorsqu'il s'élevait à 30'000 fr. pour
une villa de cinq pièces. Il a aussi jugé que le raccordement dont le coût
total s'élevait à plus de 60'000 fr. pouvait être raisonnablement exigé pour un
bâtiment dont la valeur d'assurance incendie s'élevait à 546'000 fr. et qui
comprenait douze pièces habitées par trois familles comportant au total treize
personnes (ATF 115 Ib 28 consid. 2b/cc p. 33). De son côté, le Conseil d'Etat
estimait que le coût du raccordement qui n'excédait pas le 5 % de la valeur
d'assurance incendie du bâtiment restait opportun et pouvait ainsi être exigé
du propriétaire (arrêt CE R9 114/78 du 16 avril 1980; arrêt TA AC R9 972/89 du
6 octobre 1993).
cc) La nouvelle loi fédérale sur la protection
des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux) est entrée en vigueur le 1er novembre 1992.
Selon l'art. 10 al. 1 LEaux, les cantons veillent à la construction des réseaux
d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant
des zones à bâtir (let. a) et des groupes de bâtiments situés hors des zones à
bâtir pour lesquelles les méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une
protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (let. b). Dans les
régions retirées ou dans celles qui ont une faible densité de population, on
traitera les eaux polluées par d'autres systèmes que les stations centrales
d'épuration, pour autant que la protection des eaux superficielles et
souterraines soit assurée (art. 10 al. 2 LEaux). Selon l'art. 11 al. 1 LEaux,
les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics doivent être
déversées dans les égouts; l'art. 11 al. 2 LEaux précise que le périmètre des
égouts publics englobe les zones à bâtir (let. a), les autres zones, dès
qu'elles sont équipées d'égouts selon l'art. 10 al. 1 let. b LEaux (let. b),
ainsi que les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts
est opportun et peut raisonnablement être envisagé (let. c). L'art. 12 al. 1 de
l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux) précise
encore que le raccordement est considéré comme opportun lorsqu'il peut être
effectué conformément aux règles de la technique avec des coûts de construction
usuels (let. a); il peut être raisonnablement envisagé lorsque les coûts du
raccordement ne sont pas sensiblement plus élevés que ceux d'un raccordement
comparable dans la zone à bâtir (let. b). Ainsi, les conditions découlant de
l'art. 18 aOGPEP ont été reprises à l'art. 11 al. 2 let. c LEaux de sorte que
la jurisprudence rendue en application de l'art 18 aLPEP, et dont l'art. 12 al.
1 OEaux reprend les éléments essentiels, reste applicable pour déterminer si un
raccordement est opportun et peut être raisonnablement envisagé.
d) En l'espèce, le tribunal constate que la
commune a produit un devis estimatif de l'entreprise Doutaz Gerster SA
indiquant un coût de raccordement de 6’778.80 fr à la charge des recourants.
Bien que le tribunal n'ait pas à statuer sur une éventuelle obligation de
raccordement dans le cadre de la présente procédure, limitée à la construction
du collecteur principal, il constate que la réalisation de l'ouvrage pourrait
effectivement impliquer une telle obligation en raison des coûts de
raccordement relativement modestes au vu de la valeur ECA du bâtiment (plus de
180'000 fr.). Dans ces conditions, le tribunal doit reconnaître que les
recourants ont un intérêt digne de protection à contester la décision cantonale
levant leur opposition et approuvant le projet de construction du collecteur.
2.
Les recourants se plaignent du fait que l’extension du
réseau existant ne reposerait sur aucun plan général d’évacuation des eaux.
a) L’art. 17 aLPEP énonçait de la manière
suivante les principes régissant l’épuration des eaux usées. Pour assurer
l’évacuation et l’épuration des eaux usées, il y a lieu d’établir les réseaux
de canalisations publiques et les stations centrales nécessaires à cet effet.
Les canalisations publiques seront aménagées selon des plans directeurs
d’égouts tenant compte d’une manière convenable de l’extension du réseau et de
l’équipement technique qu’exigera l’évolution prévisible de la construction
(art. 17 al. 1 aLPEP). Toutes les eaux usées du périmètre d’un réseau d’égouts
doivent être déversées dans les canalisations publiques ou dans les
canalisations privées et d’intérêt public (art. 18 al. 1 aLPEP). L’ancienne
ordonnance générale sur la protection des eaux (aOGPEP) distinguait le plan
directeur des égouts (art. 15) du plan à long terme des canalisations (art.
16). Selon l'art. 15 aOGPEP, la zone à bâtir délimitée sur le plan de zones
était déterminante pour fixer le périmètre du plan directeur des égouts. A
défaut d’un plan de zones, le plan directeur des égouts devait être établi pour
la zone bâtie et pour les zones qu’il était prévu d’affecter à la construction
dans une période de quinze ans au maximum. L’art. 16 aOGPEP précisait encore
que, lors de l’aménagement des canalisations dans le périmètre du plan
directeur des égouts, il fallait également tenir compte de manière adéquate de
l’extension ultérieure des constructions. Cette extension devait être
représentée sur un plan d’aménagement à long terme.
b) Le Message du Conseil fédéral du 26 août 1970
a précisé que l’épuration centralisée des eaux usées suppose leur évacuation
dans un réseau de canalisations bien conçu, établi d’après un plan directeur
d’égouts (FF 1970 II 429ss p. 455). Le Message précise encore que les cantons
sont responsables de la construction des installations publiques servant à
l'évacuation et à l'épuration des eaux usées mais ils peuvent charger les
communes d'exécuter les travaux de construction d'installations destinées à
protéger les eaux, tout en exerçant la surveillance nécessaire (message
précité, in FF 1970 II p. 456).
c) La loi vaudoise sur la protection des eaux
contre la pollution du 17 septembre 1974 (ci-après : LvPEP) attribue aux
communes l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées
provenant de leur territoire (art. 20 LvPEP). A cet effet, l'art. 21 LvPEP
prévoit que les communes ou associations de communes établissent un plan à long
terme des canalisations, au sens de l'article 16 de l'ordonnance générale
soumis
à l'approbation du département (al. 1). L’art. 22 LvPEP prévoit encore que les
communes établissent un plan à court terme des canalisations, conformément à
l'article 15 de l'ordonnance générale (al. 1). Ce plan fait l'objet d'une
enquête publique et il est soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2).
Ainsi, le plan à court terme des canalisations devait déployer les effets
juridiques du plan directeur des égouts au sens des art. 17 aLPEP et 15 aOGPEP
en limitant son périmètre aux zones à bâtir répondant aux besoins d'extension
prévisibles dans les 15 ans à venir (BGC printemps et de septembre 1974 p. 1086
et 1087).
d) L'art. 10 al. 4 de la loi fédérale sur la
protection des eaux du 24 janvier 1991 (ci-après : LEaux) chargeait les
cantons de veiller à l'établissement d'une planification générale des égouts.
Le Message du Conseil fédéral précise que la planification générale des égouts
constitue simplement une aide pour l'établissement des plans et qu'elle n'a
plus une fonction indirecte liée à l'aménagement du territoire comme l'ancien
plan directeur des égouts des art. 17 aLPEP et 15 aOGPEP (FF 1987 II p. 1136).
L'art. 10 al. 4 LEaux a été remplacé par l'art. 7 al. 3 LEaux le 20 juin 1997
afin d'introduire la notion de planification régionale sur l'ensemble d'un
bassin versant d'un lac ou d'un cours d'eau. Le Message du Conseil fédéral précise
à cet égard que si le plan général de l'évacuation des eaux (PGEE) garantit
bien au niveau local une évacuation des eaux appropriée, une planification
régionale est nécessaire pour permettre la protection des eaux d'un bassin
hydrographique dans son ensemble. En effet, en raison de la complexité des
phénomènes écologiques, une planification globale, c'est-à-dire dépassant le
cadre communal, et même cantonal, est indispensable. Par conséquent, l'art. 7
al. 3 LEaux prévoit une planification régionale dans tout le bassin versant
d'un cours d'eau ou d'un lac, et son intégration à la réglementation signifie
que la planification ne sera désormais plus seulement obligatoire pour les eaux
polluées mais aussi pour celles qui ne le sont pas (FF 1996 IV p. 1226).
L'art. 4 de l'ordonnance sur la protection des
eaux du 28 octobre 1998 (ci-après : OEaux) charge les cantons d'établir un
plan régional de l’évacuation des eaux (PREE) et l'art. 5 OEaux précise
l'obligation des communes en matière de planification des canalisations de la
manière suivante :
« Les cantons veillent
à l’établissement de plans généraux d’évacuation des eaux (PGEE) qui
garantissent dans les communes une protection efficace des eaux et une
évacuation adéquate des eaux en provenance des zones habitées.
Le PGEE définit au moins :
a.
les périmètres à l’intérieur desquels les réseaux d’égouts publics
doivent être construits ;
b.
les zones dans lesquelles les eaux de ruissellement provenant des
surfaces bâties ou imperméabilisées doivent être évacuées séparément des autres
eaux à évacuer ;
c.
les zones dans lesquelles les eaux non polluées doivent être
évacuées par infiltration ;
d.
les zones dans lesquelles les eaux non polluées doivent être
déversées dans des eaux superficielles ;
e.
les mesures à prendre pour que les eaux non polluées dont
l’écoulement est permanent ne soient plus amenées à la station centrale
d’épuration ;
f.
l’endroit où les stations centrales d’épuration
doivent être construites, le procédé de traitement dont elles doivent être
équipées et la capacité qu’elles doivent avoir ;
g.
les zones dans lesquelles les systèmes autres que les stations
centrales d’épuration des eaux doivent être utilisées et comment les eaux doivent
être évacuées dans ces zones.;
Au besoin, le PGEE est adapté :
a)
en fonction du développement des zones habitées ;
b)
lorsqu’un PREE est établi ou modifié.
Il est accessible au public. »
e) En l'espèce, la loi vaudoise sur la protection
des eaux contre la pollution n'a pas encore été adaptée à la nouvelle loi
fédérale sur la protection des eaux; elle fait toujours référence aux anciens
instruments de planification des réseaux de canalisation, soit le plan à court
terme des canalisations (l'ancien plan directeur des égouts selon l'art. 15 aOGPEP)
et le plan à long terme des canalisations de l'art. 16 aOGPEP. La commune de
Forel avait d'ailleurs adopté, selon ces anciennes dispositions, un plan à long
terme des canalisations approuvé le 3 août 1989 par le département compétent à
l'époque (soit le département des travaux publics de l'aménagement et des
transports). Ce plan ne prévoyait pas une extension du réseau des canalisations
publiques dans le secteur "En Praz Palex" ; il précisait que les
constructions du secteur ne bénéficiaient que d'autorisations d'épuration
individuelles à bien plaire. Mais ce plan à long terme des canalisations est
devenu inadapté et il ne répond pas aux exigences du plan général d'évacuation
des eaux telles qu'elles sont prévues par l'art. 5 OEaux.
f
)
Le Conseil communal de Forel a adopté le
12 décembre 2003 un règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux
(RCEEE) qui a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 11
février 2004. L'art. 2 de ce règlement prévoit que la municipalité procède à
l'étude générale de l'évacuation des eaux et qu'elle dresse à cette fin le plan
général d'évacuation des eaux (PGEE) soumis à l'approbation du Département de
la sécurité et de l'environnement. Les représentants de la municipalité ont
précisé, lors de l'audience, que le plan général d'évacuation des eaux était en
cours d'élaboration et que le projet de collecteur contesté ne compromettait
pas l'étude ce plan qui prévoit au contraire d'équiper le secteur en cause
ainsi que d'autres secteurs encore situés en zone agricole. Il convient donc de
déterminer si la procédure engagée par la commune de Forel pour la construction
du collecteur public est possible en l'absence du plan général d'évacuation des
eaux en cours d'élaboration.
3.
a) La procédure de construction d'un réseau de canalisations
est régie par l'art. 25 LvPEP de la manière suivante :
« Lorsqu'une commune
ou une association de communes veut créer, modifier ou compléter un réseau de
canalisations, elle en fait établir les plans d'exécution qui doivent être
conformes aux plans des canalisations. Sont réservées les adaptations imposées
par les conditions topographiques, géologiques et techniques.
Les plans et toutes pièces
annexes demeurent déposés pendant trente jours au greffe municipal où le public
peut en prendre connaissance.
Il est donné avis de ce
dépôt par deux insertions dans la «Feuille des avis officiels» et dans un
journal local au moins.
L'avis d'enquête est en
outre affiché au pilier public.
Les oppositions motivées et
les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au
greffe municipal durant le délai d'enquête.
S'il n'est pas formé
d'opposition dans le délai d'enquête, les plans deviennent définitifs, après
leur approbation par le département.
En cas d'opposition, la
municipalité entend les opposants, puis transmet le dossier, avec son préavis
sur chacune des oppositions maintenues, au département qui statue. »
b) Le projet d'exécution d'un réseau de
canalisations publiques est ainsi soumis à une procédure comparable à celle des
projets de construction des installations principales de distribution d'eau et
à celle des projets de construction de routes, en ce sens qu'elle déploie à la
fois les effets d'un permis de construire et ceux d'un plan d'affectation
(arrêt TA AC 2000.0037 du 28 mars 2001). La jurisprudence fédérale admet en
effet que les projets de construction du réseau de distribution d'eau ou les
projets routiers sont des plans d'affectation spéciaux soumis aux exigences de protection
juridique de l'art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et
les construction du 22 juin 1979 (LAT) et qui ne nécessitent pas une
autorisation de construire hors des zones à bâtir selon l'art. 24 LAT (ATF 116
Ib 159 consid. 1a p. 163 et ATF 112 Ib 166-167 consid. 2a).
c) Les plans d'exécution des canalisations selon
l'art. 25 LvPEP sont des plans d'équipement sectoriels qui règlent
l'affectation du sol pour la construction et les aménagements nécessaires aux
installations du réseau de canalisations (sur les plans d'équipement voir
Brandt/Moor
, Commentaire LAT art. 18 n°
106; voir aussi arrêt précité AC 2000.0037 du 28 mars 2001). Ainsi, le plan
d'exécution des canalisations peut arrêter le tracé du réseau comme un plan
d'affectation spécial, sans que la procédure d'adoption de ce plan soit
subordonnée à l'adoption préalable du plan général d'évacuation des eaux. Le Message
du Conseil fédéral confirme d'ailleurs que la planification générale des égouts
constitue simplement une aide pour l'établissement des plans et qu'elle n'a
plus une fonction contraignante comme l'ancien plan directeur des égouts (FF
1987 II p. 1136). Le tribunal relève encore que la procédure d'opposition
prévue par l'art. 25 al. 7 LvPEP est conforme à l'art. 33 LAT qui n'exige pas
que l'autorité d'approbation du plan soit une autorité de recours au sens
formel et elle s'apparente à la procédure d'approbation des plans d'affectation
cantonaux prévue par l'art. 73 LATC, le département statuant avec le libre
pouvoir d'examen exigé par l'art. 33 al. 3 let. b LAT.
4.
Les recourants s’opposent aussi au collecteur au motif que
le tracé serait inopportun et inadéquat sur un plan technique ; ils
considèrent en effet qu’il existe d’autres solutions permettant un écoulement
gravitaire sans station de relevage et que l’étude n’aurait pas été menée de
manière suffisamment sérieuse.
a) Le plan d'affectation spécial qui autorise les
installations et l'extension du réseau de canalisations doit répondre aux
exigences spécifiques requises en matière de planification, notamment celles
qui découlent des art. 14 ss LAT et des art. 2 et 3 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT); l'autorité de
planification doit ainsi définir les possibilités qui permettent de garantir
une utilisation mesurée du sol et de réduire à un minimum les atteintes à
l'environnement (art. 2 al. 1 lettre d OAT) et déterminer si la solution
choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des
cantons, des régions et des communes relatifs à l'utilisation du sol, en
particulier avec les plans directeurs et les plans d'affectation (art. 2 al. 1
lettre e OAT). Lorsque l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation, elle est
tenue de peser les intérêts en présence en déterminant les intérêts concernés;
elle doit apprécier ces intérêts en fonction du développement souhaité et des
implications qui en résultent et fonder sa décision sur cette appréciation en
veillant à prendre en considération l'ensemble des intérêts concernés (art. 3
OAT).
b) Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif
est toutefois limité à un contrôle en légalité de la décision du département,
qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA).
Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de
planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte
de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a
pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon
erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir
aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001,
RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF
de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE
consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient que
si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise
par l’art. 3 OAT, un intérêt public important ou encore des buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et
AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui
entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998).
c) L'art. 10 LEaux commande aux cantons de
veiller à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations
centrales d'épuration des eaux usées provenant des zones à bâtir ou des groupes
de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels les méthodes spéciales
de traitement n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas
économiques (al. 1
er
); cette disposition charge aussi les cantons de
gérer les égouts et les stations d'épuration de la manière la plus rationnelle
et économique possible (Tribunal administratif, arrêt AC 1995/0119 du 3
septembre 1997; FF 1996 IV 1227). En l'espèce, les représentants du département
ont confirmé, lors de l'audience, que le système des toilettes en plein air du
recourant n'assurait pas une protection suffisante des eaux et n'était pas
conforme aux exigences requises. Par ailleurs, il n'est pas contesté que les
autres systèmes d'épuration des habitations desservies par le projet de
collecteur sont également insuffisants du point de vue de la protection des
eaux. L'aménagement d'une canalisation publique d'évacuation des eaux usées est
ainsi conforme à l'art. 10 al. 1 LEaux. Par ailleurs, le tribunal constate que
le tracé litigieux longe le chemin public et dessert ainsi une douzaine de
parcelles; il répond à l'intérêt public consistant à raccorder plusieurs
habitations hors zone constructible, y compris celle des recourants, de la
manière la plus économique et rationnelle possible à la station d'épuration. Il
faut préciser que les recourants critiquent le tracé en cause sans toutefois avoir
présenté de contre-projet. Cela étant, dans le cadre de la pesée des intérêts
en présence, le tribunal constate que l'intérêt public à permettre le
raccordement d’une douzaine de parcelles au système d’épuration l'emporte sur
l'intérêt privé des recourants à ne pas se raccorder alors qu’il ressort
précisément du dossier que leurs eaux usées ne sont actuellement pas traitées
de manière satisfaisante.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que la décision
attaquée doit être maintenue et le recours rejeté. Conformément à l'art. 55 al.
1 LJPA, les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant. Il n'y
a en outre pas lieu d'allouer de dépens à la Municipalité de Forel et au Département
de la sécurité et de l’environnement qui, s'ils obtiennent effectivement gain
de cause, n'ont pas exposé des frais par la consultation d'un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 6 mars 2006 est maintenue.
III.
Un émolument de 2’000 (deux mille) francs est mis à la
charge des recourants solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2007
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.