vd_omni · AC.1999.0049 · 1999-12-28 · fr

BADAN Patrice c/ Conservation de la faune et Ollon | L'art. 18 LNP n'est pas à lui seul une base légale suffisante pour justifier des mesures restreignant le droit de propriété et l'affectation d'une parcelle (en l'espèce interdiction de planter une vigne). Le mandat qu'il donne doit être concrétisé, par exemple à une mise à l'inventaire ou un arrêté de classement. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.1999 AC.1999.0049

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 décembre 1999
sur le recours interjeté par
Patrice BADAN
,
représenté par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
contre
la décision du 31 mars 1999 de la
Conservation
de la faune
(refus de délivrer les autorisations spéciales nécessaires à la
création d'une vigne sur la parcelles 8412 du cadastre de la
Commune d'Ollon
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller , président; M. Bernard Dufour et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans le cadre de la
liquidation de la faillite de la succession répudiée de Gilbert Grosjean, le
recourant Patrice Badan et son frère Didier ont acquis, lors d'enchères
publiques tenues le 22 octobre 1998 à Aigle, la parcelle no 8412 du Registre
foncier d'Ollon, au lieu dit "Les Tombeys". Il s'agit d'une grande
parcelle, fortement inclinée au sud-est, sise au nord-ouest de la localité
d'Ollon dont elle est éloignée d'environ 1 km, et longée sur sa limite nord-est
par la route conduisant d'Ollon à Verchiez, cette route séparant la parcelle
litigieuse du Bois de la Glaivaz qui se trouve au nord. La surface totale de la
parcelle est d'environ 13'800 m² dont 7'600 en nature de pré-champs, 4'000 en
nature de bois et 2'200 en nature de vigne, selon la désignation cadastrale. En
fait, et comme l'inspection locale a permis de l'établir, l'état actuel de la
parcelle est celui d'un grand terrain largement en friche dont partie EST
occupée par des ligneux, la partie centrale par des broussailles et des ronces
et la partie OUEST par une prairie maigre et sèche, occupée partiellement par
une langue boisée. Il résulte de l'instruction que la partie centrale de la
parcelle a autrefois été exploitée comme vigne, cette dernière ayant toutefois
été abandonnée il y a fort longtemps (en tout cas une vingtaine d'années comme
l'atteste la présence de souches d'arbres d'au moins 18 ans).
B.                    La Commission foncière
rurale, section I, a autorisé l'acquisition de la parcelle no 8412 par les
frères Badan en date du 6 novembre 1998, le prix d'achat (11'000 fr.) étant
largement inférieur au prix maximum licite fixé selon l'art. 68 LDFR (29'000
fr.). Cette décision est aujourd'hui en force.
C.                    Immédiatement après leur
achat, le recourant et son frère ont entrepris de débroussailler la parcelle
afin de la reconstituer en vigne. Les travaux ont toutefois été arrêtés à la
suite de l'intervention de l'inspecteur forestier du 21ème arrondissement qui a
informé les intéressés, par courrier du 11 décembre 1998, que seule la partie
centrale de la parcelle pouvait être débroussaillée. L'inspecteur forestier a
ainsi procédé, le 15 mars 1999, à une délimitation de la zone forêt, fixée de
nouvelles lisières en amont et en aval et imposant par rapport à ces lisières
le maintien de bandes herbeuses. Invité à engager le cas échéant une procédure
de constatation de la nature forestière en application de l'art. 10 de la loi
sur les forêts, le recourant a finalement renoncé à une telle procédure, la
limite effective de la forêt ayant été dans l'intervalle établie par un
géomètre.
D.                    Dans le cadre de la
procédure engagée devant la commission d'experts en matière de cadastre
viticole et tendant à la délivrance d'une autorisation de planter de la vigne
sur la parcelle 8412, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, a constaté que la
partie nord-ouest de la parcelle constituait un biotope protégé (art. 18 LPN)
notamment en raison de la faune l'occupant (mantes religieuses, lézards verts,
espèces protégées). Relevant que ce secteur était situé dans le périmètre
général de la forêt de la Glaivaz, lui-même inscrit à l'inventaire cantonal des
monuments naturels et des sites, le conservateur de la nature a pris le 31 mars
1999 deux décisions, autorisant d'une part à certaines conditions la plantation
en vigne de la partie de la parcelle cadastrée en vigne, d'autre part en
refusant ces mêmes autorisations pour la partie ouest de la parcelle, cadastrée
pré-champs et qui doit, selon ce service, demeurer un pré maigre et sec.
E.                    Par acte du 7 avril
1999, signé par le notaire Charles-Pascal Ghiringhelli à Aigle, Patrice et
Didier Badan ont recouru contre cette décision. Invité par le juge instructeur
à motiver le pourvoi conformément aux exigences de la loi (art. 31 al. 2 LJPA),
le notaire Ghiringhelli a fait parvenir au Tribunal administratif, le 20 avril
1999, un courrier accompagné d'une note non signée au terme de laquelle il
indiquait que les frères Badan s'en prenaient tant aux décisions de
l'inspecteur des forêts concernant la délimitation de la forêt sur la parcelle
no 8412 que contre les décisions du 31 mars 1999 du conservateur de la nature.
Celui-ci s'est déterminé en date du 10 mai 1999, concluant à l'irrecevabilité
du pourvoi d'une part, et subsidiairement à son rejet sur le fond.
F.                     Par avis du 10 mai
1999, le juge instructeur a suspendu la procédure de recours dans l'attente
d'une décision du Service des forêts quant à la nature forestière de la
parcelle litigieuse. Patrice Badan - qui a entre-temps racheté la part de son
frère est devenu seul propriétaire de la parcelle no 8412 - a renoncé à la
procédure tendant à la constatation de la nature forestière, maintenant en
revanche son recours contre la décision du conservateur de la nature.
L'instruction a alors été reprise, le recourant déposant encore, par
l'intermédiaire de son nouveau conseil, l'avocat Alexandre Bonnard, un mémoire
complémentaire en date du 9 septembre 1999. Le tribunal a encore procédé à une
visite des lieux le 13 septembre 1999, en présence des parties. A cette
occasion, les parties intimées au recours se sont vu octroyer un délai au 30
septembre 1999 pour prendre position le cas échéant sur le mémoire
complémentaire du recourant. Un nouvel échange d'écritures a ainsi eu lieu, les
22 septembre et 6 octobre 1999. Le Tribunal administratif a ensuite statué par
voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     L'objet de la présente
procédure est de déterminer si le recourant Patrice Badan peut être autorisé à
replanter la parcelle no 8412 en vigne et, dans l'affirmative, sur quelle
surface. Conformément à l'art. 2 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 7
décembre 1998 sur la viticulture et l'importation de vin (Ordonnance sur le
vin, RS 916.140), la plantation de vigne sur une surface où la vigne n'a pas
été cultivée depuis plus de 10 ans est une nouvelle plantation, qui doit être
autorisée par l'autorité cantonale après consultation des services cantonaux de
la protection de la nature et du paysage (al. 5). A forme de l'arrêté du 27
janvier 1999 du Conseil d'Etat du canton de Vaud concernant la commission
d'experts en matière de cadastre viticole (RSV 8.10), la décision en la matière
relève de la commission d'experts en matière de cadastre viticole, avec recours
possible au Département de l'économie.
En l'espèce, la
commission n'a pas statué en raison des points encore litigieux en ce qui
concerne le statut forestier de la parcelle no 8412 et de l'opposition de la
conservation de la nature (lettre de la commission du 29 avril 1999). Les
questions relatives aux régimes forestiers de la parcelle ne sont toutefois
plus litigieux en l'état de la procédure, le recourant ayant renoncé à la
procédure pour l'instant (voir mémoire du 9 septembre 1999, p. 5), seule la
question de l'importance de la surface au regard de la protection de la nature
(art. 2 al. 2 lit. f de l'Ordonnance sur le vin) devant être tranchée.
2.                     Déposé en temps utile
et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, le
recours est recevable à la forme. Il est vrai que la Conservation de la nature
a conclu à l'irrecevabilité, le recourant ayant procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire dépourvu de procuration et n'ayant au surplus pas signé l'acte
contenant la motivation et les conclusions. Mais un notaire peut procéder
devant les autorités administratives sans procuration (art. 8 LNO) et, de toute
manière, le recourant a été ensuite assisté d'un avocat qui est lui aussi
dispensé de la procuration (art. 31 LJPA). Quant à l'exigence de la signature,
elle est satisfaite par l'existence d'une lettre dûment signée accompagnant le
mémoire motivé. Le recours est dans ces conditions recevable à la forme.
3.                     En l'espèce, la
décision no 1 de la Conservation de la nature donne pour l'essentiel
satisfaction au recourant, avec des restrictions il est vrai motivées
essentiellement, apparemment, par la présence de la forêt (maintien de bandes
herbeuses en lisières nord et sud, interdiction de créer des chemins de plus de
1 m. de large en forêt, l'autorité ne s'opposant pas par ailleurs à ce que ces
bandes soient cadastrées en forêt). Dans la mesure où, contrairement à ce que
soutient le recourant, on n'est pas en présence d'une reconstitution (art. 3 de
l'Ordonnance sur le vin) mais d'une nouvelle plantation au sens de l'art. 2 (il
est certain que la vigne a disparu sur la parcelle en cause depuis plus de 10
ans) la décision 1 de la Conservation de la faune doit être considérée comme
faisant l'objet de la contestation dans la présente procédure. A fortiori, tel
est aussi le cas de la décision 2 qui exclut la plantation en vigne d'une
partie très importante de cette parcelle.
4.                     Ces décisions sont
fondées sur l'art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage du 1er juillet 1996 et sur l'ordonnance d'application du 16 janvier
1991 (LPN et OPN, RS 451 et 451.1).
Selon l'art. 18 LPN,
la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par
le maintien d'un espace vital suffisamment étendu, ainsi que par d'autres
mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il doit être tenu
compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture
(al. 1), et il y a lieu de protéger tout particulièrement certaines portions du
territoire, notamment les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle
dans l'équilibre naturel (al. 2). L'art. 18 b al. 1 LPN impose ainsi aux
cantons notamment de désigner les "espaces vitaux suffisamment
étendus" dignes de protection (voir art. 14 al. 3 et 4 OPN), en fixant les
buts visés par leur protection et en ordonnant les mesures propres à atteindre
cet objectif. Les conflits d'intérêt relatifs à la protection des biotopes
doivent être résolus en priorité dans le processus de planification prévu par
la législation sur l'aménagement du territoire, ce qui ne passe pas
nécessairement par la création de zones à protéger, les cantons étant libres
d'adopter d'autres mesures d'aménagement pour autant qu'elles soient adéquates
(sur tous ces points, voir un arrêt du 21 janvier 1999 du Tribunal fédéral,
ROAF 1999 I 321 cons. 2a et les nombreuses références citées). La jurisprudence
a également précisé que la protection des biotopes ne découle pas directement
du mandat général énoncé par l'art. 18 LPN et qu'en droit vaudois des mesures
de protections peuvent être ordonnées tant par le canton que par les communes,
par exemple sous la forme d'une mise à l'inventaire prévue par l'art. 12 LPNMS
(ATF 116 Ib 214 et 215). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a précisé que la
mise sous protection d'une prairie sèche, constituant une atteinte au droit de
propriété, exigeait une base légale claire et sans équivoque que ne constitue
pas le mandat de protection du droit fédéral tel qu'il résulte de l'art. 18 LPN
et qu'une exécution minutieuse dans le cadre du droit cantonal d'application
était nécessaire.
La loi cantonale sur
la faune, du 28 février 1989 (RSV 6.9. B) règle à son chapitre 3 la
conservation des biotopes en déléguant au Conseil d'Etat les mesures à prendre
pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes (art. 21 al.
1) et elle impose une autorisation de la conservation de la faune en cas de
préjudice possible à la faune locale (art. 22) autorisation qui est nécessaire
notamment pour "... toute modification, réduction importante ou
suppression d'un des milieux mentionnés à l'art. 21 de la loi ainsi que pour
toute atteinte à des prés maigres ou humides" (art. 6a du règlement
d'application du 11 juin 1993, RSV 6.9. C). Toutes ces dispositions sont, à
tout le moins partiellement, des normes d'exécution des art. 18 et ss LPN (ATF
121 II 164 consid. 2 b/cc). Les mesures de protection des biotopes doivent être
décidées en priorité dans le processus de planification prévu par la LAT
(création d'une zone protégée au sens de l'art. 17 al. 1, notamment) mais les
cantons sont libres d'adopter d'autres mesures d'aménagement pour autant
qu'elles soient adéquates (RDAF 1999 I 324, déjà cité). Dans le canton de Vaud,
constitue à cet égard des moyens efficaces la mise à l'inventaire selon les
art. 12 et ss de la loi sur la faune, ainsi bien entendu qu'un arrêté de
classement (ATF 116 Ib 215).
En l'espèce, la
parcelle du recourant n'occupe pas une très grande surface (environ 14'000 m²
au total, seule une partie devant être plantée en vigne, selon le projet du
recourant) mais cela n'exclut pas qu'il puisse s'agir d'un biotope, même si les
exigences de l'art. 18 LPN ne s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant
un peuplement animal et végétal bien déterminés des conditions d'habitat
relativement stables mais seulement aux espaces vitaux suffisamment étendus
exerçant une certaine fonction (ATF 121 II 163; 116 Ib 203 consid. 4 b).
De fait, la parcelle
du recourant n'est certes pas très grande (14'000 m² dont seule une partie
serait occupée par la future vigne) mais elle est incontestablement en nature
de prairie sèche sur sa partie ouest, elle a du reste été portée à l'inventaire
vaudois des biotopes ainsi qu'à celui des prairies sèches, étant précisé
immédiatement qu'il s'agit de documents de travail internes à l'administration,
qui peuvent certes être consultés auprès de celle-ci, mais dont il ne découle
pas d'effet juridique, contrairement à l'inventaire des sites prévu par l'art.
12 LPNMS.
La loi vaudoise sur la
faune, du 28 février 1989 (RSV 6.9.B) prévoit également des interventions en
vue d'assurer une protection totale ou partielle de la faune, qu'il s'agisse de
la création de réserves (art. 9) ou de mesures moins lourdes pour maintenir les
biotopes (art. 21), l'autorisation de la conservation de la faune ayant un
caractère de mesures conservatoires (art. 22). Force est de constater là aussi
que la parcelle litigieuse n'a pas été l'objet de mesures prises par le Conseil
d'Etat.
Dès lors, et même si
on ne peut certes pas reprocher à l'autorité intimée la démarche entreprise en
raison du caractère extrêmement "lourd" de l'invervention du
recourant sur sa parcelle, dans un secteur sensible et sans égard pour la
nature, on ne voit pas sur quelle base légale pourraient être imposées les
conditions relativement strictes prévues. Il est vrai que la conservation de la
faune relève que le secteur concerné est situé dans le périmètre général de la
forêt de la Glaivaz, inscrit à l'inventaire cantonal des monuments natures et
des sites. Mais s'il résulte effectivement du dossier que le bois de la Glaivaz
a été porté à l'inventaire (objet 191), le périmètre de protection n'englobe
pas la parcelle 8412, puisqu'il s'arrête immédiatement au nord-est de cette
dernière, le long de la route menant d'Ollon à Verchiez. Il en résulte que tant
les restrictions que comportent la décision 1 que le refus d'autorisation
contenu par la décision 2, faute d'avoir été concrétisé par des mesures de
protections prises en application du mandat général de l'art. 18 LPN, sont
dépourvues de base légale et qu'elles ne peuvent être imposées en l'état de la
législation et de la planification. Ces mesures doivent être annulées, la
procédure devant la commission d'experts en matière de cadastre viticole
pouvant ainsi se poursuivre, sous réserve d'éventuelles décisions de l'autorité
compétente dans le domaine de la protection de la forêt. Devront ainsi
notamment être fixées la surface maximale de la vigne et ses limites exactes.
5.                     Le recours doit dans ces
conditions être admis. Les frais d'instruction seront laissés à la charge de
l'Etat qui versera une indemnité à titre de dépens au recourant, qui a procédé
avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Les décisions
du 31 mars 1999 du Département de la sécurité et de l'environnement, Centre de
conservation de la faune et de la nature, relatives à la création d'une vigne
sur la parcelle no 8412 d'Ollon sont annulées.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par le Centre de conservation de la faune et de la nature, versera au recourant
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 28 décembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)