vd_omni · AC.2020.0139 · 2021-04-29 · fr

A.________, B.________ /Municipalité de Montreux, Direction générale du territoire et du logement | La création à la place de deux petites fenêtres d'une fenêtre plus grande de même conception sur la façade d'une ancienne ferme en zone agricole ne modifie pas l'identité de la construction et en améliore la salubrité (art. 24c LAT et 42 OAT); elle peut être autorisée même si le potentiel d'agrandissement a été épuisé par des travaux autorisés il y a plusieurs années. Admission du recours s'agissant du refus d'autoriser cet aménagement. Par contre, confirmation du refus s'agissant de la création d'un avant-toit, cet élément n'étant pas nécessaire à un usage d'habitation et augmentant la projection du bâtiment au sol.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2021 AC.2020.0139

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte, juge; M.
Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
A._______
et
B.________,
à
********, représentés par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision du 6 mai 2020
de la Municipalité de Montreux, refusant le permis de construire requis pour
un projet de création d'une fenêtre en façade et pose d'un avant-toit, sur la
parcelle n°4455, et c/ décision du 6 mars 2020 du Service du développement
territorial, refusant l'autorisation spéciale pour ce projet (CAMAC 178600).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont propriétaires, depuis le 3 juillet 2000, de
la parcelle n
o
4455 du registre foncier, sur le territoire de la
commune de Montreux, dans le vallon de Villard (à une altitude d'environ 1000
m). Cette parcelle est classée en zone agricole selon le plan d'extension partiel
du Vallon de Villard et du Vallon d'Orgevaux approuvé par le Conseil d'Etat le
18 décembre 1987.
D'une surface de 3'358 m
2
, ce bien-fonds
supporte deux bâtiments: une ancienne ferme transformée en habitation,
construite à l'origine au 19
ème
siècle (bâtiment n
o
ECA
2924, de 282 m
2
au sol), ainsi qu'un bâtiment annexe, datant du
milieu du 20
ème
siècle (n
o
ECA 3725, de 80 m
2
au sol).
Ces bâtiments ne sont plus liés à une exploitation
agricole depuis les années 1950.
Le 24 juillet 1973 – alors que les bâtiments
précités n'étaient plus liés, depuis plusieurs années, à une exploitation
agricole –, l'ancien propriétaire de la parcelle a obtenu de la Municipalité de
Montreux (ci-après: la municipalité) un permis de construire pour transformer
et agrandir l'ancienne ferme (bâtiment n
o
ECA 2924) et installer une
citerne à mazout. Le permis de construire mentionne une autorisation spéciale
délivrée le 29 juin 1973 par le Département des travaux publics, service
cantonal des eaux, pour l'évacuation des eaux usées. Les travaux ont consisté à
aménager un nouvel appartement au rez-de-chaussée et au premier étage du
bâtiment, dans le corps principal de l'ancienne ferme et dans les dépendances
qui l'entouraient sur trois côtés (sud-est, nord-est et nord-ouest). Sur la
façade sud-ouest (façade pignon, la plus grande façade de la ferme), il y
avait, avant les transformations, des fenêtres au niveau du rez-de-chaussée;
au-dessus, seules quelques ouvertures étroites pour l'aération avaient été
créées. En 1973, les fenêtres du rez-de-chaussée ont été quelque peu modifiées
et, dans la partie supérieure de la façade, cinq petites fenêtres ont été
aménagées – soit, au niveau du premier étage, deux de 50/135 cm, une de 30/65
cm et une de 60/65 cm ainsi que, au niveau des combles, une de 35/60 cm; ces
cinq fenêtres servent à l'éclairage de la pièce principale de la maison (grand
séjour). Le permis d'habiter a été octroyé le 22 octobre 1974.
B.
Le 13 août 2018, A._______ et B._______ ont déposé auprès du Service du
développement territorial, Division Hors zone à bâtir (ci-après: le SDT;
désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) une
demande préalable portant sur un projet consistant à réaliser une fenêtre et un
avant-toit en façade sud-ouest du bâtiment n
o
ECA 2924. Ils ont
indiqué que, désormais à la retraite, ils désiraient amener un peu de confort
supplémentaire à leur maison en y faisant entrer de la lumière, tout en
conservant l'identité du bâtiment, le percement supplémentaire étant réalisé de
façon similaire aux percements existants (vide maçonné brut), avec un vitrage
placé à l'intérieur des embrasures. Ils ont ajouté que l'avant-toit serait une
simple construction traditionnelle avec une charpente et des tuiles et que le
caisson de stores à toile à projection existant serait rapporté au bas de
l'avant-toit.
Selon les plans de leur architecte du 23 juillet
2018, le projet consiste à créer dans la façade sud-ouest, au niveau du premier
étage, une fenêtre de 3.32 m de large et 2.20 m de haut, qui remplacerait deux
fenêtres de 30/65 cm, respectivement 50/135 cm. Un garde-corps en verre serait
placé devant cette nouvelle fenêtre. Il est également prévu de réaliser, sur
cette façade et au niveau du rez-de-chaussée, un avant toit de 7.40 m de long
et 1.50 m de large. A._______ et B._______ ont également transmis un dossier
intitulé "rapport photographique" daté du 26 juin 2018 contenant des photographies
aériennes de la parcelle prises en 1949, 1969, 1974 et 1998, ainsi que diverses
photographies du bâtiment avant et après les transformations de 1973.
Le SDT a répondu le 22 novembre 2018 qu'il ne serait
pas en mesure de délivrer l'autorisation cantonale requise pour les
constructions hors de la zone à bâtir, les conditions prévues par les art. 24c
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) n'étant pas réunies. En substance, ce service a considéré que
le potentiel d'agrandissement maximal de la surface du bâtiment avait déjà été
utilisé lors des transformations de 1973.
C.
Le 9 mai 2019, A._______ et B._______, représentés par leur avocat, ont demandé
au SDT de réexaminer sa position en relevant que les transformations de 1973 avaient
été faites licitement, et que, s'ils reconnaissaient que ces transformations
avaient bien épuisé le potentiel d'agrandissement au sens de l'art. 42 OAT, il
fallait tenir compte, d'une part, du fait qu'elles avaient été réalisées avant
l'introduction des limites quantitatives de cet article et, d'autre part, du
fait que les travaux envisagés n'entraîneraient aucun agrandissement du
bâtiment, mais consisteraient uniquement en une modification nécessaire à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Ils ont précisé à ce sujet
que la fenêtre prévue était nécessaire à l'habitabilité de la surface qu'elle
éclaire, car, actuellement, cette pièce de 75.57 m
2
n'est éclairée
que par cinq fenêtres avec une surface totale de 2.15 m
2
, alors que
selon le droit cantonal elle devrait disposer d'ouvertures représentant 7.55 m
2
.
Le 11 juillet 2019, le SDT leur a répondu que le
potentiel d'agrandissement au sens de l'art. 42 al. 3 OAT étant dépassé, seuls
des travaux visant à réduire l'impact global du bâtiment pourraient être autorisés.
D.
Le 25 septembre 2019, A._______ et B._______ ont remis à
l'administration communale de Montreux une demande de permis de construire pour
leur projet de création d'une ouverture et d'un avant-toit en façade sud-ouest
de leur bâtiment. Ils ont notamment transmis un plan de situation, des plans
établis par leur architecte, ainsi que le formulaire 66B "construction ou installation
hors zone à bâtir", indiquant les surfaces des locaux avant et après le 1
er
juillet 1972.
Mis à l'enquête publique du 20 novembre au 19
décembre 2019, ce projet n'a suscité aucune opposition.
Le dossier a été transmis aux services concernés de
l'administration cantonale. La synthèse des préavis et autorisations spéciales
(synthèse CAMAC n° 178600, du 6 mars 2020) indique notamment ce qui suit:
"
Le Service du
développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB6) refuse de délivrer
l'autorisation spéciale requise.
[…]
3. EXAMEN
3.1 Examen quantitatif
Les travaux réalisés en 1973 ont consisté en un
agrandissement hors du volume bâti existant. Selon les documents transmis, le
calcul du potentiel d'agrandissement (art. 42 al. 3 let. b OAT) donne le
résultat suivant concernant la SBPI
[surface
brute de plancher imputable]
:
SBPI existante au 1
er
juillet 1972
Rez 94.27 m
2
Etage 92 m
2
Total 186.27 m
2
Potentiel d'agrandissement de la SBPI (art. 42 al. 3 let.
b OAT)
30% de 186.27 m
2
= 55.88 m
2
Agrandissement de la SBPI réalisé en 1973
Rez (35.51 m
2
+ 68.27 m
2
/2) 69.64 m
2
Etage (24.44 m
2
+ 43.96 m
2
/2) 46.42 m
2
Total 116.06 m
2
Nous constatons que le potentiel d'agrandissement de la SBPI
au sens de l'article 42 alinéa 3 lettre b OAT est largement dépassé par les
travaux réalisés en 1973 (116.06 m
2
> 55.88 m
2
). Le
calcul de l'agrandissement de la surface totale ne peut pas être effectué de manière
complète, les surfaces des combles n'étant pas représentées sur les plans. Ce
calcul n'est toutefois pas nécessaire, car dès lors que la limite du potentiel
d'agrandissement de la SBPI est dépassée, l'identité du bâtiment au sens des
articles 24c LAT et 42 OAT ne peut d'ores et déjà plus être considérée comme
étant respectée.
Etant donné ce qui précède, les travaux de transformation
réalisés en 1973 sur le bâtiment ECA n
o
2924 ont un impact tel
qu'ils dépassent la notion de transformation partielle (art. 24c LAT et 42
OAT). En conséquence, l'identité du bâtiment n'est plus respectée pour
l'essentiel et aucune nouvelle transformation du bâtiment ECA n
o
2924 ou de ses abords ne peut être admise, à l'exception d'interventions visant
uniquement à réduire l'impact de l'ensemble bâti ou à revenir vers son état
d'origine.
3.2. Examen qualitatif
Les interventions projetées consistent d'une part à créer un
avant-toit sur une partie de la façade sud-ouest du bâtiment, d'autre part à
créer une importante baie vitrée (3.32 m x 2.2 m) à l'étage en façade sud à la
place de deux modestes ouvertures existantes.
Ces travaux ne visent pas à diminuer l'impact de l'ensemble
bâti et provoquent une atteinte supplémentaire à l'identité du bâtiment à
l'état de référence. La réalisation d'une importante baie vitrée avec un
garde-corps en verre à l'étage du bâtiment ou seules existent de modestes
ouvertures représente par ailleurs à elle seule une modification importante de
l'aspect extérieur du bâtiment qui peinerait à être admise sous l'angle des
articles 24c LAT et 42 OAT. Il est à noter que les travaux réalisés en 1973
avaient en outre déjà modifié de manière importante l'aspect de cette façade.
Etant donné ce qui précède, les travaux réalisés en 1973 ont
épuisé l'entier des possibilités de transformation du bâtiment ECA n
o
2924 et les travaux de transformation projetés ne peuvent être admis sous
l'angle des dispositions dérogatoires du droit relatives aux constructions
situées hors de la zone à bâtir (art. 24c LAT et 42 OAT).
Par ailleurs, le projet d'un avant-toit et d'une baie vitrée
modifie l'aspect extérieur du bâtiment. Or, aucun des trois critères de l'art.
24c alinéa 4 LAT n'est rempli. Dès lors l'autorisation devrait aussi être
refusée pour cette raison.
"
Pour le surplus, la synthèse CAMAC mentionne que si
le SDT avait délivré l'autorisation spéciale, les autres services cantonaux
consultés auraient accordé les autorisations spéciales requises, respectivement
donné des préavis favorables au projet.
Le 6 mai 2020, la municipalité a refusé le permis de
construire en raison de la décision négative du SDT.
E.
Le 5 juin 2020, A._______ et B._______ ont recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SDT
qui leur a été transmise par la municipalité avec sa décision. Ils concluent
principalement à la réforme de la décision du SDT en ce sens qu'une
autorisation spéciale relative à la création d'une fenêtre et d'un avant-toit
en façade sud de leur bâtiment n
o
ECA 2924 leur soit délivrée,
et subsidiairement à la réforme de cette décision en ce sens qu'une
autorisation spéciale relative à la création d'une fenêtre en façade sud de
leur bâtiment leur soit délivrée. Ils font valoir que les travaux de 1973 ont été
réalisés licitement. Ils ne contestent pas que ces travaux dépassent le
potentiel d'agrandissement de la SBPI, mais ils relèvent que leur projet ne
présente aucun agrandissement ni emprise supplémentaire sur la zone agricole.
La création de la fenêtre vise seulement à assurer aux habitants une lumière
suffisante dans la pièce à vivre et celle de l'avant-toit à mieux équilibrer la
façade sud. Ils critiquent la pratique selon laquelle lorsque la limite
maximale des agrandissements potentiels est atteinte, tout nouveau projet
devrait être refusé sans autre examen. Ils estiment que des travaux améliorant
l'esthétique d'une construction ou son intégration dans le paysage, tout comme
les interventions destinées à permettre de meilleures performances énergétiques
ou les respect des règles d'hygiène de base, devraient être admis, nonobstant
le dépassement du critère quantitatif de l'art. 42 OAT. Ils précisent – en relation
avec leurs conclusions subsidiaires – que si la réalisation de l'avant-toit
devait être considérée comme un agrandissement, ils seraient prêts à renoncer à
cet ouvrage. Ils requièrent une inspection locale.
Dans sa réponse du 3 juillet 2020, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 8 juillet 2020, la DGTL conclut
également au rejet du recours. Elle précise qu'elle considère les travaux
entrepris hors zone à bâtir conformément à un permis communal entre 1972 et le
1
er
janvier 1980, ce qui est le cas pour les travaux sur le bâtiment
réalisés en 1973, comme licites. Elle relève ensuite qu'il est tout à fait
possible qu'elle délivre une autorisation pour un projet de transformation d'un
bâtiment dont la situation serait comparable à celui des recourants, si le
projet allait dans le sens de se rapprocher de nouveau de l'identité du
bâtiment à la date de référence, par exemple en déconstruisant des éléments
ajoutés ultérieurement. Elle fait valoir que dans le cas d'espèce, le projet ne
vise pas à un retour à une situation plus proche de l'identité du bâtiment,
mais qu'au contraire, la baie vitrée projetée ainsi que l'avant-toit prévu
altéreraient de manière importante l'identité de la façade telle qu'elle existait
à la date de référence, de sorte que même sans les travaux de 1973 ayant eu
pour effet de dépasser le potentiel d'agrandissement selon l'art. 42 OAT, le
projet modifie de manière trop importante la façade concernée et ne peut plus
être considéré comme une transformation partielle au sens de l'art. 24c LAT. La
DGTL relève également que la surface que les recourants souhaitent éclairer a
été autorisée en 1973 comme "atelier galerie local commercial"
(d'après les plans de cette époque), de sorte qu'une nécessité pour un
"usage d'habitation répondant aux normes usuelles" ne peut pas être
invoquée. L'autorité intimée ajoute que d'autres solutions plus respectueuses
de l'identité du bâtiment pourraient être trouvées, comme la création de
plusieurs ouvertures de plus petite taille sur différentes façades.
Dans leur réplique du 24 septembre 2020, les
recourants précisent que les locaux de l'étage ont été désignés comme
"atelier-galerie-local commercial" car à l'époque la maison
appartenait à un artiste peintre et ces locaux lui servaient non seulement
d'atelier, mais aussi de pièce à vivre, comme en atteste le fait qu'un piano
s'y trouvait.
F.
Le 5 octobre 2020, le juge instructeur a invité la DGTL à préciser la
raison pour laquelle elle n'a pas considéré que le bâtiment – la ferme et les
dépendances accolées, apparemment sous la même toiture d'après le rapport
photographique du 26 juin 2018 – avait été transformé, en 1973-1974, à
l'intérieur du volume bâti existant. Le juge instructeur lui a demandé de
calculer l'agrandissement admissible dans l'hypothèse où ces travaux auraient
été exécutés à l'intérieur du volume bâti existant. Il lui a aussi demandé de
préciser si la création de la baie vitrée litigieuse, en façade sud-ouest de la
maison, pouvait être considérée comme une intervention architecturale favorable
du point de vue énergétique, en précisant qu'elle pourrait au besoin produire
un bref rapport de la Direction générale de l'environnement, service cantonal
spécialisé (DGE-DIREN).
Le 15 décembre 2020, la DGTL a indiqué ce qui suit:
"
1. Utilisation
de l'article 42 alinéa 3 lettre b OAT pour le calcul du potentiel
d'agrandissement
Selon les documents (plans et schémas) fournis par le
mandataire de M.A._______, C._______, les travaux réalisés en 1973 ont consisté
non seulement en la transformation de dépendances du bâtiment 2924 en chambres,
mais ces travaux comprenaient également une extension de ces dépendances. Les
murs extérieurs du bâtiment ont en effet été démolis et reconstruits dans une
implantation différente, la toiture du bâtiment a manifestement dû être
allongée afin de couvrir l'ensemble du bâtiment tel que transformé. Les travaux
ont également compris un rehaussement de la toiture en façade nord-est. Il
ressort donc clairement des documents à notre disposition que le volume du
bâtiment a été agrandi à l'occasion des travaux réalisés en 1973. Le mandataire
de M. A._______ explique par ailleurs dans son courrier du 13 août 2018 que les
travaux réalisés en 1973 ont épuisé les possibilités de transformation prévues
par la loi.
Pour cette raison, c'est l'utilisation de l'article 42 alinéa
3 lettre b OAT qui a dû être retenue pour calculer la limite du potentiel
d'agrandissement du bâtiment. Dans le cadre du calcul effectué dans la synthèse
CAMAC no 178600, la surface correspondant aux dépendances existantes avant 1972
a été considérée comme étant située à l'intérieur du volume bâti existant.
L'agrandissement de la SBPI y est donc compté pour moitié. Seules les surfaces
correspondant effectivement à un agrandissement du volume du bâtiment sont
comptées en entier.
Cela étant, nous présentons tout de même au point suivant, le
calcul du potentiel d'agrandissement qui serait effectué dans le cas où
l'entier des travaux réalisés en 1973 devrait être considéré comme étant situé
à l'intérieur du volume bâti existant.
2. Calcul au sens de l'article 42 alinéa 3 lettre a OAT
SBPI existante au 1
er
juillet 1972 : 186.27 m
2
Potentiel d'agrandissement de la SBPI au sens de l'article 42
al. 3 let. a OAT: 60% de 186.27 m
2
=111.7 m
2
Agrandissement réalisé en 1973:
Rez: 35.51 m
2
+ 68.27 m
2
= 103.78 m
2
Etage: 24.44 m
2
+ 43.96 m
2
=68.4 m
2
Total: 103.78 m
2
+ 68.4 m
2
= 172.18 m
2
Nous constatons que même dans le cas où l'entier des travaux
réalisés en 1973 devait être considéré comme étant situé à l'intérieur du
volume bâti existant, la limite du potentiel d'agrandissement de la SBPI au
sens de l'article 42 alinéa 3 lettre a OAT serait largement dépassée par ces
travaux (172.18 m
2
>111.7 m
2
). Dans tous les cas,
l'identité du bâtiment au sens des art. 24c LAT et 42 OAT ne peut donc plus
être considérée comme respectée.
[…]"
La DGTL a par ailleurs repris le préavis de la
DGE-DIREN du 4 décembre 2020 dont sont extraits les passages suivants:
"
La Directive
départementale du Département du territoire et de l'environnement (DTE)
relative à l'examen des projets d'assainissement énergétique de bâtiments sis
hors des zones à bâtir à l'attention du SDT-HZB et de la DGE-DIREN définit
notamment qu'un projet permettant d'améliorer de 2 classes la performance de
l'enveloppe d'un bâtiment (selon le CECB), pourra être reconnu comme une mesure
d'assainissement énergétique au sens de l'art. 24c alinéa 4 LAT.
Dans le meilleur des cas, le gain de 2 classes sur
l'efficacité de l'enveloppe d'un bâtiment correspond à une amélioration de
l'ordre de 50 kWh/m
2
.
Les apports d'une fenêtre performante de 7 m
2
,
orientée au Sud, permettront en hiver, une économie d'environ 5 kWh par jour.
En revanche, les pertes journalières de cet élément
d'enveloppe s'élèveront à 2 kWh lorsque la température est de 9°C (température
moyenne annuelle).
Le gain final de 3 kWh par jour pendant 100 jours et rapporté
à la SRE du bâtiment s'élèvera à 2.6 kWh/m
2
. Il ne peut donc
s'apparenter à une mesure d'assainissement énergétique.
"
Le 15 février 2021, les recourants ont indiqué
n'avoir pas d'observation à faire sur cette écriture de la DGTL.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la municipalité
et le service cantonal spécialisé, qui refusent un projet de construction sur
une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]). Les propriétaires dont le projet est refusé ont qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Les autres
conditions de recevabilité du recours sont remplies (art. 79 LPA-VD), de sorte
qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants contestent le refus du service cantonal (SDT, DGTL) de
les autoriser à réaliser une fenêtre et un avant-toit en façade sud-ouest de
leur bâtiment. Leur argumentation se rapporte principalement à la fenêtre. Ils
font valoir en substance que même si les transformations de leur ferme en 1973
ont épuisé le potentiel d'agrandissement fixé par le droit fédéral, l'art. 24c
LAT n'exige pas un refus d'emblée de toute nouvelle autorisation, sans plus
ample examen. Dans la mesure où c'est l'art. 42 OAT qui impose cette pratique,
cette disposition de l'ordonnance du Conseil fédéral irait au-delà de ce que
permet la loi, car on ne voit pas quelle finalité favorable à l'agriculture, à
la protection de l'environnement ou à l'utilisation du sol une telle règle
poursuivrait.
a) Les recourants ne contestent pas que la création
de la nouvelle fenêtre, ou baie vitrée, de même que l'installation de
l'avant-toit nécessitent une autorisation de construire, ni que - puisque le
bâtiment concerné n'est pas un bâtiment agricole, conforme à la destination de
la zone – une autorisation dérogatoire est requise, selon les prescriptions des
art. 24 ss LAT (exceptions hors de la zone à bâtir). En vertu de l'art. 25 al.
2 LAT, il incombe alors à l’autorité cantonale compétente de se prononcer sur
l'octroi de la dérogation. Cette autorité est la DGTL (auparavant le SDT), par
délégation du département chargé de l'aménagement du territoire (cf. art. 81
al. 1 et art. 120 al. 1 let. a LATC).
b) Pour le projet litigieux, les conditions de la
dérogation sont définies à l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit dans sa
version en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012:
"
1
Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise.
2
L’autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l’agriculture.
4
Les modifications
apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies.
"
L'art. 41 al. 1 OAT précise le champ d'application
de l’art. 24c LAT: il s'agit des constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Dans cette partie de la
Commune de Montreux (Vallon de Villard), la date déterminante est le 1
er
juillet 1972, moment où le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti a été consacré dans la législation fédérale (cf. notamment ATF 129 II 396
consid. 4.2; TF 1C_337/2020 du 10 février 2021 consid. 2.1). Des critères
qualitatifs et quantitatifs sont énoncés à l'art. 42 OAT, qui précisent quels
travaux de transformation ou d'agrandissement (voire de reconstruction) de ces bâtiments
érigés selon l’ancien droit peuvent être autorisés dans le cadre de l'art. 24c
al. 2 LAT. Cet art. 42 OAT dispose ce qui suit:
"
Modifications
apportées aux constructions et installations érigées selon l’ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou
de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour
l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à
l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;
b. un
agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu’il s’agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux
de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de
l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure
."
c) En l'espèce, l'autorité cantonale a considéré dans
sa décision qu'avec les transformations réalisées en 1973, l'identité du
bâtiment – en fonction de son état au 1
er
juillet 1972 – n'avait pas
été respectée pour l'essentiel, parce que l'augmentation de la surface brute de
plancher était excessive au regard des critères quantitatifs de l'art. 42 al. 3
OAT. Les recourants ne contestent pas que leur prédécesseur a aménagé en 1973 un
logement sensiblement plus grand que le logement précédent, au point que la
limite maximale des agrandissements, selon les règles actuelles du droit
fédéral, est dépassée. Les calculs de la DGTL (cf. faits supra, let. D et F)
démontrent que l'agrandissement a dépassé de 60 m
2
environ le
potentiel calculé sur la base de l'art. 42 al. 2 let. a ou b OAT. Cela étant,
ces travaux ont été valablement autorisés sur la base du droit en vigueur à
l'époque, plusieurs années avant l'adoption de la LAT, et la DGTL reconnaît
aujourd'hui leur caractère licite (réponse, p. 1). L'excédent de surface de
plancher est utilisé pour l'unique appartement aménagé dans l'ancienne ferme. L'agrandissement
de 1973 n'a pas consisté à créer un second appartement ni à permettre l'installation
d'une entreprise dans la ferme. Les recourants ont du reste précisé dans leur
réplique que la grande pièce du premier étage était une chambre du logement (pièce
à vivre), utilisée notamment pour les activités artistiques de l'ancien
propriétaire (peinture, musique), mais pas un local séparé.
Il est clair que si le potentiel d'agrandissement de
l'ancienne ferme n'avait pas été épuisé en 1973, un nouveau projet
d'agrandissement soumis aujourd'hui aux autorités ne pourrait être considéré
comme admissible, du point de vue du critère de l'identité de l'art. 42 OAT,
que moyennant le respect des proportions de surface fixées à l'alinéa 3 de cet
article, en tenant compte aussi des travaux déjà réalisés depuis le 1
er
juillet 1972. Cette règle quantitative est en effet applicable "en tout
cas" (art. 42 al. 3, 2
e
phrase OAT). Les recourants ne
prétendent pas le contraire. Mais, s'agissant de leur projet de créer une
nouvelle fenêtre ou baie vitrée au 1
er
étage – ouvrage qu'il
convient d'examiner séparément et en premier lieu, la question de
l'autorisation pour l'avant-toit étant traitée plus bas (consid. 3) –, il ne
tend pas à modifier la surface brute de plancher ni le mode d'utilisation de
leur appartement.
Il convient donc de déterminer si le projet de création
d'une baie vitrée, pour éclairer une pièce existante, est soumis à des
exigences différentes en fonction de l'existence ou non d'un potentiel
d'agrandissement résiduel.
d) Parmi les conditions posées par les art. 24c LAT
et 42 OAT, c'est celle du respect de l'identité de la construction qui est
décisive dans le cas particulier. Dans un commentaire récent de la LAT, il est
écrit que l'examen global auquel il s'agit de procéder pour déterminer si
l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel (cf. art. 42 al. 3
OAT) permet de poser certaines exigences quant à la réalisation concrète de
l'agrandissement prévu, par exemple en vue de rendre les transformations aussi
discrètes que possible. Ce commentaire ajoute que, "
a contrario,
l'identité de la construction n'est en aucun cas respectée si l'ampleur
admissible de l'agrandissement est dépassée (art. 42 al. 3 phrase 2 OAT
)"
(cf. Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir,
2017, N. 35ad art. 24c LAT). Le commentateur paraît déduire la règle suivante: une
construction agrandie avant l'entrée en vigueur de la LAT mais d'une manière
excessive au regard des critères quantitatifs fixés à partir de 1980 par la
législation et la jurisprudence fédérale, ne pourrait plus être transformée, à
moins que les travaux ne tendent à supprimer les agrandissements excessifs pour
retrouver l'identité de la construction dans son état de 1972. Or cette
interprétation très restrictive du droit fédéral ne s'impose pas (elle n'est du
reste pas clairement préconisée par le commentateur). La DGTL ne soutient pas
non plus que l'épuisement du potentiel d'agrandissement, en surface, entraîne
ipso
iure
l'impossibilité de créer une nouvelle fenêtre. Elle expose en effet, dans
sa réponse, qu'on ne saurait déduire du droit fédéral que, parce que l'ampleur
admissible de l'agrandissement a été dépassée en 1973, l'autorité cantonale
doit refuser d'entrer en matière sur tout projet de transformation; en
revanche, pour tout nouveau projet, il faut examiner s'il aggrave la situation
existante de façon trop importante, notamment parce que les travaux
représentent des transformations supplémentaires par rapport à l'identité du
bâtiment à la date de référence.
La jurisprudence fédérale retient que l'identité de
la construction est respectée pour l'essentiel lorsque la modification projetée
sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence
extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit
être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (TF
1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1 et les arrêts cités). Le droit fédéral
n'exige pas que l'ancien et le nouveau soient tout à fait semblables;
l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou aux éléments essentiels de
l'ouvrage (en allemand: "die wesentlichen Züge"), ceux qui revêtent
une certaine importance pour l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16
juillet 2020 consid. 4.1; 1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf.
également Rudolf Muggli, op. cit., N. 27 ad art. 24c LAT). De son côté, l'Office
fédéral du développement territorial (ODT/ARE) a publié en 2001 des "Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en œuvre", qui indiquent ce qui suit à propos de l'identité
de la construction: elle se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du
bâtiment; les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions
importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement. Cette
exigence ne va toutefois pas jusqu’à empêcher d’effectuer, dans le cadre des
transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions
ou installations dont l’aspect esthétique n’est pas satisfaisant. Il est
possible, lorsque les travaux embellissent l’aspect de la construction ou de
l’installation, de déroger au critère du respect de l’identité de la
construction (partie I des Explications, p. 44/45).
Depuis le 1
er
novembre 2012, la loi
impose des exigences supplémentaires pour les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment. Le nouvel alinéa 4 de l'art. 24c LAT prévoit
désormais que ces modifications doivent "
être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage
". Cette
nouvelle exigence rend plus complexe l'appréciation du respect de l'identité de
la construction (cf. Muggli, op. cit., N. 36 ad art. 24c LAT). Il ressort
cependant des travaux préparatoires – en particulier du rapport de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national (CEATE-N), qui a présenté le projet au parlement – que
cette disposition a été adoptée dans le but, en particulier, d'"
empêcher
la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la
démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent
" (FF 2011 6539). Comme
l'art. 24c LAT permet non seulement la transformation des bâtiments mais encore
leur reconstruction, y compris après une démolition volontaire (garantie étendue
de la situation acquise), il a paru nécessaire au législateur fédéral de
prévoir certaines conditions applicables en particulier à la
démolition/reconstruction, opération qui ne permet en principe pas le respect
de l'identité puisque le bâtiment d'origine disparaît; le critère de
l'intégration dans le paysage est donc important de ce point de vue (cf. TF
1C_415/2014 du 1
er
octobre 2015 consid. 3.8). Ce nouvel alinéa 4 vise
également à rendre plus difficiles les projets d'agrandissement en dehors du
volume bâti existant (cf. ODT/ARE, Rapport explicatif d'octobre 2012 sur la
révision partielle de l'OAT, p. 9). Ce sont en effet bien les reconstructions
et les agrandissements qui sont le plus susceptibles de créer des atteintes au
paysage rural (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). Il faut
tenir compte de ce contexte quand il y a lieu d'appliquer l'art. 24c LAT à un
projet de transformation sans agrandissement.
e) Dans sa réponse au recours, la DGTL présente
l'argument suivant: le projet ne vise pas un retour à une situation plus proche
de l'identité du bâtiment à la date de référence; au contraire, la baie vitrée
projetée ainsi que l'avant-toit prévu altèrent de manière importante l'identité
de la façade telle qu'elle existait en 1972.
Comme cela a été exposé plus haut (consid. 2c), il
convient de traiter d'abord et séparément la question de la baie vitrée. Le
projet des recourants consiste à créer une nouvelle ouverture en façade pour améliorer
l'éclairage d'une pièce de l'appartement, sans modifier la destination de la
construction (situation différente de celle examinée dans l'arrêt TF
1C_776/2013 du 3 mai 2016 consid. 4.5, où une autorisation a été refusée sur la
base de l'art. 42 OAT parce qu'il s'agissait de modifier la destination de la
construction initiale, pour transformer un ancien garage agricole en local
technique, alors que le potentiel d'agrandissement des surfaces avait déjà été
dépassé). Le droit fédéral impose de vérifier si le projet respecte non pas
l'identité de la façade, mais bien plutôt l'identité de la construction,
globalement. Si la baie vitrée entraîne une modification évidente de l'aspect
de la façade sud-ouest, elle n'est pas de nature à altérer les traits ou
éléments essentiels de l'ancienne ferme. Comme la toiture est maintenue telle
quelle, sans nouvelles ouvertures (lucarnes ou velux), l'apparence extérieure de
l'ancienne ferme demeure inchangée depuis plusieurs points de vue (depuis
l'arrière et les côtés, ou plus généralement dès que l'on s'éloigne quelque
peu). Au regard du critère de l'identité, il ne s'agit pas d'examiner l'effet
de la transformation sur un élément spécifique (façade, pan de toiture, annexe,
etc.) mais bien sur le bâtiment lui-même; c'est donc une appréciation globale
du respect de l'identité de la construction que le droit fédéral prévoit.
Dans cette appréciation globale, on pourrait retenir
une atteinte à l'identité même en l'absence d'agrandissement ou de changement
d'affectation, quand certaines circonstances particulières justifient que l'on
empêche toute nouvelle modification du bâtiment. Or, en l'espèce, les fenêtres
de la façade sud-ouest de la ferme ne sont pas anciennes. Le bâtiment lui-même
ne fait pas l'objet de mesures de protection du patrimoine et aucune note ne
lui a été attribuée lors du recensement architectural, contrairement à d'autres
constructions typiques du Vallon de Villard (voir le site internet
www.recensementarchitectural.vd.ch
). Le
remplacement de deux petites fenêtres par une plus grande, de même conception
(vide maçonné brut, vitrage placé à l'intérieur des embrasures, pas de volets) est
pourtant une modification de l'aspect extérieur; mais elle respecte pour
l'essentiel l'identité de la construction. Une composante essentielle de cette
identité est la présence d'un logement dans l'ancienne ferme, qui n'a donc pas
subi de changement d'affectation et dont l'utilisation ne serait pas modifiée
après la création de la baie vitrée. En d'autres termes, on ne s'écarte pas
davantage, avec le projet litigieux, de l'identité du bâtiment à la date de
référence et il importe peu que la transformation ne vise pas un retour à une
situation plus proche de l'état de la ferme en 1972, c'est-à-dire celui d'une
maison sans véritables fenêtres au premier étage.
Par ailleurs, il ne se justifie pas d'examiner en
détail si la création de la baie vitrée constitue une "amélioration de
nature esthétique" au sens de l'art. 42 al. 1
in fine
OAT - auquel
cas le critère de l'identité est moins important (cf. supra, consid. 2d). Dans
son état actuel, il n'apparaît cependant pas que l'ancienne ferme nécessiterait
une amélioration esthétique. Mais la notion d'esthétique n'est pas facile à
interpréter dans ce contexte, les textes allemand et italien de l'art. 42 al. 1
OAT paraissant définir plus largement les améliorations admissibles de l'aspect
extérieur ("Verbesserungen gestalterischer Art", "miglioramenti
volti a cambiare l'aspetto esterno"). En l'occurrence, la création de la
nouvelle ouverture tend à améliorer la construction au regard des exigences du
droit cantonal qui portent sur l'éclairage et la ventilation des locaux servant
à l'habitation. En effet, en vertu de l'art. 28 al. 1 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), tout local
susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire doit en principe
être aéré naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une
surface qui n'est pas inférieure au 1/8e de la superficie du plancher. En
l'occurrence, la pièce du premier étage a une surface de 75 m
2
et
elle est éclairée actuellement par cinq fenêtres représentant au total environ
2.15 m
2
d'ouverture. En application de la règle de l'art. 28 RLATC,
la surface totale des baies devrait être d'environ 9.4 m
2
; le projet
des recourants permet de s'approcher de cette valeur, avec des fenêtres
représentant au total une surface d'environ 8.5 m
2
. Cette solution,
qui implique certes une modification de l'aspect extérieur de la façade, va
donc dans le sens d'une amélioration de la salubrité de la construction –
puisque tel est le but des règles sur l'éclairage et la ventilation des locaux
d'habitation (cf. art. 90 LATC, art. 25 ss RLATC). On peut considérer qu'il
s'agit là d'une amélioration nécessaire à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles, au sens de l'art. 24c al. 4 LAT (cf. TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5; cf. aussi rapport CEATE-N précité, FF 2011 6540, où
l'adaptation des fenêtres aux besoins modernes est mentionnée comme exemple de
modification nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles).
Une autre solution, qui consisterait à créer des ouvertures dans la toiture,
voire des lucarnes – puisque la pièce du 1
er
étage ne pourrait pas
être éclairée directement par des ouvertures aménagées sur d'autres façades –
ne serait pas objectivement préférable (cf. à ce propos arrêt CDAP AC.2013.0499
du 12 août 2014, à propos de la création de grandes lucarnes augmentant le
volume des chambres concernées). En outre, même si, comme l'expose l'autorité
cantonale dans sa dernière écriture, la création de la baie vitrée en façade
sud-ouest n'a pas l'effet d'un assainissement énergétique proprement dit (cf. art.
24c al. 4 LAT), puisque le gain final est faible, cette mesure permet néanmoins
une certaine économie d'énergie et va donc dans le sens d'une amélioration de
l'habitation. Ainsi, une appréciation globale du projet de nouvelle baie vitrée
démontre que l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée et
qu'il s'agit d'une transformation partielle conforme à l'art. 24c LAT ainsi
qu'à l'art. 42 OAT.
La décision du SDT (DGTL) qui refuse l'autorisation
spéciale pour ce projet viole par conséquent le droit fédéral.
3.
Le projet de création d'un avant-toit n'est en revanche pas conforme à
l'art. 24c al. 4 LATC car cette adjonction n'est pas nécessaire à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles; en effet l'utilisation du jardin,
devant la maison, est objectivement possible sans cet élément constructif
permanent (l'ombre peut être procurée par un parasol, par exemple).
L'avant-toit ne vise pas non plus à une meilleure intégration de la ferme dans
le paysage et, à l'évidence, il ne s'agit pas d'une mesure d'assainissement
énergétique. L'avant-toit est une modification clairement perceptible de
l'aspect extérieur du bâtiment et, comme l'admettent les recourants, il en
augmente la projection au sol. Dès lors que les conditions de l'art. 24c al. 4
LAT ne sont pas remplies pour cet ouvrage, la question du respect de l'identité
n'a pas à être examinée (cf. Muggli, op. cit., N. 36 ad art. 24c LAT). Sur ce
point, la décision attaquée est donc conforme au droit fédéral. Il convient de
relever que l'argumentation du recours est brève au sujet de l'avant-toit, les
recourants se déclarant prêts à renoncer à cet ouvrage s'il devait être
considéré comme un agrandissement.
4.
Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis,
que les décisions de refus d'autorisation spéciale et de permis de construire
doivent être annulées en tant qu'elles concernent la création d'une baie vitrée
et que la cause doit être renvoyée aux autorités intimées pour nouvelles
décisions sur la demande d'autorisation spéciale et sur la demande de permis de
construire pour le projet de baie vitrée. Ces autorités – la DGTL et la
municipalité – devront se prononcer sur l'application des éventuelles autres
normes pertinentes (du droit cantonal ou du droit communal autonome – cf.
AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4b), la question de la conformité du projet
à l'art. 24c LAT étant déjà tranchée par le présent arrêt. Le refus
d'autorisation pour l'avant-toit doit en revanche être confirmé.
Il convient de relever que, pour trancher les
questions relatives à l'application de l'art. 24c LAT, une inspection locale
par le tribunal n'était pas nécessaire, vu les photographies et plans figurant
au dossier.
Vu le sort du recours, il n'est pas perçu
d'émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent
partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des
dépens réduits, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL (art.
55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du 6 mars 2020 du Service du développement territorial et
du 6 mai 2020 de la Municipalité de Montreux sont annulées en tant qu'elles
refusent l'autorisation spéciale, respectivement le permis de construire pour
la création d'une fenêtre en façade.
Ces décisions sont confirmées pour le surplus.
III.
La cause est renvoyée à la Direction générale du territoire et du
logement ainsi qu'à la Municipalité de Montreux pour nouvelles décisions au
sens des considérants.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et
B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de
l'Etat de Vaud (Direction générale du territoire et du logement).
Lausanne, le 29 avril 2021
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.