vd_omni · GE.2016.0202 · 2018-04-30 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne, Direction des finances et de la mobilité | En dépit d'une tolérance de plusieurs années, ne saurait se prévaloir de sa bonne foi pour s'opposer à la suppression d'un mannequin publicitaire sur le domaine public, la recourante qui n'a jamais bénéficié d'une autorisation à cet effet et à laquelle il a été demandé d'enlever ledit mannequin avant même qu'elle ne soit inscrite au registre du commerce comme exploitante du commerce concerné (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2018 GE.2016.0202

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2018
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pascal Langone, juge et
M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Christian BETTEX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction des finances et de la
mobilité,
Office de signalétique urbaine,
à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________, ******** c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 3 novembre 2016 (retrait d'un mannequin
publicitaire posé sur le domaine public)
Vu les faits suivants:
A.
B.________ était inscrite au registre du commerce sous la raison
individuelle "********", depuis le 26 décembre 1996, en vue
d'exploiter un commerce de prêt-à-porter sis à la rue ********, à Lausanne. Sa
boutique est installée à une douzaine de mètres de la rue ********, laquelle
est perpendiculaire à la rue du ********.
Le 17 juin 1999, la Direction des travaux de la
Ville de Lausanne, Office de la signalétique urbaine (ci-après: l'Office de la
signalétique urbaine) a autorisé B.________ à placer un chevalet de 100 x 80 cm
à la rue ********, au débouché de la rue ********.
Le 23 août 1999, l'Office de la signalétique urbaine
a autorisé B.________ à remplacer le chevalet par un mannequin. L'autorisation
était assortie des conditions suivantes: "
Pas de pose pendant le
marché, posé après le passage du service de nettoyage et rentré à la fermeture
de votre commerce
".
B.
A.________ a repris l'exploitation du commerce précité en 2006. Elle est
inscrite au registre du commerce, depuis le 14 mars 2007, sous la raison
individuelle "********".
C.
Par décision du 31 janvier 2007, la Direction des travaux de la Ville de
Lausanne (ci-après: la Direction des travaux) a constaté qu'à la suite de la
reprise de la boutique par A.________, l'autorisation délivrée à B.________
pour la pose d'un mannequin à la rue ******** était devenue caduque. La
Direction des travaux a précisé qu'elle n'entendait pas la renouveler et a
demandé à A.________ de se conformer à la décision immédiatement. Avec
l'expérience, il avait en effet été constaté que le mannequin entravait la
circulation fluide des piétons et des handicapés, créait un précédent fâcheux
et était à l'origine de plaintes.
Le 7 février 2007, A.________ a recouru contre cette
décision devant la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité), en
concluant à son annulation et à l'octroi d'une autorisation de placer un
élément publicitaire au débouché de la rue ******** sur la rue ********. Le
recours n'a pas été traité par la Municipalité.
D.
Par lettre du 7 juin 2010, l'Office de la signalétique urbaine a
constaté qu'A.________ avait placé six mannequins sur le domaine public, à
savoir trois à la rue ******** et trois à la rue ********, alors qu'"
un
seul mannequin avait été autorisé à la rue ********
". Il a dès lors
demandé à l'intéressée de retirer de suite les cinq mannequins non autorisés
qu'elle avait placés sur le domaine public et de ne plus poser d'affichettes à
même le sol, au pied du mannequin autorisé.
E.
Par décision du 19 février 2015, l'Office de la signalétique urbaine a
demandé à A.________ de retirer le mannequin placé à la rue ********
immédiatement. En substance, il a exposé qu'au fil des années, il avait
constaté à de nombreuses reprises que le mannequin entravait la fluidité de la
circulation des piétons et des personnes à mobilité réduite. Il créait une gêne
visuelle de par la taille et la nature même de l'objet qui, en outre,
constituait une signalétique avancée pour son commerce. L'Office de la
signalétique urbaine précisait que plusieurs commerçants, s'estimant dans une
situation identique, avaient déposé des demandes d'autorisation pour des
procédés de réclame analogues qui avaient été refusées. Le mannequin créait
ainsi un fâcheux précédent vis-à-vis desdits commerçants.
Par acte du 10 mars 2015, A.________ (ci-après: la
recourante) a recouru contre cette décision devant la Municipalité, en
concluant principalement à sa réforme en ce sens que l'autorisation de placer
un élément publicitaire sous forme de mannequin ou analogue à la rue ******** à
la hauteur de la rue ******** était maintenue, et subsidiairement, à son
annulation, le dossier étant renvoyé à l'Office de la signalétique urbaine pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 31 mars 2015, l'Office de la signalétique urbaine
s'est déterminé sur le recours. Il a maintenu la demande de suppression du
mannequin, tout en précisant qu'une amélioration des enseignes au bénéfice de
la boutique pourrait être envisagée pour compléter la visibilité depuis la rue
********. A l'appui de ses déterminations, il a notamment produit deux lettres,
datées du 3 novembre 2014 et du 25 février 2015, par lesquelles il demandait à
des commerçants qui, s'estimant dans une situation identique à celle de
l'intéressée avaient posé des chevalets en signalétique avancée, de les
supprimer. L'une des deux lettres était d'ailleurs adressée à un autre
commerce, situé à la rue ********.
Le 7 octobre 2015, la recourante a déposé un mémoire
complémentaire, dans le cadre duquel elle a maintenu les conclusions prises
dans son recours.
Le 23 novembre 2015, l'Office de la signalétique
urbaine s'est déterminé en relevant notamment que le "stender" posé
devant l'entrée du magasin assurait une visibilité à celui-ci. Toutefois,
l'enseigne au-dessus de la porte de la boutique n'était pas visible depuis la
rue ******** et une enseigne supplémentaire en potence permettrait d'améliorer
la visibilité du commerce. En outre, conscient de la nécessité d'une accroche
bien visible depuis la rue ********, une solution consisterait à utiliser
l'angle de l'immeuble ******** et ******** pour installer une signalétique
avancée pour l'ensemble des commerces situés au début de la rue ********.
Une audience s'est tenue le 3 décembre 2016, au
cours de laquelle la recourante a refusé les propositions d'amélioration de la
signalétique urbaine et a maintenu sa demande de conserver le mannequin
litigieux.
F.
Par décision du 3 novembre 2016, la Municipalité a rejeté le recours et
a imparti à A.________ un délai au 1
er
janvier 2017 pour enlever
définitivement le mannequin. En substance, elle a retenu que le refus d'un
procédé de réclame avancé relativement éloigné du commerce était justifié pour
éviter une prolifération d'obstacles peu opportune et qu'en ce sens la décision
incriminée défendait un intérêt public important. Elle a également relevé que
la suppression du mannequin ne revenait pas à obliger la recourante de cesser
toute activité commerciale, dès lors qu'il existait d'autres alternatives pour
se signaler. Enfin, la Municipalité a estimé que la recourante ne pouvait se
prévaloir du fait que le mannequin était en place depuis de nombreuses années,
dès lors que l'autorisation octroyée personnellement à l'exploitante précédente
était devenue caduque à la suite de la remise de son commerce et qu'aucune autorisation
n'avait jamais été octroyée à A.________.
G.
Par acte du 12 décembre 2016, A.________ a recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle
a conclu, principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens
qu'elle est annulée et que l'autorisation donnée à A.________, en sa qualité de
gérante de la boutique, de placer un élément publicitaire sous forme de
mannequin ou analogue sur la rue ******** à la hauteur de la rue ******** est
maintenue, et subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par lettre du 18 janvier 2017, la Direction
communale des finances et de la mobilité a renoncé à se déterminer.
Le 19 janvier 2017, la Municipalité a déposé sa
réponse, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
Le 20 mars 2017, la recourante s'est déterminée, en
maintenant les conclusions prises dans son recours. Elle a en outre requis la
tenue d'une inspection locale afin de constater que le mannequin ne gênait pas
le cheminement des piétons.
La Municipalité a déposé de nouvelles écritures le 5
avril 2017, dans lesquelles elle a notamment indiqué qu'une inspection locale
semblait inutile.
Par lettre du 26 avril 2017, la recourante a précisé
que l'inspection locale permettrait notamment de constater que le local qu'elle
exploite n'a aucune visibilité depuis la rue ********. Elle a produit en annexe
différentes photographies visant à étayer ses propos, sur lesquelles la
Municipalité s'est déterminée le 12 mai 2017.
La recourante a encore produit une nouvelle
photographie le 9 juin 2017, sur laquelle la Municipalité s'est également
déterminée.
H.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.
2.
La recourante requiert la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit
de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit
pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver
ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier
sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140
consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées). La
procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD).
Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut
tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale
(art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, les éléments figurant au dossier,
notamment les photographies, permettent au Tribunal de se faire une idée complète
et précise des faits pertinents et de la configuration des lieux. Dès lors, par
appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer
en connaissance de cause et renoncera à une vision locale, sans qu’il n’en
résulte une violation du droit des parties d’être entendues (cf. dans le même
sens, AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).
3.
La recourante fait tout d'abord valoir que la décision attaquée serait
contradictoire s'agissant des bases légales appliquées; l'autorité intimée
retiendrait l'inapplicabilité de la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les
procédés de réclame (LPR; RSV 943.11) au motif que le mannequin est un meuble,
tout en se fondant sur cette loi et ses dispositions d'application, notamment
le règlement du 31 janvier 1990 d'application de la LPR (RLPR; RSV 943.11.1).
a) La LPR a pour but de régler l'emploi des procédés
de réclame, afin d'assurer la protection des sites, le repos public et la
sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 LPR). Selon
l'exposé des motifs de la loi, la notion de sécurité des piétons doit aussi
s'entendre au sens de confort du cheminement, afin que les procédés de réclame
envahissant la chaussée n'obligent pas ses usagers à "slalommer" pour
passer (Bulletin du Grand Conseil [BGC], automne 1988, p. 458). Sont considérés
comme procédés de réclame tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés,
lumineux ou sonores destinés à attirer l'attention du public, à l'extérieur,
dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'une idée ou d'une
activité ou de propagande politique ou religieuse (art. 2 LPR). La définition
du procédé de réclame est volontairement large. Elle englobe tout ce qui, à
l'extérieur, est destiné à attirer l'attention du public et à lui transmettre
une information dans un but direct ou indirect de publicité ou pour faire
triompher une idée ou soutenir une activité de quelque nature qu'elle soit (BGC,
automne 1988, p. 458). Sont soumis à la loi et à ses dispositions d'application
tous les procédés de réclame de quelque nature qu'ils soient, perceptibles à
l'extérieur par le public (art. 3 al. 1 LPR).
N'est toutefois pas soumise à la loi, la réclame
notamment sur des bateaux, planches à voile et leurs accessoires, sur des
meubles, machines et outils et sur des vêtements ou autres effets personnels
(art. 3 al. 2 let. b, c et d LPR). Le champ d'application de la loi s'étend à
tous les procédés de réclame perceptibles à l'extérieur par le public, avec
quelques exceptions relatives à des procédés de réclame régis par d'autres
législations (presse, média, véhicules à moteur) ou qu'il paraît judicieux, sur
un plan pratique et en considérant le but poursuivi par la loi, de sortir de
son champ d'application. C'est le cas des procédés apposés sur des supports
mobiles tels que véhicules ou embarcations, ou des meubles, des objets
personnels, des vêtements, dont le contrôle effectif est illusoire (BGC,
automne 1988, p. 458).
Sont interdits de façon générale tous les procédés
de réclame qui, notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au
bon aspect ou à la tranquillité notamment d'une localité, d'un quartier ou
d'une voie publique (art. 4 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation
ou la modification d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation
préalable (art. 6 al. 1 LPR). Intitulé "procédés de réclame en zone
piétonne", l'art. 14 al. 1 LPR prévoit que le règlement communal peut
prévoir des dispositions spéciales pour les zones piétonnes et restreindre ou
interdire les procédés de réclame posés à même le sol ou contre les devantures
des commerces s'ils gênent le cheminement des piétons ou handicapés. Les
communes peuvent édicter un règlement d’application de la LPR, destiné à
assurer la protection des sites et des monuments, le repos public, ainsi que la
sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR).
Faisant usage de la compétence prévue par la LPR, le
Conseil communal de la Ville de Lausanne a adopté, le 8 mars 1994, un règlement
sur les procédés de réclame qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 20 avril
1994 (ci-après: le RPR-Lausanne). Ce règlement prévoit que l'implantation de
procédés fixes de réclame sur le domaine public - auquel sont assimilées les
aires de circulation réservées aux piétons - est interdite, quelques exceptions
mise à part (caissettes à journaux, panneaux d'affichage et appareils
distributeurs de produits) (art. 8 et 9 RPR-Lausanne). Sont également interdits,
dans les zones piétonnières, les procédés de réclame mobiles posés à même le
sol ou contre la devanture des commerces, s'ils gênent le cheminement fluide
des piétons, des handicapés et des véhicules de secours, de même que le fléchage
avancé, sous réserve de la signalisation à caractère touristique (art. 13 let.
c et d RPR-Lausanne).
Les Directives techniques d'application du
RPR-Lausanne du 5 décembre 2002 (ci-après: les Directives) précisent que sont
considérés comme meubles au sens de l'art. 3 de la loi, les ardoises,
chevalets, procédés de réclame au sol, porte-menus. Ils ne sont pas soumis à
autorisation sur le domaine privé, pour autant qu'il n'y ait pas de gêne
manifeste. En revanche, ils le sont sur le domaine public.
b) Selon la jurisprudence, les communes vaudoises
disposent d'une autonomie maintes fois reconnue en matière d'aménagement du
territoire et de police des constructions (cf. notamment ATF 108 Ia 74 consid.
2b p. 76/77), en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou
une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un
site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p.
118/119, 363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3
paru in RDAF 1987 p. 155). Il en va de même lorsque, saisies d'une demande d'autorisation
d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence, elles doivent
apprécier si, par leur emplacement, leur dimension, leur éclairage, le genre de
sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent
notamment au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une
localité, d'un quartier ou d'une voie publique. L'art. 4 LPR, qui consacre le
principe général d'interdiction de tels procédés de réclame, s'inspire
directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et des constructions (ci-après: LATC) qui traite de l'esthétique
des bâtiments et de leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées
par ces deux lois sont analogues (ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; Droit
vaudois de la construction, Lausanne, 1987, note 3 ad art. 86 LATC) (cf.
GE.2015.0059 du 18 février 2016 consid. 2 et les références).
c) Les biens du domaine public sont soumis à la
haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1
CC). Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent réglementer l'usage
qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe libres de décider
par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. Il existe
trois types d'usage du domaine public: l'usage commun, à savoir que tout un
chacun peut en faire usage, sans empêcher les autres d'en faire de même;
l'usage accru, qui implique une mise à contribution plus intense du domaine
public, qui limite son utilisation par d'autres et qui peut en principe être
soumis à autorisation (par ex. un stand d'information sur la voie publique);
finalement l'usage privatif qui exclut un usage pour les tiers (pose de rails,
de câbles, panneaux d'affichage public), soumis généralement à concession
(Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit Constitutionnel
suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 3
ème
éd, Staempfli
Berne  2013, n. 621). La jurisprudence a reconnu aux administrés un droit
conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment
commerciales (ATF 132 I 97 consid. 2.2; ATF 128 I 295 consid. 3c/aa). Le refus
d'une telle autorisation peut constituer une atteinte à la liberté économique
(arrêt TF 2C_819/2014 du 3 avril 2015 consid. 5.2) et il est soumis à
conditions: il doit être justifié par un intérêt public, reposer sur des motifs
objectifs et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique
administrative en matière d'autorisation ne doit pas vider de leur substance
les droits fondamentaux, en particulier le droit à l'égalité (art. 8 Cst.), ni
de manière générale ni au détriment de certains citoyens (ATF 121 I 279 consid.
2a). La jurisprudence a toutefois précisé qu'il n'y a aucun droit acquis à une
concession sans limite de temps (ATF 127 II 69; GE.2015.0174 du 22 mars 2016).
Dans le canton de Vaud, l'art. 2 al. 2 de la loi sur
les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) énumère les attributions
et tâches propres des communes. Parmi celles-ci, figurent l'administration du
domaine public, ainsi que les mesures propres à assurer l'ordre et la
tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. c et d
LC). Les attributions de la municipalité sont régies par les art. 41 ss LC.
L'art. 42 LC prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans les
limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles
concernent notamment l'administration du domaine public (art. 42 al. 1 ch. 2 LC).
L'utilisation du domaine public pour l'exercice d'une activité économique
relève donc de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la
sécurité, l'ordre et le repos public, de la salubrité, et au titre de la police
de l'exercice des activités économiques (art. 43 ch. 1, 3 et 6 LC).
Le Conseil communal de Lausanne a adopté sur la base
des art. 2 et ss LC, le règlement général de police de la Commune de Lausanne
du 27 novembre 2001 (RGP). Selon l'art. 81 RGP, le domaine public, en
particulier les voies publiques, les promenades et parcs publics, est destiné
au commun usage de tous (art. 81 RGP). Toute utilisation du domaine public de
nature à restreindre de quelque manière que ce soit, temporairement ou
durablement, cet usage commun est soumise à l'autorisation préalable de la
municipalité ou de la direction municipale que désigne la municipalité (art. 82
RGP).
d) A la lumière de ce qui précède, il convient de
constater que le champ d'application de la LPR paraît ambigu, dans la mesure où
en est exclue la réclame sur des meubles (art. 3 al. 2 let. c LPR), alors même
qu'elle fixe la compétence communale d'interdire des procédés de réclame posés
à même le sol ou contre les devantures de commerce qui gênent le cheminement
des piétons (art. 14 LPR et art. 13 RPR-Lausanne). La Municipalité considère qu'il
convient de distinguer entre la réclame sur des meubles faite sur le domaine
privé ou public. La première échappe à l'application de la loi mais non la
seconde. Une telle interprétation paraît conforme à une interprétation
téléologique et systématique de la loi. En effet, le procédé de réclame en
cause est un mannequin, soit un objet mobilier, à l'instar d'ailleurs d'un
chevalet publicitaire. Ce genre de présentoir amovible mais présentant un
caractère statique est bien destiné à attirer l'attention du public, à
l'extérieur, dans un but direct de publicité. Partant, il constitue un procédé
de réclame. A cela s'ajoute que dans la mesure où de tels objets de réclame
sont installés sur le domaine public, comme c'est le cas en l'espèce, l'art. 14
LPR prévoit expressément la possibilité pour les communes de les réglementer
lorsqu'ils sont posés à même le sol ou contre les devantures des commerces. Il
ne ferait ainsi aucun sens d'exclure de tels objets du champ d'application de
cette législation spéciale, alors qu'est par ailleurs en cause l'usage du
domaine public à des fins publicitaires. Une telle compétence communale découle
par ailleurs aussi du droit de la Municipalité d'administrer son domaine public
comme on l'a vu ci-dessus (cf. art. 42 et 43 LC et 82 RGP). La réglementation
en matière de procédés de réclame est en conséquence directement applicable
dans le cas présent, dès lors que le mannequin litigieux est posé sur le
domaine public.
Reste à déterminer si le refus de la Municipalité
d'autoriser le mannequin litigieux respecte les conditions légales.
4.
L'art. 4 LPR interdit les procédés de réclame qui notamment par leur
emplacement nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site. Les art. 14
al. 1 LPR et 13 let. c RPR-Lausanne prévoient la compétence de la Municipalité
d'interdire dans les zones piétonnes les procédés de réclame mobiles posés à
même le sol ou contre la devanture des commerces, s'ils gênent le cheminement
fluide des piétons, des handicapés et des véhicules de secours.
a) En l'occurrence, la rue ******** et la rue
******** sont sises dans une zone piétonne. Le mannequin litigieux est placé
sur la rue ********, au débouché de la rue ********. La Municipalité fait grief
à cette installation de gêner le passage des piétons, ainsi que des personnes à
mobilité réduite. Elle avait déjà fait part de tels griefs à la recourante dès
2007. Cette appréciation peut être confirmée: il ressort des photographies au
dossier que le mannequin litigieux est placé directement à l'entrée de la rue
********. Il obstrue ainsi tant l'accès à cette rue que le cheminement
piétonnier sur la rue ********, en particulier pendant les heures de forte
fréquentation des magasins. Compte tenu de son large pouvoir d'appréciation, la
Municipalité était en conséquence fondée à exiger la suppression de ce procédé
de réclame, en application des art. 4 LPR et 13 let. c RPR-Lausanne.
L'autorité intimée, se réfère à l'art. 8 RPR-Lausanne,
lequel interdit les procédés fixes sur le domaine public. Elle estime qu'en
dépit du caractère amovible du mannequin et de son retrait à la fermeture du
commerce, il serait destiné à être installé pour une longue durée pendant la
journée et sa présence serait de nature à entraver l'usage commun. Le caractère
fixe du procédé de réclame litigieux paraît douteux et devrait s'appliquer à
tous les autres procédés semblables, de type chevalet. Cette question peut
cependant souffrir de rester indécise, vu l'application des art. 4 LPR et 13
let. c RPR-Lausanne.
b) Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. arrêt GE.2015.0078 précité
consid. 3d et les références citées). La recourante relève que de nombreux
procédés de réclame de type chevalet, voire aussi des mannequins comme le sien,
sont autorisés sur le domaine public lausannois. La Municipalité a expliqué à
cet égard qu'elle a pour pratique d'autoriser la pose de tels procédés pour
autant qu'ils soient situés à proximité immédiate du commerce concerné et à
raison d'un seul par commerce. Son refus d'un procédé de réclame avancé et relativement
éloigné du commerce concerné serait justifié afin d'éviter une prolifération
d'obstacles peu opportune. Compte tenu de son large pouvoir d'appréciation
quant à l'usage du domaine public, l'appréciation de l'autorité intimée peut
être confirmée: s'il n'est pas contesté que la présence de chevalets devant les
commerces peut également susciter une gêne pour le cheminement piétonnier,
l'implantation de procédés de réclame tel que celui qui est litigieux par tous
les commerçants sis notamment à la rue ********, dont le commerce est
légèrement éloigné d'un tel axe de passage, créerait une gêne excessive pour le
passage dans la rue ********. La restriction est en outre proportionnée en ce
sens que l'autorité intimée a proposé des solutions alternatives visant à
améliorer la signalisation du commerce exploité par la recourante.
Le refus de délivrer l'autorisation requise est
ainsi cohérent avec la pratique constante de l'autorité intimée visant à
limiter la multiplication des obstacles sur le domaine public, et plus
précisément à ne pas autoriser de procédé de réclame, qui ne puisse être placé
à proximité directe du commerce concerné. Dans ces circonstances, il convient
de retenir que la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique.
Ce premier grief doit donc être écarté.
5.
La recourante invoque une restriction à sa liberté économique.
a) La pose de procédés de réclame est protégée par
la liberté économique au sens de l'art. 27 Cst. Celle-ci ne peut être
restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. L'atteinte doit ainsi être
fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui et proportionnée au but visé (cf.
arrêt GE.2014.0017 du 20 novembre 2014 consid. 5).
b) Comme on l'a vu, les art. 4 LPR et 13
RPR-Lausanne permettent de refuser la délivrance de l'autorisation requise.
Cette dernière norme a été édictée par le Conseil communal de la Ville de
Lausanne sur délégation législative expresse de l'art. 14 LPR. La restriction
en cause est fondée sur une base légale suffisante (cf. arrêt GE.2015.0078 du
20 août 2015 consid. 3b; GE.2004.0117 du 9 mai 2005 consid. 5c et les
références).
c) S'agissant de l'intérêt public à la restriction
en cause, il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier
des restrictions à la liberté économique, seuls des objectifs entrant dans la
notion d'ordre public peuvent être retenus. La garantie de cette liberté
interdit ainsi aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des
mesures de politique économique. Les restrictions à la liberté économique sont
par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles se
fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des
mesures d'aménagement du territoire (cf. arrêt GE.2004.0117 précité consid. 5b
et les références citées).
En l'occurrence, comme on l'a vu, les intérêts
publics en jeu sont la sécurité et la tranquillité publiques, puisque la
restriction contestée vise à assurer le confort et la sécurité des passants qui
empruntent la rue ********, ainsi qu'à éviter la prolifération d'obstacles de
nature similaire sur la voie publique. On peut ainsi retenir l'existence d'un
intérêt public valable à la restriction en cause.
d) Enfin, comme on l'a vu ci-dessus, la mesure
apparaît également proportionnée.
Au regard des développements qui précèdent, la restriction
en cause remplit les conditions posées à l'art. 36 Cst. Partant, le grief
relatif à la violation de la liberté économique doit être écarté.
6.
La recourante fait encore valoir que la décision attaquée constituerait
la révocation d'une décision entrée en force et que les conditions posées à une
telle révocation ne seraient pas réalisées.
L'autorité intimée conteste qu'il s'agisse d'un cas
de révocation d'une décision. Elle rappelle qu'en 2007, la Direction des
travaux a indiqué qu'en raison du changement d'exploitante de la boutique, la
décision autorisant la pose du mannequin était caduque et qu'elle ne serait pas
accordée à la recourante. Dans la mesure où l'entreprise "********"
est une raison individuelle, l'autorité intimée estime que ce raisonnement est
correct, étant précisé que la recourante ne s'est jamais vue délivrer
d'autorisation.
Il convient de confirmer cette dernière
argumentation. L'autorisation délivrée en 1999 l'a été à une entreprise tierce,
soit la raison individuelle "********". La recourante ne s'étant
jamais vue délivrer d'autorisation pour la pose du mannequin litigieux, il
n'est manifestement pas question ici de la révocation d'une décision.
Partant, mal fondé, ce grief doit être écarté.
7.
Reste encore à déterminer si la recourante est fondée à invoquer sa
bonne foi ou à se prévaloir du principe de la confiance.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 de la Constitution fédérale et vaut pour l'ensemble de l'activité
étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application
correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection
de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II
627 consid. 6.1).
b) L'autorité intimée estime que la recourante ne
saurait se prévaloir de sa bonne foi, dès lors qu'elle savait depuis 2007 que
l'autorisation ne serait pas renouvelée, et qu'elle avait d'ailleurs recouru
contre la décision l'en informant. La recourante pour sa part relève que
l'autorité intimée n'a jamais statué sur le recours et que cette dernière
aurait confirmé par lettre du 7 juin 2010 que la pose d'un mannequin avait été
autorisée. Par ailleurs, la recourante indique qu'elle n'aurait pas repris la
boutique si cette dernière n'avait pas été au bénéfice de ladite autorisation.
En l'occurrence, il convient de relever que le
contenu de la lettre du 31 janvier 2007 ne laisse subsister aucun doute sur la
volonté de la Direction des travaux de ne pas renouveler l'autorisation
litigieuse, demandant d'ailleurs à la recourante de retirer le mannequin
immédiatement. Il est vrai néanmoins que l'autorité intimée n'a pas donné suite
au recours déposé par la recourante, laissant subsister une situation contraire
à sa décision, ce qui ressort notamment de la lettre du 7 juin 2010 de la Direction
des travaux. Bien que la recourante ait ainsi bénéficié d'une tolérance,
pendant plus de 10 ans, il n'en demeure pas moins qu'elle ne saurait s'en
prévaloir pour s'opposer à la décision attaquée. En effet, comme on l'a vu, la
recourante n'a jamais été au bénéfice d'une autorisation pour la pose du
mannequin et l'autorité l'a informée du non-renouvellement de celle-ci avant
même la date à partir de laquelle elle a été inscrite en raison individuelle au
registre du commerce, à savoir le 14 mars 2007. Dans ces circonstances, on voit
mal quelles assurances la Direction des travaux aurait donné à la recourante,
sur la base desquelles elle aurait pris des dispositions auxquelles elle ne
pourrait renoncer sans subir de préjudice. S'agissant en particulier de l'argument
selon lequel elle n'aurait pas repris le bail commercial des locaux de la
boutique si le commerce n'avait pas été au bénéfice de ladite autorisation, il
faut relever qu'il lui appartenait de s'assurer de la possibilité de renouveler
l'autorisation avant de reprendre le bail si cet élément était essentiel pour
elle. Cette question souffre néanmoins de demeurer indécise, eu égard au fait
que l'intérêt à une application correcte du droit doit ici être considéré comme
prépondérant. Comme on l'a vu, il existe un intérêt public visant à assurer le
confort et la sécurité des piétons sur la rue concernée, ainsi qu'à éviter, de
manière plus générale, la prolifération d'obstacles similaires sur le domaine
public. De surcroît, comme on l'a vu, le règlement communal permet d'interdire
la pose du mannequin à son emplacement actuel.
Il en découle que la recourante ne saurait se
prévaloir du principe de la bonne foi pour s'opposer à la décision attaquée. Ce
grief peut également être écarté.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise
confirmée. Succombant, la recourante supportera un émolument judiciaire et n'a
pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 3 novembre 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
d'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2018
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.