vd_omni · AC.2023.0395 · 2025-03-31 · fr

Office fédéral de l'environnement OFEV/Municipalité de Noville, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV, A.________, B.________ | Construction nouvelle sur une parcelle figurant à l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Grangettes). Recours déposé par l'OFEV contre le permis de construire délivré 8 ans auparavant et contre le PPA sur lequel il est fondé, adopté 13 ans auparavant. Qualité pour agir de l'OFEV reconnue (consid. 2). Recevabilité du recours contre le PPA niée faute d'obligation légale de notification du PPA à l'OFEV lors de son adoption; recevabilité du recours contre l'autorisation de construire admise en raison de l'existence d'une obligation, non respectée en l'espèce, de notification de cette décision à l'OFEV et au vu des intérêts en jeu (consid. 3). Rappel du régime légal strict découlant de l'art. 78 al. 5 Cst.; s'agissant d'une nouvelle construction, pas de bénéfice de la situation acquise (consid. 5). Conflit avec les buts de protection découlant d'autres inventaires: zones alluviales, sites de reproduction des batraciens et réserve d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale (consid. 6-8). Irrecevabilité de la conclusion tendant à la remise en état, qui n'est pas l'objet de la décision attaquée (consid. 11). Recours admis dans la mesure de sa recevabilité et réforme des autorisations cantonales et municipale en ce sens qu'elles ne sont pas délivrées. Recours pendant au TF (1C_263/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.2025 AC.2023.0395

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 mars 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
Office fédéral de l'environnement
OFEV,
à Berne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Noville,
à
Noville, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE-BIODIV),
à Lausanne,
Constructeurs
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Benjamin SCHWAB,
avocat à Vevey
.
Objet
Permis de construire
Recours Office fédéral de l'environnement c/ décision de
la Municipalité de Noville du 25 mars 2014 et toute décision de la Synthèse
CAMAC du 13 mars 2014 autorisant la construction d'une habitation avec
panneaux photovoltaïques et démolition de la cabane existante sur la parcelle
n° 401 (CAMAC 142716) et c/ le plan partiel d'affectation du
"Hameau des Grangettes" adopté le 5 mai 2009 et en vigueur depuis
le 5 mars 2010.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ (ci-après: les constructeurs) sont copropriétaires
de la parcelle n° 401 du cadastre de la Commune de Noville (ci-après: la
commune), acquise d'******** le 6 mai 2014. Ce bien-fonds, d'une surface de
1'058 m
2
,
est situé dans le Hameau des
Grangettes, lui-même compris dans la vaste zone des Grangettes formée par le
delta du Rhône à l'endroit de son embouchure dans le lac Léman.
La parcelle
n° 401 comporte une maison d'habitation (bâtiment ECA n° 785) occupant
68 m
2
, un jardin de 868 m
2
, ainsi qu'un chemin d'accès et
place privée de 122 m
2
. Le côté nord-ouest de cette parcelle borde
directement le domaine public constituant la rive du lac, aménagée à cet
endroit, d'une largeur d'environ 6 mètres.
B.
Ce bien-fonds fait l'objet des mesures de protection suivantes:
-
inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
d'importance nationale (ci-après: IFP), objet n° 1502: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale
(ci-après: IZA), objet n° 123: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance
nationale (ci-après: IBN), objet VD21: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale (ci-après: ISM), objet n° 289: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
d'importance internationale et nationale (ci-après: IROEM), objet n° 8:
Les Grangettes;
-
inventaire cantonal des monuments naturels et sites (ci-après: IMNS),
objet n° 183: Les Grangettes, les "Iles" du Rhône, forêts et
bosquets du secteur Crebelly-Dézaley;
-
inventaire cantonal des zones alluviales d'importance nationale,
régionale et locale, objet n° 123: Les Grangettes;
-
inventaire
cantonal des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale,
régionale et locale, objet VD21 Les Grangettes.
C.
La parcelle n° 401 s'inscrit à l'intérieur du périmètre du plan
directeur cantonal des rives du Lac Léman, approuvé par le Grand Conseil le 7
mars 2000, et du plan d'affectation cantonal n° 291 – Commune de Noville –
Site marécageux de Noville, approuvé par le département compétent le 20 mai
1997 (ci-après: le PAC n° 291).
Le PAC n° 291, selon l'art. 1
er
de
son règlement, regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures
de protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté
particulière et présentant un intérêt national. Il a pour but de garantir la
sauvegarde des biotopes, des zones tampons et des biocénoses qui les
caractérisent, de favoriser l’amélioration des valeurs biologiques du site et
la réparation des atteintes qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de
l’état naturel et enfin de permettre le maintien des activités humaines dans la
mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection. A cet effet,
le plan comprend plusieurs affectations distinctes du
territoire, à savoir une zone des biotopes protégés, une zone des prairies
tampon, deux zones lacustres, une zone agricole protégée, une zone de plage,
une zone de port et du chantier naval, une zone du camping, une zone des
Fourches, une zone du hameau des
Grangettes, des
Territoires occupés par les constructions isolées et leurs abords (ces six
dernières affectations étant liées à des activités humaines), ainsi que l'aire
forestière.
La parcelle n° 401 est
concernée par l'art. 10 du PAC n° 291, qui réglemente la zone du hameau
des Grangettes. Ce hameau est formé d'une dizaine de constructions constituant
un noyau assez compact dans le site et composé de maisons individuelles
implantées le long de la rive. La zone du hameau est destinée à permettre le
maintien des constructions et installations existantes ainsi qu'à garantir un
accès au lac depuis Noville (al. 1). Elle est soumise à l'élaboration d'un plan
partiel d'affectation communal dans un délai de trois ans après l'approbation
du PAC (al. 2). Le plan partiel d'affectation définit les conditions dans
lesquelles les bâtiments existants peuvent être transformés et de quelle
manière de modestes agrandissements ou constructions annexes peuvent être
réalisés (al. 3).
Le PAC n° 291 bis,
approuvé en parallèle le 20 juin 2002, règle les circulations dans le secteur
du site marécageux de Noville.
D.
Le plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes" (ci-après:
le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), en vigueur depuis le 5 mars 2010,
concrétisent l'art. 10 du PAC n° 291. Le PPA prévoit globalement le
maintien des constructions existantes dans le secteur du hameau, tout en
autorisant leur transformation et agrandissement dans les limites des
périmètres définis par le plan (art. 8 al. 1).
Sur la parcelle n° 401,
il prescrit la démolition du cabanon présent (art. 13) au profit d'une nouvelle
construction limitée à 65 m
2
de surface plancher habitable brute
(art. 7 al. 3), qui doit s'inscrire dans un périmètre décalé d'environ 10 m
vers le sud-est, en direction opposée à la rive.
Au cours du processus l'élaboration du PPA, les
capacités constructives prévues sur la parcelle n° 401 ont fait l'objet de
plusieurs variantes. La commune de Noville avait initialement prévu d'y fixer
un périmètre d'implantation pour une nouvelle construction d'une dimension d'environ
100 m
2
au centre de la parcelle. Dans le cadre de son rapport
d'examen préalable du 19 juillet 2007, le Service du développement territorial (SDT;
actuellement la Direction générale du territoire et du
logement, DGTL)
et le Centre de conservation de la faune et de la nature
(CCFN) ont toutefois relevé que de nouveaux périmètres constructibles ne pouvaient
pas être admis dans le cadre du PPA, qui se trouvait à l'intérieur du périmètre
d'un site marécageux. Il en découlait que le périmètre constructible nouveau
proposé à l'intérieur de la parcelle n° 401 ne pouvait pas être autorisé
sous la forme prévue et devait être recalibré en tant qu'extension du pavillon
existant pour ne permettre qu'un modeste agrandissement de cette construction.
En cas de démolition/reconstruction du pavillon, les règles à mettre en place
devraient permettre de le déplacer légèrement afin qu'il se positionne à 4-6 m
des limites de la parcelle voisine et du domaine public lacustre.
Sur cette base, la commune de Noville a élaboré un
nouveau projet prévoyant un périmètre de construction sur la parcelle n° 401
d'une dimension réduite (40 m
2
, version d'août 2007) et proche du
pavillon à démolir. Cette modification a été préavisée favorablement par le
CCFN le 24 octobre 2007. Le PPA, mis à l'enquête publique du 18 février au 19
mars 2008, a suscité trois oppositions, dont celle du précédent propriétaire de
la parcelle n° 401. Afin de répondre à cette opposition, la commune a
proposé une nouvelle modification du périmètre constructible pour le fixer
désormais à 65 m
2
de surface de plancher habitable brute et son
déplacement au centre de la parcelle. Selon une lettre du SDT du 9 décembre
2009, le CCFN n'a pas émis d'observation sur la nouvelle mouture. Elle a donc été
approuvée et constitue la version actuellement en vigueur.
E.
Le 5 juillet 2013, A.________ et B.________, alors promettants-acquéreurs
de la parcelle n° 401, ainsi que le propriétaire de l'époque, ont déposé
auprès de la Municipalité de Noville (ci-après: la
municipalité)
une demande de permis de construire une habitation avec
panneaux photovoltaïques (aujourd'hui le bâtiment ECA n° 785), l'aménagement
de deux places de parc et la démolition de la cabane existante sur la parcelle n° 401.
Cette cabane était destinée à un usage de logement saisonnier et disposait
d'une surface d'environ 18 m
2
. Implantée environ 10 mètres plus au
nord que la construction projetée, elle se situait à 7-8 m de la rive du lac, aménagée
à cet endroit.
Le projet a été mis à
l'enquête publique du 21 septembre au 20 octobre 2013.
Le 13 mars 2014, la Centrale
des autorisations en matière de construction (CAMAC) a délivré sa synthèse, de
laquelle il ressort essentiellement que tous les services de l'Etat consultés
ont délivré les autorisations spéciales requises, à certaines conditions
impératives.
Après avoir rendu un premier préavis négatif, contestant la
mezzanine habitable et le surdimensionnement de la terrasse, le SDT (division
Hors zone à bâtir – HZB7) a admis le projet et ses plans modifiés et délivré une
autorisation spéciale, tout en conditionnant celle-ci notamment à l'inscription
d'une mention au registre foncier indiquant que les combles
("galetas") ne pouvaient pas avoir un usage d'habitation ou proche de
l'habitation. Dans ses déterminations, le SDT précisait par ailleurs que,
enclavée dans le site protégé du PAC n° 291, la zone de hameaux se situait
hors des zones à bâtir.
La Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) a
quant à elle relevé
ceci: "
comme prévu dans le PPA du "Hameau des Grangettes", le
projet (y compris la démolition de la cabane) respecte le secteur de protection
du site qui assure une transition entre la partie aménagée et la zone lacustre
protégée I. Ce secteur de protection assure également le transit de la faune et
de la flore le long du lac et présente un élément important pour la nature et
le paysage
". Après avoir noté que la terrasse au nord-est du bâtiment
se situait à moins de 20 mètres du lac et que les deux places de parc projetées
étaient situées dans la bande inconstructible des 10 m à la lisière forestière,
l'autorité précitée a décidé de préaviser favorablement le projet, le
conditionnant au respect de cinq conditions, à savoir (1) que le secteur de
protection du site soit préservé de toute atteinte durant la phase de chantier;
(2) que ce secteur de protection soit impérativement respecté après les
travaux, aucun aménagement (cabane de jardin, terrasse, barbecue fixe, etc.) n'y
étant autorisé; (3) que, sur l'ensemble de la parcelle, les aménagements
extérieurs soient intégrés au niveau du paysage et les plantations d'arbres et
arbustes réalisées exclusivement avec des essences indigènes et adaptées à la
station, y compris les semis de prairie; (4) que les mesures de prévention
nécessaires soient prises pour éviter que la surface ne soit colonisée par des
espèces exotiques envahissantes (néophytes); (5) que les places de parc soient
construites en dehors de la bande des 10 m à la lisière et réalisées en
matériaux perméables. La DGE-BIODIV a en outre relevé que la parcelle
litigieuse faisait partie d'un territoire d'intérêt biologique prioritaire,
avec un enjeu forestier important.
Toujours dans le cadre de la synthèse CAMAC du 13
mars 2014, la Commission des rives du lac a constaté que le plan directeur des
rives du lac contenait l'objectif A1, visant à maintenir sur tout le pourtour
du lac, une faible densité des constructions, de sorte qu'elle préavisait
négativement toute demande de dérogation aux règles en vigueur concernant la
densité bâtie, que ce soit des règles de densité proprement dite, de distance à
la limite ou de hauteur des constructions. Dans le cas d'espèce, elle relevait
que le Hameau des Grangettes constituait une zone spéciale et non une zone à
bâtir en tant qu'il s'agissait d'une zone de préservation de l'habitation
située hors de la zone à bâtir à l'intérieur du plan d'affectation cantonal des
Grangettes. Dans la mesure où le projet modifié respectait exactement le
périmètre constructible, la Commission précitée a estimé qu'il était conforme
aux règles applicables et à l'objectif A1 précité.
Le 25 mars 2014, la
municipalité a en conséquence délivré le permis de construire sollicité.
Le 2 juin 2015, une séance a
eu lieu sur la parcelle litigieuse, au sujet des travaux qu'il restait à
réaliser en présence des constructeurs, de la commune et de la DGE. Il résulte
du procès-verbal de cette séance que la zone de la parcelle proche du lac est
en grande partie infestée par des bambous et que les constructeurs souhaitent les
éliminer et renaturaliser la zone avec de la prairie et des arbustes adaptés à
l'endroit. Selon le croquis effectué sur place, la bande nord-ouest de la
parcelle faisant face au lac était occupée entièrement par de la végétation,
comprenant plusieurs arbustes, mais aussi des zones envahies de bambous. Il a
été convenu que deux noisetiers, un aulne et un saule devaient être maintenus,
le reste de la végétation (troènes, viorne et sureaux) pouvant être enlevé pour
les besoins du chantier ou en raison de leur trop grande proximité avec les
bambous.
Par courriel du 10 août 2016, l'architecte des constructeurs
en charge des travaux a informé la DGE que les conditions discutées
précédemment n'avaient pas pu être respectées car le terrain et toute la
végétation existante étaient complètement infestés par les bambous. La seule
solution permettant d'espérer de s'en débarrasser était d'arracher le tout et
d'enlever complètement la terre végétale infestée. Pour le surplus,
l'architecte précisait que la remise en état de la zone était prévue dans la
ligne des discussions antérieures. La DGE a répondu le 10 août 2016 par
courriel qu'elle était contente de lire que les aménagements extérieurs
allaient démarrer tout bientôt et que la ligne de conduite discutée serait
suivie. Elle exprimait également sa compréhension face à la problématique des
bambous.
Le permis d'habiter définitif a été délivré le 7
septembre 2017.
F.
Depuis le 1
er
novembre 2017, la maison d'habitation érigée
sur la parcelle n° 401 constitue la résidence principale de
A.________
et B.________.
G.
Selon les images aériennes du site internet Swisstopo "Voyage dans
le temps"
(voir aussi les photographies du rapport du ******** du 14
novembre 2013, p. 3, en annexe à la demande de permis de construire), en 2014,
une végétation buissonnante assez dense et composée d'essences diverses était
visible le long de la rive, à savoir le long de la limite nord-ouest de la
parcelle litigieuse. Des buissons s'étendaient également sur ses limites
nord-est et sud-est. Hormis l'ancien pavillon au nord-ouest de la parcelle et
la végétation précitée, seuls quelques petits buissons isolés couvraient encore
le bien-fonds, le reste étant en nature de pré-champ. Les images de 2016
montrent que le projet a entraîné un défrichement intégral de la parcelle.
Actuellement, toute la partie nord de la parcelle
est recouverte d'une prairie, ce jusqu'à la rive, dégageant ainsi la vue sur le
lac depuis la villa. De la végétation buissonnante court le long des côtés
nord-est et sud-ouest de la parcelle. Sa partie sud-est est partiellement
occupée par la route d’accès et les places de parc. La construction prend place
au centre du bien-fonds.
H.
Le 26 septembre 2023, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a communiqué à l'Office
fédéral de l’environnement (ci-après: l'OFEV) un arrêt par lequel elle admettait
un recours à l'encontre d’un ordre de la municipalité tendant à l'éradication
de plantations invasives et l'élagages d'arbres sur la parcelle n° 401
notamment (arrêt AC.2023.0036 du 25 septembre 2023).
Le 4 octobre 2023, l'OFEV a
adressé un courriel à la municipalité, indiquant avoir appris qu'une villa
avait été érigée sur la parcelle n° 401 de la commune en 2015/2016, que
dite parcelle se trouvait dans un site marécageux d'importance nationale ainsi
que dans une zone alluviale d'importance nationale et qu'elle n'avait aucune
trace d'une communication ou d'une autorisation concernant cette parcelle dans
ses archives. Elle requérait ainsi que l'autorisation délivrée lui soit
communiquée.
La municipalité a transmis à l’OFEV l'autorisation
de construire correspondante le 9 octobre 2023. Le même jour, l'OFEV a pris
contact avec la DGE-BIODIV afin que lui soient transmis l'approbation du PPA
Hameau des Grangettes et l'autorisation spéciale, respectivement le préavis,
concernant la demande de permis de construire litigieux. Ces documents, ainsi
que des explications complémentaires, lui ont été remis le 10 octobre 2023.
I.
Le 8 novembre 2023, l'OFEV a déposé un recours à la CDAP à l'encontre de
la décision d'octroi du permis de construire du 25 mars 2014, des autorisations
spéciales délivrées dans le cadre de la synthèse CAMAC, en particulier par l'ancien
SDT et par la DGE le 13 mars 2014, ainsi qu'à l'encontre du PPA Hameau des
Grangettes adopté par la Commune de Noville le 27 mai 2009 et approuvé par le département
cantonal compétent le 26 janvier 2010. L'OFEV a conclu à l'annulation de la
décision et des autorisations spéciales, au rétablissement de l'état naturel de
la parcelle n° 401, ainsi qu'à l'annulation du PPA dans la mesure de sa
non-conformité avec le droit fédéral.
Le 3 décembre 2023, les constructeurs ont déposé une
réponse en langue allemande. Requis de procéder en français, ils ont déposé une
nouvelle version de leur réponse le 6 janvier 2024. Ils ont conclu au rejet du
recours.
Le 23 février 2024, la municipalité a déposé sa
réponse, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le 26 février 2024, la DGE a déposé sa réponse, se
remettant à justice quant à la recevabilité du recours et concluant, au fond, à
son rejet. Le même jour, la DGTL a également déposé sa réponse, concluant à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Les constructeurs se sont déterminés spontanément le
8 avril 2024. Le même jour, la DGE a complété ses écritures sur certains points
précis et a confirmé ses conclusions.
Le 1
er
mai 2024, l'OFEV a déposé une
réplique, confirmant les conclusions de son recours.
Les constructeurs ont dupliqué le 18 juin 2024 et la
municipalité le 16 juillet 2024.
La Cour a tenu audience avec
inspection locale le 11 février 2025. On extrait les éléments suivants du
compte rendu de cette séance:
"Avant les travaux de
construction de la villa, la parcelle ne supportait qu'un cabanon, situé à
proximité de la rive; celui-ci était raccordé au réseau d'eau, comportait une
cuisinette équipée d'un compteur d'eau et était utilisé en lien avec l'exploitation
d'un potager puis d'un verger. La parcelle était par ailleurs envahie de
bambous provenant de la parcelle contiguë à l'ouest sur une surface d'environ
300 m
2
. Les propriétaires ont dû faire évacuer et traiter la
terre, contaminée par les rhizomes.
S'agissant de la maison, les
propriétaires déclarent qu'elle constitue leur domicile principal et qu'elle a
été réalisée conformément aux plans d'enquête: la mezzanine (ou galetas) n'est
pas habitable. Il est constaté qu'au rez-de-chaussée se trouvent une cuisine,
un séjour et une salle de bains et que la mezzanine comporte une large
ouverture au nord-ouest (côté lac) fermée par des panneaux amovibles. Les
propriétaires expliquent que le sous-sol est excavé. La façade nord-ouest,
donnant sur la rive, est entièrement vitrée. Un deck a été réalisé dans le
prolongement de la villa au nord-ouest et se retourne sur les façades sud-ouest
et nord-est. Le solde de la parcelle est en nature de pré-champ du côté de la
rive du lac (prairie sauvage extensive; nord-ouest) ou de jardin aménagé au
sud-ouest, avec des plantes dont certaines ne sont pas indigènes (lavande,
romarin, etc.); des arbustes et petits arbres sont implantés le long des
limites sud-ouest et nord-est de la parcelle; la limite nord-ouest, donnant sur
le lac, est dégagée à l'exception d'un saule. La rive n'a pas été modifiée et
les propriétaires déclarent n'utiliser aucun produit phytosanitaire. A
l'exception de la villa et de sa terrasse, tous les aménagements extérieurs
sont perméables.
La DGE relève que le concept
paysager autorisé dans le cadre de la demande de permis de construire n'a pas
été entièrement respecté, des espèces non indigènes ayant notamment été
plantées.
S'agissant des atteintes aux
différents inventaires, l'OFEV explique que les batraciens effectuent une
migration au printemps vers les sites de reproduction (étangs) puis utilisent
tout leur territoire jusqu'à l'hiver, où ils se protègent du gel sous terre.
Toute diminution de leur surface de vie constitue une atteinte. En ce qui
concerne les oiseaux, les barrières visuelles constituées de végétation sont
importantes, singulièrement entre le lac et les habitations; ils peuvent être
dérangés par la lumière provenant des habitations en période nocturne et les
surfaces vitrées sont mortifères: les bâtiments plus anciens sis alentour
présentent des ouvertures plus modestes et donc moins de vitrage et de lumière.
De manière générale, toute nouvelle construction dans le site marécageux
constitue une atteinte. Un entretien/rénovation est admissible dans la durée de
vie des bâtiments; au-delà, l'objectif est de rendre la zone à la nature.
[…]
Les propriétaires exposent encore
que leur parcelle est bordée de parcelles construites, que la voie d'accès à
leur parcelle est sans issue, donc sans trafic important, et qu'il[s]
pratiquent seulement deux fauches de leur prairie (en juillet-août puis en
novembre).
La municipalité explique que la
commune comporte 4'800 m de rives, ainsi que des roselières et des marais;
tous les oiseaux migrateurs d'Europe passent ici et on ne peut pas affirmer que
leur vie est mise en danger. Dans le cas présent, le permis est fondé sur un
PPA validé par le canton et entré en force."
Les parties se sont encore déterminées sur le
contenu du compte rendu d'audience respectivement le 3 mars 2025 (OFEV et
municipalité), le 10 mars 2025 (DGE et DGTL) et le 24 mars 2025 (constructeurs,
qui ont encore produit un lot de pièces).
Considérant en droit:
1.
Le recours est formé par l'OFEV et dirigé à l'encontre de plusieurs
actes distincts, à savoir la synthèse CAMAC comprenant les autorisations
spéciales délivrées par les instances cantonales le 13 mars 2014, dont l'ancien
SDT et la DGE, l'autorisation de construire rendue par la municipalité le 25
mars 2014 et le PPA "Hameau des Grangettes" approuvé par le
département le 26 janvier 2010. Il y a ainsi lieu d'examiner la recevabilité du
recours, contestée tant par la municipalité que par la DGTL et les constructeurs,
et de la distinguer cas échéant en fonction des actes attaqués. La DGE s'en est
remise à justice sur ce point.
2.
En premier lieu, il convient d'examiner la qualité pour recourir de
l'OFEV.
a) En vertu de l'art. 49 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la
Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.
Afin d'assurer l'exécution correcte et uniforme du
droit fédéral, le législateur a prévu, à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qu'ont qualité pour
recourir devant le Tribunal fédéral notamment la Chancellerie fédérale, les
départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les
unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer
la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. La doctrine précise à
cet égard que, sur la base de cette disposition, les offices fédéraux sont
habilités à recourir, mais que le droit fédéral doit le prévoir dans une loi ou
dans une ordonnance (cf. Aubry Girardin, Commentaire LTF, 3
e
éd.,
2022, n. 75 ad art. 89). En vertu de l'art. 111 al. 2 LTF, si une autorité
fédérale a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut
recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le
demande, participer à la procédure devant celles-ci.
Un office fédéral n'est admis à recourir que dans un
domaine qui relève de sa compétence. Le Tribunal fédéral a en particulier
considéré que le recours de l'Office fédéral de l’énergie (OFEN), qui
intervient hors d'un cas d'application de la loi fédérale du 30 septembre 2026
sur l’énergie (LEne; RS 730.0), doit être déclaré irrecevable (TF 1A.124/2005
du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4). De même, l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE) n'a pas qualité pour recourir sur la base de l'art. 48 l’ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) lorsque c'est
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement qui est en
jeu (Tanquerel, Le recours des offices fédéraux en matière d'aménagement du
territoire et d'environnement, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor:
théorie du droit, droit administratif, organisation du territoire, Berne 2005,
p. 766).
b) D'après l'art. 12g al. 2
de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la
nature et les paysages (LPN; RS 451), intitulé "
Recours des cantons et
de l'office fédéral compétent
", l'office compétent a la qualité pour
recourir contre les décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN et peut
faire usage des voies de droit fédérales et cantonales.
Cette disposition est entrée en vigueur le 1
er
juillet 2007; il s'agit en réalité d'une reprise du texte de l'ancien art. 12b al.
2 LPN, introduit le 1
er
février 1996 (FF 2005 5041, p. 5067).
Elle confère à l'office compétent le droit de recourir en matière de LPN sur
les décisions prises en exécution de tâches fédérales. Contrairement aux autres
lois fédérales instaurant un droit de recours des offices fédéraux dans le
domaine de l'environnement (voir art. 56 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l’environnement [LPE; RS 814.01], art. 67a de la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art.
46 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0] et
art. 29 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie
génétique au domaine non humain [LGG; RS 814.91] qui prévoient que l'office
compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le
droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des
autorités cantonales en
"application de la présente loi ou de ses
dispositions [
ou:
actes] d’exécution"),
l'art. 12g al. 2 LPN
contient une formulation différente s'agissant des décisions concernées. Il
renvoie en effet aux décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN, ce
qui indique que l'habilitation concerne exclusivement le recours contre les
décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les
art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (Grodecki/Pfeiffer, in Moor/Favre/Flückiger (éd.),
Loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, n. 9 ad art. 56 LPE).
L'art. 2 LPN définit ce qu'il faut entendre par
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 78 al. 2 Cst.
Cet article n'est toutefois pas exhaustif. Selon une jurisprudence constante,
une tâche fédérale peut également exister lorsqu'une autorité cantonale a pris
une décision, par exemple lors de l'octroi d'une dérogation au droit de
l'aménagement du territoire selon l'art. 24 de la
loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
(
ATF 112 Ib 70
consid.
4b). L'autorisation de défrichement est expressément mentionnée à l'art. 2 al.
1 let. b LPN (
ATF 121 II 190
consid. 3c/cc).
La protection des biotopes selon les art. 18 ss LPN est une tâche fédérale
confiée aux cantons (
ATF 133 II 220
consid.
2.2). Il en va de même pour l'autorisation d'interventions techniques dans un
cours d'eau selon les art. 8 ss de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche
(LFSP; RS 923.0) ou l'octroi d'autorisations relevant du droit de la pêche (ATF
110 lb 160 consid. 2). Font également partie des tâches fédérales la protection
des eaux et la garantie de débits résiduels convenables (TF 1C_262/2011 du 15
novembre 2012 consid. 1.1, non publié dans:
ATF 139 II 28
), la
protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale (
ATF 118 Ib 11
consid.
2e) ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages (
ATF 136 II 101
consid. 1.1),
même si ce sont les autorités cantonales ou communales qui décident. La
condition pour l'existence d'une "tâche fédérale" est donc en premier
lieu que la décision attaquée concerne une matière juridique qui relève de la
compétence de la Confédération et qui est réglée par le droit fédéral.
Le droit de recours de l'OFEV est considéré comme
abstrait: il n'est pas nécessaire pour l'office concerné de démontrer un
intérêt particulier à contester la décision (ATF 136 II 359 consid. 1.2;
Keller, Commentaire LPN, 2
ème
éd. 2019, n. 5 ad art. 12g LPN, p.
359). Il permet par ailleurs à l'office de contester non seulement les
décisions cantonales de dernière instance, mais également celles des instances
inférieures. La qualité pour agir sur le plan cantonal n'est donc pas limitée à
la dernière instance et existe pour toutes les autorités cantonales précédentes
(Bovey, op. cit., n. 18 ad art. 111 LTF; Keller, op. cit., n. 7 ad art.
12g LPN, p. 359 s.; FF 1991 III 1151, p. 1157). Il s'agit toutefois d'une
faculté donnée à l'autorité fédérale, qui n'est pas obligée d'épuiser les
instances cantonales. Une renonciation à recourir devant une instance cantonale
ne privera pas l'autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances
cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, l'office
n'a pas non plus d'obligation de participer à la procédure antérieure (ATF 136
II 359 consid. 1.2; 116 Ib 418 consid. 3h; voir aussi arrêt TF 1C_184/2021 du
23 septembre 2021 consid.
2.3; Tanquerel, op. cit., p. 772;
Bovey, op. cit., n. 22 ad art. 111).
Les art. 12g al. 2 et 12 al. 1 LPN ne mentionnent
que les décisions des autorités cantonales. Chaque canton est toutefois libre
d'organiser les compétences de ses autorités comme il l'entend. Dans le canton
de Vaud, l'art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la compétence de
délivrer les permis de construire appartient à la municipalité. L'intervention
de la commune dans ce domaine ne porte toutefois pas préjudice au droit des
autorités fédérales de recourir contre les décisions des autorités inférieures,
qu'elles soient communales ou cantonales (voir, pour la LPE: Grodecki/Pfeiffer,
op. cit., n. 15 ad art. 56 LPE).
c) Au niveau cantonal, selon l'art. 75 let. b de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a
qualité pour former recours toute autre personne ou autorité que la loi
autorise à recourir.
d) Il résulte de ce qui précède que l'OFEV, en tant
qu'office fédéral compétent pour l'exécution de la LPN en matière de protection
de la nature et du paysage (art. 23 al. 1 let. a et al. 2 de l'ordonnance
du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS
451.1]), est l'office compétent au sens de l'art. 12g
LPN pour se
plaindre des décisions cantonales et communales en cette matière (cf. ég. TF
1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., p. 772). La
qualité pour recourir doit lui être reconnue même s'il n'a pas formé opposition
dans la procédure préalable aux décisions litigieuses. L'office intervient par
ailleurs dans des domaines recouvrant la définition de tâche de la
Confédération, singulièrement la protection des marais et des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale, ainsi que des mammifères
et des oiseaux sauvages. La qualité pour recourir à l'encontre des actes
attaqués doit partant lui être reconnue.
3.
Il convient ensuite d'examiner si l'OFEV pouvait encore contester dans
son recours des actes qui étaient datés respectivement de plus de huit ans
(permis de construire) et de plus de treize ans (plan partiel d'affectation) au
moment du dépôt du recours.
A ce sujet, l'OFEV se prévaut de l'absence totale de
notification des actes litigieux, qui ne lui auraient été communiqués qu'à sa
demande le 2 novembre 2023, en violation en particulier des art. 24g LPN, 27
al. 2 let. e et f OPN et 46 OAT. Il convient dès lors de se pencher sur
l'existence d'une obligation de notification, en distinguant, d'une part, le
cas des autorisations cantonales spéciales et du permis de construire des 13 et
25 mars 2014 et, d'autre part, le cas de l'approbation du PPA Le Hameau des
Grangettes.
a) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au
Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision
ou du jugement attaqués.
L
a
question du respect du délai de recours et de ses conséquences dépend
directement de l'existence d'une obligation des autorités de notifier leurs
décisions.
En l'absence d'obligation de communiquer les décisions
cantonales des instances inférieures à l'OFEV, il ne serait pas admissible
d'admettre un recours de l'OFEV après l'écoulement du délai de recours cantonal
ordinaire, quand bien même l'office ne se serait pas vu notifier la décision (Grodecki/Pfeiffer,
op. cit., n. 31 ad art. 56 LPE; Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2
e
éd., Zurich 1996, état mars 2002, n. 16 ad art. 56 LPE).
bb)
Selon
l'art. 112 al. 4 LTF, dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité
pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles
décisions les autorités cantonales doivent leur notifier. Selon le Message
concernant la révision totale de la procédure judiciaire fédérale du 28 février
2001, les décisions cantonales ne devront en principe pas être communiquées
d'office aux autorités fédérales, sauf dans les cas spécifiés par une
ordonnance du Conseil fédéral. Une obligation de communiquer toute décision aux
autorités fédérales ne pourra être prévue que de manière très ponctuelle, par
exemple lorsque la mise en œuvre de normes particulièrement délicates est en
cause (FF 2001 4000, sp. 4147). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté
l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la notification des
décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public (RS 173.110.47),
qui fait obligation aux autorité cantonales de notifier sans délai et
gratuitement aux autorités fédérales ayant qualité pour recourir les décisions
de dernière instance qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral,
notamment par un recours en matière de droit public (art. 1 al. 1 let. c).
Selon cette ordonnance, une obligation de notification n'existe que pour les
décisions de dernières instance cantonale (voir aussi ATF 136 II 359 consid.
1.2). Le Message précité n'exclut toutefois pas d'obliger des autorités
cantonales inférieures à communiquer leurs décisions aux autorités fédérales
(Bovey, op. cit., n. 66-68 ad art. 112).
cc) L'art. 27 al. 1 et 2 OPN, intitulé "
Communication
des textes légaux et des décisions
", prévoit que les cantons
communiquent à l'OFEV, l'OFC (Office fédéral de la culture) ou à l'OFROU (Office
fédéral des routes) leurs actes normatifs concernant la protection de la
nature, la protection du paysage et la conservation des monuments historiques
(al. 1). Les autorités compétentes communiquent en outre à l'OFEV les décisions
suivantes (al. 2):
"a.          exceptions relatives aux dispositions de la
protection des espèces (art. 22, al. 1 et 3, LPN; art. 20, al. 3);
b.            suppression de la
végétation des rives (art. 22, al. 2 et 3, LPN);
c.            décisions de constatation dans le domaine de la
protection des biotopes et des espèces (art. 14, al. 4);
d.            décisions concernant la remise en état (art. 24e LPN);
e.            décisions concernant les constructions, les
installations et les modifications de la configuration du terrain dans les
biotopes d’importance nationale (art. 18a LPN) ou les sites marécageux
(art. 23b LPN);
f.            approbation de plans d’affectation (art. 26 de la loi
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire) s’ils portent atteinte à des
paysages, des sites naturels, des biotopes ou des sites marécageux d’importance
nationale."
L'art. 27 al. 2 let. e OPN a été introduit par le
ch. II 1 de l'ordonnance du 2 février 2000 relative à la loi fédérale sur la
coordination et la simplification des procédures de décision, et est entré en
vigueur le 1
er
mars 2000 (RO 2000 703). Cet article impose aux
autorités cantonales de communiquer à l'OFEV une série de décisions relatives
aux constructions dans les biotopes et sites marécageux. Quant à l'art. 27 al.
2 let. f OPN, qui porte sur l'approbation des plans d'affectation, il a été
introduit par le ch. II de l’ordonnance du 2 avril 2014 et est entré en vigueur
le 1
er
mai 2014 (RO 2014 909).
L'objectif poursuivi par
l'art. 27 al. 2 OPN est d'assurer un droit de recours effectif des offices
fédéraux, dans le contexte d'un besoin d'amélioration de la surveillance
fédérale dans le domaine de la protection du paysage et de la nature. Cet
objectif trouve sa source dans le rôle de surveillance de la Confédération
vis-à-vis des cantons, prévu à l'art. 24g al. 1 LPN depuis le 1
er
septembre 2014 et, de manière générale, à l'art. 49 al. 2 Cst. (Martenet,
in
:
Martenet/Dubey (éd.), Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, n.
66 ss ad art. 49 Cst.; Biaggini, BV Kommentar, 2
e
éd., Zurich 2017,
n. 26 ad art. 49; cf. ég. TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2
et les références citées). L'obligation de notification découlant de l'art. 27
al. 2 OPN va plus loin que celle de l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006
concernant la notification des décisions cantonales de dernière instance en
matière de droit public. Cet article s'adresse en effet à toutes les autorités
compétentes, à savoir également aux autorités cantonales inférieures (Keller,
op. cit., n. 8 ad art. 12g LPN; voir aussi Tanquerel, op cit., p. 773). Il en
est ainsi également dans le domaine de l'aménagement du territoire, où le
Tribunal fédéral est arrivé à la même solution s'agissant de l'obligation de
notifier une décision d'approbation d'un plan d'affectation sur la base de
l'art. 46 OAT (voir arrêt TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2, où le
Conseil d'Etat tessinois avait omis de notifier à l'ARE un plan d'affectation
n'ayant pas fait l'objet d'un recours cantonal).
b) En l'espèce, il convient de distinguer le cas des
décisions en lien avec le permis de construire et l'adoption du plan partiel
d'affectation.
S'agissant du plan partiel d'affectation du
"Hameau des Grangettes" adopté par le Conseil général de Noville le
26 mai 2009 et approuvé par le département compétent le 26 janvier 2010, ce
plan est antérieur à l'entrée en vigueur, le 1
er
mai 2014, de l'art.
27 al. 2 let. f OPN, qui prévoit une obligation de communication des plans
d'affectation à l'OFEV. Il s'ensuit que, lors de l'adoption du plan litigieux,
il n'existait, dans la législation fédérale, aucune obligation pour les
autorités concernées de notifier leurs décisions à l'office. Par conséquent, à
défaut d'une telle obligation, il ne peut être reproché au Conseil général de
Noville et au département de n'avoir pas transmis leurs décisions respectives à
l'OFEV et celui-ci, qui ne peut se prévaloir d'un défaut de notification, n'est
plus en mesure de remettre en question les décisions portant sur le plan
d'affectation dans le cadre du présent recours.
A cet égard, l'OFEV se méprend lorsqu'il se réfère à
l'art. 46 OAT, dans son état en vigueur au 1
er
janvier 2013, pour
justifier d'un défaut de communication à son égard de la décision d'approbation
du plan d'affectation. L'art. 46 OAT
ne
concerne que l'ARE et ne saurait fonder une obligation de communication des
autorités concernées à l'OFEV, ni une obligation dérivée de communication de
l'ARE à l'OFEV des décisions émanant des autorités cantonales potentiellement
notifiées au premier cité. Chaque office n'exerce en effet sa surveillance sur
les autorités cantonales qu'à l'intérieur de son domaine de compétence (arrêt
du TF 1A.124/2005 du 17 juin 2005 consi
d. 1.3-1.4; voir aussi Tanquerel,
op. cit., p. 766).
c) Cette situation doit être distinguée de celle des
autorisations spéciales et du permis de construire datés des 13 et 25 mars
2014. Lors de la reddition de ces décisions, l'art. 27 al. 2 let. e OPN était
applicable et les autorités vaudoises étaient donc en principe tenues de
notifier leurs décisions à l'OFEV. La municipalité et la DGE ont donc procédé
en violation du droit fédéral et l'office est autorisé à se prévaloir d'un
défaut de notification des décisions litigieuses lors de leur adoption.
aa) Selon l’art. 44 LPA-VD, les décisions sont en
principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte
judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions
rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple
ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par
écrit (al. 2). L'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication
du dispositif dans la Feuille des avis officiels à une partie dont le lieu de
séjour est inconnu (al. 3 let. a) ou à un grand nombre de participants qui
ne peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (al. 3 let. b).
Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner
aucun préjudice pour les parties (ATF
138 I 49
consid. 8.3.2;
voir, en droit fédéral, art. 49 LTF
et 38 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA;
RS 172.021]). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité, le fardeau de la
preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui
entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b). L'autorité
supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce sens que si la
notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute
à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous
pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de
l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3). Cela ne suffit pas encore au
constat que le recours a été déposé en temps utile. Il y a donc lieu
d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a
réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de
ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s’en tenir aux règles de
la bonne foi qui imposent une limite à l’invocation du vice de forme. En vertu
de ce principe, la partie intéressée est tenue de se renseigner sur l’existence
et le contenu de la décision dès qu’elle peut en soupçonner l’existence, sous
peine de se voir opposer l’irrecevabilité d’un éventuel moyen pour cause de
tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; TF 1C_268/2021 du
26 novembre 2021 consid. 2.1; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, un recours d'un office
fédéral est recevable s'il a été déposé trente jours après la notification de
la décision cantonale, elle-même notifiée à l'office fédéral recourant à sa
demande avec deux mois de retard (TF 6A.75/2003 du 5 décembre 2003 consid. 1).
L'ARE a également été admis à recourir en novembre 2019 contre une décision
d'approbation d'un plan d'affectation datant de mars 2015 alors que cette
décision ne lui avait pas été notifiée par le Conseil d'Etat (TF 1C_672/2020 du
2 septembre 2021 consid. 2 et 3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a
considéré qu'il n'appartenait pas à l'ARE de parcourir les feuilles officielles
des différents cantons à la recherche d'éventuelles décisions relatives à la
délimitation des zones à bâtir (consid. 3.2). Le fait que l'ARE s'était vu
notifier des arrêts de la dernière instance de recours cantonale rendus à
l'encontre du plan d'affectation concerné n'était pas déterminant car il
s'agissait d'arrêts de renvoi, donc de décisions incidentes au sens de l'art.
93 LTF. L'ARE pouvait se limiter à prendre connaissance du dispositif de ces
arrêts et, sans violer le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) et sans
s'exposer au reproche de grave négligence procédurale, n'était pas tenu
d'examiner ces affaires plus avant, considérant qu'un recours au Tribunal
fédéral paraissait d'emblée irrecevable au vu de la nature incidente de ces
décisions (consid. 3.4). L'examen du bien-fondé du recours au regard du
principe fondamental de la séparation du bâti et du non-bâti l'emporte sur la
sécurité du droit (consid. 3.5).
bb)
Dans le cas
présent, rien ne permet de retenir que l'OFEV aurait eu connaissance des
décisions entreprises, ou de leur contenu, avant leur communication par
courriel le 2 novembre 2023. En particulier, le fait que divers arrêts aient
été rendus précédemment par la CDAP concernant le secteur des Grangettes, mais
en lien avec d'autres parcelles du site, ne peut pas fonder une violation de
son devoir de se renseigner qui pourrait aujourd'hui être opposé à l'OFEV. On
ne saurait attendre de l'office fédéral concerné qu'après notification d'un
arrêt relatif à un secteur, il procède à un examen étendu des constructions de
toutes les parcelles alentour afin de déterminer si celles-ci ont fait l'objet
de décisions qui ne lui ont pas été notifiées.
Il en est de même s'agissant de l'arrêt rendu par la
CDAP le 24 décembre 2015 (AC.2015.0026) dont se prévaut la municipalité. Selon
elle, l'OFEV aurait dû recourir contre les décisions litigieuses à la suite du
prononcé de cet arrêt, qui portait sur d'autres parcelles du site des
Grangettes. Cela étant, la municipalité perd de vue que, dans la mesure où la
cause précitée concernait un cas d'assujettissement à la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), cette question
n'entrait pas dans les compétences de l'OFEV qui ne s'est, à juste titre, pas
vu notifier l'arrêt. Le simple fait que d'autres offices fédéraux ont été
destinataires de l'arrêt ne permet pas de retenir automatiquement que l'OFEV en
avait connaissance, ni que ces offices auraient dû le transmettre à l'OFEV qui
n'était pas concerné par l'objet de l'affaire. On ne peut donc aujourd'hui
reprocher à l'OFEV de n'avoir pas recouru à l'encontre des décisions
litigieuses immédiatement après le prononcé de cet arrêt du 24 décembre 2015
par la CDAP.
Au demeurant, contrairement
à ce qu'invoque la municipalité, les documents reçus régulièrement par l'OFEV
en lien avec l'obligation qui incombe aux cantons de rendre compte de l'état de
la protection des zones alluviales, des sites marécageux et des sites de
reproduction de batraciens (cf. art. 3 al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance
fédérale du 28 octobre 1992 sur les zones alluviales [Ordonnance sur les zones
alluviales; OZA; RS 451.31]; art. 3 al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance fédérale
du 1
er
mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale [OSM; RS 451.35]; art. 5 al. 1 et 2,
art. 8 et 13 de l'ordonnance fédérale du 15 juin 2001 sur la protection des
sites de reproduction de batraciens d'importance nationale [OBat; RS 451.34])
font uniquement état d'éléments généraux en lien avec la protection de ces
sites et ne contiennent aucun détail relatif aux nouvelles constructions (cf.
rapports des années 2018 et 2021 dans le cadre des enquêtes OFEV). Ils ne
permettent dès lors pas non plus de fonder un devoir de l'OFEV de se renseigner
plus avant, en tout cas s'agissant d'actes d'exécution tels qu'un permis de
construire, sur le développement du secteur en question et de faire partir un
délai de recours.
Il s'ensuit que, bien que formé plusieurs années
après leur prononcé, le recours contre les décisions des 13 et 25 mars 2014 a
été déposé en temps utile. L'importance des biens juridiques protégés,
constatée par plusieurs inventaires fédéraux et cantonaux consacrant des objets
d'importance nationale, voire internationale, a pour conséquence que leur
protection l'emporte sur la sécurité du droit.
Il convient donc d'entrer en matière sur le fond
dans le cadre du recours déposé à l'encontre du permis de construire et des
autorisations cantonales y relatives.
4.
a) L'OFEV s'oppose à la délivrance de l'autorisation de construire
litigieuse au motif qu'elle serait contraire à la protection instaurée par
plusieurs inventaires fédéraux, au périmètre desquels appartient la parcelle n° 401.
Il invoque à cet effet l'inventaire des sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale n° 289 (ISM), l'inventaire fédéral
des zones alluviales d'importance nationale n° 123 (IZA), l'inventaire
fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale n° VD21
(IBN) et l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
d'importance internationale et nationale n° 8 (IROEM), tous désignés sous
l'appellation "Les Grangettes".
Dans son recours, l'OFEV déclare qu'il conteste la
décision municipale rendue, ainsi que la synthèse délivrée par la CAMAC. Or
cette synthèse contenait plusieurs autorisations des instances cantonales sans
que l'OFEV ne précise clairement la décision qu'il souhaite entreprendre. Au vu
des motifs invoqués à l'appui de son recours, le Tribunal considère qu'il
conteste manifestement les autorisations spéciales délivrées par le SDT et la
DGE/DIRNA/BIODIV, à l'exclusion des décisions prises par les autres instances
cantonales.
b) Pour la municipalité, la construction litigieuse
se situe en retrait de la zone lacustre protégée bordant directement la rive.
Elle se contente de combler la continuité des constructions existantes dans le
site du hameau, consacrant la pesée faite par le planificateur entre les divers
intérêts en présence dans le cadre de l'adoption du PPA en vigueur. Elle ne
porte ainsi pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux ni
aux biotopes protégés. Une pesée des intérêts a également été effectuée dans le
cadre de la délivrance de l'autorisation de construire. La DGE a en effet
soumis son autorisation à cinq conditions tenant compte de l'existence d'une
zone protégée. Tel est également l'avis de la DGTL qui relève en particulier
que le PPA a été examiné par les instances cantonales compétentes pour la
protection de la nature et qu'il tient compte des exigences découlant des
différents inventaires. Les constructeurs estiment aussi que les autorisations
délivrées respectent la planification d'affectation, de sorte que le permis de
construire doit être confirmé.
5.
a) Selon l'art. 78 al. 5
Cst.
,
les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un
intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations
ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la
protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins
agricoles.
L'art. 78 al. 5 Cst. prévoit donc une interdiction
absolue de modification, tant pour les marais que pour les sites marécageux, et
n'autorise des exceptions que si elles servent à la protection ou à
l'exploitation agricole actuelle.
Le législateur a concrétisé cette
disposition par l'adoption des art. 23a ss LPN (en vigueur depuis le
1
er
février 1996 [RO 1996 214]). Contrairement à l'art. 78 al. 5
Cst., selon ces dispositions, il convient de distinguer, d'une part, le régime
applicable aux marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, pour
lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN qui concernent les
biotopes, et, d'autre part, les sites marécageux d'importance
nationale
régis par les art. 23b à 23d LPN.
L'art. 23b al. 1 LPN définit un
site marécageux comme "
un paysage proche de l'état naturel, caractérisé
par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle,
culturelle ou historique unit les marais au reste du site
".
L'al. 2 de cette disposition précise les conditions auxquelles un site
marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'al. 3
prévoit que le Conseil fédéral désigne les sites marécageux répondant à ces
conditions. Selon l'art. 23c LPN, la protection a pour but général de sauvegarder
les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur
beauté particulière et leur importance nationale (al. 1). Les cantons veillent
à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection (al. 2).
Quant à l'art. 23d LPN, il est formulé ainsi:
"Aménagement et exploitation
des sites marécageux
1
L'aménagement et
l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.
2
Sont en
particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:
a. l'exploitation
agricole et sylvicole;
b. l'entretien
et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;
c. les mesures
visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;
d. les
installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c
ci-dessus.
"
L'OSM a été édictée sur la base de ces dispositions.
Selon l'art. 4 al. 1 de cette ordonnance, le paysage sera protégé contre les
modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son
importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques
des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments
géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les
constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les
espèces végétales et animales protégées en vertu de l'art. 20 OPN, ainsi que
les espèces végétales et animales menacées et rares figurant dans les Listes
rouges publiées ou approuvées par l'office fédéral seront particulièrement
ménagées (let. c). Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent notamment à
ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol
au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient
conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que les biotopes au sens de
l'art. 18 al. 1
bis
LPN, qui se trouvent à l'intérieur d'un site
marécageux soient désignés (let. b), à ce que l’aménagement et l’exploitation
admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN, ne portent pas atteinte aux
éléments caractéristiques des sites marécageux (let. c) et à ce que des
installations et constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et
l’exploitation réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des
biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies
que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à
l’endroit prévu et n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la
protection (let. d).
b)
Le Tribunal fédéral a relevé
que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt
national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans
le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception
prévue à l'art. 78 al. 5 Cst.
in fine
. La jurisprudence et la doctrine
considèrent que le législateur, en recourant aux termes
"dans la mesure
où ils ne portent pas atteinte"
dans l'art. 23d LPN, est allé à la
limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements
à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole.
De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive
aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que
possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (
ATF 138 II 281
consid.
6.3;
138 II 23
consid. 3.3.;
1C_502/2016 du 21 février 2018 consid. 4 et les références citées).
Appliquant l'art. 23d LPN,
le Tribunal fédéral a jugé que l'exploitation traditionnelle paysanne de la
tourbe, effectuée à la main et destinée aux besoins personnels de l'exploitant,
peut être maintenue dans un site marécageux à la condition qu'elle ne porte pas
atteinte aux hauts-marais et aux bas-marais d'importance nationale compris dans
le périmètre du site et que la couche de tourbe restante, ainsi que la forme
des lieux à la fin de l'exploitation, permettent leur régénération (ATF 124 II
19 consid. 5c).
Le Tribunal fédéral a en revanche écarté toute
possibilité d'agrandir une construction dans le périmètre d'un site marécageux,
ce même sur la base de l’art. 23d al. 2 let. b LPN. Cela exclut
a
fortiori
la construction de nouveaux bâtiments, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner de plus près la compatibilité avec les objectifs de protection (ATF
138 II 23). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il serait trop
général d'affirmer qu'il aurait reconnu, dans son précédent arrêt 1C_43/2010 du
25 octobre 2010, que, dans un cas concret, on pourrait admettre avec retenue
une atteinte à un site marécageux (par ex. en cas de brèche dans la continuité
du tissu bâti, ce qu'il n'avait d'ailleurs pas retenu dans l'arrêt en question,
qui concernait une zone attenante à la zone à bâtir). Cette jurisprudence a été
confirmée en relation avec un projet d’infrastructure routière (ATF 138 II
281). Le Tribunal fédéral a également jugé que des maisons de vacances datant
pour la plupart des années 1960 et construites de manière légale ne
constituaient pas une occupation typique du paysage marécageux au sens des art.
4 al. 1 let. b et 5 al. 2 let. d OSM, pour la conservation de laquelle de
nouvelles constructions et installations pourraient éventuellement être
autorisées. Une reconstruction de telles maisons sur la base de l'art. 23d
al. 2 let. b LPN n’a donc pas été admise.
À cet égard,
le tribunal précise que les termes "entretien" et
"rénovation" au sens de la lettre b ne comprennent que les mesures de
conservation et de modernisation des bâtiments existants dans le cadre de leur
durée de vie normale. En revanche, la reconstruction donnerait lieu à un
bâtiment entièrement neuf, dont la durée de vie (contrairement au bâtiment
précédent) n'est pas encore (même partiellement) écoulée. Dans cette mesure, on
ne peut considérer que l'état antérieur est rétabli car la durée de l'atteinte
à l'objectif de protection est considérablement prolongée. En outre,
l'expérience a montré que l'utilisation de nouvelles technologies et de
nouveaux matériaux de construction permet de créer des bâtiments plus durables.
De plus, la reconstruction s'accompagne de modifications du sol et de
perturbations (dues aux engins de chantier, etc.) qui ne sont pas admissibles
dans le paysage de tourbières. Pour toutes ces raisons, il semble justifié de
ne pas autoriser la reconstruction d'un bâtiment détruit, même s'il existe
d'autres maisons de vacances dans les environs (TF 1C_515/2012 du 17 septembre
2013 consid. 5).
Dans un arrêt récent 1C_601/2022 du 9 juillet 2024,
le Tribunal fédéral s'est penché sur la conformité à l'art. 23d al. 2 let. b
LPN du remplacement des lames de bois composant la terrasse d'un cabanon de
vacances. Dans ce cadre, il a tout d'abord rappelé que la garantie
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) permet de conserver les
constructions et installations légalement érigées - dans le cadre de leur durée
de vie normale - et d'effectuer les travaux d'entretien nécessaires. Cette
garantie inclut tous les travaux d'entretien (réparations) et de modernisation
(rénovations), dans la mesure où l'étendue, l'apparence, la destination et la
valeur de l'installation restent inchangées. En revanche, les mesures visant à
accroître le confort ou à embellir les pièces, à améliorer l'éclairage ou à
raccorder des équipements de bureau n'en font pas partie (consid. 5.3). Dans le
cadre de l'art. 23d LPN, les notions d'entretien et de rénovation, qui sont
expressément autorisées par la loi, doivent être interprétées de manière
restrictive et limitées à l'essence des droits acquis garantis par la
Constitution (consid. 5.4). Le Tribunal fédéral précise ensuite que, dans le
cas d'une terrasse en bois, l'application d'un produit de protection du bois
serait à qualifier de simple entretien. En revanche, le fait de remplacer ne
serait-ce que quelques planches pourries par de nouvelles planches constitue
une étape vers la rénovation. Le remplacement de l'entier des lames de la terrasse,
même au-delà des simples planches pourries, constitue un renouvellement de la
construction visant à exploiter sa durée de vie normale, qui peut être
autorisé. La rénovation trouve ses limites en particulier lorsque les éléments
porteurs d'une maison ou le toit sont renouvelés dans leur ensemble ou de
manière ciblée en plusieurs étapes afin de prolonger l'utilisation du bâtiment
au-delà de sa durée de vie normale (consid. 5.4).
A ce propos, selon l'aide à l'exécution de l'OFEV "Constructions
et installations dans les sites marécageux" (L'environnement pratique n°
1610, 2016), la rénovation d'un bâtiment ou d'une installation équivaut à sa
remise en état ou à son assainissement (énergétique p. ex.). Volume, apparence générale
et affectation ne doivent subir aucune modification (p. 17).
Toujours selon la jurisprudence, l'interdiction
constitutionnelle d'aménager des installations ou d'en modifier le terrain dans
les sites marécageux d'importance nationale est immédiatement applicable (ATF
139 II 243 consid.
10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa; 123 II 248
consid.
3a/aa) et impérative: elle n'autorise pas à procéder
dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction
constitutionnelle et d'autres intérêts. Cela signifie que si un projet est
contraire aux objectifs de protection, il est inadmissible indépendamment du
poids des autres intérêts en jeu (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127
II 184 consid. 5b, et les références citées;
1C_515/2012 du 17
septembre 2013 consid. 5.4
). La protection fédérale des sites
marécageux prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux
(art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire
de la LAT (ATF 127 II 184 consid. 5b/aa; cf. aussi arrêt 1C_489/2011
du 21 juin 2012 consid. 2.1).
Ces règles du droit fédéral
s'imposent donc aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur
réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal),
d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient
pas aux exigences de l'art.
23d LPN (art. 46 al. 1 Cst.; ATF
127 II 184 consid. 5b/aa).
De la comparaison avec les prescriptions de l'art.
24c al. 2 LAT, il ressort que, dans le cadre de l'art. 23d LPN, n'entrent en
considération ni un changement partiel de la construction existante
(agrandissement ou modification partielle de son but), ni une reconstruction.
La protection des sites marécageux d'une beauté particulière prévoit donc une
garantie de la situation acquise plus restreinte que celle de l'art. 24c al. 2
LAT et se limite à la conservation de la substance au moyen de l'entretien
(régulier) et de la rénovation (sous forme des mesures nécessaires au maintien de
la construction et à sa modernisation dans le cadre de sa durée de vie normale)
(Keller, Commentaire LPN, op. cit., n. 14 ad art. 23d LPN).
c) En l'espèce, la parcelle litigieuse s'inscrit
dans l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale des Grangettes (ISM, objet n° 289), dont la
description est la suivante:
"Formé sur le delta du Rhône,
à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier
témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure
partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes
régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site
d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part
importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts
riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont
remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés
signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal
exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement
variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique
naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande
diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont
représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais,
notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière.
Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de
peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais.
Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles
dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que
biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains
agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier
aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production
maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des
friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des
Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne
ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage.
Malgré les atteintes subies au
cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels,
extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore
et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à
de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection
du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale
pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
Il convient donc d'examiner si la construction
litigieuse respecte les conditions de l'art. 23d LPN applicable aux sites
inscrits dans l'ISM.
L'habitation contestée ne poursuit pas un but
d'exploitation agricole ou sylvicole ni ne constitue une mesure visant à
protéger l'homme contre les catastrophes naturelles. Les cas prévus à l'art.
23d al. 2 let. a, c et d LPN ne sont donc manifestement pas applicables à la
présente situation.
La maison litigieuse constitue une nouvelle
construction, érigée en 2016, sur la base des décisions qui font l’objet du
recours. On ne saurait considérer qu'il s'agit d'une rénovation ou de
l'entretien d'une construction existante qui pourraient cas échéant être
autorisés sur la base de l'art. 23d al. 2 let. b LPN au bénéfice de la
situation acquise. Le pavillon précédent n'était nullement comparable en termes
de dimension, de fonction et de situation géographique avec l'habitation
actuelle. De petit cabanon de vacances, la construction présente sur la
parcelle n° 401 s'est transformée en résidence principale et a
sensiblement gagné en volume et en équipement. Il ne s'agit donc pas non plus
de la reconstruction d'un bâtiment existant. Quoi qu'il en soit, le Tribunal
fédéral a considéré que la reconstruction n'était pas couverte par le libellé
de l'art. 23d al. 2 LPN, le législateur ayant voulu limiter la garantie de la
situation acquise dans les sites marécageux à la conservation de la substance
proprement dite dans le cadre de la durée de vie normale d'une construction (arrêt
1C_515/2012 précité, consid. 5.6). A cet égard, on observe que l'art. 23d LPN
est plus restrictif que l'art. 24c al. 2 LAT.
La
construction litigieuse n'a pas d'autre justification que celle d'offrir une
habitation personnelle à ses propriétaires et ne poursuit donc pas un but
d'importance nationale au sens de l'art. 5 al. 2 let. d OSM.
Les bâtiments
situés dans le périmètre du PPA "Hameau des Grangettes" ne
correspondent pas à une occupation typique et traditionnelle du site marécageux
des Grangettes. Si, selon le descriptif de l'ISM, le hameau participe avec les
constructions agricoles présentes sur le site à la structure du paysage, il
résulte de l'IFP n° 1502 que seuls les petites granges ou chalets des
anciens prés marécageux, où l'on fauchait l'herbe dure comme litière, sont
mentionnés au titre de constructions traditionnelles du site (IFP, ch. 2.4).
Or, selon le Tribunal fédéral, les constructions et installations qui ne
servent pas à la protection des biotopes et qui ne font pas partie des éléments
caractéristiques du paysage marécageux constituent en principe une atteinte à
la beauté du paysage (art. 4 al. 1 let. a OSM; TF 1C_515/2012 du 17 septembre
2013 consid. 5.6). Même si l'on devait considérer que certains des bâtiments
historiques du hameau, qui existaient au moment de l'inventaire de l'objet,
pourraient contribuer à la structure caractéristique décrite, la nouvelle villa,
ultérieure, n'en fait pas partie. Dans ces conditions, la construction
litigieuse s'oppose à l'interdiction de bâtir consacrée par les art. 78 al. 5
Cst. et 23d LPN dans les sites marécageux d'importance nationale. Contraire aux
objectifs de protection, elle n'aurait donc pas dû être autorisée, indépendamment
des autres intérêts en jeu.
6.
A cela s'ajoute que la construction litigieuse entre en conflit avec la
protection découlant des autres inventaires régissant le périmètre, tel que
cela découle des considérations qui suivent.
a) Selon l'art. 18 al. 1 LPN, "la disparition
d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien
d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres
mesures appropriées". La notion de biotope est ainsi juridiquement définie
par cette disposition comme un "espace vital suffisamment étendu"
(sur cette problématique, voir Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en
droit suisse, thèse de l'Université de Lausanne, 2008, ch. 1.2 p. 8 ss et 1.3
p. 20 notamment). L'al. 1
bis
de l'art. 18 LPN introduit - de
manière exemplative - la notion plus restrictive de biotope "digne de
protection" dans les termes suivants: "il y a lieu de protéger tout
particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations
végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres
milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des
conditions particulièrement favorables pour les biocénoses."
S'agissant des
mesures générales de sauvegarde des biotopes dignes de protection, l'art. 18
al. 1
ter
LPN dispose que si, tous intérêts pris en compte, il est
impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de
protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures
particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (voir aussi l'art. 14 al.
7 OPN).
Selon la lettre de l'art. 18 al. 1
ter
in fine
LPN, la pesée des intérêts doit être effectuée sans prendre en
compte les mesures de compensation prévues, celles-ci ne devant être décidées
que si l'atteinte au biotope en question est inévitable. Le raisonnement
s'articule en effet en trois étapes: l'art. 18 al. 1
ter
LPN exige,
une fois le caractère digne de protection reconnu au biotope (1
ère
étape), qu'une pesée générale de tous les intérêts soit effectuée (2
e
étape). Si, sur cette base, le biotope ne l'emporte pas, il peut être décidé de
lui porter atteinte. Dans un tel cas, il faut en assurer la meilleure
protection possible, la reconstitution ou le remplacement adéquat (3
e
étape) (arrêt TF 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 11.1).
Exceptionnellement, lorsque de nombreux intérêts entrent en ligne de compte, il
peut être judicieux de prendre en considération, au stade de la pesée des
intérêts déjà, les effets sur le long terme, à savoir la situation finale,
après la mesure de reconstitution (arrêts TF
1C
_126/2020
du 15 février 2021 consid. 6.1;
1C
_294/2017 du 4
mai 2018 consid. 5.6.2; Sidi-Ali, op. cit., p. 123).
La protection des
biotopes n'a ainsi pas de caractère absolu: ils sont soumis à une pesée des
intérêts qu'ils n'emportent pas aveuglément (
Sidi-Ali, op. cit., ch.
3.1.4.2 p. 119 et la référence citée, soit Arnold Marti, Das Schutzkonzept
des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in RSJ 2008 p. 81 ss,
spéc. p. 84 ss; Fahrländer, Commentaire LPN, 2
e
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2019, n. 28 ad art. 18a LPN). Dans la pesée des intérêts,
l'appréciation doit intégrer l'affectation planifiée du terrain en cause;
l'issue de la pesée des intérêts n'est donc pas la même, pour des biotopes de
valeur équivalente, selon que le milieu se trouve en zone à bâtir ou non,
l'atteinte d'ordre technique pouvant donc plus facilement être admise sur une
parcelle constructible (TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.1;
Sidi-Ali, op. cit., p. 105).
b) Si l'art. 18 LPN instaure une
protection générale, l'art. 21 LPN introduit en sus une protection spéciale -
accrue - en faveur de la végétation des rives. Cette disposition précise ainsi
que l
a végétation des rives (roselières et jonchères, végétation
alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas
être essartée ni recouverte ou détruite d’une autre manière (al. 1). Dans la
mesure du possible, les
cantons veillent à ce que les rives soient
couvertes d’une végétation suffisante ou du moins à ce que soient réalisées les
conditions nécessaires à son développement (al. 2). S'agissant des exceptions
possibles à l'interdiction de défrichement prévue à l'art. 21 al. 1 LPN, l'art.
22 LPN dispose notamment que l'autorité cantonale compétente peut autoriser la
suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui
ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation
en matière de police des eaux et de protection des eaux (al. 2).
c) La législation fédérale contient également des
prescriptions spéciales pour les biotopes que le Conseil fédéral a désignés
comme étant d'importance nationale (cf.
art. 18a LPN
,
art. 16 et 17 OPN
), les cantons devant cependant
aussi veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance
régionale et locale (
art. 18b LPN
).
Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription
d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé
le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de
remplacement adéquates.
Il ne peut être garanti à un propriétaire d'utiliser
la totalité des possibilités de construire découlant du règlement communal des
constructions en présence d'un biotope, même d'importance régionale (TF
1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.2.3).
d)
L'OZA s'inscrit dans le
cadre des inventaires des biotopes d'importance nationale prévus par l'art. 18a
LPN. Elle dispose à son art. 4 al. 1 que les objets doivent être "
conservés
intacts
"; font notamment partie de ce but la conservation et le
développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones
alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (let.
a), la conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le
rétablissement de la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage
(let. b) et la conservation des particularités géomorphologiques des objets
(let. c). L'art. 4 al. 2 OZA admet néanmoins des dérogations au but visé par la
protection, mais uniquement pour des projets dont l’emplacement s’impose
directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de
l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt
public prépondérant d’importance nationale également. L’auteur de l’atteinte
doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la zone alluviale.
Selon le Guide d'application de l'ordonnance sur les
zones alluviales, édité en juin 1995 par l'OFEFP (désormais l'OFEV), les
constructions destinées à l'habitation ne font pas parties des activités
admises dans les zones alluviales dès lors que cet usage n'est pas mentionné
dans les activités admises dans le site. Toute installation non liée au site
devrait être déplacée à l'extérieur de l'objet lorsque l'occasion se présente
et toute nouvelle implantation est exclue (F.5, p. 25).
Selon le descriptif de l'OFEV sur sa page internet
dédiée, les zones alluviales sont des espaces riverains de cours d’eau et de
lacs, proches de l’état naturel. Elles sont façonnées par les eaux, dont la
dynamique d’écoulement, d’érosion et de sédimentation conduit à la création
d’une grande variété de milieux naturels sur une petite surface. Par
conséquent, les zones alluviales sont très riches en espèces. Leur protection
est donc primordiale à la sauvegarde de la biodiversité: 10 % des espèces
animales indigènes dépendent des zones alluviales; 84 % de toutes les
espèces animales indigènes peuvent vivre dans cet écosystème. Depuis 1850,
environ 90 % des zones alluviales ont été détruites suite aux aménagements de
cours d’eau et à l’utilisation intensive du territoire. Les zones alluviales de
plaine ont subi les plus grandes pertes. Les zones alluviales sont un maillon
essentiel de l’infrastructure écologique nationale.
e) L'OBat a également été adoptée en application des
art. 18a al. 1 et 3 LPN. L'OBat distingue les objets fixes et les objets
itinérants (art. 1 al. 2). Selon l'art. 2 OBat, les objets fixes comprennent le
plan d'eau de reproduction et des surfaces naturelles et quasi naturelles
attenantes (secteur A) ainsi que d'autres habitats terrestres et corridors de
migration des batraciens (secteur B). Il appartient aux cantons de fixer les
limites précises des objets fixes (art. 5 al. 1 OBat). Les cantons disposent d'un
délai de sept ans pour s'exécuter (art. 9 OBat). Tant qu'ils n’ont pas pris de
mesures de protection et d’entretien, ils veillent, par des mesures immédiates
appropriées, à ce que l’état des objets fixes ne se détériore pas et à ce que
la fonctionnalité des objets itinérants soit conservée (art. 10 OBat). Si la
délimitation n'a pas encore eu lieu, l’autorité cantonale prend, sur demande,
une décision de constatation de l’appartenance d’un bien-fonds à un objet
protégé (art. 5 al. 3 OBat).
En vertu de l'art. 6 OBat, étant donné qu’ils
constituent des sites de reproduction appropriés et de qualité pour les
batraciens et qu’ils servent de points d’appui garantissant aux espèces de
batraciens menacées une survie à long terme et une possibilité d’expansion
future, les objets fixes doivent être conservés intacts et la fonctionnalité
des objets itinérants doit être préservée (al. 1).
La protection vise en particulier
à conserver et à valoriser:
l’objet en tant que site de reproduction de batraciens (let. a);
les
populations de batraciens qui donnent à l’objet sa valeur (let. b);
l’objet en
tant qu’élément du réseau de biotopes (let. c) (al. 2).
Si la conservation et la
valorisation des populations de diverses espèces de batraciens s’excluent, les
priorités définies dans la description des objets sont applicables (al. 3).
L'art. 7 OBat fixe les dérogations possibles aux buts de protection. Pour les
objets fixes, de telles dérogations ne sont admises que pour des projets dont
l’emplacement s’impose par leur destination et qui servent un intérêt public
prépondérant d’importance nationale également. Celui qui déroge aux buts de la
protection doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la
protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L'art. 11
OBat prescrit que les cantons veillent, chaque fois que l’occasion se présente,
à ce que les atteintes déjà portées à l’objet soient réparées dans la mesure du
possible.
Les sites de reproduction des batraciens sont aussi
considérés comme des biotopes. A ce titre, leur protection n'est pas absolue et
est soumise à une pesée des intérêts en présence (Fahrländer, op. cit., n. 29
ad art. 18a LPN).
Selon le Guide d'application de l'IBN publié par
l'OFEFP en 2002, dans le secteur A, la protection de la nature est strictement
prioritaire par rapport aux autres utilisations (p. 14). Outre les plans d'eau,
les habitats terrestres sont également importants (p. 23).
7.
L'art. 1
er
al. 1
let. a de la loi fédérale du 20
juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (loi
sur la chasse, LChP; RS 922.0) prévoit que la diversité des espèces et celle
des biotopes des mammifères et oiseaux indigènes et migrateurs vivant à l'état
sauvage doit être conservée. L'art. 11 LChP prescrit dans ce but que le Conseil
fédéral, après avoir consulté les cantons, délimite des réserves de sauvagine
et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale (al. 1). D’entente avec
les cantons, il délimite des districts francs fédéraux ainsi que des réserves
de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance nationale (al. 2). Le
Conseil fédéral édicte les dispositions concernant la protection dans les
réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale et
nationale, ainsi que dans les districts francs fédéraux (al. 6).
Dans les réserves d'oiseaux d'eau et migrateurs, il
s'agit notamment de ne pas déranger, traquer ou attirer hors de la zone les
animaux, selon l'art. 5 al. 1 let. b de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les
réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et
nationale (OROEM; RS 922.32). L'art. 6 OROEM prévoit que, dans
l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à
assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d’oiseaux
d’eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d’autres intérêts sont en
jeu, la décision sera prise sur la base d’une appréciation de tous les intérêts
(al. 1). Les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs doivent être prises en
considération lors de l’élaboration de plans directeurs et de plans
d’affectation (al. 2). D'autres dispositions visant en particulier la
protection des biotopes prévue aux art. 18 ss LPN sont réservées (al. 3).
Selon la jurisprudence, la mise en œuvre de la
protection des oiseaux d'eau et migrateurs doit faire l'objet d'une pesée
d'intérêt (ATF 145 II 70 consid. 6.5-6.8). Les prescriptions applicables à un
site constituant une réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
internationale doivent être coordonnées avec d'autres mesures de protection
fondées sur les art. 18 ss LPN, qu'elles n'excluent nullement (TF 1A.46/2005 du
23 juin 2005 consid. 4).
8.
a) Dans le cas présent, la parcelle n° 401 s'inscrit à l'intérieur
du périmètre de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance
nationale (IZA, objet n° 123) des Grangettes, qui comprend le delta du
Rhône, ainsi que les cours et plan d'eau du Rhône, du Grand Canal et du Lac
Léman.
Comme vu ci-dessus, selon l'art. 4 OZA, les objets
doivent être conservés intacts, des dérogations au but visé par la protection
ne sont admises que pour des projets dont l’emplacement s’impose directement
par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face
aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public
prépondérant d’importance nationale également. La construction en cause n'est
pas favorable à la conservation et au développement de la flore et de la faune
indigènes typiques ni à la dynamique naturelle des eaux, encore moins à son
rétablissement. Au demeurant, elle ne poursuit manifestement pas un but
d'importance nationale. Elle a conduit à un enlèvement de la végétation riveraine
présente précédemment sur la parcelle, ainsi qu'à l'augmentation de l'emprise
des installations au sol, que ce soit par le bâtiment lui-même ou par ses
équipements extérieurs. Même si les travaux entrepris ont permis d'arracher les
bambous présents sur le site, force est de constater que les nombreux arbustes
enlevés n'ont pas été compensés alors que la ligne de conduite discutée avec la
DGE prévoyait le maintien d'une végétation riveraine. Ces éléments sont
manifestement contraires aux buts de protection de l'OZA.
b) A cela s'ajoute que la parcelle litigieuse est
sise à l'intérieur du secteur A de l'inventaire des sites de reproduction des
batraciens d'importance nationale (IBN) n° VD21 depuis 2001. Selon cet
inventaire, huit catégories d'amphibiens font l'objet d'un peuplement décrit
comme allant d'une taille moyenne à une très grande taille dans la zone.
La municipalité semble vouloir tirer argument du
fait que la parcelle litigieuse n'a été classée à l'inventaire cantonal des
sites de reproduction de batraciens que le 1
er
novembre 2017, de
sorte que les limites précises des objets fixes protégés par l'inventaire
fédéral n'auraient pas pu être définies avant cette date. En réalité, on
observe que la délimitation des secteurs A et B de l'inventaire cantonal est
pratiquement identique à celle fixée par l'IBN et que la parcelle litigieuse se
situe clairement à l'intérieur du secteur A, de sorte que le canton a confirmé
le bien-fondé des délimitations posées par l'IBN. A ce sujet, le Tribunal
fédéral a de toute façon jugé que l'absence de délimitation précise par le
canton, alors que celui-ci était tenu de le faire au maximum dans les sept ans
dès l'adoption de l'inventaire fédéral (délai que le canton de Vaud n'a au
demeurant pas respecté en l'espèce), n'avait pas d'incidence sur le fait que
l'examen de l'autorisation litigieuse devait se faire sous l'angle des buts de
protection de l'art. 6 OBat puisque la parcelle se situait dans le périmètre de
l'IBN (ATF 146 II 376 consid. 4.4-4.5).
Le secteur protégé par l'IBN est ici caractérisé par
de grandes populations d'amphibiens, notamment de crapauds communs, de
grenouilles rousses, de tritons alpestres et de sonneurs à ventre jaune. Contrairement
à ce que soutient la municipalité, les objets fixes ne sont pas constitués que
des plans d'eau, mais aussi des surfaces naturelles et quasi naturelles
attenantes (art. 2 OBat). Le défrichement de la parcelle et l'augmentation de
son occupation par la villa et ses aménagements extérieurs (chemin d'accès,
places de parc) a réduit la part de la surface d'habitat terrestre mis à
disposition des amphibiens. Cette modification est contraire au but de
conservation intact des objets fixes prescrit par l'art. 6 al. 1 OBat. Au
surplus, une fois de plus, la construction de la villa ne sert pas un intérêt
public d'importance nationale de sorte qu'elle ne pourrait de toute façon pas
être autorisée dans la pesée préstructurée des intérêts prescrite par l'art. 7
OBat.
c) La villa litigieuse entre encore en conflit avec
la protection des oiseaux d'eau et des oiseaux migrateurs.
Le périmètre de l'inventaire fédéral de la réserve
d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale des
Grangettes (IROEM, objet n° 8) s'étend sur toute la partie est du Haut Lac
Léman jusqu'à hauteur de Saint-Gingolph au sud et de Saint-Saphorin au nord. Au
sud, la réserve couvre également les terres émergées autour de l'embouchure du
Rhône jusqu'à plusieurs centaines de mètres de la rive. Elle est caractérisée
par une vaste surface d'eau, par des zones humides étendues et des forêts alluviales
dans le delta du Rhône. De très nombreux oiseaux d'eau et limicoles passent
chaque année l'hiver dans la zone. La réserve a pour objectif de protection la
conservation de zones de tranquillité pour le séjour et l'alimentation de
l'avifaune, en particulier pour les oiseaux d’eau migrateurs et les limicoles, et
la conservation du site en tant que lieu de reproduction et de mue pour les
oiseaux d'eau et en tant que biotope diversifié pour les oiseaux et les
mammifères sauvages.
Comme le relève l'OFEV, une maison est susceptible
de provoquer diverses perturbations tout au long de l'année. En été, il s'agit
de perturbations dues aux activités de loisirs dans et au bord de l'eau
(baignade, bateaux, Stand Up Paddles, pêche, chiens), ainsi qu'au bruit des
personnes présentes dans le jardin et la maison. Les émissions lumineuses sont
gênantes pour les oiseaux, dont certaines espèces protégées sont très sensibles
aux perturbations, mais elles affectent aussi les insectes qui sont une de leurs
sources de nourriture. Des perturbations secondaires sont également dues à l'impact
sur la flore lacustre. La construction de la villa a aggravé les nuisances
produites sur le site puisque, contrairement au pavillon préexistant, elle est
désormais occupée comme résidence principale toute l'année. L'enlèvement de la
végétation de la rive a également eu un impact non négligeable pour les oiseaux
aquatiques, qui y trouvait précédemment une protection visuelle et un refuge. La
préservation d'une végétation de rive est d'autant plus importante que l'on se
situe dans une zone qui présente d'autres constructions proches qui conduisent
déjà à une pression anthropique certaine sur le milieu. C'est le lieu de
révéler que, si la DGE n'a pas contesté l'enlèvement complet de la végétation
proche de la rive en raison de la présence de bambous, elle n'a pas donné son
accord à une modification de la ligne de conduite discutée le 2 juin 2015, qui
prévoyait la renaturalisation de la parcelle et le maintien de plusieurs arbres
sur la bande nord-ouest de celle-ci.
d) Comme le relèvent la municipalité, la DGTL et les
constructeurs, il est vrai que la maison concernée vient s'insérer à
l'intérieur du hameau des Grangettes, qui constitue une bande construite préexistante
le long de la rive du lac. Si la parcelle litigieuse est bordée par des
constructions sur deux de ses flans, ses deux autres côtés donnent respectivement
sur le lac et sur la forêt. On ne saurait donc considérer qu'elle s'insère
entièrement à l'intérieur d'un milieu bâti. Le hameau ne fait pas partie des
constructions traditionnelles du site marécageux. Sa densification ne sert donc
pas l'intérêt du paysage et les buts de protection des inventaires. Le fait que
le périmètre constructible prévu par le PPA se trouve en retrait de la rive du
lac et que les capacités constructives soient limitées en termes de surface
habitable ou de hauteur ne permet pas d'arriver à une autre conclusion.
9.
La garantie de la propriété (art. 26 Cst.) n'est pas absolue et doit ici
céder le pas devant les intérêts contraires à la sauvegarde du site marécageux
et du milieu caractéristique des zones alluviales, qui accueillent notamment
amphibiens et oiseaux d'eau. L'interdiction de construire une nouvelle maison
d'habitation constitue par ailleurs une mesure appropriée, nécessaire et
proportionnée pour remédier à l'aggravation de l'atteinte au site marécageux.
Au final, pour tous les motifs qui précèdent et en
raison de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), l’existence
d’une planification cantonale autorisant les constructions sur la parcelle en
question n’a pas d’incidence sur le résultat de l’examen des conditions légales
applicables au site marécageux protégé et à ses biotopes. Il en résulte que les
planificateurs communal et cantonal n'avaient pas adéquatement tenu compte des
intérêts en présence pour élaborer le PPA du Hameau des Grangettes. C'est ainsi
en violation de l'art. 78 al. 5 Cst., de ses dispositions d'application, en
particulier l'art. 23d LPN, et de celles régissant les inventaires fédéraux
pertinents que le permis de construire contesté a été délivré. Il en résulte
que la construction litigieuse est matériellement illégale, qu'elle n'aurait
pas dû être autorisée et que le permis de construire doit être annulé.
Dès lors que le permis de construire doit de toute
façon être annulé, il n'est pas nécessaire d'examiner dans la présente cause si
c'est à bon droit que le SDT/DGTL a délivré à l'époque une autorisation
spéciale justifiée par la situation de la parcelle supposément située hors zone
à bâtir. Cette autorisation doit de toute façon être annulée pour les motifs
développés ci-dessus, au même titre que l'autorisation spéciale octroyée par la
DGE.
10.
En vertu de l'art. 7 al. 6
in fine
LChP, lorsque des projets
affectent des zones protégées d’importance internationale et nationale, il y a
lieu de demander le préavis de l’Office fédéral de l’environnement. Selon
l'OFEV, cette disposition ne s'adresse pas qu'aux autorités fédérales dans la
mesure où cette obligation découle déjà de l'art. 62a al. 1 de la loi fédérale
du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
(LOGA; RS 172.010). L'art. 6 al. 1
bis
OROEM prévoit en outre que,
lorsque des autorités fédérales autres que l'OFEV sont compétentes pour
l’exécution, la collaboration de ce dernier est régie par les art. 62
a
et 62
b
LOGA. Les autorités communale et cantonale auraient donc violé
l'obligation de consulter l'OFEV dans le cadre de la procédure d'autorisation
de construire concernée. Au vu du sort du recours, la question de la violation
de l'art. 7 al. 6 LChP peut toutefois rester ouverte.
11.
L'OFEV conclut encore à la remise en état intégrale de la parcelle concernée,
y compris la démolition du bâtiment ECA n° 785 et de tout autre
aménagement. La municipalité, la DGE, la DGTL, ainsi que les constructeurs s'y
opposent, arguant du fait que cela violerait le principe de la proportionnalité
et de la bonne foi.
Le présent recours est dirigé contre les décisions
spéciales cantonales du 23 mars 2014 et l'autorisation de construire délivrée
le 13 mars 2014, dont on a vu qu'elles étaient illégales et doivent donc être réformées.
Ces décisions, seuls objets du recours, ne portent pas sur la question de la
remise en état des installations litigieuses. Selon le principe de l’unité de
la procédure, ne peuvent être examinés et jugés par le Tribunal en principe que
les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est
prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision.
L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas
étendu, ni modifié (art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD;
ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Dans ces conditions, l'examen des
conséquences de l’annulation du permis de construire, en particulier sous
l'angle de la bonne foi des constructeurs et de la proportionnalité d'une
remise en état sortent du cadre de la contestation et le Tribunal ne peut
examiner cette question dans le présent arrêt. Contrairement à ce que semble
soutenir l'OFEV, l'art. 8 OSM en particulier, qui prévoit que les cantons
veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets soient réparées le
mieux possible chaque fois que l’occasion s’en présente, ne permet pas de
parvenir à une autre conclusion.
Par conséquent, la question de la remise en état
devra être examinée ultérieurement par l'autorité cantonale compétente.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable
s'agissant du plan partiel d'affectation. Concernant les décisions portant sur
l'autorisation de construire, le recours est admis et conduit à la réforme des
décisions attaquées en ce sens qu'aussi bien les autorisations cantonales
spéciales que l'autorisation de construire municipale ne sont pas délivrées. La
conclusion tendant à la remise en état est irrecevable.
Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les
frais et les dépens sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe.
D'après la jurisprudence en la matière, lorsque la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (CDAP AC.2015.0296,
AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les références). Dans le cas
présent, l'OFEV n'obtient que partiellement gain de cause puisque deux de ses
conclusions sont déclarées irrecevables. Par conséquent, seul un émolument de
justice réduit de moitié sera mis à la charge des constructeurs, qui succombent
s'agissant de l'autorisation de construire. Le solde de l'émolument restera à
la charge de l'Etat puisqu'aucuns frais ne peuvent être exigés de la
Confédération (art. 52 al. 1 LPA-VD). Succombant partiellement, l'OFEV versera
des dépens réduits aux constructeurs. La municipalité, dont la décision est
entièrement annulée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours déposé à l'encontre des décisions d'adoption du PPA "Hameau
des Grangettes" par la Commune de Noville le 27 mai 2009 et d'approbation
par le département cantonal compétent le 26 janvier 2010 est irrecevable.
II.
Le recours déposé à l'encontre des décisions du Service du développement
territorial et de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et
paysage, du 13 mars 2014 et de la décision de la Municipalité de Noville du 25
mars 2014 est admis.
III.
Par conséquent, les décisions du Service du développement territorial et
de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage, du 13
mars 2014 et la décision de la Municipalité de Noville du 25 mars 2014 sont réformées
en ce sens que les autorisations ne sont pas délivrées.
IV.
La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable dans la
présente procédure.
V.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge
solidaire de A.________ et B.________.
VI.
L'Office fédéral de l'environnement versera à A.________ et B.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2025
La
présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure mentionnés en tête de ce document ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.