vd_omni · AC.2011.0009 · 2011-10-19 · fr

RIGGIO/Service du développement territorial, Municipalité de Chardonne | Annulation de la décision de remise en état dont le dispositif, insuffisamment précis et contenant des alternatives et des conditions, ne permet pas de savoir quelles sont les obligations imposées au propriétaire. Il n'appartient pas au tribunal de donner à la décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (consid. 2). En outre, la question de savoir si les aménagement litigieux sont en forêt ou en zone agricole n'a pas fait l'objet d'une procédure de constatation formelle respectant le droit d'être entendu des intéressés et permettant d'aboutir à une décision susceptible d'entrer en force (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2011 AC.2011.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 octobre 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; MM.
François Gillard et Jean-Luc Bezençon, assesseurs
Recourant
Matteo RIGGIO,
à Le Mont-Pèlerin, représenté par l'avocat Christian DENERIAZ, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par l'avocat
Edmond DE BRAUN, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Chardonne,
représentée par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey
.
Objet
Décision du Service du développement
territorial du 22 novembre 2010 (remise en état, parcelle n°3541 à Chardonne)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle litigieuse a déjà fait l'objet d'un
arrêt AC.2009.0045 du 29 janvier 2010 dont la teneur est la suivante :
A. Matteo Riggio est propriétaire de la
parcelle n° 3541 du cadastre de la commune de Chardonne située au lieu-dit
"Aux Barussels". Ce bien-fonds de forme trapézoïdale, d’une surface
totale de 605 m², est bordé à l'Ouest par un chemin goudronné. Du côté Est , la
parcelle inclut une falaise qui domine le terrain situé en contrebas sur le
territoire de la commune d’Attalens (FR). A mi-longueur de ce coté-là de la
parcelle, la falaise est interrompue par un petit ravin en forte pente qui
pénètre dans la parcelle, formant une dépression en forme de V longue de
quelques mètres.
La nature du sol indiquée au
registre foncier a été modifiée sur la base d'un plan et d'un tableau  de
mutation approuvés par l'inspecteur forestier le 20 novembre 1998 (ce document
a été produit en audience par l'inspecteur forestier). Il en résulte qu'outre
une remise de 41 m² qui occupe le centre de la parcelle n° 3541, la partie
Ouest de la parcelle est en nature de pré-champ pour 263 m², et la partie Est
en nature de forêt pour 301 m². Le ravin décrit ci-dessus se trouve ainsi dans
la partie en nature de forêt. A cet endroit, la largeur de la bande en nature
de forêt, mesurée entre la limite Ouest de la parcelle et la lisière de la
forêt figurée sur le plan déjà cité, est d'environ 10 mètres.
Au Nord et au Sud, la parcelle
3541 est bordée par les parcelles 3101 et 3542, dont les copropriétaires sont
Jean Horisberger, Rose-Mary Testaz et Elisabeth Weber, désignés "hoirie
des Barussels" dans le dossier et dans la suite du présent arrêt. Selon
les indications recueillies en audience, l'hoirie des Barussels serait
également propriétaire du terrain situé en contrebas de la falaise sur le
territoire de la commune d’Attalens.
B. Le 19 août 2008, Matteo Riggio a reçu du
garde forestier un permis de coupe concernant six arbres de sa parcelle. Selon
l'autorité intimée, il s'agissait d'assurer la sécurité des biens et des
personnes à proximité. Le garde forestier a mentionné sur le permis de coupe,
comme condition d'octroi: "maintien de végétation basse pour créer une
haie vive".
Matteo Riggio a fait déposer les
troncs coupés sur le sol entre les deux bords du ravin. Disposés côte à côte,
parallèlement à la limite Est de la parcelle, ces troncs recouvrent le ravin et
forment une sorte de terrasse. Au bord de cette terrasse et tout le long de la
falaise, Matteo Riggio a construit une barrière en bois doublée d'un treillis,
fixée sur la base tronquée des arbres coupés et sur quelques supports
métalliques
C. Le 14 octobre 2008, l’hoirie des
Barussels a déposé plainte auprès du Service des forêts, de la faune et de la
nature (ci-après SFFN) contre Matteo Riggio en raison notamment de déprédations
alléguées sur son bien-fonds (en particulier entreposage sans autorisation du
bois de coupe sur sa parcelle) et de travaux effectués par Matteo Riggio sans
que ce dernier n’ait procédé à une mise à l’enquête publique préalable.
Le SFFN, après avoir accusé
réception de la plainte, l’a transmise pour raison de compétence aux autorités
pénales. Il a joint à la plainte de l'hoirie sa propre dénonciation visant
Matteo Riggio, pour infractions aux articles de la loi fédérale sur les forêts
(LFo, RS 921.0) et de la loi forestière vaudoise (LVLFo, RSV 921.01),
concernant l’accès à la forêt (art. 43 b LFo), la pose de clôtures (art. 13
LVLFo), les dépôts (art. 18 LVLFo) ainsi que les dommages à la forêt (art. 9
LVLFo).
Statuant sur la plainte et la
dénonciation précitée, le Préfet, par prononcé du 2 février 2009, a condamné
Matteo Riggio à une amende de 500 fr. pour infractions aux art. 13, 18 et 19
LVLFo. Ce dernier, ayant fait appel du prononcé préfectoral, a été acquitté par
le Tribunal de police le 7 avril 2009. Le tribunal a en particulier considéré
que la clôture édifiée par le recourant ne limitait pas l’accès à la forêt mais
sécurisait la parcelle, et que, pour ce motif, l’aménagement d’une telle
clôture ne violait pas l’art. 13 LVLFo. Il a retenu que Matteo Riggio avait, de
bonne foi, mal compris les explications du garde forestier Eric Monachon. Il a
relevé que Matteo Riggio aurait à se soumettre aux éventuelles décisions de
démolition prises dans la procédure administrative.
D. Le SFFN, après avoir constaté lors d’une
visite de la parcelle de Matteo Riggio l’aménagement de la terrasse et de la
clôture précitée, a ordonné, par décision du 2 février 2009, la remise en état
de la parcelle n° 3541 en considérant que les aménagements constatés ne sont
pas conformes à la zone et qu'ils contreviennent aux art. 18 et 19 LVLFo. Le
dispositif de la décision est le suivant :
" Vu ce qui précède, le Service des forêts, de la
faune et de la nature, Inspection des forêts du 5ème arrondissement, fondé sur
l’art. 68 de la loi forestière vaudoise, ordonne :
A).       La démolition de la terrasse en rondins
B)        La démolition de la clôture qui borde la
terrasse précitée :
C)        Une rangée de buissons sera plantée pour
marquer visuellement le haut de la falaise et éviter ainsi un accident lors des
activités liées à l’utilisation du bâtiment (dépose et /ou prise en charge de
matériel).
D)        Une clôture provisoire (piquets en bois avec
2 fils ou perches en bois) pourra être installée en lisière pour marquer le
haut de la falaise.
La démolition de la terrasse et de la clôture qui borde
cette dernière sera réalisée pour le 1er mai 2009. Les plantations seront
effectuées dans un délai échéant au 30 novembre 2009."
E. Le 9 mars 2009, Matteo Riggio a recouru
contre cette décision en concluant à son annulation pure et simple. Il invoque
notamment sa bonne foi, alléguant que le garde forestier lui aurait permis
d’utiliser les arbres coupés pour réaliser la terrasse. Par ailleurs, il
affirme que cette dernière ne constitue ni un dépôt au sens de l’art. 18 LVLFo
ni une construction qui serait de nature à nuire à la conservation du milieu
forestier ou à causer un dommage aux arbres et aux pâturages, ainsi que le
proscrit l’art. 19 LVLFo.
Par acte du 14 avril 2009, la
Municipalité de Chardonne a conclu au rejet du recours et déclaré s’en remettre
aux déterminations du SFFN, auteur de la décision querellée. Sur le plan des
faits, elle conteste avoir autorisé l’aménagement de la terrasse en rondins
litigieuse.
Le 14 mai 2009, le SFFN a conclu
au rejet du recours. Il conteste notamment les allégations du recourant selon
lesquelles le garde forestier aurait autorisé l’aménagement d’une terrasse de
rondins. Le garde forestier aurait uniquement suggéré au recourant la création
d’une barrière provisoire avec des rondins superposés et appuyés contre les
arbres composant la lisière, après avoir été coupés à hauteur, de façon à
sécuriser les lieux dans l’attente du développement de la haie vive. L’autorité
intimée souligne que la démolition de la terrasse s'impose aussi pour des
motifs de sécurité parce que la pourriture des rondins posés sur le sol
fragilisera la structure qui surplombe la falaise haute de plusieurs mètres.
F. Le tribunal a tenu audience à Chardonne
le 17 décembre 2009 en présence du recourant Matteo Riggio et de son
mandataire, l'avocat Christian Dénériaz, ainsi que du conseiller municipal
Maurice Neyroud assisté par l'avocat Denis Sulliger. Etaient également présents
Anne-France Eichelberger, juriste au Service des forêts, Najla Naceur,
biologiste au SFFN, ainsi que Reynald Keller, inspecteur forestier, et Eric
Monachon, garde forestier.
Lors de l’audience, l'inspecteur
forestier a versé au dossier le plan et le tableau de mutation, approuvés le 20
novembre 1998, qui délimitent les surfaces en nature de pré-champ et en nature de
forêt. Matteo Riggio a en particulier précisé qu'un malentendu était survenu
avec le garde forestier: il avait cru que ce dernier l’avait autorisé à
aménager une terrasse de rondins pour couvrir le ravin, alors que le garde
forestier lui aurait en réalité uniquement proposé de construire, en bordure de
falaise, une barrière avec les rondins.
Lors de l’inspection locale, le
tribunal a constaté qu'on peut situer la lisière à l'aide du plan de 1998
produit en audience: cette lisière suit une ligne qui coupe la partie est de la
remise existante. Entre le sommet de la falaise (qui est interrompu par le
ravin que recouvre la terrasse) et la lisière, la parcelle est désormais
dépourvue de grands arbres. La terrasse est composée de troncs bruts posés à même
le sol sur les bords du ravin. Ces troncs disposés côte à côte occupent une
bonne partie de la largeur de la bande en nature de forêt (cette bande, entre
la limite Est de la parcelle et la lisière figurée sur le plan, est large
d'environ 10 mètres). En longueur, les troncs mesurent une dizaine de mètres du
côté Est de la terrasse, un peu moins sur son côté Ouest. Les troncs ne sont
pas tous de même diamètre et des interstices séparent certains d'entre eux.
Contrairement à ce que pourrait laisser penser la décision attaquée, la lisière
ne concorde pas avec le sommet de la falaise: plusieurs mètres les séparent. Le
SFFN a précisé qu’il entendait que la clôture provisoire soit installée en
lisière et non pas en bordure de falaise. Le recourant a quant à lui demandé
qu’en cas de démolition de la terrasse, une barrière soit reconstruite le long
de la falaise, comme le garde forestier l’avait d’ailleurs proposé
initialement.
Le Tribunal a délibéré à huis
clos. Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de
circulation.
Considérant
en droit
1. Déposé dans les 30 jours dès la
notification de la décision attaquée, le recours l'a été dans le délai prévu
par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36)
On observe au passage que
l'indication de la voie de droit (déclaration de recours dans les 10 jours et
mémoire de recours dans les 20 jours) que donne la décision attaquée est
erronée: elle correspond à la teneur initiale, abrogée en 1996, de l'art. 31 de
l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA).
2. Le plan général d'affectation de
Chardonne, mis en vigueur le 22 février 2007 par le département cantonal en
charge de l'aménagement du territoire, colloque la parcelle 3541 en zone
agricole, avec apparemment une partie de la parcelle dans l'aire forestière
figurée sur ce plan à titre indicatif. Aucune constatation de nature forestière
n'a été opérée formellement en application de l'art. 10 de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.0; la parcelle ne jouxte aucune zone à
bâtir au sens de l'art. 10 al. 2 LFo; v. art. 13 LFo). Selon l'art. 2 al. LFo,
les indications du registre foncier ne sont pas déterminantes pour la délimitation
de la forêt. En l'espèce cependant, il n'y a pas lieu de s'écarter de ce qu'on
peut tirer du plan approuvé par l'inspecteur forestier en 1998 et produit en
audience: la terrasse et la barrière litigieuses sont situées en forêt au sens
de la LFo.
3. La terrasse et la barrière litigieuses
sont probablement des constructions pour lesquelles le recourant aurait dû
obtenir la délivrance d'un permis de construire par la municipalité en
application de l'art. l'art. 103 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11).
Puisqu'on est  en dehors de la zone à bâtir, un permis de construire communal
n'aurait pu être délivré, sous peine de nullité, qu'après l'octroi de
l'autorisation cantonale prévue par l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT, RS 700). Cette autorisation
cantonale, que régissent les art. 22 ou 24ss LAT, est de la compétence du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire (art. art. 10
LATC), à savoir le Département de l'Economie (art. 9 du règlement sur les
départements de l’administration du 1 juillet 2007; RdéA, RSV 172.215.1), dont
fait partie le Service du développement territorial (art. 5 de l'arrêté sur la
composition des départements et les noms des services de l’administration du
1er juillet 2007; AdésA, RSV 172.215.1.1).
En cas de refus de l'autorisation
cantonale, la démolition aurait pu être ordonnée sur la base de l'art. 105 LATC
par l'autorité cantonale, à savoir le Service du développement territorial,
seul compétent, à l'exclusion de la municipalité, pour statuer sur un ordre de
démolition hors de la zone à bâtir (AC.2008.0262 du 24 novembre 2009;
AC.2009.0089 du 6 novembre 2009; AC.2008.0293 du 8 juin 2009; AC.2001.0010 du 8
mai 2001).
En l'espèce toutefois, ces
autorités n'ont pas été amenées à statuer. La décision attaquée a été rendue
par le Service des forêts, de la faune et de la nature, qui appartient au
Département de la sécurité et de l’environnement (art. 1 al. 1 AdésA). Selon
les art. 43 et 44 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo, RSV
921.01), ce service fait partie du "service forestier" que le canton
doit organiser en application de l'art. 51 LFo. La compétence de ce service,
qui n'est pas contestée, se fonde sur l'art. 50 al. 2 LFo qui prévoit qu'en
présence d’une situation contraire au droit, les autorités cantonales
compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires à la restauration de
l’état légal.
4. Selon la décision attaquée, la terrasse
et la barrière contreviennent aux art. 18 et 19 LVLFo. Aussi le recourant
tente-t-il de démontrer que ces installations ne sont pas des dépôts étrangers
à la forêt (art. 18 LVLFo) et qu'il ne nuisent pas à la conservation du milieu
forestier (art. 19 LVLFo). Ces dispositions cantonales ne sont pas
déterminantes en l'espèce. Le litige doit être examiné en regard du droit
fédéral qui régit les forêts. C'est d'ailleurs apparemment dans ce sens que la
décision attaquée retient aussi que les installations litigieuses ne sont pas
conformes à la zone.
5. La loi fédérale (LFo) contient notamment
les dispositions suivantes:
" Art. 2 Définition de la forêt
1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes
forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode
d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.
2 Sont assimilés aux forêts:
a.   les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers
et de châtaigniers;
b.  les surfaces non boisées ou improductives d’un bien-fonds forestier,
telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou
d’autres constructions ou installations forestières;
c.   les biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser.
Art. 3 Conservation des forêts
L’aire forestière ne doit pas être diminuée.
Art. 4 Définition du défrichement
Par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de
l’affectation du sol forestier.
Art. 5 Interdiction de défricher; dérogations
1 Les défrichements sont interdits.
2 Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant
qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l’intérêt à la
conservation de la forêt à condition que:
a.   l’ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être
réalisé qu’à l’endroit prévu;
b.  l’ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées
en matière d’aménagement du territoire;
c.   le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour
l’environnement.
3 Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs
financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou
la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières.
4 Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être
respectées.
5 Les dérogations à l’interdiction de défricher doivent être limitées
dans le temps.
Art. 6 Compétence
1 Les dérogations sont accordées:
a.   soit par les autorités fédérales, lorsque la construction ou la
transformation d’un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence;
b.  soit par les autorités cantonales, lorsque la construction ou la
transformation d’un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence
(...)
Art. 11 Défrichement et autorisation de construire
1 L’autorisation de défricher ne dispense pas son titulaire de demander
l’autorisation de construire prévue par la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire.
2 Lorsqu’un projet de construction exige aussi bien une autorisation de
défrichement qu’une autorisation exceptionnelle de construire en dehors de la
zone à bâtir, cette dernière ne peut être octroyée que d’entente avec
l’autorité compétente selon l’art. 6.
(...)
Art. 16 Exploitations préjudiciables
1 Les exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de
l’art. 4, mais qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de
la forêt sont interdites. Les droits sur de telles exploitations doivent être
rachetés, si nécessaire par voie d’expropriation. Les cantons édictent les
dispositions nécessaires.
2 Si des raisons importantes le justifient, les cantons peuvent
autoriser de telles exploitations en imposant des conditions et des charges.
Quant à l'ordonnance fédérale
correspondante (Ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo: RS 921.01),
elle prévoit notamment ce qui suit:
Art. 4 Définition
(art. 4 et 12)
Ne sont pas considérées comme défrichement:
a.   l’affectation du sol forestier à des constructions et installations
forestières, de même qu’à des petites constructions et installations non
forestières;
b.  l’attribution de forêt à une zone de protection au sens de l’art. 17
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT)1, si
le but de la protection est compatible avec la conservation de la forêt.
(...)
Section 4 Constructions et installations en forêt
(art. 11, al. 1 et 16)
Art. 14
1 Avant de délivrer une autorisation pour des constructions ou
installations forestières en forêt, au sens de l’art. 22 LAT, on entendra
l’autorité forestière cantonale compétente.
2 Des autorisations exceptionnelles pour construire en forêt de petites
constructions ou installations non forestières, au sens de l’art. 24 LAT, ne
peuvent être délivrées qu’en accord avec l’autorité forestière cantonale
compétente.
Il résulte des prescriptions
ci-dessus que les constructions et installations en forêt sont en principe
subordonnées, parce qu'elles provoquent un changement de l’affectation du sol
forestier (art. 4 LFo), à une autorisation de défrichement. Celle-ci ne peut
être délivrées qu'exceptionnellement aux conditions de l'art. 5 LFo. Il existe
toutefois deux hypothèses où une autorisation de défrichement n'est pas
nécessaire parce qu'elles ne provoquent pas un changement de l’affectation du
sol forestier (ATF 1A.32/2004 du 30 septembre 2004, consid. 3 au début). Il
s'agit des cas visés à l'art. 4 let. a OFo, à savoir:
-         des constructions ou installations forestières, parce qu'elles
sont assimilées à la forêt (art. 2 al. 2 let. b LFo) et
-         des petites constructions ou installations non forestières
qui, même si elles ne portent pas atteinte à la structure du peuplement,
entrent dans la catégorie des "exploitations préjudiciables" au sens
de l'art. 16 LFo et ne peuvent être autorisées que si des raisons importantes
le justifient et avec des conditions et des charges (ATF 1A.277/1999 du 25 mai
2000 et les références au Message du Conseil fédéral relatif à la LFo, FF 1988
III p. 175 et 183; 1A.183/2001 du 18 septembre 2002; 1A.114/2001 du 14.mars
2002).
6. Il y a lieu d'examiner tout d'abord si la
terrasse et la barrière litigieuses peuvent échapper à la nécessité d'une
autorisation de défrichement au bénéfice de l'une ou l'autre des deux
exceptions qui viennent d'être décrites.
a) Selon la jurisprudence, les
constructions forestières ne sont conformes à l'affectation de la zone
forestière que si elles sont nécessaires, à l'emplacement prévu, à
l'exploitation de la forêt, et si elles ne sont pas surdimensionnées; aucun
intérêt public prépondérant ne doit en outre s'opposer à leur édification (ATF
123 II 499, consid. 2). Le Tribunal fédéral a constaté qu'il existe un certain
parallélisme entre la question de la conformité des constructions agricole à la
zone agricole, et celle de la conformité des constructions en forêt à
l'affectation forestière (ATF 123 précité, consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b).
De même que la conformité d'une construction à la zone agricole se juge sur la
base des besoins objectifs de l'agriculture, de même la conformité d'une
construction en forêt est-elle déterminée par les besoins de la forêt; les
constructions qui ne sont pas indispensables pour le maintien de la forêt sont
fondamentalement inadmissibles (ATF 1A.277/1999 déjà cité, consid. 5a)
En l'espèce, la terrasse et la
barrière litigieuses n'ont aucun rapport avec l'exploitation de la forêt. Elles
relèvent de la pure convenance du recourant pour l'usage qu'il semble faire de
sa parcelle. Il ne s'agit manifestement pas d'une construction forestière qui
pourrait être reconnue comme conforme à l'affectation forestière de la
parcelle.
b) En tant qu'il exclut les
"petites constructions ou installations non forestières" de la notion
de défrichement, l'art. 4 let. a OFo trouve sa source dans un passage du
Message de Conseil fédéral relatif à la LFo consacré à la définition du
défrichement. On peut y lire que l'utilisation ponctuelle ou négligeable du sol
forestier pour de petites constructions ou installations non forestières,
telles que modestes places de repos, foyers, sentiers à but sportif ou
pédagogique, conduites enterrées et petites installations d'antennes, qui ne
portent pas atteinte à la structure du peuplement, ne constitue pas un défrichement
au sens de la loi. (FF 1988 III p. 175, la fin de ce passage est mal traduite,
voir le texte allemand: BBl 1988 p. 191). Le Tribunal fédéral a constaté que le
législateur n'a pas repris la règle de l'ancienne ordonnance du 1er octobre
1965 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des
forêts dont l'art. 28 permettait aux services cantonaux d'autoriser, outre les
constructions forestières, l'implantation d'autres petites constructions
temporaires telles que refuges de chasse, ruchers et roulottes (FF 1965 p.
878). Il a jugé que pour déterminer si une construction en forêt pouvait être
considérée comme une "petite construction non forestière", il faut
s'en référer en premier lieu à son étendue en surface puis, si celle-ci ne
sollicite le sol forestier que de manière ponctuelle ou négligeable, examiner
si son affectation cause un dérangement et dans quelle mesure son utilisation
est intense. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une écurie pour chevaux de 72
m² ou de 80 m² ne pouvait pas être considérée comme une petite construction non
forestière et que même sans la surface goudronnée sous les avant-toits, les
soins journaliers des chevaux mettraient à contribution le terrain alentour
(ATF 1A.32/2004 du 30 septembre 2004).
En l'espèce, la terrasse
litigieuse n'a pas été mesurée avec précision mais l'inspection locale a montré
que les troncs disposés côte à côte occupent une bonne partie de la largeur de
la bande en nature de forêt, qui est de 10 mètres environ, et qu'en longueur,
ils mesurent apparemment une dizaine de mètres, du moins pour ceux qui sont du
côté Est au bord de la falaise, tandis que la longueur des troncs décroît du
côté Ouest. On se trouve donc en présence d'une installation qui mesure
probablement une cinquantaine de m². En regard de la jurisprudence fédérale
rappelée ci-dessus, il est difficile de dire si cette surface, surtout si l'on
prend en compte le fait qu'elle ne correspond pas à une construction érigée
mais à une simple couverture du sol, peut encore être considérée comme ne
sollicitant le sol forestier que de manière ponctuelle ou négligeable. Peu
importe cependant car il faut tenir compte du fait que la terrasse favorisera
manifestement des empiètements que les utilisateurs de la parcelle ne
manqueront pas d'infliger au terrain alentour, qui est en nature de forêt et
donc à protéger. Finalement, on ne se trouve pas en présence d'une "petite
construction ou installation non forestière" au sens de l'art. 4 let. a
OFo.
La terrasse aurait donc nécessité
une autorisation de défrichement.
7. Pour obtenir une telle autorisation, le
recourant aurait, entre autres conditions, dû démontrer que le défrichement
répond à des exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt et que
l’ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne peut être réalisé qu’à
l’endroit prévu (art. 4 LFo). Selon la jurisprudence, l'intérêt à la
conservation de la forêt est reconnu de plein droit pour toutes les surfaces
forestières, cela quels que soient l'état, la valeur ou la fonction du
peuplement considéré, y compris pour des  secteurs dégradés ou de faible
étendue (ATF 117 Ib 325 consid. 2 p. 327; 113 Ib 411, consid. 2a p. 412/413;
pour une exemple 1A.116/1998 du 3 septembre 1998). La condition de l'implantation
imposée par la  destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit"),
selon l'art. 24 let. a LAT, est proche de la condition de l'art. 5 al. 2 let. a
LFo, qui exige que  l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne
puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu  (1A.80/2001 du 31 mai 2002, consid.
3.2; v. p. ex. AC.2004.0096 du 7 février 2006; cet arrêt concerne, à proximité
d'un refuge en forêt, diverses installations (couvert, barbecue, WC) liées à un
terrain de pétanque).
Les conditions pour la délivrance
d'une autorisation de défricher ne sont en l'espèce manifestement pas remplies.
Le recourant ne peut invoquer, pour la construction d'une terrasse, que la
commodité que représenterait pour lui un agrandissement de la partie plate de sa
parcelle. Cela ne saurait suffire pour justifier un changement de l’affectation
du sol forestier. Il est donc inutile d'examiner si les autres conditions de
l'art. 5 LFo seraient remplies. On peut d'ailleurs tenir pour très
vraisemblable que l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire
aurait également considéré que l'installation litigieuse ne remplit pas la
condition d'une implantation imposée par sa destination au sens de l'art. 24
let. a LAT.
8. La construction étant manifestement illicite,
il convient encore d’examiner si sa suppression doit être ordonnée.
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités).
L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4).
En l’espèce, le démontage de la
terrasse respecte le principe de la proportionnalité puisque cette solution est
non seulement adéquate, mais encore indispensable pour rétablir une situation
conforme en droit. Par ailleurs, l’intérêt privé du recourant à conserver cette
terrasse pour de simples motifs d’agrément est nettement insuffisant si on le
compare à l’intérêt public à ce que la forêt soit conservée intact. L'intérêt
du recourant est même d'autant plus limité que les troncs posés sur le sol
forestier sont promis à une dégradation rapide, surtout si le recourant avait
en outre l'intention, pour égaliser la surface de la terrasse, de les recouvrir
de terre comme cela semble avoir été évoqué en audience. Dans ces conditions,
et comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la démolition de la
terrasse s'impose aussi pour des motifs de sécurité: il s'agit d'éviter que la
terrasse n'atteigne l'état de pourrissement où, son effondrement étant à
craindre, elle menacerait la sécurité de ses utilisateurs. Enfin, du point de
vue économique, la terrasse est constituée pour l'essentiel de troncs trouvés
sur place si bien qu'elle n'a coûté au recourant que le travail pour la
construire. Le coût de sa démolition n'est pas considérable non plus.
9. Par ailleurs, même si le recourant a
prétendu avoir construit cette terrasse sur la base d'assurances qui lui aurait
fournies le garde forestier, il ne peut se prévaloir du principe de la bonne
foi. En effet, découlant directement de l'art. 9 Cst. (cf. aussi art. 4 aCst.)
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.
387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir
de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).
Or, en l’occurrence, le recourant
n'a pas reçu d'assurances concernant la construction d'une terrasse. Il s'est
tout au plus mépris sur la portée des propos du garde forestier, qui lui
conseillait apparemment d'utiliser simplement les troncs pour créer une
barrière barrant l'accès à la falaise en attendant que la végétation repousse.
Pour ce motif déjà, le recourant ne peut invoquer la protection de la bonne
foi.
Il résulte de ce qui précède que
la terrasse et la barrière doivent être démontées. Un nouveau délai pour ce
faire sera imparti au recourant par le SFFN. Partant, les points A et B de la
décision querellée doivent être confirmés et le recours rejeté sur ce point.
10. a)      La décision du 2 février 2009
impose également la plantation d’une rangée de buissons afin de marquer
visuellement le haut de la falaise, et éviter ainsi un accident lors des
activités liées à l’utilisation du bâtiment (lettre C du dispositif de la
décision précitée). Le SFFN prévoit également, à la lettre D de son dispositif,
la pose d’une clôture provisoire à la lisière pour marquer le haut de la
falaise. Ce sont ces deux points du dispositif de la décision querellée qu’il
convient à présent d’examiner.
b) A lire attentivement la
dernière lettre du dispositif, il semble que le SFFN estime que le haut de la
falaise correspond à la lisière. Or tel n’est pas le cas. L’inspection locale a
permis de constater que la lisière est en retrait de plusieurs mètres par
rapport à la falaise, même si l’espace forestier entre les deux endroits est
presque complètement déboisé. Il s’ensuit qu’il n’est pas possible de savoir, à
la lecture du dispositif, si la barrière provisoire et les plantations doivent
être aménagées en lisière ou, dans la forêt, en bordure de falaise. Certes, le
SFFN a précisé lors de l’inspection locale que la clôture provisoire devrait
être aménagée en bordure de lisière. Ces déterminations du SFFN, lors de
l’inspection locale, ne suffisent pas à dissiper le manque de clarté de la
décision et de son dispositif. La décision prêtant le flanc à la critique dans
son interprétation, il sied de la casser sur ces deux derniers points, et de
renvoyer le dossier au SFFN pour nouvelle décision à ce sujet.
11. Les considérants qui précèdent
conduisent à l'admission partielle du recours. La décision attaquée doit être
confirmée dans ses lettres A et B. Elle doit toutefois être annulée s’agissant
des lettre C et D et le dossier retourner au SFFN pour nouvelle décision à ce
sujet. Le recourant n’étant que partiellement débouté, un émolument réduit
s’élevant à 1000 francs est mis à sa charge (art. 49 al. 1 LPA-VD). S’agissant
des dépens, le recourant n'obtient pas le maintien de la terrasse et il ne se
justifie pas de lui en allouer, ni d'en allouer à la Commune de Chardonne qui
intervient comme autorité concernée mais en dehors de son domaine de
compétence.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les lettres A et B du dispositif de la
décision du Service des forêts de la faune et de la nature du 2 février 2002,
sont confirmées, sous réserve du délai d'exécution que ce service devra fixer à
nouveau.
III. Les lettres C et D du dispositif de la
décision du 2 février 2002, sont annulées et le dossier renvoyé au SFFN pour
nouvelle décision.
IV. Un émolument réduit de 1'000 (mille)
francs est mis à la charge de Matteo Riggio.
V. Il n’est pas alloué de dépens."
B.
L'hoirie est à nouveau intervenue au sujet de la
parcelle du recourant en s'adressant cette fois, par lettre du 8 mars 2010, au
Service du développement territorial. Elle faisait état de l'inscription au
Registre du commerce d'une entreprise individuelle ("exploitation d'un
atelier itinérant de gravure sur verre") au nom du recourant, dont
l'adresse correspondait à l'emplacement de la parcelle litigieuse. Elle
dénonçait à nouveau, en se référant à sa plainte du 14 octobre 2008 adressée au
Service des forêts, des travaux effectués sur la parcelle.
C.
A la même époque, le recourant a présenté ce qui
était probablement une demande informelle de permis de construire pour des
modifications de sa propriété. On ignore en quoi consistaient les travaux
prévus car la municipalité n'a pas versé les pièces correspondantes au dossier
qu'elle a transmis au tribunal. On y trouve seulement une lettre du 17 mars
2010 de la municipalité au recourant qui attire son attention sur la nécessité
d'une autorisation cantonale, lui demande de constituer un dossier complet et
précise que
"votre dépôt, admis à bien plaire jusqu'à aujourd'hui, ne
peut en aucun cas être destiné à l'exercice d'une activité
professionnelle"
.
Le Service du développement
territorial a procédé à une visite des lieux le 31 mai 2010. Le lendemain, le
représentant de l'hoirie a encore transmis à ce services diverses
photographies. Par lettre du 16 août 2010, le Service du développement
territorial a interpellé le recourant sur les constatations faites sur place et
les mesures de remise en état qu'il entendait ordonner.
Le conseil du recourant s'est
déterminé le 1er novembre 2010 en exposant que la construction située sur la
parcelle avait notamment servi, pendant de longues années, à l'hébergement
d'employés saisonniers. Elle était alors équipée d'un fourneau à bois et de
plusieurs lits. Il demandait à prendre connaissance de la lettre de l'hoirie du
8 mars 2010
D.
Par décision du 22 novembre 2010, le Service du
développement territorial a statué de la manière suivante :
"(...)
I.
CONSTATE
• Vous êtes propriétaire de la parcelle p°
3541 depuis le 27 septembre 2005. Avant cette date, le bien-fonds appartenait à
M. Laurent Thévenin, domicilié à Genève.
• La parcelle n° 3541 étant comprise à
l’intérieur de l’aire forestière et la zone agricole définies par le plan de
zones communal, tout travail est soumis à autorisation de notre département
selon l’article 120 àlinéa 1 LATC.
• Ce bien-fonds est également compris dans
l’inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n° 178 “Mont-Pèlerin -
Mont-Chesau”.
• Le bâtiment B1017 existant au droit du
bien-fonds aurait été construit entre 1955 et 1965.
• Il était vraisemblablement utilisé comme
hangar forestier ou agricole au 1er juillet 1972. Selon les dires de Me
Dénériaz, la présence par le passé d’un fourneau à bois suggère que la
construction aurait également servi à héberger des employés saisonniers.
• Dans les années 1990, cette cabane avait
été réaffectée comme volière à paons. Une photographie de 1998 remise par le
BTI montre qu’à cette époque le bâtiment était entièrement entouré de
végétation (herbe, broussailles).
• En 2006, vous avez procédé à l’inscription
au Registre du commerce d’un atelier de gravure au droit du hangar. Cette
inscription est aujourd’hui radiée.
• Le Service des forêts, de la faune et de
la nature (SFFN) vous ordonnait, par décision du 2 février 2009, la remise en
état de certains travaux illicites, à savoir une terrasse en rondins en sommet
de falaise et la clôture qui la borde. Des plantations ont également été
exigées pour marquer le haut de l’escarpement. Malgré la problématique relative
aux territoires hors des zones à bâtir, notre service n’avait pas été consulté
à l’occasion.
• Le 9 mars 2009, vous avez recouru contre
ladite décision.
• Par arrêt du 29 janvier 2010 (AC.2009.0045),
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a confirmé
la démolition de la terrasse et de la clôture. Elle a par contre annulé l’ordre
de végétaliser le sommet de falaise. A ce sujet, le dossier a été renvoyé au
SFFN pour nouvelle décision.
• Par courrier du 8 mars 2010, les
propriétaires des biens-fonds voisins n° 3101 et 3542 (Hoirie “Les Barussels”)
nous demandaient de prendre position sur divers travaux effectués sur et à
l’extérieur de votre parcelle.
• En date du 31 mai 2010, notre service a pu
ainsi constater sur place divers aménagements, dépôts et affectations (outre la
terrasse et la clôture précitées) pour lesquels aucune autorisation cantonale
ou communale n’a été délivrée:
-    dégrappage du terrain (profondeur:
≥
50 cm) pour les besoin d’un accès, de places de stationnement et de
dépôt;
-    réalisation d’un portail avec seuil en béton et deux vantaux;
-    pose d’une clôture au Nord de la parcelle;
-    dépôts de branches et de troncs dans la parcelle voisine n°
3101, propriété de l’Hoirie “Les Barrussels”;
-    chalets d’exposition en kits déposés devant le hangar;
-    dépôts divers: génératrice, batterie, citerne à mazout
recouverte de bâches, coffre à bagages, palettes, bois, estagnons, plastiques,
cuves de détergent (Synthomer 9081), statue, jouets, fenêtres usagées, etc;
-    stationnement de fourgons, d’un camping-car et de remorques.
Au vu de ce qui précède, notre service
II.
CONSIDERE :
Outre le fait que les éléments susmentionnés
soient soumis à autorisation du département compétent, l’article 25 alinéa 2
LAT stipule que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l’autorité cantonale désignée décide si ceux-ci sont conformes à
l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
Or, les travaux et changements d’affectation
susmentionnés n’ont pas fait l’objet de l’autorisation spéciale cantonale qui
est nécessaire pour tout projet de construction situé hors des zones à bâtir
(art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC). Ils doivent dès lors être considérés comme
illicites et des mesures de remise en état, afin de rétablir une situation
légale, devront le cas échéant être envisagées (art. 105 et 130 LATC).
Les installations, constructions et
activités illégales, de par leur étendue, n’entrent nullement dans le cadre des
objets susceptibles d’être dispensés denquête publique au sens de l’article
72d RLATC et auraient dû faire l’objet d’une demande de permis de construire
selon les articles 103 à 110 LATC et 69 et 72 RLATC.
L’aire forestière et la zone agricole font
partie des territoires hors zone à bâtir et sont totalement inconstructibles à
l’exception des droits définis par les dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire (LAT) et de la loi fédérale sur les forêts (LFo). A
ce titre, les seules constructions et installations nouvelles admises sont
celles conformes à la forêt (art. 22 LAT), à la zone agricole (art. 16a LAT et
34 OAT) ou celles imposées par leur destination pour des motifs techniques
(art. 24 LAT).
Ainsi, les travaux et activités au droit de
votre bien-fonds ne répondent manifestement pas à ces critères puisqu’ils sont
dépourvus de tout lien avec la sylviculture ou l’agriculture. Par ailleurs,
leur implantation n’est nullement imposée par sa destination hors des zones à
bâtir au sens de la jurisprudence en la matière (art. 24 LAT) d’autant plus
qu’elle ne répond pas aucun intérêt public majeur.
En l’état du dossier, nous devons considérer
que le hangar B1017 et ses abords étaient utilisés à des fins agro-sylvicoles
au 1er juillet 1972, voire de logement temporaire (aujourd’hui abandonné depuis
des années). Il est en tout cas évident qu’aucune autre activité n’y a été
formellement autorisée par les autorités compétentes avant cette date (ni après
d’ailleurs). Les activités effectuées aujourd’hui intra et extra muros
constituent dès lors un changement d’affectation complet illicite.
A ce propos, l’utilisation du bâtiment B1017
et de ses abords ne répond pas aux critères de l’article 24a LAT (changement
d’affectation sans travaux) dans la mesure où des travaux ont été réalisés aux
entours du bâtiment. Les articles 24d alinéa 2 LAT et 81a LATC (changement
d’affectation avec travaux) ne sont pas non plus applicables dans la mesure où
la construction existante est dépourvue de valeur patrimoniale.
Comme l’utilisation actuelle du hangar ne
correspond manifestement pas à la situation légalement acquise au 1
er
juillet 1972, les travaux ne peuvent pas être examinés sous l’angle des
articles 24c LAT et 42 OAT relatifs aux transformations partielles de
constructions non-conformes à l’affectation de la zone et de leurs abords.
Etant donné que les activités commerciales
sur le bien-fonds n° 3541 ont de toute évidence débuté après le 1er juillet
1972 et sans autorisation du SDT et du SFFN, elles ne peuvent pas être
examinées sous l’angle des articles 37a LAT et 43 OAT.
Pour terminer, vos divers travaux ont pour
effet d’enlaidir sensiblement le paysage au sens des articles 1 et 3 LAT, qui
plus est dans un site sensible (IMNS). Des nuisances mettant en jeu des
intérêts publics (art. 81 a!. 2 LATC) sont également à considérer.
Il est à souligner que cette prise de
position s’appuie notamment sur un arrêt de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal CDAP (AC.2009.0178 du 14 juin 2009 concernant
l’ordre de remise en état s’agissant d’un hangar en zone agricole affecté à une
activité de jardinier-paysagiste incluant un atelier de menuiserie-scierie,
ainsi que diverses constructions et installations sur la parcelle en relation avec
cette activité).
Dès lors, les aménagements, installations et
usages établis sans droit ne peuvent visiblement pas être régularisés a
posteriori et notre service est contraint d’examiner si un ordre de remise en
état doit être donné.
Selon la jurisprudence, l’ordre de démolir
une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut
être accordée n’est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L’autorité doit cependant renoncer à cette mesure si les dérogations à la règle
sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le
dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, si celui-ci pouvait
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123
II 248 consid. 3bb p. 252; 111 lb 213 consid. 6b p. 224 s.). Même un
constructeur qui n’est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l’autorité devant un fait accompli
doit s’attendre à ce qu’elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 lI 248 consid. 4a p. 255; 111 lb 213 consid. 6b p. 224).
Vu ce qui précède, le SDT prend dès à
présent les mesures visant à rétablir une situation conforme au droit.
Par conséquent, notre service
III.
DECIDE:
A. Mesures
1.  Evacuation de tous les dépôts effectués sans droit.
2.  Idem pour les véhicules et remorques stationnés sur votre
parcelle.
3.  Suppression du portail et du seuil, voire leur remplacement par
un ouvrage plus discret et léger.
4.  Décompactage et réensemencement des terrains environnants (par
exemple avec un mélange UFA Lisières CE
5.  Si besoin, maintien d’une clôture séparant les deux parcelles
3541 et 3101.
6.  Nous laissons au SFFN le soin d’ordonner les mesures relatives à
la terrasse et à la clôture attenante selon l’arrêt de la CDAP.
7.  Les mesures mentionnées aux chiffres n° 1 à 5 devront être entièrement
exécutées dans un délai échéant au 30 juin 2011.
8.  Une séance de constat sur place est d'ores et déjà fixée au
lundi 1
er
juillet 2011 à 9h00, en votre présence, celle de
l’autorité communale et du SFFN.
B. Emoluments
(...)"
E.
Par acte du 12 janvier 2011, le recourant s'est
pourvu contre cette décision en concluant à son annulation. Il se plaint
notamment que le Service du développement territorial a statué sans lui
communiquer la lettre de l'hoirie du 8 mars 2010. Il invoque une violation du
principe de proportionnalité ainsi que la protection des droits acquis, tant à
l'égard de l'ordre d'évacuer tous les dépôts qu'à celui de supprimer le portail
et le seuil et de décompacter et réensemencer le terrain.
La municipalité a déposé des
observations du 9 février 2011 dans lesquelles elle conclut au rejet du
recours. Le conseil du Service du développement territorial en a fait de même
par lettre du 14 mars 2011. Le recourant est encore intervenu par lettre du 6
mai 2011 en demandant que le tribunal procède à une inspection locale et entende
des témoins.
F.
Le tribunal a tenu audience le 26 septembre 2011
à Chardonne en présence du recourant assisté de son conseil, du conseil du
Service du développement territorial et du conseiller communal Jean-Luc Ducret
assisté de l'avocat Sulliger. Le recourant a renoncé à faire entendre des
témoins.
Le recourant, qui exposait dans son
recours que la pose du portail avait été conseillée par la commune, a produit
une lettre de la municipalité du 7 août 2008 par laquelle cette autorité déclare
avoir effectué un passage sur place pour contrôler la réfection du portail
d'entrée et l'entretien de la propriété. Le recourant a expliqué qu'à l'époque,
le portail existant avait été endommagé par la chute d'un arbre. Ce portail
constitué de vantaux en treillis monté sur un cadre en métal a été remplacé à
cette époque par le portail actuel qui est constitué de deux vantaux de bois
pleins. Les représentants de l'autorité communale ont alors versé au dossier
leur propre copie de cette lettre, accompagnée de diverses photographies. On y
voit le portail en treillis de l'époque, effectivement endommagé dans sa partie
supérieure. Ils ont demandé l'audition du secrétaire municipal, que le tribunal
a entendu. Les représentants de l'autorité communale ont compulsé avec lui des
lots de pièces (dont le tribunal n'a pas connaissance), expliquant notamment
que l'ancien propriétaire avait demandé l'autorisation de clôturer la parcelle.
Le recourant, qui a suscité la surprise de l'autorité communale en déclarant
qu'il souhaitait rendre la construction existante accessible au public, a
également produit copie d'un dossier constitué d'un plan de situation du 22
juin 2010 et de divers plans de la construction existante. Il s'agit
apparemment du dossier dont le recourant s'est plaint, durant l'inspection
locale, que l'autorité communale ne lui avait jamais donné de suite. Diverses
photographies ont également été produites.
Le tribunal a procédé à une
inspection locale. Il a pu constater que sous réserve de quelques palettes en
bois, les dépôts précédemment accumulés dans la partie ouest de la parcelle ont
été évacués. Le représentant du Service du développement territorial a exposé
qu'il s'agissait là d'un passé-expédient de la part du recourant. Il a attiré
l'attention sur divers dépôts situés sous la construction (celle-ci est posée
sur des piliers constitués de plots en béton).
S'agissant du seuil en béton à
l'emplacement du portail, le représentant du Service du développement
territorial a déclaré qu'il pouvait subsister mais qu'il fallait remplacer les
deux vantaux du portail en bois par un grillage semblable au portail précédent.
Pour le conseiller municipal, le portail en bois pourrait subsister mais il
faudrait enlever les bâches qui clôturent la parcelle le long du chemin (ces
bâches ne sont pas mentionnées dans la décision attaquée).
S'agissant du remblai présent à
l'ouest de la construction, entre celle-ci et la route, le représentant du
Service du développement territorial a déclaré, eu égard à la présence d'arbres
au bord du chemin, qu'il faudrait suspendre la procédure et faire procéder à
une constatation de nature forestière car on se trouverait probablement en
forêt, où les aménagements extérieurs entourant la construction pourraient être
le cas échéant admis par l'autorité compétente en relation avec la construction
existante. S'agissant du réensemencement, le conseiller communal a exposé que
rien ne pousserait à cet emplacement parce qu'on se trouve sous des conifères
qui ont un effet herbicide naturel.
Les parties ont été informées que
le tribunal délibérerait à huis clos et déciderait soit de compléter
l'instruction, soit de passer au jugement.
Les considérants du présent arrêt
ont été approuvés par voie de circulation
Considérant en droit
1.
Sur le plan des faits, la présente cause
concerne la partie Ouest de la parcelle litigieuse, et non pas la partie Est en
cause dans l'arrêt AC.2009.0045 du 29 janvier 2010, qui concernait la terrasse
en rondins et la barrière alors aménagé dans ce secteur-là. S'il n'est pas contesté
que les installations alors en cause se trouvaient en forêt, il subsiste en
revanche une incertitude quant au statut de la partie Ouest de la parcelle. On y
reviendra plus loin.
Le dossier fourni au tribunal n'est
pas complet puisque l'autorité communale a compulsé durant l'audience un
dossier de pièces dont on ignore la teneur. On note aussi que la décision
attaquée retient que la construction qui se trouve sur la parcelle litigieuse a
été construite entre 1955 et 1965 mais elle la qualifie de hangar forestier ou
agricole, ce qui ne correspond pas à ce qu'on peut voir sur place : il s'agit
d'une construction en bois dotée de fenêtres. L'une des faces de la
construction est percée d'un tuyau de cheminée. La construction présente donc
plutôt l'apparence habituelle des refuges forestiers. Le représentant de
l'autorité intimée l'a d'ailleurs qualifiée, durant l'inspection locale, de
"refuge privé". S'agissant de la réaffectation comme volière à paons
mentionnée dans la décision attaquée, il semble plutôt que ces volatiles
étaient hébergés dans une cage extérieure adossée à l'une des façades. Enfin,
abstraction faite de la question de compétence, il est établi (par une pièce
que la commune n'avait pas versée au dossier) que le remplacement du portail en
treillis par l'actuel portail en bois a fait l'objet d'un contrôle par
l'autorité communale.
Il n'y a pas lieu d'examiner les
autres éléments de fait que la décision attaquée retient au sujet de la
construction existante car à bien y regarder, ses considérants relatifs au
statut de la construction demeurent sans effet sur le dispositif de la décision,
qui concerne exclusivement les aménagements extérieurs.
2.
La décision attaquée est une décision
administrative fondée sur le droit public au sens de l'art. 3 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Selon cette
disposition, une décision a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des
droits et des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et des
obligations.
L'art. 42 al. 1 LPA-VD, qui a trait
au contenu de la décision, prévoit que cette dernière doit notamment contenir
les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie,
ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la décision qui statue
sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Comme le rappelle le récent arrêt GE.2009.0250
du 8 août 2011, la décision est un acte de souveraineté individuel, qui
s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid.
4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid.
2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2
p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables
l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation,
le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de
celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne
créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui
imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008
consid. 2.2 et la réf. cit.; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1;
arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).
La jurisprudence en la matière
exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement
reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations
de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement
d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais
qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations
imposées (GE.2009.0250 du 8 août 2011; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2;
AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2; AC.2004.0047 du 4 octobre 2004
consid. 2). Il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est
limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation, de donner à une décision contestée le dispositif précis dont
elle se trouve dépourvue (arrêts AC.2009.0143 précité consid. 2 et AC.2008.0262
du 24 novembre 2009 consid. 4).
En l'espèce, le dispositif de la
décision attaquée contient huit points. Les deux premiers, qui concernent
l'évacuation de dépôts et de véhicules, n'est pas particulièrement clair car il
ne désigne pas les objets à enlever. En particulier, l'ordre d'évacuer
"tous les dépôts effectués sans droit" pourrait laisser supposer que
d'autres dépôts (que ceux effectués sans droit) ont leur place légitime sur la
parcelle, ce qui n'est apparemment pas le cas. Peu importe cependant car à
quelques palettes près, les dépôts et véhicules ont été enlevés (ceux qui se
trouvent sous la construction existante ne sont probablement pas visés par la
décision) si bien que le représentant de l'autorité intimée a pu constater sur
place qu'on se trouvait en présence d'un passé-expédient du recourant. Les
autres chiffres du dispositif de la décision attaquée sont d'une interprétation
plus délicate. On ignore s'il faut supprimer le portail et le seuil (le
représentant de l'autorité intimée a déclaré en inspection locale que le seuil
pouvait subsister) ou s'il faut les remplacer par un ouvrage plus discret (ce
qui paraît difficile s'agissant du seuil qui est presque entièrement enterré).
De toute manière, il paraît difficilement concevable, en vue d'une éventuelle exécution
forcée, qu'une décision administrative formule une obligation qui consiste en
une alternative laissée au libre choix de son destinataire (ou de l'autorité
communale, qui semble en l'espèce plutôt disposée à laisser subsister le
portail actuel). La situation n'est pas plus claire pour ce qui concerne le
chiffre 4 qui exige le décompactage et le réensemencement "des terrains
environnants", ce qui ne permet pas de cerner la surface concernée (sans
compter l'objection apparemment justifiée du conseiller communal qui faisait
observer sur place que rien ne poussera sous des conifères). Enfin, le chiffre
5 ("si besoin, maintien d'une clôture…") n'a rien à faire dans une
décision administrative qui ne doit pas formuler une obligation en
l'assortissant d'une condition dont on ne voit pas comment la réalisation
pourrait être constatée.
En définitive, même si ses deux
premiers chiffres paraissent devenus sans objet, il n'est pas possible de
maintenir la décision attaquée telle qu'elle est formulée. Elle doit être
annulée.
3.
A ceci s'ajoute qu'il subsiste une incertitude
sur la question de savoir si la surface visée par la décision attaquée est de
nature forestière ou si elle est soumise au régime de la zone agricole. Le dossier
contient des éléments contradictoires. Ainsi, sur la copie du plan de géomètre du
22 juin 2010 fournie par le recourant durant l'audience, la lisière forestière
traverse la parcelle du nord au sud en décrivant une courbe qui la fait suivre
la façade est de la construction existante, laissant celle-ci en dehors de la
forêt. Il s'agit apparemment de l'ancien état du registre foncier, mais ce
n'est pas celui qu'on peut consulter sur le guichet cartographique cantonal, où
la limite de la forêt, située plus à l'ouest, ne longe pas la façade Est de la
construction mais s'interrompt au droit des façades nord et sud, ce qui
pourrait signifier que la partie Est de la construction est inclue dans la
forêt. Cette délimitation-là de la lisière correspond probablement au tableau
de mutation approuvé le 20 novembre 1998 par l'inspecteur forestier, qui avait
été produit en audience dans le cadre de la cause AC.2009.0045 mais qui ne
figure pas au dossier de la présente cause. L'état du registre foncier n'est
d'ailleurs pas déterminant pour la délimitation de la forêt (art. 2 al. a LFo).
Surtout, une délimitation de la lisière forestière effectuée selon ce procédé
informel n'est pas opposable à quiconque car les intéressés sont privés de la
possibilité de la contester qui résulte des dispositions décrites au
considérant suivant.
4.
a)
Selon l'art. 18 al. 3 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.
Aux termes de son 1
er
al. 1, la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) a notamment pour but d'assurer la
conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique
(let. a); de protéger les forêts en tant que milieu naturel (let. b); de
garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs
fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt) (let. c);
de maintenir et promouvoir l’économie forestière (let. d). On entend par forêt
toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même
d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et
la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al. 1 LFo). Sont
assimilés aux forêts, selon l’al. 2 de cette disposition, les forêts pâturées,
les pâturages boisés,
les peuplements de noyers et de
châtaigniers
(let. a), les surfaces non boisées ou
improductives d’un bien-fonds forestier (let. b) et les biens-fonds faisant
l’objet d’une obligation de reboiser (let. c). Ne sont pas considérés comme
forêts les groupes d’arbres ou d’arbustes isolés, les haies, les allées, les
jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d’arbres réalisées en
terrain nu destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et
les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrages
(art. 2 al. 3 LFo). L'aire forestière ne doit pas être diminuée (art. 3 LFo).
b
)
Sur le principe, la loi sur les forêts de 1991 consacre un concept
de forêt dynamique en ce sens que l'évolution et la délimitation de l'aire
forestière sont indépendantes des prescriptions d'aménagement du territoire et
découlent directement de la loi sur les forêts.
Selon
la jurisprudence, la notion dynamique de forêt implique que la surface
forestière n'est pas fixée une fois pour toute, mais qu'elle est susceptible de
se modifier constamment en fonction de l'évolution naturelle de la forêt sur le
terrain. En vertu de la force dérogatoire du droit fédéral, tout espace gagné
par la forêt est ainsi automatiquement régi par les règles de la législation
forestière. Peu importe à cet égard l'affectation prévue par la planification
existante (ATF 118 Ib 433; 116 Ib 185 consid. 4b) ou la mention au registre
foncier (art. 2 LFo).
Néanmoins, dans la zone à bâtir, la nouvelle LFo a
renoncé à ce concept dynamique.
Ainsi, s
elon
l'art. 10
al. 2 LFo, lors de l’édiction et de la
révision des plans d’affectation au sens de la LAT, une constatation de la
nature forestière doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et
confineront à la forêt. Lorsqu’une telle demande est liée à une demande de
défrichement, la compétence est réglée à l’art. 6 (al. 3).
Dans les zones à bâtir au sens de la LAT, les limites de forêts doivent
être fixées sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de
chose jugée, conformément à l’art. 10 LFo (art. 13 al. 1 LFo). Les nouveaux
peuplements à l’extérieur de ces limites de forêts ne sont pas considérés comme
forêt (art. 13 al. 2 LFo). Les limites de forêts doivent être soumises à une
procédure en constatation de la nature forestière conformément à l’art. 10 de
la présente loi lorsque des biens-fonds sont sortis de la zone à bâtir dans le
cadre d’une révision du plan d’affectation (art. 13 al. 3 LFo). L'art. 12 de
l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01) prévoit en
outre que la décision de constatation de la nature forestière indique si une
surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne les
coordonnées (al. 1); elle indique sur un plan la situation et les dimensions de
la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (al. 2).
La LFo introduit donc une
obligation de coordination en matière d'établissement de plans d'affectation.
Cette réglementation a pour conséquence d'exclure la qualification de forêt à
toute zone qui n'aurait pas été définie comme telle en zone à bâtir par le plan
d'affectation (arrêt AC.2009.0295 du 31 mars 2010 consid.
1a; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, n° 54 ad art. 18;
cf. également ATF 1P.482/1999 du 9 juin 2000 consid.
2;
Anne-Christine Favre, Chronique du droit de l'environnement, Deuxième partie,
La protection de la forêt, des biotopes et du paysage, in RDAF 2008 I p. 307
ss, spéc. ch. 2.3 p. 322 s.).
c) Dans le canton de Vaud, la
constatation de la nature forestière est régie par les art. 3 et 4 de la loi
forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01), ainsi que par les art.
7 et 8 de son règlement d'application du
8 mars 2006
(RLVLFo; RSV 921.01.1). L
'art. 3 LVLFo prévoit ainsi
qu'outre
les cas prévus par la législation fédérale, le
département peut ordonner une procédure de constatation de nature aux frais du
propriétaire notamment dans les cas suivants: demande de permis de construire à
proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée (let. a); nouvelle
mensuration cadastrale effectuée dans des parcelles affectées en zone à bâtir
(let. b); lorsqu'il y a atteinte illicite à l'aire forestière (let. c). La
délimitation des forêts en rapport avec la zone à bâtir est mise à l'enquête
publique (art. 4 al. 1 LVLFo). Toute délimitation des forêts en rapport avec la
zone à bâtir est suivie d'une mise à jour du Registre foncier pour les
parcelles concernées (art. 4 al. 2 LVLFo). Lorsqu'il y a lieu de constater la
nature forestière d'un bien-fonds, le service forestier fixe les limites de la
forêt sur le terrain et les fait reporter sur un plan de situation comprenant
le fonds cadastral; le piquetage des lisières est effectué par l'inspection
d'arrondissement; le levé et le report sur un plan cadastral sont authentifiés
par un ingénieur-géomètre breveté mandaté par le requérant (art. 7 al. 2
RLVLFo). Le projet de plan est mis à l'enquête pendant 30 jours; lorsqu'il est
lié à une procédure distincte d'autorisation ou de planification, la mise à
l'enquête du plan suit les modalités de la procédure principale (art. 7 al. 3
RLVLFo). La décision de constatation de la nature forestière est rendue par le
service forestier, qui statue en outre sur les oppositions (art. 7 al. 4
RLVLFo).
d) Dans un arrêt du 9 juin 2000
(1P.482/1999), soulignant que la LFo n'indiquait pas à quelles conditions la
constatation de nature forestière acquérait "
force
de chose jugée
" au sens de l'art. 13 al. 1
LFo, le Tribunal fédéral a relevé qu'à l'évidence, destinée à constituer la
base d'un plan d'affectation ayant force obligatoire pour chacun, la
constatation devait être soumise à une enquête publique comme ce plan; il était
en effet indispensable que toutes les personnes éventuellement touchées
puissent exercer des droits de partie et, en particulier, exercer le droit
d'être entendu. Le Tribunal fédéral a en outre indiqué que plusieurs auteurs
préconisaient une enquête publique commune pour la constatation de nature
forestière et pour le plan d'affectation, avec, par ailleurs, des procédures
coordonnées mais néanmoins distinctes. Il ajoutait que ces auteurs relèvent
notamment que les voies de recours ouvertes contre la constatation de nature
forestière ne sont pas les mêmes que celles disponibles contre le plan
d'affectation et qu'au besoin, la procédure de planification devrait donc être
suspendue jusqu'à droit connu sur celle de délimitation de l'aire forestière.
Il en va de même hors de la zone à
bâtir. L'étendue de la surface agricole utile (SAU) d'un domaine agricole peut
dépendre de la délimitation entre la SAU et la forêt. Dans ce cas, l'autorité
est tenue d'introduire d'office une procédure de constatation de nature
forestière; à défaut, elle n'est pas autorisée à statuer sur l'¿endue de la
surface agricole utile (2C_450/2009 du 10 février 2011, consid. 3.7, qui
souligne qu'il y a lieu de coordonner la procédure de constatation de nature
forestière et celle de l'art. 84 LDFR).
e) En l'espèce, les indications du
registre foncier relatif à la forêt ont été modifiées au cours du temps. Les
modifications qui remontent au tableau de mutation du 20 novembre 1998, qui
figurait précédemment au dossier de la cause AC.2009.0045, ont fait l'objet
d'une procédure informelle qui ne permettait pas aux intéressés de se
déterminer et d'en contester éventuellement le résultat. Du reste, à cette
époque, la parcelle n'appartenait pas au recourant, qui ne l'a achetée qu'en
2005. Même s'il existe une certaine similitude entre les règles qui régissent
les constructions en forêt et celles qui s'appliquent aux constructions hors de
la zone à bâtir, il n'est pas indifférent que la surface litigieuse soit ou non
de nature forestière. Comme le représentant du SDT l'a laissé entrevoir en
audience, le sort de la construction existante et celui de ses aménagements
extérieurs (ces derniers sont seuls visés par la décision attaquée) pourrait en
être influencé. Dans ces conditions, on ne peut pas laisser en suspens la
question du caractère agricole ou forestier de la surface litigieuse, comme le
fait la décision attaquée. Il importe que le cas échéant les intéressés
puissent intervenir dans le cadre d'une procédure de constatation de nature
forestière aboutissant à une décision susceptible d'entrée en force. Cela
justifie également l'annulation de la décision attaquée.
5.
Le recours est ainsi partiellement admis en ce
sens que la décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité
cantonale.
Le recourant, au bénéfice de l’assistance
judiciaire, est dispensé des frais. Pour l’indemnisation du mandataire
d’office, les dispositions régissant l’assistance judiciaire en matière civile
sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). La loi du 24 novembre
1981 sur l’assistance judiciaire en matière civile, auquel renvoie l’art. 18
al. 5 LPA-VD, a été abrogée par le Code de privé judiciaire vaudois, du 12
janvier 2010 (CDPJ, RSV 211.01), entré en vigueur le 1er janvier 2011. L’art.
39 al. 5 CDPJ délègue au Tribunal cantonal la compétence de fixer les modalités
de la rémunération des conseils et le remboursement. Le Tribunal cantonal a
adopté un règlement du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière
civile (RAJ, RSV 211.02.3) dont l’art. 2 al. 4 prévoit que le montant de
l’indemnité figure dans le dispositif du jugement au fond. Pour la fixation de
l’indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr. (art. 2 RAJ). Selon la liste
des opérations produites le 6 octobre 2011, le mandataire d’office indique
avoir consacré 1220 minutes pour les opérations de la cause, ce qui paraît
approprié aux nécessités du cas. Il convient dès lors d’allouer au mandataire
d’office une indemnité de 3'660 fr., montant auquel s’ajoute celui des débours,
par 127 fr., soit fr. Compte tenu de la TVA au taux de 8% (toutes les
opérations ayant été effectuées en 2011), l’indemnité totale s’élève ainsi à
fr. 4'079,80.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis et le dossier
renvoyé à l'autorité cantonale.
II.
L'arrêt est rendu sans frais.
III.
L'indemnité du conseil d'office du recourant est
fixée à
4'079,80 (quatre mille septante-neuf
francs huitante centimes).
Lausanne, le 19 octobre 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.