vd_omni · PS.2008.0016 · 2008-12-15 · fr

X.________, Y.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Nyon-Rolle | L'admission spontanée par le requérant du RI du fait qu'il vit en concubinage, ainsi que la production de documents personnels concernant sa concubine le jour du dépôt de sa demande ne suffisent pas pour admettre l'existence d'un tel concubinage, lorsque celui-ci est ensuite contesté par l'intéressé. La durée de la cohabitation n'est pas non plus un facteur suffisant. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.2008 PS.2008.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M.
Philippe Gerber, juge suppléant; M. Guy Dutoit, assesseur.
Recourants
1.
X.________,
à ********,
2.
Y.________,
à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales,
BAP / Av. des Casernes 2 -
CP,
Autorité concernée
Centre social régional
de Nyon-Rolle,
Objet
RMR - revenu minimum de
réinsertion
Recours X.________ et Y.________ c/ décision
du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 janvier 2008 (rejetant son
recours contre la décision du CSR Nyon-Rolle du 27 août 2007)
Vu les faits suivants
A.
Y.________ et X.________ partagent un appartement à
Nyon. Cet appartement a été loué depuis le 1
er
octobre 1991 par X.________
en son nom propre. Selon la cartothèque de la ville de Nyon, Y.________ est
domicilié depuis le 1
er
octobre 1991 à cette adresse. X.________
est, elle, enregistrée par la ville de Nyon comme arrivée dans la commune le 1
er
janvier 1992.
B.
Le 1
er
février 2007, l'Organe cantonal
de contrôle de l'assurance-maladie et accidents a accordé des subsides pour les
primes de l'assurance-maladie d'X.________ dès janvier 2007. La décision a été
adressée à Y.________ au titre de "chef de famille".
C.
Le 23 août 2007, Y.________ s'est présenté au
Centre social régional de Nyon-Rolle (CSR) afin de déposer une demande de
revenu d'insertion (RI). Selon la décision attaquée, le journal de l'assistant
social qui l'a reçu contient les indications suivantes:
"DATE:
23.08.2007
Professionnel
: M. a un petit travail avec le stade de Genève, env. 500.- + rente
SUVA 390.-
Sa concubine est
indépendante-consultante en informatique.
Financier
: Sa concubine a 188'000 de fortune.
Santé
: Bénéficient les deux d'un subside partiel OCC.
Familial
: vivent ensemble depuis plus de 10 ans et M. reconnaît être en
concubinage."
Lors de cet entretien, il a remis au
CSR plusieurs documents relatifs à X.________: décision de taxation et calcul
de l'impôt du 14 mai 2007, certificat d'assurance 2007, copie de la carte AVS,
copie de la carte d'identité, attestation de résidence et contrat de bail au
nom d'X.________.
D.
Le 27 août 2007, le CSR a rendu une décision
adressée à Y.________ et X.________. Il y déclare impossible de leur accorder
une aide financière au motif que la fortune déterminante est de 188'000 fr.,
dépassant ainsi la limite de 8'000 fr. pour des concubins.
E.
Le 24 septembre 2007,
X.________
a recouru auprès du
service de prévoyance et d'aide
sociale
(SPAS) contre cette décision. Y.________ a cosigné le recours le 25
septembre 2007. Le 31 janvier 2008, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la
décision du CSR. Il estime que la preuve du concubinage a été apportée par
l'admission spontanée du concubinage par Y.________ lors de son entretien au
CSR, par la possession et la présentation au CSR de documents personnels d'X.________
et par le fait que les deux partagent le même appartement depuis 16 ans, plus
précisément depuis qu'X.________ a conclu le bail de cet appartement.
F.
Par acte du 29 février 2008, X.________ et Y.________
ont déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision du SPAS. Ils
contestent la qualité de concubins que leur attribue la décision attaquée. Ils
concluent premièrement à la reconnaissance du caractère individuel de la
requête de RI de Y.________ et deuxièmement à la constatation que la seule
obligation liant Y.________ à X.________ soit celle de payer sa participation
au loyer et aux charges.
G.
Dans sa réponse du 2 avril 2008, l'autorité intimée
conclut au rejet du recours. Dans ses déterminations du 31 mars 2008, le CSR
déclare maintenir sa position.
H.
Par courrier daté du 29 février 2008, mais reçu le
29 avril 2008, X.________ s'est déterminée sur la réponse du SPAS. Dans ses
déterminations du 27 mai 2008, le CSR a maintenu sa position.
I.
Les arguments respectifs des parties et des tiers
intéressés seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La décision du SPAS rendue en première instance de
recours est sujette à recours devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours en vertu de l'art. 74 de la loi
sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV, RSV 850.051) en
relation avec l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administrative
s
(LJPA, RSV
173.36). Le recours a été déposé à temps.
2.
a) En tant que demandeur du RI, le recourant a
incontestablement la qualité pour recourir contre le refus du RI conformément à
l'art. 37 al. 1 LJPA.
b) Selon la jurisprudence, celui qui
fait valoir au fond n'être que colocataire de la personne qui a demandé l'aide
sociale et qui nie donc être le concubin de cette personne n'a pas qualité pour
recourir contre la fixation du montant de l'aide sociale, car son intérêt n'est
qu'indirect : en effet, l'admission du recours n'a pas de conséquence directe
pour le colocataire de la personne qui requiert l'aide sociale, mais va influer
essentiellement sur la solvabilité de cette personne qui partage son logement
(arrêt du TA PS.2001.0122 du 22.10.2001, consid. 2). Il en va de même lorsque,
comme en l'espèce, le litige porte non pas sur le montant de l'aide sociale,
mais sur le principe même de l'octroi du RI. La recourante n'a donc pas qualité
pour recourir contre la décision attaquée.
c) Tous les actes de procédure rédigés
par la recourante ont été cosignés par le recourant, à l'exception des
dernières déterminations reçues par le Tribunal le 29 avril 2008. On peut
laisser ouvert si ces déterminations sont recevables à titre de déterminations
du recourant au motif que la recourante aurait agi de fait comme représentante
de ce dernier dont elle avait déjà préparé tous les actes de procédure
précédents, car elles seraient déjà recevables à titre de déterminations d'un
tiers intéressé.
3.
L'art. 2 du règlement fixant la procédure de
recours devant les autorités administratives inférieures du 22 octobre 1997 (
RPRA
) précise que les art. 28 à 58 LJPA s'appliquent par
analogie à la procédure de recours devant les autorités administratives
inférieures. La qualité pour recourir définie par l'art. 37 LJPA vaut aussi
pour la procédure de recours devant le SPAS. Il en découle que la décision
attaquée est erronée dans la mesure où elle entre en matière sur le recours de
la recourante.
4.
La décision a été rendue sur la base de l'art. 18
al. 1 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise (RLASV, RSV 850.051.1) qui a la teneur suivante:
"
1
Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de
son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs
n'excédant pas les limites de fortune
prévues par la
Conférence suisse des institutions d'action sociale (
CSIAS
),
savoir :
– Fr. 4'000.- pour
une personne seule
– Fr. 8'000.- pour
un couple marié ou concubins."
Cette disposition concrétise l'art. 32
LASV en relation avec l'art. 27 LASV qui ont la teneur suivante:
Art. 27 Définition
Le RI comprend une
prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des
prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle.
Art. 32 Limites de
fortune
Cette prestation financière
est versée selon les
conditions de ressources prévues par
la
Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS).
L'art. 32 LASV ne détermine pas
lui-même le cercle des personnes dont la fortune doit être prise en
considération lors de la décision sur la requête de RI. L'art. 18 al. 1 RLASV
détermine en revanche ce cercle comme suit: le requérant, son conjoint, son
partenaire enregistré ou son concubin. Cette liste s'apparente à celle faite
par l'art. 31 al. 2 LASV des personnes dont les ressources doivent être
déduites pour fixer la prestation financière du RI:
"
2
La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par
le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou
partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec
lui et de ses enfants à charge."
L'art. 31 al. 2 LASV mentionne non pas
le concubin, mais la personne qui "mène de fait une vie de couple"
avec le requérant. L'art. 17 al. 1 RLASV assimile le concubin à la personne
menant de fait une vie de couple:
"
1
Le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage
(conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple
ci-après le concubin, et enfants encore à charge) ou son représentant
légal."
5.
Les limites de fortune prévues par l'art. 32 LASV
sont un cas particulier de prise en considération des ressources visées par
l'art. 31 al. 2 LASV.
Alors que l'art. 31 al. 3 LASV
délègue au gouvernement la compétence de définir les franchises pour ces autres
ressources, le régime applicable à la fortune selon l'art. 32 LASV ne contient
pas une délégation législative au gouvernment mais un renvoi aux normes de la
CSIAS.
a) L'art. 32 LASV renvoie sans autre
précision aux conditions de ressources prévues par la CSIAS. La CSIAS est une
association professionnelle au sens des art. 60 et ss CC dont peuvent
être membres notamment les organisations et institutions de l’action sociale de
communes et cantons, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires
sociales, des institutions privées d’action sociale et des offices fédéraux
ayant un lien avec l’action sociale (art. 1 et 4 des statuts de la CSIAS du 21
mai 2008). En raison de la nature de la CSIAS, les normes qu'elle édicte sont
des normes privées. Dans la mesure où l'art. 32 LASV ne
fait
pas référence à une version déterminée, on pourrait le comprendre comme un
renvoi direct dynamique dont le procédé pourrait prêter à discussion (ATF 123 I
112, consid. 7.c.cc p. 130; Guide de la législation publié par l'Office fédéral
de la justice, 3
e
éd., 2007, n° 902). Les normes de la CSIAS
définissent toutefois les standards généralement admis en Suisse dans le
domaine de l'assistance sociale (Rosmarie Ruder, Existenzsicherung durch
Sozialhilfe? Die Bedeutung der SKOS-Richtlinien, Sozialalmanach, p. 117, 121
s). Le législateur vaudois est manifestement parti de cette considération, de
sorte que le renvoi consiste plutôt dans la référence à un standard, dont les
normes publiées ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature
indirecte, en l'occurrence admissible.
Ce caractère indirect du renvoi de
l'art. 32 LASV a pour conséquence que les normes CSIAS ne sont pas applicables
telles quelles. Elles servent de lignes directrices. Le Conseil d'Etat est
habilité à concrétiser la portée de ces normes. Il ne peut toutefois s'écarter
des normes CSIAS que dans la mesure où celles en vigueur ne représenteraient
pas un véritable standard malgré leur adoption par la CSIAS.
b) L'art. 18 al. 1 RLSAV renvoie lui
aussi aux normes CSIAS pour la fixation des limites de fortune. Il énonce
toutefois expressément les montants de ces limites "à savoir […] Fr. 8'000
pour les couples mariés et les concubins".
Il n'est pas clair quelle est la
relation entre le renvoi aux normes CSIAS et les montants fixés expressément.
L'art. 18 al. 1 RLASV applique aux concubins la norme CSIAS E.2-1 selon
laquelle il est laissé à disposition des couples 8000 fr. Les normes CSIAS
différencient toutefois deux hypothèses. Il y a d'abord celle où les concubins
sont tous les deux bénéficiaires de l'aide sociale; dans ce cas, il faut
traiter les concubins comme des personnes mariées (norme H.10-2 let. c), donc
les soumettre à la
norme E.2-1. En revanche, lorsque
seul un des concubins
est bénéficiaire (ou requérant) de l'aide sociale
, alors la norme H.10-2 de
la CSIAS prévoit pour les personnes vivant dans un concubinage stable qu'on
applique le montant de la fortune laissé à la libre disposition en matière de
prestations complémentaires. Selon l'art. 11 al. 1 let. c de la loi fédérale
sur les prestations complémentaires AVS/AI (RS 831.30), ce montant est de
25'000 fr. pour les personnes seules et de 40'000 fr. pour les couples; il
s'élève même à 112'500 fr. si la fortune est constituée d'un immeuble servant
d'habitation.
Dans la mesure où la fortune de la
recourante dépasse aussi bien le montant de 8'000 fr. mentionné à l'art. 18 al.
1 RLASV que celui de 40'000 fr. qui découlerait de l'application de la norme
H.10-2 du CSIAS, il n'est pas nécessaire de trancher quelle est la règle
applicable lorsque seule une des personnes considérées comme étant en
concubinage requiert l'octroi du RI.
6.
L'autorité intimée a considéré les recourants comme
des concubins au sens de l'art. 18 RLASV. Cette disposition ne définit pas
elle-même la notion de concubin.
a) Les normes CSIAS auxquelles tant
l'art. 18 RLASV que l'art. 32 LASV se réfèrent à titre de standards utilisent
la notion de concubin sans la définir elles-mêmes. Elles différencient entre le
concubinat stable, le concubinat instable et la communauté de résidence. Elle
caractérisent le concubinat stable comme celui dans lequel le lien entre les
deux partenaires est très étroit (norme G.3-2). Elles renvoient par ailleurs à
la jurisprudence du Tribunal fédéral (ibidem).
b) Avant la révision du 19 décembre
2006 de la LASV, non seulement les art. 17 et 18 RLASV mais aussi l'art. 31 al.
2 LASV utilisaient la notion de concubin.
Le rapport du
Conseil d'Etat précisait à propos de l'art. 31 LASV que seuls les revenus des
concubins dont il est établi qu’ils contribuent à l’entretien du bénéficiaire
sont déduits (BGC octobre 2003, p. 4223).
Cela montre que la notion de
concubin était comprise comme impliquant une assistance réciproque entre les
partenaires.
c) L'art. 17 al. 1 RLASV assimile les
concubins aux personnes qui mènent de fait une vie de couple, notion utilisée à
l'art. 31 al. 2 LASV depuis la révision du 19 décembre 2006 en relation avec
l'introduction de la loi fédérale sur le partenariat enregistré. La notion de
"vie de couple de fait" a été définie dans le message du Conseil
fédéral concernant cette loi comme une "relation de type matrimonial entre
deux personnes du même sexe ou de sexe différent qui n’ont pas conclu de
mariage ni de partenariat enregistré" (FF 2003 p. 1252). Lors des travaux
préparatoires, le conseiller d'Etat Mermoud a relevé qu'en ce qui concerne la
notion de "personnes menant de fait une vie de couple" la
jurisprudence est déjà claire (BGC 2006 p. 6819), faisant manifestement
allusion à la jurisprudence relative au concubinat qualifié.
c)
La
jurisprudence avait défini la notion de "concubinage qualifié",
susceptible d'être assimilée au mariage, comme une communauté de vie d'une
certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère
exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et
économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de
table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance.
S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux
partenaires vivent tout de même une cohabitation, ou s'il manque la composante
économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à
deux stable et exclusive et
s'accordent une assistance
réciproque
, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie
assimilable au mariage (ATF 118 II 235, 238 consid. 3.b). Pour admettre une
telle communauté de vie, le fait que les affinités des partenaires soient vécues
comme dans le mariage joue un rôle décisif. Il importe enfin que le concubin
dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des
besoins vitaux et personnels de son partenaire (
ATF 129 I 1, consid. 3.2.3 et 3.2.4;
arrêt du Tribunal administratif du 6 avril 2005,
PS.2005.0029,
consid. 2b
avec d'autres références).
Si l'on fait abstraction de
l'exclusion du concubinat entre partenaires de même sexe, qui ne joue pas de
rôle en l'espèce,  rien ne s'oppose à continuer à appliquer les conditions
jurisprudentielles du concubinat qualifié au concubinat selon l'art. 18 al. 1
RLASV.
d) Selon l'art. 38 al. 1 LASV, la
personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements
complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité
compétente à prendre des informations à son sujet. Cette base légale pose
clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des
faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait
valoir. Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide
sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait
prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se
fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est
pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre
intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer - respectivement,
le cas échéant, de la confirmer -, doit la motiver et apporter les éléments
établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement
de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de
connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que
l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en
cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002,
ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références; arrêt PS.2007.0006 du 21 janvier 2008,
consid. 4 avec d'autres références).
S'agissant d'un concubinage contesté
par les personnes concernées, il ne suffit pas de constater que le requérant
partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence
de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins
reconnaissent qu'ils forment un couple. Comme l'assimilation à une communauté
matrimoniale a pour effet de tenir compte des prestations effectivement
fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien
ne lui incombe, l'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec
retenue par la jurisprudence. Il convient de prendre en compte toutes les
circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de
vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie.  Au nombre de ces
circonstances concourant à établir la solidité de l'union, il faut relever
notamment les facteurs suivants: le fait que les intéressés n'ont jamais
contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à
l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains
biens, le fait de partager vacances et loisirs, le fait de fréquenter les mêmes
amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun
(PS.2005.0029, consid. 2c)
.
e) En l'espèce, l'autorité intimée a
qualifié de concubinage la relation entre le recourant et sa
colocataire
essentiellement pour deux raisons: d'abord parce que le
recourant aurait spontanément admis vivre en concubinage avec la recourante,
ensuite parce qu'il a produit des documents personnels concernant celle-ci le
jour du dépôt de sa demande de RI. Au surplus, l'autorité intimée relève que le
recourant partage le même appartement avec la recourante depuis que celle-ci a
conclu le bail à loyer. Dans sa réponse du 2 avril 2008, le SPAS ajoute encore
comme preuve de concubinage le fait que la recourante ait recouru en son nom
propre contre la décision du CSR.
Le recourant conteste être en
concubinage avec la recourante. Il affirme que leur relation n'a pas de
composante spirituelle, corporelle ou économique. Ils ont chacun leur cercle
d'ami(e)s, leur chambre, leur place au frigo et leur ligne de téléphone. Ils
gèrent individuellement leurs dettes et avoirs. Ils ne possèdent aucun bien en
commun, n'ont pas de loisirs en commun et n'ont jamais passé leurs vacances
ensemble « vu que [leurs] intérêts dans la vie sont diamétralement opposés
»
. Le recourant a un devoir de payer une
participation au loyer et aux charges à la recourante sans que celle-ci ait
aucun devoir de solidarité à son égard. Le recourant réfute par ailleurs avoir
admis spontanément vivre en concubinage lors de son entretien avec le CSR: il
prétend avoir déclaré partager un appartement et que c'est l'assistant social
qui a imposé le terme de concubinage, "invoquant que c'était
obligatoirement considéré ainsi lorsqu'une communauté de toit dépassait cinq
ans". Quant à la remise de copie de documents personnels de la recourante,
il l'explique par le fait que ces documents avaient été requis par le CSR au
travers d'une liste de documents à fournir.
aa) Indépendamment de la divergence
entre l'autorité intimée et le recourant sur le caractère spontané de
l'admission de l'existence d'un concubinage avec la recourante lors de
l'entretien avec l'assistant social du CRS, cette admission ne suffit pas selon
la jurisprudence
(PS.2005.0029, consid. 2c)
pour
prouver que les recourants sont des concubins.
De même, la présentation de copies de
documents personnels de la recourante démontre certes l'existence d'une
confiance de la part de la recourante à l'égard du recourant, à l'instar de ce
qui prévaut usuellement au sein d'un couple. Cet indice ne suffit toutefois pas
à prouver que les recourants sont en concubinage. Du fait que l'OCC a
apparemment considéré par sa décision du 1
er
février 2007 que les
recourants vivent durablement en ménage commun au sens des art. 18 et 23 du
règlement concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie
(RLVLAMal
, RSV 832.01.1)
et a, selon la recourante, requis la remise de documents relatifs aux
ressources des deux recourants, ceux-ci pouvaient supposer qu'il en irait de
même pour la demande de RI même si le formulaire relatif aux documents à
fournir pour la requête de RI vise expressément seulement "les membres de
la famille". On ne peut pas attendre des requérants qu'ils différencient
spontanément leur collaboration avec les autorités selon que le critère légal
soit celui du ménage commun durable ou celui du concubinage.
Enfin, la durée de la cohabitation
n'est pas non plus, selon la jurisprudence susmentionnée, un facteur suffisant
pour démontrer que les recourants vivent en concubinage.
bb) La recourante explique le début de
leur cohabitation en 1991 en arguant que c'est en raison de difficultés
financières du recourant à payer son propre logement qu'elle lui a proposé de
prendre une chambre chez elle contre un modeste loyer et la garde de son chat
lors de ses vacances. Cette explication n'est guère plausible au regard du fait
que le recourant a emménagé dès le début du contrat de bail conclu par la
recourante, avant même que celle-ci y ait officiellement pris domicile. Cela
n'importe toutefois pas pour le cas d'espèce: il faut en effet déterminer si
les recourants sont actuellement concubins et non pas si, à une période passée
de leur cohabitation, ils auraient pu être considérés comme tels.
cc) Les recourants affirment n'avoir
aucun loisir et intérêt commun et n'avoir jamais passé ensemble leurs vacances.
Malgré une cohabitation de 17 ans, ces affirmations sont plausibles et rendent
vraisemblable l'absence de composante spirituelle à leur vie en commun et donc
l'absence de vie de couple. S'y ajoute le fait que les recourants nient toute
communauté corporelle.
dd) Une vie de couple peut aussi
découler du fait que les partenaires, outre une longue cohabitation commune,
s'assurent une assistance réciproque. En l'espèce, les recourants soutiennent
que chacun a sa place au frigo et que le recourant est débiteur d'une part du
loyer et des charges à l'égard de la recourante. Ils nient toute solidarité
entre eux. Des relations économiques aussi limitées ne sont pas constitutives
de concubinage.
f) Il découle de ce qui précède qu'en
l'état du dossier il n'y a pas suffisamment d'indices pour qualifier les
recourants de concubins.
7.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif
rendue sur la base de l'ancienne loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociales qui a été remplacée par la LASV, l'assimilation au mariage n'est pas
limitée aux seuls concubins. Si, malgré que le concubinage ne soit pas établi,
le requérant d'aide sociale vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire
ou d'un parent, dans une communauté de type familial, on admet que le besoin
d'aide est réduit dans la mesure où un partage des frais d'entretien et de
logement peut intervenir : il faut donc effectuer une répartition de ces frais
par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part
(PS.2005.0029, consid. 2e). Cette jurisprudence s'est notamment fondée sur des
directives administratives applicables à l'époque.
On retrouve une approche similaire
dans la jurisprudence du Tribunal des assurances relative à la notion de
personnes qui vivent en couple, à savoir celles qui vivent durablement en
ménage commun au sens de l'art.
18 du règlement concernant
la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur
l'assurance-maladie (
RLVLAMal
, RSV 832.01.1). Dans
cette réglementation, le revenu des personnes qui vivent durablement en ménage
commun est en effet additionné (art. 23 al. 1 RLVLAMal), y compris 5 % de la
fortune imposable supérieure à un montant fixé par le Conseil d'Etat (art. 11
al. 3 de loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur
l'assurance-maladie, RSV 832.01). Cette notion de personnes qui vivent
durablement en ménage commun comprend celle de concubins (ATF 8C_790/2007 du 23
juillet 2008, consid. 5.6.4). Selon la jurisprudence constante du Tribunal des
assurances, elle va néanmoins au-delà du concubinage pour inclure toutes les
formes de ménage commun entre adultes: ce n'est pas la nature exacte de la
relation entre les personnes vivant en communauté domestique qui importe, mais
les conséquences économiques de cette situation de fait, à savoir le partage
des dépenses quotidiennes du ménage et l'aide mutuelle apportée qui en
découlent (Tribunal des assurances, arrêt du 5 octobre 2007 dans la cause LAVAM
40/06-6/2008, consid. 5a; arrêt du 5 juillet 2007 dans la cause  LAVAM
9/07-27/2007, consid. 4, avec d'autres références).
Ni la notion de vie de couple de fait
au sens de la LASV ni celle de concubins selon le RLASV ne sauraient être
interprétées aussi largement que celle de personnes vivant durablement en
ménage commun dans l'assurance-maladie. Au regard de la portée de l'art. 32
LASV, les notions de vie de couple de fait ou de concubins doivent viser des
cas dans lesquels la cohésion préexistante au sein du couple permet d'attendre
d'une personne qu'elle utilise sa fortune personnelle pour entretenir son
partenaire même si elle n'y est pas légalement tenue. Tel ne peut pas être le
cas d'une personne qui cohabite avec le requérant et partage avec lui certains
frais sans pour autant former avec lui un couple qui s'apparente à une
communauté matrimoniale ou à un partenariat enregistré.
Cette
approche est corroborée par le fait que les normes CSIAS ne prévoient la prise
en compte de la fortune que pour un concubinat stable et non pas dans
l'hypothèse d'un concubinat instable ou d'une "communauté de résidence"
(norme H.10 let. a et b). Pour la forme de la "communauté de
résidence", seule la prise en considération d'une indemnité pour tenue du
ménage est envisagée (norme H.10 let. a).
Comme ni la lettre des art. 31 et
32 LASV ni celle des art. 17 al. 1 et 18 RLASV ni les travaux préparatoires de
la LASV ne conduisent à interpréter la notion de vie de couple de fait dans un
sens extensif, il faut la limiter au concubinage qualifié.
8.
Il découle de ce qui précède qu'en l'état du
dossier c'est à tort que l'autorité intimée a inclus la fortune de la
recourante dans le calcul des ressources du recourant pour l'octroi du RI.
Comme le dossier constitué par les autorités précédentes est trop sommairement
instruit pour permettre la fixation du montant du RI, la cause doit être
renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle
décision.
Il demeure loisible à l'autorité
intimée d'ordonner une enquête en vertu de l'art. 39 LASV pour vérifier les
faits avancés dans la présente procédure par les recourants à l'appui de leur
négation de tout concubinage.
Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif
des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, le jugement
est rendu sans frais.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 31 janvier 2008 du
S
ervice de prévoyance et d'aide sociale est annulée
et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué
de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2008
L
a
président
e
:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.