vd_omni · PS.2005.0249 · 2005-11-23 · fr

X. c/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement d'Yverdon-Grandson | Le troisième refus d'un ETS sans juste motif durant le délai-cadre d'indemnisation constitue une faute grave; confirmation de la suspension du droit à l'indemnité durant 31 jours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2005 PS.2005.0249

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 novembre 2005
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Dina Charif Feller
et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.
recourante
A.________,
à 1********
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage,
à Lausanne
autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
2.
Office régional de placement
d'Yverdon-Grandson,
à
Yverdon.
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi,
Instance juridique chômage du 15 août 2005 (suspension du droit à
l'indemnité)
Vu les faits suivants
A.
A.________, assistante sociale diplômée, revendique
l’indemnité de chômage depuis le 23 janvier 2003 ; elle était alors
arrivée au terme du contrat de durée déterminée conclu avec X.________. Depuis
lors, son chômage est contrôlé par l’Office régional de placement
d’Yverdon-Grandson (ci-après : ORP).
Le Tribunal administratif a déjà été saisi par le
passé de recours que A.________ avait formés à l’encontre de décisions de
suspension de son droit à l’indemnité de chômage. Par arrêt PS 2004.0201 du 9
février 2005 le tribunal a ramené de trente-et-un à vingt-cinq jours
indemnisables, la quotité de la suspension qui lui avait été infligée pour ne
pas s’être présentée à l’ETS qui lui avait été assigné. Par arrêt PS 2005.0039
du 23 mai 2005, le tribunal a en revanche confirmé la suspension de seize jours
prononcée auparavant à son encontre pour ne pas s’être présentée à un autre
ETS. Il est renvoyé à ces deux arrêts en tant que de besoin.
B.
En date du 21 septembre 2004, l’ORP a assigné à A.________
un emploi temporaire subventionné (ETS) auprès du Centre vaudois de gestion des
programmes d’insertion (CGPI) ; il s’agissait pour elle d’effectuer une
mission auprès du Centre social régional (CSR) d’Yverdon. Il lui était demandé
de prendre contact avec l’organisateur le 23 septembre 2004 ; cet ETS
devait débuter le 27 suivant.
Par courrier électronique du même jour, A.________ a
informé son conseiller ORP, B.________, qu’elle souhaitait prendre trente jours
de vacances entre novembre et décembre 2004. Ce dernier s’est dit un peu
surpris de cette démarche, estimant que A.________ avait une excellente chance,
par cette mesure, de mettre un pied dans le système du CSR et que cela lui
ouvrirait des portes. Au surplus, il a fait savoir à l’assurée qu’elle
disposerait de toute façon d’une semaine de vacances ; il l’a prévenue de
ce que son désir d’en prendre davantage pourrait conduire l’ORP à examiner son
aptitude au placement.  A.________ a alors rappelé que son droit à
l’indemnisation prenait fin en même temps que l’ETS, soit au 31 décembre
2004 ; elle a alors prié son conseiller ORP de lui faire savoir à quel
moment elle pourrait prendre ses vacances, expliquant qu’elle attendait depuis
juin 2004 qu’un ETS soit créé auprès du CSR.
C.
A.________ ne s’est jamais présentée à l’ETS en
question ; à la demande du CGPI, elle a fourni un certificat de travail
attestant de son incapacité de travail du 27 septembre au 3 novembre 2004.
Depuis cette dernière date, elle n’a plus donné la moindre nouvelle, ni aux
organisateurs de l’ETS, ni à l’ORP ; il ressort de son dossier qu’elle
aurait pris des vacances entre novembre et décembre 2004.
Par courrier du 8 février 2005, l’ORP a requis de A.________
la production d’un certificat médical pour la période courant depuis le 4
novembre 2004 ; il a informé cette dernière qu’en l’absence de ce
document, son comportement, assimilé à un refus d’ETS, pourrait le conduire à
prononcer une nouvelle mesure de suspension. A.________ a expliqué les raisons
pour lesquelles elle ne s’était pas présentée à cet ETS. Elle fait valoir que
cet ETS avait été créé à sa demande ; or, il lui est apparu, à l’issue de
sa discussion le 23 septembre 2004 avec le sous-directeur du CSR, que cet
emploi ressemblait davantage
« à un stage probatoire pour entrer dans
une école sociale »
, dès lors que les organisateurs n’étaient pas en
mesure de lui apprendre, contrairement à ce qui lui avait été annoncé par son
conseiller ORP, le fonctionnement du système de l’aide sociale et du RMR. A.________
explique en outre que, durant deux jours, elle n’a jamais eu accès à
l’informatique, de sorte que les informations indispensables à l’exercice de sa
profession lui ont fait défaut. Enfin, elle s’est plainte des conditions de
travail, puisqu’elle devait changer plusieurs fois de bureau. A.________ s’est
trouvée par la suite en arrêt maladie jusqu’au 3 novembre 2004 ; pour les
raisons susexposées, elle n’a pas jugé utile de recommencer la mesure mise en
place.
Par décision du 22 février 2005, l’ORP a suspendu A.________
dans l’exercice de son droit à l’indemnité durant trente-et-un jours. L’assurée
a formé un recours auprès du Service de l’emploi (ci-après : SE) contre
cette suspension dont elle estime la quotité disproportionnée. Elle a mis en
avant les raisons justifiées pour ne pas reprendre cet ETS, notamment le fait
que cette mesure ne lui permettait pas d’acquérir de nouvelles
connaissances ; elle rappelle qu’elle avait accepté de participer à une
mesure relative au marché du travail propre à améliorer son aptitude au
placement et que c’est à sa demande que cet ETS avait été créé. L’ORP a
contesté cette dernière affirmation ; dans ses observations au SE, il a
rappelé que cette assignation avait pour objectif principal d’évaluer la
disponibilité de l’assurée, celle-ci ayant auparavant fait échouer deux mesures
actives.
Par décision du 15 août 2005, le SE a rejeté l’opposition
de A.________ et confirmé la décision du 22 février 2005.
D.
A.________ s’est pourvue auprès du Tribunal administratif
à l’encontre de cette dernière décision ; elle reprend les motifs déjà
évoqués devant l’autorité inférieure et conteste que l’on puisse qualifier sa
faute de grave, vu l’absence de récidive de sa part. Elle conclut à sa réforme
en ce sens que la durée de la suspension prononcée à son encontre soit
diminuée.
Tant l’ORP que le SE concluent au rejet du recours
et à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit
1.
a) L’assurance-chômage alloue des prestations en espèce au
titre des mesures relatives au marché du travail, destinées à prévenir et à
combattre le chômage. Ces mesures, dites de marché du travail (MMT), sont
prévues
aux articles 59 à 75 LACI afin d'améliorer l'aptitude au
placement des chômeurs dont le placement est impossible ou très difficile (art.
59 al. 1er LACI). Parmi ces mesures, l'assurance-chômage encourage les emplois
temporaires subventionnés (ETS) dans le cadre de stages professionnels
effectués dans une entreprise ou une administration ou au moyen de programmes
organisés afin de procurer un emploi ou de faciliter la réinsertion, ceci
principalement au moyen d'une relation de travail la plus proche possible d'une
activité lucrative aux conditions du marché, d'activités professionnelles
correspondant le mieux possible à leurs formation et capacités, ou encore de
mesures de formation faisant partie intégrante de l'emploi temporaire (art. 64a
LACI; v. Circulaire de l'ex-Ofiamt relative aux mesures de marché du travail
(MMT), édition 1997, p. 89 ss; Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0092 du 8
février 2000, ainsi que les références).
L’art. 64a al. 2 LACI dispose que l'assignation d'un
emploi temporaire est régie par les critères définissant le travail convenable
au sens de l'art. 16 al. 2 lit. c LACI. Les ETS ne sont donc pas soumis à
l’art. 16 LACI relatif à la notion de travail convenable, à l’exception
cependant des exigences découlant de l’alinéa 2 lit. c de cette disposition,
lesquelles s’appliquent par analogie (v. ATFA C151/03 du 3 octobre 2003). N’est
donc pas réputé convenable et par conséquent est exclu de l’obligation d’être
accepté, tout ETS qui ne conviendrait ni à l’âge, ni à la situation personnelle
ou à l’état de santé de l’assuré (v. arrêt PS 2004.0201, déjà cité).
A teneur de la Circulaire du SECO d’octobre 2004
relative aux mesures de marché de travail (ci-après : circulaire MMT),
not. ch. G1, les programmes d’emploi temporaires financés par
l’assurance-chômage visent à faciliter l’insertion ou la réinsertion
professionnelle rapide et durable des assurés ; cette mesure, qui ne doit
pas servir d’autre objectif que l’insertion ou la réinsertion de l’assuré, est
d’autant plus efficace qu’elle :
« a.         porte sur des activités proches de la
réalité professionnelle qui répondent le mieux possible à la formation et aux
aptitudes de l’assuré ainsi qu’à la situation sur le marché du travail
(maintien, respectivement amélioration de la compétence professionnelle) ;
b.           intègre un volet formation conçu en fonction des besoins du marché
du travail et de l’assuré ».
Enfin, dans un arrêt PS 2005.0121 du 28 juillet
2005, le Tribunal administratif a rappelé qu’un ETS était une mesure de
réadaptation active au monde du travail, au regard de laquelle l'activité
pratique proposée n'est qu'un moyen de mobiliser les compétences du demandeur
d'emploi et non une fin en soi.
b) Les manquements de l’assuré à cet égard peuvent
faire l’objet d’une sanction administrative (v. SECO, Circulaire relative à
l’indemnité de chômage, janvier 2003 - ci-après : Circulaire IC -, B271 et
ss) ; à teneur de l’art. 30 al. 1 lit. d LACI, le droit de l’assuré à
l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci
« n’observe
pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité
compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une
mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore
compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la
réalisation de son but »
.
La quotité de la mesure de suspension dépend
toutefois du degré de gravité de la faute que l'on peut reprocher in concreto à
l'assuré (SECO, Circulaire IC, D56); depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier
1996, des dernières modifications du droit de l'assurance-chômage, la durée de
suspension a été portée de un à quinze jours en cas de faute légère (art. 45
al. 2 lit. a OACI), de seize à trente jours en cas de faute moyenne (ibid.,
lit. b), de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (ibid., lit.
c). L'art. 45 al. 3 OACI précise au surplus qu'il y a faute grave notamment
«
(...)lorsque
l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un
nouvel emploi ou lorsqu’il refuse un emploi réputé convenable sans motif
valable »
.
En ce qui concerne les mesures relatives au marché
du travail, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de rappeler que la
participation à un ETS, soit à un stage ayant pour but de favoriser l'insertion
ou la réinsertion professionnelle du chômeur par l'acquisition d'expériences et
de contacts avec la profession ou une activité proche de celle-ci, s'imposait à
l'assuré, sous peine de sanction, tout comme la prise d'un emploi convenable, à
moins que l'emploi proposé ne puisse être qualifié comme tel au sens de l’art.
16 al. 2 lit. c LACI (v. arrêts PS 2003/0021 du 12 décembre 2003 ;
2003/0079 du 4 novembre 2003 ; PS 2002/0163 du 23 mai 2003; PS 1999/0092
du 8 février 2000 et les références). Il y a encore lieu de souligner que
l'art. 17 al. 3 lit. a LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003, prévoit expressément que l'assuré a l'obligation, lorsque
l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché
du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Pour le TFA, le fait
de participer à un programme d'occupation temporaire n'empêche du reste pas le
chômeur de continuer à chercher un emploi répondant mieux à ses objectifs
professionnels, dès lors qu'il est tenu de rester apte au placement (art. 17
LACI) tout au long de la période d'occupation et qu'il peut résilier en tout
temps son contrat au profit d'un autre poste de travail (v. arrêt C75/00 du 19
janvier 2001).
Dans ce dernier arrêt, le TFA a du reste qualifié de
grave la faute de l'assuré qui, enjoint par l'ORP d'offrir ses services auprès
de deux institutions en vue d'être engagé pour un programme d'occupation
temporaire, avait finalement refusé les deux postes; il a donc réformé l'arrêt
du Tribunal administratif (PS 1999/0170 du 10 février 2000), pour lequel cette
faute était de gravité moyenne, au détriment du recourant, portant de seize à
trente et un jours la quotité de la mesure de suspension.
Le Tribunal administratif a, en revanche, qualifié de
moyenne la faute de l’assuré consistant à quitter un ETS après deux jours et à
refuser de réintégrer celui-ci sans raison valable (arrêt PS 2003/0079 du 4
novembre 2003), de même que celle consistant à refuser un ETS compatible avec
une activité à mi-temps (PS 2000/0036 du 12 octobre 2000), ainsi que celle,
pour un comptable expérimenté, de refuser après plus de vingt mois d’inactivité
un ETS d’aide comptable dans une institution sans but lucratif (PS 2005.0121,
déjà cité). Dans un arrêt PS 2003.0175 du 13 janvier 2005, il a par ailleurs
confirmé qu’un nouveau refus de l’assuré, sans emploi depuis plus d’un an, de
se présenter à un ETS s
usceptible d’améliorer son aptitude au placement
devait être qualifié de faute grave et justifiait dès lors une suspension de
trente-et-un jours dans l’exercice du droit à l’indemnité.
Dans un arrêt du 20 octobre 2003, le TFA a jugé
qu’un assuré assigné à participer à un programme d’emploi temporaire n’avait
aucun intérêt à contester la décision d’assignation, mais que son droit à
l’indemnité devait être suspendu s’il ne se conformait pas, sans motif valable,
à cette décision. A l’occasion du recours de l’assuré contre la mesure de
suspension, le tribunal doit cependant vérifier, à titre préjudiciel, si l’assignation
à l’ETS a été prononcée à juste titre (v. DTA 2004 p. 282, n° 30, not. cons.
2.2, réf. citées).
2.
a) En l’espèce, la recourante ne conteste pas la mesure
dans son principe, mais la quotité de la suspension. On doit dès lors en
conclure qu’elle reconnaît elle-même que l’ETS qui lui a été assigné répondait aux
objectifs voulus par le législateur. En effet, le tribunal a déjà eu l’occasion
de relever que l’expérience professionnelle de la recourante est plutôt
faible ; en dépit des critiques qu’il a suscitées de sa part, le travail
qui lui a été proposé au CSR lui aurait permis d’acquérir une expérience
professionnelle récente après plus de dix-huit mois de chômage. A cela s’ajoute
que la recourante pouvait ainsi reprendre contact avec le monde du travail et
les réalités d'une activité correspondant à sa formation et à ses capacités. La
recourante s’est, certes, trouvée en incapacité de travail dès le 17 septembre
2004, alors que la mesure devait débuter ; de ses explications, on retient
que son refus est certainement antérieur à son indisponibilité. Quoi qu’il en
soit, la recourante ne pouvait invoquer aucun motif légitime pour ne pas se
présenter à cet emploi le premier jour où elle a recouvré sa capacité de
travail. Dans son principe, la décision attaquée ne souffre donc d’aucune
discussion.
b) La recourante conteste en revanche que son
comportement puisse être qualifié de récidive. Cette affirmation est à tout le
moins surprenante puisque la recourante a déjà fait échouer deux mesures
actives ; à deux reprises en effet, elle a été suspendue de son droit à
l’indemnité de chômage durant le délai-cadre pour le même motif. A nouveau, la
recourante a privilégié son propre point de vue et, d’emblée, a émis des
réserves quant à la qualité de l’emploi qui lui était assigné, alors qu’elle
devait entreprendre tout ce qui est dans ses possibilités pour réduire ou
éviter le dommage. La recourante n’ignorait pourtant pas qu’il lui appartenait
de donner suite à une assignation du moment que l’ETS était de nature à améliorer
son aptitude au placement. L’essentiel est donc de retenir que la recourante,
une fois encore, a d’emblée écarté l’éventualité de travailler dans un emploi
temporaire sans chercher à savoir si, concrètement, cette mesure était
susceptible de lui convenir ou pouvait améliorer son aptitude au placement en
lui apportant une expérience supplémentaire. Par son attitude répétitive, empreinte
d’un nouveau refus de collaborer, la recourante a violé ses obligations et a
contribué à augmenter le préjudice de l’assurance-chômage. Dans la mesure où la
recourante avait déjà refusé deux ETS susceptibles d’améliorer son aptitude au
placement, cette troisième faute doit, au vu des circonstances, être qualifiée
de grave. C’est donc à juste titre qu’une suspension de trente-et-un jours dans
son droit à l’indemnité lui a été infligée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée.
On rappelle qu’à teneur de l’art. 61 lit. a LPGA, la
procédure est, certes, gratuite,
«
des émoluments de justice et
les frais de procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui
agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté »
(ibid., 2
ème
phrase)
.
Or, la question de savoir si l’on se trouve in casu dans une
situation de ce genre pourrait se poser très sérieusement. Le Tribunal
administratif a, par deux fois, expliqué dans ses arrêts les raisons pour
lesquelles la recourante ne pouvait pas refuser un ETS réputé convenable. Or,
celle-ci s’est pourvue pour la troisième fois au tribunal à l’encontre d’une
mesure de suspension pour refus d’ETS ; par surcroît, elle a persisté à
contester que sa faute puisse être qualifiée de grave, ce lors même qu’il
s’agissait pour l’autorité de sanctionner son troisième refus d’ETS convenable en
un an. Un tel procédé est à la limite de la témérité.
On renoncera cependant à mettre un émolument d’arrêt
à la charge de la recourante, tout en attirant son attention sur le fait qu’à
l’avenir, le tribunal pourrait se montrer moins compréhensif à son égard. Le
présent arrêt sera donc rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'emploi, Instance juridique
chômage du 15 août 2005 est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
Lausanne, le 23 novembre 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.