vd_omni · GE.2018.0238 · 2019-09-02 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Rejet du recours d'un fonctionnaire communal contre son licenciement pour justes motifs. Le recourant a fait l'objet d'une mise en demeure en raison de son comportement inadéquat à l'égard de sa hiérarchie, de ses collègues et des usagers, qu'il n'a pas contestée. Or, il a persisté, ceci nonobstant, à adopter une attitude professionnelle inadéquate par rapport à sa fonction, créant une situation telle que la continuation des rapports de service serait préjudiciable aux intérêts de l'autorité intimée. Au surplus, ce licenciement n'apparaît pas contraire au principe de proportionnalité et ne contrevient pas à la bonne foi; il ne résulte pas d’un abus du pouvoir d’appréciation de la part de l’autorité intimée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2019 GE.2018.0238

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 septembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; MM. Fernand Briguet et Marcel-David
Yersin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Raphaël Schindelholz, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 15 octobre 2018 (résiliation des rapports de travail pour justes
motifs)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est entré le ******** 1986 au service de la Ville de Lausanne
en qualité d’ouvrier au sein du Service des routes et voirie. Il a été nommé
fonctionnaire à titre définitif le ******** 1987. A la suite de l’obtention de
son certificat fédéral de capacité (CFC), il a été appelé à la fonction de
paveur, le ******** 1993. A compter du ******** 1997, il a été promu chef
d’équipe. En dernier lieu, A.________ était rattaché au Service ********.
B.
Le 3 octobre 2007, A.________ a fait l’objet, de la part de ses
supérieurs hiérarchiques, suite à plusieurs incidents, d’une mise en demeure d’apporter
«(…) immédiatement et durablement des mesures correctives à
[son
]
comportement en:
- collaborant et en communiquant dans un état d'esprit
positif avec [sa] hiérarchie et [ses] collègues de travail pour éviter des
pertes de temps et des erreurs de jugement ;
- ayant des relations harmonieuses et un comportement correct
avec [ses] interlocuteurs ;
- effectuant [son]
travail de façon irréprochable et, en cas de doute ou de problème d'exécution,
en [se] référant à [ses] chefs, notamment s'agissant des choix techniques à
mettre en œuvre(…).»
Le 13 janvier 2012, un avertissement lui a été
notifié, suite à un accident dû à une négligence de sa part, qu’il avait niée,
lors d’une manœuvre avec un Dumper; il lui a été demandé par sa hiérarchie,
notamment, d’
«(…)adopter en tout temps une attitude respectueuse, honnête et
collaborante envers (ses) supérieurs hiérarchiques et (ses) collègues de
travail»
. Le 29 avril 2015, A.________ a derechef fait l’objet d’un
avertissement en raison de son comportement inapproprié; il lui était reproché
d’avoir ouvertement émis des critiques désobligeantes à l’encontre de sa
hiérarchie et d’un membre des ressources humaines, ce qui a généré des tensions
allant jusqu’à une empoignade avec l’un de ses collègues.
Entre-temps en 2013, B.________, chef d’unité, est
devenu le supérieur hiérarchique direct de A.________.
C.
Le 17 avril 2018, C.________, chef du Service ********, a convoqué A.________
à un entretien le 4 mai 2018, en vue d’une mise en demeure. Suite à cet
entretien, une mise en demeure a été notifiée à l’intéressé le 4 mai 2018, en
raison des événements suivants, survenus postérieurement à l’avertissement du
29 avril 2015:
«(...)
- le 13 avril 2018, votre chef direct M. D.________ affirme
que vous avez haussé le ton et adopté une attitude menaçante et autoritaire à
son égard, au sujet de la façon de mener une prestation de nettoyage ; vous
réfutez cette version des faits ;
- le 27 mars 2018, plusieurs témoins ont signalé une attitude
et un langage totalement inadéquats envers un supérieur hiérarchique. Vous
avez, devant toute une équipe d'ouvriers, insulté le chef d'unité M. B.________,
le traitant de « trou de cul » et de « connard ». Vous avez confirmé lors de
l'audition avoir utilisé ces termes, arguant qu'il s'agit d'un langage courant
au sein de l'unité ;
- en novembre 2017, vous avez été vu en train de faire des
courses personnelles sur votre temps de travail, en compagnie d'un jeune
ouvrier de votre équipe que vous aviez entraîné à cet effet. Il vous avait
alors été signifié verbalement qu'un écart de ce type était inacceptable et
aurait des conséquences. Vous avez confirmé les faits et ajouté que par le
passé on pouvait même le faire avec les camionnettes de la Ville;
- à la suite de votre accident non professionnel qui a eu
lieu le 20 novembre 2017, votre dossier mentionnait une activité de ********,
ce que vous n'avez pas rectifié auprès des médecins. Ceci a eu pour résultat un
arrêt de travail plus long que nécessaire considérant votre fonction actuelle
de chef d'équipe, dont les contraintes physiques sont bien moindres. Après
révision de votre situation, compte tenu de votre fonction réelle de chef
d'équipe avec une composante plus administrative, il a été convenu avec votre
accord et l'unité santé et sécurité au travail (USST), que vous étiez en mesure
de reprendre votre activité à 100% dès le 26 mars 2018 avec certaines
limitations fonctionnelles et sans limitation dès le 3 avril 2018. Vous avez
donné votre accord à cette reprise lors de la séance du 19 mars 2018 à l'USST
et transmis vous-même vos limitations, qui ont été respectées; au cours de
l'audition du 3 mai 2018 vous avez cependant affirmé vous être senti contraint
par l'USST de reprendre le travail et avez souligné ne jamais avoir communiqué
à votre médecin la nature de votre métier et ne pas avoir l’intention d’obtenir
un arrêt plus long; nous avons pris bonne note de ce dernier point;
- le 28 mars 2018, vous avez, devant vos collègues, traité
vos supérieurs hiérarchiques d' «enculés» en raison de cette reprise qui vous
aurait été imposée. Alors que cette dernière était justifiée et validée par
vous-même et l'USST, vous avez affirmé que s'il vous arrivait quelque chose MM.
B.________ et D.________ l'auraient «dans le cul» ; en audition, vous avez
affirmé que tous utilisaient ce langage, mais puisque vos supérieurs faisaient
tout faux vous alliez faire de même et nier que vous aviez dit cela;
- en mars 2018, lorsque vous êtes venu déposer vos
certificats médicaux, vous vous êtes stationné à deux reprises entre les racks
de stockage devant l'unité travaux, ce qui est formellement interdit pour des
raisons de logistique et de sécurité. Monsieur B.________ vous a alors
expressément demandé de ne plus vous stationner à cet endroit. Le 16 avril
2018, votre véhicule se trouvait à nouveau immobilisé à cet emplacement. M. E.________,
magasinier, vous a alors à nouveau demandé verbalement et ensuite par écrit de
déplacer votre véhicule et de cesser de le stationner à cet endroit. Le
lendemain, malgré les différents rappels reçus, nous avons encore retrouvé
votre véhicule vers les racks de stockage empêchant un camion de charger sa
marchandise; vous avez nié, malgré que M. F.________ ait vu lui-même votre
véhicule, et vous avez affirmé que les choses ne s'étaient pas passées dans cet
ordre;
- au retour de votre dernier arrêt maladie, vous avez
contacté l'USST en leur signalant différents problèmes de sécurité au sein de
l'unité et sur les chantiers. Sur la base de cette dénonciation, un contrôle
général a été effectué par l'ingénieur communal au sein de l'unité, afin de
vérifier les faits reprochés. Aucun problème de sécurité important n'ayant été
constaté, nous avons interprété votre dénonciation comme abusive et effectuée
dans le seul but de nuire à l'unité; lors de l'audition, vous avez soutenu que
votre préoccupation était de nature sécuritaire (utilisation de produits
interdits) et sans intention de nuire, ce dont nous avons pris acte; vous avez
remis en question le rapport de l'ingénieur communal et affirmé avoir contacté
la Suva pour signaler ce que vous estimez être des problèmes de sécurité;
- le 19 avril, suite à la réception de la convocation à la
présente audition, vous avez informé votre supérieur que vous vous absentiez
pour raison de maladie, mais n'avez pas fourni de certificat médical; un
premier courrier mentionnant ce fait vous a été adressé le 24 avril 2018, et
une sommation a dû vous être adressée le 30 avril 2018. A ce jour, vous êtes
toujours en arrêt de travail jusqu'au 4 mai et avez fourni votre certificat
médical le jour de l'audition, soit 14 jours après le début de votre arrêt,
affirmant que c'était votre médecin qui l'avait retenu;
- de façon
générale, il a été question lors de l'audition de nombreux écarts de langage et
de comportements inadéquats depuis plusieurs années, que ce soit auprès de
l'ancienne hiérarchie de l'unité travaux, de vos nouveaux chefs, de collègues
et de la part d'au moins un usager du domaine public. Vous avez été affecté à
des tâches d'entourage d'arbres afin de limiter les risques de nouvelles
interactions conflictuelles, une activité que vous n'avez pas appréciée,
affirmant être «mis au placard» et que d'autres que vous auraient pu effectuer
ce travail; ce à quoi il vous a été répondu qu'il s'agissait d'une activité
essentielle de l'unité ********, que la distribution des tâches n'était pas de
votre responsabilité, et que vous remettiez fréquemment en question les
consignes données.
(…)»
A.________ a été mis en demeure de se conformer
scrupuleusement et immédiatement aux injonctions suivantes:
«1)     avoir en
tout temps une attitude respectueuse (comportement et langage) envers vos
collègues, votre hiérarchie et toute autre personne que vous pourriez être
amené à rencontrer dans le cadre de votre activité professionnelle;
2)       vous
conformer aux instructions de vos supérieurs et en exécuter les ordres avec
conscience et discernement;
3)       respecter
les procédures et directives du service et de l'unité;
4)       exécuter
les missions qui vous sont confiées dans les règles de l'art;
5)       ne plus
lancer d'accusations diffamatoires à l'encontre du Service ou de ses
représentants; signifier les constats d'irrégularités ou de mise en danger
directement à votre hiérarchie;
6)       faire
preuve de rigueur dans la transmission de vos certificats médicaux, étant
précisé qu'un certificat médical devra être présenté dès le premier jour
d'absence.»
L’intéressé a été informé qu’en cas de non-respect
d'une ou plusieurs de ces injonctions, une procédure de licenciement pour
justes motifs, au sens des articles 70 et ss du Règlement pour le personnel de
l’administration communale, du 11 octobre 1977 (RPAC), serait engagée à son
encontre.
D.
A.________ a omis de se présenter à deux séances des chefs d'équipe
organisées les 25 mai et le 1
er
juin 2018. Après avoir été
interpellé par le chef d’unité, B.________, il s’est finalement présenté à
cette dernière séance, au cours de laquelle il a adopté un comportement
agressif, dont plusieurs de ses collègues ont été témoins. A.________ s’est en
outre vu reprocher d’avoir mal planifié une pose d'enrobé, prévue le 5 juin
2018, en réclamant du matériel ainsi que l'affectation de personnel au
magasinier et à un autre chef d'équipe. Il a été constaté par sa hiérarchie que
l’intéressé n’avait pas respecté les trois premiers objectifs de la mise en demeure
du 4 mai 2018.
Les 12 et 22 juin 2018, A.________ a été convoqué à
un entretien en vue de son licenciement, lequel s’est tenu le 10 juillet 2018
en présence de C.________, chef de service, F.________, chef de division, G.________,
avocate au service du personnel et H.________, responsable au service des
ressources humaines. A.________ était assisté de son conseil, l’avocat Raphaël
Schindelholz. En substance, A.________ a refusé de reconnaître ce qui lui était
reproché et en a imputé la responsabilité au chef d’unité, B.________,
expliquant que ce dernier aurait cherché à monter un dossier contre lui. A
l’issue de cette séance, C.________ a informé A.________ de ce qu’il allait
proposer à la Municipalité qu’elle résilie les rapports de service pour justes
motifs et le libère de son obligation de travailler durant le délai de congé de
trois mois. L’intéressé a exprimé le souhait de saisir la Commission paritaire
(COPAR).
Le 23 juillet 2018, la Municipalité a informé A.________
de ce qu’elle avait décidé, au cours de sa séance du 12 juillet 2018, de le
licencier pour justes motifs au sens des art. 70 et ss RPAC, et de le suspendre
préventivement conformément à l’art. 67 RPAC, en maintenant son traitement. La
Municipalité a invoqué à cet égard:
«Les manquements de M. A.________ ayant mené à la violation
des art. 10 al. 1, 11, 16 et 22 RPAC, qui démontrent son incapacité à exercer
sa fonction, rompant de manière irrémédiable le lien de confiance le liant à la
commune de Lausanne et justifiant un licenciement au sens des art. 70 et
suivants RPAC.»
La COPAR s’est reunie le 24 septembre 2018. Elle a
recueilli les explications de A.________ et celles du représentant de la Ville
de Lausanne, C.________. Elle a en outre recueilli les dépositions d’I.________,
J.________, K.________, E.________, D.________, L.________, M.________ et N.________.
Il ressort du procès-verbal qu’à l’issue de sa séance, la COPAR a délibéré et
s’est prononcée, à l’unanimité de ses membres, en faveur de la décision
municipale de licencier A.________ pour justes motifs. Au vu de l’ancienneté
des rapports de service, de la tolérance dont a bénéficié l’intéressé pendant
de nombreuses années et de l’amélioration du climat au sein de l’unité depuis
l’absence de B.________, la COPAR s’en est également remise à l’appréciation de
la municipalité quant à l’application éventuelle de l’art. 72 RPAC (déplacement
à la place du renvoi). La COPAR a informé les parties de ce qui précède le 5
octobre 2018.
Le 15 octobre 2018, la Municipalité a informé A.________
de ce qu’elle avait décidé, lors de sa séance du 11 octobre 2018, de résilier
les rapports de service pour justes motifs; sa motivation est la suivante:
«(…) Compte tenu de ce qui précède, la Municipalité
constate que, malgré la mise en demeure du 4 mai 2018 avec fixation
d'objectifs, votre client a continué à enfreindre les articles 10 alinéa 1, 11,
16 et 22 RPAC. Elle décide donc de le licencier pour justes motifs au sens des
articles 70 et suivants RPAC. En effet, l'art. 70 al. 2 RPAC prévoit que constituent
de justes motifs l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres
circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut être exigée, le lien de confiance liant le
collaborateur à la Commune de Lausanne étant ainsi rompu de manière
irrémédiable.
De plus, selon la jurisprudence,
«les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat
peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute. De
toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que
l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou
de situations qui lui sont imputables. Sont objectivement déterminants pour se
séparer d'un fonctionnaire, notamment, les manquements aux devoirs de service
et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate
du fonctionnaire par rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à
accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office.
[
…
].
En
conclusion, les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de
façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des
responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de
travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause. L'ouverture
d'une procédure de renvoi pour justes motifs n'implique pas nécessairement une
faute de l'agent ; il suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle
que la continuation des rapports de service soit préjudiciable aux intérêts de
la commune»
(GE.2015.0049, pp. 13ss).
Pour rappel, la Municipalité avait décidé, le 12 juillet
2018, de suspendre préventivement M. A.________ au sens de l'article 67 RPAC,
tout en maintenant son traitement, votre client ne devant dès lors plus se
présenter sur son lieu de travail jusqu'à nouvel avis.
Au vu des éléments susmentionnés, confirmés par la Commission
paritaire, la Municipalité, se refusant à déplacer votre client dans une autre
fonction vu la nature des griefs qui lui sont faits, prononce son licenciement
pour justes motifs selon les articles 70 et suivants du Règlement pour le
personnel de l'Administration communale, avec effet au 31 janvier 2019,
moyennant le délai de congé de trois mois.
De plus, comme mentionné au cours de l'audition du 10 juillet
2018 et indiqué dans le procès-verbal, votre client est libéré de son
obligation de travailler jusqu'au terme du délai de congé. Les soldes de jours
de vacances et d'heures feront l'objet d'une compensation sur le(s) dernier(s)
salaire(s) versé(s).(…)»
La Municipalité a également retiré l’effet suspensif
à un éventuel recours contre sa décision.
Il est également à relever que les rapports de
service entre la Ville de Lausanne et B.________ ont pris fin au mois d’octobre
2018.
E.
Par acte du 15 novembre 2018, A.________ a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP);
ses conclusions sont les suivantes:
«(…)
1.           Le
recours est admis.
2.           La
décision du 15 octobre 2018 est annulée.
3.            Le recourant est
réintégré avec effet immédiat et rétroactivement au 1
er
février 2019
au sein des effectifs de la Ville de Lausanne.»
La Municipalité a produit son dossier; dans sa
réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
Dans ses déterminations complémentaires, A.________
a maintenu ses conclusions.
Le juge instructeur a tenu une audience
d’instruction le 27 mars 2019, au cours de laquelle la conciliation, tentée, a
échoué.
Le Tribunal a tenu une audience de jugement le 15
mai 2019, au cours de laquelle il a recueilli, en présence des parties et de
leurs représentants, les dépositions suivantes:
«(…)
- I.________, 1973, aide en génie civil , domicilié à ********,
libéré du secret de fonction, exhorté à dire la vérité et rendu attentif aux
conséquences du faux témoignage; il déclare ceci:
"J’ai travaillé trois ans,
de 2015 à 2017 au service de la Ville de Lausanne, comme manœuvre. J’ai été
licencié et je suis en litige contre la ville de Lausanne, ainsi que contre MM.
B.________, C.________ et F.________. J’ai travaillé notamment avec le
recourant, durant plusieurs mois. C’est quelqu’un qui a été harcelé, menacé ;
c’était une torture morale. Il a cru que j’étais contre lui. Après quelques
mois, il m’a dit qu’il avait peur. M. B.________ m’a demandé de faire un faux
témoignage avec menaces de mort contre le recourant. J’ai dit à M. B.________
que je n’avais jamais entendu de telles menaces ; il m’a répondu que c’était ma
dernière chance. C’est après que j’ai été licencié. Tout le monde avait peur de
M. B.________ et du faux dossier qu’il avait monté. Dès 2015, lorsque j’ai
commencé, M. B.________ a commencé à m’utiliser contre le recourant. J’ai
dénoncé la situation et m’en suis ouvert auprès des ressources humaines.
Jamais, le recourant ne s’est pris à des gens de la rue ; en revanche, il est
arrivé qu’on se prenne la tête lui et moi. C’est très grave ce qui s’est passé
dans ce service. Je n’ai pas compris pourquoi j’avais été licencié. Je confirme
que le recourant travaillait bien ; il n’a jamais refait le même travail. On
n’a même demandé à des apprentis de faire un faux témoignage. Ce plan de
licenciement est dû à M. C.________, avec l’aide de MM. F.________ et B.________.
M. D.________ a aussi a été menacé ; il a fait une dépression. Tout le monde
était à bout dans ce service. Nous étions constamment sous pression et n’avions
pas le droit d’aller aux WC durant le service. Un autre collègue a fait un faux
témoignage, à la suite duquel un collègue a été licencié. Tout le monde a été
menacé par M. B.________. La municipalité est au courant ; celui qui parle doit
être licencié. J’en ai même parlé à la police, qui m’a conseillé d’écrire à la
municipalité. Je n’ai jamais connu une telle situation.
Sur questions de Me Schindelholz,
M. B.________ s’était énervé car il n’arrivait pas à récolter des signatures
pour obtenir des faux témoignages. Les chefs d’équipe avaient le droit d’aller
aux WC durant le service, mais pas le recourant. Pour notre part, nous devions
uriner dehors. Je confirme que M. B.________ ordonnait aux équipes de revenir
au dépôt à 16h55 mais leur interdisait de pénétrer à l’intérieur du dépôt pour
se changer et faire leurs besoins avant 17h00. M. C.________ nous a licenciés
afin de pouvoir garder M. B.________. Certains collaborateurs n’osaient pas se
rendre à l’ARC, sous peine de se faire licencier. Pour ma part, j’y suis allé.
Avec le recourant, je me souviens qu’à une reprise, nous devions creuser, mais
il y avait des câbles électriques, de sorte que nous avons arrêté les travaux;
nous avions besoin des plans cadastraux avant de continuer. M. B.________
gérait tout le travail jusqu’au dépôt; il nous interdisait parfois de rentrer
au dépôt.
Pour répondre à Mme O.________,
rien n’a été vérifié par l’ingénieur. J’ai débuté aux SIL, puis aux EMV avant
d’entrer au service ********. Lorsque j’ai débuté au sein de ce service, M. B.________
était déjà le chef et ça se passait très bien. J’ai travaillé avec deux ou
trois chefs d’équipe, dont le recourant; on m’a déplacé à plusieurs reprises
dans d’autres équipes. Ça allait bien avec le recourant, mais on m’a quand même
déplacé dans une autre équipe.
J’ai été licencié pour ne pas avoir
fait mon travail.
Sur questions de Me Schindelholz,
je confirme que la municipalité a été obligée de licencier M. B.________. Je
confirme que l’ensemble des collaborateurs du service a été entendu. Beaucoup de
collaborateurs peuvent se tromper sur la pose d’enrobés mais pas le recourant;
pour moi, ce n’est pas grave, c’est insignifiant.
Je n’ai rien d’autre à ajouter."
D.________, 1972, contremaître, domicilié à ********,
autorisé à témoigner par sa hiérarchie, exhorté à dire la vérité et rendu
attentive aux conséquences du faux témoignage; il déclare ceci:
" J’ai commencé à la Ville
de Lausanne en 2007 comme maçon chef d’équipe, puis suis devenu conducteur de
travaux en 2015. A l’époque, le recourant était déjà employé à la Ville de
Lausanne et M. B.________ est devenu mon chef et responsable en 2013.
De façon générale, je dirais que
le recourant faisait bien son travail, était soigneux et avait une bonne
culture générale. Son problème était qu’il avait tendance à s’emporter
facilement ; cela dépendait des jours et de son humeur. J’ai le souvenir d’un
chantier avec un camion qui était en retard dans une livraison. Il s’est mis
dans une colère noire en criant contre le chauffeur qui n’était pas là. Je me
souviens aussi d’un épisode où il a failli en venir aux mains avec un
magasinier nommé P.________, qu’il avait insulté. Je précise que son problème
est surtout son langage ; ce n’est pas lui qui en vient aux mains, mais plutôt
les gens qui réagissent à ses paroles. Cela dépendait de la personne sur qui il
tombait.
Quand M. B.________ est arrivé,
tout se passait bien. Il a mis beaucoup de choses en place. Je dirais un
c’était un chef qui ne lâchait rien, ce qui a pu provoquer des tensions. Il a
également eu des choses qui allaient moins bien et j’ai un peu le sentiment –
sans vouloir le défendre – que c’est de cela que l’on se souvient. A son
arrivée, il a donné des primes à plusieurs personnes, mis en place un système
de récupération des heures. Pour moi, il n’y avait pas un problème particulier
entre M. B.________ et le recourant; son problème était le langage et cela a
toujours été le cas, même avant l’arrivée de M. B.________. Il était connu pour
ça. Les anciens chefs disaient: «C’est A.________!». M. B.________, lui, ne
lâchait pas. Je n’ai pas le sentiment que M. B.________ ait cherché à écarter
le recourant pour monter les autres contre lui. A aucun moment, M. B.________
ne m’a demandé de témoigner contre le recourant. Au niveau de la qualité du
travail du recourant, je n’ai rien à dire; en revanche, il avait un problème de
relations notamment avec les personnes extérieures au service. Je me souviens
d’un épisode durant lequel il s’en est pris à un particulier qui était gêné par
les travaux ; j’ai dû changer l’équipe.
Sur questions de Mme O.________,
le recourant s’en prenait à tout le monde, sauf peut-être aux policiers. A une
reprise en revanche, il a envoyé « balader » les agents qui lui demandaient de
déplacer un véhicule. Le travail était distribué par rapport aux compétences du
chef d’équipe et ce dernier s’organisait. Avec M. I.________, il y a eu un
souci à La Riponne, un vendredi en milieu d’après-midi, le recourant m’a dit
qu’il ne voulait plus travailler avec lui car il ne faisait rien. M. I.________,
quant à lui, m’a dit que le recourant l’avait traité de « connard » et lui,
l’avait traité de «chihuahua»; M. I.________ m’a dit toute la vérité. Le
recourant s’en est également aux collaborateurs d’une entreprise, qui s’étaient
pourtant excusé. Son collègue ne voulait plus travailler avec lui et qu’il
fallait un « gilet pare-balles » pour continuer à travailler avec lui. Depuis
que M. B.________ et le recourant sont partis, l’ambiance est stable. Comme
supérieur, je me voyais mal mettre un « insuffisant » ou une mauvaise note ;
j’ai préféré lui mettre un «bien» en lui disant de faire attention à son
travail. J’ai eu moi-même des problèmes d’ordre privé avec M. B.________. Je
n’ai pas subi de pressions de mon employeur pour venir témoigner.
Sur questions de Me Schindelholz,
qui m’interpelle sur les conséquences de la mauvaise pose d’un enrobé, ce n’est
pas une erreur grave, mais cela n’arrive jamais. J’ai un rôle central dans
cette unité. Je n’arrive pas à me souvenir de l’épisode durant lequel le
recourant aurait mal posé un enrobé; en juin 2018, j’étais absent de mon
travail depuis fin mai 2018. S’agissant de l’épisode au cours duquel le
recourant a crié contre le chauffeur d’un camion sur la voie publique, son
comportement n’était pas normal; il a pratiquement hurlé. La pièce n°5 du
recourant m’est soumise; quand M. B.________ est arrivé, il a donné une chance
et une opportunité à tout le monde; or, certaines personnes voulaient continuer
à faire les choses à leur façon et les directives ne correspondaient pas à ce
qu’elles voulaient faire. Je ne connais pas les circonstances du départ de M. B.________;
il a peut-être trouvé une bonne place ailleurs. Je sais que peu avant son
départ, les collaborateurs ont été entendus par l’ARC. Je n’ai pas connaissance
d’une cause à effet.
Pour répondre à Mme O.________,
je ne pense pas que le recourant ait été provoqué par M. B.________; c’est
plutôt l’inverse et aucun des deux ne voulait lâcher.
Je n’ai rien d’autre à
ajouter. "
- Q.________, 1980, paveur, domicilié à ********, exhorté à
dire la vérité et rendu attentif aux conséquences du faux témoignage; il
déclare ceci:
"Je suis paveur et depuis
1994 je travaille pour la ville de Lausanne. Je n’ai jamais été dans la même
équipe ou dans l’équipe du recourant, qui était chef d’équipe. En revanche, il
m’est régulièrement arrivé de travailler sur les mêmes chantiers que lui. Je
dirais une vingtaine de fois sur toutes ces années. Comme professionnel, il
s’agissait de quelqu’un de sérieux et consciencieux. A titre personnel, je
dirais qu’il était sympathique et toujours prêt à donner un coup de main. Je
n’ai jamais constaté de problèmes avec lui. Il s’emportait rarement. Je ne l’ai
jamais vu s’en prendre à des tiers, à des collègues ou à des chefs. Il ne s’est
pas plaint de sa hiérarchie ou d’autres personnes auprès de moi. J’ai également
côtoyé M. B.________ dans le cadre de mon travail et j’ai rencontré des soucis
avec lui. Je parlerais d’abus de pouvoir et de harcèlement. Pour moi, il
utilisait les personnes dont il avait besoin avant de les « balayer ». Par
exemple, il m’a retiré ma qualité de formateur, du jour au lendemain. Je sais
que beaucoup de collaborateurs dans le service s’en plaignaient et ont subi la
même chose que moi. En ce qui me concerne, je m’en suis ouvert à ma hiérarchie
mais pas à l’ARC. Pour moi, il n’y avait rien de particulier entre le recourant
et M. B.________, en tout cas pas plus que les autres collaborateurs qui se
plaignaient de ce dernier. Pour moi, cela est arrivé rapidement après l’arrivée
de M. B.________. Je ne peux pas vous dire pourquoi seul le recourant a été
licencié.
Sur questions de Me Schindelholz,
qui me soumet la pièce n°5 du recourant, je confirme que nous sommes allés nous
plaindre au syndicat. Ce dernier est resté actif et l’ARC a été saisie, sauf
erreur, par d’autres collègues. J’ai entendu dire par des collègues que M. B.________
avait cherché à monter un dossier contre le recourant; c’était peu avant le
licenciement. La majorité des collègues était au courant; j’ignore l’origine des
faits et si cela vient d’une seule ou plusieurs personnes. En ce qui me
concerne, je n’ai jamais été abordé. M. B.________ montait un dossier contre
tous ceux dont il voulait se débarrasser; j’étais sur sa liste. Je n’ai pas été
rétabli dans ma fonction de formateur. J’ai été auditionné par ma hiérarchie
avant le départ de M. B.________, en juin 2018. Pour moi, il y a certainement
un lien entre toutes ces auditions et le départ de ce dernier. Depuis,
l’ambiance est un peu plus décontractée ; il y a moins de pression de la part
de la hiérarchie.
Sur questions de Mme O.________,
avant de perdre ma fonction de formateur, il y a eu un événement durant lequel
un apprenti a été encadré dans une structure métallique; je n’étais pas
présent. Des promesses ont été faites à certains collègues, dont des
machinistes, pour qu’ils disent des mensonges. Il m’arrivait de travailler avec
le recourant lorsqu’il y avait un grand chantier de pavage. Je n’étais pas sur
le terrain avec le recourant mais nous communiquions par téléphone.
Je n’ai rien d’autre à ajouter."
- N.________, 1979, chef d’équipe, domicilié à ********,
exhorté à dire la vérité et rendu attentif aux conséquences du faux témoignage;
il déclare ceci:
" J’ai commencé en 2016
comme chef d’équipe à la ville de Lausanne. Comme chef d’équipe, je n’étais pas
sur les mêmes chantiers que le recourant. Nous nous croisions surtout au dépôt.
Je perçois le recourant comme quelqu’un d’indépendant, qui ne communiquait pas
beaucoup et qui avait un caractère spécial. Il s’en est pris à une reprise à
moi, à l’occasion d’une séance en juin 2018. Il est arrivé en retard et a
commencé à parler fort. A un moment donné, il s’est retourné vers moi en
parlant toujours trop fort, comme chaque fois lorsqu’il s’énerve. Je suis
parti. Il m’a alors rejoint en bas et m’a alors traité de «salaud». Je lui ai
demandé de répéter ce qu’il m’avait dit. Il m’a répondu du style: «t’as entendu
quelque chose? ». Je lui ai dit qu’il ne fallait pas parler comme cela avec
moi. Je suis ensuite remonté et ai expliqué cet événement à M. B.________ en
lui disant que c’était la dernière fois que l’on me parlait comme cela. M. B.________
est allé s’expliquer à l’extérieur avec le recourant ; ils se sont «engueulés»
fort. Pour vous répondre, je n’ai pas rencontré d’autres problèmes avec le
recourant. Je sais en revanche que cela a été le cas avec d’autres
collaborateurs. J’ai entendu parler d’un pavage à ********. Je sais aussi qu’un
moment donné qu’un membre de mon équipe, M. I.________, avait été «prêté» pour
travailler avec lui et qu’un problème est intervenu entre eux et qu’ils se sont
disputés dans la rue, en présence de public.
S’agissant de M. B.________, je
dirais qu’il a fait des choses bien et d’autres, moins bien ; je pense en
particulier à des questions d’organisation. Ce qui est sûr est qu’il voulait
contrôler beaucoup et, d’après ce que j’ai entendu, plus qu’avant. Il lui
arrivait aussi de s’énerver, mais comme un chef le fait. A mon avis, le
problème, c’est que la plupart des collaborateurs ont débuté jeunes à la
commune et n’ont jamais travaillé dans le secteur privé. Ils ont leur façon de
faire. En ce qui me concerne, j’ai été chef d’équipe dans le privé et ai pu
constater, dans le service, beaucoup de comportements qui n’auraient jamais été
accepté dans le privé. Pour vous répondre, je n’ai pas constaté de problème
particulier entre le recourant et M. B.________. Ce dernier ne se comportait
pas différemment avec lui qu’avec les autres chefs d’équipe. Depuis les départs
du recourant, de MM. B.________ et I.________, je dirais que l’ambiance au sein
du service s’est beaucoup améliorée. M, B.________ ne m’a jamais demandé de
témoigner contre le recourant.
Sur questions de Mme O.________,
je n’ai rien compris à ce que le recourant disait lorsqu’il s’est tourné vers
moi durant la séance au mois de juin. Il s’est mis à parler fort contre moi,
c’est la raison pour laquelle j’ai quitté cette séance. Je confirme que
d’autres collaborateurs ont refusé de travailler avec le recourant.
Sur questions de Me Schindelholz,
qui m’interpelle sur mes déclarations faites le 24 septembre 2018 devant la
commission, il n’y a aucune contradiction entre celles-ci et mes déclarations
ci-dessus. M. B.________ était le chef et c’est normal que son départ ait
amélioré les choses, mais le départ de ceux qui contestaient tout et causaient
des problèmes tous les jours, également. M. R.________ a été le premier à
partir; il n’était pas content de voir que je travaillais comme dans le privé.
Sur questions de Mme O.________,
en parlant de collaborateurs qui causaient des problèmes tous les jours je fais
référence à MM. I.________, R.________, Q.________. S’agissant du recourant, je
n’ai eu de problème avec lui qu’à une reprise, mais je sais qu’il a eu des
problèmes avec d’autres collègues et que personne ne veut travailler avec lui.
Sur questions de Me Schindelholz,
qui m’interpelle sur la déclaration de M. D.________ au sujet de l’assiduité du
recourant à son travail, je reconnais que celui-ci est un bon paveur; mais le
problème était ailleurs.
Je n’ai rien d’autre à ajouter."
- S.________, 1975, psychologue du travail, domicilié à ********,
exhorté à dire la vérité et rendu attentif aux conséquences du faux témoignage;
il déclare ceci:
"Je travaille depuis 2009 à
la cellule ARC, dont le rôle est recevoir notamment les collaborateurs qui se
plaignent de leurs conditions de travail, dans l’idée de résoudre leurs
conflits, si possible à l’amiable. Cas échéant, la cellule peut déclencher des
enquêtes plus formelles. S’agissant de l’Unité ********, j’ai le souvenir que
la cellule a été sollicitée par un groupe de personnes; celles-ci n’ont pas
voulu donner leurs identités, sous réserve de M. I.________. Ces employés sont
venus formuler des griefs à l’encontre de leur hiérarchie. Je n’ai jamais reçu
le recourant et son nom ne m’évoque rien de particulier. De ce que je me
souviens, il s’agissait d’une problématique de respect mutuel, sans que je ne
puisse vraiment cerner plus précisément le problème. Vous m’évoquez le nom de
M. B.________. Il s’agissait d’un des membres de la hiérarchie. Il n’y a pas eu
de suite à cette démarche. Je sais que la direction du service a effectué des
contrôles à l’interne, sans toutefois que nous les sollicitions. Il est rare
que notre cellule diligente des enquêtes. J’étais prêt à intervenir, mais il
n’y a pas eu de suite de la part des personnes qui avaient consulté; elles
n’ont pas souhaité donner leurs noms et n’avaient pas envie de s’engager. Je
n’ai pas de souvenir marquant sur les faits que l’on m’a livrés; il y a
peut-être eu l’évocation de menaces entre les personnes.
Sur questions de Me Schindelholz,
il arrive régulièrement que notre cellule soit sollicitée par un groupe
mécontent d’un cadre ; il est souvent difficile, lorsque nous recevons un
groupe, de savoir ce qui se passe réellement. L’idée était de recevoir les
membres du groupe individuellement. A moins que le recourant ait été l’une des
personnes qui nous ont sollicitées de manière anonyme, je sais qu’il a été reçu
par l’une de mes collègues, en 2015 durant une heure, à l’ARC. Le recourant
dénonçait un système qu’il qualifiait d’incohérent et « stalinien ». C’était le
16 avril 2015. Il s’était plaint à sa hiérarchie et l’adjoint au chef du
service, ainsi que le chef de division allaient mettre de l’ordre. Il a ajouté
vouloir consulter les syndicats. Il était content d’avoir été reçu par la
cellule Arc, mais n’avait en l’état pas de demande particulière. Je n’ai eu pas
connaissance du résultat de l’enquête interne; je sais cependant qu’il y a eu
des changements dans l’unité et que M. B.________ est parti. Systématiquement,
je rappelle aux collaborateurs qui consultent la cellule que leur démarche
reste anonyme; de par son statut, l’ARC attire les interventions qui sont le
plus discrètes possibles. Les démarches ouvertes se font toujours avec le
consentement des intéressés; rien ne se fait à l’insu de ceux-ci. Le règlement
prévoit que les collaborateurs sont protégés de toutes représailles lorsqu’ils
font appel à la cellule ARC et je n’ai pas eu connaissance d’un congé de
représailles.
Sur question de Mme O.________,
les collaborateurs avaient la crainte que la direction de l’unité ait
connaissance de leur démarche et que les choses empirent."
- M.________, 1973, chef d’équipe, domicilié au ********,
exhorté à dire la vérité et rendu attentif aux conséquences du faux témoignage;
il déclare ceci:
" Je travaille depuis 2007 à
la ville de Lausanne comme chef d’équipe et je côtoie depuis lors le recourant.
Nous ne travaillons en règle générale pas sur les mêmes chantiers mais cela
arrivait 3 ou 4 fois par année. Je dirais que le recourant est doté d’un très
fort caractère, qui s’exprime mal vis-à-vis des gens et cela ne se fait pas. Il
s’en prenait à sa hiérarchie mais aussi à des tiers ou à des lausannois. En ce
qui me concerne, nous avons failli en venir aux mains à une reprise. C’était à
la cafétéria. Il avait injurié les chefs, en les traitant de «connards» ou
«trous du cul». J’ai réagi en estimant que cela ne se faisait pas et on nous a
séparés. A d’autres reprises, il évoquait la «Maffia» portugaise, à mon égard.
Je sais que d’autres collègues avaient le même genre de problèmes avec lui.
Vous évoquez M. B.________. Au départ, ça allait bien avec lui. La dernière
année, ça a changé et ça a viré au cauchemar pour moi et d’autres collègues. En
ce qui me concerne, il me rabaissait et me menaçait de licenciement. Entre M. B.________
et le recourant, il n’y avait rien de spécial selon moi. M. B.________ se
comportait avec lui comme avec les autres. Vous évoquez la séance du 1er juin
2018. Le recourant ne s’est pas présenté et M. B.________ lui a téléphoné. Il
est arrivé en étant énervé et s’est emporté. M. N.________ a quitté la salle.
Je sais qu’ils se sont chamaillés en bas mais j’ignore ce qui s’est dit. Les
chefs d’équipe sont toujours avertis lorsqu’il y a une séance. M. B.________
n’a pas été agressif et je n’ai pas compris pourquoi le recourant s’est énervé.
Depuis le départ de ces deux personnes, l’ambiance au sein du service s’est
améliorée ; je pense que c’est un tout.
Sur questions de Mme O.________,
ce type d’attitude était récurrent chez le recourant; il injuriait aussi ses
anciens chefs. Il a toujours fait ça. Je ne pourrais pas retravailler avec lui
et entendre ses injures contre la ville ou les lausannois.
Sur questions de Me Schindelholz,
qui revient sur les propos tenus par le recourant à l’égard de ses chefs à la
cafétéria en 2005, je n’ai pas défendu M. B.________ lors de l’incident qui m’a
opposé au recourant, j’ai défendu la hiérarchie. M. B.________ était doté d’un
caractère difficile. Au début, cela se passait très bien avec lui, mais les
choses se sont gâtées la dernière année.
Sur questions de Mme O.________, le
recourant et moi fumions une cigarette lors de l’incident à la cafétéria en
2015. Il a traité, hors leur présence, les chefs de «connards» et de «fachos» ;
cela m’a fait réagir. Il faisait la même chose à l’égard des anciens chefs, qui
ne voulaient pas de problèmes et laissaient faire."
(…)»
Dans le délai qui leur a été imparti, les parties se
sont déterminées sur le contenu du procès-verbal d’audience et ont produit
leurs explications finales écrites; chacune d’elles a maintenu ses conclusions.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009 (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il
est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).
b) Aux termes de l’art. 77 RPAC,
«toute décision
prise par la Municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire
l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la
communication de la décision, conformément à l’article 95 de la Loi sur la
procédure administrative»
. Cette dernière disposition prescrit que le
recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la
notification de la décision ou du jugement attaqués. Le recours déposé devant
la CDAP, dans le délai et les formes prescrits, doit ainsi être considéré comme
recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des
autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les
communes [LC; BLKV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou
communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur
rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de
nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement
et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi
habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle
noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose
d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration,
en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la
suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf.
arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir
est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif,
tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la
proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209; voir aussi
arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
Force est ainsi de constater que, dans les litiges
relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne
dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la
décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision
attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup
de retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2).
3.
a) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC, qui, à son chapitre VIII "
Cessation
des fonctions
", prévoit notamment les dispositions suivantes:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ―
1
La
Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes
motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou
de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou
l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances
qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête
administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par
écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à
l'appui.
2
Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé
doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition fait l'objet d'un
procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un
exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à
l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le
licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie
d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en demeure, le
fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par
un membre de la Municipalité.
3
Selon les circonstances, cette mise en
demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71.
ter
―
1
Si la nature des
motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas
à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être
prononcé.
2
Le licenciement ne peut être prononcé
qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit
être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la
Commission paritaire prévue à l'article 75.
4
La décision municipale doit être
communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et
délais de recours.
d)
Déplacement à la place du renvoi
Art.
72.
–
Si la nature des justes motifs le permet, la
Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du
fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le
traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
"
b) Définis ainsi en termes généraux, les justes
motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés publics - contrairement à la
procédure révocatoire fondée sur une faute de service dont la gravité objective
doit justifier la sanction - procèdent de toutes circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en
l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. arrêts du
Tribunal fédéral 8C_640/2018 du 19 mars 2019 consid. 6.6.1; 8C_885/2017 du 11
octobre 2018 consid. 7.3; 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014
du 29 mai 2015 consid. 5.2; plus particulièrement, Peter Hänni, La fin des
rapports de service en droit public,
in
: RDAF 1995, p. 407 ss, spéc. 421
ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, nos 5425-5426;
Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
édition, Bâle et
Francfort s/Main 1991, ch. 3155s., spéc.
3177s.; Tomas
Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn
und Unsinn einer Unterscheidung,
in
: ZBl 1995 p. 49 ss.).
aa) Les rapports de travail de droit public ne sont
en principe pas soumis aux dispositions du Code des obligations, à l'exception
des art. 331 al. 5 et 331a à 331e CO, relatifs aux rapports juridiques avec
l'institution de prévoyance (art. 342 al. 1 let. a CO). Aussi bien le statut de
la fonction publique peut-il être librement organisé par les cantons (ATF 139 I
57 consid. 5.1 p. 59s.). Ce statut, qui, pour être en général globalement plus
favorable, peut comporter par rapport au Code des obligations des contraintes
plus sévères sur certains points (ATF 139 I 57 consid. 5.1 p. 59s.). Les règles
relatives au contrat de travail sont seulement applicables à titre subsidiaire,
en cas de lacunes dans la réglementation ou si celle-ci le prévoit (ATF 139 I
57 consid. 5.1 p. 59s.; Christiane Brunner/Jean-Michel Bühler/Jean-Bernard Waeber/Christian
Bruchez, Commentaire du contrat de travail, 3
ème
éd. Lausanne 2004,
n°1 p. 323; Wolfgang Portmann, in: Commentaire bâlois, Droit des obligations,
vol I, 5
ème
éd. Bâle 2011, n° 1 ad art. 342 CO; Adrian Staehlin/Vischer,
in: Commentaire zurichois, 3
ème
éd. Zurich 1996, n° 2 ad art. 342
CO). Par ailleurs, l'application du droit privé à titre de droit cantonal
supplétif n'oblige en principe pas le juge administratif à interpréter les
normes concernées comme elles le sont en droit privé; il peut tenir compte des
spécificités du droit public (TF 2C_860/2008 du 20 novembre 2009 consid. 3.2).
Le droit de la fonction publique se distingue en effet du droit du travail tel
qu'il est réglé par le Code des obligations, dans la mesure où la liberté
d'action de l'entité publique est limitée par le respect des principes
constitutionnels. Alors que l'employeur privé peut se fonder sur son autonomie
privée et sa liberté contractuelle, l'employeur étatique est lié par les droits
fondamentaux et les droits procéduraux inhérents au droit administratif,
notamment le principe de la légalité, de l'égalité de traitement, de la
proportionnalité et de la bonne foi (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2 p. 119 et les
références citées; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen
Personalrecht, in: Häner/Waldmann, Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, p.
157).
bb) Conformément aux principes dégagés par la
jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé (mais qui peuvent être
appliqués par analogie en droit de la fonction publique ; cf. arrêts
8C_873/2010 du 17 février 2011 consid. 7.2; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid.
4.2.2 et 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.4), un juste motif est un
fait propre à détruire la confiance qu’impliquent dans leur essence les
rapports de travail ou à les ébranler de telle façon qu'on ne saurait exiger la
continuation des rapports de service (v. notamment arrêts 4A_112/2017 du 30
août 2017 consid. 3.2;
4A_723/2011 du 5
mars 2012 consid. 3;
arrêt du 14 septembre 1999, in SARB 1/01 n° 176, p.
1153; du 26 juin 1999, in SARB 9/00 n° 143, p. 923 ; ATF 116 II 145,
consid. 6a et les réf. cit.). En règle générale, la résiliation immédiate pour
justes motifs doit être admise de façon restrictive (v. arrêt 2P.149/2006 du 9
octobre 2006 consid. 6.3). Elle doit être utilisée comme ultima ratio (v.
Héloïse Rosello, Les influences du droit privé sur le droit de la fonction publique,
Zurich 2016, n°510, p. 244). Seul un manquement particulièrement grave du fonctionnaire
est de nature à justifier son licenciement immédiat; un tel manquement suppose
qu’il ait violé soit l’une de ses obligations au travail, soit son devoir de fidélité
(v. Rémy Wyler/Matthieu Briguet, la fin des rapports de travail dans la
fonction publique, Berne 2017, p. 46; références citées). Savoir si le
comportement incriminé atteint la gravité nécessaire dépend des circonstances
du cas concret (ATF 142 III 579 consid. 4.2). Il est donc difficile d'établir
un catalogue de comportements susceptibles de justifier un congé immédiat. Dans
son appréciation, le juge doit notamment prendre en compte la position et la
responsabilité du travailleur (arrêts  8C_800/2016 du 12 décembre 2017 consid.
3.4; 4A_112/2017 du 30 août 2017 consid. 3.2 et les nombreuses références
citées).  Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire,
notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait,
d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par
rapport à sa fonction et d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat
selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les
antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen
de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable
ou non que les rapports de service continuent (cf. JAB 1995, p. 336 ss; arrêts
TA GE 1998.0141 du 9 avril 1999 ; GE 1995.0036 et GE 1996.0023 du 10
juillet 1996).
Lorsqu’en revanche le manquement invoqué n’apparaît
pas d’une gravité telle qu’il justifie une résiliation avec effet immédiat, le
congé doit être précédé d’un avertissement préalable; ce n’est que lorsque le
manquement est répété en dépit de cet avertissement qu’il peut entraîner une
résiliation avec effet immédiat (ATF 142 III 579 consid. 4.2 p. 579; 130 III
213 consid. 3.1; arrêt 4C.51/2006 du 27 juin 2006 consid. 2.1.1; Wyler/Briguet,
op. cit., p. 46).
Parmi les motifs ayant été considérés par le
Tribunal fédéral comme détruisant le rapport de confiance nécessaire à la
relation de travail et justifiant une résiliation immédiate, figure notamment
le fait pour un enseignant de jouer au strip-poker avec une élève et lui prodiguer
un massage de la nuque (arrêt 8C_728/2013 du 22 août 2014) ou encore le fait
pour un professeur d'université d'harceler sexuellement son assistante (arrêt
8C_422/2013 du 9 avril 2014). En outre, le Tribunal fédéral a retenu qu’un
manque global d'organisation de l'équipe dont le fonctionnaire avait la
responsabilité, ainsi qu'un manque de "leadership" pouvait constituer
de justes motifs, ce d’autant plus que l’intéressé s’était opposé à son
transfert dans une autre fonction (arrêt 8C_640/2018 du 19 mars 2019 consid.
6.6.2). Il a confirmé que le fait d'exercer une activité accessoire pendant une
incapacité de travail complète déclarée à l'employeur constituait une violation
grave du devoir de fidélité entrainant une rupture du lien de confiance (arrêt 8C_885/2017
du 11 octobre 2018 consid. 7.4).
Constituent en outre de justes motifs de
licenciement d'un fonctionnaire les absences nombreuses et répétées sur plus de
trois ans d'un employé de voirie en raison de problèmes de dos, une adaptation
du poste de travail ou un déplacement dans un autre service n'étant pas
possible en l'état (arrêt GE.2008.0092 du 23 octobre 2008, confirmé par arrêt
1C_539/2008 du 4 mai 2009). A en outre été confirmé le licenciement pour justes
motifs d’un cadre de la Ville de Lausanne dont le comportement avait eu des
conséquences négatives sur la santé et la motivation de plusieurs de ses
collaborateurs, et de manière indirecte, sur le fonctionnement du groupe (arrêt
GE.2008.0239 du 17 décembre 2009, confirmé par arrêt 8C_70/2010 du 20 décembre
2010, déjà cité). Il a par ailleurs été jugé que la poursuite des rapports de
service ne pouvait raisonnablement être exigée de la part d’un fonctionnaire,
chef d’équipe, pas suffisamment présent avec celle-ci et participant peu aux
travaux qui lui étaient confiés, créant par son comportement un climat de
travail néfaste au sein de son équipe, ceci d’autant plus qu’en dépit d’une
mise en demeure formelle pour ces mêmes faits, la situation s'est au contraire
dégradée (arrêt GE.2010.0068 du 29 octobre 2010). De même, le Tribunal cantonal
a confirmé le licenciement pour justes motifs d’un collaborateur de la Ville de
Lausanne qui, malgré une mise en demeure, n’avait pas atteint les objectifs qui
lui avaient été fixés (GE.2009.0067 du 2 décembre 2011).
cc) En matière de renvoi pour justes motifs d’un
fonctionnaire communal, il est ainsi de jurisprudence constante qu'une décision
à cet égard ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des
faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces
faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de les contester, d'en atténuer
la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles
de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (Tribunal administratif,
arrêts GE 2004.0042 du 27 septembre 2004 ; GE 1999.0052 du 15 juillet 1999 ;
GE 1997.0005 du 29 juillet 1997 ; GE 1996.0076 du 5 décembre 1996 ;
GE 1996.0061 du 31 octobre 1996 ; GE 1995.0085 du 4 décembre 1995). Le
défaut d’avertissement ne peut être assimilé à une simple violation du droit
d’être entendu, guérissable à certaines conditions (cf. Hansjörg Seiler,
Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs,
in
: SJZ 100
(2004) Nr. 16 p. 377), notamment lorsqu’aucun rapport de causalité ne devrait
être vu entre la formalité et la décision en cause. En effet, en tant que
décision sujette à un recours, l’avertissement ne confère pas seulement à son
destinataire des informations au sujet de griefs de l’autorité mais aussi la faculté
de contester ceux-ci et d’obtenir à leur sujet une décision judiciaire (v.
arrêts GE 2004.0191 du 16 mars 2005 - dans lequel il a même été jugé que l’avertissement
prévu par le règlement correspondait à une étape indispensable dans un
processus de licenciement -; GE 1996.0031 du 17 mars 1997 ; GE 1994/0025 du
7 octobre 1994).
L'ampleur des garanties que la procédure se doit de
conférer au fonctionnaire dépendra bien entendu de la gravité de la mesure
envisagée (cf. arrêts GE 1993.0005 du 20 avril 1993 ; GE 1992.0023 du 16
octobre 1992). Ainsi, l'existence d'une condamnation pour acceptation d'un
avantage, à elle seule et objectivement, quelle que soit la gravité subjective
de la faute commise, est de nature à rompre la confiance que les responsables
d'une administration doivent pouvoir placer dans leurs subordonnés, et justifie
par conséquent un licenciement, et même probablement un licenciement avec effet
immédiat (v. arrêt GE 2003.0022 du 23 juillet 2003). En outre, dans certaines
circonstances, restrictives il est vrai, la jurisprudence admet qu’un
licenciement puisse être prononcé sans avertissement préalable, en particulier
lorsque de précédentes mises en garde n'ont eu aucun effet sur le comportement
du fonctionnaire, de sorte qu'on pouvait admettre qu'un avertissement formel
aurait été sans résultat (v. arrêt 2P.301/2000 du 6 avril 2001
).
En cas de faute du fonctionnaire, la révocation,
mesure disciplinaire, doit être préférée au renvoi pour justes motifs dans les
cas particulièrement graves; dans les cas moins graves, l’autorité pourra
préférer un simple licenciement (Wyler/Briguet, op. cit., p. 49; Peter Hänni,
Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in Geiser/Münch [éds],
Stellenwechsel und Entlassung, Bâle 1997, p. 188).
dd) Toutefois, un licenciement pour justes motifs
n'implique pas nécessairement qu'une faute soit imputable au fonctionnaire visé
(arrêt 2P.116/2006 du 16 août 2006 consid. 3.4). Ainsi, il a été confirmé dans
le cas d’une secrétaire dont la santé a été durablement atteinte suite à de
multiples interventions chirurgicales et qui, par la suite, n'a pas démontré sa
volonté ou sa capacité d'améliorer sa maîtrise de l'outil informatique mis en
place à l'occasion d'une réorganisation des tâches du service (v. arrêt GE
2002.0008 du 27 juin 2003), de même que dans le cas d’un concierge déplacé une
première fois et qui se montre lent, peu efficace et dispersé dans son nouvel
emploi au service de la voirie, malgré les avertissements reçus (v. arrêt GE
1998.0015 du 13 juillet 1999 ; v. en outre GE 1997.0037 du 29 mai 1997,
confirmation de licenciement d'un fonctionnaire invalide à l'échéance du droit
au traitement). L'autorité qui licencie doit cependant démontrer que la
continuation de l'activité est devenue impossible, même en raison d'événements
ne tenant pas au comportement de l'intéressé. Peuvent ainsi être considérés
comme justes motifs toutes circonstances qui, d'après les règles de la bonne
foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports
de service (Rosello, op. cit., n°508 p. 243). Un agent public peut être
licencié pour justes motifs tenant à sa personne ou dans l'intérêt du service,
lorsque par exemple un conflit de personnalité affecte le bon fonctionnement de
celui-ci (v. Knapp, op. cit., p. 646). De même, si, pour des raisons aucunement
liées à une quelconque culpabilité, un agent public n’est plus en mesure de
remplir ses fonctions, l’autorité pourra y mettre fin (v. Moor, n° 5.3.5.1). Le
Tribunal administratif a confirmé sur ce point le renvoi pour justes motifs
d’un cadre ne fournissant plus ses prestations de travail à l'administration
communale depuis plus de quatre ans, la reprise du travail de l'intéressé dans
son service étant exclue, en raison des rapports houleux entretenus avec la
hiérarchie (arrêt GE 2004.0014 du 26 juin 2004).
ee) On ajoutera pour être complet que la résiliation
des rapports de service d'un fonctionnaire s'opère par la voie d'une décision,
qui est un acte administratif. L'administration n'agit pas en vertu d'un droit
qui lui appartient mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la
loi. Dès lors, la décision peut être modifiée par une autre décision, à savoir
une décision rendue par une autorité statuant sur un moyen juridictionnel (ATF
137 I 58 consid. 4.3.3. p. 66). Rien ne s’oppose par conséquent à la
transformation par la juridiction de recours d’un congé extraordinaire en congé
ordinaire (Rosello, op. cit., n°513). On ajoutera que la pratique de certaines
autorités cantonales admet la possibilité d'une conversion en pareille
hypothèse (voir Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2
e
éd. Zurich 2008, p. 589-591). Par ailleurs, le Tribunal fédéral a confirmé,
implicitement tout au moins, un jugement du Tribunal administratif fédéral qui
allait dans ce sens (arrêt 1C_277/2008 du 30 juin 2008).
c) Le caractère abusif d'un licenciement ne résulte
pas seulement des motifs de la résiliation, mais aussi de la manière dont la
partie qui résilie exerce son droit. Ainsi, même quand une partie résilie de manière
justifiée, elle doit faire usage de son droit avec modération. Une violation
grossière du contrat, notamment une atteinte grave de la personnalité dans le
cadre d'une résiliation, peut rendre celle-ci abusive. Il faut considérer en
particulier qu'en vertu de l'art. 328 CO, l'employeur a l'obligation de
respecter et de protéger les droits de la personnalité de son employé (cf. art.
56
bis
al. 1 RPAC). Il doit s'abstenir de toute atteinte aux droits
de la personnalité qui n'est pas justifiée par le contrat, et doit également
protéger son collaborateur contre des atteintes de la part de supérieurs, de
collègues ou de tiers; cette obligation est le corollaire du devoir de fidélité
de l'employé (art. 321a CO; cf. art. 10 al. 1 RPAC). La jurisprudence en a déduit
qu'un licenciement n'était pas abusif lorsque le caractère difficile d'un
employé avait contribué à créer une situation conflictuelle sur le lieu de
travail qui se répercutait négativement sur le travail en commun, et lorsque
l'employeur avait pris auparavant toutes les mesures que l'on pouvait attendre
de lui pour désamorcer le conflit. Si l'employeur ne s'était pas soucié de
résoudre le conflit, ou ne l'avait fait qu'insuffisamment, il n'avait pas
satisfait à son devoir de protection, et le licenciement devait dès lors être
tenu pour abusif. En définitive, l'appréciation du caractère abusif d'un
licenciement suppose l'examen de toutes les circonstances du cas d'espèce
(arrêts GE.2010.0231 du 27 janvier 2012 consid. 4b; GE.2008.0207 du 24 novembre
2010 consid. 4a).
d) Se pose enfin la question, consécutive à une
annulation de la décision mettant fin au rapport de services ou révoquant le
fonctionnaire, de l’éventuelle réintégration de ce dernier (v. arrêt
8C_816/2015 du 12 septembre 2016 consid. 3.4). Se pose en effet la question du
caractère absolu ou non de l’obligation de réintégrer, dès lors qu’il n’est pas
toujours envisageable pour l’employeur public de réintégrer le collaborateur
licencié à son précédent poste ou de lui offrir un nouvel emploi de nature
équivalente au sein de l’administration et qui puisse être considéré comme
raisonnablement exigible (Rosello, op. cit., n°635). La pratique actuelle en la
matière montre souvent que l’indemnisation en lieu et place de la réintégration
semble être devenue la règle (Rosello, op. cit., n°639; Wyler/Briguet, p. 28).
Ainsi, après avoir rappelé que l'
art. 336a CO
n'était
pas directement applicable dans le cas d'espèce, le Tribunal fédéral a suggéré
au Tribunal administratif de s'inspirer de la réglementation contenue dans
cette disposition pour régler la situation d’employés illégalement licenciés et
non
réintégrés (arrêt
2P.181/2006 du 28
novembre 2006 consid. 2.5). En droit de la fonction publique, il est du reste
admis qu'une violation du droit d'être entendu peut être guérie par une
indemnisation (voir arrêt 8C_158/2009 du 2 septembre 2009 consid. 6.6, non
publié in ATF 136 I 39). L'autorité judiciaire de recours peut dès lors
renoncer à proposer la réintégration et l'autorité compétente n'est pas tenue
d'y procéder. Il suit de ce qui précède que le fonctionnaire licencié ou
révoqué injustement devra faire valoir ses moyens afin d'obtenir réparation du
caractère infondé du licenciement. En pareil cas, il ne devrait pas être privé
du droit d’invoquer l’art. 337c al. 3 CO et d’obtenir réparation du préjudice
moral subi, au cas où la résiliation des rapports de service avec effet
immédiat n’était pas confirmée par la juridiction de recours (Rosello, op.
cit., n°650).
4.
a) Le recourant conteste en premier lieu avoir enfreint les articles 10
al. 1, 11, 16 et 22 RPAC, comme cela lui a été reproché dans la décision
attaquée. A teneur de ces dispositions, qui font partie des obligations du
fonctionnaire (chapitre III du RPAC):
Art. 10 – Exercice de la fonction – a) en général
1
Le fonctionnaire doit exercer sa fonction
personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
Art. 11 – b) conduite pendant le travail
Le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui
pourrait entraver la bonne marche du service.
Art. 16 – Devoir d’obéissance
Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses
supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement.
Art. 22 – Devoir de fidélité – a) en général
1
Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de
la Commune et s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2
Par son attitude il doit se montrer digne de la
considération et de la confiance que sa situation officielle exige.
aa) En raison de plusieurs écarts constatés dans son
comportement vis-à-vis de sa hiérarchie et de ses collègues, le recourant a
fait l’objet, le 4 mai 2018, d’une mise en demeure sur trois points, notamment;
il a été exigé de sa part d’avoir en tout temps une attitude respectueuse (comportement
et langage) envers ses collègues, sa hiérarchie et toute autre personne dans le
cadre de son activité professionnelle, de se conformer aux instructions de ses
supérieurs et exécuter les ordres avec conscience et discernement, ainsi que de
respecter les procédures et directives du service et de l'unité. Cette mesure
faisait suite à une mise en demeure antérieure et à deux avertissements
précédents. Le recourant, qui faut-il le rappeler était chef d’équipe, a été
formellement mis en garde que le non-respect de cette mise en demeure serait de
nature à entraîner l’ouverture d’une procédure de licenciement pour justes
motifs. Le recourant n’a pas contesté cette mesure (v. sur ce point, arrêt
GE.2018.0234 du 28 novembre 2018), sur laquelle il n’y a pas lieu de revenir.
Or, depuis lors, il ne s’est pas présenté à deux séances des chefs d'équipe de
l’unité à laquelle il est rattaché, mises sur pied les 25 mai et le 1
er
juin 2018; du reste, c’est seulement sur injonction de son supérieur qu’il
s’est finalement présenté à la seconde des deux séances. En outre, il a fait
preuve, durant cette séance, d’un comportement inutilement agressif, ce que les
témoins N.________ et M.________ ont confirmé lors de leurs dépositions
respectives, le premier ajoutant même qu’il avait été injurié par le recourant.
A cela s’ajoute que le recourant s’est vu reprocher d’avoir mal planifié une
pose d'enrobé, prévue le 5 juin 2018, sans respecter la procédure mise en
place, ce qui, selon le témoin D.________, n’arrive pratiquement jamais. Au vu
de ce qui précède, l’autorité intimée n’a certainement pas fait preuve
d’arbitraire en constatant que le recourant avait violé, par son comportement,
les articles 10 al. 1, 11, 16 et 22 RPAC et ceci, en dépit de la mise en
demeure dont il venait de faire l’objet.
bb) Le recourant tente de justifier son comportement
par les prétendus graves manquements de son supérieur hiérarchique, B.________,
chef d’unité. Il fait observer que ce dernier a été suspendu, postérieurement à
l’ouverture de la procédure ayant conduit à son propre licenciement. On relève
à cet égard, une fois encore, que le recourant n’a pas contesté la mise en
demeure dont il a fait l’objet le 4 mai 2018, ce qui exclut de revenir sur les
faits ayant motivé celle-ci. Quoi qu’il en soit, l’instruction a démontré
qu’avant même l’arrivée de B.________, le comportement du recourant vis-à-vis
de sa hiérarchie, de ses collègues et des tiers suscitait déjà des plaintes,
puisqu’il a, en particulier, fait l’objet d’une mise en demeure en 2007 et d’un
avertissement en 2012. On retire notamment des explications concordantes des
témoins D.________ et M.________ que le recourant a toujours eu tendance à
s’emporter facilement et à adopter un langage inapproprié, notamment à l’égard
de ses supérieurs, ceci aussi avant l’arrivée de B.________ en 2013. Cela
ressort également de l’étude de son dossier. Quant aux événements postérieurs à
la mise en demeure du 4 mai 2018, l’instruction n’a mis en évidence aucun
indice permettant d’en imputer tout ou partie la responsabilité à B.________. S’agissant
de la séance du 1
er
juin 2018, le témoin M.________ a du reste
précisé qu’il n’avait pas compris la raison pour laquelle le recourant s’était
énervé, B.________ n’ayant fait preuve d’aucune agressivité à son égard. Quand
bien même l’attitude de ce dernier avec ses subordonnés n’aurait pas toujours
été appropriée, ce que les dépositions recueillies confirment au demeurant,
elle ne permet de toute façon pas de reléguer à l’arrière-plan la violation par
le recourant de ses obligations, telles qu’elles sont consacrées par les
dispositions précitées du RPAC.
cc) Au vu de ce qui précède, la persistance du
recourant à adopter une attitude professionnelle inadéquate par rapport à sa
fonction a créé une situation telle que la continuation des rapports de service
serait préjudiciable aux intérêts de l'autorité intimée. Il y a donc lieu de
retenir que des justes motifs de licenciement étaient bien réunis dans le cas
d’espèce.
b) Le recourant reproche à l’autorité intimée d’avoir,
en le licenciant pour justes motifs, abusé du pouvoir d’appréciation qui lui
est reconnu en la matière. On rappelle qu’il y a
abus du
pouvoir d'appréciation
lorsque l'autorité, tout en restant dans les
limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des
considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par
les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit
tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe
de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid.
4.1.3 p. 140; 137 V 71 consid. 5.1 p. 73). Le recourant invoque plus
particulièrement la violation de ce dernier principe, garanti par l’art. 5 al.
2 Cst., qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, au
regard des intérêts privés et publics en présence (ATF 130 II 425 consid. 5.2
p. 438; 124 I 40 consid. 3e p. 44). Selon le principe de proportionnalité, une
mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude) et il faut que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité). En outre, le principe de la
proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il doit
exister un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; 142 I 76 consid. 3.5.1 p.
84; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; pour des cas de licenciement de
fonctionnaires communaux, arrêts GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 6; GE.2012.0113
du 11 janvier 2013 consid. 4a;  GE.2008.0092 du 23 octobre 2008 consid. 8c; GE.2006.0018 du 27 août 2007 consid. 5c).
aa) Le recourant soutient en premier lieu que son
licenciement serait intervenu de manière contraire à la règle de l’aptitude. Il
explique à cet égard que ce n’est pas son propre départ mais bien celui de B.________
qui aurait eu pour effet de ramener la sérénité au sein de l’unité dont il
faisait partie. Certes, l’autorité intimée le reconnaît elle-même dans ses
dernières écritures, ce dernier a mis à mal l’unité qu’il dirigeait, ce qui a
passablement «secoué» le service dont faisait partie le recourant. Les rapports
de service entre la Ville de Lausanne et B.________ ont du reste pris fin au
mois d’octobre 2018. Une fois encore, le recourant perd de vue que les libertés
qu’il a constamment et de manière récurrente prises dans son comportement dans les
rapports de service et les relations de travail sont bien antérieures à
l’arrivée de B.________. En outre, on retire des dépositions des témoins D.________,
N.________ et M.________ que l’ambiance au sein de l’unité s’est améliorée
depuis le départ non seulement de B.________, mais également du recourant. Du
reste, il ressort aussi des témoignages qu’il est progressivement devenu
impossible de travailler aux côtés du recourant, dès lors que celui-ci se
révélait incapable de réfréner son caractère difficile, qui se manifestait non
seulement à l’endroit de la hiérarchie, mais également contre ses collègues,
voire contre des tiers. Les critiques que le recourant dirige sur ce point
contre la décision attaquée apparaissent ainsi comme étant vaines.
bb) Le recourant reproche en deuxième lieu à
l’autorité intimée de l’avoir licencié, en choisissant l’
ultima ratio
,
sans même avoir au préalable tenté de le déplacer dans un autre service, comme
l’avait évoqué la COPAR à l’issue de sa séance du 24 septembre 2018. Ainsi
qu’on l’a vu ci-dessus, le recourant a fait l’objet de deux mises en demeure,
qui lui ont successivement été adressées le 3 octobre 2007 et le 4 mai 2018,
ainsi que de deux avertissements, notifiés les 13 janvier 2012 et 29 avril 2015,
qu’il n’a jamais contestés. Or, si l’exécution de ses tâches n’a jamais été
sérieusement remise en cause, il lui a été, à chaque fois, reproché par ses
supérieurs d’avoir fait preuve d’un comportement peu compatible avec la bonne
marche du service dont il dépendait. Les événements postérieurs à la mise en
demeure du 4 mai 2018 démontrent que le recourant n’a guère su tirer les leçons
de ces précédentes mises en garde, puisqu’il a persisté dans son attitude
oppositionnelle. Eu égard à l’importance de l’intérêt public au bon
fonctionnement des services communaux, on ne saurait reprocher à l’autorité
intimée d’avoir mis un terme aux rapports de service liant la Ville de Lausanne
au recourant. Sans doute, aux termes de l’art. 72 RPAC:
«Si la nature des
justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du
licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en
rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle
fonction»
. La COPAR, dont l’avis est consultatif faut-il le rappeler (cf.
art. 75 al. 1 RPAC), a du reste évoqué une telle solution. Elle a retenu à cet
égard que le recourant travaillait à la Ville de Lausanne depuis trente-deux
ans et avait jusque-là bénéficié d’une certaine tolérance de la part de ses
supérieurs hiérarchiques, en dépit des mises en garde qui lui ont été
adressées. En l’occurrence, durant plus de trente ans, le recourant s’est délibérément
affranchi des règles de conduite les plus élémentaires, n’hésitant pas, dans
ses écarts de langage, à faire preuve d’agressivité et à injurier sa
hiérarchie, tout comme ses collègues, voire même de tiers usagers, et
persistant malgré plusieurs mises en garde. Dès lors, à supposer qu’il soit
déplacé dans un autre service – il évoque à cet égard le Service ******** – on
voit mal que le recourant modifie sérieusement son comportement à l’avenir.
Dans ces conditions, on ne saurait faire grief à l’autorité intimée de ne pas
avoir retenu la possibilité évoquée par la COPAR et le licenciement du
recourant pour justes motifs n’apparaît pas contraire au principe de
proportionnalité.
cc) Le recourant reproche enfin à l’autorité intimée
d’avoir violé le principe constitutionnel de la bonne foi. On rappelle que ce
principe présuppose que l’autorité ait fait une promesse ou ait émis une
assurance sur la base desquelles l’administré a adopté son propre comportement;
il peut être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de
l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une
espérance légitime (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2
p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1; 129 II 361
consid. 7.1 p. 381 et les références). Dans un argumentaire quelque peu confus,
il explique que l’autorité intimée aurait dans un premier temps ignoré le
bien-fondé des mises en cause de son supérieur hiérarchique, B.________, avant
de retenir, dans un deuxième temps, ces mises en cause à sa charge pour le
licencier, en invoquant un comportement incompatible avec la bonne marche du
service, puis dans un troisième temps, d’ouvrir finalement une procédure contre
B.________ ayant conduit à ce que ce dernier soit écarté de l’unité qu’il dirigeait.
Le recourant voit dans cette succession d’événements un comportement
contradictoire de l’autorité, contraire aux règles de la bonne foi. Plusieurs
objections doivent être opposées au recourant. Ce dernier feint d’ignorer les
justes motifs ayant conduit à son licenciement, à savoir la persistance à
adopter un comportement préjudiciable à la bonne marche du service, malgré la
mise en demeure du 4 mai 2018. Il perd de vue à cet égard que son comportement
ne s’est pas limité à mettre en cause son supérieur, comme il paraît le
soutenir; sans parler des prédécesseurs de B.________, à l’égard desquels il
n’est pas paru mieux disposé, le recourant s’en est également pris à ses
propres collègues et à des tiers usagers, comme on l’a vu. Surtout, le
recourant explique que ses supérieurs se seraient accommodés en quelque sorte
de son caractère. Ce faisant, il tire bien hâtivement de la patience de ses
supérieurs, comme de la tolérance de l’autorité intimée, qui durant plus de
trente ans a maintenu les rapports de service en dépit de mises en garde
successives, la promesse que ceux-ci ne seraient pas résiliés. Durant cette
période le recourant n’a strictement rien entrepris pour corriger son
comportement; il devait pourtant compter sur le fait que le maintien des
relations de travail serait subordonné à l’amélioration de son attitude et au
respect des instructions et des procédures. Or, il a choisi d’ignorer la mise
en demeure qui lui a été notifiée le 4 mai 2018. Dès lors, c’est de manière
plutôt téméraire que le recourant tente de mettre en doute la bonne foi de
l’autorité intimée.
dd) Au vu des considérations qui précèdent, force
est de constater que le licenciement du recourant ne résulte pas d’un abus du
pouvoir d’appréciation de la part de l’autorité intimée.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Bien que le recourant
succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu, ainsi qu'il est d'usage en
matière de contentieux de la fonction publique communale (cf. art. 4 al. 4 du
tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28
avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts GE.2015.0081 précité
consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4; GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011 consid. 4; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 consid. 5). L’allocation
de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du 15 octobre 2018, est
confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 2 septembre 2019
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.