vd_omni · GE.2017.0181 · 2018-03-16 · fr

Municipalité de Prangins/ECA | Règlement communal disposant que la base de calcul pour l'émolument dû en matière de permis de construire est constituée par la valeur de la construction, ou celle des transformations soumises à autorisation, calculée après les travaux par l'ECA. Refus de l'ECA de transmettre à la commune les valeur d'assurance ECA des immeubles concernés. Recours de la commune à la CDAP. Les polices ECA constituent des documents officiels au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Les valeurs d'assurance des immeubles assurés ne constituent pas des données sensibles. Le Tribunal cantonal estime que le règlement communal repose sur une base légale suffisante et fixe une règle conforme à l'ordre juridique, notamment à la LICom et à l'arrêté du Conseil d’Etat sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments. La communication des valeurs ECA répond ainsi à un besoin de l'autorité communale pour accomplir ses tâches légales au sens de l'art. 15 al. 1 let. b LPrD. Une telle communication tombe aussi sous le coup de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD dès lors qu'une disposition légale au sens de l'art. 5 al. 1 LPrD existe et permet par conséquent la transmission des informations en cause. Aucun intérêt public ou privé ne s’oppose à la communication des valeurs ECA. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.03.2018 GE.2017.0181

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 mars 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
MM.
Guy Dutoit et
Cédric Stucker, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Municipalité de Prangins,
à Prangins,
Autorité intimée
ECA,
à Pully.
Objet
Recours Municipalité de Prangins c/ décision de l'ECA du
15 septembre 2017 (refus de transmission des valeurs ECA)
Vu les faits suivants:
A.
Le 18 mai 2016, le Conseil communal de la Commune de Prangins a adopté
un règlement sur la perception des émoluments et contributions dus en matière
d’aménagement du territoire et des constructions (ci-après: le règlement). Le
règlement a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de
l’environnement le
14 octobre 2016. Il dispose ce qui suit à son article 5:
"
Art. 5
Autorisation préalable d'implantation (art. 119 LATC), permis de construire
(art. 103 et suivants LATC) et décision constatant qu'un permis de construire
n'est pas nécessaire
Les émoluments
suivants, calculés sur la base de la valeur de construction définie à l'alinéa
2, sont perçus pour toute décision ayant pour objet l'octroi ou le refus:
-
d'un permis de construire : 2
‰
, mais au minimum CHF 200.--;
-
d'un permis de construire complémentaire : 2
‰
, mais au minimum CHF 200.--;
-
d'une demande d'autorisation préalable
d'implantation : 1
‰
, mais au minimum
CHF 200.--;
-
d'un permis d'habiter, d'occuper ou d'utiliser :
0,5
‰
, mais au
minimum CHF 100.--.
La valeur de la construction ou des transformations soumises à
autorisation est définitivement calculée après les travaux par I'Etablissement
Cantonal d'Assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA). Une
taxation provisoire est faite sur la base du coût de construction indiqué dans
la demande de permis de construire ou d'autorisation préalable d'implantation.
(…)".
B.
Par courrier du 21 février 2017, la Municipalité de la Commune de
Prangins (ci-après: la municipalité) s’est adressée à l’Établissement
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud
(ci-après: l’ECA) afin de savoir comment la Bourse communale pouvait accéder à
ses taxations afin d’établir une facture finale pour les permis de construire.
La municipalité a joint le règlement à son envoi.
L’ECA s'est déterminé le 30 mars 2017 en exposant qu’il
ne pouvait pas répondre favorablement à sa demande en l’absence d’une
autorisation expresse de ses assurés. La transmission des polices d’assurance
irait à l’encontre de l’intérêt privé prépondérant de ses assurés, "
à
savoir que cela porterait une atteinte notable à leur sphère privée en l’absence
de leur consentement express
". L'ECA exposait que la loi sur
l’information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) garantissait aux
personnes sur lesquelles des renseignements étaient communiqués un droit
d’opposition à une telle communication (art. 16 al. 4 et 5 LInfo).
La municipalité a répondu le 24 avril 2017 qu’elle
ne pouvait se satisfaire de cette réponse dès lors que l'art. 15 al.1
er
let. b de la loi sur la protection des données personnelles du 11
septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65) disposait que les données personnelles
pouvaient être communiqués lorsque le requérant établissait qu’il en avait
besoin pour accomplir ses tâches légales, ce qui était son cas. La police des
constructions faisait partie des tâches des municipalités, qui devaient dans ce
cadre facturer des émoluments. Cette taxation intervenait sur la base d’un
règlement approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de
l’environnement. L’accord de la personne intéressée n’était par conséquent pas
nécessaire. Au surplus, aucun intérêt privé prépondérant ne s’appliquait à la
transmission des renseignements demandés, cette transmission ayant pour unique
but d’assurer l’application de la loi.
Le 9 mai 2017, l’ECA a déclaré maintenir sa
position. Il relevait que ni la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ni le règlement
n’autorisaient la municipalité à obtenir les informations voulues. Selon lui,
la question était régie par la LInfo, vu que la demande portait sur des données
personnelles de tiers et que les données requises figuraient dans un document
officiel.
Le 14 juin 2017, la municipalité s’est référée dans
un nouveau courrier à l’art. 15 al.1
er
let. b LPrD, au
fait que son règlement avait été approuvé par la Cheffe du Département du
territoire et de l’environnement et au fait que ce type de données était à sa
connaissance transmis à d’autres communes. Elle a demandé à l’ECA de
reconsidérer sa position ou de rendre une décision formelle susceptible de
recours.
C.
L’ECA a rendu une décision en date du 15 septembre 2017, confirmant le
refus de transmettre les données requises. Il expose qu’il transmet des données
aux communes dans le cadre des art. 4a et 36 de la loi du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux (LICom; RS 650.11), qui concernent uniquement le
calcul des taxes de raccordement et d’introduction aux réseaux publics de
distribution et d’évacuation d’eaux et non les émoluments en matière de permis
de construire. L’ECA motive son refus de transmission de données par l’intérêt
privé prépondérant des assurés, lequel s’y opposerait (art. 16 LInfo). L’ECA
indique aussi craindre la rupture du lien de confiance des assurés à son
encontre si les données sont transmises sans leur consentement exprès. De plus,
une telle communication s’opposerait au principe de finalité puisque les
données ont été collectées à des fins d’assurance uniquement. L’ECA ajoute
qu’il constate malheureusement un nombre croissant de recours principalement
motivés par la volonté de diminuer les taxes communales, malgré le risque de sous-assurance.
D.
Par acte du 19 octobre 2017,
la municipalité
(ci-après:
la recourante) a déposé un recours devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l’admission du recours et à
la réforme de la décision attaquée "
en ce sens que les valeurs ECA des
bâtiments construits ou transformés sur le territoire de la Commune de Prangins
doivent être transmis à la Commune de Prangins lorsque celle-ci le demande, en
vue de la fixation des émoluments dus sur la base du règlement communal sur la
perception des émoluments et contributions dus en matière d’aménagement du
territoire et des constructions, adopté le 18 mai 2016 et approuvé le 14
octobre 2016
". Sur le plan de la motivation, la recourante relève
qu’on voit mal pourquoi les valeurs ECA pourraient être transmises pour le
calcul de certaines taxes communales et non pour l’émolument dû en matière de
police des constructions. De son point de vue, l’art. 36a LIcom n’est pas
limité à certaines taxes. La recourante estime aussi que l’art. 15 al.1
er
let. b LPrD permet que les données personnelles soient communiquées sans
que l’accord des administrés ne soit nécessaire. Enfin, l’art. 15 LInfo
pose le principe du droit à la transmission d’information et aucun intérêt
privé prépondérant ne s’y opposerait en l’espèce. De plus, les intéressés
n’auraient pas à être interpellés préalablement puisque les renseignements ne
concernent pas leur personne mais leur immeuble.
L’ECA (ci-après: l’autorité intimée) a répondu le 29
novembre 2017 et a conclu au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la
décision attaquée. Il estime que ni le règlement, ni la LICom ne contiennent
d’obligation de renseigner de la part de l’assujetti ou de l’ECA. En
particulier l’art. 36a LICom ne prévoit d’obligation de communication que
pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics
de distribution et d'évacuation d'eau. La LInfo étant plus récente que la
LICom, l’autorité intimée indique qu’elle prend le parti, en cas de doute quant
à l’application de l’une ou l’autre législation, de se référer à la LInfo. Elle
reprend pour le reste les arguments déjà invoqués, soulignant que la valeur
d’un immeuble constitue une donnée personnelle, vu que les polices d’assurance
sont établies au nom du propriétaire du bâtiment.
La recourante s’est déterminée le 19 décembre 2017.
Elle relève qu’elle ne demande pas une transmission complète des polices ECA
mais uniquement la valeur des bâtiments concernés. Elle reprend pour le reste
les éléments déjà soulevés.
L’autorité intimée a indiqué le 9 janvier 2018
qu’elle n’avait pas d’observation complémentaire à faire valoir.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
La recourante, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux
données demandées, auquel elle prétend avoir droit, a la qualité pour recourir
(art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le
tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art.
95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).
Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
a) Sur le plan cantonal, l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du
canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) dispose que les libertés
d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les
documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou
privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population
de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst./VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment
l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b
LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au
public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit
son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205
du 24 avril 2015 consid. 3a; Exposé des motifs et projet de loi sur
l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p.
2647).
Le droit à l'information institué par la LInfo n'est
toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition
a la teneur suivante:
"
1
Les autorités
peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des
informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a. la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités;
b. une information serait
susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait
manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a. la protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
b. la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi."
Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur
l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition de la
notion d'intérêt privé prépondérant comprend les aspects suivants (p. 2657 ss):
"Intérêt privé prépondérant
a) La protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée ;
Les données personnelles qui sont
enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques
sont protégées par la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la
protection des données personnelles (RSV 3.3).
Le projet de loi protège contre
une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idées, la
transmission d’un document contenant des noms de personnes n'est pas nécessairement
de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés
comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet
d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les
informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant
une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale
de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la
description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées
comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la
divulgation des documents faisant référence à des données personnelles
sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin
1992
[LPD, RS 235.1]
qui les définit
[à
son art. 3 lettre c]
comme suit :
−
Les opinions ou activités
religieuses, philosophiques, politiques ou
syndicales;
−
La santé, la sphère intime
ou l’appartenance à une race;
−
Les mesures d'aide
sociale;
−
Les poursuites ou
sanctions pénales et administratives.
b) La protection de la personnalité
dans des procédures en cours devant les autorités;
Il s'agit ici d’une protection
supplémentaire pour les procédures de natures diverses (par exemple enquête
administrative).
c) Le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi;
Le secret commercial protégé par
le projet doit être compris comme toute information qui peut avoir une
incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le
calcul des prix, la publicité et la production selon un arrêt du Tribunal fédéral
(ATF 103 283c.2b). Cette disposition couvre également le secret de fabrication,
par quoi il faut entendre le processus de fabrication, la recette, qui ne sont
ni de notoriété publique, ni facilement accessibles, que le fabriquant a un intérêt
légitime à garder secret et qu'en fait il ne veut pas divulguer (tiré de l’ATF
103 283, 80 22 c.2a).
Les autres types de secrets protégés
par le projet de loi concernent par exemple le secret fiscal couvert par l'article
157 de la nouvelle loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux qui
dispose que les personnes chargées de l'application de la loi ou qui y
collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont eu
connaissance dans l'exercice de leurs fonctions ainsi que sur les délibérations
des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux.
Un autre exemple de secret protégé
par le projet de loi est le secret médical prescrit par l'article 80 de la loi
du 29 mai 1985 sur la santé publique qui prévoit que les personnes exerçant une
profession mentionnée par l’article 321 du code pénal suisse et qui relèvent de
la loi sur la santé publique sont liées par le secret professionnel. L'alinéa 2
mentionne en outre qu’en raison de ce devoir de discrétion, elles ne peuvent être
obligées de révéler les secrets qui leur ont été confiés ou dont elles ont eu
connaissance dans l’exercice de leur profession, même si elles en sont déliées
par l’intéressé ou par les autorités compétentes.
Enfin, l'administration peut être
amenée à gérer des dossiers qui concernent essentiellement une personne déterminée
(par exemple dossier du permis de conduire, dossier en matière d'aide sociale).
Ces dossiers personnalisés n'échappent pas sans autre à la transparence, mais
pourraient être accessibles si leur diffusion ne portait pas notablement
atteinte à la sphère privée. Il se justifie toutefois que si la transmission à
un tiers d’un tel dossier devait être autorisée, la personne directement
concernée par le dossier en soit informée. C'est pourquoi cet article prévoit
expressément à son alinéa 4 un tel devoir d'information sans toutefois accorder
de droit de contestation".
b) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur
le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à
son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art.
7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en
faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou
partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois
important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés
par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application
restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références
citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7 octobre
2013 consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175 du 20
janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5).
L'application des exceptions doivent résulter d'une pesée des intérêts et
respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader
in
: La loi
fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre
Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral,
il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des
intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au
droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas
apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt
1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné à la publication, consid. 3; pour un
panorama de la pratique des autorités fédérales sur ces dix dernières années,
cf. Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents
officiels contenant des données personnelles?: la pesée des intérêts dans la
pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I, p. 558 ss).
c) L’art. 15 LPrD complète la LInfo sur la
question de la communication en prévoyant ce qui suit:
"
Art. 15   Communication
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque :
a.
une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches
légales;
c.
le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication
primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas
communiquées;
d.
la personne concernée a expressément donné son consentement ou les
circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e.
la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à
tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son
accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques
ou de faire valoir d'autres intérêt légitimes; dans ce cas, la personne
concernée est invitée, dans le mesure du possible, à se prononcer,
préalablement à la communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée".
Selon les art. 2 al. 1 lettre f LInfo et 3 al. 2
lettre e LPrD, les lois précitées s'appliquent aux personnes physiques et
morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans
l'exécution desdites tâches. Elles s'appliquent donc à l'ECA (cf. art. 1 et 1a
de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du
mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (LAIEN; RSV 963.41).
L'art. 5
LPrD, auquel renvoie l’art. 15
al. 1 let. a LPrD, a la teneur suivante:
"
Art. 5     Légalité
1
Les données personnelles ne peuvent être
traitées que si:
a.
une base
légale l'autorise ou
b.
leur
traitement sert à l'accomplissement d'une tâche publique.
2
Les données sensibles ne peuvent être traitées
que si:
a.
une loi au
sens formel le prévoit expressément,
b.
l'accomplissement
d'une tâche clairement définie dans une loi au sens formel l'exige absolument,
ou
c.
la
personne concernée y a consenti ou a rendu ses données accessibles à tout un
chacun".
Dans le cadre des débats au Grand Conseil en rapport
avec l’adoption de la LPrD, il a été précisé que la loi au sens formel
comprenait les règlements communaux, à tout le moins ceux adoptés par le
conseil communal (cf. BCG 4 septembre 2007 p. 233 ss ad art. 15 al. 2 LPRD
devenu art. 16 dans la versions finale). Le Tribunal fédéral a aussi eu
l’occasion de confirmer qu’en dépit d'une terminologie qui peut prêter à
confusion, les règlements qui émanent du parlement communal et sont soumis au
référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1 Cst./VD, ont toutes
les caractéristiques d'une loi au sens formel (cf. concernant une affaire
vaudoise ATF 131 I 333 consid. 43. p. 341). En effet, dans ces conditions,
l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la
légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une
base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 135
I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées, 122 I 305 consid. 5a p. 312,
120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées).
En rapport avec l'art. 15 al. 1 let. b LPrD, le
Conseil d'Etat précisait dans son Exposé des motifs et projet de loi sur la
protection des données personnelles (mars 2007 p. 38: ad art.14 al. 1
let. b du projet) que lorsque le requérant établit qu'il a besoin des
données pour l'accomplissement des tâches légales "
les tâches doivent clairement
ressortir de la loi sur laquelle le requérant fonde sa demande
".
d) Dans les situations dans lesquelles la
communication est admissible au regard des conditions légales, il convient
encore de tenir compte du droit d’opposition de la personne intéressée (art. 16
al. 4 et 5 LInfo, cf consid. 2. ci-dessus).
La LInfo ne règle pas plus précisément ce droit
d’opposition. Il est à cet égard intéressant de se référer à la LPrD. L'art. 28
LPrD a la teneur suivante:
"
Art. 28   Droit
d'opposition
1
Toute personne a le
droit de s'opposer à ce que les données personnelles la concernant soient
communiquées, si elle rend vraisemblable un intérêt digne de protection.
2
. Le responsable du
traitement rejette ou lève l'opposition :
a.
si
la communication est expressément prévue par une disposition légale;
b.
si
la communication est indispensable à l'accomplissement des tâches publiques du
destinataire des données et prime les intérêts de la personne concernée".
Concernant des données dont la transmission est expressément
prévue par une disposition légale, le tribunal de céans a considéré que la transmission
de ces données à des tiers pouvait être effectuée par l’autorité sans l'accord
préalable de la personne concernée (cf. arrêt
d
u 16
décembre 2016 dans la cause
GE.2016.0084, GE.2016.0091
consid. 3b,
en relation avec l'art. 22 al.1 LCH qui prévoit que le bureau est autorisé à
renseigner les particuliers sur l'état civil, la date de naissance, l'adresse
et l'adresse postale complète, les dates d'arrivée et de départ, le précédent
lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée). Cette interprétation
peut s’appliquer par analogie à la transmission des données au sens de la
LInfo, lorsque cette transmission est expressément prévue par une disposition
légale.
3.
En l’espèce, les polices d'assurances établies par l'autorité intimée et
contenant la valeur d'assurance ECA des immeubles assurés constituent des
documents achevés, élaborés et détenus par les autorités, qui concernent
l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir la LAIEN); ils ne sont pas
destinés à un usage personnel. A ce titre, il s’agit de documents officiels au
sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Au vu de la distinction exposée ci-dessus entre
données personnelles sensibles et non sensibles, les valeurs d'assurance des
immeubles assurés ne constituent pas de données sensibles.
Il convient tout d’abord d’examiner si une
communication de la valeur d'assurance figurant dans ces polices d'assurance pourrait
se justifier d’emblée en application de l’art. 15 al. 1 let. a
ou let. b LPrD, dès lors que l'art. 5 du règlement prévoit que la base de
calcul d’une taxe en matière de permis de construire est constituée par la
valeur ECA de l’immeuble concerné.
a) Au préalable, il convient d’examiner le fondement
légal de l’art. 5 du règlement.
Selon l'art. 1
er
de la loi cantonale sur
les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom, RSV 650.11), les communes dont
les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir divers
impôts et taxes. Indépendamment de ces impôts et taxes, énumérés à l'art. 1er
(ainsi qu'à l'art. 3bis), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières (art. 4 al. 1 LICom); ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (art. 4 al. 2
LICom). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent
la contrepartie (art. 4 al. 3 LICom); leur montant doit être proportionnel à
ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LICom).
L’art. 4a LICom précise ce qui suit en ce qui
concerne le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux
publics de distribution et d'évacuation d'eau:
"Art. 4a Base de calcul
1
Si les communes
utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes
de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et
d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:
–
La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du
raccordement.
–
Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut
être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
(…)".
Les art. 4 et 4a LICom constituent les bases légales
formelles avec délégation de compétence en faveur du législateur communal pour
réglementer la perception de taxes; le contenu d'une telle délégation n'a pas
besoin d'être délimité aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en
faveur d'une autorité exécutive cantonale ou communale car elle se limite à
préciser la répartition des compétences entre cantons et communes sans porter
atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (voir FI.1996.0121 du 2 mars
2001 ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT
1978 I 371).
Le chapitre II de la LICom pose divers principes généraux
en rapport avec la taxation et le recouvrement. Il dispose notamment ce qui
suit:
"Art. 36 Obligation de
renseigner
1
Les contribuables
sont tenus de fournir aux autorités fiscales communales tous les renseignements
nécessaires à la perception des impôts propres aux communes.
2
Les receveurs, les
conservateurs du registre foncier, les préposés aux impôts et les autres
autorités fiscales cantonales fournissent aux communes les indications
nécessaires à l'établissement de leurs rôles d'impôt.
3
Pour ce travail, les
communes versent à l'Etat une indemnité dont le Conseil d'Etat fixera le
montant par arrêté.
Art. 36a Valeur ECA
1 L'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande,
contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur
territoire".
Cet article 36a est précisé par l'arrêté du Conseil
d’Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs
d'assurance incendie des bâtiments (ACCVA; RSV 963.65.1), qui dispose ce qui
suit:
"Art. 1
1
Les communes ou
associations de communes qui, en vertu d'un règlement dûment approuvé par le
Conseil d'Etat, recourent au critère de la valeur d'assurance incendie pour le
calcul de leurs taxes peuvent obtenir ces valeurs auprès des assurés ou de
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
(ECA).
2
Si la demande est
adressée à l'ECA, elle doit être formulée par écrit, par la municipalité; elle
peut désigner le destinataire de la réponse.
Art. 2
1
Le Service de
l'intérieur et le Service des eaux et de la protection de l'environnement
communiquent à l'ECA quelles sont les communes qui possèdent ou modifient un
tel règlement.
Art. 3
1
Les municipalités
doivent s'assurer que les données transmises ne sont utilisées qu'à des fins
expressément prévues par le règlement; elles sont responsables de la
confidentialité de ces données.
Art. 4
1
Les valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990.
Art. 5
1
La communication des
renseignements se fait sous forme d'un listage initial de tous les bâtiments de
la commune, émis pour la première fois dans le courant du premier trimestre de
1993. Toute mise à jour est communiquée automatiquement et en principe mensuellement,
sous forme de listage.
Art. 6
1
L'ECA perçoit un
émolument de Fr. 50.- à Fr. 2'500.- par listage.
Art. 7
1
La responsabilité de
l'ECA n'est pas engagée en cas de retard ou de défaut dans le contenu de la
communication.
Art. 8
1
Le Département de la
prévoyance sociale et des assurances (ECA) est chargé de l'exécution du présent
arrêté qui entrera en vigueur le 1er janvier 1993".
b) Il ressort des éléments exposés ci-dessus que
l'ordre juridique vaudois connaît le recours à la valeur ECA comme base de
calcul de certaines taxes communales. Si le recours à la valeur ECA a pu être
contesté à certaines occasions, c’était parce qu’il apparaissait peu
satisfaisant au regard du principe du pollueur-payeur mais non pour des raisons
ayant trait à la protection des données (cela notamment en rapport avec
l'élimination des déchets, cf. arrêt TF 2P.249/1999 et 2A.425/1999 du 24 mai
2000; pour un historique des art. 4a et 36a LIcom, cf. FI.1993.0001 du 23
février 1998 consid. 1c).
D'un point de vue littéral, il faut aussi souligner
que l'ACCVA ne limite pas son champ d’application aux taxes de raccordement et
d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau.
Certes, il ressort d’une analyse historique et systématique que l'ACCVA a été
adopté en rapport avec les taxes précitées. Il n’en demeure pas moins que le
Conseil d’Etat n’a pas jugé utile de circonscrire le champ d’application de
l'ACCVA et que les art. 36 et 36a LIcom ne limitent pas non plus leur
portée auxdites taxes. Il n’est ainsi pas possible d’interpréter l'art. 36a
LICom et l'ACCVA en ce sens qu’ils interdiraient toute autre utilisation des
valeurs ECA que celle faite en relation avec les taxes de raccordement et
d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau. Sur la
base du simple principe de la légitimité démocratique d'ailleurs, un règlement
adopté par le législatif communal a autant de poids qu'un règlement de
l'autorité exécutive cantonale. En l'espèce, le règlement a ainsi la même légitimité
que l'ACCVA. En outre, si on lit l'art. 36a LIcom en rapport avec l'art.
36 LIcom, on peut le comprendre comme une concrétisation du devoir de
collaborer entre autorités afin de permettre l'établissement des impôts
communaux. De manière plus large, l'art. 31 LPA-VD, applicable à toute
procédure devant une autorité administrative, justifie aussi la transmission
d'informations entre autorités.
On ajoutera que le tribunal de céans a déjà eu
l’occasion de traiter des recours concernant des règlements communaux fixant le
calcul des taxes pour les permis de construire et d'utiliser sur la valeur
incendie (arrêts FI.2006.0032 du 3 octobre 2008, FI.2005.0024 du 4 juin 2007). Sans
se déterminer expressément à ce sujet - qui ne constituait pas l’objet des
recours en cause -, il en a néanmoins implicitement admis la validité.
c) Cela étant, l'art. 5 du règlement repose sur un
base légale suffisante et fixe une règle conforme à l'ordre juridique, en
disposant que la base de calcul pour l'émolument dû en matière de permis de
construire est constituée par la
valeur
de la construction, ou celle des transformations soumises à autorisation,
calculée après les travaux par l'ECA. Pour percevoir les émoluments dus,
l'autorité communale doit disposer des valeurs ECA. La communication de ces
valeurs répond ainsi à un
besoin de l'autorité communale pour accomplir
ses tâches légales au sens de l'art. 15 al. 1 let. b LPrD. Une telle
communication tombe aussi sous le coup de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD dès lors
qu'une disposition légale au sens de l'art. 5 al. 1 LPrD existe et
permet par conséquent la transmission des informations en cause.
Dès lors que la communication des valeurs ECA se
justifie en l’espèce par un besoin de l'autorité communale lui permettant d'accomplir
ses tâches légales, on pourrait se demander dans quelle mesure des intérêts publics
ou privés prépondérants seraient éventuellement de nature à faire obstacle à cette
communication. Or tel n'est pas le cas en l'occurrence, aucun intérêt public ou
privé ne s’opposant à la communication des valeurs ECA.
Sur le plan privé tout d'abord, la valeur ECA ne
constitue pas une donnée sensible; elle n’est en outre transmise qu’à la
municipalité, qui a généralement déjà connaissance par d’autres biais de la
valeur des bien-fonds que possèdent ses administrés, ne serait-ce que par les
données du registre foncier (estimation fiscale notamment) ou par les dossiers
de demandes de permis de construire. Quant à l’intérêt des administrés à ne pas
payer une taxe prévue par un règlement communal, il ne saurait être considéré
comme digne de protection. Sur le plan de l'intérêt public ensuite, l’autorité
intimée invoque le risque de sous-assurance, en raison des recours qui seraient
déposés contre les valeurs ECA. Dès lors toutefois que, selon la logique
juridique, ne seront admis que les recours déposés contre des valeurs qui n’auraient
pas été établies conformément aux principes légaux, il n’y a pas lieu de
craindre que la multiplication des recours puisse conduire à une sous-assurance
des bâtiments.
S'agissant des modalités de l'information, il y aura
lieu d’appliquer les dispositions de l'ACCVA.
4.
En conclusion, la communication à la recourante des valeurs d'assurance
incendie des bâtiments ayant fait l’objet d’une procédure de permis de
construire doit être autorisée selon les modalités exposés ci-dessus.
Le recours doit donc être admis. La décision
attaquée sera annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle
rende une nouvelle décision au sens des considérants, autorisant la communication
des données en cause.
Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure
est gratuite. La recourante qui obtient gain de cause mais a procédé sans le
concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 al.
1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de l’Établissement d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels du Canton de Vaud du 15 septembre 2017 est annulée.
III.
La cause est renvoyée à l’Établissement d'assurance contre l'incendie et
les éléments naturels du Canton de Vaud pour nouvelle décision au sens des
considérants.
IV.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 mars 2018
La
présidente:                                                                                          La
greffière
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.