vd_omni · GE.2000.0056 · 2000-10-09 · fr

c/DSAS | La lettre par laquelle le chef du DSAS, se fondant sur les résultats d'un audit mené par le contrôle cantonal des finances, informe l'EMS de l'appréciation qu'il porte sur la gestion administrative de l'établissement, l'invite à prendre "les mesures qui s'imposent" et confirmant certaines mesures envisagées ne constitue pas une décision susceptible de recours. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0056

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par
La
Résidence X.________ SA
(ci-après : la recourante) à Lausanne,
représentée par Jean-Samuel Leuba, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale
(ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois reconnus
d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les bénéficiaires
peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :
"
(...)
3.       Etendue
du mandat
Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
4.       Objectifs
Les
objectifs du mandat sont les suivants :
-    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.
-    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
-    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
5.       Aspects
particuliers à examiner
Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :
-    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;
-    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;
-    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
-    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;
-    Appréciation
sur le financement de l'EMS;
-    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
-    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?
-    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
-    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;
-    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
-    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
-    Comptes
d'investissements;
-    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.
6.       Retours
d'informations
Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :
-    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
-    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."
B.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999. S'agissant de l'établissement de la recourante, ces
travaux ont eu lieu entre le 14 et le 19 octobre 1999.
Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis à la recourante un projet de rapport
individuel en consultation. Le 29 décembre 1999, la société Y.________ SA,
fiduciaire spécialisée dans la gestion administrative et financière des EMS, a
rédigé un ensemble de remarques complémentaires au projet de rapport du CCF
répliquant aux critiques qui y étaient soulevées à l'encontre de son
établissement et souhaitant qu'elles soient intégrées dans le rapport final.
Le rapport individuel
définitif du CCF date du 11 février 2000. Il ne tient aucunement compte des
précisions et remarques fournies par la fiduciaire de la recourante le 29
décembre 1999.
C.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais de rendre public le futur rapport de
synthèse du CCF seulement, lequel synthétise l'ensemble des constatations et
conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle.
Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF.
D.                    Le CCF a envoyé ses
rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des
EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en
outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des
finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la
COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport
de synthèse.
E.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "
Analyse et déterminations
" le 1er
mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le
réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF,
d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et
actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme
et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et
des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'
"appréciation
globale"
établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS
vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte
une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des
constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs
manquements relevés par le CCF. Dans ce document, toujours sans les nommer, les
EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir : "
A : EMS ne
présentant aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant
des problèmes acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes
importants (insatisfaisant)
". Cette classification ne tient compte que
des questions relatives à la gestion administrative des EMS et des
constatations du CCF. Elle ne donne en revanche aucune indication sur la
qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations
de soins ou d'hébergement médico-social.
Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :
"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :
- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);
- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);
- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:
- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
- Révision de la loi sur la santé publique;
- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;
- Formation du personnel;
- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
- Engagement d'un contrôleur de gestion."
F.                     Le 22 mars 2000, le
Chef du DSAS a communiqué à la recourante l'appréciation de son département sur
son établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :
"
Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Président,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment :
- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;
- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;
- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes
salutations distinguées."
G.                    Le 7 avril 2000, la
recourante a adressé un courrier au Chef du DSAS pour se plaindre d'une
appréciation arbitraire de la gestion administrative de son établissement,
d'une violation du droit d'être entendu et souhaitant que l'appréciation du 22
mars 2000 soit "atténuée".
Le 17 avril 2000, La
Résidence Les Trémières SA a déposé un recours au Tribunal administratif contre
la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, avec suite de frais et
dépens, à l'admission du recours, à l'annulation de la décision attaquée et à
ce que l'appréciation portée sur la gestion administrative de son établissement
soit qualifiée de bonne. S'agissant de la qualification de l'objet du recours,
la recourante fait observer ce qui suit :
"La décision attaquée émanant du chef du
Département de la santé et de l'action sociale, du 22 mars 2000, indique :
"Sur la base des constatations et
conclusions du CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a
effectué une appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne
concerne que la gestion administrative et conclut que votre établissement
présente une situation insatisfaisante."
Ainsi donc, sur la base de l'appréciation
portée sur l'EMS Résidence Les Trémières SA, une qualification de
l'établissement est formulée, en l'espèce indiquant qu'il présente une
situation insatisfaisante.
Au vu de cette appréciation, la décision
attaquée invite la recourante à prendre certaines "mesures qui
s'imposent" sur la base du rapport individuel établi par le Contrôle
cantonal des finances. De plus, la décision attaquée annonce clairement que le
Département de la santé et de l'action sociale, afin de remédier à une situation
qualifiée de non tolérable, prévient que plusieurs mesures seront prises.
Selon l'art. 29 al. 2 lettre a LJPA, (...).
Au vu du contenu de la décision attaquée et
notamment des mesures annoncées, il apparaît que les droits et obligations de
la recourante seront atteints de par l'appréciation portée, ainsi que la
qualification énoncée.
Dès lors, le courrier adressé par le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale en date du 22 mars 2000 à la
recourante doit être considéré comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
(...)."
Au fond, après avoir
prétendu que l'appréciation litigieuse ne reposait sur aucune base légale, que
la décision attaquée était arbitraire et infondée, la recourante dirige
l'essentiel de ses griefs sur le contenu du rapport individuel du CCF. La
décision attaquée, qui se fonde exclusivement sur les conclusions contestées de
ce rapport, serait erronée.
H.                    Contestant
l'appréciation portée à l'encontre de son établissement et vu les risques de
préjudice liés à la divulgation des informations querellées, la recourante a
requis par voie de mesures provisionnelles et d'effet suspensif qu'interdiction
soit faite au Chef du DSAS, ainsi qu'à son Département et à tout autre service
de l'Etat de Vaud, d'utiliser, communiquer ou faire état d'une quelconque
manière la décision attaquée du 22 mars 2000 et le rapport du CCF.
Elle s'est acquittée
dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
I.                      L'autorité intimée
s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication
que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est
remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser
la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne
constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère
contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque
préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à
l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de
gravité.
J.                     Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
K.                    Par lettre du 17 mai
2000, la recourante a déclaré prendre acte de l'engagement pris par l'autorité
intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et rapports
individuels attaqués et renoncer à recourir contre la décision incidente du 3
mai 2000.
L.                     L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre
du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant
tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et
conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
M.                    Le 10 juillet 2000, la
recourante a versé au dossier copie d'un courrier adressé par le Service de la
santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions sanitaires
de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :
"
Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :
(...)
10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et sélectionnent les offres
de manière à :
(...)
- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).
- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.
- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.
(...)."
La recourante se fonde
sur cette pièce pour tenter de démontrer que, contrairement aux déterminations
de l'autorité intimée, le rapport du CCF et la décision attaquée seront
effectivement utilisés.
N.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
O.                    Les arguments respectifs
des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes
administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il
examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une
décision au sens de l'art. 29 LJPA.
2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, la recourante s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22
mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informée que son établissement présentait
une situation de gestion administrative insatisfaisante. Elle considère que
cette lettre, portant une qualification de son établissement, l'invitant à
prendre des mesures et annonçant que l'autorité intimée prendrait elle-même des
mesures ultérieurement, devrait l'atteindre dans ses droits et obligations et
constituerait une décision au sens de l'art. 29 LJPA. L'autorité intimée
considère, quant à elle, que l'acte attaqué se limitant à apprécier la gestion
de l'EMS audité en fonction des conclusions du rapport du CCF, une telle
appréciation n'entraînerait aucune conséquence juridique pour son destinataire.
Cette évaluation ne toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS
concerné. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS
devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours
serait alors seulement rendue. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme
une "
requête
" en vue de faire prendre des mesures que comme
une "
condamnation sous menaces de sanctions
". Pour le reste,
si elle a informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux
carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit là
d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des
obligations pour l'EMS. L'acte aurait, sous cet aspect, davantage les
caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition contenue à l'art. 29 LJPA -
comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à l'institution générale de la
décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, publié in RDAF
1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a p. 477 et les
réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte
étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a
p. 174 s.).
La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).
5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que l'acte attaqué ne présente pas les caractéristiques d'une
décision susceptible de recours.
a) Dans la première
partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "
Analyse et déterminations
"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine
de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se
limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une
quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande à la recourante de "
prendre immédiatement
les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF
",
elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni
sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente
d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures la recourante est invitée à
prendre et renvoie simplement cette dernière au rapport individuel du CCF. Au
demeurant, la recourante portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu
matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi elle ne l'a pas contesté
en tant que tel dès qu'elle en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre
aujourd'hui seulement à l'acte attaqué.
c) Enfin, l'acte
attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce
point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer à
la recourante ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour
autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans
restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en
rien ses éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne
constitue pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes
légitimement redouter que l'acte attaqué déploie ultérieurement certains effets
juridiques - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait de
l'autorisation d'exploiter ou d'un retrait de la reconnaissance d'intérêt
public -, de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet
actuel, comme semble d'ailleurs le reconnaître implicitement la recourante qui
emploie elle-même le futur pour prétendre que la lettre du 22 mars 2000
l'atteint dans ses droits et obligations. N'ayant donc pas pour objet même de
déterminer les droits et les obligations de son destinataire, il faut
considérer que, à l'instar d'un acte matériel, cette lettre ne saurait faire
directement l'objet d'un recours (sur l'exclusion du recours contre les actes
matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle
future mesure juridique contraignante sera susceptible de recours.
Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi la pièce que la recourante a produite le 10 juillet
2000 démontrerait que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une décision
susceptible de recours. Cette pièce se référant essentiellement à l'audit mené
par le CCF, la recourante dirige à nouveau ses griefs contre le rapport du CCF
et non contre le courrier attaqué; de sorte que l'on peut à nouveau se demander
pourquoi elle ne s'en est pas prise directement à cet acte-là plutôt qu'au
courrier qu'elle tente vainement de mettre en cause par la présente procédure.
La production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les
décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant
directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction de la
soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le
CCF) restent à venir.
En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.
6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe
et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la
recourante, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui
étant restitué.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.