vd_omni · AC.2007.0312 · 2009-02-11 · fr

DUPUIS, PITTET/Département de l'économie, CONSEIL COMMUNAL DE VILLARS-LE-TERROIR | Un secteur constitué principalement de surfaces non bâties (deux villas, dont l'une était une habitation liée à une exploitation agricole) ne forme pas un noyau de constructions pouvant être considéré comme du terrain déjà largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. Le fait que ces terrains sont équipés n'est pas un élément suffisant pour exclure leur maintien en zone agricole. Au vu de la portée relative du principe de l'égalité de traitement en aménagement du territoire, on ne peut faire grief à l'autorité communale de privilégier une affectation en zone constructible des parcelles contiguës au coeur du village ou d'un secteur de villas proche de l'agglomération voisine, plutôt que des parcelles des recourants, distantes de 250 m de la zone village.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2009 AC.2007.0312

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 février 2009
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
; Mme Karin Sidi-Ali, greffière.
Recourants
1.
André PITTET,
à Villars-le-Terroir,
2.
Jean-Paul DUPUIS,
à Villars-le-Terroir,
3.
Stéphane PITTET,
à Villars-le-Terroir,
tous représentés par Me
Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil communal de
VILLARS-LE-TERROIR,
représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Objet
plan d'affectation
Recours André PITTET et consorts c/
décisions du Département de l'économie du 27 novembre 2007 et du Conseil
communal de VILLARS-LE-TERROIR des 25 septembre 2006 et 25 juin 2007
(modification du plan général d'affectation - sort des parcelles n
os
148, 160 et 357)
Vu les faits suivants
A.
André Pittet, Jean-Paul Dupuis et Stéphane Pittet
sont propriétaires de terrains sur la commune de Villars-le-Terroir, à l'ouest
du village, au lieudit "En Montofrey". Colloquées en zone agricole
selon le plan des zones adopté par le Conseil communal le 12 décembre 1983 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1984 (ci-après: le plan de 1984),
leurs parcelles peuvent succinctement être décrites comme suit:
a) Stéphane Pittet est propriétaire
de la parcelle n
o
160. D'une surface de 31'049 m
2
, dont
29'131 en nature de prés-champs, elle est bordée au sud par le chemin de
Montofrey (DP 22) sur environ 80 m et s'étend vers le nord sur un peu moins de
300 mètres. Elle supporte, à proximité du chemin, un bâtiment d'habitation (n
o
ECA 342) et, plus en retrait, un hangar agricole, ainsi que les restes d'une
porcherie détruite par un incendie. Elle est distante de la zone village
d'environ 250 m.
b) André Pittet est propriétaire de
la parcelle voisine n
o
357. D'une surface de 1280 m
2
, elle
est également située au nord du chemin de Montofrey et paraît avoir été
détachée de la parcelle n
o
160 dont elle devait constituer l'angle
sud-ouest. Ses dimensions sont approximativement de 30 x 50 m. Elle supporte le
bâtiment d'habitation n
o
ECA 354, pour laquelle André Pittet a
obtenu un permis de construire le 19 juillet 1974. Il s'agit d'une villa
entourée d'un jardin. Invité à se prononcer dans le cadre de l'enquête publique
relative à sa construction, le Département des travaux publics avait fait
savoir à l'époque qu'il n'avait pas d'observation à formuler, du fait que la
maison s'implantait dans la future zone villas du plan d'extension communal qui
lui était alors soumis pour examen préalable. La parcelle a toutefois toujours
été maintenue en zone agricole. Une demande de permis de construire un garage
de 35 m
2
accolé au
bâtiment principal existant a fait l'objet d'un refus du Service de
l'aménagement du territoire (SAT; aujourd'hui Service du développement
territorial, SDT), confirmé par le Tribunal administratif (arrêt AC.2004.0248),
au motif que le bâtiment principal, situé hors zone à bâtir et construit après
1972, n'avait pas d'usage agricole.
c) Jean-Paul Dupuis est
propriétaire de la parcelle n
o
148. D'une surface de 37'718 m
2
,
en nature de pré-champs, elle fait face aux parcelles n
os
357 et
160, de l'autre côté du chemin de Montofrey qui la borde sur environ 120 m. Elle
s'étend vers le sud sur environ 310 m et elle est contiguë, à l'est, à une
petite zone de villas comprenant une quinzaine d'habitations. Cette zone est
elle-même séparée de la zone village, à l'est, par la zone d'intérêt public de
Pont du Flon, où est implanté un complexe communal.
Les trois parcelles sont équipées (eau,
électricité, évacuation des eaux usées, bornes hydrantes, téléréseau) et le
chemin de Montofrey est éclairé par des lampadaires le long de ces parcelles.
B.
Pour s'adapter à l'évolution de la législation
en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, la réglementation
communale a été adaptée et approuvée par le Conseil d'Etat le 16 mars 1994.
C.
En 2001, la commune de Villars-le-Terroir a entrepris
la révision de son plan général d'affectation et du règlement y relatif de
manière à les adapter aux nouveaux objectifs communaux et régionaux. Le rapport
d'aménagement établi le 20 août 2003, conformément à l'art. 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
expose notamment qu'un très grand nombre de bâtiments se trouvent en zone
agricole, situation qui nécessite une adaptation des instruments de
planification communale, en particulier du plan des zones. La révision devait
également être l'occasion d'adapter, dans certains cas, la délimitation des
zones en tenant compte du régime cadastral actuel et de permettre quelques
extensions de la zone à bâtir là où cette mesure s'avère judicieuse sur le plan
de l'aménagement du territoire. Aucun changement d'affectation n'était prévu
dans le secteur de Montofrey.
Le rapport contient une estimation
du nombre potentiel d'habitants supplémentaires en fonction du plan de 1984 et
du nouveau plan général d'affectation (PGA):
Population
2003
Nb
potentiel supplémentaire en 2003 selon plan de 1984
Nb
potentiel supplémentaire en 2003 selon nouveau PGA
700
240 (+ 34
%)
370 (+ 52
%)
Le 1
er
mars 2004, le SAT
a établi un rapport d'examen préalable au sens de l'art. 56 de la loi cantonale
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RSV 700.11). Ce rapport ne mentionne pas le secteur "En Montofrey".
D.
Le nouveau PGA et les modifications apportées au
règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA)
ont été adoptés le 25 août 2003 par la municipalité. Ils ont fait l'objet d'une
enquête publique du 16 décembre 2005 au 15 janvier 2006 et ont suscité
plusieurs oppositions, dont celles des recourants qui contestaient le maintien
des parcelles n
os
148, 160 et 357 en zone agricole. Les 24 et 26
avril 2006, la municipalité a reçu les opposants en séance. Le préavis municipal
établi le 15 mai 2006 à l'attention du Conseil communal de Villars-le-Terroir
(ci-après: le conseil communal) contenait notamment les réponses adressées aux
opposants, dont la formule générale prévoyait ce qui suit:
"Les mesures d'aménagement qui découlent
des documents soumis à l'enquête publique doivent d'inscrire dans le cadre
strict déterminé par les législations applicables et notamment la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire et la loi cantonale sur l'aménagement des
territoires et des constructions. De plus, ces mesures doivent également
respecter les données et les orientations du plan directeur cantonal ainsi que
les objectifs du plan directeur régional avec les recommandations adressées à
la Commune de Villars-le-Terroir. Dans un tel contexte, l'élaboration du plan
général d'affectation et du règlement a occupé la Municipalité pendant
plusieurs années au cours desquelles des contacts étroits ont été entretenus
avec les services cantonaux concernés. Les résultats de cette démarche de planification
s'avèrent favorables sur le plan de l'intérêt général même si, dans quelques
cas, celui-ci ne correspond pas à quelques intérêts particuliers.
En matière de délimitation des zones à
bâtir, le projet de PGA soumis à l'enquête publique ne peut pas être modifié
sous réserve de quelques corrections mineures. Une telle détermination fait
suite à l'analyse de toutes les oppositions effectuées avec l'Autorité
cantonale compétente qui, une nouvelle fois, a confirmé la nécessité de
respecter le cadre légal dans lequel s'inscrit la démarche communale de
planification. La Municipalité ne peut que déplorer l'attitude rigoureuse à
l'extrême du Service de l'aménagement du territoire tout particulièrement dans
les secteurs "Sur la Croix", "En Montofrey" et "Le Péraulaz".
Ainsi, fort de ce qui précède, le
développement de l'urbanisation sur le territoire communal doit être limité:
-
pour sauvegarder le caractère spécifique du
village
-
pour favoriser une utilisation rationnelle des
terrains déjà bâtis ou potentiellement constructibles
-
pour équilibrer la croissance démographique à la
capacité des équipements disponibles
-
pour réserver des surfaces importantes à
l'exploitation agricole
-
parce que la localité n'est pas desservie par un
moyen de transport public suffisamment performant."
Lors de sa séance du 25 septembre
2006, le conseil communal a adopté le PGA (y compris les réponses aux
oppositions), avec quelques amendements sans rapport avec les parcelles
litigieuses. Ces amendements ont été soumis du 30 mars au 2 mai 2007 à une
enquête publique complémentaire qui a suscité trois nouvelles oppositions. Le
Conseil communal a adopté la version définitive du PGA et le règlement y
afférent le 25 juin 2007, et le Département de l'économie les a approuvés le 27
novembre 2007. Par courriers du même jour, le SDT a notifié cette décision et
celles du conseil communal levant les oppositions aux recourants.
E.
Par acte du 17 décembre 2007, André Pittet,
Jean-Paul Dupuis et Stéphane Pittet se sont pourvus contre ces décisions devant
la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal. Ils concluent
principalement à la modification du PGA en ce sens que la parcelle n
o
357 et une partie des parcelles n
os
148 et 160 jouxtant le chemin de
Montofrey soient colloquées en zone de villas. Subsidiairement, ils demandent
l'annulation des décisions du conseil communal et du Département de l'économie
relatives respectivement à l'adoption et à l'approbation du PGA de
Villars-le-Terroir en ce qui concerne les parcelles n
os
357, 148 et
160, ainsi qu'au renvoi du dossier aux autorités communales et cantonales en
vue de l'adoption d'un nouveau statut pour ces parcelles.
Le 18 février 2008, le conseil
communal a déposé sa réponse par l'intermédiaire de son mandataire. Il conclut
au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Le SDT a
déposé ses déterminations le 19 février 2008; il conclut au rejet du recours.
La cour a tenu audience et procédé à
une inspection locale le 9 janvier 2009. Elle a ensuite délibéré à huis clos et
arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.
Considérant en droit
1.
L'art. 60 LATC dispose que la Cour de droit
administratif et public jouit d'un libre pouvoir d'examen dans les procédures
de recours contre les plans d'affectation communaux, c'est-à-dire qu'il dispose
d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité. Dans le contrôle de
l'opportunité, l'autorité de recours peut intervenir non seulement lorsque la
mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement
objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale
paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne
correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou
encore n'en tient pas suffisamment compte (Tribunal administratif, arrêts AC.2005.0212
du 28 juin 2006 et AC.2001.0220 du 17 juin 2004; ATF 112 Ia 268 consid. 2c). Toutefois,
en matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas
que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF
109 Ib 121, JdT 1985 I 540).
2.
a) Les zones à bâtir sont définies à l'art. 15
LAT qui est formulé comme suit:
Art. 15
Zones
à bâtir
Les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à la construction qui:
a. sont déjà largement bâtis, ou
b. seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps.
aa) Selon l’art. 15 let. a LAT, les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis. Le terrain largement bâti au sens de cette disposition
comprend un territoire construit de manière regroupée, avec ses brèches dans la
continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 124 consid. 4b). Il doit
appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF
117 Ia 434 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la
périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits
qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit, ne
peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les
brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu
urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du
milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 417 consid. 5a).
La notion de "terrains déjà
largement bâtis" doit être comprise de manière étroite (ATF 122 II 455 consid.
6a p. 462). Cela ne dépend pas uniquement du nombre de constructions
existantes; il faut en outre que le groupe de bâtiments présente les
caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures
habituelles ("Siedlungsstruktur").
Il ne suffit pas qu'un
ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à
cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a
p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les arrêts cités).
Ce qui est déterminant
juridiquement, ce n'est donc pas la présence de quelques constructions, mais
celle d'un bâti déjà largement établi. Cette notion se conçoit en passant
au-dessus des limites des parcelles et en s'attachant au territoire. Il faut y
voir non pas une maison indépendante, mais un groupe de maisons effectivement
habitées et utilisées, n'ayant pour l'essentiel pas de caractère agricole. On
peut, pour en cerner la portée, se référer à la notion de "
partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie
"
à laquelle l'art. 36 al. 3 LATC assigne la fonction de "
zone à bâtir provisoire
". Toutefois, tout
groupe de maison initialement non agricole ne mérite pas d'être intégré dans
une zone à bâtir. Il faut qu'il présente la qualité d'une agglomération ou qu'il
puisse lui être rattachée. La loi comprend comme "
agglomération
" les secteurs qui sont
destinés à l'habitation ou au travail ainsi que l'infrastructure y relative
(art. 1 al. 2 let. b et art. 3 al. 3 LAT). Un groupe de maisons peut exister
déjà; ce qui est déterminant pour son caractère d'agglomération est la mesure
dans laquelle le genre et l'utilisation des constructions s'est détaché de
l'exploitation du territoire environnant, constitue un milieu bâti fermé, fondé
dans la structure d'agglomération traditionnelle ou significative pour la décentralisation
judicieuse de l’urbanisation (art. 1 al. 2 let. b, c et d LAT; art. 3 al. 3
LAT). Des constructions agricoles et d'autres constructions destinées à
l'exploitation du sol non bâti ne fournissent généralement pas (ou alors que
peu) d'argument pour classer un terrain en zone à bâtir (ATF 132 II 218 consid.
4.1, JdT 2007 I 727). A ceci s'ajoute la mesure dans laquelle les constructions
sont équipées de routes et canalisations et reliées entre elles ou aux autres
zones à bâtir, ainsi que la mesure dans laquelle les constructions publiques et
les installations sont présentes sous la forme d'une infrastructure publique
(écoles, magasins, etc.) (AC.2006.0269 du 23 mai 2007). Une parcelle donnée
dont le zonage est en cause est ainsi à considérer comme "
déjà largement bâtie
" quand on peut
l'attribuer à un ensemble urbanisé. Si l'on ne peut reconnaître aucune qualité
d'agglomération à un groupe de maisons, il doit être exclu de la zone à bâtir,
à moins qu'il existe un besoin suffisant en terrains à bâtir (art. 15 let. b
LAT).
bb) Selon l’art. 15 let. b LAT, les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps. Il s’agit d’une alternative à l’exigence
du caractère largement bâti figurant à la lettre a. Le critère du besoin
prévisible dans les quinze ans à venir fixé à cette disposition a été
relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en
considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à
justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 114 Ia 364
consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et
en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à
prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des
terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d; 115 Ia 358 consid.
3f/bb).
Selon la jurisprudence, une planification
orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible, car elle
serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à
veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1
er
al. 1 LAT). Les
autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence.
Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement
supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f). La loi
fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à
l’habitat (art. 3 al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les
mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles et défendables sous
l’angle de la Constitution. En outre, le fait que le terrain dispose de
l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de le classer en zone à
bâtir. Selon la jurisprudence, même des terrains équipés peuvent – et même
doivent – être attribués à une zone de non-bâtir si, après pesée de tous les
intérêts en présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; ATF
116 Ia 197 consid. 2b; ATF 113 Ia 362 consid. 2b).
c) En l'espèce, les recourants
estiment que leurs parcelles devraient être classées en zone à bâtir en raison
de la nécessité de régulariser la situation existante, à savoir le fait que
deux maisons d'habitation sont déjà construites sur les parcelles litigieuses.
Ils estiment par conséquent que le secteur constitue de fait la prolongation de
la zone villas existante et que les habitations qu'elles supportent ne sont
donc pas isolées.
Cette argumentation ne peut être
suivie car elle n'est pas conforme à la jurisprudence développée au sujet de
l'art. 15 let. a LAT et rappelée ci-dessus. Les parcelles en question sont
situées à près de 250 m du bord de la zone village, soit hors du tissus bâti.
Situées de l'autre côté du chemin de Montofrey, les parcelles n
os
160 et 357 qui supportent les habitations de deux des recourants ne sont pas
contiguës à la zone de villas de Pont du Flon et ne peuvent y être rattachées. De
manière générale, le secteur "En Montofrey" est constitué principalement
de surfaces non bâties. En outre, deux villas seulement - dont l'une était une habitation
liée à une exploitation agricole - ne forment manifestement pas un noyau de
constructions pouvant être considéré comme du terrain déjà largement bâti.
d) Les recourants prétendent
également que, leurs habitations étant déjà construites, le potentiel
d'occupation est déjà utilisé en partie; classer ces parcelles en zone villas
ne générerait ainsi pas une augmentation sensible des possibilités de bâtir qui
contreviendrait à l'art. 15 LAT ou au plan directeur cantonal.
Sise au sud du chemin de Montofrey,
la parcelle n
o
148 est totalement inoccupée actuellement, de sorte
que son classement, même partiel, en zone de villas augmenterait à l'évidence
la capacité des zones à bâtir de la commune . Au nord de ce chemin, la
disposition des bâtiments sur les parcelles n
os
160 et 357 permettrait
aussi l'implantation de nouvelles constructions eu égard aux diverses règles
applicables du nouveau RPGA (CUS de 0.3, distance aux limites de 5 m, distance
entre bâtiments de 10 m - respectivement art. 3.1, 4.4 et 4.5 RPGA). Les possibilités
de construire ne seraient de loin pas épuisées si les terrains des recourants
devaient être classés en zone villas comme ils le demandent. Au demeurant, les
recourants ne semblent pas contester la perspective de nouvelles constructions
sur ces parcelles. Il est dès lors contradictoire de minimiser l'éventuelle
augmentation de surface bâtie que cela générerait.
e) Les recourants se plaignent du
manque de cohérence de l'aménagement du territoire communal, dans la mesure où
des secteurs sans constructions sont affectés en zones à bâtir avant leurs
parcelles qui, pourtant, sont déjà bâties.
Dans une planification qui prévoit
une surface de zones constructibles largement supérieure à ce qui est
nécessaire pour les 15 prochaines années, cette question revient à examiner
s'il se justifie d'augmenter les potentialités de construction dans ce secteur
plutôt que dans un autre. Elle soulève un problème d'égalité de traitement qui,
en aménagement du territoire, n'a qu'une portée relative. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable.
Le principe de l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction
de l'arbitraire (AC.2006.0269 du 23 mai 2007 consid. 2a et la jurisprudence
citée).
D'une part, on ne saurait faire
grief à l'autorité communale de privilégier une affectation en zone constructible
des parcelles contiguës au cœur du village, conformément à l'objectif d'une
utilisation mesurée du sol énoncé à l'art. 1 al. 1 LAT, qui passe notamment par
une densification des zones bâties (ATF 113 Ia 266; voir, dans ce sens, rapport
du Conseil fédéral sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire
suisse du 22 mai 1996, FF 1996 III p. 526 et ss). C'est du reste la volonté de
régulariser les constructions sises en zone agricole directement attenantes au
village qui a donné lieu à la révision générale du plan d'affectation (voir les
explications données en introduction du préavis municipal du 15 mai 2006). D'autre
part, les autorités ont affirmé une volonté délibérée de favoriser le
développement des zones villas vers le sud de la commune; ceci est pertinent au
vu de la proximité de l'agglomération d'Echallens; en effet, la conception
provisoire pour l'aménagement de Villars-le-Terroir, établie dans le cadre de
la révision du règlement général sur les constructions et l'aménagement du
territoire de 1994, prévoyait notamment qu'il fallait "
régler les problèmes de transition avec l'urbanisation
de la Commune d'Echallens
" (cité dans le rapport d'aménagement 47
OAT), ce que fait entre autres la zone villas située dans la partie sud de la
commune. On ne saurait donc déduire de ces différences d'affectation la
constatation d'une inégalité de traitement.
Il ressort en outre clairement de
la jurisprudence présentée ci-dessus que le fait que ces terrains sont équipés
n'est pas un élément suffisant pour exclure leur maintien en zone agricole.
Aucun argument ne permet donc de
retenir que les parcelles litigieuses auraient dû être classées en zone à bâtir
en vertu de l'art. 15 LAT.
3.
Enfin, les recourants prétendent tirer argument
de certaines déclarations faites par les autorités pour justifier un classement
de leurs biens-fonds en zone à bâtir. Ils dénoncent à ce titre un comportement qu'ils
qualifient de contradictoire.
a) L'interdiction des comportements
contradictoires découle de l'art. 9 Cst., selon lequel toute personne a le
droit d’être traitée par les organes de l’Etat sans arbitraire et conformément
aux règles de la bonne foi. Le droit garanti à l'art. 9 Cst. présuppose
toutefois que l'administration ait, dans une situation concrète et
individuelle, fait une promesse ou adopté un comportement de nature à éveiller,
chez l'administré, une attente ou une espérance légitime et que, sur la foi de
cette promesse ou en raison de cette attente ou espérance légitime,
l'administré a ensuite pris des dispositions préjudiciables à ses intérêts (cf.
ATF non publié 2P.269/2001 du 25 avril 2002; ATF 127 I 31 consid. 3a; 126 II
377 consid. 3a; 124 II 265 consid. 4a et les références citées; TA AC.2002.0153
du 16 mai 2003).
b) aa) Les recourants dénoncent tout
d'abord un comportement contradictoire de la part des services cantonaux, dès
lors que, en 1974, le Département des travaux publics a cautionné la
construction de la maison d'André Pittet au motif qu'elle s'implantait dans la
future zone villas du plan d'extension communal, alors que désormais le SDT
refuse toute entrée en matière sur la collocation de ce secteur en zone à
bâtir. En réalité, le Département des travaux publics a autorisé l’édification
de ce bâtiment sur la parcelle uniquement sur la base d’un projet communal
tendant à classer la parcelle en cause dans la zone villas du plan d'extension
communal de la Municipalité de Villars-le-Terroir. Or ce projet ne s’est pas
concrétisé; en 1976, la parcelle n° 357 a été au contraire colloquée en zone
communale sans affectation spéciale destinée essentiellement aux exploitations
agricoles (cf. AC.2004.0248). Quant au plan de 1984, il a maintenu ladite
parcelle en zone agricole. Le recourant ne saurait se prévaloir d'une simple
indication émise par l'autorité cantonale plus de 20 ans et deux plans
d'affectation auparavant.
bb) Selon les recourants, le fait
que la construction d'une installation agricole, en l'espèce une porcherie, ait
été refusée par les autorités cantonales sur la parcelle de Stéphane Pittet
démontre que le secteur "En Montofrey" doit être voué à l'habitation.
En raison des nuisances particulières qu'elle peut engendrer et indépendamment
de la question de sa vocation agricole, l'installation d'une porcherie, si elle
n'est pas forcément soumise à une obligation de planifier (TA AC.2002.0045 du
30 juin 2003 ; AC.2001.0066 du 21 octobre 2002; AC.1997.0009 du 12 août 1997), doit
satisfaire à des dispositions particulièrement strictes du droit de
l'environnement qui dépassent le cadre des règles de l'aménagement du
territoire. C'est le cas notamment des dispositions relatives à la protection
de l'air qui prévoient que des distances minimum des habitations les plus
proches doivent être observées (Annexe 2, chiffre 512 de l'ordonnance fédérale
du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air, OPAir, RS 814.318.142.1). On ne
peut donc tirer de conclusions sur la vocation agricole ou non de la parcelle
sur la base d'un refus d'autorisation de construire une porcherie.
cc) Les recourants s'appuient encore
sur le fait que la municipalité a déploré l'attitude rigoureuse à l'extrême du
SDT pour le secteur litigieux notamment. Nonobstant cette déclaration, la
municipalité s'est à multiples reprises référée au cadre légal strict que le
nouveau plan était tenu de respecter (voir notamment la réponse générale aux
opposant, paragraphe premier). Or, il a été constaté ci-dessus que ce cadre
légal ne permettait pas l'affectation des parcelles litigieuses en zone villas.
On ne saurait dès lors lui reprocher de développer un projet dans le souci
prépondérant de sa conformité au droit tout en reconnaissant les intérêts,
légitimes, mais indéfendables en l'espèce, de ses administrés. Au surplus, la
municipalité n'est pas l'autorité compétente pour adopter la planification; ses
déclarations sur ce point n'engageaient en rien le conseil communal.
dd) Enfin, les recourants invoquent
la conception provisoire pour l'aménagement de Villars-le-Terroir, établie dans
le cadre de la révision du règlement général sur les constructions et
l'aménagement du territoire de 1994, approuvée par le Conseil d'Etat. Ils
déduisent de ce texte une "
nécessité de
régler le statut du groupement bâti du secteur en question (Montofrey)
"
.
Ils ne précisent pas en quoi ce statut
devrait se régler dans le sens d'une affectation en zone villas. Une telle
déduction constituerait du reste une interprétation élargie de ce rapport,
lequel dit en fait que doit être confirmé et reconnu un modèle d'urbanisation
ancestral fondé sur le village et les groupements forains, dont Montofrey. Parmi
les moyens de mise en œuvre y relatif, une application des règles de la zone
village est expressément proposée pour l'un de ces groupements forains, la
Grange à Janin, situé directement en continuité du village. Rien n'est précisé
pour les autres secteurs évoqués. Ainsi, sans même qu'il soit nécessaire
d'examiner la portée de ce rapport, il n'y a pas lieu de conclure à la
nécessité d'un classement en zone villas sur cette base.
c) En conclusion, aucun des
épisodes précités ne conduit à la constatation de comportements contradictoires
de nature à éveiller chez les recourants une attente ou espérance légitime de
voir leurs parcelles classées en zone villas .
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Les recourants, qui
succombent, devront s'acquitter d'un émolument de justice et de dépens à la
commune de Villars-le-Terroir, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel et obtient gain de cause.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de
Villars-le-Terroir du 25 septembre 2007 et du 25 juin 2007 ainsi que du
Département de l'économie du 27 novembre 2007 sont maintenues.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs, est mis à la charge d'André Pittet, Jean-Paul Dupuis et Stéphane Pittet,
solidairement.
IV.
Les recourants sont solidairement débiteurs de
la Commune de Villars-le-Terroir d'un montant de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 février 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.