vd_omni · GE.2004.0128 · 2009-06-18 · fr

X.________ c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Employé communal licencié, à la suite d'une procédure disciplinaire ouverte à son encontre en raison de la commission d'une infraction pénale au préjudice de la commune-employeur. Recours rejeté. L'employeur, sans avoir procédé selon une procédure exempte de tout reproche, n'a néanmoins pas violé le droit d'être entendu du recourant en lui signifiant son licenciement sans l'avoir entendu préalablement, celui-ci ayant déjà largement pu s'exprimer dans le cadre de l'instruction pénale qui s'était déroulée en parallèle à la procédure disciplinaire. En outre, la décision de licenciement n'était pas arbitraire dans ses motifs (aggravation de l'infraction par le tribunal et rupture du lien de confiance) et proportionnée. Il était en effet difficile pour l'autorité intimée d'opter pour une mesure disciplinaire moins lourde de conséquence alors que le lien de confiance entre les parties était rompu en raison de l'infraction pénale commise et qu'il occupait un poste (garde parc) qui nécessitait un comportement exemplaire (rect: arrêt du 18 juin 2009 et non du 18 juin 2008 comme indiqué par erreur sur l'entête).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.06.2009 GE.2004.0128

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 juin 2008
Composition
M. Xavier Michellod,
président
; M. Guy Dutoit et
Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey, assesseurs; Mme Magali Gabaz, greffière.
recourante
X.________,
à 1********, représentée par Pascal JUNOD, Avocat, à Genève 3,
autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
représentée par François ROUX, Avocat, à Lausanne,
Objet
Déclassement d'un
fonctionnaire communal et licenciement avec effet immédiat
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 2 septembre 2004 (dossier joint
GE.2006/0218)
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27
novembre 2006 (terme avec effet immédiat aux rapports de travail)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, a été admis au sein
de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la municipalité) en
qualité d’aspirant de police le 1
er
février 1992. A la fin de sa
période de formation, théorique et pratique, il a été définitivement engagé le
9 décembre 1993 au titre d’agent de police, en classe de salaire 11. X.________
a donné entière satisfaction à ses supérieurs hiérarchiques et à ses collègues ;
les qualifications obtenues en 1996 ne comportent d’ailleurs que des A et des
A+, soit les meilleures évaluations possibles, assorties de commentaires
élogieux.
B.
En automne 1997, X.________ a souffert de
difficultés personnelles consécutives à la séparation d'avec son épouse
intervenue durant l'été précédent. Lors d’une intervention de police, en raison
de son état fortement perturbé, l’intéressé s’est retrouvé incapable de réagir.
Se sentant totalement désarmé face à la situation qu’il venait de vivre, X.________
s’est rendu chez le Dr Y.________, médecin-conseil de la police, lequel a posé
comme diagnostic un état dépressif et recommandé un traitement
psychopharmacologique d’antidépresseurs, ainsi qu’une psychothérapie de
soutien. L’intéressé est ensuite allé consulter le Dr Z.________, psychiatre,
qui a prescrit un arrêt de travail à 100% pendant deux mois. X.________ a
repris son activité professionnelle le 20 janvier 1998 à plein temps. Le Dr Z.________
a relevé dans son attestation les éléments suivants :
"(…) M. X.________
a présenté des troubles de santé qui ont nécessité un arrêt de travail pour
raison de maladie pendant deux mois. Son état de santé s’est amélioré au point
de lui permettre la reprise de ses activités. Il faut toutefois relever la
persistance d’une fragilité qui se manifeste dans des situations comportant des
risques de violence. M. X.________ n’est à mon avis pas en mesure de supporter
la confrontation à de telles situations et il n’est malheureusement pas
possible d’affirmer que ce handicap pourra être dépassé dans un avenir
prévisible. C’est pourquoi il me paraît nécessaire d’en tenir compte dans
l’exercice de son activité professionnelle".
C.
Compte tenu de son état de santé, et cela en
accord avec le Commissaire A.________ et la municipalité, X.________ a été provisoirement
affecté dès le 22 janvier 1998 à la Brigade des Parcs. Selon le rapport de
la séance de la municipalité du 20 mai 1998, l’affectation définitive de
l’intéressé à la Brigade des Parcs a été acceptée, "
avec maintien des
droits acquis"
.
La description de fonction de
ce nouveau poste mentionne ce qui suit : "Fonction : Garde de
Police / Classifié Agent de police ; Raison d’être du Poste : assurer
sur le terrain l’application des règlements de stationnement et de circulation,
selon les directives reçues". La classification salariale était demeurée
identique ; son nouveau chef direct se nommait le Lieutenant B.________. X.________
a apposé sa signature au bas de ce document.
D.
Par décision communiquée le 5 février 1999, la
Caisse intercommunale de pensions a mis X.________ au bénéfice d'une pension
d'invalidité définitive de 22% pour réduction de traitement.
E.
Le 19 septembre 2000, le Lieutenant B.________ a
pris la décision de retirer à X.________ son arme de service. Il ressort ce qui
suit de sa lettre d'explication du 20 septembre 2000 :
"Premièrement
Suite à
l’entraînement au parcours de police, qui s’est déroulé du 4 au 8 courant à
Chamblon, le brigadier B.________, moniteur responsable ISP, m’a commenté dans le
détail les difficultés que vous rencontrez dans ce type de tir, qui est
spécifique au métier de policier. Je relève notamment que dans certaines
phases, vous ne supportez pas d’être mis sous stress.
Deuxièmement
Vous avez, à la
suite de troubles de santé, il y a environ 3 ans, fait part à Monsieur le
Commissaire de votre lourd handicap de ne pouvoir gérer des situations
comportant des risques de violence. Cette démarche, qui vous honore, a
nécessité une nouvelle appréciation de la part de votre hiérarchie et c’est
ainsi qu’il vous a été défini une nouvelle affectation, en l’occurrence à la
brigade dite “ des parcs”, tout en conservant certaines tâches administratives
propres à un Corps de police.
Enfin, si je fais
la synthèse des points cités plus avant, je constate qu’il persiste une
certaine fragilité chez vous et que visiblement, indépendamment de votre
volonté, vous n’êtes pas à même de supporter des confrontations où votre
intégrité corporelle serait susceptible d’être atteinte. Vous n’êtes pas sans
savoir qu’un individu armé, qui ne peut gérer cet handicap qui vous touche,
peut être dangereux. S’il est vrai que le risque de vous trouver dans une
situation où vous devriez faire usage de votre arme de service, comme ultime
moyen pour parvenir à mener votre mission (légitime défense, ou légitime
défense au profit d’un tiers par exemple) est infime, il n’en reste pas moins
qu’en qualité de chef, au vu de ce qui précède, je me dois de prendre cette
décision.
Je prends acte
que vous êtes, je cite “humilié” et, bien que vous compreniez faiblement cette
décision, vous n’en êtes pas moins opposé.
Je tiens à
souligner que votre travail me donne satisfaction et que je souhaite pouvoir
encore compter sur votre engagement et apprécier vos prestations professionnelles".
Dans un rapport du 11 janvier 2001,
le Sergent B.________ a consigné par écrit les reproches formulés à l’encontre
d’X.________ de la manière suivante :
"(…) Les
tirs d’entraînement au parcours de police se sont déroulés à Chamblon (T30),
aux mois de mai et septembre 2000. Lors de ceux-ci, j’ai constaté que les
résultats obtenus par l’agent E. X.________ se péjoraient, principalement
lorsque j’exerçais une pression dans les différentes phases du parcours.
En effet, si le
tir était sans contrainte (temps libre, pas d’intervention de la part du
moniteur), ce collaborateur faisait 105 points (minimum) sur 150 points
maximum. Par contre, dès que je donnais une dynamique aux divers exercices et
une limite de temps, l’agent E. X.________ n’était pas capable de respecter le
temps, les résultats chutaient et il n’était pas à l’aise dans ses
manipulations.
Critique pour
la séance du mois de mai
:
1.
garnissage du chargeur
2.
hésitations sur le mouvement de charge
3.
mouvement de charge intempestif (cartouche perdue)
Critique pour
la séance du mois de septembre
:
1.
regarde le chargeur
2.
hésitations sur le mouvement de charge
3.
mouvement de charge intempestif, donc une
cartouche perdue
4.
hésitations sur toutes les positions sauf à 30
mètres
5.
blocage de l’arme au tir défensif (légitime
défense) à 5 et 7 mètres
6.
pas couvert à droite de l’obstacle
7.
assis à 15 mètres alors que le tir doit
s’effectuer à genoux, bras tendus
8.
arme en appui sur la poutre à 30 mètres
(important risque de dérangement)
9.
chien armé à plusieurs reprises alors que le tir
était en “double action”
10.
ne supporte pas le “stress”
Au vu de ce qui précède, je me suis entretenu, sur le pas de tir,
avec l’agent E. X.________ qui déclara qu’effectivement il ne supportait pas la
pression donnée par moi-même, notamment lors des parcours avec temps imposé.
Bien que la motivation de l’intéressé soit bonne et que l’entretien
de son arme de service ne souffre d’aucun commentaire, il n’en reste pas moins
que ce collaborateur, par ses lacunes, ne semble pas maîtriser la “philosophie”
de ce type de tir".
X.________ avait comptabilisé 111
points lors des tirs d’entraînement au mois de mai 2000 et 112 points lors des
tirs de septembre 2000. Son rang était le onzième sur vingt-sept collaborateurs
participants en mai 2000.
F.
A la suite de cette décision de retrait de port
d’arme, X.________ a consulté à nouveau le Dr Z.________, lequel précise dans
une attestation du 2 octobre 2000 les éléments suivants :
"(…) M. X.________
m’a consulté le 26 septembre 2000 pour me faire part de son désarroi et de son
incompréhension face à une mesure prise à son encontre, à savoir le retrait de
son arme de service. M. X.________ m’a également fait prendre connaissance de
la lettre de la hiérarchie lui motivant la mesure prise. Il y est fait
allusion, dans l’un des arguments, à des troubles de santé survenus il y a
trois ans. A ce propos, je tiens à apporter les précisions précises (sic) :
J’ai
effectivement mentionné, dans l’attestation médicale datant du 20 janvier 1998
“la persistance d’une fragilité qui se manifeste dans des situations comportant
des risques de violence”. Or, fragilité persistante n’implique pas fragilité
définitive et je constate à cet égard que les facteurs privés qui avaient joué
un rôle dans la crise traversée par M. X.________ il y a plus de 3 ans ne sont
plus présents et que sa vie privée est caractérisée maintenant par une
stabilité retrouvée. Par ailleurs, que la confrontation avec la violence soit
pénible pour M. X.________ n’implique pas qu’il pourrait se désorganiser psychiquement
au point de commettre des actes dangereux avec son arme.
Enfin, sans
vouloir m’immiscer dans une sphère professionnelle qui ne me concerne pas, je
m’étonne qu’on retire maintenant son arme à M. X.________, alors même que
j’estime qu’il a retrouvé, sur le plan psychique, une sérénité qui n’était pas
la sienne lorsque je l’ai connu vers la fin de l’année 1997".
X.________ a également demandé une
explication à son supérieur, puis s’est adressé successivement aux différentes
instances hiérarchiques, afin que le retrait de son port d’arme soit
reconsidéré. Cela n’a toutefois pas été le cas.
G.
Le 22 janvier 2001, la municipalité a informé X.________,
à la suite de l’adoption d’une nouvelle échelle de traitements, qu’il avait été
intégré en classe 3, à l’échelon 18, avec un salaire diminué. Cette classe
concerne les gardes de parc, appointés de police, lesquels ne bénéficient pas
d’une formation en école de police.
X.________ a alors tenté
d’infléchir la position de la municipalité, que ce soit au sujet du retrait de
son arme de service qu’à celui de son déclassement. Le Département
Universitaire de Psychiatrie Adulte (DUPA) de l’Etat de Vaud a, dans ce cadre, été
mandaté par la municipalité aux fins d’une expertise psychiatrique de
l'intéressé. Les conclusions de ce rapport du 20 novembre 2003 sont les
suivantes :
"(…) Il nous
apparaît qu’il n’existe pas à l’heure actuelle pour l’expertisé de
contre-indication médicale au port de l’arme dans l’exercice de sa profession
d’agent de police. D’un point de vue médical, nous ne pouvons, à la suite du Dr
Z.________, qu’être surpris d’une décision de retrait d’arme bien après
l’amendement de toute symptomatologie dépressive, le risque étant bien
évidemment nettement plus considérable, notamment à des fins auto-agressives,
au cours d’épisodes dépressifs.
L’état de santé
psychique de l’expertisé nous paraît actuellement stabilisé et compatible avec
sa profession. Nous ne pouvons mettre en évidence à l’heure actuelle de
symptomatologie entraînant une invalidité de fonction".
Le 27 janvier 2004, une séance a
été tenue, laquelle a réuni X.________, Mme D.________, cheffe du Service des
ressources humaines de la municipalité, ainsi que MM. E.________, municipal de
police et des sports, et A.________, chef de la Police administrative et du
Commerce. Il a été proposé à X.________ de réintégrer son statut d’agent de
police et ainsi de retrouver des fonctions conformes à sa formation.
L’intéressé a refusé, se considérant toujours comme un agent de police, malgré
son affectation à la Brigade des Parcs. Une autre proposition lui avait
d’ailleurs été faite précédemment : rejoindre la Police administrative et
du commerce en qualité d’enquêteur administratif, offre qu’il avait également
déclinée. S’agissant du retrait du port d’arme, M. A.________ a précisé que si
cette mesure n’avait pas été prise auparavant, c’était dans le but de ne pas
aggraver davantage l’état de santé d’X.________, qui accordait beaucoup
d’importance à son identité de policier.
Dans un rapport à la municipalité
délivré à l’issue d'une séance qui s'est tenue le 17 juin 2004, un groupe de
travail composé du Syndic, d’un municipal et de trois chefs de service, a
proposé de refuser les revendications salariales et statutaires émises par X.________.
Il a été souligné que si ce dernier accordait autant d’importance à son statut
et à son identité policière, il pouvait sans autre rejoindre la Police de
Proximité, qui manquait d’effectifs.
H.
Par décision du 23 juin 2004, la municipalité a
maintenu X.________ à sa fonction de garde de parc, en classe salariale 3,
classe d’affectation de l’ensemble des collaborateurs exerçant cette fonction.
Le port d’arme a également été refusé, considéré comme inutile dans l’exercice
des tâches actuelles de l’intéressé. La possibilité pour ce dernier de
réintégrer sa profession initiale d’agent de police a toutefois été maintenue.
Cette décision a été confirmée de manière formelle le 2 septembre 2004.
I.
X.________ a recouru (le recours a été
enregistré sous référence GE.2004.0128) le 27 septembre 2004 auprès de la cour
de céans (alors Tribunal administratif) contre la décision de la municipalité. Cette
dernière s’est déterminée le 31 janvier 2005 en concluant au rejet du
recours. X.________ et la municipalité ont déposé des mémoires complémentaires
les 9 mars et 31 mai 2005. Un mémoire duplique a enfin été déposé par le
recourant le 31 août 2005.
Dans l'optique d'une médiation,
dont le principe avait été admis par les parties, l'instruction du recours a
été suspendue en date du 14 novembre 2005.
J.
A une date indéterminée, au début de l'année
2006, la municipalité a découvert que le corps des gardes de parc, auquel était
rattaché le recourant, avait détourné des fonds publics provenant de la levée
des horodateurs de la ville. A la suite de cet évènement, elle a porté plainte
pour abus de confiance et une enquête pénale a été ouverte.
Le 17 février 2006, la municipalité
a adressé les lignes qui suivent au recourant:
" (…) Comme
en pareille situation, la Municipalité souhaite vous informer qu'elle se
réserve le droit, conformément aux articles 62 et suivants du statut du
personnel, selon l'issue de l'action pénale entamée et les conclusions de
l'instruction, de prendre toutes les mesures imposées par les faits. (…)"
A l'issue de son enquête, durant
laquelle le recourant a été entendu à plusieurs reprises, le Juge d'instruction
de l'arrondissement du Nord vaudois a rendu le 11 mai 2006 une ordonnance
de condamnation pour abus de confiance qualifié à l'encontre notamment du
recourant et a prononcé à son égard une peine de dix jours d'emprisonnement
avec sursis pendant deux ans.
Par courrier du 18 mai 2006, la
municipalité a informé X.________ de sa suspension de ses fonctions avec effet
immédiat et lui a indiqué que les mesures disciplinaires qui seraient prises à
son encontre lui seraient communiquées à l'échéance du délai d'opposition à
l'ordonnance de condamnation précitée.
K.
Dans le courant du mois de juillet 2006, le juge
instructeur de céans a souhaité reprendre l'instruction du recours GE.2004.0128
et en a informé les parties, qui ont porté à sa connaissance la procédure
pénale en cours. Avec leur accord, il a à nouveau été convenu, par avis du 3
août 2006, de suspendre l'instruction de la cause, qui devait être reprise à la
requête de la partie la plus diligente.
L.
En raison de l'opposition d'X.________ et du Ministère
public à l'ordonnance de condamnation, un jugement a été rendu par le Tribunal
de police de l'arrondissement de La Broye et du Nord vaudois le 14 novembre
2006. Il en ressort notamment qu'X.________ est libéré de l'accusation d'abus
de confiance qualifié et qu'il est condamné pour recel à une peine de quinze
jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans. Ce jugement mentionne
encore ce qui suit:
"(…) Le
tribunal,
considérant que les
accusés (…), X.________ et (…) pourraient avoir commis une infraction de recel
(art. 160 CP), alternativement à celle d'abus de confiance qualifié dans la
mesure où ils savaient ou devaient présumer de l'origine illicite de l'argent
que le sergent (…) mettait à leur disposition pour payer leurs cafés lors des
pauses, le tribunal décide d'aggraver l'accusation en fait et en droit dans le
sens qui précède. (…)"
X.________ a interjeté recours
contre ce jugement auprès de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal
en date du 4 décembre 2006.
M.
Par décision du 27 novembre 2006, communiquée à
l'intéressé en mains propres lors d'une entrevue le même jour en fin de
journée, la municipalité a licencié avec effet immédiat X.________ aux motifs
que l'aggravation de la condamnation opérée par le juge d'instruction avait
définitivement rompu la confiance qu'elle portait à ce dernier.
Par mémoire motivé du 18 décembre
2006, X.________ a recouru contre cette décision auprès de la cour de céans
(alors Tribunal administratif) concluant, avec dépens, principalement à son
annulation et subsidiairement à son annulation et renvoi à l'autorité
disciplinaire (le recours a été enregistré sous référence GE.2006.0218).
Par avis du 23 février 2007, le
juge instructeur de céans a informé les parties que l'instruction du recours
formé à l'encontre de la décision rendue par la municipalité le 27 novembre
2007 serait jointe à celle portant sur le recours formé par X.________ contre
la décision de la municipalité du 2 septembre 2004. En outre, par ce même avis,
l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur le sort de la
procédure pénale en cours.
Après interpellation du juge
instructeur de céans, les parties ont indiqué au tribunal que le recours d'X.________
auprès de la Cour de cassation pénal du Tribunal cantonal avait été rejeté en
audience publique du 18 juin 2007. Sur ce, le juge instructeur a invité les
parties à produire l'arrêt en question.
Il ressort de cet arrêt que le
recours a été partiellement admis, mais uniquement en raison des modifications
législatives intervenues en matière de droit pénal et entrées en vigueur au 1
er
janvier 2007. Sur le fond, la condamnation du recourant pour recel a été
maintenue. Sa peine a en revanche été modifiée en ce sens qu'il a été condamné
à une peine de quinze jours-amende, le montant du jour-amende étant fixé à 80
fr., que l'exécution de dite peine a été suspendue et qu'un délai d'épreuve de
deux ans lui a été fixé. Cet arrêt a été confirmé le 4 mars 2008 par le
Tribunal fédéral.
N.
Par avis du 7 août 2008, le juge instructeur de
céans a indiqué aux parties que l'instruction de la cause était reprise et leur
a imparti un délai pour requérir d'éventuelles mesures d'instruction
complémentaires. L'autorité intimée ne s'étant pas encore formellement
déterminée sur le recours interjeté contre la décision par elle rendue le 27
novembre 2006, un délai pour ce faire lui a également été imparti.
Par lettre du 1
er
septembre 2008, le recourant a renoncé à requérir des mesures d'instruction
complémentaires.
L'autorité intimée a déposé ses
déterminations sur le recours enregistré sous référence GE.2006.0218 le 31
octobre 2008. Elle y conclut au rejet.
Les parties ont été informées de la
composition de la cour qui a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties, ainsi
que les pièces produites, seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) La loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA ; RSV 173.36) a été abrogée par l’art. 118 al. 1 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (ci-après :
LPA-VD ; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009, et
applicable aux procédures pendantes devant l’autorité de céans (art. 1 et 92
LPA-VD) dès son entrée en vigueur (art. 117 al. 1 in fine LPA-VD).
b) Aux termes de l'art. 92 al. 1
LPA-VD, le Tribunal cantonal, soit la Cour de droit administratif et public
(CDAP) (art. 27 du Règlement organique du Tribunal cantonal [ROTC; RSV
173.31.1]) connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
c) D'après l'art. 31 al. 1 aLJPA,
le recours s'exerçait par écrit dans les 20 jours dès la communication de
la décision attaquée. Les présents recours ont donc été déposés en temps utile.
Ils satisfont également aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et
3 aLJPA (actuellement art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD, et 16 al. 3 LPA-VD); ils sont donc recevables. Par
ailleurs, le recourant, en tant que destinataire des décisions attaquées, a
manifestement la qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 aLJPA,
actuellement art. 75 al. 1 litt. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La Cour de droit administratif et public
n'exerce qu'un contrôle en légalité des décisions attaquées, c'est-à-dire
examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou
réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir
d'appréciation (art. 98 al. 1 litt. a LPA-VD). Conformément à la jurisprudence,
il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des
compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de
traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2).
3.
Le recourant conteste deux décisions prises à
son encontre par l'autorité intimée, soit celle du 2 septembre 2004 le
maintenant à sa fonction de garde parc, en classe salariale 3, et celle du 27
novembre 2006 le licenciant avec effet immédiat du poste précité. Compte tenu du
caractère plus grave de cette seconde décision, les effets de la décision du 2
septembre 2004 se retrouvent anéantis, de sorte que, désormais, seul le recours
portant sur la décision du 27 novembre 2006 doit être encore traité.
A l'appui de son recours contre la
décision du 27 novembre 2006, le recourant allègue que celle-ci doit être
annulée car elle est entachée d'arbitraire dans son raisonnement et dans son résultat,
en ce que la sanction disciplinaire prise à son encontre est plus forte alors
que la sanction pénale finale est plus faible que celle initialement prononcée et
en ce que le licenciement est une sanction aux conséquences importantes sur la
situation du recourant. Il prétend également que son droit d'être entendu a été
violé par l'autorité intimée car il n'a pas pu s'exprimer, ni être assisté de
son conseil, lors de la séance du 27 novembre 2006 à l'issue de laquelle on a
prononcé son licenciement. Il prétend encore que la décision litigieuse viole
le principe de la proportionnalité si on considère que, à la suite de sa
condamnation par le juge d'instruction, il a seulement été suspendu, alors
qu'il a été licencié postérieurement au jugement rendu par le tribunal de
police qui a cependant minoré sa peine.
4.
La Constitution fédérale garantit l'autonomie
communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1
er
Cst). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le
droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais maintient en tout ou en
partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable
liberté de décision (cf. ATF 129 I 313, consid. 5.2 et la jurisprudence citée).
Le principe de l'autonomie des
communes vaudoises découle de l'art. 139 Cst-VD, dont les lettres b
et e prévoient que les communes disposent de l'autonomie pour leur administration
et en matière d'ordre public. Par ailleurs, il découle de l'art. 2 de la loi
vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC; RSV 175.11) que
l'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités
communales. Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de
définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération
(art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de
nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement
et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune
est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail
qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité
dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son
administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et
de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement.
L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels
régissant le droit administratif, tel que la légalité, la bonne foi, l'égalité
de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib
209; Arrêt du Tribunal administratif [TA] GE.2008.0092 et réf. citée).
5.
Les fonctionnaires de la Commune
d'Yverdon-les-Bains, comme l'était le recourant depuis le 1
er
janvier 1994, date de sa nomination définitive, sont soumis au statut du
personnel et à son règlement d'application (art. 1
er
du statut). La
décision litigieuse ayant été rendue le 27 novembre 2006, il convient
d'appliquer à la présente espèce le règlement en vigueur à ce moment-là, soit
celui du 1
er
janvier 2001.
Le statut prévoit notamment ce qui
suit:
"(…) ARTICLE
13: Renvoi pour justes motifs
1
La Municipalité peut en tout temps prononcer le renvoi pour justes
motifs. Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus
les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui
font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut pas être exigée.
2
Lorsque les impératifs de fonctionnement de l’administration
communale l’exigent, la Municipalité peut, par mesure préventive et jusqu’à la
clôture de la procédure de licenciement, ordonner à un fonctionnaire de
suspendre immédiatement son activité; si les faits incriminés le justifient,
cette mesure pourra s’assortir d’une interruption du traitement.
3
Le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu’après que le
fonctionnaire a été entendu. A moins que les faits ne justifient la cessation
immédiate des rapports de service, le renvoi doit être précédé d’un
avertissement écrit. La décision est communiquée par écrit avec indication des
motifs.
4
Si la nature des motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, au
lieu de la cessation des fonctions, le déplacement du fonctionnaire dans une
autre place vacante en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors
celui de la nouvelle fonction.
5
En cas de renvoi pour de justes motifs qui ne tiennent pas à des
faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, celui-ci obtient les mêmes
prestations que celles prévues à l’article 60, alinéa 2, du présent statut. En
pareil cas, la Municipalité peut aussi accepter la démission de l’intéressé au
lieu de le renvoyer pour justes motifs, tout en le laissant au bénéfice de ces
prestations.
6
Le dommage résultant d’un renvoi injustifié peut faire l’objet d’une
action pécuniaire. (…)
ARTICLE 17 :
exercice de la fonction
1
Les fonctionnaires doivent exercer leurs fonctions personnellement,
avec diligence, conscience et fidélité.
2
Sauf disposition contraire de l’acte de nomination, et dans les
limites des prescriptions sur la durée de travail, ils doivent y consacrer tout
leur temps.
3
Dans chaque service, le personnel doit se suppléer en cas
d’absence, d'empêchement ou de travail exceptionnel, afin d'assurer la
liquidation régulière du travail.(…)
Chapitre
VI
Mesures
disciplinaires
ARTICLE 62 :
principe
Le fonctionnaire
qui enfreint ses devoirs généraux ou particuliers, soit intentionnellement,
soit par négligence ou imprudence est passible d’une peine disciplinaire sans
préjudice des sanctions pénales ou civiles qui peuvent être prononcées contre
lui.
Si une action est
ouverte en raison des mêmes faits, la procédure disciplinaire est suspendue jusqu’à
la clôture de la poursuite pénale, à moins que l’intérêt de l’administration ne
s’oppose au maintien du fonctionnaire dans ses fonctions.
Que l’action
pénale ou civile se termine par un non-lieu, une condamnation, un acquittement
ou un déboutement, l’autorité disciplinaire n’en conserve pas moins le pouvoir
de prononcer une peine.
ARTICLE 63 : peines
disciplinaires
Les peines
disciplinaires suivantes peuvent seules être prononcées
1. Le blâme
écrit;
2. La suspension pour
deux semaines au maximum, avec privation totale ou partielle du traitement;
3. La réduction
du traitement jusqu’au minimum prévu pour la fonction;
4. Le déplacement
dans une autre fonction, avec ou sans réduction de traitement;
5. La mise au
provisoire, avec ou sans déplacement ou réduction de traitement;
6. Le renvoi.
Ces peines ne
peuvent être cumulées. Chaque sanction peut toutefois être accompagnée d’un
avertissement ou d’une menace de renvoi.
La mise au
provisoire ne fait pas cesser l’affiliation du fonctionnaire à la Caisse
intercommunale de pensions.
ARTICLE 64 :
autorité disciplinaire
Le pouvoir de
prononcer des peines disciplinaires appartient à l’autorité de nomination.
ARTICLE 65:
fixation de la peine
L’autorité
disciplinaire fixe la sanction en tenant compte à la fois de la faute et des
conséquences qu’elle a eues ou aurait pu avoir sur la bonne marche de
l’administration, ainsi que des antécédents du fonctionnaire.
La mise au
provisoire et le renvoi ne peuvent être prononcés qu’en cas de faute grave ou
d’infractions répétées aux obligations du fonctionnaire.
ARTICLE 66:
procédure
Les peines
disciplinaires ne peuvent être prononcées qu’après enquête ordonnée par
l’autorité disciplinaire, d’office ou à la demande d’une autorité subordonnée.
L’autorité
disciplinaire peut procéder elle-même à l’enquête ou en charger une autre
autorité.
Une fois
l’enquête terminée, le fonctionnaire est informé par écrit des charges retenues
contre lui. Il peut prendre connaissance des pièces à charge. Il doit être
entendu et peut demander un complément d’enquête.
Le fonctionnaire
peut se faire assister d’un mandataire professionnel ou d’un représentant
d’associations du personnel.
Le prononcé
disciplinaire est notifié par écrit, avec indication des motifs.
ARTICLE 67:
révision
Lorsqu’un
prononcé disciplinaire a été rendu sur la base de faits établis par un jugement
pénal et que ce jugement est ensuite révisé, le fonctionnaire peut, dans les
dix jours dès le nouveau jugement pénal, demander la révision du prononcé
disciplinaire.
Si la sanction
disciplinaire est reconnue injustifiée, le fonctionnaire a droit à la
réparation du préjudice matériel et moral qu’il a subi.
ARTICLE 68 : prescription
La poursuite
disciplinaire se prescrit par trois mois dès le jour où les faits punissables
ont été portés à la connaissance de la Municipalité et en tout cas par cinq ans
dès le jour où ils ont été commis.
Toutefois, pour
les actes qui tombent sous le coup du Code pénal, la poursuite disciplinaire ne
peut en aucun cas se prescrire dans les délais plus courts que ceux prévus pour
l’action pénale.
ARTICLE 69 :
radiation
Les peines
disciplinaires inscrites au dossier des fonctionnaires sont radiées après dix
ans.(…)"
En l'espèce, les parties
s'accordent à dire que le recourant a fait l'objet d'une procédure
disciplinaire et non d'une procédure de licenciement pour justes motifs, de
sorte que le recours sera examiné uniquement sous cet angle là.
6.
Le recourant conclut à l'annulation de la
décision attaquée au motif que son droit d'être entendu aurait été violé par
l'autorité intimée. De part la nature formelle de ce droit, ce motif doit être
examiné en premier lieu.
a) Le droit d'être entendu, tel que
garanti par l'art. 29 al. 2 Cst, comprend notamment le droit pour l'intéressé
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 5.3; ATF 129 II 497 consid. 2.2; ATF127
III 576 consid. 2c). Le droit d'être entendu est un droit de nature formelle
dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait
lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49
consid. 3a; ATF 118 Ia 104 consid. 3c). En d'autres termes, peu importe que,
dans le cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la
décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire
l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; ATF 122 II 469 et les réf.
citées). La jurisprudence admet certes que le vice de procédure peut être
réparé, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le
recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours
jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions qui
auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement
entendu la partie (ATF 126 I 72 consid. 2; ATF 124 II 138 consid. 2d et réf.
citées). La réparation en deuxième instance doit toutefois demeurer
l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être
pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré y a intérêt,
par économie de procédure (ATF 126 V 132 op. cit., consid. 2b).
b) En l'espèce, le recourant
reproche à l'autorité intimée de l'avoir convoqué dans l'urgence au soir du 27
novembre 2006 pour lui annoncer son licenciement, sans lui laisser l'opportunité,
lors de cette séance, de s'exprimer sur son sort, ni d'être assisté de son
conseil. L'autorité intimée considère en revanche avoir agi à bon droit, le
recourant ayant pu s'exprimer à loisir lors de la procédure pénale qui s'est
déroulée en parallèle de la procédure disciplinaire.
S'il ne fait pas de doute que
l'autorité intimée est loin d'avoir procédé selon une procédure exempte de tous
reproches, on ne peut toutefois pas affirmer que le droit d'être entendu du
recourant a été violé dans le cas présent. En effet, la procédure disciplinaire
dont le recourant a fait l'objet a eu pour particularité de découler d'une
dénonciation pénale de l'autorité intimée à l'encontre d'employés communaux,
dont le recourant. A la suite de cette plainte pénale, une enquête a été menée,
dans le cadre de laquelle le recourant a été entendu à plusieurs reprises et durant
laquelle il a pu s'exprimer sur les faits qui lui étaient reprochés. Il a
ensuite recouru contre l'ordonnance de condamnation du 11 mai 2006, ce qui
lui a à nouveau donné l'occasion de s'exprimer sur les faits litigieux lors
d'une audience publique. Ainsi, si l'on peut dire, tout avait déjà été dit par
le recourant, de sorte que son droit d'être entendu n'a pas été violé par
l'autorité intimée au soir du 27 novembre 2006 lorsqu'elle lui a communiqué sa
sanction disciplinaire, soit le licenciement.
Infondé, le moyen du recourant doit
donc être rejeté.
7.
Le recourant reproche encore à l'autorité
intimée d'avoir pris une décision arbitraire et non proportionnée.
a) Une décision est arbitraire
lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement
une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une
manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 132 III 209
consid. 2.1). A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une
décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable;
encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre,
il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution – en particulier une
autre interprétation de la loi – que celle de l'autorité intimée paraît
concevable, voire préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1; ATF 131 I 217 consid.
2.1; ATF 129 I 8 consid. 2.1; ATF 2P.46/2006 précité, consid. 4.3).
Le principe de la proportionnalité
a, quant à lui, pour fonction principale de canaliser l'usage de la liberté
d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses
mesures, sa liberté est restreinte et la sélection orientée par l'exigence
d'une adéquation à l'intérêt public poursuivi. Le principe de la
proportionnalité se décompose en trois règles:
- la règle d'aptitude: le moyen
choisi doit être propre à atteindre le but visé; s'il n'y est pas approprié,
c'est, le plus souvent, qu'il vise un autre but que celui qui est affiché.
- la règle de la nécessité exige
qu'entre plusieurs moyens soit choisi celui qui, tout en atteignant le but
visé, porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés.
- la règle de la proportionnalité
au sens étroit met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la
situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt
public. Il ne s'agit pas ici d'évaluer l'intérêt public poursuivi lui-même,
mais de déterminer quelle importance la mesure prend dans sa réalisation. Cette
troisième règle limite surtout le choix des sanctions administratives et des
moyens administratifs de coercition (Moor, Droit administratif, vol. 1: Les
fondements généraux, Berne 1994, n. 5.2, pp. 416-424).
b) En l'espèce, le recourant voit
de l'arbitraire tant dans le raisonnement qu'a tenu l'autorité intimée pour
justifier la décision litigieuse que dans le résultat de celle-ci, griefs identiques
à ceux soulevés à l'appui de la violation du principe de la proportionnalité.
On ne peut nier au recourant qu'à
première vue, le raisonnement de l'autorité intimée peut paraître obscure,
surtout si on ne s'attache qu'à la lettre des motifs invoqués à l'appui du
licenciement. En effet, le jugement rendu par le Tribunal de police de La Broye
et du Nord vaudois le 14 novembre 2006 a condamné le recourant pour recel,
alors qu'il avait été condamné pour abus de confiance qualifié dans
l'ordonnance de condamnation, ce qui allège la gravité de l'infraction.
Cependant, il ressort du jugement, dans un passage cité plus haut, que le
tribunal a bel et bien aggravé l'infraction (cf. litt. L ci-dessus). C'est
ainsi à la lumière de ce passage du jugement que les motifs invoqués par
l'autorité intimée doivent être compris. Sur cette base, son raisonnement ne
paraît dès lors pas arbitraire. En outre, sans compter le motif de
l'aggravation de la condamnation, l'autorité intimée a invoqué que le lien de
confiance était rompu avec son employé. Ce motif ne peut également pas être
considéré comme arbitraire, surtout si l'on considère que, contrairement à
l'ordonnance de condamnation, le jugement rendu après l'a été lors de débats
publics, ce qui est nettement moins favorable à l'autorité intimée, l'affaire
perdant ainsi son caractère discret.
Par ailleurs, cette décision n'a
pas violé le principe de la proportionnalité. Une rupture du lien de confiance
entre un employeur et son employé, surtout lorsqu'il est la conséquence d'un
litige pénal les opposant, ne peut, selon toute vraisemblance que conduire à un
licenciement. Certes, cette sanction est la plus sévère dans la liste des
sanctions offertes par le règlement communal. Mais, dans le cas d'espèce, choisir
cette mesure respecte les trois règles du principe de la proportionnalité
énoncées ci-dessus. On ne voit pas comment l'autorité intimée aurait pu opter
pour une autre mesure disciplinaire qui impliquait forcément le maintient d'une
relation de travail entre les parties, relation impossible à maintenir sans un
lien de confiance.
En outre, on ne peut nier que la
fonction exercée par le recourant impliquait un comportement exemplaire. Il
représentait l'autorité et exerçait la force publique. Ainsi, l'autorité
intimée ne pouvait décemment pas le maintenir à son poste, ni même le
transférer dans un autre service, mesure moins incisive, alors qu'il avait commis
des actes pénalement répréhensibles dans l'exercice d'une fonction dont
l'essence même est de réprimer de tels actes.
Le licenciement était donc, dans le
cas présent, compte tenu du poste occupé par le recourant et des infractions
pénales commises, le seul moyen pour atteindre le but visé, en préservant les
intérêts de l'autorité intimée qui, dans ce cas, devaient primer ceux du
recourant.
Ainsi, les griefs du recourant doivent
à nouveau être rejetés et avec lui l'entier de son recours.
8.
En conclusion, les recours doivent être rejetés
et les décisions confirmées.
Suivant la pratique de la cour de
céans en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé
d'émolument. L'autorité intimée, qui obtient gain de cause et qui a procédé avec
un mandataire, a droit à des dépens, fixés à 1'000 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions rendues par la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains les 2 septembre 2004 et 27 novembre 2006 sont
confirmées.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
X.________ est le débiteur de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains de la somme de 1'000 (mille) fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 17 juin 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.