vd_omni · FI.2023.0040 · 2023-09-12 · fr

A________/Commission de recours en matière fiscale, CONFRERIE DES EAUX DU VILLAGE | Taxe de consommation d'eau potable 2022 fixée sur la base du nombre d'équivalents-habitants du bâtiment. Ce mode de calcul forfaitaire n'est pas conforme à la loi cantonale sur la distribution de l'eau qui, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er août 2016, au terme d'une période transitoire de trois ans, prévoit une taxe fixée selon la consommation d'eau effective, au m3 ou au l/min. La taxe calculée de manière forfaitaire doit donc être annulée. Un nouveau calcul de la taxe sur une base effective est de fait possible si le recourant est équipé d'un compteur - ce qui est probable -, mais n'entre pas en ligne de compte du moment que le tarif de la consommation effective est entré en vigueur seulement avec effet au 1er janvier 2023. La taxe litigieuse doit donc être purement et simplement annulée. Cela ne remet pas en cause la perception de la taxe 2022 auprès des contribuables qui ne l'ont pas contestée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.09.2023 FI.2023.0040

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 septembre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
Mme Mihaela Amoos Piguet, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Commission de recours en matière
fiscale
de et à Château-d’Oex,
Autorité concernée
CONFRERIE DES EAUX DU VILLAGE DE CHÂTEAU-D’OEX,
à Château-d’Oex
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours
en matière fiscale de Château-d’Oex du 18 mars 2023 (taxe consommation d'eau
potable 2022)
Vu les faits suivants:
A.
a) Sur le territoire de la commune de Château-d’Oex, la distribution de
l’eau a été confiée par la commune à trois confréries (Château-d’Oex, l’Etivaz
et Devant de l’Etivaz).
b) Est en cause en l’occurrence le réseau de la
Confrérie des Eaux du Village de Château d’Oex (ci-après : la
Confrérie ou l’autorité concernée). La commune de Château-d’Oex lui a
délivré une concession pour l’alimentation d’eau du secteur de Château-d’Oex en
date du 6 décembre 1990 (cette décision du Conseil communal a été approuvée par
le Conseil d’Etat dans sa séance du 14 décembre 1990). Selon l’art. 19 de cette
concession, l’eau est en principe fournie au compteur, la Confrérie pouvant
toutefois adopter un autre système de fourniture. Les art. 25 à 30 de la
concession comportent diverses dispositions relatives à la pose et la gestion
des compteurs. Le document précité comprend deux annexes, censées faire partie
intégrante de la concession. L’annexe I est un tableau de taxation pour le
droit d’entrée au réseau d’alimentation en eau potable du secteur de
Château-d’Oex ; il se base sur un barème en fonction du nombre des
équivalents-habitants (EHA) des bâtiments raccordés. L’annexe II comporte la
valeur du droit d’entrée calculée en fonction des données de l’annexe I ;
on y trouve en francs les montants dus en fonction du nombre
d’équivalents-habitants. Enfin, le dossier comporte, dans un document séparé
(pièce 4 produite par la Confrérie), le tableau des critères choisis pour
l’abonnement d’eau adopté par la Municipalité le 2 novembre 1995 (le
montant dû par EHA n’est toutefois pas fixé dans ce document); la consommation
d’eau annuelle est ainsi taxée également sur la base du critère des
équivalents-habitants, soit sous une forme forfaitaire.
B.
a) L’art. 14 de la loi vaudoise du 30 novembre 1964 sur la distribution
de l’eau (LDE ; BLV 721.31), dans sa teneur actuelle, qui résulte d’une
révision du 5 mars 2013 entrée en vigueur le 1
er
août 2013,
dispose ce qui suit :
1
Pour la livraison de
l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire
conformément à l'article 4 de la loi sur les impôts communaux (LICom) :
a. une taxe unique fixée au moment
du raccordement direct ou indirect au réseau principal;
b. une taxe de consommation d'eau
au mètre cube ou au litre/minute ;
c. une taxe d'abonnement annuelle
;
d. une taxe de location pour les
appareils de mesure.
2
Le règlement
communal, respectivement la concession, définit les modalités de calcul des
taxes ainsi que le cercle des contribuables qui y sont assujettis.
2bis
La compétence
tarifaire de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur,
dans le cadre fixé par le règlement, respectivement la concession, qui définit
dans ce cas le montant maximal des taxes en plus de ce qui est prévu à
l'alinéa 2.
3
…
4
Les installations principales doivent
s'autofinancer.
5
Les taxes sont
calculées de manière que, après déduction de subventions éventuelles, les
recettes permettent de couvrir les dépenses, notamment celles d'exploitation,
d'entretien, du service des intérêts et de l'amortissement du capital investi
ainsi que celles de la création et de l'alimentation d'un fonds de
renouvellement, de recherche et d'investissement.
L’art. 14 LDE, dans sa teneur antérieure en
vigueur jusqu’au 31 juillet 2013, prévoyait déjà, pour la livraison de l’eau,
le prélèvement d’un prix de vente au m
3
ou au l/min comprenant, le
cas échéant, une finance annuelle et uniforme d’abonnement ; le règlement
communal pouvait déléguer l’adoption du tarif applicable à la vente de l’eau et
au prix de location  des appareils de mesure.
b) Intitulé "Dispositions transitoires de la
loi du 05.03.2013", l’art. 21a al. 1 LDE précise que les règlements
communaux, ainsi que les concessions, doivent être adaptés aux exigences de la
présente loi dans un délai de 3 ans dès son entrée en vigueur (al. 1) ; ce
délai est donc venu à échéance le 1
er
août 2016.
C.
Selon les allégations de la Confrérie, les organes de celle-ci se sont
employés dès 2015 aux travaux de modification de la concession alors en
vigueur, lesquels se sont révélés compliqués. Outre la révision des textes, il
était nécessaire également d’installer des compteurs auprès des propriétaires
raccordés. A cet effet, la Confrérie s’est assuré le concours de l’entreprise B.________,
notamment pour l’installation des compteurs; celle-ci était chargée plus
généralement de la surveillance du réseau de distribution (A.________, au
demeurant, a œuvré pour cette entreprise jusqu’au début 2019).
La concession, modifiée dans le cadre de ce
processus de révision, a été adoptée par le Conseil communal de Château-d’Oex
le 23 juin 2022 et approuvée par la Cheffe du Département de l’économie, de
l’innovation, de l’emploi et du patrimoine le 29 juillet 2022. Entre-temps, les
travaux d’installation des compteurs se sont poursuivis, de sorte que la
nouvelle concession a pu entrer en vigueur au 1
er
janvier 2023. Le
nouveau texte prévoit, à son art. 25, que l’eau est fournie au compteur (al.
1), sous réserve de cas spéciaux (al. 2). Selon l’al. 4 de cette disposition,
l’eau est toutefois fournie au forfait pendant la période transitoire
d’installation des compteurs, selon le système en vigueur au moment de l’octroi
de la présente concession/règlement.
D.
a) En date du 30 juin 2022,  la Confrérie a notifié à C.________ et A.________
une facture pour la consommation d’eau de 2022 ascendant à 615 Fr., TVA
comprise ; cette taxe a été fixée sur la base forfaitaire usuelle (soit
celle des équivalents-habitants).
b) A.________ a recouru contre cette décision en
date du 20 juillet 2022. Le recours a été rejeté par décision de la Commission
de recours en matière fiscale de la Commune de Château-d’Oex (ci-après: la
Commission de recours ou l'autorité intimée) du 14 septembre 2022. Agissant par
acte du 10 octobre 2022, soit en temps utile, A.________ a recouru auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP) contre cette décision (cause FI.2022.0135).
c) Par décision du 5 décembre 2022, la Commission de
recours a toutefois rapporté son prononcé, de sorte que la cause FI.2022.0135 a
été rayée du rôle du tribunal.
d) Après avoir entendu A.________, la Commission de
recours a rendu une nouvelle décision, le 18 mars 2023, par laquelle elle a
derechef rejeté le recours du prénommé.
Contre cette dernière décision, A.________ s’est
pourvu à nouveau auprès de la CDAP, par acte du 8 avril 2023. Il demande que la
facture du 30 juin 2022 soit annulée et qu'une nouvelle facture soit établie
sur la base de la consommation d'eau effective. Il fait valoir que la décision
attaquée, ainsi que la taxe qui lui est demandée, sont contraires aux
dispositions de la LDE, ce d’autant que la Commune de Château-d’Oex a disposé,
depuis le 1
er
août 2013, du temps nécessaire pour adapter sa
réglementation.
Les autorités intimée et concernée se sont
déterminées sur le recours, en concluant toutes deux à son rejet et à
l’application de la concession/règlement, dans sa version de 1990, antérieure à
celle entrée en vigueur le 1
er
janvier 2023.
Considérant en droit:
1.
Le recours formé par acte daté du 8 avril 2023, certes remis à la poste
le 13 avril suivant, a été formé en temps utile par le contribuable ;
il est dès lors recevable. Il convient ainsi d’entrer en matière sur le fond.
2.
a) Comme on l’a vu, l’art. 14 LDE prévoit, à son al. 1, que la commune,
respectivement le distributeur peut exiger du propriétaire pour la livraison de
l’eau une taxe de consommation d’eau au m
3
ou au l/min. Selon l’art.
21a LDE, les communes disposaient d’un délai de trois ans dès l’entrée en
vigueur de cette nouvelle disposition (nouvelle à tout le moins dans sa
formulation) pour adapter leur réglementation ; ce délai venait à échéance
le 1
er
août 2016.
b) Autrement dit, l’art. 21a LDE donnait aux
communes un mandat législatif portant sur la réglementation de la distribution
de l’eau et notamment des contributions perçues en contrepartie de la
fourniture de l’eau. Il est constant que la commune de Château-d’Oex a tardé à
adapter la réglementation existante, les nouvelles dispositions étant entrées
en vigueur le 1
er
janvier 2023 seulement.
c) Dès l’échéance du délai fixé par l’art. 21a LDE,
le régime appliqué par l'autorité concernée, soit un prélèvement de type
forfaitaire basé sur les équivalents-habitants, n’était pas ou plus conforme à
l’art. 14 al. 1 LDE. Non conforme au droit cantonal supérieur sur ce point, la
réglementation communale (en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022) viole ainsi le
principe de la hiérarchie des normes.
d) La question est dès lors de savoir si l'autorité
concernée peut percevoir, pour l’année de consommation 2022, une taxe fondée
sur les équivalents-habitants, contraire à l’art. 14 al. 1 LDE. La réponse est
clairement négative ; il en découle que la taxe facturée le 30 juin 2022
doit en principe être annulée.
Dans son pourvoi, le recourant demande qu’une
nouvelle facture soit établie et calculée sur la base de sa consommation d’eau
effective. Cette solution paraît toutefois difficile à mettre en œuvre. Il est
certes probable – même si le Tribunal n'en a pas la certitude – que le
recourant soit équipé d’un compteur, ce qui permettrait une taxation fondée sur
le volume d’eau consommé. Toutefois, l'autorité concernée n’a pas adopté de
tarif applicable à la période de consommation 2022 et on ne voit pas qu’il soit
possible d’appliquer en lieu et place le tarif entré en vigueur le 1
er
janvier 2023, soit postérieurement. Dans ces conditions, la taxe perçue par
décision du 30 juin 2022 doit être purement et simplement annulée.
A toutes fins utiles, on relève que l'issue de la
présente procédure ne remet pas en cause la perception de la taxe 2022 auprès
des contribuables qui n'ont pas contesté la décision fixant le montant de la
taxe (cf. ATF 143 II 37 consid. 6.3.1 p. 48 [avec référence à Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, p. 170], où
le Tribunal fédéral a retenu qu'il n'y a pas paiement de l'indû [ni
enrichissement illégitime de la collectivité], lorsque le versement de
l'administré repose sur une décision entrée en force, même si celle-ci s'avère
par la suite matériellement viciée; voir aussi arrêt du Tribunal administratif FI
1998.0093 du 24 juillet 2001 consid. 3d et 4).
e) Par surabondance, on peut se demander si l'ancien
système, encore applicable en l'espèce, est conforme au principe de la
légalité, en tant que le "tableau des critères choisis pour l'abonnement
d'eau" a été établi par la Municipalité. La Cour de céans a eu l'occasion
de se prononcer sur la question du caractère suffisant de la base légale sous
l’empire de l’ancien droit ; on peut notamment citer l’arrêt de la CDAP du
2 octobre 2015 (FI.2015.0065 consid. 5, concernant la commune de Bex) :
« c) Les taxes annuelles d'abonnement ont pour fonction
de financer l’exploitation et l’entretien du réseau. Elles peuvent également
servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer des réserves et
des provisions pour d’importantes réparations et pour des rénovations (cf.
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière en particulier
dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 224). La fourniture de l'eau
faisant partie des devoirs d'intérêt public de la commune, celle-ci doit
veiller à disposer des moyens financiers lui permettant d’exécuter des
réparations importantes et les rénovations nécessaires, voire certains
agrandissements. La finance annuelle d’alimentation en eau peut être considérée
comme un émolument perçu en contrepartie de l’autorisation de se raccorder au
réseau. Conçue généralement par les règlements communaux comme un montant
forfaitaire, elle est le plus souvent complétée par une somme proportionnelle
au nombre de mètres cubes consommé par année (Buffat, op. cit., p. 224).
La taxe annuelle d’utilisation est une contribution causale,
par quoi l’on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation
spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la
collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2
p. 133). Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de
l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation
fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global
des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble
des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138
II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 131 I 313 consid.
3.3 p. 318; arrêt FI.2012.0098, précité, consid. 2e).
d) Le Règlement communal pour le service de distribution
d'eau, adopté par la Municipalité de Bex dans sa séance du 8 septembre 1970 et
approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 21 mai 1971 (ci-après: RDE),
renvoie au tarif du prix de vente de l'eau et de la location des appareils de
mesure (ci-après: le tarif) annexé au règlement (cf. art. 43 RDE). Ledit tarif
prévoit la perception d'une taxe d'abonnement annuelle, calculée à partir de
l'assurance incendie indexée et selon le barème suivant: 0,55 ‰ jusqu'à un
million; 0,30 ‰ pour les sommes en dessus du premier million (let. B du tarif).
En sus de la taxe d'abonnement, est perçue une taxe au m3 de l'eau consommée et
passant par le compteur. Le prix au m3 est fixé à 0,80 fr. Le tarif réserve les
abonnements à forfait ou à la jauge, ainsi que les cas spéciaux et conventions,
selon entente avec la Municipalité (let. C du tarif).
La fixation, dans le tarif adopté par la Municipalité, du
prix de vente de l'eau, sans qu'un montant maximal ne soit prévu dans la
réglementation communale, pose problème sous l'angle du principe de la
légalité. L'art. 14 al. 2bis LDE précise en effet que la compétence tarifaire
de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le
cadre fixé par le règlement, respectivement la concession, qui définit dans ce
cas le montant maximal des taxes en plus de ce qui est prévu à l'alinéa 2. En
l'occurrence, l'art. 43 RDE renvoie, s'agissant du prix de vente de l'eau et de
la location des appareils de mesure, au tarif annexé au RDE, qui ne semble pas
avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Le RDE ne contient pas une délégation
formelle en faveur de la Municipalité pour établir le tarif. Dans un arrêt
récent, le Tribunal cantonal a néanmoins relevé que l'ancien art. 14 al. 2 LDE,
en vigueur jusqu'au 31 juillet 2013, octroyait à la municipalité la compétence
de fixer elle-même le prix de vente de l'eau et le prix de location des
appareils de mesure, avec une certaine autonomie (arrêt FI.2014.0119 du 10
juillet 2015 consid. 3). D'après l'art. 2 des dispositions transitoires de la
LDE, les règlements communaux doivent être adaptés aux nouvelles exigences de
la LDE dans un délai de trois ans à compter du 1er août 2013. Il appartiendra également
à la commune, d'ici au 31 juillet 2016, de faire approuver son tarif par le
département compétent du Conseil d'Etat, conformément aux exigences de l'art. 5
al. 1 LDE. Dans l'intervalle, la perception de la taxe relative à la
consommation d'eau repose sur une base légale suffisante (cf. également arrêt
FI.2014.0119 précité, consid. 3). »
Il convient cependant d’ajouter que le Tribunal
fédéral, saisi d’un recours dans l’affaire FI.2014.0119 précitée, concernant la
commune de Blonay, a jugé «
qu'en matière de tarifs de distribution
d'eau potable, ni le principe de la couverture des frais, ni celui de
l'équivalence ne permet aux citoyens d'évaluer la légalité de la taxe et ainsi
de compenser le manque de base légale formelle. Une loi au sens formel doit
donc contenir les critères de calcul, dont la fixation ne peut être simplement
laissée à l'organe exécutif par délégation
» (ATF 143 I 220 consid.
6.2). Appliquée de manière rigoureuse, cette jurisprudence fédérale pourrait
conduire à la conclusion que le tarif adopté par la Municipalité et appliqué en
l’espèce ne reposait de toutes façons pas sur une base légale suffisante. On
laissera cependant cette question indécise, le recours devant de toutes manières
être admis pour le motif évoqué plus haut (
supra
consid. 2a-2d).
3.                Au vu de ce qui précède, le recours doit
être admis; la décision rendue le 18 mars 2023 par la Commission de recours en
matière fiscale de la Commune de Château-d’Oex est réformée en ce sens que la
facture du 30 juin 2022 adressée par la Confrérie des eaux du Village de
Château-d’Oex au recourant est annulée.
Vu le sort du recours, le présent arrêt sera rendu
sans frais (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au recourant
qui n'est pas assisté d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 18 mars 2023 par la Commission de recours en
matière fiscale de la Commune de Ch´eau-d’Oex est réformée en ce sens que la
facture du 30 juin 2022 adressée par la Confrérie des eaux du Village de
Château-d’Oex à A.________ est annulée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 septembre 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.