vd_omni · GE.2001.0077 · 2004-12-08 · fr

BAEHLER/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Droit d'être entendu pas respecté lorsque le fonctionnaire communal licencié n'a pas été averti, lors de l'entretien avec les représentants de l'autorité de nomination, que celle-ci envisageait le refus de sa nomination définitive et ne lui a pas donné la possibilité de consulter l'entier du dossier et de faire valoir ses arguments avant la décision de renvoi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2004 GE.2001.0077

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
8 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, Président, Mme Dina
Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs
recourant
X.________,
à Yverdon-Les-Bains,
représenté par Laurent
GILLIARD, à Yverdon-Les-Bains,
autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
représentée
par Baptiste RUSCONI, à Lausanne,
I
Objet
Recours X.________ contre décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 28 juin 2001 (refus de nomination définitive
en qualité de pompier permanent)
Vu les faits suivants
A.                Le 1er juillet 1999, X.________
est entré au service de la commune d'Yverdon-les-Bains en qualité de pompier
permanent. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains (la municipalité) l'avait nommé
à cette fonction, à titre provisoire, dans sa séance du 11 mars précédent. Le
21 décembre 2000, elle a décidé de surseoir à une nomination définitive en
raison de difficultés d'intégration de ce fonctionnaire communal et de
variations dans la qualité de ses prestations; le cas devait être réexaminé en
juillet 2001. Le 28 juin déjà, la municipalité a décidé de refuser la
nomination définitive et de résilier les rapports de service avec effet au 31
juillet 2001. Cette décision fut communiquée le même jour. L'autorité
constatait que les difficultés d'intégration et l'inconstance des prestations
avaient persisté. De plus, les démarches et initiatives professionnelles de
l'intéressé, manquant manifestement de transparence, avaient profondément
altéré les rapports de confiance indispensables au bon fonctionnement du corps
des pompiers.
Le dossier comporte les
procès-verbaux détaillés de deux réunions organisées par la responsable
municipale des ressources humaines. La première réunion, du 27 octobre 2000,
avait pour objet la "mise à plat des dysfonctionnement ressentis par les
membres permanents de service d'incendie et de secours". X.________ a
alors échangé des critiques nombreuses et sévères tant avec le commandant du
corps qu'avec l'autre pompier permanent; l'organisatrice tentait une médiation.
L'autre réunion, du mardi 26
juin 2001, était destinée au "bilan de la collaboration en vue de la
procédure de nomination définitive". X.________ avait demandé sans succès
d'être autorisé à y venir avec son avocat. Apparemment, la situation s'était
améliorée entre lui et son collègue. Au contraire, le commandant se disait
profondément insatisfait de sa collaboration tandis qu'il déniait, lui, toute
difficulté; leurs points de vue se révélaient absolument inconciliables. A
l'issue de la discussion, les participants furent invités à venir le lendemain
prendre connaissance du procès-verbal car un rapport devait être communiqué à
la Municipalité pour le jeudi 28 juin. Le rapport fut établi le mercredi 27;
l'auteur proposait de refuser la nomination définitive et de résilier les
rapports de service. La décision du 28 juin 2001, déjà mentionnée, correspond à
cette proposition.
B.               X.________ a saisi le
Tribunal administratif d'un recours dirigé contre cette décision. Il demande son
annulation et le renvoi du dossier à la municipalité afin que celle-ci procède
à sa nomination définitive. L'acte de recours ne contient aucune critique des
motifs retenus par l'autorité. Son auteur soutient seulement que celle-ci a
violé le droit d'être entendu et que le refus de la nomination définitive est
tardif au regard des dispositions communales applicables.
La municipalité conclut au
rejet du recours.
Dans un mémoire
complémentaire, le recourant a présenté divers arguments tendant à contredire
les motifs qui ont abouti au refus de sa nomination définitive. La municipalité
a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit
1.               Le Tribunal administratif est
compétent pour connaître du recours dirigé contre une décision administrative
communale (art. 4 al. 1 LJPA).
2.               Les rapports de service du
recourant avec la commune d'Yverdon-les-Bains sont régis par le statut du
personnel communal adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2000 (ci-après: le statut ou SP). Le statut
figure au dossier dans une version juxtaposée avec un "règlement
d'application" adopté, semble-t-il, par la Municipalité; la date de cet
acte-ci n'est pas précisée.
Les fonctionnaires communaux
doivent être nommés par la Municipalité, qui est donc seule compétente pour la
création des rapports de service (art. 5 SP). Cette autorité nomme d'abord à
titre provisoire; le cas échéant, une nomination définitive intervient ensuite,
après une période probatoire qui ne peut pas excéder deux ans (art. 7 SP).
Selon le règlement d'application, "les motifs d'un éventuel refus [de la
nomination définitive] font l'objet d'une communication lors de l'audition de
l'intéressé(e) par la Municipalité". La résiliation des rapports de service
d'une personne nommée à titre provisoire est régie par l'art. 16 SP: chaque
partie peut donner congé à l'autre moyennant un avertissement préalable d'un
mois pour la fin d'un mois.
3.               Le recourant soutient qu'un
congé donné sur la base de l'art. 16 SP est valable seulement s'il peut prendre
effet avant l'expiration de la période de deux ans indiquée à l'art. 7 SP.
Cette opinion n'est pas fondée car selon son texte, l'art. 16 SP s'applique à
tout fonctionnaire nommé à titre provisoire, quelle que soit la durée déjà écoulée
des rapports de service. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, il
n'existe pas de nomination définitive tacite, de sorte qu'un refus de cette
nomination et un congé fondé sur les règles applicables aux fonctionnaires
nommés à titre provisoire peuvent intervenir encore après l'expiration de la
période probatoire (arrêt GE 2001/0126 du 9 avril 2002 dans la cause X. c.
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, consid. 4.2). Il convient de réserver ici
l'hypothèse où la Municipalité aurait toléré très longtemps la poursuite de
rapports de service provisoires après cette échéance, au point qu'appliquer
l'art. 16 SP apparaîtrait comme un abus de droit. Une telle situation n'est pas
réalisée en l'espèce.
4.               Le droit d'être entendu
garanti par l'art. 29 al. 2  Cst. confère à toute personne le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, d'avoir accès
au dossier, d'offrir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la
décision, de participer aux mesures probatoires ordonnées par l'autorité et de
se déterminer à leur propos (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b
p. 102).
a) Cette disposition
constitutionnelle ne garantit pas le droit de s'expliquer oralement et
directement devant l'autorité (ATF 127 V 491 consid. 1b p. 494 in medio; 125 I
209 consid. 9b p. 219). Le règlement d'application du statut n'autorise pas non
plus le recourant à exiger une audition de ce genre avant le refus de le nommer
définitivement. En effet, faute d'avoir été soumis à l'approbation du Conseil
d'Etat, ce règlement est inapte à conférer des droits ou à imposer des
obligations (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes; arrêt GE 2001/0083 du 6
novembre 2001 dans la cause X. c. Municipalité d'Yverdon-les-Bains, consid. 1a;
voir aussi l'arrêt GE 2000/0087 du 19 janvier 2004, consid. 3).
b) Lors de la réunion du 26
juin 2001, le recourant a pu opposer son propre point de vue aux critiques de
son supérieur hiérarchique. Il savait que la séance était organisée en rapport
avec le prochain réexamen de son cas à l'expiration de la période probatoire;
conscient de l'importance du moment, il a tenté de se faire assister d'un
avocat. Toutefois, il n'était pas averti que l'on envisageait le refus de sa
nomination définitive et la résiliation des rapports de service. Or, cette
information aurait dû lui être donnée, en tous cas après la séance. Ensuite, il
s'imposait de lui permettre la consultation de l'ensemble du dossier, notamment
pour qu'il pût soumettre le procès-verbal de la réunion à son avocat, et de le
mettre en mesure de présenter des arguments et explications à l'intention de la
Municipalité, au moins par écrit, éventuellement avec l'assistance de l'avocat.
c) La procédure
effectivement suivie n'a pas satisfait à ces exigences, de sorte que le droit
d'être entendu a été violé; la situation est semblable à celle examinée par le
Tribunal administratif dans son arrêt précité GE 2001/0083 du 6 novembre 2001.
d) Les décisions à prendre
au sujet de la nomination d'un fonctionnaire communal ressortissent
exclusivement à l'appréciation de la Municipalité. Le Tribunal administratif
n'exerce, dans ce domaine, qu'un contrôle de la légalité (art. 36 let. a LJPA);
il en résulte que la violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée
devant lui (cf. ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72). Il est douteux qu'une procédure
respectueuse de ce droit eût vraisemblablement abouti à une décision
différente; néanmoins, en raison de la nature formelle de la garantie conférée
par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437), l'arrêt attaqué
doit être annulé pour violation de cette disposition.
5.               A titre de partie qui
succombe, la commune d'Yverdon-les-Bains doit acquitter l'émolument judiciaire
et les dépens à allouer au recourant (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.           Le recours est admis et la décision attaquée est annulée.
II.          Un émolument de justice de 500 (cinq cent) francs est mis
à la charge de la commune d’Yverdon-les-Bains.
III.          La commune d'Yverdon-les-Bains est débitrice du recourant
d’une indemnité de 500 cinq cent) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2004/do
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint