vd_omni · CCST.2006.0004 · 2006-09-14 · fr

A, B, C, D, E, F c/ Grand Conseil, Conseil d'Etat | Il n'est contraire ni à l'art. 12 Cst, ni à l'art. 41 al. 1 Cst (la portée normative de cette dernière disposition étant limitée) de limiter les soins médicaux aux soins d'urgence.La notion de soins d'urgence est suffisamment précise pour être interprétée par les autorités chargées de l'appliquer.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 14.09.2006 CCST.2006.0004

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du
14 septembre 2006
Composition
M. Philippe Gardaz, président;
M. François Kart
et
M.François Meylan
et M. Jacques Giroud
et M. Jean-Luc Colombini
Requérants
1
.
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
tous représentés par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s,
à Lausanne,
2
.
F.________,
à ********,
Autorité intimée
Grand Conseil,
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
Objet
Requêtes c/ la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux
requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers et c/ la loi du 7
mars 2006 modifiant celle du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudois.
Vu les faits suivants
A.
Le 7 mars 2006, le Grand Conseil a adopté une loi sur
l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (ci-après:
LARA) ainsi qu'une loi modifiant celle du 2 décembre 2003 sur l'action sociale
vaudoise (ci-après : LASV). Ces deux actes ont été publiés dans la Feuille des
avis officiels du 24 mars 2006.
B.
A.________ et consorts, représentés par le Service d'Aide
Juridique aux Exilé-e-s (ci-après : SAJE), ainsi que F.________ ont déposé
respectivement les 11 et 13 avril 2006 une requête auprès de la Cour constitutionnelle
à l'encontre des lois précitées. Faisant suite à un courrier du 20 avril 2006
du vice-président de la cour de céans, F.________ a déposé une écriture
complémentaire datée du 27 avril 2006. Les deux requêtes ont été jointes par
décision du 27 avril 2006.
A.________ et consorts ont conclu à l'annulation des
articles 6 alinéa 3, 25, 26, 32, 50 alinéa 1 et 67 alinéa 1 LARA, et 4a alinéa
3 lettre c de la loi modifiant la LASV (recte : art. 4a al. 3 litt. c LASV dans
sa teneur du 7 mars 2006). F.________ a conclu à l'annulation de toutes les
dispositions "régressives" instaurant l'aide d'urgence dans la LARA,
en particulier l'article 49.
C.
Par réponse du 17 mai 2006, le Grand Conseil a conclu au
rejet des requêtes, en tant que recevables. Le Conseil d'Etat en a fait de même
par acte du 19 mai 2006.
Un second échange d'écritures a eu lieu. A.________
et consorts ont déposé une écriture complémentaire le 8 juin 2006. Le Grand
Conseil a dupliqué le 27 juin 2006.
D.
Par décision sur effet suspensif du 7 juillet 2006, la
Cour a levé l'effet suspensif portant sur les deux lois attaquées par les
requêtes de A.________ et consorts et de F.________, à l'exclusion des articles
6 alinéa 3, 25, 26, 32, 49, 50 alinéa 1, et 67 alinéa 1 de la loi du 7 mars
2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers,
et à l'exclusion des articles 4 alinéa 2 et 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur
l'action sociale vaudoise dans sa teneur du 7 mars 2006, dispositions dont
l'entrée en vigueur est demeurée suspendue.
E.
La Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de
circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle [ci-après : LJC, RSV 173.32]).
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la
recevabilité des requêtes dont elle est saisie (CCST.2005.0003 du 26 octobre
2005, c. 2a).
a)
Selon l'article 136 alinéa 2 lettre a de
la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD, RSV 101.01), la
Cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication,
la conformité des normes cantonales au droit supérieur. Peuvent notamment faire
l'objet d'un tel contrôle les lois et décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2
litt. a LJC).
b)
Les requêtes ont été déposées en temps
utile (art. 5 al. 1 LJC).
c)
A qualité pour agir contre une règle de
droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte soit annulé (art. 9 al. 1 LJC).
Il suffit au requérant d'invoquer la violation de
règles de rang supérieur même si celles-ci ne lui confèrent à elles seules
aucun droit (Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur la juridiction
constitutionnelle, juin 2004, Tiré à part, pp. 1ss; Moritz, Contrôle des
normes: la jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience
jurassienne, in RDAF 2005 I, n. 41ss). L'intérêt digne de protection n'est pas
nécessairement juridique mais peut être de pur fait, soit lorsqu'aucune règle
de droit supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation d'une
règle protectrice ne peut être invoquée (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, c. 2;
question laissée indécise dans la cause CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c.
2b). Le requérant peut notamment faire valoir que la norme attaquée est
contraire à des principes constitutionnels qui ne confèrent à eux seuls aucun
droit, tels ceux de la légalité et de l'égalité, ou à des dispositions
programmatiques du droit supérieur qui concernent les objectifs ou les tâches
de l'Etat, pour autant que le requérant ait un intérêt digne de protection au
respect des principes et dispositions dont il allègue la violation (Moritz, op.
cit., no 42 p. 19; CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c. 2b).
Si un simple intérêt de fait suffit, le requérant
doit toutefois avoir été atteint dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que la généralité des administrés et doit se trouver avec l'objet du
litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération;
ainsi, l'intérêt doit être personnel (CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c.
2b). Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre
une décision, tel ne peut pas être le cas pour le contrôle d'une norme qui
n'est pas en vigueur. Il suffit que l'intérêt du requérant soit virtuel, à
savoir qu'avec un minimum de vraisemblance il puisse être touché une fois ou
l'autre par la norme en cause (CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c. 2b). Ainsi
un intérêt de fait virtuel est suffisant.
En l'espèce, les requérants ont soit fait l'objet
d'une décision de non-entrée en matière sur leur requête d'asile (B.________, A.________,
E.________ et C.________), soit sont au bénéfice d'une admission provisoire (D.________),
soit encore séjournent illégalement sur le territoire vaudois (F.________).
Ensemble, ils disposent donc d'un intérêt digne de protection pour contester
les dispositions de la LARA et de la LASV, que celles-ci concernent les
requérants d'asile ou les personnes séjournant illégalement sur le territoire
vaudois, sans qu'il y ait lieu de distinguer plus précisément les moyens qui
pourraient être invoqués par chacun des requérants pris individuellement.
Les requêtes sont ainsi recevables.
2.
Le requérant F.________fait valoir qu'étant un "sans
papiers", il ne pourra plus bénéficier que de l'aide d'urgence et
considère qu'il s'agit d'une "régression contraire au droit", en
particulier à l'article 26 de la Convention internationale des droits de
l'enfant.
Il est douteux que cette motivation soit suffisante
au regard de l'article 8 LJC, selon lequel le requérant doit préciser en quoi
consiste la violation du droit supérieur.
Quoi qu'il en soit, à supposer recevable, le grief
est infondé pour les raisons qui suivent.
a)
Des prétentions pécuniaires à l'égard de
l'Etat, qu'il s'agisse de prétentions salariales de fonctionnaires (SJ 2001 I
413, c. 2 et réf.) ou, comme en l'espèce, de prestations d'aide sociale, n'ont
en règle générale pas le caractère de droits acquis. Elles sont en principe
régies par la législation en vigueur au moment où elles doivent prendre effet,
de sorte que des droits acquis ne naissent en faveur des personnes concernées
que si la loi a fixé une fois pour toutes les relations en cause ou lorsque des
assurances précises ont été données aux intéressés, qui les ont engagés à
prendre des dispositions sur lesquelles ils ne peuvent revenir, par exemple à
l'occasion d'un engagement (SJ 2001 I 415 et réf.; ATF 118 Ia 245, c. 5b; cf.
ATF 122 II 113, c. 3b/cc : pas de droit acquis de l'étranger à la
transformation d'un permis saisonnier en autorisation annuelle). Tel n'est pas
le cas s'agissant des prestations d'aide sociale en faveur des étrangers
séjournant illégalement sur le territoire vaudois, de sorte que la seule
péjoration de leur régime n'est pas contraire à la Constitution.
b)
Dans la mesure où le requérant soutient
qu'il serait contraire à l'égalité de traitement de soumettre les personnes
résidant illégalement sur le territoire vaudois à un régime différent et plus
défavorable que les requérants d'asile ou les étrangers au bénéfice d'un statut
régulier, le grief est infondé.
Il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs
sérieux, deux situations de fait semblables sont soumises à des règles
juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement
être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce
qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre. Le
droit à l'égalité de traitement au sens de l'article 8 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst, RS 101)
consiste donc à traiter de manière identique ce qui est semblable et de manière
différente ce qui est dissemblable (ATF 125 I 166, c. 2a).
ba)
En matière d'asile, l'article 82 de la
loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (ci-après : LAsi, RS 142.31) prévoit
que l'octroi de prestations d'assistance est régi par le droit cantonal (al.
1). L'assistance aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient
pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, autant que possible, sous
forme de prestations en nature (al. 2). La situation particulière des réfugiés
et des personnes à protéger qui ont droit à une autorisation de séjour sera
prise en considération; leur intégration sociale, professionnelle et culturelle
sera notamment facilitée (al. 3).
bb)
Au regard de cette réglementation, le
Tribunal fédéral a jugé qu'il était justifié de soutenir non pas seulement
différemment, mais aussi dans une mesure moindre, en particulier les requérants
d'asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour par rapport aux
étrangers qui ont droit à une autorisation de séjour (cf. aussi art. 3 al. 3 de
l'ordonnance 2 du 11 août 1999 sur l'asile relative au financement, ci-après
OA2, RS 142.312). L'idée sous-jacente est que les étrangers qui ont droit à une
autorisation de séjour peuvent rester en Suisse et leur intégration doit être
facilitée. A l'inverse, pour les personnes qui n'ont pas droit à une
autorisation de séjour, on part du principe qu'ils vont quitter le territoire
dans un avenir plus ou moins rapproché, si bien qu'il n'y a pas lieu d'assurer
leur intégration; de plus les prestations d'assistance ne doivent dans la
mesure du possible pas être une incitation à venir en Suisse ou à y rester (ATF
130 I 1, JT 2005 I 653 c. 3.6.1; ATF 131 I 166 c. 8.2). Le Tribunal fédéral en
a déduit qu'il n'était ni discriminatoire, ni contraire au principe d'égalité
de traiter les étrangers admis à titre provisoire, pour le calcul de l'aide
sociale, comme des requérants d'asile (ATF 130 I 1, JT 2005 I 653, c. 5). Dans
l'arrêt ATF 131 I 166 c. 8.2, le Tribunal fédéral a ajouté que l'aide apportée
aux personnes qui doivent quitter la Suisse (notamment les requérants d'asile
ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière) peut être encore
plus limitée que celle apportée aux requérants d'asile.
bc)
Dans le cadre de la loi fédérale du 19
décembre 2003 sur le programme d'allègement budgétaire 2003, en vigueur depuis
le ler avril 2004, la législation fédérale sur l'asile a été modifiée; désormais,
selon l'article 44a LAsi, les personnes dont la demande d'asile a fait l'objet
d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de
renvoi exécutoire (ci-après : NEM), sont soumises aux dispositions de la loi
fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers
(ci-après : LSEE, RS 142.20). Il en découle que les personnes précitées ne
peuvent désormais plus bénéficier du régime d'assistance prévu aux articles 80
ss LAsi, mais relèvent désormais exclusivement des prestations servies par les
cantons (ATF 131 I 166, c. 2.1). Selon le message du Conseil fédéral, en cas de
détresse grave des personnes frappées d'une décision de non entrée en matière
devenue exécutoire, les cantons leur garantissent des prestations d'aide
sociale minimales au sens de l'article 12 de la Constitution fédérale (la
Confédération continuant d'assumer une partie des frais qui en résultent, cf.
art. 14f LSEE). Cela étant, le but poursuivi est d'améliorer le système de
financement de l'aide sociale en introduisant des incitations individuelles et
institutionnelles. Les mesures envisagées permettent, d'une part, de renforcer
le sens des responsabilités des personnes appelées à rester plus longtemps en
Suisse, notamment des personnes admises à titre humanitaire, et, d'autre part,
d'instaurer un système incitatif pour les cantons afin d'accroître l'efficacité
du dispositif d'exécution des renvois (FF 2003, 5166). La nouvelle législation
tend à réaliser des économies pour les budgets publics; dans le même temps, il
s'agit d'exclure du système de l'aide sociale les personnes en question de
manière à "renforcer la crédibilité du système de l'asile suisse (…) sans
oublier l'effet dissuasif qui en résulterait" (p. 5167). L'idée est de renforcer
l'efficacité de l'instrument de non-entrée en matière; en effet dès que cette
dernière est entrée en force, les personnes concernées doivent quitter la
Suisse dans les plus brefs délais et n'ont plus droit aux prestations d'aide
sociale, même lorsqu'elles ne donnent pas suite à l'obligation qui leur est
faite de partir; concrètement, elles doivent alors quitter les centres
d'enregistrement, foyers ou appartements mis à leur disposition dans le canton
d'attribution, pour se prendre en charge elle-mêmes et financer leur séjour
jusqu'à leur départ (p. 5167; cf. TA, PS.2004.0230 du 15 juin 2005, c. 2c/bb).
Il en résulte que le législateur fédéral, dans le
cadre de l'adoption de l'article 44a LAsi, a souhaité introduire une
différenciation dans le régime de l'aide sociale dont doivent bénéficier
respectivement les requérants d'asile d'une part et les NEM d'autre part;
l'objectif affiché consiste à rendre moins attractive pour ceux-ci la poursuite
du séjour en Suisse et par conséquent à favoriser de cette manière l'exécution
des renvois.
Le législateur cantonal a repris à son compte les
objectifs définis par le législateur fédéral en cette matière. L'exposé des
motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux
personnes séjournant en situation irrégulière dans notre canton au strict
nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (EMPL
sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, tiré à
part, novembre 2005 p. 84; ci-après: EMPL).
La définition de régimes d'aide sociale distincts en
fonction d'objectifs relevant de la police des étrangers, notamment du domaine
de l'asile, apparaît ainsi fondée sur des motifs sérieux et pertinents, de
sorte qu'il n'y a pas inégalité de traitement à soumettre les NEM à un régime
plus restrictif que les requérants d'asile (cf. Tribunal administratif, PS
2004.0230 du 15 juin 2005 c. 4; ATF 131 I 166 c. 8.2).
bd)
Ce qui précède vaut a fortiori pour les
étrangers séjournant de manière illégale sur le territoire du canton, qui
peuvent être tenus en tout temps de quitter la Suisse (art. 12 al. 1 LSEE), et
pour lesquels il s'agit aussi de ne pas encourager la poursuite d'un séjour
illicite. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs relevé que les besoins d'assistance
peuvent être appréciés différemment s'il s'agit d'un séjour de fait, non
autorisé et en principe provisoire, pour lesquels les prestations peuvent être
réduites à un minimum et être fournies essentiellement en nature (Wurzburger,
La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des
étrangers, RDAF 1997, pp. 343 s.; cf. ATF 121 I 367, c. 2d, relatif à des
étrangers, anciens réfugiés, qui étaient revenus en Suisse illégalement et
refusaient de quitter le pays; ATF 131 I 166, c. 8.2).
c)
Le requérant F.________fait valoir que les
nouvelles règles sur l'aide d'urgence seraient contraires à l'article 26 de la
Convention de New-York du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant
(ci-après : CDE, RS 0.107).
ca)
Le contrôle de la conformité des normes
se fait par rapport au "droit supérieur" (art. 8 LJC), par quoi il
faut entendre non seulement le droit immédiatement supérieur, mais tout le
droit supérieur à la norme incriminée, quel que soit le niveau de la règle et
même s'il existe un niveau normatif intermédiaire entre la norme objet et la
norme référence. Ainsi, la requête peut-elle invoquer la non-conformité de la
loi au regard du droit international (Moritz, op. cit., no 32 p. 15). Encore
faut-il que la disposition de droit international dont la violation est
alléguée soit directement applicable, c'est-à-dire soit suffisamment claire et
précise pour être appliquée par un tribunal. Tel est notamment le cas des
articles 7 et 12 CDE (ATF 124 III 90, JT 1998 I 272, c. 3a; ATF 128 I 63, c.
3.2.2).
Selon l'article 26 CDE, les Etats parties
reconnaissent à tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale, y
compris les assurances sociales, et prennent les mesures nécessaires pour
assurer la pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur législation
nationale (ch. 1). Les prestations doivent, lorsqu'il y a lieu, être accordées
compte tenu des ressources et de la situation de l'enfant et des personnes
responsables de son entretien, ainsi que de toute autre considération
applicable à la demande de prestation faite par l'enfant ou en son nom (ch. 2).
Cette disposition est de nature programmatoire et ne
précise pas le contenu de la notion "sécurité sociale" (FF 1994 V
55). Elle renvoie à la législation nationale pour sa concrétisation et n'est
donc pas directement applicable (Schwenzer, die UN-Kinderrechtskonvention, PJA
1994 p. 819; Wolf, die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes und ihre
Umsetzung in das schweizerische Kindesrecht, RJB 1998 p. 131). La Cour de céans
ne peut dès lors pas examiner la conformité à l'article 26 CDE des normes
légales contestées.
d)
Il en résulte que la requête de F.________
doit être rejetée en tant que recevable.
3.
Les requérants A.________et consorts font valoir qu'il
serait contraire aux articles 7 et 12 Cst, 3 et 8 CEDH, de confier la
compétence de statuer sur l'aide d'urgence au département chargé de l'exécution
du renvoi des étrangers. Ils soutiennent en particulier que certaines personnes
en situation de détresse pourraient être amenées à renoncer à solliciter l'aide
d'urgence en raison du fait que l'autorité compétente pour l'octroyer serait la
même que celle chargée du renvoi des personnes étrangères en situation
illégale, dès lors qu'elles s'exposeraient ainsi au prononcé de mesures de
contrainte ou à l'exécution forcée du renvoi. Ils contestent dès lors la
constitutionnalité des articles 6 et 50 alinéa 1 LARA.
Selon l'article 6 alinéa 3 LARA, le département en
charge de l'asile décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui
séjournent illégalement sur territoire vaudois. L'article 50 alinéa 1 LARA ne
fait que confirmer cette règle.
a)
On ne voit pas qu'une norme
organisationnelle relative aux compétences d'octroi de l'aide d'urgence puisse
être assimilée à de la torture ou à un comportement inhumain ou dégradant au
sens de l'article 3 CEDH. Sous l'angle de l'article 8 CEDH, les requérants
soutiennent que cette disposition impose des prestations positives à l'Etat
contractant qui ne peut pas se contenter de s'abstenir de porter atteinte à la
vie privée, mais doit aussi en assurer la garantie, c'est-à-dire l'accès sans
contrainte à des moyens minimaux pour vivre. Ce faisant, les requérants
méconnaissent le fait que la CEDH n'institue elle-même aucun règle relative à
l'octroi de prestations sociales minimales.
b)
La question doit dès lors être examinée
sous l'angle de l'article 12 Cst, qui est en étroite relation avec la
protection de la dignité humaine au sens de l'article 7 Cst (ATF 131 I 166 c.
3.1).
ba)
Sous la note marginale "Droit
d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'article 12 Cst
prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en
mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier
2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des
conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui
obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans
le besoin (cf. ATF 121 I 367 et réf.). La règle précitée pose le principe du
droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas
en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention du justiciable à
des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, pp. 685 ss).
La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des
conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il
soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité
sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimal découlant de
l'article 12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà. Les lois
cantonales régissant l’aide sociale prévoient des prestations destinées non
seulement à assurer un minimum d’existence, mais aussi à permettre une
intégration du bénéficiaire dans la société. L’aide d’urgence de l’article 12
Cst. n’est conçue en revanche que comme un appui provisoire minimum (ATF 130 I
71, spéc. p. 76). Les aides « sociale » et « d’urgence » ne
sont pas identiques, de sorte que l’article 12 Cst. ne peut pas être invoqué
pour prétendre à la première plutôt qu’à la seconde (Reusser/Obrist –
Scheidegger, Article 12 BV in Theorie und Praxis der Asylbehörden, in Das
Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, édité par Carlo Tschudi, 2005, p. 62).
Le droit au minimum d’existence appartient à toute
personne en séjour dans le canton, quand bien même elle s’y trouverait sans
titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (ATF 121 I 367, c. 2d, spéc. p. 374;
ATF 131 I 166, c. 3.1).
Selon la jurisprudence, des charges et conditions
relatives à des prestations d'aide d'urgence ne sont pas exclues. Ces clauses
secondaires doivent cependant être destinées à assurer l'exercice légitime de
la prétention en prestations d'aide d'urgence ou l'utilisation de ces
prestations conformément à leur but. Ainsi, il peut être exigé du demandeur une
certaine collaboration pour établir s'il se trouve réellement dans une
situation de détresse. De même, la fourniture de prestations peut être liée à
des obligations, par exemple l'obligation (raisonnable) de venir chercher
personnellement la prestation ou l'identification appropriée du demandeur pour
éviter un octroi multiple. En revanche, des clauses visant un autre but, en
particulier de police des étrangers (p. ex. en vue d'exécuter le renvoi) ne
sont pas admissibles (ATF 131 I 166, c. 4.4. et 4.5).
bb)
Il résulte de l'exposé des motifs que le
législateur vaudois n'a voulu subordonner à aucune réserve, ni condition l'aide
constitutionnelle minimale concrétisée à l'article 49 LARA et accordée à toute
personne, même en situation irrégulière (EMPL, op. cit., p. 84). Quant aux
obligations mentionnées à l'article 51 LARA (devoir d'annonce auprès du
département, lequel peut prendre toute mesure utile à l'identification,
notamment relever les empreintes digitales du requérant), elles constituent des
clauses secondaires admissibles au regard de la jurisprudence susmentionnée. Il
y a lieu de relever encore que selon l'exposé des motifs, un éventuel refus par
l'intéressé de se soumettre à la prise d'empreintes ou aux autres mesures
d'identification ne saurait faire obstacle au droit à l'aide minimale (EMPL,
op. cit., p. 86). Les requérants, contrairement à ce qu'a cru comprendre
l'autorité intimée, n'ont d'ailleurs – à juste titre - pas soulevé dans leur
requête le grief d'inconstitutionnalité de l'article 51 LARA.
bc)
Quant à l'attribution au département
chargé de l'asile de la compétence de statuer sur l'aide d'urgence, elle
repose, selon l'autorité intimée, sur deux justifications (mémoire du Grand
Conseil du 17 mai 2006 pp. 4-5; cf. également EMPL, op. cit., p. 34) :
– la première est d'ordre organisationnel. Afin de
simplifier l'organisation générale de l'assistance aux personnes visées par la
LARA et d'en faciliter l'accès aux personnes nécessiteuses, cette tâche a été
confiée au département chargé de l'accueil des requérants d'asile et des
personnes dont la demande a fait l'objet d'une décision de non-entrée en
matière. Plusieurs rapports d'organes internes et externes à l'Etat relevaient
la dualité et le manque de coordination existants entre le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE), en charge de l'asile, et le
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), en charge de l'aide
sociale. Il est ainsi primordial de simplifier le système, afin d'éviter à
l'avenir tout problème de coordination et d'information au sein des organes
étatiques en charge de l'asile. De surcroît, la FAREAS, ou l'établissement de
droit public qui lui succédera, doit pouvoir disposer d'un interlocuteur unique
au niveau de l'Etat, faute de quoi on s'expose à d'inévitables interférences
dans le processus d'accueil et d'assistance aux personnes visées par la LARA.
Or, la FAREAS sera non seulement compétente pour octroyer l'assistance aux
requérants d'asile et aux admis provisoires, mais également pour fournir l'aide
d'urgence à ceux qui en ont besoin. Dès lors sous l'angle organisationnel, il
se justifie pleinement de regrouper les compétences cantonales en matière
d'assistance et d'aide d'urgence au sein d'un même département.
– la seconde est liée au besoin d'identification. Le
fichier des personnes attribuées au canton de Vaud et dont la demande d'asile a
fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière est géré par le
département en charge de l'asile. Il apparaît donc logique que ce soit ce
département qui procède aux identifications nécessaires, plutôt que celui de
l'action sociale, qui n'a aucun contact avec les personnes en question. Les
personnes qui se trouvent dans cette situation constituent la grande majorité
de celles qui sollicitent l'aide d'urgence. Il est donc important qu'une
identification ait lieu afin d'éviter, par exemple, que des personnes dont la
demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière et qui
ne sont pas attribuées au canton puissent obtenir une aide à la fois dans leur
canton d'attribution et dans le canton de Vaud.
On peut encore relever que l'aide d'urgence est en
principe délivrée en nature, ce qui présuppose la mise sur pied de structures
d'hébergement et d'encadrement dont le DSAS ne dispose pas, contrairement à la
FAREAS, qui dépend du Département en charge de l'asile.
Même si l'on peut douter du bien-fondé du motif de
facilité d'accès pour les personnes concernées, il suffit de constater d'une
part que les autres motifs invoqués par l'autorité intimée (simplification du
système, pour éviter tout problème de coordination et d'information au sein des
organes étatiques en charge de l'asile, cohérence organisationnelle en ce qui
concerne l'identification) sont pertinents et répondent à un intérêt public
suffisant et que, d'autre part, l'attribution de compétence au département
chargé de l'asile ne poursuit aucun but étranger à l'octroi de l'aide d'urgence
et ne vise en particulier pas à faciliter l'exécution des renvois.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il importe peu que le
système de compétence mis en place ne soit pas le seul envisageable pour éviter
des abus (notamment versement de prestations à double) et qu'un autre système
(octroi des prestations d'aide d'urgence par le DSAS) ait été aussi concevable.
Il suffit ici de constater qu'il n'est pas contraire à l'article 12 Cst
d'attribuer une compétence décisionnelle au département chargé de l'asile pour
l'octroi de l'aide d'urgence.
En définitive, il apparaît qu'en confiant au
département chargé de l'asile la compétence de statuer sur l'aide d'urgence, le
législateur cantonal n'a pas subordonné l'octroi de cette aide à une condition
inadmissible. Cette aide n'est au contraire liée à aucune condition, en
particulier n'est pas liée à la collaboration de la personne à son renvoi.
Comme le relève l'autorité intimée, si obstacle il devait y avoir, il serait
plutôt de nature psychologique, soit subjective. Le fait que la procédure
d'octroi de l'aide d'urgence prévue par la LARA puisse créer certaines
inhibitions ne saurait être considéré comme une violation de l'article 12 Cst.
4.
Les requérants A.________et consorts soutiennent ensuite
que l'article 25 LARA est contraire à l'ordre public suisse et au droit
fédéral, en raison du point de départ et de la durée des délais prévus par
cette disposition.
Selon l'article 25 LARA, l'obligation de restitution
(de l'assistance fournie indûment aux demandeurs d'asile) se prescrit par dix
ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie (al. 1).
Lorsqu'un demandeur d'asile a induit en erreur l'autorité compétente sur sa
situation financière, le délai de prescription court dès que l'erreur a été
découverte. Toutefois la prescription est acquise dans tous les cas après vingt
ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie (al. 2).
Les requérants se prévalent d'une violation de la
primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1
er
Cst). Le principe de
primauté du droit fédéral exclut que les cantons légifèrent dans des domaines
que le droit fédéral a entendu réglementer de manière exhaustive. Dans les
autres domaines, les cantons ne peuvent édicter que des règles qui ne
contredisent pas le sens et l'esprit du droit fédéral et en éludent ou mettent
en danger le but (ATF 130 I 279, c. 2.2 et réf.; ATF 130 I 82). Toutefois, même
si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine
donné, une loi cantonale peut subsister s'il est prouvé qu'elle poursuit un
autre but que celui recherché par la loi fédérale ou si elle en renforce les
effets (ATF 130 I 82, c. 2.2 et réf.).
Les requérants n'indiquent pas plus précisément en
quoi la disposition attaquée violerait l'ordre public suisse, de sorte que leur
recours est irrecevable sur ce point (art. 8 LJC). Au demeurant, on ne voit pas
quel serait le principe d'ordre public prétendument violé.
Les requérants citent encore les dispositions de
droit privé fédéral en matière de prescription (art. 127 ss CO, art. 60 ss CO),
ainsi que l'article 25 de la Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales (ci-après : LPGA, RS 830.1). Ces
dispositions régissent la prescription des créances fondées respectivement sur
le droit privé ou sur le droit des assurances sociales régies par la
législation fédérale (cf. art. 2 LPGA). En revanche, la prescription de
créances fondées, comme en l'espèce, sur le droit public cantonal, est
exclusivement régie par le droit public cantonal et non par le droit fédéral
(Pichonnaz, Commentaire romand, Code des obligations I, n. 13 ad art. 127 CO p.
739 et n. 48 ad art. 127 CO p. 745). Certes, le Tribunal fédéral admet
aujourd'hui comme principe général du droit administratif suisse le fait que
toutes les créances de droit public sont soumises à la prescription, même si la
loi ne le prévoit pas. Ce n'est toutefois qu'à défaut de règles matérielles en
droit public que le juge invoquera, cas échéant, par analogie les dispositions
du droit privé fédéral relatives à la prescription, en tant que droit public
supplétif (Pichonnaz, loc. cit.; Moor, Droit administratif II, 2
e
éd., p. 83; ATF 124 I 247, c. 5; ATF 116 Ia 461, c. 2; ATF 112 Ia 260, JT 1988
I 426, c. 5). Le législateur de droit public peut librement s'écarter des
principes établis par le droit privé fédéral (Moor, loc. cit.). En fixant les
délais de prescription de l'article 25 LARA, le législateur cantonal n'a dès
lors pas violé la primauté du droit fédéral.
On relève au demeurant que les délais institués
n'ont rien d'insolite, puisqu'ils reprennent ceux de l'article 44 LASV (EMPL,
op. cit. p. 74), eux-mêmes calqués sur les délais que prévoyait l'article 27 de
la Loi sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) du 25 mai 1977.
5.
Les requérants A.________et consorts estiment aussi que
l'article 26 LARA, qui subordonne l'autorisation de prise d'emploi pour les
demandeurs d'asile à l'engagement de l'employeur de verser une part du salaire
à la FAREAS constitue une violation des articles 43 alinéa 1
er
et 86
LAsi, ainsi que de l'article 325 CO.
Selon l'article 26 LARA, l'octroi ou la prolongation
d'une autorisation provisoire d'exercer une activité lucrative est subordonné à
l'engagement pris par l'employeur de verser une part du salaire de son employé
à l'établissement, en compensation des prestations d'assistance fournies par ce
dernier et en remboursement des prestations indûment touchées, si la décision
est entrée en force (al. 1). La part de salaire qui peut ainsi être versée à
l'établissement est calculée conformément aux normes d'assistance (al. 2).
a)
Les requérants font valoir que, selon
l'article 43 alinéa 1 LAsi, pendant les trois premiers mois qui suivent le
dépôt de sa demande d'asile, le requérant n'a pas le droit d'exercer une
activité lucrative. Si une décision négative est rendue en première instance
avant l'expiration de ce délai, le canton peut lui refuser l'autorisation
d'exercer une activité lucrative pendant trois mois de plus. Ils en déduisent a
contrario que les cantons ne peuvent subordonner l'octroi de cette autorisation
à d'autres conditions que celles du droit fédéral, qui règlerait exhaustivement
la question.
Cette conclusion a contrario ne s'impose pas.
L'article 43 alinéa 1 LAsi règle uniquement la période pendant laquelle le
requérant n'est pas autorisé à travailler, mais non les conditions d'octroi
d'une autorisation. Le requérant d'asile ne dispose pas d'un droit à une
autorisation, mais est soumis aux dispositions du droit de la police des
étrangers (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, p. 417). On relèvera au
demeurant que l'article 86 alinéa 3 LAsi lie l'octroi par l'autorité cantonale
de l'autorisation provisoire d'exercer une activité lucrative à la condition
que l'employeur verse une part du revenu de la personne astreinte sur le compte
sûretés (cf infra), ce qui tend à corroborer le fait que l'article 43 LAsi ne
tend pas à empêcher l'autorité cantonale de soumettre l'octroi de
l'autorisation provisoire d'exercer une activité lucrative à d'autres
conditions que purement temporelles. La question peut cependant rester ouverte,
la requête devant être admise sur ce point pour d'autres motifs.
b)
Les requérants font également valoir que
le droit fédéral régit exhaustivement la manière dont le droit au remboursement
des frais d'assistance doit être exercé et garanti.
L'article 82 alinéa 1 LAsi prévoit que l'octroi de
prestations d'assistance est régi par le droit cantonal. L'assistance aux
requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une
autorisation de séjour doit être fournie, autant que possible, sous forme de
prestations en nature (art. 82 al. 2 LAsi).
En ce qui concerne le remboursement, l'article 85
alinéa 1 LAsi dispose que, dans la mesure où l'on peut l'exiger, les frais
d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la
procédure de recours, doivent être remboursés. La Confédération fait valoir le
droit au remboursement, le département pouvant déléguer cette tâche aux cantons
(art. 85 al. 2 LAsi). Selon l'article 85 alinéa 4 LAsi, le Conseil fédéral
règle les modalités et définit les dérogations à l'obligation de rembourser.
Selon l'article 9 alinéa 2 OA2, les frais
d'assistance, de départ et d'exécution engendrés par les requérants d'asile et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour doivent être intégralement
remboursés. Pour sa part, l'article 9 alinéa 3 OA2 dispose que les frais à
rembourser, décomptés avec les sûretés fournies conformément à l'article 86 de
la loi, sont définis comme il suit: a. les frais de départ et d'exécution selon
les articles 54 à 61; b. les frais de procédure de recours devant la Commission
suisse de recours en matière d'asile ou devant le département restés non
couverts; c. les frais de traitement dentaire; d. un forfait pour les autres
frais d'assistance de 40 francs par jour et par personne.
Selon l'article 86 LAsi, les requérants d'asile et
les personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour
sont tenues de fournir des sûretés pour garantir le remboursement des frais
d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la
procédure de recours. Le Conseil fédéral détermine quelle part du revenu de la
personne astreinte l'employeur doit verser sur le compte sûretés (elle est de
10% du revenu résultant de l'exercice d'une activité lucrative, art. 11 OA2).
L'autorité cantonale lie l'autorisation provisoire d'exercer une activité
lucrative à cette condition (art. 86 al. 3 LAsi).
L'autorité intimée expose que la FAREAS fournit aux
demandeurs d'asile des prestations financières et des prestations en nature,
principalement sous forme d'hébergement. Dans la mesure où elles peuvent être
valorisées financièrement, ce qui est le cas pour l'hébergement, mais également
pour la prise en charge des primes d'assurance-maladie, ces prestations en
nature sont facturées aux résidents qui en bénéficient, dès que ceux-ci
perçoivent un revenu. Afin de garantir le paiement de ces prestations et se
fondant sur l'article 5 alinéa 2 de l'arrêté sur l'activité lucrative
provisoire des personnes ayant présenté une demande d'asile et des étrangers
admis à titre provisoire (AALPA, RSV 142.21.1), la FAREAS a institué un système
de cession-délégation à l'encaissement, par laquelle le requérant d'asile
autorise la FAREAS à procéder auprès de son employeur à l'encaissement des
prestations en nature qui lui sont facturées (dans un arrêt du 29 novembre
2005, PS.2005.0137, le Tribunal administratif a jugé que cette
cession-délégation constituait une cession de créance et non une décision
administrative). Ensuite la FAREAS soumet à la Confédération le montant net de
l'assistance octroyée au requérant visé, sous déduction des sommes récupérées
auprès de l'employeur. Ce n'est que pour ce montant que la Confédération
procèdera à un prélèvement sur le compte de sûretés prévu par l'article 86 LAsi
(mémoire du Grand Conseil du 17 mai 2006 p. 7).
L'autorité intimée souligne que le système prévu par
l'article 26 LARA est semblable à celui prévu par le droit fédéral pour le
remboursement des prestations d'assistance au moyen du compte de sûretés, la
principale différence résultant dans le fait que, plutôt qu'un montant
forfaitaire, la FAREAS prélèvera le prix effectif des prestations en nature
qu'elle aura fournies au requérant. Elle indique que ce système montre qu'il
n'existe aucun risque que ces prestations soient remboursées deux fois par le
requérant, puisque le décompte d'assistance fourni à la Confédération tiendra
déjà compte des prestations remboursées par le prélèvement cantonal.
Le système ainsi décrit démontre que, par l'article
26 LARA, le législateur cantonal entend obtenir un remboursement prioritaire
des charges assumées par la FAREAS, puisque le décompte fourni à la
Confédération ne mentionnera pas les prestations remboursées par le prélèvement
cantonal. Or il apparaît que, selon les articles 85-86 LAsi, l'ensemble des
montants remboursables selon le droit fédéral est placé sur un pied d'égalité.
C'est une première raison pour admettre que l'article 26 LARA est contraire au
droit fédéral.
En outre, c'est le droit fédéral qui règle les
modalités et fixe les dérogations à l'obligation de rembourser (art. 85 al. 4
LAsi), étant précisé que la loi fédérale ne prévoit un remboursement "que
dans la mesure où on peut l'exiger". Certes, l'article 9 alinéa 2 OA2
stipule que les frais d'assistance, de départ et d'exécution engendrés par les
requérants d'asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour
doivent être intégralement remboursés, mais sa portée est limitée par l'article
9 alinéa 3 OA2. Il n'apparaît pas clairement si cette dernière disposition limite
le remboursement des frais d'assistance aux frais dentaires et au forfait de 40
fr. par jour et par personne ou si cette limitation ne concerne que les
montants susceptibles d'être remboursés sur le compte sûretés. Dans la première
hypothèse, le canton ne pourrait pas prévoir le remboursement d'autres montants
que ceux prévus par l'article 9 alinéa 3 OA2. Dans la seconde hypothèse, le
canton pourrait certes obtenir le remboursement d'autres montants, mais seuls
ceux mentionnés à l'article 9 alinéa 3 OA2 seraient susceptibles de faire
l'objet de sûretés. Le législateur fédéral ayant ainsi limité le type de
prestations pouvant faire l'objet de sûretés, il faut en déduire qu'il a
entendu régler de manière exhaustive et détaillée la matière et que le canton
ne peut instituer d'autres règles visant à garantir le remboursement des frais
d'assistance qui dépasserait le montant forfaitaire de l'article 9 alinéa 3
OA2. Il importe dès lors peu que les frais effectifs soient cas échéant
supérieurs.
De même, il importe peu que les forfaits versés par
la Confédération pour l'assistance des demandeurs d'asile au sens de l'article
88 LAsi ne suffisent plus à couvrir l'intégralité des frais engagés par les
cantons pour accomplir la tâche qui leur est déléguée par l'article 80 LAsi.
Cette circonstance, purement factuelle voire conjoncturelle, ne change rien au
caractère exhaustif du système de garantie du remboursement des frais prévu par
le droit fédéral.
Il n'importe pas plus que d'autres législateurs
cantonaux aient estimé que le droit fédéral les autoriserait à instituer leurs
propres dispositions, permettant le remboursement de la partie des frais
d'assistance non couverte par les comptes de sûretés, la seule existence de ces
dispositions, qui ne sont pas en cause ici, n'établissant pas leur
constitutionnalité.
c)
Encore que la Cour limite en principe son
examen aux griefs invoqués par le requérant, elle peut examiner d'office si
l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13
LJC). Selon l'EMPL sur le projet de loi sur la juridiction constitutionnelle,
cette limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de
célérité, la Cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit
(EMPL, tiré à part, juin 2004 pp. 24-25). Il en résulte que, lorsque la Cour
doit de toute manière examiner la constitutionnalité de telle disposition
expressément contestée par les requérants, la limitation du pouvoir d'examen
aux griefs invoqués par les requérants sera moins stricte, le risque de
paralysie du droit étant moindre dans une telle hypothèse.
Il y a dès lors lieu d'examiner d'office si le
système institué par l'article 26 LARA est compatible avec la Loi fédérale du
11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (ci-après: LP, RS
281.1). Selon l'article 38 LP, l'exécution forcée ayant pour objet une somme
d'argent ou des sûretés à fournir s'opère par la poursuite pour dettes. La
portée de cette disposition est d'exclure toute autre procédure d'exécution
forcée ayant pour objet une prétention à un paiement en argent ou à des
sûretés, sous réserve des articles 30 et 44 LP. Toutes les prestations, pour
peu qu'elles consistent en un paiement d'une somme d'argent ou en la fourniture
de sûretés ne pourront être exécutées par la contrainte que selon la procédure
fédérale, qu'elle soient l'objet d'une obligation de droit privé ou de droit
public (Rigot, Le recouvrement forcé des créances de droit public selon le
droit de poursuite pour dettes et la faillite, Thèse Lausanne, 1991, p. 56;
Gilliéron, Commentaire de la LP, n. 7ss ad art. 38-45 LP p. 656). Il n'y a
ainsi en principe aucune exécution privilégiée des créances de droit public
(Acocella, Basler Kommentar, n. 1 ad art. 44 LP, p. 346).
Pour certains auteurs, cette exclusion concerne
aussi toute autre forme d'exécution, notamment les moyens de contrainte
indirecte (Rigot, op. cit. p. 58; Knapp/Hertig, L'exécution forcée des actes
cantonaux pécuniaires de droit public, BlSchK 1986, p. 124; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung I, no 50 p. 302). D'autres auteurs
considèrent que rien n'empêche le législateur de recourir à des moyens destinés
non pas à lui procurer directement satisfaction, mais à engager le débiteur à
s'exécuter, tel le refus de fournir une prestation (Grisel, Traité de droit
administratif, pp. 636 et 648-649; Häfelin/Muller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4e éd., no 1152 et no 1209 ss). Outre une base légale ou une
relation de connexité entre l'obligation inexécutée et la prestation refusée,
le principe de la proportionnalité doit être strictement respecté, en
particulier lorsqu'il s'agit de prestations importantes pour le particulier,
auxquelles il se trouve renvoyé (p.ex. en cas de monopole étatique)
(Häfelin/Muller, op. cit., no 1216 p. 253). Ainsi, il est contraire au principe
de proportionnalité d'assurer le paiement de créances de l'Etat en interrompant
l'approvisionnement de particuliers en eau ou énergie, mais non de condamner
l'accès à une antenne exploitée par la collectivité pour inciter le particulier
à payer ses taxes d'utilisation (Häfelin/Muller, op. cit., no 1217-1218 p.
253).
Même si l'obligation instituée par l'article 26 LARA
vise formellement l'employeur et non la personne assistée, sa sanction (non
octroi de l'autorisation provisoire de travailler) frappe également cette
dernière et constitue un moyen de contrainte indirect, en vue d'obtenir le
remboursement – privilégié par rapport à tous les autres créanciers – des
prestations d'assistance, ce qui est exorbitant du régime de la LP.
Au demeurant, l'article 44 LP réserve uniquement la
réalisation d'objets confisqués en vertu des lois pénales et fiscales de la
Confédération et des cantons, qui s'opère en conformité des dispositions de ces
lois. Quelles que soient les controverses sur la portée de cette disposition
(cf. Rigot, op. cit., pp. 63ss), elle n'entre manifestement pas en ligne de
compte pour l'exécution d'une créance en remboursement de frais d'assistance,
qui ne ressortit ni au droit pénal ni au droit fiscal.
Si l'on suit le premier courant doctrinal, qui
considère que les moyens de contrainte indirects sont prohibés, l'article 26
LARA apparaît clairement contraire à la LP.
Même si l'on suit le second courant doctrinal, plus
large, l'obligation instituée par l'article 26 LARA apparaît contraire au
principe de proportionnalité. D'une part, on constate qu'il n'existe aucun lien
de connexité entre le remboursement visé des prestations d'assistance et le
moyen de contrainte indirect (refus d'octroi d'une autorisation de travailler).
D'autre part, ce moyen de contrainte indirect concerne la possibilité même de
travailler du particulier, soit un élément essentiel de sa personnalité, qui ne
peut être limité que pour des raisons de police des étrangers, mais non par la
volonté d'obtenir, au détriment de l'ensemble des autres créanciers, une
exécution privilégiée d'une créance pécuniaire. La présente situation est ainsi
analogue à celles pour lesquelles, selon Häfelin/Muller, la contrainte
indirecte est contraire au principe de proportionnalité.
d)
Il résulte de ce qui précède qu'il y a en
définitive lieu d'annuler l'article 26 LARA, qui se révèle contraire au droit
fédéral (LP et LAsi.
e)
On peut dès lors laisser indécise la
question de savoir si l'article 26 LARA est également contraire à l'article 325
alinéa 3 CO, selon lequel sont nulles la cession et la mise en gage de salaires
futurs en garantie d'autres obligations, tout en relevant qu'on pourrait se
demander si le droit cantonal peut éluder cette règle par l'engagement de l'employeur
prévu à l'article 26 LARA, qui ne se comprend guère sans l'accord du
travailleur.
6.
Les requérants A.________et
consorts remettent aussi en cause l'article 32 LARA, qu'ils considèrent
contraire aux articles 13 alinéa 1 Cst et 8 CEDH.
Selon l'article 32 LARA, pendant toute la durée de
l'hébergement, l'établissement veille à ce que l'utilisation des locaux qu'il
met à disposition soit conforme à la législation en matière d'aménagement du
territoire et des constructions, ainsi qu'à la décision d'hébergement. A cet
effet, il est habilité à effectuer des contrôles. Des visites non annoncées des
locaux sont possibles.
a)
Théâtre principal de la vie privée et
familiale, le domicile est protégé, tant au regard de l'article 13 Cst que de
l'article 8 CEDH, des ingérences étatiques que constituent notamment les
visites domiciliaires. Par domicile, on entend le lieu d'habitation,
l'appartement ou la maison, mais aussi tout espace "privé", même
ouvert, tels un jardin ou une cour, et provisoire ou temporaire, comme une
chambre d'hôtel, une caravane ou une tente, par exemple (Aubert/Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999, nn. 10-11 ad art. 13 Cst, p. 128; Breitenmoser, St. Galler Kommentar, n.
31 ad art. 13 Cst, p. 201).
En l'espèce, il n'est pas contesté que les lieux
d'hébergement mis à disposition des requérants d'asile constituent un domicile
au sens précité.
Les droits garantis par l'article 13 Cst – ou
l'article 8 CEDH – ne le sont pas de façon absolue. Ils peuvent être restreints
aux conditions prévues par l'article 36 Cst. En d'autres termes, les
restrictions doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public prépondérant – ou par le souci de protéger un droit fondamental
d'autrui – et respecter le principe de la proportionnalité; de plus, elles ne
doivent pas porter atteinte à l'essence même du droit en cause (Aubert/Mahon,
op. cit., n. 17 ad art. 13 Cst, p. 131).
Selon la jurisprudence de la Cour européenne des
droits de l'homme (arrêt Camenzind c. Suisse, du 16 décembre 1997, Recueil des
arrêts et décisions 1997-VIII § 45), "les Etats contractants peuvent
estimer nécessaire de recourir à des mesures telles les visites domiciliaires
et les saisies pour établir la preuve matérielle de certaines infractions. La
Cour contrôle alors la pertinence et la suffisance des motifs invoqués pour
justifier celles-ci ainsi que le respect du principe de proportionnalité (…)
(voir les arrêts Funke c/ France, Crémieux c/ France et Miailhe c. France du 25
février 1993, respectivement série A no 256-A pp. 24-25, §§ 55-57, série A no
256-B, pp. 62-63, §§ 38-40 et série A no 256-C, pp. 89-90, §§ 36-38, et,
mutatis mutandis, l'arrêt Z. c. Finlande du 25 février 1997, Recueil des arrêts
et décisions 1997-I, p. 347, § 94). Quant à ce dernier point, elle est amenée,
d'une part, à s'assurer que la législation et la pratique en la matière offrent
aux individus des 'garanties adéquates et suffisantes contre les abus' (…);
nonobstant la marge d'appréciation qu'elle reconnaît en la matière aux Etats
contractants, elle doit redoubler de vigilance lorsque, comme en l'espèce, le
droit national habilite l'administration à prescrire et conduire une
perquisition domiciliaire sans mandat judiciaire: la protection des individus
contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis
par l'article 8 réclame un encadrement légal et une limitation des plus stricts
de tels pouvoirs. La Cour examine, d'autre part, les circonstances
particulières à chaque affaire afin de déterminer si, in concreto, l'ingérence
litigieuse était proportionnée au but recherché".
On rappellera également que, dans le cadre d'un
contrôle abstrait des normes, la Cour doit examiner si l'on peut attribuer à la
réglementation litigieuse, selon une méthode d'interprétation reconnue, un sens
compatible avec le droit supérieur. Si, dans des circonstances normales, telles
que celles que le législateur pouvait prendre en considération, la norme paraît
admissible, le juge ne saurait en principe l'annuler, au stade du contrôle
abstrait, pour le motif que, dans des cas très particuliers, son application
pourrait éventuellement se révéler contraire au droit supérieur. Un tel
jugement ne prive pas les citoyens de la possibilité de se plaindre ultérieurement
d'une violation de leurs droits fondamentaux, à l'occasion d'une application
concrète de la norme en cause. Dès lors, la Cour constitutionnelle – comme le
Tribunal fédéral – n'annulera une norme cantonale ou communale que si elle ne
se prête à aucune interprétation conforme au droit supérieur (ATF 118 Ia 305,
JT 1994 I 630, c. 1f; ATF 128 I 327, JT 2003 I 309, c. 3.1; ATF 130 I 26, c.
2.1 et 82, c. 2.1). A cet effet, il y a lieu de prendre en considération
plusieurs éléments: la portée de l'atteinte au droit fondamental; la
possibilité d'obtenir ultérieurement, par un nouveau contrôle concret de la
norme, une protection juridique suffisante; les circonstances concrètes dans
lesquelles la norme doit être appliquée ; la possibilité d'une correction; les
effets sur la sécurité du droit (ATF 130 I 82; ATF 128 I 327, JT 2003 I 309;
CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c.3b).
b)
En l'espèce, l'exigence de la base légale
formelle est clairement respectée.
c)
La possibilité de procéder à des visites
domiciliaires de contrôle sans annonce préalable vise, selon l'autorité
intimée, à prévenir et réprimer d'éventuelles infractions tant à la législation
sur l'aménagement du territoire et des constructions qu'aux conditions posées à
l'utilisation des locaux par la décision d'hébergement. Selon l'article 25
alinéa 1 du Règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : RLATC, RSV
700.11.1), tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail
sédentaire doit avoir une capacité d'au moins 20m
3
. Les chambres à
coucher occupées par plus d'une personne auront une capacité d'au moins 15m
3
par occupant.
Il existe un intérêt public certain à pouvoir
vérifier que les locaux mis à disposition des demandeurs d'asile ne soient
occupés que par les ayants droit et non par d'autres personnes, le cas échéant
contre paiement, au mépris de la décision d'hébergement, d'autant que de tels
cas se sont déjà produits par le passé, selon les allégations non contestées de
l'intimée. Il est en effet dans l'intérêt public non seulement d'assurer la
salubrité et l'hygiène publiques, la protection des populations mineures (BGC,
7 février 2006 p. 9, intervention Glatz) mais aussi d'éviter des abus de la
prestation d'hébergement (cf. EMPL, op. cit., p. 78), notamment un surnombre de
personnes hébergées dans un local (BGC, 7 février 2006 p. 13, intervention
Ambresin; p. 16, intervention Thévoz), de nature à induire des problèmes
d'incivilités entre personnes (BGC, 7 février 2006 p. 17, intervention
Bonjour). Quant à l'intérêt public au respect de l'art. 25 al. 1 RLATC, il
existe à tout le moins dans la mesure où il s'agir de vérifier que la capacité
de 15m
3
par occupant soit effectivement respectée en fonction du
nombre réel d'occupants du logement, ce qui est en étroite realtion avec le
respect de la décision d'hébergement.
d)
En ce qui concerne le respect du principe
de proportionnalité, il y a lieu de relever que le projet de loi prévoyait à
son article 22 que "des visites non annoncées des locaux ne sont possibles
qu'en cas de suspicion d'infraction à la législation ou à la décision
susmentionnées". L'exposé des motifs précisait que "sauf urgence ou
suspicion de commission d'une infraction à la législation visée par la présente
disposition, la visite des lieux ne se fera pas pendant la nuit et devra être
annoncée" (EMPL, op. cit., p. 78). Alors que certains députés soutenaient
cette version, nécessaire selon eux pour garantir le principe de
proportionnalité (BGC, 7 février 2006 p. 21, intervention Gay Vallotton; voir
aussi les interventions de M. le Conseiller d'Etat Mermoud, pp. 22-23), le
Grand Conseil a adopté le texte définitif, qui prévoit simplement que "des
visites non annoncées des locaux sont possibles" sur amendement Thévoz
(BGC, 7 février 2006 pp. 8 et 22). Le député Thévoz a insisté sur le fait que
des gens travaillant pour la FAREAS et contrôlant des établissements se sont
plaints de ne pas avoir osé, voulu ou ne pas avoir été assez attentifs et
qu'ainsi des choses très graves leur avaient échappé (BGC, 7 février 2006 p.
8). Il s'agissait notamment "de donner à la FAREAS le droit de contrôler
que, dans un appartement de quatre personne, il y a bien quatre personnes et
qu'ensuite un chauffage est en fonction, qui ne risque pas de créer une
intoxication et de faire mourir les gens. Pour tout cela, il faut parfois venir
le soir et de manière inopinée, pour le vérifier et voir aussi que ni le gaz,
ni l'électricité n'ont été bricolés et c'est tout" (BGC, 7 février 2006 p.
16). Le député Glatz a relevé qu'il ne s'agissait pas d'exagérer dans les
visites non annoncées, mais que celles-ci devaient être possibles dans un but
de protection des populations mineures qui y résident (BGC, 7 février 2006 pp.
9-10).
Il résulte de ce qui précède que le but recherché
par le législateur n'était pas de permettre de procéder à des perquisitions
chicanières, mais de donner aux collaborateurs de la FAREAS la possibilité de
constater certaines infractions à la législation en matière d'aménagement du
territoire et des constructions, ainsi qu'à la décision d'hébergement, ce dans
l'intérêt même de leurs occupants. L'autorité intimée relève en outre que les
visites domiciliaires ne pourront être effectuées que de manière sporadique,
aux fins de contrôle décrites à l'article 32 alinéa 1
er
LARA, ce qui
exclut a priori toute visite à des fins chicanières. En outre, selon l'autorité
intimée, il ne devrait pas s'agir d'un contrôle permanent, mais de visites
ponctuelles.
Enfin, la possibilité d'effectuer des visites non
annoncées apparaît proportionnée au but visé, à tout le moins dans le cadre
d'un contrôle abstrait des normes. En effet, seules de telles visites
permettent, selon les circonstances, de s'assurer que les locaux mis à
disposition ne sont occupés que par les ayants droit et non par des tiers.
L'autorité intimée précise en outre qu'elles interviendraient "dans des
locaux dans lesquels des abus peuvent être suspectés". On relèvera sur
cette dernière question que le projet de loi, qui précisait expressément ce
point, était plus respectueux du principe de proportionnalité. Le fait de ne
pas mentionner cette condition n'empêche pas que puisse être respecté in
concreto le principe de proportionnalité, le texte légal ne parlant que de
visites "possibles". Une interprétation de la norme abstraite
conforme au principe de proportionnalité, telle qu'entend la pratiquer
l'autorité intimée, apparaît ainsi possible, ce qui suffit.
e)
Les requérants font encore valoir le
manque de garanties de procédure. Certes, pouvant être non annoncée, la visite
domiciliaire ne saurait faire l'objet d'une décision formelle préalable
susceptible de recours et aucune procédure même postérieure n'est prévue. Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le besoin de protection juridique
l'exige, il peut exister une voie de recours même en l'absence de décision
formelle. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre une décision
ou tarde à le faire (déni de justice formel). Suivant les circonstances, la
question peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par
lesquels l'Etat viole des droits fondamentaux sans prendre de décision. Mais il
doit en tout cas s'agir d'actes ou d'injonctions qui ressortissent à l'Etat ou
à une personne chargée de tâches publiques et qui fondent un besoin spécial de
protection juridique en raison de leur contenu ou des droits fondamentaux
touchés (TF, 2P.96/2000 du 8 juin 2001 qui cite ATF 126 I 250, c. 2d pp. 254
s.; ATF 127 I 84; ATF 128 I 167, c. 4.5). Au regard de la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Camenzind précitée, un tel
besoin de protection pourrait être réalisé en cas de visite domiciliaire non
annoncée, d'autant que celle-ci ne fait pas l'objet d'un mandat judiciaire
préalable, ce qui permettrait un examen concret du respect du principe de
proportionnalité. On peut aussi citer la possibilité, en relation avec un acte
réel, d'une action en responsabilité de l'Etat, dans le cadre de laquelle la
licéité et la constitutionnalité in concreto de la visite domiciliaire
pourraient être examinées (ATF 128 I 167, c. 4.5). Il apparaît ainsi qu'il
existe des possibilités suffisantes pour faire valoir le respect in concreto
d'éventuelles violations de la constitution, en particulier du principe de
proportionnalité, de sorte que la requête doit être rejetée sur ce point.
7.
Les requérants A.________et
consorts font encore valoir que la procédure de transmission des données prévue
par l'article 67 alinéa 1
er
LARA contreviendrait au droit fédéral,
en particulier aux articles 22e LSEE et 101 LAsi et violerait le principe de la
proportionnalité ancré notamment à l'article 4 alinéa 2 de la loi fédérale du
19 juin 1992 sur la protection des données (ci-après : LPD, RS 235.1).
Selon l'article 67 alinéa 1 LARA, dans le cadre de
l'exécution des tâches qui lui sont confiées par la présente loi,
l'établissement a accès aux données gérées par les autorités fédérales et
cantonales concernant les personnes auxquelles il apporte aide d'urgence ou assistance.
a)
Selon l'article 22e aLSEE, l'Office
fédéral des migrations peut accorder, notamment aux autorités cantonales et
communales de police des étrangers, dans l'accomplissement des tâches qui leur
incombent en vertu de la LSEE, un accès direct par procédure d'appel aux
données personnelles du Registre central des étrangers (ci-après: RCE). En
vertu de l'article 101 aLAsi, l'Office fédéral des migrations peut permettre
notamment aux autorités cantonales de la police des étrangers et des affaires sociales,
dans l'accomplissement des tâches qui leur incombent en vertu de la loi sur
l'asile, d'accéder par une procédure d'appel, aux données qu'il a saisies dans
le système d'enregistrement automatisé (système dit AUPER), pour autant que
cela soit indispensable à l'accomplissement de leurs tâches légales.
L'exposé des motifs explique que faute de base
légale lui déléguant formellement les tâches d'assistance prévues par la LAsi,
la FAREAS n'est actuellement pas considérée par l'ODM comme une "autorité
cantonale" au sens de l'article 101 LAsi et n'a donc pas accès aux banques
de données concernant les personnes qu'elle assiste (EMPL, op. cit. p. 100).
L'article 67 LARA crée la base légale permettant aux autorités fédérales de
traiter l'établissement prévu par la nouvelle loi comme une autorité cantonale,
ce qui résulte d'ailleurs déjà du fait que la LARA délègue à cet établissement
la compétence d'octroyer l'assistance aux demandeurs d'asile (art. 10 LARA; cf.
EMPL, pp. 34 et 100).
Entre-temps, les deux dispositions invoquées ont été
abrogées par l'entrée en vigueur, le 29 mai 2006, de la loi fédérale du 20 juin
2003 sur le système d’information commun aux domaines des étrangers et de
l’asile (ci-après : LDEA, RS 142.51). C'est donc au regard du nouveau droit en
vigueur que le grief doit être examiné.
Les systèmes RCE et AUPER sont remplacés par un
système de données unique (FF 2002, 4369; cf. notamment art. 1
er
de
l'Ordonnance 3 sur l'asile relative au traitement de données personnelles, OA3,
RS 142.314). L'article 9 LDEA correspond dans une large mesure à la
réglementation prévue par les articles 22e LSEE et 101 LAsi (FF 2002, 4377).
L'Office fédéral des migrations peut permettre notamment aux autorités
cantonales et communales chargées des questions relatives aux étrangers
d'accéder par une procédure d'appel aux données relevant du domaine des
étrangers qu'il a traitées ou fait traiter dans le système d'information (art.
9 al. 1 litt. a LDEA). L'accès direct aux données personnelles sera accordé aux
autorités intéressées qui prouveront qu'elles en ont besoin pour accomplir une
tâche précise prévue par la loi. Cette disposition respecte l'obligation de ne
traiter les données que dans le but prévu, qui découle du principe de
proportionnalité en matière de protection des données (FF 2002, 4377). Si les
autorités exploitant le système d'information "confient l'accomplissement
de certaines tâches légales en vertu de la LSEE, de la LAsi ou de la LN, à un
tiers, sur la base d'une habilitation légale, l'office peut permettre à ce
tiers d'accéder, par une procédure d'appel, aux données personnelles traitées
dans le système d'information dont il a absolument besoin pour accomplir les
tâches qui lui incombent conformément à la loi (art. 11 al. 1 LDEA). Le message
précise que l'office fédéral concerné devra vérifier si la délégation des
tâches cantonales à un tiers repose sur une base légale et si l'accès à la
banque de données est effectivement nécessaire à l'accomplissement desdites
missions. Il vérifiera en outre que les directives fédérales en matière de
sécurité informatique et de protection des données sont bien respectées par le
tiers mandaté (FF 2002, 4380).
Il résulte de ce qui précède que l'article 67 LARA
ne crée, par lui-même, aucun droit d'accès aux données fédérales qui irait
au-delà de celui prévu par le droit fédéral. On ne saurait dès lors admettre
qu'il viole les règles fédérales sur l'accès aux données, en particulier les
articles 9 et 11 LDEA, dans la mesure où il leur est subordonné et où, avant
d'octroyer un quelconque accès aux données qu'il gère, l'ODM devra examiner si
la FAREAS ou l'établissement remplit les conditions posées par le droit
fédéral. Il n'y a donc pas violation du droit fédéral.
b)
Les requérants soutiennent que
l'établissement prévu par la LARA n'étant pas une autorité de police, il ne
devrait pas avoir accès aux données du RCE. Ils en concluent que la tentation
sera grande pour l'autorité d'accéder aux fichiers AUPER constitués au sujet de
requérants d'asile, quand bien même les intéressés ne recevraient plus
l'assistance, mais l'aide d'urgence.
Le nouveau droit a supprimé le RCE et le système
AUPER au profit d'un seul système de données, dont certains modules sont
réservés à l'Office fédéral des étrangers et d'autres à l'Office des réfugiés
(FF 2002, 4369 s.). Les conditions d'accès aux données sont strictement
réglementées par le droit fédéral. La différenciation de régime d'accès aux
données est prévue par le droit fédéral lui-même, de sorte que s'il devait y
avoir induction en tentation – pour reprendre les termes des requérants –
celle-ci serait le fait du droit fédéral et non de l'article 67 LARA. Au
demeurant, dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, on ne saurait se
fonder sur des procès d'intention quant à l'application de la loi. Si, in
concreto, l'application des art. 9ss LDEA devait mener à une transmission de
données non conforme à cette disposition, les requérants pourraient s'en
plaindre en saisissant les autorités compétentes dans le cadre d'un contrôle
concret.
c)
Les requérants soutiennent que l'article
67 LARA porterait atteinte au principe de proportionnalité. Cette norme ne fait
cependant que définir l'autorité cantonale des affaires sociales susceptible
d'avoir accès à des données en vertu du droit fédéral. Elle ne saurait donc
violer le principe de la proportionnalité. C'est le droit fédéral lui-même qui
a opéré la pesée des intérêts en définissant aux articles 9 ss LDEA les
autorités et personnes pouvant avoir accès aux données et le type de données
transmissibles. Pour le surplus, il appartiendra cas échéant à l'ODM d'exclure
l'accès direct à certaines données non nécessaires à l'accomplissement de la
tâche confiée à l'établissement. L'autorité intimée souligne que tel est déjà
le cas de données relatives aux opinions ou activités religieuses, politiques
ou syndicales (art. 3 litt. c LPD).
Au demeurant, l'article 67 alinéa 1 LARA précise que
l'accès aux données n'intervient que dans le cadre de l'exécution des tâches
qui sont confiées à l'établissement. L'article 68 LARA stipule que les données
sont traitées confidentiellement et que la loi sur les fichiers informatiques
et la protection des données personnelles est applicable au traitement des
données transmises à l'établissement, l'ensemble du personnel de l'établissement
étant soumis au secret de fonction (art. 17 LARA). On ne saurait dès lors
affirmer d'emblée que l'utilisation des données confiées à l'établissement ne
sera pas proportionné, puisque celui-ci ne pourra avoir accès qu'aux données
nécessaires à l'accomplissement de ses tâches légales et ne pourra les utiliser
qu'à cette fin.
8.
Les requérants A.________et
consorts soutiennent encore que l'accès de l'établissement aux données gérées
par les autorités cantonales, selon l'article 67 LARA, violerait le principe
de proportionnalité et porterait une atteinte illégale à la sphère privée au
sens des articles 13 Cst et 8 CEDH.
L'article 67 LARA constitue la base légale
permettant à l'établissement d'avoir accès aux données gérées au niveau
cantonal par le Service de la population (SPOP) (EMPL, op. cit., pp. 34 et
100). L'autorité intimée expose qu'actuellement, afin de pouvoir accomplir les
tâches d'assistance qui lui sont confiées, la FAREAS dispose de données
transmises sur support papier par l'Etat de Vaud, que ces données, qui
consistent essentiellement en l'identité du demandeur d'asile, sont ensuite
ressaisies manuellement dans une base de données informatique propre à la
FAREAS, système générateur d'erreurs dans la transmission des données, qui
pourraient s'avérer préjudiciables aux demandeurs d'asile ainsi qu'à une saine
gestion de l'assistance qui leur est octroyée (mémoire p. 12). Pour ce qui
concerne les données relatives aux personnes dont la demande d'asile a fait
l'objet d'une décision de non-entrée en matière, la FAREAS ne dispose
aujourd'hui que des données qui lui sont fournies par le SPOP dans la décision
d'octroi de l'aide d'urgence, soit du document remis par le SPOP aux personnes
concernées, attestant de leur statut sous l'angle de la police des étrangers et
leur donnant droit de se présenter à la FAREAS pour percevoir l'aide d'urgence.
Ce système, qui limite la transmission de données au strict minimum nécessaire
à l'identification de la personne en cause et de son statut perdurera sous l'empire
de la nouvelle loi et n'entraînera pas de transmission de données plus
importantes que cela n'est le cas aujourd'hui (mémoire p. 13).
Quoi qu'il en soit, abstraction faite des
explications de l'autorité cantonale, dont on prendra acte, le principe de proportionnalité
n'est pas violé pour les raisons déjà indiquées au considérant 7c  alinéa 2
ci-dessus.
L'article 67 LARA n'est donc pas contraire au droit
supérieur.
9.
Dans un dernier moyen, les
requérants font valoir que l'article 4a alinéa 3 lettre c LASV violerait
l'article 41 alinéa 1 Cst et "ne respecterait pas les exigences
constitutionnelles tant du point de vue de sa formulation imprécise que des
garanties de procédure en lien avec des atteintes potentiellement graves aux
droits fondamentaux des personnes". Ils font valoir une violation du
principe de la légalité.
Selon l'article 4a alinéa 3 lettre c LASV, l'aide
d'urgence comprend notamment "les soins médicaux d'urgence dispensés en
principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration
avec les Hospices cantonaux/CHUV".
a)
Selon l'article 41 alinéa 1 lettres a et b
Cst, la Confédération et les cantons s'engagent, en complément de la
responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que toute personne
bénéficie de la sécurité sociale et des soins nécessaires à sa santé. Les buts
sociaux fixés par cette disposition n'ont qu'une portée normative limitée
(Aubert/Mahon, op. cit., n. 1 ad art. 41 Cst, p. 374). En effet, l'article 41
alinéa 4 Cst précise qu'aucun droit subjectif à des prestations de l'Etat ne
peut être déduit directement des buts sociaux. Il appartient ainsi
essentiellement au législateur de concrétiser les buts sociaux et d'accorder
aux particuliers, le cas échéant, un droit subjectif à des prestations sociales
(Aubert/Mahon, op. cit., n. 10 ad art. 41 Cst, p. 377). L'article 41 Cst est
concrétisé en outre par quelques dispositions figurant parmi les droits
fondamentaux, qui accordent aux particuliers, dans des domaines déterminés, un
véritable droit, justiciable, à des prestations sociales, tel le droit
d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, consacré à l'article 12
Cst (Aubert/Mahon, op. cit., n. 3 ad art. 41 Cst, p. 375). Les requérants ne
peuvent dès lors rien déduire en leur faveur de l'article 41 Cst.
Ils ne prétendent au demeurant pas que l'article 4a
alinéa 3 lettre c LASV serait contraire à l'article 12 Cst. A juste titre, dès
lors que le droit à l'aide dans des situations de détresse ne comprend qu'un
minimum, c'est-à-dire uniquement les moyens indispensables dans une situation
de détresse, conçus comme une aide pour faire face à l'urgence et assurer la
survie, notamment par des soins médicaux de base (ATF 130 I 71, JT 2005 I 377,
c. 4.1; ATF 131 I 166, c. 3.1). Il n'est dès pas contraire à l'article 12 Cst
de limiter les soins médicaux aux soins d'urgence.
b)
Les requérants soutiennent cependant que
le terme "d'urgence" serait insuffisamment précis.
Le principe de la légalité exige que la base légale
revête une certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle
présente des garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence.
Cette exigence est toutefois relative. On ne saurait en effet exiger du
législateur qu'il renonce totalement à avoir recours à des notions imprécises
ou indéterminées, qui comportent une part nécessaire d'interprétation. Cela
tient d'abord à la nature générale et abstraite de toute règle de droit et à la
nécessité qui en découle de laisser aux organes chargés de l'appliquer une
certaine marge de manœuvre lors de sa concrétisation. Pour déterminer quel
degré de précision l'on est en droit d'exiger d'une loi, on doit notamment
tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes
qu'elle autorise aux droits fondamentaux (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse I, no 1749; ATF 127 V 431 c. 2 b/aa; ATF 109 Ia 273, JT
1985 I 616, c. 4d). Plus la norme a un caractère indéterminé, plus celle-ci
doit être compensée par des garanties procédurales (ATF 127 V 431, c. 2 b/cc);
ATF 109 Ia 273, JT 1985 I 616, c. 4d).
En l'espèce, la notion de soins d'urgence est
suffisamment précise pour être interprétée par les autorités chargées de
l'appliquer. L'établissement d'une liste des soins auxquels les bénéficiaires
de l'aide d'urgence peuvent prétendre aurait été particulièrement délicate à
établir, nécessairement incomplète et rapidement obsolète. Au demeurant, le
refus d'une assistance médicale pourra être formalisé dans une décision : si le
bénéficiaire de l'aide d'urgence estime y avoir droit, il pourra interpeller
l'autorité compétente, soit le département en charge de l'asile, qui devra
rendre une décision susceptible de recours auprès du Tribunal administratif.
Ainsi l'étendue des soins médicaux d'urgence est-elle susceptible de faire l'objet
d'un contrôle judiciaire. Il en résulte que la norme contestée est suffisamment
précise au regard du principe de légalité.
10.
En définitive, la requête de F.________
doit être rejetée en tant que recevable.
La requête de A.________ et consorts doit être
partiellement admise en ce sens que l'article 26 LARA, qui est séparable de
l'acte attaqué (art. 18 LJC),  est annulé. Elle doit être rejetée pour le
surplus.
Les requérants A.________ et consorts obtiennent
partiellement gain de cause sur une seule des six questions de principe qu'ils
ont soulevées. Ils ont droit à des dépens largement réduits arrêtés à 600 fr.
Au vu de l'indigence des requérants, l'arrêt est
rendu sans frais (art. 38 al. 3 LJPA par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
La requête de F.________ est rejetée en tant que
recevable.
II.
La requête de A.________ et consorts est partiellement
admise.
III.
L'article 26 de la loi sur 7 mars 2006 sur l'aide aux
requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers est annulé.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
V.
L'Etat de Vaud doit verser aux requérants A.________, B.________,
C.________, D.________ et E.________, solidairement entre eux, la somme de 600
fr. (six cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 14 septembre 2006
Au
nom de la Cour Constitutionnelle,
le
président :
François
Kart
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.