vd_omni · CCST.2020.0003 · 2020-11-20 · fr

BRENCI/Département de la santé et de l'action sociale, Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) | Requête dirigée contre la directive "COVID 19/Coronavirus" du 3 juillet 2020 du DSAS et du DEIS. Cet acte a été abrogé en cours de procédure par l'entrée en vigueur d'une nouvelle directive. Cette abrogation a privé la requête de son objet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.11.2020 CCST.2020.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Décision du 20 novembre 2020
Composition
M. Pascal Langone, président; M. André Jomini, Mme
Fabienne Byrde, Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge
suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérant
Alessandro
BRENCI,
à
Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département de la santé et de
l'action sociale (DSAS),
à Lausanne,
2.
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
à Lausanne,
tous deux représentés par la Direction
des affaires juridiques, à Lausanne.
Objet
Contrôle abstrait des normes
Requête Alessandro BRENCI c/ directive du Départements de
la santé et de l'action sociale (DSAS) et de l'économie, de l'innovation et
du sport (DEIS) (COVID-19 / Coronavirus) du 3 juillet 2020.
Vu les faits suivants:
A.
Par arrêté du 1
er
juillet 2020, le Conseil d'Etat a confié
aux Chefs des Départements de la santé et de l'action sociale (DSAS) et de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) la compétence d'édicter des
règles nécessaires à éviter la propagation du coronavirus dans certains
établissements.
B.
Le 3 juillet 2020, les Chefs du DSAS et du DEIS ont adopté la directive
"COVID-19/Coronavirus" (ci-après: la directive), dont l'art. 1 a la
teneur suivante:
"Art. 1 – Disposition générale et champ d'application
Dans tous les lieux de rassemblement fermés, incluant les
terrasses attenantes, les règles sur les gestes barrières et la distance
sociale ainsi que les plans de protection doivent être strictement respectés.
En cas d'impossibilité, le port du masque ou le traçage doivent être prévus.
Les articles 2 à 5 de la présente directive sont applicables
aux lieux suivants:
- aux établissements au bénéfice d'une licence de night-clubs,
discothèques, salons de jeux ou café-bars, ainsi qu'à tout établissement dans
lequel la consommation de mets ou de boissons se fait notamment debout, et cela
indépendamment de la licence dont il dispose (ci-après les clubs/bars),
- aux établissements de consommation de mets ou de boissons,
contre rémunération, ouverts au public, dans lesquels la clientèle doit être
assise (ci-après les établissements de restauration),
- aux surfaces de vente de biens, boutiques et centres
commerciaux accueillant plus de dix clients à la fois (ci-après les commerces);
les banques ou autres guichets de service ne sont pas assimilés à un commerce
au sens de la présente directive.
- aux lieux de culte."
L'art. 2 de la directive concerne les dispositions
relatives aux clubs-bars, l'art. 3 celles relatives aux établissements de
restauration, l'art. 4 celles relatives aux commerces, et l'art. 5 de la
directive celles ayant trait aux lieux de culte. L'art. 6 traite des contrôles,
et l'art. 7 des sanctions; enfin, l'art. 8 de la directive prévoit que les art.
2, 6 et 7 entrent en vigueur le 3 juillet à 20h00, et les autres dispositions
le 8 juillet à 06h00.
Le 3 juillet 2020, le Conseil d'Etat a donné une
conférence de presse, lors de laquelle il a en particulier relevé que l'on
notait une augmentation des nouveaux cas de COVID-19, et se devait dès lors
d'agir maintenant, pour que le nombre de nouveaux cas reste à un niveau
raisonnable.
C.
Par requête du 23 juillet 2020, Alessandro Brenci a saisi la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal (CCST), en prenant les conclusions
suivantes:
"Fondé sur ce qui précède, je conclus, sous suite de
frais, à ce que la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal vaudois:
I Déclare recevable la présente requête;
II Admette la présente requête;
III Déclare nulle dans son intégralité la Directive
Covid-19/Coronavirus du 3 juillet 2020;
IV Subsidiairement au ch. III qui précède, invalide dans son
intégralité la Directive COVID-19/Coronavirus du 3 juillet 2020;
V Subsidiairement aux ch. III et IV qui précèdent, invalide
les mesures liées au port du masque obligatoire, particulièrement aux art. 3
al. 3, 4, 6 et 7 de la Directive COVID-19/Coronavirus du 3 juillet 2020."
Par décision incidente du 24 juillet 2020, la cour a
retiré l'effet suspensif à la requête.
Les autorités intimées, par la Direction des
affaires juridiques, se sont déterminées le 31 août 2020.
Le requérant a répliqué le 11 septembre 2020, en sollicitant
la restitution de l'effet suspensif, la fixation d'une audience publique ainsi
que le maintien de délibérations publiques.
D.
Le 15 septembre 2020, les Chefs du DSAS et du DEIS ont adopté une
nouvelle directive "COVID 19/Coronavirus", qui a abrogé celle du 3
juillet 2020 (cf. art. 13) et qui est entrée en vigueur le 17 septembre 2020 à
15h (cf. art. 14).
Cette directive a fait l'objet d'une publication le
29 septembre 2020 dans la Feuille des avis officiels (FAO).
E.
Le requérant a produit le 1
er
octobre 2020 la page 5 de la
FAO du 29 septembre 2020, estimant que dans la mesure où la directive du 3
juillet 2020 n'avait pas fait l'objet d'une publication dans la FAO,
contrairement à celle du 15 septembre 2020, il fallait y voir que "l'Etat
de Vaud reconnai[ssa]t que, au vu des limitations aux libertés individuelles
contenues dans la Directive du 3 juillet 2020, il aurait dû procéder à une publication
officielle, non se contenter de diffusions par de simples médias. N'ayant
accompli cette démarche, l'Etat de Vaud n'a[vait] point respecté les procédures
législatives pertinentes, ce qui porte atteinte
de facto
et
de jure
à la validité de la Directive".
F.
Le 2 octobre 2020, Alessandro Brenci a saisi la CCST d'une nouvelle
requête dirigée en particulier contre la directive "COVID
19/Coronavirus" du 15 septembre 2020. La cause a été enregistrée sous la
référence CCST.2020.0005.
Par décision du 11 novembre 2020, le Président de la
CCST a déclaré cette requête irrecevable pour défaut de paiement de l'avance de
frais requise dans le délai imparti.
G.
Le 30 octobre 2020, les Chefs du DSAS et du DEIS ont adopté une nouvelle
directive "COVID 19/Coronavirus", qui a abrogé celle du 15 septembre
2020 (cf. art. 13) et qui est entrée en vigueur le même jour à 0h00 (cf. art.
14). Cette directive tient compte de la dernière révision de l'ordonnance
fédérale du 19 juin 2020 sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie
de COVID-19 en situation particulière (Ordonnance COVID-19 situation
particulière; RS 818.101.26).
H.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du
canton de Vaud (Cst.-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur
requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des
normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur
la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette
disposition, précise que le contrôle de la Cour porte sur les actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent
notamment faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions,
les directives publiées d'un département ou d'un service (art. 3 al. 2 let. c
LJC). La directive du 3 juillet 2020 relève ainsi des objets pouvant être
soumis à l’examen de la Cour constitutionnelle.
b) Le requérant a agi en temps utile (cf. art. 5
LJC) en déposant sa requête dans les vingt jours suivant l'adoption de l'acte
contesté.
c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la
violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste
cette violation.
En l'espèce, le requérant semble invoquer la violation
de la liberté économique des entreprises dont l'activité se déploie dans le
Canton (requête, p. 7), estimant que la restriction que la directive impose à
cette liberté n'est pas fondée sur une base légale suffisante et n'est pas
proportionnée. Il remet dans ce cadre en question l'utilité du port du masque
pour protéger la population du coronavirus Covid-19. Dans un autre moyen, il se
plaint d'une violation du principe de l'égalité de traitement, en tant que le
régime vaudois diffère de celui retenu par d'autres cantons. Bien que
l'articulation des moyens soit peu claire, le requérant s'en tenant pour
l'essentiel à des considérations générales, la motivation est suffisante.
d) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les
personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés
par l’acte attaqué, ou pourraient l’être, ont qualité pour agir (arrêts CCST.2018.0001/2
du 20 novembre 2018 consid. 1d; CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c,
CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 consid. 1c). Une atteinte virtuelle suffit, sans
besoin d'être actuelle, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de
vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste (arrêts CCST.2018.0001/2
du 20 novembre 2018 consid. 1d; CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c,
CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 consid. 1c et les références citées), soit qu'il
puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées (ATF 138 I 435
consid. 1.6; ATF 136 I 17 consid. 2.1; ég. TF 1C_251/2014 du 27 janvier
2015 consid. 1.2 et 2C_1076/2012 du 27 mars 2014 consid. 2.2, non publié in ATF
140 I 176).
En l’espèce, la requête contient notamment des
griefs contre l’obligation du port du masque obligatoire par les clients dans
les commerces, consacrée à l’art. 4 al. 1 de la directive (cf. ch. 6.3 de la
requête). Le requérant étant susceptible d’être touché par la disposition en
cause, sa qualité pour agir doit être admise.
2.
a) La requête est dirigée contre la directive
"COVID-19/Coronavirus" du 3 juillet 2020. Or cet acte a été abrogé
par l'entrée en vigueur de la nouvelle directive du 15 septembre 2020. Cette
abrogation prive
ipso facto
la requête de son objet.
On ne se trouve ainsi pas dans un cas de figure où
il faudrait encore examiner si les conditions restrictives fixées par la
jurisprudence pour exceptionnellement faire abstraction de l'exigence d'un
intérêt actuel à la requête sont réalisées (voir sur ce point, ATF 140 IV 74
consid. 1.3.3; ATF 139 I 206 consid. 1.1; ég. TF 2C_70/2019 du 16 septembre
2019 consid. 1.3 non publié in ATF 145 II 360; aussi arrêt GE.2020.0079 du 12 octobre
2020 consid. 2a), en particulier celle de savoir si la contestation soulève des
problématiques qui pourraient se poser à nouveau dans des termes semblables,
sans que la Cour constitutionnelle ne soit en mesure de se prononcer en temps
utile. On relève que le requérant a quoi qu'il en soit été en mesure de
contester la conformité au droit supérieur de la nouvelle directive du 20
septembre 2020 et qu'il l'a fait en déposant une nouvelle requête le 2 octobre
2020. Il ne s'est toutefois pas acquitté de l'avance de frais requise dans le
délai imparti, si bien que sa requête a été déclarée irrecevable (cf. cause
CCST.2020.0005).
Dans ces conditions, il convient de prendre acte du
fait que la requête n'a plus d'objet et de rayer la cause du rôle, en statuant
sur les frais et les éventuels dépens (art. 12 al. 2 LJC et 91 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD]; BLV
173.36).
b) Vu l'issue du litige, la question de l'absence de
publication de la directive dans la FAO, qui aurait dû conduire de l'avis du
requérant à la considérer comme nulle, peut rester indécise. On relèvera néanmoins
que, comme l'a rappelé la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2009.0004 du
29 mars 2010 (cf. consid. 2d et la réf. citée), "
dans un arrêt du 11
février 1994, le Tribunal fédéral avait considéré que même si une
réglementation ne respectait pas les exigences en matière de publication, cela
ne devait pas conduire à l’annulation de cette réglementation dans le cadre du
contrôle abstrait des normes; cela pourrait seulement entraîner un refus
d’appliquer cette réglementation dans un cas particulier, ces griefs devant
être invoqués à l’encontre d’une décision individuelle fondée sur cette norme
et le Conseil d’Etat pouvant alors remédier à ce vice par une publication
formelle ultérieure (ATF 120 Ia 1 précité consid. 4f, JT 1996 I 627)
".
Il est également établi que dès son adoption, la directive a été publiée sur le
site de l'Etat de Vaud et était accessible, que cela soit par le biais du site
Internet de l'Etat de Vaud, ou via le moteur de recherche "Google",
moyennant d'y insérer les termes "directive", "covid", et
"vaud", comme cela résulte des pièces produites par les autorités
intimées (cf. pièces 101 et 102 du bordereau du 31 août 2020). La presse a fait
par ailleurs largement état de la directive et les établissements publics visés
ont été avisés spécialement par courrier des chefs du DSAS et du DEIS du 3
juillet 2020 (cf. pièce 105 du bordereau du 31 août 2020). Le requérant
lui-même ne conteste du reste pas en avoir eu connaissance. Il n'en demeure pas
moins que la directive du 15 septembre 2020 a, quant à elle, fait l'objet d'une
publication dans la FAO du 29 septembre 2020, ce qui n'est possiblement pas
sans lien avec les arguments soulevés par le requérant dans son écriture du 23
juillet 2020 qu'il a renouvelés spontanément le 1
er
octobre 2020. Il
y a dès lors lieu d'en tenir compte, en rendant le présent arrêt sans frais.
c) Pour le surplus, dans la mesure où la requête au
fond n'a plus d'objet, il n'y a pas lieu de restituer l'effet suspensif (cf.
réplique du requérant du 11 septembre 2020, p. 24), pas plus que de fixer une
audience publique, ni des délibérations publiques. On rappelle à cet égard que
la procédure devant la Cour constitutionnelle est en principe écrite et que si,
selon l'art. 14 LJC, la Cour constitutionnelle statue en principe en audience
publique, elle peut néanmoins décider à l'unanimité de statuer par voie de
circulation, l'art. 14 LJC ne conférant pas un droit à des débats publics (cf.
TF 2C_218/2007 du 9 octobre 2007, consid. 4.2.1 et les réf.; ég. arrêt CCST.2013.0006
du 12 novembre 2014 consid. 2).
d) Enfin, agissant à titre personnel et non pas dans
le cadre de l'exercice de sa profession d'avocat, le requérant n'a pas droit à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête n'a plus d'objet.
II.
La cause est rayée du rôle.
III.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 20 novembre 2020
Le président:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.