vd_omni · AC.2001.0045 · 2001-08-14 · fr

X.________ SA c/SESA | Confirmation de la jurisprudence selon laquelle, en cas de pluralité de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais d'intervention à la charge du perturbateur de son choix mais doit faire une application analogique des articles 50 al. 2 et 51 al. 2 CO. Rappel des exigences en ce qui concerne les investigations que l'autorité compétente doit effectuer pour établir les causes de la pollution et pour déterminer les parts de responsabilité des différents perturbateurs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.08.2001 AC.2001.0045

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 août 2001
sur le recours interjeté par
X.________ SA
à A.________, dont le conseil est l'avocat Stéphane Riand, à Sion,
contre
la décision du
Service des eaux, sols et
assainissement
du 28 février 2001 mettant à sa charge l'entier des frais
d'intervention consécutifs à la pollution survenue à B.________ le 2 mai 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Bernard Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 28 avril 2000,
l'entreprise de transport X.________ SA a pris livraison auprès de l'entreprise
1.******** à C.________ de 36 fûts métalliques d'une capacité d'environ 200
litres chacun contenant de l'alpha ionone. Ces fûts, qui provenaient de l'usine
2.******** à D.________ (Etats-Unis), devaient être livrés à l'entreprise 3.********
SA à E.________. L'alpha ionone est un extrait synthétique floral fortement
concentré qui entre dans la fabrication des parfums. Il s'agit d'un produit
inflammable, toxique pour les eaux, qui peut entrainer une sensibilisation pour
l'homme en cas d'inhalation ou de contact avec la peau.
Le chauffeur affirme
qu'il ne s'est pas occupé du chargement des fûts et qu'il est resté dans la
cabine de son camion pendant cette opération. Constatant qu'une croix noire sur
fond orange (indiquant un produit potentiellement nuisible à la santé ou
irritant) était apposée sur les fûts, le chauffeur aurait demandé si ces
derniers contenaient des produits dangereux au sens de l'accord européen
relatif au transport international des marchandises dangereuses par route
(ADR). Il lui aurait alors été précisé que tel n'était pas le cas.
Le chauffeur s'est
ensuite rendu à F.________, où il a chargé une dizaine de palettes de
marchandise contenant des biscuits et des cartons. Le samedi 29 avril 2000, il
a laissé son camion et sa remorque à G.________ après avoir effectué les
formalités douanières. Le lundi 1er mai 2000, il a récupéré son train routier à
G.________ et effectué différentes livraisons à H.________, I.________, J.________
et au K.________. Informé du fait que le 1er mai était férié à E._______, le
chauffeur a renoncé à s'y rendre pour livrer les fûts à l'entreprise 3.********.
Vers 14h00, il a laissé sa remorque dans la zone industrielle de P.________ à B.________
dans un endroit en cul-de-sac proche du bâtiment du Service communal des eaux.
Selon ses déclarations, le chauffeur avait déjà parqué son camion à cet endroit
avec l'accord du personnel du Service des eaux. Le chauffeur, qui avait congé
le mardi 2 mai 2000, s'est ensuite rendu ensuite à son domicile en Valais avec
l'intention de récupérer sa remorque le lendemain.
B.                    Le 2 mai 2000 en fin
d'après-midi, il a été constaté qu'un liquide s'écoulait sous la remorque, dont
émanait une forte odeur. Ceci a entraîné une intervention des pompiers de de L.________,
ainsi que de la gendarmerie, qui ont constaté la présence des fûts dans la
remorque. Les pompiers ont procédé à un bouclage de la zone et informé le Service
cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), qui a délégué sur place
une chimiste. Cette dernière a identifié le produit contenu dans les fûts,
après avoir notamment pris contact avec le responsable de la sécurité de
l'entreprise 3.********. Elle a ensuite fait décharger la remorque puis fait
recharger les fûts sur un camion envoyé par l'entreprise 3.********.
Lors de ces
opérations, il a été constaté qu'un des derniers fûts manipulé était entaillé à
sa base, le métal étant oxydé. Ce fût, qui était à l'origine de la fuite
constatée, a été sécurisé en vue de son élimination. Le liquide toxique a été
récupéré au moyen d'un produit absorbant et il n'y a eu ni pollution ni
dommage. Le bouclage du secteur a été levé le 3 mai 2000 à 15h00.
Outre la chimiste du
SEVEN, les différentes opérations liées à la sécurisation du secteur pollué, au
déchargement et chargement des fûts et à l'élimination du fût endommagé a
impliqué l'intervention de 8 agents de la gendarmerie cantonale, de 2 agents de
la police municipale de M.________, de 15 hommes et de 7 véhicules des pompiers
de N.________, de 18 hommes et 8 véhicules des pompiers de L.________, de 11
hommes et 2 véhicules des pompiers d'O.________, de 10 hommes et de 3 véhicules
des pompiers de B.________, de 11 hommes de la protection civile de la Riviéra,
ainsi que de 2 hommes, 2 médecins et 1 ambulance du CSU de L.________.
C.                    Le 31 août 2000, le
Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a adressé à X.________ SA une
facture de 49'544 fr. 35 correspondant aux frais qu'il avait dû prendre en
charge pour rémunérer les différents intervenants. Le 6 octobre 2000, le SESA a
adressé à X.________ SA une facture complémentaire de 2'932 fr. 50.
X.________ SA ne
s'étant pas acquitté de ces factures, le SESA lui a adressé le 28 février 2001
une lettre dont la teneur était la suivante :
Nous nous référons à nos courriers des 31 août
et 6 octobre 2000 par lesquels nous vous transmettions les factures relatives à
la pollution citée en titre. Restés sans nouvelles de votre part à ce jour,
nous vous notifions par la présente la décision relative à votre responsabilité
administrative et à la mise à votre charge des divers frais (selon frais et sur
facture en annexe) liés à la pollution précitée.
FAITS
Les faits sur lesquels se fonde la présente
décision ont été établis par le rapport de gendarmerie daté du 10 mai 2000 dont
copie vous a été faxée le 12 septembre 2000.
MOTIFS
En vertu des art. 54 de la loi fédérale sur la
protection des eaux contre la pollution et 9 de la loi vaudoise sur la
protection des eaux contre la pollution, les frais provoqués pas les mesures
que les autorités compétentes prennent pour empêcher une pollution imminente
des eaux ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent
être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. Il s'agit des frais
d'intervention à proprement parler, des frais d'assainissement, des frais de
prévention, des frais administratifs et des frais liés aux autres mesures
nécessaires.
La responsabilité administrative qui découle
des dispositions légales précitées se base sur la notion de perturbateur qui
est plus large que la notion de responsabilité pénale ou civile. Elle ne
nécessite notamment pas de faute de la part du responsable, ni de lien de causalité
entre le comportement dommageable et le dommage.
La fixation des frais d'intervention et autres
mesures en cas de pollution fait l'objet d'un règlement du Conseil d'Etat du 12
février 1997.
(...)"
D.                    X.________ SA s'est
pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 mars 2001,
concluant principalement à son annulation. Le SESA a déposé sa réponse le 3
avril 2001, concluant au rejet du recours. Le conseil du recourant a déposé un
mémoire complémentaire le 8 juin 2001.
Le tribunal a délibéré
à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     Adressé au tribunal
conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction
administratives (ci-après : LJPA), dans le délai fixé par l'art. 31 LJPA, le
recours, déposé par le destinataire de la décision entreprise, est recevable en
la forme.
2.                     a) Dans la décision
attaquée, l'autorité intimée se réfère à l'art. 54 de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux). Dans sa réponse déposée dans
le cadre de la procédure, elle se réfère également à l'art. 52 (recte 59) de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE).
L'art. 54 LEaux
dispose que :
"Les coûts résultant des mesures prises
par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un
constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué
ces interventions."
L'art. 59 LPE dispose
quant à lui que:
"Les frais provoqués par des mesures que
les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en
déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est
la cause."
b) Les art. 54 LEaux
et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité
applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par
équivalent, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa
jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), dont sont directement
inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 c. 3), le Tribunal
fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" - actuellement
"qui ont provoqué"-
des mesures de sécurité et qui doivent en
supporter les conséquences financières non pas en recourant à la théorie de la
causalité adéquate, mais aux notions de perturbateur par comportement et de
perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 c. 4c; Rouiller, op. cit. p. 597,
TA, arrêt GE 99/0154 du 5 décembre 2000). Le perturbateur par comportement est
celui dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui,
ont provoqué l'atteinte, une omission ne pouvant entraîner une responsabilité
que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité
et l'ordre (ATF 114 Ib 44 c. 2c/bb, JT 1990 I 482, ATF non publié du 24 juin
1998 en la cause 1A 286/1997 c. 2). Le perturbateur par situation est une
personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre
public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose,
généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou
possesseur (TA, arrêt GE 99/0154 précité). Le critère déterminant procède donc
du pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les
choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la
source du danger. La façon dont la situation contraire au droit a été créée est
sans importance. La perturbation peut être produite par des tiers, par des événements
naturels, par un cas de force majeur ou par des caprices du hasard. Ce qui est
déterminant, c'est le fait objectif que la perturbation existe et que la chose
constitue elle-même directement la source du danger (ATF 114 Ib 44 précité, c.
2c/aa; ATF du 12 février 1988, ZBl 1987, p. 301 c. 1b; arrêt GE 99/0154
précité). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais
occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa
situation et son comportement soient en relation de causalité avec la menace ou
l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut encore que le lien de causalité
soit immédiat, c'est à dire que la cause elle-même ait franchi les limites de
la mise en danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur
par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le
danger ou l'atteinte. De même, pour qu'il y ait perturbateur par situation, il
faut en ce sens que la chose elle-même ait constitué directement la source du
danger (ATF 118 Ib 407 précité c. 4c; ATF 114 Ib 44 précité c. 2a; ATF 1A.
286/1997 du 24 juin 1998 précité; arrêt GE 99/0154 précité).
c) Au regard du
principe de la causalité immédiate tel qu'énoncé ci-dessus, seuls les
comportements ou les biens qui constituent une condition sine qua non de
l'avènement du dommage sont déterminants pour désigner le perturbateur (E.
Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in DEP 1995
p. 384). La désignation du perturbateur selon le droit de police est donc indépendante
des questions de savoir s'il a commis une faute et s'il devrait répondre du
dommage selon les règles du droit privé ou du droit pénal. En particulier,
l'art. 54 LEaux règle le sort des frais occasionnés par des mesures déterminées
indépendamment du point de savoir si celui qui y était obligé s'est rendu
coupable d'un acte illégal (ATF 114 Ib 44 précité c. 2c/bb; Rouiller, op. cit.
p. 598, arrêt GE 99/0154 précité).
d) En cas de pluralité
de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais
d'intervention à la charge du perturbateur de son choix, mais doit au contraire
les répercuter sur l'ensemble des perturbateurs selon la part de responsabilité
de chacun d'eux dans la survenance du dommage, par une application analogique
des principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO (ATF 1A. 286/1997 du 24
juin 1998 précité c. 2; ATF 102 Ib 203 c. 5c; ATF 101 Ib 410 c. 6; Rouiller,
op. cit. p., 599 et ss; arrêt GE 99/0154 précité). Les notions de faute, de
négligence ou d'intention reprennent alors toute leur importance dans cette
répartition (Bétrix, op. cit., p. 385; arrêt GE 99/0154 précité). Il y a lieu
de distinguer selon le titre auquel intervient le perturbateur et le rôle que
son action ou son omission a joué dans la survenance du dommage. Celui qui crée
des situations qui, avec ou sans la faute d'un tiers, peuvent conduire à des
pollutions des eaux doit également participer à la répartition des coûts des
mesures de prévention ou d'assainissement (ATF du 12 octobre 1999, ZBl 1991, p.
212 c. 6a; arrêt GE 99/0154 précité). Dans cette perspective, l'autorité
s'adressera en premier lieu au perturbateur par comportement qui s'est rendu
coupable d'une faute et en dernier recours au perturbateur par situation qui
répond en principe même en l'absence de toute faute (ATF 1A 288/1997 et 102 Ib
203 précités, arrêt GE 99/0154 précité). Dans l'application de ces principes,
l'autorité jouit d'une certaine liberté d'appréciation (Bétrix, op. cit., p.
384) et peut également recourir à des considérations d'équité pour trouver une
solution pratique tenant compte de toutes les circonstances objectives et
subjectives (ZBl 1998, p. 128 c. 6a; Trueb, in Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, No 47 et 48 ad. art. 59; ATF 1A 288/1997 précité, arrêt GE
99/0154 précité).
e) Dans un cas
concret, il incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les
causes possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont
imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est
la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime
inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité
d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa
décision (ATF 110 V 48, c. 4a et la jurisprudence citée). Elle doit procéder
spontanément aux investigations nécessaires (en requérant au besoin la
collaboration des intéressés) sans être limitée par les allégués et les offres
de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la responsabilité de
l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où l'on peut
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les
règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent
pas (arrêt GE 99/0154 précité p. 10 et réf. citées). Lorsque la loi se réfère à
des circonstances concrètes précises, l'autorité de ne saurait se satisfaire
d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8, c. 3b; P. Moor, droit
administratif, vol. II p. 176). Elle doit au contraire déterminer en droit et
en équité tout de qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des
preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la
procédure probatoire (ATF 104 V 209 et les arrêts cités; arrêt GE 99/0154
précité).
3.                     La décision attaquée
met l'ensemble des frais d'intervention à la charge de la recourante en se
référant exclusivement, s'agissant des faits, au rapport de gendarmerie du 10
mai 2000. Au regard des principes mentionnés ci-dessus, il convient d'examiner si
l'autorité intimée n'a pas omis d'autres causes à l'origine de la pollution,
susceptibles d'impliquer d'autres perturbateurs.
a) En ce qui concerne
les causes de la pollution, le rapport de gendarmerie retient qu'un des fûts
contenant de l'Alpha Ionone a été endommagé (déchirure de 1 cm²), ceci
vraisemblablement lors du chargement de la remorque. Le rapport retient
également que l'augmentation de la température à l'intérieur de la remorque a
provoqué une dilatation du produit et que, sous l'effet de la pression, une
quantité limitée de ce dernier s'est écoulé par la déchirure constatée sur le
fût. Il résulte également du rapport d'intervention établi par la chimiste du
SEVEN que le fût lui même n'était pas en parfait état puisqu'il présentait des
signes d'oxydation
Le rapport de
gendarmerie et le rapport d'intervention établi par la chimiste du SEVEN
soulèvent ainsi implicitement la question de la responsabilité de l'entreprise
qui a procédé au chargement des fûts ainsi que celle de l'entreprise qui a initialement
rempli ces derniers, voire celle du fabriquant des fûts.
b) La responsabilité
de la recourante comme perturbatrice par comportement paraît clairement engagée
dès lors que son employé a laissé une remorque exposée au soleil avec des
produits potentiellement dangereux pendant un jour et demi, ceci sans
surveillance particulière. Sa responsabilité comme perturbatrice par situation
paraît également engagée dès lors qu'elle était détentrice des fûts au moment
où la pollution s'est produite. Cette responsabilité doit toutefois être
confrontée à celle des différents protagonistes mentionnés ci-dessus, en tenant
compte des fautes commises de part et d'autre. Dans ce cadre, l'autorité
intimée devait notamment prendre en considération que, apparemment, le
chauffeur de la recourante avait reçu confirmation de 1.******** selon laquelle
les produits n'étaient pas dangereux au sens de l'ADR. On relève également que
seul le fût endommagé a provoqué une fuite, ce qui implique que l'état de ce
fût, pour lequel la responsabilité de la recourante ne saurait être engagée, a
joué un rôle décisif. Pour juger de la part de responsabilité à la charge de la
recourante, il faut également tenir compte du fait que l'on se trouvait à une
époque de l'année (début du mois de mai) où les températures ne sont pas très
élevées, même en cas de fort ensoleillement; d'ailleurs, selon le rapport de
gendarmerie, la température moyenne ne dépassait pas 17,1 degrés le 1er mai
2000 et 17,3 degrés le 2 mai 2000.
c) On constate ainsi
que l'autorité intimée a décidé de mettre la totalité des frais à la charge de
la recourante sans procéder aux investigations nécessaires pour établir les
causes de la pollution et pour déterminer les parts de responsabilité des
différents perturbateurs. Partant, elle n'a pas respecté les devoirs découlant
de la maxime inquisitoire. C'est à elle de supporter les lacunes de
l'établissement des faits pertinents et, dans ces conditions, la décision
attaquée doit être annulée (v. arrêt GE 99/0154 précité).
4.                     Dans son pourvoi, la
recourante fait valoir essentiellement, sous l'angle du principe de la
proportionnalité, que les mesures prises n'étaient pas justifiées en fait et
que leur coût est excessif. Elle estime notamment que le degré de dangerosité
du produit en cause, identifié dès le départ de l'intervention, ne justifiait
en aucun cas la mise en oeuvre de 75 personnes et de 13 véhicules.
a) Si, pour prévenir
ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant dans ce
dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur ou d'un accident chimique (ATF
118 Ia 407; Bétrix, op. cit., p. 375, ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à
la prise de décision de l'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre
tous les moyens qui lui paraissent efficaces et indispensables au vu des
éléments connus, mais également probables ou potentiels, seuls les frais utiles
au but de protection poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de
remboursement (ATF 102 Ib 203 c. 6; arrêt TA GE 98/0153 du 13 septembre 1999 ).
La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas nécessairement que
tous les frais pourront leur être imputés. L'autorité supporte ainsi le risque
financier lié à l'ampleur de son intervention et devra cas échéant garder à sa
charge la part de frais qui s'avéreraient manifestement disproportionnés, quand
bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais lui est apparue comme
adéquate au moment de l'intervention (Bétrix, op. cit., p. 380 et 385; arrêt GE
98/0153 précité). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, on doit toutefois
examiner la question de l'opportunité des mesures prises avec retenue et ne
renoncer à facturer aux perturbateurs que les dépenses qui, à l'évidence,
résultent d'opérations manifestement inutiles et décidées de manière
irréfléchie (ATF 102 Ib 203 précité, c. 6).
b) Les informations
obtenues par la chimiste du SEVEN sur le degré de dangerosité du produit,
notamment pour les eaux, justifiaient d'identifier la source de la fuite et de
sécuriser le ou les fûts endommagés. Or, selon les explications données par
l'autorité intimée dans le cadre de la procédure, le refroidissement survenu
pendant la nuit du 1er au 2 mai 2000 avait stoppé l'écoulement lorsque les fûts
étaient posés à plat, ce qui a impliqué de décharger et de recharger tous les
fûts avant de découvrir l'origine de la fuite. En outre, cette opération a été
rendue particulièrement difficile par l'absence de palettes et de pont
élévateur.
Vu ce qui précède,
l'opération mise en oeuvre par la responsable du SEVEN pour prévenir tout
dommage aux eaux ou à l'environnement n'apparaît pas à posteriori manifestement
inutile ou irréfléchie au sens de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, ceci
aussi bien en ce qui concerne son principe que son ampleur. Même si, à première
vue, le nombre d'intervenants et les moyens utilisés peuvent sembler
considérables, le tribunal n'a ainsi pas de raison de mettre en doute leur
adéquation, ceci notamment au regard du nombre de fûts à manipuler, de la
nature du produit concerné et des mesures de sécurité à mettre en oeuvre.
5.                     Il résulte du
considérant 3 que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
L'autorité ayant agi dans le cadre de ses fonctions de droit public, le présent
arrêt sera rendu sans frais et l'avance effectuée par la recourante lui sera
restitué. La recourante obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat: elle a
droit à des dépens, arrêtés à 1'000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 28 février 2001 par le Service des eaux, sols et assainissement est
annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour  nouvelle décision.
III.                     Les frais de
la procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    L'Etat de Vaud
versera à X.________ SA la somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
np/pe/Lausanne, le 14 août 2001.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)