vd_omni · FO.2016.0009 · 2018-08-06 · fr

A.________/Service des communes et du logement, B.________, Département des institutions et de la sécurité | Augmentation du loyer d'un appartement qui fait l'objet d'un contrôle du loyer et pour lequel des mesures d'encouragement sont prises. Contestation de la hausse de loyer, au motif que celui-ci procure au bailleur un rendement abusif au sens de l'art. 269 CO.Dans son arrêt 1C_500/2013 du 25 septembre 2014 relatif à la présente cause, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 269 CO s'applique également aux loyers contrôlés par l'Etat. Les autorités administratives ne peuvent ainsi pas autoriser des loyers procurant au bailleur un rendement excessif des fonds propres investis dans l'immeuble; elles ne doivent pas non plus prendre en compte d'autres critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts. A cet égard, les critères prévus par l'art. 21 al. 2 RLL s'écartent, sur plusieurs points, de ceux prévus par le droit fédéral (taux limite du rendement des fonds propres notamment), entraînant une distorsion entre le montant du loyer fixé selon les critères du droit cantonal et le montant du loyer respectant l'art. 269 CO. A défaut d'un plan de hausse communiqué au locataire, un contrôle de la conformité du loyer au droit fédéral peut intervenir en cours de bail. Lors de ce contrôle, l'autorité compétente doit tenir compte des éléments pertinents survenus pendant toute la durée d'aide des pouvoirs publics, soit notamment les efforts consentis par les pouvoirs publics et la propriétaire.Dans la mesure où les conditions ne sont pas identiques dans le marché immobilier libre et le secteur contrôlé, il n'apparaît pas injustifié, afin de tenir équitablement compte des intérêts des propriétaires de logements à loyers contrôlés, de ne pas se fonder intégralement sur les critères fixés par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 269 CO dans le marché libre pour fixer les loyers applicables dans le secteur contrôlé, étant précisé que la protection des locataires contre les loyers abusifs au sens de l'art. 269 CO demeure l'objectif prépondérant (consid.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.2018 FO.2016.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 août 2018
Composition
M. François Kart,
président
; M. Guy Dutoit et M. Antoine
Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et de
la sécurité,
Secrétariat général,
représenté par Service juridique
et législatif, à Lausanne Adm cant,
Autorité concernée
Service des communes et du logement,
Division logement,
à Lausanne,
Propriétaire
D.________
à ********
Objet
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et de la sécurité du 20 juillet 2016 (fixation d'un loyer)
Vu les faits suivants
A.
Au mois de mars 1990, B.________, aujourd'hui décédée, a acquis
l'immeuble d'habitation sis ********, à Lausanne (ci-après : l'immeuble) pour
un prix de 4'250'000 francs. Elle s'est acquittée en outre de frais de mutation
et de notaire pour 177'000 francs. L'immeuble comportait 10 logements de 3
pièces, 12 logements de 4 pièces et 8 chambres de bonnes, qui étaient loués.
Dès 1991, B.________ a entrepris d'obtenir
l'autorisation de transformer l'immeuble. Cette autorisation lui a été accordée
en juillet 1992. Au préalable, une expertise technique MER du bâtiment,
construit en 1904 et rénové partiellement entre 1950 et 1960, avait démontré un
degré de détérioration "lourd". Les travaux prévus étaient de grande
ampleur. Ils consistaient notamment en : la transformation de huit chambres
indépendantes pour procéder à la création de quatre appartements de 2 pièces et
de deux appartements de 4 pièces, la réfection des façades, le remplacement des
vitrages simples par des doubles vitrages isolants, l'isolation de la toiture,
la réfection des ferblanteries, le changement des chéneaux, la réfection des
installations électriques, la réfection des cuisines et des salles de bains, la
pose de nouveaux ascenseurs, la réfection des balcons et la création de
sanitaires.
B.
Par requête définitive du 14 octobre 1993, B.________ a sollicité de
l'Etat de Vaud l'octroi d'une aide à la construction et à la rénovation de
logements. Cette requête mentionnait les montants suivants :
Terrain
et travaux préparatoires :             4'427'000 francs
Bâtiments
:                                                3'425'000 francs
Aménagements
extérieurs :                         320'000 francs
Frais
secondaires :                                       212'000 francs
Coût de réalisation :                                  8'384'000
francs
Le financement prévu
était le suivant :
Prêt
hypothécaire 1
er
rang :                      5'250'000 francs
Prêt
hypothécaire 2
ème
rang :                   1'000'000 francs
Fonds
propres :                                         2'134'000 francs
Total financement :                                   8'384'000
francs
Avant cela, B.________ avait déposé une requête
préalable comportant des coûts totaux de réalisation prévisionnels de 8'427'000
francs. Dans son analyse financière du 9 juillet 1993, le Service du logement
d'alors notait à ce propos que le "
Max. admissible loi 1975
"
était de 7'957'000 francs. Les conclusions de ce rapport débutaient comme ceci :
"Ce rapport
a été établi à titre préalable.
En ce qui
concerne l'aspect technique il y a lieu de se référer au rapport annexé.
Le projet
devra être modifié en tenant compte des remarques formulées dans ce rapport.
Le Canton, à
l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement
à prix modéré.
Le coût de
réalisation, yc terrain et valeur résiduelle (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun
cas être supérieur à Fr. 7'957'000.--. "
C.
Par convention du 25 février 1994, B.________ et l'Etat de Vaud ont
défini les conditions d'octroi de l'aide cantonale pour le financement des
travaux de rénovation. L'Etat de Vaud s'est notamment engagé à abaisser les
loyers au moyen de subsides à fonds perdus représentant le 30% des charges
locatives admissibles (soit un montant de 170'796 fr.) les trois premières
années, puis par des versements à fonds perdu dégressifs sur douze ans.
La Commune de Lausanne n'ayant pas souhaité octroyer
d'aide, B.________ s'y est substituée en acceptant de renoncer à percevoir un
rendement sur 1'407'000 fr. de fonds propres durant la phase initiale, ce qui
correspondait à un effort annuel de 84'420 francs (au taux de 6%).
Selon le plan financier
joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux pour le calcul
des loyers sur la base de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; RSV
840.11) était arrêtée comme suit :
Terrain
+ valeur résiduelle :                      3'700'000 francs
Travaux
préparatoires                                            /
Travaux
sur le bâtiment                            3'425'000 francs
Aménagements
extérieurs                           320'000 francs
Frais
secondaires                                         212'000 francs
Total                                                          7'657'000
francs
En ce qui concerne le
financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds propres
(dégagé par l'existant)                       300'000 francs
Fonds
propres (à verser)                                        1'107'000 francs
Hypothèque
1
er
rang existante                                3'400'000 francs
Hypothèque
1
er
rang nouvelle                                 1'850'000 francs
Hypothèque
2
ème
rang nouvelle                              1'000'000 francs
Total :                                                                      7'657'000
francs
Ce plan financier précisait en outre :
"Ce
rapport a été établi à titre définitif.
En ce qui
concerne l'aspect technique, ce projet peut être admis.
Le Canton, à
l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement
à prix modéré.
Le coût de
réalisation, yc terrain (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun cas être supérieur
à Fr. 7'657'000.--
[phrase surlignée]
La valeur
résiduelle (terrain+immeuble) ne pourra en aucun cas être supérieure à
Fr. 3'700'000.--
[phrase surlignée]
Une
participation cantonale à l'abaissement des loyers ne sera en aucun cas
accordée si le coût de réalisation dépasse le montant de Fr. 7'657'000.--.
[phrase surlignée]
"
D.
Par avenant du 13 janvier 1995, B.________ et l'Etat de Vaud sont
convenus de modifier les critères retenus en 1994. Désormais, la participation
de la propriétaire à l'abaissement des loyers consistait à renoncer à la
perception d'un rendement sur 867'000 francs de fonds propres dans la phase
initiale, correspondant à un effort annuel de 52'020 francs (au taux de 6%),
ainsi qu'à fournir un "
effort complémentaire initial
" de 32'400
francs par an au maximum.
Selon le plan financier
joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux était arrêtée
comme suit pour le calcul des loyers au sens de la LL :
Terrain
+ valeur résiduelle :                      3'700'000 francs
Travaux
préparatoires                                           /
Travaux sur
le bâtiment                            3'675'000 francs
Aménagements
extérieurs                           320'000 francs
Frais
secondaires                                         212'000 francs
Total                                                          7'907'000
francs
En ce qui concerne le
financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds propres
(dégagé par l'existant)                       300'000 francs
Fonds
propres (à verser)                                           567'000 francs
Hypothèque
1
er
rang existante                                3'400'000 francs
Hypothèque
1
er
rang nouvelle                                 1'950'000 francs
Hypothèque
2
ème
rang nouvelle                              1'690'000 francs
Total :                                                                      7'907'000
francs
Ce plan financier précise en outre :
"Ce
rapport a été établi à titre définitif.
En ce qui
concerne l'aspect technique, ce projet peut être admis.
Le Canton, à
l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement
à prix modéré.
Le coût de
réalisation, yc terrain (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun cas être supérieur
à Fr. 7'907'000.--.
[phrase surlignée]
La valeur
résiduelle (terrain+immeuble) ne pourra en aucun cas être supérieure à
Fr. 3'700'000.--.
[phrase surlignée]
Une
participation cantonale à l'abaissement des loyers ne sera en aucun cas
accordée si le coût de réalisation dépasse le montant de Fr. 7'907'000.--.
[phrase surlignée]
"
E.
En parallèle, sur requête de B.________, la Confédération a accepté
d'accorder des aides financières fondées sur la loi fédérale du 4 octobre 1974
encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP;
RS 843), destinées à abaisser les loyers de l'immeuble.
F.
Par avenant du 10 avril 1997, B.________ et l'Etat de Vaud ont à nouveau
modifié leur convention. L'Etat de Vaud a augmenté le montant de l'aide à fonds
perdus qu'il s'engageait à verser pour abaisser de 30% les loyers autorisés à
un montant de 187'131 fr. par an, dégressif. Il a aussi accepté de cautionner,
pour un montant de 2'500'000 fr., un emprunt de B.________ (en lien avec la
constitution d'une cédule hypothécaire au porteur d'une valeur de 7'480'000
fr.), de façon à permettre à cette dernière de bénéficier de taux plus
avantageux que ceux du marché. La garantie de l'Etat a été accordée jusqu'à
réduction du prêt à concurrence de 4'980'000 francs.
La propriétaire s'engageait quant à elle à
participer à l'abaissement des loyers en renonçant à percevoir un rendement sur
910'000 fr. de fonds propres dans la phase initiale, représentant un effort
annuel de 50'050 fr. (au taux de 5,5%), ainsi qu'en fournissant un "
effort
complémentaire initial
" de 32'400 fr. par an au maximum.
Selon le plan financier
joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux était arrêtée
comme suit pour le calcul des loyers au sens de la LL :
Terrain
+ valeur résiduelle :                      3'700'000 francs
Travaux
préparatoires                                             /
Travaux
sur le bâtiment                            4'091'573 francs
Aménagements
extérieurs                           314'075 francs
Frais
secondaires                                         285'052 francs
Total                                                          8'390'700
francs
En ce qui concerne le
financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds
propres (dégagé par l'existant)                       300'000 francs
Fonds
propres (à verser)                                           610'000 francs
Hypothèque
1
er
rang existante                                3'400'000 francs
Hypothèque
1
er
rang nouvelle                                 2'390'700 francs
Hypothèque
2
ème
rang nouvelle                              1'690'000 francs
Total :                                                                      8'390'700
francs
G.
Les travaux de transformation et de rénovation ont eu lieu entre le mois
de février 1994 et le mois d'avril 1995. L'immeuble était toutefois inoccupé
depuis une plus longue période, les baux des anciens locataires étant arrivés à
échéance à fin mars 1993.
H.
Le 1
er
novembre 1997, A.________ a pris à bail un appartement
de 4 pièces, d'une surface habitable d'environ 91 m
2
, au deuxième
étage de l'immeuble.
Le contrat de bail, daté du 10 octobre 1997,
prévoyait un loyer mensuel net abaissé (y compris abaissement supplémentaire I
de la Confédération (ci-après : AS I) de 1'018 fr., les charges s'élevant à 130
francs. A.________ bénéficiait en sus d'abaissements supplémentaires III de la
Confédération (ci-après : AS III) à concurrence de 182 fr. par mois, ce qui
donnait un loyer net de 836 fr. par mois.
Une annexe au contrat de bail à loyer réservait,
sans autre précision, des augmentations de loyer résultant de la dégressivité
de l'aide. Un plan de hausse des loyers n'a pas été communiqué à la locataire;
il a toutefois été indiqué que des hausses ponctuelles interviendraient à
partir de la quatrième année à compter de la date de la première mise en
location des logements.
Le contrat de bail précité a été régulièrement
renouvelé.
L'évolution du loyer de
A.________ (en francs, charges non comprises) de 1997 à 2015 est résumée dans
le tableau ci-après. Dès 2010, l'intéressée n'a plus bénéficié de l'aide des
pouvoirs publics.
Année
Loyer brut
base RLL
Aide cantonale
Effort du
propriétaire
AS Confédération
Loyer net
1997
2'006
687
119
182 (AS I)
182 (AS III)
836
1998
2'006
687
119
182 (AS I)
182 (AS III)
836
1999
1'943
634
109
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2000
1'829
528
101
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2001
1'820
528
92
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2002
1'758
475
83
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2003
1'696
423
73
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2004
1'634
370
64
182 (AS I)
182 (AS III)
836
Année
Loyer brut
base RLL
Aide cantonale
Effort du
propriétaire
AS Confédération
Loyer net
2005
1'572
317
55
182 (AS I)
182 (AS III)
836
2006
1'580
264
116
182 (AS I)
1'018
2007
1'504
211
93
182 (AS I)
1'018
2008
1'488
158
70
182 (AS I)
1'078
2009
1'488
106
47
182 (AS I)
1'153
2010
1'518
--
--
--
1'518
2011
1'560
--
--
--
1'560
2012
1'560
--
--
--
1'560
2013
1'498
--
--
--
1'498
2014
1'498
--
--
--
1'498
2015
1'498
--
--
--
1'498
I.
Le 9 novembre 2010, comme chaque année depuis 1995, date du début du
contrôle étatique, le Service de l'économie, du logement et du tourisme
(ci-après : SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce
[SPECo] depuis le 18 janvier 2012), alors en charge de l'application de la
législation vaudoise sur le logement, a établi un décompte annuel afin de
déterminer le revenu locatif admissible de l'immeuble pour la période du 1
er
janvier
au 31 décembre 2011.
Ce décompte se
présentait comme suit :
1.
Charges — revenu locatif
Désignations
Montants
Anciens
taux
Existant dès le 01.01.2010
Taux
Modifié
dès le 01.01.2011
Fonds
propres
910'000
4,00%
36'400
4,00%
36'400
Hypothèque
********
6'186'756
2,9%
216'940
2,65%
163'949
Fonds propres d'amortissement
1'293'944
%
0
3,00%
38'818
Vétusté
8'390'700
0,50%
41'954
0,50%
41'954
Frais généraux s/imm.
9'442'492
1,70%
160'020
1,70%
160'522
Frais
généraux s/terrain
0
1,70%
0
1,70%
0
Redevance
sur DDP
0
0
Rendement
travaux spec.
0
0
Augmentation
du rendement
0
0
Effort
complémentaire sur loyers
-
0
- 0
Revenu locatif admissible (sans
aide)
455'314
441'643
A
déduire: Location annuelle pour parking et autres:
16'440
16'440
Sous
Total
438'874
425'203
Evolution
du fonds de régulation (réserve locative):
Existante
au 31.12.2010                     0
Disponible
au 31.12.2011                  0
-25'309
0
Nouveau revenu locatif admissible (sans
aide),
partie logement
413'565
425'203
2.
Participation des pouvoirs publics
Année             16                         Nbre
dégressivité          13
Existante dès
le 01.01.2010
Modifiée dès
le 01.01.2011
Canton                                        Montant
annuel          14'395
14'395
0
Commune (ou tiers)                  Montant
annuel            6'342
6'342
0
Total
20'737
0
3.
Total nouveau revenu locatif abaissé
392'828
425'203
Un état locatif joint à ce décompte répartissait le
revenu total admissible de 425'203 fr. entre chaque appartement. Celui de A.________
se voyait imputer un loyer mensuel de 1'560 fr. (charges non comprises) dès le
1
er
janvier 2011.
Le SELT a communiqué le décompte périodique du 9
novembre 2010 ainsi que l'état locatif à l'agence immobilière C.________,
représentante de la propriétaire. Celle-ci a notifié au moyen de la formule
officielle une hausse de loyer aux locataires à compter du début de l'année
2011. Le loyer mensuel net dû par A.________ est ainsi pass.de 1'518 à 1'560
francs. Les motifs de cette hausse étaient liés à la diminution de l'aide des
pouvoirs publics, à l'épuisement du fonds de régulation des loyers, ainsi qu'à
la variation des éléments de calcul qui les constituent (taux hypothécaire,
indice du coût de la vie, par exemple).
J.
A.________ a recouru contre la décision de hausse du loyer du 9 novembre
2010 auprès du Département de l'économie.
Par décision du 19 avril 2012, le Département de
l'intérieur (aujourd'hui : Département des institutions et de la sécurité [ci-après
: DIS]), auquel les compétences en matière de logement avaient dans
l'intervalle été transférées, a rejeté le recours.
K.
A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre la décision du 19 avril
2012 précitée, en concluant à son annulation.
Par arrêt du 22 mars 2013 (affaire FO.2012.0015), la
CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. En bref, la cour a
considéré que l'autorité administrative n'avait pas à procéder à un calcul de
rendement selon les art. 269 et 270a du Code des obligations du 30 mars 1911
(CO; RS 220), le renvoi de l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer
et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux du 9 mai 1990 (OBLF;
RS 221.213.11) à l'art. 269 CO devant être interprété en ce sens que cette
disposition garantit uniquement que les augmentations de loyer des logements
subventionnés soient soumises à un contrôle, afin d'éviter qu'elles présentent
un caractère abusif.
L.
A.________ a formé un recours en matière de droit public au Tribunal
fédéral contre l'arrêt du 22 mars 2013 précité, concluant principalement à sa
réforme en ce sens que la hausse de loyer signifiée le 17 novembre 2010 devait
être refusée et que le loyer mensuel net de son logement demeure fixé à un
montant non supérieur à 1'518 francs. Elle a conclu subsidiairement à l'annulation
de l'arrêt attaqué et de la décision du 19 avril 2012.
Par arrêt du 25 septembre 2014 (TF 1C_500/2013), le
Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et annulé l'arrêt attaqué, et
il a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision.
En substance, le Tribunal fédéral a retenu que
l'art. 269 CO s'applique également aux loyers contrôlés par l'Etat. Les autorités
administratives ne peuvent ainsi pas autoriser des loyers procurant au bailleur
un rendement excessif des fonds propres investis dans l'immeuble ou résultant
d'un prix d'achat manifestement exagéré. Elles ne doivent pas non plus prendre
en compte d'autres critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts,
en particulier les loyers comparatifs (consid. 2.3). Le Tribunal fédéral a
cependant considéré que, en matière de locaux d'habitation en faveur desquels
des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics, un examen
de la conformité du loyer à l'art. 269 CO uniquement à un moment déterminé du
bail, comme ici plus de quinze ans après le début de la période de contrôle,
ferait l'impasse sur les efforts consentis dans la durée par les pouvoirs
publics et – dans le cas d'espèce – par la propriétaire (consid. 3.2). Dans
l'hypothèse, comme c'est le cas en l'occurrence, où un plan des loyers n'existe
pas ou n'est pas connu du locataire à l'avance, un contrôle de la conformité du
loyer au droit fédéral peut intervenir en cours de bail. A l'occasion de ce
contrôle, l'autorité compétente doit tenir compte avec discernement des
éléments pertinents survenus pendant toute la période d'aide des pouvoirs
publics (consid. 3.2.2).
En l'espèce, la locataire ne semblait pas avoir eu
connaissance des éléments nécessaires pour lui permettre de faire contrôler pour
la durée de l'aide des pouvoirs publics la conformité des loyers prévus avec
l'art. 269 CO. Ne disposant pas, en l'état du dossier, des éléments de fait
permettant de procéder à ce contrôle, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause au
Tribunal cantonal, en précisant qu'il devra, lui-même ou par le biais d'un
renvoi à l'autorité de première instance, établir les faits utiles à la
solution du litige, afin de vérifier si, compte tenu des efforts consentis par
la propriétaire et les pouvoirs publics et des autres circonstances
pertinentes, le loyer prévu pendant la période de contrôle viole le droit
fédéral (consid. 3.2.3 et 3.3).
M.
Saisie à la suite du renvoi du Tribunal fédéral, la CDAP a, par arrêt du
29 octobre 2014 (affaire FO.2014.0019), admis le recours interjeté par A.________,
annulé la décision du Département de l'intérieur du 19 avril 2012 et renvoyé la
cause à la Division Logement du Service des communes et du logement (ci-après :
SCL) pour complément d'instruction et nouvelle décision.
En bref, la cour a considéré qu'il ne lui
appartenait pas d'effectuer elle-même les investigations nécessaires, dès lors
qu'un tel procédé aurait pour effet de priver la recourante d'une instance de
recours.
N.
Reprenant l'instruction du dossier, le SCL a procédé à différents
échanges avec la locataire.
Le 9 octobre 2015, le SCL a rendu une nouvelle
décision, par laquelle il a confirmé celle du 9 novembre 2010 et fixé le loyer
net de l'appartement loué par A.________ à 1'560 fr. par mois dès le 1
er
janvier 2011, charges non comprises.
Cette décision était accompagnée d'un décompte
historique des coûts, revenus et charges de l'immeuble, comprenant un
historique d'exploitation selon la LL pour la période allant de 1997 à 2015, un
historique des taux hypothécaires de référence et des indices IPC pour les
années 1990 à 2014, une synthèse des données comptables de la gérance pour les
années 1995 à 2014, une synthèse des données bancaires relatives à l'immeuble
pour la période du 8 mars 1998 au 30 septembre 2014, et un calcul annuel et
global du rendement des fonds propres pour l'immeuble, divisé en plusieurs
étapes (acquisition du bien-fonds [1990]; fin de l'acquisition – rénovation et
mise en location [1995]; consolidation [1996]; exploitation [1997 à 2014]).
Dans le cadre du calcul de rendement précité, la
valeur du logement de la locataire a été déterminée par rapport à la valeur
totale de l'immeuble (comprenant l'ensemble des logements, ainsi que les
parkings), en fonction d'une clef de répartition basée sur la surface des
logements et leur typologie; la valeur du logement de l'intéressée a ainsi été
établie à 4.33% de la valeur totale de l'immeuble (cf. décompte, p. 20).
Le calcul de rendement aboutissait aux résultats
suivants (cf. décompte, p. 40) :
Rendement
moyen du loyer après aides 1995
–
2014
-
2.55 %
Rendement
théorique moyen du loyer RLL avant aides (sans les efforts du MO) 1995
–
2014
4.31 %
TH réf.
moyen 1995
–
2014
3.60 %
224'330
242'349
254'005
292'031
loyers de Mme A.________
du 01.11.1997 au 31.12.2014
charges (coûts) du 01.11.1997 au 31.12.2014
loyers du 01.04.1995
au 31.12.2014
charges (coûts) du 01.04.1995
au 31.12.2014
O.
Le 11 novembre 2015, A.________ a déposé un recours auprès du DIS contre
la décision du SCL du 9 octobre précédent, concluant à sa réforme en ce sens
que son loyer mensuel net soit fixé à un montant non supérieur à 1'300 francs.
En substance, la locataire contestait la somme des fonds propres pris en
considération dans le calcul de rendement auquel l'autorité avait procédé,
estimant notamment que différents montants devaient en être retirés.
Le SCL a déposé ses déterminations le 25 janvier
2016, concluant au rejet du recours.
Dans ses observations complémentaires du 25 mai
2016, la recourante a maintenu sa position et conclu à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que son loyer mensuel soit réduit à un montant non
supérieur à 1'493 fr. à partir du 1
er
janvier 2011.
Par décision du 20 juillet 2016, le DIS a rejeté le
recours. En substance, l'autorité considère comme infondés les griefs de la
recourante relatifs à la détermination des fonds propres investis, s'agissant
de la prise en compte de la valeur de l'immeuble, des pertes locatives durant
les travaux, et des intérêts intercalaires. Elle retient en outre que les loyers
bruts (avant aides) déterminés conformément aux dispositions de la LL et du règlement
du 17 janvier 2007 d'application de la LL (RLL; RSV 840.11.1) ne sont pas de
nature à fournir au propriétaire un rendement disproportionné et donc excessif
de la chose louée, au sens de l'art. 269 CO; or, il n'est pas contesté en
l'occurrence que le loyer de l'appartement litigieux a été fixé au cours des
années en conformité avec ces réglementations et n'a pas excédé ce que
celles-ci permettent. Ainsi, l'autorité relève que le décompte annexé à la
décision attaquée montre que par rapport à celui auquel il aurait théoriquement
pu prétendre sur le marché libre, le rendement du loyer brut (avant aides) de
l'appartement de la recourante fixé en fonction de la LL et du RLL pendant
toute la période de contrôle se révèle tout au plus légèrement supérieur
(moyenne du rendement 1995 – 2014 : 4.31%; moyenne des taux hypothécaires de référence
sur la même période : 3.60%; moyenne du rendement admissible dans le
marché libre : 4.1%, soit un différentiel de 0.21%); cette différence n'apparaît
pas comme injustifiée au regard des spécificités du marché du subventionné. L'autorité
constate par ailleurs que la recourante, une fois pris en considération les
efforts des pouvoirs publics et de la propriétaire dont elle a bénéficié, s'est
elle-même vu réclamer, du 1
er
novembre 1997 jusqu'à la fin de
l'année 2014, un loyer net (après aides) total de 224'330 fr., sans les frais
accessoires. Le décompte annexé à la décision attaquée montre que pour la même
période les charges liées à cet appartement se sont élevées à plus de 242'300
francs. En étendant l'analyse à la durée écoulée depuis la première mise en
location sous l'angle de la LL le 1
er
avril 1995, les loyers, aides
déduites, qui ont effectivement été réclamés aux locataires de l'appartement
jusqu'au 31 décembre 2014 se montaient à quelques 254'005 fr., sans les frais
accessoires, tandis que les charges liées à ce bien ont été supérieures à
292'000 francs. Cela étant, les loyers que les locataires de l'appartement se
sont effectivement vu facturer du 1
er
novembre 1997 (respectivement
du 1
er
avril 1995) au 31 décembre 2014 ont été inférieurs aux seuls
coûts de revient de ce bien. Ils n'ont donc pas pu offrir un rendement excessif
des fonds propres investis par le bailleur. L'autorité conteste encore l'avis
de la recourante selon lequel le propriétaire doit se fonder sur l'entier de
l'état locatif pour déterminer le rendement qu'il tire de son immeuble, et pas
seulement sur la partie du loyer qu'il perçoit directement des locataires. Elle
considère en effet que les principes régissant la protection des locataires ne
sont pas violés si l'Etat, dans la liberté qui est la sienne de mener une
politique d'aide publique au logement, décide de subventionner un propriétaire
afin d'offrir sur le marché des loyers abordables pour une certaine classe de
la population, sans qu'il n'en résulte une charge excessive pour les locataires.
P.
Par acte du 13 septembre 2016, A.________ a interjeté recours contre la
décision du DIS du 20 juillet 2016 auprès de la CDAP, concluant, avec suite de
frais et dépens, à sa réforme en ce sens que le loyer mensuel net de son
logement soit fixé à un montant non supérieur à 1'475 fr., subsidiairement à
1'493 fr., à partir du 1
er
janvier 2011.
Le SCL, en qualité d'autorité concernée, et D.________,
actuel propriétaire de l'immeuble en cause, ont été invités par le juge
instructeur à déposer des déterminations sur le recours. Aucun d'eux n'a fait
usage de cette faculté.
L'autorité intimée a produit son dossier et déposé
sa réponse le 10 janvier 2017, concluant au rejet du recours. A titre de mesure
d'instruction, elle a requis préalablement que l'Office fédéral du logement
(ci-après : OFL) soit invité à donner son avis sur les questions litigieuses
dans le cadre de la procédure.
A l'invitation du juge instructeur, l'OFL a déposé des
observations le 30 janvier 2017; il relève notamment ce qui suit :
"
[...]
La procédure de contrôle de loyer en cours concerne avant
tout l'application d'une loi cantonale, en l'occurrence la Loi vaudoise sur le
logement. La question qui y est soulevée est centrale en matière de politique
du logement. La construction ainsi que la mise à disposition de logements à
loyers abordables sont également directement touchées par cette affaire. Notre
office ainsi que le Département de l'Economie de la formation et de la
recherche la suivons donc de façon très attentive. Nous ne pensons toutefois
pas que notre office fédéral doive se prononcer sur la portée et
l'interprétation d'une loi cantonale.
Nous pouvons
tout au plus vous informer que nous partageons entièrement le point de vue du
Département cantonal des institutions et la sécurité et, qu'en matière de droit
fédéral, l'interprétation qu'il fait de l'article 269 CO nous semble tout à
fait conforme à l'esprit de cette disposition. Si, en effet, elle affirme
clairement l'interdiction des loyers abusifs, quelque soit leur régime, elle ne
définit toutefois pas les critères de rendement admissible. La jurisprudence
qui se rapporte à cette question est vaste mais elle se réfère exclusivement au
régime du marché libre. Or la doctrine évoquée dans la procédure en cause
distingue bien les différences du marché subventionné par rapport au marché
libre. Ce point nous semble donc revêtir une grande importance en l'espèce."
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 27 avril 2017; elle a produit la copie d'un arrêt rendu le
11 octobre 2016 par la Chambre administrative de la Cour de justice du canton
de Genève. L'autorité intimée a également déposé des observations
complémentaires le 22 mai 2017. Le SCL et le propriétaire D.________ n'ont pas
fait usage de cette faculté.
Interpellé par le juge instructeur sur la question
de savoir si des logements étaient restés occupés après le 31 mars 1993
jusqu'au début des travaux intervenus au mois de février 1994, le propriétaire D.________
a répondu le 25 janvier 2018 qu'il ne disposait plus de pièces relatives à
l'état locatif à cette période. Il précisait que, à son souvenir, l'immeuble,
alors vide, avait été "squatté" à cette époque.
A l'invitation du juge
instructeur, le SCL a produit le 29 mars 2018 un nouveau tableau de calcul annuel
du rendement des fonds propres de l'immeuble. Dans cette version, le calcul de
rendement est arrêté au 31 décembre 2010, et il n'est pas tenu compte du
montant total de 134'580 fr. précédemment comptabilisé au titre des "intérêts
sur fonds propres (pertes locatives)". Le 4 avril 2018, le juge
instructeur a imparti aux parties un délai pour déposer d'éventuelles
déterminations sur ce tableau de calcul. La recourante a fait usage de cette
faculté le 4 mai suivant. A l'invitation du juge instructeur, le SCL a produit
le 7 juin 2018 une version complétée de son tableau de calcul du rendement des
fonds propres (soit incluant à nouveau un montant qui, par erreur, avait été
omis dans le tableau de calcul annuel du rendement des fonds propres produit le
29 mars 2018). Ce calcul aboutit aux résultats suivants :
Rendement
moyen du loyer après aides 1995
–
2010
-
4.34 %
Rendement
théorique moyen du loyer RLL avant aides (sans les efforts du MO) 1995
–
2010
4.74 %
TH réf.
moyen 1995
–
2010
3.93 %
150'938
195'251
180'613
244'932
loyers de Mme A._______
du 01.11.1997 au 31.12.2010
charges (coûts) du 01.11.1997 au 31.12.2010
loyers du 01.04.1995
au 31.12.2010
charges (coûts) du 01.04.1995
au 31.12.2010
Q.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans un premier moyen, la recourante soutient qu'il résulte de l'arrêt
rendu précédemment par le Tribunal fédéral le 25 septembre 2014 (TF
1C_500/2013) que l'art. 269 CO relatif à la protection contre les loyers
abusifs doit être appliqué de manière stricte aux loyers du marché des
logements subventionnés, c'est-à-dire sans qu'il soit possible aux autorités
cantonales de s'écarter des principes développés en rapport avec les loyers du
marché libre, en particulier d'excéder le taux de 0.5% supérieur au taux
hypothécaire de référence déterminant le rendement maximal des fonds propres fixé
par la jurisprudence constante.
En l'occurrence, une telle interprétation ne ressort
pas de l'arrêt précité, dans lequel le Tribunal fédéral s'est exprimé
clairement. En effet, après avoir admis que "
l'art. 269 CO s'applique
également aux loyers contrôlés par l'Etat
", les Juges fédéraux précisent
que "
les autorités administratives ne peuvent pas autoriser des loyers
procurant au bailleur un rendement excessif des fonds propres investis dans
l'immeuble ou résultant d'un prix d'achat manifestement exagéré
", et
qu'elles "
ne doivent pas non plus prendre en compte d'autres critères
de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts, en particulier les loyers
comparatifs (art. 269a let. a CO)
" (consid. 2.3
in fine
). Les
Juges constatent ensuite que certains critères prévus par la législation
cantonale vaudoise – tels qu'un taux de 1% supérieur au taux hypothécaire de
référence comme limite au rendement des fonds propres (art. 21 al. 2 let. a
RLL), un amortissement de 0.5% sur le capital emprunté (art. 21 al. 2 let.
c RLL) ou un montant forfaitaire de 1.7% du décompte final à titre de divers frais,
impôts, assurances etc... (art. 21 al. 2 let. d RLL) – diffèrent du droit
fédéral et "
sont susceptibles d'entraîner une distorsion, peu
souhaitable et au détriment du locataire, entre le montant du loyer fixé selon
les règles du droit cantonal et le montant du loyer respectant l'art. 269 CO
"
(consid. 3.1). Les Juges n'indiquent cependant pas que les critères en cause seraient
en eux-mêmes directement et irrémédiablement incompatibles avec le droit
fédéral. On doit plutôt retenir, à la lecture des considérants de l'arrêt, que c'est
seulement si leur application, dans un cas concret, amenait à procurer au
bailleur un rendement excessif prohibé au sens de l'art. 269 CO, qu'elle
aboutirait alors à un résultat contraire au droit fédéral. A cet égard, les juges
fédéraux précisent encore que l'examen de la conformité du loyer à l'art. 269
CO qui intervient en cours de bail – dans l'hypothèse où un plan des loyers
n'existe pas ou n'est pas connu du locataire à l'avance – doit porter sur
l'ensemble de la période d'aide des pouvoirs publics et que l'autorité
compétente doit tenir compte avec discernement des efforts consentis par le
propriétaire et les pouvoirs publics ainsi que des autres circonstances
pertinentes survenues pendant la période de contrôle pour déterminer si le
loyer prévu viole le droit fédéral (consid. 3.2 et 3.2.2).
L'art. 269 CO ne définit pas le mode de calcul du
rendement des immeubles, ni les conditions concrètes dans lesquelles ce
rendement devient excessif; ces notions ont été développées par la
jurisprudence, en rapport avec le marché immobilier libre. Or, le calcul du
rendement du droit privé s'établit en tenant compte des règles du marché libre,
ce qui n'est précisément pas le cas du droit public, dont le but est de
déterminer un rendement équitable au plus proche des charges effectives de
l'immeuble (Junod, Les incidences du droit administratif du logement social sur
le droit privé du bail à loyer, in RDS 1989, vol. I, n. 16 p. 412 et n. 57 p.
431). Dans ce cadre, il convient de relever que le marché immobilier
subventionné présente des spécificités, qui le distinguent du marché libre.
Ainsi, le propriétaire d'un immeuble bénéficiant des aides publiques prévues
par la LL et le RLL supporte des contraintes juridiques plus importantes qu'un
bailleur du marché libre. A cet égard, l'autorité intimée met en exergue ce qui
suit (cf. décision attaquée, pp. 18-19) :
"-   Il
[réd. : le propriétaire]
ne peut décider seul
ni de la valeur de l'immeuble, ni de la structure de financement qui seront
prises en compte pour la détermination des loyers. Celles-ci devront être
admises par l'Etat.
-    Il en va
de même de l'affectation de l'immeuble et de la typologie des logements offerts
à la location (art. 12 al. 2 LL, art. 15 et 16 RLL).
-    Il lui
est interdit de revendre son bien pendant toute la période de contrôle sans
l'assentiment préalable de l'Etat et cette autorisation ne sera accordée que si
le tiers acquéreur accepte de reprendre les obligations du précédent
propriétaire (art. 20 LL).
-    L'Etat
fixe des prescriptions techniques pour la construction ou la rénovation de
l'immeuble (art. 13 RLL).
-    L'Etat
peut imposer en tout temps la réalisation des travaux de réfection qu'il estime
nécessaires (art. 18 RLL).
-    Par
opposition à celui prévu par les art. 270 et ss. CO, qui fait reposer sur le
locataire l'initiative en matière de surveillance des loyers, le système de
contrôle des loyers par l'Etat implique, d'une part, que les variations des
conditions économiques (taux hypothécaires, indice suisse des prix à la
consommation) devront être systématiquement répercutées sur les loyers, d'autre
part, que le propriétaire n'a aucune liberté s'agissant de déterminer le
montant des loyers.
-    Toute
hausse de loyer fondée sur les prix du marché est exclue.
-    Une
indexation des fonds propres investis à l'évolution de l'indice suisse des prix
à la consommation n'est pas admise.
-    Le
propriétaire perçoit des loyers abaissés en cours d'année et ne reçoit le
montant des aides qu'en fin d'exercice. Ce versement a posteriori ne comprend
toutefois pas d'intérêts."
Commentant l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le
25 septembre 2014, plusieurs auteurs sont également d'avis que les critères
servant à déterminer si un loyer est abusif dans le système des loyers libres
ne peuvent pas être purement et simplement transposés aux loyers déterminés par
l'autorité administrative (Défago Gaudin, Droit du bail n° 27/2015, pp. 29-31;
Bellanger/Défago Gaudin, Les loyers contrôlés par l'Etat peuvent-ils être
abusifs?, in SJ 2015 I 214 ss; Lachat, Rendement des immeubles subventionnés :
un arrêt qui agite la Genève immobilière, in Regards de Marathoniens sur le
droit suisse, Mélange publié à l'occasion du 20
e
"Marathon du
droit", Genève 2015, pp. 161-172). Analysant particulièrement le régime
genevois des logements construits au bénéfice d'aides publiques, ces auteurs
identifient diverses différences entre ces deux systèmes. Lachat observe ainsi
notamment que "
le montant des fonds propres sur lesquels le rendement
est calculé dans le secteur contrôlé reste immuable pendant toute la période de
contrôle
[alors que]
dans le secteur libre, ces fonds propres sont,
d'une part, indexés au coût de la vie et régulièrement majorés en conséquence
[et que] d'autre part, [...]
on ajoute aux fonds propres initiaux les
amortissements successifs des fonds empruntés
" (op. cit., p. 168). Quant
à Bellanger et Défago Gaudin, ils relèvent notamment, parmi les efforts fournis
dans la durée par la collectivité publique et le propriétaire, "
le
risque de défaillance du paiement supporté par le propriétaire de logements à
loyers contrôlés du fait qu'il n'a pas entièrement le choix de ses locataires
[...]"(op. cit., p. 218). En outre, Défago Gaudin (op. cit., p. 31) note
que, "
en rappelant que l'autorité compétente doit tenir compte avec
discernement des éléments pertinents survenus pendant toute la période d'aide des
pouvoirs publics, notamment des efforts consentis par la propriétaire et les
pouvoirs publics et des autres circonstances pertinentes, le Tribunal fédéral
rejoint la position de Higi pour qui il est essentiel de distinguer la notion
de rendement admissible en fonction des types d'objets loués et de leur valeur
d'usage, ce qui doit alors justifier un traitement différencié (Higi, Die
Miete, in : Obligationenrecht, 4
e
éd., V2b, Zurich 1998, art.
269 CO N 46-48)
". Ce renvoi à Higi est également partagé par Lachat
(op. cit., p. 166).
Cela étant, dans la mesure où les conditions ne sont
pas identiques dans le secteur libre et le secteur contrôlé, il n'apparaît pas
injustifié, afin de tenir équitablement compte des intérêts des propriétaires
de logements à loyers contrôlés, de ne pas se fonder intégralement sur les critères
fixés par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 269 CO dans le
marché libre pour fixer les loyers applicables dans le secteur contrôlé, étant
précisé que la protection des locataires contre les loyers abusifs au sens de
l'art. 269 CO demeure l'objectif prépondérant. On ne saurait au surplus rien déduire
d'autre de l'arrêt 4A_559/2015 rendu le 22 août 2016 par le Tribunal fédéral
dans une affaire genevoise (arrêt publié partiellement au recueil ATF 142 III
568), auquel la recourante se réfère dès lors en vain.
2.
Dans une autre série de griefs, la recourante conteste différents
éléments retenus par l'autorité intimée dans le calcul de rendement réalisé pour
l'immeuble en cause. Il en va ainsi d'abord de la prise en compte, parmi les fonds
propres investis par la propriétaire B.________, d'un montant de 134'580 fr. (cf.
décompte du 9 octobre 2015 établi par le SCL, p. 20) correspondant au gain
manqué pour les loyers non perçus entre avril 1993 et mars 1995 en raison des travaux
réalisés dans l'immeuble (les baux à loyer des locataires ayant été résiliés
pour permettre de procéder auxdits travaux).
Il sied de relever en premier lieu qu'aucune
disposition de la LL ou du RLL ne prévoit expressément la prise en compte d'une
perte locative dans l'établissement du revenu locatif admissible de l'immeuble
et la fixation des loyers des logements subventionnés.
Selon la jurisprudence et la doctrine relatives à
l'art. 269 CO, l'analyse du loyer de la chose louée ne s'effectue pas sur la
totalité des fonds investis dans la chose louée mais uniquement sur le
rendement net des fonds propres investis par le bailleur, soit le rapport entre
les fonds propres investis dans la chose remise à bail et le loyer, déduction
faite des charges d'exploitation et des intérêts débiteurs sur les capitaux
empruntés, garantis ou non par hypothèque. Par fonds propres investis, il faut
entendre la différence entre le coût de revient effectif de la chose louée et
les fonds empruntés pour le financement de l'immeuble (cf. ATF 125 III 421
consid. 2b; 123 III 171 consid. 6a; 122 III 257 consid. 3a; Bohnet, Droit du
bail à loyer et à ferme, Commentaire pratique, 2
e
éd., Bâle 2017, nn.
16-17 ad art. 269 CO p. 913 et les réf. cit; Lachat, Le bail à loyer, Lausanne
2008, nn. 2.2-2.3 p. 426 et les réf. cit.; Burkhalter/Martinez-Favre,
Commentaire SVIT du droit du bail, Lausanne 2011, n. 6 ad art. 269 CO pp. 471
s. et les réf. cit.; Higi,
Zürcher Kommentar, 4
e
éd. 1998, nn. 35 ss ad art. 269 CO pp. 74 ss; Weber, Basler Kommentar, 6
e
éd. 2015, n. 6
ad art. 269 CO p. 1520 et les réf. cit.).
Lorsque le bailleur a lui-même réalisé la
construction de l'immeuble concerné, le coût de revient (capital initial)
correspond au coût du terrain et à celui de la construction. Il comprend ainsi
: le prix d'acquisition du terrain (y compris les droits de mutation, les
honoraires du notaire et les droits d'enregistrement); les éventuelles
expertises nécessaires à l'acquisition du terrain; le coût de construction de
l'immeuble (y compris le coût des aménagements extérieurs, les raccordements et
les honoraires de géomètres, d'ingénieurs, d'architectes, d'avocats et de
gérances, etc.); le coût de la transformation ou de la démolition nécessaire à
la nouvelle construction (p. ex. frais de démolition d'un escalier et de
rénovation d'un sol); les intérêts intercalaires rémunérant le crédit de
construction; les taxes (équipement, protection civile, places de parc,
abattage d'arbres, etc.) et frais de dossier supportés par le propriétaire en
relation avec la construction de l'immeuble; les bénéfices ou honoraires du
promoteur dans les limites du raisonnable; les frais de création ou de reprise
de cédules hypothécaires liées à la construction ou l'acquisition du bien immobilier
concerné; les frais de constitution de servitudes et autres droits réels liés à
l'immeuble; les indemnités versées aux précédents locataires lorsqu'elles
apparaissent justifiées et étaient de nature à générer des économies (notamment
sur les intérêts intercalaires); les frais liés aux éventuelles procédures en
lien avec le chantier (frais de justice, dépens, honoraires d'avocats) (Bohnet,
op. cit., n. 27 ad art. 269 CO pp. 916 s. et les réf. cit.; Lachat, op. cit., n.
3.1 pp. 429 s. et les réf. cit.; Burkhalter/Martinez-Favre, op. cit., n. 7 ad
art. 269 CO pp. 472 s. et les réf. cit.; Higi,
op. cit., nn.
171 ss ad art. 269 CO pp. 108 ss
et les réf. cit.
;
Weber, op. cit., n. 8
ad art. 269 CO p
p. 1521
s. et les réf. cit.). Lorsque le bailleur a fait
l'acquisition d'un immeuble déjà construit, les fonds propres investis
correspondent au prix d'achat de l'immeuble, y compris les droits de mutation,
les honoraires du notaire et les droits d'enregistrement (Bohnet, op. cit., n.
29 ad art. 269 CO pp. 917 s. et les réf. cit. ; Lachat, op. cit., n. 3.2 ad
art. 269 CO p. 430).
La jurisprudence et la doctrine ne prévoient pas expressément
la possibilité d'intégrer dans les fonds propres investis par le bailleur le gain
manqué correspondant à l'absence de revenu locatif. Une telle éventualité
apparaît au demeurant sujette à caution. En effet, Higi (op. cit., n. 157 ad
art. 269 CO p. 105) décrit les fonds propres comme la somme d'argent totale
effectivement acquittée par le bailleur à partir de ses propres moyens
financiers pour l'ensemble des prestations en relation avec la construction ou
la transformation du bien immobilier concerné (respectivement pour permettre sa
mise en location). Les différents exemples de coûts faisant partie des fonds
propres énumérés ci-dessus correspondent tous à cette définition. Tel n'est par
contre pas le cas de la perte locative, dans la mesure où le gain manqué
n'implique pas de transfert concret d'argent à un tiers depuis les capitaux
possédés par le bailleur. On peut au demeurant relever que, de manière
similaire, Lachat (op. cit., n. 27 p. 917) exclut expressément de prendre en
compte dans les fonds propres les indemnités dues aux locataires en place à
titre de réduction du loyer. Le fait invoqué par l'autorité intimée dans la
décision attaquée (p. 15) que la perte locative résultant des résiliations de
bail était nécessaire pour permettre la nouvelle construction ne change rien à
ce qui précède, tout comme le fait que les normes professionnelles SN 506 500
incluent les pertes locatives dans les coûts de construction (cf. décision
attaquée, p. 15).
Par conséquent, il y a lieu d'admettre le moyen de
la recourante et de retrancher des fonds propres investis par la propriétaire le
montant de 134'580 francs comptabilisé dans le décompte établi par le SCL.
3.
De la même manière, la recourante conteste le montant de 170'000 fr.
pris en compte dans les fonds propres investis par la propriétaire au titre d'intérêts
intercalaires pour l'année 1993. Elle conclut à la réduction en équité de cette
somme, soutenant que tous les logements de l'immeuble n'auraient pas été
libérés de leurs locataires au 31 mars 1993, mais ultérieurement.
Il ressort de la décision du SCL du 9 octobre 2015
(p. 10) ainsi que du décompte qui l'accompagne (p. 20) que les intérêts intercalaires
en cause acquittés par la propriétaire se rapportent à l'emprunt réalisé en
1990 pour l'acquisition de l'immeuble. Ils ont été calculés sur le montant de
l'hypothèque lors de l'achat, soit 3'400'000 fr., et pas sur le montant de 4'080'000
fr. correspondant au crédit de construction pour les travaux de transformation
et de rénovation qui ont eu lieu entre le mois de février 1994 et le mois
d'avril 1995.
Comme exposé au considérant 2 ci-dessus, selon la
jurisprudence et la doctrine, les intérêts intercalaires rémunérant le crédit
de construction font partie des coûts intégrés aux fonds propres. L'autorité
intimée considère, par extension, qu'il peut en être admis de même s'agissant
des intérêts rémunérant l'emprunt réalisé pour l'acquisition de l'immeuble,
dans la mesure où ceux-ci avaient été "
payés dans le vide
"
entre 1993 et 1995 alors que l'immeuble ne générait plus de loyer. La
recourante ne remet apparemment pas en cause cette manière de procéder, mais demande
que le montant retenu soit revu à la baisse en tenant compte du fait que
l'immeuble n'aurait pas été entièrement inoccupé dès le 31 mars 1993, date
correspondant à la résiliation des baux des locataires. Selon elle,
l'expérience démontrerait en effet que les locataires feraient largement usage
de leur droit d'obtenir une prolongation de bail dans pareille situation, et
que tout porterait à croire que, dans le cas d'espèce, la plupart d'entre eux
auraient effectivement obtenu une telle prolongation jusqu'à fin 1993, sachant
que les travaux ne devaient commencer qu'au début de l'année 1994.
La jurisprudence prévoit qu'il appartient au
locataire de prouver que le loyer convenu procure au bailleur un rendement
excessif; toutefois, selon les principes généraux tirés des règles de la bonne
foi, la partie qui n'a pas la charge de la preuve, à savoir le bailleur, doit
collaborer loyalement à l'administration des preuves et fournir les éléments
qu'elle est seule à détenir; une violation de cette obligation ne doit pas être
admise à la légère; elle suppose que le locataire se trouve dans
l'impossibilité d'apporter lui-même la preuve et que la bonne foi impose au
bailleur de collaborer (ATF 142 III 568 consid. 2.1 et les références citées;
TF 4A_250/2012 du 28 août 2012 consid. 2.3).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la résiliation
des baux des locataires a été donnée pour le 31 mars 1993. Interpellé sur la
question de savoir si des logements étaient restés occupés après cette date, le
propriétaire actuel de l'immeuble a indiqué qu'il ne disposait plus de pièces
relatives à l'état locatif à cette période; il a cependant précisé que, à son
souvenir, l'immeuble, alors vide, avait été "squatté" à cette époque.
Cela étant, si l'éventualité évoquée par la recourante n'est certes pas invraisemblable,
elle n'est toutefois étayée par aucun élément concret au dossier, et
l'intéressée ne fournit aucun moyen de preuve à l'appui de ses allégations,
lesquelles ne sont au demeurant pas corroborées par le propriétaire. Les faits concernés
remontent à 25 ans maintenant et la documentation d'époque n'est plus disponible,
sans qu'on puisse en faire reproche au propriétaire. On ne voit en outre pas
quel moyen serait susceptible d'apporter des renseignements supplémentaires. Dès
lors, en l'absence d'élément tendant à établir la présence de locataires dans
l'immeuble après l'échéance des baux, il n'y a pas lieu de remettre en cause la
date du 1
er
avril 1993 retenue par l'autorité comme début de la
période de vacance.
Pour chaque année de 1993 à 1995, l'autorité a
calculé le montant des intérêts sur l'emprunt de 3'400'000 fr. en se basant sur
les taux hypothécaires de référence et en tenant compte de la période effective
durant laquelle les logements étaient inoccupés (cf. décomptes du SCL du 9 octobre
2015, p. 20, et du 7 juin 2018, p. 2); l'année 1993 a ainsi été comptabilisée
depuis le mois d'avril (soit à 75%), l'année 1994 entièrement (100%) et l'année
1995 jusqu'au mois de mars (25%). Cela étant, le montant de 170'000 fr. auquel
l'autorité aboutit pour l'année 1993 échappe à la critique et peut dès lors être
maintenu.
4.
Enfin, toujours dans le calcul de rendement réalisé pour l'immeuble en
cause, la recourante conteste la fixation forfaitaire du montant des charges
d'entretien et autres charges courantes de l'immeuble opérée en application de
l'art. 21 al. 2 let. d RLL; elle requiert que ce soit le montant effectif de
ces charges qui soit pris en compte, comme pratiqué dans le marché libre. La
recourante fait ainsi valoir que les charges forfaitaires d'un peu plus de
160'000 fr. retenues dans le décompte de l'autorité pour déterminer le revenu
locatif admissible dès le 1
er
janvier 2011 seraient artificiellement
plus élevées que les charges effectives, dont le total aurait le plus souvent
été compris entre 110'000 et 120'000 fr. entre 2005 et 2014.
L'art. 21 al. 2 let. d RLL prévoit que les charges
représentant "
les frais d'entretien et d'administration, les impôts,
les assurances, l'eau, l'électricité, etc.
" seront fixées à forfait,
sur la base d'une estimation correspondant à un quota de 1.7% de la valeur de
l'immeuble retenue pour le calcul de la subvention (selon le décompte final de
l'opération immobilière au sens de l'art. 18 RLL).
En l'espèce, il résulte du décompte accompagnant la
décision du SCL (pp. 31 à 40) que le total des charges d'entretien, des
charges d'exploitation et des charges administratives de l'immeuble
répertoriées dans les comptes annuels de 2005 à 2014 s'élève à 136'662 fr. en
2005, 126'456 fr. en 2006, 99'245 fr. en 2007, 113'403 fr. en 2008, 131'787 fr.
en 2009, 117'018 fr. en 2010, 120'960 fr. en 2011, 112'197 fr. en 2012, 128'439
fr. en 2013 et 126'779 fr. en 2014. Ces montants sont effectivement inférieurs
au forfait de 160'522 fr. (1.7% x 9'442'492 fr.) calculé dans le décompte périodique
du SELT du 9 novembre 2010 au titre des frais généraux de l'immeuble (cf.
tableau en p. 8 ci-dessus).
D'après la jurisprudence relative au contrôle des
loyers abusifs selon l'art. 269 CO, les frais d'exploitation et les frais
d'entretien sont pris à leur montant effectif, les forfaits étant exclus, sauf
exception, en particulier lorsqu'il n'est pas possible d'établir des moyennes
fiables, par exemple parce que certaines données ne sont plus accessibles ou
parce que les comptes d'un exercice comportent des chiffres anormalement bas ou
élevés faussant toute comparaison (TF 4A_530/2012 du 17 décembre 2012 consid.
3.1; 4A_484/2011 du 2 novembre 2011 consid. 7; ATF 122 III 257 consid. 3b/bb; voir
aussi arrêt 4C.157/2001 du 1
er
octobre 2001, où le Tribunal fédéral
a exceptionnellement autorisé une forfaitisation pour autant qu'elle ne
conduise pas à une augmentation démesurée des coûts et qu'aucune autre méthode
ne permette d'obtenir un résultat précis). La prise en compte d'un montant
forfaitaire est en particulier admissible lorsque le juge, sur la base des
récapitulatifs de coûts qui lui sont soumis, parvient à la conclusion qu'en
raison des circonstances particulières, un forfait correspond mieux au
développement des coûts effectifs que ne le ferait une comparaison des coûts
moyens (TF 4A_88/2013 du 17 juillet 2013 consid. 4.6).
En doctrine, la question est controversée, une
partie des auteurs suivant la jurisprudence exigeant du bailleur la preuve de
ses coûts effectifs (not. Higi, op. cit., n. 140-151 ad art. 269 CO pp.
102-104 [avec des nuances]), tandis qu'un autre courant plaide pour une
forfaitisation des frais (not. Burkhalter/Martinez-Favre, op. cit., n. 40 ad
art. 269 CO pp. 484 s.) (pour une liste détaillée des auteurs représentant
chacune de ces tendances, voir Lachat, op. cit., n.b.p. 131 p. 445 et les réf.
cit.). Pour sa part, Lachat (op. cit., n. 6.7 ainsi que n.b.p. 131 et 132 pp.
445 s.) considère que les forfaits ne devraient
a priori
pas être
exclus, pour autant qu'ils respectent certaines conditions; il observe en outre
que, en raison du travail que représente le rassemblement des pièces justifiant
l'évolution des charges, certains bailleurs continuent à faire usage de
forfaits (entre 0.5 et 1.5% de l'état locatif en pratique).
L'autorité intimée expose que la fixation
forfaitaire du montant des charges découle des particularités du régime de
droit public applicable aux logements soumis à la LL et au RLL. La règle de
l'art. 21 al. 2 let. d RLL tend ainsi à assurer la prévisibilité et la stabilité
des loyers, le montant de ceux-ci, rapportés aux revenus des locataires,
conditionnant le droit de bénéficier d'un logement subventionné ainsi que celui
de recevoir différentes aides publiques. Une baisse significative des charges
d'exploitation pourrait ainsi impliquer de refuser la candidature de locataires
disposant de revenus similaires aux occupants déjà en place, lesquels ne
bénéficieraient pas pour autant d'avantages financiers puisque l'aide de l'Etat
et de la commune serait réduite en proportion (art. 21 al. 1 du règlement
du 24 juillet 1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou
rénovés avec l'aide des pouvoirs publics [RCOL; RSV 840.11.2]); ils pourraient
même être confrontés à une résiliation de bail (art. 22 RCOL). Quant à une
hausse des charges d'exploitation, elle risquerait d'aboutir à une augmentation
des loyers insupportable pour les locataires en place malgré les aides
cantonale et communale, dont le montant ne peut varier. L'autorité relève aussi
que la détermination forfaitaire des charges d'exploitation permet de garantir
l'égalité de traitement dans le temps entre locataires soumis à un même régime
de droit public, en répartissant les coûts d'entretien sur toute la durée de
contrôle des loyers, le bailleur soumis au droit public ayant par ailleurs
l'obligation de maintenir son bien en bon état, l'autorité pouvant ordonner en
tout temps les travaux de réfection nécessaires (art. 18 RLL).
Comme déjà relevé au considérant 1 ci-dessus, si le
Tribunal fédéral constate dans son arrêt du 25 septembre 2014 que la règle
cantonale précitée est susceptible d'entraîner une distorsion, peu souhaitable
et au détriment du locataire, entre le montant du loyer fixé selon les règles
du droit cantonal et le montant du loyer respectant l'art. 269 CO, il ne juge cependant
pas qu'elle soit incompatible avec le droit fédéral.
Cela étant, dans le cas présent, il s'impose de
constater que le grief soulevé par la recourante devient inopérant dans la
mesure où les charges litigieuses sont prises en compte à leur valeur effective
dans les nouveaux décomptes établis par le SCL le 9 octobre 2015 puis le 7
juin 2018 pour calculer le rendement des fonds propres.
5.
Le nouveau tableau de calcul annuel du rendement des fonds propres de
l'immeuble établi le 7 juin 2018 ne comptabilise plus le montant de 134'580 fr.
au titre des pertes locatives (cf. consid. 2 supra). En outre, le calcul y est
arrêté au 31 décembre 2010, moment déterminant pour fixer le revenu locatif
admissible de l'immeuble pour la période du 1
er
janvier au 31
décembre 2011, ainsi que le loyer mensuel de la recourante pour la même période,
qui fait l'objet de la décision attaquée.
Il résulte de ce tableau que le rendement théorique
moyen du loyer pour les années 1995 à 2010 s'élève à un taux de 4.74%, alors
que le taux hypothécaire moyen de référence se monte à 3.93% pour la même
période. Ce rendement présente donc une différence de l'ordre de 0.31% par
rapport au seuil maximal de 4.43% admissible au sens de l'art. 269 CO (3.93% +
0.5%), mais reste inférieur à la limite de 4.93% autorisée en application de l'art.
21 al. 2 let. a RLL (3.93% + 1%) (cf. consid. 1 supra).
Comme exposé précédemment au considérant 1
ci-dessus, dans la mesure où les conditions du marché immobilier libre et
celles du secteur contrôlé ne sont pas identiques, il n'apparaît pas
injustifié, afin de tenir équitablement compte des intérêts des propriétaires
de logements à loyers contrôlés, de ne pas se fonder intégralement sur les
critères fixés par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 269 CO
dans le marché libre pour fixer les loyers applicables dans le secteur
contrôlé. En l'occurrence, le rendement des fonds propres des propriétaires B.________
puis D.________ est certes supérieur à la limite issue de la jurisprudence
relative à l'art. 269 CO, mais il n'apparaît cependant pas excessif au regard
de l'ensemble des circonstances, en particulier de l'effort économique consenti
par les propriétaires sur la période de contrôle. Au surplus, on peut observer
que les loyers qui ont été imputés au locataire ayant précédé la recourante
puis à cette dernière du 1
er
avril 1995 (respectivement du 1
er
novembre 1997) au 31 décembre 2010 (soit 180'613 fr., respectivement 150'938 fr.)
ont été inférieurs aux seuls coûts de revient de l'appartement (244'932 fr.,
respectivement 195'251 fr.) pour la même période.
S'agissant de la fixation proprement dite du loyer
mensuel de la recourante pour l'année 2011, il résulte du décompte établi par
le SCL le 9 novembre 2010 (reproduit à la page 8 du présent arrêt) que le
revenu locatif annuel admissible se monte à 425'203 francs pour l'immeuble. Conformément
à un état locatif joint à ce décompte, la part de l'appartement de la
recourante représente 4.33% de la "valeur" totale de l'immeuble déterminée
selon la méthode habituelle du SCL (cf. décision du SCL du 9 octobre 2015, p.
12 s.). Le loyer net de l'appartement de 4 pièces de la recourante est ainsi
fixé à 1'560 francs par mois, frais accessoires non compris, dès le 1
er
janvier 2011. Dans sa décision du 9 octobre 2015, le SCL a relevé que la
recourante n'avait pas émis de contestations particulières quant à la manière
dont le décompte précité applique la réglementation cantonale, particulièrement
le RLL, la détermination de son loyer. Il a par ailleurs motivé la hausse de
loyer pour l'année 2011 (de 1'518 fr. à 1'560 fr.) par la fin de l'aide des
pouvoirs publics (depuis 2010), l'épuisement du fonds de régulation des loyers,
ainsi que l'évolution des paramètres de calcul des loyers (taux hypothécaire,
indice du coût de la vie, p. ex.) depuis la fixation précédente. L'autorité
intimée a confirmé ce loyer dans la décision attaquée.
Dans la présente procédure de recours, la recourante
n'a à nouveau pas soulevé de grief quant à la manière dont le décompte précité
applique la réglementation cantonale et en ce qui concerne le calcul qui, sur
cette base, a été effectué par le SCL pour aboutir au loyer contesté. On ne
voit au demeurant pas de raison de remettre en cause le résultat de ce calcul. Cela
étant, la fixation du loyer mensuel net de la recourante à 1'560 fr. dès le 1
er
janvier 2011 peut être confirmée.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Les frais de justice seront mis à la charge de la
recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD;
art.
4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]
)
. Il n'y a
pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1
a contrario
, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 20 juillet 2016 par le Département des
Institutions et de la sécurité est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 août 2018
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.