vd_omni · AC.2020.0109 · 2021-04-01 · fr

A.________/Département des institutions et du territoire, Municipalité de Buchillon | Recours du propriétaire contre la décision du département compétent instaurant une zone réservée cantonale sur sa parcelle.En raison de l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et compte tenu des démarches de la commune révélant une intention concrète de revoir l'affectation de certains terrains non construits dans le quartier concerné, le département cantonal pouvait considérer que l'établissement d'une zone réservée (art. 27 LAT) à l'endroit litigieux était nécessaire car la réalisation d'une construction au centre de la parcelle du recourant compromettrait l'éventuel déclassement de ce terrain en zone agricole ou en zone de verdure inconstructible. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.04.2021 AC.2020.0109

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
avril
2021
Composition
M. André Jomini, président;
M. Stéphane Parrone, juge; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme
Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________
à ********
représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Buchillon,
à
Buchillon,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 17 mars 2020 instaurant une zone
réservée cantonale sur la parcelle n° 351 du registre foncier à Buchillon,
propriété de A.________.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 351 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Buchillon. Cette parcelle a une surface
totale de 6'469 m². De forme allongée (longue d'environ 180 m et large
d'environ 36 m), elle s'étend entre, au nord, un cordon boisé où passe un
ruisseau (le Riau des Etaloges) et, au sud, la rive du lac Léman. Elle n'est
pas bâtie. D'après le registre foncier, elle est en nature de place-jardin
(5'817 m²) et de forêt (652 m²).
B.
La parcelle n° 351 fait partie du périmètre du plan partiel
d'affectation (PPA) "Les Etaloges", entré en vigueur le 23 février
1994. Ce PPA, qui règle l'utilisation du sol dans un secteur de 7,3 ha au bord
du lac, fixe des périmètres d'implantation dans lesquels les constructions
nouvelles doivent s'inscrire. Sur la parcelle n° 351, deux périmètres
d'implantation sont dessinés, chacun pour une habitation (cf. art. 3 du règlement
du PPA [RPPA]); ces périmètres d'implantation ne se trouvent pas directement au
bord du lac; une bande de terrain, le long de la rive, est en effet classée en
zone de non-bâtir.
C.
Selon le plan général d'affectation de la commune de 1990 (PGA), le périmètre
du PPA "Les Etaloges" était classé dans une "zone à développer
par plan partiel d'affectation". Le règlement d'affectation communal (RAC)
fixait déjà certaines exigences, reprises dans le PPA de 1994, notamment un
coefficient d'occupation du sol limité à 0.05 (zone de très faible densité) et
la règle selon laquelle ne sont admises, dans les périmètres d'implantation,
que des villas comportant chacune un logement au maximum (art. 27 RAC).
D.
Le 5 mars 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire
pour un projet de villa sur sa parcelle. Le 8 avril 2019, pendant l'enquête
publique, le Service du développement territorial (SDT) a formé opposition en
indiquant qu'il allait mettre à l'enquête une zone réservée sur la parcelle. Le
30 avril 2019, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) a
refusé le permis de construire, en se référant à la mesure annoncée par le SDT.
Cette décision de refus n'a pas été contestée par le propriétaire et elle est
entrée en force.
E.
Le SDT a élaboré un plan de zone réservée cantonale dont le périmètre
correspond à la partie de la parcelle n° 351 qui n'est classée ni dans l'aire
forestière (au nord), ni dans la zone de non-bâtir bordant le lac (surface de
la zone réservée: 4'258 m²). Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "la zone
réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de
la parcelle n° 351 comprise dans le périmètre défini sur le plan". La
durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son entrée en vigueur,
une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 al. 1 RZR).
Le SDT a rédigé un "Rapport d'aménagement
(selon article 47 OAT)", qui décrit notamment le contexte et les objectifs
de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il
expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Buchillon
dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches
afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée
cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la municipalité de Buchillon à engager la révision
de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et
cantonale en matière d'aménagement du territoire. "
F.
Le projet de plan de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 27
avril au 26 mai 2019. A.________ a formé opposition le 16 mai 2019.
Une séance de conciliation a été organisée le 23
août 2019 par le SDT; l'opposant y était représenté mais pas la municipalité.
La procédure a été ensuite suspendue jusqu'au 31 janvier 2020. Puis, le 17 mars
2020, la cheffe du Département du territoire et de l'environnement a rendu une
décision d'approbation de la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 351,
l'opposition formée par A.________ étant levée.
Cette décision relève que les zones d'habitation et
mixtes de Buchillon sont largement surdimensionnées, que la commune doit éviter
que de nouvelles constructions compliquent voire rendent impossible le
redimensionnement des zones constructibles, et que la zone réservée constitue
une mesure provisionnelle destinée à garantir que la révision de la
planification communale pourra être effectuée dans le délai imparti au 20 juin
2022 par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (p. 5). Elle retient que (p
7):
"Toute nouvelle construction
d'une maison d'habitation péjore les possibilités de redimensionnement de la
zone à bâtir alors que le surdimensionnement de Buchillon est très important.
En effet, les zones d'habitation et mixtes de ladite commune connaissent une
surcapacité d'accueil de 736 habitants, alors que la population de la commune
au 31 décembre 2018 s'élevait à 650 habitants".
La décision de rejet de l'opposition expose
notamment ce qui suit, à propos de la situation de la parcelle n° 351 (p. 3):
"La parcelle n° 351 ne se
trouve pas à l'intérieur du territoire urbanisé. Environ un tiers de la
parcelle est déjà en zone de non-bâtir. Au nord, se trouvent une aire
forestière et une vaste zone agricole de 200'000 m² inventoriée dans les
surfaces d'assolement. Le fonds n° 351 n'est pas bâti. La parcelle voisine (n°
104) comprend une construction antérieure au plan partiel d'affectation Les
Etaloges. Les droits à bâtir accordés par [ce PPA] n'ont jamais été utilisés,
plus de 25 ans après son approbation. D'ailleurs, la parcelle n° 104 fait
l'objet d'une zone réservée cantonale, actuellement en vigueur (cf. décision du
DTE du 18 novembre 2019). Le centre du village est à environ 650 m. Entre ce
dernier et le fonds n° 351, la zone à bâtir d'habitation et mixte n'est pas
densément bâtie. De nombreuses parcelles sont plantées de vigne. Des activités
agricoles, sylvicoles et viticoles se déroulent déjà actuellement à proximité
immédiate du fonds. La parcelle ne se trouve plus dans le secteur dévolu
principalement à l'habitation. Ce secteur n'est pas approprié pour une
densification. Une réaffectation de la parcelle lors de la révision de la
planification communale est attendue. La zone réservée constitue dans ces
conditions une mesure conservatoire proportionnée."
G.
Dans le contexte évoqué ci-dessus, la municipalité a engagé certaines
démarches en vue de l'adaptation de son plan général d'affectation. Ces
démarches font suite à la révision partielle de la LAT qui a été adoptée le 15
juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre
en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15
al. 2 LAT), les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand
Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018
–, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à
densifier [...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne
d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur
projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes
peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
[...]
Pour répondre aux besoins à 15 ans,
les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"
Le SDT (actuellement: Direction générale du
territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue
de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application intitulée
"Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins
à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction>Aménagement du territoire>Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"– Dézoner toutes les franges
de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la
commune.
– Traiter les petites zones à
bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat,
analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de
redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de
toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur
cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir
d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises."
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est
une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation.
Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé
permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas
l'être. [...]
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé
permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification."
H.
Buchillon fait partie des "villages et quartiers hors centre devant
réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des
zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée
sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du
territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes).
Afin de vérifier l'adéquation entre la capacité
d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, la municipalité
a fait établir un premier document intitulé "Simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte) – Pré-estimation
automatique des réserves réalisée le 31.12.2018". Les données suivantes y
figurent:
"Population à la date de
référence (31 décembre 2015): 624 habitants
Possibilité de développement
totale jusqu'à l'horizon de planification 2036: + 98 habitants (évolution de
0.75% par an)
Capacités d'accueil au moment du
bilan: 808 habitants
Surcapacité d'accueil par rapport
aux besoins: 736 habitants."
La municipalité a mandaté le bureau d'urbanisme B.________,
qui a présenté le 13 mai 2019 un document intitulé "Pré-étude de
redimensionnement de la zone à bâtir et élaboration de la vision
communale".
Ce rapport présente une correction ou une mise à
jour du bilan de dimensionnement. Il retient que l'estimation préliminaire
révélant un surdimensionnement de la zone à bâtir de plus de 730 habitants est
largement surévaluée. Une actualisation des réserves en zones à bâtir a été
effectuée, avec une adaptation des paramètres, ce qui donne les résultats
suivants:
"Capacités d'accueil au moment du bilan: 137 habitants
Surcapacité d'accueil par rapport aux besoins: 53
habitants."
Le rapport expose ensuite qu'au regard de ce bilan
corrigé, la zone à bâtir de la commune de Buchillon est considérée comme
"légèrement surdimensionnée"; la commune "sera amenée à fournir
un léger effort pour réduire la capacité d'accueil de sa zone à bâtir" et
"cet objectif sera atteint à travers la mise en œuvre d'une série de
dézonages de zone à bâtir à zone agricole ou de mise en zone de verdure"
(p. 8).
Le rapport contient une carte délimitant le
territoire urbanisé (p. 15). Il comporte le cœur de la localité et certains
quartiers bâtis, mais pas le périmètre du PPA "Les Etaloges" (à
l'exception d'une parcelle), ni celui d'autres PPA ("Les Grands
Bois", "Les Croix Blanches II", "Les Grands Champs")
car ces secteurs "présentent des tissus bâtis particuliers qui n'ont pas
de liens directs avec le cœur de la localité" (p. 14). Dans le chapitre
"Vision communale du développement, Mesures de redimensionnement", le
rapport indique des "hypothèses de dézonage", reportées à titre
indicatif sur un plan, car ces mesures seront précisées lors de la procédure de
révision du plan d'affectation" (p. 16). Ce plan mentionne la parcelle n°
351 comme parcelle à dézoner (affectation projetée: zone agricole); il en va de
même de la parcelle adjacente n° 104 (la surface totale de cette parcelle est
de 9'523 m² et la surface en zone réservée est de 6'473 m²), ainsi que de
quatre autres terrains dans le périmètre du PPA "Les Etaloges". Le
rapport retient alors qu'avec ce redimensionnement de la zone à bâtir –
réduction de la surcapacité de 65 habitants, par des dézonages en dehors du
territoire urbanisé – la commune "se trouverait dans une situation de
conformité par rapport aux dispositions du PDCn, avec un potentiel de mise en
zone équivalent à 12 habitants" (p. 19).
La "pré-étude de redimensionnement de la zone à
bâtir et vision communale" a été communiquée au SDT. Le 17 juillet 2019,
ce service a indiqué à la municipalité qu'il estimait que le périmètre du territoire
urbanisé était tracé conformément à la fiche d'application du PDCn, et que la
stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixtes était
conforme aux exigences du plan dire
c
teur,
la municipalité prévoyant de dézoner l'ensemble des parcelles libres de
constructions situées hors du territoire urbanisé. Le SDT a précisé qu'il ne se
positionnait pas sur la réduction des possibilités d'accueil en habitants ou le
dimensionnement avant l'examen préalable du futur projet de plan d'affectation.
Le 2 octobre 2019, la municipalité a transmis au SDT
le "questionnaire de l'examen préliminaire" avec ses réponses. Le 13
février 2020, le SDT a communiqué à la municipalité son avis préliminaire. Au
vu de la nature et de la complexité du projet, ce service a estimé qu'une phase
de coordination était nécessaire avant de transmettre le dossier à l'examen
préalable. En l'état (d'après les renseignements donnés le 9 novembre 2020 par
la DGTL), aucun projet de révision du PGA n'a été soumis au canton pour examen
préalable.
I.
Le 4 mai 2020, A.________ a déposé un recours de droit administratif
contre la décision du 17 mars 2020 du Département du territoire et de l'environnement
(cf. supra, let. F). Il demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler cette décision, la parcelle n° 351 n'étant soumise
à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 6 juillet 2020, la DGTL (au nom
du Département des institutions et du territoire) conclut au rejet du recours.
La municipalité s'est déterminée le 20 mai 2020, en
indiquant qu'elle n'avait aucune remarque à formuler au sujet de la zone
réservée.
Le recourant a répliqué le 30 septembre 2020, en
maintenant ses conclusions.
J.
Le recourant a présenté les réquisitions suivantes, dans son recours et
sa réplique:
– la production du dossier du département, y compris
les échanges entre la municipalité (ou son urbaniste) et le SDT, ainsi que tous
les travaux en cours relatifs à la révision du PGA de Buchillon;
– l'audition d'un représentant du bureau
d'urbanistes "dans le cadre d'une audience d'instruction et de débats,
conforme à l'art. 6 CEDH";
– une inspection locale;
– interpeller la DGTL sur le planning prévisible de
la révision du PDCn et son influence sur le présent cas;
– interpeller la DGTL sur sa pratique en cas de
dépassement des taux de croissance actuellement fixés dans le PDCn et sur les
conditions auxquelles une surcapacité peut être qualifiée d'incompressible.
La DGTL, qui a été interpellée, a répondu le 9
novembre 2020. Elle a indiqué que la 5
e
adaptation du PDCn venait
d'être initiée, l'adoption par le Grand Conseil étant attendue pour 2023. La
réduction des zones à bâtir surdimensionnées en application de l'art. 15 al. 2
LAT devra se faire sur la base des règles figurant dans la mesure A11
actuellement en vigueur; la nouvelle méthode de calcul, dont les modalités ne
sont pas connues en l'état, ne pourra avoir d'effet que pour les adaptations
futures des plans d'affectation. La DGTL a par ailleurs précisé qu'un
surdimensionnement ne pourrait être qualifié d'incompressible que si la commune
a pris toutes les mesures qu'on peut attendre d'elle afin de respecter l'art.
15 al. 2 LAT et la mesure A11 du PDCn; il n'y a cependant pas lieu en l'état de
discuter l'issue de la révision du plan d'affectation, la seule question
déterminante étant de savoir si le fonds n° 351 entre raisonnablement en ligne
de compte en vue d'une future réaffectation.
Le juge instructeur a indiqué aux parties, le 21
janvier 2021, que les trois premières mesures d'instructions requises
(mentionnées ci-dessus) n'apparaissaient pas nécessaires. Il a invité le
recourant à préciser s'il maintenait sa réquisition relative à une audience de
débats selon l'art. 6 CEDH. Le 10 février 2021, le recourant a renoncé à cette
réquisition. Il a toutefois pu se déterminer par écrit, le 12 mars 2021, sur la
dernière écriture de la DGTL.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en
charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'un plan de
zone réservée, qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art.
11 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Cette décision, par laquelle il est également
statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a
LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant conteste la nécessité d'une zone réservée. Selon lui, la
décision attaquée et le dossier d'enquête ne contiennent pas les données permettant
d'effectuer une pesée des intérêts en présence et de statuer sur cette
nécessité. Il se plaint d'une violation du droit à une décision motivée, qui
découle du droit d'être entendu, ainsi que de violations des art. 3 LAT, 3 et
47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT, RS
700.1).
a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le
département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq
ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
La zone réservée est une mesure conservatoire (cf.
titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de
modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et
le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
arrêts AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre
2020 consid. 2a et les arrêts cités).
b) Etant donné que la zone réservée est une mesure
conservatoire, dans la procédure d'établissement (ou de révision) d'un plan
d'affectation, et non pas une mesure consistant à régler le mode d'utilisation
du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT, qui définit les plans d'affectation), l'autorité
compétente n'est pas censée, à ce stade, mettre en œuvre ou réaliser les
principes régissant l'aménagement, qui sont énumérés à l'art. 3 LAT. On ne voit
pas en quoi le département cantonal aurait violé ces principes dans le cas
particulier. Le recourant, qui invoque cette norme, ne précise pas lequel des
principes de l'art. 3 LAT empêcherait l'application de l'art. 27 LAT dans le cadre
de la procédure de révision du plan général d'affectation de la commune. On
comprend en revanche le grief de violation de l'art. 3 OAT: cette disposition
définit la manière dont les autorités doivent peser les intérêts en présence
lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets
sur l'organisation du territoire, elles disposent d'un pouvoir d'appréciation.
Cela étant, la jurisprudence fédérale précise les critères pertinents pour justifier
l'adoption d'une zone réservée. Cette mesure conservatoire doit répondre à un
intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
c) L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver
cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire.
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019
du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
d) Il n'est pas nécessaire, pour examiner la
validité de la zone réservée cantonale, d'effectuer une inspection locale
(moyen de preuve qui peut être ordonné sur la base de l'art. 29 al. 1 let. c
LPA-VD, et qui a été requis en l'espèce). Les plans figurant au dossier, les
documents élaborés en relation avec la révision du PGA ainsi que les données
pouvant être consultées sur le guichet cartographique cantonal, permettent à la
cour de se faire une idée suffisamment précise des circonstances locales
pertinentes (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 2).
e) Une zone réservée adoptée en relation avec une
révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre
l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut
être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et
approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors
viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones
d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF 1C_94/2020 du
10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal
(sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en
relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en
complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend
pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée
cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend
maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis
devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan
général d'affectation (cf. arrêt AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et
les arrêts cités).
En l'occurrence, il ressort du dossier que les
autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal, estiment que les
zones à bâtir de Buchillon (zones d'habitation et mixtes) sont surdimensionnées
et qu'une révision du plan d'affectation communal doit intervenir, en principe
avant la fin du 1
er
semestre 2022. L'application du processus prévu
par la mesure A11 du PDCn s'impose (cf. supra, faits, let. G). Il apparaît
certes que la municipalité et le département cantonal ont actuellement des
appréciations divergentes à propos de la surcapacité d'accueil des zones à
bâtir des plans d'affectation en vigueur (plan général et PPA). En substance,
l'autorité cantonale estime que ces zones sont largement surdimensionnées,
tandis que l'autorité communale – d'après le rapport de son urbaniste –
considère qu'il y a un léger surdimensionnement. Quoi qu'il en soit, même avec
ce diagnostic, la municipalité retient l'hypothèse d'un dézonage de la parcelle
du recourant, pour réaliser le redimensionnement prescrit.
Il n'est pas nécessaire de recueillir des
renseignements supplémentaires de la part de la municipalité ou de son urbaniste
au sujet de cette hypothèse, qui est clairement décrite dans le rapport du 13
mai 2019. L'intention concrète de réexaminer l'affectation de terrains non
bâtis situés en dehors du "territoire urbanisé" est établie. Il faut
préciser que la notion de "territoire urbanisé" a été conçue pour
l'application de la mesure A11 du PDCn (cf. supra, let. G) et qu'elle n'est pas
équivalente à la notion de "terrains déjà largement bâtis" de
l'ancien art. 15 let. a LAT (avant la novelle de 2012). Comme cela a été exposé
plus haut, la délimitation du territoire urbanisé est une opération préalable
nécessaire pour l'élaboration du nouveau PGA – il permet de distinguer les
zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être – et la situation
d'un terrain en dehors de ce périmètre n'entraîne donc pas une obligation de
dézonage. Cette opération préalable ne saurait donc faire l'objet d'un contrôle
judiciaire au stade de l'adoption d'une zone réservée.
f) En s'opposant à la zone réservée, le recourant
fait valoir que le déclassement de sa parcelle reviendrait à créer une brèche
dans un tissu déjà largement bâti. Cette question n'a pas à être examinée plus
en détail à ce stade, puisque la contestation ne porte pas sur le dézonage;
tout au plus peut-on remarquer que l'ensemble formé par les deux parcelles
adjacentes n° 351 et n° 104 – pour lesquelles le département cantonal a
instauré une zone réservée – constitue un secteur non bâti de plus de 1 ha, ce
qui
a priori
ne permettrait pas de retenir l'existence d'une brèche dans
le milieu bâti, au regard des critères posés par la jurisprudence du Tribunal
fédéral (cf. arrêts TF 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.4.2,
1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.2.2).
g) Dans ces conditions, il suffit donc de constater
qu'en raison de l'obligation légale de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées, et compte tenu des démarches de la commune révélant une
intention concrète de revoir l'affectation de certains terrains non construits
dans le quartier des Etaloges, le département cantonal pouvait considérer que
l'établissement d'une zone réservée à l'endroit litigieux était nécessaire car
la réalisation d'une construction au centre de la parcelle du recourant – dans
l'un des deux périmètres d'implantation définis par le PPA – compromettrait l'éventuel
déclassement de ce terrain en zone agricole ou en zone de verdure
inconstructible. Cette mesure conservatoire n'exclut pas le maintien de la
parcelle n° 351, ou d'une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si
au terme de la procédure de révision du plan général d'affectation il apparaît
qu'un déclassement n'est pas nécessaire à cet endroit, éventuellement parce
qu'il faudrait accepter un "surdimensionnement incompressible" de la
zone à bâtir de Buchillon en raison de ses caractéristiques spécifiques. Mais,
comme cela a déjà été rappelé plus haut, ces considérations sont prématurées,
et par conséquent non pertinentes au stade de l'adoption de la zone réservée.
h) S'agissant des points pertinents, la décision
attaquée est à l'évidence suffisamment motivée, de sorte que le grief de
violation du droit d'être entendu est manifestement mal fondé (cf. ATF 145 IV
99 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le recourant ne saurait par ailleurs
critiquer de façon concluante, à cet égard, le contenu du "Rapport
d'aménagement (selon article 47 OAT)" qui a été rédigé par le SDT et mis à
l'enquête publique. L'art. 47 OAT exige de l'autorité qui établit les plans
d'affectation qu'elle fournisse un rapport à l'autorité cantonale chargée
d'approuver ces plans; or, en l'occurrence, le projet a été établi par
l'autorité compétente pour l'approbation (puisqu'il s'agit d'une zone réservée
cantonale) et il ne s'agit pas, matériellement, d'un plan d'affectation au sens
des art. 14 ss LAT, mais d'une mesure conservatoire adoptée au cours de la
procédure d'établissement d'un plan d'affectation. Le propriétaire foncier
touché par la zone réservée, qui peut former opposition et obtenir une décision
motivée sur son opposition, n'est pas fondé à exiger au surplus qu'un rapport
officiel contienne des indications supplémentaires pour justifier cette mesure
conservatoire.
La décision du département cantonal d'approbation de
la zone réservée et de rejet de l'opposition énonce par ailleurs de manière
suffisamment complète quels sont les intérêts concernés, au stade de la mesure
conservatoire, et comment le pouvoir d'appréciation a été exercé. La pesée des
intérêts a été effectuée d'une manière conforme à l'art. 3 OAT.
3.
Il résulte du considérant précédent que le département cantonal n'a pas
violé le droit fédéral. Le recours, entièrement mal fondé, doit par conséquent
être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimée et concernée ayant procédé sans l'assistance d'un avocat (cf.
art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 17 mars 2020 par le Département du territoire et
de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
avril 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.