vd_omni · GE.2022.0297 · 2023-04-12 · fr

A.________ /Municipalité de Villeneuve | Une entreprise de pompes funèbres se plaint des dimensions des creuses du cimetière communal et requiert de la municipalité qu'elle rende une décision à ce propos. Recours irrecevable, faute de qualité pour recourir. Pas lieu de déterminer si la municipalité a rendu - ou aurait pu devoir rendre, selon les circonstances - une décision sujette à recours.Recours au TF rejeté (arrêt 2C_278/2023 du 10 janvier 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.04.2023 GE.2022.0297

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 avril 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Mathias MICSIZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve,
représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La
Tour-de-Peilz,
Objet
Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de
Villeneuve du 25 novembre 2022
Vu les faits suivants:
A.
A.________, dont le siège est à ******** (canton de Vaud), est une
société dont le but est l'exploitation d'une entreprise de pompes funèbres.
B.
À quelques reprises, les employés de cette société ont signalé à des
agents de l'administration communale de Villeneuve qu'ils rencontraient des
difficultés lors des inhumations dans le cimetière communal de Villeneuve, à
cause des dimensions, estimées insuffisantes, de la fosse funéraire. La
Municipalité de Villeneuve (ci-après: la municipalité) a écrit à la société le
29 septembre 2022 pour lui préciser que "comme déjà annoncé verbalement à
plusieurs reprises, les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x
90 cm". Elle pourrait le cas échéant tenir compte de la modification
souhaitée des dimensions à l'occasion d'un réaménagement du cimetière mais cela
n'était pas possible actuellement.
Par une lettre du 5 octobre 2022 de son avocat, A.________
a répondu à la municipalité en lui demandant de "confirmer que la longueur
des creuses sera désormais de 220 cm, adaptée aux longueurs usuelles des cercueils
utilisés par [la société] et les autres entreprises de pompes funèbres".
Le 16 novembre 2022, constatant qu'elle n'avait pas reçu la confirmation
requise, A.________ a derechef écrit à la municipalité en indiquant qu'une
réponse était nécessaire, afin qu'elle "puisse poursuivre son activité
sereinement, sans crainte que les cérémonies à venir ne soient altérées par une
creuse inadaptée". Elle concluait par une "requête tendant à ce que
la commune se détermine, par décision sujette à recours, sous dix jours".
La municipalité a alors adressé à la société, le 25
novembre 2022, une nouvelle lettre donnant notamment les explications
suivantes: les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x 90 cm
environ, profondeur 150 cm; elles sont creusées à la machine et elles sont
régulièrement plus longues de quelques centimètres, par rapport au format
prescrit; dans la partie du cimetière concernée, la creuse de tombes plus
longues n'est pas possible pour diverses raisons; aucune autre entreprise de pompes
funèbres ne s'est plainte des dimensions des creuses en faisant valoir que cela
aurait compliqué le bon déroulement des funérailles. La municipalité a conclu que
sa lettre ne contenait aucune décision, mais seulement des explications sur une
manière de faire; l'autorité restait ouverte à une procédure de médiation
diligentée par la société et à ses frais.
C.
Agissant le 27 décembre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ soumet à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal les conclusions suivantes:
I.             Le recours interjeté par A.________ est admis.
II.            Principalement: la décision rendue le 25
novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est réformée en
ce sens que les tombes à la ligne du cimetière communal seront désormais
creusées aux dimensions de 220 centimètres par 90 centimètres.
III.          Subsidiairement: la décision rendue le 25
novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est annulée, la
cause étant renvoyée à l'autorité précédente afin qu'une décision formelle soit
rendue et notifiée à A.________.
Dans sa réponse du 21 mars 2023, la municipalité
conclut à l'irrecevabilité du recours. À titre subsidiaire, elle demande que le
recours soit rejeté et que sa correspondance du 25 novembre 2022 soit
confirmée.
Il n'a pas été ordonné de second échange
d'écritures. La recourante a exercé son droit de répliquer en déposant une
écriture le 3 avril 2023; elle a confirmé ses conclusions. La municipalité
s'est déterminée spontanément sur cette écriture le 4 avril 2023. Exerçant à
nouveau son droit de répliquer, la recourante a déposé des déterminations le 6
avril 2023.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.
En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si
la lettre du 25 novembre 2022 est une décision administrative au sens de cette
disposition. A première vue, la municipalité n'a pas pris une mesure ayant pour
objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (cf. art. 3
al. 1 let. a LPA-VD); il ne s'agirait donc pas d'une décision. La recourante se
réfère par ailleurs à la notion de "décision relative à des actes
matériels", qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de la loi
fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette
disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise
aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) –
"toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de
l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité
devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral
n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs
droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à
l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrengesetz, 2
e
éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss).
Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la
qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), l
e recourant doit être
atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans le cas particulier, comme la qualité
pour recourir ne peut, précisément, pas être reconnue à la recourante – ainsi
que cela sera exposé ci-dessous –, la question d'une application par analogie
de l'art. 25a PA ne se pose en définitive pas. En outre, même si l'on invoque à
ce propos la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (art. 29a Cst.), il
faut alors également que le différend juridique mette en jeu des intérêts
individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette garantie devant
subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF 143 I 336). En
l'absence d'un intérêt digne de protection, la garantie minimale de l'art. 29a
Cst. n'entre pas en considération.
Dans la gestion d'un cimetière public communal, une
municipalité peut être amenée à rendre des décisions administratives. Quand
bien même le cimetière fait partie du patrimoine administratif (en l'occurrence
il s'agit de la parcelle n° 1274 du registre foncier), on peut appliquer à la
mise à disposition de tombes le régime juridique valable, sur le domaine
public, pour l'autorisation ou la concession d'un usage accru ou privatif (cf.
à ce propos Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière,
Lausanne 1991, p. 283 ss). Un règlement  communal a été adopté (règlement sur
les inhumations, les incinérations et le cimetière, du 21 mai 2015), qui fixe
les conditions relatives aux inhumations, à l'aménagement des tombes et aux
concessions. La personne qui, de son vivant, demande une concession de tombe
(cf. art. 33 du règlement précité) ou les proches de la personne décédée,
lorsqu'une décision doit être prise  à propos de l'inhumation ou de
l'aménagement de la tombe, peuvent en principe se prévaloir d'un intérêt direct
et digne de protection à contester une décision de la municipalité sur ce
point; ces personnes peuvent alors se plaindre le cas échéant de violations des
dispositions du droit communal ou cantonal – singulièrement celles du règlement
sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres adopté le 12 septembre
2012 par le Conseil d'État (RDSPF; BLV 818.41.1) – qui ont été adoptées dans le
but de garantir le droit constitutionnel à un enterrement et à une sépulture
décents (cf. Vincent Martenet/David Zandirad, Commentaire romand de la
Constitution fédérale, Bâle 2021, art. 15 N. 78; ATF 143 I 388 consid. 2.2). Une
entreprise de pompes funèbres, qui intervient lors de l'inhumation sur la base
d'un contrat conclu avec les proches de la personne décédée, n'a en revanche, quant
à elle, pas d'intérêt direct personnel et digne de protection à obtenir une
correcte application des règles susmentionnées. Aucune norme ne l'habilite à
agir, de manière générale et préventivement, dans l'intérêt des défunts ou de
leurs proches.
En l'espèce, l'objectif de la recourante est selon
elle d'empêcher des entraves au bon déroulement des cérémonies d'inhumation
(mémoire de recours, p. 6 ch. 19). Or, si cet intérêt peut être invoqué par le
défunt – quand une décision est prise avant son décès – voire par ses proches
ou parents, au moment d'organiser les funérailles (cf. ATF 129 I 173 consid.
2.1), il ne peut pas l'être par une entreprise de pompes funèbres, qui entend contester
abstraitement une pratique communale. Elle n'est pas une représentante des
proches du défunt, habilitée à agir en justice en leur nom dans une situation
concrète. Il convient encore de relever qu'il n'est pas reproché à la
municipalité de favoriser des concurrents de la recourante, ni d'empêcher
celle-ci d'exercer son activité dans le cimetière communal. Les références,
dans le recours, à la garantie constitutionnelle de la liberté économique (art.
27 Cst.) sont sans pertinence.
Il apparaît donc que le présent recours est
irrecevable pour défaut de qualité pour recourir, au sens de l'art. 75 let. a
LPA-VD, l'irrecevabilité étant prononcée sans qu'il y ait lieu de déterminer si
la municipalité a rendu - ou aurait pu devoir rendre, selon les circonstances -
une décision sujette à recours.
2.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la Commune de Villeneuve,
sa municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la
recourante A.________.
III.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune
de Villeneuve à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 12 avril 2023
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.