vd_omni · AF.1990.0015 · 1991-07-15 · fr

MULLER Lydia et ROSSIER Charles c/Comm. de class. et Syndicat AF | La réglementation de la LAF sur la participation des propriétaires aux frais du syndicat n'est pas contraire au droit fédéral ni à l'art. 19 al. 2 LAT en particulier. Rejet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.1991 AF.1990.0015

canton de vaud
commission centrale des
ameliorations foncieres
- P R O N O N C E -
_______________
sur le recours interjeté par
Lydia
MÜLLER et Charles ROSSIER
, à Prangins, dont les conseils sont les
avocats Jean Anex, rue du Petit-Chêne 18 et Edouard Petitpierre, rue de la
Grotte 8, à 1003 Lausanne,
contre
la décision de la Commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières des Morettes, du 8
novembre 1990, dont le secrétaire est M. Bernard Biner, Rue St-Louis 1, à 1110
Morges.
***********************************
Statuant à huis clos,
la Commission centrale des
améliorations foncières, composée de
MM.       E. Poltier, président
R. Jomini, assesseur
J.-P. Borgeaud, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt.
constate en fait  :
_____________
A.                            Dans le
courant de l'année 1980, la recourante, Lydia Müller, a mis à l'enquête, dans
le quartier des Morettes à Prangins, la construction d'un bâtiment locatif,
conforme au plan de zones communal en vigueur. La municipalité de Prangins a
néanmoins refusé le permis de construire au motif que ce projet compromettait
le développement futur du secteur, où elle envisageait l'adoption d'un plan
spécial (conformément à l'art. 83 de la loi du 5 février 1941 sur les
constructions et l'aménagement du territoire, ci-après : LCAT); elle était
alors tenue de mettre à l'enquête et de faire adopter, dans les délais
prescrits par l'art. 83 LCAT, une modification de la planification existante,
nécessaire pour concrétiser le développement souhaité. En l'occurrence, la
Municipalité de Prangins a engagé la procédure d'adoption du plan de quartier
des Morettes en le mettant à l'enquête publique du 10 février au 12 mars 1981;
le recourant Charles Rossier a formé opposition à ce plan, déjà par
l'intermédiaire de son conseil Me Edouard Petitpierre, en relevant que la
réalisation de ce plan impliquerait un déplacement de sa parcelle.
La
Municipalité a cependant soumis au Conseil communal, le 30 mars 1981, un
préavis n° 43/81 tendant à l'adoption de ce plan. Elle y expose qu'elle est au
bénéfice d'une promesse de vente pour une parcelle de 16'375 m2, propriété de
Lydia Müller. Cela étant, elle envisage la création d'une vaste zone d'utilité
publique, à proximité du village, soit au sud du quartier des Morettes, destinée
notamment à accueillir des équipements scolaires. En revanche, le nord de ce
quartier serait affecté à l'habitation, ce secteur devant en outre être équipé,
notamment pour assurer une meilleure desserte des véhicules.
Le 22 avril
1981, le Conseil communal de Prangins a adopté le plan de quartier des
"Morettes", approuvé par le Conseil d'Etat en date du 10 février
1982. L'état parcellaire existant empêchait toutefois la réalisation du plan
précité et notamment des infrastructures projetées. La Municipalité de Prangins
et les propriétaires intéressés, notamment le recourant Charles Rossier, n'ont
pas pu parvenir à un accord sur les échanges de terrain nécessaires à cet
effet; elle a dès lors demandé au Conseil d'Etat, par lettre du 8 janvier 1982,
qu'il ordonne le remaniement parcellaire pour permettre la mise en. oeuvre du
plan de quartier. Conformément à l'art. 50 LCAT, le Conseil d'Etat a donné
suite à cette requête et ordonné, par arrêté du 4 août 1982, la création du
Syndicat d'améliorations foncières en corrélation avec l'adoption du plan de
quartier des "Morettes" de Prangins (R. 1982, p. 207); il s'agit là
d'un syndicat obligatoire. L'article 5 de l'arrêté précise ce qui suit :
"Les frais d'études et les opérations
géométriques du remaniement parcellaires seront à la charge de la commune de
Prangins dans le périmètre provisoire du remaniement parcellaire.
Les
dépenses supplémentaires décidées par le syndicat seront à la charge des
propriétaires."
B.                            Le syndicat AF
des Morettes s'est ainsi constitué le 3 septembre 1982. Selon l'art. 3 des
statuts, il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec
l'adoption du plan de quartier des "Morettes".
Quant à
l'art. 24 des statuts, il reprend l'art. 5 de l'arrêté du Conseil d'Etat
précité.
Il ressort
en outre du procès-verbal de l'assemblée constitutive que Charles Müller, le
mari de la recourante, a été désigné comme membre du comité de direction du
syndicat.
Les enquêtes
suivantes ont déjà eu lieu :
Janvier 1983 :
Périmètre;
Octobre - novembre 1983 :
Avant-projet des travaux collectifs;
Octobre - novembre 1985 :
Estimation des terres et nouvel état de
propriété;
Mai - juin 1987 :
Projet d'exécution des travaux collectifs.
La réception
des ouvrages est intervenue le 5 juillet 1988; les dernières finitions se sont
déroulées durant l'été 1989.
C.                            Lydia Müller
et Charles Rossier sont propriétaires, dans le nouvel état, des parcelles 497,
828 et 913 représentant une surface totale de 10'416 m2 et, respectivement, des
parcelles 827 et 830, d'une surface totale de 4'878 m2. Ces parcelles, à tout
le moins celles qui sont propriétés de Lydia Müller, étaient déjà colloquées en
zone à bâtir selon le plan communal des zones et le règlement du plan
d'extension légalisés le 10 mai 1966. Selon le plan de quartier des
"Morettes", approuvé par le Conseil d'Etat le 10 février 1982, ces
parcelles sont maintenues en zone constructible.
Les
parcelles 497 et 913 de Lydia Müller sont contiguës;  la seconde est située à
l'est de la précédente; elles sont bordées au nord par la limite du périmètre
du syndicat; de même, les limites ouest de la parcelle 497 et est de la
parcelle 913 sont constituées par le pourtour du périmètre. Un collecteur privé
(eaux claires et eaux usées), construit entre 1973 et 1975, longe le bord nord
de ces deux parcelles, pour suivre ensuite le chemin du Curson qui longe
l'ouest de la parcelle 497 en limite de périmètre. Dans l'ancien état, ce
collecteur longeait l'ancienne parcelle 497, déjà propriété de Lydia Müller. Il
a été exécuté aux frais des propriétaires fonciers intéressés, dont la
recourante. Il résulte du dossier que la Commune de Prangins a également
participé à ces travaux, dans une mesure limitée toutefois. Elle a en effet
assumé un montant de Fr. 10'000.-, destiné à couvrir les frais d'études, ainsi
que sa part, comme propriétaire intéressé, au collecteur d'eaux claires. (v.
note d'honoraires du géomètre Thorens, du 21 janvier 1975 et tableau de
répartition des frais dressé par ce bureau, le 16 décembre 1974, pièces
produites par la recourante Lydia Müller). Selon la Commission de
classification, ces propriétaires avaient envisagé de remettre gratuitement ce
tronçon de collecteur à la Commune, cette dernière s'engageant alors à
l'entretenir. Une telle convention n'a cependant jamais été signée. La Commune
a toutefois assimilé ce collecteur à un collecteur communal puisqu'elle en a
assuré l'entretien sans demander aucune participation aux propriétaires.
Dans le
cadre du remaniement parcellaire, un chemin a été créé au sud des deux
parcelles précitées, qui rejoint, à l'est de la parcelle 913, le tronçon du
chemin des Morettes déjà existant dans l'ancien état. La parcelle 828 se situe
au sud-est de la parcelle 913, dont elle est séparée par le nouveau tronçon du
chemin précité.
La parcelle
827 de Charles Rossier est située à l'ouest de la parcelle 828 et au sud de la
partie nouvellement aménagée du Chemin des Morettes. Quant à la parcelle 830,
elle est située au sud de la 497, dont elle est toutefois séparée par la
parcelle 826, appartenant à André Zosso.
Le long du
nouveau tronçon du chemin des Morettes, le syndicat a également réalisé des
collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées.
D.                            Du 25
septembre au 15 octobre 1987, Lydia Müller a mis à l'enquête la construction de
deux bâtiments locatifs sur la parcelle 913 (ils portent les N° 3 et 4 selon le
plan de quartier des Morettes, le premier cité étant situé au nord du second)
qui sont à ce jour achevés et raccordés tous deux au collecteur, construit
entre 1973 et 1975 au nord de cette parcelle. Deux autres constructions du même
type sont prévues sur la parcelle voisine N° 497.
E.                            a) Du 10 au 23
mai 1990, la Commission de classification a mis à l'enquête la répartition des
frais. Selon le rapport de la Commission de classification, le coût total de
l'opération (y compris les honoraires de l'ingénieur pour l'étude et la
direction des travaux), se monte à Fr. 1'020'886.30. Quant au montant total des
frais à répartir entre les propriétaires, il s'élève à Fr. 320'000.-. Ce
dernier montant s'explique notamment par le fait qu'à son art. 5, l'arrêté du
Conseil d'Etat du 4 août 1982 ordonnant la création du syndicat prévoyait que
les frais d'études et les opérations géométriques du remaniement parcellaire
seraient à la charge de la Commune de Prangins. En outre, le syndicat a
bénéficié d'une subvention de l'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie pour la pose des conduites d'eau potable.
Le rapport
précité explique également le système de pointage utilisé pour arrêter la
participation de chacun des propriétaires. Le montant mis à la charge de Lydia
Müller s'élève à Fr. 66'022.- pour ses trois parcelles alors que celui
incombant à Charles Rossier est fixé à Fr. 51'186.- pour ses deux parcelles. Le
coût moyen des travaux sur l'ensemble du périmètre est de Fr. 6.- le m2.
b)
Concernant la répartition des frais, le conseil de la recourante a produit,
lors de l'audience du 6 juin 1991, un procès-verbal de l'assemblée générale
ordinaire du Syndicat d'améliorations foncières des Morettes du 7 septembre
1983 où l'on peut lire ce qui suit :
"AVANT-PROJET DES TRAVAUX COLLECTIFS ET
APPROBATION DE PRINCIPE DU DEVIS DE L'AVANT PROJET
[...]. Le coût total des travaux en question
est devisé à environ fr. 1'050'000.- dont fr. 918'000.- à charge de la Commune,
ceci sous réserve de l'approbation par le Conseil communal. [...]."
Il résulte
cependant de l'audience que cette contribution n'a pas été ratifiée par le
Conseil communal.
F.                            En date du 21
mai 1990, Lydia Müller a fait opposition au projet de répartition des frais.
Charles Rossier en a fait de même le 23 mai 1990.
G.                            Le 8 novembre
1990, La Commission de classification a communiqué ses déterminations aux
recourants. Elle a levé les oppositions des intéressés et maintenu le tableau
de répartition des frais des travaux collectifs tel que mis à l'enquête.
H.                            Par acte daté
du 19 novembre 1990, Lydia Müller, agissant par l'intermédiaire de son conseil,
a interjeté recours contre cette décision, concluant, avec dépens, d'une part,
à ce que les frais des équipement et ouvrages dont la répartition a été mise à
l'enquête du 10 au 23 mai 1990 soient pris en charge par la Commune de
Prangins  et, d'autre part, à ce que les frais des équipements et ouvrages
qu'elle a supportés en 1973 lui soient remboursés et crédités selon des
modalités à préciser ultérieurement.
Charles
Rossier a également déposé un recours à la même date, se référant aux motifs
invoqués par Lydia Müller. Il a cependant précisé qu'il n'était pas concerné
par l'argumentation que la recourante tire des frais d'équipement qu'elle a
déjà assumés dans les années 1970.
Les moyens
des parties seront repris plus loin dans la mesure utile.
I.                              Le 27
février 1991, la Municipalité de Prangins a déposé ses déterminations,
concluant au rejet des recours.
Les recourants
ont encore complété leurs écritures par courrier daté du 20 mars 1991.
J.                             La Commission
centrale des améliorations foncières a tenu audience le 6 juin 1991, en
présence de Charly Müller, époux de la recourante, ainsi que de Charles
Rossier, tous deux assistés de leur conseil. MM. C. Christen, B. Biner et C.
Besson, respectivement président, secrétaire et membre de la Commission de
classification étaient également présents. Le comité de direction était
représenté par son directeur, M. J.-L. Pasche et la Municipalité de Prangins,
par M. H. Schwegler, municipal.
La
Commission centrale des améliorations foncières n'a pas jugé nécessaire de
procéder à une inspection locale.
et considère en droit :
__
________________
1.                             Les
recourants contestent en premier lieu le principe même de l'imputation des
frais aux propriétaires fonciers - et non leur mode de répartition - et
estiment que c'est à la Commune, en sa qualité de collectivité publique, qu'il
incombe de les payer. Les intéressés n'ont cependant pas recouru contre la
décision du Conseil d'Etat du 10 février 1982 adoptant le plan de quartier des
"Morettes". Ils ne se sont pas non plus opposés à l'avant-projet des
travaux collectifs, ni au projet d'exécution des travaux collectifs. On peut
dès lors se demander si le recours n'est pas tardif et si les griefs invoqués
n'auraient pas dû être soulevés à un stade antérieur de la procédure de
remaniement, voire même contre le principe même de la création du syndicat.
Cette
question peut toutefois rester ouverte en l'espèce dès lors que le recours doit
de toute façon être rejeté.
2.                             Quoi qu'en
disent les recourants, en effet, la mise à contribution des propriétaires
intéressés pour financer le coût des travaux d'un syndicat de remaniement
parcellaire de terrains à bâtir ne saurait être qualifié
d'"illégale". Elle est au contraire en tous points conforme à la
législation applicable.
a) Pour ce
type de syndicats, les art. 91 et 92 LAF prévoient expressément le principe
d'une telle participation aux frais occasionnés par les travaux. S'agissant du
calcul de la contribution, l'art. 85 LAF renvoie en outre à l'art. 44 LAF; il
s'agit là de contributions de plus-value ou charges de préférence (CCAF A.T.
Hu., du 19 avril 1991).
La charge de
préférence fondée sur ces dispositions repose ainsi sur une base légale
suffisante.
b) L'art. 50
al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après : LATC) pose le principe des contributions des
propriétaires aux frais d'équipement et renvoie, en règle générale, à la loi du
25 novembre 1974 sur l'expropriation pour le calcul de celles-ci. Bien que cela
ne soit pas nécessaire, elle réserve expressément d'"autres lois" et
les réglementations différentes qui en résultent. Cette réserve vise notamment
la législation sur les améliorations foncières.               On observera
encore que les dispositions précitées de la LAF ne sauraient être considérées
comme une base légale suffisante pour mettre à la charge d'une commune les
frais d'un syndicat d'améliorations foncières (dans ce sens, v. CCAF
Municipalité de Valeyres-sous-Rances, du 2 septembre 1974). Dès lors, la
Commune de Prangins, sous réserve de la part des frais qui est mise à sa charge
en sa qualité de propriétaire dans le périmètre du syndicat, ne pourrait pas se
voir imposer une contribution supplémentaire par la commission de
classification. En revanche, une commune peut fort bien accepter, sur une base
conventionnelle, de prendre à sa charge une part de frais d'équipement d'un
syndicat; dans son arrêté relatif à la constitution du syndicat des Morettes,
le Conseil d'Etat l'a prévu également.
3.                             Les
recourants contestent encore la conformité de la réglementation issue de la LAF
avec l'art. 19 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (ci-après LAT), mais à tort. Cette disposition prévoit ce qui suit à
son alinéa 2 :
"Les zones à bâtir sont équipées en temps
utile par la collectivité intéressée. Le droit cantonal règle la participation
financière des propriétaires fonciers."
On
peut également préciser que l'art. 20 LAT réserve expressément les procédures
de remembrements,
ordonnés d'office pour la réalisation
d'un plan d'affectation.
L'art. 19
al. 2 LAT distingue ainsi le problème de la responsabilité de l'équipement de
celui de la participation des propriétaires aux frais qui en résultent. Plus
précisément, la responsabilité de l'équipement collectif (à l'exclusion de
l'équipement individuel, défini à l'art. 50 al. 2 LATC) incombe en principe (le
droit cantonal peut en effet ménager des exceptions à cette règle : art. 19 al.
3 LAT) à la collectivité intéressée; en règle générale, il s'agit en droit
vaudois de la commune. Mais rien n'empêche que cela soit un syndicat, qui
constitue une corporation régie par le droit public.
Les arrêts
invoqués par la recourante Müller (un arrêt du Conseil d'Etat publié
partiellement in RDAF 1989, 126 et un arrêt de la CCRC n° 6877 Alvarez
c/St-Légier-la-Chiésaz, du 18 avril 1991) ne disent rien d'autre.
En
particulier, ils ne traitent nullement du second volet de l'art. 19 al. 2 LAT,
soit celui de la participation des propriétaires fonciers aux frais
d'équipement; il s'agit pourtant du problème à résoudre en l'espèce. Sur ce
point, l'art. 19 al. 2 LAT se borne à renvoyer au droit cantonal.
On pourrait
se contenter de cette constatation et en conclure que les règles de la LATC
comme celles de la LAF répondent de manière suffisante aux exigences posées par
le droit fédéral, qui obligent les cantons à prévoir une participation des
propriétaires aux frais d'équipement. S'agissant de zones à bâtir destinées à
accueillir des logements, ce qui est le cas en l'espèce, le droit fédéral va
plus loin encore; en effet, l'art. premier de l'ordonnance du Conseil fédéral
du 30 novembre 1981, modifiée le 22 décembre 1986, d'application de la loi du 4
octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements prévoit que les propriétaires fonciers doivent supporter au moins le
70 % des frais de l'équipement, la législation cantonale pouvant selon les cas
prévoir un pourcentage plus élevé.
On ne voit
dès lors guère en quoi la réglementation de la LAF sur la participation des
propriétaires aux frais du syndicat serait contraire au droit fédéral et à
l'art. 19 al. 2 LAT en particulier.
4.                             On pourrait
tout au plus se demander si le régime distinct qui résulte de l'application de
l'art. 50 LATC (et des règles de la loi sur l'expropriation auxquelles il
renvoie), d'une part, et de la LAF, d'autre part, est conforme au principe de
l'égalité de traitement. L'existence d'un syndicat, d'ailleurs subventionné de
manière importante, constitue sans doute une circonstance suffisante pour
appliquer, dans le cas d'espèce tout au moins, un régime différent de celui qui
résulte de la LATC. En outre et surtout, le législateur de l'expropriation
avait en vue plutôt l'équipement général, ce qui justifiait la limitation de la
participation des propriétaires concernés à la moitié de la plus-value
bénéficiant à chaque parcelle et à la moitié de l'ensemble des frais (art. 129
al. 1 et 2 de la loi sur l'expropriation). Une telle limitation, qui n'est
peut-être pas à l'abri de toute critique au regard de l'ordonnance précitée du
Conseil fédéral, n'est de toute façon pas de mise s'agissant de l'équipement de
raccordement assumé par un syndicat de remaniement de terrains à bâtir.
La
Commission centrale ne saurait dès lors retenir en l'espèce une violation de
l'art. 4 Cst. sur ce point.
5.                             Les
recourants font implicitement valoir le principe de la bonne foi; ils se
réfèrent au procès-verbal de l'assemblée générale ordinaire du Syndicat AF des
"Morettes" du 7 septembre 1983, dont il ressort que, sous réserve de
l'approbation du Conseil communal, la Commune prendrait à sa charge un montant
de Fr. 918'000.- sur la totalité du coût des travaux devisé à environ Fr.
1'050'000.-.
L'instruction
a cependant établi que le Conseil communal n'avait pas ratifié l'engagement
pris par un municipal sur ce point. On ne saurait dès lors raisonnablement
prétendre que le principe de la bonne foi n'aurait pas été respecté.
6.                             La recourante
Lydia Müller fait valoir enfin les frais d'équipement qu'elle a assumé durant
les années 1970; elle en conclut à titre subsidiaire que le calcul de sa
participation n'est pas correct. Elle insiste en particulier sur le fait que
les bâtiments n° 3 et 4 qu'elle a réalisés sur la parcelle n° 913 ont été
raccordés sur les collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées situés en bordure
nord du périmètre, réalisés sur une base privée, et non sur ceux qui ont été
installés par le syndicat au sud de cette parcelle.
L'art.
44 LAF, qui régit le calcul des contributions prévoit ce qui suit :
"Les propriétaires participent aux
frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages
procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le
tableau dressé par la commission de classification. La commission de
classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par
des travaux réalisés sans subventions."
Suivant la
jurisprudence de la Commission de céans (v. notamment CCAF A.T. Hu. précité),
les frais d'un syndicat doivent être répartis entre les propriétaires concernés
en tenant compte des avantages apportés, par rapport à l'ancien état, par le
nouvel état et les travaux collectifs. En l'espèce, il ressort du dossier et
des explications données à l'audience que, dans toutes les phases du
remaniement, les autorités du syndicat avaient prévu le raccordement du
bâtiment n° 4 (mais non du bâtiment n° 3), dont l'implantation était fixée au
sud de la parcelle n° 913, sur les collecteurs du chemin des Morettes (cela
résulte en effet déjà du plan de l'avant-projet des travaux collectifs daté de
1983); ces collecteurs ont en outre été dimensionnés en conséquence. Force est
d'en déduire que la recourante a obtenu un avantage du fait de la réalisation
de cet ouvrage; il importe peu, au regard de l'art. 44 LAF, qu'elle ne l'ait
pas mis à profit lors de la construction, peu après, du bâtiment n° 4. Elle ne
peut d'ailleurs avoir ignoré l'existence de cette possibilité de raccordement,
dans la mesure où son mari Charly Müller était membre du comité de direction du
syndicat.
La
commission de classification a donc tenu compte à juste titre, dans le pointage
relatif aux collecteurs, de l'avantage qui résultait pour la recourante des
conduites installées dans le chemin des Morettes. En conséquence, les
conclusions subsidiaires de la recourante Lydia Müller ne peuvent qu'être
rejetées.
7.                             Les recours
sont ainsi rejetés sur tous les points et un émolument est mis à la charge de
chacun des recourants.
Par
ces motifs,
la Commission centrale des améliorations foncières
p r o n o n c e
:
I.                       Les recours sont
rejetés.
II.                      La décision de la
Commission de classification du 8 novembre 1990 est maintenue.
III.                     Un émolument de Fr.
500.- est mis à la charge de chacun des recourants.
Lausanne, le
Au nom de la
Commission centrale :
Le président       :                                                                                                                            Le
greffier
:
Le présent prononcé est notifié :
-
à la recourante Lydia Müller, par
l'intermédiaire de son conseil, Maître Jean Anex, rue du Petit-Chêne 18, à 1003
Lausanne, sous pli recommandé;
- au recourant Charles
Rossier, par l'intermédiaire de son conseil, Maître Edouard Petitpierre, rue de
la Grotte 8, à 1003 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Commission
de classification, par l'intermédiaire de son secrétaire, Monsieur Bernard
Biner, rue St.-Louis 1, à 1110 Morges, en 2 exemplaires.
Un exemplaire du prononcé est en outre
communiqué pour information :
- au Président du Comité de
direction du Syndicat, Monsieur Jean-Louis Pasche, Pont-Farbel à 1197 Prangins;
- au Service des améliorations foncières.
- à la Municipalité de et à 1197 Prangins
Annexe pour chacun des recourants : une
facture