vd_omni · AC.2013.0488 · 2015-01-15 · fr

COOP GENOSSENSCHAFT/Municipalité de Montagny-près-Yverdon, Office fédéral des routes (OFROU), MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement, Commission de coordination interdé partementale pour la protection | Projet d'agrandissement d'un centre commercial à proximité d'une jonction autoroutière. En fondant sa décision négative sur l'argumentation de l'OFROU reproduite dans la synthèse CAMAC, la municipalité n'a pas violé l'obligation de motiver la décision: que l'OFROU doive délivrer une autorisation spéciale ou uniquement un préavis, la municipalité devait tenir compte de l'avis de cette autorité spécialisée et ne pouvait s'en écarter sans motif; l'autorisation de construire devant être refusée pour ce motif déjà, la municipalité pouvait se dispenser d'examiner le respect des dispositions réglementaires communales (consid. 2). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.01.2015 AC.2013.0488

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 janvier 2015
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz,
assesseuse, et M. Michel Mercier, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
COOP GENOSSENSCHAFT,
à Basel,
représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Montagny-près-Yverdon,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
Autorités concernées
1.
Office fédéral des routes (OFROU),
DP cantonal - filiale 1,
2.
MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS,
représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
3.
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Section juridique,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat
à Lausanne,
4.
Direction générale de
l'environnement,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à
Lausanne,
5.
Commission de coordination interdépartementale
pour la protection,
de l'environnement - CIPE,
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours COOP GENOSSENSCHAFT c/ décision de la Municipalité
de Montagny-près-Yverdon du 8 novembre 2013 refusant le permis de construire
pour l'agrandissement du centre commercial COOP et création d'un parking
souterrain sur les parcelles n
os
450 et 537 (dossier connexe:
AC.2013.0487 Jumbo-Markt AG c/ décision de la Municipalité de
Montagny-près-Yverdon du 8 novembre 2013 refusant le permis de construire
pour l'agrandissement et la transformation du magasin Jumbo, ainsi que pour
la construction d'un nouveau magasin Fly sur la parcelle n° 452).
Vu les faits suivants
A.
Coop Genossenschaft (ci-après: Coop) et Vaudoise Vie, Compagnie d'assurances
SA, sont propriétaires respectivement des deux parcelles contiguës n
os
450
et 537 du cadastre de la Commune de Montagny-près-Yverdon. Sises au lieu-dit
"En Chamard", ces parcelles de 25'331 et 3'194 m
2
supportent
notamment un centre commercial avec parking extérieur exploité par Coop. Elles
forment un quadrilatère délimité à l'ouest par la route nationale A9 (autoroute,
DP 45), au sud par la Route de Sainte-Croix (route cantonale 254b, DP 20 et 63)
et à l'est par la route "En Chamard" (DP 58); aux angles sud-ouest,
sud-est et nord-est sont implantés trois giratoires (ci-après: le giratoire est
de la jonction autoroutière, le giratoire de Chamard et le giratoire de la zone
d'activités, respectivement). Le giratoire est de la jonction autoroutière comprend
cinq branches: l'accès au centre commercial au nord-est, les raccordements à la
route nationale A5 (jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, sens Lausanne-Neuchâtel;
au nord-ouest, respectivement au sud) ainsi que la route cantonale 254b vers Sainte-Croix
(à l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains (à l'est). Le giratoire de
Chamard comprend quatre branches: la route cantonale 254b vers Sainte-Croix (à
l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains (à l'est), le DP 58 au nord et
l'accès à des commerces au sud.
Les parcelles n
os
450 et 537 sont situées
dans le "périmètre d'activités commerciales prédominantes" selon le
Plan partiel d'affectation "En Chamard - Les Creux" (ci-après: le PPA
"En Chamard - Les Creux") et son règlement approuvés le 8 novembre
1995 par le Conseil d'Etat.
B.
Le 10 août 2010, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon (ci-après: la municipalité)
a délivré une autorisation préalable d'implantation n° 9/631 pour l'agrandissement
du centre commercial Coop sur les parcelles n
os
450 et 537, la création
d'un parking souterrain de 235 places, la suppression du parking extérieur de
226 places et la création d'un nouvel accès au centre commercial par le DP 58. La
synthèse CAMAC n° 100'034 du 13 juillet 2010 comprenait les préavis
positifs de toutes les autorités consultées. Tout en relevant que les nouveaux
aménagements allaient provoquer une augmentation importante de trafic au droit
même de la jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, déjà fortement chargée,
notamment aux heures de pointe, l'Office fédéral des routes (OFROU) précisait
que le projet devrait respecter les conditions impératives suivantes:
"Pour le projet tel que
proposé, selon les plans et autres éléments joints au dossier CAMAC 101973
(sic), l'OFROU formule une prise de position favorable soumise aux conditions
suivantes:
1.
l'étude
préalable d'un concept de gestion des flux de trafic lié aux nouveaux
aménagements;
2.
l'approbation
de ce concept par l'OFROU;
3.
l'engagement
d'une contribution financière de tous les intéressés, si la modification de la
jonction autoroutière s'avère nécessaire suite à une surcharge de trafic (art.
46 al. 1 LRN);
4.
l'approbation
définitive de l'OFROU dans le cadre de la demande de permis de
construire".
C.
Le 14 juillet 2011, Coop a déposé une demande de permis de construire
portant sur l'agrandissement du centre commercial existant sur les parcelles n
os
450 et 537, avec création d'un parking souterrain et réaménagement du parking
souterrain existant, réaménagement du stationnement extérieur, modification et
création d'accès motorisés, piétonniers et à vélo. La société a produit deux
études de circulation et de stationnement établies en janvier 2011 et en
juillet 2011 par le bureau d'ingénieurs Transitec (ci-après: le rapport
Transitec de janvier 2011, respectivement de juillet 2011). Mis à l'enquête
publique du 12 août au 12 septembre 2011, le projet a soulevé l'opposition de
la Commune d'Yverdon-les-Bains, notamment. Il ressort de la synthèse CAMAC n°
122'344 établie le 8 mai 2012 que l'OFROU a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise dans les termes suivants:
"(…) Vous nous consultez afin
de déterminer si l'agrandissement du centre commercial cité en marge peut être
autorisé sous l'angle des routes nationales.
1. Préambule
Depuis la mise en œuvre de la
nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons au 1
er
janvier 2008, la Confédération est propriétaire des routes nationales. C'est
donc à elle, respectivement à l'Office fédéral des routes (OFROU), d'assurer,
conformément à l'art. 5 de la Loi sur les routes nationales (LRN) que celles-ci
garantissent un trafic sûr et économique. L'art. 49 de la LRN précise encore
que les routes nationales "doivent être entretenues et exploitées selon
des principes économiques de telle façon qu'un trafic sûr et fluide soit
garanti et que les routes puissent autant que possible être empruntées sans
restriction". L'art. 2 de l'Ordonnance sur les routes nationales (ORN) (RS
725.11) précise que les jonctions, y compris les tronçons de raccordement
rejoignant la prochaine route cantonale, régionale ou locale importante font
partie intégrante des routes nationales.
Dans ce sens, la Confédération
doit veiller à ce que le fonctionnement des jonctions ne soit pas pénalisé par
le trafic généré par l'implantation de centres commerciaux à leur proximité.
2. Faits
Le requérant projette
l'agrandissement d'un centre commercial, avec création d'un parking souterrain,
le réaménagement d'un parking souterrain existant et celui du stationnement
extérieur, la modification et la création d'accès motorisés, piétonniers et à
vélo, sur les parcelles 450, 537 et 748 du RF de Montagny-près-d'Yverdon.
Le trafic supplémentaire généré
par l'agrandissement du centre commercial à proximité immédiate de la jonction
autoroutière a inévitablement des répercussions directes sur le réseau des
routes nationales. L'OFROU, devant veiller au fonctionnement des jonctions, a
dans un premier temps émis, par lettre du 14 janvier 2010, un préavis négatif
puis a formulé par lettre du 6 juillet 2010, une prise de position favorable
soumise à 4 conditions dont l'approbation du concept de gestion des flux par
l'OFROU.
3. Considérations
Selon l'étude de circulation et de
stationnement élaborée par Transitec en janvier 2011, la génération de trafic
du Mégastore Coop est évaluée à 4'500 véhicules par jour, soit 2'000 véhicules
supplémentaires par rapport à la situation actuelle. La capacité utilisée du
giratoire de la jonction autoroutière s'élève à 85% à l'heure de point du soir en
considérant des charges de trafic 2009. La capacité utilisée de ce carrefour
est augmentée d'environ 5% avec la réalisation du Mégastore et passe donc à
90%. Cette valeur est également basée sur des charges de trafic 2009.
L'étude précise qu'aucune
augmentation de trafic n'a été prise en compte, en raison de la bonne
représentativité des comptages effectués en 2009, de l'absence de projets de
développements structurants à court terme dans le secteur, ainsi que de la
volonté de maîtriser le trafic automobile et de favoriser les modes doux dans
l'agglomération yverdonnoise.
L'OFROU est toutefois d'avis
qu'une augmentation du trafic doit être considérée à moyen terme, les effets du
projet d'agglomération ne pouvant remédier à ce phénomène. Cette augmentation
représente un trafic supplémentaire lors de la mise en service du Mégastore et
devient significative à l'horizon de planification 2030.
De ce fait, l'OFROU est d'avis que
la réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière sera épuisée
malgré les mesures d'amélioration proposées (marquage et signalisation) durant
la période, entre la mise en service du Mégastore et la réalisation éventuelle
d'un nouvel accès Ouest du projet d'agglomération.
4. Prise de position
Sur la base des éléments versés au
dossier CAMAC 122344 ainsi que des considérations susmentionnées l'OFROU
formule une prise de position négative quant à l'octroi d'un permis de
construire, pour les raisons suivantes:
·
Le réseau routier est actuellement proche de la saturation. La
réserve de capacité ne peut être destinée à favoriser une seule implantation
commerciale (Coop Mégastore) alors que d'autres projets également générateurs
de trafic sont en cours dans le secteur. Les mesures à prendre pour améliorer
la capacité et adapter le réseau routier doivent résulter d'un processus de
planification, aux niveaux fédéral et cantonal, dans lequel l'ensemble de la
région est consulté.
·
A terme, la jonction à proximité du centre commercial précité ne
sera plus en mesure de remplir son rôle, ce qui n'exclut pas des remontées de
trafic sur la route nationale 5. La sécurité des usagers pourrait être
compromise.
·
Nous sommes d'avis que les voies d'accès au projet Coop Mégastore
ne sont pas adaptées à l'utilisation prévue et la parcelle n'est de ce fait pas
suffisamment équipée. Une voie d'accès à une parcelle est adaptée à
l'utilisation prévue lorsqu'elle est capable d'accueillir tout le trafic de la
zone qu'elle dessert. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation
de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. A teneur de l'art.
19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière
adaptée à l'utilisation prévue par les voies d'accès."
En outre, le Service de la mobilité (SM) préavisait
négativement au projet dans l'attente de la mise en place d'une démarche
globale de recherche de solutions pour le développement futur du secteur En
Chamard et le respect des objectifs urbanistiques, environnementaux et de
mobilité du projet AggloY (projet d'agglomération dont font notamment partie
les Communes d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon). La Commission de
coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE)
émettait également un préavis négatif pour le motif que le projet était
contraire à la stratégie d'implantation des installations commerciales à forte
fréquentation (ICFF) dans le canton, rendant le projet non conforme aux
prescriptions environnementales.
Selon le questionnaire de demande de permis de
construire, la surface bâtie devait passer de 4'969 m
2
à
9'531 m
2
et la surface brute utile des planchers de
4'869 m
2
à 10'230 m
2
. Le nombre de places de
stationnement souterraines devait augmenter de 117 à 291 et le nombre de places
à l'extérieur devait diminuer de 325 à 120. Le nombre total de places de
stationnement devait ainsi passer de 442 à 411.
D.
Par décision du 8 novembre 2013, la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire demandé.
E.
Par acte de son conseil du 11 décembre 2013, Coop a recouru devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette
décision dont elle demande principalement la réforme, le permis de construire
étant octroyé, et subsidiairement l'annulation.
L'OFROU s'est déterminé le 5 mars 2014 dans les
termes suivants:
"Dans son recours du 11
décembre 2013, la recourante considère que l'OFROU, ayant formulé une prise de
position favorable pour le projet d'agrandissement du centre commercial COOP en
date du 6 juillet 2010, n'aurait pas dûment motivé son avis négatif du 18
octobre 2011.
Par lettre du 6 juillet 2010
adressée à la CAMAC, l'OFROU a émis une prise de position favorable à la
demande d'autorisation préalable à l'agrandissement du centre commercial COOP
et de la création d'un parking souterrain. Cette prise de position était
soumise à quatre réserves, notamment une étude préalable d'un concept de
gestion des flux de trafic et l'approbation de ce concept par l'OFROU. Le
bureau Transitec a alors été mandaté pour mener une étude de circulation et de
stationnement. L'évaluation de la génération et la distribution de trafic du
projet ainsi que l'estimation de l'incidence de projet sur le fonctionnement et
l'exploitation du réseau routier environnant y sont cités parmi les buts
principaux. Une première version de cette étude a été élaborée en janvier 2011.
Par la suite, la CAMAC a, par lettre du 16 août 2011, demandé à l'OFROU
d'examiner le dossier du projet COOP afin de déterminer si celui-ci peut être
autorisé du point de vue des routes nationales. Par lettre du 18 octobre 2011,
l'office a émis une prise de position négative. Référence est faite à l'étude
Transitec de janvier 2011. Ce rapport considère des charges de trafic 2009 sans
prendre en compte une augmentation de trafic indépendante du projet COOP.
Cependant, l'office a constaté, en
rédigeant la présente réponse au recours, l'existence d'un rapport technique
Transitec de juillet 2011. Celui-ci a certes été transmis à la filiale de
l'OFROU qui l'a malheureusement classé sans donner suite.
Selon le rapport technique de
juillet 2011, le giratoire de la jonction autoroutière, côté Yverdon sera
utilisé, à l'horizon 2020, en tenant compte du projet COOP et des mesures
d'accompagnement préconisées, à 95% de sa capacité maximale. La sortie de la
route nationale n'est toutefois pas menacée de blocage, en raison d'une
capacité d'entrée dans le giratoire utilisée à 65% et de sa priorité sur le
mouvement entrant en provenance d'Yverdon. Quant à l'horizon 2030, en tenant
compte du projet et de ses mesures d'accompagnement, la capacité utilisée dudit
giratoire passera à 110%, ce qui correspond à une situation critique,
inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute. Le
rapport de juillet 2011 démontre que le bon écoulement des flux de trafic dans
le secteur dépend de la réalisation du barreau de délestage à condition d'une
mise en service dès l'horizon 2020.
Cependant, du point de vue de
l'OFROU, aucune garantie quant au potentiel de délestage de ce barreau et à son
horizon de réalisation n'est donnée à ce jour. Pour information et selon le
rapport d'examen de la Confédération concernant le projet d'agglomération
yverdonnoise 2012, le nouvel accès d'agglomération Ouest, a été déclassé de
type A (réalisation et financement entre 2015 et 2018) au type C (réalisation
et financement après 2022). La Confédération estime le degré de maturité de la
mesure insuffisant en raison notamment d'absence de données actualisées
concernant les modifications des charges de trafic attendues sur les tronçons à
décharger.
En conclusion, l'OFROU maintient
le fait que le réseau routier localisé à proximité du projet est actuellement
proche de la saturation et pose ponctuellement des problèmes de circulation, en
particulier au niveau des giratoires d'accès à l'autoroute (carrefour côté Yverdon).
Malgré les mesures d'accompagnement au projet COOP préconisées, le fonctionnement
du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon présentera, à l'horizon
2030, une situation inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant
de l'autoroute compromettant ainsi la sécurité des usagers. Tout autre projet
également générateur de trafic ne pourra pas s'implanter dans le secteur. Afin
d'éviter cette saturation, la réalisation du barreau de délestage devrait être
effective d'ici 2020. Aucune garantie n'est cependant donnée à ce jour et à la
connaissance de l'OFROU, quant à son potentiel de fluidification du trafic dans
le secteur et à son horizon de réalisation. La réalisation du projet COOP reste
de ce fait problématique sous l'angle des routes nationales.
Aussi, la faible réserve de
capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon, à l'horizon
2020, ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans
le secteur. Il n'appartient cependant pas à notre office de définir la priorité
des projets, notamment sur le principe du premier venu, premier servi."
Dans leur réponse commune du 20 mars 2014, la Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR), la Direction générale de
l'environnement (DGE) et la CIPE ont conclu au rejet du recours. La Commune
d'Yverdon-les-Bains en a fait de même dans ses déterminations du même jour.
Dans sa réponse du 31 mars 2014, la municipalité a
conclu au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 25 juin 2014, produisant
une notice technique réalisée par le bureau Transitec en avril 2014 et
intitulée "Projet d'extension du centre commercial Coop - Actualisation
des charges de trafic".
Dans ses déterminations complémentaires du 19 août
2014, l'OFROU a relevé ce qui suit:
"Conformément à notre
demande, vous nous avez transmis l'étude Transitec concernant le projet
d'extension du centre commercial Coop d'avril 2014 et nous vous en remercions.
Nous vous adressons ci-dessous, brièvement, nos observations au sujet de
l'étude et des déterminations de la recourante du 25 juin 2014.
Selon la synthèse et les
conclusions de cette étude, il s'avère que les augmentations de trafic
constatées depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe
considéré et du type de trafic recensé (page 40). L'augmentation annuelle entre
2009 et 2014 est de +1.2% sur la route de Ste-Croix et de +2.3% sur l'axe situé
entre le giratoire de la jonction autoroutière et l'entrée du centre Coop. Le
rapport technique Transitec de juillet 2011 évalue les charges de trafic aux
horizons 2020 et 2030 selon une hypothèse d'accroissement linéaire du trafic,
soit une augmentation d'environ 1.5% par année.
La notice technique d'avril 2014
confirme ainsi le fait que les hypothèses considérées dans l'étude de juillet
2011 ne surestiment pas les charges de trafic futures.
Les déterminations de la
recourante (point 3.3 page 13) au sujet de la route de contournement voulue par
la population, mentionnent: "Dans tous les cas, on peut également compter
sur un cofinancement de la Confédération à partir de 2022 tel que prévu pour
les projets de type C". Or, le document "Examen des projets
d'agglomération - 2
e
génération, rapport explicatif" du 26
février 2014 (point 3.9 en page 15) précise que les mesures C "présentent
un rapport coût-utilité insuffisant ou leur efficacité ne peut pas être
examinée en raison de leur manque de maturité. Ces mesures doivent encore faire
l'objet d'études ou ne sont pas suffisamment concrètes. Elles sont donc
repoussées". Les mesures pour lesquelles la Confédération reconnaît un
besoin d'action sont signalées spécifiquement comme mesures C* dans le rapport
d'examen de la Confédération. Le rapport d'examen du projet d'agglomération
yverdonnoise ne classe pas la route de contournement dans la liste des mesures
C*. Par conséquent, la Confédération ne prévoit, à ce jour, aucune contribution
fédérale pour ce contournement.
En conclusion, l'OFROU maintient
sa prise de position du 5 mars 2014, laquelle précise que la faible réserve de
capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon ne peut être
destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans le secteur. Il
n'appartient cependant pas à l'OFROU de définir la priorité des projets,
notamment sur le principe premier venu, premier servi."
Les municipalités de Montagny-près-Yverdon et
d'Yverdon-les-Bains se sont chacune déterminées le 25 septembre 2014.
La recourante a déposé ses déterminations finales le
14 octobre 2014.
La DGMR, la DGE et la CIPE se sont déterminées par
acte commun le 15 octobre 2014.
F.
Parallèlement, un projet d'agrandissement d'un centre commercial Jumbo
sis sur la parcelle n° 452 de la zone "En Chamard" a été rejeté
par décision de la municipalité du 8 novembre 2013. Cette décision a fait
l'objet d'un recours devant la CDAP, actuellement pendant (affaire parallèle
AC.2013.0487).
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La recourante a demandé la tenue d'une audience avec inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49
consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF
130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est
suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute
connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée
entre la recourante et l'autorité intimée, les prises de position des
différentes autorités concernées ainsi que les rapports techniques successifs
établis par le bureau Transitec, rendant superflue la tenue d'une inspection locale.
Pour le reste, la recourante a pu faire valoir ses arguments lors du double
échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu
de rejeter sa requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.
2.
La recourante invoque la violation du droit d'être entendu; la décision
de la municipalité ne contiendrait ainsi aucune motivation, se limitant à
reprendre la synthèse CAMAC sans constater que le projet soumis à enquête
publique respecte le PPA "En Chamard - Les Creux".
a) Conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11),
avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle
vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont
été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans
les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale
est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique
(art. 113 LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par
l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux
dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant
sous pli recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut
être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale
cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par
l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour
l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC).
b) Pour ce qui est des autorisations spéciales
cantonales, l'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:
"1 Indépendamment des
dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être
construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur
destination:
a.
les
constructions hors des zones à bâtir;
b.
les
constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de
protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les
dommages causés par les forces de la nature;
c.
sous
réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les
installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une
liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce
dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser
l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux
communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera
l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières
feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis
officiels;
d.
les
constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à
autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou
réglementaires fédérales ou cantonales."
c) En l'occurrence, le projet litigieux, qui entre
dans la catégorie des "Grands magasins et centres d'achats" au sens
de l'annexe II RLATC, impliquait la délivrance de diverses autorisations
spéciales cantonales et préavis, notamment de la Direction générale de la
mobilité et des routes (DGMR) et de la Direction générale de l'environnement
(DGE); la recourante par ailleurs ne conteste pas que l'Office fédéral des
routes (OFROU) devait à tout le moins rendre un préavis. Ces décisions et
préavis, dont certains négatifs, ont été réunis dans la synthèse CAMAC du 8 mai
2012 et la décision attaquée y renvoie expressément dans sa motivation. Dès
lors qu'il ressort de la synthèse CAMAC qu'une autorisation spéciale a été
refusée, la municipalité ne disposait d'aucune marge d'appréciation et ne
pouvait pas accorder le permis de construire (v. Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney,
Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, ad art. 75
RLATC; ATF 113 Ib 213 consid. 5, RDAF 1993 p. 310).
On relève au surplus que la décision attaquée
respectait les exigences de l’art. 115 al. 1 LATC puisqu’elle informait la
recourante du refus du permis de construire en se référant à la décision
négative motivée de l'OFROU, jointe en annexe. Dès lors que la municipalité ne
pouvait de toute manière pas délivrer le permis de construire, on ne pouvait
exiger d’elle qu’elle se prononce sur la réglementarité et la légalité du
projet, notamment au regard du règlement communal.
d) La recourante fait toutefois valoir que la CAMAC
aurait à tort considéré que l'OFROU devait délivrer une autorisation spéciale
alors que seul son préavis était requis. Cette question peut toutefois demeurer
indécise. En effet, soit l'OFROU devait délivrer une autorisation spéciale et
la municipalité ne pouvait dès lors pas octroyer le permis de construire si
cette autorisation spéciale était refusée; soit l'OFROU ne devait rendre qu'un
préavis, auquel cas la municipalité n'était certes pas formellement liée mais
devait toutefois tenir compte de l'avis de cette autorité spécialisée et ne
pouvait s'en écarter sans motif. La municipalité a ainsi fondé sa décision
négative sur l'argumentation, qu'elle a fait sienne, de l'OFROU relatif à
l'équipement de la parcelle.
Vu ce qui précède, le grief relatif à la motivation
de la décision attaquée doit être écarté.
3.
La recourante s'en prend à l'avis de l'OFROU reproduit dans la synthèse
CAMAC.
a) Selon les art. 22 al. 2 let. b de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 104 al. 3
LATC, la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque le
bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de
cette dernière. Pour qu’un terrain soit réputé équipé, l’art. 19 LAT exige
qu’il soit desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies
d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans
frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour
l’évacuation des eaux usées. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut
d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres
utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement
soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès
des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré
(voir ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à
l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone
qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une
fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation
entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau
routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le
voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de
manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne
provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488
et 116 Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences
concernant la sécurité des piétons, l'autorité peut se référer à la loi
fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre (LCPR), qui implique notamment la mise en oeuvre de mesures
de modération du trafic (voir arrêts AC.2008.0017 du 14 décembre 2009 consid. 2a;
AC.1991.0200 du 6 mai 1993; voir aussi
Jomini
,
Commentaire LAT, art. 19 n° 24; message du Conseil fédéral relatif au
projet de loi sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre
in FF 1983 ch. IV p. 4). Aussi, pour apprécier si un équipement en accès est
suffisant, la jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de
l'Union des professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts AC.2008.0017
précité; AC.1995.0050 du 8 août 1996, AC.1990.7519 du 6 janvier 1993,
AC.1992.0133 du 22 mars 1993, publié à la RDAF 1993 p. 190, et l'arrêt
AC.1992.0379 du 24 juin 1994). Les normes VSS ne sont toutefois pas des règles
de droit et elles ne lient pas le tribunal, mais elles sont l'expression de la
science et de l'expérience de professionnels éprouvés. Elles peuvent donc être
prises en considération comme un avis d'expert (arrêts AC.1998.0005 du 30 avril
1999, AC.1999.0071 du 6 septembre 2000 consid. 5a, et AC.1999.0048 du 20
septembre 2000).
Il résulte des principes
exposés ci-dessus qu’un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si,
une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son
utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé
par le réseau routier (
Jomini
,
Commentaire LAT, art. 19 n° 24). Il se pose donc la question de savoir si la Route
de Sainte-Croix, le giratoire est de la jonction autoroutière, le giratoire de
Chamard ainsi que la jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest sont en mesure
d’absorber l’accroissement du trafic lié à l'agrandissement du centre
commercial projeté.
b) Le tribunal apprécie librement les preuves.
Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner des questions de nature technique, il
s'impose une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis de services
cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d'experts. Le
tribunal ne peut s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs
convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait
qui fondent cet avis (arrêts AC.2013.0467 du 15 juillet 2014 consid. 5b; AC.2012.0239
du 23 avril 2013 consid. 3; AC.2011.0174 du 13 avril 2012 consid. 6b;
AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5b/bb; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007
consid. 6c et références).
c) En l'occurrence, l'OFROU s'est notamment basé sur
les deux rapports du bureau Transitec de janvier et juillet 2011, ainsi que sur
une note technique Transitec d'avril 2014. La synthèse du rapport de juillet
2011 contient notamment le passage suivant (ch. 7, p. 49):
"La réalisation du Mégastore
engendre une augmentation du trafic principalement localisée à proximité de
l'accès Ouest. L'influence sur le réseau routier structurant reste faible (taux
d'accroissement compris entre +2% et +5%). Les giratoires situés au Sud du
Mégastore subissent une augmentation de +5% au niveau de la capacité utilisée,
passant de 90% à 95% pour le cas le plus défavorable à l'heure de pointe du
soir. Toutefois, l'exploitation de ces carrefours peut être améliorée à l'aide
de diverses mesures d'accompagnement.
Les capacités utilisées des
giratoires de la route de Ste-Croix ont été estimées aux horizons 2020 et 2030.
Il en ressort les conclusions suivantes:
­
sans
barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se situe entre 95% et
100% à l'horizon 2020 et entre 110 et 120% à l'horizon 2030;
­
avec
barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se situe entre 75% et
80% à l'horizon 2020 et entre 85% et 90% à l'horizon 2030.
La réalisation de ce barreau de
délestage, qui est inscrit dans les mesures C d'AggloY (2020-2030), devrait
donc être effective avant 2020 afin de soulager la route de Ste-Croix et
d'éviter une saturation du secteur dès l'horizon 2020.
"
Quant à la note technique d'avril 2014, elle
contient la synthèse et les conclusions suivantes (ch. 4, p. 19):
"La campagne de comptages
effectuée en février 2014 a permis la mise à jour des charges de trafic
sollicitant les axes situés aux alentours du centre Coop, à
Montagny-près-Yverdon. Il s'avère que
les augmentations de trafic constatées
depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe considéré et du
type de trafic recensé
:
­
sur la
route de Ste-Croix
(accès à l'autoroute, trafic d'agglomération),
18'400
véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation annuelle de +1.2% entre
2009 et 2014
;
­
sur
l'axe situé entre le giratoire est de la jonction autoroutière et l'entrée du
centre Coop
, 6'600 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation
annuelle de +2.3%,
due principalement à l'attractivité du centre Coop et
aux activités situées dans le bâtiment de la Vaudoise;
­
sur
l'axe situé entre le giratoire de Chamard et le giratoire de la zone
d'activités, 7'900 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation
annuelle de +0.5%
(trafic stable sur cet axe).
Par rapport
à 2009, le giratoire est de la jonction autoroutière
présente une
capacité utilisée de +10 points
(soit 95%),
en raison de l'augmentation
des flux de trafic en sortie de l'autoroute
. Bien qu'une légère
augmentation des charges de trafic soit constatée sur le giratoire de Chamard,
la
capacité utilisée de ce dernier reste stable par rapport à 2009
(90%). Les
capacités utilisées du giratoire ouest de la jonction autoroutière et du
giratoire de la zone d'activités n'ont pas évolué et restent faibles
(respectivement 60% et 40%).
Le trafic
journalier en relation avec l'autoroute A5 a été estimé sur la base des flux de
trafic mesurés à l'heure de pointe du jeudi soir.
Une augmentation de trafic
de +60% est constatée vers et en provenance de Lausanne et Berne, alors que les
charges en relation avec Neuchâtel sont restées stables.
Différents
facteurs peuvent expliquer ce phénomène, dont une redistribution des flux
engendrés par l'accroissement du trafic dans un secteur plus large.
Les relevés de
stationnement effectués durant les périodes de comptage ont permis d'observer
une
augmentation de l'occupation du stationnement les soirs de semaine de +10% à
+20% par rapport à 2009. Le samedi, l'occupation du stationnement est restée
stable par rapport à 2009
(taux d'occupation de 60% à 70%)."
Sur la base de ces rapports, l'OFROU a ainsi exposé
tant dans la synthèse CAMAC que dans ses déterminations adressées à la cour de
céans dans le cadre de la présente procédure que les parcelles n
os
450 et 537 ne sont pas au bénéfice d'accès suffisants pour permettre la
délivrance du permis de construire. Relevant que le réseau routier localisé à
proximité du projet est actuellement déjà proche de la saturation et pose
ponctuellement des problèmes de circulation, en particulier au niveau du
giratoire est de la jonction autoroutière et du giratoire de Chamard, l'OFROU
précise que malgré la mise en place des mesures d'accompagnement préconisées,
le fonctionnement du giratoire est de la jonction autoroutière présentera, à
l'horizon 2030, une situation inacceptable en raison du risque de blocage du
flux sortant de l'autoroute, compromettant la sécurité des usagers ainsi que
l'installation future de tout projet également générateur de trafic; à cette
date, ce giratoire verra en effet sa capacité utilisée à 110%, ce qui
correspond à une situation critique, inacceptable en raison du risque de
blocage du flux sortant de l'autoroute. Afin d'éviter cette saturation, la
réalisation du barreau de délestage devrait être effective dès 2020. Or, il
ressort des déterminations de l'OFROU du 5 mars et 19 août 2014 que le projet
de ce barreau de délestage a été déclassé de type A (réalisation et financement
entre 2015 et 2018) au type C (réalisation et financement après 2020), la
Confédération estimant le degré de maturité de la mesure insuffisant en raison
notamment de l'absence de données actualisées concernant les modifications des
charges attendues sur les tronçons à décharger (v. ARE, Projet d'agglomération
yverdonnoise 2
ème
génération, Rapport d'examen de la Confédération,
26 février 2014, p. 20). Dans leurs déterminations communes du 15 octobre 2014,
la DGE, la DGMR et la CIPE ont par ailleurs confirmé que la question du
financement de ce projet n'était pas réglée, tout comme l'aboutissement des
procédures légales en lien avec la construction de ce barreau routier; il n'y
avait donc aucune garantie que ce barreau de délestage se réalise un jour.
d) La cour de céans ne voit pas de motif de
s'écarter des explications convaincantes de l'OFROU basées sur trois expertises
produites par la recourante et les fait ainsi siennes. Il importe peu de
déterminer si l'OFROU devait délivrer un simple préavis ou si ses
déterminations devaient être transposées dans une autorisation spéciale; dans
les deux hypothèses en effet, l'OFROU doit être suivi en sa qualité d'autorité
spécialisée, en l'absence de motif justifiant de s'écarter de son avis. D'ailleurs,
comme l'ont relevé les autorités cantonales (DGMR, DGE et CIPE) dans leur
écriture commune du 15 octobre 2014, il n'y a aucune garantie que le nouvel
accès ouest - ou barreau de délestage - voie le jour, et de surcroît
rapidement, ou qu'il puisse bénéficier d'un cofinancement fédéral, ce projet
ayant été relégué en priorité C; en outre, les procédures légales en lien avec
la construction de ce barreau routier ne sont pas abouties. Enfin, en raison
d'un nombre élevé d'accidents sur les quatre giratoires de la Route de
Sainte-Croix, dont les deux giratoires bordant le site Coop (giratoire de
Chamard et giratoire est de la jonction autoroutière), la DGMR projette une
intervention sur l'aménagement et l'exploitation de ces giratoires; le projet
étant actuellement en cours de consultation auprès de l'OFROU et de la DGMR, il
est encore susceptible d'évoluer.
C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a
considéré que le terrain ne sera pas suffisamment équipé au sens de l'art. 19
LAT au moment de l'achèvement de la construction, le réseau routier étant
saturé à cet endroit. Dès lors que le projet est contraire au droit pour ce
motif déjà, l'autorité intimée était fondée à rendre une décision négative et
il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres dispositions légales et
réglementaires sont respectées, telles que l'art. 47 al. 2 ch. 11 LATC (centres
commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m
2
et dont les
impacts doivent être définis par un indice de génération de trafic ou, à
défaut, par un plan d'affectation spécifique). Pour le même motif, il n'est pas
déterminant que les autres autorités cantonales consultées aient délivré les
autorisations spéciales et préavis favorables nécessaires.
e) Vu l'issue du recours, il y a lieu de rejeter la
requête de la recourante tendant à la production de toutes pièces relatives à
un projet éventuel de révision totale ou partielle du PPA "En Chamard -
Les Creux", du calendrier prévisionnel relatif au projet de contournement
sud d'Yverdon-les-Bains ainsi que de toute étude réalisée ou en cours quant à
la mise en œuvre de la décision populaire y relative.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée, confirmée. Succombant, les recourants supportent les frais
judiciaires ainsi que les dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 8 novembre 2013 par la Municipalité de
Montagny-près-Yverdon est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de Coop Genossenschaft.
IV.
Coop Genossenschaft versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents)
à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon à titre de dépens.
V.
Coop Genossenschaft versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents)
à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.