vd_omni · AC.2013.0305 · 2014-08-28 · fr

GLEYRE/Municipalité de Morges, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Admissibilité dans le cadre de la réglementation restrictive du Centre historique de Morges, de la création d’une ouverture en toiture sous forme d’un « Vélux » de dimensions modestes, assurant l’éclairage naturel de l’escalier permettant d’accéder aux combles. Confirmation de l’ordre de rétablissement de la situation réglementaire concernant la création d’un balcon situé dans le prolongent de deux lucarnes hautes, les travaux de remise en état devant toutefois être limités à ce qui est nécessaire pour maintenir l’aspect traditionnel des toitures dans la vieille ville.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.08.2014 AC.2013.0305

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 août 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et M. Georges Arthur Meylan, assesseur
; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourant
Francis GLEYRE,
à
Vaux-sur-Morges, représenté par Me Henri BAUDRAZ, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Objet
Remise en état
Recours Francis GLEYRE c/ décision de la Municipalité de
Morges du 3 juin 2013 ordonnant la suppression du balcon en façade sud, avec
remise en état de la toiture et suppression du velux dans la cage d'escalier
de l'appartement, parcelle n° 81
Vu les faits suivants
A.
Francis Gleyre est propriétaire de la parcelle no 81 de la Commune de
Morges. Cette parcelle, d’une surface de 132 m², est affectée en zone de
protection du centre historique, au sens du Règlement communal sur le plan
d’affectation et la police des constructions (ci-après : RPAPC), adopté
par le Conseil communal le 6 avril 1988 et approuvé par le Conseil d’Etat le 2
mars 1990. Un bâtiment (no ECA 827) est érigé sur cette parcelle, lequel a
obtenu la note *3* lors du recensement architectural de la commune le 2
décembre 1976, note maintenue lors de la révision de 1997 ; l’extérieur
est inscrit à l’inventaire cantonal depuis le 6 novembre 1974, mesure étendue à
l’ensemble du bâtiment en date du 11 août 1982.
B.
En novembre 2009, Francis Gleyre a fait part à la Direction de
l’aménagement du territoire et développement durable de la Ville de Morges
ainsi qu’au Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL) de son
intention de réhabiliter le bâtiment ECA no 827 et d’en aménager les combles.
C.
A la suite des discussions intervenues entre l’architecte de Francis
Gleyre, les représentants de la Ville de Morges et du SIPAL, un projet a été
soumis à l’enquête publique du 3 octobre au 2 novembre 2010. Il a soulevé une
opposition, celle du propriétaire de la parcelle no 82.
D.
La Centrale des autorisations (CAMAC) a rendu une première synthèse le
14 octobre 2010, puis une seconde, remplaçant la précédente, le 15 novembre
2010. Le SIPAL a délivré l’autorisation spéciale requise à certaines conditions
impératives, dont la teneur est la suivante :
« Protection du site
construit :
L’inventaire des sites construits
à préserver en Suisse (ISOS) identifie Morges comme une ville d’intérêt
national. Le bâtiment no ECA 827 se situe dans l’emprise du tissu médiéval
(bourg fondé relevant de la typologie zaerhingienne). Au vu de l’authenticité
de la substance d’origine, l’ISOS recommande la sauvegarde de la substance et
de la structure.
Mesures de protection concernant
le bâtiment :
Le bâtiment ECA 827 a obtenu la
note 3 lors du recensement architectural de la commune de Morges le 02.12.1976.
L’extérieur est inscrit à l’inventaire cantonal depuis le 6.11.1974, mesure
étendue à l’ensemble du bâtiment le 11.08.1982. Ses qualités architecturales en
font un objet d’importance locale dont les modifications ne doivent pas altérer
le caractère.
Examen du projet :
L’intervention en toiture a fait
l’objet de nombreuses variantes ; à ce stade, les remarques de la Section
monuments et sites concernant le traitement de la façade Sud ont été prises en
compte, aussi délivre-t-elle l’autorisation spéciale au sens des art. 17 et 51
LPNMS aux conditions suivantes :
Façade Nord :
-
Supprimer le velux du nouvel escalier ; celui-ci peut
bénéficier de la ventilation et de l’éclairage prévu pour l’escalier existant,
au moyen d’une fenêtre comme déjà prévu sur le pourtour de la cage.
-
Eclairage des deux chambres au moyen d’un seul velux par chambre
de dim. 78x140 cm.
-
Largeur maximale des lucarnes : 120 cm (art. 14 RPGA).
La restauration des molasses devra
être exécutée selon les directives de M. Olivier Fawer, et par une entreprise
signataire de la Charte romande des tailleurs de pierres. »
E.
Par décision du 6 décembre 2010, la Municipalité de Morges
(ci-après : la municipalité) a décidé de lever l’opposition et de délivrer
le permis de construire requis, aux conditions figurant dans la synthèse CAMAC
précitée et à certaines autres conditions figurant dans le permis N°2010/43.
F.
Par courriel du 12 août 2011, Francis Glyere a informé la Direction de
l’aménagement du territoire et développement durable du fait qu’il n’avait plus
d’architecte et qu’il assumerait désormais lui-même la direction du chantier.
Le SIPAL a fait part de son inquiétude à ce sujet, par lettre du 30 août 2011.
G.
Une séance a eu lieu le 8 septembre 2011, à l’issue de laquelle la
Direction de l’aménagement du territoire et du développement durable de la
Ville de Morges a adressé à Francis Gleyre une correspondance, datée du 5
octobre 2011, ainsi libellée :
« Un plan rectificatif tenant compte des remarques de la
Section monuments et sites de l’Etat de Vaud, quant au nombre de velux et la
largeur des lucarnes, ainsi qu’un plan des façades, mentionnant des volets tels
qu’ils seront exécutés, devront nous être présentés dans un délai d’un mois,
soit au plus tard le 10 novembre 2011.
H.
Le 3 mai 2012, en vue de la délivrance éventuelle du permis d’habiter,
la Commission communale de salubrité, sécurité et prévention des incendies a
visité le bâtiment ECA no 827. Elle a constaté que certains travaux effectués
ne correspondaient pas à ce qui avait été autorisé.
I.
Par lettre du 8 mai 2012, la Direction de l’aménagement du territoire et
du développement durable de la Ville de Morges a fait part à Francis Gleyre des
constatations suivantes :
« D’une part, nous avons
constaté que l’ancien vitrage existant, situé dans la cage d’escalier, a été
démonté et qu’un velux supplémentaire a été posé dans la cage d’escalier de
l’appartement du dernier étage, le tout sans autorisation. En outre, les plans
d’exécution remis lors de notre visite ne correspondent pas aux travaux
entrepris sur place. Dès lors, nous vous remercions de bien vouloir nous faire
parvenir les documents à jour. D’autre part, nous vous rappelons les conditions
générales du permis de construire, délivré en date du 6 décembre 2010,
stipulant clairement qu’aucune modification du projet ne peut être apportée
sans autorisation de la part de la Municipalité. »
J.
Le 23 mai 2012, le SIPAL a demandé que lui soit transmis les plans
correspondant aux travaux réalisés afin qu’il puisse se déterminer sur les
modifications apportées au projet, sans autorisation préalable. Le nouveau
bureau d’architecture auquel Francis Gleyre a fait appel a adressé à la
municipalité, en date du 25 octobre 2012, les plans des travaux réalisés.
K.
Par lettre du 21 décembre 2012, le SIPAL a indiqué à la Direction de
l’aménagement du territoire et du développement durable de la Ville de Morges
qu’il n’avait pas admis le velux complémentaire, côté Grand-Rue, situé dans la
cage d’escalier de l’appartement du dernier étage, car la verrière de
l’escalier principal offre un apport de lumière naturelle moyennant une cloison
vitrée entre ces deux escaliers, ni le balcon aménagé en toiture entre les deux
lucarnes. Le SIPAL a précisé que les travaux exécutés sans autorisation sont en
désaccord complet avec la réglementation communale et les objectifs de
conservation et d’intégration qu’il poursuit, raison pour laquelle il considère
qu’ils ne sont pas admissibles et ne sauraient être autorisés au sens de la loi
du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
[LPNMS; RSV 450.11]).
L.
Le 15 mars 2013, la municipalité est intervenue auprès de Francis Gleyre
en lui rappelant que certains aspects du permis de construire n’avaient pas été
respectés, à savoir : la réalisation d’un velux non autorisé dans la
nouvelle cage d’escalier ainsi que d’un balcon entre les lucarnes de la toiture
de la façade Sud, tout comme la suppression des anciens vitrages de la cage
d’escalier. Elle a précisé qu’elle envisageait de rendre un ordre de remise en
état portant sur tout ou partie des points précités.
M.
La municipalité a déposé, le 15 mars 2013, une dénonciation auprès de la
Préfecture du district de Morges en raison des faits qui précèdent. Par lettre
du 3 mai 2013, la Préfecture a indiqué qu’elle suspendait le traitement de la
dénonciation pénale jusqu’à l’issue de la procédure administrative.
N.
Par décision du 3 juin 2013, la municipalité a décidé d’exiger la
suppression du balcon en façade Sud, avec remise en état de la toiture, ainsi
que celle du velux dans la cage d’escalier de l’appartement. Elle a précisé que
ces travaux devaient être exécutés d’ici au 31 décembre 2013. La municipalité a
renoncé, en revanche, à ordonner la remise en place des anciens vitrages de la
cage d’escalier.
O.
Francis Gleyre (ci-après : le recourant), par l’intermédiaire de
son conseil, a déposé, en date du 27 juin 2013, un recours contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après : le tribunal). Il a conclu à ce que la décision
attaquée soit réformée en ce sens que la municipalité soit invitée à
régulariser les travaux effectués dans la toiture de l’immeuble, la décision de
suppression étant annulée.
Dans ses déterminations du 19 juillet 2013, le SIPAL
a indiqué que les travaux exécutés sans autorisation ne sont pas admissibles et
ne sauraient être autorisés au sens de la LPNMS. Dans son mémoire de réponse du
9 août 2013, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le recourant a
déposé, le 30 août 2013, un mémoire complémentaire en réitérant les conclusions
prises au pied de son recours du 27 juin 2013 et en requérant que le tribunal
accepte le maintien et la régularisation de quelques modifications réalisées
dans la toiture. La municipalité s’est encore déterminée le 7 octobre 2013.
P.
Une audience, suivie d’une inspection locale, s’est déroulée en présence
des parties le 1
er
novembre 2013. Il ressort notamment ce qui suit
du procès-verbal d’audience :
« (…)
Le président demande au recourant
quel était l’objectif des travaux. Le recourant explique qu’il s’agissait de
restaurer un immeuble qui devenait vétuste. M. Jomini indique qu’il y a eu
plusieurs avant-projets, que la municipalité a refusés car ils prévoyaient
notamment un balcon à l’arrière de l’immeuble. M. Jomini précise qu’un
consensus a été trouvé, il impliquait la suppression du balcon aménagé en
toiture et du velux, côté Grand-Rue, situé dans la cage d’escaliers de
l’appartement du dernier étage.
Le recourant déclare avoir reculé
de 40 à 50 cm le corps de charpente, dans l’appartement du dernier étage, afin
d’avoir un passage entre les deux lucarnes. Il indique que le balcon aménagé en
toiture entre les deux lucarnes a une largeur de 40 cm et qu’il n’est pas
comparable au balcon envisagé dans les avant-projets. Le recourant précise que
toute la charpente de l’immeuble a été refaite et que le faîte a été surélevé,
l’état actuel ne correspond donc plus à l’ancien.
(…)
M. Jomini relève que, conformément
au RPAPC, les constructions doivent être maintenues dans leur gabarit actuel,
aucune transformation ne sera tolérée si elle porte atteinte aux
caractéristiques du bâtiment. Il précise que des dérogations sont possibles
pour autant que la modification apporte une amélioration. Mme Rouge ajoute que
le SIPAL se montre extrêmement conséquent et cohérent afin de minimiser les
travaux en toiture lors de l’aménagement des combles, comme en l’espèce.
Le recourant explique que sans le
velux litigieux, il ne pourrait pas ventiler la cage d’escaliers. Quant au
balcon, il admet qu’il aurait dû avertir la municipalité. M. Jomini indique que
les normes de ventilation s’appliquent aux pièces habitables et non aux cages
d’escaliers.
(…)
Le tribunal et les parties
constatent que la façade a été refaite, mais qu’elle n’a pas été peinte comme
le fait remarquer Mme Rouge. Elle souligne que la molasse a été bien refaite,
ce qui donne du cachet au bâtiment.
Me Baudraz fait remarquer que
depuis la Grand-Rue on ne voit pas le velux litigieux, et que de ce fait l’on
ne saurait considérer qu’il a un impact sur l’esthétique de la ville de Morges.
Le tribunal et les parties se
déplacent à l’intérieur de l’immeuble et montent jusqu’au dernier étage. Il est
constaté que le velux litigieux est de petite taille et qu’il fait office de
puits de lumière dans la cage d’escalier. Il y a aussi une ouverture dans le
mur qui sépare la cage d’escalier principale de l’escalier privé qui donne
accès à l’appartement situé dans les combles, ouverture qui apporte aussi de la
lumière et qui pourrait être plus importante. Mme Rouge fait remarquer que pour
obtenir un éclairage naturel optimal, le recourant aurait pu agrandir cette
ouverture, ce qui aurait évité de poser le velux. Elle rappelle que dans le
bourg historique il est important de minimiser le nombre de velux en toiture
pour protéger les toits qui sont des éléments caractéristiques du vieux bourg.
Le tribunal et les parties entrent
dans l’appartement qui a été aménagé dans les combles. Ils se dirigent vers le
balcon litigieux. Le recourant explique que selon l’accord intervenu avec la
commune et le SIPAL, et selon le projet autorisé, les lucarnes allaient
jusqu’en bordure de la limite du balcon. Sur conseil de son charpentier, il a
décidé de les reculer afin de créer un petit balcon entre les deux lucarnes.
L’assesseur Meylan fait remarquer que le balcon a une largeur de 70 cm et non
de 40 à 50 cm. Il précise encore que les lucarnes se trouvent à 125 cm l’une de
l’autre. M. Jomini précise qu’il est interdit de créer des balcons ou des
balcons baignoires dans les toitures des immeubles du bourg ancien.
Le président évoque la question du
coût de la remise en état. Me Baudraz estime que celui-ci s’élèvera à environ
30'000-40'000 fr. L’assesseur Meylan précise que le coût serait en réalité
inférieur au montant articulé par Me Baudraz.
Mme Rouge fait remarquer que les
discussions menées avec le recourant ont permis de lui concéder la création de
lucarnes portes-fenêtres au lieu de simples lucarnes fenêtres, car elles
donnent sur l’arrière de l’immeuble. Le recourant déclare ne pas avoir souvenir
que les lucarnes portes-fenêtres lui avaient été concédées.
Me Baudraz relève que les
immeubles jouxtant celui de son client possèdent sur la cour intérieure une
terrasse et des coursives qui distribuent les logements.
(…). »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le contenu du procès-verbal d’audience.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles
énoncées à l’art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en
matière sur le fond.
2.
a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par
l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur
fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement
délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à
protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection
du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les
objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que
des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition
met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir
qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne
doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne
lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité,
sa mémoire collective (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique
pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de
l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT
mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont
l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets
concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie
constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont
les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit
alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un
intérêt strictement financier (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, no 7).
b) La mise en
œuvre des mesures de protection prises en application de l'art. 17 LAT se
heurte à la fragilité de l'intérêt public à la protection du patrimoine. La
mise sous protection a en principe pour effet de soustraire les parcelles concernées
à une utilisation économique ou du moins d'en réduire les possibilités
d'utilisation. La mise en place de mesures de protection nécessite donc une
volonté politique claire et forte qui leur assure une légitimité suffisante;
c'est la raison pour laquelle certaines législations cantonales placent la
compétence de prendre des mesures de protection dans les attributions d'une
autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire pour faire prévaloir
l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers. Ces considérations sur
la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à la protection du
patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes aux organisations
à but idéal dont le but statutaire
se rapporte à la protection du
patrimoine ou à celle de l'environnement (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos
15 à 18). C’est pourquoi l’art. 90 de la loi sur la protection de la nature des
monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) accorde aux associations
d'importance cantonale, qui se vouent à la protection de la nature, des
monuments et des sites, la qualité pour recourir contre les décisions prises en
application de cette loi (voir l’arrêt AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid.
1).
c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent
prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques,
les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let.
c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des
ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions
et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid.
1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels
ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT
mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17
al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés
tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257,
consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection
est la
mesure que le législateur fédéral a envisagé en premier lieu. Non seulement
elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son
régime, mais elle assure également la coordination avec les autres intérêts à
prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, no 74).
La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas
certaines utilisations, car la mesure de protection peut se superposer aux
autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire.
Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que,
malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope
bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la
parcelle (
Moor
, Commentaire LAT,
art. 17, no 75).
En ce qui concerne les autres
mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la
variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la
protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa
1er (
Moor
, Commentaire LAT, art.
17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la
mesure de protection nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment
l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de
restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur
(
Moor
, Commentaire LAT, art. 17,
no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT,
les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses
générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de
la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des
particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
3.
a) En droit vaudois, la LATC attribue aux communes la compétence
d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à
l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions
relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours
d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection
(art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des
dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi
qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le
canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de
l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les
sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles
méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la
protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al.
2 let. c LATC). Par ailleurs, l'art. 86 LATC comporte une « clause
d’esthétique », qui invite la municipalité à veiller à ce que les
constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1), et lui attribue la compétence de refuser le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de
nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Cette disposition fait donc partie des autres mesures réservées par
l’art. 17 al. 2 LAT pour protéger les localités typiques.
b) La LPNMS fait aussi partie des mesures réservées
par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de
la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites,
localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt
général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils
présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments
historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire,
de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières
et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46
LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la
protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un
inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des
antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un
objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut
prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47
LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la
condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du
classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments
historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la
protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant
prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
c) Le choix de la mesure de protection dépend des
objectifs de planification ou de conservation recherchés et des
caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du
principe de proportionnalité : Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre
l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés
(art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des
restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée
illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du
propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation
qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent
que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation ou la
clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection
et de conservation recherchés (voir notamment les arrêts AC.2010.0141 du 16
novembre 2011, consid. 3d; AC.2006.0162 du 31 janvier 2008 consid. 2c/dd; AC.2005.0048
du 8 février 2006, consid. 2d; AC.2005.0212 du 28 juin 2006, consid. 2b;
AC.2004.0003 du 29 décembre 2005, consid. 2d; AC.2001.0220 du 17 juin 2004
consid. 3c/dd/ccc; et AC.2000.0122, du 9 septembre 2004 consid. 3d).
4.
a) En l’espèce, la Ville de Morges est inscrite à un inventaire
fédéral d’objets d’importance nationale au sens de l’art. 5 de la loi fédérale
sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451).
L’annexe à l’ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse du 9 septembre 1981 (OISOS; RS 451.12), répertorie la ville
de Morges comme site construit d’importance nationale. La vieille ville de
Morges, en particulier, fait partie des
"localités
typiques, lieux historiques, et monuments naturels ou culturels", pour
lesquels les cantons doivent prévoir des mesures de protection en application
de l’art. 17 al. 1 let. c LAT.
b) La commune de Morges, dans son plan général
d’affectation approuvé par le Conseil d’Etat le 2 mars 1990, a prévu une zone à
protéger sur son centre historique en application des art. 17 al. 1 let. c LAT
et 47 al. 2 ch. 2 LATC. Cette zone est divisée en deux secteurs, soit la zone
de protection du centre historique, régie par les art. 6 et 7 du règlement sur
le plan d’affectation et la police des constructions du 2 mars 1990 également
(RPA) ainsi que la zone du centre historique, soumise aux art. 8 à 16 RPA. L’art.
7 RPA définit le caractère de la zone de protection du centre historique de la
manière suivante :
« Art. 7
Caractère
Cette zone
comprend la majeure partie des bâtiments dont le recensement architectural a
mis en évidence des qualités tant archéologiques qu’architecturales. Ils
constituent un ensemble remarquable, témoin de l’évolution du passé de la
ville.
Les constructions
doivent être maintenues dans leur gabarit actuel; aucune transformation ne sera
tolérée si elle porte atteinte aux caractéristiques du bâtiment ou de
l’ensemble avoisinant. Toutefois, la municipalité peut admettre des dérogations,
en accord avec la Section des monuments historiques, pour autant que la
modification assure une intégration meilleure ou au moins équivalente dans le
site bâti. Préalablement à toute demande d’enquête, une première étude de
plans, coupes et façades à l’échelle 1 :100 est obligatoire.
(…) »
Dans sa jurisprudence, le tribunal a considéré que
de telles dispositions ont une portée plus restrictive et bien distincte de
celle de la clause générale d'esthétique, en ce sens qu'elles posent des
exigences spécifiques accrues d'intégration et font partie des mesures que les
communes ont la compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les
paysages, les sites, les localités et les ensembles méritant protection au sens
de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2012.0346 du 28 août 2013
consid. 8d, AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c, AC.2011.0068 du 27
décembre 2011 consid 1b, AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. consid. 3b,
AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 3d, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004
consid. 2b). Dans le cadre des critères d’intégration plus sévères résultant
d’une zone à protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT, l’autorité communale
ne bénéficie pas de la même marge d’appréciation que celle résultant de
l’application de la clause d’esthétique (art. 86 LATC), car les impératifs de
protection s’imposent de manière plus précise et détaillée (arrêts AC.2012.0238
du 28 mars 2013, consid. 1c; AC.2010.0207 du 12 juillet 2011, consid. 2b,
AC.2004.0204 du 21 décembre 2004, AC.2003.0204 du 21 décembre 2003 consid. 2b).
A cet égard, l’art. 7 al. 2 RPA impose le maintien
des bâtiments protégés dans leur gabarit, interdit toute transformation qui
porterait atteinte aux caractéristiques du bâtiment ou de l’ensemble
avoisinant, sous réserve de dérogations admises en accord avec la Section des
monuments historiques.
c) L’exigence de l’accord de la section des
monuments historiques (actuellement « Section monuments et sites » du
Service immeubles, patrimoine et logistique [SIPAL]) pour l’octroi
d’éventuelles dérogations est conforme au champ de compétence de la Section
Monuments et Sites du SIPAL, qui est défini notamment par la LPNMS et son règlement
d’application du 22 mars 1989 (RPNMS).
aa) Selon l’art. 30 RPNMS, le département cantonal
compétent établit le recensement architectural des constructions en
collaboration avec les communes concernées, qui sert de base à l’inventaire
prévu par l’art. 49 LPNMS. La directive cantonale concernant le recensement
architectural du canton de Vaud, dans l’édition de mai 2002, comporte une
classification de tous les bâtiments recensés allant de la note 1 à la note 7.
La note 2 recense les monuments d’importance régionale qui ont en principe une
valeur justifiant un classement comme monument historique et ils sont en tous
les cas inscrits à l’inventaire. La note 3 recense les objets intéressants au
niveau local. Le bâtiment mérite d’être conservé mais il peut être modifié à
condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié la note 3. Les
bâtiments en note 3 ont été inscrits à l’inventaire jusqu’en 1987. Depuis, même
si cette mesure reste possible de cas en cas, elle n’est plus systématique. La
note 4 est attribuée aux bâtiments bien intégrés par leur volume, leur
composition architecturale et souvent encore leur fonction. Ces bâtiments ne
sont pas inscrits à l’inventaire, mais leur identité mérite d’être sauvegardée
car leur présence est déterminante pour l’image d’une localité typique et ils
sont constitutifs du site construit.
bb) La jurisprudence a précisé que l’évaluation des
bâtiments effectuée dans le cadre du recensement architectural constituait un
élément d’appréciation important pour les autorités chargées de l’aménagement
du territoire, notamment lors de l’adoption des zones à protéger prévues par
l’art. 17 al. 1 let. c LAT. L’appréciation sur la valeur d’un bâtiment peut
également entrer en ligne de compte dans la procédure de demande de permis de
construire lorsque l’autorité applique les règles concernant l’intégration et
l’esthétique des constructions. Ainsi, le recensement architectural est un
élément d’appréciation que les communes et les autorités cantonales doivent
prendre en considération, d’une part, dans la procédure de planification, lors
de l’élaboration des plans directeurs et des plans d’affectation comportant des
zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT, et d’autre part, dans
la procédure de permis de construire, lorsqu'elles délivrent une autorisation
de construire ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (arrêts
notamment les arrêts AC.2010.0141 du 16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328
du 27 novembre 2009 consid. 4, AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c,
AC.2006.0113 du 12 mars 2007, consid. 7c/cc, AC.2004.0003 du 29 décembre 2005
consid. 2c; AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du 9
septembre 2004 consid. 3c).
cc) Lorsqu’un propriétaire envisage des travaux
affectant un objet à l’inventaire (au sens de l’art. 49 LPNMS), il doit prendre
contact avec le département compétent avant l’élaboration du projet définitif
et le dépôt de la demande de permis de construire. L’annonce des travaux d’où
part le délai pour le classement de l’objet correspond à la date du dépôt de la
demande de permis de construire comportant toutes les pièces requises selon les
art. 108 et 114 LATC (art. 32 RPNMS). La Section monuments et sites du SIPAL
est chargée de statuer sur l’autorisation prévue par l’art. 17 LPNMS
(applicable par le renvoi de l’art. 51 LPNMS), et si elle envisage une mesure
de classement, d’ouvrir l’enquête publique en vue du classement dans le délai
de trois mois à compter de l’annonce des travaux conforme à l’art. 32 RLPNMS.
Si le bâtiment concerné n’est pas inscrit à
l’inventaire, - ou s’il est inscrit mais qu’une mesure de classement n’est pas
envisagée - et qu’il bénéficie d’une note au recensement architectural qui
mérite une attention particulière dans la procédure d’autorisation de
construire (de 2 à 4), notamment lorsque le bâtiment est bien intégré et joue
un rôle déterminant pour la protection et conservation d’un ensemble construit
méritant protection, la Section monuments et sites peut intervenir dans la
procédure d’autorisation de construire (art. 110 LATC), en veillant à ce que
les dispositions réglementaires communales concrétisant les obligations de
protection du droit fédéral (art. 17 al. 1 let. c LAT) soient appliquées de
manière conforme aux objectifs de sauvegarde et de protection du site bâti
recherchés par ces règles (voir notamment l’arrêt AC.2007.0247 du 31 juillet
2008 consid. 3c, voir aussi
Bovay,
Didisheim, Sulliger
et
Thonney
,
Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème édition, ad. art. 110 p.
441). Si la municipalité passe outre l’avis de la Section monuments et sites,
le département a alors la possibilité de faire usage du droit de recours qui
lui est réservé par l’art. 104a LATC.
Ainsi, en prévoyant l’accord de la Section monuments
et sites du SIPAL pour l’octroi de dérogations, la règle communale de l’art. 7
al. 2 RPA confirme en quelque sorte son rôle d’autorité de surveillance sur les
bâtiments protégés du centre historique de Morges dans la procédure
d’autorisation de construire, assurant ainsi la conservation et le maintien de
ce site construit d’importance nationale.
5.
a) Le bâtiment historique (ECA 827), construit sur la parcelle 81 du
recourant, est donc classé dans la zone de protection du centre historique à
laquelle s’applique les dispositions de l’art. 7 al. 2 RPA. Selon l’art. 7 al.
2 RPA, le bâtiment doit être maintenu dans son gabarit actuel et aucune
transformation portant atteinte aux caractéristiques du bâtiment ou de
l’ensemble avoisinant ne peut être admise. Des dérogations peuvent toutefois
être délivrées, en accord avec la Section monuments et sites, si la
modification envisagée assure une intégration meilleure ou au moins équivalente
dans le site bâti.
b) Le recourant a acquis la parcelle 81 avec son
immeuble historique au mois de mai 1990. Paul Bissegger lui avait transmis
préalablement, par une lettre du 20 avril 1989, quelques informations
historiques. L’ouvrage de Paul Biessegger intitulé « Les Monuments d’art
et d’histoire du canton de Vaud partie V : La Ville de Morges » mentionne
qu’un immeuble d’habitation s’appuyant contre le mur d’enceinte avait été
construit sur la parcelle 81 en 1367, mais l’on ne parlait plus que d’une
« grange » près de la porte de Colovrex en 1460. Dès 1691, le Conseil
de la Ville de Morges avait  établi un corps de garde dans ce bâtiment, qui
était devenu une écurie desservant l’Auberge de la Galère (actuellement auberge
du Port), la présence du corps de garde étant signalée jusqu’en 1803. Le
bâtiment actuel a été construit en 1822. Selon les plans cadastraux du XVIIIème
siècle, superposés avec des éléments plus anciens, (Fig. 25a du même ouvrage),
l’immeuble est longé à l’ouest par le mur d’enceinte de la ville de Morges
contre lequel il s’appuie et fait clairement partie de l’ancien bourg. La
partie nord-ouest de la parcelle était même directement attenante à l’ancienne
porte de Colovrey, qui marquait l’entrée ouest du bourg, ce qui expliquait la
présence du corps de garde à l’époque. Pour ses qualités historiques et
archéologiques, et aussi en raison de ses qualités esthétiques et d’intégration
dans la vieille ville de Morges (façade harmonieuse), le bâtiment a été évalué
avec la note *3* au recensement architectural; l’extérieur du bâtiment a été
inscrit à l’inventaire cantonal par le Conseil d’Etat en 1974; la mesure a été étendue
à l’ensemble du bâtiment en date du 11 août 1982.
c) Dès l’année 2000, Françis Gleyre a entrepris des
démarches auprès de la municipalité pour obtenir une dérogation en vue d’une
surélévation de 1.50 m de la toiture destinée à créer un étage supplémentaire
habitable, lequel permettrait de financer les travaux de réfection de la façade
(mur fissuré) et de consolidation du bâtiment. Les projets présentés à l’époque
par le recourant se sont heurtés à un refus de l’autorité communale, qui
considérait que l’art. 7 RPA n’était pas respecté.
Un nouveau projet de restauration du bâtiment a été
présenté à la commune par l’intermédiaire du Bureau d’architecture Esther
Stierli le 10 novembre 2013. Le dossier du projet , particulièrement bien
documenté, prévoyait de créer un logement sur l’entier de la surface du 3
ème
étage (3 pièces), un nouveau logement de 3 pièces dans l’espace des combles au
4
ème
étage, ainsi qu’un petit logement de 2 pièces au niveau des
surcombles. Ce projet impliquait la création d’une toiture de type
« Mansard » sur la façade principale donnant sur la Grand-Rue, ainsi
qu’une surélévation du faîte de 2.20 m. Le Service immeubles, patrimoine et
logistique (SIPAL), Division Patrimoine, Section monuments et sites (ci-après:
Section Monuments et sites), s’est déterminé sur ce projet à la suite de la
séance du 11 novembre 2009, dans les termes suivants :
« La section monuments et
sites entre en matière sur le principe d’aménager les combles, tout en
conservant les gabarits existants; la suppression des lucarnes actuelles, la
création de nouvelles lucarnes et quelques modifications modestes de la
charpente peuvent être envisagées afin d’améliorer l’habilité des combles et
prendre jour au moyen de quelques tabatières (dimensions: 55 x 78 cm). En
revanche la création d’un pan de toiture de type Mansard ne peut être
admise »
L’architecte Esther Stierli a élaboré un nouveau
projet de restauration du bâtiment le 1
er
mars 2010. Le projet
reprend les plans des niveaux des 3
ème
et 4
ème
étages en
prévoyant deux lucarnes donnant sur la façade principale pour l’éclairage du
séjour de l’appartement du 3
ème
étage, deux lucarnes alignées en
dessus pour l’éclairage des deux chambres du logement du 4
ème
étage,
deux velux pour l’éclairage d’un espace mezzanine en liaison avec le 4
ème
étage
et un velux pour éclairer l’escalier menant du 3
ème
au 4
ème
étage. Comme pour le premier projet du 10 novembre 2013, une terrasse, d’une
profondeur de 1.50 m environ, a été prévue en façade sud, sur une cour intérieure
comportant déjà une coursive donnant accès aux logements existants, ainsi
qu’une terrasse attenante à un logement de l’immeuble contigu formant la cour
intérieure (bâtiment ECA 83). Le projet prévoyait d’interrompre la toiture au
droit de la façade sud sur les ouvertures qui permettent l’accès à la terrasse,
donnant ainsi l’apparence d’un niveau supplémentaire; il prévoyait aussi
l’aménagement d’une lucarne rampante (chien couché) d’une largeur d’environ
2.50 m pour éclairer la mezzanine sur le pan sud de la toiture. Ce projet a été
discuté lors d’une séance qui s’est tenue le 3 mars 2010. A la suite de celle-ci,
un nouveau projet modifié a été soumis le 29 avril 2010. Les modifications
concernaient la diminution de la volumétrie du toit par une limitation de la
surélévation à 1 m par rapport au faîte existant, la suppression de la lucarne
rampante et l’aménagement d’une verrière en toiture au droit de l’escalier
principal. La section Monuments et Sites du SIPAL s’est déterminée le 7 mai
2010; elle a relevé que le projet impliquait encore un trop grand nombre de nouvelles
ouvertures, lucarnes, velux, verrières, balcons et baies vitrées qui étaient incompatibles
avec l’art. 7 RPA.
A la demande de l’architecte du projet, une nouvelle
séance a eu lieu le 16 juin 2010 réunissant le recourant, les représentants de
la Ville de Morges et ceux de la Section Monuments et Sites du SIPAL. Dans une
lettre adressée le 11 juin 2010 au SIPAL, l’architecte Esther Stierli
expliquait les différentes modifications intervenues dans l’étude du projet et
insistait sur la nécessité de prévoir un éclairage suffisant sur le front sud
donnant sur la cour intérieure, qui, à son avis, ne présentait pas un intérêt
architectural à protéger, car il n’y avait aucun impact sur le front public du
bâtiment. A la suite de la séance du 16 juin 2010, l’architecte Esther Stierli
a déposé la demande de permis de construire le 14 septembre 2010. Le projet,
mis à l’enquête publique du 3 octobre au 2 novembre 2010, comporte les
modifications suivantes concernant le logement du 4
ème
niveau dans
les combles :
La terrasse prévue sur le plan sud de la toiture a
été supprimée pour être remplacée par deux lucarnes d’une largeur de 1.60 m. La
face extérieure des lucarnes et l’élément de liaison entre les deux lucarnes se
situent à 20 cm en retrait de la corniche. Sur le pan nord de la toiture
donnant sur la Grand-Rue, les ouvertures suivantes ont été prévues: deux
lucarnes éclairant le séjour du logement du 3
ème
étage, deux velux sur
chacune des deux chambres du logement du 4
ème
étage (soit 4 velux)
et un velux pour éclairer l’escalier donnant accès au logement du 4
ème
étage, ainsi qu’une partie de la verrière donnant sur la cage d’escalier
principale du bâtiment. Sur le pan sud de la toiture, on trouve l’autre partie
de la verrière éclairant la cage d’escalier, deux velux éclairant le niveau de
la « mezzanine » et les ouvertures des puits de lumière éclairant les
chambres sud du logement du 3
ème
étage, ouvertures situées de chaque
côté des deux lucarnes. Le permis de construire, délivré le 6 décembre 2010, mentionne
que les conditions fixées dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC)
du 15 novembre 2010 doivent être respectées. L’avis de la Section Monuments et
Sites figurant dans la synthèse CAMAC précise que le velux prévu sur le nouvel
escalier donnant accès au logement du 4
ème
niveau doit être supprimé,
que l’éclairage des deux chambres du même logement doit être assuré au moyen
d’un seul velux par chambre de dimensions 78 x 140 et que la largeur maximale
des lucarnes doit être de 1.40 m.
Après avoir résilié le mandat de l’architecte Esther
Stierli au mois d’août 2011, le recourant a réalisé le velux prévu sur le
nouvel escalier reliant le 3
ème
étage au logement du 4
ème
étage, et il a modifié la position des deux lucarnes prévues sur le front sud du
logement du 4
ème
étage en les reculant de 70 cm par rapport à la
corniche au lieu des 20 cm indiqués sur les plans d’enquête, permettant ainsi
l’aménagement d’une petite terrasse accessible en reliant ainsi les deux
ouvertures des lucarnes sur une longueur de 3.50 m et une profondeur de 70 cm.
L’ordre de remise en état contesté porte sur ces deux points.
6.
a) Le recourant conteste la légalité de l’ordre de remise en état. Il
estime que les dispositions réglementaires sur les ouvertures en toiture
seraient respectées et il reproche aux autorités chargées de sauvegarder le
patrimoine de prendre des décisions qui relèvent de l’appréciation purement
personnelle et subjective. A son avis, le contrôle juridictionnel devrait
conduire à constater que l’opportunité de la décision ne se fonde pas sur des
critères objectifs, reconnaissables ou motivés.
b) En l’espèce, il est admis que les travaux en
cause réalisés par le recourant ne sont pas conformes au permis de construire
qui lui a été délivré le 6 décembre 2010. En outre, le recourant n’a pas
contesté le permis de construire, en particulier l’exigence selon laquelle les
conditions de la Section Monuments et Sites devaient être respectées. Si le
recourant estimait que ces conditions n’étaient pas conformes au règlement
communal, il avait la possibilité de former un recours auprès du tribunal sans
que cela ne retarde le début des travaux, puisque le recours pouvait être
dirigé uniquement contre certaines conditions du permis de construire, qui ne
remettaient pas en cause l’ensemble des autres travaux autorisés par la
municipalité. On peut donc partir de l’idée que le recourant avait admis à
l’époque de l’octroi du permis de construire la légalité des conditions qui lui
étaient imposées par le permis de construire, et avec raison.
c) En effet, l’art. 7 RPA impose le maintien du
gabarit des bâtiments compris dans le périmètre de la zone de protection du
centre historique, ce qui signifie que la volumétrie des bâtiments ne doit pas
être modifiée. Une transformation réglementaire du bâtiment construit sur la
parcelle 81 impliquait donc le maintien de la volumétrie existante. Le
recourant a toutefois demandé une dérogation à cette exigence. Sur ce point, la
réglementation communale est conforme au principe de proportionnalité, en ce
sens qu’elle permet des dérogations aux deux conditions cumulatives suivantes:
d’une part, la modification assure une intégration meilleure ou au moins
équivalente dans le site bâti; et d’autre part, l’accord de la Section
Monuments et Sites du SIPAL est requis. Il a déjà été constaté ci-dessus qu’une
telle règle trouve sa base légale à l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC et qu’elle
répond à une obligation de droit fédéral qui impose aux cantons de prévoir des
zones à protéger pour les localités typiques, les lieux historiques, les
monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). La dérogation
accordée au recourant lui permet d’aménager au 4
ème
niveau du
bâtiment un nouveau logement de 4 pièces (en comptant la mezzanine) dans un
espace de comble qui était jusqu’alors inhabitable par la surélévation de la
toiture et l’aménagement des ouvertures nécessaires. Pour être conforme à
l’art. 7 RPA, la dérogation doit donc assurer une meilleure intégration au site
bâti ou en tous les cas équivalente. Comme les toitures font partie des
éléments caractéristiques des vieux bourgs, ce qui est le cas en particulier
pour le centre historique de Morges, l’autorité qui accorde la dérogation a le
devoir d’accorder une attention soutenue aux ouvertures en toiture, en veillant
à limiter le nombre d’ouvertures pour assurer le maintien de l’intégrité des
toitures, qui participent de manière déterminante à la qualité de l’intégration
du bâtiment au site.
aa) La municipalité a interdit une ouverture de type
velux sur l’escalier qui conduit au logement du 4
ème
étage, en
reprenant l’avis de la Section Monuments et Sites dans les conditions à
l’octroi du permis de construire. Il convient de déterminer si le refus d’autoriser
l’ouverture en cause est conforme à la réglementation communale.
L’art. 14 RPA réglemente les ouvertures en toiture
et prévoit ce qui suit :
« Les
combles sont habitables sur un niveau seulement. Lorsque les conditions
d’habitabilité et de salubrité le permettent, la Municipalité pourra admettre
l’utilisation des surcombles.
Pour éclairer les
combles habitables, les lucarnes, les tabatières et les verrières sont
autorisées. Leurs largeurs réunies ne dépasseront pas les 2/5 de la longueur de
la façade correspondante mesurée sur le plan de situation établi par le
géomètre.
La largeur
maximale des lucarnes est de 1,20 m et la dimension des tabatières est de 0,80
x 1,40 m au maximum. Les lucarnes sont placées au minimum 0,30 m en retrait de
la façade. Les verrières sont également admises pour autant que leur
intégration à la toiture soit parfaitement démontrée.
Pour éclairer les
surcombles habitables, les mêmes types d’ouvertures sont admis à l’exception
des lucarnes.
Le traitement
architectural de ces éléments peut être contemporain mais en harmonie parfaite
avec la forme et la couleur des toitures anciennes.
L’avant-toit régnera sur toute la
façade et il aura une saillie d’au moins 0,60 m. »
Lors de l’inspection locale, le tribunal a pu
constater que le velux litigieux ne constituait pas une ouverture
disproportionnée. Il s’agit même de l’ouverture de plus petite dimension par
rapport aux autres ouvertures autorisées pour éclairer les surfaces habitables
des logements du 3
ème
et du 4
ème
étage et elle présente
une taille qui est conforme aux critères dimensionnels de l’art. 14 RPA. Cette
ouverture n’est en elle-même pas  nécessaire à l’habitabilité du logement du 4
ème
étage, mais les verrières zénithales étaient couramment
mises en oeuvre au XIX
ème
siècle pour l’éclairage des
cours intérieures et cages d’escaliers dans la vieille ville de Morges (voir
préavis de Paul Bissegger du 7 août 2011 à propos du projet de restauration de
l’ancienne Grenette et Casino). L’éclairage d’un escalier secondaire à
l’escalier principal, desservant un seul logement dans les combles était
probablement inhabituel à l’époque et s’écartait de la typologie traditionnelle
des verrières zénithales en toiture, mais dès lors qu’un escalier secondaire
est autorisé sous la toiture pour accéder au niveau du logement du 4
ème
étage,
il se justifie aussi d’autoriser l’éclairage zénithal en rapport avec cet accès,
compte tenu de sa fonction particulière et de l’utilisation traditionnelle des
verrières en toiture pour éclairer les circulations verticales dans le centre
historique de Morges.
Certes, la décision sur le permis de construire, qui
comportait expressément comme condition la suppression de cette ouverture, est
entrée en force; mais elle n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel. En
outre, si le recourant n'avait pas réalisé l'ouverture en cause et demandé
l'autorisation de l'ajouter, il devrait recevoir cette autorisation au vu du
considérant qui précède; c'est la raison pour laquelle l'ordre de remise en
état n'est pas fondé sur ce point, car les travaux réalisés ne sont en
définitive pas contraires à la réglementation communale.
bb) En ce qui concerne l’aménagement d’un balcon
dans le prolongement des deux lucarnes du séjour, le tribunal doit constater
que ce type d’ouverture en toiture n’est pas courant ni commun dans le centre
historique de Morges et ne correspond pas aux caractéristiques des anciens
bâtiments qui participent à une bonne intégration au bâti. Il est vrai que le
recourant avait envisagé l’aménagement d’un balcon beaucoup plus important lors
des études préliminaires. Mais, l’ordre de remise en état comporte le refus de
légaliser et d’autoriser un tel balcon, malgré sa taille réduite par rapport
aux premiers projets présentés par le recourant. A cet égard, le tribunal doit
bien admettre que l’autorité communale est restée dans les limites de son
pouvoir d’appréciation en considérant que le nouveau balcon réalisé sans
autorisation ne remplit pas les conditions de la dérogation prévue par l‘art. 7
al. 2 RPA, car cet aménagement n’apporte pas une amélioration de la qualité de
l’intégration du bâtiment. Il est vrai qu’il n’est visible que depuis une cour
intérieure dans laquelle des balcons et coursives ont déjà été réalisés. Mais
ces ouvrages ne présentent aucune qualité d’intégration et ils ont très
vraisemblablement été réalisés sous l’empire d’une réglementation antérieure,
qui n’avait pas encore été adaptée aux exigences du droit fédéral (art. 17 al.
1 let. c LAT). Ces travaux ne justifient en aucun cas une aggravation de la
situation existante par des aménagements du même type sur le bâtiment du
recourant.
cc) En définitive, le projet de transformations du
recourant a fait l’objet de nombreuses séances de travail – avec le
propriétaire et les architectes – et d’une pesée des intérêts en présence, à
savoir l’intérêt public à la protection de la substance du bâtiment et
l’intérêt du recourant à une rénovation de celui-ci, pesée qui a abouti à
l’octroi du permis de construire du 6 décembre 2010. La modification apportée sans
autorisation par le recourant au permis de construire concernant le balcon
terrasse aménagé devant les lucarnes ne peut ainsi être régularisée.
d) Le tribunal ne peut donc considérer que les
travaux qui font l’objet de l’ordre de remise en état contesté puissent être
qualifiés de conforme à la réglementation communale. Or, selon l’art. 105 al. 1
LATC la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires. Cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation
quand les conditions en sont remplies (arrêts AC.2011.0276 du 9 mai 2012, AC.2011.0065
du 27 janvier 2012, consid. 3a). Par démolition, il faut entendre non seulement
la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en état des lieux (arrêt AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du 27
octobre 2011, consid. 5a, et les arrêts cités). L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir arrêt AC.2008.0178 précité et
les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).
L’ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255
; 111 Ib 213
consid. 6
p. 221 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois
être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but
recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 136 II 359 consid. 7.1 p.
365; 123 II 248
consid. 4b p. 255; arrêts précités AC.2011.0065 et
AC.2010.270, et les arrêts cités; AC.2011.0276 précité).
En principe, le constructeur qui n'a pas agi de
bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à
l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant
s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir
pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248
consid. 4b p. 255; 111 Ib 213 consid. 6  p. 224; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218;
cf., AC.2011.0276 précité et réf.).
e) Dans le cas d’espèce, l’ordre de remise en état
porte finalement sur le balcon créé entre les deux lucarnes de la toiture côté
Sud, la création du velux sur l’escalier de l’appartement du 4
ème
étage
pouvant être régularisée.
S’agissant du balcon créé entre les deux lucarnes de
la toiture côté Sud, il ressort du dossier que le recourant avait déjà, dans un
premier avant-projet, souhaité réaliser un balcon en toiture côté Sud et que le
SIPAL lui avait clairement fait savoir que ce type d’intervention était
inadapté à une toiture ancienne et traditionnelle, quand bien même celle-ci
n’est pas visible depuis l’espace public, soit depuis la rue piétonne. Il
apparaît donc que le recourant s’est obstiné, malgré l’avis contraire du SIPAL,
à vouloir réaliser le balcon. Il allègue que certaines des habitations
avoisinantes disposent également d’un balcon et de coursives donnant sur
l’arrière de l’immeuble ; il invoque ainsi une violation du principe de
l’égalité de traitement.
Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8
al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux
situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68;
136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Cela
étant, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur
celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de
prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF
136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p.
20, et les arrêts cités).
En l’occurrence, il convient d’admettre qu’il existe
une volonté de vouloir préserver le centre historique de la Ville de Morges, que
confirme la réglementation applicable à la vielle ville de Morges, en particulier
celle applicable à la zone de protection du centre historique. Par ailleurs, il
est vraisemblable que les transformations réalisées sur les immeubles voisins
de celui du recourant, qui forment la cour intérieure (notamment l’immeuble de
la parcelle 83) ont été autorisées avant l’entrée en vigueur de la
réglementation actuelle et qu’elles ne seraient clairement plus admissibles en
regard des dispositions de la réglementation de la zone de protection du centre
historique. De plus, même si ces transformations avaient été autorisées sous
l’empire de la réglementation actuelle, elles ne seraient clairement pas
conformes aux dispositions de l’art. 7 RPA et  l’on ne peut pas considérer que
l’autorité intimée ou le SIPAL persévéreraient dans l’inobservation des
dispositions prévues par le RPA. Par conséquent, le grief de violation du
principe de l’égalité de traitement ne peut être retenu et l’ordre de remise en
état du balcon créé entre les deux lucarnes de la toiture côté Sud doit être
confirmé dans son principe.
En ce qui concerne les modalités de la démolition,
le concours de l’administré est en principe requis, afin qu’il présente
lui-même des propositions au sujet des mesures à ordonner. Toutefois, si les
propositions émises sont inadéquates ou si l’administré n’en a pas fourni, l’autorité
de recours est tenue de choisir, parmi les différentes mesures possibles,
celles qui sont conformes au principe de la proportionnalité, respectivement de
rechercher, en procédure de recours, si une mesure moins incisive n’aurait pas
aussi permis d’atteindre l’objectif visé (cf. ATF 123 II 248; 111 Ib 213; 108
Ia 216 et 107 Ia 19 précité). Le tribunal est ainsi amené à rechercher quelle
mesure serait, en l’espèce, la moins incisive afin de rétablir une situation
réglementaire, à savoir celle qui prévalait avant la construction de l’ouvrage
litigieux. C’est pourquoi, dans le cadre d’un ordre de remise en état,
l’autorité de recours doit rechercher d’office quelles mesures sont, d’une
part, nécessaires et propres à atteindre l’objectif absolument indispensable
et, d’autre part, celles qui ne sont pas trop incisives (cf. ATF 107 Ia 19,
consid. 3b p. 28).
En l’espère, la mesure doit tendre a rétablir
l’aspect de la toiture tel qu’il résulte du permis de construire, et dont un
aperçu ressort du dossier de plans mis à l’enquête publique avec un
photomontage du front sud du projet. On constate à cet égard que le
prolongement de l’élément de toiture situé entre les deux lucarnes jusqu’au
chéneau joue un rôle important pour l’aspect de la toiture traditionnelle de la
vielle ville. Il n’apparaît donc pas nécessaire d’exiger le démontage des
lucarnes et leur déplacement jusqu’au bord de la corniche pour atteindre ce
but, car il suffit de prolonger l’élément de toiture existant situé entre les
deux lucarnes avec le même matériaux de couverture (tuile), jusqu’au droit des
chéneaux des deux éléments de toitures latéraux situés de part et d’autre de chaque
lucarne, sans enlever la ferblanterie et l’étanchéité de la terrasse. Il
subsiste certes une petite ouverture accessible devant chaque lucarne, mais
l’aspect général de la toiture avec cette modification brise l’effet visuel de
la terrasse réalisée sans autorisation par le recourant et suffit au
rétablissement de la situation réglementaire du point de vue du principe de
proportionnalité. La décision doit donc être réformée dans ce sens. Il
appartiendra à la Municipalité de fixer un nouveau délai d’exécution et de
préciser les modalités de contrôle de la remise en état des lieux.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis. En ce qui concerne la réparation des frais et dépens, le
tribunal constate que la procédure a été provoquée par le comportement du
recourant, qui s’est écarté délibérément du permis de construire sur les deux
points contestés, qu’il était conscient de la valeur historique de l’immeuble
en ayant requis avant même l’acquisition du bâtiment un avis de l’historien
Paul Biessegger, qu’il a participé aux différentes séances de travail avec les
représentants de la commune et du canton et qu’il connaissait les exigences des
autorités communale et cantonale concernant les limites des travaux de
rénovation admissibles. Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, il y a
lieu de mettre les frais de justice ainsi que les dépens à la charge du
recourant, en application des art. 49 al. 2 et 56 al. 1 LPA-VD.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Morges du 3 juin 2013 est annulée en
ce qui concerne l’ordre de suppression du velux situé au-dessus de l’escalier
aboutissant à l’appartement du 4
ème
étage.
III.
La décision de la Municipalité de Morges du 3 juin 2013 concernant
l’ordre de suppression du balcon en façade Sud avec remise en état de la
toiture est réformée en ce sens que le recourant doit prolonger l’élément de
toiture existant situé entre les deux lucarnes avec le même matériaux de
couverture (tuile) jusqu’au droit des chéneaux des deux éléments de toitures
latéraux situés de part et d’autre de chaque lucarne.
IV.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
V.
Le recourant est débiteur de la Commune de Morges d’un montant de 2000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 août 2014
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.