vd_omni · AC.2004.0294 · 2005-08-09 · fr

Municipalité de Mont-sur-Rolle/Service de l'aménagement du territoire, Arcobat Sàrl, Varga, Varga, Pasini, Pasini, Nerone, Nerone, Hoirie Jean Monnard | Principe de légalité. Mise à l'enquête de la construction de 3 villas sur une parcelle X, sise en zone inconstructible selon PPA. Permis accordé et entré en force. Mise à l'enquête d'un projet semblable sur une parcelle Y contiguë, n'ayant conduit à aucune décision municipale encore. Mise à l'enquête de la construction de 2 villas sur une parcelle Z, contiguë aux parcelles susdites, mais colloquée en zone constructible. Permis délivré et entré en force. Décision du DIRE/SAT, intervenue près d'une année plus tard et ordonnant à la municipalité de ne pas délivrer le permis d'habiter sur la parcelle X et de refuser le permis de construire sur la parcelle Y. Seconde décision du DIRE/SAT ordonnant à la municipalité de "suspendre" le permis de construire sur la parcelle Z (en zone constructible) jusqu'à une modification du PPA destinée à restituer sur cette parcelle la zone inconstructible "utilisée" à tort sur la parcelle X. Recours de la municipalité et des propriétaires admis. La décision du DIRE/SAT en ce qui concerne la parcelle X déjà construite de refuser le permis d'habiter ne peut se fonder ni sur l'art. 128 LATC, ni sur l'art. 105 LATC. Elle n'est pas conforme, pour le surplus, au principe de proportionnalité. La décision du DIRE/SAT visant la parcelle Z en zone constructible ne peut se fonder sur les art. 10 al. 1er let a, 17, 77, 104, 105 ou 130 al.2 LATC, invoqués par l'autorité intimée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.08.2005 AC.2004.0294

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 août 2005
Composition
François Kart, président;
Pascal Langone
et Pierre-Paul
Duchoud
, assesseurs; Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
Municipalité de Mont-sur-Rolle,
représentée par Olivier Freymond, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire,
représenté
par Edmond De Braun, avocat à Lausanne
Propriétaires
1.
Francine et Etienne Varga, Christine
et Jean-Marc Pasini, Antonella et Antonio Nerone,
à Mont-sur-Rolle, représentés
par Jacques Michod, avocat à Lausanne
2.
L'hoirie Jean Monnard,
représentée par Hubert Monnard,
à Mont-sur-Rolle
Tiers intéressé
Arcobat Sàrl,
à Saint-Sulpice
Objet
permis de construire
Recours de la Municipalité de Mont-sur-Rolle contre la
décision rendue le 30 novembre 2004 par le Département des institutions et
des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire (ordonnant
à la municipalité de refuser la délivrance d'un permis d'habiter les
constructions sises sur la parcelle 1008 et de refuser la délivrance d'un
permis de construire sur la parcelle 972) et contre la décision rendue le 17
janvier 2005 par le Département précité (ordonnant la suspension d'un permis
de construire sur la parcelle 973)
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune de Mont-sur-Rolle comprend, en
aval de l'autoroute RN1, un secteur régi par le plan partiel d'affectation
"Au sud de l'autoroute", légalisé le 23 décembre 1993 et modifié le 1
er
mars 1995 (PPA). Ce secteur comprend, au lieu-dit "Pré de la Cure",
une surface de terrain rectangulaire d'environ 2,3 hectares (ci-après "Pré
de la Cure"), bordée au nord par la RN1, à l'ouest par le chemin des
Bourgeoises (DP 36), au sud par le chemin du Pré de la Cure (DP 37) et à l'est
par le chemin du Petit-Pont. Cette surface est à cheval sur trois zones
d'affectation. Au nord, le long de la RN1, le PPA délimite une bande de terrain
désignée comme zone artisanale B1 (art. 7 PPA). Au sud se trouve un secteur plus
vaste compris dans la zone de faible densité 3 (art. 4 PPA). Au centre de ce
secteur est figurée une surface rectangulaire d'environ 3'000 m
², colloquée
dans une zone dénommée "zone pour des espaces collectifs" (art. 10
PPA). Selon l'art. 10 let. b du règlement du PPA, la zone pour des espaces
collectifs à l'intérieur de la zone de faible densité 3 est destinée à
l'aménagement
"de petits parcs permettant la détente et la rencontre
sans traitement particulier"
.
La Commune de Mont-sur-Rolle s'est dotée d'un
nouveau plan directeur communal, légalisé le 22 décembre 1999 (PDCom). Celui-ci
contient un plan directeur d'affectation qui ne figure pas la zone pour des
espaces collectifs (cf. p. 35 PDCom).
B.
Au moment de l'adoption du PPA, le Pré de la Cure consistait
en une seule parcelle, portant n° 333 au cadastre de la commune. Jean Monnard,
alors propriétaire de cette parcelle, a mis à l'enquête en 1997 et 1998 un
projet visant à y ériger vingt villas jumelles, dont six devaient être
implantées dans le périmètre de la zone pour des espaces collectifs. Ce projet
a été autorisé le 16 septembre 1998 par la Municipalité de Mont-sur-Rolle, mais
n'a pas été réalisé. Par la suite, la parcelle 333 a été peu à peu fractionnée
et en grande partie vendue par la communauté des héritiers de Jean Monnard,
formée de Yolande Monnard, Hubert Monnard et Chantal Monnard (ci-après l'hoirie
Jean Monnard).
C.
La parcelle 972 est issue du morcellement de la parcelle
333 et se confond avec le périmètre de la zone pour des espaces collectifs mentionnée
ci-avant sous lettre A. L'hoirie Jean Monnard a mis à l'enquête publique du 12
septembre au 2 octobre 2003 un projet visant le fractionnement de cette
parcelle en deux lots de 1'500 m
² chacun, soit la parcelle 972 A (à
l'ouest) et 972 B (à l'est), et la construction de 3 villas jumelées sur le lot
972 A. Ce lot a été promis-vendu à Francine et Etienne Varga, Antonella et
Antonio Nerone et Christine et Jean-Marc Pasini. Le projet de construction mis
à l'enquête n'a pas soulevé d'opposition et a été autorisé par un permis de
construire délivré le 31 octobre 2003.
Une nouvelle implantation de ces villas a fait
l'objet d'une enquête complémentaire ouverte du 21 novembre au 11 décembre
2003. Quatre habitants de la commune, par ailleurs membres de la Commission
d'urbanisme, ont formé conjointement opposition dans le cadre de cette enquête,
au motif que les constructions projetées n'étaient pas conformes à la
destination de la zone pour des espaces collectifs, selon eux inconstructible.
Leur opposition a été levée et la modification de l'implantation autorisée par
décision municipale du 18 décembre 2003. Les opposants n'ont pas recouru contre
cette décision, qui est ainsi entrée en force.
Les plans de situation mis à l'enquête dans le cadre
de ce projet, datés respectivement des 27 août et 16 octobre 2003, ont été dressés
par la géomètre Inès Sancho Dupraz, du Bureau technique Jan & Courdesse SA.
Ils indiquent que la parcelle 972 est située dans la zone de faible densité 3
et ne mentionnent pas l'existence de la zone "pour des espaces
collectifs", telle qu'elle est instituée par le PPA. Ces plans figurent néanmoins
sur la parcelle 972 une bande de terrain large 5 mètres, longeant la limite sud
du bien-fonds et désignée comme "zone d'espace collectif".
L'utilisation de cet espace collectif a été réglée par des conventions passées
le 29 octobre 2003 entre la Municipalité de Mont-sur-Rolle et chacun des trois
couples de promettants-acquéreurs précités. Ces trois conventions sont ainsi rédigées:
"La partie de la parcelle 972 située en "zone pour
des espaces collectifs" sur le terrain appartenant aux soussignés,
Monsieur et Madame
[suivent les nom et adresse
des promettants-acquéreurs]
, reste leur propriété.
Cette zone sera équipée avec quelques jeux destinés à la
petite enfance uniquement et les jeux de ballons y seront strictement interdits.
Ce terrain constitue l'espace collectif du quartier auquel il
est intégré et doit rester accessible par tous les habitants du quartier des
Bourgeoises. Ces derniers sont cependant contraints de ne pas gêner le
voisinage et ne pas faire un usage abusif de cette place destinée à la petite
enfance.
L'entretien de la surface sera assuré par la Commune de
Mont-sur-Rolle (entretien de la parcelle et des jeux, remplacement en cas de
nécessité).
Les soussignés (…) confirment avoir pris connaissance des
conditions rattachées à la zone pour des espaces collectifs dont une partie se
trouve sur leur terrain. (…)"
Lors de l'inscription de la mutation, la parcelle
972 A a été enregistrée au registre foncier sous numéro 1008, le lot 972 B demeurant
inscrit sous le numéro de parcelle 972. La construction des villas sur la
parcelle 1008 est aujourd'hui achevée et les propriétaires y ont emménagé.
D.
Jouxtant à l'est la parcelle 972, se trouve la parcelle
973, également propriété de l'hoirie Jean Monnard. D'une surface de 1'081 m
²,
cette parcelle est colloquée en zone de faible densité 3 par le PPA, en dehors
du périmètre de la zone pour des espaces collectifs. L'hoirie propriétaire a
chargé la société Arcobat Sàrl, à St-Sulpice, d'élaborer le projet d'y
construire deux villas jumelles et de mettre en vente ces objets. Ce projet a été
mis à l'enquête du 9 au 29 janvier 2004 et autorisé par un permis de construire
délivré le 11 février 2004.
E.
L'hoirie Jean Monnard a encore mis à l'enquête du 13 août
au 2 septembre 2004 la construction de trois villas jumelles sur la parcelle
972. A ce jour, la municipalité n'a pas rendu de décision visant ce projet de
construction.
F.
Dans le cadre des procédures d'autorisation de construire sur
les parcelles 1008, 972 et 973, Hubert Monnard est intervenu à la fois en sa qualité
de représentant de l'hoirie Jean Monnard et en sa qualité de syndic de la
Commune de Mont-sur-Rolle. Il a ainsi signé, en ces diverses qualités, tous les
plans et demandes de permis, de même que deux des trois permis de construire
délivrés par la municipalité.
G.
Au cours de l'année 2004, à une date que l'instruction n'a
pas permis de déterminer, certains membres de la Commission d'urbanisme se sont
adressés au Service de l'aménagement du territoire (SAT), pour se plaindre de ce
que les constructions autorisées sur les parcelles 1008 et 972 n'étaient pas
conformes aux règles de la zone pour des espaces collectifs. Il résulte du
dossier de la cause que le SAT serait intervenu une première fois auprès de la
Municipalité de Mont-sur-Rolle en septembre 2004, que l'ouverture d'une enquête
administrative aurait été requise auprès des services en charge de la surveillance
des collectivités locales et qu'une enquête pénale dirigée contre Hubert
Monnard serait en cours.
H.
Le 30 novembre 2004, le chef du Département des
infrastructures (DINF) a adressé à la Municipalité de Mont-sur-Rolle une
décision, contresignée par le chef du Département des institutions et des
relations extérieures (DIRE), dont la teneur est la suivante:
"(…) Nous référant à votre courrier du 28 septembre
2004, nous vous informons que, en raison du caractère particulièrement délicat
de cette affaire, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) s'est vu
contraint de requérir le conseil d'un avocat, lequel est désormais chargé
d'établir un rapport sur la base duquel il sera décidé des mesures à prendre.
En l'état actuel, votre Autorité voudra bien s'en tenir à la
position telle que déjà exprimée par le SAT dans sa lettre du 14 septembre
2004. Aussi lui appartient-il d'informer les propriétaires des villas contiguës
- sises sur la parcelle 1008 - du fait que les bâtiments qui sont en voie
d'achèvement (malgré l'ordre qui vous a été signifié de faire arrêter les
travaux) sont illicites car ils ne sont pas conformes à l'affectation de
la zone des espaces collectifs dans laquelle ils se trouvent colloqués (cf.
art. 22 al. 2 lettre a LAT). En application de l'art. 105 LATC, il vous incombe
donc de ne pas délivrer de permis d'habiter et ceci jusqu'à la régularisation
éventuelle de la situation, laquelle ne pourra intervenir qu'à l'issue d'une
procédure complète de modification du plan d'affectation en vigueur au sens du
titre cinquième de la LATC.
S'agissant de la parcelle n° 972, il vous incombe d'informer
les promettants-acquéreurs que leur demande d'autorisation de construire ne
pourra pas leur être accordée au motif que le projet mis à l'enquête n'est pas
conforme au plan d'affectation "Au sud de l'autoroute". Celui-ci
colloque la parcelle 972 dans la "zone pour des espaces collectifs"
définie à l'intérieur de la zone de faible densité 3, et dans laquelle il
s'agit uniquement d'aménager des "petits parcs permettant la détente et la
rencontre sans traitement particulier".
Pour le surplus et avant de rencontrer votre Autorité et/ou
son urbaniste, les autorités soussignées souhaitent (sur la base du rapport
commandé) examiner si d'autres mesures préalables doivent être ordonnées dans
cette affaire, dont il n'est pas certain qu'elle puisse être ramenée à un
strict problème de police des constructions. (…)"
I.
Par acte du 21 décembre 2004, la Municipalité de
Mont-sur-Rolle a recouru contre cette décision en concluant, avec dépens, à son
annulation, en précisant qu'elle ne contestait que la décision relative à la
construction des trois villas jumelles sur la parcelle 1008. La cause a été
enregistrée sous la référence AC 2004/0294. Le DIRE s'est déterminé par acte du
2 février 2005 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de sa
décision. Francine et Etienne Varga, Antonella et Antonio Nerone et Christine
et Jean-Marc Pasini, parties à la procédure en tant que propriétaires de la
parcelle 1008, ont déposé des observations le 4 mars 2005 en concluant à
l'annulation de la décision cantonale. L'hoirie Jean Monnard, propriétaire des
parcelles 972 et 973, a renoncé à déposer des écritures et n'a pas pris de conclusions.
J.
Le 17 janvier 2005, l'avocat mandaté par le DIRE a adressé
le courrier suivant à la Municipalité de Mont-sur-Rolle:
"Agissant au nom du Service de l'aménagement du
territoire (SAT), je vous confirme avoir été mandaté par ledit service pour
traiter l'affaire évoquée sous rubrique.
1) En annexe à la présente, je vous remets copie de la lettre
signature du 30 novembre 2004 que l'on vous a fait parvenir sous la double
signature des Chefs du Département des infrastructures et du Département des
institutions et des relations extérieures. J'observe que cette lettre n'a pas
été suivie de l'effet ordonné et qu'en particulier les propriétaires des villas
sises sur la parcelle 1008, tout comme les promettants-acquéreurs de la
parcelle 972, n'ont pas été avisés de cette décision vous interdisant, d'une
part, de délivrer au premier le permis d'habiter et, respectivement, le permis
de construire. Cette décision leur sera donc directement notifiée par le SAT
avec un double de la présente.
2) Il est apparu, d'autre part que - par l'entremise du
Bureau Arcobat - des acheteurs seraient recherchés pour la "dernière
villa" projetée sur la parcelle 973. Cette parcelle étant propriété de
l'Hoirie Monnard, il est ordonné à votre municipalité et, plus spécialement, à
son Syndic de faire cesser immédiatement toutes démarches dans ce sens. Aussi,
avisera-t-elle le bureau précité et les acquéreurs intéressés. A supposer que
la municipalité se soit déjà saisie d'une demande de permis de construire sur
la parcelle 973, le SAT y fait ici expressément opposition à la délivrance de
celui-ci et/ou ordonne - cas échéant - sa suspension (en application de l'art.
77 al. 1 LATC, lequel est mis en relation avec l'art. 105 LATC). Il convient,
en effet, d'établir désormais une zone réservée, à titre provisoire, couvrant
l'ensemble du secteur du PPA "Au sud de l'autoroute" de manière à
pouvoir étudier et régulariser le statut du sol et des constructions qui s'y
trouvent en marge de la réglementation applicable.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours au
Tribunal administratif dans le délai de 20 jours à compter de sa notification.
3) Il est adressé copie de la présente aux familles Varga,
Pasini et Nerone par l'entremise de leur conseil Me Barillon, respectivement à
Me Jacques Michod. (…)
La présente est également adressée au Service de justice
ainsi qu'au Secrétariat général du DIRE, pour valoir requête d'ouverture d'une
enquête administrative à l'encontre de votre autorité destinée à caractériser
les responsabilités en cause et de prendre les mesures adéquates en
conséquence. (…)"
Cette décision a été ratifiée par le Chef du DIRE le
22 février 2005.
K.
La Municipalité de Mont-sur-Rolle a également recouru
contre cette décision par acte du 7 février 2005, en concluant avec dépens à
son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence AC 2005/0020. Le
DIRE s'est déterminé par acte du 10 mars 2005. Il conclut au rejet du recours
et à la confirmation de sa décision. Arcobat Sàrl a été invitée à participer à
la procédure en qualité de tiers intéressé. Elle a déposé des observations en
date du 8 mars 2005, dans lesquelles elle conclut implicitement à l'annulation
de la décision attaquée. L'hoirie propriétaire a renoncé à déposer des
écritures et à prendre des conclusions.
L.
Le tribunal a convoqué les parties aux procédures AC
2004/0294 et AC 2005/0020 à une seule et même audience, qui s'est tenue le 21
juin 2005. Le SAT était représenté par Martine Payot-Diouf, assistée de
l'avocat Edmond De Braun. La municipalité était représentée par les municipaux
Claude Gnerro et Eric Sandoz, accompagnés de Jean-Pierre Ortis, urbaniste de la
Commune de Mont-sur-Rolle, assistés de l'avocat Olivier Freymond. Hubert et
Yolande Monnard représentaient l'hoirie Jean Monnard. Arcobat Sàrl était
représentée par Michel Willemetz, architecte. Etaient également présents les
époux Varga, Nerone et Pasini, assistés de l'avocat Jacques Michod.
A cette occasion, le tribunal a entendu les parties.
Il ressort des explications fournies par les représentants du département que les
deux décisions qu'il a rendues tendaient à ce que la surface de 3'000 m²
dévolue à la zone pour des espaces collectifs, correspondant aujourd'hui aux
parcelles 1008 et 972, soit autant que possible restituée sur les parcelles 972
et 973 moyennant une modification du PPA. Ils ont expliqué que le DIRE renonçait
à instituer une zone réservée dans ce secteur et que les décisions attaquées constituaient
des mesures provisionnelles tendant à geler la situation et contraindre la
Commune de Mont-sur-Rolle à procéder à la dite modification.
Le tribunal a également procédé à l'audition de la
géomètre Inès Sancho Dupraz. A cette occasion, celle-ci a expliqué avoir établi
les plans de situation mis à l'enquête pour la construction sise sur la
parcelle 972 A sur la base d'une communication manuscrite, que lui a adressée
le greffe municipal et indiquant que la parcelle était colloquée en zone de
faible densité 3. A l'appui de son témoignage, elle a produit une copie de ce
document. Il en résulte que le seul règlement du PPA, à l'exclusion du PPA
lui-même, était joint à cet envoi.
Le tribunal a ensuite effectué une vision locale en
présence des parties et de leurs représentants. Par ordonnance du même jour, le
juge instructeur a joint pour jugement les deux causes sous la référence AC
2004/0294.
Considérant en droit
Recours contre la décision du DIRE du 30 novembre
2004.
1.
La décision de l'autorité intimée du 30 novembre 2004 a
essentiellement pour objet de faire défense à la municipalité recourante de
délivrer aux propriétaires de la parcelle 1008 un permis d'habiter les villas
qui y ont été érigées conformément au permis de construire délivré le 18
décembre 2003. Elle interdit en outre à la municipalité d'autoriser le projet
mis à l'enquête du 13 août au 2 septembre 2004 sur la parcelle 972.
La municipalité ne conteste pas cette décision en
tant qu'elle concerne la parcelle 972. En tant qu'elle vise la parcelle 1008, la
municipalité considère qu'elle équivaut à la révocation du permis de construire
délivré le 18 décembre 2003 et qu'en l'espèce, les conditions de cette révocation
ne sont pas remplies, en particulier celle de l'exigence d'un intérêt public
prépondérant. Elle estime qu'un permis d'habiter ne saurait être refusé aux
propriétaires de cette parcelle, dès lors qu'ils sont de bonne foi. Ceux-ci
invoquent en outre le principe de la sécurité du droit. Le DIRE fonde sa
décision  sur l'art. 105 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC) en soutenant que le permis autorisant
des constructions sur la parcelle 1008, délivré selon lui en violation
manifeste du PPA, serait entachée de nullité absolue. Il indique  cependant avoir
renoncé à exiger la remise en état de cette parcelle, dans la mesure où il
reconnaît que les propriétaires des villas les ont acquises et les occupent de
bonne foi (cf. réponse du SAT du 10 mars 2005, pp 5-6).
2.
Les parcelles 1008 et 972 sont comprises entièrement dans
la zone pour des espaces collectif du PPA, englobée dans la zone de faible
densité 3. Il convient dès lors d'examiner en premier lieu la conformité des
constructions érigées sur la parcelle 1008 et de celles projetées sur la
parcelle 972 aux règles de la zone pour des espaces collectifs.
a) Cette zone est régie par l'art. 10 PPA, qui prescrit:
"    a)  Ces terrains
constituent l'espace collectif du quartier auquel ils sont intégrés.
b)  Leur
traitement sera différencié en fonction du rôle à jouer à l'intérieur du
périmètre concerné:
A.  A l'intérieur de la zone de faible densité 3, il s'agit
d'aménager des petits parcs permettant la détente et la rencontre sans
traitement particulier.
B.  A l'intérieur de la zone de moyenne densité 2, il
s'agit d'espace libre pour des quartiers d'habitation collective. Des
aménagements pour les classes d'âges inférieures seront prévus et réalisés en
même temps que la construction du premier bâtiment. La Municipalité en fixera
le principe, à charge des constructeurs de les réaliser.
c)  Le
traitement de l'espace qui exprime la centralité de quartier est contenu dans
les directives d'aménagement annexées au présent règlement. Elles expriment des
principes impératifs (implantation des constructions définissant l'espace,
répartition des affectations) et des suggestions d'aménagement qu'il conviendra
d'adapter aux projets. Pour ce faire, la Municipalité exige des constructeurs,
au                                                                                                                                                                                                                              moment
du dépôt de dossier de permis de construire, un contact préalable."
b) Dans le secteur concerné, l'art. 10 let. b/A PPA
affecte la zone pour des espaces collectifs à l'aménagement de
"petits
parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier"
.
Une telle affectation exclut a priori la construction de villas. Par ailleurs,
si la notion d'espace collectif énoncée à l'art. 10 lettre a PPA est impropre à
exprimer en soi une interdiction de construire dans la zone, on peut cependant en
déduire, a contrario, qu'un projet visant la construction de villas
d'habitation, dès lors qu'il implique nécessairement la délimitation d'un
espace "privatif", est incompatible avec le caractère "collectif"
de ce périmètre.
Le sens de l'art. 10 lettre b/A PPA semble  toutefois
avoir suscité une certaine confusion dans l'esprit de l'autorité municipale. C'est
du moins ce qui résulte des explications fournies à l'audience par ses
représentants, ainsi que par l'urbaniste de la commune. Celui-ci a reconnu en
particulier que les directives d'aménagement jointes au règlement du PPA
avaient fait naître certaines ambiguïtés. Pour lui, la zone litigieuse est
inconstructible, mais pouvait évoluer, moyennant toutefois l'adoption d'un plan
d'ensemble, dans le sens d'une réduction de sa surface, ceci afin de mieux
répondre aux besoins du quartier, qui s'est développé en laissant une large place
aux jardins privatifs. Quoi qu'il en soit, force est de constater que la rédaction
de l'art. 10 du règlement du  PPA n'est pas des plus claires. L'expression
"à l'intérieur de la zone de faible densité 3" figurant sous lettre
b/A pourrait notamment laisser entendre que la zone pour des espaces collectifs
se trouve en quelque sorte superposée à cette zone. L'art. 10 lettre b/A pourrait
ainsi éventuellement être compris en ce sens qu'il oblige le propriétaire d'un
terrain en zone constructible de faible densité 3, mais situé à la fois dans le
périmètre de la zone pour des espaces collectifs, à prévoir, dans le cadre d'un
projet de construction,
"l'aménagement de petits parcs permettant la
détente et la rencontre sans traitement particulier"
, soit des espaces
collectifs. L'art. 4 lettre d du règlement du PPA entretient cette confusion lorsqu'il
prescrit que les
"espaces collectifs sont comptabilisés dans la
définition de la surface constructible"
de la zone de faible densité 3.
Le tribunal constate toutefois que, malgré la rédaction peu heureuse de son
règlement, les légendes du PPA  permettent de lever toute ambiguïté sur ce
point: la zone pour des espaces collectifs y est figurée par une surface
pointillée en vert, la zone de faible densité 3 par une surface pointillée en
orange. S'il est vrai que la première se trouve géographiquement "à
l'intérieur" de la seconde, ces deux zones sont clairement distinctes et
non pas superposées, chacune étant régie par des règles qui lui sont propres.
c) Il résulte de ce qui précède que la construction de
villas d'habitation n'est pas conforme aux règles de la zone pour des espaces
collectifs. Le permis de construire du 18 décembre 2003 n'aurait donc pas dû
être délivré pour les constructions prévues sur la parcelle 1008 et ne saurait
l'être pour celles prévues sur la parcelle 972.
3.
Le DIRE a renoncé à ordonner la remise en état de la
parcelle 1008, considérant qu'une telle mesure serait disproportionnée à
l'égard des nouveaux propriétaires, dont il reconnaît qu'ils sont de bonne foi.
Par conséquent, sa décision ne tend pas au rétablissement d'une situation
conforme au droit, mais à "geler" une situation de fait jusqu'à ce
que le PPA soit modifié dans ce secteur afin, si l'on a bien compris, de
recréer ailleurs la zone d'espaces collectifs utilisée pour la construction des
villas. Pour ce faire, l'autorité intimée a ordonné à la municipalité de
refuser la délivrance des permis d'habiter.
a) Le fait de refuser le permis d'habiter aux
propriétaires des villas sises sur la  parcelle 1008 porte atteinte au droit de
propriété garanti par l'art. 26 al. 1
er
de la Constitution fédérale
(Cst). Selon l'art. 36 Cst, toute restriction à un droit fondamental doit
reposer sur une base légale suffisante (al. 1
er
), être justifiée par
un intérêt public (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3). Il convient
d'examiner si ces conditions sont remplies en l'espèce en vérifiant tout d'abord
si la décision querellée repose sur une base légale suffisante.
aa) Le département intimé invoque comme base légale
de sa décision l'art. 105 al. 1
er
LATC. Cette disposition stipule:
"La municipalité, à son défaut, le Département des
infrastructures
[compétence actuellement
attribuée au DIRE]
, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires."
Selon son texte clair, l'art. 105 al. 1
er
LATC vise essentiellement la mise en conformité d'une construction non
réglementaire, ou la démolition d'une telle construction et la remise en état
d'un terrain, ou encore la suspension de travaux non réglementaires pour éviter
que le propriétaire puisse se prévaloir d'une situation acquise. Cette
disposition ne concerne pas par conséquent l'octroi du permis d'habiter et ne
saurait dès lors constituer une base légale adéquate pour refuser un tel
permis. Dans le cas d'espèce, seul un ordre de démolition aurait pu être pris
sur la base de cette disposition, une telle décision impliquant au demeurant
que soient remplies les conditions permettant de révoquer le permis de
construire délivré le 31 octobre 2003, ce qui apparaît a priori douteux.
bb) L'autre disposition susceptible d'entrer en considération
est l'art. 128 al. 1
er
LATC, relatif au permis d'habiter ou
d'utiliser,  qui prévoit:
"Aucune construction nouvelle ou transformée ne peut
être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée
sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées
par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux
plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis."
L'art. 128 LATC permet à la municipalité de vérifier
la conformité des travaux au permis de construire et de s'assurer que les
travaux sont suffisamment achevés pour garantir la sécurité et la santé des
habitants (RDAF 1978, p. 266). En l'occurrence, l'autorité intimée ne prétend
pas que les constructions érigées sur la parcelle 1008 ne respecteraient pas
les conditions du permis de construire délivré le 18 décembre 2003, ni qu'elles
soulèveraient un problème de sécurité ou de salubrité. La municipalité ne
saurait par conséquent refuser d'octroyer le permis d'habiter en se fondant sur
cette disposition.
cc) Il résulte de ce qui précède que la municipalité
a refusé à juste titre de donner suite à l'ordre du département de ne pas
délivrer les permis d'habiter, une telle décision ne reposant pas sur une base
légale suffisante.
b) Par surabondance, il faut rappeler que le
principe de proportionnalité exige que le moyen choisi soit propre à atteindre
le but visé (Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 418). Dès lors
que les mesures provisoires que le DIRE entend faire prendre par la municipalité
tendent essentiellement à réserver la possibilité de modifier la planification
dans ce secteur, le moyen consistant à refuser le permis d'habiter les villas
sur la parcelle 1008 n'apparaît pas adéquat. En effet, on ne saisit pas très
bien quel est le lien entre le refus de délivrer les permis d'habiter, qui
affecte exclusivement les intérêts des propriétaires concernés, et la question
de la modification du PPA, qui concerne les autorités communale. Dès lors que
le département admet que les propriétaires sont de bonne foi et qu'il n'est pas
dans son intention de remettre en question la construction et l'occupation des
villas sises sur la parcelle 1008, il n'existe manifestement pas de raison
valable de refuser les permis d'habiter, ceci quel que soit le besoin de
modification de la planification qui a été identifié.
Recours contre la décision du DIRE du 17 janvier
2005.
4.
a) Dans sa décision du 17 janvier 2005, le département a,
d'une part, ordonné à la municipalité de faire cesser toutes démarches visant à
trouver des acquéreurs pour les villas projetées sur la parcelle 973 et,
d'autre part, déclaré s'opposer à la délivrance du permis pour les
constructions prévues sur cette parcelle, respectivement exigé la suspension de
ce dernier dans l'hypothèse où il aurait déjà été délivré.  La recourante
s'oppose à cette décision en relevant que le permis de construire octroyé le 11
février 2004 à l'hoirie Jean Monnard sur la parcelle 973 est entré en force.
Elle soutient que la décision cantonale équivaut à une révocation dudit permis
de construire, que les conditions d'une telle mesure ne sont pas remplies, dès
lors que la construction est conforme à la réglementation en vigueur et qu'aucun
intérêt public prépondérant ne justifie de revenir sur cette décision. Le DIRE ne
serait d'ailleurs pas compétent pour révoquer une décision municipale. Elle
estime en outre que l'art. 77 LATC ne saurait trouver application en l'espèce dès
lors que le permis de construire a déjà été délivré et qu'aucune révision des
plans n'est sérieusement envisagée.
b) L'hoirie propriétaire de la parcelle 973 est au
bénéfice d'un permis de construire deux villas jumelles sur cette parcelle
délivré le 11 février 2004, qui est aujourd'hui en force. Le fait de suspendre
ce permis en interdisant toute démarche en vue de la construction et de la
vente des villas constitue ainsi une restriction au droit de propriété garanti
par l'art. 26 al. 1
er
Cst qui, comme on l'a vu plus haut, doit
notamment reposer sur une base légale suffisante. Dès lors que la décision
querellée tend à empêcher le propriétaire de faire une utilisation de son
bien-fonds conforme au droit en vigueur et pour laquelle il a obtenu une autorisation,
on est en présence d'une atteinte relativement grave, qui implique l'existence
d'une base légale claire (v. à cet égard Andreas Auer, Giorgio Malinverni,
Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 90 et 91, Nos 183
et 184 et références)
Dans la décision attaquée et dans sa réponse au
recours l'autorité intimée a énuméré différentes dispositions figurant dans la
LATC (soit les art. 105, 77, 10 al. 1 let. a, 17, 104, 105, 130 al. 2), qu'il
convient d'examiner successivement.
aa) Dès lors que les travaux n'ont pas encore
commencé, le département ou la municipalité pourrait s'opposer à ce qu'ils
soient engagé en se fondant sur l'art. 105 LATC. Selon le texte clair de cette
disposition, ceci impliquerait toutefois que ceux-ci ne soient pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Or, à juste titre, le DIRE ne
prétend pas que le permis de construire sur la parcelle 973 aurait été délivré
en violation des règles de la zone de faible densité 3 (art. 4 PPA). Le projet
de construction des 2 villas jumelées est ainsi réglementaire.
Vu ce qui précède, dès lors qu'on est en présence
d'un permis de construire dont personne ne prétend qu'il ne serait pas conforme
à la réglementation instituée par le PPA, on ne saurait en  suspendre les
effets en se fondant sur l'art. 105 LATC. Pour le même motif, l'autorité
intimée ne saurait se fonder sur l'art. 130 al. 2 LATC, qui prévoit que, en cas
de contravention à la loi, aux règlements d'application ou aux décisions
fondées sur ces lois et règlements, la poursuite a lieu sans préjudice du droit
de l'autorité d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la
modification des travaux non-conformes aux prescriptions légales et
réglementaires.
bb) A teneur de l'art. 77 al . 1
er
LATC:
"Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le Département des infrastructures peut s'opposer à la
délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal
d'affectation ou une zone réservée sont envisagés [compétence actuellement attribuée
au DIRE]. La décision du département lie l'autorité communale."
Selon son texte clair, cette disposition permet à la
municipalité ou au département de refuser la délivrance d'un permis de
construire lorsque certaines conditions sont remplies. On ne saurait en
revanche, par une interprétation extensive de cette disposition, soutenir que
celle-ci permet de suspendre les effets d'une autorisation de construire qui
est en force. Une telle interprétation de l'art. 77 LATC, qui ne trouve aucun
fondement dans le texte légal lui-même, irait en effet à l'encontre du principe
selon lequel une restriction du droit de propriété aussi grave doit reposer sur
une base légale claire.
Par surabondance, on relèvera que, selon l'art. 77
LATC, le département ne peut s'opposer à la délivrance d'un permis de
construire que lorsqu'il envisage l'élaboration d'un plan d'affectation
cantonal ou d'une zone réservée. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce puisque,
dans sa réponse au recours, le département a indiqué qu'il avait renoncé au
projet de mise en place d'une zone réservée qui avait été envisagé
initialement.
Vu ce qui précède, la décision querellée ne saurait
se fonder sur l'art. 77 LATC.
cc)  Cette décision ne saurait également se fonder
sur l'art. 10 LATC. Cette disposition, qui figure dans les dispositions
générales relatives aux compétences des différentes autorités en matière
d'aménagement du territoire et de constructions,  attribue notamment à l'autorité
intimée la compétence d'assurer l'exécution des lois, des règlements et des
plans relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des constructions,
sous réserve des tâches spéciales attribuées à d'autres départements ou
autorités (art. 10 al. 1 let.a LATC). Une disposition attributive de compétence
de ce type, en raison de son caractère très général, ne saurait constituer une
base légale suffisante pour permettre au département de suspendre les effets
d'un permis de construire en force.
dd) Aux termes de l'art. 17 al. 1 LATC, la
municipalité est chargée de faire observer les prescriptions légales et
réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et
de constructions. L'art. 104 al. 1 LATC  stipule pour sa part que, avant de
délivrer un permis de construire, la municipalité doit s'assurer que le projet
est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans
d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration.
En l'occurrence, on constate que, s'agissant de la
parcelle 973, la municipalité a respecté ces dispositions en délivrant le 11
février 2004 aux propriétaires de cette parcelle un permis de construire pour
un projet conforme aux dispositions légales et réglementaires qui la régissent.
S'agissant de l'art. 17 LATC, on relève au surplus qu'il s'agit également d'une
disposition générale attributive de compétences, qui ne saurait fonder une
compétence municipale de suspendre les effets d'un permis de construire en
force.
c) Il résulte de ce qui précède que la décision par
laquelle le département a ordonné à la municipalité de suspendre les effets du
permis de construire délivré le  11 février 2004 en s'opposant notamment à
toutes démarches en vue de la réalisation des villas autorisées sur cette
parcelle ne repose pas sur une base légale suffisante. Partant, cette décision
n'est pas conforme à la garantie constitutionnelle de la propriété et le
recours formé à son encontre par la municipalité doit par conséquent être admis.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
formés par la Municipalité de Mont-sur-Rolle doivent être admis et les décisions
entreprises annulées. Les frais de la présente cause, y compris l'indemnisation
du témoin, sont laissés à la charge de l'Etat. Les propriétaires Varga, Pasini et
Nerone ayant consulté un mandataire professionnel, il convient de leur allouer
des dépens. Dès lors que la municipalité a délivré à tort le permis de
construire sur la parcelle 1008 et que cette décision est à l'origine de l'intervention
du département, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la Commune de
Mont-sur-Rolle. Pour les mêmes motifs, il se justifie de mettre les dépens dûs aux
propriétaires Varga, Pasini et Nerone, pour moitié à la charge de l'Etat de
Vaud et pour moitié à la charge de la Commune de Mont-sur-Rolle.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions du Département des institutions et des
relations extérieures rendues les 30 novembre 2004 et 17 janvier 2005 sont
annulées.
III.
Les frais de la présente cause, y compris l'indemnisation
du témoin, sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
La Commune de Mont-sur-Rolle versera à Francine et Etienne
Varga, Christine et Jean-Marc Pasini et Antonella et Antonio Nerone, pris
conjointement et solidairement, la somme de 750 (sept cent cinquante) francs, à
titre de dépens.
V.
L'Etat de Vaud versera à Francine et Etienne Varga, Christine
et Jean-Marc Pasini et Antonella et Antonio Nerone, pris conjointement et
solidairement, la somme de 750 (sept cent cinquante) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 9 août 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint