vd_omni · GE.2008.0172 · 2008-12-11 · fr

X. c/Municipalité de Gland | Recours contre la résiliation par une commune des relations de travail la liant à une maman de jour; irrecevabilité du recours; incompétence du tribunal; renvoi à agir devant le juge civil ordinaire; la question de savoir si le contrat passé entre les parties est de droit administratif ou de droit privé peut demeurer indécise, dès lors que le tribunal n'est de toute manière pas compétent pour trancher les contestations relevant d'un contrat de droit administratif en vertu de l'art. 1 al. 3 LJPA; le point pertinent est en revanche de déterminer si les rapports de travail concernés reposent sur une base contractuelle ou sur un régime statutaire; en l'espèce, plusieurs éléments permettent d'affirmer que la commune n'a pas eu l'intention de nommer la recourante en qualité de fonctionnaire (pas de renvoi au statut du personnel communal dans le contrat passé entre les parties; pas de décision de nomination; formulation utilisée dans l'acte: "contrat" et "partenaires contractuels"; possibilité prévue par le statut du personnel d'engager des employés qui n'ont pas la qualité de fonctionnaire); la résiliation attaquée constitue ainsi une manifestation de volonté par laquelle la commune exerce un droit contractuel qui n'a pas le caractère d'une décision administrative au sens de la loi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2008 GE.2008.0172

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2008
Composition
M. Eric Brandt,
président
; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin,
assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
X.________,
à ********, représentée par Me Alain-Valéry POITRY, avocat à Nyon.
autorité intimée
Municipalité de
Gland,
représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat
à Lausanne
.
Objet
Fonction publique ; question préjudicielle
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Gland du 29 juillet 2008 (résiliation du contrat de travail)
Vu les faits suivants
A.
X.________, de nationalité portugaise, née le ********,
est mariée et mère de deux enfants, Y.________ né le ********, et Z.________,
née le ********. Elle a été engagée en qualité de maman de jour dès le 27 août
2007 par la Ville de Gland. Les parties ont conclu à cette fin le 25 août 2007
un
"
contrat de travail de
droit privé
"
. Le contrat
prévoit notamment ce qui suit :
"
Sous réserve
des dispositions impératives du Code des obligations en la matière, les parties
précisent comme suit leurs droits et obligations :
Art. 1 – Autorité d’engagement
L’employeur est la Ville de Gland.
Art. 2 – Hiérarchie
La collaboratrice est subordonnée à
l’employeur et à la responsable du réseau d’accueil familial de jour.
Art. 3 – Autorisation d’accueil
Le présent contrat est subordonné à la
délivrance d’une autorisation officielle d’accueil délivrée par la Ville de
Gland.
Art. 4 – Taux d’activité
Le taux d’activité est en fonction de la
demande et du choix des parents, ainsi que du nombre d’enfants gardés, selon
les conventions entre parties (art. 5). La maman de jour ne peut garder plus de
cinq enfants à la fois, ses propres enfants compris. L’employeur se réserve le
droit d’imposer une limite plus restreinte.
Art. 5 – Convention d’accueil
Une convention d’accueil, signée par les
parents, la maman de jour et la responsable du réseau d’accueil familial de
jour, précise le cadre de l’accueil, en particulier les horaires, les repas,
les mesures sanitaires éventuelles (médecin, cas de maladie ou accident de la
maman de jour ou de l’enfant, allergies, régimes, etc.). Toute modification de
la convention doit être aussi acceptée et visée par la responsable du réseau
d’accueil familial de jour puis transmise au service communal de l’accueil
familial de jour.
Art. 6 – Traitement
Le traitement se définit comme suit :
Salaire par heure et par enfant
(vacances non comprises, y.c. 2.- frais forfaitaires)
fr.
5.00
Vacances jusqu’à
49 ans sur tarif horaire
8,33%
Vacances dès 50
ans sur tarif horaire
10,64%
Les déductions suivantes seront
effectuées : part de la collaboratrice à l’AVS/AI/APG/AC et perte de gain
maladie.
(…)
Art. 16 – Résiliation pour justes motifs
Si les conditions d’accueil ne correspondent
plus à l’autorisation officielle, l’employeur se réserve le droit de mettre fin
aux rapports de travail avec effet immédiat.
L’autorisation officielle est, de ce fait, suspendue
pendant une durée d’une année. Si la situation n’est pas rétablie dans ce délai
(conditions d’autorisation remplies et demande d’un nouveau contrat),
l’autorisation est alors retirée après que la collaboratrice ait pu
s’expliquer.
Pour le surplus, l’article 337 CO est
applicable.
Art. 17 – Résiliation du contrat de
travail pendant le temps d’essai
Pendant le temps d’essai, chacune des
parties peut résilier le contrat de travail à tout moment moyennant un délai de
congé de sept jours ; est considéré comme temps d’essai le premier mois de
travail.
Art. 18 – Résiliation du contrat de
travail après le temps d’essai
Après le temps d’essai, le présent contrat
peut être résilié moyennant un préavis d’un mois pour la fin d’un mois la
première année, de deux mois pour la fin d’un mois de la deuxième année à la
neuvième année, de trois mois au-delà.
Les dispositions de l’article 336 c CO
(résiliation en temps inopportun) sont réservées.
Art. 19 – Forme de résiliation
La résiliation du contrat est signifiée en
la forme écrite.
Art. 20 – Droit applicable
Sauf disposition contraire de ce contrat,
les dispositions sur le contrat de travail au sens des articles 319 et suivants
sont applicables.
"
B.
Une
"
autorisation provisoire d’accueil familial de jour
"
a été délivrée le 18 mars 2008 en
faveur d’X.________ par la Municipalité de Gland (ci-après : la
municipalité). L’intéressée a été autorisée à recevoir simultanément 4 enfants
de 0 à 12 ans pour une durée de 18 mois, à savoir du 1
er
août 2007
au 1
er
janvier 2009,
"
pour autant que les conditions actuelles soient maintenues
"
.
C.
Le 24 avril 2008, une plainte pénale a été
déposée à l’encontre d’X.________ dans les termes suivants :
"
J’ai une fille
qui va avoir deux ans en mai 2008 et qui s’appelle A.________. La semaine, elle
est gardée tous les jours par Mme X.________. Mon mari et moi avons fait sa
connaissance lorsque nous sommes arrivés en Suisse en 2003. En fait, elle avait
déjà gardé les enfants de ma sœur auparavant. Jusqu’à hier, nous n’avions pas
eu de problèmes avec elle.
Hier soir, mon mari est allé récupérer notre
fille à son domicile vers 17h45. Dès son arrivée, X.________ a dit à mon mari
qu’il y avait eu un souci avec A.________ le matin. Elle lui a expliqué qu’une
table de cuisine en jouet était tombée accidentellement sur le visage de notre
fille. Mon mari a constaté que A.________ avait de grosses traces au visage,
des deux côtés. Là, X.________ a dit que notre enfant s’était également tapée
contre la porte du balcon restée ouverte et que c’était pour ces deux raisons
qu’elle avait des marques sur les deux côtés du visage.
Mon mari a trouvé ces explications bizarres,
surtout au vu des marques constatées sur le visage. Il n’a pas demandé plus
d’explications à la maman de jour mais il m’a de suite appelée alors que
j’étais encore au travail. Au vu de la situation, je suis rentrée. Lorsque j’ai
vu l’état de ma fille, je me suis tout de suite rendue au cabinet du Dr B.________,
à Gland. Ce médecin a pris des photos de A.________ et a établi un certificat
médical. Je précise que dès mon arrivée, il m’a demandé "c’est qui qui a
frappé cet enfant ?". En discutant avec lui, il semble impossible que
les marques de ma fille soient dues à un accident. Il m’a dit que les marques
correspondaient plus à des marques de doigts. Il m’a conseillée de porter
plainte. C’est d’ailleurs lui qui a appelé la police le soir même.
(…)
Depuis hier soir, mon mari et moi avons
essayé de discuter avec A.________ pour savoir ce qu’il s’était passé. Comme
elle est très petite, elle ne peut rien expliquer en détails. Par contre, comme
vous pouvez le constater, lorsque nous lui demandons qui a fait ça à son
visage, elle répond
"
X.________
"
. Je précise qu’elle appelle X.________,
"
X.________
".
Pour vous répondre, lorsque nous avons amené
notre fille chez la maman de jour hier matin, elle n’avait aucune marque au
visage.
Nous n’avons jamais remarqué quoi que ce
soit sur A.________ avant hier soir. Ma sœur n’a jamais eu de problèmes avec
elle lorsqu’elle gardait ses enfants.
Pour vous répondre, X.________ garde 3 ou 4
autres enfants en plus de la nôtre. Ils sont tous plus jeunes que 3 ans et
demi. Elle a également un garçon de 14 ou 15 ans et une fille de 5 ans. Elle
vit avec son mari dans un appartement. Elle ne travaille pas, elle fait uniquement
"
maman de jour
".
(…)
"
Le certificat médical établi par le
Dr B.________ le 24 avril 2008 fait état des éléments suivants:
"
Concerne : Enfant A.________,
née le ********
L’enfant susnommée m’a été amenée par sa
mère ce 23 avril à 19h00 afin de constater des lésions traumatiques sur les 2
joues. Cette enfant de 23 mois, en bonne santé habituelle est suivie à ma
consultation depuis sa naissance. Il s’agit d’un 1
er
enfant, les 2
parents travaillent. L’enfant est gardée par une maman de jour avec 4 autres.
D’après la mère qui l’amène, A.________ était chez la maman de jour depuis 8h
du matin et y a passé toute la journée.
(…) L’enfant n’est pas algique. A l’examen,
on retrouve sur la joue gauche des lésions d’hématomes et d’ecchymoses
horizontales linéaires, parallèles dont 3 bien individualisées sur la partie
supérieure et 2 à 3 fusionnées. Sur la joue droite, on note une lésion de 2 cm
de largeur s’étendant de la commissure labiale au niveau du pavillon de
l’oreille. La cavité buccale, la gorge, les tympans sont sans particularité. Il
n’y a pas d’autres lésions cutanées. (…)"
D.
En se fondant sur la procédure pénale en cours,
la municipalité a prononcé le 16 mai 2008 la suspension de l’autorisation
d’accueil d’enfants à la journée délivrée en faveur d’X.________. L’ordonnance
fédérale du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants (OPEE), la loi du 20
juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE) et l’art. 16 de son
règlement d’application (RLAJE) ont été mentionnés à l’appui de cette décision.
Il est précisé que ce prononcé sera réexaminé au plus tard à l’issue de la
procédure pénale engagée.
E.
X.________ a recouru contre cette décision le 6
juin 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après : la CDAP ; avant le 1
er
janvier
2008 : le Tribunal administratif) en concluant avec suite de frais et
dépens principalement à son annulation ; elle conclut au préalable à
l’octroi de l’effet suspensif et à la fixation de débats, et requiert par voie
de mesures provisionnelles le versement de son salaire durant toute la
procédure. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2008.0135 et elle
est actuellement toujours en cours d’instruction.
F.
Par courrier du 29 juillet 2008, la municipalité
a signifié la résiliation du contrat de travail d’X.________ dans les termes
suivants :
"
Nous donnons
suite à notre entretien du 24 juin 2008 ainsi qu’à la suspension d’autorisation
d’accueil d’enfants à la journée qui vous a été adressée le 16 mai 2008.
Les faits qui nous ont été rapportés par la
famille A.________ et que vous n’avez pas entièrement démentis lors de votre
rencontre du 26 mai 2008 avec notre coordinatrice ne sont pas compatibles avec
l’activité de maman de jour. De plus, vous n’avez pas été très précise et
honnête dans vos déclarations lorsque nous vous avons interrogé sur les actes
qui vous sont reprochés, et avez ainsi rompu la confiance que nous avions à
votre égard.
Pour ces raisons, nous vous informons que la
municipalité, délibérant dans sa séance hebdomadaire du 28 juillet 2008, a
décidé de résilier votre contrat de travail pour le 31 août 2008, conformément
aux prescriptions légales du CO et à l’article 18 de votre contrat de travail.
"
G.
Le 19 août 2008, X.________ a recouru auprès de
la CDAP contre la décision de la municipalité du 29 juillet 2008 résiliant ses
rapports de travail, en concluant principalement à son annulation, avec suite
de frais et dépens. S’agissant de la recevabilité du recours, l’intéressée
soutient que la qualité des parties, la nature de la tâche à accomplir ou
l’objet du contrat, ainsi que l’intérêt public poursuivi, conduiraient à
qualifier les rapports juridiques concernés comme étant soumis au droit
public ; le tribunal serait ainsi compétent pour statuer. Le juge
instructeur a informé les parties le 1
er
septembre 2008 que le
litige serait limité à la question préjudicielle de la compétence du tribunal ;
les rapports de travail entre l’intéressée et la Commune de Gland devaient en
effet être qualifiés juridiquement avant de pouvoir entrer en matière sur le
fond. La municipalité s’est déterminée sur la question préjudicielle le 30
septembre 2008 en concluant à l’irrecevabilité du recours. Par lettre du 6
octobre 2008, X.________ a demandé le retranchement de la pièce n° 51 produite
par la municipalité en annexe à sa réponse du 30 septembre 2008, soit le
procès-verbal de la rencontre entre les parties le 24 juin 2008. La
municipalité s’est déterminée à ce sujet le 13 octobre 2008.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il faut d’abord rappeler que le présent litige
est limité à la question de la compétence du tribunal, qu’il convient de
traiter à titre préjudiciel.
Selon l’art. 4 al. 1 de la loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après :
LJPA ; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les
décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre
autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi
pour en connaître. L'art. 29 al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante:
"
1
La décision peut
faire l'objet d'un recours.
2
Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d'espèce et ayant pour objet:
a) de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier,               annuler ou constater des
droits ou obligations.
3
(...)"
L'art. 1
er
al. 3 LJPA
prévoit également:
"Les
actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un
établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de
la loi. Il en va de même des contestations relatives aux contrats de droit
administratif."
Il découle de ces dispositions que
la recevabilité du recours est subordonnée à la condition qu’il soit dirigé
contre une décision administrative au sens de l’art. 29 al. 1 et 2 LJPA.
2.
a) L'acte par lequel la municipalité met fin aux
rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision
susceptible de recours si les rapports en question sont issus d'une décision
unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la
commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur
les communes (LC ; RSV 175.11). Lorsque ces rapports ont au contraire leur
origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 et
suivants du Code des obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le
contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction
administrative (arrêts GE.2006.0172 du 14 mai 2007 ; GE.2000.0089 du 17
octobre 2000; GE.1999.130 du 10 décembre 1999; GE.1996.0112 du 5 septembre
1997; GE.1995.0007 du 23 mars 1995; GE.1994.0103 du 14 février 1995;
GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
b) Les obligations des
fonctionnaires communaux sont étendues, leurs droits sont relativement complexes;
ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction
publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination,
qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA; cet acte
intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise
au concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à
acceptation de l'intéressé (voir à ce sujet Pierre Moor, Droit administratif,
vol. III, Berne, 1992, n° 5.1.2.1, p. 210-211, no 5.1.3.1, p. 214-216). Autrement
dit, la nomination d’un fonctionnaire communal intervient à l'issue d'une
procédure et doit revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par
son destinataire. Avant toute chose, la procédure de nomination implique que la
commune ait adopté une réglementation sur le statut de la fonction publique
communale fixant les conditions de la nomination du fonctionnaire, ses droits
et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de
révocation de la décision de nomination (voir art. 4 al. 1 ch. 8 de la loi sur
les communes du 28 février 1956 ; LC ; RSV 175.11).
c) Le statut du personnel de la
Commune de Gland adopté par le Conseil communal le 24 juin 1966 et modifié les
5 novembre 1970, 19 décembre 1974, 14 décembre 1978 et 25 novembre 1982, (le
statut), comporte en particulier les dispositions suivantes :
"Champ d’application        Article premier. Le présent
statut s’applique à tous les fonctionnaires de la Commune de Gland.
Est fonctionnaire au sens du
présent statut toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour
exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la Commune.
(…)
Engagements de droit
privé                               Art. 3. La Municipalité
peut engager à titre exceptionnel, et en règle générale pour un temps limité,
des employés, ouvriers et aides qui n’ont pas qualité de fonctionnaires et dont
le statut est déterminé par les dispositions contenues dans le chapitre IX.
(…)
Décision de nomination    Art. 9. La nomination est
communiquée au fonctionnaire par acte écrit recommandé indiquant la fonction,
la date d’entrée en service, la classe de traitement et le traitement initial.
Elle ne porte effet qu’une
fois acceptée ; le fonctionnaire est censé l’accepter s’il ne manifeste
pas son refus dans les huit jours dès réception de l’acte de nomination, un
exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction lui
seront remis.
(…)"
Le chapitre IX du statut est
consacré aux rapports de service des personnes occupées par la commune, mais
n’ayant pas la qualité de fonctionnaire. Il est notamment prévu ce qui
suit :
"Art. 62.                          Les personnes
engagées pour exercer une fonction ou un emploi temporaire (auxiliaires,
surnuméraires, ouvriers non permanents, etc) ou pour un remplacement sont
soumises aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, à
la législation spéciale sur le travail, tant fédérale que cantonale.
La Municipalité fixe leur
traitement en tenant compte de leurs qualités professionnelles et en se basant en
principe et par analogie sur l’état de classification du personnel communal.
Dans les cas exceptionnels et
lorsqu’elle juge utile à la bonne marche de l’administration, la Municipalité
peut engager par contrat civil une personne chargée d’une fonction permanente.
(…)"
3.
a) Selon la recourante, la question de la
résiliation des rapports juridiques la liant à la Commune de Gland serait de la
compétence du tribunal. Elle soutient que la rupture des relations de travail
par l’autorité intimée serait une décision au sens de l’art. 29 LJPA, et non
l’expression d’un droit formateur résolutoire reposant sur une base
contractuelle. Le point à trancher consiste ainsi à déterminer si les rapports
de travail concernés reposent sur une base contractuelle ou sur un régime
statutaire (cf. consid. 2a ci-dessus).
b) Plusieurs éléments permettent
d’affirmer que l’autorité intimée n’a pas eu l’intention de nommer la
recourante en qualité de fonctionnaire. En premier lieu, le
"
contrat de travail de droit privé
"
passé entre les parties renvoie au
Code des obligations ; il n’est nulle part fait mention du statut de la
Commune de Gland. L’autorité intimée n’a d’ailleurs pas communiqué de d
écision de nomination à la recourante, conformément à l’art. 9 du
statut.
Les parties ont seulement signé un contrat de
travail, sans aucun renvoi aux normes générales du statut du personnel
communal. Ensuite, même si la qualification utilisée par les parties n’est pas
déterminante (cf. ATF 2P.151/2005 du 9 février 2006 consid. 5), il faut relever
que les termes
"
contrat
"
de travail de droit privé
et
"
partenaires contractuels
" figurant dans
l’acte sont des indices supplémentaires de la volonté des parties. Enfin, même
s’il le fait de manière restrictive, le statut prévoit expressément la possibilité
d’engager des employés qui n’ont pas la qualité de fonctionnaire, notamment
pour des emplois temporaires (art. 3 et 62 du statut). L’autorité intimée n’a
pas abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant qu’une activité de maman
de jour dépendait du nombre d’enfants à garder et ne pouvait ainsi être
assimilée à un emploi permanent. Le salaire ne correspond d’ailleurs pas à la
classification prévue pour le personnel communal, puisqu’il est fixé par heure
et par enfant (art. 6 du contrat).
c) La recourante soutient que les
normes de droit public applicables en matière d’accueil de jour des enfants
laisseraient très peu de place à l’autonomie de la volonté, déterminante
en matière contractuelle ; elle n’aurait d’ailleurs pas eu la liberté de
contracter et du choix du contractant, ni celle de se prononcer sur des
éléments essentiels du contrat comme le salaire. Il convient donc de déterminer
si la réglementation fédérale et cantonale régissant l’accueil des enfants
impose un statut de droit public.
aa) Aux termes de l’art. 12 de
l’ordonnance fédérale du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants à des
fins d’entretien et en vue d’adoption (ci-après : OPEE ; RS
211.222.338), les personnes qui publiquement s’offrent à accueillir
régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants
de moins de douze ans, doivent l’annoncer à l’autorité (al. 1); les dispositions
concernant le placement d’enfants chez des parents nourriciers s’appliquent par
analogie à la surveillance qu’exerce l’autorité en cas de placement à la
journée (art. 5 et 10) (al. 2). A cet égard, l’art. 5 OPEE mentionne que
l’autorisation de placement chez des parents nourriciers ne peut être délivrée
que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l’état de santé des
parents nourriciers et des autres personnes vivant dans le ménage, ainsi que
les conditions de logement offrent toute garantie que l’enfant placé
bénéficiera de soins, d’une éducation et d’une formation adéquats et que le
bien-être des autres enfants de la famille sera sauvegardé.
bb)
La loi
du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (ci-après : LAJE ;
RSV 211.22) et son règlement d’application du 13 décembre 2006 (ci-après :
RLAJE ; RSV 211.22.1), constituent la législation cantonale d’exécution du
droit fédéral. Cette législation régit notamment l’accueil familial de jour
(art. 3 let. c LAJE) qui est défini comme la
"
prise en charge d’enfants par toute personne qui accueille dans son
foyer, à la journée (à temps partiel ou à temps plein) et contre rémunération,
régulièrement et de manière durable, des enfants
"
(art. 2 4ème tiret LAJE). Le Service de protection de la jeunesse
(ci-après : le SPJ) est chargé d’appliquer l’OPEE (art. 6 al. 2 LAJE).
L’accueil familial de jour est soumis à une autorisation (art. 15 al. 1 et 17
al. 1 LAJE), laquelle est octroyée par les communes, conformément à l’OPEE, à
la loi et aux directives élaborées par le SPJ (art. 6 al. 3, 16 al. 1 et 18 al.
1 LAJE). Aux termes de l’art. 17 LAJE, la demande d’autorisation est
accompagnée d’un extrait de casier judiciaire et d’un certificat médical
attestant que la personne concernée se trouve dans un état physique et
psychique lui permettant d’exercer l’activité d’accueil familial de jour (al.
2); l’autorité compétente demande l’extrait de casier judiciaire de toute
personne vivant dans le même foyer (al. 3). En outre, les personnes qui
accueillent des enfants dans leur foyer, à la journée et contre rémunération,
régulièrement et de manière durable, doivent être affiliées à une structure de
coordination d’accueil familial de jour (art. 18 al. 2 LAJE).
Pour l’octroi de l’autorisation
d’accueil, la procédure, fixée par le RLAJE, comprend notamment une enquête
socio-éducative, menée par une coordinatrice, relative aux personnes
candidates; elle prévoit une autorisation provisoire avant l’autorisation
définitive, laquelle peut être limitée dans le temps (al. 4). A teneur de
l’art. 5 RLAJE, la coordinatrice rencontre la requérante à plusieurs reprises
lors de l’enquête socio-éducative; elle vérifie ses qualités personnelles et
ses aptitudes, au regard des directives élaborées par le SPJ (al. 1); elle
rédige un rapport à l’autorité compétente, avec son préavis (al. 4). L’autorité
compétente statue (art. 7 RLAJE). L’autorisation provisoire indique l’âge et le
nombre d’enfants que la titulaire est autorisée à accueillir simultanément;
elle peut être assortie d’autres charges et conditions, conformément aux
directives (art. 8 RLAJE). L’autorisation provisoire est valable dix-huit mois;
elle est caduque si, à son échéance, la titulaire ne remplit pas les conditions
d’octroi d’une autorisation définitive (art. 9 RLAJE).
cc) Cette législation a clairement
un but d’intérêt public, qui est la protection des enfants. En revanche, la
manière dont la rémunération est fixée ou d’autres modalités de mise en œuvre
des structures d’accueil sont organisées librement par les communes.
La commune doit toutefois mettre sur pied des structures de coordination et
engager des coordinatrices (art. 21 al. 1 LAJE). C’est par l’intermédiaire de
ces structures de coordination que les montants payés par les parents pour le
placement de leur enfant sont redistribués aux personnes pratiquant l’accueil
familial de jour (art. 22 al. 2 LAJE) ; il est mentionné à l’art. 21 al. 2
LAJE que la commune peut déléguer les tâches administratives définies à l’art.
22 à des tiers ou aux coordinatrices sur la base d’un cahier des charges
spécifique, ce qui démontre la marge de manœuvre de la commune à cet égard. La
loi cantonale ne règle pas plus précisément les conditions d’affiliation à la
structure de coordination imposée par l’art. 21 al. 1 LAJE. Au vu de la
compétence communale concernant la mise en oeuvre de la structure de
coordination d’accueil familial de jour, on peut admettre que la Commune de
Gland est autorisée à régler contractuellement la relation juridique avec
chaque maman de jour. Il est par ailleurs expressément prévu que la maman de
jour ne traite pas directement avec les parents des enfants accueillis par elle
et qu’elle est au contraire encadrée selon l’art. 22 LAJE. L’affiliation à la
structure de coordination institue ainsi clairement une relation de dépendance
et de subordination. Il est par conséquent adéquat, même si d’autres solutions
seraient également possibles, de conclure un contrat de travail selon les art.
319 ss CO. A Gland, la commune a dès lors choisi de conclure des contrats avec
les mamans de jour, qui règlent en particulier les questions de la
rémunération, des assurances, des congés ou de la résiliation des rapports de
travail.
dd) Les structures de coordination
d’accueil familial de jour, organisées exclusivement par les communes ou par
l’Etat (art. 53 LAJE), sont évidemment de droit public. L’obligation de
s’affilier à ces structures (art. 18 al. 2 LAJE) est également de droit public.
Il se pose ainsi la question de savoir si le contrat conclu entre la commune et
la recourante ne devrait pas être assimilé à un contrat de droit administratif au
sens de l’art. 1
er
al. 3 LJPA, dont le Code des obligations ne
serait applicable qu’à titre de réglementation cantonale ou communale
supplétive. Il n’est toutefois pas nécessaire en définitive de trancher cette
question, dès lors que la Cour de droit administratif et public ne serait de
toute manière pas compétente pour trancher les contestations relevant d’un tel contrat
de droit administratif en vertu de l’art. 1
er
al. 3 LJPA.
4.
La recourante relève aussi qu’elle n’aurait pas
eu la liberté de contracter et du choix du contractant, ni celle de se déterminer
sur des éléments essentiels du contrat comme le salaire. Selon la jurisprudence
du tribunal (arrêt précité GE.2006.0172 consid. 3b), il n’est pas rare que les
administrations, publiques ou privées, proposent à leurs travailleurs des
contrats préformés, dont le contenu ne laisse pratiquement pas place à la
négociation. Le seul fait que les clauses du contrat n’aient pas donné lieu à
discussion entre les parties ne change rien à la nature de l’acte. La décision
de l’autorité intimée de mettre fin aux rapports de travail la liant à la
recourante constitue l’exercice d’un droit formateur, et non un acte
administratif rendu dans le cadre de prérogatives de puissance publique. Le
licenciement litigieux doit ainsi être considéré comme une simple manifestation
de volonté par laquelle la municipalité exerce un droit contractuel qui n'a pas
le caractère d'une décision administrative au sens de la loi. Le tribunal ne
peut que constater que le recours échappe à sa compétence et renvoyer la
recourante à agir devant le juge civil ordinaire.
S’agissant encore de la demande de
la recourante de retirer la pièce n° 51 du bordereau déposé par l’autorité
intimée le 30 septembre 2008, elle n’a pas besoin d’être tranchée. En effet, l’objet
du litige se limitant à la question de la recevabilité du recours, cette pièce
n’est pas pertinente pour juger de la présente cause.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être déclaré irrecevable. Ainsi qu’il est d’usage en matière de
contentieux de la fonction publique communale, il ne sera pas perçu de frais de
justice et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à l’autorité intimée. Vu le
sort du recours, la recourante n’a pas droit aux dépens requis.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.