vd_omni · FO.2017.0017 · 2018-06-29 · fr

A.________/Service des communes et du logement, Municipalité de Pully | Selon une interprétation téléologique de la LPPPL, en cas de pénurie sévère, des conditions limitant le droit d’aliéner un logement peuvent se cumuler dans le temps. La nécessité de poser des conditions est une question qui doit être étudiée lors de chaque aliénation, en fonction de la situation du marché à ce moment-là. Les conditions permettant de porter atteinte à la garantie de la propriété sont réunies l'espèce et une nouvelle mesure peut succéder à une première mesure qui imposait le maintien du logement sur le marché locatif pendant dix ans. Toutefois, admission partielle du recours, au motif que l'autorité intimée a retenu à tort que le recourant était un professionnel de l'immobilier (réduction de la durée de la mesure de cinq à trois ans).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2018 FO.2017.0017

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 juin 2018
Composition
M. François Kart,
président
;
M.
André Jomini et M. Pierre Journot, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Service des communes et du logement,
Division logement
,
Autorité concernée
Municipalité de Pully
.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Service des communes et
du logement du 13 novembre 2017
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 6 juillet 2015 d'un logement de deux
pièces d'une surface de 46.65 m
2
sis ******** à Pully, avec usage de
terrasse et jardin. Il a acquis ce logement par donation de son père B.________.
Celui-ci avait fait l'acquisition de cet appartement le 28 décembre 2005 de la
société C.________, avec l'accord de la Division logement (à l'époque le
Service de l'
économie
, du
logement
et du tourisme
[
SELT]), qui par
décision du 21 octobre 2005, avait autorisé le transfert aux conditions
suivantes:
"1. Le prix de vente de cet
appartement ne pourra pas excéder la somme de fr. 230'000.-. Une copie de
l'acte de vente devra être transmise, pour contrôle, au Service de l'économie,
du logement et du tourisme.
2a. Pendant une durée de trois ans
à compter de l'entrée en force de la présente autorisation, le propriétaire ou
l'acquéreur, s'il ne reprend pas dans la durée le bail en cours, devra offrir à
la locataire actuelle, D.________, un nouveau logement à des conditions
comparables.
2b. Le Service de l'économie, du
logement et du tourisme pourra toutefois libérer le propriétaire ou l'acquéreur
de cette obligation, si l'intéressé apporte la preuve qu'il a proposé sans
succès à la locataire un logement à des conditions comparables.
3. L'appartement en cause est
soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce
sens qu'il devra être maintenu sur le marché de la location pour une durée de
dix ans à compter de l'entrée en force de la présente décision, soit une
période analogue à celle prévue à l'art. 4 al. 3 LDTR.
4. En cas de départ des locataires
durant cette période de dix ans et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer de
cet appartement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative par le
Service de l'économie, du logement et du tourisme. Le loyer maximum de cet
appartement sera contrôlé par cette autorité sur la base d'une juste
rentabilisation de l'investissement consenti par les propriétaires et, le cas
échéant, d'une inspection locale.
5. L'autorisation pourra être
révoquée en application de l'art. 9 de la loi si l'une ou l'autre des
conditions fixées à l'octroi de la présente autorisation n'est pas respectée".
Ce logement est loué depuis le 15 septembre 1988 pour
le loyer actuel de 830 fr. par mois.
B.
Le 24 octobre 2017, le mandataire de A.________ a rempli une demande
d'autorisation d'aliénation de l'appartement susmentionné, pour un prix de
vente envisagé de 420'000 fr.
C.
Par préavis du 2 novembre 2017 transmis à la Division logement du
Service des communes et du logement (ci-après: la Division logement), la
Municipalité de Pully a relevé que l'appartement appartenait à la catégorie
dite à pénurie. Elle a indiqué que l'Office communal du logement donnait un
préavis favorable à la demande d'autorisation, en encourageant la Division
logement à maintenir ce logement en location à un prix contrôlé pendant cinq
ans.
D.
Par décision du 13 novembre 2017, la Division logement a accordé
l'autorisation souhaitée à A.________ aux conditions suivantes:
"1. Une copie de l'acte de
vente de cet appartement prévoyant un prix de vente de CHF 420'000.- devra être
transmise à la Division logement.
2. L'appartement en cause est
soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce
sens qu'il doit être maintenu sur le marché de la location pour une durée de
cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété au registre
foncier. Durant cette période, il ne pourra donc pas être occupé en pleine
propriété par son futur propriétaire ou l'un de ses proches parents ou alliés.
3. Durant cette période de
contrôle, le loyer de cet appartement fait l'objet d'une mesure de surveillance
administrative par la Division logement, à son prix de location actuel de CHF
830.-/mois net, sous réserve des éventuelles hausses légales (modification du
taux hypothécaire de référence ou de l'indice suisse de prix à la consommation
durant la période de contrôle, par exemple) ou, le cas échéant, d'une inspection
locale permettant d'en déterminer un loyer objectif différent au sens de la
LAAL.
4. Le loyer fixé sous chiffre 3
pourra être adopté (sic) en cas éventuels travaux justifiés de rénovation du
logement, qui devront obtenir l'aval préalable de la Division logement du
Service des communes et du logement, sur la base de devis. Cette dernière
déterminera alors le loyer admissible après travaux en tenant compte d'une
juste rentabilisation de l'investissement consenti, selon les critères qu'elle
applique dans le cadre du droit public cantonal en matière de rénovation,
notamment dans le cadre de la LDTR.
5. En cas de départ de la
locataire actuelle durant la période de contrôle de cinq ans fixée sous chiffre
2, tout nouveau bail à loyer devra être soumis à l'approbation préalable de la
Division logement, qui contrôlera les conditions qui précèdent.
6. L'autorisation pourra être
révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées à
l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées".
Pour rendre sa décision, la Division logement s'est
fondée, d'une part, sur le fait que A.________ possédait divers bien-fonds à
Pully et pouvait donc être considéré comme un acteur économique local dans le
domaine de l'immobilier et, d'autre part, sur la pénurie de logements sévère
régnant à Pully.
E.
Agissant le 14 décembre 2017 par la voie du recours de droit
administratif contre la décision du 13 novembre 2017, A.________ (ci-après: le
recourant) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) d'admettre le recours et principalement de réformer la décision
attaquée en ce sens que l'autorisation sollicitée est accordée sans condition,
subsidiairement que la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la
Division logement afin qu'elle statue dans le sens des considérants. Il expose
tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à s'exprimer. Il y voit une violation
de son droit d'être entendu, alors qu’un simple coup de fil aurait permis de
constater qu'il n'est pas un acteur économique local dans le domaine de
l'immobilier, mais simplement propriétaire de deux parcelles contiguës, sur
l'une desquelles est bâtie la villa qu'il habite. Outre ces parcelles, il
possède l'appartement litigieux, qu'il souhaite vendre afin de financer le
rachat d'années de cotisation manquantes dans l'optique d'une retraite
anticipée. La décision attaquée mettrait en péril ce projet en rendant
illusoire tout rachat significatif dès lors que le nouveau délai minimal de
cinq ans qu'elle comprend est de nature à décourager les acheteurs potentiels.
Le recourant estime en outre que la décision attaquée ne sert pas le but de la
loi. Son appartement est depuis 2005 sur le marché locatif. Prolonger cette
obligation durant cinq années supplémentaires serait excessif et reviendrait à porter
atteinte à la garantie de la propriété. Le recourant estime qu'après
l'écoulement de douze années durant lesquelles l'appartement a été maintenu
dans le marché locatif, il convient de tenir compte des intérêts du propriétaire
de l'appartement. On se trouve de son point de vue à l'évidence dans des
circonstances dans lesquelles l'autorisation de vente doit être accordée. Il
souligne aussi qu'il aurait pu, depuis 2015, résilier le contrat de bail de la
locataire, ce qu'il n'a pas fait, souhaitant poursuivre l’engagement pris par
son père. Le recourant conteste enfin la fixation d'un prix de vente maximal,
la jurisprudence ayant déjà constaté qu'une telle mesure était dépourvue de
base légale.
Le 19 janvier 2018, la Municipalité de Pully
(ci-après: l'autorité concernée) s'est déterminée. Elle indique que le maintien
de ce type de logement en location et le contrôle du loyer sont essentiels pour
conserver sur le territoire pulliéran des loyers raisonnables qui correspondent
aux besoins de la majorité de la population.
La Division logement (ci-après: l'autorité intimée)
a répondu le 22 janvier 2018 et a conclu au rejet du recours. Elle estime que
si un appartement entre dans une catégorie à pénurie lors d'une première vente,
ce sera aussi le cas lors d’une vente ultérieure. En l'espèce, les motifs
ordinaires d'autorisation expressément prévus par la législation ne sont pas
remplis. Ce n'est donc qu'en raison de "
circonstances commandant
l'aliénation
" que l'autorisation pourrait être délivrée, cas échéant
en étant assortie de conditions et de mesures de contrôle administratif. Cet
appartement correspondant aux besoins prépondérants de la population, d'une
part, et étant situé dans un immeuble qui, originellement et durant presque quatre
décennies, n’a été voué qu'à la location (jusqu'en 2005), d'autre part, il se
justifie de veiller à ce qu'il ne soit pas soustrait "
abusivement
"
du marché de la location. L'autorité intimée prend acte que, durant douze ans,
cet appartement est resté en location, mais elle indique que cela ne justifie
pas que sa (re)vente ne puisse pas être assortie de nouvelles conditions. En
l'espèce, cette mesure se justifie par un intérêt public spécifique lié à la
sévère pénurie de logement que connaît la Commune de Pully et, surtout, elle
touche un sujet de droit différent que celui qui avait été visé par la décision
de 2005. A son avis, en présence de sujets de droit différents, cette condition
administrative ne viole pas le principe de la sécurité du droit ni celui de la
confiance invoqués par le recourant. L'autorité intimée souligne avoir fortement
modéré la durée de la condition assortissant son autorisation du 13 novembre
2017, puisque cette dernière n'a été instaurée que pour une durée de cinq ans.
L'autorité intimée relève aussi que, le motif
expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "
l'achat
d'un autre bien immobilier
", il n'est pas illogique que
l'administration ait considéré que cette opération s'inscrivait dans une
perspective d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est
pas comparable à celle d'investisseurs réellement "
professionnels
".
La prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire, le cas
échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la supprimer
purement et simplement. Dans tous les cas, elle estime que la durée de cinq ans
serait compatible tant avec le principe de la garantie de la propriété qu'avec
celui de la proportionnalité.
Concernant enfin le grief du recourant selon lequel
la fixation d'un prix de vente par l'autorité intimée n'est pas possible, cette
dernière souligne qu'elle n'a en rien  fixé un quelconque prix de vente, le
chiffre 1 de la décision querellée se bornant à demander la production à
l'autorité d'une "
copie de l'acte de vente de cet appartement prévoyant
un prix de vente de CHF 420'000.-
" tel que mentionné sous chiffre 6 de
la requête soumise aux autorités, sans remettre en cause ce montant. Par
ailleurs l'art. 21 al. 2 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation
et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018) constitue désormais une base légale expresse pour fixer un prix
de vente.
Le recourant a produit des déterminations
complémentaires le 10 février 2018 et a confirmé les conclusions formulées dans
son recours. Il mentionne divers cas dans lesquels la jurisprudence a eu à se
prononcer sur la durée du contrôle administratif mise en œuvre par la loi du 11
décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV
840.13, abrogée par l’entrée en vigueur de la LPPPL). Il rappelle que la CDAP a
repris le principe d'une durée de contrôle s'étendant sur une durée de cinq
ans, jugeant non conforme à la garantie de la propriété un contrôle des loyers
s'étendant au-delà de cette durée en cas d'aliénation du bien-fonds (F0.2008.0019
du 3 février 2009). Concernant la garantie de la propriété et la conservation
d'un parc locatif en période de pénurie, le recourant se réfère aux buts de la
loi tel qu’ils ressortent des travaux préparatoires (cf. BGC 27 novembre 1989 p.
918 s.), qui visent en même temps à "
protéger une certaine forme
de parc immobilier en période de pénurie, permettre aux milieux de la
construction et aux investisseurs potentiels de continuer leurs efforts
indispensables au renouvellement de ce parc immobilier, empêcher simultanément
des abus criards et encourager l'accès à la propriété
". Le recourant
admet qu’il ne fait aucun doute que l'appartement objet de la procédure fait partie
d'une catégorie frappée de pénurie et que cette situation est destinée à durer,
mais que ceci ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin. A
cet égard, le recourant soutient que la décision attaquée, dès lors qu'elle
instaurerait dans les faits une période de dix-sept ans de protection et de
surveillance administrative, serait gravement attentatoire au principe de la
proportionnalité. Il expose que les tribunaux, n'ont, à sa connaissance, pas
fixé de durée maximale mais que la CDAP, après avoir elle-même qualifié de
relativement longue l'obligation de maintien en location de dix ans, a accepté
l'idée qu'il existe un risque que, après l'écoulement de cette période, les
objets soient sortis du parc locatif ou fassent l'objet d'augmentations de
loyers qui auraient pour conséquence qu'ils ne seraient plus abordables pour
une majorité de la population. Le recourant se prévaut aussi d’une
jurisprudence du Tribunal administratif dans une affaire F0.2006.0001 du 15 mai
2007, dans laquelle le tribunal a relevé ce qui suit: "
Il apparaît en
effet justifié que l'autorité tienne compte des mesures antérieures qu'elle a
été amenée à prendre en relation avec un appartement soumis à la LAAL
".
Le recourant ajoute que les circonstances
personnelles à prendre en considération dans son cas ne relèvent certainement
pas du dessein abusif dénoncé par les auteurs de la LAAL. Il n’est qu’un
salarié qui entend user du seul moyen qui s'offre à lui afin de combler des
lacunes de prévoyance. Il fait remarquer à ce propos que la mention "
Achat
d'un autre bien immobilier
" figurant à l'appui de la demande rédigée
par son mandataire le 24 octobre 2017 procède d'une erreur pure et simple de la
part de celui-ci. Il ajoute que les lacunes de prévoyance ne peuvent être
comblées que jusqu'à l'âge de 62 ans révolus, soit à une époque où le délai
complémentaire de cinq ans ne serait pas encore échu. Le recourant a joint à sa
détermination une copie d’un message électronique, rédigé par le responsable de
la caisse de pensions de son employeur, confirmant ce qui précède.
Enfin, le recourant estime qu’il est erroné de
prendre appui sur le fait que la nouvelle mesure touche un sujet de droit
différent que celui qui avait été visé par la décision de 2005, pour deux
raisons. A cet égard, il expose tout d'abord que la vocation de la législation
de droit public cantonal n'est pas d'interférer dans le droit privé et de tenir
compte du changement de propriétaire, mais de bien plutôt de conserver intact
un parc locatif en période de pénurie. En second lieu, les deux sujets de droit
impliqués sont un père et son fils. Le recourant expose ainsi que, en sa
nouvelle qualité de donataire, il a repris à titre gratuit le bien-fonds de son
père et s’est trouvé soumis aux mêmes droits et obligations que lui, en
particulier ceux liés à la LAAL. Devenu propriétaire en juin 2015, il a été
soumis sans aucune restriction aux obligations liées à la décision du Service
du logement du 21 octobre 2005.
L'autorité intimée s'est déterminée le 5 mars 2018
et a maintenu que les griefs formulés à l'encontre de sa décision devaient être
rejetés. Elle conteste l’argument selon lequel sa décision interférerait dans
le droit privé et protégerait la locataire dans ses droits individuels. A cet
égard, elle expose que sa décision ne mentionne aucunement que c’est la même
locataire nommément désignée qui doit rester en place, comme condition
ad
personam
, mais que c’est bien l’appartement vendu qui doit être maintenu en
location durant une certaine période. Pour ce qui a trait à la durée du
contrôle, l’autorité intimée estime que le fait que les travaux préparatoires
de la LAAL ne mentionnent qu'une durée de cinq ans ne suffit pas à exclure
qu’elle puisse assortir sa décision d’une durée plus longue, voire de plusieurs
durées différentes en fonction notamment de ventes et reventes successives d’un
même bien, étant précisé qu’une mesure de contrôle permanente des loyers irait
au-delà de la volonté du législateur. Vu que tant le législateur que la
doctrine et la jurisprudence sont muets sur le fait de savoir si d’éventuelles
conditions peuvent se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations
successives, l’autorité intimée estime que cette question doit s’examiner à la
lumière des circonstances de chaque cas d’espèce. En l’espèce, vu que le
logement répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie
sévère sévit à Pully, il se justifie de prononcer à nouveau une condition de
maintien en location de l’appartement. Quant à l’argument du recourant selon
lequel la pénurie ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin,
l’autorité intimée souligne que la notion de pénurie est centrale dans le cadre
de la nouvelle LPPPL et qu’elle doit nécessairement en tenir compte.
Concernant l’arrêt FO.2006.0001 cité par le
recourant, elle considère que ses considérants ne peuvent pas s’appliquer tels
quels à la situation du recourant, puisque ledit arrêt portait sur les
conditions auxquelles l’autorité peut subordonner l’octroi d’une autorisation à
une obligation de type "
personnelle
", soit la condition de
relogement dont un locataire spécifique peut bénéficier. S’agissant d’une
mesure plus incisive, cette dernière ne pouvait être instaurée que de manière
très limitée. Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée estime avoir tenu compte
du principe de proportionnalité en posant une condition pour une durée de deux
fois inférieure à celle qui avait été imposée en 2005.
Enfin, à propos de l’argument du recourant selon
lequel les lacunes de prévoyance ne peuvent être comblées que jusqu'à l'âge de
62 ans révolus, soit à une époque où le délai complémentaire de cinq ans imposé
ne serait pas encore échu, l’autorité intimée relève que sa décision n’empêche
pas dans son principe la vente de l’appartement, de même qu’elle ne remet pas en
cause le prix de vente prévu. Certes, sa décision peut rendre plus compliqué de
trouver un acquéreur pour ledit appartement, mais le principe de la
proportionnalité n’est pas violé au vu de l’extrême pénurie qui sévit à Pully.
Surtout la décision attaquée n’exige pas du propriétaire qu’il attende 2022
pour aliéner son bien-fonds.
Considérant en droit:
1.
a) Le principe de non-rétroactivité constitue l’un des principes
fondamentaux du droit administratif et découle directement de celui de la
sécurité du droit (art. 5 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]).
Selon ce principe, s’appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont
en cause les normes en vigueur au moment où ces faits se sont produits.
Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision
administrative fait l’objet d’un recours, la légalité d'un acte administratif
doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être
examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été édicté. Un changement
de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal
administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous
réserve des situations exposées ci-dessous.
L'application de l'ancien droit en instance de
recours ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui
peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des
prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du
décès de l'assuré, c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations
du bénéficiaire (ATF 121 V 97 consid. 1a, 119 V 279 consid. 2). En revanche, en
présence d'un état de chose durable, non encore révolu lors du changement de
législation (s'agissant par exemple de statuer sur une demande d'autorisation),
le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire
contraire (cf. ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2, B-7126/2008
du 20 juillet 2010 consid. 2; ATF 121 V 97 consid. 1a; Pierre Moor /
Alexandre
Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., Berne 2012,
p. 194 s.; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 2e éd.,
Neuchâtel 1984, p. 153 ss et les références citées). On parle alors communément
de rétroactivité improprement dite (arrêt PE.2009.0576 du 13 avril 2010;
Grisel, op. cit., p. 150).
Le tribunal de céans a ainsi par exemple considéré
que, s'agissant de statuer sur une demande d'autorisation pour études, soit un
état de chose durable et non encore révolu lors du changement de législation,
sauf disposition transitoire contraire, le nouveau droit était applicable (cf.
PE.2010.0579 du 6 avril 2011 et réf.).
b) En l'occurrence, la décision attaquée a été
rendue sous l'empire de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation
d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV 840.13), abrogée par l’entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2018 de la loi du 10 mai 2016 sur la
préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15). Le litige porte
sur les conditions pouvant assortir une autorisation d’aliéner. En d'autres
termes, il s'agit d'apprécier un état de fait durable, non encore révolu lors
du changement de législation. Au vu de ce qui précède, le nouveau droit est
donc applicable, sauf disposition transitoire contraire. La LPPPL ne contient
pas de disposition de cette nature. Par conséquent, il convient de statuer à la
lumière du nouveau droit.
c) Sous réserve des sanctions administratives, le
principe de la
lex mitior
, selon lequel on applique le plus favorable de
l’ancien ou du nouveau droit, doit d’ordinaire être prévu par une base légale,
sans quoi il n’est pas applicable en droit administratif (arrêt GE.2013.0164 du
10 décembre 2013 consid. 4 b et les réf. citées). Aucune des deux hypothèses
susmentionnées n'est réalisée en l'espèce. Sans trancher le point de savoir si
l'application de l'ancien droit aurait été plus favorable au recourant, il n'y
a par conséquent pas lieu de l'appliquer au cas particulier et il convient de
se référer à la LPPPL.
2.
Le recourant expose tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à
s'exprimer. Il y voit une violation de son droit d'être entendu.
a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu
découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF
126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque
celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p.
282; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a).
La violation du droit d'être entendu commise en
première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de
se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de
recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, et que le
vice ne soit pas grave (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145, 142 II 154 consid.
4.2 p. 157, 137 I 195 consid. 2.3.2).
b) En l'espèce, il n'est pas évident que la
procédure d'autorisation au sens de la LPPPL nécessite l'audition du requérant,
celui-pouvant en principe exposer sa situation dans le formulaire de demande
d'autorisation. Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être
entendu serait de toute façon réparée devant la présente cour, le recourant
ayant eu la possibilité de s'exprimer en connaissance de cause et à plusieurs
reprises au sujet de la position de l'autorité intimée.
3.
a) Selon son article premier, la LPPPL a pour but, premièrement, de
lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements
loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc
locatif) et, en second lieu, de promouvoir la construction de nouveaux
logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc
locatif).
Selon l'art. 5 al. 1 let. c LPPPL,
l'aliénation de logements loués est soumise à une autorisation du département
en charge du logement. Les art. 19 à 21 LPPPL précisent ce qui suit en
matière d'aliénation d'appartements en zone de pénurie:
"
Art. 19 Aliénation
1
L'aliénation au
sens du présent Titre consiste en tout transfert de propriété, à titre onéreux,
sous quelque forme que ce soit, portant sur un logement loué au sens de
l'article 4.
Art. 20 Motifs d'autorisation
1
L'autorisation est
accordée lorsque le logement concerné:
a. n'entre pas dans une catégorie
à pénurie ou;
b. est soumis au régime de la
propriété par étages ou à une forme de propriété analogue (propriété par
actions, par exemple) dès la construction de l'immeuble ou a été inscrit
comme tel au registre foncier avant
le 7 octobre 1989 ou;
c. est acquis par son locataire
actuel, un proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire enregistré,
sans qu'il ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir.
2
En outre,
l'autorisation peut être accordée lorsque les circonstances commandent la
délivrance d'une autorisation. Ces circonstances peuvent notamment être
personnelles, familiales, financières ou liées à la dissolution de
régimes spécifiques.
Art. 21 Conditions
1
L'autorisation peut
être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du
locataire.
2
Elle peut être
assortie d'un contrôle du prix de vente, du loyer ou de l'obligation de
maintenir durablement le logement en location.
3
Ces conditions ont
une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de propriété au registre
foncier.
4
En cas de
pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du
contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans".
b) Le droit de propriété est garanti par
l'art. 26 al. 1 Cst. et l'art. 25 al. 1 de la Constitution
du Canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cette garantie protège en premier
lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver
sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle
n'est
toutefois pas absolue, d
es restrictions étant admises à condition qu'elles
reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant
et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3
Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst.-
VD; ATF 130 I 360 consid. 1.2
p. 362, 129 I 337 consid. 4.1 p. 344, 126 I 219 consid.
2a p. 221 et les
arrêts cités).
Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (1C_16/2015), le
Tribunal fédéral a rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion de considérer que
l'intérêt public poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver
l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant
l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important (
ATF 131 I 333, 128 I 206
consid. 5.2.4 p. 211 s.,
113 Ia 126
consid. 7a
p. 134,
111 Ia 23
consid. 3a
p. 26 et les arrêts cités). Ce type de réglementation n'est en soi pas
contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la
mesure où elle prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué
lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose:
pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en
présence et évalue l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés
en jeu (
ATF 113 Ia 126
consid.
7b/aa p. 137; arrêt TF 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3).
4.
En l’espèce, il n’est pas contesté par les parties que le logement
répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie sévère
sévit à Pully. Le litige porte uniquement sur la question de savoir si
d’éventuelles conditions limitant le droit d’aliéner peuvent se cumuler dans le
temps, en fonction des aliénations successives d’un même bien, ou si elles ne
peuvent s’appliquer qu’à une seule occasion pour chaque bien, même en cas de
situation de pénurie durable.
a) Selon l'art. 21 al. 3 et 4 LPPPL, les conditions limitant
le droit d’aliéner ont une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de
propriété au registre foncier. En cas de pénurie prononcée, la durée du
contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans. La loi n'apporte ainsi
pas de réponse directe à la question qui se pose en l'espèce et il convient de
l'interpréter.
aa)
Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant
de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte
(interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur
telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique; ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les
références citées). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le juge adopte
une position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les
soumettre à un ordre de priorité (ATF 137 III 344 consid. 5.1 et les références
citées, 133 III 257 consid. 2.4, 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références
citées).
Le but de l’interprétation est de rendre
une décision juste d’un point de vue objectif, compte tenu de la structure
normative; elle doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la
ratio
legis
(ATF 138 V 17 consid.
4.2 p. 20).
bb) L’analyse littérale n’apporte pas d’indications
déterminantes. L’art. 21 al. 4 LPPPL pose uniquement le principe d'une
durée maximale du contrôle en disposant que "
en cas de pénurie
prononcée, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans
",
sans préciser si plusieurs mesures de contrôle peuvent se cumuler dans le
temps, en fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne
peuvent s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.
L’analyse systématique n’apporte pas plus
d’informations. L’art. 21 LPPPL se trouve au chapitre IV (Aliénation de
logements loués) du titre II (Préservation du parc locatif) de la loi. Les
autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre ne précisent pas
si un bien ne peut être soumis à des conditions qu’à l’occasion d’une seule
aliénation ou si l’autorité peut poser des conditions lors de chaque aliénation
d’un même bien.
L’analyse historique permet de comprendre pour
quelle raison la durée maximale du contrôle a été fixée dix ans. Dans l'Exposé
des motifs et projet de loi (EMPL) sur la préservation du parc locatif vaudois
(LPPL), rédigé au mois de juin 2011, le Conseil d'Etat explique comme suit le
délai figurant à l’art. 21 LPPPL, article qui ne comportait alors qu'un seul de
délai de cinq ans:
"Dans les cas visés à l'art. 20
al. 2 (motifs exceptionnels d'octroi), les conditions peuvent être un
contrôle du prix de vente ou de revente de l'objet, ou une obligation pour l'acheteur
d'occuper durablement le logement par analogie à la mesure prévue à l'art. 14
al. 2 LPPL en cas de travaux, ces conditions sont limitées à une durée de
cinq ans dès le transfert. Ces conditions correspondent à la pratique du
Département en charge du logement récemment validée par une jurisprudence de
2009 elles ne sont donc pas réellement nouvelles".
Suite à une étude mandatée par le Conseil d'Etat et
achevée à la fin 2013, examinant les effets de la
loi du 4 mars
1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (LDTR; RSV 840.15
) et de la LAAL sur le marché du logement,
le Conseil d'Etat a décidé de compléter plusieurs dispositions du projet de loi
faisant l'objet de l'EMPL de juin 2011. Ceci a abouti, au mois de juillet 2014,
à la rédaction d'un EMPL sur la préservation du parc locatif vaudois, venu
renforcer le premier projet. Le Conseil d'Etat y ajoute ce qui suit concernant
l’art. 21 LPPPL:
"L’art. 21 al. 2 prévoit
d’autres conditions expressément définies, lesquelles peuvent être un contrôle
du prix de vente de l'appartement ou l’obligation de maintenir durablement
l’appartement en location, à un loyer contrôlé par le département. L’une des
conditions prévues à cet article est la possibilité pour l’autorité d’exiger
que le logement vendu reste durablement en location à un prix contrôlé. Cette
condition est admise par la jurisprudence en ce qui concerne la LAAL (voir
l’arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009). Par analogie à la mesure prévue à
l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, cette condition est limitée à une durée
de cinq ans dès l’inscription du transfert dans les districts les moins
touchées par la pénurie (art. 21 al. 3), mais elle peut être instaurée pour une
durée de dix ans en cas de pénurie prononcée (art. 21 al. 4)".
A ce propos, il faut encore signaler qu’un membre de
la commission du Grand conseil chargée d’examiner l’EMPL complémentaire avait
proposé qu’en cas de pénurie prononcée la durée du contrôle soit
automatiquement de dix ans. Cette proposition a été refusée par la majorité de
la Commission qui a préféré la formulation du Conseil d’Etat fixant uniquement
une durée maximale et laissant une marge d’autonomie à l’autorité
administrative (rapport de juin 2015, p. 23).
La jurisprudence à laquelle se référait le Conseil
d’Etat dans son EMPL complémentaire est l’arrêt F0.2008.0019 du 3 février 2009
dans lequel la CDAP avait estimé qu’en contraignant les recourants à maintenir
leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans, l'autorité
intimée avait violé le principe de proportionnalité et qu’une durée de cinq ans
aurait suffi à sauvegarder l'intérêt public poursuivi. Cette jurisprudence a
toutefois été relativisée par la suite. En particulier, le tribunal s’est
parfois demandé si la préservation du parc locatif soumis à pénurie était
suffisamment garantie par l’exigence que les logements soient maintenu en
location pendant une durée de cinq ans seulement avec une mesure de
surveillance administrative du loyer pendant cette période (cf. arrêt
FO.2012.0005 du 10 octobre 2012). Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (dans la
cause 1C_16/2015), le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité
d’une surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a
souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoyait lui-même un contrôle
des loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 LDTR). Il
a également rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une
telle mesure peut être compatible avec la garantie de la propriété (ATF 131 I
333 consid. 2.1 p. 336, 101 Ia 502 consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé
qu’on ne peut pas tirer une règle générale de l’arrêt (isolé) FO.2008.0019 du 3
février 2009 dans lequel le Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du
loyer devait être limitée à cinq ans.
Suite à la jurisprudence fédérale susmentionnée, la
CDAP a considéré que la condition relative à l'obligation de maintien en
location et à la surveillance administrative des loyers pendant une période de dix
ans était admissible au regard du principe de la proportionnalité et de la
garantie de la propriété (cf. arrêts AC.2016.0201 du 1
er
décembre
2016, FO.2015.0007 du 4 janvier 2016, faisant suite à l’arrêt FO.2014.0006 du
26 novembre 2014).
Au final, l’analyse historique, bien qu'apportant
quelques informations, ne permet pas de déterminer si le législateur a envisagé
que plusieurs mesures de contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en
fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne devaient
s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.
Il convient à ce stade d’examiner les buts visés par
la loi. Sur le plan téléologique, on rappelle les termes de l’art. 1
er
LPPPL qui expose les buts de la loi, à savoir premièrement, lutter contre la
pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui
correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et,
en second lieu, promouvoir la construction de nouveaux logements qui
correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). La
LPPPL reprend pour l’essentiel le but visé par la LAAL. Comme celle-ci, elle vise
à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en
logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des
logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la
population (cf. arrêt TF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la
réglementation identique du droit neuchâtelois; concernant la LAAL, FO
2012.0005 du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.). L’objectif poursuivi par la
LPPPL, comme par la LAAL, n’est pas de protéger un locataire individuel, mais
de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement
certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un
besoin de la population dont les loyers sont abordables (concernant la LAAL,
cf. arrêt TF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 3.5).
Si l’on suivait l’opinion du recourant, c’est-à-dire
si on admettait qu’un logement en location ne pouvait être soumis à des conditions
qu’à l’occasion de la première aliénation, cela impliquerait qu’après une
période de dix ans suivant la première aliénation, les logements en cause
pourraient sortir du parc locatif, peu importe qu’il y ait une situation de
pénurie ou non. Ainsi le parc locatif se réduirait à l’occasion de chaque
aliénation. Un tel mécanisme automatique irait à l’encontre du but poursuivi
par la loi, qui impose qu’en cas de pénurie, l’autorité puisse exercer un
contrôle sur l’aliénation des logements loués, afin de préserver le parc
locatif. L’objectif visé par la loi ne peut être atteint que si l’autorité
garde la possibilité à chaque aliénation d’assortir l'opération de conditions.
On peut ainsi envisager qu’à l’occasion d’une aliénation le bien puisse être
aliéné sous conditions, en présence d’une pénurie, puis que, quelques années
plus tard, en l’absence de situation de pénurie, il puisse être aliéné sans
conditions, puis qu’à nouveau il soit soumis à des conditions si une situation
de pénurie se fait à nouveau sentir. La nécessité de poser des conditions est
une question qui doit pouvoir se poser lors de chaque aliénation, en fonction
de la situation du marché à ce moment-là.
Certes, l'interprétation qui précède a pour
conséquence qu'il ne sera pas possible de prévoir, pour celui qui acquiert un
appartement en location, à quelles conditions l'aliénation de ce bien sera
soumise, vu que cela dépendra de l'existence d'une situation de pénurie, qui
n'est pas nécessairement prévisible. Cette absence de prévisibilité découle
toutefois de la loi elle-même qui fait de l'existence ou non d'une situation de
pénurie un élément déterminant.
Il faut aussi admettre que des restrictions au droit
d’aliéner constituent des atteintes graves au droit de propriété. Toutefois,
chaque propriétaire n’est restreint dans son droit de propriété que pour une
durée maximale de dix ans. Etant limitées à dix ans, ces restrictions sont ainsi
conformes au principe de proportionnalité; elles se fondent au surplus sur une
base légale claire (cf. ATF 141 I 201 consid. 4.1 pp. 203/204, 139 II 243
consid. 10 p. 252, 136 I 87 consid. 3.1 p. 90) et poursuivent un intérêt public
(cf. consid. 2b ci-dessus). Les conditions posées par l'art. 36 al. 1
Cst., permettant de porter atteinte à la garantie de la propriété. sont ainsi
réunies.
b) Au vu de ce qui précède, il faut considérer que
l’autorité n’a violé ni la loi ni la Constitution en assortissant
l’autorisation de vente destinée au recourant d’une mesure de surveillance
administrative après l'acquisition, en ce sens que l’appartement devait être
maintenu sur le marché de la location pour une durée de cinq ans à compter de
l'inscription du transfert de propriété au registre foncier et que durant cette
période de contrôle, le loyer de cet appartement faisait aussi l'objet d'une
mesure de surveillance administrative.
Le recourant se plaint de ce que son père ait déjà
été soumis à des conditions restrictives durant dix ans. Cet élément n’est pas
déterminant au vu de ce qui précède. Comme on l’a vu, si le père du recourant était
toujours en vie et souhaitant aujourd'hui vendre cet appartement, l’aliénation
pourrait également être soumise à conditions.
Par ailleurs, le père du recourant avait certes déjà
été obligé de maintenir l’appartement sur le marché de la location durant dix
ans et n’avait pas pu l’occuper en pleine propriété. A cet égard, il faut
toutefois relever que si le recourant souhaitait actuellement occuper
l’appartement, il pourrait le faire. Sous cet angle, la restriction au droit de
propriété n’a pas été renouvelée à son égard et le recourant pourrait profiter
pleinement de l’appartement acquis par son père s’il en restait propriétaire.
La nouvelle obligation de maintenir l’appartement sur le marché de la location
durant cinq ans n’a pas d’effet direct sur le droit du recourant d’occuper
l’appartement en pleine propriété mais bien plus sur celui de l’acquéreur dudit
appartement, auquel s'adresse au final l'obligation de maintenir l'appartement
en location.
Bien entendu, le droit de propriété du recourant est
touché par le fait que les conditions posées par l’autorité sont de nature à
rendre plus difficile la vente de son bien, voire à entraîner une baisse du
prix qu’il pourrait espérer retirer de la vente. A ce propos, on peut cependant
souligner que, lorsque le père du recourant a acquis l’appartement, il a pu lui
aussi l’acquérir à un prix manifestement inférieur au prix du marché
(fr. 230'000.- pour un logement de deux pièces d'une surface de 46.65 m
2
à Pully, avec usage de terrasse et jardin), ceci probablement au vu des
conditions auxquelles était soumise la vente, qui impliquait un maintien en
location durant dix ans.
c) Le recourant se prévaut aussi d'une constatation
erronée des faits pertinents, dès lors que l'autorité intimée a retenu à tort,
lorsqu'elle a rendu la décision attaquée, qu'il serait un professionnel de
l'immobilier.
L'autorité intimée a relevé dans sa réponse que, le
motif expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "
l'achat
d'un autre bien immobilier
", il n’était pas illogique qu'elle ait
considéré que cette opération s'inscrivait dans une perspective
d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est pas
comparable à celle d'investisseurs réellement "
professionnels
".
Elle ajoute que la prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire,
le cas échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la
supprimer purement et simplement. Malgré cette affirmation, tenant compte du
nouveau paramètre qui ressortait de l'acte de recours, l'autorité intimée n'a
pas rendu de nouvelle décision, alors même que l'art. 83 LPA-VD lui en
octroyait la compétence. Il revient dès lors au tribunal de céans de réformer
la décision attaquée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance
administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans.
5.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement
admis et la décision du Service des communes et du logement du 13 novembre 2017
doit être  réformée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance
administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans. La
décision est confirmée pour le surplus. Vu l’issue du litige, un émolument
judiciaire réduit est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD).
L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 55 al. 1
a
contrario
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service des communes et du logement du 13 novembre 2017
est réformée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance
administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans. La
décision est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 juin 2018
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.