vd_omni · AC.2021.0198 · 2023-02-07 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Mies, C.________ | Recours contre un ordre de mise en conformité d'une villa. Recevabilité: rappel de la jurisprudence selon laquelle une prise de position confirmant une décision précédente ne constitue pas une décision sujette à recours (consid. 1). Sur le fond, l'autorité intimée n'a pas examiné la légalité des travaux effectués sans autorisation (portant sur l'aménagement des combles), ni celle de savoir si l'ordre de mise en conformité respectait les conditions posées par la jurisprudence (consid. 4). Recours partiellement admis (dans la mesure de sa recevabilité), renvoi du dossier à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision. Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable par arrêt du 7 février 2023 (1C_538/2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2022 AC.2021.0198

p
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 septembre 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M. Guy Dutoit et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs.
Recourants
1.
A. X.________
,
à
********,
2.
B. X.________
,
à
********,
tous deux représentés par Me Henri-Philippe
SAMBUC, avocat à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Municipalité de Mies,
représentée
par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
C. Y.________
,
à
********,
représenté par Me Aurore GABERELL, avocate à Yverdon-les-Bains,
Objet
Remise en état
Recours A. X.________ et B. X.________ c/ décision de la
Municipalité de Mies du 31 mai 2021 ordonnant des mesures de mise en
conformité de la villa sise sur la parcelle n° 105
Vu les faits suivants:
A.
a) En 1999, A. X.________, D. X.________ et C. X.________ (trois frères)
ont acquis en copropriété, pour un tiers chacun, la parcelle n° 105 de la
commune de Mies. Cette parcelle était alors libre de construction. A la suite
du décès de D. X.________ X.________ intervenu le 9 mars 2002, la part de
copropriété de ce dernier est devenue propriété de la communauté héréditaire
formée de A. X.________ et C. X.________, ainsi que de leur père B. X.________.
Il sied de préciser que C. X.________ a changé de nom
de famille à une date non précisée en 2021 (après le mois de mars), prenant le
nom d'Y.________. Aux fins du présent arrêt, on se référera à l'intéressé sous
le nom de C. Y.________ pour les faits postérieurs au mois de mars 2021.
b) D'une surface totale de 2'422 m
2
, la
parcelle n° 105 abrite désormais un bâtiment d'habitation (ECA n° 791a), ainsi
qu'un garage (ECA n° 791b); elle est en jardin et chemin pour le surplus.
Selon le
Plan général
d'affectation de la commune de Mies
en vigueur depuis le 16 janvier 2007,
cette parcelle est colloquée en zone de villas C. Selon le
plan des zones de la commune
précédemment en vigueur,
elle était affectée en zone de villas A.
c) Le bâtiment ECA n° 791a est actuellement occupé
par les trois copropriétaires de la parcelle et leurs familles respectives.
B.
a)
Par courrier du 3 décembre 1998 adressé aux
futurs copropriétaires, la Municipalité de Mies (ci-après: la municipalité) a
fait suite à une entrevue du 30 novembre 1998
concernant
un projet de construction sur la parcelle n° 105
. Dans ce courrier, la
municipalité rappelait que, conformément à l'art. 11
du
Règlement sur le plan des zones et la police des
constructions de la commune de Mies
(alors en vigueur), la zone de villas A
était destinée aux villas ou maisons familiales comportant au plus deux
logements répartis horizontalement ou verticalement. Elle précisait que, selon
le service technique intercommunal, le critère définissant le nombre de
logements dans un bâtiment ne comportant qu'une entrée et regroupant plusieurs
pièces communes était le nombre "d'âtres, en l'occurrence de
cuisines". Elle concluait
au fait que le projet
des intéressés
, pour être conforme à la réglementation en vigueur, ne
devait pas totaliser plus de deux cuisines.
b) Le 4 octobre 1999, la municipalité a délivré à A.
X.________, D. X.________ et C. X.________ le permis de construire n°
16559
, portant sur la construction
d'une villa de deux logements, d'une piscine et d'une
dépendance
sur la parcelle n° 105. Ce permis de construire précisait que
les combles et les locaux en sous-sol ne pouvaient en aucun cas être destinés à
l'habitation ou au travail.
Le 13 octobre 2000, la municipalité a délivré un
permis de construire complémentaire n° 17173 aux trois prénommés, portant sur
des "modifications des dimensions et ouvertures". Ce permis précisait
que les conditions spéciales apposées sur le permis de construire principal faisaient
partie intégrante du permis complémentaire.
C.
a) Par décision du 8 février 2002 faisant suite à une visite effectuée
le 19 décembre 2001
par le municipal en charge des
travaux et le responsable du service communal (respectivement MM. E.________ et
F.________)
, la municipalité a constaté que les travaux réalisés ne
correspondaient pas aux plans mis à l'enquête. Elle relevait que la villa
comportait quatre cuisines, ce qui correspondait à quatre logements, alors que seuls
deux pouvaient être admis au regard de la surface de la parcelle et des
dispositions du règlement communal sur le plan des zones et la police des
constructions applicables à la zone de villas A. La municipalité relevait en
outre que des portes de communication
intérieures
n'avaient pas été réalisées, ce qui modifiait la conception du bâtiment et
allait également dans le sens de l'aménagement de quatre logements au lieu de
deux. Sur la base de ces éléments, la municipalité concluait au fait que, selon
l'art. 128 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), elle ne pouvait délivrer le permis d'habiter.
Par ailleurs, en application de l'art. 130 LATC, elle donnait l'ordre aux
intéressés de démolir les cuisines non réglementaires et de créer les portes
intérieures manquantes; elle leur impartissait un délai au 30 avril 2002 à cet
effet. La décision comportait l'indication des voies de droit.
Par courrier du 28 février 2002
adressé à l'administration communale
, A. X.________, D.
X.________ et C. X.________ se sont engagés à procéder au démontage des
"deux kitchenettes supplémentaires", tout en précisant qu'il ne
s'agissait - à leur sens - pas de cuisines à part entière. Quant aux portes à
créer, ils relevaient qu'il ne s'agissait que d'une seule porte. Ils exposaient
en effet avoir modifié les plans lors de la construction et précisaient que les
représentants précités de la municipalité avaient sollicité, lors de leur
visite, de nouveaux plans conformes à la réalité; en aucun cas, ils n'avaient
laissé entendre qu'il convenait de créer ladite ouverture. Les intéressés
précisaient que les plans modifiés étaient joints au courrier. Enfin, ils indiquaient
qu'ils n'envisageaient pas de recourir contre la décision précitée.
Par courrier du 23 août 2002, la municipalité a pris
acte des explications des intéressés, tout en précisant qu'elle n'entrait pas
en matière sur les plans modifiés. La municipalité soulignait en outre qu'elle maintenait
ses exigences tant concernant la démolition des cuisines, que s'agissant de la
création des portes intérieures de communication (rez et 1
er
étage)
figurant sur les plans mis à l'enquête. Elle impartissait aux propriétaires de
la parcelle un nouveau délai au 31 octobre 2002 pour réaliser les travaux en
cause. Le courrier comportait l'indication des voies de droit.
Par lettre du 30 septembre 2002, B. X.________ (manifestement
pour son compte et celui de ses fils A. X.________ et C. ) s'est adressé à la
municipalité en confirmant qu'ils s'engageaient à supprimer les deux "kitchenettes"
précitées. Concernant les portes intérieures, B. X.________ réitérait qu'il ne
s'agissait que d'une seule porte au rez-de-chaussée puisqu'il en existait déjà
une à l'étage. Sur ce point, il priait la municipalité de considérer les plans
modifiés transmis en annexe du courrier du 28 février 2002.
Le 10 octobre 2002, la municipalité a pris acte des
engagements pris par les intéressés concernant la suppression des deux
"kitchenettes". Elle précisait qu'une visite d'inspection serait
organisée par le service technique intercommunal au terme des travaux, soit
après le 31 octobre 2002, et que la question du passage à créer au
rez-de-chaussée serait évoquée dans ce contexte.
b) Le 17 décembre 2002, la municipalité s'est
adressée aux intéressés dans les termes suivants:
"Suite aux visites que nous
avons effectuées sur place, les 19 décembre 2001 et 25 novembre 2002, nous
avons le plaisir de vous remettre les permis susmentionnés
[d'habiter ou d'utiliser n
os
16559 et
17173]
et attirons votre attention sur les dispositions figurant sous la
rubrique "Observations ou remarques" du permis N° 17173, en vous
priant de vous y conformer.
S'agissant des points à
régulariser, nous vous fixons un délai au
28 février 2003
pour la mise en
conformité."
Les permis d'habiter n
os
16559 et 17173
étaient joints au courrier. Le permis d'habiter n° 17173 comportait les
remarques suivantes:
"La présente villa ne doit
comprendre que 2 logements au maximum, donc 2 cuisines.
La colonne de chute traversant les
locaux "chaufferie" ou "citernes" doit être de résistance
au feu "F30" agréé par l'ECA à Pully.
[...]
Les locaux en sous-sol ne peuvent
en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail.
[...]
".
Il ressort par ailleurs d'une facture au dossier,
établie par la municipalité, qu'une nouvelle visite d'inspection a eu lieu le
27 août 2004, liée à un "contrôle de mise en conformité". Une copie
du permis d'habiter n° 17173 du 17 décembre 2002 est jointe à ladite facture,
comportant une inscription manuscrite indiquant "Colonne de chute ok le
27.08.04".
D.
a) Par courrier électronique du 6 novembre 2019, C. X.________ a informé
le Vice-Syndic G.________ (ci-après: le vice-syndic) du fait qu'un litige
l'opposait à
son père et son frère
(B. et A. X.________),
et que les travaux réalisés dans la villa familiale n'étaient, en partie à tout
le moins, pas conformes aux permis de construire délivrés. Il mentionnait à cet
égard l'existence de trois logements et quatre cuisines et précisait que l'un
des logements se trouvait dans les combles de la villa. Il exposait que le
caractère non-réglementaire de la villa posait problème dans la perspective de sa
vente et sollicitait l'aide du municipal précité en vue de sa mise en
conformité.
Des discussions s'en sont suivies entre la
municipalité, représentée par son Syndic H.________ (ci-après: le syndic) et
son vice-syndic, et les trois copropriétaires de la parcelle n° 105, visant à
trouver une solution qui puisse résoudre à la fois le litige familial opposant
les intéressés et la situation administrative de la villa.
Ces échanges n'ont toutefois pas débouché sur une
solution convenant aux trois copropriétaires de la parcelle. B. et A.
X.________ ont du reste estimé que le syndic et le vice-syndic avaient fait
preuve de partialité en proposant une solution avantageant C. Y.________
(anciennement X.________), se sont opposés à une visite de la villa fixée au 5
mai 2021 et ont demandé la récusation des deux municipaux précités.
b) Par décision du 13 avril 2021 (signée par le Municipal
I.________ et la secrétaire municipale), la municipalité a en substance admis
la requête de récusation visant le syndic et le vice-syndic - quand bien même
elle considérait qu'aucun motif de récusation ne pouvait être retenu à leur
égard - et a maintenu la visite précitée, agendée au 5 mai 2021.
c) Le 3 mai 2021, B. et A. X.________ ont recouru
contre cette décision auprès de la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (DGAIC), qui l'a transmise à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le
tribunal), comme objet de sa compétence.
La CDAP a enregistré et instruit ce recours sous la
référence AC.2021.0166.
d) Le 5 mai 2021, en dépit du recours formé par B.
et A. X.________, une délégation de la municipalité a procédé à la visite de la
villa concernée. Selon le procès-verbal y relatif, lors de la visite, la municipalité
était représentée par le Municipal I.________, F.________ du service technique
intercommunal, J.________, technicien, et Me Hélène Busché, en qualité de
conseil de la commune.
On peut extraire le passage suivant dudit
procès-verbal:
"
[...]
6. La Commune se rend en premier
lieu au sous-sol. M. C. Y.________ leur explique que cet espace n'est pas fermé
à clé et que tout le monde y a accès dans la maison.
7. La Commune constate que cet
espace est une sorte de salle de jeu, ou carnotzet, qui comprend notamment une
cuisine et des toilettes. Cet espace ne semble pas habité.
8. M. C. Y.________ explique
ensuite à la Commune qu'il n'a pas les clés des locaux du rez-de-chaussée, où
loge son frère M. A. X.________.
9. La Commune sonne donc à la
porte de droite sur le palier. M. A. X.________ leur ouvre et les invite à
entrer dans un premier appartement.
10. M. A. X.________ leur montre
ensuite l'espace habitable indépendant de gauche, accessible depuis le palier
sur le même étage, les deux appartements ne communiquant pas. La Commune
constate que le deuxième espace du rez-de-chaussée ne comporte pas de cuisine.
M. A. X.________ explique que l'espace habitable indépendant de gauche est actuellement
occupé par sa fille.
11. Il est constaté que
l'appartement de 4 pièces semble conforme aux plans, à l'exception d'une
ouverture manquante sur la cloison entre cet appartement et l'espace habitable
indépendant d'à côté, lequel comporte des cloisons délimitant 3 chambres non
reportées sur le plan.
12. La Commune monte ensuite au 1
er
étage et visite l'appartement de M. C. Y.________ en sa présence et celle de
son épouse.
13. Il est constaté que
l'appartement de 4 pièces semble conforme aux plans, à l'exception d'une
ouverture manquante sur la cloison entre cet appartement et l'espace habitable
indépendant d'à côté habité par Mme et M. B. X.________ (voir points 14 et 15
ci-dessous).
14. La Commune sonne ensuite à la
porte voisine de l'appartement de M. C. Y.________, où loge son père selon ce
dernier.
15. M. B. X.________ ouvre en
compagnie de son épouse. Il invite la Commune à d'abord visiter l'espace
habitable indépendant de gauche du 1
er
étage, qui est habité par le
couple. La Commune ne constate pas la présence de cuisine. Cet espace
indépendant comporte des cloisons délimitant 2 chambres non reportées sur les
plans.
16. M. B. X.________ invite ensuite
la Commune à visiter les combles, où elle constate notamment la présence d'une
cuisine et d'une grande pièce à vivre, ainsi qu'une partie cloisonnée
comportant deux chambres.
17. La Commune constate que
l'organisation des combles - cuisine, pièce à vivre et chambres - n'est pas
conforme aux plans.
18. M. B. X.________ autorise la
Commune à prendre des photos.
19. La visite se termine aux
alentours de 8h45.
20. La Commune constate que
l'accueil qui lui a été réservé par chacun des membres de la famille X.________
a été courtois, et qu'elle a ainsi pu faire la visite de l'entier de la maison
pour juger de sa conformité ou non aux plans.
21. Au terme de la visite, la
Commune conclut au constat suivant:
a.
La
présence de 5 sonnettes au portail d'entrée;
b.
La
présence d'au moins trois unités d'habitation, dont deux comportent chacune,
outre un appartement principal de 4 pièces, un espace habitable indépendant
séparé de trois respectivement deux chambres plus une salle de bain, sans porte
les liant avec l'appartement principal situé au même niveau;
c.
La
présence de 4 cuisines en tout, soit une à chaque étage;
d.
Les
combles de la maison sont habités."
E.
Par décision du 31 mai 2021 (signée par le Municipal I.________ et la
secrétaire municipale), la municipalité a constaté, en substance, la
non-conformité de la villa avec les permis de construire n
os
16559
et 17173 et les permis d'habiter n
os
16559 et 17173 et a ordonné sa mise
en conformité.
On extrait les passages suivants de cette décision:
"
A.
Le constat de non-conformité
de la villa sise sur la parcelle n° 105 à Mies
[...]
5. La Municipalité a ainsi
constaté:
a.
La
présence d'au moins trois unités d'habitation, au lieu des "deux logements
au maximum" prévus par le permis d'habiter n° 17173.
b.
La
présence de cinq sonnettes et de 4 cuisines en tout, soit une à chaque étage,
alors que le permis d'habiter n° 17173 ne prévoit que "2 cuisines".
c.
L'absence
de portes intérieures séparant les espaces habitables du rez-de-chaussée et du
1
er
étage, alors que celles-ci figurent sur les plans des
autorisations de construire n° 17173 et n° 16559.
d.
Les
combles de la maison sont habités, alors que ni les permis d'habiter ni les
plans y relatifs ne prévoient de tels aménagements, cet espace ne disposant pas
des hauteurs réglementaires pour le rendre habitable (art. 27 RLATC). Le permis
de construire n° 16559 prévoit à ce titre dans les conditions spéciales "Les
combles ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail
(art. 27 RLATC)".
B.
Droit applicable
[...]
C.
Mesures de mise en
conformité (art. 105 et 130 LATC)
Selon l'art. 105 et 130 LATC, au
vu du constat de non-conformité de la villa sise sur la parcelle n° 105, la
Municipalité de Mies ordonne dès lors aux propriétaires, soit MM. A. X.________
et B. X.________ et M. C. Y.________:
1.
La
suppression des deux cuisines excédentaires qui ne figurent pas sur les plans
des autorisations de construire n° 16559 et n° 17173, soit celle du sous-sol et
celle des combles, d'ici au 30 novembre 2021;
2.
La
pose d'une porte entre les deux espaces habitables du rez-de-chaussée, ainsi
qu'entre ceux du 1
er
étage, conformément aux plans des autorisations
de construire n° 16559 et n°
17173
, d'ici au 30
novembre 2021;
3.
La
remise en conformité complète des combles avec les plans des autorisations de
construire n° 16559 et n° 17173, soit leur réhabilitation en "salle de
jeu" non habitée, d'ici au 30 novembre 2021;
4.
La
tenue d'une séance de constat de la villa par la Municipalité de Mies au mois
de décembre 2021, au cours de laquelle les propriétaires devront être présents
ou se faire représenter. La date sera fixée à l'entrée en force de la présente
décision.
5.
La
présente décision est notifiée sous la menace de peines prévues à l'art. 292 du
Code pénal Suisse, qui prévoit:
[...]
D.
Exécution forcée
[...]
"
F.
Par acte du 14 juin 2021, A. X.________ et B. X.________ ont recouru
devant la CDAP contre cette décision. Ils ont pris les conclusions suivantes:
"
[...]
1.
Déclarer
recevable le présent recours.
Préparatoirement
2.
Ordonner
l'appel
en cause de C. X.________ (Y.________) et K.________ (art. 14
LPA-VD).
3.
Ordonner
à la Commune de Mies de
remettre à la Cour copie intégrale et complète
de tout le dossier administratif et technique relatif à la construction de
l'immeuble 105, 16 ch. Crota ainsi que tous les échanges de courriers et d'emails
entre elle, ses municipaux et les délateurs appelés en cause.
4.
Ordonner,
si besoin était une expertise
visant à établir qu'il n'y a jamais eu
d'ouverture dans les murs comme allégué par la Municipalité (mesure C.2).
Au fond
Mesure de mise en conformité
C.1 (cuisine au sous-sol)
5.
Donner
acte aux recourants qu'ils acceptent l'enlèvement de la cuisine du sous-sol.
6.
Condamner
les appelés en cause à supprimer la cuisine dans le sous-sol.
Mesure de
mise en conformité C.2
7.
Constater
qu'il n'y a jamais eu d'ouvertures telles que décrites dans la mesure de mise
en conformité C.2.
Mesure de conformité C.3
8.
Ordonner
aux appelés en cause C. X.________ (Y.________) et K.________ de quitter de
leurs biens et de leurs personnes l'appartement qu'ils occupent illégitimement
au 1
er
étage de l'immeuble 16 ch. Crota à Mies immédiatement.
9.
Ordonner
ladite évacuation
nonobstant recours
.
10.
Dire que
la force publique pourra être requise par les recourants en cas de besoin dès
le 1
er
novembre 2021.
11.
Donner
acte à B. X.________ qu'il réhabilitera les combles en salle de jeu (mesures
C.1 in fine et C.3) dans les 30 jours du départ de l'immeuble des appelés en
cause.
12.
Condamner
les appelés en cause et la Commune de Mies en tous les dépens.
13.
Débouter
les parties adverses de toutes autres ou contraires conclusions. "
Le 22 juillet 2021, la municipalité a déposé sa
réponse, en concluant au rejet du recours.
A la même date, C. Y.________ s'est déterminé en
tant que tiers intéressé sur le recours et a conclu à son rejet.
Le 6 septembre 2021, les recourants ont déposé une
réplique, dans laquelle ils se sont déterminés sur la réponse de la
municipalité et ont modifié les conclusions prises dans leur recours.
Les conclusions modifiées se lisent comme suit:
"
[...]
1.
Déclarer
recevable le présent recours.
Préparatoirement
2.
Joindre
les causes
AC.2021.0166 et AC.2021.0198.
3.
Ordonner
l'appel
en cause de C. X.________ (Y.________) et K.________ (art. 14
LPA-VD) compte tenu des conclusions 8 et 9.
4.
Ordonner
à l'intimée
de produire tous les documents relatifs à la prise de domicile
de C. X.________ et K.________ au 16 ch. Crota à Mies (voir page 8).
5.
Ordonner
à l'intimée
de remettre aux recourants les anciens règlements communaux
mentionnés par l'avocat de l'intimée dans son courrier du 22 juillet 2021 à la
Cour mais non communiqués (seules les pièces du bordereau ont été
communiquées).
[...]
6.
Ordonner
l'audition
des parties soit B. X.________, A. X.________, C. Y.________, K.________
et les cinq membres de la Municipalité.
Au fond
Principalement
7.
Déclarer
nulle et de nul effet la décision dont recours.
Cela fait et statuant à
nouveau
A.
Sur
le respect des deux âtres
8.
Ordonner
à C. X.________-Y.________ et K.________ de quitter de leurs biens et de leurs
personnes l'appartement qu'ils occupent illégalement au 1
er
étage de
l'immeuble 16 ch. Crota à Mies et ce au plus tard au 30 novembre 2021.
9.
Dire
que la force publique pourra être requise par les recourants en cas de besoin
dès le 1
er
décembre 2021.
B.
Mesure
de mise en conformité C.1 (cuisine au sous-sol)
10.
Constater
que la cuisine au sous-sol est utilisée comme une cuisinette dans un carnotzet
et non pas comme un âtre.
11.
Rejeter
l'ordre no 1.
C.
Mesure
de mise en conformité C.2 (ouvertures)
12.
Constater
que les permis d'habiter ont été accordés sans que les ouvertures exigées
aujourd'hui n'aient été finalement requises alors.
Rejeter
l'ordre no 2.
D.
Mesure
de mise en conformité C.3 (les combles)
13.
Constater
que les "combles" ne sont pas juridiquement des combles et ne sont
pas interdites d'habiter en vertu des permis d'habiter.
14.
Rejeter
l'ordre no 3.
Subsidiairement
15.
Ordonner
aux frais de l'intimée une expertise établissant toutes les conditions
physiques des "combles" utiles à en vérifier l'habitabilité.
Dans tous les cas
16.
Condamner C.
Y.________, K.________ et l'intimée solidairement en tous les frais et dépens.
17.
Débouter
les parties adverses de toutes autres ou contraires conclusions."
Le 6 septembre 2021 toujours, les recourants ont
déposé une seconde réplique, celle-ci en lien avec les déterminations de C.
Y.________. Cette écriture comprend les mêmes conclusions que celles prises
dans la réplique déposée en lien avec la réponse de la municipalité.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
A titre préalable, il convient d'examiner, à la lumière de la
chronologie des faits et en particulier de la décision du 8 février 2002, si la
décision attaquée constitue une décision sujette à recours.
a) aa) Le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
bb) L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de
la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport
juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1
p. 235 et les références). En d'autres termes, constitue une décision un acte
étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24
et les références). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions,
des communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid.
4.1.2; AC.2021.0088 du 27 janvier 2022 consid. 3a/aa; AC.2019.0199 du 19
octobre 2020 consid. 1a).
Une prise de position, confirmant une ou des
décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à
recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions
antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le
contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou
implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable,
même si l’acte en question indique une voie de recours (AC.2019.0132 du 30
avril 2020 consid. 1c; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va
différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au
sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (GE.2001.0038
du 11 juillet 2001 consid. 3a; AC. 1999.0087 du 11 janvier 2000 consid. 1e;
voir également Bovay/Blanchard/Grisel/Rapin, Procédure administrative vaudoise,
LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
b) aa) En l'espèce, il ressort du dossier que, par
décision du 8 février 2002, la municipalité a constaté la non-conformité des
travaux réalisés et a donné l'ordre aux intéressés de démolir les deux cuisines
excédentaires et de créer les portes de communication intérieures manquantes;
elle leur a imparti un délai au 30 avril 2002 à cet effet. Il s’agissait d’une
décision sujette à recours. Les recourants n'ont pas attaqué cette décision,
qui est dès lors entrée en force.
Par courrier du 23 août 2002, la municipalité a ensuite
confirmé la teneur de sa décision du 8 février 2002 et a imparti un nouveau
délai aux intéressés pour s'exécuter, qu'elle a fixé au 31 octobre 2002. Il
convient de préciser que ce courrier, qui ne fait que rappeler la position de
la municipalité, ne constitue pas une nouvelle décision et ce, quand bien même
il comporte l'indication des voies de droit.
Par la suite, la municipalité a délivré les permis
d'habiter, tout en les assortissant d'une réserve relative aux points à
régulariser et en impartissant un nouveau délai aux intéressés pour s'exécuter,
fixé cette fois-ci au 28 février 2003. A titre de remarques, le permis
d'habiter n° 17173 précisait que le nombre de logements et de cuisines de la
villa était limité à deux et que les locaux en sous-sol et les combles ne
pouvaient en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail.
On constate par ailleurs, sur la base des pièces au
dossier, qu'en dépit des explications et nouveaux plans apportés par les
intéressés au cours de l'année 2002, la municipalité n'a pas annulé et remplacé
sa décision de mise en conformité du 8 février 2002. En particulier, contrairement
à ce que soutiennent les recourants, rien n'indique que l'autorité intimée aurait
renoncé à la création des portes intérieures, dont l'absence (selon la décision
du 8 février 2002) modifierait la conception du bâtiment et irait dans le sens
de l'aménagement de quatre logements au lieu de deux. On précise que le fait
que l'autorité intimée n'ait pas mentionné cette question spécifique (liée à la
création des portes manquantes) dans les remarques au permis d'habiter n° 17173
ne permet pas d'établir qu'elle aurait renoncé à la mise en conformité sur ce
point.
En d'autres termes, l'autorité intimée a statué en
2002 sur le principe de la suppression des deux cuisines excédentaires et de la
création des portes intérieures manquantes par une décision entrée en force, sur
laquelle elle n'est jamais revenue. Le fait que la municipalité n'ait pas
exigé, en 2002 et dans les années qui ont suivi, la mise en œuvre de sa
décision (du 8 février 2002) importe peu. Il s'agit là, en effet, de modalités d'exécution
de la décision; à cet égard, on relève d'ailleurs que le délai de péremption de
trente ans pour ordonner la remise en état, qui commence à courir dès
l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci, n'est pas échu
et que l'autorité intimée reste dès lors en droit d'exiger la mise en œuvre des
mesures ordonnées (cf. à cet égard, ATF 136 II 359 consid. 8.3 p. 367 et les
références; AC.2021.0024 du 21 janvier 2022 consid. 7b; AC.2020.0287 du 10
décembre 2021 consid. 3f).
bb) Il découle de ce qui précède que l'acte de
l'autorité intimée du 31 mai 2021, en tant qu'il porte sur la suppression des
deux cuisines précitées et la pose de portes intérieures (traités sous let. C,
ch. 1 et 2), doit être considéré comme une simple prise de position confirmant
la décision du 8 février 2002. Partant, l'acte du 31 mai 2021 ne constitue pas
une décision sujette à recours sur ces deux aspects. Si les recourants entendaient
les contester, il leur appartenait de recourir contre la décision du 8 février
2002 dans le délai légal prévu à cet effet, ce qu'ils n'ont pas fait.
Pour le surplus (en particulier concernant la remise
en état des combles, qui ne fait pas l'objet d'une décision préalable entrée en
force, traitée sous let. C ch. 3), l'acte du 31 mai 2021 constitue une décision
sujette à recours.
cc) En conséquence, le recours est irrecevable en
tant qu'il porte sur l'ordre de supprimer les deux cuisines excédentaires et de
créer les deux portes intérieures manquantes. Il est en revanche recevable pour
le surplus, dans la mesure où les conclusions prises n'excèdent pas l'objet du
litige (cf. à cet égard, consid. 2 ci-après).
2.
Il convient, à titre préalable toujours, de circonscrire l'objet du
litige.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos
desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement
d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception,
sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet du
litige peut donc être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne
peut en revanche pas, sauf exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II
359 consid. 4.3 p. 362 s. et les références).
b) En l'espèce, les recourants prennent différentes conclusions
relatives l'évacuation de C. Y.________ et de sa compagne de l'appartement
qu'ils occupent dans la villa. Or, cet aspect - qui ne relève d'ailleurs pas du
droit public, mais du droit privé - ne fait pas partie des rapports juridiques
à propos desquels l'autorité intimée s'est prononcée dans la décision du 31 mai
2021. Le tribunal n'entrera dès lors pas en matière sur cette question qui excède
l'objet du litige.
3.
Les recourants sollicitent la mise en œuvre de plusieurs mesures
d'instruction.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud
du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
l'administré de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid.
4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; PE.2018.0117 du 7 janvier 2019
consid. 2a).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit
d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299;
arrêt TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; PE.2018.0208 du 29 mai 2019
consid. 3a).
b) En l'espèce, à titre de mesures d'instruction,
les recourants sollicitent la jonction des causes AC.2021.0166 et AC.2021.0198,
l'appel en cause de C. Y.________ et de sa compagne K.________, la production
de divers documents relatifs au domicile des deux prénommés, la production des
anciens règlements communaux, une expertise relative à la question des
ouvertures à créer, ainsi que l'audition des parties et des cinq membres de la
municipalité.
S'agissant de la question de la jonction des causes,
l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation
(Bovay/Blanchard/Grisel/Rapin, op. cit., rem. 1 ad art. 24). En l'occurrence,
on observe que les parties ne sont pas strictement les mêmes dans les deux
causes; C. Y.________ n'est en effet pas partie à la procédure dans la cause AC.2021.0166,
portant sur la récusation de la municipalité. En outre, les questions
juridiques qui se posent dans l'une et l'autre affaire ne sont pas interdépendantes,
de sorte que la jonction des causes n'apparaît pas utile. Il n'y a par ailleurs
pas lieu d'ordonner les autres mesures d'instruction sollicitées - pour autant
qu'elles soient pertinentes -, vu l'issue du litige (cf. consid. 4 ci-après).
En conclusion, le tribunal renoncera à ordonner les mesures
sollicitées, sans qu'il n'en résulte une violation du droit d'être entendu des
parties.
4.
Sur le fond, est litigieux l'ordre de remise en état des combles (traité
sous let. C, ch. 3). Un tel prononcé présuppose une analyse de la légalité de
l'ouvrage concerné; s'il apparaît que ce dernier n'est pas autorisable
a
posteriori
, il convient d'examiner si une mise en conformité se justifie.
a) aa) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans l’autorisation de
l’autorité compétente. L’art. 103 al. 1 LATC prévoit, pour sa part, qu’aucun
travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain
ou d’un bâtiment ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé.
Tant le Règlement sur le plan général d'affectation
et la police des constructions de la commune de Mies du 27 juin 2007 que le règlement
communal sur le plan des zones et la police des constructions précédemment en
vigueur comprennent des dispositions relatives à la question de l'habitabilité
des combles.
Par ailleurs, l'art. 27 du règlement d'application
de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), auquel l'autorité
intimée fait référence, prévoit ce qui suit:
"
Art. 27   Hauteur des
locaux
1
Tout local
susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire de jour ou de
nuit a une hauteur de 2,40 m au moins entre le plancher et le plafond à
l'exception des espaces de prolongement tels les mezzanines.
2
Dans les combles, la
hauteur de 2,40 m doit être respectée au moins sur la moitié de la surface
utilisable. Celle-ci n'est comptée qu'à partir d'une hauteur minimale de 1,30 m
sous le plafond ou sous les chevrons.
3
Des exceptions
peuvent être consenties par les municipalités pour les transformations de
bâtiments lorsque les planchers existants sont maintenus et pour les
constructions de montagne, à la condition que l'aération soit suffisante.
4
Les plans
d'affectation peuvent prévoir une hauteur inférieure lorsque celle-ci est
compensée par d'autres éléments améliorant la qualité des volumes, de l'espace
de l'habitat et des prolongements extérieurs de celle-ci."
bb) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, lorsqu'une construction déjà
réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent être
autorisée
a posteriori
, cela ne signifie pas encore qu'elle ne puisse
être utilisée, ni que l'état antérieur doive nécessairement être rétabli (ATF
132 II 21 consid. 6 p. 35; arrêt TF 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid.
6.1). Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes
généraux du droit administratif, en particulier les principes de la
proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Selon le principe de la
proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les
résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de
la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence; ATF 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1
p. 186; 134 I 214 consid. 5.7 p. 218, et les arrêts cités). Aussi l'autorité
renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas
d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va
de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage
correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation
illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21
consid. 6 p. 35; 104 Ib 301 consid. 5b p. 303; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Dans
ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la
pesée des intérêts (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; cf. Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif vol. I – Les fondements, 3e
éd., Berne 2012, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun
intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit
rendue conforme au droit (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, n° 997, p.
429). Ainsi, même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; AC.2016.0208
du 20 novembre 2017 consid. 5a; AC.2014.0259 du 25 mai 2016 consid. 2b).
b) En l'espèce, on constate à la lecture de la
décision attaquée et de la réponse au recours que l'autorité intimée n'a pas
examiné la question de la légalité de l'affectation des combles, ni celle de
savoir si l'ordre de mise en conformité respectait les conditions posées par la
jurisprudence. En particulier, sur cette deuxième question, l'autorité intimée
n'a pas procédé à la pesée des intérêts requise. Elle s'est en effet contentée
d'affirmer, d'une part, que les combles étaient habités en contradiction avec
les permis d'habiter et les plans et alors que l'espace en cause ne disposerait
pas des hauteurs réglementaires pour le rendre habitable selon l'art. 27
RLATC, et d'autre part que, face à l'échec des pourparlers, elle avait ordonné
des mesures proportionnées et adéquates.
Dans ces circonstances, il apparaît que la décision
attaquée, en tant qu'elle ordonne la mise en conformité des combles, a été
rendue en violation des dispositions applicables, notamment de l'art. 105 LATC.
Pour ce motif, il se justifie de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin
qu'elle instruise et examine, à satisfaction de droit, la question de la
légalité de l'affectation des combles, ainsi que celle de savoir si une mise en
conformité se justifie au regard des conditions posées par la jurisprudence.
5.
Il découle de ce qui précède que le recours doit être partiellement
admis (dans la mesure de sa recevabilité) et la décision attaquée annulée. Le
dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Vu l'issue du litige, des frais de justice réduits seront mis
à la charge des recourants, qui succombent pour l’essentiel. Les dépens entre
parties seront compensés (art. 49, 56, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Municipalité de Mies du 31 mai 2021 est annulée.
III.
La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
IV.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 2 septembre 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.