vd_omni · PS.2001.0167 · 2003-07-17 · fr

c/CSR de l'Est-lausannois et Service de prévoyance et d'aide sociales | Cas exceptionnel dans lequel les frais liés à l'achèvement d'une formation de base peuvent être pris en charge par les prestations de l'aide sociale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.07.2003 PS.2001.0167

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 juillet 2003
sur le recours formé par
A. A.________
,
domiciliée ********,
contre
les décisions du
Centre social régional de
l'Est-lausannois
du 23 novembre 2001 ainsi que celle du
Service de
prévoyance et d'aide sociales
du 2 novembre 2001 lui refusant les
prestations de l'aide sociale vaudoise.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt
président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
En faits :
A.                     Les époux B. A.
________, de nationalité britannique, et A. A.________, de nationalité suisse,
née B.________, se sont mariés le 15 décembre 1999 à Rolle. Un enfant, C.
A.________, est né de cette union, le 28 mai 2000.
Dès le mois de janvier
2000, les époux A. ________ ont requis et obtenu les prestations de l'aide
sociale vaudoise, alors que A. A.________ poursuivait ses études de lettres et
assumait la garde de l'enfant C. A.________.
A la suite de graves
difficultés conjugales qui ont donné lieu notamment à une plainte pénale pour
menaces de mort déposée par A. A.________, B. A. ________ a quitté sans
prévenir le domicile conjugal le 1er septembre 2001 à destination de
l'********, pour retourner auprès de ses parents. Ce dernier a emporté avec lui
son dernier salaire et les quelques économies du couple.
B.                    En date du 23 octobre
2001, le Centre social régional de l'Est-lausannois a adressé au Service de
prévoyance et d'aide sociales une demande exceptionnelle en faveur de A.
A.________. Il était précisé que le centre était intervenu pour couvrir les
budgets de septembre à octobre de la requérante, qui avait obtenu du Président du
Tribunal civil de l'arrondissement de ******** des mesures protectrices de
l'union conjugale l'autorisant à vivre séparée de son époux et lui confiant la
garde de C. A.________; B. A. ________ était astreint à contribuer à
l'entretien de sa famille par le versement d'une pension mensuelle de 1'500
francs. A. A.________ était d'ores et déjà inscrite à l'Université pour la
poursuite de ses études. Dans ces circonstances, une aide exceptionnelle pour
assurer la poursuite des études se justifiait.
A. A.________ n'avait
pas de formation de base et elle avait déjà effectué cinq années de cours en
lettres et histoire de l'art, attestées par l'obtention d'une demi-licence. Sa
maternité ainsi que les difficultés conjugales avaient retardé le cours normal
de ses études. Elle devait toutefois être en mesure de terminer sa formation
par l'obtention d'une licence en lettres dans un délai de deux ans. Une demande
de bourse a été déposée mais les chances d'obtenir une telle aide restaient
aléatoires. Ainsi, à défaut d'une formation achevée, les perspectives
professionnelles et financières de A. A.________ étaient difficiles à court
comme à long terme, ce d'autant plus qu'elle devait assumer seule la charge de
son fils. En outre, les indemnités de chômage qu'elle pouvait réclamer
n'assureraient pas la couverture des besoins vitaux; enfin, les emplois non
qualifiés n'offraient que des salaires réduits sans possibilité de moduler
l'horaire en fonction des impératifs posés par la garde de l'enfant, cette
solution n'assurant pas forcément non plus l'autonomie financière à long terme.
Par décision du 2
novembre 2001, le Service de prévoyance et d'aide sociales a décidé qu'il
n'appartenait pas à l'aide sociale vaudoise d'intervenir dans la situation de
A. A.________ en estimant préférable qu'elle s'inscrive maintenant auprès d'un
office de réinsertion professionnel et qu'elle reprenne ses études
ultérieurement.
C.                    A. A.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 novembre 2001.
Elle avait passé avec succès trois demi-licences au cours des trois premières
années d'études (français juillet 1998, anglais mars 1999, et histoire de l'art
octobre 1999). Par la suite, son plan d'études a été retardé en raison de sa
maternité mais aussi à cause des graves difficultés au sein du couple. Malgré
ces difficultés, elle a continué d'avancer dans sa formation en obtenant en
juillet 2001 une partie de sa licence d'anglais et en présentant sa licence
d'histoire pour mars 2002 afin de finir l'anglais en juillet 2002 et terminer
la branche principale, le français, au cours de l'année 2003. A. A.________
précise que sa formation universitaire présente un élément essentiel car
c'était le seul moyen pour elle d'être par la suite indépendante de tout
organisme et de pouvoir entièrement subvenir à ses besoins et à ceux de son
enfant.
Le Centre social
régional de l'Est-lausannois a renoncé à se déterminer sur le recours en
précisant que sa décision du 23 novembre 2001 résultait de la prise de position
du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001, qu'il
confirmait.
Considérant en droit:
1.                     a) La Constitution
fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite
de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de
base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de
reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette
garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire
un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF
114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a
pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2
garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se
fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des
buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte
international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à
New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre
1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de
toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est
obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1
lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la
Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la
responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et
les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier
d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs
aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das
Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
La Constitution
fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en vigueur
le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le
droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour
mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la
jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales
d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons
et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I
367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à
des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en
mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des
prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle
responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution
ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance
sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est
garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa
nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers.
Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que
lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque
l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des
besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le
législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les
règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et
posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste
et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2;
Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das
Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).
b) Dans le canton de
Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en
aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des
prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à
l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux
autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des
assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément
(art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve
dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels
indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre
dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture,
logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit
dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les
déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les
vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent
être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi
sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La
nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant
compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances
locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée
dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance
sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action
sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10
RPAS).
c) Ces dispositions,
édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide
sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens
de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale
(ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux
bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des
besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à
l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la
possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la
responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en
complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il
destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires
d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et
de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de
déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le
recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par
rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales
(AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance
professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu
minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut
pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et
normes CSIAS 12/2000, A.4).
2.                     Le droit positif ne
prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation,
de droit à l'aide sociale.
a) S'il est admis que
le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de
formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999,
p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999,
p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la
LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre
de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe
de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne
désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa
formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles
que contributions des parents, bourses d'études, prestations de
l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6),
mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir
lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le
vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts,
éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de
l'intéressé.
b) Dans le canton de
Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de
la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger
des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de
formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du
11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit.,
note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal
de céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent
un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur
famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11
septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE;
RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par
le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les
conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour
supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation
professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts 1998/0172 du 11
octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne
pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses,
le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch.
II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux
répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité
publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse
d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations
d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994,
1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du
16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998,
1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
c) Certes, le recueil
d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou extraordinaires",
lesquelles sont accordées "lorsque les demandes d'aide ne sont pas prévues
et/ou exclues par le recueil" (recueil d'application, ch. II-1.2),
directive sur laquelle l'autorité intimée s'est précisément fondée pour
requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide sociale à la recourante.
Il appert cependant
que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver
appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les
circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps
déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son
indépendance économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas
le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide
exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans
un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,
qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps
1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette
disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant
de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction
n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance
économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité
indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale
qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt
PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en
soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne
saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" un
indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en
"acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son
insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable
au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles
déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées
par le SPAS et l'autorité intimée.
3.                     Toutefois, il n'est pas
exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre
une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale
et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances
particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des
prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.
a) La CSIAS - aux
recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que
l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens
large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit
d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture
des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à
l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la
possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la
responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant
l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives CSIAS 12/2000,
A.1 et A.6).
D'une manière
générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale,
responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide,
de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local,
régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées
(directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions
ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont
distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide
sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la
population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale
(directives CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du
Tribunal fédéral du 26 août 1998).
b) En particulier,
traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives
CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la
subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent
pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des parents,
prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La
formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève en
principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste
au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le
cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre,
s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les
revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent
pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet
que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire,
faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à
une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles
être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de
réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure
envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre
cet objectif (directives CSIAS, H.6).
c) En l'espèce, il
apparaît clairement que la poursuite de la formation de la recourante est une
mesure d'intégration sociale indispensable pour l'acquisition d'une autonomie
financière en lui permettant d'obtenir une première formation de base. Cette mesure
ne répond pas à un choix de l'intéressée, mais elle est imposée par l'ensemble
des circonstances liées à sa situation personnelle (mariage, naissance d'un
enfant et séparation dans des conditions difficiles). Ces circonstances font
apparaître que la poursuite de la formation de base présente un intérêt
primordial qu'il convient de sauvegarder par l'allocation des prestations de
l'aide sociale en complément aux éventuelles aides partielles qui pourraient
lui être accordées soit par l'intermédiaire des bourses études ou des avances
sur pensions alimentaires impayées. C'est donc à tort que le Service de
prévoyance et d'aide sociales a refusé à la recourante tout soutien de l'aide
sociale vaudoise. Les décisions en cause doivent donc être annulées et le
dossier retourné au Service de prévoyance et d'aide sociales pour nouvelle
décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Les décisions
du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001 ainsi
que du Centre social régional de l'Est-lausannois du 23 novembre 2001 sont
annulées et le dossier renvoyé au Service de prévoyance et d'aide sociales pour
nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 17 juillet 2003.
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint