vd_omni · PS.2011.0044 · 2012-02-03 · fr

X.________ c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de Pully, Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux | Demandeur d'emploi qui oublie pour la seconde fois d'honorer un rendez-vous avec son conseiller ORP pour le même motif, à savoir le défaut de synchronisation entre son agenda électronique et son téléphone portable. Dès lors qu'il ne remplit plus ses obligations de manière irréprochable, l'ORP était fondé a prononcer à son encontre une mesure de suspension, sans avertissement préalable, sous la forme d'une diminution de 15% des prestations financières durant deux mois.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.02.2012 PS.2011.0044

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 février
2012
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M.
François Gillard et
M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par DAS
Protection Juridique SA, à Lausanne.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage,
à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Pully,
à
Pully.
2.
Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux,
à Pully.
Objet
Assistance publique
assistaa
Recours X.________ c/ décision du Service de
l'emploi du 8 juillet 2011 (réduction de 15% du forfait RI pendant deux mois)
Vu les faits suivants
A.
Technicien en marketing et demandeur d’emploi, X.________
est suivi par l’Office régional de placement de Pully (ci-après: ORP) depuis le
1
er
avril 2008. Il a perçu l’indemnité de chômage jusqu’au 31 mars 2010,
date à laquelle son droit a été épuisé. Depuis le 1
er
avril 2010, X.________
perçoit le revenu d’insertion (RI).
B.
Convoqué par l’ORP à un entretien de conseil le 2
août 2010 à 11 h 30, X.________ a appelé à l’heure même pour informer sa conseillère
de ce qu’il avait oublié ce rendez-vous. Invité par l’ORP à exposer son point
de vue, X.________ a expliqué, le 27 août 2010, qu’il avait pour habitude de
consigner ses rendez-vous dans son agenda électronique et de synchroniser
ceux-ci avec son téléphone mobile. Or, la synchronisation et la fonction rappel
de son agenda n’ayant pas fonctionné ce jour-là, il s’est rendu compte trop
tard de ce qu’il venait de manquer l’entretien auquel il avait été convoqué. Le
13 septembre 2010, l’ORP a renoncé, compte tenu de ses explications, à le
sanctionner.
X.________ a été convoqué par l’ORP à
un entretien de conseil le 3 janvier 2011 à 14 h 15, qu’il n’a pas honoré. Il
s’est rendu compte le lendemain de son oubli et s’en est excusé auprès de
conseillère par courrier électronique. Dans le délai imparti par l’ORP, X.________
a, le 12 janvier 2011, réitéré les explications qu’il avait fournies le 27 août
2010.
Le 7 février 2011, l’ORP a réduit pour
deux mois le forfait mensuel d’entretien de X.________ à hauteur de 15%. Sur
recours de l’intéressé, le Service de l’emploi, Instance Juridique Chômage
(ci-après: SDE), a confirmé cette mesure de suspension, le 8 juillet 2011.
C.
X.________ a recouru contre cette dernière
décision, dont il demande l’annulation.
Le SDE propose le rejet du recours et
la confirmation de la décision attaquée. Ni l’ORP, ni le Centre social régional
de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: CSR) n’ont procédé.
Dans sa réplique, X.________ maintient
ses conclusions.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a)
Aux termes de l'art. 17
al. 1 de
la loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur
l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0),
l'assuré qui fait
valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du
travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de
lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier,
lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de
conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées (art. 17
al. 3 let. b LACI). L'office compétente fixe les dates des entretiens de
conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2
de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité
[
ordonnance
sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02
]
) et mène un entretien de conseil et de contrôle avec chaque assuré à
intervalles pertinents, mais au moins tous les deux mois; lors de cet
entretien, il contrôle l'aptitude et la disponibilité au placement de l'assuré
(art. 22 al. 2 OACI). Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il
est établi que celui-ci  n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage
ou les instructions de l'autorité compétente (art. 30 al. 1 let. d LACI). Cette
disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de
conseil et de contrôle (ATF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3; 8C_447/2008
du 16 octobre 2008 consid. 3, et la réf. citée).
La
directive du SECO relative à l’indemnité de chômage (état janvier 2007, IC, B
362 et 363) précise ainsi que l
'autorité compétente est
tenue de suspendre de manière appropriée le droit à l'indemnité de l'assuré
qui, sans motif valable, ne se rend pas à un entretien de conseil et de
contrôle. Si l'assuré ne remplit pas ses obligations de contrôle (ne se rend
pas aux entretiens de conseil et de contrôle), il ne perd pas son droit à
l'indemnité, mais il est sanctionné par une suspension de ce droit.
Selon la jurisprudence, l'assuré qui a
oublié de se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, ne peut
être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité s'il prend par
ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au
sérieux. Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses
obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant
cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en
considération (cf. ATF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3;
8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.2; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008
consid 5.1, et la réf. cit.). Dans un arrêt du 5 janvier 2009 (8C_498/2008
consid. 4.3.1), le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré que, dès lors
que le recourant était en retard de plus de quinze minutes à un entretien de
conseil et que la réceptionniste n'avait pas pu atteindre son conseiller en
personnel, le comportement de l'assuré était de nature à faire échouer
l'entretien de conseil en question et que la loi, plus précisément l'art. 30
al. 1 let. d LACI en liaison avec l'art. 17 al. 3 let. b LACI sanctionnait le
fait que l'entretien de conseil n'avait pas pu se dérouler dans des conditions
normales, soit à la date (et à l'heure) fixée(s) par l'office compétent (cf.
art. 21 al. 2 OACI).
b)
L'art. 13 de
la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que
les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes
qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des
collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes
conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a),
exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2
let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à
l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1
er
juillet
2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1
er
novembre 2008, le
législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de
l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de
sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de
leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. L'exposé du Conseil
d'Etat des motifs et projets de lois modifiant la LEmp, février 2008, n° 58,
précise à cet égard:
" Il convient
de modifier la LEmp dans ce sens en introduisant, d'une part, le principe qui
fixe les obligations élémentaires qui incombent aux demandeurs d'emploi dans le
cadre du suivi par l'ORP - à savoir, par exemple, rechercher un emploi,
accepter les emplois proposés, participer aux entretiens de conseil, etc. - et
d'autre part, le principe de la sanction, par la réduction des prestations
financières du bénéficiaire en cas de violation de ses devoirs.
Jusqu'alors,
lorsqu'un demandeur d'emploi ne respectait pas ses obligations vis-à-vis de
l'ORP, ce dernier en informait (...) l'autorité d'application du RI compétente,
à charge pour elle d'examiner le cas et de rendre une décision de réduction des
prestations financières du bénéficiaire.
Dès
la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constateront une
violation des devoirs par les bénéficiaires RI, ils procéderont - comme
d'ailleurs pour tout demandeur d'emploi pris en charge dans le cadre de la LACI
- à l'examen du cas et ils prononceront eux-mêmes les décisions de réduction
des prestations financières."
Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b
LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en
charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les
décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI
doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser
leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis
aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al.
1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en
apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur
est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de
participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées
(let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux
réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents
permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est
convenable (let. c).
c) Dans ce cadre, l’art. 23b LEmp
prévoit expressément que l
e non-respect par les
bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP
est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi
du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Ainsi, l'autorité
d'application peut réduire le RI sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire
refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable (cf. art. 44 al.
2
du règlement d’application de la LASV, du 26 octobre
2005 - RSV 850.051.1).
Le règlement d'application du 7
décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une
novelle du 1
er
octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le
1
er
novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance
d'information);
b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;
c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion
professionnelle;
d.   refus d'un emploi convenable;
e.   violation de l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée
sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans
les 24 mois suivant la date de la décision.
Le noyau intangible, qualifié de
minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour
l'entretien. La jurisprudence considère à cet égard l’absence d’un assuré à un
entretien de conseil comme une faute légère justifiant une réduction du RI de
15% pendant deux mois (arrêt PS.2010.0090 du 30 mars 2011). La CDAP a ainsi jugé
qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendant
deux mois
à
l’encontre d’un assuré ayant interrompu un entretien avec son conseiller ORP,
lors même qu'il n'était pas terminé et ait de la sorte empêché l'évaluation de
sa situation, situation devant être assimilée à l'absence à un entretien, était
justifiée dans son principe et dans sa quotité (arrêt PS.2011.0020 du 26 juillet
2011). Dans le cas d'une assurée qui avait reçu un avertissement pour ne pas
s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas
présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a
également fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux mois, considérant
toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (arrêt PS.2008.0057 du 1
er
décembre 2008). Elle a annulé en revanche la sanction prononcée à l’encontre
d’un autre assuré qui, en raison de son état de santé, n'était pas en état de
se présenter à l'entretien de conseil manqué, ni même d'excuser son absence
(arrêt PS.2010.0026 du 9 juin 2011).
2.
Le recourant considère en premier lieu qu’aucune
mesure de suspension ne pouvait être prononcée à son encontre sans un
avertissement préalable.
a) Le recourant évoque à cet égard
l’art. 44 al. 1 RLASV, à teneur duquel, l’autorité d’application peut,
après un avertissement écrit et motivé, réduire le RI lorsque le
bénéficiaire fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son
autonomie et participer à son insertion sociale (let. a), ne donne pas suite
aux injonctions de l'autorité (let. b) ou ne respecte pas le contrat
d'insertion conclu, sans motif valable (let. c).
Toujours selon cette disposition, l
'autorité
d'application peut cependant réduire le RI sans avertissement préalable lorsque
le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable
(al. 2).
La décision attaquée se fonde cependant sur
l’art. 23b LEmp, lex specialis dont la disposition d’application, l’art. 12b
RLEmp n’exige, quant à elle, pas la notification d’un avertissement
préalablement à toute sanction. On retire du reste de l’exposé des motifs de
février 2008, que la novelle du 1
er
juillet 2008 avait pour but
d’assurer la coordination entre la LACI, la LEmp et la LASV, afin que les deux
lois cantonales soient en corrélation avec le droit fédéral, s’agissant des
devoirs des bénéficiaires du RI, leur aptitude au placement notamment, et les
mesures d’insertion professionnelles. C’est la raison pour laquelle la
compétence de prononcer des sanctions a été transférée des autorités
d’application du RI aux ORP a été consacrée dans le texte légal. Le contenu de
l’art. 12b RLEmp, qui permet de sanctionner un manquement sans avertissement,
est directement inspiré du droit fédéral. Certes, l’art. 21 al. 4 de la loi
fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales (LPGA; RS 830.1), 1
ère
et 2
ème
phrases,
applicable à la LACI, prévoit pour sa part:
« Le
s prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou
définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas
spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un
traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement
exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou
d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite
l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion
convenable doit lui avoir été adressée ».
Cette
disposition vise un état de fait qui naît postérieurement à la survenance de l’événement
donnant droit à l’indemnité et qui s'inscrit donc dans l'obligation générale
qui incombe à l'assuré de réduire le dommage (voir Ueli Kieser, ATSG-Kommentar,
Zurich 2003, n° 54 ad art. 21 LPGA). Elle n’est cependant pas applicable en
matière d’assurance-chômage (art. 1
er
al. 2 LACI). Du reste,
l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour
trouver un travail convenable peut se voir suspendu de son droit à l’indemnité
(art. 30 al. 1 let. c LACI et 44 OACI), sans qu’un avertissement préalable lui
soit notifié.
Il est douteux dès lors que l’art. 44 al.
1 RLASV soit opposable à l’autorité intimée en l’occurrence et le recourant ne
peut pas être suivi sur ce volet (v. dans le même sens, arrêt PS.2009.0075 du
28 décembre 2009).
Le recourant perd en outre de vue
qu’en sa qualité de demandeur d’emploi, il bénéficie des prestations définies
aux articles 13 et ss LEmp, à l’inverse des autres bénéficiaires du RI. Les
critiques qu’il forme à l’encontre de la décision attaquée au regard de l’
égalité de traitement entre bénéficiaires du RI sont par conséquent
vaines.
Cela explique que l
a décision attaquée ait été prise à juste titre en application, non de
la LASV et de ses dispositions d’application, mais bien de l’art. 23b LEmp.
b) Le recourant fait valoir en second
lieu que l’art. 12b RLEmp serait inconstitutionnel. Selon ses explications péremptoires,
cette disposition constituerait une norme primaire contraire à la LEmp et
adoptée sans délégation de compétence. Le recourant perd de vue à cet égard que
cette disposition se fonde directement sur l’art. 23b LEmp, lequel fait partie
de la novelle adoptée par le Grand Conseil le 1
er
juillet 2008,
comme on l’a vu ci-dessus. Sa constitutionnalité n’apparaît donc pas douteuse,
ceci d’autant moins qu’à teneur de l’exposé des motifs, le législateur avait
prévu que le règlement fixe le barème des mesures (cf. p. 6, ad art. 23b LEmp).
Dès lors, l’autorité n’était nullement tenue de notifier au recourant un
avertissement préalable à toute prise de sanction et ceci d’autant moins qu’il
a fait l’objet d’une précédente enquête pour des faits rigoureusement
similaires, au terme de laquelle l’ORP a, le 13 septembre 2010, renoncé à le
sanctionner.
3.
Le recourant conteste en second lieu la sanction
qui lui a été infligée, tant dans son principe qu’eu égard à sa quotité.
a) Le recourant est suivi par l’ORP
depuis le 1
er
avril 2008. Le 2 août 2010, il a manqué une première
fois d’honorer un entretien de conseil auquel il avait pourtant été convoqué.
Le recourant a immédiatement présenté ses excuses et fait part des motifs
expliquant sa carence; la synchronisation entre son agenda électronique et son
téléphone portable n’aurait pas correctement fonctionné. L’ORP a renoncé à le
sanctionner cette fois-ci; à juste titre dans la mesure où, jusqu’alors, le
recourant avait rempli de façon irréprochable au demeurant ses obligations de
demandeur d’emploi. Le recourant a cependant manqué un second rendez-vous
depuis lors, puisqu’il ne s’est pas présenté à un entretien de conseil auquel
il avait été convoqué pour le 3 janvier 2011. Il s’en est rendu compte le
lendemain et a pris sans tarder contact avec l’ORP. Pour cette raison déjà, le
recourant ne remplit plus ses obligations de manière irréprochable. A cela
s’ajoute que les motifs pour lesquels le recourant a fait défaut une seconde
fois à un entretien de conseil sont rigoureusement les mêmes que ceux
expliquant sa première carence. On aurait pu attendre du recourant qu’il prenne
ses dispositions, en utilisant un agenda en papier par exemple, pour éviter un
nouveau manquement à cet égard. Le recourant ne peut donc pas soutenir qu'il
prend ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au
sérieux. La sanction apparaît comme justifiée dans son principe.
b) Le recourant a été suspendu de son
droit au RI sous la forme d’une diminution de 15% des prestations financières
et ce, durant deux mois. Cette sanction s’avère adéquate compte tenu de la
faute du recourant, que l’on peut encore qualifier de légère à moyenne. Elle
est en tout cas conforme dans sa quotité aux précédents évoqués plus haut.
C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint d’une violation du
principe de proportionnalité.
c) Par ailleurs, c’est en vain que le
recourant reproche à l’autorité un comportement contraire aux règles de la
bonne foi. Aucune assurance ne lui a été donnée qu’il échapperait cette fois-ci
au prononcé d’une sanction. Comme on l’a vu, l’autorité n’était nullement tenue
de lui notifier un avertissement préalablement à toute prise de sanction. En
réalité, le recourant n’a pas pris la mesure de la précédente enquête, ouverte
à son encontre quatre mois auparavant par l’ORP, suite au premier rendez-vous
manqué avec son conseiller et au terme de laquelle aucune sanction n’a été
prononcée. Au risque de se répéter, il lui appartenait de prendre ses
précautions afin de ne pas manquer à nouveau un entretien de conseil ou
d’utiliser à cet effet un autre agenda plus fiable.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Au surplus, le présent
arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA et 45 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36) et
l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a
contrario et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'emploi, du 8 juillet
2011, est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 février 2012
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.