vd_omni · PS.2005.0353 · 2006-05-09 · fr

X. c/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne | Une formation de secrétaire médicale constitue, pour une employée de la Poste, une formation de base que l'assurance chômage n'a, en principe, pas à prendre en charge. C'est cependant sur le conseil de l'ORP que l'assurée a entrepris une reconversion professionnelle et compte tenu des assurances qu'elle a constamment reçues de sa conseillère ORP, l'autorité doit se laisser opposer son prononcé, de sorte que le refus de prise en charge doit être annulé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.05.2006 PS.2005.0353

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 mai 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Edmond de Braun et
Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.
recourante
A.________ ,
à 1********,
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage,
à Lausanne
autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
2.
Office régional de placement de
Lausanne,
à
Lausanne
Objet
Mesures relatives au marché du travail
Recours A.________  c/ décision du Service de l'emploi,
Instance juridique chômage du 25 novembre 2005 (chômage, mesures relatives au
marché du travail)
Vu les faits suivants
A.
A.________ , née en 1970, est titulaire d’un Certificat
fédéral de capacité de vendeuse qu’elle a obtenu en 1992 ; elle a exercé
cette profession jusqu’en 1995, année durant laquelle elle a entrepris une
formation pour entrer à La Poste. Jusqu’en 2004, elle a travaillé pour cette
entreprise, à 2******** et à 1********, en qualité d’assistante d’exploitation
postale puis à compter de 2002, de vendeuse. A.________  a donné son congé le
20 août 2004 pour le 30 novembre 2004 pour raisons médicales. Le 16 novembre
2004, le Dr B.________, à 1********, lui a délivré un certificat médical à
teneur duquel :
« En raison de son affection médicale, Mme A.________ a
donné son congé au 30.11.2004, son travail actuel entraînant un stress
incompatible. Une formation dans un domaine comme le secrétariat serait
judicieux, cette activité professionnelle serait adaptée à l’état de la
patiente. Des cours dans cette optique sont à envisager. Par ailleurs, une
reprise d’activité dans la vente à 50%, le temps de cette formation
complémentaire, est certainement possible. »
B.
A.________ revendique l’indemnité de chômage depuis le 1
er
décembre 2004 ; un délai-cadre de cotisation a été ouvert en sa faveur,
dès lors et jusqu’au 30 novembre 2006.
Sur le conseil de sa conseillère de l’Office
régional de placement (ci-après : ORP), C.________, A.________ s’est
tournée vers la Fondation Intégration pour tous (ci-après : IPT) en vue
d’une éventuelle reconversion professionnelle. Par décision du 22 février 2005,
l’ORP a assigné à A.________ une mesure de réinsertion professionnelle sous la
forme d’un cours à suivre auprès d’IPT du 16 février au 15 juin 2005. Dans le
cadre de cette mesure, A.________ a notamment effectué un stage de dix jours au
cabinet du Dr D.________, à 1********.
C.
Le 6 juin 2005, A.________ a requis de l’ORP la prise en
charge par l’assurance-chômage d’une formation de secrétaire médicale auprès de
l’Ecole Athéna, à Lausanne. IPT, estimant que le projet de A.________ était
« cohérent
et pertinent par rapport à ses compétences et son état de santé »
, a
appuyé cette démarche auprès de l’ORP. C.________ a transmis la demande de A.________
à sa hiérarchie, avec un préavis favorable.
Le 22 juillet 2005, l’ORP a rendu une décision
négative, estimant en substance que A.________ avait une formation de base de
vendeuse et que les raisons l’empêchant d’exercer son métier étaient avant tout
liées à son état de santé et non à des motifs inhérents au marché du travail.
Sur recours de A.________, cette décision négative a été confirmée le 25
novembre 2005 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage
(ci-après : SE).
D.
A.________ s’est pourvue en temps utile auprès du Tribunal
administratif à l’encontre de cette décision dont elle demande l’annulation.
Le SE et l’ORP concluent tous deux au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
A.________ ayant notamment fait allusion à un
entretien tripartite au cours duquel sa conseillère ORP, C.________, l’aurait
encouragée dans sa démarche de reconversion professionnelle et lui aurait donné
des assurances quant à la prise en charge de sa formation de secrétaire
médicale, le magistrat instructeur a interpellé l’ORP sur ce point. Cet office a
confirmé, dans sa réponse, que la conseillère en charge du dossier avait bien
fait part à la recourante de son soutien quant à l’éventuelle prise en charge
du cours, mais que ce soutien, concrétisé par un préavis favorable, ne pouvait
en aucun cas être assimilé à une quelconque assurance dont la recourante puisse
exiger le respect dans le cadre de la protection de sa bonne foi.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 1a al. 2 de la loi fédérale sur
l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982
(LACI), la loi vise à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage
existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le
marché du travail. Dans ce but, la loi prévoit des mesures relatives au marché
du travail (art. 59 à 75 LACI). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 59 LACI sont
rédigés en ces termes :
«1.L'assurance alloue des prestations financières au titre des
mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes
menacées de chômage.
2. Les mesures relatives au marché du travail visent à
favoriser l'intégration
professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons
inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière
à permettre leur
réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des
assurés en fonction des
besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience
professionnelle. »
Parmi les mesures relatives au marché du travail
figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment
réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de
reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des
entreprises d'entraînement et les stages de formation.
a) La jurisprudence a précisé que la formation de
base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas
à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des
cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de
reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à
l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à
profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique
antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400  et
suivants et les références; DTA 1998 no 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre
formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et
entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de
l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure
peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories
précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent
dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401;
arrêt TA PS.2004.0082 du 2 septembre 2004 et la référence citée). Les tâches
visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et
l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation
incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles
qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement
professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute
manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de
l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation
continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours
d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997
concernant un cours IDHEAP sur la gestion et l'organisation des communes;
PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes).
Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés
par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable
pour cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22
août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle
et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405).
Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement
théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas.
Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement
améliorées de manière importante, dans le cas particulier, par un
perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113,
116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4
mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un
laborant hautement qualifié).
On précisera que la jurisprudence mentionnée
ci-dessus, bien qu'antérieure à la modification de la LACI intervenue selon la
loi fédérale du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003,
reste toutefois applicable dans le cas d'espèce dès lors que cette révision de
la LACI, sous réserve de modifications d'ordre rédactionnel, n'a pas modifié
les exigences légales permettant d'obtenir des mesures relatives au marché du
travail et notamment des mesures de formation (v. à cet égard le message du
Conseil fédéral concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage du 28
février 2001, FF 2001 II 2123).
b) Ces quelques rappels permettent au tribunal de
constater en l’occurrence, comme l’autorité intimée, que la formation de
secrétaire médicale constituerait pour la recourante une formation de base.
Vendeuse de formation, la recourante n’a jamais travaillé comme secrétaire
durant ses douze ans d’activité, y compris lorsqu’elle était employée de La
Poste. A cela s’ajoute que les raisons pour lesquelles la recourante a perdu
son dernier emploi ne sont pas liées au marché du travail ; elles trouvent
en effet leur origine dans l’atteinte à son état de santé puisque la recourante
ne parvient plus à gérer le stress inhérent à l’activité de vendeuse à temps
complet.
Cela étant, ces premières constatations ne
permettent pas au tribunal de confirmer la décision attaquée.
2.
La recourante a mis en avant les assurances reçues de sa
conseillère ORP, laquelle aurait appuyé sa démarche. Sans le dire expressément,
elle plaide la protection de la bonne foi et le respect par l’autorité
compétente de sa promesse.
a) Selon l'art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les
organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur
domaine de compétence, sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur
leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être
conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont
compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent
faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2). Dans le
domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a
OACI, également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003, en vertu
duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et
obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de
prévenir et d’abréger le chômage. La sanction d'une violation par l'autorité de
son obligation de renseigner en application de l'art. 27 LPGA est similaire à
celle de la protection de la bonne foi de l'administré dans les assurances
reçues de l'administration; concrètement, l'assuré doit être placé dans la
situation qui serait la sienne s'il avait été correctement renseigné (v. arrêt
PS 2005.0003 du 21 avril 2005).
Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1
LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur
permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux.
(Ueli
Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317).
Cette
disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de
renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes
intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches
ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27
al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant
en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (Kieser, op. cit., § 19
ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition
ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de
préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque
assuré.
Il incombe donc particulièrement à l’office régional
de veiller à ce que l’assuré soit renseigné de manière suffisante sur les
conséquences de son comportement afin qu’il prenne les mesures permettant de
remédier à cette situation. Ce devoir s’impose également en vertu du principe
de la bonne foi : l'administration qui crée une apparence de droit, sur
laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès
lors comme conforme au droit, est liée par les conséquences qui peuvent être
raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (v. Pierre Moor,
Droit administratif, Vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 430 et ss, références
citées). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra s'écarter de la loi,
même s'il s'agit d'une législation fédérale (Moor, op. cit., p. 110 et 429; ATF
116 V 298). Le Tribunal fédéral des assurances a ainsi jugé qu'une
caisse-maladie ne pouvait exiger le remboursement de prestations qu'elle avait
versées à tort si les conditions du principe de la bonne foi étaient remplies
(ATF 101 V 68). Ainsi, en application du principe du droit à la protection de
la bonne foi, un renseignement ou une décision erronée peuvent, à certaines
conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un avantage
contraire à la loi. Le principe de la bonne foi qui doit imprégner les
relations entre l'Etat et les citoyens (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 126 II 104
consid. 4b) leur impose de se comporter l'un vis-à-vis de l'autre de manière
loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre
à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences
d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part.
b) Du contenu du dossier, il ressort que la
conseillère ORP de la recourante était parfaitement consciente de ce que la
recourante ne pouvait plus exercer sa profession de vendeuse et qu’une
reconversion professionnelle s’imposait. C’est du reste sur son conseil que la recourante
s’est tournée vers la Fondation IPT et un cours lui a même été assigné durant
la période du 16 février au 15 juin 2005. Or, c’est dans le cadre de cette
mesure de reconversion que le projet de A.________ de travailler comme
secrétaire médicale a pris forme, puisqu’elle a effectué un stage de dix jours dans
un cabinet médical. A cela s’ajoute que la recourante a fait allusion, sans
être contredite, à un entretien tripartite au cours duquel sa conseillère ORP,
non seulement l’aurait encouragée dans sa démarche de reconversion
professionnelle mais, par surcroît, lui aurait donné des assurances quant à la
prise en charge de sa formation de secrétaire médicale. C’est très certainement
à la suite de cet entretien que la recourante a déposé, le 6 juin 2005, une
demande « hors éventail », qu’IPT a appuyée le même jour, estimant ce
projet cohérent et pertinent. Du reste, on voit, dans le traitement de cette
demande, que la conseillère ORP reprend pratiquement à son compte les arguments
d’IPT en faveur de cette formation. Or, la recourante, qui ne pouvait pas se
rendre compte immédiatement de ce que la solution préconisée par sa conseillère
ne s’inscrivait pas dans le cadre des articles 59 et ss LACI, a pris des
mesures utiles en s’engageant dans la voie qui lui était recommandée.
Dès lors, l’autorité intimée ne pouvait objecter
purement et simplement à la demande le fait qu’il s’agissait pour la recourante
d’entreprendre une formation de base. Elle devait tenir compte des
circonstances du cas d’espèce et en particulier, non seulement des
encouragements de l’ORP à entreprendre une reconversion, mais également des
assurances que la recourante a constamment reçues de sa conseillère ORP quant à
la prise en charge de cette formation. C’est du reste sur la foi de ces
encouragements et de ces assurances que la recourante a entrepris de renoncer à
sa profession de vendeuse pour se consacrer à sa formation de secrétaire
médicale. A aucun moment en effet l’attention de la recourante a été attirée
sur un refus éventuel d’entrer en matière. De l’avis du tribunal, les
conditions de la bonne foi sont ici réalisées et l’autorité doit se laisser
opposer les promesses faites à la recourante. C’est par conséquent à tort
qu’une décision négative a été prise en l’occurrence quant à la formation de
secrétaire médicale entreprise par la recourante auprès de l’Ecole Athéna.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le
tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est
renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants qui précèdent. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais,
conformément à l’art. 61 lit. a LPGA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'emploi, Instance juridique
chômage du 25 novembre 2005, est annulée, la cause lui étant renvoyée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
Lausanne, le 9 mai 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.