vd_omni · AC.2017.0161 · 2019-04-16 · fr

A.________ /Municipalité de Bournens, Service du développement territorial, Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, B.________ | Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Le fait qu'une construction soit reconnue conforme à l'affectation de la zone ne signifie pas encore que le permis doit être délivré. L'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants. La disponibilité des bâtiments existants ne doit pas avoir été compromise par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une mise en location ou une réaffectation étrangère à l'agriculture. Annulation de l'autorisation de construire un hangar agricole en zone agricole alors que le constructeur a vendu, à proximité, du terrain à bâtir avec d'anciens bâtiments agricoles en vue de la réalisation de projet de logements litigieux dans la cause AC.2016.0207. Contrairement à ce qu'a retenu l'autorité cantonale, il n'est pas démontré que le constructeur était contraint de vendre ce terrain constructible pour pouvoir construire le hangar litigieux. Il n'y a pas d'impératif de l'exploitation agricole qui permettrait l'octroi d'une "dérogation" au sens de l'art. 85 RLATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.2019 AC.2017.0161

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 avril 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Pascal Langone et M.
André Jomini, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________,
à
********
Autorité intimée
Municipalité de Bournens,
représentée
par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne
Autorités concernées
1.
Service du développement
territorial,
à Lausanne
2.
Service de l'agriculture et de la
viticulture,
à Morges
Constructeur
B.________,
à ********, représenté par Société Rurale d'assurance de protection juridique
FRV SA, à Lausanne
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité de Bournens du 31 mars 2017 (délivrant
le permis de construire un hangar agricole sur la parcelle 332; décision du
Service du développement territorial délivrant l'autorisation spéciale
requise; CAMAC 154138)
Vu les faits suivants:
A.
A l'extrémité ouest du village de Bournens, le secteur bordé au
nord-ouest par la route cantonale est colloqué en zone à bâtir par la
planification en vigueur (plan général d'affectation approuvé par le Conseil
d'État le 11 novembre 1981 et plan de quartier). Selon le guichet
cartographique cantonal, il s'agit d'une zone de centre de localité (zone
village) pour la partie ouest du secteur (au sortir de la localité) et d'une
zone de très faible densité (zone de maisons familiales ou zone villa) pour la
partie est (du côté du village).
Le secteur triangulaire colloqué en zone de village,
bordé au nord-ouest par la route cantonale, est pour l'essentiel constitué par
la parcelle 37 de 10'392 m², qui est propriété de B.________. Elle jouxte au
sud la zone agricole et à l'est une zone intermédiaire et la zone agricole. La
parcelle 37 est occupée d'après le registre foncier par deux bâtiments
agricoles: le bâtiment ECA 88 de 456 m² est une grange située le long de
la route cantonale; le bâtiment ECA 104 de 343 m², dans la partie est de
la parcelle, est une ancienne halle à poulets. En outre, une habitation de 200
m² (ECA 122) est construite dans la partie sud de la parcelle 37, en bordure de
la zone agricole. Les autres parcelles colloquées en zone village sont, le long
de la route cantonale, la parcelle 435 portant le bâtiment ECA 66 (ancienne
ferme transformée en habitation) propriété de B.________ également, ainsi que
les parcelles 293, 38 et 237, qui portent des habitations. Le terrain située de
l'autre côté de la route cantonale est colloqué en zone agricole.
A l'est du secteur colloqué en zone de village, le
terrain bordé au nord par la route cantonale est colloqué en zone de très
faible densité. Plus loin à l'est, le centre du village est colloqué en zone
village tandis que d'autres secteurs de zone villa s'étendent le long des
routes qui sortent du village.
B.
B.________ et  C.________ ont déposé une demande de permis de construire
du 24 septembre 2015 accompagnée de plans datés du 31 juillet 2015. C’est ainsi
que du 7 octobre au 5 novembre 2015 a été mise à l'enquête, sur une parcelle de
6'511 m² à détacher des parcelles 37 et 293 (cette dernière propriété de D.________,
père de B.________), la démolition des bâtiments ECA 88 et 104 et la
construction de trois nouveaux bâtiments de 54 logements sur trois étages plus
comble et d'un sous-sol commun avec 111 places de stationnement. Selon la
demande de permis de construire, la surface à bâtir est de 1781 m² et la
surface brute utile de plancher de 4490 m², dont 4030 m² consacrés au logement.
L'enquête a suscité des oppositions, notamment de la
part de E.________ le 22 octobre 2015, de F.________ et G.________ le 23
octobre 2015, de H.________ et I.________ le 26 octobre 2015, et de A.________
et J.________  le 2 novembre 2015.
Les opposants occupent les habitations construites
dans la zone village au bord de la route cantonale: E.________ est propriétaire
de la parcelle 237 qui est bâtie d'une habitation et qui jouxte l'ouest de la
parcelle 37. Les époux H.________ et I.________ sont propriétaires de la
parcelle 38 qui porte deux habitations et jouxte l'ouest de la parcelle 37. Les
époux F.________ et G.________ sont domiciliés dans l'une de ces habitations.
Quant à A.________, il est propriétaire à l'est de
la parcelle 37, dans la zone de très faible densité déjà décrite, de la
parcelle 3, construite d'une villa et séparée de la parcelle 37 par un chemin
d'améliorations foncières (DP 1021) et par la parcelle 435 portant le bâtiment
ECA 66 (ancienne ferme transformée en habitation) propriété de B.________
également.
La Municipalité de Bournens (la municipalité) a
entendu les opposants en présence des représentants des constructeurs, le 7
janvier 2016, puis à nouveau les opposants, le 25 janvier 2016. Le compte-rendu
de cette séance, après que la syndique avait relaté les conclusions d'une
entrevue avec le Préfet, de l'avis duquel le dossier serait trop important pour
être traité par une municipalité de milice et devrait être transmis au Service
du développement territorial pour une évaluation globale, mentionne ce qui suit
en relation avec l'augmentation de la population :
"(L'un des membres de la
municipalité) souhaite relever que cet argument pourrait difficilement être
retenu car d'autres projets importants, en particulier celui de la famille K.________
qui prévoit 26 appartements, n'ont soulevé aucune opposition de la part de la
population."
Le compte rendu fait en outre état de ce qui suit au
sujet des mesures A11 et A12 du Plan directeur cantonal:
"Il est rappelé que ces
mesures ont été édictées par le Canton. Elles visent à limiter l'augmentation
de la population dans les localités. Elles prévoient qu'entre 2008 et 2023, la
population ne puisse croître de plus de 15 %. A ce jour, Bournens est à 30 %
d'augmentation. Ce chiffre serait porté à 80 % en tenant compte des 54
appartements prévus. M. E.________ ne comprend dès lors pas pourquoi le Canton
ne s'oppose pas à de tels projets. Il estime que la Municipalité pourrait
également s'y opposer en invoquant lesdites mesures.
La Municipalité explique que son
seul pouvoir aurait été de geler l'ensemble des constructions sur son territoire
en élaborant un nouveau PGA. Ce dernier aurait dû prévoir un dézonage et la
Municipalité a choisi de ne pas entrer dans cette démarche.
(...)".
C.
Par décision du 19 mai 2016, la municipalité a levé les oppositions et
délivré le permis de construire.
Par acte de son avocate du 16 juin 2016, E.________
a recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant en substance au refus
du permis de construire (dossier AC.2016.0207). Il invoque l'esthétique,
l'insuffisance du réseau d'eau et l'augmentation de la population (54
appartements représentent environ 150 habitants sur une population en 2016 de
380 habitants), ce qui nécessiterait selon lui d'interpeller le SDT.
Par acte commun du 15 juin 2016, les époux H.________
et I.________ ainsi que les époux F.________ et G.________ ont recouru contre
la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal. Ils se plaignent de l'augmentation de la population qui
aurait dû conduire au refus du permis en l'absence de l'approbation du SDT,
d'un problème d'accès sur un chemin AF, de l'esthétique et de l'insuffisance du
réseau d'eau. Ils concluent en substance au refus du permis de construire
(dossier AC.2016.0209).
Les causes AC.2016.0207 et AC.2016.0209 ont été
jointes le 9 août 2016.
Appelé en cause comme autorité concernée et invité à
se déterminer sur le recours, le SDT a répondu ce qui suit le 25 août 2016:
" Le 18 janvier 2016, lors de la mise en consultation de
l'avant-projet de 4e adaptation du Pian directeur cantonal (PDCn), le Conseil
d'Etat a chargé le Service du développement territorial (SDT) de surveiller la
délivrance de permis de construire par les communes dans des zones
constructibles excédentaires et mal situées.
Or le projet concerné par le recours a été déposé à l'enquête
publique du 6 octobre au 5 novembre 2015, soit avant la décision du Conseil
d'Etat susmentionnée. Dès lors, le SDT n'a pas examiné ledit projet dans le
cadre de la surveillance susmentionnée.
La procédure de délivrance des permis de construire n'étant
pas de notre compétence, nous nous en remettons à justice."
Interpellé à nouveau et invité à se déterminer sur
le moyen tiré de l’augmentation de la population, le SDT s'est déterminé comme
suit le 18 octobre 2016:
"Dans le délai imparti à cet
effet, le Service du développement territorial (SDT) vous fait part des
remarques suivantes (...), en particulier sur les moyens articulés par le
recourant à la fin de son recours du 16 juin 2016 (pt. 3. Augmentation de la
population).
A ce sujet, la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn) de 2008 définit les critères de dimensionnement de la
zone à bâtir.
Selon cette mesure, "le
Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la
commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du Plan directeur
cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en
vigueur (...). Le Guide d'application des mesures A11 et A12 validé par le
Conseil d'Etat le 26 janvier 2011 décrit la méthode pour dimensionner la zone à
bâtir".
Le Guide d'application des mesures
A11 et A12 du 26 janvier 2011 définit, pour les communes sans centre, le besoin
de croissance maximal entre 2008 et 2023 à 15 % de la population communale de
2008. Bournens n'étant pas un centre au sens des mesures B11 et B12 du PDCn,
elle est concernée par cette règle. Autrement dit, la zone à bâtir doit y être
dimensionnée de telle sorte qu'elle puisse accueillir, d'ici à 2023, une
croissance maximale de 15 % de la population de 2008, soit 42 habitants
supplémentaires, ce qui donnerait un total de 321 habitants en 2023 (la
population de 2008 étant de 279).
Entre 2014 et 2015, le Service du
développement territorial a établi le bilan des réserves en zone à bâtir de
l'ensemble des Communes du Canton, sur la base du Guide d'application des
mesures A11 et A12 du 26 janvier 2011. Le bilan des réserves en zone à bâtir de
la Commune de Bournens a été validé par le SDT le 11 décembre 2014 et par la
Commune de Bournens le 2 février 2015.
Selon ce dernier, les réserves
dans la zone à bâtir existante de la Commune de Bournens au 31 décembre 2013
offraient un potentiel de croissance de 63 % par rapport à la population de
2008, soit un potentiel supérieur au taux maximal admis de 15 % selon la mesure
A11. Concrètement, le bilan établit que les réserves existantes permettent
d'accueillir 123 habitants supplémentaires, alors que, comme vu plus haut,
l'application de la mesure A11 plafonne la croissance à 42 habitants
supplémentaires entre 2008 et 2023. Par conséquent, la zone à bâtir existante
est surdimensionnée.
Le 29 juin 2015, le SDT a envoyé
un courrier à l'ensemble des communes surdimensionnées, dont Bournens, leur
rappelant la nécessité de réviser leur Plan général d'affectation (PGA) dans
les plus brefs délais afin de dimensionner leur zone à bâtir conformément aux
besoins des 15 prochaines années.
En octobre 2015, le Département du
territoire et de l'environnement publiait à l'intention de l'ensemble des communes
vaudoises les lignes directrices du redimensionnement des zones à bâtir. Dans
ces dernières, il est précisé que les procédures de redimensionnement devront
être terminées en 2021.
Entre 2014 et janvier 2016, la
Commune de Bournens a sollicité à plusieurs reprises notre avis sur le projet
de construction sur la parcelle n° 37. Nous avons rendu attentive la Commune
aux possibilités dont elle dispose d'établir une zone réservée sur son
territoire ou d'appliquer l'art. 77 LATC.
La 4
e
adaptation du
PDCn, validée par le Conseil d'Etat le 7 octobre 2016 mais non encore approuvée
par le Grand Conseil et la Confédération, modifie les règles du dimensionnement
de la zone à bâtir. Toutefois, les nouvelles règles ne changent pas
fondamentalement la situation de Bournens: les réserves existantes de la
Commune demeurent surdimensionnées, bien que le surdimensionnement soit moindre
par rapport aux règles actuellement en vigueur. En outre, il est à noter que la
4
e
adaptation prévoit que les communes surdimensionnées prennent les
mesures nécessaires pour que le redimensionnement ne soit pas entravé par de
nouvelles constructions.
Concernant la question de
l'équipement, nous renvoyons aux art. 49, en particulier l'alinéa 2, 49a et 50
LATC.
Pour le surplus, la procédure de délivrance
des permis de construire n'étant pas de notre compétence, nous nous en
remettons à justice.
(...)"
Par réponse du 20 septembre 2016, la municipalité a
conclu au rejet du recours. S'agissant de l'augmentation de la population, elle
expose qu'elle n'a pas la compétence d'empêcher un propriétaire de construire
dans une zone à bâtir conformément à la réglementation en vigueur.
B.________, L.________ et  M.________ (suite au
décès de D.________) ainsi que N.________ ont déposé des déterminations du 29 novembre
2016 concluant au rejet du recours. Au préalable, leur conseil a exposé par
lettre du 25 novembre 2016 que C.________ avait fait faillite et ne
participerait plus à la procédure et que N.________ demandait à intervenir aux
cotés des copropriétaires.
D.
Parallèlement à la procédure de construction de logements décrites
ci-dessus, B.________ a élaboré un projet de construction d'un hangar agricole
sur sa parcelle 332, adjacente au sud de la parcelle 37. La parcelle 332 est
colloquée en zone agricole et sa surface est de 90'772 m
2
.
Le Service de l’agriculture a émis le 9 avril 2015
un préavis favorable dont la teneur est la suivante :
"Sur la base des éléments
portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture constate que:
1. Projet
-    Ce projet consiste à construire un hangar (190 m2).
2. Situation
-    Le projet est lié à une exploitation agricole (reconnue au sens
de l'OTerm).
-    Cette exploitation, d'une surface agricole utile totale de 27.30
hectares, se consacre aux grandes cultures.
3. Analyse agronomique
-    Les besoins sont justifiés pour le rangement des machines et des
véhicules nécessaires à l'exploitation agricole.
-    Selon le type d'exploitation, les surfaces objectivement
nécessaires sont supérieures aux surfaces disponibles après projet.
-    L'exploitant dispose actuellement d'un hangar vétuste et situé en
zone à bâtir qui sera démoli, il n'y a pas d'autre surface adéquate à
disposition pour le rangement des machines.
2.  Viabilité à long terme
-    Confirmée
En conclusion, le Service de
l'agriculture préavise favorablement ce projet lié à une exploitation agricole,
dont la nécessité fonctionnelle est démontrée."
Le projet a été soumis au Service du développement
territorial qui a requis divers renseignements complémentaires. Par lettre du
15 juin 2015, le Service du développement territorial a indiqué qu’il ne
pouvait entrer en matière pour l’implantation souhaitée, le hangar agricole devant
prendre place en priorité à l’intérieur des zones constructibles, par exemple
sur la parcelle numéro 37, si nécessaire en lieu et place d’anciens bâtiments
d’exploitation. La fiche technique annexée à cette lettre expose ce qui suit :
"1.          SITUATION
Etant compris à l'intérieur de la
zone agricole du plan général d'affectation communal (PGA), ce projet requiert
une autorisation cantonale (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).
La parcelle n° 332 n'abrite, pour
l'heure, aucun bâtiment. Elle se trouve à proximité de la parcelle n° 37,
abritant le centre d'exploitation de M. B.________.
Le projet présenté consiste en la
construction, sur la parcelle n° 332 d'un hangar agricole.
2.           EXAMEN DU PROJET
Sur la base du préavis du Service
de l'agriculture (SAGR), il ressort que le projet envisagé répond à des besoins
agricoles objectivement fondés. En conséquence, celui-ci pourrait être admis en
conformité avec la destination de la zone, au sens des dispositions de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire et son ordonnance (art. 16a LAT et 34
OAT).
Cependant, outre la nécessité du
projet, il convient également d'examiner la compatibilité de la construction
envisagée avec les autres intérêts de l'aménagement du territoire
(localisation, qualité de l'intégration dans le paysage, etc.). A cet égard,
notre service peut, sur la base des documents transmis, se prononcer de la
manière suivante concernant le projet qui lui est soumis :
Choix du site et implantation :
Les constructions et installations agricoles doivent s'intégrer dans le
paysage, être regroupées avec les bâtiments existant et former un ensemble
architectural avec ceux-ci (art. 83 RLATC). Pour une implantation
satisfaisante, il convient de prendre en compte les caractéristiques du site et
du bâti existant, notamment les diverses lignes de force (orientation des
bâtiments, trame parcellaire, chemins et ouvrages existants, ruisseaux et
lisières, etc.).
Le projet présenté ne se situe pas
sur la même parcelle que le centre d'exploitation. Il apparaît ainsi qu'il ne
répond pas aux exigences de regroupement du bâti.
Par ailleurs, il apparaît que le
projet se situe hors zone à bâtir, alors même que l'exploitant concerné possède
du terrain en zone constructible sur une parcelle abritant son centre
d'exploitation. A ce titre, dans une récente jurisprudence de la Cour de droit
administratif et publique (CDAP), cette dernière a estimé que notre service se
devait d'examiner si la construction projetée ne pouvait pas être érigée en
zone à bâtir (arrêt AC.2013.0252 du 27 octobre 2014).
Dans ce cadre, force est de
constater qu'une construction sur la parcelle n° 37, appartenant également à M.
B.________, est possible, si nécessaire en démolissant d'anciens bâtiments ne
répondant plus à un besoin de l'exploitation. Une telle alternative apparaît,
en outre, conforme au règlement communal (RPGA) et à son plan directeur, lequel
prévoit le développement des constructions agricoles notamment sur la parcelle
voisine n° 452.
Notre service ne peut, dès lors,
pas admettre l'implantation proposée en dehors de la zone constructible.
Traitement architectural : (…) "
B.________ est encore intervenu par message
électronique du 25 septembre 2015. Par lettre du 6 novembre 2015, le Service du
développement territorial lui a répondu en retenant les éléments suivants :
"(...) la situation actuelle
est la suivante:
·
Votre centre d'exploitation est, et a toujours été, situé sur la
parcelle n° 37 colloquée en zone de village du Plan général d'affectation
communal (PGA). Il est constitué de la ferme ECA n° 66, du rural ECA n° 88 et
d'une halle à volailles ECA n° 104.
·
L'ancienne ferme ECA n° 66 a été entièrement transformée en
logement vers 2006 (dossier CAMAC n° 71'755). Elle est aujourd'hui située sur
la parcelle n° 435, issue d'un fractionnement de la parcelle n° 37. Le
bâtiment est toujours votre propriété et vous y habitez.
·
Un projet, relatif à la démolition des bâtiments agricoles ECA n°
88 et 104, ainsi qu'à la construction, sur la parcelle n° 37, de plusieurs
bâtiments d'habitation (54 logements) avec parking souterrain, est actuellement
à l'enquête publique (dossiers CAMAC n° 157'485 et 158'052).
·
En application de la jurisprudence en la matière (arrêts de la
Cour de droit administratif et public n° AC.2013.0252 du 27 octobre 2014 et
AC.2013.0318 du 18 décembre 2014), notre service se doit d'examiner, en premier
lieu, si la nouvelle construction projetée peut être édifiée à l'intérieur des
zones constructibles et / ou en remplacement d'une construction existante qui
n'est plus utilisée (principe de concentration).
·
Le règlement communal ne s'oppose pas à l'implantation d'un
hangar agricole en zone de village (notamment art. 9, 12 et 40 RPGA). Sous
réserve d'un traitement architectural soigné, une telle construction ne nuirait
par ailleurs pas à l'esthétique du village.
·
Votre détermination ne donne pas de précision quant aux suites
pour votre exploitation en cas de refus pour la construction du hangar
(possibilité de louer des surfaces autre part, collaboration avec une autre
exploitation, etc.). Il manque notamment un rapport financier complet,
démontrant objectivement que la réalisation d'un hangar agricole sur la
parcelle n° 37, en zone constructible, mettrait en péril la survie financière
de votre exploitation agricole (art. 85 al. 2 RLATC).
Vu ce qui précède, nous vous
confirmons donc que nous ne pouvons pas entrer en matière sur l'implantation
proposée d'un hangar agricole sur votre parcelle n° 332. Nous vous suggérons de
revoir votre projet dans le sens de l'implanter à l'intérieur des zones
constructibles."
Par lettre du 2 décembre 2015, B.________ a encore
fourni des extraits de sa comptabilité de 2011 à 2014 en indiquant le revenu de
son exploitation ainsi que le montant négatif d'épargne ou prélèvement
excédentaire des quatre années. Il expose que le projet de hangar est devisé à
270'000 Fr., frais accessoires compris, et que cette somme engendre en
amortissement et intérêts une charge supérieure au revenu d'exploitation. Il
expose en outre que la vente de la parcelle 37 entraîne une charge de 40% pour
l'impôt et de 11 % pour l'AVS ainsi qu'un droit au gain en faveur de son père.
L'avocat de B.________ a encore fourni le 28 janvier
2016, avec un rapport sur les besoins en surface de l'exploitation, diverses
indications : la halle à poulets doit être démolie en raison de sa vétusté et
le hangar existant est vétuste et trop petit.
Aucun de ces documents ne contient d'indications sur
les montants figurant dans l'acte notarié du 21 novembre 2014 dont il sera question
plus loin.
E.
Le 3 juin 2016, le Service du développement territorial a pris à nouveau
position de la manière suivante :
"1.          LOCALISATION /
IMPLANTATION
En application de la jurisprudence
en la matière (arrêts de la Cour de droit administratif et public nos
AC.2013.0252 du 27 octobre 2014 et AC.2013.0318 du 18 décembre 2014), notre
service se doit d'examiner, en premier lieu, si la nouvelle construction
projetée peut être édifiée à l'intérieur des zones constructibles et / ou en
remplacement d'une construction existante qui n'est plus utilisée (principe de
concentration).
A l'examen des compléments
transmis, dont notamment le dossier fiscal, et des arguments avancés dans les
précédents courriers, il s'avère que la construction d'un nouveau hangar
agricole, indispensable à votre exploitation, ne peut être envisagée qu'à la
condition que la parcelle n° 37, en zone à bâtir, soit vendue. Le produit de
cette vente étant en majeure partie utilisée pour la réalisation du hangar.
Par conséquent, il convient
d'analyser l'ensemble des circonstances pour se prononcer sur la localisation
et l'implantation du futur hangar.
Le projet présenté ne se situe pas
sur la même parcelle que le centre d'exploitation. A ce titre, au vu des
parcelles en propriétés et en location, il s'avère que la parcelle n° 332
est celle située le plus proche du centre d'exploitation et de la zone à bâtir.
Dans ce contexte, étant donné l'impossibilité de construire le hangar agricole
sur la parcelle n° 37 en zone à bâtir, notre service considère que la
localisation du nouveau bâtiment au nord-est de la parcelle n° 332, à proximité
de la zone à bâtir est satisfaisante.
En ce qui concerne son
implantation, il convient de prendre en compte les caractéristiques du site et
le bâti existant, (...)"
F.
Du 22 octobre au 20 novembre 2016, B.________ a mis à l'enquête la
construction sur la parcelle 332, à proximité de l'angle sud-est de la parcelle
37, d'un hangar agricole de 206 m². Selon la demande de permis de construire,
l'estimation totale des travaux est de 200'000 francs.
A.________ et J.________ ont formé opposition à la
construction du hangar agricole par lettre du 15 novembre 2016. A.________  est
propriétaire, dans la zone de maisons familiales déjà décrite, de la parcelle 3,
construite d'une villa, à 150 m environ du projet de hangar.
G.
Le Service du développement territorial a encore interpellé B.________
le 15 décembre 2016: constatant notamment que celui-ci était encore
propriétaire au registre foncier, il rappelait que l'autorisation de construire
le hangar en zone agricole était notamment conditionnée à la vente de la
parcelle 37 en zone à bâtir ; il invitait l'intéressé à transmettre les documents
notariés démontrant la transaction concernant cette propriété. B.________ s'est
déterminé de 21 décembre 2016 en transmettant une lettre de son notaire qui
confirmait avoir instrumenté le 21 novembre 2014 l'acte de vente à terme
conditionnel-emption de la parcelle 37, vente qui était "soumise au permis
de construire des bâtiments locatifs"; le notaire indiquait que l'acte de
transfert serait instrumenté à réception du permis de construire.
H.
La synthèse établie le 27 février 2017 par la Centrale des autorisations
CAMAC contient notamment une décision du SDT dont on extrait ce qui suit :
"
Le Service du
développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB4)
délivre
l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous :
Le projet soumis consiste, sur la
parcelle n°332 de la commune de Bournens, en la construction d'un hangar
agricole. Une surface d'accès empiètera d'environ 30 m2 sur la parcelle n° 37
colloquée en zone à bâtir.
Selon le plan général
d'affectation communal, le bien-fonds n° 332 est compris à l'intérieur de la
zone agricole du plan général d'affectation communal (PGA). Etant situé hors de
la zone à bâtir, tous travaux envisagés sur ce bien-fonds doivent préalablement
être autorisés par le département en charge de l'aménagement du territoire
(art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a, LATC) qui décide s'ils sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 81 al. 1
LATC).
Ce projet a fait l'objet de
préavis de la Division Hors zone à bâtir du Service du développement
territorial, en dates du 6 novembre 2015 et du 3 juin 2016.
Sur la base du dossier de demande
d'autorisation transmis, des plans modifiés en date du 16 décembre 2016, des
préavis émis et des documents transmis par le propriétaire le 21 décembre 2016,
le Service du développement territorial (SDT) se détermine de la manière
suivante :
1. NECESSITE DES TRAVAUX ET
CONFORMITE
Sur la base du préavis du Service
de l'agriculture et de la viticulture (SAVI), il ressort que:
Le projet est lié à une exploitation agricole reconnue
au sens de l'OTerm (5472.0013), dont l'exploitant est M. B.________  à
Bournens.
Cette exploitation, d'une surface agricole utile de
27.3 hectares, se consacre aux grandes cultures.
Les besoins sont justifiés pour le rangement des
machines et des véhicules nécessaires à l'exploitation agricole. La surface
prévue pour le rangement des machines est largement inférieure aux surfaces
objectivement nécessaires.
La viabilité du projet est démontrée.
En conclusion, le Service de l'agriculture et de la
viticulture préavise favorablement ce projet lié à une exploitation agricole,
dont la nécessité fonctionnelle est démontrée.
Au vu des éléments qui précèdent,
le projet envisagé est justifié d'un point de vue agricole.
Toutefois, outre sa nécessité, le
projet doit être compatible avec les autres intérêts de l'aménagement du
territoire (localisation, qualité de l'intégration dans le paysage, etc.).
A cet égard, sur la base des
documents transmis, le SDT se prononce de la manière suivante concernant le
projet soumis :
2. INTEGRATION ET TRAITEMENT DE
LA CONSTRUCTION
2.a Site et implantation
En application de la jurisprudence
en la matière (arrêts de la Cour de droit administratif et public nos
AC.2013.0252 du 27 octobre 2014 et AC.2013.0318 du 18 décembre 2014), notre
service se doit d'examiner, en premier lieu, si la nouvelle construction
projetée peut être édifiée à l'intérieur des zones constructibles et / ou en
remplacement d'une construction existante qui n'est plus utilisée (principe de
concentration).
A l'examen du dossier transmis,
dont notamment le dossier fiscal, et des arguments avancés dans les courriers
de Me Burnet, avocat le 28 janvier 2016 et de M. B.________  le 2 décembre
2015, il s'avère que la construction d'un nouveau hangar agricole,
indispensable à l'exploitation agricole, ne peut être envisagée qu'à la
condition que la parcelle n° 37, en zone à bâtir, soit vendue. Le produit de
cette vente étant en majeure partie utilisé pour la réalisation du hangar.
Selon le courrier daté du 20
décembre 2016 que Me O.________,  notaire à Cossonay, a transmis au SDT, cette
condition est remplie, la parcelle n° 37, sise en zone à bâtir, étant vendue.
Il apparaît, selon le plan de
situation du 10 octobre 2016, que le projet ne se situe pas sur la même
parcelle que le centre d'exploitation. A ce titre, au vu des parcelles en
propriétés et en location, il s'avère que la parcelle n° 332 est celle située
le plus proche du centre d'exploitation et de la zone à bâtir. Dans ce
contexte, étant donné l'impossibilité de construire le hangar agricole sur la
parcelle n° 37 en zone à bâtir, notre service considère que la localisation du
nouveau bâtiment au nord-est de la parcelle n° 332, à proximité de la zone à
bâtir est satisfaisante.
Concernant l'implantation du
hangar, il convient de prendre en compte les caractéristiques du site et le
bâti existant, notamment les diverses lignes de force (orientation des
bâtiments, trame parcellaire, chemins et ouvrages existants, ruisseaux et
lisières, etc.). En l'occurrence, la construction du hangar avec une
orientation ouest-est, parallèle à la limite de propriété située au nord et à
proximité immédiate de la route communale existante (DP 1021) est adéquate.
2.b Volumétrie
(...)"
Le Service du développement territorial a conclu que
le projet entre dans le cadre de ce qui peut être admis en conformité avec
l'affectation de la zone agricole et a délivré l'autorisation requise à
diverses conditions concernant les plans modifiés, les matériaux utilisés et
les aménagements extérieurs.
I.
Par décision du 31 mars 2017, la Municipalité de Bournens a levé
l'opposition et délivré le permis de construire le hangar agricole.
J.
Par acte du 7 mai 2017, A.________ a recouru contre cette décision municipale
et contre la décision du Service du développement territorial (dossier AC.2017.0161)
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il fait
notamment valoir que la durée d'exploitation du hangar suscite des doutes pour
le motif que le constructeur travaillerait dans une banque à un taux d'activité
significatif. Le hangar agricole devrait, compte tenu des importantes réserves
de zones constructibles, être construit dans la partie constructible de la
parcelle 37 à la place du projet de construction d'habitations qui fait l'objet
d'un recours. Il conteste que la vente de la parcelle 37 susceptible de
rapporter plusieurs millions soit nécessaire pour financer un hangar
métallique. Il critique également l'intégration du projet dans le paysage.
Le Service de l'agriculture et de la viticulture (SAVI)
s'est déterminé le 12 juin 2017 en exposant que le revenu que l'exploitant tire
d'une activité non agricole ne remet pas en cause sa qualité d'exploitant ni la
nécessité d'un programme constructif en zone agricole. Compte tenu des surfaces
cultivées (27,3 ha au total), la surface de hangar nécessaire a été déterminée
selon les normes ART (anciennement FAT); le hangar existant d'environ 400 m²
est en mauvais état et peu praticable.
B.________ s'est déterminé le 12 juin 2017 en se
référant à la position du SAVI et du SDT. S'agissant du financement, il fait
valoir que le recourant méconnaît les règles de la fiscalité agricole et du
droit au gain.
La municipalité a conclu au rejet du recours par
réponse du 13 juillet 2017. Elle se réfère pour l'essentiel à la position des
autres parties.
Le SDT s'est déterminé le 14 juillet 2017 en
concluant au rejet du recours. Il expose notamment ce qui suit :
"Sur le fond, le SDT constate
que le recourant conteste la réalisation d'un hangar en zone agricole, arguant
que celui-ci devrait trouver place sur la parcelle n° 37 affectée en zone à
bâtir (zone de village).
Le SDT a délivré son autorisation
au projet de hangar sur les parcelles n°' 32 et 37 le 24 février 2017 (CAMAC n°
154138), après avoir constaté que le hangar ne pouvait être édifié à
l'intérieur des zones constructibles sur la base des déclarations du
constructeur qui a indiqué que son projet ne pouvait être réalisé qu'avec le
produit de la vente du bien-fonds situé en zone constructible. En effet, par
analogie à l'art. 85 al. 2 RLATC et au point 3.1.2. de la directive
interdépartementale du DTE et du DECS1, le SDT peut entrer en matière de
manière exceptionnelle pour une nouvelle construction hors des zones à bâtir si
la vente d'un immeuble en zone constructible est justifiée par des impératifs
de l'exploitation agricole.
Pour des questions portant sur
l'économie agricole, le SDT doit se baser sur l'expertise du service compétent,
soit le Service de l'agriculture et de la viticulture (SAVI). En l'état du
dossier et sur la base de l'expertise du SAVI, le SDT n'avait pas de raisons de
contester les dires du constructeur. Dès lors, le SDT a considéré qu'un
impératif de l'exploitation empêchait le constructeur de réaliser son projet en
zone constructible."
Le recourant s'est encore exprimé par lettre du 22
août 2017.
Le SDT et le SAVI ont transmis leur dossier au
tribunal.
K.
Le tribunal a versé au dossier l'acte notarié intitulé "vente à
terme conditionnelle-emptions" du 21 novembre 2014. Ce document a fait
l'objet d'une restriction de consultation au sens de l'art. 36 LPA-VD. Les
parties ont été informées de son contenu essentiel, avec un ultime délai pour
intervenir, par communication du tribunal du 14 septembre 2018: B.________"Les
parties sont informées qu'il résulte de l'acte notarié O.________ intitulé
"vente à terme conditionnelle-emptions" du 21 novembre 2014, que B.________
a déclaré vendre une parcelle de 5'944 m2 comprenant deux bâtiments agricoles à
prélever sur la parcelle 37, tandis que son père vend aux mêmes acheteurs 563
m2 à prélever sur la parcelle contigüe 293. Le prix convenu est de 2'823'400
francs (475 fr/m²) pour le premier et de 267'425 francs pour le second. La
vente est subordonnée à l'obtention des autorisations de la Commission foncière
et du permis de démolir les bâtiments agricoles et de construire des bâtiments
d'habitation. Le fractionnement de 5'944 m² de la parcelle 37 a été autorisé
par décision du 13 octobre 2015 du Service du développement territorial."
L'échéance du droit d'emption inscrit au registre
foncier est actuellement le 30 décembre 2022.
L.
Le recourant s'est encore déterminé le 22 septembre 2018. Il demande
d'avoir accès au dossier complet.
M.
Le dossier AC.2016.0207 (lettre C ci-dessus) fait l'objet d'un arrêt
séparé de ce jour.
Considérant en  droit:
1.
La décision attaquée autorise l'édification d'un hangar agricole sur une
parcelle située en zone agricole, soit en dehors de la zone à bâtir.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction
ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est
équipé (al. 2). En vertu de l'art. 25 LAT, c'est l'autorité cantonale qui
décide si les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
L'art. 16a LAT prévoit que sont conformes à
l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1)
et celles qui servent au développement interne d'une exploitation (al. 2). L'art.
34 al. 4 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise
qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou
l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun
intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de
l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que
l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).
Comme la jurisprudence fédérale le rappelle
constamment (p. ex. 1C_221/2016 du 10 juillet 2017, consid. 5; 1C_429/2015 du
28
septembre
2016
, consid. 5.1; 1C_892/2013
du 1
er
avril 2015 consid. 3.1), la zone agricole est en principe
inconstructible. Aussi, le fait qu'une construction soit reconnue conforme à
l'affectation de la zone ne signifie pas encore que le permis doit être
délivré. L'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle
activité peut être réalisée dans les locaux existants; si tel n'est pas le cas,
elle doit vérifier d'une part que la nouvelle construction correspond à
l'utilisation envisagée et aux besoins de l'exploitation et d'autre part
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment
à l'endroit prévu (ATF 129 II 413 consid.
3.2 p. 416; 125 II
278 consid. 3a p. 281; 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508).
Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al.
1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie en effet que les constructions doivent
être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins
objectifs de l'exploitation en cause (ATF 132 II 10 consid. 2.4 p. 17). Aussi,
lorsqu'un bâtiment existant ne peut plus accueillir une activité nécessaire à
l'exploitation agricole, il faut examiner si le nouveau bâtiment projeté peut
être érigé à l'emplacement de l'ancien, pour éviter d'accaparer plus encore le
territoire agricole. Si cela n'est pas possible, il convient d'examiner, dans
le cadre de la procédure d'autorisation de construire relative au nouveau
bâtiment, si l'emprise sur le paysage ne peut pas être minimisée par la
démolition du bâtiment désormais inutile à l'exploitation (arrêts 1C_647/2012
du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2;
1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). En principe (sous réserve par exemple
de la conservation d'un bâtiment digne de protection, du principe de
proportionnalité ou de nouveaux besoins prévisibles), le volume total des
bâtiments d'une exploitation agricole ne doit pas excéder ce que les besoins de
celle-ci nécessitent (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508; arrêts 1C_647/2012
du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2;
1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5).
En ce qui concerne l'emplacement d'une construction
agricole, le droit fédéral n'exige pas l'étude de variantes. Le requérant ne
dispose pas pour autant d'un libre choix absolu du lieu d'implantation à
l'intérieur de sa parcelle (ATF 129 II 413 consid. 3.2 p. 416; 125 II 278
consid. 3a p. 281). Il faut qu'il apparaisse objectivement nécessaire que la
construction soit réalisée à l'endroit prévu (arrêts 1C_437/2009 du 16 juin
2010 consid. 6.1, in ZBl 112/2011 p. 209; 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 4.2; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 4.2). Cela suppose un
examen de tous les intérêts en présence (arrêt 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 4.2). Dans tous les cas, vu l'important intérêt public à éviter la
dispersion des constructions, les bâtiments et installations doivent être regroupés
autant que possible ("Konzentrationsprinzip") (ATF 141 II 50 consid.
2.5).
b) En l'espèce, le SDT s'est fondé dans un premier
temps sur les principes rappelés ci-dessus pour formuler un préavis négatif sur
le projet de hangar agricole litigieux: le 15 juin 2015, il a refusé d'entrer
en matière sur l'implantation souhaitée en considérant que le hangar devait
prendre place en priorité à l'intérieur des zones constructibles, par exemple
sur la parcelle 37, si nécessaire en lieu et place des anciens bâtiments
d'exploitation. Le 6 novembre 2015, il a, tout en rappelant que l'ancienne
ferme du domaine a été transformée en habitation, maintenu sa position faute
par le constructeur d'avoir démontré que la réalisation du hangar sur la
parcelle 37 en zone constructible mettrait en péril la survie financière de
l'exploitation au sens de l'art. 85 al. 2 RLATC. Le SDT est toutefois revenu
sur sa position le 3 juin 2016 en admettant (la décision attaquée le répète, v.
synthèse CAMAC du 27 février 2017) que la construction du hangar, indispensable
à l'exploitation, ne pouvait être envisagée qu'à la condition que la parcelle
37 en zone à bâtir soit vendue, ceci pour le motif que le produit de cette
vente serait en majeure partie utilisé pour la réalisation du hangar.
On peut se demander comment le SDT a pu faire cette
constatation sur l'utilisation du produit de la vente alors que les
renseignements dont il disposait sur le plan économique ne révélaient rien des
termes de la transaction. Le SDT a certes demandé plus tard au constructeur de
transmettre les documents notariés correspondants mais le constructeur s'est
contenté de fournir une lettre de son notaire confirmant qu'il avait
instrumenté l'acte en question. À première vue en tout cas, il est difficile
d'admettre sans autre que le produit d'une vente de terrain au prix de 2'823'400
Fr. sera en majeure partie utilisée pour un hangar dont la construction revient
à 200'000 Fr. (ou 270'000 Fr. avec les frais annexes). Le constructeur se
prévaut certes de la lourdeur de la fiscalité agricole (il invoque l'ATF
2C_11/2011 - ATF 138 II 32 - sur l'imposition des gains provenant de
l'aliénation d'immeubles agricoles). Le SDT déclare s'être fondé notamment sur
un dossier fiscal mais en réalité, on ne trouve aucun document fiscal dans le
dossier, seuls ayant été fournis des extraits de la comptabilité pour les
années 2011 à 2014. Le SDT fait encore valoir qu'il n'avait pas de raison de
contester les dires du constructeur car il se fondait sur l'expertise du
Service de l'agriculture pour considérer qu'un impératif de l'exploitation
empêchait le constructeur de réaliser son projet en zone constructible. En
réalité, ni le préavis du Service de l'agriculture reproduit dans la synthèse
CAMAC du 27 février 2017, ni la réponse au recours de ce service en date du 12
juin 2017, n'examinent l'existence d'un tel impératif. Le Service de
l'agriculture s'est en effet borné à confirmer le besoin du hangar pour
l'exploitation. Son dossier contient une évaluation chiffrée des surfaces de
rangement nécessaires mais on n'y trouve aucune donnée économique. C'est donc
finalement sans aucun fondement que le SDT a renoncé à renvoyer le constructeur
à implanter son hangar dans la zone à bâtir.
C'est en vain également que le SDT invoque par
analogie l'art. 85 al. 2 du règlement d'application de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11)
qui prévoit ce qui suit :
"Art. 85 - Interdiction de
reconstruction
1
En principe, le
propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à
l'exploitation qu'il utilisait conformément à la destination de la zone et le
nouvel acquéreur qui a renoncé à ce bâtiment, ne peuvent construire, hors des
zones à bâtir, un autre bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole dont
faisait partie le bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers.
2
Le département peut
toutefois accorder une dérogation, si le propriétaire apporte la preuve, avant
la cession ou la remise de son immeuble, que les impératifs de l'exploitation
agricole le justifient."
Il n'est pas certain qu'il appartienne au droit
cantonal (au surplus dans une disposition qui n'est que de niveau
réglementaire) de réglementer la matière. La jurisprudence fédérale a déjà eu
l'occasion de statuer dans le cas d'un constructeur qui provoque lui-même le
besoin d'une nouvelle construction en vendant une parcelle qu'il aurait pu
utiliser dans le même but (1C_17/2015 du 16 décembre 2015 suivi de 1C_301/2017
du 20 novembre 2017; 1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid. 5.4; v. ég. l'arrêt
cantonal AC.2013.0252 du 27 octobre 2014, consid. 2; v. ég. art. 43a let b.
OAT). Lorsqu'il s'agit de bâtiments d'exploitation agricole, la jurisprudence
retient que l'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle
activité peut être réalisée dans des locaux existants; si tel n'est pas le cas,
elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation
envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation. La disponibilité des
bâtiments
existants ne doit pas avoir
été compromise par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une
mise en location ou une réaffectation étrangère à l'agriculture (arrêt
1C_17/2015 du 16 décembre 2015 consid. 2, précité; 1C_58/2017 du 18 octobre
2018, consid.
5.3.1
). Il doit en aller
de même en matière de logement agricole (AC.2019.0031 du 15 avril 2019).
En l'espèce, B.________ ne peut pas prétendre
construire un hangar dans la zone agricole pour le motif qu'il ne dispose plus
de la parcelle 37 en zone à bâtir, destinée à accueillir le projet de logements
litigieux dans la cause AC.2016.0207. La vente de cette parcelle est un choix
de commodité qui doit être lui opposé. Même sous l'angle de l'art. 85 al. 2
RLATC, il n'est pas démontré en l'espèce que le constructeur serait contraint
de vendre le terrain constructible de la parcelle 37 pour pouvoir construire le
hangar litigieux. Il n'y a donc de toute manière pas d'impératif de
l'exploitation agricole qui permettrait l'octroi d'une "dérogation"
au sens de cette disposition. Dans ces conditions, il y a lieu de s'en tenir à
la position initiale du Service du développement territorial selon laquelle le
hangar devrait prendre place en priorité à l'intérieur des zones
constructibles.
2.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La
décision de l'autorité cantonale intimée est réformée en ce sens que
l'autorisation spéciale requise est refusée. Cela implique le refus du permis
de construire communal. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Vu le
sort réservé au recours, il n'y a pas lieu de faire droit à la requête du
recourant de consulter l'entier du dossier, qui contient des données
personnelles du constructeur.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial (CAMAC 154'138 du 27
février 2017) est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise est
refusée.
III.
La décision de la Municipalité de Bournens du 31 mars 2017 est réformée
en ce sens que le permis de construire est refusé.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 16 avril 2019
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.