vd_omni · AC.2004.0098 · 2005-03-15 · fr

BONNY/Conseil communal de Cudrefin, Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Cudrefin, Service de l'aménagement du territoire | En matière de plans d'affectation, le principe de la proportionnalité impose à l'autorité d'étudier, avant de les imposer, les différentes solutions envisageables. Il est vrai toutefois que le contrôle de légalité auquel est désormais limitée l'intervention du département cantonal se prête peut-être mal à l'examen de variantes si bien qu'on peut redouter que celui qui se plaint d'un examen insuffisant de son cas ne soit contraint de porter ses procédés jusque devant le Tribunal administratif pour parvenir à être entendu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2005 AC.2004.0098

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 mars 2005
sur le recours interjeté par
Joël Bonny
,
Route de Neuchâtel 2, à Cudrefin
contre
-
la décision du
Conseil communal de
Cudrefin
prise dans sa séance du 5 février 2004 (adoption du projet de plan
de quartier « Champs de Rive », du règlement correspondant avec
adjonction à l’art. 15 concernant la parcelle 681, adoption de la proposition
municipale de réponse à l’opposition de Joël Bonny)
-
la décision du
Département de la
sécurité et de l’environnement
du 31 mars 2004 (approbation préalable, sous
réserve des droits des tiers, du plan de quartier "Champs de Rive").
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant est
propriétaire de la parcelle 681 de Cudrefin, d'une surface de 37'988 m².
Cultivée dans sa plus grande partie dans le cadre de l'exploitation agricole de
son propriétaire, cette parcelle jouxte le vieux bourg de Cudrefin. A la sortie
du bourg sur la route de Neuchâtel, elle porte un groupe de bâtiments composé
d'une maison de maître (ECA 89) et d'une ferme (ECA 745) délimitant, autour
d'une fontaine monumentale, une cour que termine à l'est une construction (ECA
93) dont la partie supérieure à colombages comporte des balcons en bois
ouvragés. Ce dernier bâtiment, qu'on appellera ci-dessous le "chalet"
comme l'ont fait les participants à l'audience, abritait à l'origine l'écurie
des chevaux et le logement des domestiques.
Le plan des zones et
le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
approuvés par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977 puis en dernier lieu le 6
janvier 1984 (ci-dessous: le plan de 1977) prévoit:
-    une "zone de l'ancienne cité" (art. 5 à 10 du règlement
communal) qui doit être aménagée de façon à conserver son aspect
caractéristique (couleur et nature des matériaux, pente des toits, etc). L'art.
6 du règlement communal prévoit ce qui suit :
"Sous réserve des plans d'alignement et de
la loi sur les routes, les volumes actuels doivent être maintenus. Toutes les
constructions, reconstructions ou transformations projetées qui modifieraient
le volume actuel des bâtiments ou groupe de bâtiments ou les espaces encore
libres, seront réglementés par un plan d'extension partiel ou un plan de
quartier. Ce plan englobera un groupe de constructions, bien définies par des
voies de circulation ou par le caractère du groupe de bâtiments."
-    une zone de verdure boisée (art. 74) et une zone de verdure. Cette
dernière est régie par l'art. 67 dont la teneur est la suivante :
"Cette zone est destinée à sauvegarder des
sites et à créer des îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction
de bâtir."
-    une zone de village (art. 11 à 20) qui est destinée à
l'habitation, à l'exercice des activités en rapport avec la culture du sol et à
l'artisanat à condition que celui-ci ne soit pas incommodant pour le voisinage.
L'ordre non contigu est obligatoire sauf pour les bâtiments déjà construits en
ordre contigu. Le règlement fixe la hauteur des façades (7 m), le nombre des
étages (2 sous la corniche, rez-de-chaussée y compris), le coefficient
d'occupation du sol (1/7 pour les constructions non agricoles) et la pente de
la toiture.
Dans le plan de 1977,
l'essentiel de la parcelle 681 est classé en zone intermédiaire, à l'exception
des alentours des bâtiments. Au sud de la maison de maître, le parc et ses
grands arbres sont en zone de verdure ou en zone de verdure arborisée, tandis
que les bâtiments mêmes sont en "zone de l'ancienne cité". Du côté
est, la limite de la zone de l'ancienne cité passe au ras de la façade est du
"chalet". Au-delà, les vingt derniers mètres de la parcelle 681, de
même que les parcelles suivantes vers l'est le long de la route de Neuchâtel,
étaient en zone village.
B.                    Le 22 janvier 1993, le
Conseil d'Etat a approuvé un plan de quartier "Champs de Rives" qui
englobe la partie de la parcelle no 681 qui était en zone intermédiaire pour la
faire passer en zone agricole, et qui prévoyait la construction, à l'est des
bâtiments du recourant le long de la route de Neuchâtel, de constructions
groupées autour de petites cours, affectées à l'habitat collectif ainsi qu'à
des activités, et équipées de parkings souterrains. Comme le périmètre de ce
plan de quartier n'englobait pas la totalité de l'ancienne zone village jouxtant
la parcelle no 681 du recourant le long de la route de Neuchâtel, il
subsistait, entre la parcelle no 681 et la limite du périmètre du nouveau plan
de quartier, une portion de zone village d'un largeur d'environ 40 mètres.
D'après le plan, la limite entre la parcelle 681 et la parcelle suivante le
long de la route de Neuchâtel devait être modifiée.
C.                    Les constructions
prévues par le plan de quartier "Champs de Rives" de 1993 n'ont pas
été réalisées. A la demande du nouveau propriétaire, qui a par ailleurs passé
avec la commune une convention relative au financement des équipements, un
nouveau plan de quartier "Champs de Rives" a été élaboré. Dans un
document intitulé "accord préliminaire" du 9 octobre 2001, le Service
de l'aménagement du territoire exposait notamment que le périmètre du plan de
quartier devait inclure la route cantonale pour permettre des aménagements
modérateurs, ainsi que la zone de village non bâtie située entre la zone de
l'ancienne citée et le plan de quartier alors en vigueur.
Dans son "rapport
d'examen" du 10 juillet 2002 ainsi que dans le "préavis des
services" de la même date, le Service de l'aménagement du territoire, se
référant à l'accord préliminaire du 9 octobre 2001, constatait notamment que
conformément à ses remarques, le périmètre du plan de quartier avait été élargi
pour inclure la zone de village non bâtie, qui devenait une aire de jardin,
entre la zone de l'ancienne citée et l'aire de construction nouvelle.
D.                    Le nouveau plan de
quartier "Champs de Rive" et son règlement ont été mis à l'enquête du
28 février au 30 mars 2003. Le rapport selon l’art. 47 OAT mis simultanément en
consultation rappelle que le service de l'aménagement du territoire était
intervenu au sujet de la forme du périmètre, sans fournir de précisions à ce
sujet.
Joël Bonny est intervenu
à l’enquête par lettre des 19 et 26 mars 2003 pour se plaindre de l'absence de
garanties écrites relatives à la sortie de son chemin sur la nouvelle route
communale (le tracé de ce chemin ne figurait pas en entier sur le plan
d'enquête) et du fait que sa parcelle soit incorporée au nouveau plan de
quartier. Il propose que la "zone de l’ancienne cité" soit étendue
jusqu’à la limite de sa propriété du côté est puisque tous ses bâtiments sont
construits dans cette zone.
La municipalité a
adressé au Conseil communal un préavis du 24 septembre 2003 qui propose
notamment le rejet de l’opposition de Joël Bonny dans les termes suivants:
"Résumé
M. Bonny motive son opposition par l'absence de
garantie écrite pour la sortie de son chemin sur la route cantonale d'une part
et, d'autre part, le fait que sa parcelle soit incorporée au plan de quartier.
Proposition de réponse
Le chemin dont il est question débouche actuellement sur la route cantonale. Le
plan mis à l'enquête publique fait figurer la partie de son tracé actuellement
cadastré comme aire de circulation et stationnement. Afin de garantir le
maintien de l'accès sur la route cantonale 503, la Municipalité propose de
prolonger le tracé de cette aire jusqu'au domaine public de cette route. Le
plan soumis à l'approbation du Conseil communal est modifié en conséquence. La
Municipalité considère avoir ainsi répondu favorablement à la demande de l'opposant.
En ce qui concerne la seconde partie de
l'opposition, il convient de rappeler que dans le plan d'affectation en
vigueur, la frange Est de la parcelle 681, propriété du recourant, est en zone
de village. Elle constitue ainsi une petite enclave entre la zone de l'ancienne
citée, à l'Ouest et le plan de quartier« Champs de Rive» actuellement en
vigueur, à l'Est. Cette situation résulte de la légalisation du plan de
quartier qui a laissé subsister une portion résiduelle de zone de village. Cette
affectation n'est pas satisfaisante, aussi une extension du périmètre du plan
de quartier a été demandée par le SAT dans le cadre de son accord préliminaire
du 11 octobre 2001, relayant ainsi une demande de la section Monuments et
sites. L'ensemble des constructions existantes sur la parcelle 681, comprises
dans la zone de l'ancienne cité, forment un ensemble remarquable de grande
qualité, relevée par le recensement architectural du canton de Vaud. Par
ailleurs, ces constructions constituent un volume bâti important dont peut
bénéficier le propriétaire. Il n'est donc pas jugé souhaitable, notamment du
point de vue de la préservation du patrimoine, de permettre l'édification de
nouvelles constructions à l'est de cet ensemble bâti. Le plan de quartier affecte
donc ce secteur en aire de jardin, ce qui autorise tant le maintien de
l'utilisation agricole de ce terrain que des aménagements extérieurs adaptés à
une reconversion des bâtiments existants. Par ailleurs, cette coupure non
bâtie, ajoutée à la distance imposée pour les nouvelles constructions à
l'intérieur du plan de quartier, crée une transition mettant en valeur l'entrée
du bourg historique. Ces objectifs sont d' ailleurs transcrits dans le plan
directeur communal. La Municipalité conclut donc au rejet de cette demande de
l'opposant. "
Le rapport de la
commission du Conseil communal, du 9 septembre 2003, relevait ce qui suit:
"Opposition de Monsieur Joël Bonny
propriétaire de la parcelle 681.
Le nouveau plan modifié suite à l'enquête
publique prolonge l'aire de circulation sise en bordure Est de la parcelle de
Monsieur Bonny jusqu'à la route cantonale 503. Cette modification nous permet
de dire que le premier motif d'opposition est caduc.
En ce qui concerne la prise en compte contestée
dans le plan de quartier d'une étroite partie de la parcelle 681, la commission
a pris note que cet état n'est pas directement dépendant du plan de quartier
cité en titre. Le fait qu'une étroite bande de terrain ne puisse rester en zone
village ou adjointe à la zone de l'ancienne cité n'est qu'une exigence du SAT
sur demande de la section monuments historiques, dans le but de protéger la
valeur du périmètre bâti de Monsieur Bonny.
Cette exigence a toute sa signification dans
l'acceptation du dossier par le Service de l'aménagement du territoire. En cas
de maintien de l'opposition par son auteur, celle-ci devrait être traitée par
les Services compétents du canton."
Dans sa séance du 5
février 2004, le Conseil communal de Cudrefin a décidé :
"1. D’approuver le projet de plan de quartier « Champs de
Rive ».
2.  D’approuver le règlement du plan de quartier avec l’adjonction
suivante à l’art. 15 :
« Sur la parcelle 681, comprise dans le périmètre du plan de quartier et
affectée en aire de jardin, tous travaux et plantations de type agricole sont
autorisées. »
3.  D’approuver la proposition municipale de réponse à l’opposition
formulée par M. Joël Bonny, le 26 mars 2003."
Dans la version du
plan adoptée par le Conseil communal, l'ancienne zone de village déjà évoquée,
coupée en deux par la limite (en rouge ci-dessous) de la parcelle 681 du
recourant, est remplacée par une zone intitulée "aire de jardin" (en
vert ci-dessous; la bande grise correspondant au chemin existant est colloquée
en "aire de circulation et stationnement"):
Tel qu'il a été amendé
par le conseil communal, l'art. 15 du règlement du plan de quartier soumet
l'aire de jardin au régime suivant :
"Les aires de jardin sont principalement
réservées à la création d'espaces verts et de détente et seront essentiellement
aménagées avec de la végétation. Des plantations d'arbustes, haies, buissons
doivent y être réalisées.
Sur la partie de la parcelle 681, comprise dans
le périmètre du plan de quartier et affectée en aire de jardin, tous travaux et
plantations de type agricole sont autorisés.
L'aménagement de places de stationnement
limitées à deux unités par bâtiment peut être autorisé. Dans les secteurs
proches des aires de circulation et de stationnement, la Municipalité peut en
autoriser un nombre supérieur si les exigences d'activités implantées dans
l'aire de construction A le justifient."
La municipalité a
établi, sur son papier à lettre, un courrier du 5 avril 2004 destinée à Joël
Bonny, "par l’intermédiaire du SAT". Dans cette lettre, elle informe
Joël Bonny de la décision du Conseil communal du 5 février 2005 et reproduit le
passage correspondant du préavis du 24 septembre 2003, que la municipalité
termine par l’adjonction suivante :
« En conclusion, sur la base des décisions
du Conseil communal de Cudrefin énoncées ci-avant et par l’intermédiaire de
l’instance cantonale compétente, selon la législation en vigueur, nous vous
notifions ici la levée de votre opposition. »
D.                    Le 31 mars 2004, le
Département de la sécurité et de l’environnement, sous la signature de son
chef, a décidé « d’approuver préalablement, sous réserve des droits des
tiers, le plan de quartier « Champs de Rive » , sis sur le
territoire de la Commune de Cudrefin.
Cette décision
rappelle la situation de l’ancien plan de quartier où aucune construction n’a
été réalisée et poursuit ainsi :
"La modification totale de ce document est
proposée par le nouveau plan de quartier dont le périmètre a été étendu pour
englober une surface de zone de village et l’affecter en zone de verdure, ceci
pour assurer la protection de l’ensemble bâtit sis sur la parcelle 681. C’est
cette extension du périmètre qui a suscité une opposition.
Par ailleurs, la modification du plan de
quartier tend principalement à l’implantation de villas unifamiliales en lieu
et place de l’habitat collectif et des surfaces commerciales.
La révision en cours du plan directeur
communal, ainsi que le projet de réaménagement de la route cantonale 503 b
longeant le périmètre, ont permis une réflexion globale. Les acquis du plan de
quartier en vigueur, dont la constructibilité du périmètre, la mixité
d’affectation et une densité moyenne, ont été préservées dans le présent
projet.
Le plan de quartier est conforme aux objectifs
du plan directeur régional de la région d’Avenches ainsi qu’aux dispositions du
plan directeur de la rive Sud du lac de Neuchâtel."
E.                    Par lettre du 14 avril
2004, le Département de la sécurité et de l’environnement, Service de
l’aménagement du territoire, a communiqué au recourant Joël Bonny la décision
d’approbation préalable du département ainsi que la décision du Conseil
communal de Cudrefin du 5 février 2004 (sous la forme du document préparé à cet
effet par la municipalité, comme indiqué ci-dessus).
F.                     Par acte du 4 mai 2004,
Joël Bonny a déclaré recourir
"contre la décision de la municipalité
levant mon opposition et contre la décision du Département de la sécurité et de
l’environnement d’approuver le plan de quartier « Champs de Rive »,
décision reçue le 19 avril 2004"
. Il demande que le plan de quartier
litigieux n’inclue pas la portion de sa parcelle 681, cette dernière devant
être affectée à la zone « Ancienne Cité ».
En enregistrant le
recours, le juge instructeur a accordé provisoirement l’effet suspensif et
invité le Conseil communal, par l’intermédiaire de la municipalité, à se
déterminer sur cette mesure s’il entendait s’y opposer et à déposer sa réponse
au recours. Le Département de la sécurité et de l’environnement a été invité à
justifier sa compétence pour rendre la décision d’approbation préalable ou à
rapporter cette décision, les art. 10 litt. c et 59 ss LATC conférant cette
compétence au Département des infrastructures. Semblable interpellation avait
déjà été adressée au Département de la sécurité et de l’environnement dans les
dossiers
AC
2004/0054 (Chavannes-des-Bois
) et AC 2004/0073 (Nyon).
La
Municipalité de Cudrefin a transmis son dossier par lettre du 10 juin 2004 en
exposant qu’elle avait profité d’une séance du Conseil communal pour l’informer
et l’inviter à se prononcer. Le dossier contient en effet
-   un préavis municipal du 3 juin 2004
proposant au Conseil communal de confirmer sa position au Tribunal
administratif et de requérir la levée de l’effet suspensif
-   une décision du Conseil communal du 3
juin 2004 statuant dans ce sens, ainsi que
-   le rapport de la commission du Conseil
communal, du 2 juin 2004, qui expose notamment :
« La commission a tout d’abord estimé
qu’aucun élément nouveau n’a été apporté au dossier, et qu’en conséquence elle
ne trouve pas opportun de proposer au conseil une modification de sa décision.
L’intransigeance du Service de l’aménagement du territoire ne laissant pas
d’espoir d’une modification de l’attribution des zones, la possibilité d’éviter
une suite judiciaire paraîtrait congrue. »
La
commission évoque également, au sujet de l’effet suspensif, l’urgence des
travaux d’aménagement à coordonner avec la réflexion de la RC 503 et elle
manifeste sa crainte du temps que durera la modification de la LATC qui laisse
actuellement la compétence de décision au Département des infrastructures après
le rattachement du Service de l’aménagement du territoire au Département de la
sécurité et de l’environnement.
Le
Département de la sécurité et de l’environnement, Service de l’aménagement du
territoire, a déposé des déterminations le 15 juin 2004. Sur le fond, il expose
que dans la zone de l’ancienne cité (où le recourant souhaiterait colloquer
l’entier de sa parcelle), les reconstructions ou transformations sont
subordonnées à l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel ou d’un plan
de quartier et que l’inclusion du secteur litigieux dans le plan litigieux
évite le maintien d’une affectation conditionnée à des mesures différées.
Sur la question de sa
compétence, le Département de la sécurité et de l’environnement expose que depuis
la modification de l’art. 61 de la loi sur l’organisation du Conseil d’Etat
(LOCE) en 1997, la compétence de désigner l’autorité appelée à rendre une
décision appartient au gouvernement et que cette règle ne souffre d’exception
qu’en cas de volonté explicite et absolument délibérée du législateur de
désigner à cette fin une autorité déterminée dans une loi spéciale, ce qui
n’est pas le cas des travaux préparatoires récents relatifs à la LATC, raison
pour laquelle le Conseil d’Etat a modifié le 28 avril 2004 (soit 2 jours avant
le dépôt de la réponse du Département sur la même question de compétence dans
le dossier AC 2004/0054) le règlement du 12 novembre 1987 sur les départements
de l’administration, avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2004.
G.                    Par décision du 23 juin
2004, le juge instructeur a refusé l’effet suspensif en considérant notamment
que le département intimé, dans une lettre du 19 mai 2004 à la municipalité,
avait lui-même considéré que l’imbrication des différents éléments du plan
empêchait une mise en vigueur partielle de ce dernier.
H.                    Les parties ont été
avisées que le tribunal se réservait de statuer préjudiciellement sur la
question de la compétence du Département de la sécurité et de l’environnement.
Par lettre du 31
décembre 2004, le juge instructeur, constatant que la loi du 28 septembre 2004
modifiant la RATC, désormais en vigueur, semblait résoudre la question de la
compétence du Département de la sécurité et de l’environnement, a informé les
parties qu'il n'y avait plus lieu que le tribunal statue préjudiciellement sur
cette question et que l'audience serait fixée prochainement.
I.                      Le Tribunal
administratif a tenu audience à Cudrefin le 2 mars 2005. Ont participé à cette
audience le recourant Joël Bonny, le vice-président du Conseil communal
Christian Richard, la secrétaire du Conseil communal Sylvie Schaer, le syndic
Claude Roulin, les conseillers municipaux Claire Berner, Pierre-Yves Baumann,
Jean-Michel Spring et Pierre Kunz, la secrétaire municipale Anne-Marie Lagger ainsi
que la représentante du Service de l'aménagement du territoire, Francine
Bujard.
Le tribunal s'est
ensuite rendu sur place avec les parties où il a procédé à une inspection
locale. Le recourant a notamment expliqué qu'en vue d'y aménager de nouveaux
logements, il a entrepris de vider les anciens logements des ouvriers situés à
l'étage du bâtiment ECA 93 (le "Chalet"). Les balcons en bois ouvragés
de ce bâtiment sont munis d'étais extérieurs provisoires et sa toiture a  été
récemment endommagée par la chute d'un des grands arbres du parc. Le recourant
a attiré l'attention sur le regard de la fosse à purin qui se trouve sous le
chemin dans l'aire de jardin litigieuse.
Considérant en droit:
1.                     La loi du 28 septembre
2004 modifiant la LATC, désormais en vigueur, résout la question de la
compétence du Département de la sécurité et de l’environnement pour statuer en
matière de plan d’affectation (sur le problème de compétence précédemment
soulevé par la désignation, dans la loi, du Département des infrastructures, v.
AC.2004.0054 et AC.2004.0060 du 28 juin 2004). Il n’y a donc plus lieu
d’examiner cette question sur laquelle les parties avaient été interpellées.
2.                     La décision
d'approbation préalable du département est sujette à recours auprès du Tribunal
administratif conformément à la nouvelle teneur de l'art. 61 al. 2 LATC sur
lequel on reviendra encore plus loin (sur le statut de la décision cantonale
d’approbation d’un plan d’affectation - art. 26 LAT - qui a varié à de
nombreuses reprises dans la législation cantonale vaudoise, v. AC.2004.0123).
3.                     Déposé en temps utile à
compter de la réception de la lettre du département intimé, le recours est
cependant dirigé "contre la décision de la municipalité levant mon
opposition ..." alors que la décision communale émane du conseil communal
et non de la municipalité. Il n'y a pas lieu de tenir rigueur au recourant de
cette désignation incorrecte de la décision attaquée car elle provient du
système insolite instauré par la nouvelle teneur de l'art. 60 LATC en vigueur
au 1
er
janvier 2004, qui prévoit que l
a notification des décisions communales sur les
oppositions est faite simultanément à la notification de la décision
d’approbation préalable du département
. La décision sur
les oppositions est prise par le conseil communal et les intéressés en ont
probablement connaissance dès qu'elle est prise, parfois même comme membre de
cet organe (ce qui, dans d'autres domaines, est considéré comme suffisant pour
faire courir le délai de recours, v. AF.1999.0001 du 1
er
juillet
1999). Cependant, la décision du conseil communal n'est notifiée formellement
qu'au moment où le département communique
simultanément
sa décision
relative à l'approbation dite "préalable" prévue par l'art. 60 LATC.
Le fait que la décision communale soit en outre formulée non par le conseil
communal qui en est l'auteur mais par la municipalité ajoute à la confusion.
On relèvera au passage
que la décision communale notifiée au recourant n'est guère compréhensible dans
sa motivation. En effet, la lettre préparée par la municipalité pour
communiquer cette décision au recourant reproduit la teneur de la décision du
Conseil communal, qui modifie l’art. 15 en relation avec la parcelle 681 du
recourant, mais sans expliquer pour quels motifs. A titre de motivation de
cette décision, la municipalité se borne à reproduire la proposition de réponse
qu’elle avait soumise au Conseil communal, mais cette proposition tendait au
rejet pur et simple de l’opposition. Dans de telles conditions, il semble à
première vue impossible au Tribunal administratif de procéder à l’examen du
recours avec un pouvoir d’examen étendu à l’opportunité.
En l'espèce toutefois,
la Municipalité a pris la précaution d'inviter le Conseil communal à se
déterminer lui-même sur le recours déposé au Tribunal administratif, ce qui
permet de comprendre, du moins à lire le rapport de la commission du conseil
communal relatif au recours, que c'est l’intransigeance du Service de
l’aménagement du territoire quant à une modification de l’attribution des zones
qui a conduit le conseil communal à statuer comme il l'a fait. On comprend
d'ailleurs aussi, en lisant le rapport de la commission du conseil communal du
9 septembre 2003 relatif à l'opposition, que
"le fait qu'une étroite
bande de terrain ne puisse rester en zone village ou adjointe à la zone de
l'ancienne cité n'est qu'une exigence du SAT"
et que
"cette
exigence a toute sa signification dans l'acceptation du dossier par le Service
de l'aménagement du territoire "
.
4.                     Comme l'ont déjà
rappelé de récents arrêts (AC 2004/0079 du 29 septembre 2004; AC.2002.0181 du
20 décembre 2004), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est en
principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Toutefois, les nouvelles règles
de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent
au principe selon lequel le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte que sur
la légalité des décisions. Les modification du 11 février 2003 et du 4 mars
2003, qui affectaient diverses lois dont la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC) du 4 décembre 1985, avaient pour but de
supprimer le recours intermédiaire au département cantonal au profit d'un
recours direct au Tribunal administratif, ce qui impliquait de conférer au
Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen, étendu à l'opportunité (art.
60 al. 1 LATC nouveau ; BGC janvier-février 2003 p. 6565 à 6572). Cette
extension au contrôle de l'opportunité déroge à la règle générale de l'art. 36
LJPA mais permet de respecter l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) qui impose aux cantons de prévoir au moins
une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen (BGC précité,
p. 6567). Les nouvelles règles de procédure découlant des modifications des 11
février 2003 et 4 mars 2003 sont entrées en vigueur le 1
er
janvier
2004; selon leurs dispositions transitoires, elles s'appliquent aux plans
communaux qui ont été adoptés depuis cette date par le conseil de la commune,
ce qui est le cas en l'espèce.
Sont donc
déterminantes en l'espèce les règles (et notamment les passages soulignées
ci-dessous) suivantes:
Art. 60 LATC - Notification des décisions communales sur
les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes
de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition
contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif
qui
jouit d'un libre pouvoir d'examen
. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est
faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du
département.
Art. 2 LAT - Obligation d’aménager le territoire
1
Pour celles de leurs tâches dont
l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement
en veillant à les faire concorder.
2
Ils tiennent compte des effets
que leurs autres activités peuvent indirectement avoir sur l’organisation du
territoire.
3
Les autorités chargées
de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement
de leurs tâches.
Art. 2 LATC - Collaboration entre les autorités
Les autorités cantonales et communales procèdent de concert à
l'aménagement du territoire. Elles s'assurent de la concordance des
dispositions qu'elles prennent dans l'application de la loi.
L'Etat laisse
aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs
tâches.
Les autorités cantonales s'efforcent d'harmoniser leurs
actions avec celles des cantons voisins, de la Confédération et des autorités
étrangères des régions limitrophes au sujet des problèmes communs relatifs à
l'aménagement du territoire.
5.                     Le recourant fait valoir que
l'affectation de la portion litigieuse de sa parcelle n'est pas opportune. Pour
lui, le but, louable en soi, de protéger l'ensemble de constructions de grande
qualité sis sur sa parcelle peut être atteint par des procédés plus efficaces
que l'inclusion de cette surface dans le plan de quartier: il s'agirait de
colloquer cette surface en zone de l'ancienne cité, ce qui correspondrait mieux
au but de protection visé et éviterait de partager la parcelle entre plusieurs
zones.
a)                     Le recourant invoque ainsi expressément
le principe d'adéquation, qui est l'une des composantes du principe de la
proportionnalité. Le tribunal rappelle régulièrement (v. p. ex.
AC.2001.0189
du 10 janvier 2002) que lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre
diverses mesures pour lesquelles elle est également compétente dans une
situation individuelle concrète, sa liberté est restreinte, en sens que la sélection
est orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt public qui est
poursuivie (Moor, Droit administratif, vol II, Berne 1988, n. 5.2.1.1, p. 350).
La mesure prise doit être propre à atteindre le but recherché tout en
respectant le plus possible la liberté de l'individu, d'une part, et un rapport
raisonnable doit exister entre le résultat recherché et les limites à la
liberté nécessaires pour atteindre ce résultat, d'autre part (ATF 102 Ia 522;
Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, n. 533, p. 113). En
dépassant une trop stricte dichotomie entre le contrôle de la légalité et celui
de l'opportunité, le principe de la proportionnalité a pour effet de structurer
juridiquement le champ de la liberté d'appréciation laissé à l'administration
(Moor, op. cit., n. 5.2.1.1, p. 351).
Ainsi, traditionnellement,
le principe de la proportionnalité se compose des règles d'aptitude - qui exige
que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, de nécessité - qui
impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens
étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
125 I 474, 482 et les références citées; ATF 1P.269/2001 non publié du 7 juin
2001 dans la cause D; AC.2001.0104 du 31 janvier 2002).
En matière de
planification et d'aménagement du territoire, le principe de la
proportionnalité signifie notamment que les restrictions au droit de propriété
doivent correspondre à un intérêt public clairement identifiable et ne pas
imposer de contraintes inutiles. C'est ce que consacre expressément l'art. 4
LATC dans les termes suivants:
Art. 4 - Proportionnalité
Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif
visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés.
b)                     En l'espèce, le
recourant conteste le rattachement de la portion litigieuse de sa parcelle au
régime du plan de quartier avec lequel elle n'a aucun rapport.
L'objectif d'intérêt
public poursuivi par le SAT - et d'ailleurs non contesté par le recourant - est,
pour préserver l'ensemble bâti de valeur qui se trouve sur la parcelle 681, de
supprimer la portion de zone village qui avait malencontreusement subsisté à
l'est de ces bâtiments lors de l'adoption du précédent plan de quartier. On
constate toutefois que le plan de quartier litigieux se borne à utiliser l'aire
de verdure prévue pour les villas du plan litigieux afin de réaliser cet
objectif sans que la situation de la surface appartenant au recourant ait fait
l'objet de toute l'attention nécessaire. Force est même de constater que la
situation existante semble avoir été totalement ignorée. Par exemple, la recourant
a dû intervenir à l'enquête pour que le débouché sur la route cantonale du chemin
d'accès qui mène à la partie agricole de sa parcelle située au sud ne soit pas
purement et simplement proscrit par l'agencement contraignant des zones prévues
pas le nouveau plan de quartier. Le recourant a obtenu une correction du plan
sur ce point mais il faut bien voir que c'est sans raison compréhensible que le
plan de quartier litigieux continue d'ériger en "aire de circulation et
stationnement" le tracé du chemin existant: on ne voit pas quelle serait
la nécessité d'imposer d'une manière contraignante le tracé existant et
d'empêcher tout déplacement (un tel déplacement serait contraire au plan) de
l'assiette du chemin qui passe pourtant fort près de la façade du bâtiment ECA
93. Il semble au contraire évident qu'en l'absence d'un motif sérieux d'imposer
un tracé précis à un chemin, la planification, qui n'a pas à figer inutilement
la situation, doit se borner à mentionner un tracé purement indicatif. Certes,
l'art. 27 du règlement du plan de quartier paraît tolérer de "légères
modifications". Toutefois, cette souplesse semble inapplicable car elle bénéficie
aux "aires d'aménagement décrites ci-après" alors que le statut de
l'aire de circulation et de stationnement est fixé non pas après cette règle
mais plus haut dans le règlement.
c)                     En outre, le recourant
se plaint à juste titre de ce qu'une collocation en "aire de verdure"
de la surface litigieuse la rattache à un régime qui est sans rapport avec son usage
actuel qui est agricole, alors même que cet usage actuel n'est pas contesté ni
appelé à cesser. Il est pourtant évident qu'il est inopportun de colloquer une
surface agricole dans une "aire de jardin" que son régime réglementaire
destine à la création d'espaces verts et de détente, avec plantations
d'arbustes, haies, buissons et possibilité d'aménager des places de
stationnement à raison de deux unités par bâtiment. En audience, le recourant a
relevé à juste titre que ce régime ne lui permettrait même pas de créer une
place de parc à l'usage de son propre bâtiment. C'est probable car puisque le
recourant n'est pas propriétaire d'un bâtiment dans le périmètre du plan, on
pourrait lui objecter qu'il n'est pas en mesure de respecter la règle selon
laquelle les places de stationnement sont "limitées à deux unités par
bâtiment". Il existe en tout cas un risque que le règlement du plan de
quartier soit interprété dans ce sens. Or il appartient à l'autorité
d'approbation qui surveille l'élaboration des plans d'attirer l'attention, dans
le cadre du contrôle de légalité, sur les problèmes juridiques qui pourraient
poser (et posent fréquemment) les rédactions ambiguës ou imprécises des
règlement communaux.
Il est vrai que dans
sa décision du  5 février 2004, le Conseil communal a tenté de corriger les
défauts de la planification projetée en ajoutant à l'art. 15 du règlement que
"tous
travaux et plantations de type agricole sont autorisées"
. Cette
rédaction ne supprime toutefois pas les autres inconvénients qui seront
évoquées ci-dessous. En outre, elle pourrait prêter à une interprétation non
désirée: même si telle n'est pas la volonté de l'autorité communale d'après les
explications fournies en audience, on doit relever que le terme de
"travaux" désigne fréquemment les travaux de constructions, par
exemple à l'art. 103 LATC.
d)                     C'est surtout en regard
des constructions existantes que le sort fait à la surface litigieuse est
critiquable. On relève tout d'abord qu'il est inopportun, comme le fait valoir
le recourant, de classer les abords immédiat d'un bâtiment d'une manière qui
fera définitivement obstacle à tout aménagement des abords, surtout si la
limite de zone passe - ce qui est particulièrement inopportun - au ras de la
façade d'un bâtiment existant soumis à un régime totalement différent. On
observe sur ce point que selon le préavis municipal du 24 septembre 2003, le
plan de quartier autoriserait "des aménagements extérieurs adaptés à une
reconversion des bâtiments existants" mais cette conclusion est douteuse
au vu du texte de l'art. 15 du règlement, qui paraît très restrictif.
Enfin, le recourant a
raison d'attirer l'attention sur la fosse à purin existante sous le chemin,
dont on ne comprend pas pourquoi elle devrait désormais être contraire à la
zone. C'est en tout cas à tort que le Service de l'aménagement du territoire,
dans sa lettre du 29 mars 2004 faisant suite à une intervention du recourant, croit
pouvoir renvoyer le recourant à l'art. 80 LATC relatif aux constructions qui
sont devenus non conformes aux nouvelles règles de la zone: même si cette
disposition garantit le maintien de la situation acquise, on ne saurait imposer
sans nécessité à une construction originellement licite un régime d'illicéité
tolérée qui constitue alors une restriction inutile du droit de propriété.
e)                     En réponse au recours,
le Service de l'aménagement du territoire a exposé que l’inclusion du secteur
litigieux dans le plan litigieux évite le maintien d’une affectation
conditionnée à des mesures différées (ce qui est le régime de la zone de l’ancienne
cité où les reconstructions ou transformations sont subordonnées à l’adoption
préalable d’un plan d’extension partiel ou d’un plan de quartier). On ne voit
cependant pas en quoi un régime inadapté à la surface litigieuse serait
préférable. Si l'objectif de sauvegarde du site doit certes imposer des
contraintes, il appartient à l'autorité d'étudier, avant de les imposer, les
différentes solutions envisageables (sur la nécessité d'examiner les variantes qui
résulte d'ailleurs de l'art. 2 al. 1 lit. b OAT, v. AC 1994/0054 du 7 septembre
1994; AC.2004.0079 du 29 septembre 2004; AC.2002.0181 du 20 décembre 2004; AC
1997/0035 du 12 août 1997). Il est vrai toutefois que le contrôle de légalité
auquel est désormais limitée l'intervention du département se prête peut-être
mal à l'examen de variantes si bien qu'on peut redouter que celui qui se plaint
d'un examen insuffisant de son cas ne soit contraint de porter ses procédés
jusque devant le Tribunal administratif pour parvenir à être entendu.
Néanmoins, il n'appartient
pas au Tribunal administratif, qui ne connaît pas la pratique municipale
relative aux diverses zone, de dire si la surface litigieuse doit être
colloquée en zone de verdure du plan général d'affectation, en zone de
l'ancienne cité comme le demande le recourant ou dans une autre zone encore. Il
appartiendra à l'autorité communale d'examiner à nouveau la situation et de
rechercher les mesures de planification qui permettront de sauvegarder
l'objectif de protection du site sans causer de difficultés inutiles pour
l'exploitation agricole et l'éventuel réaménagement des abords des bâtiments
existants. Ce qui est certain en revanche, c'est que la collocation en
"aire de jardin" ne peut pas être admise. Il y a donc lieu de modifier
la décision du conseil communal et la décision d'approbation préalable du
Département en ce sens que le plan est adopté et approuvé préalablement à
l'exclusion de la surface appartenant à la parcelle 681 du recourant.
Conformément à l'art. 62 al. 2 LATC, le dossier est renvoyé à la municipalité
pour qu'elle étudie la modification du plan rendue nécessaire par le fait que
le plan n'est que partiellement adopté et approuvé.
6.                     Bien que l'art. 55 LJPA
permette de mettre un émolument à la charge de la commune intimée, il n'y a pas
lieu de le faire en l'espèce car les motifs de l'admission du recours ne sont
pas à rechercher auprès des organes communaux. Les frais resteront à la charge
de l'Etat. Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens car aucune des parties n'a
recouru aux services d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Conseil communal de Cudrefin du 5 février 2004 et la décision d'approbation
préalable du Département de la sécurité et de l’environnement du 31 mars 2004 sont
réformées en ce sens que le plan est adopté, respectivement approuvé préalablement,
à l'exclusion de la surface appartenant à la parcelle 681.
III.                     Les frais
restent à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 15 mars 2005
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint