vd_omni · AC.2006.0274 · 2007-08-16 · fr

ASSOCIATION POUR LA PRÉSERVATION DES ESPACES VERTS DU PARC, COMMUNAUTÉS DES COPROPRIÉTAIRES PAR/CONSEIL COMMUNAL DE RENENS, Département des institutions et des relations extérieures | En matière de plan d'affectation communal, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2007 AC.2006.0274

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2007
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Anne von Moos et M.
François Gillard, assesseurs.
Recourantes
1.
ASSOCIATION POUR LA PRÉSERVATION DES
ESPACES VERTS DU PARC DES PAUDEX,
à Renens,
2.
COMMUNAUTÉS DES COPROPRIÉTAIRES PAR ÉTAGES
DES PPE BELLEVUE H,I,J
et
K,L,M,
route du Bugnon nos 39, 41,43, 45
à 49,
représentés par l'avocat Benoît BOVAY,
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE RENENS,
représenté
par l'avocat Nicolas MATTENBERGER, à Vevey,
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Objet
plan d'affectation
Décisions du Conseil communal de Renens du 7 septembre
2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 11
octobre 2006 (adoption et approbation  préalable du plan de quartier P15 A
"En Belle Vue" à Renens)
Vu les faits suivants
A.
L'extrémité nord du territoire de la commune de Renens, traversé
dans l'axe nord-ouest sud-est par la route cantonale reliant Crissier à Prilly
(route de Cossonay, tronçon de la RC 251b), est colloqué en zone de villas par
le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1947. Toutefois,
comme le rappelle le plan directeur communal adopté par le Conseil communal le
29 mars 1998 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1998, les secteurs
Bugnon-Bellevue et Palettes-Baumettes, situés à l'aval (côté sud) de la route
cantonale, ont fait l'objet de modifications d'affectation par des plans
d'extension partiels pour permettre l'implantation de quartiers à forte densité
et d'industries.
Le périmètre du plan de quartier P15A "Aux
Paudex" litigieux dans la présente cause fait aussi partie des terrains
situés à l'aval de la route cantonale, dans l'angle formé par cette route avec
la rue du Bugnon. Tel qu'il est reproduit en annexe au rapport 47 OAT
correspondant (et avec quelques surcharges pour la compréhension du présent
état de fait), il présente la configuration illustrée ci-dessous:
D'après le rapport 47 OAT relatif au plan contesté
(ch. 4.1), le périmètre litigieux fait partie du plan de quartier P15 "Aux
Paudex" approuvé par le Conseil d'Etat le 29 juillet 1970. Selon la
légende du plan P15A litigieux, c'est sous l'empire du plan P15 qu'ont été
construits les immeubles apparaissant en grisé sur les diverses parcelles
occupant l'angle formé par la route cantonale et la rue du Bugnon. Il s'agit
d'immeubles d'habitation dont font partie les PPE recourantes. Le plan P15 de
1970 prévoit, dans la partie libre de constructions de ces parcelles, une zone
de verdure et des places de jeu figurées à titre indicatif.
La parcelle 262 propriété de la commune de Renens
(en couleur ci-dessus) a une surface de 26'721 m² et n'est actuellement pas
bâtie. Ainsi que le confirme la photographie aérienne figurant au dossier, elle
est cultivée par un agriculteur dans sa portion nord-ouest (à gauche sur le
croquis). La partie centrale (en aval de la parcelle signalée ci-dessus par son
numéro 387) est simplement engazonnée tandis que diverses aires de jeux et des
cheminements piétonniers sont aménagés dans la partie sud-est, tant sur la
parcelle 262 que sur la partie non bâtie des parcelles adjacentes où se
trouvent les immeubles déjà construits. Il s'agit du parc des Paudex.
Le plan P15A prévoit l'abrogation d'une limite des
constructions  (surchargée en rouge ci-dessus) le long de la rue du Bugnon.
B.
Dans le plan directeur communal de 1998 déjà cité, le
secteur du Bugnon - En Belle Vue fait l'objet du ch. 4.5 dont des extraits sont
reproduits dans le cahier des charges cité ci-dessous. Dans le plan directeur,
ce ch. 4.5 est accompagné d'un plan dont est reproduit ci-dessous un extrait et
une partie de la légende:
C.
Après avoir sélectionné six "équipes" de
mandataires, la municipalité leur a confié un "mandat d'études
parallèles" en vue de l'étude ultérieure d'un plan d'affectation. Le cahier
des charges défini en mai 2003 reproduit des extraits du ch. 4.5 du plan
directeur communal en précisant (c'est le point litigieux) ceux de ses
principes qui devaient être respectés, ceci de la manière suivante:
"28. PLANIFICATION EN VIGUEUR
Plan directeur communal
Le plan directeur communal définit dans le plan
sectoriel "Secteur du Bugnon - En Belle Vue" plusieurs objectifs
généraux et principes d'aménagement. Il prévoit pour le site:
-      mise en valeur de la parcelle En Belle Vue, propriété communale
par un programme particulier (entreprise de prestige, complexe hôtelier, centre
de congrès, etc.).
Elle tiendra compte du caractère exceptionnel du lieu (très
bonne accessibilité régionale, vue imprenable sur le bassin lémanique, parc
offrant la possibilité d'intégrer un environnement non bâti semi-public).
Outre la mise en valeur du site, une opération de ce type
permettrait une valorisation d'une autre image de Renens et des apports
pécuniaires non négligeables, (...)
-      restructuration du réseau confirmant le caractère de rue
principale collectrice du chemin de Jouxtens (tronçon inférieur) et de la rue
de Verdeaux ainsi que le déclassement en rue de desserte de la rue du Bugnon au
pied du parc des Paudex,
-      préservation et prolongement du cheminement piéton existant en
travers du parc des Paudex d'est en ouest et création d'une liaison piétonne en
direction de la RC 251 depuis les quartiers résidentiels en amont, (...)
-      aménagement paysager du réseau routier principal.
Aménagement de la RC 251 au titre de route principale d'entrée
de l'agglomération, végétalisation des talus côté amont de la route de Cossonay
pour les quartiers d'habitations situés à l'arrière et d'accompagnement de
l'axe intégrant le cas échéant des mesures de protection contre le bruit, (...)
-      préservation du parc des Paudex et extension à prévoir en
réutilisant les anciens alignements routiers non utilisés et lors de la
réalisation du nouveau quartier "En Belle Vue" par la création d'un
environnement semi-public à mettre en relation avec le parc, prolongement
extérieur des bâtiments à construire,.(...),
-      préservation de la vue, échappée sur le grand paysage depuis la
route de Cossonay.
L'ensemble de ces principes sont à respecter
à l'exclusion:
-      du principe concernant un programme particulier. En effet,
compte tenu des difficultés rencontrées pour de telles implantations, la
Municipalité a retenu l'option d'un programme d'habitat de qualité (voir point
33 programme),
-      de l'extension du parc utilisant les anciennes limites de
constructions. Le principe d'extension du parc n'est pas remis en question mais
l'extension pourra se faire de manière différente que par la seule utilisation
des limites de constructions en voie d'abrogation,
-      du principe d'accès par la route de Cossonay. Ce principe tel
qu'indiqué dans le plan directeur communal n'a pas été confirmé dans le cadre
d'une consultation du service cantonal des routes. Celui-ci préfère que les
accès sur la route de Cossonay ne soient pas multipliés. Il n'est en principe
pas favorable à de tels débouchés. Ce point fait l'objet de discussion avec le
service cantonal des routes (voir point 30).
Plan de quartier P15 délimité par les RC 181
ET 251 AUX PAUDEX
Le P15 définit deux parties. La première a été
réalisée, la deuxième fixe la nécessité d'établir un addenda au plan de
quartier et quelques dispositions réglementaires, dont notamment l'affectation
résidentielle de faible densité.
Cette disposition est contraire au plan
directeur communal, ce qui rend une adaptation de ce plan indispensable. La
présente procédure doit permettre la définition complète de cet addenda.
Limites des constructions
La limite des constructions le long de la rue
du Bugnon est en voie d'abrogation. Celle située le long de la route de
Cossonay est maintenue. Elle figure sur le fond de plan transmis aux
concurrents. Elle doit être respectée.
Le cahier des charges de mai 2003 précise en outre ce
qui suit au sujet de programme (ch. 35):
Extension du parc
Une partie du site sera réservée à l'extension
de la surface du parc existant. Contrairement au plan directeur, le périmètre
du parc pourra être revu, il ne devra pas forcément être localisé le long de la
rue du Bugnon. Seule la partie au droit des immeubles existants est à
préserver.
D.
Le collège d'experts chargé d'examiner les six projets
remis a déposé un rapport d'octobre 2003, signé le 15 septembre 2003. A
l'unanimité moins une voix - celle du représentant des habitants riverains -,
il a recommandé l'attribution du mandat pour l'établissement d'un plan d'affectation
à l'auteur du projet "L'incertain est toujours sûr". Selon le rapport
du collège d'experts, ce projet propose la réalisation de maisons urbaines de
quatre niveaux implantées en décalé dans un parc, en prolongement naturel du
parc existant. Un bâtiment scolaire serait implanté au sud du parc existant.
L'implantation des bâtiments proposés se rapprochait
de celle du plan litigieux illustré ci-dessus mais elle comprenait deux
bâtiments supplémentaires : l'un aurait pris place immédiatement à l'aval de la
parcelle no 387 à proximité de la limite de celle-ci; l'autre était le bâtiment
scolaire implanté au sud.
E.
Soumis au Service de l'aménagement du territoire le 28
septembre 2004, le projet de plan d'affectation a fait l'objet de diverses
séances et d'un rapport d'examen préalable du 14 juillet 2005 dont on extrait
le passage suivant :
"3.1.4.
CONFORMITE AU PLAN DIRECTEUR COMMUNAL
Le plan de quartier P15A "En Belle Vue" n'est pas
conforme au plan directeur communal, approuvé par le 8 juillet 1998 par le
Conseil d'Etat, sur les points suivants :
- Zone mixte le longe de la route de Cossonay et mise en
valeur de la parcelle En Belle Vue par un programme particulier (entreprises de
prestige, complexe hôtelier, centre de congres, etc.). La Commune de Renens,
compte tenu des difficultés rencontrées pour la réalisation d'un tel programme,
y a renoncé et a destiné ce terrain à de l'habitat de qualité.
- L'extension du parc en utilisant les anciennes limites de
construction. Le parc se prolonge effectivement, mais d'une autre manière, à
savoir, entre les bâtiments projetés.
- Les accès au plan de quartier depuis la route de Cossonay
qui ont été refusés par le Service des routes.
- La rue du Bugnon qui, dans le présent plan de quartier,
n'est pas une rue de desserte.
Les demandes
suivantes sont formulées :
·
à la suite des différentes études du schéma
directeur de l'Ouest Lausannois, le plan directeur communal devra être révisé.
Dans le rapport 47 OAT, il sera mentionné que la mise en conformité du plan
directeur communal par rapport aux points mentionnés ci-dessus sera effectuée à
ce moment là.
(...)"
F.
Le plan de quartier P15A "En Belle Vue" a été
mis à l'enquête du 4 novembre au 5 décembre 2005. Il fait l'objet d'un rapport
47 OAT qui rappelle l'historique du dossier de la manière suivante :
"Compte tenu des qualités exceptionnelles du site (site
non bâti, proximité de l'autoroute et des transports publics, vue imprenable
sur le lac et les Alpes, parc, ...), la Municipalité a toujours cherché à
valoriser sa parcelle communale "En Belle Vue" (objet du présent PQ)
par une intervention de haute qualité. Le plan directeur communal prévoyait "un
programme particulier (entreprise de prestige, complexe hôtelier, centre de
congrès, etc.). Cette option ne conduisant à aucune concrétisation et la
Municipalité étant confrontée à une situation financière tendue, celle-ci a
décidé d'opter pour une nouvelle stratégie de développement du site, soit une
option résidentielle de moyen et haut standing, permettant une valorisation de
la parcelle communale tant qualitative que financière."
Le rapport 47 OAT reprend dans sa substance l'exposé
du cahier des charges de mai 2003 (cité ci-dessus) relatif au plan directeur
communal et à ceux de ses principes qui doivent - ou non - être respectés. L'enquête
publique a suscité notamment une opposition des PPE recourantes, qui
contestaient que la municipalité puisse s'écarter du plan directeur communal en
raison d'une situation financière tendue et, s'agissant de la préservation et
de l'extension du parc des Paudex, s'opposaient à l'implantation de deux
bâtiments empiétant au sud-est dans le compartiment de terrain qui devait
rester libre au droit des PPE recourantes.
G.
Le plan litigieux a fait l'objet d'un préavis municipal no
80 qui portait sur l'adoption du plan de quartier P15A "En Belle Vue"
(mais avec amendement des art. 7 et 38 du règlement relatifs à la possibilité,
abandonnée, de construire un bâtiment public au sud-est de la parcelle dans le
parc), sur la radiation de l'alignement, sur l'adoption des réponses aux
oppositions ainsi que l'autorisation donnée à la municipalité de vendre la parcelle
communale à l'investisseur pressenti environ 16'100 m
² (à prélever sur
la parcelle 262) permettant la construction de 12'000 m²de surface de plancher
brute. Le Conseil communal, qui a longuement discuté de l'opportunité de vendre
la parcelle, a accepté les conclusions du préavis municipal à l'issue de ses
séances les 15 juin et 7 septembre 2006.
La réponse à chacune des oppositions, approuvée par
le Conseil communal, a été retranscrite dans une lettre de la municipalité du 2
octobre 2006 qui, conformément à la procédure prévue par l'art. 60 LATC, a été
communiquée aux opposants par lettre du Service de l'aménagement du territoire
du 11 octobre 2006 qui leur communiquait simultanément la décision
d'approbation préalable du département des institutions et des relations
extérieures du 4 octobre 2006. En bref, la réponse à l'opposition des
recourants expose qu'un plan de quartier peut déroger au plan directeur
communal et que selon ce dernier plan, les limites précises du parc des Paudex
peuvent être fixées au moyen d'un plan de quartier, l'extension prévue étant
finalement réalisée non sous la forme d'une longue bande boisée en bordure d'un
chemin, mais à l'intérieur même des constructions, sa surface augmentant grâce
aux nombreux espaces verts et bosquets d'arbres situés entre les nouvelles constructions.
H.
Par recours du 2 novembre 2006, l'association recourante
ainsi que les PPE déjà citées ont contesté la décision du 7 septembre 2006 du
Conseil communal ainsi que la décision d'approbation préalable du Département
des institutions et des relations extérieures du 4 octobre 2006. Elles
concluent à l'annulation de ces décisions. Les motifs du recours seront repris
dans les considérants en droit.
Le Service de l'aménagement du territoire, par
lettre du 14 décembre 2006, ainsi que l'autorité communale intimée, par réponse
du conseil de la commune du 20 décembre 2006, ont conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire du 13 février 2007.
I.
Les recourantes ont demandé la tenue d'une audience et la
pose de gabarits mais les parties ont été informées que la cause semblait en
état d'être jugée sur la base du dossier et que celui-ci serait soumis à une
section du tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de
compléter l'instruction.
Considérant en droit
1.
Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement
(voir récemment AC.2006.0114 du 24 mai 2007), l’art. 37 al. 1 LJPA prévoit que
le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à
ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Cette formulation correspond à celle de
l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ) -
remplacée depuis le 1
er
janvier 2007 par la loi fédérale sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) - et de l’art. 48 PA; elle peut être
interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces
deux dispositions (cf., en dernier lieu, les arrêts FO.2006.0005 du 13 mars
2007, consid. 1a; GE.2006.0155 du 21 décembre 2006, consid. 1d; GE.2005.0145 du
3 février 2006, ainsi que les références citées). Selon la jurisprudence
fédérale, l’intérêt digne de protection
peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,
résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de
protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut
être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours
procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou autre (ATF
131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p.
515, et les arrêts cités). Pour que des effets concrets de la décision
constituent une atteinte propre à léser un intérêt digne de protection, il faut
un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant
(ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376
consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités).
Le recours
formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable
(ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39
consid. 2c/aa p. 43/44
, et les arrêts cités
).
En matière de constructions, la qualité pour
agir est reconnue au voisin qui doit tolérer la création d’une nouvelle maison
d’habitation à proximité immédiate de la sienne ou qui serait menacé
d’immissions tels que le bruit, les odeurs, les inconvénients liés au trafic ou
qui subirait la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site
.
On précisera encore que, pour la reconnaissance de la qualité
pour recourir, la jurisprudence se montre plus sévère pour les immissions
immatérielles comme la vue ou le bien-être que pour les immissions matérielles
telles que le bruit ou la pollution de l'air (
v. en dernier lieu
l’arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, consid. 2a, et les références citées:
AC.2004.0107
du 17 novembre 2004 consid. 2 ; ATF du 28 mars 1995, ZBl 1995 530 cité par
Zen-Ruffinen, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace,
in : Les tiers dans la procédure administrative, Zurich 2004, p. 184).
En l'espèce, deux des recourantes sont des
communautés de copropriétaires par étages constituées sur des immeubles situés
à la rue du Bugnon (nos 39, 41,43, 45 à 49) qui constitue la limite sud est du
périmètre du plan de quartier litigieux. En effet, contrairement à ce
qu'indique le rapport 47 OAT, ce périmètre ne se limite pas à la parcelle 262
propriété de la commune mais il englobe (par un traitillé sur le plan) toutes
les parcelles déjà construites, y compris celle des communautés recourantes. La
jurisprudence du Tribunal administratif n'a jamais mis en doute la qualité pour
recourir de la communauté des copropriétaires (dont l'exercice des droits
civils est régi par l'art. 712l CC) pour invoquer l'intérêt des voisins (qui
devrait en tout les cas être reconnu aux copropriétaires individuellement) à
contester un projet de construction ou de plan d'affectation. La pratique se
borne le plus souvent à requérir de l'administrateur (qui représente tant la
communauté que les copropriétaires envers les tiers pour toutes les affaires
qui relèvent de l'administration commune et entrent dans ses attribution
légales, art. 712t CC) la présentation de l'autorisation préalable de
l'assemblée des copropriétaires pour plaider (art. 712 t al. 2 CC). L'existence
de cette autorisation n'a cependant jamais été mise en doute en l'espèce. Quant
à l'atteinte causée par la décision attaquée, qui est nécessaire pour que l'on
puisse reconnaître aux recourantes le bénéfice d'un intérêt digne de protection
à contester cette décision, elle n'est pas invoquée expressément par les
recourantes mais on comprend qu'elles souhaitent conserver voire obtenir
l'agrandissement du parc des Paudex. On observe toutefois à cet égard que les
parties divergent d'avis sur la question de savoir en quoi consiste le parc des
Paudex. En l'état actuel, la surface située à l'aval de la parcelle no 387 est
simplement engazonnée. La surface qui est véritablement aménagée comme un parc
public se trouve dans l'angle formé par les différents bâtiments existants; les
diverses aires de jeux présentes se trouvent à la fois sur les parcelles
appartenant aux immeubles d'habitation existants et sur la partie de la
parcelle communale no 262 que le plan litigieux colloque en "Aire de
verdure (parc public)". On observe au passage qu'en fait de parc public, ces
aménagements ne se trouvent en aucune manière sur le domaine public mais qu'ils
appartiennent au domaine privé. Les recourantes rappellent cependant dans leurs
oppositions déposées durant l'enquête qu'en 1976, une servitude de parc à
l'usage du public avait dû être constituée sur leur propriété. En revanche,
rien n'indique que la partie de la parcelle no 262 que le plan litigieux
prévoit d'affecter à un parc public doive être transférée au domaine public ni
qu'elle soit grevée d'une servitude publique. On peut cependant renoncer, au
stade de l'examen de la qualité pour recourir, à élucider la situation plus
avant dès lors que la question de la création, du maintien ou de l'extension
d'une aire de verdure à proximité des parcelles des recourantes paraît
suffisante pour leur faire reconnaître un intérêt digne de protection à faire
modifier ou annuler la décision relative au plan de quartier litigieux.
La qualité pour recourir devant être reconnue à deux
des recourantes, cela suffit pour que le Tribunal administratif entre en
matière sur le recours (v. p. ex. AC.1996.0074 du 30 juin 1998) et il n'est pas
nécessaire d'examiner en plus si la qualité pour recourir devrait être reconnue
à l'Association pour la préservation des espaces verts du parc des Paudex (sur
la qualité pour recourir des associations et l'irrecevabilité d'une
"action populaire", voir par exemple AC.1999.0063 du 13 décembre
1999, consid. 1; AC.2002.0245 du 14 avril 2004 et l'arrêt correspondant du
Tribunal fédéral 1A.105/2004 du 3 janvier 2005).
2.
Si l'on ignore le sort juridique exact de la partie de la
parcelle no 262 que le plan litigieux prévoit d'affecter à un parc public, il
est en revanche certain que les recourantes ne disposent d'aucun droit de
propriété sur une quelconque partie de cette parcelle. Elles n'invoquent pas
non plus l'existence, au profit de leurs propres parcelles, d'un droit réel
restreint tel qu'une servitude de non-bâtir ou de vue, ni
la
suppression ou l'atténuation de prescriptions destinées à la protection des
voisins, ni non plus des immissions excessives au regard des prescriptions
fédérales sur la protection de l'environnement
. L'art. 6 CEDH, en tant
qu'il garantit le droit à une audience publique en cas de contestation sur des
droits et obligations de caractère civil
(v. p. ex à ce sujet
l'ATF 1P.530/2003 du 4 mai 2004 dans la cause cantonale AC.2000.0039)
,
ne trouve pas à s'appliquer. Par ailleurs, comme le montrent les considérants
qui suivent, le dossier permet de statuer sans inspection locale ni pose de
gabarits, qui sont d'ailleurs facultatifs selon l'art. 69 al. 4 LATC.
3.
Les recourantes font valoir en bref que le plan de
quartier litigieux, en tant qu'il remet en cause certaines options
fondamentales du plan directeur communal, notamment l'extension du parc des
Paudex au lieu de son utilisation pour la construction, ne peut pas être adopté
avant que le plan directeur communal n'ai été adapté en conséquence. Elles
contestent que le plan litigieux puisse être justifié par le résultat du
concours d'architecture dès lors que le cahier des charges du mandat d'études
parallèle avait d'emblée exclu l'obligation de respecter certains principes du
plan directeur communal, en particulier celui de l'extension du parc en
utilisant les anciennes limites de construction.
La loi cantonale sur l'aménagement du territoire et
des constructions (LATC, RSV 700.11) contient notamment les dispositions
suivantes :
TITRE IV
Plans
directeurs
Chapitre I
Dispositions générales
Art. 25
Objectifs
Les plans directeurs ont pour but d'assurer un
aménagement continu et cohérent du territoire.
Ils fixent dans les grandes lignes les objectifs à
atteindre, compte tenu du développement souhaité et de l'évolution des besoins
individuels et collectifs.
Ils indiquent la façon de coordonner les activités qui
ont des effets sur l'organisation du territoire.
Ils fixent le programme des priorités et les mesures à
prendre pour son exécution.
(...)
Art. 29
Adoption
et approbation du plan directeur cantonal
Le plan directeur cantonal adopté par le Grand Conseil
est soumis à l'approbation du Conseil fédéral.
Art. 29a
Adoption
et approbation des plans directeurs régionaux et communaux ainsi que des plans
directeurs localisés
Les plans directeurs régionaux et communaux ainsi que
les plans directeurs localisés sont soumis aux conseils communaux ou généraux
dans un délai de trois mois dès la fin de la consultation publique.
Ils sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat qui
prend sa décision dans un délai de trois mois dès la communication du dossier
complet.
(...)
Art. 31
Portée
juridique
Le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil
fédéral lie toutes les autorités.
Les autres plans directeurs approuvés par le Conseil
d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail
pour les autorités cantonales et communales.
(...)
Chapitre II
Plan directeur cantonal
Art. 33
But
Le plan directeur cantonal détermine les objectifs
généraux d'aménagement d'intérêt cantonal en vue d'utiliser rationnellement le
sol, de répartir judicieusement les activités et de sauvegarder la nature et le
paysage.
Art. 34
Contenu
Le plan directeur cantonal indique:
a.
les
options de développement ayant des effets sur l'aménagement du territoire
cantonal;
b.
les
options régionales qui doivent être coordonnées entre elles et avec les options
générales du canton;
c.
les
paysages, les sites et les monuments à protéger;
d.
les
territoires exposés à des dangers, des risques ou des nuisances importants,
dont l'utilisation doit être soumise à des conditions particulières;
e.
les
équipements d'importance cantonale, existants ou à créer, tels que routes,
installations de transports, voies de communication, bâtiments publics,
gisements de matériaux, de même que les installations destinées à
l'approvisionnement en eau ou en énergie, à l'épuration des eaux, à
l'entreposage et à l'élimination des déchets.
Chapitre III
Plan directeur communal et plan directeur localisé
SECTION I
Plan directeur communal
Art. 35
But
Le plan directeur communal détermine les objectifs
d'aménagement de la commune. Il tient compte des options cantonales et
régionales de développement.
Art. 36
Contenu
Le plan directeur communal comporte les principes
directeurs d'aménagement du territoire portant notamment sur l'utilisation du
sol dans les territoires situés hors et en zone à bâtir, les constructions
d'intérêt public, les espaces publics, les réseaux et les voies de
communication, les équipements techniques et les transports, les sites,
paysages, monuments et ressources naturelles à préserver, les territoires
exposés à des nuisances ou à des dangers et les installations de délassement et
de tourisme.
Il contient les mesures qui concrétisent les principes
directeurs ainsi que le programme des mesures qui relève de la compétence de la
municipalité.
Le contenu du plan directeur est adapté aux besoins de
la commune.
Art. 37
Elaboration
La municipalité élabore le plan directeur communal.
Elle consulte les communes voisines pour les problèmes à résoudre en commun.
Les recourantes et la commune intimée se
sont exprimés de manière approfondie, tant durant la procédure communale que
durant l'échange d'écritures devant le tribunal, sur la portée du plan
directeur communal. Pour l'autorité communale, le plan directeur communal n'a
pas de force contraignante selon la jurisprudence (ATF du 15 avril 1998,
Denges, Lonay et Prévérenges c/Conseil d'Etat, RDAF 1998 I 318; ATF 1A.13/2005
du 24 juin 2005 dans la cause cantonale AC:2003.0188; TA, AC.2003.0053 du 3
octobre 2003; FO.1995.0012 du 10 septembre 1996, dans RDAF 1997 I 155). La
commune fait valoir que la jurisprudence admet même que l'on s'écarte du plan
directeur cantonal lorsqu'il s'agit d'écarts d'importance secondaire,
objectivement justifiés et que la modification préalable du plan directeur
paraîtrait hors de proportion (ATF 119 1a 362 et les références citées). De
leur côté, les recourantes doivent bien admettre que l'art. 31 al. 2 LATC ne
donne pas de force obligatoire aux plans directeurs communaux, à la différence
du plan directeur cantonal. Le Tribunal administratif constate que telle est
bien l'interprétation qui se dégage de la confrontation des alinéas 1 et 2 de
l'art. 31 LATC. C'est ce qu'a déjà constaté le Tribunal fédéral, qui s'est
également fondé sur les travaux préparatoires, dans l'arrêt du 15 avril 1998
(RDAF 1998 I 318) cité par la commune. On ne voit finalement pas d'où l'on
devrait tirer la règle - que les recourantes voudraient voir poser - selon
laquelle un plan d'affectation communal ne pourrait s'écarter du plan directeur
communal qu'à la condition que ce dernier ait préalablement été modifié. Il n'y
a rien à redire non plus au fait que l'autorité communale ait engagé des études
en désignant d'emblée à ses mandataires certains principes du plan directeur
communal dont elle envisageait qu'ils puissent ne pas être respectés. La seule
question qui se pose finalement est de savoir si l'autorité communale pouvait
adopter la solution contestée par les recourantes.
4.
Dans la teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier
2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60
Notification des
décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes
de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition
contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit
d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est
faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du
département.
Art. 61
Approbation et
recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir
d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la
commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un
recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans
d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir
d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au
moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à
l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2
al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent
laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté
d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le
surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
En l'espèce, les recourantes exposent qu'elles
cherchent à sauver le parc des Paudex et qu'il aurait été possible de supprimer
le septième immeuble (elles visent apparemment celui qui prendrait place à
l'aval de la parcelle no 387 déjà construite) en reportant les droits à bâtir
correspondants sur les autres périmètres, en autorisant par exemple un niveau
supplémentaire dans les autres bâtiments. Les recourantes observent que cela
respecterait la volonté de densification de l'Etat et le souci de la commune de
ne pas perdre de l'argent et que cela permettrait d'étendre et de préserver le
parc des Paudex.
Pour ce qui concerne la densification des
constructions, on constate que dès le premier envoi du projet au Service de
l'aménagement du territoire (lettre du 28 septembre 2004 de la municipalité à
ce service), l'autorité communale avait insisté sur sa volonté de maintenir le
coefficient de constructibilité à 0,8 plutôt qu'à 1,1 comme le préconisait
ledit service dans ses remarques sur le plan général d'affectation alors en
attente. La décision attaquée, du 2 octobre 2006, insiste également sur la
nécessité de densifier l'utilisation des quartiers proches des transports
publics qui résulte de diverses procédures d'aménagement du territoire en cours
(révision du plan directeur cantonal et adoption de lignes directrices en 2002;
schéma directeur de l'Ouest Lausannois (SDOL); projet d'agglomération Lausanne
Morges - PALM). Par ailleurs, la décision attaquée, qui est la réponse à
l'opposition des recourantes adoptée par le Conseil communal, examine en détail
la teneur du plan directeur communal au sujet du sort du parc des Paudex en
soulignant que le plan qu'il contient n'est que schématique et approximatif et
que les limites du parc sont à définir selon les plans de quartier.
Le tribunal constate qu'en définitive, le plan
adopté par le Conseil communal réduit l'ampleur des constructions envisagées
par le projet retenu par le collège d'experts en supprimant celui des bâtiments
qui auraient le plus empiété sur la surface engazonnée qui, à l'aval de la
parcelle no 387, jouxte les aires de jeux existant actuellement. L'autorité
communale a également renoncé à la possibilité d'ériger un bâtiment public dans
la partie sud-est de la parcelle no 262. Comme l'expose la décision attaquée,
l'autorité communale considère que l'extension du parc des Paudex prendra
finalement la forme des nombreux espaces verts et bosquets d'arbres qui seront
aménagés entre les nouvelles constructions.
Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé
(AC.2005.0114 déjà cité), l'autorité de recours qui procède à un contrôle de
l'opportunité peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement
retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle
insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à
des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas
suffisamment compte. Toutefois, en matière de planification, le pouvoir
d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se
transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). Statuant en
opportunité, le Tribunal administratif doit vérifier que la planification
contestée devant lui soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d’autorité de
recours ne se confond toutefois pas avec celui de l’organe compétent pour
adopter le plan ; il doit préserver la liberté d’appréciation dont
celui-ci a besoin dans l’accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette
liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit
être confirmée; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une
autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le
contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242; pour un exemple récent: AC.2006.0243 du 4 juillet 2007).
En l'espèce, les recourantes ne parviennent pas à
démontrer qu'il s'imposait de s'en tenir à ce qu'elles tiennent pour la
configuration obligatoire de l'extension du parc des Paudex. Comme l'observe
l'autorité communale, la délimitation exacte relevait du niveau du plan de
quartier. Le parti adopté, qui consiste à aménager en parc les espaces entre
les bâtiments (les recourantes ne contestent pas que ce soit réalisable), relève
de l'appréciation des intérêts locaux qui devaient être pris en considération.
Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'imposer un parti différent, par
exemple en remodelant la distribution des droits à bâtir par une diminution du
nombre de bâtiments ou une augmentation du nombre de niveaux autorisés.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais
des recourantes, qui doivent des dépens à l'autorité communale (art. 55 al. 2
LJPA) qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Renens du 7 septembre
2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 11
octobre 2006 (adoption et approbation préalable du plan de quartier P15A
"En Belle Vue" à Renens) sont maintenues.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourantes.
IV.
Les recourantes, solidairement entre elles, doivent à la
Commune de Renens la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 août 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.