vd_omni · GE.2007.0140 · 2010-11-18 · fr

ARBEZ, ARBEZ-GINDRE, BADEL, CRETIN, CRETIN-MAITENAZ, DEVAUD, FALCY, FOUR, GROS, JACQUEMIN, JONNIER, LACROIX, LIZON-A-LUGRIN, MERMET, MOREL, NIGGELER, PAQUIER, SCHEUNER, STITELMANN, VANDEL, VANDE | Traité entre la Confédération suisse et la France concernant la vallée des Dappes du 28 janvier 1863 (art. VII). Convention entre la Suisse et la France sur les rapports de voisinage et la surveillance des forêts limitrophes du 31 janvier 1938 (art. 3). Si l'on peut déduire de la garantie de la propriété et des traités signés entre la Suisse et la France, qu'il existe un droit d'accès aux propriétés des recourants desservies par des routes forestières, il est nécessaire que l'autorité cantonale puise exercer un contrôle des véhicules autorisés à circuler à ce titre sur les routes soumises à l'interdiction générale de circuler résultant de l'art. 15 LFo. L'exigence d'une autorisation préalable reste compatible avec la garantie de la propriété et les traités conclus entre la Suisse et la France dans ce secteur.Recours au TF rejeté par arrêt du 10 avril 2012.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.11.2010 GE.2007.0140

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 novembre 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Silvia Uehlinger et M. Bertrand Dutoit,
assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière
recourants
Maurice ARBEZ,
Aux Rousses,
Bernard ARBEZ-GINDRE,
à Bois d'Amont,
Alfred BADEL,
à Morges,
Jean CRETIN,
à Bois d'Amont,
Arlette CRETIN,
à Bois d'Amont,
Paul CRETIN,
à Dole,
Marie-Claude CRETIN,
aux Rousses,
Jean CRETIN-MAITENAZ,
à Bois d'Amont,
Jérôme CRETIN-MAITENAZ,
à Goux,
Madeleine
CRETIN-MAITENAZ,
à Saint-Laurent en Grandvaux,
Paul CRETIN-MAITENAZ,
à Viriat,
Alain DEVAUD,
à Saint Apollinaire,
Edouard
et
Jeanne FALCY,
au
Sentier,
Daniel FOUR,
aux Rousses,
Christiane GROS,
à
Bellecombe,
Yvonne JACQUEMIN,
à Cinquétral,
Emmanuel JONNIER,
à
La Chaux des Crotenay,
Claude
et
Raphaël LACROIX,
à Bois
d'Amont,
Sylvain LIZON-A-LUGRIN,
à Strasbourg,
Guy MERMET,
à
Bois d'Amont,
Henri
et
Jacques MOREL,
aux Rousses,
Fritz
NIGGELER,
aux Sentier,
Samuel PAQUIER,
à Lonay,
Jean-Pierre
SCHEUNER,
à l'Auberson,
Yvan STITELMANN,
à Saint-Julien en
Genevoix,
Gérard VANDEL,
à Bois d'Amont,
Jean-Simon
et
Maurice VANDELLE,
aux Rousses,
Pierre VUILLARD,
à Bois d'Amont,
Jean-Pierre VUILLET,
à Chavannes-de-Bogis et
Noëlle NIGGELER,
au Sentier,
tous représentés par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
représenté par le
Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Centre de
Conservation de la faune et de la nature,
à St-Sulpice,
2.
Service des routes,
à Lausanne,
3.
Municipalité
d'Arzier-Le Muids,
à Arzier-Le Muids,
Objet
Routes forestières
RIRoutes forestièreR
Recours Maurice ARBEZ et consorts c/
décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 27 juin 2007
approuvant le « Plan sectoriel forestier - circulation motorisée sur les
routes forestières du secteur Givrine-Marchairuz ».
Vu les faits suivants
A.
a) Dans le cadre de la procédure d’adoption du
plan des circulations du Parc jurassien vaudois, les Communes d’Arzier-Le
Muids, du Chenit, de Givrins, de Le Vaud, de Marchissy et de Longirod avaient
demandé en date du 9 janvier 2002 des modifications par rapport à un premier
plan adopté le 9 mars 2001. En réponse à ces demandes, le Département de la
sécurité et de l’environnement avait rendu le 15 avril 2003 une décision contre
laquelle les Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy avaient recouru
auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal); le recours avait soulevé l’intervention des
associations Pro Natura Vaud et Suisse ainsi que WWF Vaud.
b) Des discussions ont été
engagées entre les parties et elles ont abouti à la signature d’une convention
entre l’Etat de Vaud, représenté par le Département de la sécurité et de
l’environnement (signature du 8 mars 2007), la municipalité de la Commune du
Chenit (signature du 21 décembre 2006), la municipalité de la Commune de Le
Vaud (signature du 9 janvier 2007), la municipalité de la Commune de Marchissy
(signature du 15 janvier 2007), le Parc jurassien vaudois, représenté par son
ancien président, Alain Reymond (signature du 22 décembre 2006), l’association
Pro Natura Suisse (signature du 31 janvier 2007) ainsi que l’association Pro
Natura Vaud (signature du 19 février 2007). La convention comporte dix articles
dont la teneur est la suivante :
« I.
En ce qui concerne la demande de la Commune
du Chenit (conclusion II.1 du recours au TA : « la route d’accès jusqu’à
l’entrée de la Combe des Begnines est soustraite à l’interdiction de
circulation des véhicules à moteur à partir du 1
er
mai jusqu’au 1
er
novembre. »), il est convenu ce qui suit :
Le chemin de la Combe des Begnines sera
fermé en forêt juste avant l’arrivée sur le pâturage. L’interdiction de
circuler sur la route des Begnines sera placée vers les deux places de
stationnement à organiser (cf. plan annexé no 3 faisant partie intégrante de la
convention).
II.
En ce qui concerne les demandes des
Communes de Marchissy et de Le Vaud (conclusions II.2 et 3 du recours au TA :
« la route d’accès sans neige jusqu’à l’entrée de La Perroude (carrefour
aux « Toblerones ») est soustraite à l’interdiction de circulation
des véhicules à moteur, ce qui permet la création d’une aire de camping
occasionnel au Pré-Rond. »;
« la route d’accès sans neige jusqu’à
l’entrée de La Perroude (carrefour aux « toblerones ») est soustraite
à l’interdiction de la circulation des véhicules à moteur : le tronçon
Perroude-Riondes est ouvert à la circulation pour les habitants des Communes de
Le Vaud et Marchissy »), il est convenu ce qui suit :
L’interdiction de circuler depuis les
ouvrages militaires à l’entrée de La Perroude de Le Vaud est confirmée. Un
emplacement pour le stationnement immédiatement à l’aval sur la route de Le
Vaud pourra être aménagé (place à bois actuelle, cf. plan annexé no 1 faisant
partie intégrante de la présente convention). La situation du Pré-Rond et la
question d’éventuelles places de camping supplémentaires, comparables à celles
offertes par la Commune de Bassins, seront reprises dans les discussions au
niveau du Parc jurassien vaudois.
Le chemin d’accès aux Echadez sera fermé
vers la cabane communale et non plus à l’entrée du pâturage (limite du Parc
jurassien vaudois); l’interdiction de circuler sur la route des Echadez sera
placée vers la place de stationnement à organiser vers une carrière (cf. plan
annexé no 2 faisant partie intégrante de la présente convention).
III.
La circulation des véhicules à moteur en
forêt est réglée par les articles 16 de la loi forestière du 19 juin 1996
(LVLFo) et 22s. du règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière
du 19 juin 1996 (RLVLFo), entré en vigueur le 1
er
avril 2006.
Ces textes remplacent le projet de
directive relative à la circulation des véhicules à moteur en forêt et sur les
routes forestières, mis en consultation par le Service des forêts, de la faune
et de la nature pendant l’été 2004, qu’il avait été initialement prévu
d’annexer.
IV.
Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et
de Marchissy se conformeront aux dispositions citées sous chiffre III et mettront
en place une surveillance adéquate.
V.
Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et
de Marchissy renoncent aux demandes formées devant le Tribunal administratif
d’avancer la date d’ouverture des routes forestières du 1
er
juin au
1
er
mai.
VI.
La Municipalité de Le Vaud proposera
l’intégration de La Perroude de Le Vaud dans le Parc jurassien vaudois.
VII.
Pour ce qui est des routes situées dans le
district franc fédéral, l’accord intervenu sera pleinement valable et
régularisé dans le cadre de la mise en œuvre du plan de circulation.
VIII.
En application des articles 16 al. 1, 16
al. 2 lit. a et b LVLFo, et 23 RLVLFo, il est prévu trois types d’autorisation
dérogatoire à l’interdiction de circuler, définis de la façon suivante :
1. Les exploitants et propriétaires (pour
les communes : municipalité et services techniques communaux) peuvent circuler
librement. Les personnes effectuant des travaux liés à la gestion ou à des
études techniques ou scientifiques peuvent également disposer d’autorisations
de durée déterminée. Les services travaillant régulièrement dans le secteur
disposeront également de droits d’accès. Les municipalités tiennent une liste
des personnes disposant d’une autorisation (et d’une clé et/ou d’un macaron le
cas échéant).
2.  Des accès exceptionnels sont possibles
durant la période d’estivage (1
er
juin - 1
er
novembre),
lorsqu’ils sont liés à une activité en relation avec l’économie alpestre ou
sylvo-pastorale ou à la tradition alpestre (ex : fête de la mi-été, journée des
alpages pour les citoyens des communes, …). Cette dérogation est octroyée par
la commune avec l’accord du service forestier (art. 23 al. 1 RLVLFo). Les
personnes disposant de l’autorisation reçoivent un macaron et une fiche
indiquant la durée de l’autorisation (limitée aux besoins de la manifestation).
3.  Lorsque l’accès n’est pas lié à une
activité alpestre ou sylvo-pastorale, la dérogation à titre exceptionnel est
délivrée par la commune avec l’accord du service forestier (art. 23 al. 2
RLVLFo). Dans le cadre de cette autorisation, la commune procédera à l’examen
des conditions pour accorder la dérogation ; elle délivrera le macaron (et/ou
la clé) sur la base de la décision.
IX.
La présente convention vaut modification de
la décision prise le 15 avril 2003 par le chef du Département de la sécurité et
de l’environnement. Compte tenu de ce qui précède, le recours déposé au
Tribunal administratif par les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de
Marchissy est retiré.
X.
Chaque partie garde ses frais et renonce à l’allocation de dépens. »
B.
A la suite de la signature de la convention, le
Département de la sécurité et de l’environnement a soumis à l’enquête publique
le plan sectoriel forestier relatif à la circulation motorisée sur les routes
forestières du secteur Givrine-Marchairuz. Le plan comporte un rapport
explicatif dont la teneur est la suivante :
«
1. Introduction
Le plan sectoriel forestier relatif à la
circulation motorisée sur les routes forestières du secteur Givrine-Marchairuz
(ci-après : le plan sectoriel) est un plan sectoriel au sens des articles 22
al. 1 de la loi forestière du 19 juin 1996 (ci-après : LVLFo), 22 et 35 de son
règlement d’application du 8 mars 2006 (ci-après : RLVLFo). Il règle la
question de la circulation sur les routes forestières dans le secteur Givrine-Marchairuz
et définit une politique cohérente dans ce périmètre.
Il est établi en tenant compte :
·
des dispositions légales,
·
de la situation actuelle,
·
des intentions des autorités communales et
des différents groupes d’intérêts associés à son élaboration.
2. Documents constitutifs du plan sectoriel
·
Plan du réseau de routes forestières au 1 :
65’000;
·
Plan des parkings au 1 : 10’000;
·
Présent rapport technique.
3. Périmètre
Le plan sectoriel concerne le secteur
délimité par les routes cantonales des cols de La Givrine et du Marchairuz,
celles reliant les villages du pied du Jura entre Saint-Cergue et Saint-George,
celles reliant Le Brassus et la douane de Bois d’Amont et la frontière entre la
douane de Bois d’Amont et La Cure.
4. Sources du plan sectoriel
4.1 Les dispositions légales
Le plan sectoriel se fonde en premier lieu sur les
dispositions légales relatives à l’interdiction de circuler sur les chemins
forestiers et aux dérogations exceptionnelles.
Ces dispositions, reproduites in extenso en annexe,
fixent les principes suivants :
-
la circulation des
véhicules à moteur est interdite sur les chemins forestiers,
-
une dérogation générale
est accordée pour l’exploitation forestière et agricole, l’accès des forces de
l’ordre et des services de sécurité et de sauvetage,
-
l’ouverture de certains
tronçons peut être demandée par les communes,
-
l’accès aux chasseurs
pendant la période de chasse reste soumis aux dispositions légales sur la
chasse,
-
des autorisations
temporaires peuvent être délivrées par les communes avec l’accord du Service
des forêts, de la faune et de la nature, pour les chantiers, les organisateurs
de manifestations et les observations scientifiques,
-
les communes sont
chargées de la mise en place de la signalisation.
4.2. Le plan directeur forestier
Les plans directeurs forestiers (PDF) sont des
instruments de planification fondés sur les données du milieu. Ils ont pour
objectif de définir les contraintes et objectifs de gestion à long terme pour
un territoire déterminé. Les plans directeurs forestiers sont élaborés par le
Service des forêts, de la faune et de la nature, en concertation avec les
autorités communales et les milieux intéressés. Les PDF, approuvés par le
Conseil d’Etat, sont des documents d’intention et de référence pour les
autorités cantonales.
Le territoire du plan sectoriel est couvert par le
plan directeur forestier des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois en cours
d’élaboration.
Ce plan directeur forestier proposera une
structuration des fonctions (protectrice, sociale et économique) et évaluera
leur importance relative. Il indiquera notamment où la fonction de protection
biologique est élevée ou supérieure, ainsi que les secteurs où le degré d’usage
potentiel du territoire forestier par les activités de récréation et d’accueil
est élevé ou supérieur.
Ce plan a été élaboré de 2001 à 2004. Son élaboration
a été suspendue afin de permettre l’établissement du présent plan sectoriel. Il
sera mis en consultation publique durant l’année 2007.
4.3. Le projet pilote
Le périmètre du plan sectoriel, dans lequel est inclus
l’essentiel du Parc jurassien vaudois a fait l’objet d’un projet pilote. Ce
projet a permis de mener une réflexion sur la manière de concilier
l’application du droit avec les besoins et attentes des autorités locales. Il a
finalement donné lieu à un plan de fermeture des routes forestières adopté par
le chef du Département de la sécurité et de l’environnement, le 9 mars 2001.
4.4. La convention
Le plan de fermeture des routes mentionné ci-dessus a,
par la suite, fait l’objet de contestations, d’abord auprès du chef du
département, puis devant le Tribunal administratif.
La conciliation tentée entre les parties a abouti à la
signature, en janvier 2007, d’une convention destinée à régler les points
litigieux.
La convention, à laquelle font parties l’Etat de Vaud,
la Municipalité et les Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy, le Parc
jurassien vaudois et Pro Natura, induit des modifications du plan adopté le 9
mars 2001. Ces modifications justifient l’établissement du présent plan
sectoriel, conformément aux bases légales cantonales entrées en vigueur dans
l’intervalle, en particulier le RLVLFo.
5. Définition des chemins forestiers
L’identification des chemins forestiers est
basée sur l’interprétation des dispositions légales et de la jurisprudence,
précisée comme suit.
Pour qu’une route traversant une forêt puisse être
qualifiée de route forestière, il faut :
a)
que la route soit
nécessaire à l’exploitation de cette forêt, c’est-à-dire que la route réponde
en priorité aux besoins de transports de la gestion forestière quand bien même
elle remplirait d’autres fonctions (accueil, agriculture, chasse, surveillance
de la faune). L’accès de la main-d’œuvre et des engins ainsi que le transport
du bois récolté sont considérés comme nécessaires à l’exploitation forestière;
b)
qu’elle réponde aux
exigences forestières du point de vue du tracé et de l’équipement;
c)
qu’elle n’ait pas fait
l’objet d’une autorisation de défrichement.
Sont exclues des routes forestières :
-
les routes cantonales
principales et secondaires,
-
les routes communales
de 1
ère
et 2
ème
classes.
Les routes faisant l’objet d’une dérogation
à l’interdiction générale de circuler sont définies au point 6 ci-après.
6. Motifs de dérogation à l’interdiction générale
Les dérogations permanentes à
l’interdiction générale de circuler, requises par les communes, peuvent être
classées comme suit :
-
accès à des
établissements publics : restaurant, buvette d’alpage, refuge, etc. L’existence
de ces sites et établissements est indissolublement liée à la possibilité
d’accès des véhicules à moteur,
-
accès minimum aux
massifs forestiers. Lorsque le chemin revêt une importance élevée pour assurer
la fonction d’accueil des forêts, et qu’aucun périmètre forestier à valeur
biologique élevée ou supérieure n’est traversé, l’ouverture est admise.
Ces requêtes ont fait l’objet d’une pesée
des intérêts et d’une répartition territoriale; leur motivation ne constitue
pas une entrée en matière de principe pour des nouvelles dérogations au gré du
développement de nouvelles infrastructures destinées au public.
Le plan sectoriel définit trois statuts de
routes forestières soumises à dérogation :
-
les routes forestières
où la circulation des véhicules à moteur est autorisée en l’absence de neige;
-
les routes forestières
où la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1
er
juin
au 1
er
novembre;
-
les routes forestières
fermées à la circulation des véhicules à moteur mais qui disposent d’un accès
autorisé à une buvette, à un chalet d’alpage, à un point de vue.
Sur les autres routes forestières, la
circulation des véhicules à moteur est interdite, à l’exception de
l’exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles et des autres catégories
d’usagers prévues par la loi.
km
%
Routes
forestières recensées
env. 300
100
Routes
forestières ouvertes à la circulation en l’absence de neige
env. 33
11
Routes
forestières ouvertes à la circulation du 1
er
juin au 1
er
novembre
env. 30
10
Routes forestières fermées avec un accès à la
buvette autorisé
env. 2.8
1
7. Liste
des routes, statut
Le plan du réseau des routes forestières indique les
statuts des différentes routes forestières définies au point 6.
En vert :                   les routes forestières où
la circulation des véhicules à moteur est autorisée en l’absence de neige.
En bleu :                  les routes forestières où
la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1
er
juin au 1
er
novembre.
En pointillé rouge :    les routes forestières fermées
à la circulation des véhicules à moteur, mais avec un accès autorisé à une
buvette, à un chalet d’alpage, à un point de vue.
En orange :              les routes forestières où la
circulation des véhicules à moteur est interdite à l’exception de
l’exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles et des autres catégories
d’usagers prévues par la loi.
Le plan du réseau indique également
l’emplacement des places de parc qui seront aménagées.
Ces dernières font l’objet de plans de
situation séparés au 1 : 10’000, conformes à l’annexe de la convention
mentionnée au point 4.4.
Le solde des routes situées à l’intérieur
du périmètre défini au point 3 n’est pas soumis à des dérogations à
l’interdiction de circuler au sens du point 6.
8. Projet de mise en œuvre
En applications de l’article 22 al. 5
RLVLFo, la mise en œuvre du plan sectoriel est confiée aux communes.
8.1 Information et sensibilisation du public
Le Service des forêts, de la faune et de la nature est
chargé de l’information destinée aux autorités et aux usagers, ainsi que de la
sensibilisation du public aux dispositions découlant de la législation fédérale
et cantonale en matière de circulation motorisée sur les chemins forestiers.
A cet effet, en partenariat avec les communes, le
Service des forêts, de la faune et de la nature est chargé d’organiser le
dispositif d’information et de sensibilisation. Ce dispositif comprendra :
•    des informations
destinées au public (séances ou informations par les médias régionaux),
•    un guide de mise en
œuvre à l’usage des autorités communales,
•    des panneaux de
signalisation spécifiques et de balisage à l’intérieur des massifs forestiers
importants, basés sur le label « Voie verte ».
8.2. Signalisation
En règle générale, les interdictions seront signalées
par le panneau d’interdiction OSR 2.14 accompagné d’une mention selon le point
7.
Conformément à l’article 7 du règlement du 7 février
1979 sur la signalisation routière (RVSR; RSV 741.01.2), la pose des panneaux
interviendra dès que la décision relative à la signalisation sera définitive
mais au plus tard 18 mois après l’entrée en force de cette décision.
Dans les massifs forestiers importants, on pourra
également utiliser la signalisation « Voie verte » mentionnée au
point 8.1, dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à l’entrée du massif
avec une description précise des dérogations admises.
9.  Réexamen et révision du plan sectoriel
Le plan sectoriel peut être réexaminé ou
révisé en tout temps en fonction des besoins et de l’évolution de la situation.
Ainsi lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles activités
se présentent ou qu’il est possible de trouver de meilleures solutions, le plan
sectoriel est réexaminé ou remanié.(…) »
C.
Une circulaire d’information a en outre été
jointe à l’enquête publique afin de donner des explications et répondre aux
principales questions que posait la mise à l’enquête publique du plan sectoriel
forestier. Cette circulaire comporte notamment les précisions suivantes :
« La construction des chemins
carrossables en forêt a été réalisée pour faciliter l’exploitation forestière
de régions autrefois inaccessibles aux véhicules à moteur. Ces routes
contribuent ainsi à une exploitation rationnelle et conforme aux conditions de
travail actuelles en zone forestière. Elles ne sont toutefois pas dimensionnées
pour un trafic régulier.
Avec le temps et dans certains cas, ces
voies d’accès ont aussi été utilisées par le trafic lié aux activités de
loisirs. Ainsi, leur utilisation s’est écartée du but initial induisant des
nuisances et des frais d’entretien pour les communes.
Constatant cette évolution et dans le but
de garantir l’une des qualités principales de nos forêts - la tranquillité,
ceci tant pour la faune que pour les usagers non-motorisés (promeneur,
cycliste, cavalier) - la législation fédérale de 1991, entrée en vigueur en
1993, a renforcé les mesures visant à y limiter le trafic motorisé, en
spécifiant que les véhicules à moteur ne sont autorisés à circuler en forêt et
sur les routes forestières que pour accomplir les activités de gestion
forestière.
La législation fédérale et la jurisprudence
des tribunaux ne laissent que peu de marge de manœuvre aux cantons. Elles
s’appliquent à toutes les routes forestières et la mise en œuvre des règles
relatives à la circulation est une tâche des autorités cantonales et
communales. De plus, dans le cadre des procédures d’octroi d’aides financières
pour la gestion des forêts, la fermeture des routes forestières est exigée par
la Confédération. En renonçant simplement à mettre en œuvre ces règles, le
risque serait grand de voir l’accès aux aides financières entravé. Ceci est
d’autant plus vrai que le réseau des chemins forestiers, ainsi que leur
entretien ont, jusqu’à ce jour, été largement financés par les aides fédérales
et cantonales.
En fonction de ces conditions cadres, le
canton se doit de mettre en œuvre la limitation de la circulation motorisée en
forêt. A cet effet, la législation vaudoise a aménagé des solutions convenables
que les communes et le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN,
ci-après le service cantonal) peuvent exploiter de la manière la plus cohérente
dans le cadre de l’élaboration de plans sectoriels.
Le plan sectoriel est l’instrument qui
permet aux autorités cantonales et communales de formuler un projet de mise en
œuvre de la législation fédérale qui tienne compte, de la meilleure manière
possible, des intérêts divergents en la matière. Le plan sectoriel est réalisé
par le service forestier en collaboration avec la ou les municipalités et les
groupes d’intérêts concernés. Après la mise en consultation publique et le
traitement des remarques et observations, le plan sectoriel est soumis à
l’approbation du Département de la sécurité et de l’environnement. Une fois
l’approbation acquise, celle-ci est notifiée en ouvrant les voies de recours
auprès du tribunal administratif. La mise en place de la signalisation selon la
législation sur la circulation routière intervient ensuite, lorsque la décision
est définitive, par une mise à l’enquête organisée par les communes.
L’élaboration du plan sectoriel permet aux
autorités cantonales et communales de se coordonner, puisque toutes deux ont
des responsabilités dans la mise en œuvre :
·
Le canton planifie la fermeture des chemins
forestiers en fonction du cadre légal et des attentes des communes, des
propriétaires et de la population.
·
Les communes ont l’obligation de poser la
signalisation des routes fermées à la circulation.
·
Conjointement, les autorités cantonales et
communales sont compétentes pour faire respecter la signalisation sur le
terrain, qui s’applique à toutes les routes. En conséquence, toutes les
autorités de police sont habilitées à exercer la surveillance sur les routes
forestières : gendarmerie, polices municipales, agents du Service des forêts,
de la faune et de la nature. Un citoyen peut aussi dénoncer des infractions.
Les autorités sont cependant tenues de le faire.
Quelques
questions fréquentes
Y aura-t-il une forêt de panneaux d’interdiction ?
Les interdictions sur les chemins
forestiers seront signalées par le panneau d’interdiction OSR 2.14 (voir
ci-joint) accompagné, si nécessaire, d’une plaque complémentaire réservant
l’accès à certaines catégories d’usagers.
La plaque complémentaire permet de
matérialiser le champ d’application de l’interdiction et peut comporter des
renseignements additionnels.
Dans les grands massifs forestiers, à la
pose systématique de panneaux d’interdiction sur toutes les routes forestières,
le service cantonal préfère retenir la solution qui consiste à ne placer la
signalisation qu’à des endroits stratégiques, à savoir sur les routes
forestières pénétrantes (artères principales). Une plaque additionnelle
indiquera, dans ce cas, le tracé des artères principales ouvertes et les
artères secondaires fermées, au moyen d’une carte géographique. A l’entrée des
artères secondaires, on pourra alors utiliser la signalisation « Voie verte »
ou une signalisation en bois dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à
l’entrée du massif forestier.
La mise en place de barrières n’est pas
recommandée par le service cantonal. Toutefois, elle peut se révéler nécessaire
pour des cas particuliers où des enjeux de protection sont particulièrement
importants. Ces cas sont discutés dans le cadre d’une procédure de
planification forestière directrice ou d’un plan sectoriel forestier.
Un document d’aide à la mise en œuvre de la
signalisation sera par ailleurs prochainement remis aux communes et sera
complété par l’appui et le conseil actif des membres du corps forestier.
Qui prendra en charge les frais de
signalisation ?
Les frais de mise en place de la
signalisation sont à la charge des communes. L’Etat  prendra en charge les
frais pour les chemins forestiers situés dans des forêts cantonales.
Qui pourra circuler sur les routes
forestières ?
Une dérogation générale est notamment
accordée pour l’exploitation forestière et agricole, le sauvetage, les forces
de l’ordre, les exercices militaires, les véhicules des services publics dans
l’exercice de leur mission et les véhicules des entreprises des réseaux
d’approvisionnement pour l’entretien de leurs installations (par exemple
électricité, télécommunication, source d’eau potable). Des dérogations
spéciales sont prévues pour les véhicules des chasseurs conformément à la loi
sur la chasse et les véhicules à chenilles pendant l’hiver conformément à la
loi sur l’usage de véhicules à chenilles.
Les communes, avec l’accord du service
forestier, peuvent délivrer des autorisations temporaires aux personnes
travaillant sur des chantiers de constructions, aux organisateurs de
manifestations et à des tiers pour des observations scientifiques. Des
autorisations particulières pour d’autres motifs peuvent aussi être délivrées,
notamment pour les propriétaires, pour l’accès à leurs parcelles ou locaux
situés en forêt.
Quelles sont les responsabilités en cas
d’accident sur une route forestière sans signalisation ?
Le principe de l’interdiction de circuler avec des véhicules à moteur
sur les routes forestières relève du droit fédéral. Il est donc
applicable ».
D.
a) Après avoir été soumis aux différents
services concernés de l’administration cantonale, le plan sectoriel forestier
concernant la circulation motorisée sur les routes forestières sur le secteur
Givrine-Marchairuz (plan sectoriel) a été mis à l’enquête publique du 15 mars
au 15 mai 2007.
b) L'enquête a soulevé plusieurs
oppositions de la part de citoyens français propriétaires de terrains situés
sur la Côte du Noirmont en particulier l'opposition du maire et conseiller
général de la Commune de Bois d'Amont François Gaudin du 3 avril 2007 lequel se
référait aux droits résultant de la signature du Traité des Dappes le 27 décembre
1862 ainsi que de la convention du 23 février 1882 entre la France et la Suisse
sur les rapports de voisinage et sur la surveillance des forêts limitrophes.
Jean Cretin- Maitenaz s'est également opposé le 23 avril 2007 en demandant de
conserver le droit d'emprunter le chemin du « Carroz » avec un
véhicule à moteur pour la visite et l'exploitation des bois de ses parcelles longeant
la frontière entre la Commune du Chenit et la Commune d'Arzier-Le Muids sur le
territoire faisant partie de l'échange de frontières du Traité des Dappes. Rémy
Lacroix, domicilié à Bois d'Amont, s'est aussi opposé au plan le 8 mai 2007
pour conserver sans aucune restriction son droit d'accès libre et permanent à
sa propriété se situant au lieu-dit « Les Petits Plats » soit les
parcelles 1897 et 1898. Raphaël Lacroix, domicilié à Bois d'Amont s'est opposé
le 2 mai 2007 demandant que l'accès à l'ensemble de ses propriétés (chalet,
bois et pâturage) au moyen d'un véhicule à moteur lui soit garanti et en
rappelant que ce secteur se trouvait dans le périmètre du Traité des Dappes de
1862 prévoyant qu'aucune atteinte ne pourrait être portée aux droits acquis au
moment des ratifications, droits comprenant le libre accès aux propriétés. Raphaël
Lacroix, domicilié à Bois d'Amont s'est également opposé le 2 mai 2007 pour les
mêmes motifs, ainsi que Jacques Morel, à Morex, lequel a formé opposition le 18
avril 2007 et Guy Mermet, domicilié à Bois d'Amont, qui s'est opposé le 16
avril 2007.
c) Stéphane Arbez Gindre a déposé
une opposition collective le 3 mai 2007, complétée le 12 mai 2007, opposition
comprenant la signature d'une cinquantaine de propriétaires fonciers se
prévalant du libre accès garanti par le Traité des Dappes de 1862. A l'appui de
l'opposition collective, il invoque le fait que l'accès aux propriétés avec
franchissement de la frontière faisait l'objet d'une restriction sévère des
services de douane suisses avec des autorisations délivrées aux seuls
propriétaires de biens-fonds. Il relevait que les parcelles en nature de forêt
et de pâturage sur le revers occidental de la crête du Noirmont étaient
composées d'une soixantaine de petits chalets autrefois attachés à la vie
pastorale des gens du Bois d'Amont. Les chalets étaient plus nombreux il y a trente
ou quarante ans mais certains d'entre eux ont été détruits faute d'entretien et
de voies d'accès suffisamment adaptées. Une étude avait d'ailleurs mis en
évidence le caractère architectural particulièrement intéressant de ce
patrimoine en invitant à préserver cette richesse. Ce type de construction
avait donn¿lieu de très vieille date à un secteur appelé « Les
Loges ». Les  chalets ont perdu peu à peu leur vocation initiale qui était
d'accueillir un berger et un troupeau de quelques vaches. Aujourd'hui, des
troupeaux de trente à quarante génisses occupent plusieurs pâturages réunis par
un même locataire. Faute d'usage pastoral, certains chalets qui n'ont pas été
laissés à l'abandon ont été sommairement aménagés pour l'usage personnel de
leurs propriétaires. Néanmoins, leur présence sur ce site particulièrement
aride resterait nécessaire à la vie pastorale, par la présence des citernes
collectant les eaux de toitures et servant à l'abreuvage des troupeaux. Les
opposants relèvent aussi que les chemins d'accès avaient toujours été entretenus
par la bonne volonté des usagers sans jamais avoir fait appel aux deniers
publics. Ainsi, les opposants demandent de maintenir aux propriétaires fonciers
du revers occidental de la colline du Noirmont, le libre accès à leurs
bien-fonds, par les voies qu'ils ont toujours empruntées et qui leur ont été
garanties en vertu des traités internationaux ainsi que des anciens droits de
passage qui ont fait l'objet d'inscriptions au Registre foncier.
E.
a) Le Département de la sécurité et de
l'environnement a approuvé le plan sectoriel forestier concernant la
circulation motorisée sur les routes forestières du secteur Givrine-Marchairuz
le 27 juin 2007. La décision a été notifiée aux opposants le 5 juillet 2007 en
précisant que l'accès aux biens-fonds agricoles ou forestiers pour leur gestion
était garanti par la législation forestière mais que l'accès motorisé aux
chalets à des fins de loisirs était explicitement exclu mais des autorisations
temporaires, notamment pour l'entretien des bâtiments, pouvaient être obtenues
auprès des autorités communales conformément à la réglementation cantonale
applicable.
b) Maurice Arbez ainsi qu'une
partie des signataires des oppositions collectives des 3 et 12 mai 2007 ont
contesté la décision du Département de la sécurité et de l'environnement par le
dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 26 juillet 2007. Ils concluent
à ce que le tronçon de route figurant en orange sur le plan sectoriel forestier
concernant la circulation motorisée sur les routes forestières du secteur
Givrine-Marchairuz, séparant la Côte du Noirmont du lieu-dit « Sur la
Côte » ne soit pas soumis à des restrictions relatives à la circulation
motorisée; ils demandent en outre que les routes et chemins figurant en noir
sur le plan sectoriel forestier ne soient soumis à aucune restriction relative
à la circulation motorisée. Le Service des forêts, de la faune et de la nature
s'est déterminé sur le recours le 2 octobre 2007 en concluant à son rejet. Le
Service des routes s'est également déterminé sur le recours le 27 septembre
2007 en concluant aussi à son rejet. Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 28 février 2008 sur lesquelles le Service des forêts, de la
faune et de la nature s'est déterminé le 30 avril 2008.
c) Le tribunal a procédé à une
visite des lieux en présence des parties lors de son audience du 15 septembre
2008. A cette occasion, le tribunal s'est arrêté dans le secteur de « La
Côte » à proximité du chalet du recourant Falcy. Le tribunal a également
rejoint le secteur des Loges et des Petits Plats.
L’accès au secteur des Loges n’est
toutefois possible que par l’utilisation de véhicules tout-terrain
particulièrement performants, spécialement pour attaquer les pentes du chemin
forestier et surmonter les ornières partiellement comblées de pierres
carrossables. Lors de la visite des lieux, les recourants ont précisé qu’ils
assuraient eux-mêmes l’entretien du chemin forestier, et qu’ils avaient renoncé
à l’époque à la réalisation d’un chemin d’améliorations foncières, de peur de
favoriser l’accès du secteur aux touristes. A la suite de la visite des lieux,
le tribunal a associé à la procédure la Commune territoriale concernée
d’Arzier-Le Muids.
d) Par la suite, l’assesseur
spécialisé du tribunal, Silvia Uehlinger a établi pour chaque tronçon de route
contesté des fiches résumant les différents enjeux liés à chaque secteur
concerné. Par ailleurs, le tribunal a tenu une audience le 30 septembre 2009 au
Sentier en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte
notamment les précisions suivantes :
Au préalable, le président informe les parties
que l’assesseur Silvia Uehlinger a effectué une recherche auprès d’autres
cantons pour examiner les différentes pratiques existantes en matière
d’aménagement routier forestier, avant de lui donner la parole. Pour
l’essentiel, Mme Uehlinger expose que la procédure dans les cantons de Berne et
du Jura est la suivante : la première étape consiste à délimiter les routes à
englober dans le plan sectoriel forestier et à opérer ainsi une distinction
entre routes forestières et routes publiques. Cette étape ne fait pas l’objet
de négociations. Comme critère de délimitation, le canton de Berne utilise
celui de l’utilisation actuelle de la route; pour sa part, le canton du Jura examine
auprès du registre foncier si la route dispose d’un numéro de parcelle ou d’une
servitude de passage, et dans la négative, l’inclut dans le plan sectoriel
forestier. Mme Uehlinger précise que dans les deux cantons, l’interdiction de
circulation s’applique même en l’absence de signalisation sur le terrain; cette
dernière ne se révèle nécessaire qu’en cas de situations peu claires ou
d’exceptions. L’interdiction générale ressort en revanche clairement du plan.
Ensuite, dans une deuxième étape, tous les services concernés sont consultés et
il est procédé à l’examen des éventuelles dérogations à l’interdiction de
circuler (en particulier pour les handicapés, les chasseurs, les exploitants
agricoles et les riverains). Ces exceptions n’ont dès lors pas besoin de faire
l’objet d’autorisations spécifiques. S’agissant des modalités de contrôle, Mme
Uehlinger expose que le canton du Jura fait appel à un « surveillant de
l’environnement ». Dans le canton de Berne, le garde-forestier peut
dénoncer les contrevenants, mais pas les amender; seul le garde-chasse peut
amender les contrevenants. Mme Uehlinger termine en indiquant qu’aucun recours
n’a été déposé dans ces deux cantons contre les décisions finales prises. La
possibilité est donnée aux personnes présentes de poser des questions au sujet
de ces pratiques cantonales.
(…).
Il est procédé à l’examen des fiches établies
par l’assesseur Silvia Uehlinger :
ARZIER 2
Les
recourants Arbez et consorts précisent qu'ils ne demandent pas la libre
circulation motorisée, mais uniquement l'accès autorisé aux riverains. Le SFFN
ne souhaite pas modifier le statut du chemin tracé en orange, mais il rappelle
qu'il est disposé à accorder des dérogations en faveur des ayants droit;
celles-ci ne sont toutefois pas l'objet du plan sectoriel forestier. Des
demandes devront être déposées par lesquelles les requérants justifieront leur
droit d'accès. Le WWF et Pro Natura ne s'opposent pas à l'accès par les ayants
droit.
Me
Thévenaz indique que ses clients requièrent des autorisations « ex
lege ». Le SFFN relève que le droit d'accès aux Loges n'est en l'espèce
pas contesté et que des autorisations seront accordées aux ayants droit. Les
dispositions légales applicables sont mentionnées. Les recourants rappellent
qu'ils ne sont pas exploitants, mais uniquement propriétaires, et que c'est
ainsi que seuls les accès privés à leurs biens-fonds sont requis. Ils précisent
en outre que l'entretien des chemins est à leur charge. Le représentant de la
Commune d'Arzier observe qu'il y a des difficultés à contrôler les personnes
autorisées (propriétaires), et que les autorisations devraient ainsi être
délivrées de manière claire pour faciliter le travail de contrôle et éviter les
erreurs. A son avis, une distinction devrait être faite entre les dérogations
prévues par l’art. 8 ch. 1 et ch. 3 de la convention.
Après
une suspension, l'audience est reprise. Mme Eichelberger informe le tribunal
qu'elle a eu un entretien téléphonique avec le chef du SFFN pendant la pause
(M. Neet) et que ce dernier est favorable à la solution transactionnelle
suivante : étant donné que la loi forestière vaudoise est en voie de révision,
le libre accès des propriétaires et riverains pourrait être proposé (comme dans
la loi bernoise) dans le cadre de cette révision, et des autorisations
délivrées dans l'intervalle pour trois ans aux propriétaires jusqu'à la
décision du Grand Conseil. Il est toutefois précisé que la modification de la
loi dans ce sens ne peut de toute évidence être garantie. Les recourants
prennent acte de la solution proposée mais maintiennent leur position.
e)
Le recourant Maurice Arbez s’est déterminé sur le compte-rendu de
l'audience le 16 novembre 2009. Il demande en outre la production par l’Office
fédéral de l’environnement de divers documents en relation avec le plan
d’action Grand Tétras concernant la manière dont le recensement des coqs de
Bruyère aurait été effectué dans la région.
Le recourant demande aussi la suspension de la cause jusqu’à l’adoption
des modifications législatives relatives à la loi forestière vaudoise.
Considérant en droit
1.
Pour l'essentiel, les recourants contestent la
qualification de route forestière du tronçon de route figuré en orange sur le
plan sectoriel permettant d’accéder au lieu-dit « Sur la Côte ». Ils
estiment que l’ensemble des routes permettant d’accéder depuis la frontière
française aux lieux-dits « Sur la Côte », « La Baragne »,
« Les Loges » et « Les Petits Plats » devraient être
librement ouvertes à la circulation.
a) La loi fédérale sur les
forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) définit à son article 1
er
les différents objectifs recherchés par la législation. Selon cette
disposition, la loi a pour but d'assurer la conservation des forêts dans leur
étendue et leur répartition géographique (let. a), de protéger les forêts en
tant que milieu naturel (let. b), de garantir que les forêts puissent remplir
leurs fonctions notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique
(let. c) et enfin de maintenir et promouvoir l'économie forestière (let. d). La
loi a aussi pour but de contribuer à protéger la population et les biens d'une
valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et
les chutes de pierre (al. 2). L'art. 15 LFo réglemente la question de la
circulation des véhicules à moteur sur les routes forestières de la manière
suivante :
«
1
Les véhicules à moteur ne sont
autorisés à circuler en forêt et sur des routes forestières que pour accomplir
les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les exceptions
nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches d'intérêt
public.
2
Les cantons peuvent admettre d'autres catégories
d'usagers sur les routes forestières pour autant que la conservation des forêts
ne s'en trouve pas menacée et qu'une telle décision ne soit pas contraire à
l'intérêt public.
3
Les cantons pourvoient à la signalisation et aux
contrôles nécessaires. Là où la signalisation et les contrôles ne suffisent
pas, il est possible d'installer des barrières ».
Le message du
Conseil fédéral précise que seule la circulation indispensable à l’économie
forestière est autorisée en forêt et sur les routes forestières. Les véhicules
à moteur ne sont admis que s’ils servent à la gestion ou à l’entretien des
forêts, à la vente ou au débardage des bois. Les exceptions réglées par le
droit fédéral sont envisagées pour les véhicules militaires qui circulent dans
l’intérêt de la défense nationale, ainsi que les ambulances et les véhicules de
pompiers et de police (FF 1988 III p. 182). L'ordonnance sur les forêts du 30
novembre 1992 (OFo; RS 921.01) précise à son art. 13 les différentes exceptions
à l'interdiction de circuler relevant du droit fédéral :
1
Les véhicules à moteur peuvent utiliser les
routes forestières dans les buts suivants :
a.       sauvetage;
b.       contrôle policier;
c.       exercices militaires;
d.       mesures de protection contre les
catastrophes naturelles;
e.       entretien du réseau de lignes des
fournisseurs de services de télécom-munications.
2
Les véhicules à moteur ne peuvent circuler en
forêt hors des routes forestières que si c’est indispensable pour remplir un
des buts visés à l’al. 1.
3
Les manifestations organisées avec des véhicules
à moteur sont interdites en forêt et sur les routes forestières
.
b) En ce qui
concerne la délégation de compétence en faveur des cantons  prévue par l’art.
15 al. 2 LFo pour autoriser d’autres catégories d’usagers sur les routes
forestières, le message du Conseil fédéral mentionne les routes forestières qui
servent aussi à l’agriculture et plus particulièrement à l’exploitation des alpages
(FF 1988 III p. 182). Faisant usage de cette délégation de compétence, le canton
de Vaud a fixé à l'art. 16 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996
(LVLFo; RSV 921.01) les autres catégories d'usagers pouvant utiliser les routes
forestières dans les termes suivants :
«
1
La circulation des véhicules à
moteur sur les routes forestières est réservée à l'exploitation des biens-fonds
forestiers et agricoles.
2
Hormis ces catégories d'usagers et les exceptions
prévues par la législation fédérale, sont également autorisés à titre
exceptionnel et pour autant que la conservation de la forêt n'en souffre pas :
a.
les véhicules
des services publics dans l'exercice de leur mission;
b.
les véhicules
des entreprises des réseaux d'approvisionnement pour l'entretien de leurs
installations;
c.
les véhicules
des chasseurs conformément aux dispositions légales sur la
chasse;
d.
les véhicules à
chenilles, aux termes de la loi du 10 novembre 1974 sur l'usage de véhicules à
chenilles pendant l'hiver.
3
Tenant compte des objectifs de l'aménagement forestier
et notamment lorsque la fonction d'accueil de la forêt l'exige, les communes en
accord avec le département peuvent soustraire des routes forestières à
l'interdiction générale de circuler. Les périmètres forestiers importants de
grande valeur biologique sont fermés à la circulation.
4
Le Conseil d'Etat arrête la procédure, les
responsabilités et le financement pour la signalisation ».
L'exposé des
motifs du Conseil d'Etat relatif à cette disposition apporte encore les précisions
suivantes :
« La législation fédérale a prévu, trop
généralement peut-être, la fermeture quasi-totale de chemins forestiers à la
circulation automobile. L'article proposé cite des catégories oubliées par le
législateur fédéral (services publics et entreprises de réseaux); il consacre
la pratique actuelle en matière de chasse (renvoi à la loi sur la faune et aux
dispositions annuelles d'exercice de la chasse); enfin sachant que certaines
routes ont un caractère forestier manifeste mais qu'elles constituent un accès
incontesté à des points de vue, lieux de détente, etc., il est proposé de
pouvoir les soustraire à l'interdiction générale lorsque cela est pertinent et
cohérent, d’où la référence à l'aménagement forestier, notion précisée aux
articles 21 et suivants de ce projet. Afin de clarifier les intentions et
d'éviter tout équivoque, il est clairement énoncé le fait que de telles
dispositions ne sauraient être arrêtées lorsque les fonctions de refuge naturel
d'un périmètre sont manifestes.
La réserve relative aux nécessités de la conservation
de la forêt rappelle le caractère exceptionnel de la dérogation et la
vérification préalable qu'il n'en résulte pas une pression excessive sur le
milieu forestier et naturel concerné. (…) »
(BGC juin 1996 p. 902-903).
L'art. 23 du
règlement vaudois du 8 mars 2006 d'application de la loi forestière du 19 juin
1996 (RLVLFo; RSV 921.01.1) indique les conditions à respecter pour l'octroi
d'autorisations temporaires spéciales pour circuler sur les routes forestières.
Cette disposition est formulée dans les termes suivants :
«
1
Les communes, avec
l'accord du service forestier, peuvent délivrer des autorisations spéciales de
circuler :
a.
aux personnes oeuvrant sur des chantiers de
constructions;
b.
aux organisateurs de manifestations;
c.
à des tiers pour des observations
scientifiques.
2
Selon les circonstances, les communes peuvent, avec
l'accord du service forestier, délivrer des autorisations particulières pour
d'autres motifs.
3
Les autorisations spéciales sont de durée limitée et concernent
des itinéraires précis. Elles indiquent le motif de l'autorisation, le nom du
bénéficiaire et le numéro d'immatriculation du véhicule utilisé. Une copie de
chaque autorisation est adressée à l'inspecteur des forêts de l'arrondissement
concerné.
4
Les communes sont compétentes pour fermer
temporairement les routes forestières qui font l'objet d'une dérogation à
l'interdiction de circuler, notamment pendant la période de gel ».
c) La législation
forestière ne définit pas la notion de routes forestières auxquelles s'applique
l'interdiction générale de circuler posée à l'art. 15 LFo. En revanche, le
message du Conseil fédéral précise que « les routes forestières sont des
équipements de desserte qui permettent d’entretenir et d’exploiter les forêts.
Leurs dimensions et leurs tracés dépendent de l’intérêt que présente la forêt.
Elles servent à la fois de voies pour le transport du bois extrait de la forêt
et de lieu de travail. Elles sont praticables pour les camions »
(FF
1988 III p. 174). En outre, le Tribunal fédéral a précisé dans la jurisprudence
que la route forestière doit être nécessaire à l'exploitation de la forêt,
servir dans une large mesure à la conservation de celle-ci et répondre aux
exigences forestières du point de vue du tracé et de l'équipement. Le Tribunal
fédéral s'est également référé aux définitions des milieux spécialisés
définissant comme routes forestières celles qui constituent la condition
indispensable à l'entretien et à l'exploitation de la forêt en y permettant
l'accès de la main-d'œuvre et des engins aussi bien que le transport du bois
récolté (ATF 111 I b p. 45 consid. 3c p. 47-48, Commune de Nendaz; voir aussi
arrêt TA GE.1997.0127 du 28 juillet 1998 consid. 4).
L'Office fédéral
de l'environnement, des forêts et du paysage (actuellement Office fédéral de
l'environnement, OFV) a publié en 1999 un guide pratique sur la terminologie de
la desserte forestière (guide pratique). Ce guide comporte également une
définition de la route forestière formulée dans les termes suivants :
« Les routes forestières sont des installations
de transports aménagées artificiellement et stabilisées, qui peuvent être en
tout temps utilisées à des fins forestières par les véhicules admis par le Code
de la route. Elles doivent en priorité satisfaire aux besoins de transports de
l'exploitation forestière. Le cas échéant, les routes forestières peuvent
également répondre à d'autres besoins de transports, par ex. à ceux de
l'agriculture, de l'économie alpestre, de la protection contre les dangers
naturels, de la chasse et la surveillance de la faune.(…) » (guide
pratique p. 30).
La définition de
la route forestière se distingue selon ce guide des pistes et chemins
forestiers. Le guide comporte à cet égard les précisions suivantes :
« Alors que sur les routes forestières peuvent
circuler tous les véhicules admis par la loi sur la circulation routière (LCR),
les pistes (piste de débardage, chemin de débardage, chemin tracteur) ne
peuvent être utilisées que par certaines catégories de véhicules telles que les
véhicules tout terrain et les véhicules de débardage.
Les routes forestières et les pistes de débardage se
différencient aussi du point de vue du Code de la route. Selon la loi sur la
circulation routière (art. 1
er
, 2
e
al. LCR; art. 1
er
,
2
e
al. OCR), les routes forestières servent au trafic en général. En
principe, elles sont à la disposition d'un groupe indéterminé de personnes,
même si leur utilisation est limitée par des restrictions (par ex. interdiction
de circuler, barrière). Pour cette raison, il importe peu que les routes soient
privées ou publiques. Ce qui importe par contre c'est de savoir si elles
servent au trafic en général et si elles peuvent être utilisées par tout le
monde (principe de l'affectation). La fonction principale de ces routes est de
répondre aux besoins de l'exploitation forestière. De ce fait, ces routes ne
peuvent être utilisées qu'à des fins forestières par des machines et des engins
permettant l'exploitation forestière, par des véhicules servant au transport du
bois et du personnel forestier (Jenni, 1993).
En revanche, les pistes de débardage ne sont pas
ouvertes au trafic en général, car elles ne sont accessibles qu'à un groupe de
personnes bien déterminé, uni par des liens personnels et juridiques. Ces
pistes ne sont utilisées que par des véhicules tout terrain et de débardage.
(…) »
(Guide pratique
op. cit. p. 30-31).
d) Les recourants contestent
de manière générale la qualification de route forestière. En se référant à la
jurisprudence fédérale précitée (ATF 111 Ib 45 ss), ils soutiennent que la
condition selon laquelle la route doit dans une large mesure servir à
l’exploitation de la forêt ne serait pas remplie. A leur avis, cette condition
n’est remplie que si la route est utilisée exclusivement ou de manière
largement prépondérante aux travaux forestiers, ce qui ne serait pas le cas en
l’espèce. Ils estiment que le tronçon de route en cause traverse pour
l’essentiel des pâturages et dessert les anciennes constructions rurales qui
ont été édifiées à l’époque ou avant la signature du Traité des Dappes.
e) Selon la
jurisprudence fédérale, une route à construire en forêt pour servir à des buts
d’exploitation de la forêt, qui n’est pas prévue par un plan d’affectation
spécial,  répond à l’exigence de conformité à l’affectation de la zone prévue
par l’art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), alors qu’elle doit faire l’objet d’une
autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 24 LAT si elle ne sert pas à des
buts forestiers, ainsi que d’une autorisation de défricher (ATF 117 Ib 42
consid. 3b p. 48). Par ailleurs, la jurisprudence fédérale définissant la route
forestière (ATF 111 Ib 45 ss) concernait le projet routier Siviez-Tortin-Cleuson
à Nendaz, en particulier le tronçon Pra Mounet-Tortin qui devait être amélioré,
en ce sens qu’un nouveau tracé était prévu afin de desservir le trafic
touristique en direction des installations de remontées mécaniques qui partent
de la région de Tortin. Le projet faisait l’objet d’une demande de défrichement
pour une surface correspondant aux améliorations du tracé qui dépassait le
gabarit de la route forestière de 3.50 m, soit 900 m
2
. Le Tribunal
fédéral est arrivé à la conclusion que le tronçon  Pra Mounet-Tortin ne
répondait pas à la qualification de route forestière par le seul fait qu’il
traversait une forêt et pouvait être utile à l’exploitation de la forêt, car
l’autorité communale avait justifié l’utilité publique du projet
essentiellement pour les besoins du développement touristique du secteur de
Super-Nendaz (Tortin). On ne pouvait donc admettre que la condition selon
laquelle la route forestière devait servir dans une large mesure à la
conservation de la forêt était remplie, puisqu’elle était destinée à répondre
aux besoins du développement touristique d’une station de montagne (ATF 111 Ib
45 consid. 3c p. 48). La condition selon laquelle la route forestière doit
répondre dans une large mesure aux besoins de la conservation de la forêt, ne
doit donc pas être interprétée de manière restrictive, mais en regard du
contexte dans lequel cette exigence a été posée. Cette condition est remplie si
les autres utilisations de la route forestière ne sont pas prépondérantes aux
besoins de gestion de la forêt.
f) En l’espèce, il est vrai
que le tronçon de route contesté traverse de nombreux pâturages et peu de
forêts; mais l’art. 2 al. 2 let. a LFo précise que
les
forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de
châtaigniers sont assimilés aux forêts. En outre, l
’art.
2 al. 2 OFo définit
les pâturages boisés comme des
surfaces sur lesquelles alternent, en forme de mosaïque, des peuplements boisés
et des pâturages sans couvert, et qui servent aussi bien à la production
animale qu’à l’économie forestière. Le message du Conseil fédéral précise que
les pâturages boisés sont des types de forêt dont le mode d’exploitation est
réglé de manière déterminée; leur exploitation est à la fois forestière et
agricole, sans qu’il y ait conflit d’utilisation. Le message précise encore que
« dans une bonne partie du Jura, ainsi que dans les Alpes et le sud des
Alpes, ces forêts ont un rôle important à jouer et sont très caractéristiques
des paysages locaux. Elles doivent donc être conservées sous leur forme
actuelle » (FF 1988 III 174). Les pâturages traversés par le tronçon de
route contesté font partie des pâturages boisés au sens de l’art. 2 al. 2 OFo.
L’alternance de pâturages et de surfaces boisées est d’ailleurs caractéristique
des paysages du Haut-Jura vaudois portés à l’inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels d’importance nationale sous n° 1022 (voir annexe à
l
’ordonnance du 10 août 1977 concernant l’inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels, OIFP ; RS 451.11). La
description de l’inventaire fédéral relève d’ailleurs la présence
caractéristique des pâturages boisés. En outre, l’utilisation forestière et
agricole de la route apparaît encore prépondérante par rapport à l’utilisation
liée à la fonction de route de desserte des constructions existantes. Les
propriétaires des anciennes constructions rurales accèdent d’ailleurs aussi à
leurs biens-fonds pour des buts liés à l’exploitation de leurs propres forêts.
On ne saurait donc parler d’une utilisation prépondérante de la route à des
fins étrangères à la gestion de la forêt et à l’exploitation pastorale des
pâturages boisés. Ainsi, la condition de la jurisprudence fédérale selon
laquelle la route doit servir dans une large mesure à l’exploitation de la
forêt est remplie.
2.
Les recourants estiment aussi que le plan
directeur forestier aurait dû être approuvé avant l’adoption du plan sectoriel.
a) L’art. 20 LFo fixe les principes
de gestion des forêts. Cette disposition prévoit que les forêts doivent être
gérées de manière à ce que leurs fonctions soient pleinement et durablement
garanties (al. 1). Cela signifie que les forêts doivent être en mesure de
remplir sans relâche leurs fonctions protectrice, sociale et économique
(rendement soutenu) (FF 1988 III p. 186). La mise en œuvre des principes de
gestion appartient aux cantons (art. 20 al. 2 LFo). Le message du Conseil
fédéral précise que l’un des éléments important de la gestion forestière est
l’aménagement forestier ou planification forestière. Cette notion recouvre à la
fois la détermination des objectifs, l’élaboration des plans, la prise de
décision, l’exécution et le contrôle des travaux ainsi que la collecte
d’informations. Dans un sens plus restreint, l’aménagement forestier consiste
dans l’élaboration du plan d’aménagement sur la base d’enquêtes sur l’état des
forêts et les modifications qu’elles subissent. Les mesures énoncées dans les
plans d’exploitation sont contraignantes et devraient être le meilleur moyen de
parvenir à conserver durablement les fonctions des forêts (FF 1988 III p.
186-187). L’art. 18 de l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992
(OFo ; RS 921.01) précise encore le contenu de l’obligation de la
planification forestière à charge des cantons de la manière suivante :
« Art. 18 Planification forestière
1 Les cantons édictent des prescriptions
pour la planification de la gestion forestière. Celles-ci fixeront en
particulier :
a. les sortes de plans et leur contenu;
b. les responsables de la planification;
c. les buts de la planification;
d. la manière d’obtenir et d’utiliser les
bases de planification;
e. la procédure de planification et de
contrôle;
f. le réexamen périodique des plans.(…)».
L’art. 18 al. 3 OFo précise encore
que lorsque la planification forestière dépasse le cadre d’une entreprise, les
cantons veillent à ce que le public soit renseigné sur les objectifs et le
déroulement de la planification et puisse y être associé de manière adéquate.
b) Le droit cantonal reprend à
l’art. 21 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo ;
RSV.921.01) la définition de l’aménagement forestier résultant du droit fédéral
et fixe à l’art. 22 LVLFo le contenu des différents plans d’aménagement
forestier de la manière suivante :
« Art.
22 Teneur de l’aménagement forestier
L’aménagement forestier comprend notamment :
a. les plans directeurs forestiers; fondés sur les
données du milieu, ils définissent les contraintes et objectifs de gestion à
long terme pour un territoire déterminé;
b. les plans de gestion des forêts qui définissent les
mesures de gestion pour une période et une propriété déterminées;
c. les
plans sectoriels destinés, lorsque cela est nécessaire, à résoudre des
problèmes d’aménagement, d’installation ou de construction particuliers. »
L’exposé des motifs du Conseil
d’Etat précise que l’aménagement forestier insiste aujourd’hui sur sa
publicité, vu le rôle irremplaçable de la forêt pour la collectivité. Le plan
directeur doit satisfaire le souhait de transparence de l’analyse et des
objectifs; il couvre un territoire donné sans distinction de propriétaire. Le
plan de gestion lie le propriétaire et l’autorité forestière compétente quant à
la gestion détaillée des forêts pour un horizon de dix à quinze ans; cette
gestion est fondée sur les objectifs définis par le plan directeur. Enfin, les
plans sectoriels sont facultatifs et traitent de problèmes spécifiques tels que
les réseaux de dessertes ou les zones d’ouvrages de protection et constituent
le document de référence pour l’autorisation et la réalisation des ouvrages
(BGC juin 1996 p. 904). L’art. 66 LVLFo précise la procédure applicable à
l’adoption des plans directeurs et plans sectoriels forestiers; les plans font
l’objet d’une consultation publique par voie de publication dans la Feuille des
avis officiels du canton de Vaud et ils sont déposés auprès du greffe des
communes concernées ou dans les préfectures pendant une période de 30 jours
(al. 1). Les plans directeurs forestiers sont soumis à l’approbation du Conseil
d’Etat (al. 2) et les plans sectoriels forestiers à l’approbation du
Département de la sécurité et de l’environnement (al. 3). Le règlement
du 8 mars 2006
d’application de la loi forestière
(RLVLFo; RSV 921.01.1
) précise encore le contenu du
plan directeur forestier (art. 28 RLVLFo) ainsi que les principes applicables à
sa révision (voir art. 29 RLVLFo).
c) Le Service des forêts, de la
faune et de la nature a élaboré un projet de plan directeur forestier régional
des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois (ci-après: plan directeur),
document qui a été mis en consultation auprès des différents services de
l’administration cantonale en juin 2007. Le document définit le périmètre de
planification et les différentes unités paysagères qui le composent. Il pose
les grands enjeux de la planification.
Le plan directeur fixe ainsi les
objectifs d’aménagement recherchés en définissant et en localisant sur des
cartes pour chacun des objectifs concernés, les caractéristiques et
l’importance respective des différents sites et le niveau de protection qu’ils
impliquent.
Les objectifs fixés par le plan
directeur touchent les domaines suivants :
•    la valorisation de la production ligneuse
•    la protection physique
•    la protection paysagère
•    la protection biologique
•    l’accueil, les loisirs et le tourisme et
•    la valorisation de la production herbagère.
En ce qui concerne les objectifs
de la protection biologique, la carte figurant dans le plan directeur (n° 7)
précise l’importance de la protection en distinguant notamment l’importance
générale, élevée et supérieure, et la légende de la carte définit pour chacun
de ces secteurs les mesures de gestion et d’aménagement à développer, celles
qui sont possibles et les mesures dont le développement est à freiner ou à
exclure. C’est ainsi que dans les secteurs où la protection biologique présente
une importance générale, la circulation motorisée sur les chemins forestiers
peut être autorisée à des périodes définies sur les tronçons nécessaires pour
atteindre des sites identifiés et reconnus alors que la circulation motorisée
générale sur les chemins forestiers est à exclure. Lorsque la protection
biologique présente une importance élevée, la circulation motorisée sur les
chemins forestiers est à restreindre, seuls quelques tronçons nécessaires pour
atteindre des sites  touristiques reconnus peuvent être ouverts à des périodes
déterminées. Le plan directeur mentionne une ouverture lors de périodes moins
sensibles pour la faune allant du 1
er
juin au 15 décembre en
l’absence de neige. Enfin, pour une importance supérieure, la circulation
motorisée sur les chemins forestiers est à exclure, « seuls quelques tronçons
absolument nécessaires pour atteindre des sites touristiques reconnus peuvent
être ouverts à des périodes déterminées ».
Pour les objectifs concernant
les fonctions d’accueil et les loisirs, le plan directeur délimite les différents
secteurs du périmètre en fonction de leur usage potentiel pour l’accueil. C’est
ainsi que la carte n° 9 du plan directeur distingue notamment les espaces
d’accueil intensifs, ceux d’accueil doux, les espaces naturels de découverte et
les espaces de tranquillité. Dans
les espaces d’accueil doux
, la
circulation motorisée sur les chemins forestiers peut être admise uniquement
sur les tronçons nécessaires avec les parkings correspondants
(« accessibilité suffisante aux sites et infrastructures d’accueil compte
tenu du public visé »). Dans
les espaces naturels de découverte et de
délassement,
des aménagements en faveur des promeneurs sont possibles
dans des lieux particuliers (points de vue, refuges isolés ouverts, places à
feu); l’agritourisme est aussi envisagé (chalets d’alpage) et la vente de
produits du terroir sur des lieux de production; la légende de la carte  n° 9
mentionne aussi dans cet espace les « buvettes et cabanes de montagnes
promouvant les valeurs naturelles du site et les produits du terroir, en
prenant en compte les contraintes liées à la protection
biologique ». Le plan directeur apporte encore la précision
suivante : « Circulation motorisée sur les chemins forestiers limitée
à quelques tronçons permettant une accessibilité suffisante aux massifs
pastoraux les plus vastes et éloignés, ou aux sites et espaces à vocation
d’accueil importante, et en prenant en compte les éventuelles contraintes liées
à la protection biologique ». Les parkings correspondants demeurent
possibles dans les mêmes limites
.
Les Espaces de tranquillité
comprennent les grands massifs et pâturages boisés hors des axes de
passage et des zones habitées, qui constituent les espaces nécessaires au
maintien des espèces les plus sensibles à la présence humaine. L’activité du
public est limitée (réserve de faune, district franc). Sont à développer la
mise en valeur des produits du terroir (par ex. labels PNR ou AOC) et les
informations au public sur le milieu naturel et les ressources naturelles dans
les secteurs et lieux concernés; l’information du public doit alors être mise
en relation avec les dangers inhérents à la fréquentation des milieux naturels
et des surfaces en exploitation, et leur sensibilité par rapport aux chiens.
Les aménagements en faveur des promeneurs dans certains lieux existants (points
de vue, refuges isolés ouverts) restent possibles, de même que le maintien des
itinéraires balisés existants (tourisme pédestre, ski de fond) en tenant compte
des contraintes liées à la protection biologique et en incitant le public à ne
pas sortir de ces itinéraires. Dans les espaces de tranquillité, la circulation
motorisée sur les chemins forestiers est en principe interdite au public, à
l’exception de quelques tronçons indispensables pour raccourcir l’accès aux sites
et espaces à vocation d’accueil affirmés, en prenant en compte d’éventuelles
contraintes liées à la protection biologique; les parkings correspondants étant
également possibles. En revanche, de nouveaux itinéraires de tourisme pédestre
ou de ski de fond ou VTT de même que le développement de l’agritourisme
(chalets d’alpage) et vente de produits du terroir sur des lieux de production
sont à freiner.
3.
Il convient donc de déterminer quelle est la
fonction du plan sectoriel par rapport au plan directeur.
a) L’art. 35 al. 1 du règlement
du  8 mars 2006
d’application de la loi forestière
(RLVLFo; RSV 921.01.1
) définit le plan sectoriel
forestier. Il s’agit de plans destinés à résoudre des problèmes d’aménagement
spécifiques, tels que la planification générale des équipements, notamment les
ouvrages de protection contre les dangers naturels et le réseau général des
chemins forestiers (let. a), le plan des chemins forestiers soustraits ou non à
l’interdiction générale de circuler (let. b), ainsi que la planification de
mesures de protection de la nature (let. c). L’art. 35 al. 2 RLVLFo précise
encore que les plans sectoriels forestiers sont établis par les intéressés en
collaboration avec les autorités concernées et approuvés par le département. Le
règlement d’application de la loi forestière vaudoise introduit encore une
disposition spécifique concernant les plans sectoriels forestiers destinés à
régler la circulation motorisée sur les routes forestières. Cette disposition
est formulée comme suit :
« Art. 22 Véhicules à moteur
(LVLFo, art. 16)
1
Lorsque la situation
l’exige, le service forestier établit, en collaboration avec la ou les
municipalités concernées, l’inspection d’arrondissement et, le cas échéant, les
propriétaires des routes forestières concernées, un plan sectoriel indiquant en
particulier :
a.
le réseau
des routes forestières et non forestières d’un massif présentant une unité du
point de vue de la desserte;
b.
les
dérogations à l’interdiction générale de circuler sur les routes forestières;
c.
la signalisation
relative à l’interdiction de circuler.
2
Le plan est mis en
consultation publique pendant 30 jours.
3
Le département précise
dans une directive les exigences auxquelles doit répondre le plan sectoriel.
4
Le département traite
les remarques et approuve le plan conformément aux dispositions de la loi
forestière relatives aux plans forestiers sectoriels.
5
Les communes sont responsables de la mise en place de la
signalisation et prennent en charge les frais qui y sont liés. (…)».
b) L’art.
23 RLVLFo réglemente encore les autorisations temporaires de circuler sur les
routes forestières. Les autorisations sont délivrées par les communes avec
l’accord du service forestier pour les chantiers, des manifestations, ainsi que
des observations scientifiques et pour d’autres motifs (al. 1 et 2). Ces
autorisations sont de durée limitée et concernent des itinéraires précis. Elles
indiquent le motif de l’autorisation, le nom du bénéficiaire et le numéro
d’immatriculation du véhicule utilisé (al. 3).
c) En l’espèce, le plan
directeur, qui a été soumis en consultation auprès des différents services de
l’administration cantonale en juin 2007, n’avait pas encore suivi la procédure
d’approbation prévue par l’art. 66 LVLFo au moment où la décision concernant le
plan sectoriel a été prise, soit le 27 juin 2007. Mais il comporte des
indications précises sur les questions essentielles de la protection biologique
et la fonction d’accueil de la forêt dans le périmètre du plan sectoriel. Il
est vrai qu’une approbation préalable du plan directeur par le Conseil d’Etat
avant l’adoption du plan sectoriel par le Département de la sécurité et de
l’environnement aurait été souhaitable. Mais selon l’art. 23 RLVLFo, le plan
directeur est un plan d’intention servant de référence et d’instrument de
travail pour les autorités cantonales. Il n’a donc pas de force contraignante,
même pour les autorités; sa portée est comparable à celle du plan directeur
communal ou régional au sens de l’art. 31 al. 2 de la loi vaudoise sur
l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11). En tout état de cause, le projet de plan directeur mis en consultation
auprès des différents services de l’Etat en juin 2007 comporte de nombreux
éléments d’appréciation qui permettent au tribunal de procéder à une pesée
complète des intérêts en présence en tenant compte de la pondération prévue
pour les deux fonctions essentielles de la forêt qui entrent en concurrence,
même s’il n’a pas encore suivi la procédure formelle d’adoption par la mise en
consultation publique et l’approbation par le Conseil d’Etat.
Aussi, la loi forestière
vaudoise et son règlement d’application n’imposent pas expressément une
adoption préalable du plan directeur forestier avant l’approbation d’un plan
sectoriel; l’exposé des motifs du Conseil d’Etat mentionne d’ailleurs
l’exigence de la conformité aux objectifs du plan directeur forestier seulement
pour les plans de gestion (BGC juin 1996  p. 904), ce que confirme l’art. 30
al. 2 RLVLFo. En revanche, ni l’exposé des motifs du Conseil d’Etat ni les art.
22 et 35 RLVLFo ne comportent de dispositions comparables pour les plans
sectoriels.
4.
Il convient d’examiner aussi dans quelle mesure
l’élaboration du plan sectoriel a permis de prendre en compte le plan d’action
Grand Tétras.
a) Le rapport définitif du plan
d’action pour le dossier régional 1 « Arc jurassien », produit par le
Service des forêts, de la faune et de la nature après l’audience du 30
septembre 2009 a été établi déjà le 18 janvier 2006 (ci-après : rapport de
janvier 2006). Ce rapport comporte la méthode d’analyse de l’habitat potentiel
du Grand Tétras et la délimitation des habitats de première importance et de
deuxième importance. L’habitat de première importance résulte de l’analyse de
l’habitat potentiel selon les modèles « Sachot » et
« Graf/WSL », combinée avec la répartition actuelle du Grand Tétras
selon les observations faites de 2000 à 2004 par la Station ornithologique
suisse. Les habitats de deuxième importance sont délimités selon trois critères
différents : tout d’abord par un rayon de 500 m autour des anciennes
observations réalisées en 1990 et 1997, ensuite au moyen d’une zone tampon avec
un rayon d’un kilomètre autour des habitats de première importance, et enfin,
par la mise en réseau des secteurs comprenant des habitats potentiels,
actuellement désertés par le Grand Tétras mais pouvant relier entre eux des
secteurs d’habitat de première importance. Le plan sectoriel a donc pu être
élaboré en connaissance de la délimitation des habitats de première et de
seconde importance. Le rapport comporte aussi des propositions et des mesures
concrètes de gestion forestière et de lutte contre les dérangements pour éviter
la planification de toute nouvelle infrastructure liée au tourisme ou au
délassement dans les habitats de première et de deuxième importance. Dans les
zones d’habitat de première importance, les propositions tendent notamment à
réorienter la sylviculture en faveur du Grand Tétras, à mettre en œuvre les
interdictions de circuler sur les dessertes forestières et à canaliser les
activités de tourisme et de loisirs (randonnées pédestres, VTT, pistes de ski
de fond, raquette…) en interdisant aussi les manifestations de masse.
L’autorité intimée était donc en possession des données essentielles concernant
le plan d’action pour l’élaboration du plan sectoriel. Il apparaît en outre que
le rapport de janvier 2006 comporte des indications et précisions scientifiques
suffisantes sur la manière dont les cartes délimitant les zones d’habitat ont
été élaborées sans qu’il soit nécessaire d’ordonner encore les mesures
d’instruction complémentaires requises par la section recourante dans ses
déterminations du 16 novembre 2010.
b) Le plan d’action du Grand Tétras
Suisse (ci-après : plan d’action) a été élaboré par l’Office fédéral de
l’environnement (OFEV) en collaboration avec la Station ornithologique de
Sempach et l’Association Suisse pour la protection des oiseaux ASPO/BirdLife
Suisse. Il fait l’objet d’une publication en 2008. Le plan d’action décrit la stratégie
de protection et de conservation du Grand Tétras en Suisse. Il montre tout
d’abord l’évolution des effectifs et de l’aire de répartition du Grand Tétras.
Alors que l’on dénombrait environ 1100 coqs pendant les années de 1968 à 1971,
l’effectif se situait encore entre 550 et 650 en 1985 pour atteindre
actuellement entre 450 et 500 coqs actifs sur les places de parade. L’un des
buts du plan d’action est ainsi d’interrompre le recul des effectifs, de
conserver les zones d’habitat actuelles et si possible, étendre leur présence
aux zones voisines (plan d’action p. 20). Le chapitre 7 du plan d’action
prévoit neuf mesures et instruments de protection et de promotion du Grand
Tétras, dont l’amélioration de l’habitat (ch. 7.2), la coordination des activités
(ch. 7.5) et la communication et l’information (ch. 7.7). Les mesures de
réduction des dérangements (ch. 7.2.4) font partie des six mesures prévues pour
l’amélioration de l’habitat dont les plus importantes sont les mesures
sylvicoles de promotion de l’habitat (ch. 7.2.1).
c) Le plan d’action comporte en
annexe une documentation concernant les menaces ainsi que les facteurs
limitants (A2). En ce qui concerne l’habitat, il est relevé que les forêts
étaient exploitées intensivement jusqu’au milieu du XIXe siècle de sorte
qu’elles étaient largement ouvertes au pâturage et la population agricole qui
en tirait du bois de chauffage. Mais dès la moitié du XIXe siècle, le bois a
perdu de son importance en tant que source d’énergie et matériau de
construction. La croissance naturelle des forêts suisse excède ainsi la
quantité de bois récoltée et les réserves de bois ont fortement augmenté dans
toutes les forêts de Suisse. Cette évolution rend les forêts plus denses et
plus sombres, ce qui a des conséquences négatives à court et à moyen termes
pour le Grand Tétras. S’agissant des dérangements causés par l’homme, l’annexe
A2  précise que la présence excessive de l’homme, sous certaines conditions,
conduit à l’abandon de zones favorables. Il est aussi admis que les régions
desservies par des routes sont plus souvent parcourues par l’homme que celles
qui ne sont accessibles que par des chemins pédestres. Il existerait ainsi un
rapport entre la densité de routes forestières carrossables et la population de
grands tétras. Le plan sectoriel apparaît ainsi comme l’un des différents
éléments à prendre en considération dans la stratégie générale de protection et
de promotion du Grand Tétras prévue par le plan d’action, visant à éviter ou
prévenir les dérangements dans les zones d’habitat.
d) En définitive, il apparaît que
le plan sectoriel a pu tenir à la fois du projet de plan directeur et des
premières études concernant le plan d’action Grand Tétras Suisse. A cet égard,
le tribunal constate que sur la carte 7 du plan directeur, la zone de
protection biologique d’importance supérieure (en rouge) correspond pour
l’essentiel à la zone d’habitat de première importance du plan d’action et que
la zone de protection biologique élevée (en bleu) correspond à peu de choses
près à la zone d’habitat de deuxième importance du Grand Tétras. C’est-à-dire
qu’il y a une concordance entre l’élaboration du plan directeur, les
différentes études liées au plan d’action, en particulier le rapport de janvier
2006, et l’adoption du plan sectoriel. Les impératifs de protection biologique,
en particulier ceux résultant du plan d’action Grand Tétras ont donc pu être
pris en considération par le service forestier lors de l’élaboration du plan
sectoriel. Le grief concernant l’absence d’un plan directeur ou du plan
d’action Grand Tétras ne peut donc être retenu.
5.
Les recourants demandent avant tout la
possibilité d'accéder à leurs biens-fonds sans solliciter une dérogation à
l'interdiction de circuler.
a) L'art. 16 LVLFo et l'art. 23
RLVLFo ne prévoient pas de dérogations générales pour les propriétaires des
biens-fonds desservis par une route forestière. Les dispositions réglementaires
du plan sectoriel forestier ne prévoient d'ailleurs pas de dérogation à
l'interdiction de circulation des véhicules à moteur pour les propriétaires
riverains en mentionnant seulement une exception pour l'exploitation des
biens-fonds forestiers et agricoles desservis par la route, ainsi que les
exceptions prévues pour les autres catégories d'usagers par les art. 13 OFo et
16 LVLFo. Ainsi, le plan sectoriel, qui reprend les principes du règlement
cantonal sur ce point, prévoit que le propriétaire qui souhaite accéder avec un
véhicule automobile au bâtiment construit sur son terrain doit solliciter une
dérogation et requérir des autorisations temporaires que les communes peuvent
délivrer avec l'accord du service forestier en application de l'art. 23 al. 2
RLVLFo. Il s'agit d'autorisations spéciales de durée limitée concernant un
itinéraire précis qui indiquent le motif de l'autorisation, le nom du
bénéficiaire, le numéro d'immatriculation du véhicule utilisé (art. 23 al. 3
RLVLFo). Une telle mesure ressort clairement du droit cantonal. D’autres
cantons font bénéficier les propriétaires riverains des possibilités
dérogatoires de l’art. 15 al. 2 LFo directement par la loi cantonale. Par
exemple, la loi cantonale bernoise sur les forêts du 5 mai 1997 (LCFo ;
RSB 921.11) autorise la circulation des riverains sur les routes forestières
(art. 23 al. 1 let. c LCFo). Mais la circulation d’un véhicule sur une route
forestière pour des motifs qui ne relèvent pas de l’exploitation de la forêt,
doit de toute manière s’insérer dans le cadre dérogatoire de l’art. 15 al. 2
LFo, que ce soit par une dérogation générale résultant du droit cantonal en faveur
des riverains ou d’une dérogation spéciale résultant d’une décision de
l’autorité communale et cantonale compétente.
b) La garantie de la propriété
protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui de
conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner (Auer, Malinverni, Hôtelier;
Droit constitutionnel suisse, vol. 2 p. 376 n° 801). Il
se pose alors la question de savoir si la garantie de la propriété
s’étend jusqu’à accorder un droit d’accéder à un bien-fonds par une route
forestière sans requérir préalablement une autorisation dérogatoire. A cet
égard, l’interdiction générale de circuler sur les routes forestières résulte
d’une loi fédérale dont le Tribunal fédéral ne peut revoir la
constitutionnalité (voir art. 190 Cst.,
ATF 130 I 26
consid.
2.2 p. 32 et les références). Ainsi, l’art. 15 LFo délimite le contenu de la
garantie de la propriété lorsque le bien immobilier est desservi par une route
forestière et pose l’exigence d’une dérogation du canton pour accéder avec un
véhicule automobile à son terrain. En outre, la réglementation bernoise qui
admet une dérogation générale en faveur des riverains, précise que les
restrictions aux fins de protéger la flore et la faune sont réservées
(art. 23 al. 4  LCFo) et prévoit que l
'ouverture
des routes forestières peut être subordonnée à une participation appropriée à
l'entretien
(art. 23 al. 3 LCFo).
Par ailleurs, si la situation d’un propriétaire individuel qui
utilise lui-même le bâtiment desservi par la route forestière, ne pose pas de
difficultés, la situation est moins claire lorsque le propriétaire est une
collectivité publique ou une association ou si le bâtiment est loué.
c) En l’espèce, dans le contexte
particulier du plan sectoriel, le tronçon de route forestière contesté traverse
des forêts qui sont répertoriées comme zones de l’habitat du Grand Tétras de
seconde importance. Aussi, les secteurs « Sur la Côte », « Les
Loges » et « Les Petits Plats » sont compris dans le distric franc
du Noirmont dans lequel la circulation automobile fait aussi l’objet d’une
réglementation spécifique selon l’art. 5 al. 1 let. h de l
’ordonnance
concernant les districts francs fédéraux du 30 septembre 1991 (ODF; RS 922.31)
. Ainsi, bien que la garantie de la propriété confère au propriétaire
riverain un droit à pouvoir accéder à un bien-fonds desservi par une route
forestière, il est nécessaire que l’autorité puisse exercer un contrôle des
véhicules autorisés à circuler sur ces routes soumises à des restrictions
relevant directement du droit fédéral. Le droit du propriétaire riverain d’une
route forestière à pouvoir accéder à son terrain avec un véhicule peut donc
être soumis à l’exigence de l’octroi d’une autorisation préalable de la
commune, avec l’accord du service cantonal concerné, autorisation devant
comporter les indications requises par l’art. 23 al. 3 RLVLFo; le propriétaire
riverain bénéficie alors d’un droit à l’obtention d’une telle autorisation.
d) Les recourants se réfèrent aussi
au contexte particulier du traité entre la Confédération suisse et la France
concernant la vallée des Dappes, conclut le 8 décembre 1862 et approuvé par
l'Assemblée fédérale le 28 janvier 1863 (RS 0.132.349.24), qui avait été
négocié entre Napoléon III et le Général Dufour. Le traité prévoit à son art.
VII qu’il n'apportera aucune atteinte aux droits acquis au moment de l'échange
de ratification. Selon les recourants, cette disposition implique de maintenir
le droit d'accès des chemins limitrophes qui suivent ou qui passent la
frontière. L'art. 3 de la convention du 23 février 1882 entre la France et la
Suisse sur les rapports de voisinage et sur la surveillance des forêts
limitrophes, convention qui a été reprise et remplacée par la convention entre
la Suisse et la France sur les rapports de voisinage et la surveillance des
forêts limitrophes conclue le 31 janvier 1938 et approuvée par l'Assemblée
fédérale le 1
er
avril 1938 (RS 0.631.256.934.99), précise la portée
de ce droit d’accès. Mais ces différentes conventions n’ont toutefois pas une
portée plus étendue que la garantie de la propriété. En particulier, la
convention du 31 janvier 1938 qui règle notamment le trafic d’exploitation
agricole et d’exploitation des forêts, prévoit pour l’essentiel des règles de
réciprocité et de non discrimination (par exemple, art. 3 al. 2) et elle
institue aussi des mesures de contrôle (art. 10). Or, le plan sectoriel n’est
pas contraire à ces dispositions conventionnelles internationales, en
appliquant pour tous les propriétaires riverains de routes forestières, qu’ils
soient de nationalité française ou suisse, les mêmes obligations liées
seulement à l’exercice d’une mesure de contrôle, sans remettre en cause le
principe même du droit d’accès garanti à la fois par l’art. VII du traité de la
vallée des Dappes et par l’art. 26 de la Constitution fédérale suisse.
6.
Le recourants demandent encore dans leur
deuxième conclusion du recours que les routes et chemins figurant en noir sur
le plan sectoriel forestier ne soient soumis à aucune restriction à la
circulation motorisée. La décision attaquée concerne toutefois les restrictions
prévues sur les routes forestières et la conclusion des recourants s’écarte de
l’objet du litige dans la mesure où elle concerne des chemins qui ne sont pas
qualifiés de routes forestières et qui ne sont donc pas soumis aux mesures
prévues par le plan sectoriel. En outre, les recourants ne demandent pas que
ces chemins soient qualifiés de routes forestières au sens de l’art. 15 LFo. Le
tribunal ne peut ainsi entrer en matière sur la deuxième conclusion des
recourants.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté dans le sens des considérants. C’est-à-dire que les recourants
bénéficient d’un droit reconnu par la Constitution fédérale pour accéder à
leurs bien-fonds par le tronçon de route forestière contesté; mais ce droit
doit s’exercer par la demande et l’octroi de l’autorisation prévue par le plan
sectoriel.
En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, le tribunal considère que les motifs d'équité justifient
de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat et de compenser les
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est rejeté dans le sens des
considérants dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 27 juin 2007 levant l’opposition des recourants et
approuvant le plan sectoriel forestier circulation motorisée sur les routes
forestières du secteur Givrine-Marchairuz est maintenue.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice et les
dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 novembre 2010
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.