vd_omni · RE.2000.0037 · 2000-09-26 · fr

CHARDONNENS Laurent et crts c/GE000/0144 | Différence entre mesures provisionnelles et effet suspensif. Refus de la mesure provisionnelle pour l'ouverture anticipée d'un commerce le dimanche pour les associés d'une Sàrl dont seul l'un des membres avait obtenu l'autorisation personnelle d'ouvrir le commerce avec sa famille le dimanche.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.01.2001 RE.2000.0037

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 18 janvier 2001
sur le recours formé par
Laurent
CHARDONNENS
à Villars-sur-Glâne,
Evodie BRUCHEZ
à Aigle,
Renée
GREVET
à Monthey,
Pascal MESSER
à Morrens,
Passi SALIJEVIC
à
Montreux,
Ghislaine THIEMARD
à Montreux,
Béatrice WÜTRICH
à
Montreux et
Pronto shop Montreux Sàrl
, dont le siège est à Horw, tous
représentés par Me Nicole Wiebach, avocate à Vevey
contre
la décision rendue le 16 novembre 2000 par le
juge instruisant la cause GE000/0144 rejetant la requête d'effet suspensif
présentée avec le recours au fond déposé contre la décision de la
Municipalité
de Montreux
, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, du 3
novembre 2000, révoquant sa décision du 26 septembre 2000 et soumettant
l'autorisation de travailler les dimanches et jours fériés hors de la
"saison
touristique"
à la condition que seuls Laurent Chardonnens et sa
famille directe soient employés dans le commerce.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Jean-Claude de Haller et M. Etienne Poltier, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     La commune de Montreux
a adopté un règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des
magasins qui est entré en vigueur le 1er octobre 1983 après son approbation par
le Conseil d'Etat. Selon l'art. 6 al. 2 let. e du règlement, introduit par une
modification du 21 décembre 1996, la municipalité peut autoriser les commerces
exploités sous la forme d'entreprise familiale à ouvrir de 07h00 à 18h00 les dimanches
et jours fériés hors de la saison touristique.
Laurent Chardonnens,
agissant par l'intermédiaire de Me Nicole Wiebach, a demandé à la municipalité
le 15 septembre 2000 l'autorisation d'ouvrir un commerce sous l'enseigne
"Coop
Pronto"
à l'avenue des Alpes 80 à Montreux tous les jours, y compris
le dimanche et hors des périodes touristiques de 6h00 à 22h00. La demande
précise que le magasin
"est exploité sous forme d'entreprise
familiale"
.
Par décision du 26
septembre 2000, la municipalité a partiellement admis la demande en autorisant
l'ouverture du commerce du lundi au samedi de 6h00 à 19h00 et les dimanches et
jours fériés de 7h00 à 18h00 hors de la période touristique.
B.                    Par lettre du 19 octobre
2000, la municipalité avisait le conseil de Laurent Chardonnens que les
contrôles effectués dans le magasin
"Coop Pronto"
avaient
permis de constater que le personnel engagé n'avait aucun lien de parenté avec
le bénéficiaire de l'autorisation. L'horaire d'ouverture du magasin devait
respecter celui des autres commerces hors de la période touristique, à savoir
la fermeture à 19h00 du lundi au vendredi et à 17h00 le samedi sans possibilité
d'ouverture le dimanche.
Le conseil de Laurent
Chardonnens informait la municipalité le 27 octobre 2000 que les employés du
magasin avaient été associés à l'exploitation du commerce sous la forme de
partenaires d'une société à responsabilité limitée, constituée selon acte
notarié du 26 octobre 2000. Les associés étaient aussi propriétaires du
commerce et pouvaient donc l'exploiter également le dimanche et les jours
fériés. En date du 30 octobre 2000, le conseil de Laurent Chardonnens a demandé
à la municipalité d'autoriser les associés de
"Pronto-Shop
Montreux"
Sàrl à exploiter le magasin
"Coop Pronto"
de 7h00 à 18h00 tous les dimanches et jours fériés hors de la période
touristique.
C.                    Par décision du 3
novembre 2000 la municipalité a révoqué l'autorisation du 26 septembre 2000 au
motif qu'elle avait été délivrée sur la base d'une fausse indication quant à la
personne de l'exploitant. La municipalité relevait que la distribution de parts
sociales aux employés n'en faisait pas des membres de la famille. La décision
précisait encore que le commerce devait respecter les horaires d'exploitation
suivants: pendant la période touristique, de 6h00 à 21h45 du lundi au dimanche,
et hors de la période touristique, de 6h00 à 19h00 du lundi au vendredi, de
6h00 à 17h00 les samedis ou veilles de jours fériés avec prolongation possible
jusqu'à 19h45 deux soirs par semaine. Le commerce ne pouvait être ouvert le
dimanche et les jours fériés selon l'horaire réglementaire de 7h00 à 18h00 que
dans la mesure où il était exploité par Laurent Chardonnens personnellement ou
les membres de sa famille directe.
D.                    Laurent Chardonnens, la
société à responsabilité
"Pronto Shop Montreux"
Sàrl et les
employés associés ont recouru contre la décision municipale le 8 novembre 2000
en demandant l'octroi de l'effet suspensif. Par décision du 16 novembre 2000,
le magistrat instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif en précisant que
le magasin
"Coop Pronto"
n'était pas autorisé à ouvrir le
dimanche.
E.                    Laurent Chardonnens,
Evodie Bruchez, Renée Grevet, Pascal Messer, Passi Salijevic, Ghislaine
Thiemard, Béatrice Wütrich et
"Pronto Shop Montreux"
Sàrl
ont
contesté la décision sur la requête d'effet suspensif par le dépôt d'un recours
incident auprès de la section des recours du tribunal. A l'appui du recours,
ils expliquent que Laurent Chardonnens n'arrivait pas à tenir seul le magasin
pendant le dimanche en raison de l'affluence de la clientèle. C'est la raison
pour laquelle il a décidé de s'associer avec d'autres personnes en vue
d'exploiter le commerce en commun. Il relevait que le magasin
"Coop
Pronto"
avait été ouvert plusieurs dimanches au bénéfice de la décision
du 26 septembre 2000 jusqu'au 12 novembre 2000. Les clients avaient pris
l'habitude de l'ouverture dominicale et seuls les associés exploitaient le
commerce le dimanche à l'exclusion de tout autre employé.
Le Service de l'emploi
ainsi que la municipalité se sont déterminés sur le recours incident en
concluant à son rejet.
Le juge instruisant la
cause au fond s'est également déterminé sur le recours incident en concluant
aussi à son rejet.
Considérant en droit:
1.                     Il convient de
distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes
applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux
concernant les mesures provisionnelles.
a) L'ordonnance
d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui
confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui
constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche
d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande;
parce qu'une telle mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne
déploie pas d'effet et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de
sens ni aucune utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection
du droit en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur
le jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au
recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de
mesures provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet
suspensif (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
p. 923 et arrêt RE 99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en
cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été
utilisée, la mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de
fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de
maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours
au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de
l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures
provisionnelles se justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).
b) Selon l'art. 45
LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée,
sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat
instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de
manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution
prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid.
1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter
que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet
suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF,
1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de mesures provisionnelles
anticipant sur le jugement au fond doit rester exceptionnel. L'art. 46 LJPA
précise en effet que la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien
de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le
cadre d'une pesée des intérêts en présence qu'il convient de déterminer, en
tenant compte de l'ensemble des circonstances, si le refus de la mesure
provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et
provoquer ainsi un préjudice irréparable.
c) En l'espèce, la
décision attaquée maintient d'une part les effets matériels de la première
décision du 26 septembre 2000 en autorisant l'ouverture du magasin les dimanches
et jours fériés hors de la période touristique lorsqu'il est exploité par
Laurent Chardonnens et sa famille, conformément à l'art. 6 al. 2 let. e du
règlement communal. D'autre part, cette décision comporte le refus de la
demande qui a été présentée le 30 octobre 2000 auprès de la Municipalité de
Montreux visant à autoriser les associés de
"Pronto shop Montreux"
Sàrl à travailler les dimanches et jours fériés de 7h00 à 18h00 hors de la
période touristique. Il s'agit donc d'une décision négative qui écarte une
demande et le recours formé contre une telle décision ne peut faire l'objet
d'un effet suspensif. Il ne s'agit en outre plus d'un non-renouvellement d'une
autorisation puisque la décision attaquée maintient les effets de la première
décision du 26 septembre 2000 à l'égard de Laurent Chardonnens et sa famille;
seules des mesures provisionnelles peuvent ainsi entrer en ligne de compte. Il
convient donc de déterminer si la mesure provisionnelle requise est nécessaire
à la sauvegarde des intérêts litigieux.
2.                     Les recourants
expliquent que Laurent Chardonnens aurait été en quelque sorte victime de son
succès et aurait d'emblée dû engager du personnel pour pouvoir ouvrir son
commerce le dimanche car les membres de sa famille n'étaient pas prêts à l'aider
occasionnellement les dimanches et jours fériés. Bien qu'il ait eu l'intention
d'exploiter le magasin sous la forme d'une entreprise familiale, l'évolution
des affaires l'aurait contraint à s'associer à d'autres personnes prêtes à
exploiter avec lui le magasin pendant les dimanches et jours fériés. Le magasin
avait ainsi été exploité plusieurs dimanches au bénéfice de la décision du 26
septembre 2000, soit jusqu'au 12 novembre 2000. Les clients avaient pris
l'habitude de l'ouverture dominicale; en outre seuls des associés exploitaient
le commerce le dimanche. La fermeture du magasin le dimanche occasionnerait une
perte considérable du chiffre d'affaires et mettrait en cause l'existence
économique et la capacité concurrentielle du magasin.
a) L'art. 4 de la loi
fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mai
1964 (RS 822.11, loi sur le travail) prévoit que la loi ne s'applique pas aux
entreprises dans lesquelles seuls le conjoint du chef d'entreprise, ses parents
par le sang en ligne ascendante et descendante ainsi que leurs conjoints, ses
enfants adoptifs et les enfants de son conjoint sont occupés (al. 1); lorsque
d'autres personnes travaillent aussi dans l'entreprise, la loi s'applique
uniquement à elles (al. 2). Le nouvel art. 18 de la loi sur le travail, entré
en vigueur le 1er août 2000 (RO 2000 II p. 1569 ss), interdit d'occuper les
travailleurs du samedi à 23 heures au dimanche à 23 heures sous réserve des
exceptions prévues par l'art. 19. Cette dernière disposition soumet les
dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche à une autorisation (al.
1) qui est en principe délivrée lorsque des raisons techniques ou économiques
rendent le travail dominical indispensable (al. 2) ou en cas de besoin urgent
dûment établi (al. 3). Le Conseil fédéral a en outre la compétence d'édicter
des dispositions spéciales remplaçant la réglementation sur l'interdiction du
travail dominical pour les entreprises qui satisfont au besoin du tourisme
notamment (art. 27 al. 2 let. c de la loi sur le travail). L'art. 25 de la
nouvelle ordonnance 2 relative à la loi sur le travail  du 10 mai 2000 (OLT 2)
prévoit que les entreprises situées en région touristique et répondant aux
besoins spécifiques des touristes, peuvent occuper les travailleurs le dimanche
sans autorisation (art. 4 al. 2 OLT 2).
b) La législation
fédérale sur le travail ne réglemente toutefois pas de manière exhaustive
l'ouverture des commerces le dimanche; l'art. 71 let. c de la loi sur le
travail réserve en effet les prescriptions de police cantonale et communale
concernant notamment le repos dominical et les heures d'ouverture des
entreprises de vente au détail. Les cantons et les communes restent donc
compétents pour légiférer sur les prescriptions relatives à la fermeture des
magasins le soir, les dimanches et les jours fériés, tant que ces prescriptions
ne visent pas essentiellement à protéger les travailleurs (ATF 97 I 503 consid.
3b), respectent le principe de proportionnalité (ATF 101 Ia 487 consid. 8 et 98
Ia 403 consid. 5b) et n'interviennent pas dans la concurrence entre commerçants
pour des motifs de politique économique (SJ 1997 p. 421ss). Le canton de Vaud a
délégué aux communes la compétence d'arrêter les prescriptions relatives à
l'ouverture et à la fermeture des commerces (voir art. 2 let. d et 43 ch. 6
let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956). La réglementation des
heures d'ouverture et de fermeture des magasins reste ainsi une tâche
traditionnelle de police locale que les communes peuvent exécuter en édictant
des dispositions réglementaires soumises à l'approbation du Conseil d'Etat (ATF
97 I 503 consid. 3).
Adopté par le Conseil
communal de Montreux le 23 mars 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat du
canton de Vaud le 20 mai 1983, le règlement sur les jours et les heures
d'ouverture et de fermeture des magasins (ci-après le règlement) est entré en
vigueur le 1er octobre 1983. Selon les art. 4 et 5 du règlement, les magasins
ne peuvent être ouverts au public avant 0600 heures. Ils doivent être fermés au
plus tard à 1700 heures le samedi et les veilles de jours de repos public et à
1900 heures les autres jours ouvrables; les magasins de tabac et les kiosques
peuvent toutefois demeurer ouverts jusqu'à 2200 heures. L'art. 6 al. 1 du
règlement prévoit que les magasins doivent être fermés les jours de repos
public, à savoir les dimanches, le 1er janvier, Vendredi saint, lundi de
Pâques, l'Ascension, lundi de Pentecôte, lundi du Jeûne fédéral et Noël. Font
notamment exception à cette règle certains magasins tels les boulangeries,
pâtisseries et confiseries ou encore les magasins de tabac et les kiosques qui
peuvent être ouverts jusqu'à 2200 heures, ainsi que les commerces exploités
sous la forme d'entreprise familiale qui peuvent être ouverts les dimanches et
jours fériés de 7h00 à 18h00. L'art. 7 réglemente la saison touristique de la
manière suivante: "pendant la période comprise entre le 1er avril ou la
veille de Vendredi saint, si cette fête tombe en mars, et le 15 octobre
inclusivement, les magasins peuvent être ouverts tous les jours jusqu'à 2145
h., avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2200 h. En dehors de la période
décrite ci-dessus, la municipalité peut autoriser l'ouverture prolongée des
magasins jusqu'à 1945 h. avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2000 h.,
deux soirs par semaine, sauf les samedis et dimanches."
c) En l'espèce,
l'octroi de la mesure provisionnelle aurait pour effet d'autoriser de manière
anticipée d'autres entreprises que les entreprises familiales mentionnées à l'art.
6 let. e du règlement communal à travailler le dimanche; alors que
l'interdiction du travail dominical répond à un intérêt public de politique
sociale compatible avec la garantie de la liberté économique (art. 27 de la
nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999; v. RDAF 1995, p. 376). Pour
déterminer si la mesure provisionnelle requise se justifie, il convient donc de
comparer d'une part l'intérêt des recourants à pouvoir bénéficier à titre
anticipé d'une autorisation de travailler le dimanche en leur qualité
d'associés d'une société à responsabilité limitée, et d'autre part, l'intérêt
public visant à assurer le repos dominical; et plus précisément, si le refus de
l'ouverture dominicale pendant la procédure de recours est de nature à
entraîner un préjudice irréparable aux recourants. A cet égard, les recourants
ne peuvent se prévaloir de la situation de fait existante à la suite de
l'octroi de la première autorisation municipale du 26 septembre 2000 dès lors
que cette autorisation ne concernait que Laurent Chardonnens et sa famille
directe au sens de l'art. 6 al. 2 let. e du règlement communal et de l'art. 4
al. 1 de la loi sur le travail. Le commerce peut en outre rester ouvert le
dimanche dans la mesure où Laurent Chardonnens et les membres de sa famille
assument l'exploitation pendant ce jour férié. Pour les autres recourants qui
n'étaient pas les destinataires et bénéficiaires de la première décision, le
refus de la mesure provisionnelle ne compromet pas l'issue du recours en ce qui
les concerne. Ils ne peuvent en tous les cas pas se prévaloir du fait qu'ils
auraient déjà travaillé quelques dimanches en situation illégale dans le
commerce sans l'autorisation municipale requise par le règlement communal. Ils
n'étaient de plus pas encore associés au moment où la première autorisation du
26 septembre 2000 a été délivrée. Il n'y a donc pas de préjudice irréparable
dès lors que l'un des recourants et sa famille sont autorisés à ouvrir le
commerce le dimanche.
d) Enfin, le pouvoir
d'examen de la section des recours est limité à un contrôle en légalité de la
décision du juge intimé qui s'étend à l'excès et à l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut ainsi
substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle doit
seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière
insuffisante, d'intérêts importants ou encore les aurait appréciés de façon
erronée (arrêt RE 99/0014 et ATF non publié du 11 novembre 1998 rendu en la
cause M. c/OFDEE, consid. 2). Or, le juge intimé a procédé à une pesée complète
de tous les intérêts pertinents à prendre en considération. Cependant, la
décision attaquée est formulée de manière trop absolue car elle précise que
"le
magasin Coop Pronto n'est pas autorisé à ouvrir le dimanche"
sans
réserver, comme le fait la décision attaquée au fond, la possibilité d'une
ouverture par Laurent Chardonnens et sa famille directe. Il convient donc de
réformer le chiffre I de la décision attaquée dans ce sens.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours n'est que très partiellement admis et
la décision attaquée réformée en ce sens que le magasin Coop Pronto peut être
ouvert le dimanche aux conditions fixées par la décision du 3 novembre 2000;
elle peut être maintenue pour le surplus tout en précisant qu'il ne s'agit pas
d'un refus d'effet suspensif, mais du rejet d'une mesure provisionnelle. Au vu
de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge des recourants un émolument
de justice de 500 fr. La commune, qui obtient gain de cause avec l'assistance
d'un homme de loi, a droit aux dépens arrêtés à 500 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est très partiellement admis.
II.                     La décision
attaquée est réformée en ce sens que la mesure provisionnelle requise par les
recourants est refusée, le magasin Coop Pronto étant toutefois autorisé à
ouvrir le dimanche aux conditions fixées par la décision de la Municipalité de
Montreux du 3 novembre 2000.
III.                     Un émolument
de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants
solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants
sont solidairement débiteurs de la commune de Montreux d'une somme de 500 (cinq
cents) francs à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 18 janvier 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint