vd_omni · GE.2009.0218 · 2011-02-23 · fr

AX.________, BX.________ c/Office de l'information sur le territoire, Service des eaux, sols et assainissement | Rejet du recours contre la décision de l'OIT de lever l'opposition des propriétaires d'une parcelle dont la surface établie par le nouveau plan cadastral est désormais inférieure à ce qu'elle était auparavant. Il est en effet constant que la surface litigieuse est recouverte par les eaux du lac depuis une époque antérieure à 1979, date d'achat de leur parcelle par les propriétaires actuels; elle appartient dès lors au domaine public selon la législation applicable. Les recourants ne bénéficient par ailleurs pas d'un droit acquis au maintien de l'ancienne surface.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.02.2011 GE.2009.0218

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2011
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M. Raymond Durussel et
M. Sébastien Nusslé, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
AX.________,
à 1******** VD,
2.
BX.________,
à 1******** VD,
Autorité intimée
Office de
l'information sur le territoire,
Av. de
l'Université 5,
Autorité concernée
Service des eaux,
sols et assainissement,
Objet
Divers
Recours AX.________ et BX.________ c/
décision du 30 octobre 2009 (nouvelle mensuration cadastrale de leur parcelle
n° 318 à St-Sulpice)
Vu les faits suivants
A.
BX.________ est propriétaire de la parcelle
n°318 du Registre foncier de St-Sulpice. Ce bien-fonds est bordé par l’avenue
du Léman, à l’Ouest, la parcelle n°316 au Nord, la parcelle n°324 au Sud, et le
Lac Léman, à l’Est. Sur la parcelle n°318 est érigée une maison d’habitation
(portant le n°ECA 900) et un garage à voiture (n°ECA 901). A l’extrémité
Sud-Est de la parcelle n°318, à la limite de la parcelle n°324, a été édifié un
ponton d’amarrage à bateaux. Un mur, érigé parallèlement à la rive tout le long
de celle-ci, sépare la parcelle des eaux du lac. La surface de la parcelle
n°318 indiquée au Registre foncier dans sa teneur antérieure à 2009 est de 3’196
m2.
B.
Le 10 avril 2006, le Service de l’information
sur le territoire (ci-après: le SIT, devenu dans l’intervalle l’Office de l’information
sur le territoire - OIT) du Département des infrastructures, a mis à l’enquête
publique le nouveau plan cadastral, selon lequel la surface de la parcelle n°318
est désormais de 2'872 m2. BX.________ a formulé une opposition, écartée par
l’OIT le 30 octobre 2009.
C.
BX.________, ainsi que son époux AX.________, ont
recouru, en concluant implicitement à l’annulation de la décision du 30 octobre
2009 et au rétablissement de l’ancienne surface de la parcelle n°318. L’OIT a
produit des déterminations tendant au rejet du recours. Le Service des eaux,
sols et assainissement (ci-après: le SESA) propose le rejet du recours.
D.
La cause a été reprise par le nouveau juge
instructeur le 21 septembre 2010.
E.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 10 janvier 2011 à St-Sulpice, en présence des recourants, de M. Y.________,
géomètre cantonal, pour l’OIT, ainsi que de MM. Z.________, juriste, et A.________,
ingénieur, pour le SESA. Les parties ont renoncé à produire des déterminations
après cette audience.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l’art. 950 CC, l’immatriculation et la
description de chaque immeuble dans le Registre foncier s’effectuent sur la
base de la mensuration officielle, notamment d’un plan du Registre foncier (al.
1); la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation (LGéo; RS 510.62)
fixe les exigences qualitatives et techniques applicables à la mensuration
officielle (al. 2). A teneur de l’art. 3 de l’ordonnance du 22 février 1910 sur
le Registre foncier (ORF; RS 211.432.1), les bien-fonds sont immatriculés
d’office au Registre foncier de l’arrondissement dans lequel ils sont situés
entièrement ou pour leur plus grande partie (al. 1); par bien-fonds, on entend
toute surface de terrain ayant des limites déterminées de façon suffisante (al.
2). Cette surface s’exprime en mètres carrés (Urs Fasel, Grundbuchverordnung
(GBV), Kommentar, Bâle, 2008, N.8 ad art. 3 ORF). La mensuration officielle, au
sens de l’art. 950 CC, désigne les mensurations approuvées par le canton et
reconnues par la Confédération qui sont exécutées en vue de l’établissement et
de la tenue du Registre foncier (art. 1 al. 1 de l’ordonnance du 18 novembre
1992 sur la mensuration officielle – OMO; RS 211.432.2). Le droit fédéral fixe
les principes applicables à la mensuration, dont l’exécution est du domaine des
cantons (art. 43 OMO). Il incombe notamment à ceux-ci d’effectuer le premier
relevé de la mensuration officielle et le renouvellement de celle-ci, qui
consiste à modifier et compléter les éléments d’une mensuration officielle
approuvée définitivement pour les adapter aux exigences des dispositions de
l’OMO (art. 18 al. 2 OMO). Les mensurations approuvées définitivement selon les
anciennes dispositions font l’objet d’un tel renouvellement, en application des
principes définis par l’OMO (art. 51 al. 2 et 5 OMO), qui renvoie sur ce point
à l’ordonnance du 21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620). Pour le
renouvellement, il faut reprendre et réutiliser tous les éléments de l’ancienne
mensuration et les actualiser (art. 37 al. 2 de l’ordonnance technique du DDPS
sur la mensuration officielle – OTEMO; RS 211.432.21), conformément aux
dispositions de celle-ci.
b) Dans le canton de Vaud, ces
principes sont mis en œuvre par la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier,
le cadastre et le système d’information sur le territoire (LRF, RSV 211.61).
L’OIT a notamment pour compétence de diriger la mensuration officielle, de
gérer les documents cadastraux et de veiller à leur mise à jour, leur
renouvellement ou à leur amélioration (art. 3, premier tiret, LRF). Les
décisions qu’il prend à cet effet sont attaquables devant le Tribunal cantonal
(cf. arrêts GE.2007.0121 du 10 août 2010 et GE.1995.0107 du 21 mars 2006).
2.
a) Les art. 657ss CC règlent les modes
d’acquisition de la propriété foncière. S’agissant de la formation de nouvelles
terres, l’art. 659 al. 1 CC prévoit que les terres utilisables qui se forment
dans les régions sans maître par alluvions, remblais, glissements de terrain,
changements de cours ou de niveau des eaux publiques, ou d’autre manière
encore, appartiennent au canton dans lesquelles elles se trouvent. Aux termes
de l’art. 664 CC, les choses sans maître et les biens du domaine public sont
soumis à la haute police de l’Etat sur le territoire duquel ils se trouvent
(al. 1); sauf preuve contraire, les eaux publiques, de même que les régions
impropres à la culture, rochers, éboulis, névés, glaciers et les sources en
jaillissant, ne rentrent pas dans le domaine privé (al. 2); la législation
cantonale règle l’occupation des choses sans maître, ainsi que l’exploitation
et le commun usage des biens du domaine public, tels que routes, places, cours
d’eau et lits de rivière (al. 3). La souveraineté des cantons sur les biens du
domaine public est limitée par les droits acquis, protégés par la garantie
constitutionnelle de la propriété, ancrée aux art. 26 Cst. et 25 Cst./VD (ATF
133 I 149 consid. 3.2 p. 153).
b) Les cantons peuvent poser des
règles pour délimiter les rives des lacs soumis au domaine public lacustre et
les bien-fonds privés (ATF 123 III 454 consid. 5b p. 459). Est conforme à
l’art. 664 al. 2 CC la solution consistant à délimiter le lac  par le niveau
des hautes eaux moyennes, ce qui signifie qu’à partir de la ligne marquée par
les hautes eaux des crues ordinaires vers le lac, il ne subsiste en principe
aucun droit d’exploitation, respectivement de propriété, pour les particuliers
(ATF 131 I 149 consid. 3.2 p. 153; 123 III 454 consid. 5a p. 458/459).
c) La matière était régie, en droit
cantonal, par
la loi du 30 novembre 2010 portant
introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC, RSV 211.01 -
LVI dans son ancienne abréviation). Cette loi a été abrogée à la suite de
l’adoption, le 12 janvier 2010, du Code de droit privé judiciaire vaudois
(CDPJ, RSV 211.02), entré en vigueur le 1
er
janvier 2011. Cette
novelle est toutefois sans incidence en l’espèce, car le droit n’a pas changé
d’un point de vue matériel.
d) S’agissant des nouvelles terres au sens
de l’art. 659 CC, le droit vaudois prévoit que les atterrissements et
accroissements qui se forment naturellement, par alluvion, aux fonds riverains
d’une eau courante, profitent aux propriétaires desdits fonds, à charge de
laisser le terrain nécessaire à la construction des berges et des digues (art.
67 CDPJ; 135
LVCC
). Il en va de
même des atterrissements et accroissements que forme l’eau courante qui se
retire insensiblement de l’une des rives en se portant sur l’autre; le
propriétaire de la rive découverte profite de l’alluvion, sans que le riverain
du côté opposé y puisse venir réclamer le terrain qu’il a perdu (art. 68 CDPJ;
136 LVCC). Dans la mesure où ils ne constituent pas des rivages ou des grèves,
les atterrissements et accroissements qui se forment naturellement par alluvion
aux fonds riverains d’un lac ou de l’embouchure d’un cours d’eau soumise aux
reflux d’un lac deviennent partie intégrante des desdits fonds (art. 70 al. 1
CDPJ; 136bis al. 1 LVCC). L
es atterrissements et
accroissements qui se forment au bord d’un lac et à l’embouchure d’un cours
d’eau dans un lac, à l’abri d’un ouvrage construit par l’Etat, une commune ou
une personne physique ou morale, ainsi que les accroissements artificiels
(dépôts, remblais, etc.) ne peuvent être revendiqués par les propriétaires des
fonds riverains; ils font partie intégrante du domaine public (art. 70 al. 3
CDPJ; 136ter LVCC).
La notion de «choses sans maître»
au sens de l’art. 664 al. 3 CC équivaut à celle de «domaine public naturel» en
droit vaudois, soustrait, de par sa nature, à la propriété privée (Denis
Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, n°41,
300, 313). La limite du domaine public des lacs et cours d’eau est définie par
la limite des hautes eaux normales, soit par la limite de la zone sans
végétation autre qu’aquatique, ou par la limite supérieure des berges
aménagées; la grève d’un lac fait partie du domaine public (art. 6 al. 1 LRF).
Sont notamment dépendants du domaine public les ports, les enrochements, ainsi
que les rivages, jusqu’à la limite des hautes eaux normales, telles que
définies par la LRF (art. 64 al. 1 ch. 2 CDPJ; 138a al. 1 ch. 2 LVCC). La
mensuration cadastrale ne fait pas foi des limites qu’elle fixe pour la
propriété privée dans ses rapports avec le domaine public; un bien-fonds
inscrit au Registre foncier comme propriété privée peut faire partie du domaine
public, par exemple parce qu’il est submergé par une eau publique. L’indication
de la limite sur le plan cadastral n’est pas présumée exacte de ce point de
vue; elle a tout au plus valeur d’indice (arrêt GE.2007.0121, précité, consid.
2a; Piotet, op.cit. n°345-350).
e) Selon l’OIT, la portion de
terrain située au-delà du mur, comprise dans la parcelle n°318 selon le plan
cadastral de 1907, appartiendrait au domaine public (lacustre) cantonal. La
surface de cette portion est de l’ordre de 300m2 (soit une bande de 10m de
largeur et de 30m de longueur). Lors de l’inspection locale, le Tribunal a
constaté que les eaux du lac baignent le pied du mur en permanence et
recouvrent constamment la portion de terrain litigieuse. Les recourants ne le
contestent pas, tout en faisant remarquer que les eaux du lac ont tendance à
baisser à cet endroit – ce qui démontrent que les lieux ont été recouverts d’eau.
Les recourants expliquent avoir acheté la parcelle n°318 en 1979. Sur les plans
cadastraux et au Registre foncier, la surface indiquée était de 3’196m2. Ils se
prévalent également d’un plan établi en 1999 par le SESA, indiquant la surface
litigieuse comme partie de la parcelle n°318.
Il est constant que la surface
litigieuse est recouverte par les eaux du lac depuis une époque antérieure à
1979. Elle appartient dès lors au domaine public selon les art. 664 al. 2 CC, 6
al. 1 LRF, 64 al. 1 ch. 2 CDPJ et 138a al. 1 ch. 2 LVCC.
3.
Les recourants allèguent que la diminution de la
surface de leur parcelle, correspondant à une part de 11% selon la nouvelle
mensuration, équivaudrait à une expropriation. Ils font valoir leurs droits
acquis.
a)
Par droits
acquis, on entend les prétentions patrimoniales que le citoyen peut opposer à
l’Etat en se fondant notamment sur le principe de la confiance (ATF 134 I 23
consid.
7.1 p. 35ss; 128 II 112 consid. 10a p. 125; 118 Ia
245 consid. 5a p. 245)
. Les droits acquis protégés ne
peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit
administratif; ils se caractérisent par le fait que l'autorité a voulu exclure
toute suppression ou restriction ultérieure de ces droits par une modification
législative (ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513, et les arrêts cités).
b) Les recourants ne peuvent se
prévaloir en l’occurrence d’un acte administratif ou d’un contrat de droit
administratif, par lequel l’Etat se serait engagé à ce que, d’une manière ou
d’une autre, la surface de terrain litigieuse resterait de son domaine privé,
ou que les limites de la parcelle n°318 ne seraient pas modifiées.
c) Sous l’angle du principe de la
confiance, les recourants allèguent qu’au moment de l’acquisition de la
parcelle, en décembre 1979, les agents du Registre foncier de Morges leur auraient
garanti que la surface située au-delà du mur de protection demeurerait dans
leur domaine privé.
Un renseignement ou une décision
erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré
un avantage contraire à la loi, à condition que l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi ou
soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence; que l'administré n'ait
pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu;
qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait
modifier sans subir de préjudice; que la loi n'ait pas changé depuis le moment
où le renseignement a été donné (ATF 129 II 361 consid.
7.1 p. 381; 127
I 31 consid. 3a p. 36; 124 V 215 consid.
2b/aa p. 220, et les
arrêts cités).
Ces conditions ne sont pas réalisées en
l’espèce.
A supposer que des agents du Registre foncier
aient, en 1979, effectivement garanti à
BX.________
que la surface de sa parcelle ne serait pas réduite, s’agissant de la
portion de terrain jouxtant le lac, cette assurance ne serait pas opposable à
l’OIT, qui est l’autorité qui détermine les surfaces cadastrales (et non le
Registre foncier).
Il est sans doute regrettable que le
Conservateur du Registre foncier n’ait pas, en 1979, attiré l’attention des
parties sur le fait qu’une partie de la parcelle se trouvait sur le domaine
public, ni exigé une nouvelle mensuration qui aurait conduit à la rectification
des limites. De même, le SESA aurait pu, en 1999, mettre en œuvre une telle
procédure, plutôt que de reprendre tel quel le plan cadastral de 1907. Il
s’agit là toutefois d’éléments concernant des tiers, qui dépassent le cadre du
litige soumis à la Cour. Celle-ci n’a pas pour mission, de surcroît, de
conseiller une partie sur les démarches à entreprendre pour défendre son point
de vue.
d) Faute de reconnaissance de
l’existence d’un droit acquis, il n’est pas nécessaire d’examiner, de surcroît,
si l’on se trouve dans la situation où un tel droit peut être restreint ou
retiré si la mesure repose sur une base légale, poursuit l’intérêt public,
reste proportionnée à cet intérêt et, en cas d’expropriation, est compensée par
une pleine indemnité (art. 26 al. 2 Cst. et 25 al. 2 Cst./VD; ATF 131 I 321
consid. 5.4 p. 328;  ATF 1C_168/2008 du 21 avril 2009, reproduit in: ZBl
2010 p. 56).
4.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA, VD, RSV
173.36). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 52, 55 et
56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 30 octobre 2009 par
l’Office de l’information sur le territoire est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge
des recourants.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 février 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.