vd_omni · AC.2019.0031 · 2019-04-15 · fr

A.________ /Municipalité de Denens, Service du développement territorial | Conformité des bâtiments à la zone agricole. Lorsqu'il s'agit de bâtiments d'exploitation agricole, l'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans des locaux existants. La disponibilité des bâtiments existants ne doit pas avoir été compromise par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une mise en location ou une réaffectation étrangère à l'agriculture. Il doit en aller de même en matière de logement agricole.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.04.2019 AC.2019.0031

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 avril 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Imogen Billotte et M.
François Kart, juges; Mme Estelle Cugny, greffière
Recourant
A.________
à
******** représenté par Société rurale d'assurance de protection juridique
FRV SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Denens,
représentée
par l'avocat Olivier FREYMOND,  à Lausanne,
Autorité concernée
Service du développement territorial
Objet
Décision du Service du développement territorial du 4
décembre 2018 (construction d'un stöckli sur la parcelle 159 de Denens, synthèse
CAMAC 180 086)
Vu les faits suivants:
A.
Le village de Denens et son château dominent un vignoble en coteau
parsemés de quelques habitations. Le secteur au bas du vignoble est voué à
l'agriculture. Tel est notamment le cas de la parcelle 159, de 153'387 m²,
colloquée en zone agricole, qui porte les bâtiments de l'exploitation agricole
de la famille du recourant. Le recourant, né en 1951, a acquis cette parcelle par
donation en 1985. En 1986, il a repris de son père l'exploitation du domaine et
construit une habitation (ECA 283) sur la parcelle 159.
Né en 1923, le père du recourant était propriétaire
de la parcelle 64 sur laquelle il a construit en 1972 une maison qu'il a
toujours habitée avec son épouse. Cette parcelle se trouve en bordure du
village dans le coteau viticole, qui est colloqué en zone viticole; la parcelle
64 semble en revanche colloquée en zone agricole selon le plan des zones
disponibles sur le site internet de la commune; en tous les cas, la parcelle 64
est entourée sur trois côtés de vigne colloquée en zone viticole; à l'amont,
elle jouxte la zone à bâtir entourant le village (zone d'habitation de très
faible densité).
On mesure environ 300 m à vol d'oiseau entre les
bâtiments d'exploitation et le centre du village, et environ 200 m à vol
d'oiseau entre ces mêmes bâtiments et la maison construite en 1972 sur la
parcelle 64 par le père du recourant. C'est par la route que le trajet entre
les bâtiments d'exploitation de la parcelle 159 et la maison de la parcelle 64
est d'environ 700 m comme l'allègue le recourant: ce trajet nécessite d'entrer
dans le village et d'en ressortir par une autre route.
B.
Après le décès de leur père en 2011, le recourant et son frère sont
devenus propriétaires de la parcelle 64. Le 25 novembre 2015, ils ont vendus
cette parcelle, qui était libre de gage, pour le prix de 1'800'000 Fr.
C.
Exposant qu'il arrivait à la retraite à la fin de 2016 et que son
exploitation agricole serait reprise par son épouse et sa fille, le recourant a
contacté le Service du développement territorial le 4 avril 2016 en vue de la
construction d'un nouveau logement sur la parcelle 159.
Le 2 septembre 2016, le Service du développement
territorial, rappelant les conditions d'entrée en matière pour un projet de
logement pour la génération qui prend sa retraite, a émis un préavis négatif
pour le motif que le bétail présent sur place (16 UGB) n'atteignait pas le
seuil requis (60 UGB de bétail de remonte ou 25 UGB de bétail laitier) pour que
le logement du chef d'exploitation soit conforme à la zone agricole (ces
conditions sont énumérées dans une directive interdépartementale disponible à
l'adresse https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/Hors_zone_%C3%A0_b%C3%A2tir/Directive_DTE-DECS_Constructions_agricoles_HZB_17.03.15.pdf).
De nouvelles correspondances et des documents
supplémentaires ont été échangés. Un rapport de Proconseil du 19 octobre 2016
fait état d'une évolution du bétail présent sur le domaine avec, à fin 2018, un
effectif de 38 UGB de vaches laitières, vaches allaitantes, jeune bétail, etc. Par
lettre du 2 novembre 2016, le Service du développement territorial a rappelé
son préavis négatif et ajouté qu'il n'entrait pas en matière sur le projet de
construction d'un nouveau logement hors de la zone à bâtir en raison du fait
(nouvellement découvert) que le recourant avait été copropriétaire jusqu'en
2015 d'une habitation située en zone agricole à 150 m des bâtiments de
l'exploitation.
Le recourant a encore exposé que la parcelle 64 ne
faisait pas partie de son exploitation agricole.
D.
Du 12 septembre au 11 octobre 2018, le recourant a mis à la l'enquête la
construction d'un stöckli sur la parcelle 159. D'après la demande de permis de
construire, l'estimation totale des travaux est de 570 000 Fr.
Dans une synthèse CAMAC du 4 décembre 2018, le
Service du développement territorial a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise. Cette décision est motivée de la manière suivante :
"3. EXAMEN
Vu les jurisprudences citées
ci-dessus et comme le centre d’exploitation est situé à proximité de la zone à
bâtir qui permet la construction de logements, il n’est a priori pas
disproportionné de demander à ce que le logement demandé soit recherché en zone
constructible.
Le caractère indispensable du
logement souhaité n’est donc pas démontré de sorte que le projet n’est a priori
pas conforme à l’affectation de la zone déjà pour cette raison.
Néanmoins, le SDT a examiné la
situation précise des requérants afin de procéder à une pesée globale des
intérêts en jeu.
La Direction générale de
l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) a préavisé
comme suit le présent projet:
Le projet est lié à une exploitation agricole reconnue
au sens de l’OTerm et les besoins sont justifiés pour un « stöckli » qui ne
devra pas dépasser 100 m2.
La DGAV préavise favorablement ce projet lié à une
exploitation agricole, dont la nécessité fonctionnelle est démontrée.
Au vu du préavis de la DGAV, la nécessité du projet est
avérée.
Toutefois, outre son besoin
agricole, le projet doit être examiné selon les dispositions relatives à
l’aménagement du territoire.
Différents échanges avec les
requérants ont fait apparaître que M. A.________ avait été copropriétaire
jusqu’au 25 novembre 2015, d’une habitation située à environ 150 mètres des
bâtiments de l’exploitation et affectée en zone agricole (parcelle n° 64).
Or, l’article 85 RLATC interdit au
propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à
l’exploitation qu’il utilisait conformément à la destination de la zone et le
nouvel acquéreur qui a renoncé à ce bâtiment, de construire, hors des zones à
bâtir, un autre bâtiment d’habitation sur le même domaine agricole dont faisait
partie le bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers.
Vu le préavis de la DGAV et la
demande de permis de construire pour un logement supplémentaire hors zone à
bâtir, les requérants admettent implicitement que le logement vendu était de
fait nécessaire à l’exploitation agricole. En effet, la situation de
l’exploitation agricole n’a pas fondamentalement changé en trois ans.
L'article 85 RLATC s’inscrit dans
le cadre des dispositions légales fédérales hors zone à bâtir et répond à des intérêts
publics prépondérants, notamment pour les raisons suivantes :
·
La zone agricole doit être maintenue autant que possible libre de
toute construction (art. 16 al. 1 LAT).
·
Ne peuvent y être construits que les logements agricoles qui sont
indispensables à une entreprise agricole (art. 34 al. 3 et 4 OAT).
·
Un logement indispensable à l'agriculture ne doit pas être occupé
par des personnes sans lien avec l'exploitation agricole.
·
Vu le besoin en logement aujourd’hui, la vente de l’habitation en
2015, pour un usage non agricole n’aurait pas dû avoir lieu.
·
La question de savoir si le logement vendu était ou non soumis au
droit foncier rural ne change rien à ce fait.
·
Il ne peut donc être argumenté trois ans plus tard, qu’un nouveau
logement agricole doit être érigé en zone agricole, en remplacement du logement
vendu.
·
Le projet soumis aurait ainsi pour conséquence d’augmenter le
nombre de logements hors zone à bâtir et donc de contribuer au « mitage » du
territoire.
Suite à la pesée des intérêts en
jeu, le SDT constate que des intérêts publics prépondérants s’opposent au
projet qui s’avère donc contraire aux principes fondamentaux de l'aménagement
du territoire.
Au vu de ce qui précède et
constatant et que le requérant a renoncé en novembre 2015 à une habitation située
à environ 150 mètres des bâtiments de l’exploitation (et qui aurait pu être
utilisée comme « stöckli »), une dérogation ne peut être accordée pour la
construction d’un nouveau logement en zone agricole (art. 85 RLATC).
Pour le surplus, le logement projeté
dépassant la surface maximale admissible (123 m2 au lieu de 100 m2), il ne
pourrait pas être admis tel que proposé pour cette raison déjà.
4. CONCLUSIONS
En conclusion, le projet de «
stöckli » ne peut pas être admis du point de vue de l'aménagement du territoire
(art. 16a LAT, 34 OAT et 85 RLATC).
Les documents directement transmis
au SDT par le propriétaire en cours de procédure de demande d'autorisation (28
octobre 2018) ne permettent pas de modifier nos conclusions.
En conclusion, notre service refuse
de délivrer son autorisation spéciale, le permis de construire ne pourra pas
être délivré. »
E.
La municipalité a communiqué la synthèse CAMAC au recourant par lettre
du 12 décembre 2018 en indiquant qu'elle n'était pas en mesure de délivrer le
permis de construire sollicité.
F.
Par acte du 25 janvier 2019, le recourant conteste cette décision et
demande l'octroi du permis de construire.
Par réponse du 25 février 2019, le Service du
développement territorial conclut au rejet du recours. Il expose notamment que
l'exploitation pourrait être gérée depuis la zone constructible si bien que le
logement du chef d'exploitation ne peut être considérée comme conforme à la
zone agricole et que le stöckli devrait également remplir cette condition.
Par lettre de son conseil du 25 février 2019, la
municipalité s'en remet à justice tout en considérant que les griefs soulevés
par le recourant doivent conduire à l'admission du recours.
Le recourant a contesté par lettre du 15 mars 2019
que l'habitation ECA 283 ne soit pas conforme à la zone agricole où elle a été
dûment autorisée en 1986 comme logement du chef d'exploitation et de sa
famille.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, que la commune n'a fait que transmettre
puisqu'elle émane de l'autorité cantonale, a été précédée de plusieurs prises
de position successives refusant le projet litigieux pour le motif que le
bétail présent sur place n'atteignait pas le seuil requis par les directives en
vigueur, parce que le recourant avait été copropriétaire jusqu'en 2015 d'une
habitation située en zone agricole à 150 m des bâtiments de l'exploitation
(décision attaquée) et parce que l'exploitation avec un cheptel de 29 UGB
allaitant pourrait être gérée depuis la zone à bâtir la plus proche (réponse au
recours).
Le recourant fait valoir qu'il a dirigé son
exploitation pendant plus de 30 ans en vivant sur sa ferme et qu'il est en
droit de construire sur son domaine un petit logement conforme à la zone
agricole selon l'art. 34 al. 3 OAT. En logeant sur place, il pourra partager son
expérience et rendre de précieux services à la génération suivante compte tenu
du bétail détenu sur le domaine. Il ne dispose pas de parcelles constructibles
et des zones réservées bloquent de toute manière les possibilités de construire
sur le territoire communal. Selon lui, l'habitation construite en 1972 par son
père n'a jamais fait partie du domaine; le recourant n'a pas pu en demander
l'attribution à la valeur préférentielle et aucun des deux frères n'avait les
moyens d'acheter la part de l'autre, raison pour laquelle le bâtiment a été
vendu à un tiers.
2.
En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la
zone agricole les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole.
a) Pour ce qui concerne la construction de logements
en zone agricole, l'art. 16a LAT est concrétisé par l'art. 34 al. 3 OAT qui
déclare conforme à la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la
génération qui prend sa retraite. Cette réglementation reprend les principes
dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31
août 2000 (cf. arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I
365). Selon cette jurisprudence (voir en dernier lieu 1C_22/2016 du 20 octobre
2016, consid. 3.1), le logement n'est conforme à la zone agricole que s'il se
trouve dans une relation fonctionnelle immédiate avec une exploitation agricole
et qu'il est indispensable pour une exploitation dépendante du sol. Tel est le
cas si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est
indispensable et que la zone à bâtir habitable la plus proche est largement
éloignée. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance à la
zone à bâtir et des tâches de surveillances nécessitées par l'exploitation (cf.
ATF 121 II 67
consid.
3a p. 69, 307 consid. 5 p. 312 ss et les références citées). Les bâtiments
d'habitation ne sont en outre conformes à la zone agricole que s'ils ne sont
pas surdimensionnés en regard du besoin d'habitation déterminé par
l'exploitation du sol (ATF 125 III 175 consid. 2b; 121 II 307 consid. 3b et les
références citées).
Le droit d'habiter en dehors de la zone à bâtir est
réservé à un cercle de personnes relativement étroit. N'y entrent que les
personnes qui sont directement actives dans l'agriculture en tant que
propriétaires d'exploitation ou d'auxiliaires, ainsi que les membres de leur
famille et la génération qui, prenant sa retraite, a été toute sa vie active
dans l'agriculture (ATF 121 II 307 consid. 3b; 1A.19/2001 du 22 août 2001,
consid. 3 et les références). Pour éviter la dispersion des constructions, la
jurisprudence pose des exigences sévères quant à la conformité du logement à la
zone agricole et ne l'admet qu'avec retenue. Elle est particulièrement stricte
pour le logement de personnes exerçant une activité agricole à titre accessoire
et l'exclut d'emblée pour l'activité agricole de loisir (ATF 121 II 307,
consid. 5 ff; art. 34 al. 5 OAT).
Est déterminante une appréciation d'ensemble qui se
fonde plus sur des critères qualitatifs que des facteurs quantitatifs
(1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid.3.3 avec casuistique détaillée au consid. 3.4).
La proximité de la zone constructible constitue un critère parmi d'autres dans
l'examen du caractère nécessaire de l'implantation du logement de l'agriculteur
hors de la zone à bâtir, au sein de son domaine (cf. arrêt 1C_169/2012 précité
consid. 5.1; 1C_188/2016 précité, consid. 4.2; cf. également
ATF 121 II 67
consid.
3a p. 69). Il faut tenir compte du genre et de l'importance de l'exploitation,
de sa situation topographique, de son environnement économique ainsi que des
particularités inhérentes à son exploitation (1C_647/2012 du 3 septembre 2014,
consid. 3). Si l'habitation du chef de l'exploitation se révèle non
indispensable à celle-ci, une habitation supplémentaire pour la génération qui
prend sa retraite n'est pas non plus conforme à la zone (1C_319/2018 du 7
février 2019, consid. 6; destiné à la publication, qui traite de la relation
entre l'art. 34b al. 5 OAT – qui exclut de nouveaux bâtiments d'habitation en rapport
avec la détention et l'utilisation de chevaux – et le logement destiné à la
génération qui prend sa retraite).
b) Le SDT invoque en outre l'art. 85 al. 2 du
règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11) qui prévoit ce qui suit :
"Art. 85 - Interdiction de
reconstruction
1
En principe, le
propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à
l'exploitation qu'il utilisait conformément à la destination de la zone et le
nouvel acquéreur qui a renoncé à ce bâtiment, ne peuvent construire, hors des
zones à bâtir, un autre bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole dont
faisait partie le bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers.
2
Le département peut
toutefois accorder une dérogation, si le propriétaire apporte la preuve, avant
la cession ou la remise de son immeuble, que les impératifs de l'exploitation
agricole le justifient."
Il n'est pas certain qu'il appartienne au droit
cantonal (au surplus dans une disposition qui n'est que de niveau
réglementaire) de réglementer la matière. La jurisprudence fédérale a déjà eu
l'occasion de statuer dans le cas d'un constructeur qui provoque lui-même le
besoin d'une nouvelle construction en vendant une parcelle qu'il aurait pu
utiliser dans le même but (1C_17/2015 du 16 décembre 2015 suivi de 1C_301/2017
du 20 novembre 2017; 1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid. 5.4; v. ég. l'arrêt
cantonal AC.2013.0252 du 27 octobre 2014, consid. 2; v. ég. art. 43a let b.
OAT). Lorsqu'il s'agit de bâtiments d'exploitation agricole, la jurisprudence
retient que l'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle
activité peut être réalisée dans des locaux existants; si tel n'est pas le cas,
elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation
envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation. La disponibilité des
bâtiments
existants ne doit pas avoir
été compromise par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une
mise en location ou une réaffectation étrangère à l'agriculture (arrêt
1C_17/2015 du 16 décembre 2015 consid. 2, précité; 1C_58/2017 du 18 octobre
2018, consid.
5.3.1
). Il doit en aller
de même en matière de logement agricole.
c) La présente cause présente ceci de particulier
que la question de savoir s'il faut opposer au recourant le fait qu'il a vendu
un logement situé en zone agricole se confond avec celle de savoir s'il est
possible d'exploiter le domaine depuis la zone à bâtir. En effet, la parcelle
64 vendue en 2015 se trouvait à 200 m des bâtiments d'exploitation du domaine
mais par son côté amont, elle était contiguë à la zone à bâtir qui entoure le
village. Il y a donc qu'une différence insignifiante entre la distance séparant
la parcelle 64 du domaine agricole et la distance (300 m au centre du village)
qui sépare le domaine de la zone à bâtir.
La casuistique rappelée dans un récent arrêt du Tribunal
fédéral (1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid. 3.4 in fine) montre qu'en cas de
détention de gros bétail, la nécessité d'un logement sur l'exploitation n'a pas
été admise lorsqu'une habitation en zone à bâtir était disponible à 250 m (1A.120/1998
du 21 juin 1999, consid. 2), voire à 450 m pour une exploitation avec vaches
laitières (1C_67/2007 du 20 septembre 2007, consid. 3.2-3.4), tandis qu'un
nouveau logement a été admis comme conforme à la zone pour une exploitation de
24 ha avec 25 ou 38 UGB alors que l'ancienne habitation se trouvait à 1 km
environ (1A.130/2000 du 16 novembre 2000, consid. 6b). L'arrêt 1C_227/2014, en
bref, dénie la nécessité d'un logement destiné seulement à raccourcir la durée
du trajet.
La casuistique rappelée ci-dessus confirme l'appréciation
du Service du développement territorial selon laquelle il est possible
d'exploiter le domaine agricole litigieux depuis la zone à bâtir. N'est pas
déterminant non plus le fait que le recourant ne possède pas de parcelle
constructible ou de logement dans le village car comme le retient l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, on porterait une atteinte grave au principe
selon lequel la zone agricole doit être maintenue autant que possible libre de
toute construction (art. 16 al. 1 LAT) si cette situation suffisait pour qu'un
agriculteur puisse habiter hors de la zone à bâtir. Il importe finalement peu
que le recourant se soit séparé de sa part sur la maison de la parcelle 64.
Certes, sur le principe, la jurisprudence citée ci-dessus (consid 2b in fine)
permettrait de refuser une nouvelle construction hors de la zone à bâtir. En
l'espèce toutefois, compte tenu du montant très élevé dont le recourant aurait
dû désintéresser son frère, il n'est pas certain qu'on puisse lui faire grief d'avoir
renoncé à cette habitation.
On rappellera enfin que si l'habitation du chef de
l'exploitation se révèle non indispensable à celle-ci, une habitation
supplémentaire pour la génération qui prend sa retraite n'est pas non plus
conforme à la zone (1C_319/2018 déjà cité).
Dans ces conditions, le tribunal ne peut que
confirmer l'appréciation de l'autorité intimée qui fait prévaloir l'intérêt
public à conserver la zone agricole le plus possible libre de construction sur
l'intérêt privé du recourant à s'installer pour sa retraite près de la ferme
reprise par sa fille.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. L'émolument
peut être réduit pour tenir compte du fait que la procédure se termine sans
audience La commune, qui s'en est remise à justice, n'a pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 4 décembre 2018
(CAMAC 180 086) est maintenue.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.