vd_omni · PS.1999.0028 · 2001-05-03 · fr

Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) Marché du travail et/CPCVC-Nyon, X., Office régional de placement de Nyon, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière | La situation de l'assurée qui quitte un emploi (sans s'être assurée au préalable d'un autre emploi), pour lequel elle avait renoncé à percevoir des indemnités de chômage alors même que cet emploi lui procurait un gain inférieur au gain assuré, doit être assimilée à celle d'un assuré qui refuse une activité lui procurant un gain intermédiaire, de telle sorte que la durée de la suspension ne peut être fixée qu'en fonction du dommage subi par la caisse, soit sur la différence entre l'indemnité journalière calculée sur la base du gain assuré et l'indemnité journalière à laquelle l'assurée aurait pu prétendre à titre de compensation en cas de gain intermédiaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2001 PS.1999.0028

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 mai 2001
sur le recours interjeté par l'
Office
fédéral du développement économique et de l'emploi
, devenu depuis lors le
Secrétariat d'Etat à l'économie (seco), Bundesgasse 8, 3003 Berne,
contre
la décision sur recours du 8 février 1999 du
Service
de l'emploi,
Office cantonal de l'assurance-chômage
, réduisant à
vingt jours la suspension prononcée à l'encontre de A.________ par la caisse de
chômage (chômage imputable à une faute de l'assuré).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dominique-Anne Thalmann,
assesseurs.
Vu les
faits suivants:
A.                     A.________, née le 14
août 1952, a travaillé en qualité de secrétaire au service de la société X.________
SA à 1******** du 1er avril 1983 au 4 février 1998, date à laquelle elle a
été licenciée avec effet au 30 avril 1998 à la suite d'une réorganisation de
l'entreprise impliquant la suppression de son poste. Selon une attestation
établie par l'employeur, A.________ travaillait au service de X.________ à
raison de vingt-quatre heures par semaine (60 %) pour un salaire de 3'150 fr.
par mois, perçu treize fois l'an.
Le 2 avril 1998, A.________
a demandé à toucher l'indemnité de chômage dès le 1er mai 1998.
Lors de son passage
aux guichets de la Caisse publique vaudoise de chômage (ci-après : la caisse)
en date du 28 avril 1998, l'assurée a déclaré renoncer à toute indemnité à
partir du 1er mai 1998 au motif qu'elle avait trouvé un nouvel emploi. Elle a
en effet été engagée dès cette date en qualité de secrétaire-réceptioniste par
la Section vaudoise de Y.________, à 2********. Son salaire mensuel, perçu
treize fois l'an, s'élevait à 1'800 fr. (soit 1'950 fr. sur 12 mois) pour vingt
heures de travail par semaine (50 %).
Par lettres des 10 et
12 juin 1998, A.________ a informé Y.________ qu'elle résiliait son contrat de
travail pour le 30 juin 1998, en expliquant :
"Ma décision est due au
manque de tâches que l'on me confie ainsi qu'à mon refus de reprendre le
service "Matériel sanitaire".
L'assurée a à nouveau
revendiqué des indemnités de chômage, ceci dès le 1er juillet 1998.
Le 23 juillet 1998, A.________
a adressé à la caisse ces lignes :
"Je me permets d'apporter
une explication à ma ré-inscription : Le 1er mai 1998, j'ai accepté un poste
auprès de la Y.________, pour ne pas "profiter" du chômage (je n'ai
encore jamais bénéficié du chômage) et ceci malgré un salaire très bas :
Y.________                    salaire mensuel
brut 50 %                     Frs 1'800.-
X.________                                salaire mensuel brut 60 %                     Frs
3'200.-
Après 2 mois de travail, j'ai
donné mon congé. Je me suis rendu compte que les tâches confiées ne
correspondaient pas à mon profil et à ce qui avait été prévu au début de mon
contrat et que, par conséquent, je risquais de perdre mes connaissances
acquises."
A.________ a été mise
au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation compté du 1er juillet 1998 au 30
juin 2000 et son gain assuré a été arrêté à 3'412 fr. par mois.
Par décision du 31
août 1998, la caisse a prononcé à l'encontre de l'assurée une suspension de son
droit à l'indemnité d'une durée de trente et un jours indemnisables dès le 1er
juillet 1998, considérant qu'elle était au chômage par sa faute.
Le 8 février 1999,
l'Office cantonal de l'assurance-chômage (ci‑après : l'OCAC) a
admis partiellement le recours interjeté par A.________ et a réformé la
décision de la caisse en réduisant la durée de la suspension prononcée à vingt
jours. Dans sa décision, l'office confirme le principe d'une suspension pour
faute grave d'au moins 31 jours (art. 30 al. 1 lettre a ou d LACI, art. 44
lettre b OACI), mais rappelle que ce principe doit être nuancé au regard de la
jurisprudence du Tribunal fédéral : les assurés qui ne prennent pas ou cessent
par leur propre faute une activité de gain intermédiaire ne peuvent subir une
suspension "que dans la mesure où leur droit aux indemnités de chômage est
supérieur à leur droit aux indemnités compensatoires prévu à l'art. 24
LACI" (OFDE, bulletin C 98/1, fiche 10). Fondé sur cette jurisprudence,
l'office procède au calcul suivant :
"De son activité auprès de Y.________,
la recourante a retiré un gain mensuel de 1950 francs (y compris le 13e
salaire). Le gain assuré a été fixé à 3412 francs. La durée de la suspension
doit être calculée selon le calcul suivant (sur la base de 31 jours de
suspension, durée minimale en cas de faute grave) :
Gain assuré                                  Fr.    3412.00
Gain intermédiaire                          Fr.    1950.00
Différence                                     Fr.    1462.00
Compensation 80%                        Fr.    1169.60
soit, par jour (1169.60 : 21,7)          Fr.       53.90
IJ selon gain assuré                       Fr.     157.25
IJ selon ind. compensatoires          Fr.       53.90
IJ selon gain intermédiaire              Fr.     103.35                       (IJ
suspendues)
31 jours de suspension x Fr.
103.35 : Fr. 157.25 = 20 indemnités journalières.
En quittant son emploi auprès de Y.________,
la recourante a donc causé un dommage correspondant à 20 indemnités
journalières."
B.        C'est contre
cette décision de l'OCAC que l'Office fédéral du développement économique et de
l'emploi (ci-après : l'OFDE devenu depuis lors le Secrétariat d'Etat à
l'économie) s'est pourvu au Tribunal administratif par acte du 12 mars 1999. Il
a conclu à l'annulation de la décision de l'OCAC, la décision de la caisse
étant confirmée.
Dans ses
déterminations du 23 mars 1999, l'OCAC a déclaré s'en remettre à justice.
Invitée par le juge
instructeur à préciser si le salaire payé par Y.________ était entré dans le
calcul de la moyenne des gains réalisés dans la période de référence ou, au
contraire, si les indemnités de l'assurée avaient été déterminées sur la base
du seul salaire perçu au service de X.________, la caisse a précisé, par lettre
du 26 avril 1999, que les salaires réalisés auprès de Y.________ à 2******** n'avaient
pas été pris en considération dans le calcul du gain assuré. La caisse expose à
ce sujet ce qui suit :
"Compte tenu du fait que Mme
A.________ n'a travaillé que deux mois pour Y.________ et qu'elle n'a pas
revendiqué de compensation en gain intermédiaire pour cette activité, son gain
assuré a été calculé sur son revenu mensuel réalisé auprès de
X.________ SA
à 1******** de
Fr. 3'150.--
.
La part mensuelle du 13ème
salaire a été ajoutée à ce montant pour obtenir un gain assuré de
Fr.
3'412.--
."
A réception de la
réponse de la caisse, dans un courrier du 25 juin 1999, l'OFDE a développé ses
moyens comme il suit :
"En l'espèce, considérant
que l'intéressée a introduit une demande d'indemnité de chômage à partir du 1er
juillet 1998, il y a lieu de prendre en considération le dernier mois de
cotisation (juin 1998), ainsi que les règles prévues à l'article 32 al. 2 OACI.
Enfin, le fait que pendant les deux mois de travail auprès de Y.________,
l'assurée eût pu demander des indemnités compensatoires, et qu'elle ait
entrepris d'accepter un tel emploi pour échapper au chômage, ne peuvent
justifier le calcul du gain assuré effectué par la Caisse de chômage."
L'assurée n'a pas
procédé.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 30 al. 1er
lettre a de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage et
l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : LACI) prévoit que le droit à
l'indemnité de l'assuré est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci est sans
travail par sa propre faute. Selon l'art. 44 al. 1 lettre b de l'ordonnance du
31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (ci-après : OACI), est notamment réputé sans travail par sa
propre faute l'assuré qui a résilié lui-même le contrat de travail, sans être
préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé
de lui qu'il conservât son ancien emploi.
La quotité de la
mesure de la suspension dépend du degré de gravité de la faute que l'on peut
concrètement reprocher à l'assuré. Dans sa teneur modifiée par la nouvelle du 6
novembre 1996, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, l'art. 45 al. 2 OACI
prévoit que la durée de la suspension est de 1 à 15 jours en cas de faute
légère (lettre a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (lettre
b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (lettre c). L'art. 45 al. 3 OACI
précise qu'il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé
convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu'il refuse un
emploi réputé convenable sans motif valable.
2.                     a) Dans le cas présent,
il n'est plus contesté que A.________ a mis fin au contrat de travail la liant
à Y.________, sans s'être préalablement assurée d'un autre emploi, et qu'en
conséquence son droit à l'indemnité doit être suspendu pour faute grave. En
revanche, l'autorité recourante fait grief à l'autorité intimée d'avoir
considéré à tort que cette situation pouvait être assimilée à la renonciation à
un gain intermédiaire et qu'ainsi la suspension ne pouvait porter que sur la
différence entre l'indemnité journalière calculée sur la base du gain assuré et
l'indemnité journalière correspondant à la compensation en cas de gain intermédiaire.
Elle relève en effet que A.________ avait alors renoncé au chômage et qu'elle
ne pouvait ainsi pas toucher d'indemnités compensatoires.
b) La suspension est
une sanction du droit des assurances sociales qui a pour but de faire
participer l'assuré de manière appropriée au dommage que son comportement
déloyal a causé à l'assurance-chômage dans un rapport de causalité naturelle et
adéquate (voir Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Band I,
Bern, 1981, n. 2 und 51 ad art. 30).
Selon le Tribunal
fédéral des assurances, il convient de distinguer, d'une part, l'emploi, qui,
s'il est accepté, met un terme au chômage de l'assuré et exclut donc le recours
aux indemnités journalières, et, d'autre part, l'activité lucrative qui procure
à l'assuré un gain intermédiaire et lui permet de toucher une compensation pour
la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire (voir ATF 122 V 40,
cons. 4 c) bb). En effet, la détermination du montant que l'assurance-chômage
n'aurait pas été amenée à verser si l'assuré avait pris l'activité envisagée
permet de constater que le dommage subi n'a pas la même ampleur selon la nature
de l'emploi refusé par l'assuré. Or, c'est uniquement dans cette mesure que, du
point de vue des principes de la causalité et de la proportionnalité, l'on peut
parler de prolongation fautive du chômage. Ainsi, dans l'arrêt précité, le
Tribunal fédéral des assurances, a considéré que l'assuré, qui refuse une
activité lui procurant un gain intermédiaire, ne peut être suspendu dans son
droit à l'indemnité que dans la mesure où l'indemnité journalière (calculée sur
la base du gain assuré) excède l'indemnité journalière que l'assuré aurait
touché à titre de compensation. L'objet de la suspension est donc la différence
entre ces deux indemnités.
c) Dans le cas
présent, après avoir perdu son emploi auprès de X.________, A.________ a
renoncé à percevoir les indemnités de chômage quand bien même  le nouvel emploi
trouvé au service de Y.________ lui procurait un gain inférieur au gain assuré
et, par conséquent, lui permettait de percevoir des indemnités compensatoires.
En abandonnant par la suite cet emploi sans s'être assurée d'avoir retrouvé un
autre emploi, elle a eu un comportement fautif qui a causé un dommage à
l'assurance-chômage. Pour déterminer l'ampleur de celui-ci, il convient
toutefois de garder à l'esprit que si A.________ avait continué à exercer
l'activité litigieuse, elle aurait parfaitement été en droit de percevoir des
indemnités compensatoires et ce à tout moment. Le fait que l'assurée ait
renoncé à ce droit n'y change rien. Le dommage subi par l'assurance-chômage
correspond donc en réalité à la différence entre l'indemnité journalière
(calculée sur la base du gain assuré) et l'indemnité journalière à laquelle
l'assurée aurait pu prétendre à titre de compensation. Seule cette différence
peut être considérée comme ayant un rapport de causalité naturelle et adéquate
avec le comportement fautif de A.________. C'est donc à bon droit que
l'autorité intimée a appliqué au cas de la recourante les principes de
causalité et de proportionnalité quand bien même l'intéressée s'était
désinscrite du chômage. En effet, l'assuré qui tente de pallier à court ou
moyen terme les conséquences préjudiciables de la perte de son emploi et
renonce ainsi à percevoir l'indemnité de chômage, ne doit pas être pénalisé par
rapport à un autre assuré moins scrupuleux.
3.                     a) L'autorité
recourante reproche également à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte
dans le calcul du gain assuré des salaires perçus par A.________ auprès de Y.________
et de s'être fondée uniquement sur le salaire que cette assurée avait touché
auprès de son précédent employeur.
b) L'art. 23 al. 1
LACI a le contenu suivant :
"Est réputé gain assuré le
salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS qui est obtenu
normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail durant une
période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et
convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités
pour inconvénients liées à l'exécution du travail. Le montant maximum du gain
assuré correspond à celui de l'assurance-accidents obligatoire. Le gain n'est
pas réputé assuré lorsqu'il n'atteint pas un montant minimum. Le Conseil
fédéral détermine la période de référence et fixe le montant minimum."
La période de
référence pour le calcul du gain assuré est définie par l'art. 37 OACI dont on
cite les alinéas 1 à 3 :
"1 En règle générale est
réputé période de référence pour le calcul du gain assuré, le dernier mois de
cotisation (art. 11) avant le début du délai-cadre relatif à la période
d'indemnisation.
2 Lorsqu'il y a un écart d'au
moins 10 pour cent entre le salaire du dernier mois de cotisation et le salaire
moyen des six derniers mois, le gain assuré est calculé d'après ce salaire
moyen.
3 Lorsque le résultat du calcul
effectué sur la base des 1er et 2e alinéas se révèle injuste pour l'assuré, la
caisse peut se fonder sur une période de référence plus longue, mais au plus
sur les douze derniers mois de cotisation."
Ainsi, il faut
conclure de ce texte que le calcul du gain assuré doit porter sur le revenu
obtenu dans le ou les derniers rapports de travail précédant le début de la
période d'indemnisation. Dans l'hypothèse visée par l'art. 37 al. 3 OACI
précité, le Tribunal fédéral des assurances a précisé que cette règle ne visait
pas les douze derniers mois civils précédant le début de la période
d'indemnisation, mais bien les douze derniers mois de cotisation à l'intérieur
du délai-cadre défini par l'art. 9 al. 3 LACI; ces mois de cotisation peuvent
donc être espacés par des laps de temps plus ou moins longs (voir DTA 1992, no
1, p. 67, cons. 3).
Dans un arrêt non
publié du 10 juin 1996 (OFIAMT c. L. v. H et TA Nidwald), le Tribunal fédéral
des assurances a au surplus admis que l'assuré qui tente de pallier à court ou
moyen terme les conséquences préjudiciables de la perte de son emploi ne doit
pas être pénalisé dans le calcul du gain assuré. Dès lors, l'activité
transitoire, "die Überbrückungstätigkeit", censée remplacer au moins
à titre provisoire l'activité précédemment exercée à plein temps, ne peut être
considérée comme le dernier rapport de travail au sens de l'art. 4 al. 1 OACI
(cons. 3 a, in fine).
Certes, dans cet
arrêt, il s'agissait d'un contrat de travail sur appel, qui, selon le TFA, ne
pouvait être considéré comme un véritable contrat de travail à temps partiel au
sens de l'art. 319 al. 2 CO. Le champ d'application de cette jurisprudence
demeure toutefois plus vaste. Le Tribunal administratif a en effet considéré
qu'il n'y a pas lieu, dans le calcul du gain assuré, de pénaliser l'assuré qui
tente, y compris en acceptant de conclure un contrat de travail à des
conditions salariales précaires, de passer un cap difficile sans recourir à
l'assurance-chômage (arrêt PS 98/0001 du 1er février 1999).
c) En l'espèce, il y a
lieu d'admettre que le contrat de travail passé par l'assurée avec Y.________ a
été conclu dans une situation particulièrement précaire, proche de la
contrainte. Alors âgée de quarante-six ans, A.________ venait de perdre un
emploi qu'elle occupait depuis quinze ans. Elle a accepté l'emploi litigieux,
quand bien même il ne lui assurait qu'un taux d'occupation de 50 % et ne lui
offrait qu'une rémunération inférieure (de plus de 30 % de son salaire
précédent par rapport à un même taux d'activité) et ce
"pour ne pas
"profiter" du chômage (...) malgré un salaire très bas"
.
Plutôt que de s'inscrire immédiatement au chômage, elle a ainsi voulu
privilégier une solution la maintenant active et la rendant ainsi plus
attractive pour un éventuel autre employeur. Elle a au surplus renoncé à
percevoir une compensation en gain intermédiaire. Il est toutefois manifeste
que, vu l'ampleur des sacrifices consentis par A.________ par rapport à sa
position antérieure, cette situation ne pouvait avoir qu'un caractère
provisoire. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que l'emploi auprès
de Y.________ n'est pas le dernier rapport de travail au sens de l'art. 4 al. 1
OACI. C'est donc à bon droit que la caisse en a fait abstraction dans le calcul
du gain assuré.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal a rejeter le recours et à confirmer la
décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service de l'emploi, Office cantonal de l'assurance-chômage, du 8 février 1999
est confirmée.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
Lausanne, le 3 mai 2001
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.