vd_omni · AC.2022.0072 · 2022-05-19 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Allaman | Une commune met à l'enquête publique l'aménagement d'un conteneur maritime sur une parcelle dont elle est propriétaire. Le conteneur fait l'objet d'un bail à loyer en faveur de tiers qui y exerce une activité de location et de cours de canoës et de planches de paddle ainsi que des stages pour les enfants en période de vacances scolaires.La Municipalité refuse le permis de construire et s'ordonne la remise en état dans un délai de 90 jours; elle prie en outre les locataires d'évacuer tous leurs effets dans un délai de 60 jours (par pli daté du 3 février 2022). Parallèlement, le bail est résilié avec effet au 31 décembre 2024. Les locataires saisissent la Commission de conciliation en matière de baux à loyer, ainsi que la CDAP.Recours déclaré irrecevable: le locataire n'a pas d'intérêt juridique, au sens de l'art. 75 LPA-VD, à contester le refus du permis de construire et l'ordre de remise en état que la commune s'adresse à elle-même dans la mesure où un jugement du tribunal ne pourrait pas contraindre la propriétaire concernée (en l'espèce la commune) à réaliser ou à maintenir un ouvrage de son patrimoine financier auquel elle a renoncé (consid.2). En outre, l'injonction donnée aux locataires d'évacuer le conteneur maritime et d'y cesser toute activité équivaut à des mesures prises par le bailleur, après la résiliation du bail, en vue d'obtenir la restitution de la chose louée; ces questions ne relèvent ni de la LATC, ni d'une autre législation de droit public et ne sauraient constituer une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD; les locataires ont à juste titre saisi les autorités juridictionnelles civiles, seules compétentes (consid. 3 et 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.05.2022 AC.2022.0072

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 mai 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
Mme
Danièle Revey et M. André Jomini
, juges.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
représentée par son associé
gérant A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Allaman,
à Allaman, représentée par Me Cléa BOUCHAT, avocate à
Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la
Municipalité d'Allaman du 3 février 2022 refusant le permis de construire un
conteneur maritime sur la parcelle n° 474, exigeant son démantèlement,
la remise en état des lieux, l'évacuation du mobilier stocké dedans et la
cessation d'activité.
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d'Allaman (ci-après: la commune) est propriétaire de la
parcelle n° 474 du registre foncier sur le territoire communal. Cette
parcelle de 1'153 m
2
en nature d'accès, place privée, relevait
précédemment du domaine public, mais a été acquise en propriété individuelle par
la commune en 2010; elle se trouve dans le périmètre du plan d'extension
partiel Rives du lac (ci-après: le PEP Rives du lac) en vigueur depuis le 6 mai
1983. Le PEP Rives du lac prévoyait sur ladite parcelle une aire de
"circulation + parking", qui ne correspond à aucune zone définie par
le règlement du PEP Rives du lac (ci-après: le RPEP). Lors de l'adoption
du PEP et de son règlement, la parcelle faisait encore partie du domaine public
et il appert manifestement que l'affectation de dite parcelle n'a pas été précisée
lors de son acquisition par la commune et son retrait du domaine public. Tout
au plus peut-on relever que le PEP Rives du lac ne désigne aucun périmètre de
construction dans l'aire de "circulation + parking"; en outre, l'art. 26
RPEP, intitulé "zone de parking public" ‑ auquel se
réfère la Municipalité d'Allaman dans divers documents versés au dossier de la
présente cause ‑ prévoit que cette zone est destinée au
stationnement des voitures et en cas de nécessité des bateaux (al. 1) et
qu'elle est inconstructible (al. 2); il convient toutefois de mentionner
que, sur le PEP Rives du lac, la zone de parking public est figurée en rouge
(et non en orange comme le chemin public du lac et la parcelle n° 474) et
se trouve à environ 180 m de la parcelle n° 474.
Sur sa parcelle n° 474, la commune a aménagé un
port à sec régi par le règlement communal du port de la Pêcherie du 28 mars 2011
(ci-après: le règlement du port). Conformément à l'art. 2 de son règlement, le
port est constitué de places à terre pour l'entreposage des bateaux et d'une
rampe de mise à l'eau avec un ponton. La gestion, l'aménagement et l'entretien
du port ainsi que la définition des tarifs de location sont de la compétence de
la Municipalité d'Allaman (ci-après: la municipalité) (art. 3 al. 1 du
règlement du port). En vertu de l'art. 4 du règlement du port, deux types distincts
de places sont prévus: A) pour bateau de 2x5 m et moins; B) pour bateau de
plus de 2x5 m. L'annexe du règlement du port fixe un tarif annuel de
location de 150 fr. pour les places A) et 250 fr. pour les places B) si le
locataire est habitant d'Allaman et de 275 fr. pour les places A) et 375 fr. pour
les places B) si le locataire habite hors de la commune. L'art. 6 du règlement du
port prévoit encore que les places d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation
pour une durée d'un an, l'échéance étant fixée au 31 décembre (al. 1), l'autorisation
étant ensuite renouvelée tacitement d'année en année sauf dénonciation par la
commune ou le locataire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant
l'échéance. Enfin, l'art. 15 du règlement du port dispose que la municipalité peut
en tout temps, moyennant un préavis de 30 jours, retirer une autorisation dont
le bénéficiaire enfreint de manière grave ou répétée le règlement du port (al. 1);
l'autorisation peut également être retirée si le permis de navigation a été
annulé depuis plus de 6 mois sans que le bateau n'ait été remplacé, si la taxe
de location demeure impayée depuis plus de 3 mois après son échéance, malgré un
rappel assorti de la menace de résiliation, si le bénéficiaire a obtenu pour le
même bateau une autorisation dans une autre commune, et si la place demeure
inoccupée, sans motifs valables, pendant une année civile (al.2).
B.
Le 19 décembre 2019, la municipalité, représentée par la régie C.________,
a conclu avec A.________ et B.________ conjointement et solidairement entre
eux, un contrat de bail à loyer commercial portant sur la "surface correspondant
à la parcelle n° 50, y compris la mise à disposition d'un container
maritime pour exercer diverses activités conformes à la zone". Le contrat a
pris effet au 1
er
janvier 2020 pour une durée de 5 ans renouvelable d'année
en année par la suite. Le loyer mensuel était fixé à 800 francs. Dans un
avenant du 17 juin 2021, l'objet du bail a été rectifié en ce sens qu'il s'agit
de la "place n° 50 du port à sec de la pêcherie d'Allaman", soit
une surface de 6,30 X 18,70 mètres.
A.________ est l'associé gérant avec signature
individuelle, propriétaire de toutes les parts de la société à responsabilité
limitée B.________ dont le but est "la location de matériel d'initiation
et perfectionnement nautique, d'embarcations en tous genres, et de sport en général;
l'organisation de cours, de stages, de séminaires et de formations; l'organisation
d'excursions et de treks en tous genres et dans tous les pays."
Intéressée par les activités proposées par A.________
et B.________, la municipalité a aménagé une place n° 50 dans le port à
sec de la Pêcherie pour y installer un conteneur maritime, objet du contrat de
location précité. Elle a également fourni à son locataire du bois pour recouvrir
les parois extérieures du conteneur et lui donner un aspect plus naturel,
s'intégrant mieux dans les environs. A.________ et sa société ont proposé en
toutes saisons à leur clientèle des activités diverses en rapport avec le lac, telles
que location et cours de canoë-kayak ou de stand up paddle, mais aussi des ateliers
et des camps "aventures et découvertes" durant les vacances scolaires.
Au printemps 2021, diverses questions ont été
adressées à la municipalité au sujet de l'aménagement de ce conteneur et de la
conformité des activités qui s'y déroulaient, notamment lors du Conseil général
de la commune d'Allaman du mois de mars 2021 et dans les semaines qui ont suivi.
La municipalité a dès lors décidé d'engager une procédure de régularisation du
conteneur en mettant à l'enquête publique la place n° 50 créée dans le
port à sec de la pêcherie ainsi que le conteneur maritime pour matériel de
sports nautiques installé sur dite place. L'enquête publique a eu lieu du 4 juin
au 5 juillet 2021. Entrée en fonction le 1
er
juillet 2021, la
nouvelle municipalité a prolongé la mise à l'enquête du 24 août au 10 septembre
2021 après avoir constaté que l'avis d'enquête n'était resté au pilier public
que durant 14 jours lors de la première période. Le projet a suscité six
oppositions, dont trois collectives.
C.
Dans sa séance du 24 janvier 2022, la municipalité a décidé de refuser
le permis de construire sollicité et de ne pas régulariser la place n° 50 du
port à sec ni l'installation du conteneur maritime. Elle a notifié sa décision le
3 février 2022 à la commune, ainsi qu'à A.________ et à B.________. Dans la
lettre d'accompagnement adressée à la commune, la municipalité indique que la
construction du conteneur n'est pas conforme entre autres à l'aire "circulation
et parking" selon le PEP Rives du lac et le RPEP, cette aire n'étant pas
destinée à accueillir des ouvrages fixes et, partant, étant inconstructible. A
l'attention de A.________ et B.________, la municipalité précise que la décision
du 24 janvier 2022 leur est communiquée "en tant que bénéficiaires d'un
bail à loyer commercial du conteneur sis sur la place n° 50 du port de la
pêcherie." Le dispositif de la décision est rédigé comme suit:
"Au vu de ce qui précède, la
Municipalité, dans sa séance du 24 janvier 2022 décide:
1.
De refuser la délivrance du permis de construire le conteneur maritime,
objet de la synthèse CAMAC 203060 du 21.07.2021
2.
D'ordonner le démantèlement du conteneur maritime et la remise en état
des lieux
3.
D'accorder à la Commune un délai de 90 jours dès réception de la notification,
pour enlever le conteneur
4.
D'accorder aux locataires, Monsieur A.________ et la sté B.________, un
délai de 60 jours dès réception de la notification pour évacuer le container et
ses environs de tout objet et de tout occupant
5.
D'ordonner la cessation de toute activité non conforme au règlement du
port de la Pêcherie et du RPEP sur la parcelle n° 474, dans un délai de 60
jours
6.
De notifier cette décision à Monsieur A.________ et à la sté B.________
à ********, locataires
7.
De notifier cette décision aux opposants
8.
D'ouvrir les voies de recours"
Quelques jours auparavant soit le 31 janvier 2022, la
municipalité avait notifié à A.________ et B.________ un formulaire de
résiliation du bail commercial portant sur le conteneur de stockage et la place
n° 50 du port à sec de la Pêcherie pour le 31 décembre 2024 en indiquant dans
sa lettre d'accompagnement qu'elle constatait, à la suite de sa décision du 24 janvier
2022 ordonnant le démantèlement du conteneur, que le bail des 21 décembre 2019
et 17 juin 2021 n'avait plus d'objet et qu'elle n'avait d'autre choix que de le
résilier.
D.
Le 7 mars 2022, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont
saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP) d'un recours à l'encontre des décisions du 3 février 2022 et conclu à
leur annulation. Ils ont indiqué avoir également saisi la Commission de conciliation
en matière de baux à loyer.
La municipalité, agissant par l'intermédiaire de son
avocate, a déposé sa réponse le 9 mai 2022.
Il n'y a pas eu d'autre échange d'écritures, ni
d'autre mesure d'instruction ordonnée (art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative -LPA-VD; BLV 173.36). La CDAP a statué par
voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui
lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour
traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
La compétence de la CDAP à raison de la matière est
définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en
ces termes:
"Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a. de
créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b. de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations."
Lorsqu'elle rend une
décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient,
mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58
consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux
administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif
et le second, des tribunaux civils (cf. arrêt GE.2021.0213 du 5 mai 2022
consid. 2 et les références).
2.
La décision attaquée est une décision d'une municipalité qui statue sur
une demande de permis de construire en application de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV
700.11). A l'évidence, un refus du permis de construire est une décision au
sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD (cf. aussi art. 115 LATC). Le ch. 1 du
dispositif de la décision attaquée peut donc en principe être attaqué par la
voie du recours de droit administratif.
La situation en l'espèce est particulière à
plusieurs égards. La demande de permis de construire porte, d'après la formule
officielle, sur la "régularisation d'un conteneur maritime pour matériel
de sport nautique avec boisage des faces". Cette construction mobilière a
été installée sur la parcelle n° 474 dont la commune est propriétaire,
sans procédure préalable d'autorisation; le conteneur appartient lui aussi à la
commune. Lorsque la question de la régularisation s'est posée, la municipalité a
estimé que la procédure de permis de construire selon les art. 103 ss LATC
entrait en considération; à raison, cette autorité n'a pas retenu la
possibilité d'octroyer une autorisation fondée sur le règlement communal du
port de la Pêcherie (cf. art. 6 ss de ce règlement), cette autorisation n'étant
prévue que pour l'entreposage de bateaux (cf. notamment art. 2 du
règlement) et non pas pour l'installation de conteneurs ou d'autres constructions
mobilières.
On ne comprend guère pour quelle raison la
municipalité a rendu une décision de refus de permis de construire, avec un
ordre de remise en état (ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée), plutôt
que de renoncer à la procédure administrative en retirant purement et
simplement le projet qu'elle avait elle-même mis à l'enquête publique. Si la
municipalité avait rendu ainsi la procédure de régularisation sans objet, elle
aurait pu directement obtenir le résultat recherché par des actes matériels, à
savoir l'enlèvement de son propre conteneur et la remise en état de son terrain
(sous réserve du respect des exigences découlant du droit du bail, cf.
infra
consid. 4). Quoi qu'il en soit, si la volonté des autorités communales est de
réaliser cette remise en état, on ne voit pas comment un tiers (propriétaire
voisin, locataire, organisation de protection de la nature) pourrait avoir un
intérêt juridique à recourir contre le refus du permis de construire, car un
jugement du tribunal ne pourrait pas contraindre la commune, propriétaire
concerné, de réaliser ou maintenir un ouvrage de son patrimoine financier auquel
elle a renoncé (à propos de l'intérêt juridique au recours, cf. art. 75
LPA-VD). Aussi le présent recours est-il dans cette mesure irrecevable.
3.
L'ordre de démantèlement du conteneur et de remise en état des lieux
dans un délai de 90 jours (ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée),
après le refus du permis de construire de régularisation, est fondé, en droit cantonal,
sur l'art. 105 al. 1 LATC ("
La municipalité, à son défaut le
département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou
modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires
"). Un tel ordre est en
principe destiné au propriétaire de l'immeuble, en mesure de l'exécuter. Dans
le cas particulier, on ne voit pas pourquoi d'autres "perturbateurs"
devraient être astreints à démanteler le conteneur. Il n'y a en effet aucun
risque que le refus du permis de construire de régularisation ne débouche pas
sur une remise en état des lieux par le propriétaire foncier, en l'espèce la
commune. Il est donc suffisant d'astreindre la commune à exécuter l'ordre de
remise en état – pour autant qu'une telle décision soit formellement
nécessaire. Dans le cadre de l'application de l'art. 105 LATC, les recourants,
en tant que locataires, n'ont pas à être les destinataires de l'ordre de remise
en état.
Il s'ensuit que les ch. 4 et 5 du dispositif de la
décision attaquée ne peuvent pas être interprétés comme contenant un ordre de
remise en état fondé sur l'art. 105 LATC et destiné aux recourants. Comme cela
sera exposé au considérant suivant, les injonctions données aux locataires, à
propos de l'évacuation du conteneur et de la cessation de toute activité,
équivalent à des mesures prises par le bailleur, après la résiliation du bail,
en vue d'obtenir la restitution de la chose louée.
4.
Quand une commune conclut un bail à loyer avec un tiers, pour lui céder
l'usage de locaux commerciaux ou d'une construction mobilière, par exemple (contrat
régi par les art. 253 ss CO), la résiliation de ce bail – que le congé soit
donné par le bailleur ou par le locataire – est l'exercice d'un droit formateur
qui n'est pas réglé par le droit public cantonal. Dans ce cadre, la
municipalité ne dispose d'aucun pouvoir décisionnel (au sens de l'art. 3 al. 1
LPA-VD; cf.
supra
consid. 1) ni pour prononcer la résiliation elle-même,
ni pour imposer au locataire de prendre certaines mesures. En d'autres termes,
le droit public cantonal ne lui confère pas la possibilité de rendre une
décision ordonnant l'évacuation des lieux. Le droit public communal ne confère
pas davantage un pouvoir décisionnel à la municipalité en relation avec la
gestion du conteneur litigieux, puisqu'il ne s'agit pas ici de révoquer une
autorisation d'entreposage d'un bateau (cf. art. 15 du règlement du port;
supra
,
consid. 2). Il semble au reste que le règlement du port ne régisse pas du tout
la location de la place n° 50, qui présente des dimensions bien plus
grandes que les autres places du port, n'est pas destinée à un bateau et est
soumise à un tarif de location sans commune mesure avec les deux ou trois cents
francs annuels requis des propriétaires de bateaux.
En définitive, le tribunal constate que la commune a
conclu un bail à loyer commercial avec les recourants; la résiliation de ce
bail ne relève ni de la LATC, ni d'une autre législation de droit public. Les
ch. 4 et 5 du dispositif de la décision attaquée (dont on relève qu'ils "impartissent"
un délai de soixante jours aux locataires pour s'exécuter alors que le bail a
été résilié pour le 31 décembre 2024) constituent des ordres ou des exigences
formulés par la bailleresse (la commune, par l'intermédiaire de la municipalité)
à l'intention des locataires, clauses qui complètent en quelque sorte le
formulaire de résiliation du bail notifié à la même époque. Cela ne peut pas faire
l'objet d'une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD. Les recourants, qui
contestent la résiliation, ont à juste titre saisi la Commission de
conciliation en matière de baux à loyer, les autorités juridictionnelles
civiles étant seules compétentes pour statuer au sujet du bail de la place
n° 50. Les conditions pour que la juridiction de droit public (la CDAP)
soit compétente, ne sont pas données.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. En application de
l'art. 50 LPA-VD, il peut être renoncé à la perception d'un émolument
judiciaire. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens, les recourants n'ayant
pas agi avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD et
art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
du 28 avril 2015
a contrario
; BLV 173.36.5.1), la municipalité devant quant
à elle assumer les conséquences d'avoir rendu une décision qui n'avait pas lieu
d'être.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 mai 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.