vd_omni · AC.2012.0037 · 2015-07-03 · fr

FANKHAUSER/Direction des travaux, Municipalité de Lausanne | Recours contre le refus de la Municipalité de Lausanne d'autoriser certains travaux, fondé en particulier sur les préavis négatifs de la déléguée à la protection du patrimoine bâti, ainsi que du service des parcs et domaines, dans trois procédures d'autorisation de construire successives. La Municipalité a refusé de produire les préavis émis dans la première procédure, qu'elle a qualifiés de documents internes. Même si cette qualification est soutenable, le refus de produire ces documents est problématique à partir du moment où la Municipalité s'est référée aux préavis en question dans ses décisions ou sa correspondance. Quoi qu'il en soit, il y a tout lieu d'admettre que ces préavis ont pour l'essentiel la même teneur que ceux émis dans les procédures ultérieures, qui ont été, eux, versés au dossier. Dès lors, le droit d'être entendu du recourant (constructeur) a été respecté (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.07.2015 AC.2012.0037

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 juillet 2015
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; MM. Antoine Thélin et Gilles
Grosjean Giraud, assesseurs.
Recourant
Heinz FANKHAUSER,
à Lausanne, représenté par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Direction des
travaux,
2.
Municipalité de
Lausanne,
toutes deux représentées par Me Robert LEI RAVELLO,
avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Heinz FANKHAUSER c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 26 juin 2014 (délivrant un permis de construire complémentaire,
mais refusant la démolition d’une partie du mur en moellons, la création d’un
escalier au sud permettant l’accès au local d’archives, la création d'un
escalier extérieur avec palier en porte-à-faux adossé au mur en moellons et
la création d'un escalier à la limite ouest de la parcelle n° 5794) et décisions
antérieures - AC.2014.0304, dossier joint aux dossiers AC.2012.0037 et
AC.2012.0117
Vu les faits suivants
A.
Heinz Fankhauser, médecin de profession, est
propriétaire de la parcelle no 5794 du cadastre de la commune de Lausanne, sise
à l'avenue Louis-Ruchonnet 51. D'une surface de 820 m2, la parcelle abrite le bâtiment ECA no 1493 de 262 m2, qui a reçu une note 3 au recensement
architectural du canton de Vaud. Le jardin attenant a été recensé,
conjointement avec les jardins des immeubles voisins, avec la note 4.
B.
Par avis du 29 février 2008, la direction des
travaux de la ville de Lausanne (ci-après: la direction des travaux) est
intervenue auprès de Heinz Fankhauser en constatant que des travaux
d'aménagement extérieur (création d'une place de parc) avaient été entrepris
sans autorisation. Le prénommé était invité à déposer une demande de permis de
construire.
Le 7 avril 2008, Heinz Fankhauser a
déposé un dossier d'enquête publique pour transformations intérieures et
extérieures pour l'agrandissement du bâtiment sis sur la parcelle no 5794, la
création d'un cabinet médical et d'une cave au sous-sol et l'aménagement de
deux places de parc extérieures.
Le projet a été mis à l'enquête
publique du 29 juillet au 28 août 2008. Il n'a pas suscité d'opposition.
Selon un courrier du 16 octobre
2008 de l'office des constructions à l'architecte de Heinz Fankhauser, le
délégué à la protection du patrimoine bâti de la ville de Lausanne a estimé que
le projet était admissible.
Par décision du 11 mars 2009, la municipalité
de Lausanne (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a accordé le
permis de construire.
Heinz Fankhauser a commencé les
travaux au début 2011.
Le 23 mars 2011, Heinz Fankhauser a
adressé à Pierre Hey, de la direction des travaux, un courrier ayant la teneur
suivante:
"Concerne: Chantier Ruchonnet 51, parcelle 5794:
P-132-61-1-2008-M/86893
Modification des plans
Monsieur,
Nous entamons la suite des travaux prévus
dans le permis de construire susmentionné, c’est-à-dire l’extension sud.
Comme annoncé par téléphone, nous souhaitons
réduire et légèrement modifier les plans originaux.
Le permis prévoit la création d’un 2ème
sous-sol entièrement enterré depuis la face de l’immeuble jusqu’au mur de la
terrasse.
J’ai fait évaluer ce projet par 2 géologues
en vue des travaux spéciaux pour sécuriser l’immeuble existant. Nous arrivons à
la conclusion que le risque de créer des fissures dans la façade fraîchement
refaite et le coût sont trop élevés, raison pour laquelle nous avons décidé de
commencer l’étage enterré seulement à quelques mètres des fondations, éliminant
ainsi le besoin de travaux spéciaux.
L’extension vitrée sur la terrasse du
cabinet existant au 1er sous-sol ne subit, par contre, pas de changement.
Pour le 2ème sous-sol, enterré, nous avions
d’une part prévu un escalier intérieur, que nous maintenons. D’autre part, il y
avait un accès par un escalier extérieur le long de la façade de l’immeuble,
qui devra être changé, puisque nous renonçons aux travaux spéciaux.
Nous avons prévu de déplacer cette porte
d’accès au sud, avec un court escalier, ce qui est également favorable en tant
que sortie de secours.
C’est cette modification que nous vous
proposons sur les plans ci-joints.
Nous avons également ajouté 4 puits de
lumière à travers le plafond du local enterré, si cela est acceptable.
Je vous prie de bien vouloir étudier ces
propositions et me dire quelles démarches en découlent pour nous.
[…]."
Par courrier du 3 mai 2011, l'architecte de Heinz Fankhauser a adressé au service d'urbanisme de la ville de Lausanne des
documents relatifs à la demande de permis complémentaire, notamment un plan de
situation daté du 27 avril 2011 et des plans datés du 3 mai 2011. Sur ces plans
figure comme modification du projet un accès au sous-sol par un escalier puis
une ouverture dans le mur en moellons.
Par courriel du 20 mai 2011, Pierre
Hey a communiqué ce qui suit à l'architecte de Heinz Fankhauser:
"Je constate que les travaux ont
repris. Comme convenu avec M. Fankhauser, un dossier modifiant le permis de
construire du 11.03.2009, doit être déposé. Ceci dans les meilleurs délais et
avant que les travaux soient terminés.
Dans l'attente de vos nouvelles, […]".
Le 26 juillet 2011, l'office de la police des constructions du service d'urbanisme de la direction des travaux a
adressé au bureau d'architectes de Heinz Fankhauser un courrier ayant la teneur
suivante:
"[…]
Suite à l’analyse formelle de votre dossier
reçu le 5 mai dernier, nous vous informons que la Direction des travaux pourra proposer à la Municipalité, en temps utile, de dispenser ce projet de la formalité d’enquête publique (article 111 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions - LATC et 72 d) de son Règlement
d’application).
Nous avons par ailleurs procédé à l’examen
réglementaire de votre projet et relevons que celui-ci est compatible à la zone
mixte de forte densité du Plan général d’affectation (PGA).
Dès lors, sitôt en possession des
déterminations des autres services communaux, la Direction des travaux soumettra votre projet à la Municipalité pour décision sur l’octroi du permis de construire.
[…]
Sont réservés:
- l’avis des autres services communaux;
- la décision municipale sur l’octroi du
permis de construire.
[...]".
C.
Le 29 septembre 2011, le conseiller municipal en
charge de la direction des travaux de la ville de Lausanne (ci-après: le directeur
des travaux) a adressé à Heinz Fankhauser un courrier recommandé rédigé comme
suit:
"Votre propriété – Avenue Louis-Ruchonnet 51 (parcelle n° 5794)
Diverses modifications par rapport au projet
autorisé le 11 mars 2009
Monsieur,
Suite à notre lettre du 26 juillet 2011,
ainsi qu’à un contrôle sur place effectué récemment par un représentant du
service d’architecture, nous constatons que l’escalier d’accès au local
d’archives est en cours de réalisation, alors que l’autorisation complémentaire
en cours n’a pas été délivrée.
En outre, des dégâts majeurs ont été causés
aux éléments importants du jardin historique qui étaient explicitement
mentionnés dans le permis de construire délivré le 29 mars 2009. Le projet,
déjà partiellement réalisé est incompatible avec les qualités de ce jardin et
de cet immeuble. La déléguée à la protection du patrimoine bâti formule par
conséquent un préavis défavorable.
Dès lors, l’escalier d’accès ne peut pas
être admis. Celui-ci doit être démoli et le mur en moellons remis en état.
Les plans seront par ailleurs corrigés en
supprimant l’escalier d’accès en question. Un plan d’aménagements extérieurs
sera également transmis, sur lequel figureront les aménagements entrepris et
prévus. Le Service des parcs et domaines relève à ce propos que la protection
des arbres n’est pas effectuée dans les règles de l’art et que l’installation
de chantier laisse à désirer.
Sont réservés:
- l’examen du dossier corrigé et complété à
établir
en 2 exemplaires teintés et signés par son auteur et par le
propriétaire
;
- la décision municipale sur l’octroi du
permis de construire complémentaire.
Par ailleurs, tenant compte de cette
infraction, nous vous informons que nous proposerons à la Municipalité, lors d’une prochaine séance, de vous déférer auprès de la Préfecture du District, ceci en application des dispositions énoncées à l’article LATC 130.
[…]."
A la suite de ce courrier, Heinz
Fankhauser s'est adressé, par lettre du 6 octobre 2011, à la déléguée à la protection
du patrimoine bâti de la ville de Lausanne. La lettre comportait le passage
suivant:
"Vous avez probablement visité le
chantier et sans doute rédigé un rapport à mon sujet pour justifier votre
préavis. Je me permets dès lors de vous demander une copie dudit document pour
connaître dans le détail ce qui motive votre décision".
Ce courrier étant resté sans
réponse, Heinz Fankhauser a relancé la déléguée à la protection du patrimoine
bâti par lettre recommandée du 2 novembre 2011.
Entre-temps, le 25 octobre 2011, le
directeur des travaux a adressé à Heinz Fankhauser un courrier rédigé comme
suit:
"Votre lettre du 6 octobre 2011 nous
est bien parvenue et a retenu toute notre attention.
Nous maintenons les griefs énoncés dans
notre correspondance du 29 septembre 2011. Notre courrier est néanmoins erroné
sur un point. En effet, nous avions constaté sur place que la réalisation de
l’escalier donnant accès aux locaux d’archives avait été anticipée par la
démolition partielle d’un mur en moellons faisant partie du jardin historique.
Nous n’aurions donc pas dû demander la démolition de l’escalier, si ce dernier
n’était pas encore réalisé. Nous vous prions de bien vouloir nous excuser pour
cette erreur d’appréciation.
Par contre, la remise en état du mur en
moellons reste toutefois exigée et les infractions relatives aux dommages
causés aux éléments importants du jardin historique sont dénoncées à la Préfecture du district de Lausanne en vertu de l’article 130 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC). En outre, nous vous
confirmons notre ordre de restitution du mur en moellons. Nous vous accordons
un
délai au 30 juin 2012
pour faire le nécessaire.
Nous vous rappelons également que nous
sommes dans l’attente du dossier corrigé et complété sollicité dans notre courrier
du 29 septembre dernier.
[…]."
Heinz Fankhauser a réagi au courrier
du 25 octobre 2011 par lettre du 6 novembre 2011 adressée au directeur des
travaux, lequel a répondu par courrier du 23 novembre 2011.
D.
Le 25 octobre 2011, Heinz Fankhauser a été
dénoncé à la préfecture du district de Lausanne pour "avoir anticipé la
réalisation d'un escalier extérieur donnant accès aux locaux d'archives (lequel
ne peut pas être admis), en démolissant partiellement un mur de moellons
faisant partie du jardin historique, ceci sans être au bénéfice des
autorisations nécessaires".
Une audience s'est tenue le 24
janvier 2012.
Par ordonnance pénale du 26 janvier
2012, le préfet du district de Lausanne a condamné Heinz Fankhauser à une
amende de 3'000 fr. L'intéressé a fait opposition à ce prononcé.
Par jugement du 8 juin 2012, le tribunal
de police de l'arrondissement de Lausanne a confirmé la sanction préfectorale.
Ce prononcé est entré en force.
E.
Le 14 février 2012, agissant par l'entremise de
son conseil, Heinz Fankhauser a saisi la cour de droit administratif et public (ci-après:
la CDAP ou la cour de céans) du tribunal cantonal d'un recours dirigé contre
"les éventuelles décisions des 29 septembre et 25 octobre 2011" de la
direction des travaux et contre le retard à statuer sur sa requête
d'autorisation de construire complémentaire du 3 mai 2011. Il a pris les
conclusions suivantes, sous suite de frais et dépens:
"[…]
III. Constater la nullité des décisions des
29 septembre et 25 octobre 2011, subsidiairement constater que les actes des 29
septembre et 25 octobre 2011 ne sont pas des décisions;
IV. Ordonner la disjonction des causes, soit
celle concernant le recours contre les décisions des 29 septembre et 25 octobre
2011 de celle concernant le retard à statuer;
V. Ordonner à la Municipalité de Lausanne de statuer dans un délai que justice dira sur la demande de permis
complémentaire déposée le 3 mai 2011;
Subsidiairement
VI. Annuler les décisions des 29 septembre
et 25 octobre 2011
Plus subsidiairement
VII. Accorder un nouveau délai au recourant
pour procéder à des travaux de remise en état selon les considérants de l’arrêt
à rendre".
A titre de mesures d'instruction, Heinz
Fankhauser a requis la production notamment de "l'ensemble des
procès-verbaux ou rapports de visite des lieux" effectuée sur sa parcelle
par "tout service administratif rattaché à la Ville de Lausanne", ainsi que de "tout préavis rendu de toute autorité municipale
de la Ville de Lausanne sur la requête de permis de construire complémentaire
du 3 mai 2011, en particulier les préavis de la Déléguée à la protection du patrimoine et celui du Service des parcs et domaines".
La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2012.0037.
Par courrier du 17 avril 2012, le
conseil de la municipalité a informé que celle-ci était sur le point de statuer
sur la demande de permis de construire complémentaire, si elle ne l'avait pas
déjà fait.
Par avis du juge instructeur du 24
avril 2012, l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'au prononcé de la
décision.
F.
Auparavant, le 1er avril 2012, Heinz Fankhauser
a déposé auprès du ministère public de l'arrondissement de Lausanne une plainte
pénale pour violation de l'art. 303 CP (dénonciation calomnieuse) à l'encontre
du directeur des travaux. Il a en outre porté plainte contre la déléguée à la
protection du patrimoine bâti et contre l'adjoint au chef du service parcs et
domaines pour infraction à l'art. 186 CP (violation de domicile).
Le 31 juillet 2012, le procureur du
Ministère public de l'arrondissement de Lausanne a rendu une ordonnance de
non-entrée en matière sur la plainte de Heinz Fankhauser.
G.
Par courrier du 17 avril 2012, la direction des
travaux a informé Heinz Fankhauser que la municipalité avait décidé "en sa
séance du 29 mars 2012 d’autoriser les transformations et démolitions
intérieures au rez-de-chaussée, les transformations intérieures au sous-sol (à
l’exception de la démolition d’une partie du mur en moellons) (modifications du
projet autorisé le 11 mars 2009) en vertu de l’article 80 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC) et 81 Règlement concernant le
plan général d’affectation (RPGA)". Par contre, la municipalité avait
refusé "la démolition au sous-sol d’une partie du mur en moellons (pour
l’accès extérieur), la création d’un escalier au sud permettant l’accès au
local d’archives et la démolition d’un escalier à la limite Ouest de la
parcelle (modifications du projet autorisé le 11 mars 2009) sur la base des
articles 69-73 PGA et 86 LATC". En effet, ces éléments étaient "incompatibles
avec les qualités patrimoniales de ce jardin historique en note 4 au
recensement des parcs et jardins historiques de la Suisse, canton de Vaud, Lausanne et du bâtiment en note 3 au recensement architectural du
canton de Vaud". Enfin, la municipalité avait confirmé  "autant que
de besoin le contenu de sa décision rendue le 29 septembre 2011, telle que
corrigée le 25 octobre 2011, exigeant la restitution du mur en moellons".
Le permis de construire complémentaire figurait en annexe; une dispense d'enquête
publique était accordée.
Contre cette décision, Heinz
Fankhauser, agissant le 15 mai 2012 par l'entremise de son conseil, a recouru à
la CDAP. Sur le fond, il a pris les conclusions suivantes:
"Réformer la décision rendue le 17
avril 2012 par la Direction des Travaux de la Commune de Lausanne en ce sens que Monsieur Heinz FANKHAUSER est autorisé:
- à démolir une partie du mur en moellon
pour l’accès extérieur,
- à démolir un escalier à la limite ouest de
la parcelle,
- à réaliser un escalier au sud permettant
l’accès au local d’archives.
Constater la nullité de l’ordre de
restitution du mur en moellons, subsidiairement annuler un tel ordre."
Le recourant a réitéré les requêtes
de mesures d'instruction contenues dans son mémoire du 14 février 2012 (cf. let.
E ci-dessus).
La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2012.0117 et jointe à la cause AC.2012.0037.
Par avis du 24 juillet 2012, le
juge instructeur a convoqué les parties à une audience qui se tiendrait le 25
septembre 2012.
Agissant le 17 août 2012 par
l'entremise de son conseil, la municipalité de Lausanne a conclu au rejet du
recours.
Le 14 septembre 2012, le conseil du
recourant a informé le juge instructeur du dépôt par son mandant d'une nouvelle
demande de permis de construire. Le courrier y relatif du recourant est daté du
6 septembre 2012.
Agissant personnellement le 17
septembre 2012 dans la procédure de recours, Heinz Fankhauser a déposé un
mémoire complémentaire.
Par avis du 21 septembre 2012, le
juge instructeur a annulé l'audience appointée au 25 septembre 2012 et suspendu
l'instruction de la cause jusqu'à droit connu dans la nouvelle procédure de
demande de permis de construire.
La demande de permis complémentaire
a fait l'objet d'une première analyse dont le résultat a été communiqué à
l'architecte du recourant le 12 février 2013. A la demande de l'autorité intimée, l'architecte a fourni le 9 juillet 2013 des compléments et informations
supplémentaires (courrier du conseil de l'autorité intimée au juge instructeur
du 17 septembre 2013). Daté du 9 juillet 2013, le formulaire de mise à
l'enquête complémentaire indique, sous la rubrique "Description de
l'ouvrage": "Transformations intérieures et extérieures
(modifications par rapport au projet autorisé le 20 mars 2009)". Le plan
de situation, portant les dates du 14 août 2012 et du 27 mai 2013
(modification), mentionne pour sa part:
"Modification de l'agrandissement d'un
bâtiment en sous-sol et des aménagements extérieurs. Dossier d'enquête
complémentaire: modifications au projet autorisé par le permis […] du 23 mars
2009 […]".
Sur les plans datés du 9 août 2012 figurent
comme éléments nouveaux par rapport au projet initial autorisé le 20 mars 2009
notamment:
- l'escalier donnant accès au
sous-sol par une ouverture dans le mur en moellons
- un escalier le long du mur en
moellons, avec un palier
- un escalier "d'accès à la
ventilation" le long de la limite de parcelle à l'ouest
- un ascenseur entre le local
d'archives et le cabinet médical
- une place de jeux extérieure
- une citerne d'eau de pluie.
Le plan de situation indique une
dérogation à l'art. 106 du règlement du 26 juin 2006 du plan général
d'affectation de la ville de Lausanne (ci-après: RPGA) concernant les distances
aux limites de propriété et comme base légale d'octroi l'art. 81 RPGA.
Le 10 février 2014, les parties ont
été informées du changement de juge instructeur.
H.
Par courrier du 14 juillet 2014, la direction
des travaux a informé Heinz Fankhauser que la municipalité avait décidé
"en sa séance du 26 juin 2014, d’autoriser les transformations intérieures
au rez-de-chaussée et sous-sol (moyennant une charge à l'exécution), à
l’exception de la démolition d’une partie du mur en moellons, en vertu de l’art.
80 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC) et d'autoriser
également la création d'une citerne d'eau de pluie sur la base de l'art. 81 du Règlement
concernant le plan général d’affectation (RPGA) ainsi que la place de jeux,
laquelle ne va pas à l'encontre des dispositions du RPGA". Le permis de
construire complémentaire pour les travaux précités figurait en annexe. Par
contre, la municipalité avait refusé "la démolition au sous-sol d’une
partie du mur en moellons (pour l’accès extérieur), la création d’un escalier
au Sud permettant l’accès au local d’archives, la création d'un escalier
extérieur avec palier en porte-à-faux adossé au mur en moellons et la création
d'un escalier à la limite ouest de la parcelle". Il était rappelé que la
municipalité avait refusé, sur la base des art. 69 à 73 RPGA et 86 LATC, la
démolition de l'escalier latéral préexistant dans sa décision du 29 mars 2012,
contre laquelle un recours était pendant. En effet, ces éléments étaient
"incompatibles avec les qualités patrimoniales de ce jardin qui figure au
recensement de la Section nationale suisse du Conseil international des
monuments et sites (ICOMOS) des parcs et jardins historiques de la Suisse et du bâtiment qui a reçu la note *3* (objet d'intérêt local) au recensement
architectural du canton de Vaud".
Le permis de construire
complémentaire comporte la charge suivante:
"Le local au sous-sol nommé 'local
d'archives' sur les plans, autorisé en son temps par l'art. 81 du Règlement
concernant le Plan général d'affectation (RPGA),
ne peut en aucun cas servir
à l'habitation ou à l'activité professionnelle
".
Contre cette décision, Heinz
Fankhauser, agissant le 11 septembre 2014 par l'entremise de son conseil, a
recouru à la cour de céans. Sur le fond, il a pris les conclusions suivantes:
"Réformer la décision entreprise en ce
sens que l’autorisation de construire est délivrée au recourant sans la charge
«
le local au sous-sol nommé «
local d’archives » sur les plans, autorisé en son temps par l’art. 81 du
Règlement concernant le Plan général d’affectation (RPGA), ne peut en aucun cas
servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle
»
pour également
- la démolition d’une partie du mur en
moellons,
- la création d’un escalier au sud
permettant l’accès au local d’archives,
- la création d’un escalier extérieur avec
palier en porte-à-faux adossé au mur en moellons, et
- la démolition d’un escalier à la limite
ouest de la parcelle."
Le recourant a demandé à titre de
mesure d'instruction la production de "tout préavis rendu de toute
autorité municipale de la Ville de Lausanne sur la requête de permis de
construire complémentaire du 9 juillet 2012 [recte: 2013], en particulier les
préavis de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti et celui du Service
des parcs et domaines". Il a en outre requis l'audition de deux témoins
(un collaborateur de la direction de la sécurité publique et des ports de la
ville de Lausanne et un collaborateur de l'Etablissement cantonal d'assurance).
La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2014.0304 et jointe aux affaires AC.2012.0117 et AC.2012.0037.
Par courrier du 26 novembre 2014,
le recourant a derechef requis la production des rapports et préavis évoqués
dans "le cadre du volet pénal de cette affaire" et dans ses mémoires
des 14 février 2012, 17 septembre 2012 et 11 septembre 2014, ainsi que dans un
courrier du 21 septembre 2012.
L'autorité intimée a réagi à ce
courrier dans une écriture du 28 novembre 2014. Elle a renvoyé à son mémoire de
réponse du 17 août 2012, où elle avait exposé que les pièces requises par le
recourant "n'existaient formellement pas, car relevant de simples rapports
internes dans le système informatique de la Ville de Lausanne". En revanche, elle avait sollicité de la part de la déléguée à la protection du patrimoine
bâti et du responsable du service des parcs et domaines l'établissement de
rapports versés au dossier.
Dans une écriture spontanée du 1er
décembre 2014, le recourant  a demandé que ces "rapports
informatiques" soient versés au dossier.
Dans sa détermination du 8 décembre
2014, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Par courrier du 5 janvier 2015, le
recourant s'est déterminé sur cette écriture.
I.
La cour a procédé à une inspection locale le 24
mars 2015, en présence de l'une des personnes dont le recourant avait requis le
témoignage (Philippe Sandoz). Le procès-verbal tenu à cette occasion relate
notamment ce qui suit:
"Se présentent:
-
M. Heinz Fankhauser (recourant), assisté de Me
Frank Tièche;
-
Pour la Municipalité de Lausanne et la Direction des travaux (autorités intimées), Mme Vanessa Benitez (cheffe de l'unité technique de
l'Office de la police des constructions), Mme Martine Jaquet (déléguée à la Protection du patrimoine bâti), Mme Anne-Fanny Cotting (adjointe de la prénommée), M. Pierre
Hey (architecte auprès de l'Office de la police des constructions), M. Pierre
Sterchi (responsable du bureau d'étude du Service des parcs et domaines), M.
Philippe Sandoz (de la Police du feu), assistés de Me Robert Lei Ravello;
[…]
Me Tièche explique que la découpe dans la
partie supérieure du mur du jardin, qui représente 14 m
2
, et la pose d'une barrière ont été autorisées. Seule la découpe dans la partie
inférieure du mur en son milieu, qui représente 1.4 m
2
pour la partie située au-dessus du terrain naturel, est litigieuse. M. Fankhauser
montre un croquis de l'escalier avec palier qu'il projette de réaliser le long
du mur, afin de créer un accès de la terrasse au jardin. Me Lei Ravello relève
que l'escalier non autorisé au sud du mur, donnant accès au sous-sol, est déjà
en partie réalisé, ce qui n'est heureusement pas le cas de celui destiné à
relier la terrasse au jardin. Les parties montrent également où se situait
l'escalier qui a été démoli à l'ouest de la terrasse. Me Tièche explique que le
mur à cet endroit a dû être renforcé car il bombait et que la bouche d'aération
a été autorisée. Il ajoute que l'escalier a été démoli car la terrasse a été
abaissée de 1.5 m. Une surépaisseur a par ailleurs été réalisée sur le mur
situé à l'ouest du jardin afin de le consolider. C'est à ce moment-là que le
mur a été surmonté d'une dalle en béton formant une cadette. Mme Benitez relève
que ces modifications du mur n'ont pas été autorisées.
Le recourant explique les divers travaux
qu'il a réalisés dans le bâtiment afin de le mettre en valeur. Selon lui, les
modifications du mur et des accès au jardin font partie de cette mise en valeur
du bâtiment.
Mme Benitez et Me Lei Ravello rappellent les
éléments qui sont litigieux en l'espèce, à savoir la démolition de l'escalier
au sud-ouest de la terrasse, la création d'une ouverture dans le mur séparant
la terrasse du jardin, en son milieu, afin d'aménager un escalier donnant accès
au sous-sol du bâtiment et la création d'un second escalier avec un palier
longeant le mur pour relier la terrasse et le jardin.
M. Fankhauser indique que l'escalier à
l'ouest n'était pas visible du tout depuis la rue et le domaine public. Me
Tièche ajoute que la position de l'autorité est absurde dans la mesure où le
mur séparant la terrasse du jardin ne figure pas sur les fiches du recensement
architectural et des parcs et jardins et qu'une aire de jeux et un local
d'archives ont été autorisés. Il montre une photo du mur avant les travaux
(produite à l'appui de son premier mémoire responsif) et M. Fankhauser explique
que le mur a été nettoyé et que l'escalier au sud a été réalisé avec les
moellons enlevés de la partie supérieure du mur.
Répondant à une question de M. Grosjean
Giraud, Mme Jaquet indique que la découpe dans la partie supérieure du mur a
été autorisée, non l'abaissement de la terrasse
[rectifié selon l'écriture de l'autorité intimée du
18 mai 2015:
L'abaissement de la terrasse était lié à
la démolition de la partie supérieure du mur, dossier traité avant son entrée
en fonction; dès lors, elle n'a rien à dire sur ce dernier point
]
. Mme Benitez ne
peut être affirmative sur ce point. Les plans sont examinés et il apparaît que
si l'abaissement de la terrasse n'est pas spécifié, la suppression de cinq
marches d'escalier y figure. La création de l'extension impliquait un
abaissement de la terrasse, qui se déduit aussi de la démolition du mur de
façade. Mme Jaquet relève néanmoins que seul le raccourcissement de l'escalier
a été autorisé selon les plans, non sa suppression.
Mme Benitez explique que selon la conception
de la Municipalité, la création d'une ouverture dans le mur, d'un escalier
donnant accès aux locaux en sous-sol, ainsi que d'un second escalier adossé à
ce mur reliant la terrasse au jardin contrevient à la note 4 attribuée à ce
jardin et aux objectifs de conservation du patrimoine. Mme Jaquet ajoute que
cela en détruit la substance. Pour Me Tièche, cet argument n'est pas soutenable
puisqu'une découpe de 14 m
2
a été autorisée. Me Lei Ravello indique
que l'on se trouve dans un cas d'application de l'art. 80 al. 2 LATC, la
distance aux limites n'étant pas respectée, et qu'une dérogation avait été
octroyée moyennant une destination particulière des locaux. Le projet a ensuite
changé de nature. Or, la Municipalité ne peut pas accepter un changement
d'affectation.
La problématique de la charge, selon laquelle
le local au sous-sol nommé 'local d'archives' ne peut en aucun cas servir à
l'habitation ou à l'activité professionnelle, est ensuite discutée. Me Lei
Ravello voit une contradiction à destiner les locaux à l'archivage tout en y
employant du personnel. Me Tièche répond qu'il ne s'agira pas d'une personne à
taux fixe, mais d'une aide ponctuelle. Mme Benitez relève que les locaux ne
peuvent pas être affectés à l'habitat ou au travail sédentaire. Elle se réfère
à cet égard aux art. 81 du règlement communal et 27 et 28 RLATC. Ces locaux
sont insalubres, ce que confirme M. Hey.
Le Tribunal et les parties se déplacent sur
la terrasse surplombant le jardin.
M. Hey signale la dangerosité du talus
aménagé sur la terrasse à l'ouest, qui permet à un enfant d'accéder facilement
sur le mur. Il informe M. Fankhauser que le permis d'habiter ne pourra pas être
délivré en l'état.
M. Fankhauser répond par l'affirmative à la
question de M. Thélin qui souhaite savoir si la surépaisseur du mur est la même
sur la terrasse et à l'ouest du jardin. Me Lei Ravello indique que cette
surépaisseur, tout comme le murage de l'accès de la terrasse au jardin par
l'ouest n'ont pas été autorisés.
Le Tribunal et les parties pénètrent ensuite
à l'intérieur du cabinet médical.
M. Fankhauser explique que l'ascenseur
constitue le seul accès au local des archives en sous-sol. Il ajoute que la Municipalité a autorisé la création de places de stationnement en bordure est du jardin.
L'ascenseur sera également utilisé par les patients en chaise roulante qui
passeront par le local des archives pour accéder de ces places de parc au
cabinet. Ceci justifie aussi la réalisation des escaliers extérieurs, qui
seront munis d'une rampe. Répondant à une question de M. Thélin qui souhaite
savoir pour quelle raison les patients devront passer par le local des archives
si l'escalier extérieur est pourvu d'une rampe, M. Fankhauser invoque les
difficultés dues aux seuils. Il ajoute que l'accès sur l'extérieur depuis le
sous-sol est nécessaire d'un point de vue sécuritaire et amène de la lumière et
de la chaleur.
Le Tribunal et les parties retournent par la
suite en bordure est du jardin.
Me Tièche demande quelle note a été
attribuée au mur du jardin. Mme Jaquet répond que les notes ne sont pas
attribuées pour chaque élément individuellement, mais qu'il s'agit d'une note
globale. Elle est de 3 pour le bâtiment et de 4 pour le jardin et les jardins
voisins. Elle explique qu'il existe un modèle de fiche standard pour la Suisse et que d'un point de vue méthodologique, on tient souvent compte d'un ensemble de
jardins. La fiche ICOMOS constitue pour elle un outil de travail. Selon M.
Fankhauser, son jardin et le jardin voisin à l'est n'ont rien en commun. M.
Sterchi explique que la différence s'explique par la topographie des lieux, les
jardins étant sur deux niveaux en raison de la pente. Il ajoute que
l'acceptation d'une découpe de la partie supérieure du mur constituait un
compromis de la part de la Municipalité, qui attendait que le reste du mur et du jardin soit conservé. Si l'acceptation d'une place de parc est réversible,
il n'en va pas de même du trou dans la partie inférieure du mur, qui modifie la
fonctionnalité des lieux. Il y a une perte de substance dans ce cas selon Mme
Jaquet. Me Tièche indique ne pas comprendre pour quelle raison une ouverture de
1.4 m
2
pour créer un accès pose problème alors qu'une découpe de 14 m
2
a précédemment été autorisée. Pour la Municipalité, la découpe autorisée constituait un compromis acceptable qui permettait d'aller dans le sens du propriétaire. Il
n'en va pas de même des autres aménagements litigieux.
Pour Me Tièche, le seul argument est la
politique du fait accompli que l'on veut sanctionner. Mme Benitez le conteste.
Lorsque des travaux sont réalisés sans autorisation, une régularisation est
toujours demandée, puis évaluée par les responsables des différents services
selon leur cahier des charges.
La problématique de la sécurité du local
aménagé en sous-sol et de la nécessité ou non d'un accès sur l'extérieur, en
sus de l'ascenseur existant, est ensuite discutée, le Tribunal ayant
effectivement pu constater qu'il n'y a pas d'autre escalier que celui projeté
au travers de l'ouverture réalisée dans le mur du jardin.
M. Sandoz indique avoir visité les lieux à
trois reprises: la première fois lors de la délivrance du permis d'habiter
suite aux travaux effectués dans les étages, la deuxième fois après la création
du cabinet médical et la troisième fois pour voir le sous-sol. Selon lui, et
bien qu'il n'ait pas vu les premiers plans, on peut difficilement refuser une
sortie de secours. Répondant à Me Tièche, il indique que si les pompiers
devaient intervenir, il serait logique de passer par l'ouverture au sud du
sous-sol. En l'absence d'escalier, le local serait simplement rempli pour
éviter la propagation du feu. La présence d'un escalier est préférable pour la
sécurité, mais il a été mis devant le fait accompli. Concernant une éventuelle
régularisation de cet accès, Mme Benitez indique n'avoir pas son mot à dire. En
revanche, elle n'admet pas de surfaces utiles, raison pour laquelle une charge
est prévue dans la décision attaquée. M. Sandoz indique encore que selon les
plans du premier permis de construire, il n'y avait pas d'ouverture sur
l'extérieur. Son chef avait alors exigé ce qui est légal (éclairage, portes
coupe-feu). Un escalier à l'intérieur était prévu à ce stade, mais le projet a
par la suite été modifié. Répondant à une question de M. Thélin, les parties
indiquent que la Municipalité a accepté la suppression de l'escalier intérieur.
Le Tribunal et les parties se rendent
ensuite dans le sous-sol du bâtiment.
Le Tribunal constate l'existence d'un local
technique à l'est. Une cave et deux locaux sanitaires, l'un avec toilette et
douche et l'autre comprenant une seconde toilette, ont également été aménagés à
l'ouest du sous-sol. Du carrelage a été posé sur le sol et le Tribunal constate
que les finitions sont soigneuses. M. Fankhauser prévoit d'y entreposer des
lithographies et ses archives, notamment des radiographies.
Répondant à une question du président, Mme
Benitez indique que la Municipalité n'entend pas entrer en matière sur une
régularisation, même partielle, des travaux litigieux. La Municipalité accepte de verser le préavis du Service des parcs et domaines au dossier. Mme
Benitez signale que la décision municipale reprend mot pour mot le préavis de
ce service et celui de la déléguée à la Protection du patrimoine bâti.
M. Fankhauser explique une fois encore que
le mur ne figure pas sur les fiches de recensement. La fiche ICOMOS n'a pas été
mise à jour, de sorte qu'il faut en relativiser les informations et juger de
l'objet tel qu'il est. Avec une note de 3 ou 4, des modifications sont
possibles. Me Lei Ravello lui répond que le mur fait partie d'un ensemble, dont
il ne peut être isolé. M. Sterchi ajoute que si une mise à jour des fiches est
prévue, il est possible que certaines soient désuètes. Cela n'est toutefois pas
déterminant, puisque le but des fiches est de relever la valeur d'un objet afin
qu'une attention particulière y soit apportée lors de travaux. Une évaluation
est ensuite effectuée sur place par les spécialistes.
[…]".
Par avis du 1er avril 2015, le juge
instructeur a transmis le procès-verbal de l'inspection locale en indiquant aux
parties qu'elles avaient la faculté de se déterminer sur les éléments d'ordre
factuel contenus dans celui-ci. Il a en outre invité l'autorité intimée à
verser au dossier les documents suivants:
- le rapport de la déléguée à la
protection du patrimoine bâti et celui du service des parcs et domaines, cités
dans les courriers du directeur des travaux au recourant du 29 septembre et du
23 novembre 2011;
- le rapport du 6 juillet 2012 de
la déléguée à la protection du patrimoine bâti et celui du 9 juillet 2012 de
l'adjoint du chef du service des parcs et domaines (selon le mémoire de réponse
de l'autorité intimée du 17 août 2012, ces documents étaient versés au dossier;
ceux-ci ne figuraient toutefois pas sur le bordereau de pièces de la même
date);
- le préavis du service des parcs
et domaines, repris dans un rapport de synthèse du 26 mai 2014 établi par
l'office de la police des constructions à l'attention de l'autorité intimée (selon
mémoire de réponse de l'autorité intimée du 8 décembre 2014).
A la suite de l'avis du 1er avril
2015, le recourant, agissant par son conseil, a déposé une écriture le 7 mai
2015. Y était jointe une écriture du 21 avril 2015 rédigée par le recourant
lui-même. Dans celle-ci, le recourant a qualifié le procès-verbal de lacunaire
dans la mesure où il ne mentionne pas le grief de refus de statuer et de retard
à le faire, qu'il a adressé à l'autorité intimée lors de l'inspection.
Dans une écriture du 18 mai 2015, l'autorité intimée a formulé des observations sur le procès-verbal de l'inspection locale. Elle
a joint le rapport du 6 juillet 2012 de la déléguée à la protection du
patrimoine bâti et celui du 9 juillet 2012 de l'adjoint du chef du service des
parcs et domaines, ainsi qu'un rapport du service des parcs et domaines daté du
5 mai 2015 "confirmant" le "préavis technique interne"
intégré dans le rapport de synthèse du 26 mai 2014. S'agissant du rapport de la
déléguée à la protection du patrimoine bâti et de celui du service des parcs et
domaines (tous deux cités dans les courriers du directeur des travaux au recourant
du 29 septembre et du 23 novembre 2011), l'autorité intimée a renvoyé à son
écriture du 28 novembre 2014, en répétant qu'il s'agissait de "notes
informatiques" internes à l'administration. L'autorité intimée a par
ailleurs estimé que l'écriture du conseil du recourant du 7 mai 2015 et celle
du recourant lui-même du 21 avril 2015 ne se limitaient pas à des
déterminations sur les éléments d'ordre factuel du procès-verbal d'audience, comme
le prévoyait l'avis du 1er avril 2015. Elle a donc demandé que ces écritures,
en particulier celle rédigée par le recourant lui-même, soient retranchées du
dossier.
Par avis du 20 mai 2015, le juge
instructeur a informé les parties que les écritures précitées étaient versées
au dossier, y compris celles du conseil du recourant du 7 mai 2015 et du
recourant lui-même du 21 avril 2015. Il leur a imparti un ultime délai pour se
déterminer sur leur contenu.
Le 27 mai 2015, l'autorité intimée a indiqué qu'elle renonçait à se déterminer.
Le 4 juin 2015, le recourant a
déposé une détermination.
J.
La Cour
a statué par
voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les recours successifs sont dirigés contre:
- les courriers du directeur des
travaux du 29 septembre 2011 et du 25 octobre 2011 (cause AC.2012.0037), dont
l'autorité intimée admet qu'ils constituent des décisions (matérielles) qui ont
été valablement attaquées auprès de la cour de céans par acte du 14 février
2012 (mémoire de réponse du 17 août 2012, p. 8 s. sous let. e),
- la décision de l'autorité intimée
du 29 mars 2012 (cause AC.2012.0117),
- la décision de l'autorité intimée
du 26 juin 2014 (cause AC.2014.0304).
Cette dernière décision, rendue sur
la base d'une nouvelle demande de permis de construire déposée le 7 septembre
2012 et complétée le 9 juillet 2013 (date de la formule de mise à l'enquête
complémentaire), s'est de fait substituée aux précédentes et constitue
désormais l'objet de la contestation dans la présente procédure.
2.
En invoquant son droit d'être entendu, le
recourant a demandé à de réitérées reprises que soient versés au dossier les
rapports de visite et les préavis et autres rapports établis au sujet de ses
demandes de permis de construire, notamment par la déléguée à la protection du
patrimoine bâti et par le responsable du service des parcs et domaines. Il
s'est également prévalu du droit à une procédure équitable, tel qu'il est
garanti par l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101).
a) Le droit d'être entendu, tel
qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101; Cst.), comprend notamment le droit pour
l'intéressé de prendre connaissance du dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10;
TF 1B_101/2011 du 4 mai 2011 consid. 2.1). Le dossier pouvant être consulté ne
comprend toutefois pas les documents internes à l'administration, à savoir les
pièces qui ne servent pas à l'établissement des faits de la cause, mais à la
formation de la volonté ou de l'opinion de l'autorité, telles que les notes
personnelles, les projets ou les propositions de décisions, les rapports, les
échanges de vues informels, etc. (ATF 132 II 485 consid. 3.4 p. 495; 129 IV 141
consid. 3.3.1 p. 146 s. et réf.).
De manière générale, les garanties
de procédure contenues dans la Constitution fédérale correspondent à celles de la CEDH ou vont au-delà. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ainsi que
du Tribunal fédéral relative aux dispositions de la CEDH sert à interpréter les garanties constitutionnelles de procédure (Felix Uhlmann, in:
Biaggini/Gächter/Kiener, Staatsrecht, 2011, § 40 no 3).
b) En l'occurrence, les préavis ou rapports
pris en compte dans la décision du 26 juin 2014 (à savoir le préavis du 12 juin
2014 de la déléguée à la protection du patrimoine bâti, ainsi que le rapport du
service des parcs et domaines daté du 5 mai 2015, reprenant la teneur du
"préavis technique interne" intégré dans le rapport de synthèse du 26
mai 2014) figurent au dossier et le recourant a pu en prendre connaissance. Il
en va de même des préavis ou rapports pris en compte dans la décision du 29
mars 2012 (ces documents, dont la teneur était reproduite intégralement dans le
mémoire de réponse de l'autorité intimée du 17 août 2012, ont été versés au
dossier). S'agissant des préavis ou rapports sous forme de "notes
informatiques" pris en compte dans les décisions (matérielles) des 29
septembre et 25 octobre 2011, on peut soutenir qu'ils constituent des documents
internes à l'administration, au sens de la jurisprudence citée ci-dessus, même
si cette qualification est problématique à partir du moment où l'autorité
intimée s'y est référée dans ses décisions ou sa correspondance. A supposer
qu'ils ne constituent pas des documents internes à l'administration, il y a
tout lieu d'admettre qu'ils ont pour l'essentiel la même teneur que les préavis
et rapports ultérieurs. S'agissant en particulier du préavis de la déléguée à
la protection du patrimoine bâti, le directeur des travaux a d'ailleurs indiqué
dans son courrier au recourant du 23 novembre 2011 qu'il ne contient rien de
plus que ce qui figure dans la décision (matérielle) du 29 septembre 2011. Or,
à partir du moment où le contenu essentiel en a été communiqué par écrit à
l'intéressé et que celui-ci a eu l'occasion de s'exprimer à ce sujet, son droit
d'être entendu est respecté (cf. art. 36 al. 3 de la loi vaudoise sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD, RSV 173.36] pour le cas où
une partie s'est vu refuser la consultation d'une pièce en sa défaveur). En
outre, comme indiqué ci-dessus (consid. 1), la décision de l'autorité intimée
du 26 juin 2014 s'est de fait substituée aux précédentes; or, les préavis ou
rapports sur lesquels ce prononcé repose figurent au dossier et le recourant a
eu l'occasion de se déterminer à leur propos.
Le recourant ne peut au demeurant exiger
dans la présente procédure de droit administratif la production des rapports et
pièces sur lesquels les prononcés pénaux se sont fondés.
Dans ces conditions, le droit
d'être entendu du recourant n'a pas été violé, ni la garantie d'un procès équitable
au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. Le recours est mal fondé sur ce point.
3.
Sur le fond, le recourant conteste d'abord la
charge contenue dans le permis de construire complémentaire, selon laquelle le
local du sous-sol ne peut en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité
professionnelle. Il fait valoir que l'aménagement du local a été autorisé en
son temps comme extension du cabinet médical existant. En outre, cette
restriction ne pourrait se fonder sur l'art. 81 RPGA. Elle serait contraire au
droit de propriété et à la liberté économique.
a) Faisant partie du chapitre 3.11
"Dérogations" du Titre III "Dispositions communes à toutes les
zones" du RPGA, l'art. 81 a la teneur suivante:
"Art. 81. Constructions souterraines
1
Pour
des constructions souterraines ou semi-enterrées, la Municipalité peut déroger aux règles sur les distances aux limites et entre bâtiments et sur
le coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol (voir art.17), pour autant
que la topographie existante avant l’exécution des travaux ne soit pas
sensiblement modifiée.
2
Ces
constructions :
a) peuvent déborder les périmètres
d’implantation,
b) n’entrent pas dans le calcul des
dimensions maximales des bâtiments,
c) ne peuvent en aucun cas être habitables,
d) ne doivent pas porter atteinte à un
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."
La jurisprudence interprète les
dispositions excluant l'usage comme habitation en ce sens qu'elles proscrivent
aussi une activité professionnelle permanente (cf. arrêt AC.1993.192 du 20
avril 1994 consid. 2, où l'usage d'une dépendance comme local de
"remisage" a toutefois été admis, à condition que cela n'implique pas
la présence régulière d'un ou de plusieurs employés).
b) Contrairement à ce que le recourant
prétend, l'aménagement du sous-sol n'a pas été autorisé comme extension du
cabinet médical. En effet, dans la demande de permis du 7 avril 2008, il était
question de la création "d'une cave au sous-sol"; le plan de la même
date figure trois pièces désignées comme "Local archives",
"Caves" et "Technique (stockage E.C.)". La décision
d'octroi du permis du 11 mars 2009 reprend les termes "cave en
sous-sol". Sur les plans du sous-sol du 3 mai 2011, on trouve les
indications "Caves/Local archives" et "Technique (stockage
E.C.)". Le formulaire de mise à l'enquête complémentaire daté du 9 juillet
2013 indique "Transformations intérieures et extérieures (modifications
par rapport au projet autorisé le 20 mars 2009)", sans autre précision
concernant le sous-sol, mais le plan daté du 9 août 2012 qualifie la pièce au
sous-sol de "local d'archives".
Dans sa première analyse du 12
février 2013, l'office de la police des constructions s'est référé au courrier
du recourant du 6 septembre 2012, où celui-ci avait indiqué que le local des
archives serait occupé par une personne employée à temps partiel, chargée de
l'archivage des dossiers médicaux. Il a indiqué que les emplois correspondant à
un temps partiel d'au moins 2 jours et demi par semaine ou 4 heures par jour
sont réputés postes de travail permanents et exigent un éclairage naturel et
une vue directe sur l'extérieur, au sens des art. 15 et 24 de l'ordonnance 3
relative à la loi sur le travail, du 18 août 1993 (Hygiène, OLT 3; RS 822.113).
Or, le local en question ne satisfaisait pas à ces conditions.
En outre, l'affectation d'un local
à l'habitation ou au travail sédentaire suppose que d'autres conditions soient
remplies. L'art. 28 du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions, du 19 septembre 1986 (RLATC;
RSV 700.11.1) exige ainsi ce qui suit sous le titre "Eclairage et
ventilation":
"
1
Tout local susceptible de
servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré naturellement et
éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas
inférieure au 1/8e de la superficie du plancher et de 1 m² au minimum. Cette proportion peut être réduite au 1/15e de la surface du plancher et à 0,80 m² au minimum pour les lucarnes et les tabatières. Si les contraintes de l'état existant
l'imposent, des dérogations peuvent être admises pour les fenêtres, les
lucarnes et les tabatières.
2
[…]."
Par ailleurs, les art. 25 et 27 RLATC
prescrivent respectivement un volume et une hauteur minimale des locaux servant
à l'habitation ou au travail sédentaire.
Le respect de ces dispositions n'a
pas été examiné, puisque le local en question a toujours été présenté comme
cave ou local d'archives, ce qui exclut une affectation à l'habitation ou au
travail sédentaire (cf. arrêt AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3c). Or,
le recourant doit se laisser opposer les indications figurant sur ses demandes
de permis successives.
De plus, le recourant qui a
bénéficié pour le local d'archives de la dérogation aux règles sur les
distances aux limites pour les constructions souterraines de l'art. 81 RPGA
doit se laisser opposer cette même disposition lorsqu'elle prévoit que les
locaux en question "ne peuvent en aucun cas être habitables". Selon
la jurisprudence citée plus haut, cela exclut une activité professionnelle
permanente, mais n'empêche naturellement pas que des personnes se rendent dans
les locaux pour y déposer ou y chercher des objets.
Au vu de ce qui précède, la charge
litigieuse est justifiée. Le recours est mal fondé sur ce point.
4.
a) aa) Aux termes de l’art. 86 al. 1 LATC, la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à
l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un
large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370 consid. 3 p. 372, 115 Ia 363
consid. 2c p. 366, 115 Ia 114 consid. 3d p. 118). Dans ce cadre, l'autorité doit
cependant prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas
pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115
Ia 114 consid. 3d p. 119; 114 Ia 343 consid. 4b p. 345). Certes, un projet
peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés quand bien même
il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales
en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une
interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par
exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes – ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant.
Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires
apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger
un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait
en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 223; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 3.1.2; arrêt GE.2009.0043 du 30
décembre 2010). Cela implique que l’autorité motive sa décision en se fondant
sur des critères objectifs et systématiques – ainsi les dimensions, l’effet
urbanistique et le traitement architectural du projet –, l'utilisation des
possibilités de construire réglementaires devant apparaître déraisonnable et
irrationnelle (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; 114 Ia 343 consid. 4b
p. 346; 101 Ia 213 consid. 6c p. 223; arrêt AC.2011.0065 du 27 janvier
2012).
Dès lors que l'autorité municipale
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une
certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il
ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité
municipale, mais se borne à sanctionner l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales
(art. 98 LPA-VD; arrêt du Tribunal fédéral 1C_450/2008 du 19 mars 2009;
AC.2011.0065 précité et les arrêts cités; AC.2009.0043 précité). Ainsi, le
tribunal cantonal s’assurera que la question de l’intégration d’une
construction ou d’une installation à l’environnement bâti a été examinée sur la
base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à
un sens esthétique particulièrement aigu, de manière à ce que le poids de la
subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites
de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (arrêt
AC.2011.0065 précité et les arrêts cités).
bb) Faisant partie du Chapitre 3.8,
intitulé "Esthétique, intégration des constructions et protection du
patrimoine", lui-même rattaché aux dispositions communes à toutes les
zones, l'art. 69 RPGA a la teneur suivante:
"
Art. 69. Intégration des constructions
1
Les
constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l’aspect et le caractère d’un quartier, d’un site, d’une place ou d’une rue, ou
de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
culturel ou architectural sont interdites.
2
Les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements
qui leur sont
liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s’intégrer à
l’environnement."
b) aa) La
loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature et
des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) instaure une protection générale
de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites,
localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt
général, notamment esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils
présentent (art. 4 LPNMS), ainsi qu'une protection générale des monuments
historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire,
de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que des antiquités mobilières
et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46
LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la
protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 ss LPNMS), ainsi qu'un
inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des
antiquités (art. 49 ss LPNMS).
Selon l’art. 30 du règlement
d'application du 22 mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection
de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; RSV 450.11.1), le département
cantonal compétent établit le recensement architectural des constructions en
collaboration avec les communes concernées, qui sert de base à l’inventaire
prévu par l’art. 49 LPNMS (cf. art. 31 RLPNMS). La directive cantonale
concernant le recensement architectural du canton de Vaud, dans l’édition de
mai 2002, comporte une classification de tous les bâtiments recensés allant de
la note 1 à la note 7. La note 2 recense les monuments d’importance régionale
qui ont en principe une valeur justifiant un classement comme monument
historique; ils sont en tous les cas inscrits à l’inventaire. La note 3 recense
les objets intéressants au niveau local. Le bâtiment mérite d’être conservé,
mais il peut être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont
justifié la note 3. Le bâtiment en note 3 n’a pas une valeur justifiant le
classement comme monument historique. Toutefois, il a été inscrit à
l’inventaire jusqu’en 1987. Mais, depuis lors, même si cette mesure reste
possible de cas en cas, elle n’est plus systématique. Les objets auxquels la
note 4 est attribuée sont qualifiés de bien intégrés. Selon le commentaire
figurant dans la directive, le bâtiment est bien intégré par son volume, sa
composition et, souvent encore, sa fonction. Les objets de cette catégorie
forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc
déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre,
leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une
authenticité, ni une qualité architecturale justifiant une intervention
systématique de la Section des monuments historiques en cas de travaux (cf.
AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid. 4c/bb).
Les objets recensés en note 3 sont
placés sous la protection générale prévue par les art. 46 ss LPNMS (AC.2013.0282
du 22 juillet 2014 consid. 2a; AC.2012.0307 du 27 mai 2013; cf. aussi
AC.2012.0176 du 28 novembre 2012;
AC.2010.0241 du 16 novembre 2011)
.
Il en va de même des bâtiments auxquels la note 4 a été attribuée (AC.2005.0051 du 31 janvier 2006). En effet, l
e recensement
architectural ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en principe tous
les bâtiments et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au
sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS
(objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le cadre de la
protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS (arrêts AC.2013.0282 du 22
juillet 2014 consid. 2a; AC.2012.0176 précité, consid. 2a/bb; AC.2010.0125 du
29 novembre 2010 consid. 2b).
La LPNMS
ne régit cependant pas de manière
exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites dans le
canton de Vaud. Selon l'art. 28 RLPNMS, les autorités communales doivent
prendre les mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites
construits dignes d'être sauvegardés selon la loi, en élaborant leurs plans
directeurs ou d'affectation ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire.
De manière plus générale, l'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de
veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit
refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Ainsi le recensement architectural  est un
outil ou un élément d'appréciation que les communes et les autorités cantonales
doivent prendre en considération lorsqu'elles élaborent un plan d'affectation ou
un plan directeur ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire ou statuent
sur une autorisation cantonale spéciale (
AC.2013.0282
du 22 juillet 2014 consid. 2b;
AC.2010.0241 précité et réf.). L'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC permet par ailleurs
aux communes d'intégrer dans leur règlementation des règles relatives notamment
aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours
d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection.
Cela permet aux communes d’intégrer
dans leur réglementation des règles matérielles visant des buts comparables à la LPNMS pour la protection des bâtiments dignes d’intérêt. Ces règles matérielles ne sont plus
subordonnées à l’inscription d’un objet à l’inventaire ou à l’adoption d’un
arrêté de classement, mais résultent des objectifs de protection propres
arrêtés par la municipalité sur son territoire communal. C’est la municipalité
qui est compétente en première ligne pour l’application de ces règles (art. 17
et 104 LATC), l’intervention du département étant limitée à un droit
d’opposition et à un droit de recours (art. 104a et 110 LATC) lui permettant de
contester une décision municipale qui ne serait pas conforme à la
réglementation communale concernant la protection des ensembles bâtis ou des
bâtiments dignes d’intérêt (arrêts AC.2013.0282 du 22 juillet 2014 consid. 2b; AC.2012.0202
du 21 février 2013 consid. 1d/aa et les références; AC.2010.0127 du 6 janvier
2011 consid. 2c).
Si un projet
de transformation ou de démolition va à l’encontre des objectifs de sauvegarde
mentionnés dans la directive concernant le recensement, et si le Service
immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL) ne prend pas les mesures
conservatoires de l’art. 47 LPNMS en vue du classement, ce service doit ainsi
formuler des observations ou une opposition durant l'enquête publique,
opposition sur laquelle la municipalité statuera en se fondant sur le règlement
communal (arrêts
AC.2013.0282 du 22 juillet 2014
consid. 2b;
AC.2012.0176 du 28
novembre 2012 consid. 2a/cc et les références; AC.2010.0241 du 16 novembre 2011
consid. 4c).
Le droit cantonal n'empêche pas
l'autorité communale d'établir des recensements portant notamment sur les
jardins historiques ou les ensembles bâtis, à défaut d'une documentation
cantonale dans ces différents domaines. L'autorité communale peut également
attacher des effets juridiques à ces travaux de recensement qui servent de base
à l'établissement du plan d'affectation (AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid.
4d).
bb) Sur le territoire de la commune
de Lausanne, le recensement des jardins d’intérêt historique a été réalisé dans
le cadre d’un projet initié par la section suisse de l’International Council on
Monuments and Sites (ICOMOS). 254 jardins ou ensembles de jardins ont été
recensés à Lausanne et ce recensement a été intégré au dossier du plan général
d’affectation entré en vigueur en 2006 (annexe C - rapport OAT). Ce recensement
s’apparente au recensement architectural des constructions, qui est prévu par
le droit cantonal (cf. art. 30 RLPNMS). Les notes (1 à 4) attribuées aux
jardins historiques correspondent à celles du recensement architectural
(AC.2011.0020 du 21 novembre 2011 consid. 4b).
Le recensement des jardins
d’intérêt historique n’est pas à proprement parler un recensement architectural
des constructions. Juridiquement, sa portée paraît toutefois comparable.
L’inclusion dans le recensement n’équivaut ni à une mise à l’inventaire, ni à
un classement. Il s’agit d’une indication à l’intention des autorités chargées
de la protection des monuments et des sites, permettant d’évaluer le besoin de
protection en cas de risque d’atteinte
(AC.2011.0020 du
21 novembre 2011 consid. 4b)
.
Faisant partie du Chapitre 3.8,
intitulé "Esthétique, intégration des constructions et protection du
patrimoine", lui-même rattaché aux dispositions communes à toutes les
zones, l'art. 73 RPGA a la teneur suivante:
"Art. 73. Objets figurant dans un
recensement
1
La direction des travaux tient à
disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles
figurant au recensement architectural, au recensement des jardins d’intérêt
historique et au recensement des ensembles bâtis.
2
Tous travaux les concernant font
l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti
précisant ses déterminations.
3
Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions,
transformations ou démolitions.
4
Elle peut, également, lorsqu’un
ensemble bâti est identifié et qu’il s’agit, notamment, d’éviter une rupture du
tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale d’ensemble, le rythme du
parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de
toiture, ainsi que les aménagements des espaces libres."
Cette disposition concrétise au
niveau communal la clause d’esthétique prévue par l’art. 86 LATC. Il convient
donc de se référer à la jurisprudence relative à la clause générale
d'esthétique (cf. arrêts AC.2013.0308 du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb;
AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid. 4c/cc).
A l'instar de l'art. 86 LATC,
l'art. 73 RPGA définit de manière particulièrement large les objets
susceptibles d'être protégés et ne fixe pratiquement aucun cadre aux mesures
qui peuvent être imposées par la municipalité, lesquelles peuvent aller jusqu'à
l'interdiction de construire, de transformer ou de démolir. Une base légale
aussi large exige que l'on se montre rigoureux lors de la pesée des intérêts en
présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport
aux buts poursuivis et à l'objet de la protection (arrêt AC.2009.0209 du 26 mai
2010 consid. 3a avec renvoi aux ATF 115 Ia 363 consid. 2c p. 366; 97 I 639
consid. 6b p. 642; cf. aussi, concernant l'art. 73 RPGA, AC.2013.0198 du 5
février 2014 consid. 4d, selon lequel il faut que la base légale réglementaire
communale comporte les précisions suffisantes sur les restrictions au droit de
propriété qui en découlent; il importe que les buts de la protection et les
mesures qui en résultent soient déterminables avec suffisamment de
prévisibilité par les propriétaires concernés).
5.
a) En l’occurrence, le bâtiment ECA no 1493 a reçu la note 3 (objet d’importance locale) au recensement architectural.
En outre, le recensement a attribué
la note 4 à l'ensemble de jardins attenant aux immeubles sis aux nos 41 à 43 et
51 de l'avenue Louis-Ruchonnet. La note vaut pour les qualités d’ensemble des
jardins du quartier; ces qualités sont liées aux éléments construits ("mur
de soutènement en pierre, revêtement de béton ou bitume, murets en maçonnerie,
barrière en métal riveté; balcons à colonnes en béton moulé ou en métal,
barrières en fer forgé ou à balustres en béton") et à la végétation (érable,
sapin, pin, arbres fruitiers, lilas etc.).
Dans ces conditions, le bâtiment et
le jardin bénéficient, selon le droit cantonal, de la protection générale des
art. 46 ss LPNMS. De plus, selon le droit communal, tous travaux les concernant
font l'objet d'un préavis du délégué communal à la protection du patrimoine
bâti (art. 73 al. 2 RPGA), sur la base duquel
la municipalité peut imposer des restrictions au
droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions
(art. 73 al. 3 RPGA)
.
Les préavis
de la déléguée à la protection du patrimoine bâti sur lesquels sont
basées les décisions du 29 mars 2012 et du 26 juin 2014 sont reproduits
ci-après (consid. 5b). Ces décisions reposent en outre sur les rapports du service
des parcs et domaines (consid. 5c).
b) Après des généralités sur le
recensement des parcs et jardins historiques, le préavis du 6 juillet 2012 (apparemment
établi après la décision du 29 mars 2012, mais reprenant la teneur d'un préavis
interne antérieur à l'intention de l'autorité intimée) de la déléguée à la
protection du patrimoine bâti contient ce qui suit sur le jardin de l'immeuble
du recourant:
"[…]
Le jardin de l’immeuble avenue Ruchonnet 51 a été recensé sous no 196 et a reçu la note *4*, « bien intégré ». Il appartient à un groupe de
jardins constitué des nos 41, 43 et 51 de dite avenue. Leur typologie commune est
d’être situés derrière de grands immeubles à plusieurs logements eux-mêmes
alignés le long de l’avenue, construits entre 1896 et 1905 par les architectes
Charles Melley et Verrey & Heidel. La fiche de recensement relevait en 2003
leur caractère préservé.
Le jardin de l’avenue Ruchonnet 51 se
caractérise en particulier par son mur de soutènement en pierre qui définit un
dégagement en terrasse au pied de l’immeuble. La partie inférieure du jardin
comporte notamment divers arbres plantés dans une zone herbeuse.
Ce jardin, en particulier sa terrasse
soutenue par un mur en moellons, contribue à mettre en valeur l’immeuble auquel
il appartient. Celui-ci a reçu une note *3* au recensement architectural du
canton de Vaud, valeur accordée à des objets «intéressants au niveau local et
qui méritent d’être conservés; ils peuvent être modifiés à condition de ne pas
altérer les qualités qui ont justifié leur note ».
Nous relevons, comme en atteste le plan de
Lausanne de 1896, que la terrasse et son mur de soutènement participent bien
d’une conception unitaire.
En conséquence de ce qui précède, nous avons
formulé un préavis négatif à propos du projet de percement d’une ouverture à la
base du mur de soutènement, percement malheureusement déjà réalisé, cela sans
autorisation, et de la réalisation d’un escalier à cet emplacement. En effet,
ce projet altère sensiblement les qualités architecturales d’un jardin de ce
type. Autoriser la démolition de la base de ce mur et la création d’un escalier
ne serait pas compatible avec des objets de protection d’ouvrages de qualité.
De tels murs sont caractéristiques des aménagements paysagers à Lausanne, en
raison de la topographie de son site. Pour cette raison, la remise en état,
techniquement possible de ce mur, a été demandée.
Le maintien de l'escalier existant du côté
est
[recte: ouest]
, vraisemblablement construit conjointement avec le mur, permet de
relier les deux niveaux sans atteinte à la substance historique du jardin. Il
est pour le moins regrettable que sa démolition ait été également réalisée,
anticipant une éventuelle autorisation."
Le préavis de la déléguée à la
protection du patrimoine bâti du 12 juin 2014 a la teneur suivante:
"[…]
Le projet est constitué d’un volet dédié aux
aménagements intérieurs: nous ne formulons PAS D’OBSERVATION à ce propos.
Les aménagements extérieurs proposés ont par
contre une incidence sur le jardin et le bâtiment, dans leur rapport entre eux.
Nous confirmons notre PREAVIS DEFAVORABLE à
la création d’un accès direct au sous-sol par un escalier creusé dans le
terrain, bordé de chaque côté d’un garde-corps, et par une porte semi-enterrée
en pied de mur.
La création d’un escalier adossé au mur de
la terrasse et d’un palier en porte-à-faux n’est pas nécessaire puisque la
liaison entre les deux niveaux est possible par un escalier situé en limite
ouest de parcelle (qui semble avoir été partiellement ou totalement démoli,
alors même que cette intervention n’a pas été autorisée). Cet escalier muni de
garde-corps ouvragés serait contraire à l’esprit du jardin en terrasse qui se
caractérise justement par un mur massif, définissant l’espace de la terrasse
aux abords de l’immeuble et celui du jardin plus 'utilitaire' situé à son pied.
Par conséquent, nous formulons un PREAVIS
DEFAVORABLE à la réalisation de l’escalier adossé au mur ainsi qu’à la
réalisation d’un petit escalier pour accéder à la ventilation en limite ouest
de parcelle. Cet emplacement est en revanche adapté à une liaison entre les
deux niveaux, conformément à la situation préexistante."
c) Pour sa part, l'adjoint du chef
du service des parcs et domaines a notamment considéré ce qui suit dans son
rapport du 9 juillet 2012 (reprenant apparemment lui aussi la teneur d'un
préavis interne antérieur à l'intention de l'autorité intimée):
"[…]
Ce que nous pouvons par contre ajouter, est
l’explication de la valeur du jardin (note 4) et les perturbations des
modifications projetées.
Pour évaluer un jardin et les projets de
conservation ou de transformation, nous avons besoin de les caractériser
analytiquement par un nombre d’attributs identifiables et déclinables en
différents niveaux.
La lecture du jardin s’effectue à partir de
quelques repères que l’on peut dénommer «attributs paysagers» qui présentent
des caractéristiques et des mécanismes de fonctionnement spécifiques (Cabanel,
1995). Un programme paysager peut alors viser un seul ou plusieurs attributs.
La conservation d’un attribut en affecte la
valeur esthétique d’un autre lorsque ces attributs sont perçus de manière
conjointe. On parle ainsi d’effet de composition (Rambonilaza, 2004). Ce
dernier concerne les relations entre les attributs constituant une même scène
considérée comme une scène de référence.
Cela pour essayer d’expliquer que l’on ne
peut pas simplement changer certaines fonctions d’un jardin (attributs) sans
conséquences de perte de substance (altération du programme paysager).
Dans le cas qui nous concerne, les places de
parc ou la place de jeu ne sont pas des transformations modifiant le programme
paysager du jardin de manière importante et irréversible. Par contre, les
transformations de la terrasse supérieure ainsi que la suppression de
l’escalier du côté ouest reliant les deux parties du jardin sont des pertes
importantes du programme paysager du jardin. Plus grave encore, le percement du
mur en moellons en son centre pour créer un passage entre la partie basse du
jardin et l’immeuble (par le local d’archives) modifie l’ensemble du principe
d’organisation du jardin initial.
Dès lors, au vu du projet, malheureusement
déjà entamé sans autorisation, le SPADOM ne peut que préaviser négativement sur
celui-ci."
Quant au rapport du service des
parcs et domaines du 5 mai 2015, reprenant la teneur du préavis technique
interne figurant dans le rapport de synthèse du 26 mai 2014, il a la teneur
suivante:
"[…]
Le Spadom a préavisé négativement le projet
d’ouverture de la base du mur de soutènement – percement réalisé sans
autorisation – créant un accès direct au sous-sol par un escalier extérieur
creusé dans le terrain, ainsi que le projet d’un escalier adossé au mur de la terrasse
et d’un palier en porte à faux. Les raisons sont les suivantes:
- Le jardin est en note 4 du recensement des
jardins historiques (fiche n°196). Il participe d’un ensemble cohérent et
harmonieux d’immeubles du début du XXème s. avec ses extérieurs relativement
bien conservés (Louis-Ruchonnet n°41, 43, 51). Le n°51 est au sommet de la rue
et se trouve en belvédère en comparaison des autres. Pour compenser la
différence de niveau par rapport au relief naturel, le principe d’un terre-plein
a été réalisé à l’époque par la réalisation d’un jardin en terrasses soutenues
par un grand mur poids en maçonnerie, créant ainsi un jardin à 2 niveaux. La
terrasse supérieure offrait une vue panoramique sur le lac et les Alpes et la
partie inférieure composée à l’époque en jardin fruitier et potager protégé et
bien exposé (ne prenant pas la vue) fournissaient les fruits et légumes de
qualité aux habitants de la maison. La liaison entre les deux niveaux laissait
le jardin de la terrasse supérieure complètement libre par le choix de son
implantation discrète, se situant très habilement sur le côté ouest derrière le
retour du mur de soutènement.
- Pour satisfaire le projet de réalisation
d’un étage intermédiaire (autorisé), la terrasse supérieure a été rabaissée,
ainsi que la découpe supérieure du mur autorisée (même s’il s’agissait déjà là
d’une perte partielle de valeur de l’objet “mur de soutènement” *).
- La saignée du mur dans sa partie inférieure,
réalisée sans autorisation et au départ seulement pour les raisons du chantier
(accès des machines, terrassements et conduites) s’est très vite pérennisée en
nouvel accès au sous-sol (très vraisemblablement prévu dès le départ, au vu de
l’aménagement de la cave à archives). Cet aménagement contraire aux principes
de base du jardin est situé au milieu du mur coupant le jardin inférieur en
deux parties par la rampe d’escalier et ses garde-corps, dans l’unique but
d’apporter de la lumière à la cave aux archives, au détriment du jardin.
- L’escalier existant côté ouest a
simplement été éliminé (sans autorisation) pour ne laisser qu’un trou sans
autre fonction que pour la ventilation. Le projet autorisé proposait une
solution plus respectueuse du jardin initial en supprimant quelques marches
supérieures de cet escalier afin de s’adapter à la terrasse rabaissée ce qui
répondait aux exigences contemporaines (la ventilation nouvelle pouvant très
bien être intégrée à cet escalier) tout en gardant l’esprit du jardin
d’origine.
- Le nouveau projet d’escalier adossé au mur
de la terrasse avec son palier en porte à faux et positionné à côté de celui de
la cave, n’a d’autre fonction que celui de l’escalier démonté (encore une fois,
qui, lui, avait la qualité de mettre en valeur le mur dans sa globalité et
laisser les surfaces des deux niveaux complètement libres). Il est, par contre,
comme une pièce en kit, rajouté à l’ensemble sans geste architectural.
Les sorties de ventilation de la cave (côté
est) ne sont pas en adéquation avec l’appareillage du mur (grille ronde en aluminium
sur la face sud et saut-de-loup en béton mal placé et trop haut perché à
l’est)."
L'astérisque en regard du terme
"mur de soutènement" renvoie à deux paragraphes à la fin du rapport,
qui reprennent pour l'essentiel le texte du
rapport du
9 juillet 2012 précité.
6.
a) Le recourant  reproche à l'autorité intimée
d'avoir refusé les transformations litigieuses pour le seul motif que le jardin
et le bâtiment sont recensés avec respectivement une note 4 et une note 3. Il fait
valoir que le recensement n'équivaut pas au classement et constitue seulement
un élément d'appréciation dans l'examen du projet sous l'angle de l'art. 86
LATC. La décision attaquée ne serait pas suffisamment motivée, l'autorité
intimée ayant en particulier renoncé à toute pesée d'intérêts. En se plaignant
d'inégalité de traitement, le recourant relève notamment que l'autorité intimée
a autorisé à la fin 2008 non loin de sa parcelle la démolition intégrale d'un
bâtiment recensé avec la note 3 (immeuble Rapin), en dépit du préavis défavorable
de la déléguée à la protection du patrimoine bâti et du Service immeubles,
patrimoine et logistique (SIPAL).
Le recourant relève que le permis
de construire accordé le 11 mars 2009 après avoir consulté le délégué à la
protection du patrimoine bâti, autorise la découpe dans le mur de moellons
d'une surface de 14 m2 (à cet égard, la fiche ICOMOS n'aurait d'ailleurs pas
été mise à jour). A titre de comparaison, l'aménagement (refusé) de l'accès au
sous-sol impliquerait la découpe d'une surface de 1,4 m2 seulement à la base du mur en question. Par ailleurs, cet accès serait nécessaire pour des
questions de sécurité, le seul autre moyen de quitter le local des archives
étant de prendre l'ascenseur.
Quant au refus d'autoriser la
démolition de l'escalier en limite de parcelle ouest, il n'aurait pas de sens
depuis que le niveau du terrain de la terrasse a été abaissé de 1,5 m.
b) Depuis la suppression – dûment
autorisée, comme l'autorité intimée l'a admis lors de l'inspection locale – de
l'escalier interne, l'accès au local d'archives ne peut plus se faire que par
l'ascenseur. Or, comme cela a aussi été relevé lors de l'inspection locale, cette
situation est insatisfaisante d'un point de vue sécuritaire, puisque
l'ascenseur ne peut être utilisé en cas d'incendie notamment. Il est dès lors
indispensable de prévoir une issue de secours à partir du local des archives. Dans
la pesée des intérêts, cet impératif de sécurité doit l'emporter sur la
protection du mur en moellons. Nonobstant la retenue dont la cour de céans fait
preuve lorsqu'elle examine le respect de la clause d'esthétique de l'art. 86
LATC, ainsi que de l'art. 73 RPGA qui la concrétise (cf. consid. 4 b/bb ci-dessus),
les décisions attaquées doivent donc être réformées en ce sens que la
démolition au sous-sol d'une partie du mur en moellons (pour l'accès
extérieur), ainsi que la création au sud d'un escalier permettant l'accès au
local d'archives sont autorisées, conformément aux plans du 9 août 2012.
Il en va différemment de la
création de l'escalier extérieur avec palier en porte-à-faux adossé au mur en
moellons et de la création d'un escalier à la limite ouest de la parcelle. En
effet, à cet égard, le recourant ne peut guère invoquer que des motifs de
convenance personnelle ou tenant à ses conceptions esthétiques. D'un point de
vue fonctionnel, l'escalier en limite ouest de parcelle – entre-temps démoli
alors que seule la suppression de la partie supérieure avait été autorisée pour
tenir compte de l'abaissement du niveau de la terrasse – était suffisant. Or,
même s'il y a lieu de se montrer rigoureux lors de la pesée des intérêts en
présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport
aux buts poursuivis et à l'objet de la protection (cf. consid. 4 b/bb
ci-dessus), l'autorité intimée pouvait, sans commettre d'abus ni d'excès de son
pouvoir d'appréciation, considérer que l'intérêt public à la protection du
jardin dans sa substance historique – y compris le mur de soutènement en
moellons qui, quoi qu'en dise le recourant, figure sur la fiche ICOMOS (il est en
effet mentionné sous la rubrique "Parties constituantes") – l'emporte
sur l'intérêt privé de ce dernier à aménager sa propriété selon ses convenances
personnelles et ses conceptions esthétiques. En particulier, la construction d'un
escalier extérieur avec palier en porte-à-faux créerait une sorte
d'avant-corps, en rompant avec l'état actuel du mur de soutènement qui constitue
un élément significatif. En effet, la "composition verticale" de ce mur
est simplement aveugle et cet aspect très massif, originellement rehaussé par
le positionnement de l'escalier démoli dans l'angle le moins visible du jardin,
répond à l'aménagement du jardin lui-même, très unitaire et très simple dans sa
conception. L'idée du verger sous la muraille évoque le "Heimatstil"
en vogue au tournant du siècle, dont l'immeuble du recourant est empreint.
Le fait que l'autorité intimée
aurait autorisé la démolition d'un bâtiment recensé avec la note *3* et d'un
autre avec la note *2*, nonobstant dans le premier cas le préavis défavorable
de la déléguée à la protection du patrimoine bâti, ne saurait conduire à un
autre résultat, le recourant n'indiquant nullement en quoi ces affaires
présenteraient des similitudes avec le cas particulier.
Pour ce qui est du grief de retard
à statuer, il faut rappeler qu'à supposer – la question pouvant demeurer
indécise – que l'autorité intimée ait dépassé le délai raisonnable ou adéquat
de traitement des demandes d'autorisation de construire du recourant, la
sanction de ce dépassement ne saurait consister dans l'octroi d'une
autorisation dont les conditions n'ont pas été examinées (cf. ATF 130 I 312
consid. 5.3; ATF 129 V 411 consid. 1.3 et 3.4; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
ö
ffentliches Prozessrecht, 3
e
éd., 2014, no 294).
La décision du 26 juin 2014, ainsi
que les décisions antérieures doivent donc être confirmées en ce qui concerne
la création d'un escalier extérieur avec palier en porte-à-faux adossé au mur
en moellons et la création d'un escalier à la limite ouest de la parcelle. La
remise en état moyennant la reconstruction de l'ancien escalier en limite ouest
de parcelle – entre-temps démoli, alors que seule la suppression des marches
supérieures avait été autorisée – fera l'objet d'une éventuelle décision
ultérieure.
7.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
partiellement admis, en tant qu'il concerne la démolition au sous-sol d'une
partie du mur en moellons (pour l'accès extérieur), ainsi que la création au
sud d'un escalier permettant l'accès au local d'archives, les décisions
attaquées étant réformées en ce sens que ces travaux sont autorisés, tels
qu'ils figurent sur les plans du 9 août 2012. Les prononcés attaqués doivent
être confirmés pour le surplus.
Le recourant n'obtenant gain de
cause que partiellement, il supportera des frais judiciaires réduits. Les
dépens réduits auxquels il a droit seront compensés avec ceux – réduits
également, mais dans une moindre mesure – auxquels peut prétendre l'autorité
intimée, le surplus étant à sa charge (cf. art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions attaquées sont réformée en ce sens
que la démolition au sous-sol d'une partie du mur en moellons (pour l'accès
extérieur), ainsi que la création au sud d'un escalier permettant l'accès au
local d'archives sont autorisées, conformément aux plans du 9 août 2012. Elles
sont confirmées pour le surplus.
III.
Heinz Fankhauser supportera un émolument
judiciaire de 2'500 francs (deux mille cinq cents), les frais étant pour le
reste laissés à la charge de l'Etat.
IV.
Heinz Fankhauser versera à la Municipalité de Lausanne une indemnité de 1'500 fr. (mille cinq cents) à titre de dépens.
Lausanne, le 3 juillet 2015
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.