vd_omni · FI.1995.0048 · 1996-04-15 · fr

MOEVENPICK GASTRONOMIE SA c/Commission communale de recours de LUINS | Taxe complémentaire de raccordement ensuite de travaux de rénovation prélevée sur la base de l'augmentation de l'est. fiscale. Dans le cadre de la révision générale, il n'est pas admissible de prélever la taxe complémentaire sur l'entier de la différence entre l'anc. et la nouvelle estimation. Il faut déterminer quelle part de l'augm. est due à la plus-value suite aux travaux. Il appartient à la commune de remédier à la lacune de son règl. qui ne prévoit rien dans les cas de rév. gén. LIC-4a-3 par anal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.04.1996 FI.1995.0048

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 avril 1996
sur le recours interjeté par
MÖVENPICK
GASTRONOMIE SA
, à Epalinges, représenté par l'avocat Jean-Luc Subilia, à
Lausanne
contre
la décision de la
Commission communale de
recours en matière fiscale de la commune de Luins
du 12 avril 1995
concernant le paiement des taxes complémentaires pour le service communal de
distribution d'eau et pour les égouts et l'épuration des eaux usées.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. J.-P. Kaeslin et M. J. Koelliker, assesseurs. Greffière:
Mlle Kathrin Gruber, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     En 1992, la recourante
a effectué des travaux de transformations de son immeuble situé sur la parcelle
no 411 de la Commune de Luins, dont elle est propriétaire. Elle y a aménagé une
salle de dégustation ainsi qu'une cantine pour le personnel. Le coût des
travaux s'est élevé à fr. 278'341,50.
B.                    Dans le cadre de la
révision générale des estimations fiscales et suite aux travaux de
transformation, la Commisssion d'estimation fiscale des immeubles du district
de Rolle, par décision du 1er décembre 1992, a porté l'estimation fiscale de
l'immeuble de la recourante de fr. 2'824'000.- à fr. 6'653'000.-, ramenée, par
décision du 8 février 1993 à fr. 6'511'000.- suite au recours de Mövenpick
Gastronomie SA.
C.                    Par décision du 23
novembre 1994, la Municipalité de Luins a notifié à Mövenpick Gastronomie SA un
bordereau de taxes complémentaires d'introduction des eaux usées dans un
collecteur public et de distribution d'eau de boisson pour un montant total de
fr. 55'305.- équivalant à respectivement 5 ‰ et 10 ‰ de la différence entre
l'ancienne et la nouvelle estimation fiscale.
Par acte du 23
décembre 1994, Mövenpick Gastronomie SA a recouru contre cette décision auprès
de la Commission communale de recours en matière d'impôts qui, par décision 12
avril 1995, a rejeté le recours.
D.                    Par acte du 12 mai 1995,
Mövenpick Gastronomie SA a saisi le tribunal administratif en concluant à la
réforme de la décision de la Commission communale de recours, en ce sens que
les taxes complémentaires de distribution de l'eau de boisson et d'introduction
des eaux usées dans un collecteur public sont calculées sur l'augmentation de
l'estimation fiscale de son immeuble telle qu'elle résulte de la plus-value
engendrée par les travaux exclusivement. Subsidiairement, elle conclut à
l'annulation de la décision et au renvoi à l'autorité intimée pour nouvelle
décision.
La Municipalité de
Luins conclut au rejet du recours, estimant que la décision attaquée a été
prise conformément aux art. 35 du règlement sur les égouts et l'épuration des
eaux usées (REU) et 41 du règlement de distribution d'eau (RDE).
Interpellé par le
tribunal, le Service de l'intérieur conclut à l'admission du recours en ce sens
que seule l'augmentation de la valeur fiscale qui aurait découlé d'une simple
mise à jour soit prise en compte pour établir le bordereau des taxes
litigieuses.
Dans le délai imparti
pour requérir une audience, la recourante a produit de brèves déterminations,
déclarant adhérer aux conclusions du Service de l'intérieur.
L'autorité intimée
s'est à son tour déterminée en date du 15 mars 1996 et la recourante en date du
18 mars 1996.
E.                    Le tribunal a délibéré à
huis-clos, les parties ayant renoncé à demander une audience.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 47a,
alinéa 1 de la loi sur les impôts communaux (LIC), la décision de la commission
communale de recours peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif,
dans les trente jours dès sa notification. En matière d'impôts communaux, c'est
donc le délai unique de recours de 30 jours qui s'applique et non pas le double
délai de l'art. 31 LJPA, indiqué par erreur et partiellement seulement par la
Commission communale de recours au bas de la décision attaquée. Le recours
motivé adressé au tribunal de céans dans les trente jours dès la réception de
la décision attaquée est donc recevable.
2.                     L'art. 4 de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :
"
Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour
prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales
en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières.
Ces taxes doivent
faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent
être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit
être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
a)      Selon l'art. 66 de la
loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution, les communes
peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt
spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du
réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. Elles
peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle
pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques.
La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les
canalisations.
Le conseil communal de la commune intimée a
adopté un règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées du 19
décembre 1969, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 6 janvier 1970,
dont l'art. 35 a la teneur suivante:
En cas de transformation, agrandissement ou
reconstruction d'un bâtiment, l'augmentation de la taxe d'estimation fiscale,
selon l'indice de l'année en cours, est soumise à une taxe unique calculée au
taux de 5‰.
L'on ne comprend
d'ailleurs pas très bien ce que signifient les termes
"selon l'indice
de l'année en cours"
dans la mesure où il s'agit d'une notion utilisée
pour fixer les valeurs ECA, une estimation fiscale n'ayant pas d'indice. Il
doit donc s'agir d'une erreur certainement due au fait que la commune s'est
basée, pour établir son règlement, sur un exemple de règlement qui retenait
comme critère de calcul de la taxe la valeur ECA, comme c'est le cas de la
plupart des communes du canton.
b)      La loi du 30 novembre
1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont tenues de
fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (art.
1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la
livraison de l'eau, la commune peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique
au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (article 4 de
la loi sur les impôts communaux);
(...)
Les règles
applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le
règlement communal.
(...)."
L'art. 40 du règlement
pour le service communal de distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat
le 10 novembre 1967 a la teneur suivante:
La taxe unique fixée au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de
10 ‰ de l'estimation des immeubles bâtis. L'art. 41 prévoit que si un bâtiment
est transformé ou agrandi, l'augmentation de l'estimation fiscale est soumise à
une taxe au taux de 10 ‰ ci-dessus.
c)      Selon la jurisprudence
(v. arrêt FI 90/023, cons. 5a et les réf. citées) les taxes de raccordement
communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des
charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value
souvent importante que l'équipement réalisé par la collectivité publique,
notamment les réseaux de distribution d'eau, confère aux biens-fonds privés et
non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle
n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité
publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où
l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais
ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le
principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine
correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la
prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières,
l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value
retirée (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165;
arrêt du TA FI 90/23 du 1
er
février 1993).
Le tribunal fédéral a
admis le calcul des taxes de raccordement sur la base de la valeur ECA. Il a en
outre admis non sans réserve la prise en compte comme valeur de base de
l'estimation fiscale des immeubles en disant ce qui suit (ATF 106 Ia 241, cons.
4d; JdT 1982 I 492):
(...) On ne saurait cependant affirmer que la
valeur d'estimation des immeubles serait une base de calcul vraiment
insoutenable et que la référence à cette valeur ne pourrait reposer sur des
motifs objectifs. Ce mode de calcul est en tout cas valable aussi longtemps que
l'on peut garantir que les valeurs d'estimation des différents bien-fonds -
c'est-à-dire de ceux qui ont été bâtis depuis longtemps et de ceux qui l'ont
été récemment - se trouvent dans un rapport raisonnable entre elles et qu'il
n'y a pas de cas particuliers dans lesquels le terrain non bâti représenterait
une partie extraordinairement grande de la valeur de l'ensemble de la
propriété.
(voir dans le même sens: arrêt
de la CCRFR publié dans la RDAF 1985 p. 295 c. 5d; Marc-Olivier Buffat, Les
taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud,
thèse Lausanne 1989, p. 197).
d)      En l'espèce, la prise en
compte de la valeur fiscale de l'immeuble comme base de calcul n'est pas
contestée et doit être confirmée.
3.                     Le recourant soutient
en revanche qu'en cas de transformation de l'immeuble, les taxes
complémentaires doivent être prélevées uniquement sur la base de la mise à jour
de l'estimation fiscale suite aux transformations et non pas en fonction de
l'augmentation de l'estimation dans le cadre d'une révision générale qui tient
compte en outre de la plus-value de l'immeuble suite à l'écoulement du temps.
Dans le cadre des
estimations fiscales, il ressort de la jurisprudence constante de la Commission
centrale, confirmée par le Tribunal administratif, que lorsque la mise à jour
est provoquée par une transformation partielle, l'adaptation de l'estimation
fiscale concernée doit être limitée à l'augmentation de valeur résultant des
travaux effectués. En revanche, lorsque la mise à jour est provoquée par un
transfert à titre onéreux ou par une transformation totale, la nouvelle
estimation fiscale devra tenir compte de la valeur actuelle de l'immeuble en
cause qui sera donc réévalué dans son entier (sur ce point, cf. Tribunal
administratif, arrêts EF 92/006, du 11.8.1992, EF 91/005, du 6.7.1992; CCEF M.
Fe. du 2.10.1981; R. Co. du 31.1.1991, et les références citées). Même s'il
n'est pas critiquable de ne pas procéder à une mise à jour dans le cadre de la
révision générale, mais d'attendre la fin des travaux pour réestimer l'immeuble
dans son entier dans le cadre de la révision générale, comme l'a fait en
l'espèce la Commission d'estimation, l'autorité communale ne saurait cependant
s'y référer pour calculer les taxes complémentaires au sens des art. 35 REU et
41 RDE qui mentionnent clairement que la taxe doit être perçue
proportionnellement à l'augmentation de la valeur fiscale suite aux
transformations qui vise le cas de la mise à jour suite à des transformations.
Le règlement ne prévoit pas les cas où l'immeuble est transformé durant une
période de révision générale des estimations fiscales et que la mise-à-jour de
l'estimation fiscale suite aux transformations est inclue dans la nouvelle
estimation effectuée selon les critères de la révision générale.
L'art. 4a, al. 3 LIC
prévoit qu'une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut
être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble. Cette
disposition a été introduite par le Grand Conseil pour mettre fin à la pratique
de nombreuses communes consistant à prélever une taxe complémentaire suite à
tout réajustement de la valeur ECA indépendamment du fait que celui-ci advienne
suite à des travaux de transformation ou pour des raisons de pure assurance
(réajustement d'une valeur ancienne devenue insuffisante, complément valeur à
neuf, etc....) (Circulaire no 1240 du Service de l'intérieur aux autorités
communales, p. 4). Cette disposition vise donc à interdire le prélèvement d'une
taxe complémentaire pour une plus-value de l'immeuble comme le réajustement
d'une valeur ECA ancienne devenue insuffisante. Elle doit être appliquée par
analogie lorsque la taxe complémentaire est perçue sur la base de l'estimation
fiscale de l'immeuble. Il n'est donc pas admissible de prélever une taxe
complémentaire suite à une augmentation de l'estimation fiscale qui n'est pas
due qu'à des travaux, mais qui tend principalement à réajuster une estimation
fiscale ancienne devenue insuffisante comme c'est le cas de la révision
générale des estimations.
En l'espèce, il est
vrai que les articles 35 REU et 41 RDE ne disent pas expressément que c'est
l'augmentation de l'estimation fiscale suite à la transformation ou à
l'agrandissement ou à la reconstruction (art. 35 REU) du bâtiment qui donne
lieu à une taxe complémentaire et non pas une augmentation de la valeur fiscale
pour d'autres raisons. C'est cependant la seule interprétation possible au vu
des principes énoncés ci-dessus. Par conséquent, dans les cas où, comme en
l'espèce, des transformations ont eu lieu sur un bâtiment durant une période de
révision générale des estimations fiscales et que la plus-value du bâtiment due
aux travaux de transformations est inclue dans la plus value du bâtiment depuis
la dernière estimation fiscale, la commune ne peut pas se contenter de prélever
des taxes complémentaires sur la différence entre l'ancienne estimation fiscale
et la nouvelle estimation établie selon les principes de la révision générale
comme elle l'a fait en l'espèce, sous peine de violer les dispositions légales
précitées.
La situation des recourants est certes une
situation rare puisque le Conseil d'Etat ordonne une révision générale des
estimations fiscales tous les dix ou vingt ans et qu'il n'y a dès lors que peu
de cas où la transformation d'un bâtiment est effectuée durant l'une de ces
périodes. Cela ne veut toutefois pas dire que, faute de base légale réglant ces
cas, la municipalité soit autorisée à interpréter son règlement de façon
extensive. Elle doit s'en tenir à la règle générale de l'art. 4a al. 3 LIC, qui
ne permet de prélever une taxe complémentaire qu'en fonction de la plus-value
due aux travaux de rénovation. Interpellée par le tribunal, la commission
d'estimation fiscale a produit les procès-verbaux de la nouvelle estimation en
indiquant qu'il lui était impossible de dire quelle part de l'augmentation de
l'estimation fiscale concernait la plus-value suite aux travaux de
transformation. Il appartient dès lors à la commune de trouver une solution
pour prélever, dans le cas d'espèce, les taxes complémentaires litigieuses de
manière conforme au règlement, ce qui veut dire que celles-ci ne peuvent être
calculée qu'en fonction de l'augmentation de la valeur fiscale due aux travaux
de transformation. La nouvelle décision à rendre nécessite que la commune
arrête elle-même une interprétation de ses règlements qui soit conforme aux
principes rappelés ci-dessus. Le tribunal ne saurait donc se substituer à la
commune pour effectuer le calcul des taxes complémentaires dues.
4.                     Au vu de ce qui précède,
le recours est admis et la décision attaquée est annulée. Le dossier est
renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat, la commune ayant
agi dans le cadre de sa puissance publique. La commune versera à la recourante
la somme de fr. 800.- à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Commission communale de recours en matière fiscale de la commune de Luins du
12 avril 1995 est réformée en ce sens que le recours est admis, la décision de
la Municipalité du 23 décembre 1994 étant annulée et le dossier renvoyé à la
Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.                     Les frais
sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    La commune de
Luins versera à la recourante la somme de fr. 800.- à titre de dépens.
Lausanne, le 15 avril 1996
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint