vd_omni · GE.1992.0113 · 1992-11-18 · fr

c/Serv. Santé publique | La décision de retrait d'1 autorisation d'exploiter un EMS ne peut être prise sans avoir soumis au titulaire les griefs sur quoi elle est fondée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.11.1992 GE.1992.0113

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 18 novembre 1992
__________
sur le recours interjeté par
A.________
,
EMS "C.________", à ********
contre
la décision rendue le 1er septembre 1992 par
le Service de la santé publique (autorisation d'exploiter un EMS)
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J. Giroud, président
J.P. Pasche, assesseur
Mme      M. Crot, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            A.________ et
B.________ ont exploité l'établissement médico-social C.________, à ********,
dès 1978. Selon l'autorisation d'exploiter renouvelée le 25 février 1991,
l'établissement comprend 13 lits pour personnes âgées ou alcooliques. Ses
locaux sont situés dans un bâtiment locatif, dont le quatrième étage a été
spécialement aménagé.
Le 1er
juillet 1991, le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a condamné
B.________ pour mise en danger de la vie d'autrui à une peine de trois mois
d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans. Par décision du 9 août suivant,
le Chef du Département de l'intérieur et de de la santé publique a retiré à
B.________ l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________, cela en raison de sa
condamnation pénale. B.________ et A.________ ayant recouru contre cette
décision le 20 août 1991, le Tribunal administratif a confirmé celle-ci par
arrêt du 29 juillet 1992. Les prénommés ont alors déposé le 26 août 1992 un
recours de droit public au Tribunal Fédéral, pour lequel l'effet suspensif leur
a été refusé par décision du 23 septembre suivant.
B.                            Depuis
plusieurs années, le Service de la santé publique a recueilli diverses plaintes
ou dénonciations de tiers concernant la manière dont les pensionnaires de l'EMS
C.________ étaient pris en charge. A.________ et B.________ ont contesté les
griefs formulés à leur encontre et invoqué divers faits en leur faveur. Le
dossier constitué à ce sujet par le Service de la santé publique se trouve
actuellement en mains du Tribunal fédéral appelé à statuer au sujet du recours
susmentionné.
C.                            Par lettre du
4 février 1991, l'adjoint administratif D.________, du Service de la santé
publique, a communiqué à A.________ et B.________ différentes remarques à la
suite d'une visite effectuée dans leur établissement le 22 janvier précédent.
Il s'agissait de relever certains "points forts", telle une ambiance
familiale et accueillante, et des "points à améliorer", telle la
recherche d'"un cadre de référence" pour la prise en charge de l'établissement.
D.                            Par lettre de
leur mandataire, E.________, du 7 novembre 1991, A.________ et B.________ sont
intervenus auprès du Département de l'intérieur et de la santé publique afin
d'obtenir que leur établissement soit admis dans le cadre d'une nouvelle
convention d'hébergement. Dans sa réponse du 14 novembre 1991, le Chef du
Service de la santé publique a invoqué une détérioration de la situation de la
situation de l'EMS C.________ en raison du départ d'une infirmière en
psychiatrie, de la démission du Dr F.________, médecin-responsable de
l'Etablissement, enfin de la condamnation prononcée à l'encontre de B.________.
Le 17 décembre 1991, les chefs du Service de la santé publique et du Service
des assurances sociales ont communiqué à A.________ que son établissement
serait admis dans ladite convention d'hébergement à titre provisoire "sous
réserve d'une éventuelle décision du Tribunal administratif".
E.                            Par lettre du
14 mai 1992 au Service de la santé publique, G.________, a exposé qu'elle avait
travaillé du 9 mars au 16 avril 1992 au service de l'EMS C.________ et qu'elle
avait constaté divers manquements dans la prise en charge des pensionnaires.
Selon une
note téléphonique du 21 mai 1992 figurant au dossier du Service de la santé
publique, H.________, pensionnaire de l'établissement C.________ a téléphoné à
l'adjoint administratif D.________ pour se plaindre du fait qu'on lui aurait
interdit de téléphoner ainsi que de l'attitude adoptée par B.________ et
A.________ à l'égard des pensionnaires et du personnel.
Par lettre
du 2 juin 1992, le pasteur I.________, de la paroisse de ******** ainsi que
trois autres personnes ont exposé à l'Association pour le bien-être des
résidents en établissements médicaux-sociaux (ci-après Résid'EMS) que, depuis
plusieurs années, des membres du personnel ainsi que des pensionnaires se
plaignaient régulièrement auprès d'eux de problèmes relationnels avec
B.________. Une copie de cette lettre était adressée au Service de la santé
publique. Elle comprenait, en annexe, une déclaration manuscrite non signée d'une
aide-infirmière au service de l'EMS C.________, qui faisait état de divers
griefs au sujet de la prise en charge des pensionnaires (argent de poche
insuffisant, contrôle excessif de leur toilette, absence de la possibilité
d'acheter des produits alimentaires, alimentation forcée, problèmes
relationnels entre la directrice et les pensionnaires d'une part, le personnel
soignant d'autre part). Etait également annexé à la même lettre, un billet
signé par le pensionnaire H.________, difficilement lisible et peu
compréhensible, relatant un incident lié à une interdiction de téléphoner.
F.                            Le 16 juin
1992, Mmes J.________ et K.________, représentant respectivement le Service de
la santé publique et le Service des assurances sociales, ont visité l'EMS
C.________ dans le cadre de la "Coordination inter-services des visites en
établissements médicaux-sociaux" (CIVEMS).
Le 20 juin
1992, A.________ a écrit au Service de la santé publique, à l'intention de Mme
J.________, pour lui déclarer qu'à la suite de sa visite du 16 juin précédent,
il lui envoyait diverses pièces, à savoir une liste de menus servis dans l'EMS,
une carte de remerciements émanant de la famille d'un pensionnaire ainsi que
des listes du personnel, des pensionnaires et des activités d'animation.
Par lettre
du 29 juin 1992 adressée au Service de la santé publique, Résid'EMS s'est
référée à la lettre du pasteur I.________du 2 juin précédent pour préconiser
"le retrait de permis d'exploitation par l'Etat à ceux qui n'arrivent pas,
malgré (vos) interventions, à fournir les conditions acceptables aux résidents
pour lesquels ils sont responsables".
Le 30 juin
1992, Mme J.________, collaboratrice du Service de la santé publique, s'est
rendue au cabinet du Dr L.________, médecin responsable de l'EMS C.________ et
s'est entretenue avec lui au sujet de la qualité de la prise en charge dans cet
établissement.
Le même
jour, A.________ a adressé au Service de la santé publique par téléfax une
lettre dont la teneur est la suivante :
Le présent fax est transmis depuis l'AVDEMS.
Sans entrer dans tous les détails pour
l'instant, je vous expose ce qui suit :
En date du 16 juin 1992, Mesdemoiselles
J.________ et K.________ ont visité notre EMS aux environs de 9 heures.
Tous les pensionnaires qui pouvaient
s'exprimer se sont déclarés satisfaits des prestations de notre EMS.
Mademoiselle J.________ n'a pas fait état de :
- ni de plaintes d'employés,
- ni de plaintes de pensionnaires,
- ni d'autres plaintes.
Or, à ma grande surprise, j'apprends ce jour
que Mlle J.________ a pris rendez-vous à 14h.30 aujourd'hui avec notre médecin
de pension, le Dr L.________, au sujet de plaintes, à savoir :
- d'une employée
- d'un pensionnaire
- et des dames de l'église.
Alors que nous étions convenus le 16 juin 1992
d'appliquer la politique "des deux sons de cloches" en cas de
plaintes, Mlle J.________ a cru bon de d¿attre de "plaintes sans me
consulter.
Je ne peux pas accepter une telle manière
d'agir et je vous invite à m'appeler d'ici le 1er juillet 1992 à 12 heures pour
fixer un rendez-vous à la Santé publique".
Le 9 juillet
1992, A.________ a déposé plainte pénale contre G.________ et M.________ pour
calomnies, subsidiairement diffamation.
A la suite
d'une visite effectuée dans l'EMS C.________ le 2 juillet 1992, le médecin
N.________ et l'assistante d'hygiène hospitalière O.________, toutes deux
collaboratrices du Service de la santé publique, ont écrit le 4 août 1992 à
B.________ pour lui déclarer que sur 35 prélèvements effectués dans les locaux
de l'EMS, 24 révélaient de mauvais ou très mauvais résultats d'un point de vue
bactériologique. Afin d'éviter un risque d'infection hospitalière, étaient
proposées à Mme B.________ des mesures d'urgence, à savoir la désinfection
journalière des sols, surfaces et sanitaires avec un produit dilué dans de
l'eau froide. Un contrôle subséquent était annoncé.
Le 21 août
1992, l'adjoint administratif D.________ a établi un rapport au sujet de la
visite effectuée le 16 juin précédent par Mmes J.________ et K.________. Sa
teneur est la suivante :
"La conception de prise en charge dans
son ensemble ne s'est pas modifiée.
Comme nous le demandions déjà dans notre
courrier du 4 février 1992, il est nécessaire qu'une conception de prise en
charge propre à votre clientèle soit élaborée au sein de l'établissement: cela
afin d'assurer une cohérence d'attitudes auprès des pensionnaires, d'élaborer
des références sur lesquelles le personnel puisse se baser en rapport aux
difficultés posées par les comportements des alcooliques et le mélange des
pathologies et des générations présentes dans l'établissement. Cette référence
est d'autant plus importante puisque la responsabilité paramédicale est
fractionnée entre 4 infirmiers(ières) diplômé(e)s engagé(e)s à temps partiel,
ce qui rend d'autant plus difficile une continuité dans la prise en charge.
Cette conception devrait également tenir
compte des activités d'animation, qu'elles soient de type social, manuel,
culturel ou autre, activités conçues non seulement dans un sens de distraction,
mais aussi en tenant compte des potentialités psychiques et physiques de
chacun.
Le fait de solliciter les aides pour ces
activités est profitable non seulement pour les pensionnaires mais aussi pour
le personnel lui-même; il manque cependant une personne responsable de ce
secteur qui puisse guider et conseiller chacun dans la manière d'aborder ces
activités et de les organiser.
La prise en charge d'alcooliques implique un
investissement personnel important de chacun des membres du personnel; pour
éviter les dérapages relationnels, pour comprendre certains comportements, il
est nécessaire que le personnel puisse se ressourcer et prendre du recul par
rapport à certaines situations en suivant des cours de perfectionnement; nous
formulions également cette demande dans notre courrier du 4 février 1991.
Nous déconseillons vivement que les toilettes
soient effectuées avant l'arrivée du personnel de jour; il convient de
réévaluer périodiquement et systématiquement le bien-fondé des toilettes
effectuées avant 7h. de certains pensionnaires.
Conclusion
La mission des établissements médico-sociaux
du canton n'est pas seulement d'accompagner chacun des pensionnaires jusqu'à la
mort; il est de leur devoir également de leur offrir un temps de vie durant
lequel chacun d'eux pourra maintenir, reconquérir ou même investir de nouvelles
capacités, étant donné qu'un être humain détient des ressources à valoriser
jusqu'à la mort.
Cet établissement ne nous paraît pas en
mesure d'offrir à ses pensionnaires une prise en charge et une qualité de vie
répondant aux exigences actuelles.
G.                            Le 1er
septembre 1992, le Service de la santé publique a rendu la décision suivante,
qu'elle a adressée à A.________ :
"Votre établissement a depuis longtemps
retenu l'attention du Service de la santé publique en raison des plaintes
reçues à son sujet, des carences relevées par nos collaboratrices qui y
effectuent des inspections et de la grave condamnation pénale infligée à votre
associée Mme B.________.
Le 29 juillet 1992, le Tribunal administratif
a confirmé le bien-fondé de notre décision du 9 août 1991 retirant à la
prénommée le droit de diriger un établissement sanitaire. Le Tribunal a
notamment relevé l'incapacité de Mme B.________ de contrôler ses nerfs.
Plusieurs plaintes nous sont parvenues cette
année de la part d'un pensionnaire, d'une employée de votre établissement,
d'une ex-employée, de l'Association Résid'EMS (Association pour le bien-être
des résidents en EMS) et de la part du pasteur I.________ de la paroisse de
********.
Lors de la visite effectuée le 16 juin 1992, les
collaborateurs de la CIVEMS ont consté qu'il n'y avait toujours pas de
conception de prise en charge et que la qualité de vie offerte à vos
pensionnaires laissait à désirer. Les prélèvements effectués le 2 juillet 1992
par le groupe Hygiène hospitalière de notre service ont en outre donné de très
mauvais résultats.
Nous avons enfin relevé des réactions qui
témoignent d'une attitude d'obstruction de la part des responsables de
l'établissement. Il y a eu l'intervention inacceptable du Dr L.________, médecin-responsable,
qui s'est emparé de force de documents en main de nos collaboratrices pour
prendre note des noms des plaignants afin de vous les communiquer. Par la
suite, vous avez décidé de fermer les portes de votre EMS aux visiteuses de la
paroisse, privant ainsi les pensionnaires du soutien qu'elles peuvent leur
apporter. Cette attitude nous conduit à accorder crédit aux accusations de
tentatives d'intimidation qui ont été portées par d'anciens membres du
personnel et même par le précédent médecin-responsable.
Nous constatons donc que l'EMS C.________
n'est pas en mesure d'assurer à ses pensionnaires une prise en charge de
qualité suffisante.
Dans ces circonstances, nous nous trouvons
dans l'obligation de prendre des mesures de sauvegarde en faveur des pensionnaires
et nous nous voyons contraint de retirer l'autorisation d'exploiter l'EMS
C.________ pour le 31 décembre 1992.
Nous vous signalons que, pour faire face à
des situations de ce genre, une structure de dépannage vient de voir le jour.
Il s'agit de l'EMS "P.________" à ******** (tél. 1********). Vous
pouvez prendre contact avec cet établissement".
Le 11
septembre 1992, A.________ a recouru contre la décision précitée et a déposé un
mémoire le 22 septembre suivant. Ses moyens seront repris ci-dessous dans la
mesure utile.
Le 5 octobre
1992, l'autorité intimée s'est déterminée au sujet du recours en ces termes :
"Le mémoire
produit le 22 septembre 1992 par M. A.________ appelle de notre part les
remarques suivantes.
Nous contestons
l'affirmation selon laquelle l'établissement est connu pour assurer la
meilleure qualité de vie (p. 5, dernier §). Les pièces figurant au dossier et
des témoins, dont nous nous réservons de demander l'audition, établissent le
contraire.
Il est également
inexact de dire que le Service de la santé publique cherche à fermer les petits
établissements. Il existe dans le canton plusieurs EMS de taille plus petite
que C.________ à l'égard desquels nous n'avons pas les intentions que nous
prête le recourant vu la bonne qualité de prise en charge qu'ils offrent à
leurs pensionnaires.
Le recourant prétend
encore que notre département a omis de lui faire part de ses exigences pour
rechercher des solutions plus favorables aux pensionnaires. Le dossier que nous
vous avons transmis à propos de notre décision du 9 août 1991 concernant Mme
B.________ montre au contraire que le Service de la santé publique est intervenu
à cet égard. L'absence d'améliorations nous a contraint à prendre la décision
qui fait l'objet du présent recours.
Nous vous prions
enfin de bien vouloir nous accorder un délai pour produire la liste de
personnes qui sont disposées à témoigner de ce qu'elles ont pu observer dans
cet EMS."
Le recourant
a notamment produit cinq témoignages écrits émanant de parents et d'un responsable
de pensionnaires de l'EMS C.________ attestant de la qualité de la prise en
charge offerte par celui-ci. Il a également déposé une liste de 21 témoins et
requis l'audition de ceux-ci. Quant à l'autorité intimée, elle a produit son
dossier en se référant à celui qu'elle avait produit dans le cadre d'une autre
procédure et qui se trouve actuellement en mains du Tribunal fédéral. Elle a
requis qu'un délai lui soit accordé pour déposer une liste de témoins.
L'effet
suspensif a été accordé au recours par décision du juge instructeur du 6
novembre 1992.
Le Tribunal
administratif a statué sans débats.
et considère en droit :
________________
1.                             En page 6 de
son mémoire, le recourant invoque à bon droit une violation du droit d'être
entendu. En effet, il n'a été informé préalablement par l'autorité intimée au
sujet d'aucun des éléments suivants, qui ont pourtant fondé la décision
entreprise :
- lettre de dénonciation de G.________;
- appel téléphonique de H.________;
- lettre du pasteur I.________ et ses annexes;
- lettre de l'association Résid'EMS;
- visite de J.________ au Dr L.________ et
rapport subséquent;
- rapport de l'adjoint administratif
D.________ du 21 août 1992.
On constate
ainsi que le recourant n'a pas été en mesure de se déterminer au sujet des
griefs formulés à l'encontre de son établissement notamment par des tiers; son
droit d'être entendu, de rang constitutionnel, n'a manifestement pas été
respecté (cf. notamment Moor, Droit administratif, volume II, p. 183 ss). Il en
découle que, quelle qu'eût été la décision entreprise si le recourant avait été
entendu, celle-ci se trouve viciée en raison de la nature formelle du droit
d'être entendu (ATF 116 Ia 94).
2.                             Il est vrai
que l'exercice du droit d'être entendu peut être paralysé en cas d'urgence. Des
mesures provisionnelles peuvent alors être ordonnées sans entendre
préalablement l'intéressé. En l'espèce toutefois, l'urgence n'apparaît pas dès
lors que la décision entreprise est datée du 1er septembre 1992 et ne prend
effet que 4 mois plus tard.
Il est vrai
encore que la violation du droit d'être entendu est réparable si l'intéressé a
la faculté de s'exprimer devant une autorité de recours, même s'il perd par là
le bénéfice d'une double instance (Moor, op. cit., p. 190). Dans la présente
affaire, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est cependant limité à
la légalité de la décision attaquée (art. 36 LJPA), alors que celle-ci a été
prise en opportunité avec l'usage d'un large pouvoir d'appréciation; en pareil
cas, il ne saurait y avoir réparation du vice par l'autorité de recours (Moor,
op. cit., p. 190 et les renvois). Une guérison est d'autant plus exclue en
l'espèce que la nature particulière des questions litigieuses appelle leur
appréciation préalable par des membres de l'administration qualifiés dans le
domaine de la santé publique.
3.                             Cela étant,
la décision entreprise doit être annulée, sans qu'il soit besoin d'examiner le
bien-fondé des griefs formulés à l'encontre de l'établissement du recourant.
Les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat, l'avance de
frais effectuée par le recourant lui étant remboursée.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision rendue
le 1er septembre 1992 par le Service de la santé publique est annulée.
III.                     Le présent arrêt est
rendu sans frais, l'avance de frais effectuée par A.________ lui étant
remboursée, par Frs 500.--.
Lausanne, le 18 novembre 1992/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, M. A.________, EMS
"C.________", à ********;
- au Département de l'Intérieur et de la
santé publique, Service de la santé publique et de la planification sanitaire,
rue Cité-Devant 11, 1014 Lausanne, sous pli recommandé.