vd_omni · AC.2018.0327 · 2020-03-05 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Vully-les-Lacs, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours contre la décision du Conseil communal adoptant la zone réservée communale et contre celle du Département approuvant préalablement cette zone réservée. - Compte tenu du surdimensionnement très important de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA. L'instauration d'une zone réservée communale se fonde sur une base légale suffisante et répond donc à un intérêt public prépondérant (consid. 4).- Le choix de l'emplacement de la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la proportionnalité. Il n'est en tout cas pas arbitraire. La garantie de la propriété n'a pas été violée (consid. 5).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.03.2020 AC.2018.0327

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 mars 2020
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Christina Zoumboulakis et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures.
Recourants
A.________
et
B.________
,
à ********, représentés par Me Vincent MIGNON, avocat, à Neuchâtel,
Autorité intimée
Conseil communal de Vully-les-Lacs,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service
du développement territorial, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours B.________ et A.________ c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 25 juillet 2018
(approuvant préalablement la zone réservée adoptée le 27 février 2018 par le
Conseil communal de la Commune de Vully-les-Lacs; parcelle n° 3190)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Vully-les-Lacs est issue de la fusion de Bellerive,
Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand. B.________
est propriétaire, dans le village de Constantine, des parcelles contigües n
os
3190 et 10055 de la Commune de Vully-les-Lacs. D'une surface totale de 2'071 m
2
,
la parcelle n° 3190, libre de construction, est en nature de champ, pré et
pâturage. Quant à la parcelle n° 10055 (issue du morcellement de l'ancienne
parcelle n° 3190 survenu en 2018), elle présente une surface de 750 m
2
.
Ces deux biens-fonds sont colloqués en zone résidentielle de faible densité, selon
le Plan général d'affectation des zones de Constantine approuvé par le
département cantonal compétent le 16 mai 2000. Bordées au sud par la route de
Salavaux (DP 1149), ces parcelles jouxtent au nord une vaste zone viticole. B.________
s'est vu délivrer, le 16 mai 2017, un permis de construire deux villas
mitoyennes de quatre logements dans la partie est de l'ancienne parcelle n°
3190 (actuellement n° 10055); les travaux de construction sont en cours, voire
achevés.
B.
La Municipalité de Vully-les-Lacs a mis à l'enquête publique, du 31 mai
au 29 juin 2017, un projet de plan d'affectation et de règlement de la zone réservée
communale. Le règlement est ainsi libellé:
"
Art. 1     But
La zone réservée
selon l'art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes
régissant l'aménagement du territoire. Elle doit permettre d'assurer une
utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des
zones à bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Art. 2     Effets
A l'intérieur de la zone réservée, toute
nouvelle construction permettant la création d'un nouveau logement est
strictement interdite. Les bâtiments existants peuvent être entretenus.
Art. 3     Degré
de sensibilité au bruit
Les degrés de sensibilité au bruit attribués
aux zones selon les plans d'affectation en     vigueur au sens de l'ordonnance
fédérale sur la protection contre le bruit (OPB) restent applicables.
Art. 4     Mise en
vigueur, durée et abrogation
La zone réservée déploie ses effets dès la mise
à l'enquête (art. 57 et 79 LATC) pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à
savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Elle abroge provisoirement toutes les
dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui
sont contraires."
Selon le projet de plan, l'ancienne parcelle n° 3190
a été partiellement incluse dans la zone réservée sur une portion de terrain
(d'environ 600 m
2
), qui n'était pas bâtie et qui n'était pas
concernée par le projet de construction autorisé le 16 mai 2017 par la
municipalité.
C.
A propos de la justification du projet de zone réservée, le "Rapport
selon l'article 47 OAT)" expose ce qui suit:
"1.2     Résumé
La commune de Vully-les-Lacs est le résultat de la fusion de
Bellerive, Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand,
en 2011. Chaque territoire est régi par le plan général d'affectation (ci-après
PGA) de l'ancienne commune.
Depuis l'entrée en vigueur du nouveau plan directeur cantonal
(ci-après PDCn) en 2008, les sept communes, puis Vully-les-Lacs, ont connu une
croissance importante reflétant la dynamique régionale. Or, le PDCn, par sa mesure
A11, vise à limiter la croissance des territoires hors des centres. Selon la
quatrième adaptation du PDCn, il en découle que la capacité de la zone à bâtir
des territoires hors des centres doit être limitée à 0.75 % annuels de la
population de 2014.
La Municipalité doit émettre des priorités de développement
affinées et plus strictes dans le cadre de la révision du PGA. Par exemple, il
s'agit d'éviter la localisation de nouveaux habitants dans des secteurs
constructibles mais mal situés, et de favoriser des secteurs soutenus par la
Municipalité, denses, bien desservis par les transports publics et à proximité
des services.
A cet effet, la Municipalité. met en place une zone réservée,
ciblée, dont l'effet est d'interdire toute nouvelle construction permettant la
création d'un nouveau logement. L'ensemble du dossier se base sur les fiches
d'aide à l'application du redimensionnement de la zone à bâtir éditées par le
département et le service du développement territorial (ci-après SDT) en
janvier 2016.
1.3     Objectif
La Municipalité, en application de l'article 77 LATC, met en
place une zone réservée ciblée sur certains secteurs. Cela permet d'empêcher un
développement urbain non maîtrisé, risquant d'aller à l'encontre des
législations supérieures et mettant en péril le processus de révision du PGA.
Cette zone réservée bloque ainsi toute nouvelle construction permettant la création
de nouveaux logements dans des secteurs identifiés, afin de laisser à la
commune le temps de bien dimensionner les zones à bâtir en fonction des
nouvelles législations, de les localiser correctement et de les prioriser de
façon adéquate.
La zone réservée déploie ses effets dès la mise à l'enquête
publique (art. 57 et 79 LATC) pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à
savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Elle abroge provisoirement toutes les
dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux, qui lui
sont contraires.
1.4     Planifications communales en vigueur
Le territoire de Vully-les-Lacs est actuellement régi par les
PGA de chaque ancienne commune (...).
Le projet de zone réservée concerne l'ensemble des PGA.
1.5     Chronologie
En janvier 2015, le bilan des réserves à bâtir de la commune
de Vully-les-Lacs est établi par le biais du guichet cartographique du canton
de Vaud. Selon celui-ci, il ne reste plus aucune possibilité de croissance pour
la commune.
En mai 2016, la Municipalité de Vully-les-Lacs décide
d'entamer la révision des PGA des sept anciennes communes et d'élaborer un
nouveau PGA. Un tout-ménage est envoyé à la population pour les informer de la
mise en vigueur de la LAT révisée et des dispositions du PDCn pour assurer la
mise en conformité des zones à bâtir avec les exigences de la LAT.
Fin mai 2016, un avis est publié dans le journal de la Broye
et dans la feuille d'avis officiel (FAO) du vendredi 27 mai 2016. La
Municipalité entend procéder à la révision de l'ensemble de ses PGA et que
conformément à l'art. 77 LATC, la Municipalité pourra refuser un permis de
construire pour tout projet non conforme à la planification envisagée.
(...)
2.1     Acteurs du projet de zone réservée
Le présent dossier est constitué par la Municipalité et le
Service technique, appuyés par le bureau mandaté C.________, également en
charge de la révision du PGA.
2.2     Information, concertation
Plusieurs échanges par courrier ainsi que des séances entre
la Municipalité et le SDT ont permis de préciser le périmètre du territoire
urbanisé de la commune et de décider de la mise en place d'une zone réservée.
Fin mai 2016, un avis est publié dans le journal de la Broye
et dans la feuille d'avis officiel (FAO) du vendredi 27 mai 2016 pour avertir
la population que la Municipalité entend procéder à la révision de l'ensemble
de ses PGA.
En temps voulu, la Municipalité informera de manière
appropriée la population conformément à l'art. 3 LATC.
3.1     Nécessité de la zone réservée
Comme décrit ci-dessus, la commune de Vully-les-Lacs est le
résultat de la fusion de Bellerive, Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur,
Vallamand et Villars-le-Grand, en 2011. Chaque territoire est actuellement régi
par le PGA de l'ancienne commune.
Les effets de l'art. 15 LAT et les mesures du PDCn concernées
demandent la mise en place de nouvelles définitions et outils qui permettent
d'identifier les besoins de développement de la commune et de planifier les
zones à bâtir de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les 15 années suivantes. Afin d'assurer un développement communal durable, il
est nécessaire de favoriser le développement là où se concentrent les
équipements, les services et la meilleure accessibilité au réseau de transport
public.
La mise en place d'une zone réservée permet d'éviter de
nouvelles constructions renforçant les problématiques liées à l'étalement
urbain et au mitage du territoire. Elle suspend la constructibilité de
logements sur des secteurs sur lesquels les plans doivent être revisités,
modifiés ou élaborés et permet ainsi d'éviter tout projet qui pourrait entraver
l'établissement du futur plan d'affectation.
Durant les cinq ans de l'application de ce régime, la commune
pourra étudier la croissance démographique prévue, dimensionner la zone à bâtir
en conséquence, répartir les surfaces d'accueil des nouveaux habitants de
manière cohérente, coordonnée et priorisée.
Enfin, du côté réglementaire, cela permettra à la commune de
se conformer aux exigences de la nouvelle LAT et à l'application du plan
directeur cantonal.
3.2     Méthodologie
Partant du constat que la commune est manifestement
surdimensionnée, la zone réservée est appliquée à l'ensemble des zones à bâtir
se situant à l'extérieur du périmètre du territoire urbanisé. Le périmètre du
territoire, urbanisé est défini selon la fiche technique n°8 « délimiter le
territoire urbanisé » du SDT du 18 janvier 2016.
Les zones à bâtir non concernées par le logement (zone
d'utilité publique, industrielle, artisanale) n'ayant pas d'impact sur le
dimensionnement ne sont pas touchées par la zone réservée.
4.1     Planifications d'ordre supérieur
La mise en place de la zone réservée, selon l'art. 27 LAT et
l'art. 46 LATC, est conforme aux planifications d'ordre supérieur, aux mesures
transitoires de la LAT et à la mise en oeuvre du PDCn.
La zone réservée respecte les conditions suivantes :
>            les buts et les principes régissant l'aménagement
du territoire l'exigent
>            un intérêt public prépondérant est justifié
>            le principe de proportionnalité et l'égalité
de traitement sont respectés
Au-delà de sa durée de validité et sans nouvelle affectation
approuvée durant la validité de la zone réservée, l'affectation du sol en
vigueur au moment de l'introduction de la zone réservée est rétablie
automatiquement. Equivalant à un plan d'affectation, la zone réservée suit la
procédure usuelle (art. 56 et ss LATC)."
D.
En juin 2017, B.________, propriétaire de l'ancienne parcelle n° 3190,
et son époux A.________, ont formé opposition au projet de zone réservée, en
arguant que la parcelle en cause se trouvait dans un "milieu bâti harmonieux".
La proposition de réponse à l'opposition retient en substance que
l'instauration d'une zone réservée s'applique à l'ensemble des parcelles "situées
à l'extérieur du territoire urbanisé", telles que la parcelle n° 3190.
E.
Le 5 décembre 2017, la municipalité a établi le préavis n° 2018/01 à
l'intention du Conseil communal, dont la teneur est la suivante:
" I- CONTEXTE
Le 1
er
mai 2014, à la suite d'une votation
populaire, sont entrées en vigueur diverses modifications apportées à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT). Parmi celles-ci, le
nouvel art. 15 LAT prévoit que les réserves de zones à bâtir disponibles sur le
territoire d'une commune doivent correspondre aux besoins prévisibles pour les
15 prochaines années. En cas de réserves excédentaires, celles-ci doivent être
supprimées, c'est-à-dire que certains terrains à bâtir doivent redevenir non
constructibles (affectation nouvelle en zone agricole, viticole, etc.). A la
suite de cette modification du droit fédéral de l'aménagement du territoire, le
Grand Conseil a récemment adopté, le 20 juin 2017, la 4ème adaptation du Plan
directeur cantonal (ci-après : PDCant). Cette adaptation intègre au PDCant
diverses règles, permettant de concrétiser les principes désormais ancrés dans
le droit fédéral. Cette 4ème adaptation du PDCant est actuellement en cours
d'approbation auprès du Conseil fédéral, qui devrait vraisemblablement se
prononcer au cours du 1
er
trimestre de l'année 2018.
S'agissant de la Commune de Vully-les-Lacs, son territoire
est encore régi par les plans généraux d'affectation, plans partiels
d'affectation ou plans de quartier, adoptés par les anciennes Communes de
Bellerive, Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand.
La Municipalité envisage d'engager prochainement des études, tendant à réviser
ces planifications et à élaborer un nouveau plan général d'affectation
régissant l'ensemble du territoire de la nouvelle Commune de Vully-les-Lacs,
sous réserve de certains plans de quartier ou plans partiels d'affectation qui
pourraient être maintenus. Ces études devraient démarrer au cours de l'année
2018.
Les réserves de zones à bâtir se trouvant sur le territoire
de la Commune de Vully-les-Lacs sont largement excédentaires, par rapport à ce
qui est nécessaire pour les 15 années à venir, si l'on applique les règles de
calcul récemment adoptées par le Grand Conseil. Conscient de ce
surdimensionnement, le Département du territoire et de l'environnement, par son
Service cantonal du développement territorial, a fait opposition à plusieurs
demandes de permis de construire, depuis le début de l'année 2016. Ces
oppositions ont généralement été suivies par des projets de zones réservées
cantonales, portant sur les parcelles concernées par les demandes de permis de
construire. Face à cette situation et souhaitant éviter que trop de nouvelles
constructions interviennent à bref délai sur le territoire communal, rendant
encore plus difficile la réduction des zones constructibles excédentaires, la
Municipalité a étudié l'opportunité d'élaborer un projet de zone réservée
communale. La zone réservée, définie à l'art. 46 LATC, a pour objet de rendre provisoirement
inconstructibles certains secteurs du territoire communal, dans l'attente de la
révision du plan général d'affectation. Cette inconstructibilité provisoire a
une durée limitée de 5 ans, prolongeable de 3 ans.
II- LE PROJET DE ZONE RESERVEE COMMUNALE
Schématiquement, la Municipalité a envisagé deux scénarios.
Selon le premier, la zone réservée aurait porté sur
l'ensemble du territoire de la Commune de Vully-les-Lacs. Cette solution
empêcherait toute nouvelle construction ou tout nouvel agrandissement, voire
tout changement d'affectation sur l'ensemble du territoire communal pendant
quelques années. La Municipalité a estimé que cette solution était
disproportionnée, dans la mesure où la Commune doit pouvoir continuer à
bénéficier d'un développement ces prochaines années ; de surcroît, le dézonage
ne va pas comprendre l'ensemble des parcelles à bâtir actuelles, en particulier
celles qui sont déjà construites et qui pourraient être transformées, mais
seulement certains secteurs. Pour ces raisons, la Municipalité s'est orientée
sur un deuxième scénario, consistant à n'inclure dans la zone réservée que
certaines parcelles, qui devront selon le plus de probabilités, être dézonées
dans le cadre de la révision des plans d'affectation actuels. La méthodologie
retenue, d'entente avec le Service du développement territorial, a été de
définir le périmètre du territoire urbanisé et d'affecter en zone réservée
l'ensemble des zones à bâtir se situant en dehors de celui-ci. Les zones à
bâtir non concernées par le logement (zones d'utilité publique, industrielles,
artisanales), n'ayant pas d'impact sur le dimensionnement des zones à bâtir
vouées à l'habitation, n'ont pas été inclues dans la zone réservée.
Comme déjà relevé, la zone réservée est une mesure
provisoire. Les décisions relatives au déclassement définitif des parcelles
concernées se prendront ultérieurement, lors de la révision des plans
d'affectation et l'adoption d'un nouveau plan général d'affectation pour
l'ensemble du territoire de la Commune de Vully-les-Lacs. La mise en place
d'une zone réservée permet d'éviter de nouvelles constructions renforçant les
problématiques liées à l'étalement urbain et au mitage du territoire. Elle
suspend la constructibilité de logements sur les secteurs sur lesquels les
plans doivent être revisités, modifiés ou élaborés et permet ainsi d'éviter
tout projet qui pourrait entraver l'établissement du futur plan général
d'affectation.
III.- PROCEDURE
(...)
IV.- LE SECTEUR DE COTTERD
Le secteur dit de Cotterd, comprenant les parcelles nos
171,172, 241, 242, 244, 247, 248, 249, 250, 251, 254, 1089, 1090 et 1162, ne
fait pas partie du territoire urbanisé, tel que défini par le SDT. Par
conséquent, les parcelles précitées font partie de la zone réservée, telle
qu'elle a été soumise à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017. Quatre
propriétaires, concernés par ce secteur, ont formé opposition à l'encontre de
la zone réservée ; ces oppositions concernent au total 7 parcelles (oppositions
nos 24, 38, 44 et 69). Dans sa vision, la Municipalité avait déjà estimé que le
secteur de Cotterd devrait faire partie du territoire urbanisé, afin de
renforcer les territoires construits entre les villages de Bellerive et
Salavaux. Quand bien même aujourd'hui ce secteur ne fait pas partie du
périmètre du territoire urbanisé, tel que défini par le SDT lors de son examen
préalable, la Municipalité propose de revenir à sa première vision et de sortir
les parcelles précitées de la zone réservée. Cette modification ne nécessitera
pas d'enquête publique complémentaire, comme l'a confirmé le Service du développement
territorial, dans une lettre adressée à la Municipalité le 27 octobre 2017
(...)".
V.- CONCLUSIONS
Se fondant sur ce qui précède, la Municipalité vous prie,
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, de bien vouloir
voter le décret suivant :
Le Conseil communal de Vully-les-Lacs :
sur proposition de la Municipalité,
ouï le rapport de la Commission chargée d'étudier le préavis
n° 2018/01
considérant que cet objet a été porté à l'ordre du jour,
décide :
1.-          d'amender le plan d'affectation de la zone
réservée, soumis à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017, en
excluant de la zone réservée le secteur de Cotterd, comprenant les parcelles
nos 171,172, 241, 242, 244, 247, 248, 249, 250, 251, 254, 1089, 1090 et 1162.
2.-          de lever les oppositions formulées à l'encontre
du plan d'affectation et règlement de la zone réservée, soumis à l'enquête
publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017, et d'adopter les projets de réponses
aux oppositions figurant dans l'annexe au préavis n° 2018/01.
3.-          d'adopter le plan d'affectation et le règlement
de la zone réservée, soumis à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin
2017, sous réserve de l'amendement voté au chiffre 1.-.
4.-          d'autoriser la Municipalité à entreprendre
toutes démarches pour mener ce projet à terme et à plaider si nécessaire devant
toutes instances saisies.(...)".
F.
Le 13 février 2018, la commission du Conseil
communal sur le préavis municipal No 2018/01 a rédigé le rapport suivant:
"La commission chargée de l'étude du préavis 2018/01 a
été nommée début décembre 2017 et a reçu le 12 décembre la documentation
nécessaire à l'exécution de son travail d'examen. Le dossier remis aux membres
de la commission comprenait le plan d'affectation et le règlement de la zone
réservée tels que mis à l'enquête, les oppositions, les comptes rendus des
séances de conciliation tenues selon l'article 58, alinéa 1 de la Loi sur
l'aménagement du territoire et des communes (LATC), les propositions de
réponses aux oppositions, ainsi qu'un jeu complet de plans de chaque village.
Par la suite, la commission a reçu — à sa demande — d'autres documents et
informations permettant de compléter sa compréhension du dossier.
(...)
La commission était composée d'un représentant par village
(...)
Afin de comprendre la démarche et les critères appliqués dans
le cadre de l'élaboration du plan d'affectation de la zone réservée, la
commission a rencontré à deux reprises une délégation de la municipalité
emmenée par le syndic, accompagnée du responsable technique communal et du
représentant de C.________, bureau d'urbanisme mandaté par la commune. Le 17
janvier 2018, l'historique, les généralités du projet de création de la zone
réservée ont été présentés par C.________ et la municipalité ; de plus, des
réponses ont été données aux questions préalablement soumises par la
commission. Le 31 janvier 2018 des points précis relatifs aux choix effectués
par la municipalité et le bureau C.________ ont été abordés.
Rappel des faits :
La révision de la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT) est entrée en vigueur le 1er  mai 2014. Le nouvel article 15
prévoit que les réserves de zones à bâtir disponibles sur le territoire du
canton et des communes doivent correspondre aux besoins prévisibles pour les 15
prochaines années. Si les réserves sont supérieures aux besoins, celles-ci
doivent être supprimées dans le cadre de l'élaboration d'un nouveau plan
général d'affectation (PGA) des zones du territoire. Ces nouvelles dispositions
ont des répercussions considérables sur la planification territoriale à
l'échelle des cantons et des communes et impliquent un changement de vision.
Comme cela a été rappelé dans le cadre de la présentation
faite lors du conseil communal du 23 janvier 2018, la commune de Vully-les-Lacs
est en surcapacité, quelle que soit la, méthode de calcul appliquée. La réserve
de terrains en zone à bâtir existante dépasse largement le potentiel de
croissance autorisé pour notre commune. Une diminution du nombre de mètres
carrés constructibles est donc inéluctable. Il en résulte pour les
propriétaires concernés une perte de patrimoine. Ce travail de réduction sera
effectué lors de l'élaboration du nouveau plan général d'affectation (PGA) du
territoire de Vully-les-Lacs dès 2018.
Le plan d'affectation et le règlement de la zone réservée ont
été soumis à l'enquête publique du 31 mai au 29 juin 2017.
La zone réservée
Pour rappel, la mise en place d'une zone réservée — selon
l'article 46 LATC - est une mesure provisoire d'une durée limitée à 5 ans,
prolongeable de 3 ans au maximum. Pour Vully-les-Lacs, cette mesure sera en
vigueur jusqu'au 30 mai 2022, respectivement 2025.
Comme le précise le règlement mis à l'enquête par la
municipalité, toute construction additionnelle visant à la création d'un
nouveau logement est strictement interdite. Cependant, les bâtiments existants
peuvent être entretenus conformément aux dispositions de l'article 80 LATC ;
c'est-à-dire qu'ils peuvent être rénovés, transformés, pour autant que leur
capacité d'accueil de nouveaux habitants ne soit pas augmentée.
Comme rappelé par la municipalité, lors de la séance
d'information du 23 janvier dernier, la construction d'un garage, d'un cabanon
de jardin ou d'une piscine —. par exemple — sont possibles sur un terrain mis
en zone réservée, pour autant que les dispositions du PGA en vigueur au moment
de l'instauration de la zone réservée le permettent.
Lors du lancement de l'élaboration des travaux du plan
d'affectation de la zone réservée, la municipalité a choisi la stratégie de
définir un territoire urbanisé, plutôt que de mettre la totalité du territoire
communal en zone réservée.
Cette stratégie - validée) par le Service cantonal du
développement territorial (DT) - offre plusieurs avantages :
. elle permet de réduire le développement de nouvelles habitations
et donc de respecter les exigences du canton,
. elle permet de poursuivre le développement de la commune
sur les parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé.
Cependant, cette manière de faire ne permet pas une égalité
de traitement de tous les propriétaires de terrains situés en zone à bâtir.
Seuls les propriétaires de terrains situés dans le nouveau périmètre urbanisé
défini pour chaque village de la commune ont la possibilité de construire de
nouveaux logements.
Malgré cet inconvénient, la majorité de la commission
soutient le principe de la mise en place d'une zone réservée.
La commission tient également à relever que le nombre de
terrains en zone à bâtir encore disponibles dans les villages composant
Vully-les-Lacs est très variable ; le village de Mur a, par exemple,
pratiquement épuisé son potentiel de développement. C'est pourquoi, il n'y a
pas une répartition équitable du nombre de terrains mis en zone réservée par
village.
Examen par la commission :
La commission s'est appliquée à comprendre, analyser et
vérifier les critères utilisés pour définir les périmètres des territoires
urbanisés, en particulier celui du principe de la proportionnalité et d'égalité
de traitement. La municipalité a confirmé s'être basée sur les critères définis
dans les 2 fiches cantonales du 18 janvier 2016 « Délimiter le territoire
urbanisé » et « Définir des zones réservées » pour définir la zone réservée.
La commission a cependant constaté que l'application des
critères de ces deux fiches était sujette à interprétation et que d'autres
critères comme la date de dépôt du dossier de mise à l'enquête ont été
utilisés.
Le projet de la municipalité a fait l'objet d'un premier
examen préalable du SDT en décembre 2016, puis d'un second en février 2017.
Initialement la commission a pensé que plusieurs
modifications pouvaient être apportées au projet afin de l'améliorer ; au cours
de l'avancement de nos travaux, nous avons compris qu'un bouleversement du
projet pourrait très probablement engendrer une opposition au niveau cantonal.
Cela risquerait de bloquer de manière bien plus importante le développement de
l'ensemble du territoire de la commune de Vully-les-Lacs.
La zone de Cotterd :
Concernant la zone de Cotterd, la commission a débattu
longuement sur ce sujet. Nous avons bien compris le travail en amont de la
municipalité afin de sortir ce secteur de la zone réservée. La lettre du SDT,
datée du 27.10.2017, est malheureusement explicite. Si ce secteur est retiré de
la zone réservée, aucune mise à l'enquête complémentaire n'est nécessaire. Par
contre, la marge de manoeuvre du PGA n'en sera que plus limitée. Nous sommes
d'avis que la perte de la zone de Cotterd (soit 15'205 m2) influence trop
lourdement la marge de manoeuvre de l'établissement du PGA. En refusant l'amendement,
nous démontrons au canton une sagesse, et de la bonne volonté.
Remarques complémentaires :
Nous tenons à rendre la municipalité attentive à la
communication. Nous avons été surpris de constater qu'elle n'a à aucun moment
cherché à informer de manière précise les propriétaires des terrains mis en
zone. Ce n'est certes pas une obligation, mais une élégance ; par ailleurs cela
aurait permis de mieux expliquer la démarche et sa complexité et limiter le
nombre des oppositions et frais encourus. Dans le même souci d'amélioration de
la communication, la commission est d'avis qu'il est important de modifier les
réponses aux opposants afin qu'une réponse adaptée à chaque opposition soit
donnée.
La commission tient à souligner qu'une acceptation du préavis
municipal 2018/01, modifié ou non par un ou plusieurs amendements, ne constitue
pas un chèque en blanc pour établir le futur PGA de la commune de
Vully-les-Lacs qui serait exactement calqué sur le plan d'affectation de la
zone réservée.
Pour terminer, la commission encourage la municipalité à
démarrer sans délai les travaux de mise en oeuvre du nouveau plan général
d'affectation (PGA) de la commune. En effet, le conseil fédéral ayant adopté le
31 janvier dernier la 4ème révision du plan directeur cantonal, celui-ci peut
désormais être mis en oeuvre. Les communes disposant de zones à bâtir
d'habitation et mixtes trop importantes par rapport à leurs besoins doivent
procéder à leur redimensionnement d'ici au 30 juin 2022.
Compte tenu de ce qui précède et après d'intenses
délibérations, la commission accepte - à la majorité - le plan tel que mis à
l'enquête et refuse - à une majorité confortable - l'amendement proposé par la
municipalité pour la zone de 'Cotterd'.
En conclusion et en se fondant sur ce qui précède, la
commission propose au conseil communal :
1.   de refuser l'amendement proposé par la municipalité,
2.   a) de lever toutes les oppositions formulées à
l'encontre du plan  d'affectation et du règlement de la zone réservée soumis à
l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017,
b) de donner mandat à la municipalité de fournir aux
opposants des   réponses écrites complétées et personnalisées,
3.   d'adopter le plan d'affectation et le règlement de la
zone réservée tels que soumis à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin
2017,
4,   d'autoriser la municipalité à entreprendre toutes
démarches pour mener ce projet à terme et à plaider si nécessaire devant toutes
instances saisies."
Dans sa séance du 27 février 2018, le Conseil
communal de Vully-les-Lacs a décidé
- de refuser l'amendement de la municipalité sur le
plan d'affectation de la zone réservée demandant d'exclure de la zone réservée
le secteur de Cotterd, comprenant les parcelles n
os
171,172, 241,
242, 244, 247, 248, 249, 250, 251, 254, 1089, 1090 et 1162
- d'accepter les projets de réponses aux oppositions
formulées à l'encontre du plan d'affectation et règlement de la zone réservée,
et
- d'adopter le plan d'affectation et le règlement de
la zone réservée, soumis à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017.
Le 25 juillet 2018, la Cheffe du Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver préalablement la
zone réservée communale.
G.
Agissant le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif à l'encontre des décisions du Conseil communal du 27 février 2018
(adoption de la zone réservée) et du département cantonal du 25 juillet 2018
(approbation préalable de cette zone), B.________ et A.________ concluent
principalement à la modification "du plan d'affectation en ce sens que
tout ou partie de la parcelle n° 3190 ne change pas d'affectation".
Dans sa réponse du 14 décembre 2018, la municipalité
conclut au rejet du recours. Le 10 janvier 2019, le Service du développement
territorial (SDT), agissant au nom du département cantonal, conclut au rejet du
recours. Le 1
er
février 2019, les recourants ont déposé une réplique.
Le 6 mars 2019, la municipalité a dupliqué. Le 15 mai 2019, le SDT a également dupliqué.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du
DTE par lesquelles le plan de la zone réservée a été adopté puis approuvé
préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants
déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa
teneur applicable alors (avant la révision entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC; art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) par B.________,
ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente et manifestement
atteinte par les décisions attaquées en tant que propriétaire de la parcelle
concernée (art. 75 LPA:VD), le présent recours, qui respecte toutes les autres
conditions formelles (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
est en principe recevable. En revanche, il est douteux que son mari, A.________,
qui n'est pas propriétaire de la parcelle en cause, ait qualité pour recourir.
Cette question peut cependant demeurer indécise, du moment que l'un des deux recourants
est légitimé à recourir et que les deux recourants ont agi conjointement et
soulevé les mêmes griefs au fond qui seront examinés ci-après.
Dans la mesure où les recourants concluent à la modification
"du plan d'affectation en ce sens que tout ou partie de la parcelle n° 3190
ne change pas d'affectation", le recours est irrecevable. En effet,
l'instauration d'une zone réservée, qui constitue une simple mesure provisoire
visant à bloquer momentanément les constructions, n'a pas pour effet de changer
l'affectation d'une parcelle. En tant que les recourants demandent implicitement
l'annulation des décisions attaquées instituant une zone réservée, leur recours
devrait être rejeté.
2.
Les recourants sollicitent la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.;
RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II
489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu
oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 22 p. 210).
b) En l'espèce, le dossier – qui contient notamment
plusieurs plans et nombreuses photographies produites par les recourants
eux-mêmes – est suffisamment complet pour permettre au Tribunal de céans de
statuer en toute connaissance de cause. Il y a dès lors lieu de rejeter, par
une appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête de la recourante
tendant à la mise en œuvre d'une inspection locale. Dans sa réplique, le
recourant sollicite la tenue d'une inspection locale.
3.
Les recourants voient une violation de son droit d'être entendu dans le
fait que les autorités communales n'auraient pas répondu, de manière
suffisamment motivée, à leur opposition.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu de
l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin
que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer
en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145; 138 I 232 consid.
5.1 p. 237; 136 V 351 consid. 4.2 p. 355). L'obligation de motiver, telle
qu'elle découle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), est respectée
lorsque le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et
sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF
143 IV 40 consid. 3.4.3 p. 47 et les références citées). L'autorité n'a pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux
qui lui paraissent pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157).
En l'occurrence, ce grief est manifestement mal
fondé. Comme cela ressort clairement du rapport 47 OAT, du préavis municipal n°
2018/01 et des réponses aux oppositions approuvées par le Conseil communal (cf.
notamment fiche n° 43), une portion de la parcelle n° 3190 a été incluse dans
la zone réservée parce que, en raison de sa localisation excentrée, elle ne
faisait pas partie du territoire urbanisé tel que défini par le SDT dans sa
fiche "Comment délimiter le territoire urbanisé". Les recourants
pouvaient ainsi se rendre compte de la portée des décisions et les attaquer en
connaissance de cause, ce qu'elles ont d'ailleurs fait.
4.
Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone
réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a)
aa) Les zones réservées sont
régies par les dispositions suivantes :
L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, prévoit
ce qui suit:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur
dès le 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté.
bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386
du 27 septembre 2018,
AC.2017.0078 du 28 février 2018
,
AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du
26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de
la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute
transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien
n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf.
Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible
de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant
préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être
mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al.
2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au
chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour
l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone
réservée communale, les autorités intimées invoquent en particulier le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement
des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre
les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions
effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13
janvier 2016 consid.
7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du
milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir
aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes
a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal
(PDCn).
Entré en vigueur le 1er août 2008, le PDCn a fait
l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le
Grand Conseil les 20 et
21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. A
cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation du PDCn pose des
principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir,
notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être
appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée
en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF
141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b
et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). ). Il convient de souligner que, pour mettre en oeuvre la
mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de
construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels
permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou
que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
Pour sa part, la 4
ème
adaptation du PDCn
a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et
soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).
d) En l'espèce
,
il n'est pas
contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune de
Vully-les-Lacs, qui constitue un village hors centre, sont manifestement
surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Selon le
guichet cantonal de simulation des réserves de la zone à bâtir (d'habitation et
mixtes), le potentiel de croissance autorisé est de 335 habitants à l'horizon
2036. Or la capacité d'accueil de la commune est de 3'611 habitants, si bien
que la commune présente une surcapacité d'accueil de 3'276 habitants (3'611 –
335 habitants). Il est donc admis que la commune est tenue de modifier son plan
général d'affectation (PGA) afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15
LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se
concrétiser par une réduction des zones à bâtir. C'est manifestement à tort que
les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 15 LAT.
Compte tenu du surdimensionnement très important de
la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone
réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles,
de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de
la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA.
Contrairement à l'avis des recourants,
l'instauration d'une zone réservée communale se fonde ici sur une base légale
suffisante (art. 27 LAT et 46 LATC) et répond donc à un intérêt public
prépondérant. Les recourants laissent entendre que "le déclassement d'une
partie de la parcelle n° 3190 en zone réservée" serait contraire à l'art.
21 al. 2 LAT, vu l'absence de "circonstances nouvelles justifiant la mise
en zone réservée". On ne comprend pas très bien cette argumentation, étant
précisé que l'art. 21 al. 2 LAT, visant les plans d'affectation qui règlent le
mode d'utilisation du sol, n'est pas applicable à la zone réservée, dont les
conditions d'instauration sont régies exclusivement par l'art. 27 LAT sur le
plan fédéral. La jurisprudence relative à l'art. 21 al. 2 LAT (voir notamment ATF
140 II 25) citée par les recourants ne leur est d'aucun secours. Cet arrêt a
été rendu dans un autre contexte juridique; il s'agissait de déterminer si un
contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation communal pouvait –
exceptionnellement – se justifier dans le cadre d'une procédure d'autorisation de
construire (acte d'application).
5.
a) Il reste à examiner si le choix de l'emplacement de la zone réservée
en question est adéquat du point de vue du principe de la proportionnalité. Les
recourants font valoir que la parcelle n° 3190 se trouverait dans un
"milieu bâti harmonieux", soit dans un "centre urbain"
appelé à être densifié, d'autant qu'une partie de la parcelle n° 3190
(actuellement n°10055) avait été mise au bénéfice en 2017 d'une autorisation de
construire deux villas mitoyennes de quatre logements. Pour les recourants, la
portion de la parcelle n° 3190 qui a fait l'objet d'une zone réservée resterait
un terrain vide au bord de la route "entouré par des villas
individuelles". Cette zone réservée de la parcelle n° 3190 serait petite
(571 m
2
) et en forte pente (36 %), si bien que celle-ci ne se prêterait
pas à l'agriculture. Les recourants en déduisent que leur parcelle, non bâtie,
formerait une sorte de brèche dans le bâti existant ("Baulücke") et
qu'elle devrait être considérée comme ne faisant partie du territoire urbanisé.
Or, il existe des motifs légitimes et objectifs
d'instaurer une zone réservée sur une portion de la parcelle n° 3190. Celle-ci,
libre de toute construction, n'est pas située au coeur d'une zone d'habitation,
soit en zone de centre de localité, quoi qu'en disent les recourants. Comme
cela ressort très clairement du plan de la zone réservée et du guichet
cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), la parcelle n° 3190 se trouve, du côté
nord, en continuité d'une vaste zone viticole. La parcelle n° 3190, qui n'a
aucune vocation urbaine, n'est pas entourée de villas et ne se trouve pas dans
le centre du village historique de Constantine, mais dans un secteur où les
constructions sont dispersées, soit dans une zone d'habitation de très faible
densité. Comme le soulignent à juste titre les autorités communale et
cantonale, la parcelle n° 3190 est située à l'extérieur du territoire urbanisé,
selon les critères définis par la Fiche d'application du SDT "Comment
délimiter le territoire urbanisé"). Par territoire urbanisé, il faut
entendre un tissu urbain largement bâti, ce qui n'est manifestement pas le cas
en l'espèce. La parcelle concernée est située dans un quartier certes prévu
pour des villas individuelles, mais qui n'est que partiellement réalisé et qui
offre l'aspect d'un tissu urbain relativement lâche, comme le relève
pertinemment le SDT.
A noter en passant que même si la parcelle n° 3190
pouvait être considérée comme une "brèche dans la continuité du tissu
urbain" au sens de l'art. 15a LAT (ATF 121 II 417 consid. 5a) compte tenu
des villas mitoyennes en cours de construction sur la parcelle contigüe n°
10055, son inclusion dans la zone réservée se justifierait néanmoins. En effet,
dans le cadre de l'élaboration de son nouveau PGA, l'autorité de planification
ne doit pas uniquement prendre en considération le critère relatif aux terrains
propres à la construction déjà largement bâtis et aux brèches dans la
continuité du tissu bâti. La commune devra aussi tenir compte des buts et principes
de l'aménagement du territoire résultant notamment des art. 1 et 3 LAT
(protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol; garantir les
sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays, réserver suffisamment de
terres cultivables à l'agriculture etc.).
Quoi qu'il en soit, le fait que la parcelle en question
soit équipée et qu'elle ne se prêterait pas à l'agriculture n'est pas
déterminant, puisqu'il s'agit ici de donner aux autorités de planification la
marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur du
PGA. On ne saurait considérer d'emblée que la parcelle des recourants restera
entièrement ou partiellement en zone à bâtir. En effet, même les parcelles
équipées, voire comportant déjà des constructions, peuvent – ou au besoin
doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid.
2b). En l'espèce, Il n'y a aucun motif sérieux d'interférer dans le processus
de planification locale, pour lequel les autorités communales bénéficient d'un
large pouvoir d'appréciation
b) Les recourants se plaignent d'une violation du
principe de l'égalité. Il convient toutefois de souligner qu'il résulte de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à
la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir,
et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que les recourants
se prévalent du principe de l'égalité de traitement par rapport notamment aux
propriétaires voisins dont les parcelles sont déjà bâties, voire au bénéfice
d'un permis de construire délivré avant le 31 mai 2017, date de la mise à
l'enquête de la zone réservée. Quoi qu'il en soit, les recourants n'expliquent
pas concrètement en quoi la situation des autres parcelles citées dans l'acte
de recours, dont certaines sont situées à l'intérieur du territoire urbanisé,
serait comparable avec celle de la parcelle n° 3190, notamment en ce qui
concerne leur localisation, leur équipement et leur environnement naturel. Cela
dit, la cour peine à comprendre pourquoi la zone réservée n'a pas été étendue à
l'entier de la parcelle n° 3190 (2'071 m2), mais seulement  à une fraction de
celle-ci (moins de 600 m2).
c) Tout bien considéré, le choix de l'emplacement de
la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la
proportionnalité. Il n'est en tout cas pas arbitraire. La mesure instaurée
rendant une partie de la parcelle n° 3190 provisoirement inconstructible paraît
ainsi apte et nécessaire à préserver la marge de manœuvre des autorités
communales dans le cadre de la révision du PGA. Comme le relève du reste le
SDT, la portion de la parcelle n° 3190 fait l'objet d'une zone réservée et non
d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire a pour but d'étudier
de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie en vue de
la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation
définitive de cette parcelle, quoi qu'en disent les recourants.
d) En résumé, la garantie de la propriété (art. 26
al. 1 Cst.) n'a pas été violée. L'atteinte au droit de propriété des recourants
est ici d'autant moins importante qu'ils ont déjà pu bénéficier d'un potentiel
constructif de leurs terrains (construction de deux villas mitoyennes sur une
partie de la parcelle 3190 devenue la parcelle n° 10055) et que seule une
portion de la parcelle n° 3190 (moins de 600 m
2
) a été mise en zone
réservée, le solde demeurant constructible (2'071 – 600).
6.
Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est
recevable, ce qui entraîne la confirmation des décisions attaquées. Succombant,
les recourants supporteront un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD), ainsi
qu'une indemnité à titre de dépens à allouer à la commune, qui a agi par
l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du
25 juillet 2018 et la décision du Conseil communal de la Commune de
Vully-les-Lacs du 27 février 2018 adoptant la zone réservée en ce qui concerne la
parcelle n° 3190 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants A.________ et B.________ sont débiteurs solidaires de la Commune
de Vully-les-Lacs d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 5 mars 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.