vd_omni · GE.2023.0030 · 2023-04-12 · fr

A.________, B.________/Conseil d'Etat, Département des finances et des relations extérieures | Décision rendue par le Conseil d'Etat refusant l'accès à la liste des risques financiers. Il n’est pas certain que le recours soit recevable car la décision a été rendue par le CE et si elle peut être considérée comme ayant un caractère politique prépondérant, alors elle n’est pas susceptible de recours à la CDAP. Toutefois, question laissée ouverte car même si recevable, le recours doit être rejeté au fond. La liste des risques financiers qui accompagne le budget proposé par le CE n’est pas un document interne au sens de la LInfo. Il s’agit d’un document officiel, pour lequel s’applique le principe de transparence. Toutefois, s’il existe des intérêts publics prépondérants (art. 16 al. 2 let. a LInfo), il peut être soustrait à la transparence. Or, tel est le cas en l’espèce car la publication de la liste des risques a incontestablement été requise par les recourants dans le cadre de la discussion lors de l'adoption du budget particulièrement en lien avec l'indexation des salaires des employés de la fonction publique cantonale. La publication de la liste des risques, dans ce contexte spécifique, en rendant publique le niveau de provision budgétaire envisagé par le Conseil d'Etat, est ainsi susceptible de perturber le fonctionnement de cette autorité. En mettant en lumière, pour chaque département, quelle provision budgétaire pour risque financier a été collectivement admise et proposée au Grand Conseil, la marge de manœuvre politique du gouvernement peut être restreinte, ce qui est clairement contraire à un intérêt public qui doit être considéré comme prépondérant. Dans ce sens, on peut admettre que la publication de la liste, en tant qu'elle rendrait publique les informations budgétaires qu'elle inclut, dans le contexte spécifique d'adoption du budget 2023 et des discussions sur l'indexation des salaires de la fonction publique cantonale, est contraire à des intérêts publics prépondérants et que c'est ainsi à juste titre que le Conseil d'Etat a refusé cette

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.04.2023 GE.2023.0030

-vd
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 avril 2023
Composition
M. Raphaël Gani,
président
; M. François Kart et M. Alex
Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Chancellerie
d'Etat,
à Lausanne,
Autorité concernée
Département des finances et des
relations extérieures,
à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et consort c/
décision
du Conseil d'Etat du 3 janvier 2023 (demande LInfo - liste des risques
financiers
).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme dont le siège est à ******** et qui a
pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs
de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite
notamment le quotidien ********. B.________ est journaliste pour le quotidien ********
et est employé de A.________.
Par courriel du 16 décembre 2022, B.________, pour
le compte de son employeur, a adressé, notamment à la Cheffe du département
cantonal des finances et de l'agriculture (DFA), une demande d'accès à la liste
détaillées des risques financiers pour l'exercice 2023. Il expliquait que cette
liste "élaborée par les services de l'Etat dans le cadre de la
construction budgétaire" n'était ni publiée ni mise à disposition des
députés, sous réserve des seuls membres de la commission des finances. Au
regard de son importance dans le travail parlementaire au sujet du budget 2023,
il invoquait la nécessité de transparence de la part du Conseil d'Etat.
Par courriel du 19 décembre 2022, les services de
communication du DFA ont accusé réception de la demande précitée. Par nouveau
courriel du 21 décembre 2022, les mêmes services ont indiqué à B.________ ce
qui suit: "
Votre demande s'appuyant sur la LInfo est soumise au Conseil
d'Etat, et il vous sera répondu par la Chancellerie.
"
B.
Par décision du 3 janvier 2023, adressée à A.________, intitulée
"Votre demande LInfo – liste des risques financiers", le Conseil
d'Etat a refusé l'accès et la communication de la liste précitée.
Par recours du 3 février 2023, A.________ et B.________
(ci-après: les recourants) ont formé recours contre la décision du 3 janvier
2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) en concluant en substance à la réforme de la décision en ce sens qu'il
est fait droit à la demande d'accès à la liste des risques financiers, et
subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le tout sous suite de
dépens. Par réponse du 27 février 2023, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du
recours, mettant cependant en doute sa recevabilité, au motif que la décision
avait été rendue par le Conseil d'Etat et n'était donc pas susceptible de
recours. Par écriture du 27 février 2023 également, la Cheffe du DFA a conclu
s'en référer à la réponse du Conseil d'Etat. Par déterminations du 13 mars 2023,
les recourants ont maintenu leur recours et leurs conclusions, déplorant que le
DFA ne se soit pas déterminé sur le recours de manière spécifique. Les
recourants ont parallèlement et directement interjeté recours contre la
décision du Conseil d'Etat auprès du Tribunal fédéral, qui a suspendu de cette
procédure (TF, 1C_13/2023).
Les autres faits et les arguments des parties
seront, pour autant que besoin, repris dans les considérants en droit qui
suivent.
Considérant en droit:
1.
Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et
remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en principe lieu
d'entrer en matière sur le fond. Il convient toutefois d'examiner d'office la
compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du
recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).
2.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du Grand Conseil
et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas
susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Dans le même sens (cf. TF 1C_597/2018
du 14 novembre 2018 consid. 2.2), la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l’information (LInfo; BLV 170.21) prévoit spécifiquement (art. 22) que "le
Conseil d'Etat statue définitivement sur les demandes concernant son
activité", alors qu'en règle générale (art. 21 al. 1 LInfo), soit lorsqu'est
en cause l'activité de l'administration cantonale, une voie de droit est
ouverte directement au Tribunal cantonal. Ainsi, le chapitre VI de la LInfo
intitulé « Procédure et droit de recours » distingue entre les demandes portant
sur l'activité de l'administration cantonale (Section I, art. 20) et les
demandes portant sur les activités du Conseil d'Etat, du Grand Conseil, de
l'Ordre judiciaire et des autorités communales (Section II, art. 22). Dans le
premier cas, un recours contre le refus de l'autorité cantonale d'autoriser la
production d'une pièce doit être porté devant le Préposé à la protection des
données ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Dans le
second cas en revanche, le Conseil d'Etat statue définitivement sur les
demandes concernant son activité (art. 22 al. 1 LInfo). Dans ce système, le
juge n'est par conséquent pas compétent pour autoriser la consultation d'un
document émanant du Conseil d'Etat lorsque celui-ci refuse de le communiquer
(TF 8C_251/2011 du 19 décembre 2011 consid. 10).
b) Les recourants se plaignent en premier lieu, au
regard de ce qui précède et des conséquences éventuelles sur l'irrecevabilité
de leur recours devant le Tribunal cantonal, de la transmission de leur requête
au Conseil d'Etat, alors qu'ils avaient expressément interpellé la Cheffe du
DFA. Ils estiment que si c'était cette dernière qui avait rendu la décision
d'accès à la liste des risques, cela aurait ouvert la voie à un contrôle par la
Cour de céans. Cela revient ainsi au préalable à déterminer si c'est à juste
titre que la décision a été prise par le Conseil d'Etat et pas par la Cheffe du
DFA.
La compétence pour statuer sur les demandes
d'information est régie par l'art. 14 LInfo qui prévoit notamment ce qui suit :
"Art. 14  Compétence
1 Chaque autorité désigne les personnes autorisées à
traiter les demandes d'information et met en place des procédures à cet effet.
2 Les mesures à prendre à cette fin sont du ressort :
a.           du Bureau du Grand Conseil pour le
pouvoir législatif cantonal;
b.           du Conseil d'Etat pour le pouvoir
exécutif cantonal, l'administration cantonale et les personnes morales et
autres organismes de droit privé ou public prévus à l'article 2, alinéa 2 de la
présente loi; […]."
Cette disposition a été mise en œuvre à l'art. 18 du
règlement d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information
(RLInfo; BLV 170.21.1) du 25 septembre 2003, qui prévoit ce qui suit: "
Le
refus total ou partiel de publier ou de transmettre des informations
conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une réponse écrite
signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au chef de
département
." Comme l'a déjà relevé le Tribunal cantonal, cette
disposition ne remplit pas entièrement le mandat législatif de l'art. 14 LInfo
car elle ne concerne apparemment que les décisions négatives de
l'administration cantonale en conférant la compétence de statuer aux chefs de
service (cf. CDAP GE.2006.118 du 9 novembre 2006 consid. 3). Le Conseil d'Etat
n'a pas déterminé de compétence pour le pouvoir exécutif cantonal, soit pour sa
propre activité, sous réserve de l'art. 18a RLinfo, s'agissant des propositions
au Conseil d'Etat. Dans cet arrêt (toujours consid. 3), le Tribunal
administratif avait d'ailleurs évoqué le risque de confusion des rôles entre
les départements et le Conseil d'Etat, engendré par cette absence de précision:
"
Certes, la question de savoir si l'on est en présence d'une demande
concernant l'activité du Conseil d'Etat ou celle de l'Administration cantonale
pourrait se révéler délicate puisque le premier est à la tête de la seconde. En
effet, il ne suffirait pas que le Conseil d'Etat se saisisse d'une demande
d'information concernant l'activité de l'administration cantonale pour que le
recours prévu par la loi sur l'information devienne irrecevable.
".
c) Savoir si le Conseil d'Etat est compétent pour
répondre à une demande d'information revient en réalité à déterminer, pour
reprendre les termes de l'art. 22 LInfo, s'il s'agit d'une demande qui concerne
"l'activité" du Conseil d'Etat. Si l'on se réfère au
principe de la légalité de l'activité administrative
(cf.
art. 5 al. 1
de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 [
Cst. féd.; RS 101]
), on peut admettre que
cette activité est liée à une compétence que lui attribue la loi. Par
conséquent, déterminer si une demande concerne l'activité du Conseil d'Etat
revient à savoir si cet organe est compétent à cet égard. En fonction des
compétences respectives du Conseil d'Etat et des départements, il pourra être
déterminé si c'est à juste titre que le Conseil d'Etat a rendu la décision ici
litigieuse.
Or, la
Constitution du 14 avril 2003
du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01
), indique que le Grand Conseil,
chaque année, adopte sur proposition du Conseil d'Etat, notamment les budgets
de fonctionnement et d'investissement (art. 101 Cst). Quant à l'art. 122 Cst.
VD, il attribue indéniablement au Conseil d'Etat la compétence de la
préparation du projet de budget. Par ailleurs, la liste détaillée des risques à
laquelle les recourants sollicitent l'accès fait partie du processus
d'élaboration du budget. Il y a donc lieu d'admettre que, comme les autres
actes élaborés par les départements à destination du Conseil d'Etat, pour
permettre à ce dernier d'exécuter une tâche dont il a la compétence, la tâche
consistant à élaborer la liste des risques est couverte par la notion
d'activité du Conseil d'Etat de l'art. 22 LInfo. Certes, l'art. 15 al. 1 de la
loi vaudoise du 20 septembre 2005 sur les finances (LFin; BLV 610.11) prévoit
spécifiquement que le DFA est notamment compétent pour réparer le projet de
planification financière (let. a) ainsi que, en collaboration avec les autres
départements et le Tribunal cantonal, l'avant-projet de budget à l'intention du
Conseil d'Etat (let. b), voire même pour évaluer les risques financiers (let.
i), mais cette compétence doit être comprise au regard des compétence
attribuées par cette loi aux autres organes de l'Etat impliqués dans le
processus budgétaire. Ainsi, l'art. 12 LFin prévoit bien que c'est le Conseil
d'Etat qui présente le projet de budget de fonctionnement au Grand Conseil.
Comme l'indique l'autorité intimée, la provenance ou origine d'un document ne
peut pas être à elle seule déterminante pour savoir si l'acte entre dans le
champ d'application de l'art. 22 LInfo ou pas. En effet, le Conseil d'Etat ne
produit de lui-même que peu de documents. Il déploie en revanche, dans son
domaine de compétence tel qu'attribué par la Constitution et les lois, une
activité en ayant recours à des documents préparés par les divers départements.
Or, une application stricte du champ d'application de l'art. 22 LInfo aux seuls
documents effectivement et concrètement élaborés par le Conseil d'Etat en tant
qu'organe restreindrait par trop ce champ d'application. En l'espèce s'agissant
incontestablement d'un document lié étroitement au processus d'élaboration et
de présentation du budget dont la compétence incombait au Conseil d'Etat, il
était correct pour ce dernier de prendre la responsabilité de répondre à la
requête d'information. C'est d'ailleurs bien comme appartenant à la sphère de
compétence du Conseil d'Etat que la liste des risques a été comprise par les
membres du parlement appelés à voter le budget. Ainsi en va-t-il à tout le
moins de l'intervention de Florence Gross au nom de la majorité de la
commission des finances (Bulletin du Grand conseil vaudois (BCG), séance du 20
décembre 2022): "
la liste des risques est un document confidentiel du
Conseil d’Etat, comme le sont la grande majorité des documents traités par la
Commission des finances, commission de surveillance. Néanmoins, il ne faut pas
vouloir penser que tout est caché : je vous laisse aller voir le diaporama de
présentation du budget présenté lors de la conférence de presse du Conseil
d’Etat et dévoilé à la presse ainsi qu’à l’ensemble de la population vaudoise,
le 22 septembre dernier. Aux pages 27 et 28 de ce diaporama, le Conseil d’Etat
énumère publiquement les risques et incertitudes liés au budget, énumérés et
chiffrés. Certains sont donc même repris, sans briser le secret, dans le
rapport de la Commission des finances, en page 7. Dès lors, cette liste est
peut-être confidentielle, mais elle contient des éléments que le Conseil d’Etat
a toutefois souhaité communiquer.
" Dès lors que la présentation du
budget incombe au Conseil d'Etat, il est légitime d'admettre que les différents
documents permettant cette élaboration et sa présentation consolidée ressortent
à la compétence du Conseil d'Etat pris collégialement. Ce dernier décide des
parties de la liste qu'il souhaite publier et des parties qu'il décide de
garder confidentielles. Par conséquent, il revenait bien au Conseil d'Etat de
se prononcer sur la demande des recourants et pas à la Cheffe du DFA. Il
résulte de ce qui précède que c'est à tort que ceux-là reprochent au Conseil
d'Etat de s'être saisi de leur demande.
Les recourants invoquent encore spécifiquement
l'intervention de la Cheffe du DFA devant le Grand conseil le 20 décembre 2022
(BCG, précité, séance du 20 décembre 2022) qui indiquait notamment au sujet de
la liste des risques: "
Ce n’est pas une décision du Conseil d’Etat
d’attribuer tel ou tel montant, mais bien une estimation faite par les services
à un moment donné.
" Ils estiment par conséquent que la compétence de
rendre la décision attaquée n'aurait ainsi pas appartenu au Conseil d'Etat mais
bien à la Cheffe du DFA. Or, il n'en est rien. Non seulement, l'indication
orale donnée devant le parlement par la Cheffe du DFA ne pourrait pas modifier
les compétences constitutionnelles et législatives analysées ci-avant si elle
les contredisait, mais surtout, cette phrase doit être remise dans son contexte,
à savoir la nature des risques mentionnés sur la liste. Elle indique ainsi en
entier: "
Premièrement, la liste des risques est établie par les
départements et les services. Cette liste doit permettre au Conseil d’Etat et à
la Commission des finances, de cerner les incertitudes liées au budget. Ce
n’est pas une décision du Conseil d’Etat d’attribuer tel ou tel montant, mais
bien une estimation faite par les services à un moment donné.
" On ne
saurait aucunement en tirer que la Cheffe du DFA aurait nié la compétence du
Conseil d'Etat dans ce domaine, ni que la liste elle-même, élaborée dans ce
cadre budgétaire, devrait faire l'objet d'un traitement particulier.
On en conclura à ce stade que c'est bien à tort que
les recourants reprochent au Conseil d'Etat de s'être saisi de leur demande. Il
reste cependant à examiner si, rendue à juste titre par le Conseil d'Etat, la
décision ici en cause n'était pas, malgré cela, attaquable devant la Cour de
céans.
3.
a) Comme on l'a vu, la portée de l'art. 22 LInfo dans son champ
d'application ne diffère pas de celle d'application plus large prévue à l'art. 92
al. 2 LInfo. Selon l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la procédure
administrative, l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et
du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que celles-ci
revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL 81, mai 2008, p. 45 s.,
in
:
BCG 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du projet). Elle
est dès lors en principe conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant
pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie
de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, une
décision rendue par l'une de ces autorités ne devait pas présenter un caractère
politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son
encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (EMPL 81
précité,
in
: BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi
être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la
garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst. féd. (voir
aussi art. 191b al. 1 Cst. féd.), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP
GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).
Ces dispositions ont
la teneur suivante:
"
Art. 29a Cst.           Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité
judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure
l'accès au juge dans des cas exceptionnels.
"
"
Art. 86 LTF             Autorités précédentes en
général
[…]
2
Les
cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi
fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire
l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu'un tribunal.
"
L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce
que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts
individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141
I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). Selon la
doctrine, l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst. ne doit être exclu que
de manière exceptionnelle (Jean-Claude Lugon/Etienne Poltier/Thierry Tanquerel,
Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Les
nouveaux recours fédéraux en droit public, 2006, p. 108). Il en découle que l'art.
86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle
trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion (Alain
Wurzburger,
in
: Corboz et al. [éds], Commentaire de la LTF, 3
e
éd. 2022, n° 32 ad art. 86 LTF; Etienne Poltier, Le recours en matière de droit
public, in: La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, p. 155 s.).
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux
cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance
cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.
29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas
exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les
actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les
droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant
un caractère
politique prépondérant
(art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition
autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours
autre
qu'un tribunal
pour les décisions revêtant un caractère politique
prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid.
4.2 et les réf. cit.; TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3). A
contrario, cette disposition tolère, mais pour les décisions revêtant
un
caractère politique prépondérant
uniquement, un recours direct au Tribunal
fédéral contre une décision d'une autorité cantonale non judiciaire, qui n'aura
pas été revue sur recours par un tribunal. En introduisant l'
art. 86 al. 3 LTF
(art. 80 al. 3 du projet), le législateur
fédéral n'a pas précisé ce qu'il entendait par décision revêtant un caractère
politique prépondérant, mais il a souligné l'aspect exceptionnel de la
dérogation au contrôle juridictionnel cantonal des actes de cette nature.
b) Dans ce cadre, la doctrine s'est montrée
particulièrement restrictive. Ainsi, la vérification par le juge ne doit pas
apparaître admissible (Esther Tophinke,
in
: Niggli et al.
[éds.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3
e
éd.
2018, n. 19 ad art. 86).
Le fait que la décision émane d'une autorité
politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours
déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant,
lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à
des droits privés (cf. Alain Wurzburger, op. cit., n° 33 ad art. 86 LTF p. 846;
Hansjörg Seiler,
in
: Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2
e
éd. 2015, n° 22 ad art. 86 LTF). Certains auteurs considèrent que, lorsque des
intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les
considérations politiques l'emportent clairement (Esther Tophinke, op. cit., n°
19 ad. art. 86 LTF; en ce sens également Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal
fédéral
, 2008, n° 3016). L'art. 86 al. 3 LTF vise
surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs législatif ou
exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur le plan
politique (Hansjörg Seiler,
op. cit.
, n. 31 ad art. 86 LTF). A titre
d'exemple, le Message du Conseil fédéral a mentionné l'adoption d'un plan
directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision
totale de l'organisation judiciaire fédérale,
in
: FF 2001 4027 ch.
2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).
c) Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit
être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid.
1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2;
8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014
consid. 1c/bb; Alain Wurzburger,
op. cit.
, n. 25 ad art. 86 LTF; Esther
Tophinke,
op. cit.
, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La
réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Ainsi, il ne
suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que
celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les
éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4;
136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Alain Wurzburger,
op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un
indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas
atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2;
cf. aussi Esther Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). Chaque cas doit
être examiné pour lui-même (Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF;
cf. Esther Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et David Equey, op. cit.,
RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application). Il n'en reste pas moins que
l'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'
art.
86 al. 3 LTF
, qui ressort tant des travaux préparatoires que de la
doctrine, doit être privilégiée. En effet, l'accès au juge étant garanti par la
Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'
art. 86
al. 3 LTF
, qui déroge à cette garantie, de manière stricte. Le texte de
l'
art. 86 al. 3 LTF
, par l'exigence du
caractère politique "prépondérant
"
("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que
seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.
Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore
faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à
l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu.
d) En application des principes rappelés ci-dessus,
le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation
(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue
de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation
(TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas
uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également
de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II
436, traduit
in
RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une
fondation des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne
revêtaient pas un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un
tribunal supérieur devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86
al. 2 LTF). Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non
disciplinaire de fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces
mesures devaient avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de
l'administration tout en répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans
porter atteinte à la considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal
fédéral a estimé qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une
mesure d'organisation interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF
136 I 323 consid. 4.5 à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité
judiciaire à des personnes qui s'opposaient à leur non-réélection par le
Conseil d'Etat dans la commission administrative d'un établissement cantonal
des assurances sociales (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a
enfin estimé que la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la
délocalisation (temporaire) par le Service cantonal des automobiles et de la
navigation des examens de conduite sur un site privé ne revêtait pas un
caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015).
En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la
décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête
pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit
in
JdT
2009 IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers
fiscaux des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur
des dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des
décisions revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient
donc pas contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur
contre ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de
grâce (TF 1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école
en montagne (TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement
d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3)
et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4). Plus
récemment, dans l'ATF 147 I 333, le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al.
3 de l'ordonnance Covid dans le secteur de la culture, dans la mesure où il
excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment
les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art.
29a Cst. féd. et l’art. 86 LTF. La décision de refus d’octroi de la subvention
sollicitée constituait en effet une décision administrative qui ne présentait
aucun caractère politique prépondérant, de sorte qu’elle devait pouvoir être
contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière
instance.
e) Quant à la jurisprudence cantonale, elle a
considéré que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision
du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des
travaux de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant
toutefois irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une
violation de son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès
au juge (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du
Conseil d'Etat contraignant une commune à adhérer à une association de communes
visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense
contre l'incendie et de secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en
revanche un caractère politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP
la décision du Conseil d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP
GE.2015.0066 du 24 avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat
confirmant une décision d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude
servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures
touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15 février 2018) et la décision du Conseil
d'Etat rejetant une requête de "
dessaisissement
" contre l'un
de ses membres lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le requérant
n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018). Le Conseil d'Etat a exposé
dans l'EMPL relatif à la réforme de la juridiction administrative et des
assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que sont considérés comme
décisions revêtant un caractère politique prépondérant la grâce, les plans
directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une association,
l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de subventions en
matière de promotion économique (EMPL 53,
in
: BGC 2007-2012, Tome 5 /
Conseil d'Etat, p. 196; cf. d'autres exemples du Conseil d'Etat par rapport aux
communes
in
EMPL 453 modifiant la loi sur les communes, p. 26 ad art. 145
LC,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 329).
4.
En l'espèce, il y a lieu de déterminer si la décision rendue a un
caractère politique prépondérant. La décision de refuser l'accès à la liste des
risques financiers est particulière en ce sens que le caractère politique
prépondérant doit être examiné à la fois en lien avec principe du droit à
l'information, mais aussi au regard des informations contenues dans le
document. C'est ainsi, considérée dans son ensemble, que la décision ici
attaquée doit être analysée pour déterminer si elle a un caractère politique prépondérant.
Or, il sied d'emblée de souligner que la constitution vaudoise (cf. art. 17 al.
2 let. c et 41) fonde les libertés d'opinion et d'information, lesquelles
comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la
mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose et que
l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le
principe de la transparence. De son côté, la LInfo garantit la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo) de telle sorte qu'elle présume un droit d'accès
aux documents (cf. TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3 non publié
aux ATF 144 II 77). Ces éléments plaident pour considérer que le caractère
politiquement prépondérant d'une décision de refus d'accès à un document ne
doit être admis que de manière particulièrement restrictive.
Cela étant, il faut également prendre en
considération le fait que la décision de refus d'accès à la liste des risques,
au-delà du principe de transparence précité qu'elle restreint
incontestablement, relève d'une marge de manœuvre politique très importante, à
la fois pour ce qui est de la décision de rendre publique ou pas la liste, mais
aussi quant à son contenu matériel, à savoir des éléments de risques financiers
pris en compte par le gouvernement pour établir et proposer le budget. Certes,
cette marge de manœuvre politique est avant tout présente en lien avec le
contenu matériel de la liste et moins en lien avec la décision de rendre
publique la liste. Toutefois, on ne saurait ignorer le contenu matériel du
document auquel l'accès est requis pour déterminer si une décision a un
caractère politiquement prépondérant, faute de quoi, aucune demande d'accès ne
revêtirait cette caractéristique. Il y a là une indication assez claire d'une
marge de manœuvre politique, ce qui tendrait à laisser plus de place au caractère
précisément politique de la décision. Comme indiqué par Seiler (Hansjörg
Seiler,
op. cit.
, n. 31 ad art. 86 LTF), un élément important pour
circonscrire la notion de décision à caractère politique prépondérant consiste
dans l'examen de la liberté d'appréciation sur le plan politique. Plus cette
marge de manœuvre politique est importante, plus la décision qui en résulte
doit être considérée comme politique. A l'inverse (dans ce sens Wurzburger,
op.
cit
., n° 33 ad art. 86 LTF), lorsqu'une décision porte une atteinte
individuelle à des droits privés, la décision sera rarement strictement
politique et l'accès au juge devra être alors garanti. L'exemple du Message est
à ce titre parlant: l'adoption d'un plan directeur cantonal, considérée par le
législateur comme décision à caractère politique, est naturellement susceptible
de porter atteinte à des droits individuels. Toutefois, la marge de manœuvre
politique dans laquelle son adoption intervient a pour conséquence que cette
décision a un caractère politique prépondérant.
Au regard de la nature
des informations contenues dans la liste des risques financiers, force est de
constater que la construction du budget de l'Etat est un processus
essentiellement politique – contrairement par ailleurs à celui d'établissement
des comptes d'Etat –, ce qui plaident aussi pour la reconnaissance du caractère
politique prépondérant de la décision de ne pas octroyer l'accès à la liste des
risques financiers requis par les recourants. Si le Tribunal fédéral a
considéré (TF 1C_597/2018 du 14 novembre 2018) que la transmission de la liste des
noms et adresses des invités à la réception du Président du Grand Conseil avait
certes une composante politique mais ne présentait toutefois pas un caractère
politique prépondérant, on voit bien en l'espèce s'agissant de risques
financiers de l'Etat cantonal, que le caractère politique est plus important.
Ici, la compétence du Conseil d'Etat de proposer le budget et celle du Grand Conseil
de l'adopter sont d'une nature très importante pour la vie de l'Etat ce qui
tendrait à faire admettre un caractère politique à la décision en cause. Comme
le soutient l'autorité intimée, la liste ici en cause doit être considérée,
avec les autres documents utiles à la préparation du budget, comme relevant du
pilotage politique du canton permettant à ce dernier de gouverner en prenant
les décisions budgétaires qui lui incombent et adapter son action politique à
cet égard. En toute logique, la retenue judiciaire devrait s'imposer en
l'espèce. En effet, c'est bien en vertu de ses compétences et responsabilités
politiques – et non juridiques – que le Conseil d'Etat a pris comme décision –
visiblement depuis le budget 2003 – de ne plus communiquer cette liste des
risques qu'aux membres de la commission des finances et pas à l'ensemble du
parlement. C'est bien dans cette arène politique que la décision de rendre
publique cette liste ou pas devrait être prise. En effet, rendre accessible au
public la liste des risques financiers comporte en elle-même un risque
politique de restreindre la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement. A ce
titre, elle est présente un caractère politique important. Elle est en outre au
cœur, comme les autres documents permettant d'élaborer, de présenter et
d'adopter le budget de l'Etat, des droits de participation démocratique et il
est important de respecter la séparation des pouvoirs qui leur sont liés.
En résumé, il existe plusieurs éléments importants
qui plaident pour un caractère politique prépondérant de la décision refusant
l'accès à la liste des risques financiers liés au budget de l'Etat 2023 rendue
par le Conseil d'Etat en l'espèce. Cependant, ces éléments interviennent dans
le contexte d'un droit constitutionnel aux libertés d'opinion et d'information,
dont l'importance pour l'Etat de droit ne saurait être relativisée à la légère.
En outre, l'admission du caractère politique prépondérant signifie, dans le
cadre législatif actuel du canton de Vaud, l'absence de contrôle judiciaire de
la décision, ce qui, là non plus, ne peut être admis que de manière
exceptionnelle.
Compte tenu du fait que, comme on le verra, la
décision devrait de toute façon être rejetée au fond (cf. infra consid. 5 et 6),
la question de savoir si la décision attaquée a un caractère politique
prépondérant, et par conséquent la question de la recevabilité du recours qui
la conteste, peut être laissée ouverte.
5.
Il y a donc lieu d'examiner, au fond, si c'est à juste titre que le
Conseil d'Etat a refusé la transmission de la liste des risques financiers aux
recourants.
a
) Comme
vu précédemment, aux termes de l'art. 41 Cst-VD, l'Etat et les communes
informent la population de leurs activités selon le principe de la
transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui
s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).
La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel
les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous
réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales
statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo). Selon
l'art. 27 LInfo, la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être
rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la LPA-VD est applicable aux
décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites
décisions (al. 3).
Par document officiel, on entend tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives
(arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14
décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et la
référence citée). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité,
mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui
ont un rapport avec une action administrative des autorités (arrêts CDAP
GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019
consid. 2b; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a; voir également Exposé
des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil
[BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après: BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss,
spéc. p. 2647-2649).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de
documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire
d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de
travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance
(arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4
octobre 2019 consid. 2a). A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un
document, ou encore sa transmission à l'interne ou à l'extérieur de
l'administration, peuvent constituer des indices permettant de considérer un
document comme achevé (arrêts CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a;
GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).
b) La structure de la loi suppose qu'il convient de
distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au
sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des
documents dits "internes", soit notamment les notes et courriers
échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et
leurs collaborateurs, qui sont exclus du droit à l'information en vertu de
l'art. 9 al. 2 LInfo (GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et les
références citées). L’art. 14 du règlement d'application du 25 septembre 2003
de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que sont des documents internes les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre
ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,
ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la
décision d'une autorité collégiale.
Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo, ce type
de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de
documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision
d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à
l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la
jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des
art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la
communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la
volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,
outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui
nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au
droit à l'information (arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019
consid. 2b, et les références citées).
c) Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les intérêts publics ou
privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts publics prépondérants
sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions,
d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le
processus de décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a
LInfo); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou
l'ordre publics (art. 16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait
manifestement disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec
d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art.
16 al. 2 let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités
(art. 16 al. 3 let. b LInfo), le secret commercial, le secret professionnel ou
tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).
6.
a) En l'espèce, la décision de refus d'accès est fondée sur le fait que
la liste en cause serait un document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo.
Or, il n'en est rien. La notion de document interne, en tant qu'exception au
principe de la transparence, ne doit être reconnu qu'aux documents dont la
communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la
volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. A l'inverse, dès leur achèvement,
les documents deviennent des documents officiels et il faut alors examiner si
une autre loi (art. 15 LInfo) ou des intérêts publics prépondérants (art. 16
LInfo) permettent de sortir le document en cause du champ de la transparence.
C'est à tort que le Conseil d'Etat estime que la liste des risques serait un document
interne. D'ailleurs, dans un arrêt portant sur l'application des dispositions
légales genevoises, le Tribunal fédéral a considéré que n'était pas
manifestement insoutenable l'interprétation de la Cour de justice genevoise
considérant que les extraits du grand livre relatifs à huit comptes ne
pouvaient être qualifiés de documents de travail dans la mesure où ils
contenaient des renseignements sur les opérations comptables de la commune dans
l'exercice de ses tâches, le seul fait que ces comptes servaient par la suite à
l'adoption définitive du bilan et d'autres comptes, publiés et rendus
accessibles, n'étant pas suffisant à les exclure du champ d'application de la
législation genevoise sur l'information (arrêt TF
1C_25/2017
du 28 août 2017
consid. 2.3 et 2.4).
Dans le même sens,
il convient d'admettre que la liste des risques n'est pas un document divulguant
le processus de formation de la volonté du Conseil d'Etat dans le cadre de la
proposition d'adoption du budget. La notion de document interne doit être
analysée en l'espèce au regard de son but: le législateur a estimé que le fait
de donner accès à ces documents com­promettrait le bon fonctionnement du
gouvernement en tant qu'organe collégial. La révélation du processus
décisionnel pourrait mettre au jour des divergences d'opinion, alors que le
principe de collégialité exige que les membres du Conseil d'Etat défendent les
décisions prises par le collège (dans le même sens, en lien avec les documents
soumis au Conseil fédéral dans une procédure de co-rapport, ATAF 2014/24
consid. 3.5.2.2). Dans ce cadre, étendre la notion de document interne à toute pièce
annexée aux propositions au Conseil d'Etat est difficilement compatible avec ce
but et viderait de sa substance une grande partie du principe de transparence voulue
par le législateur. Ainsi, les documents qui accompagnent la proposition faite
au Conseil d'Etat ne peuvent pas être qualifiés, en tant que tels, comme des
documents internes au sens de l'art. 14 LInfo.
Il s'agit donc bien d'un document officiel et pas
d'un document interne, ce qui signifie cependant qu'il y a encore lieu de
contrôler si d'autres intérêts publics ou privés prédominants s'opposeraient à
la transmission du document.
b) On soulignera ici que la loi admet qu'il existe
des intérêts publics prépondérants lorsque la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo). Toutefois, quand bien même la
transparence pourrait être différée à raison des intérêts précités, on rappelle
que les documents soustraits à la transparence en application de l'art. 16 al.
2 let. a LInfo doivent en principe être rendus accessibles une fois la décision
prise, seules des circonstances particulières pouvant le cas échéant justifier
de ne pas autoriser leur consultation avant l'échéance d'un délai d'attente
(cf. dans ce sens art. 17 al. 1
in fine
LInfo, dont il résulte que le
refus de communiquer un document ne vaut que tant que l'intérêt public ou privé
prépondérant existe).
En l'espèce, comme on l'a vu (supra consid. 3), la
liste des risques financiers n'est pas uniquement une annexe à la proposition
d'adoption du budget faite par le gouvernement au Grand Conseil, mais également
un outil qui permet, en cours d'exercice financier, au Conseil d'Etat de
piloter budgétairement le canton. Or, ce pilotage des finances et le respect du
cadre budgétaire nécessite par nature des arbitrages entre les départements
cantonaux et par voie de conséquence des discussions politiques entre les membres
du collège gouvernemental. Ainsi, la publication de la liste des risques a
incontestablement été requise par les recourants dans le cadre de la discussion
lors de l'adoption du budget particulièrement en lien avec l'indexation des
salaires des employés de la fonction publique cantonale. Or, à tout le moins à
la date à laquelle la décision contestée a été entreprise, la discussion sur
cette indexation n'était pas terminée. En outre, même après l'adoption du
budget, le Conseil d'Etat devra nécessairement prendre des décisions
budgétaires, en particulier des demandes de crédits supplémentaires ou
additionnels (cf. art. 23 et 35 LFin), notamment en lien avec les risques
financiers contenus dans la liste ici en cause. La publication de cette liste,
dans ce contexte spécifique, en rendant publique le niveau de provision
budgétaire envisagé par le Conseil d'Etat, est ainsi susceptible de perturber
le fonctionnement de cette autorité. En mettant en lumière, pour chaque
département, quelle provision budgétaire pour risque financier a été
collectivement admise et proposée au Grand Conseil, la marge de manœuvre
politique du gouvernement peut être restreinte, ce qui est clairement contraire
à un intérêt public qui doit être considéré comme prépondérant. Dans ce sens,
après pesée des intérêts en présence, on peut admettre que la publication de la
liste, en tant qu'elle rendrait publique les informations budgétaires qu'elle
inclut, dans le contexte spécifique d'adoption du budget 2023 et notamment des
discussions sur l'indexation des salaires de la fonction publique cantonale,
est contraire à des intérêts publics prépondérants et que c'est ainsi à juste
titre que le Conseil d'Etat a refusé cette transmission.
Finalement, l'adoption du budget 2023 par le Grand
Conseil le 22 décembre 2023 (cf. Décret relatif au Budget pour l'année 2023; BLV
600.00.201222.2) n'a pas mis fin à cette prédominance d'intérêts publics d'une
part parce que des discussions étaient, lorsque le Conseil d'Etat a rendu sa
décision – et le sont par ailleurs encore à ce jour -, toujours en cours
notamment sur la question de l'indexation des salaires, et d'autre part parce
que le gouvernement cantonal devra encore, tout au long de l'exercice 2023,
prendre des décisions budgétaires pour lesquelles sa marge de manœuvre
politique serait réduite si la liste venait à être publiée.
7.
Compte tenu de ce qui précède, pour autant qu'il soit recevable, le
recours devrait de toute façon être rejeté au motif que des intérêts publics
prépondérants au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo permettaient en l'espèce
au Conseil d'Etat de refuser cette transmission.
L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1
a contrario
LPA-VD).
[
le dispositif de l'arrêt est porté en
page suivante
]
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Pour autant que recevable, le recours est rejeté.
II.
L'arrêt est rendu sans frais.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2023
Le président:                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Tribunal fédéral (I
ère
Cour de
droit public, référence 1C_13/2023).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.