vd_omni · AC.2003.0014 · 2004-11-22 · fr

UFFER Andreia et BAUMANN Nathalie/Municipalité de Buchillon | Décision constatatoire de la municipalité sur la surface de plancher admissible (bénéfice de la situation acquise fixé dans le plan d'affectation, contestation de cette fixation après l'entrée en vigueur du plan). Les recourants ont un intérêt digne de protection à éclaircir le point litigieux sans être obligé de commencer par faire les frais d'une demande complète du permis de construire. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.11.2004 AC.2003.0014

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 novembre 2004
Composition
M. Pierre Journot, président;  M.
Jean-Claude Favre
et M. Jean-Daniel Hencho
z, assesseurs.
recourante
UFFER Andreia
et BAUMANN Nathalie,
à Buchillon,
représentés par Patrice GIRARDET, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Buchillon,
I
Objet
Décision de la Municipalité de Buchillon du
13 janvier 2003 (surface habitable dans le PPA secteur nord-est du village)
Vu les faits suivants
A.
Andreia Uffer et Nathalie Baumann
sont propriétaires, dans le vieux village de Buchillon, de la parcelle no 8 de
647 m
²
. Cette parcelle porte
une ancienne ferme occupant au sol une surface excédant légèrement 200 m
²
d'après ce qu'on peut mesurer sur le Plan
partiel d'affectation de la zone nord-est du village, approuvé par le Conseil
d'Etat le 19 mars 1993.
Ce plan partiel
d'affectation comporte, outre un plan-masse et diverses coupes, un plan
cadastral à l'échelle 1/500 où apparaissent les différents bâtiments existants
en bordure sud du périmètre du plan partiel d'affectation, le long de la rue du
Village. Sur chacun des bâtiments est indiqué une surface dont la légende du
plan partiel d'affectation indique qu'il s'agit de la "SBP" (surface
brute de plancher) totale du bâtiment existant. Le bâtiment des recourants, sur
la parcelle no 8, est ainsi muni de l'indication "140 m
²
". La plupart des autres bâtiments existants
ont une surface légèrement supérieure à celle du bâtiment des recourants. Tel
est la cas du bâtiment situé à cheval sur les parcelle nos 377 et 381 qui porte
l'indication de 216 + 288, soit 504 m
². L
e bâtiment de la parcelle no 11 porte l'indication "503 m
²"
. Le bâtiment de la parcelle no 7, plus
petit que celui des recourants, porte l'indication "263 m
²
".
Le règlement du plan
partiel d'affectation de la zone nord-est du village contient notamment les
dispositions suivantes :
"Constructions existantes -  Article 1
Le présent PPA ratifie les surfaces de plancher
existantes, notamment celles des constructions dépassant le CUS de 0.3. En cas destruction
accidentelle, les bâtiments pourront être reconstruits dans leur gabarit
actuel. En cas de démolition, les surfaces de plancher existantes pourront être
reconstruites, mais à l'intérieur des périmètres d'implantation.
Constructions nouvelles - Article 2
Les constructions nouvelles seront inscrites
dans les différents périmètres d'implantation définis par le PPA. Leur surface
de plancher n'excédera pas trois dixième de la surface de la parcelle, soit un
CUS de 0.3 au maximum.
(…)
Constructions en limite - Article 6
Les dépendances, balcons, terrasses, perrons,
auvents et piscines ne comptent pas dans le calcul de la surface de plancher.
Ils peuvent être implantés en limite avec l'accord des propriétaires voisins.
Pour le reste, le règlement relatif à la zone
du village ainsi que les dispositions applicables à toutes les zones restent
valables."
B.
En 2001, Nathalie Baumann et Andreia
Uffer, qui venaient d'acquérir leur maison, ont sollicité et obtenu
l'autorisation de transformer la construction et de créer dans le galetas une
surface habitable supplémentaire. Ils exposaient dans une lettre du 24 juin
2001 que cela porterait la surface habitable à 194 m
²
sans dépasser le coefficient d'utilisation du
sol de 0,3 (197 m
²
). La municipalité
a délivré le permis de construire le 23 août 2001 et le permis d'habiter le 25
septembre 2002.
C.
En 2002, les recourants sont
intervenus oralement auprès d'un membre de la municipalité et celle-ci leur a
écrit, le 26 juin 2002, qu'elle ne pouvait entrer en matière pour les autoriser
à bénéficier d'une surface de plancher habitable supplémentaire. La
municipalité précisait que depuis l'entrée en vigueur du PPA, des demandes
similaires avaient été présentées et rejetées, et que la municipalité n'entendait
pas modifier le règlement du PPA. Elle rappelait qu'elle avait accepté
d'accorder 54 m
²
supplémentaires par rapport aux indications mentionnées sur le plan du PPA.
D.
Par lettre du 30 septembre 2002,
Andreia Uffer et Nathalie Baumann ont écrit à la municipalité en exposant que pour
leur bâtiment, la surface de plancher maximum indiquée sur le PPA n'avait pas été
calculée de la même manière que pour les autres bâtiments: en effet, pour les
parcelles nos 7,10,11, 377 et 381, le plan indique un total de m
²
incluant des espaces non habités de l'époque
tels que les greniers. En revanche, sur leur parcelle no 8, les 140 m
² indiqués correspondent uniquement à la surface habitée à l'époque.
Ils en concluaient que la ratification de surface de plancher existante prévu
par l'art. 1 du PPA devait entraîner la correction sur le plan du nombre de m²
correspondant à leur parcelle, c'est-à-dire 494 m² au lieu de 140. Ils
invoquaient également l'art. 70 du règlement d'affectation communal relatif aux
travaux sur les immeubles antérieurs à l'adoption du règlement.
E.
Par lettre du 13 janvier 2003, munie
de l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif, la
municipalité a écrit ce qui suit aux recourants :
"
Transformation de la grange en
logement (s)
Comme déjà répondu en juin 2002, en regard du
PPA et des demandes similaires présentées depuis l'entrée en vigueur du plan
précité, la Municipalité a toujours refusé d'entrer en matière pour un
dépassement du CUS, même si elle est consciente, dans votre cas, qu'une grande
partie du bâtiment ne peut être utilisée pour du logement.
Vu ce qui précède, elle décide de ne pas
changer de position et vous informe, d'ores et déjà, qu'elle refuserait de
délivrer un permis de construire pour une transformation du rural pour la
création d'un logement ou de chambres d'hôtes, etc …
Naturellement, la Municipalité est prête à
donner un préavis favorable pour la transformation de la grange en atelier
et/ou exposition de peinture."
F.
Par acte du 3 février 2003, Andreia
Uffer et Nathalie Baumann se sont pourvus contre cette décision en présentant
les conclusions suivantes :
"La décision de la Municipalité de
Buchillon du 13 janvier 2003 est réformée en ce sens que l'immeuble sis sur la
parcelle no 8 de la Commune de Buchillon est mis au bénéfice de l'art. 1 du
"Plan partiel d'affectation zone Nord-Est du Village", l'intégralité
de la surface des plancher existante étant déclarée habitable, le CUS maximum
de 0.3 n'étant pas applicable. En conséquence, les recourants sont autorisés à
solliciter un permis de construire pour toute affectation correspondant à
l'art. 5 du règlement d'affectation communal."
La municipalité a conclu au rejet
du recours le 12 mars 2003. Les recourants sont encore intervenus par lettre du
18 août 2003 en versant au dossier des documents datant de l'époque de
l'élaboration du plan partiel d'affectation. Ils relèvent en comparant deux
tableaux de novembre 1990 et décembre 1990 présentant l'analyse des surfaces et
des coûts (les coûts étaient constitués par les honoraires de l'architecte
mandaté pour établir le plan) que certains propriétaires ont pu obtenir une
augmentation de la surface brute de plancher existante mentionnée dans le plan
partiel d'affectation. La municipalité s'est déterminée le 3 septembre 2003.
G.
Les recourants se sont enquis de l'aboutissement
de la procédure. Le tribunal a informé les parties que le dossier serait soumis
à une section qui déciderait soit de juger sur la base du dossier, soit de
compléter l'instruction. Le conseil des recourants est intervenu par lettre du
15 novembre 2004 pour rappeler les mesures d'instruction qu'il avait requises
dans son mémoire de recours (il s'agissait en bref de verser au dossier les
travaux préparatoires du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village
et de procéder à une inspection locale). La section saisie de la présente cause
a pris connaissance de cette lettre et décidé de rendre le présent arrêt sans
plus ample instruction, pour les motifs précisés dans les considérants qui
suivent.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée a ceci de
particulier qu'il ne s'agit pas d'une autorisation de construire, mais d'une
prise de position de la municipalité sur un point particulier concernant
l'application du règlement communal. Il s'agit donc de ce qu'on appelle une
décision en constatation de droit.
La jurisprudence fédérale
considère que l'autorité compétente pour rendre des décisions accordant des
prestations ou modifiant une situation juridique peut rendre des décisions
correspondantes en constatation de droit (ATF 108 1b 540). Certes, cette
jurisprudence n'admet pas le prononcé d'une décision constatatoire lorsque
l'intéressé peut tout aussi bien sauvegarder ses intérêts dans le cadre d'une
décision susceptible d'être exécutée ou d'un recours contre une telle décision
(même arrêt, consid. 2). Il n'est cependant pas douteux en l'espèce que les
recourants ont un intérêt digne de protection à éclaircir le point litigieux
sans être obligé de commencer par faire les frais d'une demande complète du
permis de construire. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les parties ont discuté la recevabilité
du recours pour le motif que la municipalité s'était déjà prononcée dans une
lettre du 26 juin 2002 avant que les recourants demandent le 30 septembre 2002
qu'elle réexamine sa position, ce qui a conduit à la décision rendue le 13
janvier 2003, seule munie de l'indication de la voie du recours au Tribunal
administratif.
L'indication de la voie de
recours n'est pas, en droit vaudois, une condition nécessaire pour qu'un acte
soit considéré comme une décision. La décision qui n'indique pas les voies de
recours n'en reste pas moins irrégulière. Il faut dont éviter de reconnaître
trop largement le caractère de décision à des actes peu formels que leur
destinataire peut avoir été dissuadé de contester. En l'espèce, la municipalité
n'avait été saisie que d'une demande orale adressée à l'un de ses membres et
elle a renoncé à munir sa réponse du 26 juin 2002 d'une indication relative à
la voie de recours. Il ne serait pas conforme au principe de la bonne foi de
considérer ensuite que cette réponse est entrée en force et ne peut plus être
contestée. Au reste, si les recourants devaient présenter ultérieurement un
projet d'agrandissement de leur maison, on ne voit pas que la commune puisse
refuser d'entrer en matière pour le motif qu'elle se serait déjà prononcée. Il
y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours que les recourants ont déposé
le 3 février 2003 contre la décision (désignée comme telle et munie de
l'indication de la voie de recours ) rendue par la municipalité le 13 janvier
précédent.
3.
En substance, les recourants
demandent à bénéficier de l'art. 1 du règlement du plan partiel d'affectation
(cité dans l'état de fait du présent arrêt), l'intégralité de la surface des
planchers existants étant déclarée habitable et le CUS maximum de 0.3 n'étant
pas applicable.
a)                On
rappellera tout d'abord que le coefficient d'utilisation du sol est le rapport
entre la surface brute de plancher habitable et la surface de la parcelle. A
défaut d'autres précisions dans le règlement communal, la surface brute de
plancher se définit d'après les directives de l’Institut für Orts, Regional,
und Landesplanung (ORL) de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (norme no
514'420, éd. 1966). Ces directives prévoient pour l'essentiel ce qui suit:
"La surface brute de plancher utile se
compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en dessous et en dessus du
sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section
horizontale.
N'entrent toutefois pas en considération :
toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le
travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les
buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou
à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de
ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les
immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et
voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et
ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les
portiques d'entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les
balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de
coursive".
Certes, le règlement communal peut
contenir des prescriptions différentes sur la manière de calculer la surface de
plancher déterminante. Il n'en existe cependant point dans le Plan partiel
d'affectation de la zone nord-est du village. Dans le règlement d'affectation
communal qui régit l'ensemble de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat le
25 septembre 1992, on ne trouve pas non plus de définition du coefficient
d'utilisation du sol dont le chapitre consacré aux dispositions applicables à
toutes les zones. Ce règlement communal d'affectation contient néanmoins un art.
14 relatif à la zone d'extension du village (où se trouve colloqué, d'après le
plan général d'affectation, le périmètre du plan partiel d'affectation zone
nord-est du Village) qui renvoie expressément à la notion de"surfaces de
plancher ORL" pour fixer un CUS de 0.3.
Il semble donc à première vue que
malgré l'absence de renvoi direct, il y ait de bonnes raisons d'appliquer la
norme ORL.
b)                L'art. 1 du règlement du
Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village déclare qu'il
"ratifie les surfaces de plancher existantes, notamment celles des
constructions dépassant le CUS de 0.3". On peut se demander dans quelle
mesure cette disposition communale ne fait pas double emploi avec l'art. 80
LATC. Cet article régit la garantie de la situation acquise en faveur des bâtiments
existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir. Il prévoit que ces
bâtiments peuvent être entretenus ou réparés, et même, pour autant que les
travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur, transformés
ou agrandis. Même la seconde phrase de l'art. 1 du règlement communal semble
également couverte par l'art. 80 al. 3 LATC qui autorise la reconstruction des
bâtiments détruits accidentellement (resterait toutefois le cas des bâtiments
démolis volontairement mais il ne faut pas perdre de vue que l'interdiction de
reconstruction énoncée par l'art. 80 al. 3 LATC ne vise que celle des bâtiments
en ruines ou inutilisables, v. AC.2000.0118 du 16 septembre 2004).
Quoi qu'il en soit, l'indication, sur
le bâtiment propriété des recourants, d'une surface de 140 m
²
n'a en réalité aucune portée. En effet, la
surface indiquée est inférieure à la surface de plancher qui peut être
construite en respectant le coefficient d'utilisation du sol de 0.3, à savoir
194 m
²
(647 X 0,3 = 194,1). Les
indications chiffrées du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du
village, en elles-mêmes, ne mettent donc pas le bâtiment au bénéfice d'une
garantie de la situation acquise pour des surfaces de plancher qui par
hypothèse dépasseraient le maximum autorisé.
c)                On pourrait certes se
demander si l'art. 80 LATC pourrait s'appliquer directement pour faire
bénéficier de la situation acquise des surfaces de plancher habitables (au sens
de la norme ORL) qui n'auraient pas été, par erreur, répertoriées dans le Plan
partiel d'affectation de la zone nord-est. Le tribunal n'a cependant pas à
résoudre cette question car rien n'indique que tel serait le cas dans le
bâtiment des recourants. En effet, les recourants ont déjà entreprise des
travaux pour augmenter la surface habitable de leur immeuble jusqu'à
concurrence du CUS en vigueur et ils ne prétendent pas que l'immeuble
comporterait d'autres surfaces habitables préexistantes. Il est donc inutile de
procéder à une inspection locale.
d)                Les recourants font valoir
que lors de l'élaboration du plan partiel d'affectation litigieux, les
propriétaires de certains bâtiments ont pu faire compter, dans la surface de
plancher mise au bénéfice de la garantie de la situation acquise, certaines
surfaces tels que des greniers qui n'ont pas été prises en considération dans
leur propre bâtiment, où seule l'habitation existante a été considérée comme
surface de plancher existante. Ce faisant, les recourants remettent en réalité
en question la teneur de la réglementation communale, adoptée par le Conseil
communal et approuvée par l'autorité cantonale. Or, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, il est en principe exclu de procéder au contrôle de la
validité d'un plan d'affectation au stade de la délivrance du permis de
construire. Certes, la jurisprudence l'admet toutefois lorsque les
circonstances de fait pour les conditions légales se sont, depuis l'adoption du
plan, modifiées dans une mesure tel que l'intérêt public au maintien des
restrictions d'utilisation peut avoir disparu (ATF 127 I 103 consid. 6 b;
AC.2001.0215 du 31 janvier 2003). En l'espèce, il n'y a pas eu de changement
dans les circonstances. Il faut donc s'en tenir au plan en vigueur et pour ce
motif, il est inutile de faire verser au dossier les travaux préparatoires du Plan
partiel d'affectation de la zone nord-est du village.
Vu ce qui précède, la demande des
recourants tendant à l'admission d'une surface de plancher supérieure à celle
du coefficient d'utilisation du sol arrêté par le règlement communal ne peut
s'analyser autrement que comme une demande de dérogation. Toutefois, les
recourants ne soutiennent pas qu'il y aurait matière à octroyer une telle
dérogation.
4.
Certes, il n'échappe pas au tribunal
qu'en imposant un CUS de 0.3 à de volumineux bâtiments construits au 19ème siècle,
le règlement communal stérilise des volumes existants dont l'autorité communale
ne semble pourtant pas avoir eu l'intention d'obtenir la destruction. Il semble
d'ailleurs que la municipalité ne s'en soit pas toujours tenue à une
application rigoureuse du CUS (arrêt AC.1999.0046 du 18 janvier 2000, où a été
annulée pour violation du CUS une autorisation de construire concernant la
parcelle voisine no 10). En outre, la municipalité ne semble pas s'en tenir non
plus de manière rigureuse à la définition de la surface brute de plancher
("SBP") lorsqu'elle déclare formellement qu'elle est prête à
autoriser la transformation de la grange en atelier ou en exposition de
peinture. On peut en effet se demander si l'on se trouve là en présence d'une
interprétation cohérente du règlement communal car un atelier ou une exposition
de peinture ne sont pas des
"surfaces non utilisées ou non utilisables
pour l'habitation ou le travail"
qu'on pourrait ne pas prendre en
considération . Il semble donc à première vue que le règlement communal, qui
paraît aboutir pour les recourants à une situation absurde et qui ne permet
apparemment pas à la municipalité de l'interpréter de manière cohérente ou
conforme à l'idée qu'elle se fait de la surface déterminante, pourrait
peut-être avantageusement faire l'objet d'un remaniement. Il n'appartient
cependant pas au Tribunal administratif d'en juger ici puisqu'il n'est saisi
que d'un recours contre l'application du règlement actuellement en vigueur.
5.
Les considérants qui précèdent
conduisent au rejet du recours aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à
des dépens. L'émolument sera toutefois modeste pour tenir compte de l'ensemble
des circonstances évoquées ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de
Buchillon du 13 janvier 2003 est maintenue.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint