vd_omni · AC.2022.0340 · 2023-11-28 · fr

A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Les décisions attaquées sont suffisamment motivées (c. 2). Le plan des zones réservées ne concerne pas l'ensemble du territoire communal. Une mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, eu égard aux caractéristiques de la parcelle de la recourante (un coteau d'une certaine surface) (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2023 AC.2022.0340

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Ismael FETAHI, avocat à Pully,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du
Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022
approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________, dont le siège est à ********, a notamment pour
but le conseil et l'exécution de tous travaux dans les domaines, en
particulier, de l'étanchéité, de l'isolation, des revêtement et des énergies
renouvelables liées au bâtiment, ainsi que toutes études et opérations se
rattachant aux domaines de la construction et de l'immobilier. Elle est
propriétaire, depuis 2020, de la parcelle n
o
12593 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au lieu-dit "Au Clos
de Collonge" en amont de la localité de Territet. D’une surface totale de 4'376
m
2
, ce bien-fonds, long d'environ 200 m dans l'axe nord-sud et en
forte pente descendant vers l'ouest, surplombe les bâtiments bordant l’avenue
de Naye. A son extrémité sud, bordée à l'amont par le chemin de Cotterd, il est
en forme de L et s'étend vers l'aval jusqu'au bord de l’avenue de Naye. D'après
le registre foncier, seul un garage de 21 m
2
se trouve sur cette
parcelle.
La parcelle n
o
12593, issue du
fractionnement de l'ancienne parcelle n
o
5426, fait l'objet d'un
contentieux administratif en lien avec la construction, autorisée en 2007, d'un
ensemble résidentiel de quatre maisons familiales. Les travaux ont été
interrompus par la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour le
motif que le projet en voie de réalisation ne correspondait pas aux plans qui
avaient fait l'objet du permis de construire. La municipalité a ensuite
prononcé des mesures de consolidation du terrain, ordre confirmé par la Cour de
droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (arrêt AC.2012.0374
du 14 novembre 2013), puis par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_756/2013 du 23
juillet 2014). L'ordre municipal d'arrêt des travaux a été maintenu, en dépit
des recours interjetés par l'ancien propriétaire (arrêts AC.2013.0168 du 21
août 2014 et 1C_458/2014 du 10 octobre 2014). Depuis lors, la parcelle n
o
12593 a fait l'objet de plusieurs décisions rendues par la municipalité, la
CDAP et le Tribunal fédéral. Une procédure de recours de droit administratif
ayant pour objet le retrait du permis de construire octroyé en 2007 et la
remise en état de la parcelle n
o
12593 est actuellement pendante
devant la CDAP (cause AC.2022.0123).
L'affectation de la parcelle n
o
12593 a
été définie par le plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier 1972 par
le Conseil communal de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil
d'Etat (PGA 1972). Elle a été classée en zone de faible densité, au sens des
art. 33 ss du règlement sur le plan d'affectation et la police des
constructions (RPE) du 15 décembre 1972.
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le PGA 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2
septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement.
Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements
votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été
organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015,
le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé
préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir
("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur
d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA
visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la
suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de
Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la
zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure
urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de
verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications
ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés
préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification
d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la
planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.
9).
[...]
"
C.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
1, 8 ss):
"
1. Introduction
Suite aux décisions du Tribunal
fédéral du 16.04.2020
[...]
, le plan
général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le
Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en
totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des
choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul
instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la
mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les
dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135
LATC).
Cet instrument n’a jamais fait
l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à
plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été
constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et
fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour
accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir
largement surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral
entré en vigueur en mai 2014.
La zone réservée est le seul moyen
connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour
remédier temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les
communes dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue
d’un tel document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune
de Montreux.
La Municipalité de Montreux met en
place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de
l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré
obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol,
qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit
fédéral.
[...]
4. Le surdimensionnement de la
zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal
(PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de
surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du
périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est accompagné
d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et
une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT)
s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par
substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les
territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit
par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur
cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
12593 ainsi que
les terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou
périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone
réservée 3, au sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p.
14):
"
6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la
bande de territoire située entre l’A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,
Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une
surface de 196.13 ha.
[...]
6.3.3 Règlement
[...]
[L]
e dispositif de la zone réservée 3
est plus permissif que celui des zones réservées 1 et 2, car il concerne une
portion de territoire déjà très urbaine et appelée à accueillir une partie
importante de la densification future de la ville. Cette zone permet d’exclure
l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des
constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application
pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Comparée à la zone réservée 2, la
zone réservée 3 tend aux mêmes buts, avec davantage de souplesse laissées aux
intentions de démolition-reconstruction, ainsi qu’aux transformations
extérieures. Elle tend ainsi à :
-
empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les
parcelle(s) concernée(s) ;
-
permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ;
-
permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais non-utilisés
;
-
interdire la disparition de locaux de commerces et/ou activités à
des fins d’habitation ;
-
permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ;
-
permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ;
-
permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de la transformation extérieure avec surélévation ;
-
permettre les démolitions-reconstructions volontaires et
accidentelles dans les limites de l’article 80 LATC ;
-
empêcher que les surfaces enherbées ou en nature de vigne ne
fassent l’objet d’aménagement.
Ainsi, cette zone permet des
interventions liées à l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes
construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des
constructions existantes ; elle permet des surélévations en cas de
transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel
des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire
(R+1+c/a) ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire
urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans
cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie supplémentaire
n’est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires sont possibles
et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par rapport au bâti
existant. Cette possibilité d’intervention se situe uniquement en-deçà de la
limite de l’autoroute A9, soit dans une portion du territoire communal dont
l’appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT) n’est pas
contestable de manière globale. Ces possibilités d’intervention ne vont pas à
l’encontre des enjeux que le futur plan d’affection communal (PACom) devra
établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera inférieure ou
équivalente à l’application des coefficients d’occupation du sol en vigueur
selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont respectées."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. La parcelle n
o
12593 est effectivement
incluse dans la zone réservée 3. La société A.________ a formé opposition le 21
mai 2021, en faisant valoir, d'une part, que ledit plan, qui couvre l'entier du
territoire communal, viole le droit, et, d'autre part, qu'un déclassement de la
parcelle n
o
12593, située dans le territoire largement bâti, n'entre
de toute manière pas en considération. L'opposante a ensuite pu s'exprimer lors
d'une séance de conciliation à l'administration communale, le 19 août 2021.
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________ – que la
municipalité propose d'écarter –, ce texte relève que le plan de zones
réservées est une mesure que l'annulation du PGA, par le Tribunal fédéral, a
rendu nécessaire; il précise que les différentes zones réservées ont été
délimitées sur la base de motifs objectifs, qui correspondent à des lignes
territoriales claires; concernant l'éventuel déclassement de la parcelle n
o
12593, la proposition de réponse à l'opposition de A.________ souligne que le
dispositif des zones réservées ne préjuge pas de l'affectation future de ce
bien-fonds.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a
adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
F.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
G.
Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la CDAP, en substance, d'annuler les décisions
attaquées (celle du conseil communal écartant son opposition et celle du
département cantonal approuvant le plan de zones réservées) et d'admettre son
opposition. À titre de mesure d'instruction, elle requiert la tenue d'une
inspection locale. À l'appui de ses conclusions, la recourante invoque une
violation de son droit d'être entendue: selon elle, la municipalité n'aurait
pas pris en considération les caractéristiques de la parcelle n
o
12593, ni procédé à une pesée des intérêts en lien avec celles-ci. Au fond,
elle réitère les griefs formés dans son opposition.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 17 avril 2023, la recourante a répliqué, en
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées
selon l'art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) (al. 1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation
(al. 2). Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être
transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le
cas échéant adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les
projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au
département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1
LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision
du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées
par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Ce
recours est le recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En l'espèce, la recourante a précisément attaqué ces
deux décisions. Elle a qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé
opposition lors de l'enquête publique, elle conteste une mesure comportant une
restriction de son droit de propriété sur son immeuble (art. 75 let. a LPA-VD,
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art.
95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences formelles.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un grief de nature formelle, la recourante dénonce une violation du
droit d'être entendu, en critiquant la motivation, d'après elle insuffisante,
des décisions attaquées.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (
art. 29 al. 2 Cst.
) le devoir pour l'autorité de motiver sa
décision, afin que le citoyen ou l'administré puisse la comprendre, la
contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon
escient. Selon les circonstances, la motivation peut résulter de l'argumentation
de la décision (cf. ATF 148 III 30 consid. 3.1, 141 V 557 consid. 3.2.1 et les
références). En raison de la nature "législative" de la procédure
d'établissement des plans d'affectation (et des zones réservées) au niveau
communal et de l'existence d'une procédure d'approbation cantonale, la
motivation des décisions résulte de différents actes (rapport 47 OAT, préavis
municipal, réponses aux oppositions, procès-verbal des débats du conseil
communal, décision du département cantonal). Il incombe aux intéressés, en
particulier lorsqu'ils sont conseillés par un avocat dès la phase de l'enquête
publique, de consulter ces différents documents pour comprendre le sens et le
contexte de la mesure d'aménagement qu'ils critiquent.
En l'espèce, il y a lieu de considérer que les
différents documents établis par les autorités communales permettaient à la
recourante de bien saisir les motifs pour lesquels sa parcelle a été incluse
dans le plan des zones réservées, à l'instar d'autres terrains de la zone
résidentielle du PGA 1972. Compte tenu de l'argumentation, assez générale, de
son opposition, la recourante ne pouvait pas exiger, sous l'angle de
l'obligation de motiver, que la réponse adoptée par le conseil communal traitât
d'autres aspects. En définitive, la recourante n'est pas fondée à se plaindre
d'une violation de la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst.
3.
La recourante soutient que l'établissement de zones réservées sur
l'entier du territoire communal serait contraire au droit fédéral et cantonal.
Elle considère en outre que sa parcelle constitue une brèche dans le milieu
bâti, de sorte qu'un déclassement serait d'emblée inenvisageable.
a) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure
visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par
l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire
se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne
sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46
LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones
réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée
permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF
1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
b) La recourante ne met pas en cause, de manière
générale, la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation
créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La
complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier
l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait
été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en
vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas de la parcelle n
o
12593,
située en contrebas de la route de Glion.
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que
l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait
pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés
postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas
inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF
1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4; 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid.
3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la
zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune.
c) La recourante prétend que le plan de zones
réservées couvrirait l'entier du territoire communal: or, l'examen sommaire de
ce plan montre que tel n'est manifestement pas le cas. De nombreux
compartiments de terrain, situés dans le territoire largement bâti, ne sont pas
visés par le plan des zones réservées: il en va, pour ne citer que quelques
exemples, du secteur concerné par le plan de quartier (PQ) "A
Chaulin" de 1992, du périmètre du  PQ "Fin du Craux" de 1993, ou
encore de celui du plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands
Prés", entré en vigueur en 2018. Le rapport 47 OAT contient des
explications au sujet de ces plans spéciaux, qui ne sont pas soumis à la
"mesure générale"  (cf.
supra
, ch. 5.3.2 de ce rapport). Quoi
qu'en pense la recourante, il y a lieu d'admettre que les autorités communales
ont procédé à une délimitation judicieuse et pertinente des zones réservées,
qui tient compte des spécificités des différents espaces qui constituent la
commune de Montreux, qu'il s'agisse de la zone de centre (zone réservée 5), des
secteurs résidentiels encore régis par le PGA 1972 (zone réservée 3) ou encore
des autres territoires mis en zone réservée.
d) Dans son argumentation, la recourante fait encore
valoir que sa parcelle n
o
12593 constitue une brèche dans le
milieu bâti, pour laquelle un déclassement serait d'emblée inenvisageable. On
peut se demander si un tel grief ne porte pas en réalité sur l'affectation
future de cette parcelle, ce qui sortirait du cadre du présent litige.  En effet,
dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se
prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a
précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision.
C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le
Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner
quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment
ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1). En l'espèce, l'objet de
la contestation est un plan de zones réservées, adopté par le conseil communal
et approuvé par le département cantonal. La présente procédure de recours vise
uniquement à contrôler la conformité au droit de la zone réservée 3, en tant
que cette mesure conservatoire vise la propriété de la recourante. Ses
critiques, liées à l'affectation future de la parcelle n
o
12593, sont
donc irrecevables.
Il convient de rappeler à ce propos que
l'application à une parcelle du régime de la zone réservée n'équivaut pas à une
mesure d'aménagement du territoire comme l'affectation en zone à bâtir ou dans
une autre zone (art. 14 ss LAT). Au regard du droit fédéral, il suffit que
cette mesure conservatoire respecte les exigences de l'art. 27 LAT. Il
n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce
cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer
une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en
définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné.
Il n'y a pas non plus lieu de déterminer si la
parcelle de la recourante et les terrains voisins – le coteau sous la route de
Glion, avec quelques bâtiments épars dans des prairies attenantes à des
secteurs boisés – se trouvent, en totalité ou en partie, dans la "zone à
bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas fait l'objet
d'une délimitation formelle. Cette notion doit en principe être comprise de
manière étroite; il faut la jurisprudence que l'on soit en présence d'un milieu
bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une
"agglomération", avec les infrastructures habituelles
("Siedlungsstruktur" – cf. notamment arrêt TF 1C_231/2019 du 30
octobre 2020 consid. 2.3 et les références). Le rapport 47 OAT donne certaines
indications au sujet de cette "zone à bâtir provisoire". A
l'évidence, ce régime légal subsidiaire, pour les zones du PGA 1972, n'empêche
pas l'application de l'art. 27 LAT.
Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude causée par l'absence
d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980, une mesure
conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que
l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure
correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir un
éventuellement un classement dans une zone à bâtir définissant des conditions
de construction conformes aux exigences actuelles de l'aménagement du
territoire, ou bien en revanche un classement en zone non constructible du
coteau concerné, qui représente une certaine surface. C'est pourquoi le
classement de la parcelle de la recourante dans une des zones réservées du plan
litigieux ne viole pas l'art. 27 LAT. Les griefs de violation du droit fédéral,
ainsi que des dispositions correspondantes du droit cantonal, sont par
conséquent mal fondés.
e) Vu le sort des griefs ci-dessus, il n'est pas
nécessaire de procéder à une inspection locale, le dossier de la cause étant
suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute
connaissance de cause, en ayant par ailleurs consulté les données
topographiques et photographiques des guichets cartographiques officiels (sur
l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285
consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les
références).
En définitive, le classement de la parcelle n
o
12593 de la recourante dans la  zone réservée 3 du plan litigieux est conforme
à la loi.
4.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne
la confirmation des décisions rendues respectivement par le conseil communal et
le département cantonal.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.