vd_omni · PE.2025.0081 · 2025-12-19 · fr

A.________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), Service de la population (SPOP) | Recours contre une décision de la DGEM refusant de prolonger une autorisation d'exercer une activité lucrative. Rappel des conditions relatives à l'admission d'un étranger en vue de l'exercice d'une activité lucrative (consid. 4). En l'espèce, le refus par l'autorité de renouveler l'autorisation sollicitée ne souffre pas la critique; le recourant a manifestement échoué à réaliser les buts qu'il avait fixés en 2023 pour son entreprise, dont l'essor économique est limité et sans retombée pour l'économie régionale ou nationale. Les conditions financières nécessaires à l'exploitation de l'entreprise ne sont pas non plus satisfaites, sans qu'il soit possible d'estimer qu'il en ira autrement à l'avenir (consid. 4b). Le recours est rejeté (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2025 PE.2025.0081

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2025
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Guy
Dutoit et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Florent Chevallier,
greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Philippe CIOCCA, avocat à Pully,
Autorité intimée
Direction générale de l'emploi et du
marché du travail (DGEM),
Direction de la surveillance du marché du
travail, à Lausanne,
Autorité concernée
Service de la population (SPOP)
,
à Lausanne.
Objet
Refus de prolonger une autorisation
Recours A.________ c/ décision de la Direction de la
surveillance du marché du travail du 1
er
avril 2025 refusant de
délivrer une autorisation de séjour pour activité lucrative.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le ******** 1969, est un ressortissant ********, entré en
Suisse le 3 août 2014 en qualité de haut fonctionnaire auprès de l'Organisation
B.________ à Genève. Il a été mis au bénéfice d'une carte de légitimation du
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) entre le 1
er
août
2014 et le 23 juillet 2023, date de la fin de son délai de courtoisie. Il a,
par la suite, bénéficié d'un permis de séjour, lequel est arrivé en fin de
validité le 15 janvier 2025.
B.
A.________ est titulaire avec signature individuelle d'une entreprise
individuelle inscrite au registre du commerce le 26 juillet 2023, soit "C.________
propriétaire A.________" (ci-après: C.________) dont le but est le service
de conseil et de soutien en matière de santé publique, axé sur les stratégies ********.
C.
Le 19 juillet 2023, A.________ a sollicité l'octroi d'une autorisation
de séjour avec activité lucrative indépendante.
À cette occasion, le recourant a déclaré souhaiter
exercer une activité indépendante par le biais de C.________, par laquelle il
prévoyait de se verser un  salaire brut mensuel de 12'000 fr.
À l’appui de son dossier, A.________ a soumis une
feuille de route ("
forecast
"
)
datée du 14 novembre 2023
(en pratique la version révisée d’une précédente feuille de route datée du 18
juillet 2023), laquelle détaille les objectifs et prévisions de la société pour
les années 2024, 2025 et 2026. Il était notamment prévu les étapes suivantes:
i.
que C.________ soit transformée en Société en nom collectif ("
general
partnership
") dès le 1
er
janvier 2025, avec pour objectif
de lui faire prendre, dans le futur, la forme d’une SàRL, possiblement en lui
subordonnant une fondation;
ii.
l’engagement de cinq consultants au siège à l’horizon décembre 2023;
iii.
la création d’un paquet de service complet en décembre 2023;
iv.
la création d’une équipe de consultants dans chaque région du monde en
décembre 2024;
v.
un contact avec vingt pays par an pour établir des projets;
vi.
la formation de cinq mille travailleurs ("********") à
l’horizon 2025, puis d’un million de travailleurs à l’horizon 2030;
vii.
le
chiffre de cent mille visites sur le site ******** en 2024, puis cent millions à
l’horizon 2030.
Il ressort des objectifs économiques chiffrés du
dossier que l’entreprise projetait une marge brute de 735’000 fr. en 2024, 1'948'000
fr. en 2025 et 8'619’000 fr. en 2026, respectivement des bénéfices nets de
224'000 fr., 808'000 fr. et 4'519'000 francs. A.________ prévoyait également
d’engager trois employés pour des postes de management, de production et
d’administration, pour une masse salariale totale de
275'000 fr., ainsi que l’investissement de 200'000.- dans des locaux et de
75'000 fr. dans un véhicule.
À teneur de sa dernière feuille de route,
l'entreprise entendait tirer profit de quatre secteurs d'activités, soit:
i.
des activités de consultance ("
Expert Consultancy Support
"),
pour une marge brute totale de 187'000 fr. en 2024;
ii.
la publication de livres numériques ("
Book Publishing
"),
pour une marge brute totale de 58'500 fr. en 2024;
iii.
des activités de formations ("********"), pour une marge brute
totale de 450'000 fr. en 2024;
iv.
l'exploitation d'une plateforme en ligne ("********"), pour
une marge brute totale de 34'500 en 2024.
Par courriel du 28 novembre 2023, interrogé en ce
sens par la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (ci-après:
l’autorité ou la DGEM) sur une perte projetée de 616'000 fr. qui figurait dans
les annexes de sa dernière feuille de route, l’intéressé a soutenu qu’il
s’agissait d’une erreur et renvoyé vers les chiffres de sa précédente version.
Il a confirmé qu’il s’attendait à dégager un bénéfice d’environ
200'000 fr. en 2024.
Le 4 janvier 2024, la DGEM a accepté d'octroyer
l'autorisation requise, considérant ainsi que l'activité envisagée présentait
un intérêt et était susceptible de générer de nouveaux mandats pour l'économie
helvétique, respectivement de contribuer au développement d'entreprises locales
et, partant, de servir les intérêts de la Suisse. L'autorisation était délivrée
pour une durée limitée de douze mois, sa prolongation étant conditionnée à la
présentation d'un rapport d'activité complet et d'informations relatives à la
réalisation des objectifs de la société.
Le 16 janvier 2024, le Secrétariat d'État aux
migrations (ci-après: le SEM) a approuvé l'autorisation préalable délivrée par
la DGEM et attiré l'attention de A.________ sur le fait qu'une prolongation de
son autorisation par l'autorité cantonale était subordonnée à la présentation
d'un rapport d'activité complet, indiquant en particulier que les objectifs
chiffrés prévus avaient été atteints. Subséquemment, A.________ a été mis au
bénéfice d'un permis de séjour.
D.
Le 15 novembre 2024, A.________ a soumis une demande de prolongation et
de renouvellement de son permis de séjour. Il entendait poursuivre l'activité
lucrative initialement autorisée.
La DGEM a accusé réception de la demande et
sollicité des explications sur les activités effectuées depuis la création de l’entreprise,
sur celles appelées à être développées, sur les clients actuels (leur nombre et
leur importance respective). Elle a également requis la production du compte de
bilan et résultat de la société pour l'année 2023, les comptes provisoires pour
l'année 2024 ainsi qu’une liste détaillée du personnel engagé. Elle a, enfin, demandé
des explications quant au fait que A.________ déclarait ne plus se verser de
salaire.
Par courriel du 2 janvier 2025, A.________ a exposé
que les activités de C.________ avaient notamment consisté en le développement
d'un
chatbot
dénommé "********", la publication d’un livre
numérique – sans détails quant à d’éventuelles ventes –, le développement de curricula
et la "
facilitation
" de cinq contrats. Il annonçait vouloir
poursuivre et étendre ses activités et avoir établi des contacts ou des
contrats avec six pays. Il alléguait, en outre, un chiffre d’affaires de 96'943
fr. et un bénéfice de 42'993 fr. et déclarait, enfin, avoir versé 9’600 fr. de
salaire en 2024. L’intéressé reconnaissait que le profit était en deçà de ses
projections, ce qu’il expliquait par le temps nécessaire au développement d’un
modèle basé sur la relation entre une entreprise privée et des acteurs
gouvernementaux ("
Business to Government
"). Il admettait ne
pas avoir été en mesure de se verser un salaire et subvenir à ses besoins avec
ses propres économies. Nonobstant, il réitérait son optimisme quant à la
performance de C.________ pour l’année 2025.
Il ressort des pièces au dossier que C.________
comptait alors quatre membres, dont trois ne percevaient aucun salaire. La
quatrième personne était une assistante domiciliée aux Philippines, engagée dès
le moins de juin 2024, supposément rémunérée 900 fr. par mois. A.________ ajoutait
collaborer avec des individus en Océanie, Asie et Afrique, sans toutefois préciser
la nature exacte de ces collaborations.
Le 4 février 2025, la DGEM a demandé la production
des contrats de travail des employés, signés par les deux parties, ainsi que de
renseigner à propos de l'emplacement depuis lequel travaillaient les intéressés.
L’autorité a également requis la copie des accords conclus avec les clients. Enfin,
elle a demandé à être renseignée sur la différence entre les activités
initialement annoncées et celles effectivement déployées, C.________ n’ayant,
en particulier, déployé aucune activité de formation ("
coaching
")
en 2024.
Par courriel du 20 février 2025, A.________ a
répondu aux questions de l’autorité. Il indiquait que les deux cofondateurs travaillaient
partiellement depuis leur domicile et partiellement depuis d'autres locaux non
spécifiés. Les deux autres employés travaillaient à distance, l'une depuis les
Philippines, l'autre depuis la France. Le recourant concluait son courriel en
informant l’autorité que C.________ serait bientôt transformée en Sàrl. Pour le
surplus, il produisait les pièces suivantes:
i.
une offre unilatérale soumise au ministère de la Santé des États fédérés
de Micronésie datée "
d’octobre 2024
", qu’il prétendait
acceptée;
ii.
divers contrats de prestation conclus avec la société D.________ pour le
développement de divers outils à intégrer à l'outil ********, ainsi que du
support et de la maintenance informatique;
iii.
un contrat de mandat daté du 1
er
juin 2024, conclu avec une prestataire
indépendante basée en France, laquelle n’était pas rémunérée;
iv.
un contrat de travail conclu le 4 décembre 2023 avec une assistante
basée aux Philippines, prévoyant un salaire horaire d’USD 7.50.-, reconductible
chaque mois, en vue de développer les activités éditoriales de C.________ pour
des prestations d'administration, d’édition, de publication des livres
numériques et de développement du matériel en ligne, pour un taux maximum de 20
heures par semaine;
v.
un protocole d’entente ("
Memorandum of Understanting
")
conclu avec une ONG kenyane daté du 19 février 2025 établissant un cadre
collaboratif entre cette dernière et C.________, ledit document prévoyant que
les financements nécessaires à l'opération seraient obtenus par C.________ et
d'autres collaborateurs et précisant expressément son caractère non
contraignant.
La DGEM a répondu par courriel du 12 mars 2025. Elle
relevait que les contrats produits étaient insuffisants et demandait des
explications complémentaires quant au chiffre d'affaires allégué de 96'943 fr.,
soit sa composition, le nom de chaque client, les montants correspondants et
les prestations effectuées.
A.________ a répondu par courrier du 16 mars 2025. Il
a produit un tableau faisant état de six accords conclus et des cours en ligne
individuels, pour une somme totale de 96'061 (la monnaie n'est pas précisée). L'intéressé
n’a pas produit d'autres contrats signés.
E.
Le 1
er
avril 2025, la DGEM a refusé l'octroi de la
prolongation du permis de séjour. L'autorité constatait que les conditions
d'admission en vue de l’exercice d’une activité lucrative indépendante, respectivement
la prolongation de l’autorisation n'étaient pas remplies.
La DGEM relevait que les objectifs fixés par A.________
lors de la requête initiale n'étaient pas satisfaits, soit concrètement:
i.
C.________ n'avait pas été en mesure de proposer sa gamme complète de prestations
en décembre 2023;
ii.
les revenus réalisés en 2024 étaient tous issus de prestations de consultance
et de quelques cours donnés en ligne;
iii.
C.________ n'avait tiré aucun revenu ni de la vente de ses livres, ni de
l'activité de formation ("
coaching
"), ni de sa plateforme
interactive;
iv.
C.________ prévoyait d'engager un réseau de consultants dans chaque
région du monde d'ici décembre 2024; le dossier produit par la société n'attestait
toutefois que de trois consultants (Océanie, Asie et Afrique);
v.
C.________ avait indiqué vouloir engager trois employés en Suisse en
2024, pour des postes de management, de production et d'administration. Or, seule
une assistante travaillant depuis les Philippines avait été engagée à temps partiel
et une autre personne travaillait sur mandat depuis la France. Le nombre
d'emplois prévu n'était pas atteint;
vi.
C.________ annonçait ouvrir des projets dans vingt pays par an. Or, en
2024, seuls six pays avaient concrétisé des projets avec la société;
vii.
malgré
les demandes de la DGEM, C.________ n'a été en mesure de produire qu'un seul
contrat pour attester des accords conclus, se contentant, pour le surplus, de
soumettre des projets et des modèles;
viii.
ni
la marge brute projetée, soit 735'000 fr., ni le bénéfice attendu de 224'000.-
n'avaient été atteints, la société n'ayant réalisé qu'un chiffre d’affaires de
96'061 fr., respectivement un bénéfice de 42'993 fr., étant précisé, au
surplus, que ces informations ressortaient de simples déclarations, aucun
compte de bilan et résultat n'ayant été remis;
ix.
les cofondateurs de la société n'étaient pas rémunérés de sorte que le bénéfice
réalisé aurait dû être encore moins élevé, voire en perte. Cette discrépance
était d'autant plus manifeste que A.________ projetait initialement de se
verser un salaire mensuel de 12'000 fr.;
x.
les investissements projetés par la société, soit 200'000 fr. pour de
l'infrastructure et 75'000 fr. pour un véhicule, n'avaient pas été réalisés. L’entreprise
était toujours enregistrée au domicile de A.________.
Dès lors, la DGEM constatait que les conditions
fixées à l'art. 19 let. a et b LEI n'étaient plus remplies et que la
prolongation de l'autorisation sollicitée ne pouvait pas être accordée.
F.
Le 16 mai 2025, agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________
(ci-après: le recourant) a interjeté recours contre la décision de la DGEM
(ci-après également: l’autorité intimée) du 1
er
avril 2025
par-devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Le recourant critiquait l’appréciation de l’autorité
intimée, revenait sur l’activité de C.________ et expliquait que cette dernière
s’était "
nettement développée
".
Il concluait à la réforme de la décision querellée
en ce sens que la prolongation de l'autorisation de séjour avec activité
lucrative indépendante soit délivrée, subsidiairement que la décision du 1
er
avril 2025 soit annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La DGEM a répondu et produit son dossier le 18
juillet 2025. Elle relevait, outre les faits décrits ci-dessus, les lacunes
dans les pièces produites par le recourant.
Le Service de la population (ci-après: le SPOP) a
produit son dossier le
1
er
juillet 2025.
Le recourant a répliqué le 21 août 2025, en
soumettant des observations ainsi que des pièces complémentaires.
G.
Selon la publication parue le 3 juin 2025 dans la Feuille officielle
suisse du commerce (ci-après: la FOSC), par décision du Tribunal de
l’arrondissement de la Côte du 26 mai 2025, le recourant a été déclaré en
faillite par défaut des parties, avec effet au
26 mai 2025 à 11 h 30.
La procédure de faillite, suspendue faute d’actif le
25 août 2025, a été clôturée le 2 octobre 2025.
Considérant en droit:
1.
À teneur de l'art. 85 de la loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi
(LEmp;
BLV 822.11), la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en application,
notamment, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et
l'intégration (LEI; RS 142.20), ainsi qu'aux recours contre lesdites décisions.
En application de l'art. 92 LPA-VD, la CDAP connaît en dernière instance
cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités
administratives lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la
loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les recours
interjetés contre les décisions de la DGEM.
Le recourant, directement touché par la décision
attaquée, a un intérêt digne de protection à la contester, a qualité pour
recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Déposé dans le délai légal de l'art. 95 LPA-VD, le recours satisfait,
pour le surplus, aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 et 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a)
L'art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable au recours de droit
administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit que le recourant ne peut
pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
L'objet du litige est par conséquent défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le
principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés que les
rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du
litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni
modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en
matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est
soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références
citées).
b)
En l'espèce, la décision attaquée a été
rendue par la DGEM, laquelle est l'autorité cantonale compétente en matière de
marché du travail au sens où l'entendent les art. 11 LEI et 83 de l'ordonnance
fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice
d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201). À ce titre, la DGEM est notamment
compétente pour préaviser ou décider, après examen des demandes déposées par
les entreprises ou les travailleurs étrangers, de l'octroi d'une autorisation
d'exercer une activité lucrative salariée ou indépendante, ainsi que des
changements d'emploi ou de canton (art. 64 let. a LEmp). En revanche, l'octroi
‒ cas échéant la prolongation ‒ ou le refus des autorisations de
courte durée, frontalières, de séjour et d'établissement relèvent de la
compétence du SPOP, conformément à l'art. 3 ch. 1 et 2 de la loi du 18 décembre
2007 d'application dans le Canton de Vaud de la LEI (LVLEI; BLV 142.11).
Au chiffre 2 des conclusions de son recours, le
recourant conclut, à titre principal, à la réforme de la décision attaquée
"
en ce sens que l'autorisation de séjour en vue de l'exercice d'une
activité lucrative indépendante est renouvelée
". Or, dès lors que la
décision attaquée porte uniquement sur l'autorisation d'exercer une activité
lucrative du recourant, ce dernier ne saurait prendre également des conclusions
relatives à son autorisation de séjour, celles-ci sortant du cadre du litige.
La conclusion en cause doit, par conséquent, être déclarée irrecevable dans
cette mesure.
3.
Aux termes de son art. 2 al. 1, la LEI s'applique aux étrangers dans la
mesure où leur statut juridique n'est pas réglé par d'autres dispositions du
droit fédéral ou par des traités internationaux conclus par la Suisse.
En l'espèce, ressortissant ********, le recourant ne
peut se prévaloir d'aucun traité que la Suisse aurait conclu avec son pays
d'origine. Le recours s'examine par conséquent principalement au regard du
droit interne, soit,
in casu,
la LEI et ses ordonnances d'application.
4.
Est litigieux le refus de l'autorité intimée de prolonger une autorisation
d'exercer une activité lucrative. Le recourant reproche à l'autorité intimée
d'avoir appliqué l’art. 19 LEI en abusant de son pouvoir d'appréciation.
a) Les art. 38 al. 4 et 46 LEI, qui régissent le
droit d'exercer une activité lucrative du titulaire d'une autorisation
d'établissement, respectivement du conjoint d'une ressortissante suisse ou de
la titulaire d'une autorisation d'établissement ou de séjour, ne sont pas
applicables au recourant.
À teneur de l'art. 40 al. 2 LEI, lorsqu'un étranger
ne possède pas de droit à l'exercice d'une activité lucrative, une décision
cantonale préalable concernant le marché du travail est nécessaire pour
l'admettre en vue de l'exercice d'une telle activité. Selon
l'art. 83 al. 1 let. a OASA, avant d'octroyer une première autorisation de
séjour en vue de l'exercice d'une activité lucrative, l'autorité cantonale
décide notamment si les conditions sont remplies pour exercer cette activité au
sens des art. 18 à 25 LEI. L'art. 83 al. 3 OASA précise que la décision
préalable des autorités du marché du travail peut être assortie de conditions,
notamment concernant le type et la durée d'une activité lucrative de durée
limitée en Suisse.
L'art. 19 LEI énumère les conditions auxquelles un
étranger peut être admis en vue de l'exercice d'une activité lucrative
indépendante. Selon l'art. 2 al. 1 OASA, est notamment considérée comme telle
toute activité exercée par une personne dans le cadre de sa propre
organisation, librement choisie, dans un but lucratif, soumise à ses propres
instructions matérielles et à ses propres risques et périls; cette organisation
librement choisie peut être gérée par exemple sous la forme d'un commerce,
d'une fabrique, d'un prestataire de service, d'une industrie ou d'une autre
affaire.
Aux termes de l'art. 19 LEI, un étranger peut être
admis en vue de l'exercice d'une activité lucrative indépendante aux conditions
suivantes: son admission sert les intérêts économiques du pays
(let. a)
, les conditions financières et les exigences
relatives à l'exploitation de l'entreprise sont remplies
(let. b)
, il dispose d'une source de revenus
suffisante et autonome
(let. c)
, et les
conditions fixées aux art. 20 et 23 à 25 LEI sont remplies
(let. d)
.
De nature potestative (
Kann-Vorschrift
),
l'art.
19 LEI ne confère aucun droit à l'étranger de se voir délivrer
une autorisation de prise d'emploi en qualité d'indépendant. Les autorités
jouissent dans cette mesure d'un large pouvoir d'appréciation (Stefan Schlegel,
in
Caroni/Thurnerr, Auslander- und Integrationsgesetz, 2
e
éd., Berne 2024, n. 5 à 12 ad art. 19 LEI; Peter Uebersax,
in
Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, vol. II, Berne 2017, n. 3
ad art. 19 LEI avec renvoi à n. 10 ad art. 18 LEI; Marc Spescha,
in
Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck, Migrationsrecht, Kommentar, 5
ème
éd., Zurich 2019, n. 2 ad Vorbemerkungen zu Art. 18-26 LEI; CDAP PE.2021.0029
du 2 août 2021 consid. 2b/bb; PE.2020.0054 du 29 octobre 2020 consid. 6a/aa;
PE.2020.0110 du 4 août 2020 consid. 2b). La notion d'"
intérêts
économiques du pays
"
(
art. 19 al. 1
let. a LEI
)
est formulée de façon ouverte; elle
concerne, au premier chef, le domaine du marché du travail
(Message du Conseil fédéral du 8 mars 2002 concernant la loi
sur les étrangers, FF 2002 3469, pp. 3485 et 3536)
. Il s'agit, d'une
part, des intérêts de l'économie et de ceux des entreprises. D'autre part, la
politique d'admission doit favoriser une immigration qui n'entraîne pas de
problèmes de politique sociale, qui améliore la structure du marché du travail
et qui vise à plus long terme l'équilibre de ce dernier
(Message précité, p. 3536)
. En particulier, les
intérêts économiques de la Suisse seront servis lorsque, dans un certain
domaine d'activité, il existe une demande durable à laquelle la main-d'œuvre
étrangère en cause est susceptible de répondre sur le long terme (CDAP
PE.2021.0029 du 2 août 2021 consid. 2b/cc; PE.2018.0151 du 23 juillet 2018
consid. 1b; Stefan Schlegel,
in
Caroni/Thurnerr, op. cit., n. 5 à 12 ad art 19 LEI; Spescha/Bolzli/de
Weck/Priuli, Hand­buch zum Migrationsrecht, 4
e
éd., Zurich 2020, pp.
202 à 204).
À teneur des directives et commentaires "
Domaine
des étrangers
" édictés par le
SEM
(version
d'octobre 2013, actualisés au 15 septembre 2025; ci-après: les Directives LEI),
les requêtes tendant à l'octroi d'une autorisation de séjour pour activité
lucrative indépendante peuvent être admises selon l'art. 19 LEI s'il est prouvé
qu'il en résultera des retombées durables positives pour le marché suisse du
travail
(intérêts économiques du pays)
. Il est
considéré que le marché suisse du travail tire durablement profit de
l'implantation lorsque la nouvelle entreprise contribue à la diversification de
l'économie régionale dans la branche concernée, obtient ou crée des places de
travail pour la main-d'œuvre locale, procède à des investissements substantiels
et génère de nouveaux mandats pour l'économie helvétique (TAF C-2485/2011 du 11
avril 2013, C-7286/2008
du 9 mai 2011). Dans le cas des start-ups, notamment, la capacité d’innovation
et la mise en pratique des enseignements tirés de la recherche universitaire
peuvent également être prises en compte dans l’appréciation de l’intérêt
économique du pays (Directives LEI;
ch. 4.7.2.1).
Afin de permettre à l'autorité d'examiner les
conditions financières et les exigences liées à l'exploitation de l'entreprise
(
art. 19 let. b LEI
)
,
les demandes doivent être motivées et accompagnées de documents conformément à
la liste de vérification des annexes à fournir et d'un plan d'exploitation.
Celui-ci devra notamment fournir des indications sur les activités prévues,
l'analyse de marché
(business plan)
, le
développement de l'effectif du personnel
(plans
quantitatif et qualitatif)
et les possibilités de recrutement, ainsi que
les investissements prévus, le chiffre d'affaires et le bénéfice escomptés. Les
liens organisationnels avec d'autres entreprises de même que les engagements
financiers de la part d'investisseurs externes sont également à indiquer
(Directives LEI, ch. 4.7.2.3; voir aussi ch. 4.8.11; CDAP
PE.2020.0181 du 16 avril 2021 consid. 4b/cc; PE.2017.0450
du 5 mars 2018 consid. 4a)
.
Concrètement, dans le cadre de l'examen de la
demande de prolongation d'une autorisation d'exercer une activité lucrative, il
s'impose de vérifier si les conditions qui avaient permis sa délivrance sont
toujours réunies, en particulier si la poursuite du séjour de l'étranger
bénéficiaire continue à servir les intérêts de l'économie suisse. La
prolongation de l'autorisation dépend de la concrétisation de l'effet durable
positif escompté de l'implantation de l'entreprise
(Directives
LEI; chiffre 4.7.2.2)
, respectivement de conditions dont l'autorité peut
assortir l'autorisation lors de sa délivrance initiale
(
art.
83 al. 3 OASA
)
. La prolongation des
autorisations octroyées pourra être refusée si, par exemple, les objectifs
fixés dans le plan d'affaires ne sont pas atteints
(TAF
C-2485/2011
du 11 avril 2013; C-6135/2008 du 11 août 2011; CDAP PE.2021.0029
du 2
août 2021
consid. 2b/cc)
.
Il y a enfin lieu de rappeler que la délivrance de
l'autorisation requise, respectivement sa prolongation, repose sur le large
pouvoir d'appréciation de l'autorité du marché du travail; ainsi, de
jurisprudence constante, la Cour de céans n'intervient que si cette
appréciation est abusive ou excessive
(CDAP
PE.2022.0078 du 8 décembre 2022 consid. 3c; PE.2021.0029
du 2 août 2021
consid. 2c; PE.2018.0087 du 19 novembre 2018 consid. 5c)
.
b) En l’espèce, l'argumentation que le recourant
développe tend à critiquer le refus par l'autorité intimée d'accorder la
prolongation de son autorisation d'exercer son activité indépendante. Il
reproche à l’autorité intimée d’avoir abusé de son pouvoir d’appréciation en
retenant que les conditions cumulatives de l’art. 19 LEI n’étaient pas
satisfaites.
Par la décision attaquée, la DGEM refuse au
recourant la prolongation de l'autorisation d'exercer une activité lucrative
indépendante, considérant que les conditions posées par l'art. 19 let. a et b
LEI, aux termes duquel, d'une part, l'admission de l'étranger doit servir les
intérêts économiques de la Suisse et, d'autre part, satisfaire les conditions
financières et les exigences relatives à l’exploitation de l’entreprise, ne
sont plus satisfaites. L'autorité intimée retient en particulier que le
recourant n’a ni déployé l’ensemble des activités prévues, ni réalisé ses
objectifs financiers ou les investissements projetés.
Selon la feuille de route pour les années 2024 à
2026 produite à l'appui de la demande initiale, le recourant comptait
développer, à travers son entreprise C.________, une activité de formation, de
conseils, de développement d’une plateforme interactive en ligne et de
publication, dans le domaine de la lutte contre les maladies non transmissibles.
À cette fin, il entendait développer sa gamme de
service en 2023 et engager des consultants dans les principales régions du
globe. Il prévoyait de générer une marge brute ("
gross profit
")
totale de 735'000 fr. en 2024, 1'948'000 fr. en 2025 et 8'619'000 fr. en 2026,
respectivement un bénéfice de 224'000 fr., 808'000 fr. et 4'519'000 francs. Il
prévoyait également d’engager trois employés pour des postes de management, de
production et d’administration pour une masse salariale totale de 275'000 fr.,
ainsi que des investissements de 200'000 fr. dans des locaux et de 75'000 fr.
dans un véhicule.
Au mois de novembre 2024, à l'appui de sa demande de
prolongation de l'autorisation d'exercer une activité lucrative, le recourant a
déposé un rapport d'activité de la société accompagné d'annexes. En substance,
il relevait qu'il n'avait pas été possible de mettre en œuvre la stratégie
initialement prévue, cela en raison de la difficulté inhérente à
l’établissement d’un modèle d’affaire "
Business to Government
"
et du temps nécessaire au déploiement de ses activités, initialement
sous-estimé. Il ajoutait que la société comptait quatre personnes, soit le
recourant lui-même, un directeur des programmes, une chargée de programme et
une assistante, seule cette dernière percevant un salaire, lequel s’élevait à
USD 900.- par mois. À l'invitation de la DGEM, le recourant a précisé que la
société avait enregistré un chiffre d'affaires net de 96'943 fr. et un bénéfice
de 42’933 fr. Il n’a soumis ni bilan, ni compte de résultat, ni relevés
bancaires. Le recourant a annoncé vouloir persévérer dans son activité et
expliqué que les activités prévues allaient se poursuivre, ou être nouvellement
déployées pendant l’année 2025. Il n’a pas proposé de projections financières
pour les années 2025 et 2026.
Dans le cadre des écritures et des pièces produites
par-devant la Cour de céans, le recourant a formulé, sans les étayer, plusieurs
déclarations d’intention, affirmant notamment vouloir engager prochainement un
employé domicilié en Suisse et vouloir collaborer avec l’EPFL. Il a également
soumis des tableaux supposés démontrer ses nombreuses collaborations
internationales et un chiffre d’affaires net d’USD 71'460.- effectué entre les
mois de janvier et mars 2025.
La Cour de céans relève que les explications du
recourant quant aux activités concrètes de sa société sont vagues et parfois
confuses; la plupart de ses allégations reposent sur des tableaux
récapitulatifs qu’il a lui-même réalisés et dont il attend que l’autorité intimée
les accepte tels quels. Il ne produit ni bilan ni compte de résultat ou relevés
bancaires permettant d’en confirmer la véracité. Les quelques documents
contractuels produits portent sur de faibles montants ou consistent en des
offres unilatérales non signées par l’autre partie, des modèles, ou des
protocoles sans force obligatoire.
Invité à plusieurs reprises à compléter son dossier,
le recourant s’est, pour l'essentiel, contenté d’affirmations générales sur les
stratégies développées et les visées humanitaires de son entreprise. À l'examen
du dossier et des pièces produites dans le cadre de la présente procédure, la
Cour de céans constate que les performances de C.________ en 2024 sont peu
claires. Le recourant a, en effet, multiplié les tableaux additifs pour
alléguer les chiffres d’affaires et bénéfices obtenus, lesquels présentent à
chaque fois des montants différents. Ainsi le rapport d’activité produit le 2
janvier 2025 présente-t-il un chiffre d’affaires total net de 96'943 fr., les
explications complémentaires du 16 mars 2025 font-elles état d’un chiffre
d’affaires total de 96'061.-, et la pièce n
o
7 produite par le
recourant à l’appui de son écriture du 16 mai 2025 fait-elle état d’un revenu
total de USD 83'561.- en 2024, et d’un bénéfice de USD 1'166.-. La Cour relève
également que le salaire déclaré pour le poste d’assistante virtuelle, soit 900
fr. par mois, ne correspond pas au montant figurant dans le contrat produit
(USD 7.50.- par heure travaillée pour un maximum de 20 heures par semaine; soit
un maximum d'environ USD 600.- par mois).
Ces incohérences amènent à considérer avec prudence la
portée des montants allégués. Cela étant, comme discuté
infra
et même à
retenir les hypothèses les plus favorables au recourant, les résultats obtenus
sont très insuffisants.
Ainsi, en ce qui concerne l'activité en relation
avec la formation ("coaching"), il ressort des résultats
prévisionnels fournis en 2023 que les chiffres d'affaires nets envisagés pour
celle-ci s’élevaient respectivement à 450’000 fr. pour 2024, 900’000 fr. pour 2025
et 2'500’000 fr. pour 2026. Les chiffres d'affaires net projetés pour la vente
de livres numériques s'élevaient, pour leur part, à 58’000 fr. pour 2024, 234’000
fr. pour 2025 et 351’000 fr. pour 2026. D'emblée il ressort des pièces produites
par le recourant que le chiffre d’affaires total allégué pour l’année 2024
résulte entièrement de mandats ponctuels de consultance et de quelques cours en
ligne, sans aucune activité de formation, alors que celle-ci était supposée
représenter quelque 50% du produit des ventes nettes de l’entreprise.
II sied de relever qu’à teneur des projections
initiales, les seules activités de consultance étaient appelées à générer des
recettes de 187'200 fr. en 2024, 390'000 fr. en 2025 et 780'000 fr. en 2025.
Même à accepter les chiffres finaux allégués par le recourant et à se limiter à
l’examen des activités de consultance, il est manifeste qu’il n’a pas atteint
ses objectifs, loin s’en faut. La disproportion entre les résultats espérés et
ceux concrètement obtenus permet d’écarter les projections pour les années 2025
et 2026, hors de portée.
Il en va de même des expectatives de l'entreprise
quant au personnel à engager, qui ne se sont jamais réalisées. Il était ainsi
prévu initialement d’engager trois employés pour des postes de management, de
production et d’administration pour une masse salariale totale de 275'000 fr.,
alors que le recourant n’a,
in fine,
été en mesure que de conclure un
contrat de mandat non rémunéré avec une prestataire basée en France et un
contrat de travail reconductible chaque mois avec une assistante basée aux
Philippines, rémunérée selon un salaire horaire d’USD 7.50.-. Le recourant a,
par ailleurs, renoncé à percevoir son propre salaire pendant plusieurs mois
afin de réduire les coûts de la société. Cette situation salariale impose de
considérer avec d’autant plus de retenue le faible bénéfice allégué.
Enfin, le recourant a été incapable de louer des
locaux, un véhicule professionnel ou de transformer son entreprise individuelle
en société en nom collectif ou en Sàrl comme annoncé.
Les hypothétiques perspectives de développement de l’entreprise
dont se prévaut le recourant pour relativiser les mauvais résultats précités ne
sont pas étayées par les pièces figurant au dossier de la cause, le recourant
n'apportant en particulier aucun élément objectif attestant d'une augmentation
à brève échéance du volume de ses affaires. Les chiffres des résultats
prévisionnels des années 2025 et 2026 relèvent de projections résolument
optimistes et les contrats produits avec les écritures pour illustrer
l'activité de l'entreprise sont, en définitive, peu nombreux, et portent sur
des montants modestes, compris entre USD 1'500.- et USD 5'000.-. Les projets
unilatéralement soumis à d’autres potentiels clients et les protocoles d’entente
qu'il a produits, dans la mesure où ils ne lient pas les parties, sont impropres
à démontrer une activité effective.
Dans ces circonstances, il n'apparaît pas abusif de
retenir que le recourant a échoué à réaliser les buts qu'il avait fixés en 2023
pour son entreprise, dont l'essor économique est très limité, et qu'il ne
résulte pas de son activité des retombées positives importantes et durables
pour l'économie du canton de Vaud, ni pour la Suisse en général, au sens de
l’art. 19 let. a LEI. D'autre part, eu égard aux faibles bénéfices prétendument
réalisés, les conditions financières nécessaires à l’exploitation de l’entreprise
au sens de l’art. 19 let. b LEI ne sont pas remplies. À l'instar de l'autorité
intimée, la Cour de céans ne discerne pas de raisons de penser qu'il en ira
autrement à l'avenir.
c)
Les conditions cumulatives posées par
l'art. 19 let. a et b LEI n'étant pas satisfaites, la décision de refus de
l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique.
Par surabondance, la Cour de céans relève que la faillite
du recourant permet d’établir que la troisième condition cumulative de l’art.19
let. c LEI, laquelle impose à l’étranger de disposer d’une source de revenus
suffisante et autonome, n’est, elle non plus, pas remplie.
Dans ces circonstances, la décision de l'autorité
intimée ne résulte pas d'un abus de son pouvoir d'appréciation.
Il ressort de ce qui précède que c'est à bon droit
que l'autorité intimée a refusé la prolongation de l'autorisation d'exercer une
activité lucrative indépendante du recourant.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision attaquée Le
recourant, qui succombe, supporte les frais de justice, arrêtés à 600 francs
(art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD;
art. 4 al. 1 du tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens (art. 55 al. 1
a contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Direction générale de l’emploi et du marché du travail,
Direction de la surveillance du marché du travail, rendue le 1
er
avril 2025, est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2025
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'au Secrétariat d'État aux migrations (SEM).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.