vd_omni · PS.2004.0232 · 2005-03-18 · fr

X /Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement d'Yverdon-Grandson | La jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. Le droit d'être entendu est de nature formelle, de sorte que sa violation doit entraîner l'annulation de la décision entreprise, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. La réparation du vice est admise pour autant que la partie lésée ait eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours qui dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée. Cette façon de faire doit toutefois demeurer exceptionnelle; elle est exclue en présence d'une atteinte grave aux droits des parties. Le fait de ne pas permettre à l'administré de s'exprimer constitue une atteinte grave de son droit d'être entendu, qui doit en principe conduire à l'annulation de la décision. En l'espèce, l'ORP et le Service de l'emploi ont successivement statué sans tenir compte des explications de l'assuré. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.03.2005 PS.2004.0232

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 mars 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président;
Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin,
assesseurs
. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
recourant
X.________,
à 1********,
autorité intimée
Service de
l'emploi, Instance juridique chômage,
à Lausanne
I
autorités
concernées
Caisse
cantonale de chômage, Division technique et juridique,
à Lausanne
Office régional
de placement d'Yverdon-Grandson,
à Yverdon-Les-Bains
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision de la Service
de l'emploi, Instance juridique chômage du 18 octobre 2004 (suspension du
droit aux indemnités pour une durée de 31 jours)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le 24 mars 1979, est
titulaire d'un CFC de menuisier depuis juin 2002. Il a accompli sa formation
entre 1996 et 2000. Par la suite, il a travaillé pour différents employeurs,
parfois comme employé temporaire. Dans le courant de l'année 1999, il avait déposé
une première demande d'indemnité de chômage. Dans son curriculum vitae, il se
prévaut en particulier d'une expérience dans des travaux d'atelier tels que
"
porte et de pose de boiserie, plafond, porte, fenêtre, rénovation de
bâtiment
". Du 21 août 2001 au 26 août 2002, il a accompli son service
civil au sein du service technique d'un centre hospitalier, en étant plus
particulièrement affecté à la menuiserie.
B.                X.________ a revendiqué le
bénéfice de l'assurance-chômage depuis le 27 août 2002, en se déclarant disposé
à travailler à plein temps.
Le 20 janvier 2004, l'ORP lui a
assigné un emploi de menuisier par l'intermédiaire de l'agence de placement
temporaire Z.________ conseils en personnel SA. Le 26 janvier 2004, il s'est
présenté à un entretien. Le lendemain, le responsable de l'agence a téléphoné à
l'ORP pour lui faire part du résultat de l'assignation. La note téléphonique
établie par la responsable de l'ORP mentionne ce qui suit: :
"1.          [L'assuré] a pris rendez-vous
mais est arrivé avec environ ¼ d'heure de                           retard, en
annonçant en outre qu'il avait un rendez-vous ailleurs peu après                 et
qu'il était pressé.
2.           Il a décliné un premier poste
proposé en raison de la pénibilité du travail              incompatible avec
ses douleurs au dos.
3.           Il a décliné un autre poste parce
qu'il s'agissait de travaux d'atelier                                  (fabrication)
trop répétitifs."
Le même jour, le responsable de
l'agence a renvoyé le formulaire "Résultat de candidature" en
mentionnant que l'assuré n'avait pas été engagé, tout en rappelant ce qui suit:
"
Concernant notre client d'Yverdon ça ne pourra pas être possible étant
donné les problèmes de dos. Je lui ai proposé un autre travail comme menuisier
d'atelier, je ne vais pas le proposer car ne veut pas faire un travail
répétitif
." Il a encore indiqué que le poste était toujours vacant. Pour
sa part, X.________ a également rempli le formulaire de résultat de candidature
en mentionnant qu'il était "
en attente
" sans autre précision.
Par courrier du 10 février 2004, l'ORP
a invité X.________ à produire un certificat médical attestant des problèmes de
dos qu'il aurait invoqués auprès du représentant de l'agence Adecco (sic) et
qui pourraient l'empêcher d'exercer une activité de menuisier. Le 11 février
2004, l'assuré a fait valoir qu'il n'avait jamais évoqué un tel problème lors de
son entretien, qu'il était en mesure de pratiquer son métier et qu'une telle
attestation nécessiterait plus de dix jours pour être établie. Le 13 février
2004, l'ORP lui a fait savoir qu'une erreur s'était glissée dans son dernier
courrier en ce sens que les explications requises portaient sur une assignation
auprès de l'agence Z.________ et non Adecco. Un délai au 20 février 2004 lui
était imparti pour se déterminer sur les explications données par le
responsable de l'agence. Par courrier du 17 février 2004, X.________ a fait
valoir ce qui suit:
"[Le responsable de l'agence] m'a indiqué
que l'emploi en question était la fabrication de fenêtres. Je n'en ai jamais
fait! J'ai effectué un CFC de Menuisier et durant tous les cours et même aux
examens, il n'y a pas de fabrication de fenêtres, c'est une spécialisation dans
le métier. Je suis quelqu'un qui doit constamment créer, donc trouver un
travail varié et correspondant à ce que j'ai appris. Je considère donc que cet
emploi est non convenable pour moi.
Après discussion, [le responsable] m'a informé
qu'il me trouverait un poste de menuisier d'atelier ou plus adapté à ma
qualification et qu'il me contacterait prochainement.
En résumé, je n'ai pas commis de faute, je n'ai
pas refusé ce poste de travail j'ai tout simplement dialogué et informé de mes
compétences."
La responsable de l'ORP a encore eu un
entretien téléphonique avec l'agence de travail temporaire en date du 18
février 2004. Selon la note téléphonique établie à cette occasion, le
collaborateur qui avait mené l'entretien avec l'assuré ne travaillait plus au
sein de l'entreprise. En revanche, le dossier qui avait été établi par l'assuré
mentionnait l'existence de problèmes de dos et un emploi à la faveur duquel il
avait acquis diverses compétences, notamment dans le domaine de la fabrication de
fenêtres. Le même jour, X.________ a encore été reçu pour un entretien de
conseil, à l'issue duquel la responsable de l'ORP a établi le compte-rendu
suivant:
"[…]
Le DE m'explique sa manière de penser et me
fait lire les courriers envoyés à notre répondant juridique.
Pour lui, il n'y a aucune raison de répondre s/
problème de santé posé comme cela a (sic) été demandé: il peut travailler dans
son métier, mais pas faire n'importe quoi. A été réorienté s/ certificat
médical avec mention exacte des limites en ce qui concerne l'autre poste
proposé, il ne sait pas fabriquer des fenêtres et 'de toute manière sur tous
les dossiers reçus l'employeur va en choisir un autre'. Le DE déclare manquer
d'expérience vu le peu de travail fait en menuiserie après sa formation. Il dit
également que mieux vaut ne pas avoir de CFC pour être engagé.
Il dit enfin qu'il recherche un emploi fixe […]."
On mentionnera encore le courrier que X.________
a adressé à l'ORP le 19 février 2004, dans lequel il déclare en substance être prêt
à faire des examens de santé en relation avec sa capacité de travail, pour
autant que l'autorité en assume les frais.
C.               Par
décision du 18 février 2004, l'ORP a suspendu X.________ de son droit à
l'indemnité de chômage pour une durée de 31 jours à compter du 2 février 2004.
Il a notamment considéré que l'activité à laquelle l'assuré avait renoncé
correspondait à ses capacités professionnelles et qu'elles étaient convenables.
Pour le surplus, il est établi que l'ORP n'a pas pris en considération les
courriers que X.________ lui a adressés en dates des 18 et 19 février 2004,
soit dans le délai imparti à cet effet.
Par acte du 25 février 2004, X.________
a fait opposition à la décision de l'ORP auprès du Service de l'emploi. Il a
contesté l'existence d'une faute, tout en précisant que ses qualifications ne
correspondaient pas au profil du poste et en se déterminant sur les problèmes
liés à son état de santé. En complément à son recours, il a encore produit une
attestation établie par l'agence Z.________ le 4 mars 2004 selon laquelle il
avait spontanément accepté une mission à l'extérieur de son domicile le 25
février 2004, accomplie "dans les règles de l'art". Il était fait
état de sa volonté de réinsertion dans le monde du travail. Dans ses
observations du 20 mai 2004, il s'est déterminé sur les remarques formulées par
l'ORP. Il a notamment fait valoir qu'il n'avait pas refusé le second poste
proposé et qu'on lui avait promis de lui soumettre un autre poste. Il a également
ajouté que son ostéopathe était disposé à confirmer qu'il se rendait à sa
consultation, quand bien même il n'était pas habilité à fournir une attestation
médicale. Il a encore précisé ce qui suit:
"[…] J'ai effectué des travaux de
rénovations, boiserie et j'ai posé des fenêtres en PVC ce qui n'a rien à voir
avec du travail d'atelier.
Selon M. A.________, je suis compétent pour la
fabrication de fenêtres car j'ai travaillé à la Y.________. En ce temps là
j'étais apprenti dans cette entreprise mais je n'ai jamais fabriqué de
fenêtres. Ce n'est pas enseigné aux cours professionnels et la Y.________ ne
m'a jamais formé sur cette spécificité.
J'ai bien un CFC de menuisier mais actuellement
selon certains travaux cela nécessite un peu plus qu'une mise au courant. Les
fenêtres se réalisent sur des machines à commandes numériques et je n'ai aucune
formation sur ces machines et le métier de machiniste ne s'improvise pas du
jour au lendemain. C'est une formation à part entière."
Il est établi que ces déterminations,
bien qu'adressées dans le délai imparti, n'ont pas été prises en considération
par l'autorité intimée (v. observations du 8 novembre 2004).
Par décision du 18 octobre 2004, le
Service de l'emploi a écarté l'opposition de X.________ et maintenu la décision
entreprise. Il a considéré pour l'essentiel que l'intéressé avait refusé un
emploi convenable sans motif valable.
D.               Le 27
octobre 2004, X.________ a recouru au Tribunal administratif à l'encontre de la
décision rendue par le Service de l'emploi, sans toutefois prendre de
conclusions formelles. A l'appui de son recours, il a notamment produit une
attestation établie par son ancien employeur, dont la teneur est la suivante:
"Moi B.________,
Menuisier-Ebéniste, atteste, que M. X.________ n'a pas fabriqué de fenêtre
durant la période de novembre 2001 à juillet 2002.
Cet employé non qualifié à
l'époque a effectué avec satisfaction des travaux de rénovation, pose de
plafonds, boiserie et pose de fenêtre en PVC principalement dans mon immeuble
en réfection.
[…]
Je n'ai pas et je n'ai
jamais eu les machines nécessaires à la confection de fenêtres et, de toutes
mes années de pratiques, je n'en ai jamais fait."
Dans ses
observations du 4 novembre 2004, l'ORP a conclu au rejet du recours et au
maintien de la décision entreprise.
Dans ses
déterminations du 8 novembre 2004, l'autorité intimée a également conclu au
rejet du recours et au maintien de sa décision.
Pour sa part, la
Caisse de chômage n'a pas déposé d'observations.
Les moyens des
parties seront examinés ci-après dans toute la mesure utile.
Considérant en droit
1.                Le recourant s'est plaint du
fait que l'autorité intimée n'avait pas pris en considération certaines de ses
déterminations. Il convient dès lors de se demander si l'on se trouve en
présence d'une violation du droit d'être entendu et, dans l'affirmative,
quelles en seront les conséquences sur le sort de la décision entreprise.
a) Le droit d'être entendu est une
garantie constitutionnelle expressément consacrée par l'art. 29 al. 2 Cst. La
jurisprudence en a déduit, en particulier, le droit pour le justiciable de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 126 I 16 cons. 2a/aa; 124 V 183 cons. 4a; ATF C 50/01 du 9
novembre 2001 cons. 1b). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique
la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de
fait et de droit qui peuvent l'influencer (Aubert/Mahon, Petit Commentaire de
la Constitution  fédérale de la Confédération suisse, Zurich/Bâle/Genève 2003,
n° 6 ad art. 29 Cst, p. 267-168).
b) Le droit d'être entendu est de
nature formelle. En principe, sa violation doit entraîner l'annulation de la
décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le
fond. En d'autres termes, il importe peu de savoir si cela peut conduire
l'autorité, dont la décision est contestée, à modifier sa décision ou non (ATF
126 V 130 cons. 2b; 125 V 118 cons. 3; Aubert/Mahon, op. cit., n° 7 ad art. 29
Cst., p. 269).
La jurisprudence admet toutefois une
exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu. Un
manquement à ce droit peut être réparé lorsque la partie lésée a eu l'occasion
de s'exprimer devant l'autorité de recours, à condition toutefois que cette
dernière dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure, et pour
autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée; cette façon de faire,
qui doit demeurer exceptionnelle, est exclue lorsque la violation comprend une
atteinte grave aux droits des parties (v. ATF 126 I 68 cons. 2; 125 I 209 cons.
9a; 107 Ia 1; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne
2000, vol.
II, n° 139;
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, Zurich-Bâle-Genève 2002, n° 26 ad art. 29 Cst, pp. 404-405; P.
Moor, Droit administratif, vol.
II, Berne 2002, n° 2.2.7.4, p. 283 qui
relève que le recours à l'exception ne se justifie que lorsque l'administré a
lui aussi intérêt à une économie de procédure).
Parmi les auteurs, J.-P. Muller relève
que le Tribunal fédéral des assurances se montrerait plus réticent à appliquer la
théorie de la guérison du vice que le Tribunal fédéral. Il n'admet pas cette
manière de faire en présence de violations graves ou répétées des droits
procéduraux, quand bien même l'autorité de recours disposerait du même pouvoir
d'examen (v. Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 517-518). Dans la
pesée des intérêts, le principe d'économie, ou de célérité de la procédure ne
l'emportera que s'il se démarque nettement de l'intérêt à une application
correcte des règles de procédure, au regard des intérêts de l'administré (ATF
119 V 208 cons. 6). En matière de suspension du droit aux indemnités de chômage,
le Tribunal fédéral des assurances a récemment eu l'occasion de juger qu'un
assuré devait avoir la possibilité de s'exprimer et, cas échéant, de faire
valoir des faits justificatifs, dans le cadre d'une procédure susceptible de
déboucher sur une sanction administrative. Comme une telle décision porte
atteinte de manière importante à ses intérêts, le fait de ne pas permettre à la
partie de s'exprimer au préalable constitue une violation grave (schwerwiegende
Verletzung) de son droit d'être entendu. Dans ces conditions, le vice ne peut
être guéri par l'instance de recours (ATF 126 V 130 cons. 3c). Un tel
manquement constitue, par principe, une violation grave du droit d'être entendu
qui conduit à l'annulation de la décision (L. Kneubühler, Gehörsverletzung und
Heilung, ZBl 3/1998, p. 97, spec.
112; J.-P. Muller, op. cit., pp.
517-518 et l'exemple de violation légère cité ; P. Moor, op. cit., n° 2.2.7.4,
p. 283; contra H. Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen
Gehörs, SJZ 16/2004, p. 377, spec. 381).
c) En l'espèce, il est constant que le droit d'être
entendu du recourant n'a pas été respecté. L'ORP a statué deux jours avant
l'échéance du délai qu'il avait lui-même imparti au recourant pour se
déterminer sur les explications recueillies auprès de l'agence Z.________. La
décision a été rendue à l'issue d'un entretien téléphonique, qui aurait confirmé
que l'agence avait été informée des compétences supposées du recourant en
matière de fabrication de fenêtres et de ses problèmes de dos. Il peut certes
arriver que l'autorité soit amenée à ordonner une nouvelle mesure d'instruction
alors qu'elle a déjà invité l'administré à se déterminer sur les éléments du
dossier. Dans cette hypothèse, il lui incombe toutefois d'en informer
l'intéressé pour lui permettre de se déterminer valablement sur les éléments
nouvellement recueillis, en lui octroyant au besoin un délai supplémentaire. En
l'espèce, force est de constater que l'ORP n'a pas permis au recourant de
prendre connaissance des informations obtenues lors de l'entretien téléphonique
du 18 février 2004. Au demeurant, elles ne ressortent pas expressément de sa décision.
On peut encore regretter, même si cela n'est pas déterminant en l'espèce, que
l'ORP n'ait pas octroyé un nouveau délai au recourant lorsqu'il est apparu que
les explications requises ne portaient pas sur l'assignation litigieuse, mais
sur un autre poste pour lequel il avait entrepris des démarches (v. courrier du
13 février 2004). En outre, l'autorité n'a pas pris en considération les
explications données par le recourant par courriers des 17 et 19 février 2004.
Il n'a dès lors pas été en mesure de s'exprimer avant qu'une décision ne soit
prise à son encontre. Dans ces conditions, force est de constater que le droit
d'être entendu du recourant n'a pas été respecté et que les manquements ne
sauraient être assimilables à une violation légère des droits de la partie.
On pourrait se demander si les manquements relevés
ci-dessus pourraient être guéris au cours de la procédure d'opposition qui a
conduit à la décision entreprise. En effet, l'art. 42, 2
ème
phrase LPGA
n'oblige pas l'autorité à entendre la partie avant de rendre une décision
sujette à opposition (v. U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich-Bâle-Genève 2003, n°
25 ad art. 42, p. 428 pour qui le champ d'application de cette disposition doit
demeurer restreint). Cette disposition n'est toutefois pas applicable en
l'espèce, dès lors que le recourant avait été expressément invité à se
déterminer par l'ORP. En outre, force est toutefois de constater que l'autorité
intimée n'a pas guéri les vices de la procédure de première instance. En
premier lieu, elle n'a pas pris en compte la correspondance du 19 février 2004,
dans laquelle l'assuré proposait de vérifier ses déclarations concernant son
état de santé auprès du praticien qui le suivait. Quant aux déterminations du
17 février 2004, seul un extrait en a été reproduit dans la décision entreprise,
ce qui explique vraisemblablement pourquoi l'autorité intimée s'est uniquement
attachée à la question du travail convenable. En revanche, elle n'a pas examiné
les autres arguments soulevés par le recourant, dont il sera question ci-après.
Mais avant tout, l'autorité intimée a elle aussi omis de prendre en considération
les explications que le recourant lui a adressées le 20 mai 2004, alors même
qu'elle l'avait invité à s'exprimer sur déterminations de l'ORP.
Au vu de ce qui précède, on ne se trouve plus en
présence d'un manquement isolé et de peu de gravité aux règles de la procédure,
qui permettrait au tribunal de guérir le vice. Le fait que les autorités
inférieures aient successivement statué sans tenir compte des déterminations de
l'assuré constitue une atteinte grave à son droit d'être entendu, qui doit conduire
à l'annulation de la décision entreprise sans égard aux chances de succès du
recours. Il est vrai que certains avis de doctrine (H. Seiler, op. cit. p.
379-380; L. Kneubühler, op. cit., p. 115) suggèrent de privilégier le principe
d'économie de la procédure lorsque les moyens invoqués sont manifestement mal
fondés. Tel ne paraît pourtant pas être le cas en l'espèce. Certes, l'attitude
générale du recourant, telle qu'elle ressort des pièces du dossier, en
particulier sa réticence à accepter un travail jugé répétitif (qui ne faisait
cependant pas l'objet de l'assignation) ou son manque de ponctualité au
rendez-vous, donne à penser qu'il n'a pas tout mis en œuvre pour cesser d'émarger
à l'assurance-chômage. Toujours est-il que ces éléments ne sont pas
nécessairement déterminants. Il n'est d'ailleurs pas certain que les
déclarations du responsable de l'agence Z.________ permettent de tenir ce fait
pour établi. En réalité, la question déterminante porte sur l'adéquation du
poste de travail proposé aux qualifications du recourant. On ignore si les réserves
manifestées par le recourant face à son interlocuteur - pour le premier emploi
proposé - étaient objectivement justifiées ou si elles procédaient d'une
mauvaise volonté de sa part. Les déterminations que l'ORP a recueillies auprès
du responsable de l'agence ne permettent pas de répondre précisément à cette
question. Il n'est en effet pas exclu que l'emploi proposé fût objectivement
inadapté aux capacités physiques du recourant et que l'interlocuteur l'eût
d'emblée admis. Dans cette hypothèse, on ne pourra faire le reproche au
recourant d'en avoir informé l'employeur potentiel, sauf à encourager un cas de
violation des devoirs précontractuels (culpa in contrahendo). Il appartiendra
néanmoins au recourant de produire toute pièce attestant des problèmes de santé
invoqués (par exemple un rapport sur la nature des soins prodigués et les
contre-indications émises par le praticien). Le fait que son ostéopathe ne soit
pas habilitée à poser un diagnostic médical ne saurait y faire obstacle. En
tout état de cause, l'autorité intimée ne pouvait vraisemblablement pas écarter
l'existence des problèmes de santé du recourant sur la base de ses seules
déterminations. Il en irait sans doute différemment s'il ne satisfaisait pas à
son obligation de collaborer à l'établissement des faits (v. art. 28 LPGA).
Au vu de la gravité des manquements mis en évidence,
la décision de l'ORP doit être annulée. A cela s'ajoute que le recourant ne
doit pas être privé d'une instance de recours. Le fait qu'il ait pu s'exprimer
successivement devant le Service de l'emploi et le tribunal de céans ne permet
pas de considérer que le vice est réparé (v. ATF C 50/01 du 9 novembre 2001, où
il était fait grief à l'ORP de ne pas avoir permis au recourant de se
déterminer sur le motif essentiel de sa décision).
4.                Il résulte des considérants
qui précèdent que le recours doit être admis. Le dossier de la cause devra être
renvoyé à l'ORP pour nouvelle instruction dans le sens des considérants et
nouvelle décision. Conformément à l'art. 61 let. a LPGA, la procédure de
recours est en principe gratuite. Il n'y a dès lors pas lieu de percevoir de
frais de justice. Pour le surplus, le recourant ne saurait prétendre à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue par l'ORP
d'Yverdon le 18 février 2004 est annulée, le dossier de la cause lui étant
renvoyé pour nouvelle instruction dans le sens des considérants et nouvelle
décision.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais
ni dépens.
Lausanne, le 18 mars 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.