vd_omni · AC.2003.0046 · 2004-08-23 · fr

HOFMANN hoirs de Walter c/SESA | Conditions pour la révocation d'une autorisation, délivrée en 1962, de maintenir à titre précaire un ponton sur le domaine public lacustre. Conditions remplies dès lors que la construction porte atteinte à un intérêt public, en l'occurrence, la protection d'une roselière inscrite en 2003 à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.08.2004 AC.2003.0046

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 août 2004
sur le recours interjeté par les
hoirs de
feu Walter HOFMANN, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et Heinz Hofmann
,
représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 25 février 2003 rendue par le
Département
de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement
,
révoquant une autorisation d'usage du domaine public "à bien plaire"
et ordonnant la démolition d'une passerelle d'embarquement, d'une estacade et
d'un escalier, construits au droit de la parcelle 561 du cadastre de la Commune
de Bellerive.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: François Kart,
président; Guy Berthoud et Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     Les hoirs de feu Walter
Hofmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et Heinz Hofmann, sont propriétaires
de la parcelle 561 du cadastre de la Commune de Bellerive. Ce bien-fonds est
situé au lieu-dit "Es Chenevières", sur la rive nord-ouest du lac de
Morat, à quelques centaines de mètres au nord de l'embouchure de la Broye.
Cette parcelle, bâtie d'une résidence d'agrément, a été acquise par feu Walter
Hofmann en 1957. Par décision du 15 janvier 1962, le Département des travaux publics
lui a délivré une autorisation pour usage du domaine public, régularisant le
maintien, au droit de son bien-fonds, d'une passerelle d'embarquement, d'une
estacade et d'un escalier construits à l'origine sans droit. Cette autorisation
était délivrée à bien plaire, son bénéficiaire pouvant être tenu d'enlever et
de faire disparaître, sans avoir droit à dédommagement, ni indemnité, les
ouvrages qui en faisaient l'objet. En 1976, feu Walter Hofmann a mis à
l'enquête la construction d'une nouvelle passerelle, implantée plus en avant
vers le large, en raison de l'ensablement progressif de la rive à cet endroit.
L'autorisation du 15 février 1962 a ainsi été amendée dans ce sens
par décision du 17 février 1976. Au décès de feu Walter Hofmann, elle fut
transférée, par décision du 22 juin 1983, à sa veuve, feue Alice Hofmann.
B.                    Le plan directeur
intercantonal des rives du lac de Morat du 28 mai 1982, élaboré par les cantons
de Vaud et Fribourg, a prévu la construction du port public "des
Garinettes", situé à quelques centaines de mètres au nord de la parcelle
561 sur le territoire de la Commune de Vallamand. Au cours de la procédure de
mise à l'enquête de cet ouvrage, le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de
l'environnement (aujourd'hui le Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement; ci-après le SESA) a
adressé le 1
er
mars 1995 aux hoirs Hofmann un courrier leur
indiquant que, conformément aux directives du plan directeur, les amarrages en
pleine eau ne seraient plus tolérés dans ce secteur lors de la mise en
exploitation du port. Le SESA suggérait ainsi aux hoirs Hofmann de prendre
d'ores et déjà les dispositions nécessaires à l'évacuation à brève échéance de
la passerelle, autorisée jusqu'alors à bien plaire, dès lors qu'elle se
trouvait dans l'importante roselière qui s'était créée à l'embouchure de la
Broye et de réserver, cas échéant, une place d'amarrage dans le nouveau port.
Les hoirs Hofmann ont contesté cette position du SESA, qui  a déclaré la
maintenir par courrier du 12 décembre 1995.
C.                    Depuis la construction
de la passerelle, une importante roselière s'est formée, qui s'étend
aujourd'hui de l'embouchure de la Broye jusqu'au droit de la parcelle 561.
L'instruction n'a pas permis de déterminer avec certitude le rythme auquel
cette roselière a progressé au cours des dernières décennies. Il résulte
cependant d'une série de cartes topographiques que la surface actuelle de la
roselière correspond peu ou prou à celle constatée en 1975. Large d'environ 0,8
mètres et longue d'une trentaine, la passerelle traverse aujourd'hui
l'extrémité nord de la roselière et en émerge en pleine eau sur une longueur
d'environ huit mètres.
La roselière est
l'objet de diverses mesures de protection. Elle est ainsi située dans le
périmètre de l'objet n° 175 de l'Inventaire des monuments naturels et des sites
(IMNS). De surcroît, depuis la modification du 23 octobre 2003 de l'Ordonnance
sur la protection des zones alluviales d'importance nationale, entrée en
vigueur le 1er décembre 2003 (Ordonnance sur les zones alluviales), le
périmètre de la roselière a été porté sur la liste des zones protégées par ce
texte (cf. Annexe 1, n° 304, "Embouchure de la Broye").
D.                    Après le décès de feue
Alice Hofmann, son fils, Heinz Hofmann a requis le 16 janvier 2003 auprès du
SESA le transfert en son nom de l'autorisation d'usage du domaine public.
Le 25 février 2003, le
SESA a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:
"(…) l'autorisation pour usage du domaine
public n° 34/29 délivrée à Monsieur Walter Hofmann, respectivement le 15
janvier 1962, le 17 février 1976 et le 22 juin 1983, portant sur une passerelle
d'embarquement, une estacade et un escalier est retirée par le Département de
la sécurité et de l'environnement.
Cette passerelle doit être supprimée aux frais
du propriétaire de la parcelle limitrophe n° 561 désormais propriété de
Monsieur Heinz Hofmann dans un délai d'un an dès la notification de la présente
décision.
Cette décision est notifiée sous la menace de
la peine prévue à l'article 292 du code pénal (…)"
E.                    Les hoirs Hofmann
recourent auprès du tribunal administratif contre cette décision et concluent,
avec suite de frais et dépens, à son annulation et au maintien de
l'autorisation pour usage du domaine public n° 34/29. Le SESA conclut au rejet
du recours dans la mesure où il est recevable. Le Service des forêts, de la
faune et de la nature (SFFN), a été interpellé et invité à déposer ses
observations. Il conclut au rejet du recours. Les moyens des parties seront
examinés dans les considérants du présent arrêt dans la mesure utile.
F.                     Le tribunal a convoqué
les parties à son audience du 8 juin 2004, lors de laquelle il a entendu leurs
explications et procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 1er de la loi du
5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine
public (LVU) confère à l'Etat le droit de disposer des eaux dépendant du
domaine public. Ce droit s'étend à la grève des lacs (art. 6 al. 2 de la loi du
23 mai 1972 sur le registre foncier; art. 138a al. 1 ch. 2 de la loi du 30
novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse
[LVCC]). Les ports, jetées et enrochements doivent faire l'objet de concessions
à durée limitée (art. 26 LVU), octroyées par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 1
LVU). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible
importance, le Conseil d'Etat peut accorder des autorisations à bien plaire,
révocables en tout temps (art. 4 al. 2 LVU). En dérogation à cette dernière
règle, l'art. 83 al. 2 du règlement du 17 juillet 1953 d'application de la LVU
conférait au Département des travaux publics la compétence d'autoriser les
installations temporaires ou peu importantes, notamment
"les petites
constructions nautiques"
. Cette compétence appartient aujourd'hui au
Département de la sécurité et de l'environnement (art. 5 du règlement du 12
novembre 1997 sur les départements de l'administration).
2.                     La décision attaquée
concerne la révocation de l'autorisation d'usage du domaine public au bénéfice
de laquelle la passerelle litigieuse a été construite puis maintenue. Il
convient par conséquent d'examiner si, en l'espèce, les conditions permettant
la révocation d'une autorisation de ce type sont réunies.
a) aa) Acte
unilatéral, la décision est par définition modifiable unilatéralement :
c’est cette faculté même que la nature de ce type d’acte juridique a pour objet
de créer. Elle est ainsi la manifestation de la puissance publique, laquelle ne
saurait se passer de la possibilité de corriger un vice affectant la régularité
de l’acte, en particulier son illégalité, ni de celle d’adapter les régimes
juridiques qu’elle a créés aux exigences de l’intérêt public. Cependant, acte
juridique, la décision définit des rapports de droit ; elle détermine la
situation juridique d’administrés, qui se fondent sur elle dans leurs activités
propres. L’attente qu’ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées
par la décision est donc légitime, juridique : le droit la protège
(contrairement à ce qui est de règle pour la modification des actes normatifs)
(cf. Pierre Moor,
Droit administratif
, vol. II, p. 326 et ss).
L’admissibilité de la révocation d’une décision administrative doit par
conséquent être examinée sur la base d’une balance des intérêts. Celle-ci
consiste dans la confrontation de deux intérêts : l’intérêt au respect du
droit objectif et l’intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le premier
requiert la révocation des actes qui ne sont pas en accord avec l’ordre
juridique; le second s’oppose à la révocation des actes dont les administrés
pouvaient escompter le maintien. Selon que celui-là ou celui-ci l’emporte,
l’acte sera révoqué ou non (André Grisel,
Traité de droit administratif
,
vol. I, p. 431 et réf. cit.). Généralement, l’irrégularité invoquée par
l’autorité pour justifier la révocation d’une décision  réside dans
l’illégalité de celle-ci. L’illégalité peut exister déjà au moment où la
décision a été rendue. Elle peut également être postérieure à celle-ci, dans
l’hypothèse d’une modification du droit ou des circonstances de fait. Ces faits
nouveaux sont très souvent des comportements de l’administré, par lesquels
celui-ci viole l’une des obligations attachée par la loi ou par la décision
elle-même à l’exercice d’une activité (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 329).
bb)
On considère généralement que la révocation est exclue dans trois hypothèses
(ATF 119 I A 310 consid. 4c; 115 I B 155 consid. 3a) :
- lorsque la décision a fondé un droit subjectif;
- lorsque la décision a été prise dans une procédure au cours de laquelle tous
les intérêts antagonistes ont été examinés sous tous leurs aspects et mis en
balance;
- lorsque le maître de l'ouvrage a fait déjà usage de l'autorisation.
Cette dernière
hypothèse concerne notamment les autorisations de construire. On considère
ainsi que si la construction est achevée, l'autorisation ne peut pas être
révoquée, dès lors qu'il y a situation acquise (cf. Pierre Moor, op. cit., p.
336). Dans cette hypothèse, seul un intérêt public particulièrement important
pourrait justifier la révocation et la démolition de la construction. A titre
d'exemple, on peut citer  le cas d'une construction édifiée dans un couloir à
avalanches (ATF 88 I 224 (229)).
b) aa) Dans le cas
d'espèce, il convient de tenir compte du fait que les autorisations d'usage du
domaine public ont toujours été délivrées "à bien plaire" et
considérées comme révocables en tout temps. On se trouve par conséquent en
présence d'autorisations qui, de tout temps, ont été assorties d'une clause
accessoire pouvant être qualifiée de "clause de retrait" (voir à cet
égard, Pierre Moor,
Droit administratif, Vol. II,
p. 77s).
L'insertion dans la décision d'une clause de ce type donne à la faculté
conférée à l'administré un caractère précaire: l'autorité peut révoquer l'acte,
sans être liée aux conditions générales de la révocation rappelées ci-avant
sous lettre a). Elle ne dispose pas cependant d'une entière liberté: le
"retrait" doit être motivé par des considérations pertinentes
d'intérêt public, dans un rapport cohérent avec l'objet même de la décision et
de la législation qui la fonde; elle empêche surtout que, de bonne foi,
l'administré réalise des investissements qui feraient obstacle à la révocation
(cf. Pierre Moor, op. cit. p. 78).
bb) Ainsi, il convient
d'examiner si la décision litigieuse repose sur des considérations pertinentes
d'intérêt public.
Le motif invoqué par
l'autorité intimée, qui se fonde sur l'avis du service cantonal spécialisé,
concerne la protection de la roselière que traverse la passerelle litigieuse.
On relève à cet égard que cette roselière constitue un biotope protégé au sens
de l'art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du
1
er
juillet 1966 (LPN).  De manière générale, les roselières sont
considérées comme des milieux naturels méritant une protection particulière
(art. 18 al. 1bis LPN). A cela s'ajoute que la roselière concernée par
l'aménagement litigieux fait l'objet d'une mesure de protection spécifique
fondée sur la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du
10 décembre 1969 (LPNMS) puisqu'elle figure à l'inventaire des sites
naturels inventoriés en application de l'art. 12 LPNMS (objet no 175 de l'inventaire).
Enfin, postérieurement à la décision attaquée, le périmètre englobant la
roselière traversée par la passerelle litigieuse a été inclus parmi les objets
protégés en application de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 28 octobre 1992
sur la protection des zones alluviales d'importance nationale (Ordonnance sur
les zones alluviales). L'inscription dans l'inventaire fédéral des zones
alluviales signifie que cette roselière constitue un biotope d'importance
nationale au sens de l'art. 18a LPN, qui mérite une protection toute
particulière. Selon les art. 6 al. 1 LPN et 4 de l'ordonnance sur les zones
alluviales, la protection d'un site inventorié consiste en ce qu'il soit
conservé intact. Les activités de loisir qui peuvent s'y dérouler doivent être en
accord avec ce but (art. 5 al. 2 lettre c in fine de l'Ordonnance sur les zones
alluviales).
Dans le cas d'espèce,
en se fondant plus particulièrement sur la vision locale et l'avis exprimé par
son assesseur spécialisé à l'issue de cette dernière, le tribunal arrive à la
conclusion que la passerelle implique une atteinte pour la roselière, même si
celle-ci est peu importante. Le tribunal n'a au surplus pas de raison de
s'écarter de l'avis du service cantonal spécialisé selon lequel, de manière
générale, des installations de ce type n'ont pas leur place dans une roselière
considérée comme un biotope d'importance nationale. La présence de la
passerelle s'avère ainsi en contradiction avec le but visé par la protection de
la roselière au sens de l'art. 4 de l'Ordonnance sur les zones alluviales, dans
la mesure où elle représente une atteinte, si minime soit-elle, à son
intégrité. Sa suppression correspond par conséquent à un intérêt public
pertinent. Compte tenu de l'autorisation précaire qui a été délivrée, cet
intérêt lié à la protection de la roselière constitue un motif suffisant pour
justifier la démolition de l'ouvrage litigieux. On relèvera à cet égard, par
surabondance, que le rapport d'impact sur l'environnement relatif au projet de
port "des Garinettes" à Vallamand, produit par l'autorité intimée à
l'issue de l'audience, prévoit que la suppression des amarrages dans les
roselières, le long de la rive, constitue une mesure de compensation impérative
pour la conservation de la valeur écologique du site (cf. ledit rapport, p.
23). L'argument des recourants consistant à attribuer à la passerelle une
fonction protectrice, dans la mesure où elle éviterait le piétinement du
biotope, ne saurait au surplus convaincre ici: l'endroit se trouve proche de
l'extrémité de la roselière et l'on peut admettre que les personnes souhaitant
atteindre la rive du lac contourneront le biotope au lieu de le traverser. De
même, l'argument des recourants selon lequel ils ont toujours fait une
utilisation respectueuse de la nature, s'il n'est probablement pas dénué de
tout fondement, n'empêche pas que la suppression d'une installation de ce type,
sise en plein milieu de la roselière, constitue une mesure adéquate s'agissant
de la protection d'un biotope de cette importance.
c) L'art. 23 LPNMS
protège de toute atteinte les objets classés. La roselière n'ayant pas fait
l'objet d'un classement au sens des art. 20 et ss LPNMS, les recourants
voudraient en tirer a contrario l'argument que l'art. 23 LPNMS ne leur serait
pas opposable. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner cet argument, dès
lors que les mesures de protection de la roselière peuvent se fonder
directement sur le droit fédéral, comme en l'espèce, soit plus particulièrement
sur l'art. 6 LPN et sur l'Ordonnance du Conseil fédéral sur les zones
alluviales.
3.                     Au vu de ce qui
précède, les conditions permettant la révocation de l'autorisation "à bien
plaire" relative à la passerelle litigieuse sont remplies. La décision du
SESA doit par conséquent être confirmée et le recours des hoirs Hofmann rejeté.
Vu le sort du recours, il se justifie de mettre les frais de la présente cause
à la charge des hoirs Hofmann. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 25 février 2003 par le Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement est confirmée.
III.                     Les frais de
la présente procédure, fixés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge des hoirs de feu Walter Hoffmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et
Heinz Hofmann, pris conjointement et solidairement.
IV.                    Il n'est point
alloué de dépens.
Lausanne, le 23 août 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)