vd_omni · AC.2000.0165 · 2002-02-19 · fr

c/DINF | Les propriétaires de terrains compris dans un PPA détaillé doivent être invités à participer à la procédure de recours au DINF contre le PPA. Compte tenu du pouvoir d'examen respectif du TA et du DINF, le TA ne peut réparer la violation du doit d'être entendu que sur les questions de droit comme la récusation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.02.2002 AC.2000.0165

CANTON DE
VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 février 2002
sur les recours
formés par
A.________
, domicilié à ********,
A. et B. B.________
, domiciliés à ********,
C.________
, domiciliée à H.________,
D.________
, domiciliée à H.________,
E.________
, domiciliée à ********,
F.________
,
domicilié à ********,
tous représentés par Me Benoît Bovay, avocat à
Lausanne, et,
par la
Commune de H.________
,
représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Jean-Michel Henny, avocat
à Lausanne,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 8 septembre 2000 admettant le recours formé par
C. et
D. G.________
, domiciliés à H.________, représentés par Me Philippe
Reymond, avocat à Lausanne, déposé contre la décision du conseil communal de
H.________ du 25 janvier 1999 adoptant le plan partiel d’affectation
"I.________" et levant leur opposition.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Me Jean-Luc Colombini et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A. et B. B.________
sont notamment propriétaires de la parcelle 1******** du cadastre de la commune
de H.________. Ce bien-fonds est longé au nord-ouest par la rue J.________ et
au nord-est par la rue de la I.________. Il est régi par le plan des zones communal
approuvé par le Conseil d’Etat le 16 novembre 1984 qui classait le terrain dans
la zone de l’ordre non contigu. L’art. 29 du règlement communal sur le plan
d’extension et la police des constructions (RPE), qui fait partie intégrante du
plan des zones du 16 novembre 1984, fixe le coefficient d’utilisation du sol à
0,65, et permet d'élever le coefficient à 0.8 si le nombre d’étages des
bâtiments est limité à trois sur rez-de-chaussée, avec un attique ou des
combles habitables sur un seul niveau. La distance entre les façades et la
limite de propriété voisine ou le domaine public doit être égale à la hauteur
des façades, mais au minimum de 6 mètres. Le nombre d’étages est limité à six
sur rez-de-chaussée, la hauteur maximum ne pouvant toutefois dépasser 22
mètres. En outre, la surface bâtie, y compris celle des garages en surface, ne
peut excéder le cinquième de la surface totale de la parcelle; dans les cas où
le coefficient d’utilisation du sol de 0,8 est autorisé, la surface bâtie peut
alors être réduite au quart de la surface totale de la parcelle.
B.                    A. et B. B.________ ont
consulté l’architecte K.________ pour étudier les possibilités de construire un
nouveau bâtiment sur la parcelle no 1********. Ils ont présenté leur projet au
Service de l’urbanisme de la ville de H.________ (le service d'urbanisme) qui a
établi le 16 novembre 1990 une note à l’attention de la Municipalité de
H.________ (la municipalité) pour proposer l’étude d’un plan partiel
d’affectation. La note précise que la configuration des parcelles pouvait
entraîner la création de bâtiments mal intégrés avec la réglementation en
vigueur et qu’il était préférable de définir les possibilités de construire
dans le cadre d’un plan spécial avec périmètre plus large englobant l’ensemble
des parcelles situées sur le côté ouest de la "I.________" jusqu’aux
limites des périmètres des plans de quartier "J.________" et de
"L.________".
L’étude d’une
planification de détail se justifiait notamment pour tenir compte de la
proximité avec la vieille ville, et assurer l'intégration des constructions
nouvelles par rapport aux bâtiments prévus pour les plans de quartier voisins;
l'étude devait également tenir compte des projets d'aménagement de la
"I.________" prévus par le plan directeur des circulations de la
ville de H.________. Il a été ainsi proposé à la municipalité d’admettre le
principe d’une étude de plan partiel d’affectation sur le secteur en cause et
de charger le Service de l’urbanisme d’élaborer un préavis au conseil communal
en vue d’une demande de crédit de 80'000 fr. Il était également proposé que le
mandat d’étude du plan partiel d’affectation soit attribué à l’architecte
K.________.
C.                    Une nouvelle note
adressée à la municipalité le 11 avril 1991 par le Service de l’urbanisme
comportait les précisions suivantes :
"Dans sa séance du 25 mars 1991, le
Conseil Communal a accordé à la Municipalité un crédit de Fr. 80'000,-- pour
financer l’étude d’un plan de quartier "I.________".
Ce plan de quartier a été mis en chantier à la
suite de la demande des propriétaires de la parcelle no 1********, Messieurs A.
et B. B.________, qui dans le cadre de l’exploration des possibilités de bâtir
de leur parcelle, ont consulté le Service de l’Urbanisme accompagnés de M.
K.________, architecte.
C’est à la suite de ces entretiens que Monsieur
K.________ a formulé, en date du 11 octobre 1990, une offre pour l’étude du
plan de quartier "I.________" qui englobe un vaste périmètre entre la
route de la I.________ et les plans de quartiers J.________ et L.________.
Compte tenu de ce qui précède, nous demandons à
la Municipalité de bien vouloir pendre la décision suivante :
1/ adjuger le mandat d’étude du plan de
quartier "I.________" à Monsieur K.________, architecte et cela sur
la base de son offre du 11 octobre 1990."
D.                    Tous les propriétaires
concernés par le périmètre du plan de quartier ont été convoqués à une première
séance d'information qui s’est déroulée le 25 juin 1991. Après avoir été
renseignés sur le déroulement de la procédure, certains propriétaires ont notamment
demandé à l’architecte K.________ si les servitudes de droit privé étaient
prises en compte dans le cadre de l’étude du plan. Le procès-verbal de la
séance précise à ce sujet que :
"Bien que les servitudes privées ne font
pas partie des préoccupations d’un plan de quartier, une approche réaliste veut
que celles-ci soient inventoriées afin d’éviter que le plan de quartier se
heurte à l’impossibilité de réalisation."
Le premier projet de
plan de quartier présenté par l’architecte K.________ à la Commission
consultative d’urbanisme a fait l’objet d’un préavis défavorable le 8 septembre
1992, formulé dans les termes suivants :
"La proposition formulée est surprenante.
La commission est pour le moins très partagée sur le sujet.
Pour la prochaine séance, M. K.________ est
invité à présenter les diverses esquisses qui ont jalonné les étapes de ses
réflexions."
La Commission
consultative d’urbanisme s’est à nouveau réunie le 6 octobre 1992 pour examiner
une nouvelle variante du premier projet, qui se caractérisait par la
prolongation de l’ordre contigu du plan de quartier "J.________" sur
la rue J.________ et la mise en place d’une contiguïté le long de la partie
supérieure de la I.________. La commission s’est montrée plutôt favorable à
cette variante par rapport au premier projet présenté le 8 septembre 1992,
moins satisfaisant au niveau de l’urbanisme, mais qui présentait l’avantage
d’être plus facile à réaliser, contrairement au second projet qui nécessitait
un remaniement parcellaire et dont la réalisation était plus aléatoire. La
commission s’est toutefois donnée encore un délai de réflexion qui devait être
mis à profit notamment pour consulter les propriétaires et mettre en œuvre un
acousticien pour vérifier quelle variante permettait le mieux de respecter les
exigences de l’ordonnance sur la protection contre le bruit.
E.                    Une étude de bruit a été
réalisée en septembre 1993 par un bureau d’ingénieur conseil. Le but de l’étude
consistait à déterminer, sur la base des charges de trafic actuelles et
futures, la meilleure variante d’implantation du point de vue du bruit, ainsi
que les niveaux d’évaluation de bruit actuels et futurs perçus en façade des
bâtiments riverains. Il ressort de l’étude qu’aucune des deux variantes
d’implantation projetées ne permettait de respecter les valeurs limites
d’immission sur les façades exposés au bruit des bâtiments de la rue
J.________. En revanche, la solution de la première variante (ordre non
contigu) était plus favorable que celle de la seconde variante (ordre contigu) qui
engendrait par effet de réflexion des nuisances plus importantes pour les
bâtiments situés de l’autre côté de la rue de la I.________ et pouvait
entraîner un risque de dépassement des valeurs limites applicables. C’est ainsi
que le bureau d’étude recommandait la variante de l’ordre non contigu du point
de vue de la protection contre le bruit.
Le projet de plan a
été élaboré sur cette base pour être présenté auprès des propriétaires lors
d’une séance qui s’est déroulée le 1
er
février 1996. A cette occasion,
l’architecte K.________ a présenté le projet de plan partiel d’affectation en
rappelant les différentes variantes étudiées pour aboutir à la proposition qui
était soumise. L’urbanisation du secteur était ainsi conditionnée par les
problèmes liés aux caractéristiques du site, à la protection contre les
nuisances de bruit et le souhait d’éviter des remaniements parcellaires
complexes. Le projet prenait en considération également la possibilité
d’élargir à moyen ou long terme la rue de la I.________ et permettait la
réalisation d’un trottoir. Les propriétaires se sont interrogés sur
l’opportunité d’élargir la rue de la I.________ et ont également posé des
questions sur la manière dont la densité des constructions de chaque parcelle
avait été déterminée. A ce sujet, il a été répondu que la configuration des
parcelles et les contraintes relatives à la qualité du site déterminaient les
surfaces de plancher constructible. La M.________, propriétaire des parcelles
2******** et 3******** comprises dans le périmètre d'étude du plan, avait
d'emblée précisé qu'elle souhaitait le maintien des deux bâtiments existants
construits sur chacune de ces parcelles.
F.                     Dans l'intervalle, soit
le 16 octobre 1995, A.________ a acquis la parcelle 4******** comprise dans le
périmètre du plan partiel d’affectation, contiguë avec la parcelle 1******** de
A. et B. B.________.  K.________ a ensuite conclu avec A.________ une
convention de société simple le 16 janvier 1996 destinée à lui garantir le
mandat des travaux d’architecture pour la construction du bâtiment prévu sur ce
bien-fonds. A. B.________ est également devenu copropriétaire de la parcelle
4******** par convention supplémentaire du 11 mars 1996 qui a été complétée
d’un droit de préemption en faveur de K.________ inscrit un registre foncier le
19 mars 1996.
G.                    C. et D. G.________ ont
acquis chacun pour moitié les deux parcelles 2******** et 3******** de la
M.________ en date du 8 janvier 1997. La parcelle 2******** d'une surface de
1267 m2 est longée au nord-ouest par la rue J.________ et la parcelle
3********, de 1307 m2, se situe dans le prolongement sud-est de la parcelle
2********. Ces deux terrains partagent une limite commune au nord-est avec les
parcelles 1******** et 4******** ; la limite sud-ouest rejoignant le périmètre
des plans de quartier "J.________" et "L.________". Chacune
des parcelles 2******** et 3******** comporte un bâtiment d’habitation
collective construit en ordre non contigu. Les deux bâtiments sont pratiquement
identiques et comprennent un rez-de-chaussée, deux niveaux habitables et un
étage de combles habitables; la surface de plancher habitable de chacun des
bâtiments s'élève à 945 m2, ce qui correspond à un coefficient d’utilisation du
sol de l'ordre de 0,73. Le projet de plan présenté aux propriétaires en février
1996 prévoit de maintenir les deux bâtiments, conformément aux souhaits émis
par la M.________.
C. G.________ est
d’emblée intervenu auprès du Service de l’urbanisme et de l’architecte
K.________ pour demander que les possibilités de construire sur ses parcelles
2******** et 3******** soient augmentées. Les propositions de modifications du
plan partiel d’affectation établies par l’architecte K.________ ont toutefois
été jugées insuffisantes par C. G.________ qui demandait une coefficient d’utilisation
du sol de l’ordre de 1,3. La Commission consultative d’urbanisme s’est à
nouveau prononcée sur le dossier du plan lors de sa séance du 7 avril 1997 et
elle a formulé le préavis suivant :
"Alors que l’étude du P.P.A. était
terminée et qu’une première phase de la consultation préalable du SAT avait
déjà débuté, les parcelles nos 2******** et 3******** ont changé de
propriétaire.
Le nouveau propriétaire s’est manifesté pour
remettre en cause le résultat de l’étude et pour exiger une densité de 1,30.
La Commission est appelée à se prononcer sur la
variante proposée par le propriétaire et sur une contre-proposition formulée
par M. K.________, chargé de l’étude et qui aboutit à une densité de 1,18.
Selon la Commission, la proposition du
propriétaire comporte une volumétrie excessive qui porte atteinte d’une manière
inacceptables à la qualité de vie de l’ensemble du quartier. De plus, sur le
plan urbanistique, les volumes proposés sont en rupture très nette avec la
volumétrie des autres bâtiments prévus dans le périmètre du P.Q.
La proposition de M. K.________ consiste :
- à maintenir le bâtiment existant sur la
parcelle no 3******** en lui accordant toutefois des possibilités
d’agrandissement au niveau de la façade sud-ouest et la possibilité de créer un
ascenseur le long de la façade nord-est.
- à autoriser la démolition du bâtiment situé
sur la parcelle no 2******** pour le remplacer par un bâtiment de 1'425 m2 de
surface de plancher de la même typologie que ceux qui sont prévus sur la
parcelle no 1********.
- d’accorder un régime transitoire pour le
bâtiment sis sur la parcelle no 2********, qui pourrait bénéficier des mêmes
possibilités d’agrandissement accordées pour le bâtiment sis sur la parcelle no
3********.
La commission se rallie à cette nouvelle proposition,
même s’il est peu probable que le propriétaire puisse obtenir, de la part du
Service du logement, l’autorisation de procéder à la démolition de l’immeuble
existant."
H.                    Lors de sa séance du 14
avril 1997, la municipalité a toutefois refusé la modification admise par la
Commission consultative d’urbanisme en exigeant que les deux immeubles soient
maintenus sur les parcelles 2******** et 3******** sans possibilités
d'agrandissement. La Commission consultative d’urbanisme s’est à nouveau
prononcée le 12 mai 1997 sur le projet en adoptant le préavis suivant :
"La Commission prend acte de la décision
municipale de refuser la variante A du plan de quartier, qui préconisait la
possibilité de démolir le bâtiment sis sur la parcelle no 2********.
Compte tenu des dispositions de la loi sur les
logements, cette décision paraît logique et cela d’autant plus que le bâtiment
est dans un très bon état d’entretien.
Toutefois, la Commission propose que le
maintien des bâtiments existants sur les parcelles nos 2******** et 3********
soit accompagné de dispositions définissant les possibilités d’agrandissement
et d’amélioration techniques, de telle sorte que la conservation desdits
bâtiments et la qualité de l’habitat soient sauvegardées.
Ces dispositions devraient également éviter que
le propriétaire soit lésé par des possibilités d’exploitation trop
restrictives."
Le projet de plan
partiel d’affectation "I.________" a été adopté par la municipalité
dans sa séance du 16 juin 1997 en tenant compte de la proposition de la
commission. Il permet pour les deux parcelles 2******** et 3******** une
augmentation des possibilités d’agrandissement qui portent la surface bâtie de
272 m2 à 420 m2, la surface de plancher habitable de 945 m2 à 1550 m2 et le
coefficient d’utilisation du sol de 0,73 à 1,2. Le plan partiel d’affectation
"I.________" a ainsi été soumis à la procédure d’examen préalable au
Service de l’aménagement du territoire qui a rendu son rapport d’examen,
globalement favorable, le 11 septembre 1997.
Les modifications de
détails demandées par les différents services de l’Etat ont été discutées lors
d’une séance du 29 octobre 1997 pour être reportées sur le plan partiel
d’affectation; ainsi modifié, le plan a été transmis encore une fois au Service
de l’aménagement du territoire le 18 novembre 1997. Par lettre du 18 décembre
1997, le Service de l’aménagement du territoire a constaté que les nouveaux
documents remis répondaient aux remarques formulées dans le rapport d’examen du
11 septembre 1997, et que le dossier pouvait ainsi être soumis à la procédure
d’enquête publique et d’adoption prévue par la législation cantonale sur
l’aménagement du territoire et la police des constructions.
I.                      Le projet de plan
partiel d’affectation "I.________" a été mis à l’enquête publique du
20 janvier au 20 février 1998. D. et C. G.________ se sont opposés pendant le
délai d’enquête en critiquant les aspects du plan concernant la densification,
l’implantation des parkings et garages et en demandant le maintien d’un mur et
d’un écran de verdure entre la parcelle 2******** et les parcelles 1******** et
4********. Dans la correspondance qui a suivi le dépôt de l’opposition, les
époux G.________ ont notamment invoqué l’existence du droit de préemption
accordé des propriétaires à l’architecte K.________ en se posant la question de
savoir si cette situation pouvait justifier une révision complète du projet.
Les époux G.________ se réservaient de revenir sur cet aspect du dossier dans
la mesure où il n’était pas possible de trouver une solution négociée qui
réponde à leurs demandes. Le 16 avril 1998, les époux G.________ avaient
demandé la récusation du responsable du Service de l’urbanisme afin qu'il
n'assiste pas à une séance avec les représentants de la municipalité le 22
avril 1998.
J.                     Dans le préavis
municipal no 26 adressé au conseil communal le 28 septembre 1998, la
municipalité a proposé au conseil communal d’adopter le projet de plan partiel
d’affectation "I.________" ainsi que les propositions de réponses aux
oppositions contenues dans le préavis. La commission du conseil communal
chargée de rapporter sur le préavis municipal a examiné la possibilité de
démolir les deux immeubles construits sur les parcelles 2******** 3******** des
époux G.________. La commission a écarté cette possibilité en se référant
notamment à la législation vaudoise sur la démolition, la transformation, la
rénovation ou le changement d’affectation de maisons d’habitation. Elle a
estimé en outre que le concept du maintien des bâtiments tel qu’il est prévu
par le projet de plan partiel d’affectation permettait de réaliser un trait
d’union entre les bâtiments contigus du quartier de J.________ et de l’ancienne
ville et le système pavillonnaire de la commune voisine de ********. La
commission a constaté que le traitement architectural proposé permettait
d’intégrer les immeubles protégés le long de la rue de L.________ en donnant un
aspect moins agressif et un suivi plus harmonieux à la silhouette de l’ancienne
ville, notamment en préservant la vue depuis le lac. Lors de sa séance du 25
janvier 1999, le conseil communal de H.________ a adopté à l’unanimité le plan
partiel d’affectation "I.________" et son règlement, ainsi que les
propositions de réponses aux oppositions.
K.                    La décision communale a
été notifiée aux époux G.________ le 12 février 1999. Ils ont contesté cette
décision par le dépôt d'un recours auprès du Département des infrastructures
(ci-après le département) le 24 février 1999. Dans le cadre de l’instruction du
recours, le département a notamment requis les déterminations de la
municipalité, du Service de l’aménagement du territoire et du Service de
l’environnement et de l’énergie. Une visite des lieux a été ordonnée pour la
date du 15 juin 1999. Les époux G.________ ont déposé une écriture
complémentaire le 12 mai 1999, qu’ils ont complétée le 19 mai 1999 en demandant
la suspension de l’instruction du recours. La municipalité s’est opposée à la
suspension et au renvoi de l’audience qui a été maintenue. A la suite de cette
audience, les époux G.________ ont confirmé leur requête d’expertise afin de
déterminer le coefficient d’utilisation du sol. Par la suite, en date du 16
août 1999, les époux G.________ se sont déterminés sur le rapport de bruit
concernant le choix des variantes d’implantation. En date du 31 août 1999, le
Service de l’aménagement du territoire s’est prononcé sur les calculs du
coefficient d’utilisation du sol qui, sur la base des plans fournis, lui
paraissaient corrects. En date du 20 octobre 1999, les époux G.________ ont
contesté à nouveau le calcul du coefficient d’utilisation du sol. Le Service de
l’aménagement du territoire s’est encore prononcé sur le calcul du coefficient
d’utilisation du sol par lettre du 29 novembre 1999 en relevant que le plan
fixait un coefficient d’utilisation du sol maximum théorique en montrant les
extensions effectivement possibles et qu’il n’était pas, à ce stade de la
procédure, possible de déterminer un coefficient d’utilisation du sol exact en
l’absence d’un projet de transformation et d’agrandissement concret des
bâtiments propriété des époux G.________. Par ailleurs, en date du 15 juin
2000, A. B.________ s’est adressé au Service de justice et législation pour se
renseigner sur l’état de la procédure. Par lettre du 20 juin 2000, l’autorité
d’instruction a répondu dans les termes suivants :
"Nous accusons réception de votre
correspondance du 15 juin 2000 par laquelle vous vous enquérez de l’état
d’avancement du dossier cité en titre.
Quand bien même vous n’étiez pas partie à la
procédure, nous vous informons qu’une décision devrait être rendue d’ici la fin
du mois de juillet".
L.                     Par décision du 8
septembre 2000, le département a admis le recours des époux G.________ en
considérant que le grief relatif à la récusation de l'urbaniste était bien
fondé.
M.                    Les propriétaires
concernés par le plan partiel d’affectation, à savoir A.________, A. et B.
B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________ ont recouru contre
cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à son annulation
et subsidiairement à sa réforme en ce sens que le recours des époux G.________
soit rejeté et la décision communale maintenue. La commune de H.________ a
également recouru contre la décision du département en concluant à son
annulation et à ce que le département soit invité à approuver le plan partiel
d’affectation "I.________" et son règlement. Les époux G.________, le
Service de l’aménagement du territoire, ainsi que le Service de justice, de
l’intérieur et des cultes se sont déterminés sur le recours. Les recourants A.________
et consorts ainsi que les époux G.________ ont demandé à plusieurs reprises le
renvoi de l'audience. Le Tribunal a finalement renoncé à tenir une audience en
indiquant aux parties qu'il limiterait son examen aux questions de procédure
soulevées dans le recours (récusation de l'urbaniste et exercice du droit
d'être entendu); le tribunal s'est ensuite mis à disposition des parties pour
tenir une séance de conciliation qui n'a pas eu lieu en raison de l'absence des
époux G.________.
Considérant en droit:
1.                     a) La décision attaquée
admet le recours des époux G.________ sans toutefois se prononcer sur le sort
de la décision d’adoption du plan par le conseil communal. La décision
cantonale déploie ainsi des effets comparables à un refus d’approbation du
plan. Il convient donc de déterminer si la commune de H.________, détentrice de
la puissance publique, peut invoquer la violation de son autonomie (voir ATF
116 Ia 43 consid. 1a).
Selon la
jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans
lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118
Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces
conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit
public pour obtenir que l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le
cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de
droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné. Dans
son recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre
de la violation des droits découlant de l’art. 4 de l’ancienne constitution
fédérale du 29 mai 1874 (a Cst.), actuellement précisés aux art. 8, 9, 29 et 30
de la nouvelle constitution fédérale (n. Cst.), dans la mesure où de tels
griefs sont étroitement liés au grief principal de violation de l’autonomie
communale (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font notamment partie de ces droits le droit
à l’égalité de traitement, l’interdiction de l’arbitraire, le droit d’être
entendu, le droit à la composition régulière de l’autorité de recours ainsi que
le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b).
Le Tribunal
administratif doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes au
moins dans les mêmes limites que celles du recours de droit public au Tribunal
fédéral, même si l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure
administrative du 18 décembre 1989 (LJPA) n'accorde pas un droit de recours aux
autorités et collectivités publiques en réservant seulement les dispositions
spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir. Or, aucune
disposition particulière du droit fédéral ou cantonal n'accorde un droit de
recours aux communes en matière d'aménagement du territoire, à l'exception des
décisions relatives aux constructions hors des zones à bâtir et aux indemnités
pour expropriation matérielle (art. 34 LAT).
b) Le champ et la
portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si
l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut
rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de
l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et relève
avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir
des plans directeurs et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que
des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur
laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur
territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat
d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui,
dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les
règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences
reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent
sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la
procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation, qui est en
principe menée parallèlement à l'instruction des recours formés contre la
décision d'adoption communale (art. 60 à 61 LATC). Dans le contrôle de
l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la
mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement
objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales
paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne
correspondent pas aux buts et principes fondamentaux régissant l'aménagement du
territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271
consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).
Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979
(LAT), l'étendue du contrôle de l'autorité d'approbation du plan est définie
directement par le droit fédéral; c'est ainsi que l'autorité d'approbation du
plan doit examiner sa conformité au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2
LAT), contraignant pour toutes les autorités (art. 9 al. 1 LAT). Elle doit
aussi procéder aux contrôles portant sur la conformité de la planification aux
buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), sur
la prise en considération adéquate des résultats de la participation de la
population à l'élaboration de plans (art. 4 LAT), sur les conceptions et plans
sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux exigences découlant
d'autres dispositions du droit fédéral, en particulier celles de la législation
sur la protection de l'environnement (voir art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire du 28 juin 2000, OAT).
c) Même si leurs
décisions sont soumises à un contrôle du gouvernement dont l'étendue est
déterminée par le droit fédéral, les communes vaudoises bénéficient d'une
liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption
des plans d'affectation et leur règlement pour que leur soit reconnue une
autonomie protégée par le droit constitutionnel (voir aussi l'art. 2 al. 3
LAT). En particulier, les communes ont la faculté d'adopter des plans d'affectation
qui règlent la destination, le mode d'utilisation du sol et les conditions de
construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 44
let. a LATC); elles peuvent prendre l'initiative d'établir des plans partiels
d'affectation et des plans de quartier pour préciser les conditions détaillées
d'urbanisme, limités à une portion déterminée du territoire (art. 44 let. b et
c, art 64 et 67 LATC).
Ainsi, en refusant
implicitement d’approuver le plan partiel d’affectation "I.________",
le département a touché un domaine qui fait partie du champ de protection de
l’autonomie communale en droit vaudois, même si le motif de l’admission du
recours concerne les règles applicables à la récusation des experts. Ces règles
sont en effet étroitement liées aux tâches de planification de la commune, qui
peut ainsi se plaindre que l’arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse
application du droit ou par un abus ou un excès du pouvoir d’examen de
l’autorité cantonale. Le recours de la commune de H.________ est donc
recevable.
2.                     Il convient encore de
déterminer si le recours formé par les propriétaires des parcelles comprises
dans le périmètre du plan partiel d’affectation, qui n'ont pas participé à la
procédure devant le département, et ne se sont pas opposés au plan pendant le
délai d'enquête, ont qualité pour recourir.
a) Selon l'art. 37 al.
1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui
est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'espèce, la décision du département des
infrastructures admettant le recours des époux G.________ et refusant
implicitement d’approuver le plan partiel d’affectation "I.________"
touche directement les droits et les obligations des autres propriétaires de
terrains compris dans le périmètre du plan et qui ont la qualité de partie à la
procédure. L’art. 6 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20
décembre 1968 (PA) donne la définition suivante de la partie, qui peut
également s’appliquer à la procédure cantonale : "ont qualité de
partie, les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être
touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes,
organisations ou autorités qui disposent d’un moyen de droit contre cette
décision".
La qualité pour
recourir en matière de plan d'affectation est encore subordonnée à la condition
que les recourants se soient opposés au plan pendant le délai de l'enquête
publique; la jurisprudence précise à cet égard que le délai d'enquête a un
caractère péremptoire et que même l'auteur d'une opposition tardive n'a pas
qualité pour recourir ni devant le département, ni devant le Tribunal
administratif (arrêt TA 94/077 du 7 septembre 1994 publié à la RDAF 1995 p. 85
et ss).
b) Cette jurisprudence
ne prévoit toutefois pas d'exception à l'obligation de s'opposer pendant le
délai d'enquête pour reconnaître la qualité pour recourir en matière de plan
d'affectation. Or, les propriétaires des terrains compris dans le périmètre
d'un plan spécial réglant les conditions détaillées d'urbanisme dans ce
périmètre ont participé à son élaboration en donnant en général leur accord
dans le cadre des procédures de consultation des propriétaires. Ils n'ont donc
en principe pas de raison de s'opposer à une planification qu'ils acceptent.
Dans ce cas, on ne peut pas leur reprocher de n'être pas intervenus pendant le
délai d'enquête alors qu'ils ont donné leur accord à la planification. La
jurisprudence doit donc être précisée en ce sens que la qualité pour recourir
au Tribunal administratif contre un plan d'affectation ne peut être subordonnée
à la condition que le recourant se soit opposé pendant le délai d'enquête
lorsque le plan est modifié ultérieurement de manière à toucher directement les
intérêts du recourant; ce qui est le cas par exemple à la suite d'une
modification du plan résultant de l'admission d'une opposition par le conseil
de la commune ou de l'admission d'un recours contre la décision d'adoption
communale.
Ainsi, lorsque le
département instruit un recours formé contre un plan d’affectation, il doit
interpeller les propriétaires concernés dont les intérêts peuvent être
compromis par l'admission du recours pour les inviter à participer à la
procédure et aussi les aviser qu’ils peuvent être exposés au paiement des frais
et dépens si les conclusions qu’ils prennent en qualité de partie sont
rejetées. Il convient de réserver toutefois le cas dans lequel l'admission du
recours est de nature à toucher un grand nombre de propriétaires; en pareille
hypothèse, le département peut renvoyer le dossier à la commune afin qu'elle
procède à une enquête complémentaire des modifications qui résultent de la
décision d'admission du recours, laquelle doit alors naturellement réserver les
droits des autres propriétaires intéressés.
c) En l'espèce, le
plan ne touche qu'un nombre restreint de propriétaires et le département
pouvait et devait donc inviter formellement les propriétaires concernés par le
recours des époux G.________ à participer à la procédure de recours. Le
Tribunal administratif avait d'ailleurs déjà rendu attentif le département sur
la nécessité d’appeler à la procédure les propriétaires concernés par un
recours contre un plan d’affectation dans la mesure où l’admission du recours
pouvait toucher le statut juridique de leur terrain ou des terrains voisins de
manière à entraîner des inconvénients pour l’utilisation de leur parcelle (voir
arrêt TA AC 94/156 du 20 janvier 1998, consid. 3).
3.                     a) L’obligation pour
l'autorité de recours de première instance d’inviter les propriétaires
concernés par le recours contre un plan d’affectation à participer à la
procédure et à se déterminer découle d’ailleurs de la garantie
constitutionnelle du droit d’être entendu. L'art. 29 Cst. garantit à toute
personne le droit d'être entendue. Les garanties générales de procédure qui
découlent de cette disposition se fondent non seulement sur la jurisprudence
fédérale rendue en application de l'art. 4 aCst., mais aussi sur d'autres
instruments internationaux, qui sont notamment l'art. 6 CEDH, l'art. 14 du
pacte II de l'ONU et la jurisprudence afférente. Ces garanties valent de
manière générale pour tous les types de procédure, judiciaire ou administrative
(Conseil fédéral, message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle
constitution FF 1997 I p.183). Le Tribunal fédéral déduit du droit d'être
entendu "celui pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision
soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature
à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos"(ATF 111 Ia 101 consid. 2b p. 103). C'est le
droit cantonal et communal qui définit et précise en première ligne la portée
du droit d'être entendu, la portée de la garantie constitutionnelle, telle
qu'elle est précisée par la jurisprudence, ne fixant que le contenu minimum de
ce droit.
b) Il ressort du
dossier que l’un des propriétaires d’une parcelle comprise dans le plan partiel
d’affectation, à savoir A. B.________, avait connaissance de la procédure de
recours pendante devant le département et qu’il s’est même adressé directement
à l’autorité d’instruction pour se renseigner sur l’état d’avancement de la
procédure. Mais le seul fait d’avoir connaissance de la procédure ne suffit pas
encore à satisfaire aux exigences du droit d’être entendu. En effet, l’autorité
d’instruction devait accorder la possibilité aux propriétaires concernés par le
recours des époux G.________ d’offrir des moyens de preuve notamment sur les
questions posées par la récusation de l’architecte K.________ et se déterminer
sur les critiques des époux G.________ concernant le plan; ils devaient en
effet pouvoir, soit faire entendre l’architecte K.________, soit encore
produire des pièces ou des expertises en rapport avec le calcul du coefficient
d’utilisation du sol. Il est vrai que ni la loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et les constructions, ni la loi sur la juridiction et la procédure
administratives ne prévoient expressément une obligation pour l’autorité de
recours d'appeler à la procédure les propriétaires de parcelles concernées par
le recours dirigé contre un plan d’affectation. Mais cette exigence découle
directement de la garantie constitutionnelle du droit d’être entendu ;
s’agissant d’un droit de nature formelle il entraîne en principe l’annulation
de la décision attaquée lorsqu’il n’est pas respecté (ATF 101 Ia 166 consid.
2a). Cependant, une violation du droit d’être entendu peut être réparée dans la
mesure où elle n’est pas particulièrement grave et lorsque le recourant a la
possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours qui revoit librement
tant les faits que le droit ; la réparation d’un vice éventuel devant
toutefois rester l’exception (ATF 124 V 180 consid. 3a et 120 V 81 consid. 2a).
c) En l’espèce, en
statuant sur le recours des époux G.________, le département jouit d’un libre
pouvoir d’examen exigé par l’art. 33 al. 3 lettre b LAT. Il est vrai que ce
libre pouvoir d’examen ne signifie pas que l’autorité de recours, qui est en
même temps l’autorité d’approbation du plan (art. 60 LATC), doive se
transformer en autorité de planification. En particulier, elle ne peut substituer
sa propre appréciation à celle de l’autorité d’aménagement. Mais elle ne doit
pas seulement examiner si l’autorité qui a établi le plan a excédé ou abusé de
son pouvoir d’appréciation commettant ainsi une violation du droit. Elle doit
encore contrôler si ce pouvoir d’appréciation a été exercé de façon correcte et
objective. L’autorité revêtue du pouvoir de libre examen doit ainsi intervenir
lorsque le plan attaqué se révèle inadapté ou inopportun (ATF 109 Ia 124–125
consid. 5c). Elle doit peser tous les intérêts en présence, non seulement ceux
que mentionne la loi sur l’aménagement du territoire, c’est-à-dire y compris
les intérêts des propriétaires privés. Elle doit ainsi tenir compte de tous les
intérêts publics ou privés qui résultent de la situation concrète ou du droit
en vigueur (ATF 114 Ia 374 consid. 5b ; 113 Ib 230 consid. 2c).
Le pouvoir d'examen du
tribunal administratif est limité à un contrôle en légalité de la décision du
département. Même si ce contrôle s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 let a LJPA), le tribunal ne peut, comme le département
d'ailleurs, substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification,
mais il doit encore seulement se limiter à vérifier si l'autorité intimée a
tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que
si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait
appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 01/027 du 12 octobre 2001,
consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 00/017 du 14 août 2000, RE 00/037 du 18
janvier 2001, RE 99/005 du 16 avril 1999 RE 99/014 du 14 juillet 1999, ainsi
que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M.
c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient
que si l'autorité n'a pas pris en considération un intérêt important qui
résulte, par exemple, clairement du plan directeur cantonal ou encore, des buts
et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 92/127 du 14
mai 2001). Le tribunal ne peut donc en principe réparer la violation du droit
d’être entendu dans la mesure où les questions à juger résultent du pouvoir
d’appréciation réservé à l’autorité de recours de première instance et non pas
de la seule application du droit.
4.                     En l'espèce
l'application des règles de droit concernant la récusation de l’urbaniste
présente un caractère essentiellement juridique que le tribunal peut trancher
dans le cadre du pouvoir d'examen qui lui est reconnu à l'art. 53 de la loi sur
la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA).
a) La garantie du juge
naturel prévue aux art. 30 al. 1 et 6 CEDH a une portée comparable à celle que
la jurisprudence a déduit de l'art 58 aCst. Elle accorde aux particuliers,
indépendamment des dispositions du droit cantonal, le droit d'exiger la
récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire
naître un doute sur son impartialité; elle tend notamment à éviter que des
circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en
faveur ou au détriment d'une partie. Cette garantie n'impose pas la récusation
du juge seulement lorsqu'une prévention effective est établie, car une
disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée. Il suffit que les circonstances
donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale
du magistrat. Seules des circonstances constatées objectivement doivent être
prises en considération. Les impressions purement individuelles d'une partie ne
sont pas décisives (ATF 115 Ia 175 consid. 3 226 consid. 5 et 114 Ia 53 consid.
3b). Le justiciable ne peut toutefois invoquer les garanties constitutionnelles
du juge naturel à l'encontre d'un expert extrajudiciaire ou d'un fonctionnaire.
Il peut seulement demander une application correcte du droit cantonal de
procédure ainsi que le respect des garanties minimum d'indépendance et
d'impartialité assurées par l'art. 4 aCst. (ATF 114 V 62 consid. a, 112 Ia 147
consid. d; sur les exigences d'indépendance de l'expert judiciaire, voir aussi
ATF 125 II 541). Ces garanties d'indépendance et d'impartialité de l'expert ou
du fonctionnaire sont aussi applicables à l'urbaniste mandaté par une
collectivité publique en vue d'établir un projet de plan d'affectation.
b) Mais ces prétentions
se périment lorsque la partie tolère le concours d'un expert alors qu'il a déjà
connaissance de faits qui pourraient justifier une demande de récusation. En
effet, l'intéressé accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable
exerce néanmoins ses fonctions (ATF 116 Ia consid. 2d 138). Le moyen tiré de la
récusation d'un juge ou d'un expert doit donc être soulevé aussi tôt que
possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans
la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le
droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périme à
l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire
concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 Ia 485,
consid. 2c; ATF 118 Ia 282).
c) En l'espèce, les
époux G.________ ont acquis les parcelles 2******** et 3******** le 8 janvier
1997 et ils sont d’emblée entrés en contact avec l’architecte K.________ pour
demander une modification du projet de plan partiel d’affectation. Ensuite,
lors de l’enquête publique, leur opposition ne mentionne nullement un motif de
récusation de l’urbaniste. C’est seulement dans la lettre qu’ils adressent le 4
mai 1998 à la municipalité de H.________ qu’ils font état du droit de
préemption accordé à K.________ le 19 mars 1996 en se posant la question de
savoir si "les intérêts personnels et privés de l'architecte précité ne
justifient tout simplement pas une révision complète du projet qui aurait dû être
établi par une personne totalement impartiale et désintéressée". Les époux
G.________ n’ont pas demandé à ce moment la récusation de l’urbaniste, alors
qu’ils avaient expressément requis celle du responsable du Service de
l’urbanisme de la ville un mois plus tôt, le 16 avril 1998. Ils se réservaient
simplement la possibilité de revenir sur cet aspect du dossier dans l’hypothèse
où aucune "solution négociée" ne pouvait être trouvée. Par la suite,
dans une lettre du 8 juin 1998, les époux G.________ ont prétendu qu’ils
venaient d’apprendre que l’architecte K.________ était "directement
intéressé, juridiquement et économiquement au sort des parcelle 1******** et
4******** de H.________" en raison du fait qu'il "jouit sur ces
parcelles d'un droit de préemption inscrit le 19 mars 1996 et échéant le 19
mars 2021". La lettre précise encore que ces renseignements venaient
d'être communiqués au conseil des époux G.________, lesquels demandaient à la
municipalité de contrôler si l'architecte pouvait être intéressé à l'opération
immobilière avec les recourants A.________ et B.________. La demande de
récusation de l’urbaniste n’est finalement soulevée que dans le recours déposé
le 24 février 1999 auprès du département des infrastructures contre la décision
du conseil communal levant leur opposition et adoptant le plan partiel
d'affectation.
Le droit de préemption
accordé à l’architecte K.________ en mars 1996 était inscrit au registre
foncier. Cette inscription bénéficie de la foi publique, dont la portée est
précisée par l’art. 970 CC dans les termes suivants : "Nul ne peut se
prévaloir de ce qu’il n’a pas connu une inscription portée au registre
foncier" (al. 3). Ainsi, les époux G.________ pouvaient et devaient savoir
dès l’acquisition des parcelles 2******** et 3******** le 8 janvier 1997, que
l’architecte K.________ bénéficiait d’un droit de préemption sur la parcelle
4******** et qu’il était ainsi en relation contractuelle avec les recourants
A.________ et A. B.________, propriétaires de ce terrain. L'instruction du recours
a permis d'établir aussi que Roger G.________ est lui-même en relation
contractuelle avec A.________ dans le cadre d’une opération de promotion
immobilière dans la vieille ville de H.________ et qu'ils ont mandaté un avocat
commun dans un litige qui les oppose à l'architecte. Le tribunal peut déduire
de cette situation que C. G.________ bénéficie déjà d'une expérience dans la
promotion immobilière à H.________ en association avec le recourant A.________
et qu'il ne pouvait pas ignorer que le droit de préemption inscrit en faveur de
l'architecte montrait son intérêt à participer à la réalisation du plan de
quartier. Il est vrai que la convention de société à l'origine du droit de
préemption ne faisait pas l'objet de l'inscription au registre foncier; mais cette
seule inscription devait déjà suffire à éveiller chez les époux G.________ le
doute que l'architecte pouvait directement être intéressé à la réalisation du
plan et demander - comme ils l'ont fait le 8 juin 1998 seulement - des
explications sur l'indépendance de l'urbaniste mandaté par la commune. Il
apparaît ainsi que les époux G.________ invoquent tardivement le moyen de la
récusation de l’urbaniste lié à l'existence du droit de préemption et des
relations contractuelles qui l'impliquent avec les recourants A.________ et
B.________. De plus le motif de récusation relatif à l'existence du droit de
préemption avait été simplement évoqué dans un premier temps par les époux
G.________ comme un moyen de pression dans le cadre des discussions avec
l’autorité municipale après le dépôt de l'opposition, qui ne fait pas état de
ce grief. La lettre adressée à la municipalité de H.________ le 4 mai 1998 par
les époux G.________ le démontre expressément. Il est vrai que la lettre qu'ils
ont adressée à la municipalité du 8 juin 1998 est plus précise, mais elle date
de plus d'un mois après l'envoi de la première lettre du 4 mai 2001, qui
traitait déjà de cette question, et de plus de deux ans après l'inscription du
droit de préemption.
d) Les époux
G.________ ont également reproché à l’architecte K.________ d’être membre de la
Commission consultative d’urbanisme. Le département intimé n'a toutefois pas
examiné si ce moyen pouvait constituer un motif de récusation et s'il a été
soulevé en temps utile. L’instruction de la cause doit donc être complétée sur
ce point. Il appartient à l'autorité de recours de première instance de
déterminer quel est le système de fonctionnement de la Commission consultative
d’urbanisme lorsque l’un de ses membres, architecte, présente un projet qui
doit faire l’objet d’un préavis de cette instance. L’autorité d’instruction
doit établir si l’architecte auteur du projet, participe à la délibération et à
la décision sur le préavis ou en est écarté. Le département devra également
déterminer si C. G.________ ne devait pas déjà être au courant du fait que
l'architecte K.________ était membre de la commission d'urbanisme et si le
recourant A.________, dans le cadre de ses relations professionnelles avec C.
G.________, ne l'avait pas déjà tenu informé de tous les éléments utiles
concernant l'étude et l'établissement du plan partiel d'affectation
"I.________" avant l'acquisition des parcelles 2******** et
3********.
e) Les époux
G.________ reprochent aussi à l'architecte d'avoir conseillé les recourants
B.________ dans leur démarche auprès du Service d'urbanisme avant d'avoir été
mandaté par la commune pour l'étude du plan. Sous réserve d'éléments nouveaux
qui résulteraient du complément d'instruction auquel le département doit
procéder, il apparaît que le seul fait que l'urbaniste ait été consulté par
l'un des propriétaires avant d'être mandaté par la commune pour l'étude d'un
plan de quartier sur un périmètre plus élargi ne suffit pas à compromettre son
indépendance. L'urbaniste intervient alors au nom de la commune, il est lié par
le contrat de mandat passé avec l'autorité communale et n'a plus de relations
contractuelles avec le propriétaire dans l'accomplissement de ce mandat.
f) Le tribunal relève
encore que le refus de la commune d'augmenter les possibilités de construire
sur les parcelles 2******** et 3******** n'était pas imputable à l'urbaniste
dont la récusation est demandée, mais résulte d’une position claire de la
municipalité, annoncée déjà le 14 avril 1997, qui s’écartait même de la proposition
plus généreuse de l’urbaniste, visant à permettre la démolition du bâtiment
situé sur la parcelle 2******** pour le remplacer par un bâtiment de même type
que ceux prévus sur les parcelles 1******** et 4********. C’est la Commission
consultative d’urbanisme qui, dans sa séance du 12 mai 1997, a invité la
municipalité à augmenter les possibilités de construire sur les parcelles
2******** et 3******** en définissant les agrandissements et les améliorations
techniques possibles, permettant la conservation des bâtiments avec une
possibilité de réaliser des travaux d'agrandissement. C’est ainsi que le plan
partiel d’affectation a été modifié dans un sens favorable aux époux G.________
par une augmentation de la surface bâtie et de la surface de plancher, qui
correspond à un coefficient d’utilisation du sol d'environ 1,2 alors que le
coefficient d'utilisation du sol des bâtiments existants est d'environ 0.73.
g) Il convient de
relever encore que le département s'est référé dans la décision attaquée à
l'art. 5a LATC qui fixe les exigences requises pour élaborer des plans
d'aménagement et précise que les auteurs des plans ne doivent pas dépendre dans
leur situation professionnelle d'intérêts économiques particuliers
incompatibles avec l'intérêt public (al. 3). Cette disposition est entrée en
vigueur le 7 avril 1998 et n'était donc pas en force au moment des faits
reprochés à l'architecte K.________. Le principe de la non-rétroactivité des
lois, déduit de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874
(aCst.), fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement
révolus avant son entrée en vigueur. Il n'y a toutefois pas de rétroactivité
proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de fait qui a
pris naissance avant l'entrée en vigueur du nouveau droit mais se prolonge
après son entrée en vigueur. Une telle rétroactivité est en principe admise
sous réserve du respect des droits acquis (ATF non publié du 22 mai 1997
consid. 7a et les références citées). Par exemple, une créance soumise à
prescription est un fait durable auquel le nouveau droit peut s'appliquer sans
déployer d'effet rétroactif proprement dit; il est ainsi admissible de
soumettre à de nouveaux délais de prescription des créances nées et devenues
exigibles sous l'empire de l'ancien droit et qui ne sont pas prescrites ou
périmées au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 107 Ib 198 ss).
Il n'est cependant pas nécessaire de déterminer si l'art. 5a LATC pouvait
s'appliquer aux faits litigieux, car cette disposition n'a pas une portée
propre ou plus étendue que les règles sur l'indépendance des experts
extrajudiciaires ou des fonctionnaires, que la jurisprudence fédérale a déjà
déduites de l'art. 4 aCst. (ATF 107 Ib 135 ss).
6.                     Il résulte des considérants
qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée;
le dossier étant renvoyé au département afin qu’il complète l’instruction du
recours dans le sens des considérants et statue sur les autres griefs soulevés
par les époux G.________ en première instance. Au vu de ce résultat, la Commune
de H.________, qui obtient gain de cause et qui a consulté un avocat a droit
aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 1'500 fr. Les recourants A.________ et
consorts, qui obtiennent également gain de cause et ont aussi consulté un homme
de loi, ont également droit à l’allocation de dépens fixés à 1'500 fr. à charge
des époux G.________, qui devront supporter les frais de justice arrêtés à
1'500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
formé par la Commune de H.________ contre la décision du Département des
infrastructures du 8 septembre 2000 est admis.
II                      Le recours
formé par A.________, A. et B. B.________, C.________, D.________, E.________
et F.________ contre la décision du Département des infrastructures du 8
septembre 2000 est admis.
III.                     La décision
du Département des infrastructures du 8 septembre 2000 est annulée, le dossier
étant renvoyé à cette autorité pour compléter l’instruction du recours formé
par C. et D. G.________ devant cette instance dans le sens des considérants du
présent arrêt.
IV.                    Un émolument de
justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de C. et D.
G.________, solidairement entre eux.
V.                     C. et D.
G.________ sont solidairement débiteurs de la Commune de H.________ d’une somme
de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
VI.                    C. et D.
G.________ sont solidairement débiteurs des recourants A.________ et consorts
d’une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 février 2002/vz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il
appartiendra au département de statuer sur les autres moyens soulevés dans le
recours formé auprès du département par les époux G.________. Toutefois, par
économie de procédure, le tribunal se déterminera brièvement sur les moyens du
recours soulevant essentiellement des questions de droit.
a)
Les époux G.________ ont invoqué devant le département le principe de l’égalité
de traitement. Ils se plaignent du fait que les autres propriétaires auraient
pu bénéficier d'une importante augmentation du coefficient d'utilisation du sol
par rapport à la situation existante en relevant que le coefficient des
parcelles 1******** et 4******** qui serait actuellement de 0.17 et de 0.15
pourrait être porté respectivement à 1.34 et 1.26 par le plan; les recourants
se plaignent ainsi du fait que le plan ne leur accorde que de modestes
possibilités d'agrandissement alors que l'un des objectifs recherché viserait
une densification du secteur.
aa)
La jurisprudence constante du Tribunal fédéral a relevé que le principe de
l’égalité de traitement n’avait qu’une portée relative en matière d’aménagement
du territoire; les différences de traitement entre propriétaires sont
admissibles et résultent même de la nature de planification lorsqu'elles sont
justifiées par des considérations d’urbanisme objectives et bien étudiées, ce
qui n’est pas le cas si la mesure en cause contredit une planification
raisonnable ou est fondée sur des motifs étrangers au but poursuivi (voir ATF
114 Ia 257 ; 111 Ia 100 ; 107 Ib 339 et 103 Ia 258).
bb)
Les parcelles 1******** et 4******** bénéficient déjà d'un coefficient de 0.65
selon le plan des zones actuel, coefficient qui peut être porté à 0.8 si les
conditions posées par la réglementation communale sont remplies. La situation
réglementaire actuelle de ces parcelles est donc comparable à celle des époux
G.________, qui bénéficient d'un coefficient d'utilisation du sol de l'ordre de
0.73. En outre, la commune a invoqué les dispositions de la loi concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi
que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation du 4 mars 1985 (LDTR),
pour imposer le maintien des bâtiments existants. Il convient donc de
déterminer si les exigences de cette législation doivent être prises uniquement
en considération dans le cadre de la procédure de demande de permis de
construire ou si l'autorité de planification doit également en tenir compte au
stade de l'établissement du plan d'affectation.
cc)
Selon la jurisprudence fédérale, lorsque les différentes dispositions du droit
matériel qui concernent la réalisation d'un même projet sont à ce point connexes
qu'elles ne peuvent être appliquées de façon séparée et indépendante elles
doivent alors être coordonnées (ATF 114 Ib 129 consid. 4). A cet effet, il
convient que les autorités coordonnent d'abord matériellement l'application du
droit en première instance, puis veillent, du point de vue de la procédure, à
ce que ces décisions soient notifiées de manière à ce qu'elles puissent être
attaquées ensemble par une même voie de recours (ATF 116 Ib consid. 4b 57). La
loi fédérale sur l'aménagement du territoire a été modifiée le 6 octobre 1995
pour introduire au nouvel art. 25a LAT le principe de coordination non
seulement lors de la procédure de demande de permis de construire, mais
également dans le cadre des plans d'affectation (al. 4). La nécessité d'assurer
la coordination du droit matériel au stade de la planification se justifie en
particulier pour les plans spéciaux, limités à un nombre restreint de parcelles
et qui définissent de manière détaillée les conditions de construction (FF 1994
III p. 1074); Par exemple, pour de tels plans, tous les aspects relatifs à
l'équipement et à la protection de l'environnement doivent être réglés de
manière complète lors de la procédure d'adoption du plan et ne peuvent être
reportés au stade ultérieur de la demande de permis de construire (ATF du 15
mars 2000 publié à la RDAF 2000 I p. 427; voir aussi les ATF 123 II consid. 2a
93, 121 II 72 ss, 120 Ib consid. 2d 452, 119 Ib consid. 6a 488, 118 Ib consid.
73).
dd)
la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que
l’habitation soumet à une autorisation cantonale la démolition de logements
(art. 1er LDTR); l'autorisation est en général refusée lorsque l'immeuble en
cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR).
La jurisprudence fédérale a confirmé à de nombreuses reprise la
constitutionnalité et l'intérêt public des mesures destinées à maintenir des
logements dont les loyers sont en rapport avec les ressources de la majorité de
la population, notamment celles visant à interdire la démolition des immeubles
comprenant ce type de logements (voir l'arrêt de principe 89 I 460 ss, et les
ATF 116 Ia consid. 9b 414; ATF 101 Ia consid. 2d 508, ATF 99 Ia consid. 3b 39).
Il se pose dès lors la question de savoir si un plan de quartier ou un plan
partiel d'affectation, doit être coordonné avec la législation sur la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, et dans
l'affirmative, s'il peut prévoir la démolition de bâtiments comportant des
logements faisant partie d'une catégorie où sévit la pénurie lorsque les
conditions de l'octroi d'un autorisation de démolition ne sont pas remplies
(voir
Brandt/Moor
commentaire LAT
art 18 n°122). Une autorisation de démolition implique à cet égard que l'état
du bâtiment soit à ce point détérioré que les coûts de sa réhabilitation
auraient pour effet de faire sortir les logements de la catégorie où sévit la
pénurie (voir
Yves Martin
,
Démolition, transformation, rénovation de maisons d'habitation et changement
d'affectation de logements en droit vaudois in RDAF 2001 p 253). Il n'est
toutefois pas nécessaire de trancher cette question en l'espèce. L'autorité
communale peut en effet prévoir le maintien de bâtiments dans le cadre d'un
plan partiel d'affectation pour le motif que ces bâtiments comprennent des
logements faisant partie d'une catégorie où sévit la pénurie, ce que le dossier
de la cause ne permet toutefois pas de déterminer. A cet égard, le département
a la possibilité de compléter l'instruction du recours sur ce point en
requérant les déterminations du Service du logement.
b)
Une commune peut d'ailleurs prévoir le maintien de bâtiments existants dans le
cadre d'un plan partiel d'affectation pour d'autres motifs que ceux résultant
uniquement de la législation sur la démolition, la transformation, la
rénovation de maisons d'habitation; par exemple, pour des raisons liées à
l'urbanisme, ou à la protection des ensembles bâtis. En tout état de cause, la
garantie de la propriété ne protège pas la valeur spéculative d’un terrain (ATF
103 Ia 590) et elle ne donne pas non plus au propriétaire le droit d’exiger que
son terrain bénéficie d'une augmentation des possibilités de construire jusqu'à
un certain coefficient d'utilisation du sol qu'il fixerait lui même. L'art. 67
al. 2 LATC précise expressément sur ce point que la municipalité n'est pas liée
par les propositions des propriétaires. La législation cantonale n'impose
d'ailleurs pas à la municipalité d'accorder les mêmes possibilités de
construire aux différents propriétaires de terrains compris dans le périmètre
d'un plan partiel d'affectation, sous la seule réserve des cas où la commune
procède par péréquation réelle pour la création de zones agricoles (art. 53 al.
2 LATC) et l'affectation des zones intermédiaires (art. 51 al. 3 LATC), qui ne
sont pas réalisés en l'espèce.
c)
En définitive, l'autorité de planification doit tenir compte des différentes
contraintes urbanistiques dans le périmètre du plan partiel d'affectation, qui
peuvent impliquer des coefficients d'utilisation du sol différenciés pour
chaque parcelle; ces différences sont admissibles pour autant qu'elles reposent
sur des considérations d'urbanisme objectives et bien étudiées, comme la
préservation de la vue sur la vieille ville, le maintien de bâtiments dignes de
protection au sens de la législation sur la protection de la nature des
monuments et des sites, ou encore l'interdiction de démolir des bâtiments
comportant des logements dont le maintien répond aux besoins prépondérants de
la population.