vd_omni · AC.2008.0004 · 2010-07-30 · fr

Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH), PRO NATURA, WWF SUISSE, PRO NATURA VAUD, WWF Vaud/Conseil d'Etat, Association des riverains de la rive sud des lacs Neuchâtel + Morat, DELESSERT, BEYNER, CURCHOD, Service du développement territorial, Département de l'intérieur | Admission du recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; contrats nature). Le recours ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle, l'arrêté attaqué ne constituant pas une norme (c. 1a). Bien que l'acte attaqué émane du Conseil d'Etat, la CDAP est compétente pour en connaître selon l'art. 4 al. 3 aLJPA, la cause étant susceptible d'un recours au Tribunal fédéral (c. 1b). Peu importe à cet égard l'art. 92 al. 2 LPA-VD, dès lors qu'un pourvoi recevable selon l'ancienne LJPA ne peut être ensuite déclaré irrecevable en raison de l'entrée en vigueur postérieure d'une disposition plus restrictive (c. 1c). L'ACVNe instituant les contrats nature doit être qualifié de réglementation accompagnant un plan d'affectation, qui doit matériellement être assimilée à un tel plan. Faute d'avoir suivi les règles applicables aux plans d'affectation, notamment une mise à l'enquête publique, l'ACVNe doit être annulé (c. 4).Irrecevabilité du recours contre la décision du Conseil d'Etat modifiant le plan directeur intercantonal de 1982 sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat: l'acte attaqué n'est pas susceptible de recours (c. 3). Voir arrêt connexe AC.2008.0302.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.07.2010 AC.2008.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du
30 juillet 2010
Composition
Mme Danièle
Revey,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant; Mme Silvia Uehlinger, assesseuse.
Recourants
1.
Association suisse
pour la protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse),
à Zurich,
2.
Pro Natura Suisse -
Ligue suisse pour la protection de la nature,
à
Bâle,
3.
WWF Suisse,
à Zurich,
4.
Pro Natura Vaud -
Ligue vaudoise pour la protection de la nature,
à
Lausanne,
5.
WWF Vaud,
à Lausanne,
tous
représentés par Me Raphaël DALLEVES, avocat à Sion,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
représenté par le Département de la sécurité et de
l'environnement, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial,
à Lausanne,
2.
Département de
l'intérieur,
représenté par le Service juridique
et législatif, à Lausanne,
Propriétaires
1.
Association des
riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat (ARSUD),
à Chabrey,
2.
Municipalité de
Chabrey,
à Chabrey,
3.
François BOREL,
4.
Esther BUSER,
5.
Jean-Claude
CURCHOD, Président interim ARSUD,
6.
Marianne DELESSERT,
7.
Marcel DELESSERT,
8.
Claudine FISCHER,
9.
Madeleine GRAND,
10.
Claudine
HORISBERGER,
11.
Laurence
JUNIER-VOUGA,
12.
Laurent JUNIER,
13.
Antoine KOHLER,
14.
Elvire KUNZ,
15.
Lisa LUGINBÜHL,
16.
Rosa MÜLLER,
17.
Claude REGAMEY,
18.
Jacques RIEDWEG,
19.
Ernst SAUVIN,
20.
Christine
SCHÖNENBERGER,
21.
Philippe SCHINZ,
22.
Frédéric SCHOLL,
23.
Ruedi STUDER
, par Félix Studer,
24.
Gérard UEBERSCHLAG,
25.
Suzy ZATTI
, par Jean-Claude Zatti,
tous
représentés par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne
.
Objet
protection de l'environnement
Recours Association suisse pour la
protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse) et consorts c/ arrêté du
Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur
le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1) et c/
décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 adoptant la modification de
l'accord du 1
er
et du 9 juin 1982 entre les cantons de Fribourg et
de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du
lac de Morat.
Vu les faits suivants
A.
La rive sud du lac de Neuchâtel ("
Grande
Cariçaie
") figure sur différents inventaires fédéraux, sur celui des
paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des réserves
d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale
depuis 1991, sur celui des zones alluviales d'importance nationale depuis 1992,
sur celui des bas-marais d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale depuis
1996.
Depuis les années vingt jusqu'au
début des années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end)
ont été érigés par des privés sur cette rive, dans le domaine des Etats de Vaud
(plus précisément sur les parcelles inscrites au chapitre privé de l’Etat) et
de Fribourg, sur la base de "
droits de superficie
" (DDP) ou
d'autorisations à bien plaire. Des plans d'extension cantonaux (PEC) et autres
mesures ont ensuite été adoptés, à savoir:
-
PEC n° 196bis du 16 juillet 1968 concernant
les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Chabrey,
-
PEC n° 206 du 2 avril 1965 concernant les rives
du lac de Neuchâtel sur la Commune de Champmartin,
-
PEC n° 207A du 2 avril 1965 concernant les rives
du lac de Neuchâtel sur la Commune de Cudrefin,
-
PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967 (Chevroux),
-
arrêté de classement du 20 mars 1970
concernant la réserve naturelle de Cudrefin,
-
décision du département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce du 5 juin 1990 limitant l'accès du public dans la
réserve de Cudrefin-La Sauge.
Ces PEC prévoyaient des zones de
protection des zones naturelles. Dans le périmètre de ces dernières, des zones
de pavillons pour les chalets précités, soit des zones à bâtir adoptées avant
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700), ont été légalisées.
B.
Les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud ont conclu
les 1
er
et 9 juin 1982 respectivement un "
accord sur la
protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat
",
fondé sur un plan directeur proprement dit (soit les cartes des périmètres
approuvées par les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud les 1
er
juin et 29 mai 1982 respectivement) et sur
un catalogue
de mesures annexés à l'accord.
L
'exposé préliminaire et l'art. 1
er
de l'accord indiquent:
"
Exposé
préliminaire
(…) Les Conseils d'Etat soussignés ont résolu d'adopter, à titre de plan
d'intention, le plan directeur des rives et le catalogue de mesures qui lui est
joint. Ces documents auront force obligatoire pour l'aménagement des terrains
dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé. Ils feront
par ailleurs office de directives liant les services de l'administration
cantonale quant à la politique à suivre en matière d'aménagement des rives.
Leur mise en œuvre interviendra dans le cadre des dispositions légales en
vigueur; les signataires proposeront les modifications législatives nécessaires.
Convention
Article premier.-
Les Conseils d'Etat du canton de Fribourg et du canton de Vaud
s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions
constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive sud du lac de
Neuchâtel et des rives du lac de Morat, conformément au plan directeur et à la
liste de mesures annexés au présent accord.
"
L'accord de 1982 (ci-après: le
plan directeur de 1982) vise des buts variés (protection des zones naturelles,
des eaux et des forêts, lutte contre l’érosion, gestion des circulations et des
résidences secondaires notamment) et énonce de nombreuses mesures pour leur
mise en œuvre, à savoir des
"
mesures générales
"
(annexe I) et des "
mesures particulières
" (annexe II).
Ainsi, son annexe I (mesures
générales) prévoit notamment que la protection légale des zones naturelles de
la rive sud du lac de Neuchâtel devra être assurée, par leur affectation en
zones protégées, selon les moyens définis par les législations cantonales (ch.
1.2); de même, les secteurs soumis au régime forestier devront être délimités
dans les périmètres des zones naturelles (ch. 6.1). S'agissant des résidences
secondaires, l'annexe I dispose (ch. 7):
7.     Résidences secondaires
7.1     Ne pas renouveler les contrats à échéance pour
les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des périmètres
considérés comme zones naturelles. Les propriétaires en seront informés dès
maintenant.
7.2     Ne pas renouveler les contrats à échéance pour
les constructions sises sur le domaine de l'Etat hors des périmètres considérés
comme zones naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection
de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme
ou le délassement. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.
7.3     Ne reconduire les contrats pour les
constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à
l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public
supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une
zone à bâtir. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.
En d'autres termes, les baux des
résidences secondaires sises dans les zones naturelles - ou dans des endroits
en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du
domaine public pour le tourisme ou le délassement -, sur les terrains des
cantons, ne seront pas renouvelés à échéance (ch. 7.1 et 7.2). Le plan
directeur de 1982 prévoit ainsi la suppression progressive, au fur et à mesure
de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public,
de toutes les résidences secondaires sises dans les zones naturelles.
L'annexe II (mesures
particulières) concrétise ces mesures générales commune par commune. S'agissant
des communes vaudoises de Chabrey, Champmartin (unie à Cudrefin depuis le 1
er
janvier 2002) et Cudrefin, le sort des chalets en zones naturelles est
déterminé ainsi:
14.
Chabrey
14.1.    Zone naturelle
e.   Suppression des résidences secondaires
sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.
15.   Champmartin
15.1.    Zone naturelle
e.   Suppression des chalets sur les
terrains de l'Etat au terme des contrats.
16.   Cudrefin
16.1.    Zone naturelle
e.   Suppression des chalets sur les
terrains de l'Etat au terme des contrats.
On précise qu'un rapport du
Conseil d'Etat vaudois de mars 2007 sur le postulat André Delacour concernant
les résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel et réponse à
l'interpellation Jacqueline Rostan au sujet des réserves naturelles de la rive
sud du lac de Neuchâtel (n° 407, cf. infra let. D), rappellera que ce
"
Plan directeur intercantonal prévoit la suppression des résidences en
cause pour des raisons d'aménagement du territoire (séparation des différents
types des zones, création de zones d'aménagements publics) ainsi que pour des
motifs de protection de la nature (valeur écologique). Il s'agit d'un plan
directeur sectoriel qui lie les autorités. Sa modification relève de la
compétence des Conseils d'Etat respectifs
"
(rapport ch. 5 p.
6).
Pour être complet, on ajoutera enfin
qu'en ce qui concerne Chevroux, les mesures particulières prévoient, à leur ch.
10.1. let. e, la transformation des baux à bien plaire en droits de superficie
pour les huit constructions sises dans les zones naturelles, sur le domaine de
l'Etat, dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à bâtir.
C.
a) Le Département de la sécurité et de
l'environnement (DSE) a mis à l'enquête publique du 10 novembre au 11 décembre
2000 (prolongé au 13 décembre 2000) un projet de décision de classement (plan
et règlement) des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (communes
d'Yverdon, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin). Le
dossier d’enquête comportait un rapport explicatif (non daté), signé par le chef
du DSE. Ce rapport souligne la valeur du site de la Grande Cariçaie,
d’importance nationale et internationale, et rappelle le plan directeur de 1982
ainsi que les inventaires fédéraux; il précise que le projet vise ainsi la mise
en place d’un plan de protection approprié à la mise en oeuvre de ceux-ci. Plus
de 15'000 oppositions et remarques ont été enregistrées. Un projet de classement,
respectivement de modification de décision de classement, de la réserve
naturelle de Chevroux a été mis simultanément à l'enquête publique et a fait
l'objet d'un rapport explicatif du chef du DSE. Il a suscité plus de 5'000
oppositions et remarques.
Les 4 octobre 2001 et 25 mars
2002, le DSE a levé les oppositions et rendu une "décision de classement
des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (Communes d'Yverdon,
Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin)". Le 4 octobre
2001 également, ce département a levé les oppositions et rendu une
"décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux".
Le règlement accompagnant la
décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de
Neuchâtel abroge, à son art. 22, les PEC et les mesures énumérées supra (let.
A) pour les communes concernées et indique à ses art. 2, 4 et 13:
Art. 2  Plan et règlement de classement
Le classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel
est assuré par un jeu de plans à l'échelle 1:5000 délimitant leur périmètre. Le
jeu de plans est accompagné du présent règlement.
Art. 4  Champ d'application
La protection s'étend à tout le périmètre des réserves naturelles. Elle
est assurée par des mesures différenciées, (…), applicables aux secteurs
suivants: (…)
Art. 13  Secteurs terrestres
Les secteurs naturels comprennent les marais, les zones alluviales et
les sites terrestres à préserver.
Dans les secteurs agricoles protégés, les transformations ou
constructions nouvelles doivent être particulièrement bien intégrées dans le
paysage et s'harmoniser avec les constructions existantes.
Il est interdit de construire en dehors des secteurs agricoles protégés.
Seuls sont autorisés les travaux d'entretien et de rénovation des
bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes
et pour autant que les requérants soient au bénéfice d'un titre juridique
suffisant.
Ainsi, s'agissant en particulier
des résidences secondaires sises dans le périmètre des réserves naturelles
(hors des secteurs agricoles protégés), cette décision de classement n'autorise
que les travaux d'entretien et de rénovation, pour autant que les requérants
soient "
au bénéfice d'un titre juridique suffisant
."
Toujours par souci de
complétude, on ajoutera que l'art. 13 du règlement accompagnant la décision de
classement de la réserve naturelle de Chevroux, abroge de même, à l'intérieur
du périmètre de la zone protégée, le PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967. Ce
règlement prévoit en outre, en zone protégée, l'interdiction de toute
construction; sont réservés les installations nécessaires à la gestion du
secteur naturel, l'entretien et la réparation des installations et constructions
existantes, ainsi que les constructions dans la partie agricole du secteur de
transition (art. 2, 3 let. a, 4 let. a et 8).
b) Le 15 octobre 2001,
l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de
Morat et les membres de cette association (ci-après: ARSUD et consorts) ont
déféré devant le Département de l'intérieur (ci-après: DINT) la décision
précitée du 4 octobre 2001 de classement des réserves naturelles de la rive sud
du lac de Neuchâtel, concluant à l'annulation de la décision de classement et
au renvoi du dossier au DSE afin qu'il procède aux adaptations du projet dans
le sens des considérants. Le même jour, André et Jacqueline Beyner, Dieter
Schmid, Albert Rossetti, Michel et Claire-Lise Scholl et Jeannette Junier
(ci-après: André Beyner et consorts) ont également formé recours contre la même
décision, concluant à l'annulation de la décision de classement. Les 15 octobre
2001 et 8 avril 2002, l'Association intercantonale des Trois-Lacs (ci-après:
Aqua Nostra) a recouru à son tour contre les décisions précitées du DSE des
4 octobre 2001 et 25 mars 2002 relatives au classement des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel ainsi qu'au classement de la
réserve naturelle de Chevroux.
L'association concluait
à la constatation que les décisions attaquées étaient nulles, subsidiairement
annulées, plus subsidiairement à leur réforme dans le sens des considérants.
Le 16 novembre 2001, une
première décision de refus d'effet suspensif a été rendue. Le 23 juin 2005, une
nouvelle requête dans ce sens a été écartée.
Le DINT a rejeté ces recours par
décisions du 30 octobre 2008.
c) Agissant par mémoires séparés
le 20 novembre 2008, ARSUD et consorts, d'une part, André Beyner et consorts
d'autre part, Aqua Nostra enfin, ont recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre les
décisions du 30 octobre 2008 les concernant.
ARSUD et consorts concluent
"à l'admission de leur recours en tant qu'il vise à la pérennisation des
chalets et au maintien des zones de pavillons dans lesquelles ils se trouvent
".
André Beyner et consorts proposent l'annulation de la décision attaquée, le
plan de classement, son règlement et l'abrogation des plans d'extensions
cantonaux (PEC) n'étant pas adoptés; leurs moyens sont dirigés avant tout
contre la suppression des zones à bâtir englobant leurs chalets. Aqua Nostra
conclut d'abord à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les
recours déposés par l'intéressée sont admis, puis à l'annulation des décisions
de première instance attaquées, les oppositions y relatives étant admises.
On précisera que les chalets de
vacances des recourants ARSUD et consorts et André Beyner et consorts se
situent dans la réserve des Grèves de la Motte, sur les territoires des
communes de Chabrey et Cudrefin (Champmartin). Le secteur précis de ces
résidences est compris dans le site marécageux n° 416, dans la zone alluviale
n° 207 et dans le site IFP n° 1208. Si l'on considère les abords des
constructions, le périmètre comprend également les bas-marais n° 645.
Les trois causes ont été
enregistrées sous la référence AC.2008.0302. Elles font l’objet d’un arrêt de
la cour de céans de ce jour, lequel rejette les recours dans la mesure de leur
recevabilité.
D.
a) A la suite de l'introduction des inventaires
fédéraux de protection et de la mise à l'enquête en 2000 des décisions de
classement des réserves naturelles, deux postulats communs ont été déposés
auprès des Grands Conseils respectivement de Vaud et Fribourg, préconisant
l'adoption d'un "
contrat nature
" en faveur des chalets sis sur
le domaine de l'Etat (André Delacour sur Vaud, Michel Losey et Charly Haenni
sur Fribourg). Ces interventions ont débouché sur des rapports présentés par
les Conseils d'Etat aux législatifs de chacun de ces deux cantons, à savoir,
dans le canton de Vaud, le rapport n° 407 de mars 2007.
Selon le rapport vaudois, 63
chalets étaient concernés par le postulat, tous sis dans les périmètres des
réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, répartis entre Chabrey
(16) et Cudrefin (47); chacun d'entre eux bénéficiait d'un droit de superficie
(DDP), actuellement échu. Les anciens titulaires n'étaient plus qu'au bénéfice
d'autorisations à bien plaire renouvelées chaque année, dans l'attente de
l'issue politique sur le sujet (rapport, ch. 4.1 et 4.2 p. 4 s.). Le Conseil
d'Etat relevait que le plan directeur de 1982 prévoyait la suppression des
résidences secondaires, que les chalets situés dans le périmètre des
inventaires fédéraux pouvaient se trouver en conflit avec les objectifs de protection
de ceux-ci, que la décision de classement des 4 octobre et 25 mars 2002 ne réglait
pas le sort des chalets, que ceux-ci avaient été construits avant 1983, soit
avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux sites marécageux, que
le cadre juridique fédéral laissait une certaine marge aux cantons quant à la
mise en œuvre de la protection des sites, et qu'il y avait toutefois lieu de maintenir
le principe d'une suppression à terme des chalets (rapport, ch. 5 p. 6 ss).
Ainsi, à titre de solution comportant des avantages pour l'ensemble des
intéressés (milieux de protection de la nature et propriétaires de chalets) et
surtout pour la rive sud dans sa globalité, le Conseil d'Etat envisageait le
système du contrat nature. Ce système permettait un maintien conditionnel des résidences
et s'appuyait sur trois piliers relatifs aux privés, aux communes et au canton
Le pilier privé comportait un contrat à deux volets, soit une convention sur le
droit d'usage à bien plaire et un contrat déterminant le régime applicable à
l'utilisation du fonds. Le pilier communal était réduit sur Vaud, dès lors que
les chalets se trouvaient de toute façon dans une réserve naturelle, de sorte
que les intérêts communaux étaient limités en raison de ce statut. Le pilier
cantonal qui comportait une instance de coordination, soit la commission de
gestion avec son organe d'exécution, concernait les moyens financiers mis à
disposition pour les milieux naturels sur la rive sud du lac de Neuchâtel (rapport,
ch. 7 p. 10 ss).
Le rapport comportait en annexe,
d'une part un projet d'arrêté, dont l'art. 1
er
précisait que
l'arrêté avait pour but de régler la situation des chalets de vacances
construits sur le domaine de l'Etat sur les communes "
de Chabrey et de
Cudrefin
",
dans le
périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Le
rapport incluait d'autre part un projet de modification du
plan
directeur de 1982. Au Grand Conseil vaudois, le débat a été très vif;
néanmoins, ce dernier a en définitive "
pris en considération
"
le rapport à une courte majorité (séance du mardi après-midi 19 juin 2007).
Par décision du 5 décembre 2007,
le Conseil d'Etat vaudois a adopté les projets précités, soit l' "
arrêté
sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac
de Neuchâtel
" (ACVNe; RSV 451.25.1). Conséquemment,
les Conseils d'Etat de Fribourg le 27 novembre 2007 (cf. infra let. E), et de
Vaud le 5 décembre 2007, ont conclu un accord modifiant celui du 1
er
et du 9 juin 1982 "
sur
la protection de la rive sud du lac de
Neuchâtel et des rives du lac de Morat
"
(soit
le plan directeur de 1982).
En substance, l'ACVNe prévoit
que les autorisations accordées à bien plaire dans les périmètres des réserves
naturelles de la décision de classement, prennent fin le 31 décembre 2008, sous
réserve de la conclusion d'un contrat nature entre l'Etat et le propriétaire de
chalet. Celui-ci doit ensuite respecter le contrat nature, valable cinq ans; le
contrat est résilié et le chalet détruit si les contrôles révèlent que les
conditions d'utilisation et d'entretien ne sont pas respectées; enfin le chalet
ne peut être transmis qu'en ligne directe et au conjoint/partenaire enregistré.
La décision de modification du plan directeur de 1982 confirme l'obligation de
suppression progressive des chalets de vacances, mais la complète par la
mention "
sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur
l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007
".
b) Plus précisément, l'ACVNe
dispose:
Art. 1  But
1
Le présent arrêté a pour but de régler la situation des chalets de
vacances construits sur le domaine de l’Etat sur les communes de Chabrey et de
Cudrefin, dans le périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de
Neuchâtel.
Art. 2
Exclusion de nouvelles constructions à l'intérieur des périmètres des réserves
naturelles
1
Aucune nouvelle autorisation d’utiliser le domaine de l’Etat ne peut
être accordée pour la construction de chalets de vacances, à l’intérieur des
périmètres des réserves naturelles, selon le plan de la décision de classement
des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.
Art. 3
Constructions à l’intérieur des périmètres des réserves naturelles
1
Les autorisations accordées, à bien plaire, d’utiliser le domaine de
l’Etat pour des constructions existantes dans les périmètres des réserves
naturelles de la décision de classement prennent fin le 31 décembre 2008.
2
Au terme précité, sous réserve de la conclusion d’un contrat fondé sur
les articles 4 et suivants du présent arrêté (ci-après: contrat nature), les
chalets de vacances devront être enlevés aux frais des bénéficiaires des
autorisations précitées, lesquels remettront aussi le terrain en état,
conformément aux instructions du service compétent en matière de forêts, de
faune et de protection de la nature et du service en charge de la gestion du
patrimoine immobilier de l’Etat.
Chapitre I   Contrat nature
Art. 4  Objet
et compétence
1
Le contrat nature est un contrat conclu entre l’Etat propriétaire du
fonds, représenté par les départements en charge des forêts, de la faune et de
la nature et de la gestion de son patrimoine immobilier, et un propriétaire de
chalet de vacances (ci-après: le bénéficiaire). Il n’est pas soumis aux règles
du Code des obligations relatives au bail.
2
Il a pour objet la réglementation des droits et obligations des
bénéficiaires qui demandent le maintien de leurs constructions au-delà du 31
décembre 2008.
Art. 5
Procédure
1
Les propriétaires de chalets de vacances qui souhaitent conclure un
contrat nature doivent adresser une demande au Département en charge des
forêts, de la faune et de la nature dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur
du présent arrêté.
Art. 6
Principes
1
Le contrat nature est établi en respectant les principes suivants:
a.   il comprend une convention personnelle d’usage à
bien plaire du terrain et détermine le régime applicable à cet usage;
b.   la redevance due par le bénéficiaire est fixée en
fonction de la surface effectivement occupée par la construction, son
importance et les aménagements extérieurs; elle est régulièrement indexée;
c.   le contrat détermine les modalités conduisant,
d’une part, à sa résiliation en cas de non paiement de la redevance ainsi que,
d’autre part, au paiement de cette dernière entre le moment où le contrat prend
fin et l’enlèvement effectif de la construction;
d.   les frais pour assurer la conformité des
équipements, la lutte contre l’érosion et la délimitation de la construction et
de la surface louée sont à charge du bénéficiaire. Toute modification de la
construction se fera conformément aux directives établies par les services de
l'Etat compétents en matière de forêts, de faune et de protection de la nature
et de gestion de son patrimoine immobilier. La nécessité de requérir, le cas
échéant, les autorisations spéciales cantonales et un permis de construire est
expressément réservée;
e.   l'utilisation des constructions et des surfaces
extérieures est notamment soumise aux restrictions suivantes:
–  l’habitation à l’année est prohibée et la location à
des tiers est interdite;
–  les animaux de compagnie sont sous contrôle;
–  aucune plantation n’est ajoutée en dehors de celles
expressément autorisées. Les plantations existantes non conformes seront
supprimées;
f.    les aménagements existants seront régularisés, ou
supprimés s'ils sont contraires au but de protection;
g.   les aménagements visant à améliorer la connexion
pour la faune entre la rive et l'arrière des chalets seront effectués lorsque
cela est opportun;
h.   les travaux sur les chalets et les aménagements
extérieurs qui peuvent être effectués sans autorisation préalable des services
compétents sont restreints aux travaux d'entretien. Il ne peut pas y avoir de
reconstruction, de nouvelles constructions ou d'agrandissements. En cas de
démolition partielle, la reconstruction peut être autorisée, pour autant
qu'elle ne soit pas contraire au but de protection et qu'elle remplisse les conditions
de la législation sur l'aménagement du territoire ainsi que les autres
dispositions légales applicables. Les autorisations spéciales requises et le
permis de construire communal sont expressément réservés;
i.    le libre passage du public le long de la rive
doit être garanti.
Art. 7  Durée
et fin
1
Le contrat nature est conclu pour une durée de 5 ans. Il peut être
renouvelé sur demande du bénéficiaire s’il a été dûment respecté.
2
Il prend fin en cas de dénonciation par l’Etat au sens de l’article 9,
alinéa 1, ou de résiliation par le bénéficiaire, ainsi qu’à l’expiration de la
durée prévue ou lors du décès du bénéficiaire si le renouvellement n’est pas
demandé ou est refusé.
3
En cas de décès du bénéficiaire, ses héritiers ou, à défaut d’héritier,
le Juge de paix, en informent le département en charge du patrimoine immobilier
de l’Etat dans les plus brefs délais.
4
Seuls les descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou
son partenaire enregistré peuvent demander le renouvellement du contrat dans le
délai maximal de six mois à compter du décès, faute de quoi le contrat a
définitivement pris fin.
5
Lorsque le contrat nature prend fin, la construction doit être enlevée
aux frais du bénéficiaire qui remettra aussi le terrain en état, conformément
aux instructions des services compétents de l'Etat. Ces travaux seront
effectués au plus tard 3 mois après l'échéance du contrat.
6
Dans tous les cas de figure précités, aucune indemnité n’est due par
l’Etat.
Art. 8  Contrôle
(…)
Art. 9  Exécution des mesures
(…)
Art. 10  Dispositions financières
(…)
Art. 11  Entrée en vigueur
(…)
c) La décision de modification
du plan directeur de 1982, soit des annexes I (mesures générales) et II
(mesures particulières), a notamment la teneur suivante:
Art. premier.-
L'annexe I à l'accord (...) est modifiée de la manière suivante:
7.     Résidences secondaires
7.1     Ne pas renouveler les contrats à échéance pour
les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des zones
naturelles, sous réserve de conclusion de contrats nature entre l'Etat et le
propriétaire de chalet.
7.2     Ne pas renouveler les contrats à échéance pour
les constructions sises sur le domaine de l'Etat en dehors des zones
naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection de la
végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le
délassement sous réserve des dispositions dans l'annexe II (mesures
particulières).
7.3     Ne reconduire les contrats pour les
constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à
l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public
supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une
zone à bâtir. Sont réservées les conditions particulières fixées dans l'annexe
II (mesures particulières).
Art. 2.-
L'annexe II à l'accord (…) est modifiée de la manière suivante:
14.
Chabrey
14.1.
Zone
naturelle
e.     Suppression des résidences secondaires
installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de
conclusion
de contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil
d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007.
15.   Champmartin
abrogé
16.   Cudrefin
16.1. Zone naturelle
e.     Suppression des résidences secondaires
installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats
nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre
2007.
d) Agissant le 3 janvier 2008
par l'intermédiaire de leur mandataire commun, l'Association suisse pour la
protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse), Pro Natura Suisse - Ligue
suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour
la protection de la nature, WWF Suisse, WWF Vaud (ci-après: ASPO et consorts)
ont recouru contre cette décision, respectivement cet arrêté, auprès de la CDAP.
Ils concluent, avec dépens, principalement à la constatation de la nullité,
subsidiairement à l’annulation des actes précités.
La cause a été enregistrée sous
la présente référence AC.2008.0004. ARSUD et consorts ont été admis comme
parties à la procédure au titre de "
propriétaires
" des chalets
en cause.
Le Conseil d'Etat a déposé sa
réponse le 22 février 2008, concluant au rejet du recours. ARSUD et consorts
ont fourni leurs observations le 29 février 2008, requérant principalement que
le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement qu'il soit rejeté.
e) La procédure a initialement
été suspendue jusqu'à droit connu sur la cause AC.2008.0302. L’instruction a
été reprise au vu de l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009
(1C_408/2008, publié in ATF 135 II 328) et de l'arrêt du Tribunal cantonal
fribourgeois du 29 septembre 2009 y faisant suite (cf. infra let. E).
E.
En parallèle, le 26 avril 1983, le Conseil
d'Etat du canton de Fribourg a adopté un arrêté "
instaurant des mesures
concernant les maisons de vacances sur le domaine public et privé de l’Etat au
bord du lac de Neuchâtel
". Cet arrêté prévoyait le
non renouvellement des autorisations et la suppression de toutes les résidences
secondaires à leur échéance. Celle-ci était prévue au 31 décembre 1998. Elle
sera toutefois ultérieurement repoussée au 31 décembre 2008.
Le 6 mars 2002, le département
compétent du canton de Fribourg (alors la Direction des travaux publics) a
adopté un "
plan d'affectation cantonal (PAC) des réserves naturelles
sur la rive sud du lac de Neuchâtel
". Le règlement
accompagnant ce PAC (disponible sur le site www.grande-caricaie.ch) met un
certain nombre de périmètres sous protection. S'agissant des chalets de
vacances, il prévoit à son art. 13 que "
la
législation spéciale relative à la situation des résidences secondaires
existantes est réservée
". Ainsi, selon le rapport
n° 304 du 12 décembre 2006 sur le postulat Michel Losey
/ Charly Haenni (Bulletin du Grand Conseil fribourgeois, mars 2007,
p. 208, cf. infra), le PAC "
ne règle toutefois pas expressément le
sort des chalets de vacances, mais renvoie expressément à la législation
spéciale
". On précisera qu'Aqua Nostra avait déposé un recours
identique contre le plan d'affectation fribourgeois, mais, contrairement à ce
qui s'est passé sur Vaud, elle a retiré le recours sur la base d'un accord
portant en particulier sur les résidences secondaires (débats sur le rapport n°
304 précité, BGC/FR, mars 2007, p. 17).
L’élaboration de la solution du
"
contrat nature
" pour résoudre la problématique des chalets
riverains a été coordonnée avec le canton de Vaud (rapport n° 304 précité,
p. 206 ss).
Ainsi, le 27 novembre 2007, le
Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté une ordonnance "relative à
l'établissement d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine
de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel
". Cette ordonnance -
qui abroge l'arrêté du 26 avril 1983 - vise également le maintien des chalets
moyennant la conclusion d'un contrat nature et constitue le pendant de l'ACVNe
vaudois. De même, comme déjà dit (cf. supra let. D/a), le Conseil d'Etat a
adopté par arrêté du même jour l'accord modifiant le plan directeur de 1982.
Un recours a été formé par ASPO et
consorts
contre l'ordonnance et l'arrêté précités du 27
novembre 2007.
Par arrêt du 12 août 2008, le Tribunal
cantonal fribourgeois a déclaré le recours irrecevable au motif que les actes
attaqués n’étaient pas des décisions susceptibles de recours, mais des normes,
que le Tribunal cantonal ne pouvait réexaminer. Par arrêt du 16 juillet 2009
(1C_408/2008, publié in
ATF 135 II 328
), le Tribunal fédéral a annulé ce jugement et renvoyé la cause au
Tribunal cantonal fribourgeois, en retenant que l’ordonnance du Conseil d’Etat
instituant un contrat nature devait être assimilée matériellement à un plan
d’affectation, soumise aux exigences prévues par l’art. 33 LAT en matière de
protection
juridique
. Le sort de
l’arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 modifiant le plan directeur de
1982 devait être rattaché à celui de l’ordonnance. Faisant suite à ce jugement,
le Tribunal cantonal
fribourgeois
a,
par arrêt du 25 septembre 2009, annulé l’ordonnance au motif qu’il s’agissait
d’un plan d’affectation ayant "pris par erreur la forme d’une ordonnance
du Conseil d’Etat
"; il appartiendrait aux autorités
compétentes en matière d'aménagement du territoire de décider si elles
voulaient reprendre l'idée des "contrats nature" et, dans ce cas, de
déterminer comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure de
planification conforme à la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire
et les constructions. Toujours selon le jugement cantonal, dès lors que
l'arrêté modifiant le plan directeur de 1982 se fondait sur l'ordonnance, il
n'avait plus d'objet.
Par avis du 29 octobre 2009, la
juge instructrice a invité le Conseil d'Etat et le DINT à s'exprimer sur la
portée des jugements du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois
sur l'ACVNe et la décision de modification du 5 décembre 2007 du plan directeur
de 1982.
F.
Le DINT - par le Service juridique et législatif
- a renoncé à s'exprimer le 28 janvier 2010. Le 2 mars 2010, le Service du
développement territorial (ci-après: SDT) a estimé qu'il existait des
différences non négligeables entre les deux contextes juridiques cantonaux, de
sorte que les deux jugements en cause n'avaient pas de portée pour le canton de
Vaud. Le 4 mars 2010, le Conseil d'Etat a, en substance, maintenu ses
conclusions du 22 février 2008. En réponse, les recourants ASPO et consorts se
sont exprimés le 9 avril 2010, considérant en bref que les positions adoptées
dans les jugements du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois
valaient pour la situation vaudoise; ainsi, la nullité de l'ACVNe, assimilé à un
plan d'affectation, devait être constatée, subsidiairement celui-ci devait être
annulé; de même, la modification du plan directeur de 1982 n'avait plus
d'objet.
Les propriétaires ARSUD et
consorts se sont exprimés le 12 avril 2010, considérant que l'ACVNe souffrait
d'un vice de forme, faute d'avoir suivi la procédure prévue par l'art. 33 LAT;
des dépens leur étaient dus, dès lors que le "
contrat nature
"
que l'Etat voulait leur imposer en vue de la démolition à terme des chalets,
aurait dû, pour être valable, être inscrit dans la décision de classement des
réserves naturelles; or, la décision de classement prévoyait que les chalets
pouvaient subsister. Toujours selon ARSUD et consorts, l'art. 13 al. 4 du
règlement accompagnant la décision de classement ne faisait en effet que
réduire les possibilités offertes par le droit fédéral directement applicable (art.
22 et/ou art. 24c LAT). En d'autres termes, ARSUD et consorts confirmaient qu'à
leur sens, les chalets pouvaient et devaient être maintenus. Ils n'ont pas
modifié leurs conclusions du 29 février 2008.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
I. Recevabilité
du recours dirigé contre l'ACVNe
1.
Les recourants s’en prennent d'abord à l'arrêté
du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de
vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de
Neuchâtel
, à savoir sur les territoires des communes de
Chabrey et Cudrefin.
Il s’agit au préalable de
déterminer si l’on se trouve en présence d’un acte attaquable par le biais d’un
recours
auprès
de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).
Selon l’art. 4 al. 1 de
l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après: aLJPA), modifiée avec effet au 1
er
janvier 2008, applicable dès son entrée en vigueur à toutes les causes
pendantes devant le tribunal (cf. art. 2 de la novelle du 12 juin 2007
modifiant la LJPA), et abrogée dès le 1
er
janvier 2009, la CDAP
"
connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les
décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre
autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi
pour en connaître
". Il résulte ainsi de cette disposition que la CDAP
n’est, a contrario, pas compétente pour statuer sur les recours dirigés contre
des actes normatifs, par exemple un règlement émanant du Conseil d’Etat; il
appartient d’ailleurs à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal de
connaître les requêtes dirigées contre de tels actes (art. 3 de la loi du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle - LJC; RSV 173.32). On traitera en
premier lieu la question de la compétence de la Cour constitutionnelle (infra let.
a).
L’art. 4 al. 2 et 3 aLJPA
prévoit en outre ce qui suit:
"
Il n’y a pas de recours au Tribunal cantonal
contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d’Etat et des commissions de
recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l’autorité statue
définitivement.
Le Tribunal cantonal connaît cependant des recours dirigés contre les
décisions du Conseil d’Etat ou d’autres autorités administratives statuant
définitivement lorsque la cause est susceptible d’un recours au Tribunal
fédéral.
"
Ainsi, à supposer que l’arrêté
attaqué n’ait pas de nature normative, il conviendrait d’examiner encore si cette
"
décision administrative
" du Conseil d’Etat échappe à la voie
du recours par le jeu de l’art. 4 al. 2 aLJPA ou au contraire si elle y est
soumise par l’effet de l’art. 4 al. 3 aLJPA (ci-après let. b).
On vérifiera enfin les
conséquences à tirer de l’entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2009, de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36; ci-dessous
let. c).
a) Pour les recourants - du
moins dans leur mémoire de recours du 3 janvier 2008, ceux-ci s'étant ensuite
ralliés le 9 avril 2010 à la position du Tribunal fédéral -, l’arrêté précité
présente un caractère décisionnel patent, puisqu’il règle concrètement la
situation de 63 chalets de vacances déterminés. On notera d’ailleurs qu’ils se
réfèrent à l’art. 12 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) pour fonder leur qualité
pour recourir; or, cette disposition n’accorde la qualité pour recourir aux
organisations de protection de la nature qu’à l’encontre de "
décisions
".
aa) Certains actes présentent
une nature intermédiaire entre l’acte normatif et la décision, ainsi le plan
d’affectation (au sens de l’art. 14 LAT); or, le législateur a prévu
d’instaurer, en matière de plans d’affectation, un régime de protection juridique
calqué sur celui de la décision administrative (art. 33 LAT). Le Tribunal
fédéral a été amené à statuer sur le pourvoi formé par les recourants à
l’encontre de l'ordonnance fribourgeoise relative aux contrats nature, texte
qui constituait pour le canton de Fribourg le pendant de l’arrêté vaudois ici
attaqué; il a retenu que cette ordonnance devait être considérée comme la
réglementation applicable dans le cadre du plan de classement des rives du lac
de Neuchâtel, de sorte qu’elle suivait, s’agissant de la protection juridique,
le régime prévu en matière de plans d’affectation (ATF 135 II 328 consid. 2.2
p. 333; cf. infra consid. 4b).
Si l'on devait admettre de
qualifier l’arrêté attaqué comme un règlement accompagnant un plan, il faudrait
alors exclure la compétence de la Cour constitutionnelle, conformément à l'art.
4 LJC selon lequel ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle devant la Cour
constitutionnelle les plans d'affectation cantonaux et communaux, les
règlements qui les accompagnent, de même que les décisions assimilées à des
plans d'affectations cantonaux et communaux en vertu de la loi qui leur est
applicable. Cette disposition vise en effet à laisser de tels objets dans la
compétence de la juridiction administrative ordinaire, soit la CDAP, et à
éviter ainsi les conflits positifs de compétence en cette matière.
L’on parviendrait également à
admettre la compétence de la cour de céans si l’arrêté attaqué devait être
considéré comme une décision administrative collective, soit un acte concret
concernant les différents bénéficiaires de chalets riverains dans les communes
de Chabrey et Cudrefin.
bb) Au demeurant, le Conseil
d’Etat ne paraît pas contester la recevabilité du recours à la CDAP (écriture
du 22 février 2008).
Les intimés ARSUD et consorts,
pour leur part, ne soutiennent pas que l’on se trouverait ici en présence d’un
acte normatif; ils prétendent au contraire que l’arrêté aurait été pris par le
Conseil d’Etat dans le cadre de ses prérogatives de propriétaire privé des
parcelles sur lesquelles se trouvent les chalets. Certes, dans la mesure où cet
acte reposerait ainsi sur le droit privé, il ne saurait s’agir d’une décision,
au sens de l’art. 29 aLJPA. En effet, même si cette disposition ne le
précise pas, la décision, prise par une autorité dans un cas d’espèce, doit
être fondée sur le droit public (comme le dit expressément, en droit fédéral,
l’art. 5 PA ayant servi de modèle à la définition vaudoise de la notion de
décision; voir d’ailleurs l'art. 3 al. 1 LPA-VD comportant désormais cette
précision). Toutefois, si l’acte ici en cause présente sans doute une certaine
parenté, quant à sa nature juridique, avec le règlement du 27 novembre 2000 sur
les conditions de logement dans les cures propriétés de l’Etat (RCLC; RSV
180.11.3), il comporte diverses dispositions – en l’occurrence centrales – qui
traitent du statut des constructions, spécialement des constructions
existantes, dans le périmètre des réserves naturelles classées (art. 2 et 3;
voir également, au sujet du contenu du contrat nature, art. 6, spécialement
let. d à i ACVNe). Or, ces dispositions relèvent du droit public, tout comme le
contrat nature constitue (le plus vraisemblablement) un contrat de droit
administratif, terminologie du reste retenue par l'ordonnance fribourgeoise (ATF
135 II 328 consid. 2.2 p. 333; la marge de manœuvre et de négociation laissée
aux parties est toutefois ténue). L’objection des intimés doit dès lors être
écartée.
cc) En l'état de la réflexion
(voir cependant infra consid. 4), l’arrêté attaqué ne constitue ainsi pas un
texte normatif, mais un acte qui partage la nature juridique d’un plan
d’affectation ou qui présente la nature d’une décision administrative
collective. Cela exclut la compétence de la Cour constitutionnelle.
b) Selon l’art. 4 al. 2 aLJPA,
les actes du Conseil d’Etat ne sont toutefois pas susceptibles d’un recours au
Tribunal cantonal, sauf si la configuration visée à l’al. 3 est réalisée.
L’exclusion du recours contre les actes du Conseil d’Etat (solution d’ailleurs
confirmée à l’art. 92 al. 2 LPA-VD) répond à l’idée que les décisions du
Conseil d’Etat présentent un caractère politique prépondérant. Le droit
cantonal peut alors exclure la voie d’un recours judiciaire conformément à
l’art. 86 al. 3 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS
173.10; disposition selon laquelle, pour les décisions revêtant un caractère
politique prépondérant, les cantons peuvent instituer - comme instance de
recours statuant immédiatement avant le Tribunal fédéral - une autorité autre
qu’un tribunal; pour un exemple récent: ATF 136 I 42).
Dans le cas d’espèce, il ne fait
guère de doute que le statut des chalets revêt une portée politique extrêmement
sensible. Preuve en soit que, dans les deux cantons concernés, le législatif
cantonal s’est saisi de la question; dans le canton de Vaud, le Grand Conseil a
débattu de l’arrêté ici litigieux pour prendre acte en définitive du rapport
que lui avait soumis sur ce point le Conseil d’Etat, à une courte majorité. Il
reste que les autorités politiques ne sauraient, en présence d’une question
fortement débattue, contourner les règles légales de compétence; elles ne
peuvent en particulier pas se réfugier derrière l’art. 86 al. 3 LTF pour
écarter le régime de protection juridique prévu à l’art. 33 LAT. En d’autres
termes, l’adoption d’un plan d’affectation (en l’occurrence un plan spécial)
implique l’ouverture d’une voie de recours auprès d’une autorité judiciaire,
quand bien même les questions qui lui seraient liées – et c’est fréquemment le
cas – présenteraient un aspect politique brûlant.
On conclura donc que la cour de
céans est compétente pour se saisir du recours dirigé contre l'ACVNe (en vertu
de l’art. 4 al. 3 aLJPA, plutôt que de l’al. 2 de cette disposition), ce
d’autant que le Conseil d’Etat lui-même n'a pas contesté que cet acte était attaquable
devant la CDAP.
c) Le dépôt du recours est
intervenu sous l'empire de l'ancienne LJPA. La question se pose ainsi de savoir
si l’entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2009, de la LPA-VD, singulièrement
de son art. 92 al. 2 selon lequel les décisions du Conseil d'Etat ne sont pas
susceptibles de recours au Tribunal cantonal (sans disposition dérogatoire), est
de nature à entraîner un autre résultat sur la question de compétence évoquée
ci-dessus.
L’art. 117 LPA-VD évoque la
question des causes pendantes au moment de l’entrée en vigueur de ce nouveau
texte législatif. Selon l’al. 2 de cette disposition, les juridictions civiles
demeurent compétentes pour traiter des actions de droit administratif pendantes
à la date de l’entrée en vigueur de la LPA-VD. Quant à l’al. 1 de cette
disposition, il indique que les causes pendantes devant la juridiction administrative
sont traitées suivant les règles de la nouvelle loi; si cette solution paraît
pleinement adéquate pour les dispositions ordinaires de procédure, cela semble
moins évident s’agissant des dispositions réglant la recevabilité des recours
(compétence, actes attaquables, légitimation à recourir). La jurisprudence n’a
jusqu’ici pas tranché la question de manière ferme; alors que certains arrêts
paraissent retenir l’application, en matière de compétence, de la règle en
vigueur lors du dépôt du recours (CDAP; arrêts GE.2008.0237 du 13 février 2009
consid. 3; PS.2009.0019 du 28 juillet 2009 consid. 1 et les références), d’autres
semblent plutôt pencher pour une application du nouveau droit (AC.2007.0304 du
13 août 2009 consid. 3 let. a). Cela étant, et quelle que soit la portée du
nouvel art. 92 al. 2 LPA-VD (cf. sur ce point Exposé des motifs et projet
de loi sur la procédure administrative, mai 2008, commentaire ad art. 93 du
projet, ch. 2.1 p. 45 s.), il ne saurait être admis que le pourvoi ici en cause
– recevable lorsqu’il a été déposé en application de l’art. 4 al. 3 aLJPA –
puisse être par la suite déclaré irrecevable en raison de l'entrée en vigueur
postérieure d’une disposition plus restrictive.
2.
Les recourants doivent par ailleurs démontrer
qu’ils bénéficient de la légitimation à recourir. On a vu qu’ils fondent
celle-ci sur l’art. 12 LPN. Ils forment des organisations à but idéal
d’importance nationale (voire des sections cantonales de ces dernières) et font
valoir que l’arrêté attaqué présente un caractère décisionnel (plan
d’affectation ou décision collective). Selon la jurisprudence, l’organisation
qui agit dans un tel cadre doit encore rendre vraisemblable que l’acte attaqué
met en péril l’accomplissement d’une tâche fédérale – en l’occurrence liée à la
protection de la nature et du paysage. Il en va bien ainsi en l’espèce, puisque
le périmètre en cause prend place notamment dans un site marécageux et une zone
alluviale d’importance nationale; or, les chalets dont bénéficient les
recourants peuvent entrer en conflit avec les intérêts de la protection de la
nature et du paysage (dans le même sens, ATF 135 II 328 consid. 1.2 non
publié).
Les recourants sont ainsi
légitimés à recourir contre l’ACVNe du 5 décembre 2007.
Le recours est dès lors
recevable en tant qu'il concerne cet arrêté.
II. Recevabilité
du recours dirigé contre la décision modifiant le plan directeur de 1982
3.
Les recourants contestent également la décision
simultanée du Conseil d'Etat modifiant l'accord du 1
er
et du 9 juin
1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud
du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Cette modification, qui a
trait à un acte de nature conventionnelle passé avec le canton de Fribourg, est
étroitement dépendante de la solution adoptée par ailleurs par ce dernier
canton (voir l’arrêt du 25 septembre 2009 du Tribunal cantonal fribourgeois constatant
que l’arrêté du Conseil d’Etat fribourgeois du 27 novembre 2007 modifiant le
plan directeur de 1982 n’a désormais plus d’objet, cf. supra partie "En
fait", let. E). Par ailleurs, cette modification du plan directeur avait
pour but d’assurer la cohérence entre ce document et l'ACVNe. Cela étant, force
est de constater à ce stade que la décision du Conseil d’Etat vaudois modifiant
le plan directeur de 1982 ne constitue pas un acte attaquable devant la CDAP
(pas plus d’ailleurs que devant la Cour constitutionnelle). En effet, l’adoption
d’un tel plan n’entre pas dans la définition d’une décision administrative au
sens classique du terme. Ce plan n'est pas même un plan directeur cantonal selon
la LAT, ni selon la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; RSV 700.11), dès lorsqu'il n'a pas été approuvé par le
Conseil fédéral, respectivement par le Grand Conseil, qui s'est borné à prendre
acte de sa modification. Il a ainsi valeur d'une déclaration d'intention, comme
l'indique expressément son exposé liminaire, et ne déploie pas d’effet
juridique (bien qu'il se déclare de force obligatoire pour l'aménagement des
terrains dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé). Il
s'agit d'un outil de coordination. On peut également relever que le plan
directeur (cantonal) est fréquemment cité comme exemple de décision à caractère
politique prépondérant, au sens de l’art. 86 al. 3 LTF (ATF 136 I 42 consid.
1.5 p. 45).
Le droit vaudois peut donc
exclure (dans le cadre des art. 4 al. 2 aLJPA ou 92 al. 2 LPA-VD), conformément
à l’art. 86 al. 3 LTF, la voie du recours auprès d’une autorité judiciaire à
l’encontre des décisions du Conseil d’Etat relatives à des plans directeurs.
Le recours est ainsi irrecevable
en tant qu’il a trait à la décision du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 modifiant
le plan directeur de 1982
(étant précisé que cette
décision pourrait être considérée sans objet, dès lors que, conformément aux
développements qui suivent, l'ACVNe doit être annulé).
III. Le
recours contre l’ACVNe du 5 décembre 2007 sur le fond
4.
Dans leur pourvoi du 3 janvier 2008, les
recourants faisaient déjà valoir divers griefs quant à la procédure ayant
conduit à l’adoption de l’arrêté précité. Ils rappelaient notamment que tant la
loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (LPNMS; RSV 450.11) que la LATC mettent sur pied des procédures d’enquête
publique destinées à permettre aux intéressés, en particulier aux organisations
de protection de la nature et de l’environnement, de faire valoir leur droit
d’être entendu; or, l’arrêté n’avait pas été précédé de telles procédures. Par
ailleurs, le Conseil d’Etat n'apparaissait pas comme l’autorité compétente pour
rendre des décisions en application des deux lois précitées. A l’issue des
procédures parallèles engagées dans le canton de Fribourg (qui ont donné lieu à
des jugements déjà cités du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009, puis du
Tribunal cantonal fribourgeois le 25 septembre suivant), les recourants ont
complété encore leur critique, en reprenant à leur compte l’analyse opérée par
le Tribunal fédéral. En substance selon les recourants, l’arrêté attaqué
comporte une réglementation s’appliquant dans les périmètres du plan de
classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel; il doit
en conséquence être considéré comme un règlement accompagnant un plan
d’affectation spécial, de sorte qu’il doit être soumis au même régime que les
plans d’affectation eux-mêmes (art. 33 LAT).
Il s’agit ainsi de revenir sur
la qualification du contenu de l’arrêté litigieux et de trancher le point de
savoir si celui-ci peut être considéré comme la réglementation accompagnant un
plan
d’affectation ou s’il constitue plutôt
une décision collective (let. a). Dans un second temps, il s’agira de tirer les
conséquences de la qualification retenue (let. b).
a) Sur le plan historique, on
rappelle tout d’abord que la présence de chalets dans les secteurs riverains du
lac de Neuchâtel a de longue date été perçue comme un problème d’aménagement du
territoire et de protection de la nature. Ainsi, ce point figurait parmi les
thèmes abordés dans le plan directeur de 1982 adopté conjointement par les
cantons de Vaud et de Fribourg; en substance, l’idée était d’œuvrer à la
suppression de ces éléments "
exorbitants
" dans les réserves
naturelles. Lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre les inventaires fédéraux,
les deux cantons ont maintenu cette approche de principe. Aussi la décision de
classement vaudoise des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 comporte-t-elle une
réglementation de la zone protégée, qui évoque ces chalets. En substance, l'art.
13 al. 4 de son règlement n’autorise que des travaux d’entretien et de
rénovation de ces ouvrages pour autant que les requérants soient
"
au
bénéfice d’un titre juridique suffisant
" (voir
d’ailleurs à ce sujet le rapport explicatif du DSE joint au dossier d’enquête
de la décision de classement, chiffre 5.5). Pour les recourants, cette
disposition se réfère aux DDP qui ont permis l’édification de ces chalets
et qui sont tous échus aujourd’hui. Quoi qu’il en soit, la rédaction de cette
disposition a suscité l’inquiétude des propriétaires de chalets, relayée par la
suite auprès des Grands Conseils des deux cantons. L’objectif de cette
opération était précisément de pérenniser les chalets riverains. Même si
l’arrêté attaqué n’aboutit pas formellement à une telle pérennisation, il
consacre une solution intermédiaire entre la suppression (à court terme) de ces
chalets et celle d’un maintien définitif. Dans cette mesure, l'ACVNe instituant
les contrats nature précise, voire modifie, l’art. 13 al. 4 du règlement
accompagnant la décision de classement. Déjà sous cet angle, il faut admettre
que l'arrêté attaqué présente la même nature que la décision de classement,
soit celle d'un plan d'affectation.
b) aa) Le Tribunal fédéral a
assimilé l'ordonnance du 27 novembre 2007 du Conseil d'Etat du canton de
Fribourg "relative à l'établissement d'un contrat nature pour les chalets
de vacances sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel
",
à un plan d'affectation pour un premier motif, ainsi qu'il suit:
"
2.2
En l'occurrence, l'ordonnance du 27 novembre 2007 règle "la situation des
chalets de vacances construits sur le domaine public ou privé de l'Etat au bord
du lac de Neuchâtel" (art. 1). L'article 3 de ladite ordonnance
prévoit que les autorisations, accordées à bien plaire, en vue de l'utilisation
du domaine public et privé de l'Etat pour des chalets de vacances dans les
périmètres des réserves naturelles du plan d'affectation cantonal prennent fin
le 31 décembre 2008, à moins qu'un "contrat nature" soit conclu.
L'article 6 définit le "contrat nature" comme étant un contrat de
droit administratif entre l'Etat propriétaire du fonds et un propriétaire de
chalet qui règle les droits et les obligations des propriétaires qui veulent
maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2).
Les articles 6 à 10 de l'ordonnance du 27 novembre 2007 fixent l'objet du
contrat, les principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution
des mesures. Il en ressort que la surface mise à disposition du propriétaire
est louée, que l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est
soumise à des restrictions, que les aménagements existants doivent être
régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de protection, que
les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien, que les contrats
conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments faisant l'objet
du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne directe du
bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.
L'ordonnance
du 27 novembre 2007 règle donc les droits et les obligations des propriétaires
de chalets de vacances sur le territoire des communes de Font, de Forel et de
Delley-Portalban de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser
de marge de manoeuvre aux intéressés soumis à l'obligation de conclure ledit
contrat sous peine de devoir démolir leurs chalets. Par conséquent, les
"contrats nature" subséquents ne devront plus que préciser les noms
des propriétaires et la désignation du chalet de vacances, qui sont par
ailleurs connus. De plus, les chalets ont été localisés et cadastrés: leur nombre
est strictement limité aux constructions existantes, toute nouvelle édification
étant expressément exclue. L'ordonnance ne s'applique dès lors pas à un nombre
indéterminé de situations. Le cercle des propriétaires est également défini et
connu de l'Etat.
Sur
le vu des mesures suffisamment précises et détaillées qu'elle contient,
l'ordonnance litigieuse doit être assimilée matériellement à un plan
d'affectation. En effet, comme un plan d'affectation, elle règle l'utilisation
du sol (art. 14 al. 1 LAT) en déterminant de façon contraignante pour chaque
parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (…).
"
Un examen de l'ACVNe attaqué ne
permet pas de déceler des différences significatives d'avec l'ordonnance
fribourgeoise telle que décrite par le Tribunal fédéral. L'art. 3 prévoit
également la fin des autorisations accordées à bien plaire au 31 décembre 2008,
à moins qu'un contrat nature soit conclu. L'art. 6 définit le "
contrat
nature
" comme un contrat (certes en le qualifiant non pas de contrat
de droit administratif mais de "
convention personnelle d'usage à bien
plaire du terrain
") entre l'Etat propriétaire du fonds et un
propriétaire de chalet qui règle les droits et les obligations des
propriétaires voulant maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31
décembre 2008 (al. 1 et 2). Les art. 6 à 9 fixent l'objet du contrat, les
principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures.
Il en ressort de même que la surface est mise à disposition du propriétaire
contre une redevance, que l'utilisation des constructions et des surfaces
extérieures est soumise à des restrictions, que les aménagements existants
doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de
protection, que les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien,
que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments
faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne
directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.
Certes, les situations vaudoise
et fribourgeoise diffèrent sur des points importants. Ainsi, les chalets
vaudois sont tous situés sur le domaine privé de l’Etat, ce qui n’est pas le
cas dans le canton de Fribourg; ils sont érigés sur deux communes seulement, au
lieu de quatre sur Fribourg; par ailleurs, tous les chalets vaudois sont situés
en zones de réserves naturelles alors qu’il n’en va pas ainsi de l’ensemble des
chalets fribourgeois (cf. notamment rapport fribourgeois n° 304, ch. 4.1 p.
207). Il reste que le Tribunal fédéral fonde sa qualification (celle d’une
réglementation accompagnant un plan d’affectation) sur des dispositions de
l’ordonnance fribourgeoise que l’on retrouve pratiquement dans les mêmes termes
dans l’arrêté vaudois.
bb) Le Tribunal fédéral a
qualifié l'ordonnance fribourgeoise précitée du 27 novembre 2007 de plan
d'affectation pour un second motif, ainsi rédigé:
"
S'ajoute
à cela le fait que le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan
d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de
Neuchâtel prévoit à son article 12
[recte: 13]
que "la situation
des résidences secondaires existantes est réglée par la législation
spéciale". L'ordonnance du 27 novembre 2007 peut ainsi être comprise comme
étant la "législation réservée" par ledit article. Partant, elle est
soumise aux exigences prévues par l'art. 33 LAT en matière de protection
juridique. (…)
"
A cet égard, le SDT insiste sur
le fait que l'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement
vaudoise ne renvoie pas à la législation spéciale et est très clair sur le sort
réservé aux chalets. Or, la procédure d'approbation de la décision de
classement respecte les exigences de l'art. 33 LAT. Par ailleurs, toujours
selon le SDT, la première mise à jour du plan directeur cantonal se réfère au
plan directeur intercantonal de 1982, qui prévoit la démolition des chalets à
l'échéance des droits. Le contrat nature ne fait que préciser les modalités de
mise en œuvre des dispositions de ces plans et de la décision de classement qui
prévoit à terme la disparition des chalets. Aussi le SDT en déduit-il que les
jugements précités du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois
sont sans portée pour le canton de Vaud.
L'art. 13 al. 4 du règlement
accompagnant la décision de classement vaudoise, qui n'autorise les travaux
d'entretien et de rénovation des chalets que pour autant que les requérants
soient "
au bénéfice d'un titre juridique suffisant
"
n’est pas d’une extrême clarté. Ainsi, il ne précise pas la nature des titres
juridiques suffisants permettant le maintien d’un chalet existant. On a vu plus
haut la thèse des recourants, qui considèrent que l’on vise ici les DDP, alors
que l'arrêté du 5 décembre 2007 donne au contraire une autre acception à cette
notion, puisque le maintien pourrait être lié, non plus à des DDP, mais à des
contrats nature. De plus, l'art. 13 al. 4 précité est muet sur les conditions
auxquelles un tel titre juridique pourrait être renouvelé, voire accordé. Quoi
qu'il en soit, on le voit ici assez clairement: comme déjà dit (cf. supra consid.
4a), l’arrêté vise à préciser, voire à modifier dans le sens d'un assouplissement,
le régime applicable aux chalets existants tel que défini par l’art. 13 al. 4 précité
(voir aussi arrêt AC.2008.0302 de ce jour consid. 5b).
Ainsi, malgré les objections du
Conseil d’Etat et du SDT, force est à la cour de céans de se rallier quant à la
qualification du contenu de l’arrêté du 5 décembre 2007 à la conclusion retenue
par le Tribunal fédéral pour l'ordonnance fribourgeoise. Dans les deux cas, il
s’agit d’une réglementation accompagnant un plan d’affectation, qui doit
matériellement être assimilée à un tel plan.
c) En conséquence, les règles
applicables au plan d’affectation auraient dû être respectées pour l’adoption
de l'ACVNe. Tel est le cas notamment de l’exigence d’une enquête publique,
posée par l'art. 33 al. 1 LAT (et par les dispositions vaudoises
correspondantes). Or, même si l'arrêté a été adopté à l'issue d'une large
concertation, il n'a pas fait l'objet d'une telle enquête.
L'ACVNe doit ainsi être annulé.
La question de savoir si
l'absence d'enquête publique doit entraîner non seulement l'annulation de
l'arrêté, mais la constatation de sa nullité (cf. ATF 114 Ib 180 retenant la
nullité d’un plan d’affectation adopté sans enquête publique) souffre de rester
indécise en l'espèce.
d) Il n’ y a au surplus pas lieu
de traiter plus avant les arguments de fond des recourants qui contestent la
conformité de l’arrêté attaqué avec les dispositions de la LPN. L’issue de la
procédure rend en effet cet examen prématuré.
IV. Frais et
dépens
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis en
tant qu'il concerne l'ACVNe et cet arrêté doit être annulé. Le recours doit
être déclaré irrecevable en tant qu'il s'en prend à la modification du plan
directeur de 1982. Les recourants, qui l’emportent pour l'essentiel ont droit à
des dépens. Tel n’est en revanche pas le cas des intimés ARSUD et consorts, qui
ont maintenu leurs conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet (peu importe qu’ils réclament une telle indemnité
en se fondant sur la non-conformité au droit fédéral de la procédure choisie
par l'Etat). Vu les circonstances, il est renoncé à prélever un émolument
judiciaire.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis en tant qu'il est dirigé
contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de
vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac de Neuchâtel
(ACVNe; RSV 451.25.1).
II.
L’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007
sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac
de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1) est annulé.
III.
Le recours est irrecevable en tant qu'il est dirigé
contre la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 adoptant la
modification de l'accord du 1
er
et du 9 juin 1982 entre les cantons
de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et
des rives du lac de Morat.
IV.
L’Etat de Vaud, par la Caisse du Conseil d'Etat,
doit aux recourants, l’Association suisse pour la protection des oiseaux, Pro
Natura Suisse, WWF Suisse, Pro Natura Vaud et WWF Vaud, solidairement entre
eux, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
V.
Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 30 juillet 2010
La
présidente:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à
l'Office fédéral de l'environnement.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.