vd_omni · GE.2010.0157 · 2011-03-15 · fr

CAISSE D'EPARGNE RIVIERA Société coopérative/Municipalité de Montreux, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | La Municipalité de Montreux a inauguré en octobre 2007 une pratique selon laquelle, sur les bâtiments bordant la Place du Marché, la pose d'enseignes publicitaires est autorisée au niveau de la marquise des bâtiments, mais non de leur façade. Cette restriction au droit de propriété n'est pas disproportionnée. Que la Municipalité ait, en avril 2007, autorisé, selon l'ancienne pratique, la pose d'une enseigne sur la façade du bâtiment voisin de celui de la recourante, ne justifie pas de déroger à la nouvelle pratique, au nom de l'égalité dans l'illégalité (consid. 2 et 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2011 GE.2010.0157

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mars 2011
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M. Jean-Daniel Beuchat et
M. Raymond Durussel, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourante
CAISSE D'EPARGNE
RIVIERA Société coopérative,
à Vevey, représentée
par Me Astyanax Peca, avocat à Montreux,
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat
à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Objet
Recours CAISSE D'EPARGNE RIVIERA c/
décision de la Municipalité de Montreux du 13 juillet 2010 (pose de procédés
de réclame sur le bâtiment sis à la place du Marché 10 à Montreux)
Vu les faits suivants
A.
La Caisse d’Epargne Riviera (ci-après: la CER)
est propriétaire de la parcelle n°227 du Registre foncier de Montreux. Sur ce
bien-fonds sis à la Place du Marché n°10, est érigé un bâtiment (portant le
n°ECA 903) de quatre niveaux sur rez-de-chaussée. La CER a acquis ce bâtiment
en 2009, en vue d’y installer ses locaux.
B.
Le bâtiment n°903 a été construit en 1894. Il a,
ainsi que les bâtiments accolés, sis aux n°6-8 et 12 de la Place du Marché, reçu
la note 3 selon le recensement architectural du canton de Vaud. Ces bâtiments sont
également inscrits à l’Inventaire suisse d’architecture (1850-1920, p. 117 du
fascicule concernant Montreux).
Montreux (considéré en
tant que cas particulier), figure à l’Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS), annexé à l’ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 y
relative (OISOS ; RS 451.12), mis en relation avec l’art. 5 de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451).
C.
En avril 2010, la CER a demandé à la
Municipalité l’autorisation de poser des enseignes sur la façade du bâtiment n°903.
Le projet consisterait à installer, contre la barrière du balcon du deuxième
niveau du bâtiment, une enseigne lumineuse reproduisant le sigle (logo) de la
CER, d’une longueur de 8,1 m et d’une hauteur de 0,62m. Sous la marquise du
rez-de-chaussée seraient suspendues, perpendiculairement à la façade, au-dessus
du trottoir, deux potences lumineuses reproduisant le sigle de la CER, d’une
largeur de 1,5m et d’une hauteur de 0,4m. Enfin, deux plaques, d’une largeur de
0,7m et d’une hauteur de 0,46m, seraient apposées, des deux côtés de la porte
d’entrée du rez-de-chaussée. Le 31 mai 2010, le Service communal du développement
urbain et du territoire a indiqué à la CER que la pose d’une enseigne contre la
barrière du balcon du deuxième niveau n’était pas compatible avec la protection
attachée au bâtiment. Cette enseigne devait être placée sous la marquise. En
outre, le nombre d’enseignes était limité à trois. Le 16 juin 2010, la CER a
réitéré sa demande, que la Municipalité a rejetée, le 13 juillet 2010.
D.
La CER a recouru. Elle a conclu principalement à
ce qu’il soit constaté que la décision du 13 juillet 2010 serait «nulle, car
sans objet». Subsidiairement, elle a conclu à l’annulation de cette décision et
à l’octroi de l’autorisation, telle que demandée, plus subsidiairement au
renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision. La Municipalité
propose le rejet du recours. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
(ci-après: le SIPAL) soutient la position municipale. Invitée à répliquer, la
recourante a maintenu ses conclusions.
E.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 21 février 2011 à Montreux. Il a entendu M. Jean-Pierre Schwab,
sous-directeur, assisté de Me Astyanax Peca, avocat à Montreux, et de Me
Guillaume Baechler, avocat-stagiaire à Montreux, pour la recourante; Mme
Lorraine Wasem, adjointe du chef du Service de l’urbanisme, assistée de Me
Alain Thévenaz, avocat à Lausanne, pour la Municipalité, ainsi que Mme Michèle
Antipas, Conservatrice cantonale adjointe, pour le SIPAL.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La recourante soutient que la procédure d’autorisation
serait entachée d’un vice entraînant la nullité de la décision attaquée.
a) L
es actes
étatiques
sont nuls lorsque les défauts qui les
affectent sont particulièrement graves, évidents ou aisément reconnaissables
,
et que la prise en compte de la nullité ne
compromet pas sérieusement la sécurité du droit. La nullité est l’exception;
elle vise en premier lieu l’incompétence fonctionnelle ou matérielle de
l’autorité qui a décidé, ainsi que les grossières erreurs de procédure (ATF
136 II 489 consid. 3.3 p. 495;
133 II 366 consid.
3.2 p. 367
; 132 II 342 consid.2.1 p. 346;
ATAF 2008/59 consid. 4.2).
b) La loi du 6 décembre 1988 sur
les procédés de réclame (LPR, RSV 943.11) a pour but de régler l’emploi des
procédés de réclame, afin d’assurer la protection des sites, le repos du
public, ainsi que la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules
(art. 1 al. 1). Sont considérés comme procédés de réclame au sens de la loi,
tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux ou sonores destinés
à attirer l’attention du public, à l’extérieur, dans un but direct ou indirect
de publicité, de promotion d’une idée ou d’une activité ou de propagande
politique ou religieuse (art. 2 LPR).
c) Les enseignes visées par la
décision attaquée entrent dans le champ d’application de l’art. 2 LPR (cf.
arrêt GE.2010.0069 du 30 juillet 2010, consid. 1 et ATF subséquent 1C_397/2010
du 20 décembre 2010).
d) L’autorité peut restreindre ou
interdire la pose de procédés de réclame dans un site, sur un monument classé à
l’inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, ou figurant sur la
liste des monuments historiques du canton de Vaud (art. 5 LPR). Selon l’art. 6
LPR, l'installation d’un procédé de réclame est soumis à autorisation (al. 1);
les demandes de pose de procédés de réclame sur un bâtiment classé ou figurant
à l'inventaire doivent être soumises à un préavis préalable du département
compétent (al. 2). Selon l'art. 18 LPR, les communes peuvent édicter, en
matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la loi
destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et
la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (al. 1); à défaut de
règlement communal, comme en l’espèce, les dispositions du règlement cantonal
s'appliquent (al. 2). Aux termes de l’art. 28 du règlement cantonal du 31
janvier 1990 d'application de la LPR (RLPR; RSV 943.11.1), la demande doit être
adressée à la municipalité (al. 1); dans les cas prévus aux art. 5 et 6 al. 2
LPR, la municipalité transmet la demande pour préavis au département en charge
des monuments, sites et archéologie, s’il s’agit d’un site archéologique ou
protégé au titre du patrimoine bâti, ou au département en charge de la
conservation de la nature, s’il s’agit d’un site protégé comme élément naturel
ou paysager (al. 3).
e) La LPN a notamment pour but de
ménager et de protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités,
les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du
pays, et de promouvoir leur conservation et leur entretien (art. 1 let. a LPN).
L’art. 4 LPN répartit ces objets en deux catégories: ceux d’importance
nationale (let. a) et ceux d’importance régionale et locale (let. b). Pour les
objets d’importance nationale, le Conseil fédéral établit un inventaire (art. 5
LPN), régi par l’OISOS. Montreux, considéré en tant que cas particulier, fait
partie de cet inventaire, en tant que village urbanisé.
Selon l'art. 46 al. 1 de la loi du
10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS; RSV 450.11), tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de
l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières,
trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique,
artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi. La
LPNMS prévoit deux types de mesures de protection: l'inventaire des monuments
et des sites (art. 12 à 19 et 49 à 51 LPNMS) et le classement comme
monument historique ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS). Le
recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 al.
1 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1)
dispose que le département établit le recensement architectural des
constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31
RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art.
49 LPNMS, sans toutefois se confondre avec lui.
Il n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des
art. 16 et 17 LPNMS, relatifs aux objets à l'inventaire, ou des art. 23 et 54
LPNMS, relatifs aux objets classés (arrêts AC.2009.0147 du 11 juin 2010,
consid. 6b ; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009, consid. 6b ;
AC.2007.0247 du 31 juillet 2008, consid. 3, et les arrêts cités). L
es bâtiments ayant reçu la note 3, se rapportant aux objets
intéressants au niveau local, sont placés sous la protection générale des
monuments historiques au sens de l’art. 46 LPNMS; ils ne sont en revanche pas
inscrits à l’inventaire prévu par l’art. 49 LPNMS et ne font par conséquent pas
l’objet, outre la protection générale, d’une protection spéciale au sens des
art. 49ss LPNMS (arrêt AC.2007.0037 du 11 janvier 2008, consid. 3).
f)  L’art. 28 al. 3 RLPR renvoie
aux art. 5 et 6 al. 2 LPNMS, dispositions qui se réfèrent à la liste des
monuments historiques, ainsi qu’aux bâtiments classés ou figurant à
l’inventaire. Partant, pour les bâtiments qui, comme en l’espèce, ne sont ni
classés, ni inscrits à l’inventaire, il semble que le préavis du SIPAL ne soit
pas nécessaire. La question souffre toutefois de rester indécise. En effet,
même à supposer que la décision attaquée soit entachée d’une erreur, parce que
la Municipalité eût dû prendre l’avis préalable du SIPAL, ce défaut ne conduirait
pas à la nullité de la décision attaquée, et cela pour trois raisons au moins:
en rendant la décision attaquée, la Municipalité est intervenue dans son champ
de compétence; l’informalité est mineure, s’agissant d’un simple préavis; le
SIPAL, dans sa réponse au recours, s’est rallié à la position de la
Municipalité et en aurait certainement fait de même s’il avait été appelé à se
prononcer préalablement.
g) La recourante semble également
mettre en doute le fait qu’elle ait demandé une autorisation au sens de la LPR,
faute pour elle d’avoir présenté une demande conforme aux exigences des art. 28,
30, 31 et 32 RLPR. Cela étant, par souci d’économie, elle s’est déclarée prête
à admettre le point de vue contraire de la Municipalité. Toute autre solution
aurait pour effet de vider le litige de son objet, ce qui ne correspond pas aux
intentions véritables de la recourante.
h) La conclusion principale du
recours doit ainsi être rejetée.
2.
La recourante invoque son droit de propriété. Tel
qu’il est formulé, le grief tiré de la liberté économique (art. 27 Cst; 26
Cst/VD) n’a pas de portée propre à cet égard.
a) La propriété est garantie (art.
26 al. 1 Cst; 25 al. 1 Cst/VD).
Les restrictions à la
propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur
une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent
le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.;
38 al. 1 à 3 Cst./VD;
ATF 135 I 209 consid.
3.3.1
p. 215/216; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221, 2c p.
221/222, et les arrêts cités).
b) La décision attaquée trouve sa base
légale à l’art. 6 LPR.
c)
Les
restrictions au droit de propriété ordonnées en vue de la protection des
monuments répondent en principe à l'intérêt public (ATF
135
I 176 consid.
6.1 p. 181; 126 I 219 consid.
2c p. 221; 120
Ia 270 consid. 4a p. 275, et les arrêts cités).
L’inscription
d’un objet à l’ISOS signifie qu’il mérite spécialement d’être conservé intact
ou en tout cas être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). Les contraintes
juridiques de l’ISOS s’appliquent avant tout à la Confédération, qui doit
en tenir compte lors de la réal
i
s
ation de ses propres constructions et
installations (art. 3 LPN). En revanche, cet inventaire ne fonde pas
d’obligation directe à l’égard des particuliers, des communes ou des cantons,
à moins qu’ils
accomplissent une tâche fédérale
(arrêts AC.2008.0152 du 8 octobre 2009, consid. 6b; AC.2007.0100 du 26 novembre
2007).
Ainsi, l
’intérêt public à
prendre en compte ne concerne pas que la protection du bâtiment n°903, pris
isolément
, mais également ceux voisins
: l
a Municipalité est tenue de veiller à la
préservation de l’ensemble formé par les bâtiments sis à la Place du Marché,
spécialement ceux formant l’unité composée des n°8, 10 et 12. Au demeurant, la
recourante ne conteste pas que cet intérêt public puisse justifier une
restriction au droit du propriétaire de poser des enseignes sur son bâtiment. Elle
fait valoir toutefois que l’enseigne litigieuse serait primordiale pour elle,
parce qu’elle la rendra visible en tout temps par les piétons et les
automobilistes, dans un secteur où le passage est important. Sans dénier
l’effet publicitaire de l’enseigne – qui est sa raison d’être -, on peut
toutefois douter que la pose de cet objet influerait dans une mesure aussi
importante sur la marche des affaires de la recourante – inscrite au Registre
du commerce depuis 1883. La recourante fait également valoir que la pose d’une
enseigne sous la marquise du bâtiment ne présenterait pas d’avantage pour elle,
car cette partie du bâtiment serait masquée, pendant la moitié de l’année au
moins, par le feuillage des platanes plantés le long de la place. Ce fait – qui
n’est pas contesté - ne compense pas l’intérêt public que la façade du bâtiment
reste dégagée de tout élément publicitaire.
d) La recourante tient la mesure
litigieuse pour disproportionnée.
Selon le principe de la
proportionnalité, une mesure  restrictive doit être apte à produire les
résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de
la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence – ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4
p. 205; 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1 p. 186
).
Sous ce dernier
aspect, une mesure de protection des monuments est incompatible avec la
Constitution si
elle produit des
effets insupportables pour le propriétaire. Savoir ce qu'il en est ne dépend
pas seulement de l'appréciation des conséquences financières de la mesure
critiquée, mais aussi de son caractère nécessaire: plus un bâtiment est digne
d'être conservé, moins les exigences de la rentabilité doivent être pris en
compte (ATF
126 I 219 consid. 2c p. 222, et les arrêts
cités
).
Se référant aux art. 4, 5 et 9 LPR, la
Municipalité considère qu’une enseigne ne peut pas être placée sur la façade
d’un bâtiment figurant au recensement architectural avec la note 3, comme en
l’espèce, compte tenu également des impératifs de l’ISOS; en revanche, rien ne
s’opposerait à ce qu’une enseigne soit placée au niveau de la marquise. Dans sa
réponse du 9 novembre 2010, le SIPAL soutient cette conception. De l’avis de
ces autorités, la pose de l’enseigne litigieuse (qualifiée d’ «ajout
disgracieux») cacherait les balcons, qui constituent un élément structurant
dans la composition de la façade. En outre, elle couperait la verticalité de la
façade. La recourante conteste cette appréciation.
Elle
tient l’enseigne en question pour discrète; elle s’intégrerait parfaitement
dans le site et
à
la façade.
Cette opinion ne peut être partagée
.
Le dispositif que la recourante projette d’installer est de dimensions
importantes et produirait incontestablement une rupture dans l’aspect de la
façade.
Sous l’angle de la propo
r
tionn
alit
é, il convient également de tenir compte du fait que la Municipalité a
autorisé la pose d’enseignes au niveau de la marquise, ce qui ne prive pas
complètement la recourante de tout procédé publicitaire sur son bâtiment. Au
niveau du rez-de-chaussée, l’attention des passants déambulant sur la Place du
Marché sera attirée par les enseignes placées sous la marquise; ils verront que
la recourante occupe à cet endroit des locaux ouverts à la clientèle.
e) Le grief tiré du droit de propriété
est mal fondé.
3.
La recourante se plaint d’une inégalité de
traitement.
a)
Il y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des
règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 135 II 78 consid. 2.4 p. 83/84; 134
I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261, et les arrêts cités). L
e principe de la légalité de l'activité administrative prévaut
toutefois
sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres
cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans
l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9
p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).
b) La recourante fait valoir que la
société d’assurance «Nationale Suisse»
(ci-après: la
Nationale)
a pu poser une enseigne lumineuse sur le balcon
du
2
ème
étage du bâtiment contigu, sis au n°8 de la Place du Marché, ayant
également reçu la note 3 au recensement architectural.
La
Municipalité reconnaît qu’il s’agit là d’un cas similaire, qui
mériterait en principe d’être traité de la même manière que celui de la
recourante. Cependant, la Municipalité a produit le dossier relatif à
l’autorisation octroyée à la Nationale. Il en ressort que la Municipalité a
délivré à la Nationale une première autorisation le 18 novembre 1976. Le 19
novembre 1996, la direction communale de la police – autorité compétente à
l’époque – a autorisé le remplacement de l’enseigne lumineuse.
Le 10 avril 2007, la Municipalité a accordé l’autorisation nécessaire
pour l’enseigne actuelle. Lors de l’audience du 21 février 2011, les
représentants de la Municipalité ont expliqué que la Municipalité a
fixé
, dès octobre 2007, une nouvelle pratique
selon laquelle, sur la Place du Marché et ses alentours, aucun procédé de
réclame ne serait désormais autorisé au-dessus du niveau des marquises. Si la
Nationale devait présenter une nouvelle demande
pour un
procédé semblable à celui existant
,
l’autorisation
lui serait refusée.
La
Municipalité
estime
que
, dans l’intervalle,
la Nationale doit
rester au bénéfice de la
sit
uation
acquise
.
Pour le surplus, la
Municipalité a cité neuf autres exemples pour démontrer qu’elle refuse la pose
de procédés de réclames sur les façades de bâtiments dignes d’intérêt. Sur la
base de ces indications,
le Tribunal n’a pas de raisons de
douter que
la politique de
la
Municipalité en la matière suit désormais une ligne claire.
c) Les autres exemples cités par la
recourante (concernant une parfumerie, un centre commercial, un magasin de
vêtements ou un établissement de restauration rapide) ne sont pas déterminants,
car les enseignes et éléments publicitaires en question ne sont pas posés sur
des bâtiments protégés de la même manière, et se trouvent au niveau de la rue.
d)
Le grief tiré
de l’égalité dans l’illégalité est mal fondé.
4.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, ainsi que des
dépens en faveur de la Municipalité; l’allocation de dépens en faveur du SIPAL
n’entre pas en ligne de compte (art. 49, 52, 55 et 56 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 13 juillet 2010 par la
Municipalité de Montreux est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge de
la Caisse d’Epargne Riviera.
IV.
La Caisse d’Epargne Riviera versera à la
Municipalité de Montreux une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
V.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 15 mars 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.