vd_omni · AC.2023.0410 · 2024-04-30 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Romainmôtier-Envy, E.________, F.________ | Rejet du recours dirigé contre une décision octroyant un permis de construire pour l'installation d'une pompe à chaleur (PAC). Application du nouvel art. 7 al. 3 OPB. Le Conseil fédéral, chargé par le parlement de compléter l'OPB à la suite de l'ATF 141 II 476, a fait usage de sa marge de manoeuvre normative d'une manière conforme au droit supérieur. La PAC litigieuse respecte largement les valeurs de planification; vu son prix, il est manifeste que l'on ne parviendrait pas à réduire notablement les immissions moyennant tout au plus 1% des coûts d'investissement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2024 AC.2023.0410

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Victor Desarnaulds et Jean-Claude
Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********
,
4.
D.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Romainmôtier-Envy,
à Romainmôtier, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Constructeurs
1.
E.________,
à
********,
2.
F.________,
à
********,
tous deux représentés par Me Yann JAILLET,
avocat à Yverdon-les-Bains
.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Romainmôtier-Envy du 6 novembre 2023 octroyant un permis de
construire pour l'installation d'une pompe à chaleur et d'une cheminée sur la
parcelle n
o
378, propriété de E.________ et F.________ (CAMAC
223463)
Vu les faits suivants:
A.
E.________ et F.________ (ci-après: les époux E.________) sont
propriétaires de la parcelle n
o
378 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Romainmôtier-Envy. D'une surface de 1'052 m
2
,
cette parcelle se situe dans le secteur est de la commune, à l'extérieur du
bourg de Romainmôtier et à la périphérie du village de Croy. Elle supporte une
villa (ECA n
o
319) de 96 m
2
au sol. À proximité de la
parcelle n
o
378, à une cinquantaine de mètres au sud, s'écoule le
Nozon.
La parcelle n
o
378 appartient à un
secteur classé en zone d'habitation à faible densité selon le plan général
d'affectation de la commune de Romainmôtier-Envy entré en vigueur en 2002. Le
degré de sensibilité (DS) au bruit II a été attribué à ce secteur.
B.
Le 10 mai 2023, les époux E.________ ont déposé une demande de permis de
construire pour le "
remplacement d'un chauffage à bois par une pompe à
chaleur (PAC) air-eau
" (la demande tendait en outre à obtenir
l'autorisation d'installer une cheminée pour un poêle à bois, mais cette
cheminée n'est pas mise en cause dans la présente contestation). Il est prévu
d'installer la PAC contre la façade nord de la villa, à proximité du bûcher
(annexe avec parois à claire-voie, attenante à l'angle nord-ouest de la
maison). La PAC est destinée à chauffer la villa.
Le dossier, préparé par un bureau d'études, comporte
un "formulaire d'attestation du respect des exigences de protection contre
le bruit pour pompe à chaleur air/eau" (formulaire proposé par le Cercle
bruit – voir l'aide à l'exécution 6.21 "Evaluation acoustique des pompes à
chaleur air/eau", publiée en juin 2022 par cet organisme). Ce formulaire
donne les résultats de la détermination du niveau d'évaluation L
r
(niveau de bruit engendré par la PAC, avec fonctionnement nocturne actif de 19
à 7 heures) à l'emplacement de fenêtres de la maison la plus proche, à savoir
la villa construite sur la parcelle adjacente n
o
376 (distance entre
la PAC et la façade sud de cette maison: 19.2 m). Ce niveau L
r
est
de 40.3 dB(A) le jour et de 38.3 dB(A) la nuit. Le formulaire retient en
conclusion que pour cette PAC "avec faible niveau de puissance
acoustique", la valeur limite est respectée, les mesures préventives
proportionnées au but visé étant par ailleurs mises en œuvre.
C.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 19 août au 17 septembre 2023. Durant ce délai, il a suscité
l'opposition de B.________ et A.________, usufruitiers de la parcelle n
o
376. Les nus-propriétaires de cette parcelle sont C.________ et les héritiers
de G.________, soit sa veuve D.________ et leurs enfants mineurs H.________ et I.________.
Le dossier a été transmis aux services spécialisés
de l'administration cantonale, dont les autorisations et préavis ont été regroupés
dans la synthèse établie le 29 septembre 2023 par la Centrale des autorisations
en matière de construction (CAMAC; synthèse n
o
223463). La Direction
générale de l'environnement, par sa Division Air, climat et risques
technologiques (DGE/DIREV/ARC), a émis un préavis favorable, en exposant en
particulier qu'avec le modèle de PAC prévu, les valeurs de planification pour
la période nocturne seront respectées pour les voisins les plus proches. Ce
préavis ajoute
: "
[l]
a position de la pompe à chaleur est dans un
angle rentrant de la façade et non pas proche de la façade
".
Par décision du 6 novembre 2023, la Municipalité de
Romainmôtier-Envy (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition de B.________
et A.________ et elle a délivré le permis de construire requis. Cette
autorisation est assortie des "conditions particulières" suivantes:
"Par rapport au bruit généré
par la future pompe à chaleur (PAC), il est rappelé que les niveaux
d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront en aucun cas dépasser les
valeurs de planification (art. 7 OPB). Les remarques de la DGE/DIREV/ARC
devront être impérativement respectées (voir synthèse CAMAC). En cas de litige
ultérieur à l'installation de la PAC avec le voisinage, les propriétaires de
l'ouvrage devront prouver à leur frais que l'installation est conforme."
D.
Agissant le 23 novembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, les opposants B.________ et A.________, ainsi que les
propriétaires de la parcelle n
o
376 C.________ et D.________
demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
de prononcer que la PAC soit placée sur une autre face de la maison des époux E.________.
Dans sa réponse du 5 février 2024, la municipalité
conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la
confirmation de la décision attaquée.
Le 19 mars 2024, les constructeurs ont répondu au
recours en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants ont répliqué le 6 avril 2024,
confirmant leurs conclusions.
E.
Le 19 avril 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale en présence
des parties.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11])
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte
par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (let. a). Les recourants B.________ et A.________,
titulaires d'un usufruit grevant une parcelle directement voisine, satisfont
aux conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il n'en va pas de même des
nus-propriétaires de cet immeuble, étant donné qu'ils n'ont pas formé
opposition durant l'enquête publique et qu'ils ont donc renoncé à prendre part
à la procédure devant l'autorité communale. Sous cette réserve, il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
La contestation porte, d'après le recours, exclusivement sur l'autorisation
d'installer une PAC et sur l'application des normes de limitation du bruit de cet
équipement.
a) La PAC litigieuse est une installation fixe
nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont
l'exploitation produit un bruit extérieur. À ce titre, elle ne peut être
construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB (disposition
de l'ordonnance du Conseil fédéral ayant la même portée que la règle légale
précitée), que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2
i.f.
LPE;
bruit au lieu de son effet) qu'elle génère ne dépassent pas les valeurs de
planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB. Celle-ci prévoit en particulier les
valeurs limites applicables aux installations de chauffage, de ventilation et
de climatisation (art. 6 al. 1 let. e de l'annexe 6 OPB) qui sont applicables
aux PAC. Dans une zone à laquelle le DS II a été attribué – c'est le cas de la
parcelle des recourants –, les valeurs de planification à observer sont de 55
dB(A) le jour et de 45 dB(A) la nuit.
b) Dans le concept de la LPE, l'obligation de
respecter les valeurs de planification (art. 25 al. 1 LPE) ne dispense pas le
détenteur de l'installation de respecter le principe énoncé à l'art. 11 al. 2
LPE qui dispose que, "
indépendamment des nuisances existantes, il
importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que
permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour
autant que cela soit économiquement supportable
" (principe de
prévention). C'est pourquoi, s'agissant de la limitation des émissions de
nouvelles installations fixes, l'OPB énonce également, à son art. 7 al. 1 let.
a, une règle correspondant matériellement à l'art. 11 al. 2 LPE ("[l]
es
émissions de bruit d’une nouvelle installation fixe seront limitées
conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution dans la mesure où cela
est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et
économiquement supportable
").
L'art. 7 OPB a été récemment modifié par le Conseil
fédéral, qui a introduit un nouvel alinéa 3 par une ordonnance du 29 septembre
2023 en vigueur depuis le 1
er
novembre 2023 (RO 2023 582 – cf.
infra
).
Auparavant, dans la jurisprudence relative à l'installation de nouvelles pompes
à chaleur extérieures, il était rappelé la nécessité d'examiner chaque cas
d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1
let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation
supplémentaire des émissions, nonobstant le respect des valeurs de
planification. Dans ce cadre, le principe de prévention impose, lors du choix
de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir compte des émissions que
celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles
et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2). Dans la pratique, le respect du
principe de prévention a pu justifier l'ordre donné par une autorité de
réaliser certaines mesures d'isolation phonique (cf. notamment arrêt CDAP AC.2022.0129
du 10 février 2023 consid. 2 – pose d'un capot sur une PAC).
c) Il ressort d'interventions parlementaires
récentes que l'application concrète de ces normes – singulièrement des
exigences supplémentaires tirées de l'art. 11 al. 2 LPE quand le respect des
valeurs de planification selon l'art. 25 al. 1 LPE est garanti – pouvait
freiner le remplacement de systèmes de chauffage fonctionnant avec des
combustibles fossiles par des installations exploitant la chaleur présente dans
l'environnement. Le Conseil fédéral a dès lors été invité à simplifier
l'exécution des prescriptions en matière de protection contre le bruit
s'appliquant aux pompes à chaleur (voir la motion 22.3388 – Simplifier le
passage à des systèmes de chauffage moderne, déposée le 26 avril 2022 et
adoptée en définitive par les deux Chambres). Le Conseil fédéral a dès lors
adopté le 29 septembre 2023 une modification de l'OPB, complétant l'art. 7 OPB
par l'adjonction d'un nouvel al. 3 ainsi libellé:
"
3
Les
mesures supplémentaires de limitation des émissions prévues à l’al. 1, let. a,
ne s’appliquent aux nouvelles pompes à chaleur air-eau qui sont majoritairement
destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les immissions de
bruit ne dépassent pas les valeurs de planification que si les émissions
peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant au plus 1 % des coûts
d’investissement de l’installation."
Dans un rapport explicatif concernant cette
modification de l'OPB, publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV – www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/83016.pdf),
il est indiqué en titre que cela vise à une "concrétisation du principe de
prévention pour les pompes à chaleur". Il est en outre exposé ce qui suit
(p. 5):
" Les conditions de respect
du principe de prévention et des valeurs de planification sont cumulatives. En
vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, constante en la matière, lorsque
les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de
protection contre le bruit à titre préventif n’entrent en ligne de compte que
si elles permettent d’obtenir, moyennant un coût relativement faible, une
réduction supplémentaire importante des émissions
[…]
.
Lorsque les valeurs de planification sont respectées, l’utilité supplémentaire
d’autres mesures de limitation des émissions doit donc dépasser nettement les
coûts associés à ces mesures.
La présente révision de l’OPB vise
à préciser ce rapport coût-utilité dans un nouvel art. 7, al. 3, spécifiquement
pour l’installation de nouvelles pompes à chaleur air-eau et, ainsi, à énoncer les
conditions dans lesquelles des mesures préventives supplémentaires doivent être
prises. Concrètement, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des
mesures supplémentaires ne doivent être considérées comme proportionnées que si
les émissions peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant tout au plus 1 %
des coûts d’investissement de la pompe à chaleur. Grâce à ces lignes
directrices claires, l’examen des mesures préventives sera nettement simplifié,
ce qui peut également contribuer à accélérer les procédures d’autorisation et à
accroître la sécurité juridique. La protection de la population contre le bruit
reste garantie."
Il est vrai que d'après la jurisprudence constante,
l'application combinée des art. 25 al. 1 LPE et 11 al. 2 LPE implique que, lorsque
les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de
limitation (préventive) des émissions ne sont considérées comme économiquement
supportables que si elles permettent une réduction importante du niveau de
bruit avec un coût relativement faible (ATF 127 II 306 consid. 8, 124 II 517
consid. 5a; cf. aussi Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich
2000, Art. 25 N 14). Tels sont bien les critères retenus par le Conseil fédéral
dans le nouvel art. 7 al. 3 OPB, qui estime qu'il faut une diminution du niveau
sonore d'au moins 3 dB pour obtenir une réduction notable des immissions (en
dessous des valeurs de planification) et qui fixe à 1% des coûts
d'investissement le seuil pour le "coût relativement faible". Ces
critères, qui n'ont pas une portée générale mais servent à définir
abstraitement la portée du principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE) pour un
type particulier d'installation – les pompes à chaleur air-eau qui sont
majoritairement destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les
immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification – sont
objectifs et praticables. Il n'y a aucun motif de considérer que le Conseil
fédéral, chargé par le parlement de compléter ponctuellement l'OPB, n'aurait pas
fait usage de sa marge de manœuvre normative d'une manière conforme au droit
supérieur, en particulier à la Constitution fédérale (cf. à ce propos:
Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR Cst.], Vincent Martenet,
art. 190 N 32). Les autorités administratives chargées d'appliquer la LPE dans
une procédure de permis de construire doivent par conséquent se prononcer sur
la base de l'art. 7 OPB dans sa nouvelle teneur dès son entrée en vigueur le 1
er
novembre 2023 (à propos de l'application immédiate des règles de droit public,
cf. notamment: Alex Dépraz, Changement de loi pendant la procédure de recours,
in: Le droit public en mouvement, Lausanne 2020, p. 142). En l'espèce, il
incombait donc à la municipalité, qui a statué sur la demande de permis de
construire le 6 novembre 2023, d'appliquer le nouvel art. 7 al. 3 OPB.
d) Il n'est pas contesté par les recourants que
l'exploitation de la PAC litigieuse ne provoquera pas un dépassement des
valeurs de planification dans les pièces de leur villa. Le calcul des niveaux
d'évaluation L
r
, qui a pu être revu par le service cantonal
spécialisé, n'a du reste pas à être mis en doute. La marge est importante
(nettement plus de 10 dB le jour et plus de 6 dB la nuit). Sur la base des
pièces du dossier, qui mentionnent notamment le prix de la PAC, il est
manifeste que l'on ne parviendrait pas à réduire notablement les immissions,
pour avoir des marges encore plus grandes par rapport aux valeurs de
planification, moyennant tout au plus 1 % des coûts d’investissement.
Il s'ensuit que l'octroi de l'autorisation de
construire par la municipalité, sans conditions supplémentaires relatives à
l'installation ou à l'exploitation de la PAC, est conforme au droit fédéral. Vu
l'objet du litige, il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'application d'autres
normes ni d'effectuer une pesée des intérêts sur d'autres bases. Les griefs des
recourants sont par conséquent mal fondés.
3.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, dans la
mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision
attaquée.
Les recourants, qui succombent, doivent payer un
émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Le montant de cet émolument sera réduit,
pour tenir compte de l'application en quelque sorte imprévisible de nouvel art.
7 al. 3 OPB.
Les constructeurs et la municipalité, qui obtiennent
gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la
charge des recourants (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des
recourants A.________, B.________, C.________ et D.________.
III.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux
constructeurs E.________ et F.________, créanciers solidaires, à titre de
dépens, est mise à la charge des recourants A.________, B.________, C.________
et D.________, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune
de Romainmôtier-Envy à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________,
B.________, C.________ et D.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 30 avril 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.