vd_omni · AC.2013.0380 · 2015-04-07 · fr

MEYLAN/Municipalité de Duillier | Recours de la propriétaire contre une décision ordonnant le démontage d'une cuisine aménagée sans autorisation dans des locaux en sous-sol et sollicitant de sa part le "serment de ne plus vouloir tirer profit de ces locaux sous quelque forme que ce soit". Les conditions permettant à la recourante de se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité ne sont manifestement pas réunies. Cela étant, il s'impose de constater que l'intéressée est au bénéfice d'un droit acquis s'agissant du caractère habitable des locaux situés au sous-sol, respectivement que c'est en raison d'une erreur imputable aux autorités que la surélévation de la villa a été autorisée postérieurement - alors même que le nombre d'étages était de ce chef porté à trois, en violation de la réglementation alors en vigueur; une révocation du permis de construire et/ou d'habiter pour ce motif ne pourrait porter que sur les travaux de surélévation autorisés à cette occasion et n'aurait aucune incidence, dans tous les cas, sur le caractère habitable des locaux situés au sous-sol. Recours admis et décision annulée, à charge pour la recourante de déposer une demande de régularisation de la cuisine située dans les locaux du sous-sol et à charge pour l'autorité intimée de statuer sur cette demande en tenant compte du caractère habitable des locaux en cause.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.04.2015 AC.2013.0380

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 avril
2015
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
;
MM. Jacques Haymoz et Emmanuel
Vodoz, assesseurs
; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourante
Liselotte MEYLAN,
à Duillier, représentée par Me Albert J. GRAF, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de
Duillier.
Objet
Remise en état
Recours Liselotte MEYLAN c/ décision de la Municipalité de Duillier du 7 août 2013 (remise en état du sous-sol dans la villa sise sur la parcelle n° 306)
Vu les faits suivants
A.
Liselotte Meylan est propriétaire de la parcelle
n° 306 de Duillier, située au chemin de Sous-Servaz n° 15 et colloquée en zone
de villas. Sur cette parcelle a été érigée au début des années 1970 une villa
(ECA n° 267); on reproduit ci-dessous les plans des façades et du sous-sol de
cette construction tels qu'établis au mois de septembre 1971 en vue de
l'enquête publique:
Les permis de construire et
d'habiter ont été délivrés.
B.
Liselotte Meylan et son époux ont déposé en 1985
une demande de permis de construire tendant à la "surélévation de la
toiture et aménagement des combles" de cette villa. Il résulte d'un jeu de
plans établis le 22 juillet 1985 dans le cadre de cette demande que le
rez-de-chaussée a également été quelque peu modifié à cette occasion, notamment
par l'installation d'une nouvelle cuisine; s'agissant du sous-sol, le plan se
présente comme il suit:
Les permis de construire et
d'habiter ont été délivrés les 20 août 1985 respectivement 25 novembre 1986.
C.
Informée par le Bureau du Contrôle des habitants
qu'un tiers s'était annoncé comme locataire d'un studio à l'adresse de
Liselotte Meylan, la Municipalité de Duiller (la municipalité) a relevé par
courrier du 8 septembre 2011 que, selon ses archives, aucune autorisation
n'avait été délivrée pour la création d'un nouveau logement ou pour un
changement d'affectation des locaux dans la villa concernée.
Invitée à se déterminer, Liselotte
Meylan a en substance indiqué ce qui suit par courrier du 26 septembre 2011:
"La chambre,
telle qu'elle se présente maintenant, a été complétée en 1985, lors de la
création d'un 1
er
étage dans la maison. En fait, nous y avons
aménagé un petit coin cuisine en récupérant certains meubles de notre ancienne
cuisine qui allait être démolie. Rien d'autre n'a été modifié!
J'ai cherché en
vain une autorisation quelconque dans les documents qui me restent concernant
la maison.
[…]
Ce local a été
occupé durant quelques années par nos jeunes filles; mon fils y a habité
pendant ses études universitaires et, plus tard, c'est ma fille qui l'a occupé.
Etant donné que mes enfants n'habitent plus à la maison et que le local a été
vide pendant longtemps, j'ai décidé de le louer."
Par courrier du 14 octobre 2011, la
municipalité a relevé qu'il résultait des plans d'enquête relatifs aux travaux
de surélévation de la villa établis en 1985 que le sous-sol resterait "inchangé"
par rapport à la construction initiale; cela étant, le sous-sol avait à son
sens subi un changement d'affectation, sans autorisation légale, et le
"studio" qui avait été créé ne respectait pas la réglementation
communale (en regard du nombre d'étages autorisés; cf. art. 4.6 du règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
[RPGA], en vigueur depuis le 4 octobre 2002) - de sorte qu'elle ne pouvait
entrer en matière sur une régularisation. Elle ordonnait dès lors à Liselotte
Meylan de résilier le bail de son locataire avec effet immédiat et de remettre
les locaux du sous-sol en conformité dans un délai au 31 décembre 2011.
Par courrier du 30 octobre 2011,
Liselotte Meylan a en substance fait valoir qu'une visite des lieux avait été
effectuée par une délégation de la commune à la suite des travaux entrepris en
1985, que cette inspection avait commencé au "rez inférieur" et fini
sous le toit et que personne n'avait fait de commentaire s'agissant du "coin
cuisine" litigieux (qui était à l'époque habité par une jeune fille au
pair); elle estimait ainsi que le permis d'habiter avait alors été délivré
"en connaissance de cause".
Le Service Technique Intercommunal
(STI) a procédé à une visite des lieux le 25 novembre 2011, et conclu que le
studio était "tout à fait habitable" (compte tenu de la hauteur sous
plafond et des ouvertures), que les règles sur le nombre maximum de logements
et sur le coefficient d'occupation du sol (COS) étaient respectées mais que tel
n'était pas le cas de l'art. 4.6 RPGA fixant le nombre de niveaux.
Se référant à une rencontre avec
des représentants de la municipalité du 19 décembre 2011, Liselotte Meylan a
indiqué par courrier du 20 décembre 2011 que, "comme convenu" à cette
occasion, elle allait à l'avenir utiliser le local en cause comme "carnotzet".
Prenant acte de ce changement d'affectation, la municipalité a informé
l'intéressée qu'elle classait le dossier par courrier du 16 janvier 2012.
D.
Le 26 février 2013, Liselotte Meylan a conclu un
nouveau contrat de location avec un tiers pour une "chambre meublé, avec
salle de bains et accès cuisine" dans le sous-sol de sa villa.
Informée de cette nouvelle
location, la municipalité a dénoncé l'intéressée à l'autorité préfectorale par
courrier du 29 avril 2013. A la demande de cette autorité, elle a précisé par
courrier du 22 mai 2013 les dispositions cantonales dont elle estimait qu'elles
étaient violées.
La préfecture de Nyon a tenu
audience le 11 juillet 2013. Après avoir entendu Liselotte Meylan et les
représentants de la municipalité, elle a invité cette dernière à rendre une
décision quant aux locaux dont l'affectation était litigieuse.
Le 7 août 2013, la municipalité a
adressé à Liselotte Meylan la décision suivante:
"Considérant
que:
-
Aucune dérogation écrite n'a été sollicitée par
vos soins et octroyée par la Municipalité de l'époque;
-
Les plans de construction et transformation de
votre villa ne précisent pas l'aménagement d'un studio;
-
Le permis d'habiter de la transformation ne fait
aucune mention d'habitabilité du rez-inférieur;
-
Vous vous êtes engagée, le 20 décembre 2011, à
utiliser/affecter ces locaux à titre de carnozet. Malgré cet engagement et nos
vaines mises en demeure, vous avez (re) tiré profit de ces locaux
Décide:
-
d'exiger le démontage et l'évacuation de la
cuisine. Un délai au 30 novembre 2013 est imparti pour remettre en état les
locaux dans son affectation initiale et officielle.
-
de solliciter un engagement écrit de votre part,
à savoir, le serment de ne plus vouloir tirer profit de ces locaux sous quelle
forme que ce soit.
Passé ce délai
et, sans obtempération de votre part, il sera procédé à une nouvelle
dénonciation à la Préfecture.
[…]
"
E.
Liselotte Meylan, par l'intermédiaire de son
conseil, a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 6 septembre 2013,
concluant principalement à sa nullité et subsidiairement à son annulation. Se
référant au plan du sous-sol établi au mois de septembre 1971 (reproduit sous
let. A
supra
), elle a en substance fait valoir que les deux "chambres"
situées au sous-sol avaient toujours existé et avaient toujours été utilisées,
respectivement qu'il n'y avait "jamais eu de changement", de sorte
que le décision de remise en état était nulle
- de même au demeurant que l'engagement écrit requis de sa part, lequel ne
reposait sur aucune base légale. L'intéressée se plaignait en outre d'un défaut
de motivation de la décision attaquée, en violation de son droit d'être
entendue; elle requérait notamment la production par la municipalité des permis
de construire et d'habiter délivrés au début des années 1970.
Dans sa réponse du 10 octobre 2013, l'autorité intimée a (implicitement) conclu au rejet du recours, soutenant en particulier que
les locaux du sous-sol tels qu'autorisés en 1971 n'étaient pas affectés à
l'habitation, que le sous-sol était demeuré inchangé à l'occasion des travaux
entrepris en 1985 et que la visite des lieux s'était alors limitée à la
nouvelle construction dont il était question (soit la surélévation de la villa).
Elle précisait que les copies des permis de construire et d'habiter délivrés au
début des années 1970 ne figuraient pas dans ses dossiers, et requéraient que
la recourante produise les documents originaux en sa possession.
Dans son mémoire complémentaire du
14 novembre 2013, la recourante a notamment relevé que de "nombreuses
maisons à Duillier, construites de 1971 à ce jour, [étaient] dans une situation
identique", et requis la production par l'autorité intimée de la
"liste de tous les sous-sols/étages inférieurs habités ou habitables dans
les villas et maisons de Duillier avec ordre de remise en état sans en tirer
profit"; elle a par ailleurs requis, en particulier, la production des
règlements communaux sur la construction tels qu'en vigueur en 1971, 1985 et
2013.
F.
Une audience avec inspection locale a été tenue
le 18 mars 2014. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi
à cette occasion:
"Se référant
aux mesures d'instruction complémentaires requises dans le cadre de son mémoire
du 14 novembre 2013, la recourante produit une
«
Liste non exhaustive de précédents comparables à la situation de la recourante
dans le quartier avec Sous-sol aménagés / habités
»
, dont l'autorité intimée
reçoit directement copie.
Les parties sont
entendues dans leurs explications.
Interpellée,
l'autorité intimée indique avoir produit toutes les pièces en sa possession en
lien avec les permis de construire et d'habiter délivrés dans le cadre de la
demande déposée en 1971. Elle confirme que les
«
chambres
»
situées
au niveau inférieur ainsi que la douche attenante ont alors été autorisées
telles qu'elles étaient prévues dans les plans du sous-sol.
S'agissant des
travaux de surélévation entrepris en 1985, la recourante expose qu'il a
notamment été procédé à cette occasion à un réaménagement de la cuisine; ce
sont ainsi une partie des meubles de l'ancienne cuisine qui ont alors été
installés dans l'une des chambres situées au niveau inférieur de la villa.
L'intéressée confirme que cette installation n'était pas prévue initialement.
L'autorité
intimée relève qu'elle n'était pas au courant de l'aménagement de cette
cuisine, dont elle n'a eu connaissance que lorsqu'un nouveau locataire a
annoncé qu'il emménageait dans la villa de la recourante. Cette dernière
précise qu'elle a décidé de louer les locaux en cause après le départ de ses
enfants, et qu'elle a elle-même invité le locataire à annoncer son arrivée aux
autorités communales.
A la question de
la présidente, l'autorité intimée indique avoir été informée (sur dénonciation)
de l'existence d'un autre cas similaire dans la commune et avoir exigé la
remise en état des locaux concernés - en ce sens que ces derniers ne soient
plus habitables. Elle soutient qu'elle n'a jamais toléré une telle pratique et
n'a pas davantage octroyé de dérogation dans ce sens. La recourante évoque pour
sa part l'existence d'une pratique dérogatoire ou d'une tolérance sur ce point
durant de nombreuses années, et se prévaut de l'égalité de traitement; elle
rappelle en outre que les chambres situées au niveau inférieur ont été soumises
à l'enquête publique et autorisées lors de la construction de la villa.
L'autorité
intimée relève qu'au moment où elle a été informée qu'un tiers louait un
logement dans la villa de la recourante, elle a expliqué la situation à cette
dernière et lui a proposé de conserver la cuisine litigieuse à condition
qu'elle s'en serve comme carnotzet; l'intéressée a accepté cette proposition,
mais n'en a pas moins à nouveau loué les locaux en cause
«
quelques mois après
»
. La recourante expose à cet égard qu'elle
n'a reloué ces locaux qu'à compter du mois de mars 2013 - et non quelques mois
après l'accord convenu à la fin de l'année 2011.
L'autorité
intimée fait valoir que l'aménagement de la cuisine litigieuse a rendu le
niveau inférieur habitable, portant le nombre de niveaux habitables de la villa
à trois
- en violation de la réglementation communale, qui prévoit deux étages
habitables au maximum. Précisant la portée de la décision attaquée, elle
indique qu'elle exige, à titre de remise en état, le démontage de la cuisine -
ce qui suffirait à la satisfaire.
Rendue attentive
au fait que la réglementation communale autorise la création de deux logements
par villa (et non d'un seul logement, comme elle l'a évoqué), l'autorité
intimée relève que les deux logements en cause doivent se situer sur deux
niveaux habitables. Dès la création d'un étage supplémentaire (en 1985),
l'étage inférieur ne pouvait ainsi plus être habitable.
Interpellée,
l'autorité intimée estime qu'il n'existe aucune possibilité de mise en
conformité de la cuisine litigieuse, et précise qu'elle n'entend pas octroyer
de dérogation sur ce point - par crainte de créer un précédent. La recourante
mentionne différents cas à son sens similaires (soit des villas comportant
trois niveaux habitables, dont le niveau inférieur) et se prévaut une fois
encore de l'égalité de traitement
[…]
.
L'audience est
suspendue
[…]
; elle est reprise
[…]
par une inspection de la villa de la recourante.
Le tribunal se
rend dans le
«
studio
»
situé au niveau inférieur de la villa de
l'intéressée - lequel dispose d'une entrée indépendante. Il est constaté que la
cuisine litigieuse se situe dans la
«
chambre 2
»
(selon
la dénomination du plan soumis à l'enquête publique en 1971), contre le mur
séparant cette chambre de la
«
douche
»
. Interpellée quant à
l'usage des locaux en cause en 1985, la recourante expose qu'elles étaient
alors utilisées afin de loger une jeune fille au pair; c'est ainsi afin
d'éviter à cette dernière de devoir se rendre à l'étage supérieur que le
matériel de repassage a été installé dans l'une de ces deux chambres - en
référence à la dénomination de ces chambres dans le plan du sous-sol soumis à
l'enquête publique en 1985, qui fait notamment état d'une pièce consacrée au
«
repassage
»
. Elle précise dans ce cadre que la dénomination en cause n'est en
définitive qu'une
«
légende d'architecte
»
, et se prévaut de ce que le
«
sous-sol
»
est qualifié
d'
«
inchangé
»
dans ce même plan. Elle relève qu'il ne
résulte pas du permis d'habiter délivré à la suite des travaux de surélévation
de la villa que le
«
sous-sol
»
ne serait plus habitable.
L'autorité
intimée fait valoir qu'ont été autorisés comme étant habitables en 1985 les deux
niveaux supérieurs de la villa, les
«
chambres
»
du
sous-sol n'étant pas habitables.
La recourante
estime que la cuisine litigieuse - qui se compose d'un meuble, d'un four à
micro-ondes, d'un petit frigo et d'une petite plaque - tient plus d'une
«
cuisinette
»
que d'une véritable cuisine, et que l'usage qui en est fait ne
semble pas choquant (en regard de la situation prévalant dans de nombreuses
autres habitations).
La Municipalité
précise pour sa part
qu'elle tient à se dégager de toute responsabilité en cas de location du studio
litigieux par la recourante (par exemple en cas d'incendie).
La présidente
annonce qu'un délai sera imparti à l'autorité intimée pour produire la
réglementation communale dans sa teneur applicable en 1971 et en 1985
[…]
"
Le 7 avril 2014, l'autorité intimée a produit copie des règlements applicables en 1971 et 1985, relevant que les
dispositions concernées avaient la "même teneur au niveau du nombre
d'étage autorisé". En référence au procès-verbal d'audience reproduit
ci-dessus, elle a par ailleurs rappelé que la recourante s'était engagée à user
des locaux concernés à titre de "carnotzet" uniquement, engagement
qu'elle n'avait pas respecté.
Dans ses déterminations finales du
13 mai 2014, la recourante a produit un plan des façades de la villa du 22
juillet 1985 démontrant à son sens que les chambres avaient "toujours
existé légalement sous cette forme sans que les autorités protestent ou donnent
d'avis contraire". Elle a fait valoir que la construction était légale,
respectivement que la situation était acquise de plein droit, et relevé que les
conditions auxquelles une habitation en sous-sol était possible en application
de l'art. 50 du règlement approuvé le 17 avril 1985 par le Conseil d'Etat
étaient réunies.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV
173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.
2.
Dans son acte de recours, la recourante se
plaint d'un défaut de motivation de la décision attaquée.
Il résulte en substance de cette décision
que le caractère habitable du sous-sol respectivement l'aménagement d'un studio
au sous-sol n'auraient jamais été autorisés, ce qui justifierait la remise en
état des locaux concernés (soit le démontage et l'évacuation de la cuisine).
Dans les circonstances du cas d'espèce - et en prenant en considération, en
particulier, les échanges de courriers entre l'autorité intimée et la
recourante intervenus en 2011 sur cette question -, une telle motivation
apparaît suffisante pour que l'intéressée se rende compte de la portée de la
décision et puisse l'attaquer en connaissance de cause (concernant les
exigences liées au devoir de motivation, cf. TF, arrêt 1C_185/2013 du 27
septembre 2013 consid. 2.1; arrêt AC.2009.0106 du 3 juillet 2009 consid. 1a et
les références). Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée a précisé ses motifs
notamment dans sa réponse au recours du 10 octobre 2013 ainsi qu'à l'occasion
de l'audience tenue le 18 mars 2014, de sorte que le défaut de motivation de la
décision attaquée allégué, à supposer qu'il soit considéré comme établi, aurait
dans tous les cas été réparé en cours de procédure (cf. pour comparaison arrêt
AC.2013.0228 du 22 juillet 2014 consid. 2b).
3.
La recourante a par ailleurs requis, à titre de
mesure d'instruction complémentaire, la production par l'autorité intimée de
"la liste de tous les sous-sols/étages inférieurs habités ou habitables
dans les villas et maisons de Duillier avec ordre de remise en état sans en
tirer profit" (à l'occasion de l'audience du 18 mars 2014, elle a produit
dans ce cadre une "liste non exhaustive de précédents comparables à la
situation de la recourante dans le quartier avec Sous-sol aménagés / habités").
Par ce biais, l'intéressée entend démontrer l'existence d'une pratique
dérogatoire de la part de l'autorité intimée en lien avec le nombre d'étages
habitables autorisé, et invoque (implicitement) le principe de l'égalité de
traitement.
Cela étant, l
e principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en
principe sur celui de l'égalité de traitement. Le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390
consid. 6a et les références). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut ainsi
prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1
consid. 3a; ATF 122 II 446 consid. 4a et les références;
cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. 1, 3
ème
éd., Berne 2012,
ch. 4.1.1.4b p. 629, où est notamment relevée dans ce cadre la difficulté pour
le juge de pronostiquer le comportement futur de l'administration); il faut
encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante,
et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6; ATF 126
V 390 consid. 6a et les références), et qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139
II 49 consid. 7.1 et les références).
En l'espèce, l'autorité intimée conteste
l'existence de
précédents comparables à la situation de
la recourante dans le quartier concerné - se référant notamment à un cas
similaire dans lequel elle a également ordonné une remise en état des lieux -,
et a en outre clairement manifesté son intention de ne pas créer un précédent.
Dans ces conditions, il s'impose de constater que l'inobservation de la
règlementation dont la recourante se prévaut, à supposer qu'elle soit établie
dans l'un ou l'autre des cas auxquels elle se réfère, ne fait pas l'objet d'une
pratique constante de la part de l'autorité intimée, respectivement qu'aucun
élément ne permet de considérer que cette dernière aurait l'intention de
persévérer dans une telle inobservation de la réglementation - alors même
qu'elle affirme le contraire. Les conditions permettant à la recourante de se
prévaloir de l'égalité dans l'illégalité ne sont dès lors manifestement pas
réunies, sans qu'il soit nécessaire de faire droit à sa requête tendant à la
production par l'autorité intimée de la liste en cause.
4.
Sur le fond, l'autorité intimée a en substance
retenu que les locaux situés au sous-sol n'avaient jamais été autorisés en tant
que surface habitable, ce que la recourante conteste.
a) Selon la jurisprudence, pour
être considéré comme "habitable", un niveau doit se prêter au séjour
durable des personnes, que ce soit pour l’habitation ou le travail. Pour
décider si un niveau de construction est habitable ou non, la seule intention
subjective des constructeurs ne joue pas un rôle décisif. Il convient plutôt de
déterminer si, objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré
permettent aisément de rendre ces surfaces habitables. Il convient en
particulier de vérifier si les locaux prévus répondent aux exigences de
salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en ce qui concerne
le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables (arrêt AC.2014.0075
du 23 janvier 2015 consid. 4 a et les références). Dans ce cadre, la condition
qui serait fixée dans les permis de construire ou d'habiter concernant le
caractère non habitable n'est pas suffisante lorsqu'elle apparaît en
contradiction avec la situation effective d'un espace disponible qui présente
les caractéristiques d'une surface habitable (arrêt AC.2013.0211 du 22 juillet
2014 consid. 2b et les références).
b) Lors de la délivrance des permis
de construire et d'habiter la villa, au début des années 1970, l'affectation du territoire était régie par le Règlement communal sur le plan d'extension du 15
octobre 1963 (RPE).
aa) Il résulte en substance de
l'art. 18 RPE que, dans la zone de villas, les bâtiments d'habitation auront au
minimum une surface de 60 m
2
(al. 1); pour les bâtiments de 60 à 90 m
2
de surface, le nombre des étages est limité à un (rez-de-chaussée) (al. 2); pour les
bâtiments de plus de 90 m
2
de surface, le nombre des étages est
limité à deux, rez-de-chaussée compris (al. 3); dans les deux cas, les combles
sont habitables (al. 4).
bb) L'autorité intimée soutient que
les locaux situés au sous-sol tels qu'autorisés lors de la construction de la
villa n'étaient pas habitables. Il convient de relever d'emblée que ni
l'autorité intimée ni la recourante n'ont été en mesure de produire les permis de
construire et d'habiter la villa délivrés au début des années 1970.
Cela étant, il apparaît que la
surface (au sol) de la villa est supérieure à 90 m
2
(elle s'élève à 113 m
2
selon l'extrait du registre foncier). En
application de l'art. 18 RPE, le nombre des étages (habitables) était ainsi
alors limité à deux, rez-de-chaussée compris (al. 3) - les combles étant par
ailleurs habitables (al. 4). Dans la mesure où le RPE ne contenait pour le
reste aucune disposition en lien avec la question du caractère habitable ou non
de locaux situés au sous-sol (ni même au demeurant en lien avec la définition
de la notion de sous-sol), aucun élément au dossier ne permet de considérer que
le sous-sol n'aurait pas été autorisé en tant que deuxième étage habitable (en
sus du rez-de-chaussée), en application de l'art. 18 al. 3 RPE; c'est le lieu
de relever qu'il n'est pas contesté que les locaux dont il est question
remplissent par ailleurs toutes les conditions pour être habitables (compte
tenu notamment de la hauteur sous plafond et des ouvertures), ainsi que l'a
expressément confirmé le STI à la suite d'une visite des lieux du 25 novembre
2011.
Le caractère habitable du sous-sol lors
de la construction de la villa est conforté par le fait que le plan
ad hoc
soumis à l'enquête publique en 1971 (reproduit sous let. A
supra
) fait
état de deux "chambres". Or, selon les définitions usuelles, une
"chambre" est une "pièce d'habitation", respectivement une
"pièce où l'on couche"
(cf. Dictionnaire
Le Petit Robert
, éd. 2013), de sorte que le caractère
habitable de ces deux "chambres" était implicitement annoncé dans la
dénomination utilisée dans ce plan; on relèvera encore que les chambres en
cause sont accompagnées d'une petite salle de bains (concernant le caractère
habitable de locaux sanitaires, cf. arrêt AC.2006.0135 du 1
er
décembre 2006 consid. 2) et que le sous-sol bénéficie d'une entrée
indépendante.
cc) Dans ces conditions, dans la
mesure où la réglementation alors en vigueur n'interdisait pas que des locaux
situés au sous-sol soient affectées à l'habitation (ou, en d'autres termes, que
le sous-sol soit considéré comme un "étage" au sens de l'art. 18 al.
3 RPE) et dès lors que les "chambres" concernées remplissaient en
l'espèce toutes les conditions pour être habitables et étaient implicitement
annoncées comme telles dans les plans soumis à l'enquête publique, il n'y a pas
lieu de s'écarter des allégations de la recourante selon lesquelles ces
"chambres" ont initialement été autorisées en tant que surface
habitable. Si elle affirme le contraire, l'autorité intimée n'avance au
demeurant aucun élément probant dans le sens d'une telle affirmation.
c) Lors du dépôt de la demande de
permis de construire tendant à la surélévation de la villa déposée en 1985 et
lors de la réalisation de cette surélévation, l'affectation du territoire était
régie par le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du 9 décembre 1980 (RPEPC) - lequel est entré en vigueur le 17
avril 1985, date de son approbation par le Conseil d'Etat (art. 78 RPEPC).
aa) Il résulte en substance de
l'art. 17 RPEPC, applicable à la zone de villas, que les bâtiments d'habitation
auront au minimum une surface de 90 m
2
; le nombre d'étages est
limité à 1 sur rez-de-chaussée, sans combles habitables ou 1 rez-de-chaussée et
combles habitables.
Selon la règle générale applicable
à toutes les zones de l'art. 50 RPEPC, l'habitation est interdite dans les
sous-sols; n'est pas considéré comme tel le local dont le plancher est en
contrebas de 1.50 m au point le plus élevé du sol extérieur et dont une façade
au moins est complètement dégagée.
bb) Il convient de relever d'emblée
que le sous-sol de la villa ne réunit pas les conditions de l'art. 50 RPEPC
pour ne pas être "considéré comme tel" - et, partant, pour être
habitable - au sens de cette disposition, contrairement à ce que soutient l'intéressée
dans sa dernière écriture du 13 mai 2014; si la façade nord-est est certes
complètement dégagée,  le plancher du sous-sol n'est pas en contrebas de 1m50 au
point le plus élevé du sol extérieur - mais bien plutôt d'environ 2m40, le
sous-sol étant totalement enterré au niveau des façades ouest et pour partie au
niveau de la façade sud-est (cf. les plans des façades reproduits sous let. A
supra
).
Peu importe toutefois, dès lors que, comme on l'a vu ci-dessus, il y a lieu de
retenir que le sous-sol a été autorisé comme surface habitable au début des
années 1970, de sorte que la recourante était au bénéfice d'un droit acquis sur
ce point.
Il convient en outre de relever d'emblée
que les allégations de la recourante selon lesquelles les représentants de la
municipalité auraient procédé à une visite des lieux incluant le "rez
inférieur" (soit le sous-sol) et auraient ainsi délivré le permis
d'habiter en 1986 "en toute connaissance de cause" (soit en ayant
connaissance de l'installation de la cuisine au sous-sol) ne sauraient être
retenues, dès lors qu'elles ne sont corroborées par aucun élément probant et
qu'elles sont contestées par l'autorité intimée - laquelle prétend que la
visite des lieux à cette occasion s'est bien plutôt limitée à la nouvelle
construction (soit à la surélévation de la villa).
cc) Cela étant, il apparaît
manifestement que la surélévation de la villa requise par la recourante et son
époux en 1985 n'était pas conforme à la réglementation alors en vigueur,
puisqu'elle avait pour conséquence de porter le nombre d'étages (soit de
niveaux habitables) à trois, en violation de l'art. 17 RPEPC.
L'autorité intimée se fonde sur ce
point pour retenir que l'octroi du permis de construire et d'habiter en lien
avec cette surélévation atteste précisément du fait que le sous-sol n'était pas
habitable; elle se réfère dans ce sens au plan du sous-sol établi dans le cadre
de cette demande en septembre 1985 (reproduit sous let. B
supra
), dans
lequel les pièces en cause sont qualifiées de "repassage" et
"gymnast." (gymnastique) - soit des utilisations qui peuvent
précisément être admises, en règle générale, au titre de locaux non habitables
(cf. notamment arrêts AC.2006.0082 du 20 février 2007 s'agissant de locaux de
fitness et AC.2002.0052 du 11 novembre 2002 s'agissant d'un local de lingerie;
pour un résumé de la casuistique, cf. arrêt AC.2012.0184 du 28 mars 2013
consid. 2a).
La qualification des locaux
concernés sur ce plan laisse en effet le tribunal quelque peu perplexe, ce
d'autant plus que, selon les explications de la recourante elle-même, elle ne
correspondait pas à la réalité; l'intéressée a en effet expressément précisé à
l'occasion de l'audience du 18 mars 2014 que les locaux étaient alors occupés
par une jeune fille au pair - soit utilisés en tant que "chambres" au
sens indiqué ci-dessus. Quoi qu'il en soit, il s'impose de constater que cette
seule dénomination dans un plan établi dans le cadre de travaux qui ne concernaient
au demeurant pas le sous-sol (lequel demeurait ainsi "inchangé",
comme expressément indiqué dans ce même plan) ne saurait avoir quelque
incidence que ce soit s'agissant du caractère habitable ou non de ces locaux;
on ne saurait considérer, en particulier, que cette seule dénomination devrait
être assimilée à un engagement de la recourante et de son époux à ne plus
utiliser les locaux situés au sous-sol comme surface habitable - étant rappelé
pour le surplus que la seule intention subjective des constructeurs ne joue pas
un rôle décisif dans ce cadre
(cf. consid. 4a
supra
).
Il apparaît ainsi que les permis de
construire et d'habiter en lien avec la surélévation de la villa délivrés en
1985 et 1986 l'ont été en violation de la réglementation communale s'agissant
du nombre d'étages autorisés, ceci en raison d'une erreur qui est imputable aux
autorités municipales de l'époque - à qui il appartenait de s'assurer que les
conditions de l'art. 17 RPEPC étaient respectées. Contrairement à ce que
l'autorité intimée a laissé entendre à l'occasion de l'audience du 18 mars
2014, la seule création d'un étage supplémentaire n'a pas eu en tant que telle
pour conséquence de rendre le sous-sol inhabitable, ce qui aurait bien plutôt supposé,
par hypothèse, l'obligation pour la recourante de procéder à certains
aménagements rendant effectivement les locaux en cause inhabitables (cf. pour
comparaison arrêt AC.2011.0011 du 15 novembre 2011 consid. 1c).
d) Sous l'angle réglementaire, la
situation de la villa n'a pas fondamentalement été modifiée avec l'entrée en
vigueur, le 4 octobre 2002, de l'actuel RPGA - en ce sens en particulier que le
nombre d'étages est toujours limité à deux, rez-de-chaussée compris (art. 4.6
RPGA), et que le sous-sol ne réunit pas les conditions pour être habitables
(art. 12.10 RPGA). Le seul fait que la recourante se soit engagée à utiliser les
locaux en tant que carnotzet par courrier du 20 décembre 2011 ne saurait en
tant que tel avoir une quelconque incidence sur leur caractère habitable; tout
au plus peut-on relever que l'intéressée aurait pu, sous l'angle de la bonne
foi, informer la municipalité qu'elle avait l'intention de louer une nouvelle
fois le "studio" situé au sous-sol de sa villa.
Cela étant et comme on l'a vu
ci-dessus, la recourante peut se prévaloir d'un droit acquis s'agissant du
caractère habitable des "chambres" situées au sous-sol, et c'est en
raison d'une erreur imputable aux autorités que la surélévation de la villa a
été autorisée en 1985-1986 alors même que le nombre d'étages était porté à
trois, en violation de l'art. 17 RPEPC.
Par la décision attaquée,
l'autorité intimée souhaite rétablir une situation conforme au droit. Dans ce
cadre, une décision ayant acquis force de chose décidée peut, sous certaines
conditions, être révoquée par l'autorité qui l'a rendue (cf. ATF 127 II 306 consid.
7a; TF, arrêt 1C_546/2012 du 10 avril 2013 consid. 5.1). En l'espèce toutefois
et indépendamment même de l'examen de ces conditions, une révocation des permis
de construire et/ou d'habiter délivrés en 1985 et 1986 ne pourrait porter que
sur les travaux autorisés à cette occasion, soit essentiellement sur la
surélévation de la villa, et n'aurait aucune incidence sur le caractère
habitable des "chambres" situées au sous-sol - qui a été légalement
autorisé dès le début des années 1970, comme on l'a vu ci-dessus, et ne saurait
dès lors être "révoqué" postérieurement.
S'agissant pour le reste d'une éventuelle
remise en cause de la surélévation de la villa par le biais d'une révocation
des permis de construire et d'habiter délivrés en 1985 et 1986, il s'impose de
constater que, formellement, ce point échappe à l'objet du litige tel que
circonscrit par la décision attaquée. On se contentera de relever, à toutes
fins utiles, que l'intérêt public au respect de la règle limitant le nombre
d'étages à deux doit être relativisé dans le cas d'espèce, dans la mesure où il
n'est pas contesté que les dispositions relatives au nombre de logements par
villa ou encore au COS sont pour le reste respectées - comme l'a expressément
précisé le STI à la suite de sa visite des lieux du 25 novembre 2011. A cela s'ajoute au demeurant que le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état
conforme au droit se périme, pour des motifs de sécurité du droit, par principe
après 30 ans, sauf si le rétablissement d'un état conforme au droit est dicté
par des motifs touchant la police des constructions
stricto sensu
,
c’est-à-dire s’il y a danger concret pour la vie ou la santé des habitants ou
des passants (cf. arrêt AC.2013.0391 du 22 décembre 2014 consid. 3b et les
références).
e) En définitive, il apparaît ainsi
qu'en tant qu'elle est fondée sur le caractère prétendument inhabitable des
locaux situés au sous-sol de la villa, la décision de remise en état litigieuse
ne résiste pas à l'examen.
5.
Il convient toutefois de relever qu'il n'est pas
contesté que la cuisine aménagée dans les locaux du sous-sol de la villa en
1986 (selon les déclarations de la recourante) n'a jamais été formellement
annoncée aux autorités municipales et autorisée par ces dernières. Or, tout
projet de construction ou de démolition doit en principe être soumis à la municipalité,
laquelle décide s'il nécessite une autorisation (cf. art. 68a al. 1 du
règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions, du 19 septembre 1986 - RLATC; RSV 700.11.1).
Dans cette mesure et indépendamment des considérants qui précèdent en lien avec
le caractère habitable des locaux situés au sous-sol, on ne saurait à l'évidence
considérer que la décision de remise en état attaquée serait nulle, quoi qu'en
dise la recourante.
Cela étant, il appartient à la
recourante de déposer une demande accompagnée de toutes les indications
nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux
effectués (cf. art. 69 al. 2 RLATC), à charge pour l'autorité intimée de
statuer sur la réglementarité de ces travaux en tenant compte du caractère
habitable des locaux concernés.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée, à charge pour la
recourante de déposer une demande de régularisation de la cuisine située dans
le locaux du sous-sol et à charge pour l'autorité intimée de statuer sur cette
demande en tenant compte du caractère habitable des locaux en cause.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à
la charge de l'autorité intimée, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD).
La recourante, qui obtient gain de
cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), dont le montant doit être arrêté à 2'500 fr. à la
charge de l'autorité intimée (cf. art. 55 al. 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 7 août 2013 par la Municipalité de Duillier est annulée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la Municipalité de Duillier.
IV.
La Municipalité
de
Duillier versera à Liselotte Meylan la somme de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 avril 2015
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.