vd_omni · AC.1993.0249 · 1996-07-01 · fr

LOUP Gaston c/Belmont-sur-Yverdon | Pour déterminer si la création d'une zone à bâtir est compatible avec les exigences de protection des terres agricoles, il faut examiner notamment si elle respecte les quotas des surfaces d'assolement attribués à la commune en cause par les relevés cantonaux établis conformément à l'art. 18 OAT. Un terrain agricole qui n'est pas compté dans les surfaces d'assolement peut aussi être classé en zone agricole s'il se prête à l'exploitation du sol au sens de l'art. 16 al. 1 LAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.07.1996 AC.1993.0249

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er juillet 1996
sur le recours interjeté par
Gaston LOUP
,
domicilié à 1432 Belmont-sur-Yverdon, représenté par Me Alexandre Bonnard,
avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de
Belmont-sur-Yverdo
n du 9 septembre 1993 et celle du
Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports
du 24 août 1993
relatives à la construction de trois villas individuelles et de trois villas
groupées sur la parcelle 269.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. O. Renaud et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle. Coppe,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Gaston Loup est
propriétaire au lieu-dit "Rondan" de la parcelle no 269 du cadastre
de Belmont-sur-Yverdon. D'une surface totale de 43'672 m2, cette parcelle est
située à l'entrée est du village; elle forme un triangle délimité à l'ouest par
la route cantonale 296f et au sud par une route communale. Le territoire de la
commune de Belmont-sur-Yverdon n'est actuellement pas régi par un plan
d'affectation. En 1990, la Municipalité de Belmont-sur-Yverdon (ci-après: la
municipalité) a soumis un projet de plan d'affectation à examen préalable du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après :
le département); selon ce projet, la parcelle no 269 était classée en zone
agricole. Le 6 septembre 1990, le département a invité la municipalité à
examiner notamment la délimitation et la capacité de la zone à bâtir avec le
Service de l'aménagement du territoire.
B.                    Gaston Loup a fait
établir par l'architecte Sandrine Rossel un projet de construction de trois
villas individuelles et de trois villas groupées avec une zone commune (place
de jeux) et un parking, sur la partie ouest de la parcelle no 269; les
constructions s'implantaient dans la portion triangulaire de la parcelle
comprise à l'intérieur d'un rayon de 50 mètres à compter de la villa sise au
sud-ouest sur la parcelle voisine no 268, et de la ferme se trouvant sur la
parcelle no 248 de l'autre côté de la route cantonale. Le 18 juin 1993,
Sandrine Rossel a déposé auprès de la municipalité une demande d'autorisation
préalable d'implantation. Le projet a été mis à l'enquête publique du 10 au 30
août 1993. Il a suscité les oppositions de six habitants de la commune
notamment celles de Roland Bettex, Charly Grin, André Grin et René Jaccoud. Le
24 août 1993, la Centrale des autorisations du département a notifié à la
commune la décision de refus du Service de l'aménagement du territoire de délivrer
l'autorisation spéciale cantonale requise par l'art. 135 de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). En
outre, la commune a refusé de délivrer le permis de construire le 9 septembre
1995 en invoquant l'art. 77 LATC.
C.                    Par acte du 15 septembre
1993, Gaston Loup a recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard. Il a fait
valoir notamment que la municipalité avait délivré à Denis Lang, fils du
secrétaire municipal, une autorisation de construire une villa nettement à
l'extérieur du village, côté sud. A son avis la partie triangulaire de la
parcelle en cause ne serait pas rationnellement cultivable et il existait une
demande pour des villas modestes; le projet réaliserait en quelque sorte la
fermeture logique de la zone à bâtir dans le prolongement des deux villas déjà
construites au sud.
La municipalité s'est
déterminée sur le recours le 15 octobre 1993. Le projet aurait pour effet de
créer un nouveau quartier à l'extérieur du village, alors qu'une zone de villas
se développait à l'opposé de la parcelle no 269; en outre, selon le plan
d'affectation en voie d'adoption, cette parcelle était colloquée en zone
agricole. Elle a encore relevé que le recourant possédait d'autres terrains, à
l'intérieur du village, susceptibles de répondre aux besoins, le cas échéant.
De plus, le projet entraînerait une augmentation de la population du village
d'environ un cinquième et lui ferait perdre son caractère agricole. Informés du
dépôt du recours, Roland Bettex, Charly Grin, André Grin et René Jaccoud ont
demandé à participer à la procédure et ils ont confirmé leur opposition par
actes des 6, 18 et 20 octobre 1993.
Le 22 octobre 1993, le
Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours. Il a
admis que le projet se situait, en tous cas en majeure partie, dans le
périmètre de localité; mais l'autorisation avait été refusée car le territoire
concerné, bien que proche du village, n'était pas appelé à recevoir une
affectation constructible et les fermes à proximité seraient vraisemblablement
colloquées en zone agricole. L'aménagement rationnel du territoire exigeait que
l'effort de planification ne soit pas mis à néant par la réalisation d'un
projet de lotissement dans un endroit destiné à rester agricole; l'art. 77
LATC, sur lequel se fondait la décision de la municipalité, poursuivait
également ce but. Il a conclu en proposant la suspension de la procédure
jusqu'à l'entrée en force du plan d'affectation, ou du moins jusqu'à l'échéance
du délai fixé par l'art. 77 LATC et pour le surplus, au rejet du recours.
Gaston Loup a donné son accord le 27 octobre 1993 à la suspension de la
procédure jusqu'à droit connu sur le projet de plan d'affectation ou en tous
cas jusqu'à l'échéance du délai fixé par les art. 77 et 79 LATC.
D.                    Le projet de plan
général d'affectation a été mis à l'enquête publique du 25 janvier au 24
février 1994. Gaston Loup s'est opposé en temps utile au classement de sa
parcelle 269 en zone agricole. Dans sa séance du 18 avril 1994, le conseil
général a admis l'opposition de Gaston Loup et il a refusé la proposition
municipale visant à classer la partie ouest de la parcelle no 269 en zone
agricole en demandant à la municipalité de classer ce terrain en zone à bâtir.
Le conseil général ayant aussi admis la plupart des autres oppositions - ce qui
impliquait une augmentation des zones à bâtir de l'ordre de 13'000 m2 - la
municipalité a décidé de saisir la Commission cantonale consultative
d'urbanisme et d'architecture (ci-après : la commission). Par avis du 17
janvier 1995, la commission a estimé que le projet modifié par le Conseil
général était contraire aux buts et principes régissant l'aménagement du
territoire. Dans sa séance du 29 juin 1995, le conseil général a alors chargé
la municipalité d'élaborer un projet tenant compte de l'avis de la commission.
Il en est résulté un nouveau projet de plan d'affectation, prévoyant notamment
de classer l'entier de la parcelle no 269 en zone agricole. La municipalité a
déposé ce projet de plan d'affectation à l'examen préalable du département le
11 novembre 1995.
E.                    Par lettre du 20
décembre 1995, Gaston Loup a requis la reprise de l'instruction de la cause,
les délais prescrits par l'art. 77 LATC depuis le refus du permis de construire
étant échus. Le 8 janvier 1996, le Service de l'aménagement du territoire a
estimé que les délais en cause auraient été respectés car le conseil général
avait admis le plan d'affectation avec certaines modifications dans sa séance
du 18 avril 1994. Ainsi, même si ces modifications nécessitaient un nouvel
examen préalable, il y avait lieu de considérer que le projet de plan
d'affectation avait été adopté en temps utile. Il a aussi relevé que la
décision contestée reposait sur un refus de l'autorisation cantonale requise
par l'art. 135 LATC.
Le 14 février 1996,
Gaston Loup a déposé un mémoire complémentaire. Il a contesté que l'art. 77
LATC lui soit encore opposable. C'était donc exclusivement en application de l'art.
135 LATC que le Tribunal administratif devait statuer sur le projet du
recourant. Il a fait valoir que dans une commune non encore régie par un plan,
la municipalité était tenue de prendre une décision sur l'octroi ou le refus du
permis de construire, comme cela résultait de l'art. 135 al. 4 LATC; si
l'autorisation spéciale était refusée, la délivrance du permis de construire
n'aurait aucun effet; si elle était octroyée, la municipalité conservait encore
la possibilité de refuser le permis, mais sans autre argument que celui de
l'art. 77 LATC. Il a encore fait valoir que le projet de construction était
conforme à la planification telle que l'avait voulue le conseil général, bien
que la municipalité ait prévu de classer la parcelle en zone agricole et qu'elle
tentait d'obtenir du conseil général une autre décision. En outre, la portion
triangulaire de la parcelle se trouvait bien dans le périmètre de localité et
elle se situait immédiatement au nord de deux villas et au sud-est d'une ferme;
ainsi, elle n'était pas excentrée ni détachée du village. Enfin,
l'urbaniste-conseil de la municipalité avait admis une légère extension du
village à l'est; du point de vue de l'aménagement du territoire, il n'y avait
donc pas d'objection à ce que le périmètre du village soit fermé de ce côté par
un petit quartier de villas en prolongement direct des deux villas déjà
existantes. Le projet prévoyait en outre un lotissement très modeste,
correspondant à un besoin dans la région d'Yverdon. Il a confirmé les
conclusions de son recours.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience à Belmont-sur-Yverdon le 5 mars 1996 en présence
du recourant et de son conseil, des opposants, des représentants du Service de
l'aménagement du territoire et des représentants de la municipalité, assisté de
l'urbaniste M. Montavon.
Le Service de
l'aménagement du territoire a produit encore des pièces le 19 mars 1996; il en
résulte que la construction sise sur la parcelle no 268 avait été probablement
réalisée avant 1979, l'autorisation concernant ce projet ne se trouvant pas
dans les archives. Par ailleurs, une autorisation spéciale avait été accordée
en 1992 selon l'art. 135 LATC pour la construction de la villa de Denis Lang
sur la parcelle no 112.
Considérant en droit:
1.                     a) L'art. 77 LATC
prévoit que le permis de construire peut être refusé par la municipalité
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et
aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est
contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal
envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Selon l'art. 77 al. 2
LATC, l'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à
l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la
communication par la municipalité de la décision du refus de permis; le projet
doit par ailleurs être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès
le dernier jour de l'enquête publique (al. 3); lorsque les délais fixés n'ont
pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire et la municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir
consulté le département (al. 5). L'art. 79 LATC prévoit en outre que dès
l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement
d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à
l'encontre du projet. Le délai fixé par l'art. 77 al. 2 LATC pour mettre le
projet à l'enquête publique court dès la décision de refus de permis. Les effets
paralysants que déploie un projet en voie d'élaboration ne sauraient s'exercer
au-delà des limites clairement prescrites par l'art. 77 LATC sans porter une
grave atteinte à la propriété; dès lors, en l'absence de toute base légale, une
procédure de recours, dont la durée peut se prolonger dans une mesure non
négligeable en fonction notamment de la complexité de l'instruction, ne saurait
entraîner la suspension des délais de l'art. 77 al. 2 et 4 LATC (voir RDAF 1992
p. 227).
b) En l'espèce, une
demande d'autorisation préalable du projet de construction sur la parcelle 269
a été déposée auprès de la municipalité en date du 18 juin 1993; à la suite du
refus de l'autorisation spéciale du 24 août 1993, la municipalité a également
refusé le permis de construire le 9 septembre 1993 en invoquant l'art. 77 LATC.
Le projet de plan d'affectation a été soumis à l'enquête publique du 25 janvier
au 24 février 1994, soit dans le délai de huit mois prescrit par l'art. 77 al.
2 LATC; cependant, ce projet n'a pas été adopté par le conseil général dans les
délais fixés à l'art. 77 al. 3 et 4 LATC (six mois, prolongeables de six mois,
soit jusqu'au 24 février 1995). Dans sa séance du 18 avril 1994, le conseil
général a en effet refusé d'adopter ce projet de plan d'affectation en ce qui
concerne le classement de la parcelle no 269 en zone agricole et il a demandé à
la municipalité d'apporter des modifications en vue de classer ce terrain en
zone à bâtir. A la suite de l'avis donné le 17 janvier 1995 par la commission,
le conseil général a encore chargé la municipalité d'étudier un nouveau plan.
L'art. 77 LATC n'est donc plus opposable au recourant. Le projet de
construction litigieux doit dès lors être examiné sous l'angle de l'art. 135
LATC uniquement.
2.                     a) L'ancienne loi vaudoise
sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a
subi en 1964 des modifications imposant une limitation des zones à bâtir dans
les communes ayant un plan d'extension et en restreignant les possibilités de
bâtir dans les communes sans plan de zone (voir A. Bonnard, La loi sur
les constructions et l'aménagement du territoire, in RDAF 1964, p. 157 ss). La
révision a introduit la notion de périmètre de localité dans les territoires
sans plans d'extension. L'art. 56 quinquies LCAT définissait le périmètre de
localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de
cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité, par quoi il fallait
entendre les villes, villages, hameaux et autres groupements analogues de
bâtiments. Dans le territoire qui n'était pas compris dans le périmètre d'une
localité (territoire sans affectation spéciale) seules les constructions en
rapport avec l'exploitation du sol, l'habitation de l'exploitant et les
constructions d'intérêt public étaient admises (art. 56 sexies LCAT). D'autres
constructions (villas) pouvaient être autorisées sur les parcelles d'au moins
4500 m2 (voir art. 56 septies LCAT, BGC, automne 1963 et printemps 1964, p.
221; p. 2155). Cette règle avait essentiellement pour but de décourager le plus
grand nombre possible de constructeurs d'édifier des habitations en pleine
campagne, et de les inciter à construire dans le périmètre des localités afin
de concentrer les constructions nouvelles autour des agglomérations existantes
(voir A. Bonnard, op. cit., in RDAF 1964, p. 224 ss).
b) En 1972, les
mesures urgentes prises au niveau fédéral en matière d'aménagement du
territoire (AFU) et l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale sur la
protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP) ont
notablement réduit les possibilités de construire dans le territoire sans
affectation spéciale (RDAF 1986, p. 238). Par ailleurs, le Grand Conseil a
introduit dans la loi le 13 septembre 1976 l'obligation pour les communes
possédant un plan de zone de prévoir une zone agricole pour une durée de 25 ans
(art. 25 bis LCAT); les zones à bâtir étant délimitées pour répondre aux
besoins prévisibles dans les 10 ans à venir, la possibilité de créer des zones
intermédiaires destinées à répondre aux besoins ultérieurs dans les 10 à 25 ans
a aussi été introduite à cette occasion (art. 25 ter LCAT; voir BGC printemps
1976, p. 770-771). Quant aux communes ou parties de communes sans plan
d'extension, le territoire sans affectation spéciale était transformé en
territoire agricole, l'institution du périmètre de localité étant maintenue
(BGC printemps 1976, p. 769).
c) La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 est entrée en vigueur le 1er
janvier 1980 (LAT). Elle a fixé les principes applicables à la délimitation des
zones à bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à
protéger (art. 17 LAT). Le plan d'affectation devait donc avant tout opérer la
séparation fondamentale entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas
(RDAF 1986, p. 241). Toutes les communes devaient établir un plan d'affectation
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la
loi. Les plans de zones contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire ont perdu leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui
concerne le territoire destiné à la construction; à compter de cette date, la
zone à bâtir comprend la "partie de l'agglomération déjà largement
bâtie", jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire soit établi (art. 36 al. 3 LAT,
voir aussi ATF 118 Ib 39).
d) La nouvelle loi
vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC) est entrée en vigueur le 1er janvier 1987. Le Conseil d'Etat devait
impartir aux communes qui n'avaient pas de plan d'affectation, un délai,
pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au maximum, pour adopter un plan
répondant aux exigences légales; la procédure prévue à l'art. 45 al. 2 LATC
étant réservée à l'échéance du délai (art. 133 al. 2 LATC). Selon l'art. 45 al.
2 lit. d LATC, lorsqu'une commune dûment mise en demeure n'établit pas ou ne
modifie pas un plan d'affectation dont la loi lui impose l'adoption ou la
modification, les plans d'affectation cantonaux peuvent être établis par
l'Etat, auquel cas la commune assume les frais. L'art. 135 al.1 LATC dispose
que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas
encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la
loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. L'art. 135 al.2 LATC
maintient la même notion de périmètre de localité que celle de l'ancien art. 56
quinquies LCAT; il est défini comme l'aire délimitée par une ligne entourant à
une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité
(ville, village ou hameau). L'art. 135 al.4 LATC précise que tout permis de
construire est subordonné à l'autorisation préalable du Département des travaux
publics; dans le périmètre de localité, cette autorisation n'est délivrée que
si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du
territoire. Le périmètre de localité est donc une zone à bâtir provisoire,
réservée par l'art. 36 al.3 LAT.
3.                     a) Pour déterminer si
un projet de construction est compatible avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire, il y a lieu d'examiner s'il est de nature à
compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. La
délimitation d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT fait partie des
exigences majeures de l'aménagement du territoire; elle permet en effet de
séparer les zones constructibles et non constructibles et d'assurer ainsi une
utilisation mesurée et rationnelle du territoire conforme au mandat
constitutionnel donné par l'art. 22 quater Cst. (RDAF 1995, p. 197). Selon
l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps (lettre b). Le critère du besoin en
terrains à bâtir est important, mais il faut également tenir compte de
l'ensemble des autres besoins liés aux tâches de planification, notamment en
matière d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage
(art. 17 LAT), ainsi que de tous les intérêts en présence, qui ne se limitent
pas aux seuls intérêts mentionnés dans la LAT, mais comprennent aussi
l'ensemble des intérêts en jeu, notamment privés, qui apparaissent pertinents
d'après les circonstances concrètes et le droit en vigueur (rapport CEDIDAC No
17, p. 69). L'examen de ces différents critères par rapport au projet de construction
litigieux permet de déterminer si celui-ci est conforme aux exigences majeures
de l'aménagement du territoire. Un projet de construction dans le périmètre de
localité peut être de nature à compromettre l'établissement d'un plan des zones
conforme à la LAT; la délimitation du périmètre de localité, qui reste
schématique, ne permet pas en effet de tenir compte de tous les éléments à
prendre en considération tels que les notions de "territoire largement
bâti" et de "besoin dans les quinze ans à venir" ou encore les
critères concernant la protection du paysage et des terres agricoles (surface
d'assolement) ainsi que les objectifs d'aménagement de la commune.
aa) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de "partie de l'agglomération
déjà largement bâtie" (art. 15 let a LAT) doit être interprétée de façon
étroite; elle ne comprend pour l'essentiel que la partie équipée de
l'agglomération et les espaces libres (ATF 118 Ib 45 consid.4a; 119 Ib 136
consid.4b; 147 consid.5b). Lorsque des réserves de terrains presque aussi
importantes que la surface déjà bâtie sont classées en zone à bâtir, les
exigences de l'art. 15 LAT ne sont pas remplies; en effet, la zone à bâtir est
alors surdimensionnée et ne répond pas aux principes de l'utilisation judicieuse
du sol et de l'occupation rationnelle du territoire commandés par l'art. 22
quater Cst. et précisés par les art. 1 et 3 LAT (ATF 117 Ib 7 consid.bb). C'est
en effet par le regroupement des zones à bâtir que l'on atteint en général le
mieux ces objectifs (ATF 116 Ia 335).
En l'espèce, le projet
de construction se trouve dans un espace peu construit, sur une parcelle située
à l'extérieur du noyau du village. Par ailleurs, les deux villas situées à
proximité restent des constructions isolées sur des terrains que la commune a
prévu de classer en zone agricole également selon le dernier projet de plan
d'affectation; ces constructions se trouvent en effet à l'écart de la zone
d'habitation, et font partie de l'aire agricole de la commune, à proximité de
fermes en exploitation. La condition posée à l'art. 15 let. a LAT n'est donc
pas remplie.
bb) Les plans
directeurs, qui fixent les objectifs de développements, permettent d'apprécier
le besoin en terrains à bâtir au sens de l'art. 15 let. b LAT. Au niveau
cantonal, le décret du 22 février 1984 sur le plan directeur cantonal prévoyait
le principe de la décentralisation concentrée. La politique de décentralisation
concentrée tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une
dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de
développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux
régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui
sont plus dynamiques (art. 3 du décret). La caractéristique essentielle du
développement vaudois correspondait à la concentration de la population et des
activités sur l'arc lémanique, au détriment du reste du canton. La situation a
évolué et on a observé des améliorations; des régions proches de Lausanne ou au
bénéfice de facilités de communications particulières ont vu augmenter leur
population dans des proportions impressionnantes. Les communes se trouvent
ainsi confrontées à des problèmes dont la solution réclame une maîtrise
simultanée du développement et du mode d'occupation de leur territoire. Ce
phénomène s'est développé progressivement dans les districts de Morges, de
Cossonay, d'Echallens, d'Oron, de Moudon, d'Yverdon, de Grandson, d'Aubonne et
de Rolle. La tendance préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever
les centres locaux de Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et
Cossonay au niveau de centre régional, et de maintenir à leur niveau en les
renforçant les centres de Payerne, Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex
et d'Aigle; il convient par ailleurs de restructurer et de densifier les
milieux périurbains dans certaines régions telles que celles des communes au
nord-ouest de Lausanne, de Nyon, entre Morges et St.-Prex, ainsi que dans la
région nord-ouest d'Yverdon et celle de Vevey (voir plan directeur cantonal, p.
46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal a
donné une force contraignante à ces options de développement (voir les éléments
prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal). Par ailleurs, afin
de permettre le maintien d'une population agricole forte dans toutes les
régions du canton, il importe qu'un maximum d'entreprises de dimension
familiale puissent subsister; toutes les bonnes terres doivent donc être
réservées à l'agriculture et l'urbanisation limitée. Ainsi, un des objectifs du
plan directeur cantonal vise à favoriser le maintien de structures
d'exploitations agricoles viables (1.3.1a). Le décret du 20 mai 1987 a aussi
retenu l'objectif de favoriser la reconversion du domaine bâti des localités,
dans la mesure où il n'est plus utilisable pour des activités agricoles
(1.5.k); il est en effet souhaitable de préserver le caractère multifonctionnel
des villages, tout en favorisant la réutilisation et la mise en valeur des
constructions existantes (voir dans le même sens l'ATF 119 Ia 300 ss).
La délimitation de la
zone à bâtir doit aussi être conforme aux objectifs de développement que la
commune peut fixer dans son plan directeur. A défaut de plan directeur, la commune
présente ses objectifs d'aménagement et indique les réserves d'utilisation dans
les territoires déjà largement bâtis dans le rapport qu'elle doit fournir à
l'intention de l'autorité cantonale compétente pour approuver son plan
d'affectation au sens de l'art. 26 de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 2 octobre 1989 (OAT). Selon la jurisprudence fédérale, il faut
également tenir compte des réserves de terrains constructibles, même lorsque
leurs propriétaires n'ont pas l'intention de les vouer à la construction (ATF
116 Ia 333 consid.4b).
En l'espèce, il
ressort du rapport établi selon l'art. 26 OAT concernant la commune de
Belmont-sur-Yverdon, élaboré par le bureau d'architecture "Fischer et
Montavon" en novembre 1995, que la population du village a suivi entre
1987 et 1994 un taux de croissance moyen annuel de moins de 0,7% (hausse de 9
unités); sur les dix à quinze ans de durée prévue pour dimensionner les zones à
bâtir selon les art. 48 LATC et 15 LAT, le projet de plan d'affectation offre une
croissance annuelle potentielle entre 10% et 14% sans la zone intermédiaire, et
entre 13% et 18% avec la zone intermédiaire. Par ailleurs, la commune comptait
203 habitants au 31 décembre 1994; or, le projet de plan d'affectation prévoit
une capacité supplémentaire en zone à bâtir de 241 habitants et de 77 habitants
en zone intermédiaire. La capacité de zones à bâtir prévue par le plan est donc
largement suffisante, sans qu'il soit nécessaire d'affecter tout ou partie de
la parcelle litigieuse à la construction au sens de l'art. 15 let. b LAT. Au
demeurant, bien que le critère du besoin soit important, il n'est pas le seul à
être pris en compte dans la planification locale; une planification orientée
uniquement selon ce critère n'est en effet pas possible. Elle serait contraire
à l'objectif visé par la loi, qui consiste à veiller à une utilisation mesurée
du sol (art. 1 al.1 LAT). Les autorités doivent donc procéder à une pesée de
l'ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent pas continuellement
s'agrandir et finalement supplanter tous les autres intérêts. La loi prévoit
expressément de limiter l'étendue des territoires réservés à l'habitat (art. 3
al.3 LAT); aussi, des mesures restrictives en ce domaine sont défendables sous
l'angle de la Constitution (ATF 117 Ia 438 consid.3f).
cc) Le critère
concernant la protection du paysage découle de l'art. 3 al.2 LAT; les autorités
chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al.2 lit. b LAT). Au niveau
cantonal, la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS) a notamment pour but de ménager l'aspect caractéristique
du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés
naturelles (art. 1 al.1 lit. b). L'art. 4 LPNMS précise que sont protégés tous
les objets, soit tous les territoires, paysage, sites, localités, immeubles,
meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général,
notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent.
Selon l'art. 28 du règlement d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (RPNMS), les autorités
communales et cantonales doivent prendre les mesures appropriées pour protéger
les paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés en
élaborant leur plans directeurs ou d'affectation, ou lorsqu'elles délivrent un
permis de construire. L'art. 2 de ce règlement confère une large portée à la
notion d'objets méritant d'être sauvegardés; celle-ci recouvre en effet tant
les objets soumis à la protection générale que les objets inventoriés ou
classés (Philippe Gardaz, "La protection du patrimoine bâti en
droit vaudois" in RDAF 1992, p.5 ch. 2.2.2).
En l'occurrence,
Belmont-sur-Yverdon figure à l'inventaire LPNMS, no 205, approuvé par le
Conseil d'Etat le 16 août 1972 et publié dans la FAO 1972, p. 2529. Il se
justifie donc de prêter une attention particulière à la délimitation des zones
à bâtir, qui fixe les limites de l'emprise du territoire à urbaniser sur le
paysage agricole. Or, le projet de construction s'implanterait dans un secteur
sensible à l'entrée du village et il entamerait un espace agricole encore
préservé pour l'essentiel. Ainsi, bien que deux villas isolées aient déjà été
construites dans le secteur, il n'est pas judicieux d'affecter la parcelle
litigieuse à la zone à bâtir et d'augmenter ainsi l'emprise du front de villas
sur le paysage agricole.
dd) S'agissant de la
protection des terres agricoles, l'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones
agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou
horticole du sol (lettre a ) et les terrains qui, dans l'intérêt général,
doivent être utilisés par l'agriculture (lettre b). Les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au
sens de l'art. 16 LAT; le sol doit être le facteur de production primaire et
indispensable (ATF 117 Ib 503 c. 4a, 116 Ib 134 c. 3a, 115 Ib 297 c. 3a). Les
surfaces d'assolement ne concernent qu'une partie des zones agricoles (voir ATF
111 Ia 32). La loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 dispose à son
art. 19 al.1 lit. a que le Conseil fédéral peut prendre les mesures nécessaires
pour maintenir en champs une surface qui facilite l'adaptation de la production
aux possibilités de placement et permette d'obtenir des produits agricoles
variés ainsi que d'étendre en temps utile la culture des champs si les
importations risquent d'être entravées ou le sont déjà. Selon l'art. 17 al.1
OAT, le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral de
l'économie publique déterminent, sous forme de chiffres indicatifs, la surface
totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons. Conformément
à l'art. 18 OAT, les cantons circonscrivent au cours de l'élaboration de leur
plan directeur les surfaces d'assolement, selon l'art. 16 al.1 et 2 OAT, dans
le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à
l'agriculture; ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent
sur des cartes et les chiffrent (art. 18 al.2 OAT). Après avoir entendu les
cantons, le Conseil fédéral fixe, dans un plan sectoriel (art. 13 LAT), la
surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons (art.
19 al.1 OAT). Selon l'art. 20 OAT, les cantons veillent à ce que les surfaces
d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan
directeur les mesures nécessaires à cet effet (art. 20 al.1 OAT). Les cantons
s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 19
al.1 OAT) soit garantie de façon durable; ils prévoient des zones réservées
(art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis en zones à bâtir, dans la
mesure où la part susmentionnée ne peut être garantie hors des zones à bâtir
(art. 20 al.2 OAT).
Il ressort du dossier
comprenant le relevé des surfaces d'assolement pour le canton de Vaud que le
quota qui lui est imparti par la Confédération est de 75'800 hectares et qu'il
en compte 76'410 hectares, dont 2'510 en zone intermédiaire. Dans le district
d'Yverdon, 8'745,50 hectares de surface d'assolement sont répertoriées et la
commune de Belmont-sur-Yverdon s'est vue attribuer un quota de 448 hectares.
Selon les plans du
relevé cantonal la commune dispose de terrains dans le pourtour du village qui
ne sont pas comptés dans les surfaces d'assolement et qu'elle n'envisage pas de
classer en zone à bâtir. Le secteur en cause pourrait donc être soustrait à
l'agriculture sans que le quota des surfaces d'assolement attribué à la commune
soit diminué. Cependant, la parcelle visée pour la réalisation du projet de
construction, excentrée et détachée du village, se trouve dans le territoire
agricole de la commune; il s'agit d'un terrain plat d'une surface de 43'672 m2,
en main d'un seul propriétaire, qui se prête sans difficulté majeure à
l'exploitation du sol. La parcelle en question est ainsi appropriée à un usage
agricole et aux activités en relation étroite avec la culture du sol; en
conséquence, bien que les surfaces d'assolement soient suffisantes, un
classement en zone à bâtir ne serait pas en accord avec les dispositions de
l'art. 16 al. 1 LAT.
b) En définitive,
malgré la présence de deux villas isolées, le projet de construction se trouve
dans un espace agricole, comprenant des fermes en exploitation et non dans le
territoire de la commune déjà largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a
LAT. Le projet n'est pas non plus nécessaire pour répondre aux besoins en
terrains constructibles dans les dix à quinze ans à venir au sens de l'art. 15
al. 1 let. b LAT; ces besoins ont été clairement exprimés; le développement des
constructions est prévu dans les surfaces et volumes disponibles à l'intérieur
du village. Une zone à bâtir située à l'écart des autres constructions, à côté
des fermes en exploitation et au bord d'une grande route n'est pas souhaitée et
serait en outre probablement source de litiges, entre les habitants et les
exploitants. La délivrance du permis d'implantation placerait donc la commune
devant un fait accompli et équivaudrait matériellement à une décision
d'aménagements erronée, en ce sens qu'une zone de villas serait créée dans un
secteur non approprié (à proximité des exploitations agricoles), qui ne
correspond pas aux objectifs de la commune. Le projet de construction est ainsi
de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à la LAT;
la condition de la conformité aux exigences majeures de l'aménagement du
territoire exigée par l'art. 135 LATC n'est donc pas établie et la décision
cantonale refusant l'autorisation spéciale est ainsi justifiée.
c) Il est vrai que le
département a délivré une autorisation spéciale selon l'art. 135 LATC pour la
construction d'une villa sur la parcelle 112 dans une situation comparable à
celle du recourant. Il s'agit en effet d'un terrain qu'il est prévu de classer
en zone agricole et qui ne répond vraisemblablement pas aux différents critères
applicables à une délimitation des zones à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. Mais
la fausse application du droit dans un cas donné ne donne pas au recourant un
droit à être traité aussi de manière contraire à la loi. Admettre le contraire
reviendrait en effet à inviter l'autorité qui s'est trompée à persister dans
l'erreur (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 363).
4.                     Au vu des considérants
du présent arrêt, le recours doit être rejeté et la décision cantonale du 24
août 1993 maintenue. La décision communale refusant le permis de construire
doit également être maintenue, bien que les délais fixés par l'art. 77 LATC
n'aient pas été respectés. En effet, la municipalité est chargée de vérifier
avant d'accorder le permis que les autorisations cantonales nécessaires ont été
délivrées (art. 104 al. 2 LATC). Elle ne pouvait donc délivrer le permis de
construire dès lors que l'autorisation cantonale requise par l'art. 135 LATC
était refusée et que ce refus est confirmé par le tribunal. Conformément à
l'art. 55 LJPA, un émolument de justice de 1'500 francs est mis à la charge du
recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24
août 1993 et de la Municipalité de Belmont-sur-Yverdon du 9 septembre 1993 sont
maintenues.
III.                     Un émolument
de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 1er juillet 1996/fc/fo
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).