vd_omni · GE.2018.0180 · 2019-03-06 · fr

A.________/Bureau d'information et de communication, B.________ | Demande d'accès à divers documents concernant le test utilisateurs/trices mis en place pour le lancement du nouveau site internet de l'Etat de Vaud. L'autorité intimée a transmis au recourant la plupart des documents demandés; elle a refusé en revanche de lui communiquer le contrat conclu avec la société mandataire et une version non anonymisée des échanges qu'elle a eu avec cette dernière. Sous réserve des modalités du calcul du prix qui devront être caviardées, le contrat en tant que tel ne contient aucune information couverte par le secret commercial ou d'affaires et peut être transmis au recourant. Il en va en revanche différemment de l'offre de la société mandataire, qui sauf accord exprès de l'entreprise, ne peut pas être communiquée. Quant aux échanges entre l'autorité intimée et la société mandataire, rien ne s'oppose à la transmission au recourant de leur version non anonymisée. On ne voit en effet pas en quoi la sphère privée des collaborateurs de l'autorité intimée, qui sont les auteurs ou destinataire des documents litigieux, serait "notablement" atteinte par la transmission de leur nom. Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.03.2019 GE.2018.0180

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 mars 2019
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. Alex Dépraz et M. Pascal
Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Bureau d'information
et de communication (BIC),
Tiers intéressé
B.________,
à ********,
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Bureau
d'information et de communication du 7 août 2018 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
Par demande du 11 juillet 2018 adressée par voie
électronique, A.________ a sollicité du Bureau d'information et de
communication de l'Etat de Vaud (BIC) l'accès à divers documents concernant le
test utilisateurs/trices mis en place pour le lancement du nouveau site
internet www.vd.ch, à savoir: "1. le mandat / briefing / appel d'offres
que vous avez élaboré pour définir cette prestation de test"; "2. l'offre
méthodologique et financière que vous avez reçue de la société retenue";
"3. le/s rapport/s fourni/s par cette société". Il a requis également
l'accès aux éventuelles directives concernant "la rédaction et l'envoi de
courriels à des administré-e-s".
B.
Le BIC a accusé réception de cette demande le 20
juillet 2018. Il a informé A.________ que la Direction des systèmes de
l'information (DSI) avait été interpellée et qu'il recevrait une réponse d'ici
le 8 août 2018. Il lui a indiqué par ailleurs que l'administration cantonale
n'avait pas édicté de directive spécifique sur la rédaction et l'envoi de
courriels à ses administrés, mais qu'une directive générale sur les règles de
rédaction (qui lui était remise en annexe) existait.
Le 31 juillet 2018, la DSI a
interpellé la société "B.________ ", qui s'est en particulier chargée
des tests utilisateurs mis en place pour le lancement du nouveau site internet
de l'Etat de Vaud, pour l'informer de la demande de A.________ et pour savoir
si elle acceptait la transmission de l'offre qu'elle avait déposée le 21
décembre 2016; un coupon-réponse "demande de consentement" était
annexée.
A une date indéterminée, la société
"B.________ " a retourné le "coupon-réponse" transmis, en
indiquant qu'elle refusait la transmission de son offre du 21 décembre 2016.
Par décision du 7 août 2018, le BIC
s'est prononcé sur la demande de A.________. Il a expliqué à l'intéressé
qu'aucun cahier des charges n'avait été établi, dans la mesure où le marché
avait été adjugé de gré à gré. Il lui a néanmoins communiqué quelques
informations sur le cadre donné à la société mandataire. Il lui a transmis par
ailleurs, sous une forme anonymisée, le rapport détaillé des tests utilisateurs
ainsi que le rapport de synthèse de ces mêmes tests. Il a en revanche refusé de
lui remettre l'offre financière déposée en raison de l'intérêt privé
prépondérant de la société concernée "à ne pas voir sa méthodologie, son
organisation ou encore ses méthodes de calcul de prix rendues publiques".
C.
Par acte du 21 août 2018, A.________ a recouru
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Il a fait valoir qu'il n'existait aucun intérêt privé
prépondérant s'opposant à la communication des documents dont l'accès lui a été
refusé. Il a souligné en particulier que l'autorité intimée n'expliquait pas en
quoi la méthodologie utilisée par l'entreprise mandataire serait unique à cette
dernière et qu'elle serait dès lors couverte par le secret des affaires. Il
concluait dès lors à ce que "le courrier adressé au fournisseur, contenant
les indications relatives au marché (son objet, son étendue, sa méthode, son
coût, sa durée, etc.)" et le contrat conclu lui soient communiqués.
Dans sa réponse du 10 septembre 2018,
l'autorité intimée a expliqué que l'offre dont l'accès a été refusé au
recourant ne concernait pas les tests utilisateurs objets de la demande, mais
d'autres prestations. Après un complément de recherches, elle avait pu
identifier précisément les documents concernés par les points 1 et 2 de la
demande du recourant. Il s'agissait d'un courrier électronique du BIC du 24
novembre 2015 (pièce 7 du bordereau de l'autorité intimée), d'un cahier des
charges du 19 novembre 2015 avec une annexe (pièces 8 et 9 du bordereau de
l'autorité intimée), ainsi que d'un contrat du 1
er
février 2016
(pièce 10 du bordereau de l'autorité intimée), auquel était annexée l'offre la
société mandataire. Pour l'autorité intimée, le contrat ne pouvait pas être
communiqué sans l'accord express de la société concernée; les autres pièces
pourraient en revanche être transmises après le caviardage de l'identité des
collaborateurs de l'administration cantonale et de la société "B.________ "
ayant traité le dossier. Elle sollicitait donc, à titre préalable, que la
société mandataire soit invitée à se déterminer.
La société "B.________ " a
été appelée en cause comme tiers intéressé. Invitée à se déterminer sur la
demande du recourant, elle a indiqué par écriture du 25 septembre 2018 qu'elle
s'opposait à la communication de son offre du 12 janvier 2016, annexée au
contrat du 1
er
février 2016, relevant en particulier:
"Le digital est un domaine d'activité à
forte concurrence. Notre spécialisation, l'UX (Expérience Utilisateur)
représente notre avantage concurrentiel. Dans le cadre de l'UX, il existe une
large gamme d'outils et de méthodes. Le choix de ces outils et méthodes ainsi
que la mise au point d'une stratégie adaptée pour nos clients reposent sur plus
de dix ans d'expérience et de spécialisation. Ce savoir-faire est précisément ce
qui nous permet de nous démarquer de nos concurrents."
A la demande de la juge instructrice,
l'autorité intimée a produit le 1
er
octobre 2018 une version
caviardée des pièces 7 et 9 (sans les noms des collaborateurs de
l'administration cantonale et de "B.________ " qui ont traité le
dossier), qui a été communiquée au recourant.
Dans son mémoire complémentaire du 17
octobre 2018, le recourant a conclu à la transmission de la pièce 10 et des
pièces 7 à 9 dans une version non caviardée.
L'autorité intimée et le recourant se
sont encore exprimés les 6 novembre et 5 décembre 2018.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recourant, destinataire d'une décision lui
refusant l'accès à certains documents demandés, auquel il prétend avoir droit,
a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours
a de plus été formé devant le tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 21 al. 1
de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]),
dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et
99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers
(art. 1 al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l'art. 2 al. 1 LInfo, cette loi
s'applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d'Etat et à son administration
(let. b), à l'ordre judiciaire et à son administration (let. c), aux autorités
communales et à leurs administrations (let. d); elle ne s'étend pas aux
fonctions jurisprudentielles exercées par les autorités visées aux let. b, c et
d.
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
soumis à la loi sont par principe accessibles au public. Par document officiel,
on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et
détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique
et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo); les
documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leur collaborateurs, sont
exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo).
Le droit à l'information institué par
la LInfo n'est toutefois pas absolu. Selon l'art. 16 LInfo, les autorités
peuvent ainsi à titre exceptionnel décider de ne pas transmettre des
informations, de le faire partiellement ou de différer cette transmission si
des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont
notamment réputés intérêt privé prépondérant la protection contre une atteinte
notable à la sphère privée (al. 3 let. a) et le secret commercial (al. 3
let. c). L'exposé des motifs précise que cette dernière notion vise "
toute
information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par
exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production"
(BGC, septembre 2002, p. 2658; voir ég. arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011
consid. 2a et les arrêts cités). Les dispositions d'autres lois qui
restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des
documents officiels sont par ailleurs réservées (art. 15 LInfo). Parmi celles-ci,
on peut mentionner l'art. 18 du règlement d'application de la loi du 24 juin
sur les marchés publics (RLMP-VD; BLV 726.01.1), qui prévoit que les documents fournis
par les soumissionnaires, en particulier les secrets d'affaires et de
fabrication, sont traités de façon confidentielle (al. 1) et que l'adjudicateur
ne peut faire usage ou transmettre ces documents à un tiers qu'avec l'accord du
soumissionnaire (al. 2).
b) En l'espèce, le recourant a
sollicité l'accès à divers documents concernant le test utilisateurs/trices mis
en place pour le lancement du nouveau site internet www.vd.ch. La plupart des
documents demandés lui ont été transmis, certains dans le cadre de la présente
procédure. Restent encore litigieux le contrat du 1
er
février 2016
conclu avec la société mandataire (la pièce 10), ainsi que la version non
caviardée des échanges entre l'autorité intimée et cette société (les pièces 7
à 9). Pour l'autorité intimée, des intérêts privés prépondérants commandent de
ne pas communiquer ces pièces, ce que le recourant conteste.
aa) L'autorité intimée considère que
le contrat du 1
er
février 2016 et l'offre du 12 janvier 2016, qui y
est annexée, sont couverts par le secret commercial ou d'affaires. Ces
documents devraient dès lors demeurer confidentiels.
Le contrat en tant que tel tient sur
une page. Il mentionne le nom des parties, l'objet du contrat, le calendrier
prévu, la durée du contrat, le descriptif des prestations requises, les
conditions financières et les modalités de facturation. Parmi ces informations,
dont certaines sont déjà connues du recourant (en particulier le descriptif des
prestations, qui ressort du cahier des charges du 19 novembre 2015 et de son
annexe), seules les modalités du calcul du prix décrites sous la rubrique
"conditions financières" (arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011
consid. 3a; ég. BGC, septembre 2002, p. 2658) sont couvertes par le secret
commercial ou d'affaires. Dans ses déterminations du 25 septembre 2018, la
société "B.________ " n'a certes pas évoqué ces éléments, mais
uniquement les outils et méthodes qu'elle a développés. Il n'en demeure pas
moins que de telles informations sont protégées par la loi et que, sauf accord
exprès de l'entreprise, elles ne peuvent pas être communiquées à un tiers.
Par conséquent, sous réserve des
modalités du calcul du prix qui devront être caviardées, le contrat du 1
er
février 2016 peut être transmis au recourant.
Il en va en revanche différemment de
l'offre du 12 janvier 2016. Ce document entre dans le champ d'application de
l'art. 18 RLMP-VD, qui est une des dispositions spéciales réservées par l'art.
15 LInfo. Il ne peut dès lors être transmis qu'avec l'accord de la société
mandataire (art. 18 al. 2 RLMP-VD). Or, cette dernière s'est expressément
opposée à la transmission de son offre. Eu égard au texte clair de l'art. 18
al. 2 RLMP-VD, ce refus lie les autorités. C'est la pratique qui prévaut dans
le cadre des procédures de marchés publics, y compris devant le Tribunal
cantonal (arrêt MPU.2018.0019 du 18 décembre 2018 consid. 2b; pour garantir le
respect du droit d'être entendu, le Tribunal cantonal ne fondera toutefois pas
son arrêt sur une pièce (ou plusieurs pièces), sans que le contenu synthétique
de celle(s)-ci ait été porté à la connaissance des parties, à un moment ou à un
autre de la procédure, notamment lors de l'audience d’instruction et de débats
qui est généralement appointée dans ce type d'affaires). Il n'y a pas lieu de
s'en écarter dans le cadre des procédures portant sur l'application de la
LInfo. Contrairement à ce que le recourant soutient, l'autorité intimée n'avait
dès lors pas à se renseigner davantage sur la méthodologie de travail utilisée,
qui par nature relève du secret commercial ou d'affaires (arrêt GE.2011.0035 du
29 juillet 2011 consid. 3c), et à examiner notamment si elle était propre à la
société concernée. A cela s'ajoute que, de toute manière, aucun élément ne
permet de remettre en cause les explications de cette dernière, selon
lesquelles les outils et les méthodes qu'elle a développés reposent sur plus de
dix ans d'expérience et de spécialisation et lui permettent de se démarquer de
ses concurrents.
bb) L'autorité intimée invoque par
ailleurs la préservation de la sphère privée des collaborateurs de
l'administration cantonale et de la société "B.________ " ayant
traité le dossier pour s'opposer à une communication non anonymisée du courrier
électronique du BIC du 24 novembre 2015, ainsi que du cahier des charges du 19
novembre 2015 et de son annexe.
Selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seules
les atteintes "notables" à la sphère privée sont protégées. La cour
de céans a déjà jugé que la simple communication de noms ne constituaient en
soi pas de telles atteintes, rappelant que de nombreux collaborateurs de
l'administration, en particulier les membres de la police, voyaient leurs noms
apposés sur des documents remis au public (arrêt GE.2008.0094 du 22 août 2008
consid. 4b; ég. BGC, septembre 2002, p. 2658). En l'occurrence, les personnes
concernées sont les auteurs ou destinataires des documents litigieux, qui ne
font que décrire l'objet du mandat confié à la société "B.________ ".
Aucune appréciation ou jugement de valeur n'est porté sur eux. Aucune autre
information personnelle que leurs noms, en particulier aucune donnée
personnelle sensible au sens de la législation sur la protection des données
(art. 4 al. 1 ch. 2 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection
des données personnelles [LPrD; BLV 172.65]), n'est mentionnée. On se saisit
dès lors pas en quoi leur sphère privée serait "notablement" atteinte
par la transmission de leurs noms. L'autorité intimée ne l'établit à tout le
moins pas.
Rien ne s'oppose par conséquent à la
transmission au recourant de la version non anonymisée des pièces 7 à 9. Le
fait que les documents caviardés transmis permettraient déjà de garantir le
droit à l'information du recourant n'est pas déterminant. La LInfo n'exige en
effet pas du requérant qu'il justifie d'un intérêt particulier (art. 10 al. 1,
2
ème
phrase, LInfo).
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à une
admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée, en ce
sens qu'une version caviardée du contrat du 1
er
février 2016 (sans les
informations sur les modalités du calcul du prix et sans l'offre annexée) et une
version non anonymisée du courrier électronique du BIC du 24 novembre 2015,
ainsi que du cahier des charges du 19 novembre 2015 et de son annexe, sont
communiqués au recourant. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 LInfo).
L'allocation de dépens n'entre pas en considération.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision du Bureau d'information et de
communication (BIC) du 7 août 2018 est réformée, en ce sens qu'une version
caviardée du contrat du 1
er
février 2016 (sans les informations
sur les modalités du calcul du prix et sans l'offre annexée) et une version non
anonymisée du courrier électronique du BIC du 24 novembre 2015, ainsi que du
cahier des charges du 19 novembre 2015 et de son annexe, sont communiqués à A.________.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 6 mars 2019
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.