vd_omni · CCST.2023.0011 · 2024-11-27 · fr

ASLOCA-VAUD, BILLARD, BUCLIN, CALA, DEMETRIADES, DUGGAN, GENOUD, JACCARD, JOLY, LOPEZ, MARENDAZ, MINACCI, PEDROLI, PILLOUD, RADICE, RAEDLER, RYDLO, SCHENKER, SPACK ISENRICH, TRAN-NHU, WÜTHRICH, ZONCA, ZWAHLEN/CONSEIL D'ETAT | Requête déposée contre le règlement du Conseil d'Etat du 1er novembre 2023 modifiant celui du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL). Le Conseil d'Etat est fondé à édicter une ordonnance d'exécution s'agissant des modalités d'exercice du droit de préemption prévu dans la LPPPL. L'art. 34e RLPPPL doit être interprété conformément aux art. 33 ss LPPPL en ce sens qu'il n'implique pas que la commune détienne les fonds nécessaires lorsqu'elle préempte un bien-fonds, mais uniquement qu'elle puisse s'acquitter du prix de vente le moment venu, celui-ci pouvant être versé par un partenaire (consid. 3). S'agissant de l'art. 34b RLPPPL, prévoyant notamment la transmission à la commune de l'état locatif du bien-fonds que celle-ci envisage de préempter, grief de violation du principe de la légalité et de la séparation des pouvoirs écarté (consid. 4), tout comme le grief de violation de la liberté personnelle, en particulier de la protection de la sphère privée et de la protection des données (consid. 5) et le grief de violation de la LStat (consid. 6). En ce qui concerne l'art. 34d RLPPPL, griefs de violation de la sphère privée, de la protection des données ainsi que de la LStat rejetés, cet article constituant une base légale suffisamment précise pour imposer, à des fins statistiques, aux communes de renseigner le département sur l'exercice du droit de préemption et la transmission des pièces reçues en vertu de l'art. 34b RLPPPL (consid. 7). Rejet de la requête.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 27.11.2024 CCST.2023.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 27 novembre 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
François Kart et M. André Jomini, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz et M.
Jacques-Olivier Piguet, juges suppléants; Mme Lauriane Toth, greffière.
Requérants
1.
ASLOCA-VAUD,
à
Lausanne,
2.
Aude
BILLARD,
à
Lausanne,
3.
Hadrien
BUCLIN,
à
Lausanne,
4.
Sébastien
CALA,
à
Les Charbonnières,
5.
Alexandre
DEMETRIADES,
à
Nyon,
6.
Kilian
DUGGAN,
à
Lutry,
7.
Alice
GENOUD,
à
Lausanne,
8.
Nathalie
JACCARD,
à
Renens,
9.
Rebecca
JOLY,
à
Prilly,
10.
Elodie
LOPEZ,
à
Vevey,
11.
Mathilde
MARENDAZ,
à
Yverdon-les-Bains,
12.
Joëlle
MINACCI,
à
Vevey,
13.
Sébastien
PEDROLI
,
à
Payerne,
14.
Romain
PILLOUD,
à
Clarens,
15.
Jean-Louis
RADICE,
à
Ecublens,
16.
David
RAEDLER,
à
Lausanne,
17.
Alexandre
RYDLO,
à
Chavannes-près-Renens,
18.
Théophile
SCHENKER,
à
Mathod,
19.
Patricia
SPACK ISENRICH,
à
Bussigny,
20.
Thanh-My
TRAN-NHU,
à
Lausanne,
21.
Andreas
WÜTHRICH,
à
Puidoux,
22.
Valerie
ZONCA,
à
Vevey,
23.
Pierre
ZWAHLEN,
à
Lausanne,
tous représentés par Me Feryel KILANI, avocat
à Lausanne.
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par Direction
générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne.
Objet
Requête Association suisse des
locataires, section vaudoise (ASLOCA-VAUD) et consorts c/ articles 34b, 34d
et 34e du règlement du CONSEIL D'ETAT du 1er novembre 2023 modifiant celui du
25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et
la promotion du parc locatif.
Vu les faits suivants:
A.
Le 10 mai 2016, le Grand Conseil a adopté la loi sur la
préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), laquelle est
entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Cette loi a pour but de lutter
contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués
qui correspondent aux besoins de la population (art. 1 let. a) et de promouvoir
la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la
population (let. b). Les art. 31 à 38, portant sur le droit de préemption, sont
entrés en vigueur le 1
er
janvier 2020, conformément à l'art. 41
al. 3 LPPPL, qui traite des dispositions transitoires, et ils ont la teneur
suivante:
"
Chapitre III Droits d'emption
et de préemption
[...]
Section II Droit de préemption
Art. 31    Principe
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de
préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:
-
Il doit viser la création de LUP [logements d'utilité
publique] ;
-
il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le
district concerné ;
-
la surface de la parcelle visée doit être d'au
moins 1500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact
d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur
cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune
3
Le droit de
préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et
mères, à ses frères et soeurs, à ses demi-frères et demi-soeurs, à son
conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin.
Art. 32    Avis
1
Le propriétaire qui
aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon
l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale,
mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2
Le propriétaire doit
également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3
Lorsque la commune
envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le
propriétaire et le tiers acquéreur.
Art. 33    Décision
1
La commune doit
notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds,
aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à
compter de la notification de l'avis prévu par l'article 32.
Art. 34    Cession du droit de
préemption
1
La commune peut céder
son droit de préemption à l'Etat.
2
Dans ce cas, elle
doit annoncer la cession aux parties à l'acte et au département en charge des
opérations foncières dans le délai prévu à l'article 33.
3
L'Etat doit alors
exercer son droit dans les vingt jours suivant la notification de l'annonce de
la cession.
4
Pour le surplus, les
articles 31, 32, 33 et 35 sont applicables par analogie à
l'exercice par l'Etat du droit de préemption cédé.
Art. 35    Mise en œuvre de la
décision
1
Le bien-fonds acquis
est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne
réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication
publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que
la réalisation de LUP.
3
Lorsque les
circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le
préempteur.
5
Les intérêts courus
sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par
l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,
au taux usuel d'une hypothèque en premier rang.
Art. 36    Renonciation
préalable
1
L'Etat, par le
Conseil d'Etat, qui peut déléguer cette compétence, et les communes peuvent
renoncer à exercer leur droit de manière anticipée pour un immeuble ou
plusieurs catégories d'immeubles. Si la renonciation porte sur un projet
particulier, elle reste valable tant que les prix et conditions de la vente et
l'identité de l'acquéreur ne sont pas modifiés.
2
En cas de
renonciation préalable de la commune, le propriétaire est dispensé de l'avis
prévu à l'article 32.
Art. 37    Droit de réméré
1
Le propriétaire
contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'Etat ou la commune
dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition
d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire
dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable
dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2
Le droit de réméré
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré
est mentionné au registre foncier.
Art. 38    Droit d'emption de l'acquéreur
évincé
1
L'acquéreur évincé
dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition
d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire
dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable
dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2
Le droit d'emption
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré du
vendeur l'emporte sur le droit d'emption de l'acquéreur évincé à moins qu'ils
en aient convenu autrement dans le contrat de vente initial.
4
Ce droit d'emption
est mentionné au registre foncier."
B.
Le 25 octobre 2017, le Conseil d'Etat a édicté le règlement d'application
de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc
locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1). Celui-ci a introduit l'art. 34 relatif au
droit de préemption des communes, dont la teneur est la suivante:
"
Art. 34   Droit de
préemption exercé par la commune
1
Au moins 70 % des SUP
[surfaces utiles principales] selon la norme SIA 416 édition 2003, existantes
sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par les articles
31 et suivants de la loi doivent être vouées aux LUP. Ce ratio est ramené à 65
% dans le cas où une part de ces surfaces de plancher est affectée à d'autres
fonctions que l'habitation.
2
Les nouvelles SUP
selon la norme SIA 416 édition 2003 construites sur un bien-fonds acquis au
moyen du droit de préemption prévu par les articles 31 et suivants de la loi
doivent être vouées aux LUP au moins à 75%, sous réserve du cas d'application
de l'article 35, alinéa 2 de la loi.
3
La commune ayant
préempté des logements existants dispose d'un délai de 3 ans pour en faire
reconnaitre le caractère d'utilité publique. Sur demande motivée, le
département peut prolonger ce délai de 2 ans au maximum."
C.
Le 1
er
novembre 2023, le Conseil d'Etat a adopté un
règlement modifiant le RLPPPL, lequel est entré en vigueur le jour-même et a
été publié dans la Feuille des avis officiels du 24 novembre 2023. Ce
règlement introduit de nouveaux articles relatifs au droit de préemption des
communes, dont la teneur est la suivante:
"
Art. 34   Sans
changement
1
Sans changement.
2
Sans changement.
3
La commune ayant préempté des logements
existants dispose d'un délai de 3 ans pour en faire reconnaître le caractère d'utilité
publique. Sur demande motivée, le département peut prolonger ce délai de 2 ans
au maximum. Le délai court à compter de la date d'inscription du transfert de
propriété au registre foncier.
Art. 34b  Documents à fournir à la commune
1
Lorsque la commune préempte un bien-fonds sur
lequel existe un bâtiment, les documents minimums à fournir à la commune avec
l'avis de l'acte de vente sont:
a. La police assurance incendie
(ECA) avec le détail des volumes et des coûts,
b. L'état locatif en vigueur
lors de la vente (listing de gérance, etc.),
c. Le rapport OIBT,
d. Le CECB.
Art. 34c Droit de réméré et droit d'emption de
l'acquéreur évincé - délai
1
Le délai de trois ans dont dispose la commune
pour mettre à disposition d'un tiers le bien-fonds ou déposer une demande de
permis de construire ou celui de cinq ans dont la commune dispose pour déposer
un projet à l'examen préalable lorsque la demande nécessite une adaptation du
plan d'affectation courent à compter de la date de l'inscription du transfert
de propriété au registre foncier.
Art. 34d Avis au département en cas d'exercice du droit
de préemption
1
A des fins statistiques la commune informe le
département lorsqu'elle exerce son droit de préemption. Lorsque la commune
préempte un bien-fonds sur lequel existe un bâtiment, elle transmet au
département les documents reçus des parties en vertu de l'article 34b.
Art. 34e Adjudication publique
1
Une fois qu'elle a acquis un bien-fonds au moyen
de son droit de préemption, la commune qui souhaite le mettre à disposition
d'un tiers, conformément à l'article 35, alinéa 2 LPPPL, doit procéder à une
procédure d'adjudication publique visant la création de LUP. L'adjudication
peut définir des conditions de réalisation des LUP (p.ex. niveau de performance
énergétique, niveau de loyers, types de LUP).
Art. 34f   Vente de lots de propriété par étages ou de
parts de copropriété
1
La vente d'un lot de propriété par étages ou
d'une part de copropriété n'ouvre pas la voie au droit de préemption à moins
que l'acte de vente porte sur la vente simultanée à un même acquéreur de la
totalité des lots de la propriété par étages ou des parts de copropriété.
Art. 34g Vente d'une pluralité d'immeubles
1
Le droit de préemption peut s'exercer en cas de
vente en lien avec un bien-fonds spécifique, même si celui-ci fait partie d'un
portefeuille ou d'une vente en bloc de divers biens immobiliers, situés ou non
sur le territoire d'une même commune.
Art. 34h Exercice du droit de préemption en cas de droit
de superficie
1
La constitution d'un droit distinct et permanent
de superficie n'ouvre pas la voie au droit de préemption. En revanche, la vente
d'un immeuble qui fait l'objet du droit de superficie est soumise au droit de
préemption, si les conditions matérielles de l'article 31, alinéa 2 sont
remplies."
D.
Agissant conjointement par un seul acte du 13 décembre 2023, l'ASLOCA-VAUD
ainsi que vingt-deux députés dont la liste figure en tête du présent arrêt
(ci-après: les requérants) ont saisi la Cour constitutionnelle d'une requête
dirigée contre le règlement du 1
er
novembre 2023 modifiant
celui du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur
la préservation et la promotion du parc locatif, dont ils demandent l'annulation.
Ils invoquent à l'encontre de l'art. 34e RLPPPL la violation du principe
de la légalité, de la séparation des pouvoirs et de l'autonomie des communes.
Ils soutiennent que les art. 34b et 34d du RLPPPL violent le principe de
légalité et de séparation des pouvoirs, ainsi que de la sphère privée et de la
protection des données, et les art. 32 al. 1 LPPPL et 3, 7, 8, 9, 10, 16 et 19
de la loi du 15 septembre 1999 sur la statistique cantonale (LStat; BLV
431.01). Ils ont requis à titre de mesure d'instruction la production par le
Conseil d'Etat de la proposition au Conseil d'Etat (PCE) ainsi que toutes ses
annexes portant sur le règlement litigieux, et tous les documents officiels et
internes à l'administration vaudoise portant sur ce règlement, notamment en ce
qui concerne la consultation du Service cantonal de recherche et d'information
statistique et les déterminations de ce dernier.
Dans sa réponse du 21 février 2024, le Conseil
d'Etat a conclu au rejet de la requête et des mesures d'instruction demandées
par les requérants.
Par réplique du 15 avril 2024, les requérants
ont maintenu leurs conclusions.
E.
La Cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale du 14
avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle la
conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles figurent
les règlements du Conseil d'Etat (art. 3 al. 2 let. b de la loi du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; BLV 173.32]). Dirigé contre le
règlement du 1
er
novembre 2023 modifiant celui du
25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la
préservation et la promotion du parc locatif, la requête est recevable quant à
son objet.
b) S'agissant, comme en l'espèce, d'un acte
cantonal, le délai pour saisir la Cour est de vingt jours à compter de la
publication officielle de l'acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). Le règlement du 1
er
novembre
2023 du Conseil d'Etat a été publié dans la Feuille des avis officiels du
24 novembre 2023. Le délai a commencé à courir le 25 novembre 2023
pour expirer le 14 décembre 2023. Remise à un bureau de poste suisse le
13 décembre 2023, la requête a été formée en temps utile.
c) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les
personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques ou de fait, sont touchés
par l'acte attaqué, ou qui pourraient l'être, ont qualité pour agir. Une
atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de
vraisemblance être touché par la norme qu'il conteste. La qualité pour agir est
également reconnue aux associations défendant les intérêts de leurs membres
(cf. CCST 2023.0006 du 14 mai 2024 consid. 1c; CCST.2015.0006 du 9 juin
2016 consid. 1c et les arrêts cités). Ont également qualité pour former une
requête un dixième des membres du Grand Conseil (art. 9 al. 2 let. b LJC).
aa) L'Association suisse des locataires, section
vaudoise (ASLOCA-VAUD) est une association ayant pour but de réunir les
locataires domiciliés sur le territoire du canton de Vaud, d'assurer leur
information, la promotion et la défense de leurs intérêts ainsi que leur
représentation notamment face aux pouvoirs publics et aux propriétaires (art. 2
des statuts).
La LPPPL a pour but de lutter contre la pénurie de
logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux
besoins de la population et de promouvoir la construction de nouveaux logements
qui correspondent aux besoin de la population (art. 1). Elle prévoit en
particulier, aux art. 31 ss, un droit de préemption dont disposent les communes
afin de créer des logements d'utilité publique (LUP) à certaines conditions.
Dans la mesure où l'art. 34e RLPPPL précise les modalités en lien avec l'exercice
du droit de préemption communal et, selon les requérants, restreint les
possibilités d'exercice de ce droit, les intérêts des locataires du canton de
Vaud sont potentiellement touchés par l'acte attaqué, de sorte que la qualité
pour agir de l'ASLOCA-VAUD doit être reconnue. De plus, l'obligation introduite
par les art. 34b et 34d RLPPPL de fournir à la commune l'état locatif en
vigueur lors de la vente, puis, en cas d'exercice du droit de préemption par
celle-ci, au Département en charge du logement, violerait selon les requérants
les droits constitutionnels à la protection des données et à la sphère privée
au sens des art. 13 et 15 Cst-VD des locataires résidants dans les
immeubles concernés, de sorte que la qualité pour agir de l'ASLOCA-VAUD peut
être admise.
bb) Les vingt-deux députés requérants ont également
qualité pour agir puisqu'ils représentent plus d'un dixième des membres du
Grand Conseil.
d) La requête satisfaisant pour le surplus aux
exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
La cour de céans s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer
en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite aux mesures
d'instruction requises par les requérants, soit la production de la proposition
au Conseil d'Etat (PCE) ainsi que toutes ses annexes portant sur le règlement
du 1
er
novembre, et tous les documents officiels et internes à
l'administration vaudoise portant sur ledit règlement (p. 38 de la requête).
L'autorité peut en effet renoncer à procéder à des mesures d'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références
citées).
3.
a) Les requérants font valoir en premier lieu que le législateur, par la
LPPPL, a réglé les modalités d'exercice du droit de préemption des communes de
façon détaillée et exhaustive. Il aurait ainsi supprimé tout espace à un
quelconque exercice du pouvoir règlementaire du Conseil d'Etat concernant ces
modalités d'exercice.
Dans un grief subsidiaire, les requérants
soutiennent qu'en l'absence de clause de délégation dans la LPPPL, le Conseil
d'Etat n'était légitimé qu'à rendre une ordonnance d'exécution. Or, selon eux,
l'art. 34e RLPPPL introduit le 1
er
novembre 2023 modifie la
teneur et la portée de l'art. 35 al. 2 LPPPL et s'écarte du sens et du but
de cet article. Ils allèguent que le législateur a érigé le partenariat
public-privé en tant que principe cardinal de l'exercice du droit de préemption,
sans préciser le moment à partir duquel la mise à disposition du bien-fonds
doit avoir lieu, n'excluant donc pas que le partenariat se mette en place en
amont ou de manière concomitante à l'exercice du droit de préemption par la
commune. En prévoyant que la commune doit acquérir le bien-fonds au moyen de
son droit de préemption avant de le mettre à disposition d'un tiers, le Conseil
d'Etat a selon eux limité les possibilités de partenariat public-privé, puisque
les communes n'ont plus la possibilité de convenir à l'avance de tels partenariats
dans le cadre de l'exercice du droit de préemption, notamment pour garantir son
financement au moyen de fonds externes. L'art. 34e RLPPPL imposerait en
outre aux communes de détenir les fonds nécessaires à l'acquisition du
bien-fonds visé, de sorte qu'il restreindrait considérablement l'exercice du
droit de préemption par les communes n'ayant pas suffisamment de moyens
propres, ce qui serait contraire au but de la loi visant à favoriser la
création de LUP. Ce faisant, le Conseil d'Etat aurait outrepassé ses
compétences en adoptant une règle de loi primaire, imposant des obligations
supplémentaires importantes aux communes et, ainsi, violé le principe de la
légalité et de la séparation des pouvoirs.
Dans un dernier moyen, les requérants invoquent une
violation de l'autonomie communale. Ils relèvent que les communes disposent
d'une certaine autonomie en matière de politique du logement conféré par l'art.
67 Cst-VD et que le législateur, en adoptant la LPPPL, a voulu "faire
confiance" aux communes en leur laissant une certaine marge de manœuvre
dans la manière dont elles exercent leur droit de préemption. Or, à leurs yeux,
l'art. 34e RLPPPL restreint fortement cette marge de manœuvre, en fixant des
modalités d'exercice du droit de préemption supplémentaires ayant pour effet de
limiter ce droit instauré par la LPPPL en leur faveur. Ils soutiennent que cet
article rend l'exercice du droit de préemption plus difficile, celles-ci
n'étant plus habilitées à décider des modalités d'exercice de leur droit de
préemption en partenariat avec des tiers, ni à choisir librement le moyen de
financer l'exercice de leur droit de préemption.
b) Le Conseil d'Etat, quant à lui, exclut que l'art.
35 LPPPL règle de manière exhaustive le droit de préemption, la loi ou les
travaux préparatoires ne le disant pas. Il admet que la LPPPL ne contient
aucune clause de délégation, mais fonde son pouvoir règlementaire sur l'art.
120 al. 2 Cst-VD qui lui octroie une compétence générale d'édicter des
ordonnances d'exécution. Selon lui, il s'est contenté, en adoptant l'art. 34e
RLPPPL, de transcrire plus explicitement des règles qui ressortent déjà de la
LPPPL elle-même, afin de prévenir certains problèmes d'interprétation de cette
loi qui s'étaient manifestés après son entrée en vigueur. Ainsi, le contenu
matériel de l'art. 34e RLPPPL correspondrait entièrement à des règles que le
Grand Conseil avait déjà fixées. Le Conseil d'Etat affirme que l'article
litigieux n'exige pas de la commune qu'elle acquière le bien-fonds objet du
droit de préemption "avec ses propres fonds", celle-ci pouvant
emprunter l'argent au tiers de son choix, comme une banque ou un futur candidat
à l'adjudication. Il souligne ensuite que les alinéas 1 et 2 de l'art. 35 LPPPL
régissent déjà ce qui se passe après l'achat du bien-fonds par le préempteur,
lequel ne peut être que la commune, voire le canton (art. 31 et 34 LPPPL).
Selon le Conseil d'Etat, les arguments des requérants selon lesquels le
législateur n'aurait pas fixé la temporalité de l'adjudication publique vont
clairement à l'encontre du texte même de la loi, qui institue un enchaînement
logique entre les alinéas 1 et 2 de l'art. 35 LPPPL, l'adjudication publique
ne pouvant, selon une interprétation à la fois grammaticale et systématique de
cette disposition, qu'être consécutive à l'acquisition par la commune. Au vu de
ce qui précède, il conclut au rejet du premier moyen de la requête.
c) Les art. 31 ss LPPPL ont été introduits dans le
cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la
préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006
sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne
prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement
remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet
initial, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil
d'Etat, pp. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet
de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil
d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la
pénurie de logements" et notamment également dans la réponse à la motion
Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction
d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des
collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017,
tome 16, Conseil d'Etat, pp. 406 ss pour le Préavis et les projets de
modifications législatives). Ce projet introduisait notamment l'existence d'un
droit de préemption aux nouveaux art. 85c à 85g LATC. Par la suite, une motion
d'ordre a interrompu les travaux parlementaires, et la commission a soumis au
Grand Conseil un nouveau projet de LPPPL (BGC, 2012-2017, tome 17 [automne
2015], Grand Conseil, p. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la
reprise des débats sur le nouveau projet de loi, tome 19 [printemps 2016],
Grand Conseil, p. 21 ss, puis 89 ss). La LPPPL du 10 mai 2016 a été
acceptée en votation populaire le 12 février 2017, par 55,5 % des
électeurs, et est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018, à
l'exception des articles relatifs au droit de préemption, qui sont entrés en
vigueur deux ans plus tard (cf. art. 41 al. 3 LPPPL).
L'exercice par une collectivité d'un droit de
préemption légal sur un bien-fonds – tel que prévu par les articles 31 ss LPPPL
– constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26
al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101). Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que la restriction au
droit de la propriété matérialisée par l'exercice du droit de préemption légal
de la commune répondait aux conditions de l'art. 36 Cst. (ATF 142 II 76 consid.
3.1; TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid.3).
Plusieurs communes du canton de Vaud ont ainsi
décidé de faire usage de ce droit de préemption, décisions qui ont parfois été
contestées devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, puis au Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_247/2021 précité;
arrêts CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022; AC.2022.0337, AC.2022.0346 du
15 mars 2024). Par communiqué de presse du 15 novembre 2023, publié
dans la Feuille des avis officiels, le Conseil d'Etat a indiqué qu'après trois
ans d'application de la loi, le droit de préemption avait suscité de nombreuses
observations et interrogations quant à sa mise en œuvre, tant par les communes
que par le Grand Conseil, à travers des interventions parlementaires. Il
considérait nécessaire d'adapter le RLPPPL et d'y ajouter une disposition
imposant à la commune de détenir les fonds nécessaires à l'acquisition d'un
bien-fonds et, ainsi, d'en être propriétaire avant de procéder à une
adjudication publique lorsqu'elle entendait mettre celui-ci à disposition de
tiers.
d) Le principe de la légalité, ancré à l'art. 5 al.
1 Cst., exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi.
Les actes étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle, qui soit
suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité
constitutionnellement compétente (ATF 141 II 169 consid. 3.1; 131 II 13 consid. 6.5.1;
128 I 113 consid. 3c; TF 2C_358/2023 du 5 avril 2024 consid 4.3). Cela est
commandé par l'impératif démocratique du respect de la répartition des compétences
entre les organes de l'Etat, d'une part, et, d'autre part, par l'exigence de
l'égalité et de la prévisibilité de l'action étatique comme fondement de l'Etat
de droit (ATF 141 II 169 précité; arrêt CCST.2023.0006 du 14 mai 2024
consid. 4a et les références citées).
Le principe de la séparation des pouvoirs affirme en
principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs. Toutefois, des
raisons pratiques imposent de conférer un pouvoir réglementaire à l'exécutif.
Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou constitutionnelle.
Pour que des règles de droit puissent être prises dans une autre procédure,
moins directement démocratique, il faut un fondement: le pouvoir réglementaire
est toujours dérivé ou délégué ou encore conditionnel. Ce fondement, ou clause
de délégation, peut se trouver dans une constitution ou dans une loi; il peut
être général ou spécial (CCST.2023.0006 précité consid. 4b; ég. Pierre
Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Vol. 1, 3
ème
éd., Berne 2012, ch. 3.3.3, p. 532 ss). La délégation de compétences
législatives à l'exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant
qu'elle soit prévue dans une loi au sens formel, qu'elle ne soit pas prohibée
par le droit cantonal, qu'elle soit limitée à un domaine précis et que la loi
contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à adopter,
lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière importante (ATF
128 I 327 consid. 4.1 et les références citées). Quelle que soit la
construction juridique, non seulement le parlement décide lui-même librement de
ce qui lui semble suffisamment important pour qu'il s'en occupe, mais il ne lui
est pas non plus interdit de légiférer sur des points secondaires jusqu'à
supprimer tout espace à un quelconque exercice du pouvoir réglementaire. Il
existe donc une primauté du pouvoir législatif (CCST.2023.0006 précité consid. 4c;
ég. Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit
., ch. 3.3.3.3 p. 537 ss).
Pour établir le pouvoir réglementaire de l'exécutif,
on distingue les ordonnances d'exécution ou de substitution (sur cette
distinction, cf. Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit
., ch. 2.5.5.3, p.
251 ss; Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/Alexandre
Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Vol. I: l'Etat, 4
ème
éd.,
Berne 2021, p. 593 ss, n° 1624 ss). Les ordonnances d'exécution ne
peuvent contenir que des règles secondaires ou
intra legem
, et non des
règles primaires ou
praeter legem
. Elles précisent, par des
prescriptions de détail, les intentions du législateur, afin de faciliter
l'application de la loi. Ces ordonnances ne peuvent modifier ou abroger la loi
qu'elles concrétisent ; elles doivent s'en tenir au but légal; elles peuvent
tout au plus développer la réglementation dont les traits essentiels sont fixés
dans la loi (ATF 141 II 169 consid. 3.3; 136 I 29 consid. 3.3 et les arrêts
cités). Elles ne peuvent pas non plus mettre à la charge du citoyen de
nouvelles obligations, même dans les cas où cela concourrait au but de la loi
(ATF 136 I 29 consid. 3.3 et les arrêts cités). Les ordonnances de
substitution en revanche établissent de manière originaire des règles de droit
primaires; elles peuvent disposer
praeter legem
, c'est-à-dire poser de
nouvelles règles qui auraient pu figurer dans la loi, en imposant de nouvelles
obligations ou en conférant de nouveaux droits aux citoyens, que si et dans la
mesure où la loi en donne la compétence au pouvoir exécutif par une clause de
délégation législative. Le rôle du juge se limite à vérifier que l'ordonnance
de substitution litigieuse ne sorte pas manifestement du cadre de la délégation
législative prévue par la loi, ou n'apparaisse pas, pour d'autres raisons,
contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 140 V 485 consid. 2.3 et les
arrêts cités). Pour déterminer la nature de l'ordonnance – d'exécution ou de
substitution –, en d'autres termes l'étendue du pouvoir réglementaire, il faut
interpréter la clause de délégation contenue dans la loi
(Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.1, p. 244 s.,
CCST.2017.0014 du 2 mars 2018 consid. 3a et les références).
Dans le canton de Vaud, dont la Constitution
consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 89
Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst-VD),
les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112
et 123 Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "édicte
des règles de droit, dans la mesure où la constitution ou la loi l'y
autorisent. Il édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et
des décrets". La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de
droit se limite ainsi aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le
pouvoir de régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut
adopter que des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des
règles complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines
dispositions de la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf.
arrêts précités CCST.2023.0006 consid. 4d et CCST.2017.0004 consid. 4a et les références).
e) aa) En l'espèce, contrairement à ce qu'affirment
les requérants, il ne ressort pas de la lettre ou de la systématique de la
LPPPL que le législateur a voulu régler exhaustivement les modalités de l'exercice
du droit de préemption aux art. 31 ss LPPPL et ainsi déroger à l'application de
l'art. 120 al. 2 Cst-VD qui accorde au Conseil d'Etat la compétence générale d'édicter
des ordonnances d'exécution. Au demeurant, l'art. 43 1
ère
phrase
LPPPL dispose que le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution de la présente
loi, ce qui concerne également l'exercice du droit de préemption. En outre,
comme l'a déjà relevé le Tribunal cantonal (arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars
2021 consid.  4c), l'art. 34 RLPPPL, dans son ancienne teneur, fixait les
principes applicables à l'autorité préemptrice et le cadre général de la
constitution des LUP, et ces éléments avaient clairement leur place dans une
norme de niveau règlementaire. Le fait que des dispositions légales traitent de
conditions similaires (à l'art. 35 LPPPL par exemple) ne consacre que le choix
du législateur de les régler dans la loi et non le fait que leur densité
normative impose de les faire figurer dans une loi au sens formel.  Enfin, les
débats parlementaires ne permettent pas non plus de considérer que le
législateur a voulu régler exhaustivement cette question. Ainsi, conformément à
l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat peut édicter une ordonnance d'exécution
s'agissant des modalités d'exercice du droit de préemption.
bb) L'art. 34e RLPPPL peut, à première vue, prêter à
confusion, dès lors qu'il énonce "une fois qu'elle a acquis un bien-fonds
au moyen de son droit de préemption, la commune qui souhaite le mettre à
disposition d'un tiers, conformément à l'art. 35 alinéa 2 LPPPL, doit procéder
à une procédure d'adjudication". On pourrait en effet déduire de cette
formulation que le règlement interdit à la commune de prévoir de mettre à
disposition d'un tiers un bien-fonds avant d'avoir exercé son droit de
préemption. A cela s'ajoute que la modification du règlement est une réponse à
l'interpellation Philippe Miauton et consorts au Grand Conseil "Respect de
l'esprit ou de la lettre de la LPPPL" (22_INT_123), qui est elle-même
directement liée à la décision de la Commune de Prilly de préempter un
bien-fonds, avec le financement d'un partenaire, décision qui a fait l'objet de
l'arrêt précité de la CDAP (arrêt CDAP AC.2022.0337, AC.2022.0346 du 15 mars
2024 précité). De plus, dans sa réponse à cette interpellation (octobre 2023
22_REP_192), le Conseil d'Etat mentionne en tant qu'objet parlementaire connexe
notamment le postulat Marc-Olivier Buffat (23_POS_20), qui demande que la loi
ou le règlement soit modifié en ce sens que dans l'exercice du droit de
préemption l'autorité municipale doit utiliser ses fonds propres, soit les
fonds prévus et affectés à une politique de LUP - à l'exclusion de fonds
étrangers ou garantis par des tiers - et que l'adjudication publique au sens de
l'art 35 LPPPL s'entend par un appel d'offres ouvert qui exclut donc tout
arrangement préalable avec d'éventuels futurs acquéreurs. Enfin, le communiqué
de presse, reproduit dans la Feuille des avis officiels lors de la publication
du règlement ajoute à la confusion. Il indique en effet: "
Parmi ceux-ci
(réd: les articles nouveaux)
figure une disposition imposant à la
commune de détenir les fonds nécessaires à l'acquisition du bien-fonds visé et,
ainsi, d'en être propriétaire avant de procéder à son éventuelle mise à
disposition de tiers. Dans un tel cas, la commune se doit d'ouvrir une
procédure d'adjudication publique excluant le gré à gré
"
.
Or la LPPPL oblige la commune à procéder
formellement en deux temps, soit à rendre une décision par laquelle elle exerce
son droit de préemption qu'elle communique au propriétaire et au tiers
acquéreur (art. 33 LPPPL), puis à mettre en œuvre cette décision et, le cas
échéant,  à mettre à disposition, par voie d'adjudication publique, l'objet du
droit de préemption si elle n'entend pas réaliser par elle-même la construction
(art. 34 et 35 LPPPL).
Toutefois, la LPPPL n'interdit pas à la commune d'envisager
avant même d'exercer le droit de préemption de mettre à disposition d'un tiers
l'objet du droit de préemption. En effet, il ressort clairement des travaux
préparatoires que l'article 35 al. 2 LPPPL n'a pas une portée subsidiaire par
rapport à une construction de LUP par les communes elles-mêmes. Les débats au
Grand Conseil ont ainsi souligné que les moyens financiers des communes n'étaient
pas illimités et que le recours à d'autres ressources (caisses de pensions) ou
l'attribution de droits réels (DDP ou droit de propriété) à des tiers (soit des
acteurs privés, voire des coopératives) devait être envisagé, voire encouragé
(cf. arrêts CDAP AC.2022.0337, AC.2022.0346 du 15 mars 2024 consid 6a;
AC.2020.0080 du 22 mars 2021 partie Faits, let. E).
En outre, contrairement à ce qu'affirment les
requérants et comme le soutient l'autorité intimée, l'art. 34e RLPPPL ne fixe
pas de règle de financement de l'acquisition de biens-fonds dès lors qu'il ne
dit rien de la provenance des fonds à disposition de la commune. Au surplus, la
LPPPL ne prévoit aucune exigence à cet égard, étant rappelé que la volonté du
législateur était de favoriser le partenariat public-privé. Le Conseil d'Etat
le rappelle également dans sa réponse à l'interpellation Miauton et le communiqué
de presse parle de fonds "nécessaires" et non de fonds "propres".
On ne saurait prétendre à cet égard que l'art. 34e RLPPPL pose ainsi des
exigences exorbitantes à la loi, relatives au financement de l'exercice du
droit de préemption.
Par ailleurs, l'art. 34e RLPPPL n'implique pas que
la commune "détienne" les fonds nécessaires lorsqu'elle préempte,
mais uniquement qu'elle puisse s'acquitter du prix de vente le moment venu,
celui-ci pouvant être versé par un partenaire. Toute autre interprétation de
l'art. 34e RLPPPL restreindrait de fait les possibilités de la commune de
préempter et ne serait pas conforme à la LPPPL, qui ne prévoit pas de mode de
financement, et également à la jurisprudence de la CDAP précitée. Au demeurant,
l'autorité intimée dans sa réponse ne prétend pas clairement que l'art. 34e
RLPPPL a cette portée, contrairement au communiqué de presse accompagnant la
publication du règlement.
Enfin, l'art. 34e RLPPPL prévoit certes une
temporalité par l'usage des mots "une fois qu'elle a acquis un bien-fonds
au moyen de son droit de préemption". Néanmoins, comme déjà exposé,
celui-ci correspond aux art. 33, 34 et 35 LPPPL, l'art. 33 traitant en
particulier de la décision d'acquérir le bien-fonds et l'art. 35 de la mise en
œuvre de cette décision, de sorte que l'art. 34 RLPPPL ne contient pas d'exigence
qui ne serait pas déjà prévue par la loi. De plus, rien n'empêche la commune
d'envisager et de faire toute démarche utile en lien avec la future
adjudication publique avant de préempter le bien-fonds, comme exposé ci-dessus.
Au demeurant, on ne discerne pas comment une décision d'adjudication publique
pourrait être valablement rendue dans le court délai de 40 jours après la
communication de la vente, ni avant que le prix de vente, qui est un élément
essentiel notamment pour l'adjudicataire, ne soit définitivement connu.
Partant, l'art. 34e RLPPPL n'est pas contraire à la
LPPPL et il n'y a pas lieu de s'écarter de l'interprétation qu'en fait le
Conseil d'Etat dans le cadre de la présente procédure, qui est au demeurant
conforme à la jurisprudence précitée de la CDAP.
4.
a) S'agissant de l'art. 34b RLPPPL, les requérants invoquent tout
d'abord une violation du principe de la légalité et de la séparation des
pouvoirs; ils soutiennent que le champ d'application de cette disposition n'est
pas précis dès lors qu'il établirait une obligation de fourniture de documents
non seulement au seul vendeur, mais également au primo-acquéreur et qu'ainsi
cet article élargirait le champ d'application tant personnel que matériel de
l'art. 32 LPPPL. Ils font également valoir que le champ d'application matériel
de cet article est imprécis, puisque la fourniture des documents requis semble
être une obligation naissant après l'exercice du droit de préemption. Enfin,
les requérants allèguent que la nature et le contenu des différents documents
devant être fournis apparaissent indéterminés, voire indéterminables, l'art.
34b let. a à d RLPPPL mentionnant quatre sources de documentation principales
et indiquant que cette liste n'est pas exhaustive en tant qu'elle concerne "les
documents minimums à fournir à la commune"; à cela s'ajoute que la notion
d'état locatif telle que définie à l'art. 34b al. 1 let. b RLPPPL ne fixerait
aucun contour aux données que celui-ci comprendrait. Les requérants font ainsi
valoir que la modification du RLPPPL apparaît insuffisamment précise et claire
quant à "son but, son contenu, sa terminologie, sa logique et sa structure"
et qu'elle échoue à limiter la manière dont l'autorité peut régir la situation
juridique individuelle et concrète des administrés.
b) Le Conseil d'Etat répond que son intervention se
fonde sur la compétence générale d'édicter des ordonnances d'exécution au sens
de l'art. 120 al. 2 Cst-VD. Le but de l'art. 34b RLPPPL est de permettre à la
commune concernée de déterminer plus facilement et plus rapidement si
l'exercice du droit de préemption présente un intérêt pour elle. Cet article
respecterait la jurisprudence consacrée aux ordonnances d'exécution, puisqu'il
se rapporte à la même matière que les art. 31ss LPPPL, qu'il ne prévoit ni abrogation,
ni modification de cette loi, qu'il respecte le cadre fixé par la LPPPL, qu'il
poursuit le même but de permettre l'exercice du droit de préemption par les
communes, et qu'il n'impose pas de nouvelles obligations aux citoyens en tant
que la commune pourrait exiger la fourniture de tels documents sur la base des
art. 28ss LPA-VD; cet article ne viserait ainsi qu'à accélérer le processus, en
évitant que la commune ne perde du temps entre le moment où elle reçoit l'avis
de vente prévu par l'art. 32 LPPPL et celui où elle peut commencer à procéder à
des analyses techniques circonstanciées du dossier.
c) Selon l'art.120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat
édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets. Le
Conseil d'Etat peut à ce titre édicter des ordonnances d'exécution (cf. consid.
3c
supra
). Selon la jurisprudence, les principes de la légalité et de la
séparation des pouvoirs limitent le droit d'édicter des ordonnances d'exécution
par quatre règles. En premier lieu, l'ordonnance d'exécution doit se rapporter
à la même matière que celle qui fait l'objet de la loi qu'elle exécute.
Ensuite, elle ne peut ni abroger, ni modifier cette loi. En troisième lieu,
elle doit rester dans le cadre tracé et la finalité poursuivie par la loi et se
contenter de préciser la réglementation dont celle-ci contient le fondement.
Enfin, l'ordonnance d'exécution ne doit pas imposer au citoyen de nouvelles
obligations qui ne sont pas prévues par la loi, et ceci même si ces compléments
sont conformes au but de la loi (ATF 136 I 29 consid. 3.3 p. 134; 130 I 140
consid. 5.1 p. 149).
d) En l'espèce, l'art. 32 LPPPL dispose que le
propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon
l'art. 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus
tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier. Selon l'art. 33
LPPPL, la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision
d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un
délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art.
32. Il découle de ces articles que, lorsque le propriétaire aliénant un
bien-fonds soumis au droit de préemption avise la commune, il lui transmet
l'acte de vente comprenant notamment les prix et conditions fixées à la vente,
sur lequel la commune doit se déterminer dans un délai de quarante jours.
La rédaction de l'art. 34b RLPPPL est un peu
imprécise, dès lors que celui-ci n'indique pas qui doit fournir les documents. De
plus, il mentionne que les documents doivent être fournis "lorsque la
commune préempte un bien-fonds sur lequel existe un bâtiment" ce dont on
pourrait déduire qu'elle a déjà reçu l'avis de l'art. 32 LPPPL, alors que cet
article indique aussi que ces documents sont fournis avec l'avis de vente.
Malgré ces imprécisions, on peut aisément comprendre de la logique même de la
loi rappelée ci-dessus, que cette disposition impose au propriétaire qui aliène
un bien-fonds soumis au droit de préemption ou qui conclut une promesse de
vente sur un tel bien-fonds de fournir à la commune un certain nombre de
documents qui accompagneront l'avis de l'art. 32 LPPPL. Cet article ne créée
pas de nouvelles obligations pour le primo-acquéreur, contrairement à ce que
soutiennent les requérants. Du reste, les documents à produire apparaissent
suffisamment précis, malgré la mention de "documents minimums à fournir",
ce d'autant plus que la commune peut quoi qu'il en soit, comme cela sera exposé
ci-après, requérir la production d'autres documents sur la base de la LPA-VD.
En outre, l'art. 34b RLPPPL vise à permettre à la
commune concernée de déterminer plus facilement si l'exercice du droit de
préemption présente un intérêt pour elle, en disposant le plus tôt possible de
documents, qui sont non seulement utiles, mais encore indispensables notamment
pour évaluer l'immeuble, les revenus locatifs qu'il procure, les coûts de son
exploitation ou encore ceux d'éventuels travaux de rénovation. On ne saurait en
effet considérer comme l'affirment les requérants que l'acte de vente, qui
mentionne au demeurant souvent ces documents, contient les éléments suffisants
pour que la commune puisse décider si elle préempte, d'autant que les montants
en jeu sont importants.
Ainsi, en édictant un article règlementaire selon
lequel le propriétaire doit également, à cette occasion, fournir à la commune
divers autres documents permettant d'évaluer la faisabilité économique de
l'opération qui consisterait à acquérir le bien-fonds, le Conseil d'Etat n'a
pas outrepassé son droit d'édicter des ordonnances d'exécution. L'art. 34b
RLPPPL se rapporte en effet à la même matière que la LPPPL, il n'abroge ni ne
modifie celle-ci et se contente de préciser les modalités pratiques
d'application de la loi, respectant la finalité de celle-ci.
Il n'en demeure pas moins que cette disposition
impose une nouvelle obligation aux propriétaires-vendeurs qui va au-delà de l'avis
tel que prévu à l'art. 32 al. 1 et 2 LPPPL qui ne mentionne que l'avis de vente
et qu'ainsi ces documents devront être fournis avec celui-ci et non sur requête
de la commune. Toutefois, comme l'expose l'autorité intimée, la commune
pourrait exiger des propriétaires, sur la base des articles 28 et suivants
LPA-VD, la mise à disposition de ces documents, qui contiennent des informations
qui sont déjà disponibles au moment de la vente. Par ailleurs, le seul but de
cette disposition est d'accélérer le processus décisionnel compte tenu de la
brièveté du délai de 40 jours. Dans ces circonstances, il convient de
considérer que l'art. 34b RLPPPL n'a pas d'impact significatif sur la situation
du propriétaire de l'immeuble qui aliène son bien-fonds soumis à la LPPPL.
En définitive, l'art. 34b RLPPPL respecte les
exigences jurisprudentielles relatives aux ordonnances d'exécution.
5.
a) Selon les requérants, la densité normative de l'art. 34b RLPPPL ne
serait en outre pas suffisante puisqu'elle restreindrait des droits
fondamentaux. Cette disposition, en tant qu'elle prévoit la production par les
parties à la commune de "l'état locatif en vigueur lors de la vente
(listing de gérance, etc.)" qui contient des données sensibles, violerait la
liberté personnelle, en particulier la protection de la sphère privée ainsi que
la protection des données. Faute de base légale suffisante, elle enfreindrait l'art.
36 Cst. Les requérants allèguent en effet que les données contenues dans l'état
locatif sont sensibles, celui-ci incluant des contrats de bail ou des listings
de gérance susceptibles de mentionner la situation de handicap des occupants,
la qualité de ménage ou de logement familial de personnes de même sexe, l'octroi
d'aides sociales, la solvabilité des occupants, ou encore la destination à
caractère politique, religieux ou syndical d'un local. Ainsi, la fourniture de
tels documents devrait reposer sur une base légale formelle.
b) L'autorité intimée affirme quant à elle que l'état
locatif visé par l'art. 34b al. 1 let. b RLPPPL est un document technique,
financier, exposant avant tout la structure de l'immeuble (typologie des
appartements, étage, surfaces, etc.) et les ressources et coûts financiers de l'exploitation
(loyers, avec la date et les critères de fixation, charges, etc.) au même titre
que l'état locatif mentionné aux art. 7 let. a, 9 let. a, 18 al. 2 et 19 al. 2
RLPPPL. L'art. 34b RLPPPL n'imposerait donc pas la remise de données sensibles
sur les locataires de l'immeuble, de telles informations étant sans utilité
pour la commune qui envisage de préempter. Une base légale règlementaire serait
donc suffisante pour prévoir un traitement de données non sensibles. Le Conseil
d'Etat expose au demeurant que le texte de l'art. 34b let. b RLPPPL n'exigerait
pas que des données nominatives soient transmises, ce qui suppose que l'état
locatif pourrait être remis sous forme anonymisée, ce qui pourrait être indiqué
aux communes par lui-même ou le département concerné.
c) aa) Le droit au respect de la sphère privée au
sens de l'art. 13 al. 1 Cst., dont le champ d'application matériel concorde
largement avec celui de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101),
garantit notamment le droit de toute personne au respect de sa vie privée et
familiale; il protège l'identité, les relations sociales et les comportements
intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation (ATF 138 I 331
consid. 8.3.2 p. 350; 137 I 167 consid. 3.2 p. 172; 135 I 198 consid. 3.1
p. 207; 126 II 377 consid. 7 p. 395), ainsi que, notamment, toutes les
informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public
(ATF 137 II 371 consid. 6.1 p. 380; 124 I 34 consid. 3a p. 36).
L'art. 13 al. 2 Cst. détaille l'une des composantes de ce droit; il
prémunit le citoyen contre l'emploi abusif de données qui le concernent et qui
ne sont pas accessibles au public, notamment les informations relatives à des
procédures judiciaires qui porteraient atteinte à sa considération sociale (ATF
137 I 167 consid. 3.2 p. 172; 135 I 198 consid. 3.1 p. 207). Les garanties de
l'art. 13 al. 2 Cst. sont concrétisées par la législation applicable en matière
de protection des données (ATF 137 I 167 consid. 3.2 p. 173).
Comme tout droit fondamental, le droit au respect de
la sphère privée et des données personnelles et la liberté économique peuvent
être restreints, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une base
légale (art. 36 al. 1 Cst.), repose sur un intérêt public ou sur la protection
d'un droit fondamental d'autrui (36 al. 2 Cst.) et soit proportionnée au but
visé (art. 36 al. 3 Cst.).
bb) La loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la
protection des données (LPD; RS 235.1) vise à protéger la personnalité et les
droits fondamentaux des personnes physiques dont les données personnelles font
l'objet d'un traitement (art. 1 LPD). Elle régit le traitement des données
effectué par des personnes privées et des organes fédéraux (art. 2 al. 2
LPD). La loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données
personnelles (LPrD; BLV 172.65) vise à protéger les personnes contre l'utilisation
abusive des données personnelles les concernant (art. 1 LPrD). Elle s'applique
à tout traitement de données des personnes physiques ou morales (art. 3 al. 1
LPrD) notamment par le Conseil d'Etat et son administration et par les communes
(art. 3 al. 2 let. b et let. d LPrD). Le traitement des données prévu par les
nouvelles dispositions du RLPPPL devant être effectué par les
propriétaires-vendeurs (art. 34b RLPPPL) et par les communes (art. 34d RLPPPL,
cf. consid. 7
infra
), il convient d'examiner le litige successivement à
l'aune de ces deux lois.
L'art. 5 LPD précise que par données personnelles,
on entend toutes les informations concernant une personne physique identifiée
ou identifiable (let. a); par personne concernée, on entend la personne
physique dont les données personnelles font l'objet d'un traitement (let. b);
par données personnelles sensibles, on entend les données sur les opinions ou
les activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales
(ch. 1), les données sur la santé, la sphère intime ou l'origine raciale
ou ethnique (ch. 2), les données sur des poursuites ou des sanctions pénales ou
administratives (ch. 5) ou encore les données sur des mesures d'aide sociale
(ch. 6); par traitement de données, on entend toute opération relative à des
données personnelles, quels que soient les moyens et procédés utilisés,
notamment la collecte, l'enregistrement, la conservation, l'utilisation, la
modification, la communication, l'archivage ou la destruction de données (let.
d); par communication, on entend le fait de transmettre des données
personnelles ou de les rendre accessibles (let. e). Selon l'art. 6 LPD, tout
traitement de données personnelles doit être licite (al. 1
er
) et il
doit être conforme aux principes de la bonne foi et de la proportionnalité (al.
2); les données personnelles ne peuvent être collectées que pour des finalités
déterminées et reconnaissables pour la personne concernée et doivent être
traitées ultérieurement de manière compatible avec ces finalités (al. 3).
La loi vaudoise comporte des dispositions pour
l'essentiel similaires. Ainsi, constitue une donnée personnelle toute
information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable
(art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD). Constitue une donnée sensible toute donnée
personnelle se rapportant aux opinions ou activités religieuses,
philosophiques, politiques ou syndicales, ainsi qu'à une origine ethnique; à la
sphère intime de la personne, en particulier à son état psychique, mental ou
physique; aux mesures et aides individuelles découlant des législations
sociales; aux poursuites ou sanctions pénales et administratives (art. 4 al. 1
ch. 2 LPrD). Par traitement de données, on entend toute opération ou ensemble
d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés automatisés et appliquées à
des données personnelles, notamment la collecte, l'enregistrement,
l'organisation, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction,
la consultation, l'utilisation, la communication, la diffusion ou toute autre
forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, ainsi que le
verrouillage, l'effacement ou la destruction (art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD).
Constitue un fichier au sens de la LPrD, tout ensemble structuré de données
personnelles accessibles selon des critères déterminés, que cet ensemble soit
centralisé, décentralisé ou réparti de manière fonctionnelle ou géographique
(art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD).
La LPrD concrétise le principe de la légalité à son
art. 5 prévoyant que les données personnelles ne peuvent être traitées que si
une base légale l'autorise (let. a) ou si leur traitement sert à l'accomplissement
d'une tâche publique (let. b). S'agissant des données sensibles, elles ne
peuvent être traitées que si une loi au sens formel le prévoit expressément,
l'accomplissement d'une tâche clairement définie dans une loi au sens formel
l'exige absolument, ou la personne concernée y a consenti ou a rendu ses
données accessibles à tout un chacun (al. 2).
cc) L'état locatif se définit comme la somme
annuelle de tous les loyers nets pour les appartements, garages et places de
parc d'un immeuble, y compris les loyers impayés et ceux des logements vacants
(cf. ATF 106 II 356 consid. 5; arrêt TF 4C.34/2007 du 15 mai 2007
consid. 3.1.2; David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 2021, p. 563). En
pratique, il s'agit d'un document financier établi en règle générale par la
gérance de l'immeuble et qui répertorie le nom des locataires, le type
d'appartement occupé par ceux-ci (n° d'appartement, étage, nombre de
pièces, surface en mètres carrés, etc.), le loyer net de l'appartement avec la
date et les critères de fixation, ainsi que des éventuels garages et places de
parc, et éventuellement les charges payées par les locataires. Il permet de
déterminer le rendement annuel net de l'immeuble.
d)
En l'espèce, contrairement à ce que
soutiennent les requérants, l'état locatif ne contient aucune donnée sensible
sur les locataires habitant l'immeuble (dans le même sens cf. Bruno
Pasquier/Marilyne Pasquier, Etats locatifs, outil statistique et protection des
données,
in
Revue de l'avocat 11/12/2020 pp. 472 ss, spéc. p. 476;
Marie-Laure Percassi, Protection des données et baux à loyer: aperçu des règles
existantes et des implications de la nouvelle LPD, Newsletter Bail.ch mai 2023,
p. 3). Ce document n'indique en effet pas la solvabilité des locataires
puisqu'il contient la somme des loyers théoriquement dus par ceux-ci, sans que
les loyers impayés ne soient mentionnés. Il ne permet pas non plus de
déterminer si les occupants sont en situation de handicap, un appartement, même
adapté pour des personnes handicapées, n'étant pas nécessairement loué à des
personnes en situation de handicap, ni de déterminer la qualité de ménage de
personnes de même sexe, deux personnes de même sexe pouvant louer un appartement
dans le cadre d'une colocation. Quant à la destination à caractère politique,
religieux ou syndical d'un local, il ne devrait pas apparaître sur le listing
de la gérance. En l'occurrence, les seules données personnelles contenues dans
l'état locatif sont les noms, l'adresse, le type d'appartement et le loyer dû
pour celui-ci.
La communication de l'état ou de tout document
analogue tombe sous le coup de la LPD et, pour être licite, celle-ci doit être
reconnaissable pour la personne concernée. Or le locataire ne peut que savoir
que le propriétaire actuel de l'immeuble détient ces données, et qu'elles
seront communiquées à tout nouveau propriétaire et également à tout acquéreur
potentiel. Ainsi, la communication de ces données en cas de projet de vente ou
de vente de l'immeuble est reconnaissable pour le locataire et elle est donc licite.
Au demeurant, l'art. 34e RLPPPL constituerait
également une base légale suffisante au sens de l'art. 20 al. 1 let. b LPD pour
que le propriétaire n'ait pas l'obligation d'informer tout locataire de cette
communication, si on considérait que ce traitement de données n'est pas reconnaissable.
La délivrance de l'état locatif est apte à atteindre le but d'intérêt public visé
par la LPPPL. Il apparaît également nécessaire, puisque la commune ne peut,
sans ce document, déterminer le rendement de l'immeuble et, ainsi, procéder aux
calculs nécessaires à déterminer la faisabilité économique de l'opération qui
consisterait à acquérir le bien-fonds. De plus, cette mesure n'apparaît pas
déraisonnable au vu des intérêts en présence, les requérants ne faisant pas
valoir en quoi les intérêts privés des locataires primeraient l'intérêt public
des communes. Au vu des données personnelles qui ne sont pas sensibles et
auxquelles les communes ont d'ailleurs en partie déjà accès par l'intermédiaire
de leur contrôle des habitants (cf. loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des
habitants; LCH, BLV 142.01), l'intérêt public à la communication de celles-ci
devrait quoiqu'il en soit primer.
On ne discerne aucune violation de la LPD dans le
fait que le règlement précise que l'état locatif ou tout autre listing de
gérance doit être transmis à la commune.
6.
Les requérants allèguent encore que l'art. 34b RLPPPL violerait de
nombreux articles de la LStat. A l'instar de ce que relève le Conseil d'Etat,
il convient toutefois de constater que l'art. 34b RLPPPL n'a pas pour but
de réaliser des statistiques. Le grief n'est donc pas fondé et doit être
rejeté.
7.
a) S'agissant de l'art. 34d RLPPPL, les requérants invoquent une
violation du principe de la légalité et de la séparation des pouvoirs, du
respect de la sphère privée, de la loi sur la protection des données, de l'art.
32 al. 1 LPPPL et des art. 3, 7, 8, 9, 10, 16 et 19 LStat. L'ensemble des
moyens développés relativement à l'art. 34b RLPPPL étant transposables
mutatis
mutandis
, ils renvoient intégralement aux moyens déjà soulevés s'agissant
de l'art. 34d RLPPPL.
Ils affirment aussi que l'art. 34d RLPPPL ne répond
pas aux conditions prescrites aux art. 8 et 9 LStat; en particulier, cet
article ne correspond pas à un arrêté au sens d'une disposition à caractère
provisoire prise pour une période limitée et fixant l'objet de l'enquête, son
but, les milieux interrogés, l'organisme responsable ou le coût de l'enquête.
Par ailleurs, cet article vise d'autres buts qu'exclusivement statistiques, à
savoir de veiller et rappeler aux communes leurs obligations de créer des LUP,
ceci en violation des art. 3 et 19 LStat, en particulier des principes
d'impartialité et de confidentialité. En outre, la disposition attaquée viole,
selon eux, l'interdiction d'obliger à renseigner sur des questions touchant la
sphère intime des personnes physiques prescrite par l'art. 10 al. 4 LStat.
Enfin, l'art. 34d RLPPPL contrevient au principe de subsidiarité et de
coordination s'appliquant à la récolte des données selon les art. 3 et 7 LStat.
Des sources administratives ou une enquête indirecte auprès des collectivités
publiques suffiraient selon les requérants à renseigner l'Etat sur la création
de LUP par les communes. Les requérants indiquent, en définitive, que la LStat
ne permet pas de fonder une quelconque clause de délégation en faveur du Conseil
d'Etat qui légitimerait la clause attaquée.
b) Le Conseil d'Etat soutient pour sa part que
l'art. 34d RLPPPL trouve sa base légale dans la LStat, notamment à son art. 2
al. 1 let. a. Cet article répondrait du reste en tous points aux exigences de
la LStat, en particulier à son art. 11, qui permet au Conseil d'Etat d'exiger
des communes, seules visées par l'art. 34d RLPPPL, qu'elles participent aux
relevés statistiques. Le Conseil d'Etat estime en outre en ce qui concerne "l'objet
de l'enquête, son but, les milieux interrogés, l'organisme responsable,
l'obligation de renseigner et le coût de l'enquête", qui doivent être
précisés par voie d'arrêté selon l'art. 8 LStat, que l'article litigieux répond
à toutes ces questions. Selon lui, l'objet et le but de l'enquête serait
d'établir une statistique sur l'usage du droit de préemption par les communes,
notamment en établissant combien de logements d'utilité publique celui-ci
permet de créer, afin que le Conseil d'Etat puisse évaluer l'utilité de ce
dispositif. En outre, le milieu interrogé serait constitué des communes
vaudoises qui font usage du droit de préemption, l'organisme responsable de
l'établissement des statistiques serait le département en charge du logement,
l'obligation de renseigner s'imposerait aux communes et, enfin, l'enquête
n'aurait pas de coût sur lequel il aurait fallu statuer. Le Conseil d'Etat fait
encore valoir qu'avoir inscrit ces principes dans un règlement plutôt que dans
un arrêté satisfait les exigences de l'art. 8 LStat, ces deux types de texte
étant adoptés par lui-même selon la même procédure et ayant la même portée
juridique, celle d'une loi au sens matériel. S'agissant de la coordination avec
le service en charge de la statistique cantonale, prévue par les art. 16 ss
LStat, le Conseil d'Etat précise qu'elle pourra avoir lieu sans qu'il soit
besoin de rappeler ces règles à l'article en question.
Enfin, il soutient que les résultats des enquêtes
statistiques ne doivent pas toujours rester anonymes au vu de l'art. 19 al. 2
LStat, qui prévoit notamment que l'interdiction de diffuser des résultats
statistiques nominatifs ne s'applique pas aux collectivités publiques et aux
organismes qui reçoivent des subventions, aides financières ou indemnités de
l'Etat. Selon l'exposé des motifs et projet de loi relatif à la LStat, "
cela
signifie que des résultats statistiques individuels concernant les types de personnes
morales citées à l'art. 2 peuvent être diffusés. Ainsi, il est possible de
diffuser des résultats statistiques à l'échelon, par exemple, d'une commune,
d'un hôpital d'intérêt public ou d'une compagnie d'électricité. Cette
disposition entérine une volonté de transparence qui englobe l'ensemble des
activités dans lesquelles l'Etat joue un rôle prépondérant et qui concernent
potentiellement l'ensemble de la population
" (BGC du 8 septembre 1999,
p. 2866). Le Conseil d'Etat estime donc sur cette base qu'il serait possible de
communiquer publiquement des résultats statistiques portant par exemple sur le
nombre de fois qu'une commune a fait usage du droit de préemption, sur les
dates de ces acquisitions, sur les surfaces concernées et le nombre de LUP susceptibles
d'y être réalisés.
c) Il y a lieu de renvoyer aux dispositions de la
LPD et de la LPrD citées ci-dessus (cf. consid. 5c bb
supra
).
Comme indiqué précédemment, la LPD prévoit à son
art. 6 al. 3 que les données personnelles ne peuvent être collectées que pour
des finalités déterminées et reconnaissables pour la personne concernée et
doivent être traitées ultérieurement de manière compatible avec ces finalités. L'art.
31 al. 1 LPD dispose qu'une atteinte à la personnalité est illicite à moins
d'être justifiée par le consentement de la personne concernée, par un intérêt
privé ou public prépondérant, ou par la loi. L'art. 31 al. 2 LPD prévoit que
les intérêts prépondérants du responsable du traitement entrent notamment en
considération lorsque les données personnelles sont traitées à des fins
statistiques si le responsable du traitement anonymise les données dès que la
finalité du traitement le permet et que si une anonymisation est impossible ou
exige des efforts disproportionnés, il prend des mesures appropriées afin que
les personnes concernées ne puissent être identifiées.
En outre, l'art. 24 al. 1 LPrD dispose que les
entités soumises à la présente loi sont en droit de traiter des données
personnelles et de les communiquer à des fins de recherche, de la planification
ou de la statistique, aux condition suivantes: elles sont rendues anonymes dès
que le but de leur traitement le permet (let. a); le destinataire ne communique
les données à des tiers qu'avec le consentement de l'entité qui les lui a
transmises (let. b); les résultats du traitement sont publiés sous une forme ne
permettant pas d'identifier les personnes concern.s (let. c). L'art. 24 LPrD
prévoit encore que les articles 5, 6, 15 de la présente loi ne sont pas
applicables (al. 2) et que la loi sur la statistique cantonale est pour le
surplus applicable (al. 3).
La LStat a notamment pour but d'organiser la
statistique cantonale (art. 1 let. b), de constituer la base légale pour
l'exécution des relevés statistiques cantonaux (art. 1 let. d) et de
garantir l'accès à l'information statistique disponible (art. 1 let. f). Elle
s'applique en particulier aux activités statistiques qu'ordonne le Conseil
d'Etat (art. 2 let. a), lequel peut déclarer tout ou partie de la présente loi
applicable à d'autres collectivités publiques, personnes morales ou personnes physiques
qui sont soumises à la surveillance de l'Etat, qui reçoivent des subventions,
aides financières ou indemnités de l'Etat, qui exercent une activité fondée sur
une concession ou une autorisation de l'Etat ou auxquelles l'Etat confie
l'exécution d'un mandat dans le domaine de la statistique (art. 2 al. 2 let. a
à d). Lorsqu'il ordonne un relevé statistique, le Conseil d'Etat détermine dans
quelle mesure les communes doivent y être associées (art. 11 al. 1 LStat). Le
Conseil d'Etat peut exiger, dans un but statistique le transfert de données
figurant dans des fichiers communaux pour autant que la base juridique
applicable à ces données n'en interdise pas expressément l'utilisation à des
fins statistiques. Si ces données sont soumises à une obligation légale de maintien
de secret il est interdit de les communiquer au sens de l'article 22 de la
présente loi (art. 11 al. 2 LStat).
D'après l'art. 3 LStat, l'un des principes
fondamentaux sur lesquels reposent les activités de la statistique cantonale
est le principe de subsidiarité, qui impose de limiter les enquêtes directes au
strict nécessaire et de privilégier le recours à des données découlant de bases
de données administratives existantes. Le règlement d'application du 7 février
2000 de la loi du 15 septembre 1999 sur la statistique cantonale (RLStat; BLV
431.01.1) définit l'enquête directe comme une "enquête pour laquelle les
unités interrogées, principalement les personnes, les ménages privés, les
entreprises et les établissements, qu'ils soient de droit privé ou public,
fournissent des renseignements, généralement sur elles-mêmes". Les sources
de données administratives et les relevés fondés sur des observations sont donc
exploités en priorité pour autant qu'ils soient adéquats (art. 7 al. 1 LStat).
Si l'exploitation de ces sources s'avère insuffisante, des relevés indirects
sont effectués auprès des organismes mentionnés à l'art. 2 (art. 7 al. 2). Si
les sources de données prévues aux alinéas précédents s'avèrent insuffisantes,
il est procédé à la régionalisation de statistiques fédérales afin de disposer
d'informations représentatives pour le canton (al. 3). Aux termes de l'art. 7
al. 4 LStat, les enquêtes directes sont limitées au strict nécessaire, doivent
respecter un principe de parcimonie en termes de nombre de personnes
interrogées et de contenu dans le but de limiter la charge qui leur incombe.
Les organismes mentionnés à l'art. 2 al. 1 LStat renoncent à organiser des
enquêtes directes lorsque les données requises sont disponibles auprès de la
Confédération (art. 7 al. 5 let. a) ou que les organismes mentionnés à
l'art. 2 disposent des données requises (let. b).  L'art. 8 LStat prévoit
que pour toute enquête directe effectuée en application de la présente loi, le
Conseil d'Etat précise, par voie d'arrêté, l'objet de l'enquête, son but, les
milieux interrogés, l'organisme responsable, l'obligation de renseigner et le
coût de l'enquête. Le Conseil d'Etat est compétent pour ordonner la réalisation
des enquêtes directes par voie d'arrêté, conformément à l'art. 8 LStat, ainsi
que pour ordonner des relevés indirects auprès des organismes visés par l'art.
2 al. 1 LStat, auprès des services de l'administration cantonale et au sein de
l'Ordre judiciaire après consultation du Tribunal cantonal ou du Tribunal
administratif et décider de la participation du canton à des enquêtes fédérales
(art. 9 al. 1 let. a à c).
Enfin, selon l'art. 13 LStat, le Conseil d'Etat
désigne comme autorité compétente un service de l'administration cantonale, une
institution de droit public ou un organisme intercantonal qui est l'organe
central de l'administration en matière statistique (al. 1). Cette autorité
réalise les principales enquêtes directes dans le canton. Elle propose aux
organismes cités à l'art. 2 la réalisation de relevés statistiques, elle gère,
stocke et documente les données à but statistique, assure la publication et la
diffusion de l'information statistique et réalise des analyses et des
recherches (al. 2). Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil
d'Etat a édicté l'art. 6 RLStat instituant le Service cantonal de recherche et
d'information statistiques (ci-après: le SCRIS; actuellement Statistique Vaud)
comme service de l'administration cantonale chargé de l'application de la LStat
et du RLStat. L'une des tâches du SCRIS dans le cadre de l'organisation de la
statistique cantonale est de réaliser les enquêtes directes en collaboration
avec les partenaires concernés (art. 7 let. d RLStat). L'art. 16 al. 3 LStat
prévoit en outre que l'autorité compétente est consultée lors de l'élaboration
de lois, règlements et arrêtés prévoyant la collecte ou l'exploitation de
données de nature statistique.
d) Dans le cas particulier et comme exposé
ci-dessus, l'état locatif contient des données personnelles. Si le traitement
de ces données lié à la vente ultérieure de l'immeuble est reconnaissable pour
le locataire lorsqu'il conclut un bail, il ne l'est pas s'agissant d'une
statistique sur l'exercice du droit de préemption des communes, de sorte que la
modification ultérieure de la finalité du traitement des données serait
contraire à l'art. 6 al. 3 LPD (cf. Bruno Pasquier/Marilyne Pasquier,
Etats locatifs, outil statistique et protection des données,
in
Revue de
l'avocat 11/12/2020 pp. 472 ss, spéc. p. 477). Toutefois, selon l'art.  31
al. 1 LPD, cette atteinte à la personnalité peut être prévue par la loi, qui
n'est pas nécessairement une loi au sens formel et qui peut être tant de niveau
fédéral que cantonal (cf. Petit Commentaire de la loi fédérale sur la
protection des données, Yaniv Benhamou, Bertil Cottier éditeurs, n. 16
ad
art. 31). L'art. 31 al. 1 LPD dispose également que cette atteinte à la
personnalité peut être justifiée par un intérêt privé ou public prépondérant,
soit notamment lorsque dans le cadre de la statistique, le responsable du
traitement anonymise les données (cf. al. 2 let. e ch. 1). L'art. 24 LPrD, qui
s'applique aux communes, prévoit une règlementation analogue, dès lors qu'elle
autorise les entités soumises à la présente loi de traiter des données
personnelles et de les communiquer à des fins statistiques, notamment si elles
sont rendues anonymes dès que le but de leur traitement le permet.
Ainsi, le fait que la LPPPL ne comporte aucune
disposition relative à l'établissement de statistiques par le canton et que
cette question n'a pas été évoquée dans le cadre des débats parlementaires, ne
rend pas illicite la communication à des fins statistiques de ces données par
les communes. L'art. 34d RLPPPL n'est ainsi pas contraire à l'art. 32 LPPPL. En
outre, la compétence du Conseil d'Etat pour décider de l'établissement de
statistiques repose sur la LStat, et en particulier sur ses articles 2, 8 et 11.
Enfin, dans la mesure où les données personnelles comprises dans les états
locatifs ne sont pas anonymisées, une base légale est nécessaire et il y a
ainsi lieu d'examiner si l'art. 34d RLPPPL remplit cette exigence.
aa) Le Conseil d'Etat affirme que la transmission
par les communes au département des documents cités à l'art. 34b RLPPPL en cas
d'exercice du droit de préemption relève de l'art. 8 LStat et constitue donc
une enquête directe. En ce cas, l'art. 34d RLPPPL est certes extrêmement
succinct au regard des exigences posées par l'art. 8 LStat, qui dispose que le
Conseil d'Etat précise, par voie d'arrêté, l'objet de l'enquête, son but, les
milieux interrogés, l'organisme responsable, l'obligation de renseigner et le
coût de l'enquête. Cette disposition peut toutefois être interprétée
conformément à ces exigences.
En effet, le Conseil d'Etat est compétent tant pour
édicter des règlements que des arrêtés et malgré le texte de l'art. 8 LStat, on
ne voit pas pourquoi une enquête directe ne pourrait trouver son fondement dans
un règlement, qui est adopté selon la même procédure qu'un arrêté et a la même
portée juridique que celui-ci, à savoir celle d'une loi au sens matériel.
Quant au but d'un tel relevé statistique, l'art. 34d
RLPPPL n'en fait pas expressément mention. Dans sa réponse d'octobre 2023 à l'interpellation
Miauton et consorts (23_REP_95), le Conseil d'Etat expose toutefois que le
manque de données statistiques ne permet que difficilement d'évaluer l'efficacité
de l'outil que constitue le droit de préemption en matière de création de LUP
et que le département "pourra aussi, le cas échéant, veiller et rappeler
aux communes leurs obligations de créer des LUP notamment lorsque malgré une
demande de permis ou le dépôt d'un examen préalable (qui de fait empêcherait le
droit de réméré ou d'emption [art. 37 et 38]), aucune reconnaissance d'utilité
publique ne serait entrée en force dans un délai raisonnable". Dans sa
réponse à la requête, l'autorité intimée expose que l'objet et le but de l'enquête
sont d'établir une statistique sur l'usage du droit de préemption par les
communes, notamment en établissant combien de logement d'utilité publique
celui-ci permet de créer afin d'évaluer l'utilité de ce dispositif. Il convient
de rappeler que l'Etat de Vaud a pour mandat constitutionnel de veiller à ce
que toute personne puisse disposer d'un logement approprié à des conditions
supportables et qu'il doit encourager la mise à disposition de logements à
loyer modéré (art. 67 al. 1 et 2 Cst-VD). La LPPPL a ainsi été édictée afin de
mettre en œuvre des mesures pour lutter contre la pénurie de logement en
conservant sur le marché des logements loués correspondant aux besoins de la
population et le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution de cette loi. Enfin,
le Département des institutions, du territoire et du sport, dont le département
en charge du logement fait partie, est chargé de l'exécution du RLPPPL selon
l'art. 35 dudit règlement. Il découle de ce qui précède que le département en
charge du logement se doit de vérifier l'utilité et l'effet de l'exercice du droit
de préemption des communes sur la mise à disposition de logements à loyers
abordables à la population vaudoise. Force est donc de constater que les deux
buts exposés par le Conseil d'Etat entrent logiquement dans le mandat
constitutionnel de l'Etat de Vaud ainsi que dans les attributions confiées au
département en charge du logement pour exécuter le règlement.
De plus, l'art. 34d RLPPPL énonce clairement que les
milieux interrogés sont les communes lorsqu'elles exercent le droit de
préemption et qu'elles ont l'obligation d'informer le département à cette
occasion. Quant à l'organisme responsable, il va de soi qu'il s'agit de
Statistique Vaud (anciennement le Service cantonal de recherche et d'information
statistiques [SCRIS]), en collaboration avec le département en charge du
logement. L'art. 7 al. 1 let. d RLStat indique en effet que le SCRIS a pour
tâche de réaliser les enquêtes directes en collaboration avec les partenaires
concernés. Enfin, le coût d'une telle enquête directe apparaît dérisoire, de
sorte qu'il est compréhensible qu'il ne soit pas spécifié dans le cadre du
règlement.
Dans ces circonstances, l'art. 34d RLPPPL répond aux
exigences posées par l'art. 8 LStat et constitue donc une base légale
suffisamment précise pour imposer, à des fins statistiques, aux communes de
renseigner sur l'exercice du droit de préemption et transmettre les pièces
qu'elles ont reçues, qui contiennent des données personnelles, non anonymisées,
des locataires. Au surplus, il serait loisible au Conseil d'Etat de requérir
une anonymisation de l'état locatif afin que les noms des locataires, qui ne sont
d'aucune utilité pour juger de l'efficacité de la mesure en cause, ne soient
pas connus du département concerné.
bb) Cela dit, la question se pose de savoir si
l'art. 34d RLPPPL constitue un transfert de données des communes à l'Etat en
application des art. 7 al. 2 et 11 al. 2 LStat, que la loi qualifie de relevé
indirect. En effet, comme exposé ci-dessus (cf. consid. 7c
supra
),
d'après l'art. 7 al. 2 LStat, une collecte de données auprès des organismes
mentionnés à l'art. 2 LStat, dont font partie les communes, peut être
effectuée, les communes ayant alors l'obligation de fournir les renseignements
demandés (art. 10 al. 1 LStat). Aux termes de l'art. 11 al. 2 LStat, le
Conseil d'Etat peut exiger, dans un but statistique, le transfert de données
figurant dans des fichiers communaux à la condition que la base juridique
applicable à ces données n'en interdise pas expressément l'utilisation à des
fins statistiques. En l'occurrence, il y a lieu de considérer que les documents
reçus par les communes en vertu de l'art. 34b RLPPPL constituent des données
figurant dans les fichiers communaux auxquelles le Conseil d'Etat est légitimé
à demander accès sur la base de ces articles, pour remplir son mandat
constitutionnel prévu à l'art. 67 al. 1 et 2 Cst-VD. L'art. 34b RLPPPL
n'interdisant pas l'utilisation de ces données à des fins statistiques et
celles-ci ne contenant pas de donnée sensible (cf. consid. 5d
supra
),
l'unique condition fixée par l'art. 11 al. 2 LStat est réalisée, de sorte que
l'art. 34d RLPPPL constitue également, sous cet angle, une base légale
suffisante pour imposer aux communes de transmettre au département les pièces
reçues du vendeur du bien-fonds.
e) Compte tenu de ce qui précède, les griefs des
requérants à l'encontre de l'art. 34d RLPPPL doivent être rejetés.
8.                Les requérants ne développent pas de
moyens en lien avec les autres modifications règlementaires adoptées le 1
er
novembre 2023 quand bien même elles concluent à l'annulation du règlement dans
son entier, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner celles-ci.
9.                Il résulte des considérants qui précèdent
que les griefs de non-conformité au droit supérieur sont mal fondés. La requête
doit par conséquent être rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge
des requérants, qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens au Conseil d'Etat, qui a procédé sans l'assistance d'un
mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
II.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
requérants ASLOCA-Vaud et consorts, énumérés en tête du présent arrêt,
solidairement entre eux.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2024
Le président:                                                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.