vd_omni · PE.2013.0298 · 2013-11-05 · fr

X.________/Service de l'emploi | Application des dispositions générales du code pénal suisse à une infraction relevant du droit pénal administratif, soit à la loi sur les travailleurs détachés (LDét). Il est reproché à la recourante de ne pas avoir obligé contractuellement un sous-traitant italien, faisant partie du même groupe, à respecter la loi, puisque deux collaborateurs de cette dernière entreprise ont travaillé un dimanche dans le canton, sur le site d'une usine, sans qu'une autorisation de travail dominical ait au préalable été requise. Depuis le 15 juillet 2013, il n'est plus possible de sanctionner l'entrepreneur principal dans des travaux autres que ceux expressément définis à l'art. 5 al. 1 LDét, nouvelle teneur, à savoir les travaux exécutés dans les secteurs de la construction, du génie civil et du second œuvre, du chef du non respect par son ou ses sous-traitants des salaires minimaux nets et des conditions de travail, même dans l'hypothèse où celui-ci aurait manqué à son devoir de diligence au sens où l'entend le nouvel art. 5 al. 3 LDét. Au bénéfice de la lex mitior, le recours est admis et l'amende, annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.11.2013 PE.2013.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 novembre
2013
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
MM. Guy
Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________ AG,
à 1********, représentée par M
e
Yves Hofstetter, avocat
à Lausanne.
Autorité intimée
Service de
l'emploi,
Contrôle du marché du travail et protection des
travailleurs
, à Lausanne.
Objet
Amende administrative
Recours X.________ AG c/ décision du
Service de l'emploi du 1
er
juillet 2013 - Infraction à la loi sur
les travailleurs détachés (LDét)
Vu les faits suivants
A.
X.________ AG est inscrite au Registre du
commerce de 1********-Ville depuis le ******** 1980. Elle a pour but le
commerce de machines et de matériel de production et de conditionnement. Elle
fait partie du groupe italien Y.________.
B.
Selon attestation du Secrétariat d’Etat à
l’économie (ci-après: SECO) du 11 juillet 2011, Z.________ SA est au
bénéfice d’un service de piquet pour son usine d’2********. Cette entreprise a
fait l’acquisition auprès de X.________ AG de machines de conditionnement, la
fourniture comprenant l’installation et la mise en service. Le 28 janvier 2013,
X.________ AG a invité une autre société du groupe Y.________, A.________, à 3********
(4********/5********/Italie), à dépêcher des techniciens pour une intervention
dans l’usine de Z.________ SA. Pour l’installation et la mise en marche urgente
de deux machines servant à une ligne de conditionnement de blisters, A.________,
a détaché deux de ses employés à 2********, auprès de Z.________ SA: B.________
et C.________. Le 22 février 2013, le Service de l’emploi (ci-après: SDE) lui a
délivré deux attestations d’annonce d’une activité lucrative, pour la période
du 26 février au 12 mars 2013 et du 13 au 15 mars 2013 en ce qui concerne B.________,
pour la période du 27 février au 13 mars 2013 en ce qui concerne C.________.
Constatant que deux employés d’A.________
avaient travaillé le dimanche 3 mars 2013 sans qu’une autorisation de
travail dominical n’ait au préalable été délivrée, le SDE a invité, le 19 juin
2013, X.________ AG, en sa qualité d’entrepreneur contractant solidaire de son
sous-traitant, à se déterminer sur une éventuelle infraction de la part de son
sous-traitant à la loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables
aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les
contrats-types de travail (LDét; RS 823.20). Dans ses déterminations du 24 juin
2013, X.________ AG s’est référée à l’annonce faite par A.________ et a
contesté toute omission de sa part; elle s’est référée à l’attestation que le
SECO a délivrée le 11 juillet 2011 à Z.________ SA.
Par décision du 1
er
juillet 2013, le SDE a infligé une amende de 2'000 fr. à X.________ AG pour
infraction à la LDét. Il a également infligé une amende du même montant à A.________
C.
X.________ AG a recouru contre cette dernière
décision, dont elle demande l’annulation.
Le SDE propose le rejet du recours
et la confirmation de la décision attaquée.
Les parties ont maintenu leurs
conclusions respectives à l’issue du second échange d’écritures ordonné par le
juge instructeur.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée statue sur le bien-fondé
d'une accusation en matière pénale au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, ce qui
entraîne que l'intéressé a, en principe, droit à des débats oraux et publics
(ATF 121 II 22; 219). En l’espèce, la recourante, assistée, s’est réservée la
faculté de requérir, le cas échéant, la tenue d’une audience. A l’issue du
second échange écritures cependant, elle ne l’a pas requis formellement. Devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est
en principe écrite (art. 27 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative
[
LPA-VD;
RSV 173.36
]
). Dès lors, le
Tribunal peut se dispenser de tenir une audience. L’autorité intimée a produit
son dossier complet et les faits sont établis; le litige a trait, comme on le
verra ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le
Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors,
par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de
statuer en connaissance de cause, sans recueillir les explications orales de la
recourante.
2.
a) Le litige a trait au droit pénal
administratif. En la matière, les dispositions générales du code pénal suisse (CP;
RS 311.0) sont applicables aux actes réprimés par la législation administrative
fédérale, à moins que la présente loi ou une loi administrative spéciale n'en
dispose autrement (cf. art. 2 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit
pénal administratif
[
DPA; RS
313.0
]
). Sont des contraventions
les infractions passibles d'une amende (art. 101 CP; cf. en outre 333 al. 3 CP).
Les contraventions prévues par d'autres lois fédérales sont punissables même
quand elles ont été commises par négligence, à moins qu'il ne ressorte de la
disposition applicable que la contravention est réprimée seulement si elle a
été commise intentionnellement (art. 333 al. 7 CP). On rappelle qu’agit par
négligence quiconque, par une imprévoyance coupable, commet un crime ou un
délit sans se rendre compte des conséquences de son acte ou sans en tenir
compte. L'imprévoyance est coupable quand l'auteur n'a pas usé des précautions
commandées par les circonstances et par sa situation personnelle (art. 12 al. 3
CP).
b) Est jugé d'après le présent code
quiconque commet un crime ou un délit après l'entrée en vigueur de ce code
(art. 2 al. 1 CP). Le présent code est aussi applicable aux crimes et aux
délits commis avant la date de son entrée en vigueur si l'auteur n'est mis en
jugement qu'après cette date et si le présent code lui est plus favorable que
la loi en vigueur au moment de l'infraction (ibid., al. 2). Vu l’art. 104 CP,
cette disposition s’applique aux contraventions. Elle est également applicable
en matière de droit pénal administratif (ATF 116 IV 258 consid. 3 p. 260). Dès
lors, le principe selon lequel s’appliquent aux faits dont les conséquences
juridiques sont en cause les normes juridiques en vigueur au moment où ceux-ci
se produisent connaît une exception en matière de sanctions administratives. Par
analogie avec le droit pénal, on appliquera à celles-ci rétroactivement le
nouveau droit, en vigueur au moment où l’autorité statue, s’il est plus
favorable à l’administré (ATF 133 IV 112, consid. 9.2 p. 114; 130 II 270
consid. 1.2.2 p. 273; 104 Ib 87 consid. 2b p. 90; cf. Kurt Hauri,
Verwaltungsstrafrecht, Berne 1998, pp. 8/9; Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd., Berne
2012, nos 2.4.2.3 et 2.4.3.3; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle
1991, p. 123, références citées). Cette règle constitue une exception au
principe de non-rétroactivité de la loi pénale. Elle se justifie par le fait
qu'en raison d'une conception juridique modifiée, le comportement considéré
n'apparaît plus ou apparaît moins punissable pénalement (ATF 89 IV 113 consid.
1a p. 116). Il y a donc lieu de comparer l'ancien droit avec le nouveau droit,
afin de déterminer lequel est le plus favorable en l'occurrence (ATF 2C_500/2012
du 22 novembre 2012 consid. 3.1; 2A.310/2006 du 21 novembre 2006 consid.
3; 2A.719/2004 du 11 mai 2005 consid. 2).
3.
En l’occurrence, il est reproché à la recourante
de ne pas avoir apporté la preuve qu’elle avait contractuellement obligé son
sous-traitant A.________ à respecter la LDét. On rappelle à cet égard que le
travailleur détaché est une personne qui, indépendamment de sa nationalité, est
envoyée par un prestataire de services (entreprise ayant son siège dans un Etat
contractant) en vue d'y fournir une prestation de service en Suisse (par ex.
exécution d'un mandat ou d'un contrat d'entreprise); le travailleur et
l'entreprise sont liés par un lien de subordination fixé contractuellement (cf.
art. 2 al. 3 de l’ordonnance fédérale sur l'introduction de la libre
circulation des personnes, du 22 mai 2002
[
OLCP ; RS 142.203
]
, directives OLCP, chiffre 1.3.1 let. c; voir également art. 2 de la
Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 relative au détachement des travailleurs
dans le cadre d'une prestation de services).
a) La LDét règle, selon son art. 1
er
al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux
travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur
ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de fournir une
prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur,
dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let.
a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe
de l’employeur (let. b).
L'art. 2 al. 1 LDét prévoit
que les employeurs doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les
conditions de travail et de salaire prescrites par les lois fédérales,
ordonnances du Conseil fédéral, conventions collectives de travail déclarées de
force obligatoire et contrats-types de travail au sens de l’art. 360a CO dans
les domaines suivants: la rémunération minimale (let. a), la durée du travail
et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c), la sécurité, la
santé et l’hygiène au travail (let. d), la protection des femmes enceintes et
des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et la non-discrimination,
notamment l’égalité de traitement entre femmes et hommes (let. f). L’art. 6 al.
1 LDét impose à l’employeur d’annoncer à l’autorité désignée par le canton en
vertu de l’art. 7 al. 1 let. d avant le début de la mission, par écrit et dans
la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à
l’exécution du contrôle, notamment: l’identité des personnes détachées en
Suisse (let. a); l’activité déployée en Suisse (let. b); le lieu où les travaux
seront exécutés (let. c). L’employeur joint aux renseignements mentionnés à
l’al. 1 une attestation par laquelle il confirme avoir pris connaissance des
conditions prévues aux art. 2 et 3 et s’engage à les respecter (al. 2). L'art.
7 al. 2 LDét précise que l'employeur est tenu de remettre aux organes
compétents en vertu de l'alinéa 1 qui les demandent tous les documents
attestant du respect des conditions de travail et de salaire des travailleurs
détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.
Aux termes de l’art. 9 al. 2 LDét, l'autorité cantonale compétente
en vertu de l'art. 7 al. 1 let. d, peut: en cas d'infraction de peu de gravité
à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende
administrative de 5000 francs au plus (let. a); en cas d'infractions plus
graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de
non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné
d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans (let. b); mettre
tout ou partie des frais du contrôle à la charge de l'entreprise ou de la
personne fautive (let. d).
b) Dans sa version en vigueur jusqu’au
14 juillet 2013, l’art. 5 LDét prévoyait que si les travaux sont exécutés par
des sous-traitants ayant leur domicile ou leur siège à l’étranger,
l’entrepreneur contractant, tel l’entrepreneur total, général ou principal, doit
obliger contractuellement les sous-traitants à respecter la présente loi (al.
1). A défaut, l’entrepreneur contractant pourra faire l’objet des sanctions
prévues à l’art. 9, en cas d’infractions à la présente loi commises par les
sous-traitants; il pourra également être tenu civilement responsable du
non-respect des conditions minimales prévues à l’art. 2. Dans ce cas,
l’entrepreneur contractant et le sous-traitant sont solidairement responsables
(al. 2). Cette disposition a été modifiée le 14 décembre 2012 (RO 2013 p.
2121; cf. en outre BO CE 2012 p. 880 et BO CN 2012 pp. 2033/2034); depuis le 15
juillet 2013, date de son entrée en vigueur, elle a la teneur suivante:
1
Si des
travaux sont exécutés dans les secteurs de la construction, du génie civil et
du second oeuvre par des sous-traitants, l'entrepreneur contractant
(entrepreneur total, général ou principal) répond civilement du non-respect par
les sous-traitants des salaires minimaux nets et des conditions de travail
mentionnées à l'art. 2, al. 1, de la présente loi.
2
L'entrepreneur contractant répond solidairement de tous les sous-traitants lui
succédant dans la chaîne contractuelle. Il n'en répond que dans la mesure où le
sous-traitant a été poursuivi préalablement en vain ou ne peut être poursuivi.
3
L'entrepreneur
contractant peut s'exonérer de la responsabilité prévue à l'al. 1 s'il prouve
avoir accompli son devoir de diligence dans la mesure commandée par les
circonstances s'agissant du respect des conditions de travail et de salaire
lors de chaque sous-traitance de travaux. L'entrepreneur contractant a
notamment rempli son devoir de diligence si ses sous-traitants ont établi de
manière crédible sur la base de documents et de justificatifs, qu'ils
respectent bien les conditions de salaire et de travail.
4
Si
l'entrepreneur contractant n'a pas rempli son devoir de diligence conformément
à l'al. 3, il peut se voir infliger les sanctions prévues à l'art. 9. L'art. 9,
al. 3, n'est pas applicable.
c
) Le contrôle
des conditions fixées dans LDét incombe aux autorités cantonales compétentes en
vertu de l'art. 7 al. 1 let. d LDét. Il en va notamment ainsi de la poursuite
et du jugement des infractions à ladite loi (art. 13 LDét). La loi cantonale du
5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) désigne à cette fin le SDE
comme autorité compétente (art. 71 LEmp).
4.
a) La responsabilité pénale de la recourante est
fondée sur l’art. 5 LDét. L’autorité intimée reproche à celle-ci
de ne pas avoir obligé contractuellement A.________
à respecter la loi, puisque deux employés de cette dernière entreprise ont
travaillé le dimanche 3 mars 2013 sur le site de Z.________, à 2********, sans
qu’ait été requis au préalable une autorisation de travail dominical au sens de
l’art. 19 al. 4
de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur
le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11). Il
est certain qu’en ne requérant pas d’autorisation de travail dominical
temporaire, A.________ a contrevenu aux conditions de travail prescrites par la
LTr, s’agissant la durée du travail et du repos (art. 2 al. 1 let. b LDét). Or,
il est établi que l’intervention chez Z.________ a été commandée par la
recourante. Sans doute, celle-ci conteste le fait qu’A.________, qui fait
partie du même groupe, ait été son
sous-traitant. Cette
question peut, quoi qu’il en soit demeurer indécise.
b) Lorsque l’autorité intimée a
statué dans la présente cause, le contenu de l’art. 5 LDét permettait sans
doute de sanctionner le comportement de la recourante. Celle-ci n’apportant pas
la preuve qu’elle a obligé contractuellement A.________, à respecter la LDét,
contrairement à l’obligation qui lui est imposée par l’alinéa 1
er
de
la disposition précitée, il en résulte, conformément à l'alinéa 2 de cette
disposition, qu’elle répond du manquement éventuel du sous-traitant. Ainsi
qu’on l’a vu ci-dessus, l’art. 5 LDét a cependant été modifié depuis lors.
Il ressort de son alinéa 1
er
, nouvelle teneur, que cette
disposition, qui fonde la responsabilité civile et pénale de l’entrepreneur
principal, ne s’applique qu’aux
travaux exécutés dans les
secteurs de la construction, du génie civil et du second œuvre (al. 1). Il en
résulte que depuis le 15 juillet 2013, il n’est plus possible de sanctionner
l’entrepreneur principal dans des travaux autres que ceux expressément définis
à l’art. 5 al. 1 LDét, nouvelle teneur, du chef du non respect par son ou ses
sous-traitants des salaires minimaux nets et des conditions de travail, même
dans l’hypothèse où celui-ci aurait manqué à son devoir de diligence au sens où
l’entend le nouvel art. 5 al. 3 LDét. Or, force est de constater que les
travaux commandés en l’occurrence par la recourante à
A.________
ne font pas partie du champ d’application du nouvel art. 5 al. 1 LDét. Cela
signifie que le nouveau droit est plus favorable à la recourante, puisque
celle-ci n’aurait pas été poursuivie si les faits qui lui sont reprochés
avaient été commis dès et y compris le 15 juillet 2013. Sans doute, la
recourante a agi avant cette dernière date. Cependant, elle invoque à juste
titre l’application de la lex mitior, puisqu’en appliquant de façon rétroactive
le nouveau droit, son comportement n’est plus punissable pénalement.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi
le Tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. Vu l’issue
du recours, il se justifie de statuer sans frais (art. 48 al. 1 et 91 LPA-VD). Bien
qu’elle obtienne gain de cause, la recourante souffrira de voir ses dépens
réduits (art. 56 et 91 LPA-VD). En effet, c’est au bénéfice d’une circonstance
nouvelle, postérieure à la décision attaquée, qu’elle a pu invoquer avec succès
l’applicabilité in casu de la lex mitior.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'emploi du 1
er
juillet 2013 est annulée.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de
l’économie et du sport, versera à X.________ SA des dépens, réduits à 1'000
(mille) francs.
Lausanne, le 5 novembre 2013
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.