vd_omni · PS.2018.0079 · 2019-07-17 · fr

A.________/Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie - APGM | Recours contre une décision sur réclamation du Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie (APGM) confirmant le refus d'octroi de prestations compte tenu du fait que l'incapacité de travail en cause devait être qualifiée de longue durée. Les indications émanant de la recourante elle-même quant à sa capacité de travail ne sauraient se voir reconnaître quelque valeur probante que ce soit sous l'angle médical (consid. 3b/bb). Les appréciations médicales au dossier, en particulier celles du médecin traitant de l'intéressée, sont contradictoires; l'autorité intimée ne pouvait statuer sans compléter l'instruction sur ce point (consid. 3b/cc). Elle ne pouvait pas davantage retenir d'emblée que l'incapacité de travail serait de longue durée, sans tenir aucun compte du fait que la recourante a indiqué dans sa réclamation qu'elle avait retrouvé une capacité de travail pleine et entière (consid. 3b/dd). Admission du recours, annulation de la décision attaquée et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle en complète l'instruction dans le sens des considérants puis rende une nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.07.2019 PS.2018.0079

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 juillet 2019
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Christian Michel et
M. Antoine Thélin, assesseurs
; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourante
A.________,
à ********, représentée par CAP Compagnie d'Assurance de Protection
Juridique SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Assurance perte de gain maladie - APGM,
à
Lausanne
à
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur
réclamation du Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie - APGM,
du 31 juillet 2018 confirmant la décision du 10 avril 2018 (refus d'octroi de
prestations de l'APGM dès le 4 décembre 2017)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a exercé une activité en tant que
concierge à 90 % au service des B.________, à ********, à partir du 1
er
avril 2001. Son contrat de travail a été résilié par son employeur avec effet
au 31 janvier 2016 en raison notamment de ses fréquentes absences pour cause de
maladie; selon un document intitulé "
Récapitulatif des absences maladie
de Mme A.________
" au dossier, elle a en effet été en incapacité
totale de travail pendant une durée totale d'environ quatre mois et demi en
2015 (soit du 17 avril au 1
er
mai, du 18 juin au 17 septembre, du 26
octobre au 11 novembre respectivement du 7 au 23 décembre).
L'intéressée s'est inscrite en tant
que demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional de placement (ORP) de Prilly.
Un délai-cadre d'indemnisation lui a été ouvert du 1
er
mars 2016 au
28 février 2018 par la Caisse cantonale de chômage.
B.
a) A.________ a présenté une incapacité totale de
travail à compter du 30 avril 2016 attestée par le Dr C.________, médecin
généraliste (ainsi que par le Dr D.________, spécialiste en chirurgie
orthopédique et traumatologie, pour la période du 28 juin au 17 juillet 2016).
Par décision du 25 mai 2016, la Caisse
cantonale de chômage a retenu que son chômage ne serait plus indemnisable dès
le 30 mai 2016 et ce jusqu'au jour où elle retrouverait une capacité partielle
ou totale de travail, en référence à l'art. 28 al. 1 de la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0).
b) A la suite de cette décision, A.________
a déposé le 2 juin 2016 une demande de prestations auprès du Service de
l'emploi, Assurance perte de gain maladie (SE APGM). Des prestations de l'APGM
lui ont été versées dès le 31 mai 2016.
c) L'intéressée a retrouvé une pleine
capacité de travail dès le 28 août 2016, selon un certificat médical établi le
22 août 2016 par le Dr C.________ (attestant d'une "
reprise à 100 % le
28.08.16
"). Elle a en conséquence à nouveau perçu des indemnités
journalières de la Caisse cantonale de chômage dès cette date.
C.
a) A.________ a présenté une nouvelle incapacité
totale de travail du 15 mai au 6 juin 2017, attestée par les Drs C.________
respectivement D.________, puis dès le 20 juin 2017, attestée par le Dr E.________,
gastro-entérologue.
Par décision du 15 août 2017, la
Caisse cantonale de chômage a retenu que son chômage n'était plus indemnisable
dès le 30 juin 2017 et ce jusqu'au jour où elle retrouverait une capacité
partielle ou totale de travail, relevant qu'elle avait atteint le maximum de 44
indemnités prévu par l'art. 28 al. 1 LACI et ainsi épuisé son droit aux
indemnités de chômage en cas d'incapacité.
b) Dans l'intervalle, A.________ a
déposé le 30 juin 2017 une nouvelle demande de prestations auprès du SE APGM.
Invité par ce service à indiquer si l'incapacité de travail débutée le 20 juin
2017 constituait un "
cas de rechute de la maladie du mois d'août 2016
",
le Dr E.________ a indiqué ce qui suit: "
Non, pas à ma connaissance
mais je n'ai pas fait de certificat en août 2016
".
Par décision du 10 octobre 2017, le SE
APGM a retenu que l'intéressée devait observer un délai d'attente de cinq jours
indemnisables dès le 30 juin 2017, considérant, en référence à l'avis du Dr E.________,
que son incapacité de travail n'était pas un cas de rechute de celle subie en
2016. Par décision du même jour, le SE APGM a dès lors requis qu'elle restitue
les prestations qu'elle avait perçues à tort dès le 30 juin 2017.
A.________ a formé "
opposition
"
contre cette dernière décision par courrier du 25 octobre 2017, soutenant qu'il
s'agissait du "
même cas
" de maladie et invitant le SE APGM à
s'adresser au Dr C.________.
Par décision sur réclamation du 26
janvier 2018, le SE APGM a rejeté la réclamation, estimant en substance que
l'intéressée n'avait pas rendu vraisemblable que sa demande de prestations de
2017 était liée à celle de 2016. Ce service précisait toutefois qu'il était
disposé "
à revenir sur son appréciation si l'assurée apport
[ait]
des indices plus concrets sur l'origine de son IT
[incapacité
de travail]
et notamment sur le lien de causalité avec celle subie en 2016
(et déjà en 2015, d'après son dossier)
".
c) Dans l'intervalle, A.________ a
recouvré une pleine capacité de travail à partir du 21 juillet 2017 selon un
certificat médical établi le 3 juillet 2017 par le Dr E.________ (attestant
d'une "
reprise du travail à 100 % le 21.7.17
"). Elle a dès
lors perçu de nouvelles indemnités de chômage dès cette date.
D.
a) A.________ a présenté une nouvelle incapacité
totale de travail dès le 4 décembre 2017 attestée par le Dr D.________.
Par courrier adressé à l'intéressée le
26 février 2018, la Caisse cantonale de chômage a relevé que ses jours de
maladie ne pouvaient plus être indemnisés dès lors qu'elle avait épuisé son
droit aux indemnités de chômage en cas d'incapacité.
b) A.________ a déposé une nouvelle
demande de prestations auprès du SE APGM le 20 février 2018, requérant l'octroi
de prestations de l'APGM dès le 4 décembre 2017. Elle précisait qu'elle avait
déposé une demande auprès de l'assurance-invalidité (AI) et qu'elle était
"
en attente de réponse
".
A la requête du SE APGM, le Dr D.________
a établi un rapport médical le 20 mars 2018, répondant par l'affirmative à la
question de savoir si l'incapacité de travail présentée par l'intéressée était
en relation avec la demande de prestations AI. Ce médecin a pour le reste
indiqué qu'il était "
impossible
" d'estimer la durée de cette
nouvelle incapacité de travail, précisant qu'il s'agissait d'une "
problématique
complexe
" et renvoyant à une "
lettre jointe
" - savoir
la demande de prestations AI déposée le 31 août 2017 par A.________, dans
laquelle étaient notamment évoquées une incapacité de travail à "
100 %
"
dès le "
19.09.2012
" (ch. 4.3) respectivement une atteinte
existant depuis "
début 1997
" (ch. 6.1). Etait joint à l'appui
de cette demande de prestation AI un rapport médical établi le 20 mars 2018 par
le Dr C.________, lequel retenait, à titre de "
diagnostics précis ayant
une répercussion sur la capacité de travail
", une "
2
e
hépatite aigu
[ë]
sur
cholangite biliaire primitive interdi
[sant]
toute
médication antalgique ni antiinflammatoire
", atteinte existant depuis
"
avril 2016
" dans un contexte de "
status après
gastroplastie en 2002
", ainsi qu'une "
ostéoporose
"
"
depuis mai 2017
" (réponse à la question 1);
ce médecin estimait que la capacité de travail dans l'activité
habituelle de l'intéressée était de ce chef de "
0%
" depuis
"
avril 2016
" (réponse à la question 5), singulièrement que l'incapacité
de travail était de "
100%
" du "
30.04.2016
" à
"
actuellement
" (réponse à la question 8), étant précisé que sa
"
capacité de travail exigible dans une activité adaptée
" était
"
actuellement
" nulle (réponse à la question 6) et que l'on ne
pouvait "
actuellement
" pas s'attendre à une amélioration de la
capacité de travail (réponse à la question 7).
Par décision du 10 avril 2018, le
SE-APGM a retenu que l'intéressée ne remplissait plus les conditions du droit
aux prestations de l'APGM dès le 4 décembre 2017 dans la mesure où son incapacité
de travail devait être considérée comme étant de longue durée.
c) A.________, par l'intermédiaire de
la CAP Compagnie d'Assurance Protection Juridique SA, a formé "
opposition
"
contre cette décision par acte du 4 mai 2018. Elle a développé ses moyens par
acte du 31 mai 2018, faisant en substance valoir ce qui suit:
"
[…]
il ressort des
éléments du dossier que l'incapacité de travail de notre assurée ayant débutée
[
sic
!]
en mai 2017 a été
considéré
[e]
comme une nouvelle maladie, à laquelle il convenait d'appliquer un
délai d'attente de cinq jours. En conséquence, votre Service a admis que cette
maladie avait débuté en mai 2017.
L'assurée a déposé
une demande auprès de l'assurance-invalidité en date du 31 août 2017.
Au surplus, en date
du 10 avril 2018 son incapacité de travail n'avait pas duré une année au
minimum. En outre, elle n'est actuellement plus en incapacité de travail depuis
le 1
er
mai 2018.
Ainsi, c'est à tort
que votre Service de l'emploi a considéré que l'incapacité de travail était une
incapacité de travail de longue durée."
Par décision sur réclamation du 31
juillet 2018, le SDE, Division juridique APGM, a rejeté la réclamation et
confirmé la décision du 10 avril 2018, retenant en particulier les motifs
suivants:
"11.
[…]
il ressort des éléments du dossier de l'assurée qu'avant de s'inscrire
au chômage elle a subi une incapacité de travail depuis le 19 septembre 2012 et
que depuis le mois d'avril 2016, cette incapacité de travail est de 100% dans
son activité habituelle. Son licenciement au 31 janvier 2016 était d'ailleurs
motivé par ses fréquentes absences pour cause de maladie. Elle a déposé une
demande AI en raison de cette incapacité.
Selon le rapport de son médecin traitant du 20 mars 2018, la
nouvelle incapacité de l'assurée dès le 4 décembre 2017 est en lien avec la
demande AI.
Cette incapacité est donc liée à ses diverses
incapacités de travail depuis le 19 septembre 2012.
1
[2]
.   Le simple fait de déposer une demande AI ne signifie pas que
l'incapacité sera de longue durée ni définitive. Toutefois, en l'espèce, force
est de constater que si l'incapacité ne peut pas encore être considérée comme
définitive, elle doit être au moins considérée comme de longue durée. En effet,
elle a déjà été présente depuis plus de cinq ans. Or,
[…]
la doctrine a défini une
incapacité de travail comme de longue durée au bout d'une année déjà. Le fait,
comme le soulève l'assurée dans sa réclamation, que le SDE ait considéré
l'incapacité du mois de juin 2017 comme une nouvelle maladie n'est pas
pertinent, dans la mesure où, selon le médecin traitant, l'incapacité qui a
débuté le 4 décembre 2017 n'est pas un cas de rechute du mois de juin 2017 mais
une nouvelle maladie. Dans tous les cas, cette nouvelle maladie est liée à
celle qui a fait l'objet de la demande de prestations AI.
1
[3]
.   Pour rappel, l'APGM pour les chômeurs est une assurance cantonale.
La loi sur l'assurance-chômage est une loi fédérale. Afin d'interpréter la loi
cantonale, il y a lieu de se référer au message du 11 avril 2011 du Conseil
d'Etat qui spécifie que l'APGM pour les chômeurs ne doit pas servir à prolonger
la couverture d'une incapacité qui existait déjà avant l'arrivée au chômage.
1
[4]
.   Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir qu'au sens de la
LEmp, l'incapacité de travail de l'assurée en lien avec sa demande AI est une
incapacité de longue durée, déjà présente avant le chômage, qui ne peut être
indemnisée par l'APGM."
E.
A.________, agissant toujours par l'intermédiaire
de sa protection juridique, a formé recours contre cette décision sur
réclamation devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal par acte du 12 septembre 2018, concluant à son annulation avec pour
suite principalement l'octroi en sa faveur des prestations de l'APGM dès le 4
décembre 2017. Elle a en substance repris les moyens développés dans le cadre
de sa réclamation, soutenant à titre subsidiaire qu' "
à tout le moins
l'assurance-chômage aurait dû prendre en charge le cas à titre provisoire
jusqu'à la décision de l'assurance-invalidité
". A l'appui de son
recours, elle a produit une attestation établie le 4 septembre 2018 par le Dr C.________
dont il résulte en particulier ce qui suit:
"
[…]
la patiente
susnommée a été suivie depuis 2012 pour différentes pathologies qui l'ont
affectée, et qui ont nécessité par la même occasion des traitements différents.
Vous trouverez,
joint
[e]
à
ce courrier, une liste des diverses pathologies en question. Liste sur laquelle
vous verrez par vous-même que les incapacités de travail qui se sont succédées
[
sic!
]
ne sont pas liées aux
mêmes pathologie
[s].
Il ne s'agit donc
pas d'une seule maladie, mais de plusieurs différentes, lesquelles ne sont pas
des conséquences les unes des autres."
La liste en cause annexée à cette
attestation se présente comme il suit (reproduite telle quelle):
"
2012
:    Cure d'hernie ombilicale et résection
d'adhérences intraabdominales par laparotomie – Hôpital de Morges –
2013
:     Phlebographie
pulvien selectiv et embolisation de varices tributaires de la
(Octobre)
veine
iliague droite – Hôpital de Morges –
2013
:     Exploration et cure de neocrases
saphere interne gauche ligature de
(Nov.)
performant
(cuisse, jambes droite et gauche) phlébectomie (
˂
30 cm) des
cuisses et jambes – Clinique
Cecil –
2015
:     Hernie
inguinale Bilatérale sekin Lichtentein deux côté – Clinique Cecil –
(Juillet)
2016
:     Hépatite
virale aigüe – CHUV –
(Avril)
2017
:     Ostéoporose
– Hôpital Orthopédique –
(Mai)
2018
:     Cholongite
biliaire primitive"
(Mars)
Dans sa réponse au recours, l'autorité
intimée (par l'intermédiaire de la Division juridique du SE) a conclu au rejet
du recours, maintenant que dans la mesure où le Dr D.________ avait indiqué
dans son rapport médical du 20 mars 2018 que l'incapacité de travail faisant
l'objet de la demande d'APGM était liée à la demande de prestations AI et dès
lors qu'il résultait de cette dernière que l'atteinte à la santé existait
depuis 1997 et que l'incapacité de travail remontait au 19 septembre 2012, il
fallait considérer que l'atteinte était de longue durée.
Invitée à répliquer, la recourante n'a
pas procédé dans le délai imparti et ne s'est plus manifestée depuis lors.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV
173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée
de verser des prestations de l'APGM à la recourante dès le 4 décembre 2017. Il
convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la matière.
a)
Le droit
à l'indemnité de chômage suppose notamment que l'assuré soit apte au placement
(art. 8 al. 1 let. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité - LACI; RS 837.0), étant dans
ce cadre réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un
travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en
mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI).
Selon l'art. 28 al. 1 LACI, les
assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou
ne le sont que partiellement en raison notamment d'une maladie et qui, de ce
fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la
pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont
dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30
e
jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se
limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.
Cette dernière disposition ne vise que
les situations d'incapacité passagère de travail; elle ne s'applique pas aux
atteintes durables et importantes à la capacité de travail et de gain (cf. ATF
126 V 127 consid. 3a). Par incapacité durable et importante, il faut entendre
les incapacités invalidantes et d'une durée de l'ordre d'une année au minimum
(Cour des assurances sociales
[CASSO] du Tribunal cantonal
ACH 5/15 - 12/2019 du 21 janvier 2019 consid. 7b et ACH 51/14 - 151/2014 du 10
octobre 2014 consid. 4a, qui se réfèrent à
Rubin, Commentaire
de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, N 1 et 3
ad
Art. 28
)
; dans ce cadre, si l'assuré
s'est adressé à une assurance pour obtenir des prestations en cas d'invalidité
mais que celle-ci n'a pas encore statué, l'assurance-chômage peut devoir
prendre le cas en charge à titre provisoire (cf. art. 15 al. 3 de
l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité - OACI; RS 837.02 - et 70 al. 2 let. b de la
loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales - LPGA; RS 830.1) - alors que le versement de prestations au sens de
l'art. 28 LACI est pour sa part en principe définitif (cf. Rubin,
op.cit.
,
N 3
ad
Art. 28). S'il apparaît d'emblée que l'incapacité sera de longue
durée, l'assurance-chômage ne devrait donc pas verser de prestations en
application de l'art. 28 LACI; si la durée de l'incapacité n'est pas
déterminable, l'indemnisation peut avoir lieu, dans les limites fixées par cette
disposition (cf. Rubin, Assurance-chômage, 2
e
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2006, ch. 3.9.8.16 p. 250).
b)
La LEmp
a notamment pour but d'assurer les bénéficiaires d'indemnités de chômage contre
la perte de gain en cas d'incapacité de travail pour des raisons de maladie ou
de grossesse (art. 1 al. 2 let. bbis). Elle institue à cette fin des mesures
cantonales relatives à une assurance perte de gain maladie pour les
bénéficiaires d'indemnités de chômage (art. 2 al. 2 let. b), qui font l'objet
du chapitre IIa (art. 19a ss).
Aux termes de l'art. 19a LEmp,
l'assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités de
chômage (APGM) a pour but le versement de prestations complémentaires aux
chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons
de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage,
conformément à l'art. 28 LACI.
A teneur de l'art. 19e LEmp, peut
demander les prestations de l'APGM l'assuré qui, cumulativement, se trouve en
incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l'article 28
LACI (let. a), a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI
pendant un mois au moins avant de solliciter les prestations de l'APGM (let. b)
et séjourne dans son lieu de domicile; le Conseil d'Etat peut prévoir des
exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de l'assuré le
justifie (let. c). Satisfait dans ce cadre aux obligations de contrôle (au sens
de l'art. 19e let. b LEmp) l'assuré qui ne se trouve pas en incapacité de
travail et qui respecte les devoirs et les prescriptions de contrôle prévus par
l'article 17 LACI (art. 10d du règlement d'application de la LEmp, du 7
décembre 2005 - RLEmp; BLV 822.11.1).
3.
Est litigieuse en l'occurrence la question de
savoir si l'incapacité de travail présentée par la recourante dès le 4 décembre
2017 doit être qualifiée de "
provisoire
" au sens de l'art. 19e
let. a LEmp.
a) Il résulte de l'Exposé des motifs
et projet de loi (EMPL) sur une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires
d'indemnités de chômage et projet de loi modifiant la loi du 5 juillet 2005 sur
l'emploi (avril 2011, tiré à part n° 385) en particulier ce qui suit en lien
avec l'art. 19e LEmp (p. 10 du tiré à part):
"Les
prestations de l'APGM ne pourront être versées qu'aux conditions cumulatives
suivantes:
-
Cette assurance ne couvre - tout comme l'article 28
LACI - que les situations
d'incapacité passagère
de travail. Ce type
d'incapacité doit être distingué des incapacités de longue durée, du type
invalidité. En cas d'atteinte durable ou définitive à la capacité de travail et
de gain, il n'y a pas de droit au versement des prestations perte de gain dès
lors que la condition du caractère
« passager » n'est pas
remplie. Toutefois, selon les directives du SECO, cette notion d' « incapacité
passagère » doit être interprétée au sens large. Ainsi, si par exemple un
certificat médical atteste que le chômeur ou la chômeuse est en incapacité de
travail « pendant 1 mois renouvelable », l'incapacité sera jugée passagère et
les prestations prévues par l'assurance perte de gain seront versées. En
revanche, les certificats médicaux mentionnant une incapacité de travail «
jusqu'à nouvel avis » ne seront pas pris en considération et le recours au
médecin-conseil sera alors nécessaire.
-
La personne assurée doit s'être
soumise aux
prescriptions de contrôle pendant au moins 1 mois
[…]
avant de pouvoir bénéficier
des prestations. Le but de cette assurance complémentaire est de pallier une
absence de couverture momentanée; elle ne doit pas servir à prolonger la
couverture d'une incapacité qui existait déjà avant l'arrivée au chômage.
Ainsi, les personnes qui s'inscrivent au chômage avec un certificat médical et
bénéficient tout de suite des indemnités versées en application de l'art. 28
LACI, sans jamais toucher d'indemnités de chômage « normales », n'ont pas droit
à ces prestations.
[…]
"
Selon le rapport de majorité de la
Commission chargée d'examiner ce projet (août 2011, tiré à part RC-385
[
maj.
]
),
une discussion "
nourrie
" s'est engagée autour de la définition
d'incapacité passagère de travail (par opposition à une incapacité de longue
durée; cf. p. 2 du tiré à part); un amendement a été proposé pour modifier le
terme "
passagère
" (initialement prévu) en "
provisoire
"
à l'art. 19a, au motif qu'il "
parai
[ssait]
plus judicieux de parler d'incapacité provisoire de travail par opposition à
incapacité définitive
", et de procéder à la même modification à l'art.
19e
(cf. p. 3 du tiré à part) - amendement qui a été
retenu par le législateur. Cela étant, la finalité de l'APGM demeure de verser
des prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité de travail qui ont
épuisé leur droit aux indemnités de chômage conformément à l'art. 28 LACI (cf.
art. 19a LEmp); dans cette mesure, il n'apparaît pas que les termes "
provisoire
"
(utilisé pour qualifier l'incapacité de travail à l'art. 19e let. a LEmp) et
"
passagèrement
" (utilisé pour qualifier l'inaptitude à l'art.
28 al. 1 LACI) auraient une portée différente (cf. CDAP PS.2018.0004 du 30 août
2018 consid. 3c, relevant dans ce sens que "
l'APGM ne couvre que les
cas d'incapacité
« passagère » ou
« provisoire » de travail
").
b)
En
l'espèce, l'autorité intimée a en substance retenu que l'incapacité de travail
présentée par la recourante était une incapacité de longue durée, ce qui
excluait l'octroi de prestations de l'APGM. La recourante conteste ce point,
faisant principalement valoir que son incapacité de travail débutée en mai 2017
a été considérée comme une nouvelle maladie par l'autorité intimée, qu'elle a
en effet souffert de plusieurs maladies successives et qu'il est en conséquence
"
inexact
" de retenir qu'elle souffrirait d'une longue maladie
depuis 2012.
aa) Il apparaît d'emblée que la
recourante présente différentes pathologies (cf. l'attestation établie le
4 septembre 2018 par le Dr C.________ et la liste qui y est annexée, reproduite
sous let. E
supra
) et que le dépôt de la demande de prestations AI est
en définitive due aux conséquences sur sa capacité de travail et de gain de la
conjonction de ces pathologies; ainsi que l'a relevé le Dr C.________ dans
l'attestation en cause, les incapacités de travail qui se sont succédées ne
sont pas liées aux mêmes pathologies (lesquelles ne sont au demeurant pas des
conséquences les unes des autres) - ce que confirme le fait que durant la
période de chômage de l'intéressée, ses incapacités de travail ont été
attestées respectivement par un médecin généralise (Dr C.________), un
spécialiste en chirurgie orthopédique et traumatologie (Dr D.________,
notamment pour l'incapacité de travail dès le 4 décembre 2017) et un
gastro-entérologue (Dr E.________, pour l'incapacité de travail du 20 juin au
21 juillet 2017).
Sous l'angle de l'art. 19e let. a LEmp
(ou de l'art. 28 al. 1 LACI), est déterminante la question du caractère
provisoire (respectivement passager) de l'incapacité de travail, peu important
pour le reste la question de savoir si et dans quelle mesure cette incapacité
de travail découle d'une ou plusieurs atteintes. Autrement dit, ce sont les
conséquences des atteintes présentées par la recourante (soit leur incidence
sur la capacité de travail de cette dernière) qui doivent être prises en compte
pour apprécier son droit aux prestations de l'APGM, et non la date de
survenance ou la durée des atteintes en tant que telles.
bb) Cela étant, se référant à la
demande de prestations AI déposée par la recourante le 31 août 2017 (qui était
annexée au rapport du Dr D.________ du 20 mars 2018), l'autorité intimée
considère que l'incapacité de travail qu'elle a présentée dès le 4 décembre
2017 est "
liée à ses diverses incapacités de travail depuis le 19
septembre 2012
" (cf. ch. 11 de la décision sur réclamation attaquée,
reproduit sous let. D/c
supra
) et qu'il s'agit dès lors d'une
incapacité de longue durée, "
déjà présente avant le chômage
"
(cf. ch. 14 de cette même décision); dans le même sens, elle soutient dans sa
réponse au recours que l'incapacité de travail à prendre en compte "
remonte
au 19 septembre 2012
".
Il s'impose de constater d'emblée que la
demande de prestations AI a été complétée par la recourante elle-même, et non,
par hypothèse, par son médecin traitant; en atteste notamment le fait qu'à la
question de savoir si elle avait déjà déposé une telle demande, elle a répondu
par l'affirmative, précisant qu'il s'agissait d'un cas de détection précoce et
que la demande avait été déposée "
par
[elle]
-même
"
(ch. 4.2). L'incapacité de travail à 100 % dès le 19 septembre 2012 indiquée
dans cette demande ne l'a ainsi été que par l'intéressée elle-même et ne
saurait se voir reconnaître quelque valeur probante que ce soit sous l'angle
médical, en l'absence d'attestation émanant d'un médecin dans le même sens. Cette
indication ne résiste au demeurant manifestement pas à l'examen, dès lors que
l'intéressée a poursuivi son activité en tant que concierge à 90 % jusqu'au
début de l'année 2016; le fait que la résiliation des rapports des travail par
son employeur ait notamment été motivé par ses fréquentes absences pour cause
de maladie ne saurait avoir pour conséquence, à l'évidence, que l'on pourrait
assimiler ses trois dernières années d'activité à une période d'incapacité de
travail - ce d'autant moins qu'en 2015 encore, elle a effectivement exercé son
activité durant près de deux mois sur trois (cf. let. A
supra
). On
ne saurait pas davantage considérer
a posteriori
, en l'absence de pièce
médicale dans ce sens à tout le moins, que la recourante aurait d'ores et déjà
été en incapacité de travail lorsqu'elle s'est inscrite au chômage, en
contradiction avec ce qu'ont alors retenu l'ORP et la Caisse de chômage (qui ne
sont jamais revenus sur leur appréciation). Au vrai, l'indication par la
recourante dans sa demande de prestations AI d'une incapacité de travail à 100
% dès le 19 septembre 2012 pourrait tout au plus être interprétée, en l'état du
dossier, en ce sens que l'intéressée - qui n'est pas médecin - considère que
l'intervention dont elle a fait l'objet en 2012 ("
Cure d'hernie
ombilicale et résection d'adhérences intraabdominales par laparotomie
",
selon la liste annexée à l'attestation du Dr C.________ déjà mentionnée) aurait
une incidence déterminante, parmi la constellation de ses pathologies, dans le
dépôt de sa demande de prestations AI.
Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée
ne pouvait manifestement pas se fonder sur cette indication, qui émane de la
recourante elle-même, n'est confirmée par aucune pièce médicale et est en
contradiction flagrante avec les faits de la cause, pour retenir que
l'incapacité de travail à prendre en compte existait depuis 2012 et devait de
ce chef être qualifiée de longue durée.
cc) Dans la décision sur réclamation
attaquée, l'autorité intimée a également retenu que l'incapacité de travail
présentée par la recourante était de 100 % dans son activité habituelle "
depuis
le mois d'avril 2016
" (cf. let. D/c
supra
), en référence
(implicitement à tout le moins) au rapport médical établi le 20 mars 2018 par
le Dr C.________ annexé à la demande de prestations AI (cf. let. D/b
supra
).
Cette indication par le Dr C.________
laisse le tribunal perplexe. Si ce médecin a en effet attesté d'une incapacité
totale de travail de la recourante dès le 30 avril 2016 (cf. let. B/a
supra
), il a également lui-même attesté le 22 août 2016 d'une "
reprise
[possible]
à 100 % le 28.08.16
" - aucune pièce
n'attestant d'une quelconque incapacité de travail durant les huit mois et demi
qui ont suivi (jusqu'à la nouvelle incapacité de travail dès le 15 mai 2017
attestée par les Drs C.________ et D.________; cf. let. C/a
supra
), de
sorte que l'intéressée a à nouveau été réputée apte à être placée et a perçu
des indemnités de chômage dès cette date (cf. let. B/c
supra
);
à défaut de toute autre précision (en lien par hypothèse avec d'éventuelles
limitations fonctionnelles à respecter), il y a lieu de retenir que la
recourante a alors été considérée par ce médecin comme étant capable de
travailler à 100 % dans son activité habituelle. Dans le même sens, les
incapacités totales de travail attestées postérieurement par les Drs C.________
et D.________ respectivement par le Dr E.________ ne l'ont été que pour des
durées limitées (du 15 mai au 6 juin 2017 respectivement du 20 juin au 20
juillet 2017), aucune pièce médicale au dossier antérieure au rapport établi le
20 mars 2018 par le Dr C.________ n'attestant d'autres incapacités de
travail avant le 4 décembre 2017.
Dans ces conditions, l'autorité
intimée ne pouvait se contenter de retenir sans autre,
a posteriori
, que
la recourante aurait été en incapacité totale de travail dans son activité
habituelle dès le 30 avril 2016. Il lui aurait appartenu, à tout le moins,
d'interpeller le Dr C.________ quant aux contradictions (à tout le moins
apparentes) entre son rapport du 20 mars 2018 à l'attention de l'AI et les
attestations médicales antérieures au dossier, notamment celles qu'il avait lui-même
établies. Seule une appréciation motivée et convaincante de ce médecin
(respectivement, le cas échéant, d'autres médecins ayant suivi la recourante,
voire du médecin-conseil de l'autorité intimée) sur ce point aurait permis à
l'autorité intimée de retenir que l'intéressée aurait en réalité été en
incapacité totale de travail dans son activité habituelle depuis le 30 avril
2016.
dd) Si, comme on vient de le voir,
l'autorité intimée ne pouvait qualifier l'incapacité de travail présentée par
la recourante comme étant de longue durée en se fondant sur des faits
antérieurs sans avoir au préalable procédé à un complément d'instruction sur ce
point, se pose la question de savoir si les pièces médicales au dossier lui
permettaient de considérer d'emblée que l'incapacité de travail dès le 4
décembre 2017 serait de longue durée, excluant l'octroi en sa faveur de
prestations de l'APGM.
A cet égard, le Dr D.________ a
indiqué dans son rapport du 20 mars 2018 à l'attention de l'autorité intimée
qu'il s'agissait d'une problématique complexe (compte tenu de la constellation
de pathologies présentées par l'intéressée) et qu'il était en l'état "
impossible
"
d'estimer la durée de cette nouvelle incapacité de travail. Dans son rapport du
même jour à l'appui de la demande de prestations AI, le Dr C.________ a pour sa
part retenu, en particulier, que la capacité de travail de la recourante était alors
nulle tant dans son activité habituelle que dans une activité adaptée et que
l'on ne pouvait pas en l'état s'attendre à une amélioration de sa capacité de
travail. De telles appréciations sont de nature, à l'évidence, à rendre
vraisemblable le fait que l'incapacité de travail en cause serait de longue
durée; on relèvera toutefois à ce stade que selon l'EMPL (en partie reproduit sous
consid. 3a
supra
), une telle incapacité de travail de durée indéterminée
(comparable à une incapacité de travail "
jusqu'à nouvel avis
")
ne permet pas encore de conclure à une incapacité de travail de longue durée
mais rend bien plutôt le recours au médecin-conseil nécessaire.
Cela étant, la recourante (par
l'intermédiaire de sa protection juridique) a notamment indiqué dans la
réclamation qu'elle a formée par actes des 4 et 31 mai 2018 contre la décision
du 10 avril 2018 qu'elle avait "
récupéré sa pleine et entière capacité
de travail dès le 1
er
mai dernier
", respectivement qu'elle
n'était "
actuellement plus en incapacité de travail depuis le 1
er
mai 2018
". Cette affirmation n'est attestée par aucune pièce médicale
au dossier; on ignore en outre si et dans quelle mesure la "
pleine et
entière capacité de travail
" évoquée s'est prolongée ou s'il ne s'est
agi que d'une rémission ponctuelle - la recourante ne précisant pas, en
particulier, si cette capacité de travail était toujours d'actualité au moment
du dépôt de son recours. Il n'en demeure pas moins qu'à supposer que
l'intéressée ait effectivement retrouvé une pleine capacité de travail à
compter de la date en cause, cet élément serait de nature, suivant les
circonstances, à remettre en cause les appréciations des Drs D.________ et C.________
- en tant que ces dernières laissaient entendre que l'incapacité de travail
serait probablement durable -, ce dont l'autorité intimée se devait de tenir
compte lorsqu'elle a rendu la décision sur réclamation attaquée. L'autorité
intimée ne pouvait en conséquence retenir, par hypothèse, que l'incapacité de
travail débutée le 4 décembre 2017 serait de longue durée sans avoir au
préalable procédé à un complément d'instruction quant à la capacité de travail
dès le 1
er
mai 2018 évoquée par la recourante.
c)
Dans
son recours, la recourante fait par ailleurs valoir, à titre subsidiaire, que
l'assurance-chômage aurait dû prendre le cas en charge à tout le moins à titre
provisoire jusqu'à la décision de l'assurance-invalidité, en référence aux art.
70 al. 1 et
al. 2 let b LPGA. Un tel moyen ne résiste pas à l'examen; dans le cadre du
présent litige qui porte sur l'octroi de prestations cantonales en cas
d'incapacité de travail provisoire, il n'y a pas lieu d'examiner si la recourante
pourrait prétendre à des prestations de l'assurance-chômage fédérale en
application des dispositions qu'elle invoque (cf. pour comparaison TF
8C_864/2012 du 26 février 2013 consid. 4, dans le cas d'une recourante qui se
prévalait dans ce cadre des art. 15 al. 2 LACI et 15 al. 3 OACI).
d)
En
définitive, il apparaît que l'autorité intimée ne pouvait qualifier
l'incapacité de travail présentée par la recourante dès le 4 décembre 2017
comme étant de longue durée sur la base des pièces au dossier. Le tribunal ne
peut pas davantage se prononcer sur ce point. Il convient en conséquence
d'annuler la décision sur réclamation litigieuse et de renvoyer le dossier de
la cause à l'autorité intimée afin qu'elle en complète l'instruction s'agissant
des contradictions apparentes entre les appréciations émises par le Dr C.________
quant à l'évolution de la capacité de travail de la recourante dès le mois
d'avril 2016, respectivement, le cas échéant, s'agissant de la pleine capacité
de travail dès le 1
er
mai 2018 évoquée par l'intéressée dans sa
réclamation.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision sur réclamation attaquée annulée, le
dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément
d'instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.
La recourante, qui obtient gain de
cause avec le concours d'une protection juridique, a droit à une indemnité à
titre de dépens dont il convient d'arrêter le montant à 800 fr. à la charge de
l'autorité intimée (cf. art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA;
BLV 173.36.5.1).
Il n'y a pas lieu de percevoir un
émolument (cf. art. 49 et 52 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 3 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur réclamation rendue le 31 juillet
2016 par le Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie - APGM, est
annulée et le dossier de la cause retourné à ce service afin qu'il en complète
l'instruction dans le sens des considérants puis rende une nouvelle décision.
III.
L'Etat de Vaud, par le Service de l'emploi,
Assurance perte de gain maladie – APGM, versera à A.________ la somme de 800 (huit
cents) francs à titre de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 17 juillet 2019
Le
président:                                                                                     Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.