vd_omni · PE.2018.0486 · 2019-05-21 · fr

A.________/Service de la population (SPOP) | Le SPOP a refusé de soumettre au SEM la demande d'autorisation de séjour du recourant (requérant d'asile débouté séjournant illégalement en Suisse depuis 10 ans) fondée sur l'art. 14 al. 2 LAsi. En vertu de l'art. 14 al. 4 LAsi, le recourant, qui ne se prévaut d'aucun droit à une autorisation de séjour (cf. art. 14 al. 1 LAsi), ne peut se voir reconnaître la qualité de partie à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Recours déclaré irrecevable. Cet arrêt a fait l'objet d'une coordination au sens de l'art. 34 ROTC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.05.2019 PE.2018.0486

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 mai 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche, présidente; Mme Imogen Billotte et M. Alex Dépraz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par BUCOFRAS, à Zürich,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP),
à Lausanne.
Objet
Refus de délivrer
Recours A.________ c/ Service de la population (SPOP)
Vu les faits suivants:
A.
Né le ******** 1989, A.________ est célibataire et sans enfant. En juin
2009, il est entré en Suisse sans documents d'identité et y a déposé une
demande d'asile le 21 juillet 2009. Il a prétendu être de nationalité
togolaise, mais cela n'a pas pu être confirmé par les autorités suisses. Il a
été attribué au Canton de Vaud.
B.
Par décision du 28 août 2009, l'Office fédéral des migrations (ODM; actuellement:
Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]) a refusé d'entrer en matière sur la
demande d'asile de l'intéressé et a prononcé son renvoi de Suisse. Cette
décision est entrée en force.
C.
A.________ n'a cependant pas quitté le territoire suisse. Il est resté
domicilié à ******** et a vécu grâce aux prestations de l'aide d'urgence qu'il
perçoit de manière continue depuis le 1
er
octobre 2013.
Par ordonnance pénale du 9 juillet 2012, il s'est vu
condamner à 180 jours-amende avec sursis pendant deux ans et à une amende de
200 fr. pour séjour illégal et infraction à la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur
les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121).
D.
Le 9 juin 2017, sa demande de reconsidération de la décision rendue le
28 août 2009 par l'ODM a été rejetée par le SEM.
E.
Le 7 septembre 2018, A.________ a demandé au Service de la population
(ci-après: le SPOP ou l'autorité intimée) l'octroi d'une autorisation de séjour
pour cas de rigueur, se prévalant de la durée de son séjour en Suisse et de sa
bonne intégration.
Le 11 septembre 2018, le SPOP a accusé réception de
la demande et a requis de A.________ qu'il produise divers documents. Il a
précisé qu'au vu de la durée du séjour en Suisse de l'intéressé, il était
disposé à entrer en matière sur sa demande.
Le 9 octobre 2018, A.________ a transmis son extrait
du casier judiciaire (sur lequel ne figure aucune inscription), un certificat
médical (attestant de sa bonne santé) et un extrait de son compte individuel
AVS (qui ne comporte aucune inscription). Il a expliqué ne pas être en mesure
de présenter un passeport ou des documents d'identité, ces derniers étant
restés au Togo et la représentation togolaise en Suisse refusant de lui en
délivrer de nouveaux.
Le 31 octobre 2018, le SPOP a établi un préavis
négatif sur la demande, pour plusieurs motifs, préavis qui n'a pas été transmis
à A.________.
Le 2 novembre 2018, le SPOP a informé A.________
qu'il refusait de faire usage de la possibilité donnée par l'art. 14 al. 2 de
la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) en sa faveur,
estimant que les conditions d'un cas de rigueur au sens de cette disposition
n'étaient pas remplies. Ce courrier ne mentionnait aucune voie de droit.
F.
Par acte du 4 décembre 2018, A.________ a interjeté un recours, par le
biais de son mandataire, contre le prononcé du SPOP du 2 novembre 2018 en concluant
à son annulation et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour complément
d'instruction. Il a requis l'octroi de l'effet suspensif ainsi que la dispense
du paiement des frais de procédure. En substance, il soutient que la décision
attaquée, qui ne contient aucune motivation, viole son droit d'être entendu. Selon
lui, la motivation de la décision était d'autant plus importante que l'art. 14
al. 4 LAsi lui dénie la qualité pour recourir contre le refus de soumettre sa
demande au SEM pour approbation. Bien qu'il consente que l'art. 14 al. 2 LAsi
ne lui donne aucun droit à une autorisation de séjour et que l'autorité intimée
dispose d'un large pouvoir d'appréciation en la matière, il fait valoir que
cette liberté de l'autorité est limitée par le principe de l'interdiction de
l'arbitraire. Sur le fond, le recourant soutient qu'il remplit les conditions
constitutives d'un cas de rigueur.
Le 6 décembre 2018, la juge instructrice a
provisoirement dispensé le recourant du versement d'une avance de frais.
Dans sa réponse du 20 décembre 2018, l'autorité
intimée a conclu à l'irrecevabilité du recours. Elle soutient qu'elle est libre
de soumettre ou de ne pas soumettre au SEM les demandes fondées sur l'art. 14
al. 2 LAsi, de sorte que sa décision n'était pas sujette à recours au niveau
cantonal.
Le 11 janvier 2019, le recourant a répliqué, en
observant que le pouvoir d'appréciation de l'autorité est limité par
l'interdiction de l'arbitraire, raison pour laquelle elle se devait de
justifier au moins brièvement sa décision. Il relève que certains cantons
suisses ont créé des commissions spécialisées dans l'examen des requêtes
fondées sur l'art. 14 al. 2 LAsi, après avis de la police des étrangers. Il reconnaît
cependant que tel n'est pas le cas du Canton de Vaud.
Le 17 janvier 2019, l'autorité intimée a dupliqué, maintenant
sa position. Elle soutient qu'il ne fait aucun doute que le sens de l'art. 14
al. 4 LAsi est d'exclure la qualité de partie dans la procédure devant
l'autorité cantonale de police des étrangers.
Le 28 janvier 2019, le recourant a déposé d'ultimes
observations. Il a réitéré ses arguments et maintenu sa position.
G.
La Cour a statué par voie de circulation. La cause a fait l'objet d'une
coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal
(ROTC; BLV 173.31.1), sur la question juridique de principe de savoir si le
recourant peut se voir reconnaître la qualité de partie à la procédure dans le
cas où le SPOP annonce qu'il n'entend pas faire usage de la possibilité donnée
par l'art. 14 al. 2 LAsi.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur la question de savoir si le recourant doit se voir
reconnaître la qualité de partie à la procédure de recours devant la Cour de
céans.
2.
a) L'art. 14 LAsi a la teneur suivante:
"
1
A moins qu'il n'y ait
droit, le requérant ne peut engager de procédure visant l'octroi d'une
autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il
dépose une demande d'asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision
de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut
être exécuté et qu'une mesure de substitution est ordonnée.
2
Sous réserve de l'approbation
du SEM, le canton peut octroyer une autorisation de séjour à toute personne qui
lui a été attribuée conformément à la présente loi, aux conditions suivantes:
a. la personne concernée séjourne
en Suisse depuis au moins cinq ans à compter du dépôt de la demande d'asile;
b. le lieu de séjour de la personne
concernée a toujours été connu des autorités;
c. il s'agit d'un cas de rigueur
grave en raison de l'intégration poussée de la personne concernée;
d. il n'existe aucun motif de
révocation au sens de l'art. 62, al. 1, de la loi fédérale du 16 décembre 2005
sur les étrangers et l'intégration (LEI).
3
Lorsqu'il entend faire usage
de cette possibilité, le canton le signale immédiatement au SEM.
4
La personne concernée n'a
qualité de partie que lors de la procédure d'approbation du SEM.
5
Toute procédure pendante déjà
engagée en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour est annulée par le
dépôt d'une demande d'asile.
6
L'autorisation de séjour qui
a été octroyée conserve sa validité et peut être prolongée conformément au
droit des étrangers."
Il découle ainsi de la lettre de l'art. 14 LAsi que
les autorités cantonales de police des étrangers ne peuvent envisager
d'octroyer une autorisation de séjour ou de donner une assurance à ce sujet
qu'après avoir obtenu l'approbation du SEM qui doit, de son côté, reconnaître à
l'étranger la qualité de partie à la procédure (ATF 137 I 128 consid. 4.1 p.
132; Pierre Uebersax,
in
: Amarelle/Nguyen, Code annoté de droit des
migrations, Vol. IV, Loi sur l'asile, Berne 2015, n. 15 ad art. 14 LAsi).
b) Le Tribunal fédéral a jugé que le défaut de voie
de recours judiciaire contre la décision de l'administration cantonale refusant
d'ouvrir une procédure en autorisation de séjour selon l'art. 14 al. 2 LAsi
contrevient à la garantie constitutionnelle offerte par l'art. 29a de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (ATF 137 I
128 consid. 4.3.2 p. 133). Il ne viole en revanche ni les art. 6, 8 et 13 de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du
4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) ni les art. 2 § 3 let. a et 14 § 1 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, conclu à New York le
16 décembre 1966 (Pacte ONU II –
RS 0.103.2
; ATF 137 I 128 consid. 4.4 p.
133). Étant toutefois tenu d'appliquer les dispositions du droit fédéral, même
inconstitutionnelles (art. 190 Cst.), le Tribunal fédéral a, dans l'arrêt
précité, confirmé la décision d'irrecevabilité d'un recours déposé dans le
cadre de l'art. 14 al. 2 LAsi et invité le législateur fédéral à réexaminer la
teneur de l'art. 14 al. 4 LAsi afin qu'il trouve une solution conforme à
la Constitution.
L’art. 14 LAsi a été remis en discussion dans le
cadre de la révision de la LAsi en 2012. Lors du premier examen, le Conseil des
États avait décidé d’abroger l’al. 4 de cette disposition, en donnant ainsi
suite au constat d’inconstitutionnalité de cette norme posé par le Tribunal
fédéral. Le Conseil national ne s’est cependant pas rallié au Conseil des
États, de sorte que l’al. 4 est resté inchangé (BO 2012 CN 1099; BO 2011 CE
1124 s.; Uebersax,
op. cit.
, n. 50 ad art. 14 LAsi).
Une partie de la doctrine semble admettre que les
cantons puissent reconnaître les droits de parties aux personnes concernées et
instaurer une voie de recours au niveau cantonal, malgré le texte explicite de
l'art. 14 al. 4 LAsi (cf. Uebersax,
op. cit.
, n. 44 ad art. 14 LAsi;
Roswitha Petry, La situation juridique des migrants sans statut légal, Genève
2013, p. 291 s.; Peter Nideröst, Sans-Papiers in der Schweiz,
in
:
Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser, Ausländerrecht, Bâle 2009, 2
e
éd.,
n. 9.46; Yann Golay, La nouvelle réglementation sur les cas de rigueur, Analyse
juridique pour l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés, Berne 18 mai 2007,
ch. 8.6.1). Le Tribunal fédéral administratif ne partage apparemment pas cet
avis (cf. ATAF 2009/40 consid. 3.4.2; TAF F-1734/2018 du 20 février 2019
consid. 5.2; F-2994/2017 du 27 décembre 2018 consid. 4.2). En tout cas, le
Canton de Vaud n'a pas procédé à une telle adaptation de son droit pour
remédier au manque de voie de droit causé par l'art. 14 al. 4 LAsi. Ni lors des
récentes modifications de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), ni lors de celles de sa loi cantonale
d'application du 18 décembre 2007 de la législation fédérale sur les étrangers
(LVLEtr; BLV 142.11), le législateur vaudois n'a exprimé son souhait
d'instaurer une voie de droit contre les décisions du SPOP dans le cadre de
l'art. 14 al. 2 LAsi.
c) Ainsi, en vertu des alinéas 1 à 4 de l'art. 14
LAsi, les requérants d'asile déboutés ou dans l'attente d'une décision n'ont
qualité de parties en principe que lors de la procédure d'approbation du SEM ou
si elles peuvent invoquer un droit de séjour. En dehors de ces cas, le Tribunal
de première instance du canton de Genève a dénié cette qualité aux personnes
précitées et déclaré irrecevables les recours interjetés lorsque l'autorité
administrative a refusé d'entrer en matière sur les demandes de régularisation;
la Cour de Justice du Canton de Genève et le Tribunal fédéral ont confirmé ce
point de vue (cf. ATF 137 I 128 précité; Cour de Justice du Canton de Genève ATA/1016/2017
du 27 juin 2017, ATA/351/2016 du 26 avril 2016, ATA/245/2011 du 12 avril 2011
et ATA/349/2010 du 22 juin 2010; dans ce sens aussi CDAP PE.2014.0280 du 10
octobre 2014 consid. 2). Quant à la Cour de céans, celle-ci a parfois déclaré
les recours recevables, mais a ensuite prononcé le rejet du recours lorsque le
recourant ne pouvait pas invoquer de droit à une autorisation de séjour (cf.
CDAP PE.2017.0388 du 28 décembre 2018; PE.2018.0271 du 27 novembre 2018, PE.2016.0042
du 9 juin 2016; PE.2015.0208 du 22 juillet 2015, PE.2014.0506 du 25 février
2016). Elle a parfois laissé cette question explicitement ouverte (cf. CDAP
PE.2017.0375 du 23 février 2018 consid. 3).
Lorsque le recourant fait valoir un droit à l'octroi
d'une autorisation de séjour (ce qui n'est pas le cas en l'espèce; cf. art. 14
al. 1 LAsi), il convient de se référer à la jurisprudence du Tribunal fédéral d'après
laquelle, en présence d'un point de droit qui influence non seulement la
recevabilité, mais aussi le fond, il convient d'appliquer par analogie la
théorie des faits de double pertinence. Selon cette théorie, il suffit, au
stade de la recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la
question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont
remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite
tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité propres à la
matière soient réunies, avec l'examen de la cause au fond (
ATF 141 II 14
consid. 5.1 p. 33 s.; TF
2C_284/2016 du 20 janvier 2017 consid. 1.1, non publié in 143 II 57;
2C_701/2014 du 13 avril 2015 consid. 2.2.2, non publié in
ATF 141 II 280
).
A la lumière de ce qui précède, le recourant n'a pas
la qualité de partie à la procédure dans le cas où le SPOP annonce qu'il
n'entend pas faire usage de la possibilité donnée par l'art. 14 al. 2 LAsi.
d) En l'occurrence, le SPOP a refusé de soumettre au
SEM la demande d'autorisation de séjour du recourant fondée sur l'art. 14 al. 2
LAsi. Le texte de l'art. 14 al. 4 LAsi est clair et l'art. 190 Cst., rappelé
dans la jurisprudence du Tribunal fédéral susmentionnée (ATF 137 I 128), contraint
la Cour de céans à appliquer la loi fédérale, même inconstitutionnelle. Au
demeurant, le recourant ne se prévaut d'aucun droit à une autorisation de
séjour (cf. art. 14 al. 1 LAsi). A défaut pour lui de disposer de la qualité de
partie à la présente procédure, son recours doit être déclaré irrecevable.
3.
Faute de qualité de partie dans la procédure cantonale, le recourant n'a
pas qualité pour se plaindre de la violation de ses droits de partie, en
particulier d'invoquer la violation de son droit d'être entendu (ATF 137 I 128
consid. 3.1.2 p. 131).
Il n'appartient au demeurant pas au tribunal
cantonal de créer une voie de droit prétorienne, la question de l'admissibilité
d'une voie de droit créée par le législateur cantonal étant réservée.
Selon l'art. 103 al. 1 LAsi, les cantons prévoient
au moins une instance de recours contre les décisions prises par leurs
autorités sur la base de la présente loi et de ses dispositions d'exécution. Minh
Son Nguyen, dans son commentaire de l'art. 103 LAsi (cf. Code annoté de droit
des migrations,
op. cit.
), mentionne l'exception que constitue l'art. 14
al. 4 LAsi, sans préciser dans quelle mesure une voie de droit devrait être
créée en application de l'art. 103 LAsi.
L'issue de la présente cause ne préjuge pas non plus
de la recevabilité d'un recours contre le refus du SPOP de transmettre au SEM
une demande d'admission provisoire en application de l'art. 83 al. 6 de la loi
fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS
142.20) – qui dispose que l'admission provisoire peut être proposée par les
autorités cantonales –, dont "la rédaction n'est pas aussi claire que
l'art. 14 al. 4 LAsi" (cf. Danièle Revey, Code annoté du droit des
migrations,
op. cit.,
n. 44 ad art. 64 LEtr).
4.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.
Avec cet arrêt, la demande d'effet suspensif devient sans objet.
Vu l'issue du litige, les frais judiciaires
devraient être mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD). Cela étant,
compte tenu de sa situation financière précaire, le Tribunal renonce
exceptionnellement à percevoir des frais judiciaires (art. 50 LPA-VD). Il n'est
pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu de frais.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2019
La
présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.