vd_omni · AC.2021.0365 · 2022-08-10 · fr

A.________ /Municipalité de Mont-la-Ville, Direction générale du territoire et du logement | Recours d'un agriculteur-exploitant contre une décision de la DGTL lui refusant l'autorisation spéciale relative à un agrandissement de 12 m2 pour créer une chambre dans le logement existant en zone agricole; recours dirigé également contre le refus de délivrer le permis de construire de la Municipalité, qui n'a pas de marge de manoeuvre en l'absence d'autorisation cantonale.La création du logement familial (pour 2 adultes et 2 enfants) avait été autorisée en 2017, pour une surface brute de plancher habitable de 180 m2. A l'époque, le recourant s'était enquis de savoir si un agrandissement serait possible en cas de venue d'un 3ème enfant; il lui avait été répondu qu'en cas de famille nombreuse (dès le 3èeme enfant), 20 m2 supplémentaires étaient autorisés par enfant; sa bonne foi est manifeste. La DGTL se réfère à tort à l'art. 24d LAT pour refuser l'autorisation requise: en l'espèce, c'est en application des art. 16a et 22 LAT que l'autorisation doit être délivrée, rien ne s'opposant à la création d'une chambre supplémentaire de 12 m2 de surface de plancher habitable dans le volume existant, sans modification de l'enveloppe du bâtiment.Recours admis, dépens à la charge de la DGTL.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.08.2022 AC.2021.0365

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 août 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; Mme Imogen Billotte, juge, et Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Mont-la-Ville,
représentée
par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ les décisions de la Municipalité de
Mont-la-Ville du 2 novembre 2021 refusant le permis de construire pour
l'adjonction d'une chambre dans une villa sur la parcelle n° 187 (CAMAC n° 204089)
et de la Direction générale du territoire et du logement du 22 septembre 2021
refusant l'autorisation spéciale
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 187 du registre
foncier de la commune de Mont-la-Ville. D'une surface totale de 148'535 m
2
(soit 141'594 m
2
en nature de champ, pré, pâturage,
2'342 m
2
de forêt, 3'028 m
2
en nature d'accès,
place privée et 1'571 m
2
au sol de bâtiments dont la maison
d'habitation ECA n° 395 représentant 104 m
2
au sol), cette
parcelle est colloquée en zone agricole selon le plan des zones et le règlement
sur le plan d'extension et la police des constructions de la commune de
Mont-la-Ville en vigueur depuis le 9 juillet 1986.
En sa qualité d'agriculteur exploitant, A.________ a
obtenu, le 22 mai 2017, le permis de construire une maison d'habitation sur
la parcelle n° 187 en zone agricole (le bâtiment ECA n° 395 précité).
L'autorisation spéciale délivrée à l'époque par le Service du développement
territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB, devenu désormais la Direction générale
du territoire et du logement [DGTL]), dans le cadre de la synthèse n° 163060
établie le 9 mai 2017 par la Centrale des autorisations en matière de
construction (ci-après: la CAMAC) comprenait notamment le passage suivant:
"
[...]
Pour ce qui concerne la construction d'une nouvelle
habitation proche des bâtiments d'exploitation, il est relevé que celle-ci ne
peut être considérée comme conforme à la destination de la zone que si
l'exploitation est une entreprise agricole, au sens de la LDFR, et que la
présence permanente de l'exploitant sur place constitue un avantage essentiel
dans l'exploitation agricole du sol. Ce besoin peut être reconnu lorsque des
tâches de surveillance du bétail, principalement du bétail laitier, ne peuvent être
effectuées sans perte de temps significative depuis la zone à bâtir.
[...]
Sur la base du préavis du Service
de l'agriculture et de la viticulture, il ressort que, du point de vue
agricole, le projet de construction de la villa répond à des besoins objectivement
fondés liés à l'exploitation de M. A.________. Ladite exploitation constitue
une entreprise agricole au sens de la LDFR.
Cette exploitation, d'une surface
agricole utile de 42,3 hectares, se consacre à la production laitière (56 UGB)
et aux grandes cultures. Les besoins sont justifiés pour un logement, selon le
type d'exploitation et la structure familiale (2 adultes et 2 enfants), pour
une surface de 180 m
2
.
[...]
Le logement admissible pour la
famille du chef d'exploitation (en principe dimensionné pour deux adultes et
deux enfants) aura une surface brute de plancher habitable d'environ 180 m
2
.
Les surfaces brutes de plancher habitables dépassant 180 m
2
ne
peuvent être admises que si elles répondent à un besoin objectivement fondé de
la famille du chef d'exploitation (famille nombreuse); dès le troisième enfant,
une surface brute de plancher habitable supplémentaire de 20 m
2
environ par enfant peut être admise.
[...]
"
Dans sa séance du 1
er
mars 2019, la
Municipalité de Mont-la-Ville (ci-après: la municipalité) a prolongé la
validité du permis de construire jusqu'au 31 juillet 2020. Les travaux de
construction ont débuté au printemps 2020. La famille Teuscher a désormais emménagé
dans la maison.
En janvier 2021, A.________ a consulté la DGTL dans
le cadre d'un projet d'agrandissement de 13 m
2
de la surface
habitable de son immeuble d'habitation dès lors que la naissance d'un troisième
enfant s'annonçait. Le 16 février 2021, la DGTL a délivré un préavis négatif en
invoquant un changement de la jurisprudence résultant d'un arrêt de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) du 15
avril 2019 dans la cause AC.2019.0031.
B.
A.________ a néanmoins déposé une demande de permis de construire
relative à l'adjonction d'une chambre de 12,85 m
2
dans l'espace vide
au-dessus du séjour, ces travaux n'impliquant aucune modification de
l'enveloppe du bâtiment, une fenêtre étant déjà existante. L'enquête publique a
eu lieu du 9 juillet au 8 août 2021 et n'a pas suscité d'opposition.
La CAMAC a rendu une synthèse négative le 22
septembre 2021. En effet, la DGTL a refusé de délivrer son autorisation
spéciale; on extrait ce qui suit de sa décision:
"
[...]
Le logement qu'il s'agit de transformer a été autorisé en
conformité à l'affectation de la zone agricole par notre direction le 9 mai
2017.
[...]
Dans le cadre de notre décision du
9 mai 2017, le logement agricole avait été autorisé en application de la
directive interdépartementale (DTE-DECS) du 17 mars 2015 concernant l'examen
des projets de constructions agricoles.
[...]
Selon le préavis de la direction
générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires
(DGAV), ce projet est lié à une entreprise agricole reconnue au sens de l'OTerm
et le besoin de surfaces de logement pour l'exploitation agricole est reconnu.
[...]
Le caractère indispensable du logement du chef d'exploitation au sens de
l'article 34 alinéa 3 OAT a été précisé dans le cadre de l'arrêt de
la CDAP du 15 avril 2019 (AC.2019.0031). Il ressort notamment de l'arrêt en
question qu'un logement ne peut pas être considéré comme indispensable à
l'entreprise agricole au sens de l'article 34 alinéa 3 OAT lorsque le
centre d'exploitation est situé à proximité d'une zone à bâtir permettant
l'habitation. En effet, il est considéré qu'une exploitation agricole située à
proximité de la zone à bâtir peut être gérée en résidant dans la zone à bâtir.
Dès lors, un nouveau logement hors de la zone à bâtir ne s'impose pas. Il est
par ailleurs précisé dans le cadre de cet arrêt, que le fait que l'entreprise
agricole dispose ou non d'un logement à l'intérieur de la zone à bâtir
concernée n'est pas déterminant (consid. 2c).
La jurisprudence précitée impose
une modification des conclusions de notre examen concernant le caractère
indispensable du logement autorisé le 9 mai 2017. En effet, il s'avère dans le
cas présent que les bâtiments centraux de l'entreprise agricole concernée sont
situés à une distance inférieure à 400 mètres de la plus proche zone à bâtir
permettant l'habitation. Ni la topographie, ni l'organisation du territoire
n'implique la moindre difficulté à rejoindre la zone à bâtir en question depuis
le centre de l'exploitation agricole, celui-ci étant relié au village par le
réseau routier de manière très directe. Il ressort ainsi que l'entreprise
agricole pourrait tout à fait être gérée par le chef d'exploitation en résidant
à l'intérieur de la zone à bâtir et que notre autorisation du 9 mai 2017
était basée uniquement sur le fait que l'entreprise agricole n'était pas en
possession d'un logement (ou d'une parcelle constructible) à l'intérieur de la
zone à bâtir. Or, c'est précisément cet élément de la directive
interdépartementale du 17 mars 2015 qu'invalide l'arrêt de la CDAP du 15 avril
2019.
[...]
Le logement concerné ne pouvant
pas être examiné sous l'angle de la conformité à l'affectation de la zone
agricole (art. 16a LAT et 34 OAT) et ayant été construit après le 1
er
juillet 1972, il doit être examiné sous l'angle des articles 24d alinéa 1 LAT
et 42a OAT.
Les dispositions de ces articles
permettent d'autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles
conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec
l'agriculture. Selon l'art. 24 alinéa 3 lettre b LAT, l'aspect extérieur et la
structure architecturale du bâtiment doivent alors demeurer inchangés pour
l'essentiel. Un agrandissement peut être admis uniquement s'il est
indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (art.
42a al. 1 OAT).
[...]
Nous constatons que le projet vise
un agrandissement de la surface brute de plancher imputable (SBPI) de 12 m
2
par la création d'une nouvelle chambre dans le volume projeté. Dans le cas
présent, la construction étant des plus récentes, il ne peut être invoqué que
celle-ci ne respecterait pas les normes usuelles d'habitation, de sorte qu'un
quelconque agrandissement soit déjà nécessaire pour que la construction puisse
conserver son caractère habitable.
Ainsi, les travaux de création
d'une chambre supplémentaire ne peuvent pas être admis sous l'angle des
articles 24d LAT et 42a OAT.
[...]
"
Compte tenu de ce refus d'autorisation spéciale de
l'autorité cantonale, la municipalité a, par décision du 2 novembre 2021,
refusé de délivrer le permis de construire requis.
C.
Par acte du 23 novembre 2021, A.________ (ci-après: le recourant),
agissant par l'intermédiaire de son avocat, a saisi la CDAP d'un recours à
l'encontre tant de la décision cantonale que de la décision municipale. Il a
conclu, avec suite de frais et dépens, à la réforme des deux décisions
attaquées en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale est délivrée de même
que le permis de construire y relatif.
La municipalité a déposé une brève réponse le 14
février 2022 en relevant qu'en l'absence d'autorisation spéciale cantonale,
elle n'avait eu d'autre choix que de refuser le permis de construire requis;
sous cet angle, elle a conclu au rejet du recours avec suite de frais et
dépens. Elle s'en est remise à justice s'agissant du bien-fondé de la position
exprimée par la DGTL.
Dans sa réponse du 14 février 2022, la DGTL a conclu
au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le refus d'autoriser l'agrandissement
de l'appartement que vient de construire le recourant pour sa famille (bâtiment
ECA n° 395) sur la parcelle n° 187 dont il est propriétaire. Il n'est
pas contesté que dite parcelle est située en zone agricole, ni que le recourant
exploite une entreprise agricole et vit actuellemet dans l'appartement
construit pour sa famille, dûment autorisé par les autorités compétentes.
a
) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2
LAT). Dans le canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3
let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions [LATC; BLV 700.11]). La municipalité ne peut pas, sans
autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de
construire.
b)
En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la
zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole. A cet égard, l'art. 34 al. 3 OAT précise
que les constructions qui servent au
logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à
la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes à l’affectation de
la zone agricole.
Cette
réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien
art. 16 LAT
en vigueur jusqu'au 31 août 2000
(cf. TF arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365).
Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence
permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce qu'il
convient d’examiner pour chaque exploitation sur la base de critères
exclusivement objectifs, notamment
la
distance à la zone à bâtir et les tâches de surveillance nécessitées par
l'exploitation
(
ATF
125 III 175 consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69
,
307 consid. 5 p. 312 ss; TF
1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid.
4.1). Il y a également lieu de tenir compte du genre et de la taille effective
de l'exploitation, de la topographie et de l'environnement économique et des
particularités de l'exploitation (ATF 121 II 67 consid. 3a p. 69;
TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1). De simples motifs de
commodité, de même que des intentions ou des désirs subjectifs, sont en
revanche sans pertinence (ATF 121 II 307 consid. 3b p. 311; TF 1C_50/2020 du 8
octobre 2020 consid. 7.1.1). Est déterminante une appréciation d'ensemble qui
se fonde plus sur des critères qualitatifs que sur des facteurs quantitatifs
(TF 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2).
c) Dans le canton de Vaud, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE; désormais le
Département des institutions, du territoire et du sport, DITS) et le
Département de l'économie et du sport (DECS; désormais le Département de
l’économie, de l’innovation, de l'emploi et du patrimoine, DEIEP) ont adopté
une directive interdépartementale relative à l'examen des constructions
agricoles hors des zones à bâtir (ci-après: la directive interdépartementale),
qui est entrée en vigueur le 17 mars 2015. Cette directive prévoit notamment ce
qui suit:
"
3.1    Logement agricole
3.1.1 Un logement pour la famille du chef
d'exploitation (deux adultes et deux enfants), d'une surface brute de plancher
habitable d'environ 180 m
2
, peut être autorisé pour toute entreprise
agricole (au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural, LDFR)
répondant aux critères figurant aux points 3.2 ou 3.3. Des surfaces brutes de plancher
habitables dépassant 180 m
2
ne peuvent être admises que si elles
répondent à un besoin objectivement fondé de la famille du chef d'exploitation (famille
nombreuse): à partir du troisième enfant une surface brute de plancher
habitable de 20 m
2
environ par enfant peut être admise.
[…]"
d) Dans le cas d'espèce, le critère de la nécessité
pour l'exploitant de disposer d'un logement sur place n'a pas à être rediscuté.
L'autorisation pour créer le logement, délivrée en 2017, est définitive; elle a
du reste été exécutée. La conformité du logement à la zone est indiscutable;
elle est d'ailleurs expressément admise par la DGTL qui indique dans sa
décision du 22 septembre 2021 que "le logement qu'il s'agit de transformer
a été autorisé en conformité à l'affectation de la zone agricole par notre
direction le 9 mai 2017." Seule se pose désormais la question de la
création d'une chambre supplémentaire dans le volume existant, sans incidence
sur l'aspect extérieur du bâtiment puisque cette pièce devrait prendre place
au-dessus du séjour dans un espace qui dispose déjà d'une fenêtre. La demande
relative à la création de cette chambre résulte de la naissance d'un troisième
enfant au sein de la famille Teuscher (qui n'en comptait que deux en 2017); cet
enfant est né le 25 août 2021.
Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée
cantonale dans la décision attaquée et en procédure, il n'y a pas lieu de se
référer à l'art. 24d al. 1 LAT aux termes duquel l'utilisation de bâtiments
d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des
fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. C'est simplement en
application des art. 16a et 22 LAT que l'autorisation spéciale requise doit
être accordée. En effet, l'al. 2 de cette dernière disposition prévoit que
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (let. a) et que le terrain est équipé (let. b).
Dans le cas d'espèce, le bâtiment d'habitation est existant; sa construction a
été dûment autorisée car considérée comme conforme à la zone en 2017. Il ne
fait aucun doute que le terrain est équipé. Au regard des art. 16a et 22 LAT,
rien ne s'oppose à la création d'une chambre supplémentaire dans le volume
existant, étant rappelé que seule la surface de plancher habitable sera
augmentée de 12,85 m
2
, alors même que la directive
interdépartementale permet d'autoriser une augmentation de 20 m
2
par enfant supplémentaire pour les familles nombreuses (soit dès le 3
ème
enfant). L'enveloppe du bâtiment ne sera pas modifiée, la fenêtre de la future
chambre existant déjà dans l'espace vide au-dessus de la salle de séjour du
logement du recourant. Aucune question d'esthétique, d'intégration, de
modification de l'aspect du bâtiment n'entre en considération. Pour ce premier
motif déjà, il se justifie d'admettre le recours.
d) Par surabondance, il convient de souligner
que la question de la création d'une chambre supplémentaire avait déjà été
abordée lors de l'autorisation délivrée en 2017 pour la création du logement et
que, se référant à la directive interdépartementale, l'autorité intimée
cantonale avait donné des indications chiffrées figurant dans la synthèse CAMAC
n° 163060 établie le 9 mai 2017. Le projet d'agrandissement de la surface
de plancher habitable du recourant respecte pleinement les chiffres mentionnés
il y a cinq ans. La bonne foi du recourant est manifeste. La famille était
composée de deux adultes et deux enfants au moment de la délivrance de
l'autorisation de créer le logement familial pour cette famille d'agriculteurs.
Prévoyant, le recourant s'était enquis de ce qu'il serait possible d'aménager
dans l'hypothèse où la famille s'agrandirait. Compte tenu des réponses claires
qui lui avaient été données, par écrit dans une décision entrée en force, le
recourant a sollicité l'autorisation d'agrandir son logement lorsque la venue
d'un troisième enfant a été connue. Les projets familiaux et architecturaux
auraient vraisemblablement été différents si le recourant avait pu se douter
qu'aucun agrandissement ne serait autorisé ultérieurement. C'est ainsi à juste
titre qu'il invoque la protection de sa bonne foi. Au reste, dans la décision
du 22 septembre 2021, la DGTL mentionne le préavis de la DGAV qui retient que
ce projet est lié à une entreprise agricole reconnue et que le besoin de
surfaces de logement pour l'exploitation agricole est établi.
Quant à la référence à l'arrêt de la CDAP du 15 avril
2019 rendu dans la cause AC.2019.0031 qu'invoque la DGTL, elle est totalement
inappropriée dans le cas d'espèce. L'arrêt de 2019 avait en effet trait à la
création d'une construction nouvelle, pour la génération prenant sa retraite
(création d'un stöckli), alors que le recourant dans cette affaire-là était encore
peu auparavant propriétaire d'une maison d'habitation sise en zone agricole sur
l'exploitation et qu'il avait vendue à un tiers. Rien n'est comparable en
l'occurrence: il ne s'agit pas de créer une nouvelle construction, mais
uniquement d'aménager une surface de plancher habitable dans un logement
existant dûment autorisé car considéré comme conforme à la zone agricole. En
outre, la surface de plancher habitable supplémentaire est destinée à l'accueil
du troisième enfant de la génération exploitante d'agriculteurs. L'arrêt
invoqué par la DGTL est dès lors sans pertinence dans l'examen de la présente
cause.
Enfin, il convient de souligner que la décision
cantonale attaquée conduit à un résultat arbitraire et insoutenable: le
logement autorisé en 2017 vient d'être terminé; le recourant et sa famille y
sont installés depuis à peine une année et devraient, à suivre le raisonnement
de l'autorité intimée cantonale, déménager pour s'installer dans la zone à
bâtir en laissant vide une habitation toute neuve qui est conforme à la zone
agricole. Une telle solution est choquante et ne saurait correspondre à ce qu'a
voulu le législateur en instaurant des mesures restrictives pour les
constructions hors zone à bâtir. Pour ce second motif également, il se justifie
d'admettre le recours.
3.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis.
La décision de la DGTL doit être réformée en ce sens que l'autorisation
spéciale requise est délivrée en application des art. 16a et 22 LAT. La
décision de la municipalité doit être annulée, le dossier lui étant renvoyé
pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité (art. 89 al. 2
LPA-VD). Compte tenu de l'issue du litige, il sera statué sans frais (art. 49
al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause avec le concours d'un
mandataire professionnel, le recourant a droit à une indemnité à titre de
dépens, à la charge de la DGTL qui succombe seule dans la mesure où la
municipalité, dans le respect du cadre légal, s'en est remise à justice sur
l'issue du recours (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22 septembre
2021 est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale fondée sur les art.
16a et 22 LAT est délivrée à A.________.
III.
La décision de la Municipalité de Mont-la-Ville du 2 novembre 2021 est
annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle délivre le
permis de construire à A.________.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
L'Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement,
versera à A.________ une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 10 août 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.