vd_omni · GE.2000.0097 · 2004-04-22 · fr

PLAKANDA AWI AG c/Munucipalité de Renens | Le refus d'un emplacement pour la pose d'un panneau publicitaire sur un fond privé se justifie par des motifs prépondérants d'aménagement du territoire et n'est pas constitutif d'une inégalité de traitement par rapport aux emplacements dont bénéfice l'entreprise à laquelle la commune a concédé le monopole de l'affichage sur le domaine public.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.04.2004 GE.2000.0097

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 22 avril 2004
sur les recours interjetés par la société
PLAKANDA
AWI AG
, dont le siège se situe à Beckenhofstrasse 6 à Zürich, représentée
par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne,
contre
les décisions de la
Municipalité de Renens
des 14 juillet 2000, 3 août 2000, 16 octobre 2000, 13 novembre 2000 et du 5
mars 2001 refusant l'autorisation d'installer des panneaux d'affichage à la rue
de Lausanne ainsi qu'à la route de Cossonay.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Lydia Bonanomi et M. Philippe Gasser, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Municipalité de
Renens (ci-après la municipalité) a mis en soumission publique dans le courant
du mois de mai 1992 l'affichage de la commune qui a été attribué à la Société
générale d'affichage par convention du 2 novembre 1992. La convention a pour
objet l'octroi à la Société générale d'affichage du droit exclusif d'exploiter
l'affichage sur le domaine public et sur le domaine privé communal. L'affichage
est défini comme la pose, sur des supports, d'affiches en papier ou en toute
autre matière assimilable, éclairées artificiellement ou non. La Société
générale d'affichage doit réserver 75% de ses emplacements permanents de
dimensions R4 (90 x 128 cm) à l'affichage à bas tarif destiné en priorité aux
clients locaux, aux services culturels, politiques, sportifs ou à but
charitable ou social. Il est prévu en outre que la Société générale d'affichage
utilise au maximum les 25% de ces emplacements permanents pour l'affichage
sélectionné de panneaux R12 (276, 5 x 128 cm), R200 (120 x 170 cm) ou GF (400 x
300 cm). La redevance annuelle est fixée à 60 fr. pour les panneaux R4, 1'300
fr. pour les panneaux R12, 800 fr. pour les panneaux R200 et 3'000 fr.
pour les panneaux GF (12 m²). La durée de la convention a été fixée à dix ans
dès le 1er janvier 1993.
B.                    En date du 30 avril
1997, la Société générale d'affichage a présenté à une délégation de la
municipalité et aux représentants des principaux services concernés une
proposition visant à établir un projet de nouveau concept général pour
l'affichage. Il s'agissait d'obtenir l'accord de la municipalité pour procéder
à une analyse globale du territoire communal puis, "de reconstruire
l'affichage et de le réinventer en partant de zéro". Le concept devait
être basé sur la qualité de l'affichage plutôt que sur la quantité et les
emplacements publicitaires déterminés d'un commun accord, en fonction de
critères "urbanistiques et architectoniques". Une différence de
panneaux devait en outre être faite en fonction du genre d'affiches. Les
formats existants étaient conservés mais la disposition des panneaux devait
s'intégrer à la configuration de la ville et les genres de publicités regroupés
de manière à augmenter les espaces publicitaires avec une meilleure
répartition. L'affichage des abris TL pouvait également être modifié pour
supprimer la publicité sur l'abri lui-même et réaliser l'affichage sous la
forme d'un caisson lumineux à proximité de l'abri. En ce qui concerne
l'affichage sur les terrains privés, il appartenait à la commune d'introduire
certains éléments techniques et légaux, par exemple la légalisation d'un plan
général d'affectation pour l'affichage, permettant de régler le problème. Dans
sa séance du 20 mai 1997, la municipalité a donné l'autorisation à la Société
générale d'affichage d'étudier en collaboration étroite avec les services de
l'urbanisme, des constructions et de police la mise en place d'un nouveau
concept pour l'affichage.
C.                    a) La Société générale
d'affichage a présenté le 25 février 1998 le nouveau concept général pour
l'affichage sur le territoire communal comportant une planification des
emplacements envisagés en fonction des formats prévus ainsi qu'une définition
de critères liés à la valeur publicitaire des emplacements, leur localisation
urbaine et l'intégration à l'environnement. Selon le nouveau concept, les
panneaux d'affichage ne devaient plus être fixés au mur des immeubles, mais
ancrés au sol et dans la mesure du possible sur des propriétés publiques afin
de les rendre bien visibles pour les piétons et les automobilistes. La
municipalité a adopté le nouveau concept global d'affichage pour la ville de
Renens le 5 mars 1998 selon le dossier présenté par la Société générale
d'affichage. La convention pour l'affichage de la commune a alors été prolongée
pour une nouvelle période de 10 ans dès le 1
er
janvier 1999 par
avenant du 1er avril 1998.
b) La municipalité a
ensuite adopté le 18 décembre 1998 des directives introduisant un concept
global de l'affichage. Ces directives reprennent pour l'essentiel le contenu
d'un document établi par la Société générale d'affichage intitulé
"Directives pour l'affichage conforme au concept global". La décision
municipale précise que les directives contiennent les principes arrêtés par la
municipalité pour l'affichage sur l'ensemble du territoire communal et
constituent le document de référence dont s'inspire la municipalité pour
délivrer des autorisations pour de nouveaux supports d'affiches sur le domaine
public ou privé. Les directives devaient ainsi favoriser l'intégration des
affiches dans le paysage urbain par un choix judicieux des implantations.
L'entrée en vigueur de ces directives était soumise à l'approbation du Conseil
d'Etat. La municipalité a donc transmis son projet de directives à l'autorité
cantonale le 5 janvier 1999 en vue de leur approbation. Le Département des
infrastructures répondait toutefois le 1er avril 1999 que les directives
devaient préalablement être soumises à l'adoption du conseil communal. La
municipalité a renoncé à soumettre ses directives au conseil communal et à les
faire approuver par l'autorité cantonale. Elle s'est limitée à adopter le
document établi en collaboration avec la Société générale d'affichage, intitulé
de la manière suivante
: "Ville de Renens
Service de l'Urbanisme
Directives
pour l'affichage conforme au concept global"
.
Les directives comportent en première page les précisions suivantes :
"Dorénavant, les présentes directives
seront appliquées de façon uniforme lors de l'examen des demandes
d'autorisation pour l'implantation d'emplacements d'affichage et d'autres
installations de publicité extérieure sur les domaines public et privé"
Les directives
définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où l'affichage doit
être exclu, celles où il est admis de manière restrictive (secteurs à affichage
modéré) et les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être
posés à condition que leur densité soit adaptée à l'environnement (autres
secteurs). Les directives déterminent aussi les différents types de supports
admissibles, résultant du programme "Soleil" mis au point par la
Société générale d'affichage en distinguant les formats R4, R12, R200 et GF
(grand format). Elles fixent aussi les principes d'implantation des panneaux et
comportent des instructions sur les critères de choix des emplacements, fondés
sur la fonction publicitaire de l'affiche. Les affiches culturelles étaient
prévues le long des rues piétonnes alors que celles destinées aux campagnes
nationales trouveraient place le long d'axes routiers.
c) A la suite de
l'adoption du nouveau concept global pour l'affichage mis en place en 1998, le
nombre de panneaux sur le territoire communal a évolué de la manière suivante
entre 1997 et 2000. :
-   format R4 commercial : 209 à 236
-   format R4 culturel 0 à 63
-   format R12 : 29 à 34
-    format R200 : 2 à
29
-   format R200 City : de 0 à 8
Le nombre de panneaux
a passé ainsi de 241 à 370. La commune avait toutefois réduit entre 1992 et
1993 le nombre de formats R4 commercial de 350 à 214 en augmentant toutefois de
quelques dizaines le nombre de panneaux R12.
Pour les abris TL, le
nombre de formats R12 a diminué de 29 à 8 et le nombre de formats R 200 a passé
de 0 à 42 pendant la même période (1997-2000) soit une augmentation totale du
nombre de panneaux de 29 à 50. Au total, le nombre de panneaux supplémentaires
sur le domaine public s'élève à 150 à la suite de l'adoption du nouveau concept
global. Sur le domaine privé, à l'exclusion du domaine des CFF, le nombre de
panneaux R4 a diminué de 24 à 12, le nombre de panneaux R12 a passé de 20 à 26
et le nombre de grands formats a diminué de 5 à 3, ce qui correspond à une
diminution totale de 49 à 41 panneaux.
D.                    a) La société Plakanda
Awi AG (ci-après : la société ou Plakanda) a déposé le 7 juin 2000 une demande
d'autorisation en vue de la pose de deux panneaux publicitaire de format R12 (
277 cm par 130 cm). Les panneaux devaient être installés sur chacune des façades
latérales de l'immeuble sis rue de Lausanne 55 (parcelle 150) à proximité du
carrefour "de la Croisée". Par décision du 21 juin 2000, la
municipalité a refusé l'autorisation sollicitée. La décision précisait que la
présence du panneau nuirait à l'esthétique de l'endroit car elle avait recensé
dans un rayon de 250 mètres la présence de neuf panneaux de format R12 et de
cinq panneaux de format R200. Sans contester cette décision qui est entrée en
force, Plakanda a déposé le 30 juin 2000 une nouvelle demande pour le même
emplacement d'affichage. La municipalité répondait le 14 juillet 2000 en
s'étonnant du renouvellement de la demande et en se référant à sa décision du
21 juin 2000 pour confirmer le refus de l'autorisation.
b) Plakanda a déposé
le 29 juin 2000 une demande d'autorisation d'affichage pour la pose de deux
panneaux R12 reliés en forme de "V" à la rue de Lausanne 39. Par
décision du 3 août 2000, la municipalité a refusé la demande. Elle expliquait
qu'il existait déjà quatorze panneaux publicitaires de format R4, deux panneaux
de format R200 et huit panneaux R12 dans un rayon de 250 mètres. La densité de
panneaux publicitaires dans ce secteur était donc suffisante et la création
d'un nouveau site pouvait nuire à l'esthétique de l'endroit.
c) La société a aussi
déposé le 28 août 2000 une nouvelle demande d'autorisation pour la pose d'un
panneau d'affichage de format R12 (270 x 130 cm) à la rue de Lausanne 43. Par
décision du 16 octobre 2000, la municipalité a refusé l'autorisation; elle
avait recensé plus de quatorze panneaux publicitaires de format R4, deux de
format R200 et huit de format R12 dans un rayon de 250 mètres à compter du lieu
d'implantation envisagé. Plakanda a encore déposé le 23 octobre 2000 une
nouvelle demande en vue de placer un panneau d'affichage contre un bâtiment sis
à la route de Cossonay 151. La municipalité a également refusé le 13 novembre
2000 la demande en expliquant que la densité de l'affichage publicitaire était
déjà suffisamment élevée car il existait, dans un rayon de 250 mètres, sept
panneaux de format R4, un panneau de format R200 et trois panneaux de format
R12.
E.                    a) Plakanda a recouru
auprès du Tribunal administratif les 7 et 28 août 2000 contre les deux
décisions municipales des 14 juillet et 3 août 2000 refusant l'autorisation de
poser les panneaux prévus à la rue de Lausanne 55 et 39. La société a également
recouru le 7 novembre 2000 contre la décision du 16 octobre 2000 concernant le
panneau prévu à la rue de Lausanne 43; elle a encore contesté par le dépôt d'un
recours le 4 décembre 2000 la décision municipale du 13 novembre 2000 refusant
l'autorisation de poser le panneau à la rue de Cossonay 151. Plakanda conclut à
l'admission des recours et à ce qu'elle soit autorisée à installer les panneaux
d'affichage faisant l'objet des demandes rejetées. La municipalité s'est
déterminée sur les recours, dont l'instruction a été jointe, en concluant à
leur rejet. La possibilité a été donnée à Plakanda de se déterminer sur les
réponses de la municipalité.
b) Le tribunal a tenu
une première audience à Renens le 19 janvier 2001. A cette occasion, le
tribunal a entendu le témoin Bernasconi, collaborateur du bureau d'urbanisme
mis en œuvre par la municipalité en vue de déterminer les emplacements adéquats
des panneaux d'affichage. Le témoin précise que l'affichage fait partie de
l'environnement urbain et nécessite une étude d'urbanisme pour déterminer les
emplacements adéquats. C'est dans ce but que des directives communales pour un
affichage conforme au concept global ont été adoptées. Par ailleurs, la
municipalité souhaitait éviter la pose de panneaux d'affichage sur les façades
des bâtiments existants, que le panneau soit directement fixé sur le bâtiment
ou implanté sur un support indépendant devant la façade. Les représentants de
la municipalité ont insisté sur le fait que la densité d'affichage au sein de
la commune était déjà importante. La municipalité souhaitait ainsi éviter une
trop grande prolifération des affiches tout en renonçant à fixer un moratoire
qui interdirait toute nouvelle affiche pendant une période déterminée.
c) Le tribunal s'est
déplacé ensuite aux différents emplacements qui ont fait l'objet des demandes
d'autorisation de Plakanda, à savoir sur les biens-fonds longeant la rue de
Lausanne aux N
os
39, 43 et 55 ainsi que sur la route de Cossonay 151. Lors du trajet de
l'inspection locale, le tribunal a constaté à la route de Lausanne, la présence
de panneaux R12 installés sur la bande centrale de la route séparant les deux
sens de circulation; il a aussi observé trois panneaux R4 apposés directement
devant une façade borgne d'un bâtiment à la rue du Bugnon. Il a en outre
dénombré dans l'espace situé entre la rue de Lausanne et les voies CFF de
nombreux panneaux de format R4 à proximité de la salle communale. Lors de la
reprise de l'audience, Plakanda a proposé de suspendre l'instruction du recours
afin d'engager des pourparlers avec les responsables techniques de la commune
pour examiner les emplacements des panneaux qui pourraient s'intégrer au
concept global d'affichage. En cas d'accord, il était prévu qu'une nouvelle
demande sera présentée; l'octroi de l'autorisation pouvant entraîner le retrait
des recours.
F.                     a) A la suite de
l'audience, Plakanda a déposé le 11 février 2001 une nouvelle demande
d'autorisation d'installer deux emplacements d'affichage de format R12 à la rue
de Lausanne 39 d'une part, et à la rue de Lausanne 43 d'autre part. Les
panneaux devaient s'implanter perpendiculairement à la route, comme prévu par
le concept global d'affichage. Plakanda s'est en outre déclarée prête à
modifier l'implantation des panneaux pour harmoniser l'adresse publicitaire
avec celle d'un concurrent. Par décision du 5 mars 2001, la municipalité a
refusé à nouveau les autorisations pour le motif que la densité des panneaux
dans le secteur était déjà suffisamment élevée et que les panneaux nuiraient à
l'esthétique de l'endroit en raison de l'existence d'un talus bordé d'une haie
et des immeubles bâtis légèrement en retrait de la chaussée. Le panneau pouvait
avoir un effet de barrière qui modifiait la qualité de la perspective depuis
l'axe de la rue de Lausanne.
b) Plakanda a recouru
contre cette nouvelle décision le 26 mars 2001 en concluant à l'admission du
recours et à ce qu'elle soit autorisée à installer les panneaux d'affichage
faisant l'objet de la demande d'autorisation. La municipalité s'est déterminée
sur le recours en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée à
Plakanda de déposer un mémoire complémentaire.
c) Le tribunal a tenu
une nouvelle audience à Renens le 4 décembre 2002. A cette occasion, le
tribunal a procédé à une visite des emplacements sur lesquels les nouvelles
demandes d'autorisation de poser des panneaux d'affichage ont été présentées,
soit à la rue de Lausanne 39 et 43. Les parties ont renoncé à une visite des
autres emplacements situés à la rue de Lausanne 55 et à la route de Cossonay
151. L'audience a repris dans la salle mise à disposition par la municipalité
et les parties se sont exprimées sur la question de savoir si le concept général
d'affichage avait la portée d'un plan d'affectation. La municipalité a précisé
qu'elle statuait sur les nouvelles demandes concernant la pose de panneaux
d'affichage sur la base du critère de la densité figurant dans les directives,
en déterminant notamment le nombre d'installations existantes dans un rayon de
250 mètres. La recourante soutient de son côté que le concept global
d'affichage favorise la Société générale d'affichage qui en aurait profité pour
augmenter considérablement le nombre de panneaux sur le domaine public. La
recourante estime également que le nouveau concept d'affichage ne respecte pas
les dispositions du droit fédéral sur la signalisation routière. Les parties
ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la
suite de l'audience.
Considérant en droit:
1.                     Les décisions attaquées
entraînent une restriction à la liberté économique garantie par l'art. 27 de la
nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.). La garantie
constitutionnelle de la propriété n'est cependant pas mise en cause par la
décision attaquée dès lors que la société recourante n'est pas propriétaire des
biens-fonds faisant l'objet des demandes d'autorisation pour l'installation des
panneaux d'affichage (voir ATF 101 ch. Ia 448 consid. 3, contra voir JAB 2003
p. 81).
a) L'art. 27 Cst. a
une portée comparable à celle l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de
1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le tribunal
peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l'art. 31
aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont
compatibles avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst protège toute
activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à
titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but
lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité
lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174;
R. Rhinow,
Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27).
Mais la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF
99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles
avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies
dans l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia
138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à
l'art. 36 Cst.
b) Une restriction à
la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence
distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une
base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est
en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de
droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation
législative (
André Grisel
, op.
cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose
sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit
respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit
pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale
formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser
les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation
de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée
aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité
exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative
précise la répartition des compétences entre canton et commune sans porter
atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique
(voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10 consid. 3b). Toutefois, dans le
domaine de l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la
restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la
délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).
aa) La nouvelle
constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), tout comme l'ancienne du 1er
mars 1885 (aCst-VD) n'excluent nullement une délégation de compétence aux communes
en matière d'affichage; la constitution cantonale laisse le soin au droit
cantonal de réglementer la répartition des tâches entre l'Etat et les communes
ainsi que l'étendue de leur autonomie (art. 138 Cst-VD. et 80 aCst-VD et ATF
108 Ia 76 consid. 2b et 98 Ia 434 consid. 4). La loi du 6 décembre 1988 sur les
procédés de réclame (ci après la loi ou LPR) prévoit à son art. 17 que les
affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet (al. 1), les communes devant autoriser un ou
plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). L'art. 18 LPR
délègue aux communes la compétence d'édicter un règlement communal
d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des
monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des
véhicules.
bb) La Commune de
Renens a fait usage de la faculté donnée par l'art. 18 LPR et dispose d'un
règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le conseil communal
de Renens le 23 février 1995 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995
(ci-après : règlement communal ou RCP). L'art. 16 du règlement communal prévoit
que tout affichage est interdit en dehors des emplacements dûment autorisés par
la municipalité pour cet usage. L'art. 19 RCP permet encore à la municipalité
d'affermer l'affichage publicitaire sur le domaine public ou privé de la
commune. L'art. 20 RCP précise encore que des emplacements sont réservés à
l'affichage culturel sur lequel toute publicité est interdite à l'exception
d'une mention de minime importance relative à un éventuel parrainage. L'art. 6
RCP attribue à la municipalité la compétence d'imposer dans certains quartiers,
rues ou places publiques, une réglementation spéciale concernant les enseignes,
les affiches et les réclames. L'art. 11 du RCP précise encore que tout procédé
est interdit sur les monuments, les poteaux des services publics, les arbres,
les haies, les passerelles, les portails et les clôtures notamment. Ainsi, dans
la mesure où la réglementation communale a pour effet de reprendre et de
préciser avec plus de détail le principe de l'art. 17 de la loi interdisant
l'affichage en dehors des emplacements autorisés par la municipalité, le
tribunal doit admettre qu'elle repose sur une délégation législative
suffisante; cette délégation s'adresse au surplus au législateur communal dont
la décision d'adoption du règlement est soumise au référendum facultatif et
présente ainsi les caractéristiques d'une base légale formelle de niveau communal
(voir l'ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312 ainsi que l'ATF 120 consid. Ia 265
consid. 2a p. 266-267)
cc) En l'espèce, la
municipalité s'est référée aux directives pour l'affichage conforme au concept
global pour statuer sur les demandes, en particulier au critère de la densité
d'affichage. De telles directives n'ont toutefois pas été adoptées par le
conseil communal ni approuvées par le Conseil d'Etat. L'art. 6 al. 1 RCP limite
aussi la délégation accordée à la municipalité pour imposer une réglementation
spéciale concernant les affiches et les réclames notamment à certains
quartiers, rues ou places publiques. Cette disposition ne permet donc pas à
l'autorité exécutive communale d'adopter des directives englobant l'ensemble du
territoire communal. Les directives pour l'affichage conforme au concept global
ne constituent pas à elles seules une base légale suffisante permettant
d'imposer une restriction à la liberté économique (voir dans le même sens JAB
2003 p. 81 consid. 2b p. 82et arrêt TA 98/0011 du 3 août 1998). Mais le
tribunal a admis que l'art. 17 LPR permettait aux municipalités de refuser une
autorisation pour l'emplacement d'un support destiné à l'affichage en invoquant
des motifs d'esthétique (voir notamment arrêts GE 97/0065 du 23 septembre 1999,
GE 99/0094 du 30 juin 2000). La jurisprudence reconnaît en effet aux communes
la compétence de prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de
panneaux publicitaires sur leur territoire (arrêt TA GE 97/0185 du 16 avril
1998); le tribunal a ainsi admis ainsi que le critère du rayon de 250 m était
apte à recenser de manière objective le nombre de surfaces publicitaires dans
un secteur donné et à éviter une concentration ou une prolifération de tels
panneaux (arrêt TA GE 98/0126 du 5 juillet 1999). Il est vrai que les
situations jugées dans ces affaires n'étaient pas fondées sur des directives ou
un concept global d'affichage et le tribunal n'a pas examiné dans ces arrêts la
portée et les effets de telles directives. Il n'en demeure pas moins que les
lieux envisagés par la société recourante pour la pose des panneaux ne font pas
partie des emplacements dûment autorisés par la municipalité pour cet usage; il
en résulte que l'art. 16 RCP, qui reprend le principe de l'art. 17 de la loi,
permettait à la commune de refuser les autorisations requises. Les décisions
attaquées reposent donc sur une base légale suffisante. Mais les limitations
qui en résultent sur la liberté économique de la recourante doivent encore
répondre à un intérêt public prépondérant pour être admissibles.
c) A la différence des
autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93
consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas encore à
justifier une restriction à la garantie de la liberté économique; la
jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police
destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de
l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la
correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et
les références citées); puis elle a étendu la notion d'intérêt public
justifiant des restrictions à la liberté économique, aux motifs de politique
sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59
consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102
Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues en revanche les
mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d'activité
ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie selon un plan, qui ne
seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67
consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
aa) La municipalité
soutient implicitement que les décisions attaquées, répondent pour l'essentiel
à des préoccupations d'aménagement du territoire. A cet égard, le tribunal
estime que le concept global d'affichage et les directives conformes à ce
concept global ont la portée matérielle d'un acte de planification au sens de
l'art. 2 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT), le concept global comprenant aussi les éléments d'une autorisation
d'installer tous les nouveaux panneaux. L'urbaniste conseil de la commune
entendu par le tribunal a confirmé que dans les discussions liée à
l'établissement du concept global pour l'affichage, le choix des emplacements
pour les panneaux publicitaires était décidé en fonction de critères
urbanistiques et architecturaux dans le but d'assurer une intégration au
paysage urbain, ce qui correspondait aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire tels qu'ils sont définis aux art. 1 al. 2 let. b et
3 al. 2 let. b LAT. Les directives pourraient déployer des effets comparables à
ceux des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14
al. 1 LAT), en définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où
l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive et
les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés (autres
secteurs). La jurisprudence n'a pas tranché la question de savoir si de telles
directives devaient être soumises à la procédure applicable aux plans
d'affectation, assurant la participation de la population requise par l'art. 4
LAT et le respect les exigences de procédure et de protection juridique prévues
par les art. 33 LAT (enquête publique et recours) et par l'art. 26 LAT
(approbation par une autorité cantonale). De telles directives peuvent en effet
servir de guide interne et d'instrument de travail permettant d'assurer une
pratique équitable et cohérente de la municipalité lorsqu'elle statue sur les
demandes d'autorisation d'affichage (voir arrêt TA 01/0116 du 9 décembre 2002).
Mais il n'est pas nécessaire de trancher cette question pour déterminer si un
intérêt public suffisant peut justifier les restrictions à la liberté
économique de la société recourante.
bb) La société
recourante reproche essentiellement à la municipalité de favoriser la Société
générale d'affichage qui abuserait ainsi d'une position dominante. La
recourante se plaint aussi d'une inégalité de traitement dans la mesure où le
nouveau concept global aurait permis une augmentation importante du nombre de
panneaux sur le domaine public (150) alors que ses demandes sont refusées. Le
tribunal constate à cet égard que l'application des directives conformes au
concept global a un effet indirect qui limite les possibilités d'affichage sur
le domaine privé. En effet, les directives désignent les secteurs où tous les
formats et types d'affiches sont envisageables (autres secteurs) et dans
lesquels un nombre relativement important de panneaux ont été autorisés sur le
domaine public. L'utilisation du critère de la densité prévu par les directives
a pour effet de réduire notablement les possibilités d'autoriser dans ces mêmes
secteurs la pose de panneaux sur le domaine privé par des entreprises
concurrentes de l'entreprise concessionnaire. Il convient donc de déterminer si
l'autorité communale a favorisé ainsi une entreprise au-delà de ce qui est
nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché.
cc) La jurisprudence
admet que les communes peuvent créer un monopole de fait pour l'affichage sur
le domaine public sans que ce monopole soit subordonné à l'exigence d'une base
légale. Cette situation particulière résulte de la souveraineté de la
collectivité sur le domaine public (ATF 125 I 209 consid. 10b p. 222). Le
Tribunal fédéral reconnaît aussi qu'un tel monopole répond à un intérêt public important
visant la sécurité du trafic et la protection des sites urbains (ATF 125 I 209
consid. 10c p. 223; voir aussi l'ATF 100 Ia 445 consid. 5b p. 450-451 ainsi que
l'ATF 60 I 271); selon la jurisprudence, le régime de monopole et de concession
exclusive permet d'avoir une vue d'ensemble indispensable pour assurer de façon
efficace la protection des sites et la sécurité du trafic (ATF 125 I 209
consid. 10d/cc p. 225). En l'espèce, la situation de monopole a effectivement
permis à l'entreprise concessionnaire d'établir en collaboration avec les
autorités communales un concept global pour l'affichage sur le domaine public
en fixant le choix des emplacements pour les panneaux en fonction des critères
relevant à la foi de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire et des
règles concernant la sécurité du trafic telles qu'elles sont définies au
chapitre 13 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979
(RS 741.21; OSR), tout en tenant compte des formats et différents types
d'affiches et de leur fonction. La solution du monopole de fait en faveur de
l'affichage sur le domaine public a en outre été jugée conforme au principe de
proportionnalité précisément en raison du fait que la concession permet d'avoir
une vision d'ensemble de l'affichage indispensable pour assurer de façon
efficace la protection des sites urbains et la sécurité du trafic; ce qui
permet aussi d'imposer à l'entreprise concessionnaire certaines conditions
nécessaires au déroulement du processus démocratique telles que la mise à
disposition d'emplacements pour l'affichage officiel ou de panneaux lors de
votations ou d'élections (ATF 125 I 209 consid. 10d/bb/cc p. 224-225). Le
concept global de l'affichage et les directives conformes à ce concept ont été
adoptés par la municipalité principalement dans le souci d'assurer une
cohérence de l'affichage au niveau communal par une vision d'ensemble
permettant une bonne intégration dans le milieu urbain, une protection adéquate
du paysage, ainsi que la sécurité des usagers des voies publiques. La mesure
communale répond principalement à des préoccupations d'aménagement du
territoire et de police.
d) En définitive, tous
les emplacements pour lesquelles la recourante a demandé une autorisation en
vue de l'implantation de panneaux d'affichage sont situés dans des secteurs
comprenant un nombre élevé de panneaux sur le domaine public, notamment plus
d'une dizaine de panneaux à proximité directe de ces emplacements. Le seul fait
que ces panneaux ont été installés sur le domaine public selon le concept
global ne peut pas justifier l'implantation de nouveau panneaux supplémentaires
à défaut de quoi l'autorité ne serait plus en mesure de contrôler et limiter le
nombre de panneaux sur son territoire, ce qui entraînerait une multiplication
des panneaux contraire au but d'intérêt public recherché. Le seul fait que les
directives conformes au concept global de l'affichage n'ont pas été adoptées
selon les formes requises pour l'établissement de plans d'affectation n'est pas
déterminant; ces directives on la fonction d'instructions administratives
internes et ne déploient pas d'effets juridiques contraignants à l'égard des
tiers; elles servent d'instrument de travail et de référence pour la
municipalité comme un plan directeur communal par exemple (voir art. 31 al. 2
LATC); elles constituent un guide pour l'autorité lui permettant de déterminer
les emplacements où l'affichage est autorisé, et par conséquent refuser en
application de l'art. 16 du règlement communal les demandes concernant des
emplacements qui n'ont pas été admis. Au demeurant, l'art. 17 LPR pose le
principe de l'interdiction d'installer des panneaux d'affichage à l'exception
des emplacements autorisés par la municipalité et il ne donne donc aucun droit
au propriétaire à obtenir l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur
son bien fonds.
2.                     Il est toutefois
rappelé que la recourante invoque spécialement le principe de l'égalité de
traitement en reprochant à l'autorité communale de favoriser une entreprise
concurrente.
a) Il se pose la
question de savoir si la liberté du commerce et de l'industrie garantit
spécialement un droit à l'égalité de traitement entre concurrents distinct de
la garantie générale accordée par le principe de l'égalité de traitement déduit
de l'art. 4 aCst. A cet égard, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur les
portées respectives des art. 4 aCst (actuellement 8 nCst) et 31 aCst (27 nCst)
en estimant que l'art 31 aCst offrait une meilleure protection que l'art. 4
aCst. Ainsi, l'art. 31 aCst. complète la protection de l'art. 4 aCst. en
assurant la neutralité des interventions de l'Etat dans les rapports de
concurrence; une telle protection va au-delà de celle résultant de l'art. 4
aCst. qui se limite à vérifier si les différences de traitement prévues par une
réglementation cantonale reposent sur des motifs raisonnables et objectifs (ATF
121 I 129 consid. 3d p. 134; voir aussi arrêt TA GE 97/0120). Le droit à
l'égalité de traitement entre concurrents ne garantit toutefois pas une égalité
absolue des chances, mais il interdit seulement les différences de traitement
qui favorisent ou désavantagent certains acteurs économiques par rapports à
leurs concurrents directs, quand bien même ces distinctions seraient fondées
sur des motifs sérieux et objectifs. Ces principes valent aussi bien pour les
mesures étatiques d'encouragement que pour les contributions de nature fiscale.
Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que la différence d'horaire prévue dans le
canton des Grisons entre les boulangeries pâtisseries liées à l'exploitation
d'un café restaurant et celles qui ne l'étaient pas, ne pouvait se justifier
objectivement compte tenu du rapport de concurrence direct qui existait entre
ces deux formes d'exploitation (ATF 120 Ia 236 ss). La jurisprudence fédérale a
encore précisé que le principe de l'égalité de traitement entre concurrents ne
s'appliquait pas dans le cas où deux professions différentes, ou deux
catégories d'entreprises, se trouvent dans une situation de concurrence pour
une partie de leur activité seulement (ATF 119 Ia 424 consid. 2b p. 433). En
revanche, lorsque des entreprises de la même branche sont directement
concurrentes, le fait que certaines d'entre elles s'organisent de telle sorte
qu'elles aient également des activités dans une autre branche (exploitation mixte
ou combinée), ne change pas le rapport de concurrence de base (ATF 120 Ia 236
consid. 2b 239).
b) En l'espèce, la
recourante exerce son activité économique dans le même domaine de l'affichage
que la société concessionnaire; mais elles ne se trouvent pas dans une position
de concurrence comparable. L'entreprise concessionnaire bénéficie en effet d'un
monopole de l'affichage sur le domaine public, qui lui donne le droit exclusif
d'exploiter les panneaux aux emplacements autorisés par la municipalité. Ce droit
comporte aussi des charges et des conditions pour l'entreprise concessionnaire
notamment en ce qui concerne l'affichage culturel, ainsi que l'affichage
politique et militaire (art. 11 à 14 de la convention). Ce droit exclusif
d'exploiter l'affichage sur le domaine public se justifie précisément pour
assurer une vision d'ensemble de l'affichage sur le territoire communal; en
particulier il permet d'assurer une certaine homogénéité de l'architecture
urbaine, en particulier du mobilier urbain servant de support publicitaire que
le concept global devrait permettre de réaliser (ATF 125 I 209 consid.
10d/bb/cc p. 224-225). Il est vrai qu'un tel concept de même que les directives
qui lui sont attachées déploient les effets d'une mesure d'aménagement qui devrait,
comme les plans directeurs communaux, au moins faire l'objet d'une information
et d'une participation de la population requise par l'art. 4 LAT. Mais les
panneaux installés après l'élaboration du concept global, même s'ils n'ont pas
fait l'objet d'une procédure de mise à l'enquête publique, étaient bien
visibles et leur installation donnait à la société recourante la possibilité
d'intervenir (RDAF 1983, 390; 1981, 119) si elle estimait que ce concept ou les
panneaux auraient dû faire l'objet d'une enquête publique ou si le nombre de
panneaux prévus sur le domaine public limitait trop fortement les possibilités
d'implanter d'autres panneaux sur fonds privés dans les mêmes secteurs. En
définitive, les deux entreprises sont soumises à des conditions de concurrence
différentes pour exercer l'affichage sur le territoire communal de sorte que
leur situation respective dans le domaine d'activité concerné n'est pas
comparable et n'est donc pas constitutive d'une inégalité de traitement.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés et les
décisions attaquées maintenues. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les
frais de justice à la charge de la société recourante. La Municipalité de
Renens, qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu'elle a requis arrêtés
à 2'000 fr..
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
formés par la société Plakanda Awi AG les 7 août, 28 août, 7 novembre et 4
décembre 2000, et le 26 mars 2001 sont rejetés.
II.                     Les décisions
de la Municipalité de Renens des 14 juillet 2000, 3 août 2000, 16 octobre 2000,
13 novembre 2000 et 5 mars 2001 sont maintenues.
III.                     Un émolument
de justice de fr.2'000 (deux mille) est mis la charge de la société Plankanda
Awi.
IV.                    La société
Plakanda Awi est débitrice de la Commune de Renens d'une indemnité de fr.2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 avril 2004/gz/jc
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110).