vd_omni · AC.2024.0001 · 2024-07-30 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Grandevent, Direction générale de l'environnement | Recours contre une décision ordonnant aux propriétaires de remettre en état leur jardin, situé en zone de protection des eaux S2 et de supprimer tous les aménagements extérieurs (potager, balançoire, etc.). En l'espèce, les aménagements réalisés par les recourants différent notablement des aménagements extérieurs ordinaires d'un simple jardin d'agrément. De plus, il est nécessaire de tenir compte de la sensibilité de l'environnement au sein duquel ces travaux ont été réalisés, à savoir une zone de protection des eaux S2. Il en découle un intérêt public important à ce que l'autorité puisse contrôler la conformité des travaux réalisés par rapport à la réglementation existante. Les travaux réalisés par les recourants nécessitaient donc une autorisation (art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC).La municipalité a la compétence pour ordonner la remise en état, sur la base de l’art. 105 al. 1 LATC, quand bien même les aménagements litigieux ont été réalisés en zone de protection des eaux S2.Cela étant, la municipalité devait examiner si les travaux exigés de remise en état nécessitaient une autorisation spéciale et veiller au respect du principe de coordination. En l'espèce, les travaux de remise en état devront intervenir en zone de protection S2, ce qui nécessite une autorisation spéciale cantonale délivrée par le DGE, en l'état manquante. Les recourants ne peuvent pas à ce stade exécuter les travaux requis. Admission du recours et renvoi du dossier à la municipalité pour qu'elle se coordonne avec la DGE. Elle devra par ailleurs examiner si certains aménagements litigieux peuvent être régularisés et, pour ceux qui ne peuvent pas l’être, si leur suppression respecte le principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.07.2024 AC.2024.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juillet 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Silvia
Uehlinger, assesseures; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à Grandevent,
2.
B.________,
à
Grandevent, tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Grandevent,
à
Grandevent, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement,
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Grandevent du 21 novembre 2023 (constructions non
réglementaires en zone de protection des eaux S2), parcelle n° 44
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) sont propriétaires
de la parcelle n° 44 du cadastre de la Commune de Grandevent (ci-après: la
commune) depuis 2003. Actuellement d'une surface de 2'530 m
2
,
cette parcelle est traversée par une route privée. En amont de celle-ci et au
nord-est, ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation n° ECA 176 et un
garage n° ECA 177. Cette portion de la parcelle, située en amont de la route
privée, est sise en zone de protection des eaux S3, selon le plan de
délimitation des captages communaux approuvé par le Conseil d’Etat le 28 juin
1995. En aval de la route privée, au sud-ouest, la même parcelle comprend une
portion triangulaire de 1'530 m
2
environ, entièrement sise en zone
de protection des eaux S2. Cette surface a été rattachée à la parcelle des
recourants en 2015 à la suite de la division de l'ancienne parcelle n° 48.
La parcelle n° 44 des recourants est entièrement colloquée
en zone de villas et maisons de vacances selon le plan des zones adopté par le Conseil
général de Grandevent le 16 janvier 1986 et approuvé par le Conseil d'Etat le
23 décembre 1986.
B.
En 2019, la commune a entrepris la révision de son plan des zones. Dans
le cadre de ce projet de révision, la Municipalité de Grandevent (ci-après: la
municipalité ou l'autorité intimée) a mis à l'enquête publique du 1
er
février au 2 mars 2023, puis du 22 novembre au 21 décembre 2023 (enquête
complémentaire), un projet de nouveau plan d'affectation communal (ci-après:
PACom). Ce dernier prévoit notamment d'affecter la portion triangulaire de la parcelle
n° 44, sise en zone de protection des eaux S2, à la zone agricole, le solde de
la parcelle étant affecté en zone de très faible densité.
Le 27 février 2023, les recourants ont fait
opposition au projet de PACom. En substance, ils ont fait valoir qu'à la suite de
l'achat de la surface issue de l'ancienne parcelle n° 48, ils y avaient planté
des arbres fruitiers puis aménagé au printemps 2016 un potager, qui avait été
agrandi depuis lors. Les recourants ont manifesté leur intention de développer
la culture de légumes et la permaculture sur cette portion de la parcelle ainsi
que d'y installer des ruches. Selon eux, ces projets seraient irréalisables si
cette portion de la parcelle était affectée à la zone agricole. Les recourants
ont toutefois indiqué qu'ils étaient prêts à accepter une affectation en zone
de verdure.
C.
Le 4 juillet 2023, la municipalité a informé la Direction générale de
l'environnement (ci-après: la DGE ou l’autorité intimée) qu'elle avait constaté
sur la portion de la parcelle des recourants sise en zone de protection des
eaux S2 (soit la portion "triangulaire" de la parcelle), la présence
d'une serre en plastique, de deux murs de soutènement en pierre, de deux
composts ainsi que d'une balançoire avec un socle en béton. La municipalité a
requis une prise de position de la DGE "
sur l'interprétation de la
notion de terre assolée en lien avec les aménagements réalisés sur cette
parcelle et les activités de jardinage biologique
".
Le 14 août 2023, la
DGE a rappelé les dispositions légales régissant la parcelle des recourants.
Elle a notamment exposé ce qui suit:
"
2. Installations de la
parcelle n° 44 en zone S2 de protection des eaux
L'examen
du dossier montre que les propriétaires (actuels et anciens) de la parcelle et
des installations concernées ne se sont pas manifestés lors de l'enquête
publique de 1995. Les installations constatées par la commune ne figurent pas
dans les formulaires d'inventaire déposés à l'enquête.
De notre côté, nous n'avons pas
été sollicités ni amenés à délivrer une autorisation
complémentaire requise pour les
ouvrages mentionnés.
Les installations visées ne
revêtent pas d'intérêt public prépondérant. Le risque d'atteinte au captage
paraît modéré mais ne peut pas être exclu.
3. Prise de position sur la
régularisation des installations
Contrairement à ce qu'affirme le
représentant de A.______ et B.______ dans son courrier du 8 juin 2023, le droit
fédéral ne prévoit pas de pouvoir autoriser selon l'article 19 LEaux et 32
OEaux, ni de déroger à cette interdiction pour des jardins familiaux en zone S2
(voir [1] page 79), et ceci en l'absence manifeste d'un intérêt public
prépondérant pour ces installations.
Nous vous rappelons que toute
demande de régularisation d'installations en zone agricole est de la compétence
de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), mais cette
dernière ne pourrait aboutir en l'absence de notre autorisation spéciale, selon
l'art. 19 LEaux."
D.
Par décision du 21 novembre 2023, la municipalité a ordonné aux
recourants de "
remettre en état la parcelle 44, soit en détruisant
toutes les installations relatives au jardin familial que
vous avez sur cette parcelle située en zone S2 de protection
". Un
délai de trente jours leur était imparti pour s'exécuter.
E.
Par acte du 5 janvier 2024, par l'intermédiaire de leur représentant,
les recourants ont déféré cette décision devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Ils concluent à sa réforme en
ce sens que les plantations et l'état existant de la parcelle sont maintenus, "
les
propriétaires étant rendu attentifs aux exigences de la zone S2 et à s'abstenir
d'utiliser des produits prohibés par le tableau de référence "produits
sanitaires, produits pour la conservation du bois et engrais" figurant en
page 78 des instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines
".
Ils concluent également à l'annulation de la décision entreprise.
Le 20 février 2024, la DGE a déposé des
déterminations sur le recours.
Le 27 février 2024, par l'intermédiaire de son
avocat, l'autorité intimée a déposé sa réponse au recours. Elle conclut à son
rejet.
Le 7 mars 2024, l'autorité intimée a déposé des observations
complémentaires.
Les 12 et 24 avril 2024, les recourants ont
également déposé des observations complémentaires.
Une inspection locale a eu lieu le 10 juin 2024 en
présence des parties. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal de
l'audience:
"Le Président interpelle la
municipalité au sujet de la procédure d'adoption du plan d'affectation communal
(ci-après: PACom). Me Sauteur indique que le conseil général de la commune a
récemment adopté le PACom, qui a été transmis au département cantonal compétent
pour approbation. Me Sauteur fait également un rappel historique s'agissant de
l’ancienne parcelle n° 48. Il expose qu'à la suite d'une demande du
département, le "triangle" situé au sud de la parcelle doit être
désormais affecté en zone agricole. Les recourants ont toutefois requis que ce
secteur soit affecté en zone de verdure. Me Sauteur indique également que la
route qui traverse la parcelle sépare la zone S3 de protection des eaux
souterraines (ci-après: la zone S3) en amont de la zone S2 de protection des
eaux souterraines (ci-après: la zone S2) en aval de la route.
Me Bovay précise que ses clients
ont fait opposition au PACom, mais qu'ils pensaient trouver une solution. Ils
sont prêts à retirer cette opposition s'ils peuvent maintenir la parcelle en
l'état. Ses clients ont été surpris de la décision rendue par la municipalité
qui n'avait pas été évoquée lors des discussions que ses clients ont eues avec
la municipalité.
Me Sauteur ne partage pas cette
position. Il indique qu'il a été exposé aux recourants que leur parcelle se
trouvait en partie en zone de protection S2 et que la DGE serait interpellée.
******** indique que la DGE a
d'abord été interpellée de manière générale sur ce qui pouvait être autorisé en
zone S2.
Interpellée par le Président, la
recourante expose qu'elle a acheté avec son mari le terrain sis en zone S2 pour
éviter qu'il soit bâti. Il s'agissait initialement d'une prairie.
Me Sauteur indique que la
municipalité a écarté la possibilité de conserver la parcelle en l'état compte
tenu de la prise de position de la DGE et de l'interdiction des jardins
familiaux dans la zone S2. La municipalité n'a fait qu'exécuter la position de
la DGE. Il montre également à la Cour un lot de photographies attestant de l'évolution
de la parcelle entre 2011 et 2022.
La recourante expose que la
municipalité tolère d'autres installations dans des zones similaires.
Me Bovay indique que les aménagements ont été réalisés au vu et au su de tous.
Il précise que ses clients sont prêts à enlever ce qui doit être enlevé mais
qu'ils sont très attachés au potager.
Interpellé par le Président, ********
donne des explications s'agissant du captage des eaux. Il précise qu'une étude
avait été effectuée sur la nature du sous-sol avec des essais de coloration qui
ont démontré que le captage était vulnérable aux pollutions. Il expose que
compte tenu de la petite taille de la zone de protection, il convient d'être
particulièrement prudent. Il maintient que les conditions géologiques de la
zone sont connues et que la zone de protection a été légalisée par le
Département après une enquête publique.
Interpellé par Mme l’assesseure Claude-Marie
Marcuard, ******** précise que le guichet cartographique comprend une erreur de
retranscription. Il confirme que l'essai de coloration a été effectué sur la
fouille T5 et non T4, ce qui explique que la zone S2 n'a pas été étendue en
amont de la route qui traverse la parcelle des recourants.
Sur question du Président, ********
indique que la qualité des eaux de captage est bonne et que ces dernières
couvrent plus de la moitié des besoins en eaux de la commune. Aucune trace de
pollution n'a été relevée dans le cadre du dernier auto-contrôle effectué
récemment. Il expose que ce qui pose également un problème à la municipalité,
c'est que les installations réalisées par les recourants l'ont été sans
demander la moindre autorisation.
Me Bovay fait remarquer que les
installations ont été réalisées il y a plusieurs années et que la municipalité
n'a pas réagi jusqu'ici. Me Bovay souligne également que d'autres secteurs de
la zone S2 sont colloqués en zone de verdure.
******** prend la parole pour
relever que les installations présentes sur la parcelle des recourants en zone
S2 ne pourraient pas être autorisées. Il précise que la DGE est d'accord avec
la position de la municipalité. Sur question de Me Bovay, il confirme que la
DGE n'a pas été saisie pour des cas similaires concernant des voisins.
Sur question de Mme l’assesseure
Claude-Marie Marcuard, ******** expose les risques actuels pour le captage des
eaux. Il souligne que la terre a été remuée pour réaliser les installations, ce
qui accentue le risque de pollution. Il souligne également le risque de
pollution par des charges organiques qui peuvent s'infiltrer.
La recourante précise que les
recourants n'utilisent pas de compost et que les murs en pierres sèches n'ont
pas de fondations. S'agissant de la balançoire, elle a été posée au-dessus
d’une conduite d'eaux usées.
Me Sauteur indique à la Cour que
la municipalité maintient sa décision de remise en état et que celle-ci est
proportionnée. Il souligne le risque de tolérer ces installations qui
pourraient conduire à devoir les autoriser ailleurs. Me Sauteur montre à la
Cour une carte des canalisations, qui date selon toute vraisemblance d'avant la
légalisation de la zone S2. Il expose que les racines des arbres plantés par
les recourants pourraient poser un problème vis-à-vis de ces canalisations.
La Cour se déplace pour inspecter
les murs en pierres sèches. La recourante est entendue dans ses explications à
ce sujet.
******** confirme à nouveau que la
décision est proportionnée et que les autorités communales sont compétentes
pour ordonner des mesures de protection de la zone S2. La vision locale l'amène
à constater qu'il y a eu des excavations qui ont porté atteinte aux couches de
protection.
Me Bovay expose que selon lui, la
municipalité ne paraît pas à première vue compétente pour rendre une telle
décision de remise en état. Il explique qu'un potager ne requiert probablement
pas d'autorisation de construire. Selon lui la décision serait nulle en
l'absence de compétence de la municipalité. Il fait également valoir la
violation du principe de la bonne foi.
******** indique que le projet de
remise en état devra être soumis à la DGE qui fixera si nécessaire des
conditions complémentaires. Interpellé, il confirme que la DGE devra disposer
d'un dossier pour délivrer une autorisation.
Me Sauteur indique que la
municipalité a été confrontée à un fait accompli. Elle a traité le problème
lorsqu'il est survenu.
Le Président indique que la Cour a
pris note de la question de la compétence de la municipalité soulevée par Me
Bovay; la question de la coordination avec une éventuelle autorisation spéciale
cantonale qui serait nécessaire est également discutée.
La recourante prend la parole pour
exposer que l'ancien syndic était son voisin. Il lui aurait été indiqué qu'elle
pourrait conserver son potager. Selon elle, la décision de la municipalité a
fait suite à son opposition au PACom.
Sur question de Mme l’assesseure Silvia
Uehlinger, ******** confirme qu'un agriculteur pourrait exploiter les terrains
excavés et que la DGE est favorable à une utilisation de terres assolées sauf
si elle atteint le captage."
Un délai a été imparti aux parties pour formuler
d'éventuelles observations sur le procès-verbal de l'audience.
Le 27 juin 2024, l'autorité intimée a déposé des
observations. Le même jour, la DGE a fait plusieurs remarques sur le
procès-verbal de l'audience.
Le 8 juillet 2024, les recourants ont déposé des
déterminations et fait quelques remarques sur le procès-verbal de l'audience.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, rendue par la
municipalité, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens
des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recourants, destinataires de la
décision attaquée, ont qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a
LPA-VD. Déposé dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le
recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA‑VD (applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) Aux termes de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente
(al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2).
Sont considérés comme des constructions ou
installations au sens de l'
art. 22
al. 1 LAT,
tous les aménagements durables et fixes créés par
la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait
qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur
l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement.
La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis
à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire
des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un
intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (TF
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1 et les références). Les critères
essentiels pour savoir si une construction est soumise ou non à l'obligation
d'obtenir une autorisation sont, notamment, le type et la sensibilité de
l'environnement au sein duquel le projet doit être réalisé (Alexander
Ruch,
Commentaire
pratique LAT
: Autorisation de construire, protection juridique et
procédure, 2020, n° 32
ad
art. 22 LAT).
b) En droit
vaudois, la question de l'assujettissement des constructions à autorisation est
régie par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont il résulte en
particulier ce qui suit:
«
1
Aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. […]
2
Ne
sont pas soumis à autorisation:
a. les constructions, les démolitions et les installations de
minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle
et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal;
b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de
terrassement de minime importance;
c. les constructions et les installations mises en place pour une
durée limitée.
Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à
autorisation.
[...]. »
Selon
l'art. 68a al. 1 du
règlement
d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1)
, tout projet de construction ou de démolition doit être
soumis à la municipalité qui, avant de décider s'il nécessite une autorisation,
vérifie si les travaux sont de minime importance au sens de l'art. 68a al. 2
RLATC, s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la
protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites
naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés
dignes de protection tels ceux des voisins et enfin s'ils n'ont pas d'influence
sur l'équipement et l'environnement. En vertu de l'art. 68a al. 2 let. b RLATC
peuvent notamment ne pas être soumis à autorisation les aménagements
extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance
tels que les clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur et les travaux de
terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³.
Dans tous les cas cependant, l'ouvrage ne doit pas
porter atteinte aux intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins.
c) La jurisprudence retient que les jardins potagers
et les plantations peuvent être assimilés à des installations, subordonnées à
autorisation de construire, au même titre que les modifications apportées au
terrain ou au paysage (arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2; arrêts
CDAP AC.2010.0270 du 27 octobre 2011 consid. 1; AC.2007.0286 du 28 mai
2009 consid. 2a et les références citées).
Ainsi, la création d'un parc paysager d'une certaine
étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation, comporte un
impact important sur le paysage, de même qu'un changement d'affectation: le
caractère d'agrément devient alors prépondérant et exclut durablement toute
exploitation agricole (arrêt TF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003 consid. 3.3; voir
aussi arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.3 portant sur un
jardin
potager
de 750 m
2
soustrait
durablement à une utilisation agricole, dès lors qu'il s'agit d'un jardin
d'agrément; arrêt TF 1A.257/2000 du 2 mai 2001 consid. 2 traitant d'un ensemble
de mares et rigoles; CDAP AC.2008.0222 du 23 septembre 2009 s’agissant d’un
centre de plantes médicinales comprenant divers massifs de plantes séparés
entre eux par des cheminements aménagés et avec installation de bancs publics).
De même, alors qu'il n'est pas contestable que des
pierres éparses sur une parcelle ne constituent pas une construction, ces mêmes
pierres, déplacées et disposées de manière organisée autour d'un étang, n'ont
rien de naturel mais constituent une structure créée par la main de l'homme,
soumise à autorisation (cf. CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 2).
En
revanche, un labyrinthe à sept circuits, avec des cheminements séparés entre
eux par de l’herbe d’une certaine hauteur, résultat d’une méthode de fauchage
de l’herbe, n'est pas, selon la jurisprudence, une construction ou un
aménagement soumis à autorisation, dès lors qu'il n’entraîne aucune
modification de terrain, que son impact dans le paysage se révèle peu important
et que son utilisation n'a pas durablement modifié l’affectation du sol (CDAP AC.2016.0008
du 11 octobre 2016).
d) En l'espèce, il ressort du dossier de la cause ainsi
que des constats réalisés par la cour de céans lors de l'inspection locale que
les recourants ont peu à peu transformé la portion "triangulaire" de
leur parcelle située en aval de la route après l'avoir achetée en 2015. Alors
qu'il s'agissait initialement d'une prairie, ils ont procédé à des travaux de
terrassement pour y aménager un jardin potager, ce qui a notamment nécessité de
déplacer de la terre pour créer des terrasses dans la pente, stabilisées par la
création de murs de soutènement en pierres sèches. Les recourants ont également
planté de nombreux arbres fruitiers et aménagé une balançoire qui repose sur un
socle en béton. A ce jour, cette portion de la parcelle comprend des
aménagements qui
différent notablement des aménagements
extérieurs ordinaires d'un simple jardin d'agrément
. La cour considère que
les recourants ont ainsi et de manière progressive, modifié de manière sensible
l'aspect extérieur du terrain, sur une surface d’environ 100 m
2
. Il
s'ajoute à ce constat
qu'il est nécessaire de tenir
compte de la sensibilité de l'environnement au sein duquel ces travaux ont été
réalisés, à savoir une zone de protection des eaux S2. Il en découle un intérêt
public évident à ce que l'autorité puisse contrôler la conformité des travaux réalisés
à la règlementation existante
.
Il y a donc lieu d'admettre que
les travaux réalisés par les recourants nécessitaient une
autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC.
3.
Il convient d'examiner si la municipalité était compétente pour prononcer
l'ordre de remise en état litigieux.
a)
Aux termes de l'art.
105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de
faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires.
Lors de l’inspection
locale du 10 juin 2024 et dans leurs déterminations du 8 juillet 2024, les
recourants ont invoqué le fait qu’un ordre de remise en état éventuel devrait
être rendu par la DGE et non pas par la municipalité, puisqu’il se justifie par
le fait que le secteur se trouve en zone de protection des eaux S2.
b) L'art. 19 de la
loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20)
prévoit que les cantons subdivisent leur territoire en secteurs de protection
en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les
eaux souterraines; le Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al.
1). La construction et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi
que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les
secteurs particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils
peuvent mettre en danger les eaux (al. 2).
L'art. 20 LEaux prévoit également que
les cantons délimitent
des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation
artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public (al. 1).
Dans le Canton de Vaud,
les cartes des secteurs de protection des eaux sont adoptées par le Conseil
d'Etat; elles lient les autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV
814.31). Par ailleurs, c'est le service en charge de la protection des eaux –
soit aujourd’hui la DGE - qui est l'autorité compétente pour délivrer
l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al. 3 LPEP).
Les art. 120 ss
LATC réservés par l'art. 4 al. 4 LPEP prévoient que ne peuvent, sans
autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou
modifiés dans leur destination les constructions, ouvrages, entreprises et
installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque
inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste
annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier,
indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser
l'autorisation exigée (art. 120 al. 1 let. c LATC). L'Annexe II en
question prévoit que les constructions situées dans un secteur "S" de
protection des eaux reviennent à la compétence du Département de la sécurité et
de l'environnement. Il s’agit actuellement du Département de la jeunesse, de
l’environnement et de la sécurité, qui agit par l’intermédiaire de la Direction
générale de l’environnement (DGE).
c) Dans un arrêt isolé,
la cour de céans avait considéré que lorsque l'aménagement d'une place de
stationnement dans une zone de protection des eaux nécessitait une autorisation
cantonale spéciale du département, ce dernier était seul compétent, à
l’exclusion de l’autorité municipale, pour examiner si la place de parc
existante pouvait être autorisée a posteriori, et si besoin, pour prononcer une
remise en état sur la base de l’art. 105 LATC (CDAP AC.2017.0124 du 28 février
2020 consid. 5b).
Cela étant, force est
de constater que ce raisonnement n'a pas été repris par la CDAP dans ses arrêts
postérieurs et ne reposait pas sur une pratique antérieure de la cour. Tout
récemment encore, la CDAP a confirmé un ordre de remise en état prononcé par
une municipalité au sujet d'une place d'entreposage s
ituée
en zone S2 de protection des eaux (CDAP AC.2023.0217 du 18 mars 2024). Au
demeurant, la solution retenue dans l’arrêt précité AC.2017.0124 ne paraît pas
conforme à la lettre de la loi (art. 105 al. 1 LATC) qui prévoit expressément
qu’il appartient à la municipalité ou, en cas d’inaction de celle-ci, au
département cantonal en charge de l’aménagement du territoire, soit aujourd’hui
au Département des institutions, du territoire et du sport, de faire suspendre,
supprimer ou modifier des travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales ou réglementaires. Enfin, si l’on admet que d'autres départements seraient
compétents pour prononcer un ordre de remise en état, à l’exclusion de la
municipalité, cela poserait des problèmes difficiles à résoudre, notamment pour
déterminer l'autorité cantonale compétente pour prononcer la remise en état,
lorsque les travaux réalisés nécessitent plusieurs autorisations spéciales. Il
convient dès lors de retenir ici que
lorsque les
travaux litigieux ont été réalisés en zone à bâtir, la municipalité a la
compétence pour ordonner la remise en état, sur la base de l’art. 105 al. 1
LATC
, sans qu'il soit nécessaire de trancher ici si cette compétence est
exclusive. La municipalité ne saurait perdre cette compétence simplement en
raison du fait qu’une autorisation spéciale cantonale est nécessaire.
Dans le cas d'espèce, la
cour retient dès lors que la municipalité était compétente pour ordonner la
remise en état,
quand bien même les
aménagements litigieux ont été réalisés
en zone
de protection
des eaux S2.
4.
a) Cela étant, ce n'est pas parce que la municipalité est compétente
pour ordonner des travaux de remise en état que ces derniers peuvent l'être sans
consultation des services cantonaux spécialisés, lorsque les travaux de remise
en état eux-mêmes nécessitent une autorisation spéciale. La cour de céans a
déjà relevé dans sa jurisprudence qu'on pouvait attendre de l'autorité qui
ordonne la remise en état d'assurer une certaine coordination avec les services
cantonaux de manière à définir exactement la nature des travaux de remise en
état imposés au destinataire de la décision (CDAP AC.2009.0143 du 24 novembre
2009 consid. 2). Ainsi, lorsqu'elle envisage de prononcer un ordre de remise en
état fondé sur l'art. 105 LATC,
la municipalité doit
examiner si les travaux exigés nécessitent une autorisation spéciale
. Si
tel est le cas, elle doit veiller à la coordination entre l'ordre de remise en
état et la consultation des services cantonaux, qui pourraient par exemple être
amenés à assortir leurs autorisations éventuelles de conditions impératives.
b) En l'espèce, la décision entreprise
ordonne aux recourants de détruire "
toutes les installations relatives
au jardin familial
" dans un délai de 30 jours. Pour respecter cet
ordre de remise en état, les recourants devront nécessairement procéder à des
travaux de remise en état du sol que ce soit s'agissant du jardin potager, qui a
fait l'objet de travaux de terrassement, ou de la balançoire avec la
suppression d'un socle en béton. Tous ces
travaux de
remise en état devront intervenir en zone de protection S2, ce qui nécessite
une autorisation spéciale
(art. 19 al. 2 LEaux; art. 120 LATC) devant être
délivrée par la DGE, sur la base d’un dossier de remise en état qui devra lui
être soumis.
A ce stade, la cour de céans ne peut que constater
qu'aucun projet de remise en état n'a été soumis à la DGE et qu'aucune
autorisation spéciale n'a été délivrée par cette administration. Dans ces
conditions, on ne voit pas comment les recourants pourraient se conformer à la
décision entreprise qui leur fixe un délai de 30 jours pour enlever "
toutes
les installations relatives au jardin familial
". Il appartient à
l'autorité intimée de coordonner les préavis et autorisations nécessaires des
services cantonaux avec la décision de remise en état qu'elle entend imposer aux
recourants. En l’état,
l'annulation de la décision
attaquée s'impose donc, avec renvoi du dossier à l'autorité intimée
. Celle-ci
devra aussi examiner en détail (ce qu’elle n’a pas fait jusqu’ici), en se
coordonnant avec la DGE, si
certains aménagements
litigieux peuvent éventuellement être régularisés et, pour ceux qui ne peuvent
pas l’être, si leur suppression respecte le principe de la proportionnalité
.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, la
décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour
complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'autorité intimée, qui succombe, devra supporter un
émolument de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD) ainsi que des dépens en faveur
des recourants qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 21 novembre 2023 par la Municipalité de Grandevent
est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour complément
d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
charge de la Commune de Grandevent.
IV.
Une indemnité de 2’000 (deux mille) francs, à
verser à A.________
et B.________, solidairement entre eux,
à titre dépens, est mise à la charge de la Commune de Grandevent
.
Lausanne, le 30 juillet 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.