vd_omni · AC.2019.0175 · 2020-08-19 · fr

Fondation A.________/Municipalité de Coppet, Direction générale des immeubles et du patrimoine, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ | Confirmation de la décision municipale ordonnant l'enlèvement d'une barrière installée sur le mur de la terrasse du château de Coppet par la fondation bénéficiaire d'un droit d'usufruit sans que les nus-propriétaires du château aient donné leur accord.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2020 AC.2019.0175

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Pascal Langone, juge; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Coppet,
représentée
par Me Jean-Yves Schmidhauser, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne,
Propriétaires
1.
B.________
à ********
2.
C.________
à ********
3.
D.________
à ********
4.
E.________
à ********
5.
F.________
à ********
tous représentés par Me Christian Marquis,
avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Coppet du 6 mai 2019 (ordonnant le démontage d'une barrière de protection sur
le mur de la terrasse du château de Coppet - parcelle n° 1)
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 1 du cadastre de la commune de Coppet supporte le
château de Coppet, différents bâtiments et un parc. Le château de Coppet s'est
vu attribuer la note *1* (monument d'intérêt national) au recensement
architectural du canton de Vaud et est un monument classé au sens des art. 23
et 54 de la loi du 17 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). B.________, C.________, D.________,
E.________ et F.________ (ci-après: l'hoirie de feu G.________ ou l'hoirie) en
sont les nus-propriétaires.
Selon l'acte de constitution d'un usufruit du 14
juillet 2008, la A.________ (ci-après: la fondation) est bénéficiaire d'un
droit d'usufruit sur, notamment, le bâtiment du château. Selon l'acte
constitutif de fondation du même jour, le but de la fondation est de conserver,
sauvegarder et exploiter le patrimoine confié. Les nus-propriétaires (l'hoirie
de feu G.________) conservent un droit d'usage sur les "appartements
privés du propriétaire", soit des locaux du château sis au rez-de-chaussée
ainsi qu'aux premier et deuxième étages.
B.
Actuellement, une partie du château est ouverte au public.
Devant la façade principale du château
- orientée au sud-est – s'étend une vaste terrasse qui surplombe le bourg de
Coppet et est soutenue par un mur d'enceinte d'une hauteur moyenne de
4 m 30. De la terrasse, le sommet du mur forme un garde-corps d'environ
70 cm de haut.
La terrasse n'est pour l'heure pas accessible
au public. Ayant l'intention de l'ouvrir aux visiteurs du château, la fondation
a étudié la possibilité de poser une barrière sur le mur de la terrasse,
celui-ci
ne formant pas un garde-corps suffisamment haut pour autoriser
un accès au public selon les normes de sécurité applicables. Le 22 janvier
2016, une séance a été organisée au château, séance à laquelle étaient présents
des représentants de la fondation et un représentant du Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites, du Département des
finances et des relations extérieures (SIPaL-MS). Il ressort du procès-verbal
de la séance établi par l'architecte mandataire de la fondation que l'installation
d'une barrière sur le mur de la terrasse est nécessaire et que les plans de
deux variantes d'une telle installation de ce type ont été soumis au
représentant du SIPaL-MS lors de la séance.
Par correspondance du 9 février 2016, le SIPaL-MS a indiqué
à la fondation qu'aucune des deux variantes de barrière proposées ne convenait,
mais que toutefois une surélévation du mur de la terrasse, afin de répondre aux
exigences de sécurité, était admise dans son principe. Il a invité la fondation
à lui soumettre une nouvelle variante et a formulé des suggestions à ce sujet.
C.
A une date indéterminée entre l'année 2017 et le
premier semestre de l'année 2018, sans solliciter d'autorisation auprès du
SIPaL-MS ni de la Municipalité de Coppet (ci-après: la municipalité), la
fondation a fait poser, sur le mur de la terrasse, une barrière qui se présente
sous la forme d'une barre d'appui métallique placée horizontalement à environ
35 cm au-dessus du sommet du mur, tenue par des barreaux métalliques recourbés,
espacés d'environ 2 m les uns des autres, et scellés dans le pan intérieur
dudit mur.
L'installation du garde-corps semble
avoir été interrompue. En effet, il résulte d'un courrier du 11 juin 2018
adressé par la fondation au SIPaL-MS que celle-ci demandait "
l'autorisation
de poursuivre les travaux
"; elle précisait que le "
conseil de
fondation [avait] pris la décision de sécuriser"
le parapet de la
terrasse supérieure du château
"en installant un garde-corps sur le
même principe que celui qui avait été installé, certainement dans le même but,
il y a plus d'un siècle
". La fondation mentionnait en fin de courrier
que cette barrière pourrait être enlevée sans dommage pour le mur "
quand
les normes de protection auront été modifiées (Norme SIA 358
"Garde-corps")
".
Dans une correspondance datée du 17
juillet 2018, la municipalité indique s'être rendue sur place avec un
représentant du service technique intercommunal. Se référant à la norme SIA
358, la municipalité relève que le garde-corps installé ne répond pas
pleinement aux exigences posées par ladite norme et que "
pour être
complètement conforme, une barre intermédiaire à une hauteur de 75 cm devrait
être installée
."
Par décision du 14 août 2018, le SIPaL-MS
a informé la fondation de ce que, pour faire suite à la demande du 11 juin 2018
et à la visite des lieux, il accordait l'autorisation de terminer les travaux
d'installation de la barrière sur le mur de la terrasse, cette décision valant
autorisation spéciale au sens des art. 23 et 54 LPNMS. Au passage, l'autorité
cantonale souligne qu'un usage strictement privé de la terrasse du château ne
rendrait pas la barrière nécessaire et que l'installation de celle-ci découle
dès lors directement de la volonté de la fondation de rendre dite terrasse plus
ou moins librement accessible; en outre, le SIPaL-MS relève que "
les
empochements pratiqués pour le scellement du nouveau garde-corps sont parfois
très grands, dans une maçonnerie peu cohérente, ayant nécessité de vilains
rempochements en matériau composite non approprié
" et qu'il "
aurait
sans doute été pire de planter les barreaux directement dans les couvertines,
mais préférable de les fonder directement dans le sol et non dans le mur
."
Cela étant, le SIPaL-MS, au nom du Département des finances et des relations
extérieures, a renoncé à demander le rétablissement du mur dans son état
antérieur au sens de l'art. 30 LPNMS; il a cependant précisé, d'une part, qu'il
conviendrait d'ajouter une tige ou un câble supplémentaire pour respecter la
Norme SIA 358 (dimensions des ouvertures du garde-corps inférieures à 12 cm
en-dessous d'une hauteur de 75 cm), qu'en cas de végétalisation du garde-corps,
une espèce locale (qui ne soit pas de nature à développer de trop fortes
racines, ni à pénétrer la maçonnerie, ni à dépasser la hauteur d'un mètre) devrait
être choisie et que la barrière devrait être peinte en couleur sombre et non
brillante, la couleur actuelle ne convenant pas; d'autre, part, le SIPaL-MS a
indiqué que dite autorisation était délivrée sous réserve de la détermination
de la municipalité concernant la procédure de mise à l'enquête et la conformité
de l'installation aux normes de sécurité et ne présupposait d'aucune autre
autorisation à venir concernant l'application de la norme SIA 358, un plan de
sécurité devant au contraire être élaboré par la fondation avec mesures
pérennes ou provisoires que rendraient nécessaire les usages projetés du
château (visite libre, grands événements, installations artistiques, etc).
D.
Par courrier électronique du 28 janvier 2019, la fondation a adressé à la
municipalité un formulaire intitulé "Demande de permis de construire - Objets
pouvant être dispensés d'enquête publique (RLATC 72d)", dans lequel elle indique
avoir procédé à des travaux de "réfection" de la barrière sur le mur
de la terrasse du château de Coppet, dont le coût se serait élevé à
13'000 francs.
Dans une lettre du 8 avril 2019, la
municipalité a informé la fondation de ce qu'elle exigeait la mise à l'enquête
publique de la barrière ainsi que les signatures, dans le cadre de cette
construction, tant de l'usufruitière que des nus-propriétaires. La municipalité
a toutefois précisé que les membres de l'hoirie de feu G.________ lui avaient
fait savoir qu'ils s'opposaient à l'installation d'une barrière de protection
sur le mur de la terrasse et qu'ils ne signeraient pas les documents requis
dans le cadre d'une enquête de régularisation. La municipalité a dès lors imparti
à la fondation un délai au 30 avril 2019 pour remettre les lieux dans leur
état initial.
Par courrier du 26 avril 2019, la fondation a
contesté la position de la municipalité. Elle a notamment fait valoir qu'il lui
semblait qu'en tant qu'usufruitère du château, elle était habilitée à faire,
seule et en son nom, une demande allant, comme en l'occurrence, dans le sens de
la sécurité du public.
E.
Par décision du 6 mai 2019, la municipalité a imparti à la fondation un ultime
délai au 6 juin 2019 pour enlever la barrière et l'a avertie qu'à défaut, elle
rendrait une décision d'exécution par substitution ou par équivalent. Elle a
rappelé que la fondation avait installé la barrière sans avoir préalablement
demandé de permis de construire, en violation de l'art. 103 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.111). Au surplus, alors que l'art. 108 LATC exige que la demande de
permis de construire soit signée par celui qui fait exécuter les travaux et,
s'il s'agit de travaux exécutés sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du
fonds, celui-là en l'espèce avait fait savoir à la municipalité qu'il ne
signerait pas les documents d'enquête dans le cadre d'une enquête de
régularisation.
F.
Le 5 juin 2019, la fondation (ci-après: la recourante) a interjeté
recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Elle conclut à l'annulation de la décision
entreprise et à ce qu'elle soit autorisée à poser une barrière sur le mur de la
terrasse du château. Elle fait valoir en substance qu'un des buts de la
fondation est d'oeuvrer à ouvrir le château au public, que dans ce cadre elle a
l'intention de permettre à celui-ci d'accéder à la terrasse et qu'il est dès
lors nécessaire d'y installer une barrière afin d'assurer la sécurité des
visiteurs. Une telle barrière aurait d'ailleurs précédemment existé au même
emplacement (elle produit à ce titre une photographie d'une partie métallique
scellée dans un mur ancien, dont elle explique qu'il s'agit du reste du support
de la barrière d'origine). Elle souligne que la barrière installée ne présente
aucune particularité et correspond à ce qui existe dans plusieurs musées
publics de la région (elle produit, à l'appui de ses allégations, une photographie
de la barrière de protection sur le mur de l'esplanade Agrippa-d'Aubigné, à
Genève, similaire à celle qu'elle a fait installer). Elle invoque le fait que
le SIPaL-MS n'avait pas formulé d'objection à son installation. Enfin, la
fondation fait valoir que la municipalité aurait dû autoriser par une simple
autorisation, sans mise à l'enquête publique ni accord des nus-propriétaires,
le maintien de cette barrière et les travaux de finition (peinture) à effectuer.
Dans ses déterminations du 13 septembre 2019, la
municipalité conclut au rejet du recours. Elle explique que la recourante a
décidé ‑ sans solliciter de mise à l'enquête préalable ‑ de
construire une barrière sur le mur de la terrasse du château et que, constatant
cet état de fait, la municipalité a exigé de la recourante qu'elle entame une
procédure de mise à l'enquête publique. Dans le cadre du dépôt de cette
demande, la fondation s'est heurtée au refus des nus-propriétaires de signer
les plans et n'a par conséquent pas pu réunir les documents exigés par la loi
pour pouvoir initier la procédure requise de mise à l'enquête
a posteriori
.
La municipalité souligne que les discussions qu'elle a menées pour tenter de
trouver un accord entre les différents protagonistes ont toutes échoué.
Dans ses déterminations du 20 septembre 2019, la Direction
générale des immeubles et du patrimoine, Division Monuments et sites, du
Département des finances et des relations extérieures (ci-après: DGIP-MS, anciennement
le SIPaL-MS) relève que la recourante a affirmé de manière inexacte qu'aucune
objection n'avait été formulée par le SIPaL-MS à la mise en place de la
barrière, puisque l'autorisation accordée le 14 août 2018 était assortie de
conditions et avait, au demeurant, été délivrée sous réserve de la
détermination de la municipalité quant à la procédure et à la conformité de
l'installation. Au sujet de la procédure choisie par la municipalité (enquête
publique, puis remise en état) qui n'a pas été suivie par la recourante, la
DGIP-MS déclare s'en remettre à l'appréciation du tribunal.
Pour sa part, l'hoirie de feu G.________ a déposé des
déterminations le 26 septembre 2019 et conclu au rejet du recours. Elle relève
qu'elle bénéficie d'un droit d'usage sur les "appartements privés" du
château, à savoir des locaux sis au rez-de-chaussée ainsi qu'aux premier et
deuxième étages, que les pièces à vivre de ces appartements se situent pour
l'essentiel côté lac et donnent directement sur la terrasse qui serait
susceptible d'être envahie par les visiteurs. Son intérêt à s'opposer à une
telle extension de l'utilisation de la terrasse serait par conséquent évident. Elle
considère au surplus que la barrière litigieuse porte atteinte à la beauté
naturelle et historique du château. S'agissant des allégations de la recourante
selon lesquelles le mur aurait comporté précédemment une barrière qui aurait
été démontée, l'hoirie fait valoir que l'existence de cette barrière n'est pas
prouvée et que la photographie produite par la recourante présentant un ancien
scellement dans le mur correspond en réalité à un support de câbles destinés à
soutenir des rosiers rampants que les membres de l'hoirie ont connus dans leur
enfance.
G.
Le 22 juin 2020, la juge instructrice a requis production de documents
qui ne figuraient pas au dossier, soit du courrier adressé par la fondation au
SIPaL-MS le 11 juin 2018 et du courrier de la municipalité au même service du
17 juillet 2018.
Les parties ont produit, outre les copies des
courriers requis, deux plans de garde-corps établis en janvier 2016 par l'architecte
********, un croquis manuscrit de détail d'insertion du garde-corps dans le mur
de la terrasse et diverses photographies du mur, de la terrasse et du
garde-corps installé.
Se prononçant au sujet de ces divers documents, le
conseil de l'hoirie, par courrier du 17 juillet 2020, a précisé que,
renseignements pris auprès de l'architecte ********, tous les plans que
celui-ci avait établis au début de l'année 2016 avaient été refusés par le
SIPaL-MS, que le directeur de la fondation avait à l'époque indiqué que le
projet d'installation d'un garde-corps était abandonné, que le garde-corps
objet du litige actuel ne correspond en aucune manière aux plans réalisés en
2016 et que l'architecte ******** – qui n'est pas l'auteur du plan/croquis
réalisé à main levée produit récemment ‑ n'avait ni contribué
ni supervisé la réalisation de la barrière litigieuse.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il émane du destinataire de la
décision, qui peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation
ou sa modification (art. 75 let. a LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il respecte au surplus les autres conditions formelles énoncées
notamment à l'art. 79 LPA-VD (également applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante, bénéficiaire d'un droit d'usufruit sur le château de
Coppet, a fait installer sans autorisation une barrière sur le mur de la
terrasse du château. Par la décision dont est recours, la municipalité lui
ordonne de l'enlever (remise en état des lieux) dès lors que cette construction
ne peut pas être régularisée
a posteriori
. A cet égard, la municipalité se
réfère à l'art. 108 LATC, qui exige que la demande de permis de construire soit
signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux
exécutés sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds; or, en l'espèce, l
es nus-propriétaires du château refusent de signer l
a demande de
permis de construire en vue de la régularisation
a posteriori
des
travaux. La recourante s'oppose à l'ordre de remise en état, contestant devoir
mettre à l'enquête le garde-corps litigieux; elle soutient qu'il s'agit d'une
simple réfection d'une installation préexistante et qu'à tout le moins une
dispense de mise à l'enquête pour travaux de minime importance aurait dû lui
être accordée.
a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit
encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF
140 II 473 consid. 3.4.1). La procédure d'autorisation doit permettre à
l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux
plans d'affectation et aux réglementations applicables; pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF
123 II 256 consid. 3 et la référence; TF
1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1; arrêt AC. 2019.0025 du 8 mai 2020
consid. 1a; AC.2016.0350 du 6 septembre 2017 consid. 1a).
Sont assimilés à des constructions tous les
bâtiments en surface, y compris les abris mobiles, installés pour un temps non
négligeable en un lieu fixe. L'exigence de la relation fixe avec le sol
n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de
manière durable au sol et qui sont, cas échéant, facilement démontables (ATF
123 II 256 consid. 3;
TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid.
3.1). L'assujettissement a ainsi été admis pour des clôtures et barrières hors
de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), une serre (arrêt 1C_32/2018 du 21 août
2008), un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de jardin ou un couvert
servant de garage (arrêt TF non publié 1A.92/1993 consid. 2a). Il en va de même
pour les aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des
colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF  1A.156/2004 consid. 3.3).
b) En droit vaudois,
la
question de l'assujettissement des constructions à autorisation est régie par
l'art. 103 LATC, dont il résulte en particulier ce qui suit:
"
1
Aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. […]
2
Ne sont pas soumis à autorisation :
a.         les constructions, les démolitions et les
installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal;
b.         les aménagements extérieurs, les excavations et
les travaux de terrassement de minime importance;
c.         les constructions et les installations mises en
place pour une durée limitée.
Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à
autorisation.
3
Les travaux décrits sous les lettres a à c de
l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :
a.         ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt
public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et
des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels
ceux des voisins;
b.         ils ne doivent pas avoir d'influence sur
l'équipement et l'environnement.
4
Les travaux de construction ou de démolition
doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la
décision de cette dernière.
[…]"
En vertu de l'art. 68a al. 1 du
règlement
d'application du 19 septembre 1986 de la LATC
(RLATC; BLV
700.11.1)
, tout projet de construction ou de démolition doit être soumis
à la municipalité. Celle-ci, avant de décider s'il nécessite une autorisation,
vérifie notamment si les travaux sont de minime importance au sens de l'al. 2
et s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la
protection des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de
protection tels ceux des voisins (let. a); la municipalité soumet sans délai le
dossier pour consultation au service en charge des monuments et des sites si le
projet se situe dans un site protégé ou si le bâtiment est inscrit à
l'inventaire ou présente un intérêt local en raison de sa valeur
architecturale, paysagère, historique ou culturelle (let. b). A l'al. 2 de
cette disposition sont énumérés certaines constructions, installations ou
aménagements extérieurs de minime importance qui peuvent ne pas être soumis à
autorisation. Il s'agit toutefois d'une décision discrétionnaire de la
municipalité.
c) Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut
dispenser d'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux
qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Dans ce cadre, l'art. 72d al. 1
RLATC donne une liste exemplative des objets pouvant être dispensés d'enquête
publique, pour autant qu’aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu’ils
ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, en particulier à ceux des voisins. L'art. 72d al. 4 RLATC
précise que, sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'art. 68a
du règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de
construire. Ainsi même dans les cas de dispense de mise à l'enquête publique,
un dossier doit être déposé en mains de l'autorité communale, muni de la
signature des personnes concernées, en particulier du propriétaire du fonds.
En outre, le Tribunal cantonal a déjà jugé à
plusieurs reprises que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête
que si le projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque
posséderait un intérêt digne de protection à empêcher la construction. En
d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour
recourir au Tribunal cantonal (notamment les voisins) ne soit touchée par la
décision attaquée (cf. arrêts AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1c;
AC.2014.0115 du 14 novembre 2014 consid. 3a; AC.2010.0069 du 31 janvier 2011
consid. 5a et les références citées).
d) L'art. 108 al. 1 LATC dispose que la demande de
permis adressée à la municipalité doit être signée par celui qui fait exécuter
les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le
propriétaire du fonds. L'art. 73 al. 1
du règlement RLATC
précise que les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont
signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le
promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage.
Selon la jurisprudence et la doctrine, l’exigence
relative à la signature par le propriétaire du fonds lorsqu'il s'agit de
travaux à effectuer sur le fonds d'autrui peut se comprendre en relation avec
les articles 671 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210); elle
est une des conséquences du principe de l'accession qui veut que le droit du
propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les
constructions (art. 667 al. 2 CC; voir Robert Haab/August Simonius/Werner
Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, n° 18 ad art. 667 CC;
Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 4
ème
éd., Berne 2012,
ch. 1622 et 1636ss). La signature des plans par le propriétaire du fonds
déploie des effets concrets dans le domaine du droit public. Selon la
jurisprudence constante, cette exigence n'est pas une prescription de pure
forme; elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une
construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du
bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit
public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe
de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble); indirectement,
cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit
privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés. Ainsi, le permis
de construire doit être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans
s'y refuse (AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa, AC.2014.0170 du 18
septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010 consid. 11).
e) aa) En l'espèce, le bâtiment du château de
Coppet ‑ en note *1* au recensement architectural du canton de
Vaud et monument classé ‑ fait l'objet d'un droit d'usufruit en
faveur de la A.________ (la recourante). Le but de celle-ci est de conserver,
sauvegarder et exploiter le patrimoine confié. Une partie du château est
ouverte au public. Devant la façade principale du bâtiment s'étend une grande
terrasse ceinte d'un mur qui forme un garde-corps haut de 70 cm seulement.
La fondation ayant l'intention d'ouvrir cette terrasse au public, il s'est
avéré nécessaire de surélever le mur pour répondre aux normes de hauteur exigée
dans le cas d'une fréquentation de la terrasse par des visiteurs extérieurs.
Dans ce cadre, la fondation a eu des échanges avec le SIPaL-MS pour installer
une barrière sur le mur de la terrasse. Aucune solution n'a été retenue à
l'issue de ces premiers contacts établis en 2016. Néanmoins la fondation, vraisemblablement
dans le courant de l'année 2017 voire du premier semestre 2018, a fait
installer une barrière sans avoir obtenu l'autorisation de l'autorité cantonale
compétente ni avoir requis celle de la municipalité.
Dans des
circonstances qui ne résultent pas des pièces du dossier, les travaux
d'aménagement du garde-corps semblent avoir été interrompus et, par courrier du
11 juin 2018, la fondation a requis l'autorisation de pouvoir les poursuivre. Par
décision du 14 août 2018, le SIPaL-MS a informé la fondation de ce qu'il
accordait l'autorisation de terminer les travaux d'installation de la barrière,
soumettait cette autorisation à certaines conditions et délivrait celle-ci sous
réserve de la détermination de la municipalité concernant la procédure de mise
à l'enquête et la conformité de la barrière aux normes de sécurité.
La municipalité, pour sa part, a requis qu'une procédure de
régularisation
a posteriori
des travaux d'installation de la barrière
soit initiée. Dans ce cadre, il a été demandé aux
nus-propriétaires du château -
les membres de l'hoirie de feu G.________
-
de signer l
a demande de permis de construire. Or, ceux-ci
ont refusé; ils ont du reste confirmé leur refus dans le cadre du présent
recours, au motif qu'ils s'opposaient à l'installation de la barrière
litigieuse. Ils ont invoqué le fait que, jouissant d'un droit d'usage
d'appartements qui donnaient sur la terrasse, ils ne souhaitaient pas que celle-ci
soit accessible au public.
bb) La recourante fait valoir que le mur comportait
précédemment une barrière similaire et que les travaux qu'elle a entrepris
constitueraient une simple réfection et non une construction nouvelle.
L
es versions sur ce point divergent et
le dossier ne contient aucune pièce (notamment photographie) permettant
d'établir qu'une barrière existait autrefois pour surélever le mur de la
terrasse. Certes, dans sa décision du 14 août 2018, le SIPaL-MS indique
que la présence d'anciens scellements dans la face intérieure du parapet de la
terrasse attesterait l'existence, anciennement, d'une barrière similaire. En
revanche, l'hoirie affirme que les
anciens scellements correspondraient
à des supports de câbles destinés à soutenir des rosiers rampants
que les membres de l'hoirie ont connus dans leur enfance. Cette question de
fait peut souffrir de rester irrésolue; en effet, même si le mur était
précédemment muni d'une barrière, il appert que c'était il y a suffisamment
longtemps (les scellements sont anciens et rouillés) pour que la pose de
l'actuelle barrière litigieuse constitue bien des travaux de construction (et
non de réfection), le SIPaL-MS ayant du reste souligné qu'il n'était pas
justifié de renouveler la supposée ancienne barrière dont le type de
scellements présentait manifestement des inconvénients (éclatement du crépi,
coulure de rouille).
cc) Dès lors que le château figure en note *1* au
recensement architectural du canton de Vaud et constitue un monument classé au
sens des art. 23 et 54 LPNMS, il ne fait aucun doute que le rehaussement du
garde-corps envisagé sur la terrasse du château de Coppet constitue un
aménagement soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC et 68 et 68a
RLATC. La question de savoir si la pose du garde-corps rehaussé doit être
soumise à une procédure de mise à l'enquête publique peut en revanche rester
ouverte. Quelle que soit la procédure finalement exigée par la municipalité, il
importe dans tous les cas de figure qu'une autorisation soit sollicitée auprès
de l'autorité municipale et, s'agissant d'un monument historique classé, auprès
de la DGIP-MS. Comme on l'a vu, ces demandes d'autorisations doivent
nécessairement être signées par le propriétaire du bien-fonds, l'usufruitier ne
pouvant agir seul à cet égard.
Les nus-propriétaires du château n'ayant pas signé
la demande de permis de construire comme l'exige l'art. 108 al. 1 LATC, c'est à
juste titre que la municipalité n'a pas autorisé
a posteriori
la
barrière litigieuse. Comme la jurisprudence citée ci-dessus l'a précisé, la
signature des plans par le propriétaire du fonds n'est pas une prescription de
pure forme, mais elle permet à la municipalité de s'assurer que le propriétaire
du fonds a autorisé les travaux envisagés. Indirectement, cette prescription
vise également à éviter des conflits ultérieurs. En l'occurrence, les
nus-propriétaires s'opposent à ce qu'une barrière soit installée sur la
terrasse et refusent de signer les plans indispensables au déroulement de la
mise à l'enquête, voire de la validation de la procédure sans mise à l'enquête;
cette prise de position, en matière de droit des constructions, s'impose à
l'usufruitière.
3.
Il convient dès lors d'examiner si l'ordre municipal de remise en état –
soit l'enlèvement de la barrière - doit être confirmé.
a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, lorsqu'une construction déjà
réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent être
autorisée
a posteriori
, cela ne signifie pas encore qu'elle ne puisse
être utilisée, ni que l'état antérieur doive nécessairement être rétabli (ATF
132 II 21 consid. 6 p. 35; TF 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid. 6.1). Il
convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes généraux du
droit administratif, en particulier les principes de la proportionnalité et de
la protection de la bonne foi. L'ordre de démolir une construction édifiée sans
droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi
pas contraire au principe de la proportionnalité. Selon ce principe, une mesure
restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude); il faut en outre que ceux-ci ne puissent être atteints par une
mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la
proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence; ATF 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1
p. 186; 134 I 214 consid. 5.7 p. 218, et les arrêts cités). Aussi l'autorité
renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas
d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va
de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage
correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation
illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21
consid. 6 p. 35; 104 Ib 301 consid. 5b p. 303; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la
pesée des intérêts (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; cf. Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif vol. I – Les fondements, 3e
éd., Berne 2012, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun
intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit
rendue conforme au droit (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, n° 997, p.
429; TF 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid. 6.1). Ainsi, même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; arrêts AC.
2019.0094 du 29 novembre 2019 consid. 1a; AC.2016.0208 du 20 novembre 2017
consid. 5a; AC.2014.0259 du 25 mai 2016 consid. 2b).
b) En l'espèce, il convient de prendre en
considération, dans la pesée des intérêts en cause, l'intérêt privé de la recourante,
bénéficiaire d'un droit d'usufruit sur le château, à maintenir la barrière
litigieuse – ce qui lui permettrait, pour autant que les conditions posées par
le SIPaL-MS (désormais DGIP-MS) soient remplies, d'ouvrir l'accès de la
terrasse au public – et l'intérêt privé de l'hoirie, nue-propriétaire, à ce que
soit respecté son droit de propriétaire (soit son droit d'accepter ou refuser
des constructions sur son bien-fonds, qui a pour corollaire, dans les faits, de
pouvoir s'opposer à ce que des visiteurs extérieurs accèdent à la terrasse située
sous les appartements dont elle a l'usage). Il ne doit pas être tenu compte
d'un intérêt public lié à la préservation du site, dès lors que le SIPaL-MS (désormais
DGIP-MS) ne s'oppose pas sur le principe à l'installation de la barrière, mais a
uniquement soumis son maintien à certaines conditions.
Or, il apparaît que du fait de la nature des droits
respectifs des parties, l'intérêt de l'hoirie, propriétaire, doit prévaloir sur
celui de la recourante, qui n'est au bénéfice que d'un droit réel restreint sous
forme d'usufruit qui, sur le plan du droit privé, ne lui confère qu'un droit
limité de toucher à la substance du fonds et de ses constructions (cf. art. 764
al. 1 et 769 CC). Au surplus, la remise en état consistera uniquement à enlever
la barrière litigieuse; bien qu'ils ne soient pas chiffrés, les coûts de tels
travaux ne devraient pas s'avérer élevés, sachant que, selon ce qu'a annoncé la
recourante à la municipalité, les frais de construction de dite barrière se seraient
élevés à 13'000 francs. Au surplus, la barrière posée sans autorisation n'est
pas exempte de défauts; le SIPaL-MS a relevé la piètre réalisation des
empochements, l'utilisation d'un matériau composite non approprié, le
scellement de la barrière dans le mur plutôt que dans le sol; la municipalité
comme le SIPaL-MS ont souligné la non-conformité du garde-corps avec les
prescriptions de sécurité en cas d'ouverture de la terrasse au public, ce
dernier point n'étant pas encore clairement défini et étant susceptible de faire
l'objet d'une contestation de droit civil entre les nus-propriétaires et
l'usufruitière. Dans la mesure où le rehaussement du garde-corps n'est pas
exigé pour un usage strictement privé de la terrasse du château, il ne paraît
pas disproportionné de faire démonter la barrière posée de manière illicite par
la fondation.
Il convient donc de constater que la décision de la
municipalité d'exiger la remise en état respecte le principe de
proportionnalité et que, partant, elle doit être confirmée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Il appartiendra à la municipalité de
fixer un nouveau délai pour procéder à la remise en état (art. 59 al. 2 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
La recourante, qui succombe, supporte les frais de
justice (art. 49 LPA-VD). La municipalité, de même que l'hoirie de feu G.________,
chacune assistée d'un avocat, ont droit à des dépens, qui sont mis à la charge
de la recourante (art. 55 LPA-VD et 11 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative, BLV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 6 mai 2019 de la Municipalité de Coppet est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la A.________.
IV.
La A.________ doit à la Commune de Coppet la somme de 1'500 (mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
V.
La A.________ doit à l'hoirie de feu G.________ la somme de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 août 2020
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi l'OFEV et à l'Office fédéral de la culture.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.