vd_omni · AC.1996.0225 · 1997-11-07 · fr

SA DU GOLF DES ALPES VAUDOISES et crt c/DTPAT/Ollon | La transformation d'un fenil en refuge pour collégiens puis en restaurant d'altitude ne peut être considérée, eu égard à l'ampleur des travaux réalisés, comme une transformation partielle. Au surplus, l'implantation d'un restaurant d'altitude, hors-zone, en montagne, distant de 200 m. seulement du restaurant le plus proche, n'est pas imposée par sa destination.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.11.1997 AC.1996.0225

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 novembre 1997
sur le recours interjeté par la
SOCIETE
ANONYME DU GOLF DES ALPES VAUDOISES
et consort, représentés par l'avocat
Bernard Pfeiffer, 1800 Vevey
contre
la décision du 28 février 1996 du
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de
l'aménagement du territoire
d'octroyer à
Yula de Meyer
l'autorisation spéciale pour transformer un chalet d'alpage en buvette-pizzeria
sur la parcelle no 11'747 du cadastre de la
Commune d'Ollon
et
contre
la décision du 26 novembre 1996 de la
Municipalité
d'Ollon
d'écarter leur opposition et de délivrer le permis requis
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Sybil Widmer-Baechtold,
assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Yula de Meyer est
propriétaire de la parcelle no 11'474 du cadastre d'Ollon. D'une superficie de
467 mètres carrés, cette parcelle, sise au-dessus de la station de
Villars-sur-Ollon au lieu-dit
"La Sionnaire"
, supporte un
chalet d'alpage d'une surface bâtie au sol de 114 mètres carrés et qui porte le
no ECA 2'518. Jusqu'en 1994 en tout cas, ce chalet était utilisé comme refuge
par le personnel et les élèves du Collège Beau-Soleil, à Villars.
La parcelle no 11'474
se trouve dans le périmètre du plan partiel d'affectation
"Golf des
Alpes vaudoises - Au Plan du Four"
, depuis l'adoption par le Conseil
communal, le 11 juillet 1973, et l'approbation par le Conseil d'Etat, le 15
août 1973, dudit plan; le périmètre du PPA a été étendu par décision du Conseil
communal du 9 décembre 1994, modification approuvée par le Conseil d'Etat le 9
août 1995. La SA du Golf des Alpes vaudoises est propriétaire de la parcelle
896, d'une superficie de 57'804 m2, qu'elle loue au Golf-Club de Villars; par
surcroît, la Municipalité d'Ollon a mis à la disposition du club la parcelle
3'894, laquelle entoure la parcelle 11'474. Utilisés en tant que pistes de ski
durant la saison hivernale, la plupart de ces terrains servent à la pratique du
golf, essentiellement durant l'été.
Le chalet de Yula de
Meyer est du reste situé à une trentaine de mètres de l'arrivée du téléski de
"La
Sionnaire"
, dont l'implantation à cet endroit fait l'objet de la servitude
no 311'596 grevant les terrains de la commune d'Ollon et de la SA du Golf des
Alpes Vaudoises.
B.                    En date du 25 mai 1994,
Yula de Meyer a saisi la Municipalité d'Ollon d'une demande en vue de
transformer le bâtiment ECA no 2'518, par l'intermédiaire des architectes
Delacombaz et Ganz, à Carouge (GE). En substance, il s'agissait d'adjoindre à
la façade sud du chalet un porche d'entrée et d'y aménager à l'intérieur une
cuisine et deux salles à manger de 34, respectivement 12 places avec un bloc
sanitaire et un vestiaire; ainsi transformé, ce chalet devait devenir un refuge
destiné à l'usage exclusif des pensionnaires du Collège Beau-Soleil.
Mis à l'enquête du 5
au 25 juillet 1994, le projet de Yula de Meyer n'a suscité aucune opposition ni
objection des services de l'Etat, auprès desquels il avait circulé;
l'autorisation requise lui a en conséquence été octroyée, par décision de la
municipalité du 25 juillet 1994. Il ressort des pièces du dossier que les
travaux projetés ont été exécutés, ce que le tribunal a du reste pu constater
au cours de la vision locale, dont il sera question plus bas.
C.                    Le 8 septembre 1995, la
municipalité a donné un préavis favorable à la demande de patente présentée par
Stefan Ganz, architecte et concepteur du projet dont il a précédemment été
question, par ailleurs gendre de Yula de Meyer, en vue de pouvoir exploiter le
refuge
"La Sionnaire"
comme un établissement public; ce
dernier y est décrit comme un restaurant de 50 places avec une terrasse de 55
places. Au terme d'un premier examen du dossier, la municipalité a réservé
l'accord des services cantonaux pour la conformité des locaux par rapport à
leur affectation, eu égard à la proximité du Golf-Club de Villars. Dans le même
temps, par courrier du 3 octobre 1995, la municipalité a précisé à Yula de
Meyer qu'elle n'entendait pas dispenser de l'enquête publique le changement
d'affectation du refuge et les transformations complémentaires l'accompagnant.
Au cours d'un
entretien échangé avec ses responsables, Stefan Ganz a fait part à la SA du
Golf des Alpes Vaudoises et au Golf-Club de Villars de son projet d'exploiter,
durant la saison d'hiver seulement, une pizzeria dans le bâtiment ECA no 2'518,
ce dont ces derniers ont pris acte par courrier du 7 octobre 1995; la SA du
Golf des Alpes Vaudoises a prié Stefan Ganz de confirmer par écrit son
engagement oral de ne pas exploiter le restaurant durant la saison estivale, ce
afin de faciliter les discussions entamées avec l'exploitant du Club House du
Golf-Club de Villars, dont les locaux se trouvent à 250 mètres du chalet
"La
Sionnaire"
, en contrebas.
D.                    En date du 13 octobre
1995, Yula de Meyer a donc saisi la municipalité d'une demande en vue
d'exploiter un
"restaurant d'altitude (pizzeria) dans le refuge Collège
Beau-Soleil"
, par la plume des architectes Delacombaz et Ganz, ce sans
aucune transformation intérieure, ni extérieure, bien que certaines
modifications aient été d'ores et déjà réalisées à l'intérieur du bâtiment, à
savoir le remplacement du garde-manger par un four à pizzas, la suppression du
local affecté au dépôt-vestiaire, le déplacement des WC et l'agrandissement de
la salle à manger dans la partie sud du bâtiment.
Mis a l'enquête du 7
au 27 novembre 1995, ce projet a suscité les oppositions de Michel Aymon,
exploitant du Night-Club
"Plaza El Gringo"
, à Villars, d'une
part, de la SA du Golf des Alpes Vaudoises et du Golf-Club de Villars, ces
derniers par le ministère de l'avocat Bernard Pfeiffer, d'autre part. Par
ailleurs, la municipalité a réservé sa décision finale, ce dans l'attente de la
détermination du Laboratoire cantonal sur le débit et la qualité des eaux
alimentant le bâtiment ECA no 2'518.
Délivrée à la
municipalité le 28 février 1996, la synthèse de la CAMAC renferme notamment les
autorisations spéciales du Laboratoire cantonal - on relève toutefois que ce
dernier n'a pu se prononcer favorablement sur la question de l'alimentation en
eau durant la saison hivernale 1995/1996 qu'ultérieurement, dans ses
déterminations des 28 novembre et 20 décembre 1995, ce sous réserve d'un
complément d'analyse pour l'exploitation durant les saisons ultérieures - et du
Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT); pour ce dernier, le
changement d'affectation du chalet serait dépourvu d'effet majeur sur
l'aménagement du territoire et l'environnement et répondrait même à un certain
besoin quant à la restauration des skieurs à cet endroit. Tout en rappelant que
le chalet ne dispose d'accès suffisants que dans des conditions hivernales, le
SAT a attiré l'attention de la constructrice sur le fait que son autorisation
spéciale
"(...)n'entraîne aucune prétention à la création ultérieure
d'accès ou de places de parc"
, de sorte qu'il incombera à celle-ci de
prendre
"(...) toutes dispositions propres à limiter l'exploitation du restaurant-pizzeria
dans une mesure compatible avec les équipements existants".
L'autorisation du SAT a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 12
mars 1996, sans notification aux opposants, ce dont l'avocat Pfeiffer a pu
prendre connaissance, à lire son courrier du 24 avril 1996 à la municipalité.
Dans un premier temps,
la municipalité a réservé sa décision, ce dans l'attente des résultats des
analyses complémentaires exigées par le Laboratoire cantonal pour
l'exploitation du restaurant durant les saisons 1996/1997 et postérieures. Par
courrier du 24 avril 1996, l'architecte Ganz a informé la municipalité de ce
que Yula de Meyer avait fait procédé à la réfection du captage de la source qui
alimente le chalet. Le rapport d'analyse bactériologique effectué le 13 mai
1996 par le Laboratoire cantonal s'est par ailleurs révélé entièrement
satisfaisant.
E.                    A l'issue d'un échange
de vues avec le SAT au sujet de la fourniture en eau potable dans le bâtiment
concerné, la municipalité a refusé l'autorisation requise, par décision
communiquée le 22 juillet 1996 aux architectes Delacombaz et Ganz. Dite
décision a été déférée au Tribunal administratif par mémoire de l'avocat Jean
Anex, agissant au nom et pour le compte de Yula de Meyer, du 1er août 1996. Durant
la phase d'instruction de la cause no AC 96/177, le Laboratoire cantonal a
maintenu son préavis favorable à l'octroi de l'autorisation requise, tant du
point de vue de la qualité que de celui de la quantité de l'eau alimentant le
bâtiment no ECA 2'518, ce que confirme le rapport d'expertise établi le 16
octobre 1996 par l'ingénieur André Murisier.
La municipalité a
finalement octroyé à Yula de Meyer, après avoir constaté que le captage en
question serait à même d'assurer, en principe, la couverture des besoins en eau
courante de l'établissement projeté, l'autorisation de transformer le chalet
d'alpage
"La Sionnaire"
en un restaurant d'altitude; cette
décision a été notifiée aux intéressés, en ce qui concerne la SA du Golf des
Alpes Vaudoises et le Golf-Club de Villars par l'intermédiaire du conseil de la
municipalité, l'avocat Jacques Haldy, en date du 26 novembre 1996. Par décision
du 9 décembre 1996, le juge instructeur a déclaré sans objet le recours de Yula
de Meyer contre la décision municipale du 22 juillet 1996 et a rayé la cause
(portant le no 96/177) du rôle, sans émolument ni dépens.
F.                     Entre-temps, la SA du
Golf des Alpes Vaudoises et le Golf-Club de Villars ont déposé au Tribunal
administratif, le 25 octobre 1996, par le ministère de l'avocat Pfeiffer, des
observations comportant des conclusions tendant principalement à ce que le
recours de Yula de Meyer contre la décision du 22 juillet 1996 soit rejeté et
subsidiairement, pour le cas où le permis requis par celle-ci lui serait
finalement délivré, à ce que la décision municipale annulant et remplaçant la
décision du 22 juillet 1996 et l'autorisation spéciale du SAT comprise dans la
synthèse de la CAMAC du 28 février 1996 soient annulées.
Par décision incidente
du 17 décembre 1996, le juge instructeur a fait droit à la requête de Yula de
Meyer, tendant à ce que l'effet suspensif accordé provisoirement au recours de
la SA du Golf des Alpes vaudoises et consort soit levé.
Par mémoire
complémentaire de l'avocat Pfeiffer du 9 janvier 1997, la SA du Golf des Alpes
vaudoises et consort ont retiré leurs conclusions initialement principales pour
conclure désormais à l'annulation de la décision municipale du 26 novembre 1996
et à l'annulation de la décision du SAT, telle qu'elle figure dans la synthèse de
la CAMAC du 28 février 1996.
Initialement agendée
au 14 mars 1997, l'audience convoquée sur place a été reportée à une date
ultérieure. Mettant à profit ce report, le juge instructeur a invité les
parties lors d'un échange d'écritures complémentaires, à faire part de leurs
déterminations au sujet du régime applicable à la zone à l'intérieur de
laquelle se trouve la parcelle de la constructrice; celles-ci, notamment le
SAT, se sont longuement exprimées à ce sujet.
G.                    Le tribunal a finalement
tenu audience au chalet
"La Sionnaire"
, le 2 septembre 1997;
il a naturellement procédé à une vision locale en présence des parties et de
leurs représentants; ultérieurement, l'audience a été levée au Club-House du
Golf des Alpes Vaudoises.
Considérant en droit:
1.                     Le SAT et la
constructrice ont en premier lieu invoqué la tardiveté du recours; il convient
par conséquent de se pencher sur la recevabilité d'un point de vue formel.
Les recourants s'en
prennent, on l'a vu, à la décision du SAT, telle qu'elle est renfermée dans la
synthèse de la CAMAC du 28 février 1996. La décision du SAT ayant été publiée
dans la FAO du 12 mars 1996, le recours, déposé le 25 octobre 1996, est, selon
la constructrice, tardif en tant qu'il est dirigé contre dite décision.
Pour le SAT, on ne
saurait en revanche opposer au recours la date de la publication dans la FAO de
la décision attaquée, celle-ci n'ayant pas été notifiée aux opposants et la
publication ne comportant ni motivation, ni indication des voies de recours; en
revanche, le recours est néanmoins tardif, dans la mesure où les recourants
devaient avoir eu connaissance de cette décision au moins dès le 22 juillet
1996, soit dès la notification aux opposants par la municipalité de son refus
initial de délivrer le permis requis. A supposer par ailleurs que cette
notification n'ait pas eu lieu dans les formes requises, c'est-à-dire par
l'intermédiaire de la municipalité, le SAT relève qu'à la demande des
recourants, le tribunal a fait parvenir à leur conseil, le 5 septembre 1996, le
dossier de la cause AC 96/177 en consultation pour quarante-huit heures; ainsi
les recourants ont de toute façon pris connaissance à cette occasion de la
synthèse complète de la CAMAC du 28 février 1996, avec indication des voies de
recours.
La municipalité s'en
rapporte à justice sur cette question; elle se borne à relever qu'elle n'a pas
notifié la décision précitée aux opposants et qu'elle n'avait d'ailleurs aucune
obligation de le faire, avant sa propre décision d'octroi du permis de
construire.
a) La compétence du
DTPAT de délivrer in casu l'autorisation spéciale requise selon l'art. 120 lit.
a LATC repose sur l'art. 121 lit. a de la même loi; dans tous les cas où cette
autorisation spéciale porte sur la nature même de l'ouvrage, la décision de
l'Etat doit être préalable à la décision municipale sur la demande de permis de
construire (v. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988,
p. 115). Conformément à l'art. 123 al. 3 LATC, première phrase, une telle
décision comporte les délais et voies de recours et n'est communiquée aux
opposants que par l'intermédiaire de la municipalité; il en résulte qu'elle
fait l'objet d'une notification unique, ce en conformité avec les articles 114
à 116 LATC, avec la décision sur le permis de construire requis (arrêt AC
7529/7533 du 7 avril 1992, publié in RDAF 1992 p. 377, cons. 4).
b) La décision du SAT
du 28 février 1996 d'autoriser le changement d'affectation du bâtiment
incriminé a certes été publiée dans la FAO du 12 mars 1996; on rappellera
toutefois que cette publication ne tient pas lieu de notification, tant et
aussi longtemps que celle-ci ne comporte ni motivation, ni indication des délai
et voie de recours, exigences résultant des articles 116 al. 2 et 123 al. 3
LATC.
Les recourants, en
réponse à la correspondance de leur conseil à la municipalité du 24 avril 1996,
ont obtenu confirmation de cette dernière, le 6 mai 1996, du fait que le SAT
avait délivré l'autorisation spéciale requise par le projet de la
constructrice; toutefois, cette autorisation ne leur a pas été communiquée et
l'on ne saurait en faire grief à la municipalité qui, à cette date, n'avait pas
encore pris sa propre décision. A lire les recourants, la décision du SAT
d'autoriser le changement d'affectation du bâtiment ECA no 2'518, contenue dans
la synthèse de la CAMAC du 28 février 1996, n'était pas non plus annexée à la
décision de la municipalité de refuser l'octroi du permis requis par la
constructrice, communiquée le 22 juillet 1996 aux parties concernées; il n'est
du reste même pas fait allusion à cette autorisation spéciale, pour cause
puisque la municipalité abonde en définitive en sens contraire. On pourrait
certes se demander si, en consultant le dossier de la cause AC 96/177, mis à
disposition le 5 septembre 1996 par le tribunal, les recourants, qui a ce
moment-là ont pu prendre connaissance formellement de la synthèse de la CAMAC
avec l'indication des délais et voies de recours, n'auraient pas dû agir pour
faire valoir leurs droits, dans les vingt jours à compter de cette consultation.
En réalité, les
autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par
rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire;
elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la
coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même
projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a
de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque
celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal
se périmer (art. 118 al. 4 LATC). Cela étant, on doit admettre d'une part que
la municipalité n'a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux opposants
lorsqu'elle refuse le permis de construire et d'autre part que ces derniers ne
sont pas tenus, même s'ils en ont connaissance avant la notification d'une
décision accordant ce permis, de contester, sous peine de forclusion, les
autorisations spéciales dans un délai courant dès la réception par eux de ces
décisions cantonales (on laisse au surplus ouverte la question de savoir si un
recours immédiat des opposants contre les autorisations spéciales serait
d'emblée valide ou, au contraire, s'il devrait être considéré comme prématuré
aussi longtemps que le permis communal n'est pas délivré; à vues humaines,
c'est la première solution qui devrait prévaloir, en application de l'art. 25
PA par analogie). Autrement dit, compte tenu du principe de coordination et de
sa concrétisation à l'art. 123 al. 3 LATC, le délai de recours pour contester
une autorisation spéciale cantonale ne court, pour les opposants en tout cas,
qu'à compter de la notification de la décision municipale sur la demande de
permis de construire.
L'autorisation
délivrée par le SAT est devenue exécutoire dès la notification, par la
municipalité, de sa décision du 26 novembre 1996 autorisant la constructrice à
réaliser son projet; or, les recourants s'en sont pris, certes de façon
prématurée - mais cette façon de faire n'entraîne pas l'irrecevabilité du
recours (v. notamment sur ce point, arrêt AC 95/002 du 21 mars 1995) -,
simultanément contre cette dernière et contre celle émanant du SAT dans leurs
écritures du 25 octobre 1995. Par conséquent, c'est à tort que le SAT et la
constructrice font valoir que le recours, en tant qu'il serait dirigé contre la
décision du SAT, serait tardif.
c) De même, on ne
saurait accueillir le moyen de la constructrice qui, par son conseil, a plaidé
l'irrecevabilité du pourvoi, avec dépens, en tant qu'il a été interjeté par le
Golf-Club de Villars. En substance, pour la constructrice, faute pour
l'association recourante d'avoir produit son acte constitutif et ses statuts
avant la clôture de l'instruction, la qualité pour agir de cette dernière
devrait être niée. En d'autres termes, la constructrice met en cause ici, non
pas la qualité pour agir, mais plutôt la capacité pour le Golf-Club de Villars
d'être partie et d'ester en justice (v. cette définition, not. chez Habscheid,
Droit judiciaire privé suisse, 2ème édition, Genève 1981, pp. 185-186; dans
l'ATF du 2 août 1996, publié in SJ 1997 p. 108 et ss, cité par le conseil de la
constructrice, il s'agissait plutôt de la qualité pour agir au sens de
titularité du droit invoqué); afin que le tribunal puisse entrer en matière sur
son recours, le club précité aurait dû, selon elle, au préalable démontrer
qu'il jouissait bien de la personnalité morale reconnue aux associations
constituées conformément à l'art. 60 al. 1 CCS.
Il faut concéder à la
constructrice qu'en procédure civile, la qualité de partie est une condition de
validité de l'instance dont le défaut est sanctionné par une exception de
procédure, soulevée avant toute défense au fond (cf. Poudret/Würzburger/Haldy,
Procédure civile vaudoise, 2ème édition, Lausanne 1996, ad art. 62 CPC, p.
162). Or, la personnalité juridique d'une association lui est conférée du
simple fait de la régularité de la procédure de constitution instituée par les
articles 60 al. 1 et 2 CCS; dans ce contexte, l'association demanderesse qui,
comme le recourant dans le cas d'espèce, aurait satisfait tardivement à
l'invitation du juge à apporter la preuve de la régularité de sa constitution
et, donc, de sa personnalité morale, serait effectivement éconduite d'instance.
Cela dit, la constructrice a sans doute perdu de vue qu'en procédure
administrative, moins formaliste, cette exigence est tout d'abord atténuée par
la définition même de l'art. 37 al. 1 LJPA, disposition à teneur de laquelle le
droit de recours appartient à
"(...)toute personne physique ou morale
atteinte par la décision attaquée(...)"
. On retient dès lors que toute
association possédant la personnalité juridique a nécessairement la capacité
d'ester devant le Tribunal administratif. D'autre part, l'instruction d'une
procédure administrative dirigée par le président de la section (art. 42 al. 1
LJPA) est dominée par le principe de la maxime d'office, par opposition à la
maxime des débats (ou de disposition) qui, à quelques exceptions près,
notamment en droit de la famille, caractérise la procédure civile (sur cette
distinction et ses conséquences sur le contrôle des fins de non-recevoir, v.,
not., Habscheid, op. cit., p. 350 et ss, not. 354-355). Ainsi, le juge
administratif détenant la maîtrise de la procédure peut, sans enfreindre la
loi, acheminer une partie, dont la capacité d'ester est contestée, à apporter
la preuve de sa personnalité juridique, ce jusqu'à la notification du
dispositif de l'arrêt au fond; sauf à violer le droit d'être entendu de la
partie, dont la capacité d'ester est mise en doute inopinément, il doit même
donner l'occasion à cette dernière de faire valoir ses moyens sur ce point.
Dans le cas d'espèce,
le Golf-Club de Villars a démontré qu'il jouissait de la personnalité morale;
il y a donc lieu d'écarter le moyen invoqué par la constructrice, avec dépens.
A supposer du reste que tel n'eût pas été le cas, l'irrecevabilité du pourvoi
intenté au nom d'une association sans personnalité n'aurait de toute façon pas
affecté la recevabilité de celui intenté par la SA du Golf des Alpes Vaudoises,
de sorte que le tribunal serait de toute manière entré en matière sur le fond
du litige; il aurait donc pu se dispenser de trancher cette question, malgré la
demande expresse de la constructrice de la voir traitée.
2.                     Avant d'examiner les
questions de fond proprement dites, se pose encore la question de l'intérêt
digne de protection des recourants, au sens ou l'entend le nouvel art. 37 al. 1
LJPA.
a) En premier lieu, on
constate que la SA du Golf des Alpes Vaudoises est propriétaire d'une parcelle
située à 150 mètres en contrebas de la parcelle 11'474; on peut donc admettre
que l'intérêt qu'elle défend est digne de protection, dans la mesure où elle se
trouve dans un rapport spécialement étroit avec l'objet du litige (v. ATF du 8
avril 1997, rendu dans la cause B. et consorts c/ TA, DTPAT et Commune de
Grandson, cons. 3a, publié sur ce point in RDAF 1997, p. 242, références
jurisprudentielles citées). Le Club-House est par ailleurs locataire de la
parcelle 3'894, propriété de la commune, qui entoure celle de la constructrice.
Il n'y aurait donc pas lieu, suivant en cela la jurisprudence inaugurée par
l'arrêt AC 94/245 du 1er novembre 1996, cons. 2), de nier la qualité des
recourants pour s'en prendre valablement à la décision municipale du 26
novembre 1996 (v. en outre arrêt AC 97/010 du 2 avril 1997, publié in RDAF
1997, p. 234, cons. 1c).
b) Plusieurs échanges
de correspondance font apparaître tout d'abord que le restaurant d'altitude
projeté ne serait exploité que durant la saison hivernale, soit à une époque où
la pratique du golf sur les terrains situés aux alentours n'est au demeurant
guère possible. Or, ni la constructrice, ni l'exploitant n'ont, en l'état,
expressément pris un tel engagement; même si cette limitation dans la période
d'exploitation paraît ressortir de la demande, on observe que la constructrice
pourrait ouvrir l'établissement durant la saison estivale, sans qu'il soit
nécessaire pour cela de requérir une nouvelle autorisation. Quoi qu'il en soit,
cette question, sur laquelle on reviendra plus loin, peut en l'état rester
ouverte.
c) L'intérêt digne de
protection consiste en l'utilité pratique que le succès du pourvoi
constituerait pour le recourant, c'est-à-dire dans l'élimination du dommage
matériel ou idéal que la décision attaquée lui cause (cf. ATF 116 Ib 321, cons.
2a; 113 Ib 228, cons. 1). Or, dans le cas d'espèce, le problème principal
semble être ici celui de la concurrence qu'engendrent l'exploitation, en hiver
en tout cas, de la pizzeria objet du litige et celle, permanente, du restaurant
du club-house du golf situé à proximité en contrebas. Au cours de la vision
locale, le tribunal a en effet pu constater que la reconstruction du bâtiment
incendié était aujourd'hui achevée; les représentants du Golf-Club ont fait
état d'une convention passée avec la municipalité, à teneur de laquelle
l'entrée du club-house serait libre et non limitée aux seuls membres et son
exploitation, étant précisé que ce document ne fait que confirmer la teneur de
l'art. 12 al. 1 lit. a RPPA. Par ailleurs, plusieurs articles de presse se sont
fait l'écho de l'exploitation permanente de ce dernier établissement; les
représentants du Golf-Club ont du reste confirmé que le restaurant serait
ouvert toute l'année. Enfin, le tribunal a pu constater, à la lecture des
cartes des mets, que les deux établissements s'adressaient en fait à la même
clientèle et étaient susceptibles tous deux de satisfaire, en hiver, les
besoins du skieur moyen. L'intérêt principal du recours consiste donc, pour les
recourants, à écarter un concurrent direct, dont l'établissement est situé en
amont, mais sur le même versant.
aa) On sait que la
question de la qualité du concurrent pour agir en matière de droit de la
construction est controversée; dans un arrêt du 21 décembre 1983 le Tribunal
fédéral y a répondu par la négative (ATF 109 Ib 198). Plus exactement, il a
retenu que le commerçant n'est pas atteint dans ses intérêts dignes de
protection par le projet de construction d'un concurrent; la qualité pour agir
d'un concurrent, dans le cadre de l'art. 103 OJ, suppose qu'il ait avec l'objet
du litige une relation suffisamment étroite "
au regard du droit fédéral
déterminant
". L'arrêt cite en effet de nombreux exemples dans lesquels
le Tribunal fédéral est entré en matière sur des recours de droit administratif
formés par des concurrents qui invoquaient des réglementations de droit public
fédéral, régissant la branche en cause (v. cons. 4d, p. 201 s). Les espèces
citées appliquaient cependant exclusivement le critère posé par l'art. 103 OJ,
savoir celui de l'intérêt digne de protection, sans y ajouter une exigence
supplémentaire, qui ne ressort pas de ce texte et qui tend à une définition
restrictive de la relation étroite avec l'objet du litige; celle-ci découlerait,
s'agissant de concurrents, exclusivement du droit fédéral applicable - et non,
par exemple, d'une situation de fait. Cette jurisprudence a été commentée et
critiquée par la doctrine non sans de bons arguments (v. par exemple Ulrich
Zimmerli, DC 1986, 33 ss, qui la qualifie d'apodictique, ainsi que Pierre Moor,
Droit administratif II 416). Elle mérite dès lors une nouvelle analyse.
bb) Dans le cas
d'espèce, il faut bien voir, si l'on fait abstraction de la concurrence
résultant de l'exploitation simultanée de deux établissements proches, que les
recourants sont effectivement touchés plus que quiconque dans leurs intérêts
dignes de protection, ne serait-ce qu'en raison principalement de
l'implantation du projet; ce dernier prend en effet place à l'intérieur d'un
PPA dont le but est de remplacer le terrain de golf actuel par un parcours de
dix-huit trous, avec terrain d'entraînement, et d'exploiter un club-house (cf.
article premier RPPA). Par surcroît, le chalet d'alpage dont la transformation
en pizzeria est requise se trouve à proximité immédiate du parcours de golf. A
supposer donc que les recourants eussent été de simples voisins, le tribunal
n'aurait pas eu la moindre hésitation à leur reconnaître la qualité pour agir;
le fait qu'ils entretiennent par surcroît un rapport de concurrence avec
l'exploitant du projet incriminé ne devrait, en première analyse, pas affaiblir
leur légitimation à recourir.
Les recourants, il est
vrai, ne font pas valoir des intérêts analogues à ceux qu'invoquent d'ordinaire
des voisins opposés à un projet, telles que des atteintes à leur tranquillité
ou à la vue dont ils bénéficient ou encore toute autre perturbation de leur
cadre de vie (sur le plan esthétique ou du stationnement, par exemple). Ils
n'invoquent en effet ni la crainte de nuisances sonores, ni celle de dommages
éventuels aux installations du golf; ils ont en définitive admis en effet que
le projet était susceptible de porter atteinte à leur situation de concurrent,
puisqu'ils exploitent eux aussi un établissement public, au demeurant ouvert
toute l'année, soit même durant la saison de ski, conformément d'ailleurs aux
exigences du PPA.
cc) Le Tribunal
fédéral motive sa position par la crainte de l'action populaire. Cependant,
rien n'empêche d'entrer en matière sur le recours d'un concurrent déterminé et
de refuser de le faire s'agissant d'un autre concurrent, cela sur la base du
critère de l'existence d'une relation suffisamment étroite avec l'objet du
litige. La jurisprudence adopte d'ailleurs la même approche s'agissant de
voisins, lorsqu'elle tranche la question de leur qualité pour agir en
appréciant la nature des nuisances invoquées et leur situation par rapport au
projet qu'ils contestent. Au surplus, le Tribunal fédéral ajoute lui-même,
précisément dans l'arrêt analysé ici (ATF 109 I 200) :
"Dans les cas limites, il reste une marge
d'appréciation dans l'usage de laquelle il faut éviter, d'une part d'ouvrir le
droit de recours de façon illimitée, et d'autre part, de lui fixer des limites
trop étroites".
Autrement dit, dès
l'instant où l'on n'exclurait pas par principe la légitimation active du
concurrent, il s'agirait alors d'examiner concrètement si le projet litigieux,
compte tenu du marché que se disputent les parties, s'inscrit ou non dans une
relation de concurrence suffisamment étroite pour admettre que le recourant
fait valoir un intérêt digne de protection. Le tribunal de céans considère en
définitive qu'il faut donner la préférence à cette dernière approche, dans la
mesure où elle est pleinement conforme à la définition légale de la qualité
pour recourir, tant en droit fédéral (art. 103 lit. a OJ) qu'en droit cantonal
(art. 37 al. 1 LJPA, dans sa nouvelle teneur). Il renonce donc à ajouter une
condition supplémentaire, non prévue par la loi, pour l'admission de la
légitimation active du concurrent.
dd) Au demeurant, à
supposer que l'autorité de céans ait voulu reprendre l'exigence posée à cet
égard par l'ATF 109 Ib précité d'une relation étroite avec l'objet du litige au
regard du droit (fédéral) déterminant, il eût été très délicat d'en cerner la
portée.
Dans la mesure où le
droit fédéral serait ici applicable - question que l'on examinera plus bas -,
il s'agirait alors d'examiner la réalisation de la condition précitée en
relation avec l'art. 24 LAT et la réponse pourrait à première vue être
négative. Néanmoins, l'un des aspects de cette disposition conduit à vérifier,
s'agissant d'un établissement public à réaliser en montagne, si le projet
répond à un besoin. Or, les recourants, lorsqu'ils font valoir une atteinte à
leur situation concurrentielle, émettent assurément des craintes relatives à
l'existence d'une clientèle, d'une demande suffisante, en d'autres mots d'un
besoin justifiant l'ouverture d'un restaurant supplémentaire à proximité du
leur.
Si l'art. 24 LAT n'est
au contraire pas applicable dans le périmètre du PPA du Golf et que la solution
de l'ATF 109 Ib précité doive s'appliquer dans le cadre de l'art. 37 al. 1 LJPA
- ce qui ne s'impose pas -, l'existence d'une relation étroite avec l'objet du litige
devrait être examinée au regard du seul droit cantonal et, en l'espèce, en
prenant en considération le RPPA, ainsi que les objectifs qu'il poursuit. Or,
sous réserve des art. 5 al. 2 et 17 RPPA, ce dernier traitant des constructions
existantes, seul l'art. 12 RPPA prévoit la construction de bâtiments de
service, ce dans deux secteurs déterminés, le secteur A devant notamment
accueillir une buvette ouverte au public aussi bien pendant la saison de golf
que pendant la saison de ski. Là encore, le projet, selon les allégations des
recourants, est susceptible de menacer la rentabilité de l'établissement
exploité dans le bâtiment du club-house, expressément visé par l'art. 12 al. 1
RPPA, et partant de contrecarrer l'objectif poursuivi sur ce point par le plan.
Ainsi, qu'il y ait
lieu dans le cas présent d'appliquer le droit fédéral ou le droit cantonal, il
est vraisemblable, tout au moins si l'on suit les réflexions d'Ulrich Zimmerli
(ibid.), que la légitimation active des recourants doive être admise aussi dans
la mesure où ceux-ci se trouvent sans doute dans une relation étroite avec
l'objet du litige, ce au regard du droit fédéral ou cantonal déterminant.
d) Au vu de ce qui
précède, le tribunal retient donc qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
recours.
3.                     Le PPA
"Golf
des Alpes vaudoises - Au Plan du Four"
vise au premier chef la
création ou plutôt, dans sa nouvelle teneur, l'extension du golf existant; il
assure au surplus, conformément à l'art. premier al. 2 de son règlement
(ci-après: RPPA), la coordination
"avec les intérêts liés à l'économie
alpestre et forestière, à la nature, au ski ainsi qu'au tourisme en
général"
; à teneur de l'art. 2 RPPA:
"1. A l'exception de l'aire
forestière, le territoire situé à l'intérieur du périmètre défini sur le plan
est destiné à l'exercice du golf dans les limites des dispositions qui suivent.
2. Temporairement et si les
conditions d'enneigement le permettent, ce territoire fait également partie du
domaine skiable en tant qu'utilisation superposée.
3. Le territoire est subdivisé en
trois zones d'affectation, à savoir:
a. zone directement nécessaire au golf;
b. zone complémentaire au golf;
c. zone de ski.
(...)"
La situation est ici
rendue complexe par le fait que le PPA instaure dans tout le périmètre concerné
une zone de golf, à l'intérieur et en bordure de laquelle ont été réservées des
aires de prairies pâturées; par surcroît, les conditions topographiques et
climatiques font qu'une zone skiable prend place au-dessus ou à côté de cette
zone de golf. Deux options doivent donc être distinguées quant à la nature de
la zone et au régime applicable au secteur sur lequel est bâti le chalet
d'alpage voué à la transformation; soit on a affaire dans le cas présent à une
zone agricole, soit à une zone à bâtir; on pourrait également suivre le SAT
dans sa démonstration tendant à faire de tout le périmètre une zone spéciale au
sens de l'article 18 LAT, voire une zone de protection au sens de l'art. 17 de
la même loi.
a) Aucune des parties
ne soutient la solution consistant à voir une affectation des terrains
concernés en zone de non-bâtir, voire une zone spéciale de non-bâtir. Cela
étant, les parties sont toutes d'avis que l'article 24 LAT trouve néanmoins
application dans le cas d'espèce dans la mesure où l'établissement projeté
n'est, contrairement au Club-House, pas implanté dans le périmètre spécialement
réservé à cet effet. Cela présupposerait pourtant que la constructrice a requis
la transformation d'un bâtiment hors-zone et que le SAT était compétent pour
délivrer une autorisation spéciale à cet effet.
aa) On rappelle qu'à
teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles comprennent:
"les
terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole"
(lit.
a) et
"les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés
par l'agriculture"
(lit. b). Sommairement, on peut considérer la zone
agricole comme une zone de non-bâtir typique sur laquelle l'intervention de
l'homme est réduite à l'exploitation du sol, facteur primaire de production
indispensable (v. Etude DFJP/OFAT ad art. 16 LAT no 9; Schürmann/Hänni;
Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, p. 145; cf. en
outre ATF 120 Ib 266, cons. 2a, commenté par Florence Meyer-Stauffer, in Droit
de la construction 1995/1, p. 8 et ss).
bb) Or, plusieurs
obstacles se dressent dans le cas d'espèce contre un raisonnement qui tendrait
à faire du PPA concerné une zone agricole. Il y a tout d'abord le fait que la
plupart des terrains ont été équipés de façon spécifique, notamment en eau,
pour être exploités comme un terrain de golf et ont fait l'objet d'un
aménagement soutenu à cet effet; ces terrains ne pourraient donc plus, en leur
état actuel, être utilisés comme tels par l'agriculture et notamment
l'agriculture de montagne (v. du reste sur cette question, la contribution de
Pierre Tschannen, in Bulletin de l'Office fédéral de l'aménagement du
territoire, 4/87, p. 24; v. en outre ATF 114 Ib 180; 312). Par ailleurs, dans
un contexte similaire, le Tribunal fédéral a déjà mis en exergue les conflits
entre agriculture et exploitation du golf (ATF 114 Ib 312, cons. 3b, bb).
cc) Enfin, et surtout,
le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs reprises que l'aménagement d'un
terrain de golf devait faire l'objet d'une planification spécifique et ne
pouvait être autorisé, en raison de l'importance des aménagements qu'il
comporte, que sur la base d'une zone prévue dans un plan d'affectation spécial
(ainsi ATF 114 Ib 312, déjà cité). Dans ces conditions, il serait au demeurant
contradictoire d'exiger, au terme de la planification, une autorisation de
construire hors-zone au sens de l'art. 24 LAT (v. du reste sur ce dernier
point, à propos d'une zone sportive, plus précisément un terrain d'exercice
pour la pratique du golf, ATF du 12 avril 1994, cons. 3b, in ZBl 1995, 144).
b) Le périmètre
affecté à la création d'un golf doit plutôt être traité comme une zone à bâtir
spéciale (v. Tschannen, ibid.), ce conformément à l'art. 18 LAT, disposition
qui permet au droit cantonal de prévoir d'autres zones d'affectation (v. sur ce
point, Etude DFJP/OFAT ad art. 18, plus particulièrement no 5 et ss; cf. en
outre, Peter Karlen, Neue Entwicklungen in der Nutzungsplanung im Spiegel der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, in AJP 3/97 p. 243 et ss, not. 246, plus
particulièrement note 22).
aa) On ne saurait
toutefois suivre le SAT dans ses explications tendant à voir dans le PPA
concerné une superposition de zones différentes, à bâtir et de non bâtir,
simultanément. Ce raisonnement trouverait certes un appui dans un arrêt du
Tribunal fédéral du 9 septembre 1992 (publié in ATF 118 Ia 446) - au demeurant
isolé -, dans lequel le Tribunal fédéral a assimilé le périmètre de maintien de
l'habitat rural à une zone où la construction est admise dans une mesure
restreinte (v. notamment cons. 2c). Jugée conforme à l'art. 18 LAT, cette
petite zone à bâtir, qui prévoit des possibilités de construire restrictives,
mais plus larges que celles concédées par l'art. 24 LAT, serait dès lors
superposée à une zone non constructible. L'arrêt précité paraît admettre
également une telle superposition des affectations s'agissant de plans spéciaux
relatifs à des gravières, dont le sol, après exploitation de ces dernières doit
être restitué à l'agriculture. Cette construction, qui relativise le dualisme
entre zone à bâtir et de non bâtir, a suscité plusieurs critiques dont celles
de Pierre Tschannen (in AJP 2/93, p. 199 et ss, not. 202) et de Peter Karlen
(ibid., p. 245). Cela étant, l'analogie de la présente espèce avec la situation
décrite par le Tribunal fédéral n'est de loin pas évidente. Dans l'arrêt
précité, il s'agissait en effet de maintenir une zone de mayens ou de hameaux
au sens de l'art. 24 OAT, donc une zone à bâtir de petite dimension; l'art. 18
LAT a ainsi été utilisé en quelque sorte comme un moyen de sauvegarder
l'habitat d'altitude menacé (v. du reste dans ce sens, Etude DFJP/OFAT, ad art.
18 no 8, non sans réserves). On ne saurait, en revanche, parler de petite zone
à bâtir, dont la création est en principe prohibée dans un périmètre de
non-bâtir, lorsqu'un projet de construction dont l'implantation est imposée
hors de la zone à bâtir, comme un terrain de golf, est soumis à une obligation
préalable de planification (v. Service de presse de l'ASPAN, no 321, septembre
1997, p. 3). Enfin, il ne faut pas perdre de vue que le terrain utilisé pour un
golf se modifie au cours des années, raison pour laquelle il ne peut pas non
plus être restitué à l'agriculture en un court délai (v. ATF 114 Ib précité,
cons. 3b, bb).
bb) On ne saurait non
plus suivre le conseil des recourantes, respectivement ceux de la constructrice
ou de la municipalité; ceux-ci sont en effet d'accord pour constater la
juxtaposition, dans le périmètre du PPA, d'une zone à bâtir et d'une zone de
non-bâtir. Il est vrai qu'à l'intérieur du PPA, plusieurs aires (teintées en
blanc sur le plan) ont été expressément réservées pour l'exploitation de
prairies pâturées; le chalet
"La Sionnaire"
est du reste bâti
aux trois-quarts dans une de ces aires, ce que le SAT a, en audience, également
mis en évidence afin de démontrer que l'octroi d'une autorisation hors-zone
devait être requise. On ne peut toutefois déduire de ce "mitage" de
la zone du golf, l'existence à cet endroit d'une zone agricole à proprement
parler. Certes, au cours de la vision locale, le tribunal a pu se rendre compte
que cette aire n'était pas affectée au golf; elle ne le serait du reste que
très difficilement eu égard à sa forte pente. Cela étant, il ne faut pas perdre
de vue que l'art. 16 al. 2 LAT indique expressément qu'il importe, pour définir
des zones agricoles et dans la mesure du possible il est vrai, de délimiter des
surfaces cohérentes d'une certaine étendue. Or, isolée à l'intérieur d'une zone
aménagée, sans liaison effective avec le reste de la zone agricole, notamment pour
permettre au bétail d'y accéder, et, par surcroît, de dimensions réduites,
cette aire est au demeurant inexploitable pour l'économie agricole alpestre; on
ne peut donc y voir autre chose qu'un simple espace résiduel à l'intérieur
d'une zone aménagée, mais certainement pas un terrain affecté en zone agricole
(un tel espace est comparable à un espace de non-bâtir en milieu urbain ou à
proximité de celui-ci; pour un exemple, v. RDAF 1997, 188).
cc) On peut encore
tenir un autre raisonnement, qui trouve partiellement appui dans l'arrêt du
Tribunal administratif du 5 novembre 1995 (FO 95/002). Dans cette affaire, où
il s'agissait de statuer sur l'assujettissement d'une parcelle affectée à un
terrain de golf à Aigle à la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR),
l'autorité de céans a considéré qu'une zone de loisirs en plein air, plus
particulièrement destinée au golf, devait être assimilée à une zone à bâtir,
dans la mesure où il était possible d'y ériger des constructions sans rapport
avec l'exploitation du sol (cons. 1b, références citées). Abonde en ce sens
l'art. 3 al. 2 RPPA qui affecte la zone nécessaire au golf aux constructions
liées à ce jeu. Par conséquent, même si le PPA prévoit une ou plusieurs autres
zones excluant les constructions, les autorisations éventuelles ne peuvent être
délivrées, fût-ce à titre dérogatoire, que sur la base de la LATC, selon l'art.
22 LAT (v. par comparaison, ATF 116 Ib 377, cons. 2a). Ainsi, force serait de
régler le sort des bâtiments existants non conformes à la zone à bâtir spéciale
par l'art. 80 LATC, notamment son alinéa 2, et par la réglementation communale.
c) Dans ces
conditions, contrairement à l'opinion défendue par le SAT et les parties tout
au long de la procédure, la constructrice n'avait pas à requérir une
autorisation spéciale pour la réalisation d'un projet qui prend place dans une
zone à bâtir spécifique. Le département n'ayant aucune compétence en la
matière, la décision du SAT ne peut de toute façon pas être maintenue (sur la
portée de l'art. 17 RPPA, v. en outre ci-dessous cons. 4b).
4.                     Cela ne signifie pas
pour autant que le projet soit autorisable par la municipalité; se pose en
effet la question de sa conformité à l'affectation et aux règles de la zone
spéciale. A teneur de l'art. 68 lit. b RATC, le changement de destination de
constructions existantes est subordonné à l'autorisation de la municipalité; le
sens d'une telle exigence est que la municipalité puisse s'assurer que toute
nouvelle affectation, impliquant ou non des travaux, est conforme à la
destination de la zone (v. arrêt AC 97/018 du 9 juillet 1997; cf. prononcé de
la CCRC no 5226, O. c/Froideville, publié in RDAF 1988 p. 369).
a) L'établissement
incriminé est avant tout destiné à la restauration des skieurs durant la saison
d'hiver; il convient dès lors d'examiner en premier lieu sa conformité au
regard de la vocation de la zone de ski, dont on rappelle qu'elle est
superposée comme utilisation temporaire aux deux zones de golf. On rappelle ici
la teneur de l'art. 5 RPPA:
"La zone de ski comprend les
surfaces liées aux remontées mécaniques et aux pistes de ski existantes. Les
pistes servent également à d'autres sports de glisse sur neige. Elles sont
généralement damées.
Des équipements ne modifiant pas
ou que très localement la topographie et la couverture végétale, tels que
remontées mécaniques, cabanons liés au ski ou à l'entretien des pistes sont
conformes à l'affectation de ce secteur à condition qu'ils ne gênent pas
l'exercice du golf et qu'ils s'intègrent harmonieusement au site."
(...)"
On retire de cette
disposition que les constructions isolées ne sont admises que très
restrictivement; seules celles ayant une relation directe avec l'affectation du
domaine skiable, telles que les installations techniques servant à l'utilisation
et à l'entretien des pistes, peuvent prendre place dans ce périmètre. Or, tel
n'est pas le cas d'un café-restaurant dont la relation avec la vocation de la
zone n'est à cet égard qu'indirecte; d'une part, même s'il peut en améliorer
les conditions de pratique, cet établissement n'est au demeurant pas
indispensable à l'exercice du ski; d'autre part, il est susceptible d'être
fréquenté par d'autres personnes que les skieurs. En audience, le chef du
service technique communal a du reste indiqué que le PPA concerné visait
expressément à recentrer les locaux de services, spécialement ceux destinés à
l'accueil au public. Aussi, le plan réserve-t-il à cet effet deux secteurs bien
délimités où la réalisation de tels bâtiments peut être envisagée; il s'agit de
l'emplacement où se trouve le Club-House (secteur A), d'une part, et celui où
doivent prendre place des locaux de service (secteur B), d'autre part (v. art.
12 al. 1 RPPA notamment qui prévoit en particulier la construction d'une
buvette ouverte au public pendant la saison du golf et celle du ski, dans le
secteur A). La municipalité admet donc, au moins de façon implicite, que
l'implantation d'un café en dehors de ces deux périmètres réservés, ce qui est
le cas de l'établissement incriminé, n'est pas conforme à la zone spéciale.
Cette constatation
suffit au demeurant à condamner le projet. En effet, les travaux de
construction, comme aussi un changement d'affectation ne peuvent être autorisés
que s'ils sont conformes à la destination de la zone; ils sont prohibés dans le
cas contraire, étant précisé que cette solution vaut aussi bien pour les
constructions nouvelles que pour les travaux de transformation ou
d'agrandissement, l'art. 80 al. 2 LATC ne pouvant pas être interprété comme
conférant un privilège à cet égard aux constructions existantes (dans ce sens,
Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois,
particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987, 389, spéc. p. 395).
b) Par surabondance on
vérifiera cependant si le changement d'affectation projeté peut être admis au
regard de l'art. 80 al. 2 LATC. On relève que le périmètre du PPA est du reste
jalonné de plusieurs constructions préexistantes, qui s'inscrivaient dans le
cadre d'une activité alpestre essentiellement rurale, mais aujourd'hui non
conformes, selon toute vraisemblance, à l'affectation de la zone spéciale; leur
sort est réglé par l'art. 17 RPPA, applicable à toutes les zones, à teneur
duquel:
"Les constructions
existantes sans rapport avec le golf ou le ski sont soumises à l'art. 29 RPE
communal (constructions existantes en zone alpestre), ainsi qu'à l'art. 81
LATC".
aa) A titre
préliminaire, on relève que la disposition précitée enfreint la LATC et que le
renvoi à l'art. 81 est inopérant; les règles de la zone à bâtir excluent en
effet l'application de cette disposition réservée à la construction hors-zone
(v. Bovay, op. cit., p. 167 et ss). Seul l'art. 80 al. 2 LATC est ici
déterminant (v. aussi, Didisheim, op. cit., p. 397 s).
bb) Dans le cas
d'espèce, le changement d'affectation requis par la constructrice est
assimilable à la transformation d'un bâtiment non conforme aux règles de la
zone à bâtir (v. prononcés de la CCRC nos 5670 du 1er septembre 1988, H. et crt
c/Juriens, 5985 du 18 avril 1989, W. c/Corcelles-s/Chavornay). Ainsi, dans un
cas de ce genre, les travaux de transformation et d'agrandissement dudit
bâtiment ne sont admissibles qu'à trois conditions cumulatives que l'on
reprendra ci-après (cf. Bovay, op. cit., p. 165, références citées).
aaa) Tout d'abord, il
ne doit pas en résulter une atteinte sensible au développement, au caractère ou
à la destination de la zone. Or, outre les considérations déjà développées
ci-dessus (lit. a), force est de remarquer que la création d'un établissement
public (ou plus grave encore de plusieurs établissements) dans l'une ou l'autre
des constructions existantes, dispersées sur le parcours de golf, apparaît bien
comme étant de nature à porter atteinte au caractère et au développement de la
zone. Eu égard à cette première condition, l'autorisation requise ne pourrait
dès lors être délivrée en application de l'art. 80 al. 2 LATC.
bbb) On peut ainsi se
dispenser d'examiner au surplus si le changement d'affectation litigieux
entraîne en outre une aggravation de l'atteinte à la réglementation ou une
augmentation des inconvénients qui découlaient auparavant du bâtiment existant,
pour le voisinage; dans ce cas, l'on serait en présence de motifs
supplémentaires de refus d'autorisation, fondés eux aussi sur l'art. 80 al. 2 LATC.
c) Il résulte de ce
qui précède que la décision de la municipalité d'autoriser le changement
d'affectation du chalet
"La Sionnaire"
doit être annulée.
5.                     Par surabondance de
moyens, on relève que le projet n'aurait pas davantage été autorisable au regard
de l'art. 24 LAT, à supposer que l'on eût préalablement constaté que le
bâtiment incriminé était situé hors zone à bâtir.
a) La notion de
transformation partielle d'un bâtiment non conforme à l'affectation de la zone
dans laquelle il se trouve, consacrée par l'art. 24 al. 2 et reprise par l'art.
81 al. 4 LATC, recouvre les agrandissements, les transformations ou un
changement d'affectation; elle présuppose qu'une construction existe déjà à un
emplacement déterminé (ATF 110 Ib 264).
aa) Dans sa contribution,
Florence Meyer-Stauffer, citant le Tribunal fédéral, précise qu'en dépit de ces
travaux, le bâtiment concerné doit conserver pour l'essentiel son identité du
point de vue du volume et de l'apparence et qu'il ne doit pas y avoir
d'incidences nouvelles sur l'affectation de la zone, l'équipement ou
l'environnement (ASPAN, Informations, novembre 1994, p. 5; v. au surplus, arrêt
AC 95/195 du 25 janvier 1996, cons. 5a). La jurisprudence ajoute que,
s'agissant du cas du changement d'affectation, l'identité du bâtiment ne peut
être maintenue que si le changement ne vise pas une destination complètement
nouvelle, mais consiste en une affectation qui ne se distingue pas
fondamentalement de celle antérieure (ATF 113 Ib 303, cons. 3b; 112 Ib 97,
cons. 3); or, tel n'est pas le cas en l'occurrence, puisque la nouvelle
affectation du chalet est en tous points différente de l'ancienne. Dans le cas
d'espèce, le changement d'affectation requis est trop important pour pouvoir
être qualifié de transformation partielle du bâtiment existant. Il s'agit en
effet de créer un établissement public hors des zones à bâtir, dans un bâtiment
à l'usage d'un fenil ou à l'usage d'un refuge pour collégiens. Or, dans un
arrêt du 5 décembre 1988, le Tribunal fédéral a écarté l'application de l'art.
24 al. 2 LAT dans un cas similaire, à savoir l'aménagement dans un chalet
d'alpage d'un petit kiosque servant de la petite restauration aux skieurs (v.
ZBl 1989, 537, cons. 4c; v. en outre Etude OFAT/DFJP, ad art. 24 note 40).
bb) La constructrice a
indiqué en audience que l'essentiel des transformations avait été réalisé après
la délivrance de la première autorisation en 1994. A cette occasion, le terrain
a été excavé, la distribution intérieure des locaux a été modifiée, des
fenêtres ont été percées et une terrasse a été ajoutée au bâtiment existant;
les travaux exécutés après la seconde autorisation se sont limités à créer de
nouveaux WC et aménager un four à pizzas. D'un point de vue quantitatif, il
faut apprécier si, additionnées les unes aux autres, les transformations
successives du bâtiment, soit les travaux réalisés sur la base du permis
délivré le 25 juillet 1994, auxquels s'ajoute le changement d'affectation
litigieux, font que celles-ci apparaissent encore comme partielles (v. sur ce point,
arrêt AC 95/195 du 25 janvier 1996). Au vu de l'agrandissement de la surface et
du volume bâtis, ainsi que du changement d'affectation, la réponse est
assurément négative. L'art. 24 al. 2 LAT ne saurait dès lors entrer en
considération.
Ces remarques
permettent de laisser indécise la question, longuement débattue par les
parties, de l'éventuelle nullité, à première vue douteuse, de la décision du 25
juillet 1994; le sort de celle-ci est en effet sans incidence aucune en
l'espèce sur l'application ou non de l'art. 24 al. 2, le caractère partiel
n'étant de toute façon pas retenu sur la seule base des éléments nouveaux
résultant du projet litigieux par rapport à celui de 1994, mais bien par
rapport à la construction d'origine.
b) Ainsi, faute de
pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une
transformation partielle - par là-même d'un agrandissement de moindre
importance - ou d'une reconstruction, il faut en revanche conclure qu'il s'agit
d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib 237 et
ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Les critères permettant la
transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone dans laquelle il
se trouve ne seront, dans le cadre de cette dernière disposition, pas applicables;
surtout, lorsque les travaux débordent du cadre défini à l'art. 24 al. 2, le
constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la
construction existante à transformer, élément en tous les cas insuffisant à lui
seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT. L'autorité
cantonale de recours dispose, en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, d'un
libre pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. 5e).
aa) Or, sous cet
angle, s'il est vrai, pour rejoindre le SAT, que l'implantation d'un restaurant
d'altitude hors-zone, en montagne, paraît à première vue imposée par sa
destination (v. dans ce sens, DFJP/OFAT, ad art. 24 no 16; pour un cas
similaire ATF 123 II 256), cela ne signifie pas pour autant que tout projet de
restaurant doit être autorisé en application de l'art. 24 al. 1 LAT. Ainsi dans
l'arrêt du 5 décembre 1988 précité (publié in ZBl 1989, p. 537), le Tribunal
fédéral a posé, dans le cadre de cette dernière disposition, deux critères dont
on analysera la portée dans le cas d'espèce.
aaa) Tout d'abord, la
localisation de l'établissement par rapport au réseau des pistes de ski et des
sentiers pédestres doit être soigneusement étudiée (v. ibid., cons. 5b;
références citées). En l'occurrence, le chalet
"La Sionnaire"
n'est, de ce point de vue, pas trop mal placé; il n'est, certes, pas situé au
départ ou à l'arrivée d'une piste, mais sa position en promontoire, au débouché
du couloir descendant de Bretaye direction Villars, fait qu'il est pratiquement
un passage obligé des skieurs. En revanche, son accès aux promeneurs, en hiver
comme en été, est difficile, puisqu'il n'est relié par aucun sentier de
randonnée pédestre.
bbb) En second lieu,
est déterminante la proximité d'autres établissements de nature à satisfaire
les mêmes besoins. Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral avait relevé, pour
confirmer le refus d'implantation, que le kiosque affecté à la petite
restauration d'altitude n'était distant que de un, respectivement deux
kilomètres des établissements similaires les plus proches (cons. 5c). Or, dans
le cas d'espèce, le Club-House, dont on a vu ci-dessus au considérant 2, qu'il
s'adressait à la même clientèle et offrait les mêmes prestations aux skieurs
que l'établissement incriminé, n'est distant que de 250 mètres environ en aval.
Peu importe, dans ces conditions, le fait qu'un des six restaurants d'altitude
situé sur le même versant et énumérés en audience par les représentants de la
Municipalité ait fermé; les besoins des skieurs sont au demeurant largement couverts
par le restaurant du Club-House. La localisation du projet incriminé n'est, au
vu de ce qui précède, pas imposée par sa destination.
bb) Ainsi, force
serait de constater, dans l'hypothèse où le bâtiment dans lequel il prend place
serait situé hors-zone, que l'établissement projeté ne remplit pas les
conditions d'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 24 al. 1 LAT.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours; les
décisions du SAT et de la municipalité seront ainsi annulées. La constructrice,
qui succombe, verra mis à sa charge un émolument, arrêté à 1'500 francs; au
surplus, celle-ci versera aux recourants, qui ont plaidé par le ministère d'un
conseil, des dépens que l'on arrêtera à 2'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
28 février 1996 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, Service de l'aménagement du territoire, est annulée.
III.                     La décision
du 26 novembre 1996 de la Municipalité d'Ollon est annulée.
IV.                    Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Yula de
Meyer.
V.                     Il est alloué
aux recourants des dépens, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, mis
à la charge de Yula de Meyer.
ft/Lausanne, le 7 novembre 1997
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit
fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110).