vd_omni · GE.1997.0065 · 1999-09-23 · fr

AFFICHAGE VUILLEUMIER SA c/Municipalité de Trélex | La recourante étant locataire de la parcelle sur laquelle l'installation litigieuse est prévue, elle ne peut pas se prévaloir de la garantie de la propriété.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.09.1999 GE.1997.0065

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 23 septembre 1999
sur le recours interjeté par
Affichage
Vuilleumier SA
, représentée par Me Dan Bally, avocat à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Trélex
,
représentée par Me Rémi Bonnard, avocat à Nyon, du 16 avril 1997 refusant
d'autoriser l'implantation d'un panneau d'affichage.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Lydia Bonanomi et M. Bernard Dufour, assesseurs. Greffière:
Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Affichage Vuilleumier
SA a déposé auprès de la Municipalité de Trélex (ci-après: la municipalité) le
15 octobre 1996 une demande d'autorisation relative à l'installation
d'affichage double-face pour le compte de tiers sur domaine privé.
L'installation était
prévue sur la propriété à Trélex de M. Jean-Pierre Berger, située à l'entrée du
village du côté sud, en bordure de la route de Nyon. Il s'agissait d'un panneau
dont les dimensions seraient de 283 cm par 130,2 cm et dont l'emplacement se
situerait à l'endroit du virage de la route de Nyon à l'entrée du village.
La municipalité a
répondu par la négative à cette demande dans sa séance du 16 octobre 1996. A la
suite d'une visite des lieux d'un représentant de Affichage Vuilleumier SA, M.
Guignard, la municipalité a déclaré par courrier du 21 mars 1997 qu'elle
maintenait son refus; les conditions de l'art. 17 de la loi sur les procédés de
réclame seraient satisfaites puisque le territoire communal disposait déjà
d'emplacements pour les procédés de réclame.
Par courrier du 26
mars 1997, Affichage Vuilleumier SA a demandé à la municipalité une révision de
sa décision. La société invoque une inégalité de traitement entre le domaine
public et le domaine privé en raison du fait que les emplacements d'affichages
se situent tous sur le domaine public; il y aurait ainsi violation de la
garantie de la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que de la garantie
de la propriété.
B.                    Par décision du 16 avril
1997, la municipalité a confirmé son refus d'autoriser l'implantation des
panneaux d'affichage sur le domaine privé. Elle fait valoir l'art. 17 de la loi
sur les procédés de réclame; elle invoque des motifs d'esthétique et elle
estime que les emplacements existants pour les procédés de réclame sont
suffisants.
C.                    Affichage Vuilleumier SA
a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 avril
1997. Elle invoque la liberté de l'industrie et du commerce ainsi que la
garantie de la propriété; le propriétaire du fonds serait en effet libre d'en
louer une partie pour le rentabiliser.
La municipalité a
déposé sa réponse au recours le 4 juillet 1997 par l'intermédiaire de Me Rémi
Bonnard. Les restrictions imposées par la décision attaquée reposeraient sur
une base légale et viseraient à la sauvegarde de l'intérêt général, si bien
qu'il n'y aurait pas violation de la liberté du commerce et de l'industrie ou
de la garantie de la propriété. En outre, la municipalité offre la possibilité
de faire de la publicité à certains emplacements désignés; elle ne serait pas
tenue d'en prévoir davantage, même si les seuls emplacements prévus se trouvent
tous sur le domaine public. Enfin, l'emplacement souhaité par la recourante
serait de nature à compromettre la sécurité de la circulation routière; la
municipalité devrait également sauvegarder le site qui serait défiguré par
l'installation du panneau souhaitée. La municipalité requiert que le Tribunal
administratif procède à une inspection locale; elle conclut au rejet du recours
et à la confirmation de la décision contestée.
D.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience sur place le 16 octobre 1997 en présence de MM.
Bioley et Guignard pour la société recourante, assistés de Me Dan Bally;
étaient en outre présents, au nom de la municipalité, M. Hainard, syndic et
M. Berney, municipal, assistés de Me Rémi Bonnard. Il a été procédé à la
visite des lieux. Le Tribunal a constaté que l'endroit prévu pour
l'installation du panneau se trouvait dans le virage situé à l'entrée du
village au sud, à l'extrémité du jardin sur la propriété de M. Berger; aucun
autre panneau ni pilier ne se trouvent dans ce secteur. Un pilier public est
aménagé pour les affichages officiels au centre du village; on y trouve encore
neuf panneaux publicitaires; selon la recourante, lors des périodes précédant
des votations ou élections, les affiches politiques priment les autres
publicités; la municipalité précise que dans ces cas, tous les panneaux ne sont
cependant pas occupés. A la gare se trouvent en outre quatre autres panneaux,
dont un est exploité par la recourante; selon la municipalité, la gare subira
un agrandissement qui engendrera plus de possibilités d'affichages. Les parties
ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     La liberté du commerce
et de l'industrie est le droit individuel garanti par la Constitution (art. 31
Cst) de choisir et d'exercer librement, sur tout le territoire suisse, une
activité lucrative privée. Selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst protège toute
activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à
titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but
lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité
lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R.
Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
II, ad. art. 31 Cst. no 27). La liberté du commerce et de l'industrie n'a pas
un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions à la liberté du commerce
et de l'industrie sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent
sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le
principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8).
a) S'agissant de la
condition de la base légale, la doctrine et la jurisprudence considèrent qu'elle
est satisfaite lorsque la restriction litigieuse est expressément stipulée dans
une disposition édictée par le législateur et assujettie en général au contrôle
populaire par le référendum; elle l'est également lorsqu'elle résulte d'un acte
réglementaire édicté par l'exécutif au moyen d'une ordonnance de substitution (A.
Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 311 ss; ATF 109 Ib 289 consid.
3). Dans cette dernière hypothèse toutefois, il faut que le législateur ait
adopté une clause de délégation, qui doit énoncer les règles primaires, soit
poser les fondements de la réglementation que le délégataire est appelé à
compléter (A. Grisel, op. cit., p. 325).
L'art. 18 de la loi
vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: la loi) prévoit
que les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un
règlement communal d'application de la loi, destiné à assurer la protection des
sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules (al. 1); en l'absence de règlement communal, les
dispositions du règlement cantonal s'appliquent (al. 2). En l'espèce, la
commune ne dispose pas d'un règlement communal en matière de procédés de
réclame; les dispositions cantonales sont donc applicables.
L'art. 17 de la loi
dispose que les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les
supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,
par l'autorité compétente (al. 1); les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2); les communes désignent un
ou plusieurs emplacements réservés à l'affichage et à l'expression libre du
public; elles veilleront au bon ordre de ces emplacements (al. 3). L'art. 25 du
règlement d'application du 31 janvier 1990 de la loi (ci-après: le règlement)
précise que les affiches peuvent être posées exclusivement sur les emplacements
désignés par l'autorité compétente et sur des supports prévus à cet effet (al.
1); aux abords d'une rue ou d'une route ouverte à la circulation demeurent
réservées les dispositions de l'ordonnance fédérale sur la signalisation
routière (al. 4). L'autorité compétente est la municipalité à l'intérieur de la
localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité
(art. 23 de la loi et art. 28 al. 1 du règlement); pour déterminer les
emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts
poursuivis par la loi, soit assurer la protection des sites, le repos public et
la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (voir art. 1 al. 1
de la loi). Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui
par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets
représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou
à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier,
d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau ou qui peuvent porter
atteinte à la sécurité routière (art. 4 de la loi). Cette règle est directement
inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC) qui régit l'esthétique des constructions
et leur intégration dans l'environnement; les exigences posées par ces deux
lois sont analogues; elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur
respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont
l'application relève avant tout des circonstances locales; seul peut donc être
censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation
(voir art. 36 let. a LJPA; arrêt TA GE 98/0011 du 3 août 1998; GE 94/0084 du 5
juin 1995 et les références). Par ailleurs, selon la jurisprudence du Tribunal
administratif, une commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la
prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire, tout en étant liée
toutefois par les critères découlant du sens et du but de la réglementation
applicable ainsi que par les principes généraux du droit (voir arrêt TA GE
97/0185 du 16 avril 1998 et les références). La condition de la base légale est
donc satisfaite en l'espèce.
b) Il ne suffit pas
d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la
liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst contient une limitation
particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre
concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29 consid. 4a;
103 Ia 592 consid. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes
à la constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de
politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF
109 Ia 267 consid. 4). Ainsi, le fait qu'une mesure d'aménagement du territoire
ait des incidences sur la politique économique n'est en soi pas contraire à
l'art. 31 Cst. Les limitations de l'activité économique qui en découlent sont
réputées acceptées par le constituant tant qu'elles sont justifiées par les
nécessités de l'aménagement du territoire, qu'elles restent conformes au but de
l'art. 22 quatter Cst et qu'elles n'ont pas pour effet de vider de son contenu
la liberté du commerce et de l'industrie, ce qui exclut les mesures prises par
les cantons sous le couvert de l'aménagement du territoire mais qui visent
uniquement à porter atteinte à la libre concurrence économique en favorisant
certaines branches d'activités (ATF 111 Ia 99 consid. 3; 109 Ia 267). En
l'espèce, la décision attaquée a été prise dans le but de sauvegarder les
caractéristiques esthétiques de l'entrée du village; l'intérêt public en cause
est la sauvegarde du paysage qui représente un intérêt public prépondérant en
rapport avec l'intérêt privé, économique, de la recourante, qui dispose par
ailleurs d'autres emplacements d'affichage. La mesure doit en outre respecter
le principe de proportionnalité, soit se limiter à ce qui est nécessaire à la
réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 11 Ia 29 consid. 4; ATF
110 Ia 102 consid. 5, déjà cités); or, la recourante n'est pas privée d'exercer
son activité, mais uniquement d'exploiter l'endroit prévu avec un panneau
publicitaire, pour des motifs d'esthétique représentant un intérêt public; dans
la mesure où elle dispose d'autres endroits pour les affichages, la décision en
cause n'est pas disproportionnée.
c) A la suite de la
visite locale, le tribunal a pu constater que l'installation litigieuse serait
de nature à modifier l'aspect des lieux. L'emplacement prévu est situé à
l'entrée du village, qui ne comporte aucun autre panneau publicitaire, alors
que deux autres endroits sur le territoire communal sont prévus à cet effet,
soit le centre du village et la gare. Ces derniers se prêtent mieux à
l'affichage du point de vue de l'intégration dans le paysage; des panneaux
publicitaires s'intègrent en effet dans une gare ainsi qu'au centre d'un
village, sans que les caractéristiques des lieux ne soient compromises. En
conséquence, le tribunal estime en l'espèce que l'autorité intimée n'a pas
excédé son pouvoir d'appréciation en interdisant la pose du panneau litigieux
afin de maintenir les caractéristiques de l'entrée du village; cette mesure
n'est pas contraire au sens et au but de la loi et d'autres possibilités
d'affichages existent sur le territoire communal. L'autorité intimée était donc
fondée à prendre la décision litigieuse.
3.                     a) La garantie de la
propriété protège l'existence de droits patrimoniaux concrets du propriétaire;
elle interdit à tous les organes étatiques de restreindre ces droits, dans la
mesure où l'atteinte ne repose pas sur une base légale suffisante, n'est pas
justifiée par des motifs d'intérêts publics et n'est pas proportionnelle (voir G.
Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
I, ad. art. 22 ter Cst. no 16). La propriété n'est donc pas garantie de façon
illimitée par l'art. 22 ter Cst, mais seulement dans les limites tracées par
l'ordre juridique dans l'intérêt public; il faut notamment respecter les
exigences de l'aménagement du territoire; la garantie de la propriété n'empêche
pas le législateur d'organiser objectivement la propriété dans le cadre des
besoins de la communauté (ATF 105 Ia 336, consid. 3c = Jt 1981 p. 497).
b) Le droit de
propriété et la liberté du commerce et de l'industrie sont soumis dans la même
mesure aux principes de légalité et de proportionnalité; concernant le principe
d'intérêt public, celui-ci s'applique différemment selon que le droit de
propriété ou la liberté du commerce et de l'industrie est en cause; si seuls
peuvent être invoqués à l'appui des restrictions de la liberté du commerce et
de l'industrie les mesures d'intérêt public qui ne constituent pas des mesures
de politiques économiques, un intérêt public quelconque suffit en revanche à
justifier une atteinte à la propriété, à condition de l'emporter sur les
intérêts privés ou publics qui s'y opposent (voir A. Grisel, op. cit.,
II, no 2 p. 678).
c) En l'espèce, la
recourante ne peut pas se prévaloir de la garantie de la propriété dans la
mesure où elle n'est pas propriétaire de la parcelle sur laquelle
l'installation du panneau en cause est prévue (ATF 100 Ia 445, consid. 3). De
toute manière, la garantie de la propriété n'a pas une portée plus large que
celle de la garantie du commerce et de l'industrie (consid. 3b ci-dessus). La
décision en cause repose sur une base légale et répond à l'intérêt public
prépondérant qui est le maintien de l'aspect du paysage. En outre,
l'interdiction d'installer le panneau litigieux n'est pas une mesure
disproportionnée puisque d'autres emplacements pour les affichages sont prévus
sur le territoire communal. La décision attaquée ne constitue donc pas une
atteinte à la garantie de la propriété.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. La recourante versera à la Commune de Trélex une indemnité
de 1'500 francs à titre de dépens (art. 55 al. 2 LJPA). Vu l'issue du recours,
un émolument de justice de 1'500 francs est mis à la charge de la société
recourante Affichage Vuilleumier SA (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Trélex du 16 avril 1997 est maintenue.
III.                     La recourante
Affichage Vuilleumier SA est débitrice de la Municipalité de Trélex de la somme
de francs 1'500 (mille cinq cents) à titre de dépens.
IV.                    Un émolument de
justice de francs 1'500 (mille cinq cents) est mis à la charge de la recourante
Affichage Vuilleumier SA.
Lausanne, le 23 septembre 1999/fc
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.