vd_omni · GE.2007.0248 · 2008-12-29 · fr

X.________ SA, Y.________ AG, Z.________ c/Municipalité de Lausanne | L'affichage commercial sur le domaine privé, visible depuis le domaine public, peut être limité pour des motifs liés à la protection des sites urbains et du paysage (consid. 3g). Application au cas d'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2008 GE.2007.0248

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 décembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M. Alain
Zumsteg et Mme Danièle Revey, juges; Mme Florence Baillif Métrailler,
greffière.
Recourantes
1.
X.________ SA,
à 1********
2.
Y.________ AG,
à 1********
3.
Z.________,
à 2********
toutes trois
représentées par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
Service juridique de la ville de Lausanne
Objet
Affichage
Recours X.________ SA et consorts c/
décision de la Municipalité de Lausanne du 22 novembre 2007
Vu les faits suivants
A.
La loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame
(LPR; RSV 943.11) vise à assurer la protection des sites, le repos public,
ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules (art. 1 LPR). Sont
interdits, de façon générale, tous les procédés de réclame lesquels, notamment
par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à la
tranquillité notamment d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique
(art. 4 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification
d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (art. 6 al. 1
LPR). La loi distingue les procédés de réclame pour compte propre (art. 10 et
13-15 LPR) et pour compte de tiers (art. 10, 16 et 17 LPR). S’agissant de cette
dernière catégorie, les procédés en question sont prohibés à l’extérieur des
localités (art. 16 LPR). Dans celles-ci, les affiches ne sont autorisées que
sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de
façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (art. 17 al. 1 LPR).
Les communes peuvent édicter un règlement d’application de la LPR, destiné à
assurer la protection des sites et des monuments, le repos public, ainsi que la
sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR). La
LPR est complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat
le 31 janvier 1990 (RLPR; RSV 943.11.1). La municipalité est chargée de
l’application de la LPR et de ses dispositions d'exécution sur tout le
territoire communal.
La commune de Lausanne a fait usage
de la compétence réservée à l’art. 18 al. 1 LPR. Le 8 mars 1994, le Conseil
communal a adopté le règlement sur les procédés de réclame (RPR), approuvé par
le Conseil d'Etat le 20 avril 1994. Ce règlement a notamment pour but
d'assurer, sur le territoire communal, l'esthétique de l'environnement urbain,
la protection des monuments et des sites, la tranquillité du public, ainsi que
la sécurité de la circulation routière et des piétons (art. 1 al. 1 RPR). La
municipalité peut édicter les prescriptions nécessaires à l'exécution du
règlement (art. 2 RPR).
S’appuyant sur cette disposition,
la Municipalité de Lausanne a, le 30 avril 1998, adopté des directives
introduisant un concept global de l'affichage (ci-après: les Directives).
Approuvées par le Conseil d'Etat le 10 juin 1998, les Directives sont entrées
en vigueur le 1
er
juillet suivant. Elles distinguent différents
formats d’affiches, parmi lesquels le R4 commercial (90,5x128cm), le R12
commercial (270x128cm) et le R200 commercial (120x170cm). En outre, des
supports d’affichage particuliers (dénommés «Cityplan») sont également
autorisés; il s’agit de caissons lumineux, de format R200, comportant deux
faces; l’une supporte un plan de ville, l’autre une affiche publicitaire. Dans
les «abribus» de type «Laurel», sont en outre autorisés des caissons lumineux à
double face, de format R200. Les Directives se réfèrent à des zones constituant
un pôle d’affichage (soit des portions du territoire de la ville), considérées
comme «des espaces de communication qui, par leur qualité artistique,
deviennent des points de repère qui marquent la physionomie de la ville». La
Direction des travaux est compétente pour redéfinir périodiquement ces zones.
L’affichage commercial (notamment R12 et R200) n’est autorisé que dans les
pôles d’affichage. En dehors de ces zones, seul l’affichage R4 est permis. Les
Directives contiennent des prescriptions relatives à l’implantation des
supports d’affichage (distances au sol, distances latérales, regroupement des
affiches, orientation et taille des groupes). Les emplacements des supports
d’affichage sont choisis selon la fonction publicitaire de l’affiche; ils
doivent s’intégrer à l’urbanisme et à la physionomie de la ville. Les supports
destinés à la publicité commerciale (dont les formats R12 et R200) sont, dans
la mesure où la structure urbaine le permet, placés le long des principaux axes
de circulation, dans des lieux fortement fréquentés et offrant une excellente
visibilité, soit notamment les endroits sis à proximité immédiate des lignes et
des arrêts de transports publics et des gares de chemin de fer; le centre de la
ville et les zones commerciales; les nœuds de communication; les voies de
transit principales; les voies d’accès à l’autoroute; les axes de pénétration
en ville.
B.
X.________ S.A. et Y.________ AG sont des
sociétés de publicité extérieure appartenant au groupe A.________. Entre mai
2006 et novembre 2006, elles ont déposé, auprès de la Municipalité de Lausanne,
huit demandes d'autorisation d'apposer des panneaux publicitaires, relativement
aux objets et lieux suivants:
1) implantation de deux panneaux F200 et
F12 (correspondant aux formats R200 et R12 définis par les Directives) à
l’avenue du Grey n°78 et 80 (dont un panneau sur un immeuble dont Z.________
est la propriétaire);
2) implantation d'un panneau F200 à
l’avenue Vinet n°21;
3) implantation d'un panneau F12 à l’avenue
d'Ouchy n°57;
4) implantation d'un panneau F200 à
l’avenue du Léman n°44;
5) implantation d'un panneau F12 au chemin
de Montétan n°9;
6) implantation d'un panneau F12 à l’avenue
d'Echallens n°66;
7) implantation d'un panneau F12 à
l’avenue St-Paul n°11;
8) implantation d'un panneau F12 au chemin
de Pierrefleur n°46.
L'Office de la signalétique urbaine
(ci-après: l’OSU) a, les 9 et 11 mai 2006,  14 juin 2006, 10 août 2006 et 8
novembre 2006, rejeté ces demandes au motif que les emplacements en question se
situent à l'extérieur de la zone constituant un pôle d'affichage définie par
les Directives.
X.________ S.A, Y.________ AG et
Z.________ (ci-après: X.________ et consorts) ont recouru contre les décisions
de l’OSU auprès de la Municipalité de Lausanne. Celle-ci, après avoir joint les
recours, a, le 22 novembre 2007, admis celui concernant la demande relative à
l’avenue St-Paul (ch. 7 ci-dessus), et rejeté les autres, dans la mesure de
leur recevabilité. La Municipalité a retenu que les emplacements souhaités se
trouvaient hors des pôles d'affichage définis par les Directives. Elle a
considéré en outre qu’il n’y avait pas lieu de déroger à cette règle, sous
l’angle de l’égalité de traitement.
C.
X.________ et consorts ont recouru auprès du
Tribunal administratif contre cette décision, dont elles demandent
l’annulation; elles concluent à l’octroi des autorisations requises,
subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité pour nouvelle décision. La
Municipalité propose le rejet du recours. Les parties ont maintenu leurs
conclusions dans le cadre d’un second échange d’écritures.
D.
La cause a été reprise par le Tribunal cantonal
à la suite de l'intégration du Tribunal administratif à celui-ci, effective dès
le 1
er
janvier 2008.
E.
Le Tribunal a, le 22 juillet 2008, tenu une
audience d’instruction, débats et plaidoiries, et procédé à une inspection
locale, en présence des parties. Le 24 juillet 2008, le juge instructeur a rendu
une décision incidente relative à la production de pièces. Les parties se sont
encore déterminées les 17 septembre et 7 octobre 2008, à propos notamment d’un
tableau, produit par la Municipalité, retraçant l’évolution, pour la période
allant du 1
er
janvier 2006 au 30 juin 2008, du nombre et du type
d’emplacements d’affichage autorisés et refusés.
F.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA
; RSV 173.36), le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 let. a de
l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ),
ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du
17 juin 2005, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF; RS
173.110); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du
Tribunal fédéral concernant ces dispositions (
voir par
exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, et les arrêts cités; les principes
développés sous l’angle de l’art. 103 aOJ sont applicables à l’art. 89 al. 1
let. b et c LTF; ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252/253, 468 consid. 1 p. 470
). Ainsi, la qualité pour agir est reconnue à quiconque est atteint
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas
nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut
toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des
administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à
l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation
de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause;
il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature
économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300 ; 130 V 196 consid. 3 p.
202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités).
b) En tant que sociétés s’adonnant
notamment à l’affichage commercial, X.________ S.A. et Y.________ AG sont
directement touchées par la décision attaquée dont elles sont les
destinataires, et qui a pour effet de restreindre leur liberté économique. Leur
qualité pour agir est ainsi pleine et entière. En revanche, Z.________,
propriétaire d'un immeuble sis à l'avenue du Grey, n'a qualité pour recourir
que contre la décision relative au refus d'installer un panneau publicitaire
sur son bien-fonds, à l'exclusion des autres emplacements pour lesquels la
décision attaquée rejette les demandes d’autorisation présentées par les
recourantes.
2.
a) Les parties ont le droit d’être entendues
(art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst/VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p.
277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les
arrêts cités). Ce droit s’exerce par rapport à la décision à prendre. Il
implique que les parties puissent s’exprimer sur les faits décisifs et les
normes applicables (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495;
129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Le droit de répliquer aux arguments de la
partie adverse est un aspect du droit d’être entendu (ATF 133 I 98 consid. 2.1
p. 99), dont l’exercice est limité par l’objet du litige, d’une part, et les
règles dirigeant la procédure, en particulier celles limitant le nombre
d’échanges d’écritures (cf. art. 44 LJPA), d’autre part. En outre, l'autorité
peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle
puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction
(ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts
cités).
b) Parmi leurs griefs, les
recourantes défendent la thèse que la Municipalité et la B.________ (ci-après:
la B.________) se seraient entendues pour favoriser cette dernière dans
l’attribution des espaces d’affichage sur le domaine privé. Pour démontrer ces
allégués (entièrement contestés par la Municipalité), les recourantes ont
demandé que le Tribunal invite l’autorité intimée à produire toute pièce
déterminant le contenu des accords conclus entre la B.________ (ou toute autre
société du même groupe) et la commune de Lausanne, aux termes desquels la
B.________ (ou toute autre société du même groupe) bénéficie du droit
d’installer des affiches sur le domaine public et les parcelles privées de la
Ville de Lausanne; de toute pièce déterminant le contenu des accords conclus
entre la B.________ (ou toute autre société du même groupe) et la commune de
Lausanne, aux termes desquels la B.________ (ou toute autre société du même
groupe) bénéficie du droit d’installer des affiches sur le domaine public et
les parcelles privées de la Ville de Lausanne en dehors des zones de pôle
d’affichage, en contrepartie de prestations tels que le financement,
l’installation ou l’entretien d’abribus; de toute pièce déterminant le contenu
des accords conclus entre la B.________ (ou toute autre société du même groupe)
et la commune de Lausanne, aux termes desquels la B.________ (ou toute autre
société du même groupe) bénéficie du droit d’installer des affiches sur le
domaine public et les parcelles privées de la Ville de Lausanne en dehors des
zones de pôle d’affichage, en contrepartie de prestations tels que le financement,
l’installation ou l’entretien de plans de ville (City-plans). Les recourantes
ne se sont pas opposées à ce que les pièces en question «soient épurées des
données économiques et/ou relatives à des secrets d’affaire de la B.________
(ou des sociétés du même groupe)». A l’appui de leur réplique du 25 mars 2008,
les recourantes ont réitéré ces requêtes, en concluant subsidiairement à ce que
les données ainsi fournies ne leur soient pas remises pour consultation, pour
autant que le Tribunal leur en communique la teneur essentielle. En outre, les
recourantes ont requis la production par la Municipalité «des indications
détaillées et justifiées sur l’évolution du nombre de panneaux exploités par
les sociétés du groupe B.________ à compter de 1998, ainsi que le nombre de
panneaux de ces sociétés restés en dehors des pôle d’affichage». A l’appui de
ces demandes, les recourantes ont fait valoir que la B.________ dispose du
monopole d’affichage sur le domaine public de la ville de Lausanne. A l’époque
où la Municipalité a décidé d’élaborer les Directives et le concept général
d’affichage, y compris la délimitation des pôles d’affichage, elle s’était
appuyée sur une société liée à la B.________. Les recourantes, concurrentes de
cette société pour ce qui concerne l’affichage commercial sur le domaine privé
visible depuis le domaine public, supputent que la B.________ aurait, par ce
biais, influé sur la délimitation des pôles d’affichage, en sa faveur. Les
recourantes estiment que la B.________ aurait, par ce truchement occulte,
obtenu que deux tiers environ de ses panneaux d’affichage soient englobés dans
les zones où l’affichage est autorisé. Les mesures d’instruction requises
avaient précisément pour but de vérifier ces soupçons.
Le 24 juillet 2008, le juge
instructeur a invité la Municipalité à préciser les modalités d’adoption du
concept général d’affichage et à produire un tableau retraçant l’évolution,
pour la période allant du 1
er
janvier 2006 au 30 juin 2008, du
nombre et du type d’emplacements d’affichage autorisés, tant sur le domaine
public que privé, avec l’indication du bénéficiaire de l’autorisation. Par
décision incidente du même jour, le juge instructeur a rejeté les autres
demandes de production de pièces, présentées par les recourantes. Il a
considéré que les pièces en question étaient protégées par le secret
d’affaires, que l’intervention d’une société liée à la B.________, comme
conseil des autorités communales dans la préparation des Directives, du concept
général d’affichage et des pôles d’affichage, était établie; il n’y avait pas
lieu de douter que cette coopération s’était cantonnée à des aspects
techniques; enfin, il convenait de ne pas sortir du cadre du litige, limité aux
sept décisions contestées, que le Tribunal s’estimait en mesure de trancher,
sur le vu du dossier.
Dans leur écriture du 7 octobre
2008, les recourantes ont demandé à ce que la B.________ soit invitée à
produire des indications relatives à l’évolution du nombre d’emplacement
qu’elle (ou toute autre société du même groupe) exploite depuis 1998, à
l’intérieur et à l’extérieur des pôles d’affichage. Dans son avis du 9 octobre
2008 aux parties, le juge instructeur a écarté cette requête, qu’il a tenue
pour exorbitante du litige. Il a toutefois réservé l’opinion éventuellement
contraire des autres juges de la section. Il apparaît que la démarche des
recourantes sur ce point tend à éclaircir l’arrière-plan des relations
d’affaires liant la B.________ à la Municipalité. Le Tribunal estime qu’il
dispose, sur le vu du dossier, de tous les éléments nécessaires pour trancher
le grief soulevé par les recourantes à ce propos (consid. 5 ci-dessous), sans
qu’il soit nécessaire d’investiguer plus avant, comme le voudraient les
recourantes. Les demandes de production de pièces allant au-delà de ce qui a
déjà été ordonné doivent ainsi être rejetées.
c) Par identité de motifs, doit
être écarté le grief selon lequel la Municipalité aurait violé le droit d’être
entendu des recourantes, en refusant de faire apporter les pièces litigieuses
dans la procédure de recours ouverte devant elle.
3.
Les recourantes invoquent la liberté économique.
a) Garantie par les art. 27 Cst. et
26 Cst/VD, la liberté économique comprend notamment le libre exercice de  toute
activité économique privée, par quoi on entend celle  exercée à titre
professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 132 I 97
consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p.
29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). L’affichage à des fins
commerciales entre dans le champ de protection des art. 27 Cst. et 26 Cst./VD.
La garantie de la propriété, dont seule Z.________ est la titulaire en
l’occurrence, ne va en l’occurrence pas au-delà de celle de la liberté
économique. Celle-ci n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public
prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui
est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36
al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst/VD; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231;
130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts
cités).
b) Les cantons et les communes sont
libres d’instaurer un monopole d’affichage sur leur domaine public (ATF 132 I
97 consid. 2.2 p. 100ss; 128 I 295 consid. 3c/aa p. 300; 125 I 209 consid. 10c
p. 222-224). En revanche, il leur est interdit d’instaurer un tel monopole pour
l’affichage sur le domaine privé (ATF 128 I 3 consid. 3 p. 9ss, renversant la
jurisprudence antérieure, notamment la solution retenue à l’ATF 100 Ia 445,
concernant précisément la ville de Lausanne). Les cantons et les communes
peuvent réglementer l’affichage privé visible depuis le domaine public (ATF 128
I 295 consid. 8 p. 341ss). La décision attaquée porte précisément sur une telle
réglementation.
c)
L'art. 24
RPR autorise la municipalité à affermer à une seule entreprise l'affichage sur
le domaine public et sur les biens-fonds privés de la ville. La commune de Lausanne
a fait usage de cette possibilité, en concédant à la B.________ le monopole de
l’affichage sur le domaine public communal.
d) Sans contester ce point, les
recourantes allèguent que les règles applicables à l’affichage sur le domaine
privé visible depuis le domaine public ne reposeraient pas sur une base légale
suffisante, ne répondraient pas à un intérêt public prépondérant et seraient
disproportionnées.
e) Le droit est le fondement et la
limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst./VD). Le
Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst/VD). Le
Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120
al. 2, deuxième phrase, Cst./VD). Le principe de la légalité veut que tout acte
étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée
par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 121). La délégation de compétences législatives à l’exécutif ou à
un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une loi au
sens formel, qu’elle ne soit pas prohibée par le droit cantonal, qu’elle soit
limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits
essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des
particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid. 3c p.
122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p.
310ss). Il est impossible de définir, une fois pour toutes, quelles règles sont
si importantes qu’elles doivent nécessairement être contenues dans une loi au
sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet une  telle exigence
lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels des citoyens, de
mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le droit public, en
tenant compte de la nature et de la gravité des ces restrictions ou obligations
(ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid. 4a p. 226 ; cf. en
dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid. 5c). S’agissant en
l’occurrence d’une atteinte à la liberté économique qui ne saurait être
qualifiée de grave (ATF 128 I 295 consid. 5b/aa in fine p. 309), une base
légale matérielle suffit.
La LPR contient une délégation
législative aux communes puisqu'elle prévoit à son art. 18 que celles-ci
peuvent édicter un règlement d'application de la loi, destiné à assurer la
protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la
circulation des piétons et des véhicules. Le contenu de cette clause de délégation
est tiré, outre du but de la loi fixé à l'art. 1 LPR,  d'une part de l'art. 17
LPR qui contient le principe de l'interdiction de l'affichage aux emplacements
qui ne sont pas autorisés, et d'autre part de l'art. 4 LPR qui interdit de
façon générale tous les procédés de réclame lesquels, notamment par leur
emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect d'un site, d'une
localité ou d'un quartier. Ainsi formulées, ces clauses de délégation
présentent un degré de précision suffisant quant à la compétence octroyée à la
commune, sa matière, son but et son étendue. Dès lors, dans le cadre des
compétences que lui reconnaît le droit cantonal, la commune peut désigner les
emplacements répondant optimalement aux buts de la loi, régler le type et la
grandeur des panneaux d'affichage, voire les interdire dans certaines zones
(cf. arrêts GE.2004.0117 du 9 mai 2005; GE.1999.0094 du 30 juin 2000). Quant à
l’art. 2 RPR, il délègue à la municipalité la compétence d’adopter des
prescriptions complémentaires. C’est sur cette base que la Municipalité a
édicté les Directives. Les recourantes contestent toutefois que l’art. 2 RPR
soit suffisant pour déléguer la compétence de poser, dans les Directives, des
normes de caractère primaire, et non secondaire, s’agissant notamment de la
définition des pôles d’affichage. Cette objection doit être rejetée. L’art. 17
al. 1 LPR confère à l’autorité la compétence de désigner les emplacements et
les supports pour l’installation de procédés de réclame pour le compte de
tiers, dans les localités. Sur la base de cette disposition, l’autorité
communale peut ou bien décider au coup par coup, en appliquant le RLPR (art. 18
al. 2 LPR), ou bien sur la base d’une réglementation communale spéciale (art.
18 al. 1 LPR). La faculté, laissée à la commune, d’adopter un règlement à cette
fin, ne proscrit pas la sous-délégation d’une partie des prérogatives
communales à la municipalité. A cela s’ajoute que les prescriptions des
Directives, définissant les pôles d’affichage, ne font que préciser les normes
contenues dans la LPR et le RPR. Ce dernier s’inscrit, par les buts qu’il
poursuit (art. 1 RPR), dans le sillage de la LPR qu’il concrétise, spécialement
de l’art. 4 LPR, mis en relation avec l’art. 1 de la même loi. Quant à l’art.
14 RPR, il confère à l’exécutif le soin de définir les emplacements dans
lesquels l’affichage est autorisé. Sous l’angle du principe de la légalité, il
n’y a rien à redire au fait que la Municipalité ait opté pour le choix
consistant à définir elle-même, de manière générale des zones d’affichage,
plutôt que d’abandonner cette tâche à la seule appréciation de la Direction des
travaux. Cette solution favorise en outre la sécurité du droit et la
transparence de l’action administrative, qu’elle rend plus prévisible. En ce
sens, les Directives présentent un caractère secondaire, dont la délégation à
l’exécutif communal n’est pas prohibée au regard de la jurisprudence qui vient
d’être rappelée (cf. arrêt GE.1999.0094 du 30 juin 2000).
f) Dans un arrêt du 9 décembre
2002, le Tribunal administratif avait évoqué, sans la trancher, la question de
savoir si le concept général d’affichage doit être considéré comme un plan
d’affectation au sens de l’art. 14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Si tel devait être le cas, il
faudrait retenir que les exigences de l’art. 33 al. 1 et 2 LAT n’ont pas été
respectées dans la procédure d’adoption du concept général et des Directives,
s’agissant notamment de l’enquête publique et du contrôle juridictionnel. Cette
question souffre toutefois de rester indécise en l’espèce. En effet, les
recourantes ne contestent pas le concept général d’affichage en tant que tel,
mais son contenu, notamment la délimitation des pôles d’affichage, selon elles
trop favorable à la B.________. En outre, l’existence ou non de ces pôles
d’affichage n’empêche pas l’autorité d’appliquer correctement la LPR et le RPR.
De nombreuses communes, au demeurant, n’ont pas édicté de normes complétant la
législation cantonale, qui donne un cadre suffisant en lui-même. Enfin, s’il
fallait considérer le concept général comme un plan d’affectation nécessaire à
l’application de la loi, celle-ci s’en trouverait paralysée jusqu’à ce que les
défauts d’élaboration du concept général soient réparés. Cela irait à
l’encontre des conclusions des recourantes qui se trouveraient, en cas
d’admission du recours pour ce motif qu’elles ne soulèvent pas, placées dans
une situation plus défavorable que si le recours était admis, en tout ou
partie.
g) Les mesures restreignant
l'activité économique peuvent notamment se fonder sur des motifs de police, de
politique sociale ou d'aménagement du territoire (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p.
231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités),
à l’exclusion des motifs de politique économique, ou en vue d’intervenir dans
la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines
formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins
que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 132
I 97 consid. 2.1 p. 100; 130 I 26 consid. 4.5 p. 43; 125 I 209 consid. 10a p.
221, 267 consid. 2b p. 269, 322 consid. 3a p. 326, et les arrêts cités).
L'art. 18 LPR est directement
inspiré de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) qui régit l'esthétique des
constructions et leur intégration dans l'environnement; les exigences posées
par ces deux lois sont analogues; elles confèrent à l'autorité chargée de
vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles
dont l'application relève avant tout des circonstances locales (arrêts
GE.2002.0019 du 20 août 2004; GE.1999.0094 du 30 juin 2000; GE.1997.0065 du 23
septembre 1999). Ce pouvoir doit permettre aux communes de décider, sous
réserve de l'abus de droit, si et où elles autorisent l'affichage publicitaire.
Par ailleurs, une commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la
prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire, tout en étant liée
toutefois par les critères découlant du sens et du but de la réglementation
applicable ainsi que par les principes généraux du droit (arrêt GE 1997.0185 du
16 avril 1998 et les références; cf. également ATF 2P.247/2006 du 21 mars 2007,
reproduit in: ZBl 2008 p. 378, concernant l’application de normes
analogues du droit bâlois).
En l’occurrence, il ne fait aucun
doute que les mesures prises par les collectivités publiques pour éviter la
dissémination de l’affichage publicitaire sur leur territoire répondent en
principe à l’int¿êt public lié à la protection des sites urbains et du
paysage.
h) Selon le principe de la
proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les
résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de
la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence – ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p.
123, et les arrêts cités). Si une interdiction générale d’affichage sur le
domaine privé constitue une restriction disproportionnée à la liberté
économique, l’autorité demeure libre d’exclure un tel affichage dans des
portions déterminées du territoire, pour des motifs liés à la sécurité ou à la
protection du paysage (ATF 2P.247/2006, précité, consid. 4.2).
Bien qu’admettant que les
Directives ont été conçues non pas comme des règles de droit matériel mais
comme des dispositions internes servant à guider la Direction des travaux,
l’OSU et la Municipalité semblent toutefois considérer que la pesée des
intérêts et l'examen de la proportionnalité ont été effectués une fois pour
toutes au moment de l'adoption des Directives et en particulier de la
définition des pôles d'affichage, sous la seule réserve de dérogations que
l’autorité communale peut faire de cas en cas. Une telle conception ne pourrait
être partagée. Les Directives constituent un instrument utile pour
l’application de la loi. Pour déterminer les zones d’affichage, l’autorité
compétente doit procéder à une pesée des intérêts en présence et veiller au
respect du principe de la proportionnalité. Cela ne la dispense pas toutefois
de l’obligation de répéter cet examen dans chaque cas qui lui est soumis. C’est
au demeurant bien le sens des Directives, qui permettent de déroger aux règles
qu’elles posent. Cette faculté suppose qu’un procédé de réclame puisse être
installé à l’extérieur d’une zone d’affichage, pour autant qu’aucun intérêt
public ne s’y oppose et qu’un refus de la demande apparaisse disproportionné.
i) En conclusion, le RPR et les
Directives reposent sur une base légale suffisante pour réglementer l’affichage
commercial sur le domaine privé, visible sur le domaine public. De manière
générale, ces normes répondent à l’intérêt public et permettent à l’autorité compétente
de statuer sur les demandes d’autorisation conformément au principe de la
proportionnalité.
4.
Il reste à examiner ce qu’il en a été
concrètement en l’espèce.
a) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser deux panneaux F200 à l’avenue du Grey, soit contre la
façade de l’immeuble sis au n°78 et un panneau F12 au  contre un mur, à
proximité de l’immeuble sis au n°80. E
n
face de ces emplacements se trouvent deux panneaux d'affichages
F200 lumineux recto verso qui sont liés à deux abribus situés quelques dizaines
de mètres plus bas et plusieurs panneaux F4 culturels, tous situés hors des
pôles d'affichage et qui font l'objet d'une concession accordée à la
B.________.
Les lieux, qui se trouvent à l’entrée de la
ville, sont voués essentiellement à
l’habitation. La
préservation de l’esthétique et des caractéristiques du quartier commande
d’éviter la prolifération de panneaux commerciaux à cet endroit. Le refus de
l’autorisation est ainsi justifié.
b) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser un panneau F200 contre la façade de l’immeuble sis à
l’avenue Vinet n°21, hors des pôles d’affichage. A proximité immédiate de cet
emplacement (au n°27bis) se trouve un panneau F200 lumineux recto verso, situé
hors de la zone d'affichage, à plusieurs mètres d'un arrêt de bus. Il fait
l'objet d'une concession accordée à la B.________. En aval de la rue se trouve
un panneau F4 commercial de la B.________.
Les lieux
sont voués à l’habitation et au commerce. L’avenue Vinet, bien qu’ouverte à la
circulation dans les deux sens, est relativement étroite, de sorte que les
véhicules ne s’y déplacent qu’à vitesse réduite. La pose d’un panneau
publicitaire supplémentaire à l’endroit projeté ne mettrait ainsi pas en danger
la sécurité publique. Le site, de caractère urbain et banal, ne mérite pas de
protection particulière, et aucun motif d’esthétique ne fait obstacle au projet
des recourantes. La décision querellée ne repose en conséquence sur aucun
intérêt public prépondérant et doit partant être annulée sur ce point.
c) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser un panneau F12 contre une barrière métallique derrière
laquelle est plantée une haie de thuyas, à la hauteur du n°57 de l’avenue
d’Ouchy, hors des pôles d’affichage. A proximité immédiate de l'emplacement se
trouvent trois panneaux d'affichage F200 lumineux recto verso, sis de part et
d'autre de l'avenue d’Ouchy aux abords d'arrêts de bus, et six panneaux F4, qui
font l'objet d'une concession accordée à la B.________. Les lieux sont voués à
l’habitation et au commerce. Le Tribunal a constaté qu’ils sont saturés de
panneaux publicitaires, ce qui justifie, pour des raisons d’esthétique, de ne
pas déroger aux règles applicables hors des pôles d’affichage. Le recours doit
être rejeté sur ce point.
d) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser un panneau F200 à l’avenue du Léman n°44, contre une
barrière ouvrant sur un escalier. Ce panneau serait visible pour la circulation
allant de la Perraudettaz au centre-ville, sur un axe est-ouest. Sur l’immeuble
sis au n°44 est installé un panneau d'affichage F12 déroulant, orienté à l’est.
De l’autre côté de l’avenue, se trouve un panneau F200 lumineux recto verso
situé hors de la zone d'affichage, à 50 m d'un arrêt de bus, objet d'une
concession octroyée à la B.________. Plus bas sur l'avenue du Léman, en
direction du carrefour de la Perraudettaz, sont installés trois panneaux F12 et
un panneau F200 au nord et six panneaux F4 recto verso au sud, tous objet d'une
concession octroyée à la B.________. Les panneaux F12 se trouvent dans une zone
constituant un nouveau pôle d'affichage. Du point de vue de la sécurité du
trafic et de l’esthétique des lieux, le Tribunal considère que l’implantation
d’un panneau publicitaire à l’endroit projeté (soit au niveau du trottoir)
n’est pas adéquate. Le recours doit être rejeté sur ce point.
e) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de placer un panneau F12 contre un mur, à la hauteur du n°9 du
chemin de Montétan, soit dans un secteur situé en dehors des pôles d’affichage.
A proximité immédiate de l'emplacement, de l'autre côté du chemin, se trouvent
un panneau F200 de la B.________ et un panneau F200 de la recourante, également
hors des pôles d'affichage. Le secteur est
essentiellement
résidentiel. L’attractivité réduite des lieux, du point de vue publicitaire, et
la nécessité de préserver leur aspect, commandent de ne pas déroger aux pôles
d’affichage. Le recours doit être rejeté sur ce point.
f) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser un panneau F12 contre la façade de l’immeuble sis au
n°66 de l’avenue d’Echallens. A proximité de cet endroit sont installés un
panneau F200 lié à un abribus et trois surfaces de deux panneaux culturels R4,
tous hors zone d'affichage et objet d'une concession octroyée à la B.________.
Les lieux sont voués à l’habitation et au commerce. L’avenue est très
fréquentée par le trafic automobile et le seul fait que
l’on se trouve à l’extérieur des pôles d’affichage ne constitue pas
un motif suffisant pour rejeter la demande, compte tenu également du fait que
l’esthétique n’est pas particulièrement en jeu à cet endroit de la ville. La
décision attaquée ne peut être maintenue sur ce point.
g) Les recourantes ont demandé
l’autorisation de poser un panneau F12 contre la façade de l’immeuble sis au
n°46 du chemin de Pierrefleur, à l’extérieur des pôles d’affichage. A l’entrée
du chemin se trouvent quatre panneaux R4, hors de la zone d'affichage, qui ne
sont pas liés à un abribus et font l’objet d'une concession octroyée à la
B.________. Les lieux sont voués essentiellement à l’habitation et présentent
un caractère résidentiel et tranquille. Hormis les quatre panneaux existants,
il n’existe pas d’espace voué à la publicité. La préservation de l’aspect des
lieux commande de ne pas déroger à la règle. Le recours doit être rejeté sur ce
point.
h) En conclusion, la décision
attaquée doit être confirmée, sauf pour ce qui concerne les demandes concernant
les emplacements projetés au n°21 de l’avenue Vinet et au n°66 de l’avenue
d’Echallens.
5.
Les recourantes soutiennent que le concept
général d’affichage de la commune de Lausanne, tel qu’il est conçu,
concentrerait les possibilités d’affichage sur le domaine privé à proximité de
lieux d’affichage sur le domaine public, concédé à la B.________. Elles allèguent
que ce concept a été élaboré par une société proche de la B.________, de sorte
que celle-ci a influé sur la délimitation des zones d’affichage dans le seul
but de favoriser ses intérêts.
a) La liberté économique garantie
par l’art. 27 Cst. comprend le droit à l'égalité de traitement entre
concurrents directs – par quoi on entend les personnes appartenant à une même
branche, qui s'adressent au même public avec des offres identiques pour
satisfaire les mêmes besoins; sont ainsi prohibées les mesures qui entravent la
concurrence, en favorisant ou défavorisant certains concurrents par rapport à
d’autres (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436; 124 II 193 consid. 8b p.
211/212; 123 I 279 consid. 3d p. 281/282). L’obligation de traiter de manière
égale les concurrents n'est toutefois pas absolue; des différences sont
permises pour autant qu’elles répondent à des critères objectifs et résultent
du système lui-même; les inégalités ainsi instaurées doivent en outre être
réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi
(ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 10; 125 I 431 consid. 4b/aa p. 436, et les arrêts
cités).
b) La détermination des
emplacements d’affichage doit se faire au regard du but de la loi, à savoir
notamment le bon aspect d'une localité ou d'un quartier (cf. art. 4 LPR). Cette
règle s’applique à l’affichage commercial sur le domaine public comme sur le
domaine privé. Or, le concept général de l'affichage institué par les
Directives ne fait pas de différence à cet égard entre les concurrents. Les
règles établies par les Directives quant au choix des emplacements d’affichage
ont pour effet de concentrer dans certaines zones déterminées tout l’affichage
autorisé, tant sur le domaine public que sur le domaine privé visible depuis le
domaine public. Ce système favorise la B.________, dans la mesure où celle-ci
détient non seulement le monopole d’affichage sur le domaine public, mais
concurrence aussi les recourantes quant à l’affichage sur le domaine privé. Ce
cumul peut restreindre les possibilités d’affichage offertes, sur le domaine
privé, aux concurrents de la B.________. Mais il s’agit là d’un effet inhérent
au monopole d’affichage sur le domaine public, lequel est compatible avec la
Constitution. L’inégalité dénoncée par les recourantes est ainsi le produit du
système; elle répond à un critère objectif, soit la réalisation des buts
d’intérêt public que poursuit la loi; son application ne conduit pas, en
elle-même, à des restrictions disproportionnées, comme on vient de le voir (consid.
4 ci-dessus).
c) Il est établi que l’autorité
communale a élaboré le concept général d’affichage et les Directives en
s’appuyant sur l’aide technique de la B.________ ou, du moins, d’une société
qui lui est liée. Cela ne signifie pas pour autant que le concept général
d’affichage aurait été dressé à seule fin de préserver les intérêts exclusifs
de la B.________, au détriment de la concurrence et des buts d’intérêt public
visés par la LPR. De même, on ne saurait dire que la Municipalité s’est bornée
à entériner la proposition qui lui était soumise à l’époque de l’élaboration
des Directives. Le concept général d’affichage émane de la Municipalité, après
que le projet de zone a été examiné par le service technique de la ville dont
les représentants se sont rendus sur place afin de vérifier si les pôles
d'affichage tels que retenus par le projet répondaient aux objectifs visés. Au
demeurant, il n'est pas établi que la délimitation des zones d'affichages ait
rendu illusoire l'accès des recourantes au domaine privé, respectivement que
cet accès n'ait été ouvert qu'à la B.________. Des pièces versées au dossier,
il résulte que depuis l'entrée en vigueur du concept général de l'affichage en
1998, l'autorité communale a délivré, sur le domaine privé, cinq autorisations
à la B.________ pour l’installation de formats F12 (sur un total de trente-neuf
demandes); quarante-cinq autorisations à A.________ pour des affiches F12 (sur
un total de quatre-vingt-six demandes) et trente-et-une autorisations pour des
affiches F200 (sur cinquante-et-une demandes); quarante-sept autorisations à
C.________ pour des affiches F12 (sur deux cent seize demandes) et
vingt-huit autorisations pour des affiches F200 (sur cent demandes);
quarante-deux autorisations à D.________ pour des affiches F12 (sur cinquante
demandes) et quatorze autorisations pour des affiches F200 (sur vingt-deux
demandes); vingt-quatre autorisations à Y.________ pour des affiches F12 (sur
vingt-neuf demandes) et sept autorisations pour des affiches F200 (sur huit
demandes).
A la demande du Tribunal, la
Municipalité a produit, le 17 septembre 2008, un tableau des décisions rendues
par l’OSU en matière d’affichage sur le domaine privé, entre 2006 et juin 2008.
Les demandes de X.________ ont été rejetées pour seize panneaux (au motif que
les emplacements choisis se trouvaient hors des pôles d’affichage) et acceptées
pour vingt-huit panneaux. L’OSU a rejeté onze requêtes émanant de la société
E.________ AG, parce que relatives à des secteurs hors des pôles d’affichage ou
saturés d’affiches). S’agissant de la B.________, l’OSU a rejeté six demandes
émanant de cette société, pour en accepter deux, la B.________ ayant pour le
surplus démonté 360 panneaux F4, ainsi qu’un panneau F12 et un panneau F200. Ce
bilan est pour le moins contrasté. Si le monopole concédé pour l’affiche sur le
domaine public favorise la B.________, cela n’a cependant pas pour effet de
l’avantager pour ce qui concerne l’affichage sur le domaine privé, visible
depuis le domaine public. En tout cas, les renseignements produits par la
Municipalité n’accréditent pas la thèse défendue par les recourantes.
6.
Le recours doit ainsi être admis partiellement
et la décision attaquée  réformée, en ce sens que le refus d’implantation des
panneaux à l’avenue de Vinet n°21 et à l’avenue d’Echallens n°66 est annulé. Le
recours est rejeté pour le surplus. Un émolument réduit sera mis à la charge
des recourantes, qui succombent pour l’essentiel de leurs conclusions, ainsi
qu’à la Municipalité; pour les mêmes motifs, les recourantes ont droit à des
dépens, dont le montant sera également réduit (art. 55 LJPA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 22
novembre 2007 est réformée en ce sens que l’autorisation d’apposer un panneau
F200 à l’avenue Vinet n°21 et un panneau F12 à l’avenue d’Echallens n°66 est
accordée.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de X.________ S.A. et consorts.
V.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge de la Municipalité de Lausanne.
VI.
La Municipalité de Lausanne versera à X.________
S.A. et consorts la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 2008
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.