vd_omni · AF.2020.0004 · 2022-02-17 · fr

A.________, B.________, C.________ /COMMISSION DE CLASSIFICATION, Département des institutions et du territoire, Municipalité de Lausanne Secrétariat municipal, D.__________, E.________ et F.________ | Procédure en correction de limites devant la Commission de classification. Recours contre la décision de celle-ci qui a mis l'entier des frais à la charge des propriétaires bénéficiaires de la correction.Quand bien même la base légale est peu explicite, on peut considérer la commission de classification comme une autorité administrative indépendante, dotée d'un pouvoir décisionnel (consid. 2 let.a).La "participation financière" prévue par l'art. 93a LAF correspond à une contribution causale, liée à une prestation étatique fournie à la demande ou à cause d'un administré, soit un émolument selon la terminologie de l'art. 45 LPA-VD (consid. 2 let. b et c).La contribution causale doit reposer sur une base légale, les exigences étant quelque peu allégées sur la question des principes applicables au calcul de dite contribution lorsque les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence permettent, en lieu et place du principe de la légalité, un contrôle des contributions demandées (consid. 3 let. b). In casu, l'art. 93a LAF définit à satisfaction l'objet de la contribution ainsi que le sujet de celle-ci. En outre, même si l'on peut regretter qu'il n'existe aucune réglementation fixant un cadre ou plafond aux contributions susceptibles d'être mises à la charge des personnes concernées ou arrêtant le tarif des prestations fournies par la commission de classification, on peut admettre que le prélévement en cause n'est pas contestable sur le principe (consid. 4).Doit encore être examinée la question de savoir si la contribution à prélever présente un rapport raisonnable aveec les avantages ou les prestations fournies à la demande des débiteurs. En l'occurence, les propriétaires bénéficiaires de la correction de limites en tire un avantage, mais les propriétaires voisins qui avaient pris des conclusions en vue de l'extension du périmètre d'étude doivent également supporter une part des frais (consid. 5).Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2022 AF.2020.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant; M. Guillaume Vianin, juge.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
3.
C.________
,
à Lausanne
tous trois
représentés par Me Marc
BELLON, avocat à Genève,
Autorité intimée
Commission de classification,
à
Chexbres
,
Autorités concernées
1.
Département des institutions et du
territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne,
2.
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
D.________,
à
********, représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
2.
E.________,
à
********, représenté par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
3.
F.________,
à
********,
représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat
à Lausanne,
Objet
Décisions du service des
améliorations foncières
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Commission
de classification du 13 novembre 2020
Vu les faits suivants:
A.
Un bâtiment d'habitation avec dépendances existe depuis de nombreuses
années dans la partie supérieure de la parcelle n° 6472 de la commune de
Lausanne. Ce bâtiment est raccordé à la voie publique, soit au chemin du Levant,
par une servitude de passage pour tous véhicules n° 345'252, établie au travers
des parcelles voisines n
os
6470 et 6471.
C.________, B.________ et C.________, propriétaires
en main commune de la parcelle n° 6472, ont déposé le 16 avril 2013 une
demande de permis de construire pour un bâtiment de cinq logements avec parking
souterrain de huit places de parc, à réaliser dans la partie inférieure du
terrain qui est actuellement libre de construction. Le projet s'implante dans
la pente avec une conception de construction en terrasses et une toiture
végétalisée.
Le bâtiment en projet et son parking doivent être
raccordés au chemin du Levant par un accès à créer sur l'assiette d'une autre
servitude de passage pour tous véhicules, n° 345'334, inscrite au registre
foncier en faveur de la parcelle n° 6472 et à la charge de la parcelle
voisine n° 6474, propriété de D.________. Le tracé de cette servitude est
rectiligne. Il longe la limite de la parcelle adjacente n° 6473, propriété
des époux F.________ et E.________. Parce que ce tracé, selon le projet,
débouche obliquement sur le chemin du Levant, les véhicules descendant cette
artère, qui est à sens unique, ne pourront pas s'y engager aisément. Notamment
pour ce motif, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a fait savoir
qu'elle tenait cet accès pour insuffisant.
Des pourparlers tendant au déplacement du tracé de
la servitude n° 345'334, entre les propriétaires des parcelles n
os
6472
et 6474, n'ont pas abouti.
B.
Le 26 mars 2015, les propriétaires de la parcelle n° 6472 ont
demandé à l'autorité communale de transmettre le dossier au Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: le DTE) afin qu'il statue sur le
principe d'une correction de limites en application de l'art. 93a al. 2 de la
loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV
913.11). La correction souhaitée devait consister dans une extension de
l'assiette de la servitude n° 345'334 sur la parcelle n° 6473, là où
son tracé aboutit au chemin du Levant, de manière à rendre possible dans de bonnes
conditions la manœuvre consistant à obliquer à gauche, depuis le chemin du Levant
et dans le sens de la descente, pour accéder au bâtiment projeté.
La Direction des travaux de la Ville de Lausanne a
rejeté cette requête par décision du 29 juin 2015. Elle retenait que la servitude
n° 45'252 était apte à desservir toute la surface de la parcelle n° 6472
et qu'une contestation concernant la servitude n° 345'334 relevait essentiellement
du droit privé.
Les propriétaires de la parcelle n° 6472 ont
attaqué cette décision par la voie du recours de droit administratif auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).
Celle-ci s'est prononcée le 17 octobre 2016 (arrêt AF.2015.0004). Elle a admis
le recours et réformé la décision communale en ce sens que le dossier était
transmis au DTE, avec mission de statuer sur le principe de la correction de
limites en application de l'art. 93a al. 2 LAF.
Le recours exercé contre cet arrêt par D.________,
propriétaire de la parcelle n° 6474 et opposant au projet de construction, a
été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_534/2016 du 23
novembre 2016).
C.
a) Par le Service du développement territorial (ci-après: le SDT), le
DTE a rendu une décision le 3 juillet 2017. Le dispositif se lit comme suit:
"
1.      La
requête tendant à une procédure de correction de limites au sens de           l'art. 93a
LAF est admise.
2.       Le cercle des parcelles intégrées
à la réflexion comprend les parcelles n
os
6472, 6473, 6474."
b) Par mémoire daté du 4 septembre 2017, F.________
et E.________, propriétaires de la parcelle n° 6473, ont attaqué cette
décision devant la CDAP (cause AF.2017.0002). A titre principal, ils ont conclu
au rejet de la requête tendant à une procédure de correction de limites. A titre
subsidiaire, ils ont requis que les parcelles n
os
6438, 6470,
6471, 6472, 6473, 6474, 6475, 6476, 6477 et 6498, de même que toute autre
parcelle que justice dirait, soient intégrées à la réflexion.
c) Par un mémoire distinct daté du même jour, D.________,
propriétaire de la parcelle n° 6474, a lui aussi attaqué cette décision
(cause AF.2017.0003). Selon ses conclusions, les parcelles n
os
6468,
6469, 6470, 6471, 6472, 6473, 6474, 6475, 6478, 6979 et 20273 devaient être intégrées
à la réflexion. D.________ a produit un rapport d'expertise établi par un
bureau spécialisé dans les études du trafic et du stationnement, intitulé
"
Desserte d'un projet immobilier sur la parcelle n° 6472, chemin
du Levant
" et daté du 4 décembre 2017, étudiant diverses variantes
pour la réalisation d'un accès au bâtiment à ériger dans la partie inférieure
de la parcelle n° 6472. Par courrier de son conseil du 21 septembre 2017, D.________
s’est rallié aux conclusions prises par F.________ et E.________, lesquelles
n’incluaient pas la parcelle n° 6469.
La CDAP s'est prononcée par arrêt du 20 décembre
2018, selon le dispositif ci-après en extrait:
"
I.
Le recours de F.________ et E.________ (AF.2017.0002) est partiellement
admis.
II.
Le recours de D.________ (AF.2017.0003) est admis.
III.
Le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée est confirmé.
IV.
Le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée est réformé; il reçoit la
teneur ci‑après:
"
Le cercle des parcelles intégrées à la
réflexion comprend les parcelles n
os
6462, 6463, 6464, 6465,
6466, 6467 et 6468, ainsi que les parcelles n
os
6438, 6475,
6476, 6477, 6478, 6479, 20’273 et 6498, de même que les parcelles n
os
6470,
6471, 6472 (partie supérieure) 6473 et 6474.
"
V.
[…]"
Ce dispositif n’incluait
donc pas la parcelle n° 6469.
Par lettre de leur conseil datée du 23 janvier 2019,
les intimés A.________, B.________ et C.________ ont demandé à la CDAP
l'interprétation de cet arrêt rendu le 20 décembre 2018. Ils relevaient dans le
dispositif les termes "
6472 (partie supérieure)
" et requéraient
du tribunal de confirmer que cette formulation "
ne saurait être interprétée
comme excluant implicitement la partie inférieure de leur bien-fonds n° 6472
du cercle des parcelles intégrées à la réflexion
".
En fin de compte, la CDAP, dans un arrêt du 5 juin
2019 (AF.2019.0001), a prononcé ce qui suit:
"
I.      La
demande d'interprétation est admise.
II.
Au ch. IV du dispositif de l'arrêt AF.2017.0002 du 20 décembre 2018,
l'expression "6472 (partie supérieure) 6473" est remplacée par
"6472, 6473".
III.
[…]"
D.
a) A la suite de l’arrêt de la CDAP du 20 décembre 2018, le DTE a désigné,
le 29 mai 2019, la commission de classification prévue par l’art. 93a LAF,
assistée d’un ingénieur géomètre breveté. Dite commission a aussitôt débuté ses
travaux. Elle a mis en évidence, en première analyse, douze variantes
permettant l’accès au bas de la parcelle n° 6472 en vue de sa
construction. Elle les a analysées sur la base de différents critères, légitimité
historique, coûts, notamment pour les propriétaires de la parcelle n° 6472,
impacts divers sur le voisinage (pendant la réalisation de l’accès ou durant
son exploitation), voire plus largement sur le site construit et son
environnement; elle a choisi d’insérer ces différents critères dans un tableau
d’évaluation multicritères (pièce 11 du dossier de la commission de
classification). Les travaux de la commission se sont déroulés en plusieurs
étapes successives, durant lesquelles les propriétaires intéressés ont eu
l’occasion de s’exprimer (voir d’ailleurs le rapport de la commission de
classification, ch. 3.3, p. 16 ss). En définitive, par décision du 13 novembre
2020, la commission de classification a arrêté son rapport, retenant la
variante 1, soit un accès rejoignant la parcelle n° 6472 par le biais
d’une servitude mordant sur les parcelles n
os
6473 et 6474;
cette opération serait accompagnée d’une correction de limites, impliquant des
échanges à surfaces égales entre les parcelles n
os
6472, 6473
et 6474 (voir à ce propos pièces 12 et 13 de la commission de classification,
portant sur les échanges de surfaces, et pièce 14 pour la nouvelle assiette de
la servitude de passage permettant l’accès souhaité). La décision précise qu’il
n’y a pas de soulte accordée aux propriétaires concernés. Elle arrête enfin les
frais de la cause, mis dans leur totalité à la charge des hoirs A.________ (on
revient plus loin sur cet aspect : let. E).
b) D.________ a saisi la CDAP d’un recours contre la
décision précitée; il contestait dans ce cadre le principe même de la
correction de limite envisagée, d’une part, et le choix de la variante retenue,
d’autre part. Par arrêt du 23 décembre 2021, la CDAP a toutefois rejeté son
pourvoi et confirmé la décision de la commission de classification, en tant
qu’elle arrête son choix sur la variante 1 précitée (cause AF.2020.0005). Cet
arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
E.
S’agissant de la question des frais de la commission de classification,
il convient de revenir plus en détails sur le déroulement des faits.
a)
Après sa désignation, soit en date du 21 août 2019, la commission de
classification a adressé aux hoirs A.________, par leur conseil l’avocat Marc
Bellon à Genève, un courrier où elle annonçait une prochaine demande d’acompte
destiné à couvrir les frais de l’opération de correction de limites. Elle
énonçait en particulier le tarif horaire relatif aux prestations des différents
membres de la commission, ainsi que des collaborateurs de l’ingénieur-géomètre
mandaté. Les hoirs A.________ ont protesté peu après à ce sujet auprès de la
cheffe du département en charge du territoire, faisant valoir que les textes
applicables ne comportaient pas de fondement au prélèvement de frais dans la
mesure attendue (les honoraires estimés s’élevant en effet à quelque 100’000 fr.);
les hoirs précités invoquaient à cet égard l’art. 59a al. 1 let. b du
règlement, du 13 janvier 1988, d’application de la loi du 29 novembre 1961 sur
les améliorations foncières (RLAF; BLV 913.11.1). Ils demandaient ainsi à la
cheffe du département que l’Etat prenne en charge une partie de l’avance de
frais requise par la commission de classification; la réponse de la cheffe du
département, du 23 octobre 2019, a toutefois été négative.
b) Par lettre du 11 novembre 2019, la commission de
classification a adressé aux hoirs précités une facture de 75'390 francs, à
titre d’acompte pour les frais de l’opération en cours; en outre, dans un
courrier du lendemain, la commission a également déclaré suspendre ses travaux
jusqu’à ce que la rémunération des membres de celle-ci soit garantie, d’une
manière ou d’une autre et par qui que ce soit. Face à cette situation, les
hoirs A.________ ont payé la première facture précitée, tout en soulignant
simultanément que ce paiement n’emportait pas reconnaissance de ce qu’ils
étaient débiteurs de la somme en question.
c) Après avoir repris ses travaux, la commission a
adressé une seconde facture aux hoirs A.________, le 4 mai 2020, pour un total
de 47'335 francs. Ces derniers ont refusé de payer cette seconde facture. A la
suite de divers pourparlers, l’Etat de Vaud s’est engagé à régler cette seconde
facture dès réception d’une copie de la décision de la commission de
classification (le complément d’avance s’est toutefois avéré plus élevé, puis
qu’il ascende à 54'210 francs).
d) Au cours de ses travaux, la commission de
classification a établi un projet de rapport, en date du 30 avril 2020, qu’elle
a soumis aux propriétaires intéressés pour observations. Ce rapport comportait
un chapitre relatif au règlement financier des opérations. Les hoirs A.________,
dans un courrier du 20 juillet 2020, ont émis une réclamation à l’encontre de
ce chapitre du rapport, faisant valoir divers motifs (en particulier le fait
que le projet ne respectait pas l’art. 59a al. 1 let. b RLAF).
e) En fin de compte, la commission de
classification, dans sa décision du 13 novembre 2020, statue également sur les
frais de l’opération de correction de limites, engagée à la requête des hoirs A.________;
ce faisant, elle écarte les griefs soulevés par les hoirs précités dans leur
réclamation (pièce 16 du dossier de la commission, relative à la liquidation
des réclamations; voir aussi rapport, ch. 10, p. 58 ss). Le détail de ces frais
résulte de la pièce 15 de la commission (tableau recensant le temps consacré
aux diverses opérations accomplies et la rémunération horaire correspondante,
compte tenu des professionnels, membres de la commission, qui s’en sont chargés;
s’y ajoute la TVA). A ce propos, le dispositif de cette décision se lit comme
suit:
"V)   Les frais de la cause, soit les frais de la commission de
classification, les frais de l’inscription de la modification parcellaire et de
la modification de servitude au registre foncier, les frais de construction des
ouvrages prévus par la variante 1, y compris la démolition et reconstruction du
mur situé sur la parcelle 6473, de même que les autres frais liés à la présente
procédure d’amélioration foncière prévue à l’art. 93a LAF, sont intégralement
mis à la charge, solidairement entre eux, de Messieurs B.________, A.________
et C.________, propriétaires actuels de la parcelle 6472 du cadastre de la
commune de Lausanne.
VI)   Les frais de la commission de classification sont arrêtés à CHS
129'600.- (cent vingt-neuf mille six cents francs suisses), TVA comprise.
VII)  Les frais de la commission de classification sont prélevés sur
la totalité de l’avance de frais de CHF 75'390.- (septante-cinq mille trois
cent nonante francs suisses), TVA comprise, effectuée par les propriétaires de
la parcelle 6472, soit Messieurs B.________, A.________ et C.________, et la
totalité de l’avance de frais de CHF 54'210.- (cinquante-quatre mille deux cent
dix francs suisses), TVA comprise, promise par l’Etat de Vaud avec versement
dès réception d’une copie de la présente décision.
VIII) Messieurs B.________, A.________ et C.________, propriétaires
actuels de la parcelle 6472, sont, solidairement entre eux, débiteurs de l’Etat
de Vaud d’un montant de CHF 54'210.- (cinquante-quatre mille deux cent dix
francs suisses), TVA comprise, à titre de remboursement d’avance de frais.
IX)   L’exigibilité des frais de l’étude intervient simultanément à
l’inscription au registre foncier.
X)    Dès que la présente décision sera définitive et exécutoire, la commission
de classification la mettra en œuvre et requerra l’inscription au registre
foncier."
F.
Agissant par l’intermédiaire de leur conseil en date du 16 décembre
2020, soit en temps utile, les hoirs A.________ ont saisi la CDAP d’un recours,
dirigé contre la répartition des frais de l’opération, tels qu’arrêtés par la commission
de classification. Ils concluent, avec dépens, en ce sens que la CDAP est
invitée à:
·
"Annuler le chiffre V de la décision du 13 novembre 2020, en
ce que «les frais de l’inscription de la modification parcellaire et de la
modification de servitude au registre foncier» sont mis à la charge de la
fratrie A.________
·
Annuler le chiffre V de la décision du 13 novembre 2020, en ce
que «les frais de la cause, soit les frais de la commission de classification
…/… de même que les autres frais liés à la présente procédure d'amélioration
foncière prévue à l'art. 93a LAF sont intégralement mis à la charge, solidairement
entre eux, de Messieurs B.________, A.________ et C.________»
·
Annuler le chiffre VII de la décision du 13 novembre 2020, en ce
que «les frais de la commission de classification sont prélevés sur la totalité
de l'avance de frais de CHF 75'390,00, TVA comprise, effectuée par les
propriétaires de la parcelle 6472, soit Messieurs B.________, A.________ et C.________»
·
Annuler le chiffre VIII de la décision du 13 novembre 2020
Cela fait
:
1.
Dire et constater que Messieurs A.________, C.________ et B.________ sont
exonérés des «frais de l'inscription de la modification parcellaire et de la
modification de servitude au registre foncier»;
2.
Dire et constater que la participation de Messieurs A.________, C.________
et B.________ aux frais de la commission de classification est arrêtée à CHF
5'000.-;
3.
Condamner l'Etat de Vaud à payer à Messieurs A.________, C.________ et B.________
la somme de CHF 70'390.- avec intérêt à 5% à compter du 16 décembre 2020;
Si mieux n'aime
le Tribunal et subsidiairement aux chiffres 2 et 3 ci-dessus
:
4.
Dire que les frais de la commission de classification sont répartis à
concurrence de:
·
¼ à charge de Monsieur D.________;
·
¼ à charge de Madame F.________ et Monsieur E.________;
·
¼ à charge de Messieurs A.________, C.________ et B.________;
·
¼ à charge de la Commune de Lausanne;
5.
Condamner l'Etat de Vaud à payer à Messieurs A.________, C.________ et B.________
la somme de CHF 42'990.- avec intérêt à 5% à compter du 16 décembre 2020".
Ils concluent plus subsidiairement encore, en
substance, à une répartition des frais suivant l'appréciation du tribunal,
ainsi qu'à une restitution d'un montant indéterminé (soit implicitement, le
montant de leur avance dépassant la somme due par eux, ce avec intérêt à 5% dès
le 16 décembre 2020).
Les propriétaires intimés, soit F.________ et E.________,
représentés par leur conseil l'avocat Daniel Guignard, ont déposé leur réponse
le 16 février 2021; ils concluent avec dépens au rejet du recours. D.________,
par la plume de son conseil, l'avocat Marc-Etienne Favre, en a fait de même le
6 mai 2021; comme aussi la Commune de Lausanne, représentée par son conseil,
l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, en date du 1
er
mars 2021. En
outre, dans sa réponse du 25 janvier 2021, la commission de classification
propose elle aussi le rejet du recours, tout comme la DGTL, en son écriture du
1
er
mars 2021.
Les recourants ont complété leurs moyens dans une
écriture du 10 mai 2021. On note encore que la Municipalité de Lausanne et la
DGTL, chacune dans une écriture du 4 juin 2021, ainsi que D.________, le 8 juin
2021, ont brièvement complété leurs déterminations, tout en maintenant leur
position respective.
G.
L'instruction de ce pourvoi a au surplus été suspendue jusqu'à droit
connu sur le recours formé par D.________, au sujet du principe même de la
correction de limites et du choix de la variante retenue par la commission de
classification; l'instruction a été reprise ensuite, après le prononcé de
l'arrêt du 23 décembre 2021 (cause AF.2020.0005), comme indiqué par la juge
instructrice dans une lettre du 11 janvier 2022.
Les
recourants se sont encore adressés à la commission le 3 janvier 2022, afin
qu’elle saisisse le registre foncier d’une réquisition en relation avec la
correction de limites confirmée dans la cause AF.2020.0005; l'autorité intimée
paraît toutefois vouloir attendre le jugement sur le présent recours avant de
procéder tel que requise. Dans la foulée, les recourants se sont adressés
directement au registre foncier de Lausanne; ce dernier, par lettre du 19 janvier
2022, leur a indiqué que l’inscription intervenant à la suite d’une opération
fondée sur la LAF était gratuite, conformément à l’art. 121 LAF.
Considérant en droit:
1.
En substance, la décision de la commission de classification du 13
novembre 2020 met l'intégralité des frais de l'opération de correction de
limites en cause à la charge des recourants, à l'exclusion de toute autre
partie (propriétaires concernés, commune ou Etat de Vaud). Le recours a pour
objet principal la somme réclamée aux recourants, subsidiairement la
répartition du montant total des frais, ainsi que quelques points annexes.
a)
Cette somme correspond aux frais de la commission de classification
elle-même (pour le détail de ces frais, voir pièce 15 du dossier de la
commission, qui en dresse l’inventaire, par opération et par corps de métier –
avocat, ingénieur-géomètre, etc. – engagé). Le débat concerne donc le fondement
même de ce prélèvement.
b)
La décision concerne également le décompte final, prenant en
considération les avances consenties d'une part par les recourants, d'autre
part par l'Etat de Vaud. Il va de soi que le pouvoir de la commission de classification
s'étend à cet aspect du litige; il est dès lors logique que les recourants
puissent aussi contester ces aspects de la décision. En d'autres termes, le
fait qu'il s'agisse de conclusions de nature pécuniaire, ordinairement hors de
la compétence de la CDAP, ne fait pas obstacle à leur examen dans la présente
procédure (sur les conclusions pécuniaires, voir p. ex. CDAP, AC.2020.0019 du
30 juin 2020 consid. 1 c/dd ; selon cette jurisprudence, la compétence de
la CDAP ne s'étend pas, dans la règle, aux prétentions pécuniaires; il convient
toutefois de réserver l’existence d'un pouvoir de décision de l'autorité
intimée sur de telles questions).
c)
En son chiffre V, la décision attaquée prévoit que les frais de
l'inscription de la modification parcellaire et de la modification de servitude
au registre foncier doivent être supportés par les recourants. Ces derniers
invoquent, dans leur recours, l'art. 121 LAF, qui prévoit que les opérations de
la commission de classification doivent faire l'objet d'une inscription au registre
foncier sans frais. En d'autres termes, la décision attaquée n'a sur ce point
pas de portée, mais la critique des recourants est justifiée; elle est ainsi
prise en compte dans la nouvelle rédaction du dispositif, qui ne mentionne plus
ces frais.
Par ailleurs, les recourants ne contestent pas
devoir assumer les frais de construction des ouvrages prévus par la variante 1,
y compris la démolition et reconstruction du mur actuellement situé sur la
parcelle n° 6473. Il s'agit en effet d'un ouvrage et de travaux de nature
purement privés, à l’instar de la construction d’un accès ou d’un autre
équipement destiné au raccordement d’un bâtiment privé, de sorte que cette
solution n'est guère contestable (le dispositif de la décision attaquée ne
saurait donc être modifié sur ce point).
2.
A la lumière des moyens soulevés par les recourants, il convient, avant
même d'examiner le bien ou le mal fondé de la décision de répartition des
frais, de procéder à quelques rappels.
a) Les recourants, en lien avec leur argument
principal (soit l'application de l'art. 59a al. 1 let. b RLAF), rattachent la commission
de classification au département. Cela soulève la question de la nature
juridique de cette commission, que l'art. 93a LAF ne fait guère qu'esquisser.
On rappelle tout d'abord à ce propos la teneur de cette disposition, qui se lit
comme suit:
"
1
La
municipalité invite les propriétaires et les titulaires de droits réels touchés
à procéder à une correction de limites et des servitudes dans un but d’intérêt
public prépondérant en vue d’assurer notamment une utilisation rationnelle du sol
en relation avec la densité de la zone constructible ou la mise en œuvre des pôles
de développement économiques ou de logement cantonaux inscrits au plan directeur
cantonal, et sur la base des études préliminaires éventuelles.
2
A défaut
d’entente, le département statue sur le principe de la correction de limites et
le cercle de propriétaires touchés. Sa décision est motivée et notifiée à la
municipalité et aux propriétaires concernés.
3
Une fois que la
décision du département approuvant le principe de la correction de limites et
déterminant le cercle des propriétaires touchés, au sens de l’alinéa précèdent,
est devenue définitive et exécutoire, celui-ci charge une commission de classification
et un ingénieur géomètre breveté d’établir un plan de correction de limites et
des servitudes ainsi qu’un règlement financier qui sont soumis aux
propriétaires. En cas de désaccord, la commission de classification est tenue
d’examiner les autres variantes des propriétaires et des autres titulaires de
droit réels.
3 bis
Si des corrections
de limites et de servitudes concernent le domaine public et des servitudes
à usage du public, une enquête publique au sens des articles 63 et
ss est ouverte sous le contrôle de la municipalité. Les
propriétaires de l'ensemble des immeubles concernés sont
avisés par lettre signature. La commission de classification invite les
propriétaires à formuler leurs réclamations par écrit
dans le délai d'enquête, puis statue sur celle-ci.
4
Avec l'accord
préalable du département, la commission de classification approuve le plan de
correction de limites et des servitudes conformément au principe de la
compensation réelle. La participation financière des propriétaires, des autres
titulaires de droits réels et de la commune à cette opération est également
définie. La mise en œuvre de cette décision est assurée par la commission de
classification.
5
L'inscription au
registre foncier est requise par la commission de classification.
6
L'exigibilité
des soultes et des frais de l'opération intervient simultanément à
l'inscription au registre foncier.
"
Dans ses déterminations, le département souligne que
la commission de classification est une autorité indépendante. On relèvera à
cet égard que les syndicats d'amélioration foncière, prévus aux art. 19a ss LAF
bénéficient de la personnalité morale et sont donc des corporations de droit
public indépendantes et distinctes de l'Etat ou des communes; ils comportent
des organes et notamment une commission de classification, censés exprimer la
volonté de ces syndicats (art. 33 LAF; la composition de la commission vise
cependant à assurer une indépendance de celui-ci par rapport aux propriétaires,
par ailleurs membres du syndicat lui-même).
Dans le cas des opérations de correction de limites,
la commission de classification n'est pas rattachée à un syndicat; elle ne
dispose d'ailleurs pas elle-même de la personnalité morale. Au surplus, l'art.
93a LAF est peu explicite sur son statut et notamment sur son indépendance par
rapport au département. Malgré cette base légale fragile, on peut considérer la
commission de classification comme une autorité administrative indépendante (ou
une commission indépendante, à l'image de la Commission fédérale de la
concurrence ou des Commissions foncières, actives dans le canton de Vaud; sur
ce type d'autorité, voir Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif Volume III,
2
e
éd. Berne 2018, p. 80 ss; en bonne doctrine cette indépendance
par rapport au pouvoir exécutif et à l’administration centrale de la
collectivité territoriale concernée devrait reposer sur une base légale). De
telles commissions indépendantes, dotées de pouvoirs décisionnels, sont
toujours rattachées à un département, faute de disposer de la personnalité
morale. Il n'en reste pas moins qu'elles constituent bien, en tant que telles,
des autorités administratives elles aussi. Dans le cas de l'art. 93a LAF, la
commission de classification est une telle autorité, dotée des pouvoirs de
décision fixés dans cette disposition; ce pouvoir s'étend au règlement
financier consécutif à l'opération de correction de limites (voir notamment al.
3 et 4).
b) L'art. 93a LAF parle de règlement financier,
ainsi que de participation financière des parties. Cette terminologie n'est pas
usuelle; il n'en reste pas moins que cette "participation financière"
correspond à une contribution publique, plus exactement à une contribution
causale, liée à une prestation étatique fournie à la demande ou à cause d'un
administré.
L'art. 45 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), groupe, sous la notion de "frais",
d'une part un "émolument" et d'autre part "des débours" en
recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision (on trouve
d'ailleurs les mêmes notions à l'art. 95 du Code de procédure civile fédéral du
19 décembre 2008 – CPC;RS 272).
aa) S'agissant tout d'abord des débours, il
s'agit de montants versés à des tiers (experts, témoins). Selon la disposition
précitée, ces montants peuvent, dans la règle, faire l'objet d'un recouvrement
auprès des parties et cela en totalité. Ces frais spéciaux, dans le cas d’une
procédure administrative non contentieuse, sont d'ailleurs évoqués expressément
à l'art. 13 du Règlement du Conseil d'Etat du 8 janvier 2001 fixant les
émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1).
bb) Pour le surplus, l'émolument est une somme,
souvent forfaitaire, due en contrepartie de l'activité étatique elle-même. A
teneur de l'art. 46 LPA-VD, l'émolument fait l'objet d'un règlement du Conseil
d'Etat (cf. RE-Adm précité), voire de dispositions réglementaires spéciales.
cc) Dans le cas d'espèce, la commission de
classification, en tant qu'autorité, fournit des prestations qui doivent faire
l'objet d'un émolument, au sens de l'art. 45 LPA-VD; autrement dit, les sommes
demandées (qui comprennent les frais kilométriques) ne peuvent pas, faute de
prestations de tiers à rémunérer, correspondre à des débours au sens de la même
disposition et de l'art. 13 RE-Adm. Il faudrait réserver l'hypothèse dans
laquelle la commission aurait mandaté un expert et défrayé celui-ci séparément (comme
le fait parfois la Commission foncière). Le dossier ne mentionne rien de tel;
la décision ne porte en effet que sur la rémunération des membres de la
commission intimée et de collaborateurs de ceux-ci (pièce 15 de la commission;
voir aussi rapport, p. 58 s.).
c)  On a vu que le litige concerne principalement le
prélèvement d'une contribution causale de droit public soit, pour suivre la
terminologie de l'art. 45 LPA-VD, un émolument. Il convient donc de procéder
encore à quelques rappels suivant les principes généraux applicables aux
contributions publiques (sur les points qui suivent, cf. ATF 143 I 227
consid. 4.2 et les références; voir aussi F. Aubry Girardin, in Commentaire
romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 127 N 15ss et 23 ss; R. Wiederkehr/P.
Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts II, Berne 2014, p. 416-431,
avec une abondante casuistique, et les remarques critiques de ces auteurs, p. 432 ss).
aa) Le principe de la légalité en droit fiscal,
érigé en droit constitutionnel indépendant à l'
art. 127 al.
1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101)
et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux
régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette
dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution,
la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette
autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des
contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces
points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la
densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas
d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les
contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base.
bb) Ces exigences valent en principe pour les
impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et
l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la
jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de
calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant
peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont
la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels
que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la
légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être
appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la
réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid.
7.2 p. 140; TF arrêt 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1, résumé in
Archives 84 p. 829).
cc) La plupart des contributions causales - en
particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir
certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de
préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce
principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement
de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision
concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves.
dd) Les différents types de contributions
causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne
déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie
à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle; cf. ATF 139 I 138 consid. 3.2
p. 141; 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337; 135 I 130 consid. 2 p. 133).
ee) L'assouplissement du principe de la
légalité en matière fiscale ne se justifie à travers l'application des
principes constitutionnels susmentionnés que dans la mesure où la réglementation
en cause vise à, respectivement a pour effet de, mettre la totalité des coûts
d'une prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le
cas lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation
applicable, qu'une partie des dépenses effectives. Les principes de
l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors pas d'encadrer
de manière suffisante la contribution en cause.
3.
A titre principal, les recourants invoquent l'art. 59a al. 1 let. b RLAF,
lui-même fondé sur l'art. 122 al. 3 et 4 LAF. Les recourants soutiennent ainsi
que la décision attaquée viole la première disposition citée.
a)
A la suite d'une révision de la LAF en 2010, l'art. 122 al. 3 et 4 de
cette loi fixe dans les grandes lignes les principes applicables aux
prélèvements d'émoluments par le département pour diverses opérations en
relation avec les améliorations foncières. Ces dispositions se lisent comme
suit:
"
3
Dans le
cadre d'opérations menées par un syndicat de terrain à bâtir ou lors de
correction de limites en zone à bâtir, le département en charge de
l'aménagement du territoire peut percevoir du syndicat un émolument:
- pour les décisions ou approbations
qu'il délivre dans le cadre de leurs opérations;
- pour les autres activités
menées par le Service dans l'intérêt du syndicat.
4
Le Conseil
d'Etat fixe les modalités de perception des émoluments en tenant compte principalement
de la difficulté et de l'ampleur de l'affaire, ainsi que du travail nécessaire.
Il peut tenir compte de la valeur des terrains et ouvrages concernés".
Quant à l'art. 59a RLAF, sous la note marginale
"Emoluments administratifs", il prévoit ce qui suit à son al. 1 let.
b:
"Le département, par son
service, peut prélever les émoluments administratifs suivants principalement
selon le temps consacré et la complexité du dossier :
a) [
...
]
b) pour les décisions et
toutes les autres prestations relatives aux corrections de limites en zone à
bâtir: 500 fr. à 5'000 francs.
[
...
]
"
Les recourants font valoir à ce stade que la règle
précitée de l'art. 59a RLAF s'applique à la contribution qui pouvait leur être
demandée au titre de l'opération de correction de limites ici en cause; en
d'autres termes, ce prélèvement était plafonné à 5'000 fr., selon eux. Pour la
DGTL, au contraire, les deux dispositions précitées concernent uniquement des
contributions que le département peut être amené à prélever en lien avec ses
propres prestations. Tel est le cas, typiquement, de l’émolument qui
accompagnait la décision de 2017 ordonnant la correction de limites ici en
cause.
b)
En application des principes évoqués plus haut en matière de
contributions publiques, la loi formelle doit déterminer le sujet et l'objet de
la contribution; elle doit au surplus indiquer les principes applicables au
calcul de celle-ci. La jurisprudence prévoit toutefois un allègement de
l'exigence de la base légale sur le dernier point pour les contributions
causales, lorsque les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence
permettent, en lieu et place du principe de la légalité, un contrôle des
contributions demandées. A cet égard, il faut relever tout d’abord que, pour la
DGTL, tant l'art. 122 al. 3 et 4 L
AF
que l'art.
59
a
RLAF
ne concernent que des prestations
du département, soit de son service, à l'exclusion de celles fournies par la
commission de classification. Comme on l'a vu plus haut, cette dernière est
bien une autorité distincte du département et de ses services; en conséquence,
il faut considérer que, lorsque les deux dispositions précitées parlent du
département (ou d'un service), il ne saurait s'agir de la commission de
classification. D'ailleurs, dans le cas normal, la contribution est prélevée auprès
du syndicat, comme l'indique l'art. 122 al. 3 LAF, qui est ainsi le sujet du
prélèvement fiscal prévu; or, la commission de classification, dans cette
configuration-là, est un organe du syndicat, débiteur de la contribution.
c)
Il faut ainsi constater que ce premier grief n'est pas fondé, l'art. 59a
RLAF n'étant pas applicable à la contribution querellée dans le cas d'espèce.
Cette disposition concerne en effet un autre objet, soit des prestations du
département ou de son service et non celles d'une commission de classification.
Au-delà de la terminologie utilisée par l'art. 93a
LAF, il apparaît plutôt que les contributions demandées au titre des opérations
des commissions de classification sont, dans la règle, désignées comme "frais"
(voir par exemple art. 59 RLAF, en lien avec l’art. 44 LAF).
4.
Il demeure que la contribution découlant de la décision attaquée doit
trouver un autre fondement que celui de l’art. 59a RLAF, ce qu'il convient
d'examiner maintenant. On abordera ensuite (consid. 5 ci-après) la question de
la répartition éventuelle à opérer des frais de l'opération de correction de
limites entre les recourants et d'autres participants, suivant les conclusions
subsidiaires du recours.
a) La décision attaquée met un terme à la procédure
de correction de limites, régie par l'art. 93a LAF. On rappelle à ce propos
que, lors de la révision de la LAF du 5 novembre 1997, le législateur a jugé
utile d'introduire, à côté des procédures existantes de remaniement
parcellaire, une procédure simplifiée de correction de limites (Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre 1997, p. 4074); cette procédure était créée
"
dans un souci d'efficacité, de rapidité et d'économie
" (BGC
ibidem, p. 4034). Quoi qu'il en soit, c'est bien à l'art. 93a LAF qu'il faut
rechercher en premier lieu la base légale relative aux contributions litigieuses.
Ainsi, à teneur de l'al. 3 de cet article, la commission de classification
dispose d'un pouvoir de décision pour arrêter le règlement financier de
l'opération, soit pour définir, selon l'al. 4, la "
participation
financière des propriétaires, des autres titulaires de droits réels et de la
commune
". Cette réglementation, extrêmement svelte, ne fait l'objet
d'aucun complément au niveau du RLAF.
Cela étant, il faut retenir à cet égard que l'art.
93a LAF - et donc la loi formelle - définit à satisfaction l'objet de
la contribution (le fait générateur de celle-ci est constitué par les
prestations de la commission de classification), ainsi que le sujet de
celle-ci, qui est énoncé expressément. En revanche, cette norme ne comporte
aucune indication à propos du calcul de la contribution, pas même sous forme de
ligne directrice.
On se trouve toutefois en présence d'une
contribution causale, comme on l'a vu, de sorte qu'un allègement des exigences
découlant du principe de la légalité s'agissant du calcul de la contribution
est envisageable. Pour que tel soit le cas, s'agissant d'une contribution liée
aux coûts (comme en l'espèce), il convient de respecter le principe de la couverture
des coûts et celui de l'équivalence. S'agissant du premier principe, encore
faut-il que la réglementation en cause vise à ou ait pour effet de mettre la
totalité des coûts de la prestation de l'Etat à la charge des bénéficiaires. On
trouve un exemple de ce type dans la législation fédérale sur l'expropriation
où l’art. 114 de la loi (RS 711) vise à mettre la totalité des frais de la
procédure de première instance à la charge des parties, au premier chef de
l’expropriant; cela justifie l'assouplissement précité, la loi ne comportant
guère de précisions quant au calcul des émoluments de procédure; mais une règle
de l'ordonnance y supplée (voir à ce propos Tribunal administratif fédéral [ci-après:
TAF], arrêt du 1
er
mars 2012, A-3035/2011, consid. 5.2; voir aussi ATF
131 II 47 consid. 4, l’arrêt insistant sur la volonté du législateur de couvrir
les coûts des prestations de l’administration en matière de télécommunications).
Sur cet aspect, on cherche en vain des précisions à
l'art. 93a LAF. Il n'est toutefois pas exclu de se référer à ce propos à l'art.
44 LAF, qui traite de la répartition des frais des opérations d'améliorations
foncières (y compris les travaux géométriques) entre les propriétaires membres
du syndicat, pour l’appliquer par analogie. Cette disposition prévoit ce qui
suit:
"
1
Les
propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions,
proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux
collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification.
La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais
provoqués par des travaux réalisés sans subvention ou intéressant des parcelles
ne donnant pas droit aux subventions.
2
Pour les travaux
privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction
faite des subventions éventuelles".
En fin de compte, même si l'art. 93a LAF n'est pas
explicite à ce propos, il peut être interprété, à l’instar de l’art. 44 LAF
(qui parle lui aussi de participation aux frais), en ce sens que la totalité
des frais de la commission de classification peuvent être mis à la charge des
personnes désignées à l'art. 93a al. 4 LAF. Le principe de la couverture des
coûts peut donc être appliqué aux frais perçus par la commission intimée. On
relève à cet égard que dans un arrêt antérieur, le Tribunal administratif avait
appliqué cette solution dans le cadre d'une procédure de correction de limites
(TA, arrêt du 10 août 2006, AF.2003.0004, consid. 18; il est vrai que les montants
en cause étaient plus modestes).
b) S'agissant de la base légale nécessaire pour le
prélèvement d'émoluments, le droit vaudois est à la fois touffu et peu
explicite. On peut mentionner à cet égard, outre l’art. 93a LAF, l'art. 1 de la
loi chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêté, les émoluments à
percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses
départements, du 18 décembre 1934 (LEMO; BLV 172.55); l'article premier de ce
texte se borne à en paraphraser le titre. Au demeurant, cette disposition ne
paraît pas s'appliquer au cas d'espèce; en tous les cas, elle n'apporte aucune
précision par rapport à l'art. 93a LAF.
On peut mentionner également les art. 45 ss LPA-VD,
qui traitent de ce thème. La question de la relation entre ce texte et celui de
lois spéciales, comme celle de l'art. 93a LAF, n'est pas tranchée de manière
ferme en jurisprudence. On a vu plus haut que l'art. 45 LPA-VD pose le principe
du prélèvement d'un émolument, alors que l'art. 46 LPA-VD délègue au Conseil d'Etat
le soin de fixer les montants dus en procédure administrative devant les
autorités administratives cantonales. Autrement dit, s'agissant du calcul des
émoluments, cette disposition renvoie à des dispositions réglementaires
adoptées par le Conseil d'Etat. Tel est l’objet du RE-Adm. Ce règlement fixe un
certain nombre de positions tarifaires concernant divers types d'actes pris par
les différents départements de l'administration cantonale et leurs services; il
comporte enfin aux art. 10 et ss des dispositions communes à tous les départements.
Il existe toutefois d'autres dispositions réglementaires encore mettant en
œuvre l’art. 46 LPA-VD.
En fin de compte, on peut se demander si certaines
dispositions des art. 45 ss LPA-VD, voire des art. 10 ss RE-Adm sont
applicables aux contributions prélevées à l'issue d'une procédure de correction
de limites. Une réponse positive paraît envisageable, pour autant que la
réglementation spécifique prévalant en matière d'améliorations foncières ne s'y
oppose pas.
c)  Sous l'angle de la base légale, on peut donc
déduire de la jurisprudence que la délégation au pouvoir exécutif de la tâche
d'arrêter les règles de calcul nécessaires en matière de contributions causales
est très largement admise, pour autant que le principe de couverture des coûts
et celui de l'équivalence permettent un contrôle suffisant. S'agissant des
syndicats d'améliorations foncières, soit d'entités qui ne sont pas mentionnées
à l'art. 46 LPA-VD, le régime découle exclusivement de la LAF et notamment des art.
44 et 63 LAF. L'art. 44, aux al. 1 et 2 précités, prévoit notamment quelques
critères de calcul au niveau de la loi formelle et ceux-ci sont précisés dans
des documents établis par la commission de classification en tant qu'organe du
syndicat; ces documents (clé de répartition des frais, facultative certes, et
la répartition des frais proprement dite, obligatoire, font l'objet des
enquêtes publiques prévues à l'art. 63 LAF, spécialement al. 1 let. e et al.
3). En conséquence, la délégation intervient en faveur de la commission de classification,
qui constitue en quelque sorte le pouvoir exécutif du syndicat. En principe,
l'on doit en conclure que le régime mis en place pour la répartition des frais
dans les syndicats d'améliorations foncières respecte le principe de la
couverture des coûts (comme on l'a vu ci-dessus en relation avec l'art. 44
LAF), ainsi que celui de l'équivalence (pour autant que les critères retenus
par la commission de classification pour évaluer les avantages obtenus par les
différents propriétaires soient adéquats).
Il n'est pas évident de transposer ce régime aux
opérations visées à l'art. 93a LAF, dans la mesure où la délégation à la
commission de classification (qui n'est ici pas rattachée à un syndicat)
ressemble à un blanc-seing, à moins d'appliquer certaines dispositions de la
LAF par analogie. Il faut en effet observer que l'opération de correction de
limites, et notamment celle ici en cause, comporte des travaux géométriques,
comme ceux réglés à l'art. 44 LAF. Par ailleurs, en l'espèce, la commission de
classification a procédé à l’étude de diverses variantes (n
os
1 à
12); la nature de ces travaux s'apparente à celle des études préliminaires
(art. 85a ss LAF), pratiquées parfois en lien avec les opérations de correction
de limites (art. 85h al. 2 LAF). Pour encadrer le pouvoir d'appréciation laissé
à la commission de classification, il est ainsi possible de se référer
également à l'art. 85i LAF, qui prévoit que les frais de ces études sont mis à
la charge des initiateurs (cf. aussi art. 85c al. 2 et 85d LAF).
d)
En fin de compte, le principe de la couverture des coûts, ainsi que le
principe de l'équivalence paraissent pouvoir suppléer aux lacunes de la base
légale que présente l'art. 93a LAF. Toutefois, on peut regretter qu'il n'existe
aucune réglementation (même de niveau infra-légal), fixant un cadre et un
plafond aux contributions susceptibles d’être mises à la charge des personnes
concernées (la jurisprudence admet dans ce cas un assouplissement des exigences
de base légale: ATF 128 II 247 consid. 3 et 126 I 180 consid. 2 a/bb) ou arrêtant
le tarif horaire des différentes prestations fournies par la commission de
classification. On trouve en effet, à titre de comparaison, des réglementations
de ce type, qui encadrent le calcul des émoluments prélevés par la fixation
d’un tarif horaire; ainsi pour la Commission fédérale de la concurrence (ATF
128 II 247 consid. 3.1) ou la Commission fédérale de la communication (ATF 132
II 47 consid. 4.2). On peut citer également un précédent relatif à l'émolument
mis à la charge des propriétaires intéressés dans le cadre d'une procédure de
plan de quartier à Zurich alors qu'aucune règle de droit ne prévoyait le mode
de calcul de la contribution (TF, arrêt 2C_407/2010 du 16 novembre 2010). En
l'occurrence, l'émolument en cause consistait dans la somme de différents
postes, correspondant à des prestations de divers corps de métier présents au
sein de l’administration communale, rémunérés selon une grille de tarif horaire
et à raison du temps consacré au dossier. L'arrêt considère que ces montants,
certes arrêtés sur la base d’une grille interne, étaient comparables à ceux
prélevés sur le marché. Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé le prélèvement
d'un montant de l'ordre de 130'000 fr. à charge des propriétaires intéressés en
relevant que les intéressés avaient été informés des coûts et avaient dû
effectuer une avance (consid. 2.9 et 3). Dans le présent cas, il en va de même
que dans la dernière espèce citée. On précisera que les recourants n'ont nullement
contesté les montants des rémunérations horaires des différents membres de la commission
de classification, qui avaient été annoncées dans un courrier de la commission
intimée du 21 août 2019 et qui ont été confirmées comme base de calcul dans la
pièce 15 (tableau des opérations et des honoraires); ces rémunérations
apparaissent d’ailleurs conformes à celles prévalant sur le marché (cf. René
Widerkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht: eine Übersicht über die
neuere Rechtsprechung und Doktrin, recht 2018 p. 40 ss).
e)
En définitive, le prélèvement en cause n'est ainsi pas contestable, sur
le principe, sous l'angle de l'exigence de la base légale. Il reste toutefois à
vérifier le respect du principe de l’équivalence; à cet égard, il faut pour
l’essentiel examiner si la contribution à prélever présente un rapport
raisonnable avec les avantages ou les prestations fournies à la demande, voire
causées par le(s) débiteur(s). Globalement, le montant de l’ordre de 130'000
francs paraît considérable, en lien avec une procédure censée être simple et
rapide, qui devrait dès lors être peu coûteuse. Il arrive en effet que la
contribution, bien qu'elle soit calculée conformément aux règles applicables,
apparaisse en définitive contraire au principe d'équité, voire arbitraire (cf.
à ce propos ATF 130 III 225 consid. 2.4 et 120 Ia 171 consid. 4c).
Il demeure que cette
appréciation doit tenir compte de l’ensemble des avantages tirés par les
parties des prestations de la commission. La réflexion doit ainsi englober, outre
les recourants ‑ requérants à la procédure de correction de
limites ‑ les autres propriétaires éventuellement concernés
(dans le même sens, art. 72 aLATC ; sur cet aspect,
infra
consid.
5). L’on ne saurait retenir, à ce stade, que la décision attaquée consacre une
violation du principe de l’équité.
5.
Les recourants contestent par ailleurs la répartition opérée par la commission
de classification; la décision attaquée met en effet la totalité des frais de
l'opération à leur charge exclusive. Pour les recourants, en substance, une
part de ces frais devrait être mise à la charge des propriétaires qui ont
demandé l'étude de variantes, voire à la charge de la commune, puisque la
correction de limites présente un intérêt public, ou encore à la charge de
l'Etat. Une telle répartition doit aussi, on l’a vu, être rattachée au principe
de l’équivalence, dès lors que la contribution finalement demandée à chacun des
participants (potentiels) doit le respecter.
a)
Les parties intimées soutiennent, de manière générale, que l'opération
de correction de limites est intervenue à la demande des recourants et que
l'issue de celle-ci ne bénéficie qu'à eux seuls, ce qui justifie la solution
retenue par la décision. Certains font d'ailleurs valoir à cet égard l'art. 48
LPA-VD suivant lequel les frais sont mis en principe à la charge de la partie
qui requiert ou provoque la décision de l'autorité. A vrai dire, l'application
par analogie de l'art. 85i LAF, en lien avec l'art. 85d de cette loi,
conduirait à un résultat similaire, s'agissant de frais d'étude (mis à la
charge de l’initiateur). En outre, en application de l'art. 44 al. 1 et 2 LAF,
les travaux géométriques pourraient être considérés comme des travaux privés,
supportés en principe par les intéressés (al. 2; selon l'al. 1, les frais
doivent être répartis proportionnellement aux avantages procurés à chaque propriétaire
par les travaux en cause). Pour respecter l'esprit de l'art. 93a LAF, il
convient de privilégier une application par analogie des dispositions de cette
loi. Il reste que l'art. 48 LPA-VD ne contredit pas l’approche suivie à l’art.
93a LAF et peut lui aussi servir de source d’inspiration pour la répartition des
frais de la correction de limites ici en cause (cf. ATF 131 II 47 consid. 4.5;
selon ce dernier arrêt, les conclusions prises par des tiers en procédure non
contentieuse peuvent être prises en considération pour la fixation de
l’émolument). Quoi qu'il en soit, les dispositions applicables confèrent à la
commission de classification un pouvoir d'appréciation étendu.
Il demeure en l’occurrence que les propriétaires
voisins (F.________ et E.________, d’une part; D.________, d’autre part) ont
pris des conclusions (en fin de compte identiques) en vue de l'extension du
périmètre d'étude. La Cour de céans ayant donné suite à ces conclusions, la commission
de classification a vu son mandat étendu à leur demande. On doit dès lors
considérer que ces propriétaires voisins doivent également supporter une part
des frais d'étude. En effet, ils ont, sinon demandé cette extension, du moins
provoqué celle-ci (art. 48 LPA-VD). Il ne faut d’ailleurs pas perdre de vue que
ces derniers, en proposant une extension du périmètre d’études, cherchaient à
ce qu’une autre variante d’accès, moins gênante pour eux, soit identifiée;
l’étude de nouvelles variantes était potentiellement de nature à favoriser
leurs intérêts.
A lire le tableau de la pièce 15, force est de
constater que le poste principal, sous le titre « Etude », se monte à
quelque 75'000 fr.; dans le détail, il comprend une position relative à
l’établissement des plans de correction de limites et des servitudes, destinés
au registre foncier pour un montant de 3'550 fr. 50. Autrement dit, les
requêtes des propriétaires des parcelles n
os
6473 et 6474 ont
entraîné une augmentation significative des frais d’études (notamment sur les
postes "Définition et études des variantes", 14'172.50 fr.; "Analyse
multi-critères", 16'816 fr.; "Rapport", 13'491 fr.; d’autres
postes sont également influencés par cette extension du mandat de la
commission, notamment sous la rubrique "Engagement de la ccl", qui
totalise quelque 33’000 fr., ou la "récolte des données de base",
5'617 francs).
Tout bien considéré, la Cour de céans estime devoir
arrêter la part qui doit être mise à la charge des propriétaires des parcelles n
os
6473
et 6474 à 27'105 fr. chacun, soit un total de 54'210 francs.
b)
Les recourants suggèrent également qu'une part des frais soit mise à la
charge de la commune, étant précisé que celle-ci figure parmi les sujets
potentiels de cette contribution (art. 93a al. 4 LAF). Cependant, cette
participation de la commune paraît devoir être mise en relation avec la
configuration visée à l'art. 93a al. 3bis, soit celle dans laquelle la
correction de limites touche au domaine public communal. Or tel n'est pas le
cas en l'espèce. La correction de limites ici en cause présente certes un
intérêt public, en lien avec les objectifs poursuivis en matière d'aménagement
du territoire, mais il n'en reste pas moins que cet aspect revêt un poids
secondaire par rapport à l'intérêt du propriétaire à pouvoir viabiliser son
bien-fonds. Enfin, on ne saurait considérer que la présente procédure vise à
réparer une erreur de planification communale, susceptible de justifier une
participation de la commune aux frais.
c)
Les recourants demandent enfin qu'une part des frais soit mise à la
charge de l'Etat. La DGTL, à ce sujet, conteste une telle manière de faire
faute de base légale. Cette remarque est quelque peu curieuse, dans la mesure
où le principe de la légalité, consacré par l'art. 127 Cst., vise à protéger
l'administré de prélèvements publics excessifs; il ne peut guère être invoqué
par l'Etat lui-même. Au demeurant, il va de soi que, dans l'hypothèse d'une
remise d'une contribution publique sur la base de l'art. 16 RE-Adm, pour des
motifs d'équité ou encore en raison d’une violation du principe d’équivalence,
les frais non couverts resteraient à la charge de l'Etat (et non bien
évidemment à la charge des personnes physiques membres de la commission de
classification).
En l’espèce toutefois,
la procédure met aux prises des propriétaires immobiliers dont les intérêts
sont importants; on peut ainsi considérer que la décision sur les frais, telle
qu’amendée par le présent arrêt, aboutit à un résultat conforme au principe de
l’équivalence et de l’équité. Il n’y a dès lors pas lieu de réduire le montant
des frais mis à la charge des divers propriétaires concernés pour en laisser
une part à l’Etat.
6.
a) Il résulte des considérants qui précèdent (spéc. consid. 5a) que le
recours doit être partiellement admis. Le dispositif de la décision attaquée doit
ainsi être réformé, en ce sens que les recourants ne doivent supporter qu’une
partie des frais de l’opération de correction de limites ici en cause, le solde
étant mis à la charge des propriétaires des parcelles n
os
6473
et 6474 (à raison d’une moitié de ce solde chacun). Il en découle plus concrètement
des modifications du dispositif en ses chiffres V, VII et VIII. Les montants
dus par les propriétaires précités devront être acquittés en mains de l’Etat de
Vaud.
b) Vu l’issue du pourvoi, les recourants
supporteront en outre la moitié de l’émolument de justice; les propriétaires
des parcelles n
os
6473 et 6474 se partageront l’autre moitié de
celui-ci (art. 49 LPA-VD). Quant aux dépens (art. 55 LPA-VD), ceux-ci sont compensés,
en relation avec les conclusions réciproques prises par les propriétaires
concernés. La Commune de Lausanne, pour sa part, l’emporte en résistant aux
conclusions des recourants; elle a donc droit à des dépens à ce titre à la
charge de ces derniers.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision du 13 novembre 2020 de la commission de classification, chargée
d’une opération de correction de limites sur les hauts du chemin du Levant à
Lausanne, est réformée en ses chiffres V à VIII, la nouvelle teneur de ces
chiffres étant désormais la suivante:
"VI)  a)    Les frais de la commission de classification sont mis
à la charge pour partie, solidairement entre eux, de Messieurs B.________, A.________
et C.________, propriétaires actuels de la parcelle n° 6472 du cadastre de
la commune de Lausanne et pour partie à charge respectivement de Monsieur E.________
et Madame F.________ (propriétaires de la parcelle n° 6473; solidairement
entre eux) et de Monsieur D.________, propriétaire de la parcelle n° 6474.
b)    Les frais de construction des ouvrages prévus par la
variante 1, y compris la démolition et reconstruction du mur situé sur la
parcelle n° 6473, de même que les autres frais liés à la présente
procédure d’amélioration foncière prévue à l’art. 93a LAF, sont intégralement
mis à la charge, solidairement entre eux, de Messieurs B.________, A.________
et C.________, propriétaires actuels de la parcelle n° 6472 du cadastre de
la commune de Lausanne.
V)    Les frais de la commission de classification sont arrêtés à 129'600.-
(cent vingt-neuf mille six cents) francs, TVA comprise.
VII)  Les frais de la commission de classification sont prélevés sur
la totalité de l’avance de frais de 75'390.- (septante-cinq mille trois cent
nonante) francs, TVA comprise, effectuée par les propriétaires de la parcelle n° 6472,
soit Messieurs B.________, A.________ et C.________, et la totalité de l’avance
de frais de 54'210.- (cinquante-quatre mille deux cent dix) francs, TVA comprise,
promise par l’Etat de Vaud avec versement dès réception d’une copie de la
présente décision.
VIII) a) Monsieur E.________ et Madame F.________, propriétaires actuels
de la parcelle n° 6473, sont, solidairement entre eux, débiteurs de l’Etat
de Vaud d’un montant de 27'105.- (vingt-sept mille cent cinq) francs, TVA
comprise, à titre de remboursement de l’avance de frais effectuée par ce
dernier.
b)    Monsieur D.________, propriétaire actuel de la parcelle
n° 6474, est débiteur de l’Etat de Vaud d’un montant de 27'105.-
(vingt-sept mille cent cinq) francs, TVA comprise, à titre de remboursement de
l’avance de frais effectuée par ce dernier. "
Dite décision est confirmée pour le surplus.
III.
L’émolument judiciaire, fixé à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la
charge:
a)    des
recourants
B.________
, A.________ et C.________,
solidairement entre eux, à raison de 1'000 (mille) francs;
b)    de E.________
et F.________, solidairement entre eux, à raison de 500 (cinq cents) francs;
c)    de D.________,
à raison de 500 (cinq cents) francs.
IV.
a) Les recourants B.________, A.________ et C.________, solidairement
entre eux, doivent à la Commune de Lausanne un montant de 500 (cinq cents)
francs à titre de dépens.
b) Il n’est au
surplus pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 février 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.