vd_omni · AC.2015.0026 · 2015-12-23 · fr

BRUCHEZ, Succession BRUCHEZ/Municipalité de Noville, Service du développement territorial | Le désassujettissement n'a pas pour effet d'attribuer à la zone à bâtir le bien-fonds désassujetti, qui reste soumis aux dispositions régissant les zones inconstructibles. Il n'a aucune conséquence quant à l'utilisation permise de la parcelle concernée au regard des dispositions régissant l'aménagement du territoire (c. 8a). En revanche, il peut avoir des conséquences sur le statut des ouvrages existants. En présence d'une construction ou d'une installation, la CFR doit dans tous les cas transmettre le dossier au SDT pour décision fondée sur l'art. 4a ODFR, portant sur la "légalité de l'affectation" des ouvrages en cause (c. 8b/aa). Le SDT peut alors être appelé à délivrer une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT. Si l'utilisation non agricole des ouvrages présents existait déjà auparavant, en fait et en droit, une décision constatatoire fondée directement sur l'art. 4a ODFR suffit (c. 8b/cc). Le désassujettissement d'un terrain vierge d'ouvrages n'a aucune incidence sur l'aménagement du territoire autorisant l'intervention du SDT en application de l'art. 4a ODFR (c. 8c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.12.2015 AC.2015.0026

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 décembre 2015
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Eric Brandt et Mme Imogen
Billotte, juges.
Recourants
1.
Raymond BRUCHEZ,
2.
Succession Eliane BRUCHEZ,
i.e.
Raymond Bruchez, Clara Bruchez et Elena Bruchez,
tous
à Noville et
représentés
par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
Autorité concernée
Municipalité de Noville,
Objet
Recours Raymond BRUCHEZ et consorts c/ décision du Service
du développement territorial du 22 décembre 2014 (refusant d'autoriser un changement d'affectation sans travaux de la parcelle n° 377 de la commune de
Noville)
Vu les faits suivants
A.
Raymond Bruchez et l'hoirie d'Eliane Bruchez décédée le 23 juin 2015 (hoirie composée de son époux Raymond Bruchez et de leurs filles Clara et
Elena Bruchez) sont copropriétaires des parcelles 377 et 379 de Noville,
acquises par les époux Bruchez le 3 décembre 1993. Ces biens-fonds se situent entièrement hors zone à bâtir, dans le site des Grangettes.
Le site des Grangettes est un site marécageux
d'importance nationale (objet n° 289 de l'inventaire fédéral, selon la liste
annexée à l'ordonnance sur les sites marécageux [RS 451.35]). Il inclut une
zone alluviale d'importance nationale (objet n° 123 de l'inventaire fédéral,
selon la liste annexée à l'ordonnance sur les zones alluviales [RS 451.31]) ainsi
que des bas-marais d'importance nationale (notamment celui de la Muraz et celui du Clos-Montet, objets n
os
1378 et 1381 de l'inventaire fédéral,
selon la liste annexée à l'ordonnance sur les bas-marais [RS 451.33]).
Sur le plan cantonal, le site des Grangettes est
régi par le Plan d’affectation cantonal (PAC) 291 "Site marécageux de
Noville", approuvé en 1997 et modifié en 2002. Ce PAC définit une série de
zones, notamment la zone des biotopes protégés (art. 4), la zone des prairies tampon
(art. 5), la zone agricole protégée (art. 6) et l'aire forestière (art. 12).
Selon le Registre foncier, la parcelle 377 compte
une surface de 89'353 m² et supporte une habitation et rural de 182 m
2
(ECA 189) ainsi que deux autres bâtiments de 37 m² (ECA 191) et de 45 m² (sans no ECA). Le solde du bien-fonds est inscrit en nature de champ, pré, pâturage par 43'302 m², d'eau stagnante par 28'138 m² et de forêt par 17'649 m². D'après le PAC 291, le bien-fonds 377 est partagé en différentes surfaces, affectées respectivement à la zone des constructions
isolées (art. 13), à la zone des biotopes protégés, secteur naturel des étangs
et secteur des bas-marais (art. 4 al. 2 let. a et c), à la zone des prairies
tampon (art. 5) et à l'aire forestière, secteur de la forêt tampon (art. 12 al.
1 let. a). La zone des constructions isolées est largement entourée de la zone
des prairies tampon. Les constructions érigées sur la parcelle 377 servent à ce
jour à l'habitation et à l'activité équestre.
Quant à la parcelle 379, d’une surface de 7'813 m², elle comporte selon le Registre foncier une forêt par 3'029 m²
et un terrain inculte par 4'784 m². Elle est ainsi vierge de constructions. Le PAC
291 la colloque principalement dans la zone des biotopes protégés, secteur
naturel des étangs (art. 4 al. 2 let. c) et très partiellement dans l'aire
forestière, secteur de la forêt tampon (art. 12 al. 1 let. a).
B.
A la fin de l'année 2003, Raymond et Eliane Bruchez ont requis un permis
de construire (CAMAC 57593) en vue de procéder à divers travaux sur la zone des
constructions isolées et la zone des prairies tampon de leur parcelle 377,
consistant notamment en la transformation du bâtiment habitation et rural (ECA
189) ainsi qu'en la construction d'une fosse à purin. Dans la synthèse CAMAC du
1
er
avril 2004, le Service du développement territorial (SDT; alors
le Service de l'aménagement du territoire) a relevé que le bâtiment avait fait
l'objet d'un examen sommaire sur la base d'une visite de l'ancienne ferme,
examen effectué dans le cadre de la mise en vente de la propriété, et qu'il avait
été constaté que l'activité agricole avait cessé en 1954. Il a délivré
l'autorisation spéciale hors zone à bâtir en application des art. 24c de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
en précisant encore que le potentiel de transformation et d'agrandissement du
bâtiment était dorénavant épuisé, selon le droit actuellement en vigueur.
En 2009, Raymond et Eliane Bruchez ont déposé une
nouvelle demande de permis de construire (CAMAC 101045), toujours pour des
travaux à opérer sur la parcelle 377, visant cette fois à mettre en conformité des
constructions existantes (transformation d'un bûcher B83, construction d'un
couvert à machines, construction d'un rond de longe) et à créer un bassin
baignant écologique. La synthèse CAMAC a été établie le 17 février 2010 et le SDT a délivré l'autorisation spéciale en application des art. 24c LAT et 42 OAT
(rond de longe, bassin), respectivement a accordé une tolérance (bûcher,
couvert à machines).
C.
Par demande du 18 novembre 2014, Raymond et Eliane Bruchez ont requis de la Commission foncière rurale (CFR), section I, l'inscription sur la
totalité de leurs parcelles 377 et 379 d'une mention au sens de l'art. 86 al. 1
let. b de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), destinée aux "
immeubles non agricoles situés en dehors de
la zone à bâtir qui ne sont pas régis par la
[LDFR]". Les intéressés
expliquaient qu'ils souhaitaient notamment pérenniser l'activité non agricole.
A l'appui, ils ont produit un rapport du 30 juillet 2014 intitulé "
Analyse des valeurs naturelles et agronomiques
" des parcelles 377 et 379,
lequel concluait que seule la portion de la parcelle 377 colloquée dans la zone
des prairies tampon (art. 5 du PAC 291) disposait d'un potentiel agricole, au
demeurant très faible et non perfectible.
Le 5 décembre 2014, la CFR a transmis les dossiers des parcelles 377 et 379 au SDT, en application de la procédure de
coordination régie par l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) en précisant dans les deux cas
qu'elle s'opposerait à l'inscription de la mention requise sur l'entier des
biens-fonds "
compte tenu de la surface de la parcelle et des
potentialités d'exploitation sous la forme agricole
."
Par décision du 22 décembre 2014, le SDT a refusé d'accorder "
l'autorisation pour un changement d'affectation sans
travaux, au sens de l'art. 24a
[de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire; LAT; RS 700]", en ce qui concernait l'entier de la
parcelle 377. Le SDT a certes rappelé qu'une autorisation avait été délivrée en
2010 pour des travaux de transformation sur le bien-fonds, en application des
art. 24c LAT et 42 OAT. Toutefois, la parcelle ne pouvait être soustraite dans
son entier à la LDFR: d'une surface de près de 90'000 m
2
, elle offrait en effet des potentialités d'exploitation sous la forme agricole
de plus de 2'500 m
2
. Tout au plus le SDT pourrait-il entrer en
matière sur un projet de morcellement du sol visant un changement d'affectation
sans travaux (art. 24a LAT) des bâtiments ainsi que de leur dégagement usuel
n'ayant plus d'usage agricole.
Agissant le 28 janvier 2015, Raymond et Eliane Bruchez ont déféré la décision du SDT du 22 décembre 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à la réforme de ce
prononcé en ce sens que les constructions sur la parcelle 377 peuvent subsister
comme exception licite hors de la zone à bâtir et, principalement, à ce que le
dossier soit transmis à la CFR, subsidiairement, à ce que la décision de la CFR soit réformée en ce sens que les parcelles 377 et 379 sont soustraites à la LDFR, une mention y relative étant inscrite au Registre foncier. Les recourants soutiennent
que le pouvoir d'examen du SDT est limité à la LAT, i.e. au droit de l'aménagement du territoire. A leurs yeux, le SDT doit ainsi se borner à définir si l'affectation
des constructions existantes est conforme aux règles de l'aménagement du
territoire, à savoir examiner si celles-ci peuvent subsister comme ouvrage
conforme à la zone ou comme exception licite hors zone à bâtir. Lorsqu'aucune
construction n'est située hors zone à bâtir, le SDT ne doit pas être consulté.
Or, en l'espèce, le SDT n'a non seulement pas discuté la licéité des
constructions existantes sur la parcelle 377, mais a faussement empiété sur les
compétences de la CFR en statuant sur l'usage agricole possible de la partie
non bâtie du bien-fonds, sans même examiner la pertinence des arguments des
recourants. Par ailleurs, les constructions érigées sur la parcelle 377 sont
licites. En effet, elles sont colloquées dans la zone des constructions isolées,
régie par l'art. 13 du PAC 291. Or, cette disposition soumet certes les
constructions isolées à la réglementation hors zone à bâtir, mais sans leur
imposer une affectation spécifique, notamment l'agriculture. Les constructions existantes
ne sont dès lors pas contraires au PAC ni, par conséquent, aux règles
d'aménagement du territoire. Elles sont conformes à l'affectation de la zone.
Au demeurant, toujours selon les recourants, elles bénéficient de toute façon
de la garantie de la situation acquise et ont déjà été autorisées en ce sens selon
l'art. 24c LAT.
Le SDT a déposé sa réponse le 31 mars 2015, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le 19 juin 2015, le SDT a ajouté qu'il n'avait pas encore statué sur la demande de
soustraction à la LDFR concernant la parcelle 379, considérant que l'issue de
cette requête était étroitement liée au sort de la présente cause portant sur
la parcelle 377.
Les recourants ont produit un mémoire complémentaire
le 13 juillet 2015, confirmant leurs conclusions.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Les recourants entendent obtenir le désassujettissement, par
l'inscription d'une mention au sens de l'art. 86 al. 1 let. b LDFR, de l'entier
de leur parcelle 377, comprenant des bâtiments, et de l'entier de leur parcelle
379, non bâtie.
A cette fin, les recourants ont d'abord saisi la CFR, autorité compétente en matière d'autorisation LDFR (art. 5 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR; LVLDFR; RSV 211.42). La CFR a transmis le 5 décembre 2014, avec un préavis, les dossiers des deux biens-fonds au SDT,
autorité compétente en matière de construction hors zone à bâtir, pour décision
préalable au sens de l'art. 4a ODFR.
La décision rendue par le SDT le 22 décembre 2014 dans le cadre de l'art. 4a ODFR refuse de délivrer, pour l'entier de la parcelle 377, l'autorisation fondée sur l'art. 24a LAT permettant un changement d'affectation sans
travaux. Aucune décision n'a encore été rendue par le SDT s'agissant de la
parcelle 379.
L'objet du présent recours se limite à la décision
précitée du SDT du 22 décembre 2014 concernant la parcelle 377. Il ne porte donc
pas sur la parcelle 379, ni sur une décision rendue par la CFR, le courrier du 5 décembre 2014 constituant un simple préavis, dénué d'effet juridique.
2.
Avant de traiter les liens entre la LDFR et la LAT, spécifiquement la portée de l'art. 4a ODFR, il convient d'examiner les buts de la LDFR, son champ d'application ainsi que les procédures de soustraction à ladite loi (cf.
consid. 3 à 5
infra
).
3.
Aux termes de son art. 1
er
al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des
entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une
agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi
que d'améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de
l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas
d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter
contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). Comme l'indique
expressément l'alinéa 2 du même article, la LDFR contient des dispositions sur l’acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (let. a);
l’engagement des immeubles agricoles (let. b), le partage des entreprises
agricoles et le morcellement des immeubles agricoles (let. c).
Le fait pour un immeuble d'être soumis au régime de
la loi sur le droit foncier rural peut ainsi entraîner des conséquences
drastiques pour les propriétaires concernés ou pour leurs successeurs. Tel est
notamment le cas en matière d'attribution successorale privilégiée d'un
immeuble agricole (art. 21 ss LDFR), de préemption des parents (art. 42 al. 2
LDFR), d'améliorations de limites (art. 57 LDFR), d'interdiction de partage et
de morcellement (art. 58 ss LDFR), d'autorisation d'acquérir (art. 61 ss LDFR)
ou de limitation de la charge maximale (art. 73 ss LDFR) (cf. ATF 139 III 327
consid. 2.2).
En conséquence, le législateur, désireux de limiter
les atteintes à la garantie constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26
Cst.), a mis en place différents correctifs destinés à contenir ces atteintes
dans les limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs
législatifs énoncés à l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2). En
particulier, comme on le verra ci-dessous, les propriétaires de parcelles sises
hors zone à bâtir en principe soumises à la LDFR ont la possibilité de requérir la soustraction de ces surfaces du champ d'application de la LDFR lorsqu'elles ne sont en réalité d'aucune utilité à l'agriculture (ATF 139 III 327
consid. 2.2; 132 III 515 consid. 3.3.2).
4.
a) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la LDFR s'applique en première ligne aux immeubles agricoles isolés (d'au moins 2'500 m
2
) ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole, qui sont
situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont
l'utilisation agricole est licite (let. b).
Autrement dit, sont en principe soumis à la LDFR les immeubles qui sont colloqués hors zone à bâtir, indépendamment de leur nature et de
leurs usage réels, et dont l'usage agricole est licite (champ d'application
local). Encore faut-il, pour que l'assujettissement à la LDFR ait un sens, qu'il s'agisse d'un immeuble "agricole", à savoir d'un immeuble
approprié à un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1
er
LDFR) (champ d'application matériel).
Sur ce dernier point, la LDFR se rattache à l’art. 16 al. 1 let. a LAT, aux termes duquel les zones agricoles
comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à
l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des
différentes tâches dévolues à l’agriculture; la notion de terrain qui se prête
à l’exploitation agricole ou horticole ou qui est approprié à un usage agricole
ou horticole doit être comprise de la même manière dans l’application de l’une
et l’autre loi (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.2; 125 III 175 consid. 2b; pour
plus de détails, notamment sur l'examen de l'usage non seulement sous l'angle
objectif, mais encore subjectif, cf. ATF 139 III 327 consid. 3 et
2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1
).
b) L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR prévoit encore que le
champ d'application de la LDFR s'étend à d'autres objets que les immeubles et
entreprises mentionnés à l'alinéa 1 (cf. consid. 4a supra).
En particulier, l'art. 2 al. 2 let. d LDFR dispose
que la loi s'applique aux "
immeubles à usage mixte, qui ne sont pas
partagés en une partie agricole et une partie non agricole
".
Ainsi, un immeuble isolé sis hors zone à bâtir et à
usage mixte est entièrement soumis à la LDFR, quelle que soit l'ampleur de sa
surface appropriée à un usage agricole.
Généralement, un immeuble isolé à usage mixte
contient d'une part des surfaces non bâties qui permettent une utilisation
agricole et d'autre part des bâtiments qui ne sont pas (ou plus) appropriés à
un usage agricole ou horticole. En effet, un usage mixte au sens de la loi
résulte souvent du fait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation
utilisés initialement pour l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou
servent à d'autres fins, notamment d'habitation, contrairement à leur
destination (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c; 2C_121/2012
du 2 juillet 2012 consid. 4.2; 5A.2/2007 du 15 juin 2007 consid. 3.2; la situation inverse, où ce sont les bâtiments qui conservent une utilisation
agricole à l'exclusion des terrains non bâtis, est également concevable).
Les immeubles à usage mixte peuvent également être
entièrement vierges de constructions (par exemple lorsque la surface comporte uniquement
du terrain agricole et des forêts
(
Schmid-Tschirren/Bandli
, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2
ème
éd. 2011,
n. 28
ad art. 2 p. 39).
c) En l'état, le bien-fonds 377 litigieux est
entièrement soumis à la LDFR du moment qu'il est sis hors zone à bâtir et qu'il
n'a pas fait l'objet d'une décision de désassujettissement. Peu importe à cet
égard qu'il doive être considéré comme un immeuble agricole au sens de l'art. 2
al. 1 LDFR, ou comme un immeuble à usage mixte au sens de l'art. 2 al. 2 let. d
LDFR en raison des décisions du SDT rendues les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 dans le cadre de procédures d'autorisation de construire, qui ont constaté
que les constructions concernées par ces procédures, notamment l'habitation
principale, avaient perdu l'usage agricole depuis 1954.
5.
Comme évoqué ci-dessus, la LDFR n'a pas pour but de protéger les
terrains dont aucune utilisation concrète pour l'agriculture n'est envisageable
(cf. art. 1 al. 1 LDFR).
a) Ainsi, les immeubles isolés situés hors zone à
bâtir, notamment dans la zone agricole, mais dont aucune utilisation concrète
pour l'agriculture n'est envisageable compte tenu de leurs caractéristiques
particulières (cf. consid. 4a
supra
), ne sont pas ou plus considérés
comme des immeubles "
agricoles
" et peuvent être exclus du
champ d'application de la LDFR.
Une telle soustraction du champ d'application de la LDFR, dite aussi "
désassujettissement
", nécessite toutefois une
décision constatatoire au sens de l'art. 84 LDFR. Selon cette disposition,
celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire constater par
l'autorité compétente en matière d'autorisation LDFR si une entreprise ou un
immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à
l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de
la charge maximale (let. a) ou si l'acquisition d'un immeuble agricole peut
être autorisée (let. b). L'art. 84 LDFR permet ainsi au propriétaire de faire
constater par l'autorité compétente - i.e. la CFR dans le canton de Vaud - que
l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2; 125 III 175 consid. 2c).
L'art. 86 al. 1 let. b LDFR prévoit que les
immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas
régis par la LDFR doivent faire l'objet d'une mention au Registre foncier (cf.
néanmoins l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation de mentionner).
Cette mesure a pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien
que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ainsi, l'immeuble sis hors zone à bâtir bénéficiant de
la décision de constatation précitée de l'art. 84 LDFR doit faire l'objet d'une
telle mention.
b) La LDFR ne vise pas à sauvegarder les parties non
agricoles d'un immeuble à usage mixte. Toutefois comme on l'a vu, le champ
d'application de la LDFR s'étend, à l'encontre de ce système, à l'entier des
immeubles à usage mixte qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une
partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d
LDFR
) que
la loi n'a pourtant pas vocation à protéger. De plus, l'art. 58 al. 2 LDFR
interdit le morcellement, à savoir la division, des immeubles agricoles.
Le législateur a dès lors aménagé une procédure
permettant de diviser les parcelles à usage mixte d'une manière conforme à la
destination effective du sol. L'art. 60 al. 1 let. a LDFR prévoit en effet une
exception à l'interdiction de morcellement, permettant de séparer les surfaces
non utiles à l'agriculture (cas échéant les bâtiments, y compris une aire
environnante) des surfaces conservant une vocation agricole. Le morcellement conduit
alors à détacher la surface qui n'est plus appropriée à un usage agricole, de
la soustraire du champ d'application de la LDFR et, si des constructions ou installations s'y trouvent, d'autoriser leur utilisation à des fins non
agricoles (François Zürcher, La coordination entre aménagement du territoire et
droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire &
Environnement 2004, ch. 1.3.2 p. 5; voir aussi Schmid-Tschirren/Bandli, loc.
cit., et Herrenschwand/Bandli, in Das bäuerliche Bodenrecht, op. cit., n. 3 ad
art. 60 p. 780; cf. aussi ATF 132 III 515 consid.
3.3.3; 125
III 175 consid. 2c; 2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 3.2 et 4.2.1; 5A.22/2003 du 11 mars 2004 consid. 4.1).
A l'instar des immeubles entièrement désassujettis
au terme de la procédure prévue par l'art. 84 LDFR (cf. consid. 5a
supra
),
les parcelles non agricoles issues du morcellement autorisé d'un immeuble mixte
selon l'art. 60 al. 1 let. a LDFR sont également soumises à l'obligation de mention
de l'art. 86 al. 1 let. b LDFR.
6.
La décision attaquée rendue par le SDT ressortissant à l'aménagement du
territoire, il convient d'examiner les liens entre les dispositions précitées
du droit foncier rural et celles relevant de l'aménagement du territoire
lorsqu'il s'agit de désassujettir, comme en l'espèce, un immeuble isolé situé
hors zone à bâtir et comportant une construction ou une installation.
a) aa) Les buts et principes de la LAT sont définis à ses art. 1
er
et 3. Il s'agit en particulier de veiller à une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire, de préserver le paysage, notamment en
réservant à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables ainsi qu'en
conservant les sites naturels et les territoires servant au délassement, et de
limiter l'étendue des territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques.
bb) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l'autorité cantonale compétente.
L'art. 22 al. 2 LAT dispose que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone et si le terrain est équipé. Le sort des constructions ou installations
non conformes à l'affectation de la zone est réglé par les dispositions
dérogatoires des art. 24 ss LAT. En particulier, l'art. 24c LAT autorise, à
certaines conditions, la transformation partielle de constructions et
installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à
l’affectation de la zone.
L'art. 25 al. 2 LAT prévoit que pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée (cf. aussi, dans le canton de Vaud, art. 81
et 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions; LATC; RSV 700.11).
cc) Sont considérées comme des constructions ou
installations soumises à autorisation de construire au sens des art. 22 ss LAT
tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant
une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les
constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du
terrain, suivant leur importance globale du point de vue de l'aménagement du
territoire (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1; 119 Ib 222 consid. 3a p. 227;
1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence retient en particulier que les
jardins potagers et les plantations peuvent être assimilés à des installations,
subordonnées à autorisation de construire, au même titre que les modifications
apportées au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, mares, étangs etc.)
(ATF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2). Ainsi, la création d'un véritable
parc paysager d'une certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute
plantation, comporte un impact important sur le paysage, de même qu'un
changement d'affectation: le caractère d'agrément devient alors prépondérant et
exclut durablement toute exploitation agricole (ATF 1A.77/2003 du 18 juillet
2003 consid. 3.3; voir aussi arrêt 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 3.2, s'agissant d'un terrain planté en vigne, en zone viticole, aménagé en jardin
d'agrément entouré d'un muret en ciment surmonté d'un treillis caché par des
thuyas; arrêt 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.3 portant sur un jardin potager de 750 m
2
soustrait durablement à une utilisation agricole, dès
lors qu'il s'agit d'un jardin d'agrément; arrêt 1A.257/2000 du 2 mai 2001 consid. 2 traitant d'un ensemble de mares et rigoles).
Par ailleurs, le Tribunal fédéral a encore soumis à
autorisation l'utilisation d'une prairie comme place d'atterrissage pour
planeurs. Celle-ci n'avait pas été créée de façon artificielle et ne comportait
pas non plus d'installations durables étroitement liées au sol. Le terrain
était simplement signalé par quelques fanions et un mât. Ce n'était toutefois
pas ces objets qui étaient en cause, mais tout le terrain d'atterrissage en
tant que tel. L'utilisation régulière, à des fins professionnelles ou pour
d'intenses activités de loisirs, d'un terrain voué en principe à l'agriculture
avait souvent des conséquences importantes pour le terrain d'alentour et
l'infrastructure existante, de sorte qu'un contrôle préalable par les autorités
était nécessaire. La nouvelle installation, prévue pour durer et qui, en raison
de ses effets sur les alentours - notamment le marais voisin protégé - et sur
l'infrastructure, nécessitait ainsi une autorisation au sens des art. 22,
respectivement 24 LAT (ATF 119 Ib 222 consid. 3a).
dd) Enfin, même sans travaux, certaines opérations
concernant des constructions et des installations sont subordonnées à une
autorisation relevant de l'aménagement du territoire. La jurisprudence a ainsi
considéré que même sans travaux de transformation, le changement d'affectation
d'un bâtiment existant hors de la zone à bâtir est soumis à autorisation (ATF
113 Ib 219 consid. 4d). Celle-ci peut être délivrée en application de l'art.
24a LAT, à condition que ce changement d'affectation n'ait pas d'incidence sur
le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne
à aucune loi fédérale (let. b).
b) Formellement, la coordination des procédures en
matière de droit foncier rural et d'aménagement du territoire est régie par les
art. 4a ODFR et 49 OAT.
L'art. 4a ODFR, introduit par l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire entrée en vigueur le 1
er
septembre
2000, a la teneur suivante:
Art. 4a   Coordination des
procédures
1
Dans la procédure
d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de
morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en
constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le
dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une
construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et
qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du
territoire.
2
L'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de
l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la
construction ou de l'installation.
3
Il n'est pas
nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:
a.  qu'aucune
dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou
b.  que le bien-fonds considéré doit
rester soumis à la LDFR.
Le pendant de l'art. 4a ODFR dans la législation sur
l'aménagement du territoire est l'art. 49 OAT (voir aussi art. 25a LAT),
également adopté le 28 juin 2000.
L'art. 4a al. 1 ODFR oblige l'autorité compétente en
matière de LDFR, soit la CFR, saisie d'une demande de constatation de
non-assujettissement à la LDFR, à transmettre le dossier pour décision à
l'autorité cantonale en matière de construction hors de la zone à bâtir au sens
de l'art. 25 al. 2 LAT, soit le SDT, "
lorsqu'une construction ou une
installation se trouve sur le bien-fonds concerné
". Selon l'art. 4a
al. 2 ODFR, l'autorité cantonale en matière de construction hors zone à bâtir
doit alors rendre une décision "
fondée sur le droit de l'aménagement du
territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de
l'installation
."
Au regard du texte clair de l’art. 4a al. 2 ODFR, la
décision de l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire doit
précéder celle rendue en application de la LDFR (ATF 5A.22/2003 du 11 mars 2004 consid. 5.2; arrêt CDAP AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 consid. 1b/bb).
L'art. 4a ODFR permet de juguler la difficulté de
déterminer clairement, a priori, si une opération foncière a ou non des effets
sur l'aménagement du territoire dans une situation concrète. Cette disposition codifie
la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière. Dans un arrêt de principe
ATF 125 III 175 (du 8 mars 1999, traduit in JdT 2000 I 56) relatif au morcellement
d'un immeuble à usage mixte et comprenant des bâtiments, le Tribunal fédéral avait
retenu que l'on ne pouvait pas se fonder simplement sur l'état actuel pour
procéder à un tel morcellement. Il était possible que des bâtiments d'habitation
et d'exploitation qui n'étaient plus affectés aujourd'hui à un usage agricole
soient à nouveau nécessaires à l'agriculture à l'avenir. Il fallait ainsi tenir
compte de ces besoins futurs dans la décision à prendre sur la soustraction
d'immeubles au champ d'application de la LDFR. Cette loi voulait assurer le maintien d'entreprises agricoles et d'exploitations agricoles mais non cimenter des
structures indésirables. Dans cette mesure, il se justifiait de recourir aux
critères du caractère indispensable à l'agriculture et de la viabilité
économique pour juger si, à l'avenir, un bâtiment qui n'était plus utilisé
actuellement pour l'agriculture répondrait encore à un besoin conforme à ce
but. Si, d'après ces critères, le fait de détacher les bâtiments d'une parcelle
entrait en considération, il fallait être au clair sur leur utilisation future.
Les autorités chargées de l'aménagement du territoire n'intervenaient pas
toujours pour s'opposer à l'utilisation non conforme au plan de zones de
bâtiments agricoles existants; mais les questions relatives au droit de
l'aménagement du territoire se posaient au plus tard lorsque des bâtiments ou
des installations étaient modifiés ou rénovés en dehors des zones à bâtir. Il fallait
alors demander aux autorités cantonales compétentes en matière d'aménagement du
territoire de se prononcer sur le maintien de l'utilisation envisagée, les
procédures devant être coordonnées d'office. Une autorisation de désaffectation
de bâtiments ou d'installations devait ainsi être accompagnée d'une
autorisation relative à l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c, spéc.
p. 180; cf. aussi 5A.22/2003 du 11 mars 2004 consid. 5).
7.
a) Dans sa réponse déposée dans la présente procédure, le SDT a admis que
les constructions
existantes sur la parcelle 377, qui avaient déjà fait
l'objet de décisions exécutoires selon les autorisations spéciales et
tolérances accordées les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 en application de l'art. 24c LAT, pouvaient bénéficier d'une autorisation en
application de l'art. 4a ODFR.
b) Le SDT a retenu toutefois qu'il refusait d'accorder
pour le solde de la parcelle une autorisation de changement d'affectation sans
travaux (art. 24a LAT et 4a ODFR), au motif qu'une part de ce solde restait
appropriée à un usage agricole.
aa) A cet égard, le SDT a soutenu d'une manière
générale que l'autorité cantonale compétente en matière de constructions hors
zone à bâtir devait certes poser le constat de la légalité des constructions et
installations existantes hors de la zone à bâtir, en application des
dispositions de la LAT, mais devait encore prendre en compte l’ensemble des
buts et principes régissant l’aménagement du territoire, à l'instar de tout
autre projet hors de la zone à bâtir et soumis à une autorisation en application
de l'art. 25 al. 2 LAT. Ainsi, toujours selon le SDT, le champ de son examen ne
pouvait se limiter aux constructions et installations au sens étroit. Cela
reviendrait à ignorer les effets sur le territoire que pouvait avoir une
soustraction à la LDFR d’un bien-fonds incluant des portions du territoire qui n'étaient
pas nécessaires au dégagement des constructions qui s’y trouvaient. Au
demeurant, le Tribunal fédéral avait considéré que des changements
d’affectation d’un terrain, sans qu’il soit sujet à des travaux proprement
dits, pouvaient tout à fait être soumis à un permis de construire et, hors des
zones à bâtir, à une autorisation spéciale en application de l’art. 25 al. 2
LAT. Enfin, invoquant un arrêt 2C_747/2013 du 8 septembre 2014, le SDT a relevé que le Tribunal fédéral semblait également interpréter l’art. 4a ODFR dans le
sens que la décision, en application du droit sur l’aménagement du territoire,
portait en particulier sur l’utilisation future du terrain et non pas
uniquement sur celle des bâtiments et installations au sens étroit.
bb) S'agissant des surfaces non bâties du cas
d'espèce, le SDT a souligné d'abord que les terrains au nord, est et sud du
bâtiment principal avaient servi pendant de longues décennies à l’agriculture
(pâture, fauche). Une utilisation agricole avait perduré, d'une manière
conforme à l'affectation de la zone telle que définie par le PAC 291, au moins
jusque dans les années 2000. A ce jour, d’importantes parties de la parcelle
377 conservaient une utilité potentielle pour l’agriculture.
Le SDT a relevé ensuite qu'à la vue du développement
des abords du bâtiment principal depuis 1998 (transformation en "parc
d’agrément" avec l’aménagement de grandes surfaces en tout-venant et
d’installations équestres, plantation d’essences ornementales et de la pelouse,
réalisation de constructions et installations sans avoir sollicité les
autorisations cantonales requises, notamment un rond de longe et un couvert à
machines), il était évident qu’en cas d’autorisation d'un changement d’affectation
sans travaux au sens de l'art. 24a LAT pour l’ensemble de la parcelle, cette
dernière perdrait son caractère rural et agricole pour certaines parties pour
le moins. L’octroi d’une telle autorisation équivaudrait à permettre
l’aménagement d’un parc de loisir sur des milliers de mètres carrés dans un
environnement de grande qualité paysagère et naturelle qui conservait de
surcroît, notamment certaines parties, une utilité agricole. La parcelle subirait
ainsi un changement d'affectation, qui ne respecterait pas les conditions
posées par l'art. 24a LAT dès lors, d'une part, que l’affectation agricole
conforme à la zone n'avait pas cessé définitivement, d'autre part, que le
changement d’affection d’une aussi grande parcelle aurait inévitablement une
incidence sur le territoire, l’équipement et l’environnement (art. 24a al. 1.
let. a LAT) et, enfin, qu'il contreviendrait aussi à d’autres lois fédérales
(art. 24a al. 1. let. b LAT), notamment à la LDFR comme l’avait d’ores et déjà indiqué l’autorité compétente lors de la transmission du dossier (cf. lettre de
la CFR du 5 décembre 2014).
c) En conclusion, le SDT a confirmé que la demande
des recourants portant sur la soustraction à la LDFR de la totalité de la parcelle 477 devait être rejetée.
Il a encore ajouté qu'il estimait
qu’une surface supérieure à 2500 m
2
, présentant un intérêt agricole,
pouvait être détachée de la parcelle 377 et destinée à une exploitation
agricole, soit pour une mise en culture, soit comme une surface donnant droit à
des paiements directs. Dès lors, le SDT avait proposé aux recourants de
procéder à un fractionnement de la parcelle 377 en détachant le bâtiment
principal ainsi que ses abords immédiats. Cette fraction, et notamment les
abords sur lesquels le SDT ne s'était pas encore prononcé, pourrait alors faire
l’objet d’un changement d’affectation sans travaux au sens de l’article 24a LAT
et une nouvelle demande de soustraction à la LDFR pourrait être présentée à la CFR.
8.
Au vu de l'argumentation du SDT, il convient d'approfondir la question
des incidences sur l'aménagement du territoire des décisions de
désassujettissement de la LDFR qui concernent, comme en l'espèce, un immeuble
isolé hors zone à bâtir.
a) La constatation du non-assujettissement a pour
conséquence que l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut dès lors, en particulier, être aliéné sans restrictions quant à la personne de
l'acquéreur et au prix d'acquisition (ATF 132 III 515 consid. 3.5.2).
Même assortie d'une mention (art. 86 LDFR), la
décision constatatoire de l'autorité foncière au sens de l'art. 84 LDFR (ou
l'autorisation de morcellement d'un immeuble à usage mixte au sens de l'art. 60
al. 1 let. a LDFR) n'a toutefois nullement pour effet d'attribuer à la zone à
bâtir le bien-fonds désassujetti: seul un changement du régime des zones, à
savoir un passage de la parcelle en zone constructible, permettrait en principe
d'aboutir à un tel résultat. Ainsi, le bien-fonds désassujetti reste soumis aux
règles relatives aux zones inconstructibles. Le désassujettissement n'a aucune
conséquence quant à l'utilisation permise des parcelles concernées au regard
des dispositions régissant l'aménagement du territoire. En particulier, toute
transformation d'un ouvrage existant, cas échéant, et toute édification d'un
nouvel ouvrage demeurent subordonnées comme auparavant à une autorisation de
construire à délivrer par l'autorité cantonale compétente en matière de construction
hors zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT) (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire
suisse, tome 2, Berne 2006, n. 1937; Zürcher, op. cit., ch. 1.2 p. 3).
b) En revanche, la décision de désassujettissement peut
avoir des conséquences sur le statut des ouvrages existants sur la parcelle
soustraite à la LDFR (cf. Zürcher, op. cit., ch. 1.2 p. 3).
aa) A cet égard, il convient de souligner d'abord
qu'afin d'éviter que l'avantage du désassujettissement de la LDFR, qui est de remettre le fonds concerné sur le marché libre, ne soit accordé à des
constructions et installations illicites, la légalité des constructions et
installations existantes doit être confirmée par l'autorité compétente en
matière de constructions hors zone à bâtir. Comme indiqué ci-dessus, l'art. 4a
al. 2 ODFR exige ainsi expressément que cette autorité rende une décision
"
constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de
l'installation
" (cf. ATF 139 III 327 consid. 3.3). Par conséquent, en
présence d'une construction ou d'une installation existantes, l'autorité LDFR
doit dans tous les cas transmettre le dossier à l'autorité cantonale compétente
en matière de constructions hors de la zone à bâtir pour décision fondée sur
l'art. 4a ODFR, portant sur la "
légalité de l'affectation
" des
ouvrages en cause.
bb) Lorsque la surface concernée est colloquée dans
la zone agricole, la décision de désassujettissement de l'autorité LDFR peut
équivaloir à une constatation que les ouvrages érigés sur cette surface ne sont
pas, ou plus conformes à la zone. En effet, une telle décision de soustraction présuppose
en principe, en application des art. 2 et 6 al. 1 LDFR a contrario, qu'ils
n'ont pas ou plus d'usage agricole. Dans un tel cas, il leur manque désormais
une affectation agricole fonctionnellement justifiable caractéristique de la
conformité à la zone (cf. Reinhold Hotz, Les répercussions de la révision
partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT] sur la loi
fédérale sur le droit foncier rural [LDFR], in: Territoire & Environnement,
2000, p. 11 ss, spéc. p. 17).
En présence d'une requête de désassujettissement
portant sur un terrain colloqué hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente en matière de constructions hors de la zone à bâtir devra délivrer
une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT (notamment en
application de l'art. 24a LAT si des constructions et installations font
l'objet d'un changement d'affectation sans travaux, ou de l'art. 24c LAT en
présence de travaux), lorsque les propriétaires demandent une telle
autorisation au regard de l'utilisation actuelle et/ou future des ouvrages et
si les conditions procédurales et matérielles posées à son octroi sont
réalisées (cf. Zürcher, n. 1.3.2 p. 5, ch. 2.2 p. 7 s.; Donzallaz, op. cit., n.
1940; voir aussi Jean-Michel Henny, Questions choisies en matière de droit
foncier rural, in RNRF/ZBGR 87/2006, p. 237 ss, spéc. p. 243; voir encore ATF
125 III 175 consid. 2c exposé au consid. 6b
supra
; cf. aussi ATF 139 III
327 consid. 3 et consid. 5a non publié;
2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1;
5A.2/2007
du 15 juin 2007 consid. 3.2).
Cela étant, l'utilisation à des fins non agricoles d'un
ouvrage hors zone à bâtir ne constitue pas nécessairement un changement
d'affectation subordonné à la délivrance d'une autorisation au sens des art. 24
ss LAT. Si une telle utilisation existait déjà auparavant, en fait et en droit,
l'opération de désassujettissement ne change rien du point de vue de
l'aménagement du territoire. Une décision constatatoire fondée directement sur
l'art. 4a ODFR suffit à l'égard d'un tel ouvrage. Il en va ainsi des
constructions et installations déjà formellement autorisées dans leur utilisation
non conforme à l'affectation de la zone en application des art. 24 ss LAT (cf. Zürcher,
op. cit., n. 2.2. p. 8). Une décision constatatoire reposant directement sur l'art.
4a ODFR suffit de même pour les constructions et installations déjà autorisées
dans leur utilisation conforme à l'affectation de la zone en application de
l'art. 22 al. 2 LAT et qui conserveraient cette utilisation; tel peut en
particulier être le cas pour des ouvrages existants dans une zone certes
inconstructible, mais autorisant un usage non agricole.
c) Le SDT refusant en l'espèce de délivrer une
décision favorable préalable au sens de l'art. 4a ODFR au motif que les
surfaces non bâties de la parcelle 377 conservent une part appropriée à un
usage agricole, il convient encore d'examiner si et dans quelle mesure
l'obligation de coordination entre autorités en matière de droit foncier rural
et autorités d'aménagement du territoire subsiste pour des surfaces ne
comportant ni construction, ni installation.
aa) Formellement, le texte de l'art. 4a ODFR prévoit
une coordination entre les autorités précitées "
lorsqu'une construction
ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné
." Une
interprétation
a contrario
conduit ainsi à retenir que l'art. 4a ODFR
n'exige pas de coordination en l'absence d'un tel ouvrage.
bb) Une telle interprétation
a contrario
s'avère en outre conforme au but de l'art. 4a ODFR. Cette disposition entend certes
imposer l'intervention de l'autorité compétente en matière d'aménagement du
territoire lorsque le désassujettissement requis a des incidences sur
l'aménagement du territoire. Cependant, tous les effets envisageables sur
l'aménagement du territoire qui pourraient découler d'un désassujettissement ne
justifient pas l'intervention du SDT. Il faut bien plutôt que le
désassujettissement en lui-même ait pour conséquence d'imposer l'octroi d'une
autorisation hors zone à bâtir prévue par la LAT ou la constatation qu'une
telle autorisation a déjà été délivrée.
L'art. 4a ODFR n'a certes pas pour effet de limiter
les compétences conférées au SDT par la LAT, mais il n'attribue pas au SDT, à
l'inverse, des compétences qui ne ressortent pas de la LAT. En ce sens, l'art.
4a ODFR ne crée pas une nouvelle catégorie d'autorisation hors zone à rendre
par le SDT. Or, la LAT ne prévoit pas de procédure d'autorisation pour le
changement d'affectation sans travaux d'un terrain vierge d'installations ou de
constructions. Conformément à son libellé, l'art. 24a LAT s'applique
exclusivement au changement d'affectation sans travaux "
de
constructions et d'installations
".
De plus, si le SDT est certes légitimé à examiner la
conformité de l'usage d'un immeuble isolé à l'affectation de la zone, il n'est
pas habilité à statuer sur la question de savoir si cet immeuble tombe dans le
champ d'application de la LDFR au sens de l'art. 2 LDFR, spécifiquement s'il
est approprié à un usage agricole ou horticole au sens de l'art. 6 LDFR.
L'application de la LDFR relève en effet de l'autorité foncière exclusivement,
soit la CFR (cf. arrêts CDAP FO.2012.0008 du 21 octobre 2013 consid. 2d; cf. aussi arrêt FO.2011.0025 du 28 juin 2012 autorisant le morcellement d'une parcelle en application de la loi sur l'agriculture en réservant l'application de la LDFR; cf. encore ATF 1C_414/2012 du 22 juillet 2013 consid. 1.2.2, déclarant irrecevable le recours formé contre ce dernier arrêt cantonal par l'autorité compétente en
matière de constructions hors zone à bâtir, le Tribunal fédéral ayant retenu en
particulier que la décision attaquée ne portait pas sur des autorisations
visées aux art. 24 à 24d ou 37a LAT ouvrant la voie du recours au sens de
l'art. 34 al. 2 let. c LAT, dès lors que ni l'aspect, ni la nature juridique de
la portion de terrain à détacher du terrain à vocation agricole ne serait
changée à l'issue de la procédure de morcellement, la surface restant soumise
aux règles applicables à la zone non constructible; cf. enfin AC.2013.0182 du 19 août 2015 consid. 9b: dans cette affaire, traitant de l'art. 4a ODFR mis en oeuvre par
une requête de morcellement d'un immeuble à usage mixte, requête destinée à
désassujettir un chalet et son aire environnante, la CDAP a mis en doute la compétence du SDT pour statuer en application de l'art. 24a LAT sur
l'utilisation du sol non bâti autour du chalet).
Il résulte de ce qui précède que la soustraction
d'un terrain vierge d'ouvrages du champ d'application de la LDFR n'a aucune incidence sur l'aménagement du territoire autorisant l'intervention du SDT en
application de l'art. 4a ODFR.
cc) Quant à la présence éventuelle, sur un terrain à
désassujettir, d'aménagements qui ne constituent pas une construction
proprement dite, mais qui exercent une incidence sur l'affectation du sol, notamment
en entraînant un changement d'affectation, elle ne change rien à ce qui précède.
En effet, ces aménagements équivalent précisément, conformément à la
jurisprudence (cf. consid. 6a/cc
supra
), à une "
installation
"
soumise à autorisation de construire au sens de la LAT et imposant à ce titre l'intervention
du SDT en application de l'art. 4a ODFR.
N'est pas davantage déterminante la crainte qu'avec
le désassujettissement, le terrain soit vendu à un non agriculteur et fasse
ensuite l'objet d'un changement d'affectation. Encore une fois, si le
propriétaire du terrain devait procéder après le désassujettissement à de
nouvelles constructions ou installations, ou encore effectuer des aménagements assimilables
à une installation, il serait de toute façon tenu, comme auparavant, de
requérir à cette fin une autorisation de construire et d'obtenir en particulier
l'aval du SDT en application de la LAT.
Enfin, l'arrêt 2C_747/2013 du 8 septembre 2014 cité par le SDT ne conduit pas à une autre conclusion: s'il mentionne
bien que l'autorité d'aménagement du territoire doit examiner l'affectation
envisagée des surfaces à détacher ("
die beabsichtigte künftige Nutzung
der abzuparzellierenden Fläch
e"), le texte de l'arrêt ne permet pas de
conclure qu'il s'agirait des secteurs vierges de construction et
d'installation. Du reste, d'autres arrêts du Tribunal fédéral traitant de la
nécessité de déterminer l'affectation future de surfaces à détacher en vue de
les soustraire à la LDFR se réfèrent expressément à l'affectation des constructions
et installations présentes sur le terrain (cf. ATF 125 III 175 consid. 2c; 5A.22/2003
du 11 mars 2004 consid. 5.1 et 5.2).
9.
En l'occurrence, on rappelle que les recourants ont requis de la CFR le désassujettissement, par l'inscription d'une mention au sens de l'art. 86 al. 1 let. b
LDFR, de l'entier de leur parcelle 377, de près de 90'000 m
2
, comprenant des bâtiments. Les recourants considèrent en effet que ni les
constructions ayant fait l'objet des autorisations spéciales et tolérances du
SDT accordées les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 en application de l'art. 24c LAT, ni le solde du bien-fonds ne sont appropriés à un
usage agricole.
a) Le PAC 291 a pour but de protéger le site marécageux d'importance nationale des Grangettes, tout en permettant le maintien des
activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts
de protection (art. 1). L'art. 2 précise qu'à l'intérieur du PAC, seuls des
travaux d'entretien ou d'aménagement conformes aux buts mentionnés à l'art. 1, ainsi
que ceux prévus par les plans partiels d'affectation et par les plans
d'aménagement forestier approuvés par le Conseil d'Etat peuvent être admis
(al. 1). Des modifications de terrain ne sont autorisées que dans le cadre
déterminé par les plans partiels d'affectation selon les art. 8 à 11 ou
lorsqu'elles servent à assurer la protection ou la mise en valeur du site
marécageux (al. 2). Des autorisations dérogatoires peuvent être délivrées pour
des ouvrages d'intérêt général dont l'implantation est imposée par leur
destination si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (al. 3).
Les constructions existantes sur la parcelle 377 sont
colloquées principalement dans la "
zone des constructions isolées
"
au sens de l'art. 13 PAC. Selon cette disposition, "
les constructions
isolées existantes et leurs abords sont régis par la législation fédérale et
cantonale applicable aux constructions situées hors zone à bâtir
". Ainsi,
il découle des art. 1, 2 et 13 PAC conjugués que si les constructions
existantes sur la parcelle 377 dans la zone des constructions isolées sont
conformes à celle-ci, il s'agit d'une zone non constructible, dans laquelle
aucune nouvelle construction n'est possible, hors des exceptions prévues par
l'art. 2 al. 2 et 3 PAC.
Il ressort par ailleurs du dossier (notamment du
rapport du 30 juillet 2014 d'analyse des valeurs naturelles et agronomiques) que
certaines constructions ont été aménagées dans la zone des prairies tampon, en
particulier un carré de dressage. Selon l'art. 5 du PAC 291, la zone des
prairies tampon est destinée à la conservation ou création de prairies
extensives de haute valeur écologique et d'éléments structurants tels que
saules têtards, haies, bosquets isolés et arbres fruitiers (al. 1), la fauche,
la pâture et l'entretien entre le 1
er
juillet et le 15 mai, sans
utilisation de fertilisants et de pesticides, sont autorisés (al. 2); lorsque
les objectifs de protection le permettent, la période d'exploitation peut être
étendue et l'emploi de fumure organique et de pesticides autorisé par
l'autorité compétente (al. 3). Par conséquent, dans la mesure où elles ne respectent
pas les art. 2 et 5 du PAC 291, les constructions opérées dans la zone des
prairies tampon ne sont pas conformes à la zone.
C'est dès lors à juste titre que le SDT a, en 2010,
autorisé les transformations et nouvelles constructions voulues par les
recourants non pas en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, mais sous
l'angle dérogatoire des art. 24 ss LAT, spécifiquement de la garantie de la
protection acquise consacrée par l'art. 24c LAT.
b) Comme évoqué ci-dessus (consid. 7), le SDT ne conteste
pas que les ouvrages érigés sur la parcelle 377 qui ont fait l'objet d'autorisations
spéciales et de tolérances en application de l'art. 24c LAT par décisions
exécutoires des 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 peuvent être désassujettis. Le SDT refuse toutefois d'accorder pour le solde de la parcelle une
autorisation de changement d'affectation sans travaux (art. 24a LAT).
c) aa) Le SDT était fondé à
intervenir dans le cadre de l'art. 4a ODFR en ce qui concerne les constructions
et installations effectuées sur la parcelle 377, quand bien même celles-ci ont fait
l'objet des autorisations spéciales et tolérances en application de l'art. 24c
LAT selon décisions exécutoires des 1
er
avril 2004 et 21 février 2010 (cf. consid. 8b/aa
supra
).
Le SDT a également indiqué à raison - dans sa
réponse - qu'il pouvait accorder l'autorisation nécessaire dans le cadre de
l'art. 4a ODFR pour les constructions et installations ayant bénéficié des
autorisations spéciales et tolérances précitées. On précisera néanmoins que l'autorisation
à délivrer par le SDT dans le cadre de l'art. 4a ODFR peut se fonder
directement sur cette disposition (cf. consid. 8b/bb
supra
).
La situation de ces ouvrages ne permet donc pas au
SDT de refuser, dans le cadre de l'art. 4a ODFR, la requête des recourants
tendant au désassujettissement de l'entier de la parcelle 377. Le SDT ne le
prétend du reste pas.
bb) Il n'est pas dénié que la parcelle 377 comporte
des surfaces entièrement vierges de toute construction ou installation.
Conformément à ce qui précède, ces surfaces non bâties échappent à
l'intervention du SDT en application de l'art. 4a ODFR (cf. consid. 8c
supra
).
Seule la CFR est habilitée à examiner si elles sont, ou non, appropriées à un
usage agricole au sens des art. 2 et 6 LDFR.
C'est ainsi à tort que le SDT refuse de donner suite
à la requête des recourants portant sur l'entier de la parcelle au motif qu'une
part des surfaces non bâties de la parcelle 377 serait encore appropriée à un
usage agricole, seule la CFR étant compétente pour en juger. Si le SDT redoute
que la soustraction à la LDFR de telles surfaces non bâties entraîne leur
transformation en "
parc de loisirs
", une telle crainte ne
l'autorise pas à s'opposer à un tel désassujettissement. En effet, si les
recourants devaient effectuer des constructions, des installations ou des ouvrages
assimilables à une installations (cf. consid. 6a/cc
supra
, clôtures, jardins
d'agrément etc.), ils seraient de toute façon tenus de formuler une demande de
permis de construire, nécessairement soumise à autorisations cantonales,
notamment à celle du SDT (cf. consid. 8c/cc
supra
). Il en va d'autant
plus que la parcelle 377 se situe dans un site marécageux d'importance
nationale, réglementé par les législations sur la protection de la nature, du
paysage et de l'environnement.
cc) Cela étant, le Tribunal n'est pas en mesure de
retenir avec une certitude suffisante, en examinant les photographies au
dossier et le rapport du 30 juillet 2014 d'analyse des valeurs naturelles et agronomiques, que toutes les constructions, installations et aménagements
équivalant à une "
installation
" soumise à autorisation de
construire (cf. consid. 6a/cc
supra
) bénéficient déjà des autorisations
spéciales et tolérances accordées les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 ou antérieurement.
Si la parcelle 377 devait comporter de tels ouvrages
dénués des autorisations de construire requises, ces éléments justifieraient
pleinement la compétence du SDT pour intervenir à leur égard dans le cadre de l'art.
4a ODFR, notamment constater leur licéité ou leur illicéité, respectivement
admettre ou refuser leur régularisation en application de la LAT.
Dans ces conditions, la décision attaquée doit être
annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour complément
d'instruction portant sur l'existence d'éventuelles constructions et
installations n'ayant pas bénéficié des autorisations spéciales et tolérances
déjà octroyées les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 ou antérieurement. Le SDT rendra ensuite une nouvelle décision dans le sens des considérants.
10.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée
doit être annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Obtenant partiellement
gain de cause, les recourants ont droit à des dépens réduits, à la charge de
l'Etat. Ils supporteront en revanche un émolument judiciaire, également réduit.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 22 décembre 2014 est annulée et la cause lui est renvoyée pour complément d'instruction et
nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du SDT, est débiteur des recourants,
solidairement entre eux, d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à
titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 24 décembre 2015
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
et à l'Office fédéral de la justice.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.