vd_omni · AC.2003.0109 · 2004-11-25 · fr

BUCHSCHACHER Ulrich et consorts, CHRIST Peter et consorts, GYSI Kurt et consorts/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Bellerive, Municipalité de Mur, Municipalité | L'adoption d'un plan de route, au sens des art. 11 à 13 LR, relatif à l'aménagement d'un chemin pédestre implique une pesée des intérêts en présence (consid. 7). Pouvoir d'examen du TA dans le cadre d'un recours contre ce plan (consid. 7 a, p. 14). Pesée entre divers intérêts publics (consid. 7 b, p. 15). Pesée entre les intérêts publics en jeu et les intérêts privés des propriétaires. Rappel des règles relatives au principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst). Examen du cas d'espèce eu égard à chacune des trois règles contenues dans ce principe constitutionnel (consid. 7 c, p. 21). In casu, le tracé choisi respecte la règle de l'aptitude et celle de la nécessité. Les variantes proposées par les recourants me permettraient pas d'atteindre le but visé. En revanche, l'absence de certains aménagements viole le principe de proportionnalité au sens étroit (consid. 7 c/cc, p. 25).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.11.2004 AC.2003.0109

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 novembre 2004
sur les recours interjetés par:
-
Christine et Kurt GYSI, Erika HUGUENIN,
Danielle MAILLART-PERRINJAQUET, Margrit et Bruno SPIEGL
, représentés par
l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne,
-
Peter et Rosmarie CHRIST, Peter et Urs
RÜEGGER, Beat MEINEN, Jolanda SATORI, Ghita SCHAAP, Hanz MERZ, Herbert et Rena
CARNES, Ted et Esther SCHAAP
, représentés par les avocats François Chaudet
et Benoît Bovay, à Lausanne,
- Ulrich BUCHSCHACHER, Andreas et Vania
KOHLI, Claudia BOLLA, André LAUPER, Othmar VOGT, Ester LEMANN
, représentés par l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 16 mai 2003 par le
Département
des institutions et des relations extérieures
, rejetant les recours formés
contre la décision du
Département des infrastructures
du 1
er
mai 2001 approuvant le plan d'affectation cantonal au sens de l'art. 13 de la
loi du 10 décembre 1991 sur les routes relatif au cheminement riverain du lac
de Morat sur le territoire des
Communes de Bellerive, Vallamand et Mur
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: François Kart,
président; Guy Berthoud et Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: Cyrille
Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     Au cours de l'année
1996, l'Association de la région d'Avenches (ci-après : l'ARA) ainsi que les
Communes de Bellerive, Vallamand et Mur ont mandaté l'ingénieur géomètre
Jean-Paul Parisod, afin qu'il entreprenne l'étude du tracé d'un cheminement
pédestre riverain du lac de Morat. Les rives de ce lac totalisent une longueur
de 23,6 kilomètres, aujourd'hui déjà accessibles au public sur une distance de
17,4 kilomètres. Le sentier projeté, long de 3,4 kilomètres, traverse les trois
communes précitées. Il constitue le dernier segment du chemin riverain du lac
de Morat à créer en territoire vaudois.
Le géomètre Jean-Paul
Parisod a présenté à ses mandantes un premier avant-projet, daté du 24 octobre
1996 et modifié le 28 mai 1997, figurant le tracé du chemin riverain à
l'échelle de 1:5000. Munies de cet avant-projet, l'ARA et les communes
concernées ont approché le Département des infrastructures, Service de
l'aménagement du territoire (SAT) et le Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement (SESA), avec lesquels
il fut décidé de la répartition financière des frais d'étude du projet destiné
à être soumis à l'enquête publique et de la procédure à suivre, à savoir en
l'occurrence celle prévue par la loi sur les routes du 10 décembre 1991
(LR). Un projet de tracé pour chaque commune traversée fut ainsi figuré dans un
jeu de trois plans datés du 24 juin 1998. Ces plans ont été modifiés en dernier
lieu le 2 décembre 1998 pour la Commune de Bellerive et le 8 février 1999 pour
la Commune de Vallamand.
Le 11 décembre 1998
s'est tenu une séance d'information en présence des propriétaires concernés.
Une procédure de consultation s'est déroulée au cours de l'année 1999 au sein
des divers services de l'Etat concernés par le projet, à savoir le Service des
forêts, de la faune et de la nature (SFFN), le Service des forêts, de la faune
et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN), le
Service des transports, le Service des gérances et des achats, le SAT et le
SESA. Le projet a reçu les préavis favorables et autorisations spéciales des
services concernés.
On note que le
géomètre Jean-Paul Parisod a étudié différentes variantes. En particulier, il figure
au dossier une variante (intitulée "variante 1") qui, s’agissant des
parcelles 277, 276, 275, 274 et 267, prévoit un tracé passant en amont de ces
propriétés, soit différent de celui finalement choisi, longeant la rive. On
relève également que certains des propriétaires concernés ont mandaté un bureau
spécialisé (Biol Conseils SA) afin d’étudier une variante en amont de leur
propriété. Cette étude a abouti à une proposition de variante du 28 août 2000,
qui emprunte des sentiers viticoles et forestiers en amont du lac, sans jamais
pratiquement longer la rive.
B.                    Le projet a été mis à
l'enquête du 7 janvier au 11 février 2000 comme plan routier cantonal  au sens
de l'art. 13 LR.  Il prévoit la création d'un sentier de 1,5 mètres de large
présentant deux profils-type, adoptés selon la configuration du terrain. Le
premier est dit "normal", soit sans aménagement particulier. Il est
adopté partout où les terrains sont engazonnés ou herbés. C'est le profil
adopté à défaut d'indication contraire sur les plans. Le second profil-type
consiste à recouvrir l'emprise du cheminement avec des copeaux de bois. Ce profil
est adopté dans les secteurs humides, dans les zones sans gazon en sous-bois.
Quelques aménagements sont prévus tels que des petits terrassements et remblais
pour franchir divers obstacles (talus, etc.), le déplacement d'une haie, la
création de deux portes dans des murs existants, la construction d'un
enrochement long d'une quinzaine de mètres, ou encore l'aménagement de deux
passerelles de bois (longues respectivement de 12 et 30 mètres) permettant un
cheminement au-dessus de l'eau. Le sentier longe la rive sur toute sa longueur,
sauf sur la Commune de Mur où il traverse trois parcelles (170, 171 et 172) par
l'amont, le long de la RC 502.
C.                    Sur le territoire des
Communes de Bellerive et de Vallamand, le sentier traverse un certain nombre de
parcelles privées, enserrées entre la route cantonale 502 au nord-ouest et le
lac au sud-est, parmi lesquelles, notamment, celles appartenant aux
propriétaires suivants:
Commune de
Bellerive
- parcelle 555                                                      André
Lauper
- parcelle 562                                                      Ester
Lemann
- parcelle 486                                                      Ghita
Schaap
- parcelle 486                                                      Ted
et Esther Schaap
- parcelle 486                                                      Herbert
et Rena Carnes
Commune de Vallamand
- parcelle 266                                                      Andreas
et Vania Kohli,
- parcelle 266                                                      Claudia
Bolla
- parcelle 277                                                      Margrit
et Bruno Spiegl
- parcelle 276                                                      Erika
Huguenin
- parcelle 275                                                      Danielle
Maillart-Perrinjaquet
- parcelle 274                                                      Christine
et Kurt Gysi
- parcelle 267                                                      Jolanda
Sartori
- parcelle 268                                                      Othmar
Vogt
- parcelle 272                                                      Ulrich
Buchschacher
- parcelle 271                                                      Peter
et Urs Rüegger
- parcelle 286                                                      Beat
Meinen
- parcelle 285                                                      Hans
Merz
- parcelle 282                                                      Peter
et Rosemarie Christ
Le tracé mis à
l'enquête empiète sur ces parcelles en passant entre les habitations qui s'y
trouvent et le lac. Il a suscité les oppositions de tous les propriétaires
énumérés ci-dessus.
D.                    Une enquête publique
complémentaire a été ouverte du 27 février au 27 mars 2001, visant à
modifier le tracé au droit des parcelles 289, 288, 294 et 293 du cadastre de la
Commune de Vallamand. Le tracé modifié passe à l'arrière de ces parcelles, en
partie sur l'emprise d'une servitude publique n° 43'463 grevant la parcelle
287, puis sur les parcelles 294 (à l'arrière), 292 et 290. Le tracé a également
subi un déplacement latéral de quelque 3 à 5 mètres en direction de la rive au
droit des parcelles 559, 560, 561 et 562 de la Commune de Bellerive.
E.                    Les oppositions ont été
levées par décision du Département des infrastructures (DINF) du 1
er
mai 2001, portant respectivement approbation du plan d'affectation cantonal, au
sens de l'art. 13 LR, relatif au cheminement riverain du lac de Morat sur les
trois communes concernées, et autorisation d'entreprendre la construction dudit
cheminement.
F.                     Les propriétaires
énumérés ci-avant sous lettre C ont fait usage de la voie de recours ouverte
par l'art. 73 al. 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Ils se sont pourvus au Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) aux fins que leurs oppositions
soient réexaminées par cette autorité. Par acte du 11 mai 2001, les recourants
Christ et crts ont conclu à la réforme de la décision en ce sens que le tracé
évite leurs propriétés en la contournant par le nord-ouest, subsidiairement au
renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour l'étude d'un tracé moins gênant
pour leurs propriétés. Les recourants Gysi et crts et Buchschacher et consorts
ont conclu à l'annulation de la décision entreprise par actes du 14 mai 2001.
Une inspection locale,
présidée par le Chef du DIRE, Conseiller d'Etat chargé de l'instruction, a eu
lieu le 28 août 2002, en présence des recourants, de leurs conseils et de
représentants du SESA, du SFFN, du Service immobilier et logistique (SIL),
ainsi que du géomètre Jean-Paul Parisod. Les parties ont été entendues durant
le parcours, effectué dans son entier, de la parcelle 555 de la Commune de
Bellerive à la parcelle 293 de la Commune de Vallamand. A l'issue de cette
audience, le magistrat instructeur a accédé à la requête des recourants tendant
à ce que l'entier du dossier en mains du géomètre Jean-Paul Parisod soit versé
à la procédure. En lieu et place de ce dernier, c'est le SESA qui a produit le
9 octobre 2002 un lot de pièces comportant divers avant-projets, projets et
variantes, ainsi que des explications complémentaires sur la genèse du projet.
Les Communes de Vallamand et de Bellerive ont fait de même le 17 octobre
2002. Celle-ci a en outre précisé que le cheminement piétonnier projeté
existait anciennement et était utilisé à bien plaire sur l'entier du tronçon
sis sur le territoire communal. Les recourants se sont déterminés les 4
novembre 2002 et 13 janvier 2003. Ils ont requis la production par le géomètre
de l'intégralité des documents figurant dans ses dossiers, estimant que tous ne
comptaient pas parmi les pièces produites par le SESA. Cette requête a été
rejetée et l'instruction close.
Le DIRE a rejeté les
recours des opposants par décision du 16 mai 2003.
G.                    Christine et Urs Gysi et
consorts, Peter et Rosemarie Christ et consorts ainsi que Ulrich Buchschacher
et consorts recourent contre cette décision au Tribunal administratif. Les
consorts Gysi concluent, avec suite de frais et dépens, principalement à
l'admission de leur recours, à l'annulation de la décision entreprise et au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants et, subsidiairement, à la modification de la décision entreprise
dans le sens où le cheminement riverain passe en amont des parcelles 267, 274,
275, 276 et 277 selon la variante 1 du géomètre Jean-Paul Parisod, le DINF et
la Commune de Vallamand étant invités à mettre à l'enquête publique ce nouveau
cheminement. Les consorts Christ concluent, avec suite de dépens, à l'admission
du recours et à l'annulation de la décision entreprise, subsidiairement à sa
réforme en ce sens que leur recours déposé le 11 mai 2001 auprès du
DIRE est admis et la décision du DINF, du 1
er
mai 2001, est annulée,
leurs oppositions étant admises et le plan d'affectation cantonal prévoyant un
cheminement pédestre le long des rives du lac de Morat est refusé dans son état
actuel, un autre cheminement, moins gênant pour les propriétaires, devant être
adopté. Les consorts Buchschacher concluent, avec suite de dépens, à
l'annulation de la décision entreprise.
Le DIRE s'en remet à
justice sans fournir de déterminations. Le Service des transports a confirmé
qu'il était favorable au projet litigieux. Le SFFN conclut au rejet des recours
avec suite de frais. Le SAT conclut au rejet des recours. Le SESA conclut au
rejet des recours avec suite de frais et à la confirmation de la décision du
DIRE du 1
er
mai 2001. Les Municipalités de Bellerive,
Vallamand et Mur déclarent faire leurs les déterminations et conclusions du SAT
et du SESA.
H.                    Le Tribunal
administratif a convoqué les parties à son audience du 8 juin 2004,
au cours de laquelle il a entendu leurs explications et procédé à une
inspection locale.
Le Tribunal,
accompagné des parties et de leurs conseils, a parcouru la quasi totalité du
sentier riverain. Le Tribunal ne s'est pas rendu sur la parcelle 266, dont la
situation a cependant  pu être observée depuis l'extérieur. Tout au long du
parcours, chaque recourant a eu l'occasion d'attirer l'attention du Tribunal
sur son cas particulier et d'exposer en quoi le tracé choisi sur sa parcelle
lui était dommageable. Le Tribunal a également examiné les variantes proposées
par certains des recourants, consistant à faire passer le chemin en amont de
leur propriété, ainsi que les deux variantes envisagées au droit des parcelles
289, 288, 294 et 293 de la Commune de Vallamand, à savoir le tracé prévu lors
de la première mise à l'enquête, et celui modifié lors de l'enquête
complémentaire. Le Tribunal s'est toutefois dispensé d'examiner le tracé situé
sur la Commune de Mur, dès lors qu'il n'est pas litigieux.
A l'issue de cette
audience, les parties ont maintenu leurs conclusions. Leur argumentation sera
examinée ci-après en tant que de besoin.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants
soutiennent que, dans le cadre de la procédure qui a abouti à la décision
attaquée, la question des variantes aurait été insuffisamment instruite. Ils
font valoir à cet égard qu'à l'occasion de l'inspection locale, le Chef du DIRE
aurait admis le principe selon lequel toutes les variantes étudiées par le
géomètre Parisod devaient être produites afin que les parties puissent se
déterminer à leur sujet. Les recourants prétendent que tel n'a finalement pas
été le cas et ils invoquent par conséquent une violation de leur droit d'être
entendu.
a) Le droit du
particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale (Cst.). L'idée de base du droit d'être entendu est que la
personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant
qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit
dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce
titre,  sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit,
indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à
la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v.
Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, droit constitutionnel
suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du
droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée
par la jurisprudence, le justiciable a notamment "
le droit de
s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise
à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leurs propos et de fournir lui-même des preuves
" (ATF 124
I 241; 124 I 49, Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291).
Le droit d'être
entendu implique notamment celui d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il soit donné suite à ces offres de preuves, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat lorsque cela est de nature à influencer sur la décision à
rendre (ATF 126 I 15 consid. 2 a p. 16 et les arrêts cités). Toutefois, le
droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont
déterminant pour l'issue du litige. Le juge peut ainsi renoncer à
l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait dont les parties
veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas,
qu'il résulte déjà des constations versées au dossier, lorsqu'il parvient à la
conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne
viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la
pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est
entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127; 124 I 208).
b) Les recourants
reprochent essentiellement à l'autorité intimée de ne pas avoir exigé la
production de la totalité des études de variantes auxquelles aurait procédé le
géomètre Parisod, ainsi que les documents y relatifs.
Il résulte du dossier
qu'à la suite de l'inspection locale effectuée le 28 août 2002, le
SESA a produit les deux variantes auxquelles avaient abouti les études
initiales effectuées par le géomètre Parisod sur la base du mandat qui lui
avait été confié au début 1997 par l'ARA et les communes concernées, à savoir
la "variante 1" mentionnée ci-dessus (tracé à l'amont des parcelles
277, 276, 275, 274 et 267) et celle finalement mise à l'enquête publique. A
réception de ces documents, le magistrat instructeur n'a pas exigé la
production d'autres pièces, ceci quand bien même les conseils des recourants
persistaient à soutenir que le dossier était incomplet et qu'il ne contenait
pas la totalité des pièces relatives aux différentes variantes étudiées dans la
phase d'avant-projet (cf. notamment courrier des conseils des recourants Christ
et crts et Gysi et crts du 13 janvier 2003). Le magistrat instructeur a ainsi,
à tout le moins implicitement, procédé à une appréciation anticipée des preuves
qui l'a amené à renoncer à instruire plus avant la question des différentes
variantes étudiées par le géomètre Parisod dans le cadre de son mandat. On l'a
vu, ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si
l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve est entachée
d'arbitraire. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. En effet, la
production de la totalité des études effectuées par le géomètre Parisod aurait
tout au plus confirmé que différents tracés passant à l'arrière des maisons des
recourants avaient été étudiés. Or, le fait qu'il soit possible de prévoir un
cheminement à l'arrière des maisons n'est pas contesté et un complément
d'instruction à cet égard n'aurait eu que peu d'intérêt.
La question
essentielle soumise au département intimé, ceci aussi bien sous l'angle de
l'opportunité que de la légalité, était celle de savoir si on pouvait imposer
aux propriétaires un cheminement le long du lac, ceci compte tenu de la
configuration des lieux et sachant qu'un cheminement à l'arrière des propriétés
était techniquement faisable. A cet égard, force est de constater que, au
moment où il s'est prononcé, le département intimé disposait de tous les
éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause et on ne
saurait ainsi faire grief au magistrat instructeur d'avoir renoncé à donner
suite aux requêtes des conseils des recourants tendant à la production de la
totalité des documents en mains du géomètre Parisod.
2.                     Les recourants
soutiennent que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, notamment
en ce qui concerne les raisons pour lesquelles les variantes reprenant, d'une
part, le tracé proposé par le bureau Biol Conseils et, d'autre part, le tracé
intermédiaire situé juste à l'arrière des maisons, n'ont pas été retenues. Ils
invoquent à nouveau une violation du droit d'être entendu.
a) La jurisprudence a
déduit du droit constitutionnel d'être entendu l'obligation pour l'autorité de
motiver ses décisions. La raison d'être de cette obligation est double. Elle
vise d'abord à permettre au justiciable de comprendre le bien-fondé d'une
décision et, le cas échéant, d'exercer son droit de recours à bon escient. Dans
la perspective de l'autorité de recours, l'obligation de motivation a ensuite
pour but d'assurer un contrôle efficace de la décision de l'autorité
inférieure. La motivation des décisions est donc un élément de la transparence
de la justice (cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 615 no 1302).
Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Le droit d'être entendu est
violé si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de
traiter les problèmes pertinents (cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p.
615 no 1303 et références citées).
b) A la lecture de la
décision attaquée, on constate que l'autorité intimée a motivé brièvement les
raisons pour lesquelles elle n'a pas retenu les variantes consistant à passer à
l'arrière des propriétés des recourants en relevant que celles-ci ne permettent
pas de respecter le principe selon lequel un chemin riverain doit suivre la
rive dans la mesure du possible. La variante proposée par Biol Conseils a été
écartée pour les mêmes raisons. Même si cette motivation apparaît effectivement
succincte, elle respecte néanmoins les exigences minimales en la matière
résultant du droit constitutionnel d'être entendu. On relève notamment qu'elle
était suffisante pour permettre aux recourants de comprendre le fondement du
raisonnement suivi par l'autorité intimée et de remettre en cause ce dernier
devant le Tribunal administratif.
c) Pour les mêmes
motifs que ceux mentionnés ci-dessus, on ne saurait suivre les recourants Gysi
et consorts lorsque ceux-ci soutiennent que le département intimé n'aurait pas
suffisamment examiné les caractéristiques de leurs parcelles (forme étroite et
allongée, proximité du lac, proximité du restaurant "La Résidence",
etc) et qu'on se trouve par conséquent en présence d'une constatation incomplète
ou inexacte des faits pertinents au sens de l'art. 36 let. b de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Force
est en effet de constater qu'en tenant compte notamment des plans figurant au
dossier et de l'inspection locale effectuée par le Chef du département,
l'autorité intimée disposait des éléments nécessaires pour se prononcer en
connaissance de cause sur la situation de ces parcelles. Le moyen soulevé par
les recourants revient par conséquent à remettre en cause la pesée des intérêts
effectuée par l'autorité intimée sur la base des faits qui ont été constatés et
non pas, strictement, la manière dont cette constatation a été effectuée.
3.                     Les recourants
soutiennent que le projet litigieux ne repose pas sur une base légale
suffisante.
a) Ce grief doit être
examiné en relation avec la garantie de la propriété et les restrictions
qu'implique le projet litigieux en ce qui concerne l'exercice du droit de
propriété des recourants sur leurs biens-fonds. La garantie de la propriété  est
un droit constitutionnel inscrit à l'art. 26 Cst. Toute restriction à ce droit
doit obéir aux principes énoncés à l'art. 36 Cst, qui dispose:
"Toute restriction d'un droit fondamental
doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues
par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
Toute restriction d'un droit fondamental doit
être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit
fondamental d'autrui.
Toute restriction d'un droit fondamental doit
être proportionnée au but visé.
L'essence des droits fondamentaux est
inviolable."
b) Aux termes de
l'art. 1 LR, cette loi régit notamment la construction des routes, y compris
les servitudes de passage public et les sentiers publics. Selon l'art 5 let. f
LR, les routes cantonales comprennent notamment  les "passages publics en
faveur du canton". On déduit de ces deux dispositions que le canton peut
créer un cheminement public tel que celui qui est ici litigieux, en imposant cas
échéant des "passages publics", moyennant qu'il suive la procédure
prévue par l'art. 13 LR. Dès lors que cette procédure a été suivie dans le cas
d'espèce, le grief relatif à l'absence de base légale doit être rejeté. On
ajoutera que l'absence de servitudes publiques existantes n'empêche pas la mise
à l'enquête publique d'un projet tel que celui qui est ici litigieux, la
procédure prévue par la loi sur les routes étant, comme on le verra ci-dessous,
précisément le préalable indispensable à l'acquisition de terrains par la
collectivité publique.
On relève par
surabondance que le principe selon lequel l'accès aux rives et le passage le
long de celles-ci doit être facilité pour le public figure parmi les principes
régissant l'aménagement du territoire prévus par la LAT (art. 3 al. 2 let. C)
et que ce principe a été repris dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les
chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), l'art. 3 al.
3 de cette loi mentionnant que les chemins de randonnée pédestre doivent
notamment desservir les sites tels que les rives.
c) Se référant à
l'art. 8 LR relatif à la planification des projets routiers, les recourants
soutiennent que le projet litigieux ne saurait être autorisé en application de
la loi sur les routes dès lors qu'il ne reposerait pas sur des études de base
suffisantes. Ils contestent notamment qu'on puisse se fonder à cet égard sur le
document intitulé "Plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et
des rives du lac de Morat"
aa) L'art. 8 LR a la
teneur suivante :
"Les études de base formant le plan
sectoriel du réseau routier ont pour but d'assurer la planification des voies
publiques à construire ou à modifier pour desservir les besoins de la
population et de l'économie, compte tenu des liaisons existantes.
Elles fixent les tracés de routes en fonction
des impératifs de sécurité et de fluidité du trafic ainsi que des objectifs de
l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement.
Les éléments déterminés par les études de base
sont adjoints au plan directeur d'aménagement du territoire sous forme de
fiches de coordination tenues à jour".
bb) Il n'existe pas
dans le canton de Vaud de plan sectoriel pour les chemins de randonnée en
général et les cheminements riverains en particulier (v. décision du
département des infrastructures du 1
er
mai 2001 p. 4).  On ne
saurait toutefois suivre les recourants lorsque ceux-ci soutiennent que
l'absence d'un tel plan condamne le projet. Suivre ce raisonnement impliquerait
en effet l'impossibilité d'aménager un nouveau chemin de randonnée dans le
canton. A cela s'ajoute que la volonté de réaliser un cheminement le long des
rives du lac de Morat résulte d'une réflexion directrice qui apparaît
suffisante. On constate à cet égard que le principe de l'accès du public aux
rives des lacs Léman, Neuchâtel, Morat et Joux est prévu dans la fiche de
coordination No G2.9.02 du plan directeur cantonal approuvée par le Conseil
d'Etat le 6 avril 1994. Cette fiche de coordination mentionne la nécessité
d'établir des plans directeurs d'aménagement en se référant, pour ce qui est du
lac de Morat, à un plan directeur (Plan directeur de la rive sud du lac de
Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté conjointement par les Conseils
d'Etat des cantons de Vaud et Fribourg en 1982) qui est relativement ancien et
qui, au surplus, ne peut pas être considéré formellement comme partie du plan
directeur cantonal puisqu'il n'a pas été approuvé par le Grand Conseil et le
Conseil fédéral. Ces caractéristiques du plan intercantonal de 1982
n'impliquent toutefois pas qu'il soit nécessaire de procéder à une nouvelle
planification directrice de niveau cantonal avant de légaliser un chemin
piétonnier de 3,4 km au bord du lac de Morat. De par ses dimensions
restreintes, le projet litigieux ne saurait notamment être comparé au projet de
chemin riverain le long du lac Léman, qui fait actuellement l'objet d'une
procédure d'approbation d'un plan directeur cantonal (plan directeur cantonal
des rives vaudoises du lac Léman v. BGC février 2000 p. 7405 ss). On relèvera
également que la procédure suivie, soit la procédure d'adoption d'un plan routier
cantonal, permet la prise en compte et la pesée de tous les intérêts
pertinents, y compris ceux liés à la protection de la roselière et des intérêts
des propriétaires riverains. On ne saurait dès lors suivre les recourants Gysi
et consorts lorsque ceux-ci soutiennent qu'une nouvelle planification
directrice de niveau cantonal est nécessaire pour garantir une pesée d'intérêts
adéquate.
4.                     Les recourants
soutiennent que la procédure suivie viole le principe de coordination résultant
de l'art. 25a LAT dès lors que la question de l'expropriation est renvoyée à
une procédure ultérieure.
a)
L'art. 25a LAT a la teneur suivante :
"Une autorité chargée de la coordination
est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou
d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
L'autorité chargée de la coordination :
a) peut prendre les dispositions nécessaires
pour conduire les procédures;
b) veille à ce que toutes les pièces du dossier
de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;
c) recueille les avis circonstanciers relatifs
au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par
la procédure;
d) veille à la concordance matérielle ainsi
que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions;
e) les décisions ne doivent pas être
contradictoires;
f) les principes sont applicables par analogie
à la procédure des plans d'affectation."
L'acquisition de
terrains et la procédure d'expropriation pour les projets régis par la loi sur
les routes sont traitées à l'art. 14 LR, dont la teneur est la suivante:
« Les terrains nécessaires à l’ouvrage
peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par
expropriation.
Les expropriations nécessaires à la réalisation
de l’ouvrage font l’objet d’une procédure distincte. La loi sur l’expropriation
est applicable. »
b) La question de
savoir à quel moment la procédure d'expropriation doit intervenir lorsqu'on est
en présence d'un aménagement routier soumis à la LR a fait l'objet d'un arrêt
du Tribunal fédéral du 1
er
septembre 1998 (cause 1P.317/1998). Le Tribunal
fédéral a considéré que l'expropriant doit impérativement mener à bien la
procédure prévue par les art. 11 à 13 LR avant d'engager la procédure
d'expropriation. Selon la jurisprudence, un projet routier qui n'a pas suivi la
procédure prévue par les art. 11 à 13 LR ne peut pas être considéré comme un
ouvrage pour lequel le droit d'expropriation peut être conféré sur la base de
l'art. 14 LR (v. également arrêt TA AC 2000/0164 du 23 mars 2001).
Il résulte de ce qui
précède que suivre la procédure prévue par l'art. 13 LR avant d'engager cas
échéant une procédure d'expropriation répond aux exigences fixées par le Tribunal
fédéral en la matière. On ne saurait dès lors faire grief au département des
infrastructures d'avoir procédé de cette manière.
Par surabondance, on
relèvera que l'art 25a LAT, qui est postérieur à l'arrêt du Tribunal fédéral
mentionné ci-dessus, exige une coordination des décisions nécessaires pour
autoriser un projet de construction ou d'installation. Par conséquent, cette
disposition, qui vise essentiellement la coordination des décisions en matière
d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement (Cf. Droit
fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne, 2002, note ad art. 25a
LAT) ne concerne pas a priori la procédure d'expropriation, celle-ci ne jouant
pas de rôle dans la procédure d'autorisation proprement dite.
5.                     En relation avec les
exigences auxquelles sont subordonnées les restrictions à la garantie
constitutionnelle de la propriété, les recourants contestent que le projet
litigieux réponde à un intérêt public.
a) De manière
générale, les intérêts publics justifiant des restrictions à la propriété
peuvent résulter de l'ensemble des tâches, responsabilités et compétences que
la Constitution confie aux pouvoirs publics et dont la concrétisation incombe
au législateur. En principe, tout intérêt public reconnu comme tel permet de
restreindre le droit de propriété (Cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit.,
p. 381, n° 749).
En l'espèce, l'intérêt
public principal propre à justifier le plan litigieux, et sur lequel l'autorité
de planification s'est fondée, est énoncé à l'art. 3 al. 2 let. c LAT, aux
termes duquel il convient
"de tenir libres les bords des lacs et des
cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long
de celles-ci
.
"
On a vu également qu'un intérêt public semblable
peut être déduit de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins
de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (LCPR), qui a pour but l'établissement
de plans des réseaux communicants de chemins de randonnées pédestre (art. 1
LCPR), lesquels doivent desservir notamment les zones propices à la détente et
les sites, tels que les points de vue, les rives, etc. (art. 3 al. 3 LCPR).
L'intérêt
public lié à l'accès du public aux rives des lacs a également été retenu lors
de l'élaboration du Plan Directeur Cantonal puisque ce dernier préconise de
favoriser le maintien ou la réalisation de chemins de randonnée, ceux-ci
concernant notamment les rives des lacs et des rivières (cf. mesure 4.3.f et
son préambule p. 187 du Plan Directeur Cantonal approuvé par le Grand Conseil
le 20 mai 1987). L'accès aux rives du lac de Morat est en outre expressément
prévu par la fiche de coordination du Plan Directeur Cantonal n° G2.9.02, cette
fiche se référant au Plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des
rives du lac de Morat de 1982 qui avait déjà identifié l'intérêt public lié à
la création d'un chemin pédestre riverain sur le territoire des communes de Mur
et de Vallamand (p. 37).  S'agissant de la commune de Bellerive, ce plan
relevait en outre  l'intérêt public consistant à réserver la zone riveraine aux
piétons (p. 38).
c) Il résulte de ce
qui précède que l'exigence relative à l'existence d'un intérêt public est
également remplie.
6.                     Se fondant sur le fait
que la partie de leurs parcelles sise le long du lac est colloquée en zone de
verdure par le plan général d'affectation de la commune de Vallamand, les
recourants Gysi et crts invoquent une violation de l'art. 68 du règlement de ce
plan qui prévoit que cette zone est caractérisée par l'interdiction absolue de
bâtir et de défricher.
Les recourants ne
sauraient être suivis sur ce point. En effet, le plan routier litigieux
constitue un plan d'affectation cantonal qui, conformément à l'art. 74 LATC,
l'emporte sur le plan d'affectation communal. On est par conséquent en présence
d'une nouvelle mesure de planification, qui vient se substituer à la
planification communale existante.
7.                     Les recourants
critiquent la pesée des intérêts publics et privés effectuée par le département
intimé. Ils soutiennent, d'une part, que le projet se heurte à différents
intérêts publics opposés et, d'autre part, que l'atteinte à leurs intérêts
privés de propriétaire est excessive. Selon eux, une prise en considération et
une pesée correcte  de ces différents intérêts publics et privés aurait dû aboutir
à un refus du projet, en tous les cas en tant qu'il prévoit un tracé entre
leurs maisons et le lac.
a) L'examen du grief
relatif à la pesée des intérêts publics et privés en cause implique de définir
au préalable quel est le pouvoir d'examen du Tribunal de céans à cet égard.
On l'a vu, le projet
litigieux a été adopté selon la procédure prévue par l'art.13 LR, applicable
aux plans de routes cantonaux. Pour les routes cantonales, l'alinéa 3 de cette
disposition prescrit que la procédure est régie par les art. 73 et 74 LATC,
applicables par analogie. L'art 73 LATC  a été modifié par une loi du 4 mars
2003. Cette modification n'est toutefois pas applicable dans le cas d'espèce,
dès lors que, en application des dispositions transitoires de la loi du 4 mars
2003, les modifications liées à la procédure d'adoption et d'approbation des
plans ne sont pas applicables aux plans approuvés par le département des
infrastructures avant le 31 décembre 2003, ce qui est le cas du projet
querellé, approuvé le 1
er
mai 2001. C'est par conséquent l'art. 73
LATC dans sa teneur antérieure à la modification du 4 mars 2003 qui s'applique.
Selon cette disposition, le Département des infrastructures, après mise à
l'enquête du projet, statue sur les oppositions dans un délai de 6 mois dès la
clôture de l'enquête publique en même temps, en règle générale, qu'il se
prononce sur l'approbation du plan et du règlement. Il notifie ensuite ses
décisions à chaque opposant en lui impartissant un délai de 10 jours pour
déposer, le cas échéant, au Département des institutions et des relations
extérieures un recours motivé tendant au réexamen de son opposition. Ce dernier
statue sur les recours avec un libre pouvoir d'examen, à savoir aussi bien en
opportunité qu'en légalité.
Le recours contre les
décisions du Département des infrastructures auprès du Département des
institutions et des relations extérieures répond aux exigences de l'art. 33 al.
2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT)
selon lesquelles les cantons doivent organiser au moins une voie de recours
contre les plans d'affectation auprès d'une autorité qui bénéficie d'un libre
pouvoir d'examen (al. 3 let b). Le libre pouvoir d'examen ne signifie pas que
le Département des institutions et des relations extérieures puisse se
transformer en autorité de planification. En particulier, il ne peut substituer
sa propre appréciation à celle de l'autorité d'aménagement. Eu égard à son
pouvoir d'examen, le Département des institutions et des relations extérieures
ne doit cependant pas seulement examiner si l’autorité qui a établi le plan a
excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation, commettant ainsi une violation
du droit. Il doit encore contrôler si ce pouvoir d’appréciation a été exercé de
façon correcte et objective et peser tous les intérêts en présence, non
seulement ceux que mentionne la loi sur l’aménagement du territoire, mais aussi
les intérêts des propriétaires privés; c'est-à-dire tous les intérêts publics
ou privés qui résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF
114 Ia 374 consid. 5b ; 113 Ib 230 consid. 2c; ATF 109 Ia 124–125 consid.
5c).
Les décisions rendues
par le Département des institutions et des relations extérieures peuvent faire
l'objet d'un recours auprès du
Tribunal administratif.
Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif,
dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4 mars 2003
modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation, est limité
à un contrôle en légalité de la décision du département, qui s'étend à l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le Tribunal ne peut
substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification et il doit
seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à
prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte
d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir
arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004, voir aussi arrêts TA RE 2001/0027
du 12 octobre 2001, consid. 2b,  RE 2000/0017 du 14 août 2000,
RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999,
RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que l' ATF de référence non publié
rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a).
Ainsi, en matière de planification, le Tribunal n'intervient que si l'autorité
n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3
OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur
cantonal, ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire
résultant des art. 1 et 3 LAT (arrêts TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC
2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui
entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998). Le
contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres
dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement
au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du patrimoine
naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du
paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine
OAT).
b) L'art. 3 OAT a la
teneur suivante:
"Lorsque, dans l'accomplissement et la
coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les
autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les
intérêts en présence. Ce faisant, elles :
a) déterminent les intérêts concernés;
b) apprécient ces intérêts, notamment en
fonction du développement spacial souhaité et des implications qui en
résultent;
c) fondent leur décision sur cette
appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du
possible, l'ensemble des intérêts concernés.
Elle exposent la pondération dans la motivation
de leur décision."
L'art. 3 OAT implique
une pesée de tous les intérêts publics et privés.
Les
recourants invoquent à cet égard divers intérêts publics auxquels le projet
porterait atteinte en soutenant, à tout le moins implicitement, que ces intérêts
n'ont pas été suffisamment pris en compte par le département des
infrastructures et le département intimé. Il convient par conséquent d'examiner
en premier lieu s'il existe des intérêts publics prépondérants qui justifient
de renoncer au projet.
aa) Le principal
intérêt public invoqué par les recourants concerne la protection des biotopes
affectés par le projet.
aaa)  La protection
des biotopes est régie par l'art. 18 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN) dont on rappelle le contenu
des alinéas 1, 1bis et 1ter:
"La disparition d'espèces animales et
végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital
suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées.
Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes
de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
Il y a lieu de protéger tout particulièrement
les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières
rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui
jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions
particulièrement favorables pour les biocénoses.
Si, tous intérêts pris en compte, il est
impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de
protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures
particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution
ou, à défaut, le remplacement adéquat.
(...)"
Il ressort de la
jurisprudence du Tribunal fédéral que les exigences de l'art. 18 LPN ne
s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant à un peuplement animal et
végétal bien déterminé des conditions d'habitat relativement stables; le
concept de biotope auquel se réfère la législation fédérale en la matière se
rapporte à un espace vital suffisamment étendu, exerçant une certaine fonction,
donc
"digne de protection"
(v. ATF 121 II 161, cons. 2a/bb;
116 Ib 203, cons. 4b). Des prescriptions spéciales sont arrêtées pour les
biotopes d'importance nationale (art. 18a LPN); en outre, les cantons doivent
également veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance
régionale et locale (art. 18b LPN). Il appartient à ces derniers de désigner des
espaces vitaux suffisamment étendus dignes de protection, après pesée de tous
les intérêts en jeu, puis d'ordonner les mesures de protection à prendre (art.
14 al. 3 à 7 OPN, dans sa version en vigueur depuis le 1er août 2000); ils
disposent pour cette tâche d'une marge d'appréciation étendue en raison du
caractère pour le moins indéterminé de la notion
"d'espace vital
suffisamment étendu"
, par surcroît
"digne de protection"
(v. FF 1985 II 1449, not. 1469; cf. ATF 118 Ib 485, cons. 3a; Arrêt TA AC
02/0113 précité).
La question de savoir
si l'on se trouve en présence d'un tel biotope se résout à l'aide des critères
énumérés à l'article 14 al. 3 OPN 2000 (cf. Peter M. Keller/ Jean-Baptiste
Zufferey/ Karl Ludwig Fahrländer/ Hans Maurer, Commentaire de la LPN, Zurich
1997, n° 17 ad art. 18b). Selon cet alinéa, les biotopes sont désignés pour
être dignes de protection sur la base, soit de l'annexe 1 de l'OPN (liste des
espèces indicatrices des milieux naturels; lit. a), des espèces de la flore et
de la faune protégées en vertu de l'art. 20 (lit. b), des poissons et
écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche (lit. c), des
listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEFP (espèces végétales et animales
rares et menacées; lit. d), ou d'autres critères, tels que les exigences des
espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces (lit.
e), voire encore selon les listes que les cantons ont adaptées aux spécificités
régionales (al. 4). Ainsi, même si les cantons n'ont pas délimité à l'avance
des zones à considérer comme biotopes d'importance régionale ou locale, c'est à
l'occasion de l'octroi de telle autorisation particulière, notamment en matière
de construction, que leur existence et leur emplacement doivent être
déterminés, en effectuant une pesée des intérêts en présence (cf.
Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 22 ad art. 18; v. en outre ATF 118 Ib
485, où le Tribunal fédéral a considéré qu'un plan de quartier empiétait sur un
biotope abritant le martin-pêcheur; Arrêt TA AC 02/0113 précité). L'espace
vital à déterminer ne comprend pas seulement la surface nécessaire à la survie
de l'espèce en cause mais également des
"zones-tampon suffisantes du
point de vue écologique"
, au sens de l'art. 14 al. 2 let. d OPN
(Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, op. cit., n. 18 ad art. 18b). Aussi bien en
vue de la délimitation du biotope que des mesures de protection à prendre,
l'autorité doit procéder à la pesée des intérêts publics et privés qui s'opposent.
Les mesures de protection des espèces dont la survie est menacée doivent être
d'autant plus sévères que les espèces en question sont rares (v. ATF 118 Ib,
déjà cité; 114 Ib 272, cons. 4a). Ainsi, il a été jugé qu'une haie vive de
thuyas dans une agglomération urbaine ne constituait pas nécessairement un
biotope digne de protection (ATF 121, déjà cité; dans le cas traité par cet
arrêt, la réponse a finalement été négative).
L'art. 14 al. 5 OPN
impose aux cantons de prévoir
"une procédure de constatation
appropriée"
pour prévenir, notamment, toute détérioration de biotopes
dignes de protection; en d'autres termes, la mise en oeuvre de cette protection
peut intervenir par l'établissement d'un inventaire ou par une procédure de
classement (v. Keller et al., op. cit., n. 11 ad 18b). Cette constatation peut
cependant également intervenir à l'occasion de la procédure d'autorisation de
construire (Arrêt TA AC 02/0113 précité). Il ressort en outre de l'art. 14 al.
6 OPN que des autorisations pour des atteintes d'ordre technique, qui peuvent
entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection, ne peuvent être
accordées que si l'atteinte s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à
un intérêt prépondérant; l'auteur ou le responsable d'une atteinte est alors
tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope. Selon la
jurisprudence et la doctrine, cette disposition doit être appliquée également
aux biotopes dignes de protection qui ne bénéficieraient formellement pas
encore de mesures de protection (voir à titre d'exemple ATF du
26 avril 2002, 1A.173/2001, Commune de Ausserferrera; voir également
DEP 1997, 49). Cela revient d'ailleurs à admettre que la question de la constatation
de l'existence ou non d'un biotope d'intérêt régional ou local peut être
soulevée, à titre incident, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de
construire (voir à ce sujet Fahrländer, in Keller/Zufferrey/Fahrländer,
commentaire LPN, Zurich 1997, no 22 ad art. 18 LPN; Arrêt TA AC 2002/0113
précité).
bbb) La mise en oeuvre
des art. 18 et 18b LPN en droit cantonal n'implique pas nécessairement que des
dispositions spécifiques d'application soient adoptées pour satisfaire aux
exigences du droit fédéral: les cantons peuvent en effet utiliser les
procédures dont ils disposent déjà (v. ATF 116 Ib 203, déjà cité, spéc. p. 212
et 215). Le droit vaudois contient à cet égard diverses dispositions. Ainsi,
les articles 21 et 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (Lfaune)
prévoient ce qui suit:
Art. 21
"Le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les
biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation
d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure,
clairières, zones marécageuses et roselières.
Il encourage également la
création de biotopes."
Art. 22
"Toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à
la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la
faune qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre."
Cette dernière
disposition est complétée par l'art. 6 du règlement du 11 juin 1993
d'exécution de la loi sur la faune (Rfaune), à teneur duquel:
"L'autorisation prévue à
l'article 22 de la loi est nécessaire, notamment, pour toute modification,
réduction importante ou suppression d'un des milieux mentionnés à l'article 21
de la loi ainsi que pour toute atteinte à des prés maigres ou humides.
Les travaux d'entretien tels
qu'élagage, fauche ou recépage ne sont pas soumis à autorisation. Pour le
recépage des haies, un délai de 10 à 15 ans doit être respecté entre deux
recépages. Ces travaux d'entretien ne doivent pas porter atteinte au milieu.
Une autorisation est également
nécessaire en cas de réfection ou de démolition de constructions utilisées
comme refuge ou lieu de nidification par la faune.
(...)"
Ces dispositions
constituent, partiellement à tout le moins, des normes d'exécution des articles
18 ss LPN (ATF 121, déjà cité, cons. 2a/cc); le champ d'application de l'art.
22 LFaune paraît cependant plus étendu que celui de l'art. 18b LPN. l'art. 22
LFaune permet à la Conservation de la faune tout à la fois de constater
l'existence ou non d'un biotope digne de protection et d'autoriser ou non des
atteintes techniques éventuelles (avec ou sans conditions) à ceux-ci (Arrêt TA
AC 2002/0113 précité).
ccc) En l'espèce, il
résulte du dossier que le Conservateur de la nature s'est déterminé le 4
juillet 2000 sur les griefs relatifs à l'atteinte aux roselières et à
l'avifaune lacustre figurant dans les oppositions formulées dans le cadre de la
mise à l'enquête publique du projet. Il a alors considéré que l'atteinte aux
roselières (correspondant à environ 100 m2) était admissible dès lors que les
roselières touchées n'avaient pas de valeur supérieure à la moyenne et qu'une
mesure de compensation adéquate (extension du bas-marais de Guévaux à Mur)
était prévue. Le Conservateur de la nature a également estimé que le projet
était admissible s'agissant de l'atteinte portée à l'avifaune lacustre en
précisant que, s'agissant des 2 secteurs intéressants à cet égard, le chemin
riverain existait déjà dans un des secteurs et qu'il avait été éloigné de la
rive à hauteur de l'autre secteur. Même si la prise de position du Conservateur
de la nature du 4 juillet 2000 n'est pas désignée comme telle, on peut
considérer que le Conservateur a, à cette occasion, délivré l'autorisation
prévue par l'art. 22 Lfaune et qu'il s'est prononcé, en tous les cas implicitement,
sur la conformité du projet par rapport aux exigences fixées par les art. 18
LPN et 14 OPN.  Il résulte notamment de cette prise de position que le
Conservateur de la nature a, sur la base de la pesée des intérêts requise par
l'art. 18 al. 1ter LPN, considéré que l'atteinte subie par la roselière
est admissible, compte tenu notamment des mesures de compensation (extension
d'un bas- marais) qui sont prévues.
Les recourants
soutiennent pour leur part que le projet portera une atteinte excessive à la
flore et à la faune riveraine en mentionnant notamment l'importance écologique
de l'interface riveraine avec sa fonction de transition entre les milieux
aquatiques et terrestres. Se fondant implicitement à l'art. 14 al. 3 OPN, les
recourants Buchschacher et consorts ont réitéré leur requête, déjà formulée
devant l'autorité intimée, tendant à la production par le Conservateur de la
nature d'un recensement systématique des milieux naturels concernés afin de
déterminer en particulier la présence des espèces indicatrices des milieux naturels.
Ils soutiennent à cet égard que la réponse du Conservateur de la nature dans le
cadre de la procédure précédente selon laquelle la végétation concernée par
l'art 18 LPN serait figurée correctement sur les plans serait insuffisante. Ils
soutiennent ainsi implicitement que les biotopes susceptibles d'être affectés
par le projet n'ont pas été identifiés conformément aux exigences en la
matière.
ddd) Sur la base des
pièces figurant au dossier et de la vision locale à laquelle il a procédé, le Tribunal
constate, en se fondant plus particulièrement sur l’avis de son assesseur
spécialisé, que les milieux naturels affectés par le projet sont facilement
identifiables. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête tendant
à la production d'un recensement systématique des milieux naturels. Pour le
surplus, le Tribunal n'a pas de raison de s'écarter de la pesée des intérêts
effectuée par le Conservateur de la nature. Force est en effet de constater que
le chemin litigieux s'écarte des biotopes les plus sensibles (notamment
l'embouchure de la Broye et les zones marécageuses de Mur) et que les secteurs
destinés à accueillir le chemin litigieux qui se trouvent devant les propriétés
des recourants n'ont que peu d'intérêt sur le plan naturel, précisément en
raison des aménagement qui y ont été effectués par les propriétaires. On relève
à cet égard que, si l'interface entre la terre et le lac constitue
effectivement un milieu naturel intéressant, cet intérêt découle de la présence
d’une ceinture de végétation continue (beine lacustre), qui commence avec les
roselières et s’étend ensuite sur le lac avec d’autres types de milieux, ces
différents éléments étant complémentaires. Dès le moment où les propriétés
privées ont entraîné la disparition d’un de ces éléments (roselière), l’intérêt
de cette interface est fortement diminuée. On ne saurait dès lors soutenir
qu'un passage à l'arrière des propriétés des recourants aurait un impact
significatif sur la préservation des milieux naturels concernés.
bb) Parmi les intérêts
touchés, les recourants invoquent encore un impact négatif du projet sur le
paysage en raison des aménagements (construction de murs, haies, grillages) que
les propriétaires riverains ne manqueront pas selon eux de réaliser afin de
conserver une certaine intimité et d'empêcher l'accès à leur bien-fonds.
Cet impact paysager
constitue effectivement un des éléments potentiellement négatif lié à ce type
de cheminement riverain. On relève cependant que les aménagements seront effectués
par les propriétaires eux-mêmes et que ceux-ci auront intérêt à éviter des
aménagements trop disgracieux, au risque de se pénaliser eux-mêmes. Tout bien
considéré, le Tribunal estime par conséquent que cet élément n'est pas d'une
importance telle qu'il soit, sur le principe, susceptible de remettre en cause
le projet. A cela s'ajoute que, pour des motifs liés aux atteintes subies par
les propriétaires privés et au respect du principe de la proportionnalité,
l'interface entre le chemin et les propriétés riveraines devra être amélioré,
ce qui devrait permettre de diminuer, sinon d'éviter, les aménagement évoqués
par les recourants.
cc) Pour ce qui est des
intérêts à prendre en considération, certains recourants invoquent encore les
problèmes de stationnement susceptibles d'être engendrés par les utilisateurs
du chemin.
Dans ses
déterminations déposées devant le Département des institutions et des relations
extérieures, le SAT, se référant notamment à l'avis des communes, indique que
les places existantes, notamment à Salavaux et dans le port des Garinettes
seraient suffisantes. Le SAT relève également que le projet ne devrait pas
impliquer un accroissement significatif du nombre de visiteurs.
La question du
stationnement n'est pas traitée dans la décision attaquée et on peut par
conséquent se demander si cet élément a été pris en considération dans la pesée
d'intérêt effectuée par l'autorité intimée. Même si tel n'a pas été le cas,
ceci ne signifie pas qu'on soit en présence d'une pesée incomplète des
intérêts, qu'il appartiendrait au Tribunal de sanctionner. Force est en effet
de constater que, en toute  hypothèse, l'adjonction du secteur litigieux au
cheminement riverain déjà existant n'est pas d'une importance telle qu'il
implique une génération de trafic susceptible d'entraîner des difficultés
insurmontables en ce qui concerne le stationnement.
dd) Il résulte de ce
qui précède que la pesée des intérêts publics en présence effectuée par le
département des infrastructures puis par le département des institutions et des
relations extérieures tient compte de manière correcte de tous les éléments
pertinents et qu'elle ne saurait être sanctionnée par le Tribunal
administratif.
c) Le grief principal
des recourants concerne la manière dont l'atteinte à leurs intérêts privés de
propriétaire a été prise en compte dans la pesée des intérêts effectuée par
l'autorité intimée et le Département des infrastructures. On note que l'examen
de la pesée effectuée entre l'intérêt public poursuivi par la mesure de planification
et l'atteinte qu'elle implique pour des intérêts privés rejoint celui qu'il  y
a lieu d'effectuer en ce qui concerne  l'éventuelle violation du principe de la
proportionnalité en relation avec la garantie constitutionnelle de la
propriété. On rappellera à ce propos que toute restriction au droit de
propriété au sens de l'art. 26 Cst doit répondre au principe de
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst). Ce principe se décompose en trois règles.
La restriction doit être appropriée ou adéquate, soit propre à atteindre le but
d'intérêt public visé (règle de l'aptitude); elle doit être nécessaire, en ce
sens que l'objectif visé ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins
restrictive (règle de la nécessité); elle doit enfin être proportionnée, en d'autres
termes le but doit être suffisamment important et les moyens utilisés
suffisamment efficaces pour justifier la restriction (règle de la
proportionnalité au sens étroit) (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, éd. Staempfli 2001, p. 45, n° 103). A
cet égard, les recourants reprochent essentiellement à l'autorité intimée de
n'avoir pas comparé le tracé choisi par l'autorité de planification à certaines
variantes, selon eux moins restrictives. De manière plus générale, ils
considèrent que les atteintes à la propriété ont été sous-estimées.
aa) Le moyen relatif
à la violation du principe de la proportionnalité, qui relève assurément du
droit "
permet de dépasser une trop stricte dichotomie entre le contrôle
de la légalité et celui de l'opportunité et, en quelque sorte, a pour effet de
structurer juridiquement toute liberté d'appréciation laissée à
l'administration
" (Pierre Moor, Droit administratif I, 2
ème
édition, 1994, 417). L'examen de ce moyen doit dès lors intervenir
simultanément à la vérification de l'existence d'un excès ou d'un abus du
pouvoir d'appréciation (on déborde ainsi la fonction, conférée à l'origine à ce
principe, savoir celle d'une condition apportée aux restrictions aux libertés
publiques - cf. arrêt TA du 12 août 1997 AC 1997/0035 p. 5). Commet un
excès dans son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa
liberté d'appréciation, en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par
exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle;
on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif, qui couvre
le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se
considère comme liée (v. à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif
I 333). Dans le cas d'espèce, les recourants ne paraissent pas se placer sur ce
terrain. L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas; l'expression est
tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut être
comprise également plus largement, dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits et principes
constitutionnels (v. à ce sujet Grisel, ibidem).
bb) Les recourants
soutiennent qu'il existe des variantes qui permettraient d'atteindre le but
d'intérêt public visé tout en ménageant mieux leurs droits de propriétaires.
Ils soutiennent ainsi implicitement que le projet viole le principe de
proportionnalité sous l'angle de la règle de nécessité.
aaa) L'art. 2 OAT
prévoit que, lors de la planification d'activités ayant des effets sur
l'organisation du territoire, les autorités doivent, compte tenu du
développement spatial souhaité, examiner notamment
"quelles
possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte"
. L'examen
de variantes dans le cadre d'un projet tel que celui qui est ici en cause
relève essentiellement de l'opportunité. Dans le cadre de son pouvoir d'examen
limité à la constatation d'un éventuel abus du pouvoir d'appréciation, le Tribunal
de céans ne pourrait sanctionner l'autorité planificatrice que si une autre
variante apparaissait comme clairement plus favorable (cf. arrêts TA AC
2004/0061 du 9 août 2004, AC 1997/0035 précité p. 7;). A cet égard,
force est de constater que les variantes suggérées passant à l'arrière des
propriétés des recourants ne sauraient véritablement entrer en considération.
Quand bien même il est établi que de telles variantes ont été étudiées et
qu'elles pourraient cas échéant être mises en œuvre plus facilement (notamment
parce qu'elles correspondent à des cheminement existants), celles-ci ne
sauraient a priori être confrontées à la variante choisie, ceci compte tenu de
l'intérêt public visé (accès aux rives et passage le long de celles-ci). Le
principe selon lequel le cheminement doit suivre la rive dans la mesure du
possible ne constitue pas en effet, contrairement à ce que prétendent les
recourants, une pétition de principe (recours Christ et crts, p. 6). Il découle
de manière explicite de l'art. 3 al. 2 let. c LAT, disposition dont on pourrait
d'ailleurs se demander si elle ne contient pas déjà, dans une certaine mesure,
le résultat d'une pesée des intérêts en présence effectuée par le législateur.
Il demeure, en tout état de cause, que les variantes proposées auraient pour
conséquence que la mesure de planification manquerait son objectif, à savoir
l'accès aux rivages prévu par les art. 3 al. 2 let. c LAT et 3 al. 3 LCPR. Les
variantes défendues par les recourants – consistant à passer à l'arrière de
leur propriété ou plus loin, dans le vignoble qui surplombe le lac (variante
proposée par le bureau Biol Conseils SA) - s'opposent ainsi en quelque sorte
par principe à un accès public aux rives, soit précisément au but d'intérêt
public sur lequel se fonde le plan. On constate au surplus que les restrictions
éventuelles au droit de propriété que pourraient engendrer en amont les variantes
proposées perdraient singulièrement de leur légitimité, puisque celles-ci ne
seraient plus fondées essentiellement sur l'objectif d'intérêt public précité,
mais en quelque sorte sur l'intérêt privé des recourants à pouvoir jouir d'un
accès exclusif au lac. C'est en effet presque uniquement cet intérêt privé que
les variantes tendent à préserver. L'argumentation des recourants apparaît
ainsi avant tout fondée sur leur intérêt propre à continuer de jouir d'un accès
exclusif vers le lac. Or, l'avantage de l'exclusivité ne saurait, sous réserve
de ce qui sera précisé ci-dessous, constituer un intérêt suffisant pour faire
obstacle à la poursuite d'un intérêt public tel que celui disputé ici.
bbb) Seul un
cheminement riverain étant susceptible d'atteindre l'objectif d'intérêt public
visé, on ne saurait considérer que les variantes suggérées par les recourants,
qui ne permettent pas d'atteindre cet objectif, soient "clairement plus
favorables" que celle retenue par les auteurs du projet. Force est
également de constater que, pour les mêmes raisons, la variante choisie
respecte le principe de proportionnalité sous l'angle de la règle de nécessité
mentionnée ci-dessus.
ccc) Pour justifier une
variante avec un tracé passant à l'arrière de leurs propriétés, les recourants
tirent encore argument du fait que le tracé choisi entre le port des Garinettes
et la roselière du même nom passe "par l'arrière" des parcelles 289,
288, 294 et 293. Ils revendiquent la même solution en ce qui les concerne,
invoquant ainsi une violation du principe de l'égalité de traitement. Les
recourants Christ et consorts demandent également que soient produits par les
différentes autorités concernées tous les plans instituant un cheminement le
long des rives du lac de Morat, en invoquant ainsi également implicitement une
violation du principe de l'égalité de traitement avec d'autres propriétaires
riverains.
Le principe d'égalité
figure désormais à l'art. 8 Cst. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
l'autorité commet une inégalité de traitement interdite par l'art. 8 Cst.
lorsqu'elle traite de façon différente deux situations qui sont tellement
semblables qu'elles requièrent un traitement identique (distinction
insoutenable) ou lorsqu'elle traite d'une façon identique deux situations qui
sont tellement différentes qu'elles requièrent un traitement différent (assimilation
insoutenable) (cf. notamment ATF 118 Ia 2).
En l'espèce, on
constate que le choix de prévoir un cheminement à l'arrière des parcelles 289,
288, 294 et 293 de Vallamand se justifie à cet endroit en raison de la
configuration des lieux. En effet, le cheminement passe nécessairement en amont
du port, pour des raisons pratiques évidentes, et en amont de la roselière en
raison de l'intérêt public que constitue la protection de ce biotope
d'importance nationale, de telle sorte que ce segment se trouve en retrait par
rapport à la rive. Les autorités de planification ont jugé préférable de
poursuivre l'axe naturel du cheminement, afin d'éviter ainsi un trop grand
détour par la rive et la création d'aménagements importants (portes,
remblayages, passerelle, etc.), ce pour parcourir un segment riverain somme
toute assez bref (200 mètres environ). Les critères qui ont inspiré ce
cheminement apparaissent ainsi fondés sur des motifs d'ordre pratique ou
technique, et non pas sur une prise en considération différente des intérêts
des propriétaires des parcelles concernées par rapport à ceux des recourants.
Les situations à régler étant différentes, le grief relatif à l'illégalité de
traitement doit être écarté.
Au surplus, il n'y a
pas lieu de donner suite à la requête des recourants Gysi et consorts tendant à
ce qu'une comparaison soit effectuée avec les décisions rendues par d'autres
autorités (notamment les autorités fribourgeoises) en ce qui concerne le chemin
riverain le long du lac de Morat. Une violation du principe de l'égalité de
traitement ne peut en effet être invoquée qu'en présence de décisions
contradictoires rendues par la même autorité (Auer, Malinverni et Hottelier,
olp. cit. p.499 No 1020). A cela s'ajoute que cette requête se heurte en toute
état de cause à la diversité de fait de la situation des différentes propriétés
riveraines, qui rend difficile toute comparaison pertinente sous l'angle de
l'égalité de traitement.
cc) Reste à examiner
si le projet litigieux respecte le principe de proportionnalité sous l'angle de
la règle de la proportionnalité au sens étroit. Celle-ci exige que la mesure
restrictive demeure dans un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts
privés (ou publics) qui sont compromis. Autrement dit, cette règle met en
balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (Moor,
op. cit., p. 420). Il convient par conséquent d'examiner si, à la hauteur des
biens-fonds des recourants, le tracé prévu peut être raisonnablement imposé à
ces derniers ou si l'atteinte qu'il implique pour leurs droits de propriétaires
n'est pas justifié par un intérêt public suffisant.
aaa) Pour l’essentiel,
le chemin litigieux traversera les parcelles des recourants et impliquera par
conséquent une emprise sur ces propriétés. Il convient par conséquent
d’examiner en premier lieu si l’intérêt public poursuivi est suffisant pour
justifier ces emprises sur les propriétés riveraines. Une question comparable a
été examinée il y a quelques années par le Tribunal fédéral à l’occasion d’un
recours relatif à un projet d’alignements en vue de l’aménagement d’un chemin
piétonnier le long du lac de Zürich (ATF 118 Ia 394, traduit in JDT 1994 p. 404
et ss). A cette occasion, le Tribunal fédéral a examiné l’impact du projet sur différentes
parcelles et a jugé que, dans deux cas, l’atteinte qu’impliquaient les
alignements prévus était excessive par rapport à l’intérêt public visé. Le
premier cas concernait une parcelle comprenant des constructions industrielles
où les alignements coupaient ces bâtiments sur une longueur de 36 mètres et une
largeur allant jusqu’à 3 mètres ; en outre, une surface non bâtie de 575
m2 était touchée. Le Tribunal fédéral a considéré que l’atteinte à la propriété
était particulièrement grave en relevant notamment que les constructions
existantes deviendraient en grande partie non-conformes aux alignements et que des
travaux autres que des travaux d’entretien ne pourraient être autorisés que si
une clause du permis de construire excluait expressément le versement d’une
indemnité de plus-value en cas de réalisation de l’alignement. Le Tribunal
fédéral a également considéré que l’atteinte à la propriété était particulièrement
grave dans un cas où les alignements frappaient une surface de 800 m2 d’une
parcelle située en zone de villas, ceci revenant pratiquement à établir sur
cette parcelle une zone à maintenir libre de constructions.
En l’espèce, on
constate que le projet litigieux n’a pas un impact comparable à ceux évoqués par
le Tribunal fédéral dans l’arrêt mentionné ci-dessus. On relève ainsi que ce
projet n’a a priori aucune incidence sur les bâtiments existants et, plus généralement,
sur la constructibilité des parcelles des recourants. Aucun des recourants n’a
d’ailleurs prétendu que tel serait le cas. Sur le principe, il convient par
conséquent de confirmer que le tracé retenu est justifié par un intérêt public
suffisant et que l’atteinte qu’il implique pour les propriétés des recourants
demeure dans des limites admissibles, ceci quand bien même le tracé passe
devant les constructions et non pas à l’arrière de celles-ci.
bbb) Si, sur le principe,
le tracé retenu doit être confirmé, ceci ne signifie pas pour autant que le
projet mis à l’enquête publique n’implique pas, en l’état, une atteinte
disproportionnée aux droits des propriétaires. A cet égard, la vision locale a
permis de constater que le chemin projeté est souvent très proche des
constructions et qu'il aura un impact certain sur l'intimité des propriétaires
et leur faculté de jouir des espaces extérieurs de leur propriété, plus
particulièrement à la belle saison. Ce constat concerne plus particulièrement
les parcelles des recourants Lemann (parcelle 562 de Bellerive), Rüegger
(parcelle 271 de Vallamand), Gysi (parcelle 274 de Vallamand),
Maillart-Perrinjaquet (parcelle 275 de Vallamand), Huguenin (parcelle 276 de
Vallamand) et Spiegl (parcelle 277 de Vallamand).  On peut ainsi concevoir que,
à certaines périodes, les personnes se trouvant dans leur jardin seront
continuellement dérangées par des promeneurs passant à quelques mètres d'eux.
Or, cet impact sur l'exercice normal du droit de propriété sera aggravé par le
fait  que  le tracé de la servitude de passage public et la largeur de son
emprise (1,5 mètres) ne sont pas toujours indiqués sur le terrain. Il n'est en
effet prévu aucun aménagement particulier sur la majeure partie du parcours
(profile-type 1, dit normal). L'on peut ainsi craindre une certaine confusion
pour l'utilisateur du chemin. De l'avis du Tribunal administratif, ce manque
d'indications claires est de nature, par endroit, à provoquer certains écarts
ou certaines divagations involontaires de la part des promeneurs sur les
propriétés traversées, en particulier là où le cheminement autorisé ne résulte
pas d'un tracé préexistant visible ou d'un profil-type suffisamment marqué, tel
que le profil-type 2 (avec copeaux de bois), ou encore d'une autre configuration
particulière, comme la présence de haies ou de murs (par exemple sur les
parcelles 493, 509 et 538 de Bellerive). Ces écarts peuvent constituer une gêne
supplémentaire, en particulier pour les propriétaires dont les habitations sont
très proches de la rive ou dont les parcelles présentent une configuration
invitant le promeneur à s'éloigner du cheminement riverain et à s'aventurer
dans un parc ou dans un jardin. Cette gêne supplémentaire n'est justifiée par
aucun intérêt public particulier et, partant, aggrave de manière inadmissible
les effets de la restriction imposée au droit de propriété des recourants. De
l'avis du Tribunal, il s'agit davantage de créer des aménagements permettant au
promeneur de reconnaître et de suivre un tracé précis tout le long du
cheminement, plutôt que de prévoir des mesures constructives destinées à
l'empêcher de s'écarter de l'emprise du passage public. On peut également
s'étonner que le projet mis à l'enquête publique ne comporte pas d'ores et déjà
un règlement contenant des dispositions relatives aux conditions d'utilisation
du chemin. Ce règlement pourrait contenir par exemple des prescriptions
relatives aux heures d'utilisation (on pourrait ainsi concevoir que l'accès
soit interdit la nuit), à l'obligation de tenir les chiens en laisse ou à
l'interdiction d'utilisation par les cyclistes (cette interdiction étant
simplement mentionnée dans le rapport figurant au dossier d'enquête publique).
d) Il résulte de ce
qui précède que, en l'état du projet,  la pesée des intérêts publics et privés
susceptibles d'être affectés n'a pas été effectuée correctement par le
département intimé et par le Département des infrastructures. Le projet viole
au surplus le principe de proportionnalité en relation avec la garantie
constitutionnelle de la propriété, l'atteinte aux intérêts privés des
propriétaires riverains s'avérant, en l'état, excessive par rapport au but
d'intérêt public poursuivi. Il convient par conséquent de retourner le dossier
au Département des infrastructures afin qu'il étudie les aménagements et règles
d'utilisation susceptibles de diminuer suffisamment l'impact sur les propriétés
riveraines pour rendre le projet admissible.
8.                     Il résulte des
considérants qui que les recours doivent être partiellement admis et les décisions
du Département des institutions et des relations extérieures du 16 mai 2003 et
du Département des infrastructures du 1
er
mai 2001 annulées. Il
appartiendra au surplus au Département des institutions et des relations
extérieures de rendre une nouvelle décision au sujet des frais et dépens de la
procédure ayant abouti à sa décision du 16 mai 2003.
Conformément à l'art.
55 LJPA, il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui
succombe. Dès lors que la plupart des griefs soulevés par les recourants ont
été écartés et qu'ils n'obtiennent pas gain de cause sur un point essentiel, à
savoir le principe même du tracé entre leurs propriétés et le lac, il convient
de mettre à leur charge un émolument réduit, arrêté à fr. 1'500 (fr. 500 par
groupe de recourants). Il n'y a pas lieu de leur allouer les dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont partiellement admis.
II.                     Les décisions
du Département des institutions et des relations extérieures du 16 mai 2003 et
du Département des infrastructures du 1
er
mai 2001 sont  annulées,
le Département des institutions et des relations extérieures étant invité à
rendre une nouvelle décision sur les frais et dépens.
III.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Christine et Kurt Gysi, Erika
Huguenin, Danielle Maillart-Perrinjaquet, Margrit et Bruno Spiegl, pris
conjointement et solidairement.
IV.                    Un émolument de
500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Peter et Rosmarie Christ, Peter
et Urs Rüegger, Beat Meinen, Jolanda Satori, Ghita Schaap, Hanz Merz, Herbert
et Rena Carnes, Ted et Esther Schaap, pris conjointement et solidairement.
V.                     Un émolument de
500 (cinq cents) francs est mis à la charge de
Ulrich Buchschacher,
Andreas et Vania Kohli, Claudia Bolla, André Lauper, Othmar Vogt, Ester Lemann,
pris conjointement et solidairement.
VI.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 25 novembre 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)