vd_omni · GE.1998.0088 · 1998-06-29 · fr

CANTON DE VAUDFIPS FTMH et SIB c/Département de l'économie | Horaire spécial d'ouverture des magasins d'Ouchy (ouverture le soir et le dimanche) octroyé à la Migros.Recours des syndicats, avec demande de mesures provisionnelles pour revenir à l'horaire normal. Refus du DEC confirmé par le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.1998 GE.1998.0088

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 juin 1998
sur le recours interjeté par
1)
UNIA-FEDERATION
INTERPROFESSIONNELLE DES SALARIES (FIPS),
à Lausanne
2)  UNIA-SYNDICAT DE L'INDUSTRIE,
DE LA CONSTRUCTION ET DES SERVICES (FTMH)
, à Lausanne
3)
UNIA-SYNDICAT INDUSTRIE ET
BATIMENT (SIB)
, à Lausanne,
dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Dolivo, à Lausanne,
contre
la décision incidente du 20 mai 1998 du Département de
l'économie, refusant d'ordonner des mesures provisionnelles pour faire
respecter l'horaire normal d'ouverture des magasins par la société coopérative
Migros-Vaud, à Ouchy
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller,
président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société coopérative Migros Vaud
exploite à Lausanne, dans le quartier d'Ouchy, plus précisément à l'angle de
l'avenue de Rhodanie et de l'avenue de la Harpe, soit exactement en face du
Port d'Ouchy, un magasin. Par courrier du 31 mars 1998, elle a demandé à
pouvoir bénéficier des horaires d'ouverture spéciaux réservés par l'art. 13 du
Règlement sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins de la commune
de Lausanne (approuvé par le Conseil d'Etat en date du 8 octobre 1968, ci-après
le règlement) en faveur des magasins du quartier d'Ouchy, régime qui prévoit
l'ouverture le dimanche et une heure de fermeture quotidienne reportée à 22 h
00. Le 21 avril 1998, l'inspection communale du travail de la ville de Lausanne
a répondu affirmativement, en précisant que, selon les dispositions spéciales
prévues par l'Ordonnance d'application de la loi fédérale sur le travail, ce
magasin n'était pas soumis à autorisation.
Depuis le début mai, la Migros a
appliqué les nouvelles heures d'ouverture pour son magasin d'Ouchy. Elle occupe
à cette fin 45 personnes, dont les deux tiers sont des étudiants qu'elle a
engagés spécialement pour ce magasin.
B.                    L'Unia-Fédération interprofessionnelle
des salariés (FIPS), Unia-Syndicat de l'industrie, de la construction et des
services (FTMH) et Unia-Syndicat industrie et bâtiment (SIB) sont des
organisations de défense des travailleurs et des travailleuses organisées sous
la forme d'associations au sens des art. 60 et ss du Code civil suisse et dont
les buts sont de défendre et de promouvoir les intérêts matériels,
professionnels, sociaux et culturels de leurs membres, en particulier les
conditions de travail et de salaire. Ces trois syndicats, ayant appris que le
magasin d'Ouchy de la Migros pouvait bénéficier du régime particulier de l'art.
13 du règlement, sont intervenus le 6 mai 1998 auprès du Service de l'emploi
pour demander une copie de l'autorisation délivrée ou, en l'absence d'une telle
autorisation, une décision sur la réalisation des conditions légales. La
réponse du Service de l'emploi, du 11 mai 1998, les a renvoyés à l'inspection
communale du travail de la ville de Lausanne, compétente selon lui pour traiter
cet objet. Par acte du 14 mai 1998, les syndicats précités ont déposé un
rapport auprès du Département de l'économie, en demandant que des mesures
provisionnelles soient prises en vue d'assurer le respect de l'horaire normal
par le magasin d'Ouchy de la Migros, jusqu'à ce qu'une décision au fond ait été
prise sur leur recours. Par décision incidente du 20 mai 1998, le DEC a refusé.
C'est contre ce refus qu'est dirigé le présent recours, déposé le 27 mai 1998,
et dans lequel les syndicats renouvellent leur demande de mesures
provisionnelles.
C.                    Le DEC s'est déterminé en date du 8
juin 1998, concluant au rejet du recours. La Migros en a fait de même, dans des
observations datées du 15 juin 1998. L'inspection communale du travail de la
ville de Lausanne n'a pas pris position.
Considérant en droit:
1.                     Le recours est recevable à la forme.
Il a été déposé dans le délai prévu par la loi et selon les formes légales, par
des syndicats qui sont des associations dont le but statutaire est d'agir dans
l'intérêt de leurs membres dont il est vraisemblable que certains en tout cas
seront concernés par la décision entreprise, syndicats qui sont donc légitimés
à déposer un recours dit corporatif au sens de la jurisprudence (ATF 119 Ia
201; 114 Ia 452; 113 Ia 471), cette règle jurisprudentielle valant également
pour le droit vaudois (RDAF 1997 p. 146). Au stade des mesures provisionnelles,
où les décisions sont prises sans instruction complète au fond et sur la base
d'une appréciation prima facie des circonstances de fait, la qualité pour
recourir des syndicats dans la présente espèce doit être admise, la question pouvant
être revue, le cas échéant, ultérieurement lors de l'examen des questions de
fond.
Enfin, la voie du recours incident
contre des décisions refusant les mesures provisionnelles est expressément
prévue par le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours
devant les autorités administratives inférieures (art. 7).
2.                     Le Tribunal administratif entrera
donc en matière, étant précisé que l'objet du litige est limité au point de
savoir si des mesures provisionnelles sont nécessaires en l'espèce, sans que
les questions de fond (nécessité d'une autorisation, caractère d'entreprise de
la branche touristique du magasin Migros d'Ouchy, compétence de l'inspection
communale du travail), qui n'ont pas encore été tranchées par le DEC, puissent
être abordées.
Il n'est toutefois pas inutile de
rappeler brièvement les dispositions légales applicables en matière d'ouverture
des commerces. L'art. 18 al. 1 de la loi fédérale sur le travail dans
l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mai 1964 (RS 892.11, Loi sur le
travail) interdit d'occuper des travailleurs le dimanche sous réserve des
exceptions prévues à l'art. 19 de la même loi. Cette dernière disposition
permet à l'autorité cantonale, en cas de besoin urgent dûment établi,
d'autoriser temporairement le travail du dimanche (al. 1). L'autorité fédérale
peut également autoriser les entreprises industrielles, et l'autorité cantonale
les autres entreprises, à travailler régulièrement ou périodiquement le
dimanche lorsque des raisons techniques ou économiques le rende indispensable
(al. 2). Ces dispositions ne sont pas applicables aux entreprise des régions
touristiques (art. 41 de l'ordonnance II concernant l'exécution de la loi
fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, ci-après
: ordonnance II). La législation fédérale sur le travail ne réglemente
toutefois pas de manière exhaustive l'ouverture des commerces le dimanche;
l'art. 71 let. C de la loi sur le travail réserve en effet les prescriptions de
police cantonale et communale concernant notamment le repos dominical et les
heures d'ouverture des entreprise de vente au détail. Les cantons et les
communes restent donc compétentes pour légiférer sur les prescriptions
relatives à la fermeture des magasins le soir, les dimanches et les jours
fériés, tant que ces prescriptions ne visent pas essentiellement à protéger les
travailleurs (ATF 97 I 503 consid. 3b). Le canton de Vaud a délégué aux
communes la compétence d'arrêter les prescriptions relatives à l'ouverture et à
la fermeture des commerces (voir. Art. 2 let. d et 43 ch. 6 let. d de la loi
sur les communes du 28 février 1956). La réglementation des heures d'ouverture
et de fermeture des magasins reste ainsi une tâche traditionnelle de police
locale que les communes peuvent exécuter en édictant des dispositions
réglementaires soumises à l'approbation du Conseil d'Etat (ATF 97 ch. I p. 513
consid. 3).
3.                     En l'espèce, le tribunal doit
examiner, au bénéfice du pouvoir d'examen qui est le sien, c'est-à-dire limité
aux questions relevant de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), à l'exclusion des questions d'opportunité
(art. 36 lit. c LJPA) si le refus du DEC d'ordonner les mesures provisionnelles
requises est ou non fondé.
Dans la mesure où les recourants
s'en prennent à un refus, soit à une décision négative, on ne peut pas se
borner à en suspendre l'exécution au moyen d'une ordonnance d'effet suspensif,
qui serait par définition dépourvue d'effet. Seul entre en ligne de compte le prononcé
de mesures provisionnelles, qui exige la réunion de conditions plus rigoureuses
que le simple effet suspensif (voir à cet égard Gygi, Effet suspensif et
les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 217 et ss,
plus spéc. 227 et ss). Plus précisément, la doctrine divise les mesures
provisionnelles au sens large en trois catégories, les mesures conservatoires,
les mesures de réglementation et enfin les mesures d'exécution anticipée
provisoires; les décisions d'octroi de l'effet suspensif font partie de la
première catégorie, alors que la décision qui enlèverait l'effet suspensif à un
recours, alors que tel devrait être le cas de par la loi (ce n'est pas la
solution vaudoise : v. art. 45 LJPA) ferait partie des mesures de réglementation.
S'agissant des mesures conservatoires et notamment de l'octroi de l'effet
suspensif, Isabelle Häner considère que leur octroi peut reposer sur une simple
balance des intérêts (intérêt public, voire privé à une exécution immédiate de
la décision attaquée, d'une part, intérêt privé au maintien du statu quo,
d'autre part); le même auteur préconise en revanche une approche beaucoup plus
stricte pour l'octroi de mesures de réglementation (Isabelle Häner, Vorsogliche
Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322
ss, 351 ss, spéc. 354 s., qui vise la solution retenue par l'art. 45 LJPA).
Pour ces dernières, le juge devrait tenir compte de trois critères, savoir le
pronostic des chances de succès du recours sur le fond, l'existence ou non d'un
risque de préjudice important pour la partie qui revendique la mesure et enfin
la balance des intérêts en présence; cette dernière n'est donc que l'un des
critères déterminants pour le prononcé de mesures de réglementation.
A cela s'ajoute qu'il ne faut pas
perdre de vue que le but des mesures provisoires est la garantie d'une
protection juridictionnelle effective afin d'empêcher que l'exécution
prématurée d'une décision ne la rende illusoire et, inversement, afin de
s'assurer que le but poursuivi par la décision puisse toujours être atteint
(voir par exemple RDAF 1998 p. 148).
4.                     En l'espèce, les mesures provisoires
requises font partie des mesures de réglementation. Mais le premier des
critères n'est d'aucun secours, parce que les questions de fond que pose le
recours n'ont pas encore été tranchées par l'autorité intimée, et qu'il est dès
lors exclu - sauf si la solution était évidente, ce qui n'est pas le cas - que
le Tribunal administratif les aborde dans le cadre d'une procédure elle-même
incidente. Un recours au deuxième critère ne permet pas davantage de dégager
une solution, parce qu'il n'apparaît pas que la décision à intervenir, quel
qu'en soit le sens, soit de nature à causer un préjudice irréparable, voire
même seulement très important, à l'une ou l'autre des parties : le fait que les
employés du magasin d'Ouchy de la Migros doivent travailler le soir et les
dimanches jusqu'au 31 octobre 1998 ne saurait être considéré comme tel, pas
plus que, dans l'hypothèse contraire, les pertes de chiffre d'affaires
qu'engendrerait pour la Migros un retour à la situation normale durant la même
période. C'est donc finalement en fonction du troisième critère (la pesée des
intérêts) que la présente cause doit être tranchée.
5.                     Le tribunal constate à cet égard que
l'horaire d'ouverture litigieux met en cause des intérêts divergeants et qui
sont tous, en soi, dignes de considération. Il y a tout d'abord un intérêt
public évident à ce que les exceptions et dérogations au principe de
l'interdiction du travail le dimanche restent limitées. Même si le travail du
dimanche n'a pas d'effet direct sur la santé, sauf circonstances très
particulières, son incidence sur le plan social et culturel est des plus
importantes parce qu'il s'agit d'un jour sacré selon la tradition chrétienne et
qu'il garde encore cette signification pour une partie de la population, mais
surtout parce que l'institution d'un même jour libre pour tous permet aux
personnes sous pression pendant leur travail de bénéficier de repos et de loisirs
en dehors de la vie de tous les jours, qu'il permet un calme intérieur qui ne
serait pas pensable sans calme extérieur, enfin qu'il rend possible dans une
grande mesure la communication et les contacts à l'intérieur et à l'extérieur
de la famille (sur tous ces points, voir ATF 120 Ib 332, consid. 3a, et les
références citées). En sens inverse, il y a également un intérêt public à ce
que, dans une région touristique - et personne ne conteste que ce soit le cas
d'Ouchy les touristes puissent se procurer les biens et services rendant leur
séjour confortable et agréable. A cela s'ajoutent différents intérêts privés de
nature économique ou commerciale soit la possibilité, pour la Migros de
réaliser un chiffre d'affaires (éventuellement d'empêcher un concurrent de
prendre une part de chiffre d'affaires), et pour le personnel de se voir offrir
des emplois salariés.
Le DEC n'a certes pas méconnu ces
éléments dans sa décision du 20 mai 1998. Il a considéré, en substance, que les
principes de bonne foi (intérêt de la Migros à pouvoir bénéficier des
dispositions prises, en fonction des assurances données en vue d'une ouverture
élargie durant la saison d'été 1998) et d'égalité de traitement (de nombreux
commerces d'Ouchy, dont certains ne sont pas de type familial, sont autorisés à
ouvrir le soir et le dimanche, quand bien même les marchandises offertes sont
très largement les mêmes que celles de la Migros) imposaient de s'en tenir au
principe fixé par le législateur, en matière d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles, selon lequel un recours ne suspend pas l'exécution de la
décision (art. 45 LJPA). Un tel raisonnement résulte d'une pesée raisonnable
des intérêts en présence, et il échappe en tout cas au grief de l'abus du
pouvoir d'appréciation puisqu'un tel excès n'existe que lorsque l'autorité se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif tels que l'interdiction de
l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(voir par exemple arrêts de la section des recours du Tribunal administratif,
RE 97/001 du 26 février 1997; RE 97/043 du 5 février 1998). Enfin le fait que
l'exploitation du magasin se poursuive jusqu'à ce qu'il soit statué sur les
questions de fond posées par le recours ne vide pas celui-ci de son objet et
permet au DEC - et après lui, le cas échéant, au Tribunal administratif - de
contrôler le bien-fondé des dispositions prises. Au contraire, contraindre à
titre provisoire la Migros à en revenir aux horaires d'ouverture normaux serait
de nature à causer, en cas de rejet du recours au fond, des dommages
considérables tant à l'entreprise elle-même (puisqu'il est peu vraisemblable que
des décisions définitives puissent intervenir avant l'échéance du mois
d'octobre prochain, à laquelle le régime privilégié prendra de toute manière
fin) qu'aux employés (engagés en vue de la saison d'été et qui perdraient la
possibilité de gagner leur vie pendant cette période).
5.                     Le recours doit dans ces conditions
être rejeté, aux frais des recourantes qui succombent (art. 55 LJPA). Le
montant de l'émolument doit toutefois tenir compte du caractère très largement
idéal de la démarche, qui tend à protéger les intérêts des travailleurs en
général, et également du fait que l'instruction a été très limitée et brève. En
revanche, les recourantes verseront des dépens à la société coopérative
Migros-Vaud, qui a procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est rejeté.
II.                     Un émolument judiciaire de
fr. 500.- est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
III.                     Les recourantes verseront,
solidairement, une indemnité de fr. 1'000.- à la société coopérative
Migros-Vaud, à titre de dépens.
Lausanne, le 29 juin 1998/vz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint