vd_omni · AC.2020.0158 · 2021-05-31 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Sainte-Croix, C.________, D.________, E.________, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Parcelle à l'ISOS (objectif de protection B) supportant un bâtiment d'habitation, une annexe et une remise, ensemble ayant reçu la note *2* au recensement architectural et inscrit à l'inventaire. Recours de voisins contre l'autorisation de créer 1 autre logement dans l'habitation et 2 dans l'annexe, ainsi que de réaliser sur une parcelle proche (à l'ISOS, objectif de protection A) un garage de 5 places et 3 cases à l'air libre. L'ensemble n'étant pas visé par une procédure de classement, la DGIP ne peut formuler que des recommandations (c. 1). Constat que la réunion prévue des 2 parcelles concernées par le projet, à laquelle est subordonné le permis, n'a rien d'artificiel et permettra de respecter l'exigence réglementaire selon laquelle les places de parc se trouvent sur le même bien-fonds que le bâtiment principal (c. 2). Réforme toutefois de la décision attaquée en ce sens que le permis est subordonné à la création d'une servitude de passage garantissant le maintien de l'accès au domaine public d'une autre parcelle (art. 83 LATC; c. 3). Nuisances induites par la voie d'accès au garage et aux places de parc jugées non excessives (c. 4). Pas d'aggravation de l'atteinte à la réglementation sur les distances aux limites (art. 80 LATC; c. 5). Projet ne contrevenant pas aux règles relatives à l'esthétique et à l'intégration (c. 6). A l'issue d'une procédure de coordination (art. 34 ROTC), constat que la surface d'une parcelle sise (en partie) en zone réservée doit compter dans le calcul des COS et CUS (c. 7). Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.05.2021 AC.2020.0158

w
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 mai 2021
Composition
M. François Kart, président;
M. Raymond Durussel et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Nadia Egloff,
greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********,
tous deux
représentés par Me Nina
CAPEL, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Sainte-Croix,
représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
Constructrice
C.________
à ********
Propriétaires
1.
D.________
à ********
2.
E.________
à ********
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité de Sainte-Croix du 19 mai 2020 levant leur opposition et
accordant le permis de construire pour la création de deux logements dans
l'annexe et d'un appartement au rez-de-chaussée du bâtiment principal sis sur
la parcelle n° 160, ainsi que la construction de cinq garages préfabriqués et
de trois places de parc extérieures sur la parcelle n° 3'844, CAMAC 187037
Vu les faits suivants:
A.
Le village de Sainte-Croix est inscrit à l'inventaire des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS) en tant que village urbanisé d'intérêt
national.
B.
C.________ est propriétaire de la parcelle n° 160 de la Commune de
Sainte-Croix, colloquée en zone d'habitation de forte densité au sens des art.
14 ss du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des
constructions, en vigueur depuis le 5 novembre 1993 (ci-après: RPGA). D'une
surface de 2'315 m
2
, ce bien-fonds supporte sur sa partie Ouest le
bâtiment ECA n° 437 composé d'un bâtiment principal (villa "Rosiers")
auquel est accolée une annexe. Erigé à la fin du 19
ème
siècle, le
bâtiment principal, qui compte quatre niveaux et abrite quatre logements, a
autrefois accueilli un pensionnat de jeunes filles. Actuellement, le
rez-de-chaussée de ce bâtiment comprend notamment un garage et des locaux
techniques. L'annexe comprend également au rez-de-chaussée un garage pour deux
voitures. Celle-ci est prolongée au Nord-Ouest par une petite remise qui abrite
des cuves à mazout. L'ensemble formé par le bâtiment principal, l'annexe et la
remise a reçu la note *2* lors du recensement architectural du canton au sens
de l'art. 30 du règlement d'application de la LPNMS du 22 mars 1989 (RLPNMS;
BLV 450.11.1) et est inscrit à l'inventaire prévu par l'art. 49 de la loi sur la
protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS;
BLV 450.11) (fiche n° 681). Le jardin, qui occupe la partie Est de la parcelle
n° 160, figure depuis 2010 au recensement ICOMOS des parcs et jardins
historiques de Suisse (fiche n° 124-37). Selon la fiche ISOS de la Commune de
Sainte-Croix, le bâtiment ECA n° 437 est compris dans le périmètre 7
appartenant à la catégorie d'inventaire A/B auquel un objectif de sauvegarde B
a été attribué et qui est décrit comme suit: "
Quartier-Neuf, quartier
résidentiel et artisanal avec tendance prononcée à une implantation des
bâtiments parallèle aux courbes de niveaux, grands jardins clôturés, aménagé
vers 1860
".
C.________ est par ailleurs promettante-acquéreuse
de la parcelle n° 3844 de la Commune de Sainte-Croix, actuellement propriété de
D.________ et E.________. Colloqué en zone d'habitation de moyenne densité au
sens des art. 21 ss RPGA, ce bien-fonds d'une surface de 521 m
2
,
actuellement non bâti, a par le passé supporté un court de tennis rattaché au
pensionnat de jeunes filles. Les parcelles n
os
3844 et 160 sont
séparées par une portion de la parcelle n° 161 (se présentant en forme de
"L") appartenant également à D.________ et E.________. Les parcelles
n
os
160 et 3844 sont bordées sur leur côté Est par la Rue des
Rosiers. La parcelle n° 3844 est incluse dans le périmètre ISOS 8.1 relatif au
quartier d'habitation de Bellevue, qui a reçu un objectif de sauvegarde A et
qui est décrit ainsi: "
Partie du périmètre au tissu bâti particulièrement
homogène, composé de maisons d'habitation avec pignons orientés vers le
village, vers 1920-35.
"
C.
Le 28 septembre 2018, C.________ a adressé au Service Immeubles,
patrimoine et logistique (SIPAL; actuellement la Direction générale des
immeubles et du patrimoine, Section monuments et sites [DGIP-MS]), une demande
préalable concernant le bâtiment ECA n° 437 portant sur la "
transformation
des annexes nord et modification mineures en façade. Implantation de terrasses
privatives. Création de trois logements
". Après une visite sur place
le 9 novembre 2018, le SIPAL a rendu un préavis le 13 novembre 2018, dont les
conclusions sont les suivantes:
"
Le
SIPaL-MS constate que la réalisation de ce projet est envisageable mais
certains points doivent encore être approfondis, en particulier la possibilité
de conserver la charpente, les décors de l'atelier sous toiture. D'autre part,
le dossier doit être complété pour préavis par le détail du traitement des
toitures de l'annexe et les matériaux qui constituent les murs extérieurs et
les entresols du logement au rez-de-chaussée du bâtiment principal.
Les différents détails requis pour
les portes, fenêtres et finitions extérieures notamment pourront être transmis
ultérieurement en cours de chantier.
Les détails impactant le projet
doivent être modifiés et transmis au SIPaL-MS avant la mise à l'enquête. A
défaut de modification, le propriétaire encourt le risque d'une procédure de
classement conformément à l'art. 17 LPNMS. Tout refus de modification doit être
signifié au SIPaL-MS dans les meilleurs délais.
"
Après réception le 16 novembre 2018 d'un nouvel avant-projet,
le SIPAL, constatant que ses précédentes remarques n'avaient pas été insérées
dans le projet, a renvoyé l'architecte du projet à son préavis du 13 novembre
2018.
D.
Parallèlement, du 20 octobre au 18 novembre 2018, C.________, D.________
et E.________ ont mis à l'enquête publique un projet portant sur la
construction, sur la parcelle n° 3844, de dix garages préfabriqués et d'une
place d'accès. Le projet faisait l'objet d'une demande de dérogation à l'art.
22 RPGA "
en application de l'article 111 (dépendances peu importantes)
RPGA
".
A.________ et B.________, propriétaires de la
parcelle n° 162 qui jouxte au Nord-Est la parcelle n° 3844, se sont opposés le
14 novembre 2018 à la construction projetée. Ils contestaient le fait que cet
ouvrage, dont la longueur excédait le maximum autorisé par l'art. 22 RPGA et
qui s'implantait à moins d'un mètre de leur parcelle, puisse être assimilé à
une dépendance peu importante au sens de l'art. 111 RPGA. Le projet ne
répondait pas non plus selon eux aux exigences de l'art. 39 du règlement
d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) au motif
que les dix garages étaient destinés à desservir un bâtiment principal situé
sur une autre parcelle. Ils redoutaient également des nuisances sonores et
olfactives. Ils critiquaient enfin la construction projetée sous l'angle de
l'ISOS et de l'intégration.
Ce projet a finalement été abandonné.
E.
La Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) a mis à
l'enquête publique du 6 mars au 4 avril 2019 un projet de zone réservée dont le
plan inclut l'entier de la parcelle n° 3844 et la partie Est de la parcelle n°
160 (surface correspondant au jardin).
F.
En octobre 2019, C.________ (ci-après: la constructrice) – au bénéfice
d'une procuration établie en sa faveur par D.________ et E.________ – a déposé
une demande de permis de construire portant le libellé suivant: "
Transformation
– Création de deux logements dans l'annexe et d'un appartement au
rez-de-chaussée dans le bâtiment principal, construction de 5 garages
préfabriqués et de trois places de parc extérieures sur les parcelles n° 160,
161 et 3844 du RF de Sainte-Croix
". Il est projeté d'aménager au
rez-de-chaussée du bâtiment principal, après suppression du garage et des
locaux techniques, un logement de 2,5 pièces avec terrasse. Le projet prévoit
également d'aménager dans l'annexe et la remise, après suppression du garage,
un premier appartement de 3,5 pièces avec terrasse en duplex au rez-de-chaussée
et au premier étage, ainsi qu'un second logement de 3,5 pièces en duplex au
premier étage et au 2
ème
étage. Sur la parcelle n° 3844, il est
prévu de réaliser, parallèlement à la route des Rosiers, cinq garages alignés
avec une longueur totale de 13,75 m et une largeur de 5,97 m, dans le
prolongement desquels prendront place au Nord trois places de stationnement.
L'accès aux garages – dont les ouvertures donnent au Nord-Ouest – et aux places
de parc se fait par une servitude de passage constituée sur la partie Est de la
parcelle n° 161 en faveur de la parcelle n° 3844 (cf. plan du 14 octobre 2019).
Il résulte par ailleurs du plan de situation dressé pour enquête le 14 octobre
2019 qu'il est prévu de procéder à une modification des limites et de réunir
les parcelles n
os
160 et 3844 par une bande de terrain d'environ 1 m
de largeur à prendre sur la surface de la parcelle n° 161, ainsi que de
constituer sur cette même bande de terrain une servitude de passage permettant
de maintenir l'accès de la parcelle n° 161 au domaine public.
Mis à l'enquête publique du 2 novembre au 1
er
décembre 2019, ce projet a suscité plusieurs oppositions dont celle déposée le
27 novembre 2019 par A.________ et B.________. Ces derniers ont fait valoir que
la transformation en appartements de l'annexe (qu'ils décrivent comme "atelier
mécanique") /remise sur la parcelle n° 160 priverait l'édifice de ses
caractéristiques d'origine et dénaturerait son aspect. Ils se sont par ailleurs
opposés à l'implantation d'une "
série de garages inesthétiques
"
sur la parcelle n° 3844 au motif que cette dernière était comprise dans une
zone réservée et de surcroît incluse dans un périmètre ISOS de protection A.
Ils ont à cet égard produit une expertise réalisée le 22 novembre 2019 par un
géographe ayant collaboré à la révision de l'ISOS pour le canton de Vaud. Ils
ont ajouté que les garages et places de parc projetés sur la parcelle n° 3844
étaient aménagés pour les besoins du bâtiment sis sur la parcelle n° 160, en
violation de l'art. 107 RPGA exigeant que ces aménagements se situent sur le
même terrain que le bâtiment qu'ils desservent. Or, selon les opposants, la
surface de la parcelle n° 160 était suffisante pour accueillir les places de parc
nécessaires au projet. Ils ont également fait valoir que le projet envisagé sur
la parcelle n° 3844 induirait pour eux d'importances nuisances sonores et
visuelles (projection des phares des voitures sur leurs façades). Considérant
que la hauteur de la haie (2 m) qu'il était prévu de planter autour de la
parcelle n° 3844 à l'Ouest et au Sud n'était pas suffisante, ils ont proposé
l'établissement d'une convention entre les propriétaires des parcelles n
os
3844, 161 et 162 tendant à l'édification d'un rideau végétal d'une hauteur de 5
m.
Le Département des infrastructures et des ressources
humaines a établi le 19 décembre 2019 une synthèse des autorisations spéciales
et des préavis des services de l'Etat (synthèse CAMAC 187037). Les
autorisations spéciales requises ont été délivrées, sous conditions, par les
services de l'Etat concernés. La DGIP-MS a pour sa part indiqué ce qui suit:
"(…)
Substance patrimoniale
La villa Rosiers date de la fin du
19ème siècle et est jouxtée au nord par des annexes servant comme atelier
mécanique et remise.
Développement du projet
Avant-projet ayant fait l'objet
d'un préavis négatif en novembre 2018. La cause principale est le traitement de
l'annexe (traitement de l'enveloppe, destruction de la charpente).
Examen du projet
Création de deux logements dans
l'annexe, ancien atelier, et d'un appartement au rez-de-chaussée du bâtiment
principal. Construction de 5 garages en préfabriqués et de trois places de
stationnement.
Considérant les places de
stationnement et garages, ces espaces ne sont pas protégés au sens de la LPNMS.
Dès lors, la DGIP-MS ne se prononce pas sur cette partie du projet. Par rapport
à l'atelier et la maison de maître, la DGIP-MS émet les recommandations à
l'attention de la Municipalité et les réserves suivantes :
·
Recommandation
La DGIP-MS mentionne tout d'abord
la perte que représente la démolition de la charpente de l'annexe, pourtant en
parfait état de conservation selon ce qui a été vu sur place.
La DGIP-MS recommande de limiter
les ouvertures en toiture à du 66/140 et de les limiter à deux sur le pan sud.
Le traitement de l'ancienne porte
de garage de l'annexe peut prendre un aspect plus industriel et faire usage
d'un autre matériau que le bois. En revanche, le détail des ouvertures
pourraient
[sic]
s'inspirer plus
largement d'un aspect plus «atelier», soit faire usage de détails évoquant le
patrimoine industriel, plutôt que celui d'une baie vitrée. Ceci serait plus en
accord avec le maintien du caractère du bâtiment.
La DGIP-MS recommande de maintenir
au plus proche de l'existant les façades nord-ouest et sud-ouest de l'annexe.
En effet, la partie vitrée est de grande dimension et introduit un langage
résolument contemporain en rupture avec le bâtiment d'origine. La DGIP-MS ne
remet pas en question le besoin d'ouverture mais recommande une plus grande
modération dans leur dimension et de maintenir un angle plein et non vitré.
La porte d'entrée du nouvel
appartement dans le bâtiment principal devrait être maintenue, étant ancienne –
si pas d'origine – et de bonne facture. La DGIP-MS encouragerait son
amélioration, plutôt que son remplacement pure et simple.
Considérant l'intérêt reconnu au
jardin par l'inventaire de l'ICOMOS et l'importance reconnue au site de
Sainte-Croix par l'ISOS, la création des terrasses est de toute évidence une
atteinte au jardin d'origine. Cependant, l'emplacement choisi est situé en
périphérie, dans un espace peu marquant dans sa spatialité et ses éléments
constitutifs.
Dès lors, le SIPaL-MS admet leur
création à condition que les nivellements nécessaires soient masqués par les
haies, soit une plantation au niveau d'actuel et un rehaussement prenant place
derrière elle.
En outre, les matériaux et les
essences employés devraient s'inspirer de ceux actuellement présents dans ses
jardins et n'apporter idéalement aucun langage nouveau à l'ensemble.
·
Réserve
Bâtiment principal
Considérant le remplacement des
volets, des détails doivent être transmis à la DGIP-MS. En effet, les dessins
de principe du projet déposé à l'enquête ne constituent pas des détails
d'exécution susceptibles de permettre l'évaluation de l'existant et la
proposition de remplacement.
Les nouvelles fenêtres devraient
faire l'objet de détail – existant et nouvelle fenêtre – afin de pouvoir être
valablement autorisées.
Le détail du remplacement de la porte
de garage devrait être approfondi pour pouvoir être valablement autorisé.
Annexe – ancien atelier
Compte tenu des détails transmis
sur le traitement des façades – imitation ou non des encadrements, teintes,
etc.-, la DGIP-MS demeure également en attente d'un dossier plus complet pour
autorisation.
Les détails de traitement des
larmiers et virevents, tuile de couverture sont également réservés faute
d'information suffisante. L'ajustement par rapport aux raccords des anciens
décors mériterait également des précisions en l'état.
Les nouvelles fenêtres devraient
faire l'objet de détail – existant et nouvelle fenêtre – afin de pouvoir être
valablement autorisées.
Les autres aspects du projet sont
admis par la présente autorisation.
Décision
Le Département délivre
l'autorisation spéciale au sens des articles 17 et 51 de la Loi sur la
protection de la nature, des monuments et des sites et réserve l'autorisation
requise pour les parties d'ouvrage ne pouvant être valablement évalué sur la
base du dossier transmis.
La DGIP-MS rappelle en outre que
toute modification ou travaux n'apparaissant pas dans le présent dossier
d'enquête ne sont pas concernés par l'autorisation spéciale présentement
délivrée et devront donc faire l'objet d'une annonce et d'une autorisation
ultérieure.
"
G.
Le 14 janvier 2020, le Département compétent a approuvé la mise en place
d'une zone réservée sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix.
H.
Une séance de conciliation organisée le 28 janvier 2020 a conduit au
retrait de deux oppositions, l'une sous conditions. Les époux A.________ et B.________
ont fait savoir le 3 février 2020 qu'ils maintenaient leur opposition.
I.
Par décision du 19 mai 2020, la municipalité a levé les oppositions
restantes et délivré le permis de construire. Ce dernier, daté du 18 mai 2020,
fait état d'exigences communales posées suite au retrait de l'une des
oppositions, ainsi formulées:
"
-
Une paroi végétalisée d'une hauteur d'environ 2 mètres sera érigée entre les
parcelles n° 161 et 3844.
- Une paroi végétalisée d'une
hauteur minimale de 2 mètres sera érigée sur la parcelle n° 3844, à proximité
de sa limite avec la parcelle n° 162. Son entretien sera à charge de la
parcelle 3844.
"
Le dispositif de la décision notifiée à C.________
mentionne que la municipalité "
délivre l'autorisation sollicitée, sous
réserve des droits des tiers, aux conditions et charges fixées par les services
cantonaux, ainsi qu'aux conditions résultant du permis de construire annexé et
de la présente décision
". Sous let. 4c p. 5, la décision relève que le
plan de situation prévoit des modifications de limites et une réunion de
biens-fonds, qui auront pour conséquence que les parcelles n
os
160
et 3844 formeront une seule parcelle. Elle précise que "
le permis de
construire est expressément subordonné à la condition que ces modifications de
limites et la réunion de biens-fonds soient réalisées
".
J.
Par l'entremise de leur mandataire, A.________ et B.________ (ci-après:
les recourants) ont recouru le 22 juin 2020 contre cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant
à son annulation.
La DGIP-MS s'est déterminée le 4 août 2020. Elle
conclut à l'admission du recours s'agissant de la conservation des éléments
constitutifs de l'atelier, façades, toiture et structures intérieures, ainsi
que le maintien de la qualité des abords du bâtiment, et s'en remet à justice
pour le surplus.
La municipalité a déposé sa réponse le 31 août 2020
et conclut au rejet du recours.
Les recourants et la municipalité ont ensuite déposé
des observations complémentaires.
La propriétaire C.________ a déposé des
déterminations le 7 décembre 2020, dans lesquelles elle fournit notamment des
explications concernant l'historique des bâtiments litigieux. Elle indique que,
à l'origine, l'annexe était également utilisée en relation avec le pensionnat
de jeunes filles. Celle-ci a ensuite abrité un atelier mécanique (depuis les
années 50 jusqu'à la fin des années 60).  Depuis lors, cette partie du bâtiment
est vide et le solde de l'annexe comprend une buanderie et des galetas. C.________
précise que, jusqu'à l'installation du chauffage à mazout, la remise, abritait
une buanderie.
C.________ s'est encore déterminée le 23 décembre
2020.
Le tribunal a tenu audience le 18 janvier 2021. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. On extrait du procès-verbal
les passages suivants:
"
L'audience
débute à 9h30 sur la parcelle n° 160 de la Commune de Sainte-Croix, devant
l'annexe, dont C.________ indique qu'elle a vraisemblablement été réalisée à
l'époque du pensionnat de jeunes filles. Après avoir expliqué, à la demande du
président, que le bâtiment principal comporte actuellement quatre logements, C.________
décrit brièvement le projet tendant à en réaliser trois supplémentaires, soit
deux dans l'annexe et un au rez du bâtiment principal. Invité par le président
à faire savoir si le projet répond aux exigences du label Minergie, F.________
[l'architecte du projet]
répond par la
négative.
Le président relève qu'alors qu'en
2018 le SIPAL-MS avait visiblement donné son accord de principe à la
transformation de l'annexe en appartements, la DGIP-MS paraît aujourd'hui ne
plus y consentir, en substance pour le motif que cette annexe constituerait un
témoignage du patrimoine artisanal et industriel communal. G.________
[Conservateur cantonal des monuments et des sites]
indique que la DGIP-MS consent au principe même de création de logements dans
l'annexe. Il explique qu'avant septembre 2018, le SIPAL-MS émettait des
recommandations, ce qui lui avait été reproché par le Tribunal cantonal; il
évoque dans ce contexte l'arrêt AC.2018.0118 du 6 septembre 2018 qui concernait
la Commune de Valbroye. Il précise qu'une modification de la législation sur la
protection des monuments et des sites actuellement à l'étude permettrait à la
DGIP-MS de poser des conditions s'agissant de bâtiments inscrits à
l'inventaire.
Il est discuté de la fiche ISOS de
la Commune de Sainte-Croix. Me Nicole fait remarquer que le RPGA ne contient
pas de norme de protection spécifique, si bien que la question s'examine sous
l'angle de la seule clause générale d'esthétique. Le président relève qu'en
réponse à la DGIP-MS qui a évoqué dans ses déterminations sur le recours le «caractère
destructeur et inadéquat» du projet au regard de la valeur patrimoniale du
bâtiment, la constructrice a en substance relevé dans ses écritures du 7
décembre 2020 que l'annexe était initialement affectée au logement et non pas à
des activités artisanales ou industrielles. G.________ explique maintenir ses
déclarations, tout en indiquant ne pas être, sur le principe, opposé au projet
de création de logements dans l'annexe. Me Capel fait valoir que, selon sa
compréhension des propos de la DGIP-MS, les critiques émises par cette dernière
paraissent davantage porter sur le traitement de la façade de l'annexe que sur
l'affectation de celle-ci en appartements. F.________, qui explique avoir
élaboré le projet en concertation avec une collaboratrice de la DGIP-MS, se dit
surpris de la "volte-face" opérée par cette autorité, alors que
toutes les étapes prévues ont été réalisées. Plan à l'appui, Me Nicole indique
qu'en façade Sud de l'annexe, il est projeté au rez de vitrer l'équivalent de
la porte du garage et de réaliser des velux en toiture; il ajoute que sur la
façade Nord-Est de l'annexe, seul un percement dans le pignon est prévu. F.________
précise que le projet tend à libérer l'annexe d'éléments qui n'ont rien à y
faire, ainsi qu'à traiter la remise sans pour autant changer le visuel
extérieur. A la question du juge assesseur Raymond Durussel de savoir s'il
considère la baie vitrée projetée en façade Sud de l'annexe comme une atteinte,
G.________ répond que tel est le cas par rapport à un garage, en précisant que
tout dépend cependant des détails d'exécution.
En raison de la situation
sanitaire et avec l'accord des parties, la remise est visitée en présence d'un
nombre restreint de participants, soit la cour, Me Capel, Me Nicole, G.________,
C.________ et F.________. Il est constaté qu'elle comporte, dans le fond, des
cuves à mazout. Me Capel observe que cette remise ne communique pas avec le
bâtiment principal, ce qui en fait une dépendance, laquelle sera vouée à de
l'habitation, en violation de l'art. 39 RLATC.
Après avoir ouvert la porte du
garage situé dans l'annexe, C.________ désigne, au fond, un escalier dont elle
indique qu'il est condamné en raison de la présence d'un WC réalisé en haut de
celui-ci lors de l'aménagement de l'atelier mécanique. Elle ajoute que le mur
Sud-Ouest du garage a été érigé il y a près de 50 ans et qu'auparavant cela ne
faisait qu'un seul tenant avec le bâtiment principal. A 10h00, les époux D.________
et E.________ quittent l'audience, avec l'accord du président.
Il est discuté du grief relatif à
la violation de l'art. 80 LATC. F.________ relève qu'afin de répondre aux
diverses exigences imposées (tuiles, pente, etc.), la toiture de la remise a
effectivement dû être légèrement rehaussée pour des motifs constructifs.
Expliquant que la structure primaire est conservée, il indique qu'il y aura,
d'une part, une très légère surélévation de la toiture de l'ordre de 15 à 20
cm, d'autre part une légère augmentation de la pente de la toiture, la hauteur
à la sablière n'étant toutefois pas modifiée. Me Nicole souligne que le
rehaussement de 15 cm est dû à l'isolation et qu'il n'est question, pour la
modification de la pente du toit, que de quelques centimètres. Revenant sur le
fait que la remise est totalement séparée du bâtiment principal, Me Capel
réitère que cela en fait une dépendance, ce qui pose problème dans la mesure où
on y projette de l'habitation. Me Nicole rétorque que le caractère de
dépendance peut être discuté, en relevant que l'escalier existant se trouve
déjà dans la remise. A la demande du juge assesseur Emmanuel Vodoz, F.________
explique qu'il est prévu de réaliser un WC dans la remise. Me Capel indique que
cela fera partie de l'appartement et doit donc être considéré comme habitable,
si bien que les nuisances y relatives doivent être prises en compte. C.________
relève que la remise, dont elle ignore la date de construction, est très
ancienne et devait être à l'origine une buanderie. Me Nicole observe plan à
l'appui que le WC existant va au-delà du mur principal et que ce dernier, de
même que les cuves à mazout, confèrent un caractère habitable à la remise.
La cour procède ensuite à la
visite de l'étage de l'annexe, en présence de Me Capel, Me Nicole, G.________, C.________
et F.________. Le juge assesseur Raymond Durussel constate que l'architecture
initiale a disparu. C.________ désigne l'emplacement de l'arrivée de l'escalier
condamné, recouverte par des planches. Il est indiqué que le projet prévoit de
réhabiliter cet escalier. C.________ explique que cette partie de l'annexe
abritait selon elle à l'époque la cuisine du pensionnat, vu la présence d'une
cheminée et la possibilité de livrer depuis la rue de France.
Il est discuté des places de
stationnement. F.________ déclare que celles-ci n'ont pas été réalisées sur la
parcelle n° 160 vu l'inscription du jardin à l'ICOMOS. Me Capel souligne qu'il
y a cependant de l'espace dans la cour. C.________ objecte qu'une grande partie
de cette surface appartient à son voisin, Me Nicole ajoutant qu'une aire de
manœuvre suffisante ferait défaut. Me Capel évoque la possibilité de stationner
quelques voitures dans la cour, une taxe pouvant être versée pour le solde
conformément au règlement communal. Me Nicole indique qu'il est primordial à
Sainte-Croix de disposer de places de parc.
De retour dans la cour, Me Capel
désigne les emplacements où pourraient s'inscrire des places de parc. Me Nicole
relève qu'il serait tout au plus question de deux places. H.________
[Municipal en charge de l'urbanisme et de la police
des constructions]
souligne que C.________ bénéficie d'une servitude de
passage et que ses voisins ne souhaiteraient pas que trop de véhicules
stationnent dans la cour. Me Capel rétorque que les recourants ne souhaitent
pas non plus trop de places de stationnement à proximité de leur parcelle.
La cour et les parties se rendent
sur la rue des Arts pour visualiser la façade Nord de l'annexe. F.________
décrit brièvement le projet, ainsi que les éléments qui seront conservés. Me
Capel fait valoir que le rehaussement prévu du toit de la remise est
important.
La cour et les parties empruntent
la rue des Rosiers pour se rendre devant la parcelle n° 3844. Le président
donne lecture du descriptif du périmètre 8.1 dans lequel se situe ce
bien-fonds, soit «Partie du périmètre au tissu bâti particulièrement homogène,
composé de maisons d'habitations avec pignons orientés vers le village, vers
1920-35». H.________ désigne ces maisons d'habitation, dont il indique qu'il
s'agit de petites villas et de petits immeubles. Me Nicole fait observer qu'il
existe déjà de chaque côté de la rue des Rosiers des garages, simples ou
multiples, ce qui est effectivement le cas. H.________ ajoute que la plupart
des propriétaires disposent de garages vu les conditions d'enneigement dans
cette commune. F.________ relève qu'une haie et une arborisation sont prévues,
ainsi qu'un espace pour le déneigement. Invité par le juge assesseur Emmanuel
Vodoz à indiquer les raisons d'un accès aux garages et aux places de
stationnement par l'arrière de la parcelle n° 3844, F.________ l'explique par
une insuffisance de pente, en ajoutant qu'aucune autre implantation ne
permettait un projet réglementaire. En réponse au juge assesseur Raymond
Durussel, H.________ relève que la zone réservée communale dans laquelle est
incluse la parcelle n° 3844 bloque la construction de logements, non de
garages. Il est constaté sur les plans que le projet prévu sur la parcelle n°
3844 respecte les distances aux limites, hormis pour une place de
stationnement. Me Nicole indique qu'à l'exception de cette dernière, tout
pourrait être construit en respectant les distances réglementaires. Me Capel
fait valoir que la condition de la réunion effective des parcelles nos 160 et
3844 ne figure pas au permis de construire, ce que conteste Me Nicole, qui
explique qu'il est clair pour la municipalité que le permis de construire est
subordonné à la réunion parcellaire et à la constitution de la servitude.
La cour et les parties se rendent
sur la parcelle n° 3844, où les gabarits installés permettent de rendre compte
de l'impact du projet. F.________ désigne l'arbre destiné à être abattu. A la
remarque du président selon laquelle, historiquement, cette parcelle supportait
un court de tennis rattaché au pensionnat de jeunes filles, Me Capel relève
qu'il n’en demeure pas moins que les places de stationnement ne sont pas
prévues sur la même parcelle que le bâtiment qu'elles sont censées desservir.
Elle ajoute que les fenêtres des recourants donneront sur l'aire de
rebroussement et que les nuisances induites par 5 garages et 3 places de parc
seront importantes, ce que Me Nicole conteste compte tenu des distances, des
dégagements et des différences de niveaux. F.________ indique que le bâtiment
constitué par les 5 garages n'est pas considéré comme une dépendance,
contrairement aux places de stationnement. Me Capel objecte que ces dépendances
doivent alors être reliées au bâtiment principal, lequel se trouve toutefois
sur une autre parcelle. Me Nicole souligne que tel sera le cas après la réunion
des biens-fonds envisagée.
La question de la prise en compte,
dans le calcul du CUS, de la portion de la parcelle n° 160 comprise dans la
zone réservée est encore brièvement abordée.
Avec l'accord des parties, le
président indique que le droit d'être entendu de ces dernières en lien avec les
écritures de la constructrice des 7 et 23 décembre 2020 a été respecté ce jour
avec la tenue de l'audience.
"
Le 2 février 2021, les recourants se sont exprimés
sur le contenu du procès-verbal comme suit:
"
-
p. 2 § 4 : en ce qui concerne le grief relatif à la violation de l'art. 80
LATC, la lecture du paragraphe y relatif ne permet pas de différencier les deux
problématiques distinctes de rehaussement de toiture qui ont été discutées
(annexe et remise) : seules les explications relatives au rehaussement du toit
de l'annexe ont été reproduites au PV, alors que ce sont celles de la remise
qui sont les plus problématiques. F.________ a en effet confirmé sur place que
pour pouvoir réhabiliter les escaliers internes, le toit de la remise devrait
être rehaussé et la pente modifiée, ce qui aurait pour effet de modifier la
sablière de cette construction – cela se confirme d'ailleurs à la lecture des
plans (cf. plans de toutes les façades, mais spécialement Nord-Ouest). C'est
pour cette raison que j'ai insisté sur le fait que la remise posait problème à
deux égards, quelle que soit la qualification retenue : en tant que dépendance
d'une part, elle serait désormais intégrée au bâtiment principal et vouée à
l'habitation en contradiction de l'art. 39 al. 2 RLATC ; d'autre part, en tant
qu'élément du bâtiment principal ne respectant pas la distance aux limites, son
rehaussement – sensiblement plus important que celui de l'annexe – aggraverait
sa non réglementarité.
- p. 3 § 3 : en ce qui concerne
l'appréciation des caractéristiques du périmètre ISOS 8.1, je relève que si Me
Nicole a certes fait observer qu'il existait déjà des garages sur la rue des
Rosiers, j'ai moi-même souligné qu'il s'agissait pour la plupart de garages
individuels de modestes dimensions, chacun doté d'un accès individuel
directement sur la chaussée et que la plus grande de ces constructions,
constituée de trois garages, était toujours largement moins imposante que ce
qui constituerait l'alignée des cinq garages projetés et de trois places
extérieures, le tout scindé d'une véritable route d'accès et d'une aire de
rebroussement – soit un véritable parking – venant remplacer presque
intégralement le jardin actuel des voisins D.________ et E.________.
- A la fin du même paragraphe, il
a été omis de rapporter que j'ai principalement critiqué le permis sous l'angle
de l'absence de condition tendant à l'inscription d'une mention au registre
foncier selon l'article 83 LATC en relation avec le défaut d'équipement de la
parcelle 161 induit par la réunion parcellaire insolite, pourtant obligatoire selon
la jurisprudence (voir à cet égard AC.2018.0263 du 13 janvier 2020 consid. 3c).
- p. 3 § 5 : en ce qui concerne
finalement la question du CUS qui a fait l'objet d'une discussion dont le
contenu n'a pas été reproduit au procès-verbal, il convient de souligner qu'il
a été admis par toutes les personnes présentes qu'en cas de dézonage de la
portion de la parcelle 160 incluse dans la zone réservée à l'occasion de la
prochaine révision du PGA, l'immeuble transformé selon le projet attaqué
deviendrait non réglementaire. Ce point est essentiel, dans la mesure où la
raison d'être de la zone réservée est précisément de prévenir toute entrave à
l'établissement du futur plan d'affectation. Ainsi, admettre un report du CUS
sur la partie constructible de la parcelle en «pariant» en quelque sorte sur
son maintien futur en zone à bâtir serait contraire au principe même de la zone
réservée. Si l'on suivait un tel raisonnement, on pourrait tout aussi bien
délivrer directement un permis de construire en zone réservée en prenant le
même pari ! Quoi qu'il en soit, j'ai souligné lors de l'inspection locale que
l'inscription du jardin de la parcelle à l'ICOMOS fait de cette portion de
parcelle une candidate de choix au dézonage compte tenu de son caractère
difficilement constructible, étant entendu qu'au vu du surdimensionnement
actuel de la commune de Ste-Croix (près de 4 fois trop de zone à bâtir à
l'horizon 2030), celle-ci devra chercher partout où elle le peut des terrains à
dézoner – et non uniquement en périphérie, comme elle le soutient.
"
La municipalité a fait savoir le 3 février 2021
qu'elle n'avait pas de remarque à formuler s'agissant du procès-verbal
d'audience.
C.________ s'est encore déterminée le 15 février
2021.
K.
Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du
Tribunal cantonal, la question de savoir si la surface de la parcelle de la
constructrice peut être entièrement prise en considération pour le calcul du
coefficient d'occupation du sol (COS) et du coefficient d'utilisation du sol
(CUS) malgré le fait qu'elle est partiellement comprise dans une zone réservée
qui interdit toute nouvelle construction permettant la création d'un nouveau
logement a été soumise à la procédure de coordination selon l'art. 34 du
règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV
173.31.1). Tous les juges de la CDAP I – hormis les assesseurs, qui
ne sont pas associés à ce type de procédure – y ont participé. La
solution adoptée est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.
Considérant en droit:
1.
Les recourants considèrent que le permis de construire est vicié dès
lors qu’il ne reposerait que sur une "autorisation spéciale
partielle" délivrée par la DGIP-MS.
a) Sous le titre "Protection générale des
monuments historiques et des antiquités" le chapitre IV de la LPNMS
prévoit ceci:
"
Art.
46   Définition
1 Sont protégés conformément à la
présente loi tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et
de l'architecture et les antiquités immobilières situés dans le canton, qui
présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou
éducatif.
2 Sont également protégés les
terrains contenant ces objets et leurs abords.
3 Aucune atteinte ne peut leur
être portée qui en altère le caractère.
Art. 47    Mesures
conservatoires
1 Lorsqu'un danger imminent menace
un tel objet, le Département en charge des monuments, sites et archéologie
prend les mesures nécessaires à sa sauvegarde.
2 L'article 10, alinéas 2 et 3,
est applicable.
Art. 48
1 Si aucune enquête en vue du
classement n'a été ouverte dans un délai de trois mois dès la date des mesures
conservatoires, celles-ci deviennent caduques. En cas de nécessité, le Conseil
d'Etat peut prolonger ce délai de six mois au plus.
"
La LPNMS prévoit deux types de protection spéciale
des monuments historiques et des antiquités. Il s'agit de l'inventaire (art. 49
à 51) et du classement (art. 52 à 54). Lorsque des travaux sont envisagés sur
un objet à l'inventaire, ces derniers doivent être annoncés au département
compétent (art. 16 LPNMS par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Le département doit
alors soit autoriser ces travaux, soit ouvrir une enquête en vue de classement
(art. 17 LPNMS par renvoi de l'art. 51 LPNMS). L'enquête en vue de classement
doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés
par le propriétaire. A défaut, les travaux sont réputés autorisés (art. 18
LPNMS applicable par renvoi de l'art. 51 LPNMS).
Cela
signifie en d'autres termes que l'absence de mise à l'enquête publique d'un projet
de décision de classement dans les trois mois dès la communication au
département cantonal d'une annonce de travaux en rapport avec un bâtiment
inscrit à l'inventaire équivaut à l'octroi d'une autorisation spéciale par ce
département (cf. art. 89 RLATC et annexe II à ce règlement). Inversement, pour
empêcher valablement la municipalité de délivrer l'autorisation de construire,
le département cantonal doit mettre sans retard à l'enquête publique un projet
de décision de classement (arrêts AC.2018.0118 du 6 septembre 2018 consid. 2c;
AC.2014.0245 du 16 avril 2015 consid. 3a). Dans la doctrine, il a été exposé
que l'objet inscrit à l'inventaire se voit muni d'une "
sonnette
d'alarme
" qui retentit au moment où le propriétaire envisage des
transformations; le département décide alors s'il autorise les travaux
envisagés, ce qui est présumé s'il n'y a pas d'enquête en vue de classement, ou
si, au contraire, il entend procéder au classement. La mise à l'inventaire
n'est donc qu'une mesure préalable et indirecte de protection. Celle-ci n'est
vraiment assurée que par le classement, qui a pour effet, conformément aux art.
54 et 23 LPNMS, qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans
autorisation préalable du département (cf. Philippe Gardaz, La protection du
patrimoine bâti en droit vaudois, RDAF 1992 p. 7; aussi Philip Vogel, La
protection des monuments historiques, thèse Lausanne 1982, p. 91, où l'auteur
écrit que l'inventaire a une "
utilité plutôt interne pour
l'administration
" car il n'a pas d'autre effet que de contraindre le
propriétaire de l'objet inscrit à avertir le canton lorsqu'il envisage des
travaux) (arrêt précité AC.2018.0118 consid. 2c; AC.2015.0331 du 23 mai 2016
consid. 3).
On relèvera encore que l'art. 120 let. c LATC soumet
à autorisation cantonale diverses catégories de constructions et ouvrages que
le Conseil d'Etat doit spécifier dans une liste annexe au règlement
d'application. Selon l'annexe II RLATC, il s'agit notamment des "
constructions
mises à l'inventaire, classées ou situées dans un site classé ou mis à
l'inventaire, ou dans une région archéologique
". Cette clause de
l'annexe a pour objet d'intégrer autant que possible les attributions de la
DGIP-MS, concernant ces constructions, au système des autorisations cantonales
préalables sans lesquelles la municipalité compétente ne peut pas accorder un
permis de construire. Dans le cas des constructions mises à l'inventaire, comme
ici, l'autorisation cantonale est régie par l'art. 18 LPNMS; on l’a vu
ci-dessus, si l'enquête en vue de classement n'est pas ouverte à l'expiration
du délai de trois mois, elle est réputée accordée (cf. arrêt AC.2018.0118
précité consid. 2c; AC.2009.0175 du 19 février 2010 consid. 1c).
Si la DGIP n'est pas d'accord avec un projet de
transformation ou de démolition d’un bâtiment inscrit à l’inventaire et qu'elle
ne met pas à l'enquête publique un projet de décision de classement dans les
trois mois dès la communication des travaux, il ne lui reste qu'à formuler des
observations ou des recommandations durant l'enquête publique, sur lesquelles
la municipalité statuera comme sur n'importe quelle opposition (arrêts
AC.2019.0318 du 30 septembre 2020 consid. 2a/bb; AC.2019.0310 du 2 juin 2020
consid. 5b; AC.2017.0460 du 9 janvier 2019 consid. 5b/aa; AC.2009.0209 du25 mai
2010 consid. 2c). A défaut de réglementation communale assurant une meilleure
protection, sa décision ne pourra se fonder que sur l'art. 86 de la loi du 4
décembre 1986 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) (cf. arrêt précité AC.2019.0278 consid. 2c; AC.2018.0028 du 8 mars 2019
consid. 8b/ee).
b) aa) Les recourants reprochent à la DGIP-MS
d'avoir réservé son approbation définitive à plus tard, en ne fixant aucune
condition contraignante à la constructrice permettant de s'assurer que cette
dernière lui présentera bien les aspects de l'ouvrage qui demeurent non
traités. Un tel procédé conduirait à ce qu'une potentielle modification du
projet se ferait sans contrôle de la part des recourants, en violation de leur
droit d'être entendus. Ils soutiennent que le permis de construire, reposant
sur une "
autorisation spéciale partielle
" et n'étant assorti
d'aucune condition concernant cette problématique, doit être annulé.
bb) Dès lors que l'ensemble formé par le bâtiment
principal, l'annexe et la remise est inscrit à l’inventaire, le département
compétent (soit pour lui la DGIP-MS) devait soit autoriser les travaux annoncés
par la constructrice, soit ouvrir une enquête en vue de classement, ceci dans
un délai de trois mois à partir du moment où il a été informé des travaux (art.
17 LPNMS). Or, force est de constater que, à ce jour, l’ensemble concerné n’est
visé par aucune procédure de classement. Partant, l’autorisation spéciale doit
être considérée comme ayant été accordée pour les travaux annoncés et c’est en
ce sens que la DGIP-MS a indiqué dans la synthèse CAMAC que “Le Département
délivre l’autorisation spéciale”. La DGIP-MS a en effet exposé dans ses
déterminations sur le recours qu’un classement ayant été jugé disproportionné
par le Département, elle n’a pas eu d’autres choix que de délivrer
l’autorisation spéciale. Dans la mesure où la DGIP-MS ne peut pas exiger de
modifications ou poser des conditions s’agissant de ces travaux (cf. arrêt
AC.2018.0118 précité consid. 3), les développements des recourants quant à la
portée des recommandations formulées par la DGIP-MS tombent à faux. Le premier
grief tendant à faire constater le caractère vicié du permis de construire doit
ainsi être rejeté.
2.
Les recourants font valoir que les garages et les places de parc
extérieures projetées sur la parcelle n° 3844 ne respectent pas l’art. 107 RPGA
puisqu’elles sont destinées aux besoins de l'immeuble ECA n° 437 qui se trouve
sur une autre parcelle (parcelle n° 160). Ils soutiennent en outre que les cinq
garages et les trois places de parc extérieures ne respectent pas les distances
aux limites fixées par le règlement communal. Ils en déduisent qu’ils ne
peuvent être admis que s’il s’agit de dépendances au sens de l’art. 39 RLATC.
Selon eux, ce ne serait pas le cas dès lors que ces garages et places de parc
ne respecteraient pas l’exigence selon laquelle les dépendances doivent être
destinées aux besoins du bâtiment principal. Ils soutiennent que la réunion
"artificielle" des parcelles n
os
160 et 3844 par le biais
d'une fine bande de terrain de l'ordre de 1 m de largeur, dans le seul but de
rendre réglementaire la construction prévue sur la parcelle n° 3844, consacre
un abus de droit manifeste. Ils arguent sur ce point du fait que la réunion parcellaire
projetée viole l’esprit des art. 39 RLATC et 107 RPGA. Ils relèvent que la
ratio
legis
de l'art. 39 RLATC tend à ce que les dépendances puissent bénéficier
d'un régime réglementaire plus souple que celui prévalant pour les bâtiments
principaux, en raison du fait que leur utilisation est liée à celle d'un autre
bâtiment (principal) qui occupe déjà généralement la plus grande partie de
l'espace réglementaire d'une parcelle. Ils ajoutent que le législateur a en
outre procédé à un choix urbanistique clair en exigeant expressément à l'art.
107 RPGA que les besoins en stationnement d'une parcelle soient remplis sur
cette même parcelle, ce qui permet d’éviter des gênes pour des tiers. Or, la
parcelle n° 160 est selon eux suffisamment grande pour accueillir les places de
parc nécessaires au projet. L’abus de droit serait patent dans la mesure où la
constructrice soumet aujourd'hui un projet prévoyant une modification de
limites aux fins de résoudre artificiellement la problématique soulevée dans
l'opposition des recourants au premier projet.
a)
aa) L'art. 107 RPGA, qui
régit les places de parc, prévoit ce qui suit:
"
La
Municipalité fixe le nombre de places privées de stationnement ou garages pour
véhicules qui doivent être aménagés par les propriétaires à leur frais et sur
leur terrain, en rapport avec l'importance et la destination des nouvelles
constructions ou transformations, mais au minimum une place de stationnement ou
un garage par logement. Les normes de l'Union suisse des professionnels de la
route sont applicables.
Elle peut imposer un système de
boxes ou de places de stationnement groupées avec un seul accès sur la voie
publique.
Lorsque le propriétaire établit
qu'il se trouve dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou
partie des places imposées en vertu de l'alinéa premier, la Municipalité peut
l'exonérer totalement ou partiellement de cette obligation moyennant versement
d'une contribution compensatoire d'un montant de fr. 3'000.- par place de
stationnement manquante.
"
bb) En l’occurrence, il est prévu que, à terme, les
parcelles nos 160 et 3844 soient réunies. Il convient d’examiner si cette
réunion permettra de respecter l’art. 107 RPGA. Sur ce point, les recourants
font valoir qu’il n’existe aucune garantie que les parcelles seront
effectivement réunies lors de la construction, aucune condition ou charge
n'ayant été reportée sur le permis de construire et aucune mention n'ayant été
portée au registre foncier.
Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de relever
que, pour assurer le respect de la réglementation en matière de constructions
et d'aménagement du territoire, il suffisait que le permis de construire soit
subordonné à la condition suspensive de la réunion effective des parcelles
concernées (arrêts AC.2015.0348 du 17 juin 2016 consid. 5a; AC.2014.0005 du 22
octobre 2015 consid. 2a; AC.2010.0239 du 13 mai 2011 consid. 4b; AC.2001.0224
du 6 août 2003 consid. 4c; AC.2001.0058 du 23 mai 2003 consid. 2).
Il ne s'agit toutefois que d'une faculté donnée à la
municipalité en présence d'un projet non réglementaire et non pas d'une
obligation (cf. arrêt AC.2017.0348 du 12 novembre 2018 consid. 5a).
Dans
l'arrêt AC.2014.0005 susmentionné, le Tribunal cantonal a ainsi retenu qu'il
apparaissait disproportionné d'exiger des recourants la réunion préalable des
biens-fonds concernés par le projet de construction litigieux. En effet, ne
sachant pas s'ils pourraient réaliser le bâtiment tel que mis à l'enquête
publique, les intéressés disposaient d'un intérêt évident à reporter les démarches
nécessaires auprès du registre foncier à l'entrée en force du permis de
construire. Dans ces circonstances, il suffisait à la municipalité de
conditionner la délivrance de l'autorisation de construire à la réunion, avant
tous travaux de construction, des parcelles en cause (consid. 2b).
En l’espèce, il ressort du dispositif de la décision
notifiée par la municipalité à C.________ le 19 mai 2020 que l’autorisation de
construire sollicitée est délivrée aux conditions résultant du permis de
construire annexé et "de la présente décision". Dès lors que la
décision en question mentionne que le permis de construire est expressément
subordonné à la condition que la réunion des biens-fonds soit réalisée, il y a
lieu de constater que les exigences posées par la jurisprudence sont respectées
et qu’il faut examiner la réglementarité du projet en prenant en considération
le fait que les parcelles n
os
160 et 3844 seront réunies.
cc) Sur le fond, il y a lieu de relever qu’une
disposition telle que l'art. 107 RPGA tend principalement à garantir que les
places de parc seront effectivement et durablement à disposition des habitants
de l’immeuble sis sur la parcelle n° 160, ce qui sera le cas compte tenu de la
réunion des parcelles n
os
160 et 3844. Cette réunion parcellaire permettra
d'écarter tout risque que la parcelle supportant les places de parc soit vendue
à un tiers, qui pourrait ne plus consentir à la situation. Il est également
possible que l'objectif du législateur communal en édictant l'art. 107 RPGA
était de s'assurer que les habitants disposent de places de stationnement à
proximité de leur logement, exigence qui sera également respectée en l’espèce
puisque, comme l’a notamment montré la vision locale, l’accès aux garages et
places de parc sera rapide et aisé depuis les logements sis la parcelle n° 160.
dd) Pour le surplus, la jurisprudence admet qu’un
fractionnement de parcelles puisse avoir une géométrie particulière, voire
qu'il en résulte que l'une d'elles soit constituée d’excroissances singulières.
Les fractionnements et déplacements de limites ne doivent cependant pas être
insolites au point de constituer un abus de droit (arrêts AC.2013.0493 du 19
mars 2015 consid. 6c/aa; AC.2013.0281 du 12 février 2014 consid. 1a). Une
parcelle d'une forme qui n'est pas absolument régulière a toutefois été admise
(arrêt AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid. 3b).
En l’occurrence, contrairement à ce que soutiennent
les recourants, la modification de limites et la réunion de parcelles projetées
ne revêtent pas un caractère artificiel mais apparaissent plutôt cohérentes au
vu des circonstances particulières du cas d’espèce. Cette démarche se justifie
en effet par les problèmes auxquels la constructrice a été confrontée pour
réaliser les places de parc requises par le règlement. Sur ce point, les
recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils prétendent que la parcelle n°
160 serait suffisamment grande pour accueillir les places de parc nécessaires
au projet. Comme l'a indiqué l'architecte du projet à l'audience, ce bien-fonds
supporte en effet sur sa partie Est un vaste jardin inscrit à l'ICOMOS, dont
l'intérêt public à la sauvegarde n'a pas été remis en cause. La vision locale a
en outre permis de constater que l'espace goudronné à disposition dans la cour
est limité et que seuls quelques véhicules pourraient y stationner, vu l'aire
de manœuvre à disposition. Quant à la forme de la nouvelle parcelle à créer,
bien qu'un peu particulière, elle n'apparaît cependant pas à ce point insolite
qu'elle serait à elle seule constitutive d'un abus de droit.
ee) Vu ce qui précède, le grief relatif au respect
de l’art. 107 RPGA n'est pas fondé.
b) aa) Selon l'art. 39 RLATC, à défaut de
dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la
construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à
l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété (al. 1). Par dépendances
de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment
principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de
peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que
pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au
plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à
l'activité professionnelle (al. 2). Ces règles sont également valables pour
d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement,
clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment (al. 3). Ces
constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent
aucun préjudice pour les voisins (al. 4).
Le règlement communal règle la question des
dépendances à l'art. 111 RPGA. Intitulée "Dépendances peu
importantes", cette disposition est ainsi formulée:
"
La
Municipalité est compétente pour autoriser, dans les espaces réglementaires
entre bâtiments ou entre bâtiments et les limites de propriétés voisines, la
construction, sur un seul niveau, cas exceptionnel réservé, de dépendances peu
importantes.
Par dépendances, on entend des
garages, des bûchers, pavillons de jardins, etc. Ces constructions ne peuvent
en aucun cas servir d'habitation ou à l'exercice d'une activité
professionnelle.
La distance de l'entrée des garages
par rapport à la voie existante ou projetée doit être au minimum de 5 m en
dérogation à l'art. 36 Lrou et du plan d'extension fixant la limite des
constructions.
La hauteur au faîte ne dépassera
pas 4.50 m.
Pour les toits plats, leur niveau
ne dépassera pas 3 m.
La municipalité a le droit de
limiter les dimensions de ces dépendances, d'imposer toutes conditions
destinées à sauvegarder la sécurité de la circulation, l'esthétique et la
propreté. Pour les garages, l'art. 107 RPGA est applicable.
"
bb) Selon la jurisprudence, l'art. 39 al. 1 RLATC
impose que l'utilisation des dépendances proprement dites ou des ouvrages qui
leur sont assimilés soit effectivement destinée aux besoins du bâtiment
principal situé sur la même parcelle. L'absence de ce lien fonctionnel fait
obstacle à l'autorisation de construire (arrêts AC.2016.0264 du 24 octobre 2017
consid. 7b; AC.2010.0243 du 16 mars 2011 consid. 2d; AC.2008.0110 du 31 août
2019 consid. 2b). Dans un arrêt AC.2009.0263, AC.2010.0095 du 15 décembre 2010,
le Tribunal a nié qu'une cabane de jardin prévue sur une parcelle dépourvue de
construction puisse être qualifiée de dépendance au sens de l'art. 39 RLATC, et
cela quand bien même la villa des constructeurs était érigée sur la parcelle
voisine. Le Tribunal a toutefois considéré dans l'arrêt AC.2008.0110 précité –
invoqué par les recourants – qu'un règlement communal pouvait contenir une
dérogation expresse à la règle selon laquelle les dépendances doivent prendre
place sur la même parcelle que le bâtiment principal. Il a ainsi admis qu'une
place de parc sur une parcelle voisine du bâtiment principal soit aménagée sur
une autre parcelle proche de celle-ci dans la mesure où le règlement communal
le permettait, exceptionnellement, lorsque l'entier des places de parc exigées
ne pouvait pas être construit sur la parcelle principale.
cc) En l’espèce, les garages et places de parc
projetés auront bien une fonction de dépendance par rapport au bâtiment
d’habitation sis sur la parcelle n° 160, étant rappelé qu’ils se situeront à
terme sur la même parcelle
et que l’on pourra y accéder
directement depuis les logements en cheminant à travers la parcelle n° 160,
comme l’a révélé la vision locale. On peut au demeurant relever que, sur une
grande parcelle, il peut arriver qu’un garage pour voitures ou des places de
parc soit relativement éloignés du bâtiment principal, sans que cela ne remette
en cause leur statut de dépendance. Quoi qu’il en soit, on a vu que, en
l’espèce, l’accès aux garages et places de parc sera rapide et aisé depuis les
logements sis sur la parcelle n° 160, ce qui confirme qu’il s’agit de dépendances
au sens de l’art. 111 RPGA qui peuvent s’implanter dans les espaces
réglementaires. Le grief des recourants sur ce point doit par conséquent
également être écarté.
3.
Les recourants soutiennent que la réunion des parcelles n
os
160 et 3844 aura pour conséquence de priver la parcelle n° 161 d'un accès au
domaine public. Ils invoquent à cet égard une violation de l’art. 83 LATC. Ils
font valoir que la mention d'une servitude de passage "à créer" sur
un plan de situation ne suffit pas à répondre aux exigences de l'art. 83 LATC,
puisqu’elle ne fait pas l'objet d'une mention au registre foncier et qu’elle
n'est pas érigée comme condition à la délivrance du permis de construire.
a) A teneur de l'art. 83 LATC, tout fractionnement
ou toute modification de limites d'une parcelle, ayant pour effet de rendre une
construction non réglementaire, sont interdits à moins que la demande présentée
au registre foncier ne soit accompagnée d'une réquisition de mention signée de
la municipalité et ayant pour effet de corriger l'atteinte portée aux règles de
la zone (al. 1). La mention est accompagnée d'un plan coté; elle indique la
portée des restrictions sur les parcelles en cause (al. 2).
b) Généralement, la non réglementarité induite par
une modification de limites d'une parcelle a trait au coefficient d'occupation
du sol (COS), au coefficient d'utilisation du sol (CUS) ou aux distances aux
limites. En l'espèce, la situation est particulière dans la mesure où la
réunion des parcelles n
os
160 et 3'844 et la modification des
limites de la parcelle n° 161 ont pour conséquence de supprimer l'accès de ce
dernier bien-fonds au domaine public et concernent par conséquent un problème
d'équipement. Les auteurs du projet ont prévu de régler ce problème en créant
une servitude de passage, qui permettra de maintenir l'accès depuis la parcelle
n° 161 sur la rue des Rosiers.
Cela étant, on relève effectivement que la
constitution de cette servitude de passage n'a pas été érigée dans le permis de
construire comme une condition à l'exécution de celui-ci. Les décisions rendues
par la municipalité le 19 mai 2020 ne subordonnent également pas la délivrance
du permis de construire à une telle exigence Dans ces conditions, il y a lieu
de réformer la décision attaquée en ce sens que la délivrance du permis de
construire est subordonnée à la création d'une servitude de passage
garantissant le maintien de l'accès de la parcelle n° 161 au domaine public. Le
recours doit être admis sur ce point.
4.
Les recourants soutiennent que, même si on considère qu’il s’agit de
dépendances au sens de l’art. 39 al. 4 RLATC, les places de parc et la route
d’accès prévues sur la parcelle n° 3844 ne respectent pas l’exigence selon
laquelle de tels ouvrages ne peuvent être autorisés qu'à la condition qu'ils
n’entraînent aucun préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RLATC). Ils font
valoir que la création de huit espaces de parcage et d'une route d'accès en
limite de leur propriété serait de nature à leur causer des nuisances sonores
et visuelles (feux de circulation la nuit) inadmissibles.
a) La notion d’absence de
préjudice pour les voisins figurant à l’art. 39 al. 4 RLATC est interprétée en
ce sens que l'aménagement ne doit pas entraîner des nuisances qui ne seraient
pas supportables sans sacrifices excessifs (arrêts AC.2018.0092 précité consid.
8a/bb; AC.2018.0225 du 9 octobre 2019 consid. 4a; AC.2015.0111 précité consid.
8a). Selon la jurisprudence fédérale, pour appliquer les notions "d'inconvénients
appréciables" ou "d'inconvénients supportables sans sacrifices
excessifs", l’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence
en comparant d’une part, l'intérêt des voisins au respect de l'art. 39 al. 4
RLATC, et d’autre part, l'intérêt du constructeur à pouvoir réaliser un ouvrage
assimilé aux dépendances et qui répond aux exigences légales et réglementaires.
La notion de "gêne supportable" doit donc s’apprécier en fonction des
circonstances concrètes de chaque cas particulier, notamment de la situation
des différents propriétaires touchés par rapport à l'ouvrage projeté et de
l'intensité des nuisances qui peuvent en résulter (ATF du 10 novembre 1999
rendu en la cause 1B.411/1999 consid. 3c/bb, publié in RDAF 2000 I p. 257, 259).
En tous les cas, les inconvénients doivent respecter le droit fédéral de la
protection de l'environnement en ce qui concerne notamment la protection contre
les nuisances, en particulier les valeurs limites fixées par l'ordonnance sur
la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41) (arrêt
AC.2019.0046 du 23 avril 2020 consid. 4b/bb/aaa; arrêts précités AC.2018.0092
consid. 8a/bb et AC.2015.0111 consid. 8a). L'autorité doit ainsi apprécier si
le projet est conçu de manière conforme au principe de prévention, selon lequel
les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes sont réduites à
titre préventif et assez tôt (art. 11 al. 1 et 2 de la loi du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]).
La notion d'absence
d’inconvénients appréciables est un concept juridique indéterminé qui confère à
la municipalité une latitude de jugement étendue, que le tribunal se doit de
respecter (arrêts AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 14b; AC.2012.0105 du
6 septembre 2012 consid. 1). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un
certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en
présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son
impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété ou encore les nuisances
sonores (arrêt AC.2017.0349 précité consid. 14b et les arrêts cités).
b) aa) Pour ce qui concerne la zone d'habitation de
moyenne densité, l'art. 22 RPGA prévoit que la distance entre un bâtiment et la
limite de la propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan
fixant la limite des constructions, est d'au moins 6 m lorsque la plus grande
des dimensions en plan du bâtiment ne dépasse pas 14 m. Lorsque cette dimension
est supérieure à 14 m, la distance est d'au moins 8 m. Selon l'art. 96 RPGA
(disposition applicable à toutes les zones), la distance entre un bâtiment et
la limite de propriété voisine est mesurée dès le mur de la façade, sans tenir
compte des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons et
autres installations semblables (let. a). Lorsque la façade d'un bâtiment se
présente obliquement par rapport à la limite de propriété, la distance
réglementaire est mesurée à partir du milieu de la façade, perpendiculairement à
la limite; à l'angle le plus rapproché de la limite, la distance réglementaire
ne pourra être diminuée de plus de 2 m (let. b). Selon l'art. 97 RPGA, lorsque
des constructions sont prévues en bordure des voies publiques, l'art. 72 de la
loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01) est applicable dans
tous les cas où le RPGA prescrit des distances minimales inférieures et s'il
n'existe pas de plan fixant la limite des constructions.
bb) En l'occurrence, l’ouvrage formé par les cinq
garages, d’une longueur de 13,75 m, respecte la distance réglementaire de 6 m
(art. 22 RPGA) par rapport aux parcelles voisines n
os
162 à l’Ouest
(6 m) et 161 au Nord (6,41 m), ainsi que la limite des constructions du 7 avril
1926, de sorte que l'art. 39 al. 4 RLATC ne trouve pas à s'appliquer s'agissant
de cette construction. Quant aux trois places de parc, seule l'une d'elles
s’inscrit dans les espaces réglementaires, soit celle située la plus au
Nord-Est, à l’opposé de la parcelle des recourants, si bien que son impact pour
ces derniers doit être fortement relativisé. En effet, l’art. 39 al. 4 RLATC
tend à protéger les occupants de la parcelle jouxtant les espaces
réglementaires dans lesquels la dépendance est implantée et non pas les
occupants d’un bien-fonds sis à l’autre extrémité (cf. arrêts AC.2019.0374 du
16 juin 2020 consid. 6a; AC.2011.0296 du 27 mars 2013 consid. 5c).
cc) Il
résulte de la
jurisprudence que les voies d'accès aux garages, construites sur fonds privés,
sont assimilées aux dépendances selon l’art. 39 al. 3 RLATC, au même titre que
les places de stationnement à l'air libre; elles peuvent ainsi être construites
dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété (arrêts
AC.2018.0092 du 29 octobre 2019 consid. 8a/bb; AC.2015.0111 du 17 août 2016
consid. 8a). Les voies d’accès et les places de stationnement à l’air libre
doivent cependant également respecter la règle de l'art. 39 al. 4 RLATC selon
laquelle ces constructions ne peuvent être autorisées dans les espaces
réglementaires entre bâtiments et limites de propriété que pour autant qu'elles
n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
En l’espèce, les nuisances induites par la voie
d'accès projetée, prévue dans les espaces réglementaires, ne sauraient être
considérées comme excessives compte tenu de l'éloignement de l'habitation des
recourants et du faible nombre de mouvements de véhicules, et cela même
si le stationnement pourrait nécessiter, selon
l’emplacement, plusieurs manœuvres assez compliquées. En tous les cas, les valeurs
de planification de l'OPB seront largement respectées. De surcroît,
la
"paroi végétalisée" d'une hauteur de 2 m prévue entre les parcelles n
os
161 et 3844, ainsi que sur la parcelle n° 3844 à proximité de la limite avec la
parcelle n° 162 des recourants (cf. conditions du permis de construire)
permettra vraisemblablement d’atténuer d'éventuelles nuisances visuelles que
ces derniers auraient à subir. Quant aux époux D.________ et E.________, qui
seraient les plus impactés en tant que propriétaires de l'habitation située sur
la parcelle n° 161, ils ont retiré leur opposition.
c) Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de
la violation de l’art. 39 al. 4 RLATC est mal fondé.
5.
Les recourants invoquent une violation de l'art. 80 LATC en lien avec
les travaux projetés dans l'annexe et la remise, sous l'angle du respect de la
distance aux limites.
a) aa) S'agissant de la zone d'habitation à forte
densité, les distances aux limites sont réglées à l'art. 17 RPGA, disposition
qui prévoit que la distance entre un bâtiment et la limite de propriété voisine
ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan fixant la limite des
constructions, est d'au moins 6 m lorsque la plus grande des dimensions en plan
du bâtiment ne dépasse pas 18 m. Lorsque cette dimension est supérieure à 18 m,
la distance est d'au moins 8 m. Ces distances sont doublées entre bâtiments sis
sur une même propriété.
bb) L'art. 80 LATC est ainsi libellé:
"
Art.
80 Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
1 Les bâtiments existants non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement,
relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au
coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la
zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être
entretenus ou réparés
2 Leur transformation dans les
limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés,
pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage.
"
La transformation est l'opération qui modifie la
répartition interne des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie
de ses volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et sans que,
en elle-même, l'affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la
réglementation communale. Constitue un agrandissement toute augmentation du
volume extérieur de la construction ou toute adjonction d'éléments extérieurs
nouveaux tels un balcon (arrêts AC.2019.0374 du 16 juin 2020 consid. 2c/aa;
AC.2018.0161 du 13 mai 2019 consid. 4a/bb). Selon la jurisprudence, l'art. 80
LATC ne s'applique en principe qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à
un changement postérieur de la réglementation (arrêt AC.2017.0222 du 19 avril
2018 consid. 2c et les réf. cit.). Aux termes de l'art. 80 al. 2 LATC, "
l'atteinte
à la réglementation en vigueur
" ou les "
inconvénients qui en
résultent pour le voisinage
" ne doivent pas être aggravés. Cette
disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le
voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non
réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont
en relation avec l'atteinte à la réglementation (TF 1C_43/2009 du 5 mai 2009
consid. 4; arrêts AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 2a; AC.2016.0289 du 25
septembre 2017 consid. 5a/bb). Pour déterminer si l'on se trouve en présence
d'une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur au sens de
l'art. 80 LATC, il convient de rechercher le but que poursuit la norme
transgressée. Les inconvénients dont cette disposition vise à protéger le
voisinage se définissent de la même manière qu'en relation avec l'art. 39 RLATC
concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans
sacrifice excessif (arrêt précité AC.2019.0087 consid. 2a; AC.2018.0079 du 4
septembre 2018 consid. 4b).
La réglementation sur la distance aux limites tend
principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les
constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle a pour
but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus n'aient
l'impression que la construction voisine les écrase. Elle vise également à
garantir un minimum de tranquillité aux habitants (arrêts AC.2018.0092 du 29
octobre 2019 consid. 8a/aa; AC.2010.0359 du 28 novembre 2011 consid. 3b;
AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 4). La création de volumes
supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit en
particulier être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la
réglementation au sens de l'art. 80 al. 2 LATC (arrêts précités AC.2019.0374
consid. 3a et AC.2019.0087 consid. 2a; AC.2017.0043 du 28 mai 2018 consid. 6).
Cette jurisprudence a été confirmée par le Tribunal cantonal dans une affaire
où des combles d'un bâtiment existant ne respectant pas la distance à la limite
étaient rendus habitables, ce qui constituait une aggravation prohibée par
l'art. 80 al. 2 LATC (arrêt AC.2010.0230 du 6 juin 2011, confirmé par l'arrêt
du TF 1C_304/2011 du 9 janvier 2012). La jurisprudence a encore précisé qu'une
surélévation d'un bâtiment ne respectant pas la distance à la limite était
admissible sous l'angle de l'art. 80 al. 2 LATC uniquement dans la mesure où
les étages supplémentaires respectaient la distance à la limite (arrêt
AC.2011.0320 du 31 juillet 2012 consid. 2c).
En outre, la jurisprudence relative à l'art. 80 al.
2 LATC distingue entre l'aménagement de constructions non réglementaires
jusque-là non vouées à l'habitation et l'aménagement de celles affectées de
longue date à une activité professionnelle ou à l'habitation (arrêts
AC.2019.0087 précité consid. 2a; AC.2019.0097 du 3 janvier 2020 consid. 5b/aa;
AC.2017.0043 du 28 mai 2018 consid. 6b). Ainsi, dans un arrêt AC.2012.0118 du
23 novembre 2012, le Tribunal cantonal a traité d'un duplex, projeté dans un
bâtiment divisé en deux parties distinctes, qui occupait des surfaces n'ayant
jamais été affectées à l'habitation ou à des locaux servant à une activité
professionnelle (comme des bureaux par exemple), et qui se trouvait en bonne
partie dans les espaces réglementaires. Le tribunal a retenu qu'il s'agissait
de rendre habitables des surfaces non réglementaires, dans la partie de
l'immeuble qui jouxtait la parcelle des recourants avec des vues importantes
sur cette parcelle. Ceci impliquait dès lors une atteinte supplémentaire à la
réglementation en vigueur et à la situation des voisins (consid. 2c; cf.
également arrêt AC.2010.0230 du 6 juin 2011; AC.2004.0196 du 31 janvier 2005).
En revanche, l'aménagement de logements dans une partie du bâtiment
correspondant à la partie de l'immeuble historiquement affectée à de
l'habitation n'impliquait pas une aggravation de l'atteinte à la réglementation
en vigueur ou des inconvénients qui en résultent pour le voisinage au sens de
l'art. 80 al. 2 LATC (arrêt AC.2012.0118 précité consid. 2c). Dans un arrêt
AC.2015.0240 du 3 août 2016 – dont se prévaut l'autorité intimée –, le Tribunal
cantonal a retenu que le bâtiment à transformer était d'un seul tenant et
formait une seule unité. Il comportait des logements dans la partie Sud et une
partie non aménagée au Nord, mais qui disposait de deux ouvertures sur le Nord
(porte et fenêtre). Le projet prévoyait la création d'un appartement dans les
volumes existants, dans la partie Nord du bâtiment qui servait initialement de
grange et d'écurie. La partie Nord du bâtiment avait donc été vouée, dès
l'origine, à accueillir une activité. Le bâtiment avait au demeurant toujours
été affecté, pour sa majeure partie, à de l'habitation. Dans ces conditions, il
n'existait pas d'aggravation de l'atteinte.
b) aa) En l’espèce, la plus grande dimension en plan
du bâtiment ECA n° 437 étant de 25,50 m (cf. plan du rez-de-chaussée du 3
septembre 2019), c'est une distance de 8 m (cf. art. 17 RPGA) – et non de 6 m
comme le retient l’autorité intimée – qui doit être respectée par rapport aux
propriétés voisines. Or, selon le plan de situation du 14 octobre 2019, l’ensemble
formé par l'annexe et la remise empiète actuellement dans les espaces
réglementaires au Nord-Est et au Nord-Ouest. Leur transformation en appartements
ne peut dès lors être autorisée que dans les limites de l'art. 80 al. 2 LATC.
bb) Les recourants soutiennent que l'atteinte à la
réglementation sera aggravée par le rehaussement prévu des toits de l'annexe et
de la remise, qui déborderont davantage des limites réglementaires. Les transformations
prévues augmenteront de surcroît selon eux considérablement les inconvénients
pour le voisinage en ce sens que les espaces actuellement utilisés comme dépôt
et garage seront nouvellement affectés à l'habitation et utilisés de manière
accrue. Le percement de nombreuses ouvertures en façades, dont de larges baies
vitrées, créera en outre des vues directes sur les parcelles voisines n
os
163 et 159. Enfin, la réalisation de deux terrasses à proximité immédiate de la
parcelle n° 159 engendrera des gênes sonores voire olfactives (grillades)
supplémentaires.
cc) Selon les explications données par l’architecte
à l’audience, confortées par la lecture des plans, la légère surélévation des
toits de l'annexe et de la remise s’explique par des motifs constructifs et
esthétiques. S’agissant de l’annexe, le choix de conserver la structure de sa
toiture – pour répondre à une préoccupation de la DGIP-MS qui soulignait (cf.
synthèse CAMAC) “
la perte que représente la démolition de la charpente de
l'annexe, pourtant en parfait état de conservation selon ce qui a été vu sur
place
” – rend en effet nécessaire la pose d’une surépaisseur d’isolation,
intervention qui ne modifiera toutefois pas la hauteur à la sablière. Au
demeurant, d'après l'art. 97 al. 6 LATC, l'isolation périphérique nouvelle d'un
bâtiment existant peut être posée dans l'espace réglementaire séparant les
constructions de la limite de propriété. Quant à la remise, la DGIP-MS a
recommandé que sa toiture soit traitée en tuiles (cf. synthèse CAMAC), type de
couverture qui nécessite, de fait, une pente de toit plus importante qu’elle ne
l’est actuellement et qui justifie partant la surélévation prévue. Au vu de ce
qui précède, on doit admettre que le rehaussement des toitures de l’annexe et
de la remise, sans création de volumes habitables supplémentaires, n’entraînera
aucune aggravation de l’atteinte à la réglementation sur les distances aux
limites au sens de l’art. 80 al. 2 LATC.
En outre, même si l'instruction n'a pas permis
d'établir précisément quelle a été l'intensité de l'utilisation de l'annexe au
cours du temps, la constructrice est parvenue à établir de manière crédible, à
l'issue de recherches fouillées et documentées, que cet espace a historiquement
été affecté – tout du moins sa partie Sud – au logement (locaux utilisés en
relation avec un pensionnat de jeunes filles) avant d'abriter une activité
artisanale (atelier mécanique) pour une courte période, de 1950 à 1970 environ.
Pour ce qui est de la remise, il a pu être constaté lors de la vision locale
que celle-ci était déjà utilisée dans le cadre de l'exploitation de l'atelier
mécanique, puisqu'un WC (aujourd'hui condamné) y avait été installé durant
cette époque, au milieu de l'escalier, si bien que cette partie de la construction
était déjà utilisée pour des activités. A cela s'ajoute que les travaux
envisagés dans la remise consistent pour l'essentiel à déplacer ce WC dans la partie
arrière de la remise, où un nouvel escalier sera créé. Pour les voisins, l'utilisation
de la remise qui est prévue n'impliquera dès lors pas de nouveaux inconvénients
susceptibles de poser problème au regard de l'art. 80 LATC.
Il apparaît ainsi que les nouveaux appartements
projetés dans l’annexe et la remise seront réalisés dans des surfaces
anciennement vouées à l’habitation et à des activités. Dans ces circonstances,
les modifications envisagées, notamment la création d'ouvertures
supplémentaires, n’auront pas pour effet d’augmenter sensiblement les
inconvénients pour le voisinage (art. 80 al. 2
in fine
LATC).
Il est pour le reste douteux que les recourants puissent se
prévaloir d’inconvénients en lien avec la création de terrasses que seuls les
propriétaires des parcelles n
os
159 et 163 auraient à subir. Quoi
qu'il en soit, force est d'admettre
que ces aménagements n’engendreront
pas pour les voisins concernés de nuisances qui n’apparaîtraient pas
supportables sans sacrifices excessifs. Susceptibles de se produire indépendamment
des travaux contestés, de telles gênes relèvent au demeurant davantage des
rapports de voisinage, voire du règlement communal de police, que de la police
des constructions.
b)
Les griefs tirés de la violation de l’art. 80 LATC doivent
partant être écartés.
6.
Les recourants mettent en cause le projet sous l'angle de l'intégration.
Ils invoquent par ailleurs une atteinte aux objectifs de l'ISOS.
a) aa) L’art. 86 LATC impose à la municipalité de
veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect
et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de
nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Au plan communal, les art. 14 et 21 RPGA disposent
que, dans les zones d'habitation de forte et de moyenne densité, "tous les
bâtiments formeront un ensemble architectural". Par ailleurs, sous
l'intitulé "Intégration", l'art. 87 RPGA (disposition applicable à
toutes les zones) prévoit que la Municipalité veille à un aménagement
harmonieux du territoire communal. Tous travaux susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un site ou d'un groupe de constructions sont
interdits. A cet égard, elle peut en particulier interdire les constructions,
agrandissements, transformations de toutes espèces, les matériaux, les
peintures, les affiches, etc. de nature à nuire au bon aspect des lieux (let.
b), imposer une implantation, une pente du toit ou une orientation des faîtes
notamment pour tenir compte des caractéristiques des bâtiments voisins (let. c)
ou prendre des dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l'esthétique d'un
quartier ou pour tenir compte de situations acquises, notamment à la limite de
deux zones (let. f).
bb) Selon la jurisprudence, l'application d'une
clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une
intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble
réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne
peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit
suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC
ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s’il s’agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables, qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction (cf. ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; TF 1C_521/2018 du
3 septembre 2019 consid. 4.1.2; 1C_610/2018 du 12 juin 2019
consid. 5.1.2; 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2; AC.2018.0178
du 18 décembre 2019 consid. 2a/bb).
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale, qui apprécie les circonstances locales en vue de l'octroi
d'une autorisation de construire, bénéficie d’une liberté d’appréciation
particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf.
art. 3 al. 2 LAT; TF 1C_360/2018 précité consid. 4.1.3). Celle-ci peut
s'écarter de la solution communale si elle procède d'un excès du pouvoir
d'appréciation conféré à la commune par les dispositions applicables. Selon le
Tribunal fédéral, il n'en va pas uniquement ainsi lorsque la décision
municipale n'est objectivement pas justifiable et partant arbitraire: pour
exercer son pouvoir d'appréciation de manière conforme, l'autorité communale doit
partir du sens et du but de la réglementation applicable et, parallèlement, à
l'interdiction de l'arbitraire, également respecter les principes d'égalité et
de proportionnalité ainsi que le droit supérieur, respectivement ne pas se
laisser guider par des considérations étrangères à la réglementation pertinente
(ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_360/2018 précité consid. 4.1.3) En matière
d'esthétique, le principe de la proportionnalité exige en particulier que les
intérêts locaux liés à l'intégration des constructions soient mis en balance
avec les intérêts privés et publics à la réalisation du projet (ATF 145 I 52
consid. 3.6; TF 1C_360/2018 précité consid. 4.1.3). A cet égard, il convient en
particulier de tenir compte des objectifs poursuivis par la législation
fédérale – au sens large – sur l'aménagement du territoire (ATF 145 I 52
consid. 3.6; TF 1C_360/2018 précité consid. 4.1.3, 1C_479/2017 du 1
er
décembre
2017 consid. 7.2).
cc) L’art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) prévoit
l'établissement d'inventaires des objets d'importance nationale. L'ordonnance
du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) contient la réglementation afférente à
l'ISOS. Selon l’art. 2 OISOS, le Département fédéral de l’intérieur édite
une publication séparée, avec la description des objets, leur présentation
sous forme de plans, de photographies et de texte. L’inscription d’un objet
d’importance nationale dans un inventaire fédéral tel que l'ISOS indique
que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être
ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de
remplacement adéquates (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne
souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance
nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette
règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme
l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales ou communales, la
protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal
pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation
communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en
compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption
d’un nouveau plan d’affectation (arrêt TF 1C_188/2007 du 1
er
avril
2009, in DEP 2009 p. 509).
A contrario
, les objectifs de
l'ISOS ne sont pas directement applicables lorsque, comme en l’espèce, le
litige concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être
pris en considération dans le cadre de l’interprétation des dispositions
cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à la clause
d’esthétique. L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures
d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un
élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur
l'application de la clause d'esthétique (arrêts AC.2017.0298 précité consid. 4;
AC.2016.0317 du 21 juillet 2017 consid. 11c; AC.2015.0089 du 11 novembre 2015
consid. 3a/dd). L'inventaire ISOS doit ainsi être pris en
considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce – y compris
lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales –, en
tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible
lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé, ni le but assigné à sa
protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans
l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (arrêts TF 1C_279/2017 du 27 mars
2018 consid. 4; 1C_578/2016 du 28 juin 2017 consid. 3.1 in ZBl 119/2018 p.
202).
b) aa) S'appuyant sur l'expertise du 22 novembre
2019 déjà produite dans le cadre de la procédure d'opposition, les recourants
soutiennent que le projet envisagé sur la parcelle n° 3844 contrevient à l'art.
21 RPGA, ainsi qu'à l'objectif de sauvegarde A attribué au périmètre. Selon
eux, le "bloc" de 14 m de long constitué de cinq garages préfabriqués
modernes recouverts de panneaux photovoltaïques ainsi que les trois places de
stationnement attenantes apparaissent en rupture complète avec le bâti
environnant mis en exergue par l'ISOS, composé de bâtiments se caractérisant
par une homogénéité de surface au sol, de hauteur, de volumétrie, d'aspect,
d'époque et d'alignement, ce dernier permettant l'existence, sur le devant, de
grands jardins.
bb) L'ISOS, on l'a vu, identifie la Commune de
Sainte-Croix comme village urbanisé d'intérêt national. La parcelle n° 3844 se
situe dans le périmètre 8.1, auquel est attribué l'objectif de sauvegarde A,
soit le plus élevé, qui préconise ceci: "
Sauvegarde de la substance,
soit la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du
site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites
".
Le périmètre 8.1 est ainsi désigné: "
Partie du périmètre au tissu bâti
particulièrement homogène, composé de maisons d'habitation avec pignons
orientés vers le village, vers 1920-35
."
cc) Depuis le 1
er
mai 2014, l'art.
18a LAT régit l'installation des panneaux solaires en toiture. Il a la teneur
suivante:
"
1 Dans
les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires
suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art.
22 al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité
compétente.
2 Le droit cantonal peut:
a. désigner des types déterminés
de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres
installations solaires peuvent aussi être dispensées d'autorisation;
b. prévoir une obligation
d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.
3 Les installations solaires
sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou
nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne
doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites.
4 Pour le reste, l'intérêt à
l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou
nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques.
"
L'art. 18a al. 4 LAT consacre le principe de la
primauté de l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des
constructions existantes ou nouvelles sur les aspects esthétiques. Ce n'est
qu'en présence d'une atteinte majeure à un bien culturel ou à un site naturel
d’importance cantonale ou nationale que l'autorisation de poser des panneaux
solaires pourrait être refusée (arrêts AC.2018.0437 du 17 décembre 2019 consid.
7b; AC.2014.0167 du 28 juillet 2015 consid. 4d). Cette disposition
implique que les autorités ne peuvent pas interdire l'installation de panneaux
solaires sur un toit en zone à bâtir ou en zone agricole uniquement pour des
raisons esthétiques. Elle n'oblige par contre pas les autorités, sous prétexte
de favoriser l'énergie solaire, à délivrer un permis de construire pour un
bâtiment qui ne respecterait pas les normes applicables, notamment les
dispositions relatives aux hauteurs ou à l'implantation (arrêt AC.2018.0268 du
12 septembre 2019 consid. 3b). Au plan cantonal, l'art. 97 al. 2 LATC dispose
que dans l'élaboration et l'application des plans d'affectation, la
municipalité favorise l'utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux
énergies renouvelables. Aux termes de l'art. 29 de la loi du 16 mai 2006 sur
l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), les communes encouragent l'utilisation des
énergies renouvelables; elles créent des conditions favorables à leur
exploitation et peuvent accorder des dérogations aux règles communales à cette
fin.
Ces dispositions ont ainsi toutes pour but de
favoriser les énergies renouvelables, mais elles ne contraignent pas les
autorités communales à octroyer des dérogations aux exigences architecturales
communales, du seul fait du caractère écologique d'une réalisation (arrêt
AC.2018.0268 précité consid. 3b).
dd) En l’occurrence, la vision locale a permis de
constater la présence de part et d’autre de la rue des Rosiers de plusieurs
garages, multiples ou simples. L’autorité intimée n’a partant pas abusé de son pouvoir
d’appréciation en considérant que le volume de l’ouvrage formé par les cinq
garages accolés, bien qu’un peu plus important, demeure admissible et que sa
configuration ne posera pas de problèmes particuliers en termes d’esthétique ou
d’intégration par rapport au tissu bâti environnant ayant reçu un objectif de
sauvegarde A au plan de l’ISOS. Certes, on peut regretter que les garages
projetés soient implantés un peu plus en retrait de la rue que les garages des
environs. Ceci ne justifie toutefois pas de refuser le permis de construire. La
même conclusion s’impose pour ce qui concerne les panneaux solaires – avec des
faîtes perpendiculaires à la grande façade et avec une pente de l'ordre de 10
%, cf. permis de construire – qui recouvriront ces garages. A cela s’ajoute que
la haie d’une hauteur de 2 m qu’il est prévu de planter à l’Ouest et au Sud de
la parcelle n° 3844 contribuera à atténuer l’impact visuel des garages depuis
la rue des Rosiers.
ee) Vu ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs aux garages et places de parc prévus sur parcelle n° 3844 doivent être
écartés.
c) aa) Les recourants s'opposent de surcroît aux
transformations envisagées de l'annexe et de la remise, en invoquant une
violation de la législation sur la protection du patrimoine. Ils soutiennent que
si l'utilisation actuelle de l'annexe en tant que garage est acceptable, il
n'en va pas de même de la nouvelle structure "en appartements"
contemporaine apparaissant comme un élément "parasite". Le percement
de portes, la modification de la pente du toit de la remise, ainsi que
l'installation de grandes baies vitrées sur la façade de l'annexe priveraient
l'édifice de ses caractéristiques d'origine et dénatureraient son aspect.
La DGIP-MS indique que dans la mesure où la
transformation projetée péjore à divers égards le bâtiment, elle a constamment
milité pour un maintien de la bâtisse et de son annexe. Relevant qu’elle ne
souscrit pas au projet, elle explique avoir tenté une nouvelle fois, par ses
recommandations, d’attirer l’attention de l’autorité intimée et de la
constructrice sur le caractère "
destructeur et inadéquat
" du
projet au regard de la valeur patrimoniale du bâtiment (cf. déterminations sur
le recours).
bb) L’annexe et la remise litigieuses, dont le
traitement se veut plus contemporain,
se distingueront
certes architecturalement des constructions immédiatement voisines. Ce constat,
inhérent au fait qu'on se trouve en présence d'une construction nouvelle dans
un secteur composé majoritairement de constructions plus anciennes, n'induit
toutefois pas un problème d'intégration susceptible de remettre en cause
l'appréciation de la municipalité. Pour ce qui est de l'ISOS, le Conservateur
cantonal a relevé lors de l'audience qu’était jugée problématique la baie
vitrée envisagée en façade Sud de l'annexe (cf. p.-v. d'audience). La vision
locale a cependant démontré que cet élément ne permet là encore pas de conclure
que la municipalité aurait abusé de son pouvoir d’appréciation en matière
d’esthétique et d’intégration en délivrant le permis de construire. Il a en
effet été constaté la présence, directement à côté de l’annexe, d’un bâtiment
comprenant une très large ouverture vitrée en façade Sud. Il n’y a dès lors pas
lieu de considérer que le traitement semblable de la façade Sud de l’annexe
soit susceptible de poser un réel problème d’intégration par rapport à
l’environnement bâti et sous l’angle de l’objectif de sauvegarde B attribué au
périmètre. En particulier, on ne voit pas que le détail des ouvertures devrait
s’inspirer plus largement d’un aspect “atelier” et faire usage d’éléments
évoquant le patrimoine industriel (cf. Recommandations de la DGIP-MS figurant
dans la synthèse CAMAC). On ne saurait en effet considérer que cette annexe,
qui n’a accueilli un atelier mécanique que durant une vingtaine d’années de
1950 à 1970 environ, constituerait un témoignage du patrimoine artisanal et
industriel communal. C’est ainsi sans abuser de son pouvoir d’appréciation que
l’autorité intimée s’est distancée de la position de la DGIP-MS sur ce point.
On concédera enfin à la constructrice que si rien n’est entrepris au niveau de
l’annexe et de la remise, dont l’état de vétusté a pu être constaté lors de
l'audience, la situation ne sera guère plus satisfaisante au plan de l’ISOS.
d)
Vu ce qui précède, la
municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le
projet litigieux était admissible au regard des exigences en matière
d'esthétique et d'intégration.
7.
Les recourants soutiennent que la création de trois nouveaux
logements conduit à un dépassement du coefficient d'utilisation du sol (CUS)
autorisé puisque ne saurait être prise en compte, dans le calcul du CUS, la
surface de la parcelle n° 160 comprise dans le périmètre de la zone réservée
communale. Il n'y aurait en effet aucun sens à geler les constructions sur plus
de la moitié de la surface d'une parcelle pour ensuite intégralement reporter
les droits à bâtir sur le solde encore constructible du bien-fonds. Le CUS
s'élèverait ainsi après travaux à 1.17.
L'autorité intimée soutient pour sa part que la zone
réservée n'a pas pour but de proscrire toute nouvelle construction mais vise
uniquement à empêcher temporairement, dans les portions de la zone à bâtir
comprises dans son périmètre, les constructions nouvelles affectées au
logement. Elle relève que selon son interprétation du règlement relatif à la
zone réservée communale, ce dernier ne permet pas d'interdire l'aménagement de
logements dans les volumes existants de bâtiments qui ne sont pas compris à
l'intérieur de la zone réservée, même si, pour le calcul du CUS, la portion de
la parcelle comprise dans la zone réservée communale est prise en compte, comme
ici. De l'avis de l'autorité intimée, une telle interprétation, et
conséquemment l'utilisation d'un atelier/garage désaffecté pour de
l'habitation, va dans le sens des objectifs de la législation fédérale tels
qu'ils ressortent en particulier de l'art. 3 al. 3 let. a
bis
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700).
Les recourants objectent qu'il ne s'agit pas ici
d'interpréter le règlement relatif à la zone réservée mais d'appliquer les
règles relatives aux indices de construction qui commandent de ne prendre en
compte dans le calcul d'indice d'utilisation que les surfaces effectivement
constructibles. En procédant à une interprétation extensive de son règlement
relatif à la zone réservée s'agissant d'un immeuble qui ne s'y trouve pas et en
autorisant un projet excédant les possibilités de construire, la municipalité
aurait versé dans l'arbitraire. Une telle interprétation reviendrait au
surplus, de manière insoutenable, à mettre en échec les mesures prises par la
commune pour permettre à terme la réduction de sa zone à bâtir.
a) aa) Dans la zone d'habitation de forte densité,
le CUS doit être compris entre 0.6 et 1 (art. 14 RPGA). Vu la surface de la
parcelle n° 160 de 2'315 m
2
, la surface brute de plancher maximale
autorisée s'élève au minimum à 1'389 m
2
et au maximum à 2'315 m
2
.
bb) L'art. 2 du règlement communal régissant la zone
réservée prévoit que "
A l'intérieur de la zone réservée, toute nouvelle
construction permettant la création d'un nouveau logement est strictement
interdite. Les bâtiments existants peuvent être entretenus selon l'art. 80
LATC.
" (pour ce qui est de la nature juridique et de la portée des
zones réservées en droit vaudois, cf. arrêt du TF 1C_522/2019 du consid.
4.6.1).
cc)
D'une manière générale, les différents indices
(d'utilisation, d'occupation, de volume bâti – également dits de densité –,
d'espaces libres et d'espaces verts) définissent dans quelle proportion un
terrain peut être bâti ou doit rester libre de construction. Ces indices ont
essentiellement pour but de limiter la densité des habitations sur chaque
parcelle et de réserver des espaces vierges de construction, ce qui permet
d'assurer l'aération et l'ensoleillement des bâtiments, le maintien d'espaces
de détente et la sécurité du trafic (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, n
os
865 et 867; arrêt AC.2019.0174 du 10 janvier 2020 consid.
3a). Le coefficient d'occupation du sol (COS) et le coefficient d'utilisation
du sol (CUS) ont en outre des fonctions importantes d'aménagement du territoire
et d'urbanisme, puisque la limitation de la densité des constructions influe
inévitablement sur la trame et la forme urbaine d'un quartier donné; ces
cœfficients permettent aussi de définir ou de maintenir les caractéristiques du
tissu bâti (Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions
en droit vaudois, 1988, p. 151-152; arrêt
AC.2018.0283
du 17 avril 2019 consid. 2b/aa). Les réglementations concernant les COS et CUS
sont complémentaires en poursuivant des objectifs distincts. Le COS est en
quelque sorte une norme de qualité du milieu bâti en déterminant indirectement
la proportion de surface de verdure qui doit être maintenue sur une parcelle
construite; le CUS fixe la densité, soit la surface de plancher admissible en
fonction de la surface de la parcelle (arrêts AC.2018.0375 du 10 septembre 2019
consid. 4a; AC.2017.0151 du 25 juin 2018 consid. 3a/bb).
b) L'ancien art. 48 al. 3 LATC (abrogé en 2018)
énonçait la règle suivante: "
En principe, seules les surfaces classées
en zone à bâtir entrent dans le calcul des coefficients d'occupation et
d'utilisation du sol
". Cet article permettait par ailleurs aux
communes de prévoir des dérogations dans leur règlement "
pour les
parcelles partiellement situées dans l'une des zones prévues à l'art. 54 al. 1
"
(= zones protégées), mais ce régime dérogatoire n'était possible que pendant
une période transitoire de cinq ans, jusqu'en 1991 (art. 136 LATC). Ainsi, une
règle claire figurait dans la LATC jusqu'en 2018. On ne sait pas si, depuis le
1
er
septembre 2018, il est admissible qu'un règlement communal
prévoie des dérogations à la règle "seules les surfaces classées en zone à
bâtir entrent dans le calcul du COS et du CUS". En abrogeant l'ancien art.
48 al. 3 LATC, le législateur n'a, semble-t-il, pas expliqué s'il voulait ou
non permettre un assouplissement. La jurisprudence fédérale n'exclut pas que,
sur la base d'une prescription expresse, la partie d'une parcelle classée en
zone à protéger (zone de verdure, zone riveraine) soit comptée pour le calcul
du COS et du CUS (ATF 109 Ia 30 consid. 6a). Cela n'est toutefois pas possible
pour la partie forestière d'un bien-fonds, en raison de la législation fédérale
qui règle directement et complètement le statut des forêts (ATF 110 Ia 91). En
revanche, entrent en considération les accès privés (routes ou chemins) (TF 1C_332/2007 du
13 mars 2008 consid. 4.3; 1P.72/2006 du 14 juillet 2006 consid. 3.3;
1A.105/2005 du 29 novembre 2005 consid. 5.3), les surfaces servant de corridor
à ski l'hiver (TF 1A.123/2005 du 10 novembre 2006 consid. 3.6), les surfaces
matériellement inconstructibles telles que les pentes escarpées, les sols
instables ou les talus (arrêt AC.2006.0185 du 19 janvier 2007 consid. 4a), les
surfaces frappées d'alignement ou grevées d'une servitude privée de non-bâtir (arrêts
AC.1992.0022 du 5 février 1993 consid. 2b; AC.1995.0234 du 5 novembre 1996),
ainsi que les zones de verdure considérées comme des mesures d'aménagement,
associées à des limites de construction (arrêt AC.2018.0375 du 10 septembre
2019 consid. 4).
Cela étant, un terrain classé en zone à bâtir et
inclus ultérieurement dans une zone réservée reste classé en zone à bâtir; il
n'est pas déclassé dans une zone non constructible (zone à protéger, zone
agricole). La zone réservée n'est qu'une mesure conservatoire tendant à ce que
"
rien ne [soit] entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation
" (texte de l'art. 27 al. 1 LAT). Le Tribunal fédéral a
ainsi eu l'occasion de relever que l'affectation en zone réservée ne permet pas
directement d'atteindre l'objectif de réduction des zones à bâtir
surdimensionnées de l'art. 15 al. 2 LAT en soulignant qu'il en va ainsi
spécialement dans le Canton de Vaud dès lors que le planificateur vaudois n'a
pas envisagé la zone réservée en tant qu'instrument de redimensionnement de la
zone à bâtir (TF 1C_522/2019 du consid. 4.6.1).
Le règlement de la zone réservée de
Sainte-Croix ne contient aucune prescription sur ce point (prise en compte dans
le COS/CUS). On constate que cette zone
réservée
est constituée de nombreux sous-périmètres, correspondant parfois seulement
au jardin devant la maison qui, elle, n'est pas soumise à la mesure conservatoire
(c'est le cas de six jardins à la rue des Rosiers).
Les autorités communales interprètent le
règlement de la zone réservée dans le sens qu'il permet la prise en compte de
toute la surface de la parcelle pour le calcul du CUS/COS en cas de
transformation de la maison située hors de la zone réservée; elles
estiment donc que cette transformation n'est pas
susceptible d'entraver l'établissement du
futur plan d'affectation, dans
la mesure où elle permet de maintenir intact le jardin. En d'autres termes,
elles ne prônent pas une interprétation restrictive (ou extensive, au-delà de
son périmètre) de leur zone réservée communale.
Ce qui paraît envisagé à première vue, c'est de
créer des périmètres non constructibles dans ces jardins, mais rien n'indique
que ces périmètres ne pourraient plus être comptés à l'avenir dans la surface
déterminante pour le CUS/COS. La parcelle n° 160, qui est au centre de la localité
(près de la rue Neuve, à proximité de la gare, etc.) ne devrait pas être
soumise, dans le nouveau PGA, à un régime plus strict en matière de densité. La
confirmation du permis de construire litigieux n'entrave donc en rien les
autorités communales dans l'établissement de leur futur plan d'affectation et
elle n'aboutit pas à un résultat contraire aux principes de la LAT 2014
(notamment utilisation des surfaces bâties existantes et densification des
centres).
c) Vu ce qui précède, la surface sise en
zone réservée doit compter dans le
calcul des
CUS et COS et ce grief des recourants doit également être écarté.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission partielle du recours. La décision attaquée est réformée en ce sens
que
le permis de construire est subordonné à la création d'une servitude de passage
garantissant le maintien de l'accès de la parcelle n° 161 au domaine public.
La décision attaquée est confirmée pour le surplus.
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure
met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs
autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et
dépens (arrêts AC.2020.0299 du 5 mars 2021 consid. 4; AC.2016.0268 du 12
février 2018 consid. 15). En l'espèce, vu ce qui précède et compte tenu du sort
du recours, les frais de justice seront partagés entre les recourants et la
constructrice, étant précisé que les propriétaires n'ont pas participé à la
procédure. Les recourants, obtenant partiellement gain de cause en ayant
procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens
qui, pour les motifs exposés ci-dessus, seront mis à la charge de la
constructrice. Cette dernière, bien qu'ayant également obtenu partiellement
gain de cause, n'a pas droit à des dépens dès lors qu'elle s'est déterminée
sans l'assistance d'un conseil. Les recourants verseront en outre à la Commune
de Sainte-Croix, qui a agi avec le concours d’un mandataire professionnel, des
dépens, réduits pour tenir compte de l’admission partielle du recours.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 19 mai 2020 est
réformée en ce sens que le permis de construire est subordonné à la création d'une
servitude de passage garantissant le maintien de l'accès de la parcelle n° 161
au domaine public.
Cette décision est confirmée
pour le surplus.
III.
L'émolument judiciaire, arrêté à 3'000 (trois mille) francs, est mis à
concurrence de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la charge des recourants B.________
et A.________, débiteurs solidaires, et à concurrence de 500 (cinq cents)
francs à la charge de la constructrice C.________.
IV.
Les recourants B.________ et A.________, débiteurs solidaires, verseront
à la Commune de Sainte-Croix une indemnité de 2’500 (deux mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
V.
La constructrice C.________ versera aux recourants B.________ et A.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 mai 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.