vd_omni · AC.2024.0171 · 2025-11-28 · fr

A.________ à I.________ /Département de l'agriculture, de la durabilité, du climat, du numérique, Municipalité de Prilly, J.________ | Recours d'opposants contre une décision du département autorisant la libération de servitudes de restriction de bâtir au sens de l'art. 51 LATC. Une telle libération de servitudes équivaut à une expropriation de droits réels restreints (c. 5b/aa). Les autorités compétentes ne sont pas tenues de prévoir cette mesure lors de la procédure de planification. En outre, la procédure de libération de servitudes peut être ouverte en tout temps (c. 6). La libération de servitudes au sens de l'art. 51 LATC doit reposer sur un intérêt public particulièrement important; l'intérêt public à cette libération ainsi que les intérêts publics et privés au maintien des servitudes doivent être pesés de manière concrète, complète et rigoureuse; l'autorité doit démontrer en quoi il se justifie de procéder à une mesure sur la ou les parcelles concernées plutôt qu'ailleurs; cette mesure doit demeurer l'ultima ratio; enfin, elle ne peut être examinée de façon isolée, mais doit s'inscrire dans une réflexion qui intègre l'aménagement du territoire communal plus généralement (c. 7b). En l'espèce, l'autorité intimée s'étant limitée pour l'essentiel à identifier l'intérêt public poursuivi (la densification), sans guère d'autre analyse, sa décision doit être annulée et la cause doit lui être renvoyée pour complément d'instruction et nouvelle décision (c. 7c). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2025 AC.2024.0171

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2025
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. André Jomini et M. Alain Thévenaz, juges; M. Leo Tiberghien,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
2.
B.________,
3.
C.________,
4.
D.________,
5.
E.________,
6.
F.________,
7.
G.________,
8.
H.________,
9.
I.________,
tous
à ******** et représentés
par Me Olivier BASTIAN, avocat à
Saint-Sulpice,
Autorité intimée
Département des finances, du
territoire et du sport (DFTS)
, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Prilly,
à
Prilly, représentée par Me Olivier RODONDI, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
J.________
à ********
représentée par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à
Lausanne
.
Objet
autorisation d'exproprier
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
des finances et de l'agriculture du 30 avril 2024 levant leurs oppositions et
autorisant l'expropriation de servitudes sur les parcelles 642, 646, 652,
653, 654, 655, 656, 658, 659 et 661 pour la construction d'un bâtiment de 14
appartements sur la parcelle 661 de Prilly
Vu les faits suivants:
A.
Le 30 novembre 2021, J.________ (ci-après aussi: la constructrice) est
devenue propriétaire de la parcelle 661 de Prilly (chemin ********). D’une
surface de 1'314 m
2
, ce bien-fonds supporte un bâtiment d’habitation
ECA n
o
1014a de 118 m
2
, un garage ECA n
o
572a de 26 m
2
et deux couverts ECA n
os
572b et 1014b. Le
solde est en nature de place-jardin.
La parcelle est régie par le plan général
d’affectation de la Ville de Prilly du 10 juin 2020 (PGA) et son règlement
(RPGA). Plus précisément, elle est colloquée en zone d'habitation de moyenne
densité A, affectée à l'habitat et aux activités moyennement gênantes. L'indice
d'utilisation du sol (IUS) est fixé à 1.
La parcelle 661 est fonds servant de différentes
servitudes, notamment:
-
Servitude
du 22 avril 1942 (ID.007-2007/3896): restriction de bâtir, clôtures et
plantations, en faveur des parcelles 642, 646, 652 à 656, 658 et 659. Selon
cette servitude, les constructions principales auront un caractère de maisons
familiales d'une architecture agréable; il est possible de construire un étage
sur rez-de-chaussée, mais pas d’appartement dans les combles; la hauteur au
faîte est limitée à 9 m au-dessus du niveau du rez-de-chaussée; la longueur des
façades sera de 12 m au maximum.
-
Servitude
du 22 avril 1942 (ID.007-2007/3931): emplacement des constructions, en faveur
des parcelles 652 à 656, 658 et 659. Selon cette servitude, les constructions
principales doivent être implantées dans une zone d’emplacement définie sur un
plan.
-
Servitude
du 17 avril 1944 (ID.007-2007/3934): hauteur des constructions en faveur de la
parcelle 659. Selon cette servitude, les constructions qui seraient édifiées
sur la zone grevée A ne devront pas dépasser une hauteur de 6 m au faîte,
hauteur à calculer dès l’angle sud-ouest de la parcelle 661.
B.
Le bureau ******** a été mandaté par la Municipalité de Prilly
(ci-après: la municipalité) pour déterminer la valeur de la libération des
servitudes précitées, en lien avec le projet de J.________ portant sur la
démolition des bâtiments existants sur la parcelle 661 et la construction d’un
immeuble de 19 appartements (sous-sol, rez-de-chaussée, trois étages et
combles). ******** a établi un rapport à la suite d’une visite des lieux
effectuée le 22 mars 2021.
Le rapport décrit son mandat en ces termes:
"
A
la demande de la Ville de Prilly, nous avons procédé à l'évaluation de la
radiation des servitudes liées à la parcelle n° 661, en vue de l'examen du
"projet de construction sur la parcelle n° 661" localisé au
Chemin ******** à Prilly. Le bien-fonds n° 661 est à la fois un fonds dominant
et servant des parcelles notamment n° 642, 645, 646, 647, 652, 654, 655, 658 et
659. Il convient de déterminer la valeur de la libération des différentes
servitudes
".
Il se réfère aux trois servitudes précitées en
indiquant qu'elles sont de nature à restreindre le projet de construction et
que leur libération est à prévoir.
Le rapport retient que, abstraction faite des trois
servitudes litigieuses, la surface brute de plancher admissible s’élèverait à
1’556,20 m². Ce calcul repose sur un indice d’utilisation du sol de 1 selon
l’art. 5.2 RPGA, appliqué à la surface de la parcelle de 1’314 m², à laquelle
s’ajouteraient une surface déterminante supplémentaire fondée sur l’art. 2.4
RPGA (majoration de 15% de la surface d’une bande de 10 mètres de largeur le
long de la voie publique), ainsi qu’un bonus de constructibilité de 15% au
titre de l’art. 2.5 RPGA (bonus énergétique). Le projet envisagé permettrait la
réalisation d’une surface locative d’environ 1’240 m², correspondant à 80% de
la surface brute de plancher. Le rapport considère qu’en cas de maintien des
servitudes litigieuses, seuls deux bâtiments de petite taille pourraient être
réalisés, pour une surface locative de 230,40 m² et 75,20 m² respectivement, à
savoir un total de 306 m².
Le rapport estime, en substance, que la valeur
objective des servitudes, pour les fonds dominants, équivaudrait au
différentiel entre la valeur de rendement potentielle en cas de levée des
servitudes (3'160'000 fr.) et la valeur de rendement actuelle (1'670'000 fr.),
soit un écart de 1'490'000 francs. Le rapport évalue l'indemnité à verser aux
propriétaires des fonds dominants à 25% de la valeur objective des servitudes,
car leur libération n'aurait aucun impact sur les droits à bâtir et l'usage
propre des fonds; l’impact serait limité à la vue ainsi qu’au passage des
futurs habitants. Le montant des indemnités s'élèverait ainsi à 372'500 fr.,
à répartir de manière différenciée entre les propriétaires des fonds dominants.
A ce montant s'ajouteraient, exclusivement pour la parcelle 659, 25% de la
valeur de la levée de la servitude du 17 avril 1944 dont elle est le seul fonds
dominant, soit 30'000 fr.
Dans ses conclusions (p. 16), le rapport mentionne que
la commune "
a décidé de mettre en œuvre
" l'art. 51 LATC, à
savoir décidé "
la libération ou le transfert de servitudes qui se
trouvent en contradiction avec des prescriptions impératives en matière de
construction ou qui font obstacle à une utilisation rationnelle du sol dans
l'intérêt public, sans qu'un intérêt suffisant du propriétaire du fonds
dominant le justifie
."
C.
La municipalité a organisé les 13 juillet 2021 et 17 février 2022 deux
séances auxquelles elle a invité les propriétaires des fonds dominants
précités. Dans les courriers y relatifs du 25 juin 2021 et, respectivement, du
20 janvier 2022, la municipalité a informé les intéressés que "
[l]es
futurs acquéreurs de la parcelle 661 souhait[ent] faire libérer des servitudes
contraignantes pour leur projet de construction d'un immeuble
". Elle a
ajouté que dans le cas où
"aucun accord à l'amiable arrangeant toutes
les parties n'est trouvé, la Municipalité peut décider d'engager la procédure
de libération de servitude conformément à l'article 51 LATC
".
La municipalité a joint à son courrier du 25 juin 2021 le rapport d'expertise
établi par la société ******** et un plan du projet de construction.
La plupart des propriétaires ont refusé la radiation
des servitudes à l’amiable.
Le 24 mars 2022, le Syndic de Prilly a adressé aux propriétaires
des fonds dominants absents à la séance du 17 février 2022 un courrier leur
transmettant les documents du nouveau projet revu à la baisse en matière de
constructibilité. Le courrier indique qu' "
en réponse à notre souhait
de trouver un consensus, ledit constructeur a fait un gros effort d'abandon de
m
2
autorisés et constructibles pour diminuer l'impact d'une nouvelle
construction en aval de la vôtre
". Dans le courrier, le Syndic
indiquait encore:
"
Je
vous demande donc de vous positionner et de nous transmettre […] votre
position. Celle-ci peut être de deux ordres: soit vous acceptez, avec maintien
des servitudes et sous forme de convention, la réalisation de ce nouveau projet
avec une indemnité revue à la baisse ou alors vous maintenez votre position
initiale de refus total de voir un tel immeuble se construire avec les
servitudes existantes. A ce moment-là, la Municipalité prendra sa décision.
"
A ce courrier étaient jointes une variante réduite
du projet de la constructrice, laquelle portait sur 13 logements (au lieu de
19), ainsi qu'une notice explicative d'un auteur inconnu, non signée, ni datée.
Cette notice retient que les servitudes en cause:
"
empêchent […] la
réalisation de ces objectifs de densification. C'est la raison pour laquelle,
le législateur vaudois a prévu aux art. 50 et 51 LATC la possibilité
d'exproprier, soit faire radier, les servitudes de droit privé qui s'opposent
aux prescriptions de droit public en matière de construction.
"
Elle conclut:
"
Les
propriétaires des parcelles concernées par les servitudes sont dès lors priés
d'indiquer l'option choisie, cas échéant, cumulative:
A.
Acceptation du
principe de la radiation complète et définitive des servitudes moyennant
indemnité.
B.
Renonciation unique à se prévaloir de la servitude pour le projet B
présenté par les parties constructrices et sous réserve de l'accord des
autorités municipales, sans perception ou allocation d'une indemnité
."
D.
Le 13 mars 2023, la municipalité a informé les propriétaires des
parcelles voisines du fonds 661 qu'elle avait décidé, dans sa séance du 16 mai
2022 (soit 10 mois auparavant), d'activer la libération des servitudes sur la
base de l'art. 51 LATC. Au titre d'annexe, elle a produit un schéma relatif à
la libération des servitudes, qui présente l'insertion de la procédure
d'expropriation au sein de la procédure de planification communale.
Le projet de libération des trois servitudes
précitées à charge du bien-fonds 661 en application de l’art. 51 LATC (obstacle
à une utilisation rationnelle du sol dans l’intérêt public) a été mis à
l'enquête publique du 18 mars au 16 avril 2023. Il a suscité cinq oppositions,
émanant toutes de propriétaires des fonds dominants des trois servitudes en
cause: A.________ (parcelle 659), B.________ et C.________ (parcelle 646), D.________
et E.________ (parcelle 654), F.________ et G.________ (parcelle 655), H.________
et I.________ (parcelle 658).
Le 23 juin 2023, la commune de Prilly, en qualité
d'expropriante, a sollicité du Département des finances et de l'agriculture (DFA,
depuis le 1
er
juin 2025 le Département des finances, du territoire
et du sport [DFTS]) qu'il déclare l’intérêt public à la libération des trois
servitudes précitées à charge de la parcelle 661, par procédure
d'expropriation, en application de l'art. 51 LATC. Elle soulignait que la
nouvelle planification adoptée le 10 juin 2020 conférait à la zone une capacité
constructible accrue, dans le but de densifier les centres urbains conformément
aux prescriptions du droit fédéral et cantonal; elle estimait que les
servitudes existantes étaient en contradiction manifeste avec lesdites
prescriptions. Le maintien de celles-ci compromettait également l'harmonisation
des constructions dans cette zone. La municipalité annexait une copie de la
nouvelle planification, le rapport de la société ********, les extraits des
servitudes concernées et les oppositions.
Le 7 juillet 2023, la Direction du registre foncier,
pour le DFA, a indiqué à l'expropriante que l'entrée en vigueur d'un nouveau
PGA n'était pas une norme impérative en matière de construction empêchant le
maintien de servitudes antérieures. Il ne restait donc que la notion d'intérêt
public à l'utilisation rationnelle du sol. Aussi la Direction du registre
foncier requérait-elle de l'expropriante qu'elle lui expose de manière
détaillée la pesée des intérêts au regard de l'art. 51 LATC. Elle relevait en
outre que cette disposition était "
très restrictive dans ses conditions
d'application
".
L'expropriante a complété sa demande le 15 août
2023, faisant valoir en substance que les mesures d'expropriation répondaient à
l'intérêt public de densification des zones à bâtir, d'autant plus que la
parcelle se trouvait dans le périmètre compact du Plan d'agglomération
Lausanne-Morges et à proximité d'un axe fort (route de Cossonay). En outre, le
canton de Vaud, spécifiquement la commune de Prilly, étaient confrontés à un
besoin notoire de logements. Enfin, elle relevait que son RPGA imposait aux
promoteurs réalisant une opération immobilière d'au moins sept logements
l'obligation de créer des logements d'utilité publique. Le maintien des
servitudes mentionnées réduisait drastiquement le nombre de logements et,
partant l'obligation précitée. Quant à l'intérêt privé des recourants,
l'expropriante soulignait que les servitudes en cause, conclues en 1942 et
1944, visaient initialement à préserver le dégagement et la vue, de même que la
tranquillité et le caractère campagnard des environs. Or, le cadre de vie à
sauvegarder était différent de celui qui existait aujourd'hui, la physionomie
du quartier ayant fondamentalement évolué depuis leur constitution. Selon
l'expropriante, les servitudes étaient obsolètes et leur maintien équivalait à
vider de sa substance le RPGA. De son avis, le choix des anciens propriétaires
de ne pas exploiter l'entier du potentiel constructible en fixant des
servitudes ne devait pas empêcher le respect des objectifs actuels de
densification.
Le 24 novembre 2023, la Direction du registre
foncier a sollicité de la municipalité la production du mémoire d'expropriation
- incluant son préavis sur les oppositions formulées lors de la mise à
l'enquête publique - afin de le communiquer aux opposants, en application de
l'art. 21 de la loi sur l'expropriation.
Le 21 décembre 2023, la municipalité a transmis à la
Direction du registre foncier le mémoire requis, daté du même jour, qui inclut
son préavis. Elle a repris son argumentation du 15 août 2023, en la complétant.
La Direction du registre foncier a transmis ce
document aux opposants le 18 janvier 2024, en leur octroyant un délai de
20 jours pour prendre position à son sujet.
Par lettre commune du 6 février 2024, les opposants
se sont exprimés sur la demande et ont requis une inspection locale.
Le 18 mars 2024, la cheffe du DFA a procédé à une inspection
locale en présence des opposants et de la municipalité.
Le 19 mars 2024, J.________ a transmis au DFA le
projet de construction réduit et portant sur 13 logements.
Un procès-verbal de la séance du 18 mars 2024 a été
établi le 25 mars suivant, selon lequel la constructrice a indiqué avoir supprimé
un étage, le projet comprenant désormais 14 (sic) appartements.
E.
Par décision du 30 avril 2024, le DFA, par sa cheffe, a levé les
oppositions, reconnu le projet d'intérêt public et autorisé la Commune de
Prilly à procéder à la libération totale par expropriation des trois servitudes
en cause à charge de la parcelle 661. Il a indiqué qu'une fois la décision
définitive, le dossier serait transmis au Tribunal d'arrondissement pour former
le Tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation.
F.
Agissant le 3 juin 2024 sous la plume de leur mandataire, les opposants
précités ont déféré la décision du DFA du 30 avril 2024 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son
annulation. Ils dénoncent en substance des violations du droit d'être entendu,
de la loi sur l'expropriation, de l'art. 51 LATC ainsi que de la garantie de la
propriété. Ils ont déposé un onglet de pièces sous bordereau, notamment une
documentation relative à la présentation de l'entrée en vigueur des nouvelles
dispositions de la LATC par le chef de l'ancien Service du développement
territorial le 13 septembre 2018.
L'autorité intimée a communiqué sa réponse le 15
août 2024, concluant au rejet du recours. La constructrice a déposé ses
observations le 28 août 2024, puis la municipalité s'est déterminée le 6
septembre 2024.
Les recourants ont remis un mémoire complémentaire
le 18 octobre 2024. La constructrice a déposé ses déterminations le 21 novembre
2024. La municipalité s'est exprimée le 25 novembre 2024.
Considérant en droit:
1.
Le recours, déposé dans le délai légal de trente jours (cf. art. 95 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]) par les destinataires de la décision qui peuvent se prévaloir d’un
intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (cf. art. 75
let. a LPA-VD), et qui respecte les autres conditions formelles (cf. art. 79
LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants requièrent diverses mesures d’instruction. Ils
sollicitent notamment la production par la municipalité de l’ensemble des
échanges intervenus avec le bureau d’experts ******** et celle des documents
relatifs au projet de construction sur la parcelle 661. Ils demandent encore la
tenue d’une inspection locale ainsi que l’audition des deux signataires du
rapport d’expertise.
a)
Le droit d’être
entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et à
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
le justiciable d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves
pertinentes,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II
73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; cf. ég. art. 34 LPA-VD). Cette
garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces
dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Ainsi, le tribunal peut renoncer
à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les
parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution
du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou
lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour
la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3). La procédure administrative est en
principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de
l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2
LPA-VD), procéder à une inspection locale et ordonner des expertises (art. 29
al. 1 let. b et c LPA-VD).
b) En l'espèce, la municipalité et l'autorité
intimée ont produit leurs dossiers. Le tribunal dispose notamment de la
décision attaquée, des plans de construction, du procès-verbal de l'inspection
locale réalisée par l'autorité intimée, de la cartographie et de photographies
du quartier, ainsi que des arguments développés par les parties. Une
représentation suffisante des circonstances déterminantes et des faits
pertinents peut être établie, sans devoir procéder, notamment, à une inspection
locale. Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise, dès lors que la
décision attaquée doit de toute façon être annulée (cf. consid. 7 infra).
3.
D'un point de vue formel, les recourants soutiennent que la décision
attaquée serait insuffisamment motivée et ne se prononcerait pas sur les
arguments qu’ils ont soulevés. Ils font également valoir qu'ils n’auraient pas
eu accès au courrier de la municipalité du 23 juin 2023, par lequel cette
dernière requérait de l’autorité intimée l’autorisation de lever les servitudes
litigieuses, ni au courrier de l’autorité intimée du 7 juillet 2023, pas
plus qu'à la réponse de la municipalité du 15 août 2023.
a) Le droit d'être entendu consacré à l'
art. 29 al. 2
Cst.
implique pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision. En droit cantonal, l'art. 42
let. c LPA-VD prévoit que la décision contient, en termes clairs et précis, les
faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. Selon la
jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne
au
moins brièvement
les
motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé
puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance
de cause (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; 143 III 65 consid. 5.2; 141 V 557 consid.
3.2.1). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au
contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige
(ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités ; ATF 141 V 557 consid.
3.2.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut pour le reste être implicite
et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1). En revanche, une autorité commet un déni de justice formel prohibé par
l'
art. 29 al. 1 Cst.
si elle ne se prononce pas sur
un des griefs qui lui est valablement soumis, alors qu'elle devrait le faire (TF
1C_156/2024 du 21 février 2025 consid. 2.1).
Le caractère formel du droit d'être entendu a pour
conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V
117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références). Cela étant, la
jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être
considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possibilité de
s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir
d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état
de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98
LPA-VD;
ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid.
2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; CDAP
PE.2018.0296 du 25 juillet 2019
consid. 2b; AC.2016.0372 du 14 septembre 2018 consid. 3a; GE.2016.0061 du 21
décembre 2016 consid. 3a). La réparation de la violation du droit d'être
entendu n'est cependant admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui
n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si
en revanche l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la
violation (ATF 126 I 68 consid. 2; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid.
4b et les références).
b) En l’occurrence, bien que brève, la décision
querellée répond aux exigences formelles de motivation. Elle indique que le
projet de libération des servitudes est conforme aux dispositions légales
applicables et précise l’intérêt public qui le justifie. Les recourants étaient
ainsi en mesure d’en saisir la portée et de développer utilement leurs
arguments devant la CDAP. Il n’y a dès lors pas de violation de leur droit
d’être entendus sur ce point.
S’agissant des courriers précités, la décision
attaquée a été rendue sans que les recourants n'en aient pris connaissance au préalable.
On peut certes se demander si l'on pouvait attendre des recourants, qui en
connaissaient l'existence, qu'ils en requièrent la consultation. Quoi qu’il en
soit, ces documents figurent désormais au dossier et les intéressés ont eu la
possibilité de se déterminer à leur égard dans le cadre de la présente
procédure. Eu égard au plein pouvoir d’examen de la CDAP en fait et en droit,
une éventuelle atteinte à leur droit d’être entendus doit être considérée comme
réparée. Ce premier grief est donc infondé.
4.
Les recourants font valoir, au regard de la loi du 25 novembre 1974 sur
l'expropriation (LE; BLV 710.01), que l'autorité intimée a statué hors délai.
a) L'art. 51 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), entré en vigueur le 1
er
septembre 2018, prévoit ce qui suit sous le titre "
libération des
servitudes
":
"
1
La
municipalité peut décider la libération ou le transfert de servitudes qui se
trouvent en contradiction avec des prescriptions impératives en matière de
construction ou qui font obstacle à une utilisation rationnelle du sol dans
l'intérêt public, sans qu'un intérêt suffisant du propriétaire du fonds
dominant le justifie.
2
La loi sur l'expropriation est applicable.
3
Le propriétaire du fonds servant verse une
contribution correspondant à l'avantage qu'il retire.
"
L'art. 51 al. 2 LATC renvoie ainsi à la loi sur
l'expropriation.
L'art. 20 LE traite de la procédure à mener lorsque,
comme en l'espèce, l'expropriation est sollicitée par une commune. Il dispose:
"
1
Si
l'expropriation est demandée par une commune, une association de communes ou
une fraction de commune, l'autorité exécutive transmet le dossier au
Département des finances en y joignant son préavis sur les oppositions et en le
requérant de déclarer l'intérêt public du projet.
2
Si cette transmission n'a pas lieu dans les trois mois dès la clôture de
l'enquête, le projet d'expropriation est réputé abandonné.
3
Sur requête de
l'expropriant, le Département des finances peut prolonger ce délai de trois
mois pour des motifs importants.
"
L'art. 23 LE, relatif à la décision du département
compétent, prescrit:
"
1
Le
Département des finances statue dans un délai de quatre mois dès la réception
du dossier, délai qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre
le Département des finances et l'expropriant.
2
[non pertinent]
3
Si le Département
des finances admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce
que l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution
du projet. Il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications
peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de
protection. Toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y
compris la mise à l'enquête.
"
Enfin, selon l'al. 1 de l'art. 97 LE, intitulé
"
abandon tacite
", l'expropriant est censé renoncer à
l'expropriation si, malgré un rappel de l'autorité, il n'utilise pas les délais
pour transmettre le dossier d'enquête au département ou pour requérir sa
décision (art. 20 et 21) ou, s'agissant d'une enquête ouverte à l'instance de
l'Etat, si le département ne statue pas dans le délai de l'art. 23 al. 1 LE.
b) Les recourants prétendent que les délais des art.
20 al. 2 et 23 al. 1 LE n'auraient pas été respectés.
aa) En l'occurrence, la demande de déclaration
d'intérêt public a été transmise par la municipalité à l'autorité intimée le 23
juin 2023, soit moins de trois mois après la clôture de l'enquête publique le
16 avril 2023, conformément à l'art. 20 al. 2 LE. Il est vrai que cette demande
n'était pas accompagnée du préavis sur les oppositions, contrairement à la
teneur de l'art. 20 al. 1 LE. Toutefois, elle était motivée et comportait
une copie de la nouvelle planification, le rapport de la société ********, les
extraits des servitudes concernées et les oppositions. Dans ces conditions, il
n'y a pas lieu de considérer que la commune aurait abandonné le projet
d'expropriation en raison de la seule absence, dans le délai impératif de trois
mois, des préavis sur les oppositions.
bb) L'autorité intimée a requis des informations
supplémentaires par courrier du 7 juillet 2023, auquel la municipalité a
répondu le 15 août 2023. Elle a ensuite requis et obtenu le 21 décembre 2023 le
mémoire proprement dit de l'expropriante, avec le préavis sur les oppositions, puis
l'a transmis aux opposants le 18 janvier 2024, avant de procéder à une
inspection locale le 18 mars 2024. La décision est intervenue le 30 avril 2024,
soit effectivement dix mois après réception de la demande de l'expropriante, à
savoir sans respecter le délai de quatre mois prévu à l'art. 23 al. 1 LE. La
loi sur l'expropriation est muette sur les conséquences d'un tel dépassement
(art. 97 LE a contrario). Cela étant, celui-ci n'entraîne pas la péremption du
droit de la commune de requérir la libération des servitudes et n'équivaut pas
davantage à une décision implicite de refus du département. Le délai de l'art.
23 al. 1 LE constitue ainsi un délai d'ordre, dont l'inobservation pourrait
tout au plus être tenue selon les circonstances pour un retard à statuer, à
savoir un déni de justice formel contraire aux exigences de l'art. 29 al. 1
Cst. En l'occurrence, le département ayant rendu sa décision, un tel grief est
de toute façon sans portée.
5.
Le litige porte ensuite sur l'application de l'art. 51 LATC.
a) Comme on l'a vu, l'art.
51 LATC dispose que la municipalité peut décider la libération ou le transfert
de servitudes qui se trouvent en contradiction avec des prescriptions
impératives en matière de construction ou qui font obstacle à une utilisation
rationnelle du sol dans l'intérêt public, sans qu'un intérêt suffisant du
propriétaire du fonds dominant le justifie (al. 1). Le propriétaire du fonds
servant verse une contribution correspondant à l'avantage qu'il retire (al. 3).
L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil
d'Etat (EMPL n° 323) d'octobre 2016 relatif à la révision de la LATC (novelle
du 17 avril 2018), présente cette nouvelle disposition de la manière suivante
(ad art. 50 du projet [art. 51 de la loi], Bulletin du Grand Conseil [BGC],
2017-2022, tome 3 Conseil d'Etat, p. 96):
"
Cette
disposition donne à la commune un instrument supplémentaire pour assurer une
planification efficace.
Elle lui permet en effet
d'exproprier les servitudes qui se trouvent en contradiction avec des
prescriptions impératives en matière de construction ou qui font obstacle à une
utilisation rationnelle du sol dans l'intérêt public, sans qu'un intérêt suffisant
du propriétaire du fonds dominant le justifie. Il faut relever que cette
expropriation demeure une faculté qui est donnée à la commune. Cette dernière
n'aura aucune obligation de procéder à une épuration des servitudes lors de la
planification. Les litiges éventuels continueront à être réglés par le droit
civil. Il s'agit dans ce cas d'une expropriation formelle soumise à la loi sur
l'expropriation. Le propriétaire du fonds servant doit contribuer à hauteur de
l'avantage qu'il tire de l'opération.
"
L'exposé des motifs relève encore que cette
disposition, avec les art. 50 (coordination avec les mesures d'améliorations
foncières) et 52 (disponibilité des terrains) LATC, concrétise l'art. 15a de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700),
"
de façon à assurer que les terrains légalisés soient effectivement
affectés à la construction et bâtis
" (ibid., ad art. 51 du projet; cf.
ég. CDAP AC.2022.0364 du 30 août 2023 consid. 3a; AC.2021.0143 du 19 août 2022
consid. 3a).
En effet, les servitudes de non-bâtir ou de
restriction de bâtir, issues d’une convention entre particuliers, visent
précisément à imposer aux propriétaires des fonds servants une réduction des
possibilités de construire que leur reconnaît le droit public de l’aménagement
du territoire et des constructions. U
n plan d'affectation ou des
prescriptions de droit public sur les constructions ne privent pas les
servitudes existantes de leur validité (ATF 134 III 341 consid. 2.2; 107 II 331
consid. 5a; 91 II 339 consid. 4a), de sorte que, sous l'angle du droit public,
seule une disposition spécifique permet de s'y soustraire.
b) Selon l'art. 15 LAT, qui a trait à la zone à bâtir,
celle-ci doit notamment être définie de telle manière qu'elle réponde aux
besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
Entré en vigueur le 1
er
mai 2014, sous le
titre "
disponibilité des terrains constructibles
", l'art. 15a
LAT dispose:
"
1
Les cantons prennent en collaboration avec
les communes les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient
utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures
d’amélioration foncières telles que le remembrement de terrains (art. 20).
2
Le droit cantonal
prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité compétente peut
imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les
mesures prévues par le droit cantonal.
"
Le législateur a ainsi considéré qu'une délimitation
adéquate des zones à bâtir ne suffisait pas pour garantir une construction dans
les quinze ans; de nombreux terrains demeuraient non construits à l'échéance du
délai, soit parce que leurs caractéristiques (situation, découpage, état
foncier, équipement) étaient peu favorables, mais aussi en raison d'une
thésaurisation du terrain dans un but de conservation du patrimoine immobilier
ou à des fins spéculatives. Cette thésaurisation accentuait la pression sur les
terrains environnants et sur le territoire agricole et contribuait à
l'extension des surfaces urbanisées, contrairement aux objectifs de
concentration et de densification poursuivis par la loi (ATF 143 II 476 consid.
3.2; Message du 20 janvier 2010 relatif à la révision partielle de la LAT, FF
2010 959 ss, 967 et 984).
aa) Selon la jurisprudence, l'art. 15a al. 1 LAT -
qu'entend concrétiser l'art. 51 LATC - impose aux cantons de prendre toutes les
mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient utilisées conformément à
leur affectation. Le choix des mesures est cependant laissé à l'appréciation
des cantons, avec à titre d'exemple le remembrement parcellaire, seule d'entre
elles expressément mentionnée. Il peut s'agir de mesures foncières, de la
conclusion de contrats de droit administratif, d'une mise en zone conditionnée
à une obligation de construire dans un certain délai, éventuellement assortie
d'un droit d'emption ou d'un retour en zone non constructible (affectation
limitée dans le temps) ou d'autres mesures de nature fiscale telles qu'une taxe
d'incitation ou une imposition de la valeur vénale des parcelles non
construites (ATF 143 II 476 consid. 3.2).
La doctrine mentionne encore d'autres mesures qui
peuvent être prévues par les cantons dans le cadre de l'art. 15a al. 1 LAT,
notamment l'expropriation (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 46 et 71 ad art. 15a LAT).
On peut aussi concevoir une procédure de droit
public de suppression de servitudes, lorsque des restrictions de droit privé (telles
que servitude de non-bâtir ou servitude limitant la hauteur d'un bâtiment sur
un fonds voisin) font obstacle à une densification de la zone à bâtir,
conformément au principe énoncé à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT qui
charge les autorités de "
prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
".
La libération des servitudes, qui équivaut à une expropriation de droits réels
restreints, peut ainsi être prévue par le législateur cantonal pour concrétiser
l'art.
15a al. 1 LAT (cf. à ce sujet Urs
Hofstetter-Arnet/Domino Hofstetter/Stefan Mundhaas, Verdichtet bauen –
Dienstbarkeiten beseitigen, RSJ 115 [2019] p. 335 ss, spéc. p. 341 ss).
bb) L'art. 15a al. 2 LAT contient quant à lui un
mandat législatif impératif à l'intention des cantons. Ceux-ci doivent en effet
adopter une base légale permettant à l'autorité compétente de fixer un délai
pour construire sur un bien-fonds (Jacques Dubey, De la libre disposition... à
la disponibilité du sol: une analyse à la lumière du droit fédéral en projet,
in Planification territoriale, Droit fédéral et spécificités cantonales, Foex
[éd.], 2013, p. 113 ss, 131; Dubey, La garantie de la disponibilité du terrain
à bâtir, in Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire, Zufferey/Waldman
[éds], 2015, p. 175 ss, 195). Le droit fédéral n'impose certes pas que le droit
cantonal détermine la durée de ce délai; le Conseil fédéral considère toutefois
que cela serait souhaitable (FF 2010 959, 986). Pour que l'obligation de
construire dans un certain délai soit compatible avec la garantie de la
propriété, elle doit reposer sur un intérêt public suffisant, lequel peut
découler en particulier d'une offre insuffisante de terrains à bâtir ou de la
nécessité d'édifier en un endroit particulier (FF 2010 959, 986). Le délai
devrait être fixé par le droit cantonal en tenant compte des circonstances, en
principe dans une fourchette de cinq à quinze ans (ibid
.
). La doctrine
considère qu'un délai de douze ans devrait constituer la limite maximum dès
lors que le bien-fonds doit en principe être effectivement construit à
l'échéance du délai de quinze ans (ATF 143 II 476 consid. 3.3; Aemisegger/Kissling,
op. cit., n. 64 art. 15a LAT).
Les cantons ont en outre l'obligation d'arrêter les
sanctions du non-respect de l'obligation de construire dans le délai fixé. Ils
ont cependant le choix de celles-ci dans la mesure où, comme l'exprime le
Conseil fédéral, elles apparaissent "appropriées pour que la construction
puisse être imposée si nécessaire à l'échéance du délai" (FF 2010 959, 986;
Dubey, La garantie de disponibilité du terrain à bâtir, op. cit., p. 196; Rudolf
Muggli, Knappe Bauzonen - kommt jetzt die Baupflicht? in Schweizerische
Baurechtstagung, Institut für schweizerisches und internationales Baurecht,
2017, p. 107 ss, 113). La législation cantonale d’exécution doit en outre
distinguer les conséquences juridiques en fonction de l’ampleur de l’intérêt
public que présente la construction. Face à une pénurie "ordinaire"
de terrains à bâtir, des mesures fiscales, par exemple, devraient suffire.
Lorsque la construction de certaines réserves de terrains à bâtir présente un
intérêt extraordinaire, le droit cantonal devra toutefois prévoir des
conséquences juridiques appropriées pour que la construction puisse être
imposée si nécessaire à l’échéance du délai. Il peut s’agir notamment d’un
droit d’emption en faveur de la commune, d’une obligation de cession pouvant
être appliquée par voie de droit, d’un déclassement voire d’une expropriation
(FF 2010 959, 986; ATF 143 II 476 consid.
3.2 s.; Aemisegger/Kissling,
op. cit., n. 66 ad art. 15a LAT).
L'autorité investie de l'application de cette mesure
doit ainsi disposer d'un large pouvoir d'appréciation puisqu'il lui appartient
d'évaluer si l'intérêt public en jeu est suffisant, de fixer le délai de
construction et, le cas échéant, la sanction prévue (ATF 143 II 476 consid.
3.3; Dubey, La garantie de disponibilité du terrain à bâtir, op. cit., p. 203).
c) Il a été vu ci-dessus que lorsqu'il y a lieu
d'imposer la libération d'une servitude, l'art. 51 LATC prévoit d'une part une
décision de la municipalité (al. 1; "
la municipalité peut décider la
libération de servitudes […]
") et d'autre part l'application de
la loi sur l'expropriation (al. 2), qui implique d'autres décisions.
La LE décrit la procédure à suivre à ses art. 12 ss
LE (titre II de la loi intitulé "
Déclaration d'intérêt public
").
Le projet d'expropriation doit d'abord être mis à l'enquête publique (cf. art.
12, 14, 16 et 17 LE). Si l'expropriation est demandée par une commune, sa
municipalité transmet le dossier au département compétent en y joignant son
préavis sur les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du
projet (art. 20 al. 1 LE). Le département statue sur cette demande par une
décision (art. 23 LE). Si l'intérêt public du projet est admis, la procédure
d'estimation est ouverte, le tribunal d'expropriation étant l'autorité
compétente à ce stade (titre III de la loi, art. 29 ss LE).
Avec le renvoi de l'art. 51 al. 2 LATC à la loi sur
l'expropriation, le législateur cantonal a voulu que le principe de la
libération d'une servitude faisant obstacle à la réalisation d'un plan
d'affectation, fasse en définitive l'objet d'une décision d'un département
cantonal (procédure de déclaration d'intérêt public), la "
décision
"
de la municipalité mentionnée à l'art. 51 al. 1 LATC équivalant simplement à
l'ouverture de la procédure. Elle n'a pas d'effet direct sur les droits des
propriétaires concernés; c'est la décision du département cantonal admettant
l'intérêt public qui prononce effectivement, le cas échéant, la libération de
la servitude et prive le propriétaire du fonds dominant du droit réel restreint
dont il est titulaire – moyennant une juste indemnité déterminée dans la
procédure d'estimation subséquente (CDAP AC.2022.0364 du 30 août 2023 consid.
3a; AC.2021.0143 du 19 août 2022 consid. 3a).
Il est vrai que la libération d'une servitude
requiert la mise en œuvre d'une procédure relativement complexe, en raison de
l'application de la loi sur l'expropriation. C'est néanmoins une possibilité
qui n'existait pas sous l'ancien droit et qui permet aux communes, avec
d'autres instruments, d'assurer la disponibilité des terrains constructibles (CDAP,
ibid.).
6.
Les recourants soutiennent, en premier lieu, que l’art. 51 LATC ne
saurait être appliqué que dans le cadre d’une procédure de planification, ou
subsidiairement à l’occasion de l’examen d’un projet concret dans le cadre
d’une procédure d'autorisation de construire.
a) Ni le texte de l’art. 51 LATC, ni les travaux
préparatoires, ne précisent le moment auquel doit être déclenchée la procédure
de libération des servitudes. Ils n’en restreignent pas non plus l’application
à une phase particulière, que ce soit celle de la planification ou celle de la
demande d’autorisation de construire.
Selon la jurisprudence de la CDAP, cet instrument ne
doit pas nécessairement être appliqué au stade de la planification (i.e. être
prévu dans celle-ci). Il peut aussi être employé, hors procédure de
planification, lorsque l'autorité communale observe qu'aucun projet de construction
utilisant à suffisance la capacité constructive de la zone n'a été réalisé ou
ne pourra être réalisé sur un fonds déterminé, en raison de servitudes de
restriction de bâtir. L'autorité communale pourra ainsi décider de la libération
(l'expropriation) de la servitude si elle constate que, sans cette mesure, le
propriétaire concerné est durablement empêché de construire un bâtiment avec la
densité requise. Il peut en aller ainsi, par exemple, quand le propriétaire
d'un fonds grevé d'une servitude de limitation de hauteur a proposé au bénéficiaire
de négocier la radiation de la servitude mais que celui-ci a refusé (CDAP
AC.2022.0364 précité consid. 3a; AC.2021.0143 précité consid. 3a).
C'est par ailleurs l'interprétation retenue par les
autorités lucernoises à propos d'une disposition analogue à l'art. 51 LATC (§
39 Planungs- und Baugesetz [PBG; RS/LU 735]; Bau-, Umwelt-, und
Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Erläuterungen PBG, ad § 39, p. 4;
selon le département lucernois, la libération de servitudes peut être
coordonnée avec des procédures de planification ou de construction mais peut
également intervenir indépendamment de celles-ci). La doctrine considère aussi
que les dispositions bernoises, neuchâteloises et jurassiennes relatives à la
libération de servitudes, qui ne précisent pas le moment du déclenchement de la
procédure, doivent être comprises comme applicables en tout temps (art. 126 al.
1 de la loi sur les constructions [RS/BE 721.0]); art. 32a de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire [RS/NE 701.0]; art. 97 et 98 de la loi sur les
constructions et l'aménagement du territoire [RS/JU 701.1]; Aldo Zaugg/Peter
Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, 5
e
éd. 2024, n. 1 ss ad art.
126; Naïri Sevhonkian, Le régime juridique des servitudes mis à l'épreuve par
l'art. 15a
LAT, thèse, Neuchâtel 2025, n. 387 et 408).
En revanche, dans le canton de Genève, la libération
des servitudes est examinée au moment de la délivrance de l'autorisation de
construire, bien que la disposition pertinente ne le mentionne pas (art. 6a de
la loi générale sur les zones de développement [RS/GE L 1 35]; ATA/816/2014
du 28 octobre 2014 consid. 7; Valérie Défago Gaudin, Droit de l'aménagement du
territoire: Les mesures foncières pour assurer la réalisation des plans, in
Regards de marathoniens sur le droit suisse - Mélanges publiés à l'occasion du
20
e
"Marathon du droit", Ordre des avocats de Genève [éd.],
2015, p. 369 ss, 377; François Bellanger, in La maîtrise publique du sol:
expropriation formelle et matérielle, préemption et contrôle du prix, Tanquerel/Bellanger
[
éds
],
2009
, p. 61 ss, 68 s.).
b) Certes, les recourants avancent à juste titre que
les mesures de libération de servitudes devraient figurer au rapport 47 OAT.
Aux termes de l'art. 47 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1), l'autorité qui établit les plans d’affectation
fournit à l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans (art. 26 al. 1
LAT), un rapport démontrant notamment leur conformité aux buts et aux principes
de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Dès lors que ces buts
incluent la densification du milieu bâti, il en découle que le rapport 47 OAT
doit comprendre les mesures propres à garantir la disponibilité des zones à
bâtir, dont la libération de servitudes (cf. ég.
S
evhonkian, op cit., n. 534 s.). C'est ce que confirme l'EMPL
précité du Conseil d'Etat qui retient que "
[l]es différentes mesures
visant à assurer la disponibilité des terrains affectés à la zone à bâtir
doivent
être décrites dans le rapport que la commune établit à l’autorité
cantonale au sens de l’article 47 OAT
" (ad art. 51 du projet [actuel
art. 52 LATC], p. 96).
Les recourants se méprennent toutefois quant à la
portée de cette exigence. Quand bien même le rapport 47 OAT devrait mentionner
les mesures de libération de servitudes envisagées, leur omission ne prive pas
la commune de la faculté d’y recourir. Une telle carence pourrait tout au plus conduire
l’autorité cantonale à refuser d’approuver la planification concernée ou à n’y
consentir qu’avec des conditions, faute pour la commune de garantir que les
terrains en zones à bâtir soient disponibles (cf. par analogie l’art. 8a al. 1
let. d LAT qui prévoit que le plan directeur doit, pour être approuvé par le
Conseil fédéral, indiquer les mesures propres à garantir la disponibilité des
terrains [Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 30 ad art. 15a LAT]). De même, elle
se limiterait à contraindre la commune à démontrer de manière plus approfondie
la réalisation des conditions de l'art. 51 LATC, en particulier sous l'angle de
la pesée des intérêts, sans pouvoir s'appuyer sur une planification en vigueur
(sur ce point, cf. aussi consid. 7a/aa infra). En d'autres termes, l'absence de
mention de mesures de libération de servitudes dans le rapport 47 OAT, puis
dans le règlement du plan adopté, ne doit pas être considérée comme un silence
qualifié interdisant aux communes de recourir à l'art. 51 LATC. C'est ainsi à
raison que la CDAP a retenu que l'art. 51 LATC n'était pas nécessairement
limité à la procédure de planification (CDAP AC.2022.0364 précité consid. 3a;
AC.2021.0143 précité consid. 3a). La présentation de l'ancien Service du
développement territorial produite par les recourants ne saurait modifier cette
conclusion.
c) Dans ces conditions, on ne discerne pas quelle
base légale obligerait les autorités compétentes à prévoir les mesures fondées
sur l'art. 51 LATC lors de la procédure de planification ou, subsidiairement, à
déclencher l'application de cette disposition lors de la procédure
d'autorisation de construire. A ce stade, les communes demeurent ainsi libres d'ouvrir
à tout moment cette procédure, quitte à devoir surmonter des difficultés
accrues pour démontrer la réalisation des conditions restrictives de l'art. 51 LATC,
notamment sous l'angle de la pesée des intérêts.
7.
Les recourants contestent ensuite la pesée des intérêts effectuée par
l’autorité intimée. Ils soutiennent, en particulier, que celle-ci n’aurait pas
pris en considération leurs intérêts privés et aurait omis d’examiner les
conséquences concrètes du projet. Selon eux, l’intérêt public à la
densification ne saurait justifier la libération des servitudes litigieuses.
a) L’art. 51 LATC requiert une pesée des intérêts
qui englobe tant les intérêts publics concernés que les intérêts privés du
propriétaire du fonds dominant (cf. art. 3 OAT).
aa) Il découle du principe de la force dérogatoire
du droit fédéral, ancré à l'art. 49 Cst., que les dispositions cantonales doivent
être interprétées de façon conforme au droit fédéral (ATF 143 I 403 consid.
7.1; 137 I 31 consid. 2; 116 Ia 359 consid. 5c; TF 2C_66/2015 du 13
septembre 2016 consid. 2, non publié in ATF 142 I 195; TF 2C_668/2013 du 19
juin 2014 consid. 2.2). Cela concerne en particulier les règles de droit public
cantonal qui sont en concours avec le droit civil fédéral, dans leurs rapports avec
ce droit. De telles règles, que les cantons peuvent édicter en vertu de l'art.
6 CC, ne sont admissibles qu'à la triple condition que le législateur fédéral
n'ait pas entendu réglementer la matière de manière exhaustive, que les règles
cantonales soient justifiées par un intérêt public pertinent et, enfin,
qu'elles n'éludent ni ne contredisent le sens ou l'esprit du droit civil
fédéral (ATF 143 I 403 consid. 7.1; 137 I 135 consid. 2.5.2; 135 I 233 consid.
8.2; 135 I 106 consid. 2.1; 131 I 333 consid. 2.1).
Or, l'art. 736 CC prévoit que le propriétaire grevé
peut exiger la radiation d’une servitude qui a perdu toute utilité pour le
fonds dominant (al. 1). Il peut obtenir la libération totale ou partielle d’une
servitude qui ne conserve qu’une utilité réduite, hors de proportion avec les
charges imposées au fonds servant (al. 2).
Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la
compatibilité avec l’art. 736 CC d’une disposition cantonale permettant la
radiation de servitudes dans le cadre d’un plan de quartier. Dans la mesure où
cette suppression se justifie par les objectifs du plan de quartier, elle ne peut
pas être assimilée à une simple réglementation des rapports de voisinage.
Poursuivant un but d’intérêt public, la libération de servitude revêt un
caractère propre, distinct de l’institution prévue à l’art. 736 CC. Le Tribunal
fédéral précise toutefois que l’examen de la constitutionnalité d’une telle
mesure ne saurait intervenir de manière isolée, mais doit s’inscrire dans
l’évaluation d’ensemble du plan de quartier. Il n’est dès lors pas admissible
de détacher certaines mesures du plan de leur contexte pour en contrôler la
conformité constitutionnelle de façon autonome (TF du 5 avril 1994, in RNRF
77/1996 p. 53 ss, 57; TF 1P.407/1999 du 27 octobre 1999, in PBG 2000/1 p.
25 ss; ATF 90 I 332 consid. 3a).
Le Tribunal fédéral n’a, à ce jour, pas eu à se
prononcer sur la validité d’une disposition prévoyant la radiation de
servitudes fondée non pas sur un plan de quartier, mais sur une décision
individuelle.
Il convient par ailleurs de relever que l’art. 15a
LAT prévoit désormais expressément l’obligation des cantons de garantir la
disponibilité des terrains constructibles, obligation mise en œuvre par l’art.
51 LATC (cf. ég. ATF 143 II 476 consid. 3).
Il découle néanmoins de ce qui précède qu'une
disposition de droit public prévoyant l'expropriation des servitudes n'est conforme
à l'art. 736 CC que dans la mesure où la libération des servitudes poursuit
bien un intérêt public et non l'intérêt du propriétaire du fonds servant (voir
aussi Sacha Vallati, Dienstbarkeiten und Bauvorhaben, 2021, n. 520, selon
lequel il n'y a pas lieu d'invoquer abusivement la notion d'intérêt public pour
supprimer des servitudes, sous couvert d'intérêt à la densification, uniquement
ou principalement dans l'intérêt du propriétaire du fonds servant).
L'intérêt public doit ainsi être clairement
prépondérant par rapport à l'intérêt privé. En outre, la pesée des intérêts ne saurait
s’effectuer de manière isolée, mais doit prendre en compte la planification
communale. Il s’ensuit également que les intérêts du propriétaire du fonds servant
doivent être écartés de la pesée des intérêts. On ne saurait d'ailleurs
admettre qu’un propriétaire puisse, après avoir consenti à l’établissement
d’une servitude en contrepartie d’un avantage, en exiger la radiation ultérieure
sur la base de son intérêt privé (cf. arrêt du Tribunal administratif bernois VGE
22496 du 27 juin 2006 consid. 3;
Z
augg
/L
udwig, op. cit., n. 2 ad art. 126).
Toujours sous l'angle de l'art. 736 CC, on relèvera
encore que les dispositions sur l’expropriation de servitudes, en raison de la
menace qu’elles font peser, modifient l’équilibre des négociations,
déséquilibre que seule l’exigence d’une indemnisation complète versée par le
propriétaire du fonds servant permet de compenser (Sacha Vallati, op. cit.,
2021, n. 518). En d'autres termes, l’art. 51 LATC trace un fragile
équilibre entre intérêts publics et intérêts privés; il permet de promouvoir la
densification du milieu bâti tout en préservant l'égalité des forces entre
propriétaires, laquelle ressortit au droit privé, en n'intervenant qu'en
dernier recours et à condition d'une pleine indemnité.
bb) Les mesures destinées à mobiliser le terrain
constructible portent atteinte à la garantie de la propriété, dès lors qu’elles
imposent au propriétaire une certaine utilisation de son bien-fonds (Aemisegger/Kissling,
op. cit., n. 9 ad art. 15a LAT). Tel est également le cas de la libération de
servitudes, qui supprime un droit réel limité.
Comme tout droit fondamental, la garantie de la
propriété consacrée par l'art. 26 Cst. peut être restreinte aux conditions
fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale,
soit une loi au sens formel si la restriction est grave (al. 1), être justifiée
par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité
(al. 3). Ce dernier exige que la mesure mise en œuvre soit apte à produire les
résultats escomptés (règle de l'aptitude), que celui-ci ne puisse pas être
atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité), et qu'il existe
un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés
compromis (règle de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; ATF 146 I 157 consid. 5.4; 143 I 403 consid. 5.6.3; 141 I 20
consid. 6.2.1). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour
particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou
lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou
beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa
destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 I 233 consid. 2.1; 131 I 333 consid.
4.2).
A ce titre, la densification des zones à bâtir répond
à un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence (ATF
137 II 23 consid. 4.3 et les réf.), et ancré en droit fédéral depuis l'entrée
en vigueur de la révision de la LAT le 1
er
mai 2014 (cf. not. art. 1
al. 2 let. b LAT). Cela correspond au principe fondamental d'utilisation
mesurée du sol, qui impose une rationalisation de la zone à bâtir plutôt que
son extension. Néanmoins, cet intérêt public ne suffit pas, à lui seul, à
justifier la radiation de servitudes (Meinrad Huser, Densification et
restrictions en matière de construction: Quelles restrictions est-il possible
de lever?, VLP-ASPAN Territoire et Environnement 4/2016, p. 21). Encore faut-il
démontrer que la mesure est propre à atteindre l’objectif de densification,
notamment par la création effective de logements, ce qui implique un examen
concret du projet envisagé. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs rappelé que les
seuls intérêts liés à la réalisation de logements ou à une utilisation plus
dense du sol ne sauraient être invoqués de manière abstraite, sans appréciation
de leur pertinence dans les circonstances du cas d’espèce (TF 1C_276/2015 du 29
avril 2016 consid. 3.3.3).
Au titre de l'exigence de nécessité, la suppression
de servitudes ne peut intervenir que lorsqu’aucune mesure moins incisive pour
le droit de propriété n’est envisageable, telle que des mesures foncières, une
mise en zone à bâtir limitée dans le temps ou conditionnelle, ou un contrat de
droit administratif (Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 34 ss ad art. 15a LAT). De
même, la libération de servitudes ne saurait être admise lorsqu'un potentiel
constructible peut être exploité sans leur suppression, ou encore par leur
simple modification plutôt que par leur radiation complète (
H
ofstetter
-A
rnet
/H
osftetter
/ M
undhaas, op. cit., p. 343). L’art.
51 LATC doit ainsi être envisagé comme une ultima ratio (Huser, op. cit., p. 26).
Toute mesure d’expropriation ne satisfait au
principe de proportionnalité au sens strict que si elle se justifie par un
intérêt public particulièrement important (
H
user,
op. cit., p. 26). L'élimination ou la limitation de servitudes suppose
l'existence d'intérêts publics qualifiés et concrets; le résultat de la pesée
des intérêts doit conduire à un résultat clair et non équivoque (
Z
augg
/L
udwig
,
op. cit
.,
n. 2a ad art. 126). La proportionnalité au sens strict
revêt une importance accrue lorsque le nombre de logements créés demeure réduit
(cf. Vallati, op. cit., n. 520 s.). En revanche, un intérêt public à imposer la
construction est d'autant plus important qu'un bien-fonds bénéficie d’une
situation stratégique, par exemple au sein d’un pôle de développement désigné
par le plan directeur cantonal (Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 11 ad art.
15a LAT; FF 2010 959, 986). On peut encore relever, par analogie, que le
Conseil fédéral réserve l’expropriation au titre de sanction attachée à
l'obligation de construire ancrée à l’art. 15a al. 2 LAT aux situations de
pénurie de logements extraordinaires, comme évoqué ci-dessus.
cc) En d'autres termes, selon la jurisprudence
fédérale et la doctrine, une décision prononçant la libération de servitudes
doit poursuivre un intérêt public particulièrement important (les intérêts du
propriétaire du fonds servant, respectivement du constructeur, ne pouvant être
pris en considération) et respecter le principe de la proportionnalité au
regard des autres intérêts publics ainsi que des intérêts privés du
propriétaire du fonds dominant, notamment sous l'angle de la subsidiarité. En
outre, la pesée des intérêts ne saurait s’effectuer de manière isolée, mais
doit prendre en compte la planification communale.
dd) La teneur de l'art. 51 LATC ne conduit pas à
s'écarter de ce qui précède.
On rappelle que cette disposition a pour but de
doter les communes d'un instrument supplémentaire pour assurer une
planification efficace. L'intérêt public à la densification, invoqué par
l'autorité intimée, réside dans la densification du milieu bâti: la suppression
ou la réduction des servitudes permet en effet aux constructeurs des fonds
servants d'exploiter la totalité des droits à bâtir que la planification leur
confère. Toutefois, l'intérêt public à la densification ne suffit pas nécessairement
à justifier une expropriation de servitudes. En effet, cet intérêt public peut
être invoqué en rapport avec de très nombreuses zones à bâtir du canton. Par
conséquent, autoriser une expropriation sur cette seule base, sans autre
examen, reviendrait à vider de toute substance les servitudes privées de
non-bâtir ou de limitation de bâtir: il suffirait à tout intéressé, avec le
concours de la municipalité, de solliciter leur suppression en invoquant
l’intérêt public à la densification. Les servitudes de non-bâtir ou de
limitation de bâtir, pourtant conclues conformément à la volonté des
propriétaires concernés et inscrites au registre foncier comme obligation
propter rem, perdraient ainsi toute portée, au mépris du principe de la
sécurité du droit. Il s'ensuivrait, en outre, des risques d'abus du pouvoir
d'appréciation ou d'inégalité de traitement.
On ne peut considérer qu'une interprétation aussi
large refléterait la volonté du législateur vaudois. Au demeurant, l'autorité
intimée, par sa Direction du registre foncier, avait elle-même reconnu que
"
cette disposition est toutefois très restrictive dans ses conditions
d'application
".
b) Il sied ainsi de
confirmer que la libération des servitudes au sens de l'art. 51 LATC doit
reposer sur un intérêt public particulièrement important; que l'intérêt public
à cette libération ainsi que les intérêts publics et privés au maintien des
servitudes doivent être pesés de manière concrète, complète et rigoureuse; que
l'autorité doit démontrer en quoi il se justifie de procéder à une mesure sur
la ou les parcelles concernées plutôt qu'ailleurs; que cette expropriation de
droits réels restreints doit demeurer l'ultima ratio; et, enfin, qu'elle ne
peut être examinée de façon isolée, mais doit s'inscrire dans une réflexion qui
intègre l'aménagement du territoire communal plus généralement.
S'agissant plus précisément de l'intérêt public à la
densification, il doit ainsi être apprécié de manière concrète, complète et
rigoureuse dans chaque cas d'espèce, tout comme l'intérêt des propriétaires des
fonds dominants au maintien des servitudes dont l'expropriation est envisagée.
Il convient encore, notamment, de vérifier soigneusement que l'utilisation des
droits à bâtir définis par la planification ne peut pas intervenir autrement
que par une expropriation préalable des servitudes.
C'est enfin le lieu de souligner que la
densification n'est pas un but absolu, que la qualité de l'habitat ne doit pas
pâtir de la densification et que le maintien d'un cadre de vie de qualité, en
protégeant la typologie caractéristique d'un village ou d'un quartier,
correspond lui aussi à un principe important de l'aménagement du territoire
(cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
et b, 3 al. 3 let. b et e, 8a al. 1 let.
c LAT; TF 1C_300/2020 du 1
er
décembre 2020 consid. 2.5.3; Pierre
Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle,
pesée des intérêts, 2019, n. 33 ad art. 1; ATF 147 II 125 consid. 12; 146 II
187 consid. 4.5.3; 142 II 100 consid. 4.6; 137 II 23 consid. 4.4).
c) Il convient d'examiner si la décision attaquée
satisfait à ces exigences.
aa) Dans sa subsomption (n. 10 à 14), la décision
attaquée se limite à indiquer que la commune n'ayant plus de capacité de
s'étendre à l'extérieur de l'agglomération, une densification de l'existant
doit donc être prévue, que le PGA est conforme aux planifications supérieures
et au cadre légal en vigueur, en particulier au PALM et à la mesure A11 du Plan
directeur cantonal, que les nouveaux habitants prévus par le PGA ne dépassent
pas la croissance allouée pour l'agglomération et que le projet "
répond
ainsi à un intérêt public
", la décision attaquée précisant encore que
l'art. 51 LATC constitue une base légale formelle suffisante pour
l'expropriation de droits réels restreints.
bb) Il découle de ce qui précède que la décision
attaquée se contente d'identifier l'intérêt public auquel répond
l'expropriation en cause, à savoir la densification des zones urbaines. Elle ne
le qualifie pas même de particulièrement important et ne procède à aucune
balance des intérêts.
Notamment, la décision attaquée se borne à
mentionner les servitudes par leur intitulé et leur numéro, sans mentionner
leur contenu concret. Elle n'évoque pas les conséquences de la suppression des
servitudes en cause pour les recourants, en matière de tranquillité, de
dégagement, de verdure et de qualité de vie, étant précisé que les recourants
indiquent qu'ils ont tous acquis les parcelles concernées en tenant compte de
l'aspect du quartier et des garanties fournies par les servitudes inscrites.
Autrement dit, l'autorité intimée n'examine en rien l'intérêt privé des
propriétaires des fonds dominants au maintien de ces servitudes.
Par ailleurs, la décision contestée ne comprend
aucune description du quartier, de son environnement et de ses éventuels
espaces verts. Elle ne fait pas état d'autres intérêts publics potentiellement
affectés, étant rappelé, comme exposé ci-dessus, que la densification n'est pas
un but absolu, que la qualité de l'habitat ne doit pas pâtir de la densification
et que le maintien d'un cadre de vie de qualité, en protégeant la typologie
caractéristique d'un village ou d'un quartier, correspond lui aussi à un
principe important de l'aménagement du territoire. Elle ne tient pas davantage
compte des projets de construction en cours ou potentiels sur le territoire
communal.
L'autorité intimée n'indique pas le potentiel
constructible d'un bâtiment qui respecterait les servitudes, ni les surfaces
supplémentaires de logement qui seraient permises par la libération de ces
droits réels restreints. Au demeurant, si elle évoque le nombre de logements
prévus par le projet de la constructrice, elle fait état de quatorze logements,
quand le dernier projet de la constructrice en mentionne treize et que le
rapport d'expertise se base sur dix-neuf logements, ce qui ne contribue pas à
une analyse fiable de l'intérêt public à la mesure litigieuse.
Enfin, la décision attaquée omet d’examiner la
nécessité de la libération des servitudes, faute d’avoir envisagé d’autres
mesures, tant au niveau communal que sur la parcelle concernée, telles qu’une
levée partielle des servitudes, respectivement leur modification. Sur ce point,
on rappelle encore que l'art. 23 al. 3 LE exige que si le département cantonal admet
l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que
l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du
projet (cf. ég. TF 1C_178/2023 du 5 février 2024 consid. 6.3; CDAP,
AC.2019.0240 précité consid. 2c). Contrairement à ce que fait valoir l'autorité
intimée, il est à cet égard sans pertinence que la décision attaquée ne porte
que sur des servitudes et non sur l’acquisition de terrains, l’art. 26 Cst.
protégeant les unes comme les autres.
En somme, l'autorité intimée n'expose pas en quoi
une construction sur la parcelle en cause, plutôt que sur une autre, répondrait
à un intérêt public particulièrement important. Son argumentation (cf. consid.
7c/aa supra), largement abstraite, est applicable à une multitude de biens-fonds
de la commune de Prilly grevés de servitude de non-bâtir ou de restriction de
bâtir, étant précisé que c'est l'ensemble du territoire de cette commune qui se
situe dans le périmètre compact du PALM. Considérer qu'une argumentation aussi
générale démontrerait à suffisance le respect des conditions très restrictives
de l'art. 51 LATC reviendrait ainsi à autoriser la commune de Prilly - et
d'autres communes du canton dans la même configuration - à appliquer cette
disposition à sa guise sur de nombreuses parties de son territoire, au risque
de rendre pratiquement lettre morte nombre de servitudes de non-bâtir ou de
restriction de bâtir qui y ont été constituées.
En d'autres termes, en l'état, l'autorité intimée
s'est pour l'essentiel limitée à identifier l'intérêt public poursuivi (i.e. la
densification), sans guère d'autre analyse. On ignore si un examen complet (au
sens des consid. 7a/dd et 7b supra) permettrait, ou non, d'admettre la
réalisation des conditions de l'art. 51 LATC, à savoir de reconnaître que les
servitudes de restriction de bâtir à charge de la parcelle 661 "
font
obstacle à une utilisation rationnelle du sol dans l'intérêt public, sans qu'un
intérêt suffisant des propriétaires des fonds dominants le justifi
e".
Conséquemment, la décision attaquée doit être admise, l'autorité intimée devant
compléter l'instruction.
cc) On relèvera encore que les carences de la pesée
des intérêts apparaissent d’autant plus préoccupantes au regard de la procédure
suivie par la municipalité. En effet, celle-ci a initié la procédure et requis
le rapport d'expertise après avoir été sollicitée par la constructrice, son
courrier du 25 juin 2021 indiquant même que
"[l]es futurs acquéreurs de
la parcelle 661 souhaitent faire libérer des servitudes contraignantes pour
leur projet de construction d'un immeuble
". En outre, dès l’ouverture
des pourparlers, la municipalité a invoqué la possibilité de libérer les
servitudes à l'amiable moyennant indemnité, produisant à l’appui un rapport
fixant celle-ci à 25% seulement de la valeur des servitudes concernées, en cas
d'application de l'art. 51 LATC, alors même que cette disposition exige
expressément une indemnisation correspondant à leur pleine valeur. Une telle
démarche est susceptible d'altérer l'équilibre des négociations. Sous l'angle
de l'art. 736 CC, ces circonstances commandent une prudence particulière dans
la pesée des intérêts (cf. consid. 7a/aa supra).
8.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour
complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens du consid. 7 supra. Il
convient par conséquent de mettre à la charge de la municipalité et de la
constructrice, qui succombent, l'émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité
de dépens en faveur des recourants qui ont procédé avec l'assistance d'un
avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Des frais de procédure ne peuvent être exigés du département intimé (art. 52
LPA-VD). Au vu des circonstances, il n'y a pas davantage lieu de mettre des dépens
à sa charge.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 30 avril 2024 du Département des finances et de
l'agriculture est annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément
d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Prilly.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de J.________.
V.
La Commune de Prilly versera à A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________, créanciers
solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
VI.
J.________ versera à A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, G.________, H.________ et I.________, créanciers solidaires, une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2025
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.