vd_omni · AC.2011.0192 · 2012-03-14 · fr

GIRARDET/Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Bex | Selon la jurisprudence, la seule intention subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif pour décider de l'affectation d'un bâtiment ou d'une surface de plancher. Il convient plutôt de déterminer si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent aisément de rendre ces surfaces habitables ou s'ils sont propres à l'utilisation annoncée.En l'espèce, les recourants soutiennent que les surfaces en question sont louées comme un appartement en duplex et ils ont produit un contrat de bail à cet égard. Mais le tribunal doit examiner si la conception et la disposition des locaux présentent les caractéristiques d'un logement en duplex ou celles de chambres d'hôtes indépendantes. Or, l'aménagement est conçu pour l'exploitation de quatre chambres d'hôtes indépendantes, ce que confirment les numéros placés sur chacune des portes et le panneau " privé " placé sur la porte qui donne accès au logement des recourants. Les aménagements réalisés se prêtent objectivement à l'exploitation de chambres d'hôtes, ce que confirme l'importance donnée aux installations sanitaires en liaison directe avec chacune des chambres. L'organisation intérieure est inadaptée à l'utilisation des surfaces comme un seul logement. Le tribunal retient donc que les surfaces en cause sont destinées à l'exploitation de chambres d'hôtes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2012 AC.2011.0192

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2012
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M.
Antoine Thélin, assesseur
et M. Claude
Bonnard, assesseur
; Mme Nicole Riedle,
greffière.
Recourants
1.
Alain GIRARDET, Chalet Joli Nid,
à Gryon, représenté par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
2.
Géraldine GIRARDET, Chalet Joli Nid,
à Gryon, représentée par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
à Lausanne,
2.
Municipalité de Bex,
à Bex.
Objet
Permis de
construire
Recours Alain GIRARDET et consort c/ décision du Service
du développement territorial du 16 juin 2011 (ordre de rétablissement de la
situation réglementaire)
Vu les faits suivants
A.
a) Alain Girardet a acquis la parcelle n° 4’111 du cadastre de la Commune
de Bex le 29 mars 2007. D’une superficie totale de 10'234 m
2
, ce
bien-fonds comportait au moment de l’achat un bâtiment principal d’habitation
(chalet du début du siècle passé ayant servi de colonie ou de pensionnat) d’une
surface de 128 m
2
au sol (ECA n° 1904), un ancien mazot d’une
surface de 21 m
2
(ECA n° 1903) et un garage de 26 m
2
.
L’extrait du registre foncier précise encore que la parcelle a une surface de
5'797 m
2
en nature de forêt, 3’935 m
2
en nature de champ,
pré pâturage et comporte des accès et une place privée de 116 m
2
, ainsi
qu’une route ou chemin d’accès de 211 m
2
. La parcelle est située à
la frontière communale de Gryon qui longe ses limites nord-est et sud-ouest.
b) La parcelle n° 4’111 a été classée en zone
intermédiaire par le plan des zones de la Commune de Bex approuvé par le
Conseil d’Etat le 9 octobre 1985. Elle est entourée au sud et à l’est par la
zone d’habitat para-touristique de la Commune de Gryon. La parcelle est
traversée de part et d’autre, dans le sens nord-est sud ouest, par deux
conduites forcées des Forces motrices de l’Avançon. La forêt occupe la partie
supérieure du bien fonds et longe la limite nord-ouest, la délimitation de la
lisière ayant fait l’objet d’un relevé du 20 mai 2005. Le terrain présente une
forte pente qui monte du sud-ouest en direction du nord-est. Il offre en outre
une vue imprenable sur la plaine du Rhône et les sommets des Dents du Midi.
B.
a) Alain Girardet a sollicité et il a obtenu le 1er février 2008 un permis
de construire avec l’autorisation cantonale requise hors de la zone à bâtir
pour la réalisation de travaux de transformation du bâtiment principal et du
mazot. Au rez-de-chaussée inférieur, les travaux consistaient à créer un WC
douche dans la chambre ouest, un séjour et un bureau ainsi qu’une cave à vin à
proximité du dégagement lié à l’escalier conduisant au rez-de-chaussée. Le
dépôt du côté est, utilisé comme « ski room », restait non habitable.
Au rez-de-chaussée supérieur, les plans du projet montrent la création d’un
vaste séjour/coin repas lié à une cuisine dans la partie centrale et la partie
est du chalet ainsi qu’une chambre à coucher avec un vaste dressing et une
grande salle de bain. Les surfaces habitables du rez inférieur sont reliées au rez
supérieur pour former un seul appartement sur deux niveaux. Le plan du premier
étage montre un logement d’une conception comparable à celui du rez-de-chaussée
(vaste séjour/coin repas,cuisine et chambre à coucher côté ouest avec un
dressing et un bain WC) on trouve toutefois dans la partie nord de l’appartement,
un bureau et un WC/douche-buanderie. A l’étage des combles (2ème étage, situé
sous la toiture), le projet consiste à créer deux chambres avec chacune un WC
douche et prévoit pour chacune des chambre la création d’une lucarne et la
surélévation de la toiture qui augmente notablement la surface habitable de ce
niveau.
b) Alain Girardet a ensuite déposé une demande de
permis de construire en vue de la reconstruction du garage ECA n° 3450 avec
l’adjonction d’une écurie et stabulation libre en groupe. Le projet avait une
emprise au sol de 8.70 m sur 5.90 m et comportait une seule place de
stationnement couverte, une aire de repos et une aire de sortie. Le projet est
surmonté d’une toiture à deux pans (pente de 28°). La demande a été mise à
l’enquête publique le 29 mai 2009 pour une période de 30 jours et la Centrale
des autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Bex (ci après: la
municipalité) le 1er octobre 2009 la synthèse des autorisations cantonales
requises par le projet:
aa) Le Service des forêts, de la faune et de la
nature relevait que le garage existant était implanté à moins de dix mètres de
la lisière, car à l’époque où la municipalité avait délivré le permis de
construire, soit le 15 juillet 1968, il n’existait pas de base légale qui
fixait de distance à la lisière. Comme la reconstruction du garage était
soumise aux nouvelles dispositions légales, l’autorisation spéciale ne pouvait
être délivrée car les conditions permettant l’octroi d’une dérogation à la
distance de dix mètres à la lisière prévue par la loi forestière vaudoise n’étaient
pas remplies.  L’adjonction de l’écurie et du couvert au garage ne répondait
pas non plus aux conditions permettant une dérogation.
bb) Le Centre de conservation de la faune et de la
nature relevait également que le projet se situait à proximité d’une forêt de
grand intérêt paysager, abritant un corridor de faune et que la nouvelle
construction empiétait sur l’espace inconstructible des dix mètres à la lisière
forestière. Cette zone de transition constituait un milieu favorable à la faune
et à la flore et le projet nécessitait aussi les autorisations requises par les
lois fédérale et cantonale sur la protection de la nature et sur la faune. Il
estimait que la reconstruction après démolition des bâtiments existants devra
être justifiée dans la mesure où elle pourrait être éloignée de la lisière
forestière, car le projet constituait une pression supplémentaire sur l’espace
de la lisière et du couloir de faune.
cc) Le Service du développement territorial a refusé
l’autorisation spéciale hors des zones à bâtir pour le motif que la surface
nouvelle du garage avec la stabulation dépassait la limite de 40 m
2
fixée pour les dépendances hors des zones à bâtir. En outre, la dépendance
destinée à accueillir des chevaux devait être considérée comme une construction
nouvelle et elle ne pouvait donc être assimilée à une transformation nécessaire
à la détention d’animaux.
c) Les décisions refusant les autorisations requises
pour la construction d’un nouveau garage avec stabulation sont entrées en force
sans avoir fait l’objet d’un recours. Alain Girardet a toutefois réalisé des
travaux de reconstruction du garage en reprenant une volumétrie  comparable à
celle des garages existants mais en utilisant des matériaux en bois massif avec
une légère extension au sud et à l’est.
En outre, les travaux finalement réalisés dans le
chalet principal comportent plusieurs modifications par rapport aux plans qui
ont fait l’objet du permis de construire. Au rez-de-chaussée inférieur, deux
chambres indépendantes avec chacune un WC-douche et un séjour ont été aménagées
à la place de la chambre et du bureau qui devaient constituer un étage en
liaison avec le logement du rez-de-chaussée supérieur. L’appartement du
rez-de-chaussée supérieur a été remplacé par deux grandes chambres bénéficiant
chacune d’un bain WC-douche, séparées par un hall de distribution désigné
« salle à manger ». L’escalier qui rejoint le premier étage depuis le
rez-de-chaussée a été supprimé. L’accès séparé au premier étage constituant une
extension de la construction non cadastrée et probablement non autorisée donne
accès à l’appartement du premier étage qui a, pour l’essentiel, été réalisé
selon les plans du dossier de l’enquête publique avec un escalier qui rejoint
l’étage des combles où les deux chambres indépendantes ont été remplacées par
une seule grande chambre avec un WC-douche; la chambre des combles est en
liaison avec l’appartement du premier étage transformé en duplex par rapport
aux plans de l’enquête. En outre, deux abris pour ânes ont été réalisés à
l’emplacement d’une place de jeux autorisée en 1968 avec le garage; un ancien
wagon de chemin de fer de la ligne AOMC (Aigle-Ollon-Monthey-Champery) a aussi été
installé.
C.
a) La municipalité a notifié le 13 juillet 2010 la décision suivante:
« En date du
25 juin 2010, la Commission de salubrité et de contrôle des constructions a
procédé à une inspection des travaux opérés dans le cadre du permis de
construire délivré le 1er février 2008 pour les travaux cités en titre.
Au cours de sa
précédente réunion, la Municipalité a constaté que la dépendance ECA 1903 est
conforme aux plans soumis à l’enquête publique. Cependant, il ressort du
rapport de ses Représentants que la réalité construite diffère des plans et
autorisations de construire accordés notamment par les instances cantonales
concernées. Aussi, elle a convenu de vous accorder
un délai au 17 septembre
2010
pour :
o
remettre à son bureau technique les plans mis à jour des travaux
réellement effectués dans le chalet d’habitation ;
o
installer les extincteurs requis, soit un par niveau
habitable ;
o
installer un extincteur adapté aux risques dans la dépendance ECA
1903;
o
démolir le couvert à voiture dont le projet a été refusé par les
services cantonaux du développement territorial ainsi que des forêts de la
faune et de la nature ;
o
éliminer le wagon de chemin de fer entreposé sur votre parcelle
N° 4111 ;
o
démonter les deux abris pour ânes construits sans autorisation
sur votre propriété.
Au-delà de cette
échéance, nos Représentants effectueront une nouvelle visite et contrôle des
points litigieux émis ci-dessus. En cas de non respect total ou partiel de ces
exigences, nous nous verrons contraints alors de vous dénoncer sans autre
avertissement pour infraction des dispositions des articles 103 et suivants
LATC. (…) »
b) Alain et Géraldine Girardet ont recouru contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: le tribunal) le 13 septembre 2010 (voir dossier
AC.2010.0269). Le magistrat instructeur a informé les parties le 2 décembre
2010 que la compétence pour statuer sur le sort des constructions illicites
situées hors de la zone à bâtir appartenait en principe au Service du
développement territorial et il a proposé à la municipalité de rapporter sa
décision. Par une nouvelle décision du 16 décembre 2010, la municipalité a
rapporté sa première décision et la cause a été rayée du rôle par décision du
17 décembre 2010.
c) Le Service du développement territorial s’est
adressé le 17 mars 2011 à Alain Girardet pour l’informer qu’il envisageait
d’exiger la démolition et l’évacuation des abris pour ânes, du wagon, du
garage, du couvert et du container attenant, ainsi que la cessation de toute
activité (para-) hôtelière dans les bâtiments ECA nos 1’903 et 1’904. Alain
Girardet s’est déterminé le 21 avril 2011 et le Service du développement
territorial a notifié le 16 juin 2011 une décision de remise en état des lieux
en ordonnant les mesures suivantes :
« (…)
1.    Démolition et évacuation des abris pour ânes, du wagon, du
garage et du couvert attenant.
2.    Cessation
de toute activité (para-) hôtelière dans les bâtiments ECA nos 1903 et 1904,
suppression d’un des WC-douche au rez-de-chaussée inférieur et d’une des salles
de bain au rez-de-chaussée supérieur, décloisonnement d’un des séjour au rez
inférieur, désactivation du site Internet http.//www.joli-nid.ch.
3.    Par
souci de proportionnalité, tolérance à titre précaire du toit réalisé non-conforme
à la synthèse Camac N°84403. En cas de démolition ou de sinistre,
reconstruction du toit avec une variation maximale de 50 cm par rapport à
l’état au 1er juillet 1972. Une mention au Registre foncier (art. 44 OAT) sera
inscrite dans ce sens.
4.    Les
mesures sous 1 et 2 devront être entièrement exécutées dans un délai au 30
septembre 2011.
5.    Nous
rappelons le démontage de l’appentis en façade Nord du bâtiment ECA n° 1904
dans un délai au 30 juin 2011.
6.    Une
visite locale est fixée au jeudi 6 octobre 2011 à 14h30.
(…) »
D.
a) Alain et Géraldine Girardet ont contesté cette décision par le dépôt
d’un recours au tribunal le 4 août 2011. Ils concluent à l’admission du recours
et à ce que la décision du Service du développement territorial du 16 juin 2011
soit annulée, respectivement réformée en ce sens que le garage peut être
maintenu ainsi que les abris pour ânes, que l’éventuelle affectation para-hôtelière
soit confirmée et que les WC-douches au rez-de-chaussée inférieur, la salle de
bain au rez-de-chaussée supérieur et la cloison des séjours soient autorisés,
le site internet http://www.joli-nid.ch/ pouvant être maintenu.
b) Le Service des forêts, de la faune et de la
nature s’est déterminé le
5 septembre 2011 en se référant à son préavis figurant dans la synthèse CAMAC
du 1er octobre 2009 ainsi qu’à ses déterminations formulées dans la cause
AC.2010.0269 qui a été rayée du rôle. Il rappelle l’importance de la valeur
biologique de la lisière et demande aussi un relevé géométrique de l’abri pour
ânes édifié sans autorisation afin de déterminer le respect de la distance à la
lisière.
c) La municipalité s’est déterminée le 6 septembre
2011 en se référant à la décision du Service du développement territorial,
lequel s’est également référé à la décision du 16 juin 2011 dans ses
déterminations du 12 octobre 2011.
d) Le tribunal a tenu une audience à Bex au cours de
laquelle il a procédé à une visite des lieux. Le compte-rendu résumé de
l’audience comporte les précisions suivantes:
« La
discussion s’engage sur le premier point de la décision attaquée, à savoir la
démolition et évacuation des abris pour ânes, du wagon, du garage et du couvert
attenant. Le mandataire des recourant indique que le couvert a été démoli et le
wagon enlevé. En revanche, les quatre ânes et leurs abris se trouvent encore
sur la parcelle. S’agissant du garage, il explique qu’il a été construit dans
les années 1960 ou 1970 et qu’il a été nécessaire de le modifier dans sa
structure dès lors qu’il contenait de l’amiante. Il se réfère à une expertise à
cet égard et précise que le garage a été refait en bois. Quant à la proximité à
la lisière, il indique que les ouvertures du garage ont été modifiées en ce
sens que l’ouverture est désormais orientée vers le sud, ce qui a permis
d’enlever le revêtement qui se trouvait au nord du garage dans l’espace de la
lisière. Il estime que cela constitue une amélioration de l’intégration du
garage par rapport à la forêt. Les recourants expliquent que les représentants
de la municipalité leur aurait indiqué que le garage ne devait pas, dans un
premier temps, être inclu dans l’enquête publique. Il y a d’ailleurs eu une
deuxième enquête. Selon le recourant, M. Zuber aurait dit à l’époque que la
délivrance du permis de construire pour le garage était de la compétence de la
municipalité. Les représentants de la municipalité précisent qu’aucun permis de
construire n’a été délivré pour le garage.
Le mandataire du
SDT rappelle que les recourants avaient prévu de rénover le garage d’une
manière différente, qui a été refusée par la municipalité. Les recourants
auraient agi de manière illicite en démolissant le bâtiment sans autorisation
et auraient ainsi supprimé la situation de fait acquise. Le mandataire du SDT
considère que les recourants savaient qu’une autorisation était nécessaire. Par
ailleurs, il estime que l’emprise du bâtiment dépasse le potentiel
d’agrandissement. A cet égard, le mandataire des recourants indique qu’il a été
tenu compte dans la décision litigieuse du couvert attenant au garage qui
devait être démoli, ce qui signifierait que ce potentiel pouvait être utilisé
pour le garage. Pour ce qui est du mazot, il fait partie des constructions
existantes.
M. Rosset
rappelle que la loi prescrit une distance de 10 m à la lisière de la forêt et
que, dans le cas d’espèce, le garage doit être considéré comme une construction
nouvelle. Mme Naceur le confirme et précise que le garage pourrait se faire
ailleurs que dans la bande inconstructible de 10 m à la lisière de la forêt.
Le mandataire des
recourants estime que l’ouvrage serait amélioré en ce sens que les véhicules
n’ont plus besoin de tourner autour. Cela modifie la distance à la forêt et
crée un couloir pour la faune. Le recourant considère que la limite forestière
aurait été déplacée en sa défaveur. Avant, les ouvrages étaient construits à
une distance à la forêt légale. M. Binggeli précise que la limite de la forêt
est adaptée en fonction de l’avancement ou du recul de celle-ci.
Les représentants
du SFFN font remarquer que l’autorisation de défrichement pour la construction
de la nouvelle conduite forcée des Forces motrices de l’Avançon implique un
changement d’affectation du sol temporaire. Mme Naceur explique que dans
l’idéal, pour la faune et la flore, il faudrait un sol d’herbes hautes ou de
buissons bas et libre de construction. Les clôtures infranchissables sont
rédhibitoires.
La discussion
porte ensuite sur la cessation d’activité (para-) hôtelière dans les bâtiments
nos 1'903 et 1'904. Le mandataire des recourants explique que ses clients sont
revenus à leur idée initiale, à savoir celle de réaliser deux logements. Les
recourants indiquent ne plus louer de chambres depuis le 1
er
juillet
2011. Le site internet n’a toutefois pas encore été désactivé.
Quant au
rehaussement du toit, les recourants expliquent que la toiture aurait été
surélevée sur demande du SDT qui reprochait au projet de prévoir une pente de
toit trop douce par rapport à l’état existant. Le faîte a été soulevé pour
donner une pente plus forte. L’architecte précise que les sablières n’ont pas
été déplacées. Les plans datés de 2011 correspondent à ce qui a effectivement
été réalisé. La volonté du SDT a été suivie, si ce n’est que le toit a été
rehaussé de 75 cm au lieu de 50 cm. Le mandataire du SDT indique qu’il a été
demandé aux recourants de ramener la hauteur à 50 cm.
Concernant la
création de locaux habitables supplémentaires, le mandataire des recourants
fait valoir que la transformation du WC buanderie en WC douche ne serait pas
problématique, dès lors que cette partie était déjà habitable auparavant. Quant
à la salle de bain du rez-de-chaussée supérieur, elle aurait été réalisée dans
une partie anciennement affectée au séjour. Cette surface était donc également
déjà habitable. Pour ce qui est du décloisonnement d’un des séjours au rez-de-chaussée
inférieur, il s’y trouvait un grand séjour et un bureau auparavant, de sorte
que, là également, la surface était déjà habitable. Le recourant précise qu’il
avait deux studios au rez-de-chaussée inférieur, mais que sur volonté du SDT,
il a été transformé en un seul logement.
L’audience est
suspendue à 15h 25 et reprise à 15h 50 sur la parcelle no 4’111 du cadastre de
la Commune de Bex en présence des parties pour procéder à une inspection
locale.
Mme Naceur
explique que la zone de transition de la lisière sert de zone tampon qui permet
de garantir la tranquillité de la forêt. M. Rochat indique que la lisière
forestière passe entre les arbres qui se trouvent dans le parc et les autres.
Une partie du garage empiète sur la distance de 10 m à la lisière.
Le recourant
rappelle qu’auparavant l’accès au garage se faisait par l’ouest, de sorte que
les voitures devaient le contourner et s’approchaient dès lors passablement de
la forêt. Les recourants expliquent avoir étudié les possibilités de mettre le
garage ailleurs. Cela n’a toutefois pas été possible en raison des conduites
forcées, dont on ne pourrait s’approcher de plus de 4
m et qui passeraient à différents endroits de la parcelle.
Le recourant
indique que le mur de soutènement est nouveau.
Il est constaté
qu’une barrière longe la lisière de la forêt. M. Binggeli a donné
l’autorisation de la mettre à l’endroit où elle se trouve. Il aurait été dérogé
à l’interdiction de construire dans la bande des 10 m à la lisière au motif que
la barrière serait facile à enlever. Mme Naceur remarque que la barrière est
toutefois facilement franchissable par la faune et pourrait être admise dans la
limite des 10 m à la lisière. La construction de cette dernière n’a toutefois
pas été mise à l’enquête. Les représentants du SDT indiquent que la barrière
constitue une installation soumise à autorisation. Ils précisent qu’ils
n’avaient pas connaissance de son existence. De manière générale, ils
considèrent que l’identité du terrain est très influencée et entraîne une
minéralisation du sol.
Mme Naceur fait
remarquer que la distance de 10 m à la lisière ne figure pas sur le plan de
situation du géomètre. Pour que la bande des 10 m à la lisière ait un caractère
écologique, il faudrait qu’elle soit remise en herbe. Le recourant fait
remarquer qu’il n’y avait pas d’herbe auparavant.
Le représentant
du SDT estime qu’il semble que, par rapport aux anciennes photographies au
dossier, la construction a été refaite à neuf, y compris la façade sud qui
devait être conservée. A cet égard, le mandataire des recourants rappelle que
le chalet a été construit en 1906 et qu’il fallait le réhabiliter. Les formes
arrondies des fenêtres à l’intérieur datant de l’église scientiste ont été
conservées. Les recourants expliquent avoir gardé, de manière générale, la même
volumétrie pour le chalet.
Le recourant
indique que la limite de la parcelle longe la lisière de la forêt en direction
du sud. Il est constaté que des travaux de construction de la conduite forcée
sont actuellement en cours dans cette partie de la parcelle. M. Binggeli
précise que des arbres seront replantés lorsque les travaux seront terminés. Il
rappelle qu’en 1978, il était possible de construire à ras la lisière.
S’agissant des
ânes, les recourants expliquent qu’ils les détiennent à titre de loisirs. Les
terrains jouxtant la parcelle des recourants leur sont mis à disposition pour
les ânes.
Le tribunal et
les parties se rendent au rez-de-chaussée inférieur du chalet. Le tribunal
constate que le décloisonnement a été réalisé à l’endroit où se trouve la
cuisine. Il s’agit désormais d’un logement sur deux étages. Le tribunal se rend
également dans une chambre avec salle de bain attenante au rez-de-chaussée
supérieur. Les recourants confirment ne plus avoir loué de chambres depuis le
mois de juillet 2011. Ils précisent que le mazot n’est pas habité. Le
mandataire des recourants rappelle qu’il n’y a que deux logements en tout. Les
représentants du SDT considèrent que, matériellement, il y aurait plus de
logements.
Le tribunal et
les parties se rendent à l’extérieur du chalet. Le tribunal constate qu’une
poutre a été maintenue à l’horizontale sur la façade nord du chalet. Le
recourant montre les anciennes poutres, qui sont entreposées dans le jardin,
dont certaines sont pourries.
M. Dubois fait
remarquer que de nombreuses modifications ont été faites par rapport aux plans
d’enquêtes. Il indique que les travaux devront, en définitive, être conformes à
l’enquête en vue de la délivrance du permis d’habiter. »
e) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience.
aa) Le Service des forêts de la faune et de la
nature a transmis au tribunal le 22 novembre 2011 l’autorisation de
défrichement délivrée le 14 mars 2006 pour les travaux de construction de la nouvelle
conduite forcée des Forces Motrices de l’Avançon. Il a déclaré n’avoir pas de
remarques à formuler concernant le compte-rendu de l’audience, tout comme la
municipalité dans ses déterminations du 25 novembre 2011.
bb) Le Service du développement territorial s’est
déterminé le 29 novembre 2011. Il estime que les abris pour ânes (avec les
enclos) devraient être supprimés. Il a pris note du décloisonnement d’un des
séjours au rez-de-chaussée inférieur mais maintient l’ordre de supprimer un des
deux WC/douche à ce niveau. Il estime que ces aménagements seraient propres à
l’usage de chambres d’hôtes indépendantes, ce que confirmerait le maintien du
site internet et des panneaux publicitaires sur le véhicule des recourants. Il
relève encore que le compte-rendu ne fait pas mention de la construction d’une
terrasse aux abords du mazot et d’un jacuzzi réalisé sur le côté est du chalet
cc) Les recourants ont produit le 29 novembre 2011
les plans originaux du chalet établis en 1955 et en 1977 pour les travaux de
transformation et d’agrandissement autorisés à ces époques. Ils ont produit en
outre un contrat de bail à loyer pour l’appartement « du dessous »
(duplex des rez inférieur et supérieur) qui serait occupé par deux personnes.
Ils ont également produit l’état locatif antérieur aux travaux de
transformation qui confirmerait l’existence de cinq appartements dans le chalet
soit un au sous-sol, un au rez-de-chaussée, deux au premier étage (à droite et
à gauche), ainsi qu’un appartement au niveau des combles. Il a également joint
les notifications de résiliation de chacun des  baux  avant la réalisation des
travaux.
Les recourants apportent encore les commentaires
suivants concernant le compte rendu résumé de l’audience: en ce qui concerne le
garage, l’ancienne construction vétuste en amiante aurait été remplacée par une
nouvelle avec revêtement en bois. La nouvelle entrée du garage serait moins
invasive dans la limite forestière. Le couvert situé au nord du chalet avait
été compté dans le potentiel constructible, mais comme il avait été démoli, il
était aussi nécessaire de le déduire des surfaces construites. Il relève aussi
la difficulté d’implanter le garage à un emplacement qui respecterait la
distance de dix mètres à la lisière. Les explications de l’architecte
concernant la hauteur du bâtiment principal démontreraient que la position du
Service du développement territorial ne serait pas exacte sur ce point.
L’inspecteur forestier M. Bingueli, présent lors de l’audience, a autorisé la
construction de l’enclos pour les ânes. En ce qui concerne la remise en herbe
de la bande de dix mètres à la lisière, les recourants relèvent qu’il n’y
aurait pas eu d’herbe à l’emplacement désigné et qu’une large partie de la
lisière à cet emplacement se situerait sur le fonds voisin.
Les pièces produites par les recourants ont été
transmises aux parties pour information le 1er décembre 2011.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée ordonne la démolition et l’évacuation du garage et
du couvert attenant, ainsi que celles des abris pour ânes et du wagon de
l’AOMC. L’ordre de remise en état comporte aussi l’interdiciton de toute
activité para-hôtelière et la suppression d’un des WC-douche du rez inférieur
et d’une salle de bain du rez supérieur.
a) Selon l’art. 105 al. 1 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11) la municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit
de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le
permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition,
il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux
effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480;
AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et
AC.2004.0239 du 8 août 2005). Mais la seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
cet ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (arrêt
AC.2008.0268 du 24 février 2010, voir aussi RDAF 1979 p. 231). En outre, la
violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p.
448).
b) L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis, et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée,
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 la 216 consid. 4b
p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255). Ces différentes conditions ne sont pas cumulatives, mais
alternatives, comme le confirme les termes « ou encore » précédant la
dernière de ces conditions (arrêt AC.2009.0270 du 30 décembre 2011).
c) Il convient donc d’examiner en premier lieu si les
travaux en cause sont compatibles avec les dispositions légales régissant ces
constructions, pour déterminer ensuite, le cas échéant, si un ordre de
démolition peut se justifier. Le tribunal va donc examiner dans un premier
temps la question de la reconstruction du garage (consid. 2) avec son
empiètement sur la distance à la lisière (consid. 3) pour déterminer ensuite si
les abris pour ânes sont ou non admissibles (consid. 4) et analyser dans quelle
mesure le changement d’affectation pourrait ou non être autorisé (consid. 5) et
enfin la condition du respect des exigences majeures de l’aménagement du
territoire (consid. 6).
2.
Reconstruction du garage
La parcelle n° 4'111 est comprise dans la zone
intermédiaire III du plan général d’affectation de la Commune de Bex, et elle
est située donc hors des zones à bâtir. L’examen de la conformité des travaux
litigieux doit ainsi s’effectuer par rapport aux règles fixant les dérogations admissibles
à l’exigence de la conformité à l’affectation de la zone pour les constructions
situées hors des zones à bâtir, soit en l’espèce l’art. 24c de la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).
a) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et
installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel
en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la
zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement
(art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire; OAT;
RS 700.1). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date
de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection
des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (
ATF 129 II 396
consid.
4.2.1 p. 398). En l’espèce, le garage (ECA n° 3450) a été autorisé en 1968 et
sa destination est devenue contraire à l’affectation de la zone dès le 1er
juillet 1972 de sorte  qu’il peut être mis au bénéfice des dispositions de
l’art. 24c LAT.
b) L'art. 42 OAT précise les conditions auxquelles
des modifications peuvent être apportées aux constructions pour lesquelles
l'art. 24c LAT est applicable. Ainsi, l'identité de la construction et de ses
abords doit être respectée pour l'essentiel; les améliorations de nature
esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la
modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question
de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel est à
examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3 première phrase).
Selon la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit (ancien art.
24 al. 2 LAT), applicable également au nouveau droit (
ATF 127 II 215
consid.
3b p. 219), l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification
projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que
l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux
notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La
transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de
l'ouvrage (
ATF 127 II 215
consid.
3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). L'identité
n'est en tous cas pas respectée si à l'intérieur du volume bâti existant, la
surface brute de plancher imputable est augmentée de plus 60 % (art. 42 al. 3
let. a OAT). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas
être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne
peut excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à
l'affectation de la zone ni 100 m
2
; les agrandissements effectués à
l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3
let. b OAT).
Les règles relatives à l'ampleur admissible des
agrandissements ont été modifiées lors de la révision partielle de l'OAT en
2007 (RO 2007 3641). S'agissant des agrandissements effectués au moins en
partie à l'extérieur du volume bâti existant, la limitation litigieuse de 30 %
prescrite à l'ancien art. 42 al. 3 let. a OAT (RO 2000 2061) a été maintenue à
l'art. 42 al. 3 let. b OAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2007. Le nouveau
texte énonce désormais clairement que les agrandissements doivent être réalisés
à l'intérieur du volume bâti existant quand cela est possible et peut être
exigé. Il convient en effet d'éviter de provoquer des atteintes supplémentaires
au territoire et à l'environnement (cf. Office fédéral du développement
territorial ARE, Explications relatives à la révision de l'OAT du 4 juillet 2007,
Berne 2007, p. 8).
c) Par ailleurs, l’art. 24c al. 2 LAT prévoit
expressément que l’autorité peut autoriser la reconstruction des constructions
qui ne sont plus conformes à la destination de la zone. La réglementation de
l’art. 24 al. 2 aLAT, reprise par l’art. 24c LAT sur ce point, permet la
reconstruction des bâtiments, qu’ils aient été détruits volontairement ou
contre le gré du propriétaire (ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213-214). Mais la
reconstruction d'un bâtiment en vertu de l’art. 24c LAT -  auparavant de l'art.
24 al. 2 aLAT - n'entre en considération que si ce bâtiment était encore
utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde
toujours à un besoin. Une reconstruction est à exclure lorsque les bâtiments
sont abandonnés depuis longtemps ou lorsqu'ils sont en ruines  (ATF 127 II 209
consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF 1A.13/2004 du 14 avril
2004 consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). En outre, la
construction de remplacement doit conserver dans les grandes lignes le volume
et l’affectation de l’ouvrage initial. Cela signifie qu’un agrandissement par
rapport au volume de l’ancienne construction est possible si l’identité de la
construction est respectée pour l’essentiel et que les modifications restent
dans les limites d’une transformation partielle (ATF 113 Ib 314 consid. 3a).
L’art. 43 al. 4 OAT reprend pour l’essentiel les mêmes conditions que celles
fixées par la jurisprudence.
d) L’autorité intimée a estimé que le garage ne
respectait pas les critères applicables aux reconstructions et que des motifs
de convenance personnelle ou d’esthétique ne justifiaient pas la
reconstruction. Elle a considéré aussi que la reconstruction du garage ne
pouvait être admise comme une dépendance au chalet principal (ECA n° 1904) pour
le motif que le mazot existant (ECA n° 1903) constituait déjà une dépendance,
même si ce dernier avait été construit légalement, car le droit fédéral n’avait
pas pour but de multiplier les constructions non-conformes à la destination de
la zone. Toutefois, les conditions fixées par la jurisprudence (ATF 127 II 209
consid. 3a p. 212) et par l’art. 42 al. 4 OAT pour autoriser une reconstruction
semblent réunies en l’espèce. Les photographies récentes du garage montrent
qu’il était encore utilisé conformément à sa destination avant la réalisation
des travaux de reconstruction, et le garage répond toujours aux besoins du
chalet principal en places de stationnement. Une reconstruction n’apparaît donc
pas exclue par la jurisprudence si les autres conditions requises sont réunies,
soit en particulier le respect de l’identité du bâtiment selon les critères de
l’art. 42 al. 3 OAT.
A cet égard, les plans de la demande de permis de
construire pour le projet de garage avec stabulation, comportent un relevé du garage
existant (dessiné avec un trait jaune) qui présentait une largeur d’environ
5.00 m sur une longueur de 5.20 m. avec une hauteur de 2.50 m. à l’entrée et
une toiture en pente qui redescend à une hauteur de 2.00 m. à l’arrière. L’entrée
du garage donnait sur le côté ouest ce qui avait nécessité la création d’un
chemin d’accès sur la parcelle voisine n° 4’105 jusqu’en limite de la lisière
forestière. Les photographies au dossier montrent une structure métallique
passablement atteinte par la corrosion sur l’entrée ouest, une toiture ondulée;
le recourant mentionne aussi l’existence d’une structure comportant des
éléments en amiante. Le nouveau garage reconstruit sans autorisation présente
une structure en bois avec les dimensions au sol de 6.00 m. par 6.00 m.
L’implantation du garage est légèrement abaissée (environ 80 cm.) pour
permettre une entrée et un accès direct par le sud, ce qui a pour effet de
supprimer le chemin d’accès empiétant sur la parcelle voisine n° 4'105, le long
de la lisière. Le nouveau garage présente une volumétrie générale comparable à
celle du précédent; en particulier, la pente de la toiture est identique avec
une hauteur légèrement plus élevée (3.00 m. au point le plus haut et 2.50 m. au
point le plus bas). L’emprise au sol du nouveau garage augmente de 10 m
2
(26 m
2
à 36 m
2
), ce qui correspond à une augmentation de
38% de la surface existante. Seule une extension de 7.8 m
2
respecterait la proportion d’agrandissement admissible de 30%. L’agrandissement
excède donc légèrement la proportion de 30% fixée par l’art. 42 al. 3 let. b
OAT, mais cette limite quantitative ne doit pas être appréciée seulement en
fonction de la surface du seul garage, mais bien de l’ensemble formé par le
chalet principal et sa dépendance.
Sur ce point, l’autorité intimée mentionne dans la
décision attaquée un potentiel d’agrandissement de 18.7
m
2
en précisant que ce potentiel serait déjà absorbé par l’appentis
nord de 33.2 m
2
. Mais cet appentis a été démoli après que la
décision attaquée a été rendue de sorte que le potentiel d’agrandissement de 18.7
m
2
subsiste. Par ailleurs, le garage reconstruit présente plusieurs
améliorations par rapport au garage existant. Tout d’abord, son ouverture est
orientée au sud et permet de libérer toute la surface d’accès sur la parcelle
voisine qui empiétait fortement dans la zone de la lisière. Ensuite, les
matériaux utilisés (structure et parois en bois massif) présentent une
meilleure qualité d’intégration, tout comme l’implantation légèrement abaissée.
Le tribunal ne peut exclure que la condition relative au maintien de l’identité
du bâtiment, telle qu’elle est formulée à l’art. 42 al. 1 OAT soit respectée,
dès lors que les améliorations de nature esthétique sont aussi admises par
cette disposition (voir consid. 7).
3.
Dérogation à la distance à la lisière.
En outre, le nouveau garage reconstruit, tout comme
le garage existant, se trouve à moins de dix mètres par rapport à la lisière,
selon la délimitation du 20 mai 2005. Il convient donc d’examiner la conformité
du garage sous l’angle de la législation forestière.
a) Selon l’art. 5 de la loi forestière vaudoise du
19 juin 1996 (LvFo; RSV 921.01), l’implantation de constructions à moins de 10
m de la lisière de la forêt est interdite (al. 1); toutefois, des dérogations
sont possibles (al. 2) lorsque la construction ne peut être
édifiée ailleurs qu’à l’endroit prévu (let. a); l’intérêt à sa réalisation
l’emporte sur la protection de l’aire forestière (let. b); il n’en résulte pas
de sérieux dangers pour l’environnement (let. c) et l’aménagement des zones
limitrophes répond aux conditions de l’art. 6 LvLFo (let. d). Cette dernière
disposition prévoit que l'accès du public à la forêt et l'évacuation des bois
doivent en principe être garantis.
b) En outre, l’espace inconstructible des 10 mètres
à la lisière forestière est une zone de transition qui constitue un milieu
favorable à la faune et à la flore. Une lisière de forêt présente en effet un
intérêt important du point de vue de la protection de la nature. La lisière est
une structure de transition entre l’habitat typiquement forestier et celui des
espaces de prairies ou ruraux; elle est plus riche en espèces que l’intérieur
même de la forêt et présente ainsi un remarquable potentiel de diversité
biologique (
John Aubert
, La
protection des lisières en droit fédéral et en droit vaudois, in RDAF 1998 I p.
2). La lisière peut ainsi répondre à la notion de biotope d’importance locale
ou régionale au sens des l’art. 18 al. 1bis et 18b de la loi fédérale sur la
protection de la nature du 1er juillet 1966 (LPN ; RS 451); elle fait partie en
effet des milieux qui jouent un rôle important dans l’équilibre naturel et
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses,
comme c’est le cas pour les haies vives (
John
Aubert
, op. cit. in RDAF 1998 I p. 22-23). C’est la raison pour laquelle
le Centre de conservation de la faune et de la nature soumet les travaux prévus
dans l’espace de protection des lisières défini par les art. 17 de la loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 9211.0) et 5 al. 1 LvFo, à
l’autorisation spéciale prévue par les art. 4a de la loi sur la protection de
la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) et
22 de la loi sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; RSV 922.03), en plus de
l’autorisation dérogatoire du département en charge du Service des forêts, de
la faune et de la nature prévue par l’art. 5 al. 2 LvFo, s’agissant d’un
biotope au sens des art, 18 al. bis et 18 b LPN.
Pour statuer sur une demande de dérogation,
l’autorité doit comparer l'intérêt public au maintien de la distance de 10 m
visant à protéger la forêt et l'intérêt privé du particulier à l'octroi de
cette dérogation. La jurisprudence a précisé à cet égard que l'intérêt public à
la conservation de la forêt revêtait en principe une importance prépondérante
aux seuls intérêts de convenance personnelle des particuliers (arrêt TA
AC.2001.0090 du 27 mai 2002). C'est dans le cadre d'une pesée complète de tous
les intérêts en présence qu'il convient donc de déterminer si l'octroi de la
dérogation se justifie. Par exemple, le tribunal a jugé admissible une
dérogation à la distance de 10 mètres à la lisière pour l’aménagement d’un
accès au Manoir de Ban sur le territoire de la Commune de Corsier, en vue de la
réalisation du Musée Chaplin. Deux autres variantes d’accès au parking avaient
été étudiées, mais présentaient des inconvénients plus importants, touchant à
la fois la surface forestière ou portant atteinte à la construction existante,
mise à l’inventaire, alors que la variante retenue présentait l’avantage de
préserver ces éléments tout en facilitant l’accès aux premières aires de
stationnement. Une dérogation au sens de l’art. 5 al. 2 LvFo avait ainsi été
jugée admissible (arrêt AC.2006.0305 du 28 décembre 2007).
Une dérogation a aussi été admise pour l’aménagement
d’un accès à un parking souterrain d’un bâtiment d’habitations car il
n’existait pratiquement pas d’autres possibilités d’accès. En outre, la
dérogation à la distance de 10 m à la lisière ne concernait que la rampe
d’accès au parking et elle ne visait qu’un secteur restreint de la forêt, qui
s’avance comme la pointe d’un triangle en direction de la rampe, avec une
distance de l’ordre de 5 m. à l’extrémité de la pointe; en outre, le bâtiment
principal était implanté à plus de 15 m. de la même pointe. De plus, le Centre
de Conservation de la faune et de la nature a posé les conditions nécessaires
au respect des exigences liées à la fonction qualitative de la lisière, comme
biotope digne de protection au sens des art. 18b et 18 al. 1bis LPN. Le
tribunal a estimé en définitive que les conditions d’octroi de la dérogation étaient
remplies (arrêt AC.2010.0042 du 20 août 2010 consid. 4d).
c) Il convient donc de déterminer si les conditions
d’une dérogation à la distance de 10 mètres à la lisière sont remplies dans le
cas d’espèce.
aa) Le Service des forêts de la faune et de la
nature a refusé la dérogation au sens de l’art. 5 LvLFo car le garage existant
a été autorisé à une époque où aucune disposition légale ne fixait de distance
à la lisière, et a considérer la reconstruction, soumise à l’art. 5 LvLFo,
comme une construction nouvelle. Toutefois, l’art. 5 LvLFo ne traite pas de la
garantie de la situation acquise et ne règle pas le cas des travaux admissibles
sur les constructions légalement autorisées mais qui empiètent sur la distance
de 10 mètre à la lisière. La protection de la situation acquise est toutefois
une garantie constitutionnelle qui découle de la garantie de la propriété (art.
26 Cst.) et du principe de la non rétroactivité des lois, selon laquelle de
nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des
constructions autorisées conformément à l’ancien droit que si un intérêt public
important l’exige et si le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113
Ia 119 consid. 2a p. 122). L’art. 24c LAT règle les modalités et l’étendue de
la garantie de la situation acquise pour les constructions hors des zones à
bâtir. L’examen des conditions d’une dérogation à la distance à la lisière apparaît
comparable à celui effectué pour les constructions hors des zones à bâtir.
L’intérêt public au maintien de la séparation entre des zones constructibles et
non constructibles, qui guide tout le système dérogatoire des art. 24 ss LAT (
ATF 132 II 21
consid.
6.4 p. 40) présente en effet une importance comparable à l’intérêt à la
protection des surfaces forestières et des aires de transitions constituées par
les lisières. Il est ainsi possible d’appliquer par analogie les règles de
l’art. 24c LAT concernant la garantie de la situation acquise pour les
constructions existantes qui empiètent sur l’espace de 10
mètres le long de la lisière hors des zones à bâtir (voir AC.2007.0233 du 3
novembre 2009, consid. 3, qui prévoit l’application par analogie de l’art. 80
LATC à l’intérieur des zones à bâtir). Toutefois, l’intérêt à la protection de
la forêt revêt probablement une importance particulière et souvent
prépondérante dans la pesée des intérêts à effectuer par rapport aux
autorisations classiques régies par l’art. 24c LAT
Le recourant a réalisé les travaux de démolition et
de reconstruction du garage sans autorisation préalable et en connaissant les
réserves formulées par le Centre de conservation de la faune et de la nature
dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 1er octobre 2009,
de sorte qu’il ne peut être considéré de bonne foi dans la réalisation de ces
travaux. On rappelle toutefois que si la violation des prescriptions de forme
concernant la procédure de demande de permis de construire constitue une
infraction qui doit être sanctionnée selon la procédure prévue par l’art. 130
LATC, elle ne justifie pas à elle seule la démolition et n’empêche pas de
procéder à l’examen de la conformité des travaux au droit matériel (consid. 1a
ci-dessus).
bb) Dans son préavis du 1er octobre 2009 concernant
le premier projet de reconstruction du garage, le Centre de Conservation de la
faune et de la nature  a relevé que le projet se situait à proximité d’une
forêt d’un grand intérêt paysager, abritant un corridor de faune. Le centre
relève aussi que le projet empiète sur l’espace inconstructible des 10 mètres à
la lisière forestière et que cette zone de transition constitue un milieu
favorable à la faune et à la flore. Le projet nécessitait ainsi une
autorisation spéciale en matière de protection des biotopes. La reconstruction
après démolition des bâtiments devait être justifiée en tenant compte de la
possibilité de l’éloigner de la lisière forestière. Le Centre de conservation
de la faune et de la nature a donc demandé au recourant d’étudier la
possibilité d’éloigner l’implantation du nouveau garage par rapport à la
lisière...
cc) En l’espèce, le tribunal constate que
l’organisation des accès au garage reconstruit apporte une amélioration de la
situation par rapport à la lisière. En effet, l’accès à l’ancien garage par
l’ouest nécessitait une emprise en dur sur l’espace inconstructible de la lisière
alors que l’accès par le sud supprime cette emprise. Aussi, les matériaux
utilisés en bois massif présentent une meilleure qualité d’intégration par
rapport à la forêt. L’inspection locale a d’ailleurs permis de constater que la
configuration des lieux permet difficilement une autre implantation en raison
notamment de la pente très importante du terrain. Il serait théoriquement
possible de créer un garage souterrain légèrement en amont de l’implantation
actuelle, mais les coûts d’un tel aménagement pourraient apparaître
disproportionnés. En définitive, la pesée des intérêts en présence conduit à
penser qu’il n’est pas exclu d’accorder une dérogation en application des art.
5 LvLFo et de l’art. 24c LAT, applicable par analogie.
d) Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage. L’ordre de démolition du garage
apparaît ainsi disproportionné est doit être annulé. En revanche, le couvert
attenant au garage et tout le matériel stocké à l’ouest et autour du garage
doit être évacué et les surfaces jusqu’à la lisière de la forêt remises en état
selon les instructions à donner par le Centre de Conservation de la faune et de
la nature et par le Service des forêts de la faune et de la nature.
4.
Abris pour ânes
La décision attaquée comporte aussi l’ordre de
démolir et d’évacuer les abris pour ânes et le wagon de l’AOMC. Le recourant
ayant donnée suite à cette dernière injonction il reste à examiner la question
des abris pour ânes.
a) Le droit fédéral a été modifié pour réglementer
la garde d’animaux à titre de loisir. L’art. 24d LAT a été complété par un
nouvel alinéa 1bis introduit par la loi fédérale du 23 mars 2007. Cette
disposition est formulée comme suit:
« Des travaux de
transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de
bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y
détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses.
Les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure
où la détention convenable des animaux l’exige. Le Conseil fédéral définit le
rapport entre les possibilités de transformation prévues par le présent alinéa
et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c. ».
b) Selon le message du Conseil fédéral relatif à la
révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 2
décembre 2005 (FF 2005 6629 ss), les parties inhabitées de bâtiments, qui
comprennent notamment les bâtiments d’exploitation agricole attenant à un
bâtiment d’habitation, et les constructions isolées (il s’agit surtout
d’anciennes granges et remises qui ne sont plus nécessaires à l’agriculture)
pourront être transformées pour la garde d’animaux à titre de loisir. De plus,
les installations extérieures sont autorisées pour autant qu’elles soient
indispensables à une détention conforme aux besoins des animaux. Ces
modifications tiennent compte des nouvelles attentes de la société concernant
les territoires situés hors zone à bâtir. Les assouplissements proposés pour la
garde d’animaux à titre de loisir allaient aussi dans le sens d’initiatives
parlementaires (Joder du 19 juin 2003 03.431 et Darbellay du 8 octobre 2004
04.472) Garde de chevaux en zone agricole). Le message apporte encore les
précisions suivantes:
« S’agissant de la garde
d’animaux à titre de loisir, l’al. 1bis prévoit la possibilité  d’autoriser à
certaines conditions des travaux de construction dans les bâtiments ou parties
de bâtiments inhabités – étant entendu que ces travaux peuvent concerner les
écuries, mais aussi des locaux annexes, par exemple une sellerie. Jusqu’à
présent, les aménagements de ce genre n’étaient possibles, en application des
art. 24c et 24d, al. 1, LAT, que dans les parties de bâtiments attenantes à
l’habitation.
Les bâtiments ou
parties de bâtiments agricoles ne sont pas les seuls qui entrent en
considération pour la garde d’animaux à titre de loisir. La formulation de la
disposition est délibérément ouverte.
On considère que
la garde d’animaux à titre de loisir n’a pas de but lucratif et qu’elle est
pratiquée pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps
libre.
Le bâtiment
d’habitation et celui qui doit servir à la garde d’animaux à titre de loisir
(usage annexe à l’habitation) doivent être proches l’un de l’autre. Cette
exigence assure la cohérence des dispositions du droit de l’aménagement du
territoire; de plus, elle facilite la surveillance et les soins donnés aux
animaux en évitant une cascade de problèmes (aménagement de locaux annexes pour
les toilettes et eau chaude, chauffages des locaux et confort; circulation,
etc.). La proximité exigée est notamment établie dans le cas des bâtiments
centraux d’une ancienne entreprise agricole (cf. art. 40, al. 2, let. a, OAT).
Il est aussi possible, par exemple, que le bâtiment d’habitation soit situé en
zone à bâtir et que le bâtiment à transformer se trouve sur une parcelle
adjacente, mais en zone agricole.
Les autorisations
pour la garde d’animaux à titre de loisir dans des constructions ou des parties
de constructions inhabitées ne sont délivrées qu’à condition que les
dispositions générales de l’art. 24d, al. 3, LAT, sont respectées. Il s’agit en
particulier de s’assurer que la construction en question n’est plus nécessaire
à des fins agricoles (art. 24d, al. 3, let. a, LAT).
L’affectation
d’un bâtiment inoccupé à la garde d’animaux à titre de loisir par les occupants
d’une habitation proche, ainsi que l’imputabilité aux possibilités d’agrandissement
réservées à l’habitation, doivent être clairement indiquées dans l’autorisation
et inscrites au registre foncier (art. 44, al. 2, OAT).
La garde d’animaux peut
nécessiter l’aménagement d’installations extérieures telles que des aires à
fumier, des haies, des clôtures ou des aires de sortie. La 2e phrase de l’al. 1bis
précise quelles installations extérieures sont autorisées pour la garde
d’animaux à titre de loisir. Ces installations extérieures sont des
constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne peuvent être
aménagées à l’intérieur d’un bâtiment en raison de leur usage. Ne sont pas
considérées comme des installations extérieures au sens de l’al. 1bis notamment
les constructions en surface de tous types (abri pour le bétail, manèges
couverts, chalets). » (Message op.cit. p. 6645).
L’art. 42b OAT précise encore que la transformation
destinée à la détention d’animaux à titre de loisir est assimilée à un
agrandissement de l’utilisation à des fins d’habitation du bâtiment d’habitation
situé à proximité et qu’elle est imputée aux possibilités d’agrandissement des
bâtiments d’habitation au sens de l’art. 42, al. 3 OAT, ou de l’art. 42a, al. 2
OAT. Les explications de l’Office fédéral du développement territorial (OFDT)
relatives à la révision de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 4
juillet 2007 (version 1.1 du 9 juillet 2007) précisent que les écuries non
chauffées sont à comptabiliser dans les surfaces annexes brutes.
En outre, seules les transformations indispensables
au nombre d’animaux prévus sont autorisées à l’intérieur des bâtiments
existants (p.9). L’autorisation est soumise à la condition d’une détention
particulièrement respectueuse. Il s’agit donc de favoriser un mode de détention
à l’intérieur des bâtiments qui soit particulièrement respectueux des animaux,
ce qui est le cas lorsque les animaux peuvent se mouvoir librement et
fréquemment, selon les habitudes de leur espèce et s’ils peuvent sortir dans un
pré. L’aménagement ou l’extension d’installations extérieures peut être
autorisé uniquement dans les limites indispensables à une garde conforme à la
législation sur la protection des animaux (p.10-11).
La directive de l’Office vétérinaire fédéral (OFV)
concernant la détention de chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots
du 23 avril 2001 (directive OFV
n° 800.106.6) mentionne parmi les différents systèmes de détention, la
« détention au pâturage consistant en un séjour permanant au pâturage 24
heures sur 24. Le détenteur doit faire en sorte que les animaux qui ne peuvent
pas s’adapter aux conditions climatiques doivent disposer d’abris. Les abris
doivent être facilement accessibles et suffisamment grands pour permettre aux
animaux de se tenir debout et de se coucher normalement. Lors d’une détention
au pâturage, les animaux doivent disposer d’une protection naturelle ou
artificielle contre les intempéries qui soit adaptée aux conditions climatiques
et répondre aux exigences suivantes :
« tous les
animaux doivent pourvoir y trouver place en même temps. Lors de la détention au
pâturage pendant plusieurs jours d’affilée, les abris artificiels doivent avoir
les dimensions minimales selon le chiffre 23 et 24 ;
en cas de grandes
chaleurs, cette protection doit dispenser de l’ombre. Il peut s’agir par ex. d’un
groupe d’arbres, de l’ombre de bâtiment ou d’un abri;
lors de périodes pluvieuses
pendant plusieurs jours, elle doit garantir une aire de repos sèche et abritée
du vent (par ex. être atteint au moyen d’un abri pourvu de parois résistantes
aux intempéries).» (directive OFEV n° 800.106.6 p. 11.)
La directive donne encore des recommandations pour
les ânes en particulier. Pour prévenir les maladies, notamment les pneumonies,
il faut éviter, surtout quand il fait froid et qu’il vente, de les laisser
exposés des heures durant à la pluie et à la neige, car dans ces conditions
leur pelage ne les protège pas assez de l’humidité. Il faudrait aussi éviter de
laisser les ânes des jours durant sur un sol mouillé, car la corne de leur
sabot risque de se ramollir (directive OFV n° 800 106.6 p. 12).
c) En l’espèce, les recourants n’ont pas prévu de
travaux de transformation intérieure pour la détention des ânes. Ils ont
réalisé sans requérir d’autorisation préalable deux abris pour les ânes avec
une clôture en limite de propriété. Les recourants entendent pratiquer un mode
de détention au pâturage avec un séjour permanent. En construisant d’emblée
deux abris extérieurs, les recourants ne respectent pas le principe selon
lequel l’ordonnance favorise d’abord un mode de détention à l’intérieur des
bâtiments et permet des aménagements et des installations à l’extérieur
seulement si une telle extension est exigée pour satisfaire aux conditions de
détention respectueuse des animaux. Le mode de détention au pâturage, comme il
est pratiqué par les recourants, n’implique pas nécessairement la construction
d’abris à l’extérieur car l’abri pourrait aussi être réalisé dans les volumes
de la construction existante. En outre il est vraisemblable que la surface de
tels abris doit être imputée sur le potentiel de l’agrandissement admissible au
sens de l’art. 42 al. 3 OAT. Les explications de l’OFDT apportent sur ce point
les précisions suivantes:
« En tant que parties de
constructions ouvertes, les installations extérieures ne sont pas comptées
systématiquement dans la comparaison des surfaces. Cependant, elles ne doivent
pas modifier l’identité du bâtiment dans son ensemble et peuvent être prises en
compte en opérant une réduction proportionnelle de la mesure de
l’agrandissement admissible (…) »
En tout état de cause, les abris ouverts de tous
côtés tels qu’ils ont été réalisés par les recourants ne satisfont pas à la
directive OFV (n° 800.106.6) car ils n’assurent aucune protection contre les
intempéries et ne permettent pas de garantir une aire de repos sèche et abritée
du vent. Il apparaît ainsi que l’ordre d’enlèvement et d’évacuation des abris
pour ânes est bien fondé et il doit être confirmé.
5.
Chambres d’hôtes
a) La décision attaquée comporte un ordre de cesser
toute activité (para-) hôtelière dans les bâtiments ECA n° 1’903 et 1’904 et
prévoit la suppression au rez inférieur d’un des WC-douches et d’une salle de
bain au rez supérieur, ainsi que le décloisonnement d’un des séjours du rez
inférieur et la désactivation du site internet
www.joli-nid.ch
. Les recourants ont réalisé le décloisonnement
des séjours du rez inférieur et ils soutiennent qu’ils ont mis fin à
l’exploitation de chambres d’hôtes; ils ont produit un contrat de bail pour la
location d’un appartement qui regrouperait les surfaces des rez inférieur et
supérieur. Le contrat, signé le 25 avril 2011 avec les locataires, est prévu
pour une durée d’une année allant du 1er juillet 2011 au 30 juin 2012.
Selon la jurisprudence, la seule intention
subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif pour décider de
l’affectation d’un bâtiment ou d’une surface de plancher. Il convient plutôt de
déterminer si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré
permettent aisément de rendre ces surfaces habitables (ATF 108 Ib 130 ss) ou s’ils
sont propres à l’utilisation annoncée. Le tribunal doit donc examiner si la
conception et disposition des locaux, présentent plutôt les caractéristiques
d’un logement en duplex  ou celles de chambres d’hôtes indépendantes.
En l’espèce, le tribunal constate que l’aménagement
des surfaces habitables est conçu pour l’exploitation de quatre chambres
d’hôtes indépendantes, ce que confirment les numéros placés sur chacune des
portes et le panneau « privé » placé sur la porte qui donne accès au
logement des recourants. Les aménagements réalisés aux niveaux des rez
inférieur et supérieur sont conçus et se prêtent objectivement à l’exploitation
de chambres d’hôtes, ce qui se remarque aussi par l’importance donnée aux
installations sanitaires en liaison directe avec chacune des chambres.
L’organisation intérieure est inadaptée à l’utilisation des surfaces comme un
seul logement, en comparaison avec l’aménagement et le mode de distribution
choisi pour le logement du 1er étage. Il convient donc de déterminer si le
changement d’affectation qui résulte de l’exploitation de chambres d’hôtes est
admissible au regard des conditions posées par l’art. 24c LAT.
b) La question de l’admissibilité d’un changement
d’affectation est examinée en rapport avec le critère du maintien de l’identité
du bâtiment de l’art. 42 al. 1 OAT. Cette identité concerne non seulement
l'aspect extérieur de la construction, mais aussi la nature et l'ampleur de son
utilisation, son équipement et sa vocation économique (
Muggli,
Commentaire LAT n° 22 ad art. 24c). Il faut à cet
égard procéder à un examen global de l'ensemble des facteurs qui caractérisent
la construction ou l'installation (genre et intensité de l'affectation,
émissions, équipement, etc.). Les changements d'affectation sont considérés
comme de simples transformations partielles lorsque l'utilisation prévue ne se
distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et ne constitue pas
une activité économique entièrement nouvelle (
ATF 132 II 21
consid.
7.1.2 p. 42). Constituent notamment des changements d'affectation inadmissibles
la transformation d'un logement en restaurant (arrêt 1A.78/2004 du 16 juillet
2004) ou la transformation d'une grange afin d'être utilisée par une entreprise
de génie civil (
ATF 132 II 21
précité).
L’étude relative à la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire publiée par l’ancien Office fédéral de l’aménagement du
territoire (Etude LAT) apporte des précisions sur les changements d’affectation
admissibles. Le changement d’affectation est partiel lorsque la forme et
l’aspect extérieur du bâtiment restent inchangés et s’il n’en résulte pas une
modification notable des possibilités d’utilisation. Cela signifie que le
bâtiment dont on prévoit de changer l’affectation doit au moins avoir été
partiellement prévu pour la nouvelle affectation envisagée. L’utilisation
actuelle et celle prévue doivent en outre exercer des effets sensiblement
identiques. Mais l’affectation de locaux à des besoins de logement doit en
règle générale être considérée comme étant fortement divergente des autres
modes d’utilisation (Etude LAT ad art. 24 n° 39). Ainsi, le changement
d’affectation est partiel lorsque la partie habitée d’un bâtiment est
transformée à d’autres fins, pour autant que la nouvelle destination ne diffère
pas d’une manière essentielle de l’affectation du reste du bâtiment, par exemple
un atelier agrandi au détriment de l’habitation attenante. Il en va de même
lorsque une partie d’un bâtiment entièrement habitée est affectée à des fins
économiques, dans la mesure où les effets qui en résultent ne sont pas plus
notables que ceux qui découlent de l’habitation, par exemple un atelier
artisanal installé dans les caves d’une maison d’habitation (Etude LAT ad. art.
24 n° 40). En revanche, il y a un changement d’affectation complet lorsque un
bâtiment entièrement habité est transformé dans sa totalité à des fins
économiques, par exemple, la transformation d’une maison d’habitation en
bâtiment commercial non conforme à l’affectation de la zone ou en auberge ou
pension (Etude LAT ad. art. 24 n°41 p. 297).
c) En l’espèce, le chalet principal (ECA n° 1904)
était utilisé comme une habitation collective de cinq logements avant les
travaux litigieux, soit un appartement de 2.5 pièce au rez inférieur (43 m
2
),
loué à l’année pour les vacances avant travaux, un logement de 3,5 pièces au
rez supérieur (103 m
2
), deux logements de 3,5 pièces au premier
étage (62 et 61 m
2
), dont l’un loué à l’année avant travaux, et un
appartement de 4.5 pièces au 2ème étage sous la toiture (70 m
2
),
sans compter le logement dans le mazot (ECA n° 1903), aussi loué à l’année avant
travaux. Le chalet a été utilisé comme une pension pour colonies de vacances
jusqu’en 1978 et ensuite comme immeuble d’habitation collective. Au moment de
l’acquisition du chalet seuls trois logements étaient occupés dont
l’appartement du rez inférieur loué à l’année comme résidence secondaire pour
les vacances ou les week-ends.
L’autorité intimée estime que les recourants ne
peuvent plus se prévaloir de l’affectation du chalet comme colonie de vacances
en raison du fait que cette affectation avait été abandonnée depuis plus de 30
ans et ne pourrait bénéficier de la protection de la situation acquise. Lorsque
la destination de locaux est devenue non conforme aux règles relatives à
l’affectation de la zone à bâtir, la jurisprudence fédérale a précisé que seule
une affectation effective et sans interruption notable des locaux peut
permettre à son propriétaire de bénéficier de la garantie de la situation
acquise (ATF 1P.192/1993 du 13 août 1993 consid. 3c publié au JAB 1994 p. 111).
Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l’interruption pendant 18 mois de
l’exploitation d’un dancing non conforme aux règles de la zone de village ne
permettait plus au propriétaire et aux exploitants de bénéficier de la garantie
de la situation acquise (ATF 1C_160/2011du 8 novembre 2011 consid. 3.5). Ce
principe peut être appliqué hors des zones à bâtir. Les recourants ne peuvent
justifier le changement d’affectation sur la seule base de l’ancienne
affectation en pensionnat de colonie de vacances abandonnée depuis plus de 30
ans, ce que l’autorité intimée a constaté avec raison. Mais le tribunal doit
tout de même examiner si le changement d’affectation en cause peut être
assimilé à un changement d’affectation partiel. Dans ce cadre, l’utilisation du
chalet comme colonie de vacances jusqu’en 1978 est un élément d’appréciation à
prendre en considération dans la pesée générale des intérêts à effectuer.
Désormais, le chalet a été affecté au logement des
exploitants. L’appartement du premier étage, en liaison avec le deuxième étage
pour former vraisemblablement un duplex, a donc conservé l’affectation
existante avant travaux. En revanche, les logements des rez inférieur et
supérieur sont transformés pour être utilisés comme chambres d’hôtes. Les
recourants offrent les services usuels liés à l’exploitation de chambres
d’hôtes avec un service de restauration le matin. Le site internet « joli
nid » mentionne un prix de 350 fr. la nuit pour deux personnes dans le
mazot avec le petit déjeuner inclu. Le changement d’affectation est donc
partiel en ce sens que les recourants maintiennent l’affectation principale
pour leur propre logement mais ont transformé en chambres d’hôtes les surfaces
habitables des rez inférieur et supérieur ainsi que le mazot. Si les recourants
louaient les surfaces habitables des rez inférieur ou supérieur ou du mazot, comme
résidences secondaires ou appartements de vacances, leur activité  ne serait
pas fondamentalement différente de celle consistant à louer des chambres
d’hôtes. La différence entre les deux modes d’exploitation  reste de peu
d’importance.
d) Il convient donc de déterminer si le bâtiment
dont on prévoit de changer l’affectation a au moins été partiellement prévu
pour la nouvelle affectation envisagée (Etude LAT ad. art. 24 n° 39). A cet
égard, l’affectation en colonie de vacances jusqu’en 1978 est comparable avec
l’exploitation de chambres d’hôtes dans la mesure où l’exploitant offre des
services de restauration et de lingerie à des hôtes en séjour touristique. La
différence réside dans le nombre de pensionnaires, leur âge et le confort mis à
disposition. Dans ces circonstances, on doit bien admettre qu’au moment
déterminant pour apprécier la condition du respect de l’identité, soit le 1er
juillet 1972,  le bâtiment était au moins partiellement prévu pour une
affectation à vocation d’accueil touristique. Mais il faut encore que
l’utilisation existante avant travaux et celle prévue exercent des effets
sensiblement identiques sur l’équipement et l’environnement (Etude LAT ad. art.
24 n° 39). A cet égard, l’exploitation de quatre à cinq chambres d’hôtes a des
effets comparables sur l’environnement à ceux d’une colonie de vacances. En
outre, par rapport à la situation avant travaux, le chalet comportait cinq
logements auxquels s’ajoute le mazot, soit six logements au total. Les effets
sur l’environnement et l’équipement de six logements comparés à ceux d’un grand
logement avec cinq chambres d’hôtes sont identiques. Le taux d’occupation des
chambres d’hôtes (vraisemblablement 50%) est d’ailleurs moins important qu’un
logement occupé à titre principal et les effets sur l’environnement et
l’équipement sont moindres que ceux de logements occupés à l’année, qui
impliquent les trajets quotidiens usuels en voiture, et ils sont comparables à
ceux de logement de vacances.
d) Il n’est donc pas exclu de parler d’un changement
d’affectation partiel compatible avec les exigences de l’art. 24c LAT. La
publication de l’Office fédéral du dévleoppement territorial (OFDT-ARE) sur le
nouveau droit de l’aménagement du territoire de février 2001 apporte encore des
précisions sur les changements d’affectation admissibles en introduisant de
nouvelles distinctions qui ne ressortent pas de la loi, à savoir: les
changement d’affectation complets qui excèdent les limites de l’art. 24c LAT,
les changements d’affectation partiel, désignés de moindre importance, qui
n’excluent pas d’emblée un agrandissement et enfin les changements
d’affectation qui constituent des cas limites pour lesquels une autorisation au
sens de l’art. 24c LAT ne serait pas complètement exclue, sauf en cas de
reconstruction (OFDT-ARE Nouveau droit de l’aménagement du territoire; chapitre
V p.11). Il convient donc d’examiner aussi le changement d’affectation en
regard de ces nouveaux critères.
Les travaux ont été autorisés le 21 décembre 2007 au
titre de reconstruction en application des art. 24c al. 2 LAT et 42 al. 4 OAT
en raison de l’état des structures. Mais le changement d’affectation peut être
qualifié de partiel pour le motif qu’il reprend au moins partiellement
l’affectation touristique existante au moment déterminant pour juger du respect
de l’identité du bâtiment (art. 42 al. 2 OAT) et qu’il maintient partiellement
aussi l’affectation au logement pour le chalet principal existante avant
travaux. Ainsi, les agrandissements prévus par l’art. 42 al. 3 OAT restent
possibles.
e) Il est rappelé que pour répondre à la question de
savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a
lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération l’ensemble
des travaux et tous les facteurs donnés. Selon les explications de l’Office
fédéral du développement territorial, il y a lieu de considérer notamment
l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit,
les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume
construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des
équipements ainsi que les améliorations du confort et les frais de
transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel
(OFDT-ARE Nouveau droit de l’aménagement du territoire; chapitre I Explication
relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire p. 45).
En l’espèce, le tribunal arrive à la conclusion que
l’identité du bâtiment est maintenue pour l’essentiel par le changement partiel
d’affectation de logements ou de logements de vacances en chambres d’hôtes, le
maintien du garage reconstruit apportant par ailleurs une amélioration de la
situation tant par les matériaux choisis que par sa nouvelle orientation puisqu’elle
permet un accès par le sud libérant toute la surface d’accès à proximité de la
lisière qui était utilisée pour entrer dans l’ancien garage. Il est vrai que
l’autorité intimée à déjà toléré une surélévation du faîte du chalet principal,
mais  le maintien de la pente de la toiture est un élément favorable au respect
de l’identité du bâtiment, la surélévation de 25
cm par rapport à la marge de 50 cm admise par l’autorité intimée étant par
ailleurs de peu d’importance. Globalement et en tenant compte aussi des travaux
réalisés dans le mazot, le tribunal arrive à la conclusion que l’identité du
bâtiment et des ses abords est respectée pour l’essentiel de sorte que la condition
prévue par l’art. 42 al. 1 OAT est remplie. Ainsi l’ordre de cessation de toute
activité (para)-hôtelière dans les bâtiments ECA n° 1903 et n° 1904 et l’ordre
de suppression d’un des WC-douches au rez inférieur et d’une des salles de
bains au rez supérieur, doit être annulé tout comme l’ordre d’effectuer le
décloisonnement d’un des séjours au rez-de-chaussée inférieur et l’ordre de
désactiver le site internet
http://www.joli-nid.ch/
(point 2 de la décision du SDT du 16 juin 2011).
6.
Exigences majeures de l’aménagement du territoire
a) Pour que l’ensemble des travaux puisse être autorisé,
l'art. 24c al. 2 LAT - comme l'ancien art. 24 al. 2 LAT, suppose encore que les
exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Celles-ci sont, de manière générale, définies à la lumière des buts et
principes régissant l'aménagement du territoire énumérés aux art. 1 et 3 LAT
(ATF 1A.251/2003 du 2 juin 2004 consid. 3.2 s. publié in RDAF 2006 I 625). Sont
en particulier visés les intérêts majeurs protégés par des législations
spéciales, telles que la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et la loi
sur les forêts (LFo; RS 921.0) (
ATF 134 II 97
consid.
3.1 p. 99 s.;
129 II 63
consid.
4.3 p. 71; cf.
Muggli
, op. cit., n. 30 ad art. 24c LAT).
Selon la jurisprudence et
la doctrine, la prescription de l'art. 24c al. 2 LAT correspond, en quelque
sorte, à celle de l'art. 24 let. b LAT (cf. également l'ancien art. 24 al. 1
let. b LAT), qui soumet la délivrance d'une autorisation spéciale à la
condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (voir ATF 1A.103/2000 du
9 avril 2001 consid. 3d). Il convient dès lors de procéder à une pondération
des intérêts en présence, notamment des intérêts publics procédant de
l'aménagement du territoire.
b) L’autorité intimée a mentionné dans la décision
attaquée l’intérêt public consistant à maintenir les zones inconstructibles libres
de construction. L’exigence de la séparation entre les zones à bâtir et celles
qui ne le sont pas est en effet l’un des principe majeur de l’aménagement du
territoire qui résulte de la norme constitutionnelle attribuant à la
Confédération la compétence de fixer des principes en vue d’une utilisation
judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art.
75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 [Cst. RS 101], voir aussi
Eric
Brandt
, Le principe constitutionnel de la séparation des zones
constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss).
c) La parcelle n° 4'111 a été classée en zone
intermédiaire III par le plan des zones communal approuvé le 9 octobre 1985 par
le Conseil d’Etat. Le règlement sur le plan d’extension communal et la police
des constructions (RPE) prévoit que cette zone est destinée à l’extension de
l’habitat para-touristique et qu’elle est provisoirement inconstructible (art.
132 RPE). Les bâtiments existants peuvent être transformés pour autant qu’ils
respectent la destination de la zone d’habitat para-touristique (art. 133 RPE).
Toute construction nouvelle n’est autorisée que moyennant l’adoption préalable
d’un plan d’extension partiel englobant au moins la moitié de la surface de la
zone indiquée sur le plan, le plan d’extension partiel devant respecter le
caractère du site et la destination de la zone (art. 134 RPE). La parcelle n° 4'111
est entourée au sud-ouest par la zone d’habitat para-touristique et au sud-est
par une zone de chalet de la Commune de Gryon et elle est limitée au nord par
l’aire forestière. La zone intermédiaire fait partie des territoires non
affectés au sens de l’art 18 al. 2 LAT, et l’art. 24c LAT régit donc de manière
exhaustive les travaux qui peuvent être autorisés sur les constructions
existantes. La réglementation communale concernant les travaux de
transformation admissibles sur les bâtiments existants (art. 133 RPE) n’a donc
pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui prime (art. 49 al. 1
Cst.).
En l’espèce, les travaux qui pourraient entrer dans
les limites fixées par les art. 24c et 24d LAT permettant l’exploitation des
chambres d’hôtes et la reconstruction du garage ne heurteraient pas à priori
d’intérêts majeurs ou contraires à ceux de l’aménagement du territoire. En
particulier, la parcelle n° 4'111 est comprise dans un environnement déjà
construit en direction du sud et de l’est et elle est bordée au nord et à
l’ouest par la forêt. La parcelle bénéficie aussi des équipements nécessaires.
Les intérêts concernant la protection de la forêt et la protection de la nature
peuvent être pris en compte dans les conditions qui pourront être posées par le
Centre de conservation de la faune et de la nature et le Service des forêts de
la faune et de la nature en ce qui concerne l’aménagement de surface dans
l’espace des 10 mètres à la lisière.
d) Il se pose aussi la question de savoir si les
travaux sont susceptibles de compromettre une nouvelle planification communale;
à cet égard, la réglementation de la zone intermédiaire fixe en quelque sorte
les objectifs recherchés par la commune dans ce secteur qui est destiné à une
extension future de la zone d’habitat para-touristique. Une telle zone est
destinée à des formes d’habitat individuel et semi-individuel plus
particulièrement adaptée pour les vacances et les loisirs (art. 122 RPE). On
peut admettre que l’exploitation de chambres d’hôtes attenantes à un logement
principal corresponde à la destination de cette zone en ce sens qu’il s’agit d’une
forme d’habitat semi individuel adaptée pour les vacances et les loisirs. La
municipalité peut d’ailleurs aussi autoriser dans cette zone la construction de
pensions, de homes etc. moyennant l’adoption préalable d’un plan d’extension
partiel et pour autant que la nature de l’équipement, sa forme et ses
dimensions soient compatibles avec le caractère de la zone (art. 131 RPE).
L’exigence de l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel étant
d’ailleurs comparable à celle de la réglementation de la zone intermédiaire III
pour l’extension de la zone d’habitat para touristique. Des travaux conformes
aux art. 24c et 24d LAT en vue d’une exploitation raisonnable et mesurée de
chambres d’hôtes avec la reconstruction du garage ne semblent pas compromettre
le développement futur de la commune dans ce secteur. Ainsi, la condition
relative aux exigences majeures de l’aménagement du territoire au sens de l’art
24c al. 2 LAT serait satisfaite.
7.
Conclusions
a) En définitive, le tribunal constate que le
recourant a réalisé d’importants travaux sans autorisation (reconstruction du
garage, constructions d’abris pour les ânes et aménagement d’un jacuzzi) alors
qu’il savait ou devait savoir que ces travaux ne pouvaient en aucun cas être
réalisés sans permis de construire.  De plus, il a modifié de manière
substantielle les travaux qui ont été autorisés par le Service du développement
territorial le 21 décembre 2007 sans déposer préalablement une demande de
permis de construire complémentaire. Ce comportement n’est pas admissible et constitue
une infraction grave à l’art 103 LATC, qui est réprimée par l’art. 130 LATC.
b) Cela étant précisé, il ressort des considérants
qui précèdent que ces travaux pourraient, en tout ou partie, être autorisés en
application de l'art. 24c LAT. En tous les cas, la reconstruction du garage
peut être tolérée en application du principe de proportionnalité (consid. 2 et
3 ci-dessus)  et le changement d’affectation partiel du chalet, entre dans les
limites d’une transformation partielle au sens de l’art. 24c al. 2 LAT. Il
appartiendra toutefois à la municipalité, d’entente avec le Service du
développement territorial, de fixer les exigences à respecter pour que le
changement d’affectation partiel soit formellement autorisé, en particulier, de
déterminer si les recourants doivent déposer une demande de permis de
construire complémentaire portant sur les travaux effectivement réalisés et qui
peuvent être maintenus en application du présent arrêt, demande qui semble
a
priori
pouvoir être dispensée de l’enquête publique en application de
l’art. 111 LATC compte tenu du fait que les changements intervenus n’aggravent pas
les inconvénients pour le voisinage (arrêt AC 2010.0238 du 27 juillet 2011 cons
id. 1).
Aussi, il appartiendra au Centre de Conservation de
la faune et de la nature et au Service des forêts, de la faune et de la nature
de déterminer de manière précise les conditions de remise en état du sol dans
l’espace des 10 m. à la lisière situés à l’ouest du garage reconstruit. La
décision attaquée doit donc être réformée dans ce sens. En outre, un nouveau
délai échant le 30 septembre 2012 sera imparti aux recourants pour procéder aux
travaux de remise en état.
c) Le recours doit donc être partiellement admis. En
ce qui concerne le chiffre 1. de la décision du 16 juin 2011, l’ordre de
démolition et d’évacuation des abris pour ânes doit être confirmé; en revanche,
l’ordre de démolition du garage doit être réformé en ce sens que le garage peut
être maintenu à l’exception du couvert attenant et des dépôts situés dans le
pourtour du garage; le Centre de Conservation de la faune et de la nature et le
Service des forêts de la faune et de la nature devant encore fixer les
conditions à respecter pour le traitement des surfaces au sol dans l’espace de 10
m à la lisière situé dans le prolongement ouest du garage.
Le chiffre 2 de la décision doit être annulé et le
chiffre 3, qui n’est pas contesté, peut être maintenu. Le chiffre 4 doit être
réformé en ce sens qu’un nouveau délai au 30 septembre 2012 doit être imparti
aux recourants pour procéder à la démolition et à l’évacuation des abris pour
ânes, du couvert attenant au garage et de tous dépôts situés dans le pourtour
du garage, le Service du développement territorial devant fixer une nouvelle
date pour la visite locale après travaux.
d) En ce qui concerne la répartition des frais et
dépens, les recourants qui ont provoqué la procédure par un comportement
illicite, devront supporter les frais de justice et ils n’ont pas droit à
l’allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  partiellement admis.
II.
Le chiffre 1 de la décision du Service du développement territorial du
16 juin 2011 est réformé en ce sens que le garage peut être maintenu, le Centre
de Conservation de la faune et de la nature et le Service des forêts de la
faune et de la nature devant encore fixer les conditions à respecter pour
l’aménagement et le traitement des surfaces au sol dans l’espace de 10
m à la lisière situé dans le prolongement ouest du garage.
III.
Le chiffre 1 de la décision du 16 juin 2011 est maintenu en ce qui
concerne l’ordre de démolition et d’évacuation des abris pour ânes et le
couvert attenant au garage et tous dépôts situés dans le pourtour du garage.
IV.
Le chiffre 2 de la décision du 16 juin 2011 est annulé. Le dossier est
retourné à la municipalité et au Service du développement territorial pour
procéder conformément au considérant 7b du présent arrêt.
V.
Les chiffres 4 et 6 de la décision du 16 juin 2011 sont réformés en ce
sens que le délai d’exécution de l’ordre de démolition et d’évacuation des
abris pour ânes et de tous dépôts situés dans le pourtour du garage est reporté
au
30 septembre 2012 (chiffre 4), le Service du développement territorial étant
invité à fixer une nouvelle date pour la visite locale (chiffre 6).
VI.
Les chiffres 3 et 5 de la décision du 16 juin 2011 sont maintenus.
VII.
Un émolument de justice de 2500 (deux mile cinq cents) francs est mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux, lesquels n’ont pas droit à
l’allocation de dépens.
Lausanne, le 14 mars 2012
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.