vd_omni · AC.2009.0131 · 2010-03-26 · fr

BERTHET/Département de l'économie, Conseil communal de St-Sulpice | Dans le cadre de la révision d'un plan d'affectation, le propriétaire voisin de parcelles nouvellement colloquées en zone d'utilité publique ne saurait contraindre la commune concernée à racheter ou échanger son terrain au motif que cette nouvelle affectation engendre pour lui des nuisances diverses qui ne sont pas constitutives d'expropriation matérielle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.2010 AC.2009.0131

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 mars 2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Georges Arthur Meylan
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme
Annick Borda, greffière.
Recourant
Jean-Marc BERTHET,
à St-Sulpice,
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial,
2.
Conseil communal de
St-Sulpice,
représenté par Patrice Girardet, avocat, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours Jean-Marc BERTHET c/ décision du
Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 adoptant le plan général
d'affectation et son règlement et c/ décision du Département de l'économie du
25 mai 2009 approuvant préalablement ce plan et son règlement
Vu les faits suivants
A.
Jean-Marc Berthet est propriétaire de la
parcelle n
º
306 du cadastre de
la Commune de St-Sulpice (ci-après : la commune).
Construite d'une maison
d'habitation, cette parcelle est bordée à l'est par la parcelle n
º
339, sur laquelle se trouve également une
villa. Précédemment propriété des sœurs du prénommé, le bien-fonds n° 339 a été
racheté par la commune à la fin de l'année 2009. Ces deux parcelles sont
actuellement colloquées en zone résidentielle A selon le plan général
d'affectation de St-Sulpice et son règlement approuvés le 18 décembre 1992 par
le Conseil d’Etat du Canton de Vaud.
A l’est des parcelles susmentionnées
se situe le Parc du Russel, dont la moitié sud est classée en zone
résidentielle A et la moitié nord en zone résidentielle B. Au nord, de l’autre
côté du chemin des Pâquis, est implanté le complexe scolaire communal,
actuellement colloqué en zone résidentielle B. Enfin, à l’ouest de la parcelle
n° 306, faisant suite aux parcelles communales n° 308 et 310 en nature de
pré-champ, se trouve le Foyer paroissial, colloqué en zone résidentielle A.
B.
Le plan directeur communal de la commune (ci-après:
PDCom) a été approuvé le 25 août 1999. Selon les points 3.6 et 6.3 de ce plan,
le Parc du Russel, le complexe scolaire, le Foyer paroissial et quelques
parcelles environnantes (notamment n
os
308 et 310) font partie du « territoire
urbanisé réservé aux équipements publics ». Quant à la parcelle Berthet,
elle est intégrée dans le « territoire urbanisé à fonction paysagère -
surface à prédominance végétale ».
C.
Du 13 avril au 14 mai 2007, la commune a déposé
à l'enquête publique un projet de révision de son plan général d'affectation et
de son règlement (ci-après: le nouveau plan ou le nouveau règlement). Pour
l'essentiel, le plan en vigueur était confirmé. Cependant, quelques
modifications concernant la délimitation de certaines zones et leur
dénomination étaient introduites.
Selon ce projet, les parcelles n
os
306 et 339 sont colloquées en zone
faible densité. Tel est également le cas des parcelles situées plus au sud. Le Parc
du Russel (à l'est), le complexe scolaire (au nord) et le Foyer paroissial (à
l'ouest) sont pour leur part colloqués en zone utilité publique, au même titre
que les deux biens-fonds communaux non construits (n° 308 et 310) situés entre
ce foyer et la propriété de Jean-Marc Berthet. Selon le nouveau plan, les
parcelles n° 306 et 339 se retrouvent donc encerclées sur 3 côtés par la zone utilité
publique, zone qui recoupe exactement le « territoire urbanisé réservé aux
équipements publics » décrit par le PDCom.
Selon le nouveau règlement, la zone
utilité publique «
est affectée aux constructions, installations et
aménagements d’intérêt public ou nécessaires à un service public. D’autres
équipements sportifs, sociaux et culturels peuvent être autorisés sur cette
surface s’ils sont réalisés par une collectivité publique, propriétaire du
bien-fonds, ou par un tiers mis, par elle, au bénéfice d’un droit de superficie
»
(art. 18.1). Cette zone dispose d’un indice d’occupation du sol (IOS) de 0,30
(art. 18.2). La distance à la limite de propriété est de 6 m minimum (art.
18.4), la hauteur maximale autorisée à la corniche ou au chéneau de 11 m et au
faîte de 15 m (art. 5.1 et 18.5). Un degré de sensibilité au bruit (DS) III lui
est attribué (art. 18.6).
D.
L'enquête publique a suscité vingt-neuf
oppositions, dont deux ont été retirées. Jean-Marc Berthet a fait opposition au
nouveau plan en date du 8 mai 2007 au motif qu'il était désormais entouré par
une zone d'utilité publique sur trois côtés qui générait des nuisances
excessives.
E.
Le 30 septembre 2008, la Municipalité de
St-Sulpice (ci-après : la municipalité) a écrit à Jean-Marc Berthet pour l’informer
qu’elle avait décidé d’entrer en matière sur sa proposition d’échange ou de
vente des parcelles n
os
306 et 339, qui serait soumise à la
commission immobilière communale. Fin 2009, la commune a finalement acheté la
parcelle propriété des soeurs de Jean-Marc Berthet (n° 339). Elle n’a en
revanche pas souhaité acquérir celle du dernier nommé.
F.
La révision du plan général d'affectation et de
son règlement a été adoptée par le Conseil communal de St-Sulpice le 16 avril
2008 avec divers amendements sur la base du préavis municipal du 21 janvier
2008. Selon ce préavis, l'opposition de Jean-Marc Berthet devait être levée
notamment en raison du fait qu’il paraissait opportun de colloquer en zone
d'utilité publique les équipements communaux d'intérêt général existants se
regroupant sur ces biens-fonds et de conserver quelques réserves pour des
réalisations futures. Les amendements ont fait l'objet d'une enquête publique
complémentaire du 28 octobre au 27 novembre 2008; la révision du plan
d'affectation et de son règlement a été adoptée dans sa forme définitive par le
Conseil communal le 25 février 2009.
Le 25 mai 2009, le chef du
Département de l'économie a approuvé préalablement, sous réserve des droits de
tiers, le plan général d'affectation de la commune et son règlement ainsi que
les amendements apportés par le Conseil communal. Cette décision a été communiquée
par le Service du développement territorial (ci-après: SDT) à Jean-Marc Berthet
le 26 mai 2009.
G.
Jean-Marc Berthet a déposé un recours le 23 juin
2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à
l'encontre de cette décision et de celle du Conseil communal du 25 février 2009
levant son opposition. Dans son recours, il explique notamment que son père a acquis
la parcelle n
º
306 en 1952 et
qu'il a ensuite vu construire, en 1958, le collège situé au nord, en 1970, le
Foyer paroissial et, en 1989, le Parc du Russel avec des équipements sportifs
destinés aux écoles. Il déplore les nuisances, principalement le bruit,
engendrées par ces trois activités. Il conteste l'attribution d'un degré de
sensibilité au bruit III à la zone utilité publique. Il expose qu'il a été entendu
par les représentants de la municipalité et leur a proposé un échange de
terrains. Au final, il demande, pour éviter l'augmentation des nuisances:
-    que les dispositions d'utilisation du Foyer paroissial édictées
par l'arrêt du Tribunal administratif du 31 octobre 2003 et confirmées par le
Tribunal fédéral le 27 juillet 2004 soient respectées;
-    que le règlement d'utilisation pour le Parc du Russel soit
respecté et fasse l'objet de contrôles avec suites données aux infractions;
-    qu'il n'y ait pas d'affectation et d'utilisation publique de la
parcelle n
º
339 tant que la
commune n’est pas propriétaire de la parcelle n
º
306.
Le recourant demande également que
des discussions aient lieu dans le but affirmé de trouver une solution pour un
échange de terrains, faute de quoi la commune s'engagerait à acquérir sa
propriété aux conditions de celles implantées en zone similaire, mais qui n'ont
pas le désavantage de la proximité avec la future zone d'utilité publique.
H.
Le SDT s'est déterminé le 22 juillet 2009 et
s'en est remis à justice. La commune a produit sa réponse le 27 août 2009, dans
laquelle elle conclut au rejet du recours.
Le recourant a déposé des
déterminations complémentaires le 14 septembre 2009. La commune a renoncé à
dupliquer.
Par décision du 17 septembre 2009, la
juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée par
la commune.
I.
Le tribunal a procédé à une inspection locale et
entendu les parties le 16 février 2010 en présence de :
-    Jean-Marc Berthet, recourant;
-    pour la commune, Jean-Charles Cerottini, syndic, Jean Cavalli,
municipal des constructions, et Yves Levral, secrétaire municipal, accompagnés
de Serge Pittet, urbaniste au bureau Plarel, et assistés de Me Patrice
Girardet, avocat;
-    pour le SDT, Pascale Yoakim et Marie-Christine Aubry.
Le compte-rendu de cette vision
locale contient notamment le passage suivant:
« Le
recourant expose que la parcelle n° 339 adjacente à l'est de son propre
bien-fonds, qui était propriété de ses sœurs, a été rachetée par la commune à
la fin de l'année 2009. De ce fait, le recourant se retrouve entouré sur trois
côtés par des parcelles appartenant à la commune. Il craint la dévalorisation
de son fonds dans cet environnement. Selon lui, à l'exception de la commune,
personne ne sera intéressé à l’acquérir à l'avenir.
La
municipalité informe le tribunal que sa commission immobilière, qui a examiné l'opportunité
d'un achat ou d'un éventuel échange de cette parcelle, a décidé de ne pas
entrer en matière pour l'instant. Un achat ultérieur n'est toutefois pas exclu,
même s'il n'est pas à l'ordre du jour en l'état.
La
municipalité conteste la dévalorisation de la parcelle en cause et relève que
la présence d'un parc et d'une école à proximité peut au contraire se révéler
un atout pour un acquéreur potentiel.
Le
recourant estime quant à lui que la présence de la zone d'utilité publique aux
alentours est source de diverses nuisances, dues notamment au non respect du
règlement d'utilisation du parc du Russel, dont il rappelle que les
dispositions sont pourtant exposées à la vue de tous sur une plaquette à
l'entrée du parc.
Interrogé
par le tribunal, le syndic expose que la commune n'a pas de projet précis pour
les parcelles situées à l'ouest de celle du recourant (parcelles n° 308 et
310). Toutefois, elles entrent dans la réflexion liée au besoin de créer de
nouvelles classes sur le territoire communal. »
Jean-Marc Berthet s’est encore
déterminé sur ce compte-rendu le 3 mars 2010.
J.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 75 al. 1er let. a de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), en
vigueur depuis le 1er janvier 2009, (auquel renvoie l’art. 99 LPA-VD)
dispose que «
a qualité pour former recours toute personne physique ou
morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été
privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée
»
.
Pour interpréter la notion d’intérêt digne de protection figurant à l’art. 75
al. 1
er
let. a LPA-VD, on peut se référer à la
jurisprudence relative à
l’art. 103 let. a de
l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire, qui demeure valable sous
l’empire de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) (cf.
ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3). Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit être touché dans une
mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et l'intérêt
invoqué - qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais
peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet du litige, dans un
rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que
l’admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle
ou idéale (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1, traduit, résumé et commenté par
Etienne Poltier, in RDAF 2008 I, p. 487 ss; 409 consid. 1.3 et
références citées). Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le
recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la
construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon
la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée
(
ATF 121 II 171
consid.
2b où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (
ATF 125 II 10
consid. 3a,
traduit et résumé in RDAF 2000, p. 759
s.
;
124 II 293
consid. 3a
, traduit et résumé in RDAF 1999 I, p.
569;
120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités; voir aussi ATF 1A.179/1996 du 8
avril 1997 in RDAF 1997 I, p. 242).
b) En l’occurrence, le recourant
est voisin direct des parcelles dont il conteste la nouvelle affectation en
zone utilité publique. Ce zonage entraînera l’augmentation des possibilités de
construire des biens-fonds litigieux et la poursuite ou le développement
d’activités dont le recourant allègue qu’elles génèrent des nuisances diverses.
A ce titre, le recourant est atteint par les décisions attaquées et jouit d’un
intérêt digne de protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées. De
plus, le recourant a pris part à la procédure devant l’autorité précédente en
déposant une opposition en temps utile lors de l’enquête publique. Pour toutes
ces raisons, la qualité pour recourir doit lui être reconnue.
c) Le recours a par ailleurs été
déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).
2.
a) La procédure d’adoption des plans
d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57
LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant
trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général
ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de
l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en
vue de son approbation par le Département de l’économie. Avec un pouvoir
d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation
préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants,
est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps
qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque
opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi
susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).
b) Le pouvoir d'examen de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au
contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de
procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce
principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4
mars 2003, qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au
département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal.
Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au
moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à
6572). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas
restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son
opportunité.
En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse
se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I
540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de
l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de
recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur
un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et
consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise
pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia
435; arrêts CDAP AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril
2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer
quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La
Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue
lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la
mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et
la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia
70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, voir aussi ATF du
22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
Le contrôle en opportunité du plan
comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine
les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit
notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004).
Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)
et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient
publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité.
3.
a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. Ces objectifs généraux
s'imposent aussi bien à la Confédération qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les
autorités chargées de l'aménagement (Jean-François Aubert et Pascal Mahon,
Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
Schultess 2003, ad art. 75 n° 6, p. 602). L'utilisation judicieuse du sol
exprime l'idée que le sol doit être destiné à une utilisation à laquelle il se
prête; en d'autres termes, que son affectation doit être définie en tenant
compte, de manière appropriée, de sa vocation et des différentes fonctions
qu'il remplit - en tant que base de l'habitat, des activités économiques, du
repos et des loisirs, etc. - et que son utilisation doit correspondre à cette
affectation.
La loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les buts et les principes de
l'aménagement du territoire. Elle fait obligation aux cantons d'établir des
plans directeurs, soumis à l'approbation du Conseil fédéral, ainsi que des
plans d'affectation, lesquels ont en premier lieu pour objet de déterminer les
zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT). Pour
ce qui est des buts de l'aménagement du territoire, l'art. 1
er
LAT
prévoit que la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à
assurer une utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et s'emploient à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils
tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population
et de l'économie (al. 1
er
). Ils soutiennent par des mesures
d'aménagement les efforts qui sont entrepris aux fins, notamment, de protéger
les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le
paysage (al. 2 let. a), de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement
aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (al.
2 let. b) et de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses
régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de
l'urbanisation et de l'économie (al. 2 let. c).
Les principes dont les autorités
chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont énoncés à
l'art. 3 LAT. Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur
étendue limitée. Il s'agit notamment, selon ce principe, de répartir
judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de les doter
d'un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT) ainsi que de
préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations
(art. 3 al. 3 let. b LAT). Il importe également de déterminer selon des
critères rationnels l’implantation des constructions et installations publiques
ou d’intérêt public. A cet égard, il convient notamment de faciliter l’accès à
la population aux établissements tels qu’école, centres de loisirs et services
publics (art. 3 al. 4 let. b LAT) et d’éviter ou de maintenir dans leur ensemble
à un minimum les effets défavorables qu’exercent de telles implantations sur le
milieu naturel, la population ou d’économie (art. 3 al. 4 let. c LAT).
b) Selon la jurisprudence relative
aux constructions d’intérêt général, les collectivités publiques doivent
pouvoir assurer à longue échéance, par la fixation de zones adéquates, les
surfaces nécessaires aux installations publiques. Le Tribunal fédéral a admis
qu’une commune pouvait déterminer les surfaces nécessaires aux places de jeux,
promenades, places de stationnement et autres installations importantes, en se
fondant sur les prévisions d’augmentation de la population pendant les 30
années suivantes (ATF 88 I 293; 114 Ia 335 consid. 2c = JdT 1990 I 440).
Toutefois, la fixation d’une telle zone est subordonnée à la condition que le
besoin futur soit suffisamment concrétisé. La collectivité publique doit donner
des indications aussi précises que possible sur le besoin futur et il faut que
la réalisation des ouvrages publics projetés puisse être attendue avec quelque
certitude (ATF 102 Ia 369 consid. 3; 94 I 136 consid. 7b). La création d’une
telle zone serait inadmissible si elle intervenait dans le seul but de
permettre à la commune de disposer de la plus grande liberté d’action possible
en vue de l’aménagement du territoire communal (ATF 88 I 295). S’il
ressort de prévisions sérieuses que le besoin de terrains pour des réalisations
publiques existe réellement, alors on ne saurait critiquer la création d’une
zone d’édifices publics (ATF 114 Ia 335 consid. 2d = JdT 1990 I 440).
4.
Dans ses écritures, le recourant expose qu’il ne
demande pas à proprement parler de supprimer la future zone utilité publique
pour revenir au plan de zones actuel. Il souhaite en revanche que la municipalité
s’engage à ne pas construire de bâtiments importants à proximité des zones
d’habitation; il estime que la nouvelle planification dévalorise sa parcelle en
raison de l’augmentation des possibilités de construire sur les fonds voisins;
il se plaint également des nuisances engendrées par les activités alentour. Ce
faisant, il remet en réalité en cause le bien-fondé de la zone utilité publique
et sa règlementation.
5.
La majorité des parcelles colloquées en zone
utilité publique par le nouveau plan d’affectation est déjà occupée aujourd’hui
par des constructions d’intérêt général (foyer paroissial, école, parc). En
pareil cas, il existe un intérêt public indéniable à affecter ce secteur à la
zone utilité publique afin de faire concorder la réalité sur le terrain avec la
réalité juridique. Cette exigence découle directement de la nécessité d’une
occupation judicieuse du sol qui prescrit que son utilisation doit correspondre
à son affectation. De plus, elle s’inscrit dans le cadre de l’art. 21 al. 2
LAT, qui prévoit que les plans d’affectation feront l’objet des adaptations
nécessaires lorsque les circonstances se seront sensiblement modifiées. Outre
les biens-fonds déjà occupés en l’état par les installations précitées, le nouveau
plan classe également en zone utilité publique les parcelles n° 308 et 310,
actuellement toujours en nature de pré-champ. Selon les dires de l’autorité communale
intimée, aucune affectation précise n’est encore prévue sur ces biens-fonds. Toutefois,
ils entrent dans la réflexion liée au besoin de créer de nouvelles classes sur
le territoire communal. Le nouveau plan d’affectation prévoit une augmentation
des possibilités de construire sur le territoire de la commune, ce qui
impliquera une croissance de la population à terme. Un aménagement judicieux du
territoire exige d’anticiper les besoins futurs en terrains dévolus aux
ouvrages publics, cela afin d’adapter la capacité d’accueil des bâtiments
d’intérêt public à l’augmentation prévisible de la population. Dans ce
contexte, la création d’une zone utilité publique telle que le prévoit le
nouveau plan d’affectation répond clairement à un but d’intérêt général. De
plus, les terrains en cause occupent une place centrale dans la commune et sont
d’un accès facile pour la population, ce qui est conforme aux exigences de l’aménagement
du territoire découlant de l’art. 3 LAT. En outre, cette nouvelle affectation
correspond strictement aux axes de développement du plan directeur communal,
qui consacre l’extension de la zone utilité publique à cet endroit par
l’inclusion des parcelles n° 308 et 310 (voir carte 6.3 du PDCom).
Avec l’autorité communale intimée,
le tribunal considère que la proximité d’une parcelle avec les écoles ou un
espace public vert tel que le Parc du Russel ne constitue pas un élément de
nature à rendre un bien-fonds moins attractif et qui soit susceptible
d’entraîner une perte de valeur objective de la parcelle du recourant. Au
contraire, nombre de familles avec de jeunes enfants sont à même d’apprécier
les bénéfices de cette proximité en termes de sécurité du chemin de l’école, de
gain de temps pour les enfants et d’espace de détente, bénéfices qui compensent
clairement les désagréments dus aux cris momentanés des enfants dans le préau
de l’école ou aux mouvements de voitures engendrés par ces installations. Quant
à la capacité constructive prévue dans la zone utilité publique, elle est
exprimée par un indice d’occupation du sol de 0,3. Cet indice correspond à des
valeurs usuelles pour ce type d’affectation et ne saurait être qualifié d’excessif.
La même remarque est valable pour la hauteur maximale autorisée des
constructions. Par ailleurs, si la hauteur des constructions dans cette zone peut
certes atteindre jusqu’à 15 m au faîte (art. 18.5), elle est compensée par une
distance à la limite de propriété portée à 6 m (art. 18.4), alors que cette
distance n’est souvent que de 5 m dans les autres zones (voir notamment: zone
village, art. 12.4; zone moyenne densité, art. 13.4; zone mixte, art. 15.4). Au
final, il existe un intérêt public manifeste à la création d’une zone utilité
publique dans le secteur concerné, qui n’aura pas pour effet de porter une
atteinte notable aux intérêts privés du recourant. En particulier, sa parcelle
ne subira pas de dévalorisation. Le Tribunal constate au surplus que, à
l’exclusion des parcelles n
os
308 et 310, la majorité des
biens-fonds colloqués en zone utilité publique est déjà construite
d’installations destinées au public et que le nouveau plan n’aura pour effet
principal que d’entériner l’affectation existante, sans que la situation de la
parcelle du recourant ne se modifie dans les faits significativement à
l’avenir.
6.
Le recourant conteste plus spécialement dans ses
écritures l’attribution d’un degré de sensibilité au bruit (DS) III à la zone
utilité publique (art. 18.6).
a) L'ordonnance fédérale du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) définit les
degrés de sensibilité (I, II, III ou IV) en fonction des zones où ils sont
applicables (art. 43 OPB). Ces degrés doivent en règle générale être attribués
aux zones d'affectation dans les règlements ou les plans d'affectation (art. 44
al. 1 et 2 OPB). Le degré de sensibilité (DS) a pour fonction d'indiquer le
niveau de protection de la zone contre les immissions sonores générées non
seulement à l'intérieur de la zone, mais également par des installations
situées à l'extérieur de celle-ci (Anne-Christine Favre, La protection contre
le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Lausanne 2002, p.
219). Selon la doctrine, le propriétaire du bien-fonds auquel un degré de
sensibilité est attribué a bien entendu la qualité pour contester celui-ci;
dans ce cadre, il lui est possible de mettre en cause tant le degré fixé pour
sa parcelle que celui attribué à un bien-fonds voisin, notamment lorsque le niveau
de bruit autorisé sur le bien-fonds voisin pourrait exercer une incidence sur
le degré de sensibilité à fixer dans la zone où est située sa propriété ou son
installation (Anne-Christine Favre, op. cit.,  pp. 241-242). Cette hypothèse se
présente lorsque la planification ancienne n'a pas encore été adaptée aux
exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement et que la
fixation du degré de sensibilité au bruit fait encore défaut dans tout ou
partie du territoire. Lorsqu’un DS a déjà été attribué à une parcelle, son
propriétaire est protégé contre les immissions sonores générées tant à
l'intérieur de sa zone que par des installations situées à l'extérieur de
celle-ci en fonction du DS qui est attribué à sa propre parcelle.  Dans ce cas,
le tribunal de céans a déjà jugé que ce propriétaire ne jouissait pas d’un
intérêt digne de protection à faire modifier de degré de sensibilité attribué à
une parcelle voisine (arrêt CDAP AC.2008.0322 du 28 décembre 2009).
b) En l’occurrence, la parcelle du
recourant est colloquée en zone faible densité, à laquelle un DS II est
attribué par la nouvelle règlementation. Par conséquent, toute installation
située aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la zone faible densité
devra respecter, sur la parcelle du recourant, les valeurs limites
correspondant à un degré de sensibilité II. Partant, le recourant ne saurait
être admis à contester le DS III attribué à la zone utilité publique, faute
d’intérêt digne de protection pour ce faire.
7.
Le recourant se plaint également du bruit généré
par le non respect des dispositions d’utilisation du foyer paroissial et par le
règlement d’utilisation du Parc du Russel.
Comme l’a rappelé le tribunal de céans
dans son arrêt du 28 décembre 2009 (AC.2008.0322), depuis l'entrée en vigueur
de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE;
RS 814.01), le 1er janvier 1985, et de l’OPB, le 1er avril 1987, la protection
des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment
contre le bruit - est réglée par le droit fédéral, qui l'emporte sur les règles
de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles
que les dispositions des plans et règlement d'affectation. Il est exact aussi
que le droit fédéral ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine
technique mais aussi aux bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés
directement à l'exploitation d'une installation. Il faut en revanche réserver les
bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles
d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu
responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. De tels excès doivent
être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police,
cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans
la zone (v. p. ex. l'arrêt AC.2007.0123 du 10 juin 2008 et la jurisprudence
fédérale citée
; v. ég. s'agissant de la portée des
plans d'affectation communaux, AC.2008.0295 du 28 décembre 2009 ou l'ATF
1C_453/2007 du 10 mars 2008). Ainsi, si les nuisances secondaires d'un
établissement public (celles qui proviennent du comportement « ordinaire »
des clients, par exemple quand ils circulent dans le quartier) sont bien
soumises au droit fédéral, il n'en va pas de même des comportements isolés
contraires à la réglementation de police comme par exemple l'utilisation d'un
véhicule à moteur en dépit de l'interdiction, les bagarres, le tapage nocturne,
les
actes d'incivilité, les menaces, les agressions ou les
bagarres (ATF 1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.5.1 et 4.5.3, dans la cause
cantonale AC.2003.0022).
En l'espèce, le bruit dont se
plaint le recourant ne fait pas partie de l'exploitation
« ordinaire » des installations existantes, dans la mesure où il va
au-delà de l’usage autorisé par les dispositions ou le règlement d’utilisation
des installations en cause. Il s'agit de débordements isolés, qu’il appartient
à la municipalité de réprimer en application du règlement communal de police.
Ces inconvénients ne relèvent pas de la planification du territoire et sortent
du cadre des décisions attaquées.
8.
Le recourant demande encore que des discussions
aient lieu avec la municipalité en vue d’un échange de terrains, voire d’un achat
de sa parcelle par la commune. Hors de tout cas d’expropriation matérielle, le
droit de l’aménagement du territoire ne fait aucune obligation aux autorités de
planification d’entrer en matière sur une mesure de compensation pour les
modifications des possibilités de construire résultant des nouveaux plans
d’affectation. La décision d’échanger ou d’acheter la parcelle du recourant relève
par conséquent du libre choix de la commune et s’inscrit dans la sphère
d’autonomie dont elle jouit dans la gestion de son patrimoine foncier. Elle est
exorbitante du présent litige.
9.
Enfin, le recourant demande qu’il n’y ait pas
d'affectation et d'utilisation publiques de la parcelle n
º
339 tant que la commune n’est pas
propriétaire de la parcelle n
º
306. Les autorités communales, au même titre que tout propriétaire privé, sont
tenues de respecter le plan d’affectation communal dans l’usage qu’elles font
de leurs immeubles. Or, selon le nouveau règlement, les constructions d’intérêt
public ne sont pas autorisées sur la parcelle n° 339, colloquée en zone faible
densité. Une utilisation à des fins d’intérêt public de la parcelle précitée
n’est donc pas possible en l’état. Quant à un changement d’affectation, s’il
est souhaité par la commune, il devra suivre la procédure d’adoption des plans
d’affectation impliquant une mise à l’enquête publique, lors de laquelle le
recourant sera en mesure de faire valoir ses droits. Partant, en l’état du
projet de nouveau plan d’affectation, ce grief est dépourvu d’objet.
10.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Le recourant, qui
succombe, supportera les frais de la présente procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD);
il doit des dépens à la commune intimée, qui obtient gain de cause en ayant agi
par l’intermédiaire d’un avocat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice
du 25 février 2009 et du Département de l’économie du 25 mai 2009 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Jean-Marc Berthet.
IV.
Jean-Marc Berthet versera à la Commune de
St-Sulpice un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mars 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.