vd_omni · GE.2024.0356 · 2025-04-08 · fr

A.________/Municipalité de ******** | Dès l'instant où les rapports de service ont été créés par décision de l'autorité intimée, l'acte par lequel cette dernière y a mis fin constitue également une décision. Dans ces conditions, la CDAP est matériellement compétente pour connaître d'un recours contre cette dernière décision. Cependant, la compétence de la Cour de céans se limite à l'objet de la contestation, à savoir la décision de licenciement pour justes motifs; elle ne s'étend pas aux prétentions pécuniaires que la recourante formule à l'égard de l'autorité intimée, lesquelles sont du ressort des tribunaux ordinaires, soit des juridictions civiles.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.04.2025 GE.2024.0356

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 8 avril 2025
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Pascal Langone et
Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Alessandro Brenci, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de ********,
représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne
.
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********
du 10 octobre 2024 (fin des rapports de service au 31 octobre 2024).
Vu les faits suivants:
A.
Par contrat de travail temporaire des 10 et 19 mars 2021, A.________,
née en 1992, a été engagée comme employée d'administration par la Ville de ********.
Le 9 juillet 2021, A.________ a été engagée par la
Ville de ******** comme employée d'administration à 60% auprès de ******** de
la Ville de ******** à compter du 1er juillet 2021. La lettre d'engagement se
réfère au statut du personnel de l'administration communale de la Ville de ********.
Le taux d'activité de la prénommée est passé à 75%
avec effet au 1er février 2022.
Pendant l'année 2022, A.________ s'est trouvée en
arrêt maladie à plusieurs reprises, le plus souvent pour de courtes périodes de
l'ordre de quelques jours.
Le 1er mars 2023, la Municipalité de ******** a
adressé à A.________ un courrier ayant la teneur suivante:
"Nomination définitive rétroactive
Madame,
Le 1er juillet 2021, vous avez été engagée, en qualité
d'employée d'administration auprès des ******** de ********, rattachés au
service ********.
Après un report de votre nomination en juillet 2022, nous
avons le plaisir de vous annoncer que
dans sa séance du
20 février dernier, la Municipalité a décidé de vous nommer à titre définitif,
conformément au Statut du personnel de l'Administration communale
, avec
effet rétroactif au 1er décembre 2022.
[...]".
Pendant l'année 2023, A.________ s'est trouvée en
arrêt maladie notamment du 11 septembre au 2 octobre 2023 à 100%, puis du 17 au
31 octobre 2023 à 50%. Elle a repris son activité à 75% en novembre 2023, avant
d'être à nouveau mise en arrêt maladie complet le 16 novembre 2023. Cette
incapacité de travail a perduré.
B.
Selon un courrier du 26 mars 2024 adressé à A.________, ********,
assureur perte de gain de la Ville de ********, a soumis le dossier de la
prénommée à son médecin-conseil. Celui-ci est parvenu à la conclusion qu'A.________
disposait d'une capacité de travail de 50% de son taux de 75% dès le 15 avril
2024 et d'une capacité de travail à 100% de son taux de travail de 75% dès le
1er mai 2024. L'assureur a indiqué qu'il verserait les indemnités à bien plaire
et sans reconnaissance d'obligation jusqu'au 30 avril 2024 à 100%.
Se fondant sur l'avis du médecin-conseil de son
assureur, la Ville de ******** a cessé de verser 50% du salaire d'A.________
dès le 16 avril 2024 avant de cesser tout versement à compter du 1er mai 2024.
C.
Le 10 octobre 2024, A.________, qui agissait par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, a déposé une requête de conciliation auprès du
Tribunal des prud'hommes de l'arrondissement de ********. La requête tendait à
ce que la Ville de ******** soit condamnée à lui verser les salaires bruts de
mai 2024 à septembre 2024, intérêts en sus, ainsi que la participation
assurance maladie, l'allocation familiale et l'allocation de ménage maladie
pour les mêmes cinq mois; elle tendait en outre à ce que la Ville de ********
soit condamnée à "poursuivre, pendant [son] arrêt pour cause de maladie et
au-delà", le versement de son salaire, y compris allocations familiales,
de ménage ainsi que d'autres avantages contractuellement et statutairement
prévus.
D.
Par courrier du 15 octobre 2024, la Ville de ******** a annoncé à A.________
son intention de mettre fin aux relations de travail. Afin de lui permettre
d'exercer son droit d'être entendue, elle l'a invitée à un entretien le 29
octobre 2024.
A.________ a donné suite à ce courrier par courriel
de son avocat du 29 octobre 2024.
Par courrier du 30 octobre 2024 intitulé "Fin
des rapports de service", la Ville de ******** a informé A.________
"de la fin de [leurs] relations contractuelles, avec effet immédiat, soit
au 31 octobre 2024, pour justes motifs au sens de l'art. 81 al. 2 du Statut du
personnel de la Ville de ********".
Ce courrier n'indiquait pas de voie de droit. Par
courrier du 8 novembre 2024, le mandataire de la Ville de ******** a toutefois
précisé que la décision de licenciement pouvait faire l'objet d'un recours à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de 30
jours dès sa notification.
E.
Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024, A.________ a déposé une
requête de conciliation auprès de la Chambre patrimoniale cantonale.
F.
Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024 également, A.________
(ci-après: la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du 30 octobre 2024. Sous suite
de frais et dépens, elle a conclu, principalement, à ce que la CDAP constate la
nullité de la décision; subsidiairement, à ce qu'elle annule dite décision et
la "réinstalle intégralement [...] avec ses qualités, fonctions et
traitements contractuellement prévus"; plus subsidiairement à ce qu'elle
annule la décision et renvoie la cause à la Ville de ******** (ci-après:
l'autorité intimée) pour qu'elle rende une nouvelle décision "dans le sens
des considérants et de la présente conclusion". A titre préalable, elle a
demandé que l'effet suspensif soit confirmé, respectivement prononcé. Elle a
également requis d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.
Dans l'avis d'enregistrement du recours, le juge
instructeur a imparti un délai aux parties pour se déterminer sur la question
de l'effet suspensif. Par courrier du 6 décembre 2024, la recourante a indiqué
que "les circonstances du dossier tendent, en l'état en tout cas, vers un
non-retour"; elle se trouvait d'ailleurs toujours en incapacité de
travail. Dans une correspondance du même jour, l'autorité intimée a conclu à ce
que l'effet suspensif soit retiré au recours, en relevant qu'"étant donné
que la recourante déclare ne pas vouloir ou pouvoir reprendre son poste,
qu'elle n'occupe plus depuis une année, sans limite de temps et qu'elle dispose
contre des assureurs publics et privés des droits lui permettant d'obtenir une
compensation financière suffisante, l'effet suspensif ne se justifie pas".
Dans sa réponse du 5 février 2025, l'autorité
intimée s'en est remise à justice s'agissant de la recevabilité du recours et
de la compétence de la Cour de céans. Sur le fond, elle a conclu au rejet du
recours.
Par avis du 4 mars 2025, le juge instructeur a
relevé qu'à première vue, la Cour de céans était compétente pour connaître du
recours. Si l'une des parties le demandait, la Cour rendrait un arrêt partiel
sur ce point. Dans le délai imparti pour ce faire, la recourante a requis le
prononcé d'un tel arrêt.
Considérant en droit:
1.
Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il ne tranche que la
question de la compétence de la Cour de droit administratif et public.
2.
Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si
elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est
une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
b) aa) Au sein d'une commune, le conseil communal ou
général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs
communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28
février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Les communes peuvent adopter
un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel
engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte
d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte
unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le
fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle
a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec procédure
de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une
réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions
de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la
procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de
nomination (arrêts CDAP GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/aa; GE.2019.0113
du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b;
GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).
En définissant le statut des collaborateurs
communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou
général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.
3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la
nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les
communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel,
de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février
2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune
peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de
travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi
sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).
bb) S'agissant de la protection juridique, la
jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux
rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision
susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les
rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité,
fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports
ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par
les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux
de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la compétence de la
juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2024.0180 consid. 1b/bb;
GE.2019.0113 consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et
les références).
La distinction entre les employés nommés par voie de
décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif
– vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports
de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés
communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du
ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations
contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions
du travail.  En effet, la compétence d'une municipalité de fixer
unilatéralement – soit par décision – les droits et obligations de ses employés
ne peut reposer que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il
est vrai que la conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui
s'exercent par des déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne
constituent toutefois pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité
communale (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113
précité consid. 1b/bb).
3.
a) La Ville de ******** a adopté le 17 novembre 1994 le statut du
personnel de l'administration communale (ci-après: le statut du personnel), qui
a été approuvé par le Conseil d'Etat le 26 avril 1995.
Le statut du personnel comprend notamment les
dispositions suivantes:
"CHAPITRE PREMIER
GÉNÉRALITÉS
Article premier — Le présent statut s'applique à tous les
fonctionnaires de la Commune de ********.
Est fonctionnaire au sens du présent statut toute personne
nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer une fonction ou un
emploi permanent au service de la Commune.
Article 2 — La Municipalité peut engager du personnel qui n'a
pas la qualité de fonctionnaire et dont le statut est déterminé par l'article
86.
[...]
CHAPITRE II
ENGAGEMENT,
NOMINATION, PROMOTION
Article 5 — La nomination du fonctionnaire, à titre
provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.
[...]
Article 8 — En règle générale, la nomination se fait d'abord
à titre provisoire.
La nomination provisoire est communiquée à l'intéressé(e) par
écrit en indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de
traitement et le traitement initial.
Elle ne porte effet qu'une fois acceptée.
Le fonctionnaire reçoit avec l'acte de nomination, un
exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction.
L'engagement provisoire peut être résilié librement de part
et d'autre moyennant avertissement donné sept jours à l'avance durant le
premier mois de travail et un mois pour la fin d'un mois durant la première
année.
Article 9 — Saut cas exceptionnels, la nomination définitive
intervient après une période d'un an au maximum.
Le fonctionnaire n'est engagé à titre définitif qu'après
avoir subi auprès d'un médecin agréé par la Municipalité un examen médical le
déclarant apte à assumer sa fonction.
Dans le cas contraire, la Municipalité informe le
fonctionnaire des raisons pour lesquelles il n'a pas été nommé après ladite
période.
[...]
CHAPITRE VIII
MESURES DISCIPLINAIRES
[...]
CHAPITRE IX
CESSATION DES
FONCTIONS
Article 77 — La qualité de fonctionnaire prend fin :
a)           par suite de démission;
b)            par suite de décès;
c)            lorsque la limite d'âge est atteinte;
d)            par décision de la Municipalité dans les cas
suivants :
- suppression d'emploi;
- renvoi pour justes motifs;
- invalidité totale;
- révocation;
e)            à la demande du fonctionnaire pour mise à la
retraite conformément aux statuts de la CIP.
[...]
Article 81 — La Municipalité peut en tout temps licencier un
fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.
Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne
remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon
les règles de la bonne fol, la poursuite des rapports de service ne peut être
exigée.
Le dommage résultant des faits justifiant le renvoi peut
faire l'objet d'une action pécuniaire.
Article 82 — Au cas où la nature des motifs ou de la fonction
n'exige pas un renvoi immédiat, le fonctionnaire est entendu par la
Municipalité qui lui adresse un avertissement écrit et dûment motivé.
Si les motifs invoqués dans l'avertissement se répètent ou
perdurent, la procédure de l'article 81 s'applique.
Article 83 — Si la nature des justes motifs le permet, la
Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du
fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le
traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
[...]
CHAPITRE X
PERSONNEL AUXILIAIRE
Article 86 — Les employés engagés selon l'article 2 du
présent statut sont soumis aux dispositions du Code des Obligations sur le
contrat de travail, ainsi qu'aux prescriptions du droit public fédéral,
cantonal et communal sur le travail et la protection ouvrière.
Pour le surplus, la Municipalité fixe les conditions d'emploi
par dispositions générales ou, de cas en cas, en se conformant à la
classification des fonctions en vigueur.
Las assurances-accidents complémentaires à la LAA conclues en
faveur des fonctionnaires couvrent également cette catégorie de personnel.
CHAPITRE XI
MOYENS DE DROIT
Article 87 — Toute décision prise par la Municipalité,
concernant ta situation d'un fonctionnaire, peut faire l'objet d'un recours
dans les 20 jours auprès du Tribunal administratif.
La procédure est réglée par la Loi du 18 décembre 1984 sur la
juridiction et la procédure administrative (LJPA).
Article 88 — Les contestations portant sur des prétentions
pécuniaires, découlant directement du statut ou d'une décision municipale, et
qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision
administrative, sont du ressort des tribunaux ordinaires.
[...].
b) En l'occurrence, la recourante a été engagée par
l'autorité intimée comme employée d'administration d'abord par contrat de
travail temporaire. Elle a ensuite été nommée fonctionnaire, d'abord à titre
provisoire (1er juillet 2021), puis à titre définitif (1er mars 2023). La
qualité de fonctionnaire, régie par le statut du personnel, s'oppose à celle du
personnel auxiliaire, au sens de l'art. 86 du statut du personnel, dont les
rapports de service sont régis par les art. 319 ss CO. La nomination définitive
en qualité de fonctionnaire intervient par voie de décision, comme cela ressort
en l'occurrence du courrier du 1er mars 2023 adressé à la recourante ([...] dans
sa séance du 20 février dernier, la Municipalité a
décidé
de vous nommer
à titre définitif, conformément au Statut du personnel de l'Administration
communale [...]).
Dès lors que les rapports de service ont été créés
par décision de l'autorité intimée, l'acte par lequel cette dernière y a mis
fin constitue également (parallélisme des formes) une décision. La nature
décisionnelle de l'acte en question ressort d'ailleurs de l'art. 77 let. d du
statut du personnel. Le fait que, dans son courrier du 30 octobre 2024 adressé
à la recourante, l'autorité intimée a évoqué la "fin de [leurs] relations
contractuelles
"
n'y change rien: la nature juridique de l'acte considéré doit être déterminée
en interprétant la réglementation en vigueur, soit en l'occurrence le statut du
personnel. L'emploi de termes impropres dans l'acte juridique lui-même n'est
pas déterminant, même si cela peut constituer un indice à prendre en compte
dans l'interprétation du texte légal appliqué. En l'occurrence, il ressort
clairement du statut du personnel que les agents de la Ville de ******** ont –
sous réserve du personnel auxiliaire – la qualité de fonctionnaires, qu'ils
acquièrent ce statut par un engagement (définitif) sous la forme d'une décision
et que l'acte mettant un terme aux rapports de services constitue lui aussi une
décision.
Dans ces conditions, la Cour de céans est compétente
pour connaître du recours interjeté contre la décision du 30 octobre 2024 par
laquelle l'autorité intimée a mis un terme avec effet au 31 octobre 2024 aux
rapports de service avec la recourante. Le fait que l'art. 87 du statut du
personnel est obsolète, dans la mesure où il mentionne encore le Tribunal
administratif – auquel a succédé la Cour de céans –, ainsi que l'ancienne loi
cantonale du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administrative
– abrogée par la LPA-VD –, n'y change rien, puisque le droit cantonal, supérieur
dans la hiérarchie des normes, l'emporte sur cette disposition.
La compétence de la Cour de céans se limite à
l'objet de la contestation, à savoir la décision de licenciement pour justes
motifs du 30 octobre 2024. Elle ne s'étend pas aux prétentions pécuniaires que
la recourante formule à l'égard de l'autorité intimée, lesquelles sont du
ressort des tribunaux ordinaires, soit des juridictions civiles. Cela ressort
de l'art. 88 du statut du personnel, disposition qui devrait être inspirée de l'ancien
art. 1er al. 3 LJPA. Dans sa teneur initiale, cette dernière disposition prévoyait
que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des
fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues
du champ d'application de la LJPA. L'art. 1er al. 3 LJPA a été modifié par la
suite, mais le Tribunal administratif n'en a pas moins maintenu sa
jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un
fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève du juge civil, par la
voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la
question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui
ouvrait la voie du recours à la juridiction administrative. Cette jurisprudence
reste en principe valable sous l'empire de la LPA-VD (voir arrêts GE.2014.0094
du 29 septembre 2014 consid. 4; GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2b et 2c;
GE.2023.0028 du 4 juillet 2023 consid. 1c et 1d).
4.
La procédure se poursuit au fond, dont dépendra le sort des frais et
dépens du présent arrêt.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est
compétente pour connaître du recours formé par A.________ contre la décision
rendue à son encontre le 30 octobre 2024 par la Municipalité de la Ville de ********.
II.
L'instruction se poursuit au fond.
III.
Les frais et dépens sont réservés.
Lausanne, le 8 avril 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.