vd_omni · GE.1995.0054 · 1996-01-25 · fr

ASSOCIATION DES LOCATAIRES DU QUARTIER DE PRE-FONTAINE c/Municipalité de Crissier | Annulation d'une décision municipale réglementant le stationnement au moyen d'appareils horodateurs incompatibles avec la nature du quartier. Principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.01.1996 GE.1995.0054

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 25 janvier 1996
sur le recours interjeté par l'
Association
des locataires du quartier de Pré-Fontaine
, à Crissier,
contre
la décision de la
Commune de Crissier
du 2 juin 1995,
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J. Giroud,
président; Mme L. Bonanomi et M. E. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le plan d'extension
partiel de la commune de Crissier "Marcolet-Carrière" a été adopté
par le Conseil communal en 1986 et approuvé par le Conseil d'Etat en 1987.
Selon l'introduction à son règlement, ce plan "correspond à la première
étape d'un quartier d'habitation de 1'800 habitants formant une unité
urbanistique avec son école, ses équipements sportifs et socio-culturels, ainsi
que ses locaux commerciaux et artisanaux. La ségrégation des circulations est
un élément traité dans la recherche de la qualité de la vie". Selon le
chiffre 2.7 dudit règlement, un nombre minimum de places de stationnement est
prévu en fonction de la surface des bâtiments; les trois quarts de ces places
doivent être réalisées en sous-sol, des places extérieures pour visiteurs
devant être aménagées à raison d'une unité extérieure pour neuf unités
souterraines. Les chiffres 3.2 et 3.3 ont institué une zone piétonne, où le
stationnement des véhicules est exclu, et une zone piétonne mixte, où seul
l'accès aux places de stationnement est admis.
Par décret du 12
décembre 1988, le Grand Conseil a autorisé le Conseil d'Etat à vendre diverses
parcelles comprises dans le périmètre du dit plan à la Société vaudoise pour la
création de logements à loyers modérés (SVLM). Par convention du 19 décembre
1988, la SVLM et la commune de Crissier ont prévu certaines cessions de
terrains et la réalisation d'un quartier comportant des habitations
collectives. Cet accord précisait notamment que certaines voies de circulation
du dit quartier seraient attribuées ultérieurement au domaine public communal,
que la SVLM assumerait "l'exploitation des places de stationnement"
et qu'elle mettrait à disposition de la commune à titre gratuit un local à
caractère socio-culturel.
Par acte notarié du 16
décembre 1992, la SVLM a soumis la surface de terrain dont elle disposait au
régime de la copropriété. Trente-cinq parts de copropriété ont ainsi été
créées, correspondant à la surface au sol de bâtiments à construire; une
trente-sixième part constituait une parcelle de dépendance, comprenant les
espaces entre bâtiments et les voies de circulation. Cette parcelle a été
grevée d'une servitude de passage, dont il a été prévu qu'elle serait cédée
ultérieurement à la commune de Crissier et aurait ainsi "un caractère
public". Le règlement de la copropriété a prévu des places de parc pour
véhicules, d'une part dans un garage souterrain et d'autre part en surface, et
les a attribuées aux différents bâtiments. Le règlement a également prévu un
certain nombre de places de parc à l'extérieur pour "visiteurs", qui
ne pouvaient pas être réservées à des habitants du quartier.
Différents immeubles
locatifs ainsi qu'un bâtiment à l'usage d'établissement public (R 2) et de
centre socio-culturel (S) ont été édifiés dans ce quartier dit "de
Pré-Fontaine". Selon le règlement de copropriété, le bâtiment R2 se voyait
attribuer huit places de stationnement, à savoir trois à proximité immédiate le
long de la route d'accès, quatre autres de l'autre côté de cette route à
quelque distance et une dernière à une trentaine de mètres devant un bâtiment à
l'usage de magasin. Quant au bâtiment S, il obtenait dix-sept places de stationnement,
à savoir cinq à proximité immédiate le long de la route d'accès et douze autres
de l'autre côté de cette route, à une vingtaine de mètres devant les bâtiments
F1 et F2, aux numéros 90, 92, 94 et 96 du quartier de Pré-Fontaine. Dix places
pour visiteurs étaient enfin prévues à l'extrémité de ladite route.
Les premiers
locataires des bâtiments d'habitation n'ont pas pu disposer immédiatement d'un
parking souterrain et ont occupé les places de stationnement à l'air libre
attribuées au centre socio-culturel et aux visiteurs. Alors que l'établissement
public était destiné à l'usage du quartier, par exemple sous forme d'un
tea-room, le bâtiment R2 a été loué à un cafetier-restaurateur, qui y exploite
une pizzeria comportant cent places. Selon ce tenancier, sa clientèle provient
essentiellement de l'extérieur, quelque vingt-cinq véhicules accédant ainsi à
son établissement pour le repas de midi et parfois davantage le soir. Des
difficultés de stationnement sont apparues et la police municipale a constaté
que des véhicules se garaient régulièrement hors des places prévues à cet
effet. Le tenancier précité a demandé sans succès qu'une place piétonne située
devant le bâtiment R2 soit convertie en aire de stationnement. Dès la
réalisation du parking souterrain, les locataires ont été exhortés en vain à
n'occuper plus que les places qu'ils louaient à cet endroit. La société Publiaz
SA, qui avait été chargée de gérer la parcelle de dépendance, a proposé qu'un
concierge soit désigné pour surveiller le stationnement des véhicules. Lors de
séances tenues les 9 février et 9 mars 1995, auxquelles étaient représentés la
Municipalité de Crissier, le bureau d'architectes concepteur du quartier, la
gérance Publiaz SA et la SVLM, il a été plutôt décidé que la zone de parc
serait contrôlée par la police municipale au moyen d'appareils horodateurs. Par
préavis N
o
24/95 au Conseil communal, la municipalité a ainsi sollicité un crédit
de 88'000 francs pour l'acquisition de huit appareils destinés au contrôle de
quarante-six places de parc. On extrait de ce document le passage suivant :
"(...) la municipalité a jugé qu'il y
avait un intérêt public prépondérant à sauvegarder. La commune disposera en
effet, dès septembre prochain, du bâtiment socio-culturel, dont l'utilisation
profitera non seulement aux habitants du quartier, mais à la communauté toute
entière. En outre il est important que les usagers des commerces et
établissements publics disposent de places de parc en suffisance".
La municipalité, à
laquelle le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, Service des routes, avait délégué sa compétence en matière de
signalisation routière, a fait publier dans la Feuille des avis officiels du 2
juin 1995 sa décision d'adopter le signal OSR 4.20 "parcage contre
paiement" sur quarante-six places au centre du quartier Pré-Fontaine. Le 9
juin 1995, l'Association des locataires du quartier de Pré-Fontaine (ci-après :
l'Association) a recouru contre cette décision au Tribunal administratif en
concluant à ce que "les places de parc devant les immeubles 90 à 96
restent ouvertes uniquement aux riverains afin de diminuer le trafic dans le
quartier qui empêche les locataires de dormir et les enfants de jouer sans
danger". Constituée le 30 juin 1994, cette association a pour but de
"grouper les locataires domiciliés au quartier Pré-Fontaine, assurer leur
information, la défense de leurs intérêts communs, leur représentation face
notamment au pourvoir public, aux gérances et propriétaires". Ses membres
habitent le quartier de Pré-Fontaine ou y exploitent un commerce.
Dans ses
déterminations du 6 septembre 1995, la municipalité de Crissier a conclu au
rejet du recours.
Par lettre du 18
septembre 1995, l'Association a proposé qu'un parcomètre soit installé pour
contrôler les huit places de parc se trouvant au droit des bâtiments R2 et S,
les places situées devant les bâtiments portant les numéros 90 à 96 devant être
"chaînées" et "réservées uniquement au centre
socio-culturel".
Dans ses
déterminations du 1er novembre 1995, le Service des routes a conclu à
l'irrecevabilité du recours, respectivement à son rejet. Le Tribunal
administratif a tenu séance le 13 décembre 1995 au centre socio-culturel du
quartier de Pré-Fontaine en présence des parties et de représentants du Service
des routes. Il a effectué une inspection locale et entendu divers témoins.
Considérant en droit :
1.                     L'art. 37bis al. 1er
Cst. habilite la Confédération à réglementer la circulation routière de façon à
normaliser celle-ci dans l'ensemble du pays; l'al. 2 de cette disposition
reconnaît aux cantons le droit de limiter ou d'interdire la circulation en tant
que mode d'utilisation des routes considérées comme des biens du domaine public
(Lendi, In Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
n. 2 et 13 ad. art. 37bis). Cette compétence cantonale est exprimée plus en
détail à l'art. 3 LCR; son alinéa 3 prévoit que la circulation peut être
interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont
pas ouvertes au grand transit, tandis que son al. 4 règle le droit d'édicter
d'autres limitations ou prescriptions justifiées par des motifs dits
"fonctionnels" (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation
routière, Commentaire, 1984, n. 4.1 ad. art. 3 LCR), ayant trait à l'utilisation
des véhicules dans la circulation (FF 1983 I 780).
Une décision de
dernière instance cantonale concernant une telle mesure
"fonctionnelle" peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral
(art. 3 al. 4 in fine LCR). La procédure devant celui-ci étant réglée par la
loi fédérale sur la procédure administrative (art. 1er PA; RS 172.021), l'art.
48 PA est applicable à la procédure cantonale en tant qu'il attribue la qualité
pour recourir à "quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
2.                     En l'espèce, l'autorité
intimée s'est vu déléguer par le canton la compétence de celui-ci en matière de
signalisation routière en vertu des art. 104 al. 2 OSR et 4 al. 2 LVCR. Elle a
rendu une décision en matière de stationnement en application de l'art. 3 al. 4
LCR, de sorte que la qualité pour recourir doit être appréciée selon la PA.
L'association
recourante dispose de la personnalité juridique au sens de l'art. 60 CC et ses
statuts lui attribuent la tâche de défendre les intérêts de ses membres. La
majorité de ceux-ci, qui habitent le quartier de Pré-Fontaine, sont
"touchés" au sens de l'art. 48 PA par la décision attaquée, qui a
pour but d'organiser le parcage au centre du dit quartier. La qualité pour agir
de la recourante doit ainsi lui être reconnue (ATF 119 Ib 374 c 2a et les
renvois).
3.                     Selon l'art. 36 lit. a
et c LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant être invoquée
que si une loi spéciale le prévoit. Or, aucune disposition légale, de droit
fédéral ou cantonal, ne confère au Tribunal administratif un libre pouvoir
d'examen en matière de circulation routière.
En particulier, l'art.
49 PA, qui énumère les motifs de recours pouvant être invoqués devant le
Conseil fédéral, exclut le grief d'inopportunité lorsqu'une autorité cantonale
a statué comme autorité de recours; il n'y a pas à en déduire la recevabilité
de ce grief en instance cantonale. Certes pourrait-on supposer que cette
disposition sous-entend un libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours
cantonale (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 316; Rhinow,
Öffentliches Prozessrecht, n
o
1047). Cependant, même si ce pouvoir est restreint, le Conseil fédéral
ne peut pas réexaminer l'opportunité d'une décision sur laquelle l'autorité de
recours inférieure s'est prononcée; d'une part on ne conçoit pas que l'autorité
de recours de seconde instance puisse disposer d'un pouvoir d'examen plus
étendu que la précédente, d'autre part la PA ne prescrit pas que ladite
autorité doive statuer en opportunité (JAAC 1991, n. 25, en matière de
restriction de stationnement).
Il est vrai que, dans
une affaire concernant des mesures de circulation routière, le Conseil fédéral
a reproché à un gouvernement cantonal ayant statué comme autorité de recours de
ne pas avoir étendu son examen à l'opportunité, dès lors que, dans ce domaine,
il n'existait pas d'autonomie communale qui, selon certaines dispositions de
procédure cantonale, aurait lié l'autorité de recours à l'appréciation
effectuée par la commune (JAAC 1989 n. 10). Cependant, rien n'indique par
ailleurs que ce gouvernement cantonal était tenu par une règle semblable à
celle de l'art. 36 LJPA. Au surplus, nonobstant le grief susmentionné, le
Conseil fédéral n'en a pas moins statué lui-même exclusivement sous l'angle de
la légalité. On ne saurait donc tirer de cette jurisprudence une règle
applicable au pouvoir d'examen du Tribunal administratif (GE 94/032 du 9
septembre 1994; GE 94/089 du 23 janvier 1995; contra RDAF 1993, p. 232).
Cela étant, le
Tribunal administratif doit restreindre son examen à la violation du droit.
4.                     La décision attaquée
vise des places de parc situées sur un terrain privé. Dès lors qu'un nombre
indéterminé de personnes peut accéder à celui-ci avec des véhicules, la LCR
trouve application en vertu de son art. 1er. Sur de telles "aires de
circulation publique appartenant à des particuliers", l'art. 113 al. 1er
OSR prévoit que l'autorité peut "arrêter des réglementations et
restrictions du trafic", pour autant qu'elle ait entendu le propriétaire,
ce qui est le cas en l'espèce.
5.                     L'art. 3 al. 4 LCR
prévoit notamment que le parcage peut être réglementé de façon spéciale
"notamment dans les quartiers d'habitation", lorsque cela est
nécessaire "pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de
manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la
sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la
route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions
locales".
Ces "autres
exigences" doivent correspondre à un intérêt public prévalant sur
l'intérêt à l'ouverture si possible illimitée des rues publiques (Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. I, 1984, p. 38, n.
44); on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins
possible la circulation (art. 107 al. 5 OSR).
Fondée sur cette
disposition, l'autorité peut ainsi interdire le parcage pour éviter le bruit
nocturne (JAAC 1975, n. 31), interdire le trafic des camions pour prévenir des
vibrations préjudiciables à certains immeubles (JAAC 1975, n. 33) ou
restreindre le temps de parcage par l'introduction d'une "zone bleue"
dans un quartier d'habitation proche d'une haute école, de façon à éviter aux
résidents les nuisances liées au trafic induit par la recherche d'une place de
parc (JAAC 1989, n. 12).
Contrairement aux
mesures de l'art. 3 al. 3 LCR, celles de l'alinéa 4 de cette disposition ne
peuvent être prises que pour des motifs déterminés (Haas, Staats- und
verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von
Motorfahrzeugen auf öffentlichen und privatem Grund insbesondere im Kanton
Bern, thèse, Berne, 1994, p. 20); elles ne sauraient intervenir pour des
considérations financières, économiques, touristiques ou de politique des
transports (JAAC 1989, n. 10, p. 61).
6.                     La recourante fait
valoir que la mesure instaurée par la décision attaquée provoquerait une
augmentation des mouvements de véhicules dans un quartier à vocation
essentiellement résidentielle, ce qui serait incompatible avec la tranquillité
des habitants et la sécurité de leurs enfants. L'autorité intimée soutient que
l'accès au quartier ne peut pas être limité aux seuls habitants, que le
fonctionnement des commerces et du centre socio-culturel implique de mettre à
disposition de leurs usagers des places de parc actuellement occupées sans
droit par certains locataires, enfin qu'elle a obtenu par convention la
jouissance de certaines places pour le centre socio-culturel.
On peut se demander si
la démarche de la municipalité entre dans le cadre étroit de l'art. 3 al. 4
LCR. En effet, elle ne paraît pas viser à sauvegarder l'un des intérêts
particuliers énumérés à cette disposition pour les quartiers d'habitation, tels
la protection contre le bruit ou la sécurité. Comme l'un de ses représentants
l'a déclaré à l'audience, il s'agit pour elle de rétablir l'ordre, l'afflux de
véhicules induit par l'activité du café-restaurant provoquant un parking dit
sauvage. Or, on peut douter que cette entreprise, en soi légitime, puisse être
accomplie par le biais d'une mesure fonctionnelle au sens de l'art. 3 al. 4
LCR. En effet, l'action de la municipalité est dirigée non pas contre les excès
d'une circulation portant atteinte au bien-être des habitants, qui ont motivé
l'adoption de cette disposition (FF 1983 I 776 ss), mais contre les
conséquences d'un aménagement inadéquat du quartier. Si l'importance actuelle
de l'établissement public avait été prévue, des places de stationnement
auraient été créées en suffisance et la survenance du présent litige aurait
probablement été évitée. Il faut donc admettre que l'autorité intimée tend à
réaliser un réaménagement du quartier en utilisant un instrument, celui des
mesures de circulation, qui ne lui est pas destiné. Cette inadéquation apparaît
d'autant plus clairement que les mesures préconisées devraient en l'espèce
accroître le va-et-vient des véhicules et menacer ainsi précisément les
intérêts que l'art. 3 al. 4 LCR est censé protéger. La question de savoir si le
recours à cette disposition est contraire à la loi peut toutefois demeurer
indécise vu les motifs qui suivent.
On peut se demander
également si, en convertissant en places destinées au public des places que le
plan de quartier attribuait aux habitants et à leurs visiteurs, la municipalité
ne déroge pas audit plan. S'il est vrai que les propriétaires de la parcelle de
dépendance peuvent décider librement d'une affection des places de parc
différente de celle prévue initialement par le règlement de copropriété, le
fondement du plan, à savoir l'aménagement d'un quartier d'habitation autonome,
ne devrait pas en être modifié par l'accueil indistinct de véhicules en
provenance de l'extérieur. Cette question peut cependant elle aussi demeurer
indécise vu les considérants qui suivent.
Pour atteindre son
but, qui est de réglementer le stationnement de façon à assurer des places aux
usagers du café-restaurant et du centre socio-culturel, l'autorité intimée a
choisi de rendre payantes quarante-six places situées à l'extrémité d'un
quartier d'habitation. En diminuant la durée d'utilisation de ces places, elle
en a accru la disponibilité et a prévu, comme l'a admis à l'audience un
représentant de la municipalité ainsi que le commissaire de police de Crissier,
une augmentation du va-et-vient des véhicules. Or, la configuration des lieux,
où l'on voit des maisons d'habitation, comprenant des pièces de plein pied donnant
sur des jardins, être séparées par une route d'accès se terminant en
cul-de-sac, fait apparaître que seul un trafic extrêmement réduit de personnes
connaissant les lieux est compatible avec leur nature résidentielle. L'espace
réduit entre les logements et la route, la proximité de diverses places de jeux
pour enfants et la pénétration de la route à l'intérieur d'un groupe
d'habitation s'avèrent ainsi inconciliables avec les mouvements de véhicules
engendrés par la fréquentation des commerces. Les zones piétonne et piétonne
mixte, dans lesquelles se trouvent les places litigieuses, consacrent
d'ailleurs la situation particulière de cet endroit, dont le plan d'extension
partielle déclare qu'il a été conçu "dans le recherche de la qualité de la
vie".
On relèvera que, tel
qu'il a été prévu par le concepteur du quartier, le stationnement des véhicules
attirés par le restaurant et le centre socio-culturel ne s'accorde pas avec la
présence d'habitations et aurait dû être cantonné à l'entrée du quartier.
Indépendamment de la présence d'un certain trafic non lié aux habitations, la
rue qui traverse celui-ci devrait être considérée comme une route d'accès,
voire un chemin d'accès au sens de la norme VSS SN 640 045, "projet, bases
types de routes"; elle devrait ainsi être aménagée pour garantir la
sécurité des piétons, notamment des enfants et servir d'espace convivial, de
loisirs et de jeu. Selon l'assesseur spécialisé du tribunal la rue
résidentielle au sens de l'art. 43 OSR constituerait la mesure la mieux appropriée
à ce type de route. Cette solution implique des mesures constructives incitant
les conducteurs à ne pas dépasser une vitesse maximale autorisée de 20 km/h.
Une mesure minimale consisterait en aménagement d'un décrochement vertical de
la chaussée, avant ou sur l'intersection de la rue en question avec le chemin
piétonnier, en face de la place de jeu.
D'un point de vue du
stationnement, il s'avère donc que la décision attaquée aggraverait les défauts
susmentionnés. Plutôt que d'adopter une mesure entrant en contradiction avec
les principes directeurs du quartier et portant atteinte à la tranquillité et à
la sécurité des habitants, l'autorité intimée aurait pu envisager diverses
autres solutions. On citera d'emblée l'obligation pour les usagers de l'établissement
public et du centre socio-culturel de stationner dans le parking souterrain,
qui devrait être aménagé de façon à ce que ses usagers ne craignent pas les
risques d'agressions évoqués par la recourante.
La création d'un
parking en surface à l'entrée du quartier ou l'aménagement de places de parc
sur la terrasse jouxtant le café-restaurant serait également adéquate et
permettrait d'assurer au restaurant ainsi qu'au centre socio-culturel le nombre
de places de stationnement prévu par les normes VSS.
Ces solutions,
directement adaptées au surcroît de véhicules lié au fonctionnement dudit
établissement, auraient permis d'atteindre le but visé sans compromettre les
intérêts des habitants. La décision attaquée se révèle ainsi contraire au
principe de la proportionnalité, qui impose à l'autorité de choisir le moyen
qui, tout en atteignant le but visé, porte le moins atteinte aux intérêts
privés. L'illégalité qui en résulte (Moor, Droit administratif, volume I, 2ème
édition, 1994, p. 417) doit être sanctionnée par l'annulation de la décision
attaquée. Il incombera à l'autorité intimée d'aménager le quartier de manière
adéquate en procurant à chaque utilisateur les places de parc nécessaires;
comme elle l'allègue elle-même et comme les recourants l'admettent, elle pourra
s'arroger son droit conventionnel à certaines places attribuées au centre
socio-culturel, sans que celles-ci puissent être exploitées par horodateurs
d'une manière contraire à la nature du quartier.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 2 juin 1995 par la Commune de Crissier est annulée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 25 janvier 1996/vz/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours au Conseil fédéral (art. 3
al. 4 LCR), conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure
administrative (RS 172.021).