vd_omni · PS.2004.0201 · 2005-02-09 · fr

X c/Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière, Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement d'Yverdon-Grandson | Il se justifie de ne prononcer qu'une seule mesure de suspension à l'encontre d'une assurée qui, de façon successive, manifeste de façon vive son désacord à son conseiller quant à un ETS qui lui est assigné, avant de refuser de donner suite à cette assignation. En effet, son comportement découle d'une résolution unique de ne pas donner suite à une MMT, de sorte que l'autorité ne pouvait pas la sanctionner en rendant deux décisions de suspension.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.02.2005 PS.2004.0201

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
9 février 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; Mme Dina
Charif Feller et M. Charles-Edouard Delisle, assesseurs. Greffier: M. Patrick
Gigante.
recourante
A.________,
à Z.________,
autorité intimée
Service de
l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière,
d'assurance-chômage
,
à Lausanne
Adm cant,
I
autorité concernée
Caisse
cantonale de chômage, Division technique et juridique,
à Lausanne Adm cant,
Objet
Recours A.________ c/ décisions du Service
de l'emploi 1ère instance cantonale de recours en matière d’assurance-chômage
du 4 août 2004 (suspension du droit aux indemnités de chômage pour une durée
de 3 jours) et du 24 septembre 2004 (suspension pour une durée de 31 jours)
Vu les faits suivants
A.
A.________, assistante sociale
diplômée, revendique l’indemnité de chômage depuis le 23 janvier 2003 ;
elle était alors arrivée au terme du contrat de durée déterminée conclu avec
Pro Infirmis. Depuis lors, son chômage est contrôlé par l’Office régional de
placement d’Yverdon-Grandson (ci-après : ORP).
B.
Par courrier du 29 septembre 2003, A.________
a requis de la direction de l’ORP d’être suivie par un autre conseiller,
exposant que les relations avec sa conseillère d’alors, B.________, étaient
tendues. En effet, cette dernière venait de lui assigner, le 26 septembre 2003,
un emploi temporaire subventionné (ci-après : ETS) en qualité d’assistante
sociale auprès de la fondation 1********, à Lausanne, auquel A.________ ne s’est
pas présentée.
L’ORP a cependant accueilli
sa demande et A.________ a été invitée le 9 octobre 2003 à participer à un
entretien agendé le 29 suivant avec son nouveau conseiller ORP, C.________. Entre-temps
toutefois, par décision du 23 octobre 2003, l’ORP l’a suspendue de son droit à
l’indemnité de chômage durant 16 jours pour ne pas s’être présentée à l’ETS qui
lui avait été assigné le 26 septembre 2003. Sur recours de l’assurée,
cette décision a du reste été confirmée par le Service de l’emploi
(ci-après : SE) en date du 4 août 2004 et ce de manière définitive,
puisque A.________ n’a pas déféré cette mesure de suspension au Tribunal
administratif.
C.               Le 27 octobre 2003, C.________
a cependant assigné à A.________ un nouvel ETS auprès du Groupe romand
d’accueil et d’action psychiatrique (ci-après : GRAAP), à raison d’un taux
d’occupation de 80%, prévu à compter du 1
er
novembre 2003 pour une
durée de six mois. Comme on le verra plus loin, A.________ n’a pas donné suite
à cette assignation, car elle entendait en conférer avec son conseiller lors de
l’entretien, agendé le 29 octobre 2003.
Cet entretien a, certes,
eu lieu ; il s’est toutefois mal passé et on cite ici l’extrait du
journal tenu par C.________ :
« Je
rencontre l’assurée pour la première fois. Elle a été sanctionnée pour avoir
refusé un ETS et a demandé au CHOF un changement de conseiller. Après lui avoir
souhaité la bienvenue et essayé de résumer la situation, l’assurée s’est tout
de suite emportée en disant ne pas comprendre notre démarche de mesure ETS
alors que sa demande était de pouvoir participer à un cours d’informatique. Je
tente de lui expliquer qu’il est plus important de pratiquer son métier au lieu
de faire un cours d’informatique mais je suis prêt à faire les deux mesures en
parallèle. Sans arrêt je suis interrompu et je décide d’écouter l’assurée afin
de faire baisser la tension. Après s’être exprimée, je tente à nouveau
d’expliquer les objectifs de la mesure et là la xème fois je suis interrompu et
l’assurée s’emporte à nouveau et à partir de là le comportement de l’assurée
n’est plus admissible et bouquet final, elle se lève, ramasse ses affaires et
s’en va en claquant la porte !? »
Par courrier du 30 octobre
2003, l’ORP a informé l’assurée de ce que son comportement pouvait constituer
une faute susceptible d’entraîner une suspension de son droit à l’indemnité de
chômage ; il a donc invité l’assurée à se déterminer. Le 5 novembre 2003, A.________
a contesté la faute qui lui était reprochée, estimant que l’exposé par le
conseiller ORP des faits était incorrect et incomplet ; on cite ici la
teneur de ses déterminations :
« Mon
conseiller n’a à aucun moment tenté de m’expliquer les objectifs de la mesure
ETS, alors que l’entretien a duré au moins 20 min. Il m’a juste dit que je
devais faire une mesure ETS parce qu’il l’avait décidé.
Ce n’est pas une mesure ETS proposée, mais imposée puisque le
27.10.03 mon conseiller m’avait déjà envoyé une assignation à suivre cette
mesure.
Il n’est pas expliqué pourquoi je me suis soudainement levée, car
si j’ai agi de la sorte, c’est qu’il y avait des raisons valables. A plusieurs
reprises, durant l’entretien, j’ai demandé à mon conseiller d’arrêter d’avoir
un comportement aussi irrespectueux et odieux envers moi, sinon j’allais partir.
Mais, il a continué à avoir cette attitude, sans avoir le moindre égard pour ma
personne.
D’abord, il a mis en doute ma capacité à être assistante sociale.
Puis, à plusieurs reprises, il m’a tutoyé. Ensuite, de manière arrogante, il
faisait des suppositions sur ce qui s’était passé entre Mme B.________ et
moi-même. Et, il m’a suggéré de sortir du chômage, alors que celui-ci est un
droit et que j’ai besoin des indemnités pour vivre. Finalement, il m’a dit
textuellement qu’il n’en avait rien à faire de mon travail de diplôme et de mon
besoin d’entreprendre des cours d’informatique. C’est sur ces dernières paroles
méprisantes que je suis sortie du bureau.
Donc, face à des agissements aussi inacceptables, il m’était
totalement impossible d’avoir une discussion avec mon conseiller.
(…) »
Par décision du 12
novembre 2003, l’ORP a suspendu A.________ dans son droit à l’indemnité pour
une durée de trois jours. Sur recours de l’assurée, le SE, par décision du 4
août 2004, a confirmé cette suspension.
En temps utile, A.________
a recouru contre la décision du SE auprès du Tribunal administratif, en
concluant à son annulation. Le SE et l’ORP concluent, pour leur part, au
maintien de la décision attaquée.
D.               Comme on l’a vu ci-dessus, A.________
a été enjointe le 27 octobre 2003 par son nouveau conseiller ORP de contacter
le GRAAP pour un ETS prévu à compter du 1
er
novembre 2003 pour une
durée de six mois. Le 3 novembre 2003, les représentants du GRAAP ont cependant
informé l’ORP de ce que A.________ n’avait pas pris contact avec eux, ne
s’était pas présentée et n’avait par conséquent pas commencé l’ETS en question.
Invitée le 5 novembre 2003 à se déterminer sur ce point, A.________ a exposé
que son expérience de travail était trop spécifique et a fait valoir que la
mesure consistant à la faire travailler à nouveau avec des personnes ayant des
troubles psychiques était susceptible de la
« prétériter »
pour la recherche d’un emploi. On retire en outre de ses explications que A.________
était plutôt motivée à suivre un cours d’informatique et de bureautique, propre
selon elle à améliorer son aptitude au placement, mais que son conseiller ORP
était d’un autre avis.
Par décision du 13
novembre 2003, l’ORP a suspendu A.________ de son droit à l’indemnité pour une
durée de 31 jours pour ne pas avoir donné suite à cette assignation. Sur
recours de A.________, le SE, par décision du 24 septembre 2004, a confirmé la
mesure de suspension prise à son encontre.
E.                En temps utile, A.________
a déféré la décision du SE au Tribunal administratif ; elle estime la
mesure disproportionnée et conclut à sa réforme en ce sens que la sanction
prononcée à son encontre soit réduite. Le SE et l’ORP, pour leur part,
concluent au maintien de la décision attaquée.
Le magistrat instructeur a
joint les deux recours sous le numéro du premier enregistré (PS 2004/0201).
Considérant en droit
1.                Dans la première des deux
décisions attaquées, il est reproché à la recourante de n’avoir pas observé les
instructions de l’ORP en adoptant un comportement inadéquat lors de l’entretien
du 29 octobre 2003 avec son nouveau conseiller. La seconde décision attaquée
est fondée sur le fait que la recourante aurait refusé de suivre l’injonction
de participer à une mesure relative au marché du travail.
a) Suivant
l'art. 17 al. 2 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire
et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), l'assuré est tenu, en vue de son
placement,
de se présenter à sa commune de domicile ou à
l’autorité compétente aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour
pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer
aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.
Ces prescriptions servent à inciter
l’assuré à se mettre à la disposition de l’ORP pour des entretiens de conseil
et de contrôle, à vérifier son aptitude au placement et s’il remplit les
conditions du droit à l’assurance-chômage
(cf. circulaire du
Secrétariat d'Etat à l'économie [seco] relative à l'indemnité de chômage,
janvier 2003, B238).
Depuis la
révision partielle de la LACI du 23 juin 1995, les tâches de conseil et de
contrôle autrefois dévolues à l'office du travail incombent désormais aux
offices régionaux de placement (art. 85 et 85b LACI; art. 8 et 10 de la loi du
25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs [LEAC]). Après
s'être inscrit, l'assuré doit se présenter à l'office compétent, conformément
aux prescriptions du canton, pour un entretien de conseil et de contrôle (art.
21 al. 1, 1ère phrase, de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage
[OACI]). L'office compétent fixe les dates des entretiens de conseil et de
contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 OACI). Ces
entretiens ont lieu une fois par mois au moins. A cette occasion, l'office
contrôle l'aptitude au placement de l'assuré et examine si celui-ci est disposé
à être placé (v. art. 22 al. 2 OACI ; v. circulaire du seco, B250). Les
offices conseillent les chômeurs et s'efforcent de les placer, établissent le
droit aux prestations dans la mesure où cette tâche leur incombe en vertu de la
LACI, déterminent si les emplois proposés aux assurés sont convenables et, dans
l'affirmative, les leur assignent et leur donnent des directives selon l'art.
17 al. 3 LACI, vérifient l'aptitude des chômeurs à être placés et exécutent les
prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.
b) L’assurance-chômage
alloue des prestations en espèce au titre des mesures relatives au marché du
travail, destinées à prévenir et à combattre le chômage. Ces mesures, dites de
marché du travail (MMT), sont prévues
aux articles 59 à 75
LACI afin d'améliorer l'aptitude au placement des chômeurs dont le placement
est impossible ou très difficile (art. 59 al. 1er LACI).
aa)
Selon
l'art. 72 LACI, abrogé depuis le 1
er
juillet 2003, l'assurance
encourageait l'emploi temporaire des assurés dans le cadre de programmes
organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif,
destinés à procurer un emploi à l'assuré ou à faciliter sa réinsertion ;
que ces programmes ne devaient toutefois pas faire concurrence à l'économie
privée (al. 1). L’assurance-chômage pouvait en outre encourager l'emploi
temporaire des assurés dans le cadre de stages professionnels effectués en
entreprise ou dans une administration (al. 2). Cette disposition a été
remplacée depuis lors par l’art. 64a LACI, à teneur duquel :
«
1
Sont réputés
mesures d’emploi notamment les emplois temporaires qui entrent dans le cadre
de:
a.           programmes organisés par des institutions publiques ou privées à
but non lucratif; ces programmes ne doivent toutefois pas faire directement
concurrence à l’économie privée;
b.           stages professionnels en entreprise ou dans une administration;
c.           semestres de motivation destinés aux assurés à la recherche d’une
place de formation au terme de la scolarité obligatoire suisse.
2
L’art. 16, al. 2, let. c,
s’applique par analogie à l’exercice d’un emploi temporaire au sens de l’al. 1,
let. a.
3
L’art. 16, al. 2, let. c et e à
h, s’applique par analogie à l’exercice d’un emploi temporaire au sens de l’al.
1, let. b.
4
Les art. 16, al. 2, let. c, et 59
d
, al. 1, s’appliquent par analogie à l’exercice
d’un emploi temporaire au sens de l’al. 1, let. c. »
Ces emplois temporaires
prennent place parmi les mesures relatives au marché du travail.
L'assurance-chômage encourage en effet ce type d'emploi dans le cadre
de stages professionnels effectués dans une entreprise ou une administration ou
au moyen de programmes organisés afin de procurer un emploi ou de faciliter la
réinsertion, ceci principalement au moyen d'une relation de travail la plus
proche possible d'une activité lucrative aux conditions du marché, d'activités
professionnelles correspondant le mieux possible à leurs formation et capacités,
ou encore de mesures de formation faisant partie intégrante de l'emploi
temporaire (art. 72 LACI; Circulaire de l'ex-Ofiamt relative aux mesures de
marché du travail (MMT), édition 1997, p. 89 ss; Tribunal administratif, arrêt
PS 1999/0092 du 8 février 2000, ainsi que les références). Cette dernière
circulaire a été remplacée par celle du 30 novembre 1999 du Secrétariat d’Etat
à l’économie (ci-après : seco), suite à l’adoption le 19 mars 1999, du
programme de stabilisation, applicable dès l’année 2000. Il y était alors
rappelé que les programmes d’emploi temporaire visent à faciliter l’insertion
ou la réinsertion professionnelle rapide et durable des assurées. Ces mesures
sont d’autant plus efficaces que, d’une part, elles portent sur des activités
proches de la réalité professionnelle répondant le mieux possible à la
formation et aux aptitudes de l’assuré, d’autre part, elles comportent en outre
un volet formation
« en fonction des besoins du marché du travail et de
l’assuré »
(circulaire 2000, p. 108, G01).
bb)
On
relève qu’à teneur de l’art. 59 al. 3 LACI, dans sa version applicable jusqu’au
30 juin 2003, les mesures de reconversion, de perfectionnement et d’intégration
devaient améliorer l’aptitude au placement. Selon la jurisprudence, cette
condition n’est pas satisfaite lorsque se dessine la perspective d'un avantage
théorique éventuel, non vraisemblable dans le cas concret ; il faut bien
plutôt que, selon toute probabilité, l'aptitude au placement soit effectivement
améliorée de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement
accompli dans un but professionnel précis (v. DTA 1988, p. 31 cons. 1 lit. c).
La loi étant prise à la lettre, on pourrait en déduire que cette exigence
n’était pas requise pour les autres mesures, parmi lesquelles la prise d’un
emploi temporaire subventionné. Il est vrai que l’accent était plutôt mis sur
l’intégration à la vie active des jeunes chômeurs ainsi que de ceux dont
l’aptitude au placement est réduite (v. FF 1994 I 340 et ss, not. 393). Or,
dans sa version en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003, cette même
disposition élève désormais cette exigence au rang de condition générale à
l’ensemble des mesures relatives au marché du travail, parmi lesquelles
figurent les ETS (v. FF 2001 II 2123 et ss, not. 2165); on cite ici l’al.
2 de l’art. 59 LACI nouveau :
«Les
mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration
professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons
inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but:
a.           d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à
permettre leur réinsertion rapide et durable;
b.           de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en
fonction des besoins du marché du travail;
c.           de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d.           de permettre aux assurés d’acquérir une expérience
professionnelle.»
A ce
titre, tant l'art. 72a al. 2 LACI – en vigueur jusqu’au 30 juin 2003 – que
l’art. 64a al. 2 LACI – en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003 – disposent
que, par analogie, l'assignation d'un emploi temporaire au sens des articles 72
al. 1, respectivement 64a al. 1 lit. a, LACI est régie par les critères
définissant le travail convenable au sens de l'art. 16 al. 2 lit. c LACI. Les
ETS ne sont donc pas soumis à l’art. 16 LACI relatif à la notion de travail
convenable, à l’exception cependant des exigences découlant de l’alinéa 2 lit.
c de cette disposition, lesquelles s’appliquent par analogie (v. ATFA C151/03
du 3 octobre 2003 dans la cause A. c/ TA VD et ORP de Moudon). N’est donc pas
réputé convenable et par conséquent est exclu de l’obligation d’être accepté,
tout ETS qui ne conviendrait ni à l’âge, ni à la situation personnelle ou à
l’état de santé de l’assuré.
c)
Les
manquements de l’assuré à cet égard peuvent faire l’objet d’une sanction
administrative (v. circulaire du seco, B271 et ss) ; à
teneur de l’art. 30 al. 1 LACI, dans sa version en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003, en effet :
«
Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi
que celui-ci:
(…)
d.           n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les
instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable,
ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif
valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement
de la mesure ou la réalisation de son but;
(…)»
aa) La suspension du droit
à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais bien
celui d'une sanction administrative dont le but est de combattre le danger d'un
recours abusif à l'assurance-chômage (cf., outre Gerhard Gerhards, Kommentar
zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, ad art. 30 n. 52, Gabriela Riemer-Kafka,
Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Fribourg 1999, p. 460). Le Tribunal
fédéral des assurances rappelle à cet égard qu'une telle mesure constitue une
manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il
cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses
obligations (v. ATF 125 V 197, cons. 6a; 124 V 227, cons. 2b; 122 V 43, cons.
4c/aa; références citées). Or, le devoir de l'assuré de ne pas se trouver par
sa propre faute sans emploi fait partie de ces obligations dont la violation
est précisément sanctionnée par une suspension temporaire du droit à
l'indemnité.
Sans doute, selon le TFA,
la suspension du droit à l'indemnité de chômage n'est pas subordonnée à la
survenance d'un dommage effectif dont le comportement fautif de l'assuré serait
la cause (v. arrêt C152/01 du 21 février 2002, SE c/ R. et TA VD).
Cela étant, il appartient à l’autorité, lorsqu’elle reproche à
l’assuré d’avoir eu un comportement inadéquat lors d’un entretien de contrôle,
d’
établir en quoi les circonstances dans lesquelles se
sont déroulées cet entretien l’ont entravées dans son travail et dans quelle
mesure le comportement de l'assurée est apparu contraire à l'obligation de
collaborer à sa réinsertion et de tout entreprendre pour réduire le dommage.
On relève ainsi que, dans un arrêt PS 2000/0159
du 16 mars 2001, le Tribunal administratif a annulé la suspension de trois
jours indemnisables prise à l’encontre d’une assurée étant arrivé avec vingt
minutes de retard à l’entretien de contrôle agendé. Il a jugé à cet égard qu’un
tel retard était susceptible d’entraîner une sanction pour autant que l’ORP
établisse, d’une part, que l’on se trouve en présence d’une violation de
l’obligation de collaborer, d’autre part, que l’activité de l’autorité en a
effectivement été perturbée.
bb
) La
quotité de la mesure de suspension dépend toutefois du degré de gravité de la
faute que l'on peut reprocher in concreto à l'assuré (SECO, D56); depuis
l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1996, des dernières modifications du droit
de l'assurance-chômage, la durée de suspension a été portée de un à quinze
jours en cas de faute légère (art. 45 al. 2 lit. a OACI), de seize à trente
jours en cas de faute moyenne (ibid., lit. b), de trente-et-un à soixante jours
en cas de faute grave (ibid., lit. c). L'art. 45 al. 3 OACI précise au surplus
qu'il y a faute grave notamment
"(...)lorsque l'assuré abandonne un
emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou
lorsqu’il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable"
.
S’agissant des manquements
aux prescriptions de contrôle, on relève que, dans un arrêt PS 1999/0085 du 31
janvier 2003, le Tribunal administratif a confirmé deux sanctions successives
de six et seize jours prononcées à l’encontre d’un assuré qui, sans motif
suffisant, refusait ostensiblement de se rendre à des entretiens de contrôle
auxquels il avait été convoqué pour le matin, prétendant obtenir de l’ORP des
rendez-vous l’après-midi. Dans un arrêt PS 2002/0099 du 7 avril 2004, il a
confirmé une suspension de trois jours indemnisables prononcée à l’encontre
d’un assuré ayant refusé de se présenter à un entretien de contrôle (v. en
outre PS 2000/0090 du 21 septembre 2000).
En ce qui concerne les
mesures relatives au marché du travail, le tribunal de céans a déjà eu
l'occasion de rappeler que la participation à un ETS, soit à un stage ayant
pour but de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle du chômeur
par l'acquisition d'expériences et de contacts avec la profession ou une
activité proche de celle-ci, s'imposait à l'assuré, sous peine de sanction,
tout comme la prise d'un emploi convenable, à moins que l'emploi proposé ne
puisse être qualifié comme tel au sens de l’art. 16 al. 2 lit. c LACI (v.
arrêts PS 2003/0021 du 12 décembre 2003 ; 2003/0079 du 4 novembre 2003 ;
PS 2002/0163 du 23 mai 2003;
PS 1999/0092 du 8 février
2000 et les références).
Il y a encore lieu de souligner
que l'art. 17 al. 3 lit. a LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003, prévoit expressément que l'assuré a l'obligation, lorsque
l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au
marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Pour le TFA,
le fait de participer à un programme d'occupation temporaire n'empêche
du reste pas le chômeur de continuer à chercher un emploi répondant mieux à ses
objectifs professionnels, dès lors qu'il est tenu de rester apte au placement
(art. 17 LACI) tout au long de la période d'occupation et qu'il peut résilier
en tout temps son contrat au profit d'un autre poste de travail (v. arrêt
C75/00 du 19 janvier 2001)
.
D
ans ce
dernier arrêt, le TFA a du reste qualifié de grave la faute de l'assuré qui,
enjoint par l'ORP d'offrir ses services auprès de deux institutions en vue
d'être engagé pour un programme d'occupation temporaire, avait finalement
refusé les deux postes; il a donc réformé l'arrêt du Tribunal administratif (PS
1999/0170 du 10 février 2000), pour lequel cette faute était de gravité
moyenne, au détriment du recourant, portant de seize à trente et un jours la
quotité de la mesure de suspension.
Le
Tribunal administratif a, en revanche, qualifié de moyenne la faute de l’assuré
consistant à quitter un ETS après deux jours et à refuser de réintégrer
celui-ci sans raison valable (arrêt PS 2003/0079 du 4 novembre 2003), de même
que celle consistant à refuser un ETS compatible avec une activité à mi-temps
(PS 2000/0036 du 12 octobre 2000). En revanche, dans l’arrêt C151/03, déjà
cité, le TFA a confirmé qu’un assuré
souffrant de troubles de la vision n'était pas tenu d'accepter un ETS
impliquant des contacts avec des machines ; tant et aussi longtemps que la
nature des tâches à lui attribuer n'a pas été déterminée, il ne peut être
statué sur le caractère convenable de cette mesure
.
Dans un arrêt du 20 octobre 2003, le TFA a jugé qu’un assuré assigné à
participer à un programme d’emploi temporaire n’avait aucun intérêt à contester
la décision d’assignation, mais que son droit à l’indemnité devait être
suspendu s’il ne se conformait pas, sans motif valable, à cette décision. A
l’occasion du recours de l’assuré contre la mesure de suspension, le tribunal
doit cependant vérifier, à titre préjudiciel, si l’assignation à l’ETS a été
prononcée à juste titre (v. DTA 2004 p. 282, n° 30, not. cons. 2.2, réf. citées).
cc) La sanction
peut, en tant que telle, être prononcée de manière répétée, sans égard
à la règle de l'art. 68 du Code pénal. Ainsi, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, lorsqu'on se trouve en présence de plusieurs motifs de
suspension, de nature différente ou de même nature, une suspension du droit à
l'indemnité doit être prononcée séparément pour chaque état de fait (DTA 1988,
no 3, p. 26, spéc. 28; et les réf.; DTA 1993/1994, no 3, p. 17 spéc. 22;
DTA 1999, no 33, p. 193, spéc. 198). On ne peut s'écarter de cette règle
qu'exceptionnellement, par exemple si le comportement fautif répété de l'assuré
apparaît comme l'expression d'une résolution unique et en cela, par un rapport
matériel et temporel étroit, comme une unité d'action (DTA 1999, précité, et les
réf.). Tel sera le cas de l'assuré qui décline le même jour et pour le même
motif (un trajet trop long à ses yeux) quatre offres d'emploi qualifiées de
convenables (v. DTA 1988, no 3, précité), mais non de celui qui, par son
comportement incorrect lors de différents entretiens d'embauche tenus à
plusieurs jours, voire plusieurs semaines d'intervalle, fait échec à son
engagement (v. DTA 1999, no 33, précité).
2.                Dans le cas d’espèce,
l’autorité intimée, suivant en cela l’ORP, a vu dans le comportement de la
recourante, deux fautes distinctes justifiant chacune deux mesures de
suspensions différentes. Il n’est pas certain que son appréciation doive être
suivie.
a) La recourante venait,
lorsque l’entretien du 29 octobre 2003 avec son nouveau conseiller ORP a été
fixé, d’entrer en conflit avec sa précédente conseillère, en refusant de donner
suite à l’assignation qui lui a été faite de se présenter à la fondation 1********,
en vue d’un ETS. On retire de la détermination de la recourante, datée du 8
octobre 2003, que celle-ci accepte le principe d’un mesure relative au marché
du travail, pour autant qu’elle soit susceptible d’améliorer son aptitude au
placement. Or, deux jours avant l’entretien programmé, son nouveau conseiller
lui a assigné un nouvel emploi d’assistante sociale, auprès du GRAAP cette
fois-ci. La recourante était venue pour expliquer son désaccord sur ce point,
tandis que son conseiller a essayé de la convaincre en insistant au contraire pour
qu’elle exerce avant tout un emploi dans sa profession, au lieu d’entreprendre
des cours comme elle le souhaitait. La recourante admet du reste avoir mis
brutalement un terme à l’entretien du 29 octobre 2003 avec son nouveau
conseiller ORP en raison de l’impossibilité totale de discuter avec celui-ci. Cela
étant, la recourante, respectivement C.________, se rejettent mutuellement la
responsabilité des circonstances peu amènes dans lesquelles cet entretien s’est
déroulé.
En réalité, ce dernier
point peut demeurer indécis. On retire en tout cas des comptes-rendus de cet
entretien que la recourante a manifesté son vif désaccord quant à la mesure qui
lui a été assignée. La recourante reconnaît du reste qu’elle n’a pas donné
suite à l’ETS d’assistante sociale qui lui a été assigné au GRAAP dans le
cas d’espèce ; elle prie cependant le tribunal de réduire la durée de la
suspension, qu’elle estime disproportionnée au vu des circonstances. L’essentiel
est ainsi de constater que le comportement de la recourante, y compris lors de
l’entretien du 29 octobre 2003, apparaît en l’occurrence plutôt comme
l'expression d'une résolution unique de sa part de ne pas donner suite à l’ETS
d’assistante sociale au GRAAP qui lui a été assigné par l’ORP. Dans ces
conditions, il ne se justifiait pas, pour des raisons formelles au demeurant,
de lui infliger, par surcroît, une sanction supplémentaire pour son
comportement lors de cet entretien.
b) La recourante met en
cause l’assignation et la qualité de cet ETS ; si elle n’avance aucune
explication tendant à démontrer que celui-ci ne convenait pas à sa situation
personnelle, elle fait valoir en revanche que son aptitude au placement
n’aurait pas été améliorée par l’emploi en question. Au demeurant, la
recourante aurait dû s’occuper au GRAAP essentiellement de personnes présentant
des troubles psychiques, ce qu’elle a fait par le passé dans le cadre de deux
stages de six mois et d’un remplacement de quatre mois. Or, selon la
recourante, cette expérience serait trop spécifique pour qu’elle puisse
utilement s’en prévaloir auprès d’un éventuel futur employeur ; à
l’inverse, son expérience des autres catégories de la population serait à
cet égard plutôt insuffisante. Aussi, la recourante entend-elle bénéficier de
cours d’informatique et de bureautique, mesures qui, selon elle, seraient
davantage appropriées à la situation que ne le serait l’ETS au GRAAP auquel elle
a refusé de se présenter.
Le problème réside ici en
ce que la recourante s’est, d’emblée, érigée en juge de ce qui était
susceptible d’améliorer son aptitude au placement. C’est du reste la deuxième
fois qu’elle agit de la sorte puisqu’un mois auparavant, elle avait refusé
l’ETS qui lui avait été alors assigné auprès de la fondation 1******** par sa
précédente conseillère. Une fois encore, la recourante ne s’est même pas donnée
la peine de contacter la personne organisatrice de cet ETS pour se renseigner
sur le contenu de la mesure. Sans doute, il n’est pas impossible que son
conseiller ORP ait reconnu que le secteur d’activités de la recourante devait
être élargi ; selon ses propres explications (on se réfère au report
journalier lors de l’entretien du 29 octobre 2003), il était même prêt à
accepter que celle-ci suive des cours d’informatique en parallèle avec l’ETS
qu’il voulait lui assigner à un taux d’occupation de 80%. Cette circonstance ne
permettait en tout cas pas à la recourante de soutenir que son aptitude au
placement n’aurait pas été améliorée. Il était, dans ces conditions, normal que
l’ORP assigne à la recourante, qui était au chômage depuis dix mois, un ETS
couplé avec une mesure de formation. En réalité, la recourante a démontré par
son comportement qu’elle ne voulait pas travailler au sein d’une institution
ayant des personnes à problèmes psychiques en charge.
c) Prise en elle-même, la
faute de la recourante, de gravité moyenne, eût justifié une suspension de son
droit durant seize jours indemnisables. Comme le fait cependant remarquer l’ORP
dans la décision attaquée, la recourante venait tout juste d’être sanctionnée
pour le même motif, lorsqu’elle a refusé de donner suite à une nouvelle
assignation. Elle n’a donc tenu aucun compte d’une précédente suspension de
seize jours indemnisables qui, faute de recours, est aujourd’hui définitive. Cela
étant, il est difficile de considérer ici qu’il s’agit d’une récidive et de voir
par conséquent une faute grave dans le comportement de la recourante consistant
à ne pas entrer en matière une nouvelle fois sur un ETS. L’autorité intimée a
perdu de vue que cette sanction n’est définitive que depuis le 4 août
2004 ; elle ne l’était donc pas lorsque la recourante a refusé pour la
deuxième fois de donner suite à une assignation. L’autorité intimée ne pouvait
donc par conséquent pas infliger à la recourante une suspension dont la quotité
dépasse le cadre maximal légal prévu en la circonstance.
Il reste que, s’agissant de
la quotité de la sanction, l’on ne saurait se contenter en pareilles
circonstances du minimum prévu par l’art. 45 al. 2 lit. b OACI. La sanction
infligée à la recourante sera donc ramenée à vingt-cinq jours indemnisables.
3.                Les considérants qui
précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours en tant que celui-ci est
dirigé contre la décision du 4 août 2004, laquelle sera annulée. Le recours
formé contre la décision du 24 septembre 2004 sera, quant à lui, partiellement
admis, la suspension étant ramenée de trente-et-un à vingt-cinq jours
indemnisables. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
a) Le recours formé contre la
décision sur recours du Service de l’emploi du 4 août 2004 est admis.
b) Dite décision est annulée
II.
a) Le recours formé contre la décision
sur recours du Service de l'emploi du 24 septembre 2004 est partiellement admis.
b) Dite décision est réformée en ce sens que la
suspension prononcée à    l’encontre de A.________ est ramenée à vingt-cinq
jours indemnisables ;       elle est confirmée pour le surplus.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument
d’arrêt.
Lausanne, le 9 février 2005/san
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.