vd_omni · AC.2005.0054 · 2005-12-16 · fr

TULLER/Municipalité de Goumoens-la-Ville, Service de l'environnement et de l'énergie, Brunner, Service des eaux, sols et assainissement | Un couvert distinct du bâtiment principal, sans communication interne avec ce dernier et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, et qui ne sert pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, est une dépendance au sens de l'art. 39 RATC. Sa construction peut ainsi être autorisée dans les espaces réglementaires, mais elle doit être prise en considération dans le calcul du coefficient d'occupation du sol, à défaut de dispositions réglementaires communales contraires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.2005 AC.2005.0054

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Gilbert Monay et M. Renato
Morandi
, assesseurs ; Mme Marie Wicht,
greffière.
recourant
Michel TULLER,
à Vallorbe,
représenté par Philippe RICHARD, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Goumoens-la-Ville,
à Goumoens-la-Ville,
autorités concernées
1.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à Epalinges,
2.
Service des eaux, sols et
assainissement,
à Lausanne,
opposant
Pierre Brunner,
à
Goumoens-la-Ville, représenté
par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-les-Bains
Objet
Permis de construire
Recours Michel TULLER c/ décision de la Municipalité de Goumoens-la-Ville
du 1er mars 2005 (activité artisanale en zone de village)
Vu les faits suivants
A.
Michel Tuller, domicilié à Vallorbe, est propriétaire de
la parcelle n° 22 du cadastre de la Commune de Goumoens-la-Ville
(ci-après : la commune). Cette parcelle, d’une surface de 1'221 m2,
comprend une place-jardin de 808 m2, une habitation et rural de 351 m2 (n° ECA
108), et un bâtiment annexe de 62 m2 (n° ECA 110). A l’origine, ce dernier
bâtiment était composé de deux bâtiments, soit le n° ECA 110, d’une surface de
64 m2, et le n° ECA 111, d’une surface de 28 m2. Ils ont été regroupés en un
seul bâtiment en 1976, le n° ECA 110, d’une surface de 92 m2. En 1990, le
géomètre ayant officié dans le cadre de la nouvelle mensuration cadastrale, a
considéré que le couvert attenant au bâtiment n° ECA 110 était une construction
légère ne devant pas figurer au plan cadastral. La surface du bâtiment n° ECA
110 a donc été réduite à 62 m2. Selon le plan général d’affectation de la
commune, la parcelle de Michel Tuller est située en zone de village A.
B.
a) Le 8 janvier 1996, Edouard Brunner, domicilié sur la
parcelle voisine n° 21, s’est adressé en ces termes à la Municipalité de Goumoens-la-Ville
(ci-après : la municipalité) :
« Ces quelques lignes pour faire part d’un problème qui
me préoccupe depuis un certain temps. Il s’agit des activités de mon voisin M.
Michel Tuller. Comme vous le savez certainement il occupe écuries et grange de
la ferme attenante à ma maison.
Au début de son installation, je ne voyais à l’usage qu’il
faisait de ces locaux, qu’un « hobby » à la rigueur, sympathique.
Aujourd’hui il n’en est plus de même, écuries et grange sont
utilisées comme garage, entreposage de voitures, travaux mécanique (sic) et
carrosserie, vernissage. Ceci de façon industrielle. Il n’est pas rare de voir
m. Tuller occupé à ses voitures souvent plusieurs jours par semaine voire tard
le soir.
L’installation de chauffage en cette saison se résume en un
fourneau installé dans ses locaux avec pour « cheminée » un simple
conduit à travers le mur extérieur côté jardin.
Ce genre d’activité au centre du village avec utilisation de
solvants et peinture présente certainement inconvénients et dangers pour le
voisinage et l’environnement. (Pollution et incendie).
Je vous serais reconnaissant de rappeler à M. Tuller qu’il
est certainement interdit d’exercer ce genre de travaux sans installations
adéquates.
Pour ma part, pour autant que ces locaux soient adaptés à ce
genre d’industrie, je n’y vois pas d’objection ».
b) Michel Tuller s’est déterminé le 20 janvier 1996
auprès de la municipalité en ces termes :
« Je suis écoeuré et déçu de constater à quel point je
suis espionner (sic) par mes voisins. Jusqu’à preuve du contraire, je suis chez
moi et il me semble que je suis libre ainsi que mes fils, d’aller et venir,
même plusieurs jours dans la semaine dans mon bâtiment.
Depuis le début 1982, j’ai toujours occupé les locaux pour
entreposer voitures et pièces. J’entretiens mes voitures et mes fils en font de
même, je ne vois pas qu’il y ait une façon industrielle.
J’essaie de ne pas trop déranger les voisins en essayant de
faire le moins de bruit possible, surtout le soir. Je ferme portes et fenêtres
quand je suis là et je ne cherche en aucun cas à nuire.
Concernant chauffage, les tuyaux ont été acheté (sic) dans un
magasin spécialisé pour ce genre d’utilité, à l’extérieur, il ne sort que de la
vapeur, ce qui est normal quand une source de chaleur rencontre l’air froid et
non de la fumée.
Quant aux inconvénients (solvant, peinture, pollution, etc.),
j’ai fait bien des efforts, j’ai acquis une cabine avec filtres pour récupérer
des brouillards de peinture ; appareil à couper les tôles au laser pour
supprimer le bruit. Quant aux produits, ils sont de moins en moins toxiques,
les usines ont fait de réels progrès dans ce domaine et sont très soucieux sur
le problème de l’environnement.
Pour ce qui est des locaux, on en a déjà discuté de
nombreuses fois et je reste à votre disposition pour discuter de ce
problème ».
C.
a) La municipalité a demandé à l’Etablissement Cantonal
d’Assurance (ci-après : ECA), ainsi qu’au Service de l’environnement et de
l’énergie (ci-après : SEVEN) de procéder à une inspection des locaux de
Michel Tuller. Le 8 novembre 2000, l’ECA a informé la municipalité des éléments
suivants :
« En résumé et pour ce qui concerne la protection
incendie des bâtiments ECA 108 et 110, la situation est conforme aux exigences
de police du feu dans le cas où l’atelier n’est pas chauffé par un fourneau,
sinon par un système de chauffage indirect excluant l’inflammation des vapeurs de
liquides combustibles, et pour autant que toutes les exigences d’exploitation
précitées restent respectées ».
b)
Le même jour, le SEVEN s’est adressé à la municipalité en ces
termes :
« Nous vous répétons que cette affaire n’entre pas dans
le domaine de compétence de l’Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la
protection de l’air (OPair) appliquée par le SEVEN. Au sens de l’OPair, la
réparation ou la rénovation de quelques voitures par année, y compris leur
peinture est une activité que nous classons dans le hobby, comme la peinture
périodique de portes, volets, fenêtres plafons (sic), etc. Les émissions de
polluants atmosphériques occasionnées lors de telles activités n’entrent pas
dans les limites fixées par l’OPair. Par exemple, il faudrait que le rejet de
solvants purs sous forme de vapeurs, lors d’une opération de peinture dépasse 3
kilogrammes par heure pendant au moins 5 heures par semaine pour que nous
demandions des mesures particulières (annexe 1 OPair chiffre 7). Comme nous
l’avons expliqué à Madame Sylviane Besençon : la peinture compète (sic)
d’une voiture dans un atelier de carrosserie professionnel correspond à environ
3 à 4 kg de peinture, dont environ 50% sont du solvant. Si on peint une voiture
à la fois, qu’on considère qu’il y a 3 couches de peinture et qu’une couche est
appliquée en 1 heure, l’émission horaire maximale est donc de l’ordre de 500
grammes par heure. L’OPair ne donne pas de valeurs limites dans ce cas. Notre
inspection des lieux ne sevirait (sic) pas à grand-chose. Nous ne pourrions que
confirmer ce qui précède. En effet, nous n’avons pas à nous déterminer sur
l’affectation des locaux, nous n’avons pas à nous déterminer sur la fréquence
des travaux et les horaires. Tout (sic) ces paramètres sont de compétence
municipale et des règlements qu’elle a édictés pour les activités dans sa zone
de village. Nous pourrions tout au plus intervenir pour demander un système de
ventilation pour limiter les problèmes d’odeurs, mais auparavant il faut que
des preuves nous soient fournies qu’il s’agit d’une activité artisanale et non
d’un hobby. Il n’est pas de notre compétence de rechercher ces preuves.
[…] ».
c) A la suite de ces deux déterminations, la
municipalité a informé Michel Tuller le 14 novembre 2000 que son activité,
telle qu’elle était exercée, était tolérée pour autant que toutes les mesures
soient prises pour assurer la conformité des exigences cantonales en la
matière. Pour sa part, cette autorité considérait que l’affaire était terminée.
D.
a) Le 26 novembre 2002, la municipalité s’est adressée à
Michel Tuller en ces termes :
« Dans sa séance du 19 novembre courant, la Municipalité
a pris connaissance du contenu d’une lettre émanant de M. Pierre Brunner à Goumoens-la-Ville
dont vous trouverez copie en annexe. Nous devons malheureusement constater que
la situation ne s’est pas améliorée, bien au contraire car il ne s’agit plus
d’une activité partielle mais d’une activité quasi à plein temps. Les voitures
stationnées sur votre propriété avec panneau « à vendre » le témoignent !
En conséquence, nous vous confirmons que cette activité ne
peut plus être tolérée en l’état, les locaux n’étant pas prévus pour. Dès lors
et afin de régulariser la situation, nous demandons le changement d’affectation
des dits locaux.
Aussi nous vous prions de bien vouloir nous transmettre dans
les meilleurs délais
mais au plus tard le 20 janvier 2003
, un
dossier complet contenant tous les documents relatifs à la mise à l’enquête du
changement d’affectation des locaux des bâtiments précités sur la parcelle N°
22. A cet effet, vous voudrez bien prendre contact avec un architecte ».
b) Après plusieurs sommations de la municipalité, Michel
Tuller s’est déterminé le 3 mars 2003 en ces termes :
« Par ce courrier et en réponse à vos lettres, je vous
informe qu’aucun changement dans mon activité, hobby, n’a changé depuis le
passage des instances ECA et SEVEN.
Etant à la retraite, je descends chez moi la journée, donc
j’essaie de faire de mon mieux pour ne pas gêner mes voisins.
Je bricole toujours mes propres voitures et je n’en fais pas
de commerce. La voiture stationnée avec panneau A VENDRE était propriété de ma
belle-fille, qui n’en avait plus d’utilité, donc je lui ai rendu service (plus
de passage à Goumoens) OU EST LE MAL ? Vraiment je dois me justifier de tout…
Vous dites « Activité à plein temps » comment vous
pouvez l’affirmer, je suis chez moi et je peux y passer le temps que je veux,
sans bricoler mes voitures. D’autres choses me prennent du temps, dans une
vieille maison il y a toujours à ranger, nettoyer et mise en état etc.
Je ne peux donc tolérer cette façon de me surveiller et de
m’espionner en me contrôlant. Je suis écoeuré de cette situation et cet
acharnement. J’aimerais que ses (sic) histoires cessent et pouvoir vivre comme
tout à chacun ».
c) Le 7 mai 2003, la municipalité a imparti un délai
à Michel Tuller pour lui fournir différentes informations :
-    le
nombre d’heures hebdomadaires consacrées à la restauration de ses
véhicules ;
-    l’activité
exacte pratiquée (carrosserie, mécanique, lavage de châssis, etc.) ;
-   la nature exacte des travaux qu’il envisageait
d’effectuer (chauffage).
d) Michel Tuller s’est déterminé le 13 mai
2003 : il ne tenait pas un décompte des heures consacrées à la
restauration de ses voitures ; son hobby consistait à entretenir ses
véhicules, qui étaient utilisés lors de rallyes ; si des travaux devaient
être effectués, il en informerait la municipalité.
e) A la demande de la municipalité, le SEVEN a
procédé à une inspection des lieux le 14 mai 2003. Le lendemain, cette autorité
s’est adressée à Michel Tuller en ces termes :
« […]
Constat : la maison n’est pas habitée au sens habituel
du terme, mais est en état de l’être. Vous vous y rendez pour vos loisirs quasi
tous les jours ouvrables de la semaine et parfois également le samedi pour y
exercer des activités de loisir (bricolage). Il s’agit d’une ancienne ferme qui
n’est plus exploitée en tant que telle depuis plus de 20 ans. L’affectation
particulière de certains locaux qui composent la ferme ne correspond dès lors
plus à ce qu’elle fut dans le temps. Des locaux comme la grange et l’écurie
pour bovins sont de ce fait considérés comme actuellement sans affectation
particulière.
Votre propriété est située en « zone du village ».
Ce type de zone permet des activités artisanales, voire de petite industrie,
comme par exemple des ateliers de serrurerie, de forge, d’entretien de
véhicules agricoles, des garages ou carrosseries, de taille de pierre et
autres. Lorsque l’exploitation de certains locaux devient professionnelle, il
est évident qu’ils doivent nécessairement bénéficier d’une autorisation
d’affectation et d’exploitation délivrée par l’autorité communale, qui intègre
les autorisations éventuellement nécessaires délivrées par les divers services
de l’Etat.
Lors de notre inspection nous avons eu la nette impression
que vos activités se limitaient à l’exercice de vos hobbys et non à une
exploitation professionnelle. La taille des locaux ne s’y prêterait d’ailleurs
pas. Notre visite ne fut annoncée qu’avec un préavis très court, qui nous
assurait qu’il vous était impossible de « déménager et camoufler »
vos travaux en cours. Votre attitude positive et l’état des locaux nous ont
rapidement convaincus de la véracité de vos affirmations. Dans les faits, vous
y exercez diverses activités de hobby qui consistent à « bricoler »
des véhicules de collection ou à entretenir les locaux ».
S’agissant du système de chauffage, le SEVEN a
demandé à Michel Tuller d’adresser une requête à la municipalité pour la
création d’une cheminée destinée à évacuer les gaz de combustion de son
chauffage de manière conforme aux prescriptions légales. Le SEVEN a encore
précisé que le chauffage à air chaud que l’intéressé comptait installer devait
être disposé dans un local conforme aux exigences de l’ECA. Concernant le
bruit, le SEVEN a souligné que, dans la mesure où il ne s’agissait pas d’un
commerce de voitures d’occasion, la loi fédérale sur la protection de l’environnement
et ses exigences spécifiques ne s’appliquaient pas aux activités privées (non
professionnelles) exercées dans la zone de village, ce qui était le cas en
l’occurrence.
E.
a) Le 20 août 2004, une demande de permis de construire déposée
par Michel Tuller a été mise à l’enquête ; il s’agissait d’aménager une
chaufferie et un local citerne (1'500 l) dans le bâtiment n° ECA 108, de créer
des ouvertures en façades des bâtiments n° ECA 108 et 110, de reconstruire le
couvert attenant au bâtiment n° ECA 110, et de construire une cheminée et un
canal d’aération. Il était précisé sur la demande de permis que ce projet
impliquait une dérogation aux art. 8.1 et 14 du règlement communal sur le plan
général d’affectation et la police des constructions (ci-après :
RPGA ; adopté par le Conseil général le 19 avril 1993 et approuvé par le
Conseil d’Etat le 9 juillet 2003), relatifs au coefficient d’occupation du sol
(ci-après : COS), et aux distances aux limites et entre les bâtiments. L’annexe
au bâtiment n° ECA 110 est un ancien poulailler ; elle se présente
aujourd’hui sous la forme d’un couvert avec deux murets de 30 cm de hauteur sur
les côtés sud et ouest. Les travaux projetés visent à fermer complètement ce
couvert sur ses côtés sud et ouest et à remplacer le toit existant par une
toiture à deux pans, afin de bénéficier d’une place couverte pour deux
voitures.
b) La mise à l’enquête a suscité
diverses oppositions de la part de voisins et de la municipalité. Pour
l’essentiel, ces oppositions étaient liées au but du changement d’affectation
sollicité, soit plus précisément si Michel Tuller entendait par ce moyen
exercer une activité industrielle de carrosserie. Les motifs d’opposition de la
municipalité concernaient divers autres points, comme le respect du COS ou la
distance aux limites et entre les bâtiments.
c) Michel Tuller a transmis à la municipalité le 13
octobre 2004 divers documents par l’intermédiaire de son architecte M. Roulier,
dont une note explicative de ce dernier, dans laquelle il est exposé que le but
des travaux est de mettre les locaux de l’intéressé en conformité avec l’exercice
de son hobby et qu’il n’y avait pas de changement d’affectation.
F.
a) Le 2 décembre 2004, la municipalité a tenu une séance
d’audition. Michel Tuller a confirmé que son activité était un hobby. Il a
ajouté qu’il souhaitait restaurer les deux habitations sises sur sa parcelle,
rénover le chauffage, aménager des logements, entreposer ses voitures et les
entretenir. La municipalité a requis un changement d’affectation, pour le motif
que l’affectation du bâtiment de l’époque ne pouvait être assimilée à celle d’aujourd’hui.
Michel Tuller a assuré qu’il n’envisageait nullement d’installer un garage-carrosserie.
La municipalité a conclu la séance en relevant qu’une solution transactionnelle
semblait possible pour autant que Michel Tuller renonce au couvert et qu’une
convention agréée par les parties fixe les modalités d’utilisation des locaux
et les relations de bon voisinage.
b) A la suite d’une absence de réaction de Michel Tuller
à un courrier de la municipalité l’enjoignant de se déterminer sur le maintien
du couvert et sur une éventuelle convention, la municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire par décision du 1
er
mars 2005.
G.
a) Michel Tuller a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif par acte déposé le 23 mars 2005. Il conteste pour
l’essentiel la nécessité de changer d’affectation et il réfute les motifs
d’opposition soulevés par la municipalité concernant la reconstruction du
couvert.
b) La municipalité a déposé sa réponse
le 21 avril 2005. L’opposant Pierre Brunner, propriétaire de la parcelle n° 21 voisine
de celle de Michel Tuller, a déposé ses observations le 9 mai 2005.
c) Le SEVEN, Protection de l’air, Contrôle des
émissions, a déposé ses observations le 11 avril 2005 ; les travaux
envisagés limiteraient les nuisances environnementales que les voisins
pourraient subir.
d) Michel Tuller a déposé un mémoire complémentaire
le 27 juin 2005. L’opposant Pierre Brunner a déposé un mémoire duplique le 28
juillet 2005.
e) Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après :
SESA) s’est déterminé sur le recours le 22 juillet 2005 ; dans le cadre de
la circulation du dossier de mise à l’enquête, la division Eaux souterraines,
section citernes, avait préavisé favorablement le projet de Michel Tuller. Le
SESA a consulté sa section assainissement industriel qui s’est prononcée sur
les mesures d’assainissement à respecter, notamment eu égard à la directive
cantonale « assainissement des établissements de la branche
automobile ». Michel Tuller et l’opposant Pierre Brunner se sont
déterminés sur ce courrier le 31 août 2005.
H.
a) Le tribunal a tenu une audience le 7 novembre 2005 à Goumoens-la-Ville.
Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Pierre Brunner est propriétaire de la parcelle n° 21
sur laquelle est érigée une ferme rénovée. Ses parents habitent également dans
l’immeuble, dans un appartement qu’il leur loue. Pierre Brunner se plaint des
nuisances provenant de l’activité du recourant ; les travaux de
carrosserie et de mécanique (particulièrement meulage) occasionnent du bruit à
toute heure de la journée, soit même à midi et jusqu’à 22h00. Les horaires de
travail sont irréguliers, mais cela n’empêche pas que les bruits soient très
fréquents. Le bruit est nettement perceptible, même lorsque les fenêtres sont
fermées. Toutefois, depuis le 1
er
mars 2005, date de la décision de
la municipalité, les bruits ont fortement diminué. Pierre Brunner se plaint
également d’autres nuisances, telles que les difficultés d’accès sur le chemin
de servitude, car des véhicules sont souvent stationnés, ou le fait que les
vidanges soient effectuées sur ce chemin. Beaucoup de travaux sont réalisés à
l’extérieur de l’atelier. En revanche, les odeurs ne sont pas trop gênantes.
Ces nuisances existent depuis que le recourant est devenu propriétaire de
l’immeuble et qu’il a installé son atelier. Pierre Brunner soupçonne la
présence de clientèle, au vu de l’ampleur des travaux de mécanique, et du fait
que plusieurs voitures ont été mises en vente.
Michel Tuller s’occupe de la restauration totale de
véhicules. Il possède quatre voitures anciennes et deux voitures personnelles
disposant d’un jeu de plaques normal. Il a acquis sa maison par héritage. Avant
sa retraite en juin 2002, il travaillait comme fonctionnaire de douane à Vallorbe
pour une moyenne de 40-60 heures par semaine. Il venait dans son atelier les
lundis, mercredis, vendredis et samedis. Le recourant s’explique sur les
horaires qu’il pratiquait à l’atelier lorsqu’il était encore en poste à
Vallorbe. Il travaillait environ pendant 4 heures le lundi et pendant 3 heures
le mercredi soir. Des copains venaient souvent lui rendre visite pour
« boire des verres », mais il ne s’occupait pas de leurs véhicules,
ni de ceux de ses fils. Seul un copain vient à l’atelier pour effectuer des
travaux, mais il s’occuperait de sa voiture chez lui. Le temps à consacrer à la
restauration complète d’un véhicule est de 2’000 heures ; les travaux ne
sont pas limités au meulage. Le recourant a d’ailleurs acquis divers outils qui
permettent d’éviter le meulage et de diminuer le bruit. Trois véhicules sont
stationnés dans son atelier, et il possède encore trois voitures à Vallorbe et
deux encore dans un autre garage. Depuis sa retraite, il ne travaille plus
jusqu’à 22h dans son atelier, mais le lundi de 12h à 18h et les autres jours de
10h30 à 17h30. Il lui arrive cependant de rester plus tard, lorsque des amis
viennent lui rendre visite. Il a récupéré des véhicules que des amis lui ont
demandé de garder.
Le syndic relève que des travaux en dehors des horaires
normaux ont plusieurs fois été constatés, ainsi que des écoulements sur le sol
de provenance douteuse. Le représentant du SESA se prononce sur l’application
de la directive cantonale sur l’assainissement des garages et la représentante
du SEVEN précise que les ingénieurs ne se sont pas exprimés sur la question
relative au bruit.
Il est ensuite procédé à une inspection locale.
A l’emplacement de l’abri projeté, le tribunal constate la
présence d’un ancien abri occupant la moitié de la surface du nouvel abri
litigieux. Le représentant de la municipalité explique que l’emplacement était
autrefois utilisé comme poulailler, sans l’abri existant. La question de la
cadastration d’une ancienne dépendance fait l’objet d’une correspondance du
géomètre qui a procédé à la nouvelle mensuration cadastrale. Michel Chuard
constate que l’atelier n’est pas équipé en matière d’écoulements. Il s’agit
d’une ancienne écurie et un écoulement central rejoint l’ancienne fosse à
purin. Selon M. Chuard, cet écoulement devrait être sécurisé. S’agissant des
vidanges, l’endroit devant l’atelier n’est pas sécurisé à cette fin ; la
situation doit être régularisée. Il est également constaté la présence de
nombreux outils et de machines. Les véhicules doivent stationner à l’extérieur
de l’atelier, car l’entrée du bâtiment est trop étroite ; des travaux
doivent donc inévitablement être réalisés à l’extérieur, sur le chemin de
servitude. Une voiture de collection se trouve dans un local annexe à
l’atelier, ainsi qu’une cabine de sablage et une carcasse de véhicule. Il est
constaté dans ce local la présence d’un trou au pied de la façade. Deux
carcasses de véhicules sont découvertes dans un abri. Un représentant de la
municipalité précise que deux véhicules avaient été mis en vente il y a
quelques années ; des panneaux « à vendre » étaient posés à cet
effet. Le tribunal se rend ensuite dans l’ancien logement de la ferme. Une
autre carcasse de véhicule est découverte dans une annexe. Le tribunal se rend
enfin devant l’immeuble de Pierre Brunner et il constate sa proximité avec
l’atelier du recourant.
La fin de l’audience se déroule dans les locaux de la
municipalité, où il est procédé à l’exposé oral des moyens de défense des
parties ».
b) Les parties ont disposé de la possibilité de se
déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience, et l’opposant Pierre
Brunner a été invité à produire une attestation de ses parents relative, d’une
part, à la fréquence et à la nature des bruits provenant de l’atelier de
mécanique de Michel Tuller, et d’autre part, aux horaires d’utilisation des
espaces extérieurs pratiqués par ce dernier pour réaliser ses travaux.
Considérant en droit
1.
L’autorité intimée soutient que l’activité exercée par le
recourant n’est pas conforme à l’affectation de la zone de village A. L’art.
5.1 RPGA est libellé en ces termes :
« La zone de village, secteur A, est destinée
principalement à l’habitat et à l’agriculture. Y sont également admis
l’artisanat, le commerce et les services compatibles avec la destination de la
zone, ainsi que les bâtiments d’utilité publique ».
La zone de village, secteur B, est destinée
principalement à l’habitat. Y sont également admis le commerce et les services
compatibles avec la destination de la zone (art. 5.2 RPGA). La zone artisanale
est réservée aux établissements commerciaux et artisanaux ne présentant pas
d’inconvénients pour le voisinage et ne compromettant pas le caractère des
lieux. La municipalité peut interdire les exploitations qui pourraient porter
préjudice à la région (art. 35 RPGA).
a) Il convient de déterminer dans quelle mesure ces
règles d'affectation communales conservent une portée propre par rapport au
droit fédéral de la protection de l'environnement. La loi fédérale sur la
protection de l'environnement (ci-après : LPE), du 7 octobre 1983, réglemente
la limitation des nuisances par l'introduction de valeurs limites objectives
fixées par voie d'ordonnances. Les dispositions du droit cantonal ou communal
qui régissent uniquement la limitation quantitative des nuisances n'ont en
principe plus de portée par rapport au droit fédéral dans la mesure où leur
contenu matériel correspond à celui du droit fédéral ou va moins loin que lui,
à l'exception des cas où la compétence des cantons est expressément réservée
(art. 65 LPE). Ainsi, les dispositions communales qui interdisent de manière
générale les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage en raison du
bruit, des odeurs, de la fumée ou des dangers qu'elles pourraient causer, sont
devenues dans une large mesure sans objet par rapport au droit fédéral de la
protection de l'environnement.
b) Avant l'entrée en vigueur de la législation
fédérale sur la protection de l'environnement en 1983, la protection des
personnes contre des atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le
bruit, était réglée par les dispositions cantonales et communales de police des
constructions (voir ATF 116 Ia 492). L'ancienne Commission cantonale en matière
de constructions (ci-après: la commission) a été amenée à définir la notion
d'entreprises non gênantes pour le voisinage et à distinguer les entreprises
artisanales des entreprises industrielles. Elle a ainsi posé les principes
suivants : "lorsque la notion d'industrie n'est pas définie dans le
règlement communal, il convient de se référer au sens large et commun de ce
terme, eu égard au fait que c'est essentiellement le préjudice auquel elles
sont propres à exposer le voisinage qui a conduit les auteurs de règlements
communaux à distinguer les exploitations industrielles des établissements
artisanaux et à les exclure de certaines zones. Il ne faut cependant pas
méconnaître que, vu l'évolution de la technique, l'usage de machines parfois
complexes et de procédés automatiques a cours maintenant très largement même
pour l'exercice de professions traditionnellement artisanales. Il est donc
devenu malaisé de discerner l'artisanat de l'industrie par une différence de
nature; un critère, qui ne serait d'ailleurs pas nécessairement décisif à lui
seul, pourrait être recherché en ce domaine dans l'intensité de l'exploitation
et, surtout, des effets de celle-ci aux alentours, plutôt que dans les procédés
de travail utilisés, le volume ou la qualité des matières traitées"
(prononcé N° 3383, RDAF 1983 p. 190). Cette jurisprudence tenait notamment
compte des caractéristiques de la zone en cause et définissait le niveau de
tolérance qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un
quartier nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux
d'un quartier résidentiel, le permis ne devant être refusé que si le préjudice
au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). Pour juger de la
compatibilité d'une activité à une zone donnée, la commission examinait aussi
l'importance et la nature des nuisances prévisibles de l'activité en question
(RDAF 1975, p. 278). Ainsi, pour distinguer l'établissement industriel de
l'entreprise artisanale, il convient de tenir compte de tous les éléments
objectifs qui se présentent dans un cas d'espèce, en particulier de la superficie
de l'entreprise, du volume des bâtiments, du nombre des ouvriers, de
l'importance du matériel et des machines ainsi que de la nature des activités
(RDAF 1985 p. 831). En appliquant ces principes, la commission a jugé qu'une
entreprise de charpente comptant une vingtaine d'employés doit être qualifiée
non d'artisanale mais d'industrielle (prononcé N° 5578). Il en va de même d'une
entreprise de construction, de charpente et de couverture occupant 26 employés
(prononcé N° 5585). En revanche, l'exploitation d'un garage présente un
caractère artisanal admissible dans une zone de village compte tenu du nombre
d'employés limité à cinq et du nombre réduit de machines (prononcé N° 6240); de
même, une entreprise d'électronique industrielle (prononcé N° 6497) ou un
atelier destiné à l'assemblage des fournitures de circuits électroniques et au
réglage d'appareils (prononcé N° 6860) peuvent être assimilés à des entreprises
artisanales. La distinction entre une entreprise artisanale ou industrielle
conserve une portée propre par rapport au droit fédéral de la protection de
l'environnement, car elle n'est pas fondée uniquement sur l'examen concret de
nuisances que le type d'exploitation peut provoquer mais tient compte des
caractéristiques de la zone, et des objectifs de planification retenus au
niveau local et cantonal. A cet égard, les objectifs du plan directeur cantonal
concernant le milieu rural donnent la priorité à l'exercice d'activités du
secteur primaire et des établissements induits par ces activités; les activités
qui ne sont pas en rapport avec la culture du sol devraient en revanche être
regroupées dans les centres du réseau urbain (objectif 1.5.j et 1.5.l du plan
directeur cantonal).
La commission avait en outre précisé le système de
répartition des compétences pour apprécier le préjudice au voisinage entre
l'autorité cantonale délivrant l'autorisation spéciale au sens des art. 89 ss
de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire
du 5 février 1941 (LCAT) et l'autorité communale appliquant son règlement sur
le plan d'extension. L'autorité cantonale procédait à un examen abstrait des
nuisances pour le voisinage alors que la commune restait compétente pour
vérifier la conformité de l'installation au plan d'extension, qui fixait avec
précision la nature et les caractéristiques des activités admises dans la zone.
La commune devait par ailleurs procéder à un examen concret des nuisances en
tenant compte de l'ensemble des caractéristiques de l'entreprise, de la nature
et du nombre de machines, de leur puissance et de leur emplacement (RDAF 1978,
p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).
c) Depuis l'entrée en vigueur de la LPE le 1er
janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (ci-après : OPB) le 1er avril 1987, la protection des
personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le
bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les
règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances,
telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE;
ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid.
1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Pour protéger la population contre les atteintes nuisibles
ou incommodantes, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites d'émissions en
matière de protection de l'air (art. 3 et 4 de l'ordonnance sur la protection
de l'air du 16 décembre 1985, OPair); il a en outre fixé des valeurs limites
d'exposition au bruit (art. 2 al. 5 OPB), en distinguant entre les valeurs de
planification (art. 23 LPE), les valeurs limites d'immissions et les valeurs
d'alarme (art. 19 LPE). Ces valeurs se différencient en fonction du genre de
bruit, de la période de la journée (jour ou nuit), de la destination du
bâtiment ainsi que de l'affectation de la zone (voir les annexes à l'OPB).
Enfin, les ordonnances sur la protection contre les accidents majeurs et sur
les substances dangereuses pour l'environnement règlent les principaux aspects
concernant les dangers (ATF 118 Ia 114/115 consid. 1b, 117 Ib 150/151 consid.
2c, 116 Ib 179/180 consid. 1b, 115 Ib 461 consid. 1c, 114 Ib 222 consid. 4a,
113 Ib 399 consid. 3). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée
propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des
objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles
d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques
d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes,
pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les
nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid.
1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une
portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances
secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les
difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib
214  ss consid. 5),
la crainte d'une augmentation des délits autour
d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a), les bruits de
conversations nocturnes des clients d'un dancing sur la voie publique et celui
des manoeuvres de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement (ATF 116 Ia
491 ss consid. 1a). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant
d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de
la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et
conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de
jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une
réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des
personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont
l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit
assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par
l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération
également du niveau d'intensité de nuisances toléré par la zone (ATF 118 Ib 590
ss consid. 2d).
C'est ainsi qu'une disposition communale autorisant
dans la zone industrielle D – contiguë à une zone d'habitation collective - les
entreprises industrielles, artisanales ou commerciales dont le voisinage est
compatible avec les zones d'habitation, conserve une portée propre par rapport
au droit fédéral; cette disposition définit en effet les caractéristiques
spéciales d'une zone réservée aux activités non gênantes pour assurer la
tranquillité nécessaire des zones d'habitation voisines. En vertu d'une telle
disposition, l'autorité peut refuser le permis de construire un dancing car les
nuisances d'un tel établissement pour le voisinage, en particulier les bruits
de comportement sur la voie publique, seraient excessives aux heures de la nuit
où la tranquillité est de première importance pour les quartiers d'habitation
(ATF 116 Ia 493 consid. 2a). De même, une disposition communale qui définit les
caractéristiques d'une zone d'habitation en autorisant seulement les
entreprises non gênantes pour le voisinage, conserve une portée propre dans la
mesure où elle règle les aspects urbanistiques de la zone conformément aux buts
et principes régissant l'aménagement du territoire et aux objectifs du plan
directeur cantonal. En revanche, une telle disposition n'a plus de portée
propre par rapport au droit fédéral dans la mesure où elle vise uniquement la
protection contre le bruit (ATF 117 Ib 152/153 consid. cc). Le Tribunal fédéral
a ainsi admis que, dans le canton de Zurich, l'autorité pouvait faire entrer
dans la catégorie des entreprises non gênantes d'une zone d'habitation
uniquement les entreprises qui répondent aux besoins quotidiens de la
population et interdire les autres activités, même conformes aux règles du
droit fédéral de la protection de l'environnement. Une telle interprétation de
la notion d'entreprise non gênante répondait aux principes de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire concernant la nécessité d'assurer une
répartition judicieuse des lieux d'habitation et de travail (art. 3 al. 3 let.
a LAT), ainsi qu'aux objectifs du plan directeur cantonal relatifs à
l'infrastructure des zones d'habitation en équipements publics ou privés
destinés à l'approvisionnement de la population en biens et services (ATF 117 Ib
155 consid. 5b).
d) En l’espèce, on constate que la zone du village
est aussi bien affectée aux activités qu'à l'habitat; le législateur communal
entend donc conserver à l'agglomération son caractère de centre local où se
déploient les différentes activités de la vie, allant de l'habitation à
certains travaux, pour autant que ces affectations diverses et complémentaires
ne soient pas incompatibles entre elles. L’activité exercée par le recourant ne
saurait être qualifiée d’industrielle. Elle est limitée à du pur artisanat
pratiqué de manière non professionnelle, de sorte que l’implantation en zone
artisanale n’est nullement nécessaire. En effet, il ressort de l’audience que
le recourant utilise certes de nombreux outils et machines, mais cet équipement
est compatible avec son activité de restauration de véhicules, sans que l’on
doive considérer que cela dépasse le cadre d’une activité purement artisanale. En
effet, l'usage de machines parfois complexes ou perfectionnées est compatible
avec l'exercice de professions traditionnellement artisanales. La présence de
quelques carcasses de véhicules a été constatée sur les lieux, ainsi qu’une
voiture de collection. Il en résulte que même si le recourant consacre de
nombreuses heures à restaurer ses véhicules, l’activité demeure limitée à
quelques automobiles. Il n’y a pas de volonté d’en faire une activité
commerciale. D’ailleurs, le recourant n’a pas d’ouvriers à sa disposition, et
l’état, ainsi que la taille des locaux, ne se prêtent pas à une exploitation
professionnelle. De même, l’existence éventuelle de clientèle n’est qu’un
soupçon exprimé par l’opposant, mais il n’est nullement avéré. Ainsi,
l’activité pratiquée par le recourant revêt un caractère artisanal compatible
avec la destination d’une zone de village et l’art. 5.1 RPGA admet que des
activités artisanales soient exercées dans la zone de village en question.
2.
S’agissant des nuisances occasionnées par l’activité du recourant,
tel que le bruit, ou des exigences liées à la protection de l’air ou des eaux,
elles sont régies de manière exclusive par le droit fédéral sur la protection
de l’environnement.
a) L'application des prescriptions en
matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit
fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans l'exercice de
leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF
115 Ia 42). La LPE a pour objet de protéger l'homme contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité de
l'environnement (
Conseil fédéral
,
message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31
octobre 1979, FF 1979 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit de limiter tout d'abord
à la source les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1)
indépendamment des nuisances existantes (al. 2); c'est-à-dire, même en
l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais pour
autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement
supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation (message précité,
FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré
les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut
imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions
d'exploitation telles que les restrictions temporaires ou locales de l'activité
(art. 11 al. 3 LPE; message précité, FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure
donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première
étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif
notamment par l'application de valeurs limites d'émissions ou des prescriptions
en matière de construction ou d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une
deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à
la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes
et nécessitent une réduction plus importante des émissions (voir notamment ATF
124 II 520 consid.
4a, 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a;
117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid.
5; 115 Ib 462 consid. 3a et
b).
b) La procédure de limitation des émissions en
deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le bruit (ATF 116 Ib 168 consid.
8); le seul respect des valeurs de planification, prévues par l'art. 23 LPE, ne
signifie en effet pas nécessairement que toutes les mesures préventives de
limitation des émissions, exigibles en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE aient été
prises (ATF 124 II 521 consid. 4b); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent
d'ailleurs le principe de la limitation préventive des émissions en première
étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2 LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c,
237 ss); une limitation plus sévère devant intervenir en seconde étape lorsque
les valeurs limites d'exposition au bruit définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB
sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib
463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection contre le bruit ne fixe
cependant pas de valeurs limites d'émissions pour les installations fixes.
Ainsi, dans la première étape de limitation préventive des émissions, il faut
déterminer si la conception du projet, les mesures de construction envisagées
et les modalités d'exploitation, notamment les horaires, permettent de limiter
les émissions provenant de l'installation directement en application de
l'art. 12 al. 2 LPE (arrêt AC 98/182 du 20 juillet 2000).
c) L'art. 2 du règlement d'application de la LPE (ci-après :
RLPE) prévoit que l'application de la législation sur la protection de
l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre
des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur
(al. 1) ; s'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation
sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est
le département désigné par cette législation (al. 2) (cf. Anne-Christine Favre,
Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).
L’art. 2 RLPE attribue à la municipalité la compétence d’appliquer les
dispositions de la législation sur la protection de l’environnement dans le
cadre de l’octroi du permis de construire si ce dernier n’est pas soumis à une
autorisation spéciale cantonale. Il convient donc de déterminer si les travaux
litigieux sont soumis à une autorisation spéciale cantonale.
aa) L’art. 120 let. c de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(ci-après : LATC) prévoit que les constructions, les ouvrages, les entreprises
et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une
liste annexée au règlement cantonal, ne peuvent, sans autorisation spéciale,
être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur
destination. C’est l’annexe II du règlement d’application du 19 septembre 1986
de la LATC (ci-après : RATC) qui indique le département qui a la
compétence d’accorder ou de refuser l’autorisation exigée. Pour des ouvrages
particuliers, tels que les places de lavage pour véhicules automobiles ou le
dépôt de véhicules à moteur avec ou sans plaques de contrôle, ils doivent être
autorisés par le Département de la sécurité et de l’environnement
(ci-après : le département).
bb) L’art. 12 al. 2 de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (ci-après : LEaux) réserve la compétence
de l’autorité cantonale pour prescrire un mode d’élimination approprié dans le
périmètre des égouts publics, lorsque les eaux usées ne se prêtent pas à
l’épuration dans une station centrale. L’art. 7 de l’ordonnance fédérale du 28
octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux) précise encore la compétence de
l’autorité cantonale pour autoriser le déversement dans les égouts publics des
eaux industrielles, qui comprennent les eaux à évacuer provenant des
exploitations artisanales et industrielles. L’art. 16 al. 3 de la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP) réserve également
la compétence du département pour autoriser le déversement d’eaux usées,
prétraitées ou non, provenant d’installations artisanales ou industrielles dans
le réseau des canalisations publiques ou dans les eaux du domaine public.
cc) S’agissant enfin de l’autorisation cantonale
pour installer une citerne, elle se fonde sur les art. 22 al. 2 LEaux et 10 de
l’ordonnance fédérale du 1
er
juillet 1998 sur la protection des eaux
contre les liquides pouvant les polluer (OPEL). L’annexe II RATC réserve la
compétence du département à cet égard.
d) En l’espèce, le recourant entend exploiter son
atelier pour des travaux de carrosserie, de réparation de véhicules, de vidange
et de lavage ; il entrepose également plusieurs carcasses de véhicules non
immatriculés. Quand bien même ces travaux sont effectués dans le cadre d’une
activité artisanale pratiquée comme hobby, il s’agit néanmoins d’une activité
soutenue et régulière qui s’exerce tous les jours de la semaine et qui
nécessite les autorisations spéciales requises en matière d’assainissement
industriel et de protection des eaux, conformément à l’art. 120 let. c LATC et
à l’annexe II RATC. L’art. 123 al. 2 LATC prévoit que l’autorité saisie de la
demande d’autorisation spéciale impose, s’il y a lieu, les mesures propres à
préserver l’environnement et l’art. 2 al. 2 RLPE confirme que le département
désigné pour statuer sur l’autorisation spéciale est chargé d’appliquer la
législation sur la protection de l’environnement. En vertu de l’art. 6 RLPE, le
service spécialisé en matière de protection de l’environnement, à savoir le
SEVEN, renseigne les autorités sur l’adoption des mesures visant à réduire les
nuisances notamment en matière de bruit. Ainsi, dans une situation inhabituelle
de nuisances particulières comme en l’espèce, le département requerra l’avis du
SEVEN pour statuer sur l’autorisation à délivrer. Les mesures de protection
contre le bruit devront dès lors être intégrées dans l’autorisation du SESA. En
effet, le SEVEN s’est prononcé uniquement en matière de protection de l’air,
ses ingénieurs ne s’étant pas exprimés sur la question relative au bruit. Le
tribunal ne dispose ainsi d’aucun élément pour statuer sur la conformité à l’OPB
du projet de construction. Il incombera donc à l’autorité intimée de transmettre
le dossier de la cause, d’une part, au SEVEN, qui fixera les conditions d’exploitation
(horaires, etc.) et délivrera son préavis en matière de bruit, et d’autre part,
au SESA, qui statuera sur l’autorisation spéciale en intégrant les mesures de
bruit préconisées par le SEVEN.
3.
Dans sa demande de permis de construire, le recourant a
sollicité la reconstruction du couvert attenant au bâtiment n° ECA 110. A la
place de l’abri projeté, un ancien abri occupe la moitié de la surface du
nouvel abri litigieux. L’autorité intimée a refusé de délivrer le permis de
construire aux motifs que le COS serait dépassé de 140 m2, et que la distance
entre bâtiments et aux limites ne serait pas respectée.
a) L’art. 39 RATC a la teneur
suivante :
« 1 A défaut de dispositions communales contraires, les
municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous
réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de
dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal.
2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes
du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le
volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal,
telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux
voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation
ou à l'activité professionnelle.
3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances
proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à
l'air libre notamment.
4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles
n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
5 Sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier
et
de la loi vaudoise d'introduction du Code civil
,
, ainsi que celles
relatives à la prévention des incendies
et aux campings et
caravanings
»
.
L’art. 14 RPGA relatif aux distances prévoit
notamment que la «
distance entre les façades non-mitoyennes et la
limite de la propriété voisine est de 5 m’ au minimum en zone de village
secteur A et de 6 m’ au minimum en zone de village secteur B. Cette distance
est doublée entre bâtiments sis sur une même propriété ».
En l’occurrence, le couvert litigieux se situe dans
les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété. C’est donc
bien au regard de l’art. 39 RATC qu’il s’agit de déterminer s’il peut être
autorisé à titre de dépendance de peu d’importance. Ce couvert est une annexe
au bâtiment n° ECA 108 sis sur la parcelle du recourant, puisque son
utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal. Il s’agit d’une
construction distincte de ce bâtiment, sans communication interne avec ce
dernier et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du
bâtiment principal. En outre, elle ne sert pas à l’habitation ou à l’activité
professionnelle. Ce couvert est ainsi une dépendance au sens de l’art. 39 RATC,
de sorte que sa construction peut être autorisée dans les espaces
réglementaires.
b) Il se pose encore la question de savoir si une
telle dépendance doit être prise en compte dans le calcul du COS. La LATC ne
définit pas la notion de coefficient d'occupation du sol qui est simplement
mentionnée à l'art. 48 al. 3 LATC.
aa) Il ressort de l'art. 47 al. 1 LATC que le
législateur cantonal a délégué aux communes la compétence de fixer de manière
précise dans leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions
relatives à la mesure de l'utilisation du sol, par quoi il faut entendre
également la définition du coefficient d'occupation du sol (arrêt AC 1999/0213
du 27 avril 2001). Le coefficient d'occupation du sol (COS), ou indice
d'occupation du sol (IOS) indique la proportion de la surface occupée par les
bâtiments sur un terrain donné. Il a pour fonction d'assurer une limitation de
l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des espaces de
verdure non construits autour de chaque bâtiment; il permet donc d'assurer à la
fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments en limitant la
densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée et en
maintenant une proportion de surface verte (voir notamment
Jean-Luc Marti
, Distance, coefficient
et volumétrie des constructions en droit vaudois, p. 151-152). Le coefficient
ou l'indice d'occupation du sol assure une fonction importante d'aménagement du
territoire en influençant sur la structure, la trame et la forme urbaine d'un
quartier donné et il permet aussi de définir ou de maintenir les
caractéristiques du tissu bâti (AC 2004/0100 du 27 décembre 2004).
bb) La jurisprudence fédérale a encore précisé que
les règles sur la distance aux limites et sur la densité des bâtiments
organisent la relation spatiale existant entre le bâtiment et le terrain. Elles
exercent ainsi un effet direct sur l'implantation du bâtiment dans la zone
considérée compte tenu de la forme de la parcelle. La conjonction de ces règles
suppose donc que la parcelle présente une forme telle que les normes fixées
puissent s'appliquer sans aboutir à un résultat étranger aux buts pour lesquels
elles ont été édictées. Dans ce sens, ces prescriptions ont aussi une influence
indirecte sur le périmètre des biens-fonds qui ne peut être modifié lorsque les
dispositions en cause risquent d'être violées. L'art. 83 LATC interdit
d'ailleurs tout fractionnement ou toute modification de limite d'une parcelle
ayant pour effet de rendre une construction non réglementaire; il est vrai que
cette disposition prévoit la possibilité de demander une dérogation à ce
principe en déposant au registre foncier une réquisition de mention signée de
la municipalité et ayant pour effet de corriger l'atteinte portée aux règles de
la zone. Mais le fractionnement ne doit pas entraîner une division insolite des
biens-fonds et il ne doit pas avoir pour effet de corriger de manière
artificielle les atteintes aux règles de la zone apportées par un
fractionnement ou une modification de limite (RDAF 1990, p. 79). Aussi,
parmi les différents objectifs recherchés par les coefficients qui fixent le
rapport entre la surface bâtie de la construction et son environnement direct,
il faut mentionner l'aménagement des prolongements extérieurs des logements et
des espaces communs tels que les places de jeux; le coefficient ou l'indice
d'occupation du sol doit ainsi garantir des dégagements suffisants par rapport
à l'importance de la construction et de son emprise au sol (voir aussi ATF non
publié rendu le 10 décembre 1986 en la cause F contre M).
cc) Enfin, le découpage de la parcelle et la prise
en compte de certaines surfaces de la parcelle, qui ne se trouvent plus dans
une relation de connexité suffisamment étroite avec la construction peuvent
être constitutifs d'un abus de droit (André Grisel, Traité de droit
administratif vol I p. 397). Il faut alors du point de vue de l’aménagement
local, que le fractionnement projeté apparaisse artificiel et insolite. Même si
des formes tourmentées ne sont pas rares en raison de la topographie des lieux
ou d’un découpage ancien, il faut que le bien-fonds présente une certaine unité
qui doit apparaître plus ou moins aisément à l’observation des lieux et à la
lecture des plans (arrêt AC 2004/0100 du 27 décembre 2004 et ATF précité non
publié du 10 décembre 1986 en la cause F contre M).
dd) Comme le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion
de le rappeler (v. p. ex. AC.2002.0132 du 26 juin 2003; AC.1999.0213 du 27
avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement quels sont les
éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du
coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la possibilité d'exclure du
calcul certains éléments de construction tels que par exemple les perrons,
seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes
et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du règlement communal de
Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal exclue du calcul de la
surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation de leur surface, cette limitation
pouvant être fixée par un chiffre absolu ou par leur importance relative par
rapport à la construction principale (v. par exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de
Montreux cité dans l'arrêt AC.2002.0229 du 12 mai 2003; cette disposition
exclut du calcul de la surface bâtie les dépendances hors terre dont la surface
totale ne dépasse pas 1/5 de celle du bâtiment principal). Il est également
possible qu'un règlement communal procède inversement en définissant
spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (v. par exemple
l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit que la surface bâtie
doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments
construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des éléments qui sont
simplement couverts sans être clos, comme par exemple les escaliers extérieurs
non fermés, v. AC.1998.0043 du 30 septembre 1998).
En revanche, lorsque le règlement communal ne
contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la surface bâtie pour
l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont les règles
subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent
s'appliquer. La jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en
matière de construction (commission de recours) a par exemple précisé qu'un
élément de construction profond de 4 m accolé en porte-à-faux aux façades d'un
bâtiment constitue un avant-corps comptant dans la surface bâtie (RDAF 1986, p.
51; RDAF 1967 p. 337). Il en allait de même pour le prolongement artificiel
d'une toiture destiné à couvrir un espace au sol (RDAF 1986 p. 50), pour la
surface d'un couvert de 18 m2 adossé d'un côté à un garage et soutenu de
l'autre par trois piliers (RDAF 1975 p. 214) ainsi que pour une surface
recouverte par un balcon d'une profondeur de 2.10 m sur une longueur de 9.50 m.
(RDAF 1988 p. 428) et pour un auvent dépassant les dimensions usuelles (voir
Jean-Luc Marti
, op. cit. p. 155 et
156). Doivent également être pris en considération dans le calcul de la surface
bâtie à défaut de règles communales contraires, les courts de tennis et les
piscines (RDAF 1980 p. 61), les dépendances (RDAF 1969 p. 288), notamment les
garages pour deux voitures ou les garages enterrés attenants au bâtiment
d'habitation principal (RDAF 1983 p. 167). Le Tribunal administratif a repris
la jurisprudence de la commission de recours et il a confirmé le principe selon
lequel, à défaut de règles communales contraires, une prolongation purement
artificielle de la toiture, destinée à couvrir des espaces au sol, de même que
la création de terrasses couvertes, constituait une augmentation de la surface
construite qui entre en ligne de compte dans le calcul de la surface bâtie
(voir notamment les arrêts AC.1996.0131 du 29 mai 1997, AC.1996.0072 du 26 mai
1998 et AC 00/7476 du 30 novembre 1993). Dans l'arrêt AC.2002.0132 déjà cité,
le tribunal a relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas encore
été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la
jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des
constructions qui sont munies d'une couverture étanche. En revanche, les
terrasses non couvertes, exposées aux intempéries, ne sont en principe pas
prises en considération dans le calcul de la surface bâtie (voir a contrario
les arrêts TA AC.1999.0213 du 27 avril 2001 et 1999/0048 du 20 septembre 2000).
Il convient toutefois de rappeler que les critères jurisprudentiels, développés
pour dégager le sens de dispositions réglementaires communales nécessitant une
interprétation, ne sauraient supplanter les règles claires édictées par le
législateur communal (AC.1998.0043 du 30 septembre 1998).
ee) En l’espèce, l’art. 8.1 RPGA prévoit qu’en zone
de village secteur A, le coefficient d’occupation du sol est fixé à ¼ (0.25) de
la surface de la parcelle située dans la zone. Il comprend toute surface bâtie
et cadastrée sur une parcelle (y compris celles existantes). On ne saurait
déduire de cette disposition que le couvert litigieux, parce qu’il n’est plus
cadastré, ne doit pas être pris en considération dans le calcul de la surface
bâtie. En effet, les travaux projetés par le recourant visent à fermer
complètement ce couvert sur ses côtés sud et ouest et à remplacer le toit
existant par une toiture à deux pans. Ainsi, le nouvel abri sera totalement
différent de celui qui existe actuellement et il sera cadastré. Il convient
donc d’examiner si la nouvelle construction projetée respecte l’exigence
relative au COS. En l’absence de dispositions communales contraires, la jurisprudence
a posé le principe selon lequel les dépendances, notamment les garages pour
deux voitures, doivent être prises en considération dans le calcul de la
surface bâtie, ce qui est le cas en l’espèce. Or, la surface totale de la
parcelle du recourant s’élève à 1'221 m2 et la surface bâtie à 413 m2. Ainsi,
en vertu de l’art. 8.1 RPGA, le COS est déjà dépassé avec les bâtiments
existants. La reconstruction du couvert aggraverait la situation, car l’ancien
abri occupe seulement la moitié de la surface du nouvel abri projeté. En effet,
contrairement à ce que soutient le recourant, les travaux envisagés modifieront
les dimensions actuelles de l’annexe, ce que l’inspection locale a permis de
confirmer.
c) L’art. 80 LATC prévoit que :
« 1 Les bâtiments existants non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement,
relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au
coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la
zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être
entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles
de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits.
Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq
ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit
initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la
parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie ».
Les prescriptions de l'art. 80 LATC ont pour
objectif essentiel de veiller à ce que les atteintes existantes ne soient pas
aggravées
et, de manière plus générale, à ce que de nouvelles
atteintes à la réglementation de la zone ne soient pas créées (cf. R. Didisheim,
Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, in RDAF 1987 p.
389, sp. 395; AC 2001/0161 du 7 février 2002).
La notion
d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur s'apprécie eu égard
au but visé par la norme transgressée (cf. AC.2001.0161 du 7 février 2002;
AC.2000.0182 du 5 juin 2003 et les références citées).
Ainsi,
conformément à l’alinéa 2 de cette disposition, pour qu’un bâtiment existant,
non conforme aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement,
puisse être transformé, il ne faut pas que les travaux entraînent une
aggravation de l’atteinte à la réglementation en vigueur. La surface du couvert
existant dépasse déjà la surface bâtie admissible sur la parcelle en cause, de
sorte que sa transformation, son agrandissement ou sa reconstruction ne peuvent
par conséquent s'effectuer que dans la mesure admise par l'art. 80 LATC. Or, la
transformation du couvert ou son agrandissement entraîne une aggravation de l’atteinte
à la réglementation en vigueur, car de tels travaux feront augmenter la surface
bâtie, alors que le COS est déjà dépassé sur cette parcelle. D’ailleurs, ces travaux
ne peuvent non plus être entrepris en vertu de l’art. 80 al. 3 LATC, puisque
les bâtiments en ruine ou inutilisables ne peuvent être reconstruits que dans
l’hypothèse, non réalisée en l’espèce, d'une destruction accidentelle totale
datant de moins de cinq ans. Le permis de construire ne peut dès lors être
délivré, à défaut de respecter les exigences posées à l’art. 80 LATC.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est
retourné à l’autorité intimée afin qu’elle complète l’instruction conformément
aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau. Au vu de l’issue du
recours, les frais de justice, arrêtés à 2'000 fr., sont répartis entre le
recourant et l’opposant à concurrence de la moitié chacun. Pour le surplus, les
dépens sont compensés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Goumoens-la-Ville du 1
er
mars 2005 est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin qu’elle
complète l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue
à nouveau.
III.
Un émolument de justice, arrêté à 2'000 (deux mille)
francs, est mis à la charge du recourant Michel Tuller et de l’opposant Pierre
Brunner, à concurrence de la moitié chacun.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 16 décembre 2005/san
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110).