vd_omni · FI.2016.0060 · 2017-11-03 · fr

A.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne | Taxe de base d'élimination des déchets fondée sur le nouveau règlement sur la gestion des déchets de la Commune de Lausanne. Notion de déchets urbains (consid. 4a/aa). Notions de coûts (d'élimination des déchets) fixes et variables (consid. 4a/cc). Constat que l'art. 30a al. 2 LGD n'est pas contraire au droit fédéral (consid. 6) et que l'exigence prévue par cette disposition que les 40% au moins des coûts d'élimination des déchets soient financés par une taxe variable (i.e. proportionnelle à la quantité de déchets urbains), est respectée en l'espèce (consid. 7). Les comptes communaux, une fois contrôlés et révisés, bénéficient d'une présomption d'exactitude (consid. 9c). La ventilation entre charges fixes et variables opérée par la Commune de Lausanne peut être admise, compte tenu aussi du pouvoir d'appréciation laissé aux communes en la matière. S'il est vrai que le rapport taxe de base/taxe variable ne correspond pas (même approximativement) au ratio coûts fixes/coûts variables, il ne faut pas se montrer trop rigoureux avec le respect de cette exigence, dans la mesure où la Commune de Lausanne, qui a adhéré au concept régional harmonisé pour la gestion des déchets, ne dispose que d'une faible marge de manoeuvre pour rééquilibrer le rapport taxe de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac (cf. déjà arrêt FI.2014.0151 concernant la Commune de Pully). On ne se trouve par ailleurs pas dans la situation (qui aurait été problématique) où la taxe de base couvrirait non seulement les charges fixes dans leur intégralité, mais encore une partie des charges variables (consid. 9). Rejet par conséquent du grief de violation du principe de causalité. Pas de violation non plus du principe d'équivalence: calculée sur la base du volume ECA d'un très grand bâtiment (près de 60'000 m3) abritant un hôpital, la taxe de base (environ 15'000 fr.) litigieuse en l'espèce se trouve dans un rapport, vis-à-vis de la taxe proportionnelle (taxe au sac) qui constitue un bon indicateur

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.11.2017 FI.2016.0060

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 novembre 2017
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Bernard Jahrmann, assesseur; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
Fondation A.________,
à ********,
représentée par Me Lucien Masmejan, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux
et de taxes spéciales,
à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
représentée par Me Ariane
Ayer, avocate à Lausanne.
Objet
Taxe d'élimination des déchets
Recours Fondation A.________ c/ décision de la Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, du 23
mars 2016
Vu les faits suivants
A.
La Fondation A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** de la
Commune de Lausanne. Sur cet immeuble, d’une surface de 13'025 m
2
,
ont été érigés plusieurs bâtiments, dont celui portant le no de l'Etablissement
cantonal d'assurances (ci-après: ECA) ******** (a, b et c), sis rue ********, qui
abrite la ******** ainsi que le ******** et dont le volume est de 53’867m
3
.
B.
Le 7 juin 2012, la Municipalité de Lausanne a adopté un nouveau
règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été adopté
par le Conseil communal le 13 novembre 2012 et approuvé par la Cheffe du
Département de la sécurité et de l'environnement le 19 novembre 2012. Au
chapitre du financement, le RGD contient les dispositions suivantes:
"
Art. 11 - Principes
1
Le détenteur des déchets assume le coût de
leur élimination.
2
Pour  couvrir les coûts
d’élimination des  déchets urbains, y compris ceux de mise à disposition des
infrastructures, la Commune perçoit une taxe de base, une taxe proportionnelle
à la quantité de déchets et des taxes spéciales, dont l’ampleur et les
modalités sont définies à l’article suivant.
3
Jusqu’aux maximaux fixés ci-après,
la Municipalité est compétente, pour  fixer le montant des taxes et l’adapter à
l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité
communale. Elle prend en compte les charges prévisibles et les comptes des
années précédentes. Elle communique aux assujettis qui en font la demande les
bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.
Art. 12 - Taxes
Les montants des taxes indiqués ci-après s’entendent hors
impôts et taxes éventuels fixés par le canton ou la Confédération, qui sont
prélevés en sus.
A. Taxe de base
1
Les  propriétaires d’immeubles
paient une taxe de base annuelle. Ils peuvent  la répercuter sur les locataires
dans la mesure où le contrat de bail le permet.
2
La taxe de base est fixée à 30
centimes par an au maximum par m
3
du volume total de l’immeuble admis
par l'Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du
Canton de Vaud (ECA).
3
La Municipalité est compétente pour
accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui
comprennent des locaux ou des espaces dont le  plafond est à une hauteur
moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d’escaliers et
d’ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en
principe pas droit à une telle exonération.
4
La  Municipalité est compétente pour
accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui abritent
une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la
totalité de ses déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en
considérant le volume total de l’immeuble réduit d’une part équivalente à 75 %
du volume effectivement occupé par l’entreprise.
5
La situation au 1
er
janvier
est déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en  cours et pour en
déterminer le débiteur.
B. Taxe proportionnelle
1
Les  détenteurs de déchets incinérables doivent
acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d’une taxe anticipée.
2
Les taxes sur les sacs à  ordures
sont fixées à:
a.           1.25 francs au maximum par sac de 17 litres;
b.           2.50 francs au maximum par sac de 35 litres;
c.           4.75 francs au maximum par sac de 60 litres;
d.           7.50 francs au maximum par sac de 110 litres.
3
Les entreprises qui bénéficient d’une collecte
spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à des sacs non  taxés  pour
rassembler  les  ordures  ménagères,  ainsi  que  les  autres  déchets  de
composition  analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700
francs au maximum par tonne pesée.
4
Chaque naissance d’un enfant donne
droit à une distribution unique et gratuite de 80 sacs de 35 litres.
5
La  Municipalité  peut,  par
directive,  prévoir  une  distribution  gratuite  de  sacs  aux  personnes
souffrant d’incontinence au sens de la LAMal.
C. Taxes spéciales
1
La Municipalité peut prélever d’autres taxes
pour des prestations particulières liées à l’élimination des déchets, y compris
les déchets, spéciaux, les déchets particuliers et ceux de voirie, ou pour des
prestations dépassant la mesure habituelle, en fonction des frais occasionnés.
2
Elle peut prélever notamment une taxe
spécifique:
a.           pour le pesage des conteneurs de déchets des
entreprises qui le demandent;
b.           pour la manutention et le vidage de conteneurs
enterrés;
c.           pour les collectes effectuées sur des chemins
privés;
d.           pour les collectes effectuées à la demande
en-dehors des dates et heures prévues dans les directives;
e.           pour  la  collecte des déchets spécifiques
générés en lien direct avec l’activité d’une entreprise (y compris pour la
collecte sur le domaine public de déchets   abandonnés par les usagers de
l’entreprise);
f.                        pour l’élimination de certains
déchets valorisables;
g.           pour l’élimination des déchets particuliers
amenés aux centres de collecte;
h.           pour l’enlèvement de déchets abandonnés sur le
domaine public en  infraction aux dispositions du présent règlement et des
directives municipales;
i.            pour les contrôles et pesages effectués à la
demande des usagers, si leur résultat donne tort à l’usager, ou confirme la
décision ou la détermination de la Commune.
3
La Municipalité précise dans les directives
municipales les prestations particulières qui sont soumises à des taxes
spéciales, ainsi que le montant de ces taxes."
Le RGD n’a pas été contesté devant la Cour
constitutionnelle. Il est entré en vigueur le 1
er
janvier 2013.
C.
Le 18 novembre 2013, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
municipalité ou l'autorité concernée) a adressé à la Fondation A.________ un
bordereau n° 456.4833 portant sur la taxe de base annuelle de ramassage des
déchets pour le bâtiment no ECA ********, d’un montant de 15'125 fr.85 (0
fr.2808 x 53’867m
3
), TVA incluse.
Le 4 décembre 2013, la Fondation A.________ a
recouru contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (ci-après: la commission de
recours ou l'autorité intimée). Elle a expressément renoncé à être entendue
dans le cadre d’une audience.
Dans sa séance du 17 décembre 2014, la commission de
recours a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité. Cette décision
a été notifiée aux parties le 23 mars 2016.
D.
Le 25 avril 2016, la Fondation A.________ a recouru contre cette
dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ses conclusions sont les suivantes:
" […]
Principalement
- Annuler la
décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et
de taxes spéciales prise lors de sa séance du 17 décembre 2014 et envoyée à la
Recourante le 23 mars 2016;
- Dire que
l'article 30a alinéa 2 LGD est contraire aux principes fédéraux régissant le
financement de la gestion et de l'élimination des déchets;
- Constater
que le système de financement de la gestion et de l'élimination des déchets
introduit par la Municipalité de Lausanne le 1
er
janvier 2013 n'est
pas conforme au droit supérieur;
- Annuler la
décision de taxation litigieuse n° 456.4833 du 18 novembre 2013 relative à la
taxe de base;
- Statuer à
nouveau dans le sens de ce qui précède;
[…]".
A titre subsidiaire, elle a conclu à l'annulation de
la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
La recourante dénonce une violation des principes de
causalité, de l'équivalence, de la couverture des frais et de la transparence.
L'autorité intimée a renoncé à se déterminer, mais
conclut au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 30 juin 2016, l'autorité
concernée a proposé le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée. Elle a produit un extrait des comptes 2013 à 2015 de la Ville de
Lausanne, soit le compte n°4605 (gestion des déchets urbains), ainsi qu’un
tableau synoptique de répartition entre charges et recettes fixes et variables.
Dans sa réplique, la recourante a maintenu ses
conclusions. Elle a requis que l'autorité concernée soit invitée à fournir
certaines informations et a demandé la tenue d'une audience.
Par avis du 19 août 2016, le juge instructeur a
donné suite à la requête de mesures d'instruction, en invitant l'autorité
concernée à fournir les informations requises, sinon à donner toutes
explications utiles.
L'autorité intimée a renoncé à dupliquer, tout en
maintenant ses conclusions.
L'autorité concernée a déposé une duplique, où elle
a maintenu ses conclusions. Elle a donné des informations sur les points
soulevés par la recourante dans sa réplique.
La recourante s'est déterminée le 4 octobre 2016, en
persistant dans ses conclusions. Elle a requis que l'autorité concernée soit
invitée à fournir des informations supplémentaires et a derechef demandé la tenue
d'une audience.
Par avis du 5 octobre 2016, le juge instructeur a
réservé la suite de l'instruction.
La Cour a tenu audience le 17 mars 2017 en présence
de, pour la recourante: A.________, assisté de Me Lucien Masmejan, avocat à
Lausanne et de Me Maria Josefa Palmero-Areán, avocate à Lausanne; pour
l'autorité concernée: B.________, C.________ et D.________, assistés de Me
Ariane Ayer, avocate à Lausanne. A sa demande, l'autorité intimée a été
dispensée de comparaître.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal
d'audience.
Le 3 mai 2017, l'autorité concernée a fourni des
informations détaillées sur les comptes de gestion des déchets urbains 2013
(ressources humaines) et 2013-2015 (marchandises, autres prestations de tiers
et amortissements).
Le 31 mai 2017, la recourante et l'autorité
concernée ont déposé leurs déterminations finales.
A la demande du juge instructeur, l'autorité
concernée a fourni, le 31 août 2017, des informations détaillées concernant certains
postes des sous-comptes 434, constituant les "autres revenus".
Le 8 septembre 2017, la recourante s'est déterminée
de manière spontanée sur l'écriture du 31 août 2017.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur
les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les
impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par
analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours
(1
ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure
administrative est applicable (3
ème
phrase).
Aux termes de l'art. 75 de la loi cantonale du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité
pour former recours notamment toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a).
b) Conformément à l'art. 47a LICom, la recourante a
la qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de
recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il
y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les requêtes de mesures d'instruction contenues dans la réplique de la
recourante du 16 août 2016, ainsi que dans son écriture du 4 octobre 2016, sont
pour l'essentiel sans objet, dès lors que l'autorité concernée a fourni les
informations sollicitées. Dans la mesure où certaines informations n'auraient
pas été données, la Cour de céans estime, par appréciation anticipée des
preuves (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1), qu'il n'y a pas lieu de donner suite
à ces réquisitions. Au surplus, s'agissant en particulier des requêtes
relatives au régime des subventions, on renvoie au consid. 10 ci-dessous.
3.
La recourante requiert de la Cour de céans qu’elle constate la
non-conformité au droit supérieur de l’art. 30a al. 2 de la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), ainsi que du
"système de financement de la gestion et de l'élimination des déchets
introduit par la Municipalité de Lausanne le 1er janvier 2013". Or, ces dispositions
n’ont pas été contestées conformément à la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur
la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), qui institue un contrôle
abstrait. Cela ne signifie pas pour autant que la conformité de ces
dispositions au droit supérieur échappe désormais à tout contrôle. Il reste en
effet possible de demander au Tribunal d'effectuer cet examen dans un cas
d'application, dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision fondée sur
ces dispositions (contrôle concret). L’admission éventuelle du recours ne
conduira alors qu’à l’annulation de la décision attaquée, à l’exclusion de
celle des dispositions litigieuses (cf. arrêts GE.2013.0105 du 4 novembre 2014
consid. 3; GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009 consid. 7; arrêt de la Cour
constitutionnelle du 26 octobre 2005 CCST.2005.0003 consid. 3b).
En l'occurrence, le litige porte sur la décision du
17 décembre 2014, notifiée le 23 mars 2016, par laquelle la commission de
recours a confirmé le bordereau du 18 novembre 2013 fixant la taxe de base d'élimination
des déchets due par la recourante pour l'année 2013 à 15'125 fr. 85. La
recourante peut demander à la Cour de céans d'examiner la conformité au droit
supérieur des dispositions sur lesquelles la taxe en question repose. Cet
examen ne portera toutefois que sur l'application des dispositions en cause au
cas particulier.
4.
a) aa) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par
quoi l'on entend les choses
meubles dont le détenteur se défait
ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE).
C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs
déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la
matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces
derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les
déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière
respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié,
sur le territoire national (al. 3).
L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on
entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de
composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990
sur le traitement des déchets [OTD; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015]), des
déchets de la voirie et des stations publiques d’épuration des eaux usées,
ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est
insolvable, incombe aux cantons (art. 31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être
déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid. 3.2
p. 261; 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets incombe en
revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent un
particulier.
Pour définir la notion de déchets urbains, il y a
lieu de se référer à l'ordonnance fédérale du DETEC du 18 octobre 2005
concernant les listes pour les mouvements de déchets – OListe, RS 814.610.1 –
(Alexandre Flückiger,
in
Pierre Moor,
Anne-Christine Favre, Alexandre Flückiger [édit.], Commentaire de la loi sur la
protection de l'environnement [LPE], 2010,
no 6 ad art. 31b LPE).
Celle-ci comprend un chapitre 20 énumérant les déchets urbains et déchets
assimilés provenant des industries et des commerces.
Les art. 32 ss LPE régissent le financement de
l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le
principe de causalité (dit aussi du "
pollueur-payeur
") contenu
à l'art. 2 LPE et selon lequel "
celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite par la présente loi en supporte les frais
".
L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la
teneur suivante:
"
Art. 32a – Financement de l'élimination des déchets
urbains
1
Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination
des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis,
par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui
sont à l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier
en fonction:
a. du type et de la quantité de déchets remis;
b. des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien
des installations d'élimination des déchets;
c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du
capital de ces installations;
d. des intérêts;
e. des investissements prévus pour l'entretien,
l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation
à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur
exploitation.
2
Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et
conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des
déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement,
d'autres modes de financement peuvent être introduits.
3
Les détenteurs d'installations d'élimination des
déchets constituent les provisions nécessaires.
4
Les bases de calcul qui servent à fixer le
montant des taxes sont accessibles au public."
Cette disposition pose uniquement des principes
généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des
déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur
législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans
l'aménagement des taxes (
ATF 138 II 111 consid.
5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites
légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon
laquelle le montant est fixé en fonction "
du type et de la quantité de
déchets remis
". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent
être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer.
La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la
prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain
schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif,
c'est-à-dire qu'elle doit "
inciter financièrement le responsable à
réduire la pollution causée
" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le
Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257)
ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets
produite, tel que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF
2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2
in
DEP 1998 p. 739) ou la
consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au
principe de causalité. Il a relevé en revanche que les collectivités publiques
pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la
quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à
disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui pouvait
être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (
ATF 138 II 111 consid.
5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf. directive de l'OFEFP sur
le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité,
2001, disponible à l'adresse 
[ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen,
in
Commentaire de
la loi sur la protection de l'environnement, op. cit. [cité: Jansen], no 42 ad
art. 32 LPE; Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des
déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur
financement, RDAF 2012 I 239 ss, p. 261 ss).
Une
deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont
jouissent les collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne
saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de
compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de
respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe
d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage
(ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).
bb) Une partie des coûts peut être mise à la charge
des utilisateurs sous la forme de taxes de base qui ne dépendent pas du critère
de la quantité, car les installations nécessaires à la collecte et à
l’élimination des déchets doivent être entretenues et amorties. Cette taxe
constitue dès lors la contribution incompressible qui rétribue les coûts
d'infrastructures liées à la gestion des déchets qui doivent être maintenues,
indépendamment de leur utilisation effective (cf. ATF 129 I 290 consid. 3.2; TF
2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid.
2.4; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.1,
in
DEP 2004 p. 197). La
taxe de base
étant destinée à couvrir des coûts fixes,
un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité; une telle taxe
peut en particulier être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (cf. ATF
138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 271) et se fonder
sur la surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces
habitables (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; 2P.266/2003 précité consid.
3.2). Même s'il n'en est pas le détenteur ou celui qui est directement à
l'origine des déchets à éliminer, le propriétaire d'un immeuble loué peut être
amené à supporter la
taxe de base
en raison des
coûts d'infrastructure occasionnés par son bâtiment (TF 2P.187/2006 précité consid.
2.4).
La taxe d’utilisation, périodique, ne peut en
principe être perçue qu'en fonction de l'utilisation effective des
installations (TF 2P.266/2003 précité consid. 3.2). Cette taxe, incitative
parce que proportionnelle à la production des déchets, est destinée à couvrir
les autres dépenses liées à la gestion des déchets (TF 2C_858/2014 précité
consid. 2.4). Elle prend généralement, mais pas nécessairement, la forme d’une
taxe au sac.
Le rapport entre le montant de la taxe de base et celle
dépendant des quantités doit correspondre approximativement à la proportion
existant entre le montant des coûts fixes, pour un tiers, et les coûts variables,
pour deux tiers (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 270, avec renvoi à l'arrêt
2P.266/2003 précité, consid. 3.2). Cet objectif de répartition des coûts doit
toutefois se comprendre comme une moyenne qui porte sur l'ensemble des taxes
périodiques prélevées par la collectivité publique, mais qui ne saurait valoir
individuellement pour chacun des contribuables (TF 2C_816/2009 du 3 octobre
2011 consid. 4.3.1). En outre, pour être conforme à la lettre et au but de l'
art. 32a LPE
, la taxe doit, d'une part, être fonction du
type et de la quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet
incitatif (TF 2P.266/2003 précité consid. 3.3). Il est toutefois admis, de
jurisprudence constante, que la
taxe de base
en
matière de gestion des déchets peut n'avoir aucun effet incitatif, pour autant
que le rapport entre la
taxe de base
et la taxe
variable corresponde approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts
variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016 précité consid. 8;
2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).
En outre, l'
art. 32a LPE
exclut en principe un financement par l'impôt et exige un financement par le
biais de taxes causales (ATF 137 I 257 consid. 4.2 et 4.3).
cc) Les notions de coûts et coûts variables ne sont
définies ni dans les normes juridiques, ni dans les directives. Quelques
indications ressortent de la jurisprudence et de la doctrine (
Jansen,
op. cit., no 10 ad art. 32a LPE et les réf.
). Cet auteur distingue entre
les frais liés aux infrastructures (not. usines d'incinération, déchèteries,
points de collecte et centres de tri) et les coûts de l'exploitation de
celles-ci. Indépendants de la quantité des déchets traités, les coûts liés aux
infrastructures sont considérés comme fixes, alors que les coûts d'exploitation,
qui sont fonction du type et de la quantité (volume ou poids) de déchets, sont
appelés variables. Les coûts fixes correspondent aux investissements et
amortissements pour la construction et la rénovation des installations. S'y
ajoutent les frais administratifs (personnel, frais généraux). Dans la mesure
où les collectivités disposent elles-mêmes des infrastructures destinées au
transport des déchets (véhicules et structures de maintenance), les frais y
relatifs doivent être considérés comme fixes. Les coûts d'exploitation portent
sur tous les autres frais qui entrent dans le calcul du prix à la tonne de
déchets incinérés (Jansen, op. cit., no 11 ad art. 32a LPE). Jansen relève
aussi les difficultés, voire l'impossibilité, dans certaines situations, de distinguer
les coûts fixes des coûts variables, de sorte qu'en pratique, les collectivités
publiques s'en tiennent à une simple fourchette de répartition sous la forme
d'un pourcentage, tout en tenant compte des éléments chiffrés de leur
comptabilité (op. cit., no 13 ad art. 32a LPE). Ailleurs, cet auteur relève que
les communes disposent d'un certain pouvoir d'appréciation dans le choix des
modalités de taxation, essentiellement quant à la façon de répartir les coûts
(fixes et variables) selon les circonstances locales et quant aux choix des
critères de calcul des taxes de base. Il existe ainsi de grandes différences
entre les systèmes établis par les communes de toute la Suisse (Luc Jansen
in
Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur la protection des eaux
et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau, 2016 [cité: Jansen, Commentaire
LEaux], no 69 ad art. 60a LEaux).
b) Dans le canton de Vaud, la LGD délègue aux
communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des
boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet
un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du
département concerné (art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des
déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des
déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au
minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment
en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des
dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à
cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4). Cette
disposition est issue d’une initiative législative parlementaire, dont le texte
initial prévoyait de financer les 50% des coûts d’élimination des déchets
ménagers par une taxe proportionnelle à la quantité (cf. préavis du Conseil
d’Etat, législature 2007-2012, octobre 2011, n°437). Le Grand Conseil a adopté le
texte de la commission chargée d’étudier ce préavis, laquelle avait retenu ce
qui suit, selon les propos de sa rapporteure (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC],
séance du 29 mai 2012, p. 50):
"La commission
vous propose de passer du chiffre de 50 à celui de 40. L’argumentation, pour
cette modification, est essentiellement d’ordre pragmatique. Il s’agit en effet
de s’accorder, d’une part, sur un chiffre qui correspond à la réalité dans
nombre de régions qui ont déjà adopté la taxe et, d’autre part, aux calculs
faits dans le canton de Vaud par les communes qui sont en train de prévoir sa
mise en place. Pour la ville de Lausanne, le chiffre du montant qui serait
couvert par la taxe incitative, au sac notamment, tourne autour de 40% et les
60% restant seraient financés par la taxe forfaitaire."
Lors des débats ayant précédé l’adoption de l’art.
30a LGD, la rapporteure de la commission du Grand Conseil a relevé ce qui suit
(BGC, séance du 29 mai 2012, p. 51):
"[…] il s’agit vraiment de laisser aux communes une
autonomie maximale. Elles  doivent pouvoir décider si elles veulent baisser le
point d’impôt en compensation du montant qu’elles vont enregistrer à la faveur
des taxes ou si elles veulent le  redistribuer différemment."
Plus généralement, l'art. 4 LICom, intitulé
"Taxes spéciales" prévoit que l
es communes peuvent
percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages
déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire
l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné
(al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations,
avantages ou dépenses (al. 4).
c) aa)
Dans la Commune de
Lausanne, le RGD, entré en vigueur le 1
er
janvier 2013, prévoit la
combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité
(taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits
sur le territoire communal (art. 11 al. 2, art. 12 let. A et B RGD). La taxe de
base est due par les propriétaires d'immeubles; elle est calculée sur la base
du volume total de l'immeuble admis par l'ECA (art. 12 let. A al. 2 RGD).
Une directive municipale, d'application immédiate,
précise les modalités d'application du RGD. Elle fixe en particulier la taxe de
base à 26 centimes (hors taxes) par m
3
(25 ct. dès le 1
er
janvier 2014; 24 ct. dès le 1
er
janvier 2015) pour les propriétaires
d’immeuble. Ceux-ci peuvent requérir une exonération partielle de la taxe de
base pour les immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le
plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres (cf. art.
12 let. A al. 3 RGD) et une exonération à hauteur de 75% de la taxe de base
annuelle lorsque l’immeuble abrite une entreprise éliminant, par ses propres
moyens ou en mandatant un tiers autre que le service de la propreté urbaine, la
totalité de ses déchets (cf. art. 12 let. A al. 4 RGD).
bb) Le 13 novembre 2012, le Conseil communal de
Lausanne a adopté un règlement visant à l'introduction d'une subvention
annuelle de 80 francs aux habitants en résidence principale à Lausanne, lequel
a été approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de
l'environnement le 25 mars 2014 (ci-après: RSubv). Ce règlement a pour but de
prévoir le versement d'une subvention annuelle aux personnes établies en
résidence principale à Lausanne, destinée à compenser partiellement le coût de
la vie en ville (art. 1 RSubv). Toute personne physique établie en résidence
principale à Lausanne de manière ininterrompue du 1
er
janvier au 31
décembre inclus a droit au montant de 80 fr. (art. 2 RSubv). Le versement a
lieu en principe par compensation avec le montant de la première facture
adressée l’année suivante par les Services Industriels de Lausanne (art. 3 par.
1 RSubv). L’entrée en vigueur de ce règlement a été fixée en tenant compte de
celle du RGD (art. 4 RSubv). Le règlement est applicable dès et y compris
l'année 2013 (cf. art. 11 al. 2 des dispositions règlementaires d’application
du RSubv, du 20 février 2014). Le Conseil communal de Lausanne a d'ailleurs soumis
l'adoption du RSubv à une condition résolutoire: l'adoption était annulée si le
RGD n'était pas adopté par le Conseil communal ou par le peuple, ou s'il
n'était pas approuvé par le Département, ou encore s'il était annulé par la
Cour constitutionnelle ou le Tribunal fédéral (extrait du procès-verbal de la
5e séance du 13 novembre 2012, ch. 4).
5.
La recourante se plaint de ce que le "système lausannois" de
financement de l'élimination des déchets violerait le principe de causalité à
plusieurs égards. A l'appui de ce grief, elle fait valoir les arguments
suivants (mémoire de recours, p. 20):
- Le produit de la taxe de base est supérieur à celui
de la taxe proportionnelle.
- Les produits respectivement de la taxe de base et
de la taxe proportionnelle ne respectent pas – même approximativement – la
proportion entre coûts fixes et coûts variables.
- Le fait que le produit de la taxe proportionnelle
couvrirait plus de 40% des coûts d'élimination des déchets urbains,
conformément à l'art. 30a al. 2 LGD, n'est pas déterminant, du moment que cette
disposition serait contraire au droit fédéral. Dans ses déterminations finales,
la recourante soutient d'ailleurs que le ratio de 40% n'est pas respecté, que
ce soit pour les années 2013, 2014 ou 2015.
- En vertu du Rsubv, le produit de la taxe au sac
est entièrement redistribué aux particuliers sous la forme de subventions
(financées par l'impôt), de sorte qu'il ne couvre pas les coûts variables
d'élimination des déchets, lesquels sont "en réalité exclusivement assumés
par les propriétaires d'immeubles, les entreprises ainsi que les
contribuables".
- Le versement de ces subventions tendant à
compenser les coûts engendrés par l'introduction de la taxe proportionnelle,
indépendamment de la capacité contributive, "revient à financer
l'élimination des déchets par l'impôt ce qui, sous réserve de certaines
circonstances exceptionnelles non remplies dans le cas d'espèce, est
inadmissible". D'ailleurs, à supposer même que ces circonstances
exceptionnelles soient réalisées, la couverture des frais d'élimination des
déchets par l'impôt ne pourrait excéder 30%, limite qui serait largement
dépassée en l'occurrence.
Le litige porte sur la taxe de base de ramassage des
déchets, laquelle n'a par définition pas d'effet incitatif et ne saurait
contrevenir au principe de causalité. Cela est admis, pour autant toutefois que
le rapport entre le produit de la taxe de base et celui de la taxe variable
corresponde approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables (ATF
137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016 précité consid. 8). S'agissant en
tout cas de son montant, la taxe de base ne peut ainsi être examinée seulement
pour elle-même, mais doit l'être en lien avec (le montant de) la taxe variable
(ou proportionnelle). Dans un système prévoyant une combinaison entre taxe de
base et taxe proportionnelle, le montant de l'une dépend en effet de celui de
l'autre. Dans la mesure où il y a une corrélation avec la taxe de base, il
convient par conséquent de traiter aussi les griefs se rapportant au montant de
la taxe proportionnelle, comme la Cour de céans l'a d'ailleurs fait dans
l'affaire FI.2014.0151 (not. consid. 5b). En droit cantonal, l'art. 30a al. 2
LGD définit la part minimale du produit de la taxe proportionnelle par rapport
aux coûts totaux d'élimination des déchets urbains. Ce faisant, il limite la
part de la taxe fixe par rapport à ces mêmes coûts, même s'il peut exister
d'autres revenus, à côté des produits des taxes fixe et proportionnelle. Dans
cette mesure, l'art. 30a al. 2 LGD a une portée aussi pour la taxe de base,
litigieuse en l'espèce, de sorte qu'il y a lieu d'examiner les griefs y
relatifs.
Ainsi, on examinera successivement si l'art. 30a al.
2 LGD est conforme au droit fédéral (consid. 6 ci-après), si cette disposition
est respectée en l'espèce (consid. 7), si les prescriptions régissant les
rapports entre la taxe de base et la taxe proportionnelle sont observées
(consid. 8 et 9) et si les constatations faites auparavant sont remises en
cause par le système de subventionnement (consid. 10).
6.
La recourante soutient que l'art. 30a al. 2 LGD est contraire au droit
fédéral. Elle fait valoir que cette disposition "n'intègre pas les
principes fixés par la jurisprudence du Tribunal fédéral voulant que les coûts
variables sont dans tous les cas supérieurs aux coûts fixes".
a) Le principe de la primauté du droit fédéral,
consacré par l'art. 49 al. 1 Cst., fait obstacle à l'adoption ou à
l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit
fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou
par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que
le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 142 II 369
consid. 5.2 p. 382; 140 I 218 consid. 5.1 p. 221; 138 I 410 consid. 3.1 p.
414).
b) Lorsqu'elle fait valoir que, selon la
jurisprudence fédérale, les coûts variables sont dans tous les cas supérieurs
aux coûts fixes, la recourante se réfère apparemment aux arrêts où le Tribunal
fédéral a évoqué la proportion d'un tiers de coûts fixes pour deux tiers de
coûts variables (cf. consid. 3a/bb ci-dessus). Or, comme la Cour de céans l'a
relevé dans son arrêt FI.2014.0151, cette proportion n'est pas systématiquement
reprise dans la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cette limite ne semble pas
absolue.
Une interprétation contraire pénaliserait les communes
devant assumer des coûts fixes importants. Ces dernières seraient en effet
contraintes de financer une partie de leurs coûts fixes par la taxe variable,
ce qui aurait pour effet d'augmenter le risque d'élimination illégale et
d'abandon de déchets sur la voie publique. Le pourcentage d'un tiers doit ainsi
être considéré comme un simple ordre de grandeur (consid. 5a). D'ailleurs, dans
sa directive 2001, précitée, l'OFEFP relève que, certes abstraction faite de la
collecte et du transport, l'expérience montre que pour l'élimination des
ordures dans une usine d'incinération des ordures ménagères, on peut prévoir
environ 70% de coûts fixes et 30% de coûts variables (p. 14).
S'agissant cette fois des taxes – mais
étant rappelé que, selon la jurisprudence citée, l
e rapport entre la
taxe de base et celle dépendant des quantités doit correspondre approximativement
à la proportion existant entre les coûts fixes et les coûts variables, de sorte
que le rapport entre les premières, s'il est jugé admissible, donne des
indications sur la proportion pouvant exister entre les seconds  –,
le Tribunal fédéral a jugé qu'une réglementation communale selon
laquelle la taxe fixe pouvait représenter jusqu'à 70% de la contribution
périodique d'approvisionnement en eau et d'élimination des eaux était conforme
au principe de causalité énoncé à l'art. 60a al. 1 de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) et ne prêtait pas le
flanc à la critique (arrêt 2C_995/2012 du 16 décembre 2013 consid. 6.5 et 8.1).
Or, comme indiqué ci-dessous (consid. 8a), dans le domaine de l'épuration des
eaux, la part de la taxe fixe
dans les contributions périodiques
est diminuée par la perception de contributions uniques (
taxes
de raccordement et/ou charges de préférence). Par conséquent, si une
répartition 70% taxe fixe/30% taxe proportionnelle a été admise dans ce
contexte, elle doit l'être d'autant plus en matière d'élimination des déchets,
où la part de la taxe fixe n'est pas diminuée par la perception de
contributions uniques. En transposant la proportion du côté des coûts, on voit
que
le droit fédéral ne contient pas de règle selon laquelle les
coûts variables seraient dans tous les cas supérieurs aux coûts fixes.
Du reste, sous l'angle du principe de
causalité et de l'effet incitatif recherché, c'est moins le rapport entre les
coûts fixes et variables qui importe que la relation entre le produit de la
taxe variable et l'ensemble des coûts d'élimination. A cet égard, dans sa directive
2001, l'OFEFP recommande de limiter le montant de la taxe à la quantité. Il
évoque une taxe inférieure à 2 francs pour un sac de 35 litres, en ajoutant
qu'"avec des taxes à la quantité de ce niveau, le coût total de
l'élimination des déchets urbains sera ainsi couvert en règle générale à raison
de 40 à 70%" (p. 26). Or, la limite de 40% retenue par l'art. 30a al. 2 LGD
se trouve dans cette fourchette.
Au vu de ce qui précède, l'art. 30a al. 2 LGD n'est pas
contraire au droit fédéral.
7.
Dans ses déterminations finales, la recourante soutient que le ratio de
40% prévu par l'art. 30a al. 2 LGD n'est pas respecté en l'occurrence, que ce
soit pour les années 2013, 2014 ou 2015.
L'autorité concernée fait valoir que les coûts
d'élimination des déchets sont financés à plus de 40% par des taxes liées à la
quantité de déchets, de sorte que l'art. 30a al. 2 LGD est respecté. En effet,
pour 2013, les produits des postes "Taxe proportionnelle", "Taxe
spéciale" et "Autre revenu" du compte no 4605.434 représentent
ensemble 14'710'443 fr., soit 47% du total des charges ascendant à 30'663'292
fr. En outre, si l'on retranche de cette dernière somme le montant attribué aux
réserves, soit 6'010'046 fr., le solde de 24'653'246 fr. est couvert à hauteur
de 45.24% par le produit de la seule taxe au sac (se montant à 11'153'498 fr.).
Il y a divergence en particulier sur le point de
savoir si les "autres revenus" représentant 2'522'628 fr. 85 en 2013
doivent être pris en compte dans le montant de la taxe proportionnelle à la
quantité de déchets urbains, au sens de l'art. 30a al. 2 LGD.
a) Selon le document intitulé "Tableau des
charges et des revenus répartis en fixes et variables" (pièce no 10 du
bordereau de la recourante du 25 avril 2016), les "autres revenus"
totalisant 2'522'628 fr. 85 en 2013 correspondent aux postes suivants:
Compte
Libellé
Montant 2013
4605.1.434.002
Traitement déchets hors tournées régl.
684'629.25
4605.1.434.003
Traitement s/ demande de communes tierces
317'091.15
4605.1.434.004
Transport et location divers tiers
170'491.65
4605.1.434.005
Prestations spéciales fact. à des tiers
207'001.65
4605.1.434.006
Transport et location divers serv. TVA
50.00
4605.1.434.035
Elimin. déchets part. apport déchèteries
215.60
4605.1.434.038
Elimination déchets manifestations
38'812.50
4605.1.434.040
Contrôles et pesages conteneurs enterrés
2'250.00
4605.1.434.042
Transport Multilift services comm. TVA
43'059.30
4605.1.434.070
Transports pour communes
367'646.75
4605.1.434.071
Prestations huiles usées
95'951.15
4605.1.434.080
Pesage CIL, traitement entr. Lsne
274'877.85
4605.1.434.081
Pesage CIL, traitement entr. extérieures
131'680.30
4605.1.434.083
Pesage CIL, traitement, privés extérieurs
12'675.55
4605.1.434.090
Prestations facturées à Gedrel SA
79'157.65
4605.1.434.092
Prestations facturées serv. comm. TVA
4'445.90
4605.1.434.093
Part. frais partenaires textiles
92'592.60
2'522'628.85
Dans son écriture du 31 août 2017, l'autorité
concernée a fourni les indications suivantes concernant ces postes:
- Traitement déchets hors tournées régl.:
Cette facturation concerne le coût du traitement des
déchets qui sont ramassés en dehors des horaires de collecte en porte-à-porte
auprès d'entreprises qui en font spécifiquement la demande. Cette prestation
est réalisée par le CID (Centre intercommunal de gestion des déchets) et
facturée selon le tarif officiel en vigueur en fonction du type de déchets
collectés.
- Traitement s/ demande de communes tierces:
Cette facturation concerne le coût du traitement des déchets qui sont ramassés
auprès de communes tierces qui en font la demande. Cette prestation est
réalisée par le CID et facturée selon le tarif officiel pour les communes
membres du périmètre de gestion des déchets.
Le transport est quant à lui facturé sous le compte
4605.1.434.070.
- Transport et location divers tiers:
Cette facturation concerne le transport et la
location pour la mise à disposition de bennes ou de conteneurs à lavures. Cette
prestation est réalisée par le CID pour le transport et la location de bennes.
Concernant la livraison de conteneurs à lavure, la prestation est effectuée par
le CID ou un prestataire externe sous mandat du CID et facturée selon le tarif
officiel en vigueur par le CID.
- Prestations spéciales fact. à des tiers:
Les lavures sont collectées dans les restaurants et
les sociétés offrant un service de restauration. Cette facturation concerne les
frais de nettoyage des conteneurs à lavures. Lors de la collecte, les
conteneurs pleins sont échangés contre des conteneurs vides et propres. Cette
prestation est réalisée par le CID ou un prestataire externe sous mandat du CID
et facturée selon le tarif officiel en vigueur à CHF 3.-/ par conteneur.
On trouve également dans ce compte la main-d'oeuvre
du personnel affecté au centre de recherche Nestec et dont la facturation se
fait selon un accord avec le client. Le contrat n'a plus été renouvelé depuis
début 2016.
- Transport et location divers serv. TVA:
Prestations identiques à celles facturées au compte
4605.1.434.004 pour des communes soumises à TVA (services commercialisés).
- Elimin. déchets part. apport déchèteries (cas
particulier):
Il s'agit d'une entreprise qui a acheminé en
déchèterie des déchets incinérables pour le compte d'un privé. Cette prestation
a été facturée à la tonne selon le tarif officiel en vigueur.
- Elimination déchets manifestations:
Lors de manifestations sur la commune de Lausanne,
le CID met à disposition les conteneurs servant à la gestion des déchets. Le
coût de traitement des déchets incinérables est ensuite facturé à la société ou
l'association organisant la manifestation, en fonction de la quantité de
déchets collectés et selon le tarif officiel en vigueur.
- Contrôles et pesages conteneurs enterrés:
Cette facturation concerne les frais de contrôle et
de pesage des conteneurs enterrés pour des clients commerciaux qui ont choisi
ce système de collecte des déchets. Cette prestation est réalisée par le CID et
facturée selon le tarif officiel en vigueur.
- Transport Multilift services comm. TVA:
Cette facturation concerne les frais de prise en
charge de bennes par un camion multilift pour des services internes
commercialisés de la Ville de Lausanne. Cette prestation est réalisée et
facturée par le CID selon le nombre de conteneurs et le temps passé sur place à
un tarif dégressif.
- Transports pour communes:
Cette facturation concerne le coût du transport des
déchets qui sont ramassés auprès de communes tierces qui en font la demande.
Cette prestation est réalisée et facturée par le CID selon le tarif officiel.
Les frais de traitement sont quant à eux facturés
sous le compte 4605.1.434.003.
- Prestations huiles usées:
Cette prestation concerne le coût du transport et du
traitement des huiles usées qui sont collectées auprès des déchèteries des
communes tierces et des entreprises qui en font la demande. La facturation est
réalisée en fonction du produit collecté (huile minérale ou végétale), selon le
type de prestation (prise en charge de bidons, fûts ou par pompage) et sur la
base du tarif en vigueur.
- Pesage CIL, traitement entr. Lsne:
Ce revenu concerne le coût de l'incinération des
déchets qui sont acheminés par des entreprises lausannoises auprès de la
déchèterie intercommunale du CID. Ces déchets sont pesés et facturés au poids
selon le tarif officiel en vigueur.
- Pesage CIL, traitement entr. extérieures:
Ce revenu concerne le coût de l'incinération des
déchets qui sont acheminés par des entreprises à la déchèterie intercommunale
du CID avec une provenance des déchets hors Lausanne. Ces déchets sont pesés et
facturés au poids selon le tarif officiel en vigueur.
- Pesage CIL, traitement, privés extérieurs:
Ce revenu concerne le coût de l'incinération des
déchets qui sont acheminés auprès de la déchèterie intercommunale du CID par
des non-lausannois. Ces déchets sont pesés et facturés au poids selon le tarif
officiel en vigueur.
- Prestations facturées à Gedrel SA:
Cette facturation concerne le coût de manutention
des bennes compactantes servant à l'acheminement des déchets par le rail
jusqu'à l'usine d'incinération de TRIDEL. Ces prestations sont facturées en
fonction du nombre de bennes et selon un tarif fixé conventionnellement.
- Prestations facturées serv. comm. TVA:
Cette facturation concerne le coût de traitement des
déchets incinérables qui sont acheminés par des services commercialisés de la
Ville de Lausanne auprès de la déchèterie intercommunale du CID. Ces déchets
sont pesés et facturés au poids selon le tarif officiel en vigueur.
- Part. frais partenaires textiles:
Les charges en lien avec la collecte du textile sont
avancées par la Commune de Lausanne et intégralement refacturées au prix
coûtant à nos partenaires qui bénéficient de la collecte du textile (Terre des
Hommes, la société coopérative Démarche et Texaid).
b) Selon la recourante, plusieurs postes ne
concerneraient pas des déchets urbains, de sorte que les revenus correspondants
ne pourraient être pris en compte.
S'agissant des prestations spéciales facturées à des
tiers (compte no 4605.1.434.005), les lavures de la restauration ne sauraient
être qualifiées de déchets urbains. La recourante se réfère à cet égard à
l'art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur la limitation
et l'élimination des déchets (ordonnance sur les déchets, OLED; RS 814.600;
entrée en vigueur le 1er janvier 2016), aux termes duquel les déchets urbains
sont "les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent
d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition
est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et
de proportions". Selon la recourante, il est "évident que les lavures
de la restauration ne sauraient être comparables en termes de proportions avec
des déchets ménagers".
En l'occurrence, c'est encore l'ordonnance du 10
décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD), en vigueur jusqu'au 31
décembre 2015, qui est applicable. Celle-ci définit les déchets urbains comme
ceux produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition
analogue (art. 3 al. 1; cf. de même art. 2 al. 4 LGD et art. 3 al. 1 RGD; voir
aussi consid. 4a/aa ci-dessus). Le Tribunal fédéral a précisé que les déchets
produits par les entreprises industrielles et commerciales constituent en
principe des déchets urbains, lorsqu'ils sont comparables à ceux des ménages de
par leur composition et qu'ils ne sont pas triés; la quantité ne joue en
revanche pas de rôle (ATF 138 II 111 consid.
4.2 p. 118; cf.
aussi Flückiger, op. cit., no 7 ad art. 31b LPE).
Les lavures de la
restauration sont ainsi des déchets urbains. Les déchets de cuisine et de
cantine biodégradables figurent d'ailleurs dans l'énumération du chapitre 20 de
l'OListe (code 20 01 08).
S'agissant de l'élimination des déchets de
manifestations (compte no 4605.1.434.038), la recourante met en doute leur
qualification de déchets urbains. Pourtant, le Tribunal fédéral a confirmé que
les déchets laissés sur la place publique ou mis dans des poubelles publiques constituent
des déchets urbains (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p. 123). Le fait que ces
déchets sont abandonnés lors de manifestations ne saurait rien y changer.
Concernant les prestations de transport et de
traitement des huiles usées collectées auprès des déchèteries des communes
tierces et des entreprises qui en font la demande (compte no 4605.1.434.071),
la recourante prétend, en se référant à l'art. 3 al. 2 let. b RGD, que les
huiles végétales ne peuvent être considérées comme des déchets urbains que si
elles sont le fait des ménages, ce qui ne serait précisément pas le cas en
l'occurrence. Cette interprétation méconnaît le fait que l'art. 3 al. 1 RGD
assimile aux déchets produits par les ménages ceux de composition analogue provenant
des acteurs de l'économie. La recourante fait ensuite valoir que, selon les
directives générales et tarifs de gestion des déchets, l'élimination des huiles
végétales est gratuite. Toutefois, selon les tarifs figurant sous ch. 8
desdites directives, la gratuité ne vaut que pour les huiles végétales (code 20
01 25 de l'OListe) qui sont apportées en déchèterie (voir aussi les directives
spécifiques "Ramassage et traitement des huiles usées" de la Ville de
Lausanne, édition du 1er janvier 2013), ce qui n'est précisément pas le cas de
celles qui sont collectées auprès des déchèteries des communes tierces et des
entreprises qui en font la demande.
La recourante soutient par ailleurs, en renvoyant à
l'art. 3 al. 4 let. a RGD et à l'OListe (codes 20 01 25 et 20 01 26 de
l'OListe), que les huiles minérales ne sont pas des déchets urbains, mais des
déchets spéciaux. Elle perd de vue ce faisant que l'un n'empêche pas l'autre:
les huiles et matières grasses alimentaires sont certes des déchets spéciaux
(ds) ou soumis à contrôle (sc) – avec les conséquences qui en découlent pour
leur élimination de manière respectueuse de l'environnement (voir à cet égard
l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 22 juin 2005 sur les mouvements de
déchets [OMoD; RS 814.610]) –, mais n'en constituent pas moins des déchets
urbains ou assimilés au sens du chapitre 20 OListe (codes 20 01 25 et 20 01
26).
La recourante relève au surplus qu'au vu de l'art.
12 C let. b et d RGD, les recettes figurant dans les comptes no 4605.1.434.002,
4605.1.434.003 et 4605.1.434.040 devraient figurer parmi les produits des taxes
spéciales, plutôt que dans les autres revenus. La question peut demeurer
indécise, puisque, dans l'un comme dans l'autre cas, il s'agit de taxes
proportionnelles à la quantité de déchets urbains, au sens de l'art. 30a al. 2
LGD.
c) Il découle de ce qui précède que les montants
comptabilisés parmi les "autres revenus" constituent des
contre-prestations pour des prestations fournies par le CID (ou un prestataire
tiers mandaté par le CID) en lien avec l'élimination des déchets urbains. Une
partie de ces prestations sont facturées aux personnes (not. personnes morales
ou physiques exploitant une entreprise) qui sont à l'origine des déchets; la
contre-prestation est calculée selon des critères quantitatifs tels que le
poids des déchets ou le nombre d'objets mobiliers servant à la collecte des
déchets. Une autre partie des prestations sont fournies et facturées aux
communes faisant partie du périmètre de traitement des déchets – étant rappelé
que le CID est un centre intercommunal –, lesquelles vont répercuter ces coûts,
via la taxe au sac ou une autre taxe proportionnelle, conformément au principe
de causalité, sur les personnes ayant leur domicile ou leur siège sur leur
territoire, qui sont à l'origine des déchets.
Ainsi, les montants comptabilisés parmi les
"autres revenus" constituent directement (dans le cas des montants
facturés aux personnes à l'origine des déchets) ou indirectement (dans le cas
des sommes facturées aux communes, qui les répercutent sur les personnes domiciliées
ou sises sur leur territoire) des contributions proportionnelles à la quantité
de déchets urbains. Comme le produit de la taxe au sac et ceux de la taxe
spéciale, ils entrent par conséquent dans le calcul de la taxe proportionnelle
à la quantité de déchets urbains, au sens de l'art. 30a al. 2 LGD. La somme de
ces trois types de recettes représente respectivement 14'710'443 fr. 82 pour
2013 (soit 47,9 % du total des revenus/charges), 12'116'247 fr. 99 pour 2014
(45 % du total des revenus/charges) et 11'687'184 fr. 25 pour 2015 (43,5 % du
total des revenus/charges).
Si, comme dans l'affaire FI.2014.0151, on ne prend
pas en considération les comptes 2013, en raison de l'"effet de
stock" qui s'est produit l'année suivant l'entrée en vigueur du nouveau
système, force est d'admettre que le taux de 40% prescrit par l'art. 30a al. 2
LGD est atteint aussi bien en 2014 qu'en 2015. Il n'en va pas différemment si,
comme le demande la recourante, l'on retranche le montant correspondant aux
sacs distribués gratuitement (respectivement 300'520 fr. pour 2014 et 318'000
fr. pour 2015).
Le recours est mal fondé sur ce point.
8.
En se référant à l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 du 3 octobre
2011 consid. 4.3.2, la recourante fait valoir que le produit de la taxe de base
ne devrait pas dépasser celui de la taxe proportionnelle, exigence qui ne
serait pas respectée en l'espèce.
a) L'arrêt en question concernait une taxe
d'évacuation et d'épuration des eaux. Le passage dont se prévaut la recourante
le rappelle d'ailleurs ("Il est vrai qu'une telle proportion n'est pas
conforme au postulat voulant que la partie fixe des taxes périodiques [en
matière d'évacuation et d'épuration des eaux] ne devrait, en principe, pas
dépasser la partie variable"). Or, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
relever que la structure des coûts en matière d'évacuation des eaux n'était pas
la même que dans le domaine de l'élimination des déchets (arrêt 2P.266/2003
précité consid. 3.2). Dans le domaine de l'évacuation des eaux, des taxes
uniques relativement élevées sont prélevées, sous la forme de taxes de
raccordement et/ou de charges de préférence, pour financer les coûts de
construction des infrastructures. Du fait de la perception de ces contributions
uniques, la part de la taxe de base dans le produit total des contributions
périodiques devrait être inférieure à celle de la taxe variable, en dépit de
l'importance des coûts (fixes) de mise en place des équipements (arrêts
2C_816/2009 consid. 4.3.1; 2P.266/2003 consid. 3.2). En outre, il ressort du
texte de l'arrêt 2C_816/2009 que le passage dont se prévaut la recourante ne
fait qu'énoncer une règle, en laissant place à des exceptions. La recourante ne
peut par conséquent rien tirer à son profit de l'arrêt en question.
b) Quoi qu'il en soit, il ressort du consid. 7c
ci-dessus que, contrairement à ce qu'admet la recourante, les produits cumulés
des taxes ou contributions proportionnelles sont plus élevés que celui de la
taxe de base, et ce aussi bien en 2014 qu'en 2015 (l'année 2013 n'étant pas
prise en compte en raison de l'effet de stock induit par l'introduction du
nouveau système).
c) Le recours est mal fondé sur ce point.
9.
La recourante soutient qu'il n'y a pas de correspondance, même
approximative, entre la proportion existant entre les produits des taxes fixe
et variables, d'une part, et le rapport entre les coûts fixes et variables,
d'autre part.
a) Selon le tableau produit par l'autorité concernée
le 30 juin 2016, la répartition entre produits/charges fixes et variables du
compte no 4605, pour les années 2013 à 2015, est la suivante:
2013
2014
2015
fixes
variables
fixes
variables
fixes
variables
produits
44.72%
55.28%
46.79%
53.21%
49.32%
50.68%
charges
64.22%
35.78%
68.51%
31.49%
68.36%
31.64%
Dans sa duplique du 9 septembre 2016, l'autorité
concernée a exposé que cette ventilation entre produits/charges fixes et
variables était basée sur celle ressortant de l'arrêt FI.2014.0151 du 28 avril
2016 concernant la taxe de base de la Commune de Pully. Ainsi, les salaires, le
coût de l'entretien des machines et celui de l'entretien des lieux de collectes
constituaient des charges fixes, soit des charges indépendantes de la quantité
de déchets collectés. Ces charges étaient liées non seulement aux infrastructures,
fixes par nature, mais aussi aux collectes effectuées en Ville de Lausanne:
collectes au porte-à-porte des ordures ménagères (8 équipages) et du
papier-carton (5 équipages) deux fois par semaine, ainsi que les collectes
hebdomadaires du verre (2 équipages) et des déchets végétaux (2 équipages). Le
même critère de variabilité en fonction de la quantité de déchets était
utilisé  pour ventiler les produits. Ainsi, la taxe de base constituait un
produit fixe, dès lors qu'elle ne variait pas en fonction de la quantité de
déchets; la taxe proportionnelle, la taxe spéciale, les autres revenus et le
produit de la vente des déchets valorisables étaient quant à eux des produits
variables.
L'autorité concernée a également expliqué que le
compte no 4605 avait été nouvellement créé à la suite de l'entrée en vigueur du
RGD et du nouveau système de financement de l'élimination des déchets urbains. Dans
l'ancien système, où l'élimination des déchets était financée par l'impôt, le
compte y relatif portait le no 4601. Ce compte existait toujours dans le
nouveau système, où il servait à comptabiliser les coûts d'élimination des
autres déchets que les déchets urbains, soit notamment ceux de voirie et ceux
dont le détenteur était inconnu. Ces coûts étaient toujours financés par
l'impôt, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 138 II 111).
b) Dans son écriture du 4 octobre 2016, la
recourante relève que les charges enregistrées dans le compte no 4601 se
montent à 343'397 fr. (2013), 228'964 fr. (2014) et 230'885 fr. (2015). Elle
fait valoir que, compte tenu du fait qu'il existe 1'300 corbeilles à déchets en
Ville de Lausanne, on ne saurait admettre que ces montants, correspondant selon
elle aux charges de personnel pour moins de cinq personnes à plein temps,
suffisent à couvrir les coûts de l'élimination de l'intégralité des déchets non
urbains. En supposant qu'une partie de ces coûts ont été enregistrés dans le
compte no 4605, elle requiert de l'autorité concernée qu'elle "détaille
les charges de personnel figurant tant au compte no 4601 qu'au compte no 4605
et qu'elle indique le nombre d'employés affectés au traitement des déchets de
voirie ainsi que leurs fonctions exactes".
Lors de l'audience du 17 mars 2017, la recourante a
demandé des informations détaillées sur les comptes de gestion des déchets
urbains 2013 (ressources humaines) et 2013-2015 (marchandises, autres
prestations de tiers et amortissements). Ces informations ont été fournies dans
l'écriture de l'autorité concernée du 3 mai 2017.
Sur la base de ces informations, la recourante a
procédé à sa propre ventilation entre les coûts fixes et variables de l'année
2013 (cf. annexe AA jointe aux déterminations finales du 31 mai 2017). Elle
parvient à une répartition des coûts totaux de 24'652'794 fr. (= 30'663'292 fr.
- 6'010'046 fr. attribués aux réserves) en 31.59 % de coûts fixes et 68.41% de
coûts variables, selon les modalités suivantes:
" (i) Les coûts totaux sont répartis entre trois
catégories : coûts fixes, coûts variables et coûts mixtes ;
(ii) Alors que les coûts fixes sont entièrement attribués à
la colonne « coûts fixes » et les coûts variables à la colonne les concernant,
les coûts mixtes sont répartis, soit conformément aux indications de la
Municipalité, soit, à défaut, selon les principes établis par la jurisprudence
du Tribunal fédéral qui considère que, d'une manière générale, les coûts fixes
se limitent à 1/3 des coûts totaux alors que les coûts variables représentent
la plus grande part des coûts totaux, à savoir environ 2/3 de ceux-ci;
(iii) Ainsi, à défaut d'indications de la Municipalité, les
coûts mixtes ont été alloués à hauteur de 33% aux coûts fixes et à hauteur de
67% aux coûts variables.
Sur cette base et, à l'instar de la Municipalité, la
Recourante admet que les postes n° 310, 312, 314 et 317 doivent être qualifiés
de coûts fixes.
La Recourante note toutefois que le poste n° 314 concerne non
seulement l'entretien des bâtiments mais également l'entretien des espaces
verts.
L'entretien des espaces verts ne devant pas être financé par
des taxes causales, il s'agirait de réduire les coûts en résultant.
Ceci dit, à défaut d'informations précises et dans un souci
de simplicité, la Recourante propose de maintenir l'intégralité de ce poste
dans les coûts fixes tout en invitant la Municipalité à réduire ce poste des
charges ne devant pas y figurer.
S'agissant des coûts pouvant être qualifiés d'entièrement
variables, il s'agit des postes n° 311, 316, 318 et 352 dont les contenus
appellent les remarques suivantes :
o
Poste n° 311
: selon les explications de la
Municipalité lors de l'audience du 17 mars 2017, ce poste contient l'achat de
conteneurs, bacs à huile, matériel et machines d'exploitation pour le propre
usage de la Ville (non destinés à la revente). Il est évident que le besoin de
conteneurs, bacs à huile et autres objets figurant dans ce poste dépend de la
quantité de déchets. Ainsi, plus la quantité est importante, plus le besoin de
matériel sera élevé et son usure rapide. Partant, ce poste doit être
entièrement considéré comme constituant un coût variable.
o
Poste n° 316
: ce poste concerne notamment la
location de véhicules, de machines et de matériel. Les frais générés par de
telles locations varient selon les besoins, ceux-ci étant déterminés par la
quantité de déchets. Ainsi, le poste n° 316 doit être considéré comme un coût
variable.
o
Poste n° 318
: ce poste comprenant l'incinération
et le traitement des déchets valorisables, comme l'admet la Municipalité, il
doit être entièrement alloué aux coûts variables.
o
Poste n° 352
: les frais de collecte en porte à
porte et celles effectuées par les autres communes dépendent de la quantité de
déchets et doivent par conséquent être considérés comme des coûts variables.
Quant aux coûts mixtes, ils concernent les postes suivants :
n° 301 à 309, 313, 315, 319, 331 et 390.
La répartition de ces coûts par la Recourante entre les coûts
fixes et les coûts variables a été effectuée sur la base des éléments suivants
:
o
Postes n° 301 à 309
▪ Les charges salariales relatives à l'administration
et à la direction ne dépendent pas de la quantité de déchets produits. Partant,
elles doivent être considérées comme étant des coûts fixes (i.e. CHF
2'538'044.-).
▪ S'agissant des charges salariales des employés
affectés à la collecte et à la valorisation des déchets, de même que celles
relatives aux auxiliaires et aux apprentis, il serait arbitraire de ne pas
allouer une partie de celles-ci aux coûts variables. En effet, quand bien même
il est admis que des collectes sont effectuées indépendamment de la quantité de
déchets, celles-ci sont tout de même adaptées chaque année en fonction des
déchets produits. Quant à la valorisation des déchets, même si un minimum
d'employés doit être maintenu indépendamment de la quantité de déchets, leur
nombre dépend précisément des quantités à valoriser. S'agissant des
auxiliaires, la Municipalité admet elle-même que les charges y relatives ont
fortement diminué entre 2013 et 2015 (diminution de presque 70%) et qu'une partie
de ces auxiliaires a été affectée à la collecte des déchets. Partant, il s'agit
de considérer une part de ces charges comme des éléments fixes et l'autre part
comme des éléments variables dépendant de la quantité de déchets. Conformément
aux modalités décrites ci-dessus […], la Recourante propose donc d'allouer 33%
de ces charges aux coûts fixes et 67% aux coûts variables (i.e. 33%, respectivement
67% de CHF 9'499'076.-).
o
Postes n° 313 et 315
: selon les explications de la
Municipalité lors de l'audience du 17 mars 2017, le poste n° 313 comprend les
coûts liés au carburant et aux fournitures pour véhicules ainsi que les
marchandises acquises par la Ville en vue de leur revente (conteneurs
notamment). Quant au poste n° 315, il concerne notamment l'entretien des
véhicules. Même s'il est admis qu'un nombre minimum de tournées de collecte est
effectué indépendamment de la quantité de déchets, la charge résultant du
besoin de carburant ainsi que des fournitures pour véhicules est tout de même
en partie liée à la quantité de déchets. En effet, non seulement l'optimisation
annuelle des tournées effectuée par la Municipalité et décrite lors de
l'audience du 17 mars 2017 permet une réduction de ces coûts puisqu'elle
devrait précisément aboutir à une diminution de certaines tournées de collecte,
mais, en outre, il est notoire que plus un véhicule est chargé, plus il
consomme de carburant et s'use. Par ailleurs, le prix du carburant dépend
largement du marché et est donc par définition variable dans ce sens également.
La Recourante note par ailleurs que la Municipalité a attribué les recettes
réalisées sur la vente de conteneurs aux recettes variables (poste n° 439)
alors qu'elle prétend en attribuer les charges aux coûts fixes. Cette
répartition ne suivant aucune logique, elle ne saurait être admise.
Conformément à ce qui précède ainsi qu'aux modalités décrites ci-dessus […], la
Recourante a donc attribué les coûts ressortant des postes n° 313 et n° 315 à
hauteur de 33% aux coûts fixes et à hauteur de 67% aux coûts variables.
o
Poste n° 319
: par définition, le montant des impôts
ainsi que de la TVA due et le montant de récupération de l'impôt préalable
dépendent des recettes et des charges. Une part de celles-ci dépendant de la
quantité de déchets, ce poste ne saurait être entièrement attribué aux coûts
fixes. Partant, il se justifie d'attribuer une part de 33% aux coûts fixes et
de 67% aux coûts variables.
o
Poste n° 331
: Ce poste concerne les amortissements du patrimoine administratif. Selon les
informations produites par la Municipalité, une part de ces amortissements
concerne les dépenses d'investissement et l'autre part les véhicules, machines
et le matériel. Selon la Recourante, les dépenses d'investissement ne dépendant
pas de la quantité de déchets produits, elles peuvent être entièrement
attribuées aux coûts fixes. En revanche, l'usure des véhicules, des machines et
du matériel dépend précisément de la quantité de déchets, une utilisation
accrue impliquant des amortissements plus rapides et plus importants. Sur cette
base et conformément aux montants détaillés par la Municipalité, la Recourante
propose d'attribuer les amortissements des dépenses d'investissement aux coûts
fixes (i.e. CHF 1'024'383.- et ceux des véhicules, machines et matériel aux
coûts variables (i.e. CHF 533'195.-).
o
Poste n° 390
: s'agissant des imputations internes, à
défaut de détails précis, la Recourante propose d'attribuer 33% des coûts aux
coûts fixes et 67% aux coûts variables (selon méthode décrite ci-dessus […]).
La Recourante précise encore que le poste n° 380 concernant
les attributions aux réserves ne nécessite aucune ventilation dès lors qu'il ne
concerne pas des coûts mais vise à comptabiliser des excédents, respectivement
des prélèvements sur les réserves constituées, ceci en vue d'équilibrer les
comptes."
La recourante compare ce rapport entre coûts fixes
et coûts variables à celui qui existe entre les recettes liées à la taxe de
base et celles issues de la taxe proportionnelle. En 2013, les premières se
sont montées à 12'837'389 fr. Quant aux secondes, le montant de 11'153'498 fr.
ressortant des comptes doit selon la recourante être diminué de 337'300 fr. correspondant
à la valeur des sacs distribués gratuitement et de 2'916'032 fr. dus à l'effet
de stock. Les recettes tirées de la taxe proportionnelle ascendent ainsi à
7'900'166 fr. Cela représente environ 32% des coûts totaux, alors que la
couverture par les recettes de la taxe de base s'est montée à environ 52%, le
solde des coûts étant couvert par des recettes issues des taxes spéciales et
par des recettes sans lien avec les taxes. En ajoutant le produit des taxes
spéciales, le ratio de couverture par des taxes variables passe à 36,2% des
coûts totaux. Même dans ce cas, l'exigence d'équivalence approximative entre
les rapports coûts fixes/coûts variables et taxe de base/taxe variable ne
serait à l'évidence pas respectée. Le déséquilibre s'accentuerait encore en
déduisant des recettes variables les montants des subventions versées par la
Municipalité.
c) S'agissant d'abord des doutes exprimés par la
recourante au sujet des charges de personnel enregistrées dans les comptes nos
4601 et 4605, il convient de relever ce qui suit.
Conformément au règlement du Conseil d'Etat sur la
comptabilité des communes, du 14 décembre 1979 (RCCom; RSV 175.31.1), les
comptes communaux sont examinés par la municipalité, qui les vérifie ou les
fait vérifier de manière approfondie (art. 32 al. 2 RCCom). Les comptes sont
soumis à un examen approfondi de la commission de gestion ou de la commission
des finances (art. 35 RCCom). Dans les communes d'une certaine importance et
dans celles qui encaissent elles-mêmes leurs impôts, ils sont en outre
contrôlés par un organe de révision (art. 35b RCCom), lequel doit satisfaire
aux exigences de qualification prévues par l'art. 35c RCCom. Les comptes
communaux sont également soumis à un contrôle par le préfet (art. 38 RCCom).
Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que les comptes communaux, une fois
dûment contrôlés et révisés, bénéficient d'une présomption d'exactitude. Cela
vaut, en l'occurrence, pour les comptes 2013 à 2015. L'on ne saurait considérer
que l'argumentation de la recourante tirée du nombre de corbeilles à déchets suffise
à renverser cette présomption. Par conséquent, il n'y a pas lieu de remettre en
cause les charges de personnel ressortant du compte no 4601. En ce qui concerne
le compte no 4605, l'autorité concernée a donné des informations détaillées
dans son écriture du 3 mai 2017.
d) En ce qui concerne la répartition entre charges
et revenus fixes/variables, il se justifie, comme dans l'affaire FI.2014.0151
(consid. 5b), de ne pas prendre en considération les comptes 2013 en raison de
l'effet de stock induit cette année-là par l'introduction du nouveau système.
aa) Dans son tableau de répartition produit le 30
juin 2016, l'autorité concernée a qualifié toutes les charges de fixes, à
l'exception de celles relatives aux "Autres prestations de tiers"
(poste 4605.318). Les charges fixes représentent 68.51% du total et les charges
variables dès lors 31.49% (2014). Pour 2015, la proportion est presque la même:
68.36% de coûts fixes et 32.64% de coûts variables.
Du côté des revenus, l'autorité concernée a réparti
l'ensemble des revenus en fixes et variables, parvenant à une proportion de 46.79%
de revenus fixes pour 53.21% de revenus variables. Si l'on prend en
considération seulement la taxe de base, ainsi que les trois catégories de
recettes qui ont été qualifiées ci-dessus (consid. 7c) de contributions ou
taxes variables (soit la taxe proportionnelle, la taxe spéciale et les "autres
revenus", pour un montant total de 12'116'247 fr. 99), à l'exclusion des
autres recettes, le rapport s'établit à 49.4% pour la taxe de base, contre
50.6% pour les taxes variables (2014). Pour 2015, la proportion est presque
identique, à savoir respectivement 49.5% et 50.5% (montant total des taxes
variables: 11'687'184 fr. 25). A cet égard, il n'y a d'ailleurs pas lieu de
déduire du produit de la taxe proportionnelle (au sac) le montant des
subventions, comme le voudrait la recourante. Le versement de subventions
n'enlève en effet rien à l'effet incitatif de la taxe au sac (cf. consid. 10
ci-après).
S'agissant de la répartition entre charges fixes et
variables, les parties s'accordent concernant les postes suivants:
- Les charges "Imprimés et fournitures de
bureau" (compte no 4605.310), "Eau, énergie et chauffage"
(compte no 4605.312), "Entretien des biens immobiliers" (compte no
4605.314), "Déplacements, débours, dédommagement" (compte no
4605.317) et "Pertes, défalcations, moins-values" (compte no
4605.330) sont fixes.
- Les charges "Autres prestations de
tiers" (compte no 4605.318) sont variables.
Il y a en revanche divergence concernant les autres
postes de charges.
Concernant les frais de personnel (comptes 4605.301
à 4605.309), la recourante admet que les charges relatives à l'administration
et à la direction sont fixes. Elle considère en revanche que celles qui
concernent les employés affectés à la collecte et à la valorisation des
déchets, de même que celles afférentes aux auxiliaires et apprentis doivent
être en partie au moins qualifiées de variables. Elle propose une répartition
33% fixes/67% variables.
Compte tenu en particulier du fait que les tournées
de ramassage ne changent pas en cours d'année, soit pendant toute la durée de
la période comptable, il est admissible de considérer les charges salariales
(dans leur intégralité) comme des coûts fixes, ne dépendant pas de la quantité
de déchets. Cela a été admis dans l'affaire FI.2014.0151 (let. E/c de la partie
Faits et consid. 5b) et il n'y a pas lieu d'adopter un autre point de vue en
l'espèce. Lorsque les collectes sont effectuées par d'autres communes ou que la
Commune de Lausanne recourt aux déchèteries d'autres communes, la participation
de cette dernière (compte no 4605.352) peut de même être qualifiée de coût
fixe.
En ce qui concerne les marchandises (poste no
4605.313), soit essentiellement les carburants et les fournitures pour les
véhicules affectés aux tournées et, dans une moindre mesure, l'achat de conteneurs
destinés à la revente (procès-verbal de l'audience du 17 mars 2017 et pièce no
5 produite par l'autorité concernée), les coûts d'entretien d'objets mobiliers (véhicules)
et d'installations (poste no 4605.315), ainsi que les loyers et redevances
d'utilisation (poste no 4605.316), il est admissible, pour la même raison, de
les qualifier de coûts fixes. En effet, du moment que les tournées de ramassage
ne changent pas durant l'année, on peut admettre que les charges relatives aux
véhicules et aux installations servant à la collecte sont elles aussi
constantes. Il est de même concevable que les charges relatives au personnel
affecté à la valorisation des déchets ne varient pas durant l'année.
Comme investissements, les achats d'objets mobiliers
et d'installations (compte no 4605.311) constituent des coûts fixes. Il en va
de même des amortissements du patrimoine administratif (compte no 4605.331). On
peut renvoyer à cet égard aux catégories établies par Jansen (op. cit., no 11
ad art. 32a LPE et ci-dessus consid. 4a/cc).
S'agissant en tout cas de la TVA – parmi les impôts,
taxes et frais divers (compte no 4605.319) –, il paraît justifié de la qualifier
de la même manière (de coût fixe) que les opérations qu'elle grève.
Quant aux imputations internes (compte no 4605.390),
elles peuvent être qualifiées de charges fixes en tout cas dans la mesure où il
s'agit de prestations du service du personnel (cf. Jansen, op. cit., no 11 ad
art. 32a LPE s'agissant des frais administratifs de personnel).
Pour ce qui est finalement des attributions aux
réserves (compte no 4605.380), on peut considérer, avec la recourante, qu'elles
n'ont pas à être qualifiées de fixes ou de variables, puisqu'il s'agit
d'écritures de délimitation entre différents exercices.
Sous cette réserve, la ventilation entre coûts fixes
et variables effectuée par l'autorité concernée peut être confirmée, compte
tenu aussi du pouvoir d'appréciation laissé aux communes en la matière (cf.
Jansen, Commentaire LEaux, op. cit., no 69 ad art. 60a LEaux et ci-dessus
consid. 4a/cc).
A plusieurs reprises (cf. not. son écriture du 8
septembre 2017, p. 3. s.), la recourante voit une incohérence dans le fait que
l'autorité concernée a qualifié certains coûts de fixes, alors que les recettes
correspondantes sont dites variables. Toutefois, l'exemple des tournées –
représentant des coûts fixes – servant au ramassage de sacs – dont les produits
sont par définition variables – montre qu'il n'y a en tout cas pas de symétrie
complète entre charges et produits fixes et variables.
En neutralisant le poste "Attribution aux
réserves", on arrive ainsi à une répartition de 68% de charges fixes et de
32% de charges variables pour 2014. Cette proportion n'équivaut certes pas,
même approximativement, au rapport entre taxe de base et taxes variables, qui
est de 49.4% contre 50.6%. Pour 2015, les proportions sont très semblables:
68.4% de charges fixes et 31.6% de charges variables, alors que le rapport taxe
de base/taxes variables est de 49.5% contre 50.5%.
Il convient toutefois de relever qu'en l'espèce, la
part relativement plus importante des charges fixes a pour conséquence que le
produit de la taxe de base ne couvre qu'une partie desdites charges. Sous
l'angle du principe de causalité, cette situation ne pose pas problème, au
contraire du cas inverse où la taxe de base couvrirait non seulement les
charges fixes dans leur intégralité, mais encore une partie des charges
variables.
En outre, si l'on devait, comme le préconise la
recourante, considérer que certains des postes de charges énumérés ci-dessus
(en particulier ceux qui ont trait aux frais de personnel [comptes nos 4605.301
à 4605.309], aux marchandises (compte no 4605.313) et à l'entretien d'objets
mobiliers et d'installations [compte no 4605.315]) ont un caractère mixte, avec
une composante fixe et une autre variable, cela aurait pour effet de réduire la
part des coûts fixes au profit de celle des coûts variables. Compte tenu de la
stabilité de la fréquence des tournées de ramassage durant l'année, la
répartition ne saurait être de l'ordre de 33%/67%, comme proposé par la
recourante, mais devrait comporter une part fixe plus importante. Une telle
ventilation serait de nature à réduire la part des charges fixes dans
l'ensemble des coûts et à rapprocher ainsi la proportion entre charges fixes et
variables de celle qui existe entre la taxe de base et les taxes variables.
Quoi qu'il en soit, dans l'arrêt FI.2014.0151, la
Cour de céans a retenu qu'il n'y avait pas lieu de se montrer trop rigoureux
avec le respect de cette exigence d'équivalence de proportions. Afin d'éviter
le tourisme des déchets, la Commune de Pully avait adhéré à un périmètre de
gestion des déchets, dans lequel les prix des sacs étaient identiques. Elle ne
disposait dès lors que d'une faible marge de manœuvre pour rééquilibrer le
rapport taxe de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac (consid. 5b).
Or, ces considérations valent également pour la Ville de Lausanne, qui a adhéré,
tout comme la Commune de Pully, au concept régional harmonisé pour la gestion
des déchets.
Du reste, dans la mesure où la recourante se
plaindrait de ce que la taxe de base est trop importante par rapport à la taxe
variable, il faut relever que l'autorité concernée a réduit le facteur de
calcul de la taxe de base de 26 à 25 ct. par m3 dès le 1er janvier 2014, puis à
24 ct. à compter du 1er janvier 2015. Le rapport entre la taxe de base et la taxe
proportionnelle s'en trouve réduit d'autant.
Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que le
recours est mal fondé sur le point de l'équivalence des rapports entre, d'une
part, taxe de base et taxe variable, et, d'autre part, coûts fixes et coûts
variables.
10.
S'agissant des griefs relatifs au versement des subventions (cf. consid.
5 ci-dessus), il faut d'abord relever qu'il est très douteux que la recourante
puisse en l'espèce s'en prendre à ces dispositions. En effet, la décision
attaquée, qui constitue l'objet de la contestation pouvant être déféré en
justice par la voie du recours (cf.
ATF 142 I 155 consid. 4.4.2 p. 156)
, porte sur la taxe de base
d'élimination des déchets. Elle n'aborde à aucun moment la question du régime
des subventions. Dans l'affaire de la Commune de Pully, qui avait choisi de
compenser l'effet de la nouvelle réglementation sur l'élimination des déchets
en abaissant le taux d'imposition communal (plutôt qu'en procédant à une
redistribution sous la forme de subventions, comme en l'espèce), la Cour de
céans a relevé qu'il s'agissait de deux décisions juridiquement distinctes, en
dépit de la relation directe existant entre les deux mesures (arrêt
FI.2014.0151 précité consid. 3b/aa). Il en va de même en l'espèce. Il s'ensuit
que la recourante ne peut en l'occurrence remettre en cause le régime des
subventions en contestant une décision relative à la taxe de base d'élimination
des déchets. Dans la mesure où il porte sur le régime des subventions, comme
faisant partie du "système lausannois de financement de la gestion et de
l'élimination des déchets", le recours sort par conséquent du cadre de
l'objet de la contestation et doit être déclaré irrecevable.
Quoi qu'il en soit, dans l'arrêt 2C_446/2016, le
Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt FI.2014.0151, en considérant que "le
montant d'impôt direct rendu disponible par l'instauration de la taxe relative
à la gestion des déchets peut être affecté à d'autres tâches publiques, de
sorte qu'il importe peu que la diminution compensatoire profite à tous les
contribuables" (consid. 8). Il en va de même en l'espèce du régime de
subventions, que la Ville de Lausanne a préféré à une baisse du taux
d'imposition communal, étant rappelé que le législateur cantonal a entendu
laisser aux communes une autonomie maximale à cet égard (cf. consid. 4b
ci-dessus). Par ailleurs, sous l'angle du principe de causalité – et c'est cela
qui est décisif –, le versement d'une subvention à toute personne ayant sa
résidence habituelle sur le territoire communal pendant la période déterminante
ne change rien à l'effet incitatif de la taxe au sac. En effet, qu'elle touche
une subvention ou non, la personne qui trie ses déchets a besoin de moins de
sacs soumis à la taxe et se trouve donc financièrement avantagée par rapport à
celui qui fournit un moindre effort de tri.
Il n'est en outre pas exact que le versement d'une
subvention, prélevée sur le produit de l'impôt, en vue de compenser les effets
de l'introduction de la taxe au sac, reviendrait à financer les coûts de
l'élimination des déchets par l'impôt. En réalité, il ressort des comptes de la
Ville de Lausanne, en particulier du compte no 4605, que les coûts de l'élimination
des déchets sont financés pour l'essentiel par les produits de la taxe de base
et de la taxe proportionnelle. Le versement d'une subvention correspondant au montant
moyen estimé des taxes de base et proportionnelle devait "neutraliser"
la charge résultant de l'introduction du nouveau système de financement de
l'élimination des déchets, en tout cas pour les ménages lausannois qui trient
"un minimum" leurs déchets et n'habitent "pas un trop grand
appartement" (cf. rapport-préavis no 2012/21 du 7 juin 2012 de la
Municipalité de Lausanne, pièce no 16 du bordereau de la recourante, p. 3). Le
fait que cette subvention est prélevée sur le produit de l'impôt ne signifie
pas pour autant que l'élimination des déchets serait financée par l'impôt,
comme le prétend la recourante.
Dans ces conditions et compte tenu également du fait
que, comme cela vient d'être dit, la recourante ne peut pas remettre en cause,
dans le cadre de la présente procédure, le régime des subventions, il n'y a pas
lieu de donner suite aux requêtes de mesures d'instruction y relatives
formulées par la recourante.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est
mal fondé sur ce point.
11.
La recourante dénonce une violation des principes de l’équivalence et de
la couverture des frais.
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence
et la doctrine distinguent entre les impôts, les contributions causales et les
taxes d'orientation (ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 135 I 130 consid. 2;
Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7ème éd., 2016, p.
2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd., 2012, § 1 no 3; Ryser/Rolli,
Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., 2002, p. 3).
Les impôts représentent la participation des
citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute
contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales,
en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un
avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent
ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 143 I
220 consid. 4.2 p. 222; 135 I 130 consid. 2 et réf.).
Généralement, les contributions causales se
subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence
et les taxes de remplacement (ATF 135 I 130 consid. 2 et réf.). L'émolument
représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat – émolument
administratif – ou de l'utilisation d'une infrastructure publique – émolument
d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (Blumenstein/Locher,
op. cit., p. 4; Oberson, op. cit., § 1 no 7). La charge de préférence est
une contribution causale destinée à financer des installations, institutions ou
services que l'Etat fournit dans l'intérêt général, mais qui procurent des
avantages économiques spécifiques à certaines catégories de contribuables (cf.
ATF  131 I 313 consid. 3.3; TF 2C_466/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.2).
Les différents types de contributions causales ont
en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du
principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon
lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être
en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci
(rapport d'équivalence individuelle) et rester dans des limites raisonnables.
En outre, la plupart des contributions causales – en particulier celles
dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses
de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent
respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit
global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu,
l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration
(ATF 141 I 105 consid. 3.3.2 p. 108 s.; 138 II 70 consid.
5.3;
135 I 130 consid. 2 et les réf., not. à Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 512).
L'ensemble des coûts comprend,
dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.
188; 124 I 11 consid. 6c p. 20). De telles réserves financières violent le
principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées
objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs
prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225; 118 Ia
320 consid. 4b p. 325).
S'agissant du principe de l'équivalence, la valeur
objective de la prestation peut être déterminée par l'avantage économique
obtenu par le débiteur de la contribution, ou par le coût de la mise à
contribution par celui-ci – dans le cas concret – des prestations étatiques,
rapporté à l'ensemble des coûts liés à ces dernières (ATF 141 I 105 consid.
3.3.2 p. 109; 139 III 334 consid. 3.2.4). La jurisprudence et la doctrine
tendent à se fonder de préférence sur l'avantage économique obtenu (cf. Michael
Beusch, Abgaberecht, in: Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, no 22.79 et les
réf. citées en note de bas de page 166;
Felix Uhlmann, Kriterien
der Bemessung von Kausalabgaben in der Praxis, in: Kausalabgaben, 2015, p. 87
ss, 89
).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire
d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Pour cette
raison, la jurisprudence admet un certain schématisme tenant compte de la
vraisemblance et de moyennes (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225; 141 I 105
consid. 3.3.2 p. 109; 128 I 46 consid. 4a p. 53; TF 2C_173/2013 du 17 juillet
2013 consid. 5.1).
Les contributions doivent être
établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences
qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid.
5.2.2 p. 225;
141 I 105 consid. 3.3.2 p. 109;
128 I 46
consid. 4a p. 52 et les arrêts cités; Hungerbühler, op. cit., p. 522 s.). Une
norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 132 I 157 consid. 4.1 p. 162; 131 I 394 consid. 4.2 p. 399; 130
I 65 consid. 3.6 p. 70 et la jurisprudence citée). L'égalité de traitement ne
revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode
de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du
schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 111 consid. 2b p. 114 et réf. citées).
La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au
législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge
ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité
de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des
différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la
jurisprudence précitée, Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit
fiscal, RDS 1992 II p. 144 ss, not. p. 210).
S'agissant du schématisme dans le
calcul des contributions, le Tribunal fédéral procède à un double examen: la
réglementation doit reposer sur des motifs raisonnables et ne doit pas conduire
dans le cas particulier à un résultat choquant (Uhlmann, op. cit., p. 92).
b) aa) Sous l'angle du principe de
l'équivalence, l
a recourante critique le choix des autorités lausannoises
de prendre en compte, comme assiette de la taxe de base, le volume bâti tel que
déterminé par l’ECA. Elle fait valoir que ce critère "ne saurait être
représentatif de la prestation administrative dont bénéficie le contribuable
concerné". Elle soutient que le législateur communal aurait dû prévoir des
correctifs pour des situations particulières. Elle se réfère à cet égard à l'arrêt
2P.223/2005 du 8 mai 2006, où le Tribunal fédéral a considéré que, dans le cas
d'habitations luxueuses, la valeur d'assurance ne constituait pas toujours un
critère pertinent pour le calcul de la taxe de base (consid. 4.4). Elle se
prévaut également d'un courrier du 13 janvier 2014, dans lequel le Surveillant
des prix, saisi d'une contestation de prix d'une contribuable, n'a pas remis en
cause le choix de la municipalité d'utiliser le volume bâti pour calculer la
taxe de base, mais a recommandé de prendre en compte seulement les volumes habitables
et d'intégrer "un élément de dégressivité", afin d'éviter que les
grands immeubles ne soient pénalisés. La recourante ajoute que, selon les
indications données par l'autorité concernée, une exonération partielle de la
taxe de base pour les immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont
le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres
(art. 12 let. A al. 3 RGD) n'a été accordée que dans 144 cas, correspondant à 1'105'844
m3 sur un volume bâti total de 51'587'075 m3 (soit 2.15% de l'ensemble);
s'agissant de l'exonération à hauteur de 75% de la taxe de base annuelle
lorsque l’immeuble abrite une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou
en mandatant un tiers autre que le service de la propreté urbaine, la totalité
de ses déchets (art. 12 let. A al. 4 RGD), 175 entreprises en ont bénéficié,
qui représentaient 2'895'956 m3 (soit 5.60% du volume bâti total). De l'avis de
la recourante, ces exonérations seraient insuffisantes pour que l'on puisse
admettre l'existence d'un "élément de dégressivité" dans le système
de calcul de la taxe de base.
Dans sa réplique, la recourante relève que le RGD
n'est pas comparable, sous l'angle du principe de l'équivalence, à la
réglementation sur la gestion des déchets de la Commune de Pully (laquelle a
fait l'objet des arrêts FI.2014.0151 et 2C_446/2016), dans la mesure notamment où
cette dernière limite le volume pris en compte dans le calcul de la taxe de
base (à 1'500 m3 s'agissant de bâtiments abritant des logements et à 500 m3 en
ce qui concerne les bâtiments à caractère agricole ou abritant des activités
économiques du secteur secondaire [art. 15 al. 2 et 3 de la directive communale
sur la gestion des déchets]). Le RGD, quant à lui, ne prévoit pas de limite et
contreviendrait par là au principe de l'équivalence.
bb) Comme indiqué ci-dessus (consid. 3), il s'agit
d'examiner si les dispositions communales relatives à la taxe de base, telles
qu'appliquées
dans le cas particulier
, sont conformes au principe de
l'équivalence. Il n'y a donc pas lieu de prendre en considération les motifs
d'exonération (partielle) qui ne sont pas applicables en l'espèce.
Il a déjà été jugé, dans les affaires relatives à la
Commune de Pully, que le recours au critère du volume bâti pour calculer la taxe
de base n'était en soi pas critiquable sous l'angle du principe de
l'équivalence (arrêt FI.2014.0151 consid. 4b/cc, confirmé par TF 2C_446/2016
consid. 8). Selon la réglementation de la Commune de Pully, la taxe de base
(annuelle) était d'ailleurs calculée à raison de 40 ct. (hors taxes) par m3 du
volume total de l'immeuble (cf. arrêt FI.2014.0151 let. B), alors que la
directive municipale lausannoise prévoit un tarif inférieur, puisqu'il est de
26 ct. (hors taxes) par m3 pour 2013 (25 ct. pour 2014; 24 ct. pour 2015).
Le cas d'espèce a ceci de particulier qu'il concerne
des bâtiments dont le volume est très important. Compte tenu d'un volume de
53'867 m3, la taxe de base litigieuse se monte à 15'125 fr. 85 (= 53'867 ×
0.2808 [soit 0.26 fr. + 8% TVA]).
Il s'agit de savoir si ce résultat est soutenable au
vu du schématisme admis dans la fixation des contributions causales ou s'il est
au contraire choquant (cf. consid. 11a ci-dessus). Pour trancher la question,
il convient de comparer le rapport entre la taxe de base et la taxe
proportionnelle au sac dans le cas particulier (étant précisé que la recourante
a donné des indications chiffrées sur le montant de la taxe au sac qu'elle a
payé en 2013 et les années suivantes pour le bâtiment no ECA ********) avec le
ratio moyen. Cette comparaison doit permettre d'établir si le fait que le RGD
ne limite pas le volume pris en considération dans le calcul de la taxe de base
conduit en l'espèce à fixer cette dernière à un montant qui est, relativement à
celui de la taxe proportionnelle, nettement plus élevé que la moyenne. La mise
en relation avec la taxe proportionnelle (au sac) fait sens, car cette dernière
indique la mesure dans laquelle un contribuable met à contribution les services
de la collectivité, ce qui importe sous l'angle du principe de l'équivalence.
Selon le tableau qu'elle a produit lors de
l'audience du 17 mars 2017, la recourante a dépensé en sacs à ordures (sacs
qu'elle paie 6 fr. la pièce) pour le bâtiment no ECA ******** 33'476 fr. en
2013, 18'478 fr. 20 en 2014, 22'341 fr. 70 en 2015 et 23'025 fr. 19 en 2016. Si
l'on fait abstraction de l'année 2013 en raison de l'effet de stock, on arrive
à une moyenne de l'ordre de 21'000 fr. par année. Pour le bâtiment no ECA ********,
la taxe de base (qui s'est montée à 15'257 fr. 27 en 2013, 14'670 fr. 45 en
2014 et 14'083 fr. 63 en 2015, selon le tableau produit par la recourante lors
de l'audience du 17 mars 2017) représente ainsi environ 66 à 70% de la taxe au
sac. Or, selon les prévisions de l'autorité concernée dans son rapport-préavis
no 2012/21 du 7 juin 2012 (pièce no 16 du bordereau de la recourante, p. 3), la
taxe de base et la taxe au sac représenteraient respectivement 25 à 30 fr./50
fr. par an dans le cas d'une personne modeste occupant un appartement de 40 m2
et 60 fr./220 à 260 fr. par an dans le cas d'une famille de 4 personnes
occupant un appartement de 80 m2. Dans le premier cas, le rapport est de
l'ordre de 50 à 60%, alors qu'il est de l'ordre de 25% dans le second cas. Les
cas de figure envisagés tiennent toutefois compte d'une surface habitable par
personne inférieure à la moyenne qui est de 46 m2 par habitant dans le canton
de Vaud (selon le Recensement fédéral de la population [RFP] par l'Office
fédéral de la statistique). En reprenant cette surface moyenne dans le cas
d'une famille de 4 personnes, on parvient à une taxe de base de 119 fr. 60 (=
46 m2 × 4 × 2,5 m × 26 ct.), ce qui correspond à environ la moitié de la taxe
au sac de 240 fr. (= moyenne de 220 et 260 fr.).
Le rapport entre les produits respectifs de la taxe
de base et de la taxe proportionnelle (taxe au sac et taxe au poids) ressortant
des comptes communaux est plus élevé: 139% en 2014 (=
11'848'963.75/8'504'592.79 × 100) et 131% en 2015 (= 11'410'343.35/8'670'566.95
× 100). Cette proportion est toutefois moins significative, dans la mesure où les
deux cercles de contributeurs ne se recoupent pas entièrement.
En l'espèce, malgré le volume très important du
bâtiment en cause, volume qui est entièrement pris en considération dans le
calcul, puisque le RGD ne prévoit pas de plafond à cet égard, la taxe de base
due par la recourante n'apparaît pas exagérément élevée par rapport à la taxe
proportionnelle (au sac), laquelle constitue, comme cela a été dit, un bon
indicateur de la mise à contribution des services de la collectivité. En
particulier, le pourcentage de 66 à 70% n'est pas très éloigné de celui – de
l'ordre de 50% – qui ressort des prévisions de l'autorité concernée pour les
personnes physiques.
Dans ces conditions, le calcul de la taxe de base
selon le RGD ne conduit pas, en l'espèce, à un résultat choquant. Partant, le
grief de violation du principe de l'équivalence est mal fondé et doit être
rejeté.
c) aa) La recourante voit une violation du principe
de la couverture des frais dans le fait qu'en 2013 et 2014, les produits des
taxes ont dépassé les coûts de gestion des déchets urbains, de sorte que des
montants de 6'010'047 fr. (2013) et 437'746 fr. (2014) ont été attribués aux
réserves. En 2015, un montant de 984'775 fr. a au contraire été prélevé. En
2016, un montant de 226'917 fr. a de nouveau été attribué aux réserves. La
recourante relève qu'ainsi, au 31 décembre 2016, le fonds de réserve devrait
présenter un solde positif de 5'689'935 fr., ce qui correspond à environ un cinquième
des coûts annuels.
bb) Selon l'autorité concernée, l'excédent de
recettes de 2013 est dû à un effet de stock, après l'entrée en vigueur du
nouveau système. Les réserves constituées ont permis de réduire le tarif de la
taxe de base à 25 ct. par m3 en 2014 et à 24 ct. par m3 en 2015.
L'examen des comptes communaux montre effectivement que
les montants attribués aux réserves sont passés de 6'010'046 fr. en 2013, à
437'746 fr. en 2014 et à 0 fr. en 2015, année durant laquelle un prélèvement
sur les réserves de 984'774 fr. a eu lieu. En 2016, un montant de 226'917 fr. a
de nouveau été attribué aux réserves. La plus grande partie des réserves est
ainsi liée à l'effet de stock qui s'est produit en 2013. Depuis lors, la Ville
de Lausanne tend vers un équilibre entre le produit global des contributions et
l'ensemble des coûts. Le 24 septembre 2015, l'autorité concernée a d'ailleurs
adopté des règles de gestion du fonds de réserve pour l'élimination des déchets
urbains (pièce no 2 du bordereau de l'autorité concernée du 3 mai 2017). Selon
l'art. 1 al. 2, le fonds de réserve permet de lisser les recettes issues des
taxes prélevées pour la gestion des déchets. En l'état, il n'apparaît pas que ces
réserves ne seraient pas justifiées objectivement, en ce sens qu'elles
excéderaient les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence; la
recourante ne l'allègue du reste pas.
Il s'ensuit que le principe de la couverture des
frais est respecté. Partant, le recours est mal fondé sur ce point.
12.
La recourante se plaint d'une violation du principe de transparence.
a) Le principe de transparence est énoncé à l’art.
32a al. 4 LPE, aux termes duquel les bases de calcul qui servent à fixer le
montant des taxes sont accessibles au public. Il vise un double but: d'une
part, garantir la transparence lors de la fixation des taxes et, d'autre part,
optimiser le système d’élimination des déchets. Il y a transparence par le fait
que le pollueur-payeur peut consulter non seulement les données comptables sur
les coûts et les rendements des installations, mais aussi tout élément qui a
contribué à fixer les taxes (Jansen, op. cit., no 53 ad art. 32a LPE; voir
aussi ATF 137 I 257 consid. 4.3.3 p. 265).
Le principe de transparence figure également à
l'art. 11 al. 3 3e phr. RGD, aux termes duquel la Municipalité communique aux
assujettis qui en font la demande les bases de calcul qui servent à fixer le
montant des taxes. En outre, selon l'art. 12 al. 3 1ère et 3e phrases LGD, les
communes doivent établir chaque année un inventaire des quantités de déchets
dont elles organisent la collecte sur leur territoire, en distinguant les types
de déchets et leur destination; ces informations sont publiques.
b) aa) La recourante étaye le grief de violation du
principe de la transparence en faisant valoir que l'autorité concernée n'a pas
communiqué certaines informations qu'elle avait sollicitées, notamment
s'agissant de la comptabilisation des subventions. En outre, il ne serait
"toujours pas aisé à ce jour de comprendre de quelle manière ont été
déterminées les recettes communiquées, notamment si celles issues de la taxe de
base constituent les montants facturés ou encaissés ou encore un autre résultat
issu d'un autre mode de comptabilisation tenant compte de provisions, réserves
ou d'écritures transitoires" (recours, p. 25). Dans ses déterminations
finales, la recourante se plaint de ce que l'autorité concernée a modifié en
cours de procédure la répartition entre coûts fixes et coûts variables – ce qui
montrerait que les bases de calcul ne sont pas clairement établies – et de ce
qu'elle n'a pas fourni d'informations sur l'évolution des charges salariales
entre 2013 et 2015.
bb) L'autorité concernée a donné entre-temps les
informations requises par la recourante, à tout le moins celles concernant les
bases de calcul de la taxe (fixe) litigieuse, ainsi que des taxes
proportionnelles. Elle a fourni les données – très détaillées – requises lors
de l'audience du 17 mars 2017, dans la mesure où la collecte de ces données
n'occasionnait pas un travail disproportionné. De manière générale, il apparaît
que la recourante a eu accès à tous les éléments ayant servi à fixer la taxe
litigieuse. L'on ne voit pas, dans ces conditions, en quoi le principe de la
transparence aurait été transgressé. Le recours est mal fondé sur ce point.
13.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à confirmer la
décision attaquée. Le sort du recours commande que la recourante en supporte
les frais (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La Municipalité de Lausanne,
qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire, a droit à des
dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales, notifiée le 23 mars 2016, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge
de la Fondation A.________.
IV.
La Fondation A.________ versera à la Municipalité de Lausanne des
dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 3 novembre 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss   de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.