vd_omni · AC.2022.0046 · 2023-10-13 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la Commune de Tévenon | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Tévenon formé par deux propriétaires de parcelles, jusqu'alors colloquées en zone de villas, qui contestent leur nouvelle affectation en zone agricole.- La situation au sein du village, soit dans les franges de la zone à bâtir, et les caractéristiques des parcelles litigieuses, libres d'aménagements significatifs de la zone à bâtir, justifient leur affectation à la zone agricole, ce d’autant plus au vu du surdimensionnement important de la commune. Même si on ne pouvait considérer qu'elles se situent dans les franges de la zone à bâtir, elles constituent de toute manière au sein d’une zone construite un espace vide de constructions de plus de 2500 m2 à elles seules déjà. Pas de violation du principe de la proportionnalité (consid. 4).- Pas de violation du principe de l'égalité de traitement avec d'autres parcelles colloquées en zone d'habitation de très faible densité (consid. 5).- Pas de violation non plus du principe de la proportionnalité dans le fait d'affecter les parcelles en cause à la zone agricole plutôt qu'à la zone de verdure, la situation présente étant notamment différente de celle visée à l'AC.2022.0122 (consid. 7).L'appréciation telle qu'effectuée par les autorités intimées procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants (consid. 9).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2023 AC.2022.0046

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 octobre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme
Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A.________
,
à ********,
2.
B.________
,
à ********,
tous deux
représentés par Me Eric
MUSTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
1.
Département des institutions et du territoire
(DIT)
, désormais
Département des institutions, du territoire et du
sport (DITS),
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,
2.
Conseil général de la Commune de
Tévenon,
Administration communale,
représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du
Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du
Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal;
parcelles n
os
537, 3324 et 3326)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la
fusion, au 1
er
juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier,
Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.
La commune est
actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des
communes fusionnées suivants:
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la
commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la
commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.
B.
Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil
général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir
d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une
décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent,
puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.
Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une
modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet
d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département
compétent le 23 avril 2018.
C.
B.________ est propriétaire depuis janvier 2012 des parcelles
n° 537 et 3325 de la commune de Tévenon. A.________ est pour sa part
propriétaire depuis janvier 2012 des parcelles n° 3324 et 3326.
D’une surface de 1017 m
2
, le bien-fonds
n° 537 comprend une surface de 7 m
2
d’un garage (de 46 m
2
;
n° ECA 3123), pour le reste sis sur la parcelle voisine au sud
n° 3325, ainsi qu’un accès, place privée de 22 m
2
et un jardin
de 988 m
2
. Il est bordé au nord par la route de Romairon (DP 1056). D’une
surface de 1259 m
2
, la parcelle n° 3325 supporte les bâtiments
d’habitation et garages n° ECA 3061a et 3061b de 60 m
2
,
respectivement 106 m
2
, le bâtiment n° ECA 3061c de 51 m
2
ainsi qu’une surface de 39 m
2
du garage n° ECA 3123. La
parcelle n° 3325 comprend aussi un accès, place privée de 267 m
2
,
contigu, selon le guichet cartographique cantonal, aux 22 m
2
d’accès-place privée sis sur le bien-fonds n° 537, et un jardin de 736 m
2
.
Contigu à l’est de la parcelle n° 537 et d’une surface de 1138 m
2
,
le bien-fonds n° 3324 est en nature de champ, pré et pâturage; il est
également bordé au nord par la route de Romairon. Voisin au sud de la parcelle
n° 3324 et à l’est de la parcelle n° 3325, le bien-fonds n° 3326
comprend une surface de 1139 m
2
en nature de champ, pré et pâturage.
Les parcelles n° 3324, 3325 et 3326 proviennent de la division du
bien-fonds n° 537, à l’origine d’une surface de 4553 m
2
, du 31
janvier 2012. La parcelle n° 3325 est fond servant de la servitude
ID.006-2012/000458 d’usage d’abri de protection civile avec obligation
accessoire de faire en faveur des biens-fonds n° 537, 3324 et 3326.
Les parcelles précitées, qui forment ensemble un
carré, se trouvent dans la partie est de la localité de Villars-Burquin et sont
toutes colloquées, selon le PZ actuellement en vigueur de cette localité, en zone
de villas.
Le groupe de parcelles n° 537, 3324, 3325 et
3326 se trouve à une centaine de mètres à vol d’oiseau (
www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm
)
à l’est du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite celle de
Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont il est séparé par peu
de biens-fonds. A ce carrefour se trouve notamment la salle du Battoir communale.
Le groupe de parcelles en cause, dont seule la parcelle n° 3325 est
construite, est bordé au nord par la route de Romairon (DP 1056), au-delà de
laquelle se trouvent des parcelles construites. Il est entouré d’une part à
l’est d’un bien-fonds construit (le n° 214), au-delà duquel se trouvent à
l’est quatre parcelles construites (n° 616, 617, 485 et 833) sises au sud
de la route de Romairon, d’autre part au sud ainsi qu’à l’ouest de parcelles
libres de constructions, en particulier des parcelles n° 212 et 213 (à
l’ouest) et 215 (au sud).
D.
Du 17 mai 2008 au 16 juin 2008 a été mise à l’enquête publique la
construction de quatre habitations jumelles comprenant chacune deux logements
ainsi que l’aménagement de huit places de stationnement couvertes et de quatre
places de parc extérieures sur l’ensemble de la parcelle n° 537, soit
avant fractionnement (n° CAMAC 87313).
En février 2009, un permis de construire a été
octroyé à la société de A.________ pour la construction précitée. Elle n’a
toutefois pas été réalisée, le bien-fonds n° 537 ayant finalement été fractionné
en janvier 2012 en quatre parcelles dont deux (n° 537 et 3325) ont été
acquises par B.________. L’acte de désignation de nommable du 23 janvier 2012
entre A.________, au bénéfice d’un acte de vente à terme-emption lui permettant
d’acquérir (l’entier de) la parcelle n° 537, et B.________, désigné
nommable par le premier précité pour acquérir les nouvelles parcelles
n° 537 et 3325, prévoyait notamment ce qui suit sous chiffre IV:
"
B.________
sait qu’il devra, à ses frais, faire construire l’abri de protection civile
prévu dans le permis de construire qui va être délivré, abri qui sera construit
sur la nouvelle parcelle 3325 de Tévenon et qui profitera à l’ensemble des
quatre biens-fonds qui vont provenir de la division de l’actuelle parcelle 537
de Tévenon
"
.
Les parcelles n° 537, 3324, 3325 et 3326
comprennent actuellement les constructions telles que décrites sous lettre C. ci-dessus.
E.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation
pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2
LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au
dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment
élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn,
dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre
2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée
"Zones d'habitation et mixtes".
F.
Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la
municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).
Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la
municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du
dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait
que le projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services
cantonaux. Il indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu
de manière à répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et
recommandait de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en
particulier ce qui suit de ce rapport:
"
4.4.3      ZONE
DE VERDURE
Le projet de PGA prévoit
d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de
construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités différemment
selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux principes énoncés
précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :
-    les franges de la zone à bâtir ;
-    les jardins privés ;
-    les espaces
verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.
Les franges de la zone à bâtir
Les parties
des parcelles non construites et non aménagées en bordure de la zone agricole
sont en général situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces
secteurs doivent être affectés en zone agricole (par exemple, les
parcelles : […]
Les jardins privés et les espaces
verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti
Le Service du
développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en
zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans
la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne
permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.
Les espaces verts non-aménagés à
l’intérieur du tissu bâti
En vue de la
réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit
identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui
permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et
patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis
remarquables, les vues, etc.
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
revoir les secteurs
affectés en zone de verdure.
Les parcelles
ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de
construction d’une surface supérieure à 2500 m
2
Les surfaces
non bâties supérieures à 2500 m
2
, situées en milieu bâti,
représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une
exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone
agricole est à justifier […].
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
dézoner les parcelles ou
regroupement de parcelles dont la surface dépasse 2500 m
2
".
Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la
municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable
complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le
concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais
réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis
des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette
prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la
question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement
de la zone à bâtir.
G.
En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
(ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment
ce qui suit:
"
2.1 Contexte géographique
2.1.1  Situation
Située dans le district du
Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura
surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au
31 décembre 2017. […]
La population communale a observé
une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression
moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance
s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne
cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction
générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.
[…]
2.1.2  Périmètre
Le périmètre de révision du PACom
s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan
partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il
comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.
[…]
2.2  Contexte environnemental et
patrimonial
2.2.1  Surfaces d’assolement
Par son altitude moyenne, la
commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces
d’assolement.
[…]
3.3  Dimensionnement de la zone à bâtir
3.3.1  Avant la révision du PACom
L’un des aspects majeurs de la
révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi fédérale
sur l’aménagement du territoire au 1
er
mai 2014, est le
dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de
terrains à bâtir.
[…] La commune de Tévenon est
considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son
taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de
référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.
[…]
Selon le tableau présenté
ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036
est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31
décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu
plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les
volumes existants est compris.
3.3.2  Après la révision du PACom
[…]
Afin de redimensionner la zone à
bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la
constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son
préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :
-      Dézoner les franges de la zone à bâtir ;
-      Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces
vides de plus de 2'500 m
2
situés au sein du milieu bâti. Ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une exploitation
agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone agricole doit être
justifiée ;
-      Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis
remarquables, vues, etc.) ;
-      Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le
territoire communal.
[…]
Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.
Afin de vérifier si cette méthode
est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette
dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement
de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous
montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212
[recte: 218]
habitants en lieu et place des
708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en
annexe 4).
La méthode visant à dézoner les
franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de
construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du
surdimensionnement.
Avant
Après révision
révision
Population de référence
31.12.2015
811 hab.           811 hab.
Population au moment du bilan 31.12.2017
843
hab.           843 hab.
Possibilités de développement
128
hab.           128 hab.
Population maximale en 2036                           939
hab.          939 hab.
Besoins au moment du bilan
96
hab.             96 hab.
Capacité d’accueil au moment du
bilan (réserves)
804 hab.      314 hab.
Etat de la capacité par rapport
aux besoins
+ 708 hab.
+ 218 hab.
3.3.3  Disponibilité des terrains
Comme mentionné dans le chapitre
précédent, la disponibilité des terrains constructibles doit être assurée.
[…]
Dans le cadre de la révision du
PACom, plusieurs parcelles conservent leurs droits à bâtir […]
3.4  Affectation
Une vingtaine de modifications ont
été effectuées sur le Plan d’affectation communal. […]
Modification n° 3 – de
zone de villas en zones agricole 16 LAT (AGR)
Villars-Burquin – Parcelles
n° […] 537, 3324, 3326 […]
Surface concernée : 37'255 m
2
Les modifications n° 3
concernent tous les secteurs passant de zone de villas ou villas et chalets à
la zone agricole. La présente modification poursuit les mêmes objectifs que la
modification n° 2. Il s’agit majoritairement de dézonages des franges de
la zone à bâtir. Toutes les surfaces non utilisées par des constructions ou des
aménagements significatifs (jardins potagers, terrasses, jeux pour enfants,
etc.) sont affectées hors zone à bâtir.
La modification n° 3 concerne
également le centre du village de Villars-Burquin en complément de la
modification° 2. Comme expliqué précédemment, les espaces de plus de 2'500
m
2
non réalisés doivent être rendus au hors zone à bâtir. Dans le
cas présent, l’addition des dézonages en zone village et en zone de villas
représente un espace vide de construction d’un peu plus de 13'000 m
2
.
[…]
Modification n° 9 – de
zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 9 consiste
en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure
inconstructible.
Si les espaces non bâtis situés en
limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des
espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de
nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m
2
.
Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à
leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou
aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.
Etant donné la situation
géographique des parcelles concernées au sein de la zone à bâtir, de la
présence de certains aménagements non compatibles avec la zone agricole
(pelouse entretenue, places de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou
encore de la présence de vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors
de la zone à bâtir. L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de
rétablir l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait.
Elle permet également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun
droit à bâtir n’est comptabilisé dans cette zone.
Modification n° 10 – de
zone de villas en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 10
consiste en l’affectation de grandes surfaces libres de construction en zone de
verdure inconstructible, au même titre que la modification n° 9.
L’argumentaire est identique à celui de la modification n° 9.
[…]
A noter que la commune de Tévenon
n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.
[…]
3.5  Règlement sur la police des
constructions
[…]
3.5.3  Zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)
La zone d’habitation de très
faible densité 15 LAT résulte de la fusion de la zone de villas et de la zone
de villas et chalets du règlement de Villars-Burquin approuvé en 1984. L’indice
d’utilisation est reconduit, soit 0,25
".
Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de
janvier 2020, intitulée "
Principe
,
Pré-étude - scénario
n° 1
" et qui comprend une carte des quatre villages de la
commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour
entre le DP 1054 et le DP 1055.
H.
La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18
février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom)
comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur
le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après:
RPACom) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents
étant tous datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier l’affectation
des parcelles n° 537, 3324 et 3326 ainsi que n° 212, 213 et 215 en
zone agricole et celle du bien-fonds n° 3325 en zone d’habitation de très
faible densité 15 LAT. Les parcelles situées à l’est des biens-fonds
n° 3324 et 3326, soit les n° 214 (en partie), 616, 617, 485 et 833
sont pour leur part également colloquées en zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT.
Le 30 janvier 2020, une séance d’information
publique relative au nouveau PACom a été organisée.
La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29
oppositions, dont celle de A.________ du 17 février 2020, remise sous pli
recommandé à la municipalité qui l’a reçue le 19 février 2020, et celle de B.________
du 4 février 2020 et reçue par la commune de Tévenon le 5 février 2020. A.________,
faisant valoir différents éléments, requérait que les parcelles n° 3324 et
3326 ne soient pas déclassées en zone agricole, mais maintenues en zone
constructible. De son côté, B.________, invoquant également différents
éléments, s’est opposé au déclassement de la parcelle n° 537 en zone
agricole et a requis qu’elle soit maintenue en zone à bâtir.
Le 14 septembre 2020, deux séances de conciliation ont
eu lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de
leur bureau mandataire et assistés de leur avocat, ainsi que pour l’une A.________
et pour l’autre B.________.
Le 8 octobre 2020, A.________ s’est déterminé sur le
procès-verbal de la séance de conciliation et a maintenu son opposition. Sans
nouvelles de B.________ à la suite de la séance précitée, il a été considéré
que son opposition était maintenue.
Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a
refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.
I.
Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21
relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la
police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à
l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du
préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à
l’opposition de A.________, dont la teneur est la suivante:
"
Déterminations
de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1
[ndlr.:
de l’opposition]
En résumé: force est de constater
que les parcelles 537, 3324 et 3326 n’ont pas bénéficié d’un permis de
construire valable lors de l’entrée en vigueur de la zone réservée, et ceci
sans faute de la part de la Municipalité.
Par rapport au point 2
Voir également sous point 1.
La proximité des parcelles
concernées par rapport au centre du village n’est que secondaire, voire
tertiaire. Notamment le critère "Dézoner toutes les franges de la zone à
bâtir en zone agricole" l’emporte sur d’autres critères.
Par rapport au point 3
Lesdites franges à dézoner
tiennent compte du territoire urbanisé d’une part et de la proximité des
parcelles à des zones agricoles existantes (parcelles limitrophes ou en
continuité à une zone agricole) d’autre part.
Par rapport au point 4
Voir sous points 1 et 3
Par rapport au point 5
La procédure de modification du
PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune.
Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au
titre de la réalisation d’équipements privés. D’éventuelles réclamations
doivent être adressées au département compétent, selon la législation en vigueur
(LATC, articles 71 à 73).
Par rapport au point 6
Les parcelles citées disposant
d’une obligation de bâtir (article 52 LATC) dans les 7 ans à partir de l’entrée
en vigueur du PACom ont été identifiées et retenues sur la base des mêmes
critères. Par contre, les parcelles 537, 3324 et 3326 ont été
« éliminées » plutôt dans le processus d’analyse et d’appréciation.
Par rapport au point 7
Voir sous point 5.
[…]
Remarque complémentaire et
explicative
Après la tenue de la séance de
conciliation, des vérifications des permis de construire délivrés pour les
parcelles 537, 3324, 3326 et 3325 ont montré que la construction d’un abri PCi
en faveur des quatre parcelles mentionnées ci-dessus s’est faite sur initiative
et demande du propriétaire de la parcelle 3325, en accord avec le propriétaire
des parcelles 3324 et 3326. Une inscription de cet arrangement (servitude) au
Registre foncier en témoigne.
Au surplus, l’obligation imposée
par les services cantonaux compétents de construire un abri PCi pour les quatre
parcelles 537, 3324, 3325 et 3326 a bien été formalisée pour le premier permis
de construire délivré ; par contre, ce permis a perdu sa validité après le
délai légal de deux ans (projet non entamé et réalisé par le(s) propriétaire(s)).
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité
propose au Conseil Général de lever l’opposition de A.________
".
Le préavis n° 05/21 contient également sa
proposition de réponse à l’opposition de B.________, dont la teneur est la
suivante:
"
Déterminations
de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1
[ndlr.: de l’opposition]
La proximité de la parcelle
concernée par rapport au centre du village n’est que secondaire, voire
tertiaire. Notamment le critère "Dézoner toutes les franges de la zone à
bâtir en zone agricole" l’emporte sur d’autres critères.
Le fait de disposer d’un terrain
équipé (eau, épuration, électricité) n’est que secondaire, voire tertiaire dans
le cas de figure de la commune de Tévenon (surdimensionnement). Cet aspect doit
notamment être pris en compte lorsqu’il s’agit d’affecter des parcelles ou des
terrains en zone à bâtir.
La procédure de modification du
PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune.
Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au
titre de la réalisation d’équipements privés. D’éventuelles réclamations
doivent être adressées au département compétent, selon la législation en
vigueur (LATC, articles 71 à 73).
[…]
Remarque complémentaire et
explicative
Après la tenue de la séance de
conciliation, des vérifications des permis de construire délivrés pour les
parcelles 537, 3324, 3326 et 3325 ont montré que la construction d’un abri PCi
en faveur des quatre parcelles mentionnées ci-dessus s’est faite sur initiative
et demande du propriétaire de la parcelle 3325, en accord avec le propriétaire
des parcelles 3324 et 3326. Une inscription de cet arrangement (servitude) au
Registre foncier en témoigne.
Au surplus, l’obligation imposée
par les services cantonaux compétents de construire un abri PCi pour les quatre
parcelles 537, 3324, 3325 et 3326 a bien été formalisée pour le premier permis
de construire délivré ; par contre, ce permis a perdu sa validité après le
délai légal de deux ans (projet non entamé et réalisé par le(s)
propriétaire(s)).
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité
propose au Conseil Général de lever l’opposition de B.________
".
Le 6 mai 2021, a eu lieu une présentation publique
du PACom par la DGTL.
J.
Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la
proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants
que A.________ et B.________, et accepté l’opposition au changement
d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de
réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le
PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux
amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).
K.
En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête
publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les
amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui
relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones d’habitation
de faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du
projet de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la
limite de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).
Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable
des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement
les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.
Une enquête publique complémentaire s’est déroulée
du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil
général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.
L.
Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du
territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan
d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans
d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan
d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020
(enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai
2021 (enquête publique complémentaire).
M.
Par acte commun du 9 février 2022, A.________ et B.________ ont
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre
la décision du conseil général du 20 mai 2021. Ils ont conclu principalement à
l’annulation des décisions attaquées, en tant qu’elles concernent les parcelles
n° 537, 3324 et 3326, en ce sens que les parcelles précitées sont
maintenues en zone à bâtir (zone villa) et retirées de la zone réservée, subsidiairement
à la réforme des décisions entreprises, en ce sens que les parcelles n° 537,
3324 et 3326 sont maintenues en zone à bâtir (zone villa), plus subsidiairement
à la réforme des décisions attaquées en ce sens que les parcelles n° 537,
3324 et 3326 sont maintenues en zone à bâtir (zone villa) et qu’un délai leur
est fixé pour procéder à la réalisation de leur projet de construction sur les
parcelles précitées. Ils ont requis en particulier, à titre de mesure
d’instruction, l’édition du dossier d’enquête publique concernant leurs projets
de construction.
Le 4 avril 2022, le conseil général, par
l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.
Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a
conclu au rejet du recours.
N.
Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en
présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal
d’audience:
"La zone centrale correspond
plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon les autorités communales.
Le territoire urbanisé tel
qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom,
d’où le manque de renseignements dans le dossier.
Le tribunal et les parties
s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par
les six recours.
L’audience est suspendue à 10h.
[…]
L’audience est reprise à 10h30 sur
la parcelle n° 537, à Tévenon (village de Villars Burquin).
Il est constaté que la parcelle
n° 3326 est limitrophe à une vaste zone agricole, du côté sud.
La superficie des 3 parcelles
représente plus de 2500 m
2
. Elles sont libres de constructions;
elles sont en nature de pré-champ.
Les 3 parcelles ensemble sont en
frange de la zone agricole, selon la DGTL.
Me Muster précise que les
parcelles situées à l’est des parcelles en question, le long de la route de
Romairon se trouvent en zone d’habitation de très faible densité. Il s’agit de
parcelles qui sont déjà construites, contrairement aux 3 parcelles litigieuses.
A.________ relève que la route en
question relie la zone centrale de Villars-Burquin à la zone centrale du
village de Vaugondry.
Il est relevé que les parcelles en
question se trouvent à une distance d’environ 100 m de l’arrêt de bus (laiterie
et salle du Battoir).
Selon la syndique, le centre du
village de Villars-Burquin se trouve à l’ancien collège, à côté de l’église.
Mme la syndique a précisé qu’on
pouvait considérer qu’il y avait plusieurs centres, dont le secteur de la
laiterie et de la salle du Battoir.
A.________ rappelle que les
parcelles non construites sont entièrement équipées et qu’elles ont été au
bénéfice d’un permis de construire (2009) qui n’a pas été réalisé.
Il est relevé que la parcelle
n° 659, qui se trouve quasiment en face de la parcelle n° 537, bien
que n’étant pas construite, a été classée en zone d’habitation de très faible
densité, avec obligation de bâtir dans un délai de 7 ans dès l’entrée en
vigueur du PACom.
Selon la DGTL, la parcelle
n° 659 se trouverait dans le territoire urbanisé selon les critères
actuels
"
.
Le 22 mai 2023, les recourants ont déposé des
déterminations spontanées sur le procès-verbal de l’inspection locale.
O.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
L’on peut tout d’abord se demander si certaines des conclusions des
recourants ne seraient pas irrecevables.
a) aa) Le présent recours porte sur un plan d'affectation
communal. L'art. 43 al. 2, 2
ème
phr., de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du
département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Aux termes de l’art. 79 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l’acte de
recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours (al. 1, 2
ème
phr.). Le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre
fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et
moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là (al. 2).
bb) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos
desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement
d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception,
sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet du
litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en
revanche pas, sauf exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359
consid. 4.3, et les références citées; arrêts TF 8C_636/2020 du 8 juin
2021 consid. 3.2.1; 8C_619/2019 du 3 juillet 2020 consid. 4.2.1).
b) Les recourants concluent principalement à
l’annulation des décisions attaquées, en tant qu’elles concernent les parcelles
n° 537, 3324 et 3326, en ce sens que les parcelles précitées sont
maintenues en zone à bâtir (zone villa) et sont retirées de la zone réservée. Or,
le tribunal de céans ne peut pas entrer en matière sur cette conclusion en tant
qu’elle porte sur le fait que les parcelles en cause soient retirées de la zone
réservée, conclusion qui est donc, sur ce point, irrecevable. Les décisions
entreprises portent en effet sur le nouveau PACom de la commune de Tévenon et
non pas sur la zone réservée communale, en vigueur depuis plusieurs années.
2.
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen dont doit disposer
l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se
réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du
droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier
que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de
l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté
d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art.
2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier
2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a)
. Elle
suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références citées). Dans
le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points
faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la
conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement
du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les
principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés
(AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022
consid. 4a, et les références citées).
3.
Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation de
leurs parcelles n° 537, 3324 et 3326 dans le nouveau PACom. Actuellement
affectés à la zone de villas, leurs biens-fonds sont colloqués en zone agricole
dans le nouveau PACom. Ils voient dans le dézonage prévu de ces derniers une
violation de la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101), la restriction
apportée à leur droit de propriété ne respectant pas les conditions posées à
l’art. 36 Cst., en particulier le principe de la proportionnalité.
a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété
est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la
proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés – règle de l'aptitude –, que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive – règle de la nécessité –, et qu'il
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou
privés compromis – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I
168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; voir aussi arrêt TF
1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.2).
L'art. 1 al. 1, 1
ère
phr., LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée, (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant
l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de
travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée
par les transports publics (let. a) et de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
(let. a
bis
).
Selon l’art. 8
a
LAT, relatif au contenu du
plan directeur dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit
notamment: la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de
qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d’assurer la
conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d) et la
manière de renforcer la requalification urbaine (let. e).
L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis
le 1
er
mai 2014, prévoit ce qui suit:
"
Zones
à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L’emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains
peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils
sont propres à la construction;
b.
ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les
terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils
permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération et
les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins
".
b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que
le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé
par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat
hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise
en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la
valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée
au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans
le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des
communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure
A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour
dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure
dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque
sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa;
AC.2019.0012, AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020
consid. 2a, avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du
développement territorial ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn,
janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et
mixtes") indique en introduction ce qui suit:
"
Problématique
[…]  Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation
".
La mesure proprement dite contient en particulier ce
qui suit:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier
[...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
[...]
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants :
•
la qualité de la desserte en transports publics ;
•
l'accès
en mobilité douce aux services et équipements ;
•
la
qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;
•
l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et
nuisances ;
•
la capacité des équipements et des infrastructures ;
•
la
possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
•
la
disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre :
1.    réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement ;
2.    densifient le territoire urbanisé ;
3.    mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la
densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...].
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.
[...]
"
.
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à
savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de
planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21
ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9
juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).
bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié
plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
•
Dézoner toutes les
franges
de la zone à bâtir en zone agricole. Ces
franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des
noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux
critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés
en zone agricole […] ;
• Traiter les
petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments)
, en
commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus
près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;
• Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les
espaces vides
de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la
Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur
affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être
justifiée ;
• Mener une
réflexion
qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin
d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver
par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles
bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur
de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du
site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits
pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela
peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone
concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute
réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement
vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;
• Assurer la
disponibilité des
terrains libres
de construction sur le territoire communal et, le cas
échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
[…]
"
.
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises
".
La fiche d'application précitée prévoit une première
phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de février
2019), donnant notamment les explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être. [...]
".
c) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021
consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1
er
mai
2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Le choix des
parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans
une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2, et les références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du
redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds
ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher
les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'
art. 15 LAT
. Dans ce cadre, les critères posés par le droit
fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au
milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité
(en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La
qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères
(
art. 15 al. 3 LAT
), mais l'autorité planificatrice
peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être
amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21
mars 2023 consid. 3.2.2
in fine
).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
également, on ne saurait considérer que, sous l'empire de l'art. 15 LAT actuel,
les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir.
En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement
considérées comme appartenant au territoire "
déjà largement bâti
"
au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent
de
facto
être considérées comme de la zone constructible avec les conséquences
juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement
d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le
planificateur local conformément au système pyramidal de l'aménagement du
territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à
la désignation des terrains à bâtir (cf. arrêt TF 1C_429/2018 du 30 septembre
2019 consid. 4.2). Le Tribunal fédéral a ainsi précisé que, dans un contexte
général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune,
cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "
brèches
"
créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées
à être comblées (arrêts TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3.2;
1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2.1; cf. aussi arrêt TF 1C_218/2020
du 23 juillet 2021 consid. 3.4.2).
Outre
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti
(art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), la création d'un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT), la loi
prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de
travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière
appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT).
D'autres
objectifs pourraient également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une
brèche dans le tissu bâti en zone constructible, tels que la protection des
bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 al. 2 let.
a LAT) ou la conservation des sites naturels et des territoires servant au
délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid.
4.2.1; cf. aussi AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid.3c/aa; AC.2019.0384,
AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 4a/bb).
d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la
commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.
Les possibilités de développement accordées à la
commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31
décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811
habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon
l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet
de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil
des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants,
alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette
même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement surdimensionnées
en zone à bâtir.
Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté,
respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle
réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité
d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à
bâtir de 96 habitants.
4.
Actuellement affectés à la zone de villas, les biens-fonds des recourants
sont colloqués en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Les recourants
concluent cependant au maintien de leurs parcelles en zone à bâtir, plus
précisément en zone villas, qui correspond à la zone d’habitation de très
faible densité 15 LAT dans le nouveau PACom.
a) Aux termes de l’art. 6.1 al. 1 RPACom, la zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de très
faible densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées,
trafic, etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 6.3 al. 1 RPACom prévoit que
l’indice d’utilisation du sol (IUS) sera au maximum de 0.25 et l’art. 6.4 al. 1
RPACom limite la hauteur des constructions à 8 m 50 au faîte. Selon l’art. 6.6
al. 1 RPACom, l’ordre non contigu est obligatoire.
Conformément à l’art. 10.1 al. 1 RPACom, la zone
agricole 16 LAT est régie par les dispositions de la législation fédérale.
Selon l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se
prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont
nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture
(let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités
par l’agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue (al. 2). Dans leurs
plans d’aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des
différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).
b) aa) Les recourants font en l’occurrence valoir
que les autorités intimées auraient violé le principe de la proportionnalité et
méconnu les critères définis par la mesure A11, dont celui portant sur la
densification du territoire urbanisé, en colloquant leurs parcelles
n° 537, 3324 et 3326 en zone agricole. Celles-ci se trouveraient en
bordure du village, et même encore au centre de celui-ci, ainsi que voisines de
nombre de biens-fonds construits, au bord de la route cantonale et à proximité
immédiate d’un arrêt de bus, soit directement accessibles; elles seraient aussi
entièrement équipées et au bénéfice d’un abri PCi; le recourant A.________
aurait enfin obtenu un permis de construire en février 2009. Au vu de ces
éléments, les recourants estiment que, sous l’angle du critère de la nécessité,
une mesure moins incisive devrait être prise par la commune. Il lui serait par
exemple loisible de sélectionner d’autres parcelles qui se trouveraient en
dehors du centre et qui ne seraient pas déjà équipées ou directement
accessibles depuis la route. Tel pourrait être le cas des parcelles
n° 861, 625, 552, 659 et 596, toujours libres de toute construction et qui
n’ont pas été déclassées, dès lors qu’il ne serait pas certain qu’elles soient
réellement équipées, plus proches du centre ou mieux desservies que leurs
biens-fonds, voire qu’elles seraient très en pente, contrairement à leurs
biens-fonds. Les recourants voient aussi une atteinte au critère de la
proportionnalité au sens étroit, considérant qu’au vu de la localisation et des
caractéristiques de leurs parcelles, leur intérêt privé devrait prévaloir sur
l’intérêt public à la réduction de la zone à bâtir en cause, formalisé à l’art.
15 al. 2 LAT.
bb) Il ressort des éléments du dossier que les
biens-fonds des recourants sont effectivement situés à une centaine de mètres seulement
à vol d’oiseau à l’est du carrefour entre la route de Mauborget et la route de
Romairon, qui constitue l’un des centres du village de Villars-Burquin, où se
trouvent la salle du battoir communale et la laiterie. Au vu de la route
cantonale qui les borde et d’un arrêt de bus situé à une centaine de mètres, ils
sont par ailleurs facilement accessibles. Eux-mêmes libres d’immeubles, ils
sont entourés à l’est et au nord, au-delà de la route cantonale, de parcelles
construites et colloquées en zone d’habitation de très faible densité, tel
étant également le cas du bien-fonds n° 3325. Ils sont enfin pourvus
d’équipements, y compris d’un abri PCi, aux dires des recourants.
Contrairement cependant à ce qu’affirment les
recourants, les parcelles n° 537, 3324 et 3326 se trouvent, ainsi que le
relèvent les autorités intimées, dans les franges de la zone à bâtir de la
localité de Villars-Burquin, ce qui justifie de les affecter à la zone
agricole. En effet, si elles sont certes entourées au nord et à l’est de
parcelles construites, elles sont bordées à l’ouest de biens-fonds affectés à
la zone agricole et, surtout, se situent dans le prolongement au nord d’une
vaste zone agricole qui entoure la partie construite du village de
Villars-Burquin dans toute sa partie sud-est. A l’exception, comme cela ressort
de l’inspection locale et du registre foncier, d’une petite portion du garage
n° ECA 3123 (7 m
2
sur 46 m
2
) sise sur le
bien-fonds n° 537, ainsi que d’une faible surface d’accès-place privée (22
m
2
) sur cette même parcelle, soit d’aménagements non significatifs, cette
dernière et les biens-fonds n° 3324 et 3326, en nature de pré-champ, sont
par ailleurs libres de constructions. Indépendamment de celles d’autres
parcelles auxquelles se réfèrent les recourants colloquées en zone d’habitation
de très faible densité, la situation au sein du village et les caractéristiques
des parcelles litigieuses ne peuvent donc que justifier leur affectation à la
zone agricole, d’autant plus au vu du surdimensionnement important de la
commune, que personne ne conteste et qui n’a même pu être entièrement résorbé
par les mesures prises, puisqu’il reste un surdimensionnement incompressible.
A supposer que l’on ne puisse toutefois considérer
que les parcelles n° 537, 3324 et 3326 font partie des franges de la zone
à bâtir, elles constituent de toute manière au sein d’une zone construite un
espace vide de constructions de plus de 2500 m
2,
à elles seules déjà
et donc d’autant plus avec les différents et nombreux biens-fonds qui les
entourent à l’ouest et au sud, tous colloqués en zone agricole par le nouveau
PACom. En définitive, au vu des caractéristiques du village, dont le secteur
bâti est étalé, très morcelé et peu dense, il est impossible d’envisager
colloquer (ou maintenir) en zone a bâtir toutes les brèches que comporte une
telle localité, ce qui ne ferait qu’augmenter de manière importante le
surdimensionnement (inadmissible) de la commune. On ne voit ainsi pas comment
il serait envisageable de réduire un tel surdimensionnement en ne procédant pas
au dézonage de parcelles formant ensemble, au sein du bâti, une surface d’une
certaine étendue, libre d’aménagements significatifs d’une zone à bâtir.
L’on peut encore relever que, même si les recourants
indiquent avoir depuis l’achat en 2012 des parcelles litigieuses la volonté d’y
construire, les propriétaires successifs ont disposé de longues années, soit à
tout le moins depuis 1984, pour bénéficier des possibilités de construire que
leur offraient les PZ et RPEPC de Villars-Burquin et ainsi valoriser leurs
terrains, ce qui n’a pas été fait, sachant en outre que le permis obtenu par le
recourant A.________ en février 2009 n’a finalement pas été utilisé. Enfin, le
fait que les parcelles soient, selon les recourants, équipées n’est pas
déterminant, dès lors que même de telles parcelles peuvent – ou au besoin
doivent – être attribuées à une zone de non-bâtir (cf. ATF 113 Ia 362
consid. 2b p. 367; arrêt AC.2018.0327 du 5 mars 2020 consid. 5a).
cc) C’est en conséquence à tort que les recourants
invoquent une violation du principe de la proportionnalité, que ce soit en lien
avec le critère de la nécessité ou celui de la proportionnalité au sens étroit,
et le fait que les autorités intimées auraient méconnu les critères définis par
la mesure A11.
5.
Les recourants invoquent ensuite une violation du principe de l’égalité
de traitement.
a) Une décision viole le droit à l'égalité de
traitement ancré à l'
art. 8 al. 1 Cst.
lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 147 V 312
consid. 6.3.2; 144 I 113 consid. 5.1.1).
b) Les recourants voient une inégalité de traitement
dans le fait que leurs parcelles sont affectées à la zone agricole, alors même
que les biens-fonds n° 861, 625, 552, 659 et 596 en particulier le sont à
la zone d’habitation de très faible densité. Les intéressés invoquent le fait
que le recourant A.________ aurait en effet obtenu un permis de construire en
2009, qu’un abri PCi aurait été construit et que leurs parcelles seraient
presqu’entièrement entourées de parcelles construites, le seul côté qui n’est
pas construit l’étant en raison de la pente du terrain, et situées au centre du
village. Les biens-fonds précités ne se situeraient pour leur part pas tous à
proximité d’une route cantonale et ne seraient pas non plus tous équipés.
L'égalité de traitement n'a toutefois qu'une portée
réduite dans l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il
est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des
zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation (ATF 142 I 162
consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet
2021 consid. 3.1.2; voir aussi arrêt TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023
consid. 4.2), ce qui est en l’occurrence le cas de la collocation en zone
agricole des parcelles litigieuses des recourants, comme on vient de le voir
(cf.
supra
consid. 4).
Le grief des recourants n’est en conséquence pas
fondé.
c) Les recourants invoquent aussi une violation du
principe de l’égalité de traitement pour un autre motif. Ils relèvent ainsi que
le Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, portant en particulier sur l’art. 15 LAT, date du
20 janvier 2010 (FF 2010 959), soit avant qu’ils n’acquièrent les parcelles
litigieuses. La commune attestait en outre le 25 octobre 2016 que le
fractionnement entre les parcelles n° 537 et 3325 "
ne contredit
aucune règle en vigueur (ou en voie d’élaboration avancée) sur les constructions
".
Les intéressés indiquent qu’ils n’auraient dès lors certainement pas acquis ces
parcelles s’ils avaient eu connaissance du projet de révision de la LAT. La
commune aurait dû attirer leur attention sur ces nouveautés législatives,
d’autant plus qu’elle savait qu’ils souhaitaient construire sur leurs
parcelles. Ils en tirent la conclusion que le principe de l’égalité de
traitement aurait, pour ce motif également, été violé par la commune.
On ne voit toutefois pas en quoi, comme l’affirment
les recourants, le principe de l’égalité de traitement aurait été violé pour le
motif invoqué. Quoi qu’il en soit, les recourants ne pouvaient ignorer le fait
qu’au moment où ils ont acquis en janvier 2012 les parcelles litigieuses, la
LAT, dont son art. 15, faisait l’objet d’une procédure de modification, sachant
justement qu’un message avait été publié à ce propos dans la FF 2010 959 et que
cette procédure avait donc été portée à la connaissance du public.
Le grief des recourants est en conséquence infondé.
6.
Se référant à l’art. 52 LATC, les recourants font encore valoir que le
critère de la disponibilité serait également rempli. Chacun d’entre eux
souhaiterait en effet construire sur ses parcelles dans un avenir proche, ce
qui serait d’autant plus envisageable au vu de la situation et des
caractéristiques de leurs biens-fonds.
a) Aux termes de l’art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si différentes conditions sont
réunies, dont celle selon laquelle leur disponibilité est garantie sur le plan
juridique (let. d). Conformément à l’art. 15
a
LAT ("
disponibilité
des terrains constructibles
"), les cantons prennent en collaboration avec
les communes les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient
utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures
d’amélioration foncières telles que le remembrement de terrains (art. 20) (al.
1). Le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité
compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution,
ordonner les mesures prévues par le droit cantonal (al. 2).
L’art. 52 LATC, entré en vigueur le 1
er
septembre 2018, prévoit pour sa part, sout le titre "
Disponibilité des
terrains
", que la commune assure la disponibilité des terrains
affectés en zone à bâtir; elle détermine les mesures (al. 1). Pour assurer la
disponibilité des terrains, la commune peut (al. 2): soumettre une nouvelle
mise en zone à bâtir liée spécifiquement à la réalisation d’un projet défini à
la condition que la demande de permis de construire soit déposée dans les trois
ans dès l’entrée en force de la décision d’approbation et prévoir, si cette
condition n’est pas remplie, que le terrain retourne à son affectation
initiale, sans autre procédure; la municipalité peut prolonger le délai de deux
ans (let. a), lorsque l’intérêt public le justifie, notamment en cas de
pénurie, imposer, dans son règlement, et pour une parcelle non bâtie, un délai
de construction de 7 à 12 ans, et en cas d’inexécution, décider soit de
déclasser le terrain concerné, soit de prendre les mesures fiscales prévues à
l’alinéa 4 (let. b), conclure avec les propriétaires des contrats de droit
administratif fixant les modalités de disponibilité; de tels contrats prévoient
au moins le délai pour construire ainsi que les conséquences d’un non-respect
de ce délai (let. c). Si les terrains ne sont pas construits, se situent en
dehors du territoire urbanisé et ne sont pas nécessaires à la construction dans
les quinze ans à venir, la commune procède à leur changement d'affectation (al.
3). L’art. 52 al. 4 à 10 LATC prévoit enfin des mesures fiscales.
b) La question de la disponibilité de leurs parcelles
dont se prévalent les recourants n’est en l’occurrence pas déterminante,
puisque, pour les raisons qui précèdent, c’est de toute manière à bon droit que
les autorités intimées n’ont pas maintenu les biens-fonds des intéressés en
zone à bâtir, et plus précisément en zone d’habitation.
7.
Les recourants font valoir, pour la première fois dans leurs
déterminations du 22 mai 2023 sur le procès-verbal d’audience, le fait que, si
par impossible, un déclassement devait s’imposer, celui-ci devrait s’opérer
avec pour destination la zone de verdure, mesure qui serait conforme à la
maxime de la nécessité du principe de la proportionnalité. Une telle mesure
permettrait en effet, ainsi que cela découlerait de la jurisprudence (cf. AC.2022.0122
du 15 février 2023), d’atteindre le but d’intérêt public visé par l’art. 15 LAT
tout en ménageant la garantie de la propriété.
a) Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure
15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non bâtis publics ou
privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et
espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des
installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du
mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).
b) Les recourants invoquent en l’occurrence dans une
écriture (spontanée), produite à la suite de l’audience avec inspection locale,
un nouveau grief (déclassement en zone de verdure plutôt qu’en zone agricole),
qu’ils n’avaient pas présenté jusqu’alors, en particulier dans le délai légal
de recours – c’est-à-dire dans leur mémoire du 9 février 2022. L’on peut dès
lors douter de la recevabilité d’un tel grief (cf. arrêt AC.2021.0378 du 14
juillet 2022 consid. 4). La question peut quoi qu’il en soit rester
indécise, sachant que ce grief n’est de toute manière pas fondé.
Alors même en l’occurrence que la zone à bâtir de la
commune est largement surdimensionnée, colloquer en zone agricole plutôt qu’en
zone de verdure les parcelles litigieuses ne viole pas le principe de la
proportionnalité. Ces parcelles font en effet partie des franges de la zone à
bâtir de Villars-Burquin et constituent aussi avec les biens-fonds voisins,
dans une localité étalée, très morcelée et peu dense, une surface de largement
plus de 2500 m
2
libre d’aménagements significatifs d’une zone à
bâtir. Alors même que les parcelles n° 3324 et 3326 sont libres de
constructions, le bien-fonds n° 537 ne comprend en effet qu’une petite
portion du garage n° ECA 3123 (7 m
2
sur 46 m
2
) ainsi
qu’une très faible partie de la route d’accès à la parcelle n° 3325 (22 m
2
à comparer aux 267 m
2
se trouvant sur cette dernière parcelle), soit
uniquement des aménagements non significatifs, compte tenu en particulier de
leurs très faibles surfaces respectives. Les recourants invoquent encore dans
leur écriture du 22 mai 2023 l’existence sur le bien-fonds n° 537 de deux
murs de soutènement. La présence de tels murs ne ressort toutefois pas des
constatations du procès-verbal d’audience, qui a été dicté en présence des
recourants, qui disposaient donc, ce qu’ils n’ont pas fait, de la possibilité
de le faire rectifier sur ce point en audience s’ils l’estimaient nécessaire.
Quoi qu’il en soit, l’on ne voit pas que l’éventuelle présence de tels murs,
aménagements non significatifs, implique la collocation de la parcelle
n° 537 en zone de verdure plutôt qu’en zone agricole. Si certes la zone de
verdure permet par ailleurs de contribuer au redimensionnement de la zone à
bâtir, puisqu’aucun droit à bâtir n’y est comptabilisé, il ne fait aucun doute,
au vu de la manière dont elle est définie par les PACom et RPACom qu’elle
constitue néanmoins une zone à bâtir, dans laquelle certaines constructions
sont autorisées.
Dans l’arrêt AC.2022.0122 auquel se réfèrent les
recourants, le tribunal de céans a jugé que violait le principe de la
proportionnalité sous l’angle de la nécessité le classement en zone agricole,
plutôt qu’en zone à constructibilité restreinte régie par l’art. 18 LAT,
d’une partie d’une parcelle constituant une frange de la zone à bâtir et ne
faisant pas partie du territoire urbanisé, alors que cette partie comprenait
des bâtiments, soit une grange, des boxes à chevaux et des couverts, ainsi
qu’un carré de dressage. La présente situation se distingue toutefois de celle visée
dans l’arrêt précité. Cet arrêt traitait en effet du classement en zone
agricole d’une partie d’une parcelle sur laquelle se trouvaient de nombreuses
installations équestres qui seraient devenues non conformes à la zone. Or, en
l’occurrence, tel n’est pas le cas des biens-fonds n° 537, 3324 et 3326, dont
seul le premier comprend des aménagements en outre non significatifs. Il ne
s’agit donc pas de devoir assurer ici la conformité d’un certain nombre de
constructions existantes à une zone à constructibilité restreinte et de donner
ainsi la possibilité aux recourants de procéder à certains travaux sur des
installations déjà existantes.
Pour autant que recevable, le grief des recourants
est en conséquence infondé.
8.
Les recourants requièrent enfin à titre de mesure d’instruction
l’édition du dossier d’enquête publique concernant leurs projets de
construction.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti
aux art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le droit
pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au
dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite
à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid.
4.1 p. 170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.). L'autorité peut cependant
renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts
cités; cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1;
1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) La cour est en l’occurrence en mesure de se faire
une idée complète et précise des faits pertinents et de traiter en toute
connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux considérants
ci-dessus, sur la base de l’ensemble des pièces figurant au dossier, dont
celles produites par les recourants en lien avec leurs projets de construction,
et de l’inspection locale qui a été organisée. L’édition du dossier d’enquête
publique concernant les projets de construction des intéressés ne serait ainsi pas
susceptible d’amener d’autres éléments déterminants. Pour le surplus, les
recourants ont pu faire valoir leurs arguments lors des échanges d’écritures et
de l’inspection locale. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, il y a lieu,
par appréciation anticipée des preuves, de rejeter la requête des recourants tendant
à l’édition du dossier d’enquête publique concernant leurs projets de
construction.
9.
L’on peut en résumé relever que le recours est, excepté l’un des points
d’une des conclusions, recevable et que le surdimensionnement de la zone à
bâtir de la commune de Tévenon n’est pas contestable. Au vu des éléments qui
précèdent, le tribunal ne voit pas non plus de raisons de remettre en cause
l’affectation des biens-fonds litigieux des recourants en zone agricole telle
qu’effectuée par les autorités intimées, sachant en particulier que le choix
des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève
dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification. Cette appréciation, qui ne viole en particulier pas les
principes de la proportionnalité et de l’égalité de traitement, procède d’une
pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de
la propriété des recourants.
10.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la
mesure où il est recevable et les décisions attaquées confirmées. Compte tenu
de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge des recourants (art.
49, 91 et 99 LPA-VD), qui verseront en outre des dépens à la commune qui
obtient gain de cause par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021
et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de
dépens.
Lausanne, le 13 octobre 2023
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.