vd_omni · FO.2005.0014 · 2006-09-25 · fr

A., B., C., D. /Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture | Retenues confirmées sur les paiements directs; l'ensemble des éléments suffit à constater que les contrats successifs de société simple présentent les indices concordants d'une simple simulation, destinée à entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.2006 FO.2005.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
25 septembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. André Vallon
et Mme Silvia
Uehlinger
, assesseurs ; Mme Marie
Wicht, greffière.
recourants
1.
AX.________,
à ********,
représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
2.
BY.________, p.a. AX.________,
à
********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
3.
CZ.________, p.a. AX.________,
à
********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
4.
DZ.________, p.a. AX.________,
à
********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de l'économie, Section
juridique,
à Lausanne,
autorité concernée
Service de l'agriculture,
à Lausanne
Objet
Paiements directs
Recours AX.________ et consorts c/ décisions du
Département de l'économie du 22 août 2005 et du 14 novembre 2005 (paiements
directs) - dossiers joints FO.2005.0025 et FO.2006.0002
Recours AX.________ et consorts c/ décision du Département de l'économie du
11 novembre 2005 (paiements directs)
Recours AX.________ et consorts c/ décision du Département de l'économie du 2
mars 2006 (paiements directs)
Vu les faits suivants
A.
AX.________, né en 1********, célibataire, exploite un
domaine agricole à 2********. Pour l’année 2001, il a obtenu les paiements
directs relatifs à cette exploitation réduits de 29'200 fr. Cette réduction
était consécutive au dépassement de la limite à appliquer au revenu de
l’exploitant. S’agissant des paiements directs pour l’année 2002, informé par
le Service cantonal de l’agriculture (ci-après : le service de
l’agriculture) que la limite de revenu était dépassée, AX.________ a indiqué
que le développement de son exploitation avait nécessité la création d’une société
simple dès le 1
er
janvier 2002 au sein de laquelle il s’était
associé à BY.________, né en 3********. Par une décision du 2 septembre 2002, le
service de l'agriculture a refusé de prendre en considération la société simple
"AX.________ & BY.________" à titre d'exploitante du domaine
concerné. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès de la conseillère
d’Etat chargée du Département de l’économie (ci-après : la cheffe du
département) qui l’a confirmée. Le Tribunal administratif a ensuite été saisi.
Par arrêt du 14 octobre 2005 (FO 2004.0008), le recours déposé par AX.________
et BY.________ et consorts a été rejeté. Le tribunal a en effet considéré que le
contrat de société simple du 28 septembre 2001 invoqué par les recourants
présentait les indices concordants d’une simple simulation, destinée à contourner
le plafonnement des paiements directs par une diminution du revenu déterminant
de l’exploitant. Le tribunal a en particulier relevé qu’il n’y avait aucune
correspondance entre le but de la société et les apports à fournir par les
associés. En effet, ces derniers engageaient en tout la somme de 16'500 fr., à
raison de 8'250 fr. chacun. Selon le tribunal, quelle que soit l’affectation de
la somme engagée, elle était insignifiante par rapport à l’ampleur de
l’entreprise, de sorte que AX.________ ne saurait s’être associé à BY.________
dans le seul but de recevoir un apport de 8'250 fr. Un recours a été déposé
contre l’arrêt du Tribunal administratif le 9 novembre 2005 auprès de la
Commission de recours DFE, qui l’a rejeté par décision du 9 août 2006 ; il
a été considéré que le dossier de la cause faisait apparaître un faisceau
d’indices suffisant pour admettre que les recourants ont tenté d’éluder
l’application des dispositions légales en matière de limites de revenu et/ou de
fortune par la création d’une apparence juridique (la société simple) qui ne
correspond pas à la réalité. La Commission de recours DFE a relevé en
particulier les cinq éléments suivants tendant à prouver que la société simple a
été constituée de manière abusive :
« […]
Premièrement, il ressort du dossier que AX.________ n’a pas
mentionné le changement d’exploitant dans sa demande du 4 mai 2002. Ce n’est
que le 17 juillet 2002, et qui plus est, en réponse au courrier du Service cantonal
de l’agriculture du 28 juin 2002 l’informant qu’aucun acompte ne pouvait lui
être versé en raison du dépassement des limites de fortune et/ou de revenu, que
AX.________ a signalé l’existence de la société simple et en a produit le
contrat. Il appert ainsi qu’il a fallu que le Service cantonal de l’agriculture
avise AX.________ qu’il n’aurait pas droit à l’acompte pour qu’il informe ledit
service de l’existence de la société simple.
Deuxièmement, il ressort de la demande de paiements directs
que AX.________ a signalé avoir loué quatre parcelles de vignes à BY.________,
pour un total de 124 ares. Par un contrat de bail à ferme non daté, dont le
début a été fixé au 1
er
décembre 2001, AX.________ a pris en fermage
deux parcelles de vignes appartenant à BY.________ ; les autres parcelles
auraient été affermées par contrat oral. Par un autre contrat de bail à ferme
daté du 1
er
novembre 2001 et dont le début a été fixé à la même
date, AX.________ a notamment cédé ces quatre parcelles à l’association AX.________
et BY.________. Cette manière de procéder n’aurait rien d’insolite si
AX.________ avait été fermier des parcelles au moment de les céder à la société
simple. Or, une incohérence ressort de la chronologie des contrats de bail à
ferme précités, dans la mesure où AX.________ a cédé, le 1
er
novembre 2001, des parcelles dont il n’était fermier qu’à partir du 1
er
décembre 2001.
Troisièmement, pour démontrer l’existence de la société
simple au 2 mai 2002, les recourants ont produit, auprès du Département cantonal
de l’économie, une attestation de la Caisse de compensation certifiant que la
société simple AX.________ et BY.________ était affiliée auprès d’elle depuis
le 1
er
janvier 2002. Invitée par le Département précité à indiquer
la date exacte à laquelle la société simple a demandé l’affiliation à partir du
1
er
janvier 2002, la Caisse de compensation a toutefois répondu que
dite société avait signé le formulaire sollicitant son affiliation en qualité
d’employeur de personnel le 8 août 2002 avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2002. Il peut par ailleurs encore être relevé que la production de
cette attestation n’a été faite que le 27 mai 2003. Il appert ainsi que la
demande d’affiliation a été faite le 8 août 2002, soit bien après la
constitution de la société simple le 28 septembre 2001 d’une part et bien après
le jour de référence pour les données relatives à l’octroi des contributions
fixé au 2 mai 2002 d’autre part. Cet élément peut être retenu quand bien même
AX.________ a allégué lors des débats publics que c’est au moment des décomptes
qu’ils ont fait le changement.
Quatrièmement, la représentante du Département cantonal de
l’économie a produit, lors des débats publics, une lettre de la Caisse de
compensation, datée du 21 avril 2006, dans laquelle il est précisé que
AX.________ et BY.________ sont actuellement en conflit et que ce dernier a
décidé de quitter la société en affirmant que cette association « n’est
que de façade et qu’il n’a aucune responsabilité quelconque et qu’il n’est pas
employeur ». Ce courrier de la Caisse de compensation était adressé au
Tribunal fédéral des assurances dans le cadre du recours de droit administratif
du 22 février 2006 dans la cause DZ.________ et CZ.________ contre le jugement
rendu le 20 janvier 2006 par le Tribunal cantonal des assurances du canton de
Vaud. Certes, le courrier en question relève d’une autre procédure ;
cependant, il n’en demeure pas moins qu’il constitue, dans le cadre de la
présente procédure, un indice important qui tend à démontrer que la société en
question est, pour reprendre l’expression de BY.________, une pure façade.
Cinquièmement, le contrat de société simple, dans la mesure
où il revêt un caractère insolite, constitue également un indice tendant à
montrer que la société a pour but de contourner les dispositions légales en
matière de limites de fortune et de revenu. En effet, dit contrat prévoit
notamment ce qui suit : apport de 8'250 francs ; signature
individuelle à AX.________ ; comptabilité tenue par ce dernier ; chacun
des associés reste indépendant et supportera personnellement ses charges ;
et fin de la société lorsque AX.________ achètera les terrains agricoles de
BY.________. Une véritable analyse du contrat ne s’impose toutefois pas en
l’occurrence, celle-ci ayant déjà été faite par le Tribunal administratif et à
laquelle se rallie la Commission de céans. Il appert ainsi de ce qui précède
que le contrat de société simple lui-même tend à laisser penser qu’il n’a pas
de réelle existence dans les faits.
[…] »
B.
a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2003,
AX.________ a informé le service de l’agriculture de la création de la société
simple AX.________, BY.________et CDZ.________, en faveur de laquelle il a
requis le versement de diverses contributions agricoles pour l’exercice 2003.
Le contrat de société simple de mars 2003 prévoit notamment que AX.________ et
BY.________ ont décidé de joindre un troisième membre, CZ.________, né en 1980,
dans leur société simple, et que ce dernier effectuera un apport de 8'250 fr.
Pour le surplus, le contrat est quasiment demeuré identique à celui du 28
septembre 2001 qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal administratif du 14
octobre 2005 (FO 2004.0008). En particulier, AX.________ continuait à engager
par sa signature individuelle l’entier de la société et il recevait à cet effet
pleins pouvoirs de tous les membres de la société simple. La comptabilité de la
société continuait à être tenue par AX.________. Chacun des associés continuait
de même à rester indépendant et à supporter personnellement ses charges.
b) Dans le cadre de l’examen du droit aux
contributions pour l’année 2003, le service de l’agriculture a décidé le 24
novembre 2004 :
-   de ne pas considérer comme exploitante au sens
de l’ordonnance sur la terminologie la société simple formée de AX.________,
BY.________ et CZ.________, s’agissant d’une société de personnes fictive
gérant une exploitation pour le seul compte et aux seuls risques et périls de
AX.________ ;
-   de considérer AX.________ comme unique
exploitant, les dérogations aux limites de revenu et de fortune ne lui étant
dès lors pas applicables ;
-   de ne pas considérer BY.________, né en
3********, et CZ.________, né en 4********, comme exploitants car ils ne
géraient ni entreprise ou exploitation agricole pour leur propre compte, ni a
fortiori à leurs risques et périls ;
-   d’octroyer à AX.________ pour l’année 2003 des
paiements directs à hauteur de 62'344.70 fr., après déduction de 29'200 fr.
pour dépassement des limites en fonction du revenu déterminant, et des contributions
à la culture des champs pour 3'075 fr.
c) S’agissant des paiements directs pour l’année
2004, AX.________ a informé le service de l’agriculture le 12 mai 2004 qu’il
agissait désormais au nom d’une nouvelle société simple formée de lui-même, de BY.________,
de CZ.________ et du père de ce dernier, DZ.________, dont l’apport a été fixé
à 8'250 fr. Là encore, le contrat est quasiment demeuré identique au précédent.
En particulier, AX.________ continuait à engager par sa signature individuelle
l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les
membres de la société simple. La comptabilité de la société continuait à être
tenue par AX.________ et chacun des associés continuait de même à rester
indépendant et à supporter personnellement ses charges. Le 8 juin 2004, les
associés de la prétendue société simple ont été auditionnés par le service de
l’agriculture. Sur la base des déclarations enregistrées et des pièces
obtenues, le service de l’agriculture s’est adressé le 18 août 2004 à la Caisse
de compensation AVS AGRIVIT en lui demandant de réexaminer, respectivement
d’annuler ou de confirmer l’affiliation AVS, en tant qu’indépendants, des
associés de AX.________. Par courrier du 26 octobre 2004, la Caisse de
compensation a pris position de la manière suivante :
« […]
Sous réserve d’éléments nouveaux, notre position est la
suivante :
1.
M. AX.________ :
Nous confirmons que
le statut d’indépendant en raison de son activité agricole et viticole est
justifiée.
2.
M. BY.________ :
Idem pour son
activité viticole.
3.
M. DZ.________ :
Du fait de la mise
en faillite de son exploitation, à la fin de l’année 2002, M. DZ.________ a été
radié de l’AVS en qualité d’indépendant pour son activité agricole.
Nous constatons que pour l’année 2003, M. DZ.________ – pour
des raisons que nous éclaircirons prochainement – n’a pas régularisé sa
situation vis-à-vis de l’AVS.
Pour l’année 2004, nous lui avons reconnu le statut
d’indépendant pour son activité agricole par une décision du 30 avril 2004. Il
apparaît aujourd’hui que cette décision est erronée et que c’est à tort que
nous avons accepté le statut d’indépendant pour M. DZ.________ (en réalité, il
apparaît que M. DZ.________ est un pseudo-indépendant que l’AVS doit qualifier
de salarié).
4.
M. CZ.________ :
Jusqu’à la fin de
l’année 2002, il était, à notre connaissance, collaborateur agricole de son
père et, à ce titre, assimilé à un salarié au sens de l’AVS.
Par décision du 24 novembre 2003 (corrigée ultérieurement par
une décision du 7 mai 2004) nous avons reconnu le statut d’indépendant, pour
son activité agricole, à M. CZ.________.
Là encore, il apparaît que notre décision est erronée et que
c’est à tort que nous avons reconnu le statut d’indépendant : il s’agit là
aussi d’un pseudo-indépendant, que l’AVS doit qualifier de salarié.
[…] »
d) Le 3 décembre 2004, dans le cadre de l’examen du
droit aux contributions pour l’année 2004, le service de l’agriculture a rendu
une décision similaire à celle du 24 novembre 2004 et fondée sur les mêmes
motifs. Il a constaté que la situation des trois premiers associés était
identique à celle de l’année précédente et que le nouvel associé DZ.________
devait également être considéré comme un travailleur agricole subordonné à
AX.________ dans l’exploitation duquel il était nourri et logé en déduction de
son salaire. Considérant AX.________ comme seul exploitant, le service de
l’agriculture lui a attribué pour l’année 2004 des paiements directs à hauteur
de 66'246.80 fr. après déduction de 29'200 fr. pour dépassement des limites en
fonction du revenu déterminant, et des contributions à la culture des champs
pour 10'200 fr.
e) Des recours ont été déposés contre les décisions
du service de l’agriculture des 24 novembre et 3 décembre 2004 auprès de la
cheffe du département qui les a rejetés le 14 novembre 2005. La société simple
AX.________, BY.________, CZ.________ et DZ.________, ainsi que chacun à titre
individuel, ont recouru le 2 décembre 2005 auprès du Tribunal administratif
contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements
directs pour les années 2002, 2003 et 2004 soient alloués sans réductions. La
cause a été enregistrée sous la référence FO.2005.0025.
C.
a) Par décision du 23 novembre 2004, le service de
l’agriculture a effectué les retenues suivantes sur le décompte final des
paiements directs 2002 à verser en faveur de AX.________, pour non-respect de
conditions et de charges. En premier lieu, ce dernier ne se serait pas conformé
aux prescriptions applicables en matière de viticulture ; il n’aurait en
particulier pas fait contrôler son pulvérisateur, ce qui était attesté par un
préavis de l’organisation de contrôle du 6 décembre 2002. Les contributions
liées aux surfaces viticoles ont par conséquent été supprimées à un taux de
100%, ce qui correspond à une réduction de 4'000 fr. Ensuite, AX.________
n’aurait pas respecté les prescriptions en matière de protection des
animaux ; une surcharge en vaches par rapport à la capacité des bâtiments
et des installations aurait en effet été constatée sur l’exploitation. Une
retenue fixée à 4'060 fr.
a donc été déduite à ce titre. Le service de
l’agriculture se réfère en cela aux décisions du Service vétérinaire cantonal
(ci-après : le service vétérinaire) des 15 février et 13 novembre 2002.
Cette dernière décision ordonnait à AX.________ de prendre diverses mesures
relatives aux conditions de détention de son bétail à 2********et elle a été
confirmée sur recours par le Tribunal administratif le 14 mai 2003
(GE.2002.0113) ; la Préfecture de Morges a également condamné AX.________
le 17 octobre 2003 pour négligence des soins à fournir aux animaux détenus sur
son exploitation, notamment par la mise à disposition de fourrage souillé par
des excréments et en raison d’installations non conformes aux normes légales en
matière de détention de bovins. Enfin, l’intéressé n’aurait pas respecté les
dispositions en matière de protection des eaux pour avoir provoqué une
pollution des eaux de la Morges par un rejet fortement polluant dû à un mélange
de terre et d’excréments. Une retenue de 1'000 fr.
a été déduite à ce
titre. La Préfecture de Morges a d’ailleurs condamné AX.________ le 7 mars 2003
pour ces faits datant du 11 novembre 2002 à une amende de 300 fr.
b) Un recours a été déposé le 2 décembre 2004 contre
cette décision auprès de la cheffe du département qui l’a rejeté le 22 août
2005. AX.________ et la société simple AX.________ & BY.________ ont
recouru le 9 septembre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette
décision en concluant à son annulation ainsi qu’à celle du service de
l’agriculture et à ce que les paiements directs pour l’année 2002 soient
alloués sans réductions. Les intéressés ont également soutenu avoir droit à des
intérêts de retard. La cause a été enregistrée sous la référence FO.2005.0014.
A la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 14 octobre 2005
(FO 2004.0008), les intéressés ont indiqué au tribunal le 8 novembre 2005 que
leur premier motif de recours relatif à l’existence d’une société simple au
cours de l’année 2002 se révélait infondé. La cheffe du département s’est
déterminée sur le recours le 21 novembre 2005 en concluant implicitement à son
rejet. Les intéressés ont déposé un mémoire complémentaire le 20 décembre 2005
sur lequel la cheffe du département et le service de l’agriculture se sont
déterminés conjointement le 16 janvier 2006. Les intéressés ont encore déposé
des observations le 7 février 2006.
c) Le juge instructeur a informé les parties le 28
décembre 2005 que les recours formés dans les causes FO.2005.0014 et
FO.2005.0025 étaient joints pour l’instruction et le jugement.
D.
a) Par décision du 2 décembre 2005, dans le cadre de
l’examen du droit aux contributions pour l’année 2005, le service de
l’agriculture a informé AX.________ que les réductions suivantes devaient être
effectuées sur ses paiements directs calculés à 119'299.85 fr. :
-   6'439.50 fr. en raison du non-respect des
exigences SST (système de stabulation particulièrement respectueux des
animaux) ;
-   10'000 fr. en raison du non-respect des
prescriptions de la législation relative à la protection des animaux. Cette
dernière infraction a été constatée à la suite d’une décision non contestée du
Vétérinaire cantonal du 10 février 2005 ;
-   29'400 fr. en raison du revenu
déterminant ;
-   86'614.85 fr. en raison de la fortune
déterminante.
Compte tenu du fait que le montant total des
réductions excédait la somme à allouer à titre de paiements directs, la
réduction de 6'439.50 fr. était ramenée à 0 fr. et celle de 10'000 fr. à 3'285
fr. Par décision du même jour, le service de l’agriculture a alloué à
AX.________ un montant de 4'500 fr., correspondant à la contribution à la
culture des champs.
b) Un recours a été déposé le 14 décembre 2005
contre cette décision auprès de la cheffe du département qui l’a rejeté le 2
mars 2006. AX.________, BY.________, CZ.________ et DZ.________ ont recouru le
21 mars 2006 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en
concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année 2005
soient alloués sans réductions. La cause a été enregistrée sous la référence
FO.2006.0002.
c) Le 7 avril 2006, la cheffe du département a
adressé au tribunal un arrêt rendu par le Tribunal cantonal des assurances le 9
novembre 2005 dans la cause André et CZ.________ contre la Caisse de
compensation AVS agricole, viticole et rurale AGRIVIT. Le tribunal a considéré
qu’DZ.________ était subordonné à AX.________ dans l’exécution de ses activités
et qu’il ne supportait pas de risque économique. Sa situation était donc celle
d’une personne de condition dépendante. S’agissant de CZ.________, il a été
considéré que la même motivation s’appliquait à plus forte raison encore,
sachant au surplus qu’il n’avait investi aucun capital dans l’exploitation. En
outre, à l’instar de la situation de son père, sa rétribution était
indépendante du résultat de l’exploitation et il était subordonné à
AX.________. CZ.________ a donc été considéré, à l’instar de son père, comme
exerçant une activité salariée ou dépendante. Cet arrêt fait l’objet d’un
recours auprès du Tribunal fédéral des assurances. AX.________ et consorts se
sont déterminés sur la question de l’AVS le 10 mai 2006 en se référant à
leur statut d’indépendant reconnu par le fisc.
d) Le juge instructeur a informé les parties le 30
août 2006 que les recours formés dans les causes FO.2005.0014, FO.2005.0025 et
FO.2006.0002 étaient joints pour l’instruction et le jugement.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l’art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 29
avril 1998 sur l’agriculture (ci-après : LAgr), la Confédération octroie
aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs
généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à
condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (exigences
PER). Celles-ci sont énumérées à l’alinéa 2 de cette disposition :
a.
une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en
vigueur ;
b.
un bilan de fumure équilibré ;
c.
une part équitable de surfaces de compensation écologique ;
d.
un assolement régulier ;
e.
une protection appropriée du sol ;
f.
une sélection et une utilisation ciblée des produits de
traitement des plantes.
L’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les
paiements directs versés dans l’agriculture (ci-après : ordonnance sur les
paiements directs ou OPD) fournit des éléments plus précis de ces exigences PER
à ses articles 5 à 15.
aa) L’article 10 OPD relatif à la sélection et à
l’utilisation ciblée des produits de traitement des plantes (cf. art. 70 al. 2
let. f LAgr) prévoit à son alinéa 3 que certains types d’interventions ou de
produits de traitement des plantes sont prescrits ou interdits conformément à
l’annexe. Au chiffre 6.1 de l’annexe à l’ordonnance sur les paiements directs (
« Sélection
et utilisation ciblée des produits phytosanitaires / Dispositions
générales »)
, il est en effet mentionné que
« les
pulvérisateurs à prise de force ou autotractés utilisés pour la protection
phytosanitaire doivent être testés au moins tous les quatre ans par un service
agréé ».
aaa) En l’espèce, il est reproché aux recourants de
ne pas avoir respecté cette exigence pour l’année 2002. Ces derniers ont
produit une facture de M. EA.________ du 29 août 2002, selon laquelle la
traiteuse à vigne turbo a été remise en état le 7 mai 2002. Ils ont également
produit un formulaire officiel de contrôle de pulvérisateur en viticulture du
30 avril 2003. Les recourants ne soutiennent toutefois pas qu’un contrôle
officiel aurait été effectué au jour de référence pour les contributions 2002
ce qui est d’ailleurs attesté par un préavis de l’organisation de contrôle du 6
décembre 2002. Dans ces conditions, le tribunal ne peut que confirmer la
décision attaquée sur ce point.
bbb) Aux termes de l’art. 70 al. 1 let. d OPD, les
cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne
respecte pas les conditions et les charges de la présente ordonnance. Le
montant de la sanction a été fixé en l’espèce à une réduction de 4'000 fr. des
paiements directs, ce qui correspond à une suppression totale des contributions
liées aux surfaces viticoles. Les recourants se réfèrent à la circulaire
relative aux mesures administratives, réduction des paiements directs généraux
et écologiques lorsque l’exploitant ne satisfait pas intégralement aux
conditions requises pour l’octroi des contributions (dispositif de sanctions)
émise par l’Office fédéral de l’agriculture le 1
er
mars 2002
(ci-après : la circulaire de l’OFAG). En effet, ce document établit un
schéma de sanctions afin d’harmoniser la réduction des paiements directs
lorsque des mesures administratives doivent être prises ou que l’exploitation
ne satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l’octroi des
contributions. En matière de production végétale, la réduction se calcule en
points, une marge de tolérance de 10 points étant prévue. Selon ce schéma de
sanctions, l’absence de test pour pulvérisateur représente une déduction de 10
points (cf. pt. B.1.1.7). Le service de l’agriculture a toutefois retenu l’avis
à ce sujet de l’Office EcoPrest (cf. déterminations de cet office du 18 mars
2005 annexées à celles du service de l’agriculture du 23 mars 2005) selon
lequel les prescriptions en matière de protection phytosanitaire doivent être
contrôlées avec davantage de rigueur dans les cultures spéciales, telles que la
viticulture qui a trait aux cultures pérennes. En effet, la rubrique qui
concerne les pesticides revêt une importance prépondérante dans ce domaine
contrairement à d’autres cultures, de sorte qu’il n’est pas arbitraire de
considérer que le schéma de sanctions prévu dans la circulaire de l’OFAG, qui
n’a d’ailleurs pas force contraignante, ne soit pas appliqué à la lettre dans
ce cas précis. Cette circulaire ne peut être adaptée à chaque situation
présentant des spécificités. En outre, il ressort du dossier qu’en 2002, tout
manquement constaté au niveau du contrôle des pulvérisateurs a été sanctionné
par la suppression totale des contributions liées aux surfaces viticoles. La
décision attaquée doit donc être confirmée sur ce point.
bb) L’article 5 OPD relatif à la garde des animaux
de rente respectueuse de l’espèce (cf. art. 70 al. 2 let. a LAgr) prévoit que
les prescriptions de la législation sur la protection des animaux applicables à
la production agricole doivent être respectées.
aaa) En l’espèce, l’arrêt du Tribunal administratif
du 14 mai 2003 rejetant le recours formé par le recourant contre la décision du
service vétérinaire du 13 novembre 2002 lui ordonnant de prendre diverses
mesures relatives aux conditions de détention de son bétail à 2********rapporte
les faits suivants :
« A.        Le 19 décembre 2001, une visite domiciliaire
de l'exploitation agricole dirigée par AX.________ sur la propriété de
FB.________, sise au lieu-dit "5********", à 2********, a été effectuée.
Le Préfet du district de Morges, les membres de la municipalité de 2********et
les représentants des services de l'Etat concernés, dont ceux du Service
vétérinaire et du Service des eaux, sols et assainissement (ci-après le SESA)
ont participé à cette inspection. Le lendemain, soit le 20 décembre 2001, le
Service vétérinaire a rendu une décision ordonnant que les moutons puissent
s'abreuver quotidiennement, l'interdiction d'attacher des vaches à l'extérieur
et que tous les bovins soient enregistrés à la banque de données du trafic des
animaux (BDTA). Par décision du 21 décembre 2001 (confirmée sur recours par le
Tribunal administratif dans un arrêt du 11 décembre 2002), le SESA a ordonné
pour sa part l'évacuation du bétail et la mise en conformité de l'usage des
bâtiments de l'exploitation. Après avoir effectué une nouvelle visite le 28
janvier 2002, le Service vétérinaire a encore ordonné à AX.________, par
décision du 15 février 2002, de répartir son cheptel selon la largeur limite
des couches dans la stabulation entravée et d'améliorer l'intensité lumineuse
des installations dans l'écurie des vaches et des génisses, ainsi que dans
l'infirmerie et l'ancienne porcherie occupée par des ovins et des caprins.
B.           Le 11 novembre 2002, le Service vétérinaire a
procédé à un nouveau contrôle de l'exploitation de AX.________. Par décision du
13 novembre 2002, notifiée à une date ne ressortant pas du dossier, l'autorité
intimée a constaté que les soins aux animaux étaient négligés, notamment par la
mise à disposition de fourrage souillé par des excréments, et que les
installations ne respectaient pas les normes légales en matière de détention de
bovins. Elle a ordonné au recourant de procéder sans délai aux modifications
demandées, soit l'évacuation de 32 vaches détenues dans le bâtiment adjacent au
parc sur un total de 51 vaches présentes (charge maximale de 19 vaches),
l'évacuation de 12 vaches détenues dans le bâtiment ancien (boxes à chevaux)
sur un total de 18 vaches et de 2 veaux présents (charge maximale de 6 vaches),
et l'évacuation de 8 vaches stationnées dans l'aire de stabulation libre située
entre la stabulation entravée et l'ancienne porcherie sur un total de
respectivement 14, 10 et 11 vaches par box (charge maximale de 9 vaches/box).
Le Service vétérinaire a encore constaté que les 26 places de la stabulation
entravée, d'une largeur de 100 cm, étaient occupées par des vaches alors que
seules des génisses pouvaient selon lui y être détenues et, enfin, que la
dimension des crèches du bâtiment adjacent au parc ne correspondait pas aux
normes. Le recourant a été invité à respecter immédiatement les exigences
légales en la matière (chiffre 1). Au vu de la gravité des manquements
susmentionnés, l'autorité intimée a en outre informé l'intéressé qu'il serait
dénoncé à la Préfecture du district de Morges pour avoir enfreint l'art. 2 al.
1 et 2, l'art. 3 al. 1 et 3 LPA, ainsi que les art. 1 al. 2 et 4 al. 2 OPAn
(chiffre 2). Enfin, elle a informé le recourant qu'elle procéderait à un
nouveau contrôle sans avertissement (chiffre 3).
[…]
E.           Le 21 janvier 2003, le tribunal a procédé à une
inspection locale de l'exploitation litigieuse, en présence de l'intéressé et
de son conseil, de MM. C.________et D.________du Service vétérinaire, de
M. E.________du Service de la conservation de la faune et de la nature, de
MM. F.________et G.________pour la municipalité de 2********et de
M. H.________, inspecteur du bétail. AX.________ a produit à cette
occasion un document attestant de son inscription pour l'"AQ-Viande
Suisse" auprès de l'Union Suisse des Paysans (USP). M. E.________a
produit, entre autres documents, une photographie prise le 11 novembre 2002 à
l'intérieur du bâtiment adjacent au parc montrant que la hauteur du lisier, qui
servait également de litière, avoisinait la limite supérieure du muret destiné
à séparer la litière de la crèche située en contrebas. Au cours de son
inspection, le tribunal a constaté que le bâtiment adjacent au parc était, au
moment de sa visite, affecté à la stabulation libre. Dans cette aire, le
tribunal a remarqué la présence d'une petite dizaine de bêtes. S'agissant du
bâtiment ancien, les trois boxes abritaient respectivement une vache et deux
veaux, trois moutons et deux vaches. Quant à la stabulation libre située entre
la stabulation entravée et la porcherie, elle contenait moins de neuf vaches
par box. Enfin, dans les locaux affectés à la stabulation entravée, il est
apparu que les animaux disposaient de 26 places d'une largeur inférieure à
110 cm chacune et qu'elles étaient toutes occupées par des bêtes mesurant
plus de 130 cm au garrot.
Transmis aux parties le 23 janvier
2003, le procès-verbal de l'inspection locale susmentionnée n'a pas fait
l'objet de remarques, ni de la part du recourant ni du Service vétérinaire. La
municipalité de 2********a en revanche déposé des observations le 30 janvier
2003 alléguant en substance que l'inspection locale annoncée à l'avance avait
permis à l'exploitant de prendre les dispositions nécessaires de remise en
ordre des points litigieux et que, la veille de cette visite, l'intéressé avait
transféré du bétail sur un autre domaine.
[…]
G.           Il ressort des pièces figurant au dossier que le
bâtiment adjacent au parc a une surface au sol de 88 m
2
, que la stabulation libre située
entre la stabulation entravée et la porcherie est composée de trois boxes de 41
m
2
chacun et
que le bâtiment ancien comprend une surface totale de 27 m
2
.
[…]
Sur la base de ces faits, le tribunal a considéré
que :
[…]
« 5.         S'agissant tout d'abord des surfaces
minimales exigées pour la détention en groupe de bovins, l'annexe I, ch. 11 de
l'OPAn exige que le bétail laitier dispose d'une aire de repos avec litière de
4,5 m² par animal. Le Manuel de contrôle 2002 pour la protection des bovins
(version 1.1, état au 01.01.2002; ci-après le manuel de contrôle), réglant
l'application de la LPA et de l'OPAn, précise pour sa part la notion de bétail
laitier en ce sens que les mensurations applicables audit bétail concernent des
animaux d'une hauteur au garrot de 135 cm +/- 5 cm et que les vaches mères et
les vaches nourrices sont considérées comme du bétail laitier (rem. 1, p. 6).
a) Dans le cas présent, le bâtiment adjacent au parc a une
surface de 88 m² et peut donc accueillir au maximum 19 vaches selon les
dispositions précitées. Le recourant allègue qu'il s'agirait d'un affouragement
exclusivement à l'extérieur, qu'il disposerait de 20 places d'affouragement et
pourrait ainsi détenir 50 vaches dans l'endroit litigieux. Cette affirmation
est inexacte pour deux raisons. D'une part, au moment de la décision
litigieuse, l'affouragement des bêtes avait bien lieu à l'intérieur du
bâtiment, comme le démontre clairement la photographie prise par M.
E.________le 11 novembre 2002; d'autre part, un système d'affouragement
exclusivement à l'extérieur ne dispense de toute façon pas l'exploitant de
disposer d'une aire de repos avec litière de 4,5 m² par tête de bétail (art. 5
al. 5 OPAn); les pièces produites par le recourant à cet égard ne sont pas
déterminantes. Aussi, la détention en groupe de 51 vaches dans le bâtiment
adjacent au parc violait-elle les dispositions légales susmentionnées et c'est
donc à juste titre que le Service vétérinaire a ordonné l'évacuation immédiate
des 32 animaux en surnombre.
b) Quant au bâtiment ancien (boxes à chevaux) d'une surface
de 27 m², il abritait lors de la visite du Service vétérinaire en novembre 2002
18 vaches et 2 veaux, alors que seules 6 vaches au maximum pouvaient légalement
être détenues sur cette aire de repos avec litière. L'argument soulevé par
l'intéressé en vertu duquel il aurait disposé d'un nombre correct de cornadis
pour un affouragement exclusivement à l'extérieur est irrecevable puisque, on
le rappelle, ce système ne permet pas de déroger aux dispositions légales
relatives à la nécessité de disposer d'une aire de repos avec litière pour la
détention de bétail en groupe (soit 4,5 m² par animal), surtout au mois de
novembre 2002 où la pluviométrie était particulièrement élevée. Le recourant
n'ayant pas respecté la législation fédérale sur la protection des animaux et
ses dispositions d'application, force est d'admettre dès lors que l'ordre
d'évacuer 12 vaches du bâtiment ancien donné par le Service vétérinaire le 13
novembre 2002 était pleinement justifié.
On relèvera encore que AX.________ affirme n'avoir détenu
le jour de l'inspection par l'autorité intimée qu'un total de 63 vaches dans
les deux bâtiments précités. Or cette affirmation ne saurait remettre en cause
les constatations du Service vétérinaire, puisque, même si l'on retenait ce
chiffre, il y aurait encore eu 38 animaux en surnombre.
c) L'aire de stabulation libre divisée en trois boxes
totalisant une surface de 123 m² était occupée le 11 novembre 2002 par 35
bovins qui mesuraient tous, selon les constatations effectuées par l'autorité
intimée et que le recourant ne conteste d'ailleurs nullement, entre 130 cm et
140 cm au garrot. Or, compte tenu de la taille des bêtes présentes, il faut
conformément aux règles érigées par le chiffre 11 de l'annexe I OPAn appliquer
le taux de 4.5 m² de surface au sol minimale par animal. Il en résulte que
c'est un maximum de 27 bovins qui peut être installé sur cette aire. Ici
encore, c'est dès lors à bon droit que le Service vétérinaire a ordonné
l'évacuation immédiate des 8 animaux excédentaires.
En conclusion, AX.________ a violé les art. 2 al. 1 et 2 et
3 LPA, les art. 1 al. 2 et 4 al. 2 OPAn, ainsi que les prescriptions de
l'annexe I, ch. 11 OPAn. La décision du Service vétérinaire relative à l'ordre
d'évacuation est donc pleinement conforme à la loi et doit être confirmée sur
ce premier point.
6.           En ce qui concerne la largeur des couches de la
stabulation entravée, l'annexe I, ch. 11 OPAn dispose que les jeunes animaux de
plus de 400 kg doivent être détenus sur des couches mesurant au minimum 100 cm
de largeur et le bétail laitier (135 cm, +/- 5 cm au garrot) sur des couches
d'au minimum 110 cm. Bien que l'étable en cause ait été, selon les déclarations
du recourant, construite avant 1981, son aménagement intérieur date de 2001.
Ainsi, les règles précitées s'appliquent-elles sans réserve au cas d'espèce. Le
recourant allègue que les 26 places à 100 cm ne sont occupées que par du jeune
bétail n'excédant pas 130 cm au garrot. Cette affirmation est inexacte :
l'inspection locale a démontré au contraire que la quasi totalité des places
litigieuses étaient d'une largeur inférieure à 110 cm et qu'elles étaient
toutes occupées par du bétail mesurant plus de 130 cm au garrot. En d'autres
termes, alors même que les bêtes appartenaient sans conteste à la catégorie du
bétail laitier au sens décrit ci-dessus, elles ne disposaient que de couches
prévues pour du jeune bétail. Dans ces conditions, le Service vétérinaire a ici
aussi eu pleinement raison d'exiger une détention en stabulation entravée
conforme aux prescriptions de l'annexe I , ch. 11 OPAn.
7.           S'agissant enfin de la dimension des crèches et
du fourrage souillé mis à disposition des bovins occupant le bâtiment adjacent
au parc, l'art. 1 al. 2 OPAn prescrit, comme exposé ci-dessus au considérant 4
b), que l'alimentation est appropriée si elle répond aux besoins des animaux,
notamment à la lumière de l'expérience acquise et des données de l'hygiène.
Pour la détention des bovins à l'attache, le manuel de contrôle dispose que le
fond de la crèche doit être de 10 à 15 cm plus haut que le niveau de la couche.
Le but de cette règle est à l'évidence d'éviter à la nourriture d'être souillée
par les excréments jonchant la couche. Cette règle est applicable par analogie
au cas d'espèce, puisque la couche de l'aire de repos jouxte l'aire
d'affouragement, ces deux surfaces n'étant séparées que par un muret. Aussi,
l'aire d'affouragement litigieuse doit-elle impérativement être surélevée de 10
cm à 15 cm pour pouvoir être utilisée conformément aux exigences de l'hygiène
telles que décrites ci-dessus.
Le recourant réfute les griefs relatifs à l'hygiène et à la
propreté du fourrage mis à disposition des animaux. Or, la photographie prise
le 11 novembre 2002 dans le bâtiment en cause démontre clairement que le
lisier, dont la hauteur approchait la limite supérieure du muret, pouvait très
facilement être projeté sur le fourrage lorsque les bêtes venaient s'alimenter.
A cette époque donc, 51 vaches ne disposaient pas d'une alimentation appropriée
au sens de l'art. 1 al. 2 OPAn et des art. 2 al. 1 et 2 et 3 LPA et la décision
de l'autorité intimée doit être confirmée sur ce point également.
On relèvera encore à toutes fins utiles, et bien que cet
élément n'ait pas été soulevé par l'autorité intimée, que la qualité de la
litière de l'aire de repos du bâtiment précité contrevenait - le 11 novembre
2002 en tout cas - à la définition d'une litière appropriée telle qu'érigée par
le manuel de contrôle. Selon ce dernier, la litière doit être composée de
paille longue ou hachée, éventuellement d'une couche épaisse de sciure (p. 13).
Or, on peut clairement distinguer sur la photographie déjà citée que le bétail
patauge dans du lisier. A l'évidence, cette situation ne remplissait pas les
conditions qualitatives d'un système de stabulation dont l'aire de repos est
pourvue d'une litière suffisante au sens décrit ci-dessus ».
[…]
bbb) Il ressort ainsi de l’arrêt précité que le
recourant n’a pas respecté certaines prescriptions en matière de protection des
animaux. L’article 2 de la loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars
1978 (ci-après : LPA) prévoit en effet de manière générale que les animaux
doivent être traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins
(alinéa 1) et que toute personne qui s’occupe d’animaux doit, en tant que les
circonstances le permettent, veiller à leur bien-être (alinéa 2). L’article 3
LPA relatif plus particulièrement à la détention d’animaux dispose que celui
qui détient un animal ou en assume la garde doit le nourrir et le soigner
convenablement et, s’il le faut, lui fournir un gîte (alinéa 1). L’alinéa 3 de
cette disposition prévoit qu’après avoir entendu les milieux intéressés, le
Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la détention des animaux,
notamment en ce qui concerne les dimensions minimales, la disposition,
l’éclairage et l’aération des locaux destinés à les loger, le taux d’occupation
lors de détention d’animaux en groupes, ainsi que les dispositifs d’attache.
L’ordonnance fédérale sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (ci-après :
OPAn) prévoit à son article 1 relatif à la détention convenable des animaux que
l’alimentation, les soins et le logement sont appropriés si à la lumière de
l’expérience acquise et des données de la physiologie, de la science du
comportement et de l’hygiène ils répondent aux besoins des animaux (alinéa 2).
S’agissant plus particulièrement du logement, l’article 4 al. 2 OPAn dispose
que les abris doivent être facilement accessibles et leurs dimensions permettre
à ces animaux de se tenir debout et de se coucher normalement ; ils
doivent être construits de telle façon que le risque de blessure soit minime.
ccc) Le recourant ne s’étant pas conformé aux
dispositions précitées, une sanction est justifiée en application de l’article
70 al. 1 let. d OPD. Celle-ci a été fixée à une réduction de 4'060 fr. des
paiements directs. Selon la circulaire de l’OFAG, au chapitre
« Sanctions
en matière de protection des animaux »
(pt. B.1.2), la réduction est
calculée sur la base de points. Ceux-ci sont multipliés par 100 francs et
additionnés d’une sanction minimale de 300 francs. Au pt. B.1.2.1 libellé
« La
protection des animaux considérée sous l’angle de l’assainissement de bâtiments
non conformes et des aspects qualitatifs »
, il est précisé que la
sanction est d’1 point par unité de gros bétail (ci-après : UGB)
concernée, mais de 50 points au maximum. Selon le décompte final des paiements
directs 2002, les bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières, sont au
nombre de 51.81 UGB, et les autres chèvres, moutons, cerfs, lamas et alpagas,
s’élèvent à 1.70 UGB, soit au total à 53.51 UGB. Toutefois, seules 47 vaches
mères représentant 37.6 UGB ont été prises en considération pour le calcul de
la sanction (37.6 x 100 + 300 = 4'060 fr.) afin de tenir compte uniquement de l’effectif
déterminant pour le calcul des paiements directs, alors que la non-conformité
des aspects qualitatifs a porté sur un effectif de vaches en net surnombre au
moment du constat. D’ailleurs, le Tribunal administratif a retenu dans son
arrêt du 14 mai 2003 que 32 animaux étaient en surnombre dans le bâtiment
adjacent au parc, que 12 vaches devaient être évacuées du bâtiment ancien et
que 8 animaux étaient excédentaires dans l’aire de stabulation libre. Le
tribunal a également retenu d’autres manquements, comme les mauvaises
conditions de détention ou le fait qu’une grande partie des animaux ne
disposait pas d’une alimentation appropriée ni d’une litière conforme aux
exigences, alors qu’un seul l’a été dans le prononcé de la sanction. Dans ces
conditions, la sanction n’apparaît pas injustifiée et elle doit ainsi être
confirmée.
ddd) Il convient encore d’examiner à ce stade la
validité de la retenue sur les paiements directs fixée à 10'000 fr. dans la
décision de l’autorité intimée du 2 mars 2006 (FO.2006.0002), puisque l’origine
de cette sanction réside également dans des manquements aux prescriptions
relatives à la protection des animaux. En effet, cette retenue se fonde sur une
décision non contestée rendue par le Vétérinaire cantonal le 10 février 2005 qui
a constaté les manquements suivants : des bovins malades ou blessés
manquaient de soins et de propreté ; la litière de l’aire de repos
était souillée et insuffisante ; un box à chevaux où huit brebis avec
leurs agneaux étaient logés n’était pas conforme aux exigences requises
(surface trop petite par rapport au nombre des animaux). AX.________ a donc été
sommé de remédier de suite aux manquements constatés. Dans ces conditions, une
sanction apparaît justifiée en application de l’art. 70 al. 1 let. d OPD.
Celle-ci a été fixée à une réduction de 10’000 fr. des paiements directs, puis
ramenée à 3'285 fr., compte tenu du fait que le montant total des réductions
excédait la somme à allouer à titre de paiements directs. Selon la circulaire
de l’OFAG, au chapitre
« Sanctions en matière de protection des
animaux »
(pt. B.1.2), la réduction est calculée sur la base de
points. Ceux-ci sont multipliés par 100 francs et additionnés d’une sanction
minimale de 300 francs. En cas de récidive, le nombre de points est doublé. Est
considérée comme récidive l’observation incomplète ou l’inobservation intégrale
de la même exigence à deux reprises au cours d’une période de trois ans. Il est
encore précisé qu’en cas de troisième récidive dans les trois ans concernant la
même exigence, ou si la sanction atteint 110 points, l’exploitation est exclue
des paiements directs généraux et des contributions écologiques. Au pt. B.1.2.1
libellé
« La protection des animaux considérée sous l’angle de
l’assainissement de bâtiments non conformes et des aspects qualitatifs »
,
il est précisé que la sanction est d’1 point par UGB concernée, mais de 50
points au maximum. Selon le décompte final des paiements directs 2005, les
bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières sont au nombre de 82.4
UGB. Le nombre de points déterminant s’élève donc à 82.4, mais il doit être
ramené à 50 au maximum. Le montant de la réduction se chiffre ainsi à 5'000 fr.
(50 x 100 ; une sanction minimale de 300 fr. aurait pu encore être
ajoutée). Il a toutefois été doublé afin de tenir compte de la récidive. En
effet, comme il l’a été constaté précédemment, il est déjà arrivé au recourant
de ne pas se conformer aux prescriptions relatives à la protection des animaux.
Ce manquement ainsi que celui qui nous occupe étant survenus au cours d’une
période de trois ans, la récidive devait être sanctionnée. Ce point peut
toutefois demeurer ouvert en l’espèce, puisque la sanction fixée initialement à
10'000 fr. a en définitive été ramenée à 3'285 fr.
eee) Enfin, s’agissant de la réduction de 100% des
contributions SST (système de stabulation particulièrement respectueux des
animaux), les recourants n’ont pas d’intérêt à ce qu’elle soit examinée,
puisqu’elle a été ramenée à 0 fr., compte tenu du fait que le montant total des
réductions excédait la somme à allouer à titre de paiements directs.
b) Aux termes de l’art. 70 al. 4 LAgr, les
agriculteurs souhaitant recevoir des paiements directs doivent respecter les
dispositions de la législation sur la protection des eaux, de l’environnement
et des animaux applicables à l’agriculture.
aa) En l’espèce, le recourant a été condamné par la
Préfecture de Morges le 7 mars 2003 pour avoir provoqué une pollution des eaux
de la Morges par un rejet fortement polluant dû à un mélange de terre et
d’excréments, qui ne devait en aucune manière arriver aux eaux superficielles.
Le recourant ne conteste pas la réalité de l’infraction commise. En effet, à la
suite d’une visite de routine le 25 octobre 2002, le garde-pêche de la région a
constaté que le recourant détenait un troupeau d’environ 50 vaches sur un pré
d’un hectare situé aux abords du ruisseau « La Morges ». Ce bétail
resté trop longtemps sur ce pré avait totalement détruit la couche herbeuse et
créé un énorme cloaque. Une masse importante d’eaux boueuses mélangées aux
excréments des bovins s’est écoulée en direction du ruisseau et elle l’a
pollué. Le recourant a été averti de cette situation et invité à prendre des
mesures pour mettre fin à cette pollution. Vu l’absence de mesures efficaces, le
SESA lui a demandé par décision du 14 novembre 2002 d’évacuer immédiatement ce
troupeau et de remettre le pré en état. De l’avis du SESA, aucun dommage direct
n’a été constaté au vu des grandes quantités d’eau s’écoulant dans la Morges,
mais une charge supplémentaire fertilisante se retrouvera dans le Léman,
freinant ainsi le processus de réhabilitation du lac. Ces faits constituent une
infraction à l’article 6 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24
janvier 1991 (ci-après : LEaux) qui prévoit l’interdiction de principe
d’introduire directement ou indirectement dans une eau des substances de nature
à la polluer ; l’infiltration de telles substances est également interdite
(alinéa 1). Cette disposition prévoit également l’interdiction de déposer et
d’épandre de telles substances hors d’une eau s’il existe un risque concret de
pollution de l’eau (alinéa 2).
bb) L’article 70 al. 1 let. e OPD prévoit que les
cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne
respecte pas les dispositions applicables à l’agriculture de la législation sur
la protection des eaux, de l’environnement, de la nature et du paysage. Selon
la circulaire de l’OFAG, au pt. A.4
« Infractions aux dispositions
applicables à l’agriculture de la législation sur la protection des eaux, de
l’environnement, de la nature et du paysage (art. 70, al. 4, LAgr, art.
70, al. 1, let. e, OPD) »,
celui qui se rend coupable de telles
infractions, notamment donc à la loi sur la protection des eaux (LEaux), est
frappé de sanctions dès lors que les infractions sont liées à la gestion de
l’exploitation. Celles-ci sont attribuées à l’une des trois catégories
suivantes :
-          infractions
uniques sans effets durables (épandage unique de purin, contraire à la
législation sur la protection des eaux) ;
-          infractions
uniques aux effets persistants, agissements ou omissions s’étendant sur
plusieurs jours, semaines ou mois (entreposage de fumier sur une place sans
revêtement en dur ; épandages successifs de purin, contraires à la législation
sur la protection des eaux, à des jours différents) ;
-          infractions
répétées dans les trois ans contre les mêmes dispositions ayant trait à
l’agriculture.
Chaque catégorie compte en outre trois degrés de
gravité :
-
infraction par négligence ;
-
dol éventuel ;
-
infraction intentionnelle.
Il en résulte un total de neuf catégories. L’annexe
à la circulaire de l’OFAG mentionne les dispositions dont la violation entraîne
des sanctions. L’article 6 LEaux se trouve dans la liste.
cc) Le service de l’agriculture a considéré qu’il
s’agissait d’une infraction par négligence, unique, avec effets durables, de
sorte que la réduction a été calculée à un taux de 10%, et ramenée au maximum
de 1'000 fr. conformément au tableau de la circulaire de l’OFAG. Cette sanction
apparaît dénuée d’arbitraire et elle doit ainsi être confirmée.
2.
Il convient d’examiner à présent la validité des montants
retenus sur les paiements directs des années 2003, 2004 et 2005 pour
dépassement des limites en fonction du revenu et/ou de la fortune déterminante.
Les montants retenus sur les paiements directs pour l’année 2002 sont en effet
devenus sans objet dans le cadre de la présente procédure à la suite de l’arrêt
rendu par le Tribunal administratif le 14 octobre 2005 (FO 2004.0008), ce qui a
été admis par les recourants dans leur courrier du 8 novembre 2005.
a) Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération
octroie des paiements directs généraux et d'autres contributions aux
exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol. Le Conseil fédéral est
chargé de fixer, parmi d'autres dispositions, une limite d'âge pour les
exploitants (art. 70 al. 5 let. b LAgr) ainsi que le revenu et la fortune
imposables des exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou
refusées (art. 70 al. 5 let. f LAgr). L'art. 2 al. 1 de l'ordonnance fédérale
du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes
d’exploitation (OTerm) définit l'exploitant comme une personne physique ou
morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte
et à ses risques et périls. L'ordonnance sur les paiements directs prévoit que
les exploitants qui ont atteint l'âge de soixante-cinq ans avant le 1
er
janvier de l'année concernée n’ont pas droit aux paiements directs (art. 19 al.
1 OPD). Si une exploitation est gérée par une société de personnes, l'âge de
l'exploitant le plus jeune est déterminant (art. 19 al. 2 OPD); cette règle
n'est toutefois applicable que si les sociétaires assument leur rôle de
co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison
de plus de 75% (art. 19 al. 2 OPD dans sa teneur dès le 1
er
janvier
2001, selon RO 2001 p. 232; art. 19 al. 3 OPD depuis le 1
er
janvier
2004). La limite de revenu est fixée à l'art. 22 OPD. Pour calculer la limite
de revenu d'une exploitation gérée par une société de personnes, il faut
additionner le revenu déterminant de chacun des exploitants et diviser cette
somme par le nombre des exploitants (art. 22 al. 4 OPD). Cette règle, elle
aussi, n'est applicable que si les sociétaires assument leur rôle de
co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison
de plus de 75% (art. 22 al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1
er
janvier
2001, selon RO 2001 p. 233; art. 22 al. 4bis OPD depuis le 1
er
janvier 2004). S’agissant du plafonnement des paiements directs en fonction de
la fortune déterminante, l’art. 23 al. 3 OPD prévoit que l’exploitant dont la
fortune déterminante dépasse 1 million de francs n’a pas droit aux paiements
directs. Pour calculer la limite de fortune d’une exploitation gérée par une
société de personnes, il convient d’additionner la fortune déterminante de
chacun des exploitants, puis de diviser cette somme par le nombre d’exploitants
(art. 23 al. 4 OPD). Là encore, cette disposition n’est applicable que si les
sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu’ils ne travaillent pas en
dehors de l’exploitation à raison de plus de 75% (art. 23 al. 4 OPD dans sa
teneur dès le 1
er
janvier 2001, selon RO 2001 p. 233 ; art. 23
al. 4bis OPD depuis le 1
er
janvier 2004).
b) Dans les limites du droit applicable,
l’exploitant est libre d’organiser son activité et de choisir la forme
juridique qui lui convient. Sa liberté est cependant limitée par l’abus de
droit et la fraude à la loi. Ces notions se déduisent du principe de la bonne
foi, applicable en droit administratif. Il y a notamment abus de droit lorsque
l’exercice d’un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement
contraire au droit ou lorsqu’une institution juridique est manifestement
utilisée à l’encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée (Pierre
MOOR, Droit administratif, vol.
I, Les fondements généraux, 2
ème
éd., Berne 1994, ch. 5.3.4 p. 434 s. ; Max IMBODEN/René A. RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band.
I: Allgemeiner Teil, 6
ème
éd., Bâle 1986, p. 483, n° 78 B III et jurisprudence citée). Pour Thierry
TANQUEREL, « l’existence d’un abus de droit, en droit public, ne
présuppose pas nécessairement une intention dolosive ; c’est l’état de
fait objectif qui est déterminant » (L’abus de droit en droit public
suisse, in : L’abus de droit, comparaisons franco-suisses, Saint-Etienne
2001, p. 175 et les références citées). Selon la doctrine et la jurisprudence,
il y a fraude à la loi lorsque, tout en respectant la lettre même d’une norme
d’interdiction, on en méconnaît l’esprit (ATF 114 Ib 15 consid. 3a, JdT 1990 I
247 ; ATF 104 II 206 consid. 1b, JdT 1979 I 141 et références à la
doctrine ; René A. RHINOW/Beat KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 78 p. 249). Pour
Pierre MOOR, il y a fraude à la loi « lorsque, en usant d’un moyen qui, en
soi, est permis, on vise un résultat qui, lui, est prohibé » (op. cit., p.
435). Selon Thierry TANQUEREL, « on pourrait également dire qu’il s’agit
de la tentative d’éluder l’application de la loi par la création d’une
apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité » (op. cit., p.
179).
c) En l’espèce, il faut au préalable relever que le
contrat de société simple du 28 septembre 2001 a été qualifié par le Tribunal
administratif de fictif (arrêt FO.2004.0008 du 14 octobre 2005), ce qui a été
confirmé par l’autorité fédérale de recours le 9 août 2006. Or, il apparaît que
les nouveaux contrats datés de mars 2003 et janvier 2004, par lesquels les deux
premiers associés ont décidé de joindre un troisième (CZ.________) puis un
quatrième membre (DZ.________) reprennent pour l’essentiel les mêmes clauses.
En effet, les apports financiers des nouveaux associés sont identiques à ceux
exigés dans le contrat initial (8'250 fr.) ; AX.________ est toujours
titulaire de la signature individuelle et il continue à tenir seul la
comptabilité ; chacun des associés reste indépendant et supporte
personnellement ses charges. L’absence de cohérence dans les clauses de ces
contrats successifs est un indice du caractère fictif des sociétés constituées.
Il ressort en outre de l’audition effectuée par le
service de l’agriculture le 8 juin 2004 des éléments pertinents :
DZ.________ a déclaré ignorer à quoi correspondait le montant de 8'250 fr. fixé
comme apport dans le contrat de société simple. Il a également indiqué que
l’association lui avait permis de retrouver du travail, à la suite de la
cessation de l’exploitation de son domaine à 6********, et qu’il percevait un
montant de 450 fr., déduction faite de 900 fr. de loyer. AX.________ l’avait
aidé financièrement en échange de la location de son domaine de 6********.
DZ.________ s’occupait des affaires courantes, mais il s’en référait à
AX.________ pour les affaires importantes. Il considérait ce dernier comme le
patron de l’entreprise qui l’employait. Il ignorait ce que comprenait
exactement la société (assurances). Pour sa part, CZ.________ a déclaré ignorer
le résultat d’exploitation et ne pas connaître exactement les relations
commerciales avec les partenaires. AX.________ lui avait demandé de participer
à son association pour les paiements directs, car il cherchait du travail après
son apprentissage d’horticulteur. Il n’avait rien apporté à la société, sauf
son travail. Il percevait un revenu de 450 fr. par mois, déduction faite d’un
loyer de 900 fr. C’était AX.________ qui lui distribuait le travail sur un
programme hebdomadaire. Lorsque des problèmes surgissaient, il avertissait
AX.________ qui s’en occupait. Enfin, BY.________ a indiqué ne pas être
impliqué dans le résultat d’exploitation, et ne pas participer aux pertes.
AX.________ était propriétaire des immeubles et il décidait lui-même des
investissements. S’agissant de son travail, il percevait des acomptes. Il était
enfin débiteur à l’égard de AX.________ d’un montant d’environ 6'000 fr. Ces
divers éléments laissent apparaître que les trois associés effectuent du
travail rémunéré par AX.________ sans avoir fourni un apport au sens de l’art.
531 al. 1 CO. En outre, leur poids dans la société est en totale disproportion
avec la réalité de l’exploitation gérée par AX.________, qui prend toutes les
décisions. D’ailleurs, André et CZ.________ se trouvent dans une relation de dépendance
économique étroite face à AX.________.
Les recourants soutiennent que les comptes de la
société simple démontreraient clairement les apports des uns et des autres en
capital ainsi que le partage des pertes. Il faut toutefois relever à cet égard
que, dans le cadre de l’instruction devant le service de l’agriculture, les
comptes de l’exercice 2003 ont été produits, accompagnés d’un courrier du 4
juin 2004 de la SGF Société générale fiduciaire Sàrl adressée à AX.________ en
qualité de représentant de l’association. Dans ce courrier, il est confirmé que
la perte de l’exercice 2003, qui se chiffre à 101'288.17 fr., sera entièrement
prise en charge par AX.________. Dans un courrier du même jour adressé à
AX.________ à titre particulier, le responsable de cette même fiduciaire attire
son attention sur le fait que cette façon de procéder est contraire au contrat
de société simple et qu’il serait prudent de ne pas insister sur cette
particularité. Ensuite, en cours de procédure et en annexe à un recours du 2 décembre
2004, les recourants ont produit un nouveau bilan pour le même exercice. Ce
document établi ultérieurement fait apparaître les noms des associés à diverses
rubriques et il prévoit une répartition des pertes à hauteur d’un tiers pour
chacun afin de respecter le contrat de société. Il s’agit donc là aussi d’un
fait qui renforce encore davantage la conviction de fraude à la loi qui se
dégage des autres éléments existants. Enfin, la remise en question du statut
d’indépendant d’André et de CZ.________ par la caisse AVS (annulation
rétroactive des décisions de reconnaissance du statut d’indépendant confirmée
par le Tribunal cantonal des assurances) constitue également un indice tendant
à montrer que la société en question a été créée de manière abusive. D’ailleurs,
la chronologie des faits ainsi que le droit applicable permettent également de
déceler la réelle intention des recourants. En particulier, AX.________ avait
informé le service de l’agriculture que le développement de son exploitation
avait nécessité la création d’une société simple, après avoir été informé par
ledit service que la limite du revenu déterminant était dépassée. Ensuite, les
dispositions légales applicables parlent d’elles-mêmes ; en effet, les
art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD prévoient un calcul différent du revenu et de la
fortune déterminants lorsque l’exploitation est gérée par une société de
personnes. De même, s’agissant de la limite d’âge, l’art. 19 al. 1 OPD dispose
que l’exploitant qui a atteint l’âge de 65 ans avant le 1
er
janvier
de l’année de contributions n’a pas droit aux paiements directs, alors que
l’alinéa 2 de cette disposition prévoit que si une exploitation est gérée par
une société de personnes, l’âge de l’exploitant le plus jeune est déterminant.
Or, en l’espèce, BY.________ est né en 3********, de sorte qu’il a atteint
l’âge de 3******** ans au 1
er
janvier de l’année 2000. L’ensemble de
ces éléments suffit à constater que les contrats successifs de société simple
présentent les indices concordants d’une simple simulation, destinée à
entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante par l'application
des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD.
d) Il ressort de ce qui précède que seul AX.________
doit être considéré comme exploitant du domaine de 2********. C’est donc à la
lumière du montant de son revenu et de sa fortune qu’il faut examiner s’il a
droit aux paiements directs dans leur totalité. L’art. 24 OPD dispose que sont
déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant fait l’objet
d’une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de l’année de
contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces dernières
remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs étant vérifié
lorsque la taxation est entrée en force. L’art. 22 al. 1 OPD prévoit que la
somme des paiements directs est réduite à partir d’un revenu déterminant de
80'000 fr., qui est le revenu imposable calculé selon la loi fédérale du 14
décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct, déduction faite de 40'000 fr. pour
les exploitants mariés. L’art. 23 al. 1 OPD prévoit enfin que par fortune
déterminante, on entend la fortune imposable diminuée de 240'000 fr. par unité
de main-d’œuvre standard et de 300'000 fr. pour les exploitants mariés. En
l’espèce, il n’est pas contesté que la dernière taxation définitive de
AX.________ remonte à l’année 2000, de sorte que ce sont les valeurs de la
dernière taxation provisoire disponible, soit celle de 2002, selon laquelle son
revenu a été fixé à 149'400 fr. et sa fortune à 3'137'000 fr., qui doivent être
prises en considération. En application de l’art. 22 al. 1 OPD, le revenu
déterminant a été fixé à 149'400 fr. et en application de l’art. 23 al. 1 OPD,
la fortune déterminante a été calculée à 1'978'126 fr., montants qui ne sont
pas contestés, et qui dépassent ainsi les limites fixées à 80'000 fr. (art. 22
al. 1 OPD) et à un million de francs (art. 23 al. 3 OPD). Dans ces conditions,
une double réduction des paiements directs s’imposait en raison de leur
plafonnement en fonction du revenu et de la fortune déterminante (art. 70 al. 5
let. f LAgr) et elle doit ainsi être confirmée, les recourants n’en contestant
pas les montants.
3.
Les recourants soutiennent enfin qu’ils auraient droit à
des intérêts de retard. Cette prétention n’est pas fondée. En effet, c’est le
comportement des recourants qui est à l’origine des retards occasionnés dans le
versement des paiements directs. S’ils n’avaient pas voulu tromper les
autorités avec des constructions juridiques fictives, ce qui a provoqué des
demandes supplémentaires de renseignements, ainsi qu’un enchevêtrement de
procédures, les paiements directs auraient pu être versés de manière régulière.
Il n’était en particulier pas arbitraire de la part des autorités d’attendre
l’issue des procédures engagées avant de se déterminer de manière définitive
sur la teneur des décisions à prendre et sur le versement d’acomptes. Cette
manière de procéder permet d’éviter les complications inhérentes aux demandes
de restitution de versements perçus indûment.
4.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que les
recours doivent être rejetés et les décisions rendues par l’autorité intimée
les 22 août et 11 novembre 2005 ainsi que le 2 mars 2006 maintenues. Au vu de
ce résultat, un émolument de justice arrêté à 3'000 fr. sera mis à la charge
des recourants solidairement entre eux et il ne leur sera pas alloué de dépens
(art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions du Département de l’économie des 22 août
2005, 11 novembre 2005 et 2 mars 2006 sont maintenues.
III.
Un émolument de justice arrêté à 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours à la Commission de recours du Département
fédéral de l'économie publique (DFE) à 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2
LAgr)
.
.