vd_omni · GE.1998.0083 · 1999-02-16 · fr

Société coopérative MIGROL c/Municipalité de Lausanne | Interdictions de tourner à gauche arrêtées pour assurer la sécurité du bas de la rue du Bugnon, ainsi que la fluidité du trafic, notamment en relation avec les transports publics : intérêt public et proportionnalité de cette mesure confirmés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.02.1999 GE.1998.0083

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 février 1998 (RECTE 1999)
sur le recours interjeté par la
Société
coopérative Migrol
, représentée par l'avocat Jean-Pierre Bloch, 1001
Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
,
publiée dans la FAO le 28 avril 1998 (instauration de signaux OSR 2.43 à la rue
du Bugnon).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Philippe Gasser et M. Pierre Richard , assesseurs.
Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A.                     Il est de notoriété que
le parc automobile est en constant développement et que le trafic en ville
augmente sans cesse. En ce qui concerne la ville de Lausanne, il ressort du
rapport-préavis n° 108 établi le 26 juin 1991 (Bulletin du Conseil communal
- ci-après: BCC - 1992 I 981) ce qui suit:
"Après une période de stabilité, entre
1975 et 1979, on a enregistré, aux limites du territoire communal, un
accroissement du trafic de l'ordre de 14 à 20% de 1980 à 1985 et d'environ de 11%
de 1985 à 1990. Cette augmentation s'est essentiellement produite en dehors des
heures de pointe. Dans le centre-ville, la croissance a été nettement plus
faible de 1980 à 1985 (+ 7%), mais se rapproche de celle relevée aux limites
communales de 1985 à 1990 (+ 9%). (...) La voirie urbaine étant inextensible,
les deux constats ci-dessus ont pour conséquences:
-    une difficulté
d'accès au centre-ville par les transports en commun et les transports
individuels;
-    une saturation des
places de stationnement;
-    une difficulté de
déplacement à pied dans les zones non-piétonnes;
-    une dégradation de l'environnement: pollution de l'air et du
bruit.
En outre, l'engorgement du centre-ville peut
avoir des répercussions économiques négatives dans la mesure où il entraîne un
exode des habitants et de certaines entreprises, ainsi qu'une diminution de la
vitalité des commerces."
Dans le domaine de la
politique de la circulation, le rapport-préavis précité rappelle les objectifs
généraux à atteindre, à savoir: assurer la mobilité générale de la population
en offrant une bonne accessibilité au centre-ville et contribuer ainsi à sa
vitalité, notamment sur le plan économique; assurer la meilleure sécurité
possible des usagers; améliorer la qualité de vie en respectant l'environnement.
Pour réaliser ces
objectifs, il y a lieu d'entreprendre diverses actions telles que
l'amélioration des transports publics, la mise en oeuvre d'un plan général de
circulation devant notamment entraîner une diminution du transit par la ville,
la gestion informatisée de la circulation, le développement de l'information
des usagers des transports en commun, les mesures en faveur des taxis et des
deux-roues, le développement des zones piétonnes et la tranquillisation des
quartiers d'habitation (BCC 1992 I 983-984).
En ce qui concerne la
politique du stationnement, il y a, parmi la variété des mesures préconisées,
la création des parkings d'échange dont le rôle est d'accueillir, en périphérie
d'une grande ville, les véhicules pendulaires qui se rendent dans le centre et
qui auraient l'intention d'y stationner pendant une durée minimale de quatre
heures. Il s'agit d'inciter les pendulaires fixes à effectuer un transfert de
mode de transport, soit à délaisser leur véhicule privé pour emprunter un
transport en commun. Cela permettra, d'une part, la diminution des volumes de
trafic sur les voies d'accès et de sortie du centre-ville, essentiellement aux
heures de pointe, et, d'autre part, l'utilisation par d'autres usagers des
places de stationnement ainsi libérées au centre-ville. Pour atteindre cet
objectif il faut offrir de bonnes possibilités de stationnement et des
transports en commun attractifs (BCC 1992 I 1006-1007).
Le choix des
emplacements pour l'implantation des parkings d'échange s'est fait en fonction
des différentes voies d'accès au centre-ville. Il en existe plusieurs, à savoir
l'accès est (avenues Général-Guisan, C.F. Ramuz et du Léman), l'accès nord-est
(routes d'Oron et de Berne), l'accès nord-ouest (routes du Châtelard et de
Romanel) et l'accès sud-ouest (RN1, RC1 et route de Chavannes).
Compte tenu des
circonstances du cas d'espèce, on ne s'intéressera qu'à l'accès nord-est et au
parking d'échange de Vennes.
B.                    Sur l'axe nord-est de
pénétration en ville, il y a la route de Berne et, plus bas, la rue du Bugnon.
C'est un axe routier important, car selon le préavis n° 49 de la Municipalité
de Lausanne, la route de Berne dessert la ville avec plus de 35'000 véhicules
par jour, comptés au droit de l'accès autoroutier de Vennes-sud (BCC 1995 I 157).
La station service de la recourante se trouve sur cet axe. Elle est située au
bas de la rue du Bugnon, non loin de la place de l'Ours. En face de la station,
on trouve le Gymnase du Bugnon et, plus haut, l'Ecole de médecine. Ces deux
établissements possèdent chacun un parking.
C.                    A l'endroit litigieux,
les deux sens de circulation sont séparés par une ligne de direction 6.03 au
droit de la station-service de la recourante, ce qui permet tant aux véhicules
montants qu'aux véhicules descendants d'y accéder ou d'en sortir, le cas
échéant, en coupant la ou les voies réservées aux véhicules circulant en sens
inverse. L'inspection locale a montré que pour un véhicule qui vient de
l'avenue de La Sallaz, il n'était pas "naturel" de bifurquer ainsi à gauche
pour se rendre à la station-service. En effet, à cet endroit, la rue du Bugnon
tourne à droite et les véhicules qui veulent se ravitailler auprès de la
station de la recourante ne suivent plus la courbe.
D.                    Les lignes 5, 6, 45, 62
et 65 des transports publics transitent par la rue du Bugnon. A la descente, il
existe pour ces derniers une voie réservée jusqu'à la hauteur de l'arrêt de la
place de l'Ours, à quelques mètres avant l'entrée du Gymnase du Bugnon.
Actuellement, les bus
qui veulent se rendre au centre-ville sont soumis, comme tous les autres
véhicules, à un système de feux de signalisation qui fonctionne de manière
automatique. Afin d'éviter que les bus attendent inutilement le feu vert, les
autorités communales ont décidé de mettre en place un système dans lequel les
conducteurs de bus peuvent directement commander le passage. L'autorité intimée
a expliqué en audience qu'une telle mesure permettait d'obtenir un gain de
temps appréciable, soit 3 à 10 secondes par carrefour, ce qui fait un total de
plusieurs minutes pour tout le parcours.
E.                    Dans le cadre de la
réorganisation du trafic à l'endroit litigieux, l'autorité intimée a décidé, le
26 mars 1998, ce qui suit :
-      autoriser l'élargissement du trottoir pour
permettre l'implantation d'un abri bus "Laurel";
-      modifier le balisage routier par le déplacement de
la ligne médiane et la suppression de la voie gauche descendante de
présélection, sur la longueur de l'élargissement du trottoir;
-      baliser une amorce de voie "BUS" d'une
longueur de 40 mètres le long du trottoir droit montant de la rue du Bugnon;
-      interdire les déplacements à gauche (entrée et
sortie) au droit des parcs privés des établissements cantonaux, soit les
immeubles n° 5 et 7 et la station-service située entre les immeubles n
os
2 et 4.
Cette décision a été
publiée dans la Feuille des avis officiels du 28 avril 1998.
C'est l'interdiction
d'obliquer au droit de la station-service qui est contestée en l'espèce.
F.                     La recourante ne
méconnaît pas que l'interdiction décidée par l'autorité intimée repose sur deux
motifs: assurer la fluidité du trafic et supprimer une source de risques
d'accidents. Elle conteste le bien fondé de tels motifs en relevant que
s'agissant du problème de fluidité, "
le trafic descendant est arrêté le
plus souvent par les feux situés au droit de la rue Mathurin-Cordier et que,
durant les heures de pointes en tout cas, les véhicules autorisés durant la
phase verte à descendre pour amorcer la traversée de la place de l'Ours le font
au goutte à  goutte. Partant, il ne semble pas que la fluidité du trafic
pourrait être améliorée par rapport à la situation actuelle en instaurant
l'interdiction d'obliquer à gauche prévue.
" Quant au problème
d'accidents, elle soutient qu'un tel argument ne devrait pas être pris en
considération, "
puisqu'elle n'a pas souvenir d'un seul accident ayant
pu être causé par le fait que l'un des usagers se préparait à rentrer ou
s'apprêtait à sortir de sa station-service
."
G.                    Dans ses déterminations,
l'autorité intimée invoque plusieurs motifs à l'appui de la décision qu'elle a
prise. En premier lieu, elle se fonde sur les fréquents accidents signalés par
le rectorat de l'Université de Lausanne. Ensuite, elle relève que "
l'ouverture
d'un parking d'échange de 400 places à Vennes, prévue pour décembre 1998, a
conduit la Municipalité à réorganiser le trafic pour favoriser la circulation
des bus, dont la cadence va être sensiblement augmentée. (...) De surcroît, les
travaux routiers actuellement en cours à la place de l'Ours et la nouvelle
régulation récemment mise en service devraient également conduire à une
nouvelle distribution des charges de trafic entre les axes
Victor-Ruffy/Béthusy/place de l'Ours et rue du Bugnon/place de l'Ours.
"
Enfin, l'autorité
intimée se fonde sur le fait que "
la chaussée sera rétrécie et
redistribuée entre les divers usagers du bas de la rue du Bugnon, alors que le
trottoir sera élargi pour permettre l'implantation d'un abri à l'arrêt existant
sur la voie montante peu avant la rue Mathurin-Cordier.
"
H.                    Le tribunal s'est rendu
sur place le 6 novembre 1998 pour procéder à une inspection locale. Les membres
du tribunal ont pu observer l'évolution du trafic durant la matinée et les
heures de pointe (11h.-12h.). Il a également examiné plusieurs photos prises
par la commune.
Le tribunal a constaté
qu'à l'endroit litigieux, un automobiliste qui sort de la station-service pour
se rendre au centre-ville doit traverser plusieurs voies de la rue du Bugnon et
couper ainsi la circulation qui vient dans les deux sens. En outre, les
véhicules qui sortent du parking du Gymnase du Bugnon pour se diriger vers le
nord de la ville doivent procéder à des manoeuvres dangereuses en raison d'un
manque de visibilité, du fait déjà qu'il se situe à l'intérieur d'une courbe.
En outre, lorsqu'un bus se trouve à l'arrêt devant l'entrée du parking précité
et qu'un automobiliste tente d'en sortir en se faufilant derrière ce véhicule
pour traverser une partie de la rue du Bugnon puis bifurquer à gauche, il lui
est plus difficile encore de voir les véhicules qui viennent du centre-ville,
cela en raison même de la taille du bus.
Considérant en droit:
1.                     A titre préliminaire,
il convient d'examiner la recevabilité du recours. Selon la jurisprudence,
l'art. 48 let. a LPA, identique à l'art. 103, let. a OJF, est une disposition
minimale à l'égard des prescriptions cantonales de procédure en matière de
recours fondés sur le droit administratif fédéral et soumis en dernière
instance au Conseil fédéral (JAAC 1986, p. 325 n
o
49 = JdT 1987 I 388 n
o
2), ce qui est le
cas en l'espèce dès lors que l'on se trouve dans le cadre de l'article 3,
alinéa 4 LCR. La recourante a la qualité pour recourir, car la mesure prise par
l'autorité intimée constitue une restriction d'un avantage de fait. En effet,
les véhicules descendants ne pourront plus accéder à la station-service en
tournant à gauche et ceux qui sortent de dite station ne pourront plus circuler
en direction du centre-ville en tournant également à gauche. L'accessibilité à
la station étant réduite par l'interdiction, la recourante est atteinte dans
ses intérêts dignes de protection. Enfin, le recours a été déposé en temps
utile; aussi doit-on entrer en matière sur le fond.
2.                     Comme l'autorité
intimée l'a rappelé à juste titre, sa compétence repose, en l'espèce, sur une
délégation de compétence l'habilitant à prendre des mesures du genre de celle
attaquée (art. 4, al. 2 LVCR). C'est ce qu'autorise l'art. 2, al. 2 LCR :
"Les
cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation
sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous
réserve de recours à une autorité cantonale"
. Selon Bussy &
Rusconi,
"cette délégation comporte non seulement le pouvoir de
décision, mais aussi celui de placement et de suppression de signaux et des
marques. OSR 104 al. 2 prévoit expressément cette possibilité de délégation,
mais cela n'est que la conséquence normale de la délégation fondée sur LCR 3
al. 2, car une mesure de réglementation sans signalisation n'a pas force
exécutoire"
(Bussy & Rusconi, op. cit., n
o
4.2 ad art. 3 LCR,
pp. 52-53).
3.                     S'agissant du pouvoir
d'examen du Tribunal administratif, on rappelle que selon l'art. 36 LJPA
"le
recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents. Il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision,
sauf si la loi spéciale le prévoit."
En l'espèce, il n'y a aucune
disposition spéciale qui prévoit un contrôle en opportunité. Dès lors, le Tribunal
administratif se limitera à examiner la légalité de la décision attaquée.
4.                     Quant au fond, compte
tenu des moyens soulevés par la recourante, il convient d'examiner, d'une part,
si les intérêts invoqués par la commune l'emportent sur ceux du recourants (qui
sont essentiellement d'ordre économique) et, d'autre part, si la décision
attaquée respecte les exigences du principe de la proportionnalité.
a) L'un des intérêts
publics poursuivis par la décision entreprise est la sécurité routière.
S'agissant des risques d'accidents, l'inspection locale et les photos montrées
par les autorités communales ont permis de constater que le trafic est
susceptible d'être perturbé par des véhicules descendants qui bifurquent à
gauche pour se rendre à la station-service, et par des véhicules qui quittent
dite station pour se diriger en direction du centre-ville. Le trafic montant et
descendant peut ainsi être coupé par des véhicules qui entrent et qui sortent
de la station-service de la recourante, ce qui est de nature à provoquer des
accidents. Le problème est de même nature, voire plus aigu encore pour les
véhicules qui sortent du parking du Gymnase du Bugnon pour se rendre au nord de
la ville. A cela, il faut encore ajouter le manque de visibilité, qui est un
facteur important augmentant les risques d'accident (voir plus haut partie
Faits: lettre H).
b) Quant à l'intérêt
public de la fluidité du trafic, il ne s'agit pas ici d'un concept vague, sans
fondement concret, mais d'un élément important d'une politique d'ensemble de
circulation et de stationnement développée par la ville de Lausanne. Comme on
l'a vu plus haut (partie Faits: lettres A à C), la création du parking
d'échange de Vennes constitue une des mesures nécessaires pour libérer le
centre-ville. Pour qu'un tel parking ait un attrait auprès des automobilistes,
en particulier les pendulaires, il est impératif que la commune possède un
réseau de bus efficace, autrement dit rapide, circulant sur l'axe nord-est. Or,
cela n'est possible que si la fluidité du trafic est assurée. De ce point de
vue, l'interdiction attaquée doit être comprise comme l'une des nombreuses
mesures prises par la commune pour mettre en oeuvre sa politique de circulation
et de stationnement. Compte tenu de la légitimité de cette politique, on peut
difficilement contester le bien-fondé des objectifs poursuivis par la décision
entreprise.
Le maintien du
statu
quo
demandé par la recourante va à l'encontre de la politique poursuivie
par l'autorité intimée. En effet, lorsqu'un automobiliste vient d'en haut et
veut accéder à la station-service ou lorsqu'il veut en sortir pour se rendre au
centre-ville, il doit couper la rue du Bugnon. Sous l'angle de la fluidité, une
telle manoeuvre ne pose guère de difficultés s'il y a peu de voitures circulant
dans les deux sens de la rue. Toutefois, aux heures de pointe, de tels
véhicules, dans le sens descendant occuperont la présélection de gauche jusqu'à
ce qu'une brèche apparaisse dans le flot des véhicules montants; de même les
voitures quittant la station service pour se rendre au centre-ville auront
tendance à mordre sur la voie montante réservée au bus, à l'aval de la station
du Bugnon. Il n'y a ainsi guère de doute que cela est de nature à perturber le
trafic et à ralentir en particulier la cadence des transports publics. Or c'est
précisément durant ces plages horaires que l'efficacité de ces derniers doit
être assurée de manière optimale.
En outre, il est
exposé plus haut (partie Faits: lettre D) que dans le nouveau système mis en
place, les conducteurs de bus peuvent commander les feux à distance, cela afin
d'obtenir un gain temps appréciable. Le fonctionnement d'une telle organisation
du trafic est sérieusement entravé si des éléments perturbateurs tels que les
voitures qui veulent accéder à la station-service ou celles qui en sortent
bloquent le passage des bus alors même que ceux-ci ont obtenu la phase verte
par télécommande.
On notera enfin que le
droit zurichois connaît, en ce qui concerne les stations-service, une
réglementation particulière qui répond au mêmes préoccupations que celles
exposées plus haut. En effet, Koch relève que selon l'
Ordonnance zurichoise
sur la sécurité routière
, les autorités doivent veiller à ce que les
véhicules qui se rendent dans les stations-service n'attendent sur le domaine
routier ni ne portent atteinte au trafic (R. A. Koch,
Das Strassenrecht des
Kantons Zürich
, Zurich, 1997, p. 151).
c) L'inspection locale
a également montré que les véhicules qui sortent du parking du gymnase du
Bugnon pour se rendre dans la partie nord de la ville accomplissent une
manoeuvre dangereuse et perturbent le trafic existant sur la rue du Bugnon.
La recourante ne
soutient à vrai dire pas sérieusement le contraire; elle plaide au demeurant
que la mesure incriminée devrait être limitée aux accès au seul parking du
gymnase du Bugnon qui apparaît en quelque sorte comme le véritable perturbateur
sur ce carrefour. Ce faisant, cette dernière perd toutefois de vue que la
signalisation routière doit respecter impérativement un principe de clarté absolue;
or ses suggestions ne permettraient pas d'assurer un tel standard minimum. Il
faut se rappeler en effet que l'accès au parking précité et la station-service
de la recourante se font face de part et d'autre de la rue du Bugnon; pour
accéder aux voeux de la recourante tendant à une solution différenciée, il
faudrait tout à la fois prévoir une interdiction de tourner à gauche dans le
sens montant (pour accéder audit parking) et un marquage au sol 6.03 (pour
permettre la sortie du garage en direction du centre-ville), alors même qu'il
s'agit là d'une signalisation contradictoire, de nature à créer la confusion
chez l'usager (on peut formuler une observation similaire pour le sens
descendant). Compte tenu de la configuration des lieux, force est en l'espèce d'adopter
une réglementation uniforme prévalant aussi bien pour le parking du gymnase que
pour la station-service.
d) On le voit, les
exigences de sécurité et de fluidité du trafic, d'une part, l'intérêt privé de
la recourante de maintenir l'accessibilité à sa station-service, d'autre part,
ne sont guère conciliables. Les développements que l'on vient de faire
démontrent que les intérêts poursuivis par l'autorité intimée doivent
l'emporter sur ceux de la recourante.
e) Sous l'angle du
principe de la proportionnalité, on relève que la mesure attaquée n'a pas pour
effet d'empêcher de manière définitive l'accès à la station-service, car les
véhicules descendants devront faire un détour de l'ordre de 300 mètres. Une
telle exigence n'est pas insurmontable; elle apparaît comme admissible, quand
bien même elle réduira quelque peu l'accessibilité de la station-service. On
peut d'ailleurs faire des remarques similaires s'agissant des voitures
souhaitant regagner le centre-ville après s'être ravitaillées.
Au vu de ce
qui précède, la décision attaquée doit être confirmée, le recours étant rejeté,
aux frais de la recourante; ses conclusions en dépens seront en outre écartées
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     L'émolument
d'arrêt mis à la charge de la recourante est arrêté à 1'500 (mille cinq cents)
francs.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 16 février 1999
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 48 ss LPA.