vd_omni · AC.1990.6929 · 1993-01-15 · fr

PERRET, SATLDER, MARTIN | principe de la proportionnalité-dimensions d'un giratoire nécessite de procéder à des essais dans le cadre de l'étude des plans d'exécution

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.01.1993 AC.1990.6929

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 janvier 1993
__________
sur le recours interjeté par
Hervé
PERRET, Franz STALDER et Edouard MARTIN
, représentés par Me Robert Liron,
avocat à Yverdon-les-Bains, ainsi que par la
Société de
l
aiterie de Froideville
,
à Froideville
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
, du 29 août 1990, approuvant un
projet de giratoire établi par la Municipalité de Froideville au carrefour de
la laiterie (RC 546e et 558f) et levant leur opposition.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait  :
______________
A.                            La
Municipalité de Froideville (ci-après la municipalité) a mis à l'enquête
publique du 20 avril au 21 mai 1990 le projet d'aménagement d'un giratoire au
carrefour de la laiterie. Le projet comporte une emprise de 8 mètres carrés sur
la parcelle 31 de Hervé Perret ainsi qu'une emprise de 18 mètres carrés sur la
parcelle 398 de la Société de laiterie de Froideville.
B.                            La Société de
laiterie s'est opposée au projet : des problèmes d'expropriation, de passage
pour piétons et de servitude n'auraient pas été réglés; en outre, la nouvelle
place ne correspondrait plus à un accès correct pour le parcage du camion
Orlait avec remorque.
Edouard
Martin a aussi formé une opposition : l'aménagement du giratoire ne serait pas
indispensable alors qu'un passage sous-voie assurerait une meilleure protection
des piétons. Hervé Perret s'est également opposé au projet, contestant son
utilité publique ainsi que l'emprise prévue sur son terrain; en outre, le
nouvel aménagement entraverait l'accès à sa parcelle 55 par un tracteur avec
remorque.
C.                            La
municipalité a proposé au Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (ci-après le département) de lever les oppositions et
d'approuver le projet selon un préavis du 16 juillet 1990. Par décision du 29
août 1990, le département a approuvé le projet communal ainsi que les projets
de réponse aux opposants.
D.                            La Société de
laiterie d'une part ainsi qu'Hervé Perret, Edouard Martin et Franz Stalder
d'autre part ont recouru auprès du Conseil d'Etat contre cette décision. La
municipalité s'est déterminée sur les recours. Le Service de justice et
législation a transmis le dossier au Tribunal administratif le 7 octobre 1991
en application de l'art. 62 LJPA. Le département a complété sa décision le 22 novembre
1991 en indiquant les degrés de sensibilité applicables au secteur en cause et
en statuant sur le respect des dispositions du droit fédéral de la protection
de l'environnement. Aucun recours n'a été formé contre cette décision.
E.                            La section du
tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 30 avril
1992. A cette occasion, le recourant Edouard Martin a produit une photographie
d'un camion long bois empruntant le carrefour en cause; il a précisé que
l'aménagement contesté entraverait le passage de ce type de camion.
Considère en droit :
________________
1.                             a) Pour
déterminer les règles applicables à la qualité pour recourir, il convient de
trancher la question de savoir si les exigences de protection juridique prévues
à l'art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979
(LAT) sont applicables. Selon cette disposition, une autorité de recours au
moins jouit d'un libre pouvoir d'examen dans les contestations relatives aux
plans d'affectation et autres décisions fondées sur la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire et sur la législation cantonale d'exécution; en
outre, la qualité pour recourir est reconnue dans les mêmes limites que celles
définies pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 33
al. 2 et 3 LAT). Sont soumis à ces exigences de protection juridique les plans
d'affectation et les décisions qui visent principalement des objectifs
d'aménagement du territoire appliquant des règles établies en vue d'assurer une
utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire au
sens de l'art. 22 quater al. 1 Cst (ATF 118 Ib 29-32 consid. 4b, 115 Ia 7
consid. 2c). En l'espèce, le plan contesté définit l'aménagement d'un giratoire
en précisant l'emprise de la future voie publique sur les terrains privés
notamment. Un tel plan, qui règle le mode d'utilisation du sol au sens de
l'art. 14 al. 1 LAT, est assimilé à un plan d'affectation spécial (ATF 112 Ib
166/167 consid. 2b) soumis aux exigences de protection juridique prévues à
l'art. 33 LAT, même s'il présente aussi les caractéristiques d'une décision
autorisant la construction de l'ouvrage litigieux (ATF 116 Ib 163 consid. 1b).
b) Selon
l'art. 103 litt. a OJ, la qualité pour recourir par la voie du recours de droit
administratif est reconnue à celui qui est atteint par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette
disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses
intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais le recourant
doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne de protection peut
donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses
droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique
ou idéale même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt
protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 et ss, notamment 249 consid. 5b
et 255/256 consid. 7c).
c) En
l'espèce, les recourants Hervé Perret et Société de laiterie de Froideville
sont propriétaires de biens-fonds directement touchés par la construction du
giratoire. Leur qualité pour recourir est donc évidente. En revanche, Edouard
Martin et Franz Stalder sont propriétaires de biens-fonds distants de plus de
100 mètres de l'aménagement projeté. Cependant, en appliquant l'art. 48 PA,
dont la portée est identique à celle de l'art. 103 OJ (ATF 104 Ib 255 consid.
7c), le Conseil fédéral a admis que les habitants d'un quartier d'habitations
avaient un intérêt digne de protection pour recourir contre une décision
d'aménager un carrefour-giratoire sur l'axe principal reliant le centre ville à
ce quartier (JAAC 1989 no 42 p. 303 consid. 2). En l'espèce, le carrefour
litigieux se trouve à mi-chemin entre le domicile des recourants et le centre
du village, notamment les bâtiments de l'administration communale. En outre, il
donne accès à la laiterie et à la poste et présente ainsi une utilité manifeste
pour les recourants Stalder et Martin qui sont directement touchés dans leurs
intérêts de fait par la décision contestée (JAAC 1986 no 49 p. 325 ss). La
qualité pour recourir peut donc également leur être reconnue.
2.                             Selon l'art.
33 al. 3 litt. b LAT, une autorité de recours au moins doit jouir d'un libre
pouvoir d'examen dans les contestations relatives aux plans d'affectation et
aux décisions fondées sur les dispositions cantonales d'exécution de la LAT. Ce
pouvoir d'examen n'est en principe pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT; cette
dernière disposition prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. L'autorité
de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon
correcte et objective, sans toutefois se substituer à l'autorité de planification
(ATF 109 Ia 123 consid. 5b). L'exigence de l'art. 2 al. 3 LAT relative à la
liberté d'appréciation s'adresse aux autorités de planification et non aux
autorités de recours; elle ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de
l'autorité de recours à un simple contrôle de la légalité, même si l'examen au
fond s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où il s'agit de
circonstances locales où la connaissance des lieux et la participation de la
population ont leur importance (art. 4 al. 2 LAT). L'examen doit aller aussi
loin que le requièrent les intérêts majeurs de l'aménagement du territoire. A
cet égard, les principes développés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en
matière d'approbation des plans d'affectation servent de référence (ATF 114 Ia
245 et ss consid. 2b). Selon ces principes, l'autorité de recours ne peut
substituer sa propre appréciation à celle des autorités de planification mais
doit examiner si elles sont restées dans les limites d'une appréciation
consciencieuse de l'ensemble des intérêts à prendre en considération (ATF 115
Ia 385 consid. 3; 114 Ia 250 consid. 5a; 113 Ia 448 consid. 4b; 107 Ia 38
consid.3c; 106 Ia 71/72 consid. 2a).
3.                             a) La
nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), en vigueur depuis le 1er
avril 1992, prévoit que les projets de construction des routes sont mis à
l'enquête publique durant trente jours et que les dispositions des art. 56 à 73
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC) sont applicables à la procédure. Ainsi, pour les projets communaux,
le département doit effectuer un examen préalable à l'ouverture de l'enquête
(art. 56 LATC). Après la fin de l'enquête, la municipalité peut entendre les
opposants (art. 58 al. 1 LATC). Elle établit ensuite à l'intention du conseil
de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des
propositions de réponse à chacune d'elles. Les conclusions du préavis indiquent
s'il y a lieu les modifications proposées au projet soumis à l'enquête (art. 58
al. 2 LATC). Lorsque le conseil de la commune adopte le projet sans
modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au
département en vue de son approbation par le Conseil d'Etat (art. 58 al. 3
LATC). Si le conseil de la commune apporte des modifications plus importantes,
celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours après
l'examen préalable du département (art. 58 al. 4 LATC). En même temps qu'elle
envoie le dossier au département, la municipalité avise chaque opposant de la
décision communale en l'informant qu'il dispose d'un délai de dix jours pour
déposer une requête motivée tendant au réexamen de son opposition par le
Conseil d'Etat (art. 60 al.1 LATC). Le Conseil d'Etat statue tant en légalité
qu'en opportunité. Il se prononce sur les oppositions et les requêtes en même
temps, en règle générale, que sur l'approbation du plan (art. 61 LATC).
b) Le projet
en cause a été mis à l'enquête publique du 21 avril au 21 mai 1990, sous le
régime de l'ancienne loi sur les routes du 25 mai 1964 (aLR). L'art. 27 aLR
précisait que l'exécution des travaux était subordonnée à l'enquête prévue par
la législation en matière de constructions. Selon l'art. 4 du règlement du 24
décembre 1965 d'application de l'ancienne loi sur les routes, le dossier était
transmis après l'enquête publique au département avec un préavis de la
municipalité sur les oppositions. La décision du département approuvant le
projet et les réponses aux oppositions pouvait alors faire l'objet d'un recours
au Conseil d'Etat (art. 84 aLR). L'entrée en vigueur le 1er juillet 1991 de la
loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a transféré cette
compétence au Tribunal administratif (art. 1er de la loi du 18 décembre 1989
abrogeant l'art. 84 aLR). La nouvelle loi sur les routes ne comporte pas de
disposition transitoire règlant le sort des procédures engagées sous l'empire
de l'ancienne législation. En pareil cas, les règles de procédure s'appliquent
en principe dès leur mise en force aux instances encore pendantes (André
Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 155). Cependant, en
matière de planification, les dispositions de procédure concernant la
protection juridique ne s'appliquent qu'aux plans d'affectation mis à l'enquête
publique sous l'empire de la nouvelle loi (v. ATF 107 Ib 112). En l'espèce, le
plan litigieux ayant été soumis à l'enquête publique en 1990, il reste soumis
aux règles de procédure de l'ancienne loi sur les routes qui doivent être
appliquées de manière conforme aux exigences de protection juridique fixées à
l'art. 33 LAT.
4.                             a) Les plans
d'affectation fixant le tracé des routes et permettant leur construction
doivent répondre aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire,
notamment en ce qui concerne les exigences de coordination (art. 2 LAT) et les
principes de planification (art. 3 LAT et art. 2 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989). Les plans d'aménagement routiers
sont en outre soumis au droit fédéral de la protection de l'environnement; ils
indiquent les degrés de sensibilité au bruit des zones touchées par le projet
(art. 44 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le
bruit, ci-après OPB) et comprennent les mesures pour limiter à titre préventif
les émissions de bruit (art. 1 al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement ci-après LPE), par exemple
les aménagements de modération du trafic (art. 3 al. 3 OPB). Dans les zones
habitées, les plans d'aménagements routiers sont élaborés en tenant compte des
impératifs posés par la sécurité des piétons tels qu'ils résultent de la loi
fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre (LCPR). Selon le message du Conseil fédéral,
"la
forte proportion de piétons - en particulier d'enfants et de personnes âgées -
tués ou blessés dans les accidents de la circulation nécessite d'urgence et
partout une protection accrue des piétons
" (message du Conseil fédéral
concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre, FF 1983 IV p. 4). L'ensemble de ces mesures doit être
coordonné dans le cadre des plans directeurs (art. 25 à 27 LATC), le plan
d'affectation routier étant élaboré sur la base des plans directeurs pour
assurer la mise en place effective de la coordination (art. 43 al. 2 LATC).
b) En
l'espèce, le dossier ne permet pas de déterminer si le projet en cause a été
élaboré sur la base d'un plan directeur communal ou régional, ou sur un concept
d'ensemble des circulations à l'échelon communal. Cependant, il est
généralement admis que l'aménagement d'un giratoire présente des effets
favorables sur la fluidité du trafic, la sécurité des piétons et la protection
de l'environnement, par le ralentissement progressif et régulier qu'il impose
aux conducteurs avant l'entrée sur le giratoire, où la perte de priorité
appelle la prudence nécessaire de l'automobiliste. Le projet répond dans son
principe et pour l'essentiel aux intérêts à prendre en considération en matière
de planification routière. Le recourant Martin estime qu'il serait nécessaire
d'aménager un passage sous voie pour assurer une meilleure sécurité des
piétons. Mais le coût d'un tel aménagement serait disproportionné par rapport à
la charge de trafic existante; de plus - et pour autant que les piétons
l'utilisent - le passage limiterait la sécurité des piétons sur une seule voie.
En revanche, l'aménagement du giratoire améliore la sécurité et la fluidité du
trafic sur l'ensemble du carrefour tout en assurant une meilleure protection
des piétons sur les cinq embranchements. La mesure se justifie donc par un
intérêt public.
c) Le projet
comporte une emprise de 8 mètres carrés sur la parcelle 31 du recourant Perret
et de 18 mètres carrés sur la parcelle 398 de la Société de laiterie de
Froideville. Lors de l'audience du 30 avril 1992, le conseil des recourants a
relevé que le dossier ne comportait aucune documentation technique justifiant
le dimensionnement du giratoire et son emprise sur les terrains privés. Même
justifiée par un intérêt public, une mesure d'aménagement routier doit
respecter le principe de la proportionnalité. Selon ce principe, l'atteinte au
droit de propriété n'est admissible que dans la mesure où elle est nécessaire
pour atteindre le but d'intérêt public recherché. Lorsque plusieurs mesures
permettent d'atteindre cet objectif, l'autorité doit appliquer celles qui
lèsent le moins les intéressés (art. 4 LATC; ATF 115 Ia 31 consid. 4b). Les
droits privés ne peuvent en effet être mis à contribution que si l'intérêt
public invoqué se révèle prépondérant dans le cas concret et qu'il ne peut être
satisfait d'une autre manière (ATF 114 Ia 120 consid. cb ).
L'autorité
cantonale a imposé à la commune un giratoire d'un diamètre extérieur de 28
mètres. Le dossier ne comporte cependant aucune justification technique quant à
la nécessité d'une telle emprise. Sur la base de plusieurs expériences
effectuées dans le canton de Vaud et en Suisse, il apparaît probable qu'un
giratoire de dimensions plus modestes peut satisfaire aux exigences techniques
requises (visibilité des obstacles, déflection des véhicules, manoeuvrabilité
des poids lourds, sécurité des cyclistes et des piétons, etc) en supprimant, ou
du moins en réduisant l'empiètement sur les fonds des recourants. Une recherche
réalisée par l'Institut des transports et de planification de l'EPFL et
financée par le Fonds de la sécurité routière ainsi que par l'Office fédéral des
routes mentionne pour des giratoires dits "compacts" des diamètres
extérieurs dès 22 mètres pour les giratoires à simple voie, comme celui de
Froideville, avec une largeur d'anneau de circulation de 7 à 7,50 mètres à
laquelle s'ajoute, dans certains cas, une bande de roulement pavée autour de
l'îlot central pour faciliter les manoeuvres des trains routiers (Guide suisse
des giratoires, février 1991, publication distribuée par l'Union suisse des
professionnels de la route). Une étude effectuée par les ingénieurs M. Simon,
O. Hintermeister, U. Lehmann sur la détermination empirique de la capacité des
giratoires urbains répertorie neuf cas de giratoires en Suisse dont le diamètre
extérieur ne dépasse pas 24 mètres; cette étude mentionne aussi des giratoires réalisés
avec une forme légèrement ovale (publication de l'Office fédéral des routes sur
la détermination empirique de la capacité des giratoires urbains, novembre
1990, p. 9). Un diamètre extérieur de 28 mètres ne constitue donc pas une
dimension minimale.
Il est vrai
cependant que chaque giratoire présente ses caractéristiques propres en raison
de la multiplicité des situations qui peuvent se présenter (nombre, orientation
et largeur des branches, configuration du terrain et de son environnement,
etc). Mais en l'espèce, l'autorité intimée n'a pas démontré qu'il était
impossible de réaliser un giratoire avec un diamètre extérieur permettant
d'éviter toute emprise sur les fonds riverains; en particulier, elle n'a pas
étudié la possibilité de réaliser une bande de roulement autour de l'îlot
central pour faciliter les manoeuvres des poids lourds. Par ailleurs, la
largeur de l'anneau de circulation ne tient pas compte des recherches les plus
récentes en matière de sécurité des cyclistes dans le dimensionnement des
giratoires, qui préconisent des diamètres extérieurs entre 24 et 28 mètres (Oskar
Balsiger, Zweiradverkehr auf Kreisverkehrsplätzen mit Kreisvortritt, revue
route et trafic No 6, juin 1992). Enfin, un giratoire de dimensions plus
modestes serait a priori mieux adapté au rôle de la localité dans le réseau
urbain tel que défini par le plan directeur cantonal (carte 1.1.1).
L'autorité
cantonale n'a donc pas procédé à une pesée consciencieuse de tous les intérêts
pertinents à prendre en considération dans le cadre de la planification d'un
giratoire; elle a prévu un diamètre extérieur de 28 mètres alors que d'autres
solutions permettraient sans doute de réduire ce diamètre et de limiter, le cas
échéant de supprimer les atteintes aux droits de propriété des recourants. Dans
le cas présent, la configuration et les dimensions optimales du giratoire
peuvent être établies par des essais rendus possibles grâce à l'aménagement
actuel du carrefour, qui ne comporte aucun obstacle de chaussée. Les essais,
qui devraient être conçus pour éviter toute emprise sur les fonds des
recourants, permettent de vérifier le fonctionnement du giratoire, notamment en
ce qui concerne les mouvements des véhicules encombrants, et d'apporter les
corrections qui s'imposent. Les essais permettent aussi de vérifier si l'accès
à la parcelle no. 51 du recourant Hervé Perret ne serait pas entravé par les
îlots projetés et si le camion "Orlait", qui dessert la laiterie,
dispose d'une place suffisante pour manoeuvrer (voir le Guide suisse des giratoires,
chapitre 9 "mise en oeuvre et essais" p. 103 à 109). Les essais ne
sont d'ailleurs pas soumis à l'exigence de la publication s'ils ne dépassent
pas la durée de soixante jours (art. 107 al.2 OSR).
Une
réduction du diamètre extérieur du giratoire, de même que l'aménagement d'une
bande de roulement sur le pourtour de l'îlot central, ne porteraient pas
atteinte à des intérêts dignes de protection au sens de l'art. 58 al. 3 LATC.
Ces modifications, qui seraient des adaptations de peu d'importance, pourraient
donc être apportées sans enquête publique dans la phase d'étude des plans
d'exécution du giratoire; si elles nécessitaient encore une expropriation, les
parties intéressées pourraient alors s'exprimer dans le cadre de la procédure
prévue aux art. 12 et ss de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation.
5.                             Les recours
sont partiellement admis. Le projet de giratoire est admis dans son principe;
mais l'autorité intimée doit, en collaboration avec la commune, procéder aux
essais nécessaires pour confirmer la possibilité de réduire l'emprise du
giratoire dans le cadre de l'étude des plans d'exécution. Les circonstances ne
justifient pas de percevoir d'émolument ni d'allouer de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les recours sont
partiellement admis.
II.                      La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 29 août
1990 est réformée en ce sens que le projet de giratoire, admis dans son
principe, doit faire l'objet d'essais dans le cadre de l'étude de plans
d'exécution, conformément au considérant 4c du présent arrêt.
III.                     Il n'est pas perçu
de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
En tant qu'il applique le droit fédéral,
le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification.