vd_omni · AC.2011.0336 · 2013-11-11 · fr

LOUP/CONSEIL COMMUNAL DE BUSSIGNY, Département de l'intérieur | Portée (restreinte) du pouvoir d'examen en opportunité de l'autorité de recours sur des questions liées aux circonstances locales ou à l'autonomie communale. On ne voit pas à quel principe supérieur pourrait être contraire, dans un plan d'affectation portant sur une surface de 33 ha, l'option consistant à réserver des zones inconstructibles de verdure et à affecter une certaine surface aux équipements d'utilité publique et de services (v. ég. AC.2011.0335 et AC.2011.0335).Recours au Tribunal fédéral rejeté (1C_898/2013 du 23 juin 2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2013 AC.2011.0336

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2013
Composition
M. Pierre Journot, président; MM.
Antoine Rochat  et Antoine Thélin, assesseurs
recourant
Jacques LOUP,
à Bussigny, représenté par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, Avocat, à Lausanne,
autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE
BUSSIGNY
, représentée par l'avocat Jean-Michel
HENNY, à Lausanne,
2.
Département de
l'intérieur
,
Service du développement territorial
Objet
plan d'affectation
Décisions du Département de l'économie du
3 novembre 2011 et du Conseil communal de Bussigny du 6 mai 2011 (PPA
"Bussigny-Ouest").
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la commune du Bussigny, des
études préliminaires ont été effectuées en 2002 afin de planifier le
développement des zones à bâtir à l'Ouest de la localité. En effet, la capacité
constructible des zones réservées à l'habitation ne permettait plus de répondre
aux besoins à court et à moyen terme. Ces études préliminaires portaient sur
l'opportunité de procéder à un remaniement parcellaire et sur sa faisabilité
technique et économique, au sens de l'art. 85b de la loi sur les améliorations
foncières du 29 novembre 1961 (LAF ; RSV 113.11).
En 2003, la Commune du Bussigny et
le Service de l'aménagement du territoire cantonal (SAT; actuellement : Service
du développement territorial, SDT) ont organisé un concours d'urbanisme dont le
projet lauréat a servi de base à l'élaboration d'un plan partiel d'affectation
(PPA) et d'un "schéma directeur des espaces publics". D'après ce
qu'en rapporte le rapport 47 OAT du 2 décembre 2004 figurant au dossier,
l'objectif du concours était le suivant :
"L’objectif de ce concours d’urbanisme
vise à définir le développement du secteur de Bussigny-Ouest et a pour but de
faire émerger les potentialités du lieu, de les guider, enfin de les maîtriser.
Il s’agit de créer "un morceau de ville" pour 2’000 habitants environ
et de façonner l’image urbaine de ce secteur pour les 30 prochaines années. Les
enjeux sont multiples:
-    mettre en
valeur les caractéristiques paysagères
-    concevoir
"une urbanité" et un cadre de vie optimum pour environ 2000 habitants
-    étudier
des espaces de qualité pour l’habitat entendu dans un sens générique - de
l’espace rue à la chambre, de l’espace public à l’espace privé
-    rechercher
les solutions typologiques pour des habitations de haute qualité qu’elles
soient collectives ou individuelles."
B.
Le Syndicat d'améliorations foncières de
Bussigny-Ouest a été constitué le 19 janvier 2004. Selon l'art. 3 de ses
statuts, il a pour but:
"-   le
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle et en corrélation avec
l'adoption par le Département des Infrastructures d'un plan partiel
d'affectation ;
-    l'étude
d'un plan partiel d'affectation à soumettre à la commune ;
-    la
réalisation des infrastructures principales, tels que la construction de
routes, de canalisations, etc.
-    La
réalisation d'aménagements d'intérêt général ;
-    l'éventuelle
réalisation d'infrastructures secondaires."
C.
En bref, le périmètre du plan d'affectation et
du syndicat se trouve à l'ouest de la localité de Bussigny. En pente descendant
du nord au sud, il est bordé à l'aval par le chemin de Fallien, la voie CFF et
l'un des méandres de la Venoge. A l'Est, le périmètre est bordé par les zones
constructibles de Bussigny, notamment, dans la partie supérieure, par une vaste
zone de villas. A l'Ouest, le périmètre est bordé par la zone agricole, qui
occupe aussi l'essentiel de la partie supérieure du périmètre. Toutefois, à
mi-hauteur, l'Ouest du périmètre jouxte une vaste surface triangulaire déjà
occupée par des installations sportives faisant l'objet d'un plan de quartier
"Sus la Plannaz".
Selon la planification en vigueur
(règlement approuvé par le Conseil le 7 août 1953 et modifié à de nombreuses reprises
par la suite, notamment en 1986), l'essentiel du périmètre est affecté en zone
intermédiaire. Dans sa partie supérieure, la zone intermédiaire ne s'étend que
sur une étroite bande qui borde à l'Est la zone de villas existante; le solde
de la partie supérieure du périmètre est en zone agricole.
D.
Dans le périmètre décrit ci-dessus, le recourant
Jacques Loup est propriétaire de diverses parcelles qu'il exploite, avec
d'autres qu'il loue, dans le cadre de son domaine agricole et maraîcher. Sur sa
parcelle 1081 de 16'351 m² se trouvent, outre diverses installations de culture
(tunnels) et des garages, un hangar agricole (ECA 1148), ainsi qu'un bâtiment
d'habitation (ECA 1147) généralement désigné comme "villa" dans
diverses pièces du dossier mais dont l'inspection locale a montré qu'il
s'apparente plutôt à un petit locatif. Ces bâtiments se trouvent en bordure du
chemin de la Tatironne qui marque la limite entre le périmètre et les zones à
bâtir existantes situées à l'Est. Jacques Loup a expliqué en audience qu'il
utilise le hangar agricole notamment pour pratiquer la vente directe. Quant au
bâtiment d'habitation, au bénéfice d'un permis de construire du 18 mai 1971 et
d'un permis d'habiter du 9 avril 1972, il comprend deux logements, initialement
destinés à l'exploitant du domaine et à son fils. Actuellement toutefois, ces
deux logements sont loués à des tiers car Jacques Loup habite à Sullens,
village distant d'environ 5 km au Nord. Il résulte du registre foncier qu'il
est notamment propriétaire dans cette commune d'une parcelle de près de 3 ha
comportant divers bâtiments avec rural, ces derniers en zone à bâtir d'après le
guichet cartographique cantonal.
E.
Le plan partiel d'affectation
"Bussigny-Ouest" a fait l'objet d'un premier rapport 47 OAT du 2
décembre 2004. Le 9 décembre 2004, la Commune de Bussigny a soumis le dossier
du projet à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire.
Dans une note interne du 23 février
2005, le Service de l'aménagement du territoire a exposé à son chef de département
(à l'époque : celui du Département des institutions et des relations
extérieures) qu'il envisageait l'octroi d'une dérogation à l'interdiction de
modifier les zones agricoles et viticoles avant un délai de 25 ans dès leur
approbation (art. 53 al. 3 LATC). En effet, le périmètre du projet de plan
partiel d'affectation était colloqué en zone intermédiaire et en zone agricole
par le plan général d'affectation approuvée par le Conseil d'État le 22 janvier
1986. De nouvelles zones à bâtir étaient nécessaires pour répondre à
l'évolution démographique prévisible mais une compensation, habituellement
exigée quantitativement (abandon de zones à bâtir ou intermédiaire), n'était
possible que sous forme qualitative. Le Service de l'aménagement du territoire
suggérait de requérir aussi l'application des mesures préconisées dans
l'avant-projet sommaire de plan directeur cantonal (APS) en ce qui concerne la
densité. A ce sujet, il rappelait ce qui suit:
"La Commune de Bussigny-près-Lausanne
fait partie du périmètre d’urbanisation "compacte" du projet
d’agglomération (ALM), défini dans l’avant-projet sommaire du plan directeur
cantonal (APS). Celui-ci définit entre autres, la mesure contraignante
suivante:
•    "l'urbanisation est admise d’office : il n’y a pas de
justification quantitative nécessaire, mais les projets doivent répondre à des
attentes minimum en matière qualitative, de densité et de mixité".
De plus, le périmètre de ce PPA fait partie
des douze sites d’intérêt cantonal. Un des éléments contraignants est:
•    "une densité minimum de 90 habitants ou emplois par
hectare pour assurer des taux de couverture satisfaisants pour les transports
publics".
Tel que présenté, le PPA ne présente pas la
densité minimum requise dans l'APS. Elle est d’environ 60 habitants / emplois à
l’hectare, soit 30 % inférieure."
Cette note interne a été approuvée
par le chef du département.
Dans le rapport d'examen préalable
du 10 mars 2005, le Service de l'aménagement du territoire, examinant le projet
reçu le 10 décembre 2004, exposait notamment ce qui suit :
"3.1.2 CONCORDANCE AVEC L'AVANT-PROJET
SOMMAIRE DU PLAN DIRECTEUR CANTONAL (APS) ADOPTE PAR LE CONSEIL D’ETAT LE 27
OCTOBRE 2004
Le PPA "Bussigny-Ouest", fait
partie d’un des douze secteurs stratégiques d’intérêt cantonal. Une mesure contraignante
pour ces secteurs est une densité minimum de 90 habitants ou emplois par
hectare, afin d’assurer des taux de couverture satisfaisants pour les
transports publics.
Selon le rapport 47 OAT, le périmètre du PPA
permet d’accueillir 2000 habitants et environ 2800 m
²
de surface brute de plancher pour des activités, ce qui correspond
environ à 112 emplois, soit un total de 2112 habitants ou emplois pour 36,9 ha.
La densité par hectare est d’environ 57 habitants ou emplois par hectare. Elle
est donc d’un tiers inférieure au minimum demandé dans L'APS.
Demande:
Etudier si le PPA peut recevoir un plus
grand nombre d’habitants et d’emplois, afin d’atteindre le minimum de 90
habitants ou emplois par hectare et d’être ainsi conforme au projet
d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), volet de l'APS.
"3.1.3 CONFORMITÉ AU SCHÉMA DIRECTEUR
DE L'OUEST LAUSANNOIS (SDOL)
Le PPA "Bussigny-Ouest" est
conforme aux objectifs du SDOL."
F.
Un dossier modifié a été transmis au SDT par les
urbanistes le 11 mai 2005 avec un nouveau rapport OAT du même jour. Il résulte
de ce dernier document que la zone de faible densité qui occupe la partie
supérieure du périmètre était déjà dotée des coefficients de la version finale dont
il sera question plus loin (CUS 0,35, COS 0,20, R + 2).
Le SAT a formulé le 1er juin 2005
diverses remarques de détails, indiquant par exemple que l'indice d'utilisation
du sol et l'indice d'occupation du sol doivent être des valeurs maximales
laissant une marge de manoeuvre et non des chiffres précis (IUS 0,61, 0,68,
1,68 par exemple) laissant supposer qu'ils résultent d'un projet déterminé.
G.
Le projet de plan partiel d'affectation
Bussigny-Ouest a été mis pour la première fois à l'enquête publique du 26 août
au 26 septembre 2005.
Jacques Loup a formé opposition le
22 septembre 2005 en faisant valoir en substance que le démantèlement de sa
parcelle 1081, les principes de circulation et de stationnement ainsi que les
travaux collectifs et privés prévus sur cette parcelle compromettaient
l'existence de son exploitation maraîchère dont le trafic des véhicules
agricoles, du bétail, la vie économique active, le marché à la ferme rendraient
la cohabitation impossible avec les nouveaux habitants du quartier.
Jean-Claude Moret a formé
opposition le 26 septembre 2005. Il critiquait le plan de circulation prévu et
invoquait une sous-estimation du trafic. En outre, il demandait que le plan de
quartier voisin "En Jonchets" soit traité simultanément.
Il n'y a pas eu d'opposition de
l'hoirie Barraud.
H.
Jacques Loup est intervenu à diverses reprises
au sujet de la poursuite de son activité agricole et de la nécessité de
logements sur place pour le gardiennage de l'exploitation.
Le Service de l'aménagement du
territoire a été interpellé au sujet d'un projet de déplacement du centre d'exploitation
de Jacques Loup sur la parcelle 1821 propriété de la commune de Bussigny (cette
parcelle n'était à l'époque pas encore incluse dans le périmètre). Dans sa
réponse du 21 septembre 2006 (manquant dans le dossier du SAT mais produite par
le recourant à qui elle était adressée), le Service de l'aménagement du
territoire exposait qu'au vu du préavis du Service de l'agriculture, le projet
pouvait être admis comme conforme à la destination de la zone, à l'exception de
la maison d'habitation prévue en zone agricole auprès des bâtiments
d'exploitation. En effet, la structure de production de l'exploitation ne
remplissait pas les critères permettant d'admettre un logement conforme à la
destination de la zone pour le chef d'exploitation (présence permanente
nécessaire de l'exploitant sur place).
Par lettre du 28 novembre 2006
adressée à la municipalité, le chef du département a confirmé la position du
SAT mais indiqué ce qui suit:
"Ceci dit, étant donné que la procédure
pour le PPA n’est pas terminée, il existe une autre possibilité de satisfaire
la demande des époux Loup: étendre le périmètre du PPA au secteur concerné.
Cette manière de procéder permettrait d’attribuer un statut particulier à ce
sous-périmètre pour l’exploitation agricole. Malheureusement, l’enquête
publique complémentaire consécutive au problème de glissement des terrains
ayant déjà débuté, il est trop tard pour intégrer cette problématique.
Toutefois, l’étude complémentaire peut être engagée sans attendre afin de fixer
un périmètre constructible ainsi qu’un périmètre dans lequel seraient bâties
les installations agricoles. L’exploitant aurait ainsi des possibilités
ultérieures de modifier ses bâtiments en fonction des conditions fixées par la
planification au moyen de simples demandes de permis de construire."
I.
La première enquête publique a fait l'objet d'un
préavis municipal 13/2006 du 7 août 2006.
La municipalité proposait de lever
l'opposition de Jacques Loup pour le motif que le 21 janvier 1999, ce dernier
avait contresigné pour accord une lettre de la municipalité du 4 septembre 1998
prévoyant de lui transférer la parcelle communale 1821 de 20'297 m²,
l'intéressé cédant par ailleurs 8'000 m² pour la construction d'une salle de
gymnastique et de classes d'école au lieu-dit "Es champ et Oyes", où
un plan de quartier devait permettre le maintien de son exploitations
maraichère.
La municipalité proposait également
de lever l'opposition de Jean-Claude Moret.
Dans sa séance du 27 octobre 2006,
le Conseil communal a adopté les propositions de réponse du préavis municipal.
J.
Un secteur d'activité le long de la voie de
chemin de fer ("plateforme de Fallien") a été abandonné en raison des
caractéristiques géologiques du terrain. La construction prévue à cet endroit
devant initialement former un écran protégeant les habitations amont du bruit
des chemins de fer, il a été nécessaire d'envisager des mesures de protection
des futures habitations contre le bruit des trains. Au sujet de la suppression
de ce secteur d'activité , une version du rapport 47 OAT datée du 7 novembre
2008 (la plupart des versions antérieures ne figurent pas au dossier) précise
ce qui suit:
"Afin de conserver le potentiel
d’accueil du secteur, les quelques 14'445 m
²
SBP (surface brute de plancher) supprimées de cette zone font
l’objet d’un report selon un ratio entre activités et habitat sur les densités
des zones d’habitations collectives et d’habitations groupées en terrasses,
zones adjacentes aux esplanades publiques «Au Jordil»".
En outre, le bassin de rétention
initialement prévu à l'aval du périmètre a été déplacé à l'extérieur de
celui-ci.
K.
Ces modifications ont fait l'objet d'une
nouvelle enquête (la deuxième) du 17 novembre au 18 décembre 2006. Jacques Loup
a fait opposition le 18 décembre 2006 en exposant que son opposition précédente,
relative au maintien de son exploitation maraîchère, n'avait pas encore été
traitée.
L.
Une nouvelle version du plan et de ses annexes
(notamment le rapport 47 OAT) transmise par la commune au SDT le 1er octobre
2007, a fait l'objet d'un examen préalable complémentaire du 12 mars 2008, qui
ne contient aucune remarque au sujet de la densité.
M.
Le 29 juillet 2008, une nouvelle version du plan
et de ses annexes (pas au dossier) a été soumise au SDT pour ultime contrôle. Dans
son rapport d'examen préalable du 18 septembre 2008, le SDT est intervenu pour
empêcher que le bonus d'occupation ou d'utilisation du sol pour des prestations
d'intérêt public en rapport avec l'aménagement du territoire (art. 47 al. 2 ch.
10 LATC) dépasse 15 %. Dans les préavis annexés, le Service de l'environnement
et de l'énergie préconisait, en raison des risques de nuisance sonores et de
conflits, d'éloigner l'aire de construction du rural de la zone d'habitations
de Condémine.
N.
Une troisième enquête publique a été organisée
en novembre-décembre 2008.
a) Cette enquête avait notamment
pour but d'étendre le périmètre du plan partiel d'affectation (ainsi que celui
du syndicat d'améliorations foncières) pour y intégrer la parcelle communale
1821 de 20'297 m², destinée à relocaliser l'exploitation agricole et maraîchère
de Jacques Loup. La configuration de cette parcelle sera décrite de manière
plus détaillée dans les considérants en droit. Une partie de cette parcelle
était colloquée en "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole"
pour laquelle l'art. 26 du règlement du PPA (modifié depuis lors) prévoyait
notamment ce qui suit :
Article 26- Zone d'habitation liée à
l'exploitation agricole
Cette zone est destinée à la construction de
logements de fonctions liés à l'exploitation agricole. L'usage des logements
doit être lié à l'exploitation du bétail bovin sise sur la même parcelle.
Cette parcelle ne peut être fractionnée
ultérieurement et n'abrite qu'un seul bâtiment.
b) Jacques Loup a fait opposition
par lettre de son conseil du 5 décembre 2008. Il contestait l'existence d'un
accord entre la commune et lui au sujet du déplacement de son exploitation sur
la parcelle 1821. Il contestait la "zone d'habitation liée à
l'exploitation agricole" prévue à cet endroit en demandant qu'elle soit érigée
en zone constructible et non soumise à une interdiction de fractionnement. Il
critiquait également le fait que le bâtiment ECA 1147 [situé sur l'ancienne
parcelle 1081] se trouvait à cheval sur une zone constructible et une zone
destinée au domaine public.
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Riccard ont formé une opposition du 5 décembre 2008 relative à une haie. Selon
le préavis municipal correspondant, cette opposition aurait pour but de
préserver les intérêts de l'opposant dans le cadre du plan de quartier voisin
"En Jonchets".
c) Le préavis municipal 3/2009 du
12 janvier 2009 proposait de rejeter l'opposition de Jacques Loup: il rappelle
que la définition de la zone agricole (art. 13 du règlement) dépend du droit
fédéral de même que l'interdiction de fractionner la parcelle.
Le préavis municipal 3/2009 du 12
janvier 2009 proposait également de lever l'opposition Jean-Claude Moret et
Jean-Pierre Riccard.
c) Dans sa séance du 27 février
2009, le Conseil communal a adopté le plan et son règlement et approuvé les
propositions de réponse aux oppositions.
O.
Il manquait une étude acoustique en rapport avec
la voie de chemin de fer, d'où une nouvelle version (manquant au dossier)
transmise par la municipalité le 15 avril 2009; le SDT a indiqué le 6 mai 2009
que l'approbation préalable devait attendre le nouvel état parcellaire.
P.
Une quatrième enquête publique a eu lieu du 1
er
octobre au 1
er
novembre 2010. Simultanément, le syndicat a mis à
l'enquête l'extension du périmètre, les estimations et le nouvel état, la modification
de l'avant-projet des travaux collectifs, le projet d'exécution des travaux
collectifs et la clé de répartition des frais.
a) Le rapport 47 OAT correspondant,
du 18 septembre 2010, rappelle les précédentes modifications subies par le plan
partiel d'affectation. La nouvelle enquête concerne, suite aux discussions avec
Jacques Loup, la modification de l'orientation de la nouvelle zone d'habitation
liée à l'exploitation agricole et un déplacement de la zone des espaces publics
destiné à fournir un certain dégagement aux bâtiments ECA 1147 et 1148. Était
également concerné le bassin de rétention des eaux, déplacé hors du périmètre
sous la forme d'une zone inondable de l'autre côté des voies de chemin de fer.
Dans son ultime version, le plan
partiel d'affectation Bussigny-Ouest comprend, dans sa partie inférieure, des
zones d'habitation collective et des zones d'habitations groupées avec au
centre une zone d'espaces publics et d'équipements d'utilité publique et
services. Le tout est entouré, jusqu'en bordure du périmètre, par la zone de
verdure ou par l'aire arborisée. Dans la partie supérieure du périmètre, la
zone de villas existante qui se trouve un bordure Sud-Est du périmètre est
prolongée à l'intérieur de celui-ci, en direction du nord-ouest, par une zone
de faible densité, elle-même bordée dans cette direction par des zones
d'habitations groupées puis par la zone de verdure. Au Nord-Est et au Sud-Ouest
de cette zone de faible densité, soit à son amont et à son aval, sont prévues
les zones d'habitation semi-collectives attenantes respectivement au Plateau du
Jura (à l'aval) et au Belvédère de Condémine (à l'amont). L'extrémité
supérieure du périmètre a été étendue pour englober l'ancienne parcelle 1821,
propriété de la commune en zone agricole, qui deviendrait dans le nouvel état
la parcelle 3343, colloquée en zone agricole sauf dans son angle Sud où est
instaurée une "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole".
b) Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Ricard ont formé opposition dans une lettre commune du 29 octobre 2010 adressée
au greffe communal. Ils faisaient notamment valoir que le coefficient
d'utilisation du sol était trop faible au regard des nouvelles exigences de
concentration (PALM) et demandaient l'ajout d'une zone constructible supplémentaire.
Ils critiquaient également la hauteur maximale des bâtiments fixée par l'art.
23 du règlement, insuffisante sur la parcelle 3344 pour construire deux étages
sur rez sans enterrer les rez-de-chaussée.
Jacques Loup a formé opposition par
lettre de son conseil du 1
er
novembre 2010 adressée tant à la
municipalité qu'à la commission de classification. Pour ce qui concerne le plan
partiel d'affectation, il critique l'insuffisance du dégagement (1,5 m par
apport à la nouvelle route) du bâtiment 1074 (recte 1147), soumis de ce fait au
régime dérogatoire précaire et il se plaint que la construction d'une ferme sur
la parcelle 1821 serait soumise aux art. 24 ss LAT. Il critique également le
nouvel état du syndicat d'améliorations foncières.
L'hoirie Barraud a formé opposition
par lettre de son conseil du 1
er
novembre 2010 adressée au syndicat
d'améliorations foncières. Déplorant que les problèmes du traitement de la
rétention de l'eau pluviales et celui des mauvaises conditions géologiques du
Sud du périmètre n'aient pas été identifiés suffisamment tôt lors des études
préliminaires, elle contestait que les propriétaires des parcelles Nord du PPA
doivent faire les frais des problèmes géologiques des parcelles sud du PPA.
Elle contestait l'extension du périmètre du syndicat pour la création d'un
bassin de rétention. S'agissant de l'estimation des terres et du nouvel état,
elle critiquait les estimations, notamment la différence entre la taxation de
la zone agricole et celle de la zone intermédiaire (coefficient de 1,
respectivement 1,5). S'agissant de la répartition des terres, elle se plaignait
que les parties les plus intéressantes de son ancienne parcelle 1820 soient
attribuées à des tiers. Elle demandait aussi des explications sur les relations
contractuelles entre l'architecte Rivier, membre de la commission de
classification, et la commune de Bussigny.
c) Le préavis municipal 06/2011 du
4 avril 2011 propose de rejeter les oppositions.
Au sujet de celle de Jean-Claude
Moret et Jean-Pierre Riccard, la municipalité expose que les coefficients
d'utilisation et d'occupation du sol ont été déterminés au moment du concours
d'urbanisme initial et en fonction de la législation en vigueur à l'époque.
Elle admet en substance que l'augmentation de la densité réclamée par les
opposants serait conforme aux lignes directrices actuelles du PALM. Elle refuse
toutefois, compte tenu des années d'études et des frais engagés, de procéder à
une modification qui aboutirait à la conception d'un autre PPA.
S'agissant de l'opposition de
Jacques Loup, la municipalité fournit des explications sur l'usage piétonnier
de la route critiquée. Elle ajoute que faute d'un dossier suffisant fourni par
le recourant, il n'a pas été possible de concrétiser l'autorisation de bâtir
une nouvelle exploitation agricole sur la parcelle 1821.
La réponse proposée à l'opposition
de l'hoirie Barraud abordait divers éléments relevant de la compétence du
syndicat (atlas géologique, traitement des eaux pluviales, sous-estimation des
coûts et participations aux frais, extension du périmètre et création d'un
bassin de rétention).
Q.
Dans sa séance du 6 mai 2011, le Conseil
communal de Bussigny a décidé d'adopter la modification du PPA Bussigny-Ouest
mise à l'enquête et d'approuver les réponses aux remarques et oppositions.
Par décision des 3/14 novembre
2011, le Département de l'économie a approuvé préalablement le plan partiel
d'affectation "Bussigny-Ouest" et notifié simultanément les décisions
du Conseil communal de Bussigny sur les oppositions.
R.
Par lettre du 23 novembre 2011, le SDT s'est
déterminé sur un projet de construction d'un nouveau centre d'exploitation
agricole du recourant Jacques Loup. Il exposait notamment ce qui suit:
"Le programme constructif projeté à
l’intérieur de la zone agricole du PPA"Bussigny-Ouest" répond aux
besoins objectivement fondés de l’exploitation du requérant (voir art. 34 OAT)
selon le préavis du Service de l’agriculture.
La maison d’habitation s’implante quant, à
elle dans la zone d’habitation liée à l’exploitation agricole dudit PPA. Cette
zone faisant partie du périmètre des zones à bâtir, le projet de maison
d’habitation ne nécessitera pas une autorisation spéciale du département, au
sens de l’article 120, alinéa 1 LATC, si le plan partiel d’affectation est en
vigueur lors de la demande de permis de construire. Dans le cas contraire,
ladite autorisation ne pourra pas être délivrée, les dispositions de l’article
79 LATC imposant que, depuis l’ouverture d’une enquête publique concernant un
plan ou un règlement d’affectation, les projets soient conformes à la fois à
l’actuelle et à la future réglementation. "
Le SDT relatait en outre le préavis
du SEVEN qui préconisait le respect d'une distance de 45 m au minimum entre les
animaux, leur zone de détention et les habitations les plus proches.
S.
Par acte du 15 décembre 2011, Jacques Loup a
recouru contre les décisions du Département de l'économie et du Conseil
communal de Bussigny.
Il se plaint que le conseil
communal ne répond pas à chacune des oppositions qu'il a déposées dans les
enquêtes successives du plan d'affectation. Il critique la densité insuffisante
du secteur voué aux villas, contraire au PALM et au SDOL. Il critique la zone
d'équipement d'utilité publique qui aurait perdu tout intérêt. Sous le titre
"mobilité", il critique les cheminements prévus autour et au travers
de son exploitation. Il conteste l'attribution d'une zone de verdure excessive
à la commune qui pourrait la rendre constructible. Il critique le sort des
parcelles de la Société coopérative d'habitation de Lausanne (dont les
bâtiments locatifs auraient été construits en zone intermédiaire). S'agissant
des incidences du plan sur sa propriété et son exploitation, il se plaint que
son bâtiment devient contraire à la zone et qu'on prétend l'exproprier sans
base légale, l'art. 88 LAF ne permettant l'expropriation qu'à des fins
d'intérêt public. Il revient enfin, au sud du périmètre, sur l'attribution de
la parcelle 3380 (entre la parcelle NE 3362 et la parcelle 3364 de la SCHL).
Jacques Loup a également recouru
contre la décision de la commission de classification
concernant
notamment les estimations et le nouvel état ainsi que la clé de répartition des
frais (dossier AF.2011.0004).
Par acte du 15 décembre 2011,
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre Riccard ont recouru contre la décision du
Département de l'économie en concluant à son annulation et au renvoi du dossier
aux autorités intimées pour qu'elles se conforment aux principes émis par le
Plan directeur et le PALM et qu'elles augmentent la densité des constructions.
Pour les recourants, le PPA reste marqué par le plan directeur
cantonal de 2002 et il ne tient pas compte du Projet d'agglomération
Lausanne-Morges de 2007 ni du Plan directeur cantonal de 2010. Le CUS de 0,35 à
0,90 ne respecte pas la mesure A11 du Plan directeur cantonal qui prévoit un
CUS de 0,4 au minimum. Malgré la proximité d'un site stratégique, il ne prévoit
que 56 habitants et emplois par hectare, ce qui est insuffisant par rapport au
Projet d'agglomération Lausanne-Morges qui fixe des objectifs de 100, voire 200
habitants et emplois par hectare. L'attribution de 175'000 m² inconstructibles
à la commune de Bussigny empêche la densification voulue. La commune admet que
les lignes directrices du PALM ne sont pas respectées mais renonce à modifier
le PPA parce qu'il faudrait en concevoir un autre. Les recourants critiquent
aussi le besoin d'une zone des équipements d'utilité publique, la surface
disproportionnée des zones inconstructibles et la limitation à 10 m de hauteur
de l'art. 23.
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Riccard ont également recouru contre la décision de la Commission de
classification du syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest
concernant notamment les estimations et le nouvel état ainsi que la clé de
répartition des frais (dossier AF.2011.0005).
Les membres de l'hoirie Barraud ont
également recouru contre les décisions relatives au PPA Bussigny-Ouest (dossier
AC.2011.0325) et contre la décision de la Commission de classification du
Syndicat d'améliorations foncières (dossier AF.2011.0006).
Les parties à ces diverses
procédures ont été informées le 19 janvier 2012 qu'elles pouvaient consulter
tous les autres dossiers ainsi que les pièces communes à chacun d'eux.
T.
Par lettre du 17 février 2012, le Service du
développement territorial (pour le département intimé) a renoncé à se
déterminer et s'en est remis à justice quant au PPA litigieux.
En date du 12 avril 2012,
l'autorité communale a déposé une réponse commune aux trois recours concernant
le PPA litigieux.
La Commission de classification a
déposé le 22 février 2012 son dossier ainsi que sa réponse au recours sous la
forme du document habituel "Renseignements pour le Tribunal
cantonal".
L'autorité communale a été invitée
à compléter son dossier. Le département intimé, par le SDT, a été invité à se
déterminer sur les exigences en matière de densité, ainsi que sur leur
caractère contraignant, selon le Plan directeur cantonal dans sa version du 1er
août 2008 et dans sa version actuelle. Les déterminations du SDT sur ce point,
du 2 novembre 2012, seront reprises dans les considérants dans la mesure utile,
de même que les déterminations du conseil de l'hoirie Barraud du 9 novembre
2012 ainsi que celle du conseil des recourants Moret et Riccard du 4 décembre
2012.
U.
Le tribunal a tenu deux audiences,
celles-ci étant publiques pour tous les recourants, informés qu'ils
pouvaient consulter tous les dossiers,
selon le
programme suivant :
Mercredi   21 novembre 2012      AC.2011.0336
et AF.2011.0004 (Jacques LOUP)
Ont participé à cette audience: le recourant
Jacques Loup accompagné de son épouse Françoise Loup, assistés de l'avocat
Jean-Marc Schlaeppi; le conseiller municipal Jean-Daniel Luthi, assisté de
l'avocat Jean-Michel Henny; pour la commission de classification, Jacques-Yves
Dériaz, président, accompagné du géomètre Daniel Mosini, et d'Éric Comte; pour
le SDT, Marie-Christine Aubry, division aménagement communal, et Guy Gilliand,
division améliorations foncières; les recourants Jean-Claude Moret et Jacques
Barraud.
Lundi         10 décembre 2012      AC.2011.0325
et AF.2011.0006 (hoirie BARRAUD)
AC.2011.0335 et AF.2011.0005 (MORET RICCARD),
Ont participé à cette audience: Jacques
Barraud, et Olivier Briner, assistés de l'avocat Marc-Etienne Favre;
Jean-Pierre Riccard, Jean-Claude Moret et Delphine Blaylé, assistés de l'avocat
Denis Bettems ; les recourants Jacques et Françoise Loup; les représentants des
autorités déjà nommées.
A l'audience du 21 novembre 2012,
la représentante du Service du développement territorial a été interpellée au
sujet de la zone d'habitation liée à l'exploitation agricole; elle confirmé
qu'une autorisation cantonale n'y serait pas nécessaire; la zone sert à
satisfaire le recourant Loup mais il ne s'agirait pas d'y construire une villa.
Interpellée au sujet du lien avec l'exploitation agricole et en particulier
avec le bétail bovin, elle a expliqué que si le recourant devait ne plus avoir
de bétail, l'art. 26 entraîne qu'il ne pourrait pas construire de logement. Le
tribunal a constaté lors de cette audience du 21 novembre 2012 que l'art. 39 du
règlement du PPA se réfère à un plan 04 qui ne figure pas dans le document
approuvé par le département.
A l'audience du 10 décembre 2012,
la commission de classification a indiqué que les estimations ressortaient du
document d'enquête "Plan d'estimation des terrains de l'ancien et du
nouvel état"; il s'agit d'une document de synthèse dont le détail ressort
de deux cahiers "Critères de taxation nouvel état" et "Critères
de taxation ancien état"; ces deux derniers documents ne figuraient pas au
dossier d'enquête mais la commission les a finalement versés au dossier à
l'audience; ils contiennent, l'un pour l'ancien état, l'autre pour le nouvel
état, des plans en couleurs qui localisent l'effet et désignent l'intensité de
chacun des critères d'estimation. A l'audience du 10 décembre 2012, le conseil
de l'hoirie Barraud a produit copie d'un document du 24 août 2005 (Sondage et
étude géotechnique, du bureau Géotechnique appliquée Dériaz GADZ) relatif aux
sondages effectués dans la partie inférieure du périmètre. Le recourant Barraud
s'est plaint de ce que même en sa qualité de président du comité de direction,
il n'avait pas été tenu au courant de ces éléments. Le conseil des recourants
Moret et Riccard a versé au dossier une lettre du conseil de la commune du 7
décembre 2012 adressée aux conseils respectifs des trois recourants. Cette
lettre fait état du risque d'une restriction des possibilités de bâtir dans le
périmètre en raison du projet de contournement autoroutier de Morges et du
risque d'abandon du projet par le conseil communal si celui-ci devait être
saisi à nouveau.
En raison des explications et
pièces fournies en audience par les représentants de l'autorité communale et du
syndicat, l'instruction a été complétée après l'audience. Invitée a déposé des
déterminations reprenant ses explications orales lors de la première audience,
l'autorité communale a fourni le 7 décembre 2012 des explications et des pièces
sur les accès au périmètre et le sort du chemin de la Tatironne, ainsi que sur
un bâtiment scolaire invoqué par les recourants Moret et Riccard. La commission
de classification a fourni le 12 décembre 2012 par courriel des explications et
des pièces sur l'estimation des terres, à savoir les deux cahiers contenant les
critères de taxation ainsi que le plan d'estimation des terrains de l'ancien et
du nouvel état (qui constitue la pièce 5 du dossier d'enquête). Ces documents
électroniques ont été retransmis par voie électronique aux avocats des parties.
Interpellé par le tribunal en raison de moyens également soulevés dans le
dossier AC.2012.0277 (recours Jacques Loup, permis de construire dans le plan
de quartier voisin "En Jonchets"), le Service du développement
territorial, en coordination avec le Service des routes, a fourni des
explications du 28 janvier 2013 sur les accès et le sort du chemin de la
Tatironne.
Ont encore procédé : les recourants
Moret et Ricard par lettre du 14 janvier 2013, le recourant Jacques Loup par
lettre du 15 janvier 2013, l'hoirie Barraud par lettre du 28 janvier 2013, la
commission de classification par lettre du 12 mars 2013.
Le conseil de la commune a suggéré
la tenue d'une nouvelle audience, à laquelle se sont opposés les conseils de
l'hoirie Barraud et des recourants Moret et Riccard.
Les dernières écritures du
recourant Jacques Loup du 17 avril 2013 et de l'autorité communale du 18 avril
2013 ont été communiquées à toutes les parties avec un délai pour ultime
déterminations au 27 mai 2013.
Le tribunal a délibéré à huis clos
et approuvé la rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit
1.
D'après la pièce versée au dossier par l'avocat
des recourants Moret et Riccard, l'avocat de la commune a écrit le 7 décembre
2012 aux conseils respectifs des trois groupes de recourants pour faire état du
risque d'une restriction des possibilités de bâtir dans le périmètre en raison
du projet de contournement autoroutier de Morges et du risque d'abandon du
projet par le conseil communal si celui-ci devait être saisi à nouveau.
En rapport avec le contournement
autoroutier de Morges pourrait se poser la question de la coordination des
procédures qui, comme le rappelle un arrêt récent, vise à assurer une
application cohérente du droit, ce qui implique formellement qu'une autorité
soit chargée de la coordination des enquêtes publiques et des notifications. La
loi ne tend cependant pas à une coordination maximale, mais doit assurer une
coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de
l'art. 25a al. 1 LAT ("ausreichende Koordination";
"coordinazione sufficiente"; 1C_309/2013 du 4 juillet 2013, consid.
3.3.1). La coordination trouve sa limite lorsqu'un projet dépend à la fois
d'autorités fédérales et cantonales (1C_14/2011 du 26 avril 2011, consid. 2.1).
En l'espèce, l'enquête sur le plan
d'affectation a eu lieu simultanément à celle du syndicat sur le nouvel état et
les estimations, comme le prévoient les dispositions spécifiques du droit
cantonal en matière de coordination (art. 85p LAF; v. ég. art. 55 al. 1 et 2
LATC et art. 4 LAF). Le projet de contournement autoroutier, qui impliquerait
les autorités fédérales, n'en est apparemment qu'au stade des études
préliminaires (http://www.astra.admin.ch/autobahnschweiz/03002/03004/index.html?lang=fr)
si bien qu'il ne se justifie pas de suspendre la procédure concernant le PPA
Bussigny-Ouest.
2.
Le présent arrêt concerne le recours déposé par
Jacques Loup le 15 décembre 2011 contre la décision du Département de
l'économie des 3/14 novembre 2011 et contre la décision du Conseil communal de
Bussigny du 6 mai 2011, notifiée avec la décision cantonale, au sujet du plan
partiel d'affectation Bussigny-Ouest. Le recours de Jacques Loup contre la
décision du 17 novembre 2011 de la Commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières Bussigny-Ouest fait l'objet de l'arrêt AF.2011.0004
de ce jour. Sur tous ces objets, l'enquête publique correspondante a été
simultanée en octobre 2010 et suite au dépôt des recours par trois groupes de
recourants, l'instruction de toutes les causes s'est déroulée en parallèle, y
compris après les audiences suivies d'un complément d'instruction en raison des
pièces nouvelles produites. Il n'y a cependant pas lieu de joindre la causes
pour le motif qu'en cas de décision finale sur le plan partiel d'affectation,
il serait cas échéant possible au département intimé de mettre le plan en
vigueur, ce qui permettrait la délivrance de permis de construire, tandis que
le sort des recours contre les estimations, le nouvel état et la clé de
répartition des frais n'est pas susceptible de paralyser, même en cas
d'admission partielle d'un recours, l'activité de construction de logements que
l'autorité communale entend favoriser.
3.
Le recourant se plaint en bref de ne pas avoir
obtenu de réponse à certaines des oppositions qu'il a formulées durant les
enquêtes publiques successives dont le plan partiel d'affectation litigieux a
fait l'objet. Il conteste que l'autorité communale puisse se contenter de se
référer à une lettre de la municipalité du 4 septembre 1998 qu'il aurait
acceptée; pour lui, ce prétendu accord ne correspond plus à l'évolution
postérieure de la situation.
L'art. 58 al. 5 LATC prévoit que
lorsqu'un plan d'affectation fait l'objet d'une enquête complémentaire (suite
aux modifications apportées par le conseil communal), les oppositions ne sont
recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à
l'enquête publique complémentaire. A cet égard, dans une remarque
complémentaire finale du préavis no 06/2011, la municipalité expose elle-même
qu'elle a fait preuve de souplesse en matière de recevabilité des oppositions.
Il n'y a pas lieu d'opposer au recourant l'irrecevabilité des moyens qu'il
n'aurait pas réitérés à chacune des enquêtes publiques successives. Du reste, dans
la décision d'approbation préalable du département du 14 novembre 2011, aucune
de ces enquêtes n'est désignée comme enquête complémentaire. Même s'il est vrai
que cette désignation apparaît sur les documents d'enquête de 2011, les
changements subis au fil des enquêtes successives sont d'une importance telle,
pour ce qui concerne les éléments déterminants pour le recourant, qu'aucun
élément des enquêtes précédentes ne pourrait être considéré comme entré en
force faute de contestation . Il y a donc lieu d'entrer en matière sur
l'ensemble des conclusions prises dans le recours déposé le 15 décembre 2011,
qui est dirigé à la fois contre la décision du département cantonal et contre
celles successivement prises par le conseil communal.
C'est à juste titre que le
recourant se plaint que le conseil communal se contente de se référer à un
accord remontant à 1998, d'ailleurs contesté. En effet, la procédure prévue par
la loi pour l'adoption des plans d'affectation procède par voie de décision de
l'autorité et ne peut pas prendre une forme contractuelle. Même sous l'angle du
principe de la bonne foi, un accord remontant à 1998, fut-il avéré, n'aurait
aucune pertinence compte tenu des modifications considérables apportées, pour
ce qui concerne en tout cas le propriétaire Jacques Loup, au fil des enquêtes
successives dont le PPA litigieux a fait l'objet.
En raison de l'absence de réponse
motivée à ses oppositions, le recourant se plaint d'une violation de l'art. 58
al. 2 et 3 LATC sur lequel le conseil communal doit statuer sur les réponses
motivées aux oppositions. Il n'en résulte cependant pas que le recours devrait
être admis pour ce seul motif. Il y a lieu d'examiner les conclusions du
recourant en fonction des explications fournies par les autorités intimées
durant la procédure et du résultat des mesures d'instruction effectuées par le
tribunal.
4.
Le recourant fait valoir que le PPA
Bussigny-Ouest n'est pas conforme au plan directeur cantonal, lequel a repris
les lignes directrices du PALM. Il ferait une large place à l'habitation
individuelle avec un CUS de 0,30 (en réalité 0,35) et un CUS de 0,8 dans sa
partie inférieure, ce qui ne serait pas conforme à l'objectif de 100 habitants
par hectare prévu par les lignes directrices d'un PALM et du SDOL.
Supposée vraie, cette affirmation
nécessite que soit élucidée la portée contraignante du plan directeur cantonal.
5.
Selon l'art. 9 al. 1 LAT, les plans directeurs
ont force obligatoire pour les autorités.
Se pose donc la question de savoir,
puisque les autorités rendent des décisions contraignantes pour les
particuliers, si la force obligatoire du plan directeur cantonal s'impose aussi
indirectement aux particuliers. En outre, dès lors que le plan directeur est en
général un document volumineux énonçant de nombreux principes généraux, il
s'agit de savoir quelles en sont les éléments qui ont une portée contraignante.
a) La première question est
délicate: dans un arrêt 1C_17/2008 du 13 août 2008 (consid. 4.1), le Tribunal
fédéral expose ce qui suit (consid. 4.1):
"Il n'est pas évident de déterminer le
sens ou la portée, d'un point de vue juridique, de la notion de force
obligatoire de du plan directeur cantonal selon l'art. 9 al. 1 LAT (...) Quoi
qu'il en soit, cet instrument n'est pas un "pré-plan d'affectation"
et il n'a pas pour objet de régler directement le mode d'utilisation du
sol".
La contradiction apparente provenant
du fait que le Plan directeur cantonal ne serait contraignant que pour les
autorités mais pas pour les particuliers (alors que les autorités rendent des
décisions fixant les droits des particuliers) est résolue par un récent ATF
1C_181/2012 du 10 avril 2012: les plans directeurs lient les autorités mais ils
peuvent être contestés par un recours des autorités compétentes pour adopter
les plans d'affectation (à savoir en général les communes). En revanche, les
particuliers ne peuvent pas contester le plan directeur, qui n'est pas pour eux
un acte de puissance publique sujet à recours, mais il leur est possible de
faire contrôler préjudiciellement le plan directeur à l'occasion de la
procédure de planification des zones qui fait suite à la planification
directrice. C'est ce qui explique que les associations de protections de la
nature ne peuvent pas contester le plan directeur, puisqu'elle peuvent, comme
les particuliers,  recourir contre le plan d'affectation.
b) Quant à savoir quels sont les
éléments du plan directeur cantonal qui ont une portée contraignante, il
résulte de l'arrêt 1C_17/2008 cité ci-dessus que la force obligatoire du plan
directeur cantonal ne concerne que les éléments du plan directeur visé par
l'art. 8 LAT qui en constituent le "contenu minimum", à savoir la
façon de coordonner les activités, l'ordre dans lequel elles seront exercées et
les moyens à mettre en oeuvre. Dans le cas d'espèce, les recourants
contestaient un indice d'utilisation du sol de 1,0 alors que le plan directeur
cantonal prévoyait selon eux un indice de 0,6. Le Tribunal fédéral a rejeté le
recours parce qu'il n'était pas démontré que l'indice d'utilisation mentionné
dans le plan directeur cantonal serait une instruction impérative donnée aux
autorités de planification.
L'ATF 134 II 254 (1C_382/2009 du 8
mars 2011) rappelle que le droit fédéral comporte peu d'indications quant au
contenu des plans directeurs cantonaux. Il accorde en somme au plan directeur
cantonal une portée contraignante négative: les grands projets à incidence
spatiale qui peuvent affecter de manière importante l'organisation du
territoire doivent obligatoirement être prévus dans le plan directeur cantonal.
Ce dernier sera considéré comme lacunaire s'il n'en dit rien. En conséquence,
cet arrêt condamne un projet de centre d'activités automobiles qui n'était
prévu que dans une planification de niveau communal (v. ég. 1C_415/2009 du
21 janvier 2010)
.
Cet ATF 134 II 254 rappelle que selon la jurisprudence (mais cela ne s'applique
précisément pas aux grands projets à incidence spatiale), il n'est possible de
s'écarter du plan directeur cantonal que dans certaines conditions: il doit
s'agir d'écarts de peu d'importance, objectivement justifiés, et il
apparaîtrait déraisonnable au vu des circonstances de modifier préalablement de
façon formelle le plan directeur. En outre, de nouvelles circonstances peuvent
justifier de petits écarts; ceux-ci se justifient aussi lorsque le contenu du
plan directeur se révèle être contraire au droit ou impossible à réaliser.
Un autre arrêt confirme la
nécessité d'une planification directrice (plan directeur regional dans le
canton de Zurich) pour une centre de sport et de loisirs. Cet arrêt rappelle
aussi qu'un "écart" ("Durchstossung") par rapport au plan
directeur cantonal n'est admissible que s'il ne sert pas à éluder l'art. 24 LAT
en créant une "petite zone à bâtir" et s'il procède d'une pesée
d'intérêt complète et conforme aux buts et principes de l'aménagement du
territoire (ATF 1C_491/2011 du 5 juillet 2012 et les réf citées, not. ATF 124
II 391).
Dans un arrêt rendu sur recours de
la commune de Saint-Sulpice qui invoquait son autonomie communale pour
maintenir une faible densité aux abords de la rive du lac, le Tribunal fédéral
mentionne l'objectif de densification du plan directeur cantonal entré en
vigueur le 1er août 2008 et du projet d'agglomération Lausanne-Morges PALM
(convention qu'il qualifie d'instrument d'urbanisme de niveau directeur) dont
l'objectif est d'atteindre 100 habitants et emplois à l'hectare dans les
secteurs ordinaires, et le double dans les sites stratégiques, les densités pouvant
être adaptées aux conditions locales, pour autant que les efforts de densification
restent significatifs
. Tout en rappelant que la
densification des zones à bâtir répond à un intérêt public important
correspondant au principe de l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT),
le Tribunal fédéral souligne que la protection de la typologie caractéristique
d'un village ou d'un quartier correspond aussi à un principe important de
l'aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. b LAT); il a jugé que la CDAP
avait appliqué un objectif de densification de manière schématique sans tenir
compte des spécificités du territoire communal (1C_365/2010 du 18 janvier 2011,
consid. 3 et 4, publié aux ATF
137 II 23
). En somme, la CDAP avait eu tort de ne pas s'écarter du plan
directeur cantonal.
S'agissant du plan directeur
communal, le Tribunal fédéral, saisi du grief de violation de l'art. 9 al. 1
LAT ("Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités"),
a jugé qu'en tant qu'il fixe comme objectif la densification de la zone à
bâtir, le plan directeur communal de Lausanne constitue une indication quant à
la direction que doit prendre la pesée des intérêts dans le cadre de la planification
communale subséquente. L'autorité de planification reste toutefois libre
d'apprécier les différents éléments en présence, notamment les circonstances
locales, lorsqu'elle procède à l'élaboration des plans de détail et tous les
secteurs ne sauraient être densifiés de la même façon. Concrètement, le plan
directeur communal n'exclut pas, en tant que tel, le maintien d'une zone de
villa (zone de faible densité) à l'intérieur de la zone à bâtir, pas plus qu'il
n'impose d'adopter un indice d'utilisation du sol plus élevé dans un secteur
déterminé (1C_208/2012 du 7 janvier 2013, consid. 4).
De manière plus générale, le Tribunal
fédéral rappelle que la doctrine et la jurisprudence n'excluent pas totalement
que les organes de planification subordonnés s'écartent du plan directeur. La
fonction du plan directeur n'est pas de prescrire des situations déterminées,
mais bien plutôt d'orienter et diriger le processus futur de planification,
raison pour laquelle la procédure du niveau inférieur (ici celle d'approbation
du plan) peut rétroagir sur le niveau supérieur du plan directeur (
1C_175/2013 du 11 septembre 2013).
Une
soumission stricte au plan directeur n'apparaît donc pas appropriée si elle
entre en contradiction avec une solution qui paraît globalement meilleure (1C_87/2012
du 27 novembre 2012 et les référence citées notamment ATF 119 Ia 362).
Enfin, le Plan directeur cantonal
n'a pas d'effet anticipé: dans un arrêt du 7 janvier 2013 concernant le nouveau
Plan général d'affectation de Lausanne de 2006, le Tribunal fédéral, saisi du
grief de violation de la force obligatoire du plan directeur cantonal selon
l'art. 9 LAT, a jugé que les plans directeurs cantonaux de 2008 et 2012 ne
pouvaient pas être invoqués puisqu'ils avaient été adoptés après la révision du
PGA de 2006 (1C_206/2012 du 7 janvier 2013, consid. 4.4).
Par ailleurs, la jurisprudence
cantonale évite le formalisme : que le projet de route cantonale 177
Aclens-Vufflens-la-Ville-Penthaz ne soit pas mentionné dans le Plan directeur
cantonal en vigueur depuis le 15 juin 2012 ne permet pas de condamner ce projet
qui trouve une base de planification suffisante dans la fiche A31 qui renvoie
au plan de mesures OPair (AC.2011.0287 du 17 août 2012 ; AC.2009.0144 du 5
octobre 2010).
En résumé, la jurisprudence n'accorde
qu'une portée restreinte à la force contraignante du plan directeur cantonal.
Seul a force obligatoire son "contenu minimum" selon l'art. 8 LAT, à
savoir la façon de coordonner les activités, l'ordre dans lequel elles seront
exercées et les moyens à mettre en oeuvre. Pour le reste, seuls peuvent être
invoqués avec succès les éléments dont il est démontré qu'ils constituent une
instruction impérative donnée aux autorités de planification (1C_17/2008 déjà
cité). Même déclarés impératifs, les principes posés par le Plan directeur
cantonal peuvent se révéler contradictoires entre eux, ce qui implique de
s'écarter de certains d'entre eux au terme d'une pesée d'intérêts: c'est ainsi
que la protection de la typologie caractéristique d'un village ou d'un quartier
peut justifier qu'on renonce à la densification des zones à bâtir prescrite par
le plan directeur cantonal (1C_365/2010 déjà cité). Il est en outre possible de
s'écarter du plan directeur cantonal sur des points de peu d'importance,
objectivement justifiés, ainsi qu'en cas de circonstances nouvelles ou si le
plan directeur se révèle contraire au droit ou impossible à réaliser (ATF 134
II 254). En revanche, l'absence dans le plan directeur cantonal d'un grand
projet aux effets importants a les effets d'une lacune qualifiée : elle en
empêche la réalisation (ATF 134 précité). Tel est apparemment le sens du nouvel
art. 8 al. 3 LAT, accepté en votation populaire du 3 mars 2013 (la mise en
vigueur de la LAT révisée est envisagée pour le printemps 2014: http://www.are.admin.ch/dokumentation/00121/00224/index.html?lang=fr&msg-id=48139),
qui prévoit que les projets qui ont des incidences importantes sur le
territoire et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.
En dehors des éléments rappelés au
paragraphe précédent, la jurisprudence laisse subsister l'incertitude sur la
question de savoir si tel ou tel élément du Plan directeur cantonal a un effet
contraignant. L'incertitude est d'autant plus grande que ce document énumère de
nombreux principes généraux qui sont par nature en partie contradictoires,
comme par exemple l'objectif de densification et celui de la protection des
localités de caractère dans l'arrêt 1C_365/2010 déjà cité.
b) En droit cantonal vaudois, les
art. 33 et 34 LATC décrivent le contenu du plan directeur cantonal en termes
généraux. En outre, l'art. 5 al. 3 RLATC prévoit que les modifications
relatives aux éléments essentiels du plan directeur cantonal sont adoptése par
le Grand Conseil tandis que les autres modifications relèvent du Conseil
d'État. Cette dernière disposition, de niveau réglementaire, n'est toutefois
pas de rang légal.
Quant à ses effets contraignants,
le plan directeur du Canton de Vaud résout l'incertitude évoquée plus haut de
manière explicite: selon les indications figurant au dos de la page de garde du
Plan directeur cantonal (volet stratégique), les éléments qui ont force
obligatoire pour les autorités apparaissent dans des encadrés gris. Cette
désignation typographique n'est pas mentionnée dans l'Exposé des motifs du
Conseil d'Etat mais elle figure dans le document adopté par le Grand Conseil.
D'après le ch. 3.1.1 du volet stratégique du PDCn, le Grand Conseil est
compétent pour les modifications majeures, c'est-à-dire celles qui touchent un
cadre gris; le Grand conseil délègue au Conseil d'État la responsabilité
d'effectuer les modifications mineures relatives aux modalités de mise en
oeuvre (objectifs, principe de localisation, principe de mise en oeuvre, etc. :
ces éléments apparaissent dans le volet opérationnel du PDCn).
Parmi les éléments qui ont force
obligatoire (cadre gris), figure notamment la mesure A11 qui impose à son
cinquième alinéa un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 dans les nouvelles
zones à bâtir de faible densité. Le texte, aussi bien dans le PDCn entré en
vigueur le 1
er
août 2008 que dans son adaptation au 15 juin 2012,
est le suivant:
"Pour permettre à terme une
densification
des nouvelles zones à bâtir de
faible
densité
, la valeur de la
densité
de ces nouvelles zones
à bâtir ne peut pas être inférieure à un
coefficient
d’utilisation du sol
(CUS) de 0,4. Les propriétaires ne
sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en profiter s’ils
souhaitent augmenter leur surface de plancher. Les règlements des plans
d'affectation communaux (PGA, PPA, PQ) doivent permettre l’application de cette
disposition".
S'agissant du coefficient
d'utilisation du sol de 0,4, c'est un amendement de la commission du Grand
Conseil qui a fait préciser que les propriétaires ne sont pas contraints par ce
coefficient, mais pourront en profiter s'ils souhaitent augmenter leur surface
de plancher. Interpellé aux débats, le chef du département a expliqué que le
coefficient de 0,4 doit figurer dans le règlement pour les zones de faible
densité, que le propriétaire ne peut pas être contraint de l'utiliser mais
qu'il en a la possibilité (séance du Grand Conseil du 8 mai 2007 - non
disponible sur papier -, après-midi, intervention du député Ballif au sujet du
dernier alinéa de la mesure A11).
6.
En l'espèce, sur la question de la densité
prévue et de sa conformité au plan directeur cantonal, la position des
autorités intimées a varié.
a) Dans la procédure devant
l'autorité communale, Jacques Loup n'évoquait pas la question. C'est dans
l'opposition du 29 octobre 2010 de Jean-Claude Moret et Jean-Pierre Riccard que
ceux-ci faisaient valoir que le CUS moyen du PPA semblait faible au regard des
nouvelles exigences de concentration de la population dans les zones urbaines
(PALM).
La décision du conseil communal du
6 mai 2011 a approuvé la proposition de réponse de la municipalité qui exposait
notamment ce qui suit :
"CUS moyen du PPA:
Les éléments de détermination du CUS
(coefficient d’utilisation du sol, soit surface brute de plancher / surface du
terrain) et du COS (coefficient d’occupation du sot, soit surface construite au
sol / surface du terrain) se trouvent dans le règlement du PPA, à l'art. 38.
Ils ont été déterminés d’entente avec le SDT et les urbanistes en charge du
projet (Farra & Fazan). Ces données, issues du concours d’urbanisme initial
et de la législation en cours au moment des études, ont permis de déterminer
tous les paramètres du PPA tels que nombre de logements, d’habitants, nombre de
places de parc, types de voiries et les services techniques tels que eau, gaz,
électricité, déchets, etc. Une modification de ces données remet en question de
nombreuses composantes du PPA, telles que le règlement et l’urbanisme.
La requête des opposants dans le sens d’une
augmentation de la densification rejoint les lignes directrices actuelles du
PALM, mais ne correspond pas à la démarche initiale de ce PPA. L’application
des idéologies actuelles aboutirait à la conception d’un autre PPA, modelé
différemment, avec des implications non négligeables en ce qui concerne la
population, la circulation, les écoles et les équipements techniques communaux
tels que l’alimentation en énergie, la STEP, etc.
Après mûre réflexion, suite aux nombreuses
années d’études et aux importants frais engagés par tous les propriétaires et
la Commune, la Municipalité a décidé de ne pas modifier le règlement dans le
sens envisagé par les opposants.
b) Le SDT, qui s'en était d'abord
remis à justice dans ses déterminations du 17 février 2012, a été invité à se
déterminer sur ce point, ce qu'il a fait le 2 novembre 2012 dans les termes
suivants :
"Demande du SDT relative à la
densité dans son examen préalable du 10 mars 2005
Dans l’examen préalable du 10 mars 2005, le
SDT formulait la demande suivante : "Etudier si le PPA peut recevoir un
plus grand nombre d’habitants et emplois, afin d’atteindre en moyenne le
minimum de 90 habitants / emplois par hectare et d’être ainsi conforme au
projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), volet de lAPS” (avant-projet
sommaire du Plan directeur cantonal).
La Commune de Bussigny-près-Lausanne a
répondu à cette demande en augmentant le CUS de la zone de faible densité de
0.3 à 0.35.
La commune n’a pas souhaité augmenter la
densité au-delà, car elle s’était fixée un objectif de 2000 habitants.
De plus, selon l’étude des déplacements,
élaborée pour l’établissement du PPA et datée de novembre 2004, les
augmentations de trafic sur la rue Saint-Germain doivent être limitées au
maximum, car les charges de trafic sont déjà élevées. Une évaluation des
niveaux sonores perçus en façade des bâtiments les plus exposés de la rue
Saint-Germain montre que les valeurs limites d’immission sont actuellement déjà
atteintes (voir pages 12, 14 et 15 de l’étude).
Pour ces motifs, le SDT a admis la densité
du PPA.
Par ailleurs, le SDT relève qu’en 2005, le
calcul de la densité humaine a été effectué en prenant en compte le périmètre
du PPA sans déduction des différentes surfaces définies dans le PALM.
Densité dans le périmètre compact de
l’aglomération Lausanne-Morges (PALM)
En préambule, le SDT précise que lors de
l’approbation préalable du plan le 14 novembre 2011, c’est le Plan directeur
cantonal (PDCn) approuvé le 1er août 2008 et le PALM de décembre 2007 qui
étaient en vigueur.
C’est sur la base de ces deux documents que
le SDT fonde sa détermination.
Par ailleurs, le SDT relève que la deuxième
adaptation du PDCn entrée en vigueur le 15 juin 2012 n’apporte pas de
modification relative à la densité dans les centres, ni au mode de calcul. Il
en va de même pour le PALM 2012.
Dans le cadre de la mesure A11
"Légalisation des zones à bâtir" du PDCn du 1er août 2008, sous
"Principes de localisation" il est spécifié que "dans les
centres cantonaux et le périmètre compact de leur agglomération, ainsi que dans
les centres régionaux, la densité humaine minimale atteint au moins 100
habitants + emplois par hectare".
Ces principes de densité figurent également
dans la mesure R01 "Agglomération Lausanne Morges" du PDCn du 1
er
août 2008, sous "Principes de mise en oeuvre".
Le SDT, sur la base des surfaces de terrains
fournies par le bureau de géomètres Mosini Caviezel le 26 octobre 2012, a
effectué le calcul de la densité humaine selon la méthode définie aux pages 23
et 24 des annexes du rapport final, décembre 2007, du PALM. Cette méthode est
basée sur le calcul du potentiel en habitants déterminé à la page 10 du volet
opérationnel du PDCn du 1
er
août 2008.
Il s’avère que le PPA respecte la densité
préconisée dans les mesures A11 et R01 du PDCn du 1
er
août 2008
puisque la densité est de 103 habitants/emplois par hectare.
Caractère contraignant des exigences de
densité du PDCn
La mesure 3.1.1 du PDCn du 1
er
août 2008 précise que les cadres gris sont contraignants pour les autorités et
que les rubriques Objectifs, Principes de localisation, Principes de mise en
oeuvre, Compétences, Délais et Coûts des mesures ont un statut de directives du
Conseil d’Etat.
Par conséquent, la densité de 100 habitants
et emplois pour les périmètres compact d’agglomération définie sous
"Principes de localisation" de la mesure A11 et sous "Principes
de mise en oeuvre" de la mesure R01 ont un statut de directives du Conseil
d’Etat.
(...)"
Selon le tableau fourni par le
géomètre du syndicat (annexe 5 des déterminations du SDT du 2 novembre 2012),
la surface des diverses zones d'habitation (zone d'habitation collective, zone
d'habitation semi-collective, zone d'habitation groupée et zone de faible
densité) et celle de la zone d'utilité publique totalisent ensemble
202 860 m², tandis que les autres zones (zone des espaces publics, zone de
verdure, zone agricole, chemins) totalisent 393 095 m², d'où un rapport de
la surface constructible à la surface totale de 51,6 % (202 860 :
393 095).
Le calcul de la densité humaine
établie par le SDT (annexe 6 de ses déterminations du 2 novembre 2012), qui
laisse de côté la zone d'utilité publique, présente le tableau et le calcul
suivants:
Type de zone
surface nette de
terrain m²
CUS
surface brute de
plancher m²
Zone d’habitations collectives (adjacentes aux
Esplanades)
37'654
0.90
33'889
Zone d’habitations collectives (adjacentes aire
arborisée)
35'400
0.85
30'090
Zone d’habitations collectives (parcelle 3362)
1'178
0.90
1'060
Zone d’habitations semi collectives (Belvédère
Condémine)
10'577
0.70
7'404
Zone d’habitations semi collectives (Plateau du
Jura)
10'344
0.80
8'275
Zone d’habitations groupées (Les Prés)
13'131
0.55
7'222
Zone d’habitations groupées (Les Terrasses)
19'627
0.65
12'758
Zone de faible densité
57'891
0.35
20'262
Zone de faible densité (parcelle 1036)
1'170
0.35
410
Total
186'972
121'369
c) Dans ses déterminations du 9
novembre 2012, le conseil de l'hoirie Barraud conteste qu'on puisse justifier
un CUS de 0,35 par un calcul de densité d'habitant. La mesure A11 du plan
directeur cantonal impose que la densité des nouvelles zones à bâtir ne soient
pas inférieure à un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,4 tandis que le
critère de la "densité humaine" dans le PALM ne sert qu'à mettre en
évidence la nécessaire coordination entre l'urbanisation et les transports
publics, ces derniers ne peuvant être performants qu'avec une certaine
concentration de personnes, c'est-à-dire d'usagers.
Dans ses déterminations du 4
décembre 2012, le conseil des recourants Moret et Riccard fait valoir que le
SDT met en rapport le potentiel en habitants/emploi (1941 unités) avec la
surface nette du terrain (sans les voiries et les secteurs non constructibles),
soit 18,69 ha, alors que selon le plan directeur cantonal, la densité humaine
minimale de 100 personnes/emploi par hectare devrait provenir du rapport entre
le potentiel en habitants/emplois et la surface brute, et qu'elle devrait même
atteindre, selon le Plan directeur cantonal de 2012, 200 habitants/emplois par
hectare dans les sites identifiés comme stratégique. Rapportée à la surface brute
de 39,30 ha, la densité humaine ne serait pas de 103 habitants/emplois par
hectare, mais de 49 habitants/emplois par hectare (1941 : 39,30).
Selon le conseil des recourants, c'est à tort que le périmètre du PPA litigieux
inclurait d'importantes surfaces non constructibles, notamment dans le secteur
"En Fallien" et dans la "coulée verte" attribuée à la
commune de Bussigny. Il critique également l'augmentation de la surface
attribuée à différents propriétaires dans le cadre du nouvel état.
7.
Pour statuer sur le grief de violation du plan
directeur cantonal (art. 9 LAT), il faut garder à l'esprit, comme le rappelle
l'ATF
137 II 23
précité, que la
planification communale résulte d'une pesée des intérêts au terme de
laquelle l'autorité peut faire prévaloir un concept paysager, largement exposé
en l'espèce dans les différents rapports OAT, eux-mêmes fondés sur
un concours d'urbanisme dont le projet lauréat a servi de base à
l'élaboration du PPA litigieux, et
opérer une certaine
densification dans les parties constructibles du périmètre. Il n'y a pas lieu
d'appliquer un objectif de densification de manière schématique.
Dans ses déterminations du 2
novembre 2012, le Service du développement territorial expose que la Commune de
Bussigny s'est conformée à son injonction d'augmenter le CUS de la zone de
faible densité de 0,3 à 0,35 mais qu'elle n'entendait pas dépasser l'objectif
de 2000 habitants qu'elle s'était fixée. Le SDT rappelle en outre que les
études de déplacement de novembre 2004 avaient montré que les augmentations de
trafic sur la rue Saint-Germain devaient être limitées au maximum car le charge
de trafic était déjà élevée et les valeurs limites d'immissions déjà dépassées.
Il est exact que le chiffre de 2000
habitants nouveaux avait été arrêté dès l'origine dans l'objectif du concours
d'urbanisme. Quant à l'objectif de diminuer la charge de trafic et les
immissions sonores, il fait à l'évidence partie des éléments qui doivent être
pris en considération dans la procédure de planification. On se trouve donc en
présence du résultat d'une pesée d'intérêts qui a abouti à tempérer les
exigences de densité pour des motif de protection de l'environnement. À
supposer qu'une zone de faible densité soumise à un CUS de 0,35 puisse être
considérée comme une dérogation à un principe contraignant du Plan directeur
cantonal (on reviendra plus loin sur l'interprétation du principe en question),
elle ne peut pas être condamnée pour ce seul motif. Il faut rappeler en effet
que la
fonction du plan directeur n'est pas de prescrire
des situations déterminées, mais bien plutôt d'orienter et diriger du processus
futur de planification, raison pour laquelle la procédure du niveau inférieur
(ici celle d'approbation du plan) peut rétroagir sur le niveau supérieur du
plan directeur (
1C_175/2013 du 11 septembre 2013).
Une soumission stricte au plan directeur n'apparaît donc pas
appropriée si elle entre en contradiction avec une solution qui paraît
globalement meilleure (1C_87/2012 du 27 novembre 2012 et les référence citées
notamment ATF 119 Ia 362).
8.
Le tribunal constate en outre que s'il fallait
interpréter le principe en question à la manière d'une règle de droit, celle-ci
n'aurait qu'une portée très limitée. En effet, le seul élément formellement
contraignant du Plan directeur cantonal est en l'espèce le passage de la mesure
A11 qui exige un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 pour les nouvelles
zones de faible densité. Il s'agit de "permettre à terme une densification
des nouvelles zones à bâtir de faible densité". En regard de cette exigence,
un plan de quartier qui créerait sur tout son périmètre une nouvelle zone à
bâtir de faible densité dont le CUS serait inférieur à 0,4 devrait probablement
être considéré comme contraire au Plan directeur cantonal. En audience
d'ailleurs, la représentante du Service du développement territorial a relevé
qu'en moyenne le CUS du plan litigieux est supérieur à 0,4 et que ce service
aurait refusé un projet qui aurait prévu un CUS de 0,35 sur toute la surface du
PPA.
En faveur de l'appréciation d'ensemble
préconisée par le Service du développement territorial, force est de constater
que le Plan directeur cantonal n'exige pas que tout plan d'affectation respecte
une valeur de densité déterminée, que ce soit sur l'ensemble de son périmètre
(constructible et non constructible) ou sur les secteurs constructibles
seulement. Or dans une situation complexe comme en l'espèce, où un vaste
périmètre devient en partie constructible avec une densité variable suivant les
différentes zones tandis qu'une partie du périmètre est affectée à des zones
inconstructibles, la "densité humaine" finale de l'ensemble dépend
bien plus du rapport entre les surfaces constructibles et celles qui ne le sont
pas, ainsi que du CUS des zones les plus denses, que du seul coefficient d'utilisation
du sol dont est dotée la zone réputée de "faible densité". On
constate d'ailleurs qu'en appliquant le coefficient de 0,35 à la surface de la
zone de faible densité (59'061 m²), le calcul du SDT aboutit à une surface
brute de plancher de 20 672 m², soit 330 habitants ([20'671 x 0.8] /50),
tandis qu'un CUS de 0,4 (23'624 m² de plancher) aboutirait à 377 habitants
([23'624 x 0.8] /50). Au vu du peu de différence entre ces chiffres certes
théoriques, le résultat final, d'environ 2000 habitants selon la volonté de la
commune, ne paraît pas influencé de manière sensible.
Il y a donc lieu, que ce soit à
l'issue d'une pesée d'intérêts ou au bénéfice d'une interprétation strictement
juridique, de rejeter le grief de violation du Plan directeur cantonal.
9.
Au sujet de la zone des équipements d'utilité
publique et services prévue au centre du périmètre, le recourant fait valoir
qu'il s'agissait de réaliser des infrastructures sportives et une école mais
que la commune de Bussigny a depuis lors renoncé à son projet d'école en raison
d'autres impératifs scolaires, ce qui nécessite de revoir l'entier de la
planification.
a) En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité (qui appartient au Tribunal cantonal en
application de l'art. 60 LATC) ne signifie pas que l'autorité de recours puisse
se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu
de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la
jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de
recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts
AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0136 précité consid. 5;
AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). L’autorité de recours ne peut
créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après
le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Le
rôle spécifique d
e l
'autorité
de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour
adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a
besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être
confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre
solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le
contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(1C_365/2010
du 18 janvier 2011, consid. 2.3, non publié sur ce point aux ATF 137 II 23;
arrêt 1C_82/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1 non publié in ATF 134 II
117; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; en dernier lieu
1C_447/2012 du 5 août 2013
).
b) En l'espèce, on ne voit pas à
quel principe supérieur pourrait être contraire, dans un plan d'affectation
portant sur une surface de 33 ha, l'option consistant à réserver des zones
inconstructibles de verdure et à affecter une certaine surface aux équipements
d'utilité publique et de services. L'ampleur de ces zones inconstructibles et
celle des équipements publics nécessaires relèvent du pouvoir d'appréciation de
l'autorité locale. Il faut rappeler à cet égard que l
'autorité
cantonale ne viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT (libre pouvoir d'examen) si
elle observe une certaine retenue dans l'examen des questions liées aux
circonstances locales ou à l'autonomie communale (1C_413/2013 du 29 août 2013).
10.
Aux chiffres 5 (mobilité) et 8 (incidence du PPA
sur les propriétés et l'exploitation du recourant) de son recours, le recourant
conteste le PPA en tant qu'il fait du chemin de la Tatironne un cheminement
piétonnier et pour les véhicules de service. Il se réfère à l'annexe 07 du PPA
mais en réalité c'est dans l'annexe 04 que figure ces éléments (il s'agit,
comme le tribunal l'a constaté en audience, de celle qui manque dans l'exemplaire
du plan approuvé par le département). Selon le recourant, le chemin de la
Tatironne devrait rester ouvert à la circulation dans l'hypothèse où son
exploitation serait déplacée. Comme le nouvel emplacement se trouverait au
sommet du périmètre sur la parcelle NE 3343 (anciennement AE 1821), on comprend
qu'est en cause le tronçon supérieur du chemin de la Tatironne qui permet, depuis
le hangar et la "villa" du recourant situés le long de ce chemin sur
la parcelle 3382 (anciennement 1081), de gagner la partie supérieure du
périmètre où se trouverait le nouveau centre d'exploitation.
Alors que dans son recours du 15
décembre 2011, Jacques Loup soutient, en vue du déplacement de son
exploitation, qu'il est indispensable de maintenir une relation routière sur le
chemin de la Tatironne, contrairement au plan partiel d'affectation Bussigny-Ouest
qui prévoit d'en faire un cheminement piétonnier et pour les véhicules de
service, il s'oppose dans son recours du 1er mai 2012 à ce que ce chemin puisse
servir d'accès aux constructions projetées dans le plan de quartier "En
Jonchets" générant un mouvement de 1000 à 1500 voitures par jour. Dans son
recours du 28 septembre 2012 contre le même objet, il fait valoir que dans tous
les documents planificateurs de Bussigny, le chemin de la Tatironne est
considéré comme un chemin malaisé qui doit être voué à l'usage des piétons et
qui ne doit pas être aménagé afin de décourager le trafic Nord-Sud.
Quoi qu'il en soit des arguments
contradictoires du recourant, le tribunal constate que la municipalité a fourni
le 7 décembre 2012 des explications et des pièces sur les accès au périmètre et
sur le sort du chemin de la Tatironne. Comme le tribunal le constate dans l'arrêt
AC.2012.0277 de ce jour, il résulte des différentes variantes examinées par la
municipalité que le chemin de la Tatironne sera finalement voué aux piétons
conformément à la solution qui résulte, à terme, aussi bien du plan de quartier
En Jonchets que du PPA Bussigny Ouest.
11.
Le recourant conteste néanmoins par ailleurs le
principe du déplacement de son centre d'exploitation et il se plaint que le
bâtiment 1147 (la "villa") ne se trouverait que partiellement à
l'intérieur du périmètre constructible et se situerait dans les alignements de
la route d'accès qui ampute son ancienne parcelle à cet endroit. Il fait valoir
que l'art. 88 LAF ne prévoit l'expropriation qu'à des fins d'intérêt public et
qu'aucune base légale ne peut l'obliger à déplacer son lieu de travail.
a) La question du déplacement de l'exploitation
du recourant et le grief d'expropriation qu'il soulève est traitée dans l'arrêt
AF.2011.0004 de ce jour. Il en va de même de l'indemnité que le recourant
réclame, notamment en rapport avec le bâtiment 1147.
b) Pour le surplus, il est exact
que le plan partiel d'affectation prévoit une voie de circulation qui passera
très près à l'amont du bâtiment 1147 du recourant. Ce dernier se trouve sur la
nouvelle parcelle 3362 du recourant, à proximité de sa limite Nord-Est mais
l'angle Est du bâtiment 1147 déborde du périmètre d'évolution voué aux
constructions de la zone d'habitation collective. On peut certes regretter
qu'un bâtiment existant se retrouve, à l'entrée en vigueur d'un nouveau plan
d'affectation, non conforme aux règles de la zone. Une telle situation ne
devrait pas se produire sans motifs importants mais ceux-ci sont en l'espèce
réalisés.
En effet, le plan partiel
d'affectation litigieux concerne un très vaste périmètre qui est encore
pratiquement vierge de toute construction, ce qui imposait aux auteurs du plan
et au concours d'architecture qui l'a précédé d'adopter une vision à long terme
dans la conception du "morceau de ville" évoqué dans l'objectif du
concours d’urbanisme. De ce point de vue, la route prévue à l'amont du bâtiment
1147 s'embranche à angle droit sur le chemin de la Tatironne et pénètre dans le
périmètre où elle longe une longue barre d'immeuble destinée aux habitations
semi-collectives. Elle se trouve au surplus dans le prolongement de la voie
principale qui traverse le plan de quartier voisin "En Jonchets"
situé de l'autre côté du chemin de la Tatironne. Son tracé se justifie dans cet
environnement. Pour le surplus, le tracé de la route a été modifié dans la
mesure du possible par rapport aux précédentes enquêtes, de manière à réduire
les inconvénients subis par le recourant.
Par ailleurs, la parcelle 3362 du
recourant où se trouve le bâtiment 1147 a une surface de 8'100 m². Elle est
destinée à la construction d'habitations collectives avec un coefficient
d'occupation du sol de 0,40 et un coefficient d'utilisation du sol 0,90, les
constructions pouvant comporter trois étages sur rez-de-chaussée (R + 3). En
regard de l'importance des aménagements et des constructions prévues, la
présence du bâtiment 1147 ne justifie pas de remettre en cause le projet de
l'autorité de planification, qui ne peut pas être astreinte à préserver
durablement cette construction. Il faut bien admettre que la "villa"
(comme le recourant la nomme lui-même) comportant deux logements et le hangar
agricole attenant n'ont plus leur place dans un quartier qui sera voué à
l'habitation collective et aux constructions d'utilité publique. On peut même
considérer que du point de vue économique et en regard des possibilités de
construire qu'offre la parcelle 3362 du recourant, la maintien des
constructions existantes n'a plus guère de sens. Sans doute le recourant reste-t-il
libre de les conserver, l'autorité communale n'ayant pas le pouvoir de le contraindre
à les démolir. Il n'est reste pas moins que leur présence ne justifie pas une
modification de plan d'affectation
Le grief doit donc être rejeté.
12.
Le recourant conteste en outre les restrictions
apportées à l'utilisation des habitations nouvelles sur la parcelle 1821,
réservées selon lui aux employés de l'agriculture, alors que son bâtiment 1147
(la "villa" à côté du hangar agricole) peut être librement habité.
a) Ce grief du recourant concerne
la parcelle 3343 (anciennement 1821) qui, suite à l'extension du périmètre sur
cette parcelle précédemment propriété de la commune, lui est attribuée dans le
nouvel état. Constituant l'extrémité nord-est du périmètre, cette parcelle de
forme sensiblement trapézoïdale est entourée sur trois de ses côtés par la zone
agricole adjacente, dont elle est séparée par des chemins appartenant au
domaine public. Au sud-ouest, elle est séparée de la zone d'habitation semi-collective
du Belvédère de Condémine par une bande d'une largeur d'environ 16 m colloquée
en zone de verdure. D'une surface totale de 19 473,5 m², la parcelle 3343
est colloquée en zone agricole pour 18 273,5 m². Dans son angle Sud, en
bordure de la zone de verdure précitée, une surface rectangulaire de 1200 m²
constitue la "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole",
régie par l'art. 26 du règlement du PPA qui a la teneur suivante :
Article 26 - Zone d’habitation liée à
l’exploitation agricole
Cette zone est destinée à la construction de
logements de fonction liés à l’exploitation agricole. L’usage des logements
doit être lié à l’exploitation du bétail bovin sise sur la même parcelle.
Cette parcelle ne peut être fractionnée
ultérieurement et n’abrite qu’un seul bâtiment. L’implantation est libre à
l’intérieur du périmètre d’évolution indiqué sur le plan No 01.
Hauteur maximale du bâtiment = 10m, mesurée
à l’axe du bâtiment par rapport au niveau moyen du terrain naturel. Pour le
détail des CUS et COS, Nbre de niveaux et DS, se référer à l’article 38.
Les nuisances sonores provoquées par
l’exploitation agricole devront être limitées de façon à garantir le respect
des valeurs limites d’exposition au bruit (valeurs de planification fixées par
l’annexe 6 de l’OPB), au droit des habitations voisines.
Si cela n’est pas envisageable,
l’implantation des bâtiments d’exploitation devra être conçue de manière à
limiter les nuisances vers les logements, par exemple en modifiant
l’orientation du rural et en regroupant les activités bruyantes au Nord du
bâtiment (cour de ferme et aire d’exploitation protégée par bâtiment).
L'art. 38 du règlement prévoit pour
cette zone le nombre de niveaux "R+2" qu'on retrouve dans la plupart
des autres zones (sauf celles des habitations collectives: "R+3"
ou "R+4"), un CUS de 0,50 (plus faible que toutes les autres zones
sauf celle de faible densité) et un COS de 0,16, le plus faible de tout le
périmètre.
b) La qualification juridique de la
"zone d’habitation liée à l’exploitation agricole" est délicate.
On rappellera tout d'abord que la
municipalité est l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire
(art. 104 LATC) mais que le droit fédéral impose, pour tous les projets de
construction située hors de la zone à bâtir, l'intervention d'une autorité
cantonale (en l'occurrence le département cantonal en charge de l'aménagement
du territoire, art. 81 LATC). C'est cette autorité cantonale qui décide si les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2
LAT). Les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit
fédéral (art. 24 ss LAT). Se pose donc la question de savoir si la "zone
d'habitation liée à l'exportation agricole", destinée à l'exploitant de la
zone agricole attenante, est une zone à bâtir où la municipalité est compétente
pour délivrer seule le permis de construire ou si cette zone se trouve hors de
la zone à bâtir, auquel cas une autorisation cantonale préalable doit être
délivrée en vertu du droit fédéral.
D'après la lettre du chef du
département cantonal intimé du 28 novembre 2006 où était évoquée pour l'une des
premières fois la zone en question, il s'agissait de fixer un périmètre
constructible dans lequel l'exploitant aurait la possibilité de modifier ses
bâtiments par de simples demandes de permis de construire. Dans l'enquête de
novembre-décembre 2008 où cette zone particulière est apparue, Jacques Loup
avait formulé une opposition en demandant qu'elle soit érigée en zone constructible
et non soumise à une interdiction de fractionnement. Dans sa prise de position
du 23 novembre 2011, le SDT exposait que la zone d’habitation liée à
l’exploitation agricole fait partie du périmètre des zones à bâtir et qu'une
maison d’habitation ne nécessiterait pas une autorisation spéciale du
département, au sens de l’article 120, alinéa 1 LATC (c'est-à-dire au sens des
art. 24 ss LAT concernant les constructions hors de la zone à bâtir). A
l'audience, la représentante du Service du développement territorial a confirmé
qu'une autorisation cantonale ne serait pas nécessaire; la zone sert à
satisfaire le recourant mais il ne s'agirait pas d'y construire une villa.
Interpellée au sujet du lien avec l'exploitation agricole et en particulier
avec le bétail bovin, elle a expliqué que si le recourant devait ne plus avoir
de bétail, l'art. 26 entraîne qu'il ne pourrait pas construire de logement.
c) Dans le cas d'un règlement
communal qui définissait, en application de l'art. 15 de la loi sur le plan de
protection de Lavaux, des secteurs où la commune peut autoriser des
constructions viticoles avec habitation de l'exploitant et de son personnel, le
Tribunal administratif avait jugé que la volonté du Grand Conseil était de
permettre aux vignerons d'habiter les constructions vigneronnes situées dans
les zones spécifiquement désignées à cet effet par les plans d'affectation
communaux; il avait considéré que ces secteurs sont des zones spéciales au sens
de l'art. 18 LAT, hors de la zone à bâtir mais non soumis aux restrictions
imposées à l'habitation de l'exploitant qui caractérisent la zone agricole; la
présence dans le vignoble d'exploitations viticoles, habitées par le vigneron
lui-même, était une forme traditionnelle d'occupation du sol que la LPPL tend à
conserver (AC.2000.0211 du 11 février 2005).
Toujours en rapport avec les zones
spéciales de l'art. 18 LAT
introduites en droit
cantonal par l'art. 50a LATC, la Cour de droit administratif et public a
constaté que d'après l'exposé des motifs du Conseil d'État, les zones spéciales
de l'art. 50a LATC devaient permettre de limiter le nombre de demandes de
permis de construire situés en zone de non bâtir qui ont besoin d'une
autorisation spéciale du canton (BGC janvier 1998 p. 7205). Il s'agissait
notamment, pour les zones de tourisme, de sport, de loisirs, etc., de
rechercher des solutions dans un cadre résolu par la planification (BGC précité
p. 7206). La Cour de droit administratif et public a donc jugé, comme elle
l'avait déjà fait (
FO.2011.0013 du 9 février 2011
consid. 3d/ee
),
qu'une
"zone de centre équestre" instaurée comme zone spéciale au sens de
l'art. 50a LATC est une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (AC.2011.0255 du
22 août 2012), ce qui implique que l'autorisation de construire délivrée par la
municipalité n'implique pas d'autorisation préalable délivrée par l'autorité
cantonale.
La jurisprudence cantonale décrite
ci-dessus a été condamnée par le Tribunal fédéral. Dans le cas de l'habitation
des vignerons en zone viticole selon la loi sur le plan de protection de
Lavaux, où le Tribunal administratif avait annulé le refus du Service de
l'aménagement du territoire, le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral ne
laisse pas au droit cantonal ou communal la possibilité de créer dans la zone
viticole un secteur où les bâtiments de l'exploitant et de son personnel
seraient admis à des conditions différentes des conditions ordinaires de la
zone agricole ou viticole (1A.205/2004 du 11 février 2005). Pour ce qui
concerne la zone spéciale de centre équestre, c'est sur recours du
Département cantonal de l'intérieur que le Tribunal fédéral jugé que
le plan partiel d'affectation qui régit un périmètre
destiné aux activités équestres crée une zone spéciale (art. 50a LATC et art.
18 LAT) mais il ne crée pas pour autant une zone constructible, si bien que les
autorisations d'installations conformes à l'affectation de la zone au sens de
l'art. 22 LAT doivent être délivrés par l'autorité cantonale et non par
l'autorité municipale (
1C_483/2012 du 30 août 2013, qui
ajoute que la
disposition du règlement du PPA qui
habilite la municipalité à accorder des dérogations est contraire au droit
fédéral).
d) En l'espèce, le tribunal
constate que l'extrémité de forme trapézoïdale du périmètre est colloquée pour
l'essentiel en zone agricole, tout comme les surfaces qui l'entourent sur trois
côtés. Ainsi, même si elle n'est séparée de la dernière zone constructible du
PPA que par environ 16 mètres de zone de verdure, la "zone d'habitation
liée à l'exploitation agricole" se présente comme un empiètement sur la
zone agricole. Comme l'a dit le Service du développement territorial, cette
zone a été instaurée pour donner satisfaction au recourant mais il n'est pas
question qu'il puisse y construire une villa; au contraire, s'il devait ne plus
détenir de bétail, il n'aurait pas le droit du tout d'y construire une
habitation. Tel est donc le sens de l'art. 26 du règlement selon lequel un
logement ne serait admis que s'il s'agit d'un logement de fonction lié à
l'exploitation agricole et en particulier à l'exploitation du bétail bovin sur
la même parcelle. Or cette exigence équivaut aux conditions restrictives
auxquelles le droit fédéral subordonne la construction d'un logement en zone
agricole (v. à cet égard l'art. 34 al. 3 OAT et la jurisprudence y relative, p.
ex. l'ATF 1C_408/2012 du 19 août 2013, consid. 6.3). C'est dire que
matériellement, la "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole"
n'est en réalité qu'une zone agricole dont la seule particularité serait que la
construction d'un logement pourrait y être autorisée par la voie d'un simple
permis de construire communal. Pour ce motif, cette zone se révèle contraire au
droit fédéral car comme cela résulte de la jurisprudence rappelée ci-dessus,
l'autorité cantonale ou communale n'a pas le pouvoir de créer en zone agricole
un secteur où l'habitation de l'exploitant serait admise à des conditions
différentes de celles du droit fédéral et sans autorisation cantonale.
Il est vrai que le Service du
développement territorial a déclaré à plusieurs reprises que la zone
d’habitation liée à l’exploitation agricole fait partie des zones à bâtir et
qu'une maison d’habitation ne nécessiterait pas une autorisation spéciale du
département cantonal. Le tribunal juge toutefois qu'on ne peut pas se fier à
ces assurances. D'une part, il resterait possible au département cantonal de
recourir contre un permis de construire communal (l'art. 104a LATC l'y
autorise) afin de faire constater, comme dans le cas du centre équestre évoqué
ci-dessus, que la zone en question est en réalité hors de la zone à bâtir et
qu'une autorisation cantonale est nécessaire
(1C_483/2012
précité, consid. 3.3 in fine:
la
compétence attribuée par le PPA ne saurait déterminer la nature
constructible ou non d'une zone car elle n'est que la conséquence de la
qualification de la zone). D'autre part, les assurances reçues du SDT par le
recourant ne seraient de toute manière pas opposables à un voisin qui
contesterait la construction d'une habitation en faisant valoir une violation
du droit fédéral applicable hors des zones à bâtir.
d) On observe au surplus que
l'avantage que les autorités intimées semblent voir, pour le recourant, dans la
création de la "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole"
paraît illusoire. En effet, dans sa prise de position du 21 septembre 2006
(citée dans l'état de fait), le Service du développement territorial exposait
que la structure de production de l'exploitation du recourant ne permettait pas
d'admettre la construction d'un logement en zone agricole pour le chef
d'exploitation. Ainsi, si le recourant ne remplit pas les conditions du droit
fédéral permettant la construction d'un logement en zone agricole, on ne voit
pas comment il pourrait remplir les conditions identiques qui seraient imposées
par le règlement communal dans la "zone d'habitation liée à l'exploitation
agricole". Pour le reste, des constructions agricoles restent de toute
manière possible dans la zone agricole aux conditions du droit fédéral, sous
réserve de la distance à respecter par rapport aux habitations pour la
détention de bétail.
e) Le caractère illusoire de la
zone en question n'a apparemment pas échappé au recourant puisqu'il demande la
suppression des restrictions que le règlement y impose en matière de logement.
On ne peut cependant pas faire droit à ces conclusions du recourant. En effet,
la constitution à cet endroit d'une petite zone à bâtir, empiétant sur la zone
agricole et destinée à la construction d'une unique habitation individuelle,
serait dépourvue de toute cohérence et contraire aux buts et principes de
l'aménagement du territoire.
f) Il résulte de ce qui précède que
la zone d'habitation liée à l'exploitation agricole, de même que la
réglementation qui s'y rapporte (notamment l'art. 26 du règlement), sont
contraires au droit fédéral. Les décision du département cantonal intimé et du
conseil communal doivent donc être réformées en ce sens que ces éléments ne
sont pas approuvés et que le secteur concerné est colloqué en zone agricole.
Comme l'indique l'arrêt
AF.2011.0004 de ce jour, l'estimation du nouvel état et le tableau comparatif
du recourant doivent être modifiés en conséquence.
13.
Au chiffre 6 du recours, le recourant
conteste l'attribution d'une zone de verdure excessive à la commune
qui pourrait la rendre constructible.
Il n'y a pas lieu d'entrer en
matière sur ce procès d'intention. Il faut par ailleurs signaler que
l'importance de la surface attribuée à la commune
s'explique par la particularité du parcellaire créé par le remaniement dans la
partie inférieure du périmètre: les parcelles attribuées aux propriétaires du
syndicat se limitent presque exactement aux périmètres d'implantation prévus
par le plan, destinés à la construction d'habitations collectives et
semi-collectives, tandis que tous les alentours des bâtiments sont dévolus à la
commune sous la forme de l
a parcelle communale 3353 de
103'961 m
², en grande partie en zone de verdure, qui
s'étend à tout le pourtour du périmètre à cet endroit.
14.
Au chiffre 7 du recours, pour autant qu'on puisse
le comprendre, le recourant
critique le sort de la
parcelle ancien état 2861, propriété de la Société Coopérative d'habitation de
Lausanne, qui serait indûment fractionnée dans le nouvel état, ce qui
augmenterait la non-conformité d'une parcelle située à l'extérieur du
périmètre. Selon lui, le périmètre devrait être revu à cet endroit.
On ne voit pas en quoi le recourant
pourrait invoquer un intérêt digne de protection (art. 75 LPA-VD) à se
préoccuper d'un secteur qui se trouve éloigné des terrains qui lui sont
attribués. Ce grief est irrecevable car il ne pourrait de toute manière pas aboutir
à une décision qui serait plus favorable au recourant que celle qui fait
l'objet du recours.
15.
Au chiffre 9 du recours, le recourant se plaint
de l'attribution de la parcelle 3380 que la décision de la commission de
classification détache de la parcelle 3364 pour la lui attribuer afin de
diminuer, à sa demande, l'importance de la soulte. Ce fractionnement gênerait
l'implantation d'un bâtiment.
La municipalité ne se détermine pas
sur ce point, relevant à juste titre qu'il relève du syndicat. Le grief relève
en effet de l'attribution des nouvelles parcelles par le syndicat
d'améliorations foncières. Il est traité dans l'arrêt AF.2011.0004 de ce jour
16.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement
admis. Un émolument réduit est mis à la charge du recourant, qui doit des
dépens réduits à la Commune de Bussigny.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Département de l'économie du 3
novembre 2011 et du Conseil communal de Bussigny du 6 mai 2011 (PPA
"Bussigny-Ouest") sont réformées en ce sens que la zone d'habitation
liée à l'exploitation agricole, de même que la réglementation qui s'y rapporte
(notamment l'art. 26 du règlement) ne sont pas approuvés. Le secteur concerné
est colloqué en zone agricole. Les décisions précitées sont maintenues pour le
surplus
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant Jacques Loup doit à la Commune de
Bussigny la somme de  1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.