vd_omni · AC.2006.0179 · 2008-02-29 · fr

STOCKHAMMER/Département de l'intérieur, Municipalité de Buchillon, Service des eaux, sols et assainissement, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial | L'arrêté de classement assurant la protection de la zone alluviale d'importance nationale désignée sous n° 119 de l'annexe 1 à l'ordonnance sur les zones alluviales (embouchure de l'Aubonne) délimite une zone de divagation du cours d'eau comprenant les anciens méandres situés sur la propriété du recourant. Dès lors que la zone de divagation a précisément pour but de permettre au cours d'eau d'évoluer librement dans cet espace, et que le retour du cours d'eau sur les anciens méandres présente des risques importants d'inondation pour les bâtiments du recourant, la restriction du droit de propriété qui résulte de la délimitation de cette zone ne respecte pas le principe de proportionnalité, en l'absence de toute mesure de protection des biens immobiliers du recourant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.02.2008 AC.2006.0179

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 février 2008
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Bernard Dufour
et Mme Renée-Laure Hitz
, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
Harry STOCKHAMMER,
à Buchillon,
représenté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-Les-Bains.
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal
, à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Municipalité de Buchillon,
à
Buchillon,
2.
Service des eaux, sols et
assainissement,
à Lausanne,
3.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
à Lausanne,
4.
Service du développement territorial,
à Lausanne.
Objet
Zone alluviale, délimitation de la zone de divagation de l'Aubonne
Recours Harry STOCKHAMMER c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 20 juillet 2006 (décision de
classement de l'embouchure de l'Aubonne sur les territoires des Communes
d'Allamand et de Buchillon)
Vu les faits suivants
A.
a) Harry Stockhammer est propriétaire de la parcelle n°
313 du cadastre de la Commune de Buchillon au lieu-dit « La Grève ».
D'une superficie de 14'421 m2, ce bien-fonds comporte un bâtiment d’habitation
ainsi qu’un hangar à bateau, un garage pour voiture et un petit hangar. Le
terrain est bordé à l'ouest par le cours de l’Aubonne et au sud par la rive du
lac Léman. La partie du terrain située au sud et à l'ouest du bâtiment
d'habitation est grevée par le plan d’extension cantonal n°19a-b du 12 mars
1946 qui la classe en zone inconstructible. Le plan général d’affectation de la
Commune de Buchillon du 28 mars 1990 classe le bâtiment d'habitation en zone de
verdure, qui se prolonge à l'arrière de ce dernier ; le solde du terrain
est soumis à l'aire forestière.
b) La parcelle n° 313 fait en outre partie du
site de Chanivaz que le Conseil fédéral a protégé par une décision du 17
septembre 1980 prise en application de l'art. 15 de la loi fédérale sur la
protection de la nature. Lors de l'audience de conciliation intervenue le 30
novembre 1989 devant la Commission fédérale d'estimation, Harry Stockammer
avait conclu un accord avec la Confédération pour le retrait de son opposition
à l'inscription d'une servitude d'interdiction de bâtir, qui comporte en
particulier la clause suivante :
"En
l'état actuel de la législation, la Confédération déclare que la réalisation
d'une annexe au bâtiment du Dr. Harry Stockhammer, selon le projet joint, tracé
par l'atelier Gamme architecture, "intitulé variante mars 1988" est
compatible avec les mesures de protection du site de Chanivaz découlant de
l'arrêté du Conseil fédéral du 17 septembre 1980 instituant une servitude
d'interdiction de bâtir ou d'utiliser le sol à des fins contraires aux buts de
protection, fondé sur l'art. 15 LPN."
c) Cet accord a été approuvé par les autorités
fédérales ; le 16 décembre 1998, il a été procédé à l’inscription de la
servitude d’interdiction de bâtir, dont la teneur est la suivante :
"(…)
1 /          Le
site de Chanivaz est protégé en vertu de la décision du Conseil fédéral du 17
septembre 1980.
2 /          Le
périmètre de la servitude est défini par le plan d'expropriation Gueissaz
1/2000 du 23 mars 1989; un exemplaire de ce plan est annexé. Il fait règle pour
l'état actuel des bâtiments.
3 /          Une
interdiction générale de bâtir est imposée sur toutes les parcelles incluses
dans le périmètre de protection et portant les nos 1 à 15, y compris les zones
boisées, sous réserve des exceptions prévues sous chiffre 4 / ci-après.
4 /          Sont
exclues de l'interdiction de bâtir, les constructions destinées à
l'exploitation agricole, les mesures d'entretien des bâtiments existants, ainsi
que les installations d'utilité publique telles que les puits, la station de
pompage d'eau ou d'autres installations techniques inhérentes, qu'il faudra
intégrer soigneusement dans le paysage.
(…)"
B.
Harry Stockhammer a sollicité un permis de construire en
vue de créer une aile - adjacente au bâtiment existant - comportant un
appartement de fonction. Cette demande a été mise à l’enquête publique du 3 au
23 juin 2005. Le 6 février 2006, la Centrale des autorisations (CAMAC) a
transmis la synthèse des autorisations cantonales requises à la Municipalité de
Buchillon (ci-après : la municipalité). Le Centre de Conservation de la faune
et de la nature a délivré l'autorisation spéciale à la condition que les
possibilités de construire prévues par l'accord avec la Confédération
deviennent caduques. Le 29 mars 2006, l'Office fédéral de l'environnement a
confirmé au conseil d’Harry Stockhammer que le projet présenté par l'entreprise
générale Bernard Nicod était conforme à l'accord passé le 30 novembre 1989
devant la Commission d'estimation. Le permis de construire a été délivré par la
municipalité le 26 avril 2006.
C.
a) L'annexe 1 à l'ordonnance sur la protection des zones
alluviales d'importance nationale mentionne sous le n° 119 l'embouchure de
l'Aubonne comme zone alluviale d'importance nationale. Le périmètre de la zone
alluviale s'étend sur une surface de 44 ha et il englobe la totalité de la
parcelle n° 313. En application de cette ordonnance, le Département de la
sécurité et de l'environnement a élaboré un projet de décision de classement de
la zone alluviale de l'Aubonne. La décision de classement comporte un plan à
l'échelle 1:5000 délimitant le périmètre (art. 3) et des mesures particulières
sont prévues pour le couloir de divagation (art. 7) :
"Dans
le couloir de divagation, les ouvrages de protection feront l'objet d'un
réexamen périodique de la nécessité de leur entretien ou des possibilités de
leur suppression.
Le
département définit les moyens d'éviter que la divagation porte atteinte à des
biens situés en dehors du couloir de divagation."
b) Le projet de décision de classement a été mis
à l'enquête publique du 28 septembre au 27 octobre 2001, puis il a fait l'objet
d'une enquête complémentaire ouverte du 30 septembre au 31 octobre 2003. Par
décision du 18 décembre 2003, le Département de la sécurité et de
l'environnement a levé l'opposition formée par Harry Stockhammer et il a adopté
la décision de classement.
c) Harry Stockhammer a recouru contre cette
décision auprès du Département des institutions et des relations extérieures le
12 janvier 2004. Dans le cadre de l'instruction du recours, une expertise a été
ordonnée pour déterminer si la zone de divagation prévue sur une partie de la
parcelle n° 313 pouvait entraîner des risques de pollution pour le puits situé
en sous-sol du bâtiment d'habitation sis sur cette parcelle et utilisé pour
l'eau domestique. L'expert Aurèle Parriaux a précisé dans son rapport du 13
juillet 2005 que le puits existant présentait des déficiences en ce qui
concerne la qualité bactériologique de l'eau en raison de la proximité du puits
d'infiltration des eaux usées de l’habitation; en effet, depuis la fosse
septique, les eaux usées partent dans un puits perdu en direction de l'Aubonne.
Ainsi, le puits existant se trouvait dans un état sanitaire qui ne permettait
de toute manière pas l'exploitation de l'eau de boisson, indépendamment des
problèmes liés à la zone de divagation de l'Aubonne. En revanche, l'inclusion
en amont d'un ancien bras du cours d'eau dans la zone de divagation pouvait
présenter un risque lors d'une crue très importante.
d) Par décision du 20 juillet 2006, le
Département des institutions et des relations extérieures a très partiellement
admis le recours de Harry Stockhammer en ce sens que la réglementation de la
décision de classement concernant les travaux sur les bâtiments existants a été
précisée par un renvoi aux dispositions du droit fédéral de l’aménagement du
territoire ; il a été également indiqué que seuls les travaux conformes au
but de protection des zones alluviales étaient admissibles.
D.
a) Harry Stockhammer a contesté cette décision par le
dépôt d’un recours auprès du Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal ; CDAP) le 4 août 2006. Il conclut à l’admission du recours et à
ce que la décision attaquée soit annulée dans la mesure où elle sanctionne une
zone de divagation de l’Aubonne, le dossier étant retourné au service compétent
pour qu’il la remodèle notamment selon les indications du professeur
Parriaux ; il estime que l’ancien lit de la rivière devrait se situer hors
de la zone de divagation. Il relève aussi que la possibilité d’agrandir le
bâtiment d’habitation existant a été admise par le permis de construire délivré
le 26 avril 2006, ce dont la décision entreprise devrait tenir compte.
b) Le Service des eaux, sols et assainissement
s’est déterminé sur le recours le 22 août 2006 en concluant à son rejet ;
il produit un rapport sur l’hydraulique de l’Aubonne établi par le Docteur
Martin Jaeggi, expert en hydraulique et morphologie fluviale. Le rapport avait
été demandé en vue de définir l'ordre de grandeur de la migration latérale
possible du cours d'eau lors d'une crue et de proposer une stratégie
d'aménagement et des mesures d'entretien qui permettent de maintenir le cours
de l'Aubonne dans le couloir de divagation. Il s'agit de favoriser la
divagation au sein du couloir et de l'empêcher à l'extérieur. L'étude retrace
l'évolution du lit du cours d’eau sur la base de relevés photographiques
notamment ; l’expert analyse le charriage et les risques d'un déplacement
du cours de l'Aubonne (avulsion). Il formule ses conclusions de la manière
suivante :
« 8
Conclusions
La zone
alluviale de l'Aubonne doit être gérée de telle manière que la dynamique
alluviale du cours d'eau puisse se développer de manière aussi naturelle que
possible selon les dispositions légales. Cela peut porter atteinte aux intérêts
des riverains. Un couloir de divagation a été défini par le Canton. Si
l'Aubonne déplace son cours au-delà de ces limites, des mesures techniques sont
autorisées pour limiter l'érosion latérale.
Au
cours des derniers 150 ans, l'Aubonne est restée plus ou moins au sein de ce
couloir, sauf dans la partie terminale. Il est probable que des interventions
de type artisanal ont largement suffi à ce confinement. Des interventions plus
massives ont été effectuées seulement lors de la rectification de la partie
terminale vers 1960, ainsi qu'à deux endroits immédiatement en amont.
Un
déplacement du cours d'eau (avulsion) peut être exclu, sauf sur la partie
terminale où l'Aubonne pourrait retrouver son ancienne embouchure dans le
Léman, plus à l'ouest. Cependant cette évolution n'est pas imminente.
Lors
d'une crue extrême, l'Aubonne pourrait se déplacer par érosion latérale et
dépasser localement les limites du couloir de divagation. Sur la majeure partie
de la zone, une évolution portant atteinte aux intérêts des riverains peut être
empêchée par une végétation alluviale dense. Elle fera office de zone tampon et
sera en principe garantie par la gestion sylvicole de la zone. On pourra
appliquer localement la technique de l'ancrage des arbres, appelée plus haut
"au préalable" (fig. 39), si la distance à la limite au couloir de
divagation est jugée trop réduite. »
L’expert constate que la limite du couloir de
divagation est déjà atteinte le long du tronçon avoisinant les captages d'eau
potable en rive gauche et la plantation de kiwis en rive droite. Comme des
techniques artisanales semblent avoir suffi pour confiner les méandres de
l'Aubonne, l’expert estime que la technique des arbres ancrés doit être
considérée en première priorité. Elle peut être accompagnée par des coupes
sélectives afin de favoriser la migration des méandres plutôt que leur
déplacement latéral. En dernier recours, des déflecteurs pourraient être
aménagés (fig. 42 de l’expertise). Cette technique permet de maintenir la berge
de l'Aubonne à un endroit voulu, alors que pour l'application de techniques
plus douces, une certaine érosion latérale devra être acceptée. Les arbres
ancrés freinent fortement ce processus, sans toutefois l'empêcher complètement.
Il est possible de combiner ces deux techniques, en aménageant par exemple les
déflecteurs à l'extérieur des méandres ayant atteint la limite du couloir de
divagation, et en renforçant la protection par des arbres ancrés en amont et en
aval.
c) Le Centre de conservation de la faune et de la
nature (ci-après : la Conservation de la nature) s’est déterminé le 25
août 2006 sur le recours en concluant à son rejet. La municipalité a déposé ses
observations sur le recours le 6 septembre 2006; elle relève que la parcelle du
recourant bénéficie d’un statut particulier lié à la procédure d’expropriation
de Chanivaz et que le permis de construire a été délivré en accord avec
l’Office fédéral de l’environnement, confirmant la compatibilité du projet avec
l’accord du 30 novembre 1989. Le Service de l’aménagement du territoire
(ci-après : SAT ; actuellement le Service du développement
territorial) s’est déterminé sur le recours le 28 septembre 2006 en concluant à
son rejet.
E.
Le tribunal a tenu une audience le 21 décembre 2006 en présence
des parties. Il a procédé à l’audition de l’expert Martin Jaeggi ainsi qu’à une
visite des lieux ; il a en particulier constaté la présence de l’ancien
bras de l’Aubonne sur la parcelle du recourant. Le compte-rendu résumé de l’audience
comporte les précisions suivantes :
« L’expert
rappelle que l’objet de l’Ordonnance fédérale sur les zones alluviales est de
rétablir la dynamique alluviale, c’est-à-dire le lit naturel des rivières, tout
en sauvegardant au mieux les intérêts des tiers. A son avis, le risque
d’avulsion - phénomène de déplacement d’un cours d’eau lors d’une crue – est
minime ; au pire, l’Aubonne pourrait retrouver son ancien lit sur la rive
droite, mais il s’agit de la rive opposée à celle de la propriété du recourant.
Il explique ensuite le processus d’érosion latérale et les différentes
techniques pour « ancrer » l’Aubonne dans son lit naturel. Pour la
zone en cause, la stratégie générale des autorités cantonales consiste à éviter
que la divagation de l’Aubonne ne porte atteinte à des biens publics ou privés
qui ne sont pas compris dans les zones de divagation. Afin d’assurer que la
divagation n’excède pas la limite fixée, trois types de mesures peuvent être
prises : la sauvegarde d’une forêt mixte (mélange d’arbres jeunes et vieux),
l’ancrage préalable des arbres aux abords des zones tampon et l’installation de
déflecteurs préalablement enterrés. Il existe des zones prioritaires à
protéger, mais la propriété du recourant n’en fait pas partie.
Le
recourant met en cause la limite de la zone de divagation qu’il estime trop
proche de sa propriété et fait part de ses craintes quant au risque
d’inondation de son terrain par l’Aubonne. Il ne comprend pas pour quelles
raisons l’Etat de Vaud veut laisser divaguer l’Aubonne alors que des mesures avaient
été prises dans les années 1960 pour « canaliser » la rivière.
Le
représentant du SESA souligne qu’il ne faut pas confondre le risque
d’inondation, qu’il estime faible en l’état, avec le phénomène d’érosion
latérale. Il considère qu’il n’y a pas de risque majeur de déplacement du lit
de l’Aubonne sur le tronçon terminal du cours d’eau. Quant au risque de dépôts
déplacés à l’embouchure de la rivière, il est à relativiser ; sur demande
du recourant, le SESA procédera aux travaux d’entretien nécessaires.
Le
tribunal procède ensuite à l’inspection locale en présence des parties. Il se
rend au nord de la propriété du recourant et constate qu’un ancien bras de
l’Aubonne constitue aujourd’hui un petit étang ; il se déplace ensuite le
long de la rivière qui borde la partie du parc située à l’ouest. Il constate
qu’une digue a été aménagée pour protéger l’habitation du recourant des dégâts
que pourrait causer un débordement de l’Aubonne. Les représentants du SESA et
de la Conservation de la nature esquissent une solution de remblai que le
recourant pourrait réaliser pour protéger sa propriété. »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu
résumé de l’audience. Le 16 avril 2007, le recourant a encore déposé un mémoire
final et produit un plan comportant la délimitation de la zone de divagation
telle que souhaitée.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l’art. 18a de la
l
oi fédérale du 1
er
juillet 1966
sur la protection de la nature et du paysage (LPN), le Conseil fédéral,
après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance
nationale; il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés
par la protection (al. 1). Les cantons règlent la protection et l’entretien des
biotopes d’importance nationale, prennent à temps les mesures appropriées et
veillent à leur exécution (al. 2). Le Conseil fédéral a utilisé la procédure
d’établissement des inventaires fédéraux, prévue par l’art. 5 LPN, pour
désigner les biotopes d’importance nationale au sens de l’art. 18a LPN.
L’ordonnance sur la protection des zones alluviales d’importance nationale du
28 octobre 1992 (ordonnance sur les zones alluviales) désigne dans son annexe 1
l’inventaire fédéral des zones alluviales (art. 1
er
), la description
précise des objets étant publiée séparément par l’annexe 2 (art. 2). Les
cantons ont la charge de fixer les limites précises des objets et de délimiter
des zones tampon suffisantes du point de vue écologique, en tenant compte
notamment d’autres biotopes attenants. L’art. 6 LPN précise que l’inscription
d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé
le plus possible, y compris par des mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates.
b) L’art. 4 al. 1 de l’ordonnance sur la
protection des zones alluviales d'importance nationale du 28 octobre 1992
(ordonnance sur les zones alluviales) reprend le principe posé à l’art. 6 LPN
en indiquant que les objets désignés dans l’annexe doivent être conservés
intacts; cette disposition précise les buts visés par la protection. Il s’agit
notamment de veiller à la conservation et au développement de la flore et de la
faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables
à leur existence (let. a), de conserver et pour autant que cela soit judicieux
et faisable, de rétablir la dynamique naturelle du régime des eaux de charriage
(let. b) et de conserver les particularités géomorphologiques des objets (let.
c). L’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones alluviales autorise des
dérogations au but visé par la protection pour des projets dont l’emplacement
s’impose directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la
sécurité de l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un
autre intérêt public prépondérant d’importance nationale. En outre, l’art. 5 al.
1 de l’ordonnance sur les zones alluviales charge les cantons de prendre les
mesures de protection et d’entretien adéquates pour conserver les objets
intacts, après consultation des propriétaires fonciers et des exploitants
concernés (al. 1). L’alinéa 2 de cette disposition précise que les cantons
doivent notamment veiller à ce que les prescriptions en matière d’aménagement
du territoire soient adaptées au but de protection (let. a), que les zones
alluviales ayant un régime des eaux et de charriage intact ou peu altéré soient
intégralement protégées (let. b), que les diverses exploitations existantes ou
futures (de l’agriculture, de la sylviculture, de l’utilisation des forces hydrauliques,
des eaux souterraines, de graviers, de navigation ou d’activités de loisirs)
soient en accord avec le but visé par la protection (let. c), que le
développement des espèces végétales et animales rares et menacées soit
favorisé, de même que celui de leur biocénose (let. d), et enfin que la qualité
de l’eau s’améliore grâce à une réduction des apports de substances nutritives
et de polluants (let. e).
c) Il ressort de la documentation publiée (sur
internet notamment) par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP), actuellement l’Office fédéral de l'environnement (OFEV), que
les écosystèmes façonnés par l'eau présentent une diversité exceptionnelle de
milieux naturels. Les zones alluviales de Suisse abritent près de 1’500 espèces
de plantes, soit environ la moitié des espèces de la flore suisse. Ces zones
accueillent aussi une faune d'une grande richesse; les papillons, libellules et
sauterelles exploitent divers milieux au cours de leur cycle annuel; les
batraciens et les poissons, de nombreux oiseaux et mammifères y trouvent refuge
et nourriture. Les travaux de correction fluviale et d'assainissement, la
construction des voies de communication, et le développement des agglomérations
ont entraîné la disparition de près de 90 % des zones alluviales de Suisse; une
évolution semblable a caractérisé le développement des pays européens qui nous
entourent. De plus, à l'heure actuelle, près de 80% des zones alluviales ne
sont plus actives en raison de l'absence de crues liées aux endiguements ou aux
régimes d'écoulement perturbés.
aa) Seul le 20 % des zones alluviales répond
aujourd'hui à la définition des zones alluviales actives. Dans celles-ci, le
processus d'érosion et de sédimentation a lieu et le régime d'écoulement permet
des inondations périodiques. Les systèmes alluviaux inactifs présentent
cependant une grande valeur naturelle. Sur le plateau suisse où tous les grands
cours d'eau sont corrigés, les forêts peuvent conserver longtemps un caractère
alluvial grâce à une nappe phréatique atteignable par la racine des arbres. En
certains sites, les corrections des cours d'eau sont suffisamment récentes pour
que la végétation conserve une partie de ses caractères d'origine. La revitalisation
des zones alluviales inactives vise à rétablir en totalité ou en partie
l'érosion et la sédimentation des substrats ainsi qu'un régime d'écoulement
permettant des inondations périodiques. L'instabilité entretenue par les crues
permet de régénérer les communautés typiquement alluviales. Les principales
mesures de revitalisation mentionnées dans les publications de l'OFEFP sont la
délimitation d'un couloir de divagation où le cours d'eau peut remanier librement
son tracé et ses rives et le déplacement de digues afin d'élargir le lit
d'inondation. Dans les cas où une véritable revitalisation est impossible en
raison des contraintes de sécurité, la création de biotopes de remplacement
permet de conserver ou d'améliorer la diversité des milieux et des espèces
(OFEFP, Les zones alluviales de Suisse, version 2005 in :
http://www.bafu.admin.ch/publikationen/index.html?lang=fr&action=show_publ&id_thema=21&series=DIV&nr_publ=8810
).
bb) La loi fédérale sur l'aménagement des cours
d'eau du 21 juin 1991 (LACE) a pour but essentiel la protection contre les
crues. Selon l'art. 4 LACE, les eaux, les rives et les ouvrages de protection
contre les crues doivent être entretenus de façon à maintenir la protection
contre les crues à un niveau constant, en particulier en ce qui concerne la
capacité d'écoulement (al. 1). Lors d'interventions dans les eaux, leur tracé
naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les
eaux et les rives doivent être aménagées de façon à ce qu'elles puissent
accueillir une faune et une flore diversifiées, que les interactions entre eaux
superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible et
qu'une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives (al. 2).
L'art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement des cours d'eaux du 2 novembre 1994
(OACE) charge les cantons de désigner les zones dangereuses (al. 1) et de
déterminer l'espace minimal des cours d'eau nécessaire à la protection contre
les crues et à la préservation des fonctions écologiques (al. 2). Dans les
zones alluviales d'importance nationale, le canton doit s'efforcer de définir
une bande de divagation du cours d'eau au sens des directives fédérales
"Idées directrices, Cours d'eau suisses" (ci-après : directives
"Idées directrices") établies par l'Office fédéral de
l’environnement, l'Office fédéral des eaux et de la géologie, l'Office fédéral
de l'agriculture et l’Office fédéral du développement territorial (
http://www.bafu.admin.ch/publikationen/index.html?lang=
fr&action=show
pub l&id thema=13&series=DIV&nr publ=2703).
cc) Selon les directives «Idées directrices», les
interventions trop massives de l’homme sur les cours d’eau compromettent les
différentes fonctions qu’ils doivent assurer. Les endiguements étroits et
rigides peuvent aggraver les risques de dégâts entraînés par les crues, et une
exploitation industrielle ou agricole trop intensive à proximité immédiate des
eaux porte atteinte à la qualité de celles-ci. Chaque cours d’eau doit avoir
assez de place pour évoluer naturellement au fil des saisons et il doit
bénéficier d’un profil suffisant pour absorber les débits de crue, le
charriage, ainsi que le drainage des surfaces cultivées et habitées; un espace
suffisant doit être aménagé pour assurer la diversité structurelle des milieux
aquatiques, amphibiens et terrestres, ainsi que pour permettre le développement
d’espèces typiques (constitution d’une trame d’habitats naturels) ; le
cours d’eau doit encore bénéficier d’un site suffisamment attractif pour que la
population vienne s’y délasser et intègre ce paysage dans son environnement
culturel; enfin, une distance suffisante doit être réservée entre le cours
d’eau et le sol exploité (zones tampon) pour éviter que l’eau ne soit polluée
(directives "Idées directrices", p. 4). La protection contre les
actions dommageables des crues est assurée avec un minimum d'interventions
techniques en application du principe suivant: "retenir l'eau si possible,
la laisser s'écouler si nécessaire". Le principe visant à réserver
l'espace nécessaire pour les cours d'eau devrait figurer dans le plan directeur
cantonal et se concrétiser dans les plans d'affectation. Les autorités doivent
s'efforcer d'accorder à chaque cours d'eau une emprise spatiale suffisante avec
une largeur garantissant au moins la protection contre les crues et le maintien
des fonctions écologiques (directives "Idées directrices", p. 4).
Dans les zones inventoriées d'importance nationale, comme les zones alluviales,
ainsi que dans les réserves naturelles et les zones d'exploitation extensive,
l'espace à consentir au cours d'eau doit intégrer une bande de divagation dans
la mesure où des objectifs ont été fixés à ce sujet. Celle-ci vise à garantir
la formation de méandres et de bras latéraux ainsi qu'à tolérer une érosion
modérée des rives de manière à ce que le tracé s'intègre le plus naturellement
possible dans le paysage (directives "Idées directrices", p. 4).
dd) L'Office fédéral de l'environnement a publié
une fiche désignée "Espace nécessaire aux zones alluviales". Il en
ressort que la bande de divagation devrait avoir 5 à 6 fois la largeur
naturelle du fond du lit. La publication propose de déterminer une ligne
d'intervention dans la zone de divagation. Ce n'est qu'au moment où la rive
atteint cette ligne définie à l'avance que des mesures d'aménagement des cours
d'eau seront prises. Cette méthode peut être graduée par une ligne d'évaluation
(aussi appelée ligne de discussion) placée devant la ligne d'intervention et à
partir de laquelle on décidera s'il convient de prendre des mesures ou si le
cours d'eau peut continuer à se développer. Pour ces deux lignes, il importe de
définir clairement les mesures à prendre dans les différents cas de figure et
de désigner à l'avance un groupe d'accompagnement.
La fiche "Espace nécessaire aux zones
alluviales" insiste sur le fait que la préservation de l'espace nécessaire
et les changements d'affectation qui en résultent requièrent la participation
de tous les acteurs de la planification : "La prise au sérieux des
personnes concernées et les contacts personnels sont importants". Lors de
la conception du projet, il convient de tenir compte des spécificités
topographiques, socioculturelles et d'aménagement du territoire de la région
concernée afin de pouvoir choisir les instruments et les mesures appropriés.
Les procédures échelonnées en plusieurs étapes, avec des réalisations d'étendue
limitée permettant de faire des expériences et d'instaurer la confiance
nécessaire ont souvent donné de bons résultats (Fiche de l'OFEFP "Espace
nécessaire aux zones alluviales", p. 6).
d) En l'espèce, l'annexe 1 à l'ordonnance sur les
zones alluviales comporte sous le n° 119 l'embouchure de l'Aubonne sur les
territoires des Communes d'Allamand et de Buchillon. La décision de classement
du 18 décembre 2003 précise de la manière suivante les buts de la mesure de
protection :
"
Art. 2 Buts
La décision de classement a pour but général de
préserver l'écosystème alluvial et de conserver la flore et la faune indigènes
typiques.
Ses buts particuliers sont :

de préserver la nature et le paysage et de donner la
priorité à la dynamique alluviale;

de restaurer le système alluvial:
- par le rétablissement, dans la mesure du possible, du régime des eaux et du
charriage;
- par des traitements appropriés, notamment sylvicoles, impliquant des
interventions minimales dans le milieu;

de conserver les milieux et les communautés vivantes
prioritairement à la protection d'espèces particulières;

d'informer le public et les usagers sur les buts et
les valeurs des zones alluviales"
La décision de classement prévoit qu'un plan de gestion
de la zone alluviale doit être établi par le Service des forêts, de la faune et
de la nature. Ce plan fixe en particulier les modalités d'exploitation et de
gestion conformément aux buts de la décision de classement (art. 4). Les
mesures générales de protection consistent notamment à guider et
"canaliser" les usagers (piétons, cavaliers et VTT) sur des
cheminements à définir dans le plan de gestion (art. 6). Des mesures
particulières sont prévues à l'art. 7 pour le couloir de divagation, dans lequel
les ouvrages de protection feront l'objet d'un réexamen périodique sur leur
nécessité, leur entretien et leur éventuelle suppression (al. 1); le
département doit en outre définir les moyens d'éviter que la divagation ne porte
atteinte à des biens situés en dehors du couloir de divagation (al. 2). Hors du
couloir de divagation, les mesures d'amélioration de la gestion de l'eau sont
autorisées pour restaurer les milieux naturels (art. 8).
Le plan annexé à la décision de classement
délimite une zone de divagation qui traverse la partie amont de la parcelle n° 313
du recourant comprise dans l'aire forestière. La zone de divagation longe la
limite sud-est de la parcelle et traverse le bien- fonds dans son prolongement
jusqu'à la rive de l'Aubonne. La zone englobe sur le terrain du recourant un
ancien bras de l'Aubonne.
2.
Le recourant conteste l'emprise de la zone de divagation
sur son terrain. Il critique sa délimitation en invoquant l'avis du professeur
Parriaux donné dans le cadre de l'expertise ordonnée par l'autorité de recours
de première instance.
a) Dans son expertise, le professeur Parriaux
analyse deux éléments pouvant participer à la vulnérabilité de l'habitation du
recourant; tout d'abord, une butte de remblai réalisée entre la rive de
l'Aubonne et le bâtiment d'habitation, qui favoriserait le ruissellement des
eaux vers la maison du recourant. Le second élément mentionné dans l'expertise
se rapporte au méandre abandonné qui pourrait servir, en cas d'événement
extrême, de véritable déversoir de crue directement en amont de la maison. Le
professeur Parriaux relève que l'ancien méandre est remblayé sur une
cinquantaine de mètres en aval de sa jonction avec le cours de l'Aubonne
endigué. Toutefois, à son avis, il resterait "une levée sur le côté oriental
qui acheminerait immanquablement, lors d'un débordement, les eaux dans le
chenal non remblayé". La probabilité que l'Aubonne déborde à cet endroit
serait très faible mais si cela se produisait, le tracé de l'ancien lit serait
le siège d'un écoulement très important et non maîtrisable à l'aval. Le fait
que la majeure partie du tronçon en amont de cet ancien méandre ait été placée
en zone de divagation augmenterait cette probabilité. Le professeur Parriaux se
demande pour quelle raison la limite de divagation a été placée au travers du
vieux chenal sans tenir compte de la morphologie existante. Il estime qu'il
aurait été plus prudent de placer le vieux cours hors de la zone de divagation.
Le recourant requiert à cet égard la modification du tracé de la zone de divagation
selon le plan qu'il a remis au tribunal en annexe à son mémoire final du 16
avril 2007. La limite proposée se rapprocherait de la rive pour exclure les
anciens méandres encore visibles.
b) La délimitation des zones alluviales et la
définition des mesures de protection résultent d'une pesée d'intérêts et doivent
notamment respecter les intérêts relatifs à la garantie constitutionnelle de la
propriété. Une telle mesure entraîne en effet une restriction du droit de
propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst.; pour être compatible avec cette
disposition, la restriction doit alors reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(art. 36 Cst.;
ATF 129 I 337
consid.
4.1 p. 344;
128 I 92
consid. 2b p.
95;
126 I 219
consid. 2a
p. 221;
121 I 117
consid. 3b
p. 120
; 120 Ia 126
consid.
5a p. 142
; 119 Ia 348
consid.
2a p. 353).
aa) La base légale de la mesure n'est pas
contestée, avec raison. Elle résulte de l'art. 18a LPN qui attribue au Conseil
fédéral la compétence de désigner les biotopes d'importance nationale; elle se
fonde aussi sur l'art. 6 LPN et l'art. 17 al. 1 LAT qui inclut dans les zones à
protéger les cours d'eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les
biotopes des plantes et des animaux dignes d'être protégés (let. d). La
décision de classement est aussi une mesure fondée sur le droit cantonal, en
particulier la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites
du 10 décembre 1969 (LPNMS). L'art. 20 LPNMS permet en effet à l'Etat de
procéder au classement d'un objet digne d'intérêt, par voie de décision,
assorti au besoin d'un plan de classement. La décision de classement peut fixer
les mesures de protection pour assurer la sauvegarde, la restauration, le
développement et l'entretien de l'objet classé (art. 21 let. c LPNMS).
bb) L'intérêt public général lié à la protection
des zones alluviales n'est pas contesté non plus avec raison ; il résulte en
effet de la richesse des milieux concernés et de leur intérêt pour le
développement de la faune et de la flore (voir consid. 1c/aa ci-dessus). Il
faut toutefois encore que l'intérêt public soit prépondérant par rapport aux intérêts
privés qui lui sont opposés. Il convient de comparer d'une part, les intérêts
de la protection de la nature visant à conserver un objet d'importance
nationale, et d'autre part, l'intérêt à la protection des biens et de l'homme
face aux effets dommageables de l'eau. Les éléments de cette pesée d'intérêts
sont posés à l'art. 4 al. 2 de l'ordonnance sur les zones alluviales. Ils
doivent tenir compte en outre du principe de la proportionnalité. Selon ce
principe, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce
qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et
supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée
s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (
ATF 129 I 12
consid.
9.1 p. 24
; 129 V 267
consid.
4.1.2 p. 271
; 128 I 92
consid. 2b
p. 95, et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité interdit en
outre toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (
ATF 126 I 219
consid.
2c p. 222
; 124 I 40
consid. 3e
p. 44/45
; 119 Ia 348
consid.
2a p. 353, et les arrêts cités). Ainsi, lorsque plusieurs mesures permettent
d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les
intéressés (art. 4 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985, LATC; voir aussi arrêt TA AC.2005.0136 du 28
décembre 2006).
cc) Lors de la mise en œuvre par les cantons des
mesures de protection des zones alluviales d'importance nationale, la
délimitation de la zone de divagation vise un but bien spécifique. Selon les
directives fédérales, la bande de divagation vise en effet à garantir la
formation de méandres et de bras latéraux ainsi qu'à tolérer une érosion
modérée des rives de manière à ce que le tracé s'intègre le plus naturellement
possible dans le paysage (directives "Idées directrices", p. 4).
Le mandat confié à l'expert Martin Jaeggi tend à
définir une stratégie d'aménagement et des mesures d'entretien qui permettent
de maintenir le cours de l'Aubonne dans le couloir de divagation, soit en
particulier de favoriser la divagation au sein du couloir et de l'empêcher à
l'extérieur. La bande de divagation est appelée, par sa fonction même, à
permettre au cours d'eau de modifier le contour des berges et le tracé de son
lit en fonction des crues successives, ainsi qu’à se déplacer librement à
l'intérieur de cet espace; des mesures de protection ne sont prévues que pour
empêcher le cours d'eau de dépasser ou de déborder du couloir de divagation. D'un
point de vue théorique, il est logique et cohérent d'inclure la partie du bien-fonds
du recourant comprenant les anciens méandres de l'Aubonne dans la zone de
divagation. Mais cette délimitation a précisément pour objectif de permettre au
cours de l'Aubonne de retrouver librement son ancien tracé. Or, les parties ne
contestent pas l'avis du professeur Parriaux sur les conséquences d'un éventuel
déplacement du cours de l'Aubonne sur le tracé des anciens méandres, en
particulier sur les risques d'inondation pour le bâtiment du recourant.
Il est vrai que la décision de classement prévoit
dans son principe la mise en place de moyens destinés à éviter que la
divagation ne porte atteinte à des biens situés en dehors du couloir (art. 7
al. 2 de la décision). Par ailleurs, le Dr. Martin Jaeggi exclut dans son
expertise le risque d'un débordement et d'un déplacement (avulsion) du cours de
l'Aubonne sur les anciens méandres situés sur la propriété du recourant; il ne
prévoit donc aucune mesure de protection particulière sur cette propriété. Cette
situation reste toutefois insatisfaisante en raison du but même de la zone de
divagation qui consiste à permettre le déplacement du cours d'eau dans son
périmètre. Le maintien de la zone de divagation sur la parcelle du recourant
implique en effet un risque potentiel d'inondation de son bâtiment alors
qu'aucune mesure n'est prévue à moyen ou à long terme pour empêcher le cours
d'eau de dépasser la limite de la zone de divagation sur ce bien-fonds. Par
ailleurs, s'il fallait admettre que le cours d'eau ne se déplace pas sur les
anciens méandres, le secteur ne remplirait plus les fonctions attribuées à la
délimitation d'une zone de divagation. En revanche, il existe vraisemblablement
un intérêt visant la sauvegarde des anciens méandres comme vestiges de l'ancien
tracé du cours d'eau; ces anciens méandres peuvent aussi remplir la fonction de
biotopes de compensation au sens de l'art. 18 al. 1 ter LPN. Mais les art. 21
et 22 LPNMS permettent précisément de prévoir les mesures de protection
adéquates sans qu'il soit nécessaire d'inclure les anciens méandres dans la
zone de divagation. En définitive, la délimitation de la zone de divagation
prévue par la décision de classement sur la parcelle du recourant n'est pas
conforme au principe de la proportionnalité; elle impose des restrictions
graves au droit de propriété du recourant par l'obligation de maintenir une
situation de fait destinée à permettre le déplacement du cours d'eau sur son
bien-fonds avec des risques importants d'inondation qui en résultent pour le
bâtiment construit sur ce terrain.
c) La décision d'adoption de l'arrêté de
classement doit ainsi être réexaminée par le département compétent en ce qui
concerne la délimitation de la zone de divagation. S'il apparaît important du
point de vue scientifique d'englober les anciens méandres sur la propriété du
recourant dans la zone de divagation, l'arrêté de classement doit alors prévoir
les mesures de protection nécessaires pour éviter tout débordement du cours
d'eau au-delà de la zone de divagation sur la propriété du recourant, avec un
programme de réalisation et la création d'un groupe de suivi informant et
associant le recourant à la définition des travaux de protection envisagés. En
revanche, s'il apparaît que le cours d'eau ne retrouvera pas le tracé formé par
les vestiges des anciens méandres, comme l'indique l'expertise du Dr. Martin
Jaeggi, il n'est alors pas conforme au principe de proportionnalité d'étendre
la zone de divagation jusqu'aux anciens méandres, et son tracé doit alors être
revu, le cas échéant avec une mesure de protection adéquate des anciens
méandres s'ils sont considérés comme biotopes dignes d'intérêt au sens de
l'art. 18 al. 1 bis LPN.
Par ailleurs, le tribunal constate que le projet
d'arrêté de classement a été adopté avant la réalisation de l'étude
morphologique de la zone alluviale de l'Aubonne du Dr Martin Jaeggi, qui
apporte des éléments nouveaux déterminants pour apprécier la nécessité des
travaux de protection, leur nature, leur ampleur et la priorité des
interventions. La décision de classement peut aussi être complétée pour tenir
compte de ces éléments nouveaux.
Enfin, le recourant a contesté la décision du
Département des institutions et des relations extérieures dans la mesure où
l'art. 10 du projet de décision de classement a été modifié pour préciser les
possibilités d'agrandissement du bâtiment existant. Le tribunal constate
toutefois que les possibilités d'agrandissement réservées par l'accord intervenu
lors de l'audience de conciliation du 30 novembre 1989 devant la Commission
fédérale d'estimation sont pour l'essentiel conformes aux exigences de l'ancien
art. 24 al. 2 LAT et de l'actuel art. 24c LAT, étant précisé que ces
possibilités ont été épuisées par l'octroi du permis de construire du 26 avril
2006, ce que le département compétent peut par ailleurs préciser dans la
décision de classement.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est
retourné auprès du Département de la sécurité et de l'environnement pour adapter
et modifier le projet de décision de classement dans le sens des considérants
du présent arrêt. Le recourant qui obtient gain de cause avec l'aide d'un homme
de loi a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à fr. 2’000. Il convient en
outre de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département des institutions et des relations
extérieures du 20 juillet 2006 est annulée.
III.
Le dossier est retourné au Département de la sécurité et
de l'environnement pour compléter l'instruction dans le sens des considérants
et statuer à nouveau.
IV.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
V.
Les frais d’indemnisation du témoin Martin Jaeggi, arrêtés
à 1'295 (mille deux cent nonante-cinq) francs, sont laissés à la charge de
l’Etat.
VI.
Le Département des institutions et des relations
extérieures est débiteur du recourant Harry Stockhammer d'une indemnité arrêtée
à 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 février 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.