vd_omni · CCST.2008.0013 · 2009-07-14 · fr

SIA Vaud Société suisse des ingénieurs, UPIAV Union patronale des ingénieurs, GP-AVIG Groupe patronal de l'Association/Grand Conseil, Conseil d'Etat | Subordonner la levée de l'effet suspensif lié au dépôt d'une réclamation ou d'un recours à l'existence d'un intérêt public prépondérant n'est pas arbitraire, dès lors que le législateur aurait parfaitement pu prévoir un régime où l'effet suspensif ex lege aurait été général, sans exception.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 14.07.2009 CCST.2008.0013

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
14 juillet 2009
Composition
M. Jean-Luc
Colombini, vice-
président; MM. Alain Zumsteg,
Pierre-Yves Bosshard
et
Pascal Langone, juges; M. Jacques Giroud,
juge
suppléant.
Requérantes
1.
SIA Vaud, Société suisse des ingénieurs et architectes Vaud,
à Lausanne,
2.
UPIAV, Union patronale des ingénieurs et des architectes vaudois,
à Lausanne,
3.
GP-AVIG, Groupe patronal de l’Association vaudoise des ingénieurs
géomètres,
à Paudex,
tous trois représentés
par Me Philippe Vogel, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne.
Autorité concernée
Conseil d’Etat,
à Lausanne.
Objet
Requête SIA Vaud, Société suisse des
ingénieurs et architectes Vaud et consorts c/ loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative.
Vu les faits suivants
A.
Le 28 octobre 2008, le Grand Conseil du Canton
de Vaud a adopté, dans le cadre du volet «droit public» du programme «Codex
2010», qui a pour objet la mise en œuvre des réformes judiciaires fédérales dans
le canton de Vaud, une loi sur la procédure administrative comprenant 119
articles. Cette loi a été publiée dans la Feuille des avis officiels du mardi
11 novembre 2008.
B.
L’art. 118 de cette loi a abrogé la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA – RSV
173.36) et la loi du 2 décembre 1959 sur le Tribunal des assurances (LTAs – RSV
173.41).
La loi prévoit que la réclamation
(art. 69) et le recours administratif (art. 80) ont effet suspensif, mais que
l’autorité administrative et, dans le cas du recours administratif, l’autorité
de recours peuvent, d’office ou sur requête, lever l’effet suspensif, si un
intérêt public prépondérant le commande. L’art. 117 al. 1 de la loi dispose,
quant à lui, que les causes pendantes devant les autorités administratives et
de justice administrative à l’entrée en vigueur de la loi sont traitées selon
cette dernière.
Enfin, l’art. 99 prévoit que les
dispositions du chapitre IV (relatif au recours administratif) sont applicables
par analogie au recours au Tribunal cantonal.
C.
Le 28 novembre 2008, trois associations
constituées conformément aux articles 60 et suivants du Code civil et dont les
statuts prévoient qu’elles défendent les intérêts de leurs membres, SIA Vaud,
Société suisse des ingénieurs et architectes Vaud, UPIAV, Union patronale des
ingénieurs et des architectes vaudois, et GP-AVIG, Groupe patronal de
l’Association vaudoise des ingénieurs géomètres ont saisi la cour
constitutionnelle d’une requête concluant, avec suite de frais et dépens, à ce
que soient annulés la clause «si un intérêt public prépondérant le commande»
figurant aux articles 69 alinéa 2 et 80 alinéa 2 de la loi ainsi que l’article
117 alinéa 1
er
de la loi. Elles ont indiqué qu’elles ne voyaient pas
d’objection à ce que l’effet suspensif attaché au dépôt de leur requête soit
limité aux dispositions contestées.
D.
Par décision du 17 décembre 2008, la cour de
céans a levé l’effet suspensif sauf en ce qui concerne le membre de phrase «,
si un intérêt public prépondérant le commande» contenu aux articles 69 alinéa 2
et 80 alinéa 2, dont l’entrée en vigueur demeurait suspendue.
Par arrêté du même jour, paru dans
la Feuille des avis officiels des vendredi 26 et mardi 30 décembre 2008, le
Conseil d’Etat a dit que la LPA entrerait en vigueur le 1er janvier 2009 sauf
en ce qui concerne le membre de phrase «, si un intérêt public prépondérant le
commande » contenu aux articles 69 alinéa 2 et 80 alinéa 2, dont l’entrée
en vigueur demeurait suspendue.
Dans sa réponse du 18 décembre
2008, le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête, dans la mesure où elle
est recevable.
Le 22 décembre 2008, le Conseil
d’Etat a informé la cour qu’il se ralliait intégralement aux déterminations du
Grand Conseil, renonçant à déposer des déterminations séparées.
E.
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par
voie de circulation en application de l’art. 14 LJC.
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
a) Selon l'art. 136 al. 2 de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en
dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits
politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits
de compétence entre autorités (let. c).
L’art. 136 de la Constitution
vaudoise ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.0001,
Conod c. Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et, pour que le contrôle
puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application,
savoir la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV
173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et
règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I
49 consid. 2.1).
b) Peuvent notamment faire l’objet
d’un contrôle de conformité au droit supérieur les lois et décrets du Grand
Conseil contenant des règles de droit (art. 3 al. 2 let. a LJC). La loi
contestée contient des règles de droit et a été adoptée par le Grand Conseil.
Elle peut donc faire l’objet d’un tel contrôle.
La requête a été déposée le 28
novembre 2008 alors que la loi querellée a été publiée officiellement le 11
novembre 2008. Le délai de vingt jours prévu par les art. 136 al. 2 let. a
Cst-VD et 5 al. 1 LJC a ainsi été respecté.
c) Aux termes de l’art. 9 al. 1
LJC, a la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne
physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué
soit annulé.
Le requérant doit être touché dans
une mesure importante par la norme attaquée, parce qu’elle touche à ses
intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière (BGC septembre 2004
p. 3665). Son intérêt doit être personnel et direct : il doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés et se trouver avec l’objet du litige dans un rapport spécial,
direct et digne d’être pris en considération. En revanche, le législateur, à
qui le constituant avait renvoyé cette question (cf. art. 136 al. let. a in
fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la qualité pour agir seulement à
celui qui dispose d’un intérêt juridiquement protégé, comme le proposait la
majorité de la commission parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705,
3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le
requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique
protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 consid. 1c et les références
citées). En outre, cet intérêt peut n’être que virtuel et n’a pas besoin
d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de vraisemblance, le requérant
puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (cf. aussi
Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, commentaire, n. 3115, pp. 1169-1170 et
les références citées à la note infrapaginale n. 7584; Wurzburger, Commentaire
de la LTF, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I 286 consid. 2.2). Enfin, en contrôle
abstrait des normes, l’exigence de l’intérêt personnel et direct est
relativisée lorsque la norme s’adresse à tout un chacun ou quasiment, ainsi
pour la loi fiscale; ce n’est qu’au vu de l’atteinte que chacun des intéressés
est susceptible de subir par la réglementation en cause et non pas en tant qu’elle
le distinguerait des autres administrés qu’il a qualité pour agir
(CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 consid.
2a;
Fehlmann-Leutwyler, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem Recht,
1988, p, 164).
La qualité pour agir devant la cour
est également reconnue aux personnes morales. Ainsi, une association, même non
touchée elle-même par la norme entreprise mais qui souhaite défendre les
intérêts de ses membres dont elle soutient que les droits seraient violés peut
le faire aux conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, savoir
être constituées corporativement, avoir notamment pour but statutaire la
défense des intérêts de ses membres, touchés majoritairement ou en nombre
important par les dispositions contestées, ces membres ayant de surcroît
personnellement qualité pour recourir (cf. Donzallaz, op. cit., n. 3052, p.
1151; Bellanger, Le recours en matière de droit public, in Les nouveaux recours
fédéraux en droit public, pp. 43 ss, p. 60; ATF 133 V 239 consid. 6.4; ATF 130
I 26 consid. 1.2, JT 2005 I 143; TF 8C_184/2008 du 3 octobre 2008 consid. 2.1
non publié in ATF 134 I 269 et les références citées). La jurisprudence de la
cour constitutionnelle a ainsi admis à plusieurs reprises la qualité pour
saisir la cour d’associations (CCST 2008.0015, SUD et consorts c. Grand
Conseil, 24 juin 2009; CCST 2008..0006, Guignet et Association «Kitesurfer
Association» c. Conseil d’Etat, 7 avril 2009; CCST 2007.0004, Association des
géotechniciens et des géologues vaudois c. Grand Conseil, 16 avril 2009; CCST
2006.0011, Résid’EMS et consorts c. Grand Conseil, 14 août 2007; CCST
2006.0003, Résid’EMS et consorts c. Conseil d’Etat, 27 octobre 2006).
d)
En l’espèce, les
associations requérantes sont composées d’architectes, d’ingénieurs et de
géomètres. Leurs statuts prévoient qu’elles défendent les intérêts de leurs
membres. La doctrine récente considère qu’un architecte ou un entrepreneur d’un
maître d’ouvrage touché par un refus de permis de construire n’a pas qualité
pour recourir contre cette décision (Wurzburger, op. cit., n. 37 in fine ad
art. 89 LTF; Waldmann, Basler Kommentar, n. 29 ad art. 89 LTF). Cependant, en
matière de marchés publics, le Tribunal administratif a déjà reconnu que deux
des trois associations requérantes (de manière claire pour SIA Vaud et en
laissant la question ouverte pour l’UPIAV, dont les statuts ont toutefois été
modifiés par la suite pour tenir compte du point laissé en suspens) avaient
qualité pour recourir contre une décision d’adjudication de prestations
d’ingénieurs au même titre qu’un bureau d’ingénieur particulier (TA
GE.2000.0136, 24 janvier 2001). Il irait de même pour des prestations
d’ingénieurs-géomètres que défend la troisième association.
La loi contestée ne vise pas
exclusivement une catégorie de personnes et, à l’instar de la loi fiscale, est
susceptible de s’appliquer à tous les justiciables. Un membre d’une des
associations requérantes, adjudicataire de prestations d’ingénieur,
d’architecte ou de géomètre pourrait par exemple avoir un intérêt digne de
protection à ce que l’effet suspensif assortissant le recours d’un concurrent
soit levé, nonobstant l’absence d’intérêt public prépondérant commandant cette
levée (sur la levée de l’effet suspensif en matière de marchés publics sous
l’empire de l’aLJPA : cf. TA RE.2008.0003, 13 août 2008). Par conséquent,
les associations requérantes ont qualité pour saisir la cour constitutionnelle
et ont un intérêt digne de protection à contester la nouvelle loi sur la
procédure administrative.
2.
a) L’effet suspensif est connu de toute
procédure comportant le nouvel examen d’une cause par une autorité ou plusieurs
autorités de recours. L’institution de l’effet suspensif est donc liée à la
contestation de mesures ou de jugements ayant force obligatoire. En ce sens,
elle peut être assimilée aux principes généraux de la procédure de recours.
Dans le procès civil, l’effet
suspensif signifie que le dépôt d’un recours ordinaire empêche le jugement
attaqué de passer en force de chose jugée et en retarde par conséquent les
effets. Ce n’est pas lors de son prononcé ni même de sa notification, qu’un
jugement passe en force de chose jugée, mais seulement à l’échéance du délai
pendant lequel un recours ordinaire peut être déposé. Ainsi, le jugement civil
ne sortit pas encore d’effet pendant le délai de recours (Gygi, L’effet
suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, in RDAF
1976 pp. 217 ss, p. 218).
En droit administratif, en
principe, les décisions sont exécutoires dès que, rendues, elles sont
régulièrement notifiées. Cela signifie que l’administration peut passer à
l’exécution forcée des obligations que la décision vise ou que l’administré
peut utiliser les droits ou facultés conférés. Néanmoins, une utilisation
immédiate aura lieu aux risques et périls de celui qui y procède, si, à la
suite d’un recours, la décision est cassée. Cependant, la loi prévoit la
possibilité d’un effet suspensif, dès le dépôt d’un recours, ce qui rend la
décision contestée inefficace jusqu’à droit connu (Moor, Droit administratif,
vol. II, 2
ème
éd., n. 5.7.3.3, pp. 679-680). Les dispositions sur la
juridiction administrative réglementent l’effet suspensif de façon extrêmement
variée. Cette diversification est de celles qui bigarrent la vie juridique.
Elles répondent souvent non à des nécessités de fond, mais résultent davantage
de considérations de technique juridique (Gygi, op. cit., p. 221).
Au début des années 1970, un auteur
a répertorié les différentes options prévalant à l’époque. Il observait que le
système consistant à prévoir qu’une décision ne passait en force de chose jugée
que lorsqu’elle ne pouvait plus être attaquée par une voie de droit ordinaire
était consacré en ce qui concernait l’exécution des décisions portant
obligation de payer une somme d’argent, la mainlevée n’étant accordée que si la
décision était définitive; que le droit zurichois prévoyait que le recours,
comme le cours du délai de recours, avait effet suspensif mais que la décision
pouvait être exécutée lorsque le recours n’avait pas d’effet suspensif ;
que le droit saint-gallois disposait que la décision pouvait être exécutée
lorsqu’elle était définitive, mais que où le recours avait effet
suspensif ; que de façon générale le droit allemand retenait le système
d’après lequel la décision déployait ses effets dès sa notification mais le
recours avait effet suspensif ; que la loi fédérale sur la procédure
administrative, les lois bernoise, argovienne, valaisanne et de Bâle-Campagne
prévoyaient un régime semblable. Enfin, le droit français reconnaissait à
l’administration le «privilège du préalable», soit la possibilité de prendre
des décisions immédiatement exécutoires. C’était également ce que consacraient
alors les droits fribourgeois et vaudois (Meylan, De l’effet suspensif en
procédure vaudoise de recours administratif, in RDAF 1970 pp. 49 ss, pp. 50 à
52)..
En effet, en droit vaudois, la
règle était que le recours n’avait en principe pas d’effet suspensif (Bonnard,
L’effet suspensif des recours administratifs au Conseil d’Etat du canton de
Vaud, particulièrement en ce qui concerne les retraits de permis de conduire,
in RDAF 1959 pp. 285 ss, p. 287; Fatton, L’arrêté vaudois fixant la procédure
pour les recours administratifs (du 15 septembre 1952), in RDAF 1956 pp. 1 ss,
p. 10).
Trente ans plus tard, un auteur
notait qu’en droit cantonal, le recours avait en principe un effet suspensif
automatique, sauf disposition légale ou décision contraire de l’autorité
intimée ou de l’autorité de recours. Il observait que seul le droit vaudois,
comme en procédure de recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral, consacrait le système opposé, le dépôt d’un recours ne suspendant pas
l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise d’office ou
sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 aLJPA), ce qu’il considérait
comme surprenant compte tenu du fait que le Tribunal administratif vaudois
était souvent l’unique instance de recours cantonale. Il mentionnait néanmoins
que la pratique vaudoise reconnaissait que l’effet suspensif était la règle
dans un certain nombre de domaines, notamment en matière de retrait
d’admonestation du permis de conduire, de refus de renouvellement ou de
révocation d’autorisations de séjour en police des étrangers ainsi qu’en
matière de construction (Bovay, Procédure administrative, p. 402 et la
référence citée à la note infrapaginale n. 1728, savoir Poltier, La juridiction
administrative vaudoise deux ans après l’entrée en fonction du Tribunal
administratif, in RDAF 1994 pp. 241 ss, p. 266).
Dans son exposé des motifs et
projets de loi sur la procédure administrative (EMPL n° 81 mai 2008), le
Conseil d’Etat a exposé que le caractère exécutoire d’une décision donnait
parfois lieu à discussion, notamment entre le moment où elle est notifiée aux
parties et le moment où celles-ci interjettent recours, respectivement où
l’autorité de recours statue sur une requête d’effet suspensif (EMPL précité,
p. 34). Afin d’éviter toute ambiguïté, il a ainsi proposé au Grand Conseil
l’adoption d’une disposition prévoyant qu’une décision n’était exécutoire que
lorsqu’elle ne pouvait plus être attaquée par une voie de droit ordinaire, ou
lorsque la voie de droit ordinaire n’avait pas d’effet suspensif ou lorsque
l’effet suspensif était retiré (art. 59 du projet LPA-VD). En outre, il
expliquait que si le recours n’avait pas d’effet suspensif d’office, il
pourrait en résulter une certaine insécurité juridique sur le plan du droit,
raison pour laquelle il paraissait opportun de prévoir, d’une manière générale,
un effet suspensif d’office (EMPL précité, pp. 34 (ad art. 59 pLPA-VD), 39 (ad
art. 70 pLPA-VD) et 43 (ad art. 81 pLPA-VD)). Il ajoutait encore que s’agissant
du recours administratif, l’effet suspensif d’office se justifiait d’autant
plus que l’autorité de recours pouvait non seulement sanctionner une violation
du droit ou une constatation inexacte ou incomplète des faits, mais également
substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité de première instance,
ce qui rendait l’issue de la procédure de recours d’autant plus aléatoire. Cela
justifiait par conséquent d’empêcher, par principe, l’exécution de la décision
avant que le recours ne soit tranché, sous réserve de décision contraire de
l’autorité de première instance ou de l’autorité de recours, si les
circonstances du cas d’espèce l’exigent (EMPL précité, p. 43).
Le Conseil d’Etat a ainsi proposé
au Grand Conseil d’adopter des dispositions prévoyant que la réclamation a
effet suspensif, mais que l’autorité peut, d’office ou sur requête, lever
l’effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (art. 70
pLPA-VD) et que le recours administratif a effet suspensif, mais que l’autorité
administrative ou l’autorité de recours peuvent, d’office ou sur requête, lever
l’effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (art. 81
pLPA-VD). Ces deux dispositions ont été adoptées par le Grand Conseil, sans
débat particulier, et sont devenues les art. 69 et 80 de la loi contestée.
b)
Les requérantes
soutiennent que, dans la mesure où la levée de l’effet suspensif est
subordonnée à un intérêt public prépondérant, ces dispositions seraient
arbitraires.
Dans la procédure dite de contrôle
abstrait des normes, il est rarement possible de prévoir d’emblée tous les
effets de l’application d’un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci
n’offre guère de marge d’appréciation à l’autorité chargée de l’appliquer. Si
une norme semble compatible avec la Constitution, au regard des circonstances
ordinaires que le législateur devait considérer, le juge constitutionnel ne
l’annulera pas pour le seul motif qu’on ne peut exclure absolument
l’éventualité de son application anticonstitutionnelle à des cas particuliers.
Il ne le fera que si la perspective d’un contrôle concret ultérieur n’offre pas
de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse. Le rejet du
grief d’inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d’une
norme n’empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre
la même disposition à l’occasion de son application dans un cas d’espèce.
L’arrêt rendu au terme de la procédure de contrôle abstrait ne bénéficie, dans
cette mesure, que d’une autorité relative de la chose jugée. Certes, le
législateur n’en a pas moins pour devoir d’adopter une réglementation à même de
prévenir, autant que possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux
et prendre ainsi en considération les conditions dans lesquelles la règle qu’il
édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de
cette application. Cela étant, le juge constitutionnel ne saurait laisser
subsister une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine
vraisemblance et au vu des circonstances, qu’elle soit interprétée à l’avenir
contrairement à la Constitution (ATF 119 Ia 321 consid. 4 et les références citées).
c)
Aux termes de l’art. 9
Cst, toute personne a le droit d’être traitée par les organes de l’Etat sans
arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Une norme viole le
principe de l’interdiction de l’arbitraire si elle ne repose pas sur des motifs
objectifs et sérieux ou si elle est dépourvue de sens et de but
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2
ème
éd., n. 1138, p. 534; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, n. 3 ad art. 9 Cst; ATF
127 I 185 consid. 5; ATF 124 I 297 consid. 3b). La doctrine observe que,
s’agissant des lois au sens formel, la procédure complexe de leur adoption
exclut pratiquement qu’elles soient arbitraires. Elles sont parfois mal faites,
inopportunes et imparfaites, mais il est exceptionnel qu’elles soient à ce
point dépourvues de sens et de but qu’elles doivent être considérées comme
arbitraires (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1139, p. 535).
En l’occurrence, le Conseil d’Etat
a expliqué les raisons pour lesquelles il proposait un système tranchant avec
la tradition vaudoise et prévoyant de manière générale un effet suspensif
d’office. Il exposait que le caractère exécutoire d’une décision donnait
parfois lieu dans l’ancien système à discussion, notamment entre le moment où
elle est notifiée aux parties et le moment où celles-ci interjettent recours,
respectivement où l’autorité de recours statue sur une requête d’effet
suspensif. Il ajoutait que, dans le recours administratif, l’autorité de
recours pouvait même substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité de
première instance. Ces considérations justifiaient d’empêcher par principe
l’exécution de la décision avant que le recours ne soit tranché, sous réserve
de décision contraire de l’autorité de première instance ou de l’autorité de
recours, si les circonstances du cas d’espèce l’exigent.
Ces motifs sont parfaitement
objectifs et sérieux; ils ne sont nullement dénués de sens et de but. Ils
justifient qu’en principe, la décision attaquée ne soit exécutoire avant qu’il
soit statué sur le recours formé contre elle.
d)
Les requérantes s’en
prennent particulièrement à la condition de l’intérêt public prépondérant qui
seule permettrait, dans le système prévu par la LPA-VD,  la levée de l’effet
suspensif. Exiger qu’en principe une décision ne déploie pas d’effet avant que
sa légalité, voire son opportunité, ait été contrôlée par l’autorité de recours
n’est nullement dépourvu de sens ni de but. Il en va de même de la limitation
de l’exception à ce principe au seul cas où l’intérêt public l’exige. En effet,
dès lors que le législateur peut prévoir un effet suspensif ex lege général,
soit sans exception, il peut, sans arbitraire, prévoir les tempéraments qu’il
juge opportun.
Au demeurant, relativement
récemment, le Tribunal fédéral a appliqué, sans remettre en question cette
norme, l’article 40 de la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction
administrative qui prévoit que le recours a effet suspensif (al. 1), mais qu’il
en est dépourvu si la décision attaquée le prévoit en raison d’un intérêt
public important ou si l’autorité de recours le décide, d’office ou sur
requête, en raison de l’intérêt public (al. 2 let. a et b) (TF 5A.19/2005 du 20
juillet 2005 consid. 3.1).
Au surplus, une décision qui
refuserait arbitrairement de lever l’effet suspensif serait susceptible d’être
l’objet d’un recours, le Grand Conseil ayant expressément prévu que de telles
décisions incidentes sont séparément susceptibles de recours (art. 74 al. 3 in
fine LPA-VD; Bovay, La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative,
in RDAF 2009 I 161 ss, pp. 179-180). Ainsi, si la notion d’intérêt public
prépondérant devait être interprétée en violation des droits fondamentaux des
parties, une voie de droit serait ouverte, de sorte qu’en application du
principe de l’interprétation conforme rappelé ci-dessus, il n’appartient pas au
juge constitutionnel de sanctionner la loi en supputant une application
extraordinaire, non respectueuse des libertés fondamentales invoquées.
Dans ces conditions, il
n’appartient pas non plus au juge constitutionnel de définir la notion
d’intérêt public prépondérant, mais à l’autorité ou au juge saisi d’une requête
de levée de l’effet suspensif (sur cette dernière question : Bovay, op.
cit., p. 183).
e)
Dans leur requête, les
associations requérantes invoquent encore l’art. 7 al. 2 Cst-VD, mais cette
dernière disposition n’a pas sur ce point de portée juridique plus étendue que
l’art. 9 Cst (Commentaire du projet de nouvelle constitution, p. 8; Luisier
Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003,
éd. Pierre Moor, pp. 91 ss, p. 93).
De même, le grief de violation du
droit garanti par l’art. 27 Cst-VD à ce que sa cause soit traitée équitablement
et jugée dans un délai raisonnable, pour autant qu’il soit suffisamment motivé
au regard de l’art. 8 LJC qui exige que le requérant précise en quoi consiste
la violation invoquée, ne paraît pas fondé. L’octroi d’office de l’effet
suspensif, et sa levée en cas d’intérêt public prépondérant, n’empêchent pas la
cause d’être traitée équitablement ni d’être jugée dans un délai raisonnable.
Du reste, les décisions relatives à l’effet suspensif, qui font partie des
mesures provisionnelles, sont soustraites au champ d’application de la
Convention européenne des droits de l’homme, notamment à celui de l’art. 6 ch.
1 dont se prévalent aussi les requérantes (TF 1C_435/2008 du 6 février 2009
consid. 2.2; ATF 129 I 103 consid. 2.1, JT 2005 IV 74 et les références
citées).
3.
En définitive, la requête déposée le 28 novembre
2008 doit être rejetée et la loi contestée confirmée.
Les requérantes, qui succombent,
supporteront solidairement entre elles les frais de la cause (art. 12 al. 2 LJC
et art. 49 al. 1 LPA-VD). L’émolument d’arrêt peut ainsi être fixé à 5'000 fr.
(art. 1 al. 1 et 2 al. 1 TCCstelle).
4.
Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens à
l’autorité intimée, qui n’a pas recouru aux
services
d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 28 novembre 2008 par SIA
Vaud, Société suisse des ingénieurs et architectes Vaud, UPIAV, Union patronale
des ingénieurs et des architectes vaudois et GP-AVIG, Groupe patronal de
l’Association vaudoise des ingénieurs géomètres est rejetée.
II.
La loi sur la procédure administrative du 28
octobre 2008 est confirmée.
III.
L’émolument d’arrêt, par 5'000 (cinq mille)
francs, est mis à la charge des requérantes, solidairement entre elles.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juillet 2009
Le
vice-président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.