vd_omni · RE.2018.0008 · 2018-10-30 · fr

A.________/Le Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond, Municipalité de ********, CONSEIL D'ETAT | Recours incident contre une décision de refus de restituer l'effet suspensif à un recours en matière de suspension d'un conseiller municipal .La Cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier, dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée, a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée.Recours incident rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2018 RE.2018.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 octobre 2018
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Pascal Langone, Juges.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Ludovic TIRELLI, avocat, à ********,
Autorité intimée
Le Juge Instructeur (ADZ) du recours
au fond,
Par Porteur,
Autorités concernées
1.
Municipalité ********,
représentée
par Me Corinne MONNARD SECHAUD, avocate, à Lausanne,
2.
CONSEIL D'ETAT,
Château
cantonal,
Objet
effet suspensif
Recours A.________ c/ décision du Juge Instructeur (ADZ)
du recours au fond du 29 août 2018 dans la cause GE.2018.0148 (effet
suspensif)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a été élu conseiller municipal de la Ville de ******** pour
la législature courant du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2021 lors des
élections communales du 27 février 2016.
A.________ a également été le président du conseil
de la Fondation B.________ (ci-après: la "Fondation"), dont le siège
est à ********, depuis le 8 novembre 2010. Cette fondation, qui a pour but de
procurer des logements de transition à des personnes ayant perdu leur logement
ou étant menacées de le perdre, est principalement financée par des subventions
annuelles versées d'une part par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service
de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre part, par la Commune de ********.
Elle est par ailleurs au bénéfice d'une reconnaissance d'utilité publique
délivrée par l'Administration cantonale des impôts.
A.________, conjointement avec son père C.________,
est aussi associé gérant de D.________, société à responsabilité limitée dont
le but social recouvre divers services aux entreprises, notamment dans le
domaine des ressources humaines.
En avril 2018, il a été porté à la connaissance des
autorités cantonales que la Fondation aurait mandaté D.________ pour diverses
opérations en lien avec l'utilisation des locaux de la Fondation et en matière
de ressources humaines. Un mandat spécial a été confié par le Conseil d'Etat au
Contrôle cantonal des finances (CCF) pour contrôler les comptes et la gestion
financière de la Fondation.
Le 16 mai 2018, le CCF a remis au Service juridique
et législatif (SJL) une note portant sur les comptes et la gestion financière
de la Fondation. En substance, les auditeurs du CCF sont arrivés à la
conclusion qu'une partie de la subvention versée à la Fondation avait été, dans
les faits, utilisée par A.________ ou par ses proches dans le cadre de leurs
affaires personnelles.
B.
Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du
Service juridique et législatif (SJL), a déposé auprès du Procureur général une
plainte pénale en se réservant de prendre des conclusions civiles contre A.________
et contre toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans
celle-ci. Selon le contenu de la plainte, les faits décrits dans celle-ci
seraient constitutifs d'abus de confiance, gestion déloyale, infraction à la
loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), voire
escroquerie. Le Ministère public central a ouvert une instruction pénale pour
des faits de gestion déloyale (art. 158 ch. 1 du Code pénal suisse du 21
décembre 1937; CP; RS 311.0) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art.
314 CP) dans le cadre de laquelle A.________ a été mis en prévention. L'enquête
pénale suit son cours.
C.
Suite à une requête présentée par la Municipalité de ******** le 28 mai
2018, le Conseil d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu A.________ de
sa fonction de Conseiller municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à
droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au
plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à
un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.
D.
Le 13 juillet 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé un
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant
principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la
Municipalité de ******** est rejetée. Il a en outre requis la suspension de
l'exécution de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond. La cause a
été enregistrée sous la référence GE.2018.0148.
E.
Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur a refusé de
restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________.
F.
A.________ a formé un recours incident devant la CDAP contre cette
décision, le 10 septembre 2018. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à
l'admission de son recours incident et à la restitution de l'effet suspensif à
son recours au fond. La cause a été enregistrée sous la référence RE.2018.0008.
G.
Le 8 octobre 2018, A.________ a déposé une demande de mesures
provisionnelles urgentes tendant à la restitution de l'effet suspensif à son
recours au fond, formé le 13 juillet 2018. Il invoquait en substance que les
autorités communales envisageaient prochainement de suspendre le versement de
son traitement.
Le 10 octobre 2018, le magistrat instructeur au fond
a renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.
Le 17 octobre 2018, le Conseil d'Etat et la
Municipalité de ******** se sont déterminés sur le recours incident ainsi que
sur la requête de mesures provisionnelles urgentes. Ces autorités concluent au
rejet du recours et de la requête précités. A cette occasion, la Municipalité a
informé le Tribunal que le Conseil communal de ******** avait décidé, le 11
octobre 2018, de suspendre la rémunération du recourant.
Considérant en droit:
1.
Conformément à l'art. 80 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable
au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a
effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité
administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet
suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
a) Une décision n’est pas exécutoire tant que le
délai de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la
faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet
suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant
recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat
instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu
par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa
propre décision (CR.2009.0015 du 3 juin 2009; v. en outre décision incidente
dans la cause PS.2010.0013 du 25 juin 2010).
Selon la jurisprudence du Tribunal de
céans (RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008
du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février
2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge doit déterminer dans le cadre
d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet
suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière
générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que
l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de
l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter
que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En
fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour
l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être
invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la
vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles
sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe
de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue
probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si
la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état
de fait clairement établi.
La Cour qui statue sur le recours
contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours
incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat
instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des
intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures
provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a
pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon
erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du
30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre
2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).
b) En l'occurrence, le magistrat
instructeur dans la procédure au fond a considéré que la décision de suspension
litigieuse était fondée sur l'art. 139b de la loi vaudoise du 28 février 1956
sur les communes (LC; RSV 175.11). Cette disposition permet au Conseil d'Etat
de suspendre un membre d'une municipalité en présence de motifs graves (art.
139b al. 1 LC). L'art. 139b al. 2 LC dispose encore ce qui suit:
"2
Constituent des motifs graves toutes les
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la
continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du
conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la
confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment
considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à
raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence
prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de
conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités
ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la
présente loi)."
Sur la base d'un examen
prima facie
du dossier, le magistrat instructeur au fond a retenu en substance que le
recourant fait actuellement l'objet d'une procédure pénale pour des soupçons de
gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics, suite notamment à
une plainte pénale déposée par l'Etat de Vaud. Cette plainte est étayée par une
note du CCF. Sur cette base, il a considéré comme sérieux les soupçons pesant
sur le recourant. Même si les actes reprochés ne paraissent pas avoir été
commis dans le cadre strict de sa fonction de municipal, ils sont en lien avec
la gestion d'une fondation subventionnée par l'Etat et la Ville de ********. Il
ne s'agit donc pas d'infractions sans rapport avec l'exécution de tâches
publiques et l'utilisation de deniers de l'Etat. S'ils étaient avérés, ces
actes seraient de nature à compromettre la confiance dans l'autorité. Le
magistrat instructeur a donc retenu qu'il existait
a priori
un intérêt
public important justifiant l'exécution immédiate de la décision de suspension
nonobstant un recours contre celle-ci. Cet intérêt devait prévaloir sur celui
du recourant à poursuivre son mandat en tant que municipal, étant précisé que
la décision de suspension n'avait pas eu d'incidence sur le traitement du
recourant qui était maintenu. Tout en relevant une atteinte à la sphère privée
du recourant en relation avec la procédure de suspension, le magistrat
instructeur a considéré que celle-ci était principalement liée à la
médiatisation du litige et non à la décision attaquée au fond. Enfin, la durée
de la mesure était limitée au 31 décembre 2018. Le magistrat instructeur a en
conséquence refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé contre la
décision de suspension du recourant.
Le recourant conteste cette décision.
Relevant tout d'abord des irrégularités qu'il estime graves dans la procédure
devant le Conseil d'Etat, il fait valoir le respect des règles de la bonne foi
qui devraient être prises en considération dans l'appréciation de la
restitution de l'effet suspensif. Il invoque aussi un risque à son intérêt
privé économique du fait que son traitement pourrait également être suspendu.
c) Les griefs du recourant en relation
avec la procédure qui s'est déroulée devant le Conseil d'Etat et qui ont
conduit à la décision de suspension du 13 juin 2018 relèvent du fond du litige
et n'apparaissent
a priori
pas évidents au point de justifier une
restitution de l'effet suspensif. Ces griefs débordent de l'objet de la
présente procédure incidente qui se limite à examiner si la pesée des intérêts
effectuée par le magistrat instructeur, dans le cadre de sa décision de refus
d'effet suspensif, a pris en compte l'ensemble des intérêts importants en jeu.
En l'occurrence, le magistrat instructeur a bien pris en considération, de
manière complète et circonstanciée, les intérêts publics et privés concernés.
En particulier, au vu des éléments au dossier, ce magistrat était fondé à
considérer
prima facie
que l'intérêt public à la bonne marche de
l'administration municipale justifiait de suspendre provisoirement le recourant
et devait l'emporter sur l'intérêt privé de celui-ci à poursuivre son activité
au sein de la municipalité pendant la durée de l'instruction pénale le
concernant. Cette mesure est au demeurant limitée dans le temps et elle
n'affecte pas la rémunération du recourant.
Certes, depuis cette décision
incidente, le recourant a été privé de sa rémunération, par décision du Conseil
communal de ********, du 11 octobre 2018. Comme le relèvent les autorités
concernées, cette décision, qui émane au demeurant d'une autre autorité
(Conseil communal) que celle qui a rendu la décision de suspension (Conseil
d'Etat), peut faire l'objet d'un recours distinct. Le recourant pourra faire
valoir ses droits contre la suspension de son traitement dans ce cadre-là. Une
telle décision ne justifie en tout cas pas à elle seule de remettre en cause la
décision incidente contestée qui repose sur une motivation avant tout liée à la
bonne marche de l'administration communale.
Au vu de ce qui précède, la décision
incidente contestée doit être confirmée.
2.
Le recourant a sollicité la restitution de l'effet suspensif par voie de
mesures provisionnelles urgentes.
a) A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut
prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la
conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts
menacés.
b) Dans le cas présent, la demande de mesures
provisionnelles formée le 8 octobre 2018 conclut à la restitution de l'effet
suspensif au recours au fond dans la cause GE.2018.0148. Cette requête se
confond ainsi avec les conclusions prises dans le recours incident. Dès lors
que, comme on l'a vu, le recours incident objet de la présente procédure doit
être rejeté, la requête de mesures provisionnelles n'a plus d'objet.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la
mesure où il conserve un objet et la décision incidente du juge instructeur au
fond confirmée.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais de
la présente procédure (art. 49 LPA-VD). Dès lors que l'autorité communale
concernée au fond a conclu au rejet du recours incident et a procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elle a droit à une indemnité à
titre de dépens, laquelle sera mise à la charge du recourant (art. 51 et 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.
II.
La décision incidente, du 29 août 2018, du juge instructeur au fond dans
la cause GE.2018.0148 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de ******** une indemnité de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.