vd_omni · GE.2012.0162 · 2013-12-03 · fr

X._______ c/Commission administrative de l'Association de communes de la région lausannoise pour la règlementation du service des taxis, Commission administrative de l'Association de communes de la région lausannoise pour la règlementation du service des taxis | En matière de taxis, la limitation du nombre d'autorisations de type A dans la région lausannoise répond à un intérêt public et une déréglementation de ce secteur n'est pas souhaitable. La nécessité d'un numerus clausus a désormais été démontrée, en particulier par une étude élaborée en 2007. Sous réserve d'une modification future de circonstances, le nombre d'autorisations de type A actuellement en circulation n'est pas davantage critiquable. Il a en effet fait l'objet d'une réflexion poussée et a été déterminé sur la base de critères objectifs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.12.2013 GE.2012.0162

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 décembre
2013
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M
. Pascal
Langone et M. Robert Zimmermann, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourant
X.________,
à Pailly, représenté par Me Natasa Djurdjevac Heinzer, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Comité de direction
de l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service des taxis,
à Lausanne,
Autorité concernée
Commission
administrative
de l'Association de communes de
la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis,
à
Lausanne, représentée par Me Jacques Ballenegger, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxis
Recours X.________ c/ décision du Comité
de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service des taxis du 15 août 2012 (refus de délivrer une
autorisation de type A)
Vu les faits suivants
A.
En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne,
Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de
l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), qui s'est progressivement étendu
à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le
Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque
commune concernée a adopté le règlement intercommunal sur le service des taxis
(ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le 28
avril 1964 et entré en vigueur le 1
er
novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "prescriptions
d'application du règlement intercommunal sur le service des taxis"
(ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966. L'exploitation d'un
service de taxis est soumise à l'obtention d'une autorisation. Il existe deux
types d'autorisations, à savoir celles de type A, pour taxis de place, qui
donnent le droit et impliquent l'obligation de stationner sur les emplacements
du domaine public (art. 66 RIT), et celles de type B, qui ne permettent pas aux
exploitants de stationner sur les places précitées.
Il ressort du dossier et des
informations données par l'autorité intimée (cf. en particulier étude confiée
en 2007 à l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ainsi que mémoire
[ci-dessous consid. 3b] ainsi que mémoire de réponse du 29 novembre 2012
[p. 2 et 4]) qu'actuellement, 250 autorisations de type A ont été
délivrées dans  l'arrondissement de Lausanne. Le domaine public compte par
ailleurs 45 stations de taxis et au total 192 places de stationnement. L'autorité
intimée indique également que sur les 250 autorisations de type A, 102 ont été
délivrées en faveur de cinq entreprises de service de taxi et 142 à des
chauffeurs indépendants.
B.
X.________, né le ********, est au bénéfice d'un
permis de conduire professionnel de la catégorie D1 depuis le 27 mai 1982. Le 3
décembre 2003, il a déposé une demande de carnet de conducteur de taxi,
document qui lui a été délivré le 23 décembre 2003. Jusqu'en 2005, il a travaillé
comme salarié pour le compte d'un exploitant de taxis au bénéfice d'une autorisation
de type B. Le 13 octobre 2005, il a obtenu un changement de statut, devenant
conducteur de taxi auxiliaire, et a continué à travailler comme chauffeur
salarié au service d'un autre employeur.
C.
Le 6 février 2006, X.________ a sollicité du SIT
la délivrance d'une autorisation de type A. Parallèlement, au vu du délai
d'attente prévisible avant la délivrance d'une telle autorisation, il a requis
qu'une autorisation de type B lui soit accordée. Le 27 mars 2006, le SIT lui a
accordé une autorisation de type B. Sollicité à nouveau en vue de la délivrance
d'une autorisation de type A, le Comité de direction de l'Association de
communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis
(ci-après: comité de direction) a adressé le 27 mai 2010 un courrier à X.________,
retenant en particulier ce qui suit:
" Suite à
notre entrevue, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas
en mesure de répondre favorablement à votre demande visant à obtenir de manière
anticipée une autorisation A.
En effet, environ
250 personnes sont en attente d'une autorisation A, raison pour laquelle les
critères d'attribution de ce type d'autorisation d'exploiter un service de taxis
sont appliqués très strictement. Ces critères sont, par ordre décroissant
d'importance, les suivants: 1) date d'inscription en liste d'attente 2) temps
passé dans la profession 3) exercice actuel de la profession 4) aptitudes
professionnelles 5) situation financière 6) situation familiale."
D.
Dans un courrier du 18 avril 2012 adressé au
SIT, X.________ a demandé la délivrance d'une autorisation de type A dès le 1
er
août 2012. Le SIT a rejeté cette demande par décision du 26 avril 2012, faisant
valoir le fait que le nombre d'autorisations de type A était plafonné et que
d'autres candidats à l'octroi d'une telle autorisation figuraient sur la liste
d'attente depuis plus d'années que lui. X.________ a contesté cette décision
dans un recours du 29 mai 2012 adressé au comité de direction. Celui-ci a
rejeté le recours par décision du 15 août 2012.
E.
Contre cette décision, X.________ a recouru le
18 septembre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal. Il a conclu principalement à la délivrance en sa faveur
d'une autorisation de type A, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité
inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
F.
Le comité de direction a déposé sa réponse au
recours le 29 novembre 2012, concluant à son rejet. La Commission
administrative du SIT s'est également déterminée le 1
er
février
2013, concluant également au rejet du recours. X.________ a déposé une nouvelle
détermination le 3 mai 2013. Invité par la Juge instructrice a produire le
règlement (RIT) et les prescriptions d'application (PARIT) applicables en
l'espèce et à se déterminer sur certains griefs développés par le recourant, le
comité de direction a transmis les documents précités et déposé un mémoire
complémentaire le 15 août 2013. Dans celui-ci, le comité de direction a
également fait état des modifications réglementaires intervenues depuis 2002
(cf. ci-dessous consid. 5a/dd). X.________ a déposé une ultime détermination le
30 septembre 2013.
G.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD, RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait
également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a
donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant invoque une atteinte à sa liberté
économique, sous l'angle de l'intérêt public et de l'égalité de traitement
entre concurrents. Avant d'examiner plus avant ces griefs, il convient de
rappeler les éléments essentiels de cette garantie constitutionnelle.
a) Selon l'art. 27 al. 1 de la
Constitution fédérale (Cst., RS 101), la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I
378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1 et les arrêts
cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions
cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt
public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à
ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis
(art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1; 131 I 223 consid. 4.1; 130 I
26 consid. 4.5 et les arrêts cités).
Invocable tant par les personnes
physiques que morales, la liberté économique protège notamment l'activité de
chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du
domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b; 2C_519/2013 du 3 septembre 2013
consid. 6.1; 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1).
La liberté économique englobe la
liberté contractuelle (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4), de même
que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la
même branche économique. En vertu de ce principe, les mesures étatiques qui ne
sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la
même activité économique (concurrents directs) sont prohibées. Ainsi, les
mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent
la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation violent l'art. 27 Cst., à moins d'être prévues
par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 136 I 1 consid. 5.5.2; ATF
131 I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 4.5; 125 I 209 consid. 10a; 125 I 267
consid. 2b; 125 I 322 consid. 3a et les arrêts cités).
Des différences de traitement entre
concurrents sont autorisées, à condition qu'elles reposent sur une base légale
et répondent à des critères objectifs. L
es restrictions à
la liberté économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité
et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197
consid. 4.4.1; 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a; 125 I 335 consid.
2a). Des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la
circulation ou encore le manque de place peuvent notamment être pris en
considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129 consid.
3b; 111 Ia 184 consid. 2b).
3.
Numerus clausus des autorisations de type A
et intérêt public
Dans un premier moyen, le recourant
soutient que la limitation du nombre d'autorisations de type A ne serait fondée
sur aucun intérêt public. Il s'appuie à cet égard sur un arrêt rendu en 2002
par l’ancien Tribunal administratif (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002) ainsi que
sur l'arrêt du Tribunal fédéral qui lui a fait suite (2P.39/2002 du 28 octobre
2002). L'autorité intimée invoque pour sa part les éléments nouveaux survenus
depuis ces jurisprudences, en particulier l'étude confiée en 2007 à l'Ecole
polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après: EPFL).
a) Dans l'arrêt précité rendu en
2002, le Tribunal administratif a effectivement retenu qu'en ce qui concerne
l'agglomération lausannoise, l'existence d'un intérêt public à la limitation du
nombre d'autorisations permettant de stationner sur les emplacements du domaine
public réservés aux taxis n'avait pas été démontrée (GE.2000.0110 du 3 janvier
2002 consid. 4). Cet arrêt a été partiellement annulé par le Tribunal fédéral.
Le motif qui fondait l'admission du recours n'était cependant pas lié à
l'existence ou non d'un intérêt public à la limitation du nombre
d'autorisations, mais à une violation de l'autonomie communale par l'autorité
cantonale, qui avait choisi de réformer la décision attaquée en ordonnant à
l'autorité intercommunale d'accorder des autorisations de type A aux
recourants. Le Tribunal fédéral a ainsi retenu ce qui suit (2P.39/2002 du 28
octobre 2002 consid. 3.2):
"Sur le
fond, quand bien même le système litigieux peut sembler à première vue
insatisfaisant s'agissant en particulier du taux de rotation des autorisations
A, le Tribunal administratif ne pouvait pas choisir de rétablir la
constitutionnalité du système en adoptant lui-même une solution permissive et
en l'imposant aux communes intéressées au mépris de leur liberté de choix; cela
lui était d'autant plus interdit que les communes concernées avaient annoncé
une modification du régime légal d'octroi des autorisations A."
Ainsi, le Tribunal fédéral n'a pas
remis en question, dans ce dernier arrêt, l'appréciation de fond émise par le
Tribunal administratif. A cet égard, on constate également que l'autorité cantonale
n'avait pas exclu de façon absolue la mise en place d'un système basé sur une
limitation du nombre d'autorisations de type A, mais uniquement constaté que sa
nécessité n'était pas démontrée (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 4):
"Compte tenu
de ce qui précède, et du fait que les parties se font en l'espèce une
représentation très divergente du taux d'occupation des stations de taxi
existantes et qu'il n'est pas possible de départager ces points de vue faute de
donnés objectives, le Tribunal administratif juge que le bien-fondé du numerus
clausus (actuellement fixé à 264 autorisations A) défendu par l'autorité
intimée n'est pas démontré. Cette limitation ne pourrait être admise que si une
étude sérieuse permettait de la justifier. On précisera en outre, en regard des
critères énoncés à l'art. 15 al. 1 RIT, qu'il ne s'agirait pas de démontrer que
les besoins du public sont satisfaits car comme l'a jugé le Tribunal fédéral,
la corporation publique ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus
clausus déterminé par les besoins du public. Il s'agirait au contraire de
démontrer qu'un danger pour l'ordre public rend nécessaire une limitation du
nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public."
Dans le même sens, le Tribunal
fédéral s'est prononcé a différentes reprises sur la possibilité de mettre en
place un système limitant le nombre d'autorisations en matière de service de
taxis, retenant en particulier ce qui suit (2P.258/2006 du 16 mars 2007 consid.
2.1 (Genève); cf. ég. 2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2 (Nyon) et les
arrêts cités):
"Le
stationnement des taxis sur les emplacements qui leur sont réservés représente
toutefois un usage accru du domaine public que la collectivité publique est en
principe habilitée à réglementer. Parmi les mesures admissibles au regard de
l'art. 27 Cst., le législateur peut limiter le nombre de places réservées aux
taxis sur le domaine public, mais il doit veiller à ne pas restreindre de façon
disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble, en particulier il
ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé
uniquement par les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de
permis donnant le droit de stationner sur le domaine public ne peut être augmenté
à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs et des problèmes
de circulation. Mais il est contraire à la Constitution d'avoir un système
complètement bloqué en ce qui concerne l'octroi des permis de stationnement, la
concrétisation de cette exigence devant s'effectuer dans le respect des
principes constitutionnels, notamment d'égalité et de proportionnalité."
b) Mandatés par le comité de
direction, trois professeurs de l'EPFL ont établi le 5 septembre 2007 un
rapport intitulé "Evaluation de la situation des taxis de l'agglomération
lausannoise, ses paramètres-clés et ses marges de manœuvres" (ci-après:
rapport de 2007; produit en pièce 4 par l'autorité intimée). Les deux questions
principales examinées dans cette étude étaient d'une part celle de la
déréglementation du domaine des taxis, soit son ouverture à une concurrence
complète, et d'autre part celle du nombre de licences, du réglage de leur
octroi ou de leur reconduction (cf. rapport de 2007  p. 4). Sur la question de
la déréglementation, les experts ont retenu qu'une telle solution présenterait
différents inconvénients, sans offrir les avantages escomptés, soit en
particulier: "incertitudes pour l'usager, voie publique plus complexe à
gérer, risques d'agressivité dans les pratiques de captation des clients,
cartels secrets possibles, nombre croissant de taxis circulant à vide en quête
de clients, perte relative des possibilités de supervision publique"
(rapport précité, p. 6 et 15). Sur ce point, les experts ont donc retenu qu'il
n'était pas opportun de déréglementer le secteur des taxis.
c) Sur la base de cette étude, il y
a lieu de retenir que la limitation du nombre d'autorisations de type A dans la
région lausannoise répond bien à un intérêt public. D'une part, la volonté
d'éviter les inconvénients précités s'inscrit de façon légitime dans la
poursuite de cet intérêt public. D'autre part, il ressort plus généralement de
cette étude que la détermination du nombre d'autorisations doit faire l'objet
d'ajustements réfléchis. Les experts mandatés ont en effet démontré qu'un
nombre trop important ou trop faible d'autorisations de type A peut avoir des
conséquences directes sur le bon fonctionnement du service de taxis. Cette
appréciation tend également à démontrer la nécessité de limiter le nombre
d'autorisations. Ainsi, contrairement à ce qui avait été retenu en 2002 par le
Tribunal administratif (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 4), force est de
constater que désormais, la nécessité d'un numerus clausus des autorisations de
type A dans la région lausannoise a été démontrée, en particulier par le
rapport de 2007.
Mal fondé, le grief du recourant à
cet égard doit être rejeté
4.
Nombre d'autorisations de type A
Au-delà du principe d'une
limitation du nombre d'autorisations, les griefs du recourant soulèvent
également la question des modalités du système mis en place, à savoir du choix
du nombre d'autorisations et de la rotation de celles-ci.
a) Concernant le nombre
d'autorisations de type A, de l'avis du recourant, l'autorité intimée n'aurait
pas établi qu'il ne pourrait pas être augmenté. L'autorité intimée se fonde
pour sa part notamment sur le rapport de 2007 pour justifier leur nombre actuel,
soit 250.
aa) L'art. 15 RIT règle de la
manière suivante le nombre d'autorisations de type A:
"
Art. 15
RIT – Nombre des autorisations A
1
L'autorisation de type A, avec permis de stationnement, n'est
délivrée, aux conditions mentionnées à l'art. 13, que dans la mesure où les
exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le
permettent.
2
Les municipalités arrêtent d'un commun accord, après consultation
des associations professionnelles intéressées, le nombre total des permis de
stationnement."
bb) Force est sur ce point de se
rallier à l'opinion émise par l'autorité intimée. En effet, dans le rapport de
2007, les experts retiennent que "les instances décisionnelles […] ont en
gros trouvé un point d'équilibre", tout en suggérant une légère
augmentation du nombre de licences, de l'ordre de 10 à 25 supplémentaires, à titre
expérimental (rapport précité, p. 14 et 15). Ces conclusions sont fondées sur
un examen approfondi et en particulier sur une "simulation" du régime
actuel basée sur les données recueillies auprès d'un central d'appel durant un
"mois-témoin ordinaire". L'autorité intimée a par ailleurs précisé
les motifs qui l'ont poussée jusqu'ici à ne pas procéder à la légère augmentation
préconisée par ce rapport, en particulier le fait qu'une dizaine de conducteurs
supplémentaires utilisent déjà actuellement les places de stationnement du
domaine public, à la faveur de l'effet suspensif d'un recours pendant depuis
quelques années, en lien avec la question de l'affiliation au central d'appels.
Au vu de ces éléments, il y a lieu de retenir que le nombre d'autorisations de
type A actuellement délivrées a fait l'objet d'une réflexion poussée et a été
déterminé sur la base de critères objectifs. Ce nombre n'a dès lors pas à être
remis en question sous l'angle de l'art. 27 Cst., sous réserve d'une
modification future de circonstances. En particulier, l'autorité intimée pourra
être amenée à reconsidérer le nombre d'autorisations de type A, conformément au
rapport de 2007, lorsque la procédure précitée relative au central d'appel aura
été définitivement tranchée.
b) Pour ce qui est du taux de
rotation des autorisations de type A, cette question se recoupe avec le grief
de violation de l'égalité de traitement entre concurrents, qui sera examiné
ci-après.
5.
Taux de rotation des autorisations de type A
et égalité entre concurrents
Le recourant soutient que la
décision attaquée et l'application qu'elle fait de l'art. 19 RIT consacrerait
une inégalité de traitement entre chauffeurs indépendants et ce qu'il qualifie
de "grands garages". Dans la mesure où ces dernières entreprises se
voient délivrer des autorisations de type A qui ne sont pas nominatives,
celles-ci ne seraient jamais remises dans le circuit, contrairement à ce qui
prévaut pour les chauffeurs indépendants. Le système de transfert
d'autorisations prévu par l'art. 19 RIT serait également contraire à l'égalité
de traitement entre concurrents. Le recourant invoque également ce grief sous
l'angle du principe de la proportionnalité.
a) Le taux de rotation des
autorisations de type A est déterminé par différentes dispositions réglementaires,
qui concernent les conditions générales de leur octroi, leur renouvellement
ainsi que les possibilités de les transférer.
aa) Les conditions posées pour
l'octroi d'autorisations en lien avec l'exploitation d'un service de taxi sont
les suivantes:
"
Art. 13
RIT – Conditions générales
1
Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il
faut:
a)
avoir une bonne réputation;
b)
pour les autorisations de type A avec permis de
stationnement, que l'entreprise soit exploitée et ait son siège dans l'arrondissement.
Pour les entreprises individuelles, cette condition est remplie lorsque le
candidat a son domicile dans l'arrondissement; la Commission administrative
peut, toutefois, accorder des dérogations si le candidat justifie de motifs
pertinents inhérents à sa situation personnelle ou à celle de sa famille;
c)
pour les autorisations de type B ou C, que
l'entreprise ait son siège dans le canton;
d)
disposer sur le territoire de l'arrondissement
de locaux suffisants pour garer des véhicules et les entretenir, ainsi que,
pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone placé à proximité du
lieu de stationnement des véhicules. La Commission administrative peut
toutefois accorder des dérogations lorsque le candidat a son domicile en dehors
de l'arrondissement et qu'il établit être à même d'exploiter son autorisation
dans des conditions normales;
e)
offrir au conducteur des conditions de travail
garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et
les vacances. Au besoin, la Conférence des directeurs de police détermine ces
conditions ou exige du requérant qu'il adhère à un contrat collectif approuvé
par elle.
2
L'octroi de l'autorisation d'exploiter un service de taxis avec
permis de stationnement ne peut en outre intervenir que si le candidat soit
exerce la profession de chauffeur de taxi, soit exploite ou dirige une
entreprise de taxis ou un central d'appel dans l'arrondissement depuis un temps
suffisant, mais deux ans au moins."
L'octroi d'autorisations à des
personnes morales est prévu à l'art. 17 RIT:
"Art. 17 RIT – Personnes morales
1
Les
autorisations peuvent être délivrées à une société dont le détenteur économique
et le représentant légal remplissent les conditions prévues.
2
La
Commission administrative peut exiger des garanties lui permettant de connaître
en tout temps l'identité du détenteur économique."
bb) Pour ce qui est de la durée des
autorisations accordées, l'art. 18 al. 1 RIT prévoit que "si les
conditions fixées aux articles 13, 15 et 17 sont remplies, le requérant reçoit
une autorisation valable jusqu'au 31 décembre. Celle-ci doit être renouvelée
chaque année, avant le 15 décembre, auprès du préposé communal."
cc) Concernant les possibilités de
transférer les autorisations de type A, les dispositions réglementaires
applicables sont les suivantes:
"
Art. 19
RIT – Intransmissibilité
1
Les autorisations sont personnelles et intransmissibles.
2
Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire,
l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise si
celui-ci remplit les conditions du règlement. Les municipalités fixent d'un
commun accord, compte tenu de la disposition de l'article 15, les conditions du
transfert d'un permis de stationnement.
3
L'article 13, alinéa 2, n'est pas
applicable au cas de transfert à un proche.
4
Est assimilé à un transfert de permis de stationnement tout
transfert ou souscription de part, action ou autre titre de sociétaire d'une
personne morale bénéficiant d'une autorisation A."
"
Art. 19
PARIT – Transfert des autorisations A
1
Le transfert d'une autorisation A ne peut intervenir que s'il n'a
aucun caractère spéculatif.
2
Il ne pourra dès lors être admis que:
f)
lorsque le candidat au transfert de
l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle autorisation en cas
de renonciation du titulaire cédant;
g)
lorsqu'il est le conjoint ou le descendant du
précédent détenteur de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de
taxi dans la région lausannoise;
3
La Conférence des directeurs de police peut toutefois autoriser,
exceptionnellement et sous certaines conditions, la Commission administrative à
admettre le transfert à un proche qui n'exerce pas la profession de conducteur
de taxi, notamment à la veuve.
4
Tout changement de détenteur économique d'une société titulaire
d'une ou de plusieurs autorisations A est assimilé à un transfert et peut être
subordonné aux conditions de l'alinéa 2 ci-dessus."
dd) Il convient de relever
également que l'art. 19 al. 2 PARIT a été modifié le 4 septembre 2012 et avait
auparavant la teneur suivante:
"
2
Il ne pourra dès lors être admis que:
a)
lorsque le candidat au transfert de
l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle autorisation en cas
de renonciation du titulaire cédant;
b)
lorsqu'il est un proche du précédent détenteur
de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de taxi;
c)
lorsqu'il était, depuis cinq ans au moins,
conducteur au service de l'ancien.
Dans sa détermination du 15 août
2013, l'autorité intimée expose que ces dernières modifications, parmi d'autres,
visaient à améliorer la fréquence de rotation des autorisations. Ainsi,
l'exception de l'art. 19 al. 2 let. b PARIT a été limitée au conjoint et aux
descendants, alors qu'elle pouvait auparavant s'étendre aux
"proches". De plus, il ne sera à l'avenir plus possible de transférer
une autorisation de type A en faveur d'un chauffeur ayant travaillé cinq ans au
service de l'ancien titulaire (ancien art. 19 al. 2 let. c PARIT). Une
disposition transitoire prévoit cependant que cette possibilité de transfert
demeure durant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la
modification.
L'autorité intimée cite également
les modifications suivantes, adoptées le 11 octobre 2012, pour favoriser la
rotation des autorisations de type A:
-
Art. 40 al. 2 RIT: clarification de l'obligation
d'assumer personnellement la conduite du véhicule, de manière régulière et en
tant qu'activité principale;
-
Art. 40 al. 3 RIT: limitation des durées de
dispense de conduite personnelle liée à une incapacité de conduire ou à
d'autres motifs;
-
Art. 40 al. 4 RIT: limitation à l'âge de 75 ans
pour les titulaires d'autorisation A;
-
Art. 41 al. 2 RIT: limitation de la
collaboration avec des tiers, pour les titulaires d'entreprise, à la forme du
contrat de travail;
b) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral,
le renouvellement des concessions à
leurs titulaires actuels ne doit pas conduire à ce qu'une situation
discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps
indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les
autorisations de type A sont accordées à une seule société anonyme ou à un
petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire.
Il n'est toutefois pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration
de la durée - généralement courte - des concessions de taxi, de ce que les
investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en
conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un
temps relativement long des avantages qui en découlent; cela étant, les
autorisations de taxi de type A ne constituent pas pour autant des droits
acquis (ATF 108 Ia 135 consid. 3 et 5). Plus récemment, le Tribunal fédéral a rappelé
qu'il découle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les
entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas
leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à
de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle
être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement
d'anciens privilèges (ATF 121 I 279 consid. 6c/cc).
En
ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst. un système
empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable
une autorisation de type A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un
examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le
nombre des autorisations de type A, un système souple doit être instauré,
permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les
différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés
2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid.
1).
Dans un arrêt rendu en 2006, le
Tribunal fédéral a également retenu que l'obligation pour une municipalité de
définir et d'exposer clairement les tenants et les aboutissants de la politique
qu'elle entendait mener pour assouplir son système et permettre une
redistribution et une répartition plus équitables des autorisations de type A
était loin d'être arbitraire (2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2. et 2.4).
La Haute Cour a ainsi précisé:
"(...) une telle
contrainte s'impose au contraire pour assurer le respect de certaines garanties
constitutionnelles, à commencer par la liberté économique. En effet, l'exigence
d'égalité entre concurrents que postule cette liberté, en relation notamment
avec l'usage accru du domaine public (cf., pour des exemples récents parmi de
nombreuses références, ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101 et 129 II 497 consid.
5.4.7 p. 527 et les arrêts cités), suppose, pour être effective, la mise en
place d'un système de distribution des autorisations qui soit cohérent,
transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir la porte à
l'arbitraire. Par ailleurs, ce n'est que si les exploitants peuvent connaître
suffisamment à l'avance les règles essentielles régissant leur activité - et le
système de répartition des autorisations A en fait sans conteste partie - et
compter avec une certaine stabilité de celles-ci, qu'ils pourront librement
exercer leur activité économique et, notamment, décider en connaissance de
cause de l'organisation, de la forme ou encore de la stratégie de leur entreprise
et des risques économiques qu'ils sont prêts à prendre, par exemple en matière
d'investissements; en ce sens, une certaine sécurité du droit constitue un
préalable nécessaire à la garantie de la liberté économique."
c) Concernant plus spécifiquement
le système en vigueur dans l'agglomération lausannoise, l’ancien Tribunal
administratif a retenu ce qui suit, dans son arrêt de 2002 déjà évoqué
(GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 5), après s'être livré à un examen
approfondi des dispositions du RIT alors en vigueur:
"Vu ce qui
précède, le régime des transferts d'autorisations A prévu par la réglementation
en vigueur, notamment à l'art. 19 RIT, ne respecte pas le principe de l'égalité
de traitement. Il implique en effet un régime différent pour les taxis
indépendants, qui n'obtiennent d'autorisation A qu'au terme d'une longue
attente, sont tenus de conduire eux-mêmes et dont l'autorisation est en
principe remise en circulation au terme de leur activité, tandis que les
autorisations A accordées aux entreprises n'impliquent aucune obligation de
conduire pour la personne responsable et sont librement transmissibles avec
l'entreprise elle-même sans que le nouvel ayant droit économique ait à
s'inscrire sur une liste d'attente."
Il a déjà été exposé que le
Tribunal fédéral a annulé cet arrêt, considérant que le Tribunal administratif
ne pouvait pas choisir de rétablir la constitutionnalité du système en adoptant
lui-même une solution permissive et en l'imposant aux communes intéressées et,
a fortiori, en ordonnant à l'organe intercommunal l'octroi des autorisations de
type A au motif de la longueur de la procédure (2P.39/2002 du 28 octobre 2002).
Comme pour le principe du numerus clausus (ci-dessus consid. 3a), le Tribunal
fédéral ne s'est cependant pas prononcé spécifiquement sur la question du taux
de rotation de ces autorisations. Il a simplement relevé, au passage, que
"le système litigieux [pouvait] sembler à première vue insatisfaisant
s'agissant en particulier du taux de rotation des autorisations A" (ci-dessus
consid. 3a). Suite à cet arrêt du Tribunal fédéral, l’ancien Tribunal
administratif a statué une nouvelle fois par arrêt du 28 janvier 2005
(GE.2002.0107). Constatant que le régime actuel ne respectait pas les principes
constitutionnels mais qu'il résultait des explications des parties que le
statut réglementaire des taxis à Lausanne était en cours de modification, il a
annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à l'autorité intimée pour
nouvelle décision, en renonçant à formuler dans ses considérants l'esquisse
d'une solution qui s'imposerait à l'autorité intimée.
Depuis cet arrêt, le Tribunal
administratif s'est à nouveau prononcé en 2007 sur le système d'attribution des
autorisations de type A dans l'agglomération lausannoise (GE.2006.0016 du 16
janvier 2007). Dans cette affaire, un recourant dénonçait une violation de
l'art. 29 al. 1 Cst., en reprochant aux autorités compétentes de tarder à
aménager un nouveau règlement conforme à la Constitution s'agissant de la
répartition des autorisations de type A, suite aux arrêts précités du Tribunal
fédéral et du Tribunal administratif. A cette occasion, l’ancien Tribunal
administratif a relevé, en faisant notamment référence aux arrêts précités
(GE.2000.0110, 2P.39/2002 et GE.2002.0107), que la question de la
constitutionnalité du système d'attribution des concessions A avait déjà été
tranchée. Il a ensuite retenu qu'il n'était pas certain que le principe de
célérité au sens de l'art. 29 al. 1 Cst. puisse s'appliquer à l'égard des
révisions d'un texte légal ou réglementaire. Cela étant, dans la mesure où le
dernier arrêt topique du Tribunal fédéral remontait à une année (celui-ci
concernait toutefois l'exploitation du central d'appel – cf. 2P.118/2005 du 8
décembre 2005), il ne pouvait être reproché à l'autorité intimée de tarder de
manière injustifiée à achever l'élaboration d'un nouveau règlement, compte tenu
de sa complexité (GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 6b).
d) Le recourant cite également un
courrier que le Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence a
adressé le 16 janvier 2001 au SIT. Ce courrier, qui avait également contribué à
fonder l'arrêt de l’ancien Tribunal administratif du 3 janvier 2002
(GE.2000.0110), contenait en particulier les observations suivantes:
"(...) Actuellement,
même si les autorisations doivent théoriquement être renouvelées chaque année
(art. 18 Règl.), la pratique tend à démontrer que l'obtention de l'autorisation
A est valable en principe pour la vie, sauf violation crasse du Règlement (la
liste d'attente pour l'obtention de l'autorisation A est de 10 ans environ). De
plus, il existe une inégalité de traitement entre les autorisations A accordées
aux six garages et celles accordées aux taxis indépendants. En effet, alors que
l'autorisation A s'éteint au plus tard au décès du chauffeur indépendant, elle
ne s'éteint jamais pour les six garages, à moins d'une faillite. Si les
autorisations étaient vraiment "adjugées" régulièrement (chaque année
ou tous les deux ans), la pression de la concurrence potentielle des nouveaux
entrants se ferait davantage sentir sur les exploitants qui bénéficient des
avantages liés à l'autorisation A. Cette pression concurrentielle aurait pour
effet d'améliorer le service à la clientèle. Elle inciterait peut-être aussi les
exploitants de taxis à développer de nouveaux concepts de transport. Comme
cette pression n'existe actuellement pas, les titulaires de l'autorisation A ne
sont pas incités à offrir la meilleure prestation possible, ce d'autant plus
que le tarif est uniforme."
e) En l'espèce, sur la base de ces
différents éléments, la cour de céans parvient aux conclusions qui suivent:
aa) Les différentes jurisprudences
présentées ci-dessus (en particulier au consid. 5c), imposent de retenir que l’ancien
Tribunal administratif a constaté, il y a plusieurs années déjà, le caractère
inconstitutionnel du système mis en place par la réglementation en vigueur dans
l'arrondissement de Lausanne, sous l'angle de l'égalité entre concurrents que
protège la garantie de la liberté économique. Ainsi, différents facteurs
contribuent à ce que les autorisations de type A ne soient que très
sporadiquement réattribuées. Il s'agit d'abord de la pratique qui consiste à
renouveler de façon quasi systématique, à l'échéance de la durée réglementaire
d'une année (art. 18 RIT), les autorisations à leurs détenteurs précédents.
Cette situation est ensuite liée au fait que le nombre d'autorisations que les
personnes morales peuvent détenir n'est pas limité. Enfin, les possibilités de
transfert d'autorisations prévues aux art. 19 RIT et 19 PARIT contribuent
également à raréfier le nombre d'autorisations pouvant être délivrées à de
nouveaux requérants.
Concrètement, cette pratique
aboutit à une liste d'attente très importante, qui implique également un délai
d'attente très long. Dans son courrier au recourant du 27 mai 2010, le comité
de direction précisait que 250 personnes étaient déjà dans l'attente d'une
autorisation de type A. Le recourant, dans son mémoire de recours (p. 12),
évoque une durée d'attente de 15 à 20 ans. Dans son mémoire de réponse (p. 7),
l'autorité intimée reconnaît que "chacun pourra admettre que le délai
nécessaire pour obtenir une autorisation A soit insatisfaisant". Elle
précise cependant que ce délai serait inférieur aux 15 à 20 ans allégués par le
recourant, sans préciser un ordre de grandeur. Le document intitulé "révision
partielle de la réglementation sur le service des taxis", établi le 4
septembre 2012, mentionne cependant bien un temps d'attente de 15 ans (p. 1). On
constate par ailleurs que la situation a évolué défavorablement, dans la mesure
où en 1991, la liste d'attente comportait 180 candidats, pour un temps
d'attente moyen de 12 ans (rapport de la commission administrative du 4
novembre 1991 sur la révision des critères d'attribution des autorisations A,
p. 2). A n'en pas douter, on se trouve actuellement, avec cette durée de 15
ans, au-delà du délai "raisonnable" évoqué par la jurisprudence du
Tribunal fédéral (ci-dessus consid. 5b).
bb) Dans l'arrêt GE.2006.0016, l’ancien
Tribunal administratif avait retenu que l'on ne pouvait reprocher aux autorités
compétentes de n'avoir pas encore réformé ce système, une année seulement après
la dernière jurisprudence topique du Tribunal fédéral. En l'espèce, le temps
écoulé depuis ces différentes jurisprudences était largement suffisant pour
permettre une réforme du système réglementaire. L'autorité intimée s'appuie d'ailleurs
sur différentes modifications adoptées en 2012 pour affirmer que le système a
évolué en direction d'une meilleure rotation des autorisations de type A (ci-dessus
consid. 5a/dd). Le but de la révision partielle adoptée en 2012 était
d'ailleurs précisément de modifier "le rythme de rotation des détenteurs
d'autorisation A" (document intitulé "révision partielle de la
réglementation sur le service des taxis" du 4 septembre 2012, p. 1). Ces
modifications vont sans doute dans la bonne direction. En particulier, les
possibilités de transfert d'autorisations ont été limitées. Ainsi, la
possibilité d'un transfert entre employeur et employé après cinq années de
rapports de service (ancien art. 19 al. 2 let. c PARIT), que le recourant
critique tout particulièrement (mémoire de recours p. 9), a été supprimée. Dans
l'ensemble, les modifications adoptées en 2012, qui sont les seules intervenues
depuis 2002, apparaissent toutefois largement insuffisantes et ne sont pas de
nature à modifier de façon sensible le délai d'attente qui prévaut
actuellement. La problématique des transferts d'autorisations est en effet loin
de constituer le seul facteur à l'origine de la paralysie du système actuel. De
plus, les autres modifications adoptées en 2012 restent sporadiques. Ainsi, les
modifications des art. 40 RIT (al. 2: clarification de l'obligation d'assumer
personnellement la conduite du véhicule; al. 3: limitation des durées de
dispense de conduite personnelle; al. 4: limitation à l'âge de 75 ans pour les
titulaires d'autorisation de type A) et 41 RIT (limitation de la forme de
collaboration avec des tiers) ne peuvent avoir qu'un effet marginal sur le taux
de rotation des autorisations de type A. En particulier, c'est en l'espèce le
renouvellement quasi automatique de ces autorisations au terme de la durée
prévue à l'art. 18 RIT qui est à l'origine de la situation actuelle dans
l'agglomération lausannoise. Cette pratique revient à priviliégier de façon
contraire à l'égalité de traitement entre concurrents les personnes, physiques
ou morales, qui détiennent déjà une telle autorisation. Il s'agit précisément
de la situation visée par le Tribunal fédéral dans la jurisprudence précitée
(ci-dessus consid. 5b).
L'autorité intimée semble soutenir
qu'il n'y aurait pas d'alternative au système actuel et que le délai d'attente
très important qui prévaut actuellement serait la conséquence du numerus clausus.
Cette opinion ne peut être suivie. Ainsi, certaines communes vaudoises ont
procédé à une réforme de fond de leur système d'attribution des autorisations
de type A, tout en maintenant le principe d'un numerus clausus. Tel est par
exemple le cas de la commune de Payerne. Le nombre d'autorisations de type A y
est limité à une par entreprise individuelle et à quatre par entreprise
collective (art. 7 al. 3 du nouveau règlement concernant le service de taxi(s),
élaboré en 2009). L'autorisation est accordée pour cinq ans. A l'échéance de
cette durée, afin d'assurer la rotation des autorisations de type A et de
réaliser les exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement et
de liberté économique, la municipalité peut refuser le renouvellement des
autorisations de type A aux exploitants qui en ont été titulaires pendant la
plus longue période depuis la dernière date de délivrance, pour les proposer
aux requérants en tête de liste d'attente (art. 9 al. 10 et 11 et art. 12 du
règlement précité). Des systèmes similaires ou en partie similaires ont
également été choisis récemment par d'autres communes vaudoises, telles Nyon,
Leysin, Aigle et Yverdon-les-Bains.
Dans le cas de la Commune de Nyon,
la modification réglementaire a fait suite à plusieurs arrêts du Tribunal
fédéral et de l’ancien Tribunal administratif, qui avaient constaté que le
système d'attribution des autorisations de type A ne respectait pas la garantie
de la liberté économique (not. arrêts 2P.8/2006 du 29 août 2006; 2P.77/2001 du
28 juin 2001; GE.2006.0008 du 21 août 2006; cf. ég., concernant le nouveau
règlement et sa constitutionnalité: CCST.2007.0003 du 7 mars 2008; GE.2008.0004
du 9 juillet 2009). Contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, le
système qui prévalait à Nyon avant cette modification réglementaire n'a pas été
modifié uniquement en raison du fait qu'une seule compagnie de taxis détenait
les trois quarts des autorisations de type A, en position de quasi-monopole.
Dans l'arrêt de l’ancien Tribunal administratif précité, il avait en effet été
retenu que l
e système de la liste d’attente fondée sur
l’ancienneté de la requête ne remplissait pas les conditions de l'égalité entre
concurrents, dans la mesure où il empêchait tout candidat à l’obtention d’une
autorisation de type A d’exercer son activité dans un délai raisonnable
(GE.2006.0008 du 21 août 2006 consid. 5b). La situation était donc à
cet égard pleinement comparable au cas présent. Si le problème du
quasi-monopole a donné lieu à une limitation du nombre d'autorisations de type
A par entreprise collective, la redistribution des autorisations au terme d'une
durée de cinq ans tend précisément à permettre une rotation effective de
celles-ci.
Il n'y a bien évidemment pas lieu
de se prononcer sur la constitutionnalité des nouveaux systèmes adoptés par les
communes susmentionnées, ni d'enjoindre à l'autorité intimée d'adopter nécessairement
un système similaire. Dans tous les cas, les conditions d'octroi et de
renouvellement des autorisations de type A doivent être fonction des
particularités du lieu dans lequel elles ont vocation à s'appliquer. Il s'agit
uniquement en l’occurrence de démontrer que des alternatives au système rigide
en vigueur dans l'agglomération lausannoise sont envisageables.
6.
Les considérations qui précèdent imposent
d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée, dans la mesure où
celle-ci se fonde sur des dispositions réglementaires et une pratique
incompatibles avec l'égalité entre concurrents protégée par la garantie de la
liberté économique. La cour de céans n'ayant pas à se substituer à l'autorité
intimée en se prononçant sur l'octroi d'une autorisation de type A en faveur du
recourant (cf. consid. 3a), le dossier lui sera renvoyé, à charge pour elle de
rendre une nouvelle décision en application d'un système conforme à la garantie
constitutionnelle de la liberté économique.
Dans ces conditions, il n'y a plus
lieu d'examiner le dernier grief soulevé par le recourant, selon lequel
l'utilisation d'une liste d'attente établie selon la date d'inscription et la
durée en mois de l'activité ne reposerait pas sur une base légale suffisante.
7.
Au vu de l'issue du recours, le dossier doit
être renvoyé à l'autorité intimée, pour que celle-ci statue dans le sens des
considérants du présent arrêt. Les frais seront mis à la charge de l'Association
de communes
de la région lausannoise pour la réglementation du service
des taxis, qui succombe, de même qu'une indemnité de dépens, le recourant ayant
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91
et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Comité de direction de
l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis du 15 août 2012 est annulée et le dossier renvoyé à cette
autorité, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de l'Association de communes
de la
région lausannoise pour la réglementation du service des taxis.
IV.
Une indemnité de dépens de 2'500 (mille cinq
cents) francs, en faveur de X.________, est mise à la charge de l'Association
de communes
de la région lausannoise pour la réglementation du service
des taxis.
Lausanne, le 3 décembre 2013
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.