vd_omni · AC.1991.0150 · 1992-07-08 · fr

Mueller c/DTPAT | localisation du hangar en zone agricole contestée; emplacements en zone village ou intermédiaire; pesée des intérêts en faveur du recourant; aucune exigence majeure de l'AT contraire; recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.07.1992 AC.1991.0150

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
8 juillet
1992
sur le recours interjeté par
Jean-Claude
MUELLER
, à Chevroux, dont le conseil est l'avocat Francis Michon,
Petit-Chêne 18, Case postale 3300, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du
territoire, du 23 septembre 1991, lui refusant l'autorisation de construire un
hangar en zone agricole.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
M. Sandoz, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            a) Jean-Claude
Muller exploite avec l'aide occasionnelle de son fils un domaine de 15
hectares, dont douze en propriété, constitué de plusieurs parcelles dispersées
sur le territoire de la commune de Chevroux. Il cultive principalement du blé,
de l'orge, des betteraves fourragères, du colza, du maïs et des pommes de
terre, et dispose d'environ cinq hectares de prairies permanentes et
artificielles destinées au pacage des quelque dix têtes de bétail qu'il détient
actuellement.
Le centre
d'exploitation formé d'un bâtiment d'habitation et de locaux à destination
spécifiquement agricole s'implante entre deux bâtiments au milieu du village de
Chevroux-Dessus. La partie habitable comprend un logement de quatre
pièces-cuisine et divers locaux de services répartis sur le rez-de-chaussée et
l'étage. Le rural comporte une fourragère accessible à une extrémité donnant
sur l'écurie principale où l'on peut tenir douze vaches de ligne. Une deuxième
écurie communique avec la première et abrite le jeune bétail. La partie
supérieure du rural est occupée par un fenil. Ce bâtiment ne comporte pas de
remise utilisable pour les machines ou les tracteurs. Un poulailler surmonté
d'un bûcher s'inscrit enfin dans le prolongement du rural en limite de
propriété ouest. Le recourant ne dispose que d'un dégagement très réduit tant à
l'avant qu'à l'arrière du bâtiment et se voit contraint de louer des locaux
dans le village et sur la commune voisine de Grandcour pour entreposer ses
machines et stocker ses récoltes.
b)
Jean-Claude Mueller possède au lieu dit "A la Motte", à la sortie est
du village en direction de Grandcour, une parcelle classée en partie en zone du
village en partie en zone agricole. Sur la surface classée en zone du village
est érigée une ferme composée d'un petit logement sur deux niveaux qui n'est
plus utilisé depuis plusieurs années et d'un rural composé d'une fourragère,
d'une écurie et d'une petite remise qui servaient pour l'entreposage de
machines agricoles et le stockage d'une partie de la récolte de pommes de
terre. La Municipalité de Chevroux est intervenue à plusieurs reprises auprès
du recourant afin de requérir l'assainissement de cette construction qui
menaçait ruine avant de porter le litige devant le Préfet du district de
Payerne. Jean-Claude Mueller s'est engagé à vendre l'immeuble et le préfet lui
a imparti un délai au 15 avril 1991 pour procéder à cette transaction.
c)
Jean-Claude Mueller est également propriétaire de deux parcelles classées en
zone intermédiaire, sises du côté ouest de la route cantonale reliant Grandcour
et Payerne au port de Chevroux, et d'une parcelle classée en partie en zone du
village et en partie en zone agricole, sise en bordure est de la route
cantonale.
A teneur de
l'art. 45 règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 12 septembre 1980, la
zone intermédiaire est inconstructible; cependant, des plans d'extension
partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites
fixées par l'art. 25 ter al. 1 LCAT et à la condition que la commune procède,
dans la règle, par péréquation réelle.
B.                            Jean-Claude
Mueller a déposé en date du 18 juillet 1991 une demande de permis de construire
un hangar sur sa parcelle no 124 au lieu dit "En Couppe". L'ouvrage
projeté, dont le coût est estimé à Fr. 100'000.--, s'implanterait entièrement
en zone agricole à dix mètres de l'axe de la route reliant Chevroux à Forel
(FR); il mesurerait en plan 21 mètres sur 12 mètres avec accès en façade
sud-est par deux portes coulissantes. Les façades seraient pourvues d'un
lambrissage en bois. La toiture présenterait deux pans de même longueur, avec
une couverture en eternit de teinte brune, dotés d'une pente de 24° et
disposant de six ouvertures de dimension réduite; le faîte culminerait à 7
mètres 40 du terrain naturel.
La parcelle
sur laquelle s'implanterait le hangar est comprise dans le périmètre protégé de
la Rive sud du lac de Neuchâtel, objet no 1208 de l'IFP, dont la route reliant
Chevroux-Dessus à Forel constitue la limite sud. De même, elle est comprise
dans le périmètre du plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des
rives du lac de Morat approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28
mai 1982 et qui fait l'objet d'un accord intercantonal entre les cantons de
Fribourg et de Vaud.
La
Municipalité de Chevroux a transmis la demande au Département des travaux
publics avec son préavis favorable en date du 26 juillet 1991.
C.                            Le 23
septembre 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement du
territoire et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation
de construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions
cantonales dont le projet requérait la délivrance. Le Service de l'aménagement
du territoire a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation préalable
nécessaire aux constructions hors zones à bâtir pour les motifs suivants :
"qu'aucun argument n'est invoqué en
faveur de l'abandon-vente du hnagar existant.
que la répartition des parcelles cultivées ne
peut pas être invoquée pour justifier le projet.
que le requérant dispose de terrains
constructibles (à proximité du hangar à "vendre") et que rien
n'empêche la reconstruction, l'agrandissement de ruraux dans ce secteur
que le projet s'implante dans un site vierge
de toutes constructions."
D.                            Par acte du 24
septembre 1991, Jean-Claude Mueller a vendu aux époux Chevey pour le prix de
Fr. 70'000.-- une fraction de 647 m2 de la parcelle no 260 classée en zone du
village et supportant la ferme. A teneur de la clause 5 du contrat de vente,
Jean-Claude Mueller s'est engagé à ne pas entreprendre de construction sur la
surface d'environ 141 m2 qu'il conserve en zone village et a accordé aux
acquéreurs un droit de préemption d'une durée de dix ans sur cette surface. Par
acte du même jour, les époux Chevey se sont portés acquéreurs d'une fraction de
638 m2 de la parcelle voisine, propriété du fils du recourant Bernard Mueller,
qu'ils ont réunie avec la parcelle acquise du père. Bernard Mueller conserve à
cet endroit une surface de 564 mètres carrés classée en zone du village.
E.                            Par courrier
du 2 octobre 1991, la Municipalité de Chevroux a informé Jean-Claude Mueller
que, suite à la décision négative de l'autorité cantonale, elle se voyait
contrainte de refuser le permis de construire sollicité.
F.                            L'Office de
constructions agricoles OCA de l'Union suisse des paysans Cernier Centre a
adressé au Tribunal administratif une lettre recommandée du 9 octobre 1991 dont
la teneur est la suivante:
"Suite à votre lettre du 23 septembre
1991 adressée à la Municipalité de et à Chevroux et sur la base des indications
et, respectivement, de la situation actuelle des constructions dans la zone de
village où la remise agricole de M. Muller a été prévue, nous nous permettons
d'apporter les considérations suivantes :
1.               Ce hangar existant sur
parcelle 288, sur la zone "En la Fin du Plan" a été vendu, car il ne
correspondait plus aux besoins d'une exploitation agricole, tant par ses
dimensions, son implantation, que par ses accès.
2.               L'implantation prévue pour le
nouveau hangar agricole tient compte de la traversée du village de Chevroux, de
Payerne au Port, pose des problèmes pour l'exploitation agricole. Il est en
effet important que le hangar soit situé du côté ouest de cet axe routier, afin
d'éviter des traversées de routes désagréables tant pour la circulation que
pour l'exploitation agricole.
3.               La proposition contenue dans
votre lettre, indiquant qu'une implantation est possible "En la fin du
Plan" est contrariée par la présence d'une ligne à haute tension.
4.               Quant à l'implantation du
hangar dans la "zone villa", elle doit être abandonnée, dans
l'attente de la remise du domaine au fils de M. Muller, ce qui contraindra le
père à se construire une habitation pour lui-même et sa femme.
5.               La zone "Au pré
Nin" ne se prête pas à une construction, s'agissant d'une zone de vergers.
6.               Votre remarque concernant
l'implantation du projet dans un site vierge n'est plus actuelle, étant donné
qu'un hangar à tabac se trouve à 50 m, et des hangars agricoles se trouvent
dans la proximité de notre projet.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs, nos
salutations distinguées"
Le recours a
été enregistré le 10 octobre 1991 et l'avance de frais effectuée dans le délai
imparti à cet effet par Fr. 1'000.--.
b)
Jean-Claude Mueller a adressé à la même autorité sous pli simple une lettre du 10
octobre 1991 dont le contenu est le suivant :
"Je me permets de vous informer, par la
présente, que je donne mandat au bureau d'architecture OCA, Office des
constructions agricoles de l'USP, Cernier Centre, case postale 66, 2053
Cernier, de faire recours concernant la décision de l'Etat de Vaud de ne pas
m'octroyer le permis de construire demandé."
c) Le
recourant a encore produit un rapport d'expertise établi le 9 mars 1992 par la
Chambre vaudoise d'agriculture relatif à l'appréciation des besoins en locaux
de remisage et de stockage de son entreprise agricole. En tenant compte de la
ferme existante au centre du village et de celle vendue aux époux Chevey,
l'expert conclut à une surface de remisage disponible après aménagement de 74
mètres carrés. Il établit ensuite l'inventaire des machines agricoles et des
besoins en surfaces de remisage, évalue l'adéquation du projet aux besoins et
conclut comme suit :
"
- Surface intérieure suite au hangar projeté            236 m2
-           emprise d'un passage central
38 m2
-           besoins selon chapitre 4 (machines)
341 m2
-           atelier mécanique (selon norme FAT)
12 m2
-           manco du projet (pour balance)     155 m2
totaux
391 m2     391 m2
On peut donc constater que la réalisation du
bâtiment projeté ne suffirait même pas à couvrir le manco de surface, un
déficit de 155 m2 devant être remarqué en considérant uniquement la problématique
du remisage des machines, sans même prendre en compte le stockage des pommes de
terre et d'autres agents de production ou récoltes. A titre d'information, on
peut considérer que le stockage de 20 tonnes de pommes de terre nécessite une
surface au sol d'environ 20 m2."
G.                            La
Municipalité de Chevroux et le département intimé se sont déterminés sur le
recours en date des 7 novembre 1991 et 27 janvier 1992. La section du tribunal
chargée de statuer sur le recours a procédé en date du 16 mars 1992 à une
visite des lieux en présence du recourant, assisté de son conseil l'avocat
Francis Michon et accompagné de son fils Bernard Mueller, ainsi que des
représentants de la Municipalité de Chevroux et du département intimé.
Cette mesure
d'instruction a notamment permis au tribunal de constater qu'actuellement, un
hangar à tabac dont le volume est deux fois plus important que le hangar
projeté est implanté à quelques dizaines de mètres en direction du village de
Chevroux de l'autre côté de la route menant à Forel.
Le tribunal
a délibéré le même jour à huis clos et communiqué le dispositif de l'arrêt aux
parties le 19 mars 1992.
En droit :
__________
1.                             a) La
décision attaquée date du 25 septembre 1991, mais n'a été notifiée au recourant
par la Municipalité de Chevroux qu'en date du 2 octobre 1991. Le représentant
du département intimé a pris acte de la date exacte de notification en cours de
séance et constaté le respect du délai de recours, de sorte que ce point n'est
plus litigieux en l'état.
b) L'autorité
intimée conteste en revanche que la déclaration de recours réponde aux
exigences de motivation du recours posées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon cette
disposition, le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la
communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et
signé par le recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à
celle qui est compétente pour en connaître (al. 1). Il doit être validé par le
dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de
la décision attaquée, d'un mémoire daté et signé et contenant un exposé
sommaire des faits, les motifs du recours et les conclusions (al. 2). Ce
mémoire est accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision
attaquée et de la procuration du mandataire. Les avocats et les agents
d'affaire brevetés pratiquant dans le Canton de Vaud peuvent signer les recours
sans procuration. Ils justifient de leur pouvoir s'ils en sont requis (al. 3).
La
Commission cantonale de recours se montrait peu formaliste sur ce point
estimant suffisant l'acte de recours dans lequel on pouvait de bonne foi
dégager une intention de recourir chez son signataire. En l'espèce, le mémoire
de recours adressé par l'OCA Cernier ne révèle pas formellement l'intention de
recourir de son auteur. On peut toutefois se dispenser d'examiner si cette
intention peut se dégager du texte même de l'acte de recours dès lors qu'elle
ressort expressément de la procuration que le recourant a adressée au tribunal
en date du 10 octobre 1991.
Il manque il
est vrai au mémoire de recours des éléments formels tels que l'exposé sommaire
des faits et les conclusions. Toutefois, on peut aisément dégager de la lettre
de l'OCA les points qui sont contestés et les conclusions qu'il entend en
tirer. C'est d'ailleurs en ce sens que le tribunal l'a entendu dès lors qu'il a
renoncé à impartir au recourant un court délai pour régulariser sa procédure
comme l'autorise expressément l'art. 35 LJPA lorsque le recours ne satisfait
pas aux exigences de l'art. 31 LJPA. Dans ces conditions, ce serait faire
preuve d'un formalisme excessif que de déclarer le recours irrecevable pour le
seul motif que le mémoire de recours ne contenait pas un exposé sommaire des
faits et les conclusions.
c)
L'autorité intimée reproche au recourant de n'avoir pas produit la procuration
justifiant des pouvoirs de l'OCA en même temps que l'acte de recours.
La
ratification a pour but principal de prouver que le mandataire agit en accord
avec son client. La Commission cantonale de recours en matière de constructions
a d'ailleurs admis une ratification des pouvoirs d'un membre d'une hoirie ayant
agi seul après le délai légal (prononcé no 5194, 2 mars 1987, L. Sottas c/DTP).
En l'espèce, la procuration du mandataire n'a pas été produite en même temps
que le mémoire, mais adressée au tribunal le lendemain. S'agissant d'un
mandataire non professionnel, le principe de la bonne foi exige que l'on soit
plus souple dans les exigences formelles du recours à tout le moins lorsque
celles-ci sont finalement respectées, mais selon une procédure différente de
celle en principe aménagée par la loi. En l'espèce, le but attaché à l'exigence
de la ratification est sauvegardé dès lors que la volonté de Jean-Claude
Mueller de recourir contre la décision du département est clairement exprimée
dans sa procuration. Dans ces conditions, il convient d'entrer en matière sur
le fond.
2.                             a) Lorsqu'une
construction est projetée en dehors des zones à bâtir, il faut d'abord se
demander si elle est conforme aux prescriptions de la zone en cause et peut
bénéficier d'une autorisation ordinaire au sens où l'entend l'art. 22 al. 2
LAT. Si tel n'est pas le cas, il convient alors d'examiner si elle peut être
autorisée sur la base d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24
LAT (ATF 115 Ib 295, 113 Ib 316 et 112 Ib 272).
Selon l'art.
16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à
l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent
être utilisés par l'agriculture. Les constructions agricoles sont conformes à
la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production,
est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; les
bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges,
silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur
implantation, aux besoins objectifs de cette activité (DFJP/OFAT Etude relative
à la LAT, ch. 18 et 19 ad art. 16 LAT; Schurmann,
"Bau- und Planungsrecht", 2ème édition, p.
169 litt. a;
ATF 114 Ib 133, consid. 3; 113 Ib 312,
consid. b; 112 Ib 273, consid. 3; 108 Ib 135, consid. b). Pour apprécier la
conformité d'un projet de construction à la destination de la zone, il convient
de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation, et de ne
tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable
dans un proche avenir (ATF 113 Ib 141, consid. 4c; ATF du 23 mars 1989 en la
cause W. Keller c/ CCRC, Etoy). Enfin, le besoin d'édifier une construction en
dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle
exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne
serait pas rentable (ATF 103 Ib 112, consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c;
ATF du 23 mars 1989 précité, consid. 2). L'art. 83 al. 1 RATC est conforme à
ces principes en prévoyant que l'autorisation sollicitée est accordée lorsque
la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de
destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que
celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de
l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée
(ATF du 23 mars 1989 précité).
b) Dans le
cas particulier, il est indiscutable que la construction projetée, en tant
qu'elle est destinée à abriter du matériel agricole et éventuellement une
partie des récoltes du recourant, servirait directement la production du sol,
ou à tout le moins des activités liées à son exploitation. De même, la
viabilité de l'exploitation du recourant n'est à juste titre pas mise en cause
par le département puisque celui-ci est à la tête d'un domaine de 15 hectares,
dont douze en propriété (voir l'arrêt cité par Bandli, in "Bauen
ausserhalb der Bauzonen", thèse 1989, p. 153, qui exige une surface
agricole utile minimale de 10 hectares pour admettre la viabilité d'une
exploitation agricole). L'autorité intimée reconnaît également que la création
d'un hangar répond à un besoin objectivement fondé et inhérent à l'exploitation
agricole du domaine; l'inspection locale a en effet mis en évidence l'exiguïté
du centre d'exploitation existant qui prohibe toute extension des bâtiments
existants et contraint le recourant à louer différents locaux, dont deux sur le
territoire de la commune de Grandcour, pour abriter les machines nécessaires à
l'exploitation de son domaine et pour stocker ses récoltes; l'expertise versée
au dossier a également démontré un besoin en volume supplémentaire pour mener à
bien les diverses activités exercées sur le domaine que le hangar projeté ne
suffirait pas à satisfaire. Le Service de l'aménagement du territoire estime en
revanche que l'implantation du hangar en zone agricole ne se justifie pas dans
la mesure où le recourant dispose de terrains en zone constructible
susceptibles d'accueillir le hangar projeté.
La
Commission cantonale de recours en matière de constructions a jugé que la zone
agricole n'était pas par essence inconstructible et que la construction de
hangars en zone agricole était conforme à l'affectation de cette zone (prononcé
no 5147, 19 décembre 1986, J.-J. Bornet c/DTP). On ne saurait dès lors
subordonner l'admission d'une construction agricole qui se rapporte directement
à la culture du sol ou qui en facilite l'exploitation à l'épuisement préalable
des possibilités d'implantation en zone à bâtir. Il convient donc d'examiner si
l'implantation du hangar projeté sur la parcelle no 124 est adaptée aux besoins
objectifs de l'exploitation. Pour résoudre cette question, il sied de procéder
à une pesée des avantages et des inconvénients propres à chaque implantation.
b) Le
Service de l'aménagement du territoire invoque notamment le fait que le
recourant est propriétaire de deux parcelles en zone intermédiaire susceptibles
d'accueillir à moyen terme le hangar litigieux.
La LAT
distingue trois catégories de zones, à savoir les zones à bâtir (art. 15), les
zones agricoles (art. 16) et les zones à protéger (art. 17). L'art. 18 LAT
précise que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (al. 1)
et qu'il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont
l'affectation est différée (al. 2). L'art. 25 ter al. 3 LCAT prévoyait la
possibilité pour les communes de créer des zones dites intermédiaires, avec une
réglementation identique à celle de l'art. 56 sexies (territoire agricole) ou
plus restrictive, dont l'affectation ultérieure devra, dans la règle, être
subordonnée à la condition que la commune procède par péréquation réelle (al.
3).
Usant de la
faculté que lui réservait cette disposition, la Commune de Chevroux a adopté un
chapitre VIII réservé aux zones intermédiaires, dont la teneur est la suivante
:
Art. 44
Les
zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie
ultérieurement.
Art. 45
En
tant que telles, ces zones sont inconstructibles; cependant, des plans
d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les
limites fixées par l'art. 25 ter, al. 1 LCAT, et à la condition que la commune
procède, dans la règle, par péréquation réelle.
Le
législateur communal a ainsi soumis la zone intermédiaire à une réglementation
plus restrictive que ne l'exigeait l'art. 25 ter al. 3 LCAT, en prescrivant à
l'art. 45 RPE que cette zone est en principe inconstructible. Cette
réglementation est conforme à l'art. 51 LATC actuellement en vigueur, selon
lequel les zones intermédiaires sont inconstructibles, sauf disposition du
règlement communal qui autoriserait, dans la mesure où l'affectation future
n'en serait pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles
existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles (al. 2).
Dans la
mesure où le législateur communal n'a pas prévu de faire bénéficier les
constructions agricoles nouvelles d'une exception au principe de
l'inconstructibilité des zones intermédiaires, le hangar ne saurait être
implanté dans cette zone que si ce dernier était imposé par sa destination au
sens de l'art. 24 LAT, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (voir en ce sens,
RDAF 1985, p. 500).
Inconstructible
en l'état, la zone intermédiaire pourrait cependant être bâtie aux conditions
énoncées à l'art. 45 in fine RPE, moyennant l'établissement d'un plan
d'extension partiel ou d'un plan de quartier. Aucun plan spécial d'affectation
n'est actuellement en force ou en voie d'élaboration dans les secteurs où le
recourant possède des terrains en zone intermédiaire. L'exiguïté des locaux est
telle que l'on ne peut raisonnablement exiger du recourant qu'il attende
l'issue de la procédure de planification pour réaliser le hangar dont la
réalisation, on l'a vu, correspond à un besoin pressant objectivement fondé.
L'existence de deux parcelles en zone intermédiaire susceptibles de par leur
dimension d'accueillir le hangar litigieux ne saurait en conséquence constituer
un obstacle à l'implantation de celui-ci en zone agricole.
c)
Jean-Claude Mueller est également propriétaire de deux terrains classés en zone
du village sis du côté est de la route cantonale reliant le port de Chevroux à
Grandcour.
Aux termes
de l'art. 5 RPE, la zone du village est destinée à l'habitation, à l'exercice
des activités en rapport avec la culture du sol, au commerce et à l'artisanat,
à condition que celui-ci ne soit pas incommodant pour le voisinage.
L'implantation d'un hangar en zone du village est donc conforme à la
destination de la zone. La surface disponible serait également suffisante à
l'implantation du hangar litigieux, que ce soit sur la parcelle propriété du
fils du recourant ou sur la parcelle sise au lieu dit "En la fin du
Plan".
Pour
s'opposer à cette solution, le recourant invoque principalement les problèmes
liés au passage des convois agricoles à travers la route cantonale reliant
Payerne au Port de Chevroux particulièrement fréquentée en été lors de la
période des moissons. Il est vrai que les parcelles du recourant se
répartissent de part et d'autre de la route cantonale et que celui-ci devra
immanquablement traverser la route cantonale avec ses machines quelle que soit
l'implantation choisie. Toutefois, l'implantation du hangar litigieux sur le
même côté de la route que le centre d'exploitation permet une liaison directe
entre les deux centres vitaux de l'exploitation et répond à un souci majeur de
sécurité qui milite en faveur de la solution proposée. De ce point de vue,
l'implantation litigieuse présente un avantage décisif par rapport à
l'inconvénient qu'elle présente lié à la diminution de la surface agricole.
d) Enfin,
l'équipement de la parcelle est assuré par une dévestiture suffisante. Le
hangar ne disposera d'aucune installation génératrice d'eaux usées; enfin,
conformément au préavis municipal, les eaux de toiture seront évacuées côté
lac, par une canalisation. On doit admettre que la parcelle est équipée pour la
construction projetée.
Rien ne
s'oppose sous l'angle de l'art. 22 LAT à l'implantation du hangar sur la
parcelle no 204.
3.                             Il reste à
examiner si les exigences majeures de l'aménagement du territoire feraient
échec au projet ou si celui-ci entraînerait des effets notables sur
l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
Pour
déterminer ce que l'on entend par "exigences majeures de l'aménagement du
territoire", il convient de se référer aux buts et aux principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT). L'autorité compétente devra
ainsi prendre en considération toutes les exigences majeures de l'aménagement
du territoire qui se rapportent au cas d'espèce (JAB 1982, p. 444-450; P.
Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, par. 10, ch. 90, p. 256). Entrent en
particulier dans le cadre de cette disposition, la protection des terres
agricoles et celle des sites naturels et du paysage fait partie des exigences
majeures de l'aménagement du territoire (art. 1er al. 2 lit. a et 3 al. 2 lit.
a et d LAT).
a) La
parcelle est notamment comprise dans le périmètre protégé de la rive sud du lac
de Neuchâtel, objet no 1208 de l'IFP. L'inscription de ce site à l'IFP a une
portée pour toutes les autorités fédérales, cantonales et communales dans
l'exercice d'une tâche fédérale. S'il se révèle que l'accomplissement d'une
tâche de la Confédération pourrait porter atteinte à un objet inscrit dans un
inventaire fédéral, le service compétent doit demander à temps une expertise de
la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage ou de la
Commission fédérale des monuments historiques, qui indiquera pourquoi et
comment l'objet devrait être conservé intact ou en tout cas ménagé le plus
possible (art. 7 LPN). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'octroi
d'une autorisation spéciale fondée sur l'art. 24 LAT constitue une tâche
fédérale, en particulier lorsqu'il est prétendu qu'une telle autorisation ne
tient pas compte des impératifs de la protection de la nature et du paysage, en
violation de l'art. 24 sexies Cst. féd. et de s prescriptions de la LPN (ATF
112 Ib 70, JT 1988 I 497; ATF 114 Ib 81, JT 1990 I 517; ATF 114 Ib 269, JT 1990
I 513; ATF 115 Ib 472; prononcé no 6849, 7 mars 1991, von Wattenwyl c/DTPAT).
En revanche, l'octroi d'une autorisation spéciale sur la base de l'art. 22 LAT
constitue une tâche exclusivement cantonale. Aussi, est-ce à juste titre que le
département n'a pas soumis le cas d'espèce à la Commission fédérale pour la
protection de la nature et du paysage. En revanche, l'inscription du site à
l'inventaire a pour conséquence de prendre en considération d'une manière
accrue dans la pesée des intérêts l'intérêt à la protection du site et du
paysage.
En l'espèce,
le hangar projeté s'inscrirait dans l'extrême limite du périmètre et ne
toucherait pas l'objet protégé dans sa valeur fondamentale puisque selon la
légende sont protégés les roselières et les prairies à litière, la forêt
riveraine et la forêt de pente. L'inclusion de la zone agricole dans le
périmètre protégé répond à une volonté de conserver aux abords du site protégé
une zone non constructible et de diminuer ainsi les pressions sur celui-ci. De
ce point de vue, la création d'un hangar conforme à la destination de la zone
n'est pas susceptible de compromettre l'affectation agricole de la zone et la
protection du site qui lui est liée.
Dans ces
conditions, l'inscription de la parcelle no 204 dans un site protégé
d'importance nationale ne fait pas obstacle à l'implantation du hangar à
l'endroit litigieux.
b) La rive
sud du lac de Neuchâtel est également régie par une planification directrice
établie à l'échelle intercantonale et concrétisée par le plan directeur de la
rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Ce plan directeur a
fait l'objet d'un accord intercantonal signé le 1er juin 1982 par le Conseil
d'Etat du canton de Fribourg et le 9 juin 1982 par le Conseil d'Etat du canton
de Vaud. L'art. 1er de l'accord prévoit que les Conseils d'Etat du canton de
Vaud et du canton de Fribourg s'engagent mutuellement, dans les limites de
leurs attributions constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la
rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat conformément au plan
directeur et à la liste des mesures annexée à l'accord. Dans le secteur de la
Commune de Chevroux, qui porte le numéro de référence 10, la liste des mesures
prévoit ce qui suit :
"10.1.        Zone naturelle
a. Protection, gestion et entretien des
roselières et des prairies à litière, de la forêt riveraine et de la forêt de
pente.
b. Définition d'un périmètre et d'un statut de
réserve naturelle en accord avec les instances intéressées.
c. Réglementation de la navigation de
plaisance, interdiction de pénétrer et d'accoster dans les roselières.
d. Suppression des passerelles et des
amarrages sauvages, et regroupement des bateaux dans le port de Chevroux.
e. Transformation des baux à bien plaire en
droits de superficie pour les 8 constructions sises sur le domaine de l'Etat,
dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à bâtir.
f. Interdiction de la circulation motorisée en
direction de Gletterens.
10.2.          Mesures d'encouragement en
faveur de la commune pour l'étude des possibilités d'extension et de mise en valeur
du périmètre:
a. Aménagement et balisage de sécurité de la
plage.
b. Arborisation du parking.
c. Création d'équipements publics liés au port
et à l'aire de délassement (plage).
d. Maintien et protection des roselières
existantes.
e. Déplacement des 11 chalets de pêcheurs
professionnels à proximité du lac, au Nord-Est du port selon entente avec la
commune et dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone artisanale.
10.3.          Maintien de la concordance
entre le plan des zones et le plan directeur des rives en respectant les
objectifs généraux de ce dernier."
La liste des
mesures prévoit essentiellement des mesures de protection et d'aménagement de
la zone lacustre et des forêts; en revanche, aucune mesure spécifique n'est
envisagée pour la zone agricole et d'espaces verts dans laquelle est inclue la
parcelle no 124 du recourant. On doit ainsi considérer que la construction du
hangar litigieux ne contrevient à aucune mesure de protection ou d'aménagement
prévue par le plan directeur et qu'elle peut dès lors être autorisée en dépit
de son inscription dans le périmètre du plan.
c) L'étendue
de la protection découlant de l'art. 3 al. 2 lit. d LAT s'étend également aux
paysages dont la beauté ou les particularités n'ont rien d'exceptionnel, mais
dont l'équilibre risque d'être compromis par l'implantation malencontreuse de
constructions (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 29 ad art. 3, p. 96).
Une construction ou une installation s'intègre au paysage si son implantation
et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques, ni l'équilibre du site
et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité.
Contrairement
à ce que l'autorité intimée a tout d'abord prétendu, l'ouvrage litigieux ne
s'implante pas dans un site vierge de toute construction puisqu'un hangar à
tabac dont le volume serait deux fois plus important que le hangar projeté est
implanté à quelques dizaines de mètres en direction du village de l'autre côté
de la route menant à Forel. Le hangar projeté de par son implantation et ses
dimensions n'est pas susceptible de rompre l'équilibre existant du site dans la
mesure où il serait situé à la sortie du village à quelque dizaines de mètres
du hangar à tabac précité. Enfin, l'exigence de la conformité au style des constructions
existantes et à l'intégration dans le paysage est satisfaite dès lors que les
façades extérieures seraient revêtues d'un lattage en bois analogues aux
hangars à tabac en bois qui s'implantent dans les environs. La partie boisée
s'équilibrerait parfaitement avec la partie en maçonnerie et les percements en
toiture se feraient assez discrets; l'esthétique du projet qui n'est pas remise
en cause ne fait ainsi pas obstacle à l'implantation du hangar sur la parcelle
no 204.
De ce point
de vue également, le hangar litigieux est conforme à la réglementation en
vigueur.
4.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée. L'avance de frais que le recourant a
versée en procédure lui sera restituée. Les frais du présent arrêt sont laissés
à la charge de l'Etat. Le recourant, qui obtient gain de cause avec
l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens à la charge du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, que le tribunal arrête à
Fr. 1'500.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de
l'aménagement du territoire, du 23 septembre 1991 est annulée.
III.                     Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    Une somme de Fr.
1'500.-- (mille cinq cents francs) est allouée à titre de dépens au recourant
Jean-Claude Muller à charge du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports.
Lausanne, le 8 juillet 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :