vd_omni · AC.2019.0004 · 2019-09-10 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Vulliens | Confirmation d'un ordre de remise en état de constructions non autorisées en zone intermédiaire. Les constructions litigieuses excédent les limites des art. 24c LAT et 42 OAT. La recourante ne peut se prévaloir de sa bonne foi et l'ordre respecte le principe de proportionnalité. Le droit d'exiger une remise en état n'est pas périmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.09.2019 AC.2019.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 septembre 2019
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Christian-Jacques Golay et Gilles Grosjean Giraud, assesseurs.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Alessandro BRENCI, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Vulliens,
à
Vulliens
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 16 novembre 2018 ordonnant la remise en état d'un local de
rangement, d'un jardin d'hiver et d'un couvert à bois sis sur la parcelle 410
de Vulliens
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n
o
410 a été acquise par B.________ aux
environs de 1969. Elle est propriété de A.________, née en 1945, depuis le 19
janvier 1987. D'une surface de 1'012 m
2
, cette parcelle était
auparavant colloquée en zone du village par l'ancien Plan des zones approuvé
par le Conseil d'Etat le 15 novembre 1966. Depuis le 9 juillet 1980, elle est
colloquée en zone intermédiaire par le Plan des zones de la Commune de Vulliens
approuvé par le Conseil d'Etat (ci-après: le Plan des zones) et régie par le
Règlement sur le plan général d'affectation approuvé le 26 juin 1992
(ci-après: RPGA). La zone intermédiaire se définit comme suit:
"Art. 36 Les zones intermédiaires sont inconstructibles.
Elles comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement
par des plans d'affectation ou de quartier."
B.
En 1969, B.________ a sollicité et obtenu un permis de construire un
bâtiment d'habitation sur la parcelle précitée. Ce bâtiment (ECA n° 258),
tel que figuré dans le dossier original de demande d'autorisation de construire
(plans datés du 16 avril 1969 et demande du mandataire du 4 juillet 1969), se
composait d'un rez-de-chaussée avec une entrée au nord, une cuisine, un salon,
un balcon en façade ouest et en façade sud sur une demi-façade, deux chambres,
une salle de bain. Un escalier externe conduit au sous-sol comportant un
bureau, une cave, un local dépôt ainsi qu'un garage. Un garage distinct du
bâtiment précité (ECA n° 269) de 28 m
2
a été autorisé en 1976.
C.
De 1987 à 2002, différents travaux ont été réalisés sur la parcelle n
o
410:
- le
10 décembre 1987, la Municipalité de Vulliens (ci-après: la Municipalité) a autorisé
la pose d'un porche d'entrée en façade nord du bâtiment d'habitation (ECA
n° 258) ainsi que la création de trois fenêtres au garage situé au
sous-sol du bâtiment. Elle a dispensé le projet d'enquête publique;
- le 28
septembre 1991, la Municipalité a été informée des travaux d'élargissement du
balcon sud du bâtiment d'habitation ECA n° 258 (largeur portée à 220 cm).
Elle a dispensé le projet d'enquête publique;
- le 4
mai 1993, sur la base d'un plan de situation, d'une demande de permis de
construire (dont la case hors zone à bâtir est cochée), et d'un courrier de la
centrale des autorisations CAMAC, la Municipalité a autorisé la pose d'un
garage préfabriqué ECA n
o
318 de 18,10 m
2
comme
construction de peu d'importance, semi-enterrée, du côté nord de l'habitation;
- le 3
octobre 1996, la Municipalité a autorisé la réalisation d'une serre de jardin à
un pan, démontable, de 7,50 m
2
, contre la façade sud du bâtiment ECA
n
o
269. Elle a dispensé le projet d'enquête publique;
- le 1
er
décembre 1997, la Municipalité a autorisé la réalisation d'une pergola de 3
éléments en bois au-dessus du garage ECA n
o
318. Elle a dispensé
le projet d'enquête publique;
- le
19 octobre 2000, la Municipalité a autorisé la réalisation d'un toit démontable
en eternit sur la pergola. Le permis précisait que l'ouvrage devait demeurer
ouvert et ne pouvait en aucun cas servir à l'habitation. Elle a dispensé le
projet d'enquête publique;
- le
23 septembre 2002, suite à un constat de travaux non autorisés du 17 décembre
2001, la Municipalité a autorisé la mise en conformité d'un jardin d'hiver de
25,80 m
2
aménagé en lieu et place de la pergola au-dessus du garage
ECA n
o
318, ceci sur la base d'un plan de situation, d'une
demande de permis de construire (dont la case hors zone à bâtir n'est pas
cochée), et d'une synthèse de la centrale des autorisations CAMAC.
Toujours entre 1987 et 2002, d'autres travaux ont été
réalisés sans autorisation, et peuvent être listés comme suit:
- en
1987 environ, aménagement de l'ancien garage au sous-sol du bâtiment
d'habitation ECA n
o
258 en surfaces d'habitation (coin séjour, salle
de bain-chaufferie-buanderie, et cuisine);
- en 1990
environ, réalisation d'un abri de rangement en façade sud du bâtiment ECA n
o
269
(8,01 m
2
), et d'un couvert à bois (5,58 m
2
) en tôle
ondulée à l'est du bien-fonds, le long de la route;
- en
1991 environ, aménagement d'un local (réduit) de rangement (environ 9,57 m
2
)
sous le balcon sud du bâtiment d'habitation ECA n
o
258, et
relié au garage ECA n
o
269 par un couvert ininterrompu;
- en
2002 environ, installation d'une couverture de l'escalier extérieur (1,80 m
2
)
en façade nord du bâtiment d'habitation ECA n
o
258.
D.
Le 16 mai 2015, A.________ a requis de la Municipalité l'autorisation de
réaliser une cheminée extérieure en cuivre et recouverte de bois sur la façade
est du bâtiment ECA n
o
258.
Le 4 juin 2015, la Municipalité a informé le Service
du développement territorial (SDT) de la demande d'autorisation de A.________. Le
SDT a alors requis de la Municipalité divers compléments et informations,
donnant lieu à divers échanges entre les autorités précitées.
Le 3 décembre 2015, le SDT a effectué une visite locale.
Il a pris connaissance des divers aménagements sur le bien-fonds et constaté, entre
autres, qu'un coin séjour-cuisine, une salle de bain-chaufferie-buanderie,
ainsi qu'une chambre et une cave avaient été réalisés au sous-sol du bâtiment
d'habitation ECA n
o
258 en lieu et place des surfaces autorisées
en 1969. Il s'en est suivi divers échanges avec la propriétaire.
Le 1
er
septembre 2017, le SDT a transmis
à A.________ un projet de décision relatif au bien-fonds en cause. Le 30
octobre 2017, la Municipalité pris position sur le dossier et a présenté un
historique des constructions sur la parcelle n° 410. Le 30 novembre 2017, l'intéressée
a transmis ses observations.
E.
Le 16 novembre 2018, le SDT a rendu une décision de remise en état
retenant notamment les éléments suivants:
"[...]
B. Le
bâtiment d'habitation ECA n
o
258, qui n'a jamais eu d'usage
agricole, a été construit en 1969. Une dépendance ECA n
o
269 a
été créée en 1976 (surface de 28 m
2
selon le Registre foncier).
C.  A la date
de référence du 9 juillet 1980 (mise en vigueur de l'actuel Plan général
d'affectation), la surface annexe totale du bâtiment principal était de 71.35 m
2
(sous-sol semi-excavé du bâtiment ECA n
o
258 de 43.35 m
2
et dépendance ECA n
o
269 de 28 m
2
). La surface brute
de plancher imputable (SBPi), sur deux niveaux, était quant à elle de 78.92 m
2
(sous-sol 17.78 m
2
, rez-de-chaussée 61.14 m
2
).
D.  Sur la
base d'un permis de construire du 10 décembre 1987, la surface brute de
plancher imputable du bâtiment principal a été augmentée de 33.82 m
2
par l'aménagement d'une cuisine, d'un coin séjour et d'une salle de bains dans
le volume de l'ancien garage.
E.  Les
travaux suivants, effectués depuis 1980, ont augmenté la surface annexe de
68.76 m
2
:
a)  local de
rangement sous le balcon sud, suite à son élargissement d'un mètre (autorisation
communale du 1
er
octobre 1991) : 9.57 m
2
b)  construction
du garage ECA n
o
318 (permis de construire du 4 mai 1993) : 18 m
2
c)  aménagement
d'une pergola sur le garage ECA n
o
318, finalement réalisée sous
la forme d'un jardin d'hiver (permis de construire des 1
er
décembre
1997, 19 octobre 2000 et 23 décembre 2002) : 25.80 m
2
d)  abri de
rangement au sud du garage (années 90) : 8.01 m
2
e)  couvert à
bois (année 90) : 5.58 m
2
f)   couverture
de l'escalier extérieur (2002) : 1.80 m
2
g)  chauffage
à gaz avec canal de cheminée (2015, surface négligeable).
[...]"
Son dispositif s'articule comme suit:
"
A.
Travaux
régularisés
1.
L'aménagement
d'une cuisine, d'un coin séjour et d'une salle de bains dans le volume de
l'ancien garage, la construction du garage ECA n
o
318, la
couverture de l'escalier extérieur et l'installation d'un chauffage à gaz
comprenant la pose d'un canal de cheminée sont régularisés.
B.
Mesures de remise en état
2.
Le local
de rangement situé sous le balcon sud doit être supprimé.
3.
Le jardin
d'hiver doit être supprimé.
4.
Le couvert
à bois doit être supprimé.
5.
Les
matériaux doivent être évacués vers un lieu approprié.
6.
Le sol
doit être réensemencé, de manière à se trouver dans la continuité du reste de
la parcelle.
C.
Autres mesures
7.
Un délai
au 30 avril 2019 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de
remise en état ordonnées ci-dessus.
8.
Une séance
de constat, conduite par l'autorité communale, sera effectuée en mai 2019. La
propriétaire devra être présente ou représentée. La date sera communiquée à
l'entrée en force de la décision.
"
Le SDT a notamment considéré que les ouvrages à
remettre en état, réalisés sans autorisation et non conformes à la zone, ne
pouvaient faire l'objet d'aucune dérogation au sens des art. 24 ss de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et ainsi
être autorisés
a posteriori
.
F.
Le 3 janvier 2019, A.________ (ci-après: la recourante), a recouru
contre la décision précitée sous la plume de son conseil, saisissant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Sous suite de frais
et dépens, elle conclut principalement à la réforme de la décision entreprise,
en ce sens que les constructions litigieuses, à savoir le local de rangement
sous le balcon sud et le jardin d'hiver, sont considérées comme valables et
peuvent être tolérées, respectivement maintenues en l'état, impliquant ainsi
l'annulation de l'ordre de les supprimer, de celui d'évacuation des matériaux
vers un lieu approprié, et de celui de réensemencer la parcelle. Subsidiairement,
elle conclut à l'annulation de la décision et son renvoi au SDT pour qu'une
nouvelle décision soit rendue dans le sens des considérants ou sur la base d'un
complément d'instruction. Elle requiert plusieurs mesures d'instruction, soit
la production de l'intégralité du dossier communal et du SDT, ainsi que le
dossier du géomètre C.________. Elle sollicite l'audition de ses enfants, de la
Municipalité et du géomètre précité, ainsi que la tenue d'une inspection locale.
Le 1
er
février 2019, la Municipalité
s'est déterminée. Elle reconnaît avoir considéré à tort la zone intermédiaire
comme une zone constructible. Elle indique que le bûcher, ainsi que la serre de
jardin, ont été supprimés. Elle déclare être favorable à la proposition de la
recourante de fixer une limite temporelle à la tolérance du jardin d'hiver
jusqu'au changement de propriétaire.
Le 14 mars 2019, le SDT a répliqué. Il conclut, sous
suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Le 20 mai 2019, la recourante s'est encore
déterminée, requérant son audition ainsi que celles de sa fille D.________ et
de la Municipalité, par son syndic.
Le 11 juin 2019, le SDT a déposé ses déterminations
finales. Il maintient ses conclusions.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision du SDT, prise en application des art. 24 ss de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92
ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]). Le propriétaire foncier destinataire de l'ordre de
remise en état a manifestement qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a pour le surplus été
déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et selon les formes prescrites par la
loi (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est donc recevable et
il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
2.
La recourante a sollicité plusieurs mesures d'instruction.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid.
4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu
oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid.
9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3; 131 I 153 consid. 3; 130 II 425 consid.
2.1). La procédure devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal est en principe écrite (art. 27 LPA-VD).
b) En l'occurrence, les dossiers des autorités ont
été produites. Au vu de ces dossiers, notamment des photographies des lieux, il
n'apparaît pas nécessaire de procéder à une inspection locale, ni de compléter
davantage le dossier. Quant à l'audition des enfants de la recourante, du
géomètre qu'elle a mandaté ou de la Municipalité, ces auditions n'apparaissent ni
nécessaires ni pertinentes, au vu des motifs qui suivent. Le Tribunal
s'estimant suffisamment renseigné par les éléments au dossier, il n'est pas
donné plus ample suite à cette requête.
3.
La recourante se prévaut d'une motivation insuffisante de la décision
entreprise.
a) Le droit à la motivation d’une décision est une
garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du droit d’être
entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2 ; 120 Ib 379 consid.
3 ; 119 Ia  136 consid. 2). La jurisprudence en déduit l'obligation
pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la
comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause
(ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84 et les
références). La motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié
in
RDAF 2009 II p. 434). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé
la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si
la motivation présentée est erronée (ATF 2C_580/2013 du 20 novembre 2013
consid. 3.2; 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1,
in
RDAF 2009 II p.
434). L'autorité se rend en revanche coupable d'un déni de justice formel
prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs
qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des
allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 138 V 125
consid. 2.1 p. 127; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102;
AC.2013.0367 du 24 septembre 2015). Le droit à la motivation d’une décision est
également prévu par les art. 33 (droit d’être entendu) et 42 al. 1 let. c
(motivation des décisions) LPA-VD.
b) En l'occurrence, la décision entreprise dispose
d'une motivation en fait et en droit précise et circonstanciée. Le contenu de
cette décision a par ailleurs fait l'objet d'un projet, préalablement remis à
la recourante, sur lequel elle a pu émettre des observations. Il ressort
d'ailleurs de la motivation du recours que la recourante a saisi les enjeux de
la décision querellée et a été en mesure d'en contester le fondement à l'appui
de motifs pertinents. On ne saurait ainsi retenir une motivation insuffisante.
Ce grief est rejeté.
4.
Sur le fond, la recourante conteste la décision attaquée en tant qu'elle
ordonne la remise en état du jardin d'hiver et du local sis sous le balcon sud.
Elle ne conteste pas la remise en état du couvert à bois ou bûcher, dont la
Municipalité a d'ailleurs confirmé la suppression dans sa réponse du 1
er
février 2019.
a) Au sens de l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2) la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b). L'art. 103 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit
qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al.
1).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets
de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC,
prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le
département cantonal (cf
.
art. 81 al. 1 et 121 let. a LATC). Dans
le Canton de Vaud, le SDT est l'autorité compétente selon l'art. 25 al. 2 LAT
pour décider si les projets situés hors de la zone à bâtir sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art.
4 al. 3 let. a LATC). Sans autorisation cantonale préalable, un permis de
construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer
aucun effet. Il est radicalement nul (ATF 111 Ib 213 consid. 5).
S'agissant des installations et aménagements soumis
à autorisation, la casuistique est abondante (cf. à cet égard la jurisprudence
mentionnée in Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
ème
éd., Lausanne 2010, note 1 let. b
ad
art. 22 LAT et 2.1 ad
art.
103 LATC). Ont notamment été soumis à autorisation la transformation de deux
pièces "réduits" au rez-de-chaussée en studio d'habitation
(AC.2012.0269 du 31 mai 2013 consid. 1a) et l'aménagement d'un sous-sol non
habitable en logement (RDAF 2006 I 228 n
o
46; ATF 1A.60/2005 et
1P.186/2005 du 11 août 2005), un abri amovible fait de supports métalliques
tubulaires et couvert d'un toit en fibrociment ondulé (RDAF 1974, 367), un
bûcher (RDAF 1991, 83), un dépôt de planches (RDAF 1974, 367), un dépôt de bois
modifiant l'affectation agricole de la parcelle (AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008 consid. 2b), une pergola transformée en couvert (RDAF 2008 I 256,
n
o
58), une serre (RDAF 1978, 410; 1986, 42), une véranda de 13
m sur 3 m démolie puis reconstruite en verre (AC.2007.0166 du 26 août 2009).
b) En l'occurrence, les constructions litigieuses ont
été construites alors que la parcelle était colloquée en zone intermédiaire, à
savoir hors de la zone à bâtir. Elles ne sont pas conformes à l'affectation de
cette zone qui est destinée à demeurer inconstructible (cf. art. 51 LATC, dans
sa version en vigueur jusqu'au 30 août 2018; art. 36 RPGA). Ainsi, aucune
autorisation ne peut être délivrée en application de l'art. 22 LAT. Le jardin
d'hiver a certes été autorisé
a posteriori
par la Municipalité, en 2002.
Conformément à la jurisprudence précitée, à défaut d'autorisation cantonale
spéciale, l'autorisation délivrée par la Municipalité pour cette construction
est nulle. Quant au local sis sous le balcon sud, aucune autorisation n'a été
demandée ni octroyée. Il convient donc d'examiner si ces constructions peuvent
bénéficier des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT, dont seul entre
ici en considération l'art. 24c relatif aux constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone.
c) La recourante se prévaut de l'art. 111 LATC,
applicable selon elle au jardin d'hiver litigieux. Cette disposition prévoit
que la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime
importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal (al.
1). On peine à voir en quoi une éventuelle dispense d'enquête publique au sens
de cette disposition serait de nature à justifier une dispense d'autorisation
de construire ou une régularisation
a posteriori
du jardin d'hiver. Quoi
qu'il en soit, il s'agit ici de constructions nécessitant une autorisation
cantonale et non municipale.
5.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de
régularisation (
nachträgliche Baugesuche
) doivent être examinées selon
le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée) des travaux. Le
droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur
ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention
d'échapper au droit futur plus restrictif (ATF 1C_139/2014 du 17 mars 2015;
1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant
précisément l'art. 24c LAT). En l'occurrence, le local sous le balcon sud
semble avoir été construit vers 1991 et le jardin d'hiver semble avoir été
aménagé postérieurement à la demande de couvrir la pergola, qui date de 2000.
aa) La LAT prévoyait déjà, à son art. 24 al. 2 en
vigueur du 1
er
janvier 1980 au 31 août 2000, que le droit cantonal
pouvait autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou
d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour
autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire. Le législateur vaudois avait fait usage de cette
faculté en permettant au département alors compétent d'autoriser la rénovation
de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone,
leur transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions
matériellement identiques à celles énoncées à l'ancien art. 24 al. 2 LAT (voir
l'art. 81 al. 4 LATC). Selon la jurisprudence rendue en application de l'art.
24 al. 2 aLAT, la transformation d'une construction existante peut consister
aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un
changement d'affectation. Elle est partielle lorsque la modification apportée à
l'ouvrage est mineure, en comparaison avec l'état de celui-ci avant les
travaux, qu'elle respecte l'identité du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas
d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
Par ailleurs, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de
l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (
cf
.
ATF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.2 et les références citées, soit
ATF 1A.247/1997 du 15 janvier 1998 consid. 2
in
RDAF 1998 I 158 et les
arrêts cités; cf. également DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Berne 1981, n
os
35 à 42 ad art. 24 LAT;
AC.2013.0367 précité consid. 2).
De manière générale, la jurisprudence n'admettait
pas des agrandissements dépassant une proportion d'un tiers de la surface existante;
elle a souvent été plus sévère pour tenir compte également de l'augmentation de
volume, ainsi que des autres facteurs à prendre en considération selon l'art.
24 al. 2 aLAT et 81 al. 4 LATC (
cf
. ATF 107 Ib 237 consid. 2b/aa; 112 Ib
94 consid. 3; AC.1992.0386 du 16 décembre 1993 consid. 3b/aa; AC.1997.0174 du
13 mai 1998 consid. 2b/aa; v. ég. Muggli,
in
: Commentaire
pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, art. 24c n
o
29).
bb) S'agissant de l'art. 24c LAT, en vigueur du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre 2012, ainsi que des art. 41 et 42 OAT, aux termes
de cette disposition, hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise (art. 24c al. 1 LAT). L'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (art. 24c al. 2 LAT).
L'art. 41 OAT, qui définit le champ d'application de l'art. 24c LAT, dispose
que cet article est applicable aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque,
mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. L'art. 42 OAT, tel
qu'en vigueur entre le 1
er
septembre 2000 et le 30 juin 2003,
définit les modifications apportées aux constructions et installations devenues
contraires à l'affectation de la zone. Il dispose que les constructions et
installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire
l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation
et de ses abords est respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations
de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2).
La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances (al. 3); les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées: a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de
plancher imputable ne doit pas être agrandie de plus de 60%; b. lorsqu'un
agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du
volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement
total ne peut alors excéder ni 30% de la surface utilisée pour un usage non
conforme à l'affectation de la zone ni 100 m
2
; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
L'identité du bâtiment est maintenue lorsque les
modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence
de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue
de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b; 123 II 256 consid. 4; 118
Ib 497 consid. 3a et les références; cf. ég. TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1). Il est tout à fait admissible de procéder à un
agrandissement en plusieurs étapes, échelonnées dans le temps. Mais on ne peut
tirer parti qu'une seule fois de l'agrandissement maximum autorisé. Lorsque
plusieurs transformations ont été échelonnées dans le temps, il est prévu
d'effectuer le calcul sur la base de l'état (conforme au droit) de la
construction au moment de l'entrée en vigueur de la modification de la loi ou
du plan d'affectation, à savoir en principe le 1
er
juillet 1972.
Toutes les modifications touchant un même objet sont considérées comme formant
un tout et sont comparées au chiffre de l'agrandissement maximal autorisé. Pour
les constructions qui ont été classées en zone non constructible après le 1
er
juillet 1972, le calcul se fait à partir du jour de l'entrée en vigueur du
nouveau plan d'affectation (Office fédéral du développement territorial [ODT],
Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Autorisations au sens de l'art.
24c LAT, Berne 2007, ch. 3.2).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon
les directives de l'ODT (
op. cit
., Explications relatives à l'OAT, chap.
IV, ch. 2.4.4), cette référence permet de préciser que la comparaison des
surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes de plancher (SBP), conformément à
la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2
aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle
de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages,
de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc., soit dans la réalisation de
locaux annexes. Cela ne signifie toutefois pas que les surfaces utilisées de
manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la
transformation de combles en locaux chauffés, dotés de fenêtres et par
conséquent habitables, est également à considérer comme un agrandissement dont
les limites doivent respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. La
surface à prendre en considération comprend ainsi non seulement la surface
brute de plancher utile (SBPU), mais également les surfaces annexes (SA) existantes
qui sont reliées directement et par un lien fonctionnel au logement servant à
un usage non conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les surfaces qui
ne sont pas systématiquement utilisées de manière contraire à l'affectation de
la zone ne sont pas prises en compte dans la comparaison des surfaces. Il en va
notamment ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour
y abriter des véhicules ou des chevaux peut être autorisée au-delà des limites
fixées par l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de
travaux de transformation ou d'agrandissement (TF 1A.10/2005 du 13 juillet 2005
consid. 3.2; 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.3; 1A.289/2004
du 7 juin 2005 consid. 2.2.2). Les limites chiffrées fixées à l'art. 42 al. 3
let. b OAT impliquent ainsi deux sortes de calcul, soit un calcul par rapport à
la surface brute de plancher imputable et un autre calcul par rapport à la
surface totale.
cc) La modification de la LAT du 23 décembre 2011,
entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012, concerne notamment
l'art. 24c LAT (à l'exception de son 1
er
alinéa). Cette disposition
prévoit que l'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT). Il en va de
même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation
agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du
droit fédéral; le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées
à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous
les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies (al. 5). Cette révision a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités d'agrandissement hors volume existant (Initiative cantonale,
Constructions hors des zones à bâtir, Rapport explicatif de la Commission de
l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national du 22 août 2011,
in
FF 2011 6533, spéc. p. 6540;
AC.2013.0367 précité consid. 2 et les références citées). Le décompte des
surfaces est calculé selon la norme ORL 514 420. Toutes les nouvelles surfaces projetées
sont à attribuer soit à la SBPU, soit aux surfaces annexes (SA), même si elles
restent, d’après les indications données par le requérant, inutilisées.
Demeurent toutefois réservées les surfaces non utilisables. Les réglementations
cantonales définissant la SBPU peuvent s'appliquer pour autant qu'elles
s'inspirent des principes définis dans la norme ORL 514 420. Sinon, la
définition figurant à l'annexe 1 des directives ODT fait foi (ODT, op. cit., Autorisations
au sens de l'art. 24c LAT, ch. 3.3.2 p. 9 s.; sur la portée des
réglementations cantonales,
cf
. AC.2008.0068 du 3 juin 2010 consid. 3 et
les références citées, soit ATF 1A.10/2005 du 13 juillet 2005 consid. 3.3
et 1A.289/2004 du 7 juin 2005 consid. 2.2).
La modification de l'art. 24c LAT a entraîné celle
des art. 41 et 42 OAT, également entrée en vigueur le 1
er
novembre
2012. Les limites chiffrées d'un agrandissement restent cependant inchangées. En
dépit de la modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le
cadre de cette révision, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence
du Tribunal fédéral s'agissant de la signification des termes de rénovation,
transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (TF
1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; AC.2015.0045 du 29 août 2016
consid. 3c). Le nouvel art. 43a OAT prévoit par ailleurs que des autorisations
ne peuvent être délivrées sur la base de la présente section que si les
conditions suivantes sont remplies: la construction n'est plus nécessaire à
l'utilisation antérieure conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa
destination ou le maintien de cette utilisation est assurée (let. a); le
changement d'affectation n'implique pas une construction de remplacement que
n'imposerait aucune nécessité (let. b); tout au plus une légère extension des
équipements existants est nécessaire et tous les coûts supplémentaires
d'infrastructure occasionnés par l'utilisation autorisée sont à la charge du
propriétaire (let. c); l'exploitation agricole des terrains environnants
n'est pas menacée (let. d); aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. e).
La modification de la LAT du 23 décembre 2011 vise à
permettre que les bâtiments d'habitation érigés sous l'ancien droit ainsi que
ceux pourvus de bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus bénéficient
de possibilités de transformation identiques, que leur usage d'habitation ou
leur utilisation en 1972 ait été de nature agricole ou non agricole (FF 2011
6533 précité). Selon l'art. 24c al. 4 LAT, les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment ne sont admissibles que si l'une des trois
conditions - exhaustivement - énoncées est alternativement remplie (Muggli
/P
flüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire
et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 14 et 18;
BO 2011 CN p. 1809, intervention de Hildegard
Fässler-Osterwalder). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à
l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes -
indépendamment du fait que celles-ci soient liées à une transformation
partielle, à un agrandissement mesuré ou à une reconstruction (Muggli
/P
flüger
,
op. cit.
, p. 18). Les exigences valables pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment seront de fait plus élevées
qu'auparavant. Cela s'inscrit dans la tendance visant à concentrer les
agrandissements en particulier sur les volumes construits existants (FF 2011
6533 ss précité, spéc. p. 6540). Plusieurs révisions de la LAT et de
l'OAT ont en effet eu pour objet de faciliter les agrandissements à l'intérieur
du volume bâti existant et de décourager les projets à l'extérieur de ce
volume. La révision partielle du 23 décembre 2011, avec l'adoption de
l'art. 24c al. 4 LAT, a fait un pas de plus dans cette direction. Dans de
nombreux projets d'agrandissement en dehors du volume bâti existant, aucun des
trois critères posés par la disposition en cause ne sera respecté (Révision
partielle de l'OAT, Rapport explicatif précité, ARE, p. 9).
dd) Il résulte de ce qui précède que c'est à bon
droit que l'autorité intimée a retenu l'application de l'art. 24c LAT, cette
disposition étant plus favorable que l'art. 24 aLAT, qui limitait les
agrandissements à un tiers. En revanche, l'art. 24c LAT, dans sa teneur
postérieure à 2012, paraît plus restrictif au vu de son alinéa 4. Il convient
en conséquence d'examiner les constructions litigieuses à la lumière de l'art.
24c LAT dans sa teneur en vigueur jusqu'en 2012.
6.
La recourante conteste les calculs de l'autorité intimée. Elle estime en
substance qu'il conviendrait de prendre en considération tant la surface brute
de plancher utile (SBPU) que les surfaces annexes (SA) pour déterminer
l'agrandissement possible. Elle estime qu'il y aurait encore un potentiel
d'agrandissement de 45.01 m
2
, soit 30% de la surface totale de 150.27
m
2
(78.92 de SBPU + 71.35 de SA).
a) L'autorité intimée a expliqué que le bâtiment
d'habitation ECA n
o
258 et le garage ECA n
o
269
avaient été autorisés et érigés avant le 9 juillet 1980, date à laquelle la
parcelle n
o
410 a été affectée hors de la zone à bâtir. A cette date
de référence, les surfaces construites se composaient de 78.92 m
2
de
SBPU et de 71.35 m
2
de SA, ce qui n'est pas contesté. Elle a admis
un agrandissement de la SBPU, à concurrence de 60% de 78.92 m
2
, à
savoir 47.3 m
2
. Les agrandissements effectués à l'intérieur du
bâtiment (33.83 m
2
) pouvaient donc être régularisés, laissant en
outre un solde de 13.5 m
2
. Quant aux surfaces annexes extérieures,
elle a retenu un agrandissement maximal de 21.40 m
2
(30% de 71.35 m
2
).
L'autorité intimée a ensuite calculé l'ensemble des agrandissements effectués
depuis la date de référence du 9 juillet 1980. Elle retient que les
agrandissements extérieurs ont conduit à une augmentation de la surface annexe
de 68.76 m
2
, soit le local litigieux sous le balcon sud (9.57 m
2
),
le garage n° ECA 318 (18 m
2
), le jardin d'hiver litigieux (25.8 m
2
),
un abri de rangement au sud du garage (8.01 m
2
), un couvert à bois
(5.58 m
2
), la couverture de l'escalier extérieur (1.8 m
2
)
et un chauffage à gaz avec canal de cheminée de surface négligeable. Elle a
estimé que l'abri de rangement au sud du garage de 8 m
2
n'était pas
soumis à autorisation, compte tenu de sa surface modeste (art. 68a al. 2 let. a
du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC: RLATC; BLV
700.11.1). Les agrandissements extérieurs réalisés sont donc de 60.76 m
2
,
si l'on retranche cet abri. Les travaux les plus utiles à la recourante étaient
le garage ECA n° 318 (18 m
2
), la couverture de l'escalier extérieur
(1.8 m
2
) et le chauffage à gaz, ceux-ci pouvant être régularisés dès
lors qu'ils respectaient la limite maximale précitée de 21.40 m
2
.
Les autres constructions ne pouvaient être régularisées, compte tenu de leur
dépassement de cette limite et du fait qu'elles altéraient le caractère
traditionnel du bâtiment d'origine et avaient un impact sur le paysage.
L'autorité intimée considère en particulier que la création d'un jardin d'hiver
vitré tranche avec la construction d'origine en bois, ce qui ressort d'ailleurs
des photographies au dossier. Le Tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de
cette appréciation qui est conforme aux art. 24c LAT et 42 OAT et peut en
conséquence être confirmée.
b) En réponse au grief de la recourante, l'autorité
intimée a encore expliqué que, même en procédant à un calcul global des
agrandissements, comme souhaité par la recourante, il faudrait tenir compte de
l'ensemble des agrandissements effectués depuis la date de référence du 9
juillet 1980. Ainsi, en additionnant les surfaces bâties à cette date (78.92 de
SBPU + 71.35 de SA), on arrive à une surface bâtie totale de 150.27 m
2
.
Un agrandissement de 30% permettrait ainsi une augmentation totale de la
surface de 45.08 m
2
. Il convient toutefois de retrancher de ce
montant maximal les agrandissements déjà effectués, soit en particulier la
moitié de l'agrandissement de la SBP de 33.82 m
2
, soit 16.91 m
2
(art. 42 al. 3 let. b OAT), laissant ainsi un solde de 28.17 m
2
.
L'autorité intimée constate que les agrandissements extérieurs précités, de
l'ordre de 60 m
2
(après déduction d'un local de rangement de 8 m
2
)
dépassent largement cette limite. A nouveau, son appréciation consistant à
régulariser les travaux présentant le plus d'utilité à la recourante ne prête
pas le flanc à la critique et peut être confirmée.
Force est ainsi de constater que les aménagements
litigieux dépassent tant la limite quantitative que qualitative des
agrandissements possibles au sens des art. 24c LAT et 42 OAT. Ils ne peuvent de
ce fait déjà pas être régularisés
a posteriori
.
7.
Reste à examiner l'ordre de remise en état. La recourante se prévaut à
cet égard de sa bonne foi, d'une violation de la garantie de la propriété et du
principe de proportionnalité. Elle a notamment requis de pouvoir au moins
garder les constructions litigieuses de son vivant.
a) La municipalité, et à son défaut le département
compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires
(art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut
laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou
un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une
obligation quand les conditions en sont remplies (AC.2018.0139 du 18 juin 2019;
AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2017.0320 du
9 mai 2019 consid. 2a; AC 2005.0059 du 5 juillet 2005 consid.
1a). Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à
une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
- ATF 137 I 167 consid. 3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4 et les
références). D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité
renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle
sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le
dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait
changé dans l'intervalle (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid.
3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (
cf
. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_70/2015 du 28 août 2015
consid. 4.1 et les références).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (
cf
.
ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; TF 1C_61/2014 du
30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c,
in
ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent
en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire
bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée
(ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). La jurisprudence considère ainsi que
l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 ss). Un ordre de remise
en état constitue dans ces conditions une restriction admissible à la garantie
de la propriété (art. 36 Cst).
b) La recourante se prévaut tout d'abord de la
protection de sa bonne foi, compte tenu en particulier des autorisations reçues
de la Municipalité. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. En outre, le
principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de
s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire
ou abusif. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que 1)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, 2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et 3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; 4) Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et 5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
cf
. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182
consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; CDAP AC.2018.0179 du 17 décembre
2018 consid. 3). En d'autres termes, la protection de la bonne foi nécessite
notamment que ni l'administré, ni son représentant, ne doit avoir été en mesure
de reconnaître l'erreur – à plus forte raison ne doit-il pas l'avoir reconnue,
ni en être lui-même responsable; il lui incombe le cas échéant de se renseigner
ou, au moins, de faire preuve d'un minimum d'attention (Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif: Les fondements, vol. I, Berne
2012, 3
ème
éd., p. 927;
cf
. ég. TF 1C_170/2008 du 22 août
2008 consid. 3.2).
Comme exposé ci-dessus, les autorisations délivrées
par la Municipalité sans autorisation préalable du SDT sont nulles. La
recourante ne saurait ainsi s'en prévaloir. De toute manière, la recourante a
procédé aux deux constructions litigieuses sans demander d'autorisation. Dans
la demande de régularisation du jardin d'hiver, elle a omis d'indiquer qu'il
s'agissait d'une construction hors zone à bâtir, alors même qu'elle avait
indiqué cette mention dans une demande antérieure. Quand bien même elle avait
mandaté un géomètre pour effectuer cette démarche, elle doit se laisser imputer
les manquements de ce dernier. Sa bonne foi ne saurait en conséquence être
admise ici. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire de compléter l'instruction
sur ce point par l'audition du géomètre mandaté ou de membres de la
Municipalité. Quoi qu'il en soit, comme on l'a vu ci-dessus, même un
constructeur de mauvaise foi peut se prévaloir du principe de la
proportionnalité dans le cadre d'un ordre de remise en état.
c) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la
démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est
soumise en principe à un délai de péremption de trente ans; exceptionnellement,
cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs
de police au sens strict imposent une telle mesure et, inversement, l'autorité
peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la
bonne foi le commande (
cf
. ATF 132 II 21 consid. 6.3;
cf
. aussi
TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2; 1C_302/2016 du 18 janvier
2017 consid. 5.1; 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 10.4, et
les références citées). Le délai de péremption commence à courir seulement dès
l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (
cf
. ATF
136 II 359 consid. 8.3; 107 Ia 121 consid. 1b; v. ég. TF 1C_318/2013 du
10 décembre 2013 consid. 4.3).
Dans le cas présent, les constructions litigieuses ont
été érigées aux environs de 1991 et après 2000. Le délai de péremption du droit
d'exiger le rétablissement d'une situation conforme au droit n'est ainsi pas
échu, étant aussi rappelé que l'autorité intimée n'a eu connaissance de la
situation qu'en 2015 dans le cadre d'un changement du système de chauffage. Il
n'y a en conséquence pas lieu de retenir une péremption du droit d'exiger une
mise en conformité ici.
d) En termes de proportionnalité, l'autorité intimée
a régularisé les constructions qui paraissaient les plus utiles pour la
recourante, soit notamment le garage ECA n° 318. Les deux constructions
litigieuses sont des constructions annexes dont le maintien n'apparaît pas
indispensable. Dans cette mesure, l'appréciation de l'autorité intimée tendant
à privilégier le rétablissement d'une situation conforme au droit par rapport
aux éventuels inconvénients qui en découleraient pour la recourante doit être
confirmée. Les dérogations aux règles applicables hors de la zone à bâtir ne
sont comme on l'a vu pas mineures, quantitativement ou qualitativement. Les
ouvrages litigieux contreviennent ainsi au principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti.
Enfin, la recourante a demandé, sans prendre de
conclusion formelle à cet égard, à pouvoir conserver ces constructions aussi
longtemps qu'elle serait en vie. Elle a notamment requis l'audition de sa fille
qui serait disposée à prendre un engagement dans ce sens. Une telle solution a
déjà pu être admise, moyennant une inscription au registre foncier (
cf
.
AC.2016.0332 du 4 septembre 2018). Cela dit, cette question reste dans le
pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. La recourante est née en 1945 et
elle est à la retraite. Elle habite la parcelle n° 410 depuis longtemps. Elle
n'invoque toutefois aucune circonstance particulière de nature à justifier une
tolérance des locaux litigieux, qui sont au demeurant des locaux annexes à
l'habitation principale qui, elle, n'est pas remise en question. On ne saurait ainsi
reprocher à l'autorité intimée de ne pas être en entrée en matière sur une
telle demande. Dans ces circonstances, l'audition de sa fille à ce sujet
n'apparaît pas nécessaire.
En définitive, le SDT n'a pas excédé ni abusé de sa
marge d'appréciation en ordonnant la remise en état du jardin d'hiver et du
local de rangement sis sous le balcon sud, ainsi que le réensemencement du sol.
La conclusion de la recourante tendant au maintien de ces ouvrages doit par
conséquent être rejetée.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé au SDT pour
fixer un nouveau délai de remise en état à la recourante, ce délai étant
aujourd'hui échu.
Vu l'issue du pourvoi, la recourante supportera les
frais de la cause (art. 49 et 91 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV
173.36.5.1). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens dès lors que la
recourante succombe et que l'autorité intimée n'a pas procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 et 91 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 16 novembre 2018 est
confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 septembre 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.