vd_omni · FO.2005.0023 · 2006-04-20 · fr

MINDER/Département de l'économie Section juridique, Service de l'agriculture | Paiements directs. L'inscription au programme de la culture extensive, de la culture biologique, de la garde d'animaux de rang particulièrement respectueuse de l'espèce et des prestations écologiques requises doit être remise avant le 31 août précédant l'année de contribution. Confirmation du refus de payer des paiements directs à un agriculteur qui n'a pas respecté cette procédure, quand bien même il serait peut-être possible d'établir a posteriori le droit aux paiements directs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.04.2006 FO.2005.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 avril 2006
Composition
M. François Kart, président ; M. Antoine Thélin,
Mme Silvia Uehlinger, assesseurs
Recourant
Fritz MINDER,
à Avenches,
représenté par Michel MORDASINI, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Département de l'économie Section
juridique,
Autorité concernée
Service de l'agriculture,
Objet
mesures de
compensation liées à la création de zones agric.
Recours Fritz MINDER c/ décision du Département de
l'économie du 28 octobre 2005 (paiements directs)
Vu les faits suivants
A.
En date du 30 août 2002, Fritz Minder, qui exploite un
domaine agricole à Avenches, a rempli le formulaire d’inscription pour les
paiements directs 2003 relatif aux programmes « systèmes de stabulation
respectueux des animaux » (programme SST) et « contributions pour les
sorties régulières en plein air » (programme SRPA). Ce formulaire
mentionne différentes catégories d'animaux et il appartient à l'exploitant d'indiquer
les catégories pour lesquelles il s'inscrit. A cette occasion, Fritz Minder a inscrit
les catégorie « Génisses d'un an et plus » (code 1102), « Taureaux
d’un an et plus » (code 1103), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12
mois, femelles » (code 1104), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12
mois, mâles » (code 1105), « Vaches mères et nourrices avec les veaux
de moins d'un an et vaches à l'engrais » (code 1201). Il n' a en revanche
pas inscrit la catégorie « génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre
mois » (code 1301). En 2003, Fritz Minder détenait huit bêtes de la
catégorie 1301, ce qui a été constaté dans le document « relevé des
animaux 2003 », suite à une correction apportée par le Service de
l’agriculture (ci après: Sagr), ceci avec l’accord de l’exploitant.
B.
Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation
de Fritz Minder a été effectué le 22 janvier 2003. A cette occasion, les
catégories 1102, 1103, 1104, 1105 et 1201 ont été contrôlées et validées (cf.
Protocole de constat du contrôle SST et SRPA- campagne 2002-2003).
C.
Lorsqu’il a rempli le formulaire pour les paiements
directs 2004 relatif aux programmes SST et SRPA le 29 août 2003, Fritz Minder a
inscrit les catégories « vaches mères et nourrices avec les veaux de moins
d’un an » (code 1201) et « génisses d’un an et plus » (code
1102). Il a en revanche à nouveau omis d’inscrire la catégorie 1301 (génisses,
taureaux et bœufs de plus de quatre mois), alors qu’il détenait toujours du
bétail de cette catégorie. Ce bétail figure dans le document « relevé des
animaux 2004 », ceci après une nouvelle correction apportée par le Sagr.
D.
Par décision du 2 décembre 2004, le Sagr a versé à Fritz
Minder des paiements directs pour l'année 2004 à hauteur de 81'913 fr. 75, dont
27'954 fr. de contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages
grossiers, 1'557 fr. 90 de contributions pour les systèmes de stabulation
respectueux des animaux (SST) et 3'115 fr. 80 de contributions pour les sorties
régulières en plein air (SRPA).
E.
Le 15 décembre 2004, Fritz Minder a adressé au Sagr le
courrier suivant :
« Le décompte final des paiements directs pour l’année
2004 m’est bien parvenu et je vous en remercie.
Après vérification de celui-ci, j’ai constaté une erreur à la
position n° 2 « garde d’animaux consommant des fourrages grossiers
UGB ». Lors du remplissage du questionnaire en août 2004, j’ai omis de
mettre une croix dans la case « engraissement de gros bétail génisses,
taureaux et bœufs de plus de quatre mois ». Ma langue maternelle n’étant
pas le français, je n’ai pas bien interprété correctement la phrase et cette
erreur me coûte à présent quelques milliers de francs.
Suite à nos différents conversations téléphoniques du 10 ct
et 13 ct, je vous prie de faire un rectificatif pour cette erreur et de
mentionner sous la rubrique 1301 un OUI. D’après les données BDTA, je peux vous
prouver que j’engraisse du bétail de plus de quatre mois.
Je vous prie d’ores et déjà de mentionner pour l’année 2005
un OUI pour la rubrique 1301 ».
F.
Le du 20 décembre 2004, la Cheffe du Département de
l’économie a accusé réception de la lettre de Fritz Minder du 14 décembre 2004
en l'informant que cette lettre avait été transmise au Sagr afin que celui-ci
rende cas échéant une nouvelle décision. Il était précisé, qu’en cas de confirmation
de la première décision ou de nouvelle décision également contestée, une
procédure de recours serait engagée.
G.
Le 15 janvier 2005, le Sagr a transmis au secrétariat
général du Département de l'économie les déterminations suivantes :
« En date du 15 décembre 2004, M. Minder a recouru
contre la décision du Sagr du 2 décembre 2004 concernant les paiements directs.
Le motif invoqué est le non paiement des contributions en faveur des sorties
régulières en plein air (SRPA) et du système de stabulation respectueux des
animaux (SST) pour la catégorie « engraissement de gros bétail ».
L’exploitant prétend à des contributions pour l’entier de son
troupeau (63.46 UGB bovins) alors que sur le formulaire d’inscription pour
l’année 2004, seules les génisses d’élevage de plus d’un an et les vaches mères
et nourrices avec leurs veaux étaient inscrites en SRPA et SST. Nous avons
ainsi payé un montant total de 4'673 fr. 70 (SRPA : 17.31 UGB à Fr.
180.-- ; SST : 17.31 UGB é Fr. 90.--) représentant l’intégralité des
contributions pour les catégories de bétail inscrites.
L’effectif des animaux destinés à l’engraissement de plus de
quatre mois, soit 46,15 UGB, n’ayant pas été inscrit ni contrôlé dans les
programmes SRPA et SST pour l‘exercice 2004, celui-ci ne peut pas être pris en
compte. En conséquence le Service de l’agriculture ne peut que maintenir sa
décision du 2 décembre 2004 et conclut au rejet du recours ».
H.
Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation
de Fritz Minder a été effectué le 19 janvier 2005. A cette occasion, les
catégories 1102, 1201 et 1301 ont été contrôlées et validées. Le protocole de
constat du contrôle mentionne que Fritz Minder dispose d’un effectif de 70 animaux
des catégories 1201 et 1301.
I.
En date du 7 avril 2005, Fritz Minder a adressé à la Cheffe
du Département de l'économie un courrier dans lequel il déclarait former un
recours contre la décision rendue le 15 janvier 2005 par le Sagr. Ce courrier
mentionnait notamment ce qui suit :
« Je ne peux pas accepter la décision rendue par le
Service de l’agriculture. Dans mon courrier du 15 décembre 2004, j’ai admis mon
erreur en omettant de mettre une croix dans la case « engraissement de
gros bétail génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois » et
également donner une explication.
Le bétail de plus de quatre mois qu j’ai engraissé en 2004
a été inscrit auprès de la Banque de données sur le trafic des animaux. Pour
confirmation, je vous transmets en annexe l’extrait BDTA du 01.01. au
31.12.2004. L’affirmation du Service de l’agriculture comme quoi l’effectif des
animaux destinés à l’engraissement de plus de quatre mois n’a pas été inscrit
et contrôlé n’est donc pas correcte. ».
J.                Par décision
du 28 octobre 2005, la Cheffe du Département de l’économie a rejeté le recours
formé le 15 décembre 2004 par Fritz Minder contre la décision du Sagr du 2
décembre 2004 relative aux paiements directs 2004.
Fritz Minder s’est pourvu contre cette décision
auprès du Tribunal administratif le 23 novembre 2005 en concluant à son
annulation et au renvoi de la cause devant le Sagr pour nouvelle instruction et
décision. Le Département de l’économie et le Sagr ont déposé une réponse
commune le 19 décembre 2005 dans laquelle ils concluent au rejet du recours. Le
recourant et le Département de l’économie ont déposé des observations
complémentaires les 16 février et 6 mars 2006.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l’agriculture (LAgr), la Confédération octroie aux exploitants
d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des
contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils
fournissent les prestations écologiques requises. Selon l’art. 1er de l’Ordonnance
du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (OPD), les
paiements directs comprennent les paiements directs généraux, les contributions
écologiques et les contribution éthologiques. Par contributions éthologiques,
on entend les contributions pour les systèmes de stabulation particulièrement
respectueux des animaux (art. 1 al. 4 let. a OPD) et les contributions pour les
sorties régulières en plein air (art. 1 al. 4 let. b OPD). L'art. 1
er
de l'ordonnances du DFE sur les systèmes de stabulation particulièrement
respectueux des animaux (ordonnance SST) et de l'ordonnances du DFE sur les
sorties régulières en plein air d’animaux de rang (ordonnance SRPA) mentionne
les catégories d’animaux qui peuvent bénéficier de contributions. Parmi celles-ci
figure la catégorie des génisses, taureaux et bœufs destinés à l’engraissement,
de plus de quatre mois (art. 1
er
al. 1 let. a ch. 8 de l’ordonnance
SST et de l’ordonnance SRPA).
Selon l’art. 16 al. 1 OPD, l’exploitant qui demande
l’octroi de paiements directs doit fournir à l’autorité cantonale la preuve
qu’il exploite l’ensemble de son exploitation conformément aux exigences des
prestations écologiques requises ou à d’autres règles reconnues par l’office.
Selon l’art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande
écrite. Celle-ci doit être adressée à l’autorité désignée par le canton de
domicile. Selon l’art. 65 al. 1 OPD, la demande doit être adressée à l’autorité
compétente entre le 15 avril et le 15 mai. L’inscription aux programmes de la
culture extensive, de la culture biologique, de la garde d’animaux de rang
particulièrement respectueuse de l’espèce et des prestations écologiques
requises doit être remise avant le 31 août de l’année précédant l’année de
contributions (art. 65 al. 3 OPD). Les contrôles sont régis par l’art. 66 OPD.
L’art. 66 al. 4 OPD a la teneur suivante :
Les cantons font le nécessaire pour que :
a) chacune des mesures citées dans la présente ordonnance
ainsi que les prestations écologiques requises visées au chapitre 3 soient
contrôlées durant l’année de contributions dans :
1) toutes les exploitations qui demandent des contributions
pour la première fois,
2) toutes les exploitations dans lesquelles des manquements
ont été constatés lors de contrôles effectués l’année précédente, et dans
3) au moins 30% des autres exploitations choisies au
hasard ;
Selon les explications fournies par l'autorité
intimée, lorsque les exploitants inscrivent les diverses catégories de leur
bétail aux programmes SST et SRPA en août précédant l'année de contributions,
le Sagr enregistre ces informations sur une base de données informatique. L'Office
Eco'prest, responsable des contrôles, reprend ces données et prépare les
documents qui sont remis au contrôleur. Par la suite, l'exploitant remplit le
document « Relevé des animaux » correspondant à l'année de versement
des contributions, qui mentionne le nombre d'animaux à une date de référence
(fixée au début du mois de mai par l'Office fédéral de l'agriculture en
application de l'art. 5 al. 1 de l'Ordonnance du conseil fédéral du 7 décembre
1998 sur les données agricoles). Le Sagr se fonde sur ce document pour
déterminer le montant des paiements directs (art. 67 OPD)
2.
Dans le cas d’espèce, sont litigieuses les contributions
SST et SRPA pour l’année 2004 concernant les génisses, taureaux et bœufs
destinés à l’engraissement, de plus de quatre mois (ci-après : le bétail
de la catégorie 1301).
a) aa) S'agissant du bétail de la
catégorie 1301, le recourant ne conteste pas n’avoir pas respecté la procédure
prévue à l’art. 65 al. 3 OPD, qui implique que l’inscription aux programmes SRT
et SRPA soit remise à l’autorité compétente avant le 31 août de l’année précédant
l’année de contributions. Il ne conteste également pas n’avoir pas été contrôlé
en 2004 en ce qui concerne le respect des exigences fixées dans les ordonnances
SST et SRPA. Il soutient toutefois qu’il existe un faisceau d’indices
suffisant  démontrant que, matériellement, il remplissait les exigences pour
l’octroi en 2004 des contributions en faveur du bétail de la catégorie 1301. Il
se réfère à cet égard au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi le
22 janvier 2003 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là des génisses et des
taureaux d’un an et plus ainsi que du jeune bétail d’élevage de quatre à douze
mois et qu’il respectait les exigences pour ces différentes catégories. Il se
réfère également, et surtout, au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi
le 19 janvier 2005 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là du bétail de la
catégorie 1301 et qu’il respectait les exigences des programmes SST et SRPA. Le
recourant relève également que le Sagr a toujours su qu’il possédait des
animaux de cette catégorie puisqu'il a corrigé lui-même les formulaires
« relevé des animaux » pour les années 2003 et 2004 en inscrivant les
animaux de cette catégorie. Il relève enfin que le nombre d'animaux de la
catégorie 1301 qu'il engraissait en 2004 ressort des données de la banque de
données sur le trafic des animaux (données BDTA).
bb) Le Département et le Sagr s’en tiennent pour
leur part au constat selon lequel le bétail de la catégorie 1301 n’a été
contrôlé ni en 2003 ni en 2004 puisqu’il n’avait pas été inscrit dans les
formulaire d’inscription des programmes SST et SRPA établis en août 2002 et
août 2003. Ils relèvent ainsi que le bétail de cette catégorie ne figurait pas
sur les documents remis à la personne chargée de contrôler l'exploitation.
Implicitement, l’autorité intimée conteste ainsi que les contrôles effectués en
2003 et 2005 puissent pallier l’absence de contrôles effectués durant l’année
déterminante. L’autorité intimée ne se prononce en revanche pas véritablement
sur l’argument du recourant selon lequel, nonobstant l’absence formelle
d’inscription et de contrôle, l’existence du bétail de la catégorie 1301 et le
respect des exigences du programme SST et SRPA peuvent être démontrés par
d’autres moyens.
b) Il convient d'examiner si, en s'en tenant au respect
strict des exigences formelles de la procédure d'annonce et de contrôle prévue
par l'OPD, l’autorité intimée a fait preuve de formalisme excessif.
aa) Le principe de la prohibition du formalisme
excessif est déduit de l’art. 29 Cst. Il y a formalisme excessif lorsqu’une
règle de procédure impose un comportement aux conséquences graves sans
justification raisonnable ou lorsqu’une règle de forme de peu d’importance est
violée et que cette violation entraîne une sanction grave et disproportionnée,
telle par exemple une décision d’irrecevabilité (Pierre Moor, droit
administratif, vol. II p. 231 et réf.). Pour qu’une sanction telle que l’irrecevabilité
puisse être prononcée, la règle violée doit se justifier par un intérêt digne
de protection et ne pas compliquer inutilement l’application du droit au fond.
Ces deux conditions, qui reviennent pratiquement au même, renvoient à la double
fonction de la procédure : organiser le déroulement ordonné de la
procédure, notamment du point de vue de la sécurité du droit et de l’égalité
entre parties, et assurer l’application régulière du droit matériel (Pierre
Moor,
ibidem
). En principe, les principes de la légalité et de l’égalité
de traitement devraient interdire de privilégier les administrés négligents
(Blaise Knapp, précis de droit administratif, 4
ème
éd., p. 136 no.
642). L’application des règles de procédure devra toutefois respecter le
principe de la proportionnalité. Lorsqu’une autorité s’aperçoit ou doit
s’apercevoir, en raison de son caractère manifeste, qu’une erreur de procédure
a été commise par l’administré, elle doit, conformément au principe de la bonne
foi, lui donner un court délai pour qu’il rectifie son erreur (Blaise Knapp,
op. cit. no. 643 ; ATF 111 IA 175).
bb) Dès lors qu’on se trouve dans le cadre d’une
procédure tendant au versement de prestations à un administré (par opposition
par exemple à une procédure dans laquelle l’administré est entraîné contre son
gré et où un droit constitutionnel est en jeu tel que la liberté personnelle,
cf. Pierre Moor, op. cit. p. 223), l’administration peut, d’une part, prévoir
une procédure relativement formelle et, d’autre part, exiger de l’administré
qu’il s’y conforme strictement. En l’occurrence, on constate que le versement
des paiements directs porte sur des montants importants, ce qui implique que
des contrôles adéquats soient effectués auprès des exploitants. On peut ainsi
comprendre que l’autorité se montre ferme s’agissant du respect des exigences
formelles pour l‘inscription aux différents programmes permettant le versement
de paiements directs, le respect de ces exigences étant notamment nécessaire
pour que les procédures de contrôle puissent être mises en œuvre correctement.
Le respect des exigences procédurales figurant à l’art. 65 et 66 OPD se
justifie ainsi par un intérêt digne de protection. En l’occurrence, on l’a vu,
le recourant s’est montré particulièrement négligeant à cet égard, puisque,
s’agissant du bétail de la catégorie 1301, il n’a procédé aux inscriptions
requises ni en 2002 (contributions 2003) ni en 2003 (contributions 2004). On
relève au surplus qu’on se trouve en présence d’une omission pure et simple
d’inscrire le bétail de la catégorie concernée et non pas d’un simple
dépassement du délai d’inscription.
cc) Vu ce qui précède, on ne saurait faire grief à
l’autorité intimée d’avoir, en ce qui concerne le bétail de la catégorie 1301,
refusé d’entrer en matière s’agissant des contributions SST et SRPA pour
l’année 2004. Certes, le recourant fournit des éléments qui tendent à démontrer
qu'il devrait être possible d’établir a posteriori les données pertinentes pour
le versement des contributions litigieuses. Cette manière de procéder, qui alourdit
considérablement le travail administratif, ne saurait toutefois entrer en
considération s’agissant d’une procédure tendant au versement de prestations
telles que les paiements directs prévus par l'OPD. Comme on l’a vu ci-dessus,
on peut en effet attendre de l’administré qui prétend au versement de prestations
de cette importance qu’il se conforme à la procédure mise en place afin de
permettre notamment la mise en œuvre des contrôles.
3.                Il
convient encore d’examiner si l’erreur commise par le recourant dans le
formulaire d’inscription rempli en août 2003 aurait dû être corrigée d’office
par le Sagr, ce qui aurait permis de procéder aux contrôles nécessaires en
2004.
On relève
qu’une correction de ce type est intervenue en 2003 et en 2004 dans les
formulaires « relevé des animaux », sur la base desquels les
paiements directs sont effectués. A cet égard, l’autorité intimée explique de
manière convaincante (cf. observations complémentaires du 6 mars 2006 de la
cheffe du Département de l’économie) que les procédures d’inscription aux
programmes et d’annonce (soit le relevé du bétail retourné en mai de chaque
année qui est pris en compte pour fixer le montant des paiements directs) sont
relativement indépendantes l'une de l'autre, l’office chargé des contrôles se
fondant uniquement sur les catégories inscrites par les exploitants au mois
d'août de l'année précédente pour effectuer les contrôles au début de l'année
suivante. Ceci confirme qu’il appartient aux exploitants qui requièrent le
versement de paiements directs de remplir correctement les formulaires
d’inscription et le recourant ne saurait tirer argument du fait que des
corrections aient pu être apportées ultérieurement par le Sagr au moment du
calcul des paiements directs. On ne saurait ainsi exiger du Sagr qu’il corrige
d’office les formulaires d'inscription remplis de manière inexacte ou
incomplète.
4.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort
du recours, les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant et il
n’y a pas lieu de lui allouer les dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de l’économie du 28 octobre
2005 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de Fritz Minder.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 avril 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent
arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un
recours de droit administratif à la commission de recours du Département
fédéral de l'économie publique, 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2 LAgr).