vd_omni · AC.2001.0014 · 2001-05-31 · fr

SI SAMUEL VOGEL SISAMI SA c/DINF/Grandvaux | Aucun fait nouveau n'étant allégué dans la demande en vue de faire reconsidérer par l'autorité sa décision, celle-ci n'est pas tenue d'entrer en matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.05.2001 AC.2001.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 mai 2001
sur le recours interjeté par la
S.I. SAMUEL
VOGEL SISAMI S.A.
, représentée par l'avocat Jacques Ballenegger, à Lausanne
contre
les décisions du 12 avril 2000 du
Département
des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire
(refus
d'autoriser l'extension d'une exploitation en zone viticole à Grandvaux) et du
10 janvier 2001 du
Chef dudit département
(refus de reconsidérer la
décision négative).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pascal Langone et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La Société immobilière
Samuel Vogel Sisami SA (ci-après: Sisami SA ou la société) a été constituée à
une date inconnue par Samuel Vogel, vigneron à Grandvaux; elle est notamment
propriétaire de la parcelle n° 630 du cadastre de cette dernière commune, au
lieu-dit
"La Croix Duplex"
, située à la sortie du village en
direction de la corniche et bordée au nord par la RC 763 (route de Chenaux).
Depuis l'adoption du premier plan d'affectation du territoire communal en 1962
et sans discontinuer, cette parcelle est colloquée en zone viticole; elle
supporte notamment un bâtiment n° ECA 376 dans lequel la société exploite son
activité de transformation, de mise en valeur et de commercialisation de
produits viticoles. Ces derniers proviennent toutefois de vignes dont les
héritiers de Samuel Vogel sont propriétaires à Lavaux, et dans le canton, à
Champagne, Ollon et Yvorne et, hors du canton, à Bevaix/NE et en Valais.
Actuellement, c'est l'hoirie de Samuel Vogel, soit Charles, Jean, Annie, Pierre
et Simon Vogel,
qui détient le capital-actions de Sisami SA, les deux
premiers étant administrateurs; le logement de Jean Vogel est du reste situé à
l'étage dudit bâtiment. A l'époque, la SA avait été constituée pour des raisons
successorales, en vue d'éviter ainsi un morcellement du domaine viticole entre
les différents héritiers, afin de maintenir au contraire en mains communes la
propriété de l'ensemble des terres acquises par Samuel Vogel.
B.                    Le bâtiment n° ECA 376,
dont l'emprise initiale au sol était d'environ 200 m², a fait l'objet de
plusieurs transformations successives.
a) En 1977 et en 1978,
il aurait été agrandi une première fois, dans une mesure non négligeable, à
l'ouest et à l'est.
b) En 1989, Sisami SA
a requis de pouvoir y créer deux logements supplémentaires, ainsi que des
locaux d'exploitation. Après avoir refusé ce projet, le jugeant non conforme à
la destination de la zone, le Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (ci-après: DTPAT; aujourd'hui Département des
infrastructures; ci-après: DINF) a finalement autorisé ces travaux, par
décision du 15 mars 1990, nonobstant l'opposition d'un propriétaire voisin,
Prosper Gorjat, durant l'enquête; la surface du bâtiment a ainsi été portée à
626 m² par la réalisation de ces aménagements sur quatre niveaux.
c) Du 11 au 30 août
1995, Sisami SA a mis à l'enquête publique un nouveau projet d'agrandissement
du bâtiment n° ECA 376; il s'agissait pour elle de créer une nouvelle surface
de cuverie et de stockage et de nouveaux dortoirs pour le personnel, soit une
extension d'une emprise supplémentaire de 512 m². Par décision du 19 septembre
1995, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a refusé de
délivrer l'autorisation spéciale requise, ce projet n'étant, selon lui, pas
conforme à la destination de la zone. Cette décision n'a pas été attaquée mais
l'hoirie Vogel a cependant approché le SAT dans le courant de l'automne 1995
afin que ce dernier définisse les limites admissibles d'un nouveau projet. Le
SAT ayant, par courrier du 10 novembre 1995, constaté que l'entreprise se
consacrait principalement à une activité vinicole, et de façon seulement
accessoire à la culture et à l'exploitation viticoles, Sisami SA, par la plume
de Charles Vogel le 18 novembre 1995, a expliqué que, si, sur le plan
économique, l'entreprise était propriétaire des vignes et des installations de
production, elle ne l'était en revanche pas du point de vue juridique.
d) Courant printemps
1996, Sisami SA a présenté un nouveau projet consistant en une extension pour
partie hors-sol pour partie en sous-sol. Par courrier du 14 juin 1996, le SAT a
fait savoir qu'il pouvait admettre, nonobstant la nature essentiellement
vinicole de l'entreprise, une ultime extension de 100 m² hors sol et de même
contenance en sous-sol, dans la mesure où cette extension serait partiellement
destinée au rangement du matériel et à la culture de la vigne. Sur l'insistance
de la Municipalité de Grandvaux, il a même ultérieurement, par courrier du 4
septembre 1996, accepté d'entrer en matière sur une extension maximale de 350
m² en sous-sol, précisant toutefois de façon expresse que cette autorisation
épuiserait toutes prétentions ultérieures de la constructrice à une nouvelle
dérogation fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT. Sisami SA a donc fait mettre à
l'enquête ce dernier projet, du 13 décembre 1996 au 13 janvier 1997; outre
celle de Prosper Gorjat, il a suscité l'opposition des copropriétés Le Confin
"B" et "Midi", ainsi que celle d'Hélène et Bozéna Vlnas. Ce
nonobstant, l'autorisation spéciale a été délivrée à Sisami SA en date du 10
février 1997, le SAT rappelant derechef que les droits dérogatoires sont
désormais épuisés par cette autorisation. Par décision du 26 mars 1997, la
municipalité a écarté les oppositions et délivré à Sisami SA le permis de
réaliser cette extension.
C.                    Profitant, selon les
termes de ses représentants, de conditions géologiques plus favorables que
prévues, Sisami SA a, lors de l'exécution de ses travaux courant 1997, excédé
les limites de l'autorisation spéciale du 10 février 1997 pour créer des locaux
supplémentaires d'environ 100 m², soit une extension de 85 m² environ dans les
caves dont 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment, plus un couvert de 90 m² au
sud. Une autorisation lui a été octroyée en ce sens par la municipalité le 12
février 1998, sans enquête et sous réserve du droit des tiers. On relève du
reste, ce que retient le jugement pénal, qu'une partie des travaux ont été
adjugés à Jean-Pierre Freymond, municipal chargé d'en contrôler l'exécution.
L'attention du SAT sur cette situation a été attirée en premier lieu en août
1999 par l'un de ses collaborateurs qui, passé sur place, avait invité la
constructrice à régulariser les travaux non autorisés. Puis il en a été informé
par un propriétaire voisin, Robert Bettex, auquel la municipalité a répondu
qu'elle avait délivré une autorisation administrative à l'époque des travaux,
mais allait exiger des constructeurs une mise à l'enquête complémentaire. Par
ailleurs, la presse s'en est faite l'écho, Charles Vogel étant par ailleurs
municipal et la municipalité in corpore ayant délivré l'autorisation, sans en
référer au SAT.
Sisami SA a fait
mettre à l'enquête complémentaire, du 24 septembre au 13 octobre 1999 une
partie des travaux réalisés et qui excédaient le cadre de l'autorisation
spéciale du 10 février 1997, soit la couverture, d'une emprise de 90 m², au sud
et la régularisation d'un volume enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du
bâtiment. Cette mise en l'enquête a suscité l'opposition de Robert Bettex.
Par courrier du 12
février 2000, Jean Vogel s'est plaint au Conseiller d'Etat Philippe Biéler du
blocage du dossier de Sisami SA et du comportement de l'opposant Robert Bettex.
En date du 22 mars 2000, la municipalité a fait parvenir au SAT les plans des
travaux supplémentaires qu'elle avait autorisés à l'angle sud et à l'extrémité
ouest du bâtiment. Finalement, par décision du 12 avril 2000 communiquée à la
municipalité, le SAT a refusé l'octroi de l'autorisation spéciale requise; on
reprend ci-après le contenu de cette décision en ce qu'il a d'essentiel pour la
résolution du présent litige:
"(...)
Le présent projet tend d'une part à régulariser un local enterré
réalisé à l'extrémité ouest du complexe viti-vinicole et d'autre part à
procéder à la couverture et à l'aménagement d'un volume partiellement réalisé
lors des travaux de construction. Compte tenu de la décision (synthèse CAMAC du
10 février 1997) prise sur le précédent projet soumis à l'enquête publique, le
SAT refuse son autorisation spéciale à teneur des articles 81 et 120 lettre a
LATC. Le permis de construire ne peut donc en aucun cas être délivré. Ceci implique
pour le surplus que les travaux déjà réalisés, soit le local enterré sis à
l'extrémité ouest du complexe soit démoli.
Pour le surplus, les divers
travaux réalisés sur la base d'une autorisation municipale et sans enquête
publique, devront faire l'objet d'une procédure de régularisation par le biais
d'une mise à l'enquête lors de laquelle les autorisations spéciales ad'hoc
pourront en principe être délivrées, sous réserve du résultat de dite enquête.
A cet effet, le SAT précise d'ores et déjà qu'il pourrait en principe admettre
l'extension réalisée en façade sud pour les circulations internes (pt 1 du
dossier envoyé le 22 mars 2000 par la Municipalité), l'extension des locaux
souterrains réalisés par la création d'une surface triangulaire supplémentaire
permettant l'alignement des façades sud (pt 3), la création d'une dalle
intermédiaire au sud du stock viticole et pour l'extension réalisée en bordure
de la RC et admise par le Voyer dans son courrier du 22 octobre 1997. Par
contre, la cave réalisée à l'ouest du stock viticole (pt 4) ne pourra être
autorisée et devra donc être démolie.
Compte tenu des travaux déjà
effectués sur ce bâtiment et sous réserve de ce qui précède, les possibilités
de transformations tirées de l'article 24 al. 2 LAT sont en effet épuisées.
(...)"
La Municipalité de
Grandvaux s'est réunie le 18 avril 2000, séance à laquelle, selon le syndic
Alain Parisod, Charles Vogel n'aurait pas participé. Par ailleurs deux de ses
membres, à savoir outre le syndic, le municipal des travaux Freymond, ont
rencontré la direction du SAT; à l'issue de cette réunion, il est ressorti que
l'exigence du SAT vis-à-vis de la recourante se limitait à la mise hors service
du local enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment.
Par courrier du 3 mai
2000, la municipalité a formellement notifié à la recourante la décision
négative du SAT du 12 avril 2000; elle a par ailleurs ajouté:
"(...)
Suite à la rencontre que MM.
Parisod et Freymond ont eue avec Mme Surchat-Vial et M. Zürcher, du SAT, il en
ressort que:
- vous n'êtes plus obligé de démolir le local enterré sis à
l'extrémité ouest du complexe, comme demandé dans la lettre de la CAMAC, mais
que vous devez le mettre hors service;
- nous attendons un projet de votre part pour les finitions
extérieures."
Dite correspondance
fait mention du délai et de la voie de recours. En outre, par courrier du 16
mai 2000, le chef du DINF, en réponse à la correspondance de Jean Vogel du 12
février 2000, a rappelé à celui-ci la position du département et les exigences
du SAT:
"(...)
Il apparaît en effet - indépendamment des raisons qui ont pu
pousser un opposant à se manifester - que SISAMI SA a entrepris, en toute
connaissance de cause, des travaux excédant notablement les autorisations
obtenues par l'autorité compétente le 10 février 1997. Dans ces conditions, il
n'est naturellement pas possible de vous autoriser à ériger des constructions
supplémentaires.
Bien au contraire, il s'agira de
remettre en état, dans la mesure de ce qui est raisonnablement possible, les
travaux entrepris sans droit. Les modalités de remise en état des lieux
figurant dans la décision qui vous a été communiquée par la Commune ont été
explicitées avec une délégation de la Municipalité; il a été précisé à cet
égard qu'il fallait comprendre l'exigence relative à la démolition de la cave
réalisée à l'ouest du complexe viticole en ce sens que le local considéré,
souterrain, devra être rempli de matériaux d'excavation et obturé de manière
définitive, de manière à ce qu'aucun accès ou usage ne soit possible depuis
l'intérieur du bâtiment.
(...)"
En outre, le chef du
DINF a dénoncé les frères Vogel à la préfecture du district de Lavaux pour
contravention à l'art. 130 LATC. Par prononcés préfectoraux du 19 juin 2000,
Charles et Jean Vogel ont chacun été condamnés à une amende de 2'000 francs; en
outre, une créance compensatrice totale de 12'000 francs et les frais de la
cause ont été mis à leur charge. A la suite de l'appel qu'ils ont interjeté, le
Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois, par jugement du 6
avril 2001, a aggravé la quotité de l'amende infligée à Charles Vogel, portant
cette dernière à 5'000 francs; l'amende infligée à Jean Vogel ainsi que le
montant de la créance compensatrice ont en revanche été maintenus. Charles et
Jean Vogel se sont cependant pourvus en cassation contre ce jugement auprès du
Tribunal cantonal dont la décision n'avait pas été communiquée au jour de la
notification du présent arrêt.
D.                    En date du 18 mai 2000,
Sisami SA, par la plume de Charles Vogel, a exposé au Conseiller d'Etat
Philippe Biéler, Chef du DINF, les circonstances dans lesquelles les travaux
non autorisés par le SAT ont, selon elle, été réalisés; elle a insisté sur le
combat politique que mènerait Robert Bettex contre la municipalité. Sisami SA a
au demeurant appelé de ses voeux une solution compromissoire; on retient de
cette correspondance les deux derniers paragraphes:
"(...)
Monsieur le Conseiller d'Etat,
nous avons pu apprécier au travers de la presse votre art de la négociation dans
le très long conflit de Lutry et les anciennes caves Bujard, qui grâce à vous a
finalement trouvé un épilogue positif. Nous aimerions ici aussi faire appel à
votre sens des responsabilités civiques et politiques pour venir nous aider à
trouver une solution à ce conflit politique stérile dont les exploitants de
notre domaine sont les victimes. Comment peut-on soutenir une telle mesquinerie
et une volonté de destruction alors que le secteur viticole a besoin de
dynamisme et d'encouragement?
Pouvons-nous espérer que notre
appel au secours vous convaincra de vous déplacer personnellement sur le site
en question, afin de vous faire une opinion de ce faux drame soulevé par un
citoyen aigri. Devons-nous, dans le cadre de ces mêmes raisonnements qui
tendent à l'absurde, murer le parking de Rivaz, une réussite illégale mais
combien convaincante(...)."
Par courrier du 31 mai
2000, Sisami SA, par le ministère de l'avocat Jacques Ballenegger, est
intervenue auprès du DINF pour prier ce dernier de reconsidérer sa décision du
12 avril 2000 ou, à défaut, de traiter sa correspondance du 18 mai 2000 comme
un recours dirigé contre dite décision et de le transmettre au Tribunal
administratif comme objet de sa compétence. En date du 10 janvier 2001, le
Conseiller d'Etat Biéler a confirmé à l'avocat Ballenegger qu'il était exclu
pour le département de revenir sur sa décision négative. En effet, pour le chef
du DINF, la décision du SAT du 12 avril 2000 était, faute de recours, entrée en
force, la correspondance de Sisami SA du 18 mai 2000 ne pouvant être considérée
comme telle, selon lui.
Par ailleurs, la
constructrice a été invitée à soumettre à l'enquête publique la régularisation
partielle des autres travaux réalisés sans autorisation, à savoir l'extension
réalisée en façade sud (pt 1), l'extension des locaux souterrains réalisés par
la création de surfaces triangulaires supplémentaires (pts 2 et 3), la création
d'une dalle intermédiaire au sud du stock viticole, ainsi que la cave réalisée
à l'ouest du stock viticole (pt 4). La décision du SAT a expressément été
réservée, ce dernier se réservant de prononcer un ordre de remise en état des
lieux. Le dossier relatif à ces divers éléments a été mis à l'enquête publique
du 3 au 23 avril 2001.
E.                    Par la plume de l'avocat
Ballenegger, Sisami SA s'est pourvue auprès du Tribunal administratif le 23
janvier 2001; elle conclut à la réforme des décisions du 12 avril 2000 et du 10
janvier 2001 en ce sens que l'autorisation spéciale d'agrandir le bâtiment n°
ECA 376, conformément aux plans mis à l'enquête du 24 septembre au 13 octobre
1999, lui soit accordée.
Le juge instructeur a
invité les parties à se déterminer sur la question de la recevabilité du
pourvoi, en tant qu'il est dirigé contre la décision négative du 12 avril 2000.
Le Tribunal
administratif a tenu audience à Grandvaux le 9 mai 2001, au cours de laquelle
il a entendu les représentants de la recourante, soit Charles et Jean Vogel,
assistés de l'avocat Ballenegger, le représentant du SAT, François Zürcher, la
municipalité représentée par son syndic Alain Parisod, ainsi que l'opposant
Robert Bettex; il a procédé en leur présence à une vision locale.
Considérant en droit:
1.                     La recourante s'en est
tout d'abord prise au refus du Conseiller d'Etat Biéler de reconsidérer la
décision négative du SAT. On constate que, dans sa décision du 10 janvier 2001,
le Chef du DINF s'est en fait borné à confirmer la décision du 12 avril 2000;
il n'a pas complété l'instruction effectuée par le SAT et s'est largement
référé aux motifs pour lesquels ce dernier avait déjà refusé l'octroi de
l'autorisation spéciale. Cette prise de position, assimilable en fait à une
non-entrée en matière, est, certes, sujette à recours (v. André Grisel, Traité
de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 950); elle n'ouvre
cependant pas la voie de recours sur le fond (ibid.).
a) La procédure de
nouvel examen permet de remettre en cause la validité de décisions
administratives formellement entrées en force; elle ne doit cependant pas
conduire à éluder les dispositions légales sur les délais de recours. En
principe, l'autorité compétente ne peut donc pas revenir - sur demande ou
d'office - sur une telle décision sans motif objectif; tel n'est le cas que si
les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première
décision (vrais
"nova"
) ou si sont invoqués des faits et
moyens de preuve importants restés jusque-là inconnus (sans la faute de celui
qui les invoque), c'est-à-dire des faits et preuves nouveaux (faux
"nova"
), au sens de l'art. 137 lit. b OJ, soit de moyens de
révision. Telle est du moins la solution que le Tribunal fédéral a retenue en
matière d'autorisations hors-zone à bâtir et de défrichements (RDAF 1999 I 245,
spéc. 248; v. en outre TA, arrêt RE 01/005 du 29 mars 2001).
b) En l'espèce, on
relève d'emblée que l'autorité n'était nullement tenue de procéder à un nouvel
examen de la demande d'autorisation; on ne voit, ni dans les écritures de la
recourante du 18 mai 2000, ni dans celles de son conseil du 31 mai 2000 un fait
nouveau susceptible d'obliger l'autorité à procéder à une reconsidération ou
encore un motif de révision (v. outre Grisel, pp. 948-949, Pierre Moor, Droit
administratif, II, Berne 1991, n° 2.4.4.1; références citées). La décision du
12 avril 2000 ne souffre pas d'un vice de procédure et cela n'est pas allégué;
le SAT a du reste tenu compte dans son refus d'octroi de tous les faits
pertinents ressortant d'un dossier apparemment complet. Toutes les
circonstances dans lesquelles la société recourante a été constituée et exerce
ses activités ont largement été exposées à l'appui des demandes précédentes.
Par ailleurs, on ne voit, entre le 12 avril 2000 et le 10 janvier 2001, aucune
modification notable des circonstances ayant amené la recourante à réaliser une
extension sans y être autorisée (v. sur ce point ATF non publié L. du 24 mai
1996).
Aussi, l'autorité
n'était-elle, dans le cas d'espèce, en aucun cas tenue de procéder à un nouvel
examen. Du reste, la recourante elle-même rappelle que c'est la décision du 12
avril 2000 qui est fondamentalement contestée; elle reconnaît au moins
implicitement que le refus de l'autorité d'entrer en matière sur une
reconsidération de cette décision n'est guère critiquable.
2.                     En second lieu, se pose
très sérieusement la question de la recevabilité du recours de Sisami SA en
tant qu'il est dirigé en outre - et surtout - contre la décision négative du 12
avril 2000. Pour le SAT en effet, il ne fait aucun doute que cette décision est
entrée en force, faute d'avoir été contestée en temps utile. L'avocat Jacques
Ballenegger est intervenu pour la recourante le 31 mai 2000, alors que le délai
de vingt jours institué par l'art. 31 al. 1 LJPA était déjà échu. La
correspondance de Charles Vogel du 18 mai 2000 au Conseiller d'Etat Philippe
Biéler a en revanche été adressée avant l'échéance dudit délai; on ne saurait
cependant voir, selon le SAT, dans cette correspondance un acte de recours,
alors que Sisami SA soutient que tel est bien le cas.
a) A titre
préliminaire, on rappelle que l'objet du présent litige a trait au refus par le
SAT d'autoriser la réalisation du couvert en façade sud, de 90 m², et de
l'extrémité ouest enterrée, soit 30 m², la mise hors service de ce dernier
local ayant par ailleurs été exigée.
b) La recourante a, de
façon officielle a tout le moins, pris connaissance de la décision négative du
SAT avec la notification, le 3 mai 2000, de la municipalité. On ne peut
totalement exclure le fait qu'elle ait pris connaissance de cette décision,
soit lorsqu'elle est parvenue à la municipalité, quelques jours après le 12
avril 2001, soit le 18 avril 2000 au plus tard, lorsque cette dernière s'est
réunie; on ne perdra pas de vue que Charles Vogel est à la fois municipal et
administrateur de la société recourante. En audience du reste, le syndic Alain
Parisod a assuré que Charles Vogel, s'il n'a pas participé à la séance du 18
avril 2000, avait malgré tout déjà connaissance de la décision du SAT avant
qu'elle soit formellement notifiée à la société recourante.
Quoi qu'il en soit,
force serait de reconnaître dans cette hypothèse, sous l'angle du principe de
protection de la bonne foi, que la municipalité, en notifiant la décision -
avec l'indication des voies de droit - alors que le délai de recours n'était
pas encore échu, a prolongé en quelque sorte ce dernier (v. ATF 115 Ia 12,
cons. 3). Il reste encore à déterminer si, durant ce délai (courant dès la
réception de la décision municipale du 3 mai 2000), la constructrice a
manifesté son intention de contester la décision du SAT; or, au lieu de saisir
l'autorité de recours compétente, comme cela était expressément mentionné dans
la communication municipale, elle s'est tournée, par courrier du 18 mai 2000,
vers l'autorité politique. La question à résoudre consiste à dire si cet acte
peut être assimilé ou non à un recours au sens de l'art. 31 LJPA.
c) On rappellera à
titre préalable quelques généralités d'ordre procédural.
aa) On rencontre de
très nombreux systèmes définissant le contenu minimal d'un acte de recours. En
droit administratif, marqué par une souplesse formelle relativement poussée, on
peut d'emblée délimiter - de manière quelque peu schématique - deux
grandes familles de solutions.
La première est celle
de l'art. 108 OJ. Dans ce cadre, le recours doit comporter des conclusions, des
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son
mandataire; un exemplaire de la décision attaquée y est jointe (al. 2). Lorsque
l'acte de recours présente des vices, certains d'entre eux peuvent être
corrigés dans un délai de grâce fixé par le juge, alors que d'autres ne peuvent
pas l'être (al. 3). En particulier, l'acte de recours dont les conclusions ou
les motifs sont peu clairs peut être corrigé; celui qui ne comporte pas de
conclusions ou pas de motifs est en revanche d'emblée irrecevable. Certaines
lois cantonales de procédure ont au demeurant suivi ce modèle, telle la loi
bernoise.
La seconde solution
tient pour réparable tous les vices susceptibles d'affecter l'acte de recours,
y compris l'absence de conclusions ou de motifs. Telle est la solution de
l'art. 52 al. 2 PA, que suit également, sans doute avec des nuances, le droit
zurichois (sur cette distinction entre les deux familles de solutions, v. ATF
104 V 178 : on la retrouve en effet entre le recours de droit administratif au
Tribunal fédéral des assurances et la procédure de recours auprès des instances
inférieures en matière d'assurances sociales, telle qu'elle découle de l'art.
85 LAVS; v. également Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., p.
196; pour le droit zurichois, v. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2ème éd., n° 26 ad § 23 et n° 8 ad § 56 de cette
loi; les commentateurs signalent cependant que la possibilité d'une correction
étendue des vices présentés par un acte de recours est admise de manière plus
large s'agissant de pourvois formés par des non-juristes).
bb) Cela ne signifie
pas encore que l'autorité de recours doive, dans le régime de l'art. 52 PA ou
ceux qui suivent ce modèle, faire abstraction en quelque sorte de toute
exigence de nature formelle. Selon la jurisprudence, rendue par exemple en
application de l'art. 52 al. 2 PA, même si le respect des prescriptions de
forme n'est pas jugé selon des critères sévères, le justiciable doit tout de
même apporter un minimum de soin dans la rédaction de son écriture. Pour
qu'elle puisse être considérée comme un recours, l'intéressé doit au moins y
exprimer sa volonté d'intervenir comme recourant et d'obtenir la modification
d'une situation juridique déterminée créée par une décision le touchant
personnellement (la formule qui précède est reprise de l'ATF publié tant aux
Archives 68, 434 qu'à la RDAF 1999 II 274, consid. 3b/cc; v. également les
autres précédents cités dans ces arrêts).
Les arrêts rendus à ce
sujet peuvent être classés en différentes catégories. Pour bon nombre d'entre
eux, l'intéressé avait intitulé son acte "recours" ou avait utilisé
ce terme dans le corps du texte; dans ce type d'hypothèse, le Tribunal fédéral
paraît avoir considéré que l'autorité devait, en l'absence de conclusions ou de
motifs, interpeller l'intéressé pour qu'il corrige sa procédure (v. à ce sujet
ATF 102 Ib 365, spéc. p. 371 s. : à tout le moins l'arrêt laisse entrevoir une
telle solution; 102 V 74; 112 Ib 634, spéc. p. 636; 116 V 353; v. également
JAAC 1984.45, p. 309 s. et 60.40). D'autres arrêts réservent l'hypothèse d'un
abus de droit de l'auteur de l'écriture (ATF 104 V 178; v. également ATF 108 Ia
209, relatif à une affaire zurichoise; le Tribunal fédéral a confirmé dans ce cas
qu'un avocat ne pouvait pas se borner, le dernier jour du délai, à déclarer
recourir et à demander à bénéficier du délai de grâce pour produire des
conclusions et une motivation faisant défaut). Dans une dernière catégorie de
cas, le Tribunal fédéral a considéré, à la suite de l'instance cantonale, que
les intéressés n'avaient pas manifesté de manière suffisamment claire leur
volonté de recourir (v. spéc. ATF 117 Ia 131).
Dans cette dernière
affaire, l'intéressé, âgé de quelque 85 ans, venait de recevoir une décision
rendue par la Commission cantonale de recours en matière de construction; dans
deux courriers successifs adressés à celle-ci, il s'en est pris à ce prononcé,
plus précisément à l'en-tête de celui-ci, lequel n'indiquait pas le nom de son
ancien mandataire. Il faut préciser que le second de ces courriers avait été
rédigé après que la commission de recours eut informé l'intéressé que le
prononcé de la commission était susceptible d'un pourvoi auprès du Tribunal
administratif du canton de Zurich. Le Tribunal fédéral, dans ses considérants,
a noté que si les courriers du recourant contenaient bien une critique à
l'endroit du prononcé de la commission de recours, on ne pouvait pas encore y
voir la volonté de porter la contestation auprès d'une instance supérieure
(même arrêt, p. 132).
cc) L'art. 31 LJPA
prévoit en substance que l'acte de recours est adressé au Tribunal
administratif (al. 4), le recours mal adressé étant transmis sans délai à
celui-ci. Par ailleurs, l'acte de recours doit être signé et indiquer les
conclusions et motifs du recours, la décision attaquée étant jointe au pourvoi
(al. 2). Selon l'art. 35 al. 1 LJPA, si le recours ne satisfait pas aux
exigences de l'art. 31 al. 2 précité, un bref délai est imparti à son auteur
pour régulariser sa procédure; si l'intéressé ne donne pas suite à cette
invitation, le recours est déclaré irrecevable (al. 2).
d) Dans le cas
d'espèce, il n'y a guère qu'un seul problème à résoudre. Il importe peu, en
effet, que la lettre de Charles Vogel du 18 mai 2000 n'ait pas contenu, cas
échéant, de conclusions ou de motifs; il suffisait en effet que l'intéressé
manifeste dans cette écriture de manière suffisamment claire qu'il entendait
contester cette décision par la voie d'un recours. En d'autres termes, si son
procédé présentait d'autres vices au regard des exigences posées par l'art. 31
LJPA, il appartenait à l'autorité compétente de lui impartir un délai de grâce
afin qu'il soit en mesure de les corriger (en l'espèce, le Département des
infrastructures n'a, apparemment, pas jugé nécessaire d'inviter l'intéressé à
régulariser son acte; et cela serait superflu aujourd'hui).
aa) Dans sa lettre du
18 mai 2000, Charles Vogel déplore la décision du département et il la
critique, certes en des termes extrêmement prudents; il met ainsi en exergue le
fait que la construction réalisée à trait à un local entièrement enterré, qui
ne cause aucun préjudice esthétique, économique et social au voisinage,
ajoutant même que le lieu-dit de la Croix-Duplex s'en est trouvé amélioré. Par
ailleurs, il émet expressément le voeu qu'une solution de compromis soit
trouvée, susceptible de mettre fin à un conflit "
dont les exploitants
de notre domaine sont les victimes
". Du reste, en audience, Charles
Vogel a rappelé que la décision du SAT, dépourvue, selon lui, de bon sens,
était inacceptable. On aboutit ainsi assez clairement à un premier résultat en
ce sens que la lettre du 18 mai 2000 demande de manière suffisamment claire la
modification de la décision attaquée.
bb) En revanche, c'est
en vain que l'on cherche dans cette lettre le souhait de saisir une autorité
juridictionnelle de recours d'une contestation au sujet de cette décision. Au
préalable, on rappelle que la recourante n'ignorait ni le délai, ni la voie de
recours, ces derniers figurant expressément aussi bien sur la communication
municipale du 3 mai 2000 que dans la synthèse de la CAMAC du 12 avril
précédent, dans laquelle figure la décision du SAT. Or, Charles Vogel a
confirmé en audience qu'il s'agissait pour lui, vu notamment sa qualité de
municipal, de traiter la question sous un angle politique et non juridique; il
s'est adressé au chef du département uniquement en tant qu'autorité susceptible
d'infléchir la position des services qui lui sont subordonnés. Il a une nouvelle
fois fait référence à ce sujet au prédécesseur de Philippe Biéler, à savoir le
Conseiller d'Etat Daniel Schmutz, lequel avait, par son intervention, obtenu à
l'époque le déblocage du dossier d'autorisation de construire du parking de
Rivaz. On en retire que Charles Vogel, au nom de la société recourante, a fait
le choix de se tourner expressément vers le chef du département, autorité
politique, et non de s'adresser au SAT, autorité ayant rendu la décision, ni de
se pourvoir auprès du Tribunal administratif, autorité de recours.
Ce nonobstant, on
aurait pu se demander si cette constatation est véritablement décisive. On
rappelle en effet que l'art. 31 al. 4 LJPA, deuxième phrase, impose en effet à
l'autorité auquel est adressé à tort un recours de transmettre ce dernier à
l'autorité compétente pour en connaître. Cette règle, qui tend à corriger les
rigueurs de la complexité du système des voies de droit, présuppose toutefois
une erreur de l'auteur quant au destinataire de l'acte (v. Moor, op. cit., n° 5.7.1.2;
Grisel, op. cit. p. 894). Or, dans le cas d'espèce, le DINF n'a jamais
considéré la lettre du 18 mai 2000 comme un recours et, partant, ne l'a pas
transmise au Tribunal administratif. Du reste, Charles Vogel ne s'est pas
mépris quant au destinataire de son acte, puisque sa démarche, on l'a vu,
s'inscrivait dans un contexte exclusivement politique et non juridique. Dans
ces conditions, rien n'obligeait le DINF à transmettre la correspondance en
question au tribunal comme objet de sa compétence. Dans le même registre, on
relève en outre que Charles Vogel s'est, dans sa lettre du 18 mai 2000, limité
à demander la reconsidération de la décision du SAT; on ne retire pas de sa
correspondance qu'il ait requis, que ce soit à défaut ou à titre subsidiaire, la
transmission de son acte à l'autorité de recours, même implicitement. Charles
Vogel a du reste répété en audience que, pour lui, la saisine du Conseiller
d'Etat se révélait la seule possibilité envisageable afin que la décision du
SAT soit reconsidérée. Il est vrai que ni lui-même, ni son frère Jean ne sont
juristes; ils ne peuvent cependant soutenir que la voie ordinaire de recours
leur a totalement échappé, ni que d'emprunter cette dernière voie constituait
pour eux, compte tenu des circonstances, un exercice particulièrement ardu.
Il est vrai que cette
demande peut être qualifiée de pétition, notion demeurant d'une portée
extrêmement large (v. sur ce point, Grisel, op. cit., pp. 952-953). Selon
l'Office fédéral de la justice, cité du reste par ce dernier auteur, devrait
être traitée comme un recours la pétition qui aurait pu en revêtir la forme (v.
JAAC 1975, n° 43). Cette solution s'impose à l'évidence dans un système de
recours administratif, tel celui institué par l'art. 52 PA où une autorité
politique est en outre autorité hiérarchique de recours (le Conseil fédéral,
par exemple, pouvant être saisi tout à la fois de pétitions et de recours).
Dans le cadre du recours juridictionnel en revanche, l'autorité de recours n'a
pas à connaître d'une pétition; elle ne peut se saisir d'une intervention de
nature politique en la traitant comme un pourvoi lorsque celle-ci n'en remplit
pas les conditions (v. Moor, n° 5.3.1.1).
e) Il résulte de ce
qui précède que le délai de vingt jours courant depuis la notification, le 3
mai 2000, de la décision du SAT, était bel et bien échu lorsque la recourante a
déclaré pour la première fois le 31 mai 2000, par la plume de son conseil,
qu'elle entendait se pourvoir contre la décision du 12 avril 2000. On relève
toutefois qu'avant l'échéance de ce délai, soit le 16 mai 2000, le chef du
département a correspondu avec Jean Vogel au sujet du refus par le SAT de
délivrer l'autorisation spéciale requise. La question de la portée qu'il faut
donner à cette correspondance devrait à l'extrême rigueur se poser; on pourrait
en effet y voir, soit la notification d'une nouvelle décision modifiant la
décision précédente, soit la notification une seconde fois de la même décision
faite sans réserve aucune, mais dans les deux cas entraînant une prolongation
éventuelle du délai de recours. Cette question n'est pas sans incidence; au cas
où une réponse positive lui serait donnée, l'acte du 31 mai 2000 aurait été
interjeté dans le délai ainsi prolongé, soit en temps utile. Les deux
situations doivent être distinguées.
aa) Il est admis en
règle générale que l'autorité peut, durant le délai de recours, librement
modifier sa décision (v. Moor, op. cit., n° 2.4.3.8). Une décision ainsi
modifiée aura pour effet de faire courir un nouveau délai de recours, à
l'échéance duquel elle sera considérée comme définitive et exécutoire.
S'agissant du simple
rappel par l'autorité d'une décision antérieure, le contexte relève pour
l'essentiel de la protection de la bonne foi; en application de ce principe, un
délai légal peut être prolongé en raison d'une indication erronée donnée par
l'autorité (ATF 114 Ia 106, cons. 2). Le Tribunal fédéral, dans l'ATF 115 Ia
12, déjà cité, a notamment eu à analyser la portée d'une nouvelle notification
d'une décision avec mention, sans réserve aucune, des voies et délai de
recours, alors que le délai ensuite d'une notification précédente de la même
décision n'était pas encore expiré. Le destinataire, se fiant au contenu de
cette seconde notification, avait alors agi dans le nouveau délai, laissant le
délai ordinaire s'expirer. La Haute Cour a estimé que, ce faisant, l'autorité
avait donné à une personne déterminée et dans un cas concret un renseignement
qu'elle avait la compétence de donner; elle a donc jugé que le délai de recours
ordinaire avait été prolongé par l'autorité jusqu'à l'expiration du délai
ensuite de la nouvelle notification (considérant 4). En revanche, dans un arrêt
B. non publié, du 15 janvier 1998, confirmant l'arrêt du Tribunal administratif
AC 97/002 du 11 juillet 1997, le Tribunal fédéral a jugé qu'une nouvelle
notification par l'autorité, intervenue postérieurement à l'échéance du délai
de recours ordinaire, ensuite d'une première notification, demeurait sans
effets juridiques, quand bien même elle était faite sans réserve aucune, et ne
conférait aucune protection sous l'angle du principe de la confiance (cf.
également la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances dans le même
sens, in ATF 119 V 89, cons. 4b/aa; ATF 117 V 121, cons. 4a).
bb) En l'espèce, la recourante
soutient que la correspondance du 16 mai 2000, qui, selon elle, modifierait le
contenu de la décision du 12 avril 2000, a fait courir un nouveau délai de
recours. On doit d'emblée lui objecter que dans cette correspondance, en
réponse à une intervention personnelle que Jean Vogel a faite le 12 février
2000, le chef du département se réfère expressis verbis à la décision négative
du 12 avril 2000; il rappelle à cet égard et sans ambiguïté que l'octroi de
l'autorisation spéciale requise par la recourante n'est pas possible. Ainsi, on
ne saurait voir dans ce courrier autre chose qu'un simple rappel de la décision
du 12 avril 2000, sans aucune promesse de l'autorité de revoir la situation. Il
n'y a donc aucune place ici pour la protection de la bonne foi, ce d'autant
plus que cette correspondance ne saurait être assimilée à la notification d'une
nouvelle décision; du reste, elle n'est pas désignée comme telle et ne
mentionne ni les voies ni le délai de recours.
Pour l'essentiel,
cette correspondance a trait, non pas au refus d'autorisation, mais bien aux
modalités de l'ordre de remise en état des lieux, lui-même notifié le 12 avril
2000 dans la décision négative querellée. A l'issue d'un échange ultérieur de
vues avec la municipalité, le SAT a fait part de ses exigences en la matière;
il s'agissait pour la recourante, non plus de démolir l'extrémité ouest non
autorisée des locaux enterrés, mais de la mettre hors service et de la combler
au moyen de matériaux d'excavation. La décision cantonale du 12 avril 2000 a
donc été complétée sur ce point et cette modification, dont on voit qu'elle
émane du service cantonal compétent, a été notifiée par la municipalité,
conformément à l'art. 123 al. 2 LATC, le 3 mai 2000. La communication du 16 mai
2000 ne modifie à cet égard nullement la décision du SAT d'exiger la mise hors
service de la cave incriminée; elle ne fait que la rappeler.
f) On retire de ce qui
précède que la décision du SAT du 12 avril 2000, telle que notifiée par la
municipalité le 3 mai 2000, a donc force de chose décidée et ne peut plus être
mise en cause. Le pourvoi doit, dans ces conditions, être déclaré irrecevable.
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à déclarer irrecevable le
recours, en tant qu'il est dirigé contre la décision du SAT du 12 avril 2000,
et à le rejeter en tant qu'il est dirigé contre la décision du Chef du
département du 10 janvier 2001.
La recourante
succombant, il se justifie de mettre un émolument judiciaire à sa charge; au
surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
est, en tant qu'il est dirigé contre la décision du Service de l'aménagement du
territoire du 12 avril 2000, telle que notifiée par la municipalité le 3 mai
2000, irrecevable.
II.                     Le recours
est, en tant qu'il est dirigé contre la décision du Chef du Département des
infrastructures du 10 janvier 2001, rejeté, dite décision étant au surplus
confirmée.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de SI Samuel Vogel
Sisami SA.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mai 2001
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)