vd_omni · GE.1998.0153 · 1999-09-13 · fr

c/ SESA | Pour pouvoir prétendre au recouvrement de frais d'interventions contre une pollution (i.c. huile répandue dans le sol à proximité du lac), l'autorité doit établir les causes du sinistre, désigner le(s) perturbateur(s) et justifier l'ampleur et le caractère adéquat des mesures prises.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.09.1999 GE.1998.0153

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 13 septembre 1999
sur le recours interjeté par la
A.________
& Cie SA
, à X.________, représentée par Me Kathrin Gruber, avocate à
Lausanne
contre
la décision rendue le 13 octobre 1998 par le
Département
de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements
,
rue du Valentin 10, 1014 Lausanne (frais de mesures concernant une pollution).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Guy Berthoud, et M. Edmond C. de Braun, assesseurs.
Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 23 mars 1999, en
début de matinée, suite à la rupture accidentelle du radiateur de
refroidissement d'un chariot de débitage de la A.________ & Cie SA
(ci-après: la scierie), sise sur le territoire de la commune de X.________, à
deux cents mètres environ des rives du Léman, approximativement cinq cents
litres d'huile hydraulique se sont répandus sur le sol et dans la terre.
La direction de
l'entreprise en avisa sans délai le Service des eaux et de la protection de
l'environnement (ci-après: le Service), qui dépêcha sur place un de ses
ingénieurs - lui même accompagné de deux responsables du Service technique et
de la Station d'épuration de la commune - et donna l'ordre à l'Unité
lausannoise de défense contre les hydrocarbures (DCH) d'intervenir sur place.
Celle-ci, composée de cinq hommes utilisant trois camions, procéda notamment à
la pose d'un barrage à l'embouchure des eaux claires sur le Léman, à l'épandage
de produits absorbants et au contrôle des canalisations. L'ordre fut ensuite
donné, avant de lever le barrage, de dégrapper la terre souillée d'huile. Pour
ce faire, l'entreprise B.________ SA, à X.________, fut chargée d'enlever,
entre les rails supportant la machine, le bois, le béton et la terre souillés,
puis de transporter ces matériaux à la décharge de l'entreprise C.________ SA,
à Y.________. La ville de Lausanne se chargea également de l'élimination de
certains déchets.
B.                    Par courrier du 22
juillet 1998, le Service, après s'être acquitté des frais qui lui avaient été
facturés par chaque intervenant, en réclama le remboursement à l'entreprise
A.________ pour un montant total de fr. 73'129.35. Interpellée, la compagnie
d'assurance responsabilité civile de cette dernière refusa de couvrir le
sinistre.
Par décision du 13
octobre 1998, le Service engagea formellement la responsabilité administrative
de la scierie et mit à sa charge la totalité des frais relatifs à
l'intervention.
C.                    Par mémoire du 3
novembre 1998, la scierie a recouru contre cette décision et conclu à son
annulation, subsidiairement à la réduction massive des frais d'intervention mis
à sa charge. Sur requête de la recourante, l'instruction de la cause a été
suspendue le 23 décembre 1998, puis reprise à la demande de la même partie le
19 février 1999. L'autorité intimée s'est déterminée par écritures des 27
novembre 1998 et 3 mars 1999.
Statuant sans
audience, le Tribunal de céans reprend ci-dessous, dans la mesure utile, les
arguments soulevés par les parties.
Considérant en droit:
1.                     a) Adressé céans
conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction
administratives et dans le délai fixé par l'art. 31 dedite loi (ci-après:
LJPA), le recours, déposé en temps utile et signé par un mandataire
professionnel, est recevable en la forme.
b) A défaut de base
légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36
LJPA), le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un
pouvoir d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou incomplète
de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation. A ce dernier titre, une autorité administrative ne peut
en effet, en usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisser
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ni statuer en violation des principes généraux du
droit administratif tels ceux de l'égalité de traitement, de la bonne foi, de
la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (ATF 110 V 365; 108 Ib
205 consid. 4a).
2.                     L'autorité intimée
estime que les circonstances justifiaient pleinement toutes les mesures prises.
Elle retient non seulement le cas d'application de l'art. 54 de la loi fédérale
du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dans la mesure
où le lieu de l'accident se trouvait à proximité immédiate du lac et d'un
terrain perméable, mais également, dans le cadre de ses déterminations du 3
mars 1999, le cas d'une atteinte au sol, respectivement à l'environnement au
sens de l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01).
L'art. 54 Leaux est
ainsi libellé :
"Les coûts résultant des mesures prises
par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un
constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué
ces interventions;"
L'art. 56 LPE dispose
quant à lui que :
"Les frais provoqués par des mesures que
les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en
déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui est la
cause."
La recourante soutient
quant à elle que les circonstances du cas d'espèce, en particulier la nature
peu perméable du sol à l'endroit de l'accident, ne représentaient aucun danger
imminent pour les eaux et ne justifiaient pas la mise en oeuvre d'une intervention
d'urgence, à tout le moins pas des moyens tels qu'engagés, tenus pour
disproportionnés, notamment s'agissant du traitement de la terre souillée.
3.                     a) Fondé sur la clause
générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes
afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes
dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut
avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une
base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de
cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base
légale expresse (E. Bétrix, "Les coûts d'intervention, difficultés de mise
en oeuvre", in Le Droit de l'environnement dans la pratique, 1995, p. 370
ss).
En matière de
pollution, dite prétention de la collectivité au remboursement des coûts des
mesures qu'elle engage - qualifiée par la doctrine "d'exécution anticipée
d'une obligation par équivalent" (Claude Rouiller, L'exécution anticipée
d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, 1983, p. 591 ss) -
se trouve consacrée à l'art. 54 LEaux, respectivement à l'art. 9 al. 2 de la
loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la
pollution (RSV 7.1.C) et aux art. 59 LPE et 12 du règlement du 12 février 1997
sur l'organisation des centres de renfort DCH, chimiques et radioactifs et sur
la fixation des frais d'intervention et autres mesures y relatives (RSV 7.1.F).
b) Ces dispositions ne
contiennent cependant aucune indication sur les règles de responsabilité
applicables, ce qui confère ainsi au juge un large pouvoir créateur (C.
Rouiller, op. cit., p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art 8 de
l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la
pollution (LPEP), dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux
précités (ATF 122 II 29 consid. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes
"qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions
de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 118 Ib
414). Le perturbateur par comportement est celui dont les actes ou les
omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l'atteinte;
l'omission ne sera retenue à charge que lorsqu'elle constitue le pendant d'une
obligation juridique spéciale d'agir. Le perturbateur par situation est quant à
lui la personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à
l'ordre public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose,
généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou
possesseur; le critère déterminant procède donc du pouvoir de disposition qui
permet à celui qui le détient de maintenir les choses dans un état conforme à
la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger (ATF 118 Ib 415;
ATF 119 Ib 503).
c) Bien que la notion
de perturbateur ait été développée en vue de désigner la personne qui est
obligée d'empêcher un danger ou une pollution ou d'y remédier, cette notion
s'applique aussi lorsqu'il s'agit de déterminer qui doit supporter les frais
nécessaires pour le rétablissement d'une situation conforme au droit (ATF 114
Ib 44 = JdT 1990 I 484). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement
des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas
que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la
menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut encore que le lien de
causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les
limites du danger. Le perturbateur par comportement est donc celui dont le
comportement a causé immédiatement le danger. De même dans le cas du
perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait été directement
la source du danger (ATF 118 Ib 415; JdT 1990 I 485; Tribunal administratif,
arrêts GE 92/0087 du 21 février 1994, GE 97/0001 du 27 novembre 1997, GE
97/0032 du 19 janvier 1999, GE 98/0086 du 6 mai 1999; C. Rouiller, op. cit., p.
598; Bétrix, op. cit., p. 384).
Ainsi, au regard du
principe de la causalité immédiate tel qu'énoncé ci-dessus, seuls les
comportements ou les biens qui constituent une condition sine qua non de
l'avènement du dommage sont déterminants pour désigner le perturbateur. En
revanche, les notions de faute, d'intention ou de négligence reprennent toute
leur importance lorsqu'il s'agit de répartir les frais entre plusieurs
perturbateurs. L'autorité se doit alors de rechercher d'office quelle est la
qualité et la part de responsabilité de chacun d'eux, et, une fois celle-ci
établie, d'appliquer par analogie les règles de répartition des responsabilités
énoncées aux art. 50 et 51 CO (ATF 102 Ib 210), respectivement de trouver une
solution équitable et pratique tenant compte de toutes les circonstances
subjectives et objectives (ZBl 1996, p. 128; Trüeb, in Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, n. 47 et 48 ad art. 59).
d) Si, pour prévenir
ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant, dans ce
dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur (ATF 118 Ib 407; Bétrix, op.
cit., p. 375 ad ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à la prise de décision
d'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre tous les moyens qui lui
paraissent efficaces et indispensables au vu des éléments connus, mais
également probables ou potentiels, seuls les frais utiles au but de protection
poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de remboursement (ATF 102 Ib
203, consid. 6). La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas
nécessairement que les frais pourront leur être imputés. L'autorité supporte
ainsi le risque financier lié à l'amplitude de son intervention et devra cas
échéant garder à sa charge la part des frais qui s'avérerait manifestement
disproportionnée, quand bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais
lui est apparue comme adéquate au moment de l'intervention (Bétrix, op. cit.,
p. 380 et 385).
e) En conclusion, la
procédure de recouvrement des frais, qui, par définition, ne peut être engagée
qu'une fois la situation redevenue normale sur le plan de la protection des
eaux et de l'environnement, impose avant tout à l'autorité d'établir les faits
avec une précision telle qu'elle lui permette de déterminer le ou les
perturbateurs, de rendre compte de l'amplitude des mesures prises puis de
justifier du caractère adéquat de celles-ci, pour ne mettre finalement à la
charge de ceux dont la responsabilité administrative se sera trouvée engagée
que les frais qui se sont avérés utiles pour atteindre le but légitime
poursuivi.
4.                     Or, force est de
constater qu'en l'espèce, ni la décision entreprise - explicitement fondée sur
le seul et laconique "Constat d'intervention (sans pollution)" dressé
le 26 mars 1998 par la gendarmerie de Morges, respectivement sur le
"Rapport d'intervention pour pollution dans le terrain" établi le 16
avril 1998 par le chef du Service de secours et d'incendie de la ville de
Lausanne - ni le dossier constitué ne rendent compte des causes précises de
l'accident, respectivement de la rupture du radiateur de refroidissement du
chariot de débitage (défaut d'entretien, fausse manipulation, pièces
défectueuses...), ni des personnes impliquées ou concernées; l'on ignore
également si cette machine présentait un risque d'accident supérieur à la
moyenne, si celle-ci n'a pas été maintenue dans un état conforme au droit, si
l'exploitant en cause se devait de prendre des mesures préventives de sécurité
ou si l'entreprise était ou devait être préalablement soumise à des conditions
ou à un contrôle d'exploitation ou comporter des infrastructures particulières.
De même, le Service ne fait pas état des informations dont il disposait avant
l'engagement des effectifs d'intervention, des dangers potentiels alors perçus,
des moyens à disposition pour en évaluer la portée réelle, ni de l'avis des
autorités locales pourtant impliquées sur le terrain. Le dossier ne précise pas
non plus, pour chaque autorité ou entreprise engagée, les moyens mis en oeuvre,
le but poursuivi et le constat final dressé après leur intervention. Enfin,
l'autorité intimée ne justifie pas de la nécessité d'avoir transporté les
terres souillées à Y.________ plutôt qu'ailleurs, ni ne prouve que celles-ci
aient été effectivement traitées comme déchets urbains, contrairement à ce que
semble attester, avec la recourante, le formulaire "document de suivi pour
déchets spéciaux" produit par l'entreprise C.________ le 4 mai 1998.
Ainsi, l'autorité
n'apparaît pas à même de rendre suffisamment compte des faits à l'origine de
l'intervention, des circonstances locales propres au cas d'espèce, du détail de
toutes les étapes de l'intervention ou des tenants et aboutissants de celle-ci au
regard des factures produites. A fortiori ne peut-elle affirmer que la
recourante est seule perturbatrice, ni justifier de la nécessité de l'amplitude
et du caractère adéquat des mesures prises pour réclamer le remboursement de
frais dont l'importance lui commandait de motiver sa décision autrement qu'en
renvoyant abruptement l'intéressée aux seuls dispositions et principes tenus
pour applicables.
En conséquence,
l'autorité de céans, qui ne peut examiner qu'avec réserve les moyens
d'intervention engagés et les frais y relatifs lors de leur répercussion auprès
du perturbateur, ne pourrait éprouver l'argumentation des parties qu'en
procédant elle-même à une instruction propre à compléter un état de fait qu'il
appartenait à l'autorité intimée de dresser avec précision, si ce n'est dans sa
décision, à tout le moins en constituant un dossier à même de pouvoir étayer
cette dernière, au besoin en faisant appel aux compétences spécialisées des
services techniques et des entreprises concernés. N'entendant pas se substituer
à dite autorité pour procéder aux mesures qui s'imposent, le Tribunal fait
droit aux conclusions de la recourante, annule la décision entreprise et
renvoie la cause à l'autorité intimée pour instruction dans le sens des
considérants qui précèdent et nouvelle décision.
5.                     Obtenant gain de cause,
la recourante, qui a consulté un avocat, a droit a des dépens; arrêtés à fr.
500.-, ils seront supportés par la partie qui succombe conformément à l'art. 55
al. 1 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 13 octobre 1998 par le Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements est annulée et la
cause renvoyée à cette autorité pour instruction et nouvelle décision.
III.                     L'Etat de
Vaud, par le département concerné, versera à la A.________ et Cie SA la somme
de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.                    Les frais de
procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
gz/Lausanne, le 13 setpembre 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).