vd_omni · AC.1991.0182 · 1994-01-18 · fr

REGEZ et JEUNESSE DU PISSOT | Un intérêt purement privé d'une importance très réduite ne saurait prévaloir sur l'intérêt public à la conservation de la forêt.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.01.1994 AC.1991.0182

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 18
janvier 1994
sur le recours interjeté par
Rodolphe
REGEZ
et la
JEUNESSE DU PISSOT
, dont le conseil est l'avocat Jean
Anex, à Lausanne
contre
la décision du
Service des forêts et de
la faune
, des 4 septembre/11 octobre 1991, leur refusant l'autorisation de
reconstruire après incendie un refuge sis sur le territoire de la
Commune de
Villeneuve
.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La Commune de
Rennaz est propriétaire à Villeneuve (au lieu-dit "Le Mont d'Arvel")
d'une parcelle de 849'942 mètres carrés, cadastrée sous no 2237; entièrement en
nature de bois, ce bien-fonds est soumis au régime forestier. Les lieux sont
classés en zone agricole et alpestre, que régissent les art. 117 et ss du
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE)
légalisé le 11 août 1982.
B.                            Il y a
plusieurs dizaines d'années, un groupement appelé "Jeunesse du
Pissot" a édifié sur la parcelle no 2237, sans autorisation, un refuge
occupant environ 50 mètres carrés au sol et fait de madriers posés sur un
soubassement en maçon-nerie; cet ouvrage, qui n'a jamais été cadastré, a été
utilisé par la "Jeunesse du Pissot" comme lieu de réunions
occasionnelles et, une fois ou l'autre, par des ouvriers chargés de remettre en
état le lit du cours d'eau tout proche.
C.                            L'ouvrage
ayant été presque entièrement détruit le 6 décembre 1989 par un incendie, la
Municipalité de Villeneuve a soumis au Service cantonal de l'aménagement du
territoire, pour le compte de Rodolphe Regez (membre de la "Jeunesse du
Pissot"), le principe d'une reconstruction; le 17 janvier 1991, le Service
de l'aménagement du territoire a répondu qu'il était d'accord d'entrer en
matière. Une enquête publique a dès lors été ouverte, du 23 juillet au 12 août
1991 : tous les services cantonaux concernés se sont prononcés favorablement, à
l'exception du Service des forêts et de la faune, qui a refusé son autorisation
spéciale. Ce dont la Municipalité de Villeneuve a pris connaissance à réception
de la synthèse de la CAMAC, du 4 septembre 1991; le 11 octobre 1991, la
Municipalité de Villeneuve a informé Rodolphe Regez de la décision du Service
des forêts et de la faune en ajoutant que, dans ces conditions, force lui était
de refuser le permis de construire sollicité.
D.                            Rodolphe Regez
et la "Jeunesse du Pissot" ont recouru contre la décision du Service
des forêts et de la faune, par acte du 18 octobre 1991 complété d'abord par un
mémoire du 1er novembre 1991 puis par d'autres écritures complémentaires. Le
Service des forêts et de la faune propose le rejet du pourvoi. Le Service de
l'aménagement du territoire conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au
rejet du recours. Quant aux Municipalités de Villeneuve et de Rennaz, elles se
déclarent toutes deux favorables à la réalisation du projet litigieux.
Le tribunal
a statué par voie de circulation, sans audition des parties.
Considérant en droit :
________________
1.                             A divers
titres, le Service de l'aménagement du territoire conteste la légitimation
active des recourants : à elle seule, leur qualité de maître de l'ouvrage
semble pourtant justifier une entrée en matière sur le fond du litige. Au
demeurant, interpellée en procédure, la commune propriétaire de la parcelle no
2237 s'est déclarée favorable au projet litigieux : dans ces conditions, il
aurait peut-être suffi que la décision attaquée lui soit également notifiée -
ce qui n'a été le cas à aucun stade de la procédure - pour qu'elle décide
d'exercer son propre droit de recours.
Vu le sort
du pourvoi, ces questions peuvent toutefois demeurer ouvertes.
2.                             Les
recourants défendent énergiquement l'autorisation spéciale exigée hors des
zones à bâtir qui leur a été délivrée par le Service de l'aménagement du
territoire : leurs efforts sont toutefois superflus puisque la modification par
le tribunal de cette décision, qu'aucun tiers n'a incriminée et qu'on ne
saurait taxer de radicalement nulle, équivaudrait à une reformatio in pejus,
prohibée en droit administratif (voir ATF 117 Ib 20 = JT 1993 I 456; voir
aussi, par analogie, art. 114 al. 1er OJF). C'est donc à titre purement
indicatif que le tribunal examinera néanmoins le bien-fondé de l'autorisation
spéciale accordée par le Service de l'aménagement du territoire.
a) Aux
termes de l'art. 117 RPE, dans la zone agricole et alpestre peuvent être
édifiées les constructions nécessaires à la bonne marche des exploitations
agricoles existantes, les fermes de colonisation ainsi que les installations
d'utilité publique favorisant le but assigné à la zone agricole, ne portant pas
atteinte au site et dont l'emplacement est imposé par leur destination
prépondérante; l'habitation pour l'exploitant, sa famille et son personnel est
autorisée pour autant qu'elle forme un ensemble architectural avec les autres
bâtiments de l'exploitation. Au-delà d'une formulation quelque peu
inhabituelle, nul doute qu'une telle destination est grosso modo conforme au
droit fédéral (voir art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire : LAT) comme au droit cantonal (voir art. 52 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions :
LATC).
Or, il n'est
pas besoin d'une analyse approfondie pour se convaincre que l'ouvrage en cause,
exclusivement voué aux quelques réunions d'un groupement purement privé, ne
serait pas conforme à la destination de la zone; d'ailleurs, les recourants
eux-mêmes en conviennent. Les travaux projetés ne pouvaient donc pas être admis
à forme de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT : par voie de conséquence, seule
demeurait ouverte la voie de l'autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24
LAT.
b)
Disposition d'application de l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC autorise
la rénovation de constructions non conformes à l'affectation de la zone, leur
transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux
soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
aa) Quand
bien même les avis ne concordent pas absolument sur ce point, on peut tenir
pour établi à satisfaction de droit que l'ouvrage incendié en 1989 avait été
édifié dans les années 50. Les recourants voudraient tirer de ce temps écoulé
un prétendu droit acquis à sa pérennité; et, partant, à sa reconstruction.
Tant la
jurisprudence (voir notamment ATF 107 Ia 121) que la doctrine (voir notamment
Claude Rouiller, "La protection de l'individu contre l'arbitraire de
l'Etat", Rapports et communications de la Société suisse des juristes,
fascicule no 3/1987) ont certes posé le principe que, passé un délai de
péremption de trente ans, l'autorité est déchue du droit d'ordonner la
démolition d'un bâtiment contraire au droit. Toutefois, si le principe de la
bonne foi et celui de la sécurité du droit peuvent justifier, après trente ans,
le maintien d'un état illicite, le tribunal n'est en revanche pas disposé à
étendre la protection des situations acquises jusqu'à permettre la
reconstitution ab ovo d'un ouvrage contraire au droit après sa suppression,
même involontaire.
bb) Personne
ne conteste que, à l'époque, l'ouvrage en cause avait été érigé sans
autorisation aucune; autrement dit, si avant sa disparition il violait l'ordre
juridique, c'est parce qu'il avait été édifié au m¿ris des exigences du droit
positif, et non pas seulement en raison d'une modification ultérieure de
celui-ci. Or, il serait contraire à la lettre comme à l'esprit de l'art. 24 al.
2 LAT d'admettre que ce régime privilégié, conçu pour les ouvrages devenus
contraires à la destination de la zone, profite également aux constructions
édifiées en marge de la loi. En droit cantonal, ce sont d'ailleurs les mêmes
principes qui prévalent lorsqu'il s'agit d'appliquer l'art. 80 LATC : cette
disposition - qui à certaines conditions autorise la transformation,
l'agrandissement voire la reconstruction des constructions contraires au droit
- ne protège en effet que les bâtiments existants non conformes aux règles de
la zone à bâtir entrées en force postérieurement, à l'exclusion de ceux érigés
en violation du droit (voir RDAF 1975 p. 282; voir aussi prononcé CCRC no 6178,
9 juin 1989, U. Bassières c. Mathod).
cc) Pour ces
raisons, l'art. 24 al. 2 LAT apparaît ici inapplicable dans son principe même.
Aussi est-il vain d'examiner si la qualification juridique des travaux projetés
correspond bien à celle de reconstruction au sens du droit fédéral (voir
notamment ATF 113 Ib 317) ou à celle de construction nouvelle; tout au plus une
comparaison des croquis de l'ouvrage antérieur et des plans du projet en cause
suggère-t-elle plutôt, à première vue, une construction nouvelle.
c) Reste à
examiner si le projet pouvait être autorisé sur la base de l'art. 24 al. 1er
LAT. En vertu de cette disposition, il faut que l'implantation de la
construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (lit. a)
et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b); ces conditions sont
cumulatives (voir notamment ATF 108 Ib 363).
aa) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la
destination de la construction lorsque des motifs objectifs d'ordre technique,
économique ou découlant de la configuration du sol justifient absolument la
réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (voir notamment ATF 112
Ib 407, 113 Ib 141) ou lorsque le projet est exclu dans la zone à bâtir (voir
notamment ATF 111 Ib 208, 112 Ib 50); des motifs strictement personnels ou
financiers ne suffisent pas (voir notamment ATF 117 Ib 267, 118 Ib 19). A la
lumière de ces principes, que le Tribunal fédéral applique de façon extrêmement
stricte, il ne fait aucun doute que l'édification à cet endroit d'un refuge destiné
aux réunions occasionnelles d'un groupement purement privé n'obéirait qu'à des
motifs de pure convenance personnelle : en d'autres termes, la condition posée
par l'art. 24 al. 1er lit. a LAT ne serait pas remplie.
bb) A cela
s'ajoute que, comme on le verra au considérant 3 ci-après, l'ouvrage prévu
contreviendrait à la législation sur la police des forêts : c'est dire qu'un
intérêt prépondérant s'opposerait à sa réalisation. Soit dit en passant, cette
constatation illustre à quel point le service de l'aménagement du territoire et
celui des forêts et de la faune ont regrettablement mal coordonné leur action
dans le cas particulier.
cc) Ainsi
l'art. 24 al. 1er LAT n'entre-t-il pas davantage en considération ici.
d) En
conclusion, l'autorisation spéciale hors zone délivrée par le Service de
l'aménagement du territoire se révèle mal fondée. Toutefois, on le répète, son
annulation d'office est exclue, pour les raisons exposées en préambule du
présent considérant.
3.                             Est attaqué
le refus, par le Service cantonal des forêts et de la faune, d'accorder son
autorisation spéciale; c'est donc cette décision, et elle seule, que le
tribunal doit contrôler ici. Il le fera pour l'essentiel dans le cadre de son
examen d'office (voir art. 53 LJPA) car les recourants, en réalité, ne
contestent guère une violation de la législation forestière, se bornant à
plaider que le droit fédéral (en l'occurrence la LAT) l'emporterait ici sur le
droit cantonal de la police des forêts.
a) La loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur en date
du 1er janvier 1993. A teneur de l'art. 56 LFo, les procédures pendantes lors
de l'entrée en vigueur de la loi sont régies par le nouveau droit (voir ATF du
17 janvier 1993, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage c/ Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons, non
publié).
b) La
définition du défrichement n'a pas été modifiée par rapport à l'ancienne
législation forestière. Par défrichement, on entend tout changement durable ou
temporaire de l'affectation du sol forestier (art. 4 LFo), qu'il y ait ou non
modification du sol lui-même (message du Conseil fédéral, FF 1988 III p. 175).
Les surfaces non boisées d'un bien-fonds forestier - tels que les vides, les
surfaces occupées par des routes forestières, ou encore les constructions ou
installations forestières - étant assimilées aux forêts (art. 2 al. 2 lit. b
LFo), il importe peu que l'utilisation du sol forestier à des fins non
forestières soit ou non liée à la suppression d'un boisement (voir Peter M.
Keller, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetz-gebung, in PJA/93, p. 144 et
ss). Seules les petites constructions et installations non forestières
bénéficient d'un traitement privilégié en ce sens qu'elles ne sont pas
assimilées à un défrichement, comme le précise l'art. 4 lit. a de l'ordonnance
sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo); mais cette notion est extrêmement
restrictive (par exemple : places de repos, foyers, sentiers à but sportif ou
pédagogique, conduite ou réseau d'antennes enterrées, ne portant pas atteinte à
la structure du peuplement; message du Conseil fédéral précité, p. 175).
Ainsi,
nonobstant sa surface restreinte, le refuge projeté n'entre pas dans cette
catégorie : il est dès lors pleinement assujetti à une autorisation de
défrichement. Et le fait qu'il s'implanterait sur les fondations du bâtiment
incendié, sans modification du sol ni suppression de plantations, importe peu
au regard de la définition du défrichement sus-rappelée.
c) L'art. 5
al. 1er LFo pose le principe de l'interdiction de défricher. Toutefois, la
suite du texte de la disposition précitée est libellée ainsi :
"Une autorisation peut être accordée à
titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des
exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que :
a. l'ouvrage pour lequel le défrichement est
sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
b. l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en
matière d'aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement.
Ne sont pas considérés comme raisons
importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus
gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des
fins non forestières.
Les exigences de la protection de la nature et
du paysage doivent être respectées."
Ces
conditions sont cumulatives. Autrement dit, il suffit que l'une d'elles fasse
défaut pour que l'autorisation de défrichement doive être refusée (message du
Conseil fédéral précité, p. 157).
aa) Pour
l'essentiel, l'art. 5 LFo reprend les conditions posées sous l'empire de
l'ancienne législation forestière. La jurisprudence rendue en application de
l'ancien droit conserve donc sa valeur.
Ainsi le
Tribunal fédéral se montre-t-il rigoureux s'agissant de l'exigence d'un intérêt
important primant l'intérêt au maintien de l'aire forestière (voir notamment
ATF 112 Ib 201), qu'il s'agisse d'un projet purement privé (voir notamment ATF
108 Ib 377) ou même d'intérêt public (voir notamment ATF 112 Ib 558, 113 Ib
411, ATF non publié du 17 janvier 1993 précité). En revanche, le Tribunal
fédéral admet que la condition de localisation imposée ne doit pas être
comprise au sens strict du droit de l'aménagement du territoire (art. 24 al.
1er lit. a LAT) en ce sens qu'il suffit d'examiner si, en présence de plusieurs
variantes, les raisons motivant le choix de l'une d'entre elles priment
l'intérêt à la conservation de la forêt (voir notamment ATF 117 Ib 325);
l'admission de la localisation imposée implique néanmoins un examen préalable
et approfondi des autres variantes (voir notamment ATF non publié du 17 janvier
1993, précité), envisageant également toutes les conséquences de la réalisation
du projet (voir notamment ATF 117 Ib 328).
bb) Le
tribunal n'est en vérité guère renseigné sur les activités précises de la
"Jeunesse du Pissot". Les recourants n'exposent pas non plus les
raisons pour lesquelles ce groupement aurait impérativement besoin d'un refuge
sis en forêt; tout au plus explique-t-on que l'ancienne bâtisse était utilisée
une ou deux fois par an, l'espace d'un après-midi ou d'une journée. De toute
évidence, il s'agit là d'un intérêt purement privé, de surcroît d'une
importance très réduite; du moins ne saurait-il être question de le faire
prévaloir sur l'intérêt public à la conservation de la forêt (voir art. 5 al. 2
préambule LFo).
Par
surabondance, il n'est nullement démontré que l'ouvrage considéré ne pourrait
être réalisé qu'à l'endroit prévu (voir art. 5 al. 2 lit. a LFo). En réalité,
l'implantation retenue est ici exclusivement dictée par la localisation de
l'ancien refuge, condition nécessaire - sinon suffisante - à la qualification
juridique de reconstruction au sens de l'art. 24 al. 2 LAT. On l'a vu au
considérant 2, une autorisation spéciale hors zone a certes été délivrée à ce
titre; mais peu importe. En effet, on ne voit pas pourquoi ce lieu de réunions
épisodiques devrait être construit où que ce soit en forêt.
cc) A eux
seuls, ces motifs suffisent à refuser l'autorisation de défrichement
sollicitée. Point n'est donc besoin d'examiner les autres conditions que
postule l'octroi d'une dérogation.
d) En
conclusion, la décision négative du Service des forêts et de la faune se révèle
pleinement fondée; elle doit être confirmée. Par voie de conséquence, le
recours doit être rejeté, en tant que recevable.
4.                             Vu le sort du
pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge des recourants, qui succombent, un
émolument de justice arrêté à Fr. 1'500.--. Seuls les recourants, auxquels il
est donné tort, ont consulté avocat : il n'y a donc pas lieu à dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté, en tant que recevable.
II.                      La décision du Service
des forêts et de la faune est confirmée.
III.                     Un émolument de
justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des
recourants Rodolphe Regez et Jeunesse du Pissot, solidai-rement entre eux.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
fo/Lausanne, le 18 janvier 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30
jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et
ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).