vd_omni · AC.2021.0342 · 2023-03-16 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Ormont-Dessus, Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Rejet du recours contre l'ordre de remise en état d'une place de parc et d'un chemin d'accès à une habitation secondaire, réalisés en 1997, hors zone à bâtir, sans l'autorisation de l'autorité cantonale compétente. L'autorisation de construire délivrée par la municipalité étant nulle, les recourantes ne peuvent pas s'en prévaloir pour légitimer les aménagements (c. 2). Ceux-ci n'ont pas non plus été validés dans le cadre d'une procédure d'améliorations foncières (c. 3). Réalisés pour faciliter l'accès au chalet, sans toutefois être nécessaires à son usage, ils dépassent le cadre admis par les art. 24c LAT et 41 ss OAT et l'art. 24 aLAT (c. 5). Principe de proportionnalité respecté (c. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.03.2023 AC.2021.0342

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mars 2023
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
M. Stéphane Parrone, juge; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Lia
Meyer, greffière.
Recourantes
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
toutes deux représentées par Me Laure
JOLIDON, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Ormont-Dessus,
Les
Diablerets, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 6 octobre 2021 (travaux
illicites sur la parcelle n° 6943 d'Ormont-Dessus).
Vu les faits suivants:
A.
B.________ (********) et A.________ (********) sont copropriétaires de la
parcelle n° 6943 de la Commune d'Ormont-Dessus, sise au chemin des Torins 8.
D'une surface de 5'912 m
2
, cette parcelle supporte un bâtiment
d'habitation de 91 m
2
(n° ECA 693), bénéficiant d'une note 4 au recensement
architectural cantonal. Le reste de la parcelle est en nature de champ, pré, pâturage
et forêt, à l'exception d'un chemin de 116 m
2
et d'un accès et place
privée d'une surface de 207 m
2
. La parcelle est colloquée en zone
agricole et alpestre, selon le Plan d'extension communal et plan de zones,
approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982. Le bâtiment précité n'a pas
de lien avec une exploitation agricole. Il est utilisé comme résidence
secondaire. Initialement, il était dépourvu d'un accès carrossable.
B.
Le 9 mars 1981, la Municipalité d'Ormont-Dessus (ci-après: la Municipalité)
a délivré un permis de construire autorisant des transformations intérieures dans
le bâtiment n° ECA 693, soit l'aménagement d'une pièce habitable. Cette
décision réservait la question de l'évacuation des eaux usées. Le 28 avril
1981, indiquant faire suite à un nouvel examen de la situation par l'Office
cantonal de la protection des eaux, la Municipalité a prescrit la mise en place
d'une fosse septique à vidanger.
C.
Dans les années 1980, le Syndicat d'améliorations foncières (AF) de
Chersaulaz (SAFC) a été constitué en vue d'effectuer des travaux collectifs sur
le territoire communal. La parcelle n° 6943 était incluse dans ce syndicat. Aucun
chemin d'accès sur cette parcelle n'était prévu selon les plans du "
Projet
d'exécution des travaux collectifs
" et de la "
Modification de
l'avant-projet des travaux collectifs
", datés du 12 novembre 1981 et
mis à l'enquête publique du 1
er
au 12 mars 1982. Dans une lettre du
20 novembre 1980, le Service des améliorations foncières (SAF) a informé divers
services cantonaux intéressés par les projets d'améliorations foncières, dont
le Service de l'aménagement du territoire (SAT, actuellement Direction générale
du territoire et du logement [DGTL]), sections urbanisme et protection de la
nature et des sites, du projet de travaux collectifs à réaliser dans le cadre
de ce syndicat.
Le 24 septembre 1996, les copropriétaires de la
parcelle n° 6943 se sont adressées au Syndicat AF de Chersaulaz en demandant
notamment s'il serait possible, dans le cadre des travaux d'améliorations
foncières, d'aménager un accès sur leur parcelle. Le 18 février 1997, elles ont
réitéré cette requête. Elles faisaient notamment valoir que l'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) avait procédé
à la révision de l'assurance de leur bâtiment et avait été surpris de constater
que celui-ci était dépourvu d'un accès direct, ce qui était très grave en cas
d'incendie ou autres accidents.
La Commission de classification du Syndicat AF de
Chersaulaz (CCl), dont le secrétariat était tenu par le bureau de géomètres C._________,
a répondu, le 25 février 1997, que des subventions pour travaux d'améliorations
foncières ne pouvaient être allouées qu'à des projets exclusivement agricoles, de
sorte que les intéressées ne pouvaient pas en bénéficier. Toutefois, la
construction d'un chemin pouvait se faire sous forme d'initiative privée,
nécessitant un dossier de mise à l'enquête et un projet d'exécution sommaire
avec devis estimatif. Le secrétariat invitait les copropriétaires, en cas d'intérêt,
à contacter le bureau de géomètres précité, lequel était à disposition pour
constituer un tel dossier. Le 24 mars 1997, dans un courrier adressé au Syndicat
AF de Chersaulaz, à l'adresse du bureau de géomètres précité, les copropriétaires
ont demandé l'établissement d'un projet d'exécution d'un chemin d'accès à leur
propriété, avec devis estimatif. Elles indiquaient être conscientes que cet aménagement
ne pouvait bénéficier de subventions.
Le 11 avril 1997, le bureau de géomètres précité a
présenté un projet de desserte sur la parcelle n° 6943 (portant alors le n° 4383)
incluant deux variantes d'accès et un devis estimatif pour chacune d'elles.
Le 22 avril 1997, les copropriétaires de la parcelle
ont sollicité de la part de l'ECA un éventuel subside pour la réalisation cet
accès, lequel leur a toutefois été refusé le 14 mai 1997.
D.
Par décision du 16 mai 1997, la Municipalité a autorisé, sans autre formalité,
la réalisation de la desserte du chalet n° ECA 693, selon la variante 1, soit l'accès
le plus court, qui consistait en la construction d'un chemin d'une largeur de 2,5
m sur une longueur de l'ordre de 65 m avec une place de rebroussement devant le
bâtiment. La décision indiquait encore ce qui suit:
"Nous avons pris bonne note
que ce projet a été soumis à la Commission de classification du Syndicat AF de
Chersaulaz, qui tiendra compte de cet aménagement dans l'attribution du nouvel
état.
L'autorisation municipale est
valable pour l'accès projeté, à l'exclusion de tout autre travail."
E.
Cet accès figure sur certains des plans des travaux collectifs exécutés
dans le cadre du Syndicat AF de Chersaulaz. Il est dessiné avec l'indication "
accès
privé
" sur le "
Plan des ouvrages exécutés – Etape n° 2, chemin
secondaire n° 5
«Les Crotchys – Les Tannes
»
", daté du 12
février 2009 et mis à l'enquête publique du 22 août 2011 au 22 septembre 2011,
et figure aussi avec la mention "
non subventionné
" sur le plan
du chemin secondaire n° 5 daté des 12 février et 10 août 2009. L'accès privé
n'est en revanche pas indiqué sur le "
plan général des ouvrages
exécutés – étapes n° 1-2-4-5-6
" daté du 20 mars 2009 et mis à
l'enquête publique du 22 août 2011 au 22 septembre 2011.
F.
En 2012, la toiture du bâtiment n° ECA 693 a été rénovée, sans aucune
autorisation communale ou cantonale.
G.
Le 20 octobre 2020, le bureau D._________ SA, agissant pour les
copropriétaires, a adressé une demande de morcellement de la parcelle n° 6943 à
la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires
vétérinaires (DGAV). Cette demande était motivée comme suit:
"Les propriétaires de la parcelle
n° 6943 désirent remettre le chalet à un membre de la famille, et ce dernier ne
devra plus être soumis à la LDFR afin de pouvoir effectuer le transfert. Le
bâtiment n'est plus utilisé pour l'agriculture depuis bien des années avant 1980,
date de la succession, et a été modifié complètement en habitation en 1981
suite à une demande de permis effectuée en 1980."
Le 6 novembre 2020, la DGAV a transmis cette demande
à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), division hors zone
à bâtir, pour préavis.
H.
Par décision du 27 novembre 2020, la DGTL a constaté l'illégalité, en l'absence
d'autorisation cantonale, des transformations intérieures et de la rénovation
de la toiture du bâtiment ECA n° 693, ainsi que de la création d'un accès
et d'une place de stationnement sur la parcelle n° 6943. Cette décision indiquait
notamment ce qui suit:
"La présente décision est d'ores
et déjà communiquée à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture
et des affaires vétérinaires (DGAV). Cette dernière ne pourra rendre sa
décision qu'au terme du délai de recours.
Il vous est cependant loisible
d'annoncer à la DGTL par écrit avec copie à la DGAV que vous renoncez à déposer
un recours dans la présente affaire auprès de la CDAP ce qui permettrait à la
DGAV de rendre sa décision
."
A la suite de cette décision, les copropriétaires
ont déclaré, le 30 novembre 2020, tout en faisant part de leur grand étonnement
quant à l'illégalité des travaux, qu'elles renonçaient à la contester afin de
rendre rapidement cette affaire conforme.
A une date indéterminée, la DGAV a délivré l'autorisation
de morcellement.
I.
Le 8 juin 2021, la DGTL a invité les copropriétaires à se déterminer sur
un projet de décision de remise en état des lieux, ce qu'elles ont fait, par
l'entremise de leur avocat d'alors, le 9 juillet 2021.
J.
Par décision du 6 octobre 2021, la DGTL a régularisé les travaux de
transformations intérieures du bâtiment n° ECA 693, de même que les travaux de
rénovation de la toiture (chiffres 1 et 2 du dispositif). Cette décision exigeait,
en revanche, la remise en état de l'accès au bâtiment et de la place de stationnement,
comme suit:
"
B. Travaux de remise en
état des lieux
3. Démolition du chemin carrossable
et de la place de parc, les matériaux bituminés et gravelés seront évacués et
le terrain réensemencé.
4. Pour les constructions visées
par le chiffre 3 ci-dessus, les éléments dont elles sont constituées ou auxquels
elles sont liées devront être ôtés et évacués vers un lieu de traitement et de
stockage approprié.
C. Autres mesures
5. Un délai au
31 mai 2022
est imparti aux copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées sous lettre B ci-dessus.
6. Le constat de remise en état
aura lieu lors de la séance du permis d'utiliser à laquelle la DGTL et la DGE-Forêt
devront être convoqués par l'autorité municipale. Les copropriétaires devront être
présentes ou se faire représenter."
La décision mettait également un émolument de 2'560
fr. à la charge des copropriétaires, solidairement entre elles.
K.
Le 4 novembre 2021, sous la plume de leur avocat d'alors, les copropriétaires
B.________ et A.________ (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Elles concluaient, sous suite de frais et dépens, principalement, à
l'admission de leur recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens
que les chiffres 3 à 6 devaient être annulés, le chemin carrossable et la place
de parc étant considérés comme des travaux dûment régularisés. A titre subsidiaire,
elles demandaient l'annulation des chiffres 3 à 6 de la décision et le renvoi du
dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. A l'appui de leur recours, elles ont notamment produit des
factures relatives à la création de l'accès et de la place de parc, soit une
note d'honoraires du 20 octobre 1997 pour la direction des travaux d'un montant
de 3'000 fr. et une facture du 17 novembre 1998 pour la création de la desserte
d'un montant de 26'500 francs.
Le 2 décembre 2021, la Municipalité a produit son
dossier et indiqué, au surplus, s'en remettre à justice.
La DGTL s'est déterminée sur le recours le 13
décembre 2021; elle concluait à son rejet et à la confirmation de sa décision
du 6 octobre 2021.
Les recourantes ont répliqué le 3 février 2022 et
produit notamment un devis pour le démontage du chemin et de la place de parc,
ainsi que la remise en état des lieux, estimant le coût des travaux à 20'112 francs.
L.
Le 27 avril 2022, Me Haldy a informé la juge instructrice qu'il avait
été mandaté par la Municipalité et serait présent pour l'assister lors de l'inspection
locale.
M.
Le Tribunal a tenu audience le 20 mai 2022. A cette occasion, il a procédé
à une inspection locale en présence des recourantes, de représentants de la DGTL
et de la Municipalité. Il ressort notamment ce qui suit du compte-rendu tenu à l'audience:
"Me Henny
[alors conseil des recourantes]
demande si le
Syndicat d'améliorations foncières Chersaulaz (SAFC) a été dissous.
[L'un des représentants de la Municipalité]
répond
que non [...]. Il ajoute que la CCl aura pour seule mission de procéder à la
répartition des frais et à la liquidation des comptes, les autres opérations
ayant déjà été effectuées par le passé.
A la demande de Me Henny toujours,
[le même représentant de la Municipalité]
confirme que tous les chemins ont été mis à l'enquête il y a plusieurs années,
que les oppositions y relatives ont été traitées, que les travaux exécutés ont
été reconnus ce qui a permis les transferts de propriété à la Commune d'Ormont-Dessus.
Il ajoute que les servitudes avaient également été mises à l'enquête publique. Le
nouvel état a été validé il y a une dizaine d'années.
La cour et les parties se rendent
sur la place de stationnement située au sud du chalet.
Il est constaté que ladite place
est constituée de grilles-gazon engravillonnées. Me Henny confirme que c'est le
géomètre de la CCl qui, pour des questions de solidité, a conseillé aux recourantes
d'y répandre du gravier plutôt que d'y faire pousser de l'herbe.
A la demande de la présidente, les
recourantes expliquent que le chalet dispose d'une fosse septique installée au début
des années 1980. Depuis 2010 ou 2012, elle est vidangée par un professionnel
tous les deux ans. Auparavant ce n'était pas obligatoire et les boues étaient épandues
dans les environs.
Le chemin d'accès litigieux est observé. Il mesure environ
2,5 m de large et 60 m de long. La place de stationnement s'étend quant à elle
sur environ 60 m2.
A la demande de la présidente, les
recourantes confirment que l'autorisation de morcellement a été délivrée en début
d'année. Les représentants de la DGTL précisent qu'elle a été délivrée au mois
de juin 2021.
La présidente interroge les
recourantes et
[le futur propriétaire du
chalet]
au sujet de l'accessibilité et de l'utilisation du chalet. Ils
confirment qu'il est principalement occupé en été. En hiver, la route est
déneigée jusqu'au virage situé au-dessous du chalet et uniquement jusqu'à la
mi-décembre.
Les recourantes indiquent avoir
été sidérées d'apprendre que la légalité des travaux effectués était remise en
cause puisqu'elles ont obtenu, en 1997, une autorisation communale pour
aménager la route d'accès au chalet et la place de stationnement.
[Le
représentant de l'autorité intimée]
souligne que s'agissant d'aménagements
hors de la zone à bâtir, l'autorité communale n'était pas compétente. Partant,
la décision de 1997 est nulle.
Se référant au contenu de la pièce
no 16 produite par les recourantes, Me Henny rappelle que le projet d'aménagement
de la route d'accès et de la place de stationnement de 1997 avait été soumis à
la CCl qui l'avait validé et indiqué qu'elle en tiendrait compte dans
l'attribution du nouvel état. Certes le projet n'a pas été subventionné
(mention "NS", soit non subventionné, sur le plan de 2009 produit
sous pièce no 26), mais a néanmoins été validé dans le cadre du SAFC.
[Le
représentant de l'autorité intimée]
indique que
[celle-ci]
a pris connaissance du plan de 2009 dans le cadre de
la procédure de morcellement seulement.
Me Henny rétorque que ces
documents sont en principe transmis au service compétent, soit le Service des améliorations
foncières (SAF). Tel est en particulier le cas lors de l'établissement du
nouvel état de propriété qui doit être accepté par le canton. Si l'administration
cantonale fonctionne en "silos" et qu'il ne s'agissait pas de
l'autorité compétente hors de la zone à bâtir, il n'en demeure pas moins qu'il
y a eu une validation cantonale.
Les représentants de l'autorité
intimée confirment que les syndicats d'améliorations foncières et leurs organes
disposent de compétences propres, ce qui ne dispense toutefois pas d'obtenir
les autorisations spéciales idoines (p. ex. en présence de forêts ou de
constructions hors zone à bâtir).
Me Henny requiert la production de
l'intégralité des documents du SAFC, afin de déterminer le moment auquel les
travaux privés et publics ont été validés par l'Etat. Il ajoute qu'au moment de
l'approbation du nouvel état, une décision doit être rendue qu'il n'a cependant
pas trouvée.
La présidente rappelle que la
validation et la mise à l'enquête publique des travaux exécutés ont eu lieu en
2011. A sa demande, les représentants de l'autorité intimée indiquent que
l'approbation est certainement déjà intervenue mais soulignent que s'agissant
de surfaces en zone agricole, c'est la Direction générale de l'agriculture, de
la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) qui est compétente. A leur
connaissance et selon les contacts qu'ils ont eu avec la DGAV, l'accès
litigieux n'était pas prévu initialement et ne figurait pas non plus sur le projet
d'exécution. Il serait apparu sur le plan des travaux exécutés mis à l'enquête
en 2011. Il semble qu'il ait été aménagé en même temps que le chemin secondaire
no 5. L'autorité intimée ne connaît cependant pas la chronologie exacte de la
procédure et de la réalisation de ces aménagements.
Les représentants de l'autorité
intimée rappellent que le projet d'exécution des travaux collectifs ne
mentionnait pas les aménagements litigieux mais qu'il y a eu des modifications
ultérieures suite à des réclamations. L'autorité intimée n'en a toutefois eu
connaissance que dans le cadre de la procédure de morcellement. La présidente
constate que le dossier de mise à l'enquête publique de 2011 ne figure pas au
dossier produit par l'autorité intimée.
Me Henny souligne que le plan des
aménagements exécutés no 2 de 2009 comporte les aménagements litigieux et se
demande si les travaux exécutés ont été mis à l'enquête publique, raison pour
laquelle il requiert la production des documents du SAFC.
A la demande de la présidente, les
recourantes expliquent qu'une servitude existait à l'époque, dont le tracé
suivait le ruisseau et remontait la pente. Elles ajoutent que si l'accès actuel
ne pouvait être maintenu et que la remise en état devait être confirmée, alors
elles ne pourraient plus utiliser leur chalet vu leur âge et leurs soucis de
santé. Elles confirment disposer d'une servitude de place de parc sur le chemin
en aval.
Interrogé par la présidente,
[l'agriculteur exploitant la parcelle des
recourantes]
indique [...]
[que l'accès]
litigieux lui permet de se rendre sur la parcelle avec une machine pour épandre
le fumier, faucher les prés et faire les foins. Si le bitume de l'accès devait
être supprimé, alors il devrait déverser du gravier sur le chemin pour pouvoir
continuer à l'utiliser. En raison du ruissellement, il devrait le faire régulièrement,
faute de quoi il ne pourrait plus utiliser ce chemin. De son point de vue, cet
accès est important pour l'exploitation agricole du terrain.
Les représentants de l'autorité
intimée indiquent qu'il incombe en tous les cas à la DGAV de dire si l'accès
présente un intérêt agricole ou non. Quelle que soit sa réponse, les places de
stationnement ne seraient en revanche pas couvertes.
[L'agriculteur]
ajoute qu'il utilise également la place de stationnement, en particulier pour
manœuvrer, charger ou décharger la remorque qu'il utilise pour déplacer ses
machines, ainsi que pour la stationner durant les travaux."
Les parties ont été invitées à se déterminer sur le contenu
du compte-rendu précité; tant les recourantes que l'autorité intimée ont
indiqué n'avoir aucune remarque à formuler.
N.
Appelée dans la procédure, la DGAV a produit, le 28 juin 2022, le
dossier d'enquête publique de 2011 relatif à la validation des travaux exécutés
dans le cadre du SAFC. Cette autorité cantonale précisait notamment que le chemin
litigieux n'avait jamais été mis à l'enquête dans le cadre du SAFC. Elle
mettait plus particulièrement en avant qu'il ne figurait ni sur les plans de l'avant-projet
ni sur les plans des différentes modifications mis à l'enquête antérieurement à
2011. L'indication de cet accès sur les plans des travaux exécutés lui était
inconnue. Selon elle, le chemin litigieux avait été réalisé à titre privé.
Invitée à se prononcer sur l'intérêt agricole à
maintenir la place de parc et l'accès litigieux, compte tenu des besoins exprimés
par l'exploitant lors de l'inspection locale, la DGAV relevait que la surface exploitée
était uniquement pâturée par le bétail, de sorte que le foin n'était pas fauché.
Elle ajoutait, pour l'hypothèse où l'exploitant faisait néanmoins les foins ou
amenait du fumier, qu'un chemin enherbé serait suffisant.
Les recourantes se sont déterminées sur le dossier
et les explications de la DGAV, le 1
er
septembre 2022.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est
ouverte contre les décisions prises par l'autorité cantonale compétente (ici la
DGTL) concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu
en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et respecte les conditions formelles
énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dès
lors qu'elles sont destinataires de la décision attaquée et directement touchées
dans leurs droits et obligations, les copropriétaires des aménagements concernés
par l'ordre de remise en état ont qualité pour recourir (art. 75 let. a
LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.
2.
Sur le fond, seul est litigieux l'ordre de remise en état du chemin d'accès
et de la place de stationnement ou de rebroussement aménagés en 1997 sur la
parcelle des recourantes, sise hors de la zone à bâtir. Les recourantes se prévalent
notamment de l'autorisation délivrée par la Municipalité en 1997 à laquelle
elles se sont fiées de bonne foi.
a) Pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci
conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700). Dans le canton de Vaud, tous travaux hors de la
zone à bâtir doivent être préalablement soumis au service en charge de
l'aménagement du territoire qui examine s'ils sont assujettis à autorisation ou
si une dérogation peut être octroyée (art. 4 al. 3 let. a et 120 al. 1 let. a de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]). Formellement, la compétence de délivrer une autorisation
spéciale pour construire, reconstruire, agrandir, transformer ou modifier dans
leur destination les constructions hors des zones à bâtir appartient au département
en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf.
art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS); cette
compétence a été déléguée à la DGTL.
b) Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF 1C_60/2021
du 27 juillet 2021 consid. 3.1.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.2).
Selon la jurisprudence, un renseignement erroné de l'administration peut
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète
à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi dans les limites de ses
compétences, que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu, qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice et que la situation juridique n'ait pas changé entre le
moment où l'autorité a donné le renseignement et celui où les dispositions ont été
réalisées (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF 1C_60/2021 précité consid. 3.1.1
et les références citées).
c) Conformément à l'art. 104 al. 2 LATC, avant
de délivrer un permis de construire, la Municipalité vérifie si les autorisations
cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées. L'art. 75
al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC;
BLV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la Municipalité
avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Il en allait de même en
1997; une autorisation cantonale était déjà requise pour les dérogations concernant
des projets hors de la zone à bâtir (cf. art. 24 et 25 aLAT; ATF 111 Ib 213 traduit
in
JdT 1987 I 564 consid.5, arrêt rendu sous l'empire de l'ancienne LAT).
De jurisprudence constante, et antérieure à 1997,
une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale
est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable
de l'art. 24 LAT (cf. ATF 111 Ib 213 traduit
in
JdT 1987 I 564 consid. 5
précités; voir aussi ATF 132 II 21, traduit
in
JdT 2006 I 707 et RDAF
2007 I 440 consid. 3.2.2; TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 4.1; 1C_265/2012
du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf.
aussi CDAP AC.2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4; AC.2020.0063 du 18 décembre
2020 consid. 3a; AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 3a). Un administré ne
peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation
communale lorsqu'une autorisation cantonale était requise (cf. CDAP AC.2021.0377
précité consid. 5b; AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a; AC.2019.0203
du 2 juin 2020 consid. 6c; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 2 a et
b et 6c).
d) Il n'est pas contesté que l'autorité cantonale
compétente, la DGTL, n'a pas statué sur les constructions litigieuses au moment
où celles-ci ont été envisagées puis réalisées. Vu la nullité de la décision
municipale du 16 mai 1997, à défaut d'autorisation spéciale cantonale, les
recourantes ne sauraient se prévaloir de cette décision pour légitimer les
aménagements litigieux.
3.
Les recourantes se prévalent encore de leur bonne foi en lien avec la
procédure d'améliorations foncières dans le cadre de laquelle les aménagements
litigieux auraient été validés par l'autorité cantonale responsable des
améliorations foncières.
a) La procédure d'amélioration foncière est gouvernée
par la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV
913.11). Elle régit les entreprises individuelles ou collectives dont le but
consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en
vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur, et vise notamment à protéger
le sol contre les dévastations causées par les phénomènes naturels (art. 1 al.
1 et 3 let. e). Il revient à la Commission de classification de prendre les mesures
permettant d'atteindre le but du syndicat, en préparant l'exécution des travaux,
ses projets étant soumis à l'enquête publique (art. 33 al. 2 LAF).
Le remaniement parcellaire consiste en une répartition
rationnelle, entre les mêmes propriétaires, de toutes les terres comprises dans
un périmètre formant un tout économique ou géographique, en vue d'une meilleure
utilisation du sol; il peut comporter l'exécution des travaux nécessaires tels
que l'exécution des travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement
et conduites (art. 52 al. 1 et 2 LAF). Selon la jurisprudence, la procédure de
remaniement est caractérisée par une succession d'opérations soumises à enquête
publique dans l'ordre, non impératif mais logique, mentionné à l'art. 63 al. 1
LAF relatif aux remaniements parcellaires agricoles, mais applicable par
analogie à toutes les entreprises d'améliorations foncières (cf. art. 35 LAF). Le
résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué
par la voie de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas
utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question
acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué
dans les phases suivantes de la procédure. Inversement, les propriétaires ne
peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours,
mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (CDAP
AC.2021.0350 du 15 août 2022; AF.2020.0005 du 23 décembre 2021 consid. 2b et
les références citées).
S'agissant des remaniements parcellaires agricoles (cf.
art. 55 à 73 LAF), il incombe à la Commission de classification de procéder à
la répartition des terres (art. 55 LAF) et notamment, concernant les ouvrages
collectifs et privés (art. 60 LAF), de fixer le réseau des chemins et des
collecteurs principaux de drainage, ainsi que l'emplacement d'autres ouvrages, de
manière que le nouvel état de propriété soit rationnellement exploitable (al.
1), d'opérer graphiquement sur un plan la distinction entre les ouvrages collectifs
qui seront transférés dans les biens du domaine public de la commune
territoriale ou inscrits comme servitudes personnelles en faveur de la commune
à l'usage du public et les ouvrages privés à exécuter (al. 2) et de déterminer,
après consultation du comité de direction, le revêtement des chemins, dans la
mesure compatible avec les normes arrêtées par le département (al. 3). C'est
également la CCl qui est compétente pour supprimer, maintenir, modifier ou créer
les servitudes de passage en fonction du nouvel état de propriété; elle peut
également adapter au nouvel état de propriété, sous réserve d'indemnités
éventuelles, d'autres droits réels restreints ou des droits personnels annotés,
dans la mesure où leur maintien est incompatible avec le but poursuivi par le
syndicat (art. 62 LAF).
Conformément à l'art. 63 al. 1 LAF, les différentes
étapes sont soumises à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant: le
périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres (a); l'avant-projet
des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles (b); l'estimation
des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds
et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de
plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes (c); le projet
d'exécution des travaux collectifs et privés (d); la répartition des frais d'exécution
(e); le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés (f); la répartition
des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien
(g). Selon l'al. 2 de cette même disposition, dans toute la mesure du possible,
plusieurs objets seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.
Tout au long de la procédure d'amélioration foncière,
les services de l'Etat doivent, dans un souci de coordination, être consultés s'ils
sont concernés par les travaux projetés ou exécutés dans le cadre du SAF. Avant
la mise à l'enquête publique, l'avant-projet des travaux collectifs et privés est
soumis pour préavis liants aux services de l'Etat concernés (art. 5 al. 3 LAF).
La procédure de consultation est régie par l'art. 7 RLAF, qui précise notamment
que les services qui seront appelés à délivrer ultérieurement une autorisation
spéciale (cf. art. 120 s. LATC et annexe II au RLATC), ce qui est le cas de
la DGTL, auparavant du SDT, pour les constructions hors de la zone à bâtir,
émettent un préavis liant. Des modifications aux documents d'enquête ne peuvent
être apportées que dans le cadre de la liquidation des réclamations d'enquête et
doivent être datées et portées en surcharge de couleur après biffage des éléments
caducs (art. 6 al. 2 RLAF). Cela étant, lorsqu'une modification est apportée au
projet des travaux (avant-projet ou projet d'exécution), l'accord des services
concernés doit être obtenu (art. 5 al. 5 RLAF). Après l'enquête publique et la
liquidation des réclamations par la Commission de classification, le
département doit encore approuver l'avant-projet des travaux collectifs et privés
et publier sa décision qui intègre les autorisations spéciales (art. 5 al. 4
LAF). Si des modifications apparaissent nécessaires au stade de l'exécution des
travaux, il est possible d'y procéder mais avec, ici encore, l'accord des
services de l'Etat concernés (art. 53 al. 2 RLAF; cf. CDAP AC.2021.0350 précité
consid. 5; AF.2014.0009 du 22 mai 2015 consid. 2).
b) En l'occurrence, il ressort du dossier de la
cause que la Commission de classification du SAFC a clairement indiqué aux
recourantes, le 25 février 1997, que les aménagements litigieux ne pouvaient
bénéficier de subventions, celles-ci étant exclusivement allouées aux projets
agricoles. Elle ajoutait que si les recourantes souhaitaient construire un chemin
à leur initiative privée, elles pouvaient s'adresser au bureau de géomètres C._________,
qui se tenait à disposition pour constituer un dossier de mise à l'enquête publique.
Les recourantes ont ainsi été clairement informées que le chemin d'accès qu'elles
envisageaient ne relevait pas des travaux de la Commission de classification,
mais qu'il s'agissait d'un ouvrage purement privé. La présence de cet accès sur
les plans des ouvrages exécutés, datés de 2009, ne suffit pas non plus à retenir
qu'il faisait partie des travaux du syndicat. Bien au contraire, le "
Plan
des ouvrages exécutés – Etape n° 2, chemin secondaire n° 5 «Les Crotchys – Les Tannes»
",
daté du 12 février 2009 et mis à l'enquête publique du 22 août 2011 au 22 septembre
2011, indique expressément qu'il s'agit d'un accès privé.
Par conséquent, il ne saurait être question d'une
éventuelle validation du chemin d'accès et de la place de stationnement
litigieux dans le cadre de cette procédure d'améliorations foncières, en
l'absence d'assurances données par cette Commission pour procéder aux
aménagements litigieux et en l'absence d'une autorisation spéciale délivrée par
la DGTL. Les recourantes ne peuvent pas se fonder sur la protection de leur
bonne foi à cet égard.
4.
a) S'agissant de travaux réalisés hors de la zone à bâtir, selon l'art. 22
al. 2 let. a LAT, une autorisation est délivrée si la construction ou
l’installation est conforme à l’affectation de la zone. L'art. 24 LAT traite
des exceptions prévues en dehors de la zone à bâtir; des autorisations peuvent
être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout
changement d’affectation, non conformes à l'affectation de la zone, si
l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne
s’y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (cf. TF 1C_8/2022 du 5
décembre 2022 consid. 3; 1C_184/2022 du 7 octobre 2022 consid. 5.1; 1C_276/2021
du 17 mars 2022 consid. 4.1; 1C_434/2021 du 17 août 2022 consid. 3.1).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT (
Standortgebundenheit
),
lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs
techniques (par exemple une antenne de téléphonie mobile), des impératifs liés
à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol (par exemple une gravière
ou des aménagements de renaturation de cours d'eau) ou lorsque l'ouvrage est exclu
de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit
relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre
emplacement n'entre en considération; il doit toutefois exister des motifs particulièrement
importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus
avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (cf. ATF
141 II 245 consid. 7.6.1; 136 II 214 consid. 2.1; TF 1C_8/2022 consid. 3.1 et 1C_184/2022
consid. 5.1 précités). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à
l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf.
ATF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1; TF 1C_8/2022 consid. 3.1 et 1C_184/2022
consid. 5.1 précités). Sont ainsi exclus les points de vue subjectifs du
constructeur ou des motifs de convenance personnelle. L'application de la
condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière
contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252
consid. 4a; TF 1C_8/2022 consid. 3.1, 1C_184/2022 consid. 5.1, 1C_434/2021 consid.
3.1 précités).
La jurisprudence retient que des installations
d’équipement (par exemple des routes privées ou des installations d’approvisionnement
en eau), qui visent à desservir des constructions non conformes à l’affectation
de la zone agricole et dont implantation hors de la zone à bâtir n’est pas imposée
par leur destination, ne peuvent en principe pas être autorisées sur la base de
l’art. 24 LAT (cf. TF 1C_9/2019 du 4 octobre 2019 consid. 4.2; 1C_257/2012 du 6
septembre 2012 consid. 3.1; CDAP AC.2021.350 du 15 août 2022 consid. 3c; AC.2012.0108
du 15 octobre 2013 consid. 3e; AC.2011.0300 du 15 mars 2013 consid. 2).
b) En l'espèce, le bâtiment en cause n'a pas d'usage
agricole. Il n'est habitable qu'une partie de l'année, de mai à octobre environ,
et sert d'habitation secondaire. Dès lors, il n'est pas conforme à
l'affectation de la zone, ce qui n'est pas contesté. Dans la mesure où l'accès
et la place de stationnement litigieux desservent uniquement cette construction,
qui est non conforme à l’affectation de la zone agricole et dont l'implantation
hors de la zone à bâtir n’est pas imposée par sa destination, ils ne peuvent en
principe pas être autorisés sur la base de l’art. 24 LAT. Tout projet constructif
le concernant est donc soumis aux conditions des art. 24c LAT, ainsi que 41 et
42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1).
Les recourantes font valoir que le chemin et la
place de stationnement seraient imposés par la destination de l'ouvrage dès lors
qu'ils seraient nécessaires pour permettre aux personnes à mobilité réduite et aux
véhicules de défense incendie d'accéder au chalet, ainsi que pour procéder à la
vidange de la fosse septique. Elles ajoutent qu'ils seraient nécessaires à l'agriculteur
exploitant le terrain. L'argumentation des recourantes, selon lesquelles
l'accès serait nécessaire pour permettre aux véhicules de défense incendie et aux
personnes à mobilité réduite d'accéder au chalet ainsi que pour procéder à la
vidange de la fosse septique, n'est pas déterminante. De tels motifs ne
répondent pas à une fonction agricole et sont dès lors insuffisants à imposer
la construction en zone agricole d'un accès en revêtement bitumineux avec place
de stationnement et de rebroussement, alors même qu'une place de parc existe en
contre-bas de la parcelle des recourantes. Même si les aménagements litigieux facilitent
l'accès au chalet, il s'agit de motifs de commodité et de confort, qui ne
suffisent pas pour déroger au principe central de séparation entre zone à bâtir
et zone inconstructible (cf. art. 75 al. 1 Cst. et 1 al. 1 LAT).
S'agissant de la question du maintien des
aménagements litigieux pour l'exploitation agricole de la parcelle, l'agriculteur
présent lors de l'inspection locale a exposé que l'accès lui permettait de se
rendre sur la parcelle avec une machine pour épandre le fumier, faucher les
prés et faire les foins. Il indiquait également utiliser la place de
stationnement pour manœuvrer, charger et décharger la remorque utilisée pour
déplacer ses machines, ainsi que pour la stationner durant les travaux. La DGAV,
qui est l'autorité spécialisée en la matière, a estimé que l'accès n'était pas nécessaire
s'agissant d'une surface pâturée par du bétail, la pâture excluant la fauche
des foins. Elle ajoutait, pour l'hypothèse où l'exploitant faisait
effectivement les foins ou amenait du fumier – ce qui n'a pas été démontré –, qu'un
chemin enherbé serait suffisant. Le courrier adressé par le secrétariat de la Commission
de classification du SAFC aux recourantes le 25 février 1997 laisse également
entendre que l'accès n'avait pas été considéré, à l'époque, comme étant nécessaire
à l'exploitation agricole de la parcelle, puisqu'il ne pouvait être subventionné
faute d'être un projet de nature agricole. Compte tenu de ces éléments, il y a
lieu de retenir que l'accès et la place de parc privés des recourantes, même s'ils
facilitent le travail de l'exploitant agricole comme il le soutient, n'apparaissent
pas comme indispensables à une activité agricole.
5.
a) Les travaux litigieux doivent donc être appréciés au regard de l’art.
24c LAT. Dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, cette
disposition est libellée comme suit:
"
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément
à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution
du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".
A teneur de l'art. 41 al. 1 OAT, l'art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées
légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible
au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien
droit). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) –
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021
consid. 2.1; 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid. 3.1.1; 1C_50/2020 du 8 octobre
2020 consid. 7.4).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa version en vigueur dès
le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
[...];
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut
alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher
imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher
imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur
du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
[…]".
L'art. 43a OAT prévoit en outre ce qui suit:
"
Art. 43a
Dispositions communes
Des autorisations ne peuvent être
délivrées sur la base de la présente section que si les conditions suivantes sont
remplies:
[...]
c.
tout
au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et tous
les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par l’utilisation
autorisée sont à la charge du propriétaire;
[...]."
La jurisprudence a déjà eu l'occasion de se pencher
sur la notion de modifications "
nécessaires à un usage d’habitation
répondant aux normes usuelles
" au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Eu
égard au principe de la séparation entre zones constructibles et non constructibles
du territoire, cette notion doit être interprétée restrictivement: il ne s'agit
pas d'autoriser des solutions généreuses et confortables mais seulement ce qui
se révèle objectivement indispensable (cf. TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid.
5.2; 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.5; 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid.
4.2; CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid. 8c; AC.2021.0076 du 26
janvier 2022 consid. 2d/aa et les références citées).
Selon la "
Fiche d'application
–
Construction
et installations hors zone à bâtir – Modification des abords de bâtiments érigées
selon l'ancien droit
" de la DGTL (état mai 2022), "
les
bâtiments éloignés d’un chemin carrossable (public ou privé) et ne disposant
pas de place de stationnement et les logements utilisés de manière temporaire
ne peuvent pas bénéficier d’un accès carrossable et de place de stationnement
"
(ch. 6.2). Afin de déterminer si un accès et une place de stationnement sont nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, il convient ainsi de prendre
en considération l'usage du bâtiment en question.
La question de savoir si l'identité de la
construction est respectée pour l'essentiel, au sens de l'art. 42 al. 1 et 3
OAT, est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la
jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction
et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du
sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être
d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (cf. ATF 132
II 21 consid. 7.1.2;127 II 215 consid. 3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022
consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.2; 1C_486/2015 précité
consid. 3.3.1 et les références citées; CDAP AC.2019.0123 du 9 octobre 2019
consid. 3b/cc; AC.2018.0397 du 23 juillet 2019 consid. 5a et les références
citées).
b) En l'occurrence, la propriété des recourantes est
une résidence secondaire utilisée de mai à octobre. Il s'agit ainsi d'un logement
temporaire qui, selon la fiche d'application de la DGTL, ne peut pas bénéficier
d’un accès carrossable et d'une place de stationnement. L'application de cette
fiche au cas d'espèce est conforme aux art. 24c LAT et 42 OAT pour les raisons
qui suivent.
Lorsqu'elles se rendent dans leur résidence secondaire,
les recourantes peuvent utiliser une place de parc située en contre-bas de leur
chalet, à une cinquantaine de mètres environ. Dès lors, la place de
stationnement et l'accès litigieux ne sont pas nécessaires à l'usage de cette
résidence secondaire (art. 24c al. 4 LAT). C'est ainsi à juste titre que l'autorité
intimée a considéré que le bâtiment était salubre sans ces aménagements. On
relèvera aussi que les travaux de transformation de constructions érigées selon
l'ancien droit ne doivent pas permettre une modification importante de
l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire (art. 42
al. 3 let. c OAT).
Il y a aussi lieu de constater, avec l'autorité intimée,
que la création d'un accès avec un revêtement bitumineux, d'environ 2,5 m de
large et 60 m de long, et d'une place de stationnement et de rebroussement en grilles-gazon
avec des gravillons s'étendant sur environ 60 m
2
, a modifié de manière
importante l'aspect des abords de la construction, ceci en contradiction avec
les exigences de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT précitées. Ces aménagements ont eu des
effets notables sur l'occupation du sol, l'équipement et de l'environnement. Ils
ne sauraient être considérés comme une légère extension des équipements existants
au sens de l'art. 43a let. c OAT. En outre, compte tenu de leur ampleur et, en
conséquence, de leur impact paysager, ces aménagements ne confèrent aucunement une
meilleure intégration paysagère aux aspects extérieurs du bâtiment tel que prévu
à l'art. 24c al. 4
in fine
LAT.
Dans ce contexte, le refus, par l'autorité intimée, de
régulariser l'accès et la place de stationnement et de rebroussement sur la
base du droit actuel est fondée.
c) Les dispositions actuellement en vigueur ne permettant
pas de régulariser la place de stationnement et l'accès litigieux, il convient
encore d'examiner, comme l'a fait l'autorité intimée, si ces aménagements auraient
pu être autorisés au moment de leur réalisation, cette question s'examinant en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués
(cf. ATF 144 II 326 consid. 2.1.1.; 139 II 263 consid. 6; cf. CDAP AC.2021.0350
précité consid. 3b et les références citées). Conformément à la jurisprudence, le
nouveau droit n'est en effet appliqué que si, par économie de procédure, il
permet, contrairement à l'ancien droit, la délivrance de l'autorisation ou si
le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention
d'échapper au droit futur plus restrictif (cf. ATF 127 II 263 consid. 2b; TF
1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.1; 1C_379/2016 du 13 juin 2017 consid.
5.1; CDAP AC.2021-0350 précité consid. 3b; AC.2021.0260 du 30 juin 2022 consid.
2b; AC.2017.0154 du 30 août 2018 consid. 1b).
L'ancien art. 24 al. 2 aLAT, applicable en 1997, prévoyait
que "
le droit cantonal [pouvait] autoriser la rénovation de
constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur
reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences
majeures de l'aménagement du territoire
" (RO 1979 1573, p. 1579). Au
niveau cantonal, l'art. 81 al. 1 aLATC permettait au département d"
autoriser
la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation
de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant
que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement
du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des
modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de
destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et
qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement
ou l'environnement
".
Les conditions de l'art. 81 al. 4 aLATC quant à l'absence
d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement n'étaient
pas différentes de celles posées actuellement par la jurisprudence précitée relative
à l'art. 42 OAT. En 1997, la situation juridique était ainsi similaire à celle qui
prévaut actuellement, s'agissant des aménagements litigieux. Dans la mesure où
la place de stationnement et l'accès litigieux ont un impact significatif sur
l'occupation du sol, l'équipement et de l'environnement, il y a lieu de confirmer
l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle l'autorisation n'aurait pas
pu être octroyée, si l'autorité compétente avait été invitée à se prononcer en
1997 (cf. par exemple AC.1997.0174 du 13 mai 1998 consid. 2).
Par conséquent, c'est à juste titre que l'autorité
intimée a considéré que le chemin d'accès et la place de stationnement ou de
rebroussement ne pouvaient être régularisés, que ce soit sous l'angle de l'ancien
droit ou de celui actuellement en vigueur.
6.
Reste à examiner la conformité de l'ordre de remise en état. Les recourantes
dénoncent le caractère disproportionné de celui-ci, vu notamment son coût et
son impact sur la nature. Elles précisent avoir payé 26'500 fr. pour la
construction du chemin et ont produit un devis pour la démolition et la remise
en état estimant le coût de celles-ci, au 7 janvier 2022, à 20'112 francs.
a) Selon l'art. 105
al. 1 LATC, la
Municipalité, et à son défaut, le département compétent,
est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui
ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. ég. art.
130 al. 2 LATC)
. Contrairement à ce que
sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions de son application sont remplies (cf.
ATF 147 II 309 consid. 5.5; CDAP AC.2021.0212 précité consid. 10a; AC.2021.0350
précité consid. 6a; AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid. 7a et les références
citées). En effet, lorsque des constructions ou des installations illicites
sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe
que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation
mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; TF 1C_508/2018
du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les références citées). Cette séparation doit
par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer
d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.6; 132 II 21 consid. 6.4). Si
des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire,
sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de
la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement
contraire au droit s'en trouve récompensé (TF 1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0350 précité consid. 6a). C'est pourquoi, en règle générale, les
constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à
moins que – à titre exceptionnel – il puisse y être renoncé en vertu des
principes généraux du droit public, notamment si la remise en état serait disproportionnée
(ATF 136 II 359 consid. 6; 132 II 21 consid. 6.4; 1C_508/2018 du 15 juillet
2019 consid. 2.1).
Le respect du principe de la proportionnalité exige notamment
une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité
au sens étroit; cf. ATF 135 I 176 consid. 8.1; CDAP AC.2019.0004 précité
consid. 7a et les références citées). D'après la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (cf. ATF 136 II 359 consid. 7.1; 132 II 21
consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid.
4.1; CDAP AC.2019.0004 précité consid. 7a). Même un constructeur qui n'est pas
de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022
précité consid. 4.1; 1C_184/2022 du 7 octobre 2022 consid. 6.1; CDAP AC.2021.350
précité consid. 6a; AC.2019.0004 précité consid. 7a). En outre, dans la mesure
où la prohibition de construire hors des zones à bâtir répond à une préoccupation
centrale de l'aménagement du territoire (
art. 75 al. 1 Cst.
),
cet intérêt public l'emporte sur l'intérêt privé purement financier des
propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit. Un
tel motif financier ne saurait en soi faire échec à l'inconstructibilité de
principe de la zone agricole (cf. TF 1C_508/2018 précité consid. 2.3; 1C_482/2017
du 26 février 2018 consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
b) En l'espèce, le maintien des aménagements litigieux,
qui n'ont pas fait l'objet d'une procédure d'autorisation de construire hors de
la zone à bâtir au sens des art. 24ss LAT en bonne et due forme, est manifestement
contraire à l'intérêt public au maintien d'une zone agricole inconstructible. La
création non autorisée d'un chemin en bitume et d'une place de rebroussement et
stationnement en grilles-gazon avec gravillons, en zone agricole, porte une
atteinte importante au principe cardinal de la séparation du territoire bâti et
non bâti. La suppression du revêtement bitumé et de la place de parc permettra de
retrouver une des caractéristiques du chalet, soit un chalet utilisé de manière
saisonnière, entouré de prairies alpines, accessible à pied et dépourvu d'accès
carrossable. Quand bien même les recourantes ont procédé à ces travaux de bonne
foi, se croyant autorisées à construire les aménagements litigieux, leur
intérêts privés ne sauraient faire obstacle à la remise en état. Dans ce
contexte, au regard de la jurisprudence précitée, leurs intérêts financiers ne
suffisent pas non plus à contrebalancer l'intérêt public à la prohibition de
construire hors des zones à bâtir.
En outre, admettre les aménagements litigieux sur la
base de motifs de convenance personnelle, à savoir faciliter l'accès en véhicule
à une résidence secondaire, reviendrait à battre en brèche le principe de la
séparation du bâti et du non-bâti et finalement récompenser un comportement
contraire au droit, ceci alors même qu'un accès piéton est assuré depuis la place
de parc située en contre-bas de la propriété, le long du chemin des Torins. De
plus, la parcelle des recourantes est au bénéfice d'une servitude d'usage de place
de parc à charge de la parcelle en question.
Les recourantes font encore valoir que le chemin
existe depuis 24 ans et serait bien intégré dans le paysage. Or, comme constaté
sur place, si de la végétation pousse aux abords du chemin, il n'en demeure pas
moins que celui-ci est revêtu de bitume, de sorte qu'on ne saurait affirmer
qu'il ne porte pas atteinte au paysage alpestre.
L'ordre de remise en état apparaît ainsi conforme au
droit et respecte le principe de la proportionnalité. La décision de l'autorité
intimée ordonnant la remise en état des lieux doit ainsi être confirmée.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Le délai d'exécution fixé au 31 mai 2022 étant
aujourd'hui échu, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer aux recourantes
un nouveau délai d'exécution de l'ordre de remise en état. Vu l'issue de la
cause, ces dernières supporteront les frais judiciaires (art. 49, 91 et 99
LPA-VD et art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative [TFJDA]). L'autorité concernée a été assistée d'un
avocat à l'occasion de l'inspection locale. Dès lors qu'elle s'en est remise à
justice, il n'y a toutefois pas lieu de lui allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du
6 octobre 2021 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à
la charge de A.________ et B.________, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 mars 2023
La
présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.