vd_omni · GE.2006.0185 · 2008-04-29 · fr

OPEO SA/Municipalité de Lausanne | La jurisprudence admet que l'atteinte à la liberté économique, lorsqu'elle n'est pas grave, peut reposer sur une habilitation générale donnée par la loi à l'autorité d'exécution, laquelle usera de son pouvoir d'appréciation, soit pour édicter une ordonnance, soit pour prendre des décisions concrètes. En l'espèce, on ne saurait considérer l'interdiction de mettre de la publicité sur les conteneurs à ordures comme une restriction grave à la liberté économique. L'interdiction ne porte en effet pas sur toute publicité. Une directive municipale (qui repose sur le règlement communal sur la gestion des déchets) doit être tenue pour une base légale suffisante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2008 GE.2006.0185

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 avril
2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; M.
Antoine Thélin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl,
greffier.
Recourante
OPEO SA,
à Lausanne, représentée par l'avocat Raymond DIDISHEIM, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
Objet
Divers
Recours OPEO SA c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 23 octobre 2006 (ramassage des ordures ménagères
- prise en charge de conteneurs munis de logos publicitaires)
Vu les faits suivants
A.
La société OPEO SA (pour
"organisation
privée d'enlèvement des ordures"
), dont le siège est à Lausanne, est
active dans la récupération, le recyclage et la revalorisation des déchets. Elle
vend notamment des conteneurs à ordures ménagères, en particulier sur le
territoire de la commune de Lausanne. Ces conteneurs proviennent du même
fabricant (
"Plastic Omnium"
) que ceux proposés par la commune;
ils sont munis du logo officiel du produit qu'ils contiennent et leurs couleurs
sont normalisées; ils comportent en outre un logo ainsi libellé:
"Empoubellissons
avec OPEO"
. La société procède en outre elle-même à l'enlèvement des
conteneurs d'ordures ménagères portant son logo dans les communes de Bercher,
Boussens, Denges, Fey, Froideville, Poliez-Pittet, Préverenges et Pully, mais
pas dans la commune de Lausanne.
B.
Dans le courant du mois de juin
2006, le Service de l'assainissement de la Commune de Lausanne (ci-après: le
Service de l'assainissement) a adressé à différents propriétaires d'immeubles
et régies une lettre circulaire ainsi libellée:
"
Prise en charge de conteneurs par
des entreprises privées de collecte de déchets
Madame, Monsieur,
Nous avons constaté que certains
fournisseurs marquent leurs conteneurs à leur logo afin de les distinguer des
autres. Cette pratique pose de nombreux problèmes lors de la collecte et n'est
pas autorisée.
Nous vous rappelons que les directives
municipales en la matière précisent que:
-     chaque conteneur doit être plastique
et selon les couleurs normalisées;
-     lorsque
les conteneurs sont collectés par un transporteur privé, le nom de celui-ci
doit être indiqué clairement;
-     chaque conteneur doit comporter le
logo officiel du produit qu'il contient;
-     aucune publicité
n'est autorisée sur les conteneurs, mis à part le nom du propriétaire et de
l'entreprise assurant le ramassage;
-     les
conteneurs non-conformes peuvent être séquestr¿ après avertissement au
contrevenant.
Etant donné que votre conteneur comporte le
nom d'une entreprise de transport privé, nous partons du principe qu'il est
collecté par celle-ci et n'est pas ramassé par notre service. Si tel n'est pas
le cas, nous vous prions de bien vouloir le mettre en conformité en effaçant ou
en recouvrant (par de la peinture le cas échéant) le nom du transporteur et
d'apposer l'autocollant officiel.
[¿]"
Dans les semaines qui ont suivi,
des employés de la voirie ont apposé sur des conteneurs provenant de la société
OPEO SA des autocollants portant la mention suivante:
"Attention!
Conteneur ou contenu non-conforme(s) aux directives communales. Ne sera bientôt
plus collecté [¿].".
C.
Par lettre du 11 août 2006, la
société OPEO SA, par l'intermédiaire de son conseil, est intervenu auprès de la
Direction des travaux de la Commune de Lausanne (ci-après: la Direction des
travaux) pour se plaindre du contenu de la lettre circulaire de juin 2006. Elle
a fait valoir en substance que le refus par le Service de l'assainissement de
collecter les conteneurs munis de son logo ne reposait sur aucune base légale,
violait ensuite le principe de la liberté économique, consacré par l'art. 27 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et transgressait
enfin l'art. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence
déloyale (LCD; RS 241). Elle a dès lors enjoint à la Direction des travaux de faire
le nécessaire pour que le ramassage des conteneurs munis de son logo soit
pleinement assuré et d'informer tous les destinataires de la lettre circulaire de
juin 2006 que le statu quo était maintenu.
Le 15 août 2006, le directeur des
travaux et le chef du Service d'assainissement ont rencontré le conseil de la
société OPEO SA. Ils ont maintenu à cette occasion leur position.
Par lettre du 23 août 2006, la
société OPEO SA, toujours par l'intermédiaire de son mandataire, a invité la
Direction des travaux à se déterminer sur les différents griefs invoqués dans
sa correspondance du 11 août 2006 de manière circonstanciée, sous la forme
d'une décision susceptible de recours, et dans les meilleurs délais.
Par lettre de son conseil du 31
août 2006, la société OPEO SA a informé la Direction des travaux que des
employés de la voirie avaient apposé sur des conteneurs provenant de
l'entreprise des lettres circulaires de juin 2006 portant la mention manuscrite
que les conteneurs en question ne seraient pas vidés lors du prochain service
de ramassage, si le sigle OPEO n'était pas masqué. Elle l'a dès lors sommée de
lui confirmer d'ici au 1
er
septembre 2006 que ces avertissements
étaient nuls et non avenus. Elle a ajouté qu'à défaut, elle saisirait
immédiatement les autorités judiciaires compétentes.
Le 4 octobre 2006, la société OPEO
SA a adressé aux différentes régies destinataires de la lettre circulaire de
juin 2006 un avis les informant du contentieux l'opposant à la Direction des
travaux et les invitant à ne donner aucune suite aux instructions contenues
dans la circulaire en question.
Par lettre du 5 octobre 2006, la
société OPEO SA, par l'intermédiaire de son mandataire, a informé la
Municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après: la municipalité) du contentieux
l'opposant à la Direction des travaux et l'a invitée à faire le nécessaire pour
qu'une décision formelle, avec indication de la voie et du délai de recours,
soit rendue dans les plus brefs délais. Par lettre du même jour, OPEO SA a
informé la Direction des travaux que son silence n'était
"ni
convenable, ni admissible"
et que la société avait dû se résoudre à
saisir la municipalité et à inviter ses clients à ne pas tenir compte des
instructions contenues dans la circulaire de juin 2006.
D.
Par décision du 23 octobre 2006, la
municipalité a refusé de donner suite à la demande d'OPEO SA tendant à ce que
le ramassage des conteneurs portant le logo de l'entreprise soit pleinement assuré
et à ce que les destinataires de la lettre circulaire de juin 2006 soient
informés que le statu quo était maintenu.
E.
La société OPEO SA, agissant par
son conseil, a recouru le 13 novembre 2006 devant le Tribunal administratif (devenu
depuis le 1
er
janvier 2008 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal) contre cette décision. Elle a pris les conclusions
suivantes:
"Plaise au Tribunal administratif, avec
suite de frais et dépens:
I.    Annuler la
décision attaquée en tant qu'elle confirme le bien-fondé de la lettre
circulaire du Service d'assainissement de juin 2006.
II.   Enjoindre
à la Municipalité de Lausanne de ramasser les conteneurs d'ordures ménagères
frappés du logo de la société recourante et lui faire interdiction de les
séquestrer.
III.  Enjoindre à
la Municipalité de Lausanne d'adresser, dans le bref délai qui sera fixé à dire
de justice, une nouvelle lettre circulaire à tous les destinataires de celle de
juin 2006 les informant que, par décision du Tribunal administratif, tous les
conteneurs frappés du logo OPEO, parfaitement conformes, seront désormais
dûment collectés."
La recourante a requis par ailleurs
l'effet suspensif et des mesures provisionnelles. A l'appui de son recours,
elle soulève en substance les mêmes griefs que dans le cadre de sa
correspondance du 11 août 2006 à la Direction des travaux.
Par décision incidente du 29
décembre 2006, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et
ordonné les mesures provisionnelles suivantes:
"I.    interdit à
la Municipalité de Lausanne, jusqu'à droit connu sur le fond, de mettre à
exécution ou de faire mettre à exécution d'éventuelles instructions données aux
agents communaux de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis
par la recourante, voire de dénoncer les contrevenants;
II.    interdit à la
Municipalité de Lausanne de tolérer que ses agents reçoivent pour instructions
de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis par la recourante;
III.   impartit à la
Municipalité de Lausanne un délai au 15 janvier 2007 pour adresser à tous les
destinataires de sa lettre circulaire de juin 2006 un avis selon lequel les
conteneurs portant le logo OPEO continueront à être régulièrement collectés,
jusqu'à droit connu sur la présente procédure."
Par lettre du 15 janvier 2007,
l'autorité intimée a exposé qu'elle n'avait pas adressé une lettre circulaire à
des destinataires figurant dans un fichier d'adresses, mais apposé directement
cette lettre sur un nombre restreint de conteneurs tenus pour non conformes par
les employés de la voirie lors de leur tournée. Il lui était dès lors
matériellement impossible de donner suite à l'injonction contenue sous chiffre
III de la décision du 29 décembre 2006.
Par décision incidente du 16
janvier 2007, le juge instructeur a dès lors annulé le chiffre III de la
décision du 29 décembre 2006, en confirmant les autres chiffres du dispositif.
L'autorité intimée s'est déterminée
le 23 février 2007 sur le recours, en concluant principalement à son
irrecevabilité pour défaut de qualité pour recourir et subsidiairement à son
rejet.
La recourante a déposé le 16 avril
2007 des observations complémentaires. Elle a requis par ailleurs diverses
mesures d'instruction.
Par avis du 24 avril 2007, le juge
instructeur a sollicité des parties plusieurs renseignements, qui lui ont
communiqués le 22 mai 2007 pour la recourante et le 23 mai 2007 pour l'autorité
intimée.
La recourante a précisé que son
chiffre d'affaires avait connu en 2006 (par rapport aux années 2003 à 2005) une
baisse de quelque 27 %, qui se concentrait sur la vente de conteneurs en ville
de Lausanne; cette baisse devait s'aggraver en 2007. De son côté, l'intimée a
fourni notamment les indications suivantes:
"Il n'y a pas d'inventaire précis et à
jour des conteneurs collectés sur le territoire de la commune de Lausanne, mais
le service d'assainissement a livré 17'130 conteneurs depuis février 1997, dont
8'400 à 4 roues et le reste à 2 roues. Comme il y a près de 9'000 immeubles à
Lausanne, on peut avancer un chiffre de 15'000 conteneurs environ, compte tenu
des remplacements, mais sans garantie. Enfin, il faut relever que le nombre
d'immeubles équipés de conteneurs a très fortement augmenté ces dernières
années, grâce au travail des surveillants de la propreté d'assainissement, qui
travaillent sans relâche à cet effet. Il y a donc actuellement un tassement des
ventes de conteneurs qui doit toucher aussi bien le service d'assainissement
que les entreprises comme la recourante. C'est ainsi que, en 2005, le service a
vendu 2409 conteneurs, alors qu'il n'en a vendu que 1928 en 2006. Cela
s'explique par le nombre élevé de conteneurs existants.
Seul le service d'assainissement ramasse les
ordures ménagères au sens de l'article 3 RGD, sur l'ensemble du territoire
lausannois. Pour ce qui est de la collecte des déchets des entreprises au sens
de l'article 4 RGD, on relèvera que parmi les 13'208 entreprises recensées qui
pourraient être assujetties à la taxe sur les déchets des entreprises à
Lausanne, 3'828 ne produisent pas de déchets, tandis que 201 ne recourent pas
au service d'assainissement; ce sont ainsi 9'179 entreprises qui sont
collectées par la commune...".
Le tribunal a tenu audience le 13
décembre 2007 en présence pour la recourante de Jean-Daniel Héritier,
directeur, assisté de l'avocat Raymond Didisheim; pour la municipalité, de Sadi
Kadri, chef du Service de l'assainissement, Yves Levrat, adjoint administratif
au Service de l'assainissement, Diego Falcioni, adjoint au Service juridique,
ainsi que Christian de Torrenté, chef du Service juridique. Les parties ont été
entendues dans leurs explications. On extrait du compte-rendu d'audience les
passages suivants:
"
M. de Torrenté
Il n'y a pas de conteneurs différents pour
les déchets produits par les entreprises et pour ceux produits par les particuliers,
contrairement à ce que soutient la recourante. Les entreprises (le terme
désigne tous les acteurs de la vie économique) paient toutefois une taxe pour
le ramassage calculé sur le tonnage des déchets, à la différence des
particuliers. Un certain nombre d'entreprises ont leur propre service de
ramassage comme Migros ou Coop. D'autres recourent à des sociétés privées
telles que Opeo. Ces entreprises ne paient pas de taxe. Les conteneurs qui
portent la mention Opeo devraient appartenir à des entreprises qui ont passé un
contrat avec Opeo et ne devraient pas être collectés par la commune. La mention
OPEO crée la confusion chez nos ramasseurs.
M. Levrat
Je peux donner l'exemple du "Petit
Prince du Pain" dans le quartier du Flon. Cette boulangerie a passé un
contrat avec Opeo, dont la ville n'a pas eu connaissance. Les ramasseurs de la
commune ont collecté le conteneur en question, alors qu'ils ne le devaient pas.
M. Héritier
Le cas du "Petit Prince du Pain"
est réglé. J'ai fait ajouter sur le conteneur en question la mention "vidé
par Opeo". J'ajoute que les ramasseurs de la ville sont des professionnels
avisés et qu'ils savent exactement quels conteneurs doivent être collectés. Je
ne vois donc pas où est le risque de confusion.
Me Didisheim
Je précise que l'exemple du "Petit
Prince du Pain" est un cas isolé. Ce cas est reconnu; la commune de
Lausanne n'a cependant pas été en mesure d'établir d'autres cas.
M. de Torrenté
La Ville de Lausanne a ouvert le marché du
ramassage des déchets et elle a mis en place une réglementation pour permettre
un contrôle. Cette réglementation exige l'indication sur le conteneur du
produit qu'il contient et l'indication du nom de l'entreprise qui le ramasse,
ainsi que du propriétaire, à l'exclusion de toute autre inscription. Les
ramasseurs doivent travailler vite. Leurs tournées sont minutées. Il faut
éliminer les risques de confusion. Je précise que les conteneurs ne sont pas
tous marqués et qu'ils peuvent contenir des déchets provenant d'entreprises et
de particuliers. La réglementation n'exige en effet pas d'avoir des conteneurs
séparés pour les déchets provenant d'entreprises et pour ceux de particuliers.
Lors de son introduction, la taxe a été fortement contestée. Des entreprises
pourraient ainsi profiter du flou de la situation pour que leurs conteneurs
soient ramassés par la ville sans qu'ils aient à payer une taxe.
M. Levrat
Les entreprises qui ne veulent pas que leurs
déchets soient ramassés par la ville doivent faire une demande au Service
d'assainissement.
M. Héritier
Je précise que les entreprises doivent
renouveler cette demande chaque année en envoyant un formulaire avec le tonnage
de déchets ramassés. Personnellement, on remplit ces formulaires pour les
clients. On sait exactement quel tonnage de déchets a été ramassé.
Me Didisheim
Je relève que le règlement distingue entre
les ordures ménagères (art. 3 RGD) et les déchets d'entreprises (art. 4 RGD).
L'autocollant "ordures" doit être apposé exclusivement sur les
conteneurs "ordures ménagères". Le risque de confusion invoqué par la
ville de Lausanne peut être évité par l'apposition de cet autocollant
distinctif. La ville de Lausanne admet en effet qu'elle est la seule à
effectuer le ramassage des conteneurs "ordures ménagères". Le
problème se pose exclusivement pour les déchets d'entreprises. Le problème
existe parce que la commune n'exige pas le respect des règles en zone
périphérique.
M. de Torrenté
Me Didisheim n'a pas compris la
réglementation. Tous les déchets - qu'ils proviennent d'une entreprise ou d'un
particulier - sont déposés dans les mêmes conteneurs. L'autocollant
"ordures" doit aussi figurer sur les conteneurs des entreprises. Le
but de cet autocollant est de déterminer rapidement si les déchets en question
sont incinérables ou non. Il permet de faciliter le tri.
M. Héritier
J'aimerais relever que les conteneurs marron
(déchets végétaux) et bleu (papier) sont ramassés exclusivement pas la commune.
On m'a pourtant aussi reproché d'avoir apposé sur ces conteneurs mon logo
publicitaire. Il n'y a pourtant aucun risque de confusion, compte tenu du
monopole (de fait) de la commune.
M. Levrat
Il est possible qu'aucune entreprise privée
ne se charge du ramassage des conteneurs marron et bleu. La réglementation ne
l'interdit toutefois pas. Il est ainsi possible qu'à l'avenir certaines
entreprises le fassent. L'interdiction de mettre un logo publicitaire a donc un
sens.
M. Héritier
J'ajoute sur les conteneurs que ma société
ramasse l'autocollant "vidé par Opeo" là où il y a un risque de
confusion. Je n'en ai pas mis sur les conteneurs que ma société ramasse en zone
industrielle, car il n'y a pas de problème (il n'y a jamais eu de confusion).
M. de Torrenté
Les mêmes règles s'appliquent en zone
industrielle et les entreprises qui ramassent doivent s'identifier en apposant
leur nom sur les conteneurs en question. J'admets qu'il est possible que des
entreprises ne respectent pas ces règles.
M. Héritier
On ne doit pas mettre l'autocollant
"ordures" sur les conteneurs de déchets d'entreprises. En zone
industrielle, on n'en voit pas.
M. de Torrenté
C'est faux. Tous les conteneurs doivent
porter le pictogramme en question. J'admets toutefois que le Service
d'assainissement n'a pas poursuivi chaque ménage ou entreprise qui n'appose pas
ce pictogramme.
Me Didisheim
J'aimerais que la commune explique pourquoi
il n'y a pas de confusion en pratique dans la zone industrielle.
M. Kadri
Il n'y a pas de confusion, car il est
facile, en zone industrielle, de savoir quel conteneur doit être ramassé par la
ville; ce n'est pas le cas en zone urbaine.
Me Didisheim
J'aimerais savoir pourquoi la commune
n'exige pas un signe distinctif pour les conteneurs d'entreprises et pour ceux
des particuliers.
M. de Torrenté
On a différents types de conteneurs selon
les types de déchets qu'ils contiennent et non selon leur provenance. Ce serait
disproportionné d'exiger de chaque acteur de la vie économie (entreprises,
bureaux, commerces) d'avoir leur propre conteneur. Notamment au centre-ville
qui est une zone mixte où se côtoient habitations et bureaux. On n'exige par
exemple pas de l'étude de Me Didisheim d'avoir son propre conteneur pour les
déchets qu'elle produit. Celle-ci partage certainement un ou plusieurs
conteneurs avec d'autres locataires du bâtiment qui ne sont pas soumis à la
taxe.
M. Héritier
Si la ville ramasse par erreur un conteneur,
le transporteur va tout de suite le remarquer et réagir. Sinon, il subira un
manque à gagner, car il ne pourra rien facturer à son client. Personnellement,
je calcule le prix de la prestation en fonction du tonnage des déchets.
M. Kadri
Toutes les entreprises ne pratiquent pas le
même système que OPEO et certaines d'entre elles pourraient être tentées de
faire payer le client, même si elles n'ont pas vidé elles-mêmes les conteneurs.
On ne peut pas se fier à la bonne foi des entreprises. Il faut avoir un
contrôle.
Me Didisheim
La Ville de Lausanne peut exercer un
contrôle, sans forcément interdire la publicité sur le conteneur. On pourrait
imaginer un autocollant indiquant précisément "conteneur vidé par",
comme l'a fait M. Héritier dans le cas du "Petit Prince du Pain".
M. de Torrenté
Le conteneur normalisé est important pour la
Ville de Lausanne. Il permet d'éviter des risques de confusion. Des entreprises
pourraient sinon profiter du flou de la situation pour éviter de payer la taxe.
Plusieurs inscriptions sur le conteneur compliqueraient le ramassage. A notre
sens, l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est parfaitement
justifiée, en adéquation avec le but recherché et proportionnée."
Les parties se sont déterminées sur le
compte-rendu d'audience. La recourante a en particulier apporté le complément
suivant:
"Lors de la séance, M. Héritier a
notamment déclaré que les mesures contestées étaient, dans les faits, dirigées
exclusivement contre OPEO SA; et ce en raison d'une animosité du responsable de
l'époque au sein dudit service, M. D., à l'égard de la société Goutte
Récupération SA à laquelle appartient la société OPEO SA et, plus
particulièrement, à l'égard de son administrateur M. G. M. Héritier a également
souligné, sans être démenti, que depuis le départ de M. D. et son remplacement
par M. L., le Service d'assainissement entretenait à nouveau d'excellentes
relations avec OPEO SA; que, bien plus, une collaboration s'était instaurée
entre les deux parties s'agissant de la vente, de la représentation, de la
livraison et du stockage des conteneurs, qu'ils appartiennent à la Ville ou à
OPEO SA; et que le ramassage des conteneurs portant la publicité OPEO ne posait
plus le moindre problème."
Les arguments respectifs des parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Déposé dans le délai de vingt
jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est
intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. L'autorité intimée met en revanche en
doute la qualité pour recourir de la société recourante. Aussi convient-il
d'examiner préalablement cette question.
b)
Selon
l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique
ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d¿un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle
correspond à celle de l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale
d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1
let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF; RS 173.110); elle peut être
interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces
dispositions (
voir par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7
mars 2007, et les arrêts cités
). L¿intérêt
digne de protection, fondant la qualité pour agir, peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,
résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de
protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut
être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours
procure un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203,
514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et
concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport
suffisamment étroit avec la décision, laquelle doit lui causer un préjudice
immédiat et direct (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 130 V 196 consid. 3 p.
202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le
seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b
p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les
arrêts cités).
En l'espèce, par la décision
attaquée, l'autorité intimée a confirmé le contenu de la lettre circulaire de
juin 2006, à savoir que les conteneurs munis d'un logo publicitaire ne sont pas
conformes à la réglementation et qu'ils ne seront dorénavant plus collectés par
la commune. La recourante y voit une atteinte à sa liberté économique, et plus
précisément à son droit de faire de la publicité. La réglementation communale,
comme le relève l'autorité intimée, n'interdit certes pas formellement à la
recourante de vendre des conteneurs munis d'un logo publicitaire. Toutefois, dans
la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les conteneurs tels
quels (ils doivent masquer le logo publicitaire pour que les conteneurs soient
collectés par la commune), l'effet est identique pour la recourante. Il faut dès
lors admettre que la recourante a un intérêt digne de protection à faire
constater l'éventuelle inconstitutionnalité de la réglementation en question.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur la
compatibilité de la réglementation communale qui interdit toute publicité sur
les conteneurs avec la liberté économique.
a) La liberté économique est garantie
par l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Elle comprend notamment le libre choix de la profession,
le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice
(art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée,
exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un
revenu (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle
garantit entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises
ou des services (ATF 128 I 295 consid. 4a et les références; Etienne Grisel,
Liberté économique, Berne 2006, p. 159 s.). Pas plus que les autres libertés,
la liberté économique n'est  absolue. Elle peut donc être restreinte. Conformément
à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être
fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par
une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute
restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou
par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée
au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les
mesures de politique sociale, ainsi que les mesures dictées par la réalisation
d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 31 p. 326; Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, 2
ème
éd., Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5
p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221; 125 I 322 consid. 3a p. 326 et la
jurisprudence citée).
b) En l'espèce, il est vrai que la
réglementation communale n'interdit pas formellement à la recourante de vendre
des conteneurs munis de son logo publicitaire. Toutefois, comme on l'a relevé
plus haut, dans la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les
conteneurs tels quels, l'effet est identique pour la recourante. La mesure
restreint donc assurément la liberté économique de la recourante. Il convient
dès lors d'examiner si elle répond aux conditions posées par l'art. 36 Cst.:
base légale, intérêt public et proportionnalité.
3.
En premier lieu, il convient de
déterminer si l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs repose sur
une base légale suffisante.
a) La loi vaudoise du 5 septembre
2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) a abrogé l'ancienne loi
homonyme du 13 décembre 1989 (art. 40 LGD). La nouvelle loi (art. 14 LGD),
comme l'ancienne (art. 10), confère aux communes le soin notamment de gérer les
déchets urbains. Pour accomplir cette tâche, les communes adoptent un règlement
communal sur la gestion des déchets (art. 11 LGD; art. 41 du règlement du 3
décembre 1993 d'application de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des
déchets). En application de cette dernière disposition, le Conseil communal de
Lausanne a édicté le 25 avril 1996 un règlement sur la gestion des déchets
(RGD) qui régit la collecte, le transport et le traitement des déchets sur le
territoire de la commune. Ce règlement prévoit à son art. 19 que les déchets
des entreprises et des immeubles de plus de quatre appartements doivent être
déposés dans des conteneurs en bon état et d'un modèle agréé par la
Municipalité et que les conteneurs en mauvais état ou non conformes seront
séquestrés après avertissement au contrevenant. Une directive municipale
définit les caractéristiques que doivent remplir les conteneurs pour être jugés
conformes. Cette directive, intitulée
"Directive municipale et tarif
pour le ramassage et le traitement des déchets"
(ci-après: la
directive), repose sur l'art. 11 RGD qui prévoit que chaque année, la
Municipalité remet à la population des directives renseignant sur les déchets
admis dans les différentes installations, les lieux, horaires et modes de
collecte des déchets. On en extrait le passage suivant:
"
Conteneurs
Le service d'assainissement propose à la
vente et à la location une gamme de conteneurs de 140 à 770 litres pour le
ramassage des déchets. [¿]
Les conteneurs doivent être exclusivement en
plastique.
Les couleurs des conteneurs sont
normalisées.
Déchet
Cuve
Couvercle
Ordures ménagères
Vert alicante
Vert alicante
Papier et carton
Gris foncé
Rouge grenat
Verre
Bleu signal
Bleu signal
Déchets végétaux
Marron
Marron
Papier de bureau
Bleu translucide
Bleu translucide
Lavures
Vert translucide
Vert translucide
Chaque conteneur doit comporter le logo
officiel du produit qu'il contient. Quand les conteneurs sont collectés par un
transporteur privé, le nom de celui-ci doit être indiqué clairement.
Aucune publicité n'est autorisée sur les
conteneurs mis à part le nom du propriétaire et de l'entreprise assurant le
ramassage. Les conteneurs non conformes peuvent être séquestrés après
avertissement au contrevenant."
b) Cela étant, on voit que l'interdiction
de toute publicité sur les conteneurs découle de la directive et non
directement du RGD. Elle ne repose ainsi pas sur une base légale au sens formel.
La jurisprudence admet toutefois que l'atteinte à la liberté économique,
lorsqu'elle n'est pas grave, peut reposer sur une habilitation générale donnée
par la loi à l'autorité d'exécution, laquelle usera de son pouvoir
d'appréciation, soit pour édicter une ordonnance, soit pour prendre des
décisions concrètes (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de
la constitution, Zurich 2003, ad art. 27 n. 13; Etienne Grisel, op. cit., p.
240). L'atteinte est tenue pour grave, soit lorsqu'une activité est totalement
prohibée, soit lorsqu'une profession est soumise à des conditions
particulièrement rigoureuses (Etienne Grisel, op. cit., p. 239). Entrent notamment
dans cette catégorie l'interdiction de toute pratique indépendante prononcée à
l'égard d'un guérisseur (ATF 125 I 322) et d'un acuponcteur (ATF 125 I 335); l'exigence
d'un certificat de capacité pour la profession d'avocat (ATF 122 I 130); ou la
défense faite aux hygiénistes dentaires de pratiquer d'une façon indépendante
(ATF 116 Ia 122). En l'espèce, on ne saurait considérer l'interdiction de
mettre de la publicité sur les conteneurs comme une restriction grave à la
liberté économique. L'interdiction ne porte en effet pas sur toute publicité.
La recourante reste libre de faire de la publicité sur d'autres supports. La
directive qui repose sur les art. 11 et 19 RGD doit par conséquent être tenue
comme une base légale suffisante.
4.
Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction
de toute publicité sur les conteneurs répond à un intérêt public.
a) Le RGD fait la distinction entre
les ordures ménagères (art. 3), à savoir les déchets provenant des habitations
et de leurs alentours qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de
la propreté et de la salubrité, et les déchets des entreprises (art. 4), à
savoir les déchets assimilables aux ordures ménagères produits par l'industrie,
le commerce, l'artisanat, les arts et métiers, les entreprises et les
prestataires de services. Le ramassage et le traitement des ordures ménagères
n'est pas soumis à une taxe particulière (le coût de ces prestations est
financé par le produit des impôts, art. 26 let. c RGD
a contrario
); en
revanche, le ramassage et le traitement des déchets des entreprises fait l'objet
d'une taxe calculée proportionnellement au tonnage moyen des déchets produits
(art. 26 let. c et 29 RGD). Les entreprises peuvent toutefois au lieu de
recourir au ramassage officiel s'en charger elles-mêmes ou faire appel à des transporteurs
privés, et en particulier à la recourante (art. 16 RGD); le cas échéant, elles
ne paient pas la taxe. Les entreprises ne doivent pas utiliser des conteneurs
spécifiques pour leurs déchets (art. 19 RGD); elles déposent en effet comme les
ménages les déchets assimilables aux ordures ménagères dans des conteneurs vert
alicante, le papier et le carton dans des conteneurs gris foncé avec couvercle
rouge grenat, le verre dans des conteneurs bleu signal, etc. La directive exige
toutefois que, lorsque les entreprises recourent à un transporteur privé, le
nom de celui-ci soit indiqué clairement sur le conteneur (voir extrait
reproduit ci-dessus).
b) Dans la décision attaquée, puis
dans ses écritures, l'autorité intimée soutient que l'apposition d'un logo
publicitaire sur les conteneurs est trompeuse, car elle laisse à penser que la
prise en charge est assurée par un transporteur privé. Implicitement, l'intimée
fait valoir ainsi que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs ramassés
par ses agents poursuit deux objectifs: pratique, la mesure facilite le
ramassage; elle permet effectivement un contrôle simple, rapide et sûr pour les
ramasseurs; et financier, elle prévient le risque que certaines entreprises
profitent du flou de la situation pour éluder la taxe; il s'agit effectivement
d'éviter que la commune prenne en charge des déchets qui pourraient provenir
d'entreprises qui n'auraient pas payé la taxe. De tels objectifs supposent
cependant qu'il existe bien un risque de confusion. Or, dans ses écritures, la
recourante conteste tout risque de confusion. Elle part toutefois du constat
erroné que les déchets des entreprises sont déposés dans des conteneurs
spécifiques, différents de ceux des ménages.
c) Dans la mesure où la directive
exige que le nom du transporteur privé soit indiqué clairement sur le conteneur,
la présence d'un logo publicitaire sur le conteneur peut effectivement laisser
à penser que la prise en charge est assurée par un transporteur privé. A cet égard,
il faut rappeler que l'autocollant "ordures" (logo officiel du
contenu) doit figurer sur les conteneurs des privés, comme sur ceux des
entreprises (les uns et les autres étant de couleur vert alicante). Cette
indication ne permet pas de distinguer l'usager (privé ou entreprise,
contrairement à ce qu'a pu croire la recourante), mais la nature des déchets
(susceptibles ou non d'être incinérés) et ne sert donc qu'à faciliter le tri.
Au reste, il est vrai que
l'instruction n'a permis d'établir qu'un seul cas de confusion (la commune avait
collecté un conteneur d'entreprise, à la place de la recourante); ce cas avéré
suffit à démontrer l'existence d'un risque de confusion et, par conséquent, la
nécessité de prévenir d'autres cas. L'intimée a reconnu ignorer, faute
d'inventaire, le nombre de cas où les agents d'assainissement ont omis de
ramasser des ordures ménagères
sticto sensu
ou ont au contraire pris en
charge des conteneurs de déchets d'entreprise destinés à d'autres prestataires
assurant le ramassage à titre privé. Le Service d'assainissement ne tient pas
d'inventaire, d'ailleurs difficile, sinon impossible à établir (lettre du 23
mai de l'intimée). Le risque de confusion entre les conteneurs pris en charge
par la commune et ceux collectés par un transporteur privé est néanmoins indéniable.
L'interdiction de toute publicité sur les conteneurs apparaît donc justifiée au
moins par des objectifs pratiques et financiers; la mesure répond donc à un
intérêt public.
A l'audience, la recourante a fait
remarquer que la commune se chargeait exclusivement du ramassage des conteneurs
marron (déchets végétaux) et gris foncé avec couvercle rouge grenat (papier et
carton), qu'ils soient ou non pourvus de publicité . Compte tenu de ce
monopole, elle considère qu'il n'y a aucun risque de confusion pour la prise en
charge de ces conteneurs. A l'heure actuelle, les représentants de l'autorité
intimée l'ont admis, aucune entreprise privée ne se charge du ramassage de ces
types de conteneurs; il n'en demeure pas moins que la réglementation communale n'interdit
pas le recours à des entreprises privées et, à l'avenir, il est donc possible
que certaines entreprises offrent à leur tour ce genre de prestations.
L'interdiction de toute publicité sur tous les conteneurs ramassés par la
commune conserve donc sa raison d'être.
5.
Reste enfin à examiner si
l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs respecte le principe de la
proportionnalité.
a) Selon la jurisprudence, le
principe de la proportionnalité signifie qu'une restriction à un droit
constitutionnel doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but
poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la
mesure; une restriction n'est par cons¿uent pas conforme à ce principe s'il
est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I
12 consid. 9.1; 129 V 267 consid. 4.1.2; 128 I 92 consid. 2 b et les références
citées); il doit exister un rapport raisonnable entre le but visé et les
intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c; 124 I 40
consid. 3e; 119 Ia 348 consid. 2a et les références citées).
b) En l'espèce, il n'est pas
contestable que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est propre
à atteindre le but visé, à savoir éviter les risques de confusion entre les
conteneurs pris en charge par la commune et ceux collectés par un transporteur
privé. On peut en revanche se demander si une mesure moins incisive serait envisageable.
A l'audience, la recourant a indiqué que l'apposition d'un autocollant
indiquant précisément
"conteneur vidé par"
permettrait
d'éviter tout risque de confusion, sans interdire toute publicité. A l'instar
de l'intimée, le tribunal admet que la multiplication des inscriptions sur les
conteneurs compliquerait toutefois la tâche des ramasseurs et n'aurait pas
l'effet souhaité. L'intitulé des logos publicitaires pourrait au surplus prêter
à confusion: comment comprendre par exemple le logo
"distribué
par"
. Une solution simple et schématique, comme celle de
l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs, doit s'imposer. La mesure
permet un contrôle rapide et efficace: si une inscription figure sur le
conteneur, sa prise en charge est assurée par un transporteur privé; si aucune
inscription ne figure sur le conteneur, il doit être collecté par la commune. En
ce qui concerne la pesée des intérêts, force est d'admettre que l'intérêt
public à ce que la commune ne prenne pas en charge les déchets d'entreprises
qui n'auraient pas payé la taxe l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante
à mettre de la publicité sur les conteneurs (la réglementation n'interdit pas
la publicité sur d'autres supports). Par ailleurs, la mesure choisie préserve
l'égalité entre concurrents. Le principe de proportionnalité est donc respecté
6.
Il résulte de ce qui précède que la
réglementation communale qui interdit toute publicité sur les conteneurs n'est
pas contraire à la liberté économique. Le recours doit dès lors être rejeté et
la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les
frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de
Lausanne du 23 octobre 2006 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante OPEO SA.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2008
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.