vd_omni · AC.1999.0106 · 1999-10-28 · fr

BONZON Josiane et crt c/Ollon | Est confirmé l'ordre de démolition d'une piscine construite en zone viticole, dès lors que le plan partiel d'affectation révisé en 1997 a maintenu la limite, sur la parcelle des recourants, entre la zone du village et la zone viticole.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.1999 AC.1999.0106

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 octobre 1999
sur le recours interjeté par
Josiane et
Marius BONZON
, domiciliés Au Thésex, 1867 Antagnes,
contre
la décision du 24 juin 1999 de la
Municipalité
d'Ollon
, représentée par Maître Jacques Haldy, avocat à 1002 Lausanne
(ordre de démolition et de remise en état des lieux à la suite de l'aménagement
d'une piscine sur la parcelle no 5909 sise à Antagnes).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Antoine Thélin,
assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A.                     Josiane et Marius
Bonzon sont propriétaires, en société simple, de la parcelle no 5909 du
cadastre de la Commune d'Ollon, sise dans le village d'Antagnes au lieu-dit
"Au Thésex". Cette parcelle, d'une surface totale de 2'140 m², est en
nature d'habitation (170 m²), d'atelier de menuiserie (260 m²), de place-jardin
(1'136 m²) et de vigne (574 m²). Selon le plan partiel d'affectation du
"Village d'Antagnes" (ci-après PPA), approuvé le 29 mai 1997, de même
que son règlement (RPPA), par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (actuellement le Département des
infrastructures; ci-après dénommé : le département), la majeure partie de la
parcelle est colloquée en zone du village, alors qu'une partie, sise à l'ouest
de celle-ci, se trouve en zone viticole.
B.                    Les époux Bonzon ont
soumis à la municipalité un projet portant sur la construction d'une piscine
sur la terrasse existante en zone viticole, d'une surface de 32 m², qui été mis
à l'enquête publique du 28 août au 14 septembre 1998 sans susciter aucune
opposition de tiers. Puis, ce projet a été soumis au département, par le
Service cantonal de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT), qui a décidé,
le 2 octobre 1998, de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise par
la loi, considérant que le projet, malgré ses faibles dimensions, ne peut être
érigé hors de la zone à bâtir, le SAT précisant par ailleurs que lorsqu'une
construction est située dans la partie colloquée dans la zone à bâtir d'une
parcelle, ses éventuelles dépendances ne peuvent en aucun cas être prévues dans
la zone de non-bâtir, la topographie, ou d'autres circonstances, ne pouvant pas
être prise en considération pour justifier la création d'un ouvrage dont la
présence hors de la zone à bâtir ne s'impose pas.
Par courrier du 21
octobre 1998, la municipalité a informé les recourants du refus du département
de délivrer l'autorisation spéciale et, avant de refuser elle-même formellement
l'octroi du permis de construire, elle a invité les époux Bonzon à se
déterminer notamment quant à une éventuelle modification d'implantation de
l'ouvrage. Ces derniers ont répondu, par courrier du 3 novembre 1998, en
déclarant maintenir leur projet et être disposés à le déplacer à la limite du
mur existant, mais comprenant mal que la zone viticole ait été déplacée sur les
surfaces "place et jardin", mal orientée au point de vue viticole,
une visite sur place s'avérant selon eux des plus judicieuses.
C.                    Le 17 novembre 1998, la
municipalité a sollicité auprès du SAT la reconsidération de sa décision, une
dérogation pouvant selon elle être envisagée, en insistant sur le fait que
l'aire d'implantation de la piscine fait partie du jardin d'agrément et non pas
d'une aire viticole et que c'est par erreur, dans le cadre de la récente
révision du plan partiel d'affectation du village d'Antagnes du 29 mai 1997,
que le périmètre extérieur de l'ancien plan partiel d'affectation de 1974 n'a
pas été adapté.
Lors de l'entrevue qui
s'est déroulée sur place le 10 novembre 1998 entre les responsables du SAT et
de la municipalité et M. Bonzon, ce dernier a fait valoir encore ses arguments,
notamment relatifs au fait que la piscine projetée a été implantée en zone
viticole en raison du meilleur ensoleillement dont dispose cette partie de la
parcelle.
D.                    La prise de position du
département a été confirmée à la municipalité par courrier du 8 février 1999,
dans lequel il a rappelé qu'il n'est pas possible de tenir compte des
particularités de l'état des lieux (jardin d'agrément) dès lors que celles-ci
n'ont pas été prises en compte à l'occasion de la récente révision du plan
d'affectation. Même à supposer que cette situation résulte d'un oubli ou d'une
erreur, il n'est pas possible de faire abstraction de la planification en
vigueur, qui régit seule la situation juridique de l'immeuble considéré.
E.                    Par décision du 3 mars
1999, la municipalité a communiqué aux époux Bonzon ne pas pouvoir délivrer le
permis de construire, compte tenu des déterminations complémentaires du SAT
émises le 8 février 1999.
Par courrier du 9 mars
1999, les époux Bonzon ont indiqué à la municipalité vouloir modifier
l'emplacement de la piscine en zone de construction selon les plans annexés. Il
ressort de ces derniers que le projet a effectivement été déplacé de 9 mètres
en direction du nord-est, de manière à être entièrement implanté en zone du
village.
F.                     Par décision du 30 mars
1999, la Municipalité a délivré le permis de construire sur la base de ce
nouveau projet, sans en informer le département, la nouvelle localisation de
l'ouvrage n'entraînant plus la nécessité d'une autorisation de celui-ci.
Ayant pris
connaissance de l'octroi du permis de construire précité, le département a
interjeté recours auprès du Tribunal administratif visant à faire constater
judiciairement la nullité de la décision municipale (cause enregistrée sous la
référence AC 99/0070). Toutefois, averti par la municipalité du fait que le permis
de construire a été délivré sur la base du projet modifié, sis en zone
constructible, le département a retiré son recours, fondé sur des prémisses
erronées.
G.                    Les époux Bonzon ayant
édifié leur piscine approximativement à son emplacement primitif et non selon
les plans annexés à leur courrier du 9 mars 1999, la municipalité a notifié, le
24 juin 1999, sur demande du 12 juin 1999 du Chef du département, un ordre de
démolition et de remise en état des lieux.
H.                    Par mémoire interjeté le
5 juillet 1999, les époux Bonzon se sont pourvus contre la décision précitée,
concluant implicitement à son annulation. Ils demandent en effet le maintien de
la piscine à son emplacement actuel, pour les motifs que la situation a été
choisie en raison d'un meilleur ensoleillement, que la place-jardin, destinée
au bâtiment d'habitation est une surface d'agrément et non une surface destinée
à la culture de la vigne et que le choix d'une autre implantation aurait soit
imposé l'abattage d'arbres anciens, en pleine végétation et protégés, soit été
situé le long de la route communale. Les recourants se prévalent de l'art. 81
al. 2 LATC, invoquant encore que la limite séparant leur parcelle en zone du
village et en zone viticole est complètement artificielle et illogique et que cette
limite aurait dû, lors de la révision du plan de zones en 1997, suivre les murs
de soutènement de la place-jardin. Les recourants indiquent par ailleurs qu'ils
se proposent dès à présent de demander à l'autorité communale de modifier le
plan partiel d'affectation d'Antagnes pour y inclure cette surface de
place-jardin en zone du village et ceci à leurs frais, leur voisine, Mme Lyne
Perret, propriétaire de la parcelle 5910, désirant agrandir quelque peu son
bâtiment, se joignant à leur demande.
Les époux Bonzon ont
effectué en temps utile le dépôt de garantie requis, par 2'500 francs.
I.                      Dans ses
déterminations du 9 août 1999, le SAT a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal
administratif de rejeter le recours et de donner l'ordre aux constructeurs de
démolir l'ouvrage litigieux et de remettre les lieux en état, sous la menace
des peines d'arrêts ou d'amendes prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse,
dans un délai à dire de Justice, conformément à l'art. 130 al. 2 LATC.
J.                     Dans sa réponse au
recours du 31 août 1999, la municipalité a conclu, avec suite de frais et
dépens, au rejet de celui-ci, se référant aux déterminations du SAT. La
municipalité a ajouté que tout en déplorant vivement avoir été mise devant le
fait accompli, par rapport à la question de l'affectation de la partie de la
parcelle en cause sur laquelle est construite la piscine, elle ne serait pas
opposée à une modification du périmètre de la zone pour l'inclure en zone
constructible, pour autant cependant que les Services de l'Etat entrent en
matière sur une telle modification.
K.                    A la demande des
recourants, une vision locale s'est déroulée le 30 septembre 1999, en présence
de M. Marius Bonzon, de M. François Zürcher représentant le SAT et de M.
Gilbert Lenoir, pour la municipalité, assisté de son mandataire. M. Bonzon a
fourni ses explications, précisant qu'il a ce domicile depuis 17 ans et qu'il
ignorait cette limite sur sa parcelle entre la zone du village et la zone
viticole. Il a ajouté que lors de la construction de la piscine, en creusant,
il s'est déplacé de trois mètres, n'étant pas "à trois ou quatre mètres
près" et qu'il était alors conscient que la piscine se trouverait dans la
zone viticole. Maître Haldy a déclaré que la municipalité entrerait en matière
sur une demande de rectification de cette limite, maintenue certainement par
inadvertance et manifestement inadaptée. M. Zürcher a pour sa part déclaré que
le département n'entend pas entrer en matière, de même qu'il a rappelé que ce
fait accompli a mal passé et que c'est à l'époque de la refonte du règlement
que la municipalité aurait dû demander le déplacement de la zone viticole, le
règlement ne pouvant plus être modifié durant dix (recte : quinze) ans à
compter de son entrée en vigueur.
Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     a) Selon l'art. 22 al.
1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, entrée en
vigueur le 1er janvier 1980 (ci-après LAT), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
En vertu de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, l'autorisation est délivrée si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Si tel
n'est pas le cas, l'art. 24 al. 1 LAT prévoit que des autorisations peuvent
être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout
changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. En vertu de l'art. 25 al. 2 LAT,
l'autorisation ou l'approbation d'une autorité cantonale est requise pour toute
dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
b) S'agissant d'un
changement d'affectation concernant une construction sise en zone agricole
nécessitant une dérogation au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, le projet de
construction doit faire l'objet d'une autorisation de la part de l'autorité
cantonale compétente, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, une autorisation communale au sens de l'art.
24 LAT délivrée sans autorisation cantonale ne peut déployer aucun effet: elle
n'est pas valable (
"sie wird nicht rechtsgültig"
).
L'autorisation cantonale est un élément constitutif indispensable de la dérogation
prévue par l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 220 consid. 5b). En droit vaudois de la
construction, diverses dispositions concrétisent ce principe. Tout d'abord,
l'art. 81 al. 1 et 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (ci-après: LATC) prévoit que hors des zones à
bâtir, toute demande de permis de construire ou tout changement de destination
d'une construction ou d'une installation existante doivent au préalable être
soumis pour autorisation spéciale au département, à savoir le département des
infrastructures, anciennement département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (voir la liste annexe II au règlement d'application de la
LATC du 19 septembre 1986, ci-après: RATC). Cette autorisation est accordée
lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la
zone ou est imposée par sa destination et à condition qu'aucun intérêt public
prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé. De même, l'art. 120
litt. a LATC dispose que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent
être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale. L'art. 75 RATC prévoit en outre que le
permis ne peut pas être délivré par la municipalité avant l'octroi de
l'autorisation spéciale cantonale, la municipalité devant en outre transmettre
un double du permis de construire au département, en même temps qu'elle le
communique à celui qui l'a requis.
c) Au vu de ce qui
précède, force est de constater que, faute d'avoir été autorisée ou approuvée
par l'autorité cantonale compétente, la construction litigieuse est illégale.
Le tribunal de céans considère de plus que le refus du département de délivrer
l'autorisation spéciale est fondé en l'espèce parce que les conditions posées
par l'art. 81 al. 2 LATC ne sont pas remplies, la construction de la piscine
n'étant ni conforme à l'affectation de la zone ni imposée par sa destination,
de sorte que l'intérêt public au respect de la planification en vigueur prend
le pas, in casu, sur l'intérêt personnel des recourants à augmenter le confort
de leur habitation en y ajoutant une piscine. Dans ces conditions, la voie de
l'art. 105 LATC est ouverte, comme on le verra ci-après, l'autorité communale ou
cantonale étant en droit de faire supprimer ou modifier les travaux non
conformes aux prescriptions légales, dans les limites posées par les principes
généraux régissant l'activité administrative, dont ceux de la proportionnalité
et de la protection de la bonne foi.
2.                     Les recourants
soutiennent que la limite, sur la parcelle litigieuse, entre la zone du village
et la zone viticole - cette dernière étant en fait destinée à une surface
d'agrément et non à la culture de la vigne -, est illogique, manifestement
inadaptée, et qu'elle a été maintenue certainement par erreur ou inadvertance
lors de la révision du PPA et du RPA en 1997, ce que la municipalité admet
d'ailleurs.
Mais le Tribunal
administratif ne peut pas procéder à un contrôle incident ou préjudiciel d'une
planification en force dans une procédure relative à un acte d'application de
celle-ci, soit en l'espèce un ordre de démolition. Conformément à la
jurisprudence (voir tout particulièrement un ATF du 16 juillet 1997, RDAF 1998
I 150, plus spéc. 153 et les nombreuses références citées), un tel contrôle est
en principe exclu en raison de la nature du plan lui-même, et il n'est
exceptionnellement possible que lorsque les circonstances ou les dispositions
légales se sont sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan, que ces
modifications sont de nature à entraîner l'irrégularité de celui-ci au point
que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées au propriétaire
pourrait avoir disparu, ou encore lorsque les propriétaires intéressés n'ont
pas été en mesure de protéger leurs intérêts au moment de l'adoption du plan ni
d'évaluer la portée juridique des prescriptions les concernant. Ces conditions
ne sont manifestement pas réalisées en l'espèce : l'adoption du PPA Village
d'Antagnes est récente (un peu plus de deux ans) et rien ne permet d'affirmer
que la légalisation d'une partie de la parcelle des recourants en zone viticole
ne se justifie pas, même si la limite pourrait probablement en être déplacée de
quelques mètres sans compromettre d'intérêt public important. On ne voit pas au
demeurant ce qui aurait empêché les recourants d'agir lors de la mise à
l'enquête du plan pour rendre l'autorité municipale attentive au fait que la
limite de zone passait trop près du bâtiment.
Seule dès lors une
modification de la planification pourrait permettre la "mise en
conformité" de la piscine litigieuse. La loi prévoit certes qu'un plan
d'affectation doit être adapté lorsque les circonstances se sont sensiblement
modifiées (art. 21 LAT). Mais en l'espèce une telle démarche se heurterait à la
disposition claire de l'art. 53 al. 3 LATC qui prévoit qu'en principe une zone
viticole est adoptée pour au moins vingt-cinq ans. Une dérogation est sans
doute possible dans des cas exceptionnels, mais elle relève de la compétence du
Conseil d'Etat et le Tribunal administratif n'est en aucun cas autorisé, dans
le cadre de la présente procédure, à émettre quelque avis que ce soit sur ce
point.
3.                     a) L'art. 105 LATC
prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires. Il s'agit ici de déterminer si l'ordre de démolition et de
remise en état des lieux dont est recours doit être confirmé.
b) L'ordre de démolir
une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne
pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à
certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et
si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221;
108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité
devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance
à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des
autres propriétaires concernés) que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et
confirme en principe les ordres de remise en état (AC 96/123 du 21 septembre
1996, AC 97/007 du 30 mai 1997, AC 97/205 du 22 septembre 1998 et AC 98/142 du
23 novembre 1998), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de
remédier aux irrégularités (AC 96/206 du 15 mai 1998 et AC 99/0007 du 28 avril
1999).
c) En l'espèce, la
pesée des intérêts en présence ne permet pas de déroger au principe. Comme cela
a été relevé ci-dessus, l'ouvrage litigieux a été construit tant au mépris du
refus de délivrer l'autorisation spéciale par le SAT qu'au mépris du permis de
construire octroyé sur la base du projet modifié. Il est de plus incontestable
que l'ouvrage ne peut pas être régularisé, le PPA ne pouvant pas être modifié
dans un proche avenir. Par ailleurs, les recourants ne peuvent se prévaloir de
leur bonne foi, leur attitude laissant apparaître au contraire qu'ils ont
tenté, envers et contre tout, de construire la piscine litigieuse alors même
qu'ils étaient conscients, de l'aveu du recourant lors de la vision locale du
30 septembre 1999, de l'irrégularité dont est entaché l'ouvrage litigieux. De
plus, il apparaît au tribunal de céans que la suppression de cette construction
illicite n'entraînera que des inconvénients limités pour les recourants, liés à
l'absence de jouissance d'une piscine, mais ne portera pas atteinte à la
faculté d'utiliser leur habitation dans des conditions tout-à-fait acceptables.
Il reste encore à mentionner que le coût prévisible de la remise en état n'est
pas de nature à causer un dommage financier inacceptable. Enfin, force est
d'admettre que l'intérêt des recourants, dont la piscine tend à améliorer les
conditions de confort de leur habitation, cède le pas devant l'intérêt public à
appliquer, au plus près de ses buts, la réglementation sur l'aménagement du
territoire.
d) C'est ainsi à bon
droit que la municipalité a donné un ordre de démolition de la piscine
construite illicitement. La décision attaquée du 24 juin 1999 doit être
confirmée et un nouveau délai d'exécution de dite décision, échéant le 30
novembre 1999, est imparti aux recourants pour procéder à la démolition de la
piscine et à la remise des lieux en leur état antérieur.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté aux frais de ses
auteurs déboutés, qui supporteront l'émolument d'arrêt de 1'500 francs, ce
montant étant compensé par le dépôt de garantie opéré, dont le solde, par 1'000
francs, leur est restitué. L'autorité intimée, assistée d'un avocat, a en outre
droit à l'allocation d'une indemnité de dépens (art. 55 LJPA). Les recourants
verseront solidairement, à ce titre, un montant de 1'500 francs à la Commune
d'Ollon.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
24 juin 1999 de la Municipalité d'Ollon ordonnant aux recourants la démolition
et la remise en état des lieux à la suite de l'aménagement d'une piscine sur la
parcelle no 5909 sise à Antagnes, est confirmée, un nouveau délai d'exécution
étant fixé au 30 novembre 1999.
III.                     L'émolument
de procédure de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
IV.                    Une indemnité
de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune d'Ollon,
à la charge des recourants, solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 28 octobre 1999
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint