vd_omni · FI.2024.0094 · 2024-09-26 · fr

A.________, B.________/Commission communale de recours de la commune de Prilly, Municipalité de Prilly | Admission du recours contre la décision de la commission communale de recours déclarant irrecevable pour tardiveté un recours formé par deux entreprises de construction contre les taxes d'occupation du domaine public qui leur ont été facturées. Il ressort en effet du dossier que les recourantes ont contesté en temps utile la décision municipale confirmant la première facture, qui fait mention de la voie et du délai de recours, et adressant au surplus une facture d'acompte pour la période subséquente. Certes, cette correspondance était dépourvue de l’indication qu’il s’agissait d’un recours mais sur le plan matériel, elle doit être considérée comme tel, les recourantes ayant manifesté leur volonté de contester la décision municipale et d'en obtenir l'annulation ou la modification. Au surplus, on peut se demander si, en donnant suite ultérieurement à la demande de notification d’une décision formelle concernant la taxation de l’emprise sur le domaine public, la municipalité n’a pas rendu une nouvelle décision remplaçant la précédente et ouvrant la voie du recours. Renvoi de la cause à la commission communale de recours pour qu'elle reprenne l'instruction et statue à nouveau.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2024 FI.2024.0094

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 septembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante,
greffier.
Recourantes
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
représentées par Me Johanna Rusca, avocate
à Fribourg.
Autorité intimée
Commission communale de recours de
la commune de Prilly,
à Prilly.
Autorité concernée
Municipalité de Prilly,
à
Prilly.
Objet
Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)
Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours
de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de
Prilly du 10 mai 2024
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________, qui forment le Consortium ******** (ci-après:
le consortium), ont été mises en œuvre par C.________, propriétaire de la
parcelle n°******** du cadastre de la commune de Prilly, aux fins de réaliser
l’extension de la partie Ouest du centre commercial ********, impliquant une
surélévation du bâtiment actuel de quatorze étages.
B.
Au cours de sa séance du 20 décembre 2021, la Municipalité de Prilly (ci-après:
la municipalité) a décidé de ne pas entrer en matière sur la demande
d'exonération, formée par le consortium, de la taxe relative à l'usage du
domaine public. Cette décision mentionne l'utilisation de quelque 220 m
2
du domaine public durant deux ans, ce qui représente une taxe d'un montant de
240'000 francs. A l’issue d’un échange de courriers électroniques avec les
représentants du consortium, le Syndic de la commune, D.________, a informé ces
derniers, par mail du 16 février 2022, que la municipalité acceptait de prendre
en charge la moitié des frais du déplacement de l’arrêt de bus; l’envoi d’un
courrier municipal officiel était annoncé.
C.
Le 5 décembre 2022, les services communaux ont adressé au consortium une
facture n°70600, datée du 28 novembre 2022, d’un montant de 150'114 fr. TTC
avec, comme référence,
«Phase I du chantier ********. Permis d'anticipation
sur le domaine public n°********; 394 m
2
du 9.3.2022 au 17.11.2022
soit 254 jours»
. Cette facture est dépourvue de l’indication de la voie et
du délai de recours.
Par courrier du 9 décembre 2022, envoyé en
recommandé le 12 décembre 2022, le consortium s’est opposé à cette facture.
Suite à un échange entre C.________ et les représentants du consortium, d’une
part, et le syndic D.________, d’autre part, E.________, Chef de Service des
travaux de la Ville de Prilly, a informé le consortium, par courriel du 14
décembre 2022, que la facture n°70600 a été suspendue jusqu'à
«plus informé»
.
Des discussions et des courriers électroniques ont alors été échangés entre les
parties au sujet de l’emprise sur le domaine public.
Le 28 février 2023, la municipalité a adressé au consortium
une décision aux termes de laquelle:
«(…)
Votre courrier du 9 décembre 2022 ainsi que votre envoi par
courriel du 27 janvier 2023 ont retenu notre meilleure attention.
Malheureusement, votre non-respect des conditions auxquelles
vous vous étiez engagé rend caduc l'accord passé lors de la séance du 5 avril
2022 auquel vous faites référence.
En effet, lors de nos visites sur site, nous avons pu
constater que durant la phase de travaux spéciaux qui s'est déroulée du 9 mars
au 18 novembre 2022, l'entier de la surface délimitée par la palissade de
chantier était utilisé, y compris la surface dite "de sécurité". Or
vous vous étiez engagé, lors de ladite séance et afin de garantir une distance
de sécurité avec les usagers, à limiter l'usage à la seule parcelle propriété
de C.________, laquelle devait être matérialisée par une barrière qui n'a
jamais été posée.
Nous constatons une situation identique dans la phase de
construction actuelle, débutée le 19 novembre 2022 et en cours, qui exploite
l'ensemble de la surface disponible.
Conformément à notre tarif communal en matière d'usage du
domaine public, la surface de domaine public considérée sera donc celle
délimitée par la palissade de chantier. Nous rappelons en effet ici que la
surface d'anticipation s'évalue en fonction de la restriction imposée au
public, et pas de l'usage qui en est fait.
Pour la phase de travaux spéciaux, et en l'absence du
conforme que vous deviez nous fournir, nous avons mesuré une surface de 394 m2
pour la période du 9 mars 2022 au 18 novembre 2022, soit 254 jours.
Pour la phase de construction en cours, une surface mesurée
par nos soins de 194 m2 est utilisée depuis le 19 novembre 2022.
En conséquence, nous vous informons que le montant de CHF
150'114.- TTC facturé le 28 novembre 2022 pour la phase de travaux spéciaux est
dû, avec une prolongation du délai de paiement au 31 mars 2023.
Par ailleurs, vous trouverez
ci-joint un premier acompte de CHF 12'222.- TTC portant sur la phase de
construction en 2022, soit 194 m2 du 19 novembre 2022 au 31 décembre 2022.
(…)»
Cette décision fait mention de la voie et du délai
de recours auprès de la Commission de recours communale en matière de taxes et
d'impôts. Elle est accompagnée d’une facture n°73751, d’un montant de 12'222
fr., avec la rubrique suivante:
« Phase construction 2022 du chantier ********;
Permis d'anticipation sur le domaine public n° ********; 194 m
2
du
19.11 au 31.12.2022; acompte».
Par courrier recommandé du 27 mars 2023, le
consortium a adressé la correspondance suivante à la municipalité:
« (…)
Nous accusons réception de votre courrier du 28 février 2023
accompagné des 2 factures citées en titre relatives à la location du domaine
public de la ville de Prilly.
Votre courrier ne reflète pas nos différentes discussions de
l'année passée ainsi que la collaboration de notre client et de notre
entreprise. En effet :
-           Lors de la séance du 05.04.2022 en présence de
la Commune (MM. ********                  et E.________) des différents acteurs
sécuritaires (PolOuest, ICC, OMA et              C.________) ainsi que notre
entreprise, l'implantation des palissades de             chantier a été définie
de manière à garantir la sécurité des riverains. Elle ne                  découlait
pas d'un besoin pour le chantier.
-           De ce fait, lors de cette même séance, les
modalités de facturation ont été                    définies selon l'emploi
effectif du domaine public.
-           Pour la période du 09 mars 2022 au 18 novembre
2022, nous vous avons                     transmis un décompte de l'utilisation
effective du domaine public, jours et               surfaces.
-           Selon demande de la Commune et des TL, nous
avons répondu                          favorablement et modifié nos
installations de chantier afin d'accueillir un                        nouvel
arrêt de bus au droit du chantier. A cet effet, le 17 juin 2022, un                            "gentleman's
agreement" financier de 0.- a été proposé de la part de votre              service
travaux, proposition que nous avons acceptée.
-           Au contraire de ce qui est mentionné dans votre
courrier, pour la phase               construction en cours, depuis le 19
novembre 2022, l'ensemble de la surface                 délimitée (pour rappel,
pour la sécurité des riverains) n'est pas utilisé.
Au vu de ces différents points, des nombreux échanges déjà
effectués sur le sujet et dans un souci de résoudre cette situation à
l'amiable, notre client et notre entreprise souhaitons vous rencontrer afin de trouver
une issue à ce sujet
A cette fin, nous vous remercions d'avance de vos futures
propositions de rendez-vous.
Entretemps et dans l'espoir de la
résolution de cette situation, les 2 factures mentionnées en titre sont mises
en attente.
(…)»
Une séance sur place a réuni les représentants de la
municipalité, du consortium et de C.________ le 25 mai 2023, à l’issue de
laquelle la municipalité devait faire part par écrit de sa position, les
factures étant mises en attente.
Il ressort d’un mail du 23 mai 2023 que le syndic D.________
a tenté de trouver une solution transactionnelle avec le consortium en lui
proposant de ne facturer qu'une partie du domaine public occupé, ce dont il
devait encore convaincre la municipalité. Le 24 mai 2023, le consortium a
répondu avec un rappel détaillé de l’emprise du domaine public par les deux
entreprises. Le 9 juin 2023, les services communaux ont adressé au consortium
un rappel pour un montant de 162'336 francs (soit les factures nos 70600 et
73751). Par mail du 13 juin 2023, le syndic D.________ a informé le
représentant de C.________ et ceux du consortium que la municipalité avait
refusé sa proposition transactionnelle. Le 16 juin 2023, le consortium a requis
de la municipalité la notification d’une décision formelle concernant la
taxation de l’usage du domaine public, respectivement l'exonération des
factures nos 70600 et 73751. Le 20 juin 2023, la municipalité a informé le
consortium qu'elle ne modifiait pas sa position initiale et a exigé le paiement
des factures en cours, ajoutant:
«Nous vous confirmons qu’en cas de recours de votre part les
poursuites ne seront intentées et exigibles que lorsque votre dossier aura été
examiné et jugé par la Commission de recours communale en matière de taxes et
d’impôts, Municipalité de Prilly, Rte de Cossonay 40, 1008 Prilly.»
D.
Le 21 juillet 2023, le consortium a saisi la Commission de recours
communale en matière de taxes et d'impôts de la Ville de Prilly (ci-après: la
commission de recours) d’un recours dirigé contre la décision du 20 juin 2023.
Le 15 novembre 2023, les services communaux ont
adressé au consortium un rappel avant poursuite concernant les factures
litigieuses. Par la plume de son conseil, le 21 novembre 2023, le consortium
s’est référé à la communication municipale du 20 juin 2023, ajoutant qu’un
recours avait été déposé.
Le 29 février 2024, la municipalité, par la plume de
la vice-syndique et de la secrétaire municipale adjointe, a informé le
consortium qu’en dépit de recherches approfondies, elle n’avait pas trouvé
trace du recours; elle a invité le consortium à lui transmettre une preuve du
dépôt de ce recours, ainsi que, le cas échéant, une copie de l’acte. Le
consortium a donné suite à cette invitation le 7 mars 2024.
Le 15 mai 2024, la commission de recours a notifié
sa décision, datée du 10 mai 2024 et intitulée
«Réponse concernant le
recours daté du 21 juillet 2023»
, aux termes de laquelle:
«I.           La Commission estime que le délai de 30 jours
(selon l'article 11 al. 1 du             règlement communal ("TARIF en
matière d'usage du domaine public") pour                   effectuer un
recours (daté du 21 juillet 2023) est dépassé, la date d'émission               des
factures mises en cause étant au 28.11.2022 pour la facture 70600 et                   au
28.02.2023 pour la facture 73751.
II.           De ce fait, la commission valablement
constituée de ses sept membres s'est                 réunie le 30 avril 2024 et
a décidé à la majorité de ne pas accepter le                                 traitement
de ce dossier».
E.
Par acte du 14 juin 2024, le consortium a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette
décision; il a pris les conclusions suivantes:
«1.          Le recours est admis.
Principalement:
2.            Partant, la décision du 10 mai 2024 de la
Commission communale de                            recours en matière d'impôts
et de taxes de la Ville de Prilly, relative au                             recours
déposé par A.________ et B.________, est annulée et la cause est               renvoyée
à la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes de la                        Ville
de Prilly pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le              sens
des considérants.
Subsidiairement:
3.            Partant, la décision du 10 mai 2024 de la
Commission communale de                            recours en matière d'impôts
et de taxes de la Ville de Prilly, relative au                             recours
déposé par A.________ et B.________, est annulée,                                                respectivement
réformée, en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly                            d'exonérer
les recourantes de toute taxe pour un   quelconque usage                    du
domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier de ********.
Plus subsidiairement:
4.            Partant, la décision du 10 mai 2024 de la
Commission communale de                            recours en matière d'impôts
et de taxes de la Ville de Prilly, relative au                             recours
déposé par A.________ et B.________ est annulée, respectivement              réformée,
en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly de fixer à dire                              d'expert
le montant dû par les recourantes pour l'usage du domaine public                       de
la Ville de Prilly pour le chantier ********.
Plus subsidiairement encore:
5.            Partant, la décision du 10 mai 2024 de la
Commission communale de                            recours en matière d'impôts
et de taxes de la Ville de Prilly, relative au                             recours
déposé par A.________ B.________ est annulée, respectivement                 réformée,
en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly de fixer le montant                       dû
par les recourantes pour l'usage du domaine public de la Ville de Prilly               pour
le chantier ******** pour la période du 9 mars 2022 au 17 novembre              2022
à CHF 57'870.—, la facture 73751 étant annulée.
En tout état de cause :
6.            Les frais et les dépens, tant de la procédure
devant la Commission                      communale de recours en matière
d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly,                    que ceux de la
présente cause, sont mis à la charge de la Ville de Prilly. »
Par avis du 19 juin 2024, le juge instructeur a
enregistré le recours et imparti (ch. 3 et 4) à la commission de recours
(autorité intimée) et à la municipalité (autorité concernée) un délai pour
produire leurs réponses et leurs dossiers respectifs, ajoutant (ch. 5):
«En lien avec les chiffres 3 et 4 ci-dessus, il est précisé
qu'en l'état du dossier, le débat porte uniquement sur les points suivants:
- la question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité
intimée a déclaré le recours irrecevable;
- la question de savoir si, avant de statuer, l'autorité
intimée a auditionné les recourantes, comme l'exige l’art. 47 de la loi
cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11).
A toutes fins utiles, il est rappelé qu'en vertu de l'art. 83
al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), en lieu et place de ses déterminations, l'autorité
intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à
l'avantage du recourant. En l'occurrence, l'autorité intimée pourrait ainsi
choisir d'annuler sa décision, afin d'auditionner les recourantes puis de
statuer à nouveau. Dans ce cas, la cause serait rayée du rôle du tribunal sans
frais, la question des dépens étant réservée.»
Par avis du 24 juillet 2024, le greffier, sur ordre
du juge instructeur, a constaté que les autorités intimée et concernée
n’avaient donné aucune suite à l’avis du 19 juin 2024; il a prolongé le délai
imparti ci-dessus à ces dernières au 7 août 2024, en informant les parties qu’à
défaut, il serait statué en l’état du dossier. Le 29 juillet 2024, la municipalité
a informé le Tribunal de ce qu’une réunion avait été agendée avec les
représentants du consortium; elle a requis qu’il soit sursis au délai imparti le
24 juillet 2024. Le 30 juillet 2024, le greffier a prolongé au 30 août 2024 le
délai imparti aux autorités intimée et concernée pour procéder.
Le 4 septembre 2024, le greffier, constatant
qu’aucune suite n’avait été donnée à l’avis du 30 juillet 2024, a informé les
parties qu’il serait statué en l’état du dossier.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux
recours contre les décisions de la commission communale de recours (1
ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable
(3
ème
phrase). Conformément à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, la voie du
recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision de l'autorité
intimée.
b) En l’espèce, le recours a été interjeté dans la
forme et le délai prescrits par la loi (cf. art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD); il est
donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Dans le cas d’espèce, le litige a trait à la recevabilité du recours
dirigé contre deux taxes sur l’occupation du domaine public, notifiées
conformément au tarif en matière d’usage du domaine public, du 14 décembre 2018,
de la ville de Prilly (ci-après: tarif DP).
a) L'objet de la contestation est défini par la
décision attaquée. En l'occurrence, celle-ci consiste en un prononcé
d'irrecevabilité, par lequel l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur
le recours du 21 juillet 2023, au motif que celui-ci avait été formé de manière
tardive.
b) Dans la présente procédure de recours, les
recourantes ne peuvent conclure qu'à l'annulation de la décision d'irrecevabilité
du 15 mai 2024 et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle entre
en matière sur le recours et statue sur le fond, ce qu’elles font dans leurs
conclusions principales. A l'appui de ces conclusions, les recourantes doivent
exposer en quoi l'autorité précédente a violé le droit ou constaté les faits
pertinents de manière inexacte ou incomplète (cf. art. 98 LPA-VD) en déclarant
irrecevable pour cause de tardiveté leur pourvoi. L'examen par la Cour de céans
est limité dans la même mesure. A cet égard, celle-ci doit uniquement examiner
si l'autorité inférieure a admis à bon droit que le recours formé devant elle
était tardif; si tel n’est pas le cas, elle doit admettre le recours déposé
devant elle, sans examiner elle-même le détail de la taxation (v. en matière
d’impôts directs, ATF 131 II 548 consid. 2.3 p. 551; arrêt TF 2C_544/2018 du 21
décembre 2018 consid. 4.1.2 et les références). Dès lors, lorsque, comme en
l’espèce, l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable pour
tardiveté, le recours ne porte que sur ce point, à l’exclusion des arguments
que le contribuable pourrait soulever au fond (cf. arrêts FI.2005.0202 du 26 septembre
2006; FI.2004.0105 du 10 janvier 2006; FI.2003.0127 du 29 avril 2004;
FI.2003.0099 du 3 décembre 2003; v. ég. arrêts FI.2021.0052 du 18 octobre 2021;
FI.2014.0050 du 23 octobre 2015). Ainsi, lorsque l’irrecevabilité de la
réclamation doit être confirmée, il n'y a en règle générale pas lieu d'entrer
en matière sur les critiques du contribuable concernant la taxation elle-même
(arrêt TF 2C_463/2009 du 21 décembre 2009, consid. 4.3).
c) Par conséquent, il résulte de ce qui précède que seule
la conclusion principale des recourantes est recevable (cela suffit pour que le
recours lui-même soit recevable). En revanche, les conclusions par lesquelles
les recourantes demandent, à titre subsidiaire, la réforme de la décision
attaquée en sens qu’il y aurait lieu, soit de les exonérer de toute taxe pour
un quelconque usage du domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier ********,
soit, plus subsidiairement, de fixer à dire d'expert le montant dû par les
recourantes pour l'usage du même domaine public soit plus subsidiairement
encore, d’ordonner à la Ville de Prilly de fixer le montant dû par elles pour
l'usage du même domaine public, ne sont pas recevables.
3.
a) aa) En procédure administrative, la décision contient les indications
suivantes, exprimées en termes clairs et précis (art. 42 LPA-VD): le nom de
l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale
(let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les
règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le
dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); l'indication des voies
de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de
l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les décisions sont en
principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte
judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les circonstances l'exigent, notamment
lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses
décisions sous pli simple ou sous une autre forme; la notification doit dans
tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD).
bb) La taxation et la perception d’une taxe
communale relèvent, on l’a vu, du champ d’application de la LICom. Cette loi ne
comporte pas de disposition spécifique régissant la notification des décisions;
il reste que cette loi traite de manière similaire les impôts et taxes
communaux, ces derniers présentant une forte parenté avec les impôts cantonaux,
régis par la loi cantonale du 4 juillet 2000 sur les impôts directs
cantonaux (LI; BLV 642.11), à laquelle la LICom se réfère fréquemment (cf. art.
38, 38a, 39 al. 1 et 42 LICom notamment). Tout au plus faut-il signaler que les
communes pourvoient elles-mêmes à la perception de leurs taxes (art. 38 al. 1
LICom) et que les «
bordereaux établis par le percepteur communal […]
ont force exécutoire, dès qu’ils ne sont plus susceptibles de recours
»
(art. 40 LICom; voir aussi art. 39 al. 4 LICom, qui évoque aussi le bordereau
de taxation, dont la production est nécessaire pour justifier l’inscription
d’une hypothèque légale). De façon générale du reste, une décision de taxation
est reconnaissable en ce qu'elle fixe tant le principe que la quotité de la
créance d'impôt (v. Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen
Steuerrechts, 8
e
éd., Zurich 2023, p. 545). On peut déduire de
l’art. 40 LICom que les décisions portant sur des taxes communales peuvent être
notifiées sous la forme de "bordereaux", qui ne sont autres que des
factures, pour autant que ceux-ci respectent les exigences de l’art. 42 LPA-VD
et notamment la lettre f (soit la mention de la voie et du délai de recours; cf.
arrêt FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a; s’agissant d’une facture non
identifiable comme une décision, cf. arrêt FI.2013.0088 du 6 mars 2014 consid.
3b/bb). Les décisions relatives aux taxes et impôts communaux doivent obéir à
la même règle que celle prévue par l’art. 181 LI pour les impôts directs
cantonaux, à savoir qu’une notification par écrit est suffisante (arrêt
FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a).
b) L'activité administrative peut en règle générale
faire l'objet d'un contrôle par l'autorité hiérarchiquement supérieure ou par
un tribunal dans le cadre d'un recours. L'autorité de recours n'est toutefois
tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à
l'exercice de ses attributions sont réunies (v. Pierre Moor/Etienne Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3
ème
édition, Berne 2011, n° 5.3.1.1,
p. 623 ss et références citées). La recevabilité du recours est l'ensemble des
conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l'autorité chargée d'une
attribution contentieuse (ibid. n° 5.3.1.2. p. 624). S’agissant des formes et
du délai de recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou de taxes
communaux, la LICom renvoie, à son art. 46, à la LPA-VD (v. plus généralement à
cet égard arrêts FI.2021.0123 du 17 mars 2022 consid. 5a; FI.2020.0069 du 17
mai 2021 consid. 2a).
aa) L'acte de recours doit être signé et indiquer
les motifs et les conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD). On
rappelle que, selon la jurisprudence, la volonté de recourir, c'est-à-dire de
contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification, doit se
manifester de manière expresse et ne peut pas se déduire d'actes concluants
tels que le simple fait d'adresser un courrier à l'autorité de recours (cf.
arrêts cités dans Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin,
Procédure administrative vaudoise, 2
e
éd., Bâle 2021, ad art. 79,
ch. 2.1). L’art. 79 al. 1, 2
e
phrase, LPA-VD subordonne la
recevabilité de l'acte de recours à l’indication des motifs et des conclusions
du recours. Sous peine d'irrecevabilité, un acte de recours doit préciser
clairement en quoi et pour quels motifs l'acte attaqué viole le droit; le
recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer
précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit (v.
arrêts CDAP PS.2014.0078 du 27 juillet 2015 consid. 1; AC.2009.0154 du 25
novembre 2009 consid. 7 et réf. cit. ; v. ég. PS.2017.0098 du 13 décembre
2017 consid. 1c). Pour autant que l’autorité de recours puisse saisir sur quels
points et pour quelles raisons la décision administrative est attaquée, une
motivation sommaire est suffisante (v. Gregor T. Chatton,
in
: Commentaire
romand, Loi fédérale sur la procédure administrative,
Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz [édit.], Bâle 2024, n.25 ad art. 52 PA).
bb) Aux termes de l’art. 77 LPA-VD, le recours
administratif s'exerce dans un délai de trente jours dès notification de la
décision attaquée. Aux termes de l’art. 19 LPA-VD, les délais fixés en jours
commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de
l'événement qui les déclenche (al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un
dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant
(al. 2). A teneur de l’art. 20 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque
l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une
représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour
du délai (al. 1). L’art. 11 al. 1 du tarif DP rappelle ce qui précède. On
ajoutera que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité
incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à
tort atteste la date de réception (cf. art. 20 al. 3 LPA-VD). De façon
générale, la preuve de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile
incombe à la partie, respectivement à son avocat (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du
26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2;
Jean-Maurice Frésard,
in
: Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al.
[édit.], 3
e
éd., Berne 2022, n°29  ad art. 48). En procédure
fiscale, la preuve du respect du délai de recours ou de réclamation incombe à
la partie recourante (cf. arrêt TF 2C_99/2015 du 2 juin 2015 consid. 4.7 et les
références).
Le fardeau de la preuve de la notification d'un
acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en
principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence
juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129
I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100;
arrêts 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre
2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la
décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de
notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé
notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de
l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son des­tinataire
(ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31
consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités).
L'envoi sous pli simple ou par courrier prioritaire, contrairement à l'envoi
sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification peut résulter de
l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence
de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il
existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les
déclarations du destinataire de l'envoi (
ATF
142 IV 125 consid.
4.3; arrêt TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1).
c) Lorsqu'elle ne peut plus être contestée par un
moyen de droit ordinaire, une décision acquiert la force formelle et la force
matérielle ou autorité de chose décidée. Cette dernière signifie que la
décision lie les parties à la procédure ainsi que les autorités, notamment
celle qui a statué, de telle sorte que la créance ne peut plus faire l'objet
d'une nouvelle procédure ordinaire. En effet, les délais de réclamation et de
recours sont péremptoires (v. Lydia Masmejan-Fey/Guillaume Vianin,
in
:
Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2
e
éd., Noël/Aubry
Girardin [édit.], Bâle 2017, n.3 ad art. 119 LIFD; Xavier Oberson, Le
contentieux fiscal,
in
: Les procédures en droit fiscal, OREF [éd.], 4
e
éd., Berne 2021 p. 747). Cela signifie que leur non-respect entraîne la perte
du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas
une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de
l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, outre les auteurs précités, Moor/Poltier,
op. cit., n°2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle,
être corrigée que par la voie de la restitution (v. Frésard, op. cit., n°5 ad
art. 47 LTF).
4.
En l’occurrence, la commission de recours n’est pas entrée en matière
sur les recours dirigés contre les factures nos 70600, du 28 novembre 2022 mais
reçue le 5 décembre 2022 par les recourantes, et 73751, du 28 février 2023. A
l’appui de sa décision, elle a mis – sommairement – en avant le fait que l’acte
daté du 21 juillet 2023, qui selon elle valait seul recours, avait été formé au-delà
du délai de 30 jours prescrit par l’art. 77 LPA-VD, par renvoi de l’art. 46
LICom. Ce faisant, l’autorité intimée a perdu plusieurs choses de vue.
a) Le 5 décembre 2022, les services communaux ont
adressé aux recourantes une facture n°70600, datée du 28 novembre 2022, d’un
montant de 150'114 fr., pour l’emprise sur le domaine public durant la période
du 9 mars au 17 novembre 2022. Or, par pli recommandé du 9 décembre 2022 envoyé
à la municipalité le 12 suivant, les recourantes se sont opposées, sans la
moindre ambiguïté, à cette facture dont elles ont contesté aussi bien le
principe que le calcul. Cependant, il est très douteux que cette facture, dépourvue
de l’indication de la voie de recours, puisse être assimilée à une décision
sujette à recours, au sens où l’entendent les art. 3 et 42 LPA-VD.
b) Par courrier du 28 février 2023, la municipalité
a confirmé aux recourants que le montant de 150'114 fr., facturé le 28 novembre
2022 pour la phase de travaux spéciaux, était dû, avec une prolongation du
délai de paiement au 31 mars 2023. Cette correspondance fait mention de la voie
et du délai de recours, conformément à l’art. 42 let. f LPA-VD; elle revêt par
conséquent le caractère d’une décision (formelle) sujette à recours, au sens
des art. 3 et 42 LPA-VD. A ce courrier était jointe une facture n°73751, d’un
montant de 12'222 fr., à titre d’acompte pour l’emprise sur le domaine public
du 19 novembre au 31 décembre 2022. Selon la jurisprudence de la Cour de céans,
une décision fixant un acompte est susceptible de recours malgré son caractère
provisoire (arrêt FI.2020.0064 du 3 décembre 2020 consid. 3a et les arrêts
cités).
Sans doute, les recourantes n’ont pas formellement saisi
la commission communale compétente d’un recours au sens des art. 46 LICom et 73
LPA-VD contre la décision du 28 février 2023, en dépit de l’indication en ce
sens. Il ressort cependant du courrier recommandé qu’elles ont adressé le 27
mars 2023 à la municipalité que les recourantes se sont opposées aux deux
factures qui leur ont successivement été adressées, en expliquant que les
calculs opérés par les services communaux ne correspondaient pas à l’emprise
sur le domaine public. Certes, cette correspondance était dépourvue de
l’indication qu’il s’agissait d’un recours. En effet, les recourantes
envisageaient encore à ce moment-là qu’une discussion avec la municipalité au
sujet de ces deux factures permettrait de déboucher sur une issue mettant un
terme au litige; c’est sans doute la raison pour laquelle elles ont privilégié
le dialogue. Il n’en demeure pas moins que, sur le plan matériel, cette
correspondance doit être considérée comme un recours, les recourantes ayant
manifesté leur volonté de contester la décision du 28 février 2023 – qu'elles
n'entendaient pas laisser entrer en force – et d'en obtenir l'annulation ou la
modification.
Si elle avait un doute à ce sujet, la municipalité
devait à tout le moins, selon les règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 et art.
9 Cst.), interpeller les recourantes sur leur intention de former recours, en
leur demandant s'il y avait lieu de transmettre leur acte à l'autorité de
recours comme objet de sa compétence. La municipalité s’en est abstenue et à
l’issue de plusieurs échanges avec les recourantes, elle n’est finalement pas
revenue sur ces deux factures, ce qu’elle a signifié à ces dernières par décision
du 20 juin 2023, rendue après que les recourantes aient demandé la notification
d'une décision formelle.
Force est ainsi de constater que, préalablement à
cette dernière décision, les recourantes ont contesté en temps utile, le 27
mars 2023, et selon la forme prescrite la décision municipale du 28 février
2023 confirmant la première facture et adressant au surplus une facture
d'acompte. Cette dernière décision n’est donc pas entrée en force,
contrairement à ce qu’a retenu la commission de recours. Dans ces conditions, la
commission de recours ne pouvait pas considérer que le recours était tardif et,
partant, irrecevable.
Il est possible que la commission de recours ait été
induite en erreur sur ce point, du fait que le dossier transmis par la
municipalité était incomplet. En effet, on relève que la municipalité elle-même
est intervenue auprès des recourantes, le 29 février 2024, pour leur signaler
qu’en dépit de recherches approfondies, elle n’avait pas trouvé trace du
recours que ces dernières avaient formé contre les taxes litigieuses. Les
recourantes ont répondu en produisant une copie de leur acte du 21 juillet
2023. Or, cette dernière écriture n'est pas le premier acte à valoir recours,
comme on l'a vu.
c) Par surabondance de moyens, on relève que la
municipalité a donné suite à la demande de notification d’une décision formelle
concernant la taxation de l’emprise sur le domaine public que les recourantes ont
formulée le 16 juin 2023. Par cette décision du 20 juin 2023, la municipalité a
signifié aux recourantes qu’elle n’entendait pas revenir sur celle du 28
février 2023. On peut se demander si, ce faisant, la municipalité n’a pas rendu
une nouvelle décision remplaçant la précédente et ouvrant la voie du recours
(qui est indiquée du reste dans le corps de la décision). Dans cette hypothèse
aussi, force est de constater que le recours, interjeté le 21 juillet 2023
contre cette décision, l’a bien été en temps utile.
d) Quelle que soit l’hypothèse retenue au final, la
commission de recours ne pouvait déclarer le recours irrecevable pour cause de
tardiveté, ce qui entraîne l’annulation de la décision attaquée.
5.
a) Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et
à l’annulation de la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité
intimée, afin qu'elle reprenne l’instruction du recours, en convoquant les
recourantes, conformément à l’art. 47 LICom, puis rende une nouvelle décision.
b) Il peut être statué sans frais. Des dépens seront
alloués aux recourantes, créancières solidaires, qui obtiennent gain de cause
avec l’assistance d’une avocate, à charge de la bourse de la commune concernée
(cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur recours de la Commission communale de recours en matière
d'impôt de la commune de Prilly, du 10 mai 2024, est annulée.
III.
La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière
d'impôt de la commune de Prilly, afin qu'elle procède dans le sens des
considérants du présent arrêt.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
V.
La Commune de Prilly versera à A.________ et B.________, solidairement
entre elles, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de
dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.