vd_omni · GE.2021.0194 · 2021-11-09 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne | Recours d'un fonctionnaire contre une décision de suspension préventive avec suppression du traitement. Suspension provisoire assimilée à une mesure provisionnelle et recours à la CDAP recevable sans exigence d'un préjudice irréparable (précision de jurisprudence; consid. 1b). Confirmation de la suspension préventive justifiée par la bonne marche de l'administration (consid. 3). Admission partielle du recours en ce qui concerne la suppression du traitement, celle-ci ne reposant sur aucun élément nouveau depuis la première décision de suspension et n'étant pas justifiée par un intérêt public suffisant (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.11.2021 GE.2021.0194

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 novembre 2021
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Guillaume Vianin et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges.
Recourant
A.________,
à
********,
représenté par Me Emilie BRABIS LEHMANN, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne
du 9 septembre 2021 (décision de suspension préventive avec suppression du
droit au traitement)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant), né en 1974, a été
engagé par la Commune de Lausanne le 1
er
juillet 2004 pour occuper
la fonction de géôlier au sein du Corps de police. Il a été nommé définitivement
à cette fonction par la Municipalité (ci-après aussi: la municipalité ou
l'autorité intimée) le 1
er
juillet 2005.
B.
Le 11 juillet 2014, le commandant de la police municipale a prononcé une
mise en demeure formelle à l'encontre de A.________ en l'invitant en substance
à modifier son comportement vis-à-vis de ses collègues et de sa hiérarchie. Par
arrêt du 20 février 2017 (GE.2015.0176), la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté dans la mesure où il était recevable
le recours interjeté par A.________ contre une décision subséquente refusant de
réexaminer cette mise en demeure.
C.
A une date indéterminée, le Dr B.________, qui était intervenu dans la
zone carcérale de l'hôtel de police de Lausanne le 26 mars 2021, s'est plaint par
e-mail auprès du Service pénitentiaire du Canton de Vaud du comportement de
l'intéressé. Cet e-mail a par la suite été transmis à la Police de Lausanne. En
substance, ce médecin, qui avait été appelé pour une intervention dans la zone
carcérale, faisait grief à A.________ d'avoir refusé d'appeler à sa requête une
ambulance pour transférer au CHUV un détenu qui se plaignait de douleurs abdominales
sévères et d'avoir adopté un comportement irrespectueux à son égard. Il résulte
du dossier que l'intéressé a été suspendu "de fait" par le chef de la
police judiciaire de Lausanne dès le 21 avril 2021.
D.
Le 3 mai 2021, l'intéressé a été entendu sur les faits qui lui étaient reprochés.
Il a en substance contesté ceux-ci, notamment avoir été requis d'appeler une
ambulance, indiqué qu'il avait respecté les procédures et exposé qu'il avait
expliqué au médecin que le détenu allait être prochainement libéré et pouvait
se rendre au CHUV par ses propres moyens.
La municipalité a prononcé le 6 mai 2021 la
suspension avec effet immédiat de A.________ et a maintenu son droit au traitement
à l'exclusion de son indemnité de fonction. L'intéressé n'a pas recouru contre
cette décision.
E.
Sur délégation de la municipalité, il a été procédé ensuite à divers
actes d'instruction dont l'audition du collègue de l'intéressé qui travaillait
avec lui à la zone carcérale le 26 mars 2021 ainsi que du Dr B.________. Entendu
le 25 juin 2021 en présence de l'intéressé et de son avocate, ce médecin a en substance
confirmé les griefs qu'il avait émis dans sa dénonciation.
Le 26 août 2021, l'intéressé a été entendu en vue de
son licenciement immédiat par le conseiller municipal en charge de la sécurité
et de l'économie; il a en substance contesté les faits qui lui sont reprochés
et a réitéré ses précédentes déclarations, notamment sur le fait qu'il ne lui
avait pas été demandé d'appeler une ambulance. L'intéressé a ensuite fait part le
2 septembre 2021 de son souhait de saisir la Commission paritaire.
Par décision du 9 septembre 2021, la municipalité a suspendu
préventivement le recourant avec suppression de son droit au traitement.
Il résulte en outre du dossier que l'intéressé est depuis
le 22 mai 2021 en incapacité de travail suite à un accident. Selon un courrier
de l'assureur-accident, les prestations journalières en cas d'accident ne lui
seront en principe plus versées dès le 22 septembre 2021. Par courrier du 7
octobre 2021, le Service du personnel a en outre indiqué au mandataire de A.________
en substance qu'en raison de la décision précitée supprimant son droit au
traitement, celui-ci ne serait pas non plus versé en cas d'incapacité de travail.
Il était dès lors également dispensé de fournir des certificats médicaux.
F.
Le 13 octobre 2021, A.________ a recouru par l'intermédiaire de son
conseil auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du 9 septembre 2021. Il a conclu principalement à son
annulation en ce sens que sa suspension ne soit pas ordonnée, subsidiairement à
ce que son droit au traitement soit provisoirement maintenu. Il a en outre requis
la restitution de l'effet suspensif à son recours.
Dans sa réponse du 2 novembre 2021, la municipalité
a conclu au rejet du recours ainsi qu'à celui de la requête de restitution de
l'effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée qui suspend provisoirement le recourant en
supprimant son droit au traitement est rendue dans le cadre d'une procédure
pouvant aboutir au licenciement du recourant. Il s'agit donc d'une décision
incidente (TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2).
a) Selon l'art. 74 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions incidentes
qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation de même que
les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont
séparément susceptibles de recours. Selon l'al. 4 de cette disposition, les
autres décisions incidentes notifiées séparément ne sont susceptibles de
recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant ou si
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
b) Selon la jurisprudence (GE.2009.0038 du 12 août
2009, GE.2010.0110 du 4 août 2010), une décision de la municipalité suspendant
provisoirement un fonctionnaire ne serait susceptible de recours à la CDAP qu'aux
conditions de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, notamment de l'existence d'un préjudice irréparable.
L'arrêt GE.2010.0110 précité justifie cette position par le motif que les mesures
provisionnelles au sens de l'art. 74 al. 3
in fine
LPA-VD seraient
uniquement celles rendues par une autorité de recours à l'exclusion des autorités
administratives. Cette motivation ne peut être suivie. En effet, l'art. 99
LPA-VD déclare applicable par analogie les dispositions du chapitre IV au
recours au Tribunal cantonal. Or, les décisions visées par l'art. 74 al. 3 LPA-VD,
qui figure dans le chapitre IV, sont bien celles rendues par les autorités
administratives, qui peuvent faire l'objet d'un recours administratif au sens
de ce chapitre lorsque la loi le prévoit (art. 73 LPA-VD), et non pas celles
des autorités de recours.
La suspension provisoire avec suppression du droit
au traitement devant être qualifiée de mesure provisionnelle, la décision
attaquée est susceptible de recours à la CDAP en application de l'art. 74 al. 3
LPA-VD soit sans qu'il soit nécessaire d'examiner si elle cause un préjudice
irréparable au recourant.
Déposé dans le délai légal et répondant au surplus
aux exigences formelles prévues par la loi (art. 95 et 75, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer
en matière.
2.
La décision attaquée se fonde sur l'art. 67 du règlement du 11 octobre
1977 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne (RPAC)
qui permet à la municipalité d'ordonner, par mesure préventive, à un fonctionnaire
de suspendre immédiatement son activité lorsque la bonne marche de
l'administration l'exige. L'alinéa 2 permet à la municipalité de supprimer
totalement ou partiellement le traitement de l'intéressé si la suspension est
motivée par une faute grave.
S'agissant d'une mesure provisoire comme l'est la suspension
au sens de l'art. 67 RPAC, l'autorité judiciaire de recours peut se
limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen
prima
facie
), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles,
tout en ayant l'obligation de peser les intérêts respectifs des parties (cf.
notamment TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018, consid. 3).
3.
Il convient d'abord de déterminer si la suspension du recourant est en
l'espèce justifiée, ce que ce dernier conteste.
a) La suspension provisoire prévue par l'art. 67
RPAC peut être justifiée non seulement par des manquements professionnels ou
des violations des devoirs de service, mais aussi par d’autres circonstances,
pas nécessairement imputables à l’intéressé (contrairement à la suppression provisoire
du traitement pour laquelle une faute grave est exigée). Elle est une mesure de
sûreté instituée dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration en vue
d'une éventuelle mesure définitive de renvoi pour justes motifs. Il s'agit
d'une mesure provisoire destinée à supprimer les dysfonctionnements de
l'administration lorsque la situation exige une solution immédiate. Fondée sur
une appréciation
prima facie
des faits, elle ne préjuge pas du sort
d'une procédure de renvoi pour justes motifs (TA GE.2003.0107 du 29 décembre
2003; TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid 1.2).
b) On relèvera d'abord que la municipalité a rendu le
6 mai 2021, sur la base des éléments dont elle disposait à l'époque, une
première décision de suspension provisoire du recourant avec maintien de son
droit au traitement. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours de la
part de l'intéressé qui paraît s'en être accommodé. Il n'apparaît pas comme on le
verra que, depuis lors, de nouveaux éléments à charge ou à décharge de
l'intéressé ont pu être recueillis. On peut dès lors se demander s'il peut de
bonne foi remettre aujourd'hui en cause le principe de sa suspension. En outre,
selon ses propres déclarations, le recourant est en l'état en incapacité de travail
si bien qu'il ne paraît de toute manière pas en mesure de réintégrer
immédiatement sa fonction et qu'on peut se demander s'il dispose d'un intérêt à
contester sa suspension.
Quoi qu'il en soit, à supposer que ce soit le cas,
la décision de suspendre préventivement le recourant doit être confirmée. La
suspension du recourant est en l'espèce motivée par la bonne marche de
l'administration. Certes, le recourant subit un certain préjudice en raison de sa
suspension dès lors qu'il est privé du droit d'exercer sa fonction. Cela étant,
il convient de tenir compte de la nature sensible de la fonction exercée par
l'intéressé, qui a la charge de prendre soin de personnes dont la situation est
particulièrement fragile, et des reproches d'une certaine gravité formulés à son
encontre qui portent précisément sur la manière dont il s'occupe des détenus. Dans
ce contexte, une suspension provisoire jusqu'au terme de la procédure paraît appropriée
pour préserver le bon fonctionnement de la zone carcérale de l'hôtel de Police.
Au stade de la mesure provisionnelle que constitue la suspension provisoire, il
n'est enfin pas nécessaire d'examiner plus avant les griefs du recourant en lien
avec la violation de son droit d'être entendu au motif qu'il n'aurait pas pu
participer à l'administration de certaines preuves. Il résulte en effet du
dossier qu'il a à tout le moins pu accéder aux pièces et se déterminer sur leur
contenu.
Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où il
s'en prend à la suspension provisoire.
4.
Il sied dans un deuxième temps d'examiner si la suppression du droit au
traitement du recourant est justifiée. En effet, alors que la décision du 6 mai
2021 maintenait le droit au traitement du recourant, la décision attaquée a
privé provisoirement le recourant de sa rémunération.
a) Certes, l'art. 67 al. 2 RPAC ne subordonne la suppression
du droit au traitement en cas de suspension provisoire qu'à la condition que
celle-là soit motivée par l'existence d'une faute grave. Cette disposition doit
toutefois être interprétée de manière restrictive et appliquée au terme d'une
balance des intérêts. En effet, la suspension provisoire avec suppression du
droit au traitement met le fonctionnaire, sous l'angle de ses intérêts
financiers, dans une situation encore plus défavorable qu'un licenciement
puisque celui-là est privé du revenu de son activité lucrative sans pouvoir faire
appel aux prestations de l'assurance-chômage, les rapports de service se
poursuivant. A suivre l'autorité intimée, la suppression provisoire de son
droit au traitement aurait également pour effet de priver le recourant de sa
rémunération en cas d'incapacité de travail prévue par l'art. 45 RPAC, ce qui est
contesté par ce dernier. Il n'est en effet pas d'emblée évident que l'art. 67
al. 2 RPAC permettant la suspension provisoire du droit au traitement l'emporte
sur l'art. 45 RPAC garantissant le droit au traitement en cas d'incapacité de
travail (voir à propos de la règlementation genevoise TF 8C_161/2015 du 22 décembre
2016 consid. 3). Cette question – qui excède en outre l'objet du litige –  peut
toutefois rester indécise.
Quoi qu'il en soit, au vu de ses effets sur la
situation du fonctionnaire, ce n'est qu'en présence d'une faute
particulièrement grave et reposant sur des faits en principe clairement établis
qu'une suppression provisoire du traitement peut se justifier pour des motifs
d'intérêt public.
b) En l'occurrence, contrairement à ce que soutient
l'autorité intimée dans ses écritures, les éléments sur lesquels se fonde la
décision attaquée ne sont pas fondamentalement différents de ceux dont elle
disposait déjà au moment de la décision du 6 mai 2021 lors de laquelle elle a
maintenu le droit au traitement du recourant.
Comme l'autorité intimée l'admet elle-même, le Dr B.________
n'a fait en substance que réitérer, lors de son audition du 25 juin 2021 – qui,
aux dires du recourant, s'est déroulée de manière laborieuse – les explications
développées dans son courrier de plainte. Quant au deuxième geôlier présent
lors de la soirée du 26 mars 2021, ses déclarations ne permettent pas
d'incriminer le comportement du recourant. Il ne ressort pas du dossier que
l'instruction aurait permis de récolter d'autres éléments probants sur la
question centrale des soins qui n'auraient pas été apportés au détenu dont le recourant
avait la charge. Les griefs à l'encontre du recourant à cet égard reposent dès
lors essentiellement sur les déclarations du Dr B.________, qui sont contestées
par le recourant, notamment sur la question centrale de savoir si ce médecin
lui a bien demandé d'appeler une ambulance. Il n'est en outre pas établi que la
santé du détenu, qui a été libéré par la suite et dont on ne connaît pas la
version des faits, aurait été effectivement mise en danger.
Enfin, si l'autorité intimée envisage désormais de
prononcer à l'encontre du recourant un licenciement immédiat pour justes motifs
(art. 71ter RPAC) et que seule la consultation préalable de la Commission paritaire
(art. 71ter al. 3 et 75 ss RPAC) est encore nécessaire avant que son
licenciement puisse cas échéant être prononcé, ce motif procédural ne saurait non
plus à lui seul justifier la suppression à titre préventif du droit au traitement
de l'intéressé dans l'attente du préavis de la Commission paritaire. Quoi qu'en
dise l'autorité intimée, sa décision s'apparente bien sur ce point à un
licenciement immédiat anticipé.
On ne se trouve donc pas dans une situation où un
intérêt public prépondérant justifierait que le recourant soit provisoirement
privé de son droit au traitement, ce qui justifie l'admission du recours sur ce
point.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis
et la décision attaquée réformée en ce sens que le droit au traitement du
recourant est provisoirement maintenu, ce qui rend la requête de restitution de
l'effet suspensif sans objet. La présente décision est rendue sans frais (art.
49 LPA-VD et art. 4 al. 4 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui
obtient partiellement gain de cause, a droit à une indemnité réduite à titre de
dépens, qui sera mise à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du 9 septembre 2021 de la Municipalité de Lausanne est réformée
en ce sens que le droit au traitement du recourant est provisoirement maintenu.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
La Commune de Lausanne versera à A.________ une indemnité de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 novembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.