vd_omni · GE.2002.0115 · 2004-11-29 · fr

c/Municipalité d'Ollon, Service de la mobilité, Service des forêts, de la faune et de la nature | La loi vaudoise concernant l'usage des véhicules à chenilles pendant l'hiver n'est pas applicable aux routes ouvertes à la circulation publique. Or, une route accessible sur toute sa longueur à un cercle indéterminé de personnes tels que chasseurs, promeneurs, riverains est une route publique au sens de la LCR. La circulation avec des véhicules à chenilles n'est donc pas soumise à autorisation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2004 GE.2002.0115

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du
29 novembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Antoine
Thélin et M. Bernard Dufour, assesseurs
recourants
X.________,
à Z.________, représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne,
A.________,
à Z.________, représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne,
autorité intimée
Service de la
mobilité,
avenue de
l'Université 5 à Lausanne,
I
autorités
concernées
Service des
forêts, de la faune et de la nature,
représenté par
le Centre de Conservation de la faune, à St-Sulpice,
Municipalité de
Z.________,
objet
Recours X.________ c/ décision du Service
des transports du 18 novembre 2002 refusant de lui délivrer une autorisation
de circuler avec un véhicule à chenilles (dossier joint GE 03-0004)
Vu les faits suivants
A.                A.________ est propriétaire
d'un chalet aménagé en résidence secondaire, situé à proximité du col
d'Argnaules dans la commune de Z.________. L'endroit est retiré, à 1'800 m
d'altitude, et éloigné des routes entretenues en hiver. Pour la saison 2000-2001,
il a obtenu du Département des infrastructures l'autorisation d'accéder à ce
chalet depuis Y.________ avec une luge à moteur "Polaris widetrack".
L'autorisation spécifiait trois itinéraires que le bénéficiaire pouvait
utiliser à son gré selon les conditions d'enneigement; la circulation hors de
ces itinéraires ou à des fins autres que l'accès au chalet était interdite.
L'autorisation fut renouvelée pour la saison 2001-2002; en outre, l'emploi
d'une autre luge à moteur "Arctic cat mountain" fut également
autorisé.
De plus, A.________ a obtenu de la
Municipalité de Z.________ (ci après : la municipalité), pour l'année 2000,
l'autorisation de circuler avec le véhicule "Polaris widetrack" par
un quatrième itinéraire depuis le hameau de Plambuit. La même autorisation,
valable les années 2000 et 2002, lui a été donnée pour une automobile
"Toyota".
Cet itinéraire-ci met à profit une
route carrossable passant par un lieu-dit Les Tailles, dite "route des
Tailles". Elle comporte deux tronçons à statuts différents: l'un, depuis
Plambuit, n'apparaît pas au registre foncier et traverse un bien-fonds
forestier appartenant à l'Etat de Vaud; l'autre est établi sur divers autres
terrains et correspond à une servitude de passage public inscrite en faveur de
la commune de Z.________. Celle-ci a fait prononcer par le Juge de paix, le 3
avril 2000, l'interdiction à quiconque, sauf ayants-droit, de passer sur la
route des Tailles. Sur place, elle a installé des signaux routiers
"interdiction générale de circuler - porteurs d'autorisation
exceptés".
B.                Le 12 novembre 2002, A.________
a demandé le renouvellement des deux autorisations que le Département lui avait
accordées l'hiver précédent; en outre, parce que l'utilisation de la route des
Tailles prêtait à contestation, il demandait l'autorisation expresse de
circuler en luge à moteur aussi par cet itinéraire. Invité à se prononcer, le Service
cantonal des forêts, de la faune et de la nature a émis un préavis négatif pour
l'utilisation de la route des Tailles, au motif que celle-ci traverse un site
d'hivernage pour la faune et qu'il importe de le préserver autant que possible
de tout dérangement. Par ailleurs, d'entente avec la Municipalité, le
Département a reconsidéré sa pratique en matière d'autorisation des luges à
moteur en raison de la circulation toujours plus importante de ces engins. Sous
la signature du chef du Service des transports, il a répondu à la demande le 19
décembre 2002 en délivrant deux autorisations d'accéder au chalet depuis la
halte des W.________ du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye. Le bénéficiaire
devait user du  transport public pour se rendre aux W.________, l'horaire étant
jugé suffisamment fourni; "de manière exceptionnelle" et "sans
transport de passagers", il pouvait utiliser les luges à moteur depuis Y.________
par deux itinéraires à son choix. Conformément au préavis, la route des Tailles
n'était pas autorisée.
A.________ a saisi le Tribunal
administratif d'un recours dirigé contre ces décisions. Il demande leur réforme
en ce sens qu'il puisse utiliser habituellement et avec passagers la route des
Tailles et les trois itinéraires précédemment autorisés.
C.               Selon un bail à loyer conclu
le 27 décembre 2001, A.________ a cédé à X.________ la jouissance du
"premier étage du chalet" pour un loyer mensuel de 150 fr. X.________
a lui aussi demandé l'autorisation d'accéder au chalet avec une luge à moteur.
Sur la base d'un préavis négatif de la Municipalité, indiquant que le requérant
n'avait pas de résidence à l'emplacement concerné, le Département a refusé
l'autorisation par une décision du 18 novembre 2002.
X.________ a lui aussi recouru au
Tribunal administratif. Il conclut à l'annulation de la décision et à l'octroi
d'une autorisation. Les deux causes ont été jointes en raison de leur
connexité.
D.               Invité à répondre aux
recours, le Département a proposé leur rejet.
Le recours de X.________ ayant été
communiqué à la municipalité, celle-ci a exposé qu'en raison des dimensions
modestes du chalet et du fait que A.________, son épouse et leurs cinq enfants
y séjournent régulièrement, le bail à loyer constituait probablement un
document de complaisance; en réalité, l'autorisation voulue par X.________
semblait destinée à des fins autres que l'accès au chalet.
Le Tribunal administratif a visité les
lieux et tenu audience à Y.________ le 10 février 2003. Le tribunal s'est rendu
au chalet en hélicoptère; il a mis à profit les trajets d'aller et de retour
pour examiner les secteurs traversés par la route des Tailles, d'une part, et
le tronçon commun aux trois autres itinéraires en cause, traversant la piste de
ski du Roc d'Orsay, d'autre part. Les recourants et leur conseil, les agents
représentant respectivement le service des transports du Département et le
Centre de conservation de la faune et de la nature, de même qu'un conseiller
municipal de Z.________, ont participé à cette opération et à l'audience.
Le débat a porté notamment sur les
dangers que présente la traversée de la piste de ski, notamment parce que le
tracé est en dévers et qu'il existe donc un risque élevé de perdre la maîtrise
du véhicule et de heurter des skieurs. Pour ce motif, les recourants et la municipalité
insistent pour que la route des Tailles puisse être utilisée. A ce sujet, les
recourants ont opposé leurs arguments à ceux du Centre de conservation de la
nature; ils contestent que pendant la période restreinte - janvier et février -
où ils utiliseraient cet itinéraire, leur passage soit réellement nuisible à la
faune. Les recourants ont aussi fait état des inconvénients que présente le
stationnement prolongé des luges à moteur près de la halte des W.________, où
elles sont exposées à des déprédations, alors qu'elles pourraient être garées à
l'abri au col de Bretaye.
E.        Par décisions sur demandes de mesures
provisionnelles du 4 décembre 2002 et du 11 mars 2003, le juge instructeur a
autorisé l'emploi des luges à moteur sur les itinéraires précédemment admis; il
a par la suite renouvelé cette autorisation pour la saison 2003-2004.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif est
compétent pour connaître des recours dirigés contre les décisions du
Département des infrastructures (art. 4 al. 1 LJPA).
2.
Les décisions attaquées sont fondées
sur la loi cantonale concernant l'usage des véhicules à chenilles pendant
l'hiver, du 10 septembre 1974 (LVCh). Celle-ci interdit l'utilisation des
véhicules à chenilles sur toute surface enneigée en dehors des voies publiques,
ainsi que sur les voies publiques visées à l'art. 43 al. 1 LCR, soit celles
"qui ne se prêtent pas ou ne sont manifestement pas destinées aux
véhicules à moteur" (art. 2 al. 1 et 2 LVCh). En dérogation à cette
interdiction, le Département peut accorder des autorisations de circuler
répondant à divers besoins spécifiques (art. 4 al. 1 let. a à c LVCh) ou, dans
d'autres cas, "lorsque le besoin est réel et qu'un autre genre de
transport ne convient pas ou ne saurait être raisonnablement exigé" (art.
4 al. 1 let. d LVCh). Les autorisations sont valables pendant une saison, soit
du 1er décembre au 30 avril, mais elles peuvent être renouvelées; des
conditions concernant notamment les horaires ou les itinéraires peuvent être
imposées (art. 4 al. 2 à 4 LVCh). Dans le cadre des itinéraires prescrits, les
autorisations permettent l'utilisation des routes forestières au titre du
trafic restreint admis sur ces routes (art. 16 al. 2 let. d de la loi
forestière cantonale, ci-après LVLFo; consid. 3d ci-dessous).
Dans sa teneur initiale, l'art. 2 al.
1 LVCh interdisait les véhicules à chenilles "en dehors des routes et
chemins publics ouverts au trafic hivernal des autres véhicules à moteur".
Saisi d'un recours, le Tribunal fédéral a jugé que cette disposition était
incompatible avec la législation fédérale sur la circulation routière. Selon
l'arrêt (ATF 101 Ia 565), cette dernière régit la circulation sur toutes les
voies publiques, enneigées ou non, et d'éventuelles restrictions concernant les
véhicules à chenilles doivent être ordonnées et signalées conformément aux
règles fixées par elle. A défaut, la circulation est libre et elle ne peut pas
être restreinte par le droit cantonal. L'interdiction cantonale, avec son
régime d'autorisations exceptionnelles, ne peut concerner que les voies
publiques visées à l'art. 43 al. 1 LCR et les surfaces extérieures aux voies
publiques. La loi du 10 septembre 1974 a donc été adaptée à ce contexte
juridique de rang supérieur.
3.
Il est nécessaire de vérifier si
cette loi cantonale est applicable à la circulation sur la route des Tailles.
Dans la négative, les recourants peuvent parcourir cet itinéraire sans
autorisation et, à son sujet, le litige n'a pas d'objet.
a) Une route est ouverte à la
circulation publique, et donc assujettie à la législation fédérale précitée,
lorsqu'elle se trouve en fait à la disposition d'un cercle indéterminé de
personnes. Il est sans importance qu'elle soit établie dans un but particulier
ou réservée à certaines catégories d'usagers. L'intention du propriétaire du
sol, le cas échéant, ou le statut de la route selon le droit cantonal ne sont
pas non plus déterminants; une route est publique si elle n'est pas, de façon
reconnaissable, exclusivement réservée à un usage privé. La réservation à
l'usage privé doit se reconnaître à la présence de barrières ou d'autres
obstacles, ou à une interdiction de circuler régulièrement ordonnée et dûment
signalée (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3e éd., ch.
2.3, 3.2, 3.3, 3.4 ad art. 1 LCR).
Selon l'arrêt du Tribunal fédéral, la
législation fédérale ne s'applique pas à la circulation de véhicules "dans
des endroits retirés et non fréquentés par le public" (ATF 101 Ia 565
consid. 4c p. 573). Or, avec le développement qui est déjà intervenu et qui se
poursuit encore dans le domaine des moyens de transport individuels, il
n'existe plus guère de route ou chemin qui, bien qu'effectivement accessible,
soit "non fréquenté par le public".
b) En droit cantonal, les servitudes
de passage public inscrites en faveur du canton ou d'une commune sont des
routes ouvertes à l'usage commun et soumises à la législation fédérale sur la
circulation routière (art. 1 al. 2, art. 25 de la loi sur les routes).
La compétence pour prendre des mesures
de réglementation locale du trafic (art. 3 LCR) sur les routes publiques,
telles que l'interdiction de circuler, appartient au Département des
infrastructures. Celui-ci peut déléguer sa compétence aux municipalités,  mais
seulement pour les mesures à prendre à l'intérieur des localités (art. 4 al. 1
et 2 de la loi cantonale sur la circulation routière). Un règlement cantonal
sur la signalisation routière régit la publication des décisions cantonales ou
communales que la législation fédérale soumet à cette formalité.
Le Juge de paix est compétent pour
prononcer, à la requête du propriétaire ou de l'ayant droit, une interdiction
de circuler destinée à protéger une propriété privée ou un droit de passage
privé (Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile vaudoise, 3e éd., ch. 1 ad art.
420 CPC). La route ou place visée par l'interdiction est en principe exclue du
réseau soumis à la législation fédérale.
c) Quelques règles particulières
concernent les routes forestières. Selon la loi fédérale sur les forêts (LFo),
les véhicules à moteur ne sont admis sur ces routes, en principe, que pour les
activités de gestion forestière, mais les cantons peuvent autoriser aussi
d'autres catégories d'usagers (art. 15 al. 1 et 2 LFo). A l'instar de toutes
les restrictions qui ne s'appliquent pas à l'ensemble du territoire suisse
(art. 5 al. 1 LCR), la limitation du trafic sur les routes forestières doit
être signalée et, au besoin, imposée par des barrières (art. 15 al. 3 LFo).
Cette matière est réglée en droit cantonal par l'art. 16 LVLFo, qui définit
notamment les catégories d'usagers admises à la circulation.
Aux termes de l'art. 16 al. 4 LVLFo,
"le Conseil d'Etat  arrête la procédure, les responsabilités et le
financement pour la signalisation" des routes forestières. Le règlement
d'application ne contient toutefois aucune disposition à ce sujet. Dans ces
conditions, on doit retenir que la compétence appartient au Département des
infrastructures, conformément à la réglementation générale.
d) L'Etat de Vaud, à titre de
propriétaire du tronçon de la route des Tailles traversant son propre fonds,
n'a pas fait interdire la circulation. L'autre tronçon est une route communale
ouverte à l'usage commun, pour laquelle le Département est compétent. Celui-ci
n'a pas non plus ordonné ni fait signaler une limitation du trafic. Compte tenu
que la compétence du Juge de paix porte sur la protection des propriétés
privées ou des droits de passage privés, ce magistrat n'a pas pu valablement
édicter, à la requête de la Municipalité de Z.________, une interdiction de
circuler sur une route légalement ouverte à l'usage commun. Au demeurant, la
Municipalité ne s'oppose pas à l'utilisation de la route par les recourants.
Le Tribunal administratif  doit ainsi
constater que la route des Tailles, accessible sur toute sa longueur à un
cercle indéterminé de personnes telles que des chasseurs, promeneurs ou
riverains, est une route publique selon la législation fédérale, et que, en
l'état des décisions valablement prises et signalées, le trafic des véhicules à
moteur n'y est pas limité alors même qu’il s’agit d’un secteur sensible du
point de vue de la faune, bien qu’il ne comporte aucune réserve de faune. La
loi cantonale sur l'usage des véhicules à chenilles pendant l'hiver ne s'y
applique donc pas, ni au titre des surfaces hors voies publiques, ni au titre
du trafic restreint admissible sur les routes forestières.
4.
La route des Tailles ne se prête
parfois pas - ou mal - à la circulation en luge à moteur. Dans la mesure où il
est alors possible d'accéder au chalet avec le même moyen de transport mais par
d'autres itinéraires, les recourants conservent un intérêt à obtenir les
autorisations nécessaires.
Les recourants n'ont pas mis
sérieusement en doute que le nombre des luges à moteur en circulation augmente
constamment - leurs propres demandes d'autorisations s'inscrivent d'ailleurs
dans cette tendance - et qu'il se justifie donc de statuer de façon plus
restrictive, par rapport à la pratique antérieure, sur de telles demandes. Bien
qu'elle entraîne certaines complications, l'utilisation du chemin de fer peut
être considérée comme raisonnablement exigible selon l'art. 4 al. 1 let. d
LVCh. Par conséquent, le Département n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation
en n'autorisant à A.________ que deux itinéraires depuis Y.________, et
seulement  "de manière exceptionnelle". Le recours concerné est donc
mal fondé à ce sujet. Pour le surplus, à l'audience, les représentants du
Département ont déclaré que la clause "sans transport de passagers"
devait s'entendre "sans passagers autres que les membres de la
famille". Le recourant acceptant la restriction ainsi interprétée, le
Tribunal administratif peut constater qu'un accord est intervenu sur ce point
particulier.
L'autorisation de circuler
habituellement depuis la gare du col de Bretaye, plutôt que depuis la halte des
W.________, ne prolongerait l'itinéraire déjà admis que de façon insignifiante,
sans inconvénients spécifiques du point de vue de l'intérêt public. Elle serait
nettement plus avantageuse pour le bénéficiaire, en tant que les véhicules
utilisés pourraient être garés à l'abri des intempéries et des déprédations. Le
recours de A.________ sera donc admis sur ce point-ci.
5.
A la visite du chalet, le Tribunal
administratif a constaté qu'une petite chambre avec un lit, à l'étage, est
effectivement mise à la disposition du recourant X.________. Un dortoir avec
une dizaine de lits se trouve au même niveau. Les recourants ont expliqué que
tous les occupants du chalet, y compris X.________, utilisent en commun le
séjour et les autres commodités installées au niveau inférieur. Dans ces
conditions, le motif pour lequel le Département a refusé l'autorisation
demandée par X.________ se trouve démenti. Cette autorité pourra toutefois
examiner s'il se justifie d'accorder plus de deux autorisations pour un seul
chalet. En effet, les autorisations à délivrer sur la base de  l'art. 4 al. 1 let.
d LVCh  doivent répondre à des besoins objectifs. Or, à première vue, compte
tenu que les utilisateurs du chalet partagent déjà le même logement, on peut
plutôt attendre d'eux qu'ils collaborent et se prêtent leurs véhicules. Aussi
l’accès est aisé à ski depuis Bretaye (piste des W.________ et 5 min de marche
à ski) et la luge à moteur devrait être utilisée de manière modérée pour les
transports de bagages ou de personnes handicapées. Ainsi, le recours de X.________
sera partiellement admis.
6.
En dépit de l'admission partielle des
recours, le Tribunal administratif peut renoncer à annuler ou réformer les
décisions attaquées ; en effet, même si le recourant conservaient un
intérêt virtuel à contester ces décisions (ATF 107 Ib 392), la saison qu'elles
concernaient directement est terminée depuis longtemps.
7.
Les recourants obtiennent gain de
cause sur certains points et succombent sur d'autres, de sorte que la cause
doit être terminée sans émolument judiciaire et sans dépens. Les autorisations
de circuler en luge à moteur étaient demandées dans un simple but d'agrément,
pour l'accès à une résidence secondaire; il apparaît donc équitable que les
recourants supportent les frais d'instruction (art. 38 al. 1, 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours n'ont pas d'objet
en ce qui concerne la circulation par la route des Tailles.
II.
Le recours de A.________ est
partiellement admis, au sens du consid. 4 ci-dessus.
III.
Le recours de X.________ est
partiellement admis, au sens du consid. 5 ci-dessus.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument
judiciaire ni alloué de dépens.
V.
Les recourants sont débiteurs
des frais d'instruction, solidairement entre eux, par 1239 fr.55.
Lausanne, le 29 novembre 2004/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.