vd_omni · AC.2011.0243 · 2012-09-24 · fr

SWISSCOM (Suisse) SA/Municipalité de Vallorbe | La décision de l'administration communale qui met à la charge d'un fournisseur de services de télécommunications une taxe pour l'établissement d'un permis de fouille et pour la surveillance des travaux d'installation d'une ligne sous une route communale (taxe communale spéciale) peut faire l'objet d'un recours auprès de la commission communale de recours. Transmission d'office à cette commission communale de l'affaire, introduite devant la CDAP (mauvaise indication des voies de droit).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.2012 AC.2011.0243

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 septembre 2012
Composition
M. André Jomini,
président
;
MM. Robert
Zimmermann et Eric Kaltenrieder; juges
recourante
SWISSCOM (Suisse)
SA,
à Ittigen ,
autorité intimée
Municipalité de
Vallorbe,
Objet
Taxes communales spéciales
Recours SWISSCOM (Suisse) SA c/ décision
de la Municipalité de Vallorbe du 12 septembre 2011 (taxes pour l'octroi d'un
permis de fouille)
Vu les faits suivants
A.
En vue de l'extension de son réseau à fibre
optique, Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a demandé à la commune de
Vallorbe, le 27 mai 2011, un "permis de fouille sur le domaine
public", afin d'être autorisée à faire des travaux sur des canalisations
existantes à la rue de l'Ancienne-Poste et à la rue des Eterpaz.
Le 12 septembre 2011, le bureau
technique de l'administration communale de Vallorbe a délivré le permis de
fouille requis. Cette autorisation pose certaines conditions pour l'exécution
des travaux (veiller aux installations et conduites existantes, prendre les
mesures de signalisation routière adéquates, etc.) et prévoit ce qui suit à la
rubrique "facturation":
"La facturation est établie sur la base
de 95 fr. / heure, soit:
Etablissement du permis de fouille (1 heure)
Surveillance de la bonne exécution des
travaux (30 minutes par sondage, dans ce cas 23 sondages)
Permis de fouille (1 heures)                                 95
fr.
Surveillance (11 heures 30 minutes)                     1'092
fr. 50
Total:                                                                 1'187
fr. 50."
Il est en outre indiqué que cette
décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et
public.
B.
Par acte du 3 octobre 2011 adressé à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, Swisscom a recouru contre
la décision communale précitée du 12 septembre 2011. Elle prend les conclusions
suivantes:
A titre principal:
Principalement:
I. La décision de la Commune de Vallorbe du
12 septembre 2011 est annulée en tant qu'elle fixe des frais de surveillance et
n'autorise les travaux qu'après signature du permis de fouille.
II. Le permis de fouille est octroyé.
III. La facturation de frais pour des
interventions/prestations des autorités communales et/ou de la police
municipale qui ne sont pas justifiées ou qui ne correspondent pas aux coûts
effectifs est illicite.
IV. L'émolument administratif lié à la
procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC [loi
fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications; RS 784.10] est fixé à 95 fr.
Subsidiairement:
V. Le dossier est renvoyé à la Commune de
Vallorbe pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A titre subsidiaire:
Principalement:
I. L'autorisation de fouille demandée par Swisscom
à la Commune de Vallorbe le 27 mai 2011 pour des ouvertures sur des
canalisations existantes à la rue de la Poste et rue des Eterpaz à Vallorbe en
vue de la pose d'une fibre optique est octroyée.
II. L'émolument administratif lié à la
procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC est fixé à
95 fr.
III. La facturation de frais pour des
interventions/prestations des autorités communales et/ou de la police
municipale qui ne sont pas justifiées ou qui ne correspondent pas aux coûts
effectifs est illicite.
Subsidiairement:
IV. Le dossier est renvoyé à la Commune de
Vallorbe avec l'instruction impérative de délivrer dans le délai de 7 jours une
autorisation de fouille en conformité avec l'art. 35 LTC.
C.
Le recours a été communiqué à la Municipalité de
Vallorbe, laquelle a été invitée à se déterminer. Dans ses observations du 14
octobre 2011, cette autorité a précisé que le permis sollicité avait été
délivré, "
assujetti
d'émoluments administratifs tels que prévus dans le Règlement communal
concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement
en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, approuvé
en date du 5 juin 2000 par le Conseil d'Etat, auxquels s'ajoutent les frais
administratifs effectifs
". La Municipalité
a précisé que les frais avaient été calculés dans la décision sur la base d'un
forfait au tarif horaire des collaborateurs communaux, par souci de
simplification, puis elle a ajouté:
"Néanmoins, au vu de la position de la
recourante, nous renonçons à appliquer ce forfait, d'un montant de 1'092 fr.
50, et calculerons les frais réels sur la base d'un décompte horaire précis
lors du chantier. En vertu de ce qui précède, le montant dû pour la délivrance
du permis de fouilles accordé n'étant pas contesté, seul sera perçu 95 fr. pour
l'établissement dudit permis".
D.
Le juge instructeur de la Cour de droit
administratif et public a rendu le 18 octobre 2011 une décision sur mesures
provisionnelles, en prononçant la levée partielle de l'effet suspensif, avec la
précision suivante:
"Le
permis de fouille délivré le 12 septembre 2011 est exécutoire, hormis en ce qui
concerne les éventuels frais de surveillance du chantier, dont la perception
demeure suspendue"
.
E.
Les travaux de pose de la fibre optique ont été
réalisés au cours du mois de mars 2012.
F.
Le 13 août 2012, le boursier communal de
Vallorbe a adressé à Swisscom une facture de 1'913 fr. 25 pour le "
permis de fouille à la rue des Eterpaz
et de l'Ancienne Poste
". Cela comprend 475
fr. pour l'établissement de 29 permis de fouilles, 1'258 fr. 25 pour des
contrôles à la fin des travaux, et 180 fr. en raison de l'indisponibilité de
places de parc. La facture comporte la mention suivante: "
Cette facture est susceptible de
recours dans les 30 jours dès sa notification. Passé ce délai, elle deviendra
définitive et exécutoire
".
Interpellée par le juge
instructeur, la Municipalité a précisé le 22 août 2012 que la première facture
de 1'092 fr. 50 avait été annulée (cf. observations du 14 octobre 2011) et
qu'elle était remplacée par une nouvelle facture de 1'913 fr. 25 "
correspondant aux frais réels relatifs à la présente
affaire
".
G.
Swisscom a déposé des déterminations le 13
septembre 2012, en exposant en substance qu'elle contestait la nouvelle facture
pour les mêmes motifs que la précédente. Elle a modifié ou précisé les
conclusions de son recours dans le sens suivant:
I. L'émolument administratif lié à la
procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC est fixé à
50 fr., soit une heure de travail à un tarif horaire de 50 fr.
II. Tous les frais de contrôle, y compris
les frais de réception des travaux et les frais de déplacement, ainsi que le
dédommagement pour l'indisponibilité des places de parc sont annulés.
III. Subsidiairement, le dossier est renvoyé
à la Municipalité de Vallorbe pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et
librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Dans ses premières conclusions
(du 3 octobre 2011), la recourante prétendait notamment à l'octroi du permis de
fouille. Or cette autorisation communale lui avait été délivrée, ce que la
Municipalité a d'emblée précisé dans sa réponse du 14 octobre 2011. La
contestation ne pouvait donc pas porter sur la délivrance de cette
autorisation, ni du reste sur les conditions relatives à l'exécution des
travaux (préservation des conduites existantes, signalisation, etc.), qui
n'étaient pas litigieuses. Les travaux ont depuis lors été exécutés. En
réalité, l'objet du litige était dès l'origine limité à ce qui figure dans la
rubrique "facturation" de la décision communale du 12 septembre 2011.
En définitive, les conclusions de la recourante ont été précisées le 13
septembre 2012 et elles ne concernent plus que les émoluments et frais de
contrôle.
b) Dans ce cadre, la recourante se
prévaut de l'art. 35 LTC [loi fédérale du 30 avril 1997 sur les
télécommunications; RS 784.10] qui contraint le propriétaire d’un terrain
faisant partie du domaine public à autoriser les fournisseurs de services de
télécommunication à y installer et exploiter des lignes et des postes
téléphoniques payants publics dans la mesure où ces installations n’entravent
pas l’usage général (al. 1). C'est sur cette base que la recourante a été
autorisée à poser de la fibre optique dans les deux rues concernées, qui font
partie du domaine public communal. L'art. 35 al. 4 LTC dispose alors qu'il peut
être perçu des émoluments en vue de couvrir les frais, mais il ne peut être
exigé de dédommagement pour l’utilisation d’un fonds, à moins que celle-ci
n’entrave l’usage du domaine public. La recourante conteste la mise à sa charge
d'émoluments et frais – dans la mesure où ils excèdent un émolument de 50 fr.
ou de 95 fr. – en se fondant sur cette disposition du droit fédéral.
c)             A l'origine, la
recourante contestait une décision communale en critiquant la mise à sa charge de
1'092 fr. 50 (frais de surveillance selon la décision du 12 septembre 2011).
Après le dépôt du recours et dans le délai de réponse, la Municipalité a déclaré
renoncer à facturer ce montant, considéré comme forfaitaire, et a annoncé une
nouvelle décision, en fonction des "frais réels". L'art. 83 al. 1 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36)
permet à l'autorité intimée, en lieu et place de ses déterminations, de rendre
une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant. Si
le recours au Tribunal cantonal a un effet dévolutif – en ce sens que la
compétence de traiter de l'affaire passe en principe à l'autorité de recours,
un nouvel examen par l'autorité administrative intimée reste admissible s'il
aboutit à une décision plus favorable (cf., à propos de cette dérogation à
l'effet dévolutif, Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 399).
La situation est particulière en l'espèce, dès lors qu'après avoir rapporté la
première décision communale, la Municipalité (par le boursier communal) a rendu
le 13 août 2012 une décision moins favorable à la recourante. Il n'y a
toutefois pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le présent arrêt.
d) En effet, aussi bien la première
décision communale que la seconde sont des décisions sur la perception de taxes
communales. La Municipalité invoque, comme fondement, le règlement communal sur
les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière
de police des constructions et d'aménagement du territoire. Les taxes en
question peuvent être considérées comme des taxes spéciales "
en contrepartie de prestations ou avantages déterminés
ou de dépenses particulières
", au sens de l'art. 4 de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11). Le droit cantonal
prévoit une voie de recours, auprès d'une commission communale de recours,
contre "
toute décision prise en matière d'impôts ou taxes communaux et
de taxes spéciales
" (art. 45 al. 2 LICom). A Vallorbe, cette
commission est instituée à l'art. 113 du règlement du conseil communal
(Commission de recours en matière d'informatique et en matière fiscale).
L'auteur de la décision du 12
septembre 2011 – le bureau technique communal – aurait dû indiquer, comme voie
de recours, celle du recours à la commission communale de recours. L'indication
fausse, qui a conduit la recourante à saisir la Cour de céans, ne crée par pour
autant une compétence du Tribunal cantonal. Il incombe bien plutôt à la Cour de
droit administratif et public de transmettre d'office la cause à la Commission
de recours en matière d'informatique et en matière fiscale de la commune de
Vallorbe (art. 7 al. 1 LPA-VD). C'est à elle qu'il incombera d'examiner si la
décision du 12 septembre 2011 doit être considérée comme maintenue, nonobstant
la nouvelle décision du 13 août 2012, en raison de l'effet dévolutif du recours
dont elle est finalement saisie (cf. supra, consid. 1c).
Cela étant, la recourante a pris,
dans le délai de 30 jours indiqué au pied de la décision du 13 août 2012, des
conclusions tendant à l'annulation de cette nouvelle décision (cf. mémoire du
13 septembre 2012). L'indication des voies de recours, au pied de la décision
du 13 août 2012, était plus sommaire que dans la première décision, puisque
l'autorité compétente n'était pas mentionnée. Quoi qu'il en soit, le mémoire de
la recourante du 13 septembre 2012, à considérer le cas échéant comme un
recours contre la décision du 13 août 2012, doit lui aussi être transmis
d'office à la commission communale de recours, comme objet de sa compétence.
e) A cause de la prise de position
initiale de la Municipalité, qui a annoncé son intention de rendre une nouvelle
décision dès qu'elle a eu connaissance du recours, l'affaire a été en quelque
sorte suspendue informellement devant la Cour de céans, de sorte que la
question de la recevabilité du recours n'a pas été examinée jusque là. A ce
stade, il s'impose de transmettre sans délai la cause à la commission de
recours compétente, afin que la condition de l'épuisement des instances
inférieures puisse être satisfaite (art. 92 al. 1 LPA-VD, qui n'admet la
recevabilité du recours au Tribunal cantonal pour autant que la loi ne prévoie
aucune autorité pour en connaître).
2.
Le présente décision doit être rendue sans frais
ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
prononce:
I.
La cause est transmise à la Commission de
recours en matière d'informatique et en matière fiscale de la commune de
Vallorbe, comme objet de sa compétence.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 24 septembre 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.