vd_omni · AC.1991.0075 · 1993-01-19 · fr

PPE des Osches 69 et 71 | Recours d'une PPE contre mise en demeure d'exécuter une charge contenue dans le permis de construire au motif qu'elle n'a jamais été la titulaire de cet acte. Existence d'une restriction de droit publique. Prescription

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.01.1993 AC.1991.0075

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
19 janvier
1993
sur le recours interjeté par la
Communauté
des copropriétaires par étages du chemin des Osches 69 et 71
, à Pully, dont
le conseil est l'avocat Bernard Katz, à 1006 Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Pully
du 7 août 1991, lui fixant un délai au 30 septembre 1991 pour acquérir
"sous une forme ou une autre" le solde des places de parc exigées par
le plan de quartier du "Praz des Clos".
***********************************
Statuant dans sa séance du 13 mai 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
P. Blondel, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            Les parcelles
898, 891 et 897 du cadastre de la Commune de Pully sont régies par le plan de
quartier du "Praz des Clos" et par son règlement spécial (RPQ),
adoptés par le conseil communal le 5 octobre 1977 et approuvés par le Conseil
d'Etat le 25 novembre 1977. Le plan de quartier prévoit notamment, sur les
parcelles 891 et 897, la construction d'un garage collectif souterrain destiné
à abriter une partie des places de parc exigées pour les bâtiments prévus sur
la parcelle 898.
B.                            Maurice
Bertholet et la S.I. Faux-Blanc S.A., propriétaires de la parcelle 898, ont
requis en 1979 auprès de la Municipalité de Pully (ci-après la municipalité)
l'autorisation de construire deux bâtiments d'habitation contigus ainsi qu'un
groupe de garages sur leur bien-fonds. Cependant, seules vingt places de
stationnement pouvaient être aménagées sur la parcelle alors que l'art. 26 RPQ
exigeait vingt-neuf places pour les deux immeubles. La municipalité a
subordonné la validité du permis de construire à l'établissement d'une
convention obligeant le maître de l'oeuvre ainsi que ses successeurs à
réaliser, lors de la construction du garage collectif sur les parcelles 891 et
897, les neuf emplacements de stationnement manquants. Cet engagement devait
faire l'objet d'une annotation au registre foncier au moins soixante jours
avant le début des travaux (ch. 1.2). Le constructeur était cependant autorisé
à compenser partiellement et provisoirement ce manque d'emplacements par
l'aménagement, en zone de verdure, de quatre places extérieures en pavés
alvéolés (ch. 1.3). Le permis de construire a été délivré le 20 août 1979.
C.                            Une convention
a été signée le 23 juillet 1980 entre les constructeurs et la municipalité, aux
termes de laquelle les propriétaires actuels ou futurs de la parcelle 898
s'engageaient à réaliser le moment venu les neuf places de parc manquantes, et
à désaffecter l'aire de stationnement provisoire. Cette obligation devait être
reprise par tout acquéreur de tout ou partie de l'immeuble et elle devait
figurer dans tout acte de vente ou d'achat le concernant; la Commune de Pully
était autorisée à en contrôler le contenu et, le cas échéant, à en exiger la
mention expresse.
Selon les
actes de vente des lots de la PPE "Chemin des Osches 69 et 71" -
constituée par Maurice Bertholet et la S.I. Faux-Blanc SA sur la parcelle 898
en 1981 -, l'acquéreur d'un lot s'engageait à exécuter les obligations fixées
par les autorités pour l'octroi du permis de construire, notamment en ce qui
concerne la construction d'un garage fermé et la désaffectation des places de
stationnement provisoires (ch. 12). En revanche, aucune mention n'a été
inscrite au registre foncier à ce sujet.
Les deux
immeubles ont été construits avec vingt places de stationnement et quatre
places provisoires; la municipalité a délivré le permis d'habiter le 19 mars
1982.
D.                            La
municipalité a octroyé, le 10 janvier 1986, à MM. Jean-Luc Baroni, Henri et
Jean-Pascal Cuerel, Gilbert Vinard et M. Rosat S.A., propriétaires en société
simple des parcelles voisines 891 et 897, l'autorisation de construire deux
groupes de deux bâtiments contigus avec le garage souterrain collectif devant
contenir les neufs places manquantes. Le permis précisait que la PPE chemin des
Osches 69 et 71 devait disposer de ces neuf emplacements de stationnement; il
appartenait à l'administrateur de cette copropriété d'arrêter les modalités
financières et techniques de cette opération, puis de les soumettre à la
municipalité pour approbation. Les travaux ont été achevés au cours de l'année
1989.
E.                            Après avoir
constaté à diverses reprises que ses exigences n'avaient pas été suivies - à
l'exception d'une place de stationnement achetée par l'un des copropriétaires
-, la municipalité, par décision du 7 août 1991, a fixé un délai au 30
septembre 1991 à la PPE ch. des Osches 69 et 71 pour qu'elle acquière, sous une
forme ou sous une autre, le solde des emplacements de stationnement qu'elle
s'était engagée à réaliser le 23 juillet 1980, soit huit places de parc
couvertes et fermées. Il lui était également demandé de supprimer, dans le même
délai, les quatres places de stationnement provisoirement autorisées et de
redonner à cet endroit l'aspect d'un espace vert arborisé. L'autorité précisait
que l'inexécution de ces obligations la contraindrait à retirer le permis
d'habiter.
F.                            La PPE chemin
des Osches 69 et 71 a recouru contre cette décision le 15 août 1991; elle a
conclu à son annulation. La municipalité s'est déterminée sur le recours et
conclu à son rejet. Jean-Luc Baroni, Henri et Jean-Pascal Cuerel, Gilbert
Vinard et M. Rosat S.A ont produit leurs observations et ils concluent
également au rejet du recours.
G.                            Le Tribunal
administratif a tenu son audience finale le 13 mai 1992 en présence de
Marc-Henri Pittet en qualité de sous-directeur de la société Bernard Nicod
S.A., administratrice de la PPE recourante, assisté de l'avocat Bernard Katz;
de François Dousse, juriste et représentant de la municipalité, ainsi que de
l'avocat Pierre-André Marmier pour les intervenants. Ceux-ci, par dictée au
procès-verbal, ont confirmé leur engagement irrévocable de céder à la PPE
chemin des Osches 69 et 71, respectivement aux copropriétaires de cette
communauté, la propriété des huit places de parc restantes, aménagées à leur
intention dans le parking souterrain de leurs immeubles, le prix de cession demeurant
réservé.
Parties et
intéressés ont été entendus dans leurs explications. La conciliation a été
tentée en vain.
et considère en droit :
________________
1.                             La recourante
prétend qu'elle ne s'est jamais engagée à réaliser les places de parc litigieuses
et que le permis de construire délivré aux promoteurs des immeubles construits
sur son bien-fonds, de même que les conditions auxquelles sa validité était
assortie, ne sauraient lui être opposés; il n'existerait d'ailleurs aucune
trace de ces conditions dans l'acte constitutif de la PPE, dans son règlement
d'administration ou encore au registre foncier. Elle invoque également sa bonne
foi, car la convention passée entre les constructeurs et la municipalité n'est
pas mentionnée au registre foncier.
a) Au moment
de délivrer le permis de construire, l'autorité vérifie si le projet qui lui
est soumis est conforme aux lois et règlements applicables (art. 17 al. 3 et
104 al. 1 LATC). Lorsque le projet n'est pas réglementaire, le permis de
construire est refusé. Selon l'art. 117 LATC, une autorisation peut être
assortie de clauses accessoires lorsque des modifications de minime importance
s'imposent pour rendre le projet réglementaire. La validité du permis peut être
soumise à une condition ou être accompagnée d'une charge (Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 183 ss).
La condition
subordonne les effets d'un acte administratif à un événement incertain; elle
est qualifiée de suspensive lorsque ses effets sont suspendus jusqu'à la
réalisation de l'événement et de résolutoire lorsqu'au contraire l'événement
éteint les effets de l'acte. La charge est une obligation imposée par l'acte
administratif à son destinataire. De par sa nature, elle est jointe à un acte
qui attribue un droit ou un avantage. La charge se différencie de la condition
à divers égards. Son exécution ou son inexécution n'influent pas sur les effets
de l'acte lesquels en revanche, dépendent de la réalisation d'une condition; en
outre, l'administré est tenu de s'acquitter d'une charge, non pas de remplir
une condition; enfin, une charge peut être attaquée isolément, au contraire
d'une condition dont le sort est lié à celui de l'acte. Pour qualifier une
clause de condition ou de charge, il faut l'examiner en elle-même, sans
s'arrêter aux expressions parfois inexactes dont s'est servi l'auteur de l'acte
(André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 407 ss.
et arrêts cités).
Les clauses
accessoires ne sont valables que si elles se concilient avec les principes
constitutionnels, notamment ceux de légalité et de proportionnalité. L'autorité
n'est pas tenue de rejeter une requête susceptible d'être admise moyennant une
condition ou une charge. Il est toutefois nécessaire que la clause accessoire serve
à la réalisation des exigences posées par la loi. Elle doit en outre figurer
dans l'acte lui-même, la réserve de clauses accessoires futures ne remédiant
pas aux vices d'une demande d'autorisation. En outre, la charge doit présenter
un rapport de connexité relativement étroit avec le projet pour satisfaire au
principe de proportionnalité : l'autorité ne peut assortir son autorisation de
clauses accessoires étrangères aux dispositions visées par la procédure de
permis de construire et au but d'intérêt public du droit de la police des
constructions (André Grisel, op. cit., p. 407-408).
b)
L'obligation faite à un propriétaire d'aménager des places de stationnement,
lors de constructions nouvelles ou de transformations, trouve sa base légale à
l'art. 47 lit. g LATC. Cette disposition permet aux communes de fixer dans
leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions concernant la
création de garages et de places de stationnement, ainsi que la perception de
contributions compensatoires destinées aux frais d'aménagement de places de
stationnement à défaut de terrain privé disponible (voir à ce sujet ATF 97 I
792).
Les
conditions concernant la création de places de stationnement sont fondées sur
les plans directeurs (art. 43 al. 2 LATC), notamment sur les objectifs retenus
dans les domaines des transports et de la politique du stationnement. Les
exigences relatives au nombre de places de stationnement doivent en effet être
appréciées de manière nuancée selon les possibilités de remplacer les déplacements
en voiture par d'autres moyens de transport (voir norme de l'Union des
professionnels suisse de la route concernant les besoins en cases de
stationnement n° SN 640 601 a, tableau n° 2). Il appartient donc aux communes,
lors de l'adoption des plans et des règlements d'affectation, d'aménager les
solutions juridiques qui permettent la création de places de parc en nombre
suffisant de manière adaptée aux circonstances locales ( sur ce sujet Roland
Walter, Places de parc sur terrain privé et solutions de remplacement (avis
de droit), mémoire Aspan n° 28a, mars 1982).
Le plan de
quartier "Praz des Clos" comprend les éléments quantitatifs de
l'obligation d'aménager des places de stationnement (art. 26 RPQ) et il fixe la
répartition de ces places dans les périmètres concernés. Le nombre de places de
stationnement extérieures est défini par des aires d'implantation destinées à
cet effet. Le plan prévoit en outre la construction de garages souterrains
collectifs dont la capacité permette d'abriter le solde des emplacements de
stationnement exigibles en vertu de l'art. 26 RPQ.
c)
L'exigence posée par la municipalité lors de l'octroi du permis de construire,
concrétisée par la convention du 23 juillet 1980, est une charge; elle impose
aux constructeurs et aux acquéreurs subséquents de tout ou partie de l'immeuble
l'obligation de réaliser le moment venu les emplacements de stationnement
exigés par l'art. 26 RPQ, et de désaffecter les places de parc en pavés
alvéolés autorisées provisoirement. Cette charge est destinée à assurer la
réalisation du plan de quartier. Elle ne crée pas une obligation nouvelle mais
diffère dans le temps l'aménagement des places de parc exigibles pour les
immeubles concernés; elle est ainsi fondée sur une base légale suffisante. Elle
est aussi conforme au principe de proportionnalité en ayant permis la
réalisation immédiate du projet; elle présente en outre un rapport de connexité
suffisant avec la disposition légale dont elle doit assurer l'exécution.
d)
Restriction de droit public à la propriété privée, l'existence d'une charge
s'impose au constructeur, au propriétaire du fonds ainsi qu'à ses successeurs
indépendamment de toute inscription au registre foncier, dont le seul but est
de protéger l'acquéreur de bonne foi. Une telle mention n'a qu'une portée
déclarative sur le plan du droit public (ATF 111 Ia 182, JT 1987 I 500; art.
680 CC; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9 juni 1985,
note 8 art. 29).
La
recourante ne saurait par conséquent se soustraire à l'obligation d'exécuter la
charge contenue dans le permis de construire, et précisée par la convention du
23 juillet 1980, au seul motif que ce dernier acte n'a pas fait l'objet d'une
mention au registre foncier. Elle ne peut non plus opposer à l'autorité sa
qualité d'acquéreur de bonne foi; si tant est qu'elle le soit, ce dont on peut
douter compte tenu de la teneur des actes de vente, qu'elle ne pouvait ignorer.
2.                             La recourante
soutient que le droit d'exiger l'exécution de l'obligation découlant de la
charge litigieuse serait prescrit dès lors qu'il s'est écoulé plus de dix ans
depuis l'octroi du permis de construire aux promoteurs Bertholet et S.I.
Faux-Blanc S.A., et plus de cinq ans depuis l'octroi du permis de construire
aux promoteurs Cuerel et consorts pour la construction du garage souterrain
collectif. Elle se prévaut de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant
la prescription des créances en remboursement de subventions.
a) Les
prétentions de la collectivité envers les particuliers sont soumises aux règles
concernant la prescription (ATF 105 Ib 265 et arrêts cités; André Grisel,
op. cit., p. 660 et ss). Le délai de prescription et son point de départ se
déterminent, à défaut de dispositions expresses, en premier lieu par
application analogique des règles de prescription que l'acte législatif en
cause a établies pour des créances comparables. Si cet acte législatif ne
contient pas de telles dispositions, il faut alors se référer aux règles
contenues dans d'autres textes pour des créances semblables; faute de dispositions
légales correspondantes, le délai de prescription doit finalement être fixé
selon des principes généraux. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une créance
en remboursement d'une subvention se prescrivait par un an dès que les
autorités compétentes avaient eu connaissance de leur droit de répétition et,
dans tous les cas, par dix ans dès la naissance de ce droit (ATF 108 Ib 150).
b) Cette
jurisprudence ne s'applique cependant pas à l'exécution d'obligations non
pécuniaires. En matière de constructions, le propriétaire d'un immeuble non
conforme acquiert en quelque sorte par prescription le droit de maintenir
l'état non réglementaire du bâtiment ou d'une partie du bâtiment. En dehors de
cas où le retour à une situation conforme au droit s'impose pour des motifs de
police au sens étroit, le Tribunal fédéral a fixé à trente ans le délai de
péremption du droit  de la collectivité d'exiger le rétablissement de la
situation réglementaire en appliquant par analogie les règles du droit civil
relatives à la prescription acquisitive (art. 662 CC). Ce délai commence à
courir avec la fin de l'exécution de la construction ou de la partie de
construction non réglementaire. Sont réservés cependant les cas où l'autorité
intervient avant l'échéance de ce délai, mais après avoir toléré pendant des
années le vice dont est entachée la construction litigieuse, alors que
l'irrégularité lui était connue ou qu'elle aurait dû la connaître en faisant
preuve de l'attention commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121; 105 Ib 265).
c) La
recourante devait exécuter la charge assortie au permis de construire dès la
fin des travaux de la construction du garage souterrain collectif, en 1989. Dès
cette date, le comportement de la municipalité ne peut prêter à confusion. Rien
dans son attitude ne permet de penser qu'elle ait toléré le refus de la
recourante d'exécuter la prestation contenue dans la charge querellée. Certes,
la décision attaquée est intervenue deux ans après que la prétention est
devenue exigible. Il ressort cependant du permis de construire délivré aux
promoteurs Cuerel et consorts, tout comme de la correspondance entretenue avec
la recourante, qu'une solution de droit privé devait intervenir avant toute
mise en demeure par l'autorité. En conséquence, la recourante ne saurait
prétendre aujourd'hui pouvoir jouir d'une situation acquise. L'exigence
municipale n'est donc pas prescrite.
3.                             La recourante
prétend aussi que la légitimation passive lui ferait défaut pour exécuter
l'obligation contenue dans la charge litigieuse. Seuls les copropriétaires
solidairement entre eux pourraient, selon elle, être reconnus débiteurs d'une
obligation portant sur des aménagements destinés à un usage exclusif de ses
membres.
En
sa qualité de communauté de copropriétaires par étages, la recourante jouit de
l'exercice des droits civils, dans les limites que lui impose son but qui est
d'administrer l'immeuble en copropriété (art. 712 lit. l CC; Steinauer,
Les droits réels I p. 357). En outre, c'est elle seule qui est compétente en
matière de constitution de droits réels grevant l'immeuble en copropriété ou de
création de tels droits en faveur du dit immeuble (art. 648 al. 2 CC; ATF 108
II 35; Steinauer, op. cit., p. 344). Corollairement, la gestion de ces
droits rentre également dans ses attributions. S'agissant d'une charge grevant
la chose en copropriété, la situation n'est pas différente, de telle sorte que
l'exécution de l'obligation qui lui est liée lui incombe en application de ces
principes. En l'espèce, la charge litigieuse, et plus précisément l'obligation
qui en découle, constitue une restriction de droit public à la copropriété. Son
exécution relève ainsi en premier lieu de la communauté elle-même, sans
préjuger de la répartition interne des frais qu'un tel acte pourra engendrer.
Pour cette raison, il importe peu de connaître l'affectation future des places
de parc manquant sur le bien-fonds de la recourante. Il s'agit en réalité d'un
problème interne à la communauté, dont l'autorité ne saurait se préoccuper. Ce
grief se révèle donc également mal fondé.
4.                             La
municipalité est ainsi en droit d'exiger de la recourante qu'elle exécute la
convention signée le 23 juillet 1980 par les promoteurs Maurice Bertholet et la
S.I. Faux-Blanc S.A.. Selon les termes de cet engagement, la recourante a l'obligation
de réaliser le moment venu les emplacements de stationnement mentionnés dont
elle est dispensée provisoirement. En outre, il lui faut désaffecter les
emplacements de stationnement provisoires, réalisés sous la forme d'une aire de
stationnement constituée de pavés à alvéoles engazonnés.
Le
but de la charge litigieuse n'est autre que le respect de la réglementation du
plan de quartier du "Praz des Clos" relative à l'équipement de chaque
parcelle en places de stationnement, mais reporté dans le temps. Dès lors que
les circonstances le permettent, la recourante doit aujourd'hui faire en sorte
de régulariser la situation de sa parcelle au regard de l'art. 26 RPQ. La
suppression des places de stationnement provisoirement aménagées en empiétement
sur la zone de verdure s'impose dès lors que l'aménagement des places de parc
manquantes est possible. Le concept qui a présidé à l'adoption du plan de
quartier prévoyait qu'une partie des places de stationnement nécessaires aux
besoins de chaque bâtiment prendrait place à l'intérieur de l'un des garages
souterrains collectifs implantés dans le périmètre du plan. Les aires
extérieures à ces ouvrages, sur lesquelles il est possible d'aménager des
garages individuels ou des places de parc à ciel ouvert, ont été délimitées de
manière précise. La recourante se trouve ainsi dans l'impossibilité d'exécuter
l'obligation sur son bien-fonds, ce qui est une conséquence voulue par le
législateur communal des principes qui viennent d'être énoncés. Si tel n'avait
pas été le cas, la charge litigieuse n'aurait pas eu de sens. L'acquisition,
dans un sens large du terme, de places de parc privées dans un périmètre
restreint est donc inéluctable pour assurer la réalisation du plan de quartier.
En
revanche, la solution juridique qui permettra le mieux l'application de la
réglementation communale doit être laissée à l'appréciation des parties
intéressées (la décision attaquée ne dit pas autre chose en utilisant les
termes "sous une forme ou sous une autre"; au demeurant, l'art. 104 al.
3 LATC ne lui permettrait pas d'agir autrement). On relèvera à titre indicatif
qu'un droit réel restreint ou même un bail annoté au registre foncier
pourraient suffire à garantir la satisfaction des besoins des bâtiments des
Osches n° 69 et 71 en places de stationnement. Peu importe à cet égard que la
recourante n'ait pas prévu de fonds destinés à un tel objet ou encore que sa
forme juridique actuelle ne lui permette pas d'envisager la modification de ses
actifs. Ces questions relèvent également du droit privé : elles ne ressortent
donc pas de la compétence des autorités administratives, pas plus que de celle
du tribunal de céans.
5.                             Le question
de savoir si la sanction prévue par la municipalité en cas d'inexécution de son
obligation par la recourante - à savoir le retrait du permis d'habiter -
procède d'un abus du pouvoir d'appréciation peut en l'espèce rester ouverte,
dès lors qu'il sera nécessaire que l'autorité intimée prenne le cas échéant une
nouvelle décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Cela étant
précisé, il convient de fixer un nouveau délai au 31 mars 1993 à la recourante
pour exécuter la décision attaquée.
6.                             Au vu des
considérants qui précèdent, le recours est rejeté; un émolument de Fr.
2'000.-doit être mis à la charge de la recourante déboutée, montant
partiellement compensé par son avance de frais de Fr. 1'000.-. Les promoteurs
Cuerel et consorts, présents à la procédure et assistés d'un homme de loi, se
voient allouer des dépens par Fr. 1'000.-; ce qui n'est pas le cas de la
Commune de Pully, laquelle n'a pas consulté avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision rendue
le 7 août 1991 par la municipalité de Pully est confirmée; un nouveau délai au
31
mars 1993
est fixé à la recourante pour exécuter cette décision.
III.                     Un émolument de Fr.
2'000.- est mis à la charge de la recourante.
IV.                    La recourante est la
débitrice de Jean-Luc Baroni, Henri et Jean-Pascal Cuerel, Gilbert Vinard et
Rosat S.A., solidairement entre eux, d'une somme de Fr. 1'000.-, à titre de
dépens.
fo/Lausanne, le 19 janvier 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :