vd_omni · AC.2019.0132 · 2020-04-30 · fr

A.________/Municipalité d'Yvonand | Recours déposé le 6 mai 2019 contre une écriture de la Municipalité du 4 aril 2019, que la recourante a considéré comme une décision la contraignant à remettre en état son bien. L'écriture du 4 avril 2019 ne répond pas aux critères constitutifs d'une décision puisqu'elle ne modifie en rien la situation juridique de la recourante. Celle-ci savait depuis 2014 que son bien ne satisfaisait pas aux normes de salubrité. Par communication du 21 décembre 2017, qui a valeur de décision nonobstant l'absence de voies de droit, la Municipalité lui a donné l'ordre de remettre en état. Les courriers ultérieurs de l'autorité qui se bornent à répéter et expliquer la motivation déjà donnée à suffisance lors d'une décision initiale ne rouvrent pas de nouvelles voies de recours, même si, par erreur, ces courriers de rappel contiennent des voies de droit. Recours irrecevable, en raison de sa tardiveté. Recours au TF rejeté par arrêt du 17.02.2021 sous la réf:1C_310/2020

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2020 AC.2019.0132

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Pascale Berseth, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges.
Autorité intimée
Municipalité d'Yvonand,
représentée par Mes Benoît BOVAY et Feryel KILANI, avocats
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ lettre de la Municipalité d'Yvonand
du 4 avril 2019 (refus de régulariser un logement de 1.5 pièces et ordre de
remise en état - parcelle n° 2014 – ECA 1059a)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2014 de la Commune d'Yvonand,
au chemin de Montchoisi 32, sur laquelle se situe une villa.
Le 23 juin 2014, la Municipalité d'Yvonand (ci-après
: la Municipalité) a signifié à A.________ qu'un second logement d'une pièce et
demie (ci-après: le studio) situé au rez-de-chaussée de sa villa ne figurait
pas sur le dossier de mise à l'enquête en 1988 et semblait déroger aux règles
de volumétrie fixées par le plan de quartier.
Le 16 juillet 2014, rendant compte d'une visite sur
place, la Municipalité a confirmé à A.________ que la réalisation du studio
avait créé un quatrième demi-niveau habitable, alors que le plan de quartier "Sur
Priales" n'en autorisait que trois. Le logement litigieux contrevenait
également aux règles en matière de surface de jour et aux normes de sécurité,
la présence d'une citerne de mazout sur la voie d'accès au logement représentant
un danger. La Municipalité annonçait en outre un prochain courrier aux
propriétaires du quartier de Priales au sujet de la révision du plan de
quartier qui pourrait cas échéant permettre la légalisation du studio litigieux.
B.
Le 24 octobre 2014, la Municipalité a adressé aux propriétaires du
quartier de Priales une lettre-circulaire les invitant à annoncer d'ici à la
fin mars 2015 leur intérêt pour une révision du plan de quartier, notamment
s'agissant du nombre de niveaux habitables autorisés.
Le 15 août 2017, la Municipalité a indiqué à A.________
que le projet de révision du plan de quartier avait été abandonné, faute
d'intérêt des propriétaires concernés. Dans ces conditions, la légalisation de
l'appartement d'une pièce et demie n'était pas possible et la surface concernée
devait être remise en affectation non-habitable, dans un délai raisonnable. La
Municipalité invitait l'intéressée à lui indiquer dans quel laps de temps elle était
disposée à procéder aux travaux nécessaires.
Le 12 décembre 2017, A.________ a répondu à la
Municipalité qu'elle ne pouvait pas envisager de perdre cette surface
habitable, achetée comme telle, et a demandé de connaître "les recours
dont [elle] dispos[ait]". Elle a notamment expliqué que le studio était actuellement
habité par son fils, récemment séparé, et qu'elle-même logeait ses petits-enfants
chez elle lorsqu'ils étaient avec leur père, une semaine sur deux.
C.
Le 21 décembre 2017, la Municipalité s'est adressée à A.________ en ces
termes :
" (...)
Dans sa séance du lundi 18
décembre 2017, la Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 12
décembre dernier.
Comme mentionné dans notre
courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ) "Sur Priales" ne
permet pas en l'état de procéder à la légalisation de votre studio, car le
nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de quartier) est supérieur à ce
qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être accordée. De ce fait, notre
Autorité vous confirme que la surface de votre logement de 1.5 pièces doit être
remise en affectation non habitable. La Municipalité vous prie de bien vouloir
faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de deux ans dès réception de la
présente.
Nous vous rappelons que si la
majorité des propriétaires de la zone "Sur Priales" avait été
intéressée, lors de notre sondage effectué par un courrier à l'ensemble des
propriétaires en 2014, pour une modification du règlement du Plan de quartier,
une procédure aurait pu être entamée.
Nous n'avions reçu aucune réponse
de votre part, ainsi que de la majorité des autres propriétaires. Suite à ce
retour peu concluant, notre Autorité a dû renoncer à toute modification du PQ.
(...)"
Ce document ne comprenait pas d'indication des voies
de droit.
D.
Le 20 juillet 2018, se référant à sa correspondance du
21 décembre 2017, la Municipalité a fait savoir à A.________ que lors
de sa séance du 9 juillet 2018, elle avait décidé que l'inscription de nouveaux
locataires auprès du Contrôle des habitants pourrait être exceptionnellement
envisagée jusqu'au terme du délai fixé pour la remise en état (décembre 2019),
pour autant que les normes de salubrité et de sécurité soient respectées.
Le 20 août 2018, après une visite sur place, la Municipalité
a accordé à A.________ un délai au 15 septembre 2018 pour corriger les
irrégularités relatives à la citerne à mazout et au compartimentage des deux
appartements, les autres points non-conformes étant tolérés jusqu'à l'échéance
du délai accordé au 31 décembre 2019 pour la remise en affectation
non-habitable.
Le 7 septembre 2018, A.________ a indiqué à la
Municipalité que, dans l'attente d'une décision définitive concernant le
studio, le passage entre les deux logements avait été condamné pour satisfaire
aux normes de protection contre les incendies.
Le 27 septembre 2018, la Municipalité a notamment
rappelé à l'intéressée que le studio ne pourrait pas être légalisé et qu'il
était amené à disparaître.
Le 19 décembre 2018, la Municipalité a confirmé à A.________
que, compte tenu des travaux effectués, l'inscription de nouveaux locataires
dans le studio était autorisée "
jusqu'au 31 décembre 2019 au maximum,
comme déjà précisé à diverses reprises
".
E.
Le 25 mars 2019, A.________, dorénavant représentée par son avocat, a
requis de la Municipalité qu'elle rende une décision formelle.
Par lettre du 4 avril 2019 assortie de voies de
droit, la Municipalité a notamment indiqué ce qui suit :
" (...)
En ce qui concerne l'appartement
de 1,5 pièces occupés [sic] par des locataires, notre Autorité vous confirme
que votre cliente, Madame A.________, a reçu l'autorisation exceptionnelle
d'occupation jusqu'au 31 décembre 2019, selon décision Municipale du 9 [recte :
20] juillet 2018, tout en lui rappelant le courrier 04-479 du 21 décembre
2017, qui mentionnait :
"Comme
mentionné dans notre courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ)
"Sur Priales" ne permet pas en l'état de procéder à la légalisation
de votre studio, car le nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de
quartier) est supérieur à ce qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être
accordée. De ce fait, notre Autorité vous confirme que la surface de votre
logement de 1.5 pièces doit être remise en affectation non habitable. La Municipalité
vous prie de bien vouloir faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de
deux ans dès réception de la présente."
Au vu de ce qui précède, ce
logement ne peut donc être validé en tant que surface habitable.
(...)"
F.
Par acte du 6 mai 2019, A.________, par l'intermédiaire de son avocat, a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du 4 avril 2019, concluant principalement à son annulation
et subsidiairement à sa réforme, en ce sens qu'elle était autorisée à louer le
studio litigieux pour une durée de vingt ans.
Dans sa réponse du 5 août 2019, la Municipalité
d'Yvonand, représentée par ses avocats, a conclu à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. Elle a fait valoir que sa correspondance du 4
avril 2019 ne constituait pas une décision sujette à recours, dans la mesure où
elle ne faisait que rappeler les obligations d'ores et déjà fixées par les
décisions des 21 décembre 2017 et 9 [recte 20] juillet 2018.
Par réplique du 22 août 2019, la recourante a
produit des documents visant à établir que la villa lui avait été vendue avec le
studio. Elle a sollicité qu'il soit requis de l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après:
ECA) à quelle date il avait procédé à l'enregistrement du studio.
Le 30 août 2019, l'ECA a indiqué au Tribunal que le
studio existait déjà lors de la dernière estimation du bâtiment effectuée en
1997.
Des échanges d'écritures ont encore eu lieu sur la
question du bien-fondé de l'ordre de remise en état, de la part de l'autorité
intimée les 11 septembre, 11 et 16 décembre 2019 et 29 janvier 2020, et de
la part de la recourante les 25 octobre, 22 novembre et 30 décembre
2019. Le 25 octobre 2019, la recourante a requis la mise en œuvre d'une
inspection locale. Le 27 mars 2020, la Municipalité s'est encore adressée au
Tribunal.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la
décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).
Dans le cas d'espèce, la recourante a dirigé son
recours du 6 mai 2019 contre l'écriture de l'autorité intimée du 4 avril 2019,
qu'elle a considérée comme une décision. De son côté, l'autorité intimée nie la
qualité de décision à cette correspondance, estimant qu'il ne s'agissait que
d'un rappel de décisions antérieures, rendues les 21 décembre 2017 et 20 juillet
2018, et que dès lors, le recours du 6 mai 2019 était tardif.
b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c).
La décision est ainsi un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les
caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères objectifs et
indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un acte peut
ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit
(ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2;
CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).
c) En l'occurrence, l'autorité intimée a signifié à
la recourante dès 2014 que le studio aménagé au rez-de-chaussée de sa villa
présentait des irrégularités. Le 15 août 2017, auprès l'abandon d'un
projet de révision de la réglementation communale qui aurait pu permettre d'envisager
une régularisation du studio, l'autorité intimée a fait savoir à la recourante
qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur la légalisation du logement
litigieux et que celui-ci devait être remis en affectation non-habitable dans
un délai raisonnable. La Municipalité invitait alors l'intéressée à lui
indiquer dans quel délai elle entendait procéder aux travaux nécessaires. Le 12
décembre 2017, soit près de quatre mois plus tard, la recourante a expliqué les
raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas renoncer à ce studio et a demandé à
la Municipalité de lui communiquer "les recours" dont elle disposait.
Le 21 décembre 2017, l'autorité intimée a alors confirmé qu'aucune
dérogation n'était possible et a imparti à la recourante un délai de deux ans
pour procéder à la remise en état exigée. A l'instar de l'autorité intimée,
force est de constater que cette dernière communication est matériellement constitutive
d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle impose à la
recourante l'obligation concrète de remettre le rez-de-chaussée de sa villa en
affectation non-habitable, dans un délai défini. A réception de cet acte, la
recourante savait ce que les autorités attendaient d'elle et était fixée sur
ses droits et obligations. Si l'absence de voies de droit au pied de la
décision du 21 décembre 2017 peut avoir une incidence sur le délai pour
recourir à son encontre (cf. consid. 2
infra
), elle reste sans incidence
sur sa qualification au plan juridique.
A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée du 4
avril 2019 ne peut pas être considérée comme une décision, dans la mesure où elle
ne modifie en rien la situation juridique de la recourante et ne fait que
confirmer l'ordre de remise en état déjà signifié le 21 décembre 2017, dont
elle cite au demeurant un passage
in extenso
. Le fait que dite
communication contienne des voies de droit ne conduit pas à une solution
différente, cette mention formelle ne suffisant pas à modifier sa nature
juridique. Les courriers de l'autorité qui se bornent à répéter et expliquer la
motivation déjà donnée à suffisance lors d'une décision initiale ne rouvrent
pas de nouvelles voies de recours. N'est ainsi pas une décision susceptible de
recours l'acte par lequel l'autorité rappelle le contenu d'une décision en
force et confirme sa position exprimée antérieurement, ni le courrier
confirmant simplement une décision définitive, même s'il mentionne une autorité
et un délai de recours (
Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin
, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle
2012, n. 7.2.7 ad
art. 3 LPA-VD et les références citées). On ne saurait en effet
admettre qu'un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours en
requérant de l'autorité qu'elle revoie sa position déjà clairement exprimée,
alors qu'il ne fait pas valoir de nouveaux éléments (cf.  AC.2013.0217 du
19 novembre 2013 consid. 1b). Le recours est donc irrecevable dans la
mesure où il porte sur la lettre du 4 avril 2019, qui ne constitue pas une
décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
2.
Reste à déterminer si la recourante peut encore contester la décision
prise par l'autorité intimée le 21 décembre 2017.
a) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution
du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de
recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette
exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui
dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires
ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente
pour en connaître.
D’après un principe général du droit découlant de
l’art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),
protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de
mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au
justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou
incomplète sur ce point. Toutefois, l’art. 5 al. 3
in fine
Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du
justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les
informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative,
reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des
délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches
voulues pour sauvegarder ses droits: Il doit ainsi notamment se renseigner
auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer
cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en
temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence
de l'administration relative à l'indication des voies et délai de recours. Il
n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la
sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment.
Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du
cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (
Bovay/Blanchard/Grisel Rapin
,
op. cit
., n. 4.5.2
ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf. également ATF 127 II 198
consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid.
3.2; PS.2016.0088 du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références).
b) Dans le présent cas, il n'avait pas échappé à la
recourante que l'injonction de remise en état était contraignante, puisque le
12 décembre 2017, en réponse à la correspondance de la Municipalité du 15 août
2017 (lui indiquant qu'elle serait obligée de démolir le logement non conforme
et l'invitant à indiquer dans quel délai elle serait disposée à y procéder), elle
avait demandé quels étaient "ses recours". A réception de la
décision du 21 décembre 2017 lui impartissant un délai de deux ans pour
procéder à la remise en affectation non-habitable, la recourante n'a toutefois
pas réagi et n'a contesté à aucun moment l'ordre de remise en état. La
Municipalité s'est encore adressée par la suite à maintes reprises à la
recourante concernant les travaux de mise en conformité aux normes de
l'assurance-incendie pour assurer la sécurité des occupants du bâtiment, y
compris du studio tant qu'il était encore habité. A ces occasions, l'autorité
intimée a sans cesse rappelé que l'occupation du studio était tolérée à titre
exceptionnel, jusqu'à la fin décembre 2019 au plus tard, ensuite de quoi le
logement était condamné à disparaître (cf. notamment lettres des 20
juillet, 20 août, 27 septembre et 19 décembre 2018). La
recourante n'y a pas réagi non plus. Certes, dès lors que la décision du 21 décembre
2017 ne mentionne pas de voies de droit, on ne saurait se prononcer sur la
recevabilité du présent recours en faisant une stricte application du délai de
recours de 30 jours prévu par l'art. 95 LPA-VD. Toutefois, en recourant plus de
seize mois après la notification de cette décision, qu'elle aurait dû contester
sans tarder, la recourante n'a assurément pas agi dans un délai raisonnable lui
permettant d'être protégée dans sa bonne foi face à la négligence de l'autorité
intimée, au sens de la jurisprudence précitée. Son recours contre la décision
du 21 décembre 2017 est donc tardif et doit être déclaré irrecevable.
c) Compte tenu de l'issue de la cause, il n'y a pas
lieu de donner suite à la demande d'inspection locale formulée par la
recourante au titre de mesure d'instruction complémentaire.
3.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable.
Vu l'issue de la cause, les frais de justice, d'un montant de 1'000 fr., sont
mis à charge de la recourante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4
du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Cette dernière supportera
en outre une indemnité à titre de dépens de 1'500 fr. en faveur de la
Commune d'Yvonand, qui a procédé avec l'assistance de mandataires
professionnels (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
La décision de la Municipalité d'Yvonand du 21 décembre 2017 est
confirmée.
III.
Un émolument de justice, de 1'000 (mille) francs, est mis à charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune d'Yvonand une indemnité de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2020
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.