vd_omni · AC.2017.0281 · 2019-02-11 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de Gilly, D.________, E.________, F.________, G.________ | Rejet des deux recours déposés par des voisins contre le permis de construire un bâtiment de 16 appartements et rénover un autre bâtiment pour y créer un appartement sur une parcelle située dans une commune dont la zone à bâtir est largement surdimensionnée. Même si une procédure a été entreprise pour redimensionner la zone à bâtir, la municipalité n'a pas fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en n'appliquant pas l'art. 77 aLATC dans le cas d'espèce, la parcelle étant située à proximité directe du centre du village, entre des parcelles bâties (consid.2). Pas de dépassement du CUS, étant précisé qu'il n'est pas critiquable de compter dans la surface déterminante de la parcelle la bande de terrain où sera aménagé un trottoir, cette dernière restant en zone village, donc constructible (consid. 3b). Autres griefs (hauteur du bâtiment, places de parc et accès, bruit des véhicules, moloks prévus dans les limites de construction) également rejetés. La municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le projet n'aura pas d'impact sensible sur l'aspect général du village, qui fait partie du site "La Côte" inscrit à l'IFP. La DGE a relevé que la construction prévue dans un TIBS n'exercera pas d'effet négatif sur des espèces ou milieux naturels (consid. 12).Recours en matière de droit public rejeté par le TF (1C_159/2019 du 26.11.2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2019 AC.2017.0281

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 février 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. Raymond Durussel et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________ et B.________,
à ********,
représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
2.
C._______,
à ********, représenté
par Me Sara Giardina, avocate à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Gilly,
représentée
par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Constructrice
D._______,
à ********, représentée
par Me Philippe REYMOND et Me Laurent BUTTICAZ, avocats à Lausanne,
Propriétaires
E._______, F._______ et G._______,
à ********,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la
Municipalité de Gilly du 19 juin 2017 levant leur opposition et accordant le
permis de construire 16 appartements sur la parcelle 253, promise-vendue à
D._______, CAMAC 159724 (AC.2017.0281) et recours C._______ c/ décision de la
Municipalité de Gilly du 19 juin 2017 levant son opposition et accordant le même
permis de construire (AC.2017.0282).
Vu les faits suivants:
A.
E._______, F._______ et G._______ (ci-après: les consorts H._______)
sont propriétaires de la parcelle n° 253 du registre foncier, sur le territoire
de la commune de Gilly. D'une surface de 2'311 m
2
, cette parcelle
est classée en zone village selon le plan des zones (ou plan général d'affectation,
PGA) approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Il s'y trouve un bâtiment
d'habitation actuellement vide (n° ECA 18) ainsi qu'une ancienne porcherie (n° ECA
19), et le reste du terrain est un pré. Les consorts H._______ ont conclu avec la
société D._______ une promesse de vente portant sur cet immeuble.
B.
En février 2015, D._______ a soumis à la Municipalité de Gilly
(ci-après: la municipalité) un avant-projet de construction sur la parcelle n°
253. Les 9 mars et 15 juin 2015, la municipalité lui a fait part de certaines
remarques et elle lui a communiqué des préavis de la commission communale
consultative en matière d'urbanisme et d'architecture (CCCUA). En fonction de
ces avis, le 12 décembre 2016, D._______ a déposé une demande de permis de
construire pour l'ouvrage suivant: "
Construction d'un immeuble Minergie
de 16 appartements, parking souterrain avec 32 places de parc pour véhicules,
aménagements extérieurs
[…].
Rénovation du bâtiment ECA n° 18 en 1
appartement. Démolition d'un couvert à animaux et d'une fontaine. Création d'un
passage piéton privé reliant la route de Rolle au chemin des Cerisiers
".
La route de Rolle est la voie publique traversant le
centre du village. Le bâtiment existant (n° ECA 18) se trouve au bord de cette
route. Le chemin des Cerisiers, qui est une route communale desservant des
quartiers d'habitation, passe au sud de la parcelle n° 253.
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 21
janvier au 19 février 2017.
Les époux A._______ et B._______, propriétaires de
la parcelle voisine n° 269 où se trouve leur villa (directement au sud du
chemin des Cerisiers), ont formé opposition le 10 février 2017.
C._______, propriétaire avec son père de la parcelle
n° 257, contiguë à l'est à la parcelle n° 253, a formé opposition le 17 février
2017.
D.
Le dossier a été communiqué aux services concernés de l'administration
cantonale. Leurs autorisations spéciales et préavis ont été transmis à la
municipalité dans une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 23
février 2017.
La municipalité a délivré le permis de construire
requis le 19 juin 2017. Elle a par ailleurs communiqué le même jour aux
opposants une décision rejetant leur opposition.
E.
Agissant le 23 août 2017 par la voie du recours de droit administratif,
les époux A._______ et B._______ (les recourants n° 1) demandent à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision
rendue par la municipalité le 19 juin 2017 (recours enregistré sous la référence
AC.2017.0281).
Agissant le même jour, également par la voie du
recours de droit administratif, C._______ (le recourant n° 2) prend les mêmes
conclusions (recours enregistré sous la référence AC.2017.0282).
Le juge instructeur a joint les deux causes.
La municipalité a déposé sa réponse le 9 novembre
2017. Elle conclut au rejet des deux recours. D._______ a répondu le 8 décembre
2017, en prenant les mêmes conclusions. Les propriétaires de la parcelle (les
consorts H._______) n'ont pas déposé de réponse.
Les recourants ont répliqué le 31 janvier 2018, en
maintenant leurs conclusions.
F.
D._______ a déposé des déterminations le 23 mars 2018 en demandant que
le service technique communal – le bureau I._______ – soit invité à se
prononcer sur la conformité au règlement communal (RPGA) des plans d'exécution
produits avec la réponse.
La municipalité a produit un rapport du bureau I._______,
daté du 23 avril 2018. Les recourants ont présenté leurs observations sur ce
rapport le 30 mai 2018.
Un rapport complémentaire a été établi par le bureau
I._______ le 28 juin 2018.
En se déterminant le 20 juillet 2018 sur ce rapport,
D._______ a déclaré "
formellement renoncer, à titre subsidiaire, à la
création de l'entrée secondaire envisagée au rez-de-chaussée
" du
bâtiment n° 18 à transformer. Elle a produit de nouveaux plans du
rez-de-chaussée de ce bâtiment ainsi que des plans des combles du nouvel
immeuble, avec indication de gaines techniques supplémentaires et de gaines
agrandies. Elle a demandé que ces plans soient soumis au service technique
communal.
La municipalité a produit un rapport complémentaire
du 27 août 2018 du bureau I._______. Le 29 août 2018, elle a déclaré que sur
cette base et sans enquête publique complémentaire, elle pouvait "
valider
le nouveau plan du rez-de-chaussée du bâtiment transformé ainsi que les combles
réaménagés en raison de la modification des gaines techniques
". Les
recourants se sont encore déterminés par écrit à ce sujet, respectivement les 3
et 14 septembre 2018.
G.
La CDAP a procédé à une inspection locale le 20 décembre 2018, en
présence des parties. Une séance d'instruction, dans une salle communale, a
suivi l'inspection locale.
H.
Une procédure d'aménagement a été engagée à Gilly, en vue de
l'établissement d'une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). D'abord, la municipalité a fait paraître dans la Feuille des avis
officiels (FAO) du 2 septembre 2016 un "
avis aux propriétaires
"
dont le texte est le suivant:
"
Afin de se
mettre en conformité avec le Plan directeur cantonal et la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), la Municipalité informe les propriétaires
fonciers que la révision du plan général d'affectation (PGA) est en cours.
Dès lors, la Municipalité se réserve le droit de refuser tout
projet qui contreviendrait aux dispositions envisagées par la planification de
la révision du PGA, ceci conformément à la législation en vigueur.
Pour cette raison et afin d'éviter des frais, les
propriétaires sont priés de contacter la Municipalité avant l'élaboration de
tout projet
"
.
Le 20 juin 2017, soit un jour après l'octroi du
permis de construire précité, le Conseil communal a pris en considération une
motion visant à "
créer une zone réservée sur l'ensemble du territoire
communal pour une durée de 5 ans prolongeable 3 ans
". La municipalité
y a donné suite et elle a élaboré un plan de zone réservée dont le périmètre
inclut toutes les parcelles classées dans la zone du village et la zone de
villas du PGA, ainsi que les terrains de trois plans d'affectation spéciaux
(PPA "Village Sud", PEP "Les Courbes" et PEP "Sous
Gilly"). La justification de la zone réservée a été exposée dans un "
rapport
d'aménagement (47 OAT)
" présenté en octobre 2017 par l'urbaniste
mandataire de la municipalité (sur le site internet de la commune, rubrique
Zone réservée) ainsi que dans le préavis municipal n° 02/2018 du 19 février
2018. Il en ressort en substance ce qui suit:
Le plan directeur cantonal (PDCn) prévoit que les
communes évaluent la nécessité de redimensionner leur zone à bâtir en vérifiant
l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance
démographique projetée, pour la période 2015-2036 (cf. mesure A11). Les données
pour Gilly sont les suivantes:
Population au 31.12.2015: 1'131 habitants
Croissance totale maximale, en fonction d'une croissance
annuelle de 0.75% de la population 2015: + 178 habitants
Population maximale admise au 31.12.2036: 1'309 habitants.
La population de Gilly a atteint 1'298 habitants au
31 juillet 2017. Les chantiers en cours sur le territoire communal permettront
l'accueil d'une centaine d'habitants supplémentaires. Le nombre d'habitants
maximum pour l'horizon 2036 est déjà atteint.
Il a été décidé de classer dans la zone réservée
l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation, ce qui permet d'assurer
l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers jusqu'à l'entrée en
vigueur des plans d'affectation révisés. Toutefois, deux parcelles ont été
soumises à un régime particulier, à savoir la parcelle n° 482 (au nord du
village) et la parcelle n° 253. Pour ces deux parcelles, l'art. 2 al. 2 du
règlement de la zone réservée prévoit ce qui suit:
"Les parcelles n
os
253 et 482 font
actuellement l'objet d'une procédure de recours au Tribunal pour la délivrance
de permis de construire. En cas de refus du permis de construire par l'Autorité
judiciaire, la zone réservée s'applique à ces parcelles".
Mis à l'enquête publique du 21 octobre au 19
novembre 2017, le plan de la zone réservée a suscité plusieurs oppositions.
Dans sa séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté ce plan
et rejeté les oppositions. Le 5 juin 2018, la cheffe du Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone
réservée, en exposant notamment ceci dans sa décision:
"
Actuellement,
les réserves en zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune de Gilly
permettent l'accueil d'environ 611 habitants supplémentaires. Par rapport aux
conditions fixées par la 4
ème
adaptation du plan directeur cantonal,
approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018, cela représente environ 530
habitants excédentaires à l'horizon 2036.
La commune de Gilly est donc tenue, au sens de l'art. 15 de
la loi
du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700), d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir
d'habitation et mixte.
Pour permettre d'engager des réflexions dans ce sens, la
Municipalité a opté pour la mise en place d'une zone réservée. Ainsi, en affectant
le territoire sis en zone d'habitation et mixte à la zone réservée, elle pourra
engager la révision du plan général d'affectation de manière réfléchie, à
partir de la situation actuelle temporairement figée.
"
Les décisions d'adoption et d'approbation préalable
de la zone réservée ont fait l'objet de plusieurs recours au Tribunal cantonal.
Deux recours sont encore pendants.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les deux
recours ont été déposés en temps utile et ils respectent les exigences légales
de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La
qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision
attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD; voir notamment, dans la
jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Le propriétaire d'un
bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête
publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique notamment les
dimensions ou les effets de la construction projetée. Les actuels recourants
sont dans cette situation. Les deux recours sont donc recevables et il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Les recourants n° 1 invoquent le surdimensionnement de la zone à bâtir
de Gilly et ils font valoir que la municipalité devait faire application de
l'art. 77 LATC pour refuser le permis de construire, susceptible d'entraver les
projets de réduction de la zone à bâtir. Le recourant n° 2 présente une
argumentation analogue: il invoque également l'art. 77 LATC et il prétend que
le permis de construire, pour un projet important, aurait dû être refusé parce
que la commune avait déjà en octobre 2014 outrepassé ses capacités d'accueil; la
décision attaquée violerait donc le plan directeur cantonal, qui lie les
autorités selon l'art. 31 LATC, et les autorités communales n'auraient pas tenu
compte de l'obligation constitutionnelle de veiller à une occupation
rationnelle du territoire et à une utilisation économe du sol (cf. art. 55 de
la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud [Cst-VD; BLV 101.01]).
a) Dans les deux recours, il est reproché à la
municipalité de ne pas avoir appliqué l'art. 77 LATC, disposition en vertu de
laquelle un projet de plan d'affectation – en l'occurrence le plan de la zone
réservée, en voie d'élaboration – peut avoir un effet anticipé négatif et
conduire au refus d'autorisation pour une construction pourtant conforme au
plan d'affectation en vigueur.
L'effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration
était réglé dans la loi cantonale, à la date de la décision attaquée (19 juin
2017), aux art. 77 et 79 LATC. Le 1
er
septembre 2018 – soit pendant
la procédure devant la cour de céans –  est entrée en vigueur la novelle
du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC.
Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79
aLATC), qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC. Il convient dès lors
de déterminer quel est le droit applicable à la présente cause. Faute d'une
disposition transitoire spécifique (cf. art. 3 de la novelle du 17 avril 2018 qui
ne contient aucune disposition relative aux art. 47 et 49 LATC), il faut
appliquer les principes généraux en la matière. Selon la jurisprudence
constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit (matériel) en vigueur
au jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette
règle les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à
un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et les arrêts
cités). On ne voit toutefois, à propos de l'effet anticipé négatif d'un futur
plan d'affectation, aucun motif de s'écarter du principe général selon lequel
le droit applicable est celui qui était en vigueur au moment où la municipalité
a statué (cf. arrêt AC.2017.0237 du 29 novembre 2018, consid. 2).
b) Il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la
Commune de Gilly sont surdimensionnées et qu'elles doivent être réduites en
application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700 - disposition en vigueur depuis le 1
er
mai 2014). C'est pourquoi les autorités communales ont engagé une procédure de
révision globale du plan général d'affectation, avec comme première étape
l'adoption d'une zone réservée.
Le plan de la zone réservée de Gilly a été mis à
l'enquête publique à partir du 21 octobre 2017. La mise à l'enquête publique
d'un projet de zone réservée déploie l'effet anticipé négatif prévu par l'art.
79 aLATC (titre de cet article: "plans et règlements soumis à l'enquête
publique"). Aux termes de cette disposition, dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité
refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet (al. 1). Mais,
comme en l'espèce la date de la décision de la municipalité accordant le permis
de construire est antérieure de plusieurs mois à la mise à l'enquête publique
du projet de zone réservée, le Tribunal cantonal ne peut pas, saisi d'un
recours contre ce permis, annuler la décision municipale en application de
l'art. 79 aLATC (AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 12). Cette dernière
disposition ne fait donc pas obstacle à la validité du permis de construire
litigieux. Cela étant, les recourants ne se prévalent pas directement de l'art.
79a LATC, mais de l'art. 77 aLATC,
L'effet anticipé négatif d'un projet de plan peut en
effet également résulter de l'art. 77 aLATC, ainsi libellé:
Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction,
bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le
développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un
règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore
soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut
s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un
plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du
département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer
dans les trente jours, après avoir consulté le département.
Cet article confère à la municipalité une simple
faculté. Un refus fondé sur cette disposition fait obstacle à la réalisation
d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui
compromettrait la révision de cette dernière. Selon la jurisprudence – qui ne
se rapporte pas spécifiquement aux projets de zone réservée mais généralement à
tous les projets de révision des plans d'affectation – l'application de l'art.
77 aLATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait
fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30
août 2012 consid. 7). L'autorité doit avoir exprimé une volonté claire de
modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision
municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un
bureau d'urbanistes (AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b). Compte tenu
des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 aLATC, la
municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de
jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (AC.2017.0223 du 27 juin 2018
consid. 2b; AC.2016.0344 du 19 février 2018).
D'après la jurisprudence relative à l'art. 77 aLATC,
si la loi reconnaît à la municipalité un large pouvoir d'appréciation dans
l'application de cette disposition, cette autorité n'est pas libre d'agir comme
bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir
d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le
droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de
traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du
sens et du but de la réglementation applicable (AC.2016.0305 du 3 août 2017
consid. 2c/aa et les références).
c) La mesure A11 du plan directeur cantonal (titre:
zones d'habitation et mixtes), dans sa teneur actuelle (4
ème
adaptation
du PDCn, approuvée le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral), indique en
particulier ce qui suit (principes de mise en œuvre, p. 50):
"Les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de
permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir
si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des
planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces
d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 LATC et peuvent
planifier des zones réservées selon l'art. 46 LATC".
Si les communes dont la zone à bâtir est
surdimensionnée sont appelées à faire usage de l'art. 77 aLATC afin d'éviter de
péjorer la situation existante pendant le processus de révision du PGA, cela ne
signifie cependant pas qu'elles doivent appliquer sans discernement cette
disposition à toute demande de permis de construire (AC.2017.0223 du 27 juin 2018
consid. 2c; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc).
Dans le cas présent, vu les griefs des recourants,
il s'agit de déterminer si la municipalité était fondée à ne pas opposer à la
constructrice l'effet anticipé de la future zone réservée. Il résulte de ce qui
précède que le plan directeur cantonal n'impose pas directement un
"moratoire" dans toutes les communes du canton où un
redimensionnement des zones à bâtir s'impose en vertu du droit fédéral. Il
prévoit bien plutôt l'application des mesures conservatoires prévues par la loi
– zone réservée, art. 77 ou 79 aLATC – et il ne prive pas les autorités
compétentes de toute marge d'appréciation ou latitude de jugement. Dans la
mesure où le recourant n° 2 dénonce une violation de l'art. 55 Cst-VD (norme rappelant
les buts essentiels de l'aménagement du territoire) et l'art. 31 aLATC
(définissant la portée juridique du plan directeur), ses griefs n'ont pas de
portée propre, car ces normes générales ne comportent pas d'autres exigences à
propos des critères à prendre en considération pour déterminer l'effet anticipé
d'un projet de plan.
d) La municipalité a renoncé, en l'espèce, à
appliquer l'art. 77 aLATC. Elle a expliqué dans sa réponse qu'un premier projet
de la constructrice lui avait déjà été présenté au printemps 2015, avant la
publication dans la FAO de l'avis aux propriétaires du 2 septembre 2016. En
outre, elle a privilégié la densification du noyau villageois: l'utilisation
d'une surface importante en zone à bâtir au centre du village, à proximité des
transports publics et des services allait dans le sens voulu par le législateur
fédéral.
Le seul critère temporel – à savoir le temps écoulé
depuis la première présentation du projet à l'autorité communale – ne saurait
être décisif en l'espèce. La municipalité doit en principe tenir compte de la
situation juridique existante au moment où elle statue sur la demande de permis
de construire. A cette date, soit le 19 juin 2017, elle avait déjà informé les
propriétaires du fait que la révision du PGA était envisagée afin de mettre
celui-ci en conformité avec la LAT et le PDCn, et qu'elle avait l'intention de
refuser de délivrer de nouveaux permis de construire. Donc, à cette date-là, si
elle avait refusé le permis de construire sur la base de l'art. 77 aLATC à
cause du projet de zone réservée – projet qu'elle a adopté peu après en vue de
sa mise à l'enquête publique quatre mois plus tard –, cette décision aurait été
défendable. Il y a lieu de relever ici que le plan de la zone réservée adopté
par le conseil communal et approuvé préalablement par le département cantonal
n'exclut pas la parcelle n° 253 de son périmètre. Ce terrain est plutôt, en
quelque sorte, soustrait conditionnellement aux restrictions de la zone
réservée, ces restrictions s'appliquant de plein droit, en vertu de l'art. 2
al. 2 du règlement, au cas où le permis de construire litigieux serait annulé
par la Cour de céans ou par le Tribunal fédéral. En d'autres termes, la
parcelle n° 253 est bien incluse dans le périmètre de la zone réservée et tout
autre projet de construction que celui qui est actuellement contesté devrait
actuellement être refusé par la municipalité.
La clause de l'art. 2 al. 2 du règlement de la zone
réservée paraît au demeurant admissible en principe. Selon la jurisprudence, il
n'est pas exclu de prévoir, dans la réglementation d'une zone réservée, que les
restrictions ne s'appliquent pas à d'anciennes demandes de permis de
construire, par exemple quand la mise à l'enquête publique de projet de
construction est intervenue avant la mise à l'enquête publique de la zone
réservée (cf. TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.2.2; AC.2017.0294 du 15
mars 2018). En l'occurrence cependant, cet art. 2 al. 2 ne fait qu'exprimer le
fait que le permis de construire litigieux, contesté devant le Tribunal
cantonal, a été délivré nonobstant l'éventuel effet anticipé négatif du projet
de plan de la zone réservée (cf. AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2d).
e) Les recourants font en substance valoir que, vu
la nécessité de réviser le plan général d'affectation et vu les objectifs de la
zone réservée, la municipalité était tenue d'appliquer l'art. 77 aLATC.
Comme cela a déjà été rappelé, la municipalité jouit
à ce propos d'une grande latitude de jugement. L'autorité judiciaire peut
néanmoins, en traitant un recours contre le refus d'une autorisation de
construire, vérifier si la municipalité s'est fondée sur des critères
pertinents; en d'autres termes, même si la disposition de l'art. 77 aLATC a
parfois été qualifiée de "purement potestative", le contrôle
judiciaire de son application doit être possible (cf. Raymond Didisheim, Le
permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit
vaudois de la construction, RDAF 2010 I 6). Le Tribunal cantonal peut également
contrôler, en cas d'octroi d'un permis de construire dans un secteur pour
lequel un nouveau plan d'affectation est en voie d'élaboration, si le choix de
la municipalité de ne reconnaître à ce projet aucun effet anticipé négatif
résulte d'un exercice correct de son large pouvoir d'appréciation (cf. supra,
consid. 2b; AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2e).
Dans le cas particulier, il faut d'abord tenir
compte du fait que la zone réservée – qui est le plan en voie d'élaboration -
englobe indistinctement toutes les zones d'habitation de la commune, y compris
les terrains déjà bâtis et les espaces non construits du centre du village.
Cette mesure de planification "provisionnelle", préalable à la
révision du plan général d'affectation (PGA), est censée empêcher provisoirement
tous les nouveaux projets de construction; l'octroi du permis litigieux
constitue donc en quelque sorte une exception à ce régime.
Puisque la zone réservée vise à éviter que la
révision du PGA ne soit compromise ou rendue plus difficile à cause de la
réalisation de nouveaux projets de construction, il faut examiner si le projet
litigieux, à cause de son emplacement ou de son importance, est problématique
de ce point de vue. Les autorités communales ont pris acte d'une modification
sensible des circonstances depuis l'adoption du plan général d'affectation de
1985, de sorte qu'il doit faire l'objet des adaptations nécessaires,
conformément à ce que prescrit l'art. 21 al. 2 LAT. Cette modification des
circonstances résulte essentiellement de l'entrée en vigueur du nouvel art. 15
al. 2 LAT (voire d'autres dispositions de la novelle du 15 juin 2012) ainsi que
de la révision du PDCn (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; arrêt TF 1C_244/2017 du
17 avril 2018 consid. 3). Cela étant, la parcelle fait partie, comme la
municipalité l'expose, du "noyau villageois", qui devait être classé
en zone à bâtir en 1992, ce secteur comprenant des "terrains déjà
largement bâtis" au sens de l'ancien art. 15 al. 1 let. a LAT (avant la
novelle de 2012); il s'y trouve en effet un bâtiment ancien qui borde la rue centrale
(la route de Rolle), dans une rangée de bâtiments analogues, et qui est proche
de la place du village, de l'auberge communale et de la maison de commune,
notamment.
Le projet litigieux consiste à créer 16 nouveaux logements,
permettant d'accueillir selon toute vraisemblance plusieurs dizaines
d'habitants supplémentaires. Les mesures nécessaires pour le redimensionnement
des zones à bâtir de la commune, selon les critères de la mesure A11 du PDCn,
pourraient être sensiblement différentes suivant que ce projet est réalisé ou
non, puisque le système du plan directeur cantonal prévoit un potentiel de
croissance démographique, calculé sur la période 2015-2036. En exerçant son
pouvoir d'appréciation dans le cadre de l'art. 77 aLATC, la municipalité doit
tenir compte de cet élément, la délivrance du permis de construire ne devant
pas entraver les projets de réduction de la zone à bâtir de la commune. On peut
aussi remarquer qu'en autorisant le projet de la constructrice, on lui accorde
en quelque sorte un privilège, au détriment d'autres propriétaires de la zone à
bâtir actuelle dont les terrains non bâtis pourraient être déclassés, ce qui
serait en contradiction avec l'objectif d'égalité de traitement de tous les
propriétaires fonciers, objectif à l'origine de l'adoption d'une zone réservée
couvrant la totalité des zones d'habitation, et non pas seulement des terrains
dont le déclassement entre
a priori
en considération.
f) Dans un arrêt récent concernant également la
commune de Gilly (AC.2017.0223-0224 du 27 juin 2018), la Cour de droit
administratif et public a retenu que, dans ce contexte, la localisation de la
parcelle par rapport milieu bâti était un élément déterminant. La contestation
portait alors sur un terrain planté en vigne, au-dessus du village - en amont
d'un chemin marquant la limite entre le village et le coteau viticole. Ce secteur
est un élément du site ou du vignoble de La Côte (large coteau viticole, dominé
par une pente raide et boisée à laquelle succède un plateau agricole étendu),
inscrit à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
d'importance nationale IFP (objet IFP 1201). Le terrain litigieux était "
à
un endroit critique, au regard de l'objectif de conservation du "paysage
ouvert et doux du coteau viticole" (objectif 3.1
[de l'inventaire IFP])
en amont du village de Gilly. En d'autres termes, si une construction
importante est réalisée sur ce terrain, bien visible des points de vue situés
en amont du village (hameau de Vincy notamment), il s'agirait d'un nouvel
élément ayant un impact certain sur le paysage
" (arrêt précité,
consid. 2f). En outre, les bâtiment prévus constitueraient une masse imposante,
sans rapport avec les villas voisines, l'ensemble représentant une intervention
architecturale marquante, surplombant le village (arrêt précité, consid. 2g).
En définitive, dans cette affaire-là, la Cour de
céans a considéré que la municipalité avait fait "
un mauvais usage (ou
abus) du large pouvoir d'appréciation qui lui est en principe reconnu dans le
cadre de l'art. 77 LATC car elle aurait dû refuser le permis de construire sur
cette base
". Cette décision s'imposait "
vu l'ampleur du projet
de construction litigieux, son impact sur le paysage protégé selon l'inventaire
IFP et sa situation dans le coteau viticole en marge du village, et vu aussi le
choix des autorités communales d'imposer un moratoire sur l'ensemble des zones
d'habitation pour des motifs d'égalité de traitement,
[…]
car il n'y
avait pas d'éléments objectifs pertinents  permettant
[à la municipalité]
d'exercer
différemment son pouvoir d'appréciation
" (arrêt précité, consid. 2g).
g) Dans la présente affaire, la construction de
nouveaux bâtiments dans un pré du centre du village, derrière les maisons de la
rue principale, n'aurait aucune influence sur l'aspect du coteau viticole
protégé selon l'inventaire IFP. En d'autres termes, il n'a aucun impact sur le
paysage. Le village de Gilly n'est au demeurant pas porté à l'inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse
(ISOS). La situation de la parcelle n° 253 est comparable à celle de la parcelle
n° 914, à propos de laquelle la Cour de céans s'est prononcée dans un arrêt
AC.2016.0301 du 21 avril 2017. Il a été retenu que si ce terrain, à proximité
directe du centre du village, était maintenu dans la zone à bâtir à l'issue de
la révision du plan général d'affectation, cela n'apparaîtrait pas "
d'emblée
contraire aux principes de concentration de l'urbanisation et de densification
du milieu bâti poursuivi par la LAT
"; ainsi, la municipalité était
fondée à ne pas appliquer l'art. 77 aLATC et à délivrer le permis de construire
requis pour un bâtiment de six appartements (arrêt précité, consid. 2d).
Le projet litigieux, dans la présente affaire, se distingue
du projet précité (sur la parcelle n° 914) par le nombre de nouveaux
appartements, plus élevé, et donc par une perspective d'augmentation plus
importante de la population. Ce seul élément n'est cependant pas décisif. Tant
que le plan de la zone réservée n'était pas mis à l'enquête publique, la
municipalité pouvait autoriser un tel projet sans qu'on puisse lui reprocher
d'avoir renoncé à prendre des mesures conservatoires, au motif que la
densification du noyau villageois était de toute manière conforme aux buts et
principes de l'aménagement du territoire. Le grief de violation de l'art. 77
aLATC est donc mal fondé.
3.
Les recourants dénoncent une violation de la prescription communale fixant
une limite au coefficient d'utilisation du sol.
a) Pour la zone village, l'art. 13 du règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(RPGA) dispose ce qui suit:
"Le coefficient d'utilisation du sol (CUS) définit la
capacité constructive de chaque parcelle et fixe la surface maximale brute de
plancher habitable. Il n'excédera pas le 0.7 de la surface de la parcelle. Ce
calcul s'effectue selon les normes de l'institut fédéral pour l'aménagement du
territoire."
Les normes auxquelles cette disposition se réfère sont
celles d'une directive de l'institut ORL de l'EPFZ (n° 514420), ce qui a été
confirmé par le service technique de la commune dans son rapport du 23 avril
2018. Le texte de cette directive est cité notamment dans des ouvrages de Benoît
Bovay et al. (Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd.
2010, p. 603) et de Jean-Luc Marti  (Distances, coefficients et volumétrie des
constructions en droit vaudois, 1988, p. 162). S'agissant de la détermination
de la surface utile brute de plancher, la norme indique que celle-ci "
se
compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en-dessous et en-dessus du
sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section
horizontale
". Certains éléments n'entrent toutefois pas en
considération parce que ce sont des "
surfaces non utilisées ou non
utilisables pour l'habitation ou le travail
": il en va ainsi par
exemple des caves, des greniers, des buanderies des logements, des "
couloirs,
escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement
utiles
", des terrasses d'attique, ainsi que des balcons et loggias
ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursive (ch. 1.1).
Concernant la détermination de la surface
constructible du terrain, à l'intérieur d'une zone à bâtir, il est précisé dans
cette norme que n'entrent pas en considération: les surfaces de rues, des accès
et des trottoirs nécessaires au raccordement; les surfaces destinées au trafic
et définies par des projets pour lesquels la procédure légale est engagée ou
achevée; les zones de verdure, les zones non constructibles prévues par un plan
d'affectation ou plan de quartier telles que les forêts et les cours d'eau (ch.
1.2).
b) La surface de la parcelle à prendre en
considération pour le calcul du CUS selon l'art. 13 RPGA est, d'après les
rapports du service technique communal, la surface totale du bien-fonds, à
savoir 2'311 m
2
. Les recourants n° 1 soutiennent qu'il faudrait en
déduire la surface grevée d'une servitude de passage à pied et pour tous
véhicules, le long de la limite ouest, ainsi que la surface, au sud de la
parcelle, où il est prévu de créer un trottoir le long du chemin des Cerisiers.
Quant au recourant n° 2, il prétend qu'il faudrait déduire de la surface totale
de la parcelle la surface des accès, par 352 m
2
.
Il ressort du dossier, notamment des explications
données par les représentants de la municipalité à l'inspection locale, qu'il
n'est pas prévu d'exproprier une bande de terrain le long du chemin des
Cerisiers, pour étendre l'emprise du domaine public (sur une largeur de 1.50 m).
La constructrice admet d'ores et déjà l'aménagement d'un "
trottoir
franchissable
" sur sa parcelle et une servitude de passage public
devrait être constituée en temps voulu. Le même procédé a été utilisé à
l'occasion d'autres constructions récentes le long de cette voie publique. La
commune n'a pas modifié l'affectation du sol à l'emplacement prévu pour le
trottoir; cette portion de la parcelle demeure donc classée dans la zone
village. En d'autres termes, il ne s'agit pas, juridiquement, d'une partie non
constructible du bien-fonds (cf. ATF 109 Ia 30, où le Tribunal fédéral a jugé
que c'est la partie non constructible d'un bien-fonds ["
mit einem
planungsrechtlichen Bauverbot
"] qui ne peut pas être comprise dans le
calcul de l'indice d'utilisation). Comme il y a lieu de reconnaître à la
municipalité une certaine latitude de jugement, pour l'interprétation des
notions juridiques indéterminées contenues directement ou indirectement dans
l'art. 13 RPGA, il faut admettre qu'il n'est pas critiquable de compter cette
bande de terrain dans la surface déterminante de la parcelle (à propos de cette
latitude de jugement ou marge d'appréciation, cf. notamment arrêt AC.2017.0009
du 9 février 2018 consid. 7f). L'assiette de la servitude de passage le long de
la limite ouest de la parcelle, qui n'est pas destinée au trafic d'après le
projet litigieux, doit
a fortiori
ne pas être déduite de la surface
déterminante. Celle-ci est donc bel et bien de 2'311 m
2
.
c) Les recourants n° 1 critiquent par ailleurs, dans
le cadre de l'application de l'art. 13 RPGA, la surface brute de plancher
habitable "
dans l'appartement rénové
", à savoir dans le
bâtiment existant n° ECA 18. Selon eux, il aurait fallu compter une certaine
surface de plancher habitable à tous les niveaux, c'est-à-dire au
rez-de-chaussée aussi, et non seulement au premier étage et au niveau des
combles; la surface des murs aurait été exclue à tort; dans les combles, il
aurait fallu tenir compte de la surface de plancher là où la hauteur des locaux
est inférieure à 1.50 m.
aa) Il résulte des plans produits par la
constructrice et des différents rapports du service technique communal, avec
les dernières précisions données le 27 août 2018, que les surfaces brutes de
plancher habitable suivantes ont été prises en compte:
a) bâtiment nouveau
rez-de-chaussée:             585.82 m
2
premier étage:                 585.82  m
2
combles:                        344.40 m
2
total:                              1'516.04 m
2
b) bâtiment à rénover
rez-de-chaussée:             6.6 m
2
(soit le hall
d'entrée principal/vestiaire)
premier étage:                 98.52 m
2
(y compris
la volée d'escaliers)
combles:                        67.24    m
2
total:                              172.36 m
2
total deux bâtiments:       1'688.40 m
2
D'après les calculs du service technique communal,
la surface maximale brute de plancher habitable est calculée ainsi:
Surface de plancher maximale selon art. 13 RPGA : 2'311 x 0.7
= 1'617.70 m
2
Bonus "Minergie" (art. 97 al. 4 LATC): 1'617.70 x
5% = 80,89 m
2
Surface maximale avec bonus: 1'698.59 m
2
bb) Il a été tenu compte, dans ces calculs, de
légères modifications des plans indiquées par la constructrice, modifications
figurant sur des plans d'exécution postérieurs aux plans mis à l'enquête
publique. Ces modifications concernent les gaines techniques et la municipalité
a d'ores et déjà déclaré qu'elle modifierait le permis de construire pour tenir
compte de la nouvelle conception de ces éléments (voir sa lettre au tribunal du
6 septembre 2018: "
Si le projet tel que modifié est jugé conforme, la
municipalité délivrera le permis de construire dans le sens du projet qui aura
été validé
").
Il
convient de relever que le droit cantonal permet à la municipalité, lorsqu'elle
délivre un permis de construire, d'imposer au constructeur des modifications de
minime importance (art. 117 LATC). Elles sont de minime importance si elles
portent sur des points de détail ou secondaires. D
e telles
modifications ne nécessitent en principe pas une mise à l'enquête
complémentaire. Quand, après le dépôt d'un recours contre un permis de
construire, la municipalité estime qu'il est nécessaire sur le vu des griefs du
recourant de préciser ou modifier certains éléments du projet, sur des aspects
de minime importance (nouvel examen au sens de l'art. 83 LPA-VD), elle peut
rendre une décision complémentaire sur ce point sans enquête complémentaire,
parce que les modifications remplissent les conditions d'une dispense d'enquête
publique au sens de l'art. 111 LATC (cf. notamment AC.2016.0344 du 19 février
2018 consid. 3b; AC.2015.0307 du 22 novembre 2016 consid. 3b). Il en va ainsi
en l'espèce et, quoi qu'il en soit, les recourants ont pu s'exprimer sur ces
modifications dans le cadre de la procédure de recours. D'un point de vue
formel, cette façon de procéder n'est donc pas critiquable.
cc) Vu les griefs des recourants, il convient encore
de préciser que l'art. 63 al. 2 RPGA, dans le chapitre "
règles applicables
à toutes les zones
", dispose que "
la surface de plancher en
comble se mesure aussi sur les surfaces déclives du plafond et ce, dès que la
hauteur entre le plancher et le plafond mesure 1.50 m de hauteur
".
C'est en fonction de cette règle, qui complète l'art 13 RPGA, que les calculs
de la constructrice et du service technique communal ont été faits. Au niveau
des combles, la surface (section) des murs extérieurs ne doit donc pas être
comptée là où la structure du toit prend appui sur le mur à une hauteur de moins
de 1.50 m.
Il faut aussi préciser que si l'on tient compte de
la surface du couloir entre les entrées principale et secondaire du nouvel
appartement du bâtiment n° ECA 18 (19.36 m
2
selon le rapport du
service technique communal du 27 août 2018), le CUS maximum est dépassé,
d'environ 10 m
2
. L'entrée secondaire permettrait d'accéder, depuis
un passage privé couvert, à la buanderie, à la cave, à un local technique puis,
plus loin, au vestiaire sur lequel débouche l'entrée principale. Or cette surface
devrait être ajoutée, compte tenu du fait que le couloir reliant ces deux
entrées n'est pas un couloir "
desservant exclusivement des surfaces non
directement utiles
" au sens de la norme ORL précitée – on pourrait
rejoindre l'appartement depuis l'entrée secondaire sans emprunter l'entrée
principale. En fonction de cette interprétation de la norme, la constructrice a
déclaré le 20 juillet 2018 renoncer à la création de cette entrée secondaire.
Il convient de prendre acte de cette déclaration et de la modification de
minime importance du projet initial, modification que la municipalité s'est
également engagée à autoriser.
Par ailleurs, la pratique de la municipalité de ne
compter qu'une fois la surface de l'escalier du bâtiment rénové n° ECA 18 – sans
additionner celle au niveau d'où il part et celle au niveau où il arrive – n'est
pas critiquable et elle correspond à la pratique d'autres autorités communales
(cf. arrêts AC.2016.0295 du 4 décembre 2017 consid. 4c; AC.2015.0022 du 26
octobre 2015; AC.2015.0082 du 29 septembre 2015; AC.2010.0353 du 23 décembre
2011; AC.2010.0184 du 5 novembre 2010). Quoi qu'il en soit, la surface de la
cage d'escalier au rez-de-chaussée, estimée à 7.05 m
2
dans le
dernier rapport du service technique communal, pourrait être ajoutée sans que
la surface de plancher maximale ne soit dépassée. Enfin, il est manifeste que
les balcons du nouveau bâtiment, dont les dimensions ne sont pas insolites et
qui correspondent à la définition usuelle des balcons ouverts, ne font pas
partie de la surface brute de plancher habitable.
d) En définitive, les recourants se plaignent à tort
d'un dépassement du coefficient d'utilisation du sol.
4.
Les recourants n° 1 font valoir que les règles sur la hauteur des
bâtiments ne seraient pas respectées.
Selon l'art. 10 RPGA, pour les nouveaux bâtiments
dans la zone village, "
la hauteur des façades ne dépassera pas 7 mètres
à la corniche. La hauteur maximum des bâtiments ne dépassera pas 10 mètres 50
au faîte
". L'art. 58 RPGA dispose que "
la hauteur à la corniche
ou au faîte est mesurée à partir de la cote moyenne du sol naturel occupé par
la construction. Elle est mesurée au milieu du bâtiment jusqu'à l'arête
supérieure de la corniche ou du faîte
".
Le nouveau bâtiment projeté par la constructrice est
constitué de trois unités, A, B et C, l'unité centrale (B) étant légèrement
décalée vers l'est (pour les façades et le faîte). La constructrice a produit,
en cours de procédure, des plans d'exécution (plans du 5 décembre 2017, coupes à
l'échelle 1:20), qui précisent et modifient légèrement les toitures et,
partant, la position des faîtes des trois unités.
Il ressort du dossier que pour un bâtiment de
plusieurs unités ainsi conçu, la municipalité vérifie, pour chaque unité prise
séparément, si les exigences de l'art. 10 RPGA sont respectées. Cette
interprétation du règlement communal n'est pas critiquable et elle est conforme
à la pratique (cf. arrêt AC.2014.0166 du 17 mars 2015, consid. 5). Le géomètre
a indiqué, sur le plan de situation, l'altitude du sol naturel aux angles
rentrants et sortants des différentes unités (16 points de mesure). Ce sont
effectivement les points déterminants pour l'application de l'art. 10 RPGA dans
le cas particulier.
Il apparaît clairement – déjà sur les plans des
façades mis à l'enquête publique – que la hauteur moyenne à la corniche, pour
chaque unité, est inférieure à 7 m (voir la ligne rouge "projection du TN
+ 7.00 m au droit du nu de la façade" qui, au milieu de la façade, est
toujours nettement plus haute que la corniche).
La constructrice a précisé, dans sa réponse du 8
décembre 2017 (p. 6) et sur la base des plans complémentaires du 5 décembre
2017, quelle cote d'altitude le niveau du faîte de chaque unité atteindrait. Le
calcul de la cote moyenne du sol naturel est correct (478.01 pour l'unité A,
479.93 pour l'unité B, 479.87 pour l'unité C). Il ressort de ces indications
que les trois faîtes ne sont pas à plus de 10.50 m du niveau moyen du sol
naturel, à quelques centimètres près. Dans les plans mis à l'enquête publique, le
faîte de l'unité B était 2 cm trop haut, et celui de l'unité C 8 cm trop haut;
les toitures ont été modifiées, comme cela apparaît sur les plans d'exécution,
afin d'abaisser ces deux faîtes (- 9 cm pour l'unité B, - 10 cm pour l'unité
C). Ces modifications du projet, qui sont minimes, qui sont favorables aux
voisins dans la mesure où elles amenuisent l'impact visuel de la construction,
et que la municipalité approuve, peuvent être prises en considération (cf.
supra, consid. 3c/bb).
Le grief de violation de l'art. 10 RPGA est partant
mal fondé.
5.
Les recourants n° 1 critiquent encore le projet de la constructrice à
propos des places de stationnement. Selon eux, certaines cases extérieures ne
seraient pas prévues en arrière de la limite des constructions et, dans le
garage, huit places implantées en enfilade seraient pratiquement inutilisables.
Ils dénoncent encore l'absence de "
places vélo
".
a) L'art. 72 RPGA, qui concerne les places privées
de stationnement et les garages pour voitures, dispose que "
les emplacements
de stationnement doivent être prévus en arrière de la limite des constructions
".
L'art. 73 RPGA ajoute qu'"
on peut admettre, pour des raisons pratiques,
moyennant convention de précarité, que des places de parc soient aménagées à
l'intérieur des alignements
".
Les recourants font valoir que les cases extérieures
V7, V8 (V = visiteurs), 33 et 34 ne sont pas prévues en arrière des limites des
constructions. Ces quatre cases se trouvent au nord de la parcelle, loin des
routes communales. Or il est évident que la notion de limite des constructions
à l'art. 72 RPGA équivaut à la notion d'alignement, de l'art. 73 RPGA, et que
cette réglementation vise les ouvrages aménagés en bordure des voies publiques.
Les limites des constructions peuvent être fixées par un plan spécial (ou plan
d'alignement), voire résulter directement de la législation sur les routes. En
l'occurrence, les quatre cases ne se trouvent pas en bordure de voies
publiques, de sorte que le grief est dépourvu de pertinence.
b) Les recourants prétendent que des cases "
en
enfilade
" dans le garage seraient inutilisables. Ils visent les cases
18, 20, 22, 24, 26, 28, 30 et 32, qui ne sont accessibles que pour autant
qu'aucun véhicule ne soit garé, respectivement, sur les cases 17, 19, 21, 23,
25, 27, 29 et 31. Ils se réfèrent à la norme suisse 640 291 de l'Association
suisse des professionnels de la route et des transports intitulée "
Stationnement
– disposition et géométrie des installations de stationnement
" (norme
VSS de février 2006); cette norme n'admettrait pas les places en enfilade, mais
seulement le stationnement avec des cases perpendiculaires ou obliques.
Le règlement communal n'impose pas le respect de
cette norme, d'une organisation professionnelle, dans ses dispositions
relatives au stationnement (art. 72 et 73 RPGA). Il en va de même du droit
cantonal. La constructrice explique dans sa réponse que chaque appartement
pourra bénéficier d'une place de stationnement en première ligne; un tel
aménagement permettrait donc aux habitants, moyennant quelques mesures
d'organisation pratique, de toujours pouvoir manœuvrer leurs véhicules. Vu
l'absence de règles de droit public spécifiques à ce propos, il n'y a pas lieu
d'analyser plus avant cette conception du garage, les griefs des recourants devant
être écartés.
c) Les recourants n'invoquent aucune règle, du droit
communal ou cantonal, qui imposerait de créer un parking ou des cases de
stationnement réservées aux vélos. Il n'est du reste pas insolite que dans un
village, aucune prescription impérative de droit public ne soit prévue sur ce
point. L'absence de "
places vélo
" ne constitue pas une
irrégularité du permis de construire.
6.
Les recourants n° 1 soutiennent que la rampe d'accès au parking, à cause
de sa pente, ne serait pas conforme à la norme VSS 640 050. Les conditions de
visibilité pour permettre une sortie sécurisée sur la voie publique (le chemin
des Cerisiers) ne seraient pas remplies.
Il convient de relever que la rampe d'accès au
garage n'est pas un ouvrage d'équipement, mais bien une installation privée de
raccordement à une voie publique. La parcelle n° 253, au bord d'une route
communale, est déjà équipée, au sens de l'art. 19 al. 1 LAT. En conséquence, il
n'y a pas lieu de se prononcer sur les critères du droit fédéral pour qu'une
voie d'accès du réseau d'équipement communal puisse être considérée comme
adaptée. Cela étant, les garages et places de stationnement doivent être
conçus, aménagés et entretenus de manière à ne présenter aucun danger pour les
usagers. C'est une exigence générale pour toutes les constructions et
installations, qui est prescrite à l'art. 24 al. 1 du règlement du 19 septembre
1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). L'art. 24 al. 2 RLATC
dispose en outre que les accès réservés aux véhicules sont conçus de manière à
garantir une visibilité suffisante. En l'occurrence, il n'y a aucun motif de
considérer que la sortie des véhicules sur le chemin des Cerisiers serait
dangereuse. Cette route communale, avec une vitesse limitée à 30 km/h, est une
route de desserte de quartier au sens de la norme VSS 640 050. L'accès riverain
peut être de "type A" (ch. 5, tableau 1 de la norme VSS); c'est la
qualification que la constructrice a retenue, dans la conception de son projet.
Il s'ensuit que la pente maximale sur les 5 premiers mètres à compter du bord
de la chaussée peut atteindre 10 % (ch. 7, tableau 2 de la norme VSS); en
l'occurrence, la déclivité à cet endroit est limitée à 6 %. Quelle que soit la
portée juridique de cette norme VSS, il faut constater qu'elle a été observée. L'ouvrage
litigieux n'est en rien insolite et on ne voit pas pourquoi il présenterait
plus de risques que les autres garages proches d'une route de desserte de
quartier, dans le village ou ailleurs. Le permis de construire litigieux n'a donc
pas été accordé en violation des normes du droit cantonal sur la sécurité des
constructions et installations.
7.
Le recourant n° 2, qui avait invoqué dans son opposition les nuisances
sonores du projet litigieux, reproche à la municipalité d'avoir écarté ce grief
sans apporter de justificatif. Selon lui, le bruit des véhicules des habitants
des nouveaux appartements, sur la parcelle elle-même et aux alentours,
provoquerait des nuisances excessives.
Dans la décision de rejet de l'opposition, après
avoir rappelé que le degré de sensibilité III était applicable, la municipalité
a retenu que "
la construction du bâtiment, malgré les allées et venues
des véhicules, ne saurait en aucun cas entraîner un dépassement des valeurs
limites d'immissions applicables dans ce secteur
". La zone village,
dans laquelle est également classée la propriété du recourant n° 2, est une
zone mixte (d'après l'art. 6 RPGA, elle "
doit permettre la mixité des
fonctions, soit l'habitation, la viticulture, l'agriculture et les activités tertiaires
et artisanales peu gênantes pour le voisinage
"). Le degré de
sensibilité III lui a donc été attribué, en application du droit fédéral de la
protection de l'environnement (cf. art. 43 al. 1 let. c de l'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]); cela
signifie que les immissions de bruit peuvent être plus élevées, dans cette
zone, que dans une zone exclusivement réservée à l'habitation.
Selon l'expérience générale, le bruit des véhicules,
à la sortie d'un parking souterrain d'une trentaine de places pour un bâtiment
d'habitation, n'est pas susceptible de provoquer des immissions excessives dans
le voisinage (cf. notamment AC.2016.0344 du 19 février 2018 consid. 3b; cf.
aussi AC.2018.0008 du 13 juillet 2018). La trémie n'est du reste pas proche de
la maison du recourant. Quant au bruit des véhicules sur les places de parc
extérieures, réservées essentiellement aux visiteurs, il n'est à l'évidence pas
significatif. En définitive, pour ces installations de stationnement, un
pronostic de bruit n'est pas nécessaire.
L'expérience générale permet encore de retenir que
le bruit des véhicules des habitants d'un bâtiment d'une trentaine
d'appartements (quelques dizaines de mouvements par jour) lorsqu'ils circulent
sur les voies d'accès dans le village – essentiellement sur le chemin des
Cerisiers, limité à 30 km/h, voire sur la route de Rolle – n'est pas
susceptible d'entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission sur les
fonds riverains (cf. art. 9 let. a OPB). Il n'y a pas lieu de se prononcer plus
avant sur ces questions, le grief étant du reste présenté de manière sommaire. En
d'autres termes, la municipalité pouvait retenir, sans autre justification, que
l'octroi du permis de construire était compatible avec le droit fédéral de la
protection de l'environnement.
8.
Les recourants n° 1 reprochent à la constructrice d'avoir prévu
l'installation de deux "
Moloks
" enterrés au sud-ouest de la
parcelle, dans les "
limites de construction
" (recte:
dans
les espaces réglementaires). Ils se plaignent d'une violation de l'art. 39
RLATC.
Cette disposition, à laquelle renvoie l'art. 68
RPGA, permet à la municipalité d'autoriser la construction de dépendances de
peu d'importance "
dans les espaces réglementaires
[…]
entre
bâtiments et limites de propriété
". Dans la zone village, la distance
à la limite est en principe de 4 m (art. 8 al. 1 RPGA). Les "
Moloks
"
(conteneurs à ordures partiellement enterrés) sont implantés à moins de 4 m des
limites sud et ouest de la parcelle n° 253.
L'art. 39 al. 4 RLATC dispose que ces dépendances ne
peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice
pour les voisins. Cette dernière notion doit être interprétée en ce sens que
l'ouvrage concerné ne doit pas entraîner des nuisances qui ne seraient pas
supportables sans sacrifices excessifs. L’autorité doit ainsi procéder à une
pesée des intérêts en présenc
e
, en
comparant d’une part l'intérêt des voisins et, d’autre part, l'intérêt du
constructeur; la notion de gêne supportable doit donc s’apprécier en fonction
des circonstances concrètes de chaque cas particulier (cf. AC.2017.0333 16 mai
2018 consid. 15; AC.2017.0022 du 23 mai 2017 consid. 2d/aa; cf. également TF
1C_346/2017 du 28 septembre 2017 consid. 4).
En l'occurrence, les deux conteneurs sont prévus
pour l'évacuation des ordures ménagères des habitants du nouveau bâtiment; il
ne s'agit pas, d'après les indications données à l'inspection locale, d'une installation
publique communale destinée à tous les habitants du quartier. Cela étant, il
est logique de placer une telle installation au bord de la chaussée. Une telle
implantation ne serait pas contraire à la législation sur les routes (qui fixe
également des distances à observer par rapport à la chaussée – cf. AC.2013.0384
du 17 juillet 2014 consid. 2c). Il résulte de l'expérience générale que de tels
conteneurs ne sont pas à l'origine de nuisances olfactives particulières. Dans
ces conditions, l'intérêt des voisins recourants – dont la propriété n'est pas
contiguë à la parcelle n° 353, puisque ces biens-fonds sont séparés par une
route – n'est pas prépondérant. Il n'y a donc pas de violation de l'art. 39
RLATC.
9.
Les recourants n° 1 soutiennent que le balcon baignoire prévu dans la
toiture du nouveau bâtiment (unité C) serait contraire à l'art. 62 RPGA. Or
cette disposition, réglant l'emplacement des lucarnes et des pignons – mais ne
mentionnant pas les balcons des appartements dans les combles –, n'a à
l'évidence pas la portée que lui prêtent les recourants. Ce grief, inconsistant,
est mal fondé.
10.
Les recourants n° 1 se plaignent d'une violation de l'art. 63 al. 1 RPGA
qui dispose que "
la surface de l'étage des combles, mesurée au plafond,
ne peut excéder les trois cinquièmes (3/5) de la surface du rez-de-chaussée
".
Ils admettent toutefois – tout en qualifiant la méthode de calcul de pas claire
- que les chiffres indiqués sur les plans ne révèlent aucun dépassement de
cette proportion. Quoi qu'il en soit, le dernier rapport du service technique
communal, du 27 août 2018 (cf. supra, consid. 3c), indique que la surface
déterminante au niveau des combles est de 344.40 m
2
, ce qui
n'atteint pas les 3/5
e
(= 0.6) de la surface déterminante du
rez-de-chaussée, laquelle est de 585.82 m
2
(proportion: 0.58). Ce
grief doit être écarté.
11.
Le recourant n° 2 fait valoir que le nouveau bâtiment, constitué de
trois unités, aurait dû être traité comme un ensemble de trois bâtiments,
implantés selon l'ordre contigu.
La jurisprudence a défini les critères servant à
distinguer la présence d'un seul bâtiment de celle de plusieurs bâtiments
juxtaposés, jumelés ou mitoyens. Elle se base pour ce faire sur un faisceau
d'indices comprenant la destination respective des constructions en cause et
leur liaison fonctionnelle avec les éventuels locaux communs, leurs dimensions,
la surface de plancher respective de chaque construction, la conception
architecturale et les matériaux des revêtements extérieurs, l'apparence
extérieure, en particulier l'impression donnée à un observateur, ainsi que les
objectifs de la planification cantonale, régionale et communale dans l
e
domaine concerné. Ces critères sont
appliqués en fonction des caractéristiques propres de chaque cas particulier en
tenant compte de l'ensemble des circonstances (AC.2018.0069 du 30 juillet 2018,
consid. 3; AC.2016.0214 du 16 février 2018 consid. 4b et les références
citées).
En l'occurrence, au regard des critères que l'on
vient d'évoquer, la municipalité était fondée à considérer que le projet consiste
à créer un nouveau bâtiment, constitué de trois unités liées fonctionnellement.
La question de l'application des règles de l'ordre contigu ne se pose donc pas.
12.
Les recourants invoquent la clause d'esthétique et prétendent que le
projet est mal intégré dans l'environnement.
a) Aux termes de l'art. 86 al. 1 LATC, la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. Elle refuse
le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). L'alinéa 3 de cette disposition
prévoit que les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.
L'art. 16 al. 1 RPGA prévoit, dans la zone village,
que "
les transformations ou constructions nouvelles devront
s'harmoniser avec les constructions existantes
". De façon plus
générale, l'art. 52 al. 1 RPGA prévoit que "
la municipalité prend
toutes les mesures propres à éviter l'enlaidissement du territoire communal
".
Le règlement communal énonce donc un clause d'esthétique comparable à celle
applicable dans de nombreuses communes. La jurisprudence du Tribunal fédéral
retient à ce propos qu'une construction s'intègre dans l'environnement lorsque
son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni
l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l'originalité. Il incombe au premier chef à la municipalité de veiller
à l'aspect architectural des constructions; elle bénéficie dans ce cadre d'une liberté
d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue
(cf. art. 3 al. 2 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours
doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut
intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (TF arrêt 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.2
et les références citées).
b) Comme cela a été rappelé ci-dessus, le village de
Gilly fait partie du site "La Côte" inscrit à l'inventaire fédéral
des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale IFP (objet IFP
1201). Le périmètre de cet objet comporte un large coteau viticole et plusieurs
villages (Féchy, Bougy-Villars, Mont-sur-Rolle, Tartegnin, Gilly, Bursins,
Vinzel, Luins). La fiche de l'inventaire IFP mentionne les objectifs de la
protection, notamment celui-ci: "
Conserver les valeurs
historico-architecturales et spatiales des villages ainsi que les demeures
historiques
". Au chapitre de la description du paysage
historico-culturel, cette fiche mentionne ce qui suit:
"Plusieurs villages et hameaux mi-agricoles mi-vignerons
caractérisent ce paysage. Avec leurs importantes qualités
historico-architecturales et spatiales, la plupart de ces villages constituent
des sites construits d’importance nationale. Avec les ruines des maisons fortes
et des anciens châteaux de La Côte encore visibles dans les forêts sur les
éminences au-dessus des vignes, ils constituent des éléments historiques de
grande valeur."
En l'occurrence, le village de Gilly n'est pas un
site construit d'importance nationale – contrairement à Mont-sur-Rolle, Bursins
et Vinzel (voir annexe de l'ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des
sites construits à protéger en Suisse [OISOS, RS 451.12]). Les qualités
historico-architecturales et spatiales de Gilly n'ont donc pas été considérées
comme particulièrement importantes. Cela étant, il a pu être constaté qu'une
grande partie de l'espace situé à l'arrière de la rangée d'anciennes maisons du
centre de la localité, au sud de la route de Rolle et de la place du village,
ont accueilli récemment des constructions dont le volume et l'aspect
correspondent à celui du nouveau bâtiment litigieux. Une construction
supplémentaire dans cet espace, délimité par le chemin des Cerisiers au sud
duquel se trouve un grand quartier de villas, n'aura pas d'impact sensible sur
l'aspect général de cette partie du village; l'implantation choisie pour le
projet litigieux, avec le faîte dans l'axe nord-sud, correspond à celle
d'autres bâtiments récents, à l'ouest du cimetière directement voisin. D'autres
constructions plus anciennes ont un gabarit similaire (à l'est, au début du
chemin des Cerisiers). Il n'y a donc aucun motif de considérer que le pré ou
verger de l'ancienne ferme (n° ECA 18) devrait être maintenu tel quel pour
protéger les caractéristiques du village de Gilly.
c) Dans sa réponse, la municipalité rappelle
l'objectif du droit fédéral visant à densifier les centres des localités (cf.
notamment art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT: "orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti"; art. 3
al. 3 let. a
bis
LAT: "prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat"). En autorisant le projet litigieux, qui va dans ce sens, la
municipalité n'a pas fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation ou de
sa latitude de jugement (cf. à ce propos arrêt TF 1C_358/2017 du 5 septembre
2018 destiné à la publication, consid. 3).
On ne saurait en outre reprocher à la municipalité
d'avoir mal apprécié l'aspect architectural du nouveau bâtiment. Elle a
recueilli plusieurs avis successifs de la CCCUA, qui a émis un préavis
favorable au projet mis à l'enquête publique. La municipalité pouvait
reconnaître à ce projet des qualités esthétiques ou d'intégration dans
l'environnement construit.
d) Enfin, comme le relève le recourant n° 2, le
village de Gilly se trouve dans un "
territoire d'intérêt biologique
supérieur
" (TIBS), qui peut être localisé sur une carte du guichet
cartographique cantonal, rubrique "
réseau écologique cantonal
"
(
www.geo.vd.ch/theme/environnement_thm
).
Le réseau écologique cantonal (REC) fait l'objet d'une mesure du plan directeur
cantonal (mesure E22) qui n'impose en principe pas aux communes, dans une zone
à bâtir existante, de réduire les possibilités de construire par rapport à ce
que prévoient les plans d'affectation.
La synthèse CAMAC comporte un préavis de la
Direction générale de l'environnement (Direction des ressources et du
patrimoine naturels, Biodiversité et paysage [DGE/DIRNA/BIODI]) qui retient que
"
la réalisation du projet n'exercera pas d'effet négatif sur des
espèces ou des milieux naturels
" et qui enjoint la municipalité de
prendre certaines précautions ou mesures à propos notamment des aménagements
extérieurs. Il faut en déduire que, pour le service cantonal spécialisé, le
TIBS ne fait nullement obstacle à la délivrance du permis de construire. On ne
voit pas d'autres mesures à imposer dans ce contexte à ce stade.
e) Les griefs des recourants, relatifs à
l'esthétique et l'intégration du projet, sont donc mal fondés.
13.
Il s'ensuit que les recours, entièrement mal fondés, doivent être
rejetés. Cela entraîne la confirmation de la décision d'octroi du permis de
construire, avec les précisions ou modifications de minime importance proposées
par la constructrice pendant la procédure de recours, et admises par la
municipalité.
Vu ces précisions ou modifications, il convient de
réduire l'émolument judiciaire mis à la charge des recourants (cf. art. 49
LPA-VD), ainsi que les indemnités de dépens qu'ils doivent à la constructrice
d'une part, et à la commune de Gilly d'autre part (art. 55 LPA-VD). Les
propriétaires du bien-fonds, qui n'ont pas déposé d'écritures, n'ont pas droit
à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision de la Municipalité de Gilly du 19 juin 2017, accordant le
permis de construire requis par D._______, est confirmée dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A._______ et B._______.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de C._______.
V.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la
société D._______, est mise à la charge de A._______ et B._______.
VI.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la
société D._______, est mise à la charge de C._______.
VII.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la
Commune de Gilly, est mise à la charge de A._______ et B._______.
VIII.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la
Commune de Gilly, est mise à la charge de C._______.
Lausanne, le 11 février 2019
Le président                                                                                              La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.