vd_omni · AC.2011.0138 · 2011-10-31 · fr

BURI, LABELLE BURI c/Municipalité de Préverenges | Réglementation communale prévoyant, pour les bâtiments de plus de 100 m2 de surface, un nombre d'étages limité à un sur rez-de-chaussée. En l'occurrence, le projet de surélévation de la villa existante consiste à créer un deuxième étage dans la mesure où l'étage inférieur n'est pas un sous-sol, comme les recourants le soutiennent, mais bien un niveau habitable. La moitié au moins du volume de l'étage inférieur est située au dessus du niveau du terrain naturel. En outre, la façade est, entièrement dégagée, abrite la porte d'entrée principale de la villa, dont l'accès se fait ainsi depuis l'étage inférieur. A l'issue de la vision locale, il est apparu en outre que cet étage était voué à l'habitation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2011 AC.2011.0138

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 octobre
2011
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
MM. François Despland et Jacques Haymoz, assesseurs; M. Patrick
Gigante, greffier.
Recourants
1.
Peter BURI,
à Préverenges,
2.
Marie-Josée
LABELLE BURI,
à Préverenges,
représentés par M
e
Raymond Didisheim, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Préverenges,
représentée par M
e
Pierre-Yves Brandt,
avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours Peter BURI et Marie-Josée LABELLE
BURI c/ décision de la Municipalité de Préverenges du 4 mai 2011
(agrandissement d'une villa sur la parcelle n° 721)
Vu les faits suivants
A.
Peter Buri et Marie-Josée Labelle Buri sont
propriétaires depuis 2005 de la parcelle n° 721 du chapitre cadastral de
Préverenges, sise chemin des Pignets 4, située en zone d’habitations
individuelles et familiales B.
Sur cet immeuble de 900 m
2
a été bâtie en 1974, par Ernest Vidi, alors propriétaire, une villa n° ECA 640 de
103 m
2
au sol. Cette construction semi-enterrée a nécessité le
remblaiement du terrain naturel sur une hauteur de 1,90 m et son abaissement
sur 1,20 m (l’altitude
moyenne du terrain naturel déterminée
par la Municipalité est de 391.04 m)
. D’une hauteur au
faîte de 7,27 m par rapport au terrain naturel moyen, cette villa se compose
actuellement d’un rez inférieur et d’un rez supérieur. Le permis de construire
a été délivré le 17 juillet 1974; sur le plan d’exécution des façades, soumis à
la Municipalité le 16 septembre 1974, la désignation initiale du rez inférieur
a été modifiée en "sous-sol" en celle du rez supérieur en"rez-de-chaussée"
La façade de l’étage inférieur est entièrement dégagée côté est, partiellement
côté nord. A l’origine, l’étage inférieur, au niveau duquel a été aménagée la
porte d’entrée du bâtiment, était partiellement voué à l’habitation; initialement,
il accueillait un studio, un garage (qui n’a cependant jamais été réalisé), la
buanderie, ainsi qu’un abri. L’étage supérieur rez accueille le living et deux
chambres. Le 19 novembre 1975, un permis d’habiter a été délivré pour l’usage
d’une pièce (studio) et quatre pièces (rez supérieur). Les époux Buri ont réaménagé
l’étage inférieur. Ils ont supprimé la cuisinette du studio, transformant
celui-ci en une salle de jeux pour enfants. Le garage a été fermé et une
ouverture a été percée en façade est; cette pièce est actuellement affectée à
l’usage d’un bureau avec rangement. Les autres locaux n’ont pas changé de
destination.
B.
Le 28 octobre 2010, les époux Buri ont requis
l’octroi d’une autorisation d’agrandir le bâtiment n° ECA 640 de 10 m
2
au sol et de réaliser un étage supplémentaire, d’une hauteur de 2,45 m, portant
ainsi la hauteur de la villa à 8,89 m par rapport au terrain naturel (399,93 -
301,04) et la surface brute de planchers de 128 à 214 m
2
. Mis à
l’enquête du 24 novembre au 23 décembre 2010, ce projet n’a suscité aucune
opposition.
Le 11 février 2011, la Municipalité
de Préverenges a refusé l’octroi du permis requis en considérant, en substance,
que la surface habitable projetée, compte tenu de l’épaisseur de l’isolation,
dépassait la surface bâtie maximale autorisée, d’une part, que le projet
revenait à créer un étage supplémentaire, le sous-sol ne pouvant être considéré
comme tel, ce que la réglementation applicable prohibe, d’autre part. Le 3 mars
2011, les époux Buri ont requis de la Municipalité qu’elle reconsidère sa
décision, en expliquant, en substance, que l’étage inférieur devant être
considéré comme un sous-sol, le projet tendait en réalité à réaliser une villa
d’un étage sur rez. Le 11 mars 2011, La Municipalité est entrée en matière sur
cette demande de réexamen et a reçu les époux Buri le 18 avril 2011. Le 4 mai
2011, la Municipalité a maintenu sa décision de refus d’octroi du permis de
construire.
C.
Les époux Buri ont recouru contre cette dernière
décision, dont ils demandent l’annulation.
La Municipalité de Préverenges
propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Lors du second échange d’écritures
mis sur pied par le juge instructeur, chaque partie a maintenu ses conclusions.
D.
Le Tribunal a tenu audience, à Préverenges, le 12
octobre 2011. Il a entendu les parties et leurs représentants, soit Peter Buri,
pour les recourants, assisté de Me Raymond Didisheim; Guy Delacrétaz,
syndic, Pierre-Georges Gay, municipal, Patrick Crausaz, secrétaire communal,
Christian Maury, chef du Service technique communal, assistés de Me Pierre-Yves
Brandt, représentaient pour leur part la Municipalité. Le Tribunal a en outre
procédé en présence des susnommés à une vision locale.
A l’issue de l’audience, le
Tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le litige porte sur la qualification qu’il
convient de donner à l’étage inférieur de la villa et aux conséquences qu’il y
a lieu d’en tirer s’agissant du projet des recourants. L’art. 41 du Règlement
communal du plan d’extension et de la police des constructions (RPE), approuvé
le 24 octobre 1984, prévoit sur ce point à son article 41 § 3 qu’en zone
d’habitations individuelles et familiales B (chapitre IV), pour les bâtiments
de plus de 100 m² de surface, le nombre des étages est limité à un étage
sur rez-de-chaussée; la hauteur au faîte est limitée à 10,50 m. Les combles
sont habitables, en sus de ces deux étages (ibid., § 4). Dès lors, si l’étage
inférieur devait être considéré non pas comme un sous-sol, comme le soutiennent
les recourants, mais comme un rez inférieur, ce qu’explique la municipalité,
cela pourrait entraîner la condamnation du projet et partant, la confirmation
de la décision attaquée.
a) Selon la jurisprudence de
l’ancienne Commission cantonale de recours et de l’ancien Tribunal
administratif, reprise à son compte par le Tribunal cantonal, la façon dont les
constructeurs dénomment un niveau n’est pas déterminant pour décider s’il
s’agit ou non d’un sous-sol. Pour décider si un niveau inférieur dégagé d’un
bâtiment doit être considéré comme habitable (et compter au nombre de ceux
autorisés), il convient de se rapporter à toutes les circonstances de l’espèce,
soit le rapport au terrain naturel, l’affectation des locaux et la situation
des accès. Est un sous-sol le niveau dont le volume situé au-dessous du terrain
naturel est plus important que celui hors de terre, n’est pas affecté à
l’habitation et dont l’accès principal du bâtiment est situé à l’étage
supérieur. Doit aussi être considéré comme sous-sol un niveau totalement dégagé
sur une façade et partiellement sur deux autres, qui comprend l’entrée
principale du bâtiment, à condition que ce niveau, situé sous le niveau naturel
pour plus de la moitié de son volume, ne soit pas voué à l’habitation; que le
plancher du rez-de-chaussée soit situé en-dessous du terrain naturel en amont;
que la hauteur du bâtiment au faîte soit sensiblement inférieur au maximum
réglementaire. Est également un sous-sol un niveau sur lequel se trouve
l’entrée du bâtiment (avec une façade percée de grandes baies vitrées), mais lorsque
la majeure partie du niveau est située sous le terrain naturel. Inversement, un
niveau comprenant des locaux habitables hors de terre sur plus de la moitié de
son pourtour, dégagé sur la totalité de sa façade principale, n’est pas un
sous-sol, pas davantage que le niveau inférieur d’un bâtiment, presque
entièrement hors de terre sur trois façades, duquel on accède au bâtiment par
un hall de plain-pied (arrêts AC.2007.0276 du 13 juin 2008, consid. 8c;
AC.2007.0290 du 26 février 2008, consid. 3c; AC.2006.0044 du 30 octobre
2006, consid. 5; AC.2004.0232 du 8 décembre 2005, consid. 2, où la
qualification de sous-sol a été retenue; AC.2006.0118 du 26 juillet 2007,
consid. 2; AC.2006.0082 du 20 février 2007, consid. 5, où le niveau inférieur a
été considéré comme habitable).
Ces conditions cumulatives doivent
être remplies à défaut de réglementation communale topique (v., outre arrêts
AC.2007.0276, consid. 8c; AC.2006.0044, consid. 5c; AC.2004.0232, consid. 2a,
tous déjà cités, AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 2c). En l’occurrence,
la réglementation communale ici applicable ne contient aucune définition du
sous-sol. Elle comporte cependant deux règles dont il y aura lieu de
s’inspirer. Tout niveau comportant un ou plusieurs locaux destinés à
l'habitation ou au travail sédentaire constitue un étage habitable (art. 82
RPE).
Les constructions souterraines ou semi-enterrées qui
ne dépassent en aucun point le niveau du terrain naturel de plus de 1,20 m et
dont aucune façade, entrée exceptée, n'est dégagée, ne comptent pas dans la surface
bâtie (art. 83 RPE, 1
ère
phrase). D’autres règles entrent également
en considération. Ainsi, dans les locaux destinés à l'habitation, une hauteur
minimum de 2,45 m (tolérance d'exécution - 5 cm) entre le plancher et le
plafond doit être observée (art. 88 § 1 RPE). Lorsque le rez-de-chaussée est
partiellement enterré, des pièces habitables ne peuvent y être aménagées qu'aux
conditions suivantes: le plancher fini ne doit pas être à plus de 1,50 m au dessous
du sol extérieur, mesuré au point le plus haut dudit sol extérieur et au droit
de chaque pièce; le terrain au droit d'une face au moins doit être complètement
dégagé sur une distance minimum de 5 m (art. 89 RPE).
b) Sur la base des plans d’enquête de
1974, la Municipalité a déterminé à 391,04 m l’altitude moyenne du terrain
naturel.
En interpolant l’altitude des angles des façades
sur un modèle numérique de terrain, conçu sur la base des altitudes des quatre
points-limites
, le Tribunal parvient à un chiffre proche,
à savoir 391,40 m. Il n’y a donc pas lieu de s’écarter des données municipales.
Des plans d’exécution de 1974, il ressort qu’au sol, l’altitude de l’étage
inférieur de la villa est à 390,36 m, soit 0,68 m au dessous du terrain naturel
(391,04 - 390,36), et la hauteur de l’étage, de 2,45 m. Côté est, il appert
ainsi que l’étage inférieur de la villa n° ECA 640, m
esuré
graphiquement sur la façade est,
dépasse
de 1,80 m environ le niveau du terrain naturel, de sorte que l’étage devrait, a
contrario, compter dans la surface bâtie (v. art. 83, 1
ère
phrase,
RPE). Ainsi, tenant compte de l’altitude
de la dalle de
l’étage inférieur (390.36 m), de celle du plafond de l’étage inférieur
[
392.81 m (393.06 – 0.25)
]
, on obtient une altitude moyenne de 391.58
m pour ce niveau.
Il apparaît donc que la moitié au moins du
volume de l’étage inférieur est située au dessus du niveau du terrain naturel;
ce critère n’apparaît toutefois pas comme étant décisif. En effet, si seule la
façade est apparaît comme entièrement dégagée, deux autres le sont
partiellement, la façade nord et la façade sud.
Deux autres éléments permettent
cependant de retenir sans la moindre ambiguïté que l’on est confronté en
l’occurrence non pas à un sous-sol, comme les recourants le soutiennent, mais
bien à un rez inférieur, autrement dit à un étage habitable au sens de l’art.
41 § 3 RPE. Tout d’abord, la façade est, dont on a vu qu’elle était entièrement
dégagée, abrite la porte d’entrée principale de la villa, dont l’accès se fait
ainsi depuis l’étage inférieur. A l’issue de la vision locale, il est apparu en
outre que cet étage était voué à l’habitation. Il a du reste été conçu comme
tel par le constructeur puisqu’il abritait à l’origine un studio avec un groupe
sanitaire jusqu’à ce que les recourants acquièrent cet immeuble. Ceux-ci ont
sans doute supprimé la cuisinette de ce studio, mais ils y ont aménagé une
chambre qui, à l’heure actuelle, sert de salle de jeux pour leurs enfants. A
cela s’ajoute que les recourants ont fermé le garage et transformé celui-ci en
bureau avec rangement; du reste, une ouverture a été aménagée en façade est
pour éclairer cette pièce. Enfin, la hauteur des pièces apparaît à tout le
moins inhabituelle pour un sous-sol. Dès lors, le Tribunal parvient à la
conclusion qu’il s’agit d’un étage habitable au sens où l’art. 82 RPE l’entend.
c) Dans ces conditions, l’art. 41 § 3
RPE fait obstacle au projet des recourants qui consiste à créer un troisième
étage, lequel apparaît comme étant non réglementaire.
2.
Les recourants évoquent à cet égard l’art. 80
al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), à teneur duquel les bâtiments existants non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement
peuvent être transformés dans les limites des volumes existants ou agrandis,
pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage.
a) Cette disposition tend à
garantir le maintien de la situation acquise aux propriétaires de bâtiments
existants non conformes aux règles applicables. Si on prend son contenu à la
lettre, les constructions non réglementaires dès leur édification ne sont pas
visées au demeurant par l'art. 80 LATC (v. Commission cantonale de recours en
matière de construction, prononcé A. c/Ecublens n° 6810 du 22 janvier 1991, in
RDAF 1992, pp. 229-230). Cette disposition peut néanmoins leur être appliquée
par analogie lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des
autorités; il en va a fortiori de même lorsque ces constructions ont été
érigées au bénéfice d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (v.
en ce sens Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en
droit vaudois, en particulier dans les zones à bâtir, in RDAF 1987 p. 390
et ss, not. 392; Tribunal administratif, arrêts AC.1999.0128 du 18 janvier
2000; AC.1998.0213 du 3 janvier 2000; AC.1996.0206 du 15 mai 1998; AC.1992.0270
du 7 avril 1993).
La notion d'aggravation de
l'atteinte à la réglementation en  vigueur s'apprécie eu égard au but visé par
la norme transgressée (arrêts AC.2010.0007 du 25 mai 2010, consid. 3b;
AC.2006.0029 du 13 octobre 2006, consid. 2, et les arrêts cités). On entend par
transformation au sens de l'art. 80 LATC, l'opération modifiant la répartition
interne des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces
volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et sans que, en
elle-même, l'affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la
réglementation communale; la reconstruction se caractérisait quant à elle par
le remplacement d'éléments d'un ouvrage par d'autres éléments semblables, ne
laissant subsister que quelques parties de l'ouvrage primitif (cf. Alexandre
Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3
ème
ed., Lausanne 2002, nos 3.2.1 et 5.1 ad art. 80 LATC).
La notion d’agrandissement implique toute
augmentation du volume extérieur de la construction ou toute adjonction
d’éléments extérieurs nouveaux (par exemple un balcon ou l’augmentation de la
hauteur d’un alignement de toiture, RDAF 1977 p. 46 et RDAF 1968 p. 327 cité
chez Bonnard et al., ad art. 80 LATC n° 3.3). Cette disposition n'exclut pas
tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la transformation
ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; elle prohibe seulement
l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte à la
réglementation (ATF 1C_43/2009 du 5 mai 2009, consid. 4).
L’art. 80 LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne
peut être ni plus strict, ni plus permissif (Bonnard et al., ad art. 80 LATC,
ch. 6.2, RDAF 1989 p. 314).
b) Pour les bâtiments existants
contraires à la réglementation en vigueur, mais dont la destination est conforme
à la zone, la surface habitable peut être augmentée à l'intérieur du volume
existant. La Municipalité peut déroger à la hauteur minimum prévue à l'article
88 (art. 91 RPE). En l’espèce, cela étant, le bâtiment n’est pas devenu non
réglementaire dès l’entrée en vigueur du RPE de 1994. Tout d’abord, l’art. 37
de l’ancienne réglementation de 1971 (aRPE) prohibait déjà, à l’époque de la
construction de la villa, l’aménagement d’un troisième niveau, hormis les
combles. Les droits à bâtir des recourants n’ont par conséquent pas été péjorés
du fait de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Quoi qu’il en
soit, le bâtiment, conforme à la réglementation lors de son édification, n’est
pas devenu non-conforme à celle-ci en 1994.
A supposer du reste que tel eut été le cas, il faudrait alors
retenir que les travaux, consistant in casu à édifier un troisième niveau,
aggraveraient sérieusement l'atteinte à la réglementation en vigueur, plus
particulièrement à l’art.
41 § 3 RPE,
même s’ils ne devaient pas entraîner d’inconvénients majeurs pour le
voisinage. Ainsi, ils ne pourraient de toute façon pas être autorisés, même
sous l’angle de l’art. 80 al. 2 LATC.
3.
Les recourants opposent enfin à la municipalité la
protection de leur bonne foi.
a)
Le principe
de la bonne foi imprègne les relations entre l’Etat et le citoyen (art. 5 al. 3
Cst.; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177; 126 II 97 consid. 4b p. 104/105). Ce
principe leur impose de se comporter l’un vis-à-vis de l’autre de manière
loyale.
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et
valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (ATF
137 I 69 consid. 2.5.2 p. 72/73;
129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112
consid. 10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités). Un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la loi, à condition que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence; que
l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions
qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi n'ait pas changé
depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF
137
II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194;
129 II 361 consid.
7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36; 124 V 215 consid. 2b/aa p. 220,
et les arrêts cités).
b) Les recourants se fondent sur
le plan d’exécution des façades, du 16 septembre 1974, à teneur
duquel la désignation initiale du rez inférieur a été modifiée en "sous-sol"
et celle du rez supérieur en «rez-de-chaussée». Ils entendent en tirer des
droits, expliquant qu’à l’époque les autorités communales avaient elles-mêmes
considéré cet étage comme un sous-sol et non comme un niveau habitable. Dans
leur raccourci, les recourants omettent plusieurs éléments. En premier lieu, on
constate que les plans d’enquête de 1974 font mention d’un rez inférieur. Or,
les recourants se gardent soigneusement d’indiquer si, face à une apparente
contradiction, ils ont consulté le service technique communal avant d’acquérir
l’immeuble ou, à tout le moins, avant d’élaborer leur projet. Du reste, on ne
saurait inférer de cette mention sur le plan que la Municipalité aurait garanti
en quelque sorte aux recourants que l’étage inférieur ne serait pas compté dans
le nombre de niveaux habitables au sens de l’art. 41 RPE. En deuxième lieu,
l’autorisation délivrée en 1974 au constructeur est dénuée de toute ambiguïté;
il s’agit bien d’une villa sur deux niveaux habitables et non d’un niveau sur
sous-sol, ce qui est corroboré par le permis d’habiter. La position de la
Municipalité consistant à refuser aux recourants l’autorisation d’aménager un
étage supplémentaire n’est donc empreinte d’aucune contradiction.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Les
recourants, qui succombent, devront prendre en charge le coût d’un émolument
judiciaire
(art. 48, 49 al. 1 et
91 LPA-VD)
. En outre, des dépens seront alloués à la
Municipalité, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil
(art. 55 et 91 LPA-VD). Les communes, qui sont exclues du champ
d’application de l’art. 52 al. 1 LPA-VD, conservent en effet, dans la nouvelle
procédure administrative, la faculté de faire valoir leur droit à des dépens
(art. 56 al. 3 LPA-VD, a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Préverenges du
4 mai 2011 est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge de Peter Buri et Marie-Josée Labelle Buri.
IV.
Peter Buri et Marie-Josée Labelle Buri,
solidairement entre eux, verseront à la Municipalité de Préverenges des dépens,
arrêrés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 31 octobre 2011
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.