vd_omni · FO.2008.0028 · 2010-02-17 · fr

Département de l'économie/LEGERET, ROSSIER LEGERET, Commission foncière rurale Section I | Parcelle sise en majeure partie en zone agricole qui comporte toutefois un bâtiment d'habitation à usage non agricole colloqué en zone village et un second bâtiment en limite des deux zones. Recours de l'autorité de surveillance contre l'autorisation d'acquérir délivrée à des non-exploitants agricoles admis: la parcelle étant assujettie entièrement à la LDFR (art. 2 al. 2 let. c LDFR), l'autorité compétente en matière d'autorisation doit examiner, avant de délivrer une autorisation fondée sur l'art. 64 al. 1 let. f LDFR, si le prix offert est licite, en procédant à une comparaison telle qu'exigée par l'art. 66 LDFR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2010 FO.2008.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2010
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
MM. Antoine Thélin et Antoine
Rochat, assesseurs.
Recourant
Département de
l'économie, Secrétariat général,
à Lausanne Adm
cant VD,
Autor
ité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Tiers intéressés
1.
Pascal LEGERET,
à Villeneuve VD, représenté par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
2.
Jana ROSSIER
LEGERET,
à Villeneuve VD,
représentée par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
Objet
droit foncier rural
Recours Département de l'économie c/
décision de la Commission foncière rurale (Section I) du 20 octobre 2008
(autorisation d'acquérir un immeuble agricole par des non-exploitants,
immeuble n° 143 de la commune de Vuibroye)
Vu les faits suivants
A.
Catherine et Philippe Graf sont propriétaires de
la parcelle n° 143 de la commune de Vuibroye, d'une surface totale de 10'640
m2. Cette parcelle comporte une habitation de 300 m2 (bâtiment ECA n° 28), un
bâtiment agricole de 165 m2 (bâtiment ECA n° 94), le solde étant cadastré en
places-jardins pour 2'480 m2 et prés-champs pour 7'695 m2. Dans son angle nord,
la parcelle est colloquée pour environ 2'620 m2 en zone village. Environ 280
m2, constituant l'angle ouest, sont colloqués en zone de verdure et le solde,
soit quelques 7'740 m2, en zone agricole. Le bâtiment ECA n° 28 se trouve
entièrement dans la partie de la parcelle colloquée en zone village. Quant au
bâtiment ECA n° 94, il est construit sur la limite entre la zone village et la
zone agricole, se trouvant ainsi à cheval sur ces deux zones.
B.
Le bâtiment ECA n°28 comporte une surface
habitable actuelle d'environ 470 m2, répartis entre deux logements, l'un de 8-9
pièces et l'autre de 3,5 pièces. Les combles seraient également aménageables en
logement. Quant au bâtiment ECA n° 94, il s'agit d'une écurie comportant huit
boxes pour chevaux.
C.
En vue de la vente de dite parcelle à des
acquéreurs non-exploitants agricoles, une demande d'autorisation d'acquisition
d'un immeuble agricole a été effectuée par la notaire Véronique Ansermoz, le 10
octobre 2008, après publication de l'avis de vente dans la Feuille des avis
officiels le 12 septembre 2008 et dans le Courrier le 18 septembre 2008. Par
décision du 17 octobre 2008, la Commission foncière rurale (section I) a
autorisé la vente de la parcelle à un prix de vente de Fr. 1'525'000.- à Pascal
Légeret et Jana Rossier Légeret, en application de l'art. 64 let. f de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
D.
Le 21 novembre 2008, le Département de
l'économie (DEC), autorité de surveillance de la Commission foncière rurale
(section I), a recouru sous la plume de son Chef, devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de
ladite commission. Il conclut à l'annulation de la décision, au motif de
l'admission, sans examen par l'autorité intimée, du prix licite au sens des
art. 64 let. f et 66 LDFR.
E.
La Commission foncière rurale s'est déterminée
sur le recours le 16 décembre 2008. Les acquéreurs potentiels, soit Pascal
Légeret et Jana Rossier Légeret, sont intervenus dans la procédure en tant que
tiers intéressés, par l'intermédiaire de leur conseil, le 15 janvier 2009. Ils
ont spontanément fourni une estimation effectuée par EstimaPro Sàrl le 12
janvier 2009 et démontrant selon eux le prix licite dans le cas d'espèce. Catherine
et Philippe Graf ont renoncé à participer à la procédure.
F.
L'autorité recourante a répliqué le 6 février
2009. L'autorité intimée a renoncé à se déterminer davantage. Sur requête du
tribunal, elle a toutefois produit, le 31 mars 2009, ses dossiers des cinq
dernières années de demandes d'autorisation portant sur la vente de bien-fonds
bâtis. Les tiers intéressés se sont encore déterminés le 4 mai 2009. Ils ont
produit une nouvelle expertise à cette occasion, effectuée par la société
Laurent Vago expertises et conseils immobiliers SA, le 12 mars 2009. Cette
expertise conclut à une valeur vénale de la parcelle de l'ordre de 1'650'000 à
1'800'000 francs. Sur cette base, les tiers intéressés ont conclu au caractère
licite du prix, inférieur de 8 à 18% à la valeur vénale.
G.
L'autorité recourante a pris position sur la
nouvelle expertise le 26 mai 2009. Les tiers intéressés se sont encore
déterminés le 8 juin 2009.
H.
Le 22 décembre 2009, l'autorité intimée a
informé le tribunal que, d'entente avec le Département de l'économie, elle
entendait développer une méthodologie d'estimation du prix licite des
biens-fonds bâtis assujettis à la LDFR, objets à l'origine de nombreux dossiers
de recours actuellement pendants devant le tribunal. Elle sollicitait pour ce
faire, le retour de ses dossiers de demandes d'autorisation mis à disposition
dans le cadre de la présente procédure.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
J.
Les arguments des parties sont repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La décision relative à une demande tendant à
l'octroi d'une autorisation en application de la LDFR, peut faire l'objet d'un
recours formé dans les 30 jours devant l'autorité cantonale, selon les art. 88
al. 1 et 80 al. 1 LDFR. L'autorité cantonale de surveillance peut interjeter
recours contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR).
Dans le canton de
Vaud, le Département de l'économie est habilité à recourir, en sa qualité
d'autorité de surveillance, à l'encontre d'une décision d'octroi d'autorisation
prise par la Commission foncière rurale, selon l'art. 8 de la loi du 13 septembre
1993 d'application de la LDFR (LVLDFR; RSV 211.42). Le recours est donc
recevable.
2.
La parcelle n° 143 de la commune de Vuibroye est
entièrement soumise à la LDFR, conformément à l'art. 2 al. 2 let. c LDFR. Dès
lors, l'acquisition de dite parcelle est soumise à autorisation (art. 61 LDFR).
a) Le but de l'assujettissement à
autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux
objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure la concrétisation
du principe de l'exploitation à titre personnel fondé sur la politique de la
propriété (
ATF 133 III 562
consid. 4.3 p. 564; FO.2009.0002 du 14 septembre 2009). L'autorisation doit
ainsi, en principe, être refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à
titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). Elle est néanmoins accordée si ce
dernier prouve l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR.
Tel est en particulier le cas lorsque, malgré une offre publique à un prix qui
ne soit pas surfait (cf. art. 66 LDFR), aucune demande n'a été faite par un
exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR).
L'exception de
l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la
garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts de l'agriculteur désireux
de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un
exploitant à titre personnel (FO.2009.0002 précité; Christoph Bandli/ Beat
Stalder, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit
foncier rural du 4 octobre 1991 [ci-après: Commentaire LDFR], 1998, n° 36 ad
art. 64 LDFR). Si, dans le cadre de la procédure d'autorisation, le
propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite de la publication
de l'appel d'offres aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été
présentées par des exploitants à titre personnel, l'acquéreur qui n'est pas
exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant
que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR;
cf. Bandli/Stadler, in Commentaire LDFR, op. cit., n° 38 ad art. 64 LDFR). Dans
le cas contraire, l'autorisation devra être refusée.
L'art. 66 LDFR
précise que le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5
pour cent le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles
agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années (al.
1). Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur
législation (al. 2). Le canton de Vaud n'a pas fait usage de cette faculté.
La détermination
du prix licite (non surfait) doit être effectuée par comparaison avec des
transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques
semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le
motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (TA arrêt
FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées, telles que l'ATF non
publié 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid.
2, in CDA 1996 p.49; Hans
Rudolf HOTZ, Commentaire LDFR, n° 8 ss ad art. 66).
Il y a
lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas
prix dans le cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n° 9 ad. art. 66; CDA 2001 p.
55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est
susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière
(TA arrêt FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n° 11 ad.
art. 66; Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit
privé, tome II, 2006, les méthodes comparatives p. 690, n° 3506 et ss). Il faut
en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit.,
n° 9 ad art. 66).
3.
a) Dans le cas présent, la Commission foncière rurale
s'est déterminée sur le recours en indiquant que les bâtiments édifiés sur la
parcelle litigieuse n'ont aucun usage ni affectation agricole. Il s'agit en
fait d'une habitation et la commission a toujours renoncé dans un tel cas à
fixer un prix licite, les principes applicables n'étant pas transposables pour
des bâtiments sans vocation agricole. Un prix "licite" ne pouvant
ainsi être déterminé, la commission considère que c'est la valeur vénale qui
est déterminante. L'autorité intimée s'est en revanche abstenue de vérifier la
valeur retenue par les parties à l'acquisition litigieuse.
L'autorité recourante conteste ce
point de vue qui revient selon elle à renoncer à appliquer le principe du prix
licite, ce qui aboutit en définitive à léser d'éventuels exploitants intéressés
en avalisant des transactions effectuées à des prix simplement inaccessibles
pour eux, sur des immeubles qui, dans leur ensemble, sont encore
potentiellement destinés à l'agriculture et dont une partie au moins y est
exclusivement vouée.
b) Etant donné que la parcelle
litigieuse est assujettie au régime d'autorisation de la LDFR, il convient de
procéder à l'examen du prix de vente et fixer le prix licite, ce qui implique
une comparaison avec des immeubles agricoles de la même région. La loi a en
effet expressément prévu d'assujettir des immeubles situés en partie dans une
zone à bâtir, tant qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones
d'affectation (art. 2 al. 2 let. c LDFR). Si un propriétaire entend aliéner son
immeuble soumis à la LDFR sans être lié par les restrictions en matière de prix
licite, il lui incombe de morceler son immeuble, aux conditions de l'art. 60
al. 1 let. a LDFR (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3; ATF 5A.6/2002 du 11 juin
2002). Si le propriétaire accepte le principe d'un morcellement, il faut
relever que cette démarche peut encore se heurter à des difficultés pratiques,
liées en l'occurrence au fait qu'un des bâtiments sis sur la parcelle
litigieuse se trouve à cheval entre les zones agricole et de village. Une
concertation entre les différentes autorités amenées à statuer sur ces
questions serait dès lors opportune. Le propriétaire n'est certes pas obligé de
solliciter un morcellement et ne saurait y être contraint. Toutefois, s'il s'y
refuse, il doit se laisser  imposer un prix licite qui ne tiendra pas compte de
la valeur supérieure représentée par la partie constructible de son immeuble. L'autorité
compétente en matière d'autorisation doit en effet refuser un prix de vente qui
serait supérieur au prix licite (Hotz, Commentaire LDFR, n° 24 ad art. 66
LDFR). Cet examen ne peut être éludé (FO.2009.0002 du 14 septembre 2009).
L'autorité intimée ne pouvait ainsi
pas s'abstenir d'examiner le critère du prix résultant de l'art. 64 al. 1 let.
f et 66 LDFR en se limitant à retenir la valeur indiquée par les parties à
l'acquisition envisagée. Certes, les tiers intéressés à l'acquisition ont
produit deux expertises en cours de procédure. Le caractère impératif des
dispositions légales précitées exclut toutefois de s'en remettre au vendeur
pour décider quel est le prix licite (FO.2009.0002 précité). A cela s'ajoute
que la première des expertises comporte des réserves. L'autorité intimée n'a cependant
pas pris position sur ces expertises qui sont postérieures à sa décision. Dans
le cadre de sa marge d'appréciation, elle était toutefois tenue de rechercher
des éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses
investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise propre (dans ce
sens arrêt précité FO.2006.0014 du 30 novembre 2007; Donzallaz, op. cité, n°
3565).
Au vu de ce qui précède, il
n'appartient pas au tribunal de remédier à l'insuffisance d'instruction de
l'autorité intimée en procédant aux investigations que cette autorité de
première instance a négligé d'effectuer en vertu de la maxime d'office. Un tel
procédé aurait pour effet de priver les parties d'une instance de recours (dont
la fonction est d'assurer le contrôle de la légalité d'une décision censée
prise au terme d'une procédure complète et régulière, et non de suppléer aux
carences de l'autorité de première instance). A cela s'ajoute qu'en date du 22
décembre 2009, l'autorité intimée a sollicité la restitution de ses dossiers
mis à disposition dans le cadre de la présente procédure, au vu de son
intention, d'entente avec l'autorité recourante, de "
développer une
méthodologie d'estimation du prix licite des biens-fonds bâtis assujettis à la
LDFR
". Celle-ci manifeste ainsi une volonté de clarifier, voire de
modifier sa pratique actuelle. Il convient dès lors d'annuler la décision
attaquée qui repose sur une constatation incomplète des faits pertinents (art.
76 let. b LPA-VD) et de renvoyer la cause à la Commission foncière pour
complément d'instruction et nouvelle décision (dans ce sens, arrêts
FO.2009.0002 précité; FO.2002.0029 du 28 février 2003).
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Vu les circonstances, il se justifie de laisser les
frais de la présente procédure à la charge de l'Etat. L'autorité recourante n'a
pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision de la Commission foncière rural
section I du 20 octobre 2008 est annulée.
III.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 17 février 2010
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.