vd_omni · AC.2013.0301 · 2014-09-11 · fr

BLASER, BLASER, BOILLAT/Municipalité de Froideville, JACCOUD, Département de la sécurité et de l'environnement, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement, Direction générale de l'environnement (DGE), Direction générale de l'environnement, ECA, Service de la consomma | Projet d'une installation de production de biogaz en zone agricole. Dans une décision finale relative à l'impact sur l'environnement de 2009, le Département de la sécurité et de l'environnement habilite la municipalité à délivrer le permis de construire. La décision finale contient notamment l'autorisation spéciale donnée par le SDT sur la base de l'art. 16a al. 1bis LAT. Décision de la municipalité refusant le permis, contestée devant la CDAP qui l'annule et renvoie le dossier à la municipalité pour qu'elle accorde le permis. Les constructeurs annoncent alors une importante réduction du projet, avec des conséquences sur la nature et l'implantation des installations à réaliser. La municipalité délivre toutefois le permis, sans disposer des plans du nouveau projet et en croyant à tort être liée par l'autorisation du SDT (alors que la réglementation communale sur la police des constructions conserve une portée, dans la mesure où elle n'empêche pas ni ne rend plus difficile la mise en oeuvre des dispositions de la LAT régissant la zone agricole). Recours des opposants à la CDAP. Admission du recours, la municipalité n'ayant pas fait usage de sa liberté d'appréciation (excès de pouvoir négatif) en relation avec le projet modifié, dont elle n'a par ailleurs pas examiné les plans.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.09.2014 AC.2013.0301

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 septembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M.
Pierre Journot
et Mme Danièle Revey
, juges.
Recourants
Albert BLASER et
consorts,
à Froideville, représentés par Me Jean-Claude
PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Froideville,
représentée par Me Jean-Michel
HENNY, avocat à Lausanne,
2.
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
à Lausanne
3.
Service du
développement territorial,
à Lausanne
4.
Direction générale
de l'environnement,
à Lausanne
5.
Direction générale
de l'environnement (DGE),
Direction de
l'énergie,
à Epalinges
6.
Direction générale
de l'environnement,
Service des forêts, de la
faune,
à Lausanne
7.
ECA,
à Pully
8.
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires,
Affaires
vétérinaires,
à Epalinges
9.
Service de
l'emploi,
à Lausanne
Constructeurs
Christian JACCOUD,
David JACCOUD,
tous deux à Froideville et représentés par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Albert BLASER et consorts c/
décision de la Municipalité de Froideville du 23 mai 2013 levant leur
opposition et autorisant la création d'une installation de production de
biogaz sur les parcelles 748 et 79 au lieu-dit "Sous la ville",
décision finale du Département de la sécurité et de l'environnement du 25 septembre
2009 et autorisations spéciales délivrées par les différents services
cantonaux dans ce cadre
Vu les faits suivants
A.
La parcelle n° 748 de la commune de Froideville,
d'une surface de 38'316 m
2
, est propriété de Christian Jaccoud,
agriculteur, qui l'a remise en fermage à son fils, David Jaccoud, également
agriculteur. Située en zone agricole, à environ 600 m du centre du village au
lieu-dit "Sous la Ville", elle est bordée au sud et à l'est par la
forêt riveraine du Talent, au nord par le chemin du Closel, qui mène au
cimetière et au village de Froideville, et, à l'ouest, par le chemin "Sous
la Ville", un chemin chaintre appartenant au domaine public communal. Cette
parcelle sert de pâturage.
La parcelle n° 79, également
propriété de Christian Jaccoud, est séparée de la précédente par le chemin
"Sous la Ville". D'une surface de 3'161 m
2
, elle est pour plus
de la moitié en nature de forêt.
B.
Dans le courant de l'année 2005, Christian et
David Jaccoud ont déposé une première demande de permis de construire pour une installation
de production de biogaz par un procédé de méthanisation de produits issus de
leur exploitation agricole et de substrats organiques d'autres provenances.
Selon une lettre adressée par le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) à la Municipalité de Froideville (ci-après la municipalité),
les différents services de l'Etat ne s'étaient alors pas opposés à
l'implantation de l'installation de biogaz sur la parcelle n° 748.
En raison de fortes oppositions et
d'une modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), entrée en vigueur le 1
er
septembre
2007, à savoir l'introduction de l'art. 16a al. 1bis LAT permettant, à
certaines conditions, la construction d'installations nécessaires à la production
d'énergie à partir de biomasse en zone agricole sans passer par une
modification du plan d'affectation, Christian et David Jaccoud ont
momentanément retiré leur demande.
C.
Christian et David Jaccoud ont repris leur
projet, tenant compte des critiques précédemment exprimées. Le 1
er
décembre 2008, ils ont déposé une demande de permis de construire pour la
"Création d'une installation de production de biogaz". Cette
installation, dont l'implantation était projetée principalement dans la partie
ouest de la parcelle n° 748, occuperait une surface d'environ 7'300m
2
(dont 3'283m
2
de bâtiments), à une altitude de 810 mètres; elle se
situerait à environ 250 m des premières habitations, en contrebas du village de
Froideville, et à 500 m de l'exploitation agricole de Christian et David
Jaccoud, située en zone village. Selon les plans au dossier, la majeure partie
du bâtiment principal serait cachée à la vue du village en raison du relief
naturel du terrain et de la plantation projetée de végétaux. L'installation serait
ceinte par une clôture; elle se composerait d'une station de pesage pour les
véhicules, avec un "Portakabin" en guise de réception, de trois silos
de 1'300 m
3
chacun, d'une annexe fermée pour la réception des
lavures, d'une annexe couverte pour le stockage du digestat solide, d'un
bioréacteur, de deux méthaniseurs enterrés, d'une citerne de stockage final,
d'une station de traitement du biogaz, d'un bassin biotope et d'un bâtiment
principal fermé contenant un hangar de déchargement, des fosses au contenu
variable, un local de chaufferie, une station de pompage et divers locaux
d'exploitation. Un bassin de rétention serait aménagé sur la parcelle n° 79.
Le projet a fait l'objet d'un
rapport de l'impact sur l'environnement, établi par le Bureau d'investigation
sur le recyclage et la durabilité (Bird) en décembre 2008.
Du 10 janvier au 9 février 2009, le
projet a été soumis à enquête publique. Il a fait l'objet de plusieurs
oppositions dont celle, collective, de Albert Blaser et consorts, tous
domiciliés à Froideville et représentés par l'avocat Jean-Claude Perroud, celle
de Sinss-Graphic Sàrl et Sinss Immo Sàrl, toutes deux sises à Froideville et également
représentées par Me Perroud, et celle de la Société vaudoise des pêcheurs en
rivière, ayant son siège à Lausanne.
Le 25 septembre 2009, le
Département de la sécurité et de l'environnement a rendu une décision finale
relative à l'impact sur l'environnement dont le dispositif est le suivant:
"
Par ces motifs, le Département de la
sécurité et de l'environnement:
7.1
Habilite la
Municipalité de Froideville à délivrer le permis de construire de
l'installation de production de biogaz au lieu-dit Sous-Ville sur le territoire
de la commune de Froideville (Projet ENEF). Avant d'y procéder, la Municipalité
s'assurera du respect des conditions préalables suivantes:
-      Présentation au Service de l'agriculture de
la composition de la société ENEF à créer, établissant notamment que
l'entreprise agricole de MM. Christian et David Jaccoud détient au moins 51%
des parts, ainsi que la liste des créanciers.
-      Validation par la Division assainissement du
Service des eaux, sols et assainissement du dispositif de traitement de
l'ammonium contenu dans les eaux rejetées par l'installation.
7.2
Délivre
l'autorisation spéciale nécessaire en vertu de l'article 22 de la loi sur la
gestion des déchets.
7.3
Dit que le
permis de construire est soumis au respect de l'intégralité des charges et
conditions résultant du rapport de l'impact, ainsi que des déterminations des
services concernés.
"
Cette décision était accompagnée
d'une synthèse des
autorisations et préavis des
services cantonaux concernés, dont il ressort notamment que le SDT a jugé le
projet conforme à l'affectation de la zone agricole, au regard de l'art. 16a
al. 1bis LAT
et de l'art. 43a de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), sous réserve d'un
"espace didactique" ne répondant pas aux stricts besoins de
l'installation.
Adressée à la municipalité, cette
décision précisait qu'elle
serait notifiée aux parties
"
par
les soins de la Municipalité simultanément au permis de construire, dont elle
est réputée partie intégrante
"; elle comportait l'indication des voie
et délai de recours.
D.
Par décision du 9 décembre 2009, la municipalité
a refusé d'octroyer le permis de construire, pour le motif suivant:
"[
…]
Les parcelles sur
lesquelles doit s'ériger votre projet se trouvent dans la zone agricole qui est
réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci
(art. 33 RC [règlement du 19 juin 1992 sur le plan d'affectation et la police
des constructions de la commune de Froideville; ci-après: le règlement 1992]).
Cependant, au sens de l'art. 35 RC, 'les constructions rurales-industrielles ne
peuvent être admises qu'après approbation d'un plan partiel d'affectation ou
plan de quartier, les installations et constructions ne devront pas porter
préjudice au voisinage ou compromettre le caractère des lieux'.
Ainsi que le
montre la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement,
l'installation de production de biogaz que vous projetez de construire est à
l'évidence de nature 'rurale-industrielle'. Preuve en est la somme des
autorisations spéciales qui doivent être délivrées et des précautions qui
doivent être prises tant dans le cadre de la construction que de l'exploitation
future.
Pour de telles
installations, le législateur communal exige l'élaboration préalable d'un plan
partiel d'affectation afin que la population de la Commune dans son ensemble
puisse se prononcer, un plan devant recevoir l'aval du Conseil communal,
contrairement à un simple permis de construire, de compétence municipale.
[…]".
La municipalité a notifié sa
décision, accompagnée de la décision finale relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement, à Christian et David Jaccoud, ainsi qu'aux opposants.
E.
Contre cette décision, Christian et David
Jaccoud ont recouru à la Cour de droit administratif et public (ci-après: la
CDAP) du Tribunal cantonal.
Le 19 octobre 2010 est entré en
vigueur le nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les
constructions de la commune de Froideville (ci-après: le règlement 2010),
abrogeant celui du 19 juin 1992 sur le plan d'affectation et la police des
constructions.
Appelée à se déterminer sur le fait
que le nouveau règlement ne contient plus de disposition analogue à l'art. 35
du règlement abrogé, fondement de la décision attaquée, la municipalité a
conclu, le 26 octobre 2011, au maintien de sa décision.
Par arrêt du 6 février 2012
(AC.2010.0021), la CDAP a admis le recours et renvoyé le dossier à la
municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire. La cour de céans a
considéré qu'en matière d'autorisations de police, l'autorité de recours
applique les règles en vigueur au moment où elle statue lorsque le droit s'est
modifié en cours de procédure. Par conséquent, le règlement 2010 était
applicable et la décision attaquée ne pouvait plus se fonder sur l'art. 35 du
règlement 1992. La municipalité avait néanmoins conclu à la confirmation de son
prononcé, au motif que les conditions des art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT, qui
permettaient de considérer l'installation comme conforme à la zone agricole,
n'étaient selon elle pas réunies. Toutefois, la municipalité n'ayant pas
recouru contre la décision finale relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (ci-après: EIE) du 25 septembre 2009, ni contre les
autorisations cantonales spéciales qui lui étaient associées, elle était liée
par ces prononcés, notamment par celui du SDT constatant que le projet était
conforme à l'affectation de la zone (sous réserve d'un point mineur concernant
un local). La décision attaquée ne pouvait ainsi être confirmée par
substitution de motifs et devait être annulée et la cause renvoyée à l'autorité
intimée
pour qu'elle délivre le permis de construire et
notifie aux opposants la décision
finale relative à l'EIE
du 25 septembre 2009, ainsi que les autorisations spéciales qui lui étaient
associées. Les opposants, qui n'avaient pas à contester les décisions
cantonales lorsque celles-ci leur avaient été communiquées avec la décision
municipale de refus du permis de construire, pourraient le faire dans le délai
de recours contre la nouvelle décision octroyant le permis.
F.
Par courrier du 3 avril 2012 adressé à Christian
et David Jaccoud, la municipalité s'est référée à l'arrêt précité. Elle leur a
demandé des informations concernant "la composition de la société ENEF à
créer", ainsi que le dispositif de traitement de l'ammonium, aux fins
d'obtenir l'aval des services cantonaux concernés, avant de délivrer le permis
de construire.
Par courrier du 1
er
novembre 2012, Christian et David Jaccoud ont informé la municipalité de ce
qu'ils s'étaient aperçus que "[leur] projet de construction d'une
installation biogaz, comme prévu initialement dans le rapport d'impact de 2004,
ne pouvait plus se réaliser aujourd'hui". En effet, depuis 2004, plusieurs
installations de méthanisation avaient vu le jour dans la région et
"asséché le potentiel de récupération" des intrants industriels
(lavures, déchets d'abattoirs, déchets de légumes etc.). De plus, l'acheteur de
gaz, la société Cosvegaz SA, pouvait se contenter d'une production moindre que
les 3'000 m3 par jour exigés initialement. Dans ces conditions, Christian et
David Jaccoud avaient décidé de réduire le projet: le volume des intrants
serait divisé par trois, ceux-ci provenant "principalement de sources
agricoles" et le prix de construction subirait une baisse du même ordre.
Le processus de filtration se ferait de manière traditionnelle, sans eaux
rejetées, de sorte que le traitement de l'ammonium des eaux rejetées n'était plus
nécessaire. En outre, compte tenu du redimensionnement du projet, l'on pouvait
aussi renoncer à élargir le chemin d'accès du Closel. La municipalité était
priée d'informer les opposants de l'évolution du projet.
Dans un courrier du 20 novembre
2012 adressé à Christian et David Jaccoud, la municipalité a considéré qu'au vu
de la teneur de leur écriture du 1
er
novembre 2012, le projet qui
avait fait l'objet de la décision du 9 décembre 2009 ainsi que de l'arrêt du 6
février 2012 n'était plus d'actualité. Elle leur a par conséquent suggéré de
retirer purement et simplement leur projet. Le nouveau projet devait en effet
faire l'objet d'un dossier complet et conforme à la réglementation en vigueur.
Celui-ci serait examiné par les services communaux compétents et transmis à
l'autorité cantonale, puisqu'il s'agissait d'une construction située hors des
zones à bâtir. Dès que les prénommés auraient confirmé le retrait du projet, la
municipalité en informerait les opposants, en leur communiquant en même temps
qu'un nouveau projet, sensiblement réduit dans ses dimensions et impacts,
allait être présenté.
G.
Par courrier du 5 février 2013, la municipalité
a interpellé la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE), Géologie,
sols et déchets (GEODE), sur le point de savoir si, compte tenu des changements
annoncés par les constructeurs, la décision finale du 25 septembre 2009 était
toujours valable et pouvait être publiée. Elle considérait pour sa part qu'il
n'était pas possible "de délivrer un permis de construire sur la base du
projet soumis à l'enquête publique alors qu'il y a des modifications
importantes, notamment par la suppression d'un des méthaniseurs, ce qui devrait
amener une réduction de toutes les installations annexes, qu'il s'agisse de
stockage, dépôt, couvert, etc." De même, les bassins de rétention et la
quantité des effluents auraient dû être sensiblement réduits (citation d'après
le courrier de la municipalité du 19 mars 2013, qui reproduit en partie la
teneur de la lettre du 5 février 2013).
Par courrier du 11 mars 2013, la
DGE GEODE a répondu que les requérants Christian et David Jaccoud avaient
décidé une réduction de leur projet, dans le sens de la suppression pure et
simple de l'un des deux méthaniseurs. Cette modification allait dans le sens
d'une réduction des impacts de l'installation. Elle n'engendrait pas
d'aggravation des nuisances potentielles, ni ne portait atteinte à des droits
de tiers. Elle s'inscrivait dans le cadre de l'objet déjà mis à l'enquête. Par
conséquent, une nouvelle enquête publique était superflue et la municipalité
était invitée à délivrer le permis de construire.
Dans une écriture du 19 mars 2013,
la municipalité a estimé que le courrier précité ne répondait pas aux questions
posées dans sa lettre du 5 février 2013. Elle a reformulé et précisé ses
questions comme suit:
"a) La décision finale préparée par les
services de l’Etat est-elle toujours valable compte tenu de la modification
sensible du projet?
b) Cette décision finale peut-elle être
publiée telle quelle?
c) Sur quelle base (descriptif, plans, etc.)
la Municipalité doit-elle délivrer le permis de construire puisque le projet
est sensiblement modifié?
d) Le projet modifié ne doit-il pas être
avalisé par les services de l’Etat?
e) Les conditions posées dans les décisions
cantonales doivent-elles toujours être remplies? Nous rappelons qu’il s’agit
d’une attestation des personnes [participant] au capital de la société et [de] la
composition de celle-ci, d’une part, [et du] dossier complémentaire pour
l’élimination de l’ammoniaque, d’autre part."
Par courrier du 18 avril 2013, la
DGE GEODE a répondu dans les termes suivants:
"a) Le projet réduit s’inscrit dans
l’enveloppe de la décision finale. Il n’implique pas d’aggravation des impacts,
ni de nouveaux impacts. L’évaluation des services et du département demeure
valable. La modification apportée au projet ne requiert pas de modification de
la décision finale, qui reste valable.
b) Ce qui précède implique que la décision
finale peut être publiée.
c) Le permis de construire doit intégrer:
- la décision finale à mettre en
consultation, avec laquelle le permis de construire sera coordonné,
- les éléments du dossier mis à l’enquête, y
compris le rapport d’impact sur l’environnement,
- les plans du projet tels que réduits
(sic)
par les
constructeurs.
d) Le dossier, revu dans le sens d’une
réduction, n’a pas à être repris par les services de l’Etat. Le requérant devra
en revanche transmettre les nouveaux plans d’exécution à la Direction générale
de l’environnement […], et au Service du développement territorial.
e) Les conditions posées par les services
consultés de l’Etat demeurent valables en dépit de la réduction du
projet."
Dans une écriture du 27 avril 2013,
Christian et David Jaccoud ont informé les opposants de l'évolution de leur
projet. Ils ont décrit le nouveau projet de la manière suivante:
"Dimension du projet
Plusieurs installations de méthanisation
s’étant construites dans le canton, le volume de déchets disponibles a diminué.
Notre projet sera trois fois plus petit que
celui initialement prévu. Un méthaniseur de moins sera construit.
Site et bâtiments
Le site retenu et l’impact des bâtiments au
sol resteront les mêmes. En effet la future installation sera essentiellement
alimentée par des produits agricoles (à hauteur de 80%). Etant plus volumineux
que d’autres déchets, il est nécessaire d’avoir suffisamment d’espace de
stockage.
Nuisances
Le trafic se réduira à une circulation de
type agricole.
Les odeurs seront maîtrisées comme dans le
projet précédent. Celles des résidus issus du processus de méthanisation sont,
tout comme le biogaz, inodores.
[…]
Suivi du proiet
L’Etat soutient ce projet modifié.
Il donne une autorisation d’exploiter renouvelable
tous les deux ans. La conformité de notre installation sera ainsi
garantie."
H.
Par décision du 23 mai 2013, la municipalité a délivré
le permis de construire. Elle a joint la décision finale relative à l'EIE, du
25 septembre 2009, ainsi que celle d'approbation des plans par le Service de
l'emploi, du 28 janvier 2009, prononcés qui faisaient partie intégrante de la
décision municipale.
Par courrier du 23 mai 2013
également, la municipalité a informé le SDT qu'elle allait délivrer le permis
de construire, "sous la contrainte et conformément à l'injonction du
Tribunal cantonal". Selon elle, étant donné que c'était ce service qui
avait insisté pour que le projet voie le jour, "malgré l'opposition d'une
partie non négligeable de [la] population [de la commune] et la réticence de la
Municipalité", il lui appartiendrait de traiter les plaintes relatives aux
nuisances occasionnées. Elle a ajouté que, depuis le prononcé de la décision
finale en 2009, six immeubles avaient été construits à proximité immédiate de
l'endroit où le projet devait être réalisé et que le permis avait été délivré
pour la construction de cinq autres. Cela représentait un potentiel de 200
habitants supplémentaires à une faible distance de l'installation de biogaz.
Dans une écriture du 13 juin 2013,
le SDT a répondu que, conformément à l'arrêt du 6 février 2012, les autorités
cantonales étaient seules compétentes pour se prononcer sur le point de savoir
si le projet était conforme au droit fédéral régissant l'affectation de la
zone. En revanche, l'autorité communale était "en droit d'être plus
restrictive et de refuser de délivrer le permis de construire si elle juge[ait]
que des éléments locaux [devaient] être pris en compte". En outre, en cas
de délivrance du permis de construire, la décision finale du 25 septembre 2009,
ainsi que les autorisations spéciales qui lui étaient liées, devaient être
notifiées aux opposants qui étaient en droit de les contester. S'agissant
finalement d'éventuelles plaintes relatives au fonctionnement de l'installation,
il conviendrait de s'adresser à la DGE.
I.
Contre le prononcé du 23 mai 2013, Albert Blaser
et consorts, les sociétés Sinss-Graphic Sàrl et Sinss Immo Sàrl, ainsi que la
Société vaudoise des pêcheurs en rivière ont recouru à la cour de céans par acte
du 27 juin 2013. Ils ont conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation
de cette décision, ainsi que de la décision finale relative à l'EIE, du 25
septembre 2009, et des autorisations spéciales des autres services concernés.
En réponse à un courriel du 11
juillet 2013, les constructeurs ont adressé à la DGE GEODE un courrier (non
signé) daté du 5 août 2013. A teneur de celui-ci, le "plan révisé de
l'installation" figurait en annexe.
Dans leur réponse du 2 octobre
2013, les constructeurs ont conclu à ce que le recours soit rejeté dans la
mesure de sa recevabilité. Ils ont décrit comme suit le nouveau projet:
"- un traitement de volume de méthane
de 1'000 m3 de biogaz/jour [est prévu] en lieu et place des 3'000 m3 prévus
dans le projet de 2009;
- le volume des intrants a été réduit de
15'000 à 5’000 tonnes par année;
- les lavures de restaurant (1’825 tonnes
par an dans le projet initial), le petit-lait (1'460 tonnes) et les contenus de
panse (1’825 tonnes) ne figurent plus parmi les co-substrats pris en charge par
l’installation;
- un des deux méthaniseurs est supprimé;
- l’installation sera alimentée à 80% par
des intrants de provenance agricole et 20% par des intrants de provenance
industrielle;
- le trafic routier engendré par les
livraisons sera réduit à 2-3 camions par semaine."
La DGE a de même proposé de rejeter
le recours.
Le Service de la consommation et
des affaires vétérinaires a renoncé à se déterminer. L'Etablissement Cantonal
d'Assurance (ECA) s'est référé à sa décision du 5 février 2009 et s'en est
remis à justice pour le surplus.
Le Service de l'emploi a relevé que
sa décision d'approbation du 28 janvier 2009 n'avait pas fait l'objet d'un
recours au Département de l'économie et était de ce fait entrée en force.
Le SDT s'en est remis à justice
quant au sort du recours. La municipalité a fait de même, en précisant qu'elle
avait rendu la décision attaquée "sur l'insistance des autorités
cantonales et en exécution de l'arrêt de la CDAP" sur la base du projet
soumis à l'enquête publique. Elle n'avait en revanche pas eu connaissance du
plan révisé de l'installation, que l'architecte des constructeurs avait
transmis à la DGE par courrier du 31 juillet 2013, à en croire la réponse de
ces derniers du 2 octobre 2013. Elle ignorait ainsi en particulier:
"- Où se trouvent les nouveaux accès;
- Où sont placés les digesteurs et en
particulier quel est celui qui est supprimé par rapport au projet initial;
- Quels sont les mouvements de terre encore
nécessaires, compte tenu de la réduction du projet;
- Quel est l’impact dans le paysage du
nouveau projet […]".
A la suite du dépôt de sa
détermination, la municipalité a été avisée que les services cantonaux avaient
produit leurs dossiers et qu'il lui était loisible de les consulter. Les
parties étaient invitées à faire part de leurs déterminations finales et à
requérir d'autres mesures d'instruction.
Dans une écriture du 26 novembre
2013, déposée après avoir consulté le dossier de la cause, la municipalité a
affirmé n'y avoir pas trouvé le plan en question (dont on ne pouvait guère
imaginer qu'il fût le "croquis" qui se trouvait ailleurs dans le
dossier). Ainsi, ni elle-même ni le SDT n'avaient pu se déterminer sur le
nouveau projet et elle ne pouvait que requérir la production par la DGE et par
les constructeurs "des plans et documents établis selon les règles en
vigueur pour permettre à toutes les autorités de statuer en connaissance de
cause".
Dans un courrier du 2 décembre
2013, les constructeurs se sont prévalus de l'arrêt du Tribunal fédéral
1C_521/2012 du 29 octobre 2013.
Dans une écriture reçue le 3
décembre 2013, les recourants ont fait valoir qu'au vu des modifications du
projet décrites ci-dessus et du fait que le système de traitement initialement
retenu avait été abandonné au profit d'un autre, l'objet de la procédure avait
changé. Ni la municipalité ni le SDT ne s'étaient prononcés sur le nouveau
projet, de sorte que le tribunal de céans ne pouvait non plus le faire. En
outre, le projet modifié devait faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête,
ce qu'il appartenait à la municipalité comme première instance de décider.
Les recourants ont encore déposé
une écriture datée du 31 décembre 2013.
Les parties ont été informées du
changement de juge instructeur.
J.
La cour a statué.
Considérant en droit
1.
Le recours porte sur la décision du 23 mai 2013,
par laquelle la municipalité a délivré le permis de construire, ainsi que sur
la décision finale du 25 septembre 2009 du Département de la sécurité et de
l'environnement relative à l'EIE, qui en fait partie intégrante. Celle
d'approbation des plans par le Service de l'emploi, du 28 janvier 2009, n'a pas
été contestée auprès du Département de l'économie et est ainsi entrée en force.
2.
a) Il ressort de l'état de fait relaté ci-dessus
que, dans sa décision du 23 mai 2013, la municipalité ne s'est pas prononcée
sur le nouveau projet des constructeurs.
D'une part, en effet, la
municipalité n'a pas eu connaissance des plans du nouveau projet. Ceux-ci n'ont
pas été joints au permis de construire, contrairement à ce que la DGE GEODE lui
avait indiqué de faire dans son courrier du 18 avril 2013. Or, il faut rappeler
à cet égard qu'il appartient à la municipalité de veiller à ce que la demande
de permis soit accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre
compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (cf. art. 69 al. 2
du règlement d'application de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions, du 19 septembre 1986 [RLATC;
RSV 700.11.1]).
D'autre part, au vu de l'arrêt de
la cour de céans du 6 février 2012 et après avoir consulté la DGE GEODE
(courriers du 5 février et du 19 mars 2013), la municipalité a cru que,
s'agissant d'un projet situé hors de la zone à bâtir, elle ne disposait
d'aucune compétence pour l'examiner et se trouvait ainsi pratiquement dans
l'obligation de délivrer le permis. Or, ce point de vue est erroné.
En effet, il est vrai que, selon l'arrêt
AC.2010.0021, l'autorité cantonale est seule compétente – à l'exclusion de la
municipalité – pour appliquer le droit fédéral régissant la zone agricole (en
l'occurrence les art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT). Une autre question est toutefois
de savoir si, à côté du droit fédéral, la réglementation communale sur la
police des constructions conserve une portée lorsqu'il s'agit d'un projet situé
hors de la zone à bâtir. Dans un arrêt récent, la cour de céans a interprété la
jurisprudence fédérale relative aux art. 24c LAT et 42 OAT en ce sens que le
droit communal a perdu son caractère autonome lorsque son contenu matériel
correspond à celui du droit fédéral ou qu'il est en contradiction avec les
notions réglées exhaustivement par le droit fédéral (telles que le potentiel
d'agrandissement et l'identité de la construction pour laquelle l'art. 24c LAT est
applicable). Pour le reste, la réglementation communale sur la police des
constructions garde une portée propre, dans la mesure où elle complète les
normes fédérales et n'empêche pas ni ne rend plus difficile la mise en œuvre du
droit fédéral en matière de constructions sises hors de la zone à bâtir. Il
convient donc d'examiner de cas en cas si une disposition de droit communal sur
la police des constructions applicable à la zone agricole est ou non compatible
notamment avec les art. 24 ss LAT. Dans la mesure où la réglementation
communale est compatible avec le droit fédéral, la municipalité n'est pas liée
par l'autorisation spéciale délivrée par l'autorité cantonale compétente en la
matière  (arrêt AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4b et 5b, RDAF 2014 II
113 ss no 11). La même chose vaut en relation avec les art. 16a al. 1bis LAT et
34a OAT: les dispositions de droit communal sur la police des constructions
applicables à la zone agricole conservent une portée, dans la mesure où elles
n'empêchent pas ni ne rendent plus difficile la mise en œuvre de ces normes de
droit fédéral.
Croyant ainsi par erreur qu'elle
était liée par l'autorisation délivrée par l'autorité cantonale, la
municipalité n'a pas fait usage de sa liberté d'appréciation, ce qui constitue
un excès de pouvoir négatif et, partant, une violation du droit (cf. art. 98
let. a de la loi cantonale sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
[LPA-VD; RSV 173.36]).
Pour ces motifs, la décision municipale
du 23 mai 2013 doit être annulée.
b) Quant à la décision finale du 25
septembre 2009 du Département de la sécurité et de l'environnement relative à
l'EIE, elle a été jointe à la décision de la municipalité du 23 mai 2013, sans
autres explications concernant le fait qu'elle conserverait sa validité en
dépit des modifications apportées au projet. Quelques indications ressortent
tout au plus des courriers du 11 mars 2013 et du 18 avril 2013 par lesquels la
DGE GEODE a répondu à ceux de la municipalité, avant que celle-ci ne rende la
décision attaquée. Pourtant, lorsqu'un projet soumis à EIE subit d'importantes
modifications, il convient d'indiquer en quoi la décision finale rendue à
propos du projet initial conserve sa validité en relation avec le projet
modifié. Cela vaut d'autant plus en l'espèce que les constructeurs ont opté
pour une autre technique de production du biogaz que ce qui était prévu
initialement. L'autorité compétente ne saurait en outre se contenter de faire
valoir, sur le mode de "qui peut le plus, peut le moins" (a maiore ad
minus), que le projet a été réduit, ce qui aura pour effet de diminuer l'impact
sur l'environnement, de sorte que le projet modifié doit a fortiori être
autorisé. Il importe en effet de connaître l'impact sur l'environnement du
projet modifié, ce d'autant que celui-ci s'approche de la valeur-seuil
déterminante pour la soumission à une EIE (selon le ch. 21.2a de l'annexe de
l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement [OEIE; RS 814.011], sont soumises à une telle étude les installations
de fermentation d'une capacité de traitement supérieure à 5000 t de substrat
[substance fraîche] par an) et qu'il est donc possible qu'il échappe désormais
à cette exigence. Or, la Cour de céans a rappelé récemment que la liste des
installations assujetties, contenue dans l'annexe OEIE, s'impose aux cantons,
lesquels ne peuvent étendre cette obligation à d'autres constructions
(AC.2012.0167 du 24 janvier 2014 consid. 2c/bb).
De plus, les modifications
apportées (réduction du volume de déchets traités et changement de nature de
ceux-ci, ainsi que du système de traitement) ont également des incidences sur
la configuration du projet: certaines installations (notamment un des deux
méthaniseurs) ne sont plus nécessaires ou sont déplacées. La décision finale du
25 septembre 2009 retient que le SDT, parmi d'autres services spécialisés,
délivre l'autorisation spéciale requise par l'art. 120 al. 1 let. a LATC
s'agissant d'une construction hors zone à bâtir (p. 12, pt 4.5). Le SDT s'est
toutefois prononcé sur le projet initial et il importe qu'il se détermine sur
le nouveau projet, en connaissance de cause et au vu notamment des plans.
En outre, la situation aux
alentours du site s'est apparemment modifiée: selon la municipalité, de
nouveaux bâtiments ont été construits à proximité, ce qui peut avoir un impact
sur la conformité du projet, sous l'angle des normes de l'ordonnance fédérale
du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1)
notamment.
De manière plus générale, autoriser
un projet ayant subi d'importantes modifications, alors qu'une aussi longue
période s'est écoulée depuis l'enquête publique (cinq ans en 2014) et que les
circonstances de fait et de droit peuvent avoir changé, met en péril la
sécurité du droit.
Pour ces motifs, la décision finale
du 25 septembre 2009 doit elle aussi être annulée.
c) Il appartiendra aux
constructeurs, s'ils le souhaitent, de déposer une nouvelle demande de permis
de construire, accompagnée des pièces et indications prescrites. Après une
nouvelle enquête publique, la municipalité se prononcera sur cette nouvelle
demande en tenant compte de ce qui figure ci-dessus (consid. 2a). L'autorité
compétente décidera de l'assujettissement du projet modifié à l'EIE (cf. art. 8
al. 1 du règlement cantonal du 25 avril 1990 d'application de l'ordonnance
fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [RVOEIE; RSV
814.03.1]). Si la capacité du projet modifié est inférieure à la valeur-seuil
déterminante pour la soumission à EIE, tout en étant proche de celle-ci,
l'autorité compétente tiendra compte du fait qu'il peut se justifier de suivre
une procédure analogue à une EIE pour évaluer les atteintes à l'environnement
(cf. art. 4 OEIE; Rausch/Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, no 201 ad
art. 9 LPE, avec renvoi à l'ATF 118 Ia 299 consid. 3b/cc). Dans l'un et l'autre
cas (EIE ou procédure analogue), l'autorité compétente et les services
spécialisés pourront se référer à la décision finale du 25 septembre 2009, tout
en précisant en quoi leur appréciation du projet initial reste valable en
relation avec le nouveau projet.
d) La jurisprudence fédérale (arrêt
1C_521/2012 du 29 octobre 2013) invoquée par les constructeurs, qui concernait
un projet de construction d'une installation de production de biogaz, ne
conduit pas à une autre solution. Il s'agissait dans cette affaire de savoir si
la modification dans la composition des intrants (80% d'engrais de ferme et 20%
de co-subtrats liquides au lieu de 97,8% d'engrais de ferme et 2,2% de déchets
verts) avait une portée juridique, ce qui était de nature – selon le Tribunal
fédéral, qui s'est référé à Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren: eine
Darstellung unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts und der
neuen zürcherischen Rechtsprechung, 1991 – à imposer le dépôt d'une nouvelle
demande de permis. Le Tribunal fédéral a tranché la question par la négative,
en considérant que, en vertu de l'art. 5 al. 2 let. a de l'ordonnance fédérale
du 10 janvier 2001 sur la mise en circulation des engrais (Ordonnance sur les
engrais, OEng; RS 916.171), les engrais de ferme peuvent contenir jusqu'à 20% de
matériel d'origine non agricole (co-substrat). Par conséquent, la modification
en cause ne changeait rien à la qualification des intrants, qui restait celle
d'engrais de ferme. Le changement étant sans portée juridique, il n'appelait
pas le dépôt d'une nouvelle demande de permis. La question de l'obligation de
déposer une nouvelle requête ne se posait d'ailleurs qu'indirectement, en relation
avec un problème de droit transitoire. La demande de permis avait en effet été
déposée avant l'entrée en vigueur du ch. 21.2a de l'annexe OEIE, lequel soumet
les installations de fermentation, à partir d'une capacité de traitement de
5000 t, à une EIE. Si, donc, c'était la date de la demande initiale de permis
qui était déterminante du point de vue du droit applicable dans le temps, la
disposition précitée ne trouvait pas encore application (cf. art. 24 OEIE). En
revanche, si la modification du projet impliquait le dépôt d'une nouvelle
demande, le nouveau droit était applicable et une EIE pouvait s'imposer, à
condition que la capacité de l'installation prévue dépasse la valeur-seuil de
5000 t.
En l'occurrence, les modifications
du projet litigieux sont d'une toute autre ampleur (notamment importante
réduction du projet, dont la capacité est divisée par trois, nouveau système de
traitement de la biomasse). Les constructeurs ne sauraient par conséquent se
fonder sur cette jurisprudence pour en déduire que, dans leur cas, une nouvelle
demande de permis ne s'impose pas.
3.
a) Au vu de ce qui précède, le recours doit être
admis et la décision de la municipalité du 23 mai 2013, ainsi que la décision
finale relative à l'EIE du Département de la sécurité et de l'environnement du
25 septembre 2009 être annulées. Quant à la décision du Service de l'emploi du
28 janvier 2009, elle est entrée en force. Elle se rapporte toutefois au projet
initial, de sorte qu'une nouvelle décision devra le cas échéant être rendue en
relation avec le nouveau projet.
b) Les constructeurs succombant, ils
devraient en principe supporter les frais de la procédure (cf. art. 49 al. 1
LPA-VD). Toutefois, le recours étant admis pour des motifs largement imputables
aux autorités cantonales – qui ont omis d'indiquer en quoi la décision finale
et les autorisations spéciales restaient valables en relation avec le projet
modifié – et, dans une moindre mesure, à la municipalité – qui ne s'est pas
prononcée sur le projet modifié, dont elle n'a pas demandé les plans –, il se
justifie de statuer sans frais. Les dépens alloués aux recourants sont mis à la
charge de l'Etat de Vaud (cf. art. 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la municipalité de Froideville du
23 mai 2013 et la décision finale relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement du Département de la sécurité et de l'environnement du 25
septembre 2009 sont annulées.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs, à payer à titre de dépens aux recourants Albert Blaser et consorts, créanciers
solidaires, est mise à la charge de l'Etat de Vaud.
Lausanne, le 11 septembre 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.