vd_omni · PS.2003.0114 · 2004-11-19 · fr

c/Centre social régional de Lausanne, Service de prévoyance et d'aide sociales | Suppression de l'aide sociale justifiée lorsque le bénéficiaire refuse un travail convenable qui lui est assigné pour des motifs de convenance personnelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2004 PS.2003.0114

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 novembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président;
Dina Charif Feller et Rolf Wahl, assesseurs.
recourant
A.________, 1********
, à Z.________,
autorité intimée
Centre social
régional de Lausanne,
à
Lausanne,
I
autorité concernée
Service de
prévoyance et d'aide sociales,
à Lausanne
Objet
Recours BULUNUR Ayhan contre décision du
Centre social régional de Lausanne du 22 mai 2003 (suppression de l'aide
sociale)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est né le 5 juillet 1955;
après avoir épuisé les indemnités du revenu minimum de réinsertion, il a requis
et obtenu les prestations de l'aide sociale vaudoise dès le mois de mars 2001; la
décision du Centre social régional de Lausanne du 12 avril 2001 fixe le montant
de l’aide accordée de la manière suivante : un forfait I et II de 1'110
fr. auquel s’ajoute un loyer de 604 fr.75, soit un total de 1'714 fr.75 ;
ce montant lui a régulièrement été versé jusqu'au mois d’avril 2003.
B.                Par décision du 22 mai
2003, le Centre social régional de Lausanne a décidé de supprimer les
prestations de l'aide sociale à partir du mois de mai 2003 ; A.________ avait
refusé sans motifs objectifs un emploi d'une année qui lui avait été proposé en
date du 8 mai. La décision précise encore que le Centre social reprendrait
l'examen de la demande si des changements intervenaient dans la situation de
l'intéressé.
C.               A.________ a recouru contre
cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 mai 2003; il conclut à l'annulation
de la décision attaquée. Le Centre social régional s'est déterminé sur le
recours le 16 juin 2003 en concluant à son rejet. Le tribunal a ensuite accordé
l'effet suspensif au recours limité au forfait I réduit de 15 %.
Le tribunal a tenu une audience le 15
janvier 2004 en présence des parties et il a procédé à l’audition de plusieurs
témoins. Le procès verbal mis au net à la suite de l’audience a la teneur
suivante :
« Se présentent :
- le
recourant A.________, personnellement,
- pour le Service social et du travail, Mme B.________, juriste.
Le recourant précise qu'il a une expérience
professionnelle d'aide serrurier et qu'il a notamment travaillé par
l'intermédiaire d'entreprises de personnels temporaires, pour les sociétés X.________
et Y.________ entre 1991 et 1994. En 1994, il s'est marié; il s'agit d'un
mariage religieux célébré en Turquie. Un enfant est issu de cette union, qui
vit avec sa mère en Turquie, actuellement âgé de quatre ans. En ce qui concerne
les circonstances dans lesquelles le recourant a refusé l'emploi proposé, il
précise qu'un désaccord était survenu au sujet des vacances. Comme il n'était
plus retourné en Turquie depuis une longue période, il souhaitait pouvoir
passer un mois pour retrouver sa femme et son fils pendant l'été. Mais aucune
garantie ne lui a été donnée à ce sujet.
Le tribunal procède à l'audition du témoin
C.________
,
responsable du programme communal d'emplois temporaires (PCET). Il explique que
le programme est destiné à procurer un emploi d'une année aux personnes
bénéficiant de l'aide sociale vaudoise. Il dispose d'un potentiel de quatre à
huit postes par année et doit lui-même organiser le travail de ses employés par
des prestations qu'il effectue auprès des maîtres de l'ouvrage, en général les
services communaux concernés qui lui commandent des travaux comme ils le
feraient à d'autres entreprises; il présente des soumissions comme les
entreprises privées et il doit assurer une qualité de travail. Au mois de mai
2003, il avait reçu plusieurs adjudications notamment pour le collège de
Béthusy, le collège de l'Arzilier et le stand de Vernand. Il s'agissait
notamment de travaux de réfection de vitrages. Il recherchait en particulier
deux postes pour le début du mois de mai, respectivement le 1
er
et
le 15 mai 2003 pour des travaux à réaliser au collège de Béthusy. Un
poste était en outre recherché pour le début du mois de juin. En ce qui
concerne les vacances, la règle établie pour éviter les abus consiste à
autoriser le départ en vacances dès que le droit aux vacances correspond au
temps du travail déjà effectué. Compte tenu d'une éventuelle prise d'emploi du
recourant au mois de mai 2003, ce dernier aurait eu droit entre cinq et six
jours de vacances à la fin du mois de juillet 2003. Les travaux à réaliser étaient
des travaux de peinture et de menuiserie. De tels travaux pouvaient être
effectués par des personnes sans formation comme le recourant dès lors que
l'équipe comporte un personnel d'encadrement expérimenté. La possibilité de
bénéficier d'un emploi dans le cadre de ce programme d'occupation est une
chance pour le demandeur d'emploi à l'aide sociale car le revenu est nettement
plus élevé que celui des programmes d'occupation habituels et il permet
d'obtenir un nouveau droit à l'assurance-chômage. En plus, le programme de
travail comprend une phase de formation notamment dans le domaine de la
menuiserie, profitable pour la recherche d'un nouvel emploi. Pour recruter les
bénéficiaires, il demande à l'Office régional de placement de rechercher les
candidats adéquats pouvant participer à de tels programmes; il était en contact
avec M. D.________ à cet effet. Dans la mesure où une place serait à nouveau
disponible, il serait prêt à engager le recourant s'il fait preuve d'une
motivation suffisante et accepte la réglementation prévue pour les vacances. A
la question de savoir si le recourant serait prêt à accepter un tel emploi
temporaire, il répond par l'affirmative mais produit un certificat médical
concernant un problème de dos qu'il a depuis de nombreuses années, sans
toutefois avoir été empêché de travailler.
Le tribunal procède ensuite à l'audition de
Mme
E.________
, assistante sociale au Centre social régional qui a été
chargée du recourant lorsqu'il s'est inscrit pour bénéficier des prestations de
l'aide sociale. L'Office régional de placement connaissait déjà l'intéressé
pendant sa période de chômage et de RMR et ne pouvait plus faire grand chose
pour l'aider dans ses recherches de placement. Elle a exigé l'établissement de
dix offres d'emplois par mois. Comme ses démarches n'ont pas donné de
résultats, l'Office régional de placement a accepté de reprendre en charge le
recourant dans le courant du mois de décembre 2002. Le 12 mai 2003, elle a reçu
un téléphone de M. D.________ lui signalant que le recourant avait refusé le
programme communal d'emploi temporaire qui lui avait été proposé. Elle a alors
pris l'initiative de l'appeler pour lui demander plus de précisions. Il a
répondu qu'il avait pris ses dispositions pour partir en vacances pendant l'été
et qu'il devait ainsi refuser le travail. Mme E.________ a alors expliqué au
recourant tous les avantages de la proposition de travail. Elle a ensuite fait
des démarches auprès de l'Office régional de placement pour négocier et obtenir
en faveur du recourant la possibilité de partir deux semaines en vacances
pendant l'été 2003. Elle a rappelé le recourant pour lui annoncer qu'il avait
effectivement une possibilité de prendre deux semaines de vacances pendant
l'été mais ce dernier est resté sur sa position. Mme E.________ a alors averti
le recourant des suites que pouvait entraîner son refus notamment la réduction
ou la suppression de l'aide sociale. Ce dernier a répondu qu'il n'était pas
possible de supprimer l'aide sociale à une personne vivant en Suisse; il a
aussi parlé des inconvénients que ce travail pouvait entraîner pour lui
notamment l'obligation de payer des impôts sur son revenu. Mme E.________
insiste sur le fait qu'elle a formellement averti l'intéressé des graves
conséquences que pouvait impliquer le refus du travail proposé, le recourant
ayant persisté dans son refus malgré ces avertissements. Mme E.________ a
présenté la situation au chef du bureau qui a soumis le dossier à la Commission
des situations et sanctions. La commission a considéré qu'il s'agissait d'un
abus de droit, et elle a décidé à l'unanimité de supprimer l'aide sociale; la
décision a été ratifiée le même jour par le chef de service.
Le tribunal procède ensuite à l'audition du
témoin
F.________
. Le témoin travaille comme conseiller en placement
auprès de l'Office régional de placement de Lausanne. Il suit les personnes qui
souhaitent retrouver un emploi, non seulement les chômeurs mais également les
bénéficiaires de l'aide sociale qui sont aptes au placement. A la suite d'un
entretien avec le recourant le 27 décembre 2002, il a été convenu de
l'inscrire à nouveau auprès de l'Office régional de placement. Le recourant a
produit les recherches d'emploi requises, il s'est présenté aux rendez-vous
d'entretien régulièrement. Il n'y avait toutefois pas de possibilité de lui
proposer des emplois jusqu'à ce que M. D.________ lui transmette la liste des
postes vacants pour le programme communal d'emplois temporaires; M. F.________
a estimé qu'il s'agissait alors d'une mesure favorable pour le recourant et lui
a donc proposé cette offre en l'invitant à prendre contact avec M. D.________.
A la suite du refus opposé par le recourant à cette proposition, M. F.________
a estimé qu'il n'était plus nécessaire de suivre le recourant qui n'avait pas
démontré ainsi sa volonté de retrouver du travail.
Le tribunal procède ensuite à l'audition du
témoin
G.________,
également conseiller en placement auprès de l'Office
régional de placement. Dans le cadre de son travail, il était chargé
d'effectuer une présélection des candidats pouvant bénéficier du programme
communal d'emplois temporaires. Il était le responsable des contacts avec M. H.________
et devait examiner si le profil des candidats présélectionnés répondait aux
exigences requises. Il précise que le programme communal d'emplois temporaires
comporte un encadrement permettant au bénéficiaire d'acquérir les connaissances
nécessaires notamment dans le domaine de la menuiserie et que le recourant, par
son expérience professionnelle d'aide serrurier, répondait tout à fait au
profil requis. M. H.________ lui a signalé qu'il venait de recevoir un travail
important pour le stand de Vernand à réaliser dans le courant du mois de
juillet et qu'il avait besoin de personnel supplémentaire (3 à 4 postes) à
engager en mai et en juin. M. D.________ a alors effectué une présélection dans
les dossiers déjà proposés par M. F.________. Il a retenu le dossier du
recourant et il a pris contact avec lui pour expliquer la philosophie du
programme communal d'emplois temporaires, qui lui permettait de recréer un lien
avec le monde du travail et ouvrir à nouveau un droit à l'assurance-chômage
avec un salaire correspondant à ceux de la pratique. Le recourant lui a alors
fait part de son intention de partir en vacances pendant l'été et de son désir
de pouvoir débuter l'emploi dans le courant du mois de septembre. M. D.________
lui a alors indiqué que seuls quinze jours de vacances pouvaient être envisagés
dans la mesure où le responsable du programme communal d'emplois temporaires
donnait son accord et il a accordé au recourant un délai pour bien réfléchir à
la proposition en lui demandant de le rappeler le 9 mai. Le recourant n'a pas
répondu le 9 mai; il a pris contact seulement le 12 mai pour indiquer qu'il
refusait le programme. A cet égard, le témoin E.________ précise que lors de
l'entretien mensuel du 9 mai, le recourant ne lui a pas parlé de l'emploi qui
lui était proposé dans le cadre du programme communal d'emplois temporaires en
se limitant à produire ses listes de recherches d'emplois. M. D.________
confirme que le recourant lui a indiqué qu'il n'était pas disponible avant le
mois de septembre.
Le tribunal pose alors la question de la
durée des vacances prises par le recourant depuis qu'il bénéficie des
prestations de l'aide sociale. Il est constaté qu'aucun contrôle n'est effectué
pendant les mois de juillet et d'août car l'assistante sociale chargée de son
dossier part en vacances au début du mois de juillet et le recourant qui
affirme être en vacances au mois d'août se présente seulement à son retour. Il
est constaté qu'en 2001, le recourant s'était présenté le 5 juillet pour
l'entretien mensuel avant les vacances et le 24 août après les vacances. En
2002, l'entretien mensuel s'est déroulé le 7 juillet et le nouvel entretien
après les vacances le 6 septembre. Le recourant n'indique pas clairement les
périodes pendant lesquelles il part en Turquie pendant les vacances d'été. Il
fait mention du mois de juillet, mais du mois d'août également et du début du
mois de septembre. M. D.________ confirme encore une fois que le recourant lui
a clairement indiqué qu'il n'était pas disponible avant le début du mois de
septembre. Le recourant le conteste sans toutefois préciser la date qui était
prévue pour son départ en vacances en Turquie en 2003.
La représentante du Service social et du
travail précise encore que la sanction de la suppression de l'aide sociale est
une mesure extrêmement rare qui est prise uniquement dans les cas d'abus
manifestes du bénéficiaire de l'aide sociale. Toutefois, si les conditions qui
ont justifié la suppression de l'aide sociale se modifient, notamment si les
efforts de l'intéressé pour reprendre un emploi paraissent à nouveau suffisants
ou qu'il retrouve effectivement un travail, cette sanction peut être levée,
l'aide sociale n'ayant du reste plus à intervenir lorsque le bénéficiaire
retrouve un emploi. Le tribunal précise encore au recourant qu'indépendamment
de l'issue du recours, il lui appartient d'effectuer toutes les démarches
nécessaires pour retrouver un emploi, notamment s'inscrire auprès de l'office
régional et accepter toutes les propositions de travail et étendre ses
recherches d'emploi. »
Les parties ont eu la possibilité de
se déterminer sur le procès verbal. Par la suite, dès le 17 février 2004, A.________
a régulièrement produit au tribunal des offres d'emplois jusqu'à l'audience,
puis des certificats médicaux d'incapacité de travail après l'audience.
Considérant en droit
1.
Le recours a été déposé dans le délai
de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et
l'aide sociales (ci-après : LPAS) et il remplit au surplus les conditions de
forme requises à l'art. 31 LJPA; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
a) Avant l'entrée en vigueur de la
nouvelle Constitution fédérale, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont
considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum
vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la constitution fédérale
(ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562).
Ce droit ne garantissait pas un revenu minimal, mais uniquement ce qui était
indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un
état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartenait en
outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa
législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposaient dans le cas
concret (ATF 121 I 367 consid.3b p. 375 = JT 1997 I 278).
b) Le droit à des conditions minimales
d'existence a été introduit à l'article 12 de la nouvelle Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Sous le titre
"Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art.
12 Cst. est formulé comme suit :
"Quiconque est dans une situation de
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être
aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine".
Cela signifie que toute personne dans
le besoin a le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois
matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité
humaine) et personnelle (conseils et assistance). Le message du 20 novembre
1996 relatif à la nouvelle constitution fédérale précise que : "sur
le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la
dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où
toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal" (FF 1997, I, p.
152). L'exigence d'une situation de besoin dans la norme constitutionnelle
montre le caractère subsidiaire des prestations d'assistance (voir ATF non
publié du 4 mars 2003 rendu en la cause 2P.147/2002). L'aide sociale a ainsi
pour tâche fondamentale de garantir des conditions d'existence minimales aux
personnes dans le besoin; il s'agit d'une notion générique qui englobe, d'une
part, les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large
éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie de l'existence
élémentaire" (FF 1997, I, p. 152 et la référence à F. Wolffers). C’est en
principe le droit cantonal qui fixe la portée et l'étendue des mesures d'aide
en faveur des personnes se trouvant dans des situations de détresse et qui ne
sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, sous réserve des compétences
propres de la Confédération (Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n. 1507, p.
687-688).
c) Le droit vaudois concrétise le
principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de
détresse par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales
(ci-après : LPAS). L'art. 3 LPAS prescrit que l'aide sociale a pour but de
venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des
prestations financières (al. 1); ces prestations sont subsidiaires aux autres
prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances
sociales; elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2).
Aux termes de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale est accordée à toute personne qui
se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables. L'exposé des motifs précise au sujet de l'art. 17
LPAS qu'il y a lieu d'opérer une distinction entre les besoins vitaux
(nourriture, logement, vêtements, soins médicaux) et les besoins personnels
(déplacements, cotisations d'assurances, formation professionnelle, vacances
des enfants, etc.) (BGC printemps 1977, p. 758).
3.                Le droit à l'aide sociale,
tel qu’il est garanti par la Constitution fédérale n'est pas un droit absolu.
Il peut être réduit, limité dans le temps ou supprimé lorsque les conditions
requises pour apporter des restrictions aux droits fondamentaux sont remplies
(art. 36 Cst.). La restriction doit alors reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public suffisant, respecter le principe de
proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental
en cause (ATF 122 II 193 consid.
2c p. 197 voir aussi Félix
Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 166).
a) Le Tribunal fédéral a admis que,
même sans base légale, le retrait total du droit à des prestations peut être
prononcé lorsque la personne assistée se comporte de façon abusive (ATF 121 I
367 c. 3b, JdT 1997 I 278; Wollfers, op. cit. 1993, p. 168). En effet,
l'interdiction de l'abus de droit est un principe général du droit valable dans
l'ensemble de l'ordre juridique sans qu'une disposition expresse ne soit
nécessaire (cf. ATF 119 Ia 221 c. 5a, JdT 1994 IV 190; ATF 116 II 497 c. 3, JdT
1992 I 653). Une base légale formelle n'est dès lors pas indispensable à la
suppression des prestations d'assistance dans la mesure où les motifs de
retrait représentent une application de l'interdiction générale de l'abus de
droit. Doivent être considérés comme de telles concrétisations de ce principe
les motifs de réduction liés à la violation d'obligations que la personne
assistée doit respecter, suivant le type d'assistance, afin de pouvoir
prétendre aux prestations, même si ces obligations ne sont fixées que
partiellement dans la loi (cf. Anne Mäder/Ursula Neff, Vom Bittgang zum
Recht, Berne 1998, pp 65 ss; Wolffers, op. cit. 1993, pp 105 ss) (ATF
122 II 93 c. 2c ee, JdT 1998 I 562). Constitue notamment un cas d'abus de droit
le fait d'utiliser une institution, de façon contraire au droit, pour la
réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF
121 I 367 c. 3b et les arrêts cités).
b) La doctrine n'est pas unanime sur
la question de savoir si un abus de droit peut justifier la suppression totale
des prestations d'aide sociale. Jörg Paul Muller est d'avis que le droit à
l'aide sociale ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors
qu'il a trait à la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage
qu'à l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH. Kathrin Amstutz
précise à quelles conditions un abus de droit à l'aide sociale peut être
retenu. L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son
dénuement dans le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette
hypothèse, soit il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit
il s'y trouvera sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite
avoir affecté délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de
l'aide sociale. Le Tribunal administratif en conclut
"que l'on adhère
ou non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout
cas pas qu'un abus de droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en
sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de
requérant de son propre mouvement"
(PS 2002/0180 c. 3 b et c; Jörg
Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180; Kathrin Amstutz,
Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss).
Sans toutefois examiner la question sous l'angle de l'abus de droit, le
Tribunal fédéral a aussi admis que l'aide sociale puisse être refusée au
requérant qui, en acceptant l'emploi convenable qui lui était proposé, pouvait
par lui-même se procurer les moyens d'existence garantis par la Constitution
(ATF 2P147/2002 du 4 mars 2003).
c) En l'espèce, un travail
correspondant aux qualifications du recourant lui a été proposé pour une
période d'une année, qui lui aurait permis de mettre fin à sa situation de chômeur
sans droit dans laquelle il se trouvait. Le recourant a clairement été averti des
conséquences d'un refus de la prise d'emploi, notamment du risque d’une
suppression des prestations de l’aide sociale. Il est vrai que le recourant
souhaitait pouvoir rendre visite à sa famille en Turquie pendant les vacances
d'été, mais il avait la possibilité de reporter ou de déplacer ses vacances dès
que cela pouvait convenir à son nouvel employeur. Au demeurant, des discussions
entre l'assistant social et l'employeur ont eu lieu pour envisager la
possibilité de lui accorder 15 jours de vacances pendant l'été. En définitive,
il apparaît que le recourant a refusé l'emploi qui lui était proposé pour des
motifs de convenance, de sorte qu'il se trouve dans une situation très proche
de l'abus en revendiquant les prestations de l’aide sociale.
C'est donc à juste titre que
l'autorité intimée a supprimé les prestations de l'aide sociale tout en
réservant la possibilité de réexaminer sa décision si les circonstances se
modifiaient. A cet égard, le tribunal tient à préciser que, pour tenir compte
du principe de proportionnalité, cette mesure ne saurait excéder une période de
six mois au terme de laquelle l'autorité intimée doit réexaminer la situation du
requérant pour déterminer s’il remplit à nouveau les conditions permettant
l'octroi des prestations de l'aide sociale, ce qui semble vraisemblable en
l’espèce, compte tenu des preuves de recherches d’emploi produites par le
recourant pendant la procédure de recours.
4.                Il résulte des considérants
qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni
d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Centre social régional
de Lausanne du 22 mai 2003 est maintenue.
III.
Il n'est pas perçu de frais de
justice ni alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 19 novembre 2004
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.