vd_omni · FI.2009.0135 · 2010-04-28 · fr

X.________/Commission de recours en matière fiscale, Municipalité de Rougemont | Taxe de raccordement au réseau de distribution d'eau en fonction du nombre d'arrivées d'eau claire (unités SSIGE). Ce décompte établi par la municipalité avec le propriétaire à l'issue des travaux et signé par celui-ci ne peut être assimilé à une décision de taxation dotée de la force de la chose décidée. Ce document fait toutefois partie de la procédure de taxation de raccordement aux réseaux collectifs des eaux claires et eaux usées. Dès lors qu'il a été signé par le propriétaire du bâtiment raccordé, il bénéficie même d'une présomption d'exactitude que celui-ci peut renverser au moyen, notamment, des plans d'enquête, si ceux-ci s'avèrent déterminants pour la taxation. Tel n'est cependant pas le cas en l'occurrence, ce qui conduit au rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2010 FI.2009.0135

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 avril
2010
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
MM. Bernard Jahrmann et Cédric Stucker,
assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________,
à Rougemont, représenté par Rime architecture, à Château-d'Oex.
Autorité intimée
Commission
communale de recours en matière fiscale
de la
Commune de Rougemont,
représentée par M
e
Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de
Rougemont,
représentée par M
e
Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne.
Objet
Taxe de raccordement
Recours X.________ c/ décision de la
Commission communale de recours en matière fiscale de la Commune de Rougemont
du 26 novembre 2009 (taxe d’introduction au réseau de distribution d’eau)
Vu les faits suivants
A.
X.________ a acquis le 16 janvier 2003 la
parcelle n° ******** du cadastre communal de Rougemont, qui abrite, notamment,
un bâtiment d’habitation et un rural n° ECA 1******** de 82 m
2
au
sol. Il a acquis en 2004 la parcelle voisine, n° 2********, sur laquelle est
érigé un bâtiment d’habitation n° ECA 3********, de 141 m
2
au sol. Il
s’agit d’un grand chalet, construit en 1723, qui, à une époque non définie, a
été divisé en deux bâtiments distincts. Ces immeubles sont situés au lieu-dit
« Les
4******** »
, en zone non constructible.
B.
X.________ a entrepris, sans autorisation,
divers travaux intérieurs et extérieurs dans son chalet, dont il a amélioré
l’habitabilité, sans augmenter les surfaces brutes de plancher. Il estime la
valeur des ces travaux à 150'000 fr. Il les a régularisés en 2006 par une
demande de permis. A l’issue de la mise à l’enquête desdits travaux, qui s’est
déroulée du 29 novembre au 18 décembre 2006, le tableau suivant, servant à
déterminer le décompte final de la taxe de raccordement au distributeur d’eau
claire et au collecteur d’eaux usées, a été soumis à X.________ par la
Municipalité et contresigné par celui-ci:
Etat existant avant travaux
Etat existant après travaux
ELEMENTS
NOMBRE
ELEMENTS
UNITES
SSIGE(*)
TOTAL
UNITES
NOMBRE
ELEMENTS
UNITES
SSIGE(*)
TOTAL
UNITES
WC
I
1
1
II
1
2
Baignoire standard
4
I
4
4
Douche
I
3
3
I
3
3
Cuisine/Evier
1
I
1
1
Machine à laver la vaisselle
2
I
2
2
Lavabo
I
1
1
III
1
3
Robinet dans buanderie
2
I
2
2
Divers robinets (carnotzet, cave, etc.)
I
2
2
2
Machine à laver le linge jusqu’à 6 kg
4
I
4
4
TOTAL UNITES « EAU »
7
21
(*) Société suisse de l’industrie du gaz et
des eaux
Une autorisation de construire lui
a été délivrée par les services cantonaux concernés et la Municipalité de
Rougemont, le 7 février 2008.
C.
Le 20 novembre 2008, la Municipalité de
Rougemont, constatant que 14 unités « Eau » avaient été créées dans
le chalet, suite aux travaux entrepris, a notifié à X.________ une taxe d’introduction
au réseau de distribution d’eau claire, de 4'050 fr. X.________ a contesté
cette taxe devant la Municipalité, expliquant que le bâtiment  comptait 19
unités avant travaux. Par décision du 8 janvier 2009, La Municipalité a refusé
d’entrer en matière sur cette contestation que X.________ a portée devant la
Commission communale de recours en matière fiscale (ci-après: Commission
communale de recours). Le 24 février 2009, cette autorité a confirmé la
décision municipale, sans toutefois entendre au préalable X.________.
X.________ a recouru une première
fois. La cause a été enregistrée au Tribunal cantonal sous n° FI.2009.0040.
Constatant qu’elle avait statué sans avoir entendu le recourant, la Commission
communale de recours a rapporté sa décision, ce dont le juge instructeur a pris
acte le 10 août 2009 en rayant la cause du rôle.
D.
La Commission communale de recours s’est à
nouveau saisie du recours de X.________, qu’elle a convoqué et entendu le 21
octobre 2009. Le 26 novembre 2009, elle a rejeté le recours et confirmé la
décision municipale.
X.________ a recouru contre cette
dernière décision, dont il demande l’annulation.
La Commission communale de recours
et la Municipalité prient le Tribunal de déclarer le recours irrecevable;
subsidiairement, elles en proposent le rejet et la confirmation de la décision
attaquée.
X.________ a renoncé à répliquer.
E.
Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Les parties sont divisées en premier lieu sur la
nature de l’acte attaqué. Tant pour la Commission communale de recours que pour
la Municipalité, le recours serait frappé d’irrecevabilité, en tant qu’il est
dirigé contre un acte d’exécution d’une décision précédente.
a) Selon la jurisprudence, une
décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution d’une décision entrée en force ne
peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette
dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de
l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts du
Tribunal administratif
AC.2004.0295 du 5
août 2005 et
AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui
se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des
motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF
1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel
1984, p. 994).
Il n’est fait exception à ce principe
que si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental
inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein
droit (ATF 115 Ia 1, consid. 3 et les arrêts cités).
b)
A
l’appui de leur argumentaire, les autorités intimée et concernée constatent que
le recourant a accepté, à l’issue de la mise à l’enquête des travaux entrepris
dans son chalet, le nombre d’unités de raccordement nouvellement créés au
réseau de distribution d’eau et au réseau d’évacuation des eaux usées. Il a du
reste obtenu les autorisations requises. Or, il conteste à présent le nombre
d’unités qu’il avait pourtant expressément reconnu durant la procédure
d’autorisation de construire. C’est sur cette base que la décision du 20
novembre 2008 lui a été notifiée. Dès lors, selon les autorités communales, le
recourant n’aurait plus aucun intérêt à contester une décision ne modifiant pas
sa situation juridique. Elles soutiennent à cet égard que la décision de
taxation ne peut plus être remise en question pour des motifs que le recourant
pouvait faire valoir à l’issue de la mise à l’enquête. Pour elles, le recourant
devrait en quelque sorte être forclos, dans la mesure où il n'a pas contesté en
temps utile le permis de construire qui lui a été délivré le 7 février 2008.
Les autorités communales ne peuvent
pas être suivies sur ce point. Il est d'emblée douteux que l'on puisse
assimiler le décompte contresigné par le recourant en 2006, qui fait partie du
permis de construire, à une décision de taxation entrée en force. Les autorités
communales perdent en effet de vue que, même si l’introduction d’eau fait
partie de l’équipement au sens de l’art. 19 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), l
a
procédure ayant trait aux raccordements collectifs est indépendante de la
demande d’autorisation de construire.
De façon générale
du reste, une décision de taxation est reconnaissable en ce qu'elle fixe tant
le principe que la quotité de la créance d'impôt (v. Ernst Blumenstein/Peter
Locher, System des schweizerischen Steuerrecht, 6. Auflage, Zürich 2002, p.
400). La loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC; RSV 650.11),
dont l'article 4 constitue, avec l'art. 14 lit. a
de la
loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; RSV 721.31)
, la base légale permettant à une commune de percevoir une
contribution unique du propriétaire en cas de raccordement d'un bâtiment au
réseau collectif d'eau potable, ne contient, certes, aucune règle spécifique à
cet égard. Il n'y a cependant pas lieu de s'écarter des règles générales,
lesquelles sont applicables, faute de dispositions spéciales, à toute procédure
de taxation, notamment administrative (arrêt FI.2002.0041 du 27 novembre 2002,
références citées). Or, force est de reconnaître que le permis de construire,
même avec le décompte des unités SSIGE en annexe, n’est pas assimilable à une
décision de taxation ayant, par surcroît, force de chose décidée.
Quoi qu’il en soit, la question de
la recevabilité du recours sous l’angle formel peut demeurer indécise, le sort de
celui-ci apparaissant de toute façon compromis sur le plan matériel, comme on
le verra ci-dessous.
2.
Le recourant ne critique pas la taxe de
raccordement à laquelle il est astreint, que ce soit sous l’angle du principe
d’équivalence ou celui de la couverture des coûts; il n’y a donc pas lieu de
revenir sur ces deux questions. En revanche, il met en cause l’assiette de cette
taxe, dès lors qu’elle se fonde sur 14 unités « Eau ».
a) Les cantons veillent à ce que
les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de
remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant
à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments
ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production
d’eaux usées (art. 60a al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux - LEaux; RS 814.20). Aux termes de l’art. 66 de la loi
cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
(LVPEP; RSV 814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des
taxes pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d’épuration (al. 1); elles peuvent
également percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle pour
l’évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques (al.
2). Pour la livraison de l’eau, la commune peut exiger en outre du propriétaire
le paiement d’une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou
indirect au réseau (art. 14 al. 1 let. a LDE). Ces dispositions renvoient pour
le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC; RSV
650.11). L’art. 4 LIC autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou d’avantages déterminés ou de dépenses
particulières (al. 1); ces taxes font l’objet de règlements communaux (al. 2);
elles ne peuvent être perçues qu’auprès des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations,
avantages ou dépenses (al. 4).
En l’espèce, le règlement communal
sur la distribution de l’eau, approuvé le 16 décembre 2004 (ci-après: RCDE),
prévoit ce qui suit, s’agissant des taxes:
Art. 40.-
En
contrepartie du raccordement direct ou indirect d’un bâtiment au réseau
principal de distribution, il est perçu du propriétaire une taxe unique de
raccordement fixée à Fr. 300.- par unité de raccordement (jusqu’à 20 unités) et
Fr. 150.- par unité supplémentaire (dès la 21ème unité).
Le nombre d’unités de raccordement est
déterminé dans chaque cas par la municipalité selon les directives de la
Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux (SSIGE).
La taxation définitive intervient dès la
délivrance du permis d’habiter (ou d’utiliser). La municipalité est habilitée à
percevoir un acompte de 75% lors de la délivrance du permis de construire, en
se référant aux plans déposés.
Tout bâtiment reconstruit après démolition
complète et volontaire d’immeubles préexistants est assimilé à un nouveau
raccordement et assujetti à la présente taxe.
Art. 41.-
Lorsque
des travaux de transformation sont entrepris dans un bâtiment déjà raccordé, il
est perçu du propriétaire, aux conditions de l’article 40, un complément de
taxe unique sur les unités de raccordement supplémentaires résultant des
travaux exécutés (sauf s’il y a moins de 5 unités nouvelles).
Tout bâtiment reconstruit après sinistre, ou
démolition partielle d’immeubles préexistants, est assimilé à un cas de
transformation et assujetti au présent complément.
b) Les taxes d’introduction au
réseau de distribution d’eau, comme les taxes de raccordement au réseau collectif
des égouts, sont des contributions causales, liées à un avantage dont les
débiteurs bénéficient de manière particulière, contrairement aux autres
administrés. La contribution unique de raccordement instituée par l'art. 14 al.
1 lit. a LDE a pour principale fonction de compenser l'avantage économique que
retire le propriétaire de l'équipement de distribution d'eau et, partant, de
l'augmentation de son bien-fonds. Les réseaux de distribution d'eau potable ou
d'égouts notamment confèrent aux biens-fonds privés une plus-value justifiant la
perception d'une contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation
de cette plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments,
respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers
(ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; arrêts FI.2005.0155 du 28 décembre 2005,
consid. 3b/cc; FI.2003.0093 du 12 juillet 2004, consid. 2a).
La modification d'un bâtiment, pour
lequel une taxe complète a déjà été payée, ne doit pas être soumis une nouvelle
fois à une telle taxe.
A cet égard, il n’est pas
déterminant que les travaux effectués n’entraînent aucune augmentation de la
consommation de l’eau (voire une réduction de cette consommation), puisqu’il
s’agit de taxes de raccordement (ATF 2P.53/2007 du 22 juin 2007; 2P.232/2006 du
16 avril 2007).
Pour des motifs tirés de l'égalité de
traitement entre assujettis, il est cependant justifié que le propriétaire qui
entreprend de tels travaux s'acquitte d'une redevance qui le mette dans la même
situation que celle des propriétaires qui ont réalisé ces aménagements déjà au
moment de la construction (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008, consid.
6.1; 2C_153/2007 du 10 octobre 2007, consid. 4; RDAF 2005 I 594, consid.
5.3; cf. également, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière,
en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 168 et 223).
3.
a) En l’espèce, s’agissant tout d’abord du fait
générateur de la taxation, il appert que le recourant a entrepris d’importants
travaux dans son bâtiment dont il a amélioré l’habitabilité. Lui-même estime du
reste à 150'000 fr. la valeur des ces travaux. On ne peut dans ces
circonstances pas parler de simples travaux d'entretien usuels ou d'importance
mineure. Au regard de ces éléments, le prélèvement de taxes de raccordement complémentaires
se justifiait.
b) A l’issue des travaux, entrepris
sans autorisation, la municipalité a relevé la présence de vingt-et-une unités SSIGE
dans le bâtiment rénové, ce que le recourant admet. Sur la base des éléments
dont elle disposait, soit un décompte effectué le 14 avril 1999 avec l’ancien
propriétaire, la municipalité a estimé à sept les unités déjà présentes avant
les travaux. Elle a du reste soumis un décompte récapitulatif au recourant à
l’issue de la mise à l’enquête et celui-ci l’a contresigné, sans émettre la
moindre réserve. Ainsi qu’on l’a dit ci-dessus, c’est sur cette base que la
taxation du 25 novembre 2008 a été effectuée, puisqu’elle reprend le décompte
récapitulatif des unités avant et après. Conformément à l’art. 41 RCDE, l’assiette
de la taxation repose sur la différence entre les unités SSIGE existant avant
les travaux et celles constatées après, soit quatorze unités supplémentaires.
Le recourant conteste toutefois ce calcul, expliquant que le bâtiment était
muni de dix-neuf unités avant qu’il ne débute ses travaux. Il estime en
conséquence à deux les unités supplémentaires créées et demande que la taxe
querellée soit ramenée dans cette proportion.
Le recourant ne peut être suivi
dans sa démonstration. Sans doute, on l’a dit, le décompte final des unités
SSIGE avant et après travaux ne saurait, en tant qu’il est annexé au permis de
construire, être assimilé à une décision de taxation dotée de la force de chose
décidée. Il reste que ce document fait partie de la procédure de taxation; il
en constitue même un document préparatoire. Sans aller jusqu’à soutenir qu’il
revêt la même portée que la déclaration en procédure de taxation d’impôt direct
(v. sur ce point, Denis Berdoz/Marc Bugnon, in: Les procédures en droit fiscal,
2
ème
éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2005, p. 641), on doit cependant
admettre que ce document bénéficie d’une présomption d’exactitude, ce d’autant
qu’il a été a contresigné par le recourant en connaissance de cause. Aussi, il
convient d’accueillir avec une certaine réserve les explications du recourant
selon lesquelles seules deux unités supplémentaires auraient été créées et non
pas quatorze, comme il l’a pourtant admis à l’époque.
Du reste, la démonstration du
recourant n’est nullement documentée. Le recourant se fonde sans doute sur des
plans figurant la situation au 1
er
juillet 1972, soit la date à
laquelle les derniers travaux ont été entrepris dans le chalet avant qu’il n’en
devienne le propriétaire. Or, ces plans ont été établis, de l’aveu même de son
architecte, a posteriori. Même s’ils ont été approuvés par le Service du
développement territorial, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues
en matière d’autorisation de construire hors zone à bâtir, ces plans manquent en
outre de précision et ne font pas état des arrivées d’eau claire. Quoi qu’il en
soit, supposé même qu’il faille les retenir, ces plans mentionnent deux
cuisines, deux WC et une douche. Cela représente au total sept unités SSIGE. Dès
lors, cette démonstration n’affaiblit pas la constatation des autorités
communales selon laquelle quatorze unités supplémentaires ont été créées dans
le bâtiment du recourant.
c) Au surplus, le calcul de la
municipalité, conforme aux art. 40 et 41 RCDE, est correct et ne souffre
d’aucune discussion.
4.
Vu ce qui précède, le recours sera rejeté et la
décision attaquée, confirmée. Le sort de la procédure commande que les frais en
soit supportés par le recourant (art. 49 al. 1 et 91 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36). Celui-ci
versera en outre des dépens aux autorités communales qui obtiennent gain de
cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de
recours en matière fiscale de la Commune de Rougemont du 26 novembre 2009 est
confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs,
sont mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Commune de Rougemont
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2010
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.