vd_omni · GE.2008.0191 · 2009-06-15 · fr

Municipalité de Mauraz, Municipalité de Cerniaz, Municipalité de Suscévaz, Municipalité de La Praz, Municipalité de Cuarnens c/Département de l'intérieur | Lorsqu'il édicte l'arrêté sur la base duquel sont prélevés les acomptes pour la péréquation, puis l'arrêté sur la base duquel est établit le décompte final, le Conseil d'Etat peut modifier les planchers et plafonds déterminant le critère de la capacité financière des communes (consid. 3 et 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2009 GE.2008.0191

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juin
2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Isabelle Guisan et
M. Rémy Balli, juges.
Recourantes
1.
Municipalité de
Mauraz,
à Mauraz, représentée par Municipalité de
Mauraz, à Mauraz,
2.
Municipalité de
Cerniaz,
à Cerniaz, représentée par Municipalité
de Mauraz, à Mauraz,
3.
Municipalité de
Suscévaz,
à Suscévaz, représentée par Municipalité
de Mauraz, à Mauraz,
4.
Municipalité de La
Praz,
à La Praz, représentée par Municipalité de
Mauraz, à Mauraz,
5.
Municipalité de
Cuarnens,
à Cuarnens, représentée par Municipalité
de Mauraz, à Mauraz,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
Secrétariat général,
représenté par Service des communes et des relations
institutionnelles, Cité-Derrière 17, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Municipalité de Mauraz et
consorts c/ décisions de l’Autorité de surveillance des finances communales du
29 août 2008 (décompte définitif de la péréquation 2007)
Vu les faits suivants
A.
Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi
détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne
doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière
atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de
capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour  l’application de cette
disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la
loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit
les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels
visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre communes
(ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour
l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de
leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges
relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges
particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes
certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).
L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur
une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,
soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et
certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch.
1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales
moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du
montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population
communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion
définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux
déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts
et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1
ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière
au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art.
6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées
entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue
à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa
population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est
créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune
verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de
point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du
fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est
affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses
des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines
déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret
(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne
pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret
(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un
plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en
fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune
étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le
département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes
péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants
de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des
communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les
décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification
est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la
situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus
ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.
11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des
critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2
(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe
horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les
dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette
prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,
exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale
maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce
plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus
par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,
un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la
classification des communes et  associations de communes (al. 1); les modalités
techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).
La LPIC est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a
adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités
d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification
des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort
fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2
DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points
d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont
plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires,
regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent
de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à
l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point
d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises
en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4 points
d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale directe; cette
prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2
DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement serait compensée par une
diminution de la proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC).
L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort
péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal
moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes
conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les successions et les donations,
l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al.
1); un dépassement de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de
péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les
communes qui verraient, en fonction de l’application de leur classification,
leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au
montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de
leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si
la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon
l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004
servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour
l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le
rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la
classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de
2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la
classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera
calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices
concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets
du 1
er
janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B.
Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux
critères de classification des communes de la manière suivante :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4’800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des
particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à
l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient
recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7
novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé
par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C.
Le 22 novembre 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2007 (ci-après: l’arrêté de 2006), tant pour la péréquation
intercommunale que pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les
planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de
la manière suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2005
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     71,5%               42,5%
Critère 2 : capacité financière          1'400
fr.             5'800 fr.
Critère 3 : population                      4.6                    2
Classement final                            16.23                4.20
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
D.
Le 27 août 2008, le Conseil d’Etat a adopté un
arrêté, publié dans la Feuille des avis officiels le 2 septembre 2008, fixant
les critères applicables pour la classification définitive des communes pour
2007 (ci-après: l’arrêté de 2008), tant pour la péréquation intercommunale que
pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds
applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2007
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     71,5%               42,5%
Critère 2 : capacité financière          8'700
fr.             1'400 fr.
Critère 3 : population                      4.6                    2
Classement final                            16.35                3.65
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 29 août 2008, l’Autorité de
surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du
Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes
le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.
E.
Agissant conjointement, les communes de Mauraz,
Cerniaz, Suscévaz, La Praz et Cuarnens ont recouru contre les décisions du 29
août 2008 les concernant. Elles concluent à l’annulation de ces décisions, dans
la mesure où elles mettent à leur charge des montants péréquatifs
supplémentaires par rapport aux acomptes déjà versés. Le Département, se déterminant
pour le Conseil d’Etat, propose le rejet du recours. Les recourantes n’ont pas
répliqué dans le délai imparti à cet effet. Elles se sont déterminées au sujet
de pièces produites par le Département dans la cause parallèle GE.2008.0189,
versées au dossier de la présente procédure.
F.
Le 1
er
mai 2009, le Tribunal a tranché
les causes parallèles GE.2007.0161 et GE.2008.0189. Le juge instructeur a
communiqué ces arrêts aux recourantes, qui ont eu l’occasion de se déterminer à
ce sujet.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Formé contre le décompte définitif de la
péréquation pour 2007 concernant les recourantes, le recours est recevable
quant à son objet (arrêts GE.2008.0189 du 1
er
mai 2009, consid. 1a;
GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) Les décisions attaquées ont pour
effet d’obliger les recourantes à verser un montant supplémentaire au titre de
la péréquation, selon des modalités qu’elles critiquent. A suivre
l’argumentation développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit
dans une mesure importante. En cela, les recourantes agissent, à l’instar d’un
particulier, pour la sauvegarde de leur patrimoine financier, ce qui justifie
d’admettre leur qualité pour agir (arrêts GE.2008.0189, consid. 1b, et
GE.2006.0065, précités, consid. 4b).
Il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Les recourantes soutiennent que les décisions
attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard
que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la
pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans
l’arrêté de 2008 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions
arbitraires et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient
pu être soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au
contrôle abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté du 16 juillet 2008 (cf.
art. 136 let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée
à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une
décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au
droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2008.0189,
précité, consid. 4; GE.2006.0065, précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5
février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005
dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
3.
Les recourantes se prévalent du principe de la
légalité.
a) Le droit est le fondement et la
limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst./VD). Le
Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le
Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120
al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte
étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée
par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le
premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques
de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le
cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré
inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est
celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits
constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
b)
Le
calcul du montant péréquatif dû par chaque commune est établi sur la base d’une
fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au dossier; les
recourantes ont pu y avoir accès, ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006
par le Département à l’intention des communes, expliquant l’élaboration de la
fiche technique. Le Tribunal en retient les éléments essentiels suivants.
Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte
pour le calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt
sur le revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté;
l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes
morales; l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt
complémentaire sur les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt
foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur
du point d’impôt communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations
du taux communal pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le
montant des impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit
est multiplié par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne
suivant pas le taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point
d’impôt communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité
fiscale structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes
communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce
montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de
déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à
déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la
population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),
au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé
par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité financière
(critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale théorique totale
par le nombre d’habitants; elle est exprimée en francs par habitant. Le critère
de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10 de la population en
2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces critères et pour le
classement final, le classement se fait, pour l’ensemble des communes, sur une
échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade qu’interviennent les plafonds
et les planchers fixés par l’arrêté. La commune dont les valeurs sont situées
entre le plafond et le maximum constaté reçoit automatiquement vingt points
pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le critère n°2. Pour chacun des
critères est calculé le nombre de points pour la commune concernée, entre zéro
et vingt points, selon la formule suivante : 20 x (résultat de la commune
– minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum plafonné). Pour le critère
n°2, la courbe et la formule sont inversées par rapport aux critères n°1 et 3 (plus
la valeur obtenue par la commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro).
Le même mécanisme est appliqué pour la détermination du classement final, en
tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2
DLPIC. Le Département a produit un tableau du classement de l’ensemble des
communes. Il en ressort que sur l’échelle de classification allant de zéro à
vingt points, treize communes, regroupant au total 11'946 habitants et dont le
taux d’imposition moyen est de 53,92%, reçoivent la note zéro. Dix communes
reçoivent entre 0,5 et 3,3 points. Au total, vingt-trois communes, regroupant
32'169 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 61,66 %, présentent
un écart positif de quatre points. A l’autre extrémité du classement, on trouve
cent-douze communes à quatre points d’écart négatifs (soit entre 16 et 19,9
points); elles regroupent 240'955 habitants et leur taux d’imposition moyen est
de 80,91%. Enfin, sept communes ont reçu la note 20; elles regroupent 48'823
habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,36%.
c) Au titre de la facture sociale
pour 2007, le montant dû par Mauraz est de 53’861 fr. Compte tenu d’acomptes
versés pour un montant total de 33'824 fr., le solde réclamé s’élève à 20'037
fr. Le montant dû par Cerniaz est de 34'425 fr. Compte tenu d’acomptes versés
pour un montant total de 27’827 fr., le solde réclamé s’élève à 6’598 fr. Le
montant dû par Suscévaz est de 92’844 fr. Compte tenu d’acomptes versés pour un
montant total de 31'196 fr., le solde réclamé s’élève à 61'648 fr. Le montant
dû par La Praz est de 86'444 fr. Compte tenus d’acomptes versés pour un montant
total de 66'154 fr., le solde réclamé s’élève à 20'290 fr. Le montant dû par
Cuarnens est de 109'584 fr. Compte tenu d’acomptes versés pour un montant total
de 79'474 fr., le solde réclamé s’élève à 30'110 fr. Sans contester les
modalités de ce calcul, les recourantes font valoir que le montant de la
facture sociale n’a pas augmenté entre la fixation des acomptes pour 2007 et le
décompte pour la même année. L’accroissement de charges péréquatives au titre
de la facture sociale pour cet exercice serait dès lors illégal.
d) L’art. 11 LPIC fixe en premier
lieu le principe de la classification annuelle des communes (première phrase).
Cette règle a été respectée en l’occurrence. Dans ce cadre, Mauraz a été rangée
en classe 11, Cerniaz et Suscévaz en classe 14,4, La Praz en classe 14,7 et
Cuarnens en classe 16,6. En outre, l’art. 11, deuxième phrase, LPIC, prévoit
expressément la perception d’acomptes. Ce mécanisme est indispensable pour
assurer la répartition régulière des montants péréquatifs et la fluidité du
système. Les recourantes n’en contestent pas le principe, pas davantage que
celui d’un arrêté subséquent, établissant le décompte définitif des montants à
payer (art. 11, troisième phrase, LPIC). Seule est en discussion la base de
calcul des arrêtés fixant les acomptes et le décompte. A ce propos, l’art. 11,
deuxième phrase LPIC, dit expressément que les acomptes sont fixés en tenant
compte de la «situation financière antérieure des communes». Cela explique qu’a
été pris en compte, dans l’arrêté de 2006, le rendement 2005, alors que
l’arrêté de 2008 est fondé sur le rendement de 2007. Cette base différente
explique en partie la variation entre les acomptes et le décompte. Ce mécanisme
se justifie. A l’instar de ce qui prévaut dans la taxation fiscale selon le
système postnumerando, les acomptes sont établis en tenant compte de la
situation prévalant au début de la période en question; c’est ce qu’exprime
l’art. 11, deuxième phrase, LPIC. Le montant final dû est calculé sur une base
différente, soit celle prévalant à la fin de l’exercice. Cette application en
deux temps des mécanismes péréquatifs ressort clairement de l’art. 8 DLPIC (cf.
arrêts GE.2008.0189, précité, consid. 5c/aa; GE.2007.0160 du 15 septembre 2008,
consid. 4b), disposition qui prévoit expressément que le rendement des impôts
de l’année 2005 servira de base au calcul de la classification provisoire des
communes pour l’exercice 2007 (al. 2), la classification définitive étant
calculée sur la base des résultats et des taux effectifs, afférents à
l’exercice en question (al. 3).
4.
Dans un deuxième moyen tiré du principe de la
légalité, les recourantes allèguent que le Conseil d’Etat n’était pas habilité
à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans l’arrêté de
2008, par rapport à celui de 2006.
a) La délégation de compétences
législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant
qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel,  pas prohibée par le droit
cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les
traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des
particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid.
3c
p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p.
310ss).
Il est impossible de définir, une fois pour toutes,
quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être
contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet
une  telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels
des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le
droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces
restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid.
4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid.
5c).
b) Le Conseil d’Etat est chargé de
l’application de la loi (art. 15 LPIC) et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui
incombe notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier
les décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter
l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en
quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait
violé l’art. 15 LPIC.
c) Les arrêtés de 2006 et 2008
reposent sur une base différente: le rendement de l’impôt de l’année 2005 pour
le premier; le rendement de 2007 pour le second. Ils fixent les mêmes planchers
et plafonds relativement aux critères de l’effort fiscal (n°1) et de la
population (n°3). S’agissant du critère de la capacité financière (n°2),
l’arrêté de 2006 fixe le plafond à 1'400 fr., et le plancher à 5'800 fr.;
l’arrêté de 2008 retient pour sa part un plafond de 8'700 fr. et un plancher de
1'400 fr. Sur ce point, l’arrêté de 2008 est entaché d’une erreur de plume: les
montants du plafond et du plancher ont été inversés. Il convient dès lors
retenir que la seule différence entre les deux arrêtés tient au déplacement du
plancher, pour le critère n°2, de 5'800 fr. à 8'700 fr. Les recourantes
critiquent cette modification, qu’elles tiennent pour illégale; le même
plancher devrait être retenu, pour les acomptes comme pour le décompte.
aa) La modification du plancher
litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul suivante: se fondant sur le
rendement de l’impôt pour 2007 qui a crû de 15% par rapport à 2005, il a été
établi un montant moyen par habitant (soit 3'066 fr.). Par rapport à cette
moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants
correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'174 fr., 7'202 fr. et
9'390 fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé
au Conseil d’Etat de fixer le plancher à 8'700 fr., correspondant à environ
deux écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Le but de cette mesure était
d’inclure dans la péréquation des communes à forte capacité, afin d’éviter de
mettre trop à charge les communes se trouvant entre le plafond et le plancher
fixé pour le critère n°2 selon l'arrêté de  2006. Or, c’est précisément ce que
n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point par le Conseil
d’Etat. Vingt-trois communes se trouvent en-dessous du plancher selon l’arrêté
de 2008, alors qu’elles n’étaient que dix selon celui de 2006, avec la
précision que les recourantes, ayant reçu des notes entre 11 et 16,6, se
trouvent de toute manière au-delà de cette limite (cf. arrêt GE.2008.0189,
précité, consid 6c/aa).
bb) La modification du plancher
pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le
classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même,
au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des
autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les
conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du
30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas
les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé
à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de
calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt).
La conformité de l’arrêté de 2008
au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al.
2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux
différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du
plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes
contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant
la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres,
choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On
peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel
n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le
critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2008. Quoi qu’il en soit, on ne
saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme
l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.
d) En conclusion sur ce point,
compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par
le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2008 produit des
résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale
suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent
correctement cet arrêté (arrêt GE.2008.0189, précité, consid. 6).
5.
Les recourantes se plaignent d’inégalité de
traitement.
a) Il y a inégalité de traitement
au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I
23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid. 3.3 p.
254/255, et les arrêts cités).
b) Les recourantes font valoir
qu’entre 2006 et 2007, la population du canton serait passée de 650'731 à
668'523 habitants. La capacité financière moyenne des contribuables aurait
augmenté de 2'821 fr./habitant à 3'066 fr./habitant. Dans le même laps de
temps, la facture sociale globale aurait diminué, passant de 482'470'900 fr. à
481'372'794 fr. Le montant de la facture sociale par habitant aurait diminué en
proportion, de 741 fr./habitant à 720 fr./habitant. Les recourantes considèrent
que la modification du plancher pour le critère n°2, selon l’arrêté de 2008,
aurait pour effet de surcharger dans une mesure proportionnellement plus
grande, les petites communes à faible capacité financière. A l’exception de Cuarnens,
dont la capacité financière (critère n°2) diminue selon l’arrêté de 2008 par
rapport à celui de 2006, passant de 2'228 fr. à 2'084 fr., celle de toutes les
autres recourantes augmente: celle de Mauraz passe de 1'646 fr. à 2'032 fr.,
celle de la Praz de 1'855 fr. à 2'231 fr., celle de Cerniaz de 1'650 fr. à
2'040 fr., et celle de Suscévaz de 1'877 fr. à 1'972 fr. Cet accroissement se
répercute sur la classification des recourantes; il a pour effet d’augmenter leur
part à la facture sociale selon le décompte final. Les recourantes s’insurgent
de devenir ainsi contributrices au système, eu égard à leurs faibles ressources
disponibles.
Cette argumentation ne tient pas
compte du fait que la péréquation ne concerne pas que la facture sociale
(péréquation indirecte, verticale), mais aussi la péréquation intercommunale
(directe, horizontale). En outre, la répartition ne se fait pas selon un mode
linéaire, mais géométrique, qui a pour effet de soulager les communes les moins
riches. En l’occurrence, les communes dont la classification oscille entre 11
(Mauraz) et 16,6 (Cuarnens), se trouvent dans un milieu de tableau. Si l’on
rapporte la facture sociale au nombre d’habitants, puisqu’il s’agit là de
l’élément qui heurte les recourantes, le montant effectif reste supportable. Hormis
Cuarnens, dont la population est la plus nombreuse et dont la part atteint
4'340 fr./habitant, la situation des  recourantes est homogène, oscillant entre
991 fr./habitant pour Mauraz et 524 fr./habitant pour Suscévaz. Le résultat de
Cuarnens s’explique aussi par le fait que seule parmi les recourantes, elle a
baissé le taux d’impôt communal entre 2006 et 2007, passant de 85 à 82. Les
autres recourantes ont gardé un taux identique, variant entre 70 (Mauraz et
Suscévaz) et 78 (La Praz), la moyenne cantonale se situant à 71,8. Le taux
d’impôt de Mauraz atteignait 55% en 2005, ce qui explique le faible niveau des
acomptes selon l’arrêté de 2006. L’augmentation ultérieure du taux en 2006,
combinée avec la modification du plancher pour le critère n°2, selon l’arrêté
de 2008, a produit l’effet de bascule, purement mécanique, dont se plaint la
recourante. Il convient de souligner, dans ce contexte, que les recourantes,
dont le taux d’impôt est inférieur à 85%, ne bénéficient pas de l’aide accordée
aux communes dont le taux dépasse ce seuil, selon l’art. 6 DLPIC. C’est la
raison pour laquelle la hausse du taux d’impôt par les recourantes ne suffit
pas à réduire leur charge péréquative, malgré ce qu’elles escomptaient. Ce
résultat est particulièrement net dans le cas de Suscévaz.
6.
Le recours doit ainsi être rejeté, et les
décisions attaquées confirmées. Les frais sont mis à la charge des recourantes;
l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions rendues le 29 août 2008 par l’Autorité
de surveillance des finances communales, fixant le décompte définitif de la
péréquation pour 2007 concernant les recourantes, sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge
des recourantes.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 juin 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.