vd_omni · GE.2006.0180 · 2007-06-28 · fr

X._______/Municipalité de Gland | Frais et dépens en matière de contentieux de la fonction publique. Le tribunal renonce à percevoir des frais, à moins que l'agent public débouté n'ait agi par témérité. Il en va de même des dépens, en application par analogie de l'art. 41 LJT, prescrivant que seule la partie qui agit de façon téméraire ou qui complique inutilement le procès peut être astreinte à payer à l'autre partie des dépens, ainsi qu'à la pratique fédérale, d'après laquelle le fonctionnaire débouté n'a pas à verser de dépens à l'autorité intimée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2007 GE.2006.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 juin 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Patrice Girardet et M. Antoine
Rochat
, assesseurs
; Mme Nathalie Neuschwander,
greffière.
recourant
X._______,
à 1._______,
représenté par Me Daniel CIPOLLA, avocat et notaire, à Martigny,
autorité intimée
Municipalité de 2._______,
représentée par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours X._______ c/ lettre de la Municipalité de 2._______
du 8 octobre 2004 (remboursement de frais de formation d'un policier
démissionnaire)
Vu les faits suivants
A.
Le 26 avril 2001, la Municipalité de 2._______ (ci-après :
la municipalité) a informé X._______ qu'elle avait décidé de l'engager en
qualité d'agent de la police municipale à partir du 1
er
août 2001,
par "
contrat de droit privé durant douze mois
". Elle a précisé
qu'ensuite, sa "
nomination
" serait "
confirmée
",
en se référant au Statut du personnel adopté par le Conseil communal le 24 juin
1966, modifié par la suite (ci-après : le statut du personnel communal), ainsi
qu'au règlement de service pour la police municipale adopté par la municipalité
le 7 juin 1993 (ci-après : le règlement de service), documents qu'elle joignait
en annexe.
A cette occasion, la municipalité a précisé à
l'intéressé que la commune assurerait son complément de formation par son
inscription à l'Ecole suisse des polices de Neuchâtel au début 2002 pour une
durée de quatre mois. En contrepartie, elle lui demandait de prendre "
l'engagement
de servir la police municipale durant cinq ans au moins en tant que
fonctionnaire
"; en cas de démission avant l'écoulement de cette
échéance, il devrait verser à la commune, "
sauf circonstances
particulières
", le remboursement des frais de formation.
En conclusion, la municipalité sollicitait X._______
de confirmer qu'il acceptait cette "
nomination
" en "
ratifiant
"
une copie de la présente lettre du 26 avril 2001. Elle lui demandait également
de signer l' "
engagement de service
" annexé.
B.
X._______ a contresigné le 30 avril 2001 la lettre du 26
avril 2001 de la municipalité.
L'intéressé a également signé l'engagement de
servir, daté du 26 avril 2001, dont le contenu est le suivant :
"La formation
professionnelle, indispensable pour fonctionner en qualité d'agent de police, a
nécessité un investissement financier de mon employeur actuel, la Commune de 2._______.
Aussi, je soussigné X._______
Agent de police
prend l'engagement
de verser à la Commune de 2._______,
sauf circonstances particulières :
- si je démissionne
ou
- si, par ma faute, les rapports
de service prennent fin d'une autre manière
avant l'expiration du délai de
cinq ans cité sous chiffre I,
le montant correspondant au barème
suivant:
• Fr. 40'000.-- pour la première année
• Fr. 32'000.-- pour la deuxième année
• Fr. 20'000.-- pour la troisième année
• Fr. 12'000.-- pour la quatrième année
• Fr. 4'000.--
pour la cinquième année
Cette somme ne fera l'objet d'aucune
réduction calculée en fonction de la période de l'année où intervient le
départ."
C.
Le 6 décembre 2002, la municipalité a confirmé X._______
dans sa fonction d'agent de la police municipale.
D.
X._______ a suivi avec succès du 10 juin au 31 octobre
2003 la formation de l' "Ecole réduite" de la Police à Lausanne. Le
montant de l'écolage s'est élevé à 4'000 fr. auquel s'est ajouté un
montant de 200 fr. pour cours de conduite et des frais de restaurant de 518,50
fr., soit au total 4'718,50 fr.
Il a été promu au grade d'appointé avec effet
au 1
er
janvier 2004, à la suite de la réussite de sa formation.
E.
Par lettre du 29 juin 2004, X._______ a donné sa démission
du corps de police pour le 30 septembre 2004. Il a fait état de mauvaises
conditions de travail existant dans le corps de police, résultant, d'après lui,
du comportement du chef de service; de ce fait, il a contesté formellement
devoir un montant fondé sur l' "
engagement de servir"
,
considérant qu'il avait rempli pour sa part le contrat de servir la
collectivité de 2._______, ce qu'à l'inverse la municipalité, qui connaissait
la situation depuis plusieurs années, n'aurait pas fait.
F.
Le 26 juillet 2004, la municipalité a pris acte de la
démission de X._______ et l'a informé qu'il recevrait ultérieurement une
facture relative à ses frais de formation sur la base de l'engagement de servir
qu'il avait pris.
Le même jour, la municipalité a établi un
certificat de travail indiquant que X._______ quittait ses fonctions "
de
son plein gré et libre de tout engagement à notre égard, excepté le secret de
fonction auquel il reste soumis
".
G.
La commune a adressé le 20 août 2004 à X._______ une
première facture, au titre de frais de formation, s'élevant à 17'000 fr.
Le 8 octobre 2004, la municipalité l'a informé
qu'elle avait revu ce montant à la baisse et fixé sa participation à 4'000 fr.,
en lui adressant la facture correspondante.
Le 18 octobre 2004, X._______ a écrit à son
conseil d'alors, Me Emmanuel Hoffmann, avocat à Nyon, une lettre lui
confiant le mandat "
d'étudier
" le courrier du 8 octobre 2004
de la municipalité.
Le 7 décembre 2005, la municipalité a adressé
un rappel à X._______. Celui-ci n'a pas réagi.
H.
Le 24 août 2006, l'Office des poursuites et faillites de 1._______,
lieu de domicile de X._______, a notifié à celui-ci un commandement de payer n°
275602, de 4'000 fr. plus intérêt à 5% du 25 novembre 2004, à la demande de la
Ville de 2._______, sur la base de la facture du 8 octobre 2004 relative à
l'engagement de servir. X._______ y a fait opposition totale.
I.
Par prononcé du 9 octobre 2006, le juge de mainlevée du Tribunal
de Martigny et St-Maurice a levé, à la requête du créancier, l'opposition
formée par X._______ au commandement de payer précité, à concurrence de 4'000
fr. avec intérêts.
Par rectificatif du 7 décembre 2006, le juge
de mainlevée a prononcé que l'opposition formée au commandement de payer était
provisoirement levée.
J.
Par acte du 6 novembre 2006, soit dans l'intervalle, X._______
a saisi le Tribunal administratif d'une "
action en libération de dette,
recours contre la décision de la Commune de 2._______ du 8 octobre 2004
",
à la suite de la décision de mainlevée provisoire (sic) du 9 octobre 2006 par
le juge du Tribunal de Martigny. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à
l'admission de l'action en libération de dette dans la poursuite n° 275602, à
la constatation qu'il n'est pas débiteur de cette commune d'un montant de 4'000
fr. et au maintien de son opposition au commandement de payer.
K.
Le 8 novembre 2006, le juge instructeur a enregistré le
recours, en exposant ses doutes notamment sur le point de savoir si la lettre
de la municipalité du 8 octobre 2004 constituait une décision sujette à recours
au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
L.
Le 22 novembre 2006, le recourant a expliqué que la lettre
du 8 octobre 2004 n'indiquait pas qu'elle était une décision, ni ne comportait
les voies et délais de recours. Il a par ailleurs relevé que dans une affaire
divisant le même employeur d'avec un ancien collègue du corps de la police
municipale, également représenté par Me Emmanuel Hoffmann, le Président du
Tribunal des Prud'hommes de l'arrondissement de la Côte avait décliné sa
compétence au profit du Tribunal administratif en ce qui concernait les prétentions
de la Commune de 2._______ en paiement d'une indemnité, au titre de formation,
par son ancien agent de police. Il annexait le jugement déclinatoire en cause,
daté du 12 janvier 2005.
M.
Le 23 février 2007, l'autorité intimée a conclu, avec
dépens, à l'irrecevabilité du recours.
Le 2 mars 2007, le juge instructeur a informé
les parties que le tribunal se réservait la possibilité de statuer
préjudiciellement sur le recours ou l'action en libération de dette.
Le recourant a encore procédé le 20 mars 2007.
N.
Le 16 mai 2007, les parties ont été informées que la cause
avait été reprise par la juge Danièle Revey.
Le tribunal a ensuite statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Les art. 1, 3 et 5 du statut du personnel de la Commune
de 2._______ ont la teneur suivante :
" Champ d'application
Article premier  Le
présent statut s'applique à tous les fonctionnaires de la Commune de 2._______
Est fonctionnaire au sens du
présent statut toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité
pour exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la Commune
Engagements de droit privé
Art. 3 La Municipalité
peut engager à titre exceptionnel, et en règle générale pour un temps limité,
des employés, ouvriers et aides qui n'ont pas qualité de fonctionnaires et
dont le statut est déterminé par les dispositions contenues dans le chapitre
IX.
Autorité de nomination
Art. 5 La nomination des
fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la
Municipalité."
b) Au moment de sa démission, le recourant avait
été nommé à titre définitif et bénéficiait d'un statut de fonctionnaire. Il
n'est du reste pas exclu qu'il disposait déjà d'un tel statut lors de son
engagement le 1
er
août 2001 (vu les art. 1
er
et 5 du
statut du personnel communal; cf. Tribunal administratif, arrêts GE.2005.0050 du
1
er
septembre 2005, GE.2005.0002 du 27 juin 2006).
2.
a) L'art. 29 al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante:
"
1
La
décision peut faire l'objet d'un recours.
2
Est
une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant
pour objet:
a)  de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b)  de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c)  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
3
(...)"
Il découle de cette disposition, ainsi que des
art. 1
er
al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal administratif ne peut
être saisi que de recours contre des décisions administratives.
b) L'art. 1
er
al. 3 LJPA prévoit:
"Les actions d'ordre patrimonial
intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public
cantonal sont exclues du champ d'application de la loi. Il en va de même des
contestations relatives aux contrats de droit administratif."
Le Tribunal administratif a rappelé que l'art.
1
er
al. 3 LJPA, dans sa teneur antérieure, prévoyait expressément
que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des
fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues
du champ d'application de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être
soumises au juge civil ordinaire. Toutefois, cette disposition a été modifiée
par une novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur par suite de sa
publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février
2003; en substance, l'art. 1
er
al. 3 LJPA prévoit toujours que les
actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité publique
sont exclues du champ d'application de la loi, mais la précision relative aux
contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des
fonctionnaires n'y figure plus. Il reste que le législateur, dans le cadre de
cette révision de la LJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des
modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce
texte (v. à ce propos BGC novembre 2002, p. 4374, exposé des motifs, et 4399,
amendement de la commission parlementaire, présenté comme relevant de la
technique législative) (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et
GE.2005.0075 du 8 juillet 2005 consid. 1a/dd).
Selon la jurisprudence, la contestation
pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie
relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité
compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens
technique de ce terme, ce qui ouvre la voie du recours devant le Tribunal
administratif (arrêts GE.2005.0075 et GE.2005.0023 précités).
L'autorité administrative dispose d'une compétence
décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière
définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision
susceptible d'entrer en force de chose décidée. On peut ainsi citer, outre
l'ensemble du contentieux fiscal, les décisions prévues en matière d'indemnité,
par exemple pour les dégâts causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la
loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants
causés par l'exécution des travaux d'un syndicat d'améliorations foncières
(art. 47 LAF), ou encore les décisions relatives aux frais provoqués par des
mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente à
l'environnement (art. 59 LPE), de même que les décisions fixant le montant mis
à la charge des propriétaires à titre de participation aux frais des travaux
d'améliorations foncières (art. 44 LAF). Toutes ces contestations pécuniaires
sont réglées par voie de décision (arrêts GE.1999.0021 du 18 août 1999,
AF.1994.0018 du 6 septembre 1996 in RDAF 1997 I 62, voir aussi ATF du 13
février 1998 in RDAF 1998 I 322, arrêt TC du 10 juin 1998 in JdT 1999 III 7,
AF.1992.0018 du 2 juillet 1992).
A l'inverse, l'autorité administrative ne
jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se
prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations
qui découlent de la norme qu'elle applique (par ex. lorsqu'un administré
réclame à l'Etat le versement d'une indemnité d'expropriation matérielle) (cf.
Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil
et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt
GE.2006.0177 du 19 avril 2007).
La question de savoir si la loi confère à
l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans
chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport
de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du
19 avril 2007).
3.
En l'espèce, le recours tend à contester que le recourant
soit débiteur des frais de formation consentis à son égard.
a) Le statut du personnel communal, dont on
ignore d'ailleurs s'il a acquis force de loi par l'approbation de l'autorité
compétente (art. 94 de la loi sur les communes du 28 février 1956; RSV 175.11),
ne prévoit aucune obligation de servir du type de celui exigé par la
municipalité au moment de l'engagement du recourant, ni d'obligation de verser
une indemnité pour frais de formation en cas de départ anticipé (contrairement
à ce qu'a retenu le jugement déclinatoire du 12 janvier 2005).
b) En réalité, ces obligations découlent de
l'art. 13 du règlement de service pour la police municipale adopté le 7 juin
1993, dont la teneur est la suivante :
"Article 13
Condition spéciale de nomination
La municipalité peut exiger que
chaque aspirant s'engage, lors de sa nomination provisoire, à rester au
minimum 5 ans au service de la commune de 2._______d, compte tenu notamment
des frais importants assumés pour sa formation.
Si un agent quitte ses fonctions
avant ce délai, une indemnité de départ, dont le montant est fixé par la
municipalité, peut être exigé."
Or, le règlement de service pour la police
municipale n'est qu'un cahier des charges, établi par la municipalité uniquement,
qui n'a qu'une valeur de directive interne, et non d'une véritable norme de
droit public. Les obligations imposées au recourant ne sont donc pas fondées
sur une loi (telle que le statut du personnel communal, à supposer que ce
statut ait été approuvé). Autrement dit, la municipalité ne disposait d'aucune
compétence décisionnelle découlant d'une loi pour imposer au recourant de
souscrire un tel engagement, ni pour lui réclamer maintenant une indemnité pour
les frais de formation consentis en sa faveur.
Par conséquent, le présent recours tendant à
contester les frais de formation réclamés constitue une action d'ordre
patrimonial au sens de l'art. 1
er
al. 3 LJPA. Il échappe ainsi à la
compétence de l'autorité de céans, partant est irrecevable.
4.
Selon l'art. 6 LJPA, toute autorité saisie d'un recours
administratif transmet d'office à l'autorité compétente les causes qui lui
échappent (al. 1); l'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède
sans retard à un échange de vues avec la ou les autres autorités dont la compétence
entre en ligne de compte (al. 2).
D'après la jurisprudence, l’art. 6 LJPA a pour seule fonction d'instituer
une règle de conflit entre les différentes autorités qui peuvent être amenées à
traiter du contentieux administratif (FI.2003.0113 du 16 juillet 2004;
GE.2000.0143 du 23 mai 2002, BGC, septembre 1988, p. 1965).
En
l'espèce, le recourant agit en libération de dette au sens de
l'art. 83 al. 2 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour
dettes et la faillite (LP; RS 281.1). Il s'agit en définitive d'une action
relevant du contentieux civil, de sorte qu'il n'y a pas lieu de transmettre d'office
la cause à l'autorité civile compétente. Le recourant est renvoyé à procéder lui-même
devant cette juridiction (cf. aussi art. 32 al. 3 LP).
5.
En ce qui concerne les frais et dépens, il n'est pas
inopportun de se calquer sur la pratique du tribunal en matière de contentieux
de la fonction publique, selon laquelle il ne sera pas prélevé d’émolument du
recourant qui succombe, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui
obtient gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).
S'agissant des frais, le Tribunal
administratif renonce en effet à les percevoir dans une telle matière, à moins
que l'agent public débouté n'ait agi par témérité, en application par analogie
de l'art. 10 de la loi du 17 mai 1999 sur la juridiction du travail (LJT; RSV
137.61), selon lequel la procédure devant le tribunal de prud'hommes est
gratuite jusqu'à une valeur litigieuse de 30'000 fr., sous réserve de l'art. 42,
de l'art. 343 al. 2 CO, prévoyant que les conflits du travail font l'objet de
procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 fr., et
de la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière
de personnel fédéral (JAAC 59/1995 n° 2 consid. 5; 60/1996 n° 73 consid. 5a et
5b).
Quant aux dépens, il sied de même de se
référer à l'art. 41 LJT, prescrivant que seule la partie qui agit de façon
téméraire ou qui complique inutilement le procès peut être astreinte à payer à
l'autre partie des dépens d'un montant maximum de 2'000 fr., ainsi qu'à la
pratique fédérale, d'après laquelle le fonctionnaire qui obtient gain de cause
se voit allouer des dépens, alors qu'il n'a pas à en verser à l'autorité intimée
s'il est débouté, celle-ci n'étant pas partie au sens des art. 6 et 64 PA
(Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998, n
os
4.15 ss et 4.18, spéc. note 3; voir aussi JAAC 66/2002 n° 7 consid. 5).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable, le Tribunal administratif
n'étant pas compétent pour en connaître.
II.
Il n'est pas prélevé de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
san/Lausanne, le 28 juin 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.