vd_omni · AC.2014.0189 · 2016-01-27 · fr

SUGNAUX VIRET/CONSEIL COMMUNAL DE BLONAY, Département du territoire et de l’environnement, HORN | Admission du recours interjeté par les propriétaires de plusieurs terrains inclus dans le PPA attaqué. Préalablement à l'adoption du PPA, les 22'000 m2 y relatifs étaient colloqués en "zone d'attente 2" selon le RPE, soit une zone inconstructible en l'espèce (consid. 2 à 4). Le PPA ayant pour conséquence de rendre ces surfaces constructibles, il s'agit d'un classement en zone à bâtir soumis aux dispositions transitoires (art. 38a LAT et 52a OAT) entrées en vigueur le 1er mai 2014, suite à la modification de la LAT du 15 juin 2012. En application de la jurisprudence fédérale selon laquelle l'art. 38a al. 2 LAT est d'application immédiate et l'art. 52a al. 1 OAT d'interprétation restrictive, le classement du cas d'espèce n'était admissible que moyennant compensation par un déclassement d'une surface équivalente, puisqu'aucune des exceptions prévues à l'art. 52a al. 2 OAT n'était réalisée. La compensation n'ayant pas été effectuée, les décisions d'adoption et d'approbation du PPA doivent être annulées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.01.2016 AC.2014.0189

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 janvier 2016
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; Mme Renée-Laure Hitz et M.
Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
recourants
1.
François SUGNAUX VIRET,
à
Blonay, représenté par Alec Crippa, avocat, à Lausanne,
2.
Anne SUGNAUX VIRET,
à Blonay,
représentée par Alec Crippa, avocat, à Lausanne,
autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE BLONAY,
représenté
par Michèle Meylan, avocate, à Vevey,
2.
Département du territoire et de
l’environnement,
Secrétariat général,
représenté par le Service du
développement territorial, à Lausanne Adm cant,
tiers intéressé
Daniel HORN,
à Blonay,
représenté par Denis Sulliger,
avocat, à Vevey
,
Objet
plan d'affectation
Recours Anne et François Sugnaux Viret c/ décisions du
Conseil communal de Blonay du 25 mai 2010 (adoptant le PPA "Au Taux" et son règlement et approuvant le projet de réponse aux opposants) et du
1er octobre 2013 (adoptant les modifications du PPA précité et approuvant les
projets de réponse aux opposants) et décision du Département du territoire et
de l’environnement du 31 mars 2014 (approuvant préalablement le PPA "Au Taux" - Commune de Blonay)
Vu les faits suivants
A.
Anne et François Sugnaux Viret (ci-après: les époux Sugnaux) sont
propriétaires des parcelles n
os
469, 2439 et 2440, sises au lieu-dit
"Le Taux" (ci-après: le Taux), sur le territoire de la Commune de Blonay (ci-après: la commune). Daniel Horn est également propriétaire de plusieurs
parcelles situées au Taux, soit les parcelles n
os
2436, 2437 et
2438. Quant aux autres parcelles incluses dans le périmètre du Taux, elles
appartiennent à divers propriétaires.
L'ensemble de ces parcelles d'une surface d'environ 20'000 m
2
est actuellement colloqué en "zone d'attente 2" selon le plan des
zones du secteur du Village (ci-après: le plan de zone) et le Règlement sur le
plan d'extension et la police des constructions adoptés par le Conseil communal
de Blonay (ci-après: le conseil communal) les 6, 13 et 20 mai 1975 et approuvés par le Conseil d'Etat le 14 mai 1976 (ci-après: le RPE). Depuis lors, le plan de zone et le RPE ont été modifiés à plusieurs reprises.
On précisera encore que la commune est intégrée dans
le projet d'agglomération Riviera – Veveyse – Haut-Lac (ci-après:
l'agglomération Rivelac), qui fait l'objet de la mesure R14 du Plan directeur
cantonal (ci-après: le PDCn)
B.
Les premiers contacts entre les différents propriétaires des parcelles
du Taux et la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) concernant le
développement futur et la mise en valeur du périmètre du Taux remontent à 1989.
Entre 1989 et 2005, diverses démarches ont été effectuées en ce sens (étude
préliminaire, séance d'information, séance de coordination, etc.). Suite à
l'élaboration d'une planification portant sur le périmètre du Taux et à l'examen
préalable dudit projet par les services cantonaux en 2006, un premier projet de
plan partiel d'affectation a été mis à l'enquête publique du 6 juin 2007 au 5 juillet 2007.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont
l'une émanant des époux Sugnaux. Les oppositions ont été levées et le PPA,
ainsi que son règlement ont été adoptés par le conseil communal le 24 février 2009, avec quelques modifications. Les époux Sugnaux ont recouru auprès du
Conseil d'Etat contre la décision d'adoption ; ce recours a été admis le 3 février 2010 et le vote du conseil communal annulé. Ce dernier a adopté le 25 mai 2010, un nouveau projet de plan partiel d’affectation (ci-après : le PPA), ainsi
que le règlement y relatif (ci-après: le règlement PPA), dont le contenu était
identique à celui adopté en date du 24 février 2009.
Saisi d'un nouveau recours des époux Sugnaux, le
Conseil d'Etat l'a rejeté le 23 mars 2011. Le recours interjeté auprès du Tribunal fédéral contre dite décision a été déclaré irrecevable.
C.
En raison des modifications apportées au règlement du PPA par le conseil
communal dans sa séance du 24 février 2009 (
cf
. lettre B ci-dessus) et reprises dans la version du PPA du 25 mai 2010, une enquête publique complémentaire portant sur ces modifications a eu lieu du 13 mars 2013 au 11 avril 2013. Elle a suscité deux oppositions, dont l'une des époux Sugnaux. Par
décision du 1
er
octobre 2013, le conseil communal a levé les
oppositions et adopté les modifications du règlement PPA.
Le 31 mars 2014, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le département) a approuvé préalablement et
sous réserve des droits des tiers le PPA, ainsi que le règlement l'accompagnant
(ci-après : RPA).
Le 1
er
avril 2014, le Service du
développement territorial (ci-après: le SDT) a informé les époux Sugnaux de la
levée de leur opposition et de l'approbation du PPA et du RPA.
D.
Par acte de recours du 20 mai 2015, les époux Sugnaux ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal).
Ils concluent à l'annulation des décisions du conseil communal de Blonay des 25 mai 2010 et 1
er
octobre 2013, adoptant le PPA, respectivement les
modifications du PPA et levant les oppositions y relatives, ainsi qu'à l'annulation
de la décision d'approbation du DTE du 31 mars 2014.
La municipalité a déposé sa réponse le 1
er
octobre 2014 ainsi que son dossier; elle conclut au rejet du recours. Le
département a transmis son dossier en annexe à ses déterminations du 1
er
septembre 2014.
à
la même date et
en sa qualité de tiers intéressé, Daniel Horn a communiqué ses observations, en
concluant au rejet du recours.
Un deuxième échange d'écritures a été ordonné,
auquel le département a renoncé. Les autres parties et le tiers intéressé ont persisté
dans leurs conclusions. Une inspection locale s'est déroulée le 25 mars 2015 en présence des parties, de leurs conseils, et du tiers intéressé, accompagné
de son conseil. Les parties ont encore déposé des observations finales. Le 9
octobre 2015, la municipalité a versé au dossier un document supplémentaire, au
sujet duquel les époux Sugnaux se sont spontanément déterminés en date du 14 octobre 2015.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99
LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond. Les époux
Sugnaux (ci-après: les recourants) ont indéniablement la qualité pour recourir en
tant que propriétaires de plusieurs parcelles comprises dans le périmètre du
PPA litigieux.
2.
Préalablement à l'examen des griefs que les recourants font valoir à
l'encontre du contenu du PPA et de son règlement, il est nécessaire de déterminer
si les parcelles incluses dans le périmètre du PPA, toutes colloquées en
"zone d'attente 2" selon le plan de zone actuellement en vigueur et
le RPE y relatif (
cf
. lettre A ci-dessus), sont de nature constructible
ou inconstructible. La réponse à cette question permettra de déterminer si l'on
se trouve, cas échéant, en présence d'une décision de classement en zone à
bâtir et, partant, l'impact éventuel des dispositions transitoires de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
sur les décisions entreprises.
3.
L
es
recourants allèguent que la "zone d'attente 2" est une zone inconstructible,
assimilable
à la zone intermédiaire. De son côté, la
municipalité explique que cette zone a toujours été considérée comme une zone
constructible et qu'elle doit être assimilée à de la zone à bâtir. Le département
s'en remet à justice sur ce point.
a) Dans un arrêt de 1997, l'ancien Tribunal administratif avait déjà été appelé à préciser la nature constructible ou non
de la "zone d'attente 2" de la commune (arrêt AC.1996.0010 du 30 avril 1997). Il avait ainsi jugé qu'au regard des dispositions du RPE applicables à cette
zone, il s'agissait d'une surface inconstructible en l'état (arrêt précité,
consid. 6) pour les raisons suivantes:
"
Selon le RPE actuellement en vigueur, les
zones d'attente sont des zones déjà partiellement équipées qui pourront être
classées en zones constructibles, après adoption de plans d'affectation
partiels ou de plans de quartier, l'art. 51 LATC étant applicable (art. 29 al.
2 et 2 RPE). Aux termes de l'art. 30 al. 2 RPE, la zone d'attente 2 est
destinée à l'habitation individuelle et les plans partiels d'affectation ou les
plans de quartier devront s'inspirer des règles applicables à la zone
périphérique D. Pour sa part, l'art. 51 al. 2 LATC prévoit que les zones
intermédiaires sont inconstructibles.
Cela étant, il résulte
de ce qui précède que le secteur litigieux de la parcelle no 1524 est
actuellement inconstructible.
[…]"
Saisi d'un recours contre cet arrêt,
le Tribunal fédéral a confirmé la nature inconstructible de
la
"zone d'attente 2" de la commune dans les termes suivants (TF 1P.329/1997
du 2 décembre 1997 consid. 2a) :
"
a) Il n'est pas contesté que la "zone
d'attente 2" n'est pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT,
contrairement aux zones périphériques, dans lesquelles la majeure partie de la
parcelle du recourant est classée.
[…]
Même si sa destination future
éventuelle est déjà indiquée à l'art. 30 al. 2 RPE, la "zone d'attente
2" doit être considérée comme une zone intermédiaire au sens de
l'art. 51 LATC. Le règlement communal ne garantit pas une affectation
ultérieure en zone à bâtir et il ne confère aucun droit, à ce sujet, au
propriétaire foncier. Conformément à l'art. 21 al.2 LAT, les prescriptions
définissant la
"zone d'attente
2", à l'instar des
autres prescriptions des plans d'affectation, doivent être revues en cas de
modification sensible des circonstances (cf. infra, consid. 2b/aa). Il n'est
alors pas exclu que les terrains d'une telle "zone de réserve" soient
transférés dans une zone inconstructible "ordinaire" (zone agricole,
zone à protéger, etc.); de même, une modification sensible des circonstances
peut justifier une "dérogation exceptionnelle" au principe du droit
cantonal vaudois fixant à vingt-cinq ans au moins la durée de validité des
zones agricoles.
"
b) En l'espèce, les parcelles comprises dans le PPA
litigieux sont toutes colloquées en "zone d'attente 2" et les
dispositions légales y relatives, soit les art. 29 et 30 RPE ont actuellement
une teneur strictement identique à celles en vigueur au moment de leur examen
dans les arrêts de 1997 précités (
cf
. consid. 3a ci-dessus). Dans ces
conditions et en l'absence de motifs pertinents justifiant de s'écarter des
jurisprudences antérieures de l’ancien Tribunal administratif et du Tribunal
fédéral, les considérants qui précèdent conservent toute leur pertinence. La
"zone d'attente 2" est ainsi de nature inconstructible et doit être
assimilée à la zone intermédiaire des art. 32bis RPE et 51 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC;
RSV 700.11]).
4.
Par surabondance, on relèvera que même à supposer que l'ancien Tribunal
administratif et le Tribunal fédéral n'eussent pas déjà tranché la question, l’assimilation
de la "zone d'attente 2" à la zone intermédiaire se justifierait pour
les raisons suivantes.
a) En premier lieu, l'art. 29 al. 1 RPE dispose que
les zones d'attente "
pourront être classées en zones constructibles
après adoption
" des plans idoines. La lettre de cet article est claire
et ne saurait être interprétée en ce sens que les zones en question seraient
déjà constructibles au moment de leur adoption. Quant à l'al. 2 de l'art. 29
RPE, il précise que l'art. 51 LATC régissant les zones intermédiaires est
applicable aux zones d'attentes. Or cette dernière disposition dispose
expressément que les zones intermédiaires, qui comprennent les terrains dont la
destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de
quartier (art. 51 al. 1 LATC), sont inconstructibles (art. 51 al. 2 LATC).
b) En second lieu, en présence d'une zone d'affectation
prévue par un règlement communal, mais inconnue du droit cantonal (telle qu'une
zone à occuper par plan de quartier par exemple), les périmètres ainsi désignés
par les plans généraux d'affectation doivent être assimilés à un type de zone
existant. Cette opération peut conduire à traiter
a posteriori
une telle
zone comme une zone intermédiaire ou comme une zone à bâtir (TF 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2 et 1C_310/2012 du 11 juin 2013 consid. 4.1; Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 104 s.).
Cependant, le Tribunal fédéral a précisé que pour qu'une assimilation à la zone
à bâtir soit admissible encore faut-il, en vertu de l'art. 15 LAT, que l'on
soit en présence d'une zone déjà largement bâtie ou de terrains qui pouvaient
être considérés au moment de l'adoption du plan général d'affectation en cause,
comme probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir (arrêt
TF 1C_310/2012 précité consid. 4).
A cela s'ajoute le fait que la zone à bâtir doit
pouvoir être mise à disposition des constructeurs sans qu'une nouvelle
procédure complète de planification, emportant généralement l'adoption du plan
par le législatif communal et soumise au référendum facultatif, soit encore
nécessaire.
à
défaut, le
caractère aléatoire de la procédure empêche de considérer la zone comme
constructible. En d'autres termes, lorsque la possibilité de construire est
soumise à l'élaboration d'une planification complète, la zone à occuper par
plan de quartier ne peut pas être assimilée à une zone à bâtir de l'art. 15
LAT, quelle qu'ait pu être l'intention des autorités à ce sujet lors de
l'adoption de la planification générale (arrêt TF 1C_310/2012 précité consid.
4.3).
En revanche, lorsque les règles fondamentales
(destination des constructions, coefficients d'utilisation ou d'occupation des
sols, objectifs d'aménagement recherchés, etc.) que devra suivre le plan
d'aménagement détaillé sont déjà établies, une procédure d'adoption simplifiée
par l'exécutif communal est possible. On peut alors considérer que l'on se
trouve déjà, dans un tel cas, en présence d'une zone constructible, quelle que soit
la nomenclature utilisée (
ibidem
).
c) Dans le cas présent, la "zone d'attente
2" qui nécessite l'adoption d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan
de quartier est similaire à la zone à occuper par plan de quartier, de sorte
que les développements qui précèdent (consid. 3d.bb ci-dessus) sont pleinement
applicables.
Dès lors, pour être considérés comme constructibles,
les terrains visés par le PPA devraient s'intégrer dans une zone déjà largement
bâtie ou il faut qu'il ait été probable, lors de l'adoption du plan de zone,
qu'ils seraient nécessaires dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps
de temps. Si la condition de l'équipement paraît remplie et que les autres
conditions pourraient l'être également, il ne faut pas perdre de vue que la
jurisprudence a posé une exigence supplémentaire relative à la disponibilité de
la zone à bâtir. Le non respect de cette condition constitue un obstacle
insurmontable. En effet, on ne saurait admettre – ce que ne prétendent d’ailleurs
ni la municipalité ni le département (ci-après: les autorités intimées), pas
plus que le tiers intéressé – que le terrain aurait effectivement été à disposition
des constructeurs sans une nouvelle procédure complète de planification. L'adoption
d'un plan constitue au sens de l'art. 29 RPE, un prérequis indispensable à la
constructibilité des terrains colloqués en "zone d'attente 2". Or une
telle adoption est soumise à une procédure complète de planification dont
l'issue est imprévisible en raison des processus successifs avant son entrée en
vigueur (art. 56 ss LATC), à savoir un examen préalable par le SDT, une enquête
publique, l’adoption par le conseil communal, une procédure de recours
éventuelle, voire encore un référendum facultatif. Le présent litige illustre
d'ailleurs parfaitement le caractère aléatoire d'une planification de ce type,
entreprise il y a de nombreuses années et dont le sort n'est aujourd’hui pas
encore scellé. Au vu de ce qui précède, on ne saurait admettre que les
parcelles en cause pouvaient être mises à disposition des constructeurs. Cette
condition n'étant pas remplie, une assimilation de la "zone d'attente
2" à de la zone à bâtir n'est pas admissible.
d) Par ailleurs, en vertu de l'art. 30 al. 2 RPE la
"zone d'attente 2" est destinée à l'habitation individuelle et les
plans partiels d'affectation ou les plans de quartier adoptés sur cette base devront
s'inspirer des règles applicables à la zone périphérique D. Or la municipalité a
concédé à ce sujet que "
l'art. 30 al. 2 RPE prescrit uniquement que les
plans partiels d'affectation devront s'inspirer des règles applicables à la
zone périphérique D
[…]
et non que ces règles doivent s'appliquer de
manière automatique et mathématique, sans aucun ajustement possible
"
(ch. 18 du mémoire de réponse du 1
er
octobre 2014). Elle a de plus
reconnu que le PPA "
diverge
" des règles de la zone
périphérique D concernant les distances aux limites ou encore la surface
minimale des parcelles. Il s'ensuit que l'art. 30 al. 2 RPE ne saurait être
interprété comme posant les règles fondamentales de la planification ultérieure,
au sens de la jurisprudence précitée, que devrait suivre la planification
ultérieure détaillée, à savoir le PPA et le RPA. Pour cette raison également,
les parcelles concernées n'auraient manifestement pu être assimilées à de la
zone à bâtir, mais bien à de la zone intermédiaire, par nature inconstructible.
e) Enfin, c'est en vain que la municipalité explique
avoir toujours considéré que la "zone d'attente 2" était
constructible. Premièrement, on peut légitimement douter de l'exactitude de
cette allégation à la lecture de deux préavis municipaux assimilant
expressément la zone litigeuse à une zone inconstructible (préavis n
o
07/94 et 07/07). Deuxièmement, il ressort de l'arrêt du Tribunal fédéral de
1997 rendu dans le cadre d'une procédure à laquelle la municipalité était
partie, qu
'il "
n'
[était]
pas contesté que la
"zone d'attente 2"
[n'était]
pas une zone à bâtir au sens de
l'art. 15 LAT
" (TF 1P.329/1997 précité consid. 2a). Il s'ensuit qu'en
1997 à tout le moins, la municipalité était également de l'avis que la "zone
d'attente 2" était inconstructible. Quoi qu'il en soit, il a été rappelé
que l'intention de l'autorité n'est de toute façon pas pertinente pour
déterminer la nature constructible ou non d'une zone à occuper par plan de
quartier (
cf
. consid. 4b ci-dessus). Il ne se justifie dès lors pas de
développer plus avant cette question.
f) Au vu de ce qui précède, l'approbation (art. 26
LAT) par le département du PPA adopté par la municipalité constitue en réalité une
décision de classement en zone à bâtir des parcelles comprises dans son
périmètre. Ces dernières étant inconstructibles, le PPA a pour conséquence de les
rendre constructibles et, partant, d'augmenter la surface des zones à bâtir
légalisées dans le canton.
5.
Cela étant, il convient d’examiner l'impact du droit transitoire dans la
présente affaire, étant rappelé
qu'une
modification de la LAT du 15 juin 2012
est entrée en vigueur au 1
er
mai 2014.
a) Jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction déjà
largement bâtis ou qui seraient probablement équipés dans ce laps de temps.
Selon la jurisprudence prévalant déjà à l'époque, les zones à bâtir
surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 140
II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7 et TF 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 2).
Le nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1
er
mai 2014, prévoit désormais que les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (al. 1), que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites (al. 2) et que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire (al. 3). Enfin, c'est
l'art. 15 al. 4 LAT qui énumère les différentes conditions permettant le
classement de nouveaux terrains en zone à bâtir.
Depuis le 1
er
mai 2014 également, l'art.
38
a
LAT intitulé "
Dispositions transitoires de la modification
du 15 juin 2012
" impose aux cantons d'adapter leurs plans directeurs
dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du nouveau droit (al. 1).
Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil
fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter
dans le canton concerné (al. 2).
b) Pour sa part, l'OAT a été modifiée le 2 avril 2014, ensuite de la révision partielle de la LAT du 15 juin 2012. Dans sa nouvelle version, en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, l'OAT contient également une disposition transitoire spéciale. Il s'agit de l'art. 52
a
OAT, dont il ressort notamment ce qui suit:
"
1
Si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision rendue par l'autorité cantonale sur
l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à l'art. 26 LAT
est en suspens, l'art. 38
a
,
al. 2, LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours n'induit ni un
réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou
s'il a été déposé de façon téméraire.
2
Durant la période transitoire prévue à l'art. 38
a
, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir
ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes:
a.     une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton
depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même
décision;
b.     des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le
canton planifie des infrastructures qui sont d'une très grande importance et
présentent un caractère urgent sont créées; ou
c.     d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre
à une nécessité urgente et, au moment de l'approbation au sens de
l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la
surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur
approuvé le rend superflu.
[…]"
6.
Depuis leur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, le Tribunal
fédéral a déjà été appelé à se prononcer sur l'interprétation et les modalités
d'application des dispositions transitoires susmentionnées.
a) Il a en particulier rappelé que la récente
révision de la LAT s'inscrivait dans un contexte de surdimensionnement notoire
des zones à bâtir et de non-conformité de nombreux plans directeurs cantonaux
aux exigences légales y relatives. De ce fait, il est prévisible que les
autorités cantonales et communales devront, à brève échéance, procéder à des
déclassements importants pour se conformer au droit en vigueur, opérations
manifestement plus coûteuses et plus délicates à opposer aux propriétaires
qu'un non-classement. Or tout nouveau classement aggravera vraisemblablement cette
situation, rendant nécessaire un déclassement supplémentaire d'une surface
équivalente afin de respecter le nouvel art. 15 al. 2 LAT. Il ne se justifie
donc pas de valider des plans d'affectation démultipliant l'ampleur des mesures
de rétablissement qui devront être prises prochainement. Pour ces motifs, le
Tribunal fédéral a jugé que si le nouvel art. 15 LAT ne peut être appliqué
immédiatement dès lors qu'il nécessite une adaptation préalable du plan
directeur cantonal, il convient de reconnaître à l'art. 38
a
al. 2 LAT un
intérêt public majeur justifiant son application immédiate, y compris aux
causes pendantes devant la dernière instance cantonale de recours (TF 1C_449/2014
précité consid. 3 et les références citées; voir ég. TF 1C_386/2015 du 8 décembre 2015 consid. 2.2 et 2.3; TF 1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.3.1; TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6). A la suite du législateur, il a
ainsi fait preuve d'une certaine rigueur en jugeant que toute nouvelle
affectation de terrains en zone à bâtir ne peut être admise que moyennant
compensation par un déclassement d'une surface équivalente dans le canton (
ibidem
).
b) Concernant l'art. 52
a
al. 1 OAT, le
Tribunal fédéral a rappelé que des dispositions transitoires issues de la loi
peuvent être précisées par voie d'ordonnance, mais non pas modifiées par cette
dernière (TF 1C_365/2015 précité consid. 4.2
i.f.
). Bien que
l'interprétation de cet article ait été controversée en raison de sa formulation
peu claire, les principes suivants ont pu être dégagés.
aa) En premier lieu, l'applicabilité de l'art. 52
a
al. 1 OAT ne dépend pas de la date effective du dépôt du recours contre la
décision d'approbation de classement. Les termes de cet alinéa laissent à
penser que l'art. 38
a
al. 2 LAT serait applicable aux décisions
d'approbation contre lesquelles un recours serait "
en suspens
",
c'est-à-dire déjà déposé à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, soit le 1
er
mai 2014. Or cet article entend régler les effets
dans le temps du nouveau droit, lorsque l'entrée en vigueur de celui dernier –
au 1
er
mai 2014 – a eu lieu dans l'intervalle séparant le prononcé
de la décision (attaquée) d'approbation du classement en zone à bâtir et la
décision sur recours rendue à ce sujet. Sont donc visées toutes les situations
dans lesquelles la décision d'approbation a été rendue avant le 1
er
mai 2014 sur la base de l'ancien droit, alors que la décision sur recours n'est
rendue que postérieurement à l'entrée en vigueur du nouveau droit au 1
er
mai 2014. Il s'ensuit que l'art. 52
a
al. 1 OAT trouve également à
s'appliquer lorsque, comme dans le cas soumis au Tribunal fédéral, la décision
d'approbation a été rendue avant le 1
er
mai 2014, mais que le
recours n'a été déposé dans le délai utile qu'après cette date (TF 1C_365/2015
précité consid. 4.3 et TF 1C_612/2014 précité consid. 2.4).
bb) En second lieu, l'art. 52
a
al. 1 OAT doit
être lu à la lumière des développements relatifs à l'art. 38
a
al. 2 LAT
(
cf
. consid. 6a ci-dessus) et, partant, être interprété de manière
restrictive en tant qu'il prévoit des exceptions à l'interdiction légale
d'augmenter les zones à bâtir à compter du 1
er
mai 2014
. En conséquence et malgré la formulation de l’art. 52a al. 1 OAT,
seuls sont exclus de l'application du nouveau droit, les recours qui ne
conduiraient pas à un réexamen matériel du classement au regard des conclusions
prises ou des griefs formulés (si seuls des griefs d'ordre procédural sont par
exemple invoqués) ; sont également exclus les recours téméraires ou ceux
sur lesquels il n'est pas entré en matière pour d'autres motifs (TF
1C_365/2015
précité consid. 4.4). Ainsi, dans le cas qui lui était soumis, le Tribunal
fédéral a constaté que les recourants avaient fait valoir de nombreux griefs
d'ordre matériel, de sorte qu'aucune des exceptions prévues par l'art. 52
a
al.
1 OAT n'était applicables et que l'art. 38
a
al. 2 LAT aurait dû être
appliqué par l'autorité cantonale de recours (
ibidem
).
7.
a) En l'espèce, le PPA a été adopté par le conseil communal les 25 mai 2010 et 1
er
octobre 2013. Il a été approuvé par le département le 31 mars 2014. Ces décisions ont été notifiées aux recourants le 5 avril 2014. Le Tribunal de céans qui dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait, en droit et en
opportunité – ce dernier étant toutefois exercé avec retenue – (TF 1C_424/2014
du 26 mai 2015 consid. 4.1.1; arrêt AC.2013.0177 du 29 juillet 2014 consid. 3a) a été saisi par recours du 20 mai 2014, soit dans le délai utile, bien que postérieurement à l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT et de l'OAT au 1
er
mai 2014. Certes, le recours n'était pas encore pendant au
1
er
mai 2014. Cependant, conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral exposée ci-dessus (
cf
. consid. 6b ci-dessus), il tombe sous le
coup de la première condition mentionnée à l'art. 52
a
al. 1 OAT.
b) En lien avec cette dernière disposition, on
relèvera que les recourants font valoir des griefs d'ordre matériel ayant trait
à la LAT elle-même (notamment inexistence d'un besoin prévisible des terrains
litigieux pour les quinze années à venir; défaut d'équipement et d'accès; inaptitude
à la construction en raison d'une instabilité géologique; etc.), ainsi qu'à
d'autres législations (contestations de la nature forestière; atteinte au
paysage et au patrimoine) ou règlement (violations diverses du RPE en vigueur).
Leur recours ne tombe dès lors pas dans le champ d'application des exceptions
restrictives de l'art. 52
a
al. 1 OAT, étant encore précisé qu'il n'est
manifestement pas téméraire et qu'aucun autre motif n'empêche le Tribunal de
céans d'entrer en matière sur le pourvoi.
En présence d'une augmentation de la surface totale
des zones à bâtir dans le canton (
cf
. consid. 4f ci-dessus), il s'impose par conséquent d'appliquer immédiatement, soit dans le cadre de la
présente procédure de recours, l'art. 38
a
al. 2 LAT et de vérifier si
les autorités intimées ont compensé le classement approuvé par un déclassement
d'une surface équivalente.
c) En l’occurrence, il ne ressort nullement du
dossier que le classement des quelque 20'000 m
2
du PPA en zone constructible aurait été compensé de quelque manière que ce soit. Les autorités
intimées ne l'allèguent d'ailleurs pas. Au contraire, il ressort expressément
des écritures de la municipalité que celle-ci n'a jamais considéré être soumise
à l'obligation de compensation, s'exprimant en ces termes dans son écriture du 4 février 2015: "
pour le cas où la novelle de juin 2012 s'appliquerait, ce qui est
contesté
[…]
, il n'existe aucune exigence de compensation dès lors qu'on
a d'ores et déjà affaire à une zone à bâtir
"
(ch. 7 des déterminations
de la municipalité du 4 février 2015). Pour sa part, le département ne s'est
pas prononcé sur la question, s'en remettant à justice quant à l'interprétation
de l'art. 52
a
al. 1 OAT, mais n'indiquant pas non plus qu'une éventuelle
compensation aurait été réalisée. Quant au tiers intéressé, il a principalement
fait valoir que les nouvelles dispositions de la LAT et de l'OAT ne seraient pas applicables, dès lors que la "zone d'attente 2" devait être qualifiée
de zone à bâtir. Ce n'est qu'à titre subsidiaire qu'il a invoqué l'art. 52
a
al. 2 let. c OAT, lequel permettrait le classement en zone à bâtir de zones
d'importance cantonale "
sans compensation immédiate
", ce qui
sous-entend également qu'aucune compensation n'a été effectuée.
Au vu de ce qui précède, l'obligation de
compensation n'étant pas respectée, la légalisation de la zone à bâtir
litigieuse n'était pas admissible.
8.
Reste à déterminer si les décisions incriminées peuvent en revanche être
confirmées sur la base de l'une des exceptions de l'art. 52
a
al. 2 let.
c OAT.
En vertu de l'art. 52
a
al. 2 let. c OAT, des
zones d'importance cantonale peuvent être créées, pour autant qu'elles
répondent à une nécessité urgente et que des mesures de planification
déterminent et sécurisent, au moment de l'approbation de l'art. 26 LAT, la
surface qui doit être déclassée (pour un cas d'application,
cf.
arrêt
AC.2014.0345 du 25 septembre 2015). Il ressort de la "
Directive
d'application de l'article 52a de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du
territoire
" du Conseil d'Etat du 14 mai 2014 (ci-après: la directive d'application, disponible sur le site Internet du canton de Vaud,
http://www.vd.ch/uploads/media/DirectiveOAT_140514.pdf) que les zones créées
dans des projets d'agglomérations reconnus par le canton (mesures R11 à R15 du
PDCn) sont considérées comme d'importance cantonale.
a) Dans le cas présent, le tiers intéressé allègue
que l'on serait en présence d'une zone d'importance cantonale au motif que le
territoire de la commune fait partie de l'agglomération Rivelac visée par la
mesure R14 du PDCn. La municipalité ne se prévaut, quant à elle, nullement de
cette disposition et n'a pas prétendu avoir pris quelque mesure que ce soit sur
cette base.
b) Le territoire communal de Blonay fait
effectivement partie du projet d'agglomération Rivelac (
cf
. lettre A
ci-dessus). En conséquence, les surfaces litigieuses devraient, au sens de la
directive d'application, être qualifiées de zone d'importance cantonale.
Toutefois, on peut légitimement douter de la pertinence et de la conformité à la LAT et à l'OAT de l'existence d'une présomption irréfragable qui voudrait que toute surface
classée située dans le périmètre d'un projet d'agglomération devrait être
considérée comme zone d'importance cantonale (pour une critique allant dans le
même sens, voir arrêt AC.2014.0345 précité consid. 4a). Il semblerait au
contraire judicieux, voire indispensable, de prendre également en compte les
circonstances concrètes du cas d'espèce pour décider d'une telle qualification.
Or il n'est pas certain que dans le présent litige, les circonstances concrètes
(localisation des parcelles sur le territoire communal, densité projetée, voies
de communications, etc.) puissent conduire à qualifier le périmètre en cause de
zone d'importance cantonale.
Quoi qu'il en soit, la question de la conformité de
la directive à la LAT et à l'OAT sur ce point, tout comme celle de la
qualification de zone d'importance cantonale du périmètre concerné par le PPA
souffrent de demeurer indécises, puisque les autorités intimées n'ont, en tout
état de cause, ni déterminé, ni sécurisé une surface équivalente à déclasser en
tant que de besoin. Il ne ressort d'aucun élément au dossier que tel aurait été
le cas, ni même que cette problématique aurait été évoquée par les autorités
intimées. Ces dernières ne l'ont d'ailleurs pas non plus allégué dans le cours
de la présente procédure, dont il est au contraire ressorti qu'elles avaient toujours
considéré qu'une telle compensation n'était pas nécessaire (
cf
. consid.
7c ci-dessus). Quant au tiers intéressé, il se limite simplement à indiquer que
la "
compensation immédiate
" ne serait pas nécessaire, sans avancer
que des mesures de détermination et de sécurisation auraient néanmoins été
mises en œuvre.
Il s'ensuit que les surfaces litigieuses du PPA ne pouvaient
pas non plus être classées en zone à bâtir en application de l'art. 52
a
al. 2
let. c OAT.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, sans
qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les autres griefs formulés par les
recourants à l'encontre du contenu du PPA et du RPA. En conséquence, les
décisions attaquées doivent être annulées.
10.
D'après la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le
recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les
intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324 et les
arrêts ayant appliqué ce principe, en particulier les arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 8 et AC.2005.0264 du 6 juin 2006 consid. 6, mais également les arrêts AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 11; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 13 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 16). La règle n'est toutefois pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent
être mis à charge de la commune (
cf
. pour exemples, les arrêts
AC.2007.0081 du 16 juin 2008 consid. 5; AC.2004.0218 du 13 juin 2006 consid. 6; AC.2005.0095 du 29 novembre 2005 consid. 6; AC.2002.0092 du 1
er
mars 2005 consid. 7). Tel est le cas lorsque les frais de procédure sont
entraînés exclusivement par une erreur administrative (arrêt AC.2005.0264
précité) ou lorsque la municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole
des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à
l'enquête (arrêts AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid.8, AC.2002.0067 du 20 juin 2006 consid. 8). Finalement, si l'équité l'exige, l'émolument peut
être réparti entre la commune et les opposants (
cf
. pour exemple, arrêts
AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 4; AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 7; AC.2006.25 du 21 septembre 2006 consid. 7).
En l’occurrence, la municipalité et le tiers
intéressé succombent. Il se justifie, en équité, de mettre les frais de justice
à leur charge (49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Le département n’assumera
aucun frais de procédure (art. 52 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain
de cause en ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ont droit
à des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), à la charge de la commune
et du tiers intéressé. Vu l'issue du litige, la commune n'a pas droit à des
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Blonay du 25 mai 2010 et du 1
er
octobre 2013 sont annulées.
III.
La décision du Département du territoire et de l’environnement du 31 mars 2014 approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Au Taux" et
son règlement est annulée.
IV.
Un émolument judicaire de 1’500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Blonay.
V.
Un émolument judicaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de Daniel Horn.
VI.
La Commune de Blonay est débitrice d’Anne et François Sugnaux Viret,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
VII.
Daniel Horn est débiteur d’Anne et François Sugnaux Viret, solidairement
entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 27 janvier 2016
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.