vd_omni · GE.2016.0097 · 2016-11-23 · fr

A.________ c/Département de la santé et de l'action sociale, B.________ | Ni la LSP ni le RDSPF ne contiennent de dispositions spéciales fixant une compétence au Service de la santé publique, voire à l’Office du Médecin cantonal, en matière de surveillance des entreprises de pompes funèbres. Il en découle que le département est seul habilité à rendre une décision en rapport avec une éventuelle publicité pour une entreprise de pompes funèbres. La décision attaquée ayant été rendue par une autorité incompétente, elle est viciée. Comme l'incompétence n'est ni grave ni manifeste, la décision doit être considérée comme annulable et non comme nulle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2016 GE.2016.0097

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2016
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Guy Dutoit et M. Roland Rapin, assesseurs;
Mme Liliane Subilia, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Amédée KASSER, Avocat, à Lausanne
Autorité intimée
SERVICE DE LA SANTE PUBLIQUE
, Office
du médecin cantonal, BAP, à Lausanne
Tiers intéressé
B.________
à ********
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision DU Service de la santé
publique, Office du médecin cantonal, du 2 juin 2016 (ordonnant la cessation
d'une publicité radiophonique)
Vu les faits suivants
A.
Le 2 juin 2016, le Service de la santé publique, Office du Médecin
cantonal (ci-après : le médecin cantonal), a adressé un courrier à A.________,
concernant notamment un spot de sponsoring en faveur de la société précitée
diffusé sur B.________, depuis plusieurs mois (en particulier 66 fois durant le
mois de mai 2016). Il y indiquait qu’il considérait que cette diffusion
contrevenait à l’art. 81 al. 2 let. b du règlement du 12 septembre
2012 sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres (RDSPF; RS 818.41.1)
et leur demandait de contacter B.________ dans les plus brefs délais afin de
mettre un terme à cette publicité.
Le 14 juin 2016, A.________ a contesté le bien-fondé
du courrier du 2 juin 2016 et a requis une décision en bonne et due forme avec
l’indication des voies de recours.
B.
Le 4 juillet 2016, A.________ (ci-après: la recourante) a interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre la décision du 2 juin 2016, soutenant en substance que l’interprétation faite
par le médecin cantonal de l’art. 81 RDSPF restreignait de façon
injustifiée sa liberté économique et contrevenait au principe de
proportionnalité.
Le Service de la santé publique (ci-après:
l’autorité intimée) s’est déterminé le 21 juillet 2016 et a conclu à
l’irrecevabilité du recours, respectivement à la suspension de la cause afin de
permettre au Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: le
département), seul habilité selon lui à statuer en la matière, de rendre une
décision susceptible de recours conformément à l'art. 73a de la loi sur la
santé publique du 29 mai 1985 (LSP; RSV 800.01); il estimait que le courrier du
2 juin 2016 ne pouvait être considéré comme une décision.
C.
Le 9 septembre 2016, le chef du département a rendu une décision
constatant que la recourante violait l’art. 82 RDSPF et lui demandant de
contacter B.________ dans les plus brefs délais fin de mettre un terme à la
diffusion du parrainage. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès du tribunal
de céans (enregistré sous la référence GE.2016.0151).
D.
Le 26 septembre 2016, la recourante a confirmé les conclusions de son
recours du 4 juillet 2016. Elle expose que le courrier du 2 juin 2016 contenait
un ordre de contacter B.________ et de mettre un terme à la diffusion de la
publicité, ce qui en faisait une décision. Au demeurant, elle avait pris la
peine d’interpeller l’autorité pour réclamer une décision respectant les formes
en date du 14 juin 2016. N’ayant reçu aucune décision à l’échéance du délai de
recours, elle n’avait eu d’autre possibilité que de recourir pour préserver ses
droits. En outre, le fait que l’autorité intimée ait rendu une nouvelle
décision le 9 septembre 2016 n’affectait en rien la recevabilité et le
bien-fondé du premier recours.
L’autorité intimée s’est déterminée
l
e 10 octobre 2016, soulignant que le
courrier du 2 juin 2016 devait être considéré comme une offre faite à la
recourante de se déterminer avant une décision administrative formelle émanant
du département, et non comme une décision.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:
"
1
Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a.  de
créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c.  de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont
également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation
ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens
de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des
lettres a) ou c) ne peut pas l'être
".
b) La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les
références citées 121 II 473 consid. 2a p. 372; arrêt CR.2015.0069 précité). En
d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation
juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer
quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports
juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a
p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la
communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,
l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne
modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport
de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation
passive ou active (voir notamment arrêt GE.2014.0041 du 27 mai 2014 consid. 1
et les références citées et AC.2012.0319 du 9 janvier 2013 consid. 1a).
c) En l’occurrence, le courrier du 2 juin 2016 était
formulé en termes clairs, précis et obligatoires. Il n’en ressort en aucune
manière qu’il pouvait constituer une simple invitation à prendre position sur
une cessation de la diffusion de la publicité litigieuse. Certes, il n’était
pas assorti des voies de droit. Il n’en demeure pas moins que la recourante,
qui avait compris la portée de ce courrier, était contrainte de recourir pour
préserver ses droits, d’autant plus qu’elle n’avait pas reçu d’autre
information de la part de l’autorité intimée, qu’elle avait pourtant
sollicitée, dans le délai de recours. En effet, le destinataire d’une décision administrative,
reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des
délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches
voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat
ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et,
après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît
Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119
IV 330 consid. 1c). L’autorité intimée ne peut se prévaloir d’un
manquement de sa part, à savoir la rédaction d’un courrier à la teneur peu
claire, pour conclure à présent à l’irrecevabilité du recours déposé. Au vu de
ce qui précède, il convient d’entrer en matière.
d) Aux termes de l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut,
d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. La demande de
suspension formulée par l’autorité intimée n’a plus d’objet dès lors qu’une
décision susceptible de recours a été rendue le 9 septembre 2016.
2.
a) Saisi d'un recours, le juge administratif doit examiner d'office si
l'autorité inférieure avait ou non la compétence de rendre une décision sur la
prétention litigieuse. Le caractère impératif des règles de compétence a donc
également pour effet d'obliger l'autorité de recours à examiner d'office et en
tout temps la compétence de l'autorité inférieure. Aussi, lorsque cette
dernière a statué sur le fond malgré son incompétence, la juridiction de
recours doit-elle annuler d'office la décision attaquée (Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, n. 3.2 ad
art. 6 LPA-VD et les références). Lorsque la décision émane d'une autorité
hiérachiquement inférieure, la sanction sera plus l'annulabilité que la
nullité, le vice n'étant ni grave ni manifeste, du moins lorsque la matière sur
laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de
l'autorité incompétente (
Pierre Moor / Etienne Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne, 2011, p. 370).
b) L’art. 4 LSP dispose que "
Sous
réserve des pouvoirs du Conseil d'Etat, le département propose et met en œuvre
la politique sanitaire du canton. Il assure l'exécution des lois, ordonnances,
arrêtés et règlements fédéraux et cantonaux, ainsi que des conventions
cantonales et intercantonales d'ordre sanitaire
".
Concernant plus spécialement les pompes funèbres, la
LSP dispose ce qui suit :
"Art. 73a Entreprises de
pompes funèbres
1 L'exploitation d'une entreprise
de pompes funèbres est soumise à l'autorisation du département.
2 Le responsable de l'entreprise
doit:
a. avoir l'exercice des droits
civils;
b. ne pas avoir été condamné pour
un crime ou un délit incompatible avec l'exercice de cette fonction;
c. n'être débiteur d'aucun acte de
défaut de biens, provisoire ou définitif;
d. être au bénéfice d'une
expérience jugée suffisante;
e. bénéficier d'un état physique
et psychique qui lui permet d'assumer les charges liées à cette activité.
3 Les exigences minimales
concernant les locaux, le matériel et les véhicules dont l'entreprise doit
disposer sont fixées par le département.
4 L'autorisation peut être retirée
lorsque les conditions de son octroi ne sont pas ou plus remplies. Le
département décide après avoir pris l'avis du service en charge de la santé
publique. L'intéressé doit pouvoir se déterminer. Le retrait à titre de
sanction administrative (art. 191) est réservé.
Art. 73b Règles et usages
professionnels
1 Le Conseil d'Etat soumet les
entreprises de pompes funèbres à des règles et usages professionnels".
Ni la LSP ni le RDSPF ne contiennent de dispositions
spéciales fixant une compétence au Service de la santé publique, voire à l’Office
du Médecin cantonal, en matière de surveillance des entreprises de pompes
funèbres. Il en découle que le département est seul habilité à rendre une
décision en rapport avec une éventuelle publicité pour une entreprise de pompes
funèbres et que l’autorité intimée n’était pas compétent pour ce faire. Cette
dernière l'a d'ailleurs expressément reconnu dans ses déterminations du 21
juillet 2016. La décision attaquée ayant été rendue par une autorité
incompétente, elle est viciée. Comme l'incompétence n'est ni grave ni
manifeste, la décision doit être considérée comme annulable et non comme nulle.
3.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée; l'autorité intimée, qui succombe, versera une indemnité à
titre de dépens, en faveur de la recourante (art. 49, 52 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de la santé publique, Office du Médecin cantonal,
du 2 juin 2016 est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Le Service de la santé publique, Office du Médecin cantonal, versera à A.________
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 novembre 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.