vd_omni · CCST.2019.0004 · 2019-08-19 · fr

SKAWRONSKI et crts /CONSEIL D'ETAT, COMMUNE DE MONTREUX | Recours déposés contre l'annulation par le Conseil d'Etat d'une votation communale:- pas d'apparence de prévention de la part du Conseil d'Etat (consid. 2);- pas de violation du droit d'être entendu durant la procédure devant le Conseil d'Etat, les recourants n'ayant pas été parties à cette procédure (consid. 6);- le matériel de vote destiné à 1’397 électeurs étrangers ne leur a pas été acheminé dans le délai légal prévu en cas de votation, soit dans la quatrième semaine précédant le scrutin; une telle irrégularité doit être qualifiée de grave; elle a par ailleurs pu influencer le vote dans son ensemble de manière décisive, vu que l’écart entre les électeurs favorables au projet (3'253) et ceux qui y étaient opposés (3'347) n’a été que de 94 voix (consid. 4);- contrairement à l'opinion du Conseil d'Etat, il ne se justifiait pas d'attendre le résultat du scrutin pour mesurer les conséquences possibles de l'irrégularité et constester le déroulement de la votation; il fallait agir dans le délai de 3 jours dès la découverte du motif de plainte; ce délai a toutefois été respecté par au moins une des personnes qui avaient saisi le Conseil d'Etat (consid. 3, 7 et 8).Annulation de la votation confirmée.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 19.08.2019 CCST.2019.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
19 août 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M.
André Jomini et Mme Fabienne Byrde, juges; M. Bertrand Sauterel, juge
suppléant; M. Rodolphe Petit, greffier.
Recourants
1.
Daniel
SKAWRONSKI,
à
Montreux,
2.
Christian
FÜRST,
à
Brent,
3.
Mario
GRISORIO,
à
Territet,
représenté par Christian FÜRST, à
Brent,
4.
André
LAPPERT,
à
Montreux,
représenté par Christian FÜRST, à
Brent,
5.
Gaby
HARDMEYER,
à
Chernex,
représentée par Christian FÜRST, à
Brent,
6.
Susanne
LAUBER FÜRST,
à
Brent,
représentée par Christian FÜRST, à
Brent,
7.
Adrien
HARDMEYER,
à
Chernex,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
Château
cantonal,
Autorité concernée
COMMUNE DE MONTREUX,
représentée par Municipalité de Montreux, à Montreux
1,
Objet
Recours en matière de droits politiques
Recours Daniel SKAWRONSKI et consorts c/ décision du
Conseil d'Etat du 20 mars 2019 annulant la votation
communale du 10 février 2019 dans la commune de Montreux sur le référendum
concernant le financement du projet de sécurisation de mise à niveau et de
développement du Centre
de Congrès et d'Expositions de Montreux - dossiers
joints: CCST.2019.0006, CCST.2019.0007, CCST.2019.0008, CCST.2019.0009,
CCST.2019.0010 et CCST.2019.0011.
Vu les faits suivants:
A.
Le 12 décembre 2018, le Conseil communal de Montreux (ci-après: le
conseil communal) a adopté, par 69 oui, 15 non et 11 abstentions, le préavis n°
28/2018 relatif au financement du projet de sécurisation, de mise à niveau et
de développement du Centre de Congrès et d'Expositions de Montreux (ci-après:
le CCEM) et décidé de soumettre cet objet au référendum. Les conclusions de ce
préavis telles qu'adoptées par le conseil communal étaient les suivantes:
"1.          d'autoriser la
Municipalité à participer au financement des coûts de sécurisation du Centre de
Congrès, sous réserve de la concrétisation du plan de financement;
2.           de lui allouer à cet
effet un crédit d'investissement du patrimoine financier de CHF 27'000'000.-;
3.           d'autoriser la
Municipalité à recourir à l'emprunt;
4.           d'amortir cet
investissement par un montant de CHF 900'000.- durant 30 ans et de porter aux
budgets les intérêts de l'emprunt sur le compte N° 220.3221;
5.           de verser les recettes
de la taxe de séjour communale à la Fondation de la Ville de Montreux pour
l'équipement touristique;
6.           d'autoriser la
Commune à garantir l'emprunt de la Fondation de la Ville de Montreux pour
l'équipement touristique par un cautionnement solidaire de CHF 21'000'000.- au
maximum;
7.           d'autoriser la
Municipalité à devenir membre de la société simple "Avenir 2m2c" en
charge du financement et du suivi des travaux;
8.           de rester
obligatoirement actionnaire de CCM SA (Centre de Congrès Montreux SA) jusqu'à
complet remboursement du prêt de 15,3 millions du Canton au maximum;
9.           de soumettre au
référendum spontané le texte: "Acceptez-vous de participer au financement
du projet de sécurisation, de mise à niveau et de développement du Centre de
Congrès et d'Expositions de Montreux (CCE) d'un montant global de l'ordre de
CHF 86'700'000.-, en autorisant la commune:
- à investir un montant de CHF
27'000'000.- au maximum;
- à garantir l'emprunt de la
Fondation de la Ville de Montreux pour l'équipement touristique (FET) par un
cautionnement solidaire de CHF 21'000'000.- au maximum;
- à rester obligatoirement
actionnaire de Centre de Congrès Montreux SA (CCM SA) jusqu'à complet
remboursement du prêt du Canton de CHF 15'300'000.- au maximum."
10.          de modifier le titre
du préavis comme suit:
"Préavis N° 28/2018 de la
Municipalité au Conseil communal relatif au projet de sécurisation, de mise à
niveau et de développement du Centre de Congrès et d'Expositions de Montreux
(CCE), de son plan de financement et, dans ce cadre, à la participation
communale d'un montant maximal de CHF
27'000'000.-, d'un cautionnement
solidaire de la Fondation de la Ville de Montreux pour l'équipement touristique
(FET) à hauteur de CHF 21'000'000.- maximum, de l'obligation de rester
actionnaire de Centre de Congrès Montreux SA (CCM SA) jusqu'à complet
remboursement du prêt maximum de CHF 15'300'000.- du Canton, sur un coût global
de CHF 86'700'000.-."
11.          d'autoriser la
Municipalité à signer tous actes et conventions en rapport avec l'objet."
Ces conclusions correspondent à la proposition
formulée par la commission ad hoc du conseil communal chargée d'examiner ce
préavis. Elles contiennent différents amendements par rapport au préavis
municipal d'origine, portant sur les chiffres 6 ainsi que 8 à 11 précités.
Ce préavis vise à financer un projet de
restructuration du CCEM. Cette restructuration a d'abord pour objectif une mise
en conformité du bâtiment aux normes sismiques et aux normes de protection
incendie (volet "sécurisation"). Elle doit également permettre de
réaliser l'ensemble des travaux d'entretien et de mise en conformité
nécessaires pour maintenir la valeur d'usage du bâtiment et le renouvellement
d'équipements techniques obsolètes (volet "mise à niveau"). Enfin,
elle prévoit des interventions destinées à améliorer la qualité des espaces et
leur modularité, en vue d'une meilleure commercialisation ; il s'agit en
particulier à cet égard de permettre aussi bien le déroulement d'une seule
grande manifestation que, simultanément, de plusieurs manifestations plus
petites (volet "développement").
B.
Le 21 décembre 2018, un arrêté de convocation a été établi par la
Préfecture de la Riviera-Pays d'Enhaut (ci-après: la préfecture), convoquant
les électeurs de la Commune de Montreux (ci-après: la commune) le dimanche 10
février 2019, pour répondre à la question suivante:
"Acceptez-vous de participer
au financement du projet de sécurisation, de mise à niveau et de développement
du Centre des Congrès et d'Expositions de Montreux (CCE) d'un montant global de
l'ordre de CHF 86'700'000.-, en autorisant la Commune:
● à investir un montant de
CHF 27'000'000.- au maximum;
● à garantir l'emprunt de la
Fondation de la Ville de Montreux pour l'équipement touristique (FET) par un
cautionnement solidaire de CHF 21'000'000.- au maximum;
● à rester obligatoirement
actionnaire de Centre de Congrès Montreux SA (CCMSA) jusqu'à complet
remboursement du prêt du Canton de CHF 15'300'000.- au maximum?"
Le matériel de vote a été distribué aux électeurs de
la commune dans la semaine du 7 janvier 2019.
C.
Le vendredi après-midi 1
er
février 2019, face aux nombreux
appels d'électeurs qui s'étonnaient de n'avoir pas reçu leur matériel de vote,
la préposée au registre civique de la commune a constaté qu'un problème
informatique avait privé de leur matériel de vote 1’937 électeurs étrangers
remplissant les critères pour pouvoir voter sur les objets communaux.
Le samedi 2 février 2019, un courrier prioritaire a
été envoyé par la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) aux 1'397
électeurs étrangers privés de matériel de vote. La teneur de ce courrier est la
suivante:
"Votation communale du 10
février 2019 sur l'avenir du Centre de Congrès: votre enveloppe de vote.
Vous remplissez les critères pour
pouvoir voter sur les objets communaux soumis aux électeurs. Malheureusement,
en raison d'un problème informatique indépendant de notre volonté, vous n'avez
pas reçu à votre domicile les documents pour la votation communale du 10
février sur l'avenir du Centre de Congrès de Montreux. Nous en sommes
sincèrement désolés.
Pour vous permettre d'exercer vos
droits politiques, nous vous proposons de venir chercher votre enveloppe de
vote directement auprès du greffe municipal, à la Grand-Rue 73, à Montreux.
Nous avons mis en place des
horaires élargis comme suit:
● Mardi 5, mercredi 6 et
jeudi 7 février: de 08h00 à 19h00, sans interruption
● Vendredi 8 février de
08h00 à 16h30.
N'oubliez pas votre pièce
d'identité!
Pour toute question, ou s'il vous
est impossible de venir chercher votre matériel de vote, nous vous prions
d'appeler le greffe municipal au n° 021 962 77 77.
En vous réitérant nos excuses pour
ce désagrément, nous vous prions d'agréer, Madame, Monsieur, nos salutations
les meilleures."
D.
Le 4 février 2019, la municipalité a émis un
communiqué de presse, dont la teneur est la suivante:
"Votation communale du 10 février 2019 sur l'avenir
du Centre de Congrès
Certains électeurs étrangers
recevront leur matériel de vote avec retard - la Municipalité met tout en œuvre
pour pallier les désagréments engendrés par ce contretemps.
Un problème informatique a privé
de leur matériel de vote une partie des électeurs étrangers remplissant les
critères pour pouvoir voter sur les objets communaux.
Le problème a été décelé vendredi
après-midi 1
er
février. Face aux nombreux appels d'électeurs
étrangers qui s'étonnaient de n'avoir pas reçu leur matériel de vote, la
préposée au registre civique a fait des recherches et constaté le problème.
La Municipalité a immédiatement
pris des mesures pour permettre aux 1397 électeurs concernés (sur 4455
électeurs étrangers au total) d'exercer leurs droits politiques. Un courrier
prioritaire leur a été envoyé le samedi 2 février, leur proposant de venir
chercher leur enveloppe de vote directement auprès du greffe municipal, à la
Grand-Rue 73, à Montreux. Des horaires élargis ont été mis en place jusqu'à
19h00 les mardi 5, mercredi 6 et jeudi 7 février.
Ceux qui, pour différentes
raisons, ne pourraient pas se déplacer, sont invités à appeler le greffe
municipal au n° 021 962 77 77. Le cas échéant, leur enveloppe leur sera
apportée à domicile.
La Municipalité présente ses
excuses aux électeurs étrangers concernés et va bien entendu analyser et faire
corriger les causes du problème informatique responsable de ce
désagrément."
Le communiqué précisait en outre que
des informations complémentaires pouvaient être obtenues auprès du syndic et du
secrétaire municipal.
E.
Plusieurs médias ont relayé l'information contenue
par le communiqué de presse du 4 février 2019 de la municipalité, à savoir
"20 minutes" (édition du 4 février 2019), "24 heures"
(édition du 4 février 2019), "Radio Chablais".
F.
L'information contenue dans le communiqué de presse
du 4 février 2019 de la municipalité a été affichée au pilier public communal.
A cela s'est ajoutée une information sur le site internet de la municipalité.
Certains recourants font valoir que le texte du communiqué a été diffusé, par
courrier électronique du 4 février 2019, auprès de tous les membres du conseil
communal, mais n’en apportent pas la preuve.
G.
Le scrutin concernant le financement du projet de
sécurisation, de mise à niveau et de développement du CCEM s'est déroulé le 10
février 2019.
Son résultat est le suivant:
- Bulletins - rentrés :        6'708
- blancs :         102
- nuls :             6
- valables :      6'600
- Suffrages          - oui :   3'253
- non :  3'347
- Taux de participation    40.6 %
Le résultat du scrutin a été affiché le 10 février
2019 au pilier public communal.
H.
Le taux de participation des électeurs étrangers a été de 20.8% (soit
923 bulletins sur 4'439 électeurs inscrits).
Sur les 1'397 personnes étrangères qui n'ont pas
reçu leur matériel de vote au début janvier 2019, 211 sont venues le chercher
au greffe municipal. Parmi ces 211 personnes, 146 ont effectivement voté.
S'agissant des électeurs étrangers qui n'étaient pas
concernés par le problème d'acheminement du matériel de vote, le taux de
participation s'est élevé à
25.54 %, calculé comme suit: soit d'une part 4'439 électeurs étrangers dont on
déduit 1'397: 3'042, et d'autre part 923 votants dont on déduit 146: 777 (777 /
3'042 = 0.2554).
I.
Le 13 février 2019, quinze recourants ont contesté le résultat de cette
votation, en déposant au guichet de la préfecture un recours demandant
l'annulation du scrutin. Il s'agit de Regina Andres, Monique Bornet,
Jean-Charles Chevalley, Thierry Chevalley, Jocelyne Chevalley, Julien Chevalley,
Simao Fernandes, Dorothée Franck, Paul Franck, Jérémie Gianini Rima, Matteo
Micello, Olivier Pittet, Pierre Pittet et François Pochon.
Le 13 février 2019, septante-sept recours
datés du même jour ont été adressés à la préfecture. Il s'agit des recours de
Josiane Blaser, Emile Blaser, Roger Bornand, Stéphane Bourdon, Geneviève Brunner,
Catherine Buchet Buillard, Julie Chabloz, Karyl Chabloz, Béatrice Chiaradia,
Patricia Corbaz, Vincent Corbaz, Lionel Corbaz, Métissa Corbaz, Christel Corisello,
Alain Crisinel, Frédéric Croset, Aurélia Deladoey, Anne Depallens, Yves
Depallens, Yvette Depallens, Francis Depallens, Sandra Depallens, Loris Dido,
Anne Duperret Fatima Emery, Alicia Fakih, Aaron Ferland, Jean-Marc Forclaz,
Patrice Frass, Marie-Claire Frass, Bruno Gaeng, Claude-Pascal Gay, Irina Gote,
Grégoire Hausmann, Anthony Huys, Anne Jost, Maria Jost, Marcel Jost, Joana
Keil, Antonella Lo Gatto Fakih, Robert Magnenat, Marianne Magnenat, Christine
Mansiat, David Marzio, Estelle Mayer, Béatrice Mercuri, Alexandre Mercuri
Déborah Mercuri, Maria Mercuri, Cédric Mercuri, Caroline Messager, Yves
Messager, Bernard Messager, Marie-José Messager, Edmond Millioud, Norbert
Muller, Mélanie Nicollier, Philippe Perret, Nicole Perret, Lise-Laure Pittet,
Romain Pittet, Antoinette Quartenoud, Anne Rapin, Florent Rondez, Baptiste
Saudan, Bernard Schmid, Michael Smithuis, Rachel Soydan, Omar Soydan, Fabrice
Stemmer, Massimo Tarozzi, Bernard Tschopp, Ezio Vialmin, David von Arx, Nicole
Weber, Laurent Weber, Marianne et Gérard Zimmermann, Michel Zulauf, Sandrine
Zürcher.
Le recours d'Alain Crisinel n’était
pas signé.
Le 14 février 2019, Lionel Corbaz et
Mélissa Corbaz ont également contesté le résultat de cette votation, en déposant
deux recours au guichet de la préfecture.
Le même 14 février 2019, Catherine Halbutter a déposé à la poste, à
l’attention de la préfecture, un recours daté du 13 février 2019.
Le 18 février 2019, Jean-Pierre Riesen
et Karen Riesen ont déposé à la poste deux recours parvenus le lendemain à la
préfecture.
J.
L'édition du "Régional" du 14 au 20 février 2019, dans un
article consacré au scrutin du 10 février 2019, rapporte notamment les propos
suivants de François Pochon, président du PLR Montreux-Veytaux.
"Nous n'allons pas demander
le recomptage des voix parce que nous avons confiance dans le travail du bureau
[...]. En ce qui concerne les enveloppes de vote pas envoyées (réd: 1'397
étrangers n'ont pas reçu leur bulletin de vote), le délai de trois jours est
dépassé."
K.
Par courriel du 18 février 2019 au secrétaire municipal, Susanne Lauber
Fürst, conseillère communale, a demandé qu'on lui fournisse la liste complète
des noms des recourants. Cette demande a été transmise le jour-même par le
secrétaire municipal à la préfecture en tant qu'autorité d'instruction des
recours. Par courriel du même jour, la préfecture a refusé de donner suite à
cette demande, au motif que seules les parties à la procédure et leurs
mandataires pouvaient consulter le dossier en vertu de l'art. 35 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], la loi du
24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21] n'étant pour le surplus
pas applicable vu l'al. 2 de l'art. 35 LPA-VD.
Par courriel du 1
er
mars 2019, Susanne
Lauber Fürst a remercié la préfecture pour "l'information très précise au
sujet des recours", et a demandé qu'une copie du rapport du préfet au
Conseil d'Etat lui soit fournie "une fois la procédure terminée". Par
courriel du 12 mars 2019, la préfecture a répondu que cette demande devait être
adressée au Conseil d'Etat. Le même jour, Susanne Lauber Fürst a répondu
qu'elle s'adresserait ainsi "à l'instance supérieure".
L.
Le préfet a procédé à l'instruction des recours déposés. A cette fin, il
a imparti un délai au 28 février 2019 à tous les recourants pour désigner un
représentant et pour faire savoir s’ils désiraient être entendus
personnellement. Le 7 mars 2019, le préfet a entendu les recourants qui l'ont demandé,
à savoir François Pochon, Ezio Vialmin, Julien Chevalley, Jean-Charles
Chevalley, Michel Zulauf, Anthony Huys et Regina Andres. Il ressort de ces
auditions que Me Sandra Genier a préparé un texte de recours à l’attention de
François Pochon, et que celui-ci l'a transmis par courriel aux personnes
intéressées.
Le procès-verbal d’audition d’Ezio Vialmin, signé
par celui-ci, contient le passage suivant:
"Qu’avez-vous à dire
aujourd’hui qui ne figure pas déjà dans votre recours?
Réponse: M. Vialmin répond qu’il a
appris seulement le dimanche soit en entendant le résultat de la votation qu’il
y avait eu un problème avec la distribution du matériel de vote. Au vu du
résultat serré, il a décidé de se joindre aux personnes qui ont fait recours
contre ce résultat.(…)"
Le préfet a transmis son rapport au Service
juridique et législatif de l’Etat de Vaud (ci-après: le SJL) le 13 mars 2019.
Considérant notamment que la nature et l'importance
des irrégularités qu'il avait constatées avaient pu influencer de façon
déterminante le résultat de la votation, le préfet a proposé au Conseil d'Etat,
en premier lieu, de déclarer irrecevables un certain nombre de recours qui ne
remplissaient pas les conditions légales – à savoir celui d'Alain Crisinel non
signé, ceux de Lionel et Mélissa Corbaz déposés en préfecture le 14 février
2019, soit quatre jours après la publication du résultat, celui de Catherine
Halbutter posté le 14 février 2019, soit quatre jours après la publication du
résultat, et ceux de Karen et Jean-Pierre Riesen postés le 18 février 2019, soit
huit jours après la publication du résultat –, en second lieu, de déclarer recevable
le recours déposé par nonante-et-une personnes, en troisième lieu de joindre
les causes et désigner François Pochon et Ezio Vialmin en qualité de
représentants pour l'ensemble des recourants, tous deux ayant désigné Me Sandra
Genier pour les représenter et centraliser les échanges de correspondance à son
adresse, en quatrième lieu d'annuler le scrutin communal du 10 février 2019
concernant le projet de sécurisation, de mise à niveau et de développement du
CCEM, en dernier lieu d'autoriser la préfecture à convoquer les électeurs de la
commune pour un nouveau scrutin sur le même objet dans les meilleurs délais.
M.
Invités à prendre position sur ce recours et sur le rapport du préfet,
le conseil communal et la municipalité ont indiqué, par courriers du 18 mars
2019, qu'ils renonçaient à se déterminer, s'en remettant à la décision du
Conseil d'Etat.
Le recourant Alain Crisinel, dont le recours n'était
pas signé, a été invité à réparer cette informalité. Il n'a toutefois pas donné
suite à cette demande dans le délai imparti.
N.
Le Conseil d'Etat a joint les nonante-sept recours en une seule
procédure, considérant que, parmi les recours reçus par la préfecture entre le
13 et le 19 février 2019, nonante-cinq étaient identiques, que seuls variaient
dans ces écritures les noms et adresses des recourants, la signature et, dans
certains cas, la date ou la numérotation des annexes, et que les deux recours
reçus par la préfecture le 19 février 2019, déposés par Jean-Pierre et Karen
Riesen, différaient sur la forme des nonante-cinq premiers recours mais que leurs
conclusions et motifs étaient similaires à ceux des autres recours.
Dans sa séance du 20 mars 2019, le Conseil d'Etat a
rendu une décision dont le dispositif est le suivant, qui a fait l’objet d'un
communiqué de presse du même jour:
"I.           Les recours
formés par Alain Crisinel le 13 février 2019, Lionel et Métissa Corbaz le 14
février 2019, Catherine Halbutter le 14 février 2019 ainsi que Karen et
Jean-Pierre Riesen le 18 février 2019 sont irrecevables.
II.           Les autres recours
formés le 13 février 2019, selon liste annexée à la présente décision, contre
la votation du 10 février 2019 sont admis.
III.          La votation
communale du 10 février 2019, dans la commune de Montreux, sur le référendum
concernant le financement du projet de sécurisation, de mise à niveau et de
développement du Centre de Congrès et d'Expositions de Montreux est annulée.
IV.          La présente décision
est publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud."
O.
Par courriel du 21 mars 2019 au SJL, Susanne Lauber Fürst a, notamment,
demandé qu'on lui fournisse la liste des recourants, ainsi que "les
considérants du Conseil d'Etat, avec les recours acceptés".
Par courriel du 25 mars 2019, le SJL a invité
l'intéressée à s'adresser à la "Chancellerie pour leur demander s'ils
[pouvaient lui] transmettre une copie de la décision du Conseil d'Etat",
ajoutant que "l'ensemble des éléments sur lesquels le Conseil d'Etat a[vait]
fondé sa décision se trouv[ai]ent dans la motivation de celle-ci".
P.
Le dispositif de la décision du 20 mars 2019 du Conseil d'Etat a été
publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 29 mars 2019. La motivation
de cette décision a été mise à disposition sur le site Internet de l'Etat de
Vaud dès le 29 mars 2019.
Dans les motifs, le Conseil d'Etat a notamment
considéré ce qui suit:
Consid.
II/b:
"
[…]
Il apparaît ainsi
que les recours déposés les 14 et 18 février 2019 par Lionel et Mélissa Corbaz,
Catherine Halbutter ainsi que Karen et Jean-Pierre Riesen l'ont été plus de
trois jours après la publication du résultat du scrutin. Conformément à l'art.
119 al. 1 LEDP [Loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989; BLV
160.01], ces cinq recours sont irrecevables.
Tous les autres recourants ont agi
le troisième jour suivant la publication du résultat du scrutin, en déposant
leur recours soit au guichet de la préfecture, soit à la poste.
[…]
En l'espèce, le fait que certains
électeurs étrangers n'aient pas reçu leur matériel de vote au début du mois de
janvier 2019 a fait l'objet d'un communiqué de presse de la municipalité le 4
février 2019. On ne saurait toutefois retenir qu'il s'est agi là du moment
déterminant auquel l'ensemble des recourants a eu connaissance de
l'irrégularité qu'ils invoquent dans leurs recours. Ce communiqué faisait en
effet état d'un problème concernant la distribution du matériel de vote à
certains électeurs étrangers et des mesures prises pour permettre à ces
électeurs de se prononcer sur ce scrutin. Ce n'est cependant que le jour de la
votation que les citoyens de la commune, notamment les recourants, ont pu
prendre la mesure de l'importance de l'irrégularité liée à ce problème
d'acheminement du matériel de vote. Avec le dépouillement du scrutin, il est en
effet apparu que, parmi les 1'397 électeurs étrangers concernés par le problème
de transmission du matériel de vote, seuls 211 sont allés chercher leur
matériel de vote et seuls 146, soit 10.45 %, ont effectivement voté, alors que
ce taux s'élève à 25.54 % pour les électeurs étrangers qui ont reçu leur
matériel de vote au début janvier 2019. Les recourants ont ainsi constaté à ce
moment-là seulement que malgré les différentes mesures prises par la
municipalité dans les jours qui ont précédé la votation, le problème survenu
dans l'acheminement du matériel de vote avait eu un impact significatif sur la
participation au scrutin d'une part importante des électeurs étrangers.
A cela s'ajoute le fait que malgré
le communiqué de presse du 4 février 2019, tous les recourants n'ont pas eu
connaissance avant le 10 février 2019 du problème d'acheminement du matériel de
vote. Cela ressort en particulier des déclarations faites par le recourant Ezio
Vialmin lors de son audition par le préfet le 7 mars 2019.
Compte tenu de ce qui précède, et
du caractère très particulier du cas, le jour du dépouillement du scrutin doit
être retenu comme le jour de la découverte de l'irrégularité, à tout le moins
de son ampleur et de ses conséquences possibles sur le scrutin. C'est donc à
partir de ce jour que courait le délai de recours. Il se justifie donc d'entrer
en matière sur les 91 recours déposés jusqu'au troisième jour suivant la
publication du résultat du scrutin, soit le 13 février 2019."
Le
Conseil d'Etat a encore considéré ce qui suit:
Consid.
III/a:
"Il ne fait en l'espèce pas de doute que le délai fixé par
l'alinéa 1 de cette disposition [19 al. 1 LEDP] n'a pas été respecté dans le
cadre de la votation du 10 février 2019, puisque 1'397 électeurs n'ont pas reçu
leur matériel de vote lorsque celui-ci a été expédié, soit durant la semaine du
7 janvier 2019. Ce problème d'acheminement n'a pu être corrigé à temps et ce
n'est que huit jours avant la votation que la municipalité a contacté par
courrier les électeurs concernés. Par ailleurs, dès lors que seuls 211
électeurs ont donné suite au courrier de la municipalité les invitant à venir
chercher leur matériel de vote au greffe municipal, il apparaît que la plupart
des électeurs concernés n'ont pas été mis en possession du matériel de vote,
même tardivement. De surcroît, l'art. 19 al. 1 LEDP confère aux électeurs le
droit à recevoir leur matériel à leur domicile, sans avoir à effectuer de
quelconques démarches pour l'obtenir. Or ce droit n'a pas été respecté en l'occurrence.
Reste à déterminer quelle doit
être la conséquence de cette irrégularité.
[…]
Il y a d'abord lieu de relever le
résultat particulièrement serré de ce scrutin. Sur les 6'600 bulletins
valables, 3'253 étaient favorables au projet soumis au référendum, alors que
3'347 y étaient opposés, ce qui représente un écart de seulement 94 voix.
Exprimé en pourcentages, ce résultat correspond à 49.29 % d'avis favorables,
pour 50.71 % d'avis opposés.
Force est ensuite de constater que
l'irrégularité consistant à ne pas transmettre le matériel de vote est par
nature importante. Sans matériel de vote, les électeurs sont en effet
totalement empêchés de voter. Il est probable également que privés de matériel
de vote, certains électeurs n'ont pas connaissance du déroulement d'une
votation dans leur commune.
Les recourants relèvent que parmi
les électeurs étrangers concernés par le problème d'acheminement du matériel de
vote, si 25.54 % avaient voté au lieu des 10.45 % (soit la différence entre le
taux de participation des électeurs étrangers selon qu'ils ont reçu ou non leur
matériel de vote), 211 suffrages supplémentaires (soit 25.54 % de 1'397 = 357
dont on déduit 146) auraient été exprimés. Ce constat paraît en l'espèce
pertinent. Le taux de participation au scrutin du 10 février 2019 des électeurs
étrangers concernés par le problème d'acheminement du matériel de vote se
révèle particulièrement faible (10.45 %), qu'il soit mis en regard du taux de
participation global à la votation supérieur à 40% ou de celui des étrangers
ayant reçu leur matériel de vote régulièrement (25.54 %). Sans qu'il soit
possible d'établir avec précision combien d'électeurs supplémentaires auraient
participé au scrutin, on peut affirmer que l'irrégularité constatée est
clairement de nature à avoir eu une influence sur son résultat, eu égard au
faible écart entre voix favorables et défavorables au projet.
L'irrégularité constatée dans
l'acheminement du matériel de vote doit ainsi être qualifiée d'importante, ce
qui conduit à l'admission des recours et à l'annulation de la votation du 10
février 2019."
Q.
Par courrier recommandé du 23 mars 2019 au Conseil d'Etat, se référant
au communiqué de presse du 20 mars 2019, Susanne Lauber Fürst a demandé à cette
autorité de lui faire parvenir dans les meilleurs délais les documents
suivants: "1. Liste des recourants avec les recours déposés; 2. Liste des
recourants dont le recours a été accepté, avec recours déposés; 3. Rapport du
préfet de la Riviera-Pays d'Enhaut; 4. Considérants du Conseil d'Etat; 5. Toute
autre communication entre les parties qui relève d'un intérêt pour cette
procédure en cours". L'intéressée a également demandé au Conseil d'Etat
d'intervenir auprès de la municipalité de Montreux afin que les informations
suivantes soient rendues publiques, soit "le nombre des voix des étrangers
ayant voté oui, respectivement non, lors du scrutin du 10 février 2019".
R.
Par courriel du 26 mars 2019, Susanne Lauber Fürst a écrit au SJL que la
Chancellerie n'avait pu remettre "les documents nécessaires". Par
courriel du même jour au SJL, l'intéressée a indiqué que "comme seuls
documents, la chancellerie [...] avait transmis la décision du Conseil d'Etat
du 20 mars 2019, sans ses annexes, et sans Rapport du Préfet" ajoutant que
"le document transmis a été caviardée (sic), alors que la décision doit
être publiée dans la FAO" et concluant "dans la FAO de ce jour, nous
n'avons pas trouvé la publication."
Par courrier du 27 mars 2019, le SJL a communiqué à Susanne
Lauber Fürst la décision du Conseil d'Etat du 20 mars 2019, le rapport du
préfet ainsi que l'un des recours déposés, précisant que les autres recours
étaient identiques. Le SJL a ajouté que les documents transmis avaient été
anonymisés dans le but de protection des données personnelles, et que la liste
des recourants ne serait pas communiquée au motif que l'interpellation
personnelle de chaque recourant s'imposait en vertu de la loi sur
l'information. Enfin, concernant la question relative au nombre de voix des
étrangers ayant voté, le SJL a transmis les informations dont le Conseil d'Etat
disposait pour prendre sa décision.
Par courriel du même jour au SJL, Susanne Lauber
Fürst a demandé qu'il lui soit précisé la base légale en ce qui concerne la
liste des recourants non transmise.
Par courriel du 1
er
avril 2019 à Susanne
Lauber Fürst, le SJL a précisé les bases légales intervenant dans ce contexte
s'agissant de l'information quant aux noms des recourants.
Par courriel du 2 avril 2019 au SJL, Susanne Lauber
Fürst a indiqué qu’elle avait besoin de ces informations pour former son
opinion et qu’en tant que conseillère communale, elle recevait des appels de
citoyens inconnus qui s’inquiétaient et qui étaient à la recherche
d’informations objectives. Elle estimait que son droit d'être entendue était
lésé, ajoutait qu'au vu des "refus successifs de [lui] fournir un dossier
complet, [elle] formaliserai[t] prochainement [leurs] échanges par un courrier
recommandé".
Par courrier recommandé du 5 avril 2019 au SJL, Susanne
Lauber Fürst a exposé quelles démarches elle avait entreprises afin d'obtenir
des pièces et informations au sujet du scrutin litigieux, concluant que son
droit constitutionnel d’être entendue était lésé.
S.
Les recours
a)
Daniel Skawronski (ci-après: recourant no 1) a adressé le 5 avril 2019 à
la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat, en
concluant à son annulation. Il a en outre produit une pièce (cause CCST.2019.0004).
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer. Le
recourant a répliqué le 7 mai 2019, sans modifier sur le fond ses conclusions.
b)
Adrien Hardmeyer (ci-après: recourant no 2) a adressé le 8 avril 2019 à
la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat du 20
mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à l'admission de sa
requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle publication de la
décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un nouveau délai de
recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle étant mis
exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre final", à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat
précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Il a en outre produit
neuf pièces sous bordereau (cause CCST.2019.0006).
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer.
c)
Susanne Lauber Fürst (ci-après: recourante no 3) a adressé le 8 avril
2019 à la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil
d'Etat du 20 mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à
l'admission de sa requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle
publication de la décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un
nouveau délai de recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle
étant mis exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre
final", à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du
Conseil d'Etat précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Elle a
en outre produit neuf pièces sous bordereau, identiques à celles produites par Adrien
Hardmeyer (cause CCST.2019.0007).
Le mémoire de recours de Susanne Lauber Fürst est
similaire à celui déposé par Adrien Hardmeyer.
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer. La
recourante a répliqué le 13 mai 2019, sans modifier ses conclusions sur le
fond.
d)
Gaby Hardmeyer (ci-après: recourante no 4) a adressé le 8 avril 2019 à
la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat du 20
mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à l'admission de sa
requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle publication de la
décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un nouveau délai de
recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle étant mis
exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre final", à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat
précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Elle a en outre
produit neuf pièces sous bordereau, identiques à celles produites par Adrien
Hardmeyer et Susanne Lauber Fürst (cause CCST.2019.0008).
Le mémoire de recours de Gaby Hardmeyer est
similaire à ceux déposés par Adrien Hardmeyer et Susanne Lauber Fürst.
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer. La
recourante a répliqué le 13 mai 2019, sans modifier ses conclusions sur le
fond.
e)
André Lappert (ci-après: recourant no 5) a adressé le 8 avril 2019 à la
Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat du 20
mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à l'admission de sa
requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle publication de la
décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un nouveau délai de
recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle étant mis
exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre final", à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat
précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Il a en outre produit
neuf pièces sous bordereau, identiques à celles produites par Adrien Hardmeyer,
Susanne Lauber Fürst et Gaby Hardmeyer (cause CCST.2019.0009).
Le mémoire de recours d'André Lappert est similaire
à ceux déposés par Adrien Hardmeyer, Susanne Lauber Fürst et Gaby Hardmeyer.
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer.
f)
Mario Grisorio (ci-après: recourant no 6) a adressé le 8 avril 2019 à la
Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat du 20
mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à l'admission de sa
requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle publication de la
décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un nouveau délai de
recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle étant mis
exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre final", à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat
précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Il a en outre produit
neuf pièces sous bordereau, identiques à celles produites par Adrien Hardmeyer,
Susanne Lauber Fürst, Gaby Hardmeyer et André Lappert (cause CCST.2019.00010).
Le mémoire de recours de Mario Grisorio est
similaire à ceux déposés par Adrien Hardmeyer, Susanne Lauber Fürst, Gaby
Hardmeyer et André Lappert.
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer. Le
recourant a répliqué le 13 mai 2019, sans modifier ses conclusions sur le fond.
Sa réplique est similaire à celle déposée par Susanne Lauber Fürst.
g)
Christian Fürst (ci-après: recourant no 7) a adressé le 8 avril 2019 à
la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat du 20
mars 2019, en concluant, "à titre préjudiciel", à l'admission de sa
requête de consultation du dossier, et à ce qu'une nouvelle publication de la
décision attaquée,
in extenso
et faisant partir un nouveau délai de
recours, soit ordonnée, les frais de la décision préjudicielle étant mis
exceptionnellement à la charge de l'Etat, puis, "à titre final", à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat
précitée, la décision étant rendue sans frais ni dépens. Il a en outre produit
neuf pièces sous bordereau, identiques à celles produites par Adrien Hardmeyer,
Susanne Lauber Fürst, Gaby Hardmeyer, André Lappert
et
Mario
Grisorio (cause CCST.2019.00011).
Le mémoire de recours de Christian Fürst est
similaire à ceux déposés par Adrien Hardmeyer, Susanne Lauber Fürst, Gaby
Hardmeyer, André Lappert et Mario Grisorio.
Dans sa réponse du 29 avril 2019, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé à se déterminer. Le
recourant a répliqué le 13 mai 2019, sans modifier ses conclusions sur le fond.
Sa réplique est similaire à celle déposée par Susanne Lauber Fürst et Mario
Grisorio.
Les recourants no 2 à 6 ont déclaré désigner
Christian Füst en tant que leur représentant, et élire domicile chez lui.
Considérant en droit:
1.
Déposés par des électeurs de la commune de Montreux, qui ont qualité
pour agir au sens de l'art. 118 al. 1 de loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des
droits politiques (LDEP; BLV 160.01) et donc pour recourir auprès de la Cour
constitutionnelle au sens de l’art. 123b LDEP, dans les dix jours dès le 29
mars 2019, date de la publication officielle de la décision du Conseil d’Etat,
et satisfaisant aux conditions de forme de l’art. 120 LDEP (applicable par
renvoi de l’art. 123d LDEP), les mémoires de recours sont recevables.
Par économie de procédure, les causes ouvertes sous
nos CCST.2019.0004, et CCST.2019.0006 à CCST.2019.0011, sont jointes. Dès lors
que le recourant no 1, d’une part, et les recourants nos 2 à 7, d’autre part,
développent des moyens propres, leurs recours seront examinés successivement.
Recours no 1
2.
2.1              Dans un
grief d’ordre formel, le recourant no 1 invoque une violation de l’art. 30 Cst.
Selon lui, le Conseil d’Etat a fait preuve de partialité car l’un de ses
membres, le Conseiller d’Etat Philippe Leuba, s'est exprimé dans l’édition du
journal 24 Heures du 11 février 2019 en faveur du projet mis au vote en disant "A
Montreux, parfois plus connue que Lausanne à l’étranger, c’est une part de
l’économie vaudoise qui est en jeu. La Commune ne peut pas simplement tirer la
prise. Et mettre le Montreux Jazz Festival en péril. Ce serait une catastrophe
économique. Il s'agit de se remettre à la table des discussions et de trouver
une solution". Il en déduit que le Conseil d’Etat ne pouvait être juge et
partie, et qu’il aurait dû se récuser spontanément. Il en déduit que sa
décision doit être annulée.
Le Conseil d’Etat, dans sa réponse du 29 avril 2019,
conteste toute partialité dans la procédure ayant abouti au prononcé de sa
décision du 20 mars 2019; il rappelle au surplus qu'aucune demande de
récusation n'a été déposée par les parties à cette procédure alors que la
presse avait largement relayé le fait qu'il statuerait sur les recours
demandant l'annulation du vote du 10 février 2019.
2.2
Selon son texte clair, l'art. 30 al. 1 Cst. ne s'applique qu'aux
autorités ou magistrats qui exercent des fonctions juridictionnelles, le
critère déterminant étant la nature fonctionnelle et non organique de
l'autorité (
ATF 142 I 172
consid. 2b p. 198 s. et les
références citées). Il ne s'applique pas aux autres autorités, en particulier à
l'administration et aux autorités exécutives (Waldmann, in
Waldmann/Belser/Epiney [éd.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, nos 33.
ad art. 29 Cst.). C'est donc à tort que le recourant no 1 s'en prévaut pour
critiquer la composition du Conseil d’Etat, qui n’est pas une autorité
juridictionnelle. Cependant, l'art. 29 al. 1 Cst. garantit également au
justiciable, comme l'art. 30 Cst. (ATF 142 I 172 consid. 3.2;
137 I 340
consid. 2.2.3 p. 344), une composition correcte de l'autorité
administrative qui rend la décision initiale. Partant, pour éviter de tomber
dans le formalisme excessif, il convient d'examiner le grief, même si le
recourant no 1 ne s’est pas référé à la disposition constitutionnelle topique.
L'art. 29 al. 1
Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable. La jurisprudence a tiré de cette disposition un droit à ce
que l'autorité administrative qui statue, le fasse dans une composition
correcte et impartiale (ATF 142 I 172 consid.
3.2; 127
I 128 consid. 3c p. 130; Waldmann, op. cit., nos 34 s. ad art. 29 Cst.).
La jurisprudence établit une différence entre
les autorités judiciaires et administratives en ce qui concerne leur impartialité,
en ce sens que les garanties applicables aux premières ne sont pas toutes
transposables telles quelles aux secondes (ATF 140 I 326 consid. 5.2; 125 I 119
consid. 3c). Plus précisément, les mêmes garanties s’appliquent quant à
l’indépendance subjective (
subjektive Unabhängigkeit
), à savoir si la
personne appelée à rendre ou à préparer une décision a un intérêt personnel
dans l’affaire, si elle a un certain lien de parenté ou de proximité avec une
partie ou son représentant, ou si elle pourrait de toute autre manière avoir
une opinion préconçue (ATF 132 I 485 consid.
4.2; 127 I
196 consid. 2b; Waldmann, op. cit., n. 35 ad art. 29 Cst.; Dubey, Droits
fondamentaux, vol.
II, 2018, no 4030, p. 801 s.). En
revanche, les garanties d'impartialité déduites de l’art. 30 Cst. pour les
autorités judiciaires ne sont pas semblables à celles déduites de l’art. 29
Cst. pour les autorités administratives, en ce qui concerne l’indépendance
objective ou organisationnelle (
objektive Unabhängigkeit
). En effet,
pour les autorités exécutives, il convient de tenir compte du fait que leurs
fonctions s’accompagnent d’un cumul de plusieurs tâches, dont certaines sont
politiques; contrairement à un tribunal, les autorités gouvernementales ne sont
pas seules compétentes pour appliquer (de manière neutre) le droit ou prendre
une décision sur le litige qui leur est soumis; elles portent simultanément une
responsabilité particulière dans l’accomplissement de certaines tâches publiques;
cette multiplication des interventions officielles est ainsi d’intérêt public
et inhérente au système; cette circonstance ne constitue pas un cas de
prévention, et donc de récusation pour les personnes qui composent cette
autorité; ce sont les circonstances concrètes du cas d’espèce qui sont
décisives pour déterminer si un agent public paraît objectivement avoir une
opinion préconçue en raison du fait que le système l’a amené à intervenir
précédemment (ATF 140 I 326 consid. 5.2 et les références citées, JdT 2015 I
322, 324). A cet effet, il convient
a priori
de tenir compte du type et
de l’objet de procédure, ainsi que sa fonction ou sa portée pour la cause concernée
(ATF 140 I 326 consid. 5.2 précité; 137 II 431 consid. 5.2, JdT 2012 I 207; 125
I 119 consid. 3d).
La partie qui connaît un motif de
récusation doit l'invoquer aussitôt, sous peine d'être déchue de son droit de
s'en prévaloir ultérieurement (
ATF 143 V 66
consid. 4.3 p.
69 s.; 140 I 271 consid. 8.4.3 p. 275;
139 III 120
consid.
3.2.1 p. 124).
S'agissant de la procédure, les art.
12 al. 2 et 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle
(LJC; BLV 173.32) renvoient à une application analogique des art. 9 à 12
LPA-VD.
2.3
En
l’espèce, le recourant no 1 n’a pas participé à la procédure précédente, ayant
abouti à la décision attaquée. On peut se demander si, n’ayant pas requis
formellement à y intervenir en application de l’art. 14 LPA-VD, il n’est pas
forclos à soulever à ce stade un grief relatif à la composition de l’autorité
qui a statué. Cette question peut toutefois rester indécise dès lors que ce
grief doit être rejeté.
Il convient de relever que le recourant no 1 ne fait
valoir, ni a fortiori n’amène aucun élément objectif, dont on pourrait déduire
une apparence de prévention du Conseil d’Etat dans son entier. Son argument ne
porte que sur un seul membre de l’exécutif cantonal, qui en compte sept (cf.
art. 113 al. 1 Cst.-VD), et relève de la clause générale de l’art. 9 let. e
LPA-VD "prévenu de toute autre manière"). S’il est vrai que le
conseiller d’Etat Philippe Leuba a tenu les propos rapportés plus haut, il l’a
fait le 10 février 2019, soit le jour même du scrutin, d’une part, et en tant
que responsable politique, plus précisément en tant que chef du Département de
l’économie, de l’innovation et du sport, d’autre part. Ses propos ont donc été
émis avant que les recours que le Conseil d’Etat a été appelé à trancher
n’aient été déposés. Ils ne pouvaient donc porter, et ne portaient pas, sur
l’objet de la future procédure, à savoir sur l’éventuelle violation de la
garantie des droits politiques commise lors des actes préparatoires au scrutin.
Du reste, l’article du quotidien 24 Heures produit par le recourant ne fait
aucunement état, même succinctement, d’un quelconque problème de régularité du
scrutin. Dans ces conditions, on ne peut déduire des propos en cause qu’ils
traduisaient une prévention de leur auteur en relation avec une autre procédure
à venir, même si celle-ci pouvait aboutir à l’annulation du scrutin.
Mal fondé, le grief tiré de la prétendue partialité
du Conseil d’Etat doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3.
3.1              Le
recourant no 1 invoque en outre une violation de l’art. 119 al. 1 LEDP. Selon
lui, cette disposition prévoit deux délais, un relatif de trois jours dès la
connaissance de l’irrégularité, et un absolu de trois jours dès le scrutin. Or,
en l’occurrence, la municipalité ayant publié un communiqué de presse le 4
février 2019 faisant état d’un problème d’acheminement du matériel de vote
auprès de certains électeurs étrangers, c’est dès la prise de connaissance de
ce communiqué de presse que devait courir le délai relatif de trois jours, et
non dès le scrutin. Dans ces conditions, les recourants ne pouvaient attendre
le scrutin, et son résultat, pour déposer un recours. Leurs recours seraient donc
irrecevables, car tardifs.
Le Conseil d’Etat, dans sa réponse, conteste que le
délai de recours ait pu commencer à courir avant le résultat du scrutin, au
motif que l’échec des mesures correctrices prises par la municipalité et ses
conséquences n’ont été connues qu’à ce moment-là; il se réfère pour le surplus
au considérant IIb) de sa décision (cf. supra, Etat de fait, consid. P.).
3.2              Suivant le
principe énoncé à l'art. 117 al. 1 LEDP, toute contestation relative à la
préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation,
ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un
recours adressé, par lettre recommandée, au préfet si le recours a trait à un
scrutin communal.
Aux termes de l'art. 119 al. 1 LEDP, ce recours doit
être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au
plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la
notification de l'acte en cause. Selon l'exposé des motifs, l'art. 119 al. 1 LEDP
a introduit le principe du double délai pour le dépôt du recours, en conformité
avec la jurisprudence du Tribunal fédéral; il a réduit en outre le délai de six
à trois jours (BGC février 1989 p. 1495).
L'art. 119 al. 1 LDEP reprend en effet le régime des
délais de l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17
décembre 1976 (LDP, RS 161.1; CCST.2016.0002 du 9 juin 2016 consid. 3, confirmé
in TF 1C_322/2016 du 2 septembre 2016; CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 consid.
1f). D’après l’art. 77 al. 2 LDP, le recours doit être déposé par lettre
recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours,
mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la
feuille officielle du canton. Selon la jurisprudence constante rendue par le
Tribunal fédéral, le premier délai de trois jours est certes très court; mais
l’idée est que les irrégularités relatives aux actes préparatoires à une
votation ou à une élection (convocation du scrutin, envoi du matériel ou des explications
de vote, etc.), y compris au niveau communal, doivent être invoquées
immédiatement, dès la découverte du motif, et donc avant le scrutin, de manière
à ce qu’il puisse y être remédié avant la votation ou l’élection; le but, qui
correspond à l’intérêt public, est donc d’éviter dans toute la mesure du
possible d’obliger les citoyens à voter une seconde fois (TF 1C_100/2019 du 16
mai 2019 consid. 6.1 et les références citées; cf. en outre TF 1C_334/2014
du 24 septembre 2015 consid. 2.1; TF 1C_217/2008 du 3 décembre 2008 consid. 1;
ATF 121 I 1 consid. 3b, relatif à une disposition lucernoise similaire à l’art.
119 LEDP; 118 Ia 271 consid. 1d; cf. aussi ATF 140 I 338 consid. 4.4).
L’électeur qui veut faire valoir une telle irrégularité doit donc agir immédiatement;
s’il laisse passer le délai relatif de trois jours alors qu’on aurait pu
attendre de lui qu’il agisse dans ce délai, il perd le droit de demander
l’annulation de la votation ou de l’élection; il ne serait en effet pas
compatible avec le principe de la bonne foi qu’une irrégularité ne soit pas
invoquée dès qu’elle est connue et qu’elle ne le soit qu’une fois révélé le
résultat de la votation ou de l’élection (TF 1C_100/2019 du 16 mai 2019
consid. 6.1 et 6.2 et les références citées; TF 1C_334/2014 du 24
septembre 2015 consid.
2.1; ATF 121 I 1 consid. 3b; 118 Ia 271
consid. 1d et 1e; 110 Ia 176 consid. 2a, JdT 1986 I 130). Tel est également
l’avis de la doctrine unanime (cf. notamment: Dubey, op. cit., no 5439, p.
1193; Weber, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der Politischen Rechte,
Teil I, 2016, p. 46; Sägesser, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlagen,
Grundsätze und Rechtsfragen, in PJA 2014, pp. 924 ss, spéc.
938-939;
Grisel, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie
semi-directe en Suisse, 3
e
éd. 2004, pp. 138-139; Dillier,
Behördliche Information über Abstimmungsvorlagen, RFJ 2002, pp. 235 ss, spéc. 239).
Comme le relève Grisel, la question du
dies a quo
peut se révéler
délicate, et pourra par exemple résulter de la publication dans la feuille
officielle cantonale des directives gouvernementales sur la votation (op. et
loc. cit); une telle publication officielle ne peut cependant résulter de la "homepage"
de la commune, dont on ne saurait tirer de conséquences juridiques (Sägesser,
op. et loc. cit., et les réf.); d’après la jurisprudence du Tribunal fédéral,
ne sont du reste pas notoires les innombrables renseignements figurant sur
internet (ATF 138 I 1 consid. 2.4; cf. aussi ATF 143 IV 380 consid. 1.1.).
3.3
En
l’espèce, il n’est pas contesté ni contestable que les actes préparatoires au
scrutin du 10 février 2019 ont été entachés d’une irrégularité. Ensuite de
nombreux appels téléphoniques d’électeurs étrangers n’ayant pas reçu leur
matériel de vote, la commune s’est avisée, le 1
er
février 2019,
qu'un problème informatique avait privé de leur matériel de vote 1’937
électeurs étrangers remplissant les critères pour pouvoir voter sur les objets
communaux. Elle leur a donc adressé un courrier prioritaire le samedi 2 février
2019, et a diffusé, le lundi 4 février 2019, un communiqué de presse. Au vu des
principes jurisprudentiels exposés plus haut, et contrairement à ce que
soutient le Conseil d’Etat, il faut considérer que le délai de trois jours pour
adresser un recours au préfet pouvait commencer à courir avant la tenue du
scrutin, notamment pour les électeurs étrangers qui avaient reçu le 4 février
2019 le courrier de la commune du 2 février 2019, ainsi que pour ceux parmi les
électeurs de la commune qui avaient pris connaissance de l’irrégularité en
cause le 4 février 2019 par la presse ou la lecture du site internet de la
commune. En effet, à ces dates, ces personnes connaissaient l’irrégularité,
soit le motif de plainte au sens de l’art. 119 al. 1 LEDP. Il leur appartenait
dès lors d’agir immédiatement, dans les trois jours dès la découverte de ce
motif, sous peine de forclusion. A cet égard, il convient de relever que
l’émission d’un communiqué de presse par la municipalité ainsi que la diffusion
de celui-ci sur son site internet ne suffisait pas à considérer que les faits
ainsi relayés étaient notoires.
Il est vrai que ni la décision attaquée ni le
rapport du préfet ne constatent précisément quand chacun des recourants a
découvert l’irrégularité en cause. Au demeurant, il faut relever que le
recours-type, qui a été préparé par Me Sandra Genier à l’attention de François
Pochon, et que ce dernier a transmis aux autres recourants, n’était pas
individualisé et faisait partir le délai du 10 février 2019, si bien qu’il ne
contenait pas d’allégation précise à propos de ce fait précis.
Dans le cas présent, toutefois, il n’est pas
nécessaire d’instruire plus avant ce point de fait, ce que le recourant no 1 ne
requiert du reste pas. En effet, la décision attaquée retient que, parmi les
recourants, Ezio Vialmin a pris connaissance de l’irrégularité le jour du
scrutin, le 10 février 2019. Or, le recourant no 1 ne conteste pas ce fait, et
aucun élément au dossier ne permet à la cour de céans de douter de sa véracité
ou de l’infirmer. Par voie de conséquence, le recours d’Ezio Vialmin étant
recevable, et devant être admis en ce sens que la votation du 10 février 2019
est annulée (cf. infra consid. 4 et 8), tous les autres recours adressés au
préfet, de la compétence du Conseil d’Etat (art. 122 al. 2 LEDP), n’ont plus
d’objet. La question de leur recevabilité sous l’angle de l’art. 119 al. 1 LEDP
est donc indifférente.
En conclusion, même si le recourant no 1 a raison
quand il soutient que le point de départ du délai de trois jours pouvait courir
dès avant le scrutin, cette question reste sans incidence sur le sort de son
recours, l’art. 119 al. 1 LEDP ayant été respecté pour au moins un des
recourants.
4.
4.1              Enfin, le
recourant no 1 conteste le fait que l’irrégularité ait pu avoir une incidence
décisive sur le sort du scrutin. Il soutient que, si l’on tient compte des 146
étrangers qui ont quand même voté sur les 1'397 qui n’ont pas reçu
régulièrement leur matériel de vote, et du taux de participation des autres
étrangers de 25,54 %, ce sont selon lui 210 autres étrangers qui auraient par
hypothèse voté si le matériel de vote avait été acheminé
correctement (1'397 x 25,54 % - 146); il en déduit qu’il aurait fallu que
73 % de ces derniers votent oui pour contrebalancer la différence de 94 voix,
ce qu’il estime douteux.
4.2
L’art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des
citoyens: il garantit ainsi aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit
reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre
volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de
la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en
conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au
processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie
directe (
ATF 145 I 1
consid. 4.1;
134 I 78
consid. 4.3 et les références citées; TF 1C _338/2018 du 10 avril
2019, destiné à la publication, consid. 2.1). Parmi les règles qui doivent être
respectées dans le cadre des votations figurent celles de l’égalité de
traitement et de l’interdiction de discrimination qui revêtent une importance
particulière dans le cadre de l’exercice des droits politiques ; les
citoyens peuvent en déduire un droit à la composition régulière du corps
électoral, ce qui signifie que tous ceux qui y ont droit doivent pouvoir
prendre part de manière identique et régulière à la votation ou à l’élection
(ATF 136 I 352 consid. 3.4; 131 I 74 consid. 3.1; TF 1C_243/2011 du 15
septembre 2011 consid. 2.1; 116 Ia 359 consid. 3; 109 Ia 41 consid. 3;
Steinmann, in Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [éd.], Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2014, n° 7 ad art. 34
Cst., p. 780 et les références citées).
Lorsque des irrégularités sont
constatées, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation
constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du
vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité
des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la
possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été
viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en
considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas
contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation.
Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités
sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (
ATF
143 I 78
consid. 7.1;
138 I 61
consid. 4.7.2;
135 I 292
consid. 4.4). L'art. 120 al. 2 LEDP précise à ce
sujet qu'en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre
vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état
ont pu influencer de façon déterminante le résultat (cf. TF 1C_521/2017 du 14
mai 2018 consid. 3.1.3).
4.3
En
l’espèce, les actes préparatoires au scrutin communal du 10 février 2019 ont
été entachés d’une irrégularité, en ce sens que le matériel de vote destiné à
des électeurs étrangers ne leur a pas été acheminé dans le délai légal prévu en
cas de votation par l’art. 19 al. 1 LEDP (soit dans la quatrième semaine
précédant le scrutin). Comme l’irrégularité a été découverte neuf jours avant
le vote, il ne pouvait pas y être valablement remédié, sauf à repousser le
scrutin de manière à ce que le délai de quatre semaines puisse être respecté,
ce qui n’a pas été fait. Ainsi, et contrairement à ce que soutient le recourant
no 1, l’irrégularité a touché tous les 1'397 électeurs étrangers qui n’ont pas
reçu le matériel de vote à temps, y compris les 146 parmi eux qui se sont quand
même exprimé dans les urnes; en effet, ces personnes ont dû se procurer le
matériel de vote entre le 4 et le 10 février 2019 et, de ce fait, n’ont pas
bénéficié de conditions identiques, pour former leur opinion, à celles des
votants qui ont reçu le matériel de vote en temps utile. L’égalité de
traitement qui doit prévaloir entre les électeurs a donc été également violée
en ce qui les concerne.
Le recourant no 1 ne conteste pas que
l’irrégularité en cause ait été grave, mais seulement qu’elle ait pu avoir une
incidence sur le résultat. Toutefois, cette condition est en l’occurrence manifestement
remplie. En effet, il suffit de relever que l’irrégularité portait sur le
matériel de vote de 1’397 électeurs étrangers, et que l’écart entre les électeurs
favorables au projet (3'253) et ceux qui y étaient opposés (3'347) était de
seulement 94 voix. Si l’on applique aux 1’397 électeurs étrangers qui n’ont pas
reçu leur matériel de vote de manière régulière - savoir pas du tout ou pas à
temps pour se forger une opinion - le taux de participation au scrutin des
autres électeurs étrangers (25,54 %), on arrive à 356 voix d’écart (1'397 x
25,54 %). Il est donc évident que la violation a pu avoir une portée sur le
vote dans son ensemble.
Le moyen du recourant, qui
ne tient compte que d’une partie des personnes touchées par l’irrégularité,
doit être rejeté.
5.
En conclusion, le recours de Daniel Skawronski, mal fondé, doit être
rejeté.
Recours nos 2 à 7
6.
6.1              A titre
préjudiciel, les recourants nos 2 à 7 concluent à ce qu’ils puissent avoir
accès au dossier et à ce qu’une nouvelle publication de la décision du Conseil
d’Etat du 20 mars 2019,
in extenso
, soit ordonnée, qui fasse courir un
nouveau délai de recours. Ils invoquent une violation de leur droit d’être
entendu garanti par l’art. 29 Cst. ainsi qu’une violation de l’art. 123 al. 4
LEDP. Ils relèvent que le dispositif de la décision a été publié dans la FAO du
29 mars 2019 sans que tous les noms des recourants y figurent, d’une part, et
qu’eux-mêmes n’ont eu accès qu’à une version caviardée de la décision avant de
recourir, d’autre part. Ils précisent que, si les noms de tous les recourants
avaient été portés à leur connaissance, ils auraient pu remarquer que certains
d’entre eux devaient être au courant, avant la date du scrutin, du défaut
d’acheminement du matériel de vote; ils en déduisent qu’ils ont été privé de la
possibilité d’invoquer que le délai de trois jours pour faire valoir
l’irrégularité n’avait pas été respecté. Ils sollicitent donc de pouvoir
compléter leur recours, au besoin après qu’ils auront pu consulter le dossier,
et à tout le moins de pouvoir s’exprimer lors d’un second échange d’écritures.
Dans sa réponse, le Conseil d’Etat observe que les
recourants nos 2 et 4 à 7 n’ont pas formulé de demande de consultation du
dossier, et qu’il est donc étonnant qu’ils se plaignent d’un refus. Quant à la
recourante no 3, si elle a fait des demandes d’accès au dossier ou de
renseignements, elle les a émises alors qu’elle n’était pas partie à la
procédure en cours d’instruction par le Préfet, d’une part, et après que le
Conseil d’Etat avait rendu sa décision, d’autre part. Il en déduit que, dans
les deux cas, l’art. 29 al. 2 Cst. ne s’appliquait pas. Sa requête a néanmoins
été traitée sous l’angle de la loi sur l’information. Au surplus, les personnes
en ayant fait la demande ont été nanties des éléments principaux du dossier
(décision du Conseil d’Etat, rapport du Préfet, exemple de recours
admis) ; la recourante no 3 les a reçus le 27 mars 2019, soit avant même
la publication de la décision du 20 mars 2019 dans la FAO. Quant au fait que
certains documents ont été anonymisés, il ne constituait pas un obstacle à
l’exercice du droit de recours à la Cour constitutionnelle. L’autorité intimée
fait également remarquer qu’il est inexact d’affirmer, comme le font les
recourants, qu’ils n’auraient pas pu avoir connaissance de la motivation de la décision:
celle-ci a été non seulement communiquée aux personnes qui en ont fait la
demande, mais a été également mise à disposition sur le site de l’Etat de Vaud.
Au demeurant, au vu de la motivation des recours, très complète, il est
manifeste que les recourants ont pu disposer de l’ensemble des renseignements
utiles pour former recours en toute connaissance de cause. L’autorité intimée
en déduit qu’à supposer que le droit d’être entendu ait pu être invoqué après
le prononcé de la décision attaquée, il n’aurait pas été violé. Enfin, si par
impossible une telle violation avait eu lieu, elle pourrait être réparée dans
le cadre de la procédure de recours. Quant à la prétendue violation de l’art.
123 al. 4 LEDP, l’autorité intimée observe que cette disposition n’exige pas
que le nom des recourants soient mentionnés dans le dispositif des décisions ni
que les motifs soient reproduits dans la publication officielle.
6.2
Le droit d'être entendu des parties garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour celles-ci – et uniquement
celles-ci - de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1;
142 II 48 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu des
parties vaut aussi bien pour les procédures judiciaires que pour les procédures
administratives (ATF 137 I 305 consid.
2.4; 131 I 91
consid. 3.1; Steinmann, op. cit., no 43 ad art. 29 Cst., p. 662).
La notion de "parties" au
sens de l’art. 29 al. 2 Cst. comprend toute personne dont les droits et
obligations doivent ou peuvent être touchés par la décision à prendre, soit à
celle dont l’acte d’autorité visé va ou risque d’affecter directement la situation
juridique de manière individuelle et concrète (cf. ATF 129 I 232 consid. 3.2;
Dubey, op. cit., no 4014, p. 797 et les références citées). La question de
savoir si une personne dispose concrètement de la qualité de partie se juge
selon chaque ordre procédural en cause (Waldmann, op. cit., no 11 ad art. 29
Cst. et les références citées), soit en particulier au niveau fédéral par
l’art. 6 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021) et au niveau cantonal vaudois par l’art.
13 LPA-VD. Selon cette disposition, ont qualité de partie en procédure
administrative vaudoise: a) les personnes susceptibles d’être atteintes par la
décision à rendre et qui participent à la procédure; b) les personnes ou
autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie; c) les personnes qui
disposent d’un moyen de droit à l’encontre de la décision attaquée; et d) les
personnes intervenant dans une procédure d’enquête publique ou de consultation.
Aux termes de l’art. 14 LPA-VD, l’autorité peut, d’office ou sur requête,
appeler en cause ou autoriser l’intervention de personnes qui pourraient avoir
la qualité de partie au sens de l’art. 13 LPA-VD.
Si, pour garantir le droit d'être
entendues des parties, l'autorité doit les informer du contenu de leur dossier
et le tenir à leur disposition, elle ne doit pas systématiquement les inviter à
venir le consulter (TF 2C_32/2017 du 22 décembre 2017 consid. 2.4; TF
1C_51/2013 du 9 août 2013). D’après l’art. 35 LPA-VD, les parties et leurs
mandataires peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (al. 1);
la loi sur l’information n’est pas applicable à la consultation des dossiers en
cours de procédure (al. 2); la consultation a lieu au siège de l’autorité
appelée à statuer (al. 3); l’autorité peut délivrer des copies des pièces,
contre émolument (al. 4).
Par exception au principe de la nature
formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée
comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement
devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que
l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et
les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois
que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas
particulièrement grave (
ATF 137 I 195
consid. 2.3.2;
133
I 201
consid. 2.2;
132 V 387
consid. 5.1).
6.3
6.3.1           En l’espèce,
les recourants nos 2 à 7 invoquent la violation de leur droit d’être entendu,
mais n’expliquent pas en quoi ils auraient eu la qualité de partie lors de la
procédure qui s’est déroulée devant le Préfet et le Conseil d’Etat.
De fait,
il faut constater qu’aucun des recourants nos 2 à 7 n’était partie à la
procédure précédente, ni n’a requis formellement, par écrit (cf. art. 27 al. 1
LPA-VD), à être admis à intervenir comme partie en application de l’art. 14
LPA-VD. En particulier, aucun de ces recourants n’a indiqué au Conseil d’Etat
qu’il disposait d’un moyen de droit à l’encontre de la décision attaquée (cf.
art. 13 let. c LPA-VD) et que, pour ce motif, il requerrait d’être considéré
comme partie et à avoir accès au dossier (cf. art. 14 LPA-VD). En conclusion,
n’étant pas parties à la procédure précédente au sens de l’art. 13 LPA-VD, ils
n’étaient pas titulaires du droit d’être entendu dans cette procédure. Partant,
l’art. 29 Cst, ne leur étant pas applicable, il ne pouvait être violé.
Certes, après que la décision du 20 mars 2019 eut
été prise, la recourante no 3 a demandé par courrier du 23 mars 2019 au
Conseil d’Etat à recevoir la liste des recourants, une copie des recours, le
rapport du Préfet ainsi que les motifs de la décision. Elle n’a toutefois pas
exposé à l’autorité à quel titre et dans quel but elle entreprenait cette
démarche; en particulier, à aucun moment elle a expliqué qu’elle entendait
éventuellement recourir contre la décision du 20 mars 2019. Au contraire, elle
s’est contentée d’invoquer que "dans le contexte actuel il est
important pour nous d’avoir accès à ses informations"; puis, après que
l’autorité lui a adressé, le 27 mars 2019, le rapport du préfet et la décision
anonymisée, elle a réitéré sa demande par courriel au SJL en sa "qualité
de conseillère communale" devant répondre à des appels "de citoyens
(…) qui s’inquiètent". Enfin, si dans son courrier du 5 avril 2019, la
recourante no 3 a énuméré à l’attention de l’autorité les démarches qu’elle
avait entreprises, elle n’a pas non plus indiqué, même très implicitement,
qu’elle entendait recourir contre la décision, ni
a fortiori
sollicité à
ce titre formellement la production de la liste des recourants dans un ultime
délai. Ainsi, au vu de la teneur de ces courriers, et en l’absence de demande
formelle ou à tout le moins d’un exposé au sujet de ses droits et obligations
pouvant être touchés dans le cadre d’un futur recours, l’autorité intimée
pouvait de bonne foi partir du principe que l’intéressée n’avait pas requis à
être autorisée à intervenir en procédure en application de l’art. 14 LPA-VD. Du
reste, la recourante no 3 ne prétend pas que l’autorité aurait violé l’art. 14
LPA-VD.
De toute façon, le droit d’être entendu des parties
ne porte que sur les éléments de fait pertinents, soit ceux qui sont propres à
influer sur la décision à prendre. Or, comme l’a souligné l’autorité intimée,
la recourante no 3 a reçu, avant même que la décision du 20 mars ne soit
publiée, une copie des documents qu’elle avait demandés. Il est vrai que tous
les noms des recourants n’y figuraient pas, la décision en cause ayant été
anonymisée. Toutefois, comme on l’a vu plus haut (cf. consid. 3.3), le fait que
le délai de trois jours n’aurait pas été respecté pour certains des recourants
(dont les noms étaient caviardés dans l’exemplaire adressé le 27 mars 2019 à la
recourante no 3 par l’autorité, voire sur la version de la décision parue sur
le site internet de l’Etat le 29 mars 2019) est indifférent, puisque ce délai a
été respecté pour un recourant au moins.
Enfin, et comme le relève également à bon droit
l’autorité intimée, les recourants nos 2 à 7 ont été en mesure de recourir, et
certains d’entre eux ont même usé de leur droit de répliquer. Il leur était au
surplus loisible de consulter, notamment aux fins de déposer leurs observations
complémentaires, le dossier produit par le Conseil d’Etat en mains de la
présente cour, qui contient la liste des personnes ayant recouru auprès du
Conseil d’Etat. Ils ne l’ont pas fait. Il leur était également loisible de
requérir l’audition de témoins, ce qu’ils n’ont pas non plus fait.
Quant à l’art. 123 al. 4 LEDP, il prévoit que, outre
la notification aux parties, les décisions font l’objet d’une publication
officielle. Il ne ressort pas de cette disposition, ni d’aucune norme
cantonale, que la publication officielle devrait s’étendre aux motifs de la décision
et en particulier au rubrum de celle-ci, qui comporterait le nom de toutes les
parties. Si une personne qui n’est pas partie à la procédure – et donc qui ne
s’est pas vu notifier la décision directement - entend obtenir ces motifs, il
lui incombe de les demander expressément à l’autorité concernée, en faisant
valoir (au minimum) qu’elle est atteinte par cette décision et qu’elle entend
la contester dans un recours. Or, comme déjà dit, en l’occurrence aucun des
recourants n’a entrepris cette démarche. Ils ne sauraient donc se défausser en
invoquant une violation de l’art. 123 al. 4 LEDP.
Au vu de ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs à une violation de leur droit d’être entendu durant la procédure
précédente, d’une part, et de l’art. 123 al. 4 LEDP, d’autre part, sont mal
fondés et doivent être rejetés.
6.3.2           Dans la
procédure qui se déroule devant la Cour constitutionnelle, les recourants no 2
à 7 ont en revanche indéniablement la qualité de partie. L’accès au dossier
complet leur était donc libre, et ne nécessitait pas d’autorisation préalable
qui devait être donnée à titre incident. Il était ainsi sans autre loisible aux
recourants, jusqu’à la clôture de l’instruction, donc y compris à l’appui de
leur réplique, de venir consulter le dossier au greffe à tout moment, de tirer
copie de toutes les pièces qu’ils jugeaient utiles, sans avoir à en requérir le
droit.
6.3.3           En
conclusion, les conclusions préjudicielles sont rejetées, dans la mesure où
elles sont recevables.
7.
7.1              Les
recourants nos 2 à 7 invoquent l’arbitraire (art. 9 Cst.) dans l’établissement
des faits. Ils soutiennent qu’il est invraisemblable qu’il y ait un recourant
parmi tous ceux qui ont recouru qui n’ait pas eu connaissance du défaut
d’acheminement du matériel de vote avant la tenue du scrutin, la municipalité
ayant publié un communiqué de presse dans les journaux et sur sa page internet.
Ils font grief au Conseil d’Etat d’avoir pris "pour argent comptant"
les déclarations des recourants à cet égard. Ce faisant, il aurait violé son
devoir d’instruction. Les recourants soutiennent en outre que c’est à tort que
le Conseil d’Etat a constaté que les tous les autres recourants n’avaient pris
connaissance de l’irrégularité que le 10 février 2019 seulement. Sur ce point
également, des mesures d’instruction auraient dû être diligentées.
Dans sa réponse, le Conseil d’Etat conteste tout
arbitraire dans l’établissement des faits. Il relève d’abord que, contrairement
à ce que soutiennent les recourants nos 2 à 7, il n’a pas constaté dans sa
décision que les recourants n’avaient découvert l’irrégularité que le jour de
la votation, mais que ce n’est que ce jour-là que les citoyens de la commune,
et en particulier les recourants, "ont pu prendre la mesure de
l’importance de l’irrégularité liée à ce problème d’acheminement du matériel de
vote" et de son "impact significatif sur la participation au scrutin
d’une part importante des électeurs étrangers" (cf. décision attaquée
consid. IIb)). Ce n’est pas le fait que l’un des recourants ait déclaré ne pas
être au courant de l’irrégularité avant le jour du vote qui est déterminant
pour l’autorité intimée, mais bien son analyse selon laquelle l’échec des
mesures correctrices prises par la Municipalité de Montreux et ses conséquences
sur le taux de participation n’ont été connus que le jour du scrutin, et que le
délai de trois jours dès la connaissance du motif de plainte a donc commencé à
courir dès le 10 février 2019, jour du dépouillement.
7.2
L'appréciation
des preuves et l'établissement des faits sont arbitraires au sens de l’art. 9
Cst. lorsque le juge s'est manifestement mépris sur le sens et la portée d'un
moyen de preuve, lorsqu'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un
moyen important propre à modifier la décision attaquée, ou encore lorsqu'il a
tiré des déductions insoutenables à partir des éléments recueillis (ATF 141 IV
369 consid. 6.3;
140 III 264
consid. 2.3;
136 III
352
consid. 4.2). Le recourant ne peut pas se borner à
contredire les constatations litigieuses par ses propres allégations ou par
l'exposé de sa propre appréciation des preuves; il doit indiquer de façon
précise en quoi ces constatations sont contraires au droit ou entachées d'une
erreur indiscutable, c'est-à-dire arbitraires au sens de l'art. 9 Cst (
ATF
133 II 249
consid. 1.2.2).
7.3
En
l’espèce, contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’autorité intimée
n’a pas constaté (dans les faits) que l’ensemble des personnes ayant recouru
devant elle avaient pris connaissance de l’existence de l’irrégularité le jour
de la votation, mais a considéré que ce n’est que ce jour-là qu’elles avaient
pu prendre la mesure de l’irrégularité. Elle en a tiré la conclusion
(juridique) que le délai de trois jours commençait à courir le 10 février 2019,
pour tous les recourants. Dans ces conditions, l’autorité intimée n’a pas
instruit de manière systématique la question de la date de la prise de
connaissance du défaut d’acheminement, par chacun des recourants, puisqu’elle
est partie du principe que cette question était sans portée. Sur ce plan, il
n’y a donc pas d’arbitraire dans la constatation des faits.
S’agissant d’Ezio Vialmin, l’autorité
intimée a indiqué qu’il ressortait des déclarations qu’il avait faites lors de
son audition par le Préfet du 7 mars 2019 qu’il n’avait pas eu connaissance
avant le 10 février 2019 du problème d’acheminement du matériel de vote. Ce
fait est confirmé par le procès-verbal de l’audition de l’intéressé au dossier,
qui a été reproduit plus haut (cf. état de fait, consid. L); en outre, ce
dernier a apposé sa signature au pied de ce procès-verbal. Dans ces
circonstances, c’est sans aucun arbitraire que l’autorité intimée pouvait tenir
le fait en cause comme établi. Les recourants remettent en cause la véracité de
cette déclaration, et soutiennent que le Préfet aurait dû diligenter d’office
des mesures d’instruction sur ce point, la question étant déterminante. Cet
argument est mal fondé. En effet, dès lors que l’autorité intimée pouvait
estimer de bonne foi que les preuves qui lui étaient présentées – en
l’occurrence une audition par le Préfet protocolée et signée – lui avaient
permis de former sa conviction sur le fait en cause, elle n’avait pas à
ordonner d’office d’autres mesures d’instruction, ce d’autant qu’elle estimait
que ce fait n’avait qu’une portée subsidiaire.
L’argument tiré de la constatation arbitraire des
faits par l’autorité intimée est donc mal fondé.
8.
8.1
Les
recourants nos 2 à 7 invoquent une violation de l’art. 119 al. 1 LEDP et une
application arbitraire de cette disposition. Ils font valoir que c’est à tort
que l’autorité intimée a considéré que le délai (relatif) de trois jours pour
recourir posé par l’art. 119 al. 1 LDEP commençait à courir dès le jour du
dépouillement du scrutin. Cette interprétation contrevient selon eux de manière
claire à la lettre de cet article, qui se réfère à "la découverte du motif
de plainte", et non à l’ampleur de l’irrégularité; au demeurant, ils
relèvent que l’ampleur de l’irrégularité était parfaitement connue dès le 4
février 2019, puisqu’à cette date, la municipalité a communiqué le nombre de
bulletins omis (soit 1'397). Ladite interprétation contreviendrait aussi au but
de la loi, et viderait en pratique le délai relatif de trois jours de sa
substance, puisqu’il n’est jamais possible d’appréhender précisément lors de la
découverte d’une irrégularité les incidences de celle-ci sur un scrutin. Selon
les recourants, cela reviendrait à légitimer d’attendre la communication des
résultats, et donc de ne recourir qu’en fonction de ceux-ci. Le raisonnement
proposé serait donc ainsi insoutenable dans son résultat.
8.2              Les
arguments des recourants nos 2 à 7 relatifs à l’art. 119 al. 1 LEDP sont
similaires, même si plus développés, que ceux du recourant no 1. Ce qui a été
dit plus haut pour le recours no 1, soit l’exposé des principes légaux et
jurisprudentiels valables pour les art. 119 LEDP et 77 al. 2 LDP (cf. consid.
3.2) et leur application au cas d’espèce (cf. consid. 3.3), s’applique ainsi
entièrement
mutatis mutandis
aux recourants nos 2 à 7. Il faut ainsi
donner acte à ceux-ci que l’interprétation de l’autorité intimée au sujet du
point de départ du délai relatif de trois jours n’est pas correcte.
Cela étant, cela n’implique pas encore que la
décision d’annuler la votation soit matériellement fausse. En effet, comme déjà
exposé plus haut dans l’examen du recours no 1, il suffit que l’un des recours
soit recevable pour que la votation puisse être annulée, si les conditions
d’une telle annulation sont remplies (cf. consid. 3.3); or, comme on l’a également
vu plus haut pour le recours no 1, ces conditions sont remplies (cf. consid.
4), ce que les recourants nos 2 à 7 ne contestent du reste pas. Comme pour le
recours no 1, il faut en conclure que la violation de l’art. 119 al. 1 LEDP
pour une série de recourants reste sans incidence sur le sort du litige.
9.
9.1              Dans un
dernier argument, les recourants nos 2 à 7 invoquent la violation du principe
de la bonne foi et de l’art. 3 al. 2 CC par Ezio Vialmin. Ils soutiennent que,
en période de campagne en vue d’un scrutin, on peut raisonnablement attendre de
tout électeur désireux d’exercer sérieusement son droit de vote qu’il
s’informe, non seulement en étudiant la brochure explicative, mais en se tenant
"également informé des actualités connexes au scrutin"; ils en
déduisent que les "personnes ayant recouru à l’encontre du scrutin du 10
février 2019 auraient dû, comme tout électeur, être au courant de
l’irrégularité invoquée bien avant la communication des résultats, s’ils
avaient fait preuve de l’attention que les circonstances permettaient d’exiger
d’eux".
9.2              Il ne faut
pas confondre la bonne foi de l'art. 3 CC (
guter Glaube
) avec les règles
de la bonne foi de l'art. 2 al. 1 CC (
Handeln nach Treu und Glauben
).
La bonne foi de l'art. 3 CC suppose d'apprécier la
situation d'une personne agissant en présence d'une irrégularité juridique,
alors que les règles de la bonne foi de l'art. 2 al. 1 CC supposent de
déterminer quelle attitude loyale est exigée de chaque personne qui est en
relation juridique avec une autre, la loyauté étant appréciée de façon
objective, du point de vue d'un tiers, l'impression subjective de "bien
faire" important peu (ATF 143 III 653 consid. 4.3.3; Steinauer, Le titre
préliminaire du Code civil, TDPS vol. II/1, 2009, n. 798 s.; Hausheer/Jaun,
Die Einleitungsartikel des ZGB
, nos 6 ss ad art. 3 CC).
En vertu de l'art. 3 al. 1 CC, la bonne foi est
présumée, lorsque la loi en fait dépendre la naissance ou les effets d'un
droit. Cette présomption dispense la personne qui se prévaut de sa bonne foi,
et qui devrait normalement l'établir si l'art. 8 CC s'appliquait, de la prouver
(Steinauer, op. cit., n. 811 p. 307; Steinauer/Bieri, in Pichonnaz/Foëx (éd.), Commentaire
romand, Code civil, vol. I, 2010, no 26 ad art. 3 CC). La partie adverse peut
combattre cette présomption en apportant la preuve du contraire, c'est-à-dire
en établissant que l'intéressé était de mauvaise foi. Cette preuve vise un fait
interne qui ne peut être établi qu'à partir de circonstances extérieures, par
exemple une communication faite à l'intéressé; elle relève du fait (ATF 143 III
653 consid. 4.3.3; TF 4A_474/2014 du 9 juillet 2015 consid. 6.2.2). Celui
qui est subjectivement de bonne foi peut être déchu du droit d'invoquer la
protection légale attachée à sa bonne foi parce qu'il n'a pas fait preuve de
l'attention que les circonstances permettaient d'exiger de lui (art. 3 al.
2 CC). Dans ce cas, le débat ne se place plus sur le terrain de la preuve et du
fait, mais sur celui du droit à la protection de la bonne foi (ATF 131 III 418
consid. 2.3.1 p. 421; Steinauer/Bieri, op. cit., no 34 ad art. 3 CC et la
note 57). La mesure de l'attention exigée par les circonstances, au sens de
l'art. 3 al. 2 CC, est une notion soumise à l'appréciation du juge (art. 4 CC;
ATF 122 III 1 consid. 2a/aa p. 3). Le juge applique d'office l'art. 3 al. 2 CC:
dans son appréciation juridique du degré de l'attention commandée par les
circonstances, il doit prendre en considération l'ensemble de la situation
concrète et appliquer des critères objectifs (ATF 143 III 653 consid. 4.3.3; 119
II 23 consid. 3c/aa p. 27).
9.3              En
l’espèce, autant qu’on puisse saisir leur argument en rapport avec l’art. 3 al.
2 CC, les recourants nos 2 à 7 tentent de remettre en cause le bien-fondé de la
déclaration d’Ezio Vialmin au Préfet.
Toutefois, de deux choses l’une: soit les recourants
entendaient participer à la procédure devant l’autorité intimée, et en
particulier à l’instruction faite par le Préfet, et il leur incombait de
requérir d’être admis à intervenir en application de l’art. 14 LPA-VD; soit,
s’ils ne participaient pas à l’instruction de la cause en première instance, et
qu’ils contestaient le bien-fondé des faits retenus par l’autorité, ils
devaient au moins requérir la mise en œuvre de moyens de preuve devant la Cour
constitutionnelle, ce qui leur était loisible de faire (cf. art. 27 al. 3 et 29
LPA-VD, applicables par renvoi des art. 123e LEDP, 12 al. 2 et 19 LJC). Or, en
l’espèce, ni le recourant 1, ni les recourants nos 2 à 7 n’ont requis de
mesures d’instruction en deuxième instance, en particulier l’audition d’Ezio
Vialmin.
Dans ces circonstances, le fait constaté par
l’autorité, selon lequel Ezio Vialmin a connu le motif de la plainte le 10
février 2019, ne peut pas être remis en cause, et ce d’autant qu’aucun élément
du dossier ne vient le contredire, ou est propre à le mettre en doute. En
particulier, il ne ressort pas du dossier qu’Ezio Vialmin serait un conseiller
communal.
Quant à l’argument des recourants, tiré faussement
de l’art. 3 al. 2 CC, il revient en réalité à soutenir que le défaut
d’acheminement du matériel de vote à 1'397 électeurs étrangers de la commune de
Montreux était, dès le 4 février 2019, un fait notoire pour tous les électeurs
de Montreux, donc y compris pour Ezio Vialmin. Une telle conception ne saurait
bien évidemment pas être suivie. Encore une fois, si les recourants entendaient
contester le fait en cause constaté par l’autorité intimée, il ne leur
suffisait pas d’affirmer que ce fait n’est pas crédible, mais ils se devaient
de requérir la mise en œuvre de mesures d’instruction susceptibles de
l’infirmer. Or, ils ne l’ont pas fait.
10.
Les recours nos 2 à 7, qui ne contestent pour le surplus pas que
l’irrégularité soit grave et qu’elle justifie l’annulation de la votation,
doivent ainsi également être rejetés.
11.
En définitive, les recours doivent être rejetés, et la décision prise
par le Conseil d’Etat le 20 mars 2019 doit être confirmée en tant qu’elle
prononce l’annulation de la votation communale du 10 février 2019.
En application de l’art. 121a al. 1 et 4 LEDP,
auquel l’art. 123e LEDP renvoie, la procédure est en principe gratuite, sauf si
témérité ou légèreté, et il n’est pas alloué de dépens. L’arrêt est donc rendu
sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Conseil d’Etat du 20 mars 2019 est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 août 2019
Le président:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.