vd_omni · GE.2013.0123 · 2014-02-14 · fr

AX.________, BX.________ c/MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS | Recours contre un refus de naturalisation ordinaire, refus fondé sur des connaissances insuffisantes de la Suisse, dans les matières civique, historique et d'actualité. S'agissant de la naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (c. 1). En l'espèce, le dossier est muet sur les questions posées aux recourants et sur les réponses apportées. Il est ainsi impossible de déterminer si les appréciations négatives portées dans les matières précitées étaient justifiées, ou non. La décision attaquée doit être annulée, faute de motivation suffisante (consid. 3). En revanche, la municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en considérant que des connaissances lacunaires dans les matières précitées justifient de refuser la naturalisation en dépit d'une bonne intégration sur d'autres plans. La conclusion des recourants tendant en substance à ce que le tribunal ordonne à l'autorité intimée, sur la base de l'état actuel du dossier, de poursuivre la procédure de naturalisation, est ainsi mal fondée. Renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une nouvelle audition, faisant l'objet d'un procès-verbal contenant au moins de manière succincte les questions posées et les réponses données (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2014 GE.2013.0123

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 février
2014
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
MM. Guy
Dutoit et Claude Bonnard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourants
1.
AX.________,
2.
BX.________,
tous deux
à Yverdon-les-Bains et représentés par Me Hüsnü YILMAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
MUNICIPALITE
D'YVERDON-LES-BAINS,
Objet
Naturalisation
Recours AX.________ et BX.________ c/
décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27 mai 2013 (refus de
naturalisation)
Vu les faits suivants
A.
BX.________ est né le ******** en Turquie, pays
dont il est ressortissant. Il est père de deux filles nées en 1979 et 1983 en
Turquie, issues de son premier mariage. En 1985, il est entré dans le canton de
Vaud, seul, et n'a plus quitté la Suisse. Sa première épouse, dont il divorcera
en 1997, et leurs deux filles n'ont vécu en Suisse auprès de lui que quelques
mois en 1993 et sont reparties dans leur pays d'origine. Il est domicilié à
Yverdon-les-Bains depuis 1991.
AX.________, ressortissante turque née
Y.________ le 20 novembre 1964, a quitté son pays en 1986 pour s'établir en
Allemagne. Elle a rejoint BX.________ le 1
er
décembre 1997 à
Yverdon-les-Bains et a été inscrite au Contrôle des habitants à
Yverdon-les-Bains. Elle a néanmoins vécu à 1******** (D) jusqu'en 2001.
BX.________ et AX.________ se sont
mariés le 12 décembre 1997 à Yverdon-les-Bains. Ils ont deux enfants communs, Z.________
et A.________, nés à 1********, respectivement en 1994
et 1998. Naturalisés
suisses, ces deux fils sont bourgeois d'Yverdon-les-Bains depuis 2010.
Les époux X.________ sont
titulaires d'un permis d'établissement.
B.
Les époux X.________ ont déposé en 1999 une
première demande de naturalisation suisse dans le canton de Vaud, qui n'a pas
abouti par manque de connaissance de la langue française.
C.
Le 28 septembre 2011, les époux X.________ ont
déposé une deuxième demande de naturalisation suisse, également dans le canton
de Vaud, qu'ils ont motivée comme suit:
"
Nous vivons
depuis longtemps en Suisse, nous sommes très bien intégrés, nous avons deux
enfants de nationalité suisse, nous espérons vivre le reste de nos jours en
Suisse et voulons participer à l'évolution du pays et prendre place sur son
avenir et avoir le droit de voter.
"
Les époux X.________ ont un casier
judiciaire vierge. Ils ne font pas l'objet de poursuites et ne sont pas sous le
coup d'actes de défaut de biens. Ils n'ont donné lieu à aucune plainte. BX.________
travaille en qualités d'opérateur sur une chaîne de production industrielle, de
cariste et de concierge pour le compte de la même entreprise depuis 1995. Quant
à son épouse, elle exerce une activité de conciergerie dans l'immeuble où la
famille X.________ habite.
Etabli dans le cadre de la
procédure de naturalisation, le rapport d'enquête de la police municipale d'Yverdon-les-Bains
du 16 janvier 2012 indique:
"
(…)
Adaptation aux
conditions suisses:
Le requérant, qui
semble adapté à nos us et coutumes, comprend bien notre langue, mais ne
s'exprime pas au moyen de phrases complètes. Son épouse quant à elle comprend très
peu le français et a moult peine à s'exprimer; par contre, ayant vécu de
nombreuses années en Allemagne, elle parle selon ses dires couramment
l'allemand.
(…)
Participation
à des sociétés ou à des associations:
Le demandeur est
membre du "B.________" à Yverdon-les-Bains, et également bénévole au
sein du "C.________"; son épouse est membre de la "Fondation D.________"
à Yverdon-les-Bains.
(…)
"
Le 16 juillet 2012, la municipalité
a informé les intéressés qu'ils seraient prochainement convoqués à une audition
par la Commission communale de naturalisation (ci-après: la commission). Une
documentation générale pour la préparation à l'audition, ainsi que l'ouvrage
"
Institutions politiques suisses
" de Mix & Remix leur a
été remis. Le 10 octobre 2012, les époux X.________ ont été convoqués à
l'audition en cause; leur attention était attirée sur le fait qu'ils devraient
y témoigner de bonnes connaissances en français, instruction civique, histoire
et géographie de la Suisse.
Le 12 novembre 2012, la commission a
procédé à leur audition. Les formulaires de résultats des auditions ont été
ainsi remplis:
S'agissant de BX.________:
S'agissant de AX.________:
Par courrier du 28 novembre 2012,
intitulé "
votre procédure de naturalisation - suspension
", les
requérants ont été informés que leurs connaissances générales de la Suisse
avaient été considérées comme manifestement insuffisantes. Dès lors, la
commission les invitait à se préparer en vue d'une nouvelle audition, en
approfondissant leur connaissances. Elle leur indiquait que des cours de
préparation à l'audition était organisés par Caritas. Le 13 mars 2013, la
commission les a convoqués, rappelant encore une fois qu'ils devraient témoigner
de bonnes connaissances en français, instruction civique, histoire et
géographie de la Suisse Menée le 15 avril 2013, l'audition a donné les
résultats suivants:
S'agissant de BX.________:
S'agissant de AX.________:
D.
Par décision du 27 mai 2013, intitulée "
votre
dossier de naturalisation - fermeture
", la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a refusé d'octroyer à BX.________ et AX.________ la
bourgeoisie d'Yverdon-les-Bains au motif que leurs "
connaissances
générales de la Suisse
" s'avéraient "
manifestement
insuffisantes
". En conséquence, la municipalité les informait de
l'arrêt de la procédure et de la fermeture de leur dossier. Elle précisait
qu'ils conservaient la possibilité de reprendre la démarche dans une année.
E.
Par acte du 27 juin 2013, AX.________ et BX.________,
sous la plume de leur avocat, ont saisi la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre le refus du 27
mai 2013 de la municipalité de leur octroyer la bourgeoisie. Ils ont conclu,
avec dépens, à l'annulation de cette décision et au renvoi de leur dossier à la
municipalité pour nouvelle décision.
En substance, les recourants se
plaignent sur la forme d'un défaut de motivation de la décision attaquée. Sur
le fond, ils considèrent qu'ils disposent de connaissances suffisantes de la
Suisse et qu'ils font preuve d'une intégration réussie, de sorte que la
municipalité a violé le droit fédéral et cantonal, ainsi qu'abusé de son pouvoir
d'appréciation, en refusant de leur octroyer la bourgeoisie communale.
F.
Dans sa réponse du 13 août 2013, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le 28 octobre 2013, les recourants
ont déposé une réplique et fourni un second bordereau de pièces (attestations de
D.________, de leurs voisins et de l'entraîneur de football de l'un de leur
fils).
Le 20 décembre 2013, l'autorité
intimée a dupliqué.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Est litigieux le refus de naturalisation au
niveau communal.
a) L'art. 38 Cst. dispose que la
Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits
de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la
perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration
dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la
naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de
naturalisation (al. 2).
Selon l'art. 15 al. 1 de la loi
fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité
suisse (LN; RS 141.0), l
’étranger ne peut
demander l’autorisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont
trois au cours des cinq années qui précèdent la requê
te.
Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de
l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation.
On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté
suisse (let. a),
s’est accoutumé au mode de
vie et aux usages
suisses (let. b),
se conforme à l’
ordre juridique suisse (let.
c) et
ne compromet pas la sûreté intérieure ou exté
rieure de la Suisse (let. d). A teneur de l'art. 15b LN, tout rejet d'une
demande de naturalisation doit être motivé (al. 1). Une demande de
naturalisation ne peut être rejetée par les électeurs que si elle a fait
l'objet d'une proposition de rejet motivée (al. 2).
L'art. 8 de la loi du 28 septembre
2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander
la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions
d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir
résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être
domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir
ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit
grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne
réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa
connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son
attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
D
'après
l'art. 13 LDCV, la municipalité peut nommer une commission des
naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1).
Cette commission doit
alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le
cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al.
2).
La
commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au
moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la
municipalité (al. 4).
L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir
contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité
statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1).
Si elle estime que les conditions
de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et
d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la
bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le
candidat en est informé (al. 2).
La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité
cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3).
Si elle estime que les
conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette
la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des
voies de droit (al. 4).
Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais
pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le
candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant,
s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa
demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la
procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que
toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate,
après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5). Enfin,
l'art. 15 LDCV ajoute que le candidat qui présente une nouvelle demande dans
l'année qui suit une décision communale négative n'a pas besoin de remplir une
nouvelle formule officielle.
La Ville d'Yverdon-les-Bains s'est
dotée d'un règlement communal sur l'acquisition et la perte de sa bourgeoisie,
approuvé le 6 octobre 2005 par le département compétent (ci-après: le règlement
communal). Selon l'art. 3 de ce règlement, le candidat doit avoir résidé à
Yverdon-les-Bains deux ans au moins, dont l'année précédant la demande. L'art.
9 stipule notamment que la Commission des naturalisations procède à l'audition
en présence d'un membre de la municipalité au moins. Le membre de la
municipalité préside l'audition. La Commission remet un préavis écrit, détaillé
et motivé à la municipalité qui décide. L'art. 10 a la teneur suivante:
Art. 10.- Contenu matériel de la décision
La décision municipale est motivée et porte sur l'intégration du
candidat à la Suisse et à la communauté vaudoise et yverdonnoise, notamment par
a)      sa connaissance de la langue française,
b)      sa connaissance du pays, du canton de Vaud et
d'Yverdon-les-Bains,
c)      sa connaissance de ses institutions,
d)      sa connaissance de ses habitants et de leurs mœurs et
coutumes,
e)      son intégration socioprofessionnelle,
f)       sa bonne
réputation et son respect de l'ordre juridique sur le territoire de la commune.
b) aa) Selon l'art. 98 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD), le
recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents (let. b).
bb) A teneur de l'art. 50 al. 1
Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse
en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de
décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la
faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore
dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour
être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche
communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et
l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 138 I 143
consid. 3.1, 242 consid. 5.2; 137 I 235 consid. 2.2; 136 I 265 consid. 2.1; 135
I 43 consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 130; 129 I 410 consid. 2.1 p.
412 ss). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst./VD
qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une
autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette
énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement
l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la
protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la
loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités
communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont
propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces
attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la
bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale
dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie
communale (CDAP, arrêt GE.2008.0124 du 5 septembre 2008).
cc) Dans l'examen des questions
juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de
recours prend en considération que les communes appliquent de manière
indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques
indéterminées consacrées par la loi. Elle doit néanmoins vérifier que
l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques
indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et
fédéral (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2).
Ainsi, lorsqu'elles sont saisies
d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent
d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à
la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent
respecter. Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas
correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en
contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité (ATF
137 I 235 consid. 2.4; 129 I 232 consid. 3.3 et 3.4.2 et les réf. citées).
Toutefois, la garantie de l'accès à
un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une
autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office.
Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut
ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de
l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale
d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la
nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une
autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2).
En matière de naturalisation,
l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation
de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder
néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid.
2.5).
2.
Les recourants se plaignent d'une insuffisance
de motivation de la décision attaquée et, partant, d'une violation de leur
droit d'être entendus.
a) Le droit à la motivation d’une
décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du
droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2; 120 Ib 379
consid. 3; 119 Ia  136 consid. 2). La jurisprudence en déduit l'obligation pour
l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la
comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 129 I 232
consid.
3.2;
126 I 97
consid. 2a et
les arrêts cités). Le droit à la motivation d’une décision est également
garanti par l’art. 27 al. 2 Cst-VD, et prévu par les art. 33 (droit d’être
entendu) et 42 al. 1 let. c (motivation des décisions) LPA-VD.
b) Comme on l'a vu, en droit
fédéral, l'art. 15b al. 1 LN dispose que tout rejet d'une demande de
naturalisation doit être motivé.
Dans le canton de Vaud, l'art. 14
al. 4 LDCV rappelle qu'en cas de refus, la municipalité rejette la demande de
naturalisation et notifie une décision motivée. Le Conseil d’Etat a précisé
lors de la présentation de l’exposé des motifs et du projet de loi (EMPL)
devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle, en
matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs
communaux avait pour but de faciliter l’élaboration d’une décision motivée afin
de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l’EMPL modifiant la loi
sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité
vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769 ss).
A Yverdon-les-Bains, le règlement
communal confirme, à ses art. 9 et 10, que le préavis de la commission de
naturalisation doit être motivé, tout comme la décision municipale.
c) L’obligation de motiver la
décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale,
rendue avant l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2009, de l'art. 15b
LN précité (ATF 132 I 196 consid. 3; 129 I 232 consid. 3; 129 I 217; voir aussi
ATF 135 I 265 consid. 4.3.1). En particulier, le Tribunal fédéral a précisé que
l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère
individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la
naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3). Plus
récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière
détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison
d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi
mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF
135 I 235 consid. 3.6). Enfin, le Tribunal fédéral a considéré, en matière
d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un tribunal
cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en exigeant que le
candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les diverses pratiques
de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité garantisse une
procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat soit évalué
individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences minimales
garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le respect du
droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid. 3.5).
3.
En l'espèce, sous l'angle de la violation de
leur droit à une décision motivée, les recourants reprochent en particulier à
l'autorité intimée de ne pas avoir étayé son allégation selon laquelle leurs
"
connaissances de la Suisse
" seraient insuffisantes. Il aurait
fallu qu'elle précise ce qu'elle entendait par "
connaissances de la
Suisse
" - cette notion ne figurant pas dans le texte légal -, et en
quoi ils auraient fait preuve d'une ignorance en la matière.
a) Dans sa réponse au recours,
l'autorité intimée allègue qu'à l'issue de la première et de la seconde
auditions, il avait été clairement précisé aux recourants les éléments
insuffisamment acquis de manière à leur permettre de combler leurs lacunes.
Elle ajoute qu'il résulte des témoignages recueillis auprès des membres de la
commission réunie le 15 avril 2013 (à la seconde audition), que l'attitude de
la commission avait été bienveillante et que des indices avaient été soufflés
aux recourants pour les aiguiller, en vain. Lors de leur audition en effet, les
recourants n'avaient pas été en mesure de citer le nom de l'un ou l'autre
membre de la municipalité, et n'avaient pas pu faire la distinction entre les
trois types de pouvoir existant en Suisse. Enfin, six personnalités politiques,
ayant prêté serment, avaient considéré à un intervalle de temps différent que
les connaissances civiques des recourants étaient insuffisantes.
Pour le surplus, la municipalité
expose que ses attentes étaient définies par la convocation reçue par les recourants
pour leur audition. Celle-ci spécifiait, en effet, qu'ils devraient témoigner
de bonnes connaissances de français, de leur instruction civique, de l'histoire
et de la géographie de la Suisse. En outre, les recourants s'étaient vu
remettre une documentation complète contenant les informations à assimiler tant
en matière institutionnelle qu'en matière de connaissances générales de base
sur l'histoire constitutive de la Suisse, ainsi que les principales
caractéristiques de la géographie de la Suisse (cf. pièce 13 du dossier de la
municipalité). Une lecture approfondie des documents remis permettait de répondre
à toutes les questions. A l'issue de leur première audition, il avait en outre été
conseillé aux recourants de suivre les cours organisés par l'Association
Caritas.
b) A l'appui de son refus
d'accorder la bourgeoisie aux recourants, la décision incriminée retient que
les recourants ont des connaissances générales de la Suisse manifestement
insuffisantes.
Les formulaires de résultats de la
dernière audition des recourants
précisent à cet égard que
chacun des deux conjoints a reçu l'appréciation "
néant
" aux
rubriques dites "
Connaissances civiques (commune/canton/Confédération)
"
et "
Connaissances historiques/actualité (canton/Suisse)
", et
l'appréciation "
moyen
" à toutes les autres rubriques dites
"
Connaissance de la langue française
", "
Intégration
"
et "
Connaissances géographique (pays)
".
c) aa) Contrairement à ce qu'ils
soutiennent, les recourants ne pouvaient ignorer les connaissances attendues
d'eux, notamment dans les matières sanctionnées par un "
néant
",
à savoir les branches civique, historique et d'actualité. En effet, ainsi que
cela ressort du dossier, et de la réponse de la municipalité, ils avaient reçu
une documentation complète à cet égard, qui leur permettait de se préparer
adéquatement.
bb) Il reste que la décision
attaquée et les formulaires de résultats de l'audition sont muets sur les
questions qui ont été posées aux recourants ainsi que sur les réponses
apportées. Certes, dans sa réponse au recours, la municipalité a exposé qu'il
résultait des témoignages recueillis auprès des membres de la commission réunie
le 15 avril 2013, que les recourants n'avaient pas été en mesure de citer le
nom de l'un ou l'autre membre de la municipalité et qu'ils n'avaient pas pu
faire la distinction entre les trois types de pouvoir existant en Suisse. Toutefois,
outre que ces indications ne figurent sur aucun procès-verbal, elles ne
suffisent pas à refléter, même de manière succincte, les prestations des
recourants lors de l'audition, plus spécialement dans les matières considérées
comme échouées. Il ne peut davantage être tenu compte de la motivation donnée
oralement aux requérants à l'issue de l'audition, dont aucune trace écrite n'a
été produite. En passant, on relèvera que les formulaires relatifs aux
recourants, qui ont conservé l'indication préimprimée selon laquelle la
Municipalité octroie la bourgeoisie communale, ne contribue pas à leur clarté.
Il est ainsi impossible de
déterminer si les appréciations négatives portées sur les prestations des
recourants étaient justifiées, ou non. Il y a dès lors lieu d'admettre que la
décision attaquée souffre d'un défaut de motivation et viole le droit d'être
entendu des recourants. La CDAP n'étant pas en mesure de réparer ce vice, le
prononcé querellé doit par conséquent être annulé pour ce motif (cf. pour le
surplus consid. 5b/ee infra).
4.
Les recourants soutiennent en second lieu, en
substance, que le motif de refus invoqué par l'autorité intimée n'est de toute
façon pas compatible avec les dispositions applicables en matière de
naturalisation. Selon eux, à supposer même que leurs connaissances de la Suisse
dans les branches civique, historique et d'actualité soient effectivement lacunaires,
les autres éléments retenus en leur faveur suffisent à reconnaître leur
aptitude à la naturalisation. Ils demandent ainsi que la décision soit annulée
et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle poursuive la procédure
de naturalisation.
Plus précisément, les recourants
affirment que les connaissances de la Suisse telles que conçues par l'autorité
intimée sont excessivement réductrices. De leur avis, les connaissances de la
Suisse ne doivent pas se limiter à un bagage scolaire, mais doivent être
établies sur la base d'une analyse générale tenant compte de la durée de la
présence en Suisse, des activités sociales, de la situation financière et
professionnelle, du comportement en Suisse, des connaissances de la langue du
pays et de la volonté de prendre part plus activement à la vie en Suisse. Le
fait de ne pas connaître le nom d'une montagne, d'un lac, d'une commune ou du syndic
ne fait pas d'un requérant à la naturalisation un ignorant. Leur intégration à
la communauté vaudoise est démontrée, notamment, par leur connaissance de la
langue française, leur activité professionnelle, leur autonomie financière,
leur respect de l'ordre juridique et leur bon comportement. Ainsi, aux yeux des
recourants, l'absence de connaissances de la Suisse telles que conçues par la
municipalité ne permet de toute façon pas de leur refuser la naturalisation au
vu de leur intégration réussie. Pour le moins, l'autorité intimée a violé, là
aussi, son obligation de motiver sa décision: elle devait préciser en quoi une
insuffisance des connaissances générales de la Suisse permettait d'écarter les
solides éléments plaidant en leur faveur.
5.
Il sied d'examiner si la municipalité intimée est
en droit d'exiger d'un candidat à la naturalisation qu'il démontre des
connaissances générales de la Suisse, notamment dans les matières civique,
historique et d'actualité.
a) Comme on l'a vu, l'art. 14 LN impose
d'examiner l’ "
aptitude
" du requérant à la naturalisation, à
savoir en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté
suisse (let. a) et s'il
s’est accoutumé au
mode de vie et aux usages
suisses (let. b). Dans le
canton de Vaud, l'art. 8 LDCV confirme que le requérant doit remplir les
conditions fixés par la LN (ch. 1), et ajoute qu'il doit
s'être
intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la
langue
française, et manifester par son
comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5). Enfin,
l'art. 10 du règlement d'Yverdon-les-Bains prévoit que l'intégration du candidat
à la Suisse et à la communauté vaudoise et yverdonnoise se mesure notamment par
sa connaissance du pays, du canton de Vaud et
d'Yverdon-les-Bains (let. b), et sa connaissance de ses institutions (let. c).
Les matières
"
Connaissances
civiques (commune/canton/ Confédération)
" et "
Connaissances
historiques/actualité (canton/Suisse)
", sanctionnées en l'état par
l'appréciation "
néant
", correspondent ainsi aux critères de
l'art. 10 let. b et c précités du règlement communal. Ces critères étant
expressément prévus par le règlement communal, la municipalité a respecté son
devoir de motivation en indiquant que son refus se fondait sur leur
inobservation. Savoir si ce motif était, ou non, bien fondé, est une question
de fond (cf. consid. b infra).
b) Il reste à déterminer si, comme
le soutiennent en substance les recourants, la municipalité aurait excédé sa
marge d'appréciation en fondant son refus de poursuivre la procédure de
naturalisation sur un échec dans les matières civiques, historiques et
d'actualité.
aa) Selon la jurisprudence, les
cantons sont libres de fixer dans leurs lois sur la naturalisation des critères
qui leur sont propres quant à l' "
aptitude
"; ceux-ci peuvent
être plus sévères que les prescriptions fédérales, qui constituent un minimum
(art. 38 al. 2 Cst.), à condition de respecter les droits fondamentaux,
notamment les principes de l'interdiction de l'arbitraire et de la
non-discrimination, ainsi que les objectifs poursuivis par la législation sur
la naturalisation (cf. art. 46 et 49 Cst.; ATF 138 I 242 consid. 5.3; 305
consid. 1.4.3). L'art. 14 LN accorde certes une latitude d'appréciation, mais
il ne permet pas de refuser la naturalisation à une personne qui remplit toutes
les conditions fédérale et cantonale et s'avère complètement intégrée (ATF 138
I 305 consid. 1.4.5).
bb) L
'art. 14
LN distingue entre le fait d’être intégré (cf. let. a) et le fait d’être
accoutumé
au mode de vie et aux usages
suisses (cf. let. b), le premier terme se rapportant à la capacité d’insertion
dans la vie sociale en Suisse, le deuxième faisant référence plus spécialement
aux compétences linguistiques et à la capacité du candidat à participer aux
processus de décision politiques en tant que futur citoyen suisse (Message du
Conseil fédéral du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des
jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité FF 2002 p. 1815 ss,
spéc. p. 1844).
Il faut comprendre par intégration
(art. 14 let. a LN), l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse
et sa disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant
abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est
généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la
population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la
disposition des étrangers à s’intégrer que la volonté des Suisses d’être
ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur
l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205). Une intégration réussie dépend
non seulement d’une bonne réputation et de l’aptitude du candidat à communiquer
avec l’entourage, mais se traduit également par la capacité de mener une vie
autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p.
ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations
de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence (voir
art. 15), en tant que critère d’intégration purement objectif (Message 2001,
ibid.).
Il est en outre exigé du candidat
qu’il soit familiarisé avec les conditions d’existence et le mode de vie en
Suisse (art. 14 let. b LN). Cette exigence comprend la maîtrise d’une des langues
nationales, mais aussi une connaissance appropriée des usages et des coutumes suisses.
Pour pouvoir participer à la vie politique en tant que citoyen suisse, des
connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont également
nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun cas que le candidat doive posséder
des connaissances approfondies sur l’histoire et les institutions suisses, et par
exemple passer un examen sur ces questions, même si certaines communes connaissent
encore de telles conditions de naturalisation. Dans les dispositions du droit
fédéral, il n’est pas admis d’attendre du candidat à une naturalisation qu’il
en sache plus que la moyenne suisse sur l’histoire et la politique du pays
(Message 2001, ibid).
La familiarisation avec le mode
de vie et les usages suisses se manifeste notamment à travers les connaissances
civiques ou de la géographie et de l'histoire locales (Manuel sur la
nationalité, Office fédéral des migrations, 2013, ch. 4.7.2.2).
Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son
système politique, l'insertion dans ses conditions de vie doivent être
suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, une
fois qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son
statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique
qui lui sont liés (cf. ATF 137 I 235 consid. 3.1; Commission fédérale des
étrangers, Naturalisation et connaissances linguistiques, recommandations aux
communes, aux cantons et à la Confédération, 2006, p. 12 ss; voir aussi
Commission fédérale pour les questions de migration, Naturalisation,
Propositions et recommandations pour un droit de cité contemporain,
2012, p. 15 ss).
L'intégration, respectivement
l'accoutumance retenus par l'art. 14 let. a et b LN sont également qualifiés
d'intégration sociale, respectivement d'intégration culturelle. Celle-ci
implique certaines connaissances du pays et de la langue (Céline Gutzwiller,
L'intégration dans la loi sur la nationalité: études de cas en matière de
naturalisation ordinaire, in Cesla Amarelle (éd.), L'intégration des étrangers
à l'épreuve du droit suisse, 2012, p. 131 ss, spéc. ch. II.1 p. 132 s., et les
références citées; voir aussi
Gutzwiller, Droit de la
nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, ch. 556 ss).
On notera enfin que le projet de
révision totale de la loi sur la nationalité (FF 2011 2683 ss), actuellement débattu
aux Chambres fédérales, exige notamment que le requérant se soit intégré de manière
réussie et qu'il soit familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (art. 11
let. a et b du projet), une intégration réussie se manifestant en particulier
par l'aptitude à communiquer dans une langue nationale, et par la volonté de
participer à la vie économique ou d'acquérir une formation (art. 12 let. c et d
du projet). Le Message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 concernant ladite
révision (FF 2011 2639 ss) précise qu'il s'agit de garantir que le requérant
comprenne une langue nationale et puisse suffisamment s'exprimer dans celle-ci
pour communiquer de manière appropriée au quotidien et être en mesure d'exercer
ses droits politiques (ch. 1.2.2.5 p. 2648). Le Message ajoute que l'on peut
parler de familiarité avec les conditions de vie en Suisse lorsque le candidat a
des contacts réguliers avec des citoyens suisses ou s’il participe aux
activités d’une association locale. La familiarité avec les conditions locales
s’exprime également à travers des connaissances sur les événements historiques
marquants et sur les particularités géographiques et politiques de la Suisse.
Les personnes qui obtiennent la nationalité suisse accèdent également aux
droits politiques et participent à la formation de la volonté politique dans
notre pays. La familiarité avec les conditions de vie en Suisse, en tant que
condition de naturalisation, présuppose donc également des connaissances sur les
droits politiques en Suisse (ch. 1.2.2.7 p. 2649).
cc) Au plan cantonal,
s
elon l'EMPL précité, l'exigence prévue par
l'art.
8 ch. 5 LDCV, à savoir que le requérant doit
manifester
par son comportement son attachement à la
Suisse et à ses institutions,
tient compte de la capacité
d’accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat qu'il ait une
certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions, qu'il
ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité
politique, économique, sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d’exercer
son droit de vote et d’éligibilité. Il appartient à la commune de vérifier si cette
condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement en
droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de vie,
de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas de faire
passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son
parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissances de la Suisse et de
l’actualité en général (ch. 4.3.1 p. 2784 ss; voir aussi ch. 4.4 p. 2799 ss,
commentaire article par article, ad art. 8 et art. 14; voir encore EMPL relatif
à l'ancienne loi sur le droit de cité vaudois, BGC du 23 novembre 1955, p. 399
ss, spéc. p. 420).
dd) Il résulte de ce qui précède que
l'aptitude du candidat à la naturalisation, définie en particulier par
sa familiarisation avec le mode de vie et les usages suisses, se manifeste
notamment à travers les connaissances civiques et de l'histoire locale, ces
connaissances lui étant en outre nécessaires à exercer son droit de vote et
d'éligibilité.
ee) Ainsi, en l'espèce, la
municipalité intimée n'outrepasse pas sa marge d'appréciation en exigeant d'un candidat
à la naturalisation qu'il possède
des connaissances
générales de la Suisse, notamment en matières civique, historique et
d'actualité, dès lors que ces critères, posés par l'art. 10 du règlement
communal, respectent le sens et le but de la législation fédérale et cantonale.
De plus, ces connaissances revêtant une importance non négligeable, comme on
l'a vu,
la municipalité intimée n'abuse pas davantage de
son pouvoir d'appréciation en considérant que le candidat qui démontre une
absence totale de connaissances civique, historique et d'actualité, témoigne
d'une intégration culturelle manifestement insuffisante, de sorte qu'il se
justifie de lui refuser l'octroi de la bourgeoisie, en dépit d'autres éléments propres
à démontrer son aptitude à la naturalisation, notamment sous l'angle de son
intégration sociale.
Dans ces conditions, la conclusion
des recourants tendant en substance à ce que le tribunal ordonne à l'autorité
intimée, sur la base de l'état actuel du dossier,
de poursuivre
la procédure de naturalisation, est mal fondée.
L'annulation de la décision
attaquée (cf. consid. 3c/bb supra) ne peut ainsi avoir pour seule conséquence
que de replacer
les recourants dans la situation qui
était la leur avant leur audition du 15 avril 2013. Ils doivent dès lors être
autorisés à passer une nouvelle audition dans le délai prévu par l'art. 14 al.
5 LDCV, sans préjudice pour eux. Le dossier doit donc être renvoyé à la
municipalité pour qu'elle procède à une nouvelle audition des recourants, faisant
l'objet d'un procès-verbal contenant au moins de manière succincte les
questions posées et les réponses données, puis rende une nouvelle décision.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission partielle du recours, à l'annulation de la décision attaquée et au
renvoi du dossier à l'autorité intimée pour complément d'instruction et
nouvelle décision (cf. consid. 3c/bb et 5b/ee supra).
Vu l'issue du pourvoi, les frais du
présent arrêt seront mis à la charge des parties, à part égale entre elles. Les
recourants, qui n'obtiennent pas l'entier de leurs conclusions, ont droit à une
indemnité réduite à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), à charge de la
Commune d'Yverdon-les-Bains (art. 49 LPA-VD). Celle-ci, qui n'était pas
assistée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 27 mai 2013 par la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains est annulée et son dossier lui est renvoyé
pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III.
Un émolument judiciaire de 250 (deux cent
cinquante) francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV.
Un émolument judiciaire de 250 (deux cent
cinquante) francs est mis à la des recourants, solidairement entre eux.
V.
La Commune d'Yverdon-les-Bains est débitrice de AX.________
et BX.________, solidairement entre eux, d'une indemnité de 1'000 (mille) francs
à titre de dépens réduits.
Lausanne, le 14 février 2014
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.