vd_omni · GE.2018.0190 · 2019-08-06 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale | Recours d'un médecin (chirurgien orthopédique), auquel l'autorisation de pratiquer à titre indépendant avait été retirée à titre provisoire durant une enquête diligentée à son égard, contre la décision lui restituant cette autorisation en l'assortissant de plusieurs charges. - En tant qu'elle repose sur les art. 43 al. 4 LPMéd et 191 LSP, applicables uniquement pendant la procédure disciplinaire, la décision attaquée est infondée; en revanche, elle est justifiée au regard de l'art. 37 LPMéd, qui permet au canton de prévoir que l'autorisation de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité soit soumise à des restrictions ainsi qu'à des charges, et concrétisé au niveau cantonal à l'art. 79 LSP (consid. 2a-d).- Il ressort du dossier (not. expertises psychiatrique et neuropsychologique) que le recourant présente un syndrome de dépendance à l'alcool - actuellement abstinent au moyen de médicaments aversifs - et qu'il avait présenté une grande difficulté à atteindre une abstinence complète depuis qu'une première décision de 2014 le soumettait à un suivi de sa consommation d'alcool; l'autorité intimée pouvait ainsi légitimement considérer qu'une ou plusieurs conditions requises pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer n'étaient plus réunies et assujettir la restitution de l'autorisation de pratiquer à la poursuite de l'abstinence durant un peu moins de quatre mois, accompagnée d'une assistance opératoire spécifique pour certaines opérations et de la poursuite du suivi psychiatrique, pour une durée de deux ans; certaines de ces charges étaient expressément posées en conditions d'une restitution de la capacité d'exercer dans une expertise (consid. 2e). - Une éventuelle restriction de la liberté économique du recourant serait fondée sur une base légale, serait proportionnée et répondrait à un intérêt public avéré (consid. 3).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.2019 GE.2018.0190

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 août 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Alex Dépraz, juge et M. Christian Michel, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Laurent SCHULER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 5 juillet 2018 décidant de lui restituer son
autorisation de pratiquer la profession de médecin à titre indépendant sous
conditions.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est chirurgien orthopédiste; il exerce son activité à titre
indépendant.
A la suite d'une dénonciation pour de sérieux
problèmes survenus lors d'une opération le 23 décembre 2013, le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale du canton de Vaud (ci-après: le
Département de la santé ou le DSAS) a, par décision du 4 septembre 2014,
notamment soumis A.________ à un suivi de sa consommation d'alcool pendant deux
ans.
Selon un rapport établi le 6 octobre 2016 par
l'Unité socio-éducative (USE) du Service d'alcoologie du Centre hospitalier
universitaire vaudois (ci-après: le CHUV), le prénommé demeurait alors en
difficulté face à sa consommation d'alcool; il n'avait pas été en mesure de
démontrer sa capacité à atteindre une abstinence durable. Le Chef du
Département de la santé l'a alors enjoint, le 13 décembre 2016, d'observer une
abstinence totale et à se soumettre à des contrôles jusqu'au mois de janvier
2017, faute de quoi son autorisation de pratiquer lui serait retirée. Selon un
rapport de l'USE du 6 février 2017, A.________ affirmait avoir repris une
démarche d'abstinence depuis le début du mois de janvier 2017; l'auteur du
rapport indiquait qu'il lui paraissait dès lors nécessaire de poursuivre
l'accompagnement avec des tests sanguins mensuels durant encore quelques mois
afin d'évaluer si l'évolution positive constatée se poursuivait. Le 23 mai
2017, l'USE a retenu que A.________ restait en difficulté face à sa
consommation d'alcool et n'avait pas encore été en mesure de démontrer sa
capacité à atteindre une abstinence durable.
Une enquête administrative a été ouverte le 29 juin
2017 à l'encontre de A.________. Il ressort du procès-verbal de l'audition du
prénommé, tenue le 16 août 2017, qu'il lui était difficile d'observer une
abstinence complète, qu'il ne niait pas être alcoolique en ce sens qu'il buvait
tous les jours un peu d'alcool, que cette consommation d'alcool l'aidait à
"
tenir le coup
" dans certaines périodes difficiles, en
particulier lorsqu'il était sous pression, et enfin que par ailleurs il n'était
pas d'accord de se soumettre à un traitement psychiatrique ou psychologique
plus important que le suivi par l'USE. Le Conseil de santé a alors proposé des
mesures provisionnelles à l'encontre de A.________.
B.
Par décision sur mesures provisionnelles du 4 octobre 2017, le Département
de la santé a suspendu l'autorisation de pratiquer de A.________ jusqu'au terme
de ladite enquête portant sur ses problèmes d'alcool; il a également ordonné
une expertise psychiatrique de A.________ et confié les modalités de mise en
œuvre de dite expertise au Médecin cantonal, et décidé de réévaluer la
situation de l'intéressé si celui-ci démontrait être totalement abstinent dans
sa consommation d'alcool pendant au moins six mois et avoir suivi une thérapie
psychiatrique dont les modalités auraient été approuvées par le Médecin
cantonal; cette décision levait également l'effet suspensif à un éventuel
recours.
Afin de contrôler et maîtriser sa consommation
d'alcool, A.________ s'est soumis de son propre gré à une médication par
Antabus dès le 13 octobre 2017, traitement qu'il a poursuivi à tout le moins
jusqu'au 16 août 2018, avec parfois de plus longues pauses entre deux prises
(qui sont normalement espacées de deux à trois jours), soit notamment du 17
mars au 2 avril, du 17 avril au 6 mai et du 26 juin au 3 juillet 2018 y compris.
Le 19 octobre 2017, il a entrepris un suivi psychiatrique chez le Dr B.________,
médecin psychiatre et psychothérapeute FMH.
C.
Le 3 novembre 2017, A.________ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la
CDAP ou le Tribunal cantonal) à l'encontre de la décision de mesures
provisionnelles du 4 octobre 2017 du Département de la santé; il a également
requis que l'effet suspensif soit restitué au recours (cause GE.2017.0197). Par
décision incidente du 11 janvier 2018, le juge instructeur a rejeté la demande
de restitution de l'effet suspensif.
Par arrêt du 14 mars 2018 (cause RE.2018.0003), le
Tribunal cantonal a rejeté le recours de A.________ à l'encontre de la décision
incidente du 11 janvier 2018. Il a considéré que les bases légales topiques
permettaient d'ordonner des mesures provisionnelles; finalement, le juge
instructeur avait, dans la pesée des intérêts effectuée en statuant sur l'effet
suspensif, pris en compte l'intérêt privé de A.________ à exercer son activité
de chirurgien; ce juge n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en
retenant que cet intérêt privé devait céder le pas devant les risques que
comportait pour le public la poursuite de cette activité.
Par arrêt du 19 décembre 2018, le Tribunal fédéral a
rejeté le recours formé devant lui contre l'arrêt rendu le 14 mars 2018 par le
Tribunal cantonal (TF 2C_316/2018). Il a considéré que le retrait préventif de
l'autorisation de pratiquer la médecine trouve une base légale dans le droit
cantonal, et plus spécifiquement à l'art. 72 al. 1 du règlement cantonal du 26
janvier 2011 sur l'exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1) en
lien avec l'art. 191a de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la santé publique
(LSP; BLV 800.01); la base légale nécessaire pour restreindre la liberté
économique du médecin concerné existe ainsi (consid. 5). Le Tribunal fédéral a
également relevé qu'il existait un intérêt public au retrait de l'autorisation
de pratiquer de A.________, dès lors que malgré les deux mesures plus douces
initialement adoptées à son égard (le 4 septembre 2014: suivi de sa
consommation d'alcool pour une durée de deux ans, la mesure pouvant être levée
après douze mois; le 13 décembre 2016: injonction à observer une abstinence
totale et à se soumettre à des contrôles jusqu'en janvier 2017, faute de quoi
l'autorisation de pratiquer serait retirée), il n'avait pas réussi à maîtriser
son alcoolisme avant l'automne 2017, et qu'un rapport d'expertise du CHUV du 5
février 2018 recommandait non seulement de poursuivre le traitement aversif à
l'alcool pendant une année au moins mais faisait également état de
"résultats inquiétants des examens neuropsychologiques" et
recommandait une investigation plus poussée de l'aptitude de l'intéressé à
continuer d'exercer sa profession (consid. 6.2).
D.
Parallèlement, le Département de la santé a rendu le 5 juillet 2018 une
nouvelle décision restituant à A.________ son autorisation de pratiquer à titre
indépendant à certaines conditions (cf. ci-après sous let. E); le prénommé lui avait
précédemment adressé, le 7 novembre 2017, une demande tendant à obtenir la
restitution de l'effet suspensif au recours qui était pendant devant la CDAP
(cause GE.2017.0197), sur la base d'un rapport établi par l'Institut de
médecine légale du CHUV en février 2018, complété par un rapport du Dr C.________
des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après: les HUG) du 29 mai 2018.
Par décision incidente du 24 juillet 2018, la CDAP a
constaté que le recours contre la décision du 4 octobre 2017, annulée et
remplacée par celle du 5 juillet 2018, était devenu sans objet et a rayé la
cause du rôle (cause GE.2017.0197).
E.
Une expertise psychiatrique a été conduite par le Département de
psychiatrie du CHUV (Institut de psychiatrie légale, IPL) et un rapport
d'expertise a été rendu le 5 février 2018. Selon l'expert, A.________ souffre
d'un syndrome de dépendance à l'alcool. Cette dépendance à l'alcool était alors
contrôlée médicalement, soit par des médicaments aversifs ou bloquants.
L'expertise met aussi en évidence, sur la base d'une étude neuropsychologique
effectuée le 31 janvier 2018 par D.________, spécialiste en neuropsychologie,
des dysfonctions exécutives légères à modérées ainsi que des altérations des
performances intellectuelles. En particulier, cette spécialiste relève au
premier plan "
des signes de fléchissement des aptitudes exécutives, se
manifestant sur le plan cognitif, par une baisse du rendement et de la
flexibilité mentale et sur le plan comportemental par une précipitation, des
rires peu appropriés et une légère familiarité auxquels s'associent des
résultats hétérogènes dans le domaine attentionnel
". Elle indique que
les résultats de l'examen neuropsychologique apparaissent comme cohérents et
valides et paraissent de nature à limiter la capacité de travail dans la
profession de chirurgien orthopédique. L'expertise psychiatrique quant à elle
conclut en précisant: "
d'un point de vue uniquement psychiatrique, si
les conditions susmentionnées sont assurées, en sus d'un traitement aversif à
l'alcool qui à notre avis devrait être maintenu durant au moins une année, A.________
maintiendrait une capacité de travail intacte. Par contre, au vu des résultats
inquiétants des examens neuropsychologiques, une investigation plus poussée des
capacités de A.________ à continuer d'exercer pleinement sa profession de
chirurgien-orthopédique nous paraît indispensable
".
Dans son rapport du 29 mai 2018, le Dr C.________,
neuropsychologue aux HUG, conclut à l'absence de troubles cognitifs et de
comportement et donc à l'absence de limitation de l'aptitude ou de la capacité
de travail d'un point de vue neuropsychologique; il précisait toutefois qu'un
rapport plus complet était attendu de la part du Dr E.________.
F.
Le 11 juin 2018, invoquant les résultats de l'expertise du 29 mai 2018, A.________
a sollicité du Médecin cantonal que son autorisation de pratiquer lui soit
restituée immédiatement et, subsidiairement, la restitution de l'effet
suspensif au recours déposé devant la CDAP.
En séance plénière du 26 juin 2018, le Conseil de
santé a préavisé la restitution à A.________ de son autorisation de pratiquer à
titre indépendant aux mêmes conditions que celles définies avant le retrait de
son autorisation et le maintien du suivi de son abstinence de consommation
d'alcool.
G.
Par décision du 5 juillet 2018, le Département de la santé a restitué à A.________
son autorisation de pratiquer selon les modalités suivantes:
"
Décide
I.
de restituer au Dr A.________ son autorisation de pratiquer à titre
indépendant aux conditions suivantes:
-
lors d'opérations de valeur intrinsèque TARMED supérieure à 7,
l'assistance opératoire doit être assurée par un/des
chirurgien(s)-orthopédiste(s) agréé(s) par le médecin cantonal. Ces derniers
adresseront des rapports au médecin cantonal;
-
en ce qui concerne les interventions de valeur intrinsèque TARMED
inférieure et égale à 7, l'assistance opératoire doit être assurée par un
médecin apte à poursuivre l'opération;
II.
d'obliger le Dr A.________ à maintenir une abstinence dans sa
consommation d'alcool et à poursuivre le traitement par Antabus jusqu'au 31
octobre 2018. Les rapports de la pharmacie dispensant ces médicaments devront
être transmis au Médecin cantonal, deux fois par mois. Un contrôle auprès de
l'Unité socio-éducative du Service d'alcoologie devra avoir lieu et un rapport
devra être transmis tous les six mois;
III.
de soumettre le Dr A.________ à un suivi psychiatrique;
IV.
que ces mesures et leur suivi sont fixés pour une durée de deux ans. Une
réévaluation aura lieu à l'issue de ce délai;
V.
que les modalités de mise en œuvre de ce qui précède seront précisées
par le médecin cantonal"
H.
Par acte du 6 septembre 2018, A.________ a recouru devant la CDAP contre
cette décision du 5 juillet 2018 dont il demande la réforme de la manière
suivante:
"I. L'autorisation de
pratiquer à titre indépendant du Dr A.________ lui est restituée sans
conditions.
II à V. Supprimés"
Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la
décision entreprise, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour
nouvelle décision au sens des considérants. Il a notamment produit un rapport
d'expertise établi le 17 mai 2018 par le Professeur honoraire F.________,
spécialiste FMH en chirurgie orthopédique, la copie d'un message électronique
envoyé le 21 décembre 2016 par le Dr G.________, spécialiste FMH en chirurgie
orthopédique, au médecin cantonal, le rapport d'expertise établi le 5 février
2018 par l'institut de psychiatrie légale du CHUV, ainsi que le rapport établi
le 29 mai 2018 (mais signé électroniquement le 6 juin 2018) par le Dr C.________.
Dans sa réponse du 11 octobre 2018, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 29 novembre 2018.
L'autorité intimée a dupliqué le 7 janvier 2019,
renvoyant à ses déterminations du 11 octobre 2018.
Le recourant a encore produit le rapport,
précédemment annoncé, du Dr E.________, ainsi que le jugement rendu le 20 mai
2019 par le Tribunal d'arrondissement de La Côte dans la cause civile
l'opposant à la patiente concernée par l'intervention chirurgicale du 23
décembre 2013, qui rejetait les conclusions formées par celle-ci au pied de sa
demande. On extrait ce qui suit du rapport du Dr E.________:
"En résumé, le patient ne
présente aucune contre-indication neuropsychologique à la reprise de son
activité professionnelle habituelle; par ailleurs, le lien de causalité entre
la séquelle frontale et la consommation excessive d'alcool ne peut être établi
de manière explicite. Cependant, d'un point de vue médical, une abstinence
complète de l'alcool est strictement requise afin de prévenir le développement
d'une encéphalopathie toxique dont l'impact cognitif serait élevé, compte tenu
d'une réserve neuronale déjà diminuée, consécutivement à la séquelle frontale. Dans
ce contexte, le suivi spécialisé en alcoologie et la poursuite du traitement
demeurent indiqués; par ailleurs, l'approche psychothérapeutique (avec le Dr B.________)
doit être maintenue afin d'identifier les mécanismes intrapsychiques
sous-tendant son éthylisme et afin de consolider l'abstinence".
Invitée à se déterminer sur ces nouvelles pièces,
l'autorité intimée a relevé le 27 juin 2019 que la décision litigieuse est
notamment conditionnée à un suivi psychiatrique et au maintien d'une abstinence
de consommation d'alcool, en raison de la consommation d'alcool reprochée au
recourant et de sa difficulté à respecter les injonctions d'abstinence faites
par le passé. Toutes les conditions imposées à la restitution de l'autorisation
de pratiquer ont pour justification les problèmes d'alcool rencontrés par le
recourant. Il s'agit de mesures d'encadrement qui ont pour objectif de lui
permettre, suite à la réévaluation de sa situation prévue deux ans après la
notification de la décision contestée, de recouvrer une pleine et entière
autorisation de pratiquer. Une copie des déterminations de l'autorité intimée a
été transmise au recourant le 28 juin 2019.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recourant fait en premier lieu valoir la violation de son droit
d'être entendu. Il indique ainsi être intervenu auprès de l'autorité intimée,
par lettre du 7 novembre 2017, afin d'obtenir la restitution de l'effet
suspensif au recours qui était pendant devant le tribunal de céans sur la base
du rapport établi par l'Institut de médecine légale du CHUV en janvier 2018,
complété par le rapport du Dr C.________ du 29 mai 2018; son intervention était
limitée à ces questions. Or, l'autorité intimée a décidé de mettre fin à
l'enquête et a statué non seulement sur la restitution de l'autorisation de
pratiquer, mais surtout sur les conditions qui étaient liées à cette
restitution, sur lesquelles le recourant n'a pas pu se déterminer. Celui-ci n'aurait
pas été informé au préalable de la volonté de l'autorité intimée et n'aurait
ainsi à aucun moment pu étayer sa position concernant la reconduction des
conditions liées à l'autorisation de pratiquer, qui ne seraient plus
d'actualité et ne seraient pas fondées. Le recourant soutient en outre que
l'autorité intimée n'aurait pas motivé pour quelle raison les limitations à son
autorisation de pratiquer, notamment les limitations lors des opérations, ont
été reconduites. Alors que ces mesures, prises en 2014, devaient être
réexaminées après une période de deux ans, soit en 2016, l'autorité intimée
n'explique pas pour quel motif, en 2018, ces mesures doivent persister.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
l'administré d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné
suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le
moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1, et
les références; TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; arrêts
PE.2018.0400 du 26 février 2019 consid. 3a; PE.2018.0117 du 7 janvier 2019
consid. 2a). Il ne comprend en principe pas le droit d'être entendu oralement
(cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; TF 2C_140/2016 du 30 mai 2017 consid.
2.1).
b) La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) applicable en l'espèce prévoit que la
procédure est en principe écrite devant les autorités et la juridiction
administrative (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 33 LPA-VD, hormis
lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues
avant toute décision les concernant (al. 1); sauf disposition expresse
contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2).
Selon l'art. 30 al. 1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la
constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.
c) Une autorité viole le droit d'être entendu
découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de
motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer
ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il
suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer
et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les
parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent
être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid.
3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui
sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait
déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
d) Une violation du droit d’être entendu ne conduit
pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le
vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes
conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours
dispose en principe du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première
instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du
recourant. La
réparation
doit rester
l'exception et n'est admissible, en règle générale, que dans l'hypothèse d'une
atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la
partie lésée; cela étant, une
réparation
de la
violation du
droit d'être
entendu peut également
se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF
142 II 218 consid. 2.8.1; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; TF 6B_1251/2016 du 19
juillet 2017 consid. 3.1). Partant des arguments du formalisme excessif et de
l'allongement inutile de la procédure, il est ainsi considéré qu'il n'y a pas
lieu d'annuler une décision au motif d'une violation du droit d'être entendu,
si l'élément invoqué, dont il n'aurait pas été tenu compte, n'est de toute
manière pas déterminant, respectivement s'il manque un lien de causalité entre
la décision entreprise et la violation du droit d'être entendu (cf. Hansjörg
Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, RSJ 100/2004
p. 379 s. et 382 s., et les références).
e) En l'espèce, comme l'a expliqué l'autorité
intimée, elle a, par décision sur mesure provisionnelle du 4 octobre 2017,
provisoirement retiré au recourant son autorisation de pratiquer, jusqu'au
terme de l'enquête administrative; une réévaluation de la situation était
prévue six mois plus tard si le recourant démontrait une abstinence dans sa
consommation d'alcool et une expertise psychiatrique devait être mise en œuvre.
Si le recourant a certes entamé en octobre 2017 un traitement médicamenteux
aversif à l'alcool, l'expertise psychiatrique établie par le CHUV le 5 février
2018 mettait en avant des troubles neurologiques inquiétants, nécessitant une
expertise neurologique afin d'être pleinement informé des aptitudes
professionnelles du recourant. Cette expertise est intervenue le 29 mai 2018 et
la réévaluation de la situation du recourant a dès lors pu avoir lieu. Elle a
abouti à la décision attaquée.
Dans ces circonstances, il est exact que le
recourant n'a pas pu se déterminer, devant l'autorité intimée et avant que
celle-ci ne rende la décision litigieuse, sur les conditions dont était
assortie la restitution de son autorisation de pratiquer. Cette violation du
droit d'être entendu a toutefois pu être réparée devant le tribunal de céans –
qui jouit du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure – dans le
cadre de la présente procédure de recours au cours de laquelle le recourant a
eu tout loisir de s'exprimer par écrit (concernant la réparation d'une
violation du droit d'être entendu dans la procédure devant l'autorité de
recours, voir ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p.
84). Il faut encore relever que le recourant s'était lui-même adressé à
l'autorité intimée, par lettre du 7 novembre 2017, afin d'obtenir "la
restitution de l'effet suspensif" à sa décision du 4 octobre 2017; il a à
cette occasion également pu faire valoir ses arguments en faveur de la
restitution de son droit de pratiquer sans conditions.
S'agissant de la motivation de la décision attaquée,
il est exact que la décision attaquée ne met pas directement en lien les
résultats des différents rapports et expertises avec les conditions dont la
restitution du droit de pratiquer a été assortie; la décision attaquée cite
toutefois les résultats de ces différents rapports et expertises, indiquant
ainsi notamment que la nouvelle évaluation neuropsychologique, réalisée le 29
mai 2018, permet d'écarter l'existence de trouble ou limitation de l'aptitude
ou de la capacité de travail du recourant, du point de vue neuropsychologique.
Il en découle logiquement la restitution au recourant de son droit de
pratiquer, suspendu à titre de mesure provisionnelle. Quant aux conditions dont
cette restitution est assortie, on comprend à la lecture de la décision – même
s'il eût mieux valu que ce soit expressément mentionné – qu'elles sont selon
l'autorité intimée commandées par "la dépendance à l'alcool avérée"
du recourant, qui avait notamment justifié la mesure provisionnelle rendue le 4
octobre 2017.
Mal fondé, ce grief doit partant être écarté.
2.
Le recourant fait ensuite valoir une violation de la loi du 23 juin 2006
sur les professions médicales universitaires (loi sur les professions
médicales, LPMéd; RS 811.11). Il fait notamment valoir que l'art. 43 LPMéd qui
régit les mesures disciplinaires est le siège exclusif de la matière, à
l'exclusion du droit cantonal, les cantons n'étant en effet pas compétents dans
cette matière en vertu de la force dérogatoire du droit fédéral. Le recourant
fait valoir que la décision attaquée constitue une interdiction temporaire de
pratiquer partielle, puisqu'elle limite sa faculté de pratiquer des opérations.
Or, à aucun moment, dans le cadre de la procédure, ses capacités
professionnelles n'auraient été mises en cause. L'autorité intimée aurait
crassement abusé de son pouvoir d'appréciation en ne tenant pas compte de
l'écoulement du temps, de l'absence de faute et de l'absence de griefs de
nature médicale à l'encontre du recourant. Par ailleurs, si pendant la
procédure disciplinaire, l'autorité de surveillance peut restreindre
l'autorisation de pratiquer ou l'assortir de charges ou encore la retirer, une
telle possibilité n'existerait plus à l'échéance de la procédure disciplinaire
(art. 43 al. 4 LPMéd). Dès lors, l'autorité de surveillance ne serait pas
habilitée à imposer des charges au recourant à l'issue de la procédure
disciplinaire.
a) aa) La loi fédérale sur les professions médicales
(LPMéd) établit les règles régissant l'exercice des professions médicales
universitaires à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité
professionnelle (art. 1 al. 3 let. e LPMéd). La LPMéd réglemente de manière
exhaustive l’exercice d'une telle profession à titre indépendant (Message du
Conseil fédéral du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les
professions médicales universitaires, FF 2005 157 ss, p. 160 et p. 185 ad art.
1). Ainsi, le droit cantonal – en l'occurrence la loi cantonale sur la santé
publique (LSP) – ne peut s'appliquer aux professions médicales que si celles-ci
ne sont pas pratiquées à titre indépendant et, dans les cas où ces professions
sont exercées à titre indépendant, que dans la mesure où la LPMéd déléguerait
aux cantons d'éventuelles compétences ou ne réglementerait pas un aspect de
l'exercice à titre indépendant de façon exhaustive (TF 2C_316/2018 du 19
décembre 2018 consid. 5.1; ATF 143 I 352 consid. 3.1 p. 355).
L'art. 34 al. 1 LPMéd soumet l'exercice d'une
profession médicale universitaire à titre d'activité économique privée sous
propre responsabilité professionnelle à une autorisation du canton sur le
territoire duquel la profession médicale est exercée. Les conditions
professionnelles et personnelles de l'autorisation de pratiquer sont réglées
exhaustivement à l'art. 36 LPMéd, les cantons n'étant pas habilités à en
ajouter d'autres (FF 2005 209, ad art. 36). L'art. 36 al. 1 let. b LPMéd
prévoit, parmi d'autres conditions requises, que le requérant soit digne de
confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties
nécessaires à un exercice irréprochable de la profession.
bb) Aux termes de l'art. 37 LPMéd, intitulé
"restrictions à l'autorisation et charges", le canton peut prévoir
que l'autorisation de pratiquer à titre d'activité économique privée sous
propre responsabilité professionnelle soit soumise à des restrictions
temporelles, géographiques ou techniques ainsi qu'à des charges pour autant que
ces restrictions et ces charges soient imposées par la Confédération ou
qu'elles soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité.
Les restrictions techniques peuvent consister en la limitation à un domaine
particulier ou à des activités médicales déterminées (FF 2005 210, ad art. 37).
Quant aux charges, elles ont un contenu positif: le praticien doit exercer
selon des modalités particulières, supplémentaires, qui ne sont pas imposées
aux autres praticiens et parmi lesquelles on compte la présence de personnel
auxiliaire pour certains actes thérapeutiques (Jean-François Dumoulin,
in
Ariane Ayer/Ueli Kieser/Tomas Poledna/Dominique Sprumont (édit.), Loi sur les
professions médicales, Commentaire - ci-après: Commentaire LPMéd -, Bâle 2009,
n. 2 et 24 ad art. 37).
L’art. 38 LPMéd prévoit que l’autorisation est
retirée si les conditions de l’octroi ne sont plus remplies ou si l’autorité
compétente constate, sur la base d’événements survenus après l’octroi de
l’autorisation, que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée. A la différence de
ce qui prévaut pour les mesures disciplinaires, la sanction administrative
consistant dans le retrait de l’autorisation de pratiquer prévue par cette
disposition ne nécessite pas de faute du professionnel de santé. Il s’agit en
quelque sorte d’un "retrait de sécurité" (Jean-François Dumoulin, Commentaire
LPMéd, n. 4 ad art. 38).
cc) Intitulé "Mesures disciplinaires",
l’art. 43 al. 1 LPMéd dispose qu’en cas de violation des devoirs
professionnels, des dispositions de la présente loi ou de ses dispositions
d’exécution, l’autorité de surveillance peut prononcer les mesures
disciplinaires suivantes: un avertissement (let. a); un blâme (let. b); une
amende de 20’000 francs au plus (let. c); une interdiction de pratiquer à titre
d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pendant
six ans au plus (interdiction temporaire; let. d); une interdiction définitive
de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité
professionnelle pour tout ou partie du champ d’activité (let. e). Le prononcé
d'une mesure disciplinaire suppose que la violation d'un devoir professionnel
soit imputable à faute (condition subjective). Il en va différemment des
restrictions à l'autorisation de pratiquer ou de son retrait (art. 37 et 38
LPMéd), qui ne dépendent pas de l'existence d'une faute (Walter Fellmann, Commentaire.,
n. 35 ad art. 40). La LPMéd unifie le droit disciplinaire en
prévoyant des mesures uniformes en cas de violation des obligations
professionnelles (FF 2005 212). Ces mesures ne peuvent être ni restreintes ni
élargies par le droit cantonal (Tomas Poledna, Commentaire LPMéd, op. cit.,
n. 2 ad art. 43).
L'art. 43 al. 4 LPMéd a la teneur suivante:
"Pendant la procédure
disciplinaire, l’autorité de surveillance peut restreindre l’autorisation de
pratiquer, l’assortir de charges ou la retirer."
Les mesures provisionnelles de l’art. 43 al. 4 LPMéd
n’ont aucun caractère disciplinaire, de sorte qu'elles ne supposent pas
l'existence d'une faute (Fellmann, Commentaire LPMéd, n. 38 ad art. 40). Leur
but est de protéger certains intérêts dans la procédure disciplinaire (Poledna,
Commentaire LPMéd, n. 37 ad art. 43). Selon le Message, le retrait de pratiquer
à titre préventif ne peut être décidé que si des motifs pertinents le
justifient, soit lorsque le prononcé d’une interdiction de pratiquer paraît
très probable et qu’il sert l’intérêt public de manière appropriée dès
l’ouverture de la procédure disciplinaire. Tel est le cas par exemple en cas
d'atteintes à l'intégrité sexuelle des patients (FF 2005 213; voir aussi TF
2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2 et Rachel Christinat/Dominique
Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé,
in
Thierry Tanquerel/François Bellanger [édit.], Le droit disciplinaire, 2018, p.
101 ss, 129). De manière plus générale, les mesures provisionnelles servent à
parer à un danger important. Elles ne peuvent être ordonnées que s'il est très
vraisemblable qu'une mesure disciplinaire sera prononcée (Regina E. Aebi-Müller/Walter
Fellmann/Thomas Gächter/ Bernard Rütsche/Brigitte Tag, Arztrecht, 2016, § 11 n.
76 p. 573 et les références de doctrine). La mesure conservatoire doit être
remplacée dès que possible par une sanction définitive (cf. TF 2A.418/2002 du 4
décembre 2002 consid. 3, concernant la suspension provisoire d’un avocat).
b) Sur le plan cantonal, l’exercice des professions
de la santé est régi par la loi sur la santé publique. Depuis l’entrée en
vigueur de la LPMéd, les dispositions relatives aux professions médicales
universitaires sont devenues en partie caduques en vertu de la primauté du
droit fédéral (art. 49 Cst.). Demeurent toutefois applicables les dispositions
régissant les domaines pour lesquels la LPMéd prévoit que le canton reste compétent pour édicter des prescriptions complémentaires. Les cantons conservent
également des prérogatives en ce qui concerne l’exercice des professions
médicales universitaires exercées à titre dépendant (Dominique
Sprumont/Jean-Marc Guinchard/Deborah Schorno, Commentaire LPMéd, Compétences
cantonales résiduelles, n. 18 ss). Ils sont notamment compétents pour fixer les
conditions de l’octroi, respectivement du retrait de l’autorisation de
pratiquer des professionnels qui exercent sur leur territoire. Dans le Canton
de Vaud, l’organe compétent est le Département de la santé publique et de
l’action sociale (cf. art. 75 et 76 LSP).
L’art. 79 LSP prévoit que l'autorisation de
pratiquer peut être retirée pour une durée déterminée ou indéterminée, ou
encore être assortie de conditions, si une ou plusieurs des conditions requises
pour son octroi ne sont pas ou plus réunies. Tout comme l’art. 38 LPMéd par
rapport à l’art. 43 LPMéd, l’art. 79 LSP doit être considéré comme une
disposition complémentaire à l’art. 191 LSP, en ce sens que l’autorisation
de pratiquer peut également être retirée pour d’autres motifs que
disciplinaires, notamment si les conditions de son octroi ne sont plus réunies
(arrêts GE.2014.0195 du 1
er
avril 2015, consid. 4b; GE.2010.0105 du
30 mai 2011, consid. 6b/aa).
c) En l'espèce, la décision attaquée restitue au
recourant son autorisation de pratiquer en l'assortissant des charges suivantes:
(I.) obligation d'être assisté, lors d'opérations de valeur intrinsèque TARMED
supérieure à 7, par un/des chirurgien(s)-orthopédiste(s) agréé(s) par le
médecin cantonal, qui adresseront des rapports à ce dernier, et, lors
d'interventions de valeur intrinsèque TARMED inférieure ou égale à 7, par un
médecin apte à poursuivre l'opération; (II.) maintien d'une abstinence dans la
consommation d'alcool et poursuite du traitement par Antabus jusqu'au 31
octobre 2018, un contrôle devant être réalisé auprès de l'Unité socio-éducative
du Service d'alcoologie et un rapport devant être transmis tous les six mois;
(III.) se soumettre à un suivi psychiatrique; (IV.) ces mesures et leur suivi
sont fixées pour une durée de deux ans, une réévaluation devant être faite à
l'issue de ce délai; (V.) les modalités de mise en œuvre de ce qui précède
seront précisées par le médecin cantonal. L'autorité intimée a fondé sa
décision sur les art. 43 LPMéd (mesures disciplinaires) et 191 LSP (mesures
disciplinaires). Dans sa réponse toutefois, elle se réfère en revanche à l'art.
37 LPMéd, à l'exclusion des deux dispositions précitées.
L'art. 191 LSP a la teneur suivante:
"
1
Lorsqu'une
personne n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application,
lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit,
lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou
lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de
résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité, le département peut lui
infliger les sanctions administratives suivantes:
a.
l'avertissement;
b. le blâme;
c. l'amende de
500 fr. à 200'000 fr.;
d. la mise en
place de conditions, la limitation, la suspension, le retrait temporaire ou
définitif de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou encore
le retrait de la qualité de responsable;
e. la
fermeture des locaux;
f.
l'interdiction de pratiquer;
2
Ces sanctions peuvent
être cumulées.
3
Sauf dans les cas où
un avertissement est prononcé, le département peut publier la décision
prononcée dès qu'elle est exécutoire."
Ainsi, si l'art. 191 LSP prévoit, outre
l'avertissement (let. a, cf. art. 43 al. 1 let. a LPMéd), le blâme (let. b; cf.
art. 43 al. 1 let. b LPMéd), l'amende (de 500 à 200'000 fr., let. c; cf. art.
43 al. 1 let. c LPMéd qui prévoit toutefois une limitation de l'amende à 20'000
francs), l'interdiction temporaire de pratiquer (let. d; cf. art. 43 al. 1 let.
d LPMéd qui la limite toutefois à six ans au plus), et l'interdiction
définitive de pratiquer (let. f; cf. art. 43 al. 1 let. e LPMéd), qui sont
toutes des mesures qui ont un équivalent, à quelques détails près, dans la
législation fédérale, l'art. 191 LSP prévoit également deux types de mesures
disciplinaires qui ne figurent pas au catalogue des mesures autorisées par
l'art. 43 LPMéd, soit d'une part la mise en place de conditions, la limitation
ou la suspension de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou
encore le retrait de la qualité de responsable (let. d) et d'autre part la
fermeture des locaux (let. e). Or, dans la mesure où l'art. 40 LPMéd fixe des
devoirs professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse et où
l'art. 43 LPMéd contient une liste exhaustive des mesures disciplinaires
pouvant être prononcées que les cantons ne peuvent pas modifier (ATF 143 I 352
p. 356-357), on peut se demander dans quelle mesure l'art. 191 LSP, disposition
cantonale, a encore une portée propre.
S'agissant en particulier des mesures prises dans le
cas d'espèce, si l'art. 43 al. 4 LPMéd prévoit que
pendant la procédure
disciplinaire
, l'autorité de surveillance peut restreindre l'autorisation
de pratiquer, l'assortir de charges ou la retirer, il n'est
a contrario
pas
possible sur la base de cette disposition de restreindre l'autorisation de
pratiquer ou l'assortir de charges une fois la procédure disciplinaire terminée,
alors que le catalogue fédéral des mesures disciplinaires autorisées –
exhaustif, on le rappelle – ne prévoit pas de mesures de ce type. L'autorité
intimée ne pouvait ainsi pas, à l'issue de l'enquête administrative et aux
termes de l'art. 43 al. 1 et 4 LPMéd, assortir l'autorisation de pratiquer du
recourant de conditions ou de charges fondées sur l'art. 191 LSP. La
décision attaquée, en tant qu'elle repose sur les art. 43 LPMéd et 191 LSP, est
donc infondée. Il n'en découle toutefois pas encore qu'elle doit être annulée,
pour les motifs qui suivent.
d) En effet, dans sa réponse, l'autorité intimée a indiqué
notamment avoir fondé sa décision sur l'art. 37 LPMéd, permettant au canton de
prévoir que l'autorisation de pratiquer à titre d'activité économique privée
sous propre responsabilité professionnelle soit soumise à des restrictions,
notamment temporelles ou techniques ainsi qu'à des charges pour autant que ces
restrictions et ces charges soient imposées par la Confédération ou qu'elles
soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité. S'agissant
du droit cantonal, l'art. 79 LSP prévoit que l'autorisation de pratiquer
peut être retirée pour une durée déterminée ou indéterminée, ou encore assortie
de conditions, si une ou plusieurs des conditions requises pour son octroi ne
sont pas ou plus réunies. L'autorité intimée a ainsi considéré que
l'autorisation de pratiquer à titre indépendant pouvait être sur le principe restituée
au recourant, tout en l'assortissant de charges; cette décision se fonde ainsi
sur le droit fédéral, soit sur l’art. 37 LPMéd, disposition qui est
complétée par l’art. 79 LSP.
Il convient donc d’examiner si c’est à juste titre
que l’autorité intimée a assorti l’autorisation du recourant de certaines
charges ou conditions.
e) En l'espèce, u
ne
expertise psychiatrique a été conduite par le Département de psychiatrie
du CHUV (Institut de psychiatrie légale) et un
rapport d'expertise a été rendu le 5 février 2018, posant notamment le
diagnostic de "
syndrome de dépendance
[à l'alcool]
, actuellement abstinent, mais prend des
médicaments aversifs ou bloquants (F.10.23)
". L'expertise met aussi en évidence, sur la
base d'une étude neuropsychologique effectuée le 31 janvier 2018 par D.________,
spécialiste en neuropsychologie, des dysfonctions exécutives légères à modérées
ainsi que des altérations des performances intellectuelles. En particulier,
cette spécialiste relève au premier plan
"des signes de fléchissement
des aptitudes exécutives, se manifestant sur le plan cognitif, par une baisse
du rendement et de la flexibilité mentale et sur le plan comportemental par une
précipitation, des rires peu appropriés et une légère familiarité auxquels
s'associent des résultats hétérogènes dans le domaine attentionnel".
Elle
indique que les résultats de l'examen neuropsychologique apparaissent comme
cohérents et valides et paraissent de nature à limiter la capacité de travail
dans la profession de chirurgien orthopédique. L'expertise psychiatrique quant
à elle conclut en précisant:
"d'un point de vue uniquement
psychiatrique, si les conditions susmentionnées sont assurées, en sus d'un
traitement aversif à l'alcool qui à notre avis devrait être maintenu durant au
moins une année,
[le recourant]
maintiendrait une capacité de travail intacte.
Par contre, au vu des résultats inquiétants des examens neuropsychologiques,
une investigation plus poussée des capacités [du recourant]
à continuer d'exercer pleinement sa profession
de chirurgien-orthopédique nous paraît indispensable".
Quant au rapport
neuropsychologique du 29 mai 2018, il conclut à l'absence de troubles cognitifs
et de comportement, et donc à l'absence de limitation de l'aptitude ou de la
capacité de travail d'un point de vue neuropsychologique; il précise toutefois
qu'un rapport plus complet était attendu de la part du Dr E.________.
Ce
dernier rapport (neuroréhabilitation) contient les conclusions suivantes:
"En résumé, le patient ne présente
aucune contre-indication neuropsychologique à la reprise de son activité
professionnelle habituelle; par ailleurs, le lien de causalité entre la
séquelle frontale et la consommation excessive d'alcool ne peut être établi de
manière explicite. Cependant, d'un point de vue médical, une abstinence
complète de l'alcool est strictement requise afin de prévenir le développement
d'une encéphalopathie toxique dont l'impact cognitif serait élevé, compte tenu
d'une réserve neuronale déjà diminuée, consécutivement à la séquelle frontale.
Dans ce contexte, le suivi spécialisé en alcoologie et la poursuite du
traitement demeurent indiqués; par ailleurs, l'approche psychothérapeutique
(avec le Dr B.________) doit être maintenue afin d'identifier les mécanismes
intrapsychiques sous-tendant son éthylisme et afin de consolider
l'abstinence".
Si le rapport
neuropsychologique du 29 mai 2018 conclut certes à l'absence de troubles
cognitifs et de comportement – ce qui a permis à l'autorité intimée de
restituer au recourant son autorisation de pratiquer à titre indépendant – et
associait par ailleurs "
sa consommation d'alcool plutôt à la recherche
de détente chez une personne ayant une profession à grande responsabilité et
portant également des responsabilités familiales d'importance
", il
n'en demeure pas moins qu'un diagnostic de "
syndrome de dépendance
[à
l'alcool]
, actuellement
abstinent, mais prend des médicaments aversifs ou bloquants (F.10.23)
" a été posé dans le rapport psychiatrique
établi par le CHUV le 5 février 2018. Ce dernier rapport relève aussi que le
recourant a reconnu avoir bu de l'alcool sur un mode excessif depuis un grand
nombre d'années jusqu'à l'époque des faits qui lui sont reprochés, fin 2013; il
avait ainsi admis qu'il buvait en soirée de l'ordre de 15 unités d'alcool, soit
une bouteille de vin rouge à table ainsi que deux ou trois bières, insistant
sur le fait de ne boire de l'alcool qu'en fin de journée, toujours en dehors de
son horaire de travail, et de n'avoir jamais bu d'alcool pendant la période de
8 à 10 heures qui précède son activité professionnelle (v. ég. audition du 16
août 2017 lors de laquelle le recourant a admis qu'il lui était difficile
d'observer une abstinence totale). Le rapport psychiatrique retient également
que le recourant "
reconnaît avoir présenté une grande difficulté à
atteindre une abstinence complète, circonstance à laquelle il ne serait parvenu
qu'au travers d'un traitement aversif à l'alcool
" et mentionne le
suivi psychiatrique entrepris auprès du Dr B.________ ainsi que le suivi auprès
de l'Unité socio-éducative du Service d'alcoologie du CHUV, de même que la
médication sous surveillance. Il conclut que, d'un point de vue uniquement
psychiatrique, si les conditions susmentionnées sont assurées en sus du
traitement aversif à l'alcool qui, de l'avis de l'expert, devrait être maintenu
durant au moins une année, le recourant maintiendrait une capacité de travail
intacte. Il sied de relever au demeurant que le suivi psychiatrique existant
est, contrairement aux allégations du recourant, bel et bien mentionné dans le
rapport d'expertise psychiatrique établi par l'Institut de médecine légale du
CHUV, non seulement comme condition-cadre existante mais également comme condition
devant être maintenue afin que le recourant maintienne une capacité de travail
intacte. Enfin, le Dr E.________ (neuroréhabilitation) relevait dans son
rapport qu'une abstinence complète de l'alcool était strictement requise d'un
point de vue médical. Certes, il considère également que le recourant ne
présente aucune contre-indication neuropsychologique à la reprise de son
activité professionnelle habituelle; cette appréciation concerne toutefois
uniquement le volet neuropsychologique et doit être nuancée par l'appréciation
psychiatrique relatée plus haut; en outre, ce rapport retient un diagnostic
d'éthylisme chronique à risque. Comme l'a correctement expliqué l'autorité
intimée dans ses déterminations du 27 juin 2019,
toutes les conditions
imposées à la restitution de l'autorisation de pratiquer ont pour justification
les problèmes d'alcool rencontrés par le recourant.
Vu ces éléments,
l'autorité intimée pouvait légitimement considérer qu'une ou plusieurs
conditions requises pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer ne sont plus
réunies (art. 79 al. 1 LSP applicable par renvoi de l'art. 37 LPMéd) et, en
particulier, que le recourant ne présente plus, physiquement et/ou
psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la
profession (art. 36 al. 1 let. b LPMéd).
Sur la base de ces
considérations et au vu des conclusions du rapport d'expertise psychiatrique,
il apparaît adéquat d'assortir la restitution de l'autorisation de pratiquer à
titre indépendant du recourant à un maintien de l'abstinence dans sa
consommation d'alcool par un traitement effectué sous surveillance, jusqu'au 31
octobre 2018, soit durant encore un peu moins de quatre mois,
avec par
la suite un contrôle auprès de l'Unité socio-éducative du Service d'alcoologie
du CHUV
(ch. II du dispositif de la
décision litigieuse) et de le soumettre à un suivi psychiatrique (ch. III
du dispositif de la décision litigieuse), pour une durée de deux ans, une
réévaluation devant avoir lieu à l'issue de cette période (ch. IV de la
décision litigieuse). Dès lors que le maintien de l'abstinence à l'alcool par
un traitement aversif effectué sous surveillance était ordonné pour une période
limitée, n'atteignant pas quatre mois après la notification de la décision
litigieuse, et vu les grandes difficultés du recourant à atteindre cette
abstinence, difficultés qu'il a lui-même admises et qui sont notamment
mentionnées dans le rapport psychiatrique du 5 février 2018, il apparaît
également adéquat de soumettre le recourant à une assistance opératoire
spécifique telle que mentionnée au ch. I du dispositif de la décision
entreprise, de manière à éviter la réalisation d'un risque pour les patients. S'agissant
de la durée du maintien de l'abstinence, qui avait commencé en automne 2017
après que plusieurs tentatives précédentes d'arrêter de boire de l'alcool aient
échoué, il n'apparaît pas insoutenable, comme l'a relevé le Tribunal fédéral
dans son arrêt du 19 décembre 2018 concernant le recourant (2C_316/2018
précité, consid. 6.3), de considérer que quelques mois d'abstinence ne
suffisaient pas à démontrer une abstinence durable dans la consommation
d'alcool, d'autant plus que la dépendance dure depuis de longues années.
Au vu des
circonstances, l'ensemble de ces charges doit ainsi permettre de garantir de la
part du recourant des soins médicaux fiables et de qualité (cf. art. 37
in
fine
LPMéd); elles sont ainsi justifiées par l
'intérêt public à la
protection de la santé et de l'intégrité physique, voire de la vie, des
patients (cf. TF 2C_316/2018 précité consid. 6.3
in fine
). Comme l'a
relevé l'autorité intimée dans ses déterminations du 27 juin 2019, il s'agit de
mesures d'encadrement qui ont pour objectif de lui permettre, suite à la
réévaluation de sa situation prévue deux ans après la notification de la
décision contestée, de recouvrer une pleine et entière autorisation de
pratiquer.
Mal fondé, ce grief
doit ainsi être rejeté.
3.
Le recourant soutient enfin que la décision attaquée et les conditions
dont elle assortit son autorisation de pratiquer consacreraient une violation
du principe de la proportionnalité et de la liberté économique.
a) Il n'est pas certain que la décision attaquée,
qui restitue au recourant son autorisation de pratiquer en la soumettant à
certaines charges – dont une assistance opératoire spécifique pour certaines
opérations, la poursuite du traitement médicamenteux aversif à l'alcool et un
suivi psychiatrique –, porte véritablement atteinte à sa liberté économique,
puisqu'elle ne l'empêche pas d'exercer sa profession. Quoi qu'il en soit, comme
tout droit fondamental, la liberté économique, qui repose sur l'art. 27 Cst.,
peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une
base légale, repose sur un intérêt public ou sur la protection d'un droit
fondamental d'autrui et soit proportionnée au but visé (cf. art. 36 Cst.; ATF
131 I 223 consid. 4.1 et 4.3 et les réf. cit.; TF 2C_631/2010 du 8 septembre
2010 consid. 4.1).
b) Le recourant fait valoir que compte tenu de sa
situation, à savoir qu'on lui reproche un seul incident opératoire en pas moins
de vingt ans de pratique, la mesure préconisée est disproportionnée; elle ne
reposerait également sur aucun fondement: l'expertise réalisée dans le cadre du
procès civil démontrerait en effet qu'il n'a pas violé les règles de l'art. Il
n'aurait ainsi pas violé les obligations découlant de l'art. 40 LPMéd.
L'interdiction partielle ou la limitation partielle
de l'autorisation de pratiquer ne serait pas justifiée. L'autorité intimée
n'aurait pas non plus procédé à une pesée des intérêts telle que la
jurisprudence du Tribunal fédéral exige de le faire; elle n'a tenu compte ni
des antécédents ni de l'absence de faute, ni encore du fait qu'il n'a fait
l'objet que d'une seule plainte. Il convenait également de tenir compte de
l'interdiction de pratiquer temporaire prononcée en octobre 2017 et qui a été
levée par la décision entreprise, pour fixer la sanction. Le recourant reproche
également à l'autorité intimée ne n'avoir à aucun moment examiné sa situation
personnelle sur le plan professionnel ou financier. Enfin, durant toute la
période pendant laquelle il devait se soumettre à une assistance opératoire
déterminée, soit depuis le mois de septembre 2014, aucun reproche d'un point de
vue médical n'a été formulé à son encontre.
c) En l'espèce, il existe une base légale permettant
d'adopter les charges ou restrictions dont a été assortie la restitution de
l'autorisation de pratiquer à titre indépendant du recourant, à savoir les art.
37 LPMéd et 79 LSP, examinés au considérant précédent. Quant à l'intérêt public,
il apparaît suffisamment important pour justifier une éventuelle atteinte à la liberté
économique du recourant: il s'agit en effet de la santé et de l'intégrité
physique, voire de la vie, des patients (cf. TF 2C_316/2018 précité consid. 6.3
in fine
), étant précisé qu'en l'occurrence, la décision attaquée
sauvegarde également l'intérêt privé du recourant à pouvoir exercer son
activité professionnelle.
Quant à la proportionnalité des mesures ordonnées,
il apparaît qu'elles sont d'une part aptes à atteindre le but visé (cf. considérant
précédent), mais également qu'elles sont nécessaires: le recourant a en effet
récupéré son autorisation de pratiquer, sur la base des examens
neuropsychologiques qui ont pu écarter un trouble cognitif ou du comportement
qui s'opposerait à la pratique professionnelle, et on ne voit pas bien quelle
mesure moins incisive que le maintien pour un peu moins de quatre mois d'une
abstinence contrôlée à l'alcool, par un traitement aversif, avec par la suite
un contrôle auprès de l'Unité socio-éducative du Service d'alcoologie du CHUV,
et la poursuite du suivi psychiatrique en cours, pourraient permettre au
recourant de pratiquer à nouveau, tout en assurant la protection de l'intérêt
public primordial à la protection de la santé et de l'intégrité physique des patients,
au vu en particulier de la difficulté du recourant – qu'il a d'ailleurs
lui-même admise – à atteindre l'abstinence, et ce sur une période relativement
longue (2014 à octobre 2017). S'agissant de la poursuite d'une assistance
opératoire spécifique, elle permet également au recourant d'exercer à nouveau
son activité professionnelle, tout en garantissant la protection des patients,
durant la transition entre la prise de médication aversive à l'alcool et la
poursuite de l'abstinence, sans médication aversive, soit durant les quelque
vingt mois suivant la fin de la médication. Il n'est en effet pas inutile de
rappeler que certaines de ces mesures ont été prises à l'égard du recourant depuis
2014 et 2016 déjà, sans toutefois être suivies d'effet avant la suspension de
son autorisation de pratiquer, le 4 octobre 2017; le 4 septembre 2014, il a
ainsi été soumis à un suivi de sa consommation d'alcool pour une durée de deux
ans, la mesure pouvant être levée après douze mois, et, le 13 décembre 2016, il
a été enjoint à observer une abstinence totale et à se soumettre à des
contrôles jusqu'à janvier 2017, faute de quoi son autorisation de pratiquer lui
serait retirée. Or, une abstinence n'a pu être atteinte qu'au moyen d'un
traitement médicamenteux aversif à l'alcool entamé en octobre 2017, et il se
justifie dans ces circonstances de soumettre la recourant à une assistance
opératoire spécifique durant encore deux ans, dans l'attente d'une abstinence à
l'alcool durable et non garantie au moyen de médicaments aversifs. Comme l'a
relevé l'autorité intimée dans sa réponse au recours, compte tenu des
difficultés que le recourant a eu pour gérer sa consommation d'alcool, il est
nécessaire que la reprise du droit de pratiquer soit subordonnée à des mesures
de contrôle. Enfin, les mesures contestées permettent à la fois de sauvegarder
l'intérêt public à la santé des patients tout en ménageant l'intérêt privé du
recourant, auquel l'autorisation de pratiquer à titre indépendant est
restituée.
Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée, confirmée. Succombant, le recourant supporte les frais de
justice et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 5 juillet 2018 par le Département de la santé et
de l'action sociale est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 août 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.