vd_omni · AC.2023.0171 · 2024-02-26 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Montilliez | Recours dirigé contre une décision de la DGTL ordonnant la remise en état d'un appartement réalisé en zone équestre (hors zone à bâtir), dans les locaux administratifs du manège. Selon son texte clair, la disposition dérogatoire de l'art. 24d al. 1 LAT s'applique exclusivement aux bâtiments "d'habitation" (non pas administratifs), qui plus est "agricoles" (i.e. destinés aux exploitants et employés exerçant une activité agricole, non pas équestre). Fût-elle nécessaire, l'interprétation téléologique et historique ne fait que confirmer cette interprétation littérale. Par conséquent, le logement créé dans les locaux administratifs du centre équestre est doublement étranger aux conditions exigées par la loi et ne peut être régularisé (c. 3). Le permis d'habiter délivré par la municipalité ne pouvait régulariser l'escalier fixe aménagé en place de l'escalier escamotable autorisé, faute de compétence à cet effet, ce que le recourant ne pouvait ignorer (c. 4). L'ordre de remise en état (i.e. en locaux administratifs) est proportionné; il en va de même, à l'évidence, de l'interdiction de louer cet appartement: dès lors qu'il doit être remis en état, il ne peut simultanément être utilisé (c. 5).Recours au TF rejeté le 7 mai 2025 (1C_214/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.2024 AC.2023.0171

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 février 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. François Kart et Mme Annick Borda, juges; Mme Lea Rochat
Pittet, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Montilliez,
à Montilliez, représentée par Me Yves NICOLE, avocat
à Yverdon-les-Bains.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 25 avril 2023 ordonnant la réaffectation en
locaux administratifs d'un logement réalisé dans le bâtiment ECA 402 sis sur
sa parcelle n
o
359 et lui interdisant d'utiliser ce logement.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
359 de la Commune
de Montilliez (ci-après: la commune).
Cette parcelle, ainsi que les biens-fonds adjacents n
os
366 et 586, sont occupés par un manège. Ils sont colloqués en zone équestre au
sens des art. 55 ss du règlement de 1993 sur le plan général d'affectation
et la police des constructions (ci-après: le RPGA) de l'ancienne Commune de
Poliez-le-Grand.
Le manège a été exploité pendant de nombreuses
années par A.________, par le truchement de sa société B.________. Il est
désormais exploité par son fils, C.________, devenu en juin 2020
l'administrateur unique avec signature individuelle de ladite société.
Le bien-fonds n
o
359 est grevé d'un droit
de superficie distinct et permanent (ci-après: DDP) n
o
344 en faveur
de la société B.________. Ce DDP ne s'étend toutefois pas sur toute la surface
de la parcelle. Une aire de l'ordre de 3'200 m
2
, qui supporte une
habitation et garage ECA n
o
402 de 445 m
2
, est demeurée
en mains de A.________.
B.
S'agissant de ce bâtiment ECA n
o
402, A.________ (ci-après
également: le constructeur) a déposé en 2011 une demande de permis de
construire une maison d'habitation avec deux logements et des locaux
administratifs (CAMAC n
o
121980). L'autorisation requise portait sur
des locaux administratifs et, à raison d'une surface brute de plancher utile de
285 m
2
, sur deux logements, destinés l'un au chef de l'exploitation,
l'autre à un employé. Selon les plans mis à l'enquête du 25 mars au 25 avril
2011, les locaux administratifs étaient composés d'une salle d'entretien de
16,1 m
2
, d'un passage de 2,9 m
2
, d'un WC-douche de 3,9 m
2
,
d'un économat de 13,6 m
2
, d'un bureau de 22,3 m
2
, ainsi
que de combles accessibles par un escalier escamotable (trapon). Cet escalier
était situé dans le passage précité. L'économat, aménagé entre le passage et le
bureau, était séparé de ces deux locaux par des cloisons.
La synthèse CAMAC a été établie le 3 mai 2011,
accordant les autorisations spéciales requises. En particulier, le Service du
développement territorial (SDT, désormais la Direction générale du territoire
et du logement [DGTL]) a délivré l'autorisation nécessaire pour une
construction hors zone à bâtir, en considérant que deux structures de logement
pour le chef de l'exploitation et un employé pouvaient être admises, à raison
de 285 m
2
au maximum. Plus précisément, le SDT exposait:
"[…]
la zone équestre où est envisagé le projet est une zone spéciale située hors
des zones à bâtir. Dans ce contexte et en l'absence de normes quantitatives
précises dans le règlement communal quant au nombre de logements admissible et
leur surface brute de plancher imputable maximale, il convient de se référer à
ce qui peut être admis hors des zones à bâtir pour un exploitant agricole et sa
famille.
A cet égard, hors des zones à
bâtir, la possibilité est donnée, lorsque les circonstances et les conditions
le justifient, d'avoir jusqu'à trois logements (exploitant, parents et
grands-parents) sur une exploitation, voire dans certains cas, le logement du
chef d'exploitation et d'un employé. A ce titre, notre service peut admettre la
réalisation de deux structures de logement pour le chef d'exploitation du
manège et pour un employé.
En ce qui concerne le
dimensionnement des logements, la surface admissible hors zone à bâtir à cette
fin est de 180 m
2
pour le logement du chef d'exploitation (2 adultes
et 2 enfants), de 100 m
2
pour ses parents et de 40 m
2
pour les grands-parents (soit un total de 320 m
2
). Lorsque le projet
est destiné à l'exploitant et son employé, cette surface brute de plancher
imputable est également de 280 m
2
.
En l'occurrence, la surface brute
de plancher imputable prévue est d'environ 285 m
2
. De sorte que le
dimensionnement de la maison d'habitation entre dans le cadre
"quantitatif" de ce qui peut être admis.
[…]
Au vu de ce qui précède, le
Service du développement territorial est à même de considérer que les travaux
envisagés sont conformes aux dispositions du règlement du plan général
d'affectation (art. 56 RPGA).
En
conséquence, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale,
du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres
services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant
qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons
l'autorisation requise.
"
Le 24 mai 2011, la municipalité a octroyé le permis
de construire sollicité, à différentes conditions, notamment le respect des
exigences figurant dans la synthèse CAMAC.
Le 14 novembre 2013, la municipalité a accordé le
permis d'habiter le bâtiment ECA n
o
402. Lors de la visite du 20
juin 2013 en vue de la délivrance de ce permis, il a été constaté que certains
éléments de protection ne répondaient pas aux prescriptions en vigueur, dans un
appartement, ainsi que dans les locaux administratifs. Dans ces derniers
locaux, l'
"
escalier d'accès à l'étage
" comportait
un vide entre-marches de 19 cm au lieu des 12 cm prévus. La municipalité ne relevait
toutefois pas qu'il s'agissait d'un escalier fixe, alors que seul un escalier
escamotable avait été autorisé par le permis de construire, ni que cet escalier
avait été déplacé du passage à l'économat.
C.
Le 11 mars 2021, la municipalité a avisé A.________ qu'une tierce
personne avait sollicité son inscription au registre du Contrôle des habitants
de la commune, dans un logement sis dans le bâtiment ECA n
o
402. Selon
ses informations, cet édifice ne comptait que deux logements, déjà occupés.
Elle a ainsi demandé à A.________ d'indiquer si des travaux avaient été
effectués pour la création d'un logement supplémentaire.
Le 22 mars 2021, A.________ a répondu à la municipalité
que "
l'aménagement intérieur s'
[était]
limité à la pose
d'une cuisine
". Le 16 août 2021, par l'intermédiaire de son
mandataire, il a soutenu que le bâtiment ECA n
o
402 serait devenu
avec le temps une habitation sans rapport avec l'agriculture. Il entendait
ainsi déposer auprès de la DGTL une demande de régularisation.
Le 17 août 2021, A.________ s'est effectivement
adressé à la DGTL, sous la plume de son conseil. Il a exposé qu'il avait
transmis le manège à son fils et à sa fille, mais que ni l'un ni l'autre
n'entendaient s'y installer, car ils disposaient déjà d'un logement dans le
village. Il souhaitait ainsi "
modifier l'affectation de son habitation
agricole afin qu'elle puisse servir uniquement à l'habitation
". Il
s'enquérait de la conformité d'un tel changement d'affectation, en spécifiant
encore qu'il "
ne prévo
[yait]
pas de modifier l'aspect extérieur
et la structure architecturale du bâtiment, ni d'entreprendre des travaux
".
Il ne faisait pas mention de l'existence des locaux administratifs.
Le 25 août 2021, la DGTL a rappelé à A.________ la
teneur de la synthèse CAMAC du 3 mai 2011, selon laquelle notamment deux
structures de logement avaient été admises, ainsi que la teneur des
dispositions applicables du règlement communal. Elle a précisé que si les
circonstances de vie faisaient que ni l'exploitant ni ses enfants ne résidaient
dans les logements créés, ceux-ci pourraient être occupés par d'autres
personnes. En revanche, "
des travaux, des agrandissements ou un
morcellement étaient impossibles
".
D.
Le 27 octobre 2021, la municipalité a procédé à la visite du bâtiment
ECA n
o
402 et y a constaté l'aménagement d'un troisième
appartement dans les locaux administratifs, prêt à être habité. Le 12 novembre
2021, un nouveau locataire s'est adressé au Contrôle des habitants de la
commune pour annoncer son arrivée, au 1
er
janvier 2022, dans
l'appartement créé sans autorisation.
En conséquence, le 23 novembre 2021, la municipalité
a rendu une décision par laquelle elle a constaté que le nouvel appartement
créé contrevenait aux dispositions applicables de la réglementation communale, a
ordonné la réaffectation de cet appartement en locaux administratifs, a fait
défense au constructeur de louer cet appartement, et a décidé de le dénoncer au
préfet compétent. A l'appui de sa décision, la municipalité rappelait que la
création du troisième logement n'avait été autorisée ni par les services
cantonaux le 3 avril 2011, ni par les permis de construire puis d'habiter
délivrés ultérieurement.
Saisie d'un recours déposé le 10 janvier 2022 par A.________
à l'encontre de cette décision, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a partiellement admis ce
recours dans la mesure de sa recevabilité. Elle a confirmé la décision
municipale en tant qu'elle constatait la violation du règlement communal, mais a
constaté sa nullité en tant qu'elle ordonnait la réaffectation initiale de
l'appartement créé en locaux administratifs, et l’a annulée en tant qu'elle
interdisait au recourant de louer cet appartement à des tiers (AC.2022.0002 du
12 août 2022). En particulier, la CDAP a considéré que la municipalité n'était
pas habilitée à traiter du sort de l'appartement érigé sans autorisation, une
telle question relevant de la compétence des autorités cantonales.
E.
En parallèle à la procédure de recours précitée, le 18 février 2022, A.________
a informé la municipalité qu'il avait conclu un nouveau contrat de bail pour
l'appartement litigieux, avec effet dès le 1
er
mars 2022.
Par décision du 1
er
décembre 2022, la
municipalité a refusé d’inscrire l'occupante de l’appartement litigieux au registre
du Contrôle des habitants. Cette décision a fait l’objet d’un recours à la
CDAP, admis par arrêt du 20 décembre 2023 (cf. GE.2023.0011).
F.
Toujours en parallèle à la procédure de recours, le 28 février 2022, A.________
a déposé auprès de la DGTL une demande formelle de régularisation du nouvel
appartement déjà aménagé, accompagnée de plans datés du 16 janvier 2022,
établis de sa main. Ces plans révèlent la création d'un appartement d'une
surface déclarée d'environ 96 m
2
, comprenant une chambre de 18,9 m
2
aménagée dans l'ancienne salle d'entretien, une cuisine-séjour de 41,9 m
2
aménagée dans l'ancien économat et l'ancien bureau, ainsi que le WC-douche
autorisé de 4,1 m
2
. Les cloisons de part et d'autre de l'économat avaient
été supprimées. Les plans confirmaient qu'un escalier fixe avait été aménagé
dans la cuisine-séjour. Il conduisait à une "mezzanine" de 31,44 m
2
.
Les surfaces précitées sont indiquées sur les plans produits et ne tiennent pas
compte des murs.
G.
Le 17 mai 2022, la municipalité a indiqué à A.________ qu'elle avait
constaté qu'il avait entrepris la construction d'une terrasse avec des
palissades sur sa parcelle n
o
359, devant l'appartement
litigieux. Elle lui demandait de lui fournir par retour de courrier une copie
de l'autorisation d'effectuer ces travaux, à défaut de quoi ceux-ci devraient
être immédiatement arrêtés.
Le 13 juillet 2022, A.________ s'est derechef
adressé à la DGTL, afin qu'elle procède également à l'examen de ces nouveaux éléments,
au besoin en rendant une décision formelle. Il précisait qu'il avait transmis à
la municipalité, le 7 juillet 2022, les documents – notamment des plans datés
du 5 juillet 2022 – destinés à régulariser une terrasse de 12,4 m
2
et
une palissade, ainsi qu'à créer trois places de stationnement. Il invitait
ainsi la DGTL à examiner les possibilités de régularisation de l'ensemble des
travaux intervenus ou en cours sur la parcelle n
o
359.
H.
Le 24 novembre 2022, la DGTL a adressé au constructeur un projet de
décision par lequel elle prévoyait de rejeter la demande de mise en conformité
du nouvel appartement, ainsi que de la terrasse et de la palissade, et
prononcer la remise en état du logement créé en lieu et place des locaux
administratifs autorisés. Elle a imparti au constructeur un délai au 31 janvier
2023 pour faire part de ses déterminations sur ce projet.
A sa requête, le constructeur a été convié à une
entrevue dans les locaux de la DGTL qui s'est déroulée le 9 février 2023.
Le 15 mars 2023, le constructeur a déposé des
déterminations sur le projet de décision, qu'il contestait. Il a également
produit le permis d'habiter obtenu le 14 novembre 2013, duquel il ressort les
disparités déjà relevées ci-dessus (cf.
supra
lettre B) entre les
plans déposés à l'enquête publique du 25 mars au 25 avril 2011 et les travaux
effectués.
Par décision du 25 avril 2023, la DGTL a rejeté la
demande de régularisation du constructeur et prononcé les mesures de remise en
état suivantes:
"
A. Mesures de remise en
état
1.  Le logement créé en lieu et place des locaux administratifs
autorisés dans le bâtiment ECA n° 402 doit être supprimé. L’état des lieux doit
être reconstitué conformément aux plans du dossier CAMAC n
o
121980.
Les éléments
dont le logement est constitué doivent être démontés et évacués dans une
installation officielle de récupération des matériaux.
Il s’agit des
éléments suivants :
a.
les meubles de cuisine (y compris évier) ainsi que les éléments
d’électro-ménagers, à savoir frigo, congélateur, four, plaque de cuisson et hotte
de ventilation, lave-vaisselle, etc.
b.
l’escalier fixe menant à la mezzanine doit être remplacé par un trapon
restitué dans le local intitulé passage
c.
l’extension de la terrasse de 12,40 m
2
doit être supprimée et le
terrain naturel reconstitué
d.  les
palissades extérieures doivent être démontées
2. La cloison
entre le local passage et l’économat doit être rétablie, de même que celle
reliant l’économat au bureau. Ces différentes pièces doivent être clairement séparées
au moyen de portes.
"
Un délai au 31 octobre 2023 était imparti au constructeur
pour procéder à ces mesures de remise en état (lettre B, ch. 3). La décision
prévoyait encore qu'une séance de constat serait organisée sur place
ultérieurement, et que cette séance serait conduite par l'autorité communale
qui en rendrait compte, photographies à l'appui, à la DGTL (lettre B, ch. 4). La
DGTL prononçait en outre une interdiction d'utiliser le logement créé
illicitement en lieu et place des locaux administratifs (lettre C). Elle
mettait un émolument administratif à la charge du constructeur et avisait qu'au
cas où les exigences formulées ci-dessus n'étaient pas respectées dans le délai
prescrit, le département rendrait une décision d'exécution par substitution et
déposerait contre le constructeur une dénonciation pénale, selon les art. 130 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) et 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS
311.0), disposition dont la teneur était énoncée en toutes lettres.
I.
Agissant le 26 mai 2023 par l’intermédiaire de son conseil, A.________ (ci-après:
le recourant) a déféré cette décision devant la CDAP, concluant à son "
annulation
[...]
(mesures de remise en état et interdiction d'utiliser)
"
ainsi qu’à "
l’octroi d’une autorisation en application de l'art. 24d
[de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)]
concernant
l’appartement litigieux (changement d’affectation permettant son utilisation
comme logement)
".
Le 15 août 2023, la municipalité (ci-après
également: l'autorité concernée) a déposé une réponse, concluant au rejet du
recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision
entreprise.
La DGTL (ci-après: l'autorité intimée) a transmis sa
réponse le 18 août 2023, concluant également au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 3
novembre 2023, confirmant les conclusions de son recours.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
Il
respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à
l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant
disposant en outre de la qualité pour recourir en tant que destinataire de la
décision entreprise, il convient d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant requiert la tenue d'une inspection
locale.
a) La procédure devant la
CDAP est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD).
Le droit d'être
entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le
droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère toutefois pas le droit d'être
entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être
entendu n'empêche par ailleurs pas l'autorité de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause
– qui comporte notamment les plans du 24 février 2011 mis à l'enquête en 2011, le
permis d'habiter du
14 novembre 2013,
ainsi que les
plans soumis à la DGTL pour régularisation
datés du 16 janvier 2022 et
du 5 juillet 2022
– est suffisamment complet pour permettre à la
Cour de statuer en toute connaissance de cause sur les griefs invoqués. Les
parties ont d'ailleurs pu pleinement se déterminer sur les questions juridiques
que soulève la présente affaire. Une inspection locale, telle que requise par
le recourant, ne se justifie dès lors pas, sans qu'il n'en résulte de violation
de son droit d'être entendu.
3.
La demande déposée par le recourant auprès
de la DGTL – tendant à la régularisation d'une habitation aménagée dans les
locaux administratifs d'un centre équestre, ainsi qu'à la création d'aménagements
extérieurs en lien avec cette nouvelle habitation – vise un bâtiment colloqué
en zone équestre au sens des art. 55 ss RPGA, à savoir en zone
spéciale au sens des art. 32 LATC et 18 LAT. Il n'est pas contesté que la zone
équestre est hors zone à bâtir. Les parties ne dénient pas davantage que l'habitation,
non conforme à la zone équestre, ne peut être autorisée qu'en vertu des
dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT, plus spécifiquement l'art. 24
d
al. 1 LAT.
Il convient ainsi d'examiner
en première ligne si la régularisation requise entre dans le champ
d'application de cette disposition.
a) L'art. 24
d
al. 1
LAT, intitulé "
Habitations sans rapport avec l'agriculture,
constructions et installations dignes de protection
", prévoit que
"
l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur
substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec
l'agriculture
".
b) En substance, le recourant
affirme que le but de l'art. 24
d
al. 1 LAT
serait de favoriser, hors zone à bâtir, la réaffectation judicieuse de bâtiments
existants qui ne sont plus nécessaires à leur utilisation antérieure, indépendamment
du fondement ayant justifié leur construction.
En ce sens, le recourant
soutient d'une part qu'il importerait peu que le bâtiment en cause soit situé
en zone équestre, non pas en zone agricole. De son avis en effet, compte tenu
du but de l'art. 24
d
LAT, le législateur n'aurait pas prévu de
traiter différemment la réaffectation d'une habitation agricole au sens large
(équestre) de la réaffectation d'une habitation agricole au sens étroit.
D'autre part, le recourant
soutient que l'usage antérieur des surfaces visées – comme locaux
administratifs, non pas d'habitation – n'empêcherait nullement l'application de
l'art. 24
d
LAT. Encore une fois selon lui, il s'agirait de réaffecter
"
judicieusement
", conformément au but de cette disposition,
des locaux qui ne sont plus nécessaires à leur utilisation antérieure.
L'élément décisif consisterait non pas dans le type d'usage antérieur, mais
dans la réaffectation à l'usage d'habitation. En l'occurrence de surcroît, il
faudrait tenir compte du fait que les locaux en cause sont intimement liés au
bâtiment d'habitation et qu'ils ne représentent qu'une faible surface par
rapport à l'entier de la maison.
c) La loi s'interprète en
premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution
matériellement juste (ATF 149 IV 105 consid. 3.4; 149 IV 9 consid. 6.3.2.1; 148
IV 398 consid. 4.8; 145 IV 17 consid. 1.2 et les références citées).
En l'occurrence, force est de répéter qu'aux termes
de l'art. 24
d
al. 1 LAT, "
l'utilisation de bâtiments
d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des
fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture
". Ainsi, l'art. 24
d
al. 1 LAT se réfère expressément et exclusivement aux bâtiments "
d'habitation
"
(i.e. de logement), qui plus est "
agricoles
" (i.e. destinés
aux exploitants et employés exerçant une activité agricole au sens des art. 16
et 16
a
LAT). De même, l'art. 24
d
al. 1 LAT précise qu'il autorise
leur réaffectation à des fins d'habitation "
sans rapport avec
l'agriculture
", ce qui tend encore à confirmer que leur utilisation
antérieure doit être liée à une activité agricole. Autrement dit, la lettre
claire de l'art. 24
d
al. 1 LAT limite l'application de cette disposition
aux bâtiments d'habitation agricole, sans l'étendre à d'autres bâtiments hors
zone à bâtir, tels que des locaux administratifs en zone équestre, comme le
prétend le recourant.
Par conséquent, au vu de la clarté du texte de
l'art. 24
d
al. 1 LAT, il est douteux qu'il soit nécessaire d'examiner si
d'autres méthodes d'interprétation pourraient appuyer la thèse du recourant. Cette
question souffre toutefois de rester indécise dès lors qu'en tout état de
cause, comme exposé ci-dessous (consid. 3d), le recours à d'autres méthodes ne
fait que confirmer l'interprétation littérale de l'art. 24
d
al. 1 LAT.
d) aa) Dans son Message du 22 mai 1996 relatif à une
révision partielle de la LAT, le Conseil fédéral souligne que les modifications
proposées aux art. 24 et 24
d
al. 1 LAT (à cette époque l'art. 24
a
al. 2 LAT) touchent exclusivement les constructions et installations existantes
hors zone à bâtir qui ont perdu leur usage initial en raison des mutations structurelles
en cours. Elles visent, lorsque cela est compatible avec les exigences de
l'aménagement du territoire, à éviter le délabrement progressif de bâtiments
désaffectés (FF 1996 III 485, ch. 206 p. 508).
S'agissant plus précisément de l'art. 24
d
al.
1 LAT , le Conseil fédéral relève lui-même que "
selon le libellé sans
équivoque
[de l'art. 24
d
al. 1 LAT],
seules les constructions qui
étaient déjà utilisées à des fins d'habitation (en rapport avec l'agriculture)
pourront être affectées au logement sans rapport avec l'agriculture. Cette
disposition ne permet pas d'autoriser la transformation de bâtiments
d'exploitation agricoles en bâtiments à usage d'habitation
". Toujours
pour le Conseil fédéral, cette disposition pose de façon explicite le principe selon
lequel "
un logement reste un logement
", de sorte que les
"
logements agricoles pourront […] être occupés par des personnes qui ne
travaillent pas ou plus dans l'agriculture
". Il s'agit ainsi de créer
les conditions d'une utilisation judicieuse de logements existants, même après
la disparition de leur vocation agricole ou horticole. Sur ce point, le Conseil
fédéral cite le cas des familles paysannes qui, en raison des mutations
structurelles, ont été contraintes d'abandonner leur activité agricole ou horticole
et qui pourront ainsi conserver leur domicile (FF 1996 III 485, ch. 208.2 p.
511 s.; cf. ég. BO CE 1997 p. 216 et 1180 s.; voir encore ATF 140 II 509 consid.
2.7 et TF 1C_145/2019 du 20 mai 2020 consid. 4.1 non publié in ATF 147 II
25). En d'autres termes, l'art. 24
d
al. 1 LAT vise à gérer les
conséquences des mutations structurelles affectant l'agriculture
("recyclage" des bâtiments, cf. Rudolf Muggli, in Commentaire
pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n. 28 ad Remarques
préliminaires art. 24 à 24
e
et 37
a
), non pas d'autres activités
telles que l'exploitation d'un centre équestre en zone spéciale.
bb) Il est exact, comme le souligne le recourant,
que les six dispositions des art. 24 ss LAT sont traitées comme un
ensemble d'exceptions à l'interdiction de principe de construire hors de la
zone à bâtir (i.e. non seulement dans les zones agricoles, mais encore,
notamment, dans les zones spéciales non constructibles à l'instar de la zone
équestre ici en cause) (cf. Waldmann/Hänni, Handkommentar, Rauplannungsgesetz,
Berne 2006, n. 1 et 4 ad Vorbemerkungen art. 24 ff; Muggli, op. cit., n. 16
et 30 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24
e
et 37
a
; ATF
140 II 509 consid. 2.1 et 2.7; 137 II 338 consid. 4.2). Cela ne signifie
toutefois pas que les six dispositions en cause seraient toutes applicables à
tous les bâtiments hors de la zone à bâtir. Rien n'empêchait le législateur de
réserver certaines de ces dispositions dérogatoires aux bâtiments proprement
agricoles exclusivement, notamment les art. 24
c
al. 3 et 24
d
al.
1 LAT.
cc) A l'appui de sa thèse visant à étendre le champ
d'application de l'art. 24
d
al. 1 LAT aux locaux administratifs
d'un centre équestre, le recourant cite encore un extrait de la doctrine
définissant la notion de bâtiments d'habitation agricoles de l'art. 24
d
al. 1 LAT comme "
tous les types d'habitations, pour autant que
celles-ci aient été érigées et utilisées conformément à l'affectation de la
zone
" (Muggli, op. cit., n. 15 ad art. 24
d
LAT). Il convient
toutefois de lire la suite du paragraphe cité. L'auteur ajoute en effet qu'
"
il
peut s'agir de bâtiments isolés ou contigus à des bâtiments d'exploitation
".
Autrement dit, et sans surprise, l'auteur n'élargit nullement la notion de
bâtiment "agricole" de l'art. 24
d
al. 1 LAT, mais se limite à
préciser que la configuration de l'habitation antérieure importe peu au regard
de cette disposition.
dd) Pour le surplus, les auteurs confirment que
l'art. 24
d
al. 1 LAT ne s'applique qu'aux logements, à l'exclusion des
bâtiments d'exploitation (Muggli, op. cit., n. 9 et 13 ad art. 24
d
;
Jeannette Kehrli, Handbuch zum Agrarrecht, 2017, n. 174; Jonas Alig,
Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, n. 3.231 s.; cf. ég. BO CE 1997 p.
1181). Le Tribunal fédéral a du reste eu l'occasion à réitérées reprises
d'exclure d'emblée l'application de l'art. 24
d
al. 1 LAT à des bâtiments
dénués d'usage d'habitation (TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.3.2. et
1A.105/2002 du 19 mars 2003 concernant des ateliers; voir aussi TF 1C_391/2010
du 19 janvier 2011 consid. 4.3 et 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 5.3).
ee) Enfin, il sied de rappeler le principe cardinal
de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire,
déduit de l'art. 75 al. 1 Cst. L'application de ce principe est notamment
assurée au moyen d'un régime dérogatoire restrictif en matière de constructions
hors de la zone à bâtir. La pratique en matière de dérogation (au sens des art.
24 ss LAT) doit se limiter aux cas particuliers précisément décrits par le
législateur fédéral, et ne saurait ni aboutir à une correction de la règle
établie, ni contourner le régime d'aménagement applicable au territoire non
constructible. En d'autres termes, le législateur fédéral a établi aux art. 24
ss LAT un catalogue d'exceptions exhaustif. Il ne permet pas d'approuver un
projet ne répondant aux conditions d'aucun des états de fait visés par ces
dispositions (Muggli, op. cit., n. 16 et 26 ad Remarques préliminaires art. 24
à 24
e
et 37
a
). Or, la thèse du recourant voulant appliquer l'art.
24
d
al. 1 LAT à une autre configuration que celle circonscrite par cette
disposition tend précisément à corriger, ou contourner la loi, ce qui n'est pas
admissible.
ff) En définitive, aucune circonstance propre à
attester d'une lacune du législateur ne permet d'étendre le régime dérogatoire
de l'art. 24
d
al. 1 LAT au-delà du texte légal, qui réserve expressément
cette disposition aux bâtiments d'habitation agricoles.
e) En l'occurrence, par conséquent, le logement créé
par le recourant ne saurait bénéficier de l'art. 24
d
al. 1 LAT, dès lors
que l'usage antérieur de sa surface en locaux administratifs d'un centre
équestre est doublement étranger aux conditions exigées par la loi. Le simple
fait que les locaux en question sont situés dans le même bâtiment et entre deux
logements ne justifie pas une exception au principe bien établi "
un
logement reste un logement
".
La régularisation requise n'entrant pas dans le champ
d'application de l'art. 24
d
al. 1 LAT, il est superflu d'examiner si les
conditions de l'al. 3 de ladite disposition sont remplies; il n'y a pas non
plus lieu d'appliquer les art. 42
a
et 43
a
de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) qui complètent l'art.
24
d
al. 1 LAT. Enfin, la référence du recourant au projet de loi sur
l'aménagement du territoire de 2018 (FF 2018 7423), adopté par l'Assemblée
fédérale le 29 septembre 2023 dans une version remaniée (FF 2023 2488), dont
le délai référendaire est échu depuis le 15 février 2024, ne lui est d'aucune
aide.
Il s'ensuit que l'appartement, ainsi que les
aménagements extérieurs litigieux, ne peuvent être régularisés. Les griefs du
recourant doivent être rejetés.
4.
Le recourant prétend encore qu'en délivrant le permis d'habiter du 14 novembre
2013, la municipalité aurait valablement régularisé l'escalier fixe érigé en
lieu et place de l'escalier escamotable autorisé selon l'autorisation spéciale
du SDT du 3 mai 2011 et le permis de construire du 24 mai 2011. D'après lui, retenir
le contraire contreviendrait au principe de la bonne foi, protégé par les art.
5 al. 3 et 9 Cst.
a) En l'occurrence, le SDT a autorisé le 3 mai 2011
la création d'un escalier escamotable situé dans le passage, et non celle d'un
escalier fixe situé à un autre emplacement. Or, si la municipalité était bel et
bien compétente pour délivrer le permis d'habiter litigieux, cela ne signifie nullement
qu'elle disposait de la compétence pour modifier l'autorisation cantonale
délivrée le 3 mai 2011, respectivement pour régulariser les travaux effectués
sans droit par le recourant. En effet, en principe, tout projet de construction
situé hors de la zone à bâtir est soumis à l'autorisation spéciale de
l'autorité cantonale compétente, à savoir actuellement la DGTL; il en va de
même d'éventuelles modifications de ces autorisations, qui ne peuvent
intervenir sans consultation de l'autorité cantonale concernée (cf. art. 81 al. 1,
art. 120 al. 1 let. a et art. 121 al. 1 let. a LATC).
Quoi qu'il en dise, le recourant ne pouvait ignorer
ce qui précède, vu la procédure complète de permis de construire qui s'était
achevée peu de temps auparavant et au cours de laquelle les services cantonaux avaient
délivré l'autorisation spéciale nécessaire; il ne peut dès lors se prévaloir valablement
de sa bonne foi. Au demeurant, le comportement adopté en l'espèce par le
recourant, tendant à entreprendre délibérément des travaux non conformes à
l'autorisation qu'il venait d'obtenir, en passant ces éléments sous silence, puis
à invoquer la protection de sa bonne foi pour justifier leur régularisation, frise
l'abus de droit.
b) Au vu de ce qui précède, le permis d'habiter du
14 novembre 2013 ne saurait constituer une modification valable de l'autorisation
spéciale délivrée par le SDT le 3 mai 2011, ni la régularisation de l'escalier
fixe litigieux. Les griefs du recourant doivent ainsi être intégralement
rejetés.
5.
Subsidiairement, le recourant conteste encore l'ordre de remise en état
prononcé par l'autorité intimée, qu'il tient pour disproportionné. Selon lui, en
particulier, la cuisine aménagée devrait être maintenue dans la mesure où elle pourrait
également servir dans le cadre de l'exploitation de locaux administratifs. La
remise en état des cloisons et portes abattues sans droit serait également excessive,
ces éléments n'étant selon le recourant pas nécessaires à l'exploitation de
locaux administratifs. Le recourant invoque encore les considérants de l'arrêt
rendu par la Cour de céans dans la cause AC.2022.0002 du 12 août 2022 pour
appuyer sa position selon laquelle l'interdiction de louer l'appartement en
cause serait disproportionnée. Enfin, l'ordre de cesser immédiatement toute
occupation des locaux administratifs transformés à des fins de logement ne
pourrait se fonder sur l'art. 105 al. 1 LATC.
a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du constructeur, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf.
aussi art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser
entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation
quand les conditions en sont remplies (CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022
consid. 10a et les réf. citées).
Le prononcé d'une mesure de remise en état
présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée; s'il
apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de
la proportionnalité de la mesure (AC.2023.0150 du 6 décembre 2023 consid. 6; AC.2023.0033
du 24 juillet 2023 consid. 2a). Selon une jurisprudence bien établie, lorsque
des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21
consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; AC.2023.0033 du 24
juillet 2023 consid. 2a). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b; cf. AC.2021.0212
du 12 décembre 2022 consid. 10).
Il sied de rappeler (cf. consid. 3d/ee
supra
)
qu'il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la
jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non
bâti soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions
hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; TF
1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3). Les constructions illégales,
contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe
de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la
violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). Toujours en ce
qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du
droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte
que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière
cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF
132 II 21 consid. 6.4).
b) En l'occurrence, comme déjà examiné ci-dessus
(cf. consid. 3 et 4), la transformation des anciens locaux administratifs opérée
sans droit par le recourant ne peut être régularisée. Dans la mesure où ces
travaux sont intervenus dans des locaux situés hors zone à bâtir, il convient
en principe d'en ordonner la remise en état intégrale. En arguant que rien ne
justifie la remise en état de certains éléments, en particulier celle de la
cuisine et des cloisons abattues, le recourant tente vainement d'inverser le
principe applicable, sans toutefois se prévaloir valablement d'aucune exception
à celui-ci. En particulier, vu leur ampleur, les travaux entrepris ne peuvent
être considérés comme une dérogation mineure aux règles applicables à la zone, qui
justifierait de renoncer à la remise en état. Les travaux litigieux sont au
contraire propres à accroître le caractère résidentiel de la parcelle
litigieuse, dans une zone pourtant dévolue exclusivement à la pratique des
sports équestres et où le logement n'est admis que pour des besoins en lien
avec une telle exploitation, en violation du principe cardinal de la séparation
entre le bâti et le non-bâti. Le simple fait qu'une cuisine puisse également
être utilisée dans des locaux administratifs, ou que des bureaux puissent être
dépourvus de cloisons, ne suffit pas à retenir le contraire. A cela s'ajoute
que le recourant a procédé sciemment à des travaux qu'il savait d'emblée
dépourvus d'autorisation; il devait ainsi s'attendre à ce qu'une remise en état
à ses frais soit ordonnée.
Dans ces circonstances, l'intérêt privé du
recourant, exclusivement financier, à conserver les locaux dans leur état
actuel, cède manifestement le pas à l'intérêt public à la remise en état. Il
apparaît ainsi que l'ordre de remise en état, qui impose que les lieux soient intégralement
reconstitués conformément aux plans du dossier CAMAC n
o
121980,
est conforme au principe de proportionnalité.
Quant à l'interdiction d'utiliser le logement, elle
se justifie pleinement au regard de ce qui précède; le logement créé
illicitement devant être remis en état, il ne peut simultanément être utilisé. A
cet égard, la référence du recourant à l'arrêt AC.2022.0002 du 12 août 2022 ne
lui est d'aucun secours, puisque la question de la régularisation n'était pas
tranchée à ce moment-là. Enfin, contrairement à ce qu'allègue le recourant, l'interdiction
prononcée pouvait valablement se fonder sur l'art. 105 al. 1 LATC (cf.
AC.2022.0437 AC.2023.0009 du 14 décembre 2023 consid. 4).
c) Il convient encore de clarifier, en ce qui
concerne le lieu d'évacuation des éléments à démonter prévu dans la décision
entreprise "
dans une installation officielle de récupération des matériaux
",
que celui-ci doit être compris comme un lieu d'évacuation imposé des déchets liés
à la remise en état dans l'hypothèse où le recourant souhaiterait s'en
débarrasser. Il reste toutefois habilité à réutiliser ou revendre les matériaux
récupérés, s'il le souhaite. Une modification de la décision entreprise sur ce
point n'est pas nécessaire.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et
à la confirmation de la décision entreprise.
Les frais de justice seront mis à la charge du
recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à
titre de dépens à la charge du recourant (art. 51, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL)
du 25 avril 2023 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à la Commune
de Montilliez, à titre de dépens.
Lausanne, le 26 février 2024
La présidente:                                                                       La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, et à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.