vd_omni · AC.2014.0136 · 2016-10-27 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal d'Yverdon-les-Bains | Recours contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable d'un nouveau plan partiel d'affectation (PPA).- Grief sur l'obligation de prévoir un nombre de places de parc dans des parkings collectifs (consid. 6). La recourante critique les aspects d'urbanisme ou d'architecture relatifs aux silos à voitures projetés. Pas de motifs de retenir que ces structures ne pourraient pas être intégrées dans un environnement de bâtiments industriels, et qu'elles ne pourraient pas être dotées de qualités architecturales.L'obligation imposée au propriétaire d'une parcelle de localiser la moitié des places de stationnement sur le terrain d'un tiers dans un parking collectif centralisé constitue une restriction du droit de propriété.Le système des parkings collectifs centralisés a été adopté pour des motifs d'aménagement du territoire et il est justifié par un intérêt public. Il repose sur une base légale suffisante en droit cantonal (art. 47 al. 2 ch. 6 LATC).En l'état, son application ne saurait être contraire au principe de la proportionnalité et la réglementation de détail à mettre en place devra tenir compte de ce principe. La réglementation du PPA n'est contraire ni à la garantie de la propriété ni à la liberté économique (cf. art. 26, 27 et 36 Cst.). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.10.2016 AC.2014.0136

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 octobre 2016
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart, juge, et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Conseil communal
d'Yverdon-les-Bains,
représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Département du
territoire et de l’environnement du 20 février 2014 et du Conseil communal
d'Yverdon-les-Bains du 5 septembre 2013 (plan partiel d'affectation "PST
- Parc scientifique et technologique")
Vu les faits suivants :
A.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a approuvé et mis en vigueur le 19
septembre 1995 le plan partiel d'affectation "Parc scientifique et
technologique Y-Parc" sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains.
Ce plan avait été établi et adopté en 1994 par les autorités de cette commune.
Son périmètre couvre une surface d'environ 50 ha, à l'entrée Sud de la ville.
En 2007, les autorités de la commune et du canton (Groupe
opérationnel des pôles de développement, GOP) ont estimé nécessaire de revoir
le projet d'urbanisme dans ce secteur "dans le but de répondre au mieux
aux enjeux stratégiques de développement du PST [Parc scientifique et
technologique]" (document cadre du 3 décembre 2007, cité dans le rapport
sur le processus d'aménagement selon l'art. 47 OAT [rapport 47 OAT], p. 5 – cf.
infra). Parmi les objectifs spécifiques définis à ce stade figuraient les
points suivants (ibid.):
"– renforcer l'image,
l'identité et le rayonnement du PST (image technologique de pointe, identité de
l'excellence high-tech, rayonnement national et international);
– proposer un concept paysager
fort pour les espaces publics et privés (voiries, parkings, espaces de
rencontres, entrées, eaux, jardins, limites de parcelle, espaces de
transitions) et susceptible d'être intégré au futur programme d'équipement
(pré-paysagement);
– renforcer la liaison transports
collectifs et mobilité douce entre le PST et le centre ville (gare CFF);
– localiser et aménager des
interfaces de transports (arrêts TP, parking d'échange, etc.);
– proposer un concept de
circulation et de stationnement à l'échelle du PST;
– élaborer une stratégie de
développement par étapes."
B.
Un projet de nouveau plan partiel d'affectation (PPA), intitulé
"PST – Parc scientifique et technologique" a alors été élaboré. Son
périmètre général correspond à celui du plan de 1995. Selon le rapport 47 OAT (version
pour enquête publique, juin 2012), un des principes à la base de la nouvelle
conception d'aménagement est "l'augmentation de la capacité d'accueil du
site par une simplification et une élévation significative de la mesure
d'utilisation du sol" (p. 16). Le PPA de 1995 autorisait un coefficient
d'utilisation du sol (CUS) compris entre 0.5 et 1, tandis que le projet de
nouveau PPA augmente cette densité à 1.5, ce qui permet la construction au
total de 480'000 m² de surface brute de plancher (+ 320'000 m²). Théoriquement,
si l'ensemble du périmètre était construit, les entreprises installées dans le
PST pourraient compter plus de 9'600 places de travail (cf. rapport 47 OAT, p.
29; rapport d'impact sur l'environnement, p. 4). En 2010, 1'400 personnes étaient
employées par les entreprises du PST (cf. site internet de l'Etat de Vaud,
http://www.vd.ch/themes/economie/developpement-economique/economie-regionale/poles-de-developpement/y-parc-pst/
).
Dans sa description du projet, le rapport 47 OAT
mentionne l'"approche multimodale du stationnement". Il relève à ce
propos que le site du PST, attenant à la sortie autoroutière d'Yverdon-Sud, est
particulièrement facile d'accès en transport individuel motorisé (TIM) mais
qu'en raison de la nature des activités économiques devant s'y déployer, les
emplois sont facilement compatibles avec une accessibilité en transports
publics. Les principes de planification suivants sont donc retenus (p. 17-18):
"Un espace central
stratégique est réservé pour une interface de transport devant accueillir un
garage centralisé pour les véhicules privés ainsi que les arrêts de bus de
l'axe fort TP [transports publics] reliant le PST à la gare et au centre ville.
Cet espace est au croisement des axes majeurs de voirie et de mobilité douce
qui desservent tout le site: l'avenue des Sciences et l'avenue des Trois-Lacs.
Il est à valoriser sous forme de place publique animée par des activités et
services qui prendront place dans les bâtiments attenants. La multimodalité
prend ainsi une valeur d'image forte au centre du site.
Un réseau de mobilité douce
attractif et généreux est prévu sur tout le site, sous forme de promenades
ombragées le long de plans d'eau ou de noues paysagères ainsi que sur un ancien
chemin agricole qui se prolonge au sud dans la plaine. Ce réseau sera bien
connecté aux quartiers voisins et au maillage urbain par les mesures prévues
dans le projet d'agglomération.
Une part significative du
stationnement sera délocalisée des parcelles privées et regroupée dans quelques
parkings collectifs. Ce procédé ne sera pas sans effet sur la pratique
individuelle en terme de mobilité et devrait renforcer l'attrait des TP et MD
[mobilité douce] auprès des employés du PST."
Le projet de nouveau PPA délimite des aires de
construction (aires d'activités et de services) ainsi que des aires
d'aménagement (aires de circulation, place publique, bassin/canal, etc.). Dans
chaque aire de construction, il fixe une surface de plancher déterminante (SPd)
maximale. La plus grande partie du périmètre général a l'affectation d'aire
d'activités. Le projet de règlement du PPA (RPPA) définit l'affectation de
cette zone, qui est destinée à l'implantation d'entreprises relevant de la
recherche, du développement de la production – à l'exclusion des activités
commerciales et artisanales – et aux centres de formation complémentaires à ces
activités (art. 7.1 al. 1 RPPA). Ce règlement comporte par ailleurs notamment
les dispositions suivantes:
"Art. 1.3  Capacité constructive
1. La SPd maximale par aire d'activités ou de services est
indiquée sur le plan.
2. En cas de fractionnement, la SPd est répartie
proportionnellement aux surfaces des nouvelles parcelles.
Art. 2.2   Stationnement
1. Les besoins en stationnement voitures et deux-roues légers
sont calculés au moyen de la dernière version de la norme VSS applicable.
2. Le besoin en stationnement voitures se base au plus sur la
SPd indiquée sur le plan.
3. Les équipement collectifs liés aux deux-roues mentionnés à
l'art. 32 RLATC sont dimensionnés au moyen de la dernière version de la norme
VSS applicable.
Art. 6.5   Stationnement voitures
1. Dans le périmètre du PPA, au plus 4000 cases de
stationnement peuvent être autorisées, P+R non compris.
2. Au maximum 50 % des cases autorisées peut être implanté
sur la parcelle. Le solde ne peut être localisé que dans un parking collectif
centralisé.
3. Ces règles s'appliquent aussi aux agrandissements de
constructions existantes.
4. La totalité de la SPd existante et projetée, ainsi que la
totalité des cases existantes, sont déterminantes pour le calcul.
Art. 6.6   Parkings collectifs centralisés
1. Les parkings collectifs centralisés sont des silos à
voitures destinés à l'ensemble du périmètre du PPA.
2. Les places y sont remises à titre onéreux et sont
garanties par un droit réel restreint dont l'inscription au Registre foncier
est une condition du permis de construire."
C.
Le projet de PPA a été mis à l'enquête publique du 11 août au 9
septembre 2012. Le dossier comprenait aussi un rapport d'impact sur
l'environnement (RIE), étant donné que le PPA prévoit plus de 500 places de
stationnement dans son périmètre (p. 1 du RIE).
La société A.________ a formé opposition, en
critiquant différentes mesures dans la nouvelle réglementation du PPA – en
particulier le régime des places de stationnement. Cette société est
propriétaire des parcelles n° 5231 (6'372 m²) et n° 5304 (10'654 m²), dans le
périmètre du PST. Il se trouve un bâtiment industriel sur la première parcelle;
la seconde, qui est adjacente, n'est pas bâtie. La société exploite une
entreprise de production industrielle comptant 80 collaborateurs (effectif
2014).
Ces deux parcelles forment ensemble une aire
d'activités (compartiment de terrain séparé des autres aires d'activités par
une "aire de noue" et des routes). Le plan indique, pour cette aire
d'activités, une surface de plancher déterminante maximale de 22'000 m².
D.
Dans un préavis (rapport au Conseil communal) du 29 avril 2013, la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a proposé le rejet
de l'opposition, en répondant aux arguments développés, ainsi que l'adoption du
PPA, avec la décision finale concernant l'étude d'impact sur l'environnement
(EIE).
Le préavis municipal explique les motifs pour
lesquels il a été décidé de modifier le PPA de 1995, afin de faire du PST
d'Yverdon-les-Bains "potentiellement l'un des plus grands de Suisse";
à 100 % de sa capacité, il permettrait la construction de 560'000 m² de
surfaces de plancher, ce qui correspond à un quartier de près de 10'000
employés (1'150 actuellement, d'après les données de la municipalité - p. 3).
Ces motifs sont les suivants (p. 4 du préavis):
"Les études conduites de 2008
à 2010 ont identifié les principales faiblesses du PST.
1. Déficit d'image
Les espaces publics sont les
éléments clé de l'identité. Des aménagements complémentaires privés sont
également possibles, mais ils ne suffisent pas. Les espaces publics doivent
donc avoir une valeur d'usage et une valeur paysagère fortes.
Pour assurer leur cohérence à long
terme, ils gagnent à être en mains publiques et réalisés dans le cadre des
équipements de base. Il est en effet difficile de garantir la pérennité des
aménagements à l'intérieur des lots privés et encore plus difficile de
maîtriser la qualité architecturale pour les bâtiments. Le paysage sur
l'emprise publique est en revanche une structure que l'on mène à maturité et
qui reste pérenne.
En 2008, le PST manquait d'espaces
conviviaux: omniprésence des routes et parkings, pas de structure paysagère
forte, pas de prise en compte des mobilités douces ni d'espace public central
ou identitaire, pas d'interface de mobilité.
Pour y remédier, la Municipalité a
développé le projet d'équipement simultanément au projet de PPA
2. Utilisation non mesurée du
sol
Le plan actuel induit un
"gaspillage" du sol, en raison d'une part, de densités bâties trop
faibles et d'autre part, des importantes surfaces utilisées pour le stationnement.
Avec le PPA actuel, le PST se couvre de bâtiments bas et de parkings, si bien
qu'à terme il faudra étendre encore la zone à bâtir au détriment de la zone
agricole.
Le nouveau PPA augmente la
densité.
3. Incohérence de la gestion du
stationnement par entreprise
La gestion des cases par
entreprise conduit à une mauvaise répartition de l'offre, alors que l'offre
globale suffirait amplement à couvrir la demande de l'ensemble des usagers du
PST.
En effet, 1'000 cases sont
actuellement disponibles au PST. Les relevés d'occupation réalisés en 2008
montrent que, globalement, l'occupation des places de stationnement ne dépasse
jamais 50 % de l'offre totale, même à 10 heures, période de pointe.
Le nouveau PPA mutualise une
partie du stationnement.
4. Complexité de la
réglementation
Le plan actuel prévoit 10 secteurs
avec chacun un régime distinct: modes de calculs différents (indice
d'utilisation du sol ou indice de masse ou indice d'occupation du sol),
hauteurs maximales variables, nombre de niveaux maximums variables, indice de
verdure de 15%, etc.
Le nouveau PPA prévoit une densité
unique sur tout le site.
5. Obsolescence du plan
Le plan actuel, qui date de 1998,
ne correspond plus aux besoins:
-
les axes sont dédoublés […] et les dessertes en impasses, peu
compatibles avec un quartier urbain;
-
les équipements sont surdimensionnés, comme le bassin de
rétention et le parc central;
-
le découpage des secteurs ne permet pas un fractionnement
rationnel des futures parcelles et risque de multiplier les dessertes
supplémentaires;
-
le projet est introverti, sans liaison avec les autres quartiers;
-
il ne prévoit aucune "centralité" qui animerait le
quartier et désignerait un lieu d'échange entre modes de déplacement.
Le nouveau PPA simplifie et
rationalise le plan d'urbanisme."
A propos de la réglementation de l'art. 6.5 al. 1
RPPA, le préavis municipal retient notamment ce qui suit (p. 8):
"Il ressort de l'étude
d'impact (EIE) que la génération de trafic supportable par le réseau est de
14'000 véhicules/jour et cela même après son adaptation par la mise à double
sens du ch. Pré-aux-Oies et par la transformation des carrefours.
Ce chiffre correspond au trafic
généré par 4'000 cases de stationnement, lequel représente le besoin du nouveau
PPA calculé selon la norme actuelle (VSS SN 640 281 de 2006).
[…]
Le besoin du PST construit à 100%
est de 4'390 cases, soit 3'603 pour les employés et 787 cases pour les clients.
La construction du PST à 100 % est toutefois irréaliste, c'est pourquoi le
besoin réel est plutôt de l'ordre de 4'000 cases, ce qui correspond à environ
80% des possibilités de construire.
Ce chiffre ne comprend pas le
futur P+R (150 cases dans un premier temps), qui viendra donc s'ajouter à
l'offre en stationnement du PST.
Ces calculs sont validés par les
autorités cantonales tous services confondus, ainsi que par l'Office fédéral
des routes (OFROU). Ce dernier s'est tout d'abord opposé au nouveau PPA,
craignant d'aggraver la surcharge de la jonction sud de l'autoroute. Il a
ensuite exigé de la Municipalité une garantie formelle de maîtriser
l'augmentation du trafic induite par le PPA, sous peine de maintenir son
opposition au stade de l'enquête.
C'est pourquoi le Canton a imposé
un maxima de 4'000 cases de stationnement dans le règlement […]."
A propos des parkings collectifs, le préavis
municipal expose ce qui suit (p. 9):
"50% des cases de
stationnement – soit environ 2'000 cases – prendra place dans des parkings
collectifs. Ce regroupement permet de valoriser pleinement les droits à bâtir
augmentés du nouveau PPA. A défaut, il faudrait:
Soit réaliser des parkings en
surface au lieu de nouveaux bâtiments;
Soit réaliser des parkings
souterrains et augmenter les coûts de construction.
En résumé, le regroupement:
-
libère les parcelles privées de la moitié des cases nécessaires;
-
mutualise les coûts de construction d'un parking en bâtiment;
-
garantit une gestion qualitative par des aménagements groupés
inscrits dans le concept des espaces publics, plutôt que répartis autour des
constructions de manière aléatoire;
-
permet de gérer la période intermédiaire entre les besoins
actuels et les besoins futurs, en fonction du développement du PST et de
l'amélioration de l'offre en transports publics;
-
permet d'attribuer au fur et à mesure à d'autres entreprises les
places devenues excédentaires;
-
garantit une gestion plus efficace des cases (plusieurs
utilisateurs répartis dans le temps).
Les parkings centralisés sont
prévus sur les 2 aires de services, qui regrouperont autour d'une place
publique et polyvalente: P+R, silos à voitures, arrêt de bus, taxis, vélos en
libre service et commerces de proximité.
Il s'agira d'une véritable
interface de transports digne d'un parc technologique. A terme, les parkings
seront également reliés à la future halte RER prévue au nord-est du PST.
Conformément aux art. 118 et 119
du règlement du plan général d'affectation (RPGA), les propriétaires
participeront aux coûts de réalisation, lesquels sont très largement couverts par
l'augmentation de la valeur des biens-fonds."
Les art. 118 et 119 RPGA, qui font partie du
chapitre "stationnement" de ce règlement entré en vigueur en 2003,
ont la teneur suivante (étant précisé que l'art. 11.2 al. 1 RPPA dispose que
"le plan général d'affectation [PGA] s'applique à titre supplétif"):
"Article 118 - Obligation de participer à une
installation commune
La Municipalité peut imposer à un propriétaire de participer
à une installation commune privée, pour un montant équivalent à la couverture
financière de l’installation qu’il doit réaliser :
- dans le cas où il est impossible d’aménager tout ou partie des places de
stationnement sur le fonds concerné;
- dans le cas où la réalisation de places de stationnement sur fonds concerné
entraîne des dépenses disproportionnées;
- dans le cas où l’aménagement de places de stationnement entre en
contradiction avec des prescriptions de droit public, notamment celles qui
concernent l’aménagement du territoire.
Article 119 - Contribution de remplacement
1 La Municipalité peut dispenser un propriétaire de son
obligation d’aménager tout ou partie des places de stationnement requises
lorsqu’il ne peut:
- ni les réaliser sur son propre fonds;
- ni participer à une installation commune.
2 Dans ce cas le propriétaire versera une contribution
compensatoire de Fr. 5000 .- par place manquante. Le montant de cette taxe peut
être révisé tous les 5 ans.
3 Cette contribution est exigible lors de la délivrance du
permis de construire. Si le permis n’est pas utilisé, le montant versé ne sera
restitué que lorsque le dit permis sera périmé ou sur renonciation écrite du
bénéficiaire.
4 La contribution sera affectée à la construction par la
Commune de places de stationnement accessibles au public et ne crée aucune
prétention à leur utilisation.
5 Cette contribution sera versée au «fonds pour l’aménagement
de places de parc pour véhicules» dont la comptabilité est tenue spécialement."
E.
A sa séance du 5 septembre 2013, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains
(ci-après: le conseil communal) a adopté le PPA "PST – Parc scientifique
et technologique", les réponses aux oppositions et la décision finale
concernant l'EIE.
F.
Le 20 février 2014, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement le nouveau PPA "PST – Parc scientifique et
technologique".
G.
Le 31 mars 2014, A.________ a déposé un recours de droit administratif dirigé
contre les décisions du conseil communal et du Département du territoire et de
l'environnement. Dans ses conclusions, la recourante demande principalement
l'annulation de ces deux décisions et le renvoi du PPA aux autorités communales
pour modifications dans le sens des considérants. A titre subsidiaire, elle
conclut à la réforme de la décision du conseil communal en ce sens que son
opposition est acceptée, les autorités communales étant invitées à modifier le
PPA et son règlement au sujet des capacités de stationnement sur les parcelles
privées et sur les autres points évoqués dans ses interventions et dans son
recours.
Dans sa réponse du 17 juin 2014, le conseil communal
conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
Le Service du développement territorial, pour le
DTE, a déposé des déterminations le 16 juin 2014, en se prononçant dans le sens
du rejet du recours.
La recourante a répliqué le 13 octobre 2014, en produisant
un rapport du bureau d'ingénieurs-conseils B.________, d'octobre 2014, intitulé
"Plan partiel d'affectation PST – Parc scientifique et technologique,
Examen des données de base du RIE et des articles du règlement relatifs au
stationnement".
Le conseil communal et le SDT se sont déterminés à
ce propos les 5 et 6 janvier 2015. Le conseil communal a produit une prise de
position du 24 décembre 2014 du bureau d'ingénieurs C.________, auteur du volet
"circulation" du RIE. La recourante a, le 11 mars 2015, déposé des
observations à ce propos.
H.
La recourante ayant demandé des débats publics, les parties ont été
convoquées à une audience fixée au 30 avril 2015. Cette audience a été
renvoyée, la recourante ayant annoncé que des pourparlers transactionnels avaient
été engagés avec la commune. La cause a été suspendue par le juge instructeur.
Le 21 avril 2016, le conseil communal a informé le tribunal que les pourparlers
n'avaient pas abouti. Le 2 mai 2016, la procédure a été reprise.
Les parties ont comparu à l'audience du 1
er
juillet 2016. La recourante a modifié ou précisé ses conclusions dans ce sens
qu'elle demande une réforme du règlement du PPA par la suppression de l'art.
2.2 al. 2 RPPA; l'annulation de l'art. 1.3 RPPA pour l'aire d'activités; la
réforme de l'art. 6.5 al. 1 RPPA en ce sens que le nombre maximal de casses de
stationnement est de 5'150 places; la suppression de l'art. 6.5 al. 2 RPPA;
l'annulation de l'art. 6.6 RPPA.
A l'audience, la commune et le département cantonal
ont conclu au rejet de ces conclusions.
I.
Par décision du 17 juillet 2014, le juge instructeur a levé l'effet
suspensif du recours, à la requête du conseil communal.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre les décisions d'adoption, par le conseil
communal, et d'approbation préalable, par le département cantonal, du PPA
"PST – Parc scientifique et technologique". Ces deux décisions, qui
ont été notifiées simultanément à la recourante en sa qualité d'opposante,
peuvent faire l'une et l'autre l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal (cf. art. 60 al. 1 et 61 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). La
recourante, propriétaire d'immeubles compris dans le périmètre du plan spécial
litigieux, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Elle a agi en temps utile (art. 95 LPA-VD) et en
respectant les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD), les
conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD) étant celles que la
recourante a précisées à l'audience. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Vu les conclusions du recours, le Tribunal cantonal n'a pas à examiner
si le maintien en zone à bâtir du périmètre de l'ancien plan d'affectation
spécial de 1995 (PPA "Parc scientifique et technologique Y-Parc"),
avec une augmentation significative de la densité d'utilisation du sol, est
conforme aux normes actuelles de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT, RS 700) concernant le dimensionnement de la zone à bâtir (cf.
art. 15 LAT). La décision du DTE relative à l'approbation du nouveau PPA
"PST – Parc scientifique et technologique" est intervenue avant l'entrée
en vigueur, le 1
er
mai 2014, des nouveaux art. 15 ss LAT, et la
recourante ne demande pas l'annulation pure et simple de la planification
litigieuse, ni la réduction du périmètre ou des possibilités de construire.
Dans ces circonstances, l'application des dispositions transitoires de la
révision de la LAT du 15 juin 2012 n'entre pas en considération (cf. à ce
propos arrêt TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016, consid. 6.3).
3.
La recourante demande l'annulation de plusieurs dispositions du RPPA tout
en exposant, dans la motivation de son recours, qu'elle vise "la
problématique du stationnement", qui est le "noyau dur des
interventions" qu'elle a faites dans cette procédure de planification. Selon
elle, il est indispensable pour son entreprise d'être bien dotée en places de
stationnement pour accueillir ses employés selon leurs horaires spécifiques. En
substance, elle fait valoir que le nombre de places de stationnement à réaliser
dépend de la surface de plancher déterminante (SPd) et que le PPA consacre une
"approche restrictive de la question du stationnement", le ratio
place de parc/place de travail étant insuffisant. Elle critique par ailleurs le
système des parkings collectifs centralisés.
Pour traiter ces griefs, il convient d'examiner en
premier lieu si le PPA est conforme au droit supérieur et aux principes de
l'aménagement du territoire en tant qu'il fixe une règle générale sur le nombre
de places de stationnement à réaliser en cas de construction ou de
transformation d'un bâtiment (consid. 4). Les critiques de la recourante contre
le plafond de 4'000 places de stationnement dans le périmètre du PPA seront
ensuite examinées (consid. 5), puis ses critiques contre le système des
parkings collectifs centralisés (consid. 6).
4.
La recourante soutient que la réglementation du PPA ne lui permettrait
pas, en cas de construction d'un nouveau bâtiment industriel, ou en cas de
transformation de son bâtiment existant, de créer suffisamment de places de
stationnement pour ses employés.
a) Aux termes de l'art. 2.2 RPPA, le besoin en
stationnement voitures, calculé au moyen de la dernière version de la norme VSS
applicable, se base au plus sur la SPd indiquée sur le plan. En se référant à
la norme VSS SN 640 281 "Stationnement – Offre en cases de stationnement
pour les voitures de tourisme" (version de 2006, d'après le RIE, volet
circulation, p. 5), les auteurs du plan ont fait un calcul global, pour
l'ensemble du périmètre du PPA (terrains bâtis et non bâtis), en additionnant
les surfaces de plancher déterminantes (SPd – notion définie par des normes SIA
auxquelles renvoie l'art. 2.1 RPPA) de toutes les aires d'activités. Ce nombre
global, de 4'000 places de stationnement, P+R (park and rail) non compris, est
en vertu de l'art. 6.5 al. 1 RPPA, un nombre maximum.
Selon l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, les règlements des
plans d'affectation communaux peuvent contenir des dispositions relatives à la
création de garages et de places de stationnement et à la perception de
contributions compensatoires, destinées à couvrir les frais d'aménagement de
places de stationnement, à défaut de terrain privé disponible. L'art. 40a al. 1
du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV
700.11.1) prévoit que la réglementation communale fixe le nombre de places de
stationnement dans le respect des normes VSS et en fonction de l'importance et
de la destination de la construction. Les normes du RPPA, en tant qu'elles
définissent les besoins en stationnement, ou le nombre de places de
stationnement (art. 2.2 et art. 6.5 al. 1 RPPA), entrent en principe dans le
cadre défini par les deux dispositions précitées du droit cantonal.
b) En vertu de la réglementation du PPA, il
appartiendra à la municipalité, lors de l'examen des demandes de permis de
construire pour un nouveau bâtiment ou l'agrandissement d'un bâtiment existant,
de déterminer concrètement, dans chaque cas, quel est le nombre de places de
stationnement admissible. Le calcul s'effectuera "selon la dernière
version de la norme VSS applicable" (art. 2.2 al. 1 RPPA): il est donc
prévu un renvoi dynamique aux normes adoptées par l'Association suisse des
professionnels de la route et des transports VSS, ce qui n'est en soi pas
contesté par la recourante. Dans ce domaine, le renvoi dynamique aux normes VSS
est en principe admissible lorsqu'il est clairement prévu par la réglementation
communale (cf. arrêt TF 1C_259/2012 du 12 avril 2013, consid. 2.3, et la
référence à l'ATF 136 I 316 consid. 2.4.1).
La norme VSS SN 640 281 "Stationnement – Offre
en cases de stationnement pour les voitures de tourisme" de 2006 a été
remplacée, à partir du 1
er
décembre 2013, par la norme SN 640 281 édition
2013-12 (elle porte le même titre). Dans les deux versions successives, la
règle suivante est posée, au ch. 10.1, pour les affectations autres que le
logement:
"L'offre en cases de
stationnement à mettre à disposition dépend du genre d'affectation, de ses
valeurs caractéristiques et du type de localisation (accessibilité en trafic
lent et en transports publics).
La fourchette entre le nombre minimal
et le nombre maximal de cases de stationnement nécessaires est estimée à partir
des valeurs indicatives du tableau 1 pour l'offre en cases de stationnement en
tenant compte du type de localisation selon le tableau 2 et des pourcentages
correspondant au tableau 3."
Dans les normes 2006 et 2013, les "valeurs
spécifiques indicatives pour l'offre en cases de stationnement" (tableau
1) sont identiques en ce qui concerne les bâtiments autorisés dans le périmètre
du PPA litigieux. Ainsi, pour les bâtiments affectés à l'industrie ou à l'artisanat,
il est prévu, par 100 m² de surface brute de plancher (SBP – notion équivalente
à celle de surface de plancher déterminante [SPd]), 1 case pour le personnel et
0.2 case pour les visiteurs et clients. Pour les entreprises de prestations de
service ne visant pas une nombreuse clientèle (laboratoires, administration
d'industries, bureaux d'ingénieurs, etc.), il est prévu, pour la même surface
de référence, 2 cases pour le personnel et 0,5 case pour les visiteurs et clients.
Dans les deux versions successives de la norme VSS, il
est prévu une distinction entre cinq types de localisation (A, B, C, D et E).
Le type de localisation dépend de la "part de la mobilité douce dans
l'ensemble de la génération du trafic de personne" et de la
"fréquence des transports publics pondérée selon la desserte des habitants
pendant la période d'exploitation déterminante" (tableau 2,
"distinction des types de localisation"). Pour chaque type de
localisation, il est prévu dans le tableau 3 ("offre en cases de
stationnement en % des valeurs indicatives selon le tableau 1") une
fourchette, à savoir des pourcentages minimum et maximum. Les tableaux 2 et 3
sont identiques, dans les versions 2006 et 2013 de la norme.
Ainsi, par exemple, pour un projet de bâtiment
industriel de 1'000 m² de SBP, les valeurs indicatives du tableau 1 prévoient
10 places de parc pour le personnel et 2 pour les visiteurs et clients, soit 12
cases au total. Si, à cet emplacement, 25 à 50 % des personnes se déplacent à
pied ou à vélo (part de la mobilité douce) et si la desserte par les transports
publics est fréquente (4 fois par heure ou plus), on retiendra le type de
localisation B, selon le tableau 2. Puis, conformément au tableau 3, on
retiendra que l'offre en cases de stationnement pour le nouveau bâtiment doit
être comprise entre 40 et 60 % de la valeur indicative déterminée selon le
tableau 1. Dans un tel cas, la norme VSS préconise donc la création de 5 à 7
cases.
c) Dans le cas de la recourante, le besoin en cases de
stationnement pour un nouveau projet de bâtiment serait déterminé par la
municipalité, dans le cadre de la procédure de permis de construire, en
fonction des critères précités, pour autant que la norme VSS n'évolue pas dans
l'intervalle (vu le renvoi dynamique à cette norme, à l'art. 2.2 al. 1 RPPA).
Les autorités communales ont toutefois donné à la recourante l'assurance
suivante, pour tenir compte du fait qu'un bâtiment industriel avec des places
de stationnement a déjà été construit sur la parcelle n° 5231 (cf. p. 13 de la
réponse au recours): "Même si le PPA fixe une surface de plancher
déterminante par aire (en l'occurrence 22'000 m² pour l'aire constituée par les
deux parcelles propriétés de la recourante), le nombre de places de
stationnement est déterminé individuellement pour chaque parcelle, au
pro
rata
de la surface de chacune des parcelles (et donc de la surface de
plancher déterminante)".
Ainsi, dans l'hypothèse où la recourante déciderait
de construire de nouvelles installations sur la parcelle n° 5304 (dans son
rapport d'octobre 2014, le bureau B.________, renseigné par la recourante, a
mentionné son intention de créer 50 nouveaux emplois entre 2014 et 2017, puis
100 autres entre 2017 et 2024, pour atteindre un effectif global de 230, ces projets
d'agrandissement ayant toutefois été différés d'après les indications données à
l'audience), le nombre de cases de stationnement pour automobiles dépendrait de
la surface de plancher projetée, de la nature des activités prévues (du secteur
secondaire ou tertiaire), et de l'application des autres critères de la norme
VSS. Le règlement du PPA n'impose pas un "type de localisation" du
tableau 2. Toutefois, selon le rapport d'impact, le type de localisation pour
le secteur est B (p. 5 du "volet circulation" et p. 6 de la note
complémentaire de C.________). Les explications suivantes sont données à ce
propos par l'auteur du RIE: "
Actuellement, le PPA est desservi par 3 bus
par heure. Selon le projet AggloY, le secteur sera desservi par l'axe fort de
transports publics "Grandson/Y-Parc" ainsi que par une ligne TP
principale "CESSNOV/Y-Parc". Au niveau des modes doux, la topographie
de la commune d'Yverdon-les-Bains est propice à leur utilisation
". Il
ressort du dossier – à savoir de la réponse du conseil communal et du rapport B.________
d'octobre 2014 – que dans la situation actuelle, pour la ligne de bus entre la
gare CFF et le parc technologique, la fréquence est d'un bus toutes les 15
minutes aux heures diurnes, donc qu'elle a augmenté par rapport à ce qui était
indiqué dans le RIE. Il convient de relever que sur la carte établie par
l'Office fédéral du développement territorial (ARE) qui indique le niveau de
qualité de la desserte par les transports publics, les terrains de la
recourante sont classés dans un périmètre doté d'une "bonne desserte"
(cf. http://map.are.admin.ch).
Le bureau d'ingénieurs mandaté par la recourante met
cependant en doute, toujours à propos du "type de localisation", que
l'on puisse considérer que la part de la mobilité douce dans l'ensemble de la
génération du trafic de personnes soit comprise entre 25% et 50%; avec un ratio
inférieur à 25%, le type de localisation du parc scientifique et technologique
serait "C", ce qui aurait pour conséquence que le nombre de cases de
stationnement correspondrait non pas à une fourchette de 40 à 60% de la valeur
indicative du tableau 1 de la norme, mais à une fourchette de 50 à 80%; en
d'autres termes, en cas de construction d'un nouveau bâtiment, la recourante
devrait pouvoir être autorisée à créer un peu plus de places de stationnement que
ce qui serait permis en fonction des critères retenus dans le RIE. Le bureau B.________
se réfère, pour estimer la part de la mobilité douce, à une étude de novembre
2012 réalisée par des instituts de l'EPFL et de l'Université de Genève (titre
de cette étude: "Typologie et évolution des logiques de choix modal chez
les actifs motorisés urbains/Etude comparée des agglomérations de Genève,
Lausanne, Berne et Yverdon-les-Bains",
http://www.unige.ch/ses/geo/oum/Choix%20modal%20-%20Rapport%20final.pdf
).
Il est vrai que d'après cette étude, qui portait sur les pratiques modales
(choix du mode de déplacement) des actifs disposant d'une voiture, sur la base
des réponses d'un échantillon de 300 personnes de l'agglomération
d'Yverdon-les-Bains, la part régulière de la mobilité douce au sein des actifs
motorisés yverdonnois n'atteignait pas 25% en 2011. Cependant, il résulte de
l'expérience générale que les déplacements en vélo, notamment en vélo
électrique, sont plus fréquents aujourd'hui qu'en 2011, et que l'estimation à
25% de la part de la mobilité douce, selon les données du RIE, est plausible
pour les années à venir, étant précisé qu'il faut tenir compte dans cette
estimation non seulement des "actifs motorisés", mais de toutes les
catégories de personnes susceptibles de se rendre au parc scientifique et
technologique (employés, visiteurs), même s'ils ne disposent pas d'une voiture.
De ce point de vue, les données de l'étude universitaire précitée ne sont pas
entièrement pertinentes pour l'application future de la norme VSS dans le
périmètre du PST. On ne voit pas de raisons impérieuses de mettre en doute l'appréciation
faite à propos de la mobilité douce dans le rapport d'impact, pour définir le
type de localisation.
En résumé sur ce point, la réglementation du RPPA,
en tant qu'elle renvoie à la norme VSS, ne prévoit pas un système insolite. Il
est fréquent que des plans d'affectation ou d'autres prescriptions de droit
public renvoient à la norme VSS 640'281 (dans la jurisprudence récente du TF,
cf. par exemple arrêts 1C_335/2015 du 3 mars 2016 consid. 6.3; 1C_258/2012 du
14 août 2012, consid. 6). Dans un cas d'application concret, c'est-à-dire lors
de l'examen d'une demande de permis de construire, cette norme laisse une
certaine marge d'appréciation à l'autorité compétente, puisqu'elle propose des
valeurs indicatives et des fourchettes, en fonction de certains critères
objectifs. Suivant le type d'activités prévues dans le bâtiment et la
localisation de la parcelle, le nombre de places de stationnement autorisées
peut être plus ou moins élevé. Ce système est en définitive assez souple – en
tout cas tant que le nombre maximal de 4'000 cases de stationnement fixé à
l'art. 6.5 al. 1 RPPA n'aura pas été atteint (cf. infra, consid. 5). Pour un
secteur d'une agglomération jouissant d'une bonne desserte par les transports
publics, il n'est donc pas critiquable de fixer comme règle, dans le plan
partiel d'affectation, l'application de la norme VSS précitée.
5.
La recourante critique par ailleurs le plafond de 4'000 places de parc,
qui ne devra à terme pas être dépassé dans le périmètre du PST.
a) Le renvoi de l'art. 2.2 al. 1 RPPA à la norme
VSS, combiné avec le plafond de 4'000 places de parc (P+R non compris) dans le
périmètre du PPA, tel qu'il est fixé à l'art. 6.5 al. 1 RPPA, pourrait le cas
échéant amener la municipalité à apprécier de manière restrictive les besoins
en cases de stationnement, lorsqu'elle devra se prononcer sur l'octroi de
permis de construire pour des nouveaux bâtiments. Le rapport d'impact indique
comment ce plafond de 4'000 places a été fixé, sur la base de la norme VSS et
en fonction d'une utilisation de la totalité de la surface brute de plancher
prévue par le PPA (utilisation de 100% des droits à bâtir avec une répartition
de 80% d'activités secondaires et de 20% d'activités tertiaires; voir notamment
la note complémentaire du 19 mars 2011 du bureau C.________, p. 6 et 8). Le
préavis municipal retient un mode de calcul légèrement différent, qui aboutit
au même résultat. La recourante demande que ce plafond soit relevé à 5'000
places, plus 150 places P+R, compte tenu de l'évolution de la desserte routière
du secteur.
b) Le choix de l'autorité communale de planification
de fixer un plafond de 4'000 places de stationnement, a été approuvé par
l'autorité cantonale, qui a examiné spécialement cette question – comme cela
ressort des déterminations déposées le 6 janvier 2015 par le département
cantonal, qui a produit une prise de position de la Direction générale de la
mobilité et des routes, Division planification (DGMR). Il y est exposé
notamment ce qui suit:
"
Type de localisation
Le type de localisation permet de
définir la fourchette des taux de pondération applicables aux valeurs du besoin
indicatif afin de définir l'offre en stationnement. Avec les mesures prévues
par le projet d'agglomération AggloY ainsi que le plan de mobilité du site
prévus dans le PST, la DGMR estime que l'attribution du type de localisation B
utilisé par l'étude C.________ qui accompagne le dossier est adéquat. Le type B
implique un facteur de pondération compris entre 40% et 60%.
En différenciant la provenance des
employés, sur la base d'une hypothèse sur l'origine des déplacements, l'étude C.________
utilise un taux moyen de près de 60%, ce qui correspond à la fourchette haute
du type de localisation B, et ce qui correspond par ailleurs aussi au type C
préconisé par la recourante (le type C prévoit un taux de 50% à 80% - l'analyse
mandatée par la recourante, dans ses propositions, utilise un taux de 70%).
Conformité au concept de
stationnement de la ville d'Yverdon-les-Bains
.
Le concept de stationnement de la
ville d'Yverdon-les-Bains préconise un taux applicable au calcul de l'offre en
stationnement de maximum 80%. Ce dernier prévoit en outre un
"dimensionnement de l'offre en stationnement des entreprises conformément
aux normes VSS, avec une pondération liée à la desserte en transports publics en
tenant compte des coefficients situés au bas des fourchettes".
En arrondissant le nombre plafond
de cases de stationnement de 4'390 (taux de 60%) à 4'000, le taux de
pondération du besoin indicatif effectif utilisé par l'étude C.________ est de
54%. Ce taux est donc non seulement conforme au concept de stationnement de la
ville d'Yverdon-les-Bains, mais témoigne d'une application de la norme qui
n'est pas la plus restrictive qui soit.
[…]
Conclusion
Au vu de ce qui précède, la DGMR
estime que l'offre en stationnement déterminée par l'étude C.________ et
figurant au règlement du PPA "PST Y-Parc" est conforme aux normes
VSS.
Le dimensionnement retenu, d'un
maximum de 4'000 places, correspond à un taux de pondération de 54.3 %, se
situant à l'intérieur de la fourchette correspondant au type de localisation B,
retenu par l'étude C.________, et aussi à l'intérieur de la fourchette
correspondant au type de localisation C, proposé par l'analyse produite par la
recourante (bas de la fourchette).
Le taux de pondération retenu est
en outre conforme aux objectifs du projet d'agglomération de maîtrise du trafic
individuel motorisé – notamment par le développement de l'offre en transports
publics, ainsi que l'attractivité, la continuité et la sûreté du réseau de
mobilité douce dans l'agglomération, qui font l'objet de nombreuses mesures du
projet d'agglomération – ainsi qu'aux objectifs du plan directeur cantonal
(mesure A23). Il est aussi en cohérence avec le règlement du PPA "PST
Y-Parc" (art. 5.2), qui prévoit un plan de mobilité de site destiné à
encourager le report modal, conformément à la mesure A25 du plan directeur
cantonal."
c) L'objectif de maîtrise du trafic individuel
motorisé est un objectif important, surtout pour un secteur facilement
accessible en automobile, à proximité directe d'une jonction autoroutière. La
fixation d'un plafond plus élevé serait de nature à entraîner, à terme, un
accroissement du trafic automobile, et par conséquent des immissions (bruit,
pollution de l'air) liées au trafic. Or, dans un secteur bien desservi par les
transports publics, une prescription d'un plan d'affectation consistant à fixer
un plafond pour le nombre de places de stationnement peut être considérée comme
une mesure préventive de limitation des émissions du trafic routier, qui doit
être prise en application de l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La limitation de
l'espace réservé au stationnement a un effet sur le trafic individuel motorisé
car celui qui sait ne pas pouvoir compter sur une case pour son automobile, à
son lieu de destination, sera encouragé à utiliser les transports publics
(mesure indirecte d'orientation du trafic). Une telle restriction fait partie
des prescriptions en matière de construction, d'équipement ou de trafic (cf.
art. 12 al. 1 let. b et c LPE) à ordonner dans le cadre de la limitation
préventive des émissions imposée par l'art.
11 al. 2 LPE (cf. ATF
124 II 272 consid. 3; Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
2
e
éd.
Zurich 2011, n. 9 ad art. 12 LPE). En d'autres termes,
l'art. 6.5 al. 1 RPPA sert à la mise en œuvre du droit fédéral de la protection
de l'environnement dans cette partie de l'agglomération.
d) A propos de la dimension des parkings, le plan
d'affectation litigieux n'est pas non plus en contradiction avec les objectifs
généraux de planification adoptés pour l'agglomération yverdonnoise. Il y a
lieu de se référer au plan directeur cantonal (PDCn, 3
e
adaptation,
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016), qui prescrit notamment aux
régions et aux communes de mettre en œuvre, dans leurs planifications, une
politique de stationnement coordonnée avec la qualité de desserte par les
transports publics, et d'élaborer en parallèle des plans de mobilité en
partenariat avec les entreprises privées et les institutions publiques (mesure
A25, "Politique de stationnement et plans de mobilité"). En relation
avec cette mesure générale (A25), le plan directeur cantonal renvoie à la
mesure R12, consacrée au projet d'agglomération yverdonnoise, en précisant que
ledit projet est conforme à la mesure A25 en matière de politique de
stationnement et de plans de mobilité. Selon cette mesure R12, "le Canton
soutient le projet d'agglomération yverdonnoise (AggloY) et sa mise en œuvre
dans le sens des objectifs et principes de localisation arrêtés en partenariat
avec la région et les communes". Parmi ces "principes de
localisation", il y a lieu de citer les points suivants:
"Stationnement:
Le stationnement est en phase avec
les autres concepts thématiques du projet d'agglomération. Il s'agit de
satisfaire de manière volontariste les différents types d'usagers et de
favoriser le report modal vers les mobilités douces et les transports publics.
Sites stratégiques:
Le projet d'agglomération AggloY
identifie trois sites stratégiques d'agglomération qui constituent les
nouvelles centralités pour le développement coordonné de l'urbanisation et des
transports. Ils font l'objet de projets territoriaux aptes à maîtriser la
qualité urbaine, garante de leur attractivité. Ils constituent également des
sites d'intérêt cantonal de la politique des pôles de développement (mesures
B31 à B34 et D11):
-
Gare-Lac: […]
-
Yverdon-Sud: ce secteur inclut le Parc scientifique et
technologique Y-Parc, régi par un plan partiel d'affectation récemment révisé
de manière à densifier le site tout en améliorant la qualité de ses espaces
publics.
-
Chamard-Châtelard […]."
Le "report modal vers les mobilités douces et
les transports publics", encouragé par la limitation des parkings pour
automobiles, est donc un objectif clair des autorités de planification au
niveau cantonal et régional. Une concrétisation de cet objectif dans la
réglementation du PPA n'est pas critiquable. Quand bien même les accès routiers
au PST seraient améliorés et permettraient théoriquement d'envisager la
création de plus de places de stationnement, sans risque d'engorgement des
voies de circulation – donnée que l'expert de la recourante prend en compte
pour proposer un plafond de 5'000 cases -, il est admissible de fixer une
limitation plus stricte, qui repose sur des considérations objectives en
matière d'urbanisation et de limitation des nuisances.
e) La recourante déclare craindre que le plafond de
4'000 places soit épuisé le jour où elle déciderait de réaliser un
agrandissement de ses bâtiments. Le conseil communal rétorque que cette
hypothèse est fort peu probable car elle supposerait une occupation à
pratiquement 100 % du périmètre du PPA, avec davantage d'activités tertiaires
que ce qui a été prévu dans les calculs du RIE (puisque d'après la norme VSS,
les bâtiments d'entreprises du secteur tertiaire nécessitent davantage de cases
de stationnement que les bâtiments d'entreprises du secteur secondaire, à
surface de plancher égale). Quoi qu'il en soit, si la recourante était
concrètement empêchée de disposer d'un nombre de places de stationnement
correspondant à ce que prévoit la norme VSS, dans sa teneur en vigueur au
moment où la demande de permis de construire sera examinée, la municipalité
devrait se prononcer sur la possibilité d'octroyer une dérogation à la règle
fixant le plafond de 4'000 places, dérogation que l'art. 11.1 RPPA n'exclut
pas.
f) La recourante fait encore valoir qu'au vu de la
provenance de ses employés et de leurs horaires particuliers, ce qui ne leur
permettrait pas d'utiliser sans autre les transports publics, les restrictions
en matière d'aménagement de places de stationnement – par l'application de la
norme VSS et par la fixation d'un plafond à 4'000 places – seraient contraires
à la liberté du commerce et de l'industrie, parce qu'elles compromettraient le
bon fonctionnement de son entreprise.
Il n'est pas douteux que la réglementation du PPA
serait moins restrictive si la recourante était autorisée à aménager, sur ses
parcelles, autant de cases de stationnement qu'elle a d'employés souhaitant se
rendre au travail avec leur propre automobile. Cela étant, les restrictions à
ce propos sont fondées sur des motifs d'aménagement du territoire et de
protection de l'environnement. Elles ne visent en rien des buts de politique
économique (favoriser une branche ou un concurrent). Dans ces conditions, les
prescriptions critiquées ne violent pas la liberté économique garantie à l'art.
27 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101 – anciennement: liberté du
commerce et de l'industrie), au regard de leur véritable objectif, quand bien
même elles produisent indirectement des effets économiques, qui n'empêchent
toutefois pas l'activité industrielle (cf. notamment ATF 111 Ia 93 consid. 3;
Raphaël Mahaim, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire,
Fribourg 2014, p. 429).
6.
La recourante critique la réglementation de l'art. 6.5 al. 2 RPPA, en
vertu de laquelle la moitié des cases autorisées pourra être réalisée sur la
parcelle, le solde (l'autre moitié) ne pouvant être localisé que dans un
parking collectif centralisé. Elle qualifie cette solution d'excessivement
onéreuse, et présentant des difficultés juridiques et pratiques non résolues.
Selon elle, les grands parkings sont des bâtiments inesthétiques; des solutions
ponctuelles et dispersées sur les parcelles permettraient d'éviter ce type
d'aménagement inutilement coûteux et peu pratique pour les utilisateurs.
a) Les critiques de la recourante portent d'une part
sur des aspects d'urbanisme ou d'architecture (les silos à voitures seraient
inesthétiques et peu pratiques), et d'autre part sur des aspects relatifs au
financement et à l'organisation de ces structures.
Sur le premier point, il y a lieu de renvoyer aux arguments
développés dans le préavis municipal, qui sont convaincants. Les nouveaux choix
d'urbanisme, pour ce secteur, sont liés à la volonté d'améliorer l'image du PST
ainsi que ses structures, en créant une "interface de transports digne
d'un parc technologique". Il n'y a aucune raison de retenir qu'un silo à
voitures ne pourrait pas être bien intégré dans un environnement de bâtiments
industriels, et qu'il ne pourrait pas être doté de qualités architecturales. Il
n'y a pas non plus de motifs de douter qu'un parking collectif centralisé
puisse être exploité d'une manière efficace (bonne gestion des flux de
circulation, etc.). Il est certes moins "pratique", pour les employés
d'une entreprise, de devoir garer leur automobile à quelques dizaines ou centaines
de mètres de leur bureau ou atelier, plutôt que devant la porte des locaux de
l'entreprise. Il ne s'agit toutefois pas d'un élément déterminant dans ce
contexte, étant rappelé que la moitié de places de stationnement pourra être
réalisée sur la parcelle (pour les employés à mobilité réduite, ou ceux qui
doivent utiliser fréquemment leur automobile). En résumé, il n'y a pas de
motifs de critiquer ces choix urbanistiques, vu la fonction du nouveau plan
d'affectation, qui veut renforcer un site important pour l'économie de la
région et qui pour cela non seulement augmente la densité des constructions,
mais aussi règle plus précisément l'aménagement des espaces publics ainsi que
les installations d'équipement et de stationnement. Cette réglementation répond
à un des buts de l'aménagement du territoire, tels qu'ils sont exprimés à
l'art. 1 LAT, à savoir créer et maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice
des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b
bis
LAT).
b) S'agissant du second aspect, à savoir les
conséquences financières et juridiques d'une "mutualisation" d'une
partie du stationnement, il convient de relever les éléments suivants. La
révision du PPA a pour effet d'augmenter sensiblement la densité d'utilisation
du sol. Dans chaque aire de construction, il est donc prévu de créer davantage
de surfaces de plancher dans les bâtiments; avec un indice d'utilisation du sol
de 1.5, l'espace disponible sur les parcelles pour les places de stationnement en
surface est en définitive moins important. Cette augmentation des possibilités
de construire représente une plus-value pour les propriétaires fonciers. Dans
l'état actuel du droit cantonal, il n'est pas prévu de prélèvement d'une
contribution financière, en compensation de cette plus-value (cf. actuellement,
art. 5 al. 1 et 1bis LAT). Jusqu'à la mise en place d'un régime de compensation,
on peut néanmoins concevoir des solutions particulières, dans certains cas, qui
ont une fonction ou un effet analogue (cf. ATF 122 I 120 consid. 3, à propos
d'une autre mesure ayant pour effet une certaine compensation de la
plus-value). C'est notamment à la lumière de telles considérations qu'il faut
évaluer une réglementation qui impose à un propriétaire foncier une forme de
contre-prestation, après une augmentation sensible des possibilités
d'utilisation du sol.
L'art. 6.6 al. 2 RPPA dispose que les places des
parkings collectifs centralisés "y sont remises à titre onéreux". Il
faut comprendre que le propriétaire d'un immeuble dans le PST devra, en cas de
construction d'un nouveau bâtiment, payer à l'exploitant du parking collectif
centralisé une contribution financière correspondant aux prix des places de
stationnement qui lui seront attribuées. Le droit d’utiliser ces places de
stationnement sera garanti: il ressort de l'art. 6.2 al. 2 RPPA qu'une clause
ou condition du permis de construire, délivré par la municipalité, déterminera
le nombre de cases concernées et que le droit d'utilisation sera mentionné au
registre foncier (d'après le texte de cette disposition: garantie par un droit
réel restreint inscrit au registre foncier). A ce stade, les modalités précises
de cette "remise à titre onéreux" ne font pas l'objet d'une
réglementation plus détaillée dans le PPA.
c) Le texte de l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, aux
termes duquel les plans d'affectation et leurs règlements peuvent contenir des
dispositions relatives "à la création de garages et de places de
stationnement et à la perception de contributions compensatoires, destinées à
couvrir les frais d'aménagement de places de stationnement, à défaut de terrain
privé disponible", ne mentionne pas expressément la possibilité d'obliger
un propriétaire foncier à participer à une installation de stationnement
commune, telle qu'elle est prévue non seulement par l'art. 6.5 al. 2 RPPA, mais
aussi par l'art. 118 RPGA, déjà applicable depuis plusieurs années dans toutes
les zones du territoire communal yverdonnois (donc aussi dans le périmètre du
PPA litigieux, vu le renvoi de l'art. 11.2 al. 1 RPPA). Cela étant, si l'on
exige dans ce cadre une contribution financière du propriétaire foncier, à
l'occasion de l'octroi d'un permis de construire ("remise à titre
onéreux" des places du parking collectif centralisé), cela s'apparente à
la perception d'une contribution compensatoire au sens de l'art. 47 al. 2 ch. 6
LATC. Ce type de contribution est une contribution de remplacement. Selon la
jurisprudence, les contributions de remplacement présupposent l'existence d'une
obligation primaire, soit d'une obligation de faire qui, à certaines
conditions, puisse être remplacée par une prestation pécuniaire. Elles doivent
compenser l'avantage que représente pour l'assujetti la dispense de
l'obligation primaire et appartiennent par conséquent aux contributions
causales. S'agissant des contributions compensatoires pour places de
stationnement manquantes, cet avantage équivaut aux coûts de construction
économisés, moins la diminution de valeur résultant de la perte de l'avantage
de disposer de ses propres places de stationnement (cf. arrêt TF 2P.338/2005 du
16 novembre 2006, publié in RDAF 2007 I 201, consid. 5.1).
Dans le cas particulier, le régime des parkings
collectifs centralisés (ou de la mutualisation des places de parc) tient compte
du fait que les propriétaires concernés sont dispensés de l'obligation de
réaliser sur leur terrain 50 % des places de parc prescrites selon la norme
VSS. Ils économisent ainsi des coûts de construction – le cas échéant de
réalisation d'un garage souterrain, étant donné que l'important indice
d'utilisation du sol permet de réserver une grande partie de la surface de la
parcelle aux bâtiments abritant les activités de l'entreprise – mais aussi,
contrairement à ce qui est prévu dans les réglementations usuelles sur les
contributions compensatoires, les propriétaires pourront disposer de leurs
propres places de stationnement dans les parkings centralisés. Cela justifie
une contribution financière plus importante qu'en l'absence de cette
contrepartie.
d) Les bâtiments des parkings collectifs centralisés
(silos à voitures) ne devront pas être construits immédiatement après la mise
en vigueur du PPA. Le conseil communal explique en effet dans sa réponse qu'un
régime transitoire a été prévu, avec des cases provisoires à l'air libre,
jusqu'à la réalisation du premier parking collectif. Tant que cette solution
provisoire pourra être appliquée, les parkings collectifs seront aménagés et exploités
sans frais notables. Il n'est pas exclu que cette situation dure plusieurs
années.
L'obligation, pour le propriétaire d'une parcelle,
de localiser la moitié des places de stationnement sur le terrain d'un tiers,
dans un parking collectif centralisé (art. 6.5 al. 2 RPPA), constitue une
restriction du droit de propriété. Mais cette restriction n'est à l'évidence
pas grave, de sorte qu'elle ne nécessite pas une base légale plus claire ou
plus précise, dans la LATC (cf. notamment, à propos de la base légale et de la
nature des restrictions, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, Berne 2008, p. 36 s.). Aussi faut-il retenir que la clause de
l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC est suffisante, de ce point de vue.
La fixation de la contribution causale devra tenir
compte du principe de la proportionnalité. En l'état, le règlement du PPA ne
définit pas le montant de cette contribution, ni les autres modalités de la
"remise" des places de parking. La garantie par un droit réel
restreint n'est pas non plus décrite précisément. Il incombera aux autorités
communales d'adopter une réglementation plus détaillée à ce sujet, qui
complétera les prescriptions des art. 6.5 et 6.6 RPPA. Il y a lieu de relever
que comme la plus grande partie du terrain, dans le périmètre du PST, est
détenue par des collectivités publiques (commune d'Yverdon-les-Bains,
Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
du Canton de Vaud [ECA]), il est probable que ces collectivités feront en sorte
que les parkings collectifs soient concrètement disponibles –  en surface dans
un premier temps, ensuite dans des silos à voitures – au moment où il sera
exigé des autres propriétaires fonciers du PST qu'ils utilisent ces
installations et paient une contribution financière. La réglementation de
détail, relative à ces contributions, ne doit donc pas nécessairement être
adoptée immédiatement, car l'absence d'une telle réglementation ne devrait pas
faire obstacle à l'installation de nouvelles entreprises et à l'aménagement des
premières places de stationnement dans les aires de service.
Dans
l'intervalle, la réglementation générale des art. 118 et 119 RPGA pourra le cas
échéant s'appliquer, qui fixe le montant de la contribution compensatoire (art.
119 al. 2 RPGA). Il n'y a donc pas, dans le RPPA, une lacune propre à justifier
un refus d'approbation par l'autorité cantonale (art. 26 LAT).
En définitive, le système des parkings collectifs
centralisés a été adopté pour des motifs d'aménagement du territoire et il est
donc justifié par un intérêt public. Il repose sur une base légale suffisante
en droit cantonal. En l'état, son application ne saurait être contraire au
principe de la proportionnalité et la réglementation de détail à mettre en
place devra tenir compte de ce principe. Dans ces conditions, le régime du PPA
n'est contraire ni à la garantie de la propriété ni à la liberté économique
(cf. art. 26, 27 et 36 Cst.).
7.
Il résulte des considérants précédents que les griefs de la recourante
sont mal fondés et que les prescriptions du RPPA relatives au stationnement ne
doivent pas être annulées. Les conclusions tendant à la suppression des art.
2.2 al. 2 RPPA (calcul du besoin en stationnement en fonction de la SPd), 6.5
RPPA (nombre total de cases de stationnement) et 6.6 RPPA (réglementation
relative aux parkings collectifs centralisés) doivent être rejetées.
8.
La recourante demande encore l'annulation de l'art. 1.3 RPPA pour l'aire
d'activités. Selon cette disposition (titre: capacité constructive), la SPd
maximale par aire d'activités ou de services est indiquée sur le plan (al. 1).
En cas de fractionnement, la SPd est répartie proportionnellement aux surfaces
des nouvelles parcelles (al. 2). Cette conclusion de la recourante n'est pas
motivée dans ses écritures. Quoi qu'il en soit, ni l'opposition ni le recours
ne tendent à limiter l'indice d'utilisation du sol dans le PST. Il n'est par
ailleurs pas concevable qu'un tel plan partiel d'affectation ne contienne
aucune règle sur la capacité constructive (cf. art. 47 al. 1 LATC). Cette
dernière conclusion de la recourante, dont la portée est difficilement
compréhensible, doit être rejetée.
En tous points mal fondé, le recours doit donc être
rejeté, ce qui entraîne la confirmation des décisions attaquées.
9.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 al. 1 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la Commune
d'Yverdon-les-Bains, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal d'Yverdon-les-Bains du 5 septembre 2013,
adoptant le plan partiel d'affectation "PST - Parc scientifique et
technologique", ainsi que la décision du Département du territoire et de
l'environnement du 20 février 2014, approuvant préalablement ce plan, sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la
Commune d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens, est mise à la charge de la
recourante.
Lausanne, le 27 octobre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE et à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.