vd_omni · AC.1990.6966 · 1992-02-24 · fr

Commune Bellerive c/ Service des eaux | Zone/amar. prévue par Bellerive à Vallamand-Dessus pas conf. à plan directeur des rives/lac/Morat.Zone(37 places et aménagements terrestres) doit faire objet de plan d'affection et ne peut être autor. sous angle LAT-24

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.1992 AC.1990.6966

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
24 février
1992
sur le recours interjeté par la
Commune
de BELLERIVE
, représentée par sa Municipalité,
contre
la décision du
Service des eaux et de la
protection de l'environnement
, du 2 mai 1991, s'opposant à la poursuite de
la procédure engagée pour la construction d'un débarcadère et d'une zone
d'amarrage à Vallamand-Dessous.
***********************************
Statuant dans sa séance du 13 décembre 1991,
à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
G. Matthey, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Le débarcadère
de la Commune de Bellerive sur le lac de Morat est actuellement ensablé par les
alluvions provenant de l'embouchure de la Broye; les bateaux de la Compagnie
générale de navigation ne peuvent plus accoster. La Commune de Bellerive, en
collaboration avec le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, a engagé les études nécessaires en vue de la construction d'un
nouveau débarcadère au lieu dit "Vallamand-Dessous". Ce projet
comprend, outre le débarcadère, deux pontons flottants permettant l'amarrage de
trente-sept bateaux. Il nécessite un approfondissement du fond du lac par
dragage sur une hauteur de l'ordre de 6 mètres. Le débarcadère et la zone
d'amarrage sont situés dans le prolongement de la parcelle 530 de l'Etat de
Vaud; le projet comporte aussi l'aménagement de vingt-deux places de
stationnement sur ce terrain avec la construction d'un WC public. Enfin, un
cheminement piétonnier est prévu le long de la rive entre l'ancien et le
nouveau débarcadère, sur une distance d'environ 100 mètres.
B.                            Par lettre du
2 mai 1991, la Section économie hydraulique du Service des eaux et de la
protection de l'environnement informait la Municipalité que le Service de
l'aménagement du territoire, la Conservation de la faune, ainsi que sa Section
de la protection de la nature s'opposaient à la création de la zone d'amarrage
en vertu des dispositions de l'art. 10.2.1 du plan directeur de la rive sud du
lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Par ailleurs, le Service des
eaux et de la protection de l'environnement précisait que la construction du
port des Garinettes sur le territoire de la Commune de Vallamand faisait
l'objet d'une procédure devant le Tribunal fédéral et proposait à la
Municipalité de mettre en attente son projet de débarcadère avec zone
d'amarrage jusqu'à droit connu sur cette procédure. La lettre du 2 mai 1991 indique
encore que la décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Conseil
d'Etat.
C.                            La
Municipalité de Bellerive a interjeté un recours contre cette décision par acte
du 16 mai 1991. Le Conseil d'Etat a transmis le dossier au Tribunal
administratif le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 de la loi sur la
juridiction et la procédure administratives. Le Service de l'aménagement du
territoire, la Conservation de la faune, le Service des eaux et de la
protection de l'environnement et sa Section protection de la nature se sont
déterminés sur le recours. La section du Tribunal chargée de statuer sur le
recours a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 13 décembre
1991.
Considère en droit :
________________
1.                             a) La
construction du débarcadère, la création de la zone d'amarrage ainsi que
l'aménagement des installations terrestres attenantes sont soumis à diverses
prescriptions légales de niveau cantonal, communal et fédéral réglant chacune
certains aspects spécifiques du projet.
aa) La
construction du débarcadère pour une entreprise publique de navigation est
subordonnée à une autorisation de la Confédération en vertu de l'art. 8 de la
loi fédérale sur la navigation intérieure du 3 octobre 1975. Le débarcadère,
ainsi que les pontons flottants, sont en outre soumis à une autorisation du
Conseil d'Etat accordée sous la forme d'une concession en vertu de l'art. 4 de
la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant
du domaine public.
bb) Les
travaux de dragage du fond du lac tout comme l'enfoncement de pieux battus
nécessaire à la construction du débarcadère et à l'aménagement des pontons
flottants sont soumis à l'autorisation préalable du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports prévue par l'art. 12 de la loi sur
la police des eaux dépendant du domaine public du 3 décembre 1957. Ces travaux
sont en outre soumis à l'autorisation prévue par les art. 24 et 25 de la loi
fédérale sur la pêche du 14 décembre 1973 pour les interventions techniques
dans les cours d'eau et le fond des lacs; cette autorisation est délivrée par
la Conservation de la faune en vertu de l'art. 51 de la loi vaudoise sur la
pêche du 29 novembre 1978.
cc) Les
rives et les roselières font l'objet d'une protection particulière en vertu de
l'art. 18 al. 1 bis de la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage du 1er juillet 1966 (LPN). Selon l'art. 21 de cette loi, la végétation
des rives (roselière et jonchère, végétation alluviale et autres formations végétales
naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni ouverte ou détruite d'une
autre manière; ces travaux peuvent cependant être admis sur la base d'une
autorisation cantonale (art. 22 LPN). Le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports est compétent pour statuer sur cette
autorisation en vertu des art. 7 et 87 de la loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS).
dd) La
création de la zone d'amarrage sur le lac est aussi soumise à l'autorisation
spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir selon les art. 24 et 25
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire lorsque cette installation
n'est pas prévue par un plan d'affectation spécial. Le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports est compétent pour statuer sur
cette autorisation (art. 81 et 120 litt. a de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985, LATC).
ee)
L'aménagement des places de stationnement sur la parcelle de l'Etat de Vaud
ainsi que du WC public sont encore soumis à une autorisation de construire de
la Municipalité en vertu des art. 103 et ss LATC.
b) Ces
différentes prescriptions légales forment un tout qui doit être appliqué de
manière coordonnée par un examen complet de tous les intérêts importants devant
être pris en considération (ATF 102 Ia 360). Ce sont en principe les procédures
d'aménagement du territoire qui sont le mieux adaptées pour garantir une prise
en compte de l'ensemble des intérêts pertinents car elles permettent un examen
global résultant des buts et principes régissant l'aménagement du territoire
(art. 1 et 3 LAT) et assurent la participation de toutes les personnes touchées
avec un résultat contraignant à leur égard (ATF 114 Ib 228 cons. 7a). La
coordination des activités qui ont un effet sur l'organisation du sol,
notamment l'application des dispositions légales précitées, est en effet règlée
dans un premier temps par les plans directeur (art. 6 et 8 LAT) pour être
concrétisée ensuite dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) qui sont mis
à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT) et qui ont force obligatoire pour
chacun (art. 21 al. 1 LAT). La procédure d'autorisation prévue par le droit
fédéral de l'aménagement du territoire (art. 22 et 24 LAT) ainsi que par les
différentes lois spéciales mentionnées ci-dessus sert à vérifier, en phase
finale, l'exécution correcte des conditions et obligations prévues par
l'ensemble des dispositions légales et réglementaires s'appliquant au projet.
Ces différentes autorisations doivent être coordonnées entre elles par
l'autorité compétente pour autoriser le projet, qui veille à ce qu'elles soient
en principe notifiées ensemble aux intéressés (ATF 116 Ib 181). D'autres
possibilités subsistent pour assurer cette coordination et des décisions
partielles, de caractère négatif avant tout, ne sont pas à exclure (cf. Alfred
Kuttler Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in
mémoire ASPAN 54 p. 16, 17). Lorsque des décisions partielles sont notifiées
séparément, l'autorisation principale qui permet la réalisation de l'ouvrage ne
peut alors entrer en force tant que les autres autorisations connexes n'ont pas
été délivrées; en outre, l'autorité de recours doit avoir la possibilité de
revoir l'ensemble des autorisations connexes dans la même procédure de recours
de manière à assurer une appréciation d'ensemble des intérêts pertinents (ATF
116 Ib 58 cons. 4b). Ainsi, pour la construction d'un port, la décision du
Conseil d'Etat sur la concession devrait être suspendue jusqu'à l'entrée en
force des autres autorisations spéciales nécessaires, soumises à la voie du
recours au Tribunal administratif.
c) En
l'espèce, le projet n'est pas prévu par un plan d'affectation. Il a été soumis
en consultation auprès du Service de l'aménagement du territoire, de la
Conservation de la faune, et de la Section de la protection de la nature du
Service des eaux et de la protection de l'environnement une fois qu'il était
déjà élaboré. L'opposition manifestée par ces services doit être assimilée à un
refus de principe des autorisations relevant de leur compétence; il s'agit en
particulier de l'autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir
(art. 24 LAT) du Service de l'aménagement du territoire, de l'autorisation pour
les interventions techniques dans les cours d'eau et le fond des lacs (art. 24
de la loi fédérale sur la pêche) de la Conservation de la faune, et de
l'autorisation prévue aux art. 7 LPNMS et 18 al. 1 bis, 21 et 22 LPN de la
Section de la protection de la nature. Ces prises de position sont toutefois
intervenues avant l'ouverture de l'enquête publique, c'est-à-dire avant même
l'engagement formel de la procédure d'autorisation de construire. Cependant,
s'agissant essentiellement de décisions partielles à caractère négatif qui
permettent d'éviter la poursuite d'une procédure qui se heurterait au refus de
principe des services concernés, il y a lieu, par économie de procédure et vu
l'issue du recours, d'entrer en matière sur le fond.
2.                             a) La
Municipalité de Bellerive expose à l'appui de son recours que l'intérêt
touristique de la région l'a incitée à remettre en activité l'ancien
débarcadère. Pour ce faire, elle a décidé, avec certains services de
l'administration, de faire une étude pour la construction d'un nouveau
débarcadère. Bien que subventionnée par les autorités cantonales, cette
réalisation entraînerait une lourde charge financière pour la collectivité et
c'est la raison pour laquelle la Commune a voulu profiter de la construction du
débarcadère pour réaliser quelques places d'amarrage permettant ainsi de
regrouper une trentaine de bateaux qui se trouvent de toute manière dans le
secteur. La Municipalité estime en outre que ces places d'amarrage ne
pourraient ni concurrencer ni remettre en cause la construction du port des
Garinettes à Vallamand mais qu'elles en seraient un complément.
b) Il
convient d'examiner en premier lieu si le Service de l'aménagement du
territoire était habilité à s'opposer à l'octroi d'une autorisation exceptionnelle
au sens de l'art. 24 LAT. Selon la jurisprudence, des dérogations fondées sur
l'art. 24 LAT doivent respecter les principes de planification par étape prévus
par le droit fédéral de l'aménagement du territoire pour assurer une
utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire,
conformément au mandat constitutionnel conféré aux cantons par l'art. 22 quater
al. 1er Cst. Comme déjà expliqué ci-dessus, les autorités concernées doivent
établir des plans directeur et des plans d'affectation et instituer une
procédure d'autorisation de construire. Ces différentes institutions dépendent
les unes des autres et forment un tout dans lequel chaque partie remplit sa
tâche spécifique. Dans une procédure qui doit assurer la protection juridique
des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 al. 2
LAT), les plans d'affectation sont établis dans le respect des plans directeur
et dans un souci de coordination tenant compte de l'ensemble des intérêts en
cause. Par la procédure d'autorisation, en revanche, les autorités s'assurent
que les constructions et installations correspondent aux principes
d'aménagement exprimés dans le plan d'affectation (art. 22 LAT). Cette
procédure vise à la réalisation du plan cas par cas mais elle ne doit pas
entraîner des décisions d'aménagement indépendantes. La procédure
d'autorisation ne dispose pas en effet des instruments d'aménagement
nécessaires pour compléter ou modifier la planification résultant des plans
directeur et des plans d'affectation. Les autorisations exceptionnelles au sens
de l'art. 24 LAT doivent aussi respecter cette hiérarchie même si leur champ
d'application est plus vaste car ces dérogations ne sont accordées que pour des
projets qui ne correspondent pas au but d'une zone d'affectation hors des zones
à bâtir. La jurisprudence a ainsi arrêté le principe selon lequel les
constructions qui, en raison de leur nature, ne peuvent être appréciées
correctement que dans une procédure d'adoption de plan d'aménagement, ne peuvent
bénéficier de l'autorisation exceptionnelle prévue à l'art. 24 LAT (ATF 116 Ib
139 cons. 4a, 54 cons. 3a, 115 Ib 513 cons. 1, 114 Ib 316 ss, 180 ss)
c) En
l'espèce, la pesée des intérêts liés à la construction d'un port d'une certaine
importance ne s'apprécie correctement que dans le cadre d'une procédure
d'adoption d'un plan d'affectation; une autorisation exceptionnelle est donc en
principe exclue (voir notamment ATF 113 Ib 371). Il est vrai que la zone
d'amarrage prévue par la Commune de Bellerive n'a pas l'importance d'un port.
Cependant, sa capacité de trente-sept bateaux nécessite des aménagements
terrestres, soit la création de vingt-deux places de stationnement et d'un WC
public. En outre, le projet comprend la création d'un chemin de rive d'une
longueur de plus de 100 mètres reliant l'ancien débarcadère à la zone
d'amarrage. Par ailleurs, l'emprise de cette zone sur le lac, qui dépasse 1500
m2, ne saurait être considérée comme négligeable. En raison de l'ensemble de
ces circonstances, en particulier de l'importance de l'emprise de la zone
d'amarrage sur le lac et de ses aménagements terrestres, une procédure
d'autorisation ne suffit pas pour apprécier l'ensemble des intérêts en jeu; la
décision de créer cette nouvelle zone est une mesure d'aménagement du
territoire qui doit respecter les principes de planification arrêtés par les
plans directeur et repris par les plans d'affectation. Dans ce même sens, le
Tribunal fédéral a déjà jugé que la construction d'un refuge d'une surface de
144 m2 comprenant des places de stationnement pour vingt véhicules ne pouvait
être autorisée par la voie de l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT
mais nécessitait l'adoption préalable d'un plan d'affectation (arrêt non publié
du Tribunal fédéral du 26 septembre 1991, Canton de Vaud contre Commune de
Vevey).
4.                             Les rives du
lac de Morat sont régies par une planification directrice établie à l'échelle
intercantonale et concrétisée par le plan directeur de la rive sud du lac de
Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Ce plan directeur a fait l'objet d'un
accord intercantonal signé le 1er juin 1982 par le Conseil d'Etat du canton de
Fribourg et le 9 juin 1982 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. L'art. 1er
de l'accord prévoit que les Conseils d'Etat du canton de Vaud et du canton de
Fribourg s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions
constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive du lac de
Neuchâtel et des rives du lac de Morat conformément au plan directeur et à la
liste des mesures annexée à l'accord. Selon l'art. 2 de cet accord, toute
modification du plan ou de la liste des mesures requiert l'approbation
préalable des Conseils d'Etat signataires à l'exception des changements
d'affectation à l'intérieur des zones à bâtir. Ce plan directeur distingue de
manière précise les espaces devant être protégés des espaces qui se prêtent au
développement touristique. Ainsi, des emplacements sont réservés pour la
construction de ports, de champs d'amarrage ou l'aménagement de passerelles
collectives. Pour la Commune de Bellerive aucune installation d'amarrage n'est
prévue à Vallamand-Dessous. Dans ce secteur, qui porte le numéro de référence
10.2.1, la liste des mesures prévoit ce qui suit :
"b) Suppression des passerelles et des
amarrages sauvages et regroupement des bateaux dans le futur port de
Vallamand.
c) Protection du site du château des dépendances et de ses abords.
d) Mesures d'encouragement technique en faveur de la Commune pour l'étude de la
réalisation des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre.
- Création d'une plage, d'une place de jeux et de pique-nique.
- Chemin piéton le long des rives.
- Places de stationnement.
- Embarcadère".
La
possibilité de prévoir un champ d'amarrage à Bellerive est réservée par le plan
directeur dans un autre secteur, sur la rive droite de la Broye. Ce champ
d'amarrage doit cependant être établi en collaboration avec les Communes
d'Avenches et de Constantine de manière conjointe avec d'autres mesures,
notamment la création d'une liaison piétonne entre Vallamand et le port
d'Avenches, l'amélioration des infrastructures et de l'équipement public ainsi
que le regroupement des bateaux sur des emplacements à terre (mesure 10.2.2.a
du plan directeur des rives du lac de Morat). La création d'une zone d'amarrage
à Vallamand-Dessous n'est donc pas conforme au plan directeur et nécessite donc
une modification préalable de la liste des mesures, soumise à la ratification
des Conseils d'Etat des cantons de Vaud et de Fribourg.
3.                             Il résulte
des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
du Service des eaux et de la protection de l'environnement confirmée. Pour
réaliser la zone d'amarrage, la Commune de Bellerive doit donc engager la
procédure d'adoption d'un plan d'affectation communal après avoir requis
l'accord préalable des Conseils d'Etat des cantons de Vaud et de Fribourg pour
la création d'un champ d'amarrage au lieu-dit Vallamand-Dessous.
Vu les
circonstances particulières de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens
et les frais resteront à la charge de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision rendue
le 2 mai 1991 par le Service des eaux et de la protection de l'environnement est
confirmée.
III.                     Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat et il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 24 février 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Dans la mesure où la présente décision
applique la législation sur l'aménagement du territoire, elle peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai
de 30 jours dès sa notification.