vd_omni · AC.2010.0154 · 2011-10-31 · fr

FRICK, BARBEY c/Département de l'économie, Conseil communal de Trélex, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, DESPONDS | Modification d'une zone agricole à Trelex pour la création d'un parking communal destiné aux habitants de la rue de l'Eglise et aux utilisateurs de l'Eglise. D'un côté, l'intérêt à la création du parking ne peut être qualifié d'impérieux sans que l'on puisse parler de besoin de simple commodité. Le parking est bien situé, il s'intègre dans le contexte villageois, et peut constituer un élément d'une politique du stationnement à l'échelle du village visant à libérer les rues du stationnement et le regrouper dans plusieurs petits parkings; la planification communale répond dans cette mesure à un intérêt public. D'un autre côté, l'intérêt au maintien de la zone agricole, qui est en lui même important, doit être relativisé, car le parking concerne une petite surface de 650 m2 entourée de trois côtés par un mur. La surface agricole en cause apparaît comme une lucarne dans le tissus villageois longeant la route de l'Eglise qui assurait à cet emplacement une fonction essentiellement liée à la protection du paysage (échappée sur le lac et l'église) sans présenter une importance prépondérente pour l'approvisionnement. Le département a donc procédé à une pesée correcte des intérêts en autorisant le déclassement d'une zone agricole, qui fait l'objet d'une forme de compensation par le déclassement projeté de la zone intermédiaire en zone agricole permettant la pérennisation de l'espace agricole dans ce secteur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2011 AC.2010.0154

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du
31 octobre 2011
Composition
M. Eric
Brandt,
président
;
Mmes Dominique von der Mühll, et Renée-Laure Hitz, assesseurs. Mme
Marie Wicht, greffière.
recourants
1.
Isabel FRICK,
à Trélex,
2.
Jean-Michel BARBEY,
à Trélex, tous
deux représentés par Me Albert J. GRAF, avocat, à Nyon,
autorités intimées
1.
Département de l'économie,
représenté par Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Trélex,
représenté par sa municipalité au nom de qui agit Me Alain THEVENAZ, avocat,
à Lausanne,
autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
représenté par sa Section monuments et sites à Lausanne,
propriétaire
Gilbert DESPONDS,
à Genève,
Objet
plan d'affectation
Recours Isabel FRICK et Jean-Michel BARBEY c/ décisions du
Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant préalablement le plan
partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur le territoire de la
Commune de Trélex et du Conseil communal de Trélex du 16 mars 2010 adoptant
ledit plan
Vu les faits suivants
A.
Isabel Frick est propriétaire de la parcelle n° 104 du cadastre de la
Commune de Trélex (ci-après : la commune). Ce bien-fonds, d'une superficie de
1'835 m
2
, est longé au nord-ouest par la route de l'Eglise et au
nord-est par le chemin de l'Eglise qui conduit plus au sud au bâtiment de
l'Eglise de la paroisse réformée de Trélex et de sa région. La parcelle n° 104
comprend un bâtiment d'habitation qui est une ancienne ferme rénovée (bâtiment
ECA 621) ainsi qu'une dépendance construite le long du chemin de l'Eglise
(bâtiment ECA 172). La parcelle n° 104 a été classée en zone de village par le
plan général d'affectation de la Commune de Trélex dont le dernier règlement a
été approuvé par l'autorité cantonale compétente le 7 février 2008.
B.
Le chemin de l'Eglise ainsi que l'église elle-même font partie de la
parcelle n° 103, propriété de la Commune de Trélex, qui rejoint la route
de l'Eglise par l'intermédiaire d'une petite place sur laquelle se trouve une
fontaine à obélisque, datant de 1815 et classée comme monument historique
depuis 1955. Un ancien mur longe le chemin de l’Eglise, qui sépare ce
bien-fonds de la parcelle n° 167, qui est une parcelle agricole de 10'120 m
2
,
propriété de Gilbert Desponds. La parcelle n° 167 forme le long du chemin de
l'Eglise une surface rectangulaire de 15 m de large sur environ 40 m de long,
séparant la parcelle n° 103 de la parcelle n° 102 comprenant également une
ancienne habitation rurale rénovée et donnant sur la route de l'Eglise. La
parcelle n° 167 s'ouvre plus au sud sur un vaste espace agricole qui s’étend
sur le front sud-ouest du village. L'ensemble de la parcelle n° 167, y compris
la surface rectangulaire donnant sur la route de l'Eglise, entre le chemin de
l’Eglise et la parcelle n° 102 a été classé en zone agricole protégée par le
plan général d'affectation communal.
C.
La Municipalité de Trélex (ci-après: la municipalité) a étudié la
possibilité de réaliser une place de stationnement collectif à proximité de
l'église, dans l'espace rectangulaire de la parcelle n° 167 compris entre le
chemin de l'Eglise et la parcelle n° 102. Le but recherché par la commune
consistait à supprimer le parking sauvage latéral sur la route de l'Eglise pour
assurer notamment le passage des convois agricoles. La commune souhaitait aussi
offrir une place de stationnement collectif aux usagers de l'église et créer un
belvédère public à l'extrémité de la place de stationnement avec un cheminement
qui rejoint l'église.
D.
L'accord de principe concernant l'emprise sur la zone agricole a été
donné par le Service du développement territorial au mois de mai 2008 et le
Conseil communal a adopté en septembre 2008 un préavis d'intention relatif à
l'achat d'une partie de la parcelle n° 167 (650 m
2
). Le projet de
plan a ensuite été soumis à l'examen préalable du Service du développement
territorial et il a été mis à l'enquête publique du 6 novembre au 6 décembre
2009 avec le rapport d'aménagement.
Philippe Biéler, propriétaire d'un bien-fonds à la
route de l'Eglise, a formulé une opposition le 1
er
décembre 2009; à
l'appui de son opposition, il invoque des motifs de protection du site et conteste
l'intérêt public à la réalisation du parking. Il estime que la grande majorité
des propriétaires dispose déjà d'une place suffisante pour garer leur véhicule
sur leur bien-fonds, que les véhicules des habitants qui ne disposent pas d'une
place privée pourraient trouver des places sur les parkings publics existants
au bénéfice de dérogation. Il estime que lors de manifestions à l'église, les
véhicules pourraient être dirigés vers les parkings situés derrière l'école qui
offrent une capacité suffisante; en outre, la gêne éventuelle concernant le
passage des convois agricoles devrait être relativisée et l'aménagement d'une
zone à 30 km/heure suffirait à garantir la sécurité des piétons. Enfin, la
création du belvédère public serait superflue dans la mesure où la terrasse de
l'église offre déjà un panorama et un point de vue sur le lac et les Alpes.
L’opposition a été contresignée le 4 décembre 2009 par différents propriétaires
ou habitants de la rue de l'Eglise, notamment par Isabel Frick.
E.
Dans un préavis municipal No 1/10, la municipalité propose au Conseil
communal d'adopter le plan partiel d'affectation "parking de
l'église" et d'accepter les projets de réponses aux oppositions présentées
dans le préavis qui est formulé dans les termes suivants :
"(…)
Protection du site
.
Le projet de place de stationnement paysagère prend place sur une portion de
terrain plat situé dans le prolongement direct du tissu bâti de la rue du
Village. Ceinturée sur trois côtés par des murs anciens, la future place de
stationnement ne sera que partiellement visible depuis les fenêtres du premier
étage du bâtiment d'habitation situé au nord-est (ECA N
o
169). A
l'aval, une haie vive composée d'essences à feuilles caduques et persistantes
est prévue d'être plantée pour masquer les vues sur les carrosseries. Par
ailleurs, le revêtement du sol restera perméable aux eaux de pluie. Etant donné
la configuration des lieux, le caractère modeste de l'ouvrage et les mesures de
compensation paysagères envisagées, les vues depuis l'aval sur le coteau, le
front sud du village et l'église seront entièrement maintenues. Par ailleurs,
le parking, ceinturé de murs anciens et de haies, ne sera pas visible depuis le
chemin de l'Eglise.
Changement d'affectation
.
Les terrains inclus dans le périmètre du PPA sont aujourd'hui affectés à la
zone agricole protégée et sont recensés au niveau fédéral en qualité de
surfaces d'assolement. 603 m2 sont en nature de pré et bénéficient plus d'une
vocation paysagère que productive. Compte tenu du caractère modeste du nouveau
parking (630 m2), le PPA n'a pas d'incidence sur la productivité agricole au
niveau communal. L'emprise sur la zone agricole sera compensée dans le cadre de
la révision prochaine du PGA.
Intérêt général
.
Au sens de l'art. 8.4 du règlement général "Toute construction générant du
trafic automobile doit être pourvue de places de stationnement pour véhicules
réservées à ses usagers. Le nombre de cases est calculé sur la base des normes
de l'Association suisse des professionnels de la route […]". Or, l'implantation
des bâtiments (en ordre contigu) le long de la rue du Village ne laisse que peu
d'espace entre les façades et le domaine public pour garer des voitures. Cette
situation contraint certains riverains et/ou leurs visiteurs à stationner
illicitement leurs véhicules sur le domaine public communal. Cette situation
est aggravée lors de chaque manifestation publique à l'église. La Municipalité
a consenti, jusqu'à ce jour, à ne pas amender les automobilistes mal garés, ni
à les contraindre à stationner sur les places publiques de longue durée situées
aux alentours du collège et de la salle polyvalente. S'agissant d'un problème
d'aménagement du territoire et d'espace public, elle a privilégié une solution
qui profitera au plus grand nombre et qui améliorera incontestablement le
confort des habitants riverains. La solution préconisée libérera durablement la
rue de l'Eglise du stationnement. L'espace public sera ainsi requalifié et
rendu plus agréable pour les usagers non motorisés. Les problèmes de sécurité
générés par les conflits entre les différents modes de déplacements ainsi que
la qualité visuelle de la rue seront très nettement améliorés.
Stationnement
. Les
opposants proposent que les véhicules des propriétaires stationnés le long de
la rue de l'Eglise prennent place sur les parkings publics situés le long de la
rte de Gingins ou sur les places de "l'ancienne laiterie", moyennant
un macaron. Or, par égalité de traitement envers tous les habitants du centre
du village, une telle dérogation ne peut être envisagée. Il y a également lieu
de relever que ces parkings situés au centre du village doivent être dédiés et
réservés à du stationnement de durée limitée pour permettre aux utilisateurs
des infrastructures communales, clients des commerces et des bureaux proches,
etc., d'y trouver une place. Quant à l'éventuel stationnement illicite par
certains propriétaires ou des visiteurs occasionnels, celui-là ne sera plus
toléré et sera sanctionné.
Zone 30/interdiction de
stationner sur l'un des côtés de la rue
. Limiter la vitesse des
véhicules à 30 Km/h constitue une mesure complémentaire déjà mise en place par
la Municipalité. La proposition de réaliser des places de stationnement
alternées n'est pas pertinente. En effet, ces véhicules réduiraient de manière
importante le gabarit de la rue et cette mesure gênerait passablement la
circulation, voire même empêcherait certains véhicules de croiser. Par
ailleurs, la présence de vieux murs, l'implantation des façades en bordure
directe de la chaussée constituent des limites physiques qui réduisent,
aujourd'hui déjà, l'espace disponible et limitent "naturellement" la
vitesse des véhicules.
Belvédère
. La
création d'un belvédère constitue une plus value pour la collectivité.
L'aménagement d'un tel ouvrage contribuera, sans frais disproportionnés, à
améliorer le cadre de vie et la diversité des espaces publics destinés à la
population.
(…)"
F.
La Commission du conseil communal, qui a rapporté sur le préavis
municipal n° 1/10, a relevé dans son rapport du 25 février 2010 que les automobilistes
n'avaient actuellement que peu de possibilités de parcage à proximité de
l'église où la circulation était difficile. La Commission estimait que le
parking pouvait s'intégrer dans le paysage et que la création du belvédère
apporterait une valorisation du site; elle a donc proposé d'accepter le plan
partiel d'affectation "parking de l'église" ainsi que les
propositions de réponses aux oppositions. Lors de sa séance du 16 mars 2010, le
Conseil communal de Trélex a adopté le plan partiel d'affectation "parking
de l'église" ainsi que les projets de réponses aux oppositions. Le
Département de l'économie a décidé d'approuver préalablement le plan en date du
27 avril 2010.
G.
Isabel Frick et Jean-Michel Barbey ont recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre ces décisions le 27
mars 2010. Ils sollicitent la production d’une étude complète et scientifique
qui justifierait la création du parking à l'emplacement envisagé; de tous les
chiffres des cultes, enterrements et mariages avec durée moyenne des services
depuis 2005; de toutes les données concernant les places de stationnement
disponibles dans un rayon de 500 m autour de l'église. Ils concluent à ce que
la décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 soit considérée comme
nulle, subsidiairement annulée.
a) Le Service du développement territorial s'est
déterminé sur le recours le 16 juin 2010 en concluant implicitement à son
rejet. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 20 juillet 2010 en
concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au
rejet. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique s'est déterminé sur le
recours le 27 août 2010 et les opposants ont déposé un mémoire complémentaire
le 7 octobre 2010; ils ont en outre requis la production de pièces
complémentaires, à savoir: toute notification de décision à Isabel Frick et à
Jean-Michel Barbey; l'accord de principe du 21 mai 2008 avec la requête
municipale et le projet de compensation ainsi que le plan de la parcelle n° 167
et le contrat ou la promesse d'achat par la commune pour la réalisation du
parking.
b) Le tribunal a tenu une audience à Trélex le 23
novembre 2010. Le compte rendu résumé de l'audience apporte les précisions
suivantes:
"(…)
La municipalité produit au début
de l'audience un plan de la rue de l'Eglise, avec les parcelles et les noms des
différents propriétaires concernés, un lot de photographies, ainsi qu'un
tableau recensant les places de parc existantes et requises pour justifier de
la nécessité du parking litigieux. Le tableau précité anticipe les besoins
futurs de la commune en tenant compte d'un état saturé, et il permettrait de
constater que le nombre de places de parc existantes ne suffirait plus.
La recourante conteste la
nécessité du parking projeté, car l'église serait peu fréquentée. Elle habite
dans le village depuis presque 18 ans et elle n'aurait jamais constaté de
problèmes de stationnement à la rue de l'Eglise. Elle produit des
photographies. En outre, elle indique que ce parking porterait atteinte au
centre du village du point de vue esthétique.
Le municipal indique qu'en
qualité d'agriculteur, il aurait souvent connu des problèmes avec les voitures
stationnées le long de la rue de l'Eglise lorsqu'il conduisait des convois
importants; les marches arrière étaient fréquentes. Il estime également que les
véhicules du service du feu pourraient rencontrer des difficultés à passer par
cette rue en cas d'incendie, et que par chance, rien de fâcheux n'est encore
arrivé.
Le syndic relève que les places
de parc existantes à la rue de Gingins seraient destinées principalement aux
usagers de l'auberge communale et du garage, mais pas à ceux de l'église ou aux
habitants de la rue de l'Eglise. Ces places devraient d'ailleurs être
supprimées en faveur d'un projet de construction. La saturation de la rue de
l'Eglise au niveau du stationnement serait embarrassante, car elle dénaturerait
les caractéristiques villageoises du site.
Le conseil de la recourante
rappelle que les pièces 50, 51 et 52 requises dans son bordereau du 27 mai 2010
n'ont pas été produites. Il ajoute que des mesures de police seraient plus
judicieuses que la création du parking litigieux et il demande à la
municipalité quels sont les nouveaux bâtiments qui justifieraient davantage de
places de parc. Le syndic répond qu'il s'agit de transformations de bâtiments
existants qui augmentent le coefficient d'utilisation du sol et par conséquent
le nombre d'habitants potentiels. Le nouveau règlement (de 2007) sur la
perception des émoluments et contributions dus en matière d'aménagement du
territoire et de construction est produit; il prévoit l'obligation de verser
une contribution de remplacement pour aménager des places de stationnement en
cas de dispense, en faveur des constructeurs, de l'obligation d'en créer.
S'agissant des mesures de police mentionnées par le conseil de la recourante,
en particulier les amendes, elles ne seraient pas envisageables puisque les
habitants n'auraient pas d'autres possibilités de stationnement.
La recourante indique que les
habitants de la rue de l'Eglise auront des difficultés à modifier leurs
habitudes et à aller se parquer dans le parking projeté. Le stationnement se
ferait en accord avec les voisins en toute convivialité. Le municipal relève
que les propriétaires Carrard et Barbey seraient favorables au nouveau parking.
La représentante du SDT
mentionne que l'origine du classement en zone agricole protégée résulte de la
volonté de préserver un dégagement de l'église par rapport au village et que le
projet contesté ne porterait pas atteinte au dégagement souhaité. La
représentante du SIPAL ajoute que le projet s'inscrirait dans le site sans en
altérer les qualités essentielles protégées par l'ISOS.
La recourante se demande si
l'accès est suffisamment garanti, en particulier au vu de la largeur du chemin
de l'Eglise. Le syndic précise que le chemin ne sera pas élargi, car le trafic
de transit ne sera pas plus dense, mais un revêtement de qualité sera en
revanche posé sur le chemin.
Le conseil de la municipalité
s'interroge sur la pertinence des études de variantes requises par les
recourants. En effet, il n'y aurait pas d'autres variantes envisageables à la
rue de l'Eglise, et l'emplacement projeté serait par conséquent le plus
adéquat.
S'agissant du nombre de cultes et
d'enterrements, il est indiqué que le culte est célébré une fois par mois et
que 17 à 20 enterrements environ auraient lieu par année.
Le tribunal procède ensuite à
une inspection locale en présence des parties. Il se rend à la rue de l'Eglise
et constate les places de parc existantes ainsi que les véhicules stationnés.
Il se déplace le long de cette rue, puis sur le chemin de l'Eglise. Il est
indiqué que la parcelle prévue pour le parking projeté est cultivée par un
agriculteur. Le tribunal se rend ensuite jusqu'à l'église. Le président informe
les parties, à l'issue de l'audience, que le tribunal délibérera sur la
pertinence de requérir l'avis du Service de l'environnement et de l'énergie au
sujet des nuisances occasionnées par le futur parking.
L'audience est levée à 15h40.
(…)"
H.
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu
de l'audience. La municipalité a précisé à cette occasion que les propriétaires
Carrard et Marchand avaient donné leur accord pour la création du nouveau parking;
en outre, il est indiqué que le chemin de l’Eglise ne sera pas élargi et qu'un
revêtement de qualité sera posé sur le parking (plaques de gazon). Enfin, elle
précise que le culte est célébré une fois par mois et que 17 à 20 cérémonies
comprenant les mariages, les enterrements, cultes de Noël, récital de chant ont
lieu par année dans l’église.
Les
recourants se sont déterminés le 15 décembre 2010 sur les pièces produites à
l'audience en estimant que la preuve de la nécessité du parking n'avait pas été
apportée. En ce qui concerne les besoins agricoles, ils relèvent que les
agriculteurs n'utiliseraient pas la route
de l'Eglise pour accéder aux
champs.
I.
A la demande du tribunal, le Service du développement territorial a
encore précisé par un courrier du 21 mars 2011, que la surface concernée par le
projet de parking est comptabilisée dans les surfaces d’assolement. La
municipalité avait proposé dans sa demande d’emprise exceptionnelle sur la zone
agricole, de compenser cette emprise par une surface équivalente située dans la
zone intermédiaire « En Chery ». Le Service du développement
territorial, au vu de l’intérêt public communal du projet et de sa localisation
proche de l’église, était entré en matière et avait admis la déduction d’une
surface de 650 m
2
comptabilisée en surface d’assolement, car il
s’agissait d’une pérennisation et non d’une compensation réelle. Il avait admis
le principe d’une compensation des surfaces d’assolement par une pérennisation,
à savoir un passage de zone intermédiaire en zone agricole. Mais il n’avait pas
connaissance de démarches liées à la révision du plan général d’affectation ni
d’éventuelles transactions avec les propriétaires de la parcelle concernée.
La municipalité s’est déterminée sur la question des
surfaces d’assolement le 30 mai 2011. Elle explique que la surface de
compensation sera prise sur la parcelle n° 491, actuellement classée en
zone intermédiaire et qui appartient à la Commune de Trélex. Le plan directeur
communal, adopté par le conseil communal le 25 novembre 2004 prévoit l’abandon
de la zone intermédiaire (Chery). La municipalité précise encore que la
révision du plan général d’affectation sera engagée après l’aboutissement du
plan directeur régional, prévu pour 2012 ou 2013. La commune aurait déjà donné
son accord au transfert de la parcelle n° 491 en zone agricole.
Considérant en droit
1.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine
d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 et les arrêts cités).
a) L’art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et
la procédure administratives du 18 décembre 1989 (ci-après : LJPA), qui
limitait le droit de recours à celui qui a un intérêt protégé par la loi
applicable, a été modifié en 1996 pour introduire la notion d’intérêt digne de
protection et faire correspondre la définition de la qualité pour recourir en
droit cantonal avec celle du recours de droit administratif au Tribunal fédéral
dans un souci de simplification. La règle cantonale, a été formulée de manière
identique à celle de la règle fédérale dans ce but (BGC février-mars 1996 p.
4489). C’est pourquoi le Tribunal administratif a interprété la notion
d'intérêt digne de protection en se référant à la jurisprudence fédérale
relative à l'ancien art. 103 let. a OJ (arrêt TA AC.1995.0050 du 8 août
1996).
Selon la jurisprudence fédérale traditionnelle,
l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au
recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de
nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le
recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public
qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision
contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire
veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un
rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du
litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid.
1.2 p. 365;
ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid.
2c/aa
p. 43; ATF 120 Ib 48 consid. 2a p. 51; ATF 119 Ib 179 consid. 1c p. 183-184;
ATF 116 Ib 321 consid.
2a p.
323-324
; ainsi
que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 245 consid. 5 à 7 p. 248 ss).
Ces conditions sont en principe
réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble
directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut
en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais
quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la
construction projetée (
ATF 121 II 171
consid.
2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation
litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations,
lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une
certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf.
ATF 125 II 10
consid.
3a p. 15; ATF
124 II 293
consid. 3a
p. 303, ATF 120 Ib 379 consid.
4c p. 387 et les arrêts
cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).
b) L’art. 89 al. 1 de la loi sur le
Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), qui a remplacé l’art. 103
let.
a OJ, définit la qualité pour recourir de manière plus restrictive.
Le recourant doit avoir pris part à la procédure devant
l’autorité précédente (let. a), il doit être "particulièrement"
atteint par la décision attaquée (let. b) et avoir un intérêt digne de
protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c).
Sur
la base de cette nouvelle disposition, et en interprétant la notion
d’intérêt digne de protection, le Tribunal fédéral a estimé que le recourant ne
pouvait demander l’examen d’un projet de construction qu’au regard des normes
produisant un effet, juridique ou de fait, sur sa propre situation. Ce qui
était le cas notamment des dispositions relatives à la hauteur des
constructions et à l’utilisation des possibilités de bâtir, de nature à influer
sur la situation du voisin, mais pas des prescriptions régissant l’aménagement
intérieur des locaux projetés (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 et 1.3.3 p.
253/254). Cette nouvelle jurisprudence a fait l’objet de critiques car elle
introduit un examen de la qualité pour recourir grief par grief (Peter
Hänni
/Bernhard
Waldmann
,
Besonderheiten
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach dem neuen Bundes-gerichtsgesetz im Bereich des Planungs-
und Baurechts, in BR/DC 2007 p. 159 ss; Benoît Bovay, Unification ou
harmonisation du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, in
ZSR/RDS 2008 II, p. 66 s.; Etienne Poltier, note ad
ATF 133 II 249
in RDAF
2008 I p. 490 ss).
c) En adoptant la nouvelle loi sur la procédure
administrative vaudoise le 28 octobre 2008, le Grand Conseil a fait la démarche
inverse de celle de 1996. Il s’est expressément écarté de la définition de la
qualité pour recourir donnée par l’art. 89 al. 1 LTF. Selon l’art. 75 de la loi
vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008  (LPA-VD; RSV
173.36), a qualité pour former recours : toute personne physique ou morale
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée
de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a) et  toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir
(let. b). Le législateur n’a donc pas repris l’exigence d’une atteinte spéciale
ou particulière, équivalente à l’art. 89 al. 1 let. b LTF. Cette différence
rédactionnelle, qui résulte d’un amendement de la majorité de la commission
proposant de supprimer l’adverbe "particulièrement", avait notamment
pour but d’éviter un examen de la qualité pour recourir grief par grief :
"
Le risque est que l’on
n’examine plus, dès le départ de la procédure, si la personne a qualité pour
agir ou pas, mais que, dans le cours de la procédure, pour chacun des motifs
invoqués par l’administré, l’on examine si oui ou non il a qualité pour agir.
Une telle manière de procéder risque de complexifier la procédure et de prendre
beaucoup plus de temps pour des questions procédurales au lieu de traiter le
fond du litige." (BCG séance du 30 septembre 2008, p. 33)
".
En s’écartant du texte de l’art. 89 al. 1 LTF, le
législateur cantonal a estimé que la jurisprudence cantonale pouvait donc se
distancier d’une interprétation plus restrictive de la notion d’intérêt digne
de protection, laquelle peut répondre aux besoins de la plus haute instance
fédérale, mais qui n’apparaît pas adaptée à une juridiction cantonale chargée
de revoir librement les faits et d’appliquer le droit d’office sans être lié
par les conclusions des parties (art. 28, 41 et 89 LPA-VD).
La question de savoir si la qualité
pour recourir devait ou non être examinée selon la nouvelle jurisprudence
restrictive du Tribunal fédéral n’a  pas encore été tranchée dans le cadre
d'une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du
Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1) et elle reste donc ouverte en l’état de
la jurisprudence (voir notamment les arrêts AC.2010.0351 du 15 avril
2011consid. 1d, AC.2010.0199 du 29 mars 2011 consid. 1d). AC.2009.0255 du 30
mars 2011 consid. 1d).
Il est vrai que le Tribunal fédéral a jugé
récemment, en examinant l'art. 75 let. a LPA-VD, que le fait de déclarer
irrecevable un grief concernant une règle communale sur les gabarits des
toitures n’était pas arbitraire (ATF 1C_320/2010 du 9 février 2011 consid.
2.4). Mais cet arrêt ne signifie pas que l'examen de la recevabilité grief par
grief est la seule interprétation correcte de l'art. 75 let. a LPA-VD: il a été
rendu sous l'angle de l'arbitraire et n'exclut pas qu'une autre solution serait
concevable, voire préférable. En outre, dans un arrêt antérieur, il a été
constaté que les cantons demeurent libres de concevoir la qualité pour recourir
devant leurs autorités de manière plus large que celle pour recourir devant le
Tribunal fédéral (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149).
d) En l'espèce, la recourante Isabel Frick est
propriétaire du terrain directement contigu au chemin de l'Eglise qui donne
accès au parking projeté. Elle est directement touchée par les inconvénients
liés aux entrées et aux sorties du parking ainsi que par la transformation du
terrain agricole en parking. Elle a donc un intérêt digne de protection à contester
la décision attaquée. Par ailleurs, la municipalité conteste la qualité pour
recourir du recourant Jean-Michel Barbey. Toutefois, dès lors que la recourante
Isabel Frick est représentée par le même conseil et que le tribunal doit de
toute manière entrer en matière sur le recours, il n’y a pas lieu d’examiner si
le recourant Jean Michel Barbey a également la qualité pour recourir (voir ATF
non publié I A.352/1996 du 30 octobre 1997, voir aussi les arrêts AC.2007.0216
du 2 décembre 2008, AC 2006.0044 du 30 octobre 2006, AC 2005.0191 du 18 juillet
2006, AC 2004.0256 du 23 juin 2006).
2.
a) Les art. 60 et 61 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire
et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11) réglementent
la procédure d’approbation des plans d’affectation. Ces dispositions sont
formulées comme suit :
"Art. 60 Notification
des décisions communales sur les oppositions
1   Le
département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par
lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un
recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir
d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification
des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la
notification de la décision d'approbation préalable du département.
Art. 61 Approbation et
recours au Tribunal cantonal
1   Le
département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement,
l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la
légalité.
2   La
décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et
aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal
cantonal. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. (…)".
b) Ces dispositions
ont été adoptées par le Grand Conseil lors de la modification de la LATC des 11
février 2003 et 4 mars 2003, qui avait pour but de supprimer le recours
intermédiaire au département cantonal au profit d'un recours direct au Tribunal
administratif bénéficiant du libre pouvoir d’examen exigé par le droit fédéral
(BGC, janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567).
L’ancienne loi sur la juridiction et la procédure
administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), qui réservait
à l'art. 36 let. c
le contrôle en opportunité lorsque le droit fédéral
ou une loi spéciale le prévoyait, a été remplacée par la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD). Toutefois l’art. 98 LPA-VD prévoit
que
le recourant peut invoquer la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let.
a) sans réserver la possibilité d’un contrôle en opportunité exigé par l’art.
33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin
1979 (RS 700 ; LAT) et l’art. 60 al. 1 LATC. Le tribunal a toutefois
constaté que l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur
la procédure administrative, de mai 2008 (n° 81) prévoyait que le système
actuellement en vigueur en vertu de
la LJPA restait inchangé (cf. p. 47
et 88 ad art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). Comme l’exigence du libre
pouvoir d’examen de l’autorité de recours résulte du droit fédéral, elle
s’impose au tribunal directement par la Constitution fédérale (art. 49 al. 1
Cst; ATF 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; voir aussi ATF 128 I 46 consid. 5a, 128
I 295 consid. 3b et les arrêts cités). En conséquence, le pouvoir d’examen du
tribunal n'est pas restreint par l’art. 98 LPA-VD mais s'étend à l'examen de
l’opportunité du plan d’affectation (arrêt AC.2008.0271 du 3 décembre 2009
consid. 2).
c) Le droit de procédure cantonal doit prévoir au
moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés
sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder
à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen (art. 33 al. 3
let. b LAT). Ce principe n'est pas non plus restreint par l'art. 2 al. 3 LAT
selon lequel "les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâches". L'autorité
de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon
correcte et objective, mais en ayant conscience qu'elle est autorité cantonale
de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5
b et c = JdT 1985 I 542; voir aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale
relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas
le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la
légalité. Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif,
le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon
différenciée, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au
fond et institutionnellement.
En ce qui concerne le fond, l'examen du tribunal
s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et
où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur
importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent
les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la
délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel,
l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire
qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la
planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245
consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée
et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à
prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours,
qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (
ATF 134 II 117
consid. 6.1 non
publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne
permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de
l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts
locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
3.
Les recourants contestent que les conditions
d'une dérogation à l'obligation de
créer des zones agricoles pour une
durée de 25 ans soient remplies. Il s’agit d’un intérêt d’ordre supérieur qui
nécessite un contrôle strict de l’autorité de recours.
a) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, des plans
d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées. Le droit vaudois comporte une
restriction particulière concernant les zones agricoles en prévoyant à l'art.
53 al. 3 LATC qu'elles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq
ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (actuellement Département de l’économie) sauf dérogations
exceptionnelles accordées par celui-ci. Cette disposition a été introduite lors
de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et
l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976 qui instaurait à son art. 25
bis pour chaque commune l'obligation de créer des zones agricoles et qui fixait
la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux agriculteurs la
stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA AC 1999/0035 du 19
octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998, voir aussi,
Eric Brandt
, Les plans d'affectation
dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240; v. aussi BGC
session septembre 1976 p. 839). Selon la jurisprudence cantonale, l'octroi ou
le refus d'une dérogation concernant la durée de vingt-cinq ans des zones
agricoles doit être examiné à la lumière des principes posés à l'art. 21 al. 2
LAT. Mais en raison de l'intérêt particulièrement important à la création ou au
maintien des zones agricoles, une modification de l'affectation avant
l'échéance du délai de vingt-cinq ans doit être justifiée par un besoin
impérieux au niveau local et régional (arrêts TA précités AC 1999/0035 du 19
octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998; arrêt TA AC 2003/0132 du 31 octobre
2005).
b) Le Tribunal fédéral a toutefois nuancé la
jurisprudence cantonale relative à la durée de vingt-cinq ans des zones
agricoles. Il a confirmé que la dérogation à l'obligation de conserver les
zones agricoles pendant une durée de vingt-cinq ans doit s'interpréter dans le
cadre de l'art. 21 al. 2 LAT et confirme l'existence d'un intérêt
particulièrement important à la création et au maintien des zones agricoles.
Mais il estime que les termes de "besoins impérieux" de la
jurisprudence cantonale ne devaient pas être interprétés comme une exigence
supplémentaire du droit cantonal, qui donnerait une importante prépondérante à
la stabilité du plan, au détriment d'une pesée des intérêts conforme à l'art. 21
al. 2 LAT (voir ATF 1A.315/2005 et 1P.797/2005 du 13 mars 2008, 5.2.2).
L'obligation de créer des zones agricoles résulte en effet de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire. L'intérêt à la création de zones agricoles est
défini par l'art. 16 LAT qui précise l'importance et le but des zones agricoles
dans les termes suivants :
"
Art.
16 Zones agricoles
1   Les
zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone
agricole et comprennent:
a.       les
terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture
productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches
dévolues à l’agriculture;
b.       les
terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture.
(…)"
La zone agricole fait d'ailleurs partie de l'une des
trois zones primaires fondamentales prescrites par le droit fédéral à l'art. 14
al. 2 LAT (
Ruch
, Commentaire LAT
ad. art. 16 No 6). A cela s'ajoute l'obligation faite aux cantons de classer en
zone agricole les terrains répertoriés comme surface d'assolement au sens de
l'art. 6 al. 2 let. a LAT. Cet aspect doit aussi être pris en considération
dans la pesée des intérêts prévue par l'art. 21 al. 2 LAT. Au surplus, la
jurisprudence a précisé que même l'écoulement du délai de vingt-cinq ans prévu
par l'art. 53 al. 3 LATC pour les zones agricoles ne donnait aucun droit au
propriétaire foncier d'obtenir l'abandon ou la modification de la zone
agricole, qui nécessite également une pesée consciencieuse de l'ensemble des
intérêts en présence requise par les art. 21 al. 2  LAT (voir arrêt
AC.2001.0041 du 25 juillet 2006, consid. 3c).
c) Les cantons doivent désigner les parties du
territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les
surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture;
selon l’art. 26 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout
les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies
naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du
territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al.
3). La procédure de délimitation des surfaces d’assolement a été fixée de la
manière suivante. Tout d’abord, les départements concernés de la Confédération
ont déterminé, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale
d’assolement et sa répartition entre les cantons; la décision a été publiée
dans la Feuille fédérale (art. 27 al. 1 LAT). Ensuite, les cantons, dans le
cadre de l’élaboration de leur plan directeur, circonscrivent les surfaces
d’assolement lors de la désignation du territoire qui se prêtent à
l’agriculture au sens de l’art 6 al. 2 let. a LAT et ils fixent les surfaces
d’assolement par commune, les reportent sur des cartes, les chiffrent en
indiquant l’emplacement exact, l’étendue et la qualité; ils montrent également
celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou
dans d’autres zones non affectées à l’agriculture (art. 28 OAT). Sur cette
base, la Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d’assolement (art.
13 LAT), la surface totale minimale d’assolement et sa répartition entre les
cantons (art. 29 OAT). En l’espèce, la Confédération a fixé, dans le plan
sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale
minimale des surfaces d’assolement et sa répartition entre les cantons,
établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF
1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces
d’assolement soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part
de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le
cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des
fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics
en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces
d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30
OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces
d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une
utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il
convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement perdues
(ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; TF 1A.19/2007 du 2
avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 GIA 371 traduit in JT 1990 I 429).
La soustraction à la zone agricole d’un secteur
particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs
prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement
est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de
l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement d’affectation
présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des
intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité cons id. 4.1, voir aussi arrêt
AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
d) La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal
adopté par le Grand conseil le 7 juin 2007 et approuvé par le Conseil fédéral
le 18 juin 2008 (PDCn; RSV 701.412) est consacrée aux surfaces d’assolement. La
mesure est formulée dans les termes suivants :
"La protection des terres
cultivables est assurée par les surfaces d’assolement (SDA). Le canton tient à
jour l’inventaire des SDA et assure une gestion durable de ces surfaces. Cet
inventaire est une donnée de base pour les planifications des communes et des
régions. Ces planifications doivent permettre de maintenir libre de
construction le quota vaudois imposé par la Confédération.
Le canton élabore une stratégie
cantonale pour la gestion du quota des surfaces d’assolement et l’utilisation
des marges de manœuvre. Transitoirement, il applique comme mesure de précaution
le principe de compenser entièrement le changement d’affectation des zones
agricoles qui appartiennent aux SDA" (Plan directeur cantonal, volet
stratégique p.85).
Le volet opérationnel du Plan directeur cantonal
rappelle la problématique des surfaces d’assolement ainsi que l’objectif
recherché qui tend à préserver à long terme le quota imposé par la
Confédération. Il fixe aussi les principes de mise en œuvre de la mesure F12
dans les termes suivants :
"Le canton élabore une
stratégie cantonale pour la gestion des SDA et l’utilisation de la marge de
manœuvre. En l’état actuel d’avancement du projet, cette stratégie s’appuie sur
les principes suivants.
Dans la pesée des intérêts, la
protection des surfaces d’assolement doit être prise en compte en tant
qu’intérêt national, en particulier parce qu’elle s’inscrit dans la perspective
d’un usage mesuré du sol.
Le canton fixe comme principes
fondamentaux que les SDA doivent être protégées et que toute nouvelle emprise
sur les SDA doit être compensée.
La compensation doit se faire
sur des terres qui répondent aux caractéristiques des SDA. Elle peut également
se faire sur des terres qui peuvent être reconverties en culture assez
rapidement. Pour cela, elles doivent avoir été affectées à la zone agricole ou
agricole protégée et leur reconversion doit intervenir au plus dans les deux
ans à dater de leur entrée dans l’inventaire des SDA.
Lorsque des emprises s’avèrent
indispensables, elles doivent être réduites au minimum et être localisées en
priorité sur les terres les moins intéressantes pour l’agriculture"
(Plan
directeur cantonal, Volet opérationnel, p. 204).
Ainsi, lors de leur démarche de planification, les
communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte
et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la
justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages,
les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation
(Plan directeur cantonal, Volet opérationnel, p. 206). De son côté, le service
en charge de l’aménagement du territoire veille, dès l’examen préalable, à ce
que les planifications directrices communales et les plans d’affectation
communaux tiennent compte des surfaces d’assolement et vérifie que le quota communal
est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (AC.2009.0144 du
5 octobre 2010, consid. 9).
e) Le tribunal doit donc procéder à une pesée
globale des intérêts concernés par le changement d’affectation, en prenant en
compte l’ensemble des circonstances, notamment les indications données par la
mesure F12 du Plan directeur cantonal sur la question des surfaces
d’assolement.
aa) La surface concernée de la zone agricole, de
l'ordre de 630 m2, est modeste et ne compromet pas l'exploitation du solde de
la parcelle n° 167 qui reste de l'ordre d'un hectare. En outre, cette portion
du terrain agricole est vraiment entourée de trois côtés par la zone de village
et apparaît comme une césure de verdure dans le tissu villageois. Le transfert
de cette zone agricole dans une zone permettant l'aménagement d'un parking ne
compromet pas la cohérence de la zone agricole protégée située à l'entrée
sud-ouest du village de Trélex. Par ailleurs, la commune a prévu, pour
compenser cette affectation de classer en zone agricole les terrains communaux
qui étaient affectés en zone intermédiaire au lieu dit « Chevry ». Il
ne s’agit toutefois pas d’une compensation à proprement parler, car les
surfaces agricoles classées en zone intermédiaire ont déjà été comptabilisées
dans les surfaces d’assolement. La mesure de compensation proposée par la
commune apparaît plutôt comme une pérennisation de l’utilisation agricole des
terrains communaux. D’un autre côté, les intérêts liés au plan partiel
d'affectation "parking de l'église" consistent avant tout à éviter le
parking sauvage sur la rue de l'Eglise qui entrave à la fois le passage des
convois agricoles et celui des véhicules lourds. La planification permet aussi
d'offrir une place de stationnement collective aux usagers de l'église; la
réalisation du parking permettrait en outre de créer un point de vue sur le lac
à l'extrémité sud-est du parking.
bb) Les recourants contestent essentiellement la
nécessité du parking. Ils estiment qu'il n'y aurait aucune étude sérieuse, ni
recherche de variante, ni comptabilisation de la circulation et des places de
stationnement disponibles aux alentours, ni étude des heures d'exploitation de
la petite église qui justifierait le projet contesté. Les recourants ont
demandé à cet égard la production des pièces 50, 51 et 52; à savoir les études
complètes et scientifiques fondant les besoins de la création du parking à cet
emplacement (pièce 50), les chiffres concernant les cultes, enterrements et
mariages avec une durée moyenne des services religieux depuis 2005 (pièce 51),
ainsi que tous les chiffres et toutes les places de stationnement disponibles
dans un rayon de 500 m autour de l'église (pièce 52).
L'instruction de la cause a permis de donner en
grande partie suite aux demandes des recourants. Lors de l'audience du 23
novembre 2010, la municipalité a produit un lot de photographies montrant les
voitures stationnées à la route de l'Eglise en débordant sur l'espace de
circulation que ce soit par des stationnements en épi ou parallèlement, le long
de la rue. La municipalité a aussi produit un tableau indiquant pour chacune
des parcelles desservie par la route de l'Eglise le nombre de logements
existants, la surface affectée à la zone de village, la surface brute de
plancher actuelle et potentielle ainsi que les places de parc existantes sur le
domaine privé, les places de parc requises selon la surface de plancher
actuelle, ainsi que le nombre de places requises en cas d'utilisation maximale des
droits à bâtir pour les habitants et les visiteurs. Il ressort de ce tableau
que la route de l'Eglise dessert 17 parcelles comprenant 23 logements avec une
surface brute de plancher totale de 5'400 m
2
. Le nombre de places de
parc existantes sur le domaine privé serait 45 alors que les places de parc par
habitant selon la surface brut de plancher devraient s'élever à 57 places.
Enfin, le tableau relève que les places de parc requises en cas d'utilisation
maximale des droits à bâtir s'élèveraient à 82 pour les habitants et à 22 pour
les visiteurs. En outre, les autorités communales ont indiqué au tribunal le
taux de fréquentation de l'église dans laquelle un culte est prévu chaque mois
pour l'ensemble de la région et où se déroulent une vingtaine de manifestations
par année (mariages, enterrements et concerts ou autres manifestations).
cc) En l’espèce, le tribunal constate qu'aucune
place de stationnement n'a été balisée sur la voie publique. En fait, sur
plusieurs tronçons de la route de l'Eglise, les espaces des parcelles privées
sont contigus à la voie publique et ces espaces privés forment en quelque sorte
le prolongement de la voie publique sur lequel les véhicules stationnent
toutefois en débordant généralement sur la voie publique.
En ce qui concerne les caractéristiques de la route
de l'Eglise, celle-ci fait partie des routes de desserte au sens de la norme de
l'Union des professionnels suisses de la route VSS 640.045 et elle peut être
assimilée à la catégorie des routes d’accès. La capacité théorique d'une route
d'accès est estimée à 100 véhicules par heure. La largeur de la route d'accès
doit permettre le croisement de deux voitures de tourisme en cas de vitesse très
réduite soit 4.40 m. Mais une route d’accès ne doit pas impérativement
permettre le croisement sur toute sa longueur. Par ailleurs, l’espace minimum
pour permettre le passage d'un véhicule lourd d'une largeur de 2 m 50 est de 3
m 10 à très faible vitesse (voir Normes VSS, 640 201, profil géométrique type,
dimension de base et gabarit des usagers de la route, figure 4). En outre,
certains convois agricoles exceptionnels, notamment l'utilisation de
moissonneuses-batteuses, peuvent dépasser ces dimensions pour atteindre plus de
4 m. En l’espèce, la route de l'Eglise présente une largeur moyenne d'environ 6
m avec quelques passages qui s'étendent à 7 m (accès à la parcelle n° 163) et
d'autres passages plus resserrés avec une largeur de 5 m (aux droits de la
parcelle n° 105) et pourrait permettre le passage de convois. En définitive, il
apparaît que les conditions actuelles à la route de l’Eglise ne sont pas en
contradiction avec son statut et sa qualification selon les normes VSS. Mais en
l’état du dossier, il est difficile de dire si le gabarit de la rue de l’Eglise
pourrait permettre l’aménagement de places de stationnement sur le côté sans la
réalisation d’une étude de réaménagement de l’espace public en relation avec
les espaces privés attenants car ces espaces privés utilisés pour le
stationnement des véhicules ne sont pas tous suffisamment profonds et les
véhicules stationnés peuvent déborder sur l’espace public.
S’agissant des besoins en places de stationnement,
l'art. 8.4 du règlement général sur l'aménagement du territoire et des
constructions (RATC) prévoit pour les maisons individuelles un minimum de 2
places de stationnement par maison et pour les habitations collectives une
place pour 80 à 100 m
2
de surface brute de plancher, mais au minimum
une case par logement auxquelles s'ajoute 10 % au minimum pour les visiteurs.
Dans la mesure où les logements desservis par la route de l'Eglise sont
assimilés à des maisons individuelles, le besoin en places de stationnement
serait de 46 places à raison de 2 cases par logement (pour 23 logements
existants), alors que si l’on considère que l’on est en présence de logements
collectifs, le besoin en place de stationnement pour les habitants s’élèverait
à 54 places (pour 5’400 m
2
de surface de plancher). La présence de
45 places privées répondrait pour l'essentiel à ces besoins si on les estime à
deux cases par logement mais présenterait un déficit de 10 places en calculant
le besoin en fonction de la surface de plancher.
Par ailleurs, en fonction du nombre de places
disponibles sur les espaces privés, le tribunal constate qu’aucune place n'est
prévue pour les visiteurs ni pour les personnes qui se rendent aux
manifestations de l'église. En ce qui concerne l’estimation des besoins futurs,
le potentiel constructible des parcelles desservies par la route de l'Eglise
permettrait encore la construction de 9'117 m
2
de surface brute de
plancher selon les indications de la commune. La commune n’a toutefois pas
donné les bases de calcul de cette estimation qui reste théorique. En outre,
plusieurs grandes parcelles qui pourraient accueillir de nouveaux logements,
bénéficient des surfaces nécessaires pour aménager sur leur bien-fonds des
places de stationnement, ce qui est notamment le cas des parcelles n
os
164, 38. En revanche, d'autres parcelles ne bénéficient probablement pas de la
possibilité d'aménager toutes les places de parc en nombre suffisant sur le
bien-fonds. Il s'agit notamment des parcelles situées sur le premier tronçon de
la route de l'Eglise, le plus proche du village, construit en contiguïté et où
les possibilités d'agrandissements restent tout de même théoriques, compte tenu
de la configuration des lieux. Il n'en demeure pas moins que le tribunal ne
peut exclure le fait que des projets d'agrandissements et de transformations de
bâtiments existants ne permettent pas d'accueillir sur les fonds concernés les
places de stationnement nécessaires. L'art. 8.4 al. 4 RATC permet en pareille
circonstance de remplacer l'obligation de créer les places de stationnement par
une contribution compensatoire dont le montant est fixé par un nouveau
règlement communal sur la perception des émoluments et contributions dus en
matière d'aménagement du territoire et de constructions.
Le tribunal constate ainsi qu’il existe actuellement
un déficit de places de stationnement dans la rue de l’Eglise en ce qui
concerne les places des visiteurs et les besoins lors des manifestations à
l’église et aussi pour répondre à d’éventuels besoins futurs en cas de
réalisation de nouveaux logements. En tous les cas, les photographies produites
par la municipalité montrent que le stationnement en épi, particulièrement sur
le premier tronçon de la route du Village, empiète très largement sur la voie
publique et elles démontrent l'existence d'une difficulté pour le stationnement
des riverains et des visiteurs. Il est vrai que la recourante a produit deux
photographies faites le 22 novembre 2010 qui montrent des véhicules garés qui
respectent l'emprise de la voie publique mais ces photographies ne suffisent
pas à démontrer que le stationnement sur la route de l'Eglise ne serait pas une
source de difficultés. L'un des représentants de la municipalité à l'audience,
agriculteur de métier, a d'ailleurs expliqué de manière convaincante que la
route de l'Eglise, qui donne accès aux champs qu'il cultive, était parfois
encombrée de véhicules qui le forçaient à retourner en arrière avec ses convois
et machines agricoles. Par ailleurs, les places de stationnement situées
derrière le collège sont distantes d'environ 500 m de la rue de l’Eglise et
sont déjà disponibles actuellement, mais elles ne  sont  pas utilisées par les
habitants, probablement en raison de cette distance.
dd) Ainsi, d’un côté, le besoin en place de
stationnement ne peut être qualifié d’impérieux, sans que l’on puisse parler
d’un besoin de commodité uniquement. Par ailleurs le soin apporté au projet de
parking et la qualité de son intégration ne suffisent pas à justifier sa
nécessité. Mais il reste que ce parking est bien situé et s’intègre dans le
contexte villageois. Il pourrait constituer un élément d’une politique du
stationnement globale à l’échelon de l’ensemble du village visant à libérer une
partie des rues du stationnement et regrouper l’offre dans plusieurs petits
parkings et répond dans cette mesure à un intérêt public. En effet, le terrain
est particulièrement bien situé pour les habitants et les usagers de la rue en
offrant une alternative réaliste au stationnement sur rue avec un impact modéré
sur le paysage et la qualité villageoise de l’environnement construit. De
telles qualités sont rares et il est intéressant pour la commune d’utiliser ce
terrain dans une perspective de valorisation des espaces publics et de gestion
du stationnement, pour autant que les règles de stationnement sur l’espace rue
soient mise en force et appliquées par la commune. D’un autre côté, l'intérêt
au maintien de la zone agricole répond à l’un des enjeux majeurs de
l'aménagement du territoire en Suisse (
Eric
Brandt
, Le principe constitutionnel de la séparation des zones
constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss). La zone agricole
permet de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et d’assurer
l'équilibre écologique. C'est pour cette raison notamment que les zones
agricoles doivent être maintenues autant que possible libres de toute
construction (art. 16 al. 1 LAT). A cela s’ajoute les intérêts d’ordre national
à l’approvisionnement du pays en cas de crise pour les zones agricoles faisant
partie des surfaces d’assolement. Mais en l’espèce, cet intérêt doit être
relativisé par le fait que la surface concernée est relativement modeste (650 m
2)
et qu'elle apparaît comme une sorte de lucarne dans le tissu villageois
longeant la route de l'Eglise, qui permet une échappée à la fois sur l'église
et le lac, et assure ainsi une fonction particulière liée à la protection du
paysage, mais ne présente pas une importance prépondérante pour l’approvisionnement.
En effet, par sa configuration particulière, entouré de trois côtés par un mur
en limite de propriété, cette fraction de la parcelle n° 167 ne peut être
ni labourée ni cultivée. De plus la fonction concernant la protection du
paysage peut être maintenue par la création du  parking. Enfin, la surface de 650
m
2
fera l’objet d’une forme de compensation par le déclassement de
la zone intermédiaire de "Chery" en zone agricole lors de la
prochaine révision du plan général d’affectation, permettant la pérennisation
de l’espace agricole existant dans ce secteur.
En définitive, le Département de l’économie, a
procédé à une pesée correcte des intérêts en autorisant le déclassement de la
zone agricole par la décision préalable du 26 mai 2008. Il est vrai que le
changement d’affectation ne fait pas l’objet d’une compensation, comme le
prévoit à titre transitoire la mesure F12 du plan directeur cantonal. Mais cet
aspect n’a pas échappé non plus à l’autorité cantonale, qui a admis une
diminution d’une surface de 650 m
2
comptabilisée en surface
d’assolement, pour tenir compte de l’intérêt public et de sa localisation
proche de l’église et du déclassement prévu de la zone intermédiaire « En
Chéry » en zone agricole. Cette appréciation est admissible en raison de
la taille réduite de la portion de zone agricole concernée et de sa situation
insérée par trois de ses côtés dans le tissu villageois. Elle n’est pas de
nature à compromettre la stratégie cantonale concernant la gestion des surfaces
d’assolement.
4.
Chargé d’appliquer le droit d’office, le tribunal doit encore examiner
si le projet respecte les valeurs limites applicables en matière de protection
contre le bruit.
A cet égard, la jurisprudence du tribunal concernant
l’évaluation du bruit de places de stationnement a permis de constater que
l’exploitation de 14 places de stationnement situées directement contre la
façade d’un bâtiment d’habitation voisin, avec une ouverture donnant sur un
séjour, respectait largement les valeurs limites applicables pour un degré de
sensibilité III en comptant 4 mouvements par jours pour chaque place; en outre
l’augmentation de trafic qui en résultait sur la route desservant les places de
parc, qui assurait un trafic de 1’500 véhicules par jour, respectait aussi les
valeurs limite d’immission (arrêt AC.1996.0209 du 2 octobre 2000 consid. 2c).
Les mêmes conclusions s’imposent pour le projet de
parking projeté qui compte 24 à 25 places. En effet, une dépendance avec un mur
borgne est implantée le long du chemin de l’Eglise sur la parcelle de la
recourante et protège les habitations sur son terrain de tout le bruit que
pourrait générer le parking. Une seule petite fenêtre ou lucarne existe en
hauteur dans cette façade borgne et la recourante n’a pas prétendu que
l’ouverture concernait un local à usage sensible au bruit. En outre,
l’utilisation des places de parc projetée sera certainement moins intensive que
les places de parc privées attenantes à des logements et utilisées chaque jour.
Enfin, le trafic sur la rue de l’Eglise est largement inférieur à 1’500
véhicules par jour compte tenu du nombre de logements (23) desservis par cette
voie, qui ne permet aucun transit.
Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que les
valeurs limites applicables aux logements de la recourante sont largement
respectées sans qu’il soit nécessaire d’établir un pronostic de bruit plus
détaillé ni de solliciter un avis complet du Service de l’environnement et de
l’énergie que celui qu’il a déjà formulé dans le cadre de la procédure d’examen
préalable du projet de plan partiel d’affectation "Parking de l’Eglise"
(rapport d’examen préalable du 16 juin 2009).
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant
préalablement le plan partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur
le territoire de la Commune de Trélex et celle du Conseil communal de Trélex du
16 mars 2010 adoptant le plan sont maintenues.
En ce qui concerne la répartition des frais et
dépens, le tribunal doit considérer que les éléments statistiques concernant
l’appréciation du besoin en places de stationnement ont été produits seulement
en cours de procédure par la municipalité; il convient donc de compenser les
dépens et de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté
II.
La décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant
préalablement le plan partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur
le territoire de la Commune de Trélex et celle du Conseil communal de Trélex du
16 mars 2010 adoptant le plan sont maintenues.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 31 octobre 2011
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.