vd_omni · AC.2019.0139 · 2019-10-30 · fr

A.________/Municipalité de Vevey | Admission du recours contre la décision retirant le permis d'habiter/d'utiliser des locaux affectés à une garderie d'enfants, la municipalité n'ayant pas donné préalablement l'occasion à la propriétaire de prendre les mesures propres à éviter un éventuel danger et remédier aux défauts constatés. Il n'y avait aucun motif de ne pas respecter la procédure prévue par l'art. 93 al. 2 LATC, ce d'autant plus les locaux étaient inoccupés au moment où cette décision a été rendue et qu'il n'était pas question de les utiliser immédiatement pour l'accueil de jour des enfants, l'OAJE ayant retiré l'autorisation d'y exploiter une garderie. Renvoi de la cause à la municipalité, cette dernière, même si elle a, en qualité de locataire, résilié le contrat de bail portant sur ces locaux de façon anticipée, devant pouvoir se prononcer de manière objective sur des questions d'ordre technique (solidité, salubrité, sécurité incendie).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2019 AC.2019.0139

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 octobre 2019
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Dominique Von der Mühll et
M. Raymond Durussel, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Cornelia SEEGER TAPPY, avocate à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
à Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à
Vevey,
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Vevey
du 4 avril 2019 (retrait du permis d'habiter/d'utiliser des locaux sur la
parcelle n° 566).
Vu les faits suivants:
A.
La A._______ est propriétaire de la parcelle n
o
566 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Vevey. Un bâtiment d'une surface de
1'248 m
2
est construit sur cette parcelle.
Le 11 août 2010, la Municipalité de Vevey (ci-après:
la municipalité) a délivré un permis de construire à la A._______ l'autorisant
à créer une garderie d'enfants dans une partie des locaux du rez-de-chaussée de
ce bâtiment. Le 10 février 2011, la municipalité a délivré le permis d'habiter
valable pour l'ensemble des travaux concernant l'affectation des locaux en
garderie d'enfants.
B.
Le 10 novembre 2012, la A._______ a conclu avec la Commune de Vevey,
représentée par sa municipalité, un contrat de bail commercial avec effet au
1
er
juillet 2012 et valable jusqu'au 31 mars 2030 portant sur les
locaux affectés à la garderie.
C.
L'autorisation d'exploiter une institution d'accueil collectif de jour
préscolaire dans ces locaux a été délivrée, puis renouvelée jusqu'au 31 août
2020 par l'Office cantonal de l'accueil de jour des enfants (OAJE; voir lettres
des 7 septembre 2010 et 2 septembre 2015). Le 18 janvier 2018, l'OAJE a visité
les locaux de la garderie. Le 19 avril 2018, il a adressé à la directrice de la
garderie une liste des points qui devaient être améliorés pour que les
conditions d'accueil des enfants répondent aux normes d'hygiène et de santé, en
lui demandant de l'informer de quelle manière elle comptait mettre en
conformité les locaux.
Le 21 décembre 2018, la municipalité de Vevey a
proposé à la A._______ une résiliation extraordinaire du contrat de bail à un
terme à convenir, en faisant valoir les coûts potentiellement très élevés de
mise en conformité des locaux pour que la garderie puisse continuer à y être
exploitée.
D.
Le 27 février 2019, une pierre pesant entre 3 et 4 kg environ s'est
décrochée du remplissage entre les solives du plafond et traversant le
faux-plafond, est tombée dans la partie WC de la garderie.
Mandaté par les autorités communales dans le but
notamment de définir les mesures urgentes à prévoir pour assurer la sécurité
des usagers de la garderie, le bureau d'ingénieurs B._______ a relevé, dans un
rapport du 28 février 2019, qu'au vu de la composition très hétéroclite du
plancher et de son remplissage minéral, la chute d'autres pierres ou éléments
de mortier ne pouvait pas être exclue. Il a recommandé de maintenir la garderie
fermée et de procéder aux démarches suivantes:
"
-      Investigations permettant de
définir la nature du système porteur du plancher/dalle sur rez-de-chaussée dans
chaque pièce de la garderie.
-
Appréciation du risque de chute d'éléments en fonction de chaque
type de système porteur.
-
Proposition de mesures permettant de réduire le risque là où il
est jugé inacceptable.
-
Exécution de ces mesures.
"
Le 5 mars 2019, l'OAJE a retiré l'autorisation
d'exploiter cette garderie avec effet immédiat, de sorte que les locaux sont restés
inoccupés depuis la fermeture de la garderie le 27 février 2019.
Le 14 mars 2019, la présidente et deux membres de la
commission communale de salubrité (ci-après: la commission de salubrité) ont
procédé à une inspection des locaux de la garderie en présence de
l'administrateur de la A._______ et de C._______, du bureau d'architectes D._______.
Il ressort du rapport de visite et du rapport à
l'attention de la municipalité établis tous les deux le 26 mars 2019 par la
présidente de la commission de salubrité que les problèmes suivants ont été
constatés:
·
Chute de pierre (27.2.2019) local wc. La pierre s'est détachée de
la dalle.
·
Humidité des murs, locaux côté rue ********.
·
Les baies vitrées devraient être munies de verres sécurisés, cela
ne semble pas être le cas.
·
A certains endroits, la chape semble se fuser (ou le lissage a
été mal réalisé) sous les revêtements de sol, eux-mêmes assez usagés.
·
Eclairage et ventilation, la majorité des locaux sont non
conformes en termes de ventilation (article 28 RLATC
[...])
. La ventilation des locaux non conformes s'effectue par
un simple système mécanique d'extraction sans amenée d'air frais. En termes
d'éclairage, certains locaux ne disposent pas de l'éclairage naturel minimum de
1/8 de superficie de plancher, notamment la cuisine, le bureau des éducatrices,
local de conférence, local Moyen sieste.
·
Prévention incendie, locaux non conformes aux directives en
vigueur à la date du permis de construire.
·
Système porteur de la mezzanine non conforme (fixation aux
hourdis non porteurs).
·
Les radiateurs comportent des angles saillants dangereux pour les
enfants. On constate également de grandes disparités de températures dans les
locaux (très chaud côté local Moyen vie et froid côté Nurserie salle de sieste).
·
Quelques plinthes sont cassées, certaines sont saillantes.
·
Manque une main courante dans l'escalier menant au sous-sol.
·
Salpêtre contre les murs en sous-sol.
"
Elle a également indiqué que le bureau d'architectes
D._______ avait été mandaté par la A._______ afin d'établir un rapport sur la
qualité des dalles porteuses sur les locaux de la garderie et que cette étude
était en cours. La commission de salubrité a recommandé à la municipalité de
retirer immédiatement le permis d'habiter délivré le 10 février 2011 et de
requérir de la A._______ la mise en conformité des locaux par une nouvelle
demande de permis de construire que cela soit pour une garderie d'enfants ou
pour toute autre activité.
E.
Par une décision du 4 avril 2019, notifiée à la A._______ le
11 avril 2019, la municipalité a décidé de retirer avec effet immédiat le
permis d'habiter/d'utiliser les locaux de la garderie, compte tenu des
non-conformités relevées dans le rapport du 26 mars 2019, notamment les défauts
graves en matière de physique du bâtiment (chute de pierre du 27 février 2019),
en matière de prévention incendie ainsi qu'en matière d'éclairage et de
ventilation des locaux. Cette décision est fondée sur l'art. 93 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11),
F.
Le 10 avril 2019, la A._______ a transmis à la municipalité le rapport établi
le 22 mars 2019 par C._______ et E._______ du bureau d'ingénieurs civils F._______.
Selon ce rapport, le risque d'effondrement des dalles peut être écarté, la
sécurité structurale de ces dernières étant assurée, mais ses auteurs conseillent
de mettre en œuvre rapidement les travaux de sécurisation des planchers
comportant un risque, ces travaux pouvant être exécutés par une entreprise de
plâtrerie peinture et de maçonnerie dans un délai d'un mois et demi. La A._______
a indiqué à la municipalité que les travaux urgents de sécurisation pouvant
être réalisés en six semaines, elle n'avait pas de motif de résilier le contrat
de bail.
Le 1
er
mai 2019, la municipalité a
résilié avec effet immédiat le contrat de bail en application de l'art. 259b du
Code des obligations (CO; RS 220), en invoquant en particulier la gravité du défaut
affectant les locaux.
G.
Le 13 mai 2019, la A._______ a recouru contre la décision de la municipalité
du 4 avril 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP). Elle conclut principalement à ce que cette
décision soit annulée, à ce que la municipalité soit récusée et à ce que
l'autorité de remplacement désignée par la justice, subsidiairement le
régisseur ad hoc désigné par le Conseil d'Etat, soit invité à rendre une
nouvelle décision après avoir entendu la recourante et la locataire de celle-ci,
et après leur avoir imparti un délai au sens de l'art. 93 al. 2 LATC. Elle
conclut subsidiairement à ce que la cause soit transmise au Conseil d'Etat
comme objet de sa compétence, dans l'hypothèse où la CDAP ne serait pas
compétente pour statuer dans la présente cause. La recourante dénonce une
violation de l'art. 93 al. 2 LATC, dans la mesure où l'autorité intimée au lieu
de lui impartir un délai pour remédier au défaut de sécurité des plafonds (ce qui
a justifié la fermeture provisoire de la garderie), a immédiatement retiré le
permis d'habiter. La recourante invoque aussi une violation de son droit d'être
entendue dans la mesure où lorsqu'elle a participé à l'inspection des locaux
avec la commission de salubrité, il n'était nullement question de lui retirer le
permis d'habiter. Elle estime également que l'autorité intimée cherche en réalité
un prétexte pour résilier de façon anticipée le contrat de bail conclu jusqu'en
2030 et qu'elle n'a pas été impartiale dans ce dossier.
Le 14 mai 2019, le juge instructeur a enregistré ce
recours en relevant que
prima facie
, vu l'objet de la contestation, la
compétence de la CDAP n'était pas douteuse, un échange de vues avec le Conseil
d'Etat n'étant dès lors pas nécessaire à ce stade.
Dans sa réponse du 2 juillet 2019, la municipalité
conclut au rejet du recours. Elle est d'avis que la remise en fonction des
locaux ne peut se faire sans le dépôt préalable d'une demande de permis de
construire et sans que ne soient consultés les services cantonaux, en
particulier l'OAJE et l'ECA. Elle ajoute que la mise au point d'un projet, le
dépôt d'un dossier de demande de permis de construire, l'obtention de ce
dernier et la réalisation du projet impliquent des délais considérables. Selon
elle, il n'était ainsi pas possible, vu la dangerosité des locaux, d'impartir à
la recourante un délai pour remédier aux défauts et d'imaginer que dans
l'intervalle des personnes les utilisent. Elle précise qu'elle n'est jamais
intervenue auprès de l'OAJE pour lui demander de prononcer un retrait de l'autorisation
d'exploiter la garderie et qu'elle s'est au contraire toujours battue pour que la
garderie reste ouverte, mais que la chute de la pierre, dans des locaux
souffrant déjà de problèmes de salubrité, a rendu inéluctables le retrait du
permis d'habiter et la résiliation du contrat de bail avec effet immédiat. Elle
ajoute que les intérêts de la commune dans le dossier relatif au contrat de
bail sont défendus par un autre mandataire.
La réponse de la municipalité a été communiquée à la
recourante.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
En l'occurrence, la décision attaquée a été rendue par la municipalité sur la
base de l'art. 93 LATC. Les décisions communales prises en application de la
législation sur l'aménagement du territoire et les constructions peuvent, selon
la règle précitée, faire l'objet d'un recours de droit administratif devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. C'est du reste bien
la voie que la recourante a choisie. Elle évoque toutefois la possibilité d'un
recours administratif au Conseil d'Etat, fondé sur l'art. 145 al. 1 de la loi
cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), dans la mesure
où la contestation porte également sur la question de l'impartialité de
l'exécutif communal, cette autorité se trouvant dans un "conflit de
loyauté sévère" à cause du bail conclu par la commune. Cette question n'a
toutefois pas à être traitée dans le présent arrêt (voir néanmoins arrêt
AC.2017.0052 du 30 juin 2017, où la CDAP a admis sa compétence pour traiter la
question de la récusation d'un membre d'une municipalité, dans une procédure
d'octroi de permis de construire).
Déposé par le propriétaire directement touché (cf.
art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), en temps utile (art. 95
LPA-VD) et selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD), le
recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.
2.
La recourante reproche à l'autorité intimée de lui avoir retiré le
permis d'habiter, sans lui avoir préalablement imparti un délai pour sécuriser
les locaux. L'autorité intimée fait valoir de son côté qu'elle a procédé ainsi
car la remise en fonction des locaux nécessiterait l'obtention d'un permis de
construire et qu'elle ne pouvait pas laisser des personnes utiliser ces locaux
dans l'intervalle.
a) L'art. 128 LATC, intitulé "permis d'habiter
ou d'utiliser", prévoit une autorisation municipale avant qu'une
construction nouvelle ou transformée puisse être occupée. Cette procédure, au
cours de laquelle la commission de salubrité doit donner un préavis, est
destinée en premier lieu à permettre à la municipalité de vérifier que la
construction est conforme aux plans approuvés, ainsi qu'aux conditions posées
dans le permis de construire, et que l'achèvement des travaux extérieurs et
intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants (cf. aussi art. 79 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]);
elle permet ainsi à l'autorité d'intervenir, directement après l'achèvement des
travaux, contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les
conditions posées par le permis de construire (AC.2017.0358 du 27 mars 2019
consid. 2; AC.2015.0096 du 4 avril 2016 consid. 1 et les réf. cit.).
L'art. 93 al. 1 LATC, sous le titre "inspection
des bâtiments" (dans le chapitre "solidité, sécurité et salubrité des
constructions"), prévoit que la municipalité fait procéder à des
inspections des bâtiments chaque fois qu'elle le juge nécessaire, ainsi que sur
la demande motivée des propriétaires, des locataires ou des médecins notamment;
le propriétaire et les personnes qui ont requis l'inspection en sont avisés. Le
règlement communal peut prescrire des inspections périodiques. Selon l'art. 93
al. 2 LATC, lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le
propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est
imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter.
L'art. 93 al. 2 LATC permet donc à la municipalité
de rendre un bâtiment ou certains de ses locaux inhabitables s'il existe un
danger pour les habitants. La municipalité ne saurait toutefois retirer le
permis d'habiter sans avoir préalablement mis en demeure le propriétaire
d'exécuter les mesures propres à éviter un éventuel danger (AC.2016.0241 du 10
mars 2017 consid. 4). Le législateur a prévu que la municipalité fixe, dans un
premier temps, un délai pour d'éventuelles mesures de réparation. Ce régime
tient compte du fait que le retrait du permis d'habiter, qui correspond à la
révocation d'une autorisation dont le propriétaire a fait usage, ne peut
intervenir qu'après une pesée complète des intérêts en jeu.
b) Dans le cas particulier, en retirant d'emblée le
permis d'habiter, la municipalité n'a pas respecté la réglementation de l'art.
93 al. 2 LATC. L'occasion n'a pas été donnée à la propriétaire recourante
d'indiquer à l'autorité quelles mesures elle entendait prendre pour remédier
aux défauts ou problèmes signalés par la commission de salubrité quelques jours
avant la décision attaquée;
a fortiori
, la municipalité n'a pas fixé un
délai pour effectuer des travaux propres à garantir que les locaux soient
aménagés conformément à ce qui avait été autorisé à l'occasion des
transformations de 2010/2011. Comme ces locaux ne sont plus utilisés par la
garderie – l'autorisation d'exploiter ayant été retirée par l'OAJE, décision
qui ne concerne pas directement la recourante -, il n'y avait pas de motif de
retirer le permis d'habiter à titre de mesure d'urgence, en s'écartant de la procédure
prévue par l'art. 93 al. 2 LATC. C'est précisément sur la base des indications
de la recourante, à propos des travaux de sécurisation ou de réfection à
effectuer, que la municipalité pourra examiner si les mesures envisagées sont
suffisantes, si elles doivent le cas échéant être complétées et si, en raison
de leur importance, elles nécessitent en définitive l'octroi d'un permis de
construire complémentaire à celui du 11 août 2010. A ce stade-là, un délai
pourra être imparti sur la base de l'art. 93 al. 2 LATC et ce n'est qu'ensuite
que la question de la révocation du permis d'habiter pourra être traitée. On
peut concevoir que des mesures provisoires ou conservatoires soient ordonnées
dans l'intervalle, pour interdire l'occupation des lieux, si le bâtiment est
insalubre ou dangereux, mais cela requiert une analyse concrète des dangers ou
des risques. Etant donné que les locaux litigieux étaient inoccupés à la date
de la décision attaquée, et qu'il n'était plus question de les utiliser
immédiatement pour l'accueil de jour d'enfants, il n'apparaît pas que de telles
mesures conservatoires s'imposaient à ce moment-là. Quoi qu'il en soit, il faut
distinguer les mesures conservatoires, qui sont provisoires, du retrait du
permis d'habiter, qui est une décision finale empêchant durablement
l'utilisation du bâtiment.
Il convient encore de relever que la recourante,
loin d'être restée inactive depuis l'incident du 27 février 2019 (chute d'une
partie d'un plafond), a mandaté un bureau d'architectes et un bureau d'ingénieurs
civils pour établir un rapport sur la qualité des dalles porteuses sur les
locaux. Il ressort de leur rapport du 22 mars 2019 que ces bureaux ont examiné
la structure de ces dalles et qu'ils sont arrivés à la conclusion que les
travaux de sécurisation des planchers présentant un risque pouvaient être
exécutés par une entreprise de plâtrerie-peinture et de maçonnerie dans un
délai d'un mois et demi. Les mandataires de la recourante ont ainsi procédé aux
démarches préconisées par le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune qui était
intervenu directement après la chute de la pierre (voir rapport du 28 février
2019). Le 10 avril 2019, la recourante a transmis à la municipalité une copie
du rapport du 22 mars 2019. Sur la base de ces différents rapports et des constatations
faites par la commission de salubrité le 26 mars 2019, la municipalité aurait vraisemblablement
déjà pu impartir à la recourante un délai pour remédier au défaut de la dalle
supérieure. Au cas où d'autres travaux importants devraient être réalisés,
nécessitant l'octroi d'un nouveau permis de construire, il y a lieu de relever
que dans la mesure où il s'agirait de travaux intérieurs, ils pourraient être
dispensés d'enquête publique (art. 111 LATC et 72d RLATC; AC.2016.0206 du 20 novembre
2017 consid.2), de sorte que l'autorisation municipale pourrait être rapidement
délivrée (cf. art. 114 LATC).
C'est donc à tort que la municipalité a d'emblée
retiré le permis d'habiter, sans donner préalablement à la propriétaire
l'occasion de prendre les mesures mentionnées à l'art. 93 al. 2 LATC. La
décision attaquée doit par conséquent être annulée et la cause doit être
renvoyée à l'autorité administrative pour qu'elle suive la procédure prévue par
la loi cantonale.
c) La recourante demande, en cas d'admission de son
recours, le renvoi de la cause à une autre autorité que la municipalité,
puisque ses membres auraient dû selon elle se récuser. Elle les soupçonne
d'avoir cherché, par cette procédure de droit public, un motif pour résilier le
contrat de bail de façon anticipée. Or on ne voit pas pourquoi la municipalité,
qui dispose d'un service technique et qui a par ailleurs mandaté un bureau
d'ingénieurs indépendant pour analyser la structure de la dalle litigieuse, ne
pourrait pas analyser de manière objective la situation après le renvoi de la
cause, puisqu'il s'agit essentiellement de se prononcer sur des questions
d'ordre technique (solidité, salubrité, sécurité incendie etc.). A ce stade, il
n'y a pas lieu de présumer que l'autorité intimée ne saura pas faire preuve
d'impartialité dans le traitement de cette affaire.
3.
Vu le sort du recours, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire.
La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'une avocate, a
droit à des dépens, mis à la charge de la commune (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Vevey du 4 avril 2019 est annulée, la
cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la
recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Vevey.
Lausanne, le 30 octobre 2019
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Conseil d'Etat.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.