vd_omni · PS.2007.0214 · 2008-07-14 · fr

X.________ c/Division asile Service de la population, EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants | Le contenu de l'aide d'urgence tel que défini à l'art. 4a LASV et qui laisse une large marge de manoeuvre à l'administration afin de personnaliser l'aide, est conforme aux art. 12 Cst et 33 Cst-VD (cons. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.07.2008 PS.2007.0214

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 juillet 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
, Pierre-André Berthoud et Pascal
Langone, juges; Annick Borda, greffière
recourante
X.________,
à 1.********, représentée par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE),
à Lausanne,
autorité intimée
Service de la
population,
Division asile
autorité concernée
Etablissement vaudois
d'accueil des migrants (EVAM),
Objet
Aide sociale
aide
sociale
Recours X.________ c/ décision de la
Division asile du Service de la population du 14 novembre 2007 (transfert du
régime de l'aide sociale pour les requérants d'asile à celui de l'aide
d'urgence à partir du 1er janvier 2008)
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissante serbe née
le 17 décembre 1978, est entrée en Suisse le 31 mars 2001. Elle a déposé le 2
avril 2001 une demande d'asile auprès du centre d'enregistrement des requérants
d'asile de Chiasso. L'Office fédéral des réfugiés (ODR) a rejeté sa demande le
4 mai 2001 et ordonné son renvoi de Suisse.
B.
En 2001, 2002, 2003 et 2004, X.________
a déposé auprès de l¿ODR des demandes de réexamen de sa situation qui ont
toutes été rejetées.
Le 13 octobre
2005, elle a requis à nouveau la reconsidération de la décision du 4 mai 2001 refusant
sa demande d'asile. Par décision du 2 novembre 2005, l'Office fédéral des
migrations (ODM; anciennement Office fédéral des réfugiés) a rejeté cette requête.
X.________ a recouru à l'encontre de cette décision le 24 novembre 2005 auprès
de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA).
Par avis du 7
décembre 2005, la CRA a admis sa requête de mesures provisionnelles et l'a donc
autorisée à attendre en Suisse l'issue de la procédure. Ce recours est toujours
pendant auprès du Tribunal administratif fédéral, qui a succédé à la CRA.
C.
Le 14 mai 2007, l'intéressée a
sollicité auprès du Service de la population (ci-après SPOP) l'obtention d'une
autorisation de séjour au sens de l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 26 juin
1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.4), qui lui a été refusée le 17 septembre 2007
au motif que les éléments d'un cas de rigueur grave au sens de cette
disposition n'étaient notamment pas réunis.
D.
Le 30 octobre 2007, alors qu'elle
bénéficiait encore de l'aide sociale délivrée par la Fondation vaudoise pour
l'accueil des requérants d'asile (ci-après FAREAS), devenu Etablissement
vaudois d'accueil des migrants (ci-après EVAM) au 1
er
janvier 2008, X.________
a requis du SPOP que l'aide d'urgence qui lui serait accordée à partir du 1
er
janvier 2008 consiste en la fourniture d'un logement individuel et l'allocation
de prestations en espèces, y compris des prestations afférentes aux primes
d'assurance maladie et accidents, vêtements, transports, communications,
besoins socioculturels.
Le 7 novembre
2007, le SPOP, Secteur séjour, a convoqué l'intéressée en lui précisant que dès
le 1
er
janvier 2008, elle n'aurait plus droit à l'aide sociale et
qu'il lui appartenait de demander l'aide d'urgence lui permettant d'être prise
en charge par l'EVAM à partir de cette date. X.________ a répondu à cette
convocation et requis l'aide d'urgence.
Par décision du
14 novembre 2007, le SPOP a octroyé l'aide d'urgence à l'intéressée et enjoint
aux organismes concernés de lui délivrer les prestations correspondantes à
partir du 1
er
janvier 2008, soit un hébergement à son domicile
actuel, sous réserve d'une décision de transfert ultérieure de l'EVAM, des
denrées alimentaires et articles d'hygiène (EVAM), des autres prestations de
première nécessité (EVAM), des prestations en espèce (EVAM), des soins médicaux
dans le cadre de l'aide d'urgence (selon une liste de fournisseurs disponible
dans les centres d'EVAM et de santé infirmier - CSI).
E.
Par acte du 3 décembre 2007, X.________
a recouru auprès du Tribunal administratif (devenu Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal au 1
er
janvier 2008) contre cette
décision, en concluant, avec dépens, à son annulation.
Par avis du 21
décembre 2007, le juge instructeur a refusé à titre préprovisionnel d'octroyer l'effet
suspensif au recours.
Dans sa réponse
du 8 janvier 2008, le SPOP a conclu au rejet du recours, s'opposant en outre à
l'octroi de l'effet suspensif.
L'EVAM s'est déterminé
le 11 janvier 2008 s'en remettant essentiellement aux déterminations du SPOP.
Il a expliqué qu'il n'avait pas rendu de décision mettant fin à l'aide sociale
ordinaire avant le 1
er
janvier 2008, dès lors que
"c'est le statut effectif de la personne à cette
date qui est déterminant"
.
Par décision du 18
janvier 2008, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif au
recours.
La recourante a
déposé des déterminations complémentaires le 11 février 2008. Le SPOP s'est
prononcé encore le 14 février 2008.
F.
Parallèlement, soit le 4 décembre
2007, X.________ a requis de la FAREAS la délivrance de l'aide sociale à partir
du 1
er
janvier 2008 et le maintien du niveau de prestations dont
elle bénéficiait jusqu'alors.
Le 8 janvier 2008, l'EVAM a communiqué
à la recourante par le biais d'une lettre-type, qui a la forme d'un formulaire
à choix multiples dont certaines rubriques sont cochées, une décision attestant
que sa compétence financière prenait fin au 31 décembre 2007 et qu'elle a la
possibilité de requérir l'aide d'urgence auprès du SPOP.
Par courrier du 10 janvier
2008, l'EVAM a formellement refusé la demande de la recourante du 4 décembre
2007 et précisé en substance que celle-ci restait soumise aux conditions de
l'aide d'urgence conformément à l'attestation délivrée par le SPOP.
X.________ a formé opposition
contre cette décision le 17 janvier 2008 auprès du directeur de l'EVAM,
concluant à son annulation et à la poursuite du versement des prestations
d'assistance sociale.
G.
En vertu à l'art. 34 al. 1er ROTC, le
présent arrêt a fait l'objet d'une procédure de coordination et a été soumis le
8 mai 2008 aux juges de la CDAP III, soit les juges Isabelle Guisan présidente,
Pascal Langone, vice-président, Pierre-André Berthoud, Alain Zumsteg, Eric
Brandt, Pierre Journot,  Vincent Pelet, François Kart, Aleksandra Favrod,
Danièle Revey, Robert Zimmermann, Xavier Michellod, Rémy Balli, Imogen
Billotte.
Considérant en droit
1.
Conformément à l'art. 6 al. 3 de la
loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories
d'étrangers (LARA; RSV 142.21), le département en charge de l'asile, par le
SPOP, décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui séjournent
illégalement sur territoire vaudois. Par ailleurs, l'EVAM est chargé, selon l'art.
10 al. 2 LARA, de l'exécution des décisions du département relatives à l'aide
d'urgence. En outre, il octroie l'assistance aux demandeurs d'asile attribués
au canton de Vaud et qui remplissent les conditions posées par l'art. 81 LAsi conformément
à l'art 19 LARA.
Les voies de recours diffèrent en
fonction de l'autorité compétente. Les décisions du SPOP fondées sur l'art. 6
al. 3 LARA peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74
LARA). Les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de
l'EVAM en application de la LARA doivent faire l'objet d'abord d'une opposition
au directeur (art. 72 al. 1
er
LARA), puis d'un recours au
département (art. 73 LARA), la décision du département étant elle-même
susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74 LARA).
En l'espèce, la recourante a en
premier lieu demandé au SPOP le 30 octobre 2007 de bénéficier à partir du 1
er
janvier 2008 d'une aide d'urgence étendue, identique à l'aide ordinaire qu'elle
recevait (logement individuel et prestations en nature). Parallèlement, le SPOP
l'a convoquée le 14 novembre 2007 dans ses bureaux, l'informant que, sur
demande, une décision d'octroi d'aide d'urgence lui permettant d'être prise en
charge par la FAREAS lui serait remise. La recourante a répondu à cette
convocation, requis alors une seconde fois l'aide d'urgence, de sorte que la
décision entreprise du SPOP lui a été remise en mains propres. Celle-ci statue
sur le principe de l'octroi de l'aide d'urgence, ainsi que sur son contenu,
soit notamment un hébergement au domicile de la recourante, sous réserve d'une
décision de transfert de l'EVAM, des denrées alimentaires ainsi que des
prestations de première nécessité en espèces et non en nature. Certes, les
conclusions de son recours sont maladroitement formulées. Toutefois, il ressort
de son mémoire que la recourante requiert une aide plus étendue, en particulier
une aide conforme à sa demande du 30 octobre 2007, au motif notamment que la
LARA n'a pas été modifiée après l'entrée en vigueur de l'art. 82 nouveau LAsi
et que l'aide allouée violerait les art. 8 et 14 CEDH. Ces griefs sont
formellement recevables de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
La recourante conclut à l'annulation
de la décision d'octroi de l'aide d'urgence au motif qu'elle devrait être mise
au bénéfice de l'aide sociale des art. 19 ss LARA. Elle soutient qu'il existe
une contradiction entre l'art. 82 al. 1 LAsi, qui prévoit que les requérants
déboutés
peuvent
être exclus de l'aide sociale, et l'art. 82 al. 2 LAsi,
qui prévoit que les requérants déboutés engagés dans une procédure
extraordinaire
reçoivent
l'aide d'urgence. Cette contradiction devrait
être interprétée en sa faveur de sorte que la suppression de l'aide d'urgence
aux requérants d'asile déboutés ne serait qu'une option laissée à
l'appréciation du législateur cantonal, le législateur vaudois ayant choisi de
ne pas suivre cette option et de maintenir l'aide sociale pour toute personne
séjournant légalement sur son territoire.
a) Avec l'entrée
en vigueur le 1
er
avril 2004 de la loi fédérale du 19 décembre 2003
sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss), les
ressortissants étrangers sous le coup d'une décision exécutoire de non-entrée
en matière au sens des art. 32 et 34 LAsi ont été exclus en principe des
dispositions sur la loi sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le
renvoi et son exécution. Selon l'art. 44a LAsi en vigueur jusqu¿au 31 décembre
2007, ils sont soumis depuis le 1
er
avril 2004 à la législation
ordinaire sur les étrangers. Cela signifie, en matière d'aide sociale, que la
Confédération n'assume plus directement l'assistance de ce groupe de personnes
expulsées, mais qu'elle octroie aux cantons des forfaits limités aux
prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al. 1bis LAsi; ATF
131 I 166 consid. 2.1 = JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid. 3.2.1; Message du
Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la
Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss).
Sous l'empire de l'art. 44a LAsi, le
Tribunal fédéral a rendu un arrêt concernant un demandeur d'asile faisant
l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force. Le requérant
d'asile avait introduit une demande de réexamen de sa situation et la Commission
de recours l'avait autorisé à rester en Suisse pendant la durée de la procédure.
Considérant que la décision de renvoi n'était pour ce motif pas exécutoire, le
Tribunal fédéral a jugé que l'art. 44a LAsi n'était pas applicable et que l¿intéressé
pouvait continuer à bénéficier de l'aide sociale, sans être réduite à l'aide
d'urgence (ATF 2A.692/2004 du 9 février 2005 ad PS.2004.0159 du 21 octobre 2004).
Par conséquent, lorsque l'autorité sursoyait à l'exécution du renvoi pour la
durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, le
demandeur d'asile était soustrait à l'art. 44a LAsi et pouvait donc bénéficier
de l'assistance ordinaire.
b) Le 1
er
janvier 2008 sont
entrées en vigueur les modifications du 16 décembre 2005 de la loi sur l'asile.
L'art. 44a LAsi a été abrogé et les art. 81 et 82 al. 1 et 2 LAsi ont été
modifiés de la façon suivante:
"Art. 81        Droit
à l'aide sociale ou à l'aide d'urgence.
Les personnes qui
séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à
leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à
moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou
contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.
Art. 82         Aide
sociale et aide d'urgence.
1
L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit
cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auquel un
délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale.
2
Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une
procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile
déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence.
(...)"
Ces modifications ont
été adoptées dans le cadre de l'introduction d'un système de financement de
l'aide sociale par la Confédération au moyen d'enveloppes budgétaires. Les
forfaits octroyés aux cantons avaient pour but de réduire les dépenses dans le
domaine de l'asile et d'encourager les cantons à accélérer les procédures afin
de limiter les dépenses d'aide sociale, notamment en incitant les personnes
frappées d'une décision de renvoi à quitter rapidement le territoire suisse (FF
2002 p. 6359, spéc. p. 6377-6380). Les nouveaux alinéas 1 et 2 de l'art. 82 LAsi
ne faisaient pas partie des modifications originellement proposées par le
Conseil fédéral. Après le premier débat devant le Conseil national, le Conseil
fédéral, en accord avec la majorité de la commission parlementaire compétente,
a proposé au Conseil des Etats l'adoption du 1
er
alinéa, ainsi que
la suppression de l'art. 44a LAsi, qui faisait double emploi. Dans un premier
temps, l'exclusion de l'aide sociale pour les personnes dont le renvoi était
exécutoire a été présentée par le rapporteur de la commission comme une simple
possibilité donnée aux cantons de réduire à l'aide d'urgence les requérants
déboutés afin de les inciter à quitter plus rapidement la Suisse (BO CE,
printemps 2005, p. 355). Cette disposition a cependant fait l'objet d'une intervention
du Conseiller fédéral Blocher, visant à ce qu'il en soit fait une
interprétation restrictive (BO CE, idem, p. 357-358). Lors de sa soumission au
vote du Conseil national, le débat sur cet alinéa 1
er
a presque
totalement été occulté par les discussions sur l'introduction du nouvel art. 82
al. 2 LAsi. Comme l'a exposé le rapporteur de la commission, l'adoption de ce 2
ème
alinéa a été proposée en réponse directe à l'ATF du 9 février 2005 (ATF
2A.692/2004 résumé plus haut) afin d'ancrer dans la loi le principe de l'octroi
de l'aide d'urgence lorsqu'un renvoi est suspendu en raison de l'ouverture
d'une procédure extraordinaire. Il ressort clairement des débats subséquents que
les parlementaires, qu'ils soient favorables ou défavorables à cette modification,
ont tous compris la proposition d'extension de l'aide d'urgence comme étant de
nature impérative (BO CN, automne 2005, p. 1178-1180). On peut tirer la même
conclusion des interventions ultérieures devant le Conseil des Etats (BO CE,
hiver 2005, p. 959-961). L'historique de l'adoption de ces deux alinéas indique
donc que les Chambres ont clairement durci leur position au cours de leurs
délibérations. Même s'il est vrai, comme le relève la recourante, que le droit
fédéral n'entend pas de façon générale régler les détails de l'assistance aux
requérants d'asile dont l'aménagement est laissé aux cantons, c'est
manifestement une disposition impérative que le législateur a voulu introduire
en adoptant l'art. 82 al. 2 LAsi, qui régit la situation de la recourante, ceci
dans le but avoué de dissuader les requérants d'asile déboutés d'introduire une
procédure de reconsidération et de les inciter à quitter rapidement la Suisse.
Au demeurant, l'emploi
du présent "reçoivent" à l'art. 82 al. 2 LAsi indique bien qu'il
s'agit d'une obligation et non d'une possibilité. Ainsi, cet alinéa constitue
la base légale qui faisait défaut auparavant (cf. ATF 2A.692/2004 précité) pour
réduire à l'aide d'urgence l'assistance aux personnes déboutées autorisées à
rester en Suisse dans l'attente d'une décision.
Certes, le libellé des
alinéas 1 et 2 de l'art. 82 LAsi peut paraître à première vue paradoxal comme
le relève la recourante. Les personnes concernées par l'alinéa 1
er
doivent quitter la Suisse alors que l¿exécution du renvoi de celles visées par
l'alinéa 2 a été suspendue. Il n'est pas précisé pour les premières qu'elles
ont droit uniquement à l'aide d'urgence, ce qui est le cas pour les secondes. Toutefois,
l¿alinéa 1
er
règle la situation des requérants déboutés jusqu¿à l¿échéance
du délai de départ. L¿alinéa 2 concerne les requérants déboutés, qui n¿ont pas
obtempéré à l¿ordre de quitter la Suisse et qui ont ensuite introduit une ou
des procédures pour rester en Suisse. Dans la mesure où les seconds n¿ont pas
respecté un ordre de départ et qu¿ils sont en procédure extraordinaire, il est
logique qu¿ils soient moins bien traités que les requérants qui sont arrivés au
terme d¿une procédure ordinaire. Quoiqu¿il en soit, le texte clair de l'art. 82
al. 2 LAsi et les débats parlementaires impliquent que les cantons n'ont pas de
marge de man¿uvre et qu'ils doivent octroyer l'aide d'urgence aux requérants
d'asile déboutés dont  l¿exécution du renvoi est suspendue. Enfin, il convient
de rappeler que les cantons ne peuvent pas allouer moins que l'aide d'urgence,
ce que le texte de l'art. 82 al. 1
er
LAsi peut laisser croire, ceci
en conformité avec l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 mars 2005 (ATF 131 I 166
précité).
3.
La recourante soutient à juste titre
que le législateur vaudois n'a pas modifié la LARA à la suite de l'entrée en
vigueur de la LAsi et de son nouvel art. 82 al. 2. L'aide d'urgence, selon le
texte clair de la LARA, doit être octroyé uniquement aux personnes séjournant
illégalement sur territoire vaudois selon son titre V et son art. 49, ce qui
n'est précisément pas le cas des personnes autorisées à séjourner en Suisse par
décision d'une autorité administrative ou judiciaire. Cette constatation ne
permet toutefois pas à elle seule de conclure que la recourante a droit à l'aide
sociale ordinaire.
Conformément au
principe de la hiérarchie des normes, le droit fédéral prime le droit cantonal
dans les domaines placés dans la compétence de la Confédération et que celle-ci
a effectivement réglementés (art. 49 al. 1
er
de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101); art. 2 Disp. trans. aCst). Les règles
cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou
les moyens qu'elles mettent en ¿uvre, doivent céder le pas devant le droit
fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans
les matières que le législateur a réglées de façon exhaustive, les cantons
restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des
dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent
avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 131 I 333; 101 Ia 502; Moor, Droit
administratif I, p.118-120). Or, l'art.121 Cst. prévoit que la législation sur
l¿entrée en Suisse, la sortie, le séjour et l¿établissement des étrangers et
sur l¿octroi de l¿asile relève de la compétence de la Confédération, sans
préciser que l¿aide aux étrangers ou aux requérants d¿asile ressortit également
de la compétence fédérale. Dans la mesure où le législateur cantonal ne peut
édicter que des règles de droit public dont les buts convergent avec ceux du
droit fédéral, il est douteux qu¿il puisse prévoir un régime différent que
l'aide d'urgence pour la catégorie d'étrangers dont relève la recourante.
Quoiqu¿il en soit, cette question peut
être laissée indécise pour les motifs suivants. Lors des débats au Grand
Conseil sur la LARA, la récolte des signatures pour le référendum contre les
modifications de la LAsi était en cours (le référendum a abouti le 27 avril
2006 et il a été rejeté le 24 septembre 2006). Des députés ont voulu anticiper
l'entrée en vigueur éventuelle de ces dispositions en ajoutant à l'art. 2 al. 1
ch. 4 LARA, soit "la présente loi s'applique aux personnes séjournant
illégalement sur territoire vaudois", le texte "pour autant qu'elles
ne soient pas en procédure au sens de la législation fédérale sur l'asile et
les étrangers". Cet amendement aurait permis de distinguer les requérants
d'asile qui font l'objet d'une procédure de recours extraordinaire des
personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois. Il a été refusé par
76 voix contre 74 et 3 abstentions (BGC, 21 février 2006 après-midi, p. 8313-8315).
Ainsi, le législateur cantonal n'a pas voulu "introduire de
différenciation pour les personnes qui sont en procédure de recours" et
les considère "comme séjournant illégalement", selon les termes
employés par le député Sandri (BGC idem p. 8326). En conséquence, la recourante
n'a droit qu'à l'aide d'urgence en vertu de la LAsi et de la LARA.
4.
Le contenu de l'aide sociale et de
l'aide d'urgence est de la compétence cantonale. Au demeurant, les montants de
l'aide d'urgence et les modalités de son octroi varient d'un canton à l'autre. Il
convient d'examiner dès lors si l'aide d'urgence, au sens du droit cantonal de
l'aide sociale, allouée aux requérants d'asile déboutés dont le renvoi n'est
pas exécutoire, est conforme aux dispositions constitutionnelles fédérales et
cantonales.
Selon l'art. 12 Cst., "quiconque
est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". A
cet égard, l'art. 33 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst.-VD ;
RSV 101.01) consacre également que "toute personne dans le besoin a droit
à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine".
L'art. 4a LASV a le contenu suivant :
1 Toute personne résidant dans le canton
a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir
à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable.
2 L'aide d'urgence doit en principe être
sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être demandé de collaborer à
l'établissement de ses besoins et de quérir les prestations accordées.
3 L'aide d'urgence est dans la mesure du
possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe
:
a. le logement, en règle générale, dans
un lieu d'hébergement collectif;
b. la remise de denrées alimentaires et
d'articles d'hygiène ;
c. les soins médicaux d'urgence
dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en
collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;
d. l'octroi, en cas de besoin établi,
d'autres prestations de première nécessité.
Cet article n'a pas été modifié le 1
er
janvier 2008 lors de l'entrée en vigueur de l'art. 82 al. 2 LAsi.
Par ailleurs, le Tribunal
administratif a dans son arrêt du 15 juin 2005 (PS.2004.0230) clairement
indiqué que l¿utilisation du levier que constitue le droit de l¿aide sociale
afin de poursuivre des buts qui lui sont exogènes, ici de police des étrangers,
ne va pas de soi. C¿est ce que la doctrine appelle la « justification finaliste
» de l¿inégalité de traitement entre deux situations comparables (Martenet,
Géométrie de l¿égalité, Schulthess, Zürich, 2003, p. 192ss). On ne saurait
d¿emblée exclure l¿adoption de mesures de ce type ; il reste cependant que ces
dernières entraînent une entorse importante au principe de l¿égalité de
traitement, de sorte qu¿elle ne peuvent être admises qu¿à des conditions
restrictives, somme toute similaires à celles qui prévalent pour les atteintes
aux libertés publiques ordinaires (art. 36 Cst.). En d¿autres termes,
l¿introduction d¿une mesure impliquant une inégalité de traitement à but
externe (ou justification finaliste) suppose une base légale, un intérêt public
et le respect du principe de la proportionnalité. Partant, l¿adoption d¿un
régime d¿aide sociale distinct, comme instrument de la politique d¿asile relève
de la compétence du pouvoir législatif lui-même. Dès lors, le Canton de Vaud ne
peut se rallier aux objectifs du Parlement fédéral que par la voie législative
et non par la voie réglementaire, une telle faculté n'appartenant qu'au Grand
Conseil (cf. Martenet, op. cit., p. 192 s.) ; c¿est en effet à ce dernier
d¿apprécier si le but externe poursuivi permet de légitimer une entorse au
principe de l¿égalité dans le domaine de l¿aide sociale (on voit ici le lien
entre l¿exigence de l¿intérêt public et de la base légale : il s¿agit en
effet de déterminer quelle autorité est à même d¿arrêter l¿objectif externe
devant servir de justification). En outre, la différence de réglementation
adoptée doit satisfaire au principe de la proportionnalité, eu égard tant à
l¿intérêt public poursuivi qu¿aux effets positifs escomptés de la mesure (sur
ces points Martenet, p. 196 ss; Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3
ème
éd. 1999, p. 399 ; Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, 2001, p.
67). On observera à ce sujet que, selon le Tribunal fédéral, rien n¿empêche de
différencier le besoin d¿aide d¿une personne selon qu¿elle est établie en
Suisse ou, tel un NEM, doit quitter le pays sans tarder (ATF 2P.318/2004,
consid. 7.2.1 et 8.2; ATF 121 I 367).
Le contenu de l¿aide d¿urgence tel que
défini à l¿art. 4a LASV comporte plusieurs aspects. Il s¿agit de prestations en
nature (nourriture, habits, articles d¿hygiène etc.) ou de prestations en
espèce, de logement collectif ou  de logement individuel, ainsi que d¿autres
prestations de première nécessité qui peuvent consister en prestations
financières (BGC, 21 février 2006 après-midi, p. 8348) . Cet article laisse ainsi
une large marge d'appréciation à l'administration qui a modifié sa directive
relative à l'aide d'urgence au 1
er
janvier 2008 (cf. Guide d'assistance
2008). Dans la mesure où l'aide doit être personnalisée, on ne saurait, malgré
sa faible densité normative, soutenir que l'art. 4a LASV ne constitue pas une
base légale formelle suffisante pour octroyer l'aide d'urgence aux requérants
d'asile déboutés autorisés à séjourner en Suisse. Au demeurant, lors des débats
au Grand Conseil, comme il a été exposé ci-dessus, il a été décidé de ne pas
traiter différemment cette catégorie d'étrangers des personnes séjournant
illégalement dans le canton (BGC, 21 février 2006, p. 8313-8315). Il n'empêche
que l'administration, avec cet article, dispose d'un outil lui permettant
d'octroyer des prestations différenciées dans le respect de l'art. 12 Cst. La
question de la proportionnalité de l'octroi de l'aide d'urgence eu égard aux
effets positifs escomptés, soit au départ de Suisse, est plus problématique.
Elle relève plus de la profession de foi politique que de l'analyse juridique.
Il est peu vraisemblable que cette mesure ait pour effet d'inciter au départ les
familles séjournant depuis plusieurs années en Suisse dont les enfants sont
scolarisés ou les personnes particulièrement vulnérables. Toutefois, il n'est
pas exclu que nombre de requérants d'asile ne se lancent plus dans des
procédures extraordinaires en raison de cette mesure. On ne saurait in
abstracto considérer que les conditions de l'intérêt public et de la
proportionnalité ne sont pas remplies.
5.
a) La recourante soutient encore que l'aide
d'urgence prévue à l'art. 82 al. 2 LAsi viole la Convention européenne des
droits de l'homme (CEDH).
Conformément à l¿art. 190 Cst., le
Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d¿appliquer les lois
fédérales et le droit international. Le juge ne peut dès lors refuser
d¿appliquer une loi fédérale, cela quand bien même elle violerait la
Constitution (ATF 133 III 593 consid. 5.2 p. 597 ; 131 I 66 cons. 4.8 p.
73). En revanche, lorsqu¿une loi fédérale est contraire à un traité international
et qu¿elle ne peut pas être interprétée de façon conforme à ce dernier, le juge
doit refuser de l¿appliquer. Le principe de la primauté du droit international
sur le droit interne qui découle de la nature même de la règle internationale,
hiérarchiquement supérieure à toute règle de droit interne, oblige le juge à
résoudre le conflit entre une loi fédérale et un traité en faveur de ce
dernier. En d¿autres termes, le principe de l¿art. 190 Cst. ne s¿applique pas
en cas de contradiction entre une loi fédérale et le droit international (ATF
131 II 352 ; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, I,
p. 663, n° 1881).
Selon la recourante, dans la
mesure où l'art. 8 CEDH protège le droit à l'identité et au développement
personnel ainsi que le droit pour tout individu de nouer et développer des
relations avec ses semblables et le monde extérieur, il serait violé par le
fait que, les prestations d'aide étant réduites à un strict minimum, elles
restreindraient les relations sociales et personnelles de la recourante de
telle façon qu'aucune forme d'intégration en Suisse n'aurait plus lieu d'être,
ce qui constituerait une ingérence dans sa vie privée et familiale. La
recourante prétend encore qu'il serait contraire à l'art. 8 CEDH de la
dissuader d'exercer son droit à ce que sa cause soit réexaminée en la réduisant
à l'aide d'urgence.
b) L'art. 8 CEDH
a la teneur suivante:
Article 8 - Droit au respect de la vie privée
et familiale
1
Toute
personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et
de sa correspondance.
2
Il ne peut y
avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour
autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une
mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense
de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.
Le droit au
respect de la vie privée couvre un domaine juridique vaste, dont on peut
néanmoins distinguer deux aspects. Il s'agit tout d'abord d'assurer à
l'individu le secret et la tranquillité, sans lesquels le libre développement
de sa personnalité serait entravé. Le second aspect recouvre les rapports
humains que l'individu est appelé à nouer avec ses semblables. Il s'agit d'un
élément intimement lié au libre épanouissement de la personnalité. (J. Velu/R.
Ergec, La convention européenne des droits de l'homme, Extrait du Répertoire
pratique du droit belge, Complément, tome VII, Bruxelles, 1990, p. 536). Les droits
humains consacrés par la Convention entraînent principalement une obligation
d'abstention pour les pouvoirs publics. L'art. 8 CEDH ne se contente cependant pas
de prémunir l'individu contre les ingérences arbitraires de l'Etat. A cela
s'ajoute des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie
privée ou familiale (arrêt Marckx c/Belgique du 13 juin 1979, A-31, § 31). En
mettant à la charge de l'Etat des obligations de faire, traditionnellement
associée aux droits économiques et sociaux, la théorie des obligations
positives étend donc les obligations que l'Etat tient de la Convention et dont
la responsabilité pourra aussi être engagée en cas de non adoption de mesures
positives. On parle alors d'ingérence "passive" dans un droit garanti
par la Convention (Frédéric Sudre, Les "obligations positives" dans
la jurisprudence européenne des droits de l'homme, in: Protection des droits de
l'homme: la perspective européenne, Cologne, 2000, p. 1364). Si la Cour
sanctionne strictement l'absence de mesures utiles à garantir le respect de
l'art. 8 CEDH, les Etats contractants jouissent cependant d¿une large marge d¿appréciation
pour déterminer l'étendue et le type des mesures à prendre afin d¿assurer
l¿observation de la Convention (arrêt
Abdulaziz,
Cabales et Balkandali c/Royaume-Uni du 28 mai 1985, A-94, § 67). Ainsi, la Cour
a refusé de consacrer un lien entre le droit au logement et la protection de la
sphère privée (Diane Roman, La protection sociale, in Le droit au respect de la
vie privée au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, Frédéric
Sudre (dir), 2005, p. 231 ss, spéc. p. 274). Les organes de la Convention
entendent par le biais des mesures positives fournir à l'individu les
conditions juridiques et matérielles nécessaires à l'exercice réel des libertés
proclamées. Néanmoins, dans le domaine de l'assistance sociale, la Commission a
affirmé que la Convention ne garantissait pas en tant que tel le droit à une
assistance de l'Etat sous forme d'aide financière pour maintenir un certain
niveau de vie. Elle a par exemple considéré que le droit au respect de la vie
familiale garanti par l'art. 8 CEDH n'allait pas jusqu'à imposer aux Etats
l'obligation générale de fournir une assistance financière aux individus pour
permettre à l'un des parents de rester à la maison et s'occuper des enfants (Décision
de la Commission du 4 mars 1986, D. R. 46, p. 255).
La CEDH n¿institue aucune règle relative à l¿octroi de
prestations minimales (CCST.20006.0004 du 14 septembre 2006 consid. 3a).
c) Ainsi, contrairement
à ce que prétend la recourante, le droit à une telle assistance ne fait pas
partie des droits couverts par la Convention européenne des droits de l'homme,
en particulier par le droit au respect de la vie privée découlant de l'art. 8
CEDH. La recourante ne peut ainsi se prévaloir de l'art. 8 CEDH pour
revendiquer notamment un appartement individuel.
Toutefois, autre
est la question de savoir si l'assistance à laquelle elle a droit en vertu de
l'art. 12 Cst. et de l'art. 33 Cst.-VD, dont elle ne saurait être privée, sauf
abus de droit, viole l'art 8 CEDH et constitue une ingérence arbitraire de
l'Etat dans sa vie privée. Elle sera examinée ci-dessous (voir consid. 7).
6.
a) La recourante invoque également
l'art. 14 CEDH au motif que sa situation n'est pas différente de celle des
requérants d'asile en procédure ordinaire du point de vue du droit à
l'intégration. Selon elle, dans les deux cas de figure, le séjour serait
autorisé par la loi mais précaire jusqu'à la fin de la procédure. La recourante
serait donc victime de discrimination.
L'art. 14 CEDH a
la teneur suivante:
"Article 14 - Interdiction de
discrimination
La jouissance des droits et libertés reconnus
dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les
opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute
autre situation."
Ainsi que cela
ressort de la formulation de cet article, l'interdiction de discrimination ne
peut être invoquée qu'à propos de la jouissance des droits et libertés reconnus
dans la Convention et ses protocoles additionnels. L'art. 14 CEDH n'est donc
pas applicable de façon indépendante, puisqu'il doit se conjuguer constamment
avec une autre norme (arrêt
Abdulaziz, Cabales et
Balkandali c/Royaume-Uni du 28 mai 1985, A-94, § 71; Inze c/Autriche du 28
octobre 1987, A-126, § 36 ss;
J. Velu/R. Ergec, op. cit., p. 113; Wolfgang
Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 1996, n° 3 ad
art. 14 CEDH). Même si l'art. 14 CEDH n'est pas indépendant, il jouit néanmoins
d'un caractère autonome, ce qui signifie pratiquement qu'il n'est pas
nécessaire que la norme avec laquelle il se combine ait elle-même été violée. Une
mesure conforme avec les exigences du droit ou de la liberté en cause peut donc
néanmoins enfreindre l'art. 14 CEDH si elle a un caractère discriminatoire (arrêt
c/Belgique du 23 juillet 1968, A-6, p. 39 ss; J. Velu/R. Ergec, op. cit., p.
114-117).
En l'occurrence, comme on l'a vu plus
haut, le droit de vivre dans des conditions économiques conformes à la dignité
humaine n'est pas garanti à titre de droit par la Convention, que ce soit dans
le cadre de l'art. 8 CEDH ou de tout autre article. Etant donné que la
recourante ne peut se prévaloir d'un droit garanti par la Convention, elle ne
saurait invoquer le droit à la non discrimination de l'art. 14 CEDH, qui n'a
pas de caractère indépendant.
7.
Il convient encore d'examiner si
l'aide octroyée à la recourante en vertu de l'art. 12 Cst. est conforme à
l'art. 13 Cst. et, partant, à l'art. 8 CEDH.
Le respect de la vie privée et du
domicile consacré à l'art. 8 CEDH et à l'article 13 Cst., ces deux dispositions
ayant la même portée sur le plan matériel (Message du 20 novembre 1996 relatif
à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, spéc. p. 154), ne dépend pas
du rapport juridique qui fonde l'existence du domicile. Les NEM notamment peuvent
s'en prévaloir (ATF 2P.272/2006 du 13 novembre 2006 consid. 5). L'art. 13 Cst.
repose sur l'idée que toute personne a le droit d'organiser sa vie et
d'entretenir des rapports avec les autres, sans que l'Etat ne l'en empêche
(Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999, n. 2 ad art. 13, p. 124). Les droits
garantis à l'art. 13 Cst. peuvent être restreints aux conditions prévues par
l'art. 36 Cst. Ces restrictions ne doivent pas porter atteinte à l'essence même
du droit en cause, notion qui peut être rapprochée de la garantie de la dignité
humaine. Les exigences posées par l'art. 8 par. 2 CEDH pour permettre une
ingérence de l'autorité publique dans l'exercice du droit au respect du
domicile et de la sphère privée se recoupent avec celles découlant de l'art. 36
Cst. (ATF 2P.272/2006 précité; ATF 126 II 425 consid. 5a p. 435). En outre,
selon le Tribunal fédéral, il n'est pas discriminatoire de différencier la mise
en ¿uvre de la garantie du minimum vital selon le statut de l'assisté au regard
du droit des étrangers. Celui-ci constitue ainsi un fondement raisonnable et
important pour des distinctions adéquates et une inégalité de traitement se
justifie notamment lorsqu'elle est liée au fait que le titre de séjour vise à
l'intégration ou non. Ainsi, les requérants d'asile frappés d'une décision de
non-entrée en matière n'ont pas à recevoir un montant destiné à leur permettre de
s'intégrer dans la mesure où ils doivent à bref délai quitter la Suisse (ATF
131 I 166 précité =  JdT 2007 I 75; 130 I 1 consid. 5).
En l'espèce, la décision entreprise
n'ordonne pas le déménagement de la recourante, mais réserve une décision de
transfert ultérieure prise par l'EVAM. En l'état, la recourante n'est donc pas
contrainte de changer de domicile. Ce grief est en conséquence prématuré, pour
autant qu'il soit fondé.
La décision dont est recours impose à
l'EVAM de procurer à la recourante  des denrées alimentaires, des articles
d'hygiène, d'autres prestations de première nécessité, versées en espèce et non
en nature, et également des "prestations en espèces". Les soins
médicaux sont couverts par le biais de fournisseurs figurant sur une liste. Ainsi,
l'aide d'urgence qui lui est octroyée est plus étendue que le minimum prévu par
l'art. 4a LASV, mais moindre que l'aide ordinaire qu'elle recevait auparavant. Toutefois,
la portée exacte de la décision entreprise ne se laisse pas appréhender en l'état
dans tous ses détails. On ignore en effet tout du montant des prestations en
espèces que l'EVAM lui verse, étant précisé qu¿elle semble percevoir de
l¿argent de poche. On ne saurait en conséquence prétendre que l'aide est si
faible qu'elle rend impossible toute relation personnelle. Il n'apparaît ainsi
pas, en l'état, qu'elle puisse porter atteinte à un droit constitutionnel de
l'intéressée, étant précisé que cette affirmation pourrait ne plus être exacte
une fois le contenu précis de l'aide connu ou si celle-ci devait perdurer.
8.
Le recours doit en conséquence être
rejeté. La décision du SPOP octroyant à la recourante l'aide d'urgence doit
être confirmée.
L'arrêt est rendu
sans frais. La recourante qui succombe n¿a pas droit à l¿allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Division asile du
Service de la population du 14 novembre 2007 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais
ni dépens.
Lausanne, le 14 juillet 2008
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.