vd_omni · FO.1995.0029 · 1997-06-30 · fr

GOLAY Gilbert c/CF I | Une SA qui est propriétaire de biens-fonds agricoles pour un total de 468'803 m2, qui réalise un bénéfice annuel de plus de 100'000 fr. et qui verse 1'400'000 fr. par an pour la main-d'oeuvre et les traitements réalise le motif de refus de l'art. 63 let. c LDFR, motif d'opposition qui est par ailleurs absolu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.1997 FO.1995.0029

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 juin 1997
sur le recours interjeté par
Gilbert GOLAY
,
représenté par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la
Commission foncière,
section I
, du 30 juin 1995, refusant de délivrer à Cofigo SA l'autorisation
d'acquérir la parcelle no 230 de Bremblens, propriété de Gilbert Golay.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. E. Brandt,
président; M. J.-L. Colombini et M. A. Rochat, assesseurs. Greffière : Mlle F.
Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Gilbert Golay est
propriétaire de la parcelle no 230 du cadastre de la commune de Bremblens, qui
compte une surface totale de 15'000 m2 en nature de vignes; il est également
propriétaire des parcelles no 61, 97, 122, 126, 183, 282 et 290 du cadastre de
la commune de Saint-Saphorin, d'une surface totale de 136'580 m2, dont 133'967
m2 en nature de pré-champs et 2'613 m2 en nature de bois. Il exploite par
ailleurs le domaine agricole du Manoir de Valeyres-sous-Rances, propriété de
Cofigo SA. Cofigo SA est en outre propriétaire de parcelles en nature de vignes
pour un total de 468'803 m2, réparties sur les communes de Morges (domaine
viticole de Valmont à Morges), Echichens, Chigny, Denens, Lully, Lonay,
Vufflens-le-Château, Rances et Champagne.
Par contrat de bail à
ferme du 25 octobre 1990, Gilbert Golay a affermé à Cofigo SA la parcelle no
230 de Bremblens, dès le 1er novembre 1990 et pour une durée de vingt ans; le
fermage annuel s'élève à 8'250 francs.
B.                    Le 13 février 1995,
Cofigo SA a sollicité auprès de la Commission foncière, section I (ci-après: la
commission) l'autorisation d'acquérir la parcelle no 230 pour le prix de
350'000 francs. A l'appui de sa requête, Cofigo SA a expliqué que
Gilbert Golay avait
acquis la parcelle no 230 lorsqu'il habitait Saint-Saphorin-sur-Morges. Gilbert
Golay avait ensuite déménagé à Valeyres-sous-Rances où il cultivait un domaine
agricole; c'est alors que le bail à ferme portant sur la vigne de Bremblens
avait été conclu, puisqu'il ne la cultivait plus. Gilbert Golay avait ensuite
décidé de vendre sa vigne de Bremblens; seule Cofigo SA s'était portée
acquéreur; elle cultivait cette parcelle depuis la conclusion du bail à ferme
et elle souhaitait l'acquérir elle-même, pour un prix de 350'000 francs.
Dans sa séance du 10
mars 1995, la commission a refusé l'autorisation sollicitée. Elle a invoqué le
motif de refus de l'art. 63 let.a de la loi fédérale sur le droit foncier rural
du 4 octobre 1991. La requérante, en tant que société anonyme, n'était pas
exploitante à titre personnel au sens de l'art. 9 LDFR; selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, une personne morale ne pouvait être considérée comme
exploitante à titre personnel que si les membres de la coopérative ou les
associés exploitaient eux-mêmes les parcelles en cause; Cofigo SA n'avait
cependant pas établi que tel serait le cas. La commission a toutefois ajouté
que la requérante pouvait déposer une nouvelle requête, en invoquant l'art. 64
al. 1 let.f LDFR, du moment qu'aucune demande n'aurait été faite par un
exploitant à titre personnel malgré une offre publique à un prix qui ne soit
pas surfait.
Gilbert Golay a fait
paraître deux annonces dans le journal de Morges proposant la vente de la
parcelle no 230 de Bremblens; seule Cofigo SA s'est intéressée à l'acquisition.
Le 28 juin 1995,
Cofigo SA a présenté auprès de la commission foncière  une nouvelle requête
(conformément à l'art. 64 al. 1 let.f LDFR) d'autorisation d'acquérir la
parcelle no 230 pour le prix de 350'000 francs.
C.                    Par décision prise en
séance du 30 juin 1995, la commission a refusé de délivrer à Cofigo SA
l'autorisation d'acquérir pour le prix de 350'000 francs la parcelle no 230 du
cadastre de la commune de Bremblens, en invoquant l'art. 63 let.c LDFR. Cofigo
SA était en effet déjà propriétaire de surfaces en nature de vignes pour un
total de 468'803 m2; se référant à la jurisprudence antérieure à l'entrée en
vigueur de la LDFR concernant les personnes morales, la commission a fait
valoir que Cofigo SA n'avait pas amené la preuve d'une menace ou d'une entrave
sérieuse à son existence si l'acquisition envisagée n'avait pas lieu.
D.                    Le 16 août 1995, Gilbert
Golay, par l'intermédiaire de Me Yves Nicole, a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif. Il a expliqué qu'il avait contracté avec le
Crédit suisse un prêt hypothécaire pour l'acquisition de la vigne de la
parcelle no 230 de Bremblens (au prix de 33 francs le m2), dont le solde
débiteur s'élevait à 355'335 francs au 31 mars 1995. Ne parvenant plus à
assumer l'amortissement et les intérêts hypothécaires, Gilbert Golay avait
décidé de vendre cette parcelle. Il a fait valoir que l'art. 63 let.c LDFR
n'était pas applicable à une personne morale; par ailleurs, le critère tiré de
la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la LDFR devait être nuancé
lorsque le vendeur n'était pas parvenu à vendre son fonds à un exploitant à
titre personnel. Le refus d'autorisation aurait pour conséquence d'empêcher le
propriétaire de vendre son fonds à un prix raisonnable, afin qu'il puisse
éviter une vente aux enchères; une telle atteinte n'était pas compatible avec
l'art. 22ter Cst, qui garantissait les droits essentiels de disposition et de
jouissance de la propriété. Il a conclu à l'admission du recours et à l'octroi
de l'autorisation sollicitée.
Le 29 août 1995, la
commission s'est déterminée sur le recours en concluant à son rejet.
Le 12 octobre 1995,
Cofigo SA a précisé que l'endettement de Gilbert Golay dû à l'achat des vignes
en cause lui était devenu insupportable; il lui avait alors proposé de lui
vendre cette vigne. Cofigo SA souhaitait garantir la continuité des vignes
(dont elle avait fait les frais de plantation en 1990) et préserver la
pérennité de son exploitation. Cofigo SA a en outre produit les bilans et
comptes de pertes et profits des années 1989 à 1994; il en ressort la
réalisation des bénéfices suivants:
- 1989:             frs.:           562'011,88.--
- 1990:             frs.:           224'221,59.--
- 1991:             frs.:             36'711,15.--
- 1992:             frs.:               2'507,94.--
- 1993:             frs.:           321'965,99.--
- 1994:             frs.:           109'602,71.--
Considérant en droit:
1.                     Interjeté dans le délai
et la forme prévus par l'art. 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993
d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LVDFR), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     La loi fédérale sur le
droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des immeubles
agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques
concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des
entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite
l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle
touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation
du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire. Les objectifs du
droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives
(remaniement parcellaire, mesures remédiant au morcellement), la lutte contre
la création d'unités économiques trop importantes (par l'accaparement des
terres), la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le
but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au
sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à
l'agriculteur capable qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil
fédéral à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19
octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux
immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une
entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont
l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 LDFR). Cependant, la loi ne
s'applique pas aux immeubles de peu d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour
les vignes, ou moins de 25 ares pour les autres terrains, et qui ne font pas
partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).
3.                     a) Selon l'art. 61
LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit
obtenir une autorisation (al. 1); l'autorisation est accordée lorsqu'il
n'existe aucun motif de refus (al. 2); sont des acquisitions le transfert de la
propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalent économiquement à un
transfert de la propriété (al. 3). L'art. 63 let.c LDFR précise que
l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée notamment
lorsque l'acquéreur dispose déjà juridiquement ou économiquement de plus
d'immeubles agricoles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des
moyens d'existence particulièrement bons.
b) L'art. 63 let.c
LDFR vise à freiner l'accaparement des terrains agricoles. Cette disposition a
pour but de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une
population paysanne forte (art. 1 al. 1 let. a LDFR); elle s'oppose donc à la
création d'entreprises agricoles de type industriel (Yves Donzallaz,
Commentaire de la loi fédérale sur le nouveau droit foncier rural, no 568 ad
art. 63). Du point de vue de la politique agricole, il importe de combattre
l'accaparement; si l'acquéreur dispose juridiquement ou économiquement de
terres agricoles en suffisance, il convient donc, pour des raisons de politique
structurelle, d'empêcher des acquisitions supplémentaires. De grandes
entreprises, telles qu'on les connaît dans les pays qui abondent en terres
cultivables, ne sont pas souhaitables en Suisse. La taille supérieure est
atteinte lorsque le revenu de l'exploitation offre à une famille paysanne des
moyens d'existence particulièrement bons. Les acquisitions qui dépassent cette
limite sont illicites. Cette réglementation est en principe valable pour tous
les acquéreurs, y compris les personnes morales, sinon la possibilité d'éluder
la loi serait par trop facile. Il s'agit en l'occurrence d'un compromis entre
une limitation nécessaire de l'accaparement d'immeubles agricoles et les
besoins d'une structure agricole souple et évolutive (message du Conseil
fédéral, op. cit., FF 1988 III, p. 891 ss). La jurisprudence du Tribunal
fédéral rendue en application de la loi fédérale sur le maintien de la
propriété foncière rurale du 12 juin 1951 (LPR) avait déjà jugé que le critère
du revenu suffisant pour une famille paysanne s'appliquait également aux
personnes morales sous peine de créer abusivement des personnes morales pour
rendre la loi inefficace (ATF 100 Ib 260, consid. 3a; ATF 92 I 322). D'après la
jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de la LPR également, il
y a dessein d'accaparement lorsqu'un acheteur entend acquérir, au-delà de ses
besoins, autant de biens-fonds agricoles que possible, qu'il s'agisse de
domaines entiers ou de terres rattachées à un domaine; au mépris de l'objectif
assigné par la loi (art. 1 LPR), l'accapareur investit tout l'argent qu'il peut
en terres agricoles, dans l'idée de faire un placement sûr, voire à long terme,
un placement rémunérateur (ATF 115 II 371). L'accapareur peut également avoir
d'autres buts qu'un placement de capitaux, comme celui de créer de grandes
exploitations agricoles ou de grands projets économiques dont la réalisation
dépend de biens-fonds agricoles; l'essentiel n'est donc pas une intention ou un
but déterminé de l'acquéreur, mais bien l'acquisition de terres agricoles dans
une mesure qui excède les besoins établis dudit acquéreur (Yves Donzallaz,
op. cit., no 570-571 ad art. 64).
c) La notion de
"moyens d'existence particulièrement bons" est reprise de la loi
fédérale sur le bail à ferme agricole du 4 octobre 1985 (LBFA), plus
particulièrement de l'art. 33 al. 1 LBFA (voir message du Conseil fédéral, op.
cit., p. 940). La LPR connaissait la notion de biens-fonds agricoles assurant à
une famille paysanne "une existence suffisante" (art. 19 al. 1, let.b
LPR); d'un point de vue quantitatif, la LDFR a donc réhaussé de manière
significative le seuil à compter duquel on peut parler d'accaparement (Beat
Stalder, Die öffentlich-rechtlichen Verfügungspeschränkungen im bäuerlichen
Bodenrecht, in RDS 1994, p. 93). Cette notion doit être interprétée
objectivement; de bons moyens d'existence doivent permettre à une famille
paysanne de vivre en dessus du minimum vital et de faire des économies, c'est à
dire constituer des réserves pour les investissements nécessaires au maintien
de la productivité de l'entreprise (voir Benno Studer/Eduard Hofer, Le
droit du bail à ferme agricole, p. 216-221, 235). Par ailleurs, la personne
physique et la personne morale doivent être considérées comme une entité et
traitées comme un seul fermier au sens de l'art. 33 al. 1 LBFA; c'est le total
de la surface exploitée par les deux qui doit être pris en compte pour
déterminer si les immeubles exploités offrent des moyens d'existence
particulièrement bons à une famille paysanne; le fait que ces immeubles soient
exploités en propriété ou en fermage ne joue aucun rôle. Il faut également
additionner les surfaces exploitées par des sociétés étroitement liées, à
savoir des personnes morales, des établissements et des sociétés en nom
collectif et en commandite qui se dominent mutuellement, telles que les
sociétés-mères et filles ou les sociétés holding (Benno Studer/Eduard Hofer,
op. cit., p.263). Deux méthodes permettent d'évaluer ces bons moyens
d'existence. Selon la première, on se trouve en présence de bons moyens
d'existence lorsque les revenus que l'on peut tirer d'une entreprise agricole
permettent d'assurer un revenu équitable à une et demie à deux unités de
travail. Cette méthode est dite "concrète" parce qu'elle se réfère
aux données statistiques d'un certain nombre d'entreprises témoins. On peut
dire d'une entreprise qu'elle offre de bons moyens d'existence si elle est
exploitée conformément à l'usage local et qu'elle appartient au groupe des
entreprises agricoles principales de la région ayant de bons revenus (Benno
Studer/Eduard Hofer, op. cit., p. 220 à 221; Yves Donzallaz, op.
cit., no 211 et 212 ad art. 16). La seconde méthode, plus théorique, est
appelée méthode du salaire paritaire. Elle est exposée en détail dans le 7e
rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture in FF 1992, I, p. 297 à 299. Si
l'on effectue les calculs préconisés par chacune des deux méthodes, on parvient
en pratique à un résultat quasiment identique; la différence qui existe entre
les deux méthodes de calcul est donc surtout théorique (Yves Donzallaz,
op. cit., n. 213 ad art. 16). Par ailleurs, considérant que la réglementation
actuelle est insatisfaisante, le Conseil fédéral prévoit de modifier la
comparaison paritaire en vigueur actuellement et de procéder à un réexamen
global et approfondi et à une nouvelle définition de la comparaison des revenus
(voir 7e rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture, op. cit., p. 506 à 507).
Le Tribunal administratif
a jugé que l'accaparement n'était pas réalisé dans une affaire concernant le
propriétaire d'un domaine viticole de 6,6 ha procurant un revenu annuel net de
130'000 francs; il s'est référé à la limite de 164'010 francs correspondant au
revenu paritaire pour 2,75 unités de travail (arrêt TA FO 95/029 du 13 mars
1996).
d) En l'espèce, Cofigo
SA est déjà propriétaire de biens-fonds agricoles pour un total de 468'803 m2,
répartis sur les communes de Morges, Echichens, Chigny, Denens, Lully, Lonay,
Vufflens-le-Château, Rances et Champagne; ses biens-fonds font vivre plusieurs
familles paysannes du canton. Il ressort des pièces comptables de la société
que celle-ci a notamment réalisé un bénéfice de 109'602,71 francs en 1994 et de
321'965,99 francs en 1993; de plus, un montant annuel de l'ordre de 1'400'000
francs était versé pour la main-d'oeuvre et les traitements en 1991. Ces
éléments démontrent que Cofigo SA est en tous cas propriétaire de plus
d'immeubles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des moyens
d'existence particulièrement bons; la société faisant vivre plusieurs familles
paysannes, la limite fixée par la LDFR, soit les moyens d'existence
particulièrement bons pour une famille paysanne, est donc en effet de toutes
manières dépassée. L'octroi de l'autorisation ne se justifie donc pas; elle
irait précisément à l'encontre d'un des buts de la loi qui est de lutter contre
la création d'unités économiques trop importantes par l'accaparement des
terres.
4.                     a) L'art. 19 al. 1,
let.b LPR, abrogé par l'entrée en vigueur de la LDFR disposait qu'il pouvait
être formé opposition contre des contrats de vente portant sur des domaines
agricoles ou sur des biens-fonds agricoles si l'acheteur était déjà
propriétaire de biens-fonds agricoles lui assurant, ainsi qu'à sa famille, une
existence suffisante, sauf si l'achat ne devait permettre à des descendants de
créer une exploitation agricole indépendante ou que d'autres justes motifs ne
le commandaient. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en
application de la LPR, des justes motifs justifiant une acquisition au sens de
l'art. 19 al. 1, let.b in fine LPR peuvent exister soit du côté de l'acquéreur
soit du côté du vendeur. Il existe un juste motif du côté de l'acquéreur si, à
défaut de l'acquisition envisagée, l'entreprise est menacée dans son existence
ou du moins sérieusement entravée dans son activité ou son développement normal
et raisonnable. Il y a juste motif du côté du vendeur si, pour des raisons
d'âge ou de santé, celui-ci n'est plus en mesure d'exploiter ses terres ni de
trouver de l'aide parmi ses proches, ni d'exercer une activité lucrative et que
sa situation financière est modeste au point qu'il doive réaliser tout ou
partie de ses propriétés foncières pour assurer son existence, le vendeur
devant toutefois chercher en premier lieu à vendre à quelqu'un d'autre qu'à une
entreprise commerciale à des conditions convenables (ATF 100 Ib 268, consid.
5). Il en va cependant autrement sous l'empire de la LDFR. La jurisprudence
fédérale rendue en application du nouveau droit a en effet précisé que le motif
d'opposition de l'art. 63 let.c LDFR était absolu (ATF 122 III 287, consid. 3e)
et qu'il ne permet ainsi pas d'exception, contrairement au motif du défaut
d'exploitation personnelle au sens de l'art. 63 let.a LDFR, qui fait l'objet
des exceptions prévues à l'art. 64 LDFR.
b) En l'espèce, en se
référant à l'arrêt ATF 100 Ib 260, le recourant estime que dans des situations
où le vendeur a vainement cherché à vendre à un particulier avant de traiter
avec une société commerciale, le Tribunal fédéral aurait sans doute admis que
l'acquisition puisse être effectuée. Cependant, le recourant n'a pas établi que
sa situation était modeste au point qu'il devait réaliser sa parcelle en nature
de vigne; même si cela avait été le cas, ce moyen ne pourrait de toutes
manières pas être pris en compte, le motif d'opposition de l'art. 63 let.c LDFR
concernant l'accaparement étant absolu.
5.                     Selon l'art. 22
ter
al.
2 Cst, la Confédération et les cantons peuvent, par voie législative et pour
des motifs d'intérêt public, prévoir des restrictions à la propriété.
Cependant, ces restrictions ne doivent pas porter atteinte à la substance de la
propriété en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse. Le
législateur cantonal doit sauvegarder les droits essentiels de disposition et
de jouissance qui découlent de la propriété. En tant que protection de
l'institution, la garantie de la propriété laisse au législateur un large
pouvoir d'appréciation dans la délimitation de la liberté de la propriété. Il
n'y a pas d'atteinte à l'institution lorsque la liberté d'acquérir la propriété
privée, d'en jouir et de l'aliéner à nouveau est fondamentalement maintenue. Le
mode d'utilisation de la propriété foncière peut donc être limité en vertu des
art. 22
ter
al. 2 et 22
quater
Cst sans que le principe même de la
propriété privée puisse être considéré comme affecté; ainsi, des restrictions
tendant à maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons
d'habitation n'ont pas pour résultat de vider la propriété privée de sa
substance (ATF 113 Ia 132, consid.6); dans cette affaire, le Tribunal fédéral a
considéré que même si la loi genevoise sur les démolitions, les travaux et les
reconstructions apportait des restrictions importantes à la propriété privée,
elle ne portait pas atteinte à l'institution même de la propriété; cette loi
n'interdisait en effet pas l'aliénation et par voie de conséquence,
l'acquisition de tout appartement, mais elle soumettait à autorisation
l'aliénation des appartements à usage d'habitation jusqu'alors offerts en
location, pour autant encore que ces appartements entraient dans une catégorie
de logements où sévissait la pénurie. En l'espèce, comme on l'a vu, la LDFR
règle les rapports juridiques concernant l'achat de terres agricoles en
déterminant qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à
quelles conditions; elle limite aussi l'engagement de tels objets, ainsi que
leur partage et leur morcellement. La LDFR ne prohibe donc pas l'aliénation de
tout bien-fonds agricole, mais elle la limite en la soumettant à autorisation.
Ainsi, au regard des principes ci-dessus exposés, il est douteux que les
restrictions fondées sur cette loi portent atteinte à l'institution même de la
propriété; le Tribunal administratif ne peut de toute manière pas revoir la
constitutionnalité d'une loi fédérale (art. 113 Cst.).
6.                     Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au
vu des circonstances, notamment du fait que l'autorité intimée a incité le
recourant à déposer une nouvelle requête (après un premier refus) en omettant
toutefois de le rendre attentif au motif de refus de l'art. 63 let.c LDFR, il
convient de mettre à la charge du recourant un émolument de justice réduit à
500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission foncière, section I, du 30 juin 1995 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Gilbert
Golay.
Lausanne, le 30 juin 1997/fc
Le président :
La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).