vd_omni · CCST.2005.0001 · 2005-06-28 · fr

CONOD, Conod/Conseil d'Etat | La fixation, dans le règlement du Conseil d'Etat du 23 février 2005, du taux d'adaptation de la valeur locative en fonction de l'indice suisse des prix à la consommation, de l'indice suisse des loyers et de l'indice zurichois du coût de la construction est conforme au droit supérieur, notamment à l'art. 25 al. 3 LI. Elle n'implique pas non plus une inégalité de traitement entre propriétaires et locataires (ni ne viole d'autres règles constitutionnelles ou légales, soit celles qui visent à encourager l'accession à la propriété ou à lutter contre la progression à froid).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 28.06.2005 CCST.2005.0001

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt
du
28 juin 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président;  MM. Eric Cottier,
Jean-Luc Colombini, François Kart, juges; M. Alain Zumsteg, juge suppléant
Requérants
1.
Philippe CONOD, avocat,
à
Lausanne,
2.
Marie-Claire Conod,
à Les Clées,
représentée par Philippe CONOD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Objet
Requête Philippe et Marie-Claire CONOD c/ règlement du
Conseil d'Etat du 23 février 2005 modifiant celui du 11 décembre 2000 sur la
détermination de la valeur locative
Vu les faits suivants
A.
L'art. 25 de la loi du 4 juillet 2000 (ci-après: LI) sur
les impôts directs cantonaux, dans sa teneur actuellement en vigueur, prévoit
l'imposition de la valeur locative dans les termes suivants:
"
1
La
valeur locative des immeubles ou de parties d'immeubles dont le contribuable se
réserve l'usage en raison de son droit de propriété ou d'un droit de jouissance
obtenu à titre gratuit correspond à un loyer moyen de ce logement, estimé au
moment de l'affectation.
2
La valeur
locative s'élève au 65% de la valeur statistique indexée au sens de l'alinéa 3.
3
La valeur
statistique est établie sur la base d'une statistique des loyers, mise à jour
périodiquement. Elle tient compte de la surface du logement, de l'âge du
bâtiment et de la commune de situation de l'immeuble, du type de logement, de
l'absence de confort et de l'environnement défavorable. Entre les mises à jour
de la statistique, la valeur statistique est adaptée d'après la variation du
coût de la vie, des loyers et du coût de la construction.
4
La valeur
locative du logement du chef d'une exploitation agricole ou sylvicole est
établie en conformité avec la législation fédérale sur le bail à ferme.
5
Le Conseil
d'Etat fixe les bases servant à la détermination de la valeur locative ainsi
que le taux annuel d'adaptation. Il arrête les dispositions
d'application."
Selon la disposition transitoire de l'art. 263 LI,
liée à l'adoption de la loi du 4 juillet 2000, le recensement fédéral des
bâtiments et logements de 1990 devait être pris comme base de la statistique
des loyers évoquée à l'art. 25 al. 2 précité; au surplus, le règlement du
Conseil d'Etat devait déterminer l'adaptation annuelle prévue à l'art. 25 al.
2, dernière phrase (recte al. 3).
B.
Le 11 décembre 2000, le Conseil d'Etat a ainsi adopté le
règlement sur la détermination de la valeur locative (ci-après: RVLoc), lequel
contient les dispositions d'application de l'art. 25 LI. L'art. 4 de ce texte,
en particulier, a fixé le taux d'adaptation de la valeur locative, fondé sur
les données du recensement fédéral de 1990, à 23% (indice 123) pour la période
fiscale 2001-2002; ce taux a ensuite été porté à 27% (indice 127) pour la
période fiscale 2003.
Les données du recensement fédéral des bâtiments et
logements de 2000 étant désormais connues, le Conseil d'Etat a adopté, le 28
janvier 2004, diverses modifications du RVLoc; en substance, dès la période
fiscale 2004, les données du recensement de 2000 servent de base de calcul des
valeurs locatives au sens de l'art. 25 al. 2 et 3 LI (art. 2 al. 2 nouveau de
ce règlement). Quant à l'art. 4 al. 2 de ce texte, il prévoit un taux
d'adaptation de 5% (indice 105) par rapport aux données du recensement fédéral
de 2000 pour la période fiscale 2004.
C.
Le 23 février 2005, le Conseil d'Etat a adopté un
règlement modifiant celui du 11 décembre 2000 sur la détermination de la valeur
locative; sa teneur est la suivante:
"Article premier.- Le règlement du 11 décembre 2000 sur
la détermination de la valeur locative est modifié comme il suit:
Art. 4.- (Alinéas 1 et 2): sans changement).
Le taux d'adaptation  de la valeur locative fondée sur les
données du recensement fédéral de 2000 est fixé à 6% (indice 106) pour la
période fiscale 2005.
Art. 2.- Le Département des finances est chargé de
l'exécution du présent règlement qui entre en vigueur le 1er janvier
2005."
Ce règlement a été publié dans la Feuille des avis
officiels du 8 mars 2005 (p. 5).
Dans la réponse à la requête, dont il sera question
ci-après, le Conseil d'Etat explique cette indexation par le tableau suivant
(accompagné d'un bref commentaire):
"Il ressort de la proposition au Conseil d'Etat (voir
Annexe 2) que la variation de l'indice suisse des loyers (indice de mai de
l'année précédente) de l'indice suisse des prix à la consommation (moyenne
annuelle) et du coût zurichois de la construction (indice arrêté en avril) ont
été pris en compte, les deux premiers étant comptés pour deux fois et le
dernier pour une fois:
Année
Indice suisse des loyers
Indice suisse des prix à la
consommation
Coût
zurichois de la construction
Indice moyen**
Variations
Coefficients VD
absolue     en%
s/var.
index  ret. retenus
2000
103.40
100.00
98.60
100.00
101.30
100.00
100.00
100.00
2001
104.9
101.45
100.40
101.83
105.10
103.75
102.06
2.06
2.06
10100
102.00
102.00
2002
108.2
104.64
102.00
103.45
110.10
108.69
104.977
2.91
2.85
102.00
105.00
103.00
2003
109.2
105.61
102.30
103.75
110.00
108.59
105.46
0.49
0.47
104.00
103.00
104.00
2004
109.40
105.80
102.90
104.36
106.60
105.23
105.11
-0.35
-0.33
105.00
104.00
105.00
2005
110.40
106.77
104.00
105.48
107.60
106.22
106.14
1.03
0.98
106.00
106.00
106.00
Pour la bonne compréhension de ce tableau, il importe de
noter que chaque indice est recalculé sur la base d'un indice 100 en 2000, ce
qui se traduit par la 2ème colonne figurant sous l'indice suisse des loyers, la
2ème colonne placée sous l'indice suisse des prix à la consommation et enfin
par la seconde colonne figurant sous le coût zurichois de la
construction."
D.
a) Philippe et Marie-Claire Conod, propriétaires d'un
bien-fonds sis à la Russille, parcelle no 208, commune des Clées, ont déposé
une requête auprès de la Cour constitutionnelle à l'encontre du règlement
précité, par acte du 29 mars 2005; ils concluent avec dépens à l'annulation de
ce règlement, ainsi qu'à l'annulation des coefficients de vétusté figurant au
tableau 2a. Simultanément, les intéressés demandent que l'effet suspensif soit
accordé à leur requête.
b) A réception de cet acte, le magistrat instructeur
a accordé l'effet suspensif à la requête.
c) Dans sa réponse, datée du 4 mai 2005, le Conseil
d'Etat propose le rejet de la requête; simultanément, il demande la levée de
l'effet suspensif.
Dans une lettre du 17 mai 2005, les requérants,
prenant acte des intérêts invoqués par le Conseil d'Etat, ont déclaré renoncer
à l'effet suspensif.
Par décision du 27 mai 2005, la Cour a levé
provisoirement l'effet suspensif précédemment accordé à la requête.
d) Les requérants ont complété leurs moyens dans une
réplique du 23 mai 2005; quant au Conseil d'Etat, il en a fait de même le 31
mai suivant (il a joint à son envoi une correspondance des requérants datée du
24 mai précédent; toutefois ces derniers ont précisé, le 7 juin 2005, que la
lettre en question n'avait pas de relation avec la requête).
E.
Le présent arrêt est approuvé à l'unanimité; en
conséquence, la Cour renonce à statuer en audience publique (art. 14 LJC).
Considérant en droit
1.
La requête soulève diverses questions quant à sa
recevabilité. Le Conseil d'Etat propose d'ailleurs de constater
l'irrecevabilité de la requête, en tant qu'elle serait dirigée contre le
règlement du 28 janvier 2004 ou son annexe 2a relative au coefficient de
vétusté.
a) La Cour constate à cet égard qu'il convient en
effet de distinguer la modification du RVLoc intervenue en 2004 du règlement du
23 février 2005 qui modifie ce texte à son art. 4 al. 3 exclusivement. En
effet, lors de la publication du règlement du 28 janvier 2004, la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (ci-après: LJC) n'était pas
applicable, puisque cette loi n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 2005;
les requérants estiment cependant que la Cour constitutionnelle devrait avoir
la faculté d'examiner le règlement du 28 janvier 2004 dans le cadre de la
requête formée contre le règlement de 2005.
b) Selon l'art. 176 al. 1 de la Constitution du 14
avril 2003 du canton de Vaud (ci-après Cst. VD), les dispositions de l'ancien
droit qui sont contraires aux règles directement applicables de la présente
Constitution sont abrogées. L'al. 3 ajoute que, pour le reste, l'ancien droit
demeure en vigueur tant que la législation d'application requise par la
présente Constitution n'aura pas été édictée; celle-ci doit l'être sans retard,
mais dans un délai de cinq ans au plus dès l'entrée en vigueur de la
Constitution (art. 177 al. 1; v. cependant art. 178 Cst. VD).
L'art. 136 Cst. VD prévoit en substance que la Cour
constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal, celle-ci étant notamment
chargée du contrôle de la conformité des normes cantonales au droit supérieur
(al. 1 et 2 let. a); cette disposition ajoute que la loi définit la qualité
pour agir. On rappelle ici que le canton de Vaud ne connaissait pas
précédemment l'institution d'une cour constitutionnelle; celle-ci devait donc
être créée par une législation d'application, à laquelle fait d'ailleurs
référence l'art. 136 al. 2 let. a in fine Cst. VD. En d'autres termes, l'art.
136 Cst. VD ne comporte pas de règles directement applicables et le contrôle
abstrait des normes générales ne saurait s'exercer avant l'adoption de la
législation d'application, soit ici la LJC; plus concrètement, la requête à la
Cour constitutionnelle, en tant qu'elle est formée contre le règlement du 28
janvier 2004, n'est pas recevable, faute de compétence de la Cour, pas plus
qu'elle ne le serait à l'encontre de l'art. 25 LI (inclus dans la loi du 4
juillet 2000). On notera ici que le Tribunal fédéral a raisonné de manière
similaire, alors qu'il était saisi des recours de droit public formés les 11
juin 2003 et 1er mars 2004 à l'encontre des conventions socio-hôtelières 2003
et 2004, applicables aux établissements médico-sociaux vaudois (ATF du 18
janvier 2005, 2P.87/2004 et 2P.162/2003 consid. 2.2).
c) Il découle de ces considérations que la
conclusion III du recours, qui tend à l'annulation du tableau 2a, fixant les
coefficients de vétusté (figurant en annexe du règlement du 28 janvier 2004),
n'est pas recevable. Par ailleurs, les moyens qui se rapportent à ce règlement
n'ont pas non plus à être examinés (v. le mémoire, "Moyens", sous
chiffre 3; v. également réponse du Conseil d'Etat, sous chiffre 5).
d) En revanche, dans la mesure où est en cause le
règlement du 23 février 2005, force est de relever que ce dernier texte est
bien susceptible d'une requête auprès de la Cour constitutionnelle; celle-ci a
été formée en temps utile et les requérants, propriétaires d'un immeuble dans
le canton de Vaud, qu'ils habitent, peuvent à l'évidence se prévaloir d'un
intérêt digne de protection à l'annulation de ce texte (sur ce critère fondant
la légitimation à saisir la Cour constitutionnelle, v. art. 9 al. 1 LJC, ainsi
que Jean Moritz, Contrôle des normes: la juridiction constitutionnelle vaudoise
à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1, spéc. p. 17 ss). On
remarque ici que les requérants, en tant que contribuables assujettis à l'impôt
sur la valeur locative en 2005, peuvent même se prévaloir d'un intérêt actuel
(et non pas virtuel seulement), puisque le règlement attaqué s'applique
précisément à la période fiscale 2005.
e) Au plan de l'instruction, le Conseil d'Etat a
produit un dossier contenant notamment les travaux préparatoires du règlement
attaqué. Les requérants ont au surplus demandé production de toutes pièces
établissant de quelle manière la variation à la baisse du taux de l'intérêt
hypothécaire serait prise en compte dans le calcul du taux d'adaptation de la
valeur locative (mémoire, p. 11); le Conseil d'Etat n'a toutefois pas donné
suite à cette requête. La Cour, dès lors qu'elle est en mesure de trancher la
cause sans ces éléments, renoncera à en ordonner la production (v. infra 3a/cc).
2.
Lorsqu'elle est saisie d'une requête, la Cour doit
procéder au contrôle de la conformité du texte attaqué au droit supérieur; elle
doit donc procéder à une confrontation entre le texte en question et l'ensemble
des règles de rang supérieur, lesquelles formeront le "bloc de
référence" (sur ce point, v. Moritz, op. cit., p. 14); en substance, ce
dernier comprendra ici, s'agissant d'un texte de rang réglementaire, la ou les
lois cantonales (ici en particulier la LI), la Constitution vaudoise, ainsi que
l'ensemble du droit fédéral. En principe, la Cour limite son examen aux griefs
invoqués (art. 13 LJC, sous réserve de violation manifeste par la
réglementation attaquée de règles de droit de rang supérieur). En l'occurrence,
les requérants soutiennent que le règlement ici en cause violerait l'art. 25
LI, ainsi que diverses dispositions de la Cst. et de la Cst. VD.
L'imposition de la valeur locative appelle à titre
liminaire quelques considérations générales; ce n'est que dans un second temps
que seront examinés de plus près les moyens des requérants.
a) Le régime d'imposition de la valeur locative a
été remanié par le Grand Conseil, par rapport au projet du Conseil d'Etat,
avant l'adoption de la LI. En substance, la valeur locative de l'habitation du
contribuable dans son propre immeuble (pour reprendre la formule de l'art. 7 de
la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des
cantons et des communes; ci-après: LHID; RS 642.14) correspond à un loyer moyen
de ce logement (art. 25 al. 1 LI); cette formulation paraît se référer à une
valeur du marché, soit au loyer (moyen) qu'un tiers devrait payer pour
l'occupation d'un tel logement. Pour cerner ce loyer moyen, l'al. 2 prescrit de
se fonder sur une "valeur statistique indexée"; la valeur ainsi
obtenue fait toutefois l'objet d'un abattement de 35% (même alinéa).
L'indexation a pour but d'adapter de manière régulière la valeur locative
durant les périodes séparant les statistiques réalisées au plan fédéral (les
données déterminantes à une période récente sont celles ressortant des
recensements fédéraux de 1990 et 2000). Par ailleurs, la statistique des loyers
permet d'attribuer à un logement une valeur locative de base en fonction de sa
surface; cette valeur est ensuite pondérée en fonction de l'âge du bâtiment, de
la commune de situation, du type de logement, de l'éventuelle absence de
confort et, ou d'un environnement défavorable (al. 3, 1ère phrase).
b) En droit fiscal suisse prévaut la règle selon
laquelle l'usage d'une chose, dont le contribuable est propriétaire, n'est pas
imposable. A cet égard, l'imposition de la valeur locative constitue une exception;
mais celle-ci se justifie, selon la jurisprudence et la doctrine, en raison de
la structure de l'impôt sur le revenu et du principe de l'égalité horizontale
(ATF 123 II 9 et Archives 53, 391, notamment; Jean-Marc Rivier, Droit fiscal
suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, 2e éd. 1998, p. 435 ss; Xavier
Oberson, Droit fiscal suisse, 2e éd. 2002, p. 119 ss; Ryser/Rolli, Précis de
droit fiscal suisse, 4e éd. 2002, 174).
En principe en effet, seuls les biens productifs
d'un revenu devraient pouvoir donner lieu à une déduction au titre des frais
d'acquisition du revenu, que ceux-ci soient des frais de financement ou des
frais d'entretien. Or, le droit fiscal suisse autorise la déduction d'intérêts
débiteurs (notamment dans le cadre du financement d'immeubles), ainsi que des
frais d'entretien d'immeubles. Du fait de ces déductions, on assimile les
immeubles à des biens productifs et il est alors cohérent avec la systématique
fiscale de prévoir l'imposition d'un revenu lié à la jouissance de cet immeuble
(v. à ce propos Rivier, ibidem; cet auteur relève qu'une autre solution
cohérente pourrait consister à retenir que les dépenses liées aux immeubles
constituent des frais d'entretien du contribuable, auquel cas ceux-ci ne
seraient pas déductibles; dans cette hypothèse, il n'y aurait pas matière à
imposer un revenu de jouissance de cet immeuble; v. d'ailleurs le projet - qui
a échoué par la suite en votation populaire - prévoyant une abolition de
l'imposition de la valeur locative qui suivait ce modèle dans les grandes
lignes: FF 2001, 2879).
L'imposition de la valeur locative répond également
à des préoccupations d'égalité de traitement entre les locataires et les
propriétaires de leur propre logement. En effet, les locataires qui paient des
loyers à des tiers (ceux-ci recouvrant des intérêts et des frais d'entretien
d'immeuble) ne peuvent pas déduire les montants correspondants; il paraît alors
équitable de retenir que le propriétaire, qui peut opérer de telles déductions,
réalise un revenu correspondant à l'économie d'un loyer non dépensé (même
auteur, p. 436).
C'est une valeur objective qui doit servir de base à
l'imposition de la valeur locative; dans la mesure où l'art. 7 al. 1 LHID n'en
dit pas plus, les cantons conservent une marge de liberté importante dans la
détermination de cette valeur (Rivier, p. 437) et ces derniers ont fréquemment
prévu des abattements - d'ampleurs diverses - visant à encourager l'accession à
la propriété. L'autorité fiscale n'a pas à procéder à une estimation
individuelle de la valeur locative de chaque immeuble d'habitation, mais peut
au contraire se fonder sur une estimation générale et forfaitaire (Rivier, op.
cit., p. 438 et les réf. citées).
3.
Les requérants font valoir que le règlement du 23 février
2005 ou plus exactement l'art. 4 al. 3 RVLoc ainsi modifié ne respecterait pas
l'art. 25 LI (let. a ci-après) et qu'il violerait par ailleurs diverses règles
constitutionnelles cantonales et fédérales (let. b).
a) On se souvient que le RVLoc, dans sa version de
2004, a introduit le dispositif réglementaire nécessaire pour pouvoir prendre
en considération la statistique fédérale de 2000. Au surplus l'art. 4 al. 2
prévoit le taux d'adaptation de la valeur locative fondée sur cette statistique
pour la période fiscale 2004 et il fixe ce taux à 5% (indice 105); il s'agit là
de procéder à l'indexation prévue à l'art. 25 al. 2 LI, de manière à adapter
périodiquement les valeurs locatives entre deux recensements successifs (cette
solution est conforme à la jurisprudence: RDAF 1997 II 708). L'art. 25 al. 3 LI
prévoit pour cette indexation l'utilisation de trois critères (v. ci-dessus,
Faits, C), à savoir la variation du coût de la vie, celle des loyers et celle
du coût de la construction. L'art. 4 al. 3 RVLoc querellé, résulte d'une application
de trois critères, pour aboutir à un taux d'adaptation de 6% par rapport au
recensement fédéral de 2000 (indice 106) pour la période fiscale 2005. En
substance, comme l'explique le Conseil d'Etat dans sa réponse, ces critères
sont l'indice suisse des prix à la consommation, l'indice suisse des loyers
(chacun compté deux fois) et enfin l'indice zurichois des coûts de la
construction (compté une fois).
aa) Cette solution est conforme à la lettre de
l'art. 25 al. 3, 2e phrase LI; en effet, les critères en question correspondent
à ceux retenus par cette disposition légale.
bb) Toutefois, les requérants critiquent ici le
recours à l'indice zurichois des coûts de construction, à deux égards. Tout
d'abord, ils déplorent que l'on ne tienne pas compte d'un indice mieux adapté à
la région. A ce propos, le Conseil d'Etat relève que l'application de l'indice
des coûts de la construction calculé sur la région romande serait plus
défavorable encore aux requérants (v. pièce 3 produite par le Conseil d'Etat).
Par ailleurs, les intéressés déplorent que l'indice précité intervienne
désormais pour 1/5 dans le taux d'adaptation de la valeur locative, alors que
son poids était précédemment plus faible (soit 1/7, dans la mesure où l'indice
lausannois des loyers était compté également avec un coefficient de 2); il
reste que l'indice lausannois n'est plus réalisé, de sorte que celui-ci ne peut
à l'évidence plus être pris en compte. Enfin, même si le poids de l'indice
zurichois des coûts de la construction est désormais plus important, on ne
saurait considérer que la formule de calcul retenue par le Conseil d'Etat
serait de ce fait arbitraire; il apparaît au contraire qu'elle entre dans la
marge d'appréciation de l'autorité exécutive, chargée de l'exécution de l'art.
25 al. 3 LI.
cc) Les requérants déplorent aussi que la formule
retenue par le Conseil d'Etat ne prenne pas en compte l'évolution du taux
hypothécaire. A cet égard, on relèvera, sur un plan statistique, que les
variations du taux hypothécaire entraînent dans la règle des hausses de loyer;
au contraire, la baisse de ce même taux a pour effet, en règle générale, de
tempérer la hausse des loyers, mais non d'entraîner une véritable baisse
générale du niveau de ceux-ci (Annuaire statistique de la Suisse 2005, p. 257).
Quoi qu'il en soit, les incidences des variations du taux hypothécaire sont
prises en compte - de manière globale il est vrai - par le biais de l'indice
suisse des loyers, lequel enregistre les hausses, voire les baisses de loyer.
Cette solution apparaît par ailleurs conforme à la systématique de la loi, qui
écarte le régime d'une estimation individuelle des valeurs locatives, pour s'en
rapporter à un mécanisme fondé sur des estimations générales et forfaitaires.
Dans un tel cadre, il n'y a pas de place pour l'application des dispositions du
code des obligations relatives à la fixation des loyers, notamment en relation
avec l'évolution des taux hypothécaires.
b) Les requérants soutiennent ensuite que l'art. 4
al. 3 RVLoc ici incriminé comporterait une inégalité de traitement des
propriétaires par rapport aux locataires et un traitement arbitraire des
premiers. Dans le même temps, la disposition incriminée violerait les exigences
de l'art. 67 al. 3 Cst. VD tendant à encourager l'accession à la propriété, ou
heurterait le principe de l'art. 167 al. 3 Cst. VD, selon lequel la loi
compense les effets de la progression à froid.
aa) Dans deux arrêts AVLOCA (Archives 53, 383 et ATF
non publié du 20 novembre 1987, P 1384/1986, le Tribunal fédéral a relevé que
le législateur disposait d'une grande liberté dans le choix du système et du
taux d'imposition de la valeur locative, le juge constitutionnel devant faire
preuve à cet égard de retenue et limiter son contrôle au point de savoir si la
réglementation concernée satisfait aux exigences de justice fiscale dégagées
par la jurisprudence (v. le 1er arrêt précité consid. 5c). Il relève d'ailleurs
que la situation des propriétaires, respectivement des locataires présente des
différences importantes qui excluent les solutions identiques; en réalité c'est
même la différence de situation entre ces deux types de contribuables qui
appelle des régimes différenciés, l'imposition de la valeur locative en étant
la manifestation la plus claire. Dans les arrêts en question, le Tribunal fédéral
parvient à la conclusion que le régime mis en place est de nature à favoriser
quelque peu les propriétaires, mais que cela reste admissible notamment au
regard de la volonté de favoriser l'accession à la propriété (v. p. ex. 2e
arrêt, consid. 3c et d et 4).
En l'espèce, les requérants voient surtout une
inégalité de traitement par rapport aux locataires dans l'absence de prise en
considération de l'évolution du taux hypothécaire dans la fixation de la valeur
locative. On a déjà évoqué ce point ci-dessus, de sorte qu'il n'y a pas lieu de
s'y attarder longuement, la solution retenue s'expliquant sur un plan
systématique. On ajoutera ici que, malgré le grief invoqué, la réglementation
vaudoise comporte toujours une composante relevant de l'encouragement à l'accession
à la propriété; en effet, ce n'est pas la valeur du marché qui sert de base à
l'imposition, mais une valeur statistique corrigée par un abattement de 35%,
favorable aux propriétaires de logements privés. On ne saurait donc dire que
l'art. 4 al. 3 RVLoc consacre une inégalité de traitement à l'endroit des
propriétaires.
bb) Au surplus, la disposition ici incriminée ne
peut guère être contraire à l'art. 108 Cst. Cette disposition, qui s'inscrit
dans le chapitre 2 relatif aux compétences (soit aux tâches) fédérales, prévoit
que la Confédération encourage la construction de logements, ainsi que
l'acquisition d'appartements et de maisons familiales destinée à l'usage
personnel de particuliers (al. 1). Elle ne concerne donc que les autorités
fédérales et ne saurait être invoquée à l'encontre d'une réglementation fiscale
cantonale (sous réserve de l'hypothèse - dont rien n'indique qu'elle soit
réalisée ici - d'une réglementation cantonale qui mettrait en péril
l'accomplissement de cette tâche fédérale). Il reste que l'art. 67 al. 3 Cst.
VD confère une tâche similaire au canton de Vaud. Celui-ci peut toutefois la
mettre en oeuvre par divers moyens, notamment par le biais de mesures de
subventionnement, voire des allègements fiscaux. Quoi qu'il en soit, cette
disposition vise à définir les tâches cantonales et, dans cette mesure, elle
laisse une part d'appréciation très large au législateur dans le choix des
méthodes retenues pour l'accomplir.
En l'occurrence, le régime d'imposition de la valeur
locative dans le canton de Vaud comporte bien une composante d'encouragement de
l'accession à la propriété, dans l'abattement de 35% prévu à l'art. 25 al. 2
LI; on ne saurait retenir que l'art. 4 RVLoc déboucherait au contraire sur un
régime généralement défavorable aux personnes propriétaires de leur logement.
c) S'agissant enfin de la question de la progression
à froid, que l'art. 167 al. 3 Cst. VD prescrit de combattre, tel est bien le
cas dans le cadre de l'art. 60 LI, lequel prévoit des mesures à cet effet.
De manière générale, le revenu des activités
lucratives a tendance à progresser; tel est le cas également du revenu que les
propriétaires d'immeubles retirent de loyers perçus auprès de tiers. Il n'est
pas incohérent dès lors de prendre en considération également l'évolution des
valeurs locatives retirées par les personnes occupant leur propre logement.
L'augmentation de ces différents revenus, compensée au plan économique par
l'inflation, pourrait déboucher sur une imposition plus élevée, économiquement
critiquable, en l'absence des mécanismes de correction de la compensation des
effets de la progression à froid. Tel est le rôle de l'art. 60 LI. Cependant,
ce mécanisme est appliqué de manière globale à l'ensemble des revenus, ce qui
est approprié; il sera au contraire peu conforme à la systématique légale de
geler en quelque sorte l'évolution des valeurs locatives (à l'instar de ce qui
prévalait dans le régime légal antérieur, qui prévoyait un blocage des valeurs
locatives, tenu à juste titre pour contraire à la jurisprudence).
4.
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la
requête. Les requérants qui succombent supporteront les frais de la cause; dans
la mesure où une part non négligeable des moyens soulevés sont déclarés
irrecevables, l'émolument d'arrêt sera limité à 1'500 fr. Par ailleurs, les
intéressés n'ont pas droit à l'allocation de dépens (art. 12 al. 2 LJC et 55
LJPA).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
décide:
I.
La requête est rejetée.
II.
Le règlement du Conseil d'Etat du 23 février 2005, modifiant
celui du 11 décembre 2000 sur la détermination de la valeur locative, est
confirmé.
III.
L'émolument d'arrêt, mis à la charge des requérants
Philippe et Marie-Claire Conod, solidairement entre eux, est fixé à 1'500
(mille cinq cents) francs.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2005
Au nom de la
Cour constitutionnelle
Le
président: