vd_omni · GE.2019.0193 · 2020-06-17 · fr

A.________/Présidente de la Chambre des avocats | Décision de la Chambre des avocats radiant la recourante du registre des avocats, au motif que l'intéressée ne remplit plus la condition personnelle posée à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA, à savoir ne pas faire l'objet d'un acte de défaut de biens. Cette exigence vise, dans un but de protection du public, à garantir la solvabilité de l'avocat. Un seul acte de défaut de bien suffit à justifier la radiation du registre. Lorsque l'autorité conclut, sur la base d'une appréciation proportionnée des circonstances, qu'un avocat ne remplit plus les conditions personnelles prévues à l'art. 8 LLCA, sa radiation du registre s'impose, sans qu'il n'y ait plus de place à ce stade pour la proportionnalité (c. 3b). La recourante fait l'objet de nombreux actes de défaut de bien, de sorte qu'elle doit être radiée du registre. Peu importe que ceux-ci fassent l'objet d'une plainte LP (dénuée d'effet suspensif) ou d'un arrêt de la Cour des poursuites et faillites encore sujet à recours au TF (c. 3c). Ne sont pas davantage décisives les graves conséquences de la radiation pour la recourante ou les causes de l'insolvabilité de celle-ci (c. 4). Enfin, on ne distingue pas de discrimination à rebours par rapport aux avocats européens (c. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.06.2020 GE.2019.0193

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 juin 2020
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière
Recourante
A.________,
à
********,
Autorité intimée
CHAMBRE DES AVOCATS,
à Lausanne
Objet
Recours A.________ c/ décision de la CHAMBRE DES AVOCATS
du 29 août 2019 ordonnant sa radiation du registre cantonal des avocats
Vu les faits suivants:
A.
Me A.________ (ci-après: la recourante), née en 1974, a obtenu le brevet
d'avocat en 2005. Elle est inscrite au registre cantonal des avocats vaudois
depuis le 26 juillet 2005.
B.
Le 26 février 2018, l'Office des poursuites du district de La
Riviera-Pays-d'Enhaut (ci-après: l'Office des poursuites) a porté à la
connaissance de la Chambre des avocats qu'il avait délivré quatorze actes de
défauts de biens après saisie à l'encontre de la recourante le 23 février 2018,
pour un montant total de 41'496 fr. 20.
La recourante a été entendue une première fois par
la Chambre des avocats en date du 21 mars 2018. Elle a produit un bordereau de
pièces, dont un extrait du registre des poursuites du même jour mentionnant
seize actes de défaut de biens pour un total de 59'186 fr. 05. Un délai de deux
mois lui a alors été accordé pour régler ou réduire ses dettes.
La recourante a été auditionnée une deuxième fois
par la Chambre des avocats le 24 mai 2018. Elle a fourni un nouveau bordereau
de pièces et déclaré avoir versé 1'400 fr. à l'Office des poursuites depuis sa
dernière comparution du mois de mars. Un ultime délai au 30 septembre 2018 lui
a été octroyé pour régler ses dettes, étant précisé qu'à compter de cette date,
aucun nouveau sursis ne lui serait accordé.
Le 1
er
octobre 2018, la recourante a
produit un extrait du registre des poursuites du même jour, lequel ne
mentionnait plus aucun acte de défaut de biens à son encontre.
Par une première décision du 12 octobre 2018, la
Chambre des avocats a pris acte qu'il n'existait alors plus d'acte de défaut de
biens à l'encontre de la recourante et que sa situation était dès lors conforme
à l'art. 8 al. 1 let. c de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre
circulation des avocats (LLCA; RS 935.61). Elle relevait néanmoins que
l'intéressée faisait encore l'objet de poursuites à hauteur de 125'492 fr. 55
au 2 octobre 2018 et l'avertissait par conséquent que si d'autres actes de
défaut de biens venaient à lui être communiqués, elle procéderait à sa radiation
du registre des avocats sans lui accorder de nouveau sursis pour assainir sa
situation financière.
C.
Par dénonciation du 6 août 2019, l'Office des poursuites a avisé le
Tribunal cantonal qu'il avait délivré treize actes de défaut de biens après
saisie à l'encontre de la recourante le jour même, à concurrence de 33'612 fr.
80, essentiellement pour des primes d'assurance-maladie impayées.
Forte de ce constat, la Présidente de la Chambre des
avocats a écrit à la recourante, le 8 août 2019, que cette dernière ne
remplissait plus la condition personnelle d'inscription au registre figurant à
l'art. 8 al. 1 let. c LLCA et lui a fixé un bref délai pour se déterminer.
Par missive du 26 août 2019, accompagnée d'un lot de
pièces, la recourante a fait valoir que les actes de défaut de biens
nouvellement établis à son endroit étaient annulables, voire nuls, et qu'ils
feraient sous peu l'objet d'une plainte LP auprès de l'autorité compétente.
Elle ajoutait qu'elle mettait tout en œuvre pour répondre dignement à l'avertissement
qui lui avait été donné, en assainissant au mieux sa situation financière, et
demandait ainsi qu'il soit sursis à toute décision la concernant jusqu'à
révocation des actes de défaut de biens en question, respectivement jusqu'à
droit connu sur la procédure civile.
Le 13 août 2019, l'extrait du registre des
poursuites de la recourante faisait état, en plus des actes de défaut de biens
précités, de poursuites à hauteur de 59'203 fr. 70, dont quatre dataient du
mois de juillet 2019.
Par une seconde décision du 29 août 2019, notifiée
le 10 septembre suivant à sa destinataire, la Chambre des avocats a constaté
que la recourante ne remplissait plus la condition personnelle d'inscription
prévue à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA et ordonné sa radiation du registre
cantonal des avocats, au motif qu'elle ne respectait plus l'impératif de
solvabilité prescrit par le droit fédéral.
D.
La recourante a déféré cette dernière décision à l'autorité de céans par
mémoire du 11 septembre 2019, en concluant implicitement à son annulation. Elle
allègue que les actes de défaut de biens qui lui sont reprochés résultent d'une
succession de fatalités d'ordre privé, indépendante de sa volonté, et qu'ils ne
sont ni valables ni définitifs, puisqu'ils font l'objet d'une procédure de
plainte LP actuellement pendante devant l'autorité civile compétente. Elle
assure faire toujours preuve d'une grande probité dans l'accomplissement de ses
mandats ainsi que dans la facturation de ses honoraires, relève tenir les
avoirs de ses clients séparément des siens et affirme avoir mis son point
d'honneur à remédier au plus vite à son endettement. Invoquant le principe de
proportionnalité, elle demande que des mesures superprovisionnelles soient
prononcées aux fins d'interdire la publication de sa radiation dans la Feuille
des avis officiels jusqu'à droit connu et de l'autoriser à poursuivre sa
pratique du barreau dans l'intervalle. Parmi les pièces produites à l'appui de
ses moyens figurent une plainte LP du 29 août 2019 et ses annexes, une citation
à comparaître à l'audience y relative du 5 novembre 2019, un échange de
courriers récent avec l'Office des poursuites ainsi qu'un relevé bancaire de
son "compte clients" couvrant la période du 1
er
janvier
2018 au 11 septembre 2019.
Par avis du 13 septembre 2019, la juge instructrice
a considéré la cause comme un recours, restitué l'effet suspensif à titre
d'extrême urgence et imparti un bref délai à la Chambre des avocats pour se
déterminer sur cette restitution, respectivement à la recourante pour compléter
son recours.
Dans ses déterminations du 18 septembre 2019,
l'autorité intimée déclare se référer aux considérants de l'arrêt attaqué.
Par mémoire complémentaire du 24 septembre 2019,
assorti de nouvelles pièces, la recourante précise ses conclusions et affermit
sa position. Elle décrit les circonstances familiales et professionnelles qui
ont altéré sa situation financière, répète qu'elle poursuit sans relâche ses
efforts d'assainissement jusqu'à ce jour et affirme qu'elle connaît des
difficultés de trésorerie mais qu'elle n'est pas insolvable. Elle argue que la
radiation ordonnée est injustifiée, qu'elle viole gravement sa liberté
économique et qu'elle est discriminatoire au regard des directives européennes
et du droit comparé.
Le 26 septembre 2019, la juge instructrice a
maintenu la mesure de restitution de l'effet suspensif et invité l'autorité
intimée à s'exprimer sur l'ensemble du dossier.
Dans son écriture du 27 septembre 2019, l'autorité
intimée renvoie derechef aux considérants de son arrêt.
Le 6 novembre 2019, la juge instructrice a suspendu
la cause jusqu'à droit connu sur la plainte LP, en l'état au plus tard jusqu'au
6 décembre 2019. Ce délai a ensuite été prolongé.
Par décision du 21 avril 2020, la Présidente du
Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois a écarté la plainte LP déposée par
la recourante, laquelle s'est pourvue auprès de la Cour des poursuites et
faillites du Tribunal cantonal le 4 mai 2020.
Dans l'intervalle, soit le 28 avril 2020, l'Office
des poursuites a annoncé au Tribunal cantonal avoir délivré la veille quatorze
nouveaux actes de défaut de biens après saisie à l'encontre de la recourante,
pour une valeur de 25'824 fr. 40, ce qui portait le montant total des vingt-six
actes de défaut de biens existants à 53'424 fr. 80. Le 11 mai 2020, la
recourante a déposé une nouvelle plainte LP contre cette mesure auprès du
Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois.
Dans ses ultimes déterminations du 14 mai 2020, la
recourante précise encore une fois ses conclusions et étaye son argumentation.
Effectuant un parallélisme entre la crise sanitaire actuelle et les dures
épreuves qui ont frappé sa famille en 2016, elle soutient que la loi est
lacunaire et doit permettre une solution plus adaptée à sa situation
personnelle particulière. Elle produit un bordereau de pièces supplétif,
comportant en particulier un extrait de son "compte clients" du 2
septembre 2019 au 14 mai 2020 mentionnant un solde de 29’533 fr. 76, le recours
du 4 mai 2020 et la plainte LP du 11 mai 2020, ainsi que des documents relatifs
à la maladie de son fils et à la pandémie de coronavirus.
Le 5 juin 2020, la recourante a produit, sur demande
du tribunal, un dernier extrait complet du registre des poursuites daté du 2
juin 2020, attestant qu'elle fait l'objet de vingt-six actes de défaut de biens
totalisant 54'096 fr. 05, pour des cotisations d'assurances impayées
essentiellement, et que le montant des poursuites à son encontre s'élève en
tout à 213'044 fr. 23. L'intéressée a joint à cet extrait un courrier
explicatif, affirmant qu'après déduction des poursuites déjà payées et des
poursuites contestées, l'état des dettes en poursuite se limitait à un total dû
de 147'392 fr. 03. Elle a produit un dernier lot de pièces relatives à des
poursuites acquittées en 2018 et 2019.
La Cour des poursuites et faillites a rejeté, par arrêt
du 4 juin 2020, le recours que la recourante avait formé contre la décision de
la Présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois. Ce prononcé n'est
pas encore en force.
La cour a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux prescrits (cf. art. 79, 95 et
99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]) auprès de l'autorité compétente (cf. art. 34 LLCA et 65
de la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat [LPAv; BLV
177.11]), le présent recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en
matière.
2.
Est litigieuse la radiation de la recourante du registre cantonal des
avocats.
3.
a) En vertu de l'art. 5 al. 1 LLCA, chaque canton institue un registre
des avocats qui disposent d'une adresse professionnelle sur le territoire
cantonal et qui remplissent les conditions prévues aux art. 7 et 8.
L'inscription au registre est subordonnée à l'admission au barreau (cf. art. 7
LLCA) ainsi qu'à diverses exigences personnelles énumérées à l'art. 8 LLCA.
L'avocat qui ne remplit plus l'une des conditions d'inscription est radié du
registre (art. 9 LLCA). Les cantons règlent la procédure (art. 34 al. 1 LLCA);
ils prévoient une procédure simple et rapide pour l'examen des conditions
d'inscription dans le registre cantonal (art. 34 al. 2 LLCA).
Le registre cantonal des avocats est tenu par
l'autorité chargée de la surveillance des avocats (art. 5 al. 3 LLCA) soit,
dans le canton de Vaud, la Chambre des avocats (cf. art. 11 LPAv). Selon l'art.
40 LPAv, lorsque l'avocat ne remplit plus les conditions prescrites pour
l'exercice de la profession selon l'art. 8 LLCA, la Chambre des avocats procède
d'office à la radiation du registre (al. 1). Le recours dirigé contre une
décision de radiation du registre n'a pas d'effet suspensif, sauf décision
contraire de l'autorité de recours (al. 2).
b) Entre autres conditions personnelles posées à
l'art. 8 LLCA pour être inscrit au registre, l’avocat ne doit pas faire l'objet
d'un acte de défaut de biens (al. 1 let. c).
L’exigence posée à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA – qui
préexistait dans plusieurs régimes cantonaux antérieurs à la loi fédérale –
vise à garantir la solvabilité de l'avocat: il est attendu de celui qui entend
exercer le monopole de représentation qu'il bénéficie d'une situation
financière saine tout au long de sa pratique du barreau. Il importe en effet
que les clients puissent confier des fonds à leur mandataire sans avoir à craindre
qu’il ne puisse les leur restituer en raison de difficultés de paiement. La
protection du public ne saurait permettre une situation d'insolvabilité de
l'avocat, dont le simple soupçon porte les germes d'une remise en cause du
rapport de confiance (cf. TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3; TF
2C_330/2010 du 17 juin 2010 consid. 2; TF 2A.619/2005 du 2 mars 2006 consid.
3.1; voir aussi le Message du Conseil fédéral du 28 avril 1999 concernant la
loi fédérale sur la libre circulation des avocats, FF 1999 5331, spéc. ch.
232.53 p. 5365; Benoît Chappuis, La profession d'avocat, Tome I, 2
ème
édition, ch. 3 p. 28; Alexander Brunner/Matthias-Christoph Henn/Kathrin Kriesi,
Anwaltsrecht, Zurich/Bâle/Genève 2015, n. 70 p. 33; Ernst Staehelin/Christian
Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2
ème
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2011, n. 23 ad art. 8 LLCA pp. 78 s.; Philippe
Meier/Christian Reiser, in: Loi sur les avocats, Commentaire romand, Bâle 2010,
n. 22 ad art. 8 LLCA p. 61 et les références citées).
Bien que les textes allemand et italien utilisent le
pluriel, un seul acte de défaut de biens suffit à justifier la radiation du
registre, qu’il soit provisoire (art. 115 LP) ou définitif (art. 149 et 265
LP). Peu importe qu'il s'agisse d'un acte de défaut de biens après saisie ou
après faillite, qu'il résulte d'une procédure sommaire ou ordinaire, ou encore
que les dettes soient de nature privée ou professionnelle. En revanche, la
seule existence de poursuites en cours, même au stade de la saisie, ne
constitue pas un obstacle à l'inscription au registre des avocats (cf. TF
2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3; TF 2C_330/2010 du 17 juin 2010 consid.
2; FF 1999 5331, spéc. ch. 232.53 p. 5365; Benoît Chappuis, op. cit., ch. 3 p.
28; Alexander Brunner/Matthias-Christoph Henn/Kathrin Kriesi, op. cit., n. 70
p. 33; Ernst Staehelin/Christian Oetiker, op. cit., n. 24 s. ad art. 8
LLCA p. 79; Philippe Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 22 et 24 ad art.
8 LLCA p. 61; François Bohnet/Vincent Martenet, Droit de la profession d'avocat,
Berne 2009, n. 621 ss pp. 275 ss et les références citées; voir
aussi l’art. 26 al. 1 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour
dettes et la faillite [LP; RS 281.1], qui prévoit expressément que la saisie
infructueuse et l’ouverture de la faillite peuvent produire des effets de droit
public, comme l’incapacité d’exercer une profession ou une activité soumise à
autorisation).
Dès lors que l'autorité compétente conclut, sur la
base d'une appréciation proportionnée des circonstances, qu'un avocat ne
remplit plus les conditions personnelles prévues à l'art. 8 LLCA, sa radiation
du registre s'impose en vertu de l'art. 9 LLCA, sans qu'il n'y ait plus de
place à ce stade pour la proportionnalité (voir notamment ATF 137 II 425
consid. 6.1 et 7.1; TF 2C_90/2019 du 22 août 2019 consid. 6; TF 2C_461/2019 du
8 août 2019 consid. 2.3; TF 2C_430/2013 du 22 juillet 2013 consid. 4.4; TF
2C_119/2010 du 1
er
juillet 2010 consid. 3 et les références citées).
S'il remplit de nouveau les conditions nécessaires, par exemple s'il ne fait
plus l'objet d'actes de défaut de biens, l'avocat radié peut solliciter sa
réinscription au registre (cf. ATF 137 II 425 consid. 1.2; Ernst
Staehelin/Christian Oetiker, op. cit., n. 27 ad art. 8 LLCA p. 80; Philippe
Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 14 ad art. 9 LLCA p. 78; François Bohnet/Vincent
Martenet, op. cit., n. 710 pp. 314 s. et les références citées).
c) En l'espèce, la recourante fait valoir que les
actes de défaut de biens délivrés à son encontre, qui atteignaient un montant
de 33'612 fr. 80 au 6 août 2019, sont nuls ou du moins annulables, pour
différents motifs. Elle affirme en particulier qu'elle a encore des actifs et
une créance saisissables dont la valeur supérieure suffirait à couvrir ces
dettes.
Dans un arrêt récent du 8 août 2019 (2C_461/2019
précité), le Tribunal fédéral a confirmé la radiation du registre d'un avocat
zurichois frappé d'actes de défauts de biens provisoires, en application des
art. 8 al. 1 let. c et 9 LLCA. Dans cette affaire, l'avocat en question arguait
qu'il disposait d'une créance contre son associé, laquelle aurait dû être
saisie et réalisée avant que les actes de défaut de biens problématiques ne
soient délivrés. Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que cet argument
aurait dû être soulevé dans le cadre des voies de recours prévues par le droit
des poursuites et qu'à défaut de telle contestation, la radiation du registre
cantonal des avocats était obligatoire (consid. 2.3).
A la différence de cette affaire, la recourante a, dans
le cas présent, déposé une première plainte LP le 29 août 2019, en concluant à
la révocation de tous les actes de défaut de biens dont elle faisait l'objet à
cette date. Après avoir été déboutée de ses prétentions par décision de la
Présidente du Tribunal d’arrondissement de l’Est vaudois du 21 avril 2020, elle
a recouru le 4 mai suivant à la Cour des poursuites et faillites du Tribunal
cantonal. Dans ce cadre, la recourante n’a toutefois pas requis la restitution
de l’effet suspensif, automatiquement levé en vertu de l’art. 36 LP, de sorte
que la décision du 21 avril 2020 était immédiatement exécutoire nonobstant
recours. Quoi qu'il en soit, la Cour des poursuites et faillites vient de
confirmer la décision contestée, le 4 juin 2020.
A cela s’ajoute que quatorze actes de défaut de
biens supplémentaires ont encore été délivrés à l’encontre de la recourante le
27 avril 2020, pour une valeur de 25'824 fr. 40. Même si l’intéressée a saisi
le juge civil d’une deuxième plainte LP le 11 mai 2020, elle n’a pas non plus
demandé la restitution de l’effet suspensif, pourtant levé également par l’art.
36 LP.
Aussi n’est-il n’est pas possible de suivre la
recourante lorsqu’elle allègue que les actes de défaut de biens qui l’affectent
ne sont pas valables. Il s'avère au contraire qu’elle fait actuellement l’objet
de vingt-six actes de défaut de biens déployant leurs pleins effets, de sorte
que la condition personnelle de solvabilité posée à l’art. 8 al. 1 let. c LLCA
n’est plus réalisée. Que le dernier jugement cantonal du 4 juin 2020 puisse
encore faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral n'y change rien.
4.
La recourante dénonce une mesure disproportionnée, violant sa liberté
économique.
a) En vertu de l'art. 94 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la
Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique.
Il est donc en règle générale interdit à l'Etat de prendre une quelconque
mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de
favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité
économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé. L'art.
94 al. 4 Cst. prévoit que les dérogations au principe de la liberté économique,
en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si
elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits
régaliens des cantons. Contrairement aux mesures d'ordre économique, qui sont
susceptibles d'entraver, voire même de déroger à la libre concurrence, les
mesures étatiques poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale
ou des mesures ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques
sortent d'emblée du champ de protection de l'art. 94 Cst. (ATF 143 I 403
consid. 5.2; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.1 et les références
citées).
La liberté économique comprend notamment le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Elle protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu. La liberté économique n'est toutefois pas absolue.
Les restrictions doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se
limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public
poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les
références citées). La profession d'avocat bénéficie de la liberté économique,
de sorte que toute limitation de son exercice doit respecter les exigences de
l'art. 36 Cst. (ATF 130 II 87 consid. 3; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid.
4.2 et les références citées).
Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction
d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang
législatif en cas de restriction grave (al. 1). Elle doit en outre être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du
droit en question (al. 4). En particulier, pour être conforme au principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental
doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une
mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable
entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le
résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid.
3.6; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.2 et les références citées).
b) La radiation du registre cantonal des avocats
constitue une atteinte grave à la liberté économique (cf. TF 2C_291/2018 du 7 août
2018 consid. 4.3); elle doit donc respecter les conditions de l'art. 36 Cst.
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion d'en
juger, cette mesure repose sur une base légale suffisante (cf. TF 2C_291/2018
du 7 août 2018 consid. 6.1). En effet, l’art. 8 LLCA énumère les conditions
personnelles que l'avocat doit remplir pour être inscrit au registre cantonal, au
nombre desquelles celle de ne pas faire l’objet d’un acte de défaut de biens.
L'avocat qui ne remplit plus l'une des conditions d'inscription est radié du
registre sur la base de l’art. 9 LLCA. Cette règle répond à un intérêt public, puisqu'elle
tend, comme déjà dit, à protéger les clients de l'avocat, dans la mesure où
celui-ci se voit confier des fonds (cf. consid. 3b supra). Pour déterminer si
l’exigence de solvabilité de l’art. 8 al. 1 let. c LLCA est remplie, l'autorité
de surveillance bénéficie de son pouvoir d'appréciation; dans ce cadre, elle est
tenue de veiller au respect de la proportionnalité. En revanche, du moment que
l’existence d’un acte de défaut de biens est avérée, l'autorité compétente doit
procéder à la radiation en vertu de l'art. 9 LLCA, sans qu'elle ne dispose plus
d'aucune marge d'appréciation (ATF 137 II 425 consid. 6.1; TF 2C_291/2018 du 7
août 2018 consid. 6.1 et les références citées).
c) En l’occurrence, la Cour de céans est déjà parvenue
à la conclusion, sur la base d'une appréciation proportionnée des
circonstances, que la recourante ne remplit plus la condition personnelle
prévue à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA (cf. consid. 3c supra). Partant, la
radiation du registre s'impose en vertu des art. 9 LLCA et 40 al. 1 LPAv, sans
qu'il n'y ait plus de place, à ce stade, pour une pesée des intérêts. Elle
s’impose d’autant plus que la loi ne prévoit aucune conséquence alternative au
non-respect des conditions d’inscription (cf. TF 2C_291/2018 du 7 août 2018
consid. 6.3). C’est pourquoi le fait que l’endettement de la recourante résulte
d’une succession d'événements malheureux, indépendante de sa volonté, qu’elle
s’efforce d’y remédier au mieux et que les intérêts de ses clients ou de tiers
ne seraient pas mis en péril ne peut rien y changer. C'est aussi la raison pour
laquelle il n’est pas possible de la soumettre à "des mesures de
surveillance par la Chambre des avocats, fixées à dire de justice, et jusqu'à
assainissement complet de sa situation financière", comme elle le suggère,
ni à quelque autre mesure qui lui paraîtrait moins rigoureuse.
d) Il peut être précisé encore que la radiation du
registre des avocats prévue à l’art. 9 LLCA ne constitue pas une mesure
disciplinaire à but punitif, mais une mesure administrative à vocation
préventive.
Dans le domaine des professions réglementées en
effet, il convient d'opérer une distinction entre les mesures disciplinaires et
administratives. Les mesures disciplinaires ont un effet répressif, en
sanctionnant la violation des règles professionnelles. Les mesures
administratives visent en revanche à éviter les effets néfastes d'une activité
à l'avenir et – si l'activité est déjà exercée – à y mettre fin. Elles
poursuivent donc un but sécuritaire et sont imposées lorsque les exigences
légales pour l'exercice de la profession ne sont pas ou plus respectées (cf.
ATF 137 II 425 consid. 7.2; TF 2C_897/2015 du 25 mai 2016 consid. 5.2 et les
références citées).
Les mesures administratives à l'encontre des avocats
soumis à la LLCA sont le refus d'inscription au registre et la radiation du
registre. Cela empêche un avocat qui ne remplit pas ou ne remplit plus les
conditions des art. 7 et 8 LLCA de représenter professionnellement les parties
devant les autorités judiciaires (cf. TF 2C_897/2015 du 25 mai 2016 consid. 5.2.1;
Philippe Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 3 ad art. 9 LLCA p. 76; François
Bohnet/Vincent Martenet, op. cit., n. 699 p. 309 et les références citées).
Il s’ensuit que la mesure administrative litigieuse,
qui emporte la radiation de la recourante du registre cantonal des avocats,
doit être prononcée quelles que soient les causes à l’origine de son
insolvabilité.
e) Au vu des développements qui précèdent, il n’y a
pas lieu de considérer non plus que l’art. 9 LLCA présenterait une lacune
proprement dite appelant l'intervention du juge, contrairement à ce que
soutient la recourante, une telle lacune supposant que le législateur se soit
abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution
ne se dégage du texte (cf. ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1; TF 1B_189/2019 du 26
août 2019 consid. 2.2 et les références citées).
f) Par conséquent, en tant que la recourante se
plaint de la proportionnalité de la mesure prononcée, son grief doit être
écarté.
5.
La recourante soutient en dernier lieu que les avocats suisses seraient
discriminés par rapport aux avocats européens, qui peuvent exercer en Suisse
sans être inscrits au tableau des avocats.
a) Il est douteux que le Tribunal cantonal puisse
entrer en matière sur ce grief, dès lors qu'il est lié par les lois fédérales (cf.
art. 190 Cst.; ATF 134 I 105 consid. 6; ATF 133 III 593 consid. 5.2; ATF 125
III 209 consid. 5 et les arrêts cités).
Peu importe toutefois, cette argumentation devant
être écartée pour les motifs qui suivent.
b) L'existence éventuelle d'une discrimination à
rebours est une conséquence possible du principe de libre circulation, qui
implique de reconnaître la possibilité pour des avocats étrangers de venir
plaider en Suisse même si leur inscription au registre repose sur d'autres
critères. L'admissibilité d'une éventuelle discrimination doit pour sa part être
examinée à la lumière du droit interne (ATF 140 II 102 consid. 5.2.3; TF
2C_1083/2017 du 4 juin 2019 consid. 10).
c) La LLCA prévoit effectivement la possibilité,
pour les avocats des Etats membres de l'UE ou de l'AELE, de pratiquer la
représentation en justice en Suisse de façon temporaire (art. 21 ss LLCA)
ou permanente (art. 27 ss LLCA). Dans le premier cas, les avocats
étrangers ne figurent dans aucun registre (cf. art. 21 al. 2 LLCA), tandis que
dans le second, ils sont inscrits dans un tableau spécifique (cf. art. 27 al. 1
et 28 LLCA). Cela étant, leur statut comporte certaines limitations, telles l'obligation
d'agir de concert avec un avocat inscrit au registre cantonal dans certaines
procédures (cf. art. 23 et 27 al. 2 LLCA) ou d'utiliser leur titre
professionnel d'origine (cf. 24, 27 al. 2 et 28 al. 1 LLCA). Aussi l'art. 30
LLCA prévoit-il la possibilité, pour un avocat européen, de s'inscrire à un
registre cantonal des avocats, sous certaines conditions. C'est en effet par
cette seule inscription que les avocats ressortissants des Etats membres de
l'UE et de l'AELE peuvent parvenir à une intégration complète en Suisse, en
supprimant toute différence formelle ou matérielle vis-à-vis des détenteurs de
brevets cantonaux et en les soumettant aux mêmes droits et devoirs que ces
derniers (cf. FF 1999 5331, spéc. ch. 234.41 p. 5380; Andreas
Kellerhals/Tobias Baumgartner, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2
ème
éd., Zurich/Bâle/Genève 2011, n. 1 et 4 ad art. 30 LLCA pp. 470 s.; Benoît
Chappuis/Olivier Mach, in: Loi sur les avocats, Commentaire romand, Bâle 2010,
n. 1 ss ad art. 30 LLCA pp. 278 s.; François Bohnet/Vincent Martenet,
op. cit., n. 848 pp. 367 s.; voir aussi ATF 130 II 87 consid. 5.1.2 et les
références citées). Or, l'inscription et l'exercice de la profession d'avocat
s'effectuent dans les mêmes conditions que pour les avocats qui ont été admis
au barreau en Suisse et sont inscrits dans un registre cantonal des avocats, ce
qui présuppose notamment que les conditions personnelles de l'art. 8 LLCA
soient bien remplies (cf. FF 1999 5331, spéc. ch. 234.41 p. 5380; Andreas
Kellerhals/Tobias Baumgartner, op. cit., n. 4 ad art. 30 LLCA pp. 471 s.; Benoît
Chappuis/Olivier Mach, op. cit., n. 6 ad art. 30 LLCA p. 279 et les références
citées).
Il s'ensuit d'une part, que la situation des avocats
européens exerçant en Suisse sans être inscrits au registre cantonal des
avocats n'est pas assimilable à celle de leurs homologues suisses et, d'autre
part, que leur inscription audit registre ne les dispense pas de remplir les
conditions personnelles de l'art. 8 LLCA, en particulier l'exigence de
solvabilité de l'art. 8 al. 1 let. c LLCA. Il n'en résulte donc aucune
inégalité de traitement au détriment des avocats nationaux sur ce plan.
e) Quant au fait, allégué par la recourante, que
d'autres juridictions en Europe prévoiraient des solutions plus modérées en
présence d'un avocat insolvable, il est sans conséquence sur le présent litige,
chaque Etat étant libre d'adopter souverainement sa propre législation.
f) Mal fondé, ce dernier grief doit donc également
être écarté.
6.
A toutes fins utiles, il est rappelé à la recourante qu'il lui sera
loisible de requérir sa réinscription au registre des avocats si l'exigence de
solvabilité posée à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA était de nouveau respectée (cf.
TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3 in fine, notamment).
7.
En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée.
Compte tenu des circonstances, il est renoncé à
percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD). Vu l’issue du litige,
une allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, a
contrario, LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 29 août 2019 par la Chambre des avocats est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 17 juin 2020
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.