vd_omni · AC.2010.0174 · 2010-08-30 · fr

CUBILLA/Municipalité de Cugy | Ne peut être considéré comme conforme à la zone industrielle et artisanale l'affectation de lots de PPE à l'habitation. Les cas de dérogations prévus par le règlement communal ne permettent pas de favoriser le seul intérêt privé des particuliers. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.08.2010 AC.2010.0174

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 août
2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; MM. Jean-Claude Favre et Pedro de
Aragao, assesseurs.
Recourants
Carlos et Myriam
CUBILLA,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Cugy,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, à
Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Carlos et Myriam CUBILLA c/
décision de la Municipalité de Cugy du 4 juin 2010 (refusant le changement
d'affectation d'un lot de PPE au chemin des Dailles 6, à Cugy)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle de base no 683 de la Commune de Cugy,
sise au chemin des Dailles 6, est constituée en PPE (ci-après : la PPE). Elle
comprend deux bâtiments (Nos ECA 596 et 749). Le bien-fonds précité est
colloqué en zone industrielle et artisanale au sens de l'art. 15 (15.1 à 15.9)
du règlement général sur l’aménagement du territoire et les constructions de la
Commune de Cugy, approuvé par le Chef du DIRE le 15 août 2005 (ci-après :
RATC).
B.
Le 12 mai 2010, Myriam et Carlos Cubilla ont
fait l’acquisition en copropriété d’un lot de la PPE (PPE Cugy/771 pour
86/1000), composé de deux locaux commerciaux, soit respectivement un local/atelier
au rez-de-chaussée et un local/bureau situé au-dessus du local précité, au
premier étage. Par lettre adressée à la Municipalité de Cugy (ci-après :
la municipalité) le 20 mai 2010, ils ont sollicité l’autorisation de changer
l’affectation du local/bureau en logement. A l’appui de leur demande, ils ont
exposé ce qui suit :
« (…)
Nous
possédons une petite entreprise à Lausanne depuis déjà 22 ans et avons deux
enfants, par souci de rationalité nous avons pensé qu’il serait préférable
comme nous déménageons notre entreprise, de pouvoir posséder un appartement qui
serait dans notre cas beaucoup plus utile qu’un local/bureau de 100m2.
(…). »
C.
Par décision du 4 juin 2010, la municipalité a
refusé d'autoriser le changement d'affectation requis. Elle se réfère à la
réglementation applicable dans la zone industrielle et artisanale ainsi qu’à un
arrêt rendu par le Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008,
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 6 novembre
2006 concernant une demande identique présentée par l’ancien propriétaire du
lot de PPE, Bernard Monachon (arrêt AC.2005.0251). Dans ses considérants, le
tribunal avait notamment retenu, s’agissant de la question des autorisations de
changement d’affectation (habitations en zone industrielle et artisanale) déjà
autorisées par la municipalité au ch. des Dailles, ce qui suit :
« (…)
C'est
ainsi qu'elle
[
la municipalité
]
admet avoir autorisé dans
les immeubles sis au chemin des Dailles, 6, 10, 12, 14 et 16 les éléments
suivants :
"Dailles
6 : un appartement de trois pièces et quatre appartements de quatre pièces ont
été autorisés (cela correspond aux appartements se trouvant au 2ème étage), selon
permis d'habiter du 10 juillet 1989 ;
Dailles 10
et 12 : huit appartements de quatre pièces au total ont été autorisés, selon
permis d'habiter du 11 août 1992 ;
Dailles 14
: un appartement d'une pièce et deux appartements de trois pièces ont été
autorisés, selon permis d'habiter du 22 décembre 1986 ;
Dailles 16
: quatre appartements de trois pièces ont été autorisés selon permis d'habiter
du 9 août 1991".
(…)
A la
requête du juge instructeur, la municipalité a versé au dossier, le 2 octobre
2006, la liste des autorisations de construire concernant des logements dans la
zone industrielle et commerciale. Selon ce document, 48 appartements au total y
ont été autorisés depuis 1950 environ, l'autorisation la plus récente remontant
à 1994 et, sous réserve de trois exceptions, l'estimation de la surface
industrielle et commerciale oscille entre 50 % et 100 % de la surface des
parcelles, plus généralement entre 80 % et 100 %. Elle a joint à son envoi
copie de diverses correspondances, dont deux adressées respectivement le 26
octobre 2005 et le 14 juillet 2006 à des constructeurs leur rappelant que seuls
des locaux habitables pour les besoins du gardiennage étaient autorisés dans la
zone industrielle et commerciale, à raison de deux par entreprise ou groupe
d'entreprises.
(…). »
D.
Carlos et Myriam Cubilla ont recouru contre
cette décision le 14 juin 2010 en concluant à son annulation et à la délivrance
de l’autorisation requise. Ils exposent en substance que le local en cause est
trop grand pour leur activité professionnelle et que toutes les surfaces du 2
ème
étage affectées en logement sont déjà occupées par leurs propriétaires.
Ils précisent que ce local/bureau est déjà pourvu d’une salle de
bains et d’une cuisinette et qu’il serait facile de le transformer en
appartement. Par courrier du même jour, ils ont encore précisé ce qui
suit :
« (…)
..  le
précédent propriétaire des locaux contre lequel un jugement a été rendu en sa
défaveur, M. Monachon, ne vivait pas sur place et n’utilisait pas les locaux
pour l’exploitation de son entreprise.
Lorsque
nous avons acheté le lot du rez-de-chaussée et du premier étage, nous avions
dans l’idée d’y faire notre bureau. Puis lorsque nous avons fait à plusieurs
reprises les trajets nous nous sommes rendu compte qu’il serait judicieux de
pouvoir faire du premier étage notre domicile et ce pour plusieurs raisons, je
m’occupe du secrétariat de l’entreprise à plein temps, nous avons deux enfants
qui rentrent tous les jours dîner, il est donc plus pratique pour moi de
pouvoir monter et descendre au lieu de prendre ma voiture et de rentrer jusqu’à
Lausanne, de devoir partir à 11h30 du bureau pour faire le dîner, ce qui
créerait un manque à gagner certain pour l’entreprise
[
de
stores
]
. De plus lorsque mon mari est en dépannage c’est moi qui m’occupe
de recevoir la clientèle donc si je dois m’absenter du bureau ou arriver en retard
chaque jour, notre entreprise pourrait souffrir d’une perte de client qui
serait mécontent, ce qui dans le cas où nous pourrions vivre sur place dans le
local du premier étage qui se situe juste en dessus de l’atelier n’arriverait
pas, étant donné que je pourrais monter et descendre et ainsi satisfaire notre
clientèle venant chercher des pièces à l’atelier, m’occuper du bureau, des
enfants et répondre au téléphone sans que personne ne soit lésé. Cela
m’épargnerait beaucoup de soucis de temps, et de déplacement inutile quatre
fois par jour, ainsi qu’une pollution qui pourrait être évitée.
Notre
entreprise est notre seul moyen de subsistance vous comprendrez donc que nous
ne pouvons pas négliger quoi que ce soit qui pourrait lui être dommageable.
(…).
E.
L’autorité intimée a déposé sa réponse le 16
juillet 2010 en concluant au rejet du recours.
F.
Les arguments respectifs des parties seront
repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
A qualité pour recourir toute personne physique
ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant
été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision
attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée
ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD, RSV 173.36, applicable à la procédure de recours
devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi).
L’intérêt dont dépend la qualité
pour agir peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement
correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le
recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans
un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet
litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait
ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut
que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature
économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt
doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans
un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui
qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3
p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans
le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid.
3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et
les arrêts cités).
En l’espèce, les recourants sont
copropriétaires du local dont ils demandent le changement d’affectation. Ils
sont directement concernés et ont manifestement un intérêt digne de protection
au sens de l’art. 75 al. 1 LPA-VD. Leur qualité pour recourir doit être admise
et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants ont requis le changement
d'affectation du local/bureau qu’ils louent au ch. des Dailles 6, à Cugy, en
vue d'être autorisés à y habiter. Cette demande vise donc un changement
d'affectation.
a) A la rigueur de son texte,
l'art. 103 de la loi sur l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC;
RSV 700.11) n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des
travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas
contesté qu'une autorisation soit également nécessaire en présence d'un simple
changement d'affectation. Il faut cependant veiller, eu égard à la garantie
constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ
d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un
contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes
ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes: le permis de
"construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à
laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie
qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (arrêts TA
AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, AC.2003.0178; RDAF 2000 I 244). Suivant
en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a
considéré qu'en l'absence de travaux, on ne se trouvait en présence d'un
changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement
significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation
définie en l'espèce par l'autorité de planification) ou du point de vue de
l'environnement (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223; AC.1997.0044 déjà cité;
AC.2001.0029 du 8 octobre 2001; AC.2000.0214 du 15 juin 2002;
AC.2002.0127 du 23 avril 2003, AC.2003.0095 du 6 janvier 2004, AC.2009.0298 du
19 janvier 2009). Ce constat semble toutefois valable surtout pour les zones à
bâtir où le législateur communal dispose d'un pouvoir formateur étendu,
conforté par l'art. 23 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22
juin 1979 (LAT ; RS 700), lequel permet au droit cantonal de régler les
exceptions prévues à l'intérieur de la zone à bâtir. En dehors des zones à
bâtir en revanche, les projets de construction sont subordonnés à une
autorisation cantonale (art. 25 al. 2 LAT) délivrée dans un cadre qui dépend
pour l'essentiel du droit fédéral (art. 24 ss LAT).
b) Le présent litige se résume donc
à la question de savoir si l'usage que les recourants entendent faire du local
litigieux est conforme à l'affectation de la parcelle no 683 à la zone
industrielle et artisanale du territoire communal. Selon l’art. 15. 1 RATC,
"Les
constructions, installations et aménagements admis ou qui peuvent être
autorisés sont :
- des
bâtiments affectés au travail tels que par exemple : fabrique, atelier,
laboratoire, entrepôt, locaux d'exploitation fitness ou salle de jeux, y compris
les services administratifs qui leur sont attachés
- des
installations et des aménagements à ciel ouvert ayant un statut de dépendance
ou d'annexe à une entreprise qui exerce son activité principale dans un
bâtiment implanté sur le même bien-fonds
- des
locaux habitables pour les besoins de gardiennage à raison de deux logements au
plus par entreprises ou groupe d'entreprises pour autant que ces réalisations
forment avec le bâtiment d'exploitation un ensemble architectural homogène.
- des
locaux commerciaux dont la surface destinée à la vente au détail est limitée à
500 m
²
."
Il ne fait aucun doute qu’au regard
de la dispostion susmentionnée des habitations ne sont pas autorisées dans
cette catégorie de zone. La seule dérogation prévue consiste en l'aménagement
de locaux habitables pour les besoins de gardiennage, mais à concurrence de
deux logements au plus par entreprise et pour autant que ces réalisations
forment avec le bâtiment d'exploitation un ensemble architectural homogène. En
l'occurrence, comme le rappelle la municipalité dans sa réponse, cinq
appartements ont déjà été autorisés au ch. des Dailles 6 en été 1989, de sorte
que la limite maximale mentionnée ci-dessus est atteinte, cela d'autant plus
qu'il ne s'agirait même pas en l’espèce de logements pour les besoins de
gardiennage. Il n'est en effet ni allégué ni établi que le changement d'affectation
requis seraient justifié par de tels besoins. Bien au contraire, les recourants
exposent vouloir simplement transférer leur domicile actuel de Lausanne à Cugy,
dans le local objet de la décision attaquée, pour se rapprocher de leur lieu de
travail. Ils précisent que lors de l’achat des surfaces, ils n’avaient pas
envisagé d’y emménager leur logement et que ce n’est qu’ultérieurement, afin
d’éviter des déplacements depuis Lausanne, que cette idée leur est venue pour
des raisons d’ordre pratique. Même si ces explications sont parfaitement compréhensibles
et que les avantages qui découleraient du changement d’affectation sollicité,
permettant aux recourants de loger à côté de leur entreprise, sont dignes de
considération, ils ne sont toutefois pas pertinents au regard des exigences de la
réglementation applicable.
3.
a) Certes, l’art. 11. 3 RATC, permet à la
municipalité de déroger aux dispositions dudit règlement aux conditions
suivantes :
«A titre
exceptionnel et dans les limites de la législation cantonale, la municipalité
peut déroger aux dispositions du présent document, notamment :
- lorsqu’il
importe de tenir compte d’une situation existante et de cas non prévus par la
réglementation
- lorsque
la sauvegarde d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment qui présente une valeur
architecturale ou historique nécessite des dispositions particulières
-
lorsqu’il s’agit de régler, pour un temps déterminé, le cas d’un statut
provisoire
- lorsque
l’application stricte d’une mesure d’aménagement empêche la réalisation d’une
solution architecturale intéressante à dires d’expert
- lorsque
la réalisation d’une construction ou d’une installation d’utilité publique ou
d’intérêt général nécessite des mesures appropriées. »
L'art. 6 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11) prévoit que les restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des
règlements et des plans constituent des limitations du droit de propriété de
caractère de droit public et que les particuliers ne peuvent y déroger
conventionnellement (al. 1). L'Etat et les communes ne peuvent accorder des
dérogations à des particuliers que dans les limites autorisées par la loi, les
règlements et les plans (al. 2). L'ancien art. 85 LATC prévoyait que la
municipalité pouvait accorder des dérogations de minime importance lorsque la
topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration et la conception
des constructions imposaient des solutions particulières et s'il ne résultait
pas d'inconvénients majeurs et pour autant que le règlement communal le prévoit
(al. 1); lorsque ces dérogations portaient sur les règles concernant les
distances entre un bâtiment et la limite de propriété ou sur le coefficient
d'occupation ou d'utilisation du sol, celles-ci devaient dans la même zone être
respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des
parcelles voisines; ces dérogations devaient faire l'objet d'une mention au
registre foncier sur les parcelles en cause (al. 2). La réglementation
communale pouvait prévoir d'autres dérogations en vertu de l'art. 6 al. 2 LATC
pour autant que les conditions posées à leur octroi soient suffisamment
précises (Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit
vaudois de la construction: quelques réflexions à propos des art. 83 et 85
LATC, in RDAF 1991 p. 415-416).
L'art. 85 LATC a été modifié le 14
novembre 1995. Le nouvel art. 85 LATC a ainsi la teneur suivante :
"
1
Dans la mesure où
le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient.
L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public
ou à des intérêts prépondérants de tiers.
2
Ces dérogations peuvent être
accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et
charges particulières."
L’autorité qui statue sur une
demande de dérogation doit respecter certains principes : tout d'abord, elle
n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir
d'appréciation (ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif,
vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts
recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop
rigoureuses en présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 212 ss; DFJP OFAT,
Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No
6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des
intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle
doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des
circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction,
règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983).
Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini
par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans
d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique
(art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une
dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de fixer de nouvelles
règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de
construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des
circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (voir arrêt
AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 116 Ib 53-54 consid. 3a,
AC.2008.0299 du 31 juillet 2009).
b) En l’espèce, l’art. 11.3 RATC énumère,
comme exposé ci-dessus, les cas dans lesquels une dérogation peut être admise.
Cette liste, qui est certes - par l’emploi du terme «
notamment
»
- exemplaire et non exhaustive, vise cependant des cas particuliers dans
lesquels l’application stricte de la réglementation en vigueur ne donnerait pas
satisfaction compte tenu de circonstances particulières (valeur architecturale
à préserver, statut provisoire ou installation d’utilité publique notamment).
Dans le cas présent, on ne se trouve manifestement pas dans une situation de ce
genre puisqu’il s’agirait uniquement de favoriser l’intérêt particulier de
certains propriétaires. Donner une suite favorable à la requête des recourants
viendrait à vider de sa substance la réglementation applicable en créant un
précédent, qui risquerait d’être invoqué ultérieurement par d’autres
propriétaires souhaitant bénéficier de la même dérogation.
En outre, l’augmentation du nombre de logements de cinq à six
représenterait tout de même une augmentation de 20 % du nombre de
logements autorisés, c’est-à-dire, qu’en définitive, le nombre de logements
atteindrait le triple de ce que la réglementation communale autorise, qui plus
est sans respecter la condition des besoins de gardiennage.
Or l'immeuble sis au ch. des Dailles 6 a déjà bénéficié de
dérogations de manière importante, puisque cinq appartements - correspondant à
la totalité du deuxième étage de l'immeuble - y ont été autorisés en 1989.
Depuis 1992 en revanche, aucune nouvelle dérogation n'a été acceptée. En outre,
selon les affirmations de l'autorité intimée exprimées dans le cadre de l’affaire
AC.2005.0251 déjà citée - que rien ne permet de remettre en doute aujourd’hui -
ces dérogations ont été octroyées chaque fois à titre exceptionnel et la
municipalité n'a jamais eu, et n'a toujours pas actuellement, l'intention de
tolérer de manière générale des habitations en zone industrielle et artisanale.
Bien au contraire, elle a déclaré vouloir s'en tenir à la ligne consistant en
un strict respect de la réglementation applicable aux différentes zones
définies par le RATC.
En conséquence, il apparaît que les
conditions requises pour l’octroi d’une dérogation au nombre maximum de
logements fixé par l’art. 15.1 RATC ne sont pas remplies et que c’est à juste
titre que la municipalité a refusé la demande de changement d’affectation
présentée par les recourants.
4.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Vu l'issue du pourvoi,
les frais de la présente procédure seront mis à la charge des recourants. La
municipalité obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un
mandataire professionnel, il se justifie d'allouer des dépens à la Commune, à
charge des recourants (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Cugy du 4 juin
2010 est confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille)
francs, sont mis à la charge des recourants.
IV.
Les recourants sont les débiteurs solidaires de
la Commune de Cugy d’un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 août 2010
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.