vd_omni · GE.2017.0035 · 2017-11-27 · fr

A.________/Municipalité de Vufflens-la-Ville | Recours contre le refus de la municipalité de communiquer à la recourante, postérieurement à la délivrance du permis d'utiliser à ses voisins, le rapport établi par une société tierce en qualité de conseil technique. Les faits constatés lors d'une visite sur place et relatés dans ce rapport, leur comparaison avec les plans mis à l'enquête publique ainsi que le constat que les travaux réalisés ne respectent pas ces plans relèvent de l'établissement des faits. La partie du rapport y relative ne peut pas être considérée comme un document interne et est accessible. Le préavis à l'attention de la municipalité relatif au permis d'utiliser, qui contient des éléments qui devaient permettre à l'autorité de décider de la suite de la procédure, correspond en revanche à la notion de document interne et est exclue du droit à l'information. Admission partielle du recours et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.2017 GE.2017.0035

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2017
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; MM. François Kart et Laurent
Merz, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vufflens-la-Ville,
représentée par Me Alexandre
BERNEL, avocat à Lausanne,
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Vufflens-la-Ville du 27 janvier 2017 (refus de communiquer un document).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle ******** du cadastre de la
Commune de Vufflens-la-Ville.
B.________ et C.________ sont quant à eux propriétaires
de la parcelle contiguë ********.
Un projet de construction sur la parcelle de B.________
et C.________ a été mis à l'enquête publique du 31 janvier au 1
er
mars 2015. Il s'agissait de la réalisation d'un couvert de jardin en limite de
propriété, construit à l'emplacement de la cabane de jardin existante; de la
construction d'un mur de 200 cm de hauteur en limite de propriété entre la
parcelle ******** et la parcelle ********; ainsi que du rehaussement du mur de
soutènement dans la partie occidentale de la parcelle pour rattraper les
niveaux de terrain par rapport à la parcelle voisine, d'une hauteur totale de
200 cm soit 55 cm de rehaussement. Le permis de construire a été délivré.
Les travaux n'ont cependant pas été réalisés en
conformité aux plans mis à l'enquête.
Une visite sur place en présence de la fille et de
la curatrice de A.________, de C.________ et de représentants de la municipalité
et de la société D.________, fonctionnant en qualité de conseil technique pour
la commune, a eu lieu le 2 février 2016.
Un complément de visite a été effectué le 12 février
2016, hors la présence des propriétaires.
Un rapport a été établi par D.________ à la suite de
ces visites, le 12 février 2016.
Le 23 février 2016, la Municipalité de Vufflens-la-Ville
s'est adressée aux parties en ces termes:
"Pour faire suite à la visite d'urbanisme du 2 février
dernier, notre bureau technique a mis en évidence que si les cotes indiquées
sur les plans sont précises, le dessin peut être qualifié de schématique.
Il a été cependant relevé les points suivants:
•
les hauteurs mesurées des murs et des annexes-dépendances
apparaissent plus importantes que celles ressortant des plans de mise à
l'enquête
•
les plans de mise à l'enquête n'ont pas totalement été respectés
au stade de la construction:
•    le faîte
fini de la toiture du couvert annexe est mesuré à env. 305 cm au-dessus du
dallage du côté C.________ et 340 cm au-dessus du terrain «naturel» (TN) du
côté A.________. Les plans mentionnant 300 cm des deux côtés, il y a de fait
une différence de +40 cm côté A.________
•
le mur en limite, en prolongation à l'ouest de l'annexe a une
hauteur mesurée côté C.________ à 180 cm et côté A.________ à 215 cm
Vu les différences constatées entre les plans d'enquête et
l'exécution, le permis d'utiliser ne peut dès lors être octroyé.
Afin de faire le point sur ce dossier et trouver, si cela est
possible, des solutions à l'amiable, nous vous proposons une séance de
conciliation [...]"
On ignore si les parties sont entrées en pourparlers
et leur teneur cas échéant; les pièces transmises ne renseignent pas à cet
égard. Un accord ne semble toutefois pas avoir été trouvé.
Le 9 décembre 2016, la Municipalité a délivré le
permis d'utiliser à B.________ et C.________, ce dont le mandataire de A.________
a été informé. Ce permis est entré en force.
B.
Le 18 janvier 2017, le conseil de A.________ a demandé à la Municipalité
de lui transmettre le rapport de son "bureau technique" ayant donné
lieu à la lettre du 23 février 2016.
Le 27 janvier 2017, la Municipalité a refusé l'accès
à ce document en application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information
(LInfo; RSV 170.21), au motif qu'un "
intérêt privé prépondérant
s'oppos[ait] à la transmission du document demandé dans la mesure où il s'agit
d'un document interne
".
C.
Le 1
er
mars 2017, par le biais de son mandataire, A.________,
au nom de laquelle agit sa curatrice, a déféré la décision du 27 janvier 2017 à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle a conclu à
la réforme de cette décision en ce sens qu'ordre soit donné à la Municipalité
de lui transmettre le rapport du bureau technique à la base de sa lettre du 23
février 2016, subsidiairement à l'annulation de cette décision et au renvoi de
la cause à la Municipalité pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 19 mai 2017, la Municipalité a
conclu au rejet du recours.
La recourante s'est encore déterminée le 10 juillet
2017.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La recourante, destinataire de la décision lui refusant l'accès au
document demandé, auquel elle prétend avoir droit, a la qualité pour recourir
(art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le
tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art.
95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).
Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le droit d'accès de la recourante au rapport établi
par la société D.________ le 12 février 2016, en sa qualité de conseil
technique de la commune («bureau technique», selon le courrier de la Municipalité
du 23 février 2016).
La LInfo s'applique notamment aux autorités
communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions
juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo). Cette loi n'est pas applicable à
la consultation des dossiers en cours de procédure (art. 35 al. 2 LPA-VD).
La demande de transmission du rapport établi le 12
février 2016 par D.________ et le refus de l'autorité de le communiquer sont  intervenus
une fois le permis d'utiliser délivré entré en force. Cela a pour conséquence
que les dispositions de la LInfo s'appliquent en l'occurrence, à l'exclusion de
celles contenues dans la LPA-VD (art. 35 et 36) relatives à la consultation du
dossier. Cela étant, la notion de document interne telle qu'elle a été définie
par le Tribunal fédéral à propos du droit de consulter le dossier sous un angle
procédural recoupe la notion de document interne au sens de la LInfo (cf. consid.
3b infra).
3.
a) En vertu de l'art. 8 al. 1 LInfo, par principe, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
LInfo sont accessibles au public. L'alinéa 2 de cette disposition réserve
toutefois les cas décrits au chapitre IV.
Par ailleurs, selon l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend
par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. D'après l'alinéa 2 de
cette disposition, les documents internes, notamment les notes et courriers
échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et
leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la LInfo.
Cette disposition est complétée par l'art. 14 du règlement d'application de la
LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; RSV 170.21.1), qui définit comme étant
des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une
autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs
collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation
de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
b) Selon l'exposé des motifs et projet de loi sur
l'information (EMPL; Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre-octobre 2002,
p. 2634 ss), un document doit remplir trois conditions cumulatives pour être
considéré comme officiel au sens de l'art. 9 LInfo. En premier lieu, il doit
être achevé. En second lieu, le document doit être détenu ou élaboré par une
autorité, qu'elle en soit l'auteur ou non. Enfin, il doit concerner l'accomplissement
d'une tâche publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2647; voir aussi arrêts GE.2011.0176
du 27 avril 2012 consid. 2b; GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a).
La structure de la loi suppose qu'il convient de
distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au
sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des
documents (apparemment "officiels" également) dits
"internes", exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de
l'art. 9 al. 2 LInfo (arrêts GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3c et les
références; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c et les références). Les
documents internes sont exclus du principe de transparence car il s'agit de
documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision
d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à
l'opinion publique. A cet égard, la LInfo s'inspire de la jurisprudence du
Tribunal fédéral qui refuse expressément l'accès aux documents internes de
l'administration (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649; ATF 115 V 297). Le Tribunal
fédéral a ainsi défini les documents internes comme des documents informels,
qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, mais qui
servent à la formation interne de l'opinion de l'autorité et qui sont destinés
à un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis
personnels, projets, rapports, propositions, etc. (ATF 125 II 473 consid. 4a;
122 I 153 consid. 6a; 115 V 297). Cette définition recoupe celle de la LInfo en
matière de document interne ou inachevé. Le Tribunal fédéral a également
spécifié que les rapports et expertises établis de manière interne au sujet
d'états de faits litigieux ne constituent pas des documents internes, leur
consultation faisant partie du droit d'être entendu. Cette jurisprudence traite
du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière du
droit d’être entendu. Elle n’est donc pas transposable telle quelle au cas
d’espèce. Toutefois, les notions de "documents internes" ou de "documents
devant permettre la formation de l’opinion de l’autorité" telles que
définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par
le législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RLInfo pour servir à leur
interprétation (arrêts GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3c; GE.2011.0011 du
12 octobre 2012; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence relative à l’art. 9 LInfo, le
dossier constitué par une municipalité en vue de la décision à rendre relativement
à une demande de permis de construire est en principe disponible à sa
consultation pour les parties à cette procédure, constructeurs et voisins
(arrêt GE.2004.0036 du 21 décembre 2006). Il en va de même du rapport technique
préliminaire présentant les grandes lignes d’un projet de recaptage des sources
communales, définissant le programme des travaux et estimant les coûts de
ceux-ci, sans que soient évoquées dans ce document les questions relatives à
l’analyse politique ou stratégique du projet (arrêt GE.2005.0145 du 3 février
2006). De manière générale, les rapports de mandataires ou d’experts extérieurs
à l’autorité qui statue sont en principe de nature externe, et partant
consultables (arrêt GE.2011.0011, précité).
c) Le rapport litigieux est un document officiel au
sens de l'art. 9 LInfo. Les parties divergent en revanche sur le point de
savoir si ce rapport doit ou non être qualifié de document interne, qui serait
exclu du droit à l'information.
Le rapport établi par la société D.________ le 12
février 2016 fait suite à la visite sur les parcelles propriétés de B.________
et C.________, d'une part, de A.________, d'autre part, le 2 février 2016, ainsi
qu'au complément de visite du 12 février 2016. Outre un rappel du contexte
dans lequel il a été établi (p. 1), ce rapport contient, sous les rubriques
"
Constat / Etat des lieux / Côté C.________
" et "
Constat
/ Etat des lieux / Côté A.________
" une série de photographies (p. 1
à 5). Il comprend par ailleurs, sous le titre "
NOTES pour suivi / Comparaison
entre cotes plans d'enquête -> hauteurs mesurées
" diverses mesures du
couvert et des murs réalisés, lesquelles sont comparées aux cotes des plans mis
à l'enquête, ainsi que quelques considérations relatives aux différences
constatées (p. 5). Sous le titre "
SUITE DE LA PROCEDURE
", le
rapport du 12 février 2016 contient le préavis de D.________ à l'attention
de la Municipalité s'agissant du permis d'utiliser, ainsi que des propositions
au sujet de la suite à donner à la procédure, en particulier relativement aux
éléments dont la Municipalité devait disposer afin de pouvoir clore le dossier (p.
6). Le rapport litigieux contient finalement, sous la rubrique "
Côté A.________
le 12 février 2016
" une photographie assortie d'une remarque relative
à la pente du terrain ainsi que la reproduction de certains éléments des plans
d'enquête (p. 6).
La Municipalité relève à juste titre qu'il convient
de distinguer entre les documents, rapports et expertises internes qui ne
portent que sur l'appréciation technique ou juridique de faits établis, qui
sont soustraits à la consultation, des  documents, rapports et expertises qui
aident l'autorité à établir des faits, lesquels sont soumis à la consultation. On
ne saurait par contre suivre l'autorité intimée lorsqu'elle soutient que la
"
partie factuelle du rapport compare un état de fait donné aux
prescriptions légales applicables
". Les faits observés et relatés dans
le rapport du 12 février 2016 sont en réalité comparés aux plans mis à
l'enquête publique et il résulte de cette comparaison que les travaux qui ont
été réalisés ne respectent pas ces plans sur certains points. Ces constats relèvent
en conséquence de l'établissement des faits, au sujet desquels un litige est
apparu entre la recourante et ses voisins, et qui ne semble au demeurant pas avoir
trouvé de solution à ce jour. Les éléments contenus dans le rapport établi par la
société D.________ le 12 février 2016, en tant qu'ils relèvent de
l'établissement des faits, ne sauraient être considérés comme un document interne.
Le fait que le rapport litigieux soit en partie repris dans la lettre de la Municipalité
du 23 février 2016 ne constitue en outre pas un motif pour en refuser l'accès à
la recourante. Ce rapport, à l'exception du préavis relatif au permis
d'utiliser et des propositions faites à la Municipalité à propos de la suite de
la procédure, doit être communiqué.
Le préavis à l'attention de la Municipalité relatif
au permis d'utiliser et les indications qui l'accompagnent, figurant en page 6
du rapport litigieux, ne constituent par contre pas un moyen de preuve. Ils contiennent
des éléments qui devaient permettre à l'autorité intimée de décider de la suite
de la procédure. Cette partie du rapport correspond en conséquence à la notion
de document interne et est exclue du droit à l'information.
4.
Le recours doit être ainsi admis partiellement. Doit être rejetée la
conclusion principale du recours, tendant à la réforme de la décision attaquée,
en ce sens qu’ordre est donné à la Municipalité de remettre à la recourante le
rapport visé dans le courrier du 23 février 2016. En revanche, la décision du
27 janvier 2017 doit être annulée et la cause renvoyée à la Municipalité pour
qu’elle transmette à la recourante le rapport établi par la société D.________
le 12 février 2016, à l'exception de son contenu figurant sous le titre "
SUITE
DE LA PROCEDURE
" (quatre paragraphes en p. 6), qui sera caviardé.
5.
L'arrêt est rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo). La recourante, qui a
procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens,
à la charge de la Commune de Vufflens-la-Ville (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99
LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision rendue le 27 janvier 2017 par la Municipalité de
Vufflens-la-Ville  est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour
nouvelle décision dans le sens du considérant 4.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Il est statué sans frais.
V.
La Commune de Vufflens-la-Ville versera à A.________ une indemnité de 800
(huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.