vd_omni · AC.2024.0073 · 2024-12-13 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la commune de Vulliens | Recours formé contre un plan d'affectation (PACom) déclassant en zone agricole une série de parcelles d'un seul tenant, actuellement en zone à bâtir. Au vu des circonstances, les recourants ne disposent pas de la qualité pour recourir en ce qui concerne une parcelle dont ils ne sont pas propriétaires (c. 1). La commune (un village hors centre) souffre d'un surdimensionnement considérable de sa zone à bâtir, de sorte qu'elle doit tout mettre en œuvre pour réduire celle-ci. Les biens-fonds en cause se situent certes dans le territoire urbanisé, mais ils représentent une surface libre de construction très largement supérieure au seuil de 2'500 m2 retenu par le PDCn4 au-delà duquel les espaces vides situés au milieu du bâti doivent être affectés en zone agricole. Peu importe que les parcelles soient - possiblement - équipées. Il n'est pas davantage décisif que le taux de croissance ne constitue pas dans tous les cas une limite: d'une part, la surcapacité de la zone à bâtir communale est colossale; d'autre part, un surdimensionnement incompressible non négligeable a déjà été admis (c. 3). Pas d'inégalité de traitement. En particulier, peu importe que les zones de hameaux aient été exclues du périmètre du PACom, de telles petites entités urbanisées devant être valorisées (c. 4). Recours rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.12.2024 AC.2024.0073

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 décembre 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. Jean-Claude Pierrehumbert et Mme Lorraine Wasem, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
tous deux
représentés par Me Yves
NICOLE, avocat, à
Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
2.
Conseil général de la commune de
Vulliens,
représenté par
Me Adrian SCHNEIDER, avocat, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 19 février
2024 et décision du Conseil général de Vulliens du 22 mars 2023 approuvant,
respectivement adoptant le plan d'affectation communal de Vulliens (parcelles
509, 510, 511, 512, 514 et 515)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Vulliens est actuellement régie par un plan
des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1980, par le règlement du
plan général d'affectation du 26 juin 1992 ainsi que par un
plan
partiel d'affectation pour les hameaux de La Perrile-Clos de Plan, Seppey et
Bressonnaz-Dessus du 11 avril 1997 modifié le 23 septembre 2009.
Dite commune constitue un village hors centre défini
par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).
En septembre 2016, la commune a entamé une réflexion
visant à définir une stratégie de réduction de sa zone à bâtir.
B.
Le 7 octobre 2016, la commune a publié dans la Feuille des avis
officiels (FAO) son intention de réaliser une zone réservée sur l'ensemble de
la zone à bâtir destinée à l'habitation. La zone réservée a été approuvée par
le département compétent le 6 novembre 2017, mise en vigueur le 17 janvier 2018
et prolongée le 23 décembre 2022.
C.
Le projet de plan d'affectation communal (PACom) a été mis à l'enquête
publique du 28 octobre au 28 novembre 2022. Le dossier comporte notamment le
plan d'affectation à l'échelle 1:5'000 avec un agrandissement sur le secteur
Village à l'échelle 1:2'000, ainsi que le règlement du plan d'affectation (RPA)
et le plan des espaces réservés aux eaux (ERE). Il inclut de même le rapport
d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire
(OAT) (version octobre 2022) et ses annexes. Le périmètre du PACom couvre la
totalité du territoire communal à l'exception du PPA précité, relatif aux
hameaux. Le chapitre 2.4 du rapport 47 OAT traite du redimensionnement de la
zone à bâtir d'habitation, au regard des nouvelles directives issues de la 4
e
adaptation du PDCn (mesure A11). Il y est mentionné ce qui suit:
Autrement dit, selon le bilan de dimensionnement, la
capacité d'accueil de la commune était de 743 habitants sur la période
2015-2036 alors que ses besoins se limitaient à 69 habitants. Sa surcapacité
était ainsi de 674 habitants, soit près de dix fois plus que ses besoins. La
commune était donc tenue de réduire sa zone à bâtir afin que celle-ci corresponde
aux besoins prévisibles pour les 15 années suivantes, soit 69 habitants au lieu
de 743. S'agissant de la méthode de redimensionnement de la zone à bâtir, le
rapport 47 OAT mentionnait, à son ch. 2.4.3, que le redimensionnement se
faisait en priorité sur les terrains situés à l'extérieur du territoire
urbanisé (TU). Le rapport 47 OAT précisait toutefois, à son ch. 2.4.4, que les
parcelles
509, 510, 511, 512, 514 et 515
seraient
dézonées en zone agricole 16 LAT. Ces biens-fonds étaient certes situés à
l'intérieur du TU, à savoir en zone de village (parcelles 509, 511, 514),
respectivement pour partie en zone de village et en zone de villa (parcelles
510, 512 et 515), mais ils formaient (avec les parcelles 44 et 45), une surface
non bâtie d'un seul tenant supérieure à 2'500 m
2
. Le rapport 47 OAT
exposait à cet égard:
"
Dans
le cadre des travaux de révision du PACom, il est proposé de traiter une partie
des potentiels constructibles situés au sein du territoire urbanisé avec des
mesures de dézonage différenciées. En fonction de la situation, la parcelle est
dézonée en zone agricole, en zone de verdure ou en aire de jardin.
En application des directives
cantonales en la matière (cf. chapitre 2.4.3), les réserves qui subsistent à
l’intérieur du territoire urbanisé sont traitées de quatre manières
différentes:
•
Les parcelles libres qui forment un espace vide de plus de 2'500
m
2
sont dézonées de zones à bâtir 15 LAT à zone agricole 16 LAT.
→ Deux secteurs correspondent à cette définition. Les surfaces
concernées sont dézonées en zone agricole 16 LAT. Parcelles concernées: 44, 45,
49, 482, 509, 510, 511, 512, 514, 515.
•
Les parcelles libres qui forment un ensemble inférieur à 2'500 m
2
sont maintenues en zone à bâtir (constructible ou zone de verdure). Elles sont
traitées de deux manières différentes:
1.   Les parcelles dont les propriétaires s’engagent à construire
dans les 15 ans sont maintenues en zone à bâtir constructible conformément aux
art. 15 LAT et 52 LATC, soit par la mise en place d’un dispositif réglementaire
garantissant la disponibilité des réserves constructibles (cf. art. 1.5 RPA).
Parcelles concernées: 43, 516, 522.
2.   Les parcelles dont les propriétaires ne s’engagent pas à
construire dans les 15 ans sont affectées en zone de verdure. Parcelles
concernées: 53 et 473.
•
Les parcelles partiellement libres et les potentiels de
densification sont maintenus sans mesure particulière.
•
Des changements d’affectation en zone affectée à des besoins
publics sont ponctuellement réalisés sur la base de situation particulière (cf.
chapitre 2.5). Parcelles concernées: 36, 42, 405.
"
Le 22 novembre 2022, A.________ et B.________, propriétaires
des cinq parcelles 509, 510, 511, 514 et 515, se sont opposés au déclassement
de celles-ci, ainsi qu'au déclassement de la parcelle 512 qu'ils avaient vendue
à des tiers le 30 janvier 2017. Les six parcelles précitées sont issues du
fractionnement, en 2016, de la parcelle 46 ancien état qui appartenait à la
mère de A.________ et B.________. Ces deux opposants ont maintenu leur position
au terme de la séance de conciliation du 11 janvier 2023, ainsi que dans un
courrier du 6 février 2023.
D.
Par décision du 22 mars 2023, sur préavis n° 2023/01 du 27 février 2023
de la Municipalité de Vulliens (ci-après: la municipalité), le Conseil général de
Vulliens a levé les oppositions et adopté les propositions de réponse contenues
dans le préavis municipal
(1-3), a adopté le préavis municipal précité (4), a adopté le plan
d'affectation communal, le plan des espaces réservés aux eaux et ses règlements
dont l'amendement sur le règlement des émoluments administratifs et les
contributions de remplacement en matière d'aménagement du territoire et de
constructions (5), a abrogé le plan des zones approuvé le 9 juillet 1980 (6), a
abrogé le plan général d'affectation et le règlement sur le plan général
d'affectation de la Commune de Vulliens du 26 juin 1992 (7), a abrogé la
modification du plan d'affectation "déclassement de la zone villa en zone
intermédiaire au lieu-dit «Champ du Clos»" approuvé le 9 novembre 1988
(8), a abrogé la zone réservée approuvée le 17 janvier 2018 (9) et a donné
tout pouvoir à la Municipalité pour plaider, signer, transiger, compromettre
devant toute instance dans le cadre de tout litige consécutif à l'adoption du
plan d'affectation communal et du règlement y relatif (10).
S'agissant des parcelles des deux opposants A.________
et B.________, le Conseil général a retenu:
"
Les parcelles de MM. Stettler se situent au
milieu du village de Vulliens dans un secteur non-bâti de plus de 2500 m
2
.
La nature du sol est actuellement de type champs et verger.
[…]
Les terrains en
question sont entourés de parcelles bâties et représentent une surface libre
cumulée de plus de 4'000 m
2
, sans compter les surfaces adjacentes
sur les parcelles 44 et 45. Comme relevé par l'opposant, la fiche d'application
de la DGTL pour le territoire urbanisé indique que «les territoires largement
bâtis, situés en zone à bâtir, peuvent inclure des espaces vides qu'il s'agit
d'analyser en fonction de la taille de l'entité urbanisée, de leur situation et
de leur relation avec le bâti environnant». La commune a effectivement intégré
les parcelles de l'opposant dans le territoire urbanisé dans son projet
préalable de PACom comme dans le projet mis à l'enquête publique. Cependant,
étant donné que les mesures de dézonages prises à l'extérieur du territoire
urbanisé ne sont pas suffisantes pour réduire le surdimensionnement de la zone
à bâtir, la commune a dû se résoudre à prendre des mesures de dézonage
complémentaires à l'intérieur du territoire urbanisé. En référence aux
principes de redimensionnement exigés par la DGTL mentionnés ci-dessus, les
parcelles de l'opposant représentent un espace vide de plus de 2'500 m
2
et doivent par conséquent être affectées en zone agricole. Il faut relever que
cette mesure, expressément demandée par la DGTL dans son préavis du 5 mai 2021
(p. 6), a également été appliquée dans le secteur Bourg-Dessus par égalité de
traitement.
En ce qui concerne
l'égalité de traitement, toutes les parcelles présentant des caractéristiques
similaires aux parcelles n° 509, 510, 511, 512, 514, 515 ont été traitées de
manière équivalente dans le cadre de la présente révision. En complément des
mesures prises à l'extérieur du territoire urbanisé, le secteur Bourg-Dessus,
constitué d'un espace vide d'un seul tenant de plus de 2'500 m
2
a
également été colloqué en zone agricole. La Municipalité est donc en mesure
d'affirmer que toutes les parcelles présentant une situation similaire ont été
traitées de manière similaire. Le principe d'égalité de traitement pour des
situations comparables est donc respecté.
Les opposants
affirment que l'exclusion des hameaux de la révision du PACom a empêché une
réduction de la surcapacité de la zone à bâtir sur des secteurs moins équipés
que les parcelles n° 509, 510, 511, 512, 514, 515. Il faut relever au préalable
que l'exclusion des zones hameaux a été coordonnée avec la DGTL, qui a confirmé
la pertinence de cette mesure, et que les zones hameaux sont des zones
spéciales au sens de la législation fédérale (18 LAT, 33 OAT) et cantonale (32
LATC et mesure C22 du PDCn). Le dimensionnement de ce type de zone ne répond
donc pas aux mêmes exigences que la zone à bâtir régie par l'article 15 LAT, 29
LATC et la mesure A11 du PDCn. Le redimensionnement des zones spéciales n'a
donc aucun impact sur la situation de surdimensionnement de la zone à bâtir
communal. Autrement dit, aucune mesure de dézonage sur ces secteurs n'aurait
permis de préserver de la zone à bâtir au centre du village de Vulliens. Au
surplus, il faut remarquer qu'aucune nouvelle construction vouée à l'habitation
n'est autorisée dans les zones de hameaux. Seules des transformations dans les
volumes bâtis existants sont autorisées à des fins d'habitation, de petit
artisanat, de tourisme ou de commerce local. A contrario, le dézonage entrepris
sur les parcelles des opposants vise à réduire le potentiel constructible sur
des surfaces encore libres de construction conformément à la LAT, la LATC et au
PDCn. Les situations sont donc notablement différentes.
En
vue du surdimensionnement manifeste de la zone à bâtir d'habitation et mixte de
la commune et des caractéristiques des terrains dézonés, les mesures proposées
apparaissent comme étant conformes au droit en vigueur. Malgré l'importance de
ces mesures, la commune ne parvient pas à atteindre un dimensionnement conforme
de sa zone à bâtir.
"
Statuant le 19 février 2024, le Département des
institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS) a approuvé, sous
réserve des droits des tiers, le plan d'affectation communal de la commune de
Vulliens.
E.
Agissant le 21 mars 2024 sous la plume de leur mandataire, A.________ et
B.________ ont déféré les décisions précitées du Conseil général et du DITS
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
CDAP), concluant à l'admission du recours (I), à leur réforme en ce sens que
les (six) parcelles 509, 510, 511, 512, 514 et 515 de Vulliens sont intégralement
maintenues en zone à bâtir, soit en zone centrale 15 LAT ou en zone
d'habitation de très faible densité 15 LAT (II), subsidiairement à leur
annulation (III).
Le 30 avril 2024, le DITS, représenté par la DGTL, a
conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 25 novembre 2024, la juge instructrice a levé
l'effet suspensif pour l'ensemble du plan d'affectation, hormis les (cinq)
parcelles 509, 510, 511, 514 et 515 appartenant aux recourants.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les éventuelles autorisations
spéciales cantonales nécessaires peuvent faire l'objet d'un recours par la même
voie (cf. art. 120 et 123 al. 3 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Déposé en
temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres
conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de cette disposition, elle est reconnue à
toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui
est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Les recourants ont manifestement la qualité pour
recourir en ce qui concerne les parcelles dont ils sont copropriétaires. Ils ne
disposent toutefois pas d'une telle qualité quant à la parcelle 512: celle-ci
ne leur appartient pas et l'on ne discerne pas en quoi son déclassement leur
porterait préjudice.
2.
Sur le fond, les recourants contestent l'affectation des parcelles 509,
510, 511, 512, 514 et 515 en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Ils estiment
que le déclassement de ces parcelles violerait les art. 26 et 36 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), respectivement le
principe de la proportionnalité. De leur avis, la nécessité de réduire le
surdimensionnement de la commune ne justifierait pas un tel déclassement.
a) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la
Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a
exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui fixe les buts (art. 1) et
les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les
cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la
séparation entre les parties constructibles et non constructibles du
territoire. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire.
Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger
les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le
paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée
(let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3
LAT expose les principes régissant l’aménagement. En particulier, il prévoit à
son al. 3 que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et
leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les
lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur
des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a),
de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les
zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de
densification des surfaces de l’habitat (let. a
bis
) ou encore
de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés
d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions
suivantes sont réunies (al. 4): ils sont propres à la construction (let. a);
ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze
prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à
bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de
mettre en œuvre le plan directeur (let. e). La Confédération et les cantons
élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de
terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface
répondant aux besoins (al. 5).
cc) Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT (contenu
du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation) et 5a de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (prescriptions
dans le plan directeur des zones à bâtir) le 1
er
mai 2014, la
maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification
directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction,
Berne 2024, n. 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière
d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il
s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères
quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement
qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.
La législation fédérale ne donne pas une liste des
critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles
de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves
surdimensionnées (TF
1C_134/2015
du 10 février 2016
consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre
de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une
liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation
(Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art.
15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 456). En l’absence de critères
définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux
fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone
à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir
les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit.,
n. 457).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la quatrième
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn4), adoptée le 20 juin 2017 et
approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018. Selon l'adaptation 4
quater
du PDCn, adoptée le 22 juin 2022 et approuvée le 11 novembre suivant, la mesure
A11, relative aux zones d'habitation et mixtes, constate, d'une manière
générale, que les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties
inégalement entre les communes et que leur localisation ne répond plus aux
critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent
excédentaires. Suivant la mesure A11, les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur
projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn4
par le Grand Conseil, à savoir le 20 juin 2022. Elles vérifient l'adéquation
entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique
projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn
fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. TF 1C_129/2022 du 18 avril
2023 consid. 4.1.2; CDAP AC2023.0412 du 29 août 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0288
du 1
er
mai 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les références
citées).
Toujours selon la mesure A11, la révision en
question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la
desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et
équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces
d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise
d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des
infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la
disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes,
dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement (1); densifient le territoire urbanisé (2) et mettent en valeur
les réserves et les friches notamment par la densification (3).
bb) La DGTL (anciennement le SDT) a publié plusieurs
fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La
fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "
Comment traiter
les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu
adéquates pour le développement
" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
• Dézoner toutes les franges de la zone
à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation
du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […]. Les
secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être
dézonés en priorité et affectés en zone agricole […];
• Traiter les petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant
par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des
constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non
de maintenir le bâti en zone à bâtir […];
•
Affecter
en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la
Loi fédérale sur le droit foncier rural [RS 210; LDFR]). Ainsi, leur
affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;
•
Mener
une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend
afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les
préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers,
ensembles bâtis remarquables, vues, etc.).
Ces
secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du
paysage 17 LAT
ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits
à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins,
des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment
par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire
inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit
cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et
au principe d’économie du sol;
• Assurer la
disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal
et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur
usage futur. […]
"
.
Cette fiche d'application ajoute:
"
La stratégie de redimensionnement doit
se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne
permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un
surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera
accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira
cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du
point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
"
cc) Dans un arrêt AC.2022.0042 du 22 septembre 2023,
la Cour de céans a rappelé que la mesure A11 du PDCn définit un processus
permettant la mise en œuvre des principes du droit fédéral relatifs au
redimensionnement des zones d'habitation et mixtes (zone à bâtir) et répondre
ainsi aux exigences de l'art. 15 LAT. Elle mentionne que le détail de la
méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones
à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application de la DGTL
(antérieurement du SDT) qui complètent en quelque sorte le PDCn4. Les fiches
d'application permettent ainsi de traduire ou d'aborder une problématique
spécifique dans une planification territoriale; elles fournissent aux communes
et à leurs mandataires les clefs pour élaborer leurs planifications en
conformité avec le cadre légal, visent l'application du droit fédéral et
cantonal sur lequel elles s'appuient et informent sur la pratique de
l'administration dans le domaine dont elle traite.
c) Conformément à l'art. 36 Cst., les restrictions
que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être
conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un
intérêt public suffisant et respecter le principe de proportionnalité. Le
premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à
produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints
par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui
irait au-delà du but visé et il existe un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics et privés qui sont compromis. Toutefois, la garantie de la
propriété n'est pas absolue mais relative, c'est-à-dire qu'elle s'inscrit dans
les limites définies par l'intérêt public.
Selon la jurisprudence, la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2; TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2; 1C_522/2019
du 1
er
mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1
er
mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et
art. 2 et 3 OAT; ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées).
3.
a) En l'occurrence, la commune de Vulliens constitue un village hors
centre selon le PDCn.
Le surdimensionnement de la zone d'habitation et
mixte de la commune de Vulliens n'est pas contestable: selon les chiffres
mentionnés dans le rapport 47 OAT, avec une population de 462 habitants au 31
décembre 2015, la croissance admise par la mesure A11 à ce moment-là représente
73 habitants (462 x 15,75%) à l'horizon 2036, soit un total de 535 habitants. Lors
du bilan, le 31 décembre 2016, la population comptait 466 habitants. A cette
date, le potentiel de croissance de la Commune alloué par la mesure A11 n'était
plus que de 69 habitants (535 - 466). Or, la commune avait alors une capacité
d'accueil de 743 habitants, représentant une surcapacité d'accueil considérable
de 674 habitants (743-69), soit près de dix fois le potentiel de croissance
admis.
Il appartenait ainsi à la commune de tout mettre en
œuvre pour réduire sa zone à bâtir. A cet égard, on ne distingue pas en quoi
elle aurait abusé de sa marge d'appréciation en déclassant les cinq parcelles
en cause (parcelles 509, 510, 511, 514 et 515), aujourd'hui sises en zone à
bâtir, à savoir intégralement en zone village pour les parcelles 509, 511 et
514 et partiellement en zone de village et en zone de villas pour les parcelles
510 et 515. Ces biens-fonds se situent certes dans le territoire urbanisé mais cet
élément ne s'oppose pas à un déclassement. En effet, conformément aux critères
émis par la DGTL, à l'intérieur du territoire urbanisé, le dézonage doit être
mis en œuvre en particulier par l'affectation en zone agricole d'espaces vides
de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti. Or, les cinq
biens-fonds litigieux représentent, avec la parcelle voisine 512, une surface
libre de construction de 4'334 m
2
(dont le déclassement prévu
s'étend sur 4'185 m
2
, respectivement sur 5'633 m
2
avec
les surfaces concernées des parcelles voisines 44 et 45; cf. rapport 47 OAT p.
21). Il s'agit par conséquent d'une aire très largement supérieure au seuil de
2'500 m
2
retenu par le PDCn4 (et la fiche d'application de la DGTL),
au-delà duquel les espaces vides situés au milieu du bâti doivent être affectés
en zone agricole.
Le PDCn4 précise que l'affectation de telles
surfaces libres de plus de 2'500 m
2
en toute autre zone que de la
zone agricole doit être justifiée. Sur ce point, on ne distingue précisément
pas comment il serait possible de justifier ici le maintien des cinq parcelles
en cause en zone à bâtir (cf. consid. 3b à 3c infra).
b) En particulier, les recourants relèvent en vain
que les parcelles sont équipées.
A teneur du Registre foncier, les parcelles sont
fonds dominants d'une servitude de canalisations constituée le 26 juillet 2016
(006-2016/004555). Il découle toutefois du texte du contrat de servitude que le
plan de canalisations est provisoire, un plan conforme à l'exécution devant être
transmis au Registre foncier en temps voulu. Or, rien n'indique que ces
canalisations aient été réalisées. De même, les parcelles bénéficient certes de
servitudes de passage à pied et pour tous véhicules constituées le 12 octobre
2007 (011-2007/000661) et le 26 juillet 2016 (006-2016/004552), mais il ne semble
pas que ces servitudes de passages aient été entièrement aménagées. Au
contraire, l'extrait d'image aérienne figurant dans le mémoire de recours
montre que le chemin du Clos n'a pas été exécuté au-delà des villas déjà
érigées sur les parcelles 476 à 479.
Quoi qu'il en soit, l'existence ou l'absence
d'équipement ne constitue que l'un des critères devant guider le choix des
parcelles à soustraire de la zone à bâtir. En l'occurrence, ce qui est
déterminant est que les parcelles sont entièrement libres de constructions.
c) aa) Les recourants se prévalent de la règle posée
à l'art. 1
er
al. 2 let. a
bis
LAT, selon laquelle il y a
lieu d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti. Ils soutiennent que l'arrêt TF 1C_290/2020 du 9 février 2021 (consid.
3.1) aurait souligné que la méthode retenue dans la
planification
directrice vaudoise, fondée
sur des plafonds de population à un horizon donné, entraînerait, selon l'ARE
(Office du développement territorial), des incitations négatives à la densification
vers l'intérieur. De l'avis des recourants, la décision attaquée déboucherait
ainsi sur un résultat incohérent.
Dans le même ordre d'idée, se référant à l'arrêt TF 1C_244/2017
du 17 avril 2018, les recourants estiment que le taux de croissance fixé dans
le PDCn ne constituerait pas nécessairement une limite. Son éventuel dépassement
pourrait le cas échéant témoigner d'une éventuelle insuffisance des prévisions
des besoins en terrains constructibles à 15 ans et ne conduirait pas sans autre
à l'exclusion des parcelles en cause de la zone à bâtir.
bb) Cet argumentation n'est d'aucun secours aux
recourants.
En effet, dans un arrêt ultérieur (TF 1C_234/2021 du
15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l'arrêt TF 1C_218/2020 du
23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2), le Tribunal fédéral a notamment retenu
qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la
zone à bâtir appliquée par les autorités cantonales.
Pour le surplus, si l'on peut admettre avec les
recourants que le taux de croissance ne constitue pas dans tous les cas une
limite (TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1), un tel élément n'a
aucune portée décisive en l'espèce. En effet, d'une part, la commune dispose
d'un potentiel de croissance admissible de 69 habitants, alors que sa capacité
d'accueil est de 743 habitants; sa surcapacité est dès lors colossale (cf. let.
C et consid. 3a supra). D'autre part, selon la dernière version du bilan des réserves
issu du guichet du dimensionnement correspondant au projet approuvé par le département,
même en tenant compte du déclassement des parcelles en cause, la commune de
Vulliens parvient à diminuer son surdimensionnement de 674 à 173 habitants;
autrement dit, un surdimensionnement incompressible, allant bien au-delà du
seuil maximum de 69 habitants, a déjà été admis. Dans ces conditions, il n'y a
pas lieu d'étendre encore massivement cet excédent en laissant en zone à bâtir
une vaste surface se prêtant manifestement au déclassement.
d) En définitive, le choix des autorités intimées de
déclasser les parcelles en cause résulte d'une pesée d'intérêts respectant les
principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir, étant rappelé
que le choix des parcelles concernées relève dans une large mesure du pouvoir
d’appréciation des autorités locales en charge de la planification.
4.
Il reste à examiner si les décisions attaquées portent atteinte
au principe d'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), comme le soutiennent
les recourants.
a) Une décision viole le droit à l'égalité de
traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 147 V 312 consid. 6.3.2; 144 I 113
consid. 5.1.1). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet
dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée
des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation, Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est‑à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid.
6e/bb; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2). Est arbitraire une
décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la
situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation
d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée).
b) Les recourants affirment que d'autres parcelles,
pratiquement toutes décentrées en comparaison des parcelles litigieuses et
n'ayant pas fait l'objet de frais d'équipement aussi importants que les
parcelles précitées, auraient pu être dézonées, partiellement dézonées ou
partiellement converties en zone de verdure sans impact important pour leurs
propriétaires. Ils mentionnent en particulier les parcelles 1, 2, 17, 59 et
506, qui supportent des bâtiments agricoles et qui auraient dû être colloquées
en zone agricole; la parcelle 70, située en dehors du territoire urbanisé et
contenant des bâtiments agricoles, qui devrait être colloquée en zone agricole;
les parcelles 21, 34, 43, en partie 55, 413, 415, 441 et 522 qui contiennent
des espaces libres de constructions et utilisés comme jardins, qui pourraient
être colloqués en zone de verdure. Enfin, les recourants relèvent que des
périmètres constructibles ou à tous le moins des possibilités d'augmenter des
surfaces de plancher habitables seraient présents dans les plans partiels
d'affectation relatifs aux hameaux, alors que ces secteurs ont été expressément
exclus de la révision du PACom.
c) La lecture du projet de PACom révèle que parmi
les parcelles citées, une portion de la parcelle 1 passe de la zone de village
à la zone agricole. Dans le même registre, les parcelles 70 et 55 voient leur
surface constructible restreinte aux abords immédiats de leurs bâtiments. Les
secteurs en zone agricole des parcelles 17, 21, 59 et 506 sont maintenus.
Pour le surplus, il n'y a pas lieu de reprocher aux
autorités intimées d'avoir exclu du PACom les hameaux de La Perrile-Clos de
Plan, Seppey et Bressonnaz-Dessus régis par un plan partiel d'affectation. Les
zones hameaux constitue des zones spéciales au sens de la législation fédérale
(art. 18 LAT, 33 OAT) et cantonale (art. 32 LATC). Selon la mesure C22 du PDCn4
quater
,
le canton et les communes valorisent de telles petites entités urbanisées sise
hors de la zone à bâtir; dans les régions peu denses, il s'agit donc de
maintenir les structures existantes pour l'habitat, le petit commerce,
l'artisanat et le commerce local, en optimisant l'utilisation des volumes bâtis
vacants. Or, c'est précisément ce que permet le plan partiel d'affectation, en
autorisant des transformations dans les volumes bâtis existants des hameaux en
cause, voire des démolitions et reconstructions dans des gabarits définis, à
l'exclusion de constructions entièrement nouvelles à des fins d'habitation.
Enfin, contrairement aux parcelles des recourants, les biens-fonds des hameaux
sont bâtis.
Le déclassement des parcelles litigieuses des
recourants ne consacre donc pas une inégalité de traitement.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité, ce qui entraîne la confirmation des décisions
attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui
succombent (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Ceux-ci verseront également une indemnité à titre de dépens en faveur de la
Commune de Vulliens, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55
LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue le 22 mars 2023 par le Conseil général de Vulliens
est confirmée.
III.
La décision rendue le 19 février 2024 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Vulliens à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 13 décembre 2024
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.