vd_omni · AC.1997.0089 · 1997-12-15 · fr

PAQUIER Paul et Lisette c/Denges | L'art. 15 RPE de Denges doit être interprété en ce sens que "les constructions secondaires" peuvent être habitables et contiguës au bâtiment. La transformation sans autorisation d'un avant-toit dûment autorisé en véranda vitrée ne justifie pas un ordre de remise en état, mais une mise à l'enquête complémentaire. Ordre de démolition annulé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.1997 AC.1997.0089

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 décembre 1997
sur le recours interjeté par
Paul et
Lisette PAQUIER
, à Denges, représentés par l'avocat Benoît Bovay, à
Lausanne,
contre
la décision du 7 mai 1997 de la
Municipalité
de Denges
ordonnant la remise en état d'une véranda aménagée sans droit.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Jean Widmer, assesseurs.
Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A.                     Paul et Lisette Paquier
sont propriétaires de la parcelle no 317 du cadastre de la Commune de Denges.
Cette parcelle est située en zone du village régie par un plan spécial et par
les art. 6 à 25 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (RPE) du 19 août 1987. L'immeuble abrite neuf appartements, dont
six sont loués à des tiers, un au fils et un à la fille des propriétaires. Ces
derniers ont décidé d'aménager un petit appartement (le neuvième) afin de
laisser davantage de place à leur fille.
B.                    Le 28 février 1996,
l'architecte des recourants, René Lyon, a soumis pour consultation préalable à
la municipalité un projet portant sur des transformations intérieures qui ne
sont pas en cause en l'espèce et sur la création d'un appartement d'une pièce
et demie, avec l'aménagement d'une véranda vitrée sur le côté Ouest de
l'immeuble.
Par lettre du 20 mars
1996, la municipalité a répondu qu'en aucun cas la construction de la véranda
ne devait dépasser le périmètre constructible, en rappelant les art. 6 à 26
RPE.
C.                    En date du 29 mars 1996,
l'architecte a présenté une requête de modification du périmètre constructible,
qui a été refusée par la municipalité le 24 avril 1996, pour le motif que les
constructeurs avaient déjà bénéficié d'une modification du périmètre
d'implantation en 1992 (il y a lieu de préciser cependant que cette
modification concerne un bâtiment annexe et n'a pas été utilisée).
D.                    Il ressort du dossier
que les pourparlers et les échanges de correspondance entre les propriétaires
ou leur architecte et la municipalité se sont poursuivis, mais les lacunes du
dossier ne permettent pas de reconstituer exactement l'historique des diverses
démarches entreprises. On mentionnera néanmoins les pièces essentielles
suivantes :
- une lettre du 27
juin 1996 de la municipalité demandant à l'architecte de produire des plans
conformes (sans la mention de l'avant-toit et de la terrasse couverte
existants), de déposer une demande pour inclure la terrasse couverte et le
couvert à machines situés au Sud-Ouest de la parcelle dans la surface de 36 m2
autorisée en vertu de l'art. 15 RPE, et de surcroît de prévoir des places de
stationnement conformément à l'art. 23 RPE;
- une lettre du 11
juillet 1996 par laquelle la municipalité informe les constructeurs qu'elle ne
pourrait en aucun cas admettre les dérogations demandées, mais qu'ils demeurent
libres de maintenir leur demande de mise à l'enquête publique à condition de
mentionner toutes les dérogations requises et de mettre à jour les plans.
E.                    Le 9 août 1996,
l'architecte des recourants a soumis à l'examen de la municipalité un nouveau
dossier, avec une lettre précisant les divers travaux projetés qui mentionne
notamment sous lit. f) "Prolongation de l'avant-toit Ouest côté Jura
(selon art. 15 et 96 RPE) pour abri couvert de manière à se protéger de la
pluie et des vents d'Ouest. La toiture légère actuelle en tôle sera remplacée
par une couverture en tuiles plates posées sur charpente en bois, et ceci dans
le prolongement du pan Ouest de la toiture existante".
Par lettre du 14 août
1996, la municipalité a informé les constructeurs que le permis de construire
pourrait être délivré à la condition que l'abri pour tracteur et matériel
divers situé au Sud-Ouest et à l'extérieur du bâtiment existant soit démoli et
que l'abri couvert existant sur la terrasse de l'angle Sud-Ouest (au
rez-de-chaussée) soit remplacé par un auvent en construction légère.
Le 8 octobre 1996, des
représentants de la municipalité se sont rendus sur place. Selon le
procès-verbal dressé le même jour, la municipalité a constaté :
- la démolition de
l'abri à tracteur et matériel situé au Sud-Ouest de la propriété, adossé à la
baraque de jardin et le rétablissement de celle-ci,
- le remplacement de
l'abri-couvert à l'angle Sud-Ouest du bâtiment par un auvent sans appui au sol.
Ce même procès-verbal précise qu'
"en aucun cas de nouvelles
modifications de cette situation ne sont admises et ne peuvent être exécutées,
au risque de suspension du permis de construire qui va être accordé pour transformation
et restructuration intérieures en zone nord-ouest de l'immeuble"
.
Les plans déposés par
l'architecte ont été mis à l'enquête publique du 23 août au 11 septembre 1996.
La municipalité a délivré le permis de construire en date du 21 octobre 1996,
en attirant l'attention des constructeurs sur le fait que le procès-verbal de
visite du 8 octobre 1996 devait être scrupuleusement respecté, celui-ci faisant
partie intégrante du permis de construire.
F.                     Lors d'un passage
ultérieur sur les lieux (à une date non précisée), un représentant de la
municipalité a constaté que les constructeurs avaient fermé la terrasse par des
vitres. Le 6 mars 1997, les constructeurs ont écrit à la municipalité qu'ils
avaient d'abord posé des châssis provisoires recouverts d'une bâche en
plastique afin de permettre au maçon de travailler à l'abri. Ils avaient alors
constaté qu'en remplaçant la bâche par des vitres, ils bénéficieraient d'une
pièce supplémentaire bienvenue, vu l'étroitesse de leur nouvel appartement;
aussi demandaient-ils à la municipalité d'autoriser a posteriori ces travaux.
Par lettre du 13 mars
1997, la municipalité a rejeté la demande et a ordonné la remise en état des
lieux conformément aux plans soumis à l'enquête. L'autorité communale a réitéré
sa sommation le 9 avril 1997, puis a rendu une décision formelle de remise en
état, avec mention des voies de recours, le 7 mai 1997.
G.                    Par acte du 2 juin 1997,
Paul et Lisette Paquier ont recouru au tribunal administratif contre la
décision précitée, concluant à son annulation. Ils demandent que la véranda
soit autorisée a posteriori en vertu de l'art. 15 RPE, voire d'une dérogation
accordée par la municipalité vu la dimension et l'importance réduite de la
construction litigieuse. Subsidiairement, les recourants ont réitéré leur
demande de modification du périmètre de construction.
La municipalité a
conclu au rejet du recours pour le motif que la véranda était située en dehors
du périmètre d'implantation et que seul un abri couvert non fermé avait été
autorisé.
H.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 9 septembre 1997 à Denges en présence des
recourants personnellement, assistés de leur conseil, et de trois représentants
de la municipalité dont le syndic. Le tribunal a procédé à la visite des lieux
et constaté que les recourants avaient effectivement fait fermer l'abri-couvert
par une paroi avec fenêtres et porte au nord et sur les deux autres côtés par
un mur d'environ un mètre de haut surmonté jusqu'au toit par des vitrages (qui
semblent être des vitres de serre). Un radiateur a été posé et le sol recouvert
d'un linoléum. La pièce, qui n'est guère isolée, a été aménagée en salon. Les
parties ont confirmé leurs conclusions respectives. La municipalité a insisté
sur le fait qu'elle ne saurait autoriser a posteriori des travaux exécutés
illégalement, ni même accorder une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 22
RPE, qui n'avait d'ailleurs pas été demandée. Interpellée sur l'interprétation
qu'elle donne de l'art. 15 RPE, la municipalité a expliqué qu'elle l'avait
toujours compris et appliqué en ce sens que les constructions secondaires
n'étaient pas habitables. La municipalité a toutefois admis qu'il serait
envisageable d'autoriser un abri d'entrée chauffé, au vu de sa dimension
modeste. Les recourants ont précisé que les travaux d'aménagement de la
véranda, y compris la construction autorisée, leur avait coûté entre 60'000 et
70'000 fr. La remise en état conformément au permis de construire reviendrait
selon les recourants à environ 30'000 fr., montant que la municipalité a tenu
pour excessif.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les délais
prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives, le recours est intervenu en temps utile; il y a donc
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     a) Selon l'art. 103 de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(ci-après: LATC), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou
en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé. Sont ainsi soumises à autorisation toutes les opérations, même
provisoires (RDAF 1990, p. 241) modifiant notablement l'occupation du sol, soit
par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par
l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature
ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1988 p. 369). Sont
donc subordonnés à l'octroi d'une autorisation de bâtir notamment les auvents
(abritant l'entrée d'une maison), les filets paragrêle, les pergolas
(recouvrant un balcon), un avant-toit fermé et les places de stationnement pour
véhicules (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
1988, p. 37 à 41 et les références citées; RDAF 1970 p. 262; RDAF 1974 p. 222;
RDAF 1990 p. 240). En l'espèce, les travaux litigieux portent sur la fermeture
d'un avant-toit par des vitres amovibles en vue d'obtenir une surface habitable
de 31,5 m2 supplémentaires; conformément à la jurisprudence, une telle
construction, était donc soumise à l'octroi préalable d'une autorisation
municipale au sens de l'art. 103 LATC.
b) Selon l'art. 109
al. 1 LATC, toute demande de permis doit être mise à l'enquête publique par la
municipalité. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée
à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins,
associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large
du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds
ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part,
elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. L'art. 111
LATC permet cependant à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les
travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à
l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature
à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des
eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (arrêt AC 92/049 du 26 mars
1993 publié à la RDAF 1993 p. 225, consid. 1b et les arrêts cités). Ne peuvent
par exemple pas faire l'objet d'une dispense d'enquête publique l'aménagement
de places de parc dont l'accès est en limite de propriété (RDAF 1990, p. 246;
1972, p. 285), le bétonnage d'une surface importante de terrain en nature de
champ ou de pré pour le stationnement et la circulation de véhicules (RDAF
1973, p. 360) ou une verrière coupe-vent fermant une terrasse avec panneaux en
verre amovible (RDAF 1990 p. 246; voir Benoît Bovay, op. cit., p. 89;
Droit vaudois de la construction, 1994, ad art. 111 LATC, note 3). En l'espèce,
l'ouvrage en question correspond au dernier exemple cité et ne peut donc pas
être dispensé d'enquête publique. S'agissant d'une construction modifiant un
projet ayant fait l'objet d'un permis de construire, il y a lieu de soumettre
les éléments modifiés à une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC.
En effet, la fermeture de l'avant-toit dûment autorisé et l'installation d'un
chauffage peuvent être qualifiées de modifications de peu d'importance au sens
de cette disposition.
c) Il est évident et
d'ailleurs non contesté que les recourants ont enfreint les dispositions des
art. 103 et 109 LATC en entreprenant les travaux litigieux qui n'étaient pas
prévus par le permis de construire octroyé par l'autorité intimée, sans les
soumettre à une enquête complémentaire. Mais la seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne
permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient
fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés.
La violation du droit matériel ne suffit en outre pas encore à elle seule à
justifier la suppression des travaux non autorisés. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (Benoît Bovay, op. cit., p.
202; RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231; RDAF 1979 p. 302; RDAF 1982 p. 448).
L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les
dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p.
650). Ces conditions sont réalisées en l'espèce, pour les raisons exposées plus
loin et compte tenu du caractère relativement peu important de la
transformation effectuée. En définitive, les recourants devront déposer auprès
de la municipalité une demande de permis de construire, accompagnée d'un
dossier complet conformément à l'art. 108 LATC. Il appartiendra alors à la
municipalité de statuer sur cette demande après avoir soumis le projet à une
enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC.
3.                     La municipalité s'étant
déjà prononcée négativement sur le projet litigieux lors de pourparlers
précédent la mise à l'enquête, le tribunal examinera encore, par économie de
procédure, la conformité des travaux à la réglementation communale.
La parcelle des
recourants fait partie de la zone village du plan d'affectation communal, régie
par les art. 6 à 25 RPE ainsi que par un plan spécial de la zone de village
définissant les périmètres d'implantation des constructions et fixant les
limites de constructions par rapport aux voies publiques. L'art. 6 RPE précise
que cette zone est caractérisée par l'affectation de bâtiments principaux et
secondaires à l'habitation. L'art. 9 al. 1 RPE dispose que les constructions,
reconstructions, agrandissements ou transformations s'inscriront dans le volume
ou la prolongation des volumes existants, situés à l'intérieur des périmètres
d'implantation figurés sur le plan spécial qui fait partie intégrante du plan
d'affectation. L'art. 15 RPE autorise toutefois les constructions secondaires
en dehors des périmètres d'implantations aux conditions suivantes : leur
surface ne dépasse pas 36 m2, leur hauteur au faîte est limitée à 4,5 m, leur
implantation respecte la limite des constructions et leur distance minimale à
la propriété voisine est de 3 m. L'ouvrage en cause respecte toutes ces
conditions, mais soulève deux questions. Une construction secondaire doit-elle
être nécessairement distincte du bâtiment principal ou peut-elle être érigée
dans le prolongement de celui-ci ? En outre, une telle construction peut-elle
être affectée à l'habitation ? La municipalité le conteste; elle accepterait
néanmoins la construction d'un porche d'entrée couvert et chauffé, vu que sa
dimension réduite empêche de facto son utilisation comme pièce habitable
supplémentaire.
Il convient cependant
d'interpréter l'art. 15 RPE au regard des règles applicables à toutes les
zones. Le règlement communal ne recourt à la notion de "construction
secondaire" qu'en zone du village. Par ailleurs, au nombre des
dispositions applicables à toutes les zones, l'art. 96 RPE prévoit :
"La Municipalité est compétente pour
autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments
et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances peu
importantes n'ayant qu'un rez-de-chaussée de trois mètres de hauteur à la
corniche au maximum. Par dépendances, on entend des buanderies, garages
particuliers pour une ou deux voitures, etc. Ces petites constructions ne
peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité
professionnelle.
Les dispositions de l'art. 15 sont
réservées."
La comparaison des
textes des art. 96 et 15 RPE, la réserve contenue à l'art. 96 al. 2 RPE en
faveur de l'art. 15 RPE permettent de considérer que cette dernière disposition
ne se borne pas à poser des limites de surface, de hauteur et de distance, aux
seuls fins de déroger aux normes de la règle générale que serait l'art. 96 RPE.
Au contraire, il apparaît que l'art. 15 RPE qui traite des constructions
secondaires a une portée propre. Aussi n'y a-t-il pas lieu de soumettre les
constructions secondaires de la zone du village à des conditions qui ne sont
pas expressément prévues à l'art. 15 RPE. A cet égard, cette disposition
n'exige nullement que ce type de construction soit distinct de la construction
principale, ni qu'elle soit inhabitable (à l'instar des dépendances de l'art.
96 RPE). Au contraire, le règlement prévoit que la zone du village est
caractérisée par l'affectation de bâtiments principaux et secondaires à
l'habitation (art. 6 RPE). Ainsi, la notion de "construction
secondaire" au sens de l'art. 15 RPE doit être assimilée à celle de
"bâtiment secondaire" telle que prévue à  l'art. 6 RPE : il s'agit
donc dans l'un et l'autre cas de bâtiments susceptibles d'être affectés à
l'habitation. Au demeurant, l'art. 15 RPE déroge expressément à l'art. 9 RPE en
autorisant des constructions secondaires en dehors des périmètres d'implantation.
On relèvera à cet égard que le périmètre d'implantation défini par le plan
spécial de la zone du village correspond très généralement aux limites mêmes
des bâtiments existants. Cette particularité confère de ce fait une portée
relativement restreinte à l'art. 9 RPE qui autorise des agrandissements, mais
dans le périmètre d'implantation de cette zone. Cette dernière condition
interdit ainsi en pratique le plus souvent tout agrandissement, sans d'ailleurs
que cette restriction s'explique par une mesure particulière de planification.
Ces considérations justifient une interprétation moins restrictive de l'art. 15
RPE : les constructions secondaires au sens de cette disposition doivent être
habitables ou non, distinctes du bâtiment principal ou érigées dans le
prolongement de celui-ci.
Cela étant, l'ouvrage
litigieux apparaît réglementaire, dans la mesure où il respecte les limites
expressément prévues par l'art. 15 RPE.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. Au vu des circonstances de l'espèce et de la manière dont les
recourants ont procédé dans cette affaire, il convient de leur laisser
supporter une partie des frais de justice, arrêtés à 1'000 fr., le solde étant
laissé à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). La municipalité versera en
outre aux recourants, solidairement entre eux, des dépens réduits à 1'000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
7 mai 1997 de la Municipalité de Denges est annulée.
III.                     Un émolument
de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Paul et Lisette
Paquier, solidairement entre eux.
IV.                    La Commune de
Denges versera à Paul et Lisette Paquier, solidairement entre eux, la somme de
1000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 15 décembre 1997
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint