vd_omni · AC.2023.0182 · 2024-10-03 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne | Recours contre la (nouvelle) décision municipale rendue à la suite de l'arrêt de renvoi AC.2020.0276 du 18 mars 2021, refusant le permis de construire pour un projet de transformation d'un hôtel-restaurant, à proximité directe du centre-ville de Lausanne. Le projet, consistant à apporter une partie moderne, selon l'ordre contigu, à un bâtiment caractéristique du quartier, ne satisfaisant pas, d'après la municipalité, aux exigences en matière d'esthétique et d'intégration, la CDAP a considéré que la pesée des intérêts effectuée par l'autorité communale était correcte. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.10.2024 AC.2023.0182

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 octobre 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Christian-Jacques Golay et
M.  Emmanuel Vodoz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à Lausanne, représentée par Me Carole WAHLEN, avocate
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision du 2 mai 2023 de la
Municipalité de Lausanne refusant d'autoriser la construction d'un nouveau
bâtiment ainsi que des transformations d'un bâtiment existant sur la parcelle
n
o
3066 (CAMAC n
o
166865).
Vu les faits suivants:
A.
La société A._______ est propriétaire depuis le 26 décembre 2012 de la
parcelle n
o
3066 du registre foncier, sur le territoire de la
commune de Lausanne. Cette parcelle a une surface totale de 617 m
2
.
Il s'y trouve un bâtiment d'une surface au sol de 406 m
2
(bâtiment
commercial, n
o
ECA 8373); il s'agit de l'Hôtel de l'Ours, construit
au XIXe siècle qui comporte un rez-de-chaussée, deux étages et des combles. Le
plan général d'affectation de la Ville de Lausanne (PGA), entré en vigueur en
juin 2006, classe cette parcelle en zone urbaine.
Au-delà du centre historique et de la zone ainsi
nommée (chapitre 4.1 du règlement du plan général d'affectation [RPGA]), le PGA
délimite plusieurs secteurs de zone urbaine, notamment le long d'artères
importantes (rue de la Borde, avenue Louis-Ruchonnet, avenue de la Gare, avenue
Frédéric-César-de-la-Harpe, etc.). La destination de cette zone est définie à
l'art. 95 RPGA ("[l]
a zone urbaine est affectée à l'habitation, au
commerce, aux bureaux, à l'artisanat, aux constructions et installations
publiques, ainsi qu'aux équipements destinés à l'enseignement, à la santé, à la
culture, au sport, aux loisirs, au tourisme et au délassement
"). Dans
cette zone, l'ordre contigu est obligatoire (art. 15 RPGA), les
façades pouvant être sur la limite des constructions (art. 98 RPGA). La hauteur
des façades est limitée à 15,50 m, respectivement à 17 m, selon la largeur de
la voie publique adjacente (art. 101 RPGA). La densité d'utilisation du sol
autorisée dans la zone urbaine (gabarit des bâtiments) est supérieure à celle
prévue pour les autres zones du centre-ville, où l'ordre non contigu est
obligatoire (zone mixte de forte densité [art. 104 ss RPGA], zone mixte de
moyenne densité [art. 111 ss RPGA]).
La parcelle n
o
3066 fait partie d'un
secteur de zone urbaine délimité le long de la rue du Bugnon, entre la place de
l'Ours et l'avenue Montagibert.
B.
A._______ a d'emblée cherché avec la société propriétaire de la parcelle
n
o
3065 contiguë au nord (718 m
2
, avec, au bord de la rue
du Bugnon, une station-service désaffectée depuis plusieurs années) à réaliser
de manière concertée de nouveaux bâtiments sur ces deux terrains, selon l'ordre
contigu. Les deux sociétés ont mandaté le même bureau d'architectes. Leur
projet a été discuté avec les services administratifs de la commune à
l'occasion de plusieurs séances ou échanges de correspondances; il a évolué,
plusieurs variantes ayant été étudiées.
En septembre 2019, A._______ a déposé une demande de
permis de construire pour le projet suivant:
"
Transformations
avec une démolition partielle du bâtiment existant ECA 8373 ainsi qu'un
changement d'affectation en hôtel. Construction d'un nouveau bâtiment
comprenant du logement et un commerce, 11 places deux-roues, suppression de 5
places de parc extérieures et relocalisation de 2 places pour voiture
"
Le projet prévoit des caves et locaux techniques au
sous-sol; un commerce et des locaux de réception de l'hôtel au rez-de-chaussée;
deux appartements de 2 pièces aux 1
er
, 2
e
, 3
e
et 4
e
étages ainsi qu'au 1
er
niveau d'attique; un
appartement de 2.5 pièces au 2
e
niveau d'attique; une toiture
végétalisée avec des panneaux solaires. Les places de stationnement se situent
dans la cour arrière, accessible depuis la parcelle voisine au nord.
C.
Le projet de A._______ a été mis à l'enquête publique du 15 novembre au
16 décembre 2019. B._______ et C._______, propriétaires respectivement des
parcelles voisines n
os
3072 et 3071, ont formé opposition.
Après l'enquête publique, la déléguée communale à la
protection du patrimoine (du Service de l'urbanisme) a établi le 10 juin 2020
un préavis à l'intention de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
municipalité). L'architecte de la Ville adjointe (du Service d'architecture) a
également établi un préavis, du 22 juin 2020.
D.
Le 23 juillet 2020, la municipalité a adressé à A._______ une décision
ainsi libellée:
"[...]
Après examen du dossier, la
Municipalité a décidé, en sa séance du 9 juillet 2020, de refuser le projet
cité en titre en vertu des articles 86 de la Loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC), 69 et 73 du règlement sur le Plan
général d'affectation (PGA) traitant de l'esthétique et de l'intégration des
constructions.
Elle a en effet pris en
considération les éléments suivants.
Aspects protection du
patrimoine, esthétique et intégration
[...]
Après analyse du projet, la
Municipalité fait totalement sien le préavis défavorable de la Déléguée à la
protection du patrimoine qui est reproduit ici intégralement (sans les images
jointes):
Protection du patrimoine
Le projet déposé concerne en
particulier le bâtiment dit "Hôtel de l'Ours" qui a reçu une note *3*
au recensement architectural du canton de Vaud, ce qui signifie qu'il s'agit
d'un objet intéressant au niveau local; il mérite d'être conservé. Il peut
cependant être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui lui ont
valu sa note. Il est sous protection générale au sens de l'article 46 de la Loi
sur la protection de la nature des monuments et des sites.
Il est situé dans le périmètre n
o
73 de l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à
protéger en Suisse (ISOS) qui lui a attribué un objectif de sauvegarde
"B". Ce vaste périmètre est décrit ainsi par l'ISOS: "Secteur
résidentiel homogène marqué essentiellement par de longues rangées d'immeubles
de quatre à six niveaux érigées perpendiculairement aux courbes de niveaux de
part et d'autre de l'ancien collège classique cantonal; à l'ouest, rangées
définissant nettement la rue du Bugnon, à l'est quelques immeubles en équerre
délimitant l'avenue de Béthusy; bâtiments assez soignés de style Art déco avec
garages, des années 1930, transformations 2e moitié du 20e siècle."
De plus, l'Hôtel de l'Ours fait
l'objet d'une "observation" particulière de l'ISOS, n° 73.0.2:
"Hôtel de l'Ours, bâtiment de deux niveaux surmonté d'un toit à
demi-croupes, marquant la jonction entre la rue du Bugnon et l'avenue de
Béthusy, 1842; se démarque par son petit gabarit."
Rappels historiques
Selon Marcel Grandjean (Les
monuments d'art et d'histoire du canton de Vaud
[...]
),
l'Hôtel de l'Ours a été reconstruit en 1842 par Jean-Jacques Favrat à
l'emplacement d'une ancienne auberge qui portait le même nom.
En 1841, Henri Perregaux avait
construit le "grand bâtiment de dépendances de l'Auberge de l'Ours",
aujourd'hui démoli, à l'emplacement duquel les immeubles avenue de Béthusy 1-3
ont probablement été édifiés en 1898, sur les plans du célèbre architecte
lausannois Francis Isoz. Ce même architecte était déjà l'auteur en 1893 de la
grande salle à manger de l'Hôtel de l'Ours, comme le mentionne M. Grandjean
ainsi que l'INSA (Inventaire suisse d'architecture 1850-1920).
Le bâtiment que nous connaissons
aujourd'hui a été modifié dans les années 1920 par l'ajout de la travée au nord
surmontée, comme la façade sud, d'une toiture en demi-croupe, qui abrite en
particulier la cage d'escalier, ainsi que par la création de grandes lucarnes
rampantes.
Projet
Le projet qui nous est soumis
aujourd'hui est intrinsèquement lié à celui qui concerne la parcelle voisine
3065
[...]
notamment pour ce qui relève
du parking souterrain. La réalisation de ce projet implique la démolition d'un
bâtiment de dépendances implanté à l'arrière de la station-service désaffectée
et nous tenons à préciser que nous ne formulons pas d'objection à sa
démolition. Nous relevons que le gabarit du nouvel immeuble est assez imposant,
et se situe dans la continuité de l'immeuble rue du Bugnon 4 avec lequel il
sera mitoyen.
Dès les premiers contacts en 2010
avec le bureau d'architectes, nous avons exprimé nos réticences relatives à
l'impact de ce projet sur l'Hôtel de l'Ours. Des visites nous ont permis de
constater que le bâtiment a déjà été fortement transformé à l'intérieur où il
ne présente guère de substance digne de conservation, si l'on excepte la
remarquable salle à manger édifiée en bordure de l'avenue de Béthusy qui n'est
pas touchée par le projet.
Toutefois son enveloppe, et donc
son image, est encore bien présente, ses structures sont évidemment en place.
Le projet implique la démolition de la travée nord, ajout du milieu des années
1920, pour adosser le mur mitoyen du nouvel immeuble au volume de l'hôtel,
conformément aux règles de construction en vigueur qui imposent l'ordre
contigu. Du point de vue de la conservation de la substance, et sur le
principe, nous ne nous sommes dans un premier temps pas opposée à la
disparition de cette travée. Mais une telle intervention ne pourrait être
envisagée que pour réaliser un projet proportionné à la partie conservée.
Les gabarits installés pour
l'enquête publique
[...]
mettent en
évidence que cette nouvelle construction porte atteinte, par sa proximité et
son gabarit, aux immeubles avenue de Béthusy 1 et 3, construits par
l'architecte Francis Isoz et qui figurent au recensement architectural du
canton de Vaud avec une note *3* et ont fait l'objet récemment d'une réfection
soignée de leur enveloppe.
Mais surtout, en amputant le
volume de l'Hôtel de l'Ours d'une travée pour le surplomber de son important
volume, il nuit gravement à la fois au bâtiment de l'Hôtel de l'Ours dont
l'architecture emblématique du site est conçue pour être détachée sur ses
quatre façades, mais également à l'identité urbaine de ce carrefour historique.
Implanté au débouché du faubourg de Marterey, sur la route qui conduit à Berne,
ce qui probablement explique le nom qu'avait reçu cet établissement, il a donné
son nom à la place. Nous considérons que ce projet en ne reconnaissant pas les
caractéristiques architecturale et historique du bâtiment existant altérerait
les qualités qui lui ont valu d'être reconnu comme un objet d'intérêt local par
le recensement architectural. En particulier, par son gabarit il porterait
atteinte à l'aspect et au caractère de la place de l'Ours et à son quartier; il
ferait disparaître visuellement l'hôtel de l'Ours alors qu'il est aujourd'hui
l'emblème de la place.
Ainsi, eu égard à ce qui précède,
en application de l'art. 69 § 1 RPGA qui prévoit que "les constructions,
transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à
l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural" et
de l'art. 73 RPGA concernant les objets figurant dans un recensement, nous
formulons un préavis défavorable à ce projet.
Esthétique et intégration
La Municipalité s'est également
penchée sur l'aspect esthétique et intégration du projet et a décidé de faire
sien également le préavis défavorable du service d'architecture ici reproduit
(sans la photo):
1. Préambule
Le projet doit concilier plusieurs
thématiques importantes, pour la nouvelle construction:
-
Présence du carrefour et de ses vis-à-vis très différents.
-
Forte déclivité de la rue du Bugnon à considérer pour en fixer
les niveaux d'entrées.
-
Assurer la continuité géométrique avec les bâtiments en amont sur
la rue du Bugnon.
-
Evaluer l'impact du nouveau pignon borgne sur l'Hôtel de l'Ours
et l'avenue de Béthusy.
-
Assurer un minimum d'ensoleillement et d'intimité aux bâtiments
n° 1 et n° 3 à l'avenue de Béthusy pour la partie nouvelle.
-
Prendre en compte le futur bâtiment projeté au Nord sur la
parcelle adjacente n° 3065 pour créer une continuité volumétrique,
esthétique.
-
Evaluer les diverses adaptations techniques afin de répondre aux
normes acoustiques notamment côté rue.
-
Choix formel du rapport entre les façades et la toiture.
-
Qualité des extérieurs à proposer qui résultent de l'implantation
et du traitement du socle aussi bien côté rue que côté arrière.
Et pour la rénovation de l'Hôtel de
l'Ours:
-
Pertinence de la transformation;
-
Intégration de celle-ci dans son environnement direct.
2. Contexte
La parcelle n
o
3066 sur
laquelle s'érige l'Hôtel de l'Ours (note *3*) est située en ISOS B, catégorie
d'inventaire AB. Ce bâtiment de 1841 surmonté d'un toit à demi-croupes se
démarque par son gabarit composé de deux niveaux uniquement. Il marque la
jonction entre la rue du Bugnon et l'avenue de Béthusy. Un agrandissement a été
fait en 1891 au Nord dans l'esprit du bâtiment d'origine.
3. Analyse formelle esthétique et
intégration
Le bâtiment historique de l'Hôtel de
l'Ours est un objet classique typique de son époque de par sa volumétrie, ses
façades pignons, ses ouvertures régulières et rythmées, sa toiture et ses
avant-toits. L'adjonction de 1891, mimétique, est quasi invisible à un œil non
avisé.
Le projet envisage la démolition
de l'adjonction de 1891 portant atteinte entre autres à la toiture de l'Hôtel de
l'Ours et lui accole un nouvel édifice qui contient 11 appartements de 2 ½
pièces, sans créer un joint architectural entre les deux bâtiments. Les deux
édifices seront donc mitoyens sans entretenir une relation fonctionnelle par
ailleurs. Le rapport d'échelle qui en résulte est non seulement difficilement
compréhensible au niveau urbain mais aussi du point de vue patrimonial. Sa
lecture en sera irrémédiablement compromise. Son intérieur en l'occurrence sera
aussi transformé partiellement de façon conséquente, portant une atteinte
double à sa substance.
Si le nouveau bâtiment de logement
réussit d'une certaine façon à dialoguer avec le projet sis sur la parcelle
contiguë au Nord (le bureau d'architecture est le même pour les deux parcelles
3065 et 3066) elle laisse peu de chance à une intégration possible et réussie
au vu de ses 7 étages du côté de l'Hôtel de l'Ours.
4. En conclusion
Le projet ne répond pas de façon
générale aux exigences attendues décrites en préambule.
A ce stade, il est légitime de se
poser la question du maintien du bâtiment historique compte tenu des
interventions massives qu'il subit ou de réfléchir à une construction
contemporaine en lieu et place de ce dernier au vu de son emplacement urbain
stratégique si une démolition totale était envisagée et autorisée.
A contrario, un vide urbain doit
être maintenu afin de continuer à isoler l'Hôtel pour le maintenir dans le
tissu en tant qu'élément indépendant.
L'intégration d'un projet dans ce
contexte bâti reste d'une grande difficulté tant urbanistique
qu'architecturale. Toutefois, compte tenu de ce qui précède, le Service
d'architecture préavise négativement le projet d'extension et de rénovation de
l'Hôtel de l'Ours en l'état.
La Municipalité, procédant à une
pesée des intérêts en présence, estime dès lors que, au vu des motifs précités
et au vu de l'environnement bâti, le projet va à l'encontre des articles 86
LATC, 69 et 73 PGA et décide de le refuser."
La décision de la municipalité contient encore
quelques considérations sur l'"
aspect police des constructions
".
Il y est indiqué que le projet respecte différentes dispositions réglementaires
applicables dans la zone urbaine, notamment celles du chapitre 3.5 RPGA
(espaces verts, places de jeux et plantations). A ce propos, il est précisé que
"
puisque le terrain disponible est insuffisant pour remplir les
exigences minimales de ce chapitre, il est fait application de l'art. 55 RPGA
en imposant comme condition minimum la végétalisation en extensif de la toiture
du nouveau bâtiment.
"
La municipalité a joint à sa décision la synthèse
CAMAC n
o
166865 du 20 février 2020 qui contenait les autorisations
spéciales et les préavis (positifs, le cas échéant avec certaines conditions)
délivrés par les services concernés de l'administration cantonale.
E.
A._______ a recouru devant la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision municipale du 23 juillet 2020,
en concluant principalement à l'octroi du permis de construire requis.
La CDAP a admis le recours par un arrêt rendu le 18
mars 2021 (cause AC.2020.0276). Elle a annulé la décision attaquée et renvoyé
la cause à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants.
Les considérants pertinents de cet arrêt sont les
suivants:
"
2.
La recourante dénonce une application arbitraire et illégale de la clause
d'esthétique. Elle reproche à la municipalité d'avoir repris sans discussion
dans sa décision l'appréciation faite par la déléguée à la protection du
patrimoine, alors que cette appréciation revient à vider la réglementation
communale de sa substance en réduisant drastiquement les droits à bâtir offerts
par la planification communale; or si le planificateur entendait limiter la
densité, il devait alors le faire en plan, dans une réflexion globale englobant
tout le quartier afin d'assurer une cohérence urbanistique. Selon la
recourante, la limitation du gabarit sur sa parcelle dans une proportion
équivalente à celle de l'Hôtel de l'Ours aurait pour effet de ne pas utiliser
la densité voulue dans l'hyper-centre lausannois, à proximité immédiate d'une
station du métro M2, contrairement aux objectifs de la LAT, et poserait un
problème d'intégration avec les bâtiments en amont, d'un gabarit conforme au
règlement communal. La recourante reproche par ailleurs à la municipalité
d'avoir reproduit, pour s'y rallier, le préavis du Service d'architecture, qui
envisage pour sa part la démolition de l'Hôtel de l'Ours. Selon la recourante,
la pesée des intérêts ne figure pas dans la décision attaquée, et sa
motivation, reposant sur des préavis contradictoires, est insuffisante et
arbitraire.
a) La motivation
de la décision attaquée est structurée en deux parties. La première traite des
aspects "protection du patrimoine, esthétique et intégration" et la
seconde des aspects "police des constructions". L'argumentation du
recours vise exclusivement la première partie de la motivation. Au terme de
cette première partie, la municipalité expose qu'elle procède à une pesée des
intérêts en présence, qui aboutit au refus du permis de construire. La seconde
partie de la motivation n'est pas critiquée par la recourante, étant donné
qu'il y est fait état du caractère réglementaire de son projet pour ce qui
concerne l'affectation (cf. art. 95 et 75 RPGA, habitation et commerce),
l'ordre des constructions (cf. art. 96 RPGA, qui rend l'ordre contigu obligatoire
en zone urbaine), les aménagements extérieurs, etc.
b) La pesée des
intérêts, à l'issue de l'examen des aspects "protection du patrimoine,
esthétique et intégration", a été effectuée dans le cadre de l'application
des art. 86 LATC ainsi que 69 et 73 RPGA, qui concernent l'esthétique et
l'intégration des constructions.
L'art. 86 LATC a
la teneur suivante:
"1
La
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2
Elle
refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle.
3
Les
règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
L'art. 69 RPGA
est ainsi libellé, sous le titre "intégration des constructions":
"1. Les constructions, transformations ou
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un
quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un
édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites.
2. Les constructions, quelle que soit leur destination,
ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un aspect
architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement."
Quant à l'art.
73 RPGA, il prévoit ce qui suit, sous le titre "objets figurant dans un
recensement":
"1. La direction des travaux tient à disposition
la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles figurant au
recensement architectural, au recensement des jardins d'intérêt historique et
au recensement des ensembles bâtis.
2. Tous travaux les concernant font l'objet d'un
préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses
déterminations.
3. Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut
imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions,
transformations ou démolitions.
4. Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti est
identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti
existant, préserver la volumétrie générale d'ensemble, le rythme du
parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de
toiture, ainsi que les aménagements des espaces bâtis."
Les art. 86 LATC et 69 RPGA,
énonçant une clause générale d'esthétique, ont la même portée. Quant à l'art.
73 RPGA, il prévoit l'établissement d'un préavis par un  spécialiste lorsque
les travaux concernent un bâtiment figurant au recensement architectural (règle
de procédure interne), mais il ne fixe pas d'exigences matérielles
supplémentaires; en particulier, l'art. 73 al. 3 RPGA, en tant qu'il mentionne
les restrictions imposées par la municipalité, se limite à concrétiser la
clause d'esthétique prévue par l'art. 86 LATC. La portée du droit communal ne
va pas au-delà de la norme précitée du droit cantonal
[…].
c) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, l'application d'une clause d'esthétique ne
doit pas aboutir à ce que la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée
de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction
d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments
existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et
par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que
doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans
tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable
[…]
.
d) En retenant
qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige une pesée
des intérêts soigneuse. Il faut motiver la décision en se fondant sur des
critères objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site,
un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction
[…]
. L'autorité communale
qui se prononce sur ces questions en interprétant son règlement en matière de
police des constructions et en appréciant les circonstances locales, bénéficie
d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale de recours
contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Mais l'autorité de recours
doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit
supérieur. Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, sur des éléments
susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de
motiver soigneusement sa décision. La prise en considération adéquate
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de recours
d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la
commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des
intérêts qui dépassent la sphère communale
[…]
.
Dans un arrêt récent concernant la
commune de Zurich (ATF 145 I 52), le Tribunal fédéral a posé le principe
suivant (regest du consid. 4): si, pour des raisons esthétiques, l'autorité
communale des constructions exige une réduction de l'indice brut d'utilisation
de masse en principe admissible (en allemand: "die grundsätzlich
zugelassene Baumasse"), cette réduction doit être justifiée par des
intérêts publics prépondérants. Dans les considérants, il a indiqué que
l'utilisation de l'indice maximal correspond en principe à un intérêt public,
puis que la politique suisse d'aménagement du territoire poursuit l'objectif
important de concentrer le développement de l'urbanisation à l'intérieur du
milieu bâti en créant des agglomérations compactes, de façon à garantir une
utilisation mesurée du sol. Si le plan d'affectation admet la construction d'un
certain nombre d'étages, on ne peut pas de manière générale dans un quartier
exiger que le nombre d'étages soit réduit d'une unité, pour des motifs
esthétiques, à moins que cela soit justifié par des intérêts publics
prépondérants, comme la préservation de bâtiments ou d'ensembles bénéficiant de
mesures de protection des monuments historiques (ATF 145 I 52 consid. 4.4). Les
intérêts à la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire de la
Confédération, tels qu'ils sont énoncés dans la LAT depuis la révision entrée
en vigueur en 2014, doivent donc être pris en considération, singulièrement
l'intérêt à la densification (développement de l'urbanisation vers l'intérieur
du milieu bâti), face aux intérêts à la protection des monuments historiques
(cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
et art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT;
[…]
). La jurisprudence retient encore
que la clause d'esthétique ne peut pas avoir la fonction d'une zone réservée
(cf. art. 27 LAT); elle ne peut pas être utilisée pour rendre inapplicables les
règles de construction en vigueur afin de ne pas entraver l'établissement d'un
futur plan d'affectation
[…]
.
e) Le droit
fédéral définit ce qu'il faut entendre par pesée des intérêts lors de
l'accomplissement d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
- étant précisé que l'octroi d'une autorisation de construire fait partie de
ces activités (art. 1 al. 2 let. c de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire [OAT; RS 700.1]). L'art. 3 OAT dispose en effet ce qui suit:
"1
Lorsque,
dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur
l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir
d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce
faisant, elles:
a. déterminent les intérêts concernés;
b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du
développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;
c. fondent leur décision sur cette appréciation, en
veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure du possible, l’ensemble
des intérêts concernés.
2
Elles
exposent leur pondération dans la motivation de leur décision."
f) Dans le cas
particulier, la municipalité affirme avoir procédé à une pesée des intérêts
mais elle n'a pas, dans la motivation de sa décision, déterminé tous les
intérêts concernés. Alors que le projet permet l'installation d'un nouveau
commerce (au rez-de-chaussée du nouveau bâtiment), la rénovation d'un commerce
existant (l'hôtel-restaurant) et la création de 11 appartements, la décision ne
se prononce pas sur l'intérêt public à permettre une utilisation de cette
parcelle conforme à ce que prévoit la réglementation de la zone urbaine, conçue
pour une occupation dense du sol (avec l'ordre contigu [art. 96 RPGA], la
possibilité de construire sur la limite des constructions le long de la rue
[art. 98 RPGA], une hauteur des façades importante [art. 101 RPGA]). En
relation avec l'utilisation de la zone urbaine, la décision ne mentionne pas
les objectifs de la planification directrice (plan directeur cantonal, qui
inclut des mesures du projet d'agglomération Lausanne-Morges [PALM], plan
directeur communal), lesquels doivent être pris en considération dans la pesée
des intérêts
[…]
. La place de l'Ours se
situe à un endroit bien desservi par les transports publics, avec une interface
métro M2/lignes TL 6 et 7. Elle se trouve à proximité d'équipements publics
importants (CHUV, écoles) ainsi que du centre de la ville (quartier du Marterey)
et d'un grand parc urbain (Mon-Repos). Dans une telle situation, il est
important que les intérêts relatifs au développement urbain soient clairement
déterminés dans la décision sur le permis de construire, quand l'autorité
entend donner une certaine importance à la clause d'esthétique.
Il importe non seulement que
l'autorité compétente détermine ou décrive les intérêts concernés, mais aussi
qu'elle expose dans sa décision comment elle apprécie ces intérêts (cf. art. 3
al. 1 let. b et al. 2 OAT). La municipalité a bien entendu la possibilité, pour
préparer sa décision, de demander des préavis à certains services ou
fonctionnaires spécialisés. Il n'y a pas lieu d'attendre des auteurs des
préavis, quand ils doivent se prononcer sur certains aspects relevant de leur
spécialité, qu'ils effectuent eux-mêmes la pondération qui incombe en définitive
à la municipalité; au contraire, ils doivent décrire les éléments déterminants
du point de vue de l'intérêt public spécifique qu'ils défendent (par exemple,
la protection du patrimoine bâti). Aussi est-il possible que deux préavis
soient contradictoires. La recourante prétend qu'il en est ainsi dans le cas
particulier, la déléguée à la protection du patrimoine se prononçant contre la
démolition de l'Hôtel de l'Ours tandis que le service d'architecture propose de
réfléchir à une construction contemporaine remplaçant ce bâtiment. Cette
dualité de conceptions n'est en soi pas problématique mais la municipalité, qui
doit procéder à la pesée des intérêts, ne peut pas simplement reproduire les
préavis qu'elle a reçus, en déclarant les faire siens; elle doit effectuer de
façon explicite la pondération qu'impose le droit fédéral et présenter sa
propre synthèse.
g) Dans le cas
particulier, il faut relever que l'attribution à l'Hôtel de l'Ours de la note
*3* lors du recensement architectural (selon une réévaluation de 1997, la note
*4* ayant été attribuée auparavant, d'après la fiche publiée sur le site
www.recensementarchitectural.vd.ch) ne signifie pas que ce bâtiment a été à
proprement parler mis sous protection. Selon la terminologie de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS; BLV 450.11), ce bâtiment et ses abords bénéficient de la
"protection générale des monuments historiques", au sens des art. 46
ss LPNMS, dans la mesure où l'objet présente un intérêt archéologique,
historique, artistique, scientifique ou éducatif (cf. art. 46 al. 1 LPNMS).
Cette protection générale consiste dans la possibilité de prendre des mesures
conservatoires selon l'art. 47 LPNMS, qui sont de la compétence du département
cantonal en charge des monuments, sites et archéologie; pour le reste, ce sont
les normes générales sur l'esthétique et l'intégration (cf. art. 86 LATC) qui
s'appliquent. Les véritables mesures de protection prises en application de la
LPNMS relèvent de la "protection spéciale" au sens des art. 49 ss: il
s'agit de la mise à l'inventaire et du classement, mesures décidées par le
département cantonal
[…]
.
Les deux préavis reproduits dans
la décision attaquée rappellent par ailleurs que la ville de Lausanne est
inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à
protéger en Suisse (inventaire ISOS; voir l'ordonnance du 13 novembre 2019
concernant cet inventaire [OISOS; RS 451.12]) et que la parcelle litigieuse est
située dans le périmètre 73, avec l'objectif de sauvegarde de la structure
(objectif de sauvegarde B). Cela signifie, selon l'art. 9 al. 4 let. b OISOS,
que l'objectif est de "conserver la disposition et la forme des
constructions et des espaces libres ainsi que sauvegarder intégralement les
caractéristiques et les éléments essentiels pour la structure". Dans la
publication de l'Office fédéral de la culture (cf. art. 1 al. 3 OISOS), ce
périmètre 73, délimité au sud par l'avenue de Béthusy et à l'ouest par la rue du
Bugnon est décrit ainsi (p. 171):
"Secteur résidentiel homogène marqué ess. par de
longues rangées d'immeubles de quatre à six niveaux érigées perpendiculairement
aux courbes de niveaux de part et d'autre de l'anc. collège classique cantonal;
à l'O, rangées définissant nettement la rue du Bugnon, à l'E quelques immeubles
en équerre délimitant l'avenue de Béthusy; bâtiments assez soignés de style Art
déco avec garages, dès années 1930, transf. 2
e
m. 20
e
s."
La carte et la fiche d'inventaire
mentionnent deux observations dans la partie ouest du périmètre 73 – étant
rappelé que dans l'ISOS, "observation" signifie "indication de
thèmes ou d'éléments qualitativement neutres qui nécessitent une localisation
dans le site". L'observation 73.0.1 concerne les bâtiments construits le
long de la rue du Bugnon en amont de l'Hôtel de l'Ours ("Rangées
d'immeubles, cinq à huit niveaux, disposés dans la ligne de pente, marquant le
dénivelé, formant un front net le long de la rue du Bugnon, amorce années 1920,
ess. m. 20
e
s.") et l'observation 73.0.2 concerne le bâtiment
de l'hôtel ("Hôtel de l'Ours, bâtiment de deux niveaux surmonté d'un toit
à demi-croupes, marquant la jonction entre la rue du Bugnon et l'avenue de
Béthusy, 1842; se démarque par son petit gabarit").
L'inscription d'un site construit
à l'ISOS a des effets directs lors de l'accomplissement de tâches de la
Confédération, au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451); doit alors
être appliquée la règle selon laquelle l'objet doit être conservé intact à
moins que des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale
également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Or
lorsqu'il s'agit de délivrer un permis de construire pour un bâtiment
résidentiel et commercial en zone à bâtir, la municipalité n'accomplit pas une
tâche de la Confédération, même dans une localité inscrite à l'ISOS
[…]
. Dans l'application des tâches cantonales
(ou communales), ce sont donc les normes du droit cantonal (ou communal) qui
assurent la protection des monuments et des ensembles bâtis; les cantons
doivent néanmoins tenir compte de l'ISOS lors de l'établissement de leurs
planifications, comme le prévoit l'art. 11 OISOS et, dans les procédures
d'autorisation, le prendre en considération dans la pesée des intérêts
[…]
. Dans le cas particulier, l'ISOS n'est
donc pas un élément contraignant pour la municipalité, propre à justifier
d'emblée des mesures de protection et influençant de manière décisive la pesée
des intérêts; c'est bien plutôt une base de données objectives permettant, dans
l'application du droit cantonal et communal, d'évaluer la valeur du site. Dans
l'appréciation, la signification concrète de l'objectif de sauvegarde fixé par
l'ISOS pourra ainsi être prise en considération (en l'occurrence l'inscription
dans la structure existante, marquée par un front net le long de la rue du
Bugnon).
h) Le contenu et
le résultat de la pesée des intérêts doivent être exposés de manière d'autant
plus claire, en l'espèce, que le projet prévoit non pas la démolition mais le
maintien du bâtiment historique de l'Hôtel de l'Ours, à savoir celui construit
dans la première moitié du XIXe siècle (seule une adjonction du début du XXe
siècle devrait être supprimée) et qu'il s'agit en substance d'évaluer
l'atteinte causée par un nouveau bâtiment voisin. Il ressort en outre des
préavis reproduits dans la décision attaquée qu'une atteinte à d'autres
bâtiments dignes de protection – ceux de l'avenue de Béthusy 1 et 3 – a
également été retenue. Cette question devrait elle aussi être traitée de façon
claire dans la décision de la municipalité.
i) Dès lors que,
dans la décision attaquée, la municipalité n'a pas effectué la pesée des
intérêts prescrite par l'art. 3 OAT, en renonçant en particulier à exposer la
pondération des intérêts concernés dans la motivation, elle a violé le droit
fédéral. Les griefs de la recourante à ce propos sont fondés.
Dans sa réponse
au recours, la municipalité fait en substance valoir qu'elle dispose d'un large
pouvoir d'appréciation. Sous la plume de son avocat, elle décrit certaines
caractéristiques de l'environnement bâti et conclut que le quartier présente
une identité marquée que les autorités doivent préserver, que "le projet
exercera de toute évidence un impact négatif majeur, contribuant notamment à
faire disparaître une partie de l'Hôtel de l'Ours, en particulier sa toiture
reconnaissable, dont l'intérêt est digne de protection". Elle ajoute que
la densité du bâtiment, bien que réglementaire, est un facteur de dissonance,
éloigné de la conception de l'attique classique historique de la Ville de
Lausanne, au regard des nombreux immeubles alentour dont l'ISOS reconnaît le
besoin de protection". La municipalité évoque également, à propos du
bâtiment projeté, une hauteur et une forme "en contraste saisissant avec
l'environnement bâti" et un "caractère étranger au quartier".
Sur la base de
ces explications, il n'est pas évident de savoir quelles sont les
caractéristiques déterminantes de l'environnement bâti, quelle est la forme de
l'attique historique classique, et quels sont les nombreux immeubles alentour
dont l'ISOS prône la protection. La réponse de la municipalité ne contient pas
l'ensemble des éléments prescrits par l'art. 3 OAT, ne serait-ce que parce
qu'elle ne se prononce pas au sujet de l'intérêt public à la densification ou à
la réalisation des objectifs en matière d'urbanisation (intérêt public
rejoignant l'intérêt de la propriétaire à bénéficier effectivement de la
garantie de la propriété). En d'autres termes, dans cette situation complexe (à
cause des enjeux du développement urbain, de la situation centrale du terrain,
des contraintes provenant de l'obligation de construire en ordre contigu, de la
volonté de préserver un bâtiment ancien, etc.), on ne peut pas considérer qu'en
rédigeant sa réponse, la municipalité, qui s'était auparavant bornée à
reproduire des préavis, a en définitive effectué le travail, exigeant, de pesée
des intérêts imposé par le droit fédéral. Aussi se justifie-t-il, conformément
à la conclusion subsidiaire du recours, d'annuler la décision attaquée et de
renvoyer la cause à la municipalité, pour nouvelle décision. Cette solution
s'impose parce que le Tribunal cantonal n'est pas censé, dans une telle
situation, se substituer à la municipalité pour effectuer lui-même la pesée des
intérêts – ce que la recourante lui demande de faire, au premier chef de ses
conclusions."
L'arrêt AC.2020.0276 du 18 mars 2021 est entré en
force, n'ayant pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
F.
La société propriétaire de la parcelle n
o
3065 avait elle
aussi déposé une demande de permis de construire pour un immeuble de 30
logements. La municipalité a refusé de délivrer cette autorisation par une
décision rendue le 23 juillet 2020, dont les motifs correspondaient à ceux de
la décision notifiée à A._______. Cette seconde décision a fait l'objet d'un
recours à la CDAP, également admis par un arrêt rendu le 18 mars 2021, entré en
force (cause AC.2020.0223). Pour les mêmes motifs, la cause a été renvoyée à la
municipalité pour nouvelle décision.
G.
La municipalité a rendu le 2 mai 2023 sa nouvelle décision sur la
demande de permis de construire de A._______. Sa conclusion est la suivante:
"
Même
si l'objectif d'une densification à proximité d'un arrêt de transport public
est souhaitable dans une perspective de densification vers l'intérieur, la
Municipalité estime que le rapport entre ce que peut amener le projet (11
nouveaux logements de 2 pièces et demie, avec des conditions d'habitabilité peu
optimales) et ses impacts, est ici beaucoup trop déséquilibré.
Le projet n'offre pas une solution
architecturale et urbanistique de qualité suffisante et adaptée à son contexte.
[...]
Dès lors, la Municipalité, dans sa
pesée des intérêts en présence, estime que, au vu des motifs précités et au vu
de l'environnement bâti, le projet va à l'encontre des articles 86 LATC, 51, 69
et 73 PGA et a décidé de le refuser dans sa séance du 20 avril 2023.
"
Dans son préambule, cette décision résume le
déroulement de la procédure depuis l'arrêt du 18 mars 2021. Divers échanges et
entrevues ont eu lieu afin de travailler sur un projet modifié et réduit
(notamment sur les deux derniers étages du nouveau bâtiment), soumis à
l'administration pour demande préalable. Ce projet a été présenté à la
Commission consultative d'urbanisme et d'architecture de la commune (CCUA), qui
a émis un préavis défavorable dans sa séance du 10 novembre 2022. La
constructrice a ensuite sollicité une nouvelle décision formelle de la
municipalité sur son projet initial.
La décision énonce les éléments pris en
considération dans la nouvelle pesée des intérêts:
"
En
premier lieu, la Municipalité estime que le projet (en particulier la nouvelle
construction) va à l'encontre des articles 86 LATC, 69 et 73 PGA (esthétique,
intégration des constructions et protection du patrimoine), sur les points
suivants:
– art. 69 PGA: "intégration
des constructions": comme l'a relevé la CCUA dans sa lecture du site, lors
de l'analyse du nouveau projet (préavis de la CCUA du 11 décembre 2022),
l'Hôtel de l'Ours "en position biaise par rapport aux rues qu'il articule,
marque une ancienne entrée de la ville, tout en affirmant un caractère
résolument rural: celui d'une maison avec son propre espace de respiration. Sa
valeur historique et symbolique dépend directement du maintien de ses
éléments."
Dans ce secteur de la ville très exposé
à la vue (Place de l'Ours, rue du Bugnon), la Municipalité considère que toute
nouvelle construction doit viser une intégration à son contexte; dans le cas
présent, la Municipalité estime que le projet ne présente pas une intégration
suffisante et qu'il est susceptible de compromettre l'aspect et le caractère du
site. En effet:
– le projet
proposé prévoit la construction d'un bâtiment dont l'altitude maximum est à
556,46 mètres, alors que le faîte du bâtiment existant de l'Hôtel de l'Ours
culmine à environ 551,00 mètres, soit une différence d'environ 5,50 mètres. La
différence de niveau ainsi créé amène un décrochement vertical important et
sans rapport avec le contexte; la façade borgne en résultant est très visible
depuis le sud et le sud-ouest;
– le projet
proposé (nouveau bâtiment) comprend une façade mesurant 14,87 mètres de large
(en contiguïté au bâtiment de l'Hôtel de l'Ours), tandis que celle du bâtiment
existant ne mesure que 10,31 mètres. La différence de largeur crée un
décrochement, qui vient rompre l'alignement des bâtiments sur la rue du Bugnon;
– la jonction architecturale
entre le nouveau bâtiment et son voisin n'est pas assurée. Les deux bâtiments
sont voisins, mais n'ont de lien ni fonctionnel ni esthétique.
– Art. 73 PGA: "objets
figurant dans un recensement": comme l'avait relevé la Déléguée à la
protection du patrimoine dans son préavis du 10 juin 2020, intégré dans la
décision du 23 juillet 2020 (le préavis, qui reste valable, n'est pas retranscrit
ici), l'Hôtel de l'Ours a obtenu une note *3* au recensement architectural du
canton de Vaud, ce qui indique qu'il est un élément d'intérêt local et doit
être préservé. Par ailleurs, l'Hôtel de l'Ours figure dans le périmètre n
o
73 de l'Inventaire
[ISOS]
qui lui attribue
un objectif de sauvegarde B. L'Hôtel fait l'objet d'une observation
particulière de l'ISOS, numéro 73.02.2
[…]
.
Considérant ces qualités
patrimoniales particulières, la Municipalité juge que le projet ne prend pas
suffisamment en compte le bâtiment historique voisin et qu'il est susceptible
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique; en effet:
– l'Hôtel de l'Ours est un élément
bâti emblématique du quartier, qui marque la Place de l'Ours par sa présence et
sa position. Sa perception devrait donc rester dominante. Or, avec un rapport
d'échelle inadéquat, le nouveau bâtiment domine par sa hauteur et sa présence,
et écrase l'édifice historique;
– la démolition d'une partie du
bâtiment de l'Hôtel de l'Ours est admissible si le nouveau projet contribue à
renforcer les qualités intrinsèques du bâtiment existant. Or, tant par son
traitement architectural que ses dimensions, le bâtiment contigu à l'hôtel est
en rupture par rapport à son contexte."
H.
Agissant le 2 juin 2023 par la voie du recours de droit administratif, A._______
demande à la CDAP de réformer la décision de la municipalité du 2 mai 2023 en
ce sens que le permis de construire requis lui est octroyé aux conditions
fixées dans la synthèse CAMAC n
o
166865. A titre subsidiaire, elle
conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 16 octobre 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les opposantes B._______ et C._______, qui avaient
pris des conclusions dans la procédure AC.2020.0276, ont été interpellées. Par
l'intermédiaire de leur avocat, elles ont indiqué le 21 novembre 2023 au
tribunal qu'elles renonçaient à participer à la présente procédure de recours
(AC.2023.0182).
La recourante a répliqué le 9 janvier 2024, en
confirmant ses conclusions.
I.
Le 27 février 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, en
présence des parties. Cette mesure d'instruction avait au demeurant déjà été
ordonnée dans la cause AC.2020.0276.
Après l'inspection locale, la cause a été suspendue,
la recourante et les représentants de la municipalité ayant prévu d'engager des
discussions au sujet d'un projet alternatif (cf. p. 1 du procès-verbal de
l'inspection locale). Les plans de ce projet, ou plutôt de quelques
modifications ponctuelles du projet mis à l'enquête publique en novembre 2019,
avaient déjà été transmis le 9 juin 2022 à la municipalité par l'architecte de
la recourante. Dans la lettre d'accompagnement, cet architecte avait décrit ainsi
les modifications: changement de la matérialité des niveaux d'attique, création
d'un retrait supplémentaire à la hauteur du faîte de l'hôtel; suppression du
balcon du dernier étage, éloignement des trois autres balcons de la façade sud.
Selon l'architecte, "
ces modifications mettent davantage en évidence
l'hôtel et rendent la nouvelle construction beaucoup plus discrète
".
La suspension a pris fin le 27 mai 2024,
l'instruction étant reprise à la requête de la recourante. Son avocat a produit
le 5 juin 2024 les plans figurant les modifications précitées (avec un
photomontage), en précisant ceci:
"
Ces
modifications, qui vont dans le sens d'une réduction du projet par rapport à
celui mis à l'enquête publique, ont été refusées par la Ville de Lausanne.
Elles peuvent être admises sans enquête publique complémentaire et ma mandante
s'engage à respecter les plans ci-joints tels que modifiés, si la décision
attaquée est réformée en ce sens et que le permis de construire lui est octroyé
sur cette base.
"
Invitée à se déterminer à ce
propos, la municipalité a indiqué, le 3 juillet 2024, que ce projet légèrement
réduit, évalué sommairement par l'administration communale, n'était pas mieux
intégré au site. Pour ce projet, une nouvelle mise à l'enquête publique serait
nécessaire, notamment en raison de la modification de la toiture.
Dans un courrier du 17 juillet 2024, l'avocat de la
recourante a ajouté ce qui suit:
"
Lors
de
[l'inspection locale du 27 février 2024]
,
Mme D._______
[la déléguée communale à la protection
du patrimoine]
a confirmé qu'une partie de l'Hôtel de l'Ours pourrait
être démolie à condition que l'adjonction soit subordonnée à l'objet présentant
une valeur patrimoniale. L'architecte, qui travaille dans ce sens depuis de
nombreuses années, avait déjà obtenu cette validation des précédentes personnes
en charge au sein de la Ville de Lausanne.
Sur ces bases, de multiples
variantes ont été soumises pour répondre aux objectifs annoncés par l'autorité,
en concédant notamment une réduction des surfaces habitables au profit d'une
volonté de tout mettre en œuvre pour répondre au mieux aux attentes de cette
dernière. Toutefois, dite autorité a toujours fini par juger que le projet
n'était pas satisfaisant, sans exclure la démolition partielle du bâtiment de
l'Hôtel de l'Ours (décision attaquée, p. 3). Le projet tel que modifié atteint
les objectifs fixés par la Ville qui se contente aujourd'hui d'affirmer que le
projet n'est pas intégré au site sans que l'on comprenne très précisément ce
qu'elle estimerait intégré, malgré les très nombreux échanges, depuis de
nombreuses années.
"
Cette lettre a été communiquée à la municipalité,
qui a écrit au tribunal le 18 juillet 2024 en reprenant certains de ses
arguments.
J.
Il ressort du dossier qu'après l'admission de son recours par l'arrêt
AC.2020.0223 du 18 mars 2021 (et le renvoi de la cause à la municipalité pour
nouvelle décision), la propriétaire de la parcelle voisine n
o
3065 a
élaboré un nouveau projet de bâtiment sur son bien-fonds (selon l'ordre
contigu) et déposé une nouvelle demande de permis de construire, qui a été mise
à l'enquête publique du 1
er
au 30 novembre 2023 (CAMAC n
o
207984). D'après l'application informatique de la CAMAC, il n'a pas été délivré
(en l'état) de permis de construire pour ce projet.
Considérant en droit:
1.
Le recours, déposé en temps utile (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), est recevable pour les
motifs déjà exposés au consid. 1 de l'arrêt AC.2020.0276 du 18 mars 2021.
L'objet de la contestation est la nouvelle décision rendue par la municipalité
dans la procédure administrative de permis de construire (art. 103 ss LATC) ouverte
par le dépôt de la demande d'autorisation de septembre 2019. Il y a lieu de
relever que les opposantes qui avaient participé à la première procédure de
recours ne sont plus parties à la procédure actuelle. Leur renonciation à
prendre des conclusions et à intervenir a pour conséquence que les décisions
prises dans le cadre de cette affaire n'ont plus à leur être communiquées.
2.
La recourante dénonce une application illégale et arbitraire de la
clause d'esthétique, en relation avec une absence de pesée correcte ou complète
des intérêts. Elle résume ainsi son grief: la rupture d'échelle invoquée par la
municipalité au titre de la clause d'esthétique – à cause des dimensions du
bâtiment projeté, créant un décrochement horizontal et vertical par rapport au
bâtiment de l'Hôtel de l'Ours – est insuffisante pour justifier le refus du
permis de construire.
a) Dans la présente affaire, les normes pertinentes
de l'aménagement du territoire ou de la police des constructions, du droit
cantonal et du droit communal, restent celles qui ont été appliquées dans
l'arrêt AC.2020.0276 du 18 mars 2021. Il est donc renvoyé, à ce propos, aux
considérants de cet arrêt reproduits plus haut (faits, let. E). Il convient de
préciser qu'on ne voit aucun motif de contrôler à titre préjudiciel la
conformité au droit supérieur de ces normes, singulièrement celles du plan
général d'affectation de la commune (à propos du principe excluant, sauf
exceptions non réalisées en l'espèce, le contrôle incident ou préjudiciel des
plans d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte
d'application, cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_481/2023 du 26 mars 2024
consid. 5.1, 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1 et les références). Il faut
par ailleurs relever que les autorités communales ont, d'après les informations
publiées sur le site internet officiel (
www.lausanne.ch/officiel/grands-projets
), engagé
en 2018 une procédure de révision du plan d'affectation de 2006, avec en
première étape une "
modification du plan général d'affectation (MPGA)
"
mise à l'enquête publique en avril 2024. La municipalité n'a pas fait usage d'une
mesure conservatoire au sens des art. 46 ss LATC pour faire obstacle au projet
de la recourante au motif qu'il compromettrait les modifications envisagées du
plan général d'affectation (voir en particulier l'art. 47 al. 1 LATC,
permettant de conférer un "effet anticipé négatif" à un projet de
plan d'affectation). Au contraire, elle s'est exclusivement fondée sur le droit
en vigueur, singulièrement sur la réglementation applicable dans la zone
urbaine.
b) Dans son arrêt AC.2020.0276 du 18 mars 2021, la
CDAP avait mis en évidence le poids particulièrement important que revêtait,
dans le secteur où prend place le projet litigieux, l'intérêt public à la
réalisation du plan d'affectation et, partant, à la concrétisation, sur la
propriété de la recourante, des principes du droit fédéral relatifs au
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (densification
– cf. art. 1 al. 2 let a
bis
et 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
Elle avait relevé qu'en se bornant à reproduire des préavis (notamment celui de
la déléguée communale à la protection du patrimoine), la municipalité n'avait
en définitive pas effectué le travail, exigeant, de pesée des intérêts imposé
par le droit fédéral, et qu'elle avait renoncé à se prononcer sur l'intérêt
public à permettre une utilisation de la parcelle n
o
3066 conforme à
ce que prévoit la réglementation de la zone urbaine, conçue pour une occupation
dense du sol (avec l'ordre contigu, la possibilité de construire sur la limite
des constructions le long de la rue et une hauteur des façades importante). Il
y a dès lors lieu d'examiner, dans le présent arrêt, la motivation et le
résultat de la pesée des intérêts qu'il incombait à la municipalité
d'effectuer, en exécution de l'arrêt de renvoi (consid. 2).
La décision attaquée retient que le projet litigieux
ne satisfait pas aux exigences de la clause d'esthétique (art. 86 LATC, 69 et
73 RPGA – cf. consid. 2b de l'arrêt de renvoi) parce qu'il n'offre pas une
solution architecturale et urbanistique de qualité suffisante et adaptée à son
contexte, au vu de l'environnement bâti. Dans l'exposé précédant la conclusion,
il est indiqué que le secteur en question (place de l'Ours, rue du Bugnon) est
très exposé à la vue, ce qui entraîne des exigences particulières en matière
d'intégration. Or les décrochements vertical (différence de hauteur entre les
deux faîtes) et horizontal (différence de largeur des façades contiguës), par
rapport au bâtiment conservé de l'Hôtel de l'Ours, sont des éléments
susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère du site. La municipalité
ne nie pas l'intérêt à la densification du secteur de la place de l'Ours et de
la rue de Bugnon. Elle reconnaît que "
l'objectif d'une densification à
proximité d'un arrêt de transport public est souhaitable
", ce qui ne
peut être qu'approuvé. Comme indiqué dans l'arrêt de renvoi (consid. 2f), la
place de l'Ours se situe à un endroit bien desservi par les transports publics,
avec une interface métro M2/lignes TL 6 et 7. Elle se trouve à proximité d'équipements
publics importants (CHUV, écoles) ainsi que du centre de la ville (quartier du
Marterey) et d'un grand parc urbain (Mon-Repos).
On comprend toutefois, à lire les explications de
l'autorité intimée, que la place de l'Ours est, indépendamment des
considérations liées aux enjeux du développement urbain et à la situation
centrale du terrain, un endroit qu'elle considère comme sensible. Si la ville a
depuis longtemps débordé de son noyau historique, l'Hôtel de l'Ours n'en
demeure pas moins – encore à ce jour – un repère important, qui marque
l'ancienne entrée nord de la ville, sur la route historique qui relie Lausanne
à Berne. Il confère à l'endroit une identité propre, de par sa présence
solitaire, sa position amont, qui domine deux artères importantes (la rue du
Bugnon et l'avenue de Béthusy), son orientation indépendante et singulière, son
socle et sa toiture. Ces considérations ne signifient toutefois pas qu'il est
impossible d'assurer la jonction architecturale, dans la contiguïté, entre un
nouveau bâtiment et le bâtiment existant – privé de sa travée la plus récente.
Dans la décision attaquée, on lit d'ailleurs que la démolition d'une partie du
bâtiment de l'Hôtel de l'Ours est admissible "
si le nouveau projet
contribue à renforcer les qualités intrinsèques du bâtiment existant
".
Lors de l'inspection locale, la déléguée communale à la protection du
patrimoine a encore indiqué qu'il était possible de démolir une partie
existante de l'Hôtel de l'Ours, pour autant que l'adjonction soit subordonnée à
l'objet présentant une valeur patrimoniale. La situation de l'Hôtel de l'Ours
appelle donc une réflexion approfondie, s'agissant de la réalisation d'un
nouveau bâtiment qui lui est contigu, afin de satisfaire aux exigences
particulièrement élevées en matière d'intégration qui prévalent à cet endroit.
c) L'expérience montre qu'il est difficile d'énoncer
des critères précis permettant de déterminer si un bâtiment projeté sera bien
intégré. En outre, on conçoit bien qu'il puisse y avoir des divergences entre
l'architecte du constructeur et les spécialistes de la commune au sujet des
éléments caractéristiques qui permettront d'affirmer que l'intégration sera ou
ne sera pas réussie. Le long d'une rue, la construction d'un nouveau bâtiment,
d'un gabarit conforme au plan d'affectation en vigueur, qui est contigu à un
bâtiment existant plus petit, ne sera généralement pas évidente du point de vue
de l'intégration, à cause des décrochements vertical et/ou horizontal. Dans le
cas particulier, l'exercice d'intégration du projet dans le contexte bâti est
d'une grande difficulté: la recourante est contrainte d'organiser, sur une
surface limitée (la parcelle n
o
3066 a une superficie de seulement
617 m
2
), l'intégration réussie d'un nouveau bâtiment qui, soumis aux
règles de l'ordre contigu, doit être relié à l'Hôtel de l'Ours qui, lui, ne
respecte pas ces règles. Comme on l'a vu, si le nouveau bâtiment poursuit
incontestablement la réalisation d'un intérêt public lié à la densification
vers l'intérieur, la recourante doit également composer, pour son projet, avec
les contraintes esthétiques et d'intégration que pose la place de l'Ours. La
mise en œuvre d'une solution architecturale et urbanistique de qualité procède,
pour la municipalité, d'un intérêt public important, qui est susceptible de
l'emporter sur l'intérêt public au développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti.
d) En l'espèce, la municipalité a considéré que le
bâtiment projeté ne pouvait pas être tenu pour suffisamment intégré. Elle a
reproché à la recourante une projet "
en rupture par rapport son
contexte
", en relevant une différence de hauteur entre les deux faîtes
de 5,50 m, ce qui crée un décrochement vertical important et laisse apercevoir,
depuis le sud et le sud-ouest, une façade borgne bien visible au-dessus de
l'Hôtel de l'Ours. Elle a également souligné le décrochement horizontal causé
par la différence de largeur des façades contiguës (près de 15 m pour le
nouveau bâtiment, 10 m pour l'Hôtel de l'Ours), qui vient rompre l'alignement
des bâtiments érigés le long de la rue du Bugnon. La municipalité a enfin
critiqué la jonction architecturale des deux bâtiments, lesquels n'ont, selon
elle, de lien ni fonctionnel ni esthétique. La Cour, composée d'assesseurs
architectes, est d'avis que le projet entretient effectivement un rapport
volumétrique problématique avec l'Hôtel de l'Ours. Les ruptures verticale et horizontale
évoquées par la municipalité altèrent indéniablement les caractéristiques du
bâtiment, mais également sa relation à la place de l'Ours, dont il est un
élément important. La différence de dimensions entre la partie maintenue de
l'Hôtel de l'Ours et le nouveau bâtiment, d'un gabarit correspondant à celui
des autres bâtiments construits le long de la rue du Bugnon, permet de conclure
à un "
rapport d'échelle inadéquat
" (cf. décision, p. 3, 1
er
tiret). On voit que pour la municipalité, la solution proposée par la
recourante n'offre pas une réponse satisfaisante s'agissant du traitement des
enjeux du site: l'immeuble projeté rabote une partie de l'Hôtel de l'Ours, sur
lequel il prend appui sans en tenir compte ni le valoriser. En définitive,
l'appréciation de l'autorité communale pourrait être résumée ainsi: alors qu'il
devrait être subordonné au bâtiment de l'Hôtel de l'Ours, le bâtiment projeté
(selon les plans mis à l'enquête publique en 2019) donne au contraire
l'impression de l'écraser, perturbant l'équilibre actuel des lieux. Quoi qu'il
en soit, on voit qu'après un réexamen de la situation sur la base des critères
énoncés dans l'arrêt de renvoi, une nouvelle appréciation complète a été
effectuée, sur la base d'éléments objectifs et défendables. Aussi la
municipalité était-elle fondée à considérer que tel que conçu, le projet
litigieux ne permet pas d'assurer une coexistence architecturale et
urbanistique satisfaisante avec le contexte bâti de la place de l'Ours: cette
appréciation est défendable compte tenu du pouvoir d'appréciation dont
bénéficie l'autorité intimée dans l'application de la clause d'esthétique (cf.
arrêt de renvoi, consid. 2d).
Il n'y a à cet égard pas lieu de se prononcer sur
les qualités esthétiques du projet alternatif présenté par la recourante à la
municipalité après l'arrêt de renvoi, projet communiqué au tribunal à la suite
de l'inspection locale. Ce dernier, sur lequel la municipalité n'a pas
formellement statué – puisque la recourante n'a pas engagé formellement une
nouvelle procédure administrative, avec le cas échéant une enquête publique
complémentaire – , n'est pas l'objet de la présente procédure de recours, qui
ne porte que sur le seul projet mis à l'enquête publique en 2019. On relèvera
toutefois que la municipalité ne saurait, de manière générale, traiter le
problème d'intégration lié à la situation de l'Hôtel de l'Ours par une
interdiction systématique de construire selon l'ordre contigu, en contradiction
avec le régime d'affectation applicable à la zone.
e) Au vu de ce qui précède, la municipalité n'a pas
violé le droit en appliquant la clause d'esthétique (art. 86 LATC, 69 et 73
RPGA). Dans la pesée des intérêts qu'elle a effectuée (art. 3 OAT), elle a
établi, en soulevant et en exposant des problèmes d'intégration de manière
circonstanciée, un intérêt public qui, au titre de l'esthétique et de
l'intégration, l'emporte sur l'intérêt public à la concrétisation des
possibilités de construire prévues par la réglementation de la zone urbaine. Ce
seul motif conduit au rejet du recours, sans qu'il ne soit besoin d'examiner le
grief de la recourante relatif à l'application des dispositions réglementaires
sur les espaces verts, places de jeux et plantations (art. 50 à 54 RPGA): la
CDAP s'en tient au considérant développé à ce sujet dans son précédent arrêt
(consid. 3).
3.
Il résulte du considérant qui précède que le recours, mal fondé, doit
être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un
émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art.
49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de
la commune de Lausanne, qui a procédé avec l'aide d'une avocate (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 2 mai 2023 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Lausanne à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 3 octobre 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.