vd_omni · GE.2010.0012 · 2012-05-23 · fr

MONNEY, ALLENBACH, LIECHTI/Département des infrastructures, Municipalité de Payerne | La qualité pour recourir doit être admise pour des moniteurs d'auto-école qui utilisent régulièrement avec leurs élèves débutants un quartier à faible circulation, propice à l'enseignement, que la décision attaquée prévoit d'interdire à la circulation, sauf pour les riverains (décision prise en procédure de coordination, art. 34 ROTC). Recours admis: une interdiction de circulation de tout le quartier est disportionnée si les excès de vitesse invoqués n'ont fait l'objet d'aucun constat et que le trafic de transit, qui n'a pas fait non plus l'objet d'un comptage, n'intéresse qu'un angle du quartier.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2012 GE.2010.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. Jean-Daniel Rickli et M. Pedro de
Aragao, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière.
recourants
Edmond SAVARY, Marcel
DUFAUX, Christian SCHUTZ
et
André JOMINI,
à Payerne, tous représentés
par Edmond SAVARY, à Payerne,
Daniel MONNEY, DAN
Auto-école,
à Payerne,
Pascal ALLENBACH,
Auto-moto-école,
à Payerne,
Claude LIECHTI,
Garage du Pavement,
à Payerne,
autorité intimée
Municipalité de
Payerne,
représentée par l'avocat Philippe-Edouard JOURNOT, à
Lausanne,
autorité concernée
Département des
infrastructures
Objet
Signalisation routière
Décision du Département des
infrastructures (recte: de la Municipalité de Payerne) du 12 janvier 2010
(signalisation routière du secteur Bombazine à Payerne, FAO du 12 janvier
2010)
Vu les faits suivants
A.
À l'ouest de la localité de Payerne se trouve le
quartier de la Bombazine, qui est bordé par des surfaces agricoles au nord et à
l'ouest. Il s'agit d'un quartier d'habitation, construit de villas et de petits
immeubles. Il est traversé d'Ouest en Est par la rue de la Bombazine, sur
laquelle s'embranchent quatorze rues transversales. Au sud, ces rues
transversales débouchent à leur extrémité sud sur la rue d'Yverdon ; tel est
notamment le cas, à l'extrémité est de la rue d'Yverdon, de la rue du Jura qui
débouche à proximité de la salle de spectacle du Beaulieu, qui occupe l'angle
sud-est du quartier. A leur extrémité nord, les rues transversales se terminent
en cul de sac sur les surfaces agricoles adjacentes. A l'ouest du quartier
s'embranche un chemin agricole.
À son extrémité est, la rue de la Bombazine
débouche sur un important carrefour d'où part notamment, en direction du
nord-ouest, la route de Bussy. A 1,4 km de là environ, la route de Bussy traverse
perpendiculairement la route de contournement de Payerne puis rallie, 1 km plus
loin, l'entrée de l'autoroute A1.
Au nord de l'important carrefour déjà
cité se trouve le quartier de Vuary, délimité à l'ouest par la route de Morens,
qui permet également de rejoindre plus au nord la route de contournement puis
le village fribourgeois de Morens situé au nord de l'aérodrome de Payerne.
Edmond Savary, Marcel Dufaux,
Christian Schutz et André Jomini sont des agriculteurs dont l'exploitation se
trouve le long de la route de Morens.
Daniel Monney et Pascal Allenbach
sont moniteurs d'auto-école à Payerne.
Claude Liechti est notamment
propriétaire de deux parcelles dans le quartier de la Bombazine. Il exploite
par ailleurs un atelier de réparation à la route de Morens.
B.
En date du 12 janvier 2010 ont été publiées dans
la Feuille des avis officiels (FAO) les mesures de circulation suivantes pour
les secteurs Bombazine-route de Morens-Vuary :
Signaux OSR :
2.07 "Circulation interdite aux
camions" avec dérogation pour les livraisons Coop-Brico.
2.13 " Circulation interdite aux
voitures automobiles et aux motocycles" avec dérogation pour les
riverains.
2.14 " Circulation interdite aux
voitures automobiles, aux motocycles et aux cyclomoteurs" avec dérogation
pour les riverains et les convois agricoles.
L'avis indique que la décision
émane du Département des infrastructures et que les plans peuvent être
consultés au greffe et au Service des routes.
D'après les plans correspondants,
qui portent un visa du Service des routes du 4 janvier 2010, les signaux OSR
2.07 et 2.13 concernent la route de Morens, qu'ils réservent, en substance, aux
riverains et, s'agissant des poids-lourds, à ceux-ci s'ils accèdent depuis le
nord pour livrer le magasin Coop Brico.
Les signaux OSR. 2.14 " Circulation
interdite aux voitures automobiles, aux motocycles et aux cyclomoteurs",
avec dérogation pour les riverains (et pour les convois agricoles pour le
chemin agricole de l'ouest), sont prévus à l'entrée de toutes les voies donnant
accès au quartier de la Bombazine. Toutefois, la salle de spectacle du Beaulieu
et son parking, à l'angle sud-est du quartier, restent à l'extérieur du
périmètre ainsi interdit.
C.
Edmond Savary a déposé un recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par lettre du
18 janvier 2010 remise le lendemain à un office postal. Sous la plume de ce
dernier, Marcel Dufaux, Christian Schutz et André Jomini ont à leur tour
recouru contre la signalisation routière "Bordiers autorisés" à la
route de Morens, selon lettre du 4 février 2010 remise à la poste le lendemain.
En substance, ils requièrent de pouvoir continuer à utiliser la route de Morens
sur toute sa longueur puisqu'il s'agit pour eux de l'accès le plus direct pour
se rendre en ville de Payerne pour livrer le lait.
Par actes distincts remis à la
poste le 8 février 2010, Pascal Allenbach et Daniel Monney ont également
recouru contre les mesures de circulation touchant le quartier de la Bombazine
au motif qu'elles suppriment pour les moniteurs d'auto-école une grande zone de
travail nécessaire à l'apprentissage de la conduite automobile à Payerne. Ils
invoquent l'art. 27 al. 4 OCR qui prévoit que les élèves conducteurs
n'emprunteront des chaussées fortement fréquentées que s'ils ont une formation
suffisante et ils font valoir qu'avec la signalisation projetée, ils n'auraient
plus à disposition que des routes fortement fréquentées. Ils demandent que les
auto-écoles soient mises au bénéfice de dérogations leur permettant de
continuer à utiliser ce quartier pour l'accomplissement de leur mission.
Enfin, le 11 février 2010, c'est
Claude Liechti, titulaire du Garage du Pavement, qui a recouru à son tour.
Propriétaire d'un atelier de réparation et d'exposition de véhicules d'occasion
à la route de Morens, il expose que les mesures de circulation attaquées empêcheront
les clients potentiels de passer dans cette rue pour voir les véhicules exposés
à l'extérieur du bâtiment.
D.
Le Service des routes a répondu aux recours le
19 février 2010 en concluant à leur rejet pour autant qu'ils soient recevables.
Il expose que le recours des recourants Savary et consorts relève de l'action
populaire prohibée en tant qu'il craignent de ralentir la circulation en
empruntant, avec leurs machines agricoles, la route de contournement plutôt que
la route de Morens. Que le trajet par cette route soit "le plus
court" ne les touche pas de manière plus rigoureuse que la majorité des
automobilistes. Quant aux moniteurs d'auto-école, ils n'empruntent pas les
routes concernées pour se rendre dans leurs locaux ou à leur domicile. Leur
profession ne leur donne pas le droit d'intervenir pour critiquer n'importe
quelle signalisation routière. L'argument concernant les zones urbaines
"intéressantes" pour l'exercice des élèves conducteurs constitue plus
un préjudice pour les élèves que pour les moniteurs, si bien que le recours
s'apparente aussi à une forme d'action populaire. Enfin, le garage de Claude
Liechti ne serait pas à la route de Morens, mais à la route d'Yverdon, raison
pour laquelle le Service des routes s'en remet à justice sur sa qualité pour
recourir.
Le Service des routes précise en
préambule que la Commune de Payerne bénéficie d'une délégation de compétence en
matière de signalisation routière au sens de l'art. 3 al. 2 LCR.
Après avoir demandé la restitution,
puis la prolongation du délai, la municipalité a conclu le 10 mars 2010 à
l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet. Elle expose que la
jurisprudence admet l'existence d'un intérêt digne de protection pour celui qui
utilise régulièrement la rue en cause mais pas si le trajet n'est effectué que
de manière occasionnelle. Or les recourants Savary et consorts ne quantifient
pas l'utilisation qu'ils font de la route de Morens. Quant aux moniteurs
d'auto-école, ils n'ont pas qualité pour recourir, Payerne comprenant beaucoup
d'autres artères qui ne sont pas réservées aux seuls riverains.
Par lettres du 24 mars 2010, Daniel
Monney a expliqué notamment que les seuls quartiers que les élèves peuvent
emprunter pour leurs premiers tours de roues en situation urbaine sont le
quartier de l'hôpital déjà interdit à la circulation lors de la construction du
gymnase intercantonal ainsi que le quartier de la Bombazine litigieux. Dans le
même sens, Pascal Allenbach a expliqué le 12 avril 2010 que les problèmes que la
nouvelle réglementation vise à régler sont le transit et le débouché de la rue
de la Bombazine sur la route de Bussy, mais pas la présence des auto-écoles,
qui roulent lentement avec des véhicules modernes et peu bruyants, et qui ont
besoin d'utiliser plusieurs fois par semaine non pas le carrefour en question
ni la route de Morens, mais bien les autres carrefours et débouchés du quartier
de Bombazine. Il a joint un plan de Payerne désignant les rues interdites et
les impasses en relevant que "il ne reste plus grand chose pour
travailler".
La commune n'ayant produit que les
plans de la signalisation litigieuse et une lettre du Service des routes, elle
a été invitée à produire le solde de son dossier, notamment sa lettre du 23
octobre 2009 au Service des routes et la pré-étude mentionnée dans cette lettre.
Après avoir déclaré qu'elle ne retrouvait pas ces pièces, la commune a produit des
pièces les 10 mars et 22 avril 2010, notamment une version provisoire du
rapport technique, de décembre 2007.
E.
Des pièces ainsi finalement produites par
l'autorité communale, il résulte ce qui suit:
En séance du 28 octobre 2008, la
municipalité a traité d'une lettre de deux usagers se plaignant du parcage
abusif, à la rue du Jura, des voitures des clients de la salle de spectacle du
Beaulieu. Elle a décidé qu'elle demanderait aux organisateurs des
manifestations d'installer des barrières de chaque côté de la rue et qu'elle prendrait
des mesures pour inciter les participants à utiliser le parking du magasin
Brico Coop. Le procès-verbal relève qu'un concept global de circulation est
prévu pour ce secteur.
Par lettre du 23 octobre 2009, la
municipalité a écrit ce qui suit au Service des routes:
"Suite à votre demande, nous vous
transmettons ci-joint le rapport technique sous forme de CD-rom (fichier pdf)
établi par notre mandataire, le bureau Christ & Gygax.
Une pré-étude avait amené la Municipalité à
favoriser la mise en place de zones protégées “riverains autorisés" au
lieu de la solution "zone 30”.
En effet, pour atteindre les objectifs
décrits dans l’étude et pour, notamment, tenir compte des arguments des voisins
dans le cadre de la problématique d’exploitation de la salle du Beaulieu, la
Municipalité à privilégié la solution "riverains autorisés". D’autre
part, la mise en oeuvre d’une “zone 30” dans les secteurs Bombazine et Vuary
aurait été problématique tant du point de vue des coûts d’aménagements de
ralentisseurs, que du passage des véhicules agricoles.
Nous précisons encore que ce rapport a été
présenté à l’ensemble des propriétaires et habitants concernés par le
périmètre. Sur l’ensemble, nous avons pu constater une- large majorité favorable
à ce projet. L’avant-projet du giratoire qui relie ces quartiers, a aussi été
présenté et a, par contre, suscité plusieurs remarques et propositions (passage
piétons sous-voie ou supérieur). II existe également une véritable attente pour
que ce giratoire soit bientôt aménagé.
Pour la bonne forme, notre autorité attend
maintenant votre accord formel qui nous permettra ensuite de demander la
publication complète de la modification de signalisation envisagée à la Bombazine,
à la route de Morens et en Vuary."
En séance du 22 décembre 2009, la
municipalité a adopté formellement ce concept de circulation résultant de
l'étude de projet de trafic routier des secteurs Bombazine, route de Morand et
Vuary, réalisée par le bureau d'ingénieurs.
Lors d'une séance du 7 janvier
2010, la municipalité et le Services des routes ont examiné divers problèmes de
circulation. Il était notamment prévu que les mesures de restriction d'usage sur
les domaines publics "Bombazine, Vuary et route de Morens" seraient
publiées dans la FAO du 12 janvier 2010 et que les bordiers touchés par ces
mesures seraient avertis par la municipalité.
Quant au rapport du bureau Christe
& Gygax, dans sa version de décembre 2008, il a le contenu suivant, en
particulier pour le secteur Bombazine:
1.           CADRE, BUTS ET PERIMETRE DE
L’ETUDE
Les quartiers situés autour des secteurs de
la Rue de Vuary et de la Rue de la Bombazine, à Payerne, subissent des
inconvénients dus au trafic, notamment au transit à travers chacun de ces
quartiers. Ainsi, le quartier de la Bombazine (Rue de la Bombazine et les
nombreuses rues qui y sont raccordées) a fait l’objet d’une pétition de la part
de ses riverains, qui demandent à la Municipalité d’étudier la possibilité d’y
instaurer une limitation des vitesses à 30 km/h.
La Municipalité de Payerne a ainsi confié au
bureau Christe & Gygax Ingénieurs Conseils SA une étude de circulation de
ces deux secteurs, en incluant également la Route de Morens à la réflexion du
secteur de Vuary, ainsi que la question de l’accessibilité au parking projeté
derrière la salle de spectacle du Beaulieu dans le secteur de la Bombazine.
Le but de l’étude est d’élaborer pour chacun
de ces secteurs un schéma des circulations à mettre en oeuvre afin de résoudre
les problèmes soulevés.
(...)
2.           ANALYSE DE LA SITUATION
ACTUELLE
2.1.         Hiérarchie du réseau
Le secteur Bombazine est situé entre les
routes cantonales de Bussy (RC 51 7b) et d’Yverdon (RC 51 8b).
Il dispose d’un seul accès sur la route de
Bussy, en extrémité Est de la Rue de la Bombazine, qui assure ainsi une
fonction de collectrice du quartier pour les relations avec la direction Nord
(accès jonction A1 de Payerne, Estavayer-le-Lac, Grandcour, ...).
Un chemin de desserte agricole réalise
également la liaison du secteur avec le Nord-Ouest (jonction A1 et
Estavayer-le-Lac) entre le giratoire de La Palaz et l’ouest du quartier sur le
Chemin de Pramey.
Au Sud du quartier, la multiplicité d’accès
du secteur sur la Rue et la Route d’Yverdon ne dégage aucune hiérarchie entre
ces accès secondaires, qui ont tous une fonction de pure desserte tout en
assurant l’accessibilité au centre et au Nord du quartier.
(...)
2.2.         Trafic actuel
(...)
Les charges de trafic du secteur de la
Bombazine sont faibles : 100 à 200 véhicules par jour sur les rues débouchant
sur la Rue d’Yverdon, 500 véhicules par jour sur les deux rues les plus
chargées, soit le tronçon Est de la Rue de la Bombazine et le tronçon Sud de la
Rue du Jura.
(...)
2.3.         Transit
Une estimation des parts de transit a été
effectuée sur la base des comptages réalisés, de l’observation sur le site et
des données habituelles de génération de trafic des zones habitées.
On peut ainsi estimer que
•    quelque 200 véhicules par jour sont en transit par le secteur
Bombazine entre la Route de Bussy et la Rue d’Yverdon, essentiellement par le
Rue du Jura et le tronçon d’extrémité Est de la Rue de la Bombazine. Si ce
trafic de transit n’est quantitativement pas très important, il représente tout
de même une part non négligeable (~40%) des véhicules en extrémités des rues de
la Bombazine et du Jura,
• (...)
2.4.         Caractéristiques du secteur
Bombazine
Le secteur Bombazine est essentiellement
résidentiel (petits immeubles et villas individuelles surtout), hormis en extrémité
Est de la Rue de la Bombazine et au Sud-Est du secteur, surtout en bordure des
rues du Jura (café et salle de Beaulieu, ancienne usine Fivaz) et du Pavement,
d’un bâti plus ancien comportant quelques activités.
La desserte des rues est organisée autour de
la Rue de la Bombazine, sur laquelle sont raccordées pas moins de 14 rues de
desserte perpendiculaires, toutes déclassées par des «stop». Toutes les rues
transversales sont également raccordées directement sur la Rue d’Yverdon, en
cédez-le-passage.
En son extrémité Ouest, la Rue de la
Bombazine est déclassée par rapport à la Rue des Liserons, elle-même interdite
au trafic (sauf convois agricoles et riverains) au Nord. L’accessibilité au
chemin agricole relié au giratoire de la Palaz est ainsi limitée depuis la Rue
d’Yverdon, puisqu’elle n’est autorisée que par le Chemin de Pramey, à sens
unique. En revanche, il convient de relever qu’aucune signalisation n’interdit
l’usage du chemin agricole dans le sens La Palaz - Rue d’Yverdon. Les comptages
effectués ont toutefois montré que le trafic sur ce chemin est très faible.
La plupart des rues du secteur sont
dépourvues de trottoirs, hormis la Rue de la Bombazine qui dispose d’un
trottoir au Nord (toutefois pas continu) et les rues du Châtelet, du Chasseron
et du Creux du Van.
L’offre de voirie est généreuse. La Rue de
la Bombazine est très large (généralement 10 m. de voirie avec un trottoir non
continu, soit une chaussée de 8 à 8.50 m, au minimum 6.50 m en extrémité Est)
et les rues transversales sont d’une largeur variable mais toujours bien
suffisante pour leur besoin de desserte.
En l’absence de mesures, les observations
faites sur place (en heures de pointes et en heures creuses) n’ont pas établi
de vitesses excessives. Celles-ci ne sont toutefois pas exclues, en particulier
de la part des usagers (toutefois peu nombreux) en transit. Seul l’axe de la
Rue de la Bombazine, par sa longueur, peut cependant être l’objet de vitesses
très importantes.
Le stationnement n’est pas réglementé dans
le secteur mais ne pose pas de problèmes importants, même s’il a lieu sur la
voirie publique.
La demande en stationnement sur le domaine
public est essentiellement résidentielle (habitants et visiteurs), sauf dans le
secteur de la Rue du Jura où l’on observe une demande liée aux activités
proches et probablement une part de stationnement pendulaire.
Il est à relever que la route de Bussy a
fait récemment l’objet d’un réaménagement complet, avec une modération des
vitesses et la création de trottoirs et bandes cyclables.
Le problème principal du secteur est
constitué par le carrefour de la Route de la Bombazine sur la Route de Bussy,
dangereux aussi bien pour le trafic motorisé en sortie du quartier de la
Bombazine (miroirs pour suppléer au manque de visibilité) que pour le trafic
piétons et deux-roues en traversée du carrefour. Les vitesses sur l’axe
principal sont en effet élevées et le carrefour ne dispose d’aucun passage pour
piétons.
(...)
2.7.         Diagnostic de la situation
actuelle
Le diagnostic général de la situation actuelle
met en évidence les besoins et problèmes par secteurs.
Ceux-ci sont essentiellement liés au (léger)
transit par les quartiers et aux manques de continuités piétonnes.
Les principaux problèmes sont toutefois liés
•    aux problèmes de sécurité du trafic et des piétons au carrefour
Route de Bussy - Bombazine - Vuary;
•    à la fonction de la route de Morens.
3.           PROJETS ET BESOINS FUTUR
Les principaux projets et besoins futurs
liés au secteur d’études sont les suivants
•    le parking projeté (en cours de réalisation) à l’arrière de la
salle de spectacle du Beaulieu.
Le but de ce parking est d’offrir une possibilité de
stationnement en soirée près du Beaulieu afin d’éviter le stationnement sauvage
sur la Rue du Jura. En journée, ce parking sera mis à disposition d’usagers
porteurs d’un macaron. Afin d’éviter une augmentation de trafic sur le Nord de
la Rue du Jura et dans le secteur de la Bombazine, le principe d’accès a été
défini avec des entrées par la Rue du Jura et des sorties par la Rue du
Pavement, ceci avec une accessibilité à préciser, mais uniquement en relation
avec la Rue d’Yverdon,
•    (...)
4.           EXPLOITATION PROPOSEE
4.1.         Objectifs
Les objectifs pour chacun des secteurs
(Bombazine, Vuary et Route de Morens) doivent viser à
•    éviter le trafic de transit,
•    améliorer et sécuriser les cheminements piétons et deux-roues,
•    limiter le risque de vitesses élevées (surtout sur la Rue de la
Bombazine),
•    sécuriser les traversées piétonnes et les sorties de la Rue de
la Bombazine à son carrefour avec la Route de Bussy,
4.2. Principes d’exploitation du secteur
Bombazine
En fonction des objectifs visés pour
l’ensemble du secteur de la Bombazine et de ses caractéristiques, les solutions
d’exploitation envisageables pour ce secteur sont:
-    une restriction d’accessibilité au secteur aux seuls riverains,
permettant le limiter le risque de transit,
-    la mise en oeuvre d’une zone 30, permettant de limiter les
vitesses et dissuader le transit,
-    des aménagements afin de modérer les vitesses et améliorer la
sécurité et le confort des piétons,
-    l’aménagement de trottoirs continus des deux côtés de la rue
dans le but de sécuriser les piétons.
Restriction d’accessibilité aux seuls
riverains
Cette mesure permet de supprimer le transit
(actuellement faible), mais elle permet également d’éviter le stationnement des
usagers non riverains dans le quartier.
Sur les rues du Jura et du Pavement, elle
permet notamment, en disposant l’interdiction après les accès au parking
projeté à l’arrière de la salle du Beaulieu, d’assurer cette accessibilité tout
en protégeant le quartier du trafic et du stationnement sauvage des non
résidants.
Signalée également au giratoire de la Palaz,
la restriction évite le transit par le chemin agricole, la Rue des Liserons et
le Chemin de Pramey.
Enfin, appliquée à l’ensemble du secteur,
elle affirme le caractère résidentiel du secteur sans diminuer son
accessibilité aux riverains et aux visiteurs.
Cette solution est recommandée et doit
être réalisée même en complément à d’autres mesures éventuelles.
Mise en oeuvre d’une zone 30
La taille et l’homogénéité du secteur
correspondent bien à une telle mesure, parfaitement adaptée aux quartiers
résidentiels. Toutefois, la zone 30 implique la priorité de droite en règle
générale, ce qui signifie, dans le cas de la Rue de la Bombazine, la perte de
priorité (dans un sens ou dans l’autre) par rapport aux 14 rues transversales
qui y débouchent.
Bien que d’un effet modérateur certain,
cette mesure présente des inconvénients non négligeables:
-    fréquence et proximité des carrefours (souvent à deux accès
latéraux) nécessitant une attention très soutenue de la part de l’usager
(riverain),
-    problème de sécurité pour le trafic motorisé et deux-roues à
chaque carrefour (problème actuellement réglé par des stops),
-    problème de sécurité pour les piétons en traversée du débouché
des rues transversales,
-    nécessité de mesures d’aménagement fortes au droit des
carrefours du fait de la mauvaise visibilité fréquente aux débouchés des rues
transversales (haies ou murs en bordure de la Rue de la Bombazine),
-    nécessité de mesures d’aménagement également en section pour
faire respecter le 30 km/h par la totalité des usagers,
-    perception par une part des usagers (riverains) comme une
mesure trop contraignante au vu du peu de problèmes actuels
Ce principe d’exploitation sous forme de
zone 30 n’est pas recommandé en l’état. Il pourrait éventuellement être mis en
oeuvre si nécessaire en complément de mesures de modération à réaliser
auparavant.
Aménagements de modération des vitesses
De tels aménagements sont envisageables aux
entrées dans le secteur et localement en section de la Rue de la Bombazine.
Du fait de la longueur de la Rue de la
Bombazine et du caractère résidentiel du quartier (usagers riverains
directement pénalisés, risque de bruit,...), les décrochements verticaux
(seuils, plateaux, etc) sont à écarter.
Les mesures de modération seraient donc à
réaliser par des décrochements horizontaux, à l’aide d’îlots de rétrécissement
et/ou de bacs judicieusement disposés en fonction des besoins de stationnement,
des accès déclassés et des besoins de sécurité piétonne.
Des mesures de modération
«
horizontales
»
sont recommandées en complément à la restriction d’accès aux seuls
riverains.
Aménagement de trottoirs
Au vu du trottoir déjà existant pour une
bonne part au Nord de la Rue de la Bombazine, mais également des besoins en
stationnement sur la voirie, des nombreux accès privés, des déplacements
cyclables et du caractère résidentiel du secteur, il n’est pas recommandé
d’aménager au Sud un second véritable trottoir surélevé coûteux.
En revanche, le marquage au Sud d’une bande
piétonne (simple marquage jaune ou revêtement différencié) permet d’améliorer
le confort et la sécurité des piétons et des sorties secondaires (rues
déclassées par stop et accès privés); un tel marquage permet également de
réduire la largeur de la chaussée et de donner ainsi un caractère plus
résidentiel à la Rue de la Bombazine.
Le principe d’exploitation recommandé
consiste ainsi à
-    limiter l’ensemble du secteur aux seuls riverains et conserver
la réglementation interne actuelle (stop sur les rues transversales),
-    appliquer cette restriction d’accès après les entrées et
sorties du parking projeté à l’arrière de la salle du Beaulieu,
-    compléter cette mesure par des éléments modérateurs légers
(décrochements horizontaux par bacs ou îlots) en entrées au secteur et en
section, au droit en particulier des débouchés secondaires pour favoriser la
visibilité de ceux-ci,
-    marquer une bande piétonne au Sud de la Rue de la Bombazine et
compléter (également par un marquage) la continuité du trottoir Nord.
Une esquisse du type de la modération
proposée figure en annexes du présent rapport.
(...)
4.5.         Aménagement du carrefour
Bussy — Bombazine - Vuary
Le carrefour d’accès des rues de la Bombazine
et de Vuary sur la Route de Bussy constitue le problème de sécurité principal
du périmètre étudié. C’est particulièrement le cas pour les élèves sur le
chemin de l’école, en traversée obligatoire de ce carrefour dépourvu de
passage-piétons, avec de mauvaises conditions de visibilité et des vitesses
élevées sur la Route de Bussy.
Plusieurs variantes d’aménagement de ce
carrefour ont déjà été étudiées, notamment sous la forme d’un carrefour
giratoire (figure 13 extraite de I’ «Etude d’aménagement de la route de Bussy»,
Transitec Ingénieurs-Conseils SA).
Seule une solution «lourde» de ce genre est
vraisemblablement apte à apporter une solution satisfaisante au problème de ce
carrefour et de sa traversée piétonne."
La version provisoire de ce
rapport, de décembre 2007, est apparemment identique dans son texte, pour
autant qu'on puisse le constater en confrontant page après page les deux
versions. La seule différence concerne le plan de la signalisation sur la route
de Morens, que la version provisoire prévoyait d'interdire aux voitures
automobiles, motocycles et cyclomoteurs (OSR 2.14) sauf aux riverains tandis
que la version de janvier 2008 ménage aux poids lourd un accès depuis le nord
jusqu'au magasin Coop Brico.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 7 septembre
2010 en présence des recourants Edmond Savary, Marcel Dufaux, Christian Schutz,
André Jomini, Claude Liechti et Pascal Allenbach personnellement, pour le SR, de
Vincent Yanef, inspecteur et de Florence Burdet, juriste, pour la Municipalité
de Payerne du conseiller municipal Gérald Etter municipal et du remplaçant du
chef de poste Stéphane Wenger, assistés de l'avocat Philippe-Edouard Journot.
Il est résulté des déclarations
recueillies lors de l'audience que la décision attaquée n'émanait pas du
Département des infrastructures comme l'indiquait la publication dans la FAO du
12 janvier 2010 mais de la Municipalité de Payerne, qui bénéficiait d'une
délégation. Par ailleurs, la municipalité a indiqué qu'elle était disposée à
renoncer, pour ce qui concerne la route de Morens, à l'interdiction de circuler
pour les voitures automobiles et les motocycles, seule subsistant
l'interdiction pour les camions. Une nouvelle décision dans ce sens permettraient
aux recourants agriculteurs de continuer à utiliser la route de Morens pour se
rendre au centre. Dans cette mesure, ces recourants ont annoncé qu'ils
pourraient retirer leurs recours.
Interpellés en audience, les
représentants de la municipalité ont indiqué que depuis la réactivation de la
salle du Beaulieu (mariages, spectacles), les habitants du quartier de la
Bombazine se plaignent de la nuisance constituée par le parking sauvage dans
ces rues. Une pétition d'habitants du quartier a réclamé des mesures pour
éviter le trafic de transit des usagers qui cherchent ainsi à éviter le
carrefour voisin très chargé. La solution de la zone 30 km/h pour le secteur de
la Bombazine n'avait pas été retenue car elle impliquait des investissements
financiers trop importants; en raison de la largeur de la chaussée, il
conviendrait de faire de nombreux et coûteux aménagements de modération du
trafic. Pour qu'une telle mesure soit efficace, des vérifications de vitesse
doivent être opérées régulièrement, ce qui est également coûteux. Enfin, cela
ne serait pas forcément bien perçu des riverains d'après la municipalité. Aux
dires de la municipalité et du SR, le trafic de transit, jugé important dans le
quartier de la Bombazine, serait réglé de manière plus efficace par un système
d'interdiction de circulation et de riverains autorisés.
Interpellés au sujet de leur
qualité pour agir, les moniteurs d'auto-moto-école ont expliqué qu'ils exercent
leur activité à Payerne, qu'ils empruntent le quartier de la Bombazine
plusieurs fois par semaine pour se rendre à leur lieu de travail ou avec des
élèves conducteurs débutants. Ils estiment que le fait de ne plus pouvoir
circuler dans ce secteur porterait un réel préjudice aux élèves-conducteurs qui
ne disposent que de deux quartiers pouvant être empruntés par des élèves
effectuant leurs premières leçons de conduite en situation urbaine et réelle,
soit le quartier de l'hopital déjà interdit à la circulation lors de la
construction du gymnase ainsi que celui de la Bombazine. Les autres quartiers
amènent au cœur de la circulation dense avec ses risques et son stress néfastes
à la mise en confiance d'un débutant. Une solution consisterait à se déplacer
dans une autre localité présentant les mêmes caractéristiques que le quartier
de la Bombazine à environ 10 ou 15 km, ce qui entraîne une perte de temps et
une augmentation des coûts pour les élèves. Dans ces conditions, les moniteurs
redoutent une perte d'attractivité par rapport à leurs concurrents établis dans
de plus grandes villes comme Fribourg ou Yverdon. Enfin, les carrefours et
débouchés peu fréquentés du quartier de la Bombazine permettent des mises en
situation utiles aux débutants dès lors que la loi interdit d'utiliser les
artères fréquentées pour y travailler avec eux.
Le tribunal s'est rendu sur place, en
milieu d'après-midi, dans le quartier de la Bombazine, au croisement de la rue
du même nom et de la rue du Jura, pour procéder à une inspection locale. Il a
pu constater que la rue de la Bombazine est effectivement large (généralement
10 m. de voirie avec un trottoir non continu, soit une chaussée de 8 à 8.50 m.,
au minimum 6.50 m en extrémité est selon le rapport technique précité) et à
cette heure de la journée en tout cas, peu fréquentée. La desserte des rues du
quartier est organisée autour de la rue de la Bombazine, sur laquelle sont
raccordées pas moins de 14 rues transverales, toutes déclassées par des
"stop". Du côt sud, toutes les rues transversales sont en outre
raccordées directement sur la rue d'Yverdon, en cédez-le-passage. C'est ce
maillage de rues assez peu fréquentées caractérisées par des stops ou des cédez
le passage qui servent aux moniteurs d'auto-école pour enseigner la conduite
aux élèves. D'après l'autorité intimée, des vitesses excessives auraient été
observées chez les usagers en transit sur la rue de la Bombazine, longue et
droite. Le stationnement n'est pas réglementé dans le secteur et a lieu sur la
voie publique. Enfin, le secteur de la Bombazine est un quartier
essentiellement résidentiel.
G.
Le 14 septembre 2010, le Service des routes a
remis au tribunal la copie de la décision rendue par le Département des travaux
publics – actuellement le Département des infrastructures – le 27 ou le 29 mars
1979 (selon le double timbre humide qu'elle porte) déléguant à la commune de
Payerne sa compétence en matière de signalisation routière.
Le 27 septembre 2010, la
Municipalité de Payerne a confirmé qu'elle renonçait, pour la route de Morens,
à l'interdiction de circulation pour les voitures automobiles et les
motocycles, seule subsistant l'interdiction pour les camions; elle a joint une
nouvelle version du plan de circulation du secteur Vuary-Route de Morens
conforme à cette décision (ce plan non daté a été communiqué en copie aux
recourants le 3 novembre 2010). Interpellés, les recourants Edmond Savary,
Marcel Dufaux, Christian Schutz et André Jomini, ont retiré leurs recours, par
lettre du 20 novembre 2010. Ils ont été informés qu'il serait pris acte de ce retrait
dans le présent arrêt. Le 21 novembre 2010, Pascal Allenbach et Daniel Monney
ont fait savoir au tribunal qu'ils maintenaient leurs recours. Claude Liechti
ne s'est pas déterminé.
H.
La question de la qualité pour recourir des
moniteurs d'auto-école a fait l'objet d'une procédure de coordination (art. 34
ROTC) le 28 juin 2011 entre les juges de la CDAP. Les considérants du présent
arrêt ont été approuvés par les membres de la section saisie du dossier par
voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Contrairement à ce qu'indique la publication
effectuée dans la Feuille des avis officiels du 12 janvier 2010, selon laquelle
la décision émanerait du Département des infrastructures, la signalisation
litigieuse a fait l'objet d'une décision de la Municipalité de Payerne, qui
bénéficie à cet effet d'une délégation de compétence résultant d'une lettre du
27/29 mars 1979 du Département des travaux publics (selon sa désignation de
l'époque). Cette délégation prévoit que le Département cantonal exercera, en
vertu de l'art. 76 OSR (en vigueur à l'époque), une surveillance de la
signalisation posée par l'autorité communale, et que ce département peut être
consulté en tout temps pour l'examen de toute question relative à la
signalisation routière dans la localité. Cette délégation est conforme à
l'actuel art. 104 al. 2 OSR, qui prévoit que les cantons peuvent déléguer aux
communes les tâches concernant la signalisation mais qu'ils sont tenus
d’exercer une surveillance. En droit cantonal, l'art. 4 al. 2 LVCR prévoit que
pour la signalisation à l'intérieur des localités, le département peut déléguer
sa compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il peut limiter
cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques et à certains
tronçons de route. Les conditions auxquelles la délégation de compétence est
accordée sont fixées par le département (art. 22 RLVCR).
2.
Il convient tout d'abord de prendre acte, sans
frais, du retrait par les recourants Edmond Savary, Marcel Dufaux, Christian
Schutz et André Jomini de leurs recours. Ce retrait intervient au bénéfice de
la nouvelle décision municipale qui renonce à soumettre la route de Morens à
l'interdiction de circuler prévue, riverains autorisés, au profit de la seule
interdiction pour les poids lourds (sauf accès par le nord pour le magasin Coop
Brico). Il appartiendra à l'autorité intimée de procéder à la publication de la
nouvelle signalisation prévue, conformément à l'art. 107 al. 1 OSR et au règlement
cantonal du 7 février 1979 sur la signalisation routière (RVSR
;
741.01.2).
3.
Claude Liechti ne s'est pas déterminé sur la
nouvelle décision municipale qui renonce à soumettre la route de Morens à
l'interdiction de circuler prévue, riverains autorisés. Dans son recours, il
exposait qu'il était propriétaire d'un atelier de réparation et d'exposition de
véhicules d'occasion à la route de Morens et que les mesures de circulation
attaquées empêcheraient les clients potentiels de passer dans cette rue pour
voir les véhicules exposés à l'extérieur du bâtiment. Dès lors que la nouvelle
décision municipale renonce à l'interdiction de circuler contestée, son recours
devient sans objet. En effet, ce n'est pas le passage des poids lourds, mais
bien celui des autres usagers privés de la route, qui est susceptible d'amener
les clients au recourant. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de
déterminer si la qualité pour recourir aurait du être reconnue à Claude
Liechti, dont le recours sera rayé du rôle sans frais.
4.
La qualité pour recourir des moniteurs
d'auto-école Pascal Allenbach et Daniel Monney est contestée tant par l'autorités
communale que par l'autorité cantonale.
a) Applicable dans la procédure de
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
par renvoi de l'art. 99 de la loi du 28 septembre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173. 36), l'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :
"Art. 75 -
Qualité pour agir
A qualité pour former recours :
a.           toute personne physique ou
morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été
privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée ;
b.           toute autre personne ou
autorité qu'une loi autorise à recourir."
Cette disposition a remplacé, le
1er janvier 2009, l'art. 37 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), dont la teneur était
semblable. Toutes deux sont calquées sur l'art. 103 de l'ancienne loi fédérale
d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ). L'art. 75 LPA-VD a
toutefois introduit une condition supplémentaire en subordonnant la qualité
pour recourir à la condition que le recourant ait pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ait été privé de la possibilité de le faire.
Cette condition avait déjà été introduite par la jurisprudence cantonale pour les
recours en matière de plan d'affectation (v. p. ex. AC.2004.0123 du 18 mars
2005; AC.2006.0248 du 20 avril 2007; solution confirmée dans l'ATF
1C_133/2007 du 27 novembre 2007)
et elle
s'applique désormais de manière générale. En droit fédéral, cette condition
(précédemment d'origine jurisprudentielle) est désormais formellement posée par
l'art. 89 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), qui a remplacé, le 1er janvier 2007, l'art. 103 OJ.
La qualité pour recourir des
particuliers est subordonnée, en vertu du texte concordant des art. 75 LPA-VD
et - anciennement - 37 LJPA, à la condition que l'auteur du recours soit
atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Pour ce qui concerne la définition de
l'intérêt digne de protection, la jurisprudence cantonale a interprété l'art.
37 LJPA en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à cette
notion (AC.2007.0306 du 18 août 2009; AC.2008.0213 du 23 décembre 2008;
AC.2007.0301 du 27 novembre 2008; AC.2006.0174 du 13 octobre 2008; AC.2007.0093
du 29 août 2008; AC.2007.0180 du 25 août 2008; AC.2007.0157 du 19 août 2008;
AC.2007.0282 du 7 juillet 2008; AC.2007.0267 du 5 mai 2008; AC.2007.0262 du 21
avril 2008; AC.2007.0083 du 31 mars 2008; AC.2007.0094 du 22 novembre 2007). Le
Tribunal fédéral, dont la jurisprudence précise que l'art. 89 al. 1 LTF reprend
les exigences de l'art. 103 OJ (ATF 1C_3/2007 du 20 juin 2007 publié aux ATF
133 II 249; ég. ATF 133 II 400; v. p. ex. 1C_64/2007 du 2 juillet 2007;
récemment 1C_43/2011 du 8 avril 2011), a eu l'occasion de constater que l'art.
37 LJPA reprend les critères retenus à l'art. 103 let. a OJ, respectivement à
l'art. 89 LTF et que la juridiction cantonale l'interprète conformément à la
jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions
(1C_133/2007 du 27 novembre 2007; 1C_260/2007 du 7 décembre 2007). Le Tribunal
fédéral a constaté récemment que du point de vue du critère de l'intérêt digne
de protection, il n'y a pas de différence entre l'art. 89 al. 1 let. c LTF et
l'art. 75 LPA-VD (
1C_320/2010 du 9 février 2011).
Selon la jurisprudence constante,
le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes
que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt
de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération (
ATF 130 V 196
consid.
3
; 128 V 34
consid. 1a
et les arrêts cités); il faut donc que l'admission du recours procure au
recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours
d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers - soit l'action
dite populaire - est en revanche irrecevable (
ATF 131 II 649
consid.
3.1; 1A.105/2004 du 3 janvier 2005 ; 121 II 39 consid. 2c/aa; 171 consid. 2b ;
120 I B 48 consid. 2a et les arrêts cités).
b) En matière de signalisation
routière, la jurisprudence présente une certaine variété.
aa) Celle du Conseil fédéral admettait
l'existence d'un intérêt digne de protection lorsque la restriction attaquée
entraîne des inconvénients pour le recourant qui utilise régulièrement la rue
en cause comme pendulaire ou comme riverain. En revanche, lorsque le trajet
n'est effectué que de manière occasionnelle, l'intérêt du recourant à contester
la mesure n'est plus considéré comme suffisant pour lui accorder le droit de
recourir (décision du 22 octobre 1985, désignée comme changement de pratique
dans JAAC 50.49, consid. 1d, p. 329-330; décision du 16 octobre 1990. JAAC 55.32,
consid. 4b, p. 303-304; décision du 29 juin 1988, JAAC 53.26 consid. 6c, p.
174). Par exemple, la qualité pour recourir a été reconnue à l'Association des
habitants du quartier du Schoenberg contre l'aménagement d'un giratoire à
Fribourg; comme le projet de giratoire se trouvait sur l'axe principal reliant
le centre-ville de Fribourg au quartier du Schoenberg, la mesure touchait un
très grand nombre des membres de l'association qui utilisaient régulièrement ce
carrefour et qui auraient en eux-mêmes la qualité pour recourir (décision du 11
janvier 1989, JAAC 53.42, consid. 2, p. 303). Mais le seul fait qu'une personne
habite au bord d'une route frappée par une restriction de la circulation ou
qu'elle y possède un bien-fonds, ne confère pas sans autre le droit de
recourir. L'intérêt de fait ou de droit doit résulter de l'annulation de la
restriction en cause. Tel est notamment le cas si l'accès est rendu plus
difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une limitation de
vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins régulièrement
utilisées sont supprimées, ou si une augmentation des immissions est à craindre
(décision du 14 août 1996, JAAC 61.22, consid. 1c, p. 197). En revanche, les
habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception des
riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de
protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du
trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient
une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un
intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui
utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du
trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (décision
du 14 août 1996 précité, JAAC 61.22, consid. 1d, p. 197-198).
bb) Certains arrêts du Tribunal
fédéral, désormais compétent, sont beaucoup plus restrictifs: on peut y lire
que la seule qualité d'usager, même régulier, d'une route ne saurait justifier
un droit d'opposition et qu'admettre le contraire reviendrait à reconnaître un
tel droit à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité
avec le projet litigieux, ce que la loi entend précisément exclure (1A.11/2006
du 27 décembre 2006; 2A.115/2007 du 14 août 2007 citant un arrêt du 18 novembre
1987 publié aux ATF 113 Ia 426).
cc) Pour ce qui concerne les
moniteurs d'auto-école, la juridiction cantonale a régulièrement été saisie de
recours d'un même moniteur d'auto-école auquel la qualité pour recourir a été
déniée dans la plupart des cas pour le motif que, en bref, le recourant
prétendait intervenir dans l'intérêt public et en vue d'une amélioration
générale des conditions de circulation, sans pouvoir prétendre qu'il utilisait
régulièrement le tronçon de route concerné (GE.1997.0011 du 7 avril 1998,
confirmé par le Conseil fédéral par décision du 13 novembre 2002; GE.1996.0086
du 16 avril 1998). Sa qualité pour recourir a en revanche été admise dans deux
cas parce qu'il utilisait régulièrement la route concernée (GE.1997.0150 du 28
juin 1999; GE.2000.0041 du 26 novembre 2004). Dans un dernier cas, la question
de la qualité pour recourir a été laissée ouverte (GE. 2006.0170 du 27 novembre
2007) mais le Tribunal fédéral, saisi d'un recours, l'a déniée au recourant, retenant
que celui-ci ne disposait pas d'un "droit d'usage privilégié" de
l'axe routier en question et considérant - à nouveau - que la seule qualité
d'usager, même régulier, d'une route ne suffit pas à justifier un droit
d'opposition (ATF
1C_463/2007 du 29 février 2008 ; dans le
même sens ATF 1A.11/2006 du 27 décembre 2006).
Le Tribunal fédéral a encore dénié
la qualité pour recourir au même justiciable  qui contestait un plan de
quartier à 350 m environ de son domicile en invoquant notamment l'augmentation
du trafic et la probabilité de restrictions de circulation : retenant que le
projet ne devrait pas engendrer une augmentation de trafic à proximité de
l'habitation du recourant et que ce dernier ne sera pas non plus directement
gêné par des nuisances, le Tribunal fédéral a dénié sa qualité pour recourir en
considérant qu'il est certes possible que le recourant doive se soumettre aux
diverses mesures d'accompagnement et de restriction du trafic mises en place
sur les accès au secteur mais que selon la jurisprudence, la seule qualité
d'usager d'une route, à titre régulier voire même pour un usage professionnel,
ne suffit pas à justifier un droit d'opposition (1C_81/2011 du 24 juin 2011
dans la cause cantonale AC.2010.0046). On note au passage que les considérants
en droit de cet arrêt du Tribunal fédéral n'évoquent pas la profession de
moniteur d'auto-école de l'intéressé.
dd) En dehors des cas qui concernent
le justiciable mentionné ci-dessus, la jurisprudence du Tribunal fédéral est
nuancée: s'il est vrai que le fait d'utiliser une route ou une place de parc
régulièrement ne suffit pas pour légitimer la contestation d'une mesure de
circulation, la qualité pour recourir est admise quand une telle mesure gêne
considérablement l'usage d'un immeuble, par exemple parce qu'une route est
supprimée ou fait l'objet d'une interdiction de circuler. Il en va de même en cas
de limitation ou de suppression de places de parc, qui peuvent constituer une
atteinte spécifique quand elles empêchent ou rendent considérablement plus
difficiles l'utilisation d'un immeuble (ATF 2A. 115/2007 du 14 août 2007,
consid. 3). La qualité pour recourir est alors admise si la mesure rend
considérablement plus difficile l'accès à un immeuble pour les riverains ou
leur clientèle (ATF 2A.70/2007 du 9 novembre 2007, consid 2.2).
ee) Plus récemment, le Tribunal
fédéral s'en est tenu au critère de la simple utilisation régulière de la route
concernée dans un arrêt récent destiné à la publication et concernant le TCS,
association dont la qualité pour recourir dépend de celle de ses membres
individuels: selon cet arrêt, la qualité pour recourir appartient aux usagers
du trafic qui utilisent plus ou moins régulièrement la route concernée par une restriction,
comme c'est le cas pour les riverains ou les pendulaires, tandis que le simple
fait d'utiliser occasionnellement ladite route ne suffit pas (ATF 1C_17/2010 du
8 septembre 2010, consid 1.1, publié aux ATF 136 II 539).
La jurisprudence ultérieure s'en tient au principe ainsi exprimé
(ATF 1C_317/2010 et 1C_319/2010 du 15 décembre 2010:
"Bei der Anordnung
von solchen Verkehrsbeschränkungen steht die Beschwerdebefugnis allen
Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr
oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall
ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt"
).
c) En l'espèce, l'activité des
moniteurs d'auto-moto-école recourants se déroule dans la localité de Payerne
et alentours, y compris dans le secteur de Bombazine litigieux, même si comme
le fait remarquer l'autorité concernée les bureaux des écoles de conduite se
situent hors de celui-ci. En effet, le propre de l'activité des recourants est
de se déplacer en compagnie de leurs élèves pour leur apprendre la conduite
automobile.
S'agissant de l'apprentissage de la
conduite des débutants, les recourants ont expliqué de manière convaincante qu'ils
utilisent très régulièrement, plusieurs fois par semaine, le quartier de la
Bombazine. La configuration particulière de ce quartier peu fréquenté procure
des mises en situation utiles pour les conducteurs débutants. Quatorze rues
déclassées par un stop aboutissant sur la rue de Bombazine sont
particulièrement utiles aux moniteurs. Les élèves peuvent, sans être trop
dérangés par la circulation et sans trop déranger le reste du trafic,
expérimenter les approches, les observations et la maîtrise de l'embrayage par
rapport à un stop ou un cédez le passage. Dans ces conditions, on doit admettre
que les recourants utilisent fréquemment et non pas seulement occasionnellement
le quartier en question dans l'exercice de leur profession de moniteur
d'auto-moto-école.
L'autorité intimée fait valoir que
les recourants disposent d'autres lieux où ils peuvent enseigner la conduite
automobile à des néophytes. Cependant, les moniteurs recourants ont expliqué,
plan à l'appui, sans être contredits par l'autorité intimée, que d'autres
quartiers qui se prêteraient par leur configuration à l'exercice de leur
activité (le secteur de l'hôpital notamment) sont d'ores et déjà soumis à un
régime d'interdiction qui les empêche de les utiliser. Ils invoquent également
à juste titre l'art. 27 al. 4 OCR qui les astreint à n'emprunter les chaussées
fortement fréquentées que lorsque leurs élèves disposent d'une formation
suffisante.
Dans ces circonstances, les
restrictions de circulation attaquées entraînent, pour ces utilisateurs
réguliers du quartier de la Bombazine que sont les moniteurs d'auto-école, des
inconvénients importants. Ils ont expliqué de manière convaincante le préjudice
que causerait, pour leur activité professionnelle, la nécessité de parcourir de
nombreux kilomètres avant de pouvoir retrouver, en dehors de Payerne, les
conditions de circulation propre à l'apprentissage des conducteurs débutants. Dès
lors qu'ils sont plus touchés par ces restrictions que la généralité des
usagers de la route, ces recourants jouissent d'un intérêt digne de protection
à l'annulation ou la modification de la décision attaquée. Leurs recours sont en
conséquence recevables.
5.
a) Comme le tribunal le rappelle régulièrement
(v. p. ex. GE.2007.0111 du 29 avril 2009), l'art.
3 al. 3
LCR permet aux cantons et aux communes d'interdire complètement ou de
restreindre la circulation des véhicules automobiles et des cycles sur les
routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. L'art. 3 al. 4 LCR dispose
quant à lui que d'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées
lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes
touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour
éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la
sécurité, faciliter ou régler  la circulation, pour préserver la structure
de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les
conditions locales (...).
Si l'interdiction générale de circuler
ne comporte aucune exception, il s'agit d'une mesure relevant de l'alinéa 3. Si
par contre, la restriction de circuler ne s'applique qu'aux véhicules à moteur,
à l'exception des cycles et des véhicules agricoles ou électriques, comme c'est
le cas en l'espèce, il s'agit d'une mesure relevant de l'alinéa 4 (Bussy,
Rusconi, Code suisse de la circulation routière, commentaire, 3
ème
éd., ad art 3 al. 3 LCR, chiffre 4.6 et réf. cit.). Le Tribunal fédéral estime
également que la mise en sens unique relève de l'alinéa 4 (Bussy, Rusconi,
op.cit., ad art 3 al. 4 LCR, chiffre 8.10 et réf. cit.)
b) Les cantons et les communes
bénéficient d'une grande marge d'appréciation (arrêts GE 2004.0177, GE
1999.0159 du 31 janvier 2002, GE 1999.0163 du 7 février 2005 et réf. cit.),
mais les décisions prises sur la base de la disposition susmentionnée doivent
respecter le principe de la proportionnalité (arrêts GE 2004.0177 précité,
GE.1997.0187 du 1er décembre 1998, cf. également ATF 101 Ia 565). En d'autres
termes, les mesures administratives de limitation ne sont licites que si elles
sont propres à atteindre le but d'intérêt public recherché, en restreignant le
moins possible la circulation et tout en ménageant le plus possible la liberté
individuelle. Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et
les restrictions de liberté qu'il nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser
le cadre qui lui est nécessaire (Bussy, Rusconi, op.cit., ad art 3 al. 4 LCR,
chiffre 5.7 et réf. cit.). Selon l'art. 101 al. 3 de l'ordonnance sur la
signalisation
routière du 5 septembre 1979 (OSR; RS 741.21),
les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans
nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire
d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise
que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le
moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une
réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée
et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
c) Le principe de proportionnalité
(cf. art. 5 al. 2 Cst.) comprend (a) la règle d’adéquation qui exige que le
moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui
impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte
l’atteinte la moins grave aux intérêts privés ainsi que (c) la règle de
proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre en balance les effets de
la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat
escompté du point de vue du but visé (arrêt GE.2006.0189 du 10 mai 2007 et
arrêts cités, notamment ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69).
6.
En l'espèce, l'étude de circulation figurant au
dossier indique que le quartier de la Bombazine aurait fait l'objet d'une
pétition de la part de ses riverains, qui aurait demandé à la municipalité
d'étudier la possibilité d'instaurer une limitation des vitesses à 30 km/h. On
ne trouve cependant aucune trace de cette pétition dans le dossier, où l'on
constate seulement que la municipalité a traité en octobre 2008 une lettre de
deux usagers qui se plaignaient du parcage abusif à la rue du Jura lors de
manifestations à la salle de spectacle du Beaulieu. De même, on ne trouve pas
au dossier la "pré-étude" dont la municipalité, dans sa lettre du 23
octobre 2009 transmettant l'étude de circulation au Service des routes,
indiquait qu'elle l'avait amenée à favoriser la mise en place d'une zone
protégée "riverains autorisée" au lieu de la solution "zone 30".
On peut même se demander, à lire la lettre de la municipalité du 23 octobre
2009, si le principe de la mise en place d'une zone de "riverains
autorisés" n'avait pas été adopté avant même que soit réalisée l'étude du
bureau d'ingénieurs mandaté par la commune, sur la base d'une " pré-étude"
antérieure à cette étude.
Quoi qu'il en soit, l'étude de
circulation, dont la version de janvier 2008 ne diffère pas de celle de
décembre 2007 pour ce qui concerne le secteur de la Bombazine qui reste seul
litigieux, indique que les charges de trafic de ce secteur sont faibles (100 à
200 véhicules par jour sur les rues débouchant de la rue d'Yverdon), seuls
étant plus chargé (500 véhicules par jour) le tronçon est de la rue de la
Bombazine et le tronçon sud de la rue du Jura. C'est en réalité le carrefour
situé à l'extrémité de la route de Bussy que l'étude considère comme
constituant le problème de sécurité principal du périmètre étudié, mais les
mesures litigieuses ne concernent pas cette problématique.
D'après les déclarations faites en
audience par l'autorité intimée,
des vitesses
excessives auraient été observées chez les usagers en transit sur la rue de la
Bombazine. Cette assertion ne peut pas se fonder sur l'étude de trafic, qui
relève qu'en l’absence de mesures, les observations faites sur place (en heures
de pointes et en heures creuses) n’ont pas établi de vitesses excessives. Des
vitesses excessives ne seraient "toutefois pas exclues, en particulier de
la part des usagers (toutefois peu nombreux) en transit". Il s'agit là
d'une simple supposition.
Quant au trafic de transit, il
serait "
jugé important dans le quartier de la
Bombazine" aux dires de la municipalité et du SR. Toutefois, il résulte
seulement de l'étude de circulation que "une estimation des parts de
transit a été effectuée sur la base des comptages réalisés, de l’observation
sur le site et des données habituelles de génération de trafic des zones
habitées". Il n'y a pas eu de constatation formelle de ce transit.
A bien y regarder, l'ampleur du
quartier (sa surface, la longueur de la rue principale, la densité du réseau de
rues,etc.) aurait justifié une étude plus fine, basée non pas sur des
estimations mais sur des relevés sur place. Par exemple, l'étude aurait pu,
même en se limitant à deux heures de pointe (matin et soir) et à une ou deux
heures creuses, relever les plaques minéralogiques des véhicules entrant et
sortant entre le côté Est de la rue de la Bombazine et le côté sud de la rue du
Jura, ce qui donnerait immédiatement la part du trafic de transit
"court-circuitant" le carrefour "rue des Terreaux / rue
d'Yverdon". De même, l'importance de la longueur de la rue de la Bombazine
et ses caractéristiques géométriques (sa longueur est de quelque 660 mètres, sa
largeur est importante et il s'agit d'un axe linéaire) aurait justifié des
mesures de vitesse (avec radar ou "borne de mesure de vitesses"),
pour quantifier celles-ci et relever les dépassements. L'expérience montre par
ailleurs que, dans les quartiers, les automobilistes pratiquant des excès de
vitesse sont souvent des habitants dudit quartier qui roulent "plutôt
vite" le long de la collectrice et qui freinent fortement avant de tourner
à gauche ou à droite dans une rue latérale, de desserte, conduisant à leur
immeuble. En bref, on ne peut pas tenir pour établi que les "auteurs
d'excès éventuels de vitesse" soient les automobilistes en transit, et non
des riverains.
Il résulte de l'étude de trafic que
la mesure contestée a notamment pour objectif:
- d'éviter
le trafic de transit,
- de limiter le risque de vitesses élevées.
Or, le transit est apparemment
faible, et en outre il ne concerne pas spécialement (selon ledit rapport
"Christe & Gygax") l'axe de la rue de la Bombazine sur toute sa
longueur: il s'écoulerait essentiellement dans l'angle du quartier, coupant
dans un "mouvement d'angle" entre le débouché Est de cette artère et
le débouché de la rue du Jura sur la rue d'Yverdon. Dans ces conditions, la
mesure consistant à interdire la circulation dans l'ensemble du quartier au
trafic non riverain impose une restriction qui va au-delà du nécessaire. En
outre, il se pourrait que la mise en place de la restriction envisagée ne
supprime pas les éventuels excès de vitesse, au cas où une bonne partie de
ceux-ci serait le fait d'habitants du quartier.
On note pour terminer que l'étude
de circulation préconise de toute manière, pour modérer la vitesse,
l'instauration de mesures de modération horizontale aux entrées du secteur et
le long de la rue de la Bombazine. Ces mesures-là, moins incisives, sont également
de nature à dissuader le trafic de transit éventuel. En effet, elles auront
pour effet de casser la linéarité du trajet. En l'état, elles paraissent
suffisantes pour parvenir au résultat recherché. Il paraît en revanche
disproportionné de limiter l'accès du quartier aux seuls riverains.
Il y a donc lieu d'admettre le
recours et d'annuler la décision attaquée.
7.
Vu le sort des recours de
Daniel Monney et Pascal Allenbach, l'arrêt sera rendu sans frais
pour eux. Il y a lieu comme indiqué plus haut de prendre acte du retrait du
recours d'
Edmond Savary, Marcel Dufaux, Christian
Schutz et André Jomini, sans frais également. Il n'ya pas lieu d'allouer des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Il est pris acte du
retrait
du recours d'
Edmond Savary, Marcel Dufaux, Christian
Schutz et André Jomini. Le recours de Claude Liechti est sans objet.
II.
Les recours de
Daniel
Monney et Pascal Allenbach sont admis.
III.
La décision du Département des infrastructures
(recte: de la Municipalité de Payerne) du 12 janvier 2010 (signalisation
routière du secteur Bombazine à Payerne, FAO du 12 janvier 2010) est annulée.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 23 mai 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.