vd_omni · AC.2006.0116 · 2007-02-22 · fr

PPE Rue de la Combe 21-23/Municipalité de Nyon, Département de la sécurité et de l'environnement, Département des infrastructures, SOCIETE COOPERATIVE GAIS LOGIS | Rappel de la jurisprudence du Tribunal administratif relative à la clause d'esthétique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.02.2007 AC.2006.0116

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 février 2007
Composition
M. François Kart, président ;
M. Pedro De Aragao
et
M. Renato Morandi, assesseurs ; M. Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
PPE Rue de la Combe 21-23,
représentée par Lorraine RUF, avocate à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée
par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne
Autorités concernées
1.
Département de la sécurité et de
l'environnement,
Service de l'environnement et de l'énergie
2.
Département des infrastructures,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites
Constructrice
Société coopérative Gais Logis,
à
Nyon
Objet
permis de construire
Recours PPE Rue de la Combe 21-23 c/ décision de la
Municipalité de Nyon du 2 mai 2006 (autorisation de construire un immeuble
HLM avec 20 logements et un garage souterrain de 50 places)
Vu les faits suivants
A.
Le bourg de l'ancienne ville de Nyon présente aujourd'hui vers
l'ouest et le Jura une rangée de façades anciennes, interrompue au sud par le
préau de l'ancien collège. Ces façades sont bordées par une allée, interdite à
la circulation, que l'on nomme la Promenade du Jura. Raccordée au nord à cette
allée et aux rues piétonnes de l'ancienne ville, la rue de la Combe descend, au
pied de la contrescarpe herborisée, jusqu'à un vallon où elle devient le chemin
de Crève-Coeur, avant de rejoindre l'artère principale de l'avenue Reverdil
plus à l'ouest.
B.
Le territoire de la Commune de Nyon est régi par le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions,
légalisé le 16 novembre 1984 (RPE).
C.
La Commune de Nyon a mis à l'enquête du 6 janvier au 5
février 1993 le plan de quartier "Promenade du Jura" (ci après: le
plan de quartier) ainsi que son règlement (RPQ). Cette réglementation a été adoptée
par le Conseil communal le 28 juin 1993 et approuvée par le Conseil d'Etat le
24 septembre 1993. Elle est aujourd'hui entrée en force.
Le plan de quartier comprend des plans figurant respectivement
les périmètres d'implantation, l'état naturel des surfaces existantes et
futures, les circulations et cinq coupes. Il régit un périmètre englobant la
partie sud du groupe de bâtiments enserré entre la Promenade du Jura, l'Ancien
collège et la rue du Collège, ainsi qu'une partie du préau, et s'étend en
contrebas jusqu'au milieu de la chaussée de la rue de la Combe. Il prévoit la
construction d'un parking souterrain collectif et de bâtiments affectés aux
activités à caractère urbain, destinés à l'habitation, aux commerces, aux
bureaux, aux locaux d'utilité publique (art. 4 RPQ). Le RPQ contient des
dispositions sur l'implantation et la volumétrie des constructions (art. 5 à
9), les hauteurs et les superstructures (art. 10 à 12), les toitures (art. 13 à
15) les aménagements extérieurs et les aires de verdure (art. 16 à 18) et enfin
attribue au périmètre le degré de sensibilité III (art. 19). L'art. 21 RPQ
prévoit que le plan abroge toutes les dispositions antérieures contraires.
Le plan de quartier institue six sous-périmètres (I
à VI) fixant l'implantation de constructions hautes (I à III), de constructions
basses (IV), de constructions souterraines (V) et des bâtiments existants
maintenus (VI). Les sous-périmètres d'implantation I et II bordent la Promenade
du Jura et reçoivent des constructions hautes dans le prolongement de la rangée
des bâtiments existants, mais en remplacement des trois derniers (ECA 510, 511 et
512). Le sous-périmètre III est affecté aux superstructures liées aux installations
techniques du parking. Le sous-périmètre IV définit les accès piétons au
parking souterrain depuis la rue du Collège. Le sous-périmètre V, le plus
important, délimite dans le flanc de la colline la surface du futur parking
souterrain, d'environ 1500 m². Les plans de coupes figurent un parking de cinq
à six niveaux. L'accès au parking se pratique par la rue de la Combe. On
précise qu'en amont de cet accès, la rue de la Combe est à sens unique, les
véhicules quittant le parking souterrain étant ainsi contraints de rejoindre
l'avenue Reverdil par la rue Crève-Coeur. La capacité de ce parking de 280
places n'est pas indiquée dans le plan de quartier lui-même. Elle est cependant
mentionnée dans le rapport selon l'art. 26 aOAT du 18 mars 1992 et le préavis
municipal du 16 mars 1993 relatif au plan de quartier.
D.
En ce qui concerne les objectifs poursuivis par le projet
de plan de quartier, le préavis municipal (p. 2) indiquait notamment :
"La réalisation d'un parking
à la Promenade du Jura vise donc les objectifs suivants:
- améliorer l'attractivité urbanistique et commerciale de l'ensemble du
secteur comprenant la Promenade du Jura, la rue du Collège, la rue Delafléchère
et la place du Marché, par l'extension de la zone réservée aux piétons aux rues
et place susmentionnées, par l'encouragement à la rénovation des immeubles et
la création de nouvelles surfaces commerciales destinées au petit commerce, et
enfin par la réanimation du marché dans les rues.
- compensation des places de stationnement qui seront supprimées dans
les rues à circulation piétonne et, en plus, permettre au public d'accéder
facilement aux commerces de l'ancienne ville par la sortie piétons prévue au
coeur de la zone commerciale.
- diminuer la circulation à destination du centre ville. En effet, en
plaçant l'entrée/sortie des véhicules à la rue de la Combe, la circulation sera
canalisée soit depuis l'axe Clémenty - Reverdil - Crève-Coeur, soit depuis le
Pont de la Morâche - Reverdil - Crève-Coeur."
En ce qui concerne le trafic sur le chemin de Crève-Cœur
et sur la rue de la Combe, le préavis municipal (cf. réponse à l'opposant
Glasson, page 4) mentionnait que des comptages effectués en septembre 1992
établissaient les chiffres de 5'400 mouvements/jour pour le premier tronçon et
de 500 mouvements/jour pour la seconde.
E.
La Société coopérative Gais-Logis a mis à l'enquête
publique du 14 octobre au 3 novembre 2005 la construction, dans le périmètre du
plan de quartier, d'un immeuble HLM de 10 logements et d'un parking souterrain
de 50 places, ainsi que la démolition des bâtiments ECA 510, 511 et 512. Les
parcelles touchées par ce projet sont inscrites au cadastre sous n° 2, 4, 5120
et DDP (5118). La Commune de Nyon, qui en est la propriétaire, a concédé à la
société constructrice un droit distinct et permanent sur ces biens-fonds. La
surface du bâtiment HLM projeté s'inscrit à l'intérieur des sous-périmètres I
et II. Le faîte est orienté nord-est/sud-ouest, soit dans le prolongement des
bâtiments longeant la Promenade du Jura. L'accès automobile au garage souterrain
se pratique à l'endroit prévu par le plan de quartier. Le projet prévoit en
outre deux accès piétons au parking, l'un, inférieur, par la rue de la Combe,
l'autre, supérieur, permettant de rejoindre la rue du Collège.
F.
La PPE rue de la Combe 21-23, dont l'immeuble se trouve à
une cinquantaine de mettre en aval de l'entrée du parking projeté, a formé
opposition le 31 octobre 2005. En substance, elle invoquait les nuisances qui
résulteraient de l'augmentation du trafic sur la rue de la Combe, les dangers
que ce trafic supplémentaire entraînerait pour la circulation et pour les
piétons, parmi lesquels les écoliers se rendant au collège, déposés par leurs
parents à la hauteur d'un petit giratoire situé en aval de l'accès au parking
souterrain. Elle regrettait en outre la démolition des anciens bâtiments (ECA
510, 511 et 512),
"reflets de la vie de plusieurs générations en ces
lieux"
.
G.
Par décision du 2 mai 2006, la Municipalité de Nyon a levé
cette opposition et a délivré le permis de construire (n°6486) à la Commune de
Nyon et à la Société coopérative d'habitation "Gais Logis".
H.
Ce permis de construire se réfère aux autorisations et
préavis des services de l'Etat figurant dans une synthèse des autorisations
CAMAC du 30 novembre 2005.
Le préavis du Service des bâtiments, Section monuments
historiques et archéologie mentionne ce qui suit :
"La démolition projetée avait
implicitement été acceptée en mai 1984 (1
er
projet de partie non
réalisée), sous réserve d'une analyse archéologique des élévations de l'ancien
rempart.
La Section monuments et sites
réitère cette exigence et s'associe au préavis de la Section archéologie
cantonale.
En cours de démolition, les
vestiges archéologiques médiévaux subsistants dans les élévations feront
l'objet d'investigation et de relevés (art. 46 LPNMS et 29 RPNMS).
Le maître de l'ouvrage mandatera
l'archéologue médiéval chargé des investigations et la prise en charge des
frais des interventions incombent au maître de l'ouvrage."
Le préavis du Service de l'environnement et de l'énergie,
Division environnement (SEVEN) mentionne ce qui suit:
"LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte
contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
du 7 octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
L'annexe n° 6 de l'OPB fixe les
valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers
(bruits d'exploitation). Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit
causé par les installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation,
climatisation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le
trafic sur l'aire d'exploitation.
Dans le cas de cette nouvelle
construction, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas
dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB).
L'isolation phonique des bâtiments
doit répondre aux exigences de la norme SIA 181/1988 de la Société suisse des
ingénieurs et des architectes (art. 32 OPB).
Les exigences décrites dans la
directive sur le bruit des chantiers du 2 février 2000 éditée par l'Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) sont applicables.
PROTECTION DE L'AIR  -  Emissions
Les prescriptions fixées par
l'Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair)
sont à respecter. Les points mentionnés ci-dessous sont les plus relevants.
Cheminée de chauffage (puissance
inférieure à 350 kW)
(...)
Evacuation de l'air vicié des
parkings souterrains
Les débits d'air à évacuer seront
calculés sur la base des directives de la "Société suisse des ingénieurs
en chauffage et climatisation" (Directive SICC 96-1 F). La cheminée
d'évacuation sera située en principe sur le toit de l'immeuble attenant au
parking. Une demande de dérogation écrite, accompagnée des plans nécessaires à
la compréhension de la situation peut être adressée au Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN).
PROTECTION DE L'AIR - IMMISSIONS
Le présent projet se situe dans
une zone où les normes prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection
de l'air pour les valeurs limites d'immissions de dioxide d'azote sont
atteintes, voire dépassées localement et où les charges de trafic en constante
augmentation dans cette région provoquent une pression significative sur les
valeurs d'immissions de ce polluant atmosphérique.
Le présent projet présente une
surface brute de plancher de 1'167 m² pour 10 logements. L'offre en places de
stationnement projeté pour les 10 logements est de 50 places. Le
dimensionnement de l'offre en places de stationnement est ainsi très largement
supérieur aux normes VSS 640 290."
I.
Par acte du 6 juin 2006, la PPE rue de la Combe 21-23 a
formé recours contre la décision municipale levant son opposition, en
concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à son annulation, subsidiairement
à sa réforme, en ce sens que la capacité du parking souterrain est réduite de
50 à 15 places et que les immeubles ECA 510 à 512 sont rénovés et non démolis,
plus subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. Le Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique, Division Monuments et Sites et Archéologie (Département des
infrastructures) a déposé des observations le 23 juin 2006. Le SEVEN en a fait
de même par courrier du 4 juillet 2006. L'autorité intimée a répondu au recours
par acte du 21 juillet 2006, en concluant à son rejet avec suite de frais et
dépens. La recourante a déposé des observations complémentaires le 8 septembre
2006, en maintenant les conclusions de son recours.
J.
Le tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son
audience du 30 octobre 2006, au cours de laquelle il a entendu leurs
explications et procédé en leur présence à une vision locale. A cette occasion,
le tribunal a instruit notamment la question des impacts prévisibles dus à l'augmentation
du trafic liée à la réalisation du projet et des besoins en places de
stationnement dans l'ancienne ville.
Les représentants de la municipalité ont indiqué que,
par une convention à signer entre l'autorité municipale et la constructrice, 35
des 50 places de stationnement prévues seraient réservées aux habitants du
quartier, dans le but notamment de désengorger les rues piétonnes. Pour évaluer
les besoins en parcs de stationnement dans ce secteur de la ville, le tribunal s'est
rendu en compagnie des parties et de leurs conseils à l'entrée piétonne du parking
de la Duche, située au pied de la colline, côté lac. Ce parking, accessible
depuis la rue de Rive, offre une capacité de 253 places. Il n'existait pas lors
de la mise à l'enquête du PQ Promenade du Jura. De là, le groupe s'est dirigé
sur le site du projet litigieux, en empruntant successivement la rue de la Fléchère
et la rue du Collège. Puis il est descendu sur la rue de la Combe et l'a
parcourue jusqu'à l'entrée du parking du centre commercial située à la rue
Crève-Coeur. Enfin, il est remonté la rue de la Combe jusqu'à la place
Saint-Martin.
K.
A l'issue de l'audience, le tribunal a ordonné la
production du dossier relatif à la mise à l'enquête du plan de quartier,
comprenant notamment le rapport prévu par l'art. 26 aOAT, les oppositions ainsi
que l'examen préalable du SAT. Le 31 octobre 2006, la municipalité a produit le
rapport OAT, l'examen préalable du SAT, le rapport de la commission chargée
d'étudier le préavis relatif au plan de quartier et la décision du conseil
communal à son sujet. La recourante s'est déterminée sur ces nouvelles pièces
le 16 novembre 2006. Interpellé sur ce point par le juge instructeur, le SEVEN
s'est déterminé le 12 janvier 2007 sur la conformité du projet au regard de la
législation fédérale sur la protection de l'air. A cette occasion, il a
notamment relevé que le nombre de places de stationnement n'était pas conforme
à l'art. 40a RATC et que les performances thermiques du bâtiment répondaient de
justesse aux exigences légales (valeurs limites de la norme SIA 380/1). Le
SEVEN mentionnait ainsi que "le respect des valeurs cibles de la norme SIA
380/1 permettrait une compensation envisageable des impacts sur la qualité de
l'air du surdimensionnement de l'offre en places de stationnement". Dans
des déterminations du 31 janvier 2007, la municipalité a indiqué qu'elle avait
soumis les observations du SEVEN à la constructrice et que cette dernière
s'était engagée à réaliser son projet de manière à obtenir des performances
thermiques nettement supérieures aux exigences de la norme SIA 380/1. La
municipalité précisait que "cette exigence sera reprise par la Commune
dans le permis de construire".
Considérant en droit
1.
La recourante soutient en premier lieu que la capacité du
parking litigieux serait manifestement excessive compte tenu de la destination
de l'immeuble projeté.  Selon elle, le plan de quartier "Promenade du
Jura" doit être considéré comme un plan de quartier de compétence
municipale au sens des art. 72a et ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il en résulterait
notamment que cette réglementation ne saurait s'écarter du RPE, sauf disposition
expresse que celui-ci ne contient pas. En l'absence de disposition contenue
dans le plan de quartier sur le nombre de places de stationnement, il faudrait
se référer aux articles 98a et ss RPE. Elle prétend que, selon ces
dispositions, la municipalité pouvait, dans le cadre de son pouvoir
d'appréciation, autoriser tout au plus la création de 15 à 20 places.
a) Contrairement à ce que prétend la recourante, le
plan de quartier "Promenade du Jura" ne constitue pas un plan de
quartier de compétence municipale au sens des art. 72a LATC, puisqu'il a été
adopté à une époque où ce nouvel instrument, introduit par la loi du 4 février
1998, n'existait pas. Il s'agit par conséquent d'un plan de quartier au sens
des art. 64 et ss LATC, ce qui résulte notamment de la procédure suivie pour
son adoption (enquête publique de trente jours et approbation par l'autorité
cantonale). Conformément à l'art. 66 LATC, le plan de quartier peut, à
certaines conditions, s'écarter des normes du plan d'affectation et il abroge
dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont
contraires. Contrairement à ce que soutient la recourante, le règlement du plan
de quartier peut par conséquent s'écarter des dispositions du règlement
communal relatives aux places de stationnement (art. 98a et ss RPE).
b) Selon l'art. 40a al. 1 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RATC), la réglementation communale
doit fixer le nombre de places de stationnement de véhicules en fonction de
l'importance et de la destination de la construction ainsi que des facteurs de
réduction définis par la norme de l'Union des professionnels suisses de la
route SN 641 400. Selon l'art. 40a al. 2 RATC, à défaut de réglementation
communale, la norme SN 641 400 est applicable. En l'occurrence, comme l'ont
relevé aussi bien la recourante que le SEVEN (Cf. déterminations du 12 janvier
2007), le nombre de places de stationnement est nettement supérieur au nombre
qui serait admissible en application du règlement communal ou de la norme SN
641 400. En ce qui concerne le nombre de places de stationnement, il convient
toutefois de se référer au plan de quartier, qui contient une réglementation
spéciale par rapport au règlement communal. Dès lors que le plan de quartier
prévoit la construction d'un parking dont la contenance n'est pas liée à celle
des logements, n'est ainsi pas pertinent l'arrêt AC 2005.0172 mentionné par la
recourante dans lequel le tribunal avait examiné le nombre maximum de places
admissible par logement dans le cadre d'un plan de quartier qui ne réglementait
pas cette question.
Pour ce qui est des places prévues par le plan de
quartier, quand bien même le plan proprement dit et son règlement ne mentionnent
pas directement la capacité maximale du parking souterrain, la lecture des
plans et des coupes accompagnant le plan révèle que cette capacité est
importante. Le chiffre de 280 places, mentionné notamment dans le rapport selon
l'art. 26 aOAT du 18 mars 1992 (p. 1) et le préavis municipal du 16 mars 1993
(p. 3), corrobore peu ou prou la capacité résultant des plans et des coupes. On
relèvera également que, contrairement à ce que soutient la recourante, le fait
que le projet litigieux ne comprenne finalement pas de parking public (15
places seront réservées aux habitants des nouveaux immeubles et 35 places
seront prévues pour les habitants du quartier selon les explications fournies
par la municipalité), alors qu'au moment de l'élaboration du plan de quartier
on envisageait qu'une partie importante du parking serait publique (180 places
sur 280 selon le préavis municipal), ne remet pas en cause sa conformité au
plan. Rien n'empêchait en effet de redimensionner le projet et de renoncer à une
partie de ce dernier, la situation s'avérant finalement comparable à celle où
un constructeur renonce à utiliser la totalité des droits à bâtir que lui
confère un plan de quartier en renonçant par exemple à construire un des
immeubles prévus par le plan. On doit admettre dès lors que la capacité de 50
places prévue par le projet litigieux est conforme au plan de quartier
"Promenade du Jura".
2.
La recourante soutient que l'implantation d'un parking
souterrain de 50 places en zone urbaine entraînera une augmentation du trafic
qui sera préjudicielle aux riverains, notamment en matière de nuisances
sonores, et sera dangereuse pour les enfants qui se rendent à pied au collège
voisin. Elle soutient ainsi que, si la municipalité entend construire un
nouveau parking, celui-ci devrait être implanté à un autre endroit.
a) On
relèvera en premier lieu que, dès lors que la construction du parking est
prévue par le plan de quartier, les moyens de la recourante tendent en réalité
à remettre en cause ce plan. Or, les griefs formulés dans le cadre de la procédure
de permis de construire à l'encontre des dispositions d'un plan d'affectation
en vigueur sont irrecevables, sous réserve des cas où les personnes touchées
n'avaient pas pu, au moment de l'adoption du plan, se rendre pleinement compte
des restrictions qui leur étaient imposées ni eu, au cours de la procédure, la
possibilité de défendre leurs droits de façon adéquate (ATF 116 Ia 211 consid.
3b) ou encore lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont
modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt
public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés
pourrait avoir disparu (ATF 121 II 346 consid. 12c; 120 Ia 232 consid. 2c; 120
Ib 452 consid. 2d et les arrêts cités; voir aussi Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-und Baurecht, 2ème éd, Zurich 1992, p. 246). En l'occurrence,
s'agissant des impacts liés au trafic induit par le projet, on peut se demander
si, compte tenu de l'augmentation générale du trafic depuis 1993, on ne se
trouve pas en présence d'une modification des circonstances susceptibles de
justifier un réexamen du plan de quartier. Dès lors que le projet litigieux
s'avère en tout état de cause conforme au droit pour les raisons évoquées
ci-dessous, cette question peut toutefois demeurer indécise.
b) Le parking litigieux conduira effectivement à une
augmentation du trafic sur les voies qui le desservent. Cet impact doit être
apprécié sous l'angle, notamment, de la sécurité et de la fluidité du trafic
dans ce secteur, ainsi que des nuisances sonores. ll convient dans ce cadre de
déterminer si l'accès prévu est suffisant au sens de l'art. 19 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). L'examen du
dossier de mise à l'enquête du plan de quartier révèle à cet égard que la question
des impacts n'a guère été abordée qu'en rapport avec l'objectif de diminuer le trafic
dans l'ancienne ville et de favoriser le développement de la zone piétonne et
non pas en relation avec l'augmentation des nuisances sur la rue de la Combe ou
le chemin de Crève-Coeur.
c) Aux termes de l'art. 22 LAT, aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l'autorité compétente (al. 1
er
). L'autorisation est délivrée (a) si
la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et (b)
si le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent
poser d'autres conditions (al. 3). L'art. 19 LAT prévoit qu'un terrain est
réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation
prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de
se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en
énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (al. 1
er
).
aa) La définition de l'accès adapté à l'utilisation
projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une jurisprudence cantonale
constante, dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies
d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement,
une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du
bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles
elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi, une voie, bien qu'étroite
et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules
usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de
prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement
dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de
sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement
prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers
une prudence accrue (TA, arrêt du 6 juillet 2004, AC 2004.0023).
Pour apprécier si un accès est suffisant, la
jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des
professionnels suisse de la route, désignées normes VSS. Les normes VSS ne sont
toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal; mais elles
sont l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés;
elles peuvent donc être prises en considération comme un avis d'experts. En ce
qui concerne l'estimation de la génération du trafic, le tribunal  a eu
l'occasion d'observer qu'il existait différentes méthodes: selon les
évaluations pratiquées par les ingénieurs en trafic, une place de parc génère
environ 2.3 à 3.5 mouvements de véhicules par jour; en outre, selon les
recommandations allemandes pour l'aménagement des rues de quartier (EAE),
chaque place génère environ 0.35 véhicules par heure de pointe (cf. TA, arrêt
du 14 décembre 2005, AC 2005.0172, et références citées).
bb) Enfin, une zone ou un terrain n'est équipé en
voie d'accès de manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1
er
LAT
que si leur utilisation ne provoque pas des nuisances incompatibles avec les
dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE) et ses ordonnances d'exécution (ATF 119 Ib 480, consid. 6
p.488 et 116 Ib 159; TA, arrêt du 10 avril 2001, AC 2000.0051, consid. 3).
d) En l'occurrence, compte tenu du fait que, selon
les explications fournies par la municipalité, les places de parc seront louées
à l'année aux habitants du quartier, le parking litigieux devrait générer au
plus 175 mouvements par jour au total (50 X 3.5), c'est-à-dire entrant ou
sortant. Il résulte en outre de l'instruction que le trafic journalier moyen
sur le chemin de Crève-Coeur est de 5'000 à 6'000 véhicules. Ce trafic se situe
essentiellement entre l'avenue Reverdil et le parking du centre commercial situé
au chemin de Crève-Cœur, et dont l'accès se pratique en empruntant une
présélection au centre de la chaussée. La longueur de cette présélection (environ
une trentaine de mètres selon les constatations faites à l'audience du 30
octobre 2006) est suffisamment importante pour éviter que les véhicules attendant
de pénétrer dans le parking ne ralentissent ceux qui poursuivent leur chemin
vers la rue de la Combe. L'impact du projet sur la sécurité et la fluidité du
trafic sur le chemin de Crève-Cœur, compte tenu d'une augmentation d'à peine 4
% du nombre de mouvements par jour, est par conséquent négligeable. La rue de
la Combe supporte un trafic journalier moyen d'environ 500 véhicules. Vu la
largeur de sa chaussée - elle comprend deux voies de circulation - une
augmentation de 200 mouvements par jour ne devrait pas davantage mettre en
péril la sécurité et la fluidité du trafic sur cet axe. Le stationnement de
véhicules au bord de la chaussée pour déposer ou embarquer des écoliers semble
provoquer déjà, en aval de l'accès au futur parking souterrain, certaines
difficultés, qui, selon la recourante, seraient accentuées par le trafic supplémentaire
dû au projet. Le tribunal constate toutefois que ces difficultés ne sauraient
être imputées au projet querellé. La vision locale a en effet montré qu'elles résultent
avant tout d'un stationnement inopportun, qui en est la cause première et qu'il
incombe aux autorités compétentes de réglementer, cas échéant, par des
aménagements de la chaussée dans ce secteur.
e) aa) Aux termes de l'art. 9 de l'ordonnance sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB), l'exploitation
d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a) un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation
accrue d'une voie de communication ou; b) la perception d'immissions de bruit
plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication
nécessitant un assainissement.
bb) En l'espèce, on constate qu'un degré de
sensibilité III a été attribué au périmètre du plan de quartier (art. 19 RPQ), comme
au secteur où est situé le bâtiment de la recourante. Dans une telle zone, l'annexe
3 OPB fixe les valeurs limites d'immissions au bruit du trafic routier à 65 dB(A)
le jour et 55 dB(A) la nuit. Dans ses déterminations du 4 juillet 2006, que la
recourante ne remet guère en question sur ce point, le SEVEN indique que le
trafic routier devrait être de 4'000 mouvements par jour pour atteindre ces
valeurs limites. La rue de la Combe subit un trafic journalier de 500
mouvements par jour, de sorte qu'une augmentation de 200 mouvements par jour permet
de respecter l'exigence de l'art. 9 let. a OPB. En outre, il ressort
implicitement des déterminations du SEVEN que les nuisances sonores actuelles
provenant du trafic sur le chemin de Crève-Coeur dépassent les valeurs limites
d'immission susmentionnées et que cet axe constitue par conséquent une voie de
communication nécessitant un assainissement au sens de l'art. 9 let. b OPB.
Toutefois, selon ce service, l'augmentation du trafic induite par le projet
représenterait environ 5 % du trafic actuel (cinq à six mille mouvements par
jours), correspondant à un accroissement maximum des nuisances sonores de 0.4
dB(A), soit au-dessous du seuil de perception de 0.5 dB(A) fixé par la
jurisprudence du Tribunal administratif (cf. notamment arrêt AC 2003.0113,
consid. 3e). On constate ainsi que le projet respecte également l'art. 9 let. b
OPB.
f) Il reste à examiner la conformité du projet sous
l'angle de la protection de l'air.
aa) Comme le SEVEN l'a relevé dans son préavis
figurant dans la synthèse CAMAC et dans ses déterminations du 12 janvier 2007,
le projet se situe dans une zone où les normes prescrites par l'ordonnance du
Conseil fédéral du 16 décembre1985 sur la protection de l'air (OPair) pour les
valeurs limites d'immissions de dioxyde d'azote sont atteintes, voire dépassées
localement. S'agissant de l'accroissement du trafic lié à un nouveau parking,
la question déterminante est donc de savoir si les nuisances secondaires liées
au trafic provoquent des immissions excessives et, dans l’affirmative, de
déterminer quelles mesures adopter (Cf. TA, arrêt AC 2003.0113 du 2 février
2004 consid. 4b). Dans cette hypothèse, il y aura lieu de se reporter à l’art.
19 Opair, qui est ainsi libellé :
« S’il est établi ou à
prévoir que des véhicules ou des infrastructures destinées aux transports
provoquent des immissions excessives, on procédera conformément aux articles 31
à 34. »
On aboutit au même résultat en appliquant l'art. 9
al. 4 OPair (TA, arrêt AC 2003.0113  précité et référence à ATF IA.113/1999 du
26 mai 2000).
Il résulte de ce qui précède que la limitation des émissions
dans un secteur subissant des immissions excessives devrait être régie par un
plan de mesures au sens des art. 44a LPE et 31 ss OPair. Selon l'art. 44a LPE,
un plan de mesures doit être établi lorsque, comme en l'espèce, plusieurs
sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou
incommodantes ou que de telles atteintes sont à prévoir. C’est ce plan de
mesures qui devrait déterminer les mesures propres à réduire les immissions
excessives ou à y remédier (art. 32 al. 1 litt. c OPair), que l’art. 32 al. 2
litt. b OPair circonscrit comme suit :
"pour les installations
destinées aux transports, des mesures touchant la construction ou
l’exploitation des installations de ces infrastructures ou visant à canaliser
ou à restreindre le trafic".
bb) Dans le cas d'espèce, le SEVEN a confirmé dans
ses déterminations du 12 janvier 2007 qu'il n'existait pas de plan de mesures
OPair pour la région nyonnaise. Selon la jurisprudence, dès lors qu'il n'existe
pas encore de plan de mesures, l'autorité chargée de délivrer les permis de
construire ne peut, malgré les nuisances atmosphériques excessives, ni déroger
au plan d'affectation existant, ni procéder à une limitation plus sévère des
émissions, ni suspendre tout octroi d'autorisations à l'égard d'installations
nouvelles ne provoquant que des nuisances moyennes (ATF 118 Ib 26). La
délimitation entre les émissions moyennes et supérieures à la moyenne ne peut
se faire de manière abstraite à partir de chiffres absolus et de pourcentages;
elle n'est possible qu'en lien avec la zone concernée et il convient ainsi
d'examiner si l'installation ne cause que des émissions ordinaires pour la zone
en question ou si les émissions dépassent "la moyenne de la zone"
(ATF 124 II 272 consid. 4c/ee).
La construction d'un nouveau parking de 50 places
est susceptible d'avoir des conséquences non négligeables sur les immissions de
dioxyde d'azote, qui posent déjà problème dans la région nyonnaise. En
l'occurrence, il convient toutefois de tenir compte du fait que, selon les
explications fournies par la municipalité, 35 des 50 places de parc seront
mises à la disposition des habitants du quartier. Comme le relève le SEVEN dans
ses déterminations du 12 janvier 200, cet élément aura des conséquences
positives au niveau de la pollution de l'air en permettant notamment aux
bénéficiaires d'immobiliser leurs véhicules pour utiliser un autre mode de
transport moins polluant. Dans ces circonstances, les émissions liées au projet
de parking peuvent être considérées comme "moyennes" et c'est ainsi à
juste titre que la municipalité n'a pas ordonné des mesures de limitation des
émissions (par ex. une diminution du nombre de places de stationnement) dans le
cadre de la procédure d'octroi du permis de construire. Il convient cependant que,
formellement, l'octroi du permis de construire soit subordonné à l'exigence que
35 des 50 places de stationnement soient mises à disposition des habitants du
quartier.
L'art. 54 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA) permet au tribunal non
seulement d'annuler la décision attaquée en cas d'admission du recours et, s'il
y a lieu, de renvoyer l'affaire à l'autorité intimée, mais également de la réformer.
Il peut donc compléter ou modifier la décision communale accordant le permis de
construire en fixant les conditions nécessaires au respect des plans et
règlements en vigueur ou en voie d'élaboration dans les limites fixées à l'art.
117 LATC. Cette solution doit être retenue de préférence à l'annulation du
permis de construire pour des motifs d'économie de procédure lorsque les
modifications qu'il faut apporter au projet respectent les conditions de l'art.
117 LATC, à savoir lorsqu'il s'agit d'une modification de minime importance(TA,
arrêt AC 1996.0126 du 7 novembre 1996). Tel est le cas en l'occurrence dès lors
que la modification porte sur le mode d'utilisation du parking en vue d'en
limiter les nuisances. La décision de la municipalité délivrant le permis de
construire doit donc être réformée en ce sens que la validité du permis est
subordonnée à l'exigence que 35 des 50 places de stationnement soient louées à
des habitants du quartier et non pas mises à disposition du public en général.
Il n'y a pas lieu en revanche d'exiger formellement une amélioration de
performances thermiques du bâtiment dès lors que, selon le SEVEN, celles-ci
répondent aux exigences légales (à savoir celles posées par l'art. 41 RATC). On
prend cependant acte que la constructrice s'est engagée à réaliser le bâtiment
de manière à obtenir des performances nettement supérieures aux exigences de la
norme SIA 380/1 et que cette exigence fera l'objet d'un complément au permis de
construire (cf. déterminations de la municipalité du 31 janvier 2007).
g) Il résulte de ce qui précède que, sous réserve du
respect de la condition évoquée ci-dessus, les moyens de la recourante relatifs
au caractère excessif du nombre de places de stationnement et à l'impact du
parking projeté doivent être écartés. Il n'y a pas lieu au surplus de se
prononcer sur la question de savoir si, comme le soutient la recourante, le
parking prévu par le plan de quartier devrait être construit à un autre
endroit. Il s'agit là d'une question d'opportunité qui échappe à la compétence
du tribunal. La vision locale a au surplus permis de constater que les autres
parkings proches du centre-ville ne permettaient pas d'atteindre les objectifs
évoqués par la municipalité, notamment celui d'offrir des possibilités de
parcages aux habitants du quartier de manière à pouvoir plus efficacement
s'opposer à la construction de garages et trémies donnant sur les rues
piétonnes et par conséquent de désengorger ce secteur. Les autres parkings
évoqués, notamment celui de la Duche, sont en effet trop éloignés de ce
quartier pour présenter une alternative intéressante à ses habitants, quand ils
offrent encore des places disponibles à l'année.
3.
La recourante invoque la violation de l'art. 86 LATC et
des art. 8, 17 et 77 RPE, relatifs à l'intégration et à l'esthétique des
constructions. Elle soutient ainsi implicitement que l'autorité intimée aurait
abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le projet respectait les
exigences imposées par ces dispositions. Celles-ci s'opposeraient notamment à la
démolition des immeubles ECA 510, 511 et 512, qui forment
"un
alignement régulier dont l'esthétique serait abruptement interrompue par la
construction d'un bâtiment moderne non susceptible d'intégration dans
l'ensemble"
. Elles imposeraient au contraire de maintenir les
bâtiments existants et de les rénover.
a) Le plan de quartier ne
comporte aucune disposition spécifique relative à l'esthétique et à
l'intégration des constructions, de sorte qu'il convient de se référer à celles
du RPE, conformément à l'art. 2 RPQ. Les articles 8 et 17 RPE ne sont cependant
pas applicables en l'espèce, dès lors qu'ils figurent parmi les dispositions du
RPE régissant la zone urbaine de l'ancienne ville (chapitre 2, Titre III). Tel
n'est pas le cas en revanche de l'art. 77 RPE, compris dans les dispositions
applicables à toutes les zones (Titre V) et à teneur duquel:
"La Municipalité prend toutes
mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Les entrepôts et dépôts, ouverts à
la vue du public, sont interdits, sauf dans la zone industrielle. La
Municipalité peut exiger la plantation d'arbres, de groupes d'arbres ou de
haies pour masquer les installations existantes. Elle peut en fixer les
essences.
Les constructions,
agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les
peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu, sont
interdits.
Sur l'ensemble du territoire
communal, principalement à proximité des routes, chemins de fer et sentiers,
les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect
satisfaisant.
Pour des raisons d'orientation et
d'esthétique, la Municipalité peut imposer une autre implantation que celle
prévue par le constructeur.
Si les constructions projetées ne
satisfont pas à l'intérêt général ou à l'esthétique, la Municipalité peut
exiger du constructeur l'étude d'une solution offrant les mêmes possibilités
d'utilisation."
L'art. 77 RPE constitue une
disposition d'application de l'art. 86 LATC qui prévoit:
"La municipalité veille à ce
que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à
l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent
contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de
leurs abords."
Selon la jurisprudence abondante
relative à cette disposition, le soin de veiller à l'aspect architectural des
constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent
à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. TA, arrêts AC 1999.0228 du 18
juillet 2000 et références citées, AC 1999.0112 du 29 septembre 2000). Cela ne
vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être
à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères
pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte
(TA, arrêt AC 1996.0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce
cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause
d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la
réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid.
3b et les références citées). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base
de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un
sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la
subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites
de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (TA,
arrêts AC 1999.0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999.0112 du 29
septembre 2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt
public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction
(TA, arrêts AC 1999.0228 du 18 juillet 2000; AC 1999.0112 du 29 septembre
2000).
b) aa) On constate en premier lieu que le plan de
quartier prévoit expressément la démolition des bâtiments ECA 510, 511 et 512. Partant,
pour les raisons évoquées ci-dessus, les griefs relatifs à cette démolition son
irrecevables au stade de la procédure relative au permis de construire. Cela
étant, on peut relever que, lors de la procédure d'adoption du plan de quartier,
le service des bâtiments, section des monuments historiques, avait admis le
principe de la démolition de ce groupe de bâtiments malgré l'intérêt qu'il
présente (ce dernier avait recueilli la note *3* correspondant aux objets
intéressants au niveau local méritant d'être conservés lors du recensement
architectural de la Commune de Nyon, ce qui le plaçait sous la protection
générale prévue par les art. 46 et ss de la loi sur la protection de la nature,
des monuments et des sites du 10 décembre 1969). Le service des bâtiments
indiquait ainsi ce qui suit dans le rapport d'examen préalable du 21 septembre
1992 relatif à l'adoption du plan de quartier:
"S'il semble difficile
de justifier la conservation intégrale de cet édifice, il serait extrêmement
souhaitable qu'en cas de démolition, il soit procédé avant son exécution à une
dépose soignée des éléments les plus intéressants, tels que: cheminées, la
balustrade de ferronnerie de l'escalier, un des motifs d'angle dans le stuc du
plafond du grand salon au premier étage, ainsi que le fronton de la porte
d'entrée. (…)"
.
bb) Il reste à examiner si la nouvelle construction
respecte les exigences en matière d'esthétique et d'intégration rappelées sous
lettre a) ci-avant. Sur ce point, la recourante ne motive guère ses conclusions
et n'explique pas en quoi la nouvelle construction s'intégrerait mal dans
l'environnement bâti de ce secteur. On a vu ci-dessus que la municipalité jouit
d'un large pouvoir lorsqu'il s'agit d'apprécier l'esthétique d'une
construction. Elle peut imposer une autre implantation ou d'autres solutions
architecturales aux projets soumis à son autorisation (art. 77 al. 5 et 6 RPE).
En l'occurrence, elle considère que le projet se tient dans les limites de
volume et d'implantation prévues par le plan de quartier et qu'il ne présente
pas un caractère incongru ni ne comporte de particularité choquante. On pourrait
certes regretter que le projet ne conserve pas la moindre trace du rythme des
façades de la Promenade du Jura - les dessins de façades auraient pu par
exemple restituer, sans difficulté particulière, les caractéristiques des façades
contiguës de ce secteur, plutôt que de présenter un bâtiment en barre marqué
perpendiculairement par rapport à ces dernières. Ceci n'implique toutefois pas
que la municipalité aurait outrepassé son pouvoir d'appréciation en autorisant
le projet querellé.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit
être partiellement admis et la décision municipale réformée en ce sens que que
l'octroi du permis de construire est subordonné à l'exigence que 35 des 50
places de stationnement soient louées à des habitants du quartier. Vu le sort
du recours, les frais de la procédure sont mis principalement à la charge de la
recourante et, partiellement, à la charge de la Commune de Nyon. L'autorité
intimée ayant fait appel aux services d'un avocat, elle a droit à des dépens
réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est partiellement admis, la décision de la
Municipalité de Nyon du 2 mai 2006 étant réformée en ce sens que l'octroi du
permis de construire est subordonné à l'exigence que 35 des 50 places de
stationnement soient louées à des habitants du quartier; le recours est rejeté
pour le surplus.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Nyon.
IV.
La recourante versera la somme de 1'500 (mille cinq cents)
francs à la Commune de Nyon à titre de dépens.
Lausanne, le 22 février 2007
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.