vd_omni · AC.2019.0142 · 2020-05-04 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________/Service du développement territorial, Municipalité de Bussy-Chardonney | Ordre de remise en état de constructions réalisées sans autorisation en zone agricole. Protection de la bonne foi. Rejet de l'argument des recourants selon lequel le SDT, en demandant à la Commission foncière (dans le cadre de la procédure de soustraction du bâtiment du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural) qu’il soit constaté que le bâtiment n’avait pas d’intérêt pour l’agriculture et que la parcelle ne constituait pas une entreprise agricole, avait créé une apparence de droit et adopté un comportement contradictoire. Force est en effet de constater, en examinant les pièces au dossier, qu'il n'a jamais été indiqué aux recourants qu'ils pourraient procéder à des aménagements des bâtiments concernés sans tenir compte des règles de la zone agricole, au contraire. Quant à l'argument selon lequel les travaux auraient été autorisés par un conseiller municipal, il n'est pas déterminant en zone agricole. L'ordre de remise en état ne viole ni le principe de la bonne foi ni celui de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.2020 AC.2019.0142

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 4 mai 2020
Composition
M. François Kart, président; M. Gilles Giraud et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________
,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********
,
6.
F.________,
à
********,
tous
représentés par Me Marc
CHESEAUX, avocat, à Nyon,
Autorité intimée
Service du développement territorial
,
Autorité concernée
Municipalité de Bussy-Chardonney,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à
Lausanne.
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision du Service du
développement territorial du 16 avril 2019 (Constructions et aménagements
divers sur les parcelles n
os
148 et 265 de Bussy-Chardonney
au lieu-dit "A la Tuilière")
Vu les faits suivants:
A.
Les parcelles n
os
148 et 265 du territoire de
Bussy-Chardonney, au lieu-dit "
A la Tuilière
", sont affectées
en zone agricole par le plan général d'affectation communal, approuvé par le
département compétent le 5 octobre 2012.
La parcelle n° 148, qui supporte le bâtiment
ECA n° 76, est constituée de deux lots de copropriété portant les
références 148-1 et 148-2 inscrits au Registre foncier le 20 août 2013. La part
de copropriété 148-1, représentant 40 %, appartient à C.________, la part
de copropriété 148-2, représentant 60 %, appartient pour trois quarts à B.________
et pour un quart à A.________ depuis le 20 août 2013.
La propriété par étage (PPE) instituée sur la
parcelle n° 265 le 5 novembre 2004 comprend le bâtiment ECA n° 77 et
comporte les lots 265-1 et 265-2. Le lot 265-1 appartient à F.________ depuis
le 30 mars 2012 et comporte un droit d'habitation (viager) inscrit au Registre
foncier le 30 mars 2012 en faveur de D.________. Le lot 265-2 appartient à E.________
depuis le 6 octobre 2011.
Les actuelles parcelles n
os
148 et
265 sont issues de plusieurs fractionnements d'un bien-fonds unique. Au 1
er
juillet 1972, la parcelle n° 148 de l'époque comprenait un bâtiment
agricole traditionnel constitué d'un rural, d'une étable, d'une partie
habitation (ECA n° 76) ainsi que d'une remise et porcherie (ECA n° 77)
qui a été remplacée par une seconde habitation autorisée avant le 1
er
juillet 1972. Ce bâtiment constituait alors le centre d'exploitation du domaine
des parents de D.________ et C.________. Les bâtiments ECA n
os
76
et 77 ne formaient qu'un seul et même bâtiment dévolu à l'exploitation
agricole. On comptait au moins deux logements. Aujourd'hui, l'ensemble bâti
constitué des bâtiments ECA n
os
76 et 77 comporte quatre logements. Le
bâtiment ECA n° 76 bénéficie d'une note 4 au recensement architectural cantonal
en tant que maison paysanne (fiche 42), indiquant une construction bien
intégrée.
B.
Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a été appelé à se
prononcer en 2002 sur un projet de transformations intérieures et de création
d'une véranda concernant le bâtiment ECA n° 77. Il a délivré une
autorisation intégrée à la synthèse du dossier CAMAC n° 51262, dans
laquelle il précisait que l'autorisation portait sur un projet réduit, compte
tenu du potentiel à disposition. Il a requis qu’un plan des travaux exécutés
lui soit transmis avant la délivrance du permis d’habiter.
Par courrier du 7 octobre 2002, la propriétaire de
l'époque (D.________) a annoncé au SAT qu'elle renonçait à aménager à l'étage
la chambre et la salle de bain projetée.
Le permis d'habiter a été délivré le 20 février
2006. Aucun plan concernant les aménagements réalisés n'a été transmis à
l'autorité cantonale.
Le 26 avril 2006, le SAT a refusé de délivrer une
autorisation pour des travaux de transformation du bâtiment ECA n° 76 (CAMAC
n° 71054).
C.
Le 22 mai 2006, le notaire Eric Félix a adressé au Service des
améliorations foncières (SAF) une requête tendant à obtenir l'autorisation de
morceler la parcelle n° 148, pour rénover le bâtiment, constituer une
propriété par étages et remettre un appartement à l'une des filles de la
propriétaire.
Le 6 juillet 2006, le SAT a délivré une autorisation
pour le fractionnement du bien-fonds n° 148, formulée comme suit:
"Il revient en premier lieu à
la Commission foncière d’autoriser le partage matériel de ce domaine agricole
et de constater que le bâtiment n’a plus d’usage agricole et n’est plus utilisé
par un agriculteur. Sous cette réserve, le SAT accorde l’autorisation
nécessaire à teneur des art. 24a LAT et 4a ODFR. Aucun bâtiment en remplacement
de celui qui a été séparé de l’exploitation et soustrait au droit foncier rural
ne pourra être autorisé hors zone à bâtir.
Les transformations de bâtiments
devenus non conformes à la zone sont soumises aux limites indiquées dans la
législation (art. 24 ss LAT). Nous prions la propriétaire de se référer à
la décision CAMAC n° 71054 du 26 avril 2006".
Le 10 juillet 2006, le SAF a communiqué à la
Commission foncière rurale la décision du SAT.
Dans sa séance du 8 décembre 2006, la Commission
foncière rurale a rendu une décision en constatation dont le dispositif est
notamment le suivant:
"(...)
LA COMMISSION FONCIERE RURALE,
SECTION I
prononce :
a) Le bâtiment édifié sur la
parcelle 148 de Bussy-Chardonney, soit une habitation et rural AI N° 76 de 592
m
2
est utilisé par un agriculteur mais n'a pas d'intérêt pour une
agriculture actuelle.
b) Les parcelles 147, 148 de
Bussy-Chardonney et 112 de Vufflens-le-Château, propriété de C.________, et le
domaine par G.________ ne constituent pas une entreprise agricole au sens de
l'article 7 LDFR, soit ne sont pas soumis au principe de l'interdiction de
partage matériel (...)".
D.
Le 10 juin 2008, le SAT a autorisé la rénovation du bâtiment ECA
n° 76 conformément au dossier CAMAC n° 88520.
Le permis d'habiter a été délivré par la
Municipalité de Bussy-Chardonney (ci-après: la municipalité) en date du 25 août
2014.
E.
Le 25 août 2015, la municipalité a transmis au Service du développement
territorial (SDT), qui avait succédé au SAT, une demande de transformation et
de création de deux appartements dans le bâtiment ECA n° 76.
En réponse à ce courrier, le SDT a indiqué à la municipalité
que l'examen de vues aériennes récentes avait révélé que les travaux autorisés en
2002 pour le bâtiment ECA n° 77 et en 2008 pour le bâtiment ECA n° 76
ne semblaient pas correspondre aux dossiers CAMAC n
os
51262 et
88520 et que d'importants aménagements extérieurs avaient été réalisés aux
abords des bâtiments. Le SDT a dès lors demandé à la municipalité de lui
transmettre diverses informations portant sur les travaux réalisés sur les deux
parcelles.
Le 7 décembre 2015, H.________, architecte mandaté
par les copropriétaires de la parcelle n° 148, a adressé au SDT un dossier
photographique des bâtiments ECA n
os
76 et 77 ainsi que divers
autres documents.
Le SDT a remis les documents transmis par H.________
à la municipalité le 14 avril 2016. Il a alors précisé que l'instruction
concernant les constructions et aménagements réalisés sans autorisation sur les
parcelles n
os
148 et 265 suspendait
de facto
toute
nouvelle demande de permis de construire sur ces biens-fonds. Le SDT a invité
la municipalité à vérifier que l'ensemble des travaux réalisés sur ces
parcelles correspondait aux différents permis de construire délivrés en lien
avec les dossiers CAMAC n
os
51262 et 88520 et à lui transmettre un
rapport.
La municipalité a transmis son rapport au SDT par
courrier du 13 février 2017. Ledit rapport faisait état de diverses
modifications intérieures non conformes ainsi que de la réalisation de
plusieurs aménagements extérieurs qui n'apparaissaient pas sur les demandes de
permis de construire.
Le 20 avril 2018, les copropriétaires de la parcelle
n° 148 ont adressé un courrier recommandé au SDT, énumérant l'historique
de divers courriers et appels téléphoniques au SDT et à la commune. En
référence au projet présenté en 2015, ils indiquaient que l'état de la toiture
du hangar s'était dégradé et menaçait de tomber.
Par courrier électronique du 5 novembre 2018, I.________
est intervenu auprès du département pour connaître l'état d'avancement du
dossier.
Par courrier du 10 décembre 2018, le SDT a informé I.________
de l'envoi d'un projet de décision d'ici à la fin du mois de janvier 2019.
Le SDT a adressé un projet de décision le 28 janvier
2019 aux copropriétaires, assorti d'un délai au 8 mars 2019 pour faire part de
leurs déterminations.
Les copropriétaires ne se sont pas déterminés.
F.
Le 16 avril 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est le
suivant:
"
A.
Travaux
régularisables (parcelle n° 148)
1.            la transformation du galetas en chambre habitable et le
percement de de deux fenêtres dans le bâtiment ECA n° 76.
2.            le carnotzet dans le bâtiment ECA n° 76.
3.            les copropriétaires du bâtiment ECA n° 76
déposeront une demande de permis de construire concernant les éléments 1 et 2
ci-dessus auprès de la Municipalité de Bussy-Chardonney.
B.
Travaux tolérés
(parcelle n° 265)
4.           la dépendance sise à
l'est de la parcelle n° 265.
C.
Mesures de
remise en état des lieux (parcelles n
os
148 et 265)
Concernant
la parcelle n° 148
5.            suppression du chemin gravelé pour la desserte de la
parcelle n° 265 par l'est
6.            démontage et évacuation des cabanons (poulailler et
abri à chèvres) à l'est et au sud de la parcelle n° 148, ainsi que de la
clôture grillagée longeant le chemin d'accès précité
7.            suppression du muret de briques en limite des parcelles
n
os
148 et 265 à l'est
8.            démontage du cabanon doublé d'un couvert au nord
9.            suppression du passage dallé avec plate-bande
gravillonnée au nord
10.          suppression du terrain de pétanque gravillonné au nord
11.          démontage du couvert adossé à une haie de thuyas qui se
poursuit, au nord, sur la parcelle n° 265
12.          suppression du mur de briques en façade nord du bâtiment
ECA n° 76, à l'emplacement de l'ancien hangar démoli
13.          côté nord-ouest démontage des installations de jeux pour
enfants (toboggans, système de grimpe en bois) et des divers aménagements qui
se poursuivent sur la parcelle n° 433
14.          au nord du bâtiment ECA n° 76, suppression des terrasses
de différents niveaux délimitées par des murets et d'un escalier et
reconstitution du profil du terrain naturel suite aux travaux du dossier CAMAC
n° 88520 au nord.
Concernant
la parcelle n° 265
15.          suppression de la place de parc gravelée à l'est du
bâtiment ECA n° 77 et du cheminement constitué de plaques
16.          suppression de la haie de thuyas et de la clôture
grillagée entourant un cabanon à l'est
17.          suppression de la terrasse dallée au nord
18.          suppression de la haie de thuyas
19.          tous les matériaux cités sous les chiffres 1 à 18
ci-dessus doivent être évacués des parcelles et acheminés vers des lieux
appropriés pour leur recyclage.
D.
Autres mesures
20.          Une mention inscrite au Registre foncier indiquera le
statut illicite mais toléré de l'ouvrage mentionné sous lettre B chiffre 4. La
mention précisera que le bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que cabanon à
outils, à l'exclusion de tout autre usage, et qu'en cas de démolition
volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être remplacé (art. 44 OAT).
21.          Un délai au
30 septembre 2019
est imparti aux
copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées
ci-dessus.
22.          Une séance de constat sera fixée, sur place, le
3
octobre 2019 à 9h00
. Les copropriétaires devront être présents ou se faire
représenter.
23.          Cette séance sera conduite par l'autorité communale,
laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joignant des
photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance
de constat".
Le SDT a également fixé un émolument d'un montant de
2'800 fr. (soit 20h de travail à 140 fr./heure pour étude du dossier [10h],
rédaction [8h], gestion du dossier [2h]). Il a de plus précisé qu'au cas où les
exigences formulées ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le
département devrait rendre une décision d'exécution par substitution et déposer
contre la propriétaire une dénonciation pénale. L'inscription d'une hypothèque
légale en garantie des frais engagés serait requise.
Sur le plan de la motivation, le SDT a retenu que le
solde du potentiel d’agrandissement n’avait pas encore été épuisé pour
l’ensemble bâti que formaient les objets ECA n
os
°76 et 77. Les
travaux de transformations intérieurs pouvaient ainsi être légalisés. Par
contre, s’agissant des aménagements extérieurs, ceux-ci modifiaient de façon
importante l’aspect et la destination des abords des bâtiments ECA n
os
76
et 77 de sorte que l'identité de ces derniers à la date de référence du 1
er
juillet 1972 n’était plus respectée. De plus, ces travaux accaparaient des
surfaces d’assolement. Aucun des aménagements et constructions réalisés ne
répondait aux conditions de l’art. 24c al. 4 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Quant à l’abri à
chèvres et au poulailler, ils ne pouvaient pas être régularisés en vertu de
l’art. 24e LAT, étant donné qu’il était possible d’organiser la détention à
titre de loisir de ces animaux dans la partie "rural" du bâtiment ECA
n° 76. Vu l’importance de l’intérêt public en cause (séparation entre le
bâti et le non-bâti), qui ne s’opposait qu’à des motifs de convenance
personnelle, l’ordre de remise en état n’était pas disproportionné.
G.
Par courrier du 6 mai 2019, la municipalité s'est adressé au SDT,
contestant la pertinence de certaines mesures de remise en état (à savoir la
suppression du chemin gravelé pour la desserte de la parcelle n° 265 par
l'est, le démontage et l'évacuation des cabanons ainsi que de la clôture
grillagée, la suppression des installations de jeux pour enfants). Elle
s'opposait aussi à l'obligation de se rendre sur les lieux (point 23 du
dispositif) si le SDT n'était pas également présent.
H.
Par acte du 15 mai 2019, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________ (ci-après: les recourants) ont recouru auprès de la Cour
de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision
du SDT. Ils formulent les conclusions suivantes:
"
principalement
I.
réformer
le
chiffre III. du dispositif de la décision rendue le 16 avril 2019 par le
Service du développement territorial dans le sens suivant :
A.
Travaux
régularisables (parcelles n° 148)
1. [inchangé]
2. [inchangé]
3. [inchangé]
B.
Travaux tolérés
(parcelles n° 148 et 265)
4. [inchangé]
5. chemin gravelé pour la desserte de la parcelle
n° 265 par l'est.
6. cabanons (poulailler et abri à chèvres) à l'est et
au sud de la parcelle n° 148 ainsi que la clôture longeant le chemin
d'accès précité.
7. muret de briques en limite des parcelles n° 148
et 265 à l'est.
8. cabanon doublé d'un couvert au nord.
9. passage dallé avec plate-bande gravillonnée au nord.
10. terrain de pétanque gravillonné au nord.
11. couvert adossé à une haie de thuyas qui se
poursuit, au nord, sur la parcelle n° 265.
12. mur de briques en façade nord du bâtiment ECA
n° 76, à l'emplacement de l'ancien hangar démoli.
13. côté nord-ouest, installations de jeux pour enfants
(toboggans, système de grimpe en bois) et divers aménagements qui se
poursuivent sur la parcelle n° 433.
14. au nord du bâtiment ECA n° 76, terrasses de
différents niveaux délimitées par des murets et un escalier.
15. place de parc gravelée à l'est du bâtiment ECA
n° 77 et cheminement constitué de plaques.
16. haie de thuyas
et clôture grillagée entourant le cabanon à l'est.
17. terrasse dallée
au nord.
18. haie de thuyas.
19. [sans objet]
C.         [sans
objet]
D.
Autres
mesures
20. [inchangé]
21. [sans objet]
22. [sans objet]
23. [sans objet]
II.
réformer
le chiffre IV. du dispositif
de la décision rendue le 16 avril 2019 par le Service du développement
territorial en ce sens que tout émolument lié à cette décision est laissé à la
charge de l'Etat de Vaud;
subsidiairement
III.
annuler
la décision rendue le 16
avril 2019 par le Service du développement territorial;
IV.
renvoyer
la cause au Service du développement
territorial pour nouveau prononcé dans le sens des considérants cantonaux à
intervenir".
Les recourants requièrent également diverses mesures
d’instruction, à savoir leur audition, la production du dossier adressé par le
SAT au SAF relatif à l’opération de morcellement de 2006, la fourniture de renseignements
écrits par le conseiller municipal de Bussy-Chardonney sur les informations
qu’il aurait communiquées en rapport avec les divers travaux faisant l’objet de
la remise en état, l’audition du précité et la mise en œuvre d’une inspection
locale.
Sur le fond, ils se prévalent du principe de la
protection de la bonne foi et du principe de la proportionnalité. Concernant la
question de la bonne foi, ils estiment que le SDT, en demandant en 2006 à la
Commission foncière qu’il soit constaté que le bâtiment n° 76 n’avait pas
d’intérêt pour l’agriculture et que la parcelle n° 148 ne constituait pas
une entreprise agricole, avait créé une apparence de droit et adopté un
comportement contradictoire. De plus, ni le règlement communal ni l’autorité
municipale ne leur avaient permis de comprendre que les travaux effectués
étaient illicites. Sur le plan de la proportionnalité, les recourants estiment
que l’intérêt public à l’inconstructibilité de la zone agricole est réduit, dès
lors qu’il n’y a plus d’usage agricole, plus d’exploitation par un agriculteur
et plus d’entreprise agricole mais uniquement des logements.
Le SDT (ci-après aussi: l’autorité intimée) a
répondu en date du 21 juin 2019 et a conclu au rejet du recours. Il relève que
les recourants ne contestent pas l'application des art. 24 ss LAT. Sur le
plan de la bonne foi, l'autorité intimée expose qu'elle a adopté une attitude
claire, dépourvue d'ambiguïté quant au statut en zone agricole du bien-fonds
des recourants et des obligations qui en découlent. Elle indique au surplus que
lorsqu'elle s'est prononcée sur la demande de morcellement (en 2006), les
aménagements litigieux, réalisés entre 2010 et 2017, n'existaient pas. Quant
aux informations transmises oralement par l'autorité municipale, elles ne sont
pas déterminantes pour des constructions en zone agricole. Les recourants ayant
eu auparavant divers contacts avec le SDT, ils ne pouvaient ignorer la
compétence de celui-ci pour la zone agricole. Sur le plan de la
proportionnalité, le principe de la séparation entre le bâti et le non-bâti
l'emporte sur l'intérêt privé des recourants.
Invitée à se déterminer sur le recours, la
municipalité a conclu à l'admission du recours. Elle s'est référée au courrier
qu'elle avait adressé à l'autorité intimée en date du 6 mai 2019.
I.
Le Tribunal a tenu une audience le 31 janvier 2020 en présence des
parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes:
"Sur demande du président,
les recourants confirment que les deux bâtiments concernés comportent chacun
deux appartements, qui sont occupés par les familles de C.________ et D.________.
A la demande de savoir qui a réalisé les aménagements extérieurs, les
recourants exposent qu'ils ont été réalisés par l'ensemble des occupants des
deux bâtiments.
La représentante du SDT indique
qu'il ressort des photographies au dossier que les aménagements ont
essentiellement été réalisés après la construction des deux nouveaux
appartements, à partir de 2010. Elle précise que si ces aménagements avaient
été réalisés avant la décision rendue par le SAT en 2006 et qu'ils étaient
demeurés dans le même état qu'à l'époque, ils auraient pu être régularisés.
Toutefois il ressort des photographies que tous les aménagements sont
postérieurs à cette date.
La cour et les parties examinent
différents objets litigieux et formulent les remarques suivantes:
1) chemin gravelé pour la desserte
de la parcelle n° 265 par l'est.
Les recourants indiquent que le
chemin a été construit après 2006. Il est nécessaire pour accéder aux places de
parc qui ont été autorisées en 2002 devant le bâtiment n° 77. Auparavant
les véhicules se parquaient devant le bâtiment n° 76. Selon leurs
souvenirs, le chemin figure sur les plans établis en 2008. D'après les représentants
du SDT par contre, le chemin ne figurait pas sur les plans qui leur ont été
remis. Ils mentionnent l'hypothèse selon laquelle l'assiette de la servitude
aurait pu être reportée sur les plans, mais contestent que le chemin y figure
en tant que tel et qu'il ait été validé par leur service. Selon eux, dès lors
qu'un accès était possible en passant devant le bâtiment n° 76, au
bénéfice d'une servitude, un chemin supplémentaire n'aurait jamais été
autorisé. Les recourants admettent qu'en tout cas le chemin n'avait pas été
représenté en rouge sur les plans.
2) poulailler et abri à chèvres à
l'est et au sud de la parcelle n° 148, ainsi que clôture grillagée
longeant le chemin d'accès précité.
Concernant l'abri à chèvres, les
recourants expliquent qu'il existait déjà avant 1972, mais qu'il a été déplacé
et joliment rénové, les vieilles tôles ayant été remplacées par des planches en
bois. Les deux chèvres sont mortes et il n'est pas prévu d'en élever de
nouvelles.
3) suppression de la haie de
thuyas et de la clôture grillagée entourant un cabanon à l'est de la parcelle
n° 265.
Le but de la clôture est
d'empêcher les bêtes sauvages, notamment les renards, et les chiens d'entrer
dans l'espace dévolu au jardin (même si le jardin est beaucoup plus réduit
maintenant qu'auparavant). G.________ explique qu'il s'est entièrement consacré
à l'exploitation agricole jusqu'en 1987 environ. L'exploitation ne permettant
ensuite plus de vivre, il a exercé en parallèle l'activité de charpentier. Il
s'est séparé du bétail en 1991, mais a continué à exploiter la ferme jusqu'à sa
retraite. Le domaine comporte 12 hectares (en grande culture) qui sont
actuellement affermés à son beau-fils, qui est agriculteur à Yens.
Concernant la haie de thuyas, les
recourants exposent qu'elle existe depuis bien plus de 30 ans, comme le cabanon
(que le SDT tolère pour cette raison).
4) terrasse
dallée au nord de la parcelle n° 265.
Selon les recourants, cette
terrasse a été créée en 2004-2006, en même temps que les appartements. Des
dalles ont été posées car l'endroit est très humide et les abords de l'escalier
étaient souvent boueux. Les recourants s'étonnent que cette zone soit
répertoriée comme surface d'assolement étant donné la nature glaiseuse du
terrain. La représentante du SDT répond qu'il n'y a pas lieu de remettre en
cause le recensement officiel, d'autant plus que la Confédération surveille
strictement la manière dont le canton de Vaud préserve ses surfaces
d'assolement. La syndique se réjouit que ce recensement fasse bientôt l'objet
d'une révision, au vu des aberrations existantes.
La véranda a été construite en
2004-2005. Selon les recourants, le représentant du SAT, qui était venu sur
place à l'époque, avait uniquement demandé d'enlever le plastique qui se
trouvait sur le toit de la pergola, mais n'avait pas fait d'autres remarques.
5) couvert adossé à une haie de
thuyas qui se poursuit, au nord, sur la parcelle n° 265.
Selon les recourants, la haie date
de 2004 et le couvert de 2010-2012.
6) parcelle n° 148: cabanon
doublé d'un couvert au nord, passage dallé avec plate-bande gravillonnée au
nord, terrain de pétanque gravillonné au nord.
Selon les recourants, ces
aménagements sont postérieurs à 2012.
7) au nord du bâtiment ECA n° 76,
terrasses de différents niveaux délimitées par des murets et un escalier.
Les recourants expliquent qu'on
trouvait auparavant, à la place de ces aménagements, une simple pente herbeuse.
Dès qu'il pleuvait, la zone devenait boueuse et peu praticable.
8) parcelle n° 148: installations
de jeux pour enfants (toboggans, système de grimpe en bois) et divers
aménagements qui se poursuivent sur la parcelle n° 433 (notamment un
second poulailler).
Les représentants du SDT
confirment qu'ils demandent la suppression de tous ces aménagements. Concernant
des aménagements tels que par exemple les bacs pour le compost, qu'ils
découvrent, ils indiquent que ce genre d'installations pourrait être toléré à
proximité du bâtiment, mais que les constructions sont en l'occurrence beaucoup
trop éloignées du bâtiment et qu'elles dénaturent l'identité des abords. Ils
relèvent aussi l'existence d'autres éléments dont ils n'avaient pas eu
connaissance, notamment une fontaine, des containers et un jardin potager. Ils
produisent également un lot de photographies.
Les représentants du SDT
soulignent combien l'examen de l'ensemble des installations litigieuses
démontre que les propriétaires ont peu à peu colonisé les abords de l'ancienne
ferme et en ont dénaturé l'identité.
La syndique précise qu'elle jamais
reçu de demande d'autorisation directe de la part des propriétaires, dès lors
que, s'agissant d'une zone agricole, la commune n'est pas compétente. De
manière générale, si les installations sont de taille réduite, la commune ne
contrôle pas ce que les gens font sur leur parcelle. La représentante du SDT
fait remarquer que c'est aux communes de vérifier le respect des règles
applicables sur leur territoire. La syndique répond que l'exécution de tous les
ordres de démolition est vérifiée et que les permis d'habiter ne sont délivrés
qu'après qu'un bureau spécialisé n'ait contrôlé le respect du permis de
construire délivré.
Le président indique qu’une copie
du compte-rendu d'audience sera communiquée aux parties avec un bref délai pour
se déterminer sur son contenu".
J.
Le 12 février 2020, les recourants ont indiqué que, après avoir
soigneusement examiné le procès-verbal, ils n'avaient pas de remarques
particulières à formuler quant à son contenu.
Par courrier du 19 février 2010, le SDT a demandé
qu'il soit porté au procès-verbal que sa représentante avait déclaré en début
d'audience qu'il convenait de remplacer la cause dans le contexte global de la
décision du 16 avril 2019, laquelle régularisait des travaux effectués sans
autorisation. Les éléments contestés par les recourants concernaient des
constructions et aménagements extérieurs qui excédaient ce qui pouvait être
considéré au titre de transformations partielles et ne respectait pas
l'identité des bâtiments n° 76 et 77 et leurs abords par rapport à l'état
à la date de référence du 1
er
juillet 1972. Pour le SDT, dans le cas
de l'ensemble des chiffres 1 à 8 du procès-verbal, les modifications
intervenues ne respectaient pas l'état des abords au 1
er
juillet
1972. Le SDT a ajouté les remarques suivantes:
"Ad paragraphe 2
A la question du Président portant
sur l'état de la parcelle au moment où le SDT a examiné la demande de
morcellement, il a été dit que le SDT ne s'est pas prononcé sur la légalité des
constructions existantes sur la parcelle (pièce n° 1 prise de position du
SDT du 6 juillet 2006). Sur le plan de situation joint à la demande de
morcellement (pièce n° 2 plan de fractionnement) ne figure aucune dépendance
sur les biens-fonds. L'inspection locale a permis de constater que la
dépendance existante (visible sur une vue de 2002 produite à la Cour, pièce n°
3) a été démolie et reconstruite différemment à un autre emplacement, pour la
détention d'animaux à titre de loisir, consécutivement à la construction du
chemin d'accès gravelé litigieux.
Ad ch.1 chemin gravelé
Les plans de situation des
dossiers CAMAC n° 51262, 71054 et 88520 ne mentionnent aucunement la
construction d'un nouvel accès sur la parcelle n° 148, ni aucune nouvelle
place de stationnement sur la parcelle n° 265.
Ad ch. 2 poulailler et abri à
chèvres
Il s'agit des constructions qui
ont été démolies, déplacées et reconstruites au moment de la création du chemin
d'accès. Compte tenu de la présence du chemin gravelé, l'implantation de l'abri
à chèvres a été modifiée et un nouveau cabanon a été érigé à proximité.
Ad ch. 4, 5, 6, 7 et 8
Les plans d'enquête ne mentionnent
aucune terrasse, ni aménagement extérieur (muret, cabanons, terrain de
pétanque, etc.). L'ensemble des trois demandes de permis de construire
indiquent le terrain naturel sans transformations des abords en terrasse et
espace d'agrément (pièces n
os
4a à c, plans de situation des
dossiers CAMAC n
os
51262, 71054 et 88520)".
Le 19 février 2020, la municipalité a indiqué
qu'elle n'avait pas d'observations à formuler en rapport avec le procès-verbal
d'audience.
Le 16 mars 2020, les recourants et la municipalité
ont indiqué qu'ils n'avaient pas de remarques particulières à formuler en
rapport avec la dernière écriture du SDT.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée, refusant la régularisation de divers
aménagements extérieurs et prononçant des mesures de remise en état, peut faire
l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Les propriétaires à l'encontre desquels cette décision a été rendue
ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de
recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en
matière.
b) Les recourants requièrent diverses mesures
d'instruction.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285
consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; arrêt TF 2C_605/2018 du 24
octobre 2018 consid. 2.1 et les réf. citées).
En l'occurrence, il a été donné suite à la demande
d'audition des recourants et à la requête d'inspection locale. Pour ce qui
concerne la réquisition de production du dossier adressé par le SAT au SAF
relatif à l’opération de morcellement de 2006, le SDT a produit les pièces en
sa possession et il n'apparaît pas que d'autres documents pourraient être
déterminants. Quant à la fourniture de renseignements écrits par le conseiller
municipal de Bussy-Chardonney sur les informations qu’il aurait communiquées en
rapport avec les divers travaux faisant l’objet de la remise en état et à
l’audition du précité, cette mesure n'apparaît ni nécessaire ni utile à
l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige, vu que la
municipalité n'est pas compétente pour ce qui concerne les constructions en
zone agricole (cf. consid. 6 ci-après). En effet, selon la jurisprudence,
une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale
est absolument nulle, l'autorisation cantonale en étant un élément constitutif
et indispensable (cf. parmi d'autres AC.2019.0123 du 9 octobre 2019 et les
références citées). A cet égard, ce serait donc en vain que les recourants se
référeraient à un avis oral de l'autorité communale.
2.
a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne
peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente.
L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun
travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain
ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable
(arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
L'assujettissement a été admis pour des clôtures et
barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de
garage (arrêt TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et les références
citées). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des
balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004
du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par
Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne
2006, n° 15
ad
art. 22 LAT; Alexander Ruch, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n° 24
ad
art. 22 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). En
revanche, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites –
soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n’a pas été
soumise à autorisation (AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un
poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m
2
dépourvu de fondation
et érigé en zone village (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a
aussi jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas
être considéré comme une construction ou une installation soumise à
autorisation spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a en revanche considéré
que, dans la mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de matériaux
avait pour effet de modifier l'affectation agricole de la parcelle, il était
soumis à autorisation (AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008). Il a
aussi été jugé que l'aménagement des deux nouvelles places de parc en zone
agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m
2
, mais
également des mouvements de terre et la construction d'un mur de soutènement,
constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant sensiblement
l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement
agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. AC.2016.0348 du 17 novembre
2017).
b)
Au vu de ce qui précède, les divers
aménagements visés par la décision attaquée doivent être considérés comme des
modifications sensibles de l'espace extérieur, susceptibles de porter atteinte
à l'environnement agricole, et par conséquent soumis à autorisation.
3.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans ce
cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des
zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,
transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale;
l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC),
respectivement le SDT.
b) A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation
de construire est délivrée par l'autorité compétente si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b). Les art. 24 ss LAT prévoient qu'en dérogation à
l'art. 22 al. 2 let. a LAT des autorisations de construire peuvent être
délivrées dans certains cas de figure.
c) En l’espèce, il n’est pas contesté que les
aménagements litigieux ne sont pas conformes à l’affectation de la zone. Il n’est
pas non plus contesté qu’ils n'ont pas été autorisés et qu'ils ne pourraient
pas être autorisés sur la base des art. 24 ss LAT. Les recourants ne
contestent en particulier pas que les modifications apportées à l'aspect
extérieur des bâtiments dénaturent l’identité agricole de ceux-ci.
Lors de l'inspection locale, le Tribunal a pu constater
que la multiplicité des aménagements et constructions extérieurs réalisés par
les recourants ont considérablement modifié les abords des bâtiments n° 76
et n° 77. Considérés globalement, ceux-ci portent atteinte à l'identité
agricole des bâtiments telle qu'elle existait au 1
er
juillet 1972.
Il convient dès lors de confirmer l'appréciation de l'autorité intimée, sans
examiner chaque élément, au vu notamment de l'absence de griefs formés à cet
égard par les recourants.
d) Reste réservée la question de la haie située à
l'est de la parcelle n° 265. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée
retient ce qui suit, concernant les éléments qui ne peuvent pas être tolérés:
"
Fait exception la dépendance sise à l'est de la parcelle n° 265
(cabanon entouré d'une haie de thuyas et d'une clôture grillagée détectable sur
une vue aérienne de 1986). Ce cabanon qui paraît donc dater de plus de 30 ans,
peut dès lors être toléré
". Lors de l'audience, les recourants ont
déclaré que la haie de thuyas existait également depuis plus de 30 ans. Cette
affirmation n'a pas été contredite par le SDT ni lors de l'audience, ni dans le
cadre des déterminations au sujet du procès-verbal d'audience. Par ailleurs,
l'étude d'un cliché photographique datant de 1980 ne dément pas non plus les
affirmations des recourants. On peut dès lors retenir que le cabanon et la haie
de thuyas qui l'entoure et s'étend dans sa longueur constituent un tout qui
date de plus de 30 ans. La haie de thuyas doit par conséquent également être
tolérée à ce titre.
e) Pour ce qui est des éléments invoqués lors de
l'audience, on peut encore relever que, à cette occasion, les recourants ont
fait valoir  que le poulailler et l'abri à chèvres existaient déjà avant 1972.
Ils ont toutefois également admis à cette occasion qu'ils avaient été déplacés.
De fait, il apparaît qu'il s'agissait d'installations vétustes en tôle, qui ont
été démolies, déplacées et reconstruites au moment de la création du chemin
d'accès. Il ne s'agit dès lors plus des mêmes objets et ils ne peuvent
bénéficier du délai de péremption de 30 ans auquel est usuellement soumis le
droit d'ordonner la démolition d'une construction exécutée sans droit.
4.                Les
recourants se prévalent du principe de la protection de la bonne foi. Ils
invoquent à cet égard la décision rendue par le SAT dans le cadre de la
procédure qui a abouti à la décision en constatation de la Commission foncière
rurale du 2 décembre 2006. Ils invoquent également le fait que les travaux
auraient été autorisés par un conseiller municipal.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à
la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 137 II 182
consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1 et les références
citées).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53; 136 I 254 consid. 5.2; arrêt TF
1C_229/2015 du 9 mars 2016 consid. 2.1 et les références; arrêt AC.2017.0349 du
29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
b) aa) Aux termes de son art. 2 al. 2, la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11)
s'applique notamment aux immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en
une partie agricole et une partie non agricole (let. d). Selon l'art. 60 al. 1
let. a LDFR, l'autorité cantonale compétente autorise des exceptions aux
interdictions de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou
l'immeuble agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application
de la présente loi et une autre qui n'en relève pas. L'art. 84 LDFR prévoit
pour sa part que celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire
constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation si une entreprise
ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à
l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de
la charge maximale (let. a) ou si l'acquisition d'une entreprise ou d'un
immeuble agricole peut être autorisée (let. b ).
Dans le canton de Vaud, l'autorité cantonale
compétente au sens de ces dispositions est la CFR, Section I (cf. art. 5 al. 2
let. b de la loi cantonale d'application de la LDFR du13 septembre1993 [LVLDFR;
BLV 211.42]).
bb) Depuis le 1
er
septembre 2000, l'art. 4a de l'ordonnance fédérale du 4 octobre 1993 sur
le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
imposent aux autorités compétentes en matière de LDFR, d’une part, et en
matière de construction hors de la zone à bâtir, d’autre part, de coordonner
leurs procédures
.
Ayant pour titre marginal "
Coordination des
procédures
", l'art. 4a ODFR dispose à cet égard ce qui suit:
"
1
Dans la
procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de
morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en
constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente
en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour
décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de
la zone à bâtir
(art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur
le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de la zone à bâtir au sens du
droit de l’aménagement du territoire.
2
L’autorité compétente
en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il
existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du
territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de
l’installation.
3
Il n’est pas
nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:
a. qu’aucune dérogation au
sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que
b. que le bien-fonds considéré
doit rester soumis à la LDFR".
Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit ce qui suit:
"L’obligation de coordonner
les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le
droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité cantonale compétente en
matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque
celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à l’interdiction de partage
matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision constatant la
non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."
Ces dispositions imposent donc aux autorités
compétentes en matière de loi sur le droit foncier rural et de construction
hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures (voir, p. ex., les arrêts
5A.14/2006 du 16 janvier 2007 consid. 2.3.1,
in
Revue Suisse du notariat
et du registre foncier [RNRF] 89 2008 224, et 5A.22/2003 du 11 mars 2004
consid. 5.2,
in
RNRF 87 2006 286; voir aussi AC.2015.0046 du 22 janvier
2016 consid. 2). Pour soustraire un bâtiment du champ d'application de la
loi sur le droit foncier rural, il faut donc une autorisation du droit de
l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme
exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant
nouvellement conforme à la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit
foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (cf. arrêt
TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007 consid. 3.2,
in
RNRF 90 2009 270; Reinhold
Hotz, Les répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier
rural [LDFR],
in
Territoire et Environnement 2000, p. 1 ss n° 26 p.
17; cf. aussi consid. 5 1 non publié aux ATF 139 III 327). La coordination
entre ces deux procédures tend à éviter que l'avantage du désassujettissement,
qui est de remettre le fonds concerné sur le marché libre, ne soit accordé à
des constructions et installations illicites; situées hors de la zone à bâtir,
elles doivent être soit conformes à la zone, soit au bénéfice d'une
autorisation dérogatoire, soit au bénéfice de la situation acquise (cf. en
détail sur cette question AC.2013.0182 du 19 août 2015 consid. 8; voir aussi
AC.2019.0122 du 4 juin 2019 consid. 2a, concernant la portée d'une prise
de position du SDT en rapport avec l'affectation d'une parcelle et
l'application de la LDFR).
L'art. 4a ODFR vise à déterminer,
a priori
,
si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du territoire
dans une situation concrète. Cette disposition codifie la jurisprudence du
Tribunal fédéral en la matière (cf. ATF 125 III 175 consid. 2c, spéc. p. 180;
cf. aussi arrêt TF 5A.22/2003 du 11 mars 2004 consid. 5; voir aussi
AC.2015.0026 du 24 décembre 2015 consid. 6b).
cc) La constatation du non-assujettissement a pour
conséquence que l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut dès lors, en particulier, être aliéné sans restrictions quant à la personne de
l'acquéreur et au prix d'acquisition (ATF 132 III 515 consid. 3.5.2).
Même assortie d'une mention (art. 86 LDFR), la
décision constatatoire de l'autorité foncière au sens de l'art. 84 LDFR (ou
l'autorisation de morcellement d'un immeuble à usage mixte au sens de l'art. 60
al. 1 let. a LDFR) n'a toutefois nullement pour effet d'attribuer à la zone à
bâtir le bien-fonds désassujetti: seul un changement du régime des zones, à
savoir un passage de la parcelle en zone constructible, permettrait en principe
d'aboutir à un tel résultat. Ainsi, le bien-fonds désassujetti reste soumis aux
règles relatives aux zones inconstructibles. Le désassujettissement n'a aucune
conséquence quant à l'utilisation permise des parcelles concernées au regard
des dispositions régissant l'aménagement du territoire. En particulier, toute
transformation d'un ouvrage existant, cas échéant, et toute édification d'un
nouvel ouvrage demeurent subordonnées comme auparavant à une autorisation de
construire à délivrer par l'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors zone à bâtir (cf. AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 8a;
Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome 2, Berne 2006, n° 1937;
François Zürcher, La coordination entre aménagement du territoire et droit
foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire & Environnement
2004, ch. 1.2 p. 3).
dd) En l'espèce, les recourants estiment que le SDT,
en demandant en 2006 à la Commission foncière qu’il soit constaté que le
bâtiment n° 76 n’avait pas d’intérêt pour l’agriculture et que la parcelle
n° 148 ne constituait pas une entreprise agricole, avait créé une
apparence de droit et adopté un comportement contradictoire. Ce faisant, les
recourants se méprennent sur la portée l'intervention du SAT dans la procédure
de droit foncier rural.
Force est en effet de constater, en examinant les
pièces au dossier, qu'il n'a jamais été indiqué aux recourants qu'ils
pourraient procéder à des aménagements des bâtiments concernés sans tenir
compte des règles de la zone agricole. Au contraire, dans son autorisation du 6
juillet 2006, le SAT avait indiqué notamment ce qui suit:
"Aucun bâtiment en
remplacement de celui qui a été séparé de l’exploitation et soustrait au droit
foncier rural ne pourra être autorisé hors zone à bâtir.
Les transformations de bâtiments
devenus non conformes à la zone sont soumises aux limites indiquées dans la
législation (art. 24 ss LAT). Nous prions la propriétaire de se référer à
la décision CAMAC n° 71054 du 26 avril 2006".
En outre, comme le relève le SDT, les constructions
et aménagements existants sur la parcelle n° 148 ne posaient pas de
problème de légalité au moment de la procédure de fractionnement diligentée en
2006. Les recourants ne sauraient par conséquent rien déduire de l'autorisation
délivrée par le SAT en 2006, au regard du principe de la bonne foi. Ce grief
doit par conséquent être écarté.
c) Quant à l'argument selon lequel les travaux
auraient été autorisés par un conseiller municipal, il n'est pas déterminant.
En effet, de jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la
zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant
un élément constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 132 II 21, traduit
in
JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710; 111 Ib 213, traduit
in
JdT 1987 I p. 630; arrêt TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3;
1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP AC.2014.0169 du 3
novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès lors pas de prévaloir
de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (cf. CDAP AC.2019.0077
du 9 décembre 2019 consid. 6c); il peut d'autant moins s'en prévaloir en
relation avec un simple renseignement. Il faut ajouter que les recourants
avaient déjà eu auparavant, dès 2002 en tout cas, des contacts avec le SDT et
qu'ils ne pouvaient ignorer la compétence de celui-ci pour toute construction
en zone agricole.
d) Vu ce qui précède, le grief relatif à une
violation du principe de la protection de la bonne foi n'est pas fondé.
5.
Les recourants invoquent encore une violation du principe de
la proportionnalité. Ils font valoir à cet égard que, dans leur cas, l’intérêt
public à l’inconstructibilité de la zone agricole est réduit, dès lors qu’il
n’y a plus d’usage agricole, plus d’exploitation par un agriculteur et plus
d’entreprise agricole mais uniquement des logements.
a) Lorsque des constructions ou des installations illicites
sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe
que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation
mesurée du sol de l'
art. 75 al. 1 Cst.
(cf. arrêt TF
1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette
séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi,
demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21
consid. 6
.4;
arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, publié in ZBI 2002 p. 364). Si
des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du
territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le
principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un
comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du
13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit
encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des
dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21
consid. 6
.4, 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF
1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364) ainsi que
le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2
juin 2017 consid. 3.3).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être
accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248
consid. 3a/bb; cf. ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018
consid. 3.1; 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne
foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; cf. aussi arrêts TF
1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016 du 18 janvier 2017
consid. 7.1).
b) En l'occurrence, les arguments invoqués par les
recourants en relation avec le principe de la proportionnalité ne sont pas
déterminants compte tenu du but visé par les limitations posées aux
constructions en zone agricole, qui est de maintenir une séparation claire
entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles, principe essentiel
d'aménagement du territoire. On l'a vu, cette séparation doit, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II
21 consid. 6.4; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 4). Or, les divers aménagements réalisés par les recourants, typiques d'un
environnement résidentiel et non agricole, fondent une infraction manifeste à
ce principe, de sorte que l'ordre de remise en état doit être confirmé, malgré
ses incidences financières et pratiques pour les propriétaires. Un raisonnement
contraire conduirait à récompenser la politique du fait accompli, en permettant
de régulariser ou de tolérer pratiquement sans limite les aménagements
extérieurs opérés à fins résidentielles aux abords de bâtiments d'habitation,
puisqu'il s'agit d'espaces qui ne sont généralement pas voués à l'agriculture.
Il s'ensuit que l'ordre de remise en état ne viole pas le principe de
proportionnalité.
4.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
sur un point de détail et la décision réformée en ce sens que les termes "
et
la haie de thuyas
" sont ajoutés au chiffre 4 du dispositif, que les
termes "
de la haie de thuyas
" sont retranchés du chiffre 16 et
que le chiffre18 est supprimé. Le chiffre 20 du dispositif est également
modifié comme suit: "
une mention inscrite au Registre foncier indiquera
le statut illicite mais toléré de l'ouvrage mentionné sous lettre B chiffre 4
et de la haie de thuyas à mentionner au même point.
La mention précisera
que le bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que cabanon à outils, à
l'exclusion de tout autre usage, et qu'en cas de démolition volontaire ou
accidentelle, il ne pourra pas être remplacé. La mention précisera également
que la haie de thuyas ne pourra pas être remplacée en cas de destruction
volontaire ou accidentelle (art. 44 OAT)
". Les délais impartis aux
recourants dans la décision attaquée étant échus, il appartient à l'autorité
intimée d'en fixer des nouveaux. La décision est confirmée pour le surplus.
Vu le sort du recours, qui n'est admis
que sur un point de détail invoqué au stade de l'inspection locale, les frais
de la cause sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux. Il
n'est pas alloué de dépens
.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis et la décision du Service du
développement territorial du 16 avril 2019 est réformée en ce sens que les
termes "
et la haie de thuyas
" sont ajoutés au chiffre 4 du
dispositif, que les termes "
de la haie de thuyas
" sont
retranchés du chiffre 16, que le chiffre18 est supprimé et que le chiffre 20 du
dispositif est modifié comme suit: "
une mention inscrite au Registre
foncier indiquera le statut illicite mais toléré de l'ouvrage mentionné sous
lettre B chiffre 4 et de la haie de thuyas à mentionner au même point.
La
mention précisera que le bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que cabanon à
outils, à l'exclusion de tout autre usage, et qu'en cas de démolition
volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être remplacé. La mention
précisera également que la haie de thuyas ne pourra pas être remplacée en cas
de destruction volontaire ou accidentelle (art. 44 OAT)
".
La décision est confirmée
pour le surplus.
II.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mai 2020
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.