vd_omni · GE.2014.0188 · 2015-07-16 · fr

X.________ c/Conseil de santé Service de la santé publique | Admission d'une demande de récusation dirigée contre la délégation du Conseil de santé chargée d'une enquête disciplinaire concernant un vétérinaire en raison d'un cumul de fautes de procédure. Constitue notamment une informalité grave le fait d'entendre un témoin par téléphone en l'absence de la personne contre laquelle l'enquête disciplinaire est dirigée, ceci en violation de l'art. 34 al. 2 let. b LPA-VD. Constitue également une informalité grave le fait que le même mandataire était simultanément le conseil du département dans le cadre de la procédure relative au retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer et le conseil de la délégation du conseil de santé dans le cadre de l'enquête disciplinaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.07.2015 GE.2014.0188

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16
juillet 2015
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Alain-Daniel Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Jean-Marc REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil de santé,
Service de la santé publique,
représenté par Me Olivier
BURNET, avocat à Lausanne,
Objet
Recours X.________ c/ décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 15 septembre 2014
(récusation)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ******** 1960 à 2********, a
obtenu le diplôme fédéral de médecin-vétérinaire le 4 octobre 1984. Le Canton
de Vaud lui a délivré une autorisation de pratiquer la médecine-vétérinaire. En
1989, X.________ a ouvert un cabinet vétérinaire à 1********.
B.
Agissant au nom de la société genevoise des vétérinaires
(ci-après: SGV), Me Claude Aberlé a, en date du 4 avril 2012, déposé
auprès de la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement une
dénonciation dirigée contre X.________. Celle-ci faisait état de plusieurs
plaintes déposées par des propriétaires d'animaux (chiens et chats) concernant
des erreurs de diagnostic, des traitements inappropriés, des factures trop
élevées et l'usage d'une publicité à grande échelle, notamment en lien avec un
service d'urgences. La Cheffe du Département de la sécurité et de
l'environnement a transmis la plainte au Conseil de santé le 24 avril 2012.
Sur préavis du Conseil de santé, le
Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: le Département) a
décidé d'ouvrir une enquête disciplinaire. Par courrier du 13 juillet 2012, il
en a informé le conseil de X.________. L'enquête a été confiée à une délégation
du Conseil de santé composée de Me Y.________, du Dr Z.________ et du Dr A.________,
vétérinaire. Un délai de dix jours a été imparti à X.________ pour faire valoir
ses éventuelles demandes de récusation et observations. Le 3 septembre 2012, X.________
a écrit au Conseil de santé qu'il n'avait pas de motif de récusation à formuler.
C.
X.________ n’a reçu aucune information quant à
l’avancement de la procédure jusqu’au 21 août 2013.
D.
Le 21 août 2013, le Médecin cantonal
B.________
, le Vétérinaire cantonal
C.________
et le
Dr A.________
ont effectué une visite non annoncée au cabinet du Dr X.________.
Le Dr X.________ ainsi que son mandataire, qui étaient tous deux absents, se
sont opposés par téléphone à ce que les membres de la délégation présents
consultent les dossiers et visitent les locaux. X.________ a immédiatement
adressé un fax au Dr B.________ dans lequel il relevait que cette manière de
procéder ne pouvait pas être admise et il invoquait une violation de son droit d’être
entendu. Le Conseil de santé n’a pas répondu.
Le 12 septembre 2013, le mandataire
de X.________ s’est adressé au Conseil de santé, relevant les graves violations
de procédure survenues lors de la visite du cabinet de son client le 21 août
2013. Il y décrivait ainsi le déroulement de la visite:
"Alors que
plus aucune nouvelle n’a été donnée de la part du Conseil de Santé, que l’on
ignore si des décisions de procédure ont été prises, si des mesures
d’instruction ont été organisées, voilà que subitement et sans crier gare, le
Dr B.________ a débarqué au cabinet du Dr X.________ le 21 août, accompagné du
Vétérinaire cantonal et d’une troisième personne. Il s’est annoncé à
l’assistant et a déclaré qu’il voulait qu’on lui remette certains dossiers. Le
Dr X.________ n’était pas présent, mais le Dr B.________ a déclaré qu’il
pouvait procéder à ces opérations sans sa présence... L’assistant a alors
appelé le Dr X.________ qui s’est entretenu avec le Dr B.________ et lui a fait
part de son étonnement. Le Dr B.________ a répondu que s’il ne lui remettait
pas les dossiers, il s’exposait à des problèmes pénaux. Il a aussi déclaré que
l’on entrait dans le domaine du pénal. Il a ajouté qu’il n’allait pas attendre
une demi-heure, que le fait que le Dr X.________ soit d’accord ou non lui était
égal et que c’est lui qui décidait comment il entendait procéder. Le Dr X.________
a appelé l’étude. Me Burdet a ensuite rappelé le Dr B.________ en lui faisant
également part de son étonnement quant à cette manière de procéder. Puis, je me
suis moi-même entretenu avec le Dr B.________ qui m’a répondu que je pouvais
jouer sur les notions de procédure, qu’il allait perdre son temps, que, pour
lui, la forme, ce n’était rien de spécial. Je lui ai demandé quelle était la
base légale lui permettant d’intervenir sans s’annoncer et d’emmener des
dossiers. Il a répondu qu’il l’ignorait mais, encore une fois, ce n’était pas
la forme qui comptait, mais le résultat. Je lui ai rappelé le principe de
correction, le principe du droit d’être entendu et que, si je n’étais pas
opposé au principe de la consultation des dossiers par la Commission, cette procédure cavalière n’était pas admissible. Le Dr B.________ s’est montré
agressif".
Dans le même courrier, X.________ a
requis que les trois membres du Conseil de santé étant intervenus dans son
cabinet le 21 août 2013 se récusent au vu des événements et de leurs
"a priori". Malgré des rappels de X.________, ce courrier
est resté sans réponse.
E.
Le 15 novembre 2013, le Chef du Département a
rendu une décision, immédiatement exécutoire, par laquelle il retirait
provisoirement à X.________ son autorisation de pratiquer,
"
jusqu’au terme de l’instruction du
dossier
" et
prévoyait que
le retrait serait publié dans la Feuille des Avis Officiels. Il fondait sa décision
sur le nombre de plaintes à l’origine de la dénonciation, sur les nouvelles
plaintes enregistrées en 2013, sur le danger que représentait la pratique de
l’intéressé pour les animaux, sur la surfacturation présumée, sur le tort pour
la réputation de la profession de vétérinaire, sur le défaut de collaboration
récurrent ainsi que sur les mesures dilatoires de X.________ nuisant à
l’établissement des faits.
Le 24 novembre 2013, X.________ a
recouru contre la décision du 15 novembre 2013
devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP –
procédure GE.2013.0207)
. Dans ce cadre, il a notamment
produit des expertises privées effectuées par les Professeurs D.________ de l'université
de Géorgie aux Etats-Unis et E.________ de l'université de Zürich tendant à
démontrer que les animaux mentionnés dans les plaintes déposées à son encontre
avaient été pris en charge selon les règles de l'art. Par décision du 13
février 2014, le juge instructeur a restitué l’effet suspensif au recours.
F.
Le 24 mars 2014, X.________ a réitéré sa demande
de récusation. Le 15 avril 2014, le Chef du Département a rendu une
décision par laquelle il a rejeté cette demande.
Le 6 mai 2014, X.________ a recouru
contre cette décision devant la CDAP. A titre principal, il demandait que la
décision rendue le 15 avril 2014 soit annulée, que le Dr A.________ soit
récusé, que le Département remplace le Dr A.________ au sein de la délégation
du Conseil de santé chargée de l’enquête, que le Dr B.________ et le Dr C.________
ne puissent pas remplacer le Dr A.________ au sein de la délégation du Conseil de
santé en charge de l’enquête et que le Département l’informe de l’identité de
la personne remplaçant le Dr A.________ au sein de la délégation du Conseil de
santé afin qu’il fasse valoir d’éventuels motifs de récusation.
Le 19 septembre 2014, le Tribunal
cantonal a rejeté le recours. Dans son arrêt, il a constaté que le
Dr A.________ était une "
personne
appelée à préparer une décision
" au sens de
l'art. 9 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
RSV 173.36]) et était dès lors susceptible de faire l'objet d'une récusation.
Il a également constaté diverses erreurs critiquées par le recourant en
relation avec la manière dont la procédure disciplinaire était menée.
La plupart des erreurs invoquées, à savoir
l’intervalle
extrêmement long entre les différents actes de procédure, l’absence de mise en œuvre
d’expertise indépendante ainsi que la visite impromptue au cabinet du recourant
sans que l'intéressé n'ait été averti au préalable, constituaient toutefois des
décisions prises par l’ensemble de la délégation et étaient ainsi imputables à
ses trois membres, et non uniquement au Dr
A.________
. Le comportement inapproprié adopté à l’occasion de la visite du
cabinet du recourant était au surplus le fait du Dr B.________ et non du Dr
A.________.
Le tribunal relevait que, dans
une affaire où la personne visée encourait l'exclusion de sa profession, soit
une mesure très sévère, ces vices de procédure cumulés apparaissaient d'emblée
graves et ils étaient de nature à compromettre la légitimité et la crédibilité
de l'autorité s'ils se répétaient ou se perpétuaient, Toutefois, en l'état, ces
éléments ne permettaient pas encore de suspecter spécifiquement le Dr A.________
de partialité. Le tribunal relevait en outre que les termes employés dans les
rapports rédigés par le Dr A.________ à l'attention de la délégation du Conseil
de santé
étaient peu mesurés et clairement dépréciati
fs. L'établissement de tels documents, susceptibles de contenir des
appréciations négatives, était toutefois inhérent à la procédure d'enquête et
le style inhabituel du rapport ne permettait pas à lui seul de mettre en doute
l'impartialité de son auteur. II ne ressortait notamment pas du dossier que le
Dr A.________ était prévenu envers le recourant avant de prendre connaissance
des dossiers des animaux traités et qu’il avait déjà à ce moment-là émis des
remarques négatives. Le Dr A.________ était invité par le tribunal à faire dans
le futur preuve de plus de retenue, en gardant à l’esprit les devoirs du rôle
"d’expert" qu'il avait de facto au sein de la délégation du Conseil
de santé. A ce stade, compte tenu du travail effectué qui apparaissait à
première vue sérieux, les propos tenus par le Dr A.________ n'étaient toutefois
pas encore suffisamment graves pour entraîner une récusation. Le rapport de concurrence
entre le Dr X.________ et le Dr A.________, qui pratiquent tous deux la
médecine vétérinaire dans le canton de Vaud, n'était par ailleurs pas suffisamment
étroit pour justifier une demande de récusation. Enfin, les propos négatifs
attribués à un collègue du Dr A.________ n'étaient pas déterminants puisqu'ils
émanaient d'un tiers.
Par arrêt du 27 mars 2015, le
Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par X.________ contre l'arrêt du
Tribunal cantonal du 19 septembre 2014. Il a confirmé que, lors de la visite du
cabinet du recourant effectuée le 21 août 2013, le comportement mis en cause
était celui du médecin cantonal et non pas celui du Dr A.________. Il a en
outre confirmé que les propos qu'aurait tenu un collègue du Dr A.________ ne
pouvaient fonder un soupçon de prévention à son encontre dès lors qu'ils
émanaient d'un tiers. Le Tribunal fédéral n'a pas retenu l'argument du
recourant selon lequel le Tribunal cantonal aurait relevé à tort l'absence dans
les rapports du Dr A.________ de déclarations négatives à son sujet avant qu'il
ait eu connaissance des dossiers des animaux. Il relevait sur ce point que le Dr
A.________ avait lui-même souligné dans le rapport en question qu'il n'était
pas en possession du dossier complet et qu'il se basait uniquement sur les
dires de la plaignante. Le Tribunal fédéral a encore souligné que les termes
exagérés ou inutiles utilisés par le Dr A.________ semblaient plutôt être dus à
un manque de professionnalisme dans la rédaction des rapports qu'à une
prévention à l'égard du recourant. Comme l'avait relevé le Tribunal cantonal,
il convenait également de tenir compte du fait que la mission confiée au Dr A.________
était précisément de donner à ses collègues son avis de praticien sur la base
des documents qui lui avaient été fournis. Il fallait garder à l'esprit que les
rapports litigieux étaient des documents de travail destinés à donner un
premier avis au Conseil de santé, avis qui pourrait ensuite être discuté et
pondéré par le Conseil de santé dans son ensemble. Selon le Tribunal fédéral,
on ne pouvait au surplus conclure à la partialité du Dr A.________ au motif
qu'il n'aurait pas pris en considération deux expertises privées effectuées par
des professeurs de médecine vétérinaire confirmant que l'approche du recourant
dans le traitement des animaux aurait été "irréprochable". Le Tribunal
fédéral confirmait l'appréciation du Tribunal cantonal selon laquelle c'était à
l'occasion d'un éventuel contrôle sur le fond que le recourant pouvait, le cas
échéant, contester les faits établis, demander une expertise supplémentaire ou
se plaindre d'une motivation insuffisante. Il relevait sur ce point qu'une
expertise devait être mise en œuvre par le Conseil de santé. En résumé, les
éléments avancés par le recourant ne permettaient pas de conclure à une apparence
objective de partialité du Dr A.________.
G.
Le recourant a pris connaissance du dossier du
Conseil de santé le 11 août 2014.
H.
Par fax du 29 août 2014 puis par courrier du 4
septembre 2014 adressé au Conseil de santé, X.________ a une nouvelle fois
demandé la récusation de la délégation du Conseil de santé en charge de
l'enquête ouverte à son encontre. A l'appui de cette requête, il invoquait de
nouvelles irrégularités de procédure. Il faisait ainsi valoir que la délégation
avait procédé à l'audition de deux personnes le 19 juin 2014 (Mme F.________ propriétaire
du chien G.________ et Mme H.________ propriétaire du chat I.________) sans
qu'il en soit informé et sans qu'il ait eu la possibilité d'assister à ces
auditions. Il relevait également que l'audition de Mme F.________ avait eu lieu
par téléphone, ce que le procès-verbal d'audition ne mentionnait pas. En outre,
un deuxième vétérinaire aurait été présent lors de l'audition de Mme F.________.
Une personne présente aurait par ailleurs pris position sur le fond du dossier
lors de cette audition en contestant un diagnostic qu'il avait posé. Enfin, Me Y.________
aurait contacté Mme F.________ quelques jours après l'audition afin de lui
demander si elle désirait porter plainte contre lui, proposition que Mme F.________
aurait refusé catégoriquement.
I.
Par courrier du 15 septembre 2014 adressé au
conseil du recourant, le mandataire du Département, Me Olivier Burnet, a
indiqué que le Département s'opposait à la nouvelle demande de récusation. Me
Burnet faisait valoir que cette demande ne reposait sur aucun élément nouveau.
Il constatait que le droit d'être entendu du recourant n'était pas violé
puisqu'il aurait ultérieurement l'occasion d'être entendu, de prendre
connaissance du dossier d'instruction et de se déterminer à cet égard.
J.
Le 25 septembre 2014, le recourant a été
entendu, accompagné de son conseil, par la délégation du Conseil de santé.
K.
Par acte du 16 octobre 2014, X.________ a recouru
auprès de la CDAP contre la décision du Département du 15 septembre 2014
relative à la demande de récusation. Les conclusions du recours étaient les
suivantes:
"
A titre
de mesures superprovisionnelles et provisionnelles:
I.
Ordre est donné à la délégation
du conseil de santé composée de Me Y.________, du Dr Z.________ et du Dr A.________
de s’abstenir de toute mesure d’instruction dans la procédure concernant le Dr X.________
jusqu’à droit connu sur le présent recours.
A titre
principal:
II.
La décision
rendue le 15 septembre 2014 par le département de la santé et de l’action
sociale est annulée.
III.
La délégation
du conseil de santé chargée de l’enquête ouverte à l’endroit du Dr X.________
est récusée.
IV.
Toutes les
opérations effectuées par la délégation du conseil de santé sont annulées.
V.
Ordre est donné
au département de la santé et de l’action sociale de modifier la composition de
la délégation du conseil de santé en charge de l’enquête.
VI.
Le Dr B.________
ne pourra pas remplacer les membres de la délégation actuelle du conseil de
santé en charge de l’enquête.
VII.
Ordre est donné au département de
la santé et de l’action sociale d’informer le Dr X.________ de la nouvelle
composition de la délégation du conseil de santé afin qu’il fasse valoir
d’éventuels motifs de récusation."
Outre les éléments mentionnés dans
sa demande de récusation du 4 septembre 2014, le recourant faisait état de
plusieurs remarques formulées par des membres de la délégation du Conseil de
santé lors de son audition du 25 septembre 2014 mettant en cause ses
diagnostics et démontrant selon lui un parti pris à son encontre. Il produisait
plusieurs pièces, dont un procès-verbal de son audition pris par son conseil, ainsi
qu'un enregistrement audio d'un téléphone qu'il avait eu avec Mme F.________.
En date des 17 et 27 octobre 2014,
le Département s'est déterminé au sujet de la requête de mesures
provisionnelles et préprovisionnelles figurant dans le recours. Il concluait au
rejet de cette requête. Le recourant s'est déterminé à son tour le 29 octobre
2014.
Par décision incidente du 3
novembre 2014, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures
provisionnelles.
Le département a déposé sa réponse
le 11 décembre 2014. Il indiquait notamment que Mmes F.________ et H.________
avaient été entendues en qualité de dénonciatrices et non pas de témoins et
qu'elles pourraient, si besoin, être réentendues.
Le recourant a déposé des
observations complémentaires le 12 février 2015.
Le 13 mars 2015, le recourant a produit
copie d'un courrier de son conseil au Conseil de santé du même jour dans lequel
il demandait la production de l'entier du dossier en soulignant que cette
demande avait déjà été formulée plus de deux mois auparavant. Il a également
produit copie d'un courrier du même jour au Chef du Département. Le 18 mars
2015, le recourant a encore produit copie d'un courrier adressé par le Conseil
de santé au Dr J.________ du Tierspital (en charge de l'expertise ordonnée par
le Conseil de santé) et de ses annexes (questions soumises par le Conseil de
santé à l'expert) ainsi que copie d'un courrier que son conseil avait adressé
le même jour au Conseil de santé.
Le 31 mars 2015, le Conseil de
santé a transmis au tribunal copie d'un courrier au conseil du recourant du 30
mars 2015 l'invitant à venir consulter le dossier intégral (notes internes et
documents en mains de la CDAP exceptés).
Le Département a déposé des
déterminations finales le 10 avril 2015.
Le 28 mai 2015, le Conseil de santé
a transmis au tribunal copie d'un courrier du même jour du Chef du Département au
conseil du recourant dans lequel il était notamment indiqué que Me Burnet n'avait
pas rendu de décision et qu'aucune prérogative découlant de l'exercice de la
puissance publique ne lui avait été transférée. Ce courrier précisait également
que le recourant avait bénéficié et bénéficierait pendant toute la procédure de
l'accès au dossier du Conseil de santé.
Le 3 juin 2015, le recourant a
transmis au tribunal copie d'un courrier du même jour adressé au Chef du
département et de ses deux annexes (soit le procès-verbal d'audition du
vétérinaire cantonal C.________ par le Conseil de santé le 13 mai 2014 et
un courrier du Dr A.________ au Conseil de santé du 30 mars 2014).
Considérant en droit
1.
Le recourant est directement touché par la
décision attaquée contre laquelle il a recouru dans le délai et les formes
requises auprès du tribunal compétent (art. 75, 79, 92, 95, 96 al. 1 let. a et
99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]). Le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
Toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
[
Cst.; RS 101
]
; art. 27
al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
[
Cst-VD; RSV 101.01
]
). L'art. 29 al. 1 Cst. a un champ d'application plus large que
l'art. 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101); il vise non seulement
les contestations civiles et pénales, mais aussi administratives (ATF 131 II
169 consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p. 272/273). S'agissant des
exigences d'impartialité et d'indépendance, l'art. 29 al. 1 Cst. assure au
justiciable une protection équivalente à celle de l'art. 30 al. 1 Cst. (ATF 127
I 196 consid. 2b p. 198/199).
Selon la jurisprudence, ce droit
permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I
196 consid. 2b p. 198; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217).
De manière générale, les
dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des
autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à
l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de
positions qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions
gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions
normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que
l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de
la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de
vider de son sens la procédure administrative (ATF 137 II 431 consid. 5.2 p.
451; 125 I 119 consid. 3f p. 124; voir également arrêt 2C_831/2011 du 30 décembre
2011 consid. 3.2). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le
devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire
à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des
parties ou s'est forgée une opinion inébranlable avant même d'avoir pris
connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. art. 36 al. 1 LPGA
et 10 PA; voir arrêt 1C_442/2011 du 6 mars 2012 consid. 2.1 et la référence;
arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 478/04 du 5 décembre 2006 consid.
2.2.2, in SVR 2007 IV n° 22 p. 77).
La récusation ne touche en principe
que les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non
l'autorité en tant que telle. Une demande de récusation dirigée contre une
autorité dans son ensemble peut cependant être examinée comme si elle était
dirigée contre chacun des membres de cette autorité pris individuellement (
TF 9C_499/2013 du 20 février 2014 consid. 5.4 et les références).
Au niveau vaudois, ces principes
sont mis en œuvre par l’art. 9 LPA-VD, à teneur duquel doit se récuser toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a); si elle a agi dans la même cause à un
autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie,
expert ou témoin (let. b); si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une
autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié
personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).
3.
A l'appui de sa nouvelle demande de récusation de
la délégation du Conseil de santé, le recourant invoque en premier lieu de
nouvelles fautes de procédure. Outre les griefs invoqués en relation avec la
première demande de récusation (circonstances de la visite de son cabinet le 21
août 2013 et durée de la procédure), il soutient que les auditions par la
délégation des témoins F.________ (propriétaire du chien G.________) et H.________
(propriétaire du chat I.________) auraient été effectuées en violation de son
droit d'être entendu dès lors qu'il n'a pas été informé de ces auditions, qu'il
n'a pas été mis en mesure d'y participer et que les procès-verbaux d'audition
ne lui ont pas été transmis spontanément. Il fait également valoir que, lors de
l'audition de Mme F.________, un second vétérinaire aurait été présent. En
outre, lors de cette audition, le Dr A.________ aurait mis en cause le traitement
administré au chien G.________. Enfin, après cette audition, un membre du
Conseil de santé aurait pris contact avec Mme F.________ afin qu'elle dépose
plainte contre lui, proposition qu'elle aurait refusée. Le recourant invoque
également les circonstances dans lesquelles la délégation du Conseil de santé a
procédé à son audition. Il fait valoir que plusieurs éléments importants qu'il
avait mentionnés lors de son audition afin d'apporter la preuve de son professionnalisme
et de la qualité des soins donnés aux animaux n'auraient pas été inscrits au
procès-verbal. Il reproche au Dr A.________ et au Dr Z.________ d'avoir mis en
cause certains de ses diagnostics et certains traitements administrés, ceci
malgré le fait que des expertises privées démontreraient qu'il avait agi dans
les règles de l'art. Le recourant critique en outre le fait que des
prérogatives de puissances publiques auraient été transférées à Me Burnet, ceci
sans base légale. Il met en cause le fait que Me Burnet agisse pour le Conseil
de santé alors qu'il est simultanément le conseil du Département. Relevant que
le Département statuera sur le fond sur la base d'un préavis du Conseil de
santé établi après que sa délégation lui ait fait un rapport, il soutient que
ceci place Me Burnet dans une situation de conflit d'intérêt. Le recourant
formule encore un certain nombre de griefs en relation avec la mise en œuvre
par la délégation du Conseil de santé de l'expertise confiée au Tierspital de
Bern. Il invoque le fait qu'il a dû insister pour que la délégation demande la
production des dossiers des vétérinaires traitants des trois animaux sur
lesquels porte l'expertise, le refus de transmettre aux experts ses propres
dossiers et les expertises privées des professeurs D.________ et E.________, le
fait que l'on demande aux experts de se prononcer sur ses tarifs alors que ce
n'est pas l'objet de l'expertise, le fait que l'on transmette aux experts des procès-verbaux
d'auditions effectuées en violation de son droit d'être entendu (soit les
procès-verbaux d'audition de F.________ et H.________) et le fait que, contrairement
à ce qui avait été prévu avec la délégation du Conseil de santé, l'occasion ne
lui ait pas été donnée de faire parvenir ses questions à la délégation après
avoir pris connaissance des dossiers des vétérinaires traitants. Le recourant
invoque encore des problèmes pour accéder au dossier du Conseil de santé et le
fait que celui qui lui avait finalement été remis n'était pas complet puisqu'il
manquait les nouvelles dénonciations produites dans le cadre de la procédure de
recours devant la CDAP relative au retrait provisoire de son autorisation de
pratiquer. Il mentionne enfin un certain nombre d'allégations faites par
l'autorité intimée dans le cadre de la procédure de recours devant le Tribunal
fédéral relative à la première demande de récusation, qui démontreraient que les
membres de la délégation se seraient déjà forgés une opinion sur l'issue de la
procédure.
a) Sur le plan cantonal, l’exercice
des professions de la santé est régi par la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique (LSP; RSV 800.01), entrée en vigueur le 1
er
janvier
1986. Depuis la mise en vigueur le 1
er
septembre 2007 de la loi
fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires
(LPMéd; RS 811.11), les dispositions relatives aux professions médicales
universitaires sont devenues en partie caduques en vertu de la force
dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.). Demeurent toutefois applicables
les dispositions régissant les domaines pour lesquels la LPMéd prévoit que le canton reste compétent pour édicter des prescriptions complémentaires.
Les cantons sont également compétents pour mettre en œuvre les mesures
disciplinaires du droit fédéral (art. 41 LPMéd).
En l'espèce, le Département a
apparemment suivi la procédure prévue aux art. 66 ss du règlement du 26 janvier
2011 sur l'exercice des professions de la santé (REPS; RSV 811.01.1), quand
bien même ce règlement ne s'applique pas directement aux médecins vétérinaires
(cf. art. 2 al. 3 REPS qui prévoit que la profession de médecin vétérinaire
fait l'objet d'une réglementation particulière). L'art. 66 al. 1 REPS prévoit que,
lorsque le département apprend des faits de nature à entraîner un retrait de
l'autorisation de pratiquer au sens de l'art. 79 LSP ou une sanction
administrative au sens de l'art. 191 al. 1 LSP, il saisit le Conseil de santé.
L'instruction est ensuite menée par une délégation du Conseil de santé composée
de 1 à 3 membres (art. 68 al. 1 REPS). Au titre de mesures d'instruction, la
délégation peut entendre les personnes mises en cause, ordonner la production
de pièces, entendre des témoins et ordonner une expertise (art. 68 al. 4 REPS).
A l'issue de l'instruction, la délégation établit son rapport et le transmet
accompagné du dossier au président du Conseil de santé (à savoir le chef du Département
selon l'art. 12 al. 1 let. a LSP) (art. 69 al. 1 REPS). La délégation fixe à la
personne mise en cause un délai pour prendre connaissance du dossier complet et
faire part de ses déterminations au Conseil de santé (art. 69 al. 2 REPS). Le
Conseil de santé tient alors une audience de délibération à l'issue de laquelle
il préavise immédiatement à huis clos (art. 70 al. 4 REPS). Le Conseil de santé
peut inviter la personne mise en cause à comparaître personnellement à une
audience (art. 70 al. 2 REPS). Il peut également, avant de se prononcer,
décider de mesures d'instruction complémentaires à effectuer par la délégation
ou par lui-même. La personne concernée doit pouvoir se déterminer sur ces
mesures (art. 70 al. 3 REPS). Le Département rend ensuite une décision relative
à la sanction ou au retrait de l'autorisation après avoir pris l'avis du Service
de la santé publique et accordé à l'intéressé un délai pour consulter le
dossier et se déterminer (art. 73 al. 2 REPS). Pour le surplus, la loi sur
la procédure administrative est applicable (art. 73 al. 3 REPS). Les sanctions
disciplinaires possibles figurent désormais à l’art. 43 LPMéd, qui présente un
caractère exhaustif et l’emporte donc sur l’art. 191 LSP.
b) aa) D'après la jurisprudence,
une faute de procédure -voire une fausse application du droit matériel- ne
suffit pas à elle seule pour donner une apparence de prévention. Il n'en va
autrement que si le membre d'une autorité administrative ou judiciaire a commis
des erreurs grossières ou répétées constituant une grave violation des devoirs
de sa charge. Une personne qui exerce la puissance publique est nécessairement
amenée à devoir trancher des questions controversées ou des questions qui
dépendent largement de son appréciation. Même si elle prend dans l'exercice
normal de sa charge une décision qui s'avère erronée, il n'y a pas lieu de
redouter une attitude partiale de sa part à l'avenir. Par ailleurs, la
procédure de récusation ne saurait être utilisée pour faire corriger des fautes
-formelles ou matérielles- prétendument commises par une personne détentrice de
la puissance publique; de tels griefs doivent être soulevés dans le cadre du
recours portant sur le fond de l'affaire (TF 9C_499/2013 précité consid. 5.3;
ATF 115 Ia 400 consid. 3b).
bb) S'agissant des fautes de
procédure qui, dans le cas d'espèce, peuvent être reprochées à la délégation du
Conseil de santé, le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de relever que le
comportement adopté à l’occasion de la visite du cabinet du recourant, si elle
s’est effectivement déroulée comme le rapporte le recourant, s'avère manifestement
inadéquat et contraire aux règles de base applicables en la matière (arrêt
AC.2014.0087 consid. 3c/aa). Certes, lors de cette visite, le Dr A.________
était accompagné de deux personnes qui ne sont pas membres de la délégation
(soit le Médecin cantonal et le Vétérinaire cantonal). Il n'en demeure pas
moins qu'il s'agissait d'une mesure d'instruction mise en œuvre par la
délégation, qui a été effectuée par un de ses membres conformément à ce que
prévoit l'art. 68 al. 3 REPS. Le Tribunal cantonal a en outre déjà constaté que
la durée de la procédure d’enquête est très importante sans que l’autorité ne
donne de raisons au sujet de ces longueurs.
Pour ce qui est des éléments
nouveaux invoqués par le recourant, on constate que l'audition par la
délégation du Conseil de santé de F.________ et H.________ ne s'est pas
effectuée conformément à l'art. 34 al. 2 let. b LPA-VD, qui prévoit que le
droit des parties de participer à l'administration des preuves comprend
notamment la faculté d'assister à l'audition des témoins et de leur poser des
questions. Ce droit d'audition contradictoire des témoins est un élément
important de la loyauté de la procédure et sa violation rompt l'égalité des
armes entre l'autorité et la personne visée par l'enquête. Si l'audition
s'accomplit hors la présence de cette personne, celle-ci est empêchée de
s'opposer à des questions éventuellement tendancieuses ou hors de propos, et il
ne lui est pas non plus possible de contrôler comment les questions et les
réponses sont transcrites au procès-verbal. La personne sous enquête est aussi
empêchée d'amener le témoin à nuancer ses réponses aux questions de l'autorité,
puis de lui poser ses propres questions afin de mettre en évidence des éléments
à décharge. Dans sa réponse au recours, le Département ne conteste pas la
violation de l'art. 34 al. 4 let. b LPA-VD; il annonce simplement que le
recourant pourra prendre position sur les procès-verbaux d'auditions et
réclamer une nouvelle audition des témoins. Hors, rien ne justifiait de
renoncer à l'audition contradictoire légalement garantie, et le manquement
commis par la délégation du Conseil de santé, sur ce point, est propre à
renforcer le recourant dans le soupçon d'une enquête conduite dans le dessein
d'aboutir à une sanction disciplinaire plutôt qu'à la manifestation de la
vérité. Une nouvelle audition des mêmes témoins par les mêmes membres du
Conseil de santé n'est d'ailleurs que partiellement apte à réparer le
manquement commis, cela parce que les personnes interrogées peuvent
légitimement s'étonner de la situation, et montrer un tendance à simplement
répéter les réponses déjà fournies.
La délégation du Conseil du santé
s'est en outre satisfaite d'une déposition téléphonique de F.________. Selon le
recourant, cette personne s'est dûment présentée au lieu et à l'heure de sa
convocation. Le personnel de réception l'a renvoyée alors qu'il aurait dû
l'introduire auprès de la délégation du Conseil de santé. Celle-ci a plus tard
improvisé d'interroger le témoin par téléphone plutôt que le convoquer à une
nouvelle audience. Un pareil procédé est exorbitant des règles de la procédure
civile auquel l'art. 32 LPA-VD renvoie pour les procédures probatoires; il est
particulièrement choquant dans une enquête susceptible d'aboutir à l'exclusion
professionnelle d'un praticien. Un contact visuel, entre les membres de
l'autorité et la personne interrogée, exerce fréquemment une influence
importante dans l'échange qui s'établit entre ceux-là et celle-ci; ce contact
est inexistant lors d'une audition téléphonique. Les membres de l'autorité ne
peuvent pas sérieusement vérifier l'identité du témoin, ni vérifier que
celui-ci ne subisse pas d'influence importune -présence de tiers,
préoccupations professionnelles ou privées, etc.- au lieu et au moment où il
est atteint par l'appel téléphonique, ni, non plus, vérifier que le témoin soit
conscient d'être impliqué dans une importante enquête officielle.
Selon le recourant, pendant
l'audition du même témoin, l'une des personnes qui procédaient à
l'interrogatoire s'est livrée à des déclarations dénotant prétendument sa
partialité. L'identité de leur auteur est incertaine et les déclarations
semblent de toute manière contestées. Si la délégation avait dûment appelé le
recourant à la procédure probatoire et établi un procès-verbal contradictoire,
elle aurait évité cette controverse additionnelle. Il n'est pas nécessaire d'en
discuter plus avant car le recourant est de toute manière fondé à critiquer
sévèrement une procédure probatoire gravement défectueuse.
En revanche, les griefs du recourant
concernant les éléments inscrits au procès-verbal de son audition du 25
septembre 2014 ne sauraient être retenus. Comme le relève l'autorité intimée,
le recourant, assisté de son conseil lors de l'audition, a en effet signé le
procès-verbal. Au surplus, le seul fait que la teneur de certaines questions
posées au recourant pouvait laisser penser que son auteur avait déjà un avis
sur la réponse, soit en l'occurrence sur le bien-fondé des diagnostics et des
traitements administrés par le recourant, ne saurait établir la prévention de
l'auteur des questions. Ceci est la conséquence, inhérente à tout
interrogatoire, du fait que celui qui pose les questions a déjà pu se faire une
opinion sur la base du dossier et des éléments dont il a connaissance.
Le recourant ne saurait au surplus
être suivi lorsqu'il soutient qu'il n'a pu avoir accès au dossier qu'au mois
d'avril 2015 alors qu'il avait déjà demandé cet accès par courrier du 6 janvier
2015. A la lecture de ce dernier courrier, on constate en effet qu'aucune
demande relative à la consultation du dossier n'était formulée. Il convient
donc de relever, sur la base des pièces du dossier, que le secrétariat du
Conseil de santé a donné suite le 30 mars 2015 à une demande formulée par Me
Reymond le 13 mars 2015. Même si ce délai est relativement long, il reste
encore admissible. Il ne semble au surplus pas que ce retard puisse être
directement attribué aux membres de la délégation du Conseil de santé. C'est
également à tort que le recourant soutient que des éléments du dossier,
notamment des nouvelles plaintes de clients, lui auraient été cachés. En effet,
ces plaintes figuraient dans le dossier de la CDAP relatif au retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer, auquel le recourant avait accès. On peut dès
lors tout au plus constater des difficultés, d'ordre administratif, dans la
tenue des différents dossiers.
cc) S'agissant de la mise en cause
des différents mandats attribués à Me Burnet, il faut relever que la
procédure disciplinaire menée à l'encontre du recourant est particulière en ce
sens que le Chef du Département, qui sera compétent pour prononcer une
éventuelle sanction au terme de la procédure, a considéré au mois de novembre
2013, soit à un moment où pratiquement aucune mesure d'instruction n'avait été mise
en œuvre par la délégation du Conseil de santé, que le recourant avait commis
des fautes professionnelles graves. Pour ce motif, il lui a retiré
provisoirement son autorisation de pratiquer par décision du 15 novembre 2013,
décision cosignée par sa collègue Jacqueline de Quattro. Cette décision
mentionne notamment "le danger que représente la pratique du Dr X.________
et de son cabinet pour les animaux vus en consultation".
Cette décision incidente du 15
novembre 2013 a créé une situation délicate qui impliquait que le Conseil de
santé, et plus particulièrement sa délégation, mène son enquête de manière
totalement indépendante du Chef du Département. Or, le fait que l'avocat
mandaté par le Département dans le cadre de la procédure de recours contre la décision
de retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer soit également intervenu
dans le cadre de la procédure menée par la délégation du Conseil de santé
démontre que tel n'a pas été le cas. Il résulte ainsi de différents courriers
de Me Burnet produits sous pièce 15 du recourant que cet avocat intervenait
directement dans la procédure diligentée par la délégation du Conseil de santé,
notamment en relation avec la mise en œuvre de l'expertise confiée au
Tierspital à Bern, ceci à la même époque où il déposait des écritures devant la CDAP dans le cadre de la procédure relative au retrait de l'autorisation de pratiquer du
recourant, écritures dans lesquelles il soutenait la position du Chef du Département
selon laquelle le recourant aurait commis des violations graves des règles de
l'art dans l'exercice de son activité. Me Burnet a en outre défendu le Département
dans le cadre de la procédure devant le Tribunal fédéral relative à la première
demande de récusation, procédure dans le cadre de laquelle il a une nouvelle
fois défendu la thèse selon laquelle les violations des règles de l'art commises
par le recourant étaient d'ores et déjà clairement établies. Dans ses écritures
devant le Tribunal fédéral, Me Burnet a notamment soutenu que "vu le
nombre important de plaintes déposées au cours de ces dernières années, il
apparaît qu'il ne s'agit pas de cas isolés mais d'une pratique récurrente
contraire aux règles médicales applicables en matière de protection des
animaux" (après intervention du conseil du recourant, ce passage de
l'écriture du Département a ensuite été modifié comme suit: "vu le nombre
important de plaintes déposées au cours de ces dernières années, il apparaît
qu'il ne s'agit pas de cas isolés, mais que cela pourrait consister en une
pratique récurrente contraire aux règles médicales applicables en matière de
protection des animaux".
Les doutes concernant la
compatibilité des différents mandats attribués à Me Burnet sont confirmés
d'une certaine façon par la manière dont il a géré la mise en œuvre de
l'expertise confiée au Tierspital. On relève ainsi que, en date du 4 décembre
2014, Me Burnet a écrit au conseil du recourant pour l'informer que la
délégation du Conseil de santé allait requérir la production des dossiers
complets de vétérinaires traitants et que, dès réception de ces documents, un
nouveau délai serait imparti au recourant pour faire parvenir une liste de
questions à soumettre à l'expert (cf. pièce 22 du recourant). Or, le Conseil de
santé a finalement transmis au mois de mars 2015 les dossiers à l'expert, sans
apparemment permettre au recourant d'en prendre connaissance et de lui faire
parvenir ses questions. On relève également que la délégation du Conseil de
santé a apparemment refusé de transmettre à l'expert les rapports établis par
les Professeurs E.________ et D.________, attitude qui pourrait s'expliquer par
le fait que Me Burnet mettait simultanément en cause la validité de ces
rapports dans le cadre de la procédure devant la CDAP relative au retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer.
Finalement, il y a lieu de constater
que le fait que Me Burnet ait agi simultanément pour la délégation du Conseil
de santé et le Département fait naître un doute sur l'indépendance de la
délégation, plus particulièrement par rapport à la position du Chef du
Département qui a amené ce dernier à retirer provisoirement l'autorisation de
pratiquer du recourant. Ajouté aux différentes erreurs de procédure relevées
ci-dessus, cet élément justifie la récusation de la délégation du Conseil de
santé demandée par le recourant.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la demande de
récusation formulée par X.________ le 4 septembre 2014 à l'encontre de la
délégation du Conseil de santé en charge de l'enquête ouverte à son endroit est
admise, ceci concernant les trois membres de la délégation. Dans la mesure
nécessaire (voir TF 2C_732/2008 du 24 mars 2009 consid. 2, rés. JDT 2011 I
178), il appartiendra à la délégation nouvellement formée de répéter les
opérations de la délégation récusée. Il appartiendra au Département de désigner
les nouveaux membres de la délégation et d'en informer le recourant.
Dès lors que cette conclusion sort
du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il n'y a pas lieu de statuer sur la conclusion
tendant à ce qu'il soit prononcé que le Dr B.________ ne pourra pas remplacer
les membres de la délégation actuelle du Conseil de santé en charge de l'enquête.
Vu le sort du recours, les frais
sont laissés à la charge de l'Etat de Vaud. Le recourant a droit aux dépens
requis, à la charge de l'Etat de Vaud.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département de la santé et de
l'action sociale du 15 septembre 2014 est réformée en ce sens que la demande de
récusation formulée par X.________ le 4 septembre 2014 à l'encontre de la
délégation du Conseil de santé en charge de l'enquête ouverte à son endroit est
admise.
III.
Dans la mesure nécessaire, il appartiendra à la
délégation nouvellement formée de répéter les opérations de la délégation
récusée.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du
Département de la santé et de l'action sociale, versera à X.________ une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V.
Il n'est pas perçu d'émoluments.
Lausanne, le 16 juillet 2015
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.