vd_omni · AC.2018.0176 · 2019-08-28 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil général de Bougy-Villars, F.________ et G.________ | Adoption d'une zone réservée communale. Procédure de conciliation au sens de l'art. 58 al. 1 aLATC. Un éventuel vice de procédure en relation avec cette disposition a été guéri dans la procédure de recours.La procédure de décision suivie est en outre conforme à l'art. 35 LC et à la réglementation communale.Recours au TF rejeté (1C_518/2019 du 08.07.2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.08.2019 AC.2018.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 août 2019
Composition
Mme Imogen
Billotte,
présidente
; M. François Kart
et              Mme Danièle Revey, juges.
Recourants
1.
Hoirie A.________,
B.________ exécuteur
testamentaire,
c/********
,
à
Genève,
représentée par Me Daniel PERREGRINA, avocat,
à Genève,
2.
C.________
,
à
********,
3.
D.________
,
à
********,
Tous deux
représentés
par Me Thierry GACHET, avocat, à Lausanne,
4.
E.________
,
au ********,
représentée par Me Alessandro BRENCI, avocat, à Lausanne,
Me
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
2.
Conseil général de Bougy-Villars,
représenté par Me Denis BETTEMS, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
F.________
,
à ********,
2.
G.________
,
à
********,
Tous deux représentés par Me Robert HENSLER,
avocat, à Genève,
Objet
plan d'affectation
Recours Hoirie A.________ par son exécuteur
testamentaire B.________, E.________ et D.________ et C.________ c/ les
décisions du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 25
avril 2018 et du Conseil général de Bougy-Villars du 26 septembre 2017
(approbation, respectivement adoption d'une zone réservée communale) Dossiers
joints : AC.2018.0180 et AC.2018.0184
Vu les faits suivants:
A.
A.________, respectivement sa communauté héréditaire à son décès en
décembre 2016, est propriétaire, depuis 1976, respectivement 1982, des
parcelles n
os
167 et 168 de la Commune de Bougy-Villars. Ces deux
parcelles contiguës sont colloquées en zone d'habitation individuelle A selon
le Plan communal des zones du 9 juillet 1980. La parcelle n° 167 est construite
alors que la parcelle n° 168 est libre de constructions. Ces parcelles bordent le
côté sud le chemin des Esserts (DP 1021). De l'autre côté du chemin, les
parcelles sont colloquées en zone viticole.
B.
E.________ est propriétaire depuis 1987 de la parcelle n° 333 de la
Commune de Bougy-Villars. Cette parcelle, non construite, est également
colloquée en zone d'habitation individuelle A. Elle est contiguë, à l'est, à la
parcelle n° 330, propriété de D.________ et C.________. La parcelle n° 333 est
entourée de parcelles construites, à l'exception de la parcelle n° 339, sise en
aval du chemin des Polets. Cette dernière parcelle est propriété de F.________
et G.________.
C.
La Commune de Bougy-Villars a entrepris des réflexions en vue de réduire
sa zone à bâtir surdimensionnée en 2015, suite à l'entrée en vigueur, au 1
er
mai 2014, de la modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le 6 février 2015, le Service du
développement territorial (SDT) a approuvé le bilan des réserves à bâtir
élaboré par la Commune, le 13 janvier 2015. Se fondant sur la population au 31
décembre 2008 (451 habitants), ce bilan évaluait la croissance de la population
jusqu'en 2023 à 68 habitants (451 x 15%), soit une population maximale de 519
habitants. La capacité d'accueil étant alors de 166, un surdimensionnement de
98 (166 – 68) était constaté.
Le 5 février 2015, la Municipalité de Bougy-Villars
(ci-après: la Municipalité), s'est adressée notamment à A.________, concernant
sa parcelle n° 168, et à E.________, concernant sa parcelle n° 333, pour les
informer du bilan précité. Cette lettre indiquait ce qui suit:
"[...]
Suite à l'adoption de la nouvelle
loi sur l'aménagement du territoire, le Canton de Vaud a demandé à chaque
commune d'établir la réserve des zones à bâtir sur son territoire. Cette
analyse a été faite sur la base d'une carte établie par les services cantonaux
sur laquelle les potentiels ont été dessinés.
L'application du plan directeur
cantonal (PDCn) stipule que les communes dont les réserves dépassent au moins
deux fois les besoins, pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du plan
directeur cantonal, doivent réduire leur zone à bâtir, ce qui est le cas pour
Bougy-Villars.
Le redimensionnement de la zone à
bâtir pourrait s'effectuer par déclassement de terrains inappropriés à la
construction ou inemployés durablement pour l'habitation.
La Municipalité a décidé
d'informer les propriétaires fonciers, dont vous faites partie, qui disposent
de terrains en zone à construire et qui ont été identifiés par le Canton car il
y a une probabilité que, si rien n'est entrepris sur ces terrains, la commune
devra d'ici 2018, sur ordre du Canton, rendre des zones d'habitation en zone
agricole.
[...]"
En octobre 2015, la Commune a mandaté un bureau
d'urbanisme pour définir une vision territoriale à l'horizon 2030. Dans
l'intervalle, courant 2016, la Municipalité a notamment mis à l'enquête
publique deux demandes de permis de construire sur des parcelles dont elle
était alors propriétaire (parcelles n
os
646 et 647 nouvel état, à
réunir aux parcelles n
os
648 et 649). Ces demandes ont fait l'objet
de deux oppositions de la part du SDT. Moyennant une entente entre la
Municipalité et le SDT, l'autorité cantonale acceptait de ne pas contester la
levée de ses oppositions précitées, si la Commune s'engageait à mettre
plusieurs parcelles constructibles en zone réservée, dans l'attente de la
révision de la planification communale. Selon avis aux propriétaires du 25
octobre 2016, publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 28 octobre
2016, la Municipalité a informé la population de son intention de réviser la
planification communale et de mettre à l'enquête publique une zone réservée en
ces termes:
"La Municipalité de Bougy-Villars
fait part de son intention d'établir une zone réservée selon l'article 46 de la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC) et de la mettre à l'enquête prochainement, dans le but de procéder
ensuite à une révision de son Plan général d'affectation (PGA) afin d'être
conforme au plan directeur cantonal et à la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT).
Dans l'intervalle et avant la mise
à l'enquête de la zone réservée, les intéressés sont priés de prendre contact
avec la Municipalité, celle-ci se réservant le droit de faire application de
l'art. 77 de la LATC pour refuser tout projet de construction qui serait
contraire aux planifications envisagées mais non encore soumises à l'enquête.
Cet avis délie la Municipalité des
obligations découlant de l'art. 78 LATC.
En conséquence, aucune prétention
d'indemnité pour des projets établis selon les règles actuelles ne sera prise
en considération par l'autorité."
D.
Un rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatif au projet de
zone réservée a été élaboré entre fin 2016 et début 2017. Il a fait l'objet
d'un examen préalable au sens de l'art. 56 LATC, le 1
er
février
2017. Le rapport justificatif selon l'art. 47 OAT a été finalisé le 14 mars
2017 (ci-après: le rapport 47 OAT). Ce rapport rappelle le surdimensionnement
constaté des capacités d'accueil de 98, soit un taux de croissance de 37 %. Se
référant au projet de 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal
(PDCn), ce rapport retient, pour les villages situés hors des centres tels que
Bougy-Villars, une croissance plafonnée à 0.75% par année, soit 16.5% entre
2014 et 2036. Les communes dont les zones à bâtir dépassent ce taux doivent
avoir revu leur plan général d'affectation et procédé au redimensionnement
nécessaire de leurs zones à bâtir, d'ici à 2021. Se fondant sur la population
au 31 décembre 2014 et en 2015, la capacité d'accueil de la Commune de
Bougy-Villars en 2015 est de 200 et les besoins de 37. La surcapacité d'accueil
représente donc 163 (200 – 37), soit un taux de croissance potentiel de 53 %.
Quant à la délimitation des périmètres de la zone,
le rapport 47 OAT indique que le territoire communal a été inventorié selon
l'existence ou non de projets en cours (état octobre 2016) et répertoriés comme
suit:
"Sans projet en cours:
-
libres et
constructibles
- non constructibles selon le PGA (sauf fusion avec les
parcelles voisines)
- intention à affecter en zone d'installation publique (ZIP)
Avec projet en cours:
-
enquête
terminée
-
permis
de construire délivré
Dans l'attente de la mise en oeuvre de la révision de son
Plan général d'affectation, la Municipalité propose de réserver toutes les
parcelles sans projet en cours. Les autres parcelles, concernées par un projet
de développement, ne sont quant-à-elles pas comprises dans la zone réservée.
[...]"
Le projet de zone réservée inclut 11 parcelles non
construites, correspondant à plusieurs périmètres définis sur le plan de la zone
réservée, dont les parcelles n
os
168 et 333. Le règlement projeté de
la zone réservée prévoit en particulier que les périmètres sont strictement
inconstructibles (art. 3 al. 1), sous réserve des bâtiments existants qui
peuvent être entretenus au sens de l'art. 80 LATC. Les potentiels de
densification sont bloqués le temps que la zone réservée déploie ses effets
(art. 3 al. 2).
E.
Approuvé par la Municipalité le 27 mars 2017, le projet de zone réservée
a été mis à l'enquête publique du 5 mai au 5 juin 2017. L'hoirie A.________,
ainsi qu'E.________ ont formé opposition à ce projet. Ils contestaient la mise
en zone réservée de leurs parcelles respectives (n
os
168 et 333).
Bien que leur parcelle (n° 330) ne soit pas concernée par la procédure de zone
réservée, C.________ et D.________ se sont également opposés à cette zone. Ils
estimaient que la parcelle n° 339, propriété de G.________ et F.________,
devait être incluse dans la zone réservée, dès lors que le Tribunal cantonal
avait annulé le permis de construire sur cette parcelle, délivré en juillet
2016 (cf. AC.2016.0264 du 24 octobre 2017; le Tribunal fédéral a rejeté le
recours formé contre cet arrêt, le 19 décembre 2018: 1C_645/2017).
Selon préavis du 7 août 2017, la Municipalité
demandait au Conseil général de Bougy-Villars de lever les oppositions
formulées à l'encontre de la zone réservée et d'adopter cette zone ainsi que
son règlement. Ce préavis définit les projets de construction en cours comme
ceux pour lesquels un dossier de demande d'autorisation de construire a été
déposé ou pour lesquels un permis de construire est en cours de traitement ou
délivré, selon état au 28 octobre 2016, date de la publication de l'avis
municipal dans la FAO.
F.
Dans l'intervalle, soit dans le courant de l'été 2016, E.________ a pris
contact, par l'intermédiaire de son architecte, H.________, avec la
Municipalité en relation avec un avant-projet de construction sur la parcelle
n° 333. Elle a déposé une demande de permis de construire, le 31 octobre 2016.
Par décision du 7 juin 2017, la Municipalité a refusé de délivrer
l'autorisation requise, compte tenu de la mise en oeuvre de la zone réservée.
Elle estimait également le projet non réglementaire sur deux points. Le recours
formé par E.________ contre cette décision a été rejeté par arrêt de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) du 19 avril 2018
(AC.2017.0252). Un recours au Tribunal fédéral est pendant (1C_240/2018).
G.
Dans sa séance du 26 septembre 2017, le Conseil général de Bougy-Villars
a levé les oppositions formulées à l'encontre de la zone réservée et adopté les
propositions de réponses aux oppositions figurant dans le préavis municipal. Il
a adopté la zone réservée et son règlement. Le même jour, cette autorité a
accordé à la Municipalité un crédit pour la mise en oeuvre de la révision du
plan général d'affectation et de son règlement.
H.
Le 25 avril 2018, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, la zone
réservée communale sise sur la Commune de Bougy-Villars.
I.
Le 30 mai 2018, l'exécuteur testamentaire de l'hoirie A.________ a
recouru contre ces décisions devant la CDAP, sous la plume de son conseil. Il
conclut au fond à l'annulation de la décision du Conseil général de Bougy-Villars
et à l'admission de son opposition, ainsi qu'à la réforme de la décision du DTE
en ce sens que la parcelle n° 168 est exclue de la zone réservée. Il a requis
des mesures d'instruction. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2018.0176.
J.
Le même jour, C.________ et D.________ ont recouru contre les décisions
précitées devant la CDAP, par leur conseil. Ils concluent en substance à
l'annulation des décisions attaquées et à l'admission de leur opposition en ce
sens que la parcelle n° 339 est affectée à la zone réservée. La cause a été
enregistrée sous la référence AC.2018.0180.
K.
Le 31 mai 2018, E.________ a recouru contre les décisions précitées
devant la CDAP, par son conseil. Elle conclut en substance à la nullité,
subsidiairement à l'annulation de ces décisions, subsidiairement à leur réforme
en ce sens que la parcelle n° 333 est retirée de la zone réservée. Elle
sollicite plusieurs mesures d'instruction. La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2018.0184.
L.
L'instruction des causes précitées a été jointe le 26 juin 2018, sous la
première référence AC.2018.0176.
En juillet 2018, les recourants E.________ et C.________
et D.________ ont spontanément informé le Tribunal de la mise à l'enquête
publique d'un projet de construction sur les parcelles n
os
338 et 339,
propriété de G.________ et F.________.
Le Conseil général et la Municipalité de
Bougy-Villars se sont déterminés sur les recours, le 28 septembre 2018, en
concluant à leur rejet.
Le SDT, représentant le DTE, s'est également
déterminé, le 28 septembre 2018. Il conclut au rejet des recours de l'hoirie A.________
et d'E.________ et à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours des
époux C.________ et D.________.
Appelés dans la procédure, les tiers intéressés G.________
et F.________ se sont déterminés sur le recours des époux C.________ et
D.________, le 6 novembre 2018. Ils concluent à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
Les autorités communales et cantonale ont renoncé à
se déterminer davantage.
Le 13 décembre 2018, l'hoirie A.________ s'est
déterminée et E.________ a réitéré les mesures d'instruction qu'elle avait
préalablement sollicitées, soit en particulier l'audition de témoins et une
inspection locale.
Le 25 juillet 2019, le conseil des tiers intéressés
a informé le Tribunal de la délivrance d'un permis de construire pour les
parcelles n
os
338 et 339, en date du 23 avril 2019. Ce permis
n'ayant pas été contesté, le chantier était désormais ouvert.
Requise, le 6 août 2019, de compléter son bordereau
de pièces par la production de la pièce 4 manquante intitulée "séance de
conciliation de juillet 2017", la recourante E.________ a indiqué, le 12
août 2019, se référer aux pièces 40 et 41 de la Commune intimée et n'avoir pas
de pièces complémentaires à fournir. Les autorités communales ont confirmé, le
14 août 2019, qu'aucun procès-verbal n'avait été dressé à l'issue de la séance
de conciliation. La recourante précitée s'est encore déterminée à ce sujet, le
15 août 2019.
L'hoirie A.________ a réitéré sa demande
d'inspection locale le 27 août 2019.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
L'hoirie A.________ a requis des mesures d'instruction, à savoir la
production du nombre d'autorisations de construire délivrées depuis 2010
jusqu'en 2017, ainsi qu'une liste complète des demandes d'autorisations
déposées entre septembre 2015 et fin octobre 2016 avec l'indication des
autorisations délivrées et effectivement utilisées. En cours de procédure, elle
a requis une inspection locale. La recourante E.________ a aussi sollicité
plusieurs mesures d'instruction, soit la production de tout dossier relatif à
la procédure de la zone réservée, ainsi que l'intégralité des dossiers portant
sur les parcelles mises en vente par la Commune en 2016, notamment les
parcelles n
os
646, 647, 648 et 649. Elle a requis la tenue d'une
audience avec inspection locale et l'audition de témoins, plus particulièrement
de son architecte H.________.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst;
RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14 avril 2003
(Cst./VD; RSV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire
des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de
preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles
ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature
à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère
pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de
témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157;
130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts
cités).
b) En l'occurrence, il a été donné suite à la
requête de production du dossier de la zone réservée. Vu les explications
données par les autorités intimées concernant les parcelles mises en vente par
la Commune en 2016 et qui sont au bénéfice d'un permis de construire et vu le
dossier de la cause qui fait expressément état de cet élément et qui contient
au demeurant plusieurs permis délivrés sur le territoire communal, il
n'apparaît pas nécessaire de compléter le dossier sur ce point. Quant à la
requête de tenue d'une audience avec inspection locale et de l'audition de témoins,
les parties ont bénéficié de la faculté de s'exprimer par écrit et le dossier,
notamment le plan de zones et le plan de la zone réservée sont suffisants pour
apprécier les lieux. Le Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné par les
éléments au dossier et au vu des motifs qui suivent, sans qu'il soit nécessaire
de compléter davantage l'instruction de la présente cause. Il n'est en
conséquence pas donné suite à cette requête.
2.
Il convient d'examiner tout d'abord si la zone réservée litigieuse est bien
fondée dans son principe.
a) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au moment où les autorités intimées
ont statué, dispose:
"
1
La commune ou
l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de
cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde
des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est
réglée au chapitre IV ci-dessous."
Dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre
2018, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir
des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2017.0424
du 1
er
avril 2019).
b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2017.0424
précité consid. 3; AC.2017.0078 du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6
juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée
suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de
l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration
d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3
Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des
périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est
nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n. 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21
ad
art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation
des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme
au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242;
arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour
autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse
comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81
consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas
abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242).
d) En l'occurrence, la Commune invoque le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale, à l'appui de sa décision
d'instaurer une zone réservée communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer
une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les
efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15
LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la
modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de
plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et
le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II
393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones
à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants
décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les
dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du
13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p.
980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et AC.2017.0078
précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin
de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel PDCn a
fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité).
e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que
les zones à bâtir de la Commune de Bougy-Villars sont surdimensionnées, quelle
que soit l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de
croissance admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur du PDCn.
En conséquence, ces zones doivent être réduites (art. 15 LAT) et la création
d'une zone réservée se justifie de manière à ne pas rendre plus difficiles,
voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir un redimensionnement
de la zone à bâtir dans le cadre de la révision de la planification communale. Le
Conseil général a accordé un crédit pour la mise en oeuvre de la révision de la
planification communale, le 26 septembre 2017. Vu ce qui précède, il n'y a pas
lieu de mettre en doute l'intention de la Commune de réviser sa planification.
La zone réservée litigieuse doit par conséquent être
confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement
délimitée et respecte le principe de proportionnalité.
Recours hoirie A.________.
3.
a) L'hoirie recourante conteste la réalisation de la condition d'une
délimitation cohérente de la zone réservée litigieuse. Celle-ci s'étend sur
l'ensemble de la Commune, sur des parcelles éparses et isolées, dont le seul
point commun serait qu'elles n'auraient pas fait l'objet d'une demande
d'autorisation de construire avant le mois d'octobre 2016. Ce critère serait en
substance contraire à l'égalité de traitement et arbitraire, vu que d'autres
portions du territoire communal, plus adaptées à un dézonage auraient dû être
incluses dans la zone réservée. La recourante se réfère en particulier à des
parcelles sises dans la région dite "Sus Villars", qui n'étaient pas
construites au début de la procédure d'élaboration de la zone réservée.
Les autorités communales intimées ont indiqué avoir
retenu cette solution, dès lors que la mise en zone réservée de l'ensemble du
territoire communal, préconisée par le SDT, n'aurait pas de sens compte tenu du
potentiel de densification négligeable des parcelles déjà construites ou en
passe de l'être. Elles estiment que la méthode retenue de périmètres ciblés est
la seule méthode appropriée compte tenu du bâti existant. Elles contestent le
caractère arbitraire ou incohérent de la zone réservée qui se fonde au
contraire sur des critères objectifs. S'agissant plus particulièrement de la
parcelle n° 168, celle-ci est plantée en vigne et se situe en limite de la zone
viticole, de sorte que son rattachement à cette zone paraît approprié. Quant au
lieu-dit "Sus-Villars", la zone réservée inclut un périmètre à cet
endroit.
b) Comme on l'a vu ci-dessus, la zone réservée ne
doit pas aller au-delà du territoire exactement délimité dans lesquels une
adaptation du plan d'affectation se justifie. Le but poursuivi dans le cas
présent est de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée. Dans
un tel cas de figure, deux solutions sont en général envisageables, à savoir la
mise en zone réservée de l'ensemble du territoire communal (cf. par ex.
AC.2018.0001 et AC.2018.0009 du 23 novembre 2018) ou l'instauration d'une telle
zone sur une portion du territoire communal, par un ou des périmètres ciblés
(par ex. AC.2017.0078 et AC.2017.0424 précités). En l'occurrence, vu le caractère
déjà largement bâti de la Commune, le Tribunal ne voit pas de raisons de mettre
en doute le choix des autorités communales quant à l'instauration d'une zone
réservée sur des périmètres délimités du territoire communal. Le déclassement
éventuel des parcelles concernées peut en effet permettre d'atteindre le but
poursuivi, soit la réduction de la capacité d'accueil de la commune,
conformément aux exigences du PDCn. En tous les cas, il s'agit d'une des
options qui peut être prise par une commune surdimensionnée, option qu'il
n'appartient pas au Tribunal de remettre en cause, quand bien même d'autres
stratégies auraient été envisageables.
Le critère retenu pour définir ces périmètres, selon
le rapport 47 OAT, est le caractère non bâti d'une parcelle ou l'absence de
projet concret de construction (autorisé ou mis à l'enquête publique avant fin
octobre 2016). Dans son préavis au Conseil général, la Municipalité semble
toutefois avoir retenu un critère plus large pour déterminer les parcelles non
bâties; elle estime que les projets de construction en cours qui permettent
d'exclure une parcelle de la zone réservée sont ceux pour lesquels un dossier
de demande d'autorisation de construire a été déposé ou pour lesquels un permis
de construire est en cours de traitement ou délivré, selon état au 28 octobre
2016, date de la publication de l'avis municipal dans la FAO. On peut certes
déplorer cette incohérence entre le rapport 47 OAT et le préavis municipal tel
qu'adopté par le Conseil communal. Quoi qu'il en soit, les autorités communales
semblent bien avoir appliqué le même critère sur tout le territoire communal. Un
tel critère du caractère bâti ou non d'une parcelle, que l'on retienne la
définition prévue par le rapport 47 OAT ou celle appliquée de manière constante
par les autorités communales, paraît cohérent, approprié et efficace, même s'il
comporte un certain schématisme, puisqu'il permet de bloquer provisoirement
toute construction dans les périmètres concernés qui ne sont actuellement pas
bâtis. L'option consistant à ne pas inclure dans la zone réservée les parcelles
pour lesquelles un projet concret de construction était en cours à une date
déterminée ne prête pas le flanc à la critique. La jurisprudence a d'ailleurs
déjà admis qu'il n'est de manière générale pas exclu de prévoir, dans la
réglementation d'une zone réservée, que les restrictions ne s'appliquent pas à
d'anciennes demandes de permis de construire, par exemple quand la mise à
l'enquête publique du projet de construction est intervenue avant la mise à
l'enquête publique de la zone réservée (AC.2018.0010 du 23 novembre 2018 et les
références citées).
La solution retenue ici aboutit à la mise en zone
réservée de plusieurs parcelles distinctes, qui résulte du critère retenu, soit
l'inclusion dans cette zone de toutes les parcelles non bâties ou en voie de
l'être à un moment déterminé. Il n'y a pas lieu de remettre en cause, au stade
de la mesure provisionnelle que constitue la zone réservée, l'appréciation des
autorités intimées selon laquelle un blocage temporaire de l'ensemble des
parcelles non construites ou en voie de l'être est de nature à permettre de
garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée.
c) La recourante estime en substance contraire à
l'égalité de traitement le fait que la Commune n'ait pas inclus dans la zone
réservée d'autres parcelles dont la localisation en bordure du territoire
communal aurait permis de procéder à une adaptation plus cohérente de la
planification.
Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I
77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2). Ce principe
n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245
consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF
1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2017.0078 consid. 4b).
Dans le cas présent, les autorités communales ont
fourni des explications sur les circonstances ayant conduit à l'élaboration de
la zone réservée litigieuse. D'une part, selon le bilan des réserves à bâtir,
la Commune a constaté un surdimensionnement de sa capacité d'accueil, déjà en
2015. A ce moment-là, elle a avisé les propriétaires de parcelles sur son
territoire, dont les recourants, qu'une réduction de la zone à bâtir pourrait
s'effectuer par un déclassement de terrains inappropriés à la construction ou
inemployés durablement pour l'habitation. Elle les informait donc qu'il y avait
une probabilité que, si rien n'était entrepris sur ces terrains, la Commune
devrait, d'ici 2018, sur ordre du canton, rendre des zones d'habitation à la
zone agricole. Jusqu'au 28 octobre 2016, la Municipalité a donné suite à des
demandes de permis de construire et a délivré des permis aux propriétaires qui
en avaient fait la demande. Ce point n'est pas contesté et il n'apparaît pas
nécessaire d'instruire davantage la question du nombre concret d'autorisations
délivrées pendant cette période. La Municipalité a ainsi donné la possibilité
aux propriétaires de terrains sur le territoire communal de valoriser leurs
parcelles pendant un certain délai et l'on ne saurait considérer qu'un
propriétaire abuse de son droit lorsqu'il se presse de bénéficier d'une
réglementation avant une modification prévue en sa défaveur. On ne saurait dans
ces circonstances faire grief à la Municipalité d'avoir délivré des permis de
construire sur des parcelles dont la Commune était alors elle-même propriétaire
(notamment les parcelles n
os
646 et 647). Que le SDT ait fait
opposition à ces deux derniers projets et qu'il ait finalement renoncé à
contester davantage ceux-ci, du fait de l'engagement de la Commune d'entamer une
procédure de zone réservée, n'est pas de nature à modifier cette appréciation.
Force est ainsi de constater que l'ensemble des propriétaires ont été traités
de manière semblable pendant cette période. Dans la mesure où feu A.________, respectivement
l'hoirie recourante, n'ont pas entrepris de projet de construction sur la
parcelle dont ils sont propriétaires depuis 1982, cette hoirie ne saurait se
prévaloir d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres propriétaires
qui ont pu bénéficier d'une autorisation de construire entre 2015 et 2016. Enfin,
la zone réservée litigieuse inclut les parcelles non construites selon le
critère défini ci-dessus, de sorte que dans cette mesure également, il ne
saurait être question d'une violation du principe de l'égalité de traitement. Ce
grief doit donc être rejeté.
d) Quant au respect du principe de proportionnalité
dans l'élaboration de la zone réservée, la délimitation des territoires
concernés ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).
Compte tenu de l'importance de la restriction de la propriété, l'instauration
d'une zone réservée ne sera prescrite que pour des périmètres dans lesquels une
adaptation du plan d'affectation se justifie (cf. ci-dessus consid. 3b).
L'hoirie recourante conteste la mise en zone
réservée de sa parcelle n° 168 qui formerait un tout avec sa parcelle n° 167.
Comme il a déjà été exposé ci-dessus, la parcelle n° 168 n'est pas bâtie et
rentre donc dans le critère retenu pour délimiter la zone réservée, étant
rappelé que ce critère ne prête pas le flanc à la critique.
Par surabondance, il ressort du guichet
cartographique cantonal ainsi que du plan de la zone réservée que la parcelle
n° 168 n'est pas construite et qu'elle est plantée de vignes. Elle est contiguë
à la parcelle n° 167 de la recourante, qui supporte un bâtiment, ainsi qu'une
partie plantée de vignes. Si ces deux parcelles ont pu former un tout pour leur
propriétaire, il n'en demeure pas moins que la parcelle n° 168 borde une zone
viticole (lieu-dit "Les Civières"), en aval du chemin des Esserts (DP
1021). Deux autres périmètres de la zone réservée litigieuse se situent à
proximité de la parcelle n° 168, à savoir un périmètre composé des parcelles n
os
159, 173, 175 et 176, sur le chemin des Esserts, à l'ouest, et un périmètre
formé de la seule parcelle n° 156 au nord-ouest. On constate ainsi une
cohérence de colloquer en zone réservée plusieurs parcelles dans cette portion
du territoire communal sise à proximité de la zone viticole.
Au vu de ce qui précède, la délimitation de la zone
réservée litigieuse apparaît proportionnée en tant qu'elle inclut la parcelle
n° 168 de l'hoirie recourante. La mise en zone réservée de cette parcelle
respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.
Recours E.________.
4.
La recourante conteste la procédure suivie. Elle fait grief aux
autorités de ne pas avoir produit un plan authentifié de la zone réservée. Un
tel plan figure dans le dossier de l'autorité cantonale intimée, de sorte que
ce grief n'a plus d'objet.
a) Elle estime encore que la procédure ne serait pas
conforme à l'art. 58 al. 1 LATC, dans sa teneur en vigueur au moment des
décisions contestées. Les autorités intimées ne se sont pas déterminées à ce
sujet.
L'art. 58 al. 1 LATC prévoit ce qui suit:
"Après la fin de l'enquête
publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la municipalité
ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation. La
municipalité transmet au département pour information les procès-verbaux de la
séance de conciliation et les déterminations des opposants au sujet de ceux-ci.
La municipalité transmet au département pour information les oppositions, les
retraits d'opposition, et le cas échéant, les décisions sur la
conciliation."
aa) Selon la jurisprudence (cf. notamment
AC.2018.0082 19 septembre 2018 consid. 3; AC.2015.0256 du 27 juillet 2016
consid. 3b; AC.2010.0161 du 31 octobre 2011 consid. 3), le but de cette
disposition est en premier lieu de permettre la recherche de solutions de
compromis et de terrains d'entente entre les différentes parties, qui peuvent
le cas échéant entraîner des modifications du projet. Cette procédure,
introduite avant la sanction du législatif communal revêt une importance
particulière, dans la mesure où les procès-verbaux tenus lors de la séance de
conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet ainsi que les
éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département
pour information; l'art. 58 al. 1 LATC consacre ainsi une réelle volonté
d'intégrer les observations des opposants dans le processus d'adoption du plan,
afin de trouver une solution qui tienne compte des différentes positions
adoptées.
Le refus de procéder à une telle conciliation malgré
une demande en ce sens par un opposant constitue une violation du droit d'être
entendu consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. (AC.2015.0256 précité; AC.2009.0136
du 22 avril 2010). Une éventuelle violation du droit d'être entendu pourrait
également résider dans l'omission de transmettre à un opposant le compte-rendu
d'une telle séance de conciliation. Le Tribunal a toutefois retenu qu'une telle
omission était susceptible d'être guérie devant l'autorité de recours disposant
du même pouvoir d'appréciation que l'autorité précédente et pouvant ainsi
contrôler librement l'état de fait et les conséquences juridiques de la
décision attaquée (AC.2013.0420 du 31 juillet 2014).
bb) En l'occurrence, le préavis municipal du 7 août
2017 relatif à l'adoption de la zone réservée litigieuse indique qu'une séance
de conciliation a eu lieu avec la recourante, le 28 juillet 2017, et que son
opposition a été confirmée à cette occasion. Le dossier produit par les
autorités intimées ne comporte en revanche pas de compte-rendu d'audience, mais
seulement un échange de courriels tendant à fixer une séance de conciliation
(pièces 40 et 41). Les autorités communales ont confirmé, le 14 août 2019,
qu'aucun compte-rendu n'avait été dressé à l'issue des séances de conciliation.
Cela étant constaté, la recourante n'indique pas en quoi un tel procès-verbal,
s'il avait été dressé, aurait été déterminant pour l'appréciation du DTE qui a
reçu le préavis municipal auquel était notamment annexée son opposition
intégrale. Comme on l'a vu ci-dessus, la procédure de conciliation a pour objet
de rechercher des solutions de compromis entre les parties, pouvant entraîner
le cas échéant une modification du projet. Dans la mesure en revanche où la
conciliation échoue, on peine à saisir en quoi l'omission éventuelle d'informer
le DTE d'un tel document serait de nature à vicier le processus décisionnel de
cette autorité, étant rappelé que le résultat de cette séance a été consigné
dans le préavis de la Municipalité du 7 août 2017. La recourante, bien
qu'assistée par un avocat, ne motive pas ce grief. Force est dès lors de
conclure qu'à supposer réalisée une éventuelle irrégularité formelle sur ce
point, celle-ci n'apparaît pas de nature à remettre en cause la décision du DTE,
dès lors qu'il n'est pas contesté que la conciliation a échoué. Enfin, la
recourante a pu faire valoir l'ensemble de ses arguments développés après son
opposition dans le cadre de la présente procédure devant une autorité ayant
plein pouvoir de cognition. Il convient donc de retenir qu'un éventuel vice de
procédure en relation avec l'art. 58 LATC a de toute façon été guéri.
Ce grief est en conséquence rejeté.
b) La recourante conteste aussi le respect des art.
35 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) et de
l'art. 67 du règlement pour le Conseil général de Bougy-Villars. Elle estime
que le Conseil général n'aurait procédé qu'à un seul vote sans distinguer les
différentes oppositions.
aa) L'art. 35 al. 2 LC prévoit que le préavis
municipal doit comporter les éléments nécessaires permettant au conseil de
prendre une décision en pleine connaissance de cause (considérants) et contenir
des conclusions, en principe une par objet soumis à la discussion et au vote.
Quant à l'art. 67 du règlement pour le Conseil général de Bougy-Villars, du 18
février 2014, tel que disponible sur le site internet de la Commune, cette
disposition prévoit que lorsque l'objet en discussion embrasse dans son
ensemble diverses questions qui peuvent être étudiées successivement, la
discussion est ouverte sur chacun des articles qu'il renferme, sauf décision
contraire de l'assemblée (al. 1). Une votation éventuelle intervient sur chacun
des articles (al. 2). Il est ouvert ensuite une discussion générale, suivie
d'une votation sur l'ensemble de la proposition telle qu'elle a été amendée
dans la votation sur les articles (al. 3).
bb) La décision du Conseil général, du 26 septembre
2017, se fonde sur le préavis municipal du 7 août 2017. Ce préavis prend position
sur le projet de zone réservée et les trois oppositions, dont celle de la
recourante, et propose une réponse à celles-ci. Ces oppositions étaient
annexées au préavis. Le procès-verbal de la séance précitée du Conseil général
se réfère à ce préavis et fait état d'une discussion du projet de zone
réservée, après lecture du rapport de la commission chargée de l'étude du
projet qui indique notamment avoir étudié les trois oppositions à la zone
réservée et les réponses et arguments de la Municipalité. A l'issue de cette
discussion, le Conseil général a décidé de lever les oppositions et d'adopter
la zone réservée litigieuse et son règlement. Cette décision concerne un seul
objet, soit la zone réservée. La prise de décision sur les oppositions formées
contre ce projet s'insèrent ainsi dans cet objet, de sorte qu'il se justifiait
de statuer, dans une seule décision, sur ces questions. On ne saurait ainsi
retenir une violation de l'art. 35 al. 2 LC ou de l'art. 67 du règlement pour
le Conseil général de Bougy-Villars.
Ce grief est rejeté.
5.
La recourante fait valoir plusieurs griefs sur le fond.
a) Elle semble tout d'abord mettre en doute la
volonté de planifier de la Commune. Elle se réfère à un accord intervenu entre
la Commune et le SDT, dans le cadre de permis de construire délivrés sur des
parcelles communales (parcelles n
os
646 et 647). Comme on l'a vu
ci-dessus (consid. 2), il ne saurait être contesté que la Commune est
surdimensionnée, quelle que soit l'année de référence qui a pu être réactualisée
par la suite. Ainsi, ce surdimensionnement a été constaté en 2015 (98), puis
réactualisé en 2017 (163 selon le rapport 47 OAT, respectivement 172 selon le
SDT dans son écriture du 28 septembre 2018), compte tenu de la 4
ème
adaptation du PDCn. En conséquence la Commune a l'obligation de réduire sa zone
à bâtir, afin de répondre aux exigences de l'art. 15 LAT. Conformément au PDCn,
le redimensionnement des zones à bâtir excédentaires relève d'un intérêt public
important. La volonté de la Commune de revoir sa planification à cet égard ne
saurait être mise en doute ici, étant rappelé qu'un crédit en vue de la
révision de la planification communale a été accordé par le Conseil général, le
26 septembre 2017. Peu importe les autres circonstances qui l'ont conduit à
entamer la procédure de zone réservée.
b) S'agissant des deux autres conditions matérielles
d'une zone réservée (cf. consid. 2 ci-dessus), à savoir la délimitation exacte de
la zone et la proportionnalité de celle-ci, la recourante fait valoir des
griefs semblables à ceux invoqués par l'hoirie A.________: elle estime que
d'autres parcelles, en particulier au lieu-dit " Sus-Villars"
auraient été plus appropriées en vue d'un dézonage futur. La délimitation de
périmètres éparpillés serait en substance incohérente, contraire à l'égalité de
traitement et à la garantie de la propriété.
Dans la mesure où ces griefs se confondent avec ceux
de l'hoirie A.________, il convient de renvoyer au considérant 3 ci-dessus.
Pour le surplus, la parcelle n° 333 qui constitue à elle seule un périmètre de
la zone réservée litigieuse, est certes entourée de parcelles construites ou en
voie de l'être (parcelle n° 339), tout en étant sise à proximité de la zone
viticole, à l'est (lieu-dit "A Villars"). Il n'y a, comme on l'a vu,
pas lieu de remettre en cause, au stade de la mesure provisoire que constitue
la zone réservée, l'appréciation des autorités intimées selon laquelle un
blocage temporaire de l'ensemble des parcelles non encore construites ou en
voie de l'être est de nature à permettre de garantir une réduction ultérieure
de la zone à bâtir surdimensionnée. La zone réservée, fondée sur les art. 27
LAT et 46 LATC, respecte ainsi les conditions précitées d'une délimitation
exacte des territoires concernés et respecte le principe de la proportionnalité
et de la garantie de la propriété.
c) La recourante fait encore valoir une violation du
principe de la bonne foi, compte tenu d'assurances reçues de la part de la
Municipalité et compte tenu du retard pris par cette autorité à statuer sur sa
demande de permis de construire. Elle estime avoir manifesté son intention
concrète de construire, avant le mois d'octobre 2016, de sorte que sa parcelle
n'aurait pas dû être incluse dans la zone réservée. Elle se réfère aux
démarches entreprises par son architecte, dont elle sollicite l'audition. La
recourante fait encore valoir une inégalité de traitement par rapport au
traitement d'un projet sur les parcelles n
os
131 et 135, dont le
traitement aurait été plus expédient.
aa) L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit que les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance
légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il
a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que
l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte application du droit
ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 141 V 530
consid. 6.2 et la référence, 137 II 182 consid. 3.6.2; TF 1C_179/2016 du
10 mai 2017 consid. 7.1; FI.2018.0095 du 5 juin 2019; AC.2017.0417 du 23
juillet 2018 consid. 4a).
bb) La Municipalité conteste toute assurance donnée
à la recourante ou à son architecte. Comme il a été retenu dans l'arrêt précité
AC.2017.0252 du 19 avril 2018 concernant le refus de délivrer un permis de
construire à la recourante, cette dernière a certes entrepris des démarches informelles,
par l'entremise de son architecte, auprès de la Municipalité, dès l'été 2016.
Elle n'a toutefois formellement déposé une demande de permis de construire que
le 31 octobre 2016, soit postérieurement à l'avis publié par la Municipalité
dans la FAO du 28 octobre 2016, par laquelle cette autorité informait notamment
la population de son intention de mettre à l'enquête publique une zone réservée
et de refuser tout projet de construction en application de l'art. 77 LATC,
dans sa teneur en vigueur à ce moment-là. Conformément au rapport 47 OAT, le
critère retenu pour délimiter les parcelles non construites à intégrer dans la
zone réservée, est celui de l'absence d'un projet de construction en cours. La
notion de projet en cours justifiant une exclusion de la zone réservée concerne
les projets dont l'enquête a été terminée ou un permis a été délivré avant fin
octobre 2016. Certes, comme on l'a vu, les autorités communales ont finalement
appliqué un critère un peu plus large en considérant comme déterminant la date
de dépôt d'une demande de permis de construire ou le début de la procédure
d'enquête publique. Or, même en appliquant ce dernier critère, plus favorable à
la recourante, celle-ci n'a pas déposé formellement de demande de permis de
construire avant le 28 octobre 2016. Un éventuel retard à mettre le projet de
la recourante à l'enquête publique, postérieurement au mois d'octobre 2016
n'est ainsi pas relevant, dès lors qu'en déposant sa demande de permis de
construire le 31 octobre 2016, une mise à l'enquête de celui-ci ne pouvait
intervenir dans le délai décisif de fin octobre 2016. Comme on l'a vu ci-dessus
(considérant 3), la délimitation d'une telle date limite pour déterminer les
projets en cours relève certes d'un certain schématisme mais reste dans la
marge de manoeuvre de l'autorité communale qu'il n'y a pas lieu de mettre en
question.
La recourante semble également reprocher à la
Municipalité un blocage de son projet, au stade des discussions informelles.
Cette allégation, au demeurant non étayée, est contestée par la Municipalité
qui reconnaît avoir rencontré l'architecte de la recourante en juillet 2016,
sans toutefois qu'un projet ou avant-projet quelconque n'ait été déposé. Elle
n'a pas tenu de procès-verbal à cette occasion. Quoi qu'il en soit, si la
recourante estimait que la Municipalité tardait à lui répondre sur un point ou
un autre, il lui était loisible de déposer, ce nonobstant, une demande de
permis de construire en tout temps. Il convient de rappeler que la recourante
était informée, dès 2015, de la situation de surdimensionnement de la Commune
et des conséquences éventuelles qui pouvaient en découler pour sa parcelle. On
ne saurait ainsi reprocher un comportement contraire à la bonne foi de la
Commune.
cc) Quant au grief d'inégalité de traitement, il
convient de rappeler que ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation (cf. ci-dessus considérant 3c). La
recourante fait notamment grief aux autorités communales d'avoir privilégié un
projet de construction sur les parcelles n
os
131 et 135. Dans un
arrêt du 9 janvier 2019 (AC.2017.0269), le Tribunal de céans a confirmé la
décision de la Municipalité de Bougy-Villars refusant un projet de construction
sur ces parcelles. Il ressort des considérants de cet arrêt que le projet
litigieux a fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée le 26
juillet 2016. L'enquête publique a débuté le 25 octobre 2016 et pris fin le 24
novembre 2016. On constate ainsi que ce projet remplissait le critère temporel
retenu par les autorités communales, à la différence du projet de la
recourante. Il ne saurait être question d'une inégalité de traitement ici. La
recourante a encore évoqué, sans formuler de conclusions à cet égard, la
situation des parcelles n
os
338 et 339. Il est renvoyé à ce sujet
aux considérants qui suivent en relation avec le recours de C.________ et D.________.
Enfin, quand bien même d'autres projets auraient été admis dans l'intervalle, dans
la mesure où ils peuvent être qualifiés de projets en cours tels que définis ci-dessus,
il ne saurait non plus être question d'une inégalité de traitement, la
situation de la recourante étant différente.
Au vu de ce qui précède, la mise en zone réservée de
la parcelle de la recourante respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC
et doit être confirmée.
6.
Recours C.________ et D.________
.
a) A titre liminaire, la qualité pour recourir de
ces recourants est contestée. Selon l'art. 75 al.1 let. a de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La jurisprudence précise que le recourant doit être
touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés et que l'intérêt invoqué – qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver
avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être
pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au
recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours
d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est en revanche
irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action
populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un
tiers (cf. AC.2015.0347 du 27 mars 2017 consid. 2a et les références citées,
dont l’ATF 135 II 145 consid. 6.1).
b) En matière de construction, le voisin a en
principe qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou
se trouve à sa proximité immédiate. Il peut exiger l'examen d'un projet de
construction à la lumière de toutes les normes juridiques susceptibles d'avoir
une incidence sur sa situation de fait ou de droit; est décisif le fait que
l'admission du recours pourrait lui procurer un avantage pratique (ATF 138 II
191 consid. 5.2; arrêt AC.2014.0348 du 14 mars 2017 consid. 5). Le voisin ne
saurait en revanche se prévaloir uniquement de l'intérêt général à
l'application correcte du droit, sans obtenir un avantage en cas d'admission du
recours (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33).
Dans un arrêt relatif à une zone réservée cantonale,
le Tribunal de céans a nié la qualité pour agir de propriétaires d'une parcelle
qui n'était pas incluse dans le périmètre de la zone réservée contestée. Il a
considéré que ces derniers n'étaient pas directement et personnellement touchés
par la décision attaquée. Les recourants ne démontraient en tout cas pas quel
avantage pratique ils pourraient retirer de l'annulation de la décision
attaquée (AC.2017.0427-430 du 1
er
avril 2019 consid. 5).
c) En l'occurrence, les recourants font valoir un
intérêt qu'ils estiment être direct et concret à contester les décisions
attaquées, dès lors qu'ils sont voisins directs de la parcelle n° 339 et
allèguent que ces décisions ont pour effet de permettre une construction sur
cette parcelle, ce qui aurait un impact direct et notable sur leur situation. Il
convient de garder à l'esprit que ce ne sont pas les décisions autorisant la
zone réservée qui permettent de construire sur une parcelle. Le caractère
constructible d'une parcelle non incluse dans une zone réservée dépend au
contraire de la planification en vigueur ainsi que d'une autorisation de
construire qui doit être délivrée. Quoi qu'il en soit, la jurisprudence a
admis, à titre exceptionnel, un contrôle incident ou préjudiciel d'un plan
d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application
(cf. TF 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3; ATF 144 II 41). Il paraît dans
ces circonstances douteux de dénier la qualité pour agir de voisins qui
contestent une mesure de planification, même provisoire comme en l'espèce, et
qui ont un intérêt, certes indirect, à ce qu'une parcelle voisine de leur
parcelle demeure inconstructible. Cette question peut en définitive souffrir de
rester indécise dans le cas présent, au vu des motifs qui suivent.
7.
Sur le fond, les recourants C.________ et D.________ font valoir une
constatation insuffisante et inexacte des faits, en violation de l'art. 98
LPA-VD, dès lors que le sort du projet de construction sur les parcelles n
os
338 et 339 était inconnu au moment des décisions relatives à la zone réservée.
Ils estiment que la procédure de zone réservée aurait dû être suspendue en
attendant l'issue de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral
relative au projet de construction sur les parcelles précitées. En cas de
confirmation de l'arrêt cantonal refusant ce permis de construire, la zone
réservée aurait dû inclure cette parcelle. Les recourants font aussi valoir des
motifs de protection du paysage qui n'auraient pas été pris en compte dans le
cadre de l'élaboration de la zone réservée litigieuse.
a) Dans la mesure où le Tribunal fédéral a statué
sur le recours des propriétaires des parcelles n
os
338 et 339, par
arrêt du 19 décembre 2018 (TF 1C_645/2017), il n'y a pas lieu de suspendre la
présente procédure et l'on ne saurait retenir une constatation insuffisante des
faits contraire à l'art. 98 LPA-VD. En effet, cette circonstance nouvelle est
connue et les recourants ont bénéficié de la faculté de se déterminer à ce
sujet.
Les autorités intimées ont maintenu leurs décisions
nonobstant cet élément nouveau. La Commune rappelle que le périmètre de la zone
réservée a été délimité dans le respect du principe de la proportionnalité, en
incluant uniquement des parcelles non bâties. Le critère temporel retenu pour
délimiter les parcelles non bâties de celles ayant un projet en cours est,
comme on l'a vu, conforme à la marge de manoeuvre des autorités communales et
approprié (cf. les considérants qui précèdent). Il a permis de délimiter la
zone réservée à un moment donné, soit en octobre 2016. Ainsi, quand bien même
le permis de construire délivré en juillet 2016 a été annulé par la suite, sur
recours, la Commune n'a pas abusé ni excédé de son pouvoir d'appréciation en
retenant que les parcelles précitées ne devaient pas être incluses dans la zone
réservée. Dans cette mesure, elle pouvait délivrer un nouveau permis de
construire sur les parcelles n
os
338 et 339, qui sont colloquées à
ce jour en zone à bâtir, ce qu'elle a fait, le 23 avril 2019.
b) Quant au grief de l'absence de prise en compte de
la protection du paysage dans le cadre de l'élaboration de la zone réservée
litigieuse, l'inclusion de parcelles dans une zone réservée peut se justifier
au regard d'un tel but (cf. AC.2018.0221 du 28 juin 2019; AC.2018.0001 du 23
novembre 2018). En l'occurrence toutefois, il convient de retenir, avec les
autorités intimées, que le but poursuivi par la zone litigieuse est de garantir
un redimensionnement de la zone à bâtir qui est actuellement surdimensionnée.
La question de la protection du paysage pourra faire l'objet le cas échéant
d'une réflexion lors de la révision de la planification communale. On ne
saurait en conséquence faire grief aux autorités intimées de ne pas avoir
inclus cette question dans le cadre de l'élaboration de cette mesure provisoire
qui poursuit un autre but.
Les griefs des recourants C.________ et D.________,
qui ne contestent pour le surplus pas le principe de la zone réservée, doivent
en conséquence être rejetés.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être
rejetés en tant qu'ils sont recevables et les décisions contestées confirmées.
Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice qui sera réparti
entre eux (art. 49 LPA-VD; art. 4 du Tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les autorités communales,
qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat ont droit à une
indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants qui succombent (art. 55
LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). Les recourants C.________ et D.________,
débiteurs solidaires, verseront également une telle indemnité aux tiers
intéressés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 55
LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de l'hoirie A.________ est rejeté.
II.
Le recours d'E.________ est rejeté.
III.
Le recours de C.________ et D.________ est rejeté en tant qu'il est
recevable.
IV.
Les décisions du Conseil général de Bougy-Villars, du 26 septembre 2017
et du Département du territoire et de l'environnement, du 25 avril 2018, sont
confirmées.
V.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de l'hoirie A.________.
VI.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
d'E.________.
VII.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de C.________ et D.________, débiteurs solidaires.
VIII.
L'hoirie A.________ versera à la Commune de Bougy-Villars, une indemnité
de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IX.
E.________ versera à la Commune de Bougy-Villars, une indemnité de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
X.
C.________ et D.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
de Bougy-Villars, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
XI.
C.________ et D.________, débiteurs solidaires, verseront à F.________
et G.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 août 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.