vd_omni · AC.2019.0158 · 2020-09-08 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Concise | Recours du propriétaire d'une parcelle sise en zone agricole contre la décision d'exécution par substitution du SDT rendue à la suite de l’inexécution par le recourant des travaux de remise en état qui lui avaient été ordonnés consistant à démolir entièrement le bâtiment d'habitation qu'il avait édifié sans autorisation sur son bien-fonds.- Le grief du recourant selon lequel il n'aurait pas restauré une ruine a trait à des éléments de la décision au fond. Il est de ce fait irrecevable (consid. 1).- Le recourant ne saurait se prévaloir d’un refus injustifié de la part du SDT d'exécuter sa décision de remise en état ni de la prescription (consid. 4).- L'intéressé ne peut enfin s’opposer à l’exécution par substitution litigieuse en se prévalant d'une violation de son droit à la protection du domicile au sens des art. 8 CEDH et 13 Cst., à supposer même qu’il puisse s’en prévaloir (consid. 5).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.Recours au TF admis, arrêt attaqué annulé et cause renvoyée à la CDAP pour qu'elle statue à nouveau après avoir donné au recourant l'occasion de se déterminer sur les réponses au recours (arrêt 1C_557/2020 du 10 février 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2020 AC.2019.0158

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 septembre 2020
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Danièle Revey et
M. André Jomini, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
anciennement Service du
développement territorial (SDT), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Concise,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 6 mai 2019 (exécution par substitution de la démolition du
bâtiment sis sur la parcelle n° 656 de la Commune de Concise)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 656 de la Commune de
Concise (ci-après: la commune). D'une superficie de 2'948 m
2
, ce
bien-fonds comprend un bâtiment d'habitation et rural n° ECA 383, dénommé
la ferme ********, d'une surface de 338 m
2
, un accès-place privé de
94 m
2
, un jardin de 209 m
2
, le reste, de 2307 m
2
,
étant en nature de champ, pré et pâturage. Il est colloqué en zone agricole
selon le Plan des zones (PZ) et le Règlement communal sur le plan d'extension et
la police des constructions (RPEPC), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat
le 3 septembre 1980.
B.
Par décision du 3 décembre 2007, le Service du développement territorial
(SDT) (devenu, en mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement
[DGTL]), a ordonné à A.________ de démolir entièrement le bâtiment d'habitation
édifié sans autorisation sur la parcelle n° 656 de la commune dans un
délai au 30 avril 2008 et d'éliminer les déchets issus du chantier par des filières
respectueuses de l'environnement. Il a en particulier considéré que le bâtiment
existant auparavant sur ce bien-fonds avait abouti à l'état de ruine et que
l'intéressé avait fait reconstruire, au même emplacement que l'ancienne ferme,
un bâtiment d'habitation entièrement neuf, qui ne pouvait être régularisé. Le
SDT a par ailleurs précisé ce qui suit:
"
IV. EXECUTION FORCEE ET POURSUITES
Au cas où les exigences formulées
ci-dessus ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le Département réserve,
en cas d'inexécution, le droit de faire exécuter les travaux à vos frais, selon
l'article 130 alinéa 2 in fine LATC; l'inscription d'une hypothèque légale en
garantie des frais engagés sera requise.
De plus,
la présente décision
vous est communiquée sous la menace comminatoire de la peine d'amende prévue à
l'article 292 du Code pénal
. L'article 292 du Code pénal suisse prescrit en
effet, en cas d'insoumission à une décision de l'autorité: « Celui qui ne
se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine
prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera
puni d'une amende ».
Faute d'obtempérer dans le délai imparti,
vous serez également dénoncé à l'autorité pénale compétente, pour fixation
d'une amende et d'une créance compensatrice
".
Par arrêt du 26 février 2009, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours
interjeté par A.________ contre la décision du SDT du 3 décembre 2007, qu'elle
a confirmée, un nouveau délai au 31 octobre 2009 étant imparti au prénommé pour
exécuter la décision précitée (cause AC.2007.0322). Elle a considéré en
substance que la ferme litigieuse ne pouvait pas constituer un logement pour la
génération qui prenait sa retraite ni bénéficier de la garantie de la situation
acquise. L’ordre de démolition était en outre justifié par un intérêt public
suffisant et respectait le principe de la proportionnalité.
Par arrêt du 4 novembre 2009, le Tribunal fédéral a
rejeté dans la mesure où il était recevable le recours interjeté par A.________
contre le jugement précité de la CDAP (cause 1C_136/2009). Il a également jugé
en substance que la ferme litigieuse ne pouvait pas constituer un logement pour
la génération qui prenait sa retraite ni bénéficier de la garantie de la
situation acquise. L’ordre de démolition était en outre justifié par un intérêt
public suffisant et respectait le principe de la proportionnalité.
La décision du SDT du 3 décembre 2007 est dès lors
entrée en force et elle est donc définitive et exécutoire.
C.
Le 4 juin 2010, le Chef du département compétent a octroyé à A.________
un nouveau délai au 31 mai 2011 pour effectuer les travaux de remise en état.
D.
Le 29 juin 2010, une pétition dite "Pour le sauvetage de la Ferme ********,
à Concise" a été déposée auprès du Grand Conseil, qui n’est pas entré en
matière.
E.
Le 18 avril 2011, le prénommé a introduit une requête à la Cour
européenne des droits de l’homme (ci-après: la CourEDH).
F.
Le 14 juillet 2011, A.________, qui ne s’était pas conformé à l’ordre de
remise en état qui lui avait été signifié, a été informé du fait que le SDT
avait mandaté un avocat pour mettre en place les travaux de démolition et de
remise en état du terrain. Ce mandataire lui indiquait qu’il se devait de
rédiger un projet de décision d’exécution forcée par substitution, qui lui
serait notifiée en temps opportun par le SDT. Le prénommé, auquel un délai
était imparti pour ce faire, était dès lors prié d’indiquer dans cette
perspective si et à quelles entreprises de son choix il aurait envisagé de
confier les travaux ordonnés. Passé le délai fixé à l’intéressé, le mandataire
du SDT se verrait contraint de désigner à sa place la ou les entreprises qui
accepteraient de procéder aux travaux que A.________ avait refusé d’engager. A
la suite d’une inspection locale avec les entreprises désignées qui
établiraient un devis, une décision formelle d’exécution par substitution
serait notifiée à l’intéressé.
Le 18 juillet 2011, A.________ a indiqué au
mandataire du SDT avoir soumis une requête à la CourEDH et l’a prié de cesser
ses démarches tant que cette dernière ne se serait pas prononcée sur sa
requête.
Le 25 juillet 2011, le mandataire du SDT a relevé
qu’à supposer la requête du prénommé auprès de la CourEDH recevable, elle ne
déploierait aucun effet suspensif à l’égard de la décision du Tribunal fédéral.
Ainsi, le SDT se devait de veiller à ce que sa décision soit respectée. Le
mandataire du SDT invitait donc A.________ à participer aux démarches nécessitées
par les travaux de démolition et de remise en état du terrain à effectuer.
Le 15 février 2012, une séance s'est tenue sur place
sous l’autorité du Préfet du district du Jura-Nord vaudois (ci-après: le
préfet) pour procéder à une inspection intérieure et extérieure du bâtiment sis
sur la parcelle n° 656 de Concise. Cette séance avait plus
particulièrement pour objet de constater formellement l’inexécution des travaux
qui avaient été ordonnés à A.________ et faire établir les devis nécessaires à
la rédaction d’un projet de décision d’exécution par substitution des travaux
ordonnés concernant l’évacuation des locaux, la mise sous dépôt des objets,
meubles et autres installations susceptibles d’être démontés ainsi que la
démolition du bâtiment et la remise en état naturel du terrain.
Le 17 février 2012, une entreprise de déménagement a
produit au SDT un devis pour le déménagement de A.________ d'un montant de
2'600 fr., TVA non comprise, auquel rajouter 2'500 fr., TVA non comprise, si
elle devait faire les cartons.
Le 23 février 2012, une entreprise de terrassements,
génie civil et démolitions a produit au SDT un devis pour la démolition du
bâtiment n° ECA 383 d'un montant net de 57'456 fr.
G.
Le 21 mars 2013, la CourEDH a déclaré la requête de A.________
irrecevable.
H.
Le 6 mars 2018, le SDT a informé A.________ qu’il allait entreprendre les
démarches nécessaires en vue d’une exécution par substitution des travaux de
remise en état des lieux. Un délai au 15 avril 2018 était imparti au prénommé
pour se déterminer et, cas échéant, pour indiquer s’il entendait procéder à une
remise en état des lieux volontaire.
Le 14 mars 2018, l’intéressé a produit des
déterminations, concluant au refus de procéder aux travaux de remise en état
requis.
Le 31 mars 2018, A.________ a écrit à la Conseillère
d'Etat Jacqueline de Quattro pour lui exposer sa situation.
Le 10 juillet 2018, une séance s'est tenue à la
Préfecture du district du Jura-Nord vaudois (ci-après: la préfecture) en
présence de A.________, assisté de B.________, du chef et d'un collaborateur du
SDT ainsi que du préfet. Les notes de séance prises à cette occasion par le
préfet retiennent en particulier ce qui suit:
"A.________
:    (...)
Conscient
qu'il devra s'exécuter et démolir la construction illicite, il espère que le
lien partiel de son immeuble avec l'agriculture lui permette néanmoins de
conserver son bien en l'état.
B.________:        Rappelle qu'il s'agissait d'une ruine qui a été
reconstruite
".
Le 26 juillet 2018, le préfet a corrigé, à la
requête de B.________, les notes de séance, s'agissant des propos que ce
dernier a tenus lors de cette séance et qui avaient le contenu suivant:
"
Rappelle
que cette ferme n'a jamais été à l'état de ruine, qu'elle avait été habitée de
façon constante, et que la décision de justice reposait sur une appréciation
erronée due au fait que le SDT n'avait pas jugé bon de se rendre sur les lieux
malgré les demandes réitérées de A.________. Ce dernier n'a rien changé de
l'aspect extérieur du bâtiment, plusieurs photos témoignant de cela. Il n'a
fait que le rendre plus confortable en rénovant l'intérieur. Cela sans mise à
l'enquête, ce qui lui a valu une forte amende. La ferme ******** n'a jamais été
une ruine, puisque des utilisateurs successifs se sont succédés, notamment les
archéologues chargés de surveiller les travaux de l'autoroute
".
Le 29 octobre 2018, une séance a eu lieu sur place
en présence de A.________ et son épouse, du chef ainsi que de deux
collaborateurs du SDT, des représentants de deux entreprises, l'une de
terrassements, génie civil et démolitions, l'autre de déménagement, et du
préfet. Il ressort en particulier ce qui suit de la note de séance prise par le
préfet:
"
Préambule
(...)
La séance de ce jour fait suite à
la rencontre du 10 juillet 2018 à la préfecture Jura-Nord vaudois. Les
entreprises présentes sont invitées à fournir des devis afin que la procédure
de démolition puisse être menée à terme.
Synthèse de la séance
A.________ et C.________ reçoivent
les personnes précitées. A.________ précise d'emblée que cette procédure est
insupportable pour lui et son épouse. (...)
Avant de procéder à la visite de
la maison, A.________ et C.________ sont informés des points suivants:
Ø
Rappel de la séance
du jour en tant qu'inspection locale en vue de l'établissement de devis
(démolition et déménagement)
Ø
A.________ est
informé qu'il peut également produire ses propres devis.
Ø
A.________ pourra se
déterminer lorsque le projet de décision par substitution lui sera présenté.
Ø
Suite à sa demande,
il est confirmé à A.________ que son fils, agriculteur, au bénéfice d'un numéro
d'exploitation, pourrait déposer un projet de transformation du logement en
hangar ou dépendance agricole. Il peut présenter un avant-projet pour mise en
circulation auprès des services cantonaux.
Ø
Sous la conduite de A.________,
nous effectuons la visite de la maison
".
Le 31 octobre 2018, l'entreprise de déménagement
concernée a présenté un nouveau devis pour le déménagement d'un montant de
3'700 fr., TVA non comprise, auquel rajouter 2'800 fr., TVA non comprise, si
elle devait elle-même faire les cartons.
Le 16 novembre 2018, l'entreprise de terrassements,
génie civil et démolitions concernée a produit au SDT un nouveau devis pour la
démolition du bâtiment n° ECA 383, d'un montant net de 57'296 fr. 40.
I.
Le 7 février 2019, le SDT a rendu un projet de décision d'exécution par
substitution relative à la remise en état de la parcelle n° 656, à
laquelle il a joint les deux devis précités. Il constatait en particulier
l'inexécution des travaux de remise en état confirmée par le Tribunal cantonal
dans son arrêt du 26 février 2009 (AC.2007.0322) et par le Tribunal fédéral le
4 novembre 2009 (1C_136/2009) malgré les sommations de l'autorité. Un délai au
31 mars 2019 était imparti à A.________ pour faire part au SDT de ses
observations et lui indiquer s'il envisageait d'effectuer les travaux de remise
en état lui-même. Dans le même délai, l’intéressé pouvait également se
déterminer sur les devis et lui présenter des devis d’autres entreprises de son
choix.
J.
Le 26 février 2019, à la requête de A.________, la Direction de
l'archéologie et du patrimoine de la Direction générale des immeubles et du
patrimoine (ci-après: la DGIP) lui a donné les informations suivantes relatives
au bâtiment n° ECA 383:
"
(...),
il ressort que cette maison paysanne a reçu la note de 4, signifiant un objet
bien intégré, présentant des qualités et des défauts mais en tout cas pas une
substance patrimoniale à proprement parler. Par ailleurs, le secteur où est
bâtie cette maison n'a pas non plus une reconnaissance particulière.
De ce constat, je suis forcée de
vous préciser que ce bâtiment n'est pas au bénéfice d'une mesure de protection
au sens de la LPNMS. En règle générale et selon les règlements, les bâtiments
en note 4 peuvent en principe être démolis et reconstruits mais dans le même
gabarit/volumétrie. Pour préaviser négativement la démolition, il faudrait que
ce bâtiment ait au minimum la note de 3.
Dans la mesure où vous
souhaiteriez poursuivre dans cette voie, la seule option serait d'obtenir la
révision ponctuelle de la maison. (...)
".
K.
Le 15 mars 2019, A.________ s’est adressé à la Conseillère d'Etat Jacqueline
de Quattro, lui indiquant souhaiter qu’une convention puisse être établie entre
l’Etat de Vaud et son épouse et lui-même, selon laquelle ces derniers
pourraient habiter à ******** jusqu’à leur décès.
L.
Par décision d'exécution par substitution du 6 mai 2019, le SDT,
constatant l’inexécution des travaux de remise en état confirmée par le
Tribunal cantonal et par le Tribunal fédéral malgré les sommations de
l’autorité, a confié par substitution et aux frais du propriétaire l'exécution
des travaux ordonnés à une entreprise de terrassements, génie civil et
démolitions et à une entreprise de déménagement, selon leurs devis respectifs
des 16 novembre 2018 et 31 octobre 2018. Il a également décidé qu'en garantie
du coût et des frais présumés encourus pour ces travaux, l'inscription d'une
hypothèque légale d'un montant de 70'000 fr. serait requise à l'encontre du
recourant, en tant que propriétaire de la parcelle n° 656 de Concise.
M.
Par acte du 20 mai 2019, A.________ a interjeté recours auprès de la CDAP
contre la décision du SDT du 6 mai 2019, concluant implicitement à l'annulation
de la décision attaquée.
Le 24 juin 2019, la Municipalité de Concise
(ci-après: la municipalité) a indiqué qu'elle "
ne souhaite pas modifier
ses déterminations d'ores et déjà en votre possession
".
Le 25 juin 2019, le SDT a conclu au rejet du
recours.
N.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre la décision du SDT du 6 mai 2019
d’exécution par substitution de la précédente décision du SDT du 3 décembre
2007, confirmée à l’issue de procédures de recours.
Dans un premier grief, le recourant conteste avoir
restauré une ruine et donc l'ordre de base de remise en état du bâtiment
n° ECA 383 prononcé par le SDT.
a) aa) En application de l'art. 130 al. 2 de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
BLV 700.11), l'autorité est en droit d'exiger, selon les circonstances, la
suppression ou la modification des travaux non conformes aux prescriptions légales
et réglementaires et, en cas d'inexécution, de faire exécuter les travaux aux
frais des propriétaires. L’exécution des décisions non pécuniaires est en outre
réglée par l’art. 61 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36):
"
1
Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à l’exécution directe contre la
personne de l’obligé ou ses biens;
b. à l’exécution par un tiers
mandaté, aux frais de l’obligé.
2
L’autorité peut au
besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3
Avant de recourir à
un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai
approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il
peut encourir.
4
S’il y a péril en la
demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement
l’obligé.
5
Les frais mis à la
charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité.
"
bb) L'exécution par équivalent est l'un des trois
moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la
contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des
actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette
tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105
Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases:
premièrement, la prise d'une décision de base avec sommation et menace
d'exécution par substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la
constatation de l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers;
troisièmement, la décision sur les frais suite à l'exécution (art. 61 al. 5
LPA-VD). Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61
al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces phases constitue une
nouvelle décision susceptible de recours (arrêts CDAP AC.2019.0017 du 26
juillet 2019 consid. 4a/bb; FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a, et la
référence citée).
L'acte par lequel l'administration choisit de
recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité
de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une
question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une
nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492
consid. 3c/bb p. 498; arrêts TF 1C_650/2018 du 22 mai 2019 consid. 4.1.2; 1C_302/2016
du 18 janvier 2017 consid. 5.2; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd. 2018, n. 1150 ss, p. 398 s.; Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd. 2011, p. 116 i.i). En revanche,
si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant
déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours
et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à
recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412; arrêts TF 1C_650/2018 précité
consid. 4.1.2; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1). Le recours
dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la
décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne
saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du
litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et
imprescriptible du recourant, le droit de propriété n’entrant pas dans la
catégorie de ces droits (cf. TF 1C_46/2014 du 18 février 2014
consid. 2.3), ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492
consid. 3c/cc p. 499, et les arrêts cités; 1C_650/2018 précité consid. 4.1.2;
1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2). En revanche, les conditions de
l’exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur, ainsi que les
délais et modalités d’exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils
n’ont pas été définis par la décision de base (arrêts AC.2020.0035 du 3 juin
2020 consid. 2a; AC.2019.0017 du 26 juillet 2019 consid. 4a/bb; AC.2013.0433
du 10 février 2014 consid. 6a, et les arrêts cités). La présence
d’indications telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait
être érigée en condition de validité de la décision d’exécution (arrêts AC.2019.0017
du 26 juillet 2019 consid. 4a/bb; AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid.
5; AC.2009.0247 du 30 mars 2010). Le contrôle de la proportionnalité de la
mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception
de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils
estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (arrêts AC.2019.0017
précité consid. 4a/bb; FI.2016.0028 précité consid. 2a; art. 61 al. 5
LPA-VD).
b) En l’espèce, la décision du SDT du 3 décembre
2007 avait ordonné la démolition du bâtiment d'habitation édifié sans
autorisation sur la parcelle n° 656 dans un délai au 30 avril 2008 et l’élimination
des déchets issus du chantier par des filières respectueuses de
l'environnement. Cette décision avait fait l’objet de recours au Tribunal
cantonal, puis au Tribunal fédéral, recours qui avaient tous deux été rejetés. La
décision précitée du SDT est dès lors à ce jour définitive et exécutoire. La
requête soumise par le recourant à la CourEDH a quant à elle été déclarée
irrecevable.
Le recourant a cependant refusé de procéder à la
démolition qui lui avait été ordonnée du bâtiment n° ECA 383. La décision du
SDT du 6 mai 2019, qui constate l’inexécution par l’intéressé des travaux de
remise en état confirmée par le Tribunal cantonal et par le Tribunal fédéral
malgré les sommations de l’autorité, a confié par substitution et aux frais du
propriétaire l'exécution des travaux à deux entreprises selon leurs devis
respectifs. Cette décision constitue une décision d’exécution par substitution
de l’ordre de remise en état. Dans la mesure où elle fixe les conditions d’une
telle exécution, en particulier les entrepreneurs qui y procéderont sur la base
de devis préalablement recueillis, ainsi que les modalités d’exécution, la
décision attaquée peut faire l’objet d’un recours.
Toutefois, dans un premier grief, le recourant
conteste avoir restauré une ruine et estime que la décision entreprise est de la
sorte infondée. Se fondant sur certains passages de l’arrêt de la CDAP, qui lui
a pourtant donné tort, il est d’avis que le SDT a agi de manière légère dans
cette affaire. Or, au regard de la jurisprudence précitée, un tel grief, qui a
trait à des éléments de la décision au fond, est irrecevable. Par le biais de
ce grief, le recourant ne se prévaut en particulier pas de la violation d'un
droit fondamental inaliénable et imprescriptible ni de la nullité de la
décision de base.
2.
Le recourant fait valoir qu’un faux document aurait été produit dans le
cadre de la procédure ayant abouti à la décision d’exécution par substitution
attaquée. Dès lors, une enquête s’imposerait.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos
desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement,
d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception,
sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 144 II
359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1, et les références citées; arrêt
TF 8C_619/2019 du 3 juillet 2020 consid. 4.2.1; 2C_53/2017 du 21 juillet
2017 consid. 5.1)
b) Le recourant explique que, le 10 juillet 2018,
une séance s'est tenue à la préfecture en sa présence ainsi que celle de B.________
qui l’assistait, du chef et d'un collaborateur du SDT, de même que du préfet.
Au cours de cette séance, à la fin de laquelle les représentants du SDT et le
préfet se seraient retrouvés seuls à la suite de son départ et de celui de B.________,
le collaborateur du SDT et B.________ auraient seuls pris des notes. La note de
séance communiquée aux parties par le préfet le 25 juillet suivant a rapidement
fait l’objet, à la demande de B.________ qui contestait avoir tenu les propos
qu’on lui prêtait, de corrections de la part du préfet. Se fondant sur ces
éléments, le recourant affirme que le rectificatif préfectoral montrerait que
quelqu’un aurait tenté de falsifier un acte officiel. Il se demande qui aurait
pu agir ainsi, à qui profiterait cette falsification, qui aurait transmis des
notes non conformes au préfet et s’il s’agirait d’une erreur ou d’une
falsification. Il en déduit qu’une enquête s’imposerait.
La décision attaquée ne traite que de la question de
l’exécution par substitution de l’ordre de remise en état auquel ne s’est pas
conformé le recourant, et plus particulièrement de ses conditions; elle
n'aborde en revanche pas l’élément auquel se réfère ici l'intéressé. Il ne
revient dès lors pas au tribunal de céans de traiter cette question, qui, quant
à son objet, ne relève d’ailleurs aucunement de sa compétence. Il en découle
que le grief du recourant est irrecevable.
3.
a) Le recourant soutient ensuite que c’est à tort que le SDT indique
dans sa décision (ch. 11 de l’état de fait) que lui-même aurait accepté à
l’époque les devis qui avaient été établis par les deux entreprises concernées
en février 2012. Il affirme qu’une telle indication constitue une allégation
mensongère; si tel avait été le cas, sa ferme n’existerait plus.
Dans sa réponse au recours, l’autorité intimée précise
que le recourant "
n’a peut-être jamais accepté formellement les devis,
mais il ne les a jamais contestés
".
b) La question de savoir si l’on doit considérer que
le recourant a ou non accepté les devis établis en février 2012 n’est pas pertinente.
De nouveaux devis, dont les montants sont différents, ont en effet été établis
en octobre et novembre 2018 par les deux mêmes entreprises et ce sont ces devis,
et non ceux de février 2012, sur lesquels se fonde l’autorité intimée dans la
décision entreprise. Le recourant ne conteste par ailleurs pas ces devis.
4.
Le recourant invoque ensuite l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS
0.101) ainsi que la prescription pour s’opposer à la décision entreprise.
a) aa) L'art. 6 CEDH prévoit que toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un
délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,
qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre
elle (al. 1, 1
ère
phr.). Ces notions englobent parfois des matières
qui, en droit interne, relèvent du droit administratif (arrêt GE.2017.0188 du
16 janvier 2020 consid. 7b). Cette garantie est toutefois limitée aux causes
judiciaires (TF 2C_753/2008 du 19 janvier 2009 consid. 6).
bb) Un refus injustifié d'exécuter une décision
entrée en force peut constituer un déni de justice formel prohibé par l'art. 29
al. 1 Cst. (TF 1C_543/2011 du 14 janvier 2013 consid. 4). En principe, une
décision entrée en force et exécutoire doit en effet être exécutée, pour des
motifs tenant à la sécurité du droit et à l'égalité de traitement (Tobias Jaag,
in
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3
e
éd., 2014, no 10 ad § 30; arrêt AC.2020.0111 du 24 juillet 2020
consid. 1a, et la référence citée).
Consacré à l’art. 29 al. 1 Cst., le principe de
célérité prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable. Viole la garantie constitutionnelle l'autorité qui ne rend
pas une décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi
ou dans le délai que la nature de l'affaire et les circonstances font
apparaître comme raisonnable (ATF 144 I 318 consid. 7.1; 130 I 312 consid. 5.1;
119 Ib 311 consid. 5, et les références citées; cf. aussi arrêt TF 6B_172/2020
du 28 avril 2020 consid. 5.1). Pour déterminer la durée du délai
raisonnable, il y a lieu de se fonder sur des éléments objectifs, notamment le
degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé
ainsi que le comportement de ce dernier et des autorités compétentes. Il
appartient au justiciable d’entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que
l’autorité fasse diligence, que ce soit en l’invitant à accélérer la procédure
ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 130 I 312 consid.
5.2; 6B_172/2020 du 28 avril 2020 consid. 5.1; AC.2020.0111 du 24 juillet
2020 consid. 1a).
b) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la
démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est
en principe soumise à un délai de péremption de trente ans; exceptionnellement,
cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs
de police au sens strict imposent une telle mesure et, inversement, l'autorité
peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la
bonne foi le commande (cf. ATF 136 II 359 consid. 7; 132 II 21
consid. 6.3; cf. aussi TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2;
1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.1; 1C_150/2016 du 20 septembre
2016 consid. 10.4). Ainsi, lorsque les autorités, même si elles
interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont toléré l'état non
conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était
connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée
par les circonstances, elles pourraient, en vertu du principe de la bonne foi,
être déchues du droit d'en exiger la démolition, avant même l'expiration du
délai de 30 ans (ATF 136 II 359 consid. 7 et 7.1 p. 365; 132 II 21
consid. 6.3 p. 39; cf. aussi TF 1C_99/2019 du 17 avril 2020
consid. 3.2). Dans un tel cas, soit lorsque les autorités interviennent
avant l'échéance du délai de 30 ans, d'après la jurisprudence du Tribunal
fédéral, ne peut invoquer la protection de la confiance que celui qui a
lui-même agi de bonne foi (ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39),
c'est-à-dire celui qui a cru et pouvait croire (de façon compatible avec un
devoir de diligence raisonnable) que l'utilisation qu'il pratiquait de son
bien-fonds était légale, respectivement était conforme à l'autorisation de
construire (ATF 136 II 359 consid. 7.1 p. 365, et les références
citées; cf. aussi TF 1C_99/2019 du 17 avril 2020 consid. 3.2). Le délai de
péremption commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des
parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3; 107 Ia
121 consid. 1b; voir aussi TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid.
4.3).
c) aa) Selon le recourant, un délai de prescription
de dix ans, qui découlerait du droit communautaire qui s’imposerait au droit
national, s’opposerait à l’exécution de l’ordre de remise en état qui lui a été
signifié. Il relève qu’il existerait également une prescription en matière
d’exécution des décisions de justice. Citant à ce propos la jurisprudence de la
CourEDH, il précise que, selon cette dernière, "
L’exécution des
décisions de justice présente un caractère fondamental. (…) l’exécution d’un
jugement ou d’un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée
comme partie intégrante du procès, au sens de l’art. 6
[CEDH
]
(…)
l’exécution de la décision rendue fait partie des composantes du
« procès équitable », garanti par l’article 6 paragraphe 1 de la
Convention
". La prescription de dix ans s’opposerait ainsi à
l’exécution de l’arrêt du Tribunal cantonal du 26 février 2009, ce qui rendrait
sans effet la décision attaquée.
bb) Le recourant semble mélanger l’art. 6 CEDH et la
question de la prescription. Or, ainsi que cela découle des éléments précités,
il s’agit de deux choses différentes.
S’agissant de l’art. 6 par. 1 CEDH et 29 al. 1 Cst.,
le recourant ne saurait d’aucune manière se prévaloir d’une violation de ces
deux dispositions, soit d’un refus injustifié de la part du SDT d'exécuter sa
décision de remise en état, confirmée par le Tribunal cantonal et le Tribunal
fédéral. A supposer même que ces deux dispositions trouvent application,
l’intéressé refuse en effet depuis des années de procéder lui-même à la remise
en état qui lui a été ordonnée et bénéficie du fait que l’arrêt du Tribunal
fédéral du 4 novembre 2009 n’a pas encore été exécuté. C’est ainsi à la suite
de son refus que le SDT a dû mettre en œuvre une procédure visant à assurer l’exécution
par substitution de l’ordre de remise en état donné au recourant. Si ce dernier
voulait une exécution rapide de l’ordre de démolition, il lui incombait de
l’exécuter lui-même. Le recourant est donc mal placé pour se plaindre du fait
que l’arrêt du Tribunal cantonal n’aurait pas été exécuté dans un délai raisonnable
au sens des art. 6 par. 1 CEDH et 29 al. 1 Cst.
Quant à la compétence du SDT d'exiger la démolition
du bâtiment litigieux pour rétablir une situation conforme au droit, elle est
loin d’avoir atteint le délai de péremption de trente ans, sachant que les
travaux entrepris par le recourant sur la parcelle n° 656 ont été achevés
dans le courant du 2
ème
semestre de 2006. Il est vrai qu’entre le 28
mars 2013, date à laquelle la CourEDH a déclaré la requête du recourant
irrecevable, et le 6 mars 2018, date à laquelle le SDT a informé ce dernier
qu’il allait reprendre les démarches en vue d’une exécution par substitution
des travaux de remise en état des lieux, soit pendant cinq ans, le SDT, qui ne
pouvait ignorer que le recourant refusait de procéder à l’ordre de remise en
état qui lui avait été signifié, n’a pris aucune mesure pour procéder à une
exécution par substitution. L’autorité intimée ne saurait toutefois être déchue
du droit d’exiger l’exécution des travaux de remise en état en cause, avant
même l’expiration du délai de trente ans. Le recourant n’est en effet pas de
bonne foi.
Le grief du recourant en lien avec l’art. 6 CEDH et
la question de la prescription n’est en conséquence pas fondé.
5.
Le recourant se plaint enfin d'une violation de son droit à la
protection du domicile, garanti par l'art. 8 CEDH.
a) L'art. 8 par. 1 CEDH garantit le droit au respect
de la vie privée et familiale. Le droit au respect de la vie privée garantit pour
sa part aussi le droit de l'individu au respect de son domicile, conçu non
seulement comme le droit à un simple espace physique, mais aussi comme celui à
la jouissance, en toute tranquillité, dudit espace. Des atteintes au droit au
respect du domicile ne visent pas seulement les atteintes matérielles ou
corporelles, telles que l'entrée dans le domicile d'une personne non autorisée,
mais aussi les atteintes immatérielles ou incorporelles, telles que les bruits,
les émissions, les odeurs et autres ingérences (ATF 139 I 272 consid. 5,
qui cite l’arrêt de la CourEDH
Moreno contre Espagne
du 16 novembre
2004, Recueil CourEDH 2004-X p. 307 § 53). La question est enfin controversée
de savoir si l’occupation illégale d’un espace comme centre de vie peut ou doit
également bénéficier de la protection du domicile (arrêt TF 2P.272/2006 du 24
mai 2007 consid. 5.1, et les références citées).
Le droit au respect de la vie privée et familiale
garanti par l’art. 8 par. 1 CEDH n’est pas absolu. L’art. 8 par. 2 CEDH
autorise en effet l’ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit
"
pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle
constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la
sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la
défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection
de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui
".
L’art. 36 Cst., qui prescrit que toute restriction d’un droit fondamental doit
être fondée sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public
(al. 2), être proportionnée au but visé (al. 3) et que l’essence des droits
fondamentaux est inviolable (al. 4), ne va pas moins loin que l’art. 8 par. 2
CEDH (ATF 126 II 425 consid. 5a).
Aux termes de l’art. 13 al. 1 Cst., toute personne a
droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa
correspondance et des relations qu’elle établit par la poste et les
télécommunications. Cette garantie du respect de la sphère privée concorde
largement, sur le plan matériel, avec celle découlant de l’art. 8 CEDH (cf.
arrêts TF 5A_771/2013 du 3 février 2014 consid. 7; 2P.272/2006 du 24 mai
2007 consid. 5.1, et les références citées).
b) aa) A l’appui de son grief relatif à une
violation de son droit à la protection du domicile, le recourant invoque
l’arrêt de la CourEDH
Rousk contre Suède
du 25 juillet 2013, dans lequel
le requérant s’était prévalu avec succès d’une violation de l’art. 8 CEDH. Le
recourant estime que la décision entreprise n’aurait pas pour but d’assurer la
réalisation d’une démolition consécutive à une décision de justice, mais en
réalité d’une expulsion, qui ne répondrait en outre pas à un besoin social
impérieux. Une telle expulsion constituerait la forme la plus extrême de
l’ingérence dans le droit à la protection du domicile. Le SDT ne pourrait ainsi
procéder à la démolition d’un bâtiment régulièrement habité par ses
propriétaires qui seraient au bénéfice d’un permis d’habiter, sans avoir au
préalable requis un ordre d’expulsion, ce qui ne serait pas le cas en
l’occurrence.
bb) La décision du SDT d’exécution par substitution
fait suite à sa décision du 3 décembre 2007, confirmée sur recours par le
Tribunal cantonal, puis le Tribunal fédéral, ordonnant au recourant de démolir
entièrement le bâtiment d’habitation en cause, qui constituait alors déjà le
domicile de l’intéressé, et au refus de ce dernier de se conformer à l’ordre de
remise en état. Il ressort en particulier de l’arrêt du 4 novembre 2009 du
Tribunal fédéral consid. 6.2 que ce dernier a relevé que la séparation en
zone à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d’aménagement
qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d’application
stricte. Il a jugé que "
l’intérêt public à rétablir une situation
conforme au droit l’emporte ainsi manifestement sur les intérêts privés du
recourant, de sorte que, même si elle apparaît sévère, la mesure attaquée est
conforme au principe de la proportionnalité
La décision d’exécution par substitution entreprise
ainsi que l’ordre de remise en état signifié au recourant sur lequel elle se
fonde, outre qu’ils répondent ainsi à un intérêt public important et sont
conformes au principe de la proportionnalité, respectent le principe de la
légalité. Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC en effet, la municipalité,
et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux
frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires, ce qui est le cas en l’occurrence. L’exécution par
substitution trouve quant à elle son fondement aux art. 130 al. 2 LATC et 61
LPA-VD précités (cf.
supra
consid. 1a/aa).
La jurisprudence de la CourEDH invoquée par le
recourant ne lui est enfin d’aucune aide. Dans cette affaire, pour recouvrer
une créance fiscale exigible, les autorités avaient vendu aux enchères publiques
la propriété domiciliaire du requérant, puis l’avaient expulsé avec son épouse.
Dans son arrêt, la CourEDH a considéré que, compte tenu en particulier de
l’absence de garanties procédurales effectives permettant au requérant de
protéger ses intérêts, il y avait eu violation de l’art. 8 CEDH (ch. 142). Ayant
au contraire pu saisir le Tribunal cantonal, puis le Tribunal fédéral contre la
décision du SDT du 3 décembre 2007 et à nouveau le Tribunal cantonal contre la
décision d’exécution par substitution rendue ensuite par l’autorité intimée,
soit deux instances judiciaires, le recourant a bénéficié des garanties
procédurales, notamment de la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.).
L’on ne voit en conséquence pas que le recourant
puisse s’opposer à l’exécution par substitution litigieuse en se prévalant
d'une violation de son droit à la protection du domicile au sens des art. 8
CEDH et 13 Cst., à supposer même qu’il puisse s’en prévaloir.
6.
Dans son projet du 7 février 2019 de décision d’exécution par
substitution, l’autorité intimée a en particulier indiqué ce qui suit:
"
ces
entreprises
[
ndlr.: soit les deux entreprises chargées de l’exécution par
substitution
]
indiqueront en temps opportun, sous préavis
de quinze jours, la date et l’heure exacte de leurs interventions ainsi que
leur durée présumée, étant entendu que ces exécutions devront avoir lieu dans
un délai de trois mois
"
.
La décision attaquée ne donne pour sa part aucune
précision quant au délai dans lequel l’exécution par substitution devra être
entreprise. L’autorité intimée est dès lors chargée de fixer un tel délai.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours dans la mesure où il est recevable et à la confirmation de la
décision attaquée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais sont mis à la
charge du recourant (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n’est pas alloué
de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Service du développement territorial du 6 mai 2019 est
confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3’000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2020
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.